Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 554/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 10 i 11
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1126/16 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów 1) oddala skargę kasacyjną. 2) zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie na rzecz J. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1126/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. D., uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 3 lipca 2015 r. na wniosek J. D. z dnia 23 marca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Goleniów, stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie, której jest dzierżawcą.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał, że realizacja wniosku nastąpi w terminie do dnia 3 września 2015 r., do czasu dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentacji z przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w ww. działce. Jednocześnie organ wyjaśnił, że J. D. w piśmie z dnia 3 marca 2015 r. zobowiązał się do poniesienia kosztów przeprowadzenia czynności przez uprawnionego klasyfikatora.

Starosta Goleniowski, na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), upoważnił M. R. zwanego "klasyfikatorem", do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie i sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji gruntów na obszarze działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Goleniów.

W dniu 4 września 2015 r. do organu wpłynęła opinia klasyfikatora, z której wynika, że po przeprowadzeniu oględzin terenowych i zapoznaniu się z opracowaniem pt. "Ocena przydatności zbiorników wodnych położonych na działce nr [...] obrębu [...] gmina Goleniów dla celów rybackich" z marca 2014 r. sporządzonym przez mgr inż. A. S., na zlecenie dzierżawcy J. D., uznał on, że aktualnie teren nie nadaje się do hodowli ryb, stanowi kopalnię o przerwanej eksploatacji, W wyniku oględzin klasyfikator stwierdził, że od roku 1999 nie nastąpiły żadne istotne zmiany w sposobie zagospodarowania działki, które uzasadniałyby zmianę N - nieużytki na użytek rolny Wsr - ŁV, jakim jest grunt pod stawem i zmiana N na ŁV - łąka klasy V.

Klasyfikator wskazał również, że zapoznał się z ekspertyzą hydrologiczno- hydrograficzną z października 2012 r., sporządzoną przez mgr R. S., hydrologa uprawnionego, na zlecenie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Szczecinie, która zakwalifikowała wody powierzchniowe na działce nr [...] z obrębu [...] jako wody stojące - Ws i rowy - W. Wyjaśnił, że gdyby przekwalifikowanie miało mieć miejsce, to winno doprowadzić do określenia zalanych terenów jako Ws - wody stojące. Dodatkowo stwierdził, że J. D. oświadczył, iż w przypadku zmiany gruntów na Ws - wodę stojącą nie będzie pokrywał kosztów pomiaru zasięgu konturów i sporządzenia związanej z tą zmianą dokumentacji geodezyjnej.

W dniu 12 października 2015 r. do organu powiatowego wpłynęły pisma J. D. i jego pełnomocnika. J. D. ponownie wnioskował o zmianę konturów działki nr [...] na N - nieużytki, oraz poinformował o toczącym się w sprawie przeklasyfikowania gruntów z dnia 5 sierpnia 2013 r., postępowaniu karnym. Pełnomocnik J. D. wskazał, że stanowisko klasyfikatora w kwestii ewentualnego przeklasyfikowania przedmiotowego gruntu na Ws - wody stojące pozostaje błędne i jako takie nie może zostać zaakceptowane.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Starosta Goleniowski umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Goleniów, stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie, w dzierżawie J. D. zam. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że po zapoznaniu się z opinią klasyfikatora M. R. z dnia 4 września 2015 r. oraz stanowiskiem strony postępowania przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Goleniów stało się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w całości.

Jednocześnie stwierdził, że w myśl art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.i.k.", oraz wyżej wymienionej opinii klasyfikatora M. R. należy wezwać właściciela nieruchomości Agencję Nieruchomości Rolnych do przeprowadzenia aktualizacji rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych w działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Goleniów.

J. D. złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty Goleniowskiego.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza się na wniosek właściciela gruntów albo innego władającego takimi gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten zdaniem organu II instancji, zawiera odesłanie do rejestru ewidencji gruntów i budynków, w którym zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i.k. wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości oraz osoby, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W tym katalogu nie zostali wymienieni dzierżawcy nieruchomości. O dzierżawach, jako formie zobowiązania, a nie rozszerzonego katalogu podmiotów ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków, jest mowa w art. 20 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Zgodnie z nim w ewidencji ujawnia się informacje dotyczące umów dzierżaw, przy czym tylko te, które wyróżnił ustawodawca, a mianowicie wyłącznie dzierżawy jeżeli od wykazania tych informacji w ewidencji grantów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.

Z powyższego wynika, że nie wszystkie umowy dzierżaw są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków. Rozszerzenie kręgu podmiotów, które skutecznie mogłyby złożyć wniosek o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o osoby będące stroną umowy dzierżawy wykazanej w ewidencji gruntów i budynków stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa. Spowodowałoby to, że tylko dzierżawcy dla których ujawnienie umów w ewidencji gruntów powoduje nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników lub z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich mogliby być stroną takiego postępowania wykluczając pozostałych dzierżawców.

Dalej organ odwoławczy wywodził, że ustawodawca, na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie daje przymiotu strony dzierżawcom w postępowaniach w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy wniosek o aktualizację mogą złożyć podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, lub władający grantami na zasadach samoistnego posiadania.

W związku z powyższym organ stwierdził, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek J. D. z dnia 23 marca 2015 r., powinno zostać umorzone z uwagi na fakt, iż zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Oceniając legitymację procesową skarżącego, w aspekcie art. 28 k.p.a., organ uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony.

W dalszej części uzasadnienia organ dokonał merytorycznej oceny zasadności wniosku J. D. i dokonał analizy przepisów dotyczących ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz przepisów regulujących zasady aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytków gruntowych. Wskazał, że postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone również i z tego powodu, iż bezspornie z oświadczeń i wniosków skarżącego wynika, że jego intencją jest zmiana użytku gruntowego w działce [...], co winno nastąpić w toku postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a nie w trybie ponownego ustalenia klasy bonitacyjnej, obecnie ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków użytku "Wsi".

Organ uznał, że Starosta Goleniowski w związku z posiadanymi informacjami i dowodami dostarczonymi przez J. D., winien rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d P.g.i.k. Zgodnie z § 35 pkt 5 i 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków źródłem danych ewidencyjnych przy aktualizacji operatu ewidencyjnego są m. in. dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby oraz wyniki oględzin. W myśl § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, a aktualizacja następuje poprzez zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym - § 45 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Z wywodów organu wnika, że kolejnym argumentem przemawiającym za umorzeniem przedmiotowego postępowania jest fakt, iż decyzja Starosty Goleniowskiego z dnia [...] listopada 2013 r. ustalająca klasyfikację gruntów w działce nr [...] ma charakter decyzji ostatecznej. Niniejsze postępowanie toczy się w sprawie, w której już zapadła decyzja administracyjna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Organ zauważył, że skarżący w swoich pismach przedłożonych Staroście Goleniowskiemu, w ramach toczącego się postępowania, domaga się wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] listopada 2013 r. ustalającej gleboznawczą klasyfikację gruntów na działce nr [...], poprzez zmianę użytku gruntowego "N" na "Wsr", z powodu błędnie przeprowadzonej klasyfikacji przez klasyfikatora P. C. Niewłaściwym jest zatem przeprowadzenie w tej samej sprawie, przy tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, nowego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ nie podzielił stanowiska Starosty Goleniowskiego o braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z powodu deklaracji skarżącego o braku chęci pokrycia kosztów sporządzenia projektu klasyfikacji. Wskazał ponadto, że przepisy regulujące gleboznawczą klasyfikację gruntów nie przewidują możliwości umorzenia postępowania z powodu niedostarczenia przez stronę projektu ustalenia klasyfikacji. To obowiązkiem upoważnionego klasyfikatora jest sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji i dostarczenie go właściwemu staroście jako efekt swojej pracy.

J. D. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 8 k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) i art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze. zm.) w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283);

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a i b P.g.i.k. w zw. z art. 336 ustawy Kodeks cywilny poprzez uznanie, że na pojęcie dzierżawy nie składa się władanie, a dzierżawca jako posiadacz zależny nie jest władającym w rozumieniu § 3 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a i b P.g.i.k.;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględniając skargę wyjaśnił, że J. D. wnioskował o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które dzierżawi do Skarbu Państwa. Nie ulega również wątpliwości, że jest on wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako władający na podstawie umowy dzierżawy. Rozważenia zatem wymaga, czy należy on do wymienionych w § 3 rozporządzenia podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, innymi słowy czy można go uznać za "innego władającego gruntami".

W ocenie Sądu analiza art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a P.g.i.k. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", prowadzi do wniosku, że skarżący jest "innym władającym gruntami" w rozumieniu § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego tym gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej właścicielem. W odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w ewidencji ujawniony jest nie tylko właściciel, ale również podmiot który włada lub gospodaruje tymi gruntami w rozumieniu przepisów u.g.n. Art. 13 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

Zdaniem Sądu oznacza to, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą stanowić przedmiot dzierżawy i znajdować się we władaniu na przykład osób fizycznych. Z kolei posiadaczem rzeczy, stosownie do art. 336 k.c., jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący jest władającym gruntami, których właścicielem jest Skarb Państwa. Jako inny władający został zatem wpisany do ewidencji gruntów, zgodnie przytoczonym wyżej art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a P.g.k., co z kolei prowadzi do wniosku, że jest on "innym władającym" w rozumieniu § 3 rozporządzenia, uprawnionym po myśli tego przepisu, do złożenia wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Sąd nie podzielił wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że w sprawie zastosowanie ma również art. 20 ust. 2 pkt 6 P.g.i.k. Przepis ten bowiem przewiduje konieczność ujawniania w rejestrze gruntów i budynków informacji dotyczących umowy dzierżawy, jeżeli od ich wykazania w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zestawienie art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a i art. 20 ust. 2 pkt 6 P.g.i.k. prowadzi do wniosku, że dotyczą one zakresu różnych danych ujawnianych w rejestrze gruntów i budynków. W pierwszym przypadku chodzi o ujawnienie właścicieli i osób, w których władaniu znajdują się grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, w drugim o ujawnienie danych dotyczących umów dzierżawy. Zauważono, że dzierżawa dotyczyć może nie tylko gruntów należących do Skarbu Państwa, ale również gruntów stanowiących własność innych podmiotów. W takim przypadku dane dotyczące umowy dzierżawy, są ujawniane tylko w przypadkach wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 6 P.g.i.k. Analiza wskazanych przepisów wskazuje zatem na to, że w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się we władaniu lub gospodarowaniu innych podmiotów dane tych podmiotów są obligatoryjnie ujawniane w rejestrze gruntów i budynków, natomiast dane o umowie dzierżawy są ujawniane tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Skoro zatem ustawodawca w § 3 rozporządzenia przewidział, że uprawnionym do złożenia wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest, oprócz właściciela, inny władający gruntami, wykazany w ewidencji gruntów i budynków, bez zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych wyłącznie do posiadaczy samoistnych, to w przypadku, gdy – jak w niniejszej sprawie, władającym jest dzierżawca gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, który na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a został wykazany w ewidencji gruntów i budynków, to uznać należy, że posiadał on legitymację do tego, aby złożyć wniosek, a w konsekwencji istniały podstawy do uznania go za stronę postępowania.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego tylko z tego powodu, że wnioskodawca deklaruje, iż nie poniesie kosztów z tym związanych. Nie przesądza to bowiem o bezprzedmiotowości postępowania zwłaszcza, gdy - jak w niniejszej sprawie, potencjalna odmowa poniesienia kosztów dotyczyć miała tylko kosztów pomiaru zasięgu konturów, w przypadku zmiany klasyfikacji gruntów na Ws – wodę stojącą, a informacja o tej odmowie nie została wyrażona bezpośrednio przez skarżącego, tylko zawarta informacyjnie w piśmie klasyfikatora.

Przedmiot postępowania został jasno i precyzyjnie wyrażony we wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. i brak było podstaw do żądania jego uzupełnienia, a także dokonywania jego interpretacji w taki sposób, jak uczynił to organ II instancji. Skarżący zarówno we wniosku jak i wielokrotnie w toku postępowania deklarował, że żąda przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a zmiana wpisu w ewidencji gruntów i budynków ma być następstwem ustaleń poczynionych w toku tego postępowania, którego zasadność przeprowadzenia organ I instancji co prawda dostrzegł, jednak uznał, że z wnioskiem o jego przeprowadzenie powinien wystąpić właściciel gruntów. Sąd nie podzielił poglądu organu II instancji, z którego wynika, że wnioskowana zmiana nie dotyczy zmiany klasy bonitacyjnej, bowiem jak wynika z akt postępowania sporne grunty, na skutek przeprowadzonej w 2013 r. klasyfikacji zakwalifikowano jako łąki klasy V, co kwestionuje skarżący, a zatem spornym w tej sprawie jest nie tylko oznaczenie gruntów, ale również określenie ich klasy bonitacyjnej.

Obowiązkiem organu I instancji było zatem zbadanie, czy wniosek spełnia wymogi formalne, a następnie przeprowadzenie postępowania, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, zaś w przedmiocie kosztów tego postępowania organ powinien procedować zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 262 i nast. k.p.a.

Wskazano również, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. może mieć miejsce wówczas, gdy bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego oczywistym jest, że osobie która złożyła wniosek nie przysługuje przymiot strony. W innych przypadkach, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania, a następnie, w przypadku, gdy rezultat wyjaśnień prowadzi do wniosku, że nie posiada ona przymiotu strony – jego umorzenie. Jest to zatem faza wstępna postępowania, niezwiązana z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. W przypadku zatem ustalenia, że postępowanie nie może zostać wszczęte, bądź nie może się toczyć z powodu złożenia wniosku przez osobę nieuprawnioną organ odmawia wszczęcia postępowania, bądź je umarza nie przechodząc do merytorycznej oceny wniosku.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, organ II instancji dokonuje ponownej merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku zaś, gdy stwierdzi, że postępowanie zostało zainicjowane przez osobę niebędącą stroną powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne uznając, że co prawda nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, ale postępowanie toczyło się na skutek wniosku złożonego przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. W takim przypadku zatem brak było podstaw do dokonania merytorycznej oceny zasadności wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 poz. 1629 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dzierżawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

b) art. 20 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w zw. z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu jest tożsame z postępowaniem w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany oznaczenia użytku gruntowego.

Niezależnie od powyższego powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach poprzez całkowite pominięcie podnoszonej przez organ kwestii dotyczącej wydania w tej samej sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dochodząc do wniosków będących podstawą wydania rozstrzygnięcia winien umorzyć postępowanie, a nie jak to uczynił utrzymać w mocy decyzję Starosty Goleniowskiego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organów administracji publicznej, w sytuacji gdy decyzje te odpowiadały prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego, w tym niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu J. D. przysługuje legitymacja strony do wszczęcia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Skarżący jest dzierżawcą działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności powierzone zostało państwowej osobie prawnej, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych (aktualnie Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa). Dzierżawca nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] J. D. został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, obok Skarbu Państwa i Agencji Nieruchomości Rolnych. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Z powyższego przepisu wynika, że z wnioskiem może wystąpić właściciel albo władający takimi gruntami wykazany w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym przepis ten nie reguluje w sposób samodzielny, autonomiczny, kto oprócz właściciela może z takim wnioskiem wystąpić, tylko wskazuje, że może to być władający wykazany w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też celem prawidłowej wykładni § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów ewidencyjnych, aby ustalić kto w świetle tych przepisów ujawniany jest w ewidencji gruntów jako władający. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku:

a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości,

b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania;

2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1;

3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.);

5) wartość katastralną nieruchomości;

6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich.

Z powołanego przepisu ustawy wynika, że ewidencja gruntów obejmuje szereg różnorodnych informacji w tym informacje: dotyczące gruntu, budynków, lokali, o wpisaniu do rejestru zabytków, o objęciu jedną z form ochrony przyrody, jak również informacje dotyczące niektórych umów dzierżawy. Należy zwrócić uwagę, że w ewidencji nie zamieszcza się informacji o wszystkich umowach dzierżawy, a tylko o takich gdzie od ich wykazania w ewidencji uzależnione jest nabycie określonego prawa wynikającego z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Następnie należy odwołać się do przepisów rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w którym doprecyzowane zostało jakie dane i na jakiej podstawie wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 10 ust. 1. Ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. 2. W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. Następnie należy zwrócić uwagę na treść § 11 rozporządzenia, który ma szczególne znaczenie w sprawie, zgodnie z którym ust. 1. W ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także:

1) dane dotyczące:

a) użytkowników wieczystych gruntów,

b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych;

2) dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613);

3) opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w pkt 1 i 2 oraz w § 10 ust. 1 pkt 2, do gruntów, budynków i lokali;

4) informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu, o którym mowa w pkt 3;

Z powołanego § 11 ust. 1 pkt 2 wynika, że w ewidencji wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy oraz o dzierżawcach tych gruntów zgłaszanych do ewidencji w związku z powołanymi wyżej przepisami. A z pkt 3 wynika, że w ewidencji wykazuje się także opis praw osób, organów i jednostek organizacyjnych o których mowa w pkt 1 i w pkt 2 (czyli umów dzierżawy), a także informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu, o czym mowa w pkt 4. Z kolei § 12 ust. 1 stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (dzierżawców), do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych; 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych; 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Z powyższych przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków wynika, że w ewidencji gruntów wykazuje się również dane dotyczące dzierżawców i umów dzierżawy, a podstawą do ujawnienia prawa dzierżawców są umowy dzierżawy o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że od wykazania w ewidencji gruntów i budynków dzierżawców i dzierżawionych przez nich gruntów uzależnione jest nabycie określonych praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Szczególne znaczenie, a także znacznie szerszy zakres zastosowania mają te ostatnie. Mianowicie zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, z wielu form wsparcia finansowego mogą korzystać dzierżawcy określonych gruntów jako podmioty, które faktycznie władają tymi gruntami, a nie właściciel gruntu. Jednym z warunków uzyskania takiego wsparcia jest wykazanie w ewidencji gruntów umowy dzierżawy i osoby dzierżawcy. Dla korzystania z tych form wsparcia, szczególnie tych które realizowane są w dłuższym okresie czasu, istotne mogą być dane dotyczące przedmiotu dzierżawy, czyli gruntu. Zmiana tych danych może bowiem wpływać na spełnienie, bądź niespełnienie przesłanki do nabycia lub zachowania prawa do finansowania w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Podkreślić należy, że zmiany dotyczące dzierżawionych gruntów mogą dotyczyć różnych danych ewidencyjnych, a źródłem tych zmian może nie być zmiana umowy dzierżawy, czyli określony stosunek cywilnoprawny, ale może wynikać z przepisów publicznoprawnych jakimi są przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dzierżawca gruntu ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z wskazanymi wyżej przepisami, jest podmiotem władającym takimi gruntami, a w konsekwencji jest podmiotem o którym mowa w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wskazana wyżej wykładania powołanego § 3 rozporządzenia dokonana została w oparciu o przepisy ewidencyjne zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Tego ostatniego aktu prawnego Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę, niepotrzebnie poszukując argumentów w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła rozstrzygnięcia podstawowej kwestii, tj. czy wniosek został złożony przez legitymowany podmiot, czyli podmiot posiadający status strony, przedwczesnym byłoby wypowiadanie się na temat zasadności merytorycznej tego wniosku.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – oddalił skargę kasacyjną, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.