Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151,  art. 170,  art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skarg A. C., G. P. i J. J. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję wobec skarżących A. C., G. P. i J. J.; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. C. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem), na rzecz skarżącej G. P. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) i na rzecz skarżącego J. J. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) – tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 7 lutego 2017 r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora – spółki A (dalej jako: Spółka), o wydanie pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na działkach nr: "[...]".

Starosta decyzją z dnia "[...]"r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną inwestycję.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A. C., G. P. i J. J. Wskazali, że inwestycja będzie wprowadzała istotne uciążliwości w codziennym korzystaniu z ich działek.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda decyzją z dnia "[...]" r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazano, że na organie odwoławczym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ciąży obowiązek powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym również dokonania we własnym zakresie oceny interesu prawnego podmiotów dopuszczonych do postępowania. Przede wszystkim jednak organ jest zobowiązany do oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę posiadającą taki przymiot w postępowaniu. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę pojęcie strony postępowania zostało zawężone przez treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr.bud.), do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że odwołania zostały złożone przez właścicieli nieruchomości, dla których przybliżona odległość od najbliższego budynku produkcyjnego zakładu wynosi odpowiednio:

- A C., działki nr "[...]" obr. L., gm. B., położone na południowy – wschód, odległość 600 m;

- G. P., działka nr "[...]", położone na północny-zachód, odległość 1100 m;

- J.J., działka nr "[...]", obr. B., odległość 800 m, położone na od inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że biorąc pod uwagę funkcję zakładu uwzględnił: emisję zanieczyszczeń, hałas, oddziaływanie elektromagnetyczne, gospodarkę wodno-ściekową i oddziaływanie na wody powierzchniowe, odpady, ruch samochodów. Po dokonaniu powyższej analizy organ stwierdził, że nie znalazł przepisów

prawa mogących wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie,

nieruchomości odwołujących. Analizie poddano unormowania z zakresu ochrony środowiska, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takich ograniczeń nie wprowadzają również wydane w sprawie akty administracyjne, w szczególności decyzja Burmistrza z "[...]" r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Wyjaśniono ponadto, że źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje, na które wskazują odwołujący się. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, nie daje natomiast praw strony w rozumieniu unormowań prawa budowlanego. W tej sytuacji organ uznał, że wnoszący odwołanie nie są stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 pr.bud. Brak przymiotu strony odwołujących się powoduje, że spełniona jest przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca obowiązkiem jego umorzenia. Wojewoda jednocześnie wyjaśnił, że odwołanie złożone przez Stowarzyszenie A, wnioskujące o nadanie statusu podmiotu na prawach strony zostało rozpatrzone odrębnie i zakończone postanowieniem z dnia "[...]"r.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli: A. C., G. P. i J. J. domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący podnieśli zarzuty dotyczące błędnego, w ich ocenie, odmówienia im statusu strony postępowania. Wskazali w tym zakresie na naruszenie m. in. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.

Wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skarg A. C., G. P. i J. J. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody z "[...]" r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego było nieprawidłowe, wobec czego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 i art. 127 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przyznanie Skarżącym statusu strony i rozpatrzenie odwołań musiałoby doprowadzić do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub § 2 Kodeku postępowania administracyjnego. Sąd wskazał nadto, iż trafne są zarzuty skarg co do naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Zdaniem Sądu za nieprawidłową należało uznać przyjętą przez organ odwoławczy wykładnię wskazanych wyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że skoro planowana inwestycja, na tak ogromnym terenie - ok. 85 ha, w tym zabudowy obiektami produkcyjnymi i budynkami o powierzchni ok. 12,5 ha oraz terenami utwardzonymi pod składowisko materiałów oraz dróg ok. 22 ha, nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na sąsiadujące nieruchomości Skarżących, to nie może być mowy o oddziaływaniu jej w sposób ograniczający zagospodarowanie tych nieruchomości. W konsekwencji nieuprawnione było przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu - zakładu przetwórstwa drzewnego - było sprzeczne z prawem, a tym samym by doszło do naruszenia interesu prawnego. Sąd stwierdził ponadto, że w prawie budowlanym interes prawny strony wynika z samego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wymienione wyżej uciążliwości związane z funkcjonowaniem projektowane inwestycji będą oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji, mając na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania istniejący na tych nieruchomościach, jak również sposób zagospodarowania wynikający z ich przeznaczenia. Zdaniem Sądu bowiem dla oceny, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia jest, czy dopuszczalne normy zostały przekroczone. Nawet jeśli bowiem oddziaływanie nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość sąsiadująca pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Nadto z przedłożonego Raportu i charakterystyki przedsięwzięcia znajdującego się w aktach organu I instancji a załączonego do decyzji środowiskowej wynika, że tak w fazie budowy, jak i eksploatacji zakładu występować będzie emisja zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, oraz występować będzie wzmożony ruch kołowy (dziennie dojeżdżających ok. 100 ciężarówek dowożących drewno, ok. 20 ciężarówek dostarczających chemię, ok. 50 ciężarówek odbierających wyroby), co jednoznacznie wskazuje na oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące. W ocenie Sądu organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, czy takie uciążliwości będą oddziaływać na nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji mając na uwadze dotychczasowy sposób zagospodarowania istniejący na tych nieruchomościach, jak również sposób zagospodarowania wynikający z ich przeznaczenia. Ponownie zatem oceniając występowanie po stronie odwołujących się interesu prawnego konieczne będzie ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na teren skarżących, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem. Sąd podkreślił jednocześnie, że w okolicznościach sprawy, skarżący mają prawo wypowiedzenia się co do planowanej inwestycji i sposobu jej realizacji, a więc wnieść również swoje zastrzeżenia bądź uwagi. Mogą tego jednakże dokonać, co oczywiste, tylko jako strona postępowania administracyjnego. Nawet, jeśli realizacja inwestycji potwierdza spełnienie norm technicznych i środowiskowych, a zarazem i respektowanie normy prawnej wyrażonej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., to nie daje to żadnych podstaw do wyprowadzenia wniosku i uznania, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Tym samym brak było podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Podsumowując WSA wskazał, iż organ winien rozpatrzyć odwołanie na zasadach określonych w art. 127 § 1 w związku z art. 138 Kodeku postępowania administracyjnego.

A. C. i Spółka wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi A. C. zarzucił:

I. naruszenia art. 134 § 1 w z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego kasacyjnie sformułowanych w skardze do WSA w Olsztynie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), poprzez nieuchylenie decyzji organu administracji publicznej zarówno I jak i II Instancji, z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w trybie przepisów u.i.o.ś. wobec braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych do całości terenu, którego dotyczy zamierzenie budowlane stanowiące przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co zdaniem Skarżącego kasacyjnie, stanowi rażące naruszenie prawa,

b. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust 4 oraz art 32 ust. 1 pkt 1 i art 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu administracji publicznej zarówno I jak i II Instancji, z uwagi na nieprzeprowadzenie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czynności wynikających z u.i.o.ś., wobec braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych do całości terenu, której dotyczy decyzja organu I instancji,

c. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.i.o.ś., poprzez nieuchylenie decyzji organu administracji publicznej zarówno i jak i II Instancji, z powodu brak przeniesienia do decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkich wymogów wynikających z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. C. oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że na uwzględnienie zasługiwała jedynie skarga kasacyjna Spółki (choć nie można podzielić wszystkich złożonych w niej zarzutów). Nie okazała się natomiast skuteczna skarga kasacyjna wniesiona przez A. C. Odnosząc się do skargi kasacyjnej A. C. NSA wskazał, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przypadku rozpoznawania skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z uwagi na brak legitymacji po stronie osoby wnoszącej odwołanie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu wyższego stopnia o charakterze formalnym, stwierdzająca, że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji procesowej nie jest dopuszczalne kontrolowanie przez wojewódzki sąd administracyjny decyzji organu I instancji, bowiem stanowiłoby to niedopuszczalne "wyjście" poza granice sprawy i naruszenie art. 135 p.p.s.a. Sąd administracyjny w takiej sytuacji procesowej dokonałby w istocie kontroli decyzji administracyjnej bez wyczerpania środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji naruszyłby art. 52 § 1 p.p.s.a. (obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia) w zw. z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), z którego wynika, że administracyjne postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym przez stronę postępowania. Zgłoszone w skardze kasacyjnej A. C. zarzuty naruszenia prawa materialnego stanowią zaś merytoryczną polemikę z decyzją organu I instancji, co oznacza, że dotyczą one zagadnień do badania których WSA w Olsztynie w ramach skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w ogóle nie był uprawniony. Co za tym idzie Sąd I instancji w ogóle nie mógł dopuścić się zarzuconych mu naruszeń przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. C.. Z tych samych powodów nietrafny okazał się również, jak wskazał NSA, zgłoszony w skardze kasacyjnej A. C. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przez uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego kasacyjnie sformułowanych w skardze do WSA w Olsztynie. Podkreślona, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wyjaśnił, iż cyt. "wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji poza rozpoznaniem sprawy niniejszej leży ocena prawidłowości decyzji organu I instancji do której odnosi się część zarzutów skarg, a które nie znalazły odzwierciedlenia w skarżonej decyzji", co oznacza, iż dopełnił w tym zakresie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej spółki NSA podniósł m.in., że trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 4 p.p.s.a., aczkolwiek zasadniczo nie z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dochodzi przede wszystkim gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, bowiem nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, względnie gdy brak jest uzasadnienia podjętych przez Sąd rozstrzygnięć. Tak określonym wymogom zaskarżony wyrok nie sprostał, albowiem z jego uzasadnienia nie sposób poznać przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując określonej treści rozstrzygnięcie, to jest uchylając zaskarżoną decyzję w całości mimo, że dotyczyła ona umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez kilkadziesiąt odrębnych podmiotów o różnej sytuacji faktycznej i prawnej, spośród których jedynie trzy osoby fizyczne wywiodły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W piśmie procesowym z 12 czerwca 2020 r. pełnomocnik uczestnika - Spółki wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części objętej ostateczną decyzją Starosty z "[...]" r., wydaną na podstawie art. 36a pb., mocą której Starosta uchylił decyzję nr "[...]" z dnia "[...]". udzielającą pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego w zakresie wskazanych w niej obiektów budowalnych.

Z kolei pełnomocnik A. C. w piśmie z 19 czerwca 2020r., będącym repliką do pisma z 19 czerwca 2020 r., podtrzymał argumentację skargi oraz wywody wyroku NSA z 10 marca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje:

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku pełnomocnika uczestnika -Spółki o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na uchylenie przez Starostę decyzją z "[...]"r., wydaną w trybie art. 36a pb., będącej przedmiotem kontroli własnej decyzji nr "[...]" z "[...]" r. udzielającej pozwolenia na budowę, w części dotyczącej wskazanych w tejże decyzji obiektów budowalnych. W ocenie Sądu rzeczony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, jako, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja pierwszoinstancyjna, orzekająca co do meriti, a orzeczenie Wojewody z "[...]" r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem rozstrzygniecie o charakterze czysto formalnym odnoszącym się tylko i wyłącznie do interesu prawnego (jego braku) odwołujących się. Zatem procesowy skutek decyzji Wojewody w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty w sprawie oznacza, że rolą sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe, z jednoczesną niedopuszczalnością poddania merytorycznej ocenie decyzji I instancyjnej orzekanej do istoty sprawy. A skoro, tak to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego (w części) pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na przedmiot kontroli sądu w przedmiotowej sprawie.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2020 r., w sprawie o sygn. sygn. akt II OSK 1220/18, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skarg A. C., G. P. i J. J. mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.

Dodać można, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. I OSK 282/10) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.

W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 10 marca 2020 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym naruszenia prawa procesowego – braku ustalania rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Według NSA w niniejszej sprawie naruszenie procedury administracyjnej polegało w szczególności na nie ustaleniu, czy skarżącym przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony.

Uwzględniając powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 k.p.a. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto, z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest, jak najstaranniejsze wyjaśnienie stanu sprawy, co wynika z zasad ogólnych wyrażonych np. w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), czy też art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny (por. m.in. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1156/14; z 6 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 594/16; z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1572/17, dost. w CBOSA). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego (np. przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego), ale też cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, a przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1296, z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11, dost. w CBOSA). Zatem przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego może oznaczać ograniczenie właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny.

Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 pr.bud. w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, czyli inaczej rzecz ujmując potencjalna możliwość zaistnienia ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem korzystając z uprawnień strony właściciel nieruchomości sąsiedniej, na którą inwestycja może oddziaływać może zweryfikować procesowo twierdzenia inwestora, czy też organów, iż oddziaływanie to nie będzie miało charakteru ponadnormatywnego.

Jeżeli dochodzi bowiem do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które – zdaniem organów – jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych konkretnych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości.

Zasadnie wskazał NSA, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, a pogląd ten podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają niewątpliwie naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z 28 marca 2007 r., sygn. II OSK 208/06, z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2759/14, z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 807/15, dostępne w CBOSA). Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę".

Reasumując należy przyjąć, że skoro Wojewoda nie wyjaśnił kluczowej dla sprawy okoliczności – czy skarżącym przysługiwał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony - to nie mógł w sposób prawidłowy ustalić stanu faktycznego sprawy, a tym bardziej nie mógł poddawać w wątpliwość podnoszonych przez skarżących twierdzeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ konieczna będzie ponowna ocena występowania po stronie odwołujących się interesu prawnego, w związku z czym konieczne będzie ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie oddziałuje na teren skarżących, niezależnie od tego czy oddziaływanie to jest sprzeczne, czy też nie jest sprzeczne z prawem. Okoliczności faktyczne, które należy uwzględnić przy ocenie interesu prawnego odwołujących, tytułem przykładu, wskazał NSA w analizowanym powyżej wyroku.

Powyższe świadczy, w przekonaniu Sądu, o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych norm procesowych. W świetle stwierdzonego uchybienia, które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA, przeprowadzi szczegółowe postępowanie wyjaśniające i ustali kwestię występowania interesu prawnego po stronie skarżących. To dopiero pozwoli organowi na wydanie stosownego orzeczenia w sprawie. Swoje stanowisko organ uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy.