Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2299/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 oraz art. 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2012/13 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. o nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A.F. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2012/13 oddalił skargę A. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] o pow. 1133,6 sąż.2 stanowiąca własność E. W. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu 5-02-07 i nr [...] z obrębu 5-02-04, będących własnością Miasta Stołecznego Warszawy oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 5-02-04 będącej własnością Skarbu Państwa we władaniu Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej.

W dniu 18 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek adw. B. M. reprezentującego R. F. (spadkobierczynię E. W.) złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym

z dnia [...] stycznia 1961 r. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższej nieruchomości przeznaczony został pod wielokondygnacyjne budownictwo państwowe.

W dniu [...] stycznia 2010 r., po rozpoznaniu wniosku A. F.

z 16 października 2006 r. o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia

[...] stycznia 1961 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję stwierdzającą, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1961 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 5-02-04 wydane zostało z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że orzeczenie z dnia

[...] stycznia 1961 r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, a jedną z przesłanek przyznania prawa własności czasowej jest to, iż gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Organ pierwszej instancji wskazał, że na dzień wydania tego orzeczenia dekretowego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] obowiązywał "Ogólny plan zabudowania m.st. Warszawy" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11.08.1931 r. (nr VIII reg 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Na odrysie wykonanym z powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], które mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4 - kondygnacyjną. Zatem, w ocenie organu pierwszej instancji, korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie było sprzeczne z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z uwagi na przejęcie nieruchomości pod budownictwo wielokondygnacyjne państwowe wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu. Minister Infrastruktury wskazał jednocześnie, że stosownie do treści art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość znajduje się obecnie we władaniu Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej na mocy umowy dwustronnej z dnia 30 marca 1956 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Chińskiej Republiki Ludowej w sprawie budowy gmachu Ambasady Chińskiej w Warszawie i gmachu Ambasady Polskiej w Pekinie. Powyższa umowa została zrealizowana - co potwierdza pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia

9 października 2008 r. - i wiąże organy Państwa Polskiego. W związku z ww. umową, na mocy której powstała eksterytorialność gruntu zajmowanego przez Ambasadę Chińskiej Republiki Ludowej, nie jest możliwe, w granicach uprawnień przysługujących organowi administracji, cofnięcie tych skutków prawnych zaistniałych po wydaniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r.

A. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż nieruchomość położona przy ul. [...] we fragmencie obejmującym część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu 5- 02-04 jest własnością Skarbu Państwa, a zobowiązania wobec Chińskiej Republiki Ludowej dotyczą kwestii moralnych, a nie prawnych. Ponadto podniósł, iż umowa zawarta pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a Rządem Chińskiej Republiki Ludowej w dniu 30 marca 1956 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne z dnia [...]stycznia 1961 r. wydane zostało z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że dla oceny legalności kontrolowanego orzeczenia administracyjnego istotne znaczenie ma fakt, iż zostało ono wydane po wejściu w życie obowiązującej od dnia 5 kwietnia 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, rozszerzając między innymi zakres podstaw do odmowy przyznania im prawa do gruntu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu - mogła nastąpić także wtedy, gdy zgodnie z art. 3 ustawy grunt mógł być wywłaszczony. Art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W celu ustalenia czy orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1961 r. wydane zostało zgodnie z obowiązującym wówczas prawem niezbędne jest, w ocenie organu, rozważenie czy odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu uwzględnia unormowania tej ustawy.

Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 29 października 1956 r. nr 4818 wynika, iż nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeznaczona została pod lokalizację szczegółową budynków Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej i takie przeznaczenie omawianej nieruchomości pod wskazany powyżej cel uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi dalsze korzystanie z gruntu. Podmiot prywatny, jakim był dotychczasowy właściciel nieruchomości nie miał legitymacji do realizacji określonego w zaświadczeniu nr 4818 celu tj. wybudowania budynków dla przedstawicielstwa dyplomatycznego.

W konsekwencji nie posiadając uprawnień do wzniesienia budynków pod ambasadę Chińskiej Republiki Ludowej, nie mógł on również scedować tych uprawnień na inne podmioty.

Organ uznał zatem, że korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela było nie do pogodzenia z realizacją celów wynikających z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których organy państwowe mogły przejąć ww. nieruchomość. Przepis art. 51 ww. ustawy miał zatem istotny wpływ na rodzaj podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania własności czasowej, stanowił bowiem podstawę do odmownego rozpatrzenia złożonego przez byłą właścicielkę wniosku dekretowego. Oceniając możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami określonymi w art. 3 ustawy z 1958 r. organ dekretowy wziął pod uwagę zaświadczenie lokalizacyjne nr 4818, do którego odsyła notatka służbowa z dnia 14 stycznia 1961 r. Powyższe zaświadczenie organ uzyskał dopiero w ramach postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do postępowania prowadzonego w pierwszej instancji Minister stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny nie wziął pod uwagę zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 29 października 1956 r., który to dokument ma istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z art. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. określających podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej.

Ponadto Minister zauważył, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. narusza interes społeczny, bowiem nie przeprowadzono w niej prawidłowej oceny legalności ww. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. W interesie społecznym jest, aby ocena legalności decyzji dokonywana zgodnie z prawem uwzględniała wszystkie istotne okoliczności w sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. F..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że bezspornym jest, iż w dacie kontrolowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r. obowiązywała regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., ale obowiązywał także art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Natomiast art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W ocenie Sądu, przepis art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego

w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż w takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu Ponadto, w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu

o gruntach warszawskich. W tej sytuacji, prawidłowo organ nadzorczy wzorcem kontroli orzeczenia dekretowego w niniejszej sprawie uczynił także przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie ma przy tym znaczenia, że kwestionowane orzeczenie nie zawierało tej podstawy prawnej w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż dla przedmiotowej nieruchomości wydane zostało zaświadczenie lokalizacyjne nr 4818, z dnia 29 października 1956 r. z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż obszar, w którym znajdowała się ta nieruchomość został przeznaczony pod lokalizację szczegółową budynków Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej. W ocenie Sądu, z powołanego zaświadczenia lokalizacyjnego wynika więc, że wywłaszczana nieruchomość została przeznaczona – jako niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie - na jeden z celów wymienionych w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Istnienie powyższego zaświadczenia było warunkiem sine qua non dopuszczalności wywłaszczenia. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu oparcia orzeczenia dekretowego z 1961 r. na nieważnym zaświadczeniu lokalizacyjnym, podnosząc, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów wskazujących, iż określone w lokalizacji szczegółowej z 1956 r. budynki Ambasady Chińskiej nie zostały na przedmiotowej nieruchomości wybudowane - wręcz przeciwnie, okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania wchodzi w skład działki zajmowanej przez Ambasadę Chińskiej Republiki Ludowej na podstawie umowy dwustronnej w sprawie budowy gmachu Ambasady Chińskiej w Warszawie i gmachu Ambasady Polskiej w Pekinie znajduje potwierdzenie w pismach Ministerstwa Spraw Zagranicznych znajdujących się w aktach sprawy (pisma Ministerstwa Spraw Zagranicznych z 9 października 2008 r., 25 maja 2010 r. oraz 5 listopada 2010 r.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 51 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie Sądu, w świetle wskazanych powyżej okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w dacie wydania orzeczenia dekretowego przepisów nie można przyjąć aby jedyną przesłanką odmowy przyznania własności czasowej w niniejszej sprawie była przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2 dekretu, a zastosowania nie znajdowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwał ponadto na aprobatę podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ drugiej instancji, bowiem organ odwoławczy oceniając legalność kontrolowanego orzeczenia dekretowego nie mógł ograniczyć się wyłącznie do przepisów powołanych w podstawie prawnej tego aktu, lecz był obowiązany zbadać wszystkie obowiązujące w dacie jego wydania przepisy, w tym przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd podkreślił, że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia dekretowego jest bardzo lakoniczne. Zatem, bez zbadania naruszenia wszystkich obowiązujących w tym czasie przepisów i dopiero dokonania na tej podstawie całościowej oceny ww. orzeczenia pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a, organ nie byłby w stanie dokonać takiej oceny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Sąd wskazał, że powołany przepis stanowi, iż jakkolwiek organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, to jest to wyłączone jeśli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W ocenie Sądu, w ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, w szczególności wobec ujawnienia w postępowaniu odwoławczym nowego dokumentu, jakim jest zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 29 października 1956 r. utrzymanie w mocy decyzji zapadłej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w istocie rażąco naruszałoby prawo. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nowe okoliczności faktyczne warunkują konieczność wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia o innej treści niż rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji.

Nie zyskał także akceptacji Sądu zarzut naruszenia art. 8 i 10 § 1 k.p.a.

W sytuacji bowiem postawienia tego zarzutu koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Takiego wpływu braku zawiadomienia z art. 10 k.p.a. na wynik sprawy skarżący w skardze nie wykazał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. F., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst pierwotny Dz. U. nr 17, poz. 70) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że budowa Ambasada Chińskiej Republiki Ludowej mieści się w katalogu przesłanek z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w konsekwencji błędne uznanie, że przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy;

b) art. 51 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach mniejszej sprawy, polegające na ich bezpodstawnym zastosowaniu, w których to okolicznościach przepisy ten nie mogły mieć zastosowania z uwagi na to, że zaświadczenie lokalizacyjne nie mogło konkretyzować treści planu zabudowania

z 1931 r., ponadto zastosowanie tych przepisów nie było obligatoryjne, zaś organ dekretowy w orzeczeniu nie powołał się na te przepisy;

c) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy oprócz przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu odmowa przyznania prawa własności czasowej mogła nastąpić także ze względu na cele z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w konsekwencji bezzasadnym pominięciu w niniejszej sprawie przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, który to przepis w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób wyłączny i wyczerpujący zarazem decydował o przesłankach przyznania bądź odmowy przyznania prawa własności czasowej;

d) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że właściciel prywatny nie mógł wybudować budynków Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania w sytuacji, gdy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] stycznia 1961 r. skierowane zostało do osoby nie żyjącej, a zatem zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

b) ewentualnie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji uniemożliwienia stronie ustosunkowania się do mapy objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, sporządzonej przez biegłego geodetę w dniu 28 maja 2013 r. w sytuacji, kiedy skarżący ustosunkowując się do przedmiotowej mapy, mógłby podnieść, że żaden z budynków Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej nie został zlokalizowany na nieruchomości hipotecznej nr [...];

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. okoliczności czy nieruchomość spełnia przesłanki z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwłaszcza kryterium niezbędności nieruchomości na ten cel, a także niewyjaśnienia czy budowa Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej została rozpoczęta w terminie wskazanym w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr 4818 z 29 października 1956 r., niewyjaśnienia czy budynki tej Ambasady zostały wybudowane na nieruchomości hipotecznej nr [...] oraz niewyjaśnienia czy orzeczenie administracyjne

z [...] stycznia 1961 r. zostało wydane w oparciu o ww. zaświadczenie lokalizacyjne;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem oznacza to wydanie wyroku w oparciu o przepisy art. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., mimo braku analizy przesłanek tych przepisów, co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w sprawie;

f) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, co spowodowało, że Sąd nie był w stanie ocenić czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu;

g) art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U Nr 36 poz. 341), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy odmówiła ona stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r., mimo, że orzeczenie Prezydium zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zostało ono doręczone stronie;

h) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wobec wydania orzeczenia administracyjnego z [...] stycznia 1961 r. z rażącym naruszeniem prawa jako skierowanego do osoby nieżyjącej, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - wobec nieprawidłowego doręczenia ww. orzeczenia stronie, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. - wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności tego kiedy budynki Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej zostały wybudowane oraz czy w ogóle zostały one wybudowane na nieruchomości hip. nr [...], które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjścia poza granice skargi i niedostrzeżenie innych naruszeń, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo, że taki obowiązek ciążył na Sądzie I instancji rozpoznającym skargę;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., wobec nieuchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszała rażąco prawa, bowiem zaświadczenie lokalizacyjne uzyskane podczas ponownego rozpatrzenia sprawy nie mogło mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinien był bądź uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i zgodnie z wnioskiem stwierdzić nieważność wadliwego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1961 r. bądź ewentualnie utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie, w przypadku dostrzeżenia jedynie naruszeń prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - mapy m. st. Warszawy z nadrukiem dawnej nieruchomości hip. [...] z uwzględnieniem aktualnej zabudowy, wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. A. Ś. z dnia 8 lipca 2014 r., wskazując, iż jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje przedłużenia postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, opierając ją tym samym na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia norm procesowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art.139 k.p.a. Zarzut ten wprawdzie nie został powiązany z prawidłowo określonym przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( przepisu - art.145 §1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy Sąd pierwszej instancji nie stosował, a zatem nie mógł go też naruszyć), to jednak Naczelny Sąd Administracyjny bada wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

Stosownie do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Przepis ten wyraża zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius), a wprowadzona do konstrukcji prawnej odwołania stanowi jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które zapewnia jednostce prawo do obrony na drodze prawnej. Z prawa do obrony mającego charakter prawa konstytucyjnego wynika, że z podjęciem prawa do obrony przez zaskarżenie decyzji wydanych w pierwszej instancji nie może wiązać się możliwość naruszenia prawa nabytego na podstawie decyzji organu pierwszej instancji. Na mocy art. 127§3 Kodeksu postępowania administracyjnego zakaz reF.tionis in peius ma zastosowanie przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odstąpienie od tego zakazu dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy decyzja organu rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem odstępując od zakazu orzekania na niekorzyść strony organ, który wydaje decyzję obowiązany jest wywieść albo rażące naruszenie prawa albo rażące naruszenie interesu społecznego i stanowisko to w sposób wyczerpujący uzasadnić.

W niniejszej sprawie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1961 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, natomiast rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - uznając, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności. Nie może budzić wątpliwości, że tym samym działając, jako organ odwoławczy orzekł na niekorzyść odwołującej się strony. Uzasadniając odstąpienie od zasady reformationis in peius organ odwoławczy wskazał jedynie, że "będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja z [...] stycznia 2010 r. narusza interes społeczny, bo w interesie społecznym jest, aby ocena legalności decyzji dokonywana była zgodnie z prawem". Ten sposób uzasadnienia zakazu orzekania na niekorzyść strony jest niewystarczający dla wykazania odstąpienia od reguły określonej w art.139 k.p.a. Zauważyć też wypada, że okoliczność istnienia decyzji lokalizacyjnej wynikała już z dokumentacji przesłanej Ministrowi Budownictwa przez Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, która wpłynęła do tego organu w dniu 1 grudnia 2006 r. Archiwum przesłało uwierzytelnione kserokopie dokumentacji nieruchomości położonej przy ul. [...], hip.nr [...], a wśród dokumentów także informację dotyczącą Hip. Nr [...], z której wynika, że: "zaświadczenie lokaliz. Nr 4818 obejmuje teren dla Ambasady Chińskiej pod budowę budynków ambasady, nr teczki ewidencji 160/52" – k.14 tom 1. Była to zatem okoliczność, która wynikała z materiału dowodowego zebranego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak natomiast wynika z zaskarżonego wyroku Sąd przyjął odmienne, aniżeli organ odwoławczy, uzasadnienie dla odstąpienia od zakazu reformationis in peius, a mianowicie uznał, że "utrzymanie w mocy decyzji zapadłej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w istocie rażąco naruszałoby prawo". Rzecz jednak w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, którego przepisu prawa dotyczyłoby rażące jego naruszenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że to rażące naruszenie prawa Sąd wiąże " z ujawnieniem w postępowaniu odwoławczym nowego dokumentu, jakim jest zaświadczenie lokalizacyjne z dnia 29 października 1956 r., a zatem mogłoby z tego wynikać, że chodziło Sądowi pierwszej instancji o rażące naruszenie art. 3 w zw. z art.51 ust.1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że błędy w wykładni prawa nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), bowiem rażące naruszenie prawa, to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, nie podlegającego różnej wykładni. Tymczasem istnieje rozbieżność poglądów w kwestii podstawy prawnej, na której mogła być oparta odmowna decyzja "dekretowa", wydana po wejściu w życie art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94). W wyrokach z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 i z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1046/01 NSA stanął na stanowisku, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych, zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu i art. 51 w/w ustawy z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień. Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2011 r., sygn. I SA/Wa 168/11, zaś już po wydaniu zaskarżonego wyroku analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2663/134. Natomiast w wyrokach NSA z dnia: 15 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 1427/08, 25 marca 2011 r., sygn. I OSK 766/10, 20 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 591/13, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. I SA/Wa 2222/12 ( wszystkie wyroki publikowane na www.nsa.gov.pl) przyjęto, że przy rozpoznawaniu wniosków "dekretowych", po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepis art. 54 tej ustawy (w wersji pierwotnej – art. 51) miał zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji.

Brak precyzyjnego określenia przez Sąd pierwszej instancji, w kontekście zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. który przepis prawa zostałby rażąco naruszony wywołuje także ten skutek, że w istocie uniemożliwia w tym zakresie kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na jeden z celów wymienionych w art.3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie wskazał który z celów wymienionych w tym przepisie uzasadniał jego zastosowanie. Jeśli bowiem zważy się, że art.3 w zw. z art.51 stanowiły podstawę " wywłaszczenia" właściciela, to nie wystarczy jedynie ogólnikowe wskazanie, że doszłoby do rażącego naruszenia prawa, jak uczynił to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niewątpliwie słusznie w skardze kasacyjnej zarzucono niedokonanie analizy przesłanek z art.3 i art.51 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., co uzasadnia zarzut naruszenia art.141§4 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a które to naruszenie w istocie uniemożliwia sądowi kasacyjnemu odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art.3 w zw. z art.51 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażony w art.15 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i uzupełniające, a uchylając zaskarżoną decyzję orzec co do istoty sprawy. Stosownie do art.138 §1 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z dnia 5 grudnia 2010 r. ( Dz.U. z 2011, Nr 6, poz. 18) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z treści § 2 wskazanego przepisu wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zarzucał naruszenia przepisów postępowania ( lecz błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że zachodzą nieodwracalne skutki prawne), jak też organ odwoławczy takiego naruszenia się nie dopatrzył, a zatem nie było podstaw do zastosowania art.138 §2 k.p.a. Nie zmienił się także przedmiot postępowania administracyjnego, bowiem organ odwoławczy rozpoznawał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, w wyniku czego uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia istnienia rażącego naruszenia prawa przy jego podejmowaniu.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.8 i 10 k.p.a. polegającego, według strony skarżącej na uniemożliwieniu stronie ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego w postaci mapy objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy sporządzonej przez biegłego geodetę w dniu 28 maja 2013 r. Z akt sprawy wynika, że w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia miało nie powiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego w sprawie ( art.10 k.p.a.), uczynił to dopiero w skardze kasacyjnej, a zatem postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut nie mógł być uwzględniony.

Odnośnie do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie zarzucono naruszenie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. przez skierowanie orzeczenia dekretowego do osoby zmarłej. Jak wynika z akt sprawy wniosek dekretowy złożył adwokat B. M., reprezentujący R. F., spadkobierczynię E. W.. Orzeczenie dekretowe zostało skierowane do R. F., co wprost wynika z tego orzeczenia. Natomiast w treści orzeczenia wymieniono E.W., jako właściciela przedwojennego nieruchomości, co nie oznacza jednak skierowania do niego orzeczenia dekretowego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 3 i art. 51 ust. 1 ustawy 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że właściciel prywatny nie mógł wybudować budynków Ambasady Chińskiej Republiki Ludowej. Błędne jest w zarzucie skargi kasacyjnej dla wywodzonej tezy już samo połączenie dwóch norm art.7 ust.2 dekretu oraz art.3 i art.51ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Organy, jako podstawę odmowy przyjęły zaistnienie w sprawie przesłanek ustawy z art.3 i 51 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast z punktu widzenia treści art.7 ust.2 dekretu okoliczność, czy właściciel prywatny mógł, czy nie mógł wybudować budynków ambasady nie ma istotnego znaczenia, skoro według planu zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zwartą 4 - kondygnacyjną. Podobnie też nie ma znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność, czy budynki Ambasady Chińskiej zostały wybudowane. Ustawodawca w art.7 dekretu wymienił trzy przesłanki, które musiały być spełnione dla uwzględnienia wniosku dekretowego.

Po pierwsze: wniosek dekretowy powinien złożyć właściciel gruntu lub prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące,

po drugie: wniosek powinien być złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę;

po trzecie – korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie było sprzeczne z planem zabudowy ( zagospodarowania przestrzennego).

Spełnienie tych przesłanek powinien zbadać organ rozpoznający wniosek dekretowy, co z kolei w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) obligowało organ nadzoru w niniejszej sprawie do zbadania, czy istotnie przesłanki te nie zachodziły w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wydany w sprawie wyrok przystąpił do rozpoznania skargi i na podstawie akt sprawy a także w oparciu o art.134 §1 p.p.s.a. doszedł do przekonania, że w pierwszej jednak kolejności organ nadzoru powinien zbadać legitymację osoby występującej w wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego na podstawie art. 7 ust.2 dekretu ( art.157 §2 k.p.a.).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w rozpoznawanej sprawie wystąpił A. F., przedkładając w toku sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. VII Co 1060/04 uznające, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarze Polski, nabycie spadku wynikające z postanowienia Kierownika Urzędowego Rejestru Spraw Spadkowych w Tel-Awiwie z dnia 17 grudnia 2003 r., nr 53210. Pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył organowi postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2000 r. , sygn. I CKN 804/00, pub. w Lex 51836. Według wskazanego postanowienia postępowanie spadkowe po cudzoziemcu w zakresie dotyczącym wchodzących do spadku praw rzeczowych należy do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich, z tym że roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest ograniczonym prawem rzeczowym. To spowodowało, że organ w istocie nie zbadał legitymacji A. F. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, tak jak czyni to w każdej innej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Omawiane zagadnienie pojawiło się przy rozpatrywaniu analogicznych wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych i w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował już swe stanowisko. W wyroku z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1949/10 NSA wskazał, że w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 sierpnia 2000 r., I CKN 804/00, LEX nr 51836, stwierdzono, iż roszczenie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej odmawiającej poprzedniej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie nie stanowi podstawy do zastosowania art. 1102 § 1 k.p.c. Jeżeli ten pogląd prawny miałby być nadal aktualny na tle obecnie obowiązującego art. 1108 § 1 k.p.c., to należy zauważyć, iż skarżący mogą złożyć w polskim sądzie wniosek w trybie art. 10991 k.p.c. o stwierdzenie nabycia spadku. Przepis ten stanowi, że: " Jeżeli brak podstaw uzasadniających jurysdykcje krajową w sprawie, a przeprowadzenie postępowania przed sądem lub innym organem państwa obcego nie jest możliwe lub nie można wymagać jego przeprowadzenia, sprawa należy do jurysdykcji krajowej, jeżeli wykazuje wystarczający związek z polskim porządkiem prawnym". Przepis ten wprowadził do polskiego porządku prawnego instytucję jurysdykcji koniecznej, służącą unikaniu negatywnych konfliktów jurysdykcyjnych i zapewnieniu możliwości regulacji prawa do sądu – M. P. Wójcik [w:] J. Bodio, T. Demendecki, A. Jakubecki, O. Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik, Komentarz aktualizowany do art. 1099(1) Kodeksu postępowania cywilnego, Lex/el 2011. Uzyskane orzeczenie sądowe w tym zakresie pozwoli spadkobiercy wylegitymować się swym statusem przed innymi osobami i organami – art. 1027 k.c.

Powyższe wiąże się z ustaleniem pierwszej przesłanki wymienionej w art.7 dekretu - wykazania następstwa prawnego po właścicielu gruntu. W drugiej kolejności - jak wynika wprost z treści art.7 ust.1 dekretu - zachodzi konieczność ustalenia, czy składający wniosek dekretowy następca prawny był w posiadaniu gruntu. W dalszej kolejności zbadanie, czy zapisy planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają przedwojennemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, będącemu w posiadaniu gruntu, korzystanie z nieruchomości, której dotyczy wniosek dekretowy. Z uwagi na brak wszystkich ustaleń do poczynienia których obliguje organ treść art.7 ust.1 i 2 dekretu zachodziła konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 w zw. z art.200 p.p.s.a.