Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 435/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 par. 2, art. 15, art. 26 par. 5, art. 119, art. 121 par. 1-3, art. 122
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz - spr Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. G., reprezentowanego przez pełnomocnika – r. pr. M. B., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 marca 2013 r., nr [...], nakładające na P. G. grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zwrotu prawa jazdy kat. ABCDE.

Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 22 października 2012 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski orzekł o zatrzymaniu P. G. prawa jazdy kategorii ABCDE do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od 20 listopada 2011 r. do 26 sierpnia 2012 r. P. G. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które uzyskał 25 punktów karnych, a odbycie szkolenia po przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów nie mogło skutkować zmniejszeniem ich ilości. Nadanie rygoru natychmiastowej organ uzasadnił ważnym interesem społecznym, by kierowcy, którzy naruszają przepisy ruchu drogowego, do czasu zweryfikowanie ich umiejętności do kierowania pojazdami byli z tego ruchu wyłączeni.

Jednocześnie, pismem z dnia 22 października 2012 r. organ wezwał P. G. do zwrotu dokumentu prawa jazdy do depozytu urzędu. Następnie, upomnieniem z dnia 22 listopada 2012 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wezwał P. G. do dobrowolnego zwrócenia prawa jazdy w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku.

Od powyższej decyzji z dnia 22 października 2012 r. P. G. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...], utrzymało ją w mocy.

Kolejną czynnością Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego było wystawienie w dniu 28 marca 2013 r. tytułu wykonawczego, nr [...], w którym jako podstawa obowiązku wskazana została decyzja z dnia 22 października 2012 r., natomiast jako treść - zwrot prawa jazdy kat. ABCDE, nr [...], druk nr [...], zaś jako środek egzekucyjny - grzywna w celu przymuszenia.

W dniu 28 marca 2013 r. Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wydał również postanowienie nr [...], którym nałożył na P. G. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954, z późn. zm.). W treści tego postanowienia organ wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia oraz do wykonania w tym samym terminie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ odnotował, że upomnieniem z dnia 22 listopada 2012 r. P. G. został poinformowany o obowiązku zwrotu dokumentu prawa jazdy oraz o konsekwencji jego niewykonania. Organ wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia stanowi rodzaj nacisku mającego skłonić zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Poza tym wskazał, że szereg podejmowanych czynności nie doprowadził do zamierzonego skutku w postaci zwrotu prawa jazdy, co uzasadniało zastosowanie środka bardziej dolegliwego dla zobowiązanego i stwierdził, że grzywna jest tak skalkulowana, aby była dostatecznie dotkliwa i powodowała wykonanie obowiązku zwrotu prawa jazdy. Ponadto organ pouczył również o prawie zgłaszania zarzutów oraz wniesienia zażalenia, a także o tym, że nieuiszczenie grzywny skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności. Wskazał też, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym grzywna zostanie na wniosek zobowiązanego umorzona, natomiast jego niewykonanie spowoduje, że będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. Postanowienie to wraz z tytułem wykonawczym zostało przesłane na adres zobowiązanego P. G. i doręczone w dniu 29 marca 2013 r. jego matce – G. G. za pisemnym pokwitowaniem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki.

Na powyższe postanowienie P. G., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego M. B., wniósł zażalenie, w którym wskazał, że upomnienie wzywające do zwrotu prawa jazdy zostało wydane pomimo tego, że decyzja nakładająca na niego obowiązek zwrotu prawa jazdy nie była jeszcze ostateczna, gdyż wniósł od niej odwołanie. Poza tym wskazał, że decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia tego odwołania otrzymał w dniu 22 marca 2013 r., wobec czego przysługuje od dnie jeszcze skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zakwestionował również skuteczność doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny, podnosząc, że nie zostało ono doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, któremu udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania we wszystkich sprawach, w tym w postępowaniu egzekucyjnym. Wywiódł, że fakt opatrzenia postanowienia o nałożeniu grzywny sygnaturą postępowania pierwszoinstancyjnego oznacza, iż jest to w dalszym ciągu to samo postępowanie i postanowienie to powinno być doręczone pełnomocnikowi. Stwierdził ponadto, że pozostawienie mu prawa jazdy do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu życia bądź zdrowia ludzkiego i nie jest uzasadnione ze względu na inny interes społeczny czy wyjątkowo ważny interes strony, a zatrzymanie prawa jazdy spowoduje pozbawienie go źródła utrzymania, gdyż prowadzi działalność gospodarczą polegającą głównie na transporcie. Zarzucił też, że wysokość grzywny jest zbyt dotkliwa, gdyż jedynym uniknięciem jej uiszczenia jest oddanie prawa jazdy, a tym samym pozbawienie się jedynego źródła dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie uwzględniło zarzutów zażalenia i wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu Kolegium zaakcentowało, że decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 22 października 2012 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został uchylony, a obecnie wykonaniu podlega ostateczna decyzja. Dalej wyjaśniło, że postępowanie egzekucyjne w administracji jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, stąd zgłaszając swój udział w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnik strony powinien złożyć do akt sprawy egzekucyjnej stosowne pełnomocnictwo. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że sprawa administracyjna i egzekucyjna posiadają ten sam numer ewidencyjny, jest obojętna dla prawnej odrębności obu tych postępowań. Z tego też powodu doręczenie tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wyłącznie zobowiązanemu było prawidłowe, a pełnomocnik zobowiązanego dopiero po tej czynności, wszczynającej egzekucję administracyjną, mógł wstąpić do postępowania egzekucyjnego. Odnośnie zastosowanego środka egzekucyjnego Kolegium przytoczyło przepisy wskazane jako podstawa prawna postanowienia organu pierwszej instancji i w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy wyjaśniło, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, co obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności oraz wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kolegium stwierdziło, że do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji zalicza się m.in. istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej, przy czym odróżnić należy istnienie obowiązku od jego wymagalności i zasadności, które są cechami obowiązków istniejących. Istniejący, a niewymagalny jest taki obowiązek, który powstał, ale na skutek innych okoliczności prawem przewidzianych nie może być egzekwowany (wykonywany), jednak w tym zakresie organ egzekucyjny nie bada wniosku o przeprowadzenie egzekucji. Stosowanie do tego organ odwoławczy uznał, że Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski był uprawniony do podjęcia czynności pomimo wniesienia przez zobowiązanego odwołania od decyzji z dnia 22 października 2012 r. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza, że decyzja ta podlegała przymusowemu wykonaniu pomimo wniesienia środka zaskarżenia. Skoro została ona następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, to rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy podlega wykonaniu na zasadach ogólnych. Kolegium stwierdziło, że przysługujące stronie prawo do wniesienia skargi na ostateczną decyzję w żaden sposób nie wpływa na jej wykonalność. Z kolei ocena, czy pozostawienie dokumentu prawa jazdy w posiadaniu zobowiązanego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub interesowi publicznemu, albo jest sprzeczne z interesem strony, nie należy do zakresu kompetencji organu egzekucyjnego. Podobnie też nie podlegają ocenie w postępowaniu egzekucyjnym argumenty zobowiązanego dotyczące utraty źródła utrzymania wskutek zatrzymania prawa jazdy, lub przekonanie zobowiązanego o wadliwości wykonywanej decyzji administracyjnej. Natomiast w kwestii wymiaru grzywny Kolegium wywiodło, powołując się na orzecznictwo sądowe, że środek egzekucyjny ma z jednej strony zapewnić efektywność egzekucji, a z drugiej - powinien być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. O wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może jednak decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, chociaż nie powinna ona pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Stosownie do tego, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, organ winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny oraz w uzasadnieniu musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Kolegium stwierdziło, że nałożona grzywna w wysokości 1000 zł jest zbliżona do dolnej granicy zagrożenia, gdyż w myśl art. 121 § 2 ustawy wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć jednorazowo kwoty 10000 zł. Równocześnie jest ona wystarczająco dotkliwa dla zobowiązanego, zwłaszcza jako pierwszy zastosowany środek egzekucyjny, a jej wysokość jest przy tym adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku i nie stwarza zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych zobowiązanego.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie P. G. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a nadto wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 6 w zw. z art. 15 ustawy poprzez uznanie, że istnieje obowiązek, którego skarżący nie wykonał i że należy wszcząć egzekucję administracyjną. W uzasadnianiu wskazał, że w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie sądowoadministracyjne. Podniósł, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy mogła zostać wydana z naruszeniem przepisów prawa, dlatego nie można zakładać, że obowiązek polegający na zwrocie prawa jazdy powinien zostać wykonany. Ponadto skarżący powtórzył argumentację, że pozostawienie prawa jazdy do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny nie zagraża bezpieczeństwu życia bądź zdrowia ludzkiego, ani nie jest uzasadnione z innych przyczyn, a nadto, że spowoduje pozbawienie skarżącego źródła utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, jednak w swej ocenie nie może wykraczać poza sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, tj. której dotyczy zaskarżony akt. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a., tj. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1) albo w razie zaistnienia przyczyn uzasadniających stwierdzenie ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa (pkt 2 i 3). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Mając na uwadze zarzut skargi, sprowadzający się w istocie do kwestionowania możliwości żądania wykonania obowiązku polegającego na zwrocie prawa jazdy w sytuacji niewyczerpania wszystkich środków zaskarżenia przewidzianych prawem w instancyjnym toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, od razu należy wskazać, iż przedmiot oceny Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi jedynie zgodność z przepisami prawa postępowania w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia jako zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Brak jest jednocześnie podstaw do dokonywania w tym postępowaniu oceny zasadności merytorycznych zarzutów skarżącego dotyczących przyczyn wszczętej i prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego egzekucji.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że zaskarżone postanowienie, którym nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do zwrotu dokumentu prawa jazdy, wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym regulowanym ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), zwaną dalej ustawą. Jest to postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego, na co wskazuje nie tylko inna jego podstawa prawna, ale również zakres, cel oraz przedmiot. W postępowaniu tym organy egzekucyjne podejmują czynności w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną, do jakich - zgodnie z art. 2 § 1 ustawy - należą zarówno obowiązki o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym.

Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w ramach wszczętego postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 29 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2011 r., II OSK 946/10, LEX nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - jest uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 108 K.p.a., nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności sprawia, iż decyzja staje się wykonalna pomimo możliwości złożenia od niej odwołania, gdyż stosownie do art. 130 § 3 pkt 1 K.p.a. wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, której został nadany taki rygor. Jedynie na zasadzie art. 135 K.p.a. organ odwoławczy może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji w uzasadnionych przypadkach, co powoduje zawieszenie jej skutku prawnego. Wymagalność obowiązku, dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 495/11, LEX nr 1217441).

Z powyższego wynika, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia stanowi egzekucję obowiązku wykonania określonej czynności, a obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II OSK 312/11, LEX nr 1252012). W odniesieniu natomiast do decyzji pierwszoinstancyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został wstrzymany, obowiązek w postaci istnieje od dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jest wymagalny i może podlegać egzekucji administracyjnej pomimo że decyzja nie posiada przymiotu ostateczności. W razie powstrzymywania się strony od wykonania takiej decyzji, uruchomione zostają stosowne środki przymusu, przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 5 tej ustawy organ administracji publicznej, uprawniony do orzekania w sprawie w pierwszej instancji, jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z wydanej decyzji. Natomiast stosownie do wskazywanego w skardze art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten, skierowany do wierzyciela, statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego, tj. zasadę obligatoryjnego podejmowania egzekucji, przedstawianą również jako zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji, obejmujących w szczególności ustalenie miejsca zamieszkania lub pobytu zobowiązanego, skierowanie do niego osoby upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, wystawienie tytułu wykonawczego oraz skierowanie wniosku do organu egzekucyjnego o przeprowadzenie egzekucji.

W konsekwencji, dopóki w porządku prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania. Jedynie uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności, bądź wstrzymanie wykonania decyzji stanowi przeszkodę do prowadzenia na jej podstawie postępowania egzekucyjnego. Zaistnienie takich okoliczności czyni bowiem niemożliwym wykonanie obowiązku. W zakresie swej właściwości organ egzekucyjny nie jest jednak uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach postępowania egzekucyjnego organy nie były zatem uprawnione do weryfikacji decyzji orzekającej zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy i do dokonywania oceny prawidłowości jej wydania, tj. nałożenia określonego w niej obowiązku.

W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło zwrotu prawa jazdy, a więc obowiązku o charakterze niepieniężnym, który stosownie do art. 3 § 1 ustawy wynika z decyzji z dnia 22 października 2012 r., wydanej przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego w postępowaniu administracyjnym i orzekającej o zatrzymaniu prawa jazdy. Decyzja ta określa obowiązek polegający na zwrocie dokumentu prawa jazdy. Bezsporne przy tym jest, że decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast po wniesieniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie skorzystało z uprawnienia wynikającego z art. 135 K.p.a. i nie wstrzymało wykonalności decyzji objętej odwołaniem, a następnie decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Tym samym uzyskała ona również przymiot ostateczności. Ponadto, Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 stycznia 2013 r., nie wstrzymał wykonania zaskarżonego aktu, a wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 247/13, skargę oddalił. W dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny funkcjonowała w porządku prawnym prawomocna już decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 22 października 2012 r., która nie została uchylona ani zmieniona, jak również wcześniej nie orzeczono o wstrzymaniu jej wykonania. Taka sytuacja nie wystąpiła także w toku postępowania odwoławczego. Bezspornym jest również, że nakazana czynność zwrotu prawa jazdy nie została przez skarżącego dobrowolnie wykonana. W tym celu prawidłowo Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, jako wierzyciel, wystosował do skarżącego odpowiednie upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy, realizując tym samym obowiązek wynikający z art. 6 § 1 ustawy, a następnie - wobec niewykonania obowiązku w terminie określonym w tym upomnieniu, wystawił tytuł wykonawczy. Wyczerpane zostały przesłanki umożliwiające wszczęcie postępowania egzekucyjnego określone w art. 15 § 1 ustawy, stanowiącym, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Nie jest przy tym kwestionowany fakt, że skarżący miał wiedzę o nałożonym na niego obowiązku wynikającym z decyzji posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności, pomimo wezwania i upomnienia, w których pouczono także o konsekwencjach jego niewykonania, uchylał się jednak od spełnienia tego obowiązku, świadomie unikając podporządkowania się prawu. Wskazane okoliczności umożliwiały zatem w świetle art. 15 § 1 ustawy wszczęcie postępowania egzekucyjnego, przy czym - jak wywiedziono wyżej - z uwagi na nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, na przeszkodzie temu nie mogło stać ani wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ani też zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ odwoławczy.

Elementy, jakie powinien zawierać tytuł wykonawczy, zostały wymienione w art. 27 § 1 ustawy. Zdaniem Sądu, podzielić należy stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że tytuł wykonawczy wystawiony w niniejszej sprawie przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego spełnia wszystkie wymogi niezbędne do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej świadczenia niepieniężnego. W szczególności zasadnie wskazano w nim jako podstawę obowiązku decyzję z dnia 22 października 2012 r. Pomimo tego, że decyzja ta była poddana ocenie w toku instancji i została utrzymana w mocy decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r., to jednak z uwagi na opatrzenie jej rygorem natychmiastowej wykonalności stanowiła samodzielną podstawę prawną obowiązku zwrotu prawa jazdy. Na podstawie tego tytułu wykonawczego, stosownie do art. 26 § 1 i § 4 ustawy, organ mógł wszcząć i prowadzić egzekucję powyższego obowiązku.

W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zważywszy na odrębność postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego, należy uznać, że pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony, nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest zatem wystarczające złożenie pełnomocnictwa do akt toczącej się wcześniej sprawy administracyjnej, w której doszło do ustalenia obowiązków podlegających egzekucji, nawet jeśli swoim zakresem pełnomocnictwo to obejmuje występowanie również w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro sprawa egzekucyjna jest sprawą odrębną, to nie można domniemywać kontynuacji istniejącego pełnomocnictwa. Ponadto, stosownie do art. 33 § 2 i § 3 K.p.a., mającego zastosowanie poprzez art. 18 ustawy, pełnomocnictwo powinno być każdorazowo dołączone do akt sprawy. Szerokie określenie zakresu pełnomocnictwa nie zmienia zatem oceny, iż jest ono skuteczne wyłącznie dla sprawy, do której akt zostało złożone. Co więcej, ustanowienie pełnomocnika jest prawem, a nie obowiązkiem strony, z którego to prawa może, ale nie musi ona nadal korzystać w innym postępowaniu. W orzecznictwie oraz w doktrynie na tle przepisu art. 26 § 5 pkt 1 ustawy przyjmuje się, że co do zasady doręczenie odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu powinno nastąpić także w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym strona miała pełnomocnika, gdyż o wszczęciu postępowania i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny zobowiązany powinien być informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika lub inną wskazaną przez niego osobę. Ponadto, wskazuje się również, że pisma w postępowaniu przedegzekucyjnym, zawierające np. upomnienie skierowane do zobowiązanego, należy doręczyć jego pełnomocnikowi, o ile wierzyciel posiada wiedzę i dowód na to, że pełnomocnictwo obejmuje także fazę wykonania obowiązku określonego lub ustalonego w decyzji. Upomnienie jest bowiem czynnością wynikającą z relacji istniejących między wierzycielem i zobowiązanym. Jednakże pełnomocnik winien przedstawić pełnomocnictwo właściwemu organowi egzekucyjnemu. Organ ten musi bowiem zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie. Pełnomocnictwo ma być złożone do akt postępowania egzekucyjnego i nie można go domniemywać. Jeśli po doręczeniu upomnienia pełnomocnictwo do działania w postępowaniu egzekucyjnym zostanie przedłożone wierzycielowi, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wówczas tytuł wykonawczy powinien zostać doręczony pełnomocnikowi (por. wyroki NSA: z 22 marca 2011 r., II FSK 695/11, LEX nr 992304; z 17 lutego 2010, II FSK 1542/08, LEX nr 591775; z 23 grudnia 2008 r., II FSK 1344/07, LEX nr 525846 oraz W. Piątek/A. Skoczylas [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. Pod red. prof. R. Hausera i prof. A. Skoczylasa, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 106-107 i s. 148, a także P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2011, s. 107-108 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Poglądy powyższe skład orzekający w pełni podziela.

W świetle powyższego należało uznać, jak to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie miał obowiązku doręczenia odpisu tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym. Pomimo że pełnomocnictwo to obejmowało również umocowanie do działania w postępowaniu egzekucyjnym, jednak po doręczeniu upomnienia, a przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, nie przedłożono odrębnego pełnomocnictwa do działania w tym postępowaniu. Zauważyć należy, że do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa organowi egzekucyjnemu doszło dopiero po doręczeniu skarżącemu tytułu egzekucyjnego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny, a jednocześnie pełnomocnik dokonał skutecznie czynności wniesienia zażalenia na to postanowienie.

Oceniając nadal prawidłowość nałożenia na skarżącego określonej w zaskarżonym postanowieniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zwrotu prawa jazdy, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze ustawy, grzywna ta stanowi środek egzekucyjny stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 ustawy, grzywnę tę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1), a ponadto, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Na gruncie wskazanych regulacji zauważyć należy, że środek ten służący zmuszeniu zobowiązanego do wykonania obowiązku, poprzez spowodowanie dolegliwości finansowej, stosowany jest przede wszystkim w sytuacji, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka jest niemożliwe, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wysokość grzywny uregulowana została natomiast w art. 121 ustawy i w przypadku osób fizycznych nie może ona przekraczać kwoty 10000 zł (§ 2), przy czym może być nakładana kilkakrotnie (§ 1), a jej łączna wysokość nie może przekroczyć 50000 zł (§ 3).

Dostrzec trzeba, że w powołanych wyżej przepisach ustawodawca określił jedynie maksymalną wysokość grzywny oraz maksymalną wysokość sumy grzywien nakładanych wielokrotnie w celu przymuszenia do spełnienia tego samego obowiązku. Nie określił natomiast dolnej granicy grzywny, co powoduje, że każdorazowo zależy ona od uznania organu. Przy jej wymierzaniu organ winien mieć na uwadze, czy grzywna spełni swoją rolę, tj. czy będzie skuteczna i doprowadzi do wykonania obowiązku. Powinien zatem kierować się przede wszystkim efektywnością egzekucji, a ponadto winien uwzględnić zarówno treść tytułu wykonawczego, jak i górną granicę wymierzanej grzywny. Podzielić przy tym należy utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się i aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, żeby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (por. wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, LEX nr 1252196; z 10 maja 2012 r., II OSK 312/11, LEX nr 1252012; z 2 lutego 2010 r., II OSK 235/09, LEX nr 602159).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie na skarżącego zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1000 zł było zasadne i nie naruszało przepisów prawa. W szczególności organ nie przekroczył granic uznania i nie naruszył wyrażonej w art. 7 § 2 ustawy zasady stosowania najłagodniejszych środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz przepisów art. 119, art. 121 i art. 122 ustawy. Wskazać bowiem przyjdzie, że skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zwrotu prawa jazdy, a z uwagi na charakter tego obowiązku grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem mogącym prowadzić bezpośrednio do jego wykonania. Skoro dotyczyła ona obowiązku wykonania czynności, to była dopuszczalna również w świetle art. 119 § 1 ustawy. Jej wysokość, ustalona na kwotę 1000 zł, mieści się natomiast w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy i jest znacznie niższa od określonej w tym przepisie górnej granicy. Nie można tym samym uznać, że orzeczona grzywna jest nadmierna, a organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zauważenia wymaga, że wysokość nałożonej grzywny jest dziesięciokrotnie niższa od kwoty maksymalnej przewidzianej w ustawie. Zgodzić się przy tym trzeba z organem, że stanowi ona na tyle znaczną dolegliwość, iż może doprowadzić do wykonania obowiązku zwrotu prawa jazdy, od czego skarżący uchyla się od dłuższego już czasu. Zaznaczyć jeszcze raz wypada, że celem orzeczonej grzywny jest właśnie przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku zwrotu dokumentu prawa jazdy, poprzez dotkliwość orzeczonego środka. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się organ przy określeniu wysokości grzywny w celu przymuszenia jest natomiast skuteczność w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że takim właśnie kryterium kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Wskazał on bowiem, że nałożona grzywna w istniejących realiach społeczno-gospodarczych jest wystarczająco dotkliwa dla zobowiązanego, co zresztą sam skarżący potwierdził we wniesionej skardze. Skoro zatem zastosowane kryterium było zgodne z celami środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, to organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 119 ustawy ani przekroczenia granic uznania wyznaczonych przepisem art. 121 § 2 ustawy.

Odnośnie motywów podawanych w skardze wyjaśnić przyjdzie, że przez organ egzekucyjny nie mogą być brane pod uwagę okoliczności przemawiające za zasadnością pozostawienia skarżącemu prawa jazdy do czasu wyczerpania wszystkich środków zaskarżenia, a dotyczące niestwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego czy interesu społecznego. Natomiast dowodzenie, że wymierzona grzywna jest zbyt dotkliwa w sytuacji, gdy oddanie prawa jazdy, będące jedynym sposobem uniknięcia obowiązku uiszczenia grzywny, spowoduje pozbawienie skarżącego jedynego źródła utrzymania, nie może być przekonujące w sytuacji, gdy celem postępowania egzekucyjnego jest wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, polegającego właśnie na zwrocie prawa jazdy. Ponadto, ten wywód skargi sugeruje, że grzywna w celu przymuszenia powinna być wymierzana w takiej wysokości, aby jej uiszczenie nie było nadmiernie dotkliwe i umożliwiło dalsze uchylanie się od spełnienia obowiązku zwrotu prawa jazdy. Tego rodzaju argumentacja, sprzeciwiająca się podstawowej zasadzie praworządności, jest zupełnie niemożliwa do zaakceptowania. W szczególności nie ma ona nic wspólnego z wynikającymi z art. 7 § 2 ustawy zasadami celowości postępowania egzekucyjnego oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.

Analizując w dalszym ciągu zaskarżone rozstrzygnięcie, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że postanowienie organu pierwszej instancji, nakładające grzywnę, spełniało przewidziane dla niego wymogi określone w art. 122 § 1 ustawy. W postanowieniu tym wezwano skarżącego do uiszczenia grzywny, zakreślając siedmiodniowy termin oraz pouczono o skutkach niewykonania obowiązku w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu jej ściągnięcia, jak również wezwano skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 7 dni, pod rygorem nakładania dalszych grzywien w takiej samej lub wyższej kwocie. Pouczono również skarżącego o treści art. 122 § 3 oraz art. 125 ustawy, a organ wykonał obowiązek doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z odpisem tytułu wykonawczego, stosownie do art. 122 § 1 ustawy. Jak już wcześniej wyjaśniono, prawidłowo przy tym doręczenia tego dokonano skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi. Brak było również w niniejszej sprawie podstaw do oceny prawidłowości decyzji, z której wynika obowiązek zwrotu prawa jazdy. Dodatkowo zaakcentować jeszcze wypada, że zgodnie z art. 122 § 3 ustawy zobowiązanemu - poza prawem wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny- służy prawo równoległego zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34). Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu prowadzonym wskutek zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną niedopuszczalne jest podnoszenie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy, a zatem również zmierzających do wykazania, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia obowiązku zawartego w decyzji z dnia 22 października 2012 r. oraz zarzutów dotyczących m.in. jego istnienia albo braku wymagalności.

Reasumując, nie można przyznać racji skarżącemu, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa. W szczególności nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 6 w zw. z art. 15 ustawy w sytuacji, gdy wobec braku wykonania przez skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski jako wierzyciel wystosował upomnienie, a następnie, jako organ egzekucyjny wszczął egzekucję wystawiając i doręczając skarżącemu tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wystawiony tytuł wykonawczy odpowiada wymogom z art. 27 § 1 ustawy, natomiast nałożenie grzywny w celu przymuszenia i określenie jej wysokości nastąpiło zgodnie z art. 121 § 1-3 ustawy, a treść postanowienia orzekającego grzywnę spełnia wymogi określone w art. 122 § 2 ustawy.

Mając na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie ma uzasadnionych podstaw, gdyż Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Odnośnie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia wymaga, że Sąd nie rozpatrywał tego wniosku kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej. Wyznaczony termin rozprawy nie był bowiem odległy od daty wpływu skargi do Sądu, a przy tym był zbliżony do przewidywanego terminu posiedzenia niejawnego, natomiast stosownie do art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji