Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 972/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 30 § 1 i 4, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 149/17 w sprawie ze skargi U.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 149/17 oddalił skargę U. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 28 w związku z art. 30 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", których treść w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni została odczytana przez Sąd I instancji niewłaściwie przez uznanie, że k. G. wstąpił w prawa i obowiązki T. K., jako jej następca prawny;

- art. 156 § 2 K.p.a. przez pominięcie, że przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP oraz że zgodnie z tym wyrokiem norma ta utraciła moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 w związku z art. 30 § 1 i 4 K.p.a. przez niezbadanie okoliczności, czy K. G wstąpił w prawa i obowiązki T. K. jako jej następca prawny, mimo istnienia takiego obowiązku Sądu wobec niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi w niej podstawami prawnymi.

Skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. P., J. Z., M. Z., H. N., J. W., U. W., W. W., S. I. oraz I. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] grudnia 1953 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], w części dotyczącej lokali nr: [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...], posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą nieważność orzeczeń z [...] grudnia 1952 r. i [...] grudnia 1953 r.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek następców prawnych T. K., która była właścicielką nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Organ ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie gminy w dniu [...] sierpnia 1948 r., a właścicielka T. K. w przewidzianym prawem terminie złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Organ nadzoru uznał, że organy dekretowe obu instancji, rozpatrując wniosek dekretowy T. K., rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, bowiem odmówiły przyznania żądanego prawa, mimo nieustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i niewyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie. Organ nadzorczy ustalił także, że nieruchomość przy ul. [...] do [...] grudnia 1953 r. (data wydania decyzji przez organ II instancji) nie była objęta przedwojennym ani powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy nie prowadziły żadnych ustaleń, czy dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowania.

Odnośnie do istnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzoru wskazał, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego należy odróżnić skutki prawne, które wywołały decyzje kwestionowane w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy organ ustalił, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz właścicieli lokali o nr: [...] nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszej decyzji o sprzedaży lokali. W odniesieniu zaś do lokali oznaczonych nr: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, organ ustalił, że zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, tak wiec w odniesieniu do tej części nieruchomości należało stwierdzić wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Co do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], organ nadzoru stwierdził, że nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem działki te nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę U. W. Sąd podzielił ocenę Ministra, że orzeczenia dekretowe zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, dlatego należało stwierdzić ich nieważność w części, w pozostałej zaś części należało stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa, ze względu na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd tym samym nie podzielił zarzutów skargi, że organ dokonał niewłaściwej wykładni określenia "nieodwracalne skutki prawne", przez co doszło do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Podstawowy problem wskazywany przez skarżące kasacyjnie m. st. Warszawa, będący przedmiotem zarówno zarzutów naruszenia opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1, jak i pkt 2 P.p.s.a., dotyczy następstwa prawnego po dawnej właścicielce nieruchomości dekretowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykazanie następstwa prawnego po T. K. nie jest równoznaczne z wykazaniem, że następcom prawnym po niej przysługuje spadek, w skład którego wchodzą roszczenia do nieruchomości gruntowej opisane w § 7 umowy z [...]września 2014 r. Brak jest bowiem ustaleń, co wchodziło w skład spadku oraz w jaki sposób spadkobiercy T. K., wskazani w § 1 pkt 1 tej umowy, rozporządzili udziałami w spadku. Skarżący kasacyjnie wskazuje przy tym na możliwość rozporządzenia przez spadkobierców udziałami w spadku bez zgody pozostałych współspadkobierców. Wskazuje także, że nie został sporządzony spis inwentarza, więc skład spadku powinien zostać ustalony.

Autor skargi kasacyjnej upatruje zatem naruszenia art. 28 i art. 30 § 1 i 4 K.p.a. (samodzielnie oraz w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a.) w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni oraz niewłaściwego zastosowania prowadzących do uznania, że krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy został ustalony prawidłowo, podczas gdy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ani organ ani Sąd I instancji nie ustaliły czy K. G. wstąpił w prawa i obowiązki T. K. Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, tj. postanowienia Sądu Rejonowego z [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K. oraz umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...]września 2014 r. Rep [...], jako dowodów potwierdzających okoliczność następstwa prawnego po właścicielce nieruchomości dekretowej i w konsekwencji uznania tych dowodów jako wystarczających do uzyskania przez osoby w nich wymienione statusu stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych z [...] grudnia 1952 r. i [...]grudnia 1953 r.

Przypomnieć trzeba, że podmiot uzyskuje status strony w postępowaniu administracyjnym, gdy zespół norm prawnych odnoszących się do sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków podmiotu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 349/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). W tym znaczeniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powołanej ustawy uzupełnia pojęcie strony określone w art. 28 K.p.a. Pamiętać bowiem trzeba, że art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej. Ustalenie interesu prawnego może nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. H. Knysiak-Molczyk: Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 18-19; wyrok NSA z 29 maja 2008 r., I OSK 826/07). Stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu są właściciel nieruchomości warszawskiej, jego następcy prawni oraz inne podmioty, które wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 1110/06). Podobnie kształtuje się krąg podmiotowy postępowania, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 K.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w powiązaniu z przepisem prawa materialnego jest zarzutem materialnoprawnym. Odnosi się bowiem do instytucji strony postępowania administracyjnego i związanego z nią pojęcia interesu prawnego. Skarżący kasacyjnie prawidłowo zatem zakwalifikował art. 28 K.p.a. jako zarzut naruszenia prawa materialnego, choć nieprawidłowo nie powiązał go z normą prawa materialnego i przepisem wskazującym tryb prowadzonego postępowania (zwykłe czy nadzorcze).

W skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia art. 28 K.p.a. zostały powiązane przepisy art. 30 § 1 i 4 K.p.a regulujące następstwo prawne w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych. Stanowią one, że w razie zbycia praw lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać przy tym, że następstwo procesowe, o którym mowa w art. 30 § 4 K.p.a., odnosi się tylko do zakończenia prowadzonego już postępowania przed właściwym organem. Zarzut ten mógłby być rozpatrywany zatem wyłącznie do zbycia praw i roszczeń do części nieruchomości po wszczęciu postępowania nieważnościowego, tj. do oceny umowy sporządzonej przez notariusza w dniu [...] września 2014 r. Rep [...], mocą której B. P., M. S. vel S. i K. S. sprzedali wszystkie swoje prawa i roszczenia do części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], K. G. Przy czym brak właściwej oceny tego dokumentu skarżący kasacyjnie wiąże z niewystarczającą oceną postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K. polegającą na niewykazaniu, że spadkobiercom przysługuje spadek, w skład którego wchodzą roszczenia do nieruchomości gruntowej określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości ani skarżącego kasacyjnie Miasta, ani Sądu I instancji, ani też organu, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej.

W orzecznictwie dominuje pogląd wyrażany także w piśmiennictwie, że po stronie byłego właściciela nieruchomości warszawskiej uznawano prawo majątkowe, uprawnienie i roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1036/99, oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96). Należy jednak odnotować też wyrażone w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 9 listopada 2001 r. sygn. akt I CKN 71/01 (OSNC 2002, nr 7-8, poz. 98) zapatrywanie, według którego odpowiednikiem obowiązku gminy po stronie byłego właściciela była jedynie ekspektatywa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Nawiązując do wieloletniej praktyki obrotu wspomnianymi prawami majątkowymi, uprawnieniami i roszczeniami, aprobowanej przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 16 stycznia 1952 r., C 650/50 (nie publ.), w piśmiennictwie uznawano je w wielu wypowiedziach nie tylko za dziedziczne, ale i zbywalne (por. uchwała SN z 21 marca 2003 r. sygn. akt III CZP 6/06).

W sprawie nie jest sporne, że T. K. wniosła z zachowaniem terminu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Ewentualne stwierdzenie nieważności orzeczeń odmawiających przyznania prawa własności czasowej będzie miało ten skutek, że pozostanie do rozpoznania roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przysługujące obecnie następcom prawnym T. K. Dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego podstawą jest wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza. Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie wyłącznie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (art. 28 K.p.a. w związku z art. 1025 § 2 K.c.). Zgodnie z art. 922 § 1 K.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci. Po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 K.c. domniemanie, że "osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Przeniesienia praw zbywalnych natomiast następuje z zachowaniem wymagań prawnych przewidzianych dla danej czynności prawnej. Legitymacja do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie wynika z następstwa prawnego po właścicielce nieruchomości dekretowej, a to zaś wymaga zatem oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów poświadczających to następstwo.

Powracając do zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że wskazany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku ustaleń co do następstwa prawnego po właścicielce nieruchomości dekretowej, nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o braku naruszeń przepisów postępowania dowodowego i co za tym idzie przyjętej przez Sąd oceny o prawidłowym ustaleniu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że okoliczności następstwa prawnego po T. K. nie było w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji zarzucając mu tym samym naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Na mocy tego przepisu Sąd I instancji zobowiązany jest do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc o naruszeniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (teza 1 wyroku NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08) oraz gdyby orzekając w sprawie, wybiórczo potraktował podniesione w skardze zarzuty (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 291/07) lub wziął pod uwagę jedynie zarzuty podniesione w skardze oraz powołaną w niej podstawę prawną (por. wyrok NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 77/08). W tym ostatnim przypadku formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., strona powinna wskazać, która kwestia, związana ze sprawą, została przez sąd I instancji pominięta. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd I instancji nie ma jednak obowiązku do badania wszelkich aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1225/07).

Niewątpliwie rację ma skarżące kasacyjne Miasto, że obowiązkiem organu jest ustalić pełny katalog stron (art. 28 K.p.a.) i czuwać nad możliwością udziału każdej ze stron w postępowaniu, a obowiązkiem Sądu I instancji było skontrolowanie ustaleń w tym zakresie. W odniesieniu do tej kwestii nie można jednak przyjąć, że Sąd I instancji wziął pod uwagę jedynie zarzuty podniesione w skardze oraz powołaną w niej podstawę prawną i w ogóle nie dokonał kontroli działalności organu administracji w pozostałych aspektach sprawy. W istocie Sąd skupił się na zaistnieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, tj. aspekcie istotnym dla oceny legalności decyzji, także z punktu widzenia zarzutów skargi i wątpliwości stron zgłaszanych jeszcze w toku postępowania administracyjnego. Jednakże na ostatniej stronie uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli z urzędu zaskarżonych decyzji, poza zakresem skargi, nie dostrzegł innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki uznał, że organ nadzoru wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnienie decyzji zostało również przez Sąd zaaprobowane.

Nawet gdyby przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji administracyjnych poza zakresem skargi w sposób niewystarczający i uznać, że Sąd naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., to wskazać trzeba, że i w takim wypadku skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga bowiem także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Autor skargi kasacyjnej musiałby więc uzasadnić, że następstwem zarzucanych uchybień było, np. pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności i dowodów wskazujących na rozporządzenie przez niektórych spadkobierców prawami i roszczeniami do części nieruchomości, co w istocie rzutowałoby na możliwość przeniesienia praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości na K. G. i miałoby wpływ na krąg stron postępowania nadzorczego. Nie wystarczy bowiem jedynie twierdzić, że doszło w sprawie do uchybień procesowych, ale należy wykazać ich możliwość kształtowania lub współkształtowania treści kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, należy wykazać, że wyrok sądu I instancji byłby inny.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. wskazać trzeba, że postawiony on został w kontekście zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702). Nie ulega wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym uznał art. 156 § 2 za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Tym samym Trybunał podzielił stanowisko o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Trybunał podkreślił, że w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Dokonując powyższej konstatacji o sprzeczności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin - pozostawiając tę kwestię w sposób wyraźny do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał przy tym podkreślił, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji ww. wartości konstytucyjnych (uwaga 10.7. uzasadnienia wyroku TK z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Stanowiska Trybunału - wyraźnie wskazującego, że wyeliminowanie ww. zakresowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a., która jest następstwem pominięcia legislacyjnego może dokonać wyłącznie ustawodawca - skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać. Pomija w szczególności fakt, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, lecz rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (vide: uwaga 10.6. uzasadnienia wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, a także R.Hauser, J.Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; wyrok NSA z 24 października 2000 r. sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L.Leszczyńskiego; wyrok NSA z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07). Deprecjonuje to prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd o znaczeniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego zakresową niekonstytucyjność określonego przepisu (vide: A.Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, P.Sejm. nr 4/2011, s.54-57; P.Tuleja, Zaniechanie ustawodawcze (w:) Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Księga jubileuszowa prof. M.Grzybowskiego, Kraków 2007, s. 397 - 405). W takiej sytuacji za bezzasadny uznać wypada postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.