Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3120/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1476/14 w sprawie ze skargi Z.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1476/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 30 maja 2014 r. (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z.S. wnioskiem z dnia 15 listopada 2013 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt realizacji przez niego, na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i zdefiniowanych w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej, czynności operacyjno-rozpoznawczych, polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji, których kategorie są szczegółowo wymienione w w/w aktach prawnych. Ponadto wniósł o potwierdzenie podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji, zgodnie z operacyjnym kunsztem, w latach 1994-2001 i 2004-2008.

[...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...] odmówił Z.S. wydania zaświadczenia stwierdzającego fakt podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji, zgodnie z operacyjnym kunsztem, w latach 1994-2001 i 2004-2008 wskazując, że nie dysponuje dokumentacją umożliwiającą potwierdzenie faktów o których mowa we wniosku.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia Z.S., postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że [...] Komendant Wojewódzki Policji nie wezwał strony do uzupełnienia podania o wskazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia i nie zbadał tego interesu, mimo iż taki obowiązek wynika z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), dotyczących wydawania zaświadczeń. Ponadto wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, tj. nie dokonał dogłębnej analizy dokumentacji będącej w posiadaniu właściwych organów Policji.

[...] Komendant Wojewódzki Policji, rozpatrując ponownie sprawę, wezwał Z.S. do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez wskazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia.

W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że zaświadczenie jest mu niezbędne w celu przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych dla zobrazowania – wspólnie z innymi dokumentami – wykonywania czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, co w konsekwencji dawało podstawy do podwyższenia emerytury w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. 1995 r. Nr 21, poz. 114), § 4 pkt1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, poz. 1373) oraz § 4 pkt1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

[...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] odmówił Z.S. wydania zaświadczenia stwierdzającego fakt podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji, zgodnie z operacyjnym kunsztem, w latach 1994-2001 i 2004-2008. W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ma swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takim przypadku, w świetle art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Obowiązek organu wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. zaświadczenia jest związany z interesem prawnym strony w żądaniu wydania zaświadczenia, który należy rozumieć jako sytuację podmiotu ukształtowaną przez przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla wnioskodawcy konieczność, czy potrzeba uzyskania zaświadczenia o określonej treści.

W ocenie organu, przedstawiona przez wnioskodawcę argumentacja świadczy o istnieniu po jego stronie wyłącznie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, mogącego skutkować wydaniem zaświadczenia żądanej treści. Ponadto wskazane przez niego przepisy prawne nie uzasadniają jego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Zgodnie z regulacjami § 4 pkt 1 wymienionych powyżej rozporządzeń w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Stosownie natomiast do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji.

[...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że Z.S. żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt realizacji, na podstawie ustawy o Policji i zdefiniowanych w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach, pracy operacyjnej czynności operacyjno-rozpoznawczych polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji zgodnie z operacyjnym kunsztem, w latach 1994-2001 i 2004-2008. tj.: sześciokrotnie w latach 1994, 1995, 1997, 1998 i 2008, pięciokrotnie w latach 2005 i 2006, czterokrotnie w roku 2000, trzykrotnie w latach 2004 i 2007 oraz dwukrotnie w latach 1996, 1999 i 2001.

Tymczasem z cytowanych powyżej regulacji wynika, że właściwy organ ma obowiązek wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, jeśli z posiadanych przez niego dokumentów wynika, że wnioskujący w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Powołane przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia przepisy nie mogą stanowić podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

Ponadto organ podał, iż Z.S. w 2012 r. w oparciu o wskazane przepisy żądał wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego w latach 1991-2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru. W oparciu o przeprowadzoną w toku tego postępowania kwerendę zbiorów archiwalnych znajdujących się w dyspozycji KMP w [...] i CBŚ KGP ustalono, że Z.S. realizował takie czynności w latach: 1996, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007. W oparciu o poddane analizie materiały Dyrektor Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji wydał imienne roczne karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu za lata: 1996 (4 czynności), 1999 (4 czynności), 2000 (2 czynności), 2001 (4 czynności), 2002 (6 czynności), 2003 (6 czynności), 2004 (3 czynności), 2005 (1 czynność), 2006 (1 czynność) oraz 2007 (3 czynności).

W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu 1 czerwca 2012 r. wydał zaświadczenie nr [...] potwierdzające, że Z.S. w latach 2002 i 2003 pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w powołanych wyżej rozporządzeniach, tj. że w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Jednocześnie wyjaśnił, że z poddanych analizie materiałów wynika, że Z.S. podejmował takie czynności również w latach: 1996, 1999, 2000, 2001, 2004, 2005, 2006 i 2007, jednakże w liczbie mniejszej niż 6 w ciągu roku, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury o których mowa powyżej. W przeanalizowanych materiałach nie odnaleziono żadnych informacji potwierdzających fakt wykonywania takich czynności w latach: 1994, 1995, 1997 , 1998 i 2008.

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że skoro w postępowaniu przeprowadzonym w 2012r., którego prawidłowość zbadał sąd administracyjny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1687/12 oddalający skargę), nie potwierdzono faktu pełnienia przez Z.S. w latach 1994-2001 i 2004-2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 ust. 1 w/w rozporządzeń, zaś z brzmienia tych przepisów nie wynika, że mogą być one podstawą potwierdzania faktów, które same w sobie nie stanowią, a dopiero – w ocenie wnioskującego – wspólnie z faktami wynikającymi z innych dokumentów (jak można domniemywać z imiennych kart rocznych służby wydanych Z.S. w roku 2012) miałyby stanowić podstawę stwierdzenia podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, to przyjąć należy, iż ubiegający się o wydanie zaświadczenia nie ma interesu prawnego w jego uzyskaniu. Z tego względu [...] Komendant Wojewódzki Policji powołanym na wstępie postanowieniem w oparciu o art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia.

Na skutek wniesienia przez Z.S. od powyższego postanowienia zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia przedstawił procedurę wydawania zaświadczeń określoną w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, że wnioskodawca zarówno we wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. jak i pismach z dnia: 22 kwietnia 2014 r. i 16 maja 2014 r. nie wykazał swojego interesu prawnego. Powołał wymienione przez niego przepisy oraz przytoczył ich treść. Powtórzył żądanie wnioskodawcy zawarte we wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. oraz wskazał na okoliczność wydania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji zaświadczenie potwierdzające fakt, że w latach 2002 i 2003 pełnił on służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ponadto podał, że analiza materiałów pozwoliła na ustalenie, iż Z.S. także w 1996, 1999 r., 2000 r. i 2001 r. podejmował takie czynności, jednak w liczbie mniejszej niż 6 w roku, wobec czego brak było podstaw do wydania takiego zaświadczenia za podane lata. W przeanalizowanych materiałach Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie odnalazł jednak żadnych danych potwierdzających fakt wykonywania przez niego takich czynności w 1994 r., 1995 r., 1997 r., 1998 r. i 2008 r.

W ocenie Komendanta Głównego Policji w rozpoznawanej sprawie brak jest interesu prawnego, rozumianego jako istnienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla Z.S. konieczność uzyskania zaświadczenia. A nie można dokonać potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawca żąda wydania zaświadczenia w celu przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które ma wspólnie z innymi posiadanymi przez niego dokumentami "(...) zobrazować wykonywanie czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu (...)", mimo iż w tym zakresie zostały wydane przez organ administracji publicznej stosowne zaświadczenia, czy też postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan sprawy. Organom obu instancji zarzucił, że nie dokonały analizy zasobów archiwalnych Komendy Głównej Policji, Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a także dokumentacji spraw prowadzonych przez Centralne Biuro Śledcze, które zobrazowałoby kwestie objęte wnioskiem, tj. współpracy z osobowymi źródłami informacji w latach 1994-2001 i 2004-2008 takimi jak [...] oraz wieloma innymi nieposiadającymi ustalonej nazwy.

Zdaniem skarżącego, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji , który stwierdził , że kwestie podane we wniosku z dnia z dnia 15 listopada 2013 r. były już badane w 2012r. i rozstrzygnięte w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika jedynie, że dokonano analizy materiałów objętych wnioskiem w postaci teczek informatora ps. "[...]", spis archiwalny [...], spis archiwalny [...] i teczek informacji uzyskanych od informatora ps. "[...]", spis archiwalny [...].

Ponadto skarżący wskazał, że potwierdzeniem braku dogłębnej analizy materiałów pod kątem ustalenia faktu współpracy z osobowymi źródłami informacji jest zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzenie, że wyłącznie zapoznano się z rejestrem teczek operacyjnych, rozpoznania i rozpracowania za okres od dnia 12 kwietnia 1994r. do dnia 31 grudnia 1998r., tom I, spis archiwalny [...], rejestrem rozpracowań operacyjnych za okres od dnia 30 maja 1996r. do dnia 31 grudnia 2002r., tom II, spis archiwalny [...], rejestrem rozpracowań operacyjnych i operacji specjalnych za okres od dnia 3 października 2002r do dnia 15 kwietnia 2003r., tom III, spis archiwalny [...].

W ocenie skarżącego, nieprawidłowe jest ustalenie, że informacje zawarte w imiennych kartach wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu zatwierdzone przez [...] Dyrektora Centralnego Biura Śledczego za lata 1996, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 i 2007 nie zawierają danych obrazujących podjęcie i współpracę z osobowymi źródłami informacji.

W świetle powyższego uznać należy, iż w żaden sposób nie odniesiono się do przeszłości, jak i obecnie do faktów współpracy z wymienionymi przez niego powyżej osobowymi źródłami informacji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. Podał, że zaświadczenie wydawane w trybie K.p.a. nie jest oświadczeniem woli organu, ale zaświadczeniem potwierdzającym istnienie określonego faktu na podstawie posiadanych przez ten organ danych, zatem w tej formie nie można domagać się wydania opinii prawnej, czy wykładni prawa stosowanej przez organ, albo oświadczenia woli organu w danym przedmiocie. Ponadto wskazał, że aby zaświadczenie wydawane w trybie przepisów Działu VII K.p.a. spełniało wymagania dokumentu urzędowego, zgodnie z art. 76 K.p.a. musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania danego organu, a więc musi to być organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo. Zaświadczenie może dotyczyć jedynie danych znajdujących się w posiadaniu organu, znajdujących się w jego ewidencji, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ całkowicie pominął wyjaśnienia skarżącego złożone na pisemne żądanie organu, po uchyleniu przez Komendanta Głównego Policji postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...]. Skarżący wówczas podał, że zaświadczenie jest mu niezbędne, celem przedłożenia Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego MSW dla zobrazowania – wspólnie z innymi dokumentami – wykonywania czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu, co w konsekwencji dawało podstawy do podwyższenia emerytury w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz § 4 pkt 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Intencją skarżącego było zatem uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli policjant w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Z treści wniosku skarżącego wynika, że upatrywał on wykonywanie tych czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych we współpracy z osobowymi źródłami informacji. Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący w sposób wyraźny wskazał, dla jakich celów jest mu potrzebne zaświadczenie o określonej treści. Niezrozumiała jest zatem argumentacja organu, szczególnie w kontekście badania tego wniosku jedynie w oparciu o przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zauważyć należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie wynika, czy przyczyną odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, było to, że nie wykazał interesu prawnego, czy też to, że sprawa była już badana przez organ w 2012r., a następnie przez sąd administracyjny, czy też dlatego, że organ nie uznał czynności wskazanych we wniosku za czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 orzekł, iż § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie miało nie tylko charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wprowadzenie w omawianym rozporządzeniu kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że być może intencją skarżącego było zbadanie ponownie sprawy w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, szczególnie, że wcześniejsza sprawa odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia, zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1687/12, była rozważana w oparciu o brzmienie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia sprzed daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny w/w wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności wyjaśnić intencję skarżącego związaną z jego wnioskiem, a następnie ocenić jeszcze raz, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego, w tym również tę, na którą powołuje się on we wniosku i w toku postępowania, i w zależności od wyniku tego badania bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

Mając na uwadze powołane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, iż postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a, polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziła konieczność wyjaśnienia intencji skarżącego związanych z jego wnioskiem, w sytuacji, gdy Z.S. jednoznacznie sformułował w podaniu, iż żąda wydania zaświadczenia "(...) potwierdzającego fakt realizacji na podstawie ustawy o Policji i zdefiniowanych w wydanych przez kierownictwo Policji instrukcjach pracy operacyjnej, czynności operacyjno-rozpoznawczych polegających na współpracy z osobowymi źródłami informacji, których kategorie szczegółowo wymienione są w rzeczonych aktach prawnych (...)", a także o "(...) potwierdzenie podjęcia i współpracy z osobowymi źródłami informacji zgodnie z operacyjnym kunsztem w latach 1994-2001 i 2004-2008 (...)", odpowiednio "(...) w 1994, 1995, 1997, 1998 i 2008 roku sześciokrotnie, w 1996, 1999 i 2001 roku dwukrotnie, w 2000 roku czterokrotnie, w 2004 i 2007 roku trzykrotnie, w 2005 i 2006 roku pięciokrotnie (...)".

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż zachodziła konieczność wyjaśnienia intencji Z.S. związanych z jego wnioskiem w sytuacji, gdy przedmiotowy wniosek był precyzyjnie sformułowany. Ponadto Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wyżej wymieniony nie wykazał istnienia interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, a jedynie interes faktyczny. Organ uznał również, iż wniosku Z.S. nie można było traktować jako wniosku o wydanie zaświadczenia na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że Z.S. wobec odmownego rozpatrzenia jego podania o wydanie zaświadczenia na podstawie § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., poprzez nowe żądanie wydania zaświadczenia , ale o treści zbieżnej z tym przepisem , a także inne środki dowodowe chciał przed organem emerytalnym wykazać, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej stosownie do art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U z 2015r. poz. 900).

Zdaniem Komendanta Głównego Policji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia wyczerpująco stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawiera wykluczające się stwierdzenia i w zasadzie nie wskazuje na podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.

Zasadnie stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji w żaden sposób nie wynika, co faktycznie było przyczyną odmowy wydania Z.S. zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Czy było nią niewykazanie interesu prawnego, czy fakt, że tego rodzaju sprawa była już badana przez organ oraz sąd administracyjny, czy też dlatego, że organ nie uznał czynności wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia za czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Zauważyć należy, iż Komendant Główny Policji uznał, że wnioskodawca, powołując we wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. o wydanie zaświadczenia określone przepisy prawne w sprawie potwierdzenia okresu służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie wykazał interesu prawnego. Jednocześnie przyznał, że celem uzyskania przez Z.S. przedmiotowego zaświadczenia było przedłożenie Dyrektorowi Zakładu Emerytalno – Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że niezrozumiała jest argumentacja organu, szczególnie w kontekście badania przedmiotowego wniosku jedynie w oparciu o przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a.

Ponadto wskazać należy, iż z uzasadnień postanowień organów obu instancji wynika, że przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku skarżącego w istocie ograniczyły się do wyjaśnienia, że Z.S., w oparciu o te same przepisy, w 2012 r. żądał wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w latach 1991 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i uzyskał zaświadczenie potwierdzające ten fakt w latach 2002 i 2003. Jednocześnie wówczas ustalono, że co prawda w latach: 1996, 1999, 2000, 2001, 2004, 2005, 2006 i 2007 realizował on czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, lecz w liczbie mniejszej niż 6 w roku. W związku z powyższym, nie zostały spełnione warunki do wydania skarżącemu zaświadczenia za te lata. Natomiast nie odnaleziono żadnych danych potwierdzających fakt wykonywania przez niego tych czynności w latach: 1994, 1995, 1997, 1998 i 2008.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, iż nie można wykluczyć, że powodem odmowy wydania Z.S. zaświadczenia w następstwie rozpoznania wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. były wyłącznie ustalenia dokonane przez organy przy rozpoznawaniu jego wniosku z dnia 21 stycznia 2012 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby ponownie poddano szczegółowej analizie dokumentację dotyczącą Z.S., w tym również tę, na którą powołał się on w zażaleniu.

Jednocześnie podkreślić należy, iż ustalenia dokonane przez organy w postanowieniach Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] i Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lipca 2012 r. nr 390, poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1687/12, powoływane w rozpoznawanej sprawie, były poczynione przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w którym orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organy w ówczesnym postępowaniu w sprawie wydania Z.S. zaświadczenia badały zatem istnienie danych potwierdzających występowanie "bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia, o których mowa w powołanym wyżej przepisie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na konieczność dokonania przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, szczegółowej analizy dokumentacji dotyczącej Z.S., w tym dokumentów wskazanych przez niego w zażaleniu i w toku postępowania, z uwzględnieniem jedynie warunków szczególnie zagrażających życiu I zdrowiu.

Wskazać również należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazał, że podania Z.S. nie można traktować jako żądania wydania zaświadczenia na podstawie § 4 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, podać należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.133 § 1 P.p.s.a., podać należy, iż analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego oraz jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z przepisami prawa. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12 LEX nr 1132105). Naruszeniem tego przepisu byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego wyroku, które doprowadziłoby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, sytuacja taka nie wystąpiła.

Naczelny Sąd Administracyjny jako trafny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia intencji Z.S. związanych z jego wnioskiem. Tymczasem żądanie zawarte we wniosku nie nasuwa wątpliwości. W związku z powyższym, brak było podstawy do wezwania wyżej wymienionego do złożenia dodatkowych wyjaśnień w tym przedmiocie. Stwierdzone uchybienie nie skutkowało jednak uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem zawarte w uzasadnieniu nieprawidłowe wskazanie co do dalszego postępowania przez organ w sprawie w tym zakresie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.