Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 35/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 559/13 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "B." Spółki z o.o. w C. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Ke 559/13 oddalił skargę "B. P." Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. "B. P." Spółki z o.o. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w K. o zmianę lokalizacji punktu gier określonego pod poz. [...] zał. nr 1 do zezwolenia z [...] września 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. poprzez zastąpienie go nową lokalizacją.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.), utrzymał w mocy powyższą własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., którą umorzył postępowanie o zmianę zezwolenia zawartego w decyzji z dnia [...] września 2007 r. w zakresie objętym wnioskiem Spółki z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ stwierdził, że skoro zezwolenie z [...] września 2007 r. wygasło w części poprzez wykreślenie z niego m.in. punktu gier ujętego pod poz. [...] załącznika nr 1 (co wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji organu z dnia [...] lutego 2012 r.), to postępowanie o jego zmianę w tej części stało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. B. P. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 208 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 117 ust. 1, art. 121 i 129 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.) oraz w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.z.w.) poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość. Zarzuciła także naruszenie prawa wspólnotowego poprzez oparcie decyzji na przepisach u.g.h., która to ustawa nie może być stosowana w związku z brakiem jej notyfikacji.

Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że w dacie występowania przez Spółkę z wnioskiem o zmianę pkt [...] zezwolenia z dnia [...] września 2007 r., tj. w dniu [...] września 2012 r., zezwolenie to w części objętej wnioskiem (pkt [...]) było wygaszone decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2011 r., utrzymaną w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. Skarga od tej decyzji została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w K. z dnia 6 czerwca 2012 r. (II SA/Ke 279/12). WSA zwrócił uwagę, że taki stan faktyczny i prawny istniał w dniu wydawania zaskarżonej decyzji oraz w dacie orzekania przez Sąd.

Sąd pokreślił, że zmiana decyzji jest możliwa tak długo, jak długo decyzja, która ma być zmieniona pozostaje w obrocie prawnym. To samo odnosi się do zmiany części decyzji. Jeżeli jakaś część decyzji została wyeliminowana, nie jest możliwe dokonanie jej zmiany. Stosownie do art. 208 § 1 o.p. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza, że bezprzedmiotowość może zachodzić także w innych sprawach, nie tylko dotyczących zobowiązań podatkowych. Skoro z mocy art. 8 u.g.h. do postępowań określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p., to organ słusznie oparł rozstrzygnięcie na podstawie art. 208 § 1 o.p., uznając, że w sytuacji, gdy ostateczną decyzją wygaszono Spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w punkcie ujętym pod poz. [...] zał. 1, dokonywanie zmiany zezwolenia w tej części poprzez określenie innej nazwy właściciela, położenia i nazwy lokalu tego samego punktu jest bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, czyli tej części decyzji, której zmiany domagała się Spółka.

Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i zbadania zgodności z prawem decyzji wygaszającej zezwolenie z [...] września 2007 r. Decyzja wygaszająca zezwolenie i decyzja umarzająca postępowanie to dwie odrębne decyzje, podlegające oddzielnemu zaskarżeniu, a ponadto decyzja wygaszająca w części zezwolenie była już kontrolowana przez sąd administracyjny. Z tego powodu WSA uznał, że zarzuty skargi dotyczące tego, czy prawidłowo decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wygaszona, a także, czy przepisy ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi i czy w związku z tym powinny podlegać notyfikacji, nie mogą być skutecznie podnoszone. Przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby, aby Sąd dokonywał ich oceny pod kątem obowiązku notyfikacji wynikającego z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337; zwanej dalej jako: dyrektywa 98/34/WE). Analogicznie Sąd potraktował zarzut naruszenia art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 i art. 129 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.z.w.).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "B. P." Spółka z o.o.

Wyrok zaskarżyła w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji. W obu przypadkach wniosła zaś o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez naruszenie:

a) art. 208 § 1, 2 o.p. w zw. z art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 36 ust. 5 u.g.z.w. poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje stan bezprzedmiotowości postępowania uzasadniający jego umorzenie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji bezzasadnie umarzającej przedmiotowe postępowanie.

b) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 98/34/WE wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE (w tym dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11; LEX nr 1170754) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (wyżej wymienione ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie – jak błędnie założył organ a quo – problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34/WE wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z wyżej wymienionych przepisów dyrektywy 98/34/WE oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 u.g.h.;

c) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 65, poz. 597 ze zm.) oraz § 3 - 5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni wyżej wymienionych przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę 98/34/WE, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie – jak błędnie założył organ a quo – problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej, gdy zważyć, że z istoty dyrektywy 98/34/WE wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych wyżej wymienionym rozporządzeniem przepisów dyrektywy 98/34/WE i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 u.g.h.;

d) art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;

e) art. 118 u.g.h. w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy 98/34/WE poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładnia tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów u.g.z.w. do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy;

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne ujęte w punktach a), b), c) i d) skargi kasacyjnej w istocie rzeczy nie dotyczą sprawy niniejszej ani co do przedmiotu sprawy, ani co do treści rozstrzygnięcia sądowego i jego uzasadnienia. W zarzutach tych powołane są przepisy ustawy o grach hazardowych, które nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd I instancji, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była prawidłowość merytorycznej decyzji organu dotyczącej wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych w części objętej pkt [...], ani też decyzja o odmowie zmiany zezwolenia co do miejsca prowadzenia gier na automatach, lecz decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia w części (objętej pkt [...]), która wcześniej już ostatecznie i prawomocnie została w tej części wygaszona. Dał temu wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy czym argumentacja ta jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania.

Zatem zarzuty kasacyjne objęte wymienionymi wyżej punktami skargi kasacyjnej, kwestionujące niedopuszczalność zmiany miejsca prowadzenia działalności w oparciu o nienotyfikowany Komisji Europejskiej art. 135 ust. 2 u.g.h., nie dotyczą rozstrzygnięcia, które zapadło w tej sprawie. WSA nie orzekał bowiem merytorycznie w żadnym zakresie o niedopuszczalności zmiany miejsca prowadzenia działalności określonej w pkt [...] zezwolenia z dnia [...] września 2007 r. na podstawie przepisów u.g.h. WSA orzekł jedynie, że w sytuacji, w której zezwolenie to w części objętej pkt [...] w dacie złożenia wniosku o jego zmianę już wygasło, nie ma możliwości zajmowania się tą zmianą, zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe i musi być umorzone na podstawie przepisu procesowego, tj. na podstawie art. 208 § 1 O.p.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty zawarte w pkt a), b), c) i d) skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez WSA art. 135 ust. 2 u.g.h., art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34, § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r., art. 267 TFUE oraz art. 118 i 144 u.g.h., a także całe uzasadnienie skargi kasacyjnej są całkowicie nieusprawiedliwione, bowiem nie dotyczą sprawy niniejszej, a powołane w nich przepisy nie były podstawą rozstrzygnięć administracyjnych i skarżonego wyroku.

Zarzut kasacyjny objęty pkt e) skargi kasacyjnej również nie może być uznany za usprawiedliwiony. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Są to obligatoryjne części konstrukcyjne skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut objęty pkt e), w którym jako naruszony wskazany jest art. 208 § 1 i 2 O.p., tj. przepis będący podstawą rozstrzygnięcia, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Zatem nie wiadomo ani w jaki sposób przepis ten został naruszony przez organ i Sąd I instancji, ani co konkretnie zarzuca skarżący kasacyjnie. W tym stanie rzeczy omawiany zarzut kasacyjny również musi być uznany za nieusprawiedliwiony.

Z przytoczonych powodów wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, wskutek czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.