Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2342/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 25, art. 41 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 35a, art.2 ust. 1, 1a i 1b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Przybysz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1536/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1536/15, po rozpoznaniu skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] grudnia 2014 r. w P. na drodze gminnej ul. K. zatrzymano do kontroli dwuosiowy pojazd marki MAN o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki CMT o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował A. H., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w postaci miału węglowego (ładunek sypki) na trasie miasta P., w imieniu i na rzecz J. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe J. B. Przeprowadzono pomiary kontrolowanego pojazdu członowego, które wykazały: przekroczenie dozwolonego nacisku pojedynczej osi napędowej o 2,7 t, przekroczenie nacisku potrójnej osi nienapędowej o 0,9 t oraz przekroczenie masy całkowitej o 0,35 t. Uzyskane wyniki wykazały, że na przejazd wymagane było zezwolenie kategorii VII, którego kierowca nie okazał w toku kontroli. Przebieg kontroli utrwalono protokołem.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. B. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. VII.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. B.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu stwierdził, że ustalenia kontroli były dokonane prawidłowo, procedurę ważenia przeprowadzono za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym. Zgromadzony materiał w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.). GITD wskazał, że organ I instancji wezwał stronę do przedstawienia dowodów na istnienie okoliczności wymienionych w przepisie o umorzeniu postępowania, jednakże strona niczego nie dostarczyła. Organ wyjaśnił znaczenie terminu "ładunek sypki" i podniósł, że kontrola drogowa wykazała przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, co oznacza, że powołany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie. GITD zaznaczył, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż stosownie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Podmiotem wykonującym przejazd jest zaś ten, na rzecz kogo jest on wykonywany, nie zaś jak twierdzi skarżący - kierowca.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że kontrola przestrzegania osi i DMC pojazdów jest ustawowym obowiązkiem Inspekcji. Przed dokonaniem ważenia kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Inspektorzy Transportu Drogowego wykonując czynności pomiaru stosują zapisy instrukcji wag dołączonych przez producentów. Z instrukcji wag SAW 10C użytych przez organ w trakcie kontroli pojazdu wynika zaś, iż w sytuacji, gdy niemożliwe jest jednoczesne zważenie kół mostów dwu lub trzyosiowych, należy zrównoważyć różnicę wysokości przy pomocy płyt pomocniczych. Z wykorzystania podkładek można zrezygnować, jeżeli istnieją odpowiednie wgłębienia w nawierzchni w miejscu przeprowadzenia pomiarów, w których można umieścić wagę SAW. Instrukcja wskazuje również, że pomiaru nie powinno przeprowadzać się w miejscu o nachyleniu ponad 2 % w kierunku jazdy. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym pod kątem pochylenia terenu, wyposażonym we wnękę fundamentową, celem umieszczenia w niej wag, wobec czego kontrolujący nie użył podkładek wyrównawczych.

Dodatkowo organ wskazał, że nie jest właściwym adresatem wątpliwości skarżącego dotyczących miejsca kontrolnego. Miejsce to zostało bowiem zatwierdzone przez inny organ jako spełniające wymogi do ważenia pojazdów. Zaznaczono również, że kierowca nie wniósł do protokołu żadnych uwag o niepołączeniu wag kablem. Inspekcja Transportu stosuje sposób ważenia, zgodny z instrukcją producenta. Powołano się również na wyrok z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt. VI SA/Wa 485/13, który potwierdził możliwość wyznaczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu przy zastosowaniu dwóch wag typu SAW.

Konkludując organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej, jak i dopuszczalnej masy całkowitej, a także dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu o wartości powyżej 20%, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej we wskazanej wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów opłaty sądowej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji powołując się na art. 41 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w rozpatrywanej sprawie, tj. dnia [...] grudnia 2014 r., ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. Zdaniem sądu brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d. podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 368/14, sąd stwierdził, że o tym jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co jest określone w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.).

Zdaniem WSA, brak było zatem podstaw prawnych do prowadzenia ustaleń co do okoliczności związanych z przekroczeniem wartości nacisków osi wielokrotnych skontrolowanego pojazdu.

W ocenie WSA, poważne wątpliwości budzą wyniki ważenia pojazdu w dniu kontroli. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomiaru pojazdu członowego dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C, posiadających w chwili dokonywania kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej. Ustalenia te nie mogą mieć jednak dla rozstrzygnięcia sprawy decydującego znaczenia, bowiem istotnym problemem nie jest to, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, lecz to czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem. Sąd stwierdził, że ocenę tej okoliczności uniemożliwia niekompletność materiału dowodowego. Brak jest bowiem podstawowych dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o opracowaną przez producenta instrukcję użytkowania wag użytych do pomiarów. Każdy przyrząd kontrolny, aby jego wskazania mogły być uznane za rzeczywiste i prawdziwe, powinien być używany zgodnie ze wskazaniami producenta, czyli z instrukcją obsługi konkretnej wagi. WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisuje sposób ważenia pojazdu należącego do przedsiębiorstwa skarżącego, odwołując się do treści instrukcji wag typu SAW 10C. W konsekwencji w analizowanej sprawie nie wiadomo, czy dochowano warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag SAW 10C. Nie może tego stwierdzić ani strona, ani zweryfikować sąd. Brak instrukcji uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości warunków ważenia i ocenę legalności uzyskanych w ten sposób wyników. Dodatkowo zdaniem WSA, w aktach sprawy powinno znaleźć się świadectwo homologacji wag użytych do pomiarów, co pozwoliłoby ocenić, czy przy użyciu tych wag można mierzyć masę całkowitą pojazdu oraz naciski osi pojazdu.

Sąd I instancji podkreślił, że protokół kontroli nie jest jedynym dowodem, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Ustaleń wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, zwłaszcza jeśli powstają wątpliwości co do ich poprawności. W rozpoznawanej sprawie nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona przez organy prawidłowość pomiarów w zakresie dmc i nacisków osi, a w konsekwencji poprawność uzyskanych wyników ważenia stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej. Wobec niejasności ustaleń i ocen, a szerzej uzasadnienia decyzji odwoławczej w kwestii zastosowania w sprawie wag typu SAW 10C, a to w świetle instrukcji obsługi wag, Sąd stwierdził, że nie można uznać ustaleń co do wyników pomiaru/ważenia pojazdu skarżącego za wyczerpujące i miarodajne w sensie podstawy faktycznej wymierzenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd wskazał, że w tej sytuacji istotne jest dokładne ustalenie przez organ do jakiego rodzaju pomiarów zostały przeznaczone użyte w przebiegu kontroli pojazdu skarżącego wagi typu SAW 10C, w tym jaki jest ich zakres zastosowania. Powinno to wynikać z instrukcji obsługi tych wag i świadectwa homologacji, które to dokumenty organ prowadzący postępowanie obowiązany jest dołączyć do akt sprawy. Dopiero wówczas będzie możliwe przesądzenie, czy przy użyciu tych wag można mierzyć naciski osi i dmc pojazdu.

Poza tym odpowiedzi organu wymaga zgłoszony przez skarżącego wniosek dotyczący ustalenia głębokości wnęk, w których umieszczone były wagi podczas kontroli. Dowód ten potrzebny był do wykazania, że nie dostosowano głębokości wnęk, w których umieszczono wagi podczas dokonywanych pomiarów do wysokości tych wag. Zdaniem WSA, kwestii tych nie rozstrzyga protokół z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów. Organ powinien więc ocenić, czy kwestia ta może mieć znaczenie w sprawie, a następnie wyjaśnić swoje stanowisko i w związku z tym ponownie rozważyć zasadność ww. wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego.

Odnośnie wniosku strony o nałożenie kary na kierowcę, Sąd wskazał, że w świetle art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d. kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami nakładana jest na podmiot, na którego przez wykonywany jest przejazd, czyli na przewoźnika drogowego, a nie na kierowcę - fizycznie wykonującego przejazd.

WSA nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, który kwestionuje zastosowanie w jego sprawie art. 2 pkt 35a p.r.d. Skarżący uznaje bowiem, że skontrolowany pojazd nie odpowiadał definicji legalnej pojazdu nienormatywnego, ponieważ przekroczenie nacisku osi stwierdzono tylko na jednej z nich, podczas gdy w przepisie tym posłużono się liczbą mnogą. Sąd podniósł, że definicja z art. 2 pkt 35a p.r.d. zawiera sformułowania w liczbie mnogiej, jednakże z zastosowanej przez ustawodawcę techniki legislacyjnej skarżący wywodzi błędne wnioski, koncentrując się wyłącznie na wyniku wykładni językowej tego jednego przepisu, pomijając pozostałe regulacje p.r.d. WSA przypomniał, że w ocenie ustawodawcy największe spustoszenie na drogach czynią pojazdy o niewłaściwym, nierównomiernym rozłożeniu ładunku na poszczególne osie, a decydującym czynnikiem oceny normatywności pojazdu muszą być w istocie naciski wywierane właśnie na poszczególne osie pojazdu. Dlatego też przekroczenie dopuszczalnej normy na choćby jednej z osi napędowych powinno być karane. Interpretacja spornego przepisu tak, jak czyni to skarżący, powodowałaby, że cel wprowadzenia ww. przepisów byłby iluzoryczny, nielogiczny oderwany od pozostałych przepisów dotyczących powyższych kwestii. Z tych też powodów zarzut naruszenia (błędnej wykładni) art. 2 pkt 35a p.r.d. według Sądu jest bezzasadny.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organy w rozpatrywanej sprawie nie dochowały zadość standardom prowadzenia postępowania określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony nieprawidłowo, z uwagi na niewłaściwe określenie zakresu odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Skarżącego zostały przez organy określone właściwie, gdyż te prawidłowo przyjęły, że dla ustalenia nienormatywności pojazdu poddanego kontroli oraz wymiaru kary nałożonej na stronę decydujące znaczenie miał rozmiar przekroczenia w zakresie dopuszczalnego nacisku potrójnej osi nienapędowej pojazdu oraz pojedynczej osi napędowej pojazdu, który to parametr również stanowi o uznaniu pojazdu za nienormatywny;

2) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ powinien ocenić, czy głębokość wnęk, w których umieszczone były wagi podczas kontroli mogła mieć znaczenie w sprawie, podczas gdy organ II instancji w wydanej decyzji odniósł się do argumentu podnoszonego przez skarżącego w tym przedmiocie i wskazał, że miejsce dokonania pomiarów zostało zatwierdzone przez zarządcę drogi i spełnia wymogi do prowadzenia pomiarów zarówno statycznych oraz dynamicznych, dlatego też należy uznać, że głębokość wnęk nie może mieć wpływu na rzetelność dokonanych pomiarów podczas kontroli;

3) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że materiał dowodowy zebrany przez organy administracyjne jest niekompletny i nie zawiera opracowanej przez producenta wag użytych do pomiarów w przedmiotowej sprawie, instrukcji ich użytkowania, a w konsekwencji brak jest możliwości ustalenia, czy użyte podczas kontroli przyrządy były używane zgodnie ze wskazaniami producenta, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zawiera wszystkie istotne dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenie elementy:

- protokół kontroli,

- protokół z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia,

- świadectwo legalizacji ponownej wag SAW 10C,

- świadectwo wzorcowania wysokościomierza teleskopowego,

- świadectwo legalizacji ponownej przymiaru mieszanego - ruletka,

a kluczowe dla ustalenia odpowiedzialności skarżącego zapisy instrukcji wag użytych do pomiarów zostały wyłożone w treści decyzji organu II instancji i są one wystarczające dla dokonania oceny, czy podczas kontroli przyrządy pomiarowe zostały użyte zgodnie ze wskazaniami ich producenta;

4) przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35 a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej jako: u.d.p.), a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego Skarbu Państwa – w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter głównych zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA stwierdził, że w sprawie wątpliwości budzą dwie kwestie związane z wynika ważenia pojazdu w dniu kontroli, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie zostały wyjaśnione przez organy orzekające. Po pierwsze zdaniem WSA w aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów, w tym przede wszystkim opracowanej przez producenta instrukcji użytkowania wag użytych do pomiarów w tej sprawie. Po drugie odpowiedzi organu wymaga zgłoszony przez skarżącego wniosek dotyczący ustalenia głębokości wnęk, w których umieszczone były wagi podczas kontroli, bowiem kwestii tych nie rozstrzyga protokół z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów.

Odnosząc się w tym kontekście do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Za trafne należało bowiem uznać stanowisko Sądu I instancji, gdy stwierdził, że w aktach brak jest dokumentów mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. To znaczy w aktach sprawy brak jest instrukcji użytkowania wag użytych do pomiarów oraz świadectwa ich homologacji. WSA stwierdził, a stanowisko to należy podzielić, że nie została wyjaśniona przez organy zasadnicza kwestia prawidłowości pomiarów w zakresie nacisków osi oraz dmc. Organy nie wyjaśniły, pomimo podnoszenia tej kwestii przez stronę, w jaki sposób ustalono wyniki ważenia osi. Prawidłowo WSA stwierdził, że instrukcji użytkowania wag nie mogą zastąpić powołane w decyzji organu II instancji świadectwa legalizacji ponownej wag, ponieważ problemem istotnym dla sprawy nie jest to, czy organy posługiwały się nielegalnymi wagami, ale to czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z instrukcją producenta. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie również przyjął, że pomiar pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów nie rozstrzyga kwestii głębokości wnęk, w których umieszczone były wagi podczas kontroli.

W związku z tym zarzuty podniesione w punkcie 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do tego, że nie jest pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym podwójnych) są większe od nacisków dopuszczalnych, określonych w przepisach prawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, z definicji pojazdu nienormatywnego określonej w art. 4 pkt 25 u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika, że pojazd nienormatywny to pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych), co zdaniem Sądu I instancji oznacza, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Regulacja dotycząca dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych znajduje się zaś w wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia) i według stanowiska Sądu te przepisy nie są miarodajne dla ustalenia nienormatywności pojazdu stanowiącej podstawę nałożenia kary pieniężnej.

Kwestią sporną jest więc w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Według Sądu I instancji ta swoista "luka" w prawie mającym charakter sankcyjny, a więc podlegającym ścisłej wykładni, możliwa jest do usunięcia jedynie wskutek interwencji ustawodawcy, bowiem przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko organu wyrażone w skardze kasacyjnej, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak zauważono w skardze kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo nie podziela, ze względów logicznych i prawnych, stanowiska Sądu I instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Jest aż nadto oczywiste, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym definiujących pojęcie pojazdu nienormatywnego jest więc sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Należy dodać, że nie jest również zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Trzeba zgodzić się ze stwierdzeniem, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Powiedziano już, że definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy trudno uznać za całkowicie jednoznaczny. Szczególnie więc w takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaje się potwierdzać tezę, że funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ulega jednakże wątpliwości, że przyjęte przez Sąd znaczenie językowe normy - definicji pojazdu nienormatywnego, nieuwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej jest niezgodne z zaakceptowanymi przez Sąd wynikami wykładni funkcjonalnej tej normy. Sąd I instancji przyjmuje bowiem w istocie zawężającą wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, która nie chroni należycie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym Sąd podważa podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy (por. tożsame stanowisko NSA w wyrokach z dnia 25 kwietnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 2337/16 oraz w sprawie o sygn. akt II GSK 2489/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na zakończenie należy dodać, że składowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15, wyrok NSA z dnia z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, ze względów wyżej przedstawionych, wyrażanych tam poglądów nie podziela.

Wobec powyższego, w związku z tym że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, fragmentaryczne uwzględnienie argumentacji organu prowadziłoby do rozstrzygnięcia takiego, jakie wydał WSA, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.