Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2193/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, 77 § 1, 80, 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c); art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Emila Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253; dalej: ustawa komunalizacyjna) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej - obrębie [...], uregulowanych w księgach wieczystych nr [...] i [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...] i nr [...], stanowiących integralną część powyższej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, w części w jakiej dotyczy obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zwrócił się R.M. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] sierpnia 2007 r. stwierdził m. in., że dawna działka katastralna nr [...] w części, w jakiej stanowi obecne działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. – w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł w szczególności, że przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. Tymczasem przeprowadzone przez organ postępowanie dowiodło, że 27 maja 1990 r. działki ewidencyjne aktualnie oznaczone nr [...] i nr [...] z obrębu [...], objęte decyzją komunalizacyjną, nie stały się własnością państwową (ogólnonarodową) na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Zatem zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. – w części dotyczącej działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. Minister wskazał ponadto, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które by uniemożliwiały stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w przedmiotowej części.

Starosta [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją MSWiA z [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania. Ponadto zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem na dzień wydania tej decyzji istniała w obrocie i nadal istnieje ostateczna decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej z [...] kwietnia 1957 r., nr [...], na mocy której właścicielem gruntów objętych decyzją i w zakresie objętym postępowaniem był Skarb Państwa, a zatem zachodziła podstawa do komunalizacji przedmiotowych gruntów i wydania skarżonej decyzji.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] października 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa w stosunku do części decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r.

Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. została wydana w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest więc wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego (w tym karty inwentaryzacyjnej nr [...] oraz poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej – [...] - kw nr [...]) jednoznacznie wynika, że podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela działki nr [...], stanowiącej w przeszłości własność H.M., po której następstwo prawne wnioskodawcy R.M. nie budzi wątpliwości, był dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Należy mieć jednak na uwadze, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...], na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 Nr 10 poz. 51, ze zm.) orzekł, że dawne działki katastralne: nr [...] - w części, w której stanowi obecnie działki o nr ewid. [...] i [...] oraz nr [...] - w części, w której stanowi obecnie działkę o nr ewid. [...] część, położone we [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że skoro przedmiotowe działki położone były w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. w granicach miasta [...], to nie stanowiły nieruchomości ziemskiej, a ust. 1 art. 2 dekretu przewidywał, że na cele reformy rolnej będą przeznaczone nieruchomości ziemskie. Nie podlegały zatem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu, nie przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

W myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, wydanie decyzji deklaratoryjnej na zasadzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r., pozwala na przyjęcie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja taka stanowi dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, na okoliczność, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., w której Wojewoda orzekł, że dawna działka katastralna nr [...] - w części, w której stanowi obecnie działki o nr [...] i [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oznacza, że ww. decyzja potwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 13 września 1944 r. (tj. w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.).

Mając zatem na uwadze fakt, że Skarb Państwa nie nabył własności spornych działek w oparciu o dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r., który (co wynika z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r.) był podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...], a w rezultacie stał się podstawą ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] w postępowaniu komunalizacyjnym i wydania decyzji o treści jak wyżej, Minister słusznie uznał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji - w części dot. działek ozn. nr [...] i [...] z obrębu [...]. W tej części bowiem decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wadliwość rozstrzygnięcia w unieważnionej części nie miała przy tym wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

Odnosząc się do zarzutu Starosty [...], że Minister SWiA nie dość wnikliwie przeanalizował przedmiotową sprawę, gdyż na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej istniała w obrocie prawnym i nadal istnieje ostateczna decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej z [...] kwietnia 1957 r., nr: [...], na mocy której właścicielem gruntów objętych decyzją i w zakresie objętym postępowaniem był Skarb Państwa, Minister stwierdził, że zarzut ten nie jest zasadny.

Powoływana decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej z [...] kwietnia 1957 r. nie widniała ani w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] (stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej), ani w księdze wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, jako podstawa wpisu prawa własności Skarbu Państwa do spornych działek. Jak podniesiono powyżej, podstawę dla przedmiotowego wpisu stanowił dekret PKWN z 6 września 1944 r., w myśl którego, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., Skarb Państwa nie nabył jednak własności spornych działek. Poza tym, skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. w części było jedynie skasowanie prawa własności gminy, dające możliwość ewentualnego wyjaśnienia kwestii własności spornego gruntu w postępowaniu przed sądem powszechnym. W postępowaniu komunalizacyjnym nie rozstrzyga się bowiem sporów o własność, które, są rozstrzygane w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Należało więc wyeliminować z obrotu prawnego wadliwą decyzję komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., ponieważ dopóki w obiegu prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja, z której wynika tytuł prawny podmiotu do określonej nieruchomości, i która stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, tak długo – z uwagi na zasadę trwałości w czasie ostatecznej decyzji administracyjnej i domniemanie legalności tego aktu – ten tytuł prawny wynikający z ostatecznej decyzji jest bezsprzeczny. Również sąd powszechny, który nie może wypowiadać się wiążąco w przedmiocie nieważności aktu administracyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania w drodze faktów jego znaczenia prawnego i skutków prawnych z niego wynikających.

W ocenie organu nie można też zgodzić się z zarzutem błędnego uznania przez Ministra SWiA, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. w unieważnionej części nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Pierwotne nabycie użytkowania wieczystego spornych działek przez Przedsiębiorstwo [...] we [...] nie nastąpiło bowiem w drodze czynności cywilno-prawnej, której stroną była Gmina [...], ale z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., a deklaratoryjna decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 1992 r. ten fakt jedynie potwierdziła. Stroną umów cywilnoprawnych, sporządzonych w formie aktów notarialnych, na podstawie których nastąpił dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego spornych działek była z kolei Spółka [...] S.A. Przedsiębiorstwo [...] we [...], która aktem notarialnym z [...] sierpnia 1992 r. (Rep. [...]) zakupiła Przedsiębiorstwo [...] we [..].

Zatem zbycie ww. prawa użytkowania wieczystego działki ozn. nr [...] i nr [...] położonej we [...] przy ul. [...] oraz stanowiących odrębną nieruchomość budynków było skutkiem wydania przez Burmistrza [...] decyzji uwłaszczeniowej z [...] marca 1992 r., a nie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie jaka była konkretna podstawa ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych gruntów w księdze wieczystej. Minister w treści swej decyzji całkowicie pominął argumentację skarżącego wskazującego, że istotne dla rozstrzygnięcia pozostaje zbadanie i ustalenie, czy podstawą nabycia i ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa jest wyłącznie lit. e) art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, czy też jako podstawa został wskazany cały art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, co z kolei niesie ze sobą ten skutek, że samo rozstrzygnięcie organu administracji – Wojewody [...] nie może przesądzić o tym, że grunty te nie przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Jako podstawa nabycia pozostają bowiem pozostałe litery art. 2 ust. 1 dekretu (b,c,d), co do których zbadania istnienia właściwy jest sąd powszechny. Wojewoda [...] jest wyłącznie uprawniony do rozstrzygania, czy dany grunt podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, nie jest zaś umocowany do rozstrzygania czy zachodziły przesłanki do jego nacjonalizacji na podstawie pozostałych liter dekretu;

2. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania okoliczności faktycznych mających znaczenie dla wydawanego rozstrzygnięcia, w tym uznanie, że organ w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nie był władny do "rozstrzygania sporów o własność", stąd okoliczność, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Prezydium [...] Rady Narodowej z [...] kwietnia 1957 r. nie mogła zostać przezeń wzięta pod rozwagę i nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia. Tymczasem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest ustalenie czy organ wydający decyzję w sposób prawidłowy i pełny ustalił okoliczności stanowiące podstawę do jej wydania, w szczególności, czy na dzień 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności przedmiotowego gruntu, tym bardziej, że na dzień wydania decyzji, pomimo okoliczności ujawnionych we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, istniała nadto inna podstawa prawna nabycia tegoż prawa (o której co najmniej w momencie prowadzenia postępowania nieważnościowego wiedział wnioskujący);

3. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez przyjęcie, że na tej podstawie Wojewoda [...] jest umocowany do rozstrzygnięcia, czy dany grunt podpadał pod art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej i decyzja jego wywiera wpływ co do wszystkich przesłanek (liter) wskazanych w powyższym przepisie, podczas gdy zakres jego umocowania dotyczy wyłącznie lit. e) art. 2 ust. 1 dekretu;

4. art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie – w sytuacji, gdy podstawą nabycia prawa własności przez Skarb Państwa i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej był cały art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, a nie wyłącznie jego lit. e) – że na dzień 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego gruntu (działek), podczas gdy brak przesłanek – wyłącznie w oparciu o samą decyzję Wojewody [...] przesądzającej brak nabycia prawa własności w oparciu o lit. e - że prawo to nie przysługiwało Skarbowi Państwa na podstawie pozostałych liter art. 2 ust. 1 dekretu. Nadto, że nie przysługiwało ono na podstawie istniejącej w obrocie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1957 r.;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja będąca przedmiotem postępowania została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdy tymczasem na dzień wydania tej decyzji zachodziły podstawy do komunalizacji przedmiotowych gruntów i wydania skarżonej decyzji;

6. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania, w szczególności doszło do zbycia przez pierwotnego użytkownika wieczystego prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich w drodze czynności prawnej, prawo to nadal istnieje w obrocie cywilnoprawnym, zaś niemożliwym jest istnienie prawa użytkowania wieczystego bez przysługiwania prawa własności przedmiotowego gruntu, czy to Skarbowi Państwa, czy to Gminie (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i związany z nią skutek następczy).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie z dwóch powodów.

Po pierwsze, organ nadzoru nie odniósł się do zarzutu skarżącego Skarbu Państwa, podniesionego już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Skarb Państwa mógł nabyć własność spornych działek nr [...] i nr [...] nie tylko na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (co ostatecznie wykluczyła decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r.), ale że taka własność mogła mu przysługiwać także na podstawie decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej we [...] z [...] kwietnia 1957 r. Organ nadzoru stwierdził jedynie, że nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów o własność, i że rozpatrywał tylko tę podstawę nabycia własności przez Skarb Państwa, która ujawniona była w decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r.

Zdaniem sądu nie jest to stanowisko poprawne. Jeżeli bowiem, jak podnosi sam organ nadzoru, na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przedmiotem komunalizacji z mocy prawa mogło być tylko mienie państwowe (ogólnonarodowe), to uznając rażące naruszenie powołanego przepisu w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) organ powinien wykluczyć wszelkie wątpliwości co do tego, że przedmiotowe działki nie były mieniem ogólnonarodowym w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem organ nie ustalił nawet, czy decyzja z [...] kwietnia 1957 r. w ogóle istnieje, czy wskazywany przez skarżącego dokument może być uznany za decyzję administracyjną (co do tego wątpliwości wyraża pełnomocnik D.M. w piśmie złożonym na rozprawie), a jeśli tak, to co z niej wynika.

Zaniechanie organu nadzoru w powyższym zakresie należy uznać za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż teoretycznie mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń w zakresie własności spornych działek na dzień komunalizacji, a tym samym mogło mieć wpływ na ocenę rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Po drugie, zdaniem sądu, organ nadzoru niewłaściwie ocenił skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jakie wywołała decyzja komunalizacyjna z [...] grudnia 1991 r. Organ nadzoru przyjął bowiem, że zbycie prawa użytkowania wieczystego działek oznaczonych nr [...] i nr [...] położonych we [...] przy ul. [...] oraz stanowiących odrębną nieruchomość budynków było skutkiem wydania przez Burmistrza [...] decyzji uwłaszczeniowej z [...] marca 1992 r., a nie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r. W ocenie sądu w okolicznościach tej sprawy nie jest to stanowisko trafne.

Wprawdzie pierwotne nabycie użytkowania wieczystego spornych działek przez Przedsiębiorstwo [...] we [...] nastąpiło z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdziła deklaratoryjna decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 1992 r., jednak później nastąpił dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego, który chroniony jest już rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Spółka [...] S.A. Przedsiębiorstwo [...] we [...] aktem notarialnym z [...] sierpnia 1992 r. (Rep. [...]) zakupiło Przedsiębiorstwo [...] we [...], a następnie nabywcami użytkowania wieczystego i własności budynków stały się osoby fizyczne. Organ nadzoru opisał to szczegółowo w przypisie 18 na str. 8 decyzji z [...] października 2017 r.

Zauważyć w związku z tym należy, że – jak słusznie podniesiono w skardze – "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości" (zob. uchwałę 7 sędziów SN z 15.02.2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011/7-8/76). W warunkach tej sprawy chodzi o to, że ochrona z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabywcy użytkowania wieczystego wymaga, aby własność nieruchomości pozostała w rękach podmiotu publicznego, zgodnie z regułą określoną w art. 232 k.c. "Rękojmia powinna chronić osobę trzecią (nabywcę prawa) działającego w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej. W odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego ochrona udzielona osobie trzeciej powinna prowadzić nie tylko do nabycia prawa użytkowania wieczystego od osoby nieuprawnionej (podstawowy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Należy jeszcze przyjąć, że nabycie to ma nastąpić w takim kształcie jurydycznym i konfiguracji podmiotowej (użytkownik - Skarb Państwa [w tym wypadku gmina]), w jakim prawo użytkowania wieczystego występuje w obrocie prawnym de lege lata (dalszy skutek konstytutywnego działania rękojmi). Uzyskanie własności przez Skarb Państwa [w tym wypadku gminę] stanowi zatem wtórny i niesamodzielny, bo pochodny skutek służący zapewnieniu jak najpełniejszej ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy użytkowania wieczystego), działającej w zaufaniu do treści wpisu do księgi wieczystej" (fragment uzasadnienia powyższej uchwały SN).

Tak więc nieodwracalny skutek prawny wywołała (oprócz decyzji uwłaszczeniowej z [...] marca 1992 r.) również decyzja komunalizacyjna z [...] grudnia 1991 r., gdyż jej dalsze istnienie jest nieodzownym elementem ochrony aktualnych nabywców użytkowania wieczystego. Bez publicznej własności gminnej, zgodnie z art. 232 k.c., użytkowanie wieczyste nie mogłoby istnieć. W tym znaczeniu jest to nieodwracalny skutek decyzji komunalizacyjnej. Jak podniesiono dalej w powoływanej wyżej uchwale SN, III CZP 90/10, "Zgodnie z tą interpretacją art. 5 u.k.w.h., przyjęcie nabycia własności gruntu przez Skarb Państwa stanowi jedynie wtórny skutek prawny działania zasady rękojmi przy założeniu jednak potrzeby stworzenia właściwej ochrony prawnej dla użytkownika wieczystego. Ochrona taka aktualizuje się nie tylko w płaszczyźnie samego nabycia prawa użytkowania wieczystego, ale także w sferze odpowiednio ukształtowanej konfiguracji stosunku prawnorzeczowego między użytkownikiem wieczystym i aktualnym - w chwili nabycia prawa w dobrej wierze - właścicielem gruntu. W konsekwencji taka interpretacja art. 5 u.k.w.h., przewidująca dwa skutki prawne, determinuje także sposób ochrony byłego właściciela gruntu, pozostaje mu bowiem roszczenie odszkodowawcze przeciwko Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnego) z racji definitywnej utraty prawa własności gruntu w odpowiednim czasie, tj. w chwili uzyskania przez te podmioty statusu właścicieli gruntu; skutek wtórny działania zasady rękojmi nie eliminuje stanu bezprawności działania Skarbu Państwa w związku z przejęciem gruntu byłego właściciela."

W powyższych okolicznościach organ nadzoru błędnie ocenił zatem nieodwracalność skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej z [...] grudnia 1991 r., czym naruszył także art. 156 § 2 k.p.a.

Nie są za to zasadne zarzuty skargi, które wskazywały na możliwe inne podstawy prawne nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa z dekretu o reformie rolnej, niż jego art. 2 ust. 1 lit. e). Skoro Wojewoda [...] orzekł ostatecznie w decyzji z [...] sierpnia 2007 r. na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, to dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym nie można przyjąć, że podstawą przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej były inne przepisy dekretu, gdyż wówczas organ administracji nie miałby kompetencji do orzekania w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru wyeliminuje wątpliwości, co do własności spornej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r., na tle powoływanej przez skarżący Skarb Państwa decyzji z [...] kwietnia 1957 r. oraz dokona ponownej oceny (na gruncie art. 156 § 2 k.p.a.) skutków prawnych, jakie wywołała decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1991 r., stosownie do oceny prawnej przedstawionej wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.