Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 90/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 133 par 1, art. 153, art. 141par 4, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 17 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 47a ust. 1-3
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 41 ust. 1 i 2, art. 44 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 349/10 w sprawie ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miasta [...]z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] lutego 2004 r, uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...]. W § 3 ust. 1 Rada wprowadziła w obszarze D. rzeki [...] – korytarz ekologiczny o randze lokalnej, m.in. zakaz tworzenia nasypów, ogrodzeń oraz innych przegród sytuowanych poprzecznie do osi doliny (pkt.2) zaś w § 7 ust. 1 pkt 40 i 41 teren oznaczony symbolem RZ-40 – przeznaczyła pod użytki zielone – łąki, dolina rzeki [...] z obowiązkiem zachowania istniejącego użytkowania terenu oraz przestrzegania § 3 ust. 2 uchwały oraz z zakazem dokonywania trwałych nasadzeń z zieleni wzdłuż istniejącego kanału sanitarnego w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od osi kanału, a w pkt 41 RZ-41 – użytki zielone – łąki, dolina rzeki [...], w którym również wskazano na obowiązek zachowania istniejącego użytkowania terenu oraz przestrzegania § 3 ust. 2.

L. P., użytkownik wieczysty (od dnia 14 sierpnia 2007 r.) działki nr [...], położonej w obszarze oznaczonym symbolem RZ-40 i 41 zaskarżyła powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust.2 i § 7, które to zapisy uchwały uniemożliwiają swobodne zagospodarowanie i wykorzystanie razem z pozostałą "zurbanizowaną" częścią działki skarżącej i jej męża. Zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7, art. 94 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 352/09, oddalił skargę, ponieważ w jego ocenie uchwała nie wprowadziła szczególnego sposobu ochrony krajobrazu, o którym mowa w art. 6 ust. 1-6 i art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, który wymagałby formy powstania zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wyznaczenie natomiast w planie miejscowym strefy przyrodniczej – korytarza ekologicznego o randze lokalnej – miało swoje umocowanie w art. 47a pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowił, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to czy są one objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz zabrania się wznoszenia w pobliżu rzek lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe lub uniemożliwiających do nich dostęp (...). Dodatkowo o zasadności ustanowienia w § 3 i 7 planu wymienionych ograniczeń, świadczy przyjęty uchwałą z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Program ochrony środowiska dla [...] na lata 2008-2011, który zastąpił poprzednio obowiązujący "Program ... na lata 2004-2007" oraz opracowanie "Ekofizjografia do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...]", które zaliczyło działkę skarżącej do obszarów o warunkach przyrodniczych wskazanych do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako tereny otwarte zielone.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej L. P. wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 305/10, uchylił wyrok z dnia 28 października 2009 r. z uwagi na to, że Sąd I instancji dokonał oceny sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W aktach sprawy brak dokumentacji administracyjnej niezbędnej do zweryfikowania zasadności zaskarżonej uchwały -za takie nie można uznać "Programu... na lata 2008-2011", ponieważ Program ten nie obowiązywał jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ani pisma Zastępcy Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2008 r. przywołującego opracowanie zatytułowane "Ekofizjografia do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd pierwszej instancji wezwie Radę Miasta [...] do nadesłania dokumentacji planistycznej niezbędnej do zweryfikowania zasadności zaskarżonej uchwały, której brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodu braku kompletnej dokumentacji planistycznej nie wiadomo, jakie jest dokładnie położenie spornej działki względem rzeki [...], skoro skarżąca twierdzi, że "położona jest prawie w środku miasta"; akta sprawy nie zawierają również uzasadnienia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., II SA/Lu 349/10, oddalił skargę L. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...].

Sąd I instancji wskazał, że dokumentacja w spawie została uzupełniona o:

1) oryginały dokumentów sporządzonych w toku opracowywania miejscowego

projektu planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...]

(segregator),

2) kserokopie "Programu ochrony środowiska w [...] do roku 2010 r.",

1) kserokopie opracowania pt. "Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...]",

2) kserokopie opracowania pt. "Ekofizjografia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...]".

W ocenie Sądu, w świetle wskazanych dokumentów, Rada Gminy była uprawniona do wprowadzenia w planie miejscowym kwestionowanego zapisu § 3 ust. 2, który ograniczył skarżącą w pełnym wykorzystaniu działki nr [...] w ramach przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego (a obecnie prawa własności). Ograniczenie to mieściło się w granicach przysługującego Radzie Gminy tzw. władztwa planistycznego, bowiem faktycznie znalazło swoje uzasadnienie w wymaganych -w świetle obowiązujących przepisów – opracowaniach sporządzanych w toku prac planistycznych, dotyczących zasad ochrony środowiska i walorów krajobrazowych na obszarze objętym planem.

Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] z listopada 2002 r., w pełni akceptuje zapisy planu, dotyczące rzeki [...], w tym więc także i postanowienia § 3 ust. 2 – z uwarunkowaniami określonymi w opracowaniu ekofizjograficznym i potwierdza, że "Dolina rzeki [...], ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, klimatyczne, hydrologiczne i krajobrazowe pozostanie terenem otwartym niezabudowanym, użytkowanym jako łąki." (k. 11 Prognozy).

Z przepisu art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) czy art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wynika, że jest to opracowanie obligatoryjne i nie ma charakteru jedynie informacyjnego, bowiem zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska – organ przy sporządzaniu dokumentu planu miejscowego, "bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko". Organ przygotowując plan miejscowy, przestrzegając konstytucyjnej zasady ochrony środowiska, ma więc obowiązek respektować ustalenia Prognozy..., zaś pominięcie tych ustaleń musi uzasadnić (art. 44 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie środowiska). Prognoza jest ponadto dokumentem podlegającym wraz z projektem planu opiniowaniu przez właściwe organy (art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska) i publicznemu wyłożeniu (art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Prognoza oddziaływania na środowisko obejmuje m.in. ocenę rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i innych ustaleń zawartych w projekcie planu z punktu widzenia zgodności projektowanego użytkowania i zagospodarowania terenów z uwarunkowaniami określonymi w opracowaniu ekofizjograficznym, a także z punktu widzenia właściwych proporcji pomiędzy terenami o różnych formach użytkowania a pozostałymi terenami (§ 3 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. Nr 197, poz. 1667).

Prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzona w niniejszej sprawie, uwzględniła opracowanie ekofizjograficzne do planu "[...]", stwierdzając w pkt 1 "Wniosków i zaleceń", że "projekt planu nie wprowadza funkcji kolizyjnych w stosunku do środowiska przyrodniczego oraz istniejącego zagospodarowania terenu". Rada Gminy [...] zasadnie uwzględniła więc ustalenia Prognozy..., w tym w zakresie szczególnej ochrony Doliny rzeki [...].

Konieczność ochrony Doliny rzeki [...] wynikała również z Programu ochrony środowiska na lata 2000-2010 z czerwca 1999 r. – wydanego na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), w którym wskazano na szczególną wartość rzeki [...]: "Przez miasto przepływa rzeka [...], prawobrzeżny dopływ Bugu, rozcinając je na część wschodnią i zachodnią. Dolina rzeki stanowi z jednej strony bardzo wyraźny akcent w krajobrazie, z drugiej zaś ma duże znaczenie jako ciąg ekologiczny. Dolina rzeki jest najważniejszym naturalnym kanałem." (k. 6) W wielu miejscach Programu podkreślono jej niewykorzystywane walory rekreacyjne, a jednocześnie wskazywano na konieczność zachowania równowagi pomiędzy terenami zielonymi i zurbanizowanymi oraz realizacji celu jakim jest zapewnienie wszystkim mieszkańcom miasta łatwego dostępu do terenów rekreacyjnych: k. 36 oraz 20, 21, 22, 23, 29, 32, a także karty zadań 3.3.2., 3.3.1., 3.2.1., 3.1.3., 3.1.2., 3.1.1.

Uwzględnienie przez Radę Gminy [...] potrzeby szczególnej ochrony Doliny rzeki [...] poprzez pozostawienie jej w stanie otwartym, ogólnodostępnym jest więc uzasadnione z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska.

W ocenie Sądu organ nie naruszył konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), która zdefiniowana została w art. 3 pkt 50 ustawy o ochronie środowiska jak również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zdefiniowano w art. 5 ust. 1. Sąd podkreślił, że stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega więc na wyważeniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, które będą z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważnego indywidualnego interesu. Skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki (obecnie przekształcone w prawo własności) w okresie, kiedy w obowiązującym wówczas planie miejscowym już była ona określona jako łąka, a więc nowy plan nie zmienił sytuacji faktycznej skarżącej. Wprawdzie okoliczność ta nie wyklucza jej interesu prawnego do udziału w niniejszej sprawie, ale ma wpływ na wyważenie wartości uwzględnianych przy wprowadzaniu zapisów chroniących dolinę rzeki [...].

Działka nr [...] nie jest położona w centrum miasta i nie jest ona jedyną działką, do której odnosi się zapis zaskarżonego § 3 ust. 2 planu, co wynika z dokumentacji graficznej złożonej do akt sprawy wraz z pismem z dnia 20 czerwca 2010 r.

L. P. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wskazała, że "do uznania Sądu pozostawiam kwestię merytorycznego rozpoznania sprawy, po uprzednim uchyleniu zaskarżonego wyroku."

Zarzuciła naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 133 § 1 i art. 153 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "p.p.s.a.") przez:

– uchylenie się Sądu od stwierdzenia faktu, że rada nie rozważała przyczyn stanowiących podstawę, wprowadzonych do planu, ograniczeń praw do gruntu;

– nieprawidłowe ustalenie, że Rada Gminy [...] zasadnie uwzględniła ustalenia prognozy oddziaływania na środowisko, w tym w zakresie szczególnej ochrony Doliny rzeki [...], gdy nie zajmowała się tą kwestią;

– nieprawidłowe ustalenia odnośnie położenia działki nr [...], należącej do skarżącej;

– pominięcie istotnych okoliczności w trakcie analizy dokumentacji dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko;

– dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie "Program ochrony środowiska a lata 2000-2010", który był nieaktualny w dacie uchwalania zaskarżonego planu zagospodarowania.

2. Art. 141 § 4 i art. 153 w związku z art.193 p.p.s.a. przez:

– nie przedstawienie wszystkich zarzutów skarżącej i nie odniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku;

– brak oceny dokonanych (nieprawidłowo) ustaleń pod względem zgodności z prawem; bez wskazania przepisu prawa materialnego, który uprawniał radę do wprowadzenia kwestionowanych ograniczeń praw do gruntu.

Zarzuciła również niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez nieprawidłowe zastosowanie art. 44 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że badanie legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić na podstawie akt sprawy. Uwzględniając ocenę i wytyczne NSA, Sąd pierwsze, instancji powinien dokonać oceny uzasadnienia przedstawionego przez radę, dlaczego rada wprowadziła kwestionowane ograniczenie w sposobie wykonywania prawa użytkowania działki nr [...], a następnie ustalić, czy te ograniczenia znajdują oparcie w aktualnych, w dacie uchwalania planu zagospodarowania, opracowaniach dotyczących ochrony środowiska oraz ocenić, czy te ograniczenia są zgodne z przepisami prawa materialnego.

Zdaniem kasatora, obowiązkiem rady było przestawienie przekonującej argumentacji odnośnie przyjętych rozwiązań planistycznych a rolą Sądu ich ocena. Sąd nie ma obowiązku poszukiwania dokumentów w danej sprawie i działania za urząd. Dlatego, w sytuacji gdy pełnomocnik oświadczył, że rada nie uzasadniała uchwały, to Sąd miał obowiązek nie tylko to ujawnić, ale też ocenić pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.). Władztwo planistyczne przysługuje gminie, a nie sądowi.

Kasator zarzucił, że Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a:

– uchylił się od jednoznacznego stwierdzenia faktu, że rada, uchwalając plan nie

zajmowała się przyczynami wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z praw

do gruntu;

– nieprawidłowo ustalił, że "Rada Gminy [...] uwzględniła więc ustalenia Prognozy..., w tym w zakresie szczególnej ochrony Doliny rz. [...]". Ustalenia te nie tylko nie mają odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, ale z dokumentacji planistycznej wynika, że rada w ogóle nie zajmowała się tą kwestią;

– niezgodnie ze stanem faktycznym, Sąd wskazał "że działka nr [...] nie jest położona w centrum miasta i nie jest jedyną działką, do której odnosi się zapis § 3 ust. 2 planu, co wynika z dokumentacji graficznej złożonej do akt sprawy wraz z pismem z 20 czerwca 2010 r.".

Kasator podkreślił, że skarżąca wskazała, że działka nr [...] położona jest prawie w środku miasta, w znacznej odległości od brzegów rz. [...], a grunty nad rzeką na terenie miasta są zabudowane, z zabudową sięgającą brzegów rzeki:

– pominął istotną okoliczność, że prognoza i ekofizjografia, mimo że formalnie dotyczą planu zagospodarowania osiedla "[...]", w istocie posługują się uwarunkowaniami i zadaniami dotyczącymi całego miasta;

– dokonując ustaleń faktycznych sąd pierwszej instancji powołał się na nieaktualny "Program Ochrony Środowiska na lata 2000-2010", sporządzony na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Ustawa ta została uchylona z dniem 1 października 2001 r., zgodnie z art. 2 pkt 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085). Z dniem 1 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), regulując odmienne kwestie związane z ochroną środowiska przez wprowadzenie instytucji "oceny oddziaływania

na środowisko". Skoro zatem zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony został uchwałą rady z dnia 16 lutego 2004 r., to ocena oddziaływania na środowisko powinna zostać sporządzona na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2001 r. - Prawo o ochrony środowiska. Dlatego ustalenia dokonane na podstawie "Program na lata 2000-2010" są nieprawidłowe;

– kasator zarzucił też, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. nie przedstawił wszystkich zarzutów skarżącej oraz nie odniósł się do nich. Oceniając poprzedni wyrok NSA wskazał "Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi, w tym do kwestii zasadności daleko idącego ograniczenia sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z materiałem dowodowym sprawy".

Ponadto Sąd, oddalając skargę nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który pozwalał na wprowadzenie do planu zagospodarowania, kwestionowanych przez skarżącą zapisów, ograniczających prawa do jej działki.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. kasator wskazał, że z wytycznych NSA wynika, iż Sąd pierwszej instancji powinien zbadać czym kierowała się rada, wprowadzając kwestionowane ograniczenia, a nie czy rada mogła je wprowadzić, jak uznał to sąd pierwszej instancji. Zdaniem kasatora podstawą nieprawidłowego poglądu Sądu pierwszej instancji było uznanie, że opracowania w zakresie ochrony środowiska i przyrody, których sporządzenie w procesie planistycznym było obowiązkowe, muszą być respektowane przez organ uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca, powołując się na komentarz J. J. do art. 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska wskazała, że wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest niezbędnym elementem procesu decyzyjnego, ale ustalenia oceny, choć muszą być wzięte pod uwagę, nie mają znaczenia rozstrzygającego. To, czy organ planistyczny uwzględnił informację zawartą w opracowaniach i z jakich powodów wprowadził odpowiednie ograniczenia w prawach do gruntu lub odmówił uwzględnienia wniosków i zaleceń zawartych w opracowaniach -powinien odzwierciedlać stosowny dokument, którego brak w dokumentacji planistycznej przedmiotowej sprawy.

Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo zaskarżona uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego podejmowana była, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto w ocenie skarżącej Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 44 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ przepisu tego nie było w dacie uchwalania zaskarżonego planu zagospodarowania. Ustęp 2 i 3 do art. 44 tej ustawy został wprowadzony ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr [...], poz. 954).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, tym samym sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do oceny zasadności zarzutu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dopatrzeć się nie sposób.

Z uwagi na to, że zaskarżony wyrok był drugim orzeczeniem wydanym przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, konieczne jest odwołanie się do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. II OSK 305/10.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazać też trzeba, że ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. stwierdził, że kontrola sądowa w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi zostać przeprowadzona w oparciu o analizę dokumentacji planistycznej, z której winno wynikać uzasadnienie dla wprowadzenia określonych ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności.

Tymczasem – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji, nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na taką ocenę i zalecił uzupełnienie o dokumentację planistyczną i uzasadnienie uchwały. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku stwierdził, że "faktem jest, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny znaleźć się m.in. zasady ochrony przyrody i walorów krajobrazowych co wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 47a ust. 1-3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Jednakże okoliczność ta nie uprawnia do wyciągania wniosków, że rada gminy, dysponując uprawnieniami do decydowania o sposobie zagospodarowania, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, może to czynić dowolnie".

Sąd pierwszej instancji wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwał Radę Miasta [...] do przedłożenia dokumentacji planistycznej oraz uzasadnienia przedmiotowej uchwały. Rada Miasta [...] przedstawiła żądaną dokumentację planistyczną, poza uzasadnieniem uchwały, które nie zostało sporządzone.

W tych okolicznościach nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skarżącej jakoby Sąd pierwszej instancji "uchylił się od stwierdzenia faktu, że rada nie rozważyła przyczyn stanowiących podstawę, wprowadzonych do planu zagospodarowania ograniczeń praw do gruntu".

Zauważyć należy, że aczkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na celowość a nawet konieczność opracowania przez radę uzasadnienia uchwały, jednakże wymóg prawny takiego opracowania nie istnieje. W tej sytuacji w przypadku braku takowego uzasadnienia, niedopuszczalne byłoby zdyskwalifikowanie uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności lub niezgodności z prawem, tylko z tego powodu, że nie zostało sporządzone jej uzasadnienie.

W sytuacji uchwały planistycznej z samej procedury uchwalania planu wynika stworzenie szeregu dokumentów towarzyszących, które odzwierciedlać mogą kierunki realizacji posiadanego przez radę gminy władztwa planistycznego. Co miał na uwadze również Naczelny Sąd Administracyjny wskazując w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. na potrzebę dokonania oceny zaskarżonej uchwały również w kontekście dokumentacji planistycznej.

Tak więc, wbrew przekonaniu kasatora, dokonując oceny w kontekście przedłożonej przez Radę Miasta [...] dokumentacji planistycznej, Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice kontroli przynależnej sądowi z mocy art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. Nie poszukiwał bowiem dowodów, lecz wykonywał zalecenia płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., w świetle zaś tych dokumentów planistycznych a w szczególności Prognozy oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...] z listopada 2002 r. (sporządzona m.in. na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627), która w pełni akceptuje zapisy planu, dotyczące rzeki [...] – a więc w tym także postanowienia określone w § 3 ust. 2 uchwały – z uwarunkowaniami określonymi w opracowaniu ekofizjograficznym i potwierdza, że "Dolina rzeki [...] ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, hydrologiczne i krajobrazowe pozostanie terenem otwartym niezabudowanym, użytkowanym jako łąki". Bezpodstawne jest stanowisko skarżącej, że Sąd I instancji uchylił się od jednoznacznego stwierdzenia faktu, że Rada Miasta [...], uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, w ogóle nie zajmowała się przyczynami wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z praw do gruntu.

Sąd pierwszej instancji poddał ocenie dokumenty planistyczne i wyprowadził z nich logiczne wnioski, a okoliczność, że wnioski te nie satysfakcjonują skarżącej, nie oznacza, iż ten Sąd naruszył przepisy proceduralne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dokonana w kontekście tego przepisu prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia podstawowe wymagania w nim określone.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. określił wyraźnie co jest istotą sporu w niniejszej sprawie i wskazał kierunki kontroli jakiej dokonać powinien Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji idąc tym torem, skupił się na zaleceniach Sądu drugiej instancji, co czyni nieskutecznymi zarzuty kasatora podnoszące nieustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich zarzutów skargi. W tym kontekście ocenić również należy tę część uzasadnienia wyroku, która poświęcona jest ocenie wynikającej z władztwa planistycznego gminy możliwości ograniczenia prawa własności.

Kwestię istnienia takiej możliwości przesądził pozytywnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. stwierdzając, że "kontrola sądowa uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi zostać przeprowadzona w oparciu o analizę dokumentacji planistycznej, z której winno wynikać uzasadnienie dla wprowadzenia określonych ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności".

Sąd pierwszej instancji stanowisko to rozwinął odwołując się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i rozwiniętego w niej sposobu rozumienia konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju. Z rozważań tych wynika podstawa prawna, uprawniająca do ograniczenia w określonych sytuacjach prawnych prawa własności, co czyni chybionym wywody skargi kasacyjnej podnoszoce, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który pozwalał na wprowadzenie do planu zagospodarowania zapisów, ograniczających prawa do jej działań.

Wprawdzie dostrzegalne są błędy w przywołaniu przez Sąd pierwszej instancji podstaw prawnych wynikających z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (takie jak zbędne przywołanie art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nieistniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ust. 2 i 3 art. 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska), jednakże błędne tylko w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie stanowi dostatecznego usprawiedliwienia dla stawianego skargą zarzutu, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu jest prawidłowe.

Zauważyć bowiem należy, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, nie narusza interesu prawnego skarżącej opartego o prawo własności postanowienie § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie wprowadza żadnej istotnej zmiany w dotychczasowym sposobie wykonywania prawa własności.

Z tych względów, podnoszony skargą kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za chybiony.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.