Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 221/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 pkt 11, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 8a ust. 2 i 4, art. 2, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia kierunków działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia na obszarze Powiatu należytej ochrony środowiska na rok 2014 w części, tj. § 1 pkt 1 uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XLIII/289/2013 z dnia 29 listopada 2013 r. Rada Powiatu w sprawie określenia kierunków działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia na obszarze Powiatu należytej ochrony środowiska na rok 2014, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 poz. 686) określiła kierunki działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia na obszarze Powiatu należytej ochrony środowiska na rok 2014 obejmujące:

1) podjęcie działań w miejscu składowania odpadów niebezpiecznych na terenie miasta [...] (bomba ekologiczna w rejestrze GIOŚ) celem zapobieżenia szkodom w środowisku, a w przypadku stwierdzenia szkody w środowisku podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 686)

2) zintensyfikowanie kontroli prawidłowego zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych na terenie Powiatu,

3) wzmocnienie kontroli przestrzegania przepisów dotyczących warunków stosowania i przechowywania nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" oraz środków wspomagających uprawę roślin (§ 1 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu ( § 2). Stosownie zaś do treści § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XL111/289/2013 Rady Powiatu z dnia [...] listopada 20ł3r. w sprawie określenia kierunków działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia na obszarze Powiatu należytej ochrony środowiska na rok 2014, w części, tj. § 1 pkt 1 uchwały.

Organ wyjaśnił, iż w jego ocenie zapisy § 1 pkt 1 uchwały istotnie naruszają prawo, tj., art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 686). W myśl art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa przynajmniej raz w roku rozpatrują informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa o wynikach kontroli obiektów o podstawowym znaczeniu dla danego terenu. W związku z przedłożoną informacją, o której mowa w ust. 1, radzie powiatu służy prawo do określania, w drodze uchwały, kierunków działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w celu zapewnienia na danym obszarze należytej ochrony środowiska. Jednocześnie art. 8a ust 4 tej ustawy stanowi, że uchwala podjęta na podstawie ust. 2 oraz wniosek skierowany na podstawie ust. 3 nie mogą dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określać sposobu wykonania zadania przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, lecz powinny ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy. Ustawodawca uregulował zakres zadań wykonywanych przez Inspekcję w tym zakresie w rozdziale 4a " Wykonywanie zadań w zakresie szkód w środowisku,, który w art. 28a - 28e stanowi o zadaniach Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zadania w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy na podstawie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wykonuje więc wyłącznie Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Nadto organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie ( Dz. U. z 2007r., Nr 75, poz. 493 z późn. zm.) jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przytoczonym w podstawie prawnej uchwały art. 8a ust. 4 ustawy rada powiatu podejmując uchwalę o kierunkach działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinna ustalać przedmiot działań lub wskazywać stan niezgodny z prawem, o którego usunięcie chodzi i którego zakres należy do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jednakże kwestionowanym zapisem przedmiotowej uchwały Rada Powiatu wskazała Wojewódzkiemu Inspektorowi Środowiska kierunki działań nie mieszczące się w zakresie jego zadań, czym Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Powiat wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ( na podstawie uchwały z dnia 31 stycznia 2014 r. nr XLVI/299/2014) skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art.79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jego podstawy faktycznej i prawnej w odniesieniu do ustalenia naruszenia art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 199lr. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 686 ze zm.), a także naruszenie art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez przyjęcie, że radzie powiatu nie służy prawo określenia kierunków, o których mowa § 1 pkt 1 uchwały, oraz błędną interpretację art. 28a - 28e w związku z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez przyjęcie właściwości rzeczowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wykonywania zadań określonych w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Powiat wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia - Główny Inspektor Ochrony Środowiska. W ustawie brak natomiast jest zapisów wskazujących by zadania wymienione w art. 2 pkt 8 ustawy dotyczyły tylko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Zakres działań Inspekcji Ochrony Środowiska określa art. 2 ust. 1 ustawy, natomiast art. 28a - 28e ustawy zobowiązuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jedynie do prowadzenia rejestru szkód w środowisku i bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku oraz podejmowania działań w przypadku szkód o charakterze transgranicznym, wskazują GIOŚ jako organ właściwy do powiadamiania właściwego organu innego państwa, w przypadku gdy z otrzymanych informacji wynika, że bezpośrednie zagrożenie lub szkoda w środowisku mogą mieć skutki na jego terenie oraz określają obowiązek, w przypadku gdy poweźmie wiadomość o bezpośrednim zagrożeniu lub szkodzie pochodzących z terenu innego państwa, powiadomić właściwego regionalnego dyrektora. Z art. 28a - 28e ustawy nie wynika jednak, że do wykonania kierunków działań w zakresie określonym w zaskarżonej uchwale właściwym jest GIOŚ, a organ nadzoru nie wskazał na jakiej podstawie prawnej przyjął taką interpretację.

Ponadto Powiat podkreślił, że organ nadzoru pominął okoliczność, iż w myśl art. 28 f ustawy wykonywanie badań, pomiarów i analiz w związku z realizacją zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy przypisuje laboratoriom działającym w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Ponadto jak wynika z informacji zawartej na stronie BIP Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska realizuje zadania określone w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska i przepisach odrębnych oraz realizuje kierunki działania organów Inspekcji Ochrony Środowiska określone przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wykonuje w imieniu Wojewody zadania i kompetencje Inspekcji Ochrony Środowiska określone w ustawie i przepisach odrębnych i w tym zakresie jest organem właściwym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy tym do zadań Wojewódzkiego Inspektoratu w szczególności należy: kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnym użytkowaniu zasobów przyrody, współdziałanie w zakresie ochrony środowiska z innymi organami kontrolnymi, organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz organami administracji państwowej i rządowej, samorządu terytorialnego i obrony cywilnej, a także organizacjami społecznymi, organizowanie i koordynowanie państwowego monitoringu środowiska, prowadzenie badań jakości środowiska, obserwacji i oceny jego stanu oraz zachodzących w nim zmian, i inicjowanie działań tworzących warunki zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska oraz usuwania ich skutków i przywracania środowiska do stanu właściwego. Tym samym powyższy zakres zadań WIOŚ mieści się w treści § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Powiatu, organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze błędnie przyjął właściwość GIOŚ w zakresie działań określonych w uchwale.

Jednocześnie skarżący Powiat wskazał, że stosownie do treści art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną, tzn. organ musi wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia tej przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Jednocześnie wskazał, że zarzut skarżącego Powiatu, iż organ nadzoru błędnie przyjął, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie jest właściwy w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i działań naprawczych w tym zakresie, nie znajduje uzasadnienia.

Organ nadzoru podkreślił, ze zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku określa ustawa z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 210). W myśl art. 6 pkt 11 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o szkodzie w środowisku rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 i 1238), w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Działaniami naprawczymi natomiast w myśl tej ustawy są wszelkie działania, w tym działania ograniczające lub tymczasowe, podejmowane w celu naprawy lub zastąpienia w równoważny sposób elementów przyrodniczych lub ich funkcji, które uległy szkodzie, w szczególności oczyszczanie gleby i wody, przywracanie naturalnego ukształtowania terenu, zalesianie, przewianie lub tworzenie skupień roślinności, reintrodukcję zniszczonych gatunków, prowadzące do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz przywracania równowagi przyrodniczej i walorów krajobrazowych na danym terenie ( art. 6 pkt 3 ustawy).

Organ wskazał, że wprawdzie w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska zostały co prawda przez ustawodawcę przewidziane zadania Inspekcji w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy ( art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska), jednakże zadania te ustawodawca przypisał w rozdziale: 4a " Wykonywanie zadań w zakresie szkód w środowisku" - Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Dlatego też w ocenie organu nadzoru nie znajduje oparcia w art. 8a ust 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wskazywanie Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska kierunku działania w postaci podjęcia działań w miejscu składowania odpadów niebezpiecznych na terenie miasta [...] ( bomba ekologiczna w rejestrze GIOŚ) celem zapobieżenia szkodom w środowisku, a w przypadku stwierdzenia szkody w środowisku podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak to uczyniła Rada Powiatu w zakwestionowanym § 1 pkt 1 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 85 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej także dalej w skrócie u.s.p.).

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592), dalej w skrócie u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 u.s.p.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.).

Podobnie w myśl art. 171 Konstytucji RP nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem. Ponadto jednostkom samorządu terytorialnego została przyznana pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań, uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2).

Podstawowym środkiem nadzoru jest stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody (art. 79 u.s.p.) musi wskazywać konkretny przepis naruszony uchwałą organu powiatu, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2004 r. II SA/Łd 1518/03, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 21). W orzecznictwie wskazuje się na następujące rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do naruszeń istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu nr XLIII/289/2013 z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie określenia kierunków działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia na obszarze Powiatu należytej ochrony środowiska na rok 2014. Zdaniem organu nadzoru zaskarżony akt został podjęty z naruszeniem art. 8a ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, bowiem w jego ocenie, organ uchwałodawczy określił zakres zadań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przekraczając jego ustawowe kompetencje. Podkreślił, że w zakresie kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie mieszczą się działania w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku.

Z przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu oceną prawną nie sposób się w ocenie tut. Sądu zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wyraźcie rozgraniczyć zakres regulacji ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Pierwsza z ustaw określa bowiem szczegółowo kompetencje inspekcji ochrony środowiska, kreując w tym zakresie domniemanie kompetencji na obszarze województwa wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy). Druga z kolei określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku oraz kompetencje organów ochrony środowiska, tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska w tym zakresie (art. 1, art. 2 oraz art. 7 tej ustawy). Wskazana ustawa, będąca przejawem zmiany podejścia ustawodawcy do zagadnienia szkód w środowisku, jako istotnego problemu związanego z zagrożeniem dla zdrowia i życia człowieka, a także kształtowania ochrony środowiska przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju, ma zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jeśli wiążą się one z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, działalnością innego podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą one gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy tego podmiotu, a także emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy tej ustawy – w ujęciu podmiotowym- odnoszą się (skierowane są) głównie do podmiotów korzystających ze środowiska, które ponoszą odpowiedzialność za wyrządzone szkody w środowisku. Kompetencje organów ochrony środowiska mają znaczenie porządkowe, stoją one bowiem na straży realizacji przez te podmioty (korzystające ze środowiska) obowiązków nałożonych ustawą. Monitorowanie stanu środowiska powierzone zostało tymczasem, zgodnie z zapisami pierwszej z ustaw, w pierwszej kolejności organom inspekcji ochrony środowiska.

I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska – do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy wykonywanie zadań w zakresie zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy. Organami Inspekcji są natomiast – Główny Inspektor Ochrony Środowiska i wojewódzki inspektor ochrony środowiska jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 pkt 4 ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska, kierując działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska na obszarze województwa dokonuje na obszarze województwa analiz i ocen przestrzegania przepisów, o których mowa w art. 2 ust. 1 oraz stanu środowiska.

Tym samym ustawodawca określił kompetencję tego organu – WIOŚ – w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawy ( art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy), a także kontroli stanu środowiska. W tym zakresie z kolei organ wykorzystuje środki przewidziane w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, w tym – stosownie do pkt 2 ust. 2 tego artykułu – prawo pobierania próbek, przeprowadzania niezbędnych badań lub wykonywania innych czynności kontrolnych w celu ustalenia na terenie kontrolowanej nieruchomości, w obiekcie lub jego części, stanu środowiska oraz oceny tego stanu w świetle przepisów o ochronie środowiska, a także indywidualnie określonych w decyzjach administracyjnych warunków wykonywania działalności wpływającej na środowisko. Wykonując w tym zakresie swoje kompetencje, organ korzysta także z uprawnień określonych np. w art. 12, art. 14, art. 16, art. 17 ustawy, w tym uprawniony jest do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w oparciu o które wydaje stosowne zarządzenia pokontrolne, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia zagrożenia szkoda w środowisku, jej zaistnienia i konieczności podjęcia działań w celu ich usunięcia, zobowiązany jest poinformować także właściwy organ – regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nie zmienia to faktu, iż w zakresie monitorowania stanu środowiska, także w zakresie zadań dot. zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawy, obowiązek ten w pierwszej kolejności spoczywa właśnie na WIOŚ (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W dalszej kolejności, Sąd podkreśla, iż sformułowane w rozdziale 4a "Wykonywanie zadań w zakresie szkód w środowisku" obowiązki GIOŚ w zakresie czynności prowadzenia rejestru bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, które wystąpiły na terenie kraju, niewątpliwie nie wyczerpuje wszystkich określonych ustawą kompetencji organów inspekcji ochrony środowiska w zakresie monitoringu środowiska i zapobieganiu wystąpienia szkód w środowisku i ich naprawy, jakie ustawa określa na rzecz tych organów. Na mocy komentowanego przepisu na Głównego Inspektora Ochrony Środowiska został nałożony obowiązek prowadzenia rejestru bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku, które wystąpiły na terenie kraju. Informacje o zdarzeniach pochodzą od regionalnych dyrektorów, na podstawie zgłoszeń, o których mowa w art. 26 ustawy. Szczegółowe wytyczne dotyczące prowadzenia rejestru zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie rejestru bezpośrednich zagrożeń szkodą w środowisku i szkód w środowisku (Dz. U. Nr 39, poz. 233). GIOŚ ponadto wskazany został jako organ właściwy do powiadamiania właściwego organu innego państwa, w przypadku gdy z otrzymanych informacji wynika, że bezpośrednie zagrożenie lub szkoda w środowisku mogą mieć skutki na jego terenie. Również GIOŚ ma obowiązek, w przypadku gdy poweźmie wiadomości o bezpośrednim zagrożeniu lub szkodzie pochodzących z terenu innego państwa, powiadomić właściwego regionalnego dyrektora.

Także ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie określa kompetencje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska wskazując, iż w sytuacji gdy bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku nie zostało zażegnane, mimo przeprowadzenia działań zapobiegawczych, lub wystąpiła szkoda w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie zgłosić ten fakt organowi ochrony środowiska i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 11 ust. 1 ). Z kolei w przypadkach, o których mowa w art. 16, jeżeli organ ochrony środowiska stwierdzi taką potrzebę, pomiary lub monitoring, o których mowa w ust. 1, wykonuje wojewódzki inspektor ochrony środowiska ( art. 20 ust. 6).

Uwzględniając zatem ogólny charakter regulacji uchwały wydawanej na podstawie art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym organ określa jedynie generalne kierunki pracy organów inspekcji ochrony środowiska, stwierdzić należy, że Rada Powiatu nie przekroczyła swoich kompetencji wskazując jedynie, że szczególnej uwagi WIOŚ– ze względu na ryzyko wystąpienia szkody w środowisku – z uwzględnieniem ustawą przewidzianych kompetencji, wymaga wskazane składowisko odpadów niebezpiecznych zlokalizowane na terenie miasta.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda pominął opisane powyżej okoliczności. Tym samym, w ocenie Sądu, organ nadzoru swoje rozstrzygnięcie oparł na niepełnej i nie popartej prawidłową wykładnią przepisów prawa określających kompetencje organów inspekcji ochrony środowiska. Koncentrując się wybiórczo na dosłownym brzmieniu inkryminowanej uchwały, bez pogłębionej refleksji na temat wynikających z ustawy kompetencji WOŚ, które w znacznej mierze uzupełniają regulację ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, określając ten podmiot, który w pierwszej kolejności prowadzi czynności kontrolne i wyposażony został w kompetencje monitorowania środowiska, a także kompetencje do inicjowania czynności nadzorczych realizowanych w oparciu o tą ustawę przez organ ochrony środowiska, organ nadzoru błędnie założył, że narusza ona powołany w jej podstawie przepis art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Mając powyższe na uwadze za niezgodne z prawem, bo nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, uznać zatem należy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody polegające na stwierdzeniu nieważności części uchwały Rady Powiatu, jako naruszające przepis art. 8a ust. 2 i 4 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z tego powodu stosownie do treści art. 148 p.p.s.a. zostało ono uchylone.

Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.