Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 192/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Puck z dnia 18 maja 2006 r. nr XLII/45/06 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1, 2, 4 i 8 zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miasta P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), podjęła w dniu 18 maja 2006 r. uchwalę Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.

Prokurator Rejonowy w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 18 maja 2006 r. Nr [...], domagając się stwierdzenia nieważności postanowień § 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11, 17, 18, 19 tej uchwały.

Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002, Nr 100 poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), bowiem w postanowieniach § 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1, 2, 4 i 8 regulaminu powtórzono przepisy oraz definicje pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach. W pkt 2 dokonano powtórzenia definicji "nieruchomości", pojęcia zdefiniowanego w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (dodatkowo definicja została powtórzona niedokładnie). W pkt 3 dokonano powtórzenia definicji "właścicieli nieruchomości", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dodatkowo definicja została zmodyfikowana w stosunku do brzmienia ustawowego). W pkt 8 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 62 poz. 628 ze zm.). W pkt 9 zawarto definicję określenia "odpady wielkogabarytowe", pojęcia użytego w art. 4 ust. 2 pkt 1a i art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pkt 11 dokonano powtórzenia definicji "odpadów niebezpiecznych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne (Dz.U. z 2004 r., Nr 128, poz. 1347). W pkt 12 dokonano powtórzenia definicji "nieczystości ciekłych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pkt 13 dokonano powtórzenia definicji "zbiorników bezodpływowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pkt 14 dokonano powtórzenia definicji "stacji zlewnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W pkt 17 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt domowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 106 poz. 1002 ze zm.). W pkt 18 dokonano powtórzenia definicji "zwierząt gospodarskich", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 133, poz. 921 ze zm.). W pkt 19 dokonano zaś powtórzenia definicji "zwierząt bezdomnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt.

Jednocześnie w § 3 pkt 1, 2, 4 i 8 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, piasku i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, które wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc nie było podstaw do regulacji w uchwale.

Ponadto zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 3 pkt 3, 9, 10, 11, 17, 18, 19 zaskarżonej uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady. W uchwale nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie została upoważniona. W § 3 pkt 3 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji. W § 3 pkt 9 uchwały zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości. W § 3 pkt 11 nałożono obowiązek usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych. W § 3 pkt 17 uchwały nałożono na właścicieli obowiązek utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia. W § 3 pkt 18 nałożono obowiązek utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia. W § 3 pkt 19 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych, powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków. W § 3 pkt 10 zobowiązano właścicieli nieruchomości do likwidowania śliskości na chodnikach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa.

Zdaniem Prokuratora obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienia zawarte w art. 4 ust. 1 pk. 1 - 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie.

Według Rady Gminy zarzut naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest całkowicie chybiony. Żaden z przywołanych przepisów tj. § 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 jak i § 3 pkt 1, 2, 4 i 8 zaskarżonego Regulaminu nie stanowi powtórzenia sensu stricto wskazanych w skardze przepisów. §§ 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 stanowią zbiór definicji mających jedynie charakter informacyjny. Wyjaśniają one znaczenie zwrotów użytych w dalszej części regulaminu. Zdaniem organu trudno oczekiwać, aby wszyscy mieszkańcy Gminy P. czytając Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. bez zaskarżonych przepisów będą mogli zrozumieć użyte w nim sformułowania, a co za tym idzie zakres obowiązków wynikających z tego Regulaminu. Wskazane przepisy Regulaminu zostały tam umieszczone dla wygody mieszkańców Gminy P., ale nie stanowią powtórzenia sensu stricto wskazanych w dalszej części skargi przepisów, ani uregulowania sprzecznego ze wskazanymi w dalszej części skargi przepisami.

Zdaniem Rady również § 3 pkt 1, 2, 4 i 8 nie stanowi powtórzenia sensu stricto wskazanych w skardze przepisów. Punkty te należy rozpatrywać łącznie ze wstępną częścią przepisu § 3, niestanowiącą żadnego punktu, gdyż stanowią treść normy prawnej ujętej niejako w nawiasie. Ponieważ wstępna część przepisu § 3 niestanowiąca żadnego punktu rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych do zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości przepisy § 3 pkt 1, § 3 pkt 2, § 3 pkt 4 i § 3 pkt 8 nie stanowią powtórzenia przepisów wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Według Rady również zarzut naruszenia § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest chybiony. Zaskarżone przepisy: § 3 pkt 3, 9, 10, 11, 17, 18, 19 uchwały zawierają uregulowania wynikające bezpośrednio z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przepis § 3 pkt 3 nakładający obowiązek przyłączania nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej w terminie 6 miesięcy od dnia przekazania jej do eksploatacji wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż wskazuje sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Obowiązek podłączenia się do nowo wybudowanej kanalizacji gminnej stanowi ekologiczne, ekonomiczne i funkcjonalne, to znaczy całkowicie racjonalne rozwiązanie problemu pozbywania się nieczystości ciekłych.

Przepis § 3 pkt 9 zobowiązujący do usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości wynikają z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakazuje określić w Regulaminie zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponieważ jest to przepis bezwzględnie obowiązujący oznacza to, iż § 3 pkt 9 zaskarżonego Regulaminu odnosi się tylko do nieruchomości służących do użytku publicznego w tym do budynków położonych wzdłuż chodników i dróg publicznych.

Przepis § 3 pkt 11 nakładający obowiązek usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych wynika z delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że w Regulaminie powinny znaleźć się inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami. Ponieważ "Plan gospodarki odpadami Gminy P. na lata 2004 – 2010" zalicza wraki samochodowe zarówno do odpadów wielkogabarytowych jak i odpadów niebezpiecznych, tym samym Rada Gminy mogła na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 4 nałożyć obowiązek usuwania z terenu nieruchomości pojazdów mechanicznych. Również § 3 pkt 18 uchwały został wydany na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Przepis § 3 pkt 19 oparty został natomiast na delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Rada Gminy ma obowiązek określić w Regulaminie zasady selektywnego zbierania i odbierania odpadów, w tym odpadów z remontów. Oznacza to, że może ona w regulaminie określić, iż niektóre odpady pochodzące z remontu musi usunąć właściciel we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora Rejonowego w P. jest zasadna, a kwestionowane zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Jak przewiduje przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 521/06 - baza orzeczeń NSA).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 18 maja 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P., podjęta w oparciu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008, ze zm.), zwana dalej ustawą.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, iż wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co oznacza, że uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 585/06 (Baza orzeczeń LEX nr 243159), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż Rada Miasta P. wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzając regulacje objęte § 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18 i 19 przedmiotowego regulaminu, będące w istocie (poza punktami 2 i 3) powtórzeniem legalnych definicji, zawartych tak w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i ustawie o odpadach i Kodeksie cywilnym. Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa poprzez błędne sformułowanie definicji w poszczególnych wymienionych wyżej punktach § 2 Regulaminu, należy również zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, które to przepisy zdaniem Prokuratora w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 ustawy). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1039/09 (Baza orzeczeń Lex nr 706442), a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela, "zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (...) Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia, na co już wyżej wskazano, nie ma.

Podkreślić należy, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Dodatkowo podzielić należy zarzut skargi, iż definicja "nieruchomości" cytowana za art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego została zmodyfikowana w stosunku do brzemienia kodeksowego. Zapis § 2 pkt 2 Regulaminu stanowi, że Ilekroć w regulaminie jest mowa o: nieruchomości – należy przez to rozumieć, zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, część powierzchni ziemi stanowiąca odrębny przedmiot prawa własności, jak również budynki trwale związane z gruntem lub część takich budynków. Treść art. 46 § 1 kc jest zaś następująca: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Również zmodyfikowano definicję "właścicieli nieruchomości" z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 2 pkt 3 Regulaminu). W przywołanych postanowieniach nie zachodzi nawet niedopuszczalna sytuacja powtórzenia legalnej definicji, lecz poprzez wprowadzenie skrótów lub rozbudowanie pojęcia ustawowego Rada określiła de facto nowe znaczenie wskazanych pojęć, również nie posiadając do tego ustawowego upoważnienia. Natomiast definicje zawarte w § 2 pkt 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18 i 19 Regulaminu stanowię powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i z powyżej omówionych względów umieszczenie ich w uchwalonym Regulaminie przez Radę Gminy P. było niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkować winno ich wyeliminowaniem. Również orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych a także ich modyfikację (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza orzeczeń Lex nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, baza orzeczeń LEX nr 509625).

Odnosząc się dalej do kwestii dopuszczalności powtórzenia w Regulaminie definicji ustawowych, wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Takie stanowisko zajmuje w niniejszej sprawie Prokurator. Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych wyżej warunkach, kontrolowany Regulamin niewątpliwie ich nie spełnia. W postanowieniu § 2 pkt 2 wprawdzie uchwałodawca odwołuje się do ustawy Kodeks Cywilny, jednakże z kolei w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 46 § 1 kc. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem Rady, że przytoczenie definicji ustawowych miało charakter "informacyjny", skoro informacja ta nie zawierała źródła regulacji. Treść zaskarżonych postanowień § 2 uchwały w związku z powyższym ma w istocie charakter normotwórczy, a więc przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ustawy.

Przechodząc następnie do kontroli § 3 zaskarżonej uchwały podkreślenia wymaga okoliczność, iż:

- w pkt 1 nałożony został na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy

- w pkt 2 wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy;

- w pkt 4 wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy

- w pkt 8 wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Bezspornie wymienione punkty Regulaminu stanowią powtórzenie obowiązków wynikających wprost z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jak już zaznaczono wyżej, akty prawa miejscowego nie mogą powielać treści przepisów powszechnie obowiązujących. Za sprzeczne z prawem należy uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Nie sposób przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania materii nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami, a nie do powtórzenia uregulowań już istniejących. Powtórzony przepis może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy.

Analiza § 3 Regulaminu, gdzie ujęte zostały dalsze obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości prowadzi do wniosku, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego, jak zasadnie wywodzi w skardze Prokurator. Ustawodawca nie upoważnił Rady do określania sposobu usuwania odpadów i zanieczyszczeń z nieruchomości oraz stanu w jakim nieruchomość ma być utrzymywana, a szczegółowe unormowania w tym zakresie zawarto w § 3 pkt 3, 9, 11, 17, 18 i 19 Regulaminu.

W § 3 pkt 3 uchwały ustanowiony został termin 6 miesięcy dla podłączenia nieruchomości do nowej sieci kanalizacyjnej, liczony od daty przejęcia sieci do eksploatacji. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej. Jednocześnie Sąd przypomina, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniają i obligują organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W § 3 pkt 9 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości, zaś w § 3 pkt 10 obowiązek likwidowania śliskości na chodnikach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa. Zasadny jest zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący powyższej regulacji, gdyż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Także art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości, jeżeli nie są to części nieruchomości służące do użytku publicznego oraz nakazania używania określonych środków chemicznych do oczyszczania chodnika ze śniegu czy likwidacji śliskości.

Poza upoważnienie ustawowe wykracza nałożenie w § 3 pkt 11 na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych oraz w pkt 17 utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia. Postępowanie z pojazdami wycofanymi z eksploatacji (jako odpadami niebezpiecznymi) poddane zostało odrębnej regulacji (w tym w ustawie z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji – Dz. U. Nr 25 poz. 202 ze zm.). Delegacja ustawowa nie zawiera obowiązku po stronie właścicieli do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych. Podobnie odnieść należy się do regulacji § 3 pkt 17 uchwały, albowiem w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, jak również w zakresie uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Takie określenie przez ustawodawcę zakresu przedmiotowego regulaminu oznacza, że organ gminy nie może w sposób dowolny określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło także w przypadku § 3 pkt 18 uchwały, mocą którego nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia. Wprowadzenie takiego zapisu również należy ocenić jako działanie Rady Gminy P. bez podstawy prawnej.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazuje w ocenie Sądu na konieczność wyeliminowania wskazanych wyżej postanowień zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność naruszeń. Z tych przyczyn Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność § 2 pkt 2, 3, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19 i § 3 pkt 1, 2, 4 i 8 zaskarżonej uchwały. Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika z art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności należy w tym miejscu dopowiedzieć, że zarówno w doktrynie (por. P. Chmielnicki, w: red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., s. 663) i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, Baza orzeczeń LEX nr 511464; z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2) zgodnie przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna jego sprzeczność z prawem. Przesłanki te jednak nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Baza orzeczeń Lex nr 33805). Za istotne naruszenie prawa zostało nadto uznane uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 140/08, Baza orzeczeń Lex nr 506960). Skutkiem takim w niniejszej sprawie jest wykroczenie przez Radę Gminy P. poza upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków nie przewidzianych w upoważnieniu ustawowym. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.