Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 370/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7, art. 77 , art. 8 , 9 , 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44,66
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody Z. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...].,

nr [...]aną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz

art. 104 k.p.a., odmówił Spółce A. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] (dr) w obrębie nr [...] przy ul. [...] w S.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że projektowany zespól budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowany jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "Warszewo-Duńska" w Szczecinie przyjętym uchwałą nr XXI/561/08 Rady Miasta Szczecina z dnia 24 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 51, poz. 1134). Projektowane budynki mieszkalne położone są w granicach obszaru elementarnego oznaczonego symbolem P.W.01.2097.MW,U, a ustalenia planu (§ 103 ust. 3 pkt 10) dotyczące kompozycji, formy zabudowy i sposobu zagospodarowania dla tego terenu brzmią: maksymalna wysokość budynków;

a) 15 m, nie więcej niż 3 kondygnacje naziemne, z wyłączeniem budynków sytuowanych na frontach działek budowlanych przyległych do ul. [...],

b) sytuowanych na frontach działek przyległych do ul.[...] 9,5 m,

nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne w tym druga kondygnacja użytkowa

w poddaszu.

W § 103 ust. 3 pkt 14 plan stanowi: "budynki sytuowane bezpośrednio przy

ul. [...] kryte dachami dwuspadowymi o symetrycznych połaciach i kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 35° do 45°".

W ocenie organu I instancji w projekcie budowlanym przedłożonym przez inwestora przedstawione zostały dwa budynki, każdy składający się z trzech wydzielonych konstrukcyjnie części. Dwie z nich, oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu jako G1 i G2 oraz F1 i F2 to części zawierające mieszkania, trzecia część to klatka schodowa, wspólna dla obydwu pozostałych części.

Art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane określa, że pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy wynika, że budynek to obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych który posiada fundamenty i dach. Przepisy wykonawcze do ustawy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) określają, że każdy budynek w zależności od jego przeznaczenia, powinien być wyposażony w odpowiednie instalacje i urządzenia budowlane (§ 44) w tym również w schody stałe w celu zapewnienia dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach (§ 66).

W części dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego przepisy te (§ 210) również jako odrębne budynki traktują tylko te części, które są wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie, od fundamentu do przekrycia dachu.

W świetle tych przepisów projekt budowlany załączony przez inwestora do wniosku o pozwolenia na budowę dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych na froncie działki przylegającej do ul. [...], posiadających bryłę zróżnicowaną pod względem ilości kondygnacji, wysokości, kąta nachylenia głównych połaci dachowych. Zaprojektowane budynki mieszkalne usytuowane na froncie działki posiadają od dwóch do trzech kondygnacji naziemnych, mają wysokość od ok. 8 m do ponad 12 m i dach o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w granicach od 25° do 40°. Z powyższego wynika, że budynki te nie spełniają wymogów wynikających z ustaleń planu dotyczących wysokości do 9,5 m, ilości dwóch kondygnacji naziemnych w tym drugiej kondygnacji użytkowej w poddaszu, oraz kąta nachylenia głównych połaci dachowych w granicach od 35° do 45°. Zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest zatem niezgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku w zakresie braków formalnych, kompletności projektu budowlanego, wykazania spełnienia wymagań wynikających

z przepisów techniczno-budowlanych dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także doprowadzenia do spójności części opisowej z częścią rysunkową projektu budowlanego oraz wykazania zgodności projektowanego zamierzenia z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Inwestor nie dopełnił obowiązku nałożonego tym postanowieniem, dlatego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji inwestor podniósł, że decyzję wydano

z naruszeniem art. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, oraz

z naruszeniem § 44, § 66 i § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 9 k.p.a. poprzez brak dążenia do organu do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz nie informowanie inwestora o okolicznościach prawnych i faktycznych w sprawie, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy.

W pierwszej kolejności Spółka wskazała, że w postanowieniu z dnia [...] r. organ I instancji nie sprecyzował wyraźnie swojego stanowiska (interpretacji przepisów) co do liczby budynków zaprojektowanych w zespole mieszkaniowym, a tym samym nie poinformował inwestora o stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po pracochłonnym usunięciu przez Spółkę stwierdzonych nieprawidłowości, organ ten wydał decyzję odmowną. Takie postępowanie naraziło inwestora na stratę czasu trwającą obecnie już ponad dwa miesiące i naraża na stratę kolejnych miesięcy. Świadczy to o lekceważeniu inwestora, wydatkowanych przez niego środków i pracy doświadczonych projektantów, a z prawnego punktu widzenia stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Spółka oświadczyła, że nie zgadza się z wykładnią przepisów prawa zaprezentowaną w decyzji organu I instancji. Art. 3 Prawa budowlanego mówi

o budynku jako o obiekcie budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przy czym przez obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową,

c) obiekt małej architektury.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) pojęcie budynku nie jest zdefiniowane, a § 44 i § 66 tego rozporządzenia zostały przez organ I instancji opatrznie zinterpretowane i niesłusznie uznane jako podstawa decyzji odmownej. Według piśmiennictwa budynek jest obiektem budowlanym zawierającym przestrzeń wewnętrzną lub pomieszczenia wydzielone z otaczającej przestrzeni w sposób odpowiedni do przeznaczenia jego całości lub części na gruncie budowlanym w sposób zapewniający jego stateczność, posiadający odpowiednią konstrukcję budowlaną i przekrycie (dach). Inwestor przedłożył do zatwierdzenia projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, a we wniosku określił ile jest w projektowanym zespole budynków, oznaczając je symbolami. Organ I instancji sam zinterpretował ilość zaprojektowanych budynków w zespole określając je jako dwa budynki, co nie tylko nie jest prawdą, ale stanowi nieprawidłową interpretację obowiązujących przepisów. Przedłożony organowi projekt zawiera sześć odrębnych, stykających się ze sobą budynków, z których każdy jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. W cytowanym w decyzji § 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych organ ten nie określił czy schody stałe maja być zlokalizowane

w budynku jak utrzymuje organ I instancji, czy mogą być zlokalizowane przy budynku lub nawet obok budynku. Istotne jest to aby schody stałe zapewniały dostęp

do pomieszczeń na różnych poziomach budynku. Treść § 66 rozporządzenia nie przesądza także o tym, że każdy budynek musi posiadać schody stałe wyłącznie

do dyspozycji jego użytkowników. Jedna klatka schodowa jako schody stałe może obsługiwać dwa, trzy, a nawet cztery budynki, pod warunkiem spełniania innych warunków technicznych np. odległości dojść w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

W przedmiotowym projekcie budowlanym schody stałe w formie wydzielonej ścianami ewakuacyjnej klatki schodowej zastosowano, a fakt, że wydzielono je jako osobny budynek nie tylko nie zmienia ich podstawowej funkcji jaką jest obsługa komunikacyjna różnych poziomów dwóch budynków F1 i G2 (czy F2 i G2), ale także znacząco poprawia warunki ewakuacji ich użytkowników, a tym samym zwiększa poziom bezpieczeństwa w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowych budynków i ich przyszłych mieszkańców. W cytowanym w decyzji § 210 rozporządzenia Minister Infrastruktury wprost dopuszcza możliwość dzielenia jednej bryły obiektu budowlanego na osobne budynki, które oddzielone od fundamentu do przekrycia dachu ścianami oddzielenia pożarowego, mogą być traktowane jako budynki odrębne. Spółka skorzystała z tego dopuszczenia i przedstawiła projekt budowlany sześciu odrębnych budynków, czterech mieszkalnych oraz dwóch wydzielonych ścianami dylatacyjnymi klatek schodowych, obsługujących różne poziomy tych budynków. Projekt nie przedstawia dwóch budynków z których każdy składa się z trzech części, jak uznał organ I instancji. Dwa odrębne budynki oznaczone na rysunku projektu zagospodarowania terenu jako F2 i G2, usytuowane równolegle do ul. Szczecińskiej (frontowe) spełniają warunek wysokości ograniczonej do 9,5 m nad poziom terenu,

a pozostałe dwa odrębne budynki mieszkalne (oficynowe) usytuowane prostopadle do ul. [...] oznaczone na rysunku projektu zagospodarowania terenu jako F1 i G1 nie muszą spełniać wymogu wysokości do 9,5 m, ich zaprojektowane na wysokości 12,86 m kalenice nie przekraczają wymaganego zapisami planu miejscowego warunku wysokości do 15 m, nie więcej niż trzy kondygnacje naziemne (§ 103 ust. 3 pkt 10 planu miejscowego). Analogicznie wygląda spełnienie warunku dotyczącego kąta nachylenia dachu. Budynki F2 i G2 usytuowane równolegle do ul. [...] spełniają warunek symetrycznego nachylenia połaci dachowych przy kątach nachylenia mieszczących się w granicach 35°-45°. Dwa odrębne budynki oficynowe oznaczone jako F1 i G1 spełniają warunek symetrycznego nachylenia połaci dachowych bez definiowania kątów nachylenia tych połaci.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r.,

nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu [...] r., a postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości m. in. poprzez doprowadzenie do spójności części opisowej z częścią graficzną projektu budowlanego załączonego do wniosku i wykazaniu zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. W dniu [...] r. inwestor uzupełnił złożony wniosek wskazując, że w części opisowej projektu dodano pkt 6 wykazujący zgodność projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. W aktach organu I instancji znajduje się notatka służbowa z dnia [...] r. z której wynika, że projekt budowlany załączony do wniosku nadal jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. W części opisowej mowa jest o czterech budynkach mieszkalnych, a część graficzna dotyczy dwóch budynków. Tak zaprojektowane budynki nie spełniają ustaleń planu, a pełnomocnik inwestora został poinformowany o tym, że jeżeli projekt budowlany nie zostanie doprowadzony do zgodności z planem, organ nie wyda pozwolenia na budowę i nie zatwierdzi projektu budowlanego.

Przedstawione w projekcie części budynków F1, F2, G1, G2 wskazują na to,

że części budynków przedstawione w projekcie budowlanym jako "oddzielne domy" stanowią dwa budynki opisane jako G1-G2 i F1-F2, pomimo zastosowania dylatacji

20 mm pomiędzy poszczególnymi częściami budynku. W ocenie inwestora zastosowanie dylatacji skutkuje tym, że powstają odrębne budynki. Dylatacja

to szczelina celowo utworzona w konstrukcji architektonicznej. Dylatacje konstrukcyjne wydzielają fragmenty budynku stanowiące jednolitą całość pod względem statyki. Stosowane są przy zmianie sposobu posadowienia, zmianie układu konstrukcyjnego budynku, dużych różnic w obciążeniach, przy znacznych wymiarach budowli w rzucie poziomym itp. Dylatacje termiczne mają za zadanie wyeliminowanie wpływu dużych naprężeń które mogłyby powodować odkształcenia termiczne (na skutek rozszerzalności cieplnej) poszczególnych fragmentów konstrukcji. Dylatacje technologiczne eliminują wpływ skurczu lub pęcznienia materiałów użytych do wykonania elementu budowli; przeciwdrganiowe mają zadanie eliminacji lub zmniejszenia wpływu drgań, wstrząsów jednego elementu na drugi. Z powyższego wynika, że zastosowanie dylatacji ma na celu wydzielenia elementów obiektu budowlanego w celu samodzielnego przenoszenia obciążenia, odkształcenia

i przesunięcia. Zastosowanie dylatacji pomiędzy poszczególnymi częściami budynku nie powoduje automatycznego rozdzielenia tych części na różne budynki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych, a zaprojektowane klatki schodowe zostały dostosowane do wysokości wyższych części budynków o zróżnicowanej wysokości.

W świetle ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 2) budynek to obiekt budowlany który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, oraz posiada fundamenty i dach. Jednym z warunków koniecznych do uznania obiektu budowlanego za budynek jest wydzielenie go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych z jednoczesnym zapewnieniem dostępu do pomieszczeń położonych na różnych poziomach schodami stałymi (§ 66 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Warunki te spełnione są jedynie w przypadku wydzielenia z przestrzeni przegrodami budowlanymi po wspólnym obrysie obiektów oznaczonych w projekcie jako części F1, F2 i znajdującej się pomiędzy nimi klatki schodowej.

Gdyby uznać, że F1 i F2 stanowią samodzielne budynki, to klatkę schodową należałoby dołączyć tylko do części F1 (ze względu na wysokość) co wydzieliłoby z przestrzeni odrębny budynek. Część F2 pozostałaby wydzielonym przestrzennie obiektem pozbawionym klatki schodowej, zatem nie spełniałaby wymagań określonych w § 66 rozporządzenia i nie mogłaby zostać uznana za samodzielny budynek. Analogiczny sposób rozumowania dotyczy części G1 i G2.

Stanowisko zaprezentowane przez inwestora w odwołaniu od decyzji, iż klatki schodowe stanowią odrębne budynki nie odpowiada opisowi projektu budowlanego

w którym podano, że projektuje się cztery budynki, ani stanowi faktycznemu.

Z zapisów planu miejscowego dla tego terenu wynika, że ustalone zostały odrębne zasady kształtowania zabudowy dla frontowej części działki i dla jej zaplecza (drugiego planu). Plan nie dopuszcza możliwości lokalizowania jednego budynku który byłby w części jak frontowy, a w części jak budynek z drugiej linii zabudowy.

Zgodnie z § 4 ust. 6 planu pełny tekst ustaleń dla określonego obszaru stanowią ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe łącznie. Kształtowanie obiektów kubaturowych w terenie P.W.2097.MW,U winno spełniać dodatkowo wymogi ustaleń ogólnych zawartych w § 6 ust. 3 pkt 3f warunki ochrony w granicach strefy A: nawiązanie w nowej zabudowie do zasad historycznej kompozycji zespołu charakteru obiektów podlegających ochronie, przy czym kompozycja zespołu w rozumieniu § 5 pkt 7 oznacza układ ulic, placów, budynków i zieleni z uwzględnieniem linii zabudowy, wysokości zabudowy, kształtu dachów i zwieńczenia budynków, podziału własnościowego, nawierzchni utwardzonych. Nowa zabudowa wymaga zatem nawiązania do objętych ochroną zasad kształtowania historycznej kompozycji zabudowy. Wzajemne relacje przestrzenne na działce (kształtowanie gabarytów zabudowy) określa się w ustaleniach szczegółowych wyróżniając dwie strefy w granicach terenu elementarnego P.W.2097.MW,U przez odrębne określenie parametrów zabudowy dla budynków kształtujących przestrzeń

na frontach działek i dla budynków położonych w drugiej linii zabudowy. Ponieważ nie zaprojektowano oddzielnych budynków na froncie działek od ul. [...]

i budynków położonych w drugiej linii zabudowy, przedłożony projekt nie jest zgodny

z obowiązującym planem miejscowym.

Organ I instancji wyraźnie wskazał w postanowieniu z dnia [...] r., że inwestor winien doprowadzić do spójności części opisowej z graficzną projektu architektoniczno-budowlanego załączonego do wniosku i do wykazania zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego tj. ustaleniami kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Ponieważ inwestor nie doprowadził do zgodności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na opisaną wyżej decyzję Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego a także norm postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w toku sprawy zarówno przed Wojewodą Z. jak i Prezydentem Miasta S., strona została pozbawienia możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu. Z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji była niekorzystna dla strony, Wojewoda uniemożliwił tym samym stronie odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału, w tym kwestii związanych z usuwaniem braków wniosku, szczególnie, że te kwestie nie wynikały

z uzasadnienia decyzji organu I instancji i organ odwoławczy dał im wyraz dopiero

w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Spółki decyzja narusza art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego z tego względu, że inwestor wykonał zobowiązanie nałożone przez organ I instancji, a organ ten nie wskazał jakie konkretne uchybienia mają zostać usunięte, w tym nie wskazywał na rozbieżności występujące w opisowej i graficznej części projektu budowlanego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy bowiem organ określił, wbrew projektowi i prawu budowlanemu, ile budynków zawiera projekt budowlany, błędnie ustalił stan faktyczny sprawy i uznał, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków do usunięcia braków we wniosku. Obowiązkiem organu jest sformułować zastrzeżenia. Decyzja narusza także art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię ustawowej definicji budynku i w konsekwencji uznanie, że zaprojektowane przez inwestora cztery budynki nie są oddzielnymi budynkami lecz stanowią dwa budynki. Decyzja narusza także § 66 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki poprzez uznanie, że schody stałe w rozumieniu tego przepisu oznaczają, że schody są elementem który musi być zawarty w obrysie budynku, a co za tym idzie nie jest wystarczające by projektowany budynek, nie zawierający w swym obrysie klatki schodowej, miał zapewniony dostęp do schodów stałych przylegających do budynku. Definicja budynku zawarta w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie może być interpretowana lub zawężana przez organy administracji budowlanej, w tym poprzez odwoływanie się do aktów niższego rzędu. Zaprojektowane przez skarżącą spółkę budynki są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadają fundamenty i dach. Spółka podniosła, że w prawie budowlanym nie ma jednolitej definicji przegrody budowlanej, a w procesie budowy

i projektowania definiuje się przegrodę jako element budowli oddzielający jej wnętrze

od otoczenia zewnętrznego lub też wydzielający w jej wnętrzu pomieszczenia np. ściana, strop, krata. Przegrody budowlane mogą być stałe i ruchome oraz pełne

i ażurowe. Przegroda budowlana nie musi stanowić jednolitej zamkniętej ściany, mogą się w niej znajdować różnego rodzaju otwory np. drzwi, okna, czy wyjście na schody, co jest oczywiste i logiczne, gdyż budynek nie może mieć litych przegród. Intencją Spółki było zaprojektowanie budynków z których dwa budynki posiadają zamknięte w środku klatki schodowe, a pozostałe dwa, także zamknięte przegrodami, będą miały zapewniony dostęp do klatki schodowej poprzez otwory w przegrodach sąsiadujących z budynkami zawierającymi we wnętrzu klatki schodowe. Osią sporu jest kwestia czy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, w szczególności § 66 tego rozporządzenia, decydują o tym czy dany obiekt jest budynkiem czy też nie, oraz czy schody i windy muszą być w obrysie budynku czy też mogą do niego przylegać, stanowiąc element innego budynku z jednoczesnym zapewnieniem ich dostępności i używalności dla budynku, który ich w swym obrysie nie posiada.

Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie zasad postępowania

tj. art. 10, art. 75, art. 77 i 78, art. 80, art. 85 i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego i nie zbadanie sprawy w sposób wyczerpujący,

a także naruszenie prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym

w trakcie postępowania a także przed wydaniem decyzji w obydwu instancjach. Spółka nie miała świadomości, że w aktach administracyjnych znajduje się notatka wskazująca na to, że była informowana o brakach w dokumentacji. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że przy uzupełnianiu stwierdzonych nieprawidłowości organ I instancji powiadomił wnioskodawcę o brakach, to takie powiadomienie powinno być zawarte w treści postanowienia z dnia [...] r., a nie później. Nie zmienia tej oceny fakt, że strona postępowania może przeglądać akta ponieważ obowiązkiem organu jest poinformowanie o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie może uchylić się od tego obowiązku. Okoliczność, że organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z całokształtem materiału dowodowego, w tym z notatką spowodował, że inwestor nie mógł wyjaśnić wątpliwości organu związanych z samym projektem i specyfiką planowanej inwestycji, która nie jest projektem typowym. W ocenie strony skarżącej ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy ograniczył do zbadania kwestii dylatacji bez zbadania czy budynki są oddzielone przegrodami, co doprowadziło do błędnego ustalenia ilości zaprojektowanych budynków.

Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Kontrola zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej uznać należy za trafne.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że przedłożony przez nią do zatwierdzenia projekt budowlany zgodny jest z zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego terenu [...] w S., jak i odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody Z., że jeżeli uznać, jak chce tego skarżąca, iż przedłożony przez nią projekt budowlany dotyczy czterech budynków w dwóch zespołach, to w każdym z zespołów jeden z budynków nie spełnia wymogów § 66 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu z przepisu tego, w związku z § 44 rozporządzenia, wynika że każdy budynek musi mieć zaprojektowane schody stałe. Przy tym nie jest istotne czy schody te będą wewnątrz budynku, czy też będą przylegać do budynku, istotne jest aby budynek posiadał własne schody. Natomiast jeżeli uznać, że przedłożony projekt budowlany dotyczy dwóch budynków, to niezgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego jak się wydaje skarżąca nie kwestionuje. W każdym z tych przypadków brak jest podstaw do wydanie na rzecz skarżącej pozytywnej decyzji, a zatem za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera nieprawidłowości wymagające usunięcia.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ogólnych zasad procedury administracyjnej, które wymagają prowadzenia postępowania nie tylko z zachowaniem praworządności i dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego ale również w taki sposób, aby zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 7, art. 77, art. 8 art. 9 i art. 10 K.p.a.), wobec czego skarga została uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazać, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, na organie administracji ciąży obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 K.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (art. 10 § 2 K.p.a.).

Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.).

W niniejszej sprawie, dotyczącej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego

i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ścisłe przestrzeganie w/w zasad było szczególnie istotne i ważne. Wynika to z faktu, że organ I instancji postanowieniem

z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył

na skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku, między innymi poprzez doprowadzenie do spójności części opisowej z częścią graficzną projektu budowlanego załączonego do wniosku i wykazaniu zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego. W dniu [...] r. skarżąca złożyła dokumenty uzupełniające wniosek i mogła się spodziewać, że wypełniając nałożone postanowieniem obowiązki otrzyma pozytywną decyzję. Rzeczony bowiem przepis zezwala na wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę, tylko w przypadku bezskutecznego upływu terminu. A zatem skoro skarżąca w terminie podjęła kroki zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków, to nie może być mowy o bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu. Jeżeli w ocenie organu działania podjęte przez stronę nie były skuteczne,

to zobowiązany był poinformować o tym stronę i ponownie wyznaczyć termin do usunięcia pozostałych nieprawidłowości.

Tymczasem organ I instancji bez ponownego wezwania oraz umożliwienia stronie końcowego wypowiedzenia się w sprawie wydał niekorzystną dla skarżącej decyzję. W aktach organu I instancji znajduje się wprawdzie notatka służbowa z dnia

[...] r. z której wynika, że poinformowano pełnomocnika skarżącej,

iż pomimo przedłożonych dokumentów przedłożony projekt budowlany nadal jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jednak zdaniem Sądu nie można uznać, że przez sporządzenie takiej notatki organ I instancji wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa. Z treści tej notatki nie wynika aby skarżącą poinformowano, że notatka taka zostanie sporządzona, ani też że skarżącej wyznaczono jakiś termin na zapoznanie się z aktami sprawy, a przede wszystkim końcowego wypowiedzenia się w sprawie.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro nie uzupełniał materiału dowodowego i orzekał na podstawie materiału dowodowego, który znajdował się w atakach sprawy i był znany wnioskodawcy, to zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest bezzasadny. Stanowisko takie nie może być uznane za słuszne w sytuacji, gdy strona zobowiązana została, do usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wniosku i w wyznaczonym terminie podjęła działania zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków. Organ II instancji rozpatrując wniesione odwołanie ponowienie rozpatruje tą samą sprawę administracyjną i zobowiązany jest do naprawienia uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji, a jeżeli ich nie dostrzega, to narusza te same przepisy procedury administracyjnej co organ I instancji.

W przedmiotowej sprawie umożliwienie skarżącej na etapie postępowania odwoławczego czynnego udziału w postępowaniu było tym bardziej istotne, że, jak słusznie podniesiono w skardze, decyzja organu I instancji nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. W zasadzie poza opisem stanu faktycznego oraz przytoczeniem przepisów organ ten zawarł jedynie stwierdzenie, że w świetle tych przepisów załączony przez inwestora do wniosku o pozwolenia na budowę projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych usytuowanych na froncie działki przylegającej do ul. [...], posiadających bryłę zróżnicowaną pod względem ilości kondygnacji, wysokości, kąta nachylenia głównych połaci dachowych.

Zgodzić należy się z kolejnym zarzutem skargi, że brak szczegółowych rozważań w decyzji organu I instancji wyjaśniających motywy podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwił skarżącej odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału, w tym kwestii związanych z usuwaniem braków wniosku. Wychodząc z założenie, że nie ma potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego organ odwoławczy bezsprzecznie pozbawił stronę możliwości ewentualnej korekty złożonego wniosku i powielił błędy popełnione przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.