Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 276/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 36a  ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego robót budowlanych polegających na dobudowie wiaty magazynowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. G. (dalej: skarżący) jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB lub organ odwoławczy) z [...] (nr [...]), którą po rozpatrzeniu odwołania J. Z. oraz K. G., uchylono w całości decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB lub organ I instancji) z [...] (nr [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i orzeczono o istocie sprawy poprzez nakazanie K. G. - właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] i [...] [...]), na której wykonano roboty budowlane polegające na dobudowie wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...]) - w terminie do [...] - sporządzić i przedłożyć w siedzibie PINB, 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i planistycznymi obejmującego przedmiotową inwestycję wraz z zagospodarowaniem terenu i uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny powinien spełniać wymagania art. 34 u.p.b., rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. - w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z [...] PINB poinformował uprawnione podmioty o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV, zlokalizowanego w S. przy ul. [...], działka nr [...] i [...], z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] (nr [...]).

Do akt sprawy włączono kserokopię decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV wg projektu indywidualnego w S. na terenie działki nr [...], [...] oraz kserokopię decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu Produkcyjno-Usługowo- Handlowego (wyrobów PCV) - przez dobudowę wiaty magazynowej o pow. zabudowy ok. [...] wraz z towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi.

W dniu [...] pracownicy PINB przeprowadzili oględziny nieruchomości podczas których K. G. oświadczył, że nabył nieruchomość kilka lat temu oraz że posiada akt notarialny w którym określono budynek jako halę produkcyjną. Około 4 - 5 lat temu wykonana była inwentaryzacja geodezyjna określająca charakter użytkowy obiektów i ich parametry (pow. użytkowa, pow. zabudowy). Obecnie obiekt użytkowany jest jako produkcyjno-magazynowy. Właściciel poinformował, że nie posiada opinii i uzgodnień dotyczących obecnego sposobu użytkowania oraz że w roku zakupu obiektu wstawił okna, wymienił bramy i odnowił elewację. Od tamtego czasu nie wykonywał żadnych robót budowlanych. W chwili zakupu nieruchomości był przekonany, że obiekt był oddany do użytkowania.

Decyzją z [...] PINB nałożył na K. G. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, w terminie do [...].

Na skutek odwołania J. Z. oraz K. G., DWINB decyzją z [...] (nr [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na istotne braki w materiale dowodowym. Wyrokiem z 24.04.2019 r. o sygn. akt II SA/Wr 125/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprzeciwu K. G., uchylił opisaną wyżej decyzję kasacyjną stwierdzając, że organ drugiej instancji winien we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i dopiero wówczas ponownie rozpatrzeć sprawę. Po uzupełnieniu akt sprawy zgodnie z zaleceniem WSA, organ drugiej instancji wydał decyzję z [...] (nr [...]), którą ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB uznał, że organ I instancji błędnie przyjął, że można stosować art. 51 ust.1 pkt 3 u.p.b. w sytuacji, gdy brak jest projektu budowlanego – którego organy pomimo podjętych w tym względzie czynności nie pozyskały. DWINB wskazał również na konieczność przeprowadzenia postępowania także pod kątem zgodności wykonanych robót z przepisami prawa.

W ponownym postępowaniu PINB decyzją z [...] (nr [...]) nałożył na K. G. obowiązek sporządzenia, przez uprawnioną osobę, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie inwestycji p.n. "dobudowa wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV" w S. ul. [...] na działce nr [...] i [...], [...], do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie do [...].

Decyzją z [...] (nr [...]) DWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. DWINB ocenił decyzję pierwszoinstancyjną jako przedwczesną i wydaną w warunkach istotnych braków dowodowych. DWINB podkreślił, że w postępowaniu pierwszej instancji oparto się wyłącznie na kopii pozwolenia budowlanego, oględzinach nieruchomości oraz kopiach zmian w danych ewidencyjnych budynków, które nie potwierdzają wykonania wiaty magazynowej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 24.04.2019 r. sygn. akt II SA/Wr 125/19 uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Sąd stwierdził, że wydanie decyzji kasacyjnej było przedwczesne. Organ II instancji winien najpierw uzupełnić akta sprawy o akta dotyczące samowoli budowlanej i dokonać ich weryfikacji pod kątem kompletnego materiału dowodowego. Dopiero po uzupełnieniu akt zgodnie z powyższym wskazaniem, organ może zdecydować czy dla ustalenia istotnych okoliczności w sprawie istnieją jeszcze jakieś niewykorzystane możliwości dowodowe, czy sprawę należy rozstrzygnąć w oparciu o materiał dotychczas zebrany. Zdaniem Sądu, nie stanowią też podstawy do wydania art. 138 § 2 k.p.a. ogólne twierdzenia DWINB o konieczności przesłuchania świadków czy stron, zwłaszcza jeśli nie zostało wskazane jacy to powinni być świadkowie i na jaką okoliczność mają być przesłuchiwani. Za niecelowe Sąd uznał prowadzenie wskazanych dowodów na okoliczność "dopuszczenia się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego", gdyż okoliczność tę ocenia wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie strony czy świadkowie. Sąd zalecił aby w ponownym postępowaniu organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego mając na względzie kompetencje określone w art. 136 k.p.a., a w szczególności uzupełnił ten materiał o akta administracyjne prowadzonego wcześniej wobec problemowego obiektu postępowania z art. 48 u.p.b.

W ponownym postępowaniu DWINB podjął czynności dotyczące uzupełnienia akt aby następnie wydać decyzję z [...] (nr [...]), którą raz jeszcze uchylił decyzję PINB z [...] (nr [...]). DWINB wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa obiektu budowalnego, tj. wiaty magazynowej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z [...] (nr [...]) która została zakończona w sensie fizycznym (roboty budowlane nie są wykonywane, wiata jest użytkowana). Organ I instancji uznał, że budowę wiaty zrealizowano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, konsekwencją czego była decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 jak też art. 51 ust. 7 u.p.b. Zdaniem DWINB organ I instancji nie miał jednak podstaw do stwierdzenia, że obiekt budowlany został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z akt wcześniej prowadzonych przez PINB, dotyczących nieruchomości (zmiana sposobu użytkowania obiektu magazynowego; budowa budynku produkcyjnego - produkcja uszczelek gumowych bez wymaganego pozwolenia na budowę), wynika, że nigdy nie został przedstawiony dowód w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego będący załącznikiem do decyzji z [...], co więcej organ I instancji próbował go pozyskać, jednakże ani Urząd Miasta i Gminy w S., ani Starostwo Powiatu O. nie posiada takiego projektu w swoich archiwach. Także organ I instancji nie posiada takiego projektu w swoich archiwach. W związku z powyższym PINB nie mógł prowadzić postępowania pod kątem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tym samym wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Również prowadzenie postępowania pod kątem odstępstwa od innych warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bez posiadania w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego, byłoby niecelowe, gdyż taki projekt stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, a bez niego nie można całościowo ocenić samej decyzji. W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji stwierdzającej istnienie odstępstw w zakresie powierzchni zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, w sytuacji, gdy na żadnym etapie postępowania organowi I instancji nie udało się pozyskać projektu budowlanego, świadczyło o naruszeniu art. 7 k.p.a.

Ponadto DWINB ocenił, że okoliczność, że wiata nie jest obiektem prostym - nie jest to lekka konstrukcja lecz obiekt składający się z kilku przegród budowlanych o zabudowanych ścianach - a także brak dziennika budowy oraz oświadczenia kierownika budowy, rodzi wątpliwości co do wykonanych robót pod względem zgodności z przepisami technicznymi oraz sztuką budowlaną. Z uwagi na wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych PINB powinien uzyskać ocenę lub ekspertyzę techniczną wykonanego obiektu. Zdaniem DWINB, w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien przeprowadzić czynności dowodowe poprzez sprawdzenie, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi. W razie wątpliwości co do sposobu i jakości wykonania robót PINB winien zastosować art. 81 c ust. 2 u.p.b. Następnie w stosunku do poczynionych ustaleń zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b, w przypadku, gdy okaże się, że przedmiotowa wiata wykonana została w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28.11.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 672/19 oddalił sprzeciw K. G. od odpisanej decyzji DWINB z [...] (nr [...]). Sąd stwierdził, że DWINB przy rozpatrywaniu sprawy dostosował się do wskazań wyrażonych w wyroku WSA z 29.04.2019 r., które dotyczyły uwzględnienia materiału dowodnego zgromadzonego w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, co też uczynił. DWINB przeanalizował ten materiał stwierdzając, że mimo podejmowanych w poprzednich postępowaniach czynności, organowi I instancji nie udało się pozyskać projektu budowlanego który zatwierdzony został decyzją z [...] (łącznie z wystąpieniem do organów w archiwach których taka dokumentacja mogła być przechowywana). Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy DWINB uznał za kompletny. Uznał także, że wobec czynności PINB podejmowanych w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, które zgodnie ze wskazaniem Sądu DWINB miał uwzględnić, bezcelowe było ponawianie ich w niniejszym postępowaniu. Organ I instancji podjął bowiem działania celem uzyskania projektu budowlanego przez zwrócenie się do organów w archiwach których mogła znajdować się wskazana dokumentacja, które okazały się bezskuteczne. Także podczas przesłuchania stron i świadków, PINB bezskutecznie próbował wyjaśnić, czy ktoś dysponuje przedmiotowym projektem budowlanym. Przyjmując ustalenia dowodowe z poprzedniego postępowania, organ ocenił, że wobec braku projektu budowlanego którego nie udało się pozyskać w toku postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej, bezcelowe było procedowanie dla ustalenia, czy istnieją odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z [...] projektu budowlanego. W konsekwencji, słusznie DWINB uznał, że wobec braku projektu budowlanego, organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego a orzekająca w tym względzie decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie niekompletnego materiału dowodowego nie można bowiem było stwierdzić, czy obiekt istotnie wybudowany został z odstępstwem od projektu budowalnego a tylko takie stwierdzenie, poparte odpowiednim materiałem dowodowym, uprawniało PINB do nałożenia na skarżącego wskazanego wyżej obowiązku.

Sąd przyjął, że brak podstaw do zbadania zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym nie oznacza jednak, że istniały podstawy do umorzenia postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji. Jak zauważył organ odwoławczy pomimo, że faktycznie przystąpiono do użytkowania obiektu, to ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że obiekt ten nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (pomimo że w decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek taki nałożono), jak też nie został zgłoszony do użytkowania. Nadto brak jest kluczowych dla procesu budowlanego dokumentów związanych ze sposobem wykonania robót budowlanych, jak projekt budowlany, dziennik budowy czy odpowiednie oświadczenia kierownika budowy o zgodności budowy z przepisami. W takiej sytuacji, organy nadzoru budowlanego obwiązane były ocenić, czy roboty budowlane w wyniku których powstał przedmiotowy obiekt nie spełniają innych kryteriów określonych w art. 50 ust.1 u.p.b. poza badanymi przez organ pierwszej instancji.

Powyższe okoliczności uprawniały, zdaniem sądu, do stwierdzenia przez DWINB, że istnieje konieczność kontynuowania postępowania w kierunku oceny, czy obiekt wykonany został zgodnie z przepisami w tym przepisami techniczno-budowalnymi. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania PINB ograniczył go tylko do zgodności z projektem budowalnym. Zakres postępowania wyznacza bowiem norma materialnoprawna stanowiąca podstawę jego wszczęcia. Dlatego PINB powinien badać nie tylko zgodność wykonanych robót budowanych z projektem budowlanym ale także z przepisami powszechnie obowiązującymi. W zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń, o ile ujawnione zostaną nieprawidłowości, stanowić one mogą podstawę dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w prawnie chronione wartości inwestora (lub właściciela) obiektu w zakresie w jakim doszło do naruszenia prawa. Kierunek rozstrzygnięcia postępowania naprawczego wyznacza art. 51 ust. 1 u.p.b., co oznacza, że możliwe jest wydanie decyzji nie tylko w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ale także 51 ust. 1 pkt 2 lub 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że istnieje konieczności zbadania, czy wykonane roboty budowalne zgodne są z przepisami prawa.

Wyrokiem z 30.07.2020 r., sygn. akt II OSK 1159/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. G. od wyroku WSA z 28.11.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 672/19.

Po wpływie prawomocnych orzeczeń sądowych wraz z aktami sprawy, PINB wydał decyzję z [...] (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dobudowania wiaty z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Decyzją z [...] (nr [...]), DWINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na związanie oceną prawną wynikającą z prawomocnych orzeczeń sądowych.

Podejmując kolejne czynności procesowe, PINB wydał postanowienie z [...] (nr [...]), którym nałożył na K. G. obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie prawidłowości wybudowania wiaty magazynowej dobudowanej do istniejącego budynku warsztatowego w S. ul. [...], działki nr [...] i [...] pod względem przepisów techniczno-budowlanych i sztuki budowlanej oraz warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie do [...]. Opisane postanowienie w drodze zażalenia oprotestował J. Z. oraz K. G. DWINB postanowieniem z [...] (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 24.05.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 154/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu II instancji, z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby PINB podejmował czynności zmierzające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie wykonania robót zgodnie z przepisami prawa, co stanowiło podstawę dla wydania decyzji kasacyjnej DWINB z [...] od której sprzeciw został oddalony prawomocnym wyrokiem WSA z 28.11.2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 672/19). Do czasu wydania tej decyzji PINB podejmował czynności dowodowe zmierzające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy ale wyłącznie w aspekcie zrealizowania zamierzenia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Z tych powodów Sądu uznał, że zaskarżone postanowienie jak też poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały przedwcześnie bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i bez wykazania, że spełnione zostały określone w art. 81 c ust. 2 u.p.b. warunki uprawniające do wydania tego rodzaju postanowienia.

W powtórzonym prowadzonym postępowaniu PINB zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o akta archiwalne dotyczące inwestycji związanej z dobudową wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów PCV w S. przy ul. [...] na terenie dz. nr [...], [...], zatwierdzonego decyzją z [...]. W odpowiedzi organ I instancji otrzymał projekt budowlany dotyczący tego przedsięwzięcia. Następnie PINB przeprowadził w dniu [...] oględziny nieruchomości. W ich trakcie pracownicy organu stwierdzili, że dobudowa wiaty do budynku produkcyjnego została wykonana na podstawie decyzji z [...]. Parametry dobudowanej wiaty przedstawiono w załączniku graficznym (szkice sporządzono na kopiach rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego). Na dzień kontroli w budynku prowadzona jest działalność produkcyjna zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami z kontroli. Do protokołu swoje uwagi wniósł A. S. - pełnomocnik J. Z. wskazując, że obiekt nigdy nie został oddany do użytkowania z punktu widzenia formalnego jest to niezakończona budowa, która powinna być odpowiednio oznakowana i zabezpieczona przed dostępem osób nie powołanych, powinien być powołany kierownik budowy. Do protokołu załączono szkice wraz z naniesionymi zmianami w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Następnie PINB zawiadomił o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zamiarze wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Decyzją z [...] (nr [...]) PINB nałożył na K. G. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w związku z wykonaniem robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie robót przy obiekcie w S., ul. [...], dz. nr [...] i [...].

W wyniku rozpoznania odwołania J. Z. oraz K. G. DWINB wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] (nr [...]), uznając za prawidłowe zobowiązanie do wykonania projektu budowlanego zamiennego z uwagi na ujawnione istotne odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego decyzją z [...]. Zwracając na wstępie uwagę na moc wiążącą wydanych w sprawie orzeczeń tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) i konieczność postępowania zgodnie z oceną prawną i wskazaniami sądów, DWINB zauważył, że takie związanie może zostać wyłączona w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, które wpływają na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazał, że wydane w sprawie orzeczenia dotyczyły wniesionych sprzeciwów od decyzji, podczas których rozpatrywania sądy mają ograniczoną możliwość weryfikowania całego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że po wydanych w sprawie wyrokach organ I instancji pozyskał pierwotny projekt budowlany - zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]. Powyższa okoliczność zmieniła stan faktyczny sprawy. PINB dokonał porównania istniejącego obiektu budowlanego do tego, który był projektowany. Zmiany te zostały uwidocznione podczas oględzin z [...] na rysunkach, które zostały załączone do protokołu, a następnie zaakceptowane przez strony uczestniczące w tych czynnościach dowodowych. Na tej podstawie PINB doszedł do wniosku, że budowę wiaty magazynowej zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegały na zmianie: wysokości budynku (projektowane 5,2, zmierzone 6,2 m), powierzchni zabudowy (projektowane [...] m², zmierzone [...] m²) oraz sposobu użytkowania. Istotne odstępstwa polegają zatem na zwiększeniu powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, zwiększeniu jego wysokości oraz zmianie sposobu użytkowania. W związku z powyższym mając na uwadze, że kwalifikacji istotnych odstępstw należało dokonać na podstawie art. 36a ust. 5 i 5a u.p.b. w brzmieniu z Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze. zm., to zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt a u.p.b. - zmiana powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu (w niniejszym przypadku powierzchnię zwiększono o ok. [...] m², co stanowi ok. 15 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia). Jak stanowi art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt b u.p.b. zmiana wysokości obiektu budowlanego przekraczająca 2 % jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (w sprawie zmieniono wysokość o ok. 1m, co stanowi ok. 19 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia). Równocześnie wiata miała być przeznaczona na cele magazynowe, tymczasem prowadzona jest w niej produkcja, co z kolei spełnia przesłanki z art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b., tj. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co stanowi również istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się do znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego dotyczących trybu likwidacji samowoli budowlanej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami przejściowymi z ustawy z 13.02.2020 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - decyzja PINB wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych 19.09.2020 r. Zgodnie z art. 27 ustawy z 13.02.2020 r. do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. DWINB ocenił, że ten przepis przejściowy powoduje, że dla zamierzeń budowlanych, dla których zatwierdzono projekt budowlany bez podziału na części jak to ma miejsce aktualnie (projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany), zastosować należy przepisy Prawa budowlanego sprzed zmian z 19.09.2020 r. Wobec powyższego organ odwoławczy powołał się na brzemiennie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przed wskazaną zamianą. Wyjaśnił również, że zastosowanie w sprawie miał art. 51 ust. 7 u.p.b. Natomiast w kwestii istotnych odstępstw od projektu budowlanego znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego w nowym brzmieniu , co wynika z art. 28 ustawy z 13.02.2020 r.

DWINB jednocześnie stwierdził, że organ I instancji błędnie nałożył obowiązek w sentencji decyzji, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. wskazuje, że należy nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w razie potrzeby organ I instancji może nałożyć obowiązek wykonana określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. PINB natomiast połączył te obowiązki w jeden formułując w sposób niejasny sentencję decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania K. G. oraz jego uzupełnień, DWINB wyjaśnił, że wysokość budynku została zmierzona podczas oględzin nieruchomości, przy których były obecne strony postępowania i nie wnosiły w tym zakresie uwag. Na gruncie badanej sprawy w celu zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego nie miało znaczenia kiedy zostały wykonane roboty budowlane związane z dobudową wiaty, a jedynie kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Sprawa nie dotyczyła przy tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zatem nie można było stosować przepisów sprzed 2004 r. Kluczowe znaczenie w sprawie ma również to, że inwestycja nie została oddana do użytkowania, jak i to, że zgodnie z przepisami przejściowymi organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do stosowania przepisów dotyczących istotnych odstąpień w brzmieniu nadanym po 19.09.2020 r. Ustalenie inwestora robót budowlanych nie ma znaczenia dla prawidłowego prowadzenia niniejszego postępowania i oznaczenia kręgu stron postępowania. Pierwotnie zatwierdzony projekt budowlany znajdujący się aktualnie w aktach sprawy został przekazany przez Starostwo Powiatowe w O. z zasobów archiwalnych, strona miała możliwość zapoznania się z tymi dowodami przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 k.p.a. Ustawa z 16.04.2004 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i jej przepisy przejściowe nakazywały jedynie stosowanie dotychczasowych przepisów w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zatem wywód dotyczący konieczności w badanym postępowaniu stosowania przepisów Prawa budowlanego z 2005 r. dotyczących istotnego odstępstwa należy uznać za niczym nieuzasadniony. W ocenie DWINB, biorąc pod uwagę parametry obiektu i odstąpienia w tym zakresie oraz aktualne brzmienie art. 36a u.p.b., orzecznictwo sądów administracyjnych powołane w odwołaniu nie znajduje w niniejszej sprawie żadnego zastosowania.

K. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając DWINB naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie; 2) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego; 3) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania podstawy prawa materialnego wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przez błędne jego zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego na skutek wadliwego wnioskowania, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji narusza również normy zawarte w art. 36a ust. 5 oraz art. 52 u.p.b.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za zasądzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu powołanych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na pominięcie przepisu art. 171 p.p.s.a. Sąd administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: II SA/Wr 828/16, II SA/Wr 125/19, II SA/Wr 672/19 i II SA/Wr 154/21, które dotyczyły spornego obiektu, przesądził bowiem, że postępowanie winno być nakierowane na inne postępowanie niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. m.in. z uwagi na to, że nie odnaleziono dokumentów związanych ze sporną inwestycją. Tymczasem zaskarżona decyzja jest wydana właśnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Skarżący podniósł, że dopiero po tym jak WSA we Wrocławiu w wyroku z 24.05.2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 154/21), nakazał wykonać organowi pierwszej instancji samodzielnie czynności z uwagi na brak dokumentacji związanej z inwestycją, odnalazł się projekt budowlany (prawdopodobnie dotyczący tego obiektu), pomimo tego, że organy przez co najmniej 6 lat postępowań podtrzymywały, że projektu nie można odnaleźć. Wobec tego doszło do naruszenia zasady zaufania zawartej w art. 8 k.p.a.

Ponadto organy orzekające w sprawie nie ustaliły kiedy doszło do rzekomych istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, a okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w kontekście ustalenia stosownego reżimu prawnego do rozstrzygania sprawy, a w konsekwencji również, czy w ogóle doszło do istotnych odstępstw, a jeżeli tak to w jakim zakresie i w jakim trybie należy "naprawić" tę sytuację. Organy w podstawie prawnej wskazują na zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r. w sytuacji, gdy mamy do czynienia z robotami budowlanymi sprzed kilkudziesięciu lat. Dlatego wskazanie przepisów zawartych w dzienniku ustaw z 2020 r. jest działaniem bezpodstawnym. Przepisami właściwymi do stosowania w sprawie są przepisy na dzień wykonania spornych robót, jednakże ustalenie właściwego prawa wymaga wcześniej podjętych czynności skierowanych na to, kiedy i kto wykonał roboty mające cechy – według organów - nielegalności. Autor skargi zauważył przy tym, że instytucja istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pojawiła się w regulacjach Prawa budowlanego dopiero w 1997 r., natomiast przepisy związane ze zmianą zamierzonego sposobu użytkowania budynku, czy też ogólnie zmianą użytkowania obiektu budowlanego (które się również zarzuca skarżącemu) jeszcze później, bo w 2004 r. Natomiast w 2001 r., w którym to zostało wydane pozwolenie na budowę, regulacja art. 36a u.p.b. była bardzo lakoniczna i nie definiowała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (pierwszy raz w ustawie Prawo budowlane definicja istotnych odstępstw pojawiła się w 2004 r.). W 2001 r. regulacja dotycząca istotnych odstępstw nie wskazywała ściśle określonych kryteriów definiujących istotne odstępstwa, a w szczególności związanych z wysokością, kubaturą wykonywanego obiektu, a tym bardziej zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie określały procedur (trybów) naprawczych, tj. nie istniało postępowanie związane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 51 ust. 3 u.p.b.). Dlatego też błędnie DWINB za organem pierwszej instancji uznaje, że do sprawy będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Będą miały zastosowanie wyłącznie przepisy z dnia wykonania rzekomych nielegalnych robót i stosowne procedury do ich zalegalizowania, jednakże do tego potrzebne jest określenie daty wykonania robót. W konsekwencji dopiero ustalenie konkretnych terminów rzekomych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pozwoli na określenie odpowiedniego reżimu prawnego do prowadzenia postępowania naprawczego (jeśli w ogóle tryb naprawczy ma zastosowanie). Powołując się na wyroku NSA z 17.12.2019 r., sygn. akt II OSK 3174/18 skarżący wskazał na błędne zastosowanie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 u.p.b.

Ponadto w sprawie orzekające organy błędnie nie uznały za stronę postępowania inwestora(ów) inwestycji. Tymczasem ta kwestia ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Skarżący przypomniał, że 2003 roku weszła w życie zmiana Prawa budowlanego, która w art. 36a ust. 3 stwierdzała: "Inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występuje do właściwego organu, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji, czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w ust. 4 stwierdza: "Właściwy organ udziela odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia planowanych rozwiązań. Nieudzielenie informacji w tym terminie jest równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne". Powołując się na powyższe brzmienie przepisu autor skargi dowodził, że w najbardziej wrażliwym czasie dla wykonywanych robót, tj. [...], obowiązywały regulacje, które dopuszczały milczącą zgodę na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Orzekające w sprawie organy nie przeprowadzając odpowiedniego postępowania wyjaśniającego - z udziałem inwestora robót - nie są w stanie w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) rozstrzygnąć, czy inwestor podejmował czynności zmierzające do uzyskania stosownej zgody na odstępstwo od projektu budowlanego i czy takie otrzymał np. w formie milczącej (zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa). Okoliczności związane z "nieoczekiwanym" odnalezieniem się projektu budowlanego pokazują, że również inne dokumenty i okoliczności związane z tą sprawą mogą się odnaleźć i okazać kluczowymi do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Brak inwestora (inwestorów) w niniejszym postępowaniu (nie uznanie ich za stronę przez organy) powoduje, że wiele okoliczności sprawy nie może być w sposób prawidłowy wyjaśnione, w tym data wykonania robót.

W przekonaniu skarżącego, organy chcąc być konsekwentnymi w sprawie, wskazując na przepisy aktualnie obowiązujące, jako te które winny być stosowane w niniejszej sprawie, powinny zastosować art. 52 u.p.b., który nakazuje, aby obowiązkiem zlikwidowania nielegalnych robót obciążyć w pierwszej kolejności inwestora, a dopiero później gdyby roboty budowlane zostały zakończone lub ich wykonanie przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organy nie wskazały w kwestionowanych decyzjach dlaczego uznały, że decyzja nie może być wykonana przez inwestora. Skarżący - dzisiejszy właściciel, który nie miał nic wspólnego z zarzucanymi odstępstwami - nie był pytany w jakiejkolwiek formie, przez PINB, czy sprzeciwia się wykonaniu obowiązku wykonania czynności naprawczych przez inwestora robót. Bez postępowania dowodowego w tym zakresie nie sposób prawidłowo wskazać podmiotu właściwego do wykonania obowiązku. Dlatego już nie tylko kwestia błędnego katalogu stron postępowania jest tu istotna (nie uznano inwestora za stronę), ale również kwestia, kto ewentualnie obowiązek powyższy winien wykonać.

Odnosząc się do faktu odnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący zauważył, że PINB nie wskazał w jakich okolicznościach uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] w sytuacji, gdy podnosił przez ostatnie kilka lat postępowania, że takiej decyzji nie ma w archiwach nadzoru budowlanego, ani organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie wyjaśnił również, czy decyzja "odnaleziona" dotyczy robót budowlanych wykonanych na działce skarżącego, czy istnieje tożsamość budynków i w szczególności, czy można mówić o robotach budowlanych w związku z którymi odstąpiono od projektu i czy roboty zostały wykonane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z [...], czy już po tej dacie.

Zdaniem skarżącego organy nie wskazały podstawy prawa materialnego zaskarżonej decyzji. Nie wskazano jakie dokładnie normy zawarte w art. 36a u.p.b. zostały naruszone. Katalog istotnych odstępstw unormowany w art 36 a ust 5 u.p.b. jest zamknięty. A zatem wskazanie tej normy jest obligatoryjne. Nie wystarczy zatem wskazać jedynie, że obiekt wybudowany po skonfrontowaniu z "odnalezionym" projektem jest wyższy, czy też dłuższy. Organ winien wskazać, która dokładnie z norm zawartych w art. 36a ust. 5 u.p.b. została naruszona i dlaczego. W podstawie zaskarżonej decyzji tego zabrakło, dlatego też odniesienie się skarżącego do twierdzeń organów jest utrudnione.

Niezależnie od powyższych zarzutów, zdaniem skarżącego, nie doszło do istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy nie wskazały na czym dokładnie te odstąpienia miałyby polegać. Lakoniczne wskazanie, że doszło do zmiany wysokości budynku, powierzchni zabudowy i zmiany zamierzonego sposobu użytkowania nie jest wystarczające. Zarzut wykonania robót budowlanych w warunkach istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego musi być udowodniony i skonkretyzowany. Organy obu instancji nie wskazały jakie czynności dowodowe zostały wykonane, które doprowadziły organ do wniosku, że realizacja spornego obiektu została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dla przykładu w jaki sposób został przeprowadzony dowód obliczenia wysokości spornego obiektu, który pozwolił organowi na stwierdzenia, że wykonany obiekt jest o 1 metr wyższy od projektowanego oraz w jaki sposób organ doszedł do konkluzji, że powierzchnia zabudowy zmieniła się z [...] m² na [...] m², a nadto na czym dokładnie polega zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja nie zawiera tego typu rozważań.

Dodatkowo skarżący podniósł, że nie w każdym przypadku zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 u.p.b. dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1 u.p.b., pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Stwierdzenie, czy w określonej sytuacji odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 u.p.b.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sąd kontroluje decyzję DWINB w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dobudowanej wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego przy ul. [...] w S., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Jest poza sporem, że budynek wiaty magazynowej na ww. nieruchomości został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] (nr [...]). Powyższą decyzję wydano na rzecz poprzednich właścicieli tej nieruchomości – R. i G. O. oraz M. i M. Ł. Budowa zrealizowana na podstawie tej decyzji nie została formalnie zakończona a obiekt budowlany nie uzyskał wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Skarżący budynek zakupił w roku [...] i wykonał wówczas remont całości. Do wszczęcia postępowania w sprawie wykonania inwestycji obejmującej dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego doszło w [...]. Z ustaleń faktycznych poczynionych w ten sposób zainicjowanym postępowaniu wynika, że powstały obiekt różni się od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przeprowadzone w dniu [...] oględziny wykazały, że wiata magazynowa posiada wysokość 6,2 m (projektowane 5,2 m). Powierzchnia jej zabudowy wynosi [...] m² (projektowane [...] m²). Zmierzone przez pracowników organu nadzoru budowalnego parametry dobudowanej wiaty przedstawiono na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto ustalono, że obiekt wykorzystywany jest na cele produkcyjne (projektowana była wyłącznie funkcja magazynowa). Poprzez zabudowę elewacji północnej wiata stałą się obecnie obiektem kubaturowym.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja zawiera rozważania wykazujące dlaczego wskazane zmiany stanowią istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Istotne odstępstwo polegało na zwiększeniu powierzchni zabudowy obiektu budowlanego, zwiększeniu jego wysokości oraz zmianie sposobu użytkowania. Nie można przy tym zgodzić się z autorem skargi, że organ nie wskazał dokładnie jaka norma zawarta w art. 36a u.p.b. została w związku z tym naruszona. Kwalifikacji istotnych odstępstw dokonano na podstawie art. 36a ust. 5 u.p.b. w aktualnym brzmieniu w związku z treścią art. 28 ustawy z 13.02.2020 r. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt a u.p.b. - zmiana powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu. W badanym przypadku powierzchnię zwiększono o ok. [...] m², co stanowi ok. 15 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia. Z kolei na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt b u.p.b. zmiana wysokości obiektu budowlanego przekraczająca 2 % jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie zmieniono wysokość o ok. 1 m, co stanowi ok. 19 % więcej w stosunku do pierwotnego zamierzenia. Bezsporną pozostaje również okoliczność, że w obiekcie prowadzona jest produkcja, wobec projektowanego przeznaczenia na cele magazynowe. Spełniona została zatem przesłanka z art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b., polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co stanowi również istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Przyjdzie przy tym wskazać, że analogiczne rozwiązanie wynikało z art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a pkt 1 u.p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), w stanie obowiązującym od 01.01.2017 r. do 19.09.2020 r. Zgodnie z treścią tych przepisów istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b.). Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Kluczowym w sprawie jest również to, że sporny obiekt nie został nigdy oddany do użytkowania, jak również i to, że zgodnie z przepisami przejściowymi dotyczącymi istotnych odstępstw w brzmieniu nadanym po 19.09.2020 r., stwierdzone w niniejszej sprawie zwiększenie wysokości budynku, zwiększenie jego powierzchni zabudowy, stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego niezależnie od daty wykonania robót budowlanych, a w szczególności niezależnie od faktu, czy wykonywany na podstawie decyzji z 23.03.2001 r. obiekt budowlany został wzniesiony przed wejściem w życie art. 36a ust. 5 u.p.b., czy też po tej dacie.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowość tych ustaleń. W opisanej sytuacji, fakt wystąpienia istotnego odstępstwa od projektu budowlanego nie budzi wątpliwości. Ustalenia te dokonane zostały na podstawie dowodów w postaci: dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] (nr [...]), szkiców sporządzonych na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, które dokumentują pomiary dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...], co zostało zaakceptowane przez strony uczestniczące w tych czynnościach dowodowych (w tym skarżącego, który podpisał protokół z oględzin bez zastrzeżeń).

Skoro przy budowie spornego obiektu budowlanego doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego to w sprawie znajdował zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., który stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. przez błędne jego zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego na skutek wadliwego wnioskowania, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzanego projektu budowlanego. Nie jest przy tym rolą Sądu odnosić się do przyczyn i okoliczności "odnalezienia" dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją z [...]. Organy orzekające w sprawie w prawidłowy sposób oceniły powyższy fakt. Zasadnie stwierdzając, że wystąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych, która wpływa na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy i tym samym wyłączenie ocen prawnych i wskazań sądów, co do dalszego postępowania. Przy czym należy zauważyć, że w żadnym z wydanych dotychczas orzeczeń sądowych nie wykluczono zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1-3 u.p.b. normujących różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania naprawczego. Sądy wskazywały, że rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy od wyników przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W prawomocnym wyroku z 24.04.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 125/19 WSA we Wrocławiu zobligował organ odwoławczy do uzupełnienia materiału dowodowego, dotyczącego pozwolenia na budowę i dopiero w oparciu o tak uzupełniony materiału organ miał podjąć decyzję co do dalszego postępowania w sprawie. Co więcej, możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego pod kątem ustaleń, czy nie zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nie wykluczył również NSA w wyroku z 30.07.2020 r., sygn. akt II OSK 1159/20.

Prawidłowo powołany został przez organy nadzoru art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w dniu 19.09.2020 r. - znajdujący zastosowanie na podstawie art. 27 ustawy z 13.02.2020 r. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W sprawie nie budzą wątpliwości kluczowe okoliczności badane przez organ. Roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę, a odstępstwa od projektu budowlanego dotyczyły zmiany wysokości budynku, powierzchni zabudowy, sposobu użytkowania, które należało uznać za istotne odstępstwa (art. 36a ust. 5 pkt 2 ppkt a i b oraz art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b.). Powyższe uprawniało organ do nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Podkreślić należy, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 u.p.b. ma na celu doprowadzenie już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - Prawa budowlanego, oznacza także zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tle znajdującego w sprawie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. wyodrębnić można dwie sytuacje. Pierwsza to taka, w której w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych lub innych czynności, jak tylko sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Druga zaś to taka, w której w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest - oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego - wykonanie również innych czynności lub robót budowlanych. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć bowiem charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa i będą mogły podlegać legalizacji, a także odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na ich niezgodność z przepisami prawa. Przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Jeżeli stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, to jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Tak też ocenił sytuację organ nadzoru budowlanego w przypadku spornego obiektu budowlanego. Nałożony decyzją obowiązek przedłożenia projektów budowlanych zamiennych koresponduje z zakresem ujawnionych istotnych nieprawidłowości.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia postępowania z udziałem inwestorów robót, których nie uznano za stronę postępowania i tym samym nie rozważono czy decyzja kończąca postępowanie nie może być wykonana przez nich, to przede wszystkim przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 52 u.p.b. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej mocą ustawy z 13.02.2020 r. - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 u.p.b. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 u.p.b. nie jest przypadkowa. Skoro jednak ustawodawca w powołanym przepisie wskazał trzy podmioty, które są zobowiązane do wykonana czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 u.p.b. i nie wskazał kryteriów wyboru jednego z nich, to oznacza to, że pozostawił organom administracji pewien margines uznania, który powinien zależeć od okoliczności konkretnej sprawy. W sytuacji, która polega na tym, że w chwili podejmowania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. inwestor nie posiada już żadnych uprawnień do obiektu budowlanego, gdyż w całości zbył go na rzecz innych osób, zasadne może okazać się zatem nałożenie tych obowiązków wyłącznie na aktualnego właściciela obiektu budowlanego. Za wyborem aktualnego właściciela obiektu budowlanego jako adresata decyzji przemawia to, że tylko w ten sposób można zagwarantować wykonanie obowiązków nałożonych taką decyzją (patrz np. wyrok NSA z 08.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1502/15, wyrok NSA z 09.12.2020 r., poz. II OSK 1454/18). Prawidłowość powyższego poglądu potwierdza aktualne brzmienie art. 52 u.p.b., gdzie wprost wskazuje się, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wobec tego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy prawidłowo nałożył obowiązek na aktualnego właściciela, którym jest skarżący. Jest on osobą odpowiedzialną za stan prawny należącego do niego obiektu budowlanego i tym samym podmiotem powinności ukierunkowanych na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z tych przyczyn nie mógł przynieść oczekiwanych przez skarżącego skutków w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut braku uznania za stronę postępowania inwestorów, którzy nie tylko w dacie orzekania ale na długo przed wszczęciem postępowania naprawczego utracili tytuł prawny do władania spornym obiektem budowlanym i tym samym chociażby nie mogą złożyć wraz z projektem budowlanym zamiennym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto należy stwierdzić, że zarzutu pominięcia inwestorów jako stron postępowania nie może podnosić inna osoba, niż ta, którą miałyby dotknąć skutki tego uchybienia. W tym przypadku byliby to wyłącznie inwestorzy.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli zdaniem skarżącego, postępowanie wyjaśniające zawiera wady, to najpóźniej w skardze powinien wykazać słuszność swoich twierdzeń, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Skarżący nie wykazał aby ustaleń w kwestii istotnych odstępstw organy dokonały w sposób dowolny, jak i arbitralny oraz nie dokonały rozważenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie jest lakoniczne, powołuje się bowiem na udowodnione i skonkretyzowane ustalenia dotyczące istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast zarzuty dotyczące braku poczynienia koniecznych ustaleń faktycznych nie zostały wsparte argumentacją, jakie to czynności niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla załatwienia sprawy zostały przez organy zaniechane oraz jakie to dowody należałoby jeszcze w kontrolowanej sprawie przeprowadzić w celu jej załatwienia z poszanowaniem zasady praworządności. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada zatem prawu, a skarga jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.