Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2229/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 152; art. 190; art. 200, art. 205 § 2; art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy S. 3572 zł (trzy tysiące pięćset siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2009 r., pomiędzy Gminą S. (dalej: skarżąca) i Województwem L. jako Instytucją Pośredniczącą, w imieniu której działał Zarząd Województwa L., zawarta została w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki umowa o dofinansowanie projektu: "[...]". Na podstawie ww. umowy, zmienionej aneksem z [...] marca 2010 r. skarżąca otrzymała dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 1.373.080,00 zł.

W ramach realizacji projektu, skarżąca zaplanowała zatrudnienie, m.in. dwóch asystentów koordynatorów szkolnych oraz dwóch osób do obsługi księgowej projektu. Łączna wartość wynagrodzenia dla asystentów została określona na kwotę 96.000 zł (po 48.000 zł/os) natomiast łączna kwota wynagrodzeń dla osób do obsługi księgowej to 72.000 zł (po 36.000 zł/os).

W wyniku kontroli projektu Urząd Marszałkowski w L. stwierdził, że skarżąca nie zastosowała procedur przetargowych przy zatrudnianiu asystentów koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu, czym naruszyła art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm., dalej: p.z.p.).

W związku z powyższym Marszałek Województwa L. decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] określił kwotę środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, która wobec wykorzystania jej z naruszeniem procedur winna zostać zwrócona. Kwota ta została określona przy zastosowaniu korekty finansowej w wysokości 25% wydatków uznanych za niekwalifikowalne tj. na kwotę 38.498,31 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa L. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 8 p.z.p. ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. Wyrażona w złotych równowartości kwoty 14.000 euro wynosiła 54.279,40 zł, gdyż zgodnie z obowiązującym w 2009 r. rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych, średni kurs złotego w stosunku do euro, stanowiący podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych, wynosił 3,8771 zł. Wobec powyższego wartość umów, zarówno tych jakie miały zostać zawarte z asystentami koordynatorów jak i z osobami do obsługi księgowej projektu, przekroczyła kwotę 14.000 euro, a skoro tak, to skarżąca zobowiązana była do zastosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna przesłanka dla dokonania podziału zamówienia, ponieważ zawarte umowy były tożsame pod względem przedmiotowym jak i czasowym.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez Marszałka Województwa L. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w związku z zarzucanym mu brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe wydatki wypełniły przesłankę określoną w definicji nieprawidłowości zawartą w art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE z 31 lipca 2006 r. L 210, s. 25), tj. spowodowały szkodę w budżecie ogólnym UE (zostały poniesione w sposób niezgodny z procedurami, rozliczone we wnioskach o płatność, a następnie zrefundowane ze środków publicznych).

Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p. z 2009 r.) oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p. z 2005 r.) w związku z art. 113 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.). Zdaniem organu zaszły przesłanki do wydania, przez upoważnioną do tego Instytucję Pośredniczącą, decyzji o zwrocie środków przez skarżącą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę złożyła Gmina S. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Decyzjom zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, polegające na:

a) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie umożliwiającym rozstrzygniecie, co do stwierdzenia naruszenia przepisów p.z.p., w tym w szczególności art. 32 ust. 1 i 2 p.z.p., charakteru i wagi tych naruszeń i ich oceny w kontekście pojęcia "nieprawidłowości", w rozumieniu Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006;

b) braku odniesienia się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu lub lakoniczne odniesienie się do tychże zarzutów;

2. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. i art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, a tym samym zaniechanie ponownego rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej spraw i ograniczenie postępowania tylko co do kwestii analizy naruszenia dotyczącego przepisów ustawy p.z.p., z pominięciem ustaleń dotyczących naruszenia przepisów Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w kontekście pojęcia "nieprawidłowości", jak również naruszenia pozostałych przepisów wskazywanych w treści odwołania;

3. naruszenie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 3 i 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolne ustalenie, że nie zsumowanie wartości zamówień przy zatrudnieniu asystentów koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu stanowi naruszenie, które spowodowało lub realnie mogłoby spowodować szkodę określonej wysokości w budżecie UE i w konsekwencji ustalenie, że doszło do sfinansowania, ze środków europejskich, nieuzasadnionego wydatku;

4. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p. z 2009 r. oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez błędne ustalenie, że dofinansowanie udzielone skarżącej w ramach umowy o dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. i art. 184 u.f.p. z 2009 r. w tym przez błędne ustalenie, że skarżąca naruszyła: § 13 i § 21 ust. 1 i 2 ww. umowy, oraz art. 32 ust. 2 ustawy p.z.p. – polegające na niezsumowaniu wartości zamówień przy zatrudnieniu asystentów koordynatorów szkolnych oraz przy zatrudnieniu osób do obsługi księgowej projektu, tym samym niezastosowania procedur wynikających z p.z.p., w sytuacji, gdy zdaniem organu, wartość szacunkowa zamówienia przekracza równowartość wyrażoną w złotych kwoty 14.000 euro;

5. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r., przez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że zachodzą podstawy do żądania w trybie u.f.p. z 2005 i u.f.p. z 2009 r. od skarżącej zwrotu środków wraz z odsetkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2012 r, sygn. V SA/Wa 1248/12 oddalił skargę uznając, że działanie skarżącej polegające na błędnym oszacowaniu wartości zamówienia doprowadziło do naruszenia art. 32 p.z.p.

Sąd uznał, że nie można przyjąć argumentacji skarżącej, która wskazuje, że wartość zamówienia była niższa niż 14.000 euro, gdyż obowiązki asystentów powierzono dwóm osobom, z którymi zawarto odrębne umowy, a wynagrodzenie każdej z nich wyniosło 48.000 zł. Sąd uznał, że nie było przesłanek do podziału zamówienia. Osoby zatrudnione na ww. stanowiskach wykonywały praktycznie takie same zadania. Ilość osób, którą skarżąca zatrudniła do wykonania zadania nie może decydować o wyborze innego trybu postępowania niż ten, który uzasadniony jest wartością zamówienia. Taki podział wartości zamówienia ze względu na ilość zatrudnionych pracowników prowadzi do zaniżenia jego wartości. Podobnie w przypadku osób zatrudnionych do obsługi księgowej projektu, które również miały jeden zakres obowiązków, to nie ich liczba winna decydować o wyborze właściwego trybu procedowania ale suma wynagrodzeń tych osób, która to wartość stanowiła jedno zamówienie. Ponadto z uwagi na tożsamość przedmiotową i czasową zamówienia oraz z uwagi na możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę, Sąd nie mógł przyjąć, że podzielenie zadań pomiędzy dwie osoby oznacza, że nie jest to już jedno zamówienie skoro każda z tych osób mogła zamiennie wykonać zadania drugiej, tj. wykonywać cały zakres obsługi księgowej projektu lub zadań asystenta.

Zdaniem sądu, choć w zaskarżonej decyzji istotnie nie wykazano, że celem błędnego oszacowania wartości zamówienia był bezpośredni zamiar uniknięcia przez skarżącą stosowania przepisów ustawy, to bezsprzecznie skarżąca poprzez niewłaściwe oszacowanie wartości zamówienia dopuściła się naruszenia procedury zamówień publicznych, tj. art. 32 ust. 1 i ust. 2 p.z.p.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej dotyczącego naruszeń: art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, kwestii ustalenia przez organ korekty finansowej, art. 26 ust. 1 pkt 15 w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny – w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy S. – wyrokiem z 19 marca 2014 r. sygn. II GSK 51/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 2 p.z.p. zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Treść tej normy prawnej wskazuje, że możliwość podziału zamówienia na części oraz prowadzenia postępowania oddzielenie dla każdej części z osobna, co do zasady nie jest ograniczona koniecznością stwierdzenia szczególnych okoliczności w stanie faktycznym. W tym zakresie ustawodawca pozostawił zamawiającemu margines swobody. Ograniczeniem będzie jedynie to, że działanie takie może nie być podjęte przez zamawiającego w celu ominięcia stosowania przepisów ustawy. NSA zaakcentował, że w orzeczeniach Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotyczących kwestii podziału zamówienia, wyraźnie się podkreśla, że nie każdy podział zamówienia na części, a jedynie dokonany w celu uniknięcia przepisów ustawy, narusza ustawową dyspozycję. Zamawiający, który świadomie dzieli zamówienie na części z zamiarem uniknięcia stosowania przepisów ustawy, narusza ten zakaz.

NSA dodał, że w piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy dokonano zakazanego podziału zamówienia na części, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, takie jak przewidywalność udzielenia zamówienia, jego rodzaj, właściwość świadczeń, jakie mają być treścią umowy oraz inne elementy charakterystyczne dla przedmiotu zamówienia.

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji istotnie nie wykazano, że celem błędnego oszacowania wartości zamówienia był bezpośredni zamiar uniknięcia przez stronę skarżącą stosowania przepisów ustawy, to bezsprzecznie skarżąca poprzez niewłaściwe oszacowanie wartości zamówienia dopuściła się naruszenia procedury zamówień publicznych, tj. art. 32 ust. 1 i ust. 2 p.z.p.

Mając na uwadze powyższe NSA podkreślił, że zamawiający, który świadomie dzieli zamówienie na części z zamiarem uniknięcia stosowania przepisów ustawy, narusza ustawowy zakaz. Tymczasem przesłanka czy skarżąca działała w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy tj. z bezpośrednim zamiarem uniknięcia określonych obowiązków bądź uzyskania szczególnych uprawnień w wyniku ich niespełnienia, nie była przedmiotem oceny zarówno organów orzekających w sprawie, jak i Sądu pierwszej instancji. Kwestia ta powinna być oceniona na tle konkretnego stanu faktycznego. Bowiem przy ocenie czy dokonano zakazanego podziału zamówienia na części należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Przy czym NSA wskazał, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

NSA uznał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia p.z.p. poprzez niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 i 2, z uwagi na tożsamość przedmiotową i czasową zamówienia oraz z uwagi na możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę, nie badał okoliczności, czy celem błędnego oszacowania wartości zamówienia przez beneficjenta był bezpośredni zamiar uniknięcia stosowania ustawy. Poprzestał na ustaleniu skutku, bez wyjaśnienia czy działanie strony zmierzało do świadomego obejścia ustawy w okolicznościach tej sprawy. NSA ponownie podkreślił, że niestosowanie przepisów ustawy musi być objęte zamiarem zamawiającego.

NSA zauważył, że we wniosku o dofinansowanie w zakresie kosztu wynagrodzenia dla asystenta koordynatora szkolnego, skarżący wskazał, że łączna kwota wynagrodzenia dotyczyć będzie zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia dwóch osób na tym stanowisku. Na etapie planowania budżetu zróżnicowano wynagrodzenie dla asystentów koordynatorów szkolnych w Gimnazjum w L. i w Gimnazjum w S. Taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku zatrudnienia osób do obsługi księgowej projektu. We wniosku o dofinansowanie w zakresie ustalenia w szczegółowym budżecie projektów kosztów pośrednich zaplanowano zawarcie dwóch osobnych umów zlecenia, gdyż zakres tych zadań winno wykonywać dwóch pracowników. Nadto skarżący podnosił, że w przypadku obsługi księgowej niemożliwe było powierzenie wykonywania znacznej części zakresów czynności obsługi księgowej projektu osobom niezwiązanym z pracą w Referacie Finansowym Urzędu Gminy w S. Zdaniem beneficjenta m.in. te względy techniczne i organizacyjne spowodowały konieczność rozdzielenia zamówień na obsługę księgową projektu.

NSA dodał, że nie bez znaczenia dla oceny czy zawarcie umów z asystentami koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu miało na celu uniknięcie stosowania przepisów ustawy, jest fakt, że beneficjent przeprowadził dziewięć postępowań o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego, w tym jeden przetarg na usługi edukacyjne składający się z 35 części oraz 36 postępowań z wolnej ręki na usługi edukacyjne- niepriorytetowe.

NSA nie podzielił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędnej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 oraz zapisów umowy o dofinansowanie projektu.

Konkludując NSA stwierdził, że wobec braku ustaleń, co do bezpośredniego zamiaru uniknięcia przez beneficjenta stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 51/13 uchylił wyrok tutejszego sądu z 12 września 2012 r., sygn. V SA/Wa 1248/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z: 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010).

Mając na uwadze powyższe sąd zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z 19 marca 2014 r. o sygn. II GSK 51/13.

NSA uwzględniając skargę kasacyjną skarżącej przywołał art. 32 ust. 2 p.z.p., zgodnie z którym, zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Sąd kasacyjny wskazał, że treść tej normy prawnej wskazuje, że możliwość podziału zamówienia na części oraz prowadzenia postępowania oddzielenie dla każdej części z osobna, co do zasady nie jest ograniczona koniecznością stwierdzenia szczególnych okoliczności w stanie faktycznym. W tym zakresie ustawodawca pozostawił zamawiającemu margines swobody. Ograniczeniem będzie jedynie to, że działanie takie może nie być podjęte przez zamawiającego w celu ominięcia stosowania przepisów ustawy. NSA zaakcentował, że nie każdy podział zamówienia na części, a jedynie dokonany w celu uniknięcia przepisów ustawy, narusza ustawową dyspozycję. Zamawiający, który świadomie dzieli zamówienie na części z zamiarem uniknięcia stosowania przepisów ustawy, narusza ten zakaz. Przy ocenie, czy dokonano zakazanego podziału zamówienia na części, należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, takie jak przewidywalność udzielenia zamówienia, jego rodzaj, właściwość świadczeń, jakie mają być treścią umowy oraz inne elementy charakterystyczne dla przedmiotu zamówienia.

Zdaniem NSA tylko zamawiający, który świadomie dzieli zamówienie na części z zamiarem uniknięcia stosowania przepisów ustawy, narusza ustawowy zakaz. Tymczasem w niniejszej sprawie przesłanka czy skarżąca działała w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy tj. z bezpośrednim zamiarem uniknięcia określonych obowiązków bądź uzyskania szczególnych uprawnień w wyniku ich niespełnienia, nie była przedmiotem oceny zarówno organów orzekających w sprawie, jak i Sądu pierwszej instancji. NSA stwierdził, że kwestia ta powinna być oceniona na tle konkretnego stanu faktycznego, gdyż przy ocenie czy dokonano zakazanego podziału zamówienia na części należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. NSA podkreślił, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), po pierwsze – polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W konsekwencji NSA uznał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, nie badał okoliczności, czy celem błędnego oszacowania wartości zamówienia przez beneficjenta był bezpośredni zamiar uniknięcia stosowania ustawy. Organ poprzestał na ustaleniu skutku, bez wyjaśnienia czy działanie strony zmierzało do świadomego (objętego zamiarem zamawiającego) obejścia ustawy w okolicznościach tej sprawy.

Mając na uwadze powyższe wytyczne sąd wskazuje, że dla oceny tego, czy skarżąca poprzez niewłaściwe oszacowanie wartości zamówienia mogła dopuścić się naruszenia procedury zamówień publicznych, tj. art. 32 ust. 1 i ust. 2 p.z.p., konieczne jest wykazanie bezpośredniego zamiaru uniknięcia przez skarżącą stosowania przepisów ustawy. Bez wątpienia zaskarżona decyzja z [...] marca 2012 r. ustaleń w tym zakresie nie zawiera, na co zwrócił już uwagę tutejszy sąd w uchylonym wyroku z 12 września 2012 r. W związku z tym koniecznym jest ustalenie na nowo stanu faktycznego sprawy, co należy do wyłącznego obowiązku organów administracyjnych i nie może ich w tym zastąpić sąd administracyjny. Rolą sądu jest jedynie kontrola działalności administracji, a nie rozstrzyganie spraw administracyjnych.

Sąd zwraca uwagę, że ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie obejmujące sprawdzenie, czy działanie strony zmierzało do świadomego obejścia ustawy p.z.p., będzie wymagało wzięcia pod uwagę okoliczności na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności tego, że we wniosku o dofinansowanie w zakresie kosztu wynagrodzenia dla asystenta koordynatora szkolnego, skarżąca wskazała, że łączna kwota wynagrodzenia dotyczyć będzie zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia dwóch osób na tym stanowisku. Na etapie planowania budżetu zróżnicowano wynagrodzenie dla asystentów koordynatorów szkolnych w Gimnazjum w L. i w Gimnazjum w S. Taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku zatrudnienia osób do obsługi księgowej projektu. We wniosku o dofinansowanie w zakresie ustalenia w szczegółowym budżecie projektów kosztów pośrednich zaplanowano zawarcie dwóch osobnych umów zlecenia, gdyż zakres tych zadań winno wykonywać dwóch pracowników. Nadto skarżąca podnosiła, że w przypadku obsługi księgowej niemożliwe było powierzenie wykonywania znacznej części zakresów czynności obsługi księgowej projektu osobom niezwiązanym z pracą w Referacie Finansowym Urzędu Gminy w S. Zdaniem skarżącej m.in. te względy techniczne i organizacyjne spowodowały konieczność rozdzielenia zamówień na obsługę księgową projektu. Ponadto nie bez znaczenia dla oceny czy zawarcie umów z asystentami koordynatorów szkolnych oraz osób do obsługi księgowej projektu miało na celu uniknięcie stosowania przepisów ustawy, jest fakt, że skarżąca przeprowadziła dziewięć postępowań o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego, w tym jeden przetarg na usługi edukacyjne składający się z 35 części oraz 36 postępowań z wolnej ręki na usługi edukacyjne - niepriorytetowe.

Sąd wskazuje, że powyższe ma kluczowe znaczenie dla sprawy, ponieważ w zależności od kierunku ich ustalenia będą miały zastosowanie, bądź nie przepisy dotyczące samego określenia korekty finansowej m.in. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, których interpretacja organu, jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny była prawidłowa.

Rozpoznając ponownie sprawę organy odwoławczy winien przy uwzględnieniu powyższych wywodów, wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. II GSK 51/13 i wykładni przepisów prawa w tym wyroku przedstawionych, dokonać brakujących, wskazanych wyżej ustaleń, uzupełnić o wywody, o których mowa i wydać w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie stosowne rozstrzygnięcie, wypełniając tym samym dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Dotychczasowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem powyższych przepisów.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie w punkcie II wyroku sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.