Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 90/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 20.
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
article: art. 63 ust. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: art. 106 par. 3.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 4, art. 26, art. 20, art. 26 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.
article: art. 3 ust. 1 lit. e).
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art. 1, pkt 3 i 5 preambuły.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 367 poz 1 art. 3 lit. c) i b).
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi  warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 449/11 w sprawie ze skarg J. K. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. o numerach: [...], [...], [...], [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargi J. K. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Zaskarżonymi decyzjami Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] października 2009 r., którymi wymierzono skarżącemu, jako kapitanowi statku rybackiego cztery kary pieniężne w łącznej wysokości 52.000 złotych za połowy dorsza podczas rejsów w dniach 20 – 23, 9 – 11, 6 -7 i 1 - 5 października 2007 r., z naruszeniem art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz. Urz. UE L 180 z 10.07.2007 s. 3, dalej: rozporządzenie (WE) nr 804/2007) ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzy Bałtyckim przez statki pływające pod banderą Polski w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości kar). W uzasadnieniu decyzji organ przyjął za prawidłowe ustalenie naruszenia przepisów o rybołówstwie poprzez prowadzenie połowów dorsza podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską. Podkreślił, że nie było konieczności eliminowania z obrotu prawnego specjalnego zezwolenia połowowego przyznanego stronie z uwagi na częściową utratę określonych w nim uprawnień wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 804/2007 – wyłowienie ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce.

Sąd I instancji oddalając skargi na decyzje za bezsporne uznał, że skarżący w październiku 2007 r. dokonując połowów na podobszarach ICES 25- 32 naruszył zakaz połowów dorsza ustanowiony przez art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że z rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 nie można wywieść, iż ogólna kwota połowowa dorsza została wyczerpana, co w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) i w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar oznaczało brak możliwości wymierzenia skarżącemu kary. Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania rozporządzenia nr 804/2007 były przepisy rozporządzenia nr 2371/2002, nr 2847/93 oraz rozporządzenia nr 1941/2006, które ustanowiły ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007 r. oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynikało, że dopuszczalna wielkość połowów została wyczerpana. Sąd wskazał, że następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych było kolejne rozporządzenie z 14 kwietnia 2008 r., nr 338/2008 ograniczające przyznaną Polsce kwotę połowową na kolejne lata. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność dokonywania połowów dorsza przez polskie statki rybackie na obszarach 22 – 24 w okresie od 1 września 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., albowiem przeprowadzenie tego dowodu nie miało znaczenia w sprawie. Wobec tego za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązywanie normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzenia natychmiastowego zakazu prowadzenia połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego ma to znaczenie, że ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienia tylko w granicach obowiązku prawnego. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane indywidualną decyzją obowiązywało w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową z drugiej zaś strony przez termin związany z wprowadzeniem zakazów o charakterze ogólnym. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Sąd wskazał, że również art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie zawiera spójny z regulacjami unijnymi zakaz połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W odniesieniu do § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar Sąd I instancji wskazał, że wysokość kary nie zależy od sytuacji majątkowej skarżącego. Ponadto organ w trzech decyzjach wymierzył tę karę w najniższej możliwej wysokości, a tylko w jednej sprawie kara ta wyniosła 22.000 złotych.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje z dnia 24 marca 2010 r. pomimo, że zaskarżone decyzje naruszają art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 i 2 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploracji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie nr 2371/2002) w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje z dnia 24 marca 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. została przekroczona;

3. art. 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1 i 2 tego rozporządzenia przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach, w tym w postępowaniu dotyczącym pociągnięcia do odpowiedzialności z tytułu naruszenia § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar – o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

4. § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

5. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosku dowodowego skarżącego z dokumentów w postaci pism Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r., [...], [...], [...]na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność mniemająca znaczenia dla sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje z [...] marca 2010 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że wykonywanie uprawnień do połowy określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób nie wyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje z [...] marca 2010 r. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji przyjął jako prawidłowe przy wyrokowaniu. Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny, badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy, powinien mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.

Jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar. Powołano się także na art. 2 rozporządzenia nr 804/2007.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku kapitana statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Odnośnie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, których naruszenie podlega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie nr 2371/2002. Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). Natomiast według art. 20 omawianego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.

Powołując ostatnio wskazany przepis, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE L 367 z dnia 22 grudnia 2006 r., s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1941/2006). Mając na uwadze to rozporządzenie oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, Komisja Europejska przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Rozporządzenie nr 804/2007 w art. 1 stanowi: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r.". Z kolei na mocy art. 2 tego rozporządzenia statkom pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie nr 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy kapitan podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia nr 804/2007, ustalenia wymagało, czy kapitan naruszył zakaz ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE. Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.

Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia nr 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nietrafny jest też zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodów uzupełniających. Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność dokonywania połowów dorsza przez polskie statki na podobszarach 22 – 24 w okresie od 1 września do 31 grudnia 2007 r. nie jest dowodem na okoliczności istotne. Zasadnie, zatem Sąd I instancji uznał, że przeprowadzenie takiego dowodu nie miałoby znaczenia w sprawie.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.

Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie). Dalszą kwestią jest natomiast wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie kar. Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez kapitana statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 10.000 zł do 44.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, z treści tego przepisu wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, skarżący zarzuca błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, związany z ostatnio powołanym przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze. Tymczasem z treści delegacji ustawowej wynika jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1 - 3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków w rozporządzeniu w sprawie kar wprost określono dopiero w § 3 pkt 49 wprowadzonym od dnia 28 lipca 2010 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 125, poz. 849). Nie znaczy to jednak, że przed tą datą prowadzenie połowów – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 3 pkt 49 rozporządzenia w sprawie kar naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie. Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia nr 804/2007.

Skoro zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 804/2007 powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25 - 32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r., to naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25 - 32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego, posługując się tym pojęciem, nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 lit. c) i d) rozporządzenia nr 1941/2006 oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicje pojęć: "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" (rozumiane jako roczna ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu) oraz "kwota" (rozumiana jako część TAC przydzieloną Wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu). Z kolei według art. 3 lit. b) i g) rozporządzenia nr 2371/2002 "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej, zaś "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze.

Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu jako gatunku występującego w określonym obszarze. Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie nr 2371/2002 definiuje w art. 3 lit. m) jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją terminu "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie sposób zatem odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te - jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Z uwagi na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową należy rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

W świetle tego co zostało dotąd powiedziane, zarzut błędnej wykładni § 3 pkt 20 w sprawie kar nie jest więc trafny. Zauważyć należy nadto, że skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwego zastosowania tego przepisu – przez określenie na jego podstawie wysokości kary pieniężnej, której podlegał skarżący z racji naruszenia zakazu połowu dorsza ze stada z obszaru 25 - 32.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że wadliwe jest założenie, iż specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane - aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć należy, że w tej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G., nie zaś jak wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czego konsekwencją miało być wymierzenie kary surowszej niż poprzednio. W takim stanie sprawy nie mogło dojść do naruszenia art. 139 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady reformationis in peius, z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie wydał orzeczenia zmieniającego rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.