Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 675/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 39 ust. 4, ust. 39ust. 2 pkt 2 , ust. 5, ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi L. Z na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz L. Z. kwotę 2756 (dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR, Agencja) – dalej jako Dyrektor Agencji, decyzją z [...] roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Nr [...] Państwowe Nadleśnictwo Z. z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 8474, 91 zł.

Organ ustalił, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. złożyło w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. W w/w wniosku zadeklarowano realizację Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, w wariancie 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe - Natura 2000, dwie działki rolne o powierzchni 5,50 ha. Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli wniosku, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, Kwota przyznanych płatności, tj.

9 645 zł, wynikała z uznania realizacji wariantu 5.4 na powierzchni 5,50 ha (7 645,00 zł) oraz uwzględniała zwrot kosztów transakcyjnych w wysokości 2000 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 4 lutego 2013 r.

W latach 2013-2016 strona składała tzw. wnioski kontynuacyjne, rozstrzygnięte odpowiednio decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.:

• z 25 lutego 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w kwocie 7 645,00 zł z tytułu realizacji wariantu 5.4 (powierzchnia uwzględniona 5,50 ha). Powyższa decyzja w całości uwzględniała żądanie strony stąd na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich PROW 2007-2013 odstąpiono od jej doręczenia. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 14 marca 2014 r.;

• z 27 października 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2014 w kwocie 7 645 zł z tytułu realizacji wariantu 5.4 (powierzchnia uwzględniona 5,50 ha). Powyższa decyzja w całości uwzględniała żądanie strony stąd na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich PROW 2007-2013 odstąpiono od jej doręczenia. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 19 listopada 2014 r.;

• z 16 maja 2016 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za 2015 rok w kwocie 7 645 zł z tytułu realizacji wariantu 5.4 (powierzchnia uwzględniona 5,50 ha). Powyższa decyzja w całości uwzględniała żądanie strony stąd na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich PROW 2007-2013 odstąpiono od jej doręczenia. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 25 maja 2016 r.

• z 30 maja 2017 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w kwocie 3 523,65 zł z tytułu realizacji wariantu 5.4 (powierzchnia uwzględniona 4,68 ha). Powyższa decyzja została skutecznie doręczona w dniu 2 czerwca 2017 r. Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 8 czerwca 2017 r.

Wydanie decyzji za 2016 rok poprzedzone było kontrolą zasadniczą metodą inspekcji terenowej przeprowadzoną w dniach 17-23 listopada 2016 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wielkość przyznanych płatności, tj.:

- dla działki rolnej A1 zgłoszonej do płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wariant 5.4 uprawa 'TUZ', zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze 139/839, na powierzchni 4,49 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 3,67 ha. Działka została obarczona błędem DR13+ Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR49 Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego, DR51 Stwierdzono obszar tymczasowo niekwaliflkujący się do płatności.

- dla działki rolnej B1 zgłoszonej do płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wariant 5.4 uprawa 'TUZ', zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze 138/840, na powierzchni 1,01 ha stwierdzono brak przestrzegania wymogu PN32 - Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,82 ha.

Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zostały zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Z treści raportu wynika, że strona została powiadomiona o kontroli. Raport został przekazany stronie. Strona nie wniosła uwag do raportów.

Organ stwierdził, że kontrola zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. wykazała, iż powierzchnia realizowanego wariantu 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe - Natura 2000 została zmniejszona. Brakujący areał stanowi część działki rolnej A, na której znajdowała się powierzchnia niekwalifikująca się do płatności. Dla działki rolnej B stwierdzono brak przestrzegania wymogu odnośnie koszenia (wymóg PN32).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych w ramach programu rolnośrodowiskowego przyznanych Lasom Państwowym Nadleśnictwo Z. za rok 2012, 2013, 2014 i 2015. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją Nr 0241- 2017-004037 z 14 lipca 2017 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 8474,91 zł. Od przedmiotowej decyzji strona w terminie złożyła odwołanie.

Organ odwoławczy podniósł, że powiązanie otrzymywania płatności np. rolnośrodowiskowej z obowiązkiem spełniania określonych standardów jest traktowane jako narzędzie egzekwujące obowiązujące przepisy prawa. Jeżeli rolnik nie posiada koniecznych dokumentów lub nie realizuje zadań lub nie wypełnia wymagań, do których się zobowiązał - płatność rolnośrodowiskowa w następstwie kontroli ARiMR, podlega zmniejszeniu, nie jest przyznawana lub podlega zwrotowi.

Jako podstawę prawną organ wskazał przepisy: k.p.a., ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1856) zwanej dalej ustawą o PROW, wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 65/2011 - mającego zastosowanie do płatności w ramach PROW w kampanii 2011-2014 oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69) - mającego zastosowanie do wniosków złożonych w ramach kampanii 2015 i następne.

Wypłacone stronie środki publiczne za lata 2012-2015 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodziły ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji. Organ wskazał, że przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu jest ustalenie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Płatność rolnośrodowiskowa jest pomocą wieloletnią, wypłacaną corocznie, po wykonaniu określonego zestawu zadań w ramach danego wariantu. Zgodnie z ust. 3 § 4 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Obowiązkowy wymóg przy realizacji wariantu 5.4. Łąki trzęślicowe i selemicowe stanowi m. in. pozostawienie 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inną część tej działki nieskoszoną; raz na dwa lata dopuszcza się koszenie całej powierzchni; w przypadku skoszenia całej powierzchni w danym roku, w roku kolejnym należy skosić inną część działki rolnej niż skoszona dwa lata wcześniej. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 7 do tego rozporządzenia pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczono na materiale graficznym skutkuje zmniejszeniem płatności do działki rolnej o 50%.

Organ wskazał, że uchybienie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przed upływem 5 - letniego okresu powoduje co do zasady konieczność zwrotu przez tego rolnika wsparcia, całości lub części w zależności od zakresu zaprzestania, uzyskanego z tego tytułu za cały okres, w którym to zobowiązanie było realizowane.

W rozpatrywanej sprawie, kontrola administracyjna wykazała, że Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. nie dotrzymały zobowiązania na części powierzchni na działce rolnej A1 zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 139/839, położonej w obrębie Luta, w gminie Stąporków, powiat konecki, woj. świętokrzyskie (na deklarowanej powierzchni 4,49 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 3,67 ha). Następnie organ przywołał treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w myśl którego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana działce rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem. Z przepisu tego wynika nadto, że zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wiąże się nie tylko z utratą bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinno być prawidłowo realizowane w całym okresie pięcioletnim, na takim samym obszarze. Podstawą zastosowania sankcji jest więc ustalenie, czy pomiędzy powierzchnią objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w pierwszym roku a latami następnymi występują różnice polegające na zmniejszeniu powierzchni, na których wykonywane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe poprzez ich zmniejszanie, przy czym może to zostać ujawnione zarówno przy deklarowaniu działek w poszczególnych latach czy też zostać wykryte w trakcie kontroli administracyjnej.

Dalej organ podniósł, że odnośnie działki rolnej B1 wykazano nieprzestrzeganie przez stronę wymogu polegającego na pozostawieniu 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inną część tej działki nieskoszoną; raz na dwa lata dopuszcza się koszenie całej powierzchni; w przypadku skoszenia całej powierzchni w danym roku, w roku kolejnym należy skosić inną część działki rolnej niż skoszona dwa lata wcześniej. Zatem dla działki rolnej B1 o deklarowanej powierzchni 1,01 ha nałożono sankcję w wysokości 50% płatności.

Podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2012 - 2015 było zmniejszenie przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. 5-letniego zobowiązania podjętego w 2012 roku - co zostało ujawnione w 2016 roku. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. We wniosku kontynuacyjnym za 2016 rok strona zawyżyła deklarację odnośnie działki ewidencyjnej o numerze 139/839 (działka rolna A1) o 0,82 ha (obszar niekwalifikujący się do płatności), objętą 5-letnim zobowiązaniem liczonym od dnia 15 marca 2012 roku. Strona nie dochowała również wymogów odnośnie koszenia (dotyczy działki rolnej B1). W sprawie Nadleśnictwa Z. Lasy Państwowe zaistniała zatem konieczność zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe - Natura 2000 przyznana Lasom Państwowym Nadleśnictwo Z. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 8 stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności rolno środowiskowej na rok 2012 przewyższa wysokość kwoty należnej stronie do powierzchni siedliska stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 17-23 listopada 2016 r, tj. 4,68 ha, powstała nienależnie pobrana kwota w wysokości 1 000 zł. W myśl § 22 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 pierwsza płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości zwiększonej o kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 27 ust. 10 akapit drugi rozporządzenia nr 1974/2006, dotyczących sporządzenia dokumentacji przyrodniczej, której wysokość nie może przekroczyć kwoty określonej w załączniku nr 6 do rozporządzenia.

Stosownie do art. 39 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 oraz art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, elementem płatności rolnośrodowiskowej są koszty transakcyjne. Zgodnie z załącznikiem 6 przywołanego rozporządzenia wysokość kwoty przeznaczonej na refundacje kosztów transakcyjnych dla siedliska o powierzchni powyżej 5,00 ha do 20,00 ha wynosi 2 000,00 zł. Zgodnie z § 39 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, kwota płatności rolnośrodowiskowej przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych podlega zwrotowi w części przekraczającej wysokość kwoty, jaka powinna być przeznaczona na ich refundację, jeżeli stwierdzona powierzchnia siedliska, dla którego sporządzono dokumentację przyrodniczą, jest mniejsza niż określona we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Powierzchnia siedliska, do której przyznano płatność rolnośrodowiskową w roku 2012 to 5,50 ha, stąd kwota płatności przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych przyznana w roku 2012 to 2 000 zł. Powierzchnia stwierdzona w roku 2016 to 4,68 ha.

Następnie organ przedstawił wyliczenia, które doprowadziły do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Kwota płatności rolnośrodowiskowej na refundację kosztów transakcyjnych do siedliska powierzchni od 1,00 ha do 5,00 ha wynosi 1 000 zł. Stąd kwota płatności do zwrotu - 1 000 zł (2000 zł - 1000 zł), wynikająca z tego, że powierzchnia gospodarstwa jest mniejsza niż 5 ha.

Powierzchnia gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w roku 2012 to 5,50 ha. Kwota przyznanych płatności za rok 2012 to 9 645 zł (w tym 2 000 zł z tytułu kosztów transakcyjnych). Powierzchnia gruntów stwierdzona w roku 2016 — 4,68 ha. Różnica w powierzchni za 2012 rok, a powierzchni stwierdzonej w roku 2016 wynosi 0,82 ha - za którą powinien być dokonany zwrot za rok 2012 na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (różnica w powierzchni x stawka płatności za 1 ha = kwota do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego - 0,82 ha x 1 390,00 zł = 1139,80 zł).

Zwrot płatności z tytułu nieprzestrzegania wymogów PN32 - działka B1 o powierzchni 1,1 ha: kwota przyznanych płatności za rok 2012 (po zwrocie z tytułu niedotrzymania powierzchni i zwrocie części kosztów transakcyjnych) 9 645 zł - 1 139,80 zł - 1 000 zł = 7 505,20 zł. Kwota przyznanych płatności za rok 2012 podzielona przez powierzchnię uwzględnioną w płatności równa się uśredniona stawka płatności (7 505,20 zł / 4,68 ha =1 603,68 zł).

Kwota płatności, za którą powinien być dokonany zwrot w związku z niedotrzymaniem wymogów jest równa iloczynowi powierzchni objętej zobowiązaniem i uśrednionej stawki płatności uwzględniającej otrzymane koszty transakcyjne oraz wartości zmniejszenia wyrażonej w procentach (sankcja ustalona zgodnie z zał. Nr 7 do rozporządzenia rolno środowiskowego) (1, 0 ha x 1 603,68 zł x 50% = 809,86 zł).

Organ wskazał, że łączna kwota do zwrotu za rok 2012 wynosi 2 949,66 zł.

W roku 2013 nieprawidłowości również dotyczyły Pakietu 5, wariantu 5.4. Różnica w powierzchni razy stawka płatności za 1 ha równa się kwocie do zwrotu z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego (rok 2013) 0,82 ha x 1 390,00 zł = 1139,80 zł Zwrot za nieprzestrzeganie wymogu PN32 na działce rolnej B1- 50% 1, 01 ha (powierzchnia deklarowana) x 1 390,00 zł x 50% = 701,95 zł. Łączna kwota do zwrotu za rok 2013 wynosi 1 841,75 zł

Organ wskazał, że w analogiczny sposób obliczono kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2014 i 2015. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2012, 2013, 2014 i 2015 wynosi 8 474,91 zł (2 949,66 zł + 1 841,75 zł + 1 841,75 zł + 1 841,75 zł).

Organ przystąpił także do ustalenia, czy nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z.. W pierwszej kolejności wskazał, że w sprawie, nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., odnoszący się do wniosków składanych w latach 2011-2014 oraz art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. Płatności nie zostały bowiem dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności prowadzone było na skutek niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego przez stronę, bowiem płatności rolnośrodowiskowe przysługują za powierzchnie uprawiane rolniczo zgodnie z zasadami zobowiązania wieloletniego w roku złożenia wniosku ale są również uzależnione od przestrzegania zasad programu rolnośrodowiskowego w całym okresie 5 letniego zobowiązania.

W opinii organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Organ omówił także przesłankę wykluczającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikającą z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz przepisów prawa UE: art. 33 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z dnia 11 sierpnia 2005 r., s. 1 z pózn, zm,), art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90, z pózn. zm.). Zgodnie z w/w przepisami, od dnia 1 stycznia 2014 r. stosuje się odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach PROW 2007-2013, gdy kwota płatności nie jest wyższa od równowartości 100 euro na beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej (oddzielnie dla każdej kampanii) w ramach danego programu pomocy lub środka wsparcia (art. 28a ustawy PROW 2007-2013 w zw. z art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013).

Ze względu na fakt, że płatności są płatnościami rocznymi uznaje się, że płatność za dany rok jest płatnością indywidualną (rozpatrywanie odrębnie dla każdej kampanii).

W rozpatrywanej sprawie każda z kwot nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgonie z ww. przepisami. Tym samym w odniesieniu do przedmiotowych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ wskazał, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Znajduje to oparcie w art. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L Nr 280 z 13.10.2012 r., str. 2). Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji w rozpatrywanej sprawie znalazły zastosowanie przepisy dotyczące odsetek za zwłokę dla zaległości podatkowych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do uznania przez organy Agencji działki rolnej A1 i B1 jako dwóch odrębnych działek rolnych, podczas gdy skarżący utrzymuje, że działki te zostały sztucznie rozgraniczone z uwagi na podział administracyjny (niewidoczny w terenie). Stąd skarżący traktował ten teren jako jedną działkę rolną i cały ten obszar koszono, pozostawiając co roku do 50% innej powierzchni niekoszonej. W roku 2016 pozostawiono niekoszoną całość działki B i część działki A.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wnioskodawca przystępując do realizacji programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do przestrzegania określonych wymogów – m.in. zawartych w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jednym z tych wymogów jest pozostawienie 50% powierzchni działki rolnej niekoszonej, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inną część tej działki niekoszoną, raz na dwa lata dopuszcza się koszenie całej powierzchni, w przypadku skoszenia całej powierzchni w danym roku, w roku kolejnym należy skosić inną część działki rolnej niż skoszona dwa lata wcześniej. Zatem wymóg ten dotyczy deklarowanych działek rolnych, a skoro ekspert przyrodniczy i doradca rolnośrodowiskowy sporządzili dokumentację przyrodniczą i plan działalności rolnośrodowiskowej na dwie odrębne działki, a nadto we wniosku strona zadeklarowała też dwie odrębne działki, to obie te działki winny spełniać wymogi i warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Nawiązując do treści odwołania, wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o PROW 2007-2013, pomoc jest przyznawana na wniosek. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Dane zawarte we wniosku mają umożliwiać weryfikację ich prawdziwości. Powyższe oznacza, iż obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku w zakresie pozostałych płatności, który podpisuje i składa w ARiMR. W niniejszej sprawie Nadleśnictwo Z. podpisem na formularzu wniosku oświadczyło, że zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w związku z powyższym należy stwierdzić, iż odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi wyłącznie wnioskujący. Wynika z tego również, że wnioskodawca ponosi sam konsekwencje błędów osób, z których pomocy skorzystał przy wypełnianiu wniosku czy innych dokumentów związanych z ubieganiem się o płatność. Problem odpowiedzialności tych osób za popełnione błędy względem wnioskodawcy nie może być rozważany w postępowaniu przyznanie płatności tym bardziej w postępowaniu wszczętym z urzędu w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu. Wniesione przez stronę w tym kontekście dowody nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Dokument wydany przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 14 września 2005 r. dotyczy stanu faktycznego spornego obszaru ustalony w roku 2005 r., natomiast kolejny dowód wniesiony wraz z odwołaniem, tj. opinia eksperta przyrodniczego z dnia 25 sierpnia 2017 r. dotyczy obszaru koszenia w latach 2017-2021 w ramach realizacji nowo podjętego zobowiązania w ramach PROW 2014-2020 i stąd brak jest podstaw do uwzględnienia jej w ramach oceny realizowanego zobowiązania podjętego w ramach PROW 2007-2013.

W ocenie organu, skarżący nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, które by wskazywały na błędy w ustaleniach stanu faktycznego poczynionego przez Agencję odnośnie powierzchni kwalifikującej się do płatności w 2016 roku. Co więcej, strona nie skorzystała z możliwości odwołania się od decyzji z dnia 30 maja 2017 r. Jako, że decyzja ta stała się ostateczna, zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych powziętych w decyzji o przyznaniu płatności za 2016 r. nie wpływają na rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zdaniem organu odwoławczego raport kontroli zawierał wystarczające treści do przyjęcia, iż stan faktyczny sprawy został w nim odzwierciedlony prawidłowo. Skarżąca natomiast nie przedstawiła dowodów pozwalających na obalenie faktów w nim ustalonych. Skoro prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, to organ nie może, bez przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 kpa), nie uznać faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, gdyż będzie to stanowiło naruszenie prawa procesowego. Kpa nie wprowadza ograniczeń co do środków dowodowych, które organ może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu uzasadniającego przyznanie płatności w pełnej wysokości pomimo, iż zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o PROW na stronie ciąży obowiązek przedłożenia dowodu.

Odpowiadając na sugestię strony, że osoba upoważniona przez Nadleśnictwo mogłaby pomóc inspektorom poprzez wskazanie terenu kwalifikującego się do płatności, gdyby uczestniczyła w czynnościach kontrolnych, organ podniósł, iż Nadleśnictwo było powiadomione o kontroli prawidłowo, a udział osoby reprezentującej Nadleśnictwo nie jest potrzebny do uznania tej kontroli jako ważnej.

Zdaniem organu brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, o uchybieniu art. 10 k.p.a.

Organ wyjaśnił nadto, że przedmiotem rozważań w decyzji, nie może być postępowanie zakończone ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z 30 maja 2017, bowiem było ono postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. W tym stanie rzeczy organ nie jest uprawniony do kontroli legalności postępowania dotyczącego zasadności takiego orzeczenia.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7, 77, oraz 80 k.p.a. W jego ocenie, materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, prawidłowo dokonano jego oceny oraz wywiedziono wnioski. Strona zarzucając organom braki w materiale dowodowym, sama nie przedstawia przeciwdowodów, które wskazywałyby na błędy w ustaleniach stanu faktycznego poczynionego przez Agencję. Tym samym nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a.

Na powyższą decyzję Lasy Państwowe Nadleśnictwo Z. złożyło skargę do WSA w K.. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 4 i 6 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856) poprzez:

a) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez:

- przeprowadzenie kontroli w listopadzie 2016 r. pod nieobecność skarżącego, którego udział pozwoliłby na ustalenie rzeczywistej powierzchni działek objętych zaskarżoną decyzją oraz zakresu i powierzchni ich koszenia;

- nieprzeprowadzenie linii pomiaru dokładnie po granicy działki wskazanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej;

b) lakoniczne odniesienie się do pisma Wojewody Ś. z 14 września 2005 r. i opinii eksperta przyrodniczego z 25 sierpnia 2017 r. i wskazanie, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia w niniejszej sprawie, podczas gdy wskazane wyżej dokumenty dotyczą obszaru objętego wnioskami o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w latach 2012-2015, a zawarte w nich wnioski mają istotne znaczenie dla wykładni pojęć "działka rolna A1" i "działka rolna B1";

c) niepełne i nieprecyzyjne wyjaśnienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także używania pozaprawnej nomenklatury, która nie została wyjaśniona - "PN" i "DR";

2) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej (a także w uzasadnieniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 30 maja 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PRO W 2007 - 2013, do którego to uzasadnienia zaskarżona decyzja się odwoływała), istotnych sprzeczności dotyczących stawianych przez organ zarzutów wobec okoliczności zaistniałego stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3) naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w., polegające na nieoczekiwanej i niezakomunikowanej skarżącemu zmianie przez organ interpretacji przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczących pojęcia "działki rolnej", polegającej na przyjęciu, iż obszar o powierzchni 5,50 ha - "sztucznie" rozgraniczony jako działka rolna A1 i działka rolna B1 - nie stanowi jednolitej całości, lecz dwie odrębne działki rolne w rozumieniu rozporządzenia, podczas gdy uprzednio organ, pomimo pełnej wiedzy o takiej kwalifikacji tego terenu przez skarżącego, nie odmawiał przyznania płatności rolnośrodowiskowej, czym utwierdził w przekonaniu skarżącego, że w takich przypadkach płatności te zostaną przyznane;

4) naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

5) naruszenie części IV ust. 5 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez uznanie działki rolnej A1 i działki rolnej B1 za dwie odrębne działki rolne w rozumieniu rozporządzenia, podczas gdy działki te stanowią jednolity teren, do którego - jako jednego pola - mają zastosowanie poszczególne wytyczne dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego;

6) naruszenie części IV ust. 5 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez postawienie skarżącemu zarzutu niewykoszenia całej powierzchni działki rolnej, podczas gdy wskazany wyżej przepis:

a) nie nakłada na rolnika zarówno wymogu wykoszenia całej powierzchni działki rolnej, jak i wymogu niekoszenia całej powierzchni działki rolnej;

b) nie stanowi o obowiązku koszenia, a o obowiązku niekoszenia 50 % powierzchni działki rolnej;

c) przewiduje uprawnienie, a nie obowiązek rolnika koszenia całej powierzchni raz na dwa lata.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w 2012 r. skarżący złożył jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w ramach którego zadeklarowano realizację Pakietu 5, w wariancie 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe - Natura 2000, na działkach rolnych o powierzchni 5,50 ha. W ocenie skarżącego, błędne jest utożsamianie wyodrębnionych w ramach ww. wniosku działek A1 i B1 z pojęciem "działek rolnych" w rozumienia rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Obszar gruntu zadeklarowany we wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty zobowiązaniem rolno środowiskowym to bowiem obszar o powierzchni 5,50 ha i tylko w stosunku do niego jako całości należy odnosić poszczególne wymogi przewidziane dla danego pakietu lub wariantu. Przyjęte przez skarżącego "sztuczne" rozgraniczenie na działki A1 i B1 zostało wprowadzone z uwagi na podział administracyjny (niewidoczny w terenie). Granica między tymi działkami jest bowiem w istocie granicą między działkami ewidencyjnymi o numerach 139/839 i 138/840. Nie można pojęcia "działki ewidencyjnej" traktować jako równoznacznego z pojęciem "działki rolnej". To rolnik decyduje bowiem, ile działek rolnych, o jakiej wielkości i jaki rodzaj uprawy, położonych na jakich działkach ewidencyjnych zgłosi we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Dane dotyczące działek ewidencyjnych umożliwiają jedynie ustalenie i zlokalizowanie położonych na nich działek rolnych. Wobec tego dane te mają wyłącznie charakter pomocniczy.

Powyższe wskazuje, że zawarte we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej żądanie wskazania numeru ewidencyjnego działki ma na celu ułatwienie identyfikacji działek użytkowanych przez rolnika. Nie może zatem być utożsamiane z tym, że poprzez ich określenie rolnik daje wyraz temu, iż są to odrębne działki rolne w rozumienia rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Załącznik graficzny (mapa) stanowi w konsekwencji również odzwierciedlenie danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Wyłącznie w celu uproszczenia skarżący nazwał obszar objęty działką ewidencyjną nr 139/839 - "działką rolną A1", zaś obszar objęty działką ewidencyjną nr 138/840 - "działką rolną B1". Użyte w załączniku nr 3 do rozporządzenia pojęcie "działki rolnej" zostało zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia jako łączna powierzchnia posiadanych przez rolnika działek rolnych, co dodatkowo potwierdza argumentację skarżącego traktowania działki rolnej A1 i działki rolnej B1 jako jednolitego obszaru. Błędem logicznym obarczona jest tym samym konkluzja, że rolnik składając jeden wniosek o przyznanie płatności rolno środowiskowej, celowo wyodrębnia dwie działki rolne w znaczeniu, jakie nadaje im rozporządzenie, w sytuacji gdy dotyczą one tego samego pakietu i wariantu. Kierując się zasadami doświadczenia życiowego, należy stwierdzić, że taki podział znajdowałby uzasadnienie wyłącznie w sytuacji, gdy w ramach jednego wniosku rolnik występuje o przyznanie płatność rolnośrodowiskowej dotyczącej różnych pakietów lub wariantów.

W ocenie skarżącego, bezspornym jest przy tym, że źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest - obok zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników - dokonanie kontroli na miejscu i weryfikacja wyjaśnień wnioskodawcy. Tylko kompleksowe przeprowadzenie tych wszystkich środków dowodowych, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego udziału rolnika w każdym stadium postępowania, pozwala na ustalenie, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych.

Organ I instancji błędnie uznał, że wskazane we wniosku informacje o działkach rolnych A1 i B1 nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Nie zweryfikował on bowiem oświadczenia wnioskodawcy o faktycznym użytkowaniu deklarowanej powierzchni, a kontrola przeprowadzona w dniach 17-23 listopada 2016 r. odbyła się bez udziału skarżącego. Mimo pism z 28 lipca 2017 r. i z 21 sierpnia 2017 r. Organ I instancji nie uwzględnił okoliczności stanu faktycznego przedstawionych przez skarżącego, naruszając obowiązek wyjaśnienia wszystkich elementów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji również w lakoniczny sposób odniósł się do pisma Wojewody Świętokrzyskiego z 14 września 2005 r. i opinii eksperta przyrodniczego z 25 sierpnia 2017 r., wyprowadzając wniosek, że dokumenty te dotyczą odpowiednio stanu faktycznego spornego obszaru ustalonego w 2005 r. oraz zobowiązania w ramach PROW 2014-2020, stąd brak jest podstaw do ich uwzględnienia w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego, argumentację tę należy uznać za chybioną. Wskazane wyżej dokumenty dotyczą bowiem obszaru objętego wnioskami o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w latach 2012-2015 i jako takie nie mogą być pominięte. W opinii z 25 sierpnia 2017 r. ekspert przyrodniczy expressis verbis odniósł się do podziału na pola A i B, który jest zgodny z działkami ewidencyjnymi, lecz jest przy tym podziałem sztucznie stworzonym i bezcelowym, niemającym żadnego wpływu na otrzymanie założonego efektu siedliskowego. Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. skarżący zrezygnował z wprowadzenia ww. podziału.

Skarżący wskazał, że łąki trzęślicowe i turzowiska są terenami szczególnie narażonymi na całkowity zanik, z uwagi na trwającą ekspansję trzcin, zarośli wierzbowych oraz nalotu sosny i brzozy. W związku z tym zagrożeniem zostały podjęte odpowiednie prace na terenie rezerwatu przyrody pn. "Górna Krasna", zgodnie z celem wskazanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, skarżący podjął się częściowego wykoszenia tego terenu, kierując się tym samym dobrem nadrzędnym, jakim jest dbałość o dobro rezerwatu jako całości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących jego elementy składowe. W konsekwencji organ naruszył art. 7 k.p.a., nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy przy uwzględnieniu wskazanych wyżej interesów.

Załączona w 2012 r. do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej mapa zawierała wyłącznie w przybliżeniu granice poszczególnych działek oraz linie oddzielające część koszoną i niekoszoną. Ten stan rzeczy był akceptowany przez organ przez kolejne lata. Podnieść przy tym należy, że pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo dokonywany jest na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej. Powierzchnia ta wyznaczana jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a terenami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska mieszkalne itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. W praktyce jednak porównanie tej powierzchni z powierzchnią pomierzoną przez geodetów częstokroć prowadzi do rozbieżnych wyników. W przypadku stwierdzonych rozbieżności, konieczne jest tym samym przeprowadzenie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą FOTO. Kontrola ta, aby stanowiła wiarygodny dowód w sprawie, musi być dokonana w sposób na tyle precyzyjny, aby rozwiać wszelkie wątpliwości jakie powstały w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Mając powyższe na względzie skarżący podniósł, że w czasie kontroli, która została przeprowadzona w listopadzie 2016 r., nie zostały uwzględnione tereny okresowo zalewane, w tym czasie niedostępne dla osób kontrolujących. Znamienny jest przy tym fakt, że łąki trzęślicowe powstają na glebach zmiennowilgotnych, zaś łąki selernicowe występują w dolinach dużych rzek, w warunkach zmiennej wilgotności spowodowanej wylewami. Kontrola dotycząca wariantu 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe - Natura 2000 powinna tym samym uwzględniać okoliczność, że pomiar obszarów ww. łąk w porze jesiennej może być z uwagi na charakter tych terenów – tak jak to miało miejsce również w niniejszej sprawie – w znacznym stopniu utrudniony. Gdyby organ zapewnił stronie czynny udział w tym stadium postępowania, skarżący miałby szansę wskazać dokładnie tereny koszone i udzieliłby wsparcia osobom kontrolującym w dostaniu się na powierzchnie zabagnione, które były koszone w 2016 r., a nie zostały wliczone do powierzchni użytkowanych rolniczo. Tak się jednak nie stało, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ art. 21 ust. 2 pkt 4 u.w.r.o.w. Co więcej, linia przebiegu pomiaru wskazuje, że pomiar ten nie przebiegał dokładnie po granicy działki wskazanej przez skarżącego we wniosku.

Pomimo częściowej niedostępności terenu, spowodowanej siłą wyższą nie wstrzymano się od dokonania kontroli (zmieniając jej termin na inny, kiedy teren ten będzie bardziej dostępny). Wskazane wyżej okoliczności wpłynęły na zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności i zakwalifikowanie terenu niepomierzonego (a faktycznie koszonego w 2016 r.) do powierzchni niekwalifikującej się do płatności. Zdaniem skarżącego, uprawniona jest zarazem teza, iż organy I i II instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy oraz nie ustosunkowały się w pełni do wszystkich podnoszonych zarzutów oraz wniosków zgłaszanych w toku postępowania w ramach pism z dnia 28 lipca 2017 r. i z dnia 21 sierpnia 2017 r.

Skarżący wskazał, że kolejny zarzut sformułowany wobec niego przez organy ARiMR został scharakteryzowany jako "brak przestrzegania wymogu PNS2 - Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie" odnośnie działki B1. Żaden przepis rozporządzenia nie nakłada na rolnika zarówno wymogu wykoszenia całej powierzchni działki rolnej, jak i wymogu niekoszenia całej powierzchni działki rolnej. Organ oparł tego rodzaju zarzut na podstawie części IV ust. 5 pkt 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis nie stanowi jednak o obowiązku koszenia, a o obowiązku niekoszenia 50 % powierzchni działki. Raz na 2 lata dopuszcza się koszenie całej powierzchni, jednak jest to prawo, nie obowiązek rolnika. Zarzut niewykoszenia całej powierzchni działki nie znajduje tym samym oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z opinią eksperta przyrodniczego z 25 sierpnia 2017 r. obszar działek rolnych A1 i B1 jest niepodzielnym terenem, do którego - jako jednego pola - mają zastosowanie poszczególne wytyczne dotyczące realizacji programu rolnośrodowiskowego. Taką też wykładnię przyjmował organ w latach 2012 - 2015 przy weryfikacji składanych wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W konsekwencji skarżący uwzględniał założenia planu rolnośrodowiskowego i ekspertyzy przyrodniczej dla całości jednolitego obszaru, na którym prowadzono jedną działalność rolnośrodowiskową tj.: koszono 50% całej powierzchni, a tym samym pozostawiono 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej. Czynności te były podejmowane zgodnie z załącznikami graficznymi składanymi i niejednokrotnie wypełnianymi w obecności i przy wsparciu merytorycznym ze strony pracownika ARiMR. Skarżący działał tym samym w dobrej wierze i w zaufaniu do organu, zgodnie z utrwalonymi praktykami akceptowanymi przez ten organ. Nagła zmiana w interpretacji przez organ pojęcia "działek rolnych" jest w ocenie skarżącego niedopuszczalna.

W dniu 14 czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. Aż do decyzji z 30 maja 2017 r., która została wydana po blisko roku od dnia złożenia ww. wniosku, organ nie wezwał skarżącego do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień, usunięcia braków formalnych, dokonania sprostowań itp. tak jak to czynił w latach 2012-2015 w przypadku powstania jakichkolwiek niejasności związanych ze złożonymi dokumentami. Gdyby ww. czynności zostały podjęte przez organ, to skarżący miałby możliwość zmiany załącznika graficznego do wniosku i dokonania wykoszenia terenu zgodnie ze skorygowanym załącznikiem.

Zarówno raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w/w. decyzja, nie były sporządzone w sposób czytelny i zrozumiały. W raporcie z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-23 listopada 2016 r. nie wskazano bowiem uchybienia dotyczącego działki B1. Sformułowano go dopiero w decyzji z 30 maja 2017 r.. Skarżący nie miał także jasnego obrazu sytuacji podczas wydania tej decyzji, a w konsekwencji również decyzji z 28 sierpnia 2017 r., z jakich powodów została pomniejszona powierzchnia kwalifikująca się do dopłaty. Z późniejszych informacji wynikało, że organ nie doliczył najbardziej zabagnionych w okresie późno jesiennym, a tym samym najbardziej trudno dostępnych terenów.

O odmiennej od zaprezentowanej w 2016 r. interpretacji organu, dotyczącej podziału powierzchni objętej wnioskiem na pola A i B i odrębnego traktowania tej powierzchni podczas kontroli realizacji obowiązków dotyczących koszenia tych terenów, skarżący dowiedział się podczas spotkania, które miało miejsce w dniu 18 sierpnia 2017 r. Nie wynikało to bowiem jasno z samych decyzji, albowiem zawierały one sprzeczne ze sobą informacje. W decyzji z 30 maja 2017 r. stwierdzono bowiem podczas przeprowadzenia kontroli brak przestrzegania wymogu PN35, natomiast w decyzji z 28 sierpnia 2017 r. stwierdzono zupełnie przeciwny błąd, a mianowicie brak przestrzegania wymogu PN32 - Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie w przypadku działki B1. Już na etapie pierwszej decyzji wprowadziło to skarżącego w błąd, gdyż nie wiedział on, jak powyższa argumentacja odnosi się do zaistniałego stanu faktycznego. W 2016 r., w załączniku graficznym do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wskazano mianowicie jako nieskoszoną całość działki B i część działki A. W konsekwencji jeżeli działka B została niewykoszona, to nie można było postawić zarzutu opartego na stwierdzeniu, iż została ona wykoszona niezgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ostatecznie z uwagi m.in. na nieczytelność decyzji nr 1 i przekonanie o właściwym wykonywaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, skarżący nie odwołał się od tej decyzji.

Zdaniem skarżącego, prowadzi to do wniosku, że w decyzji z 30 maja 2017 r. organ wprowadził skarżącego w błąd, zarzucając mu wykoszenie działki B1 w całości. Po upływie terminu na wniesienie odwołania od tej decyzji wydano postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki, w którym zmieniono zarzut "wykoszenie" (kod PN35) na "niewykoszenie" (kod PN32). Z pewnością błąd tego rodzaju nie jest oczywistą omyłką pisarską. W związku z tym działanie organu stanowi niedopuszczalną merytoryczną zmianę decyzji dokonaną z naruszeniem przepisów postępowania.

Skarżący podniósł, że w raporcie z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-23 listopada 2016 r. i w decyzjach organ posłużył się pozaprawną nomenklaturą, która nie została wyjaśniona - "PN" i "DR". Bez sprecyzowania, co przeprowadzający weryfikację terenową oraz organy I i II instancji rozumieją przez te oznaczenia, nie można odnieść się do zawartej w nich treści. Kolejnym istotnym uchybieniem jest brak precyzyjności w zaskarżonej decyzji. Na str. 2 tej decyzji raz jest mowa o braku 0,81 ha, a drugi o 0,82 ha., natomiast na str. 6 - o 0,86 ha. W związku z powyższym, skarżący na obecnym etapie postępowania nie wie, jaka jest rzeczywista łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności. Tego typu sytuację należy uznać za niedopuszczalną, albowiem w oparciu o ww. dane ustalona jest wysokość nienależnie pobranych płatności.

Skarżący stwierdził, że organ II instancji poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów, niepełne i nieprecyzyjne wyjaśnienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska powołał poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r., skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pomiaru działek A+B A1+B1 przedstawionego na mapie, który złożył na okoliczność nieprawidłowości kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2016 r. przez ARiMR. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. 2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Zauważenia jednak wymaga, iż do uwzględnienia skargi nie doprowadziły sformułowane w jej treści zarzuty.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Agencji, którą jako organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257) dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 8.474,91 zł.

Postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2015. Zostało ono wszczęte przez Kierownika ARiMR na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2016 skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, dopuścił się nieprawidłowości.

W dniach 17-23 listopada 2016 r. została przeprowadzona kontrola, a w jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na wielkość przyznanych płatności, tj.:

- dla działki rolnej A1 zgłoszonej do płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wariant 5.4 uprawa 'TUZ', zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze 139/839, na powierzchni 4,49 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 3,67 ha.

- dla działki rolnej B1 zgłoszonej do płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, wariant 5.4 uprawa 'TUZ', zadeklarowanej na działce ewidencyjnej o numerze 138/840, na powierzchni 1,01 ha stwierdzono brak przestrzegania wymogu pozostawienia 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej (PN32 - Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie).

Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła 0,82 ha.

Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych i wykonane zostały zdjęcia dokumentujące stan faktyczny działek zgłoszonych do płatności. Z treści raportu wynika, że strona została powiadomiona o kontroli. Raport został przekazany stronie. Strona nie wniosła uwag do raportów.

Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji z 30 maja 2017 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w kwocie 3 523,65 zł z tytułu realizacji wariantu 5.4. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona w dniu 2 czerwca 2017 r., a strona nie wniosła od niej odwołania (k. 12517 akt administracyjnych). Z akt sprawy wynika także, iż decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem z dnia 6 lipca 2017r., na które strona również nie składała zażalenia(k. 13596 akt administracyjnych).

Istota sporu między skarżącym a organami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zobowiązania skarżącego do zwrotu części środków wypłaconych mu z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Na gruncie regulacji krajowych warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określaj rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W badanej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013.361 ze zm.).

Z przepisów powyższego rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4).

W sprawie znajduje również zastosowanie m.in. rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014r. s. 48).

Zobowiązanie skarżącego do zwrotu płatności zdaniem organu znajduje uzasadnienie w dwóch rodzajach nieprawidłowości w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Po pierwsze skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie; po drugie – nie dopełnił jednego z wymogów dla wariantu 5.4 tj. wymogu pozostawienia 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inną część tej działki nieskoszoną; raz na dwa lata dopuszcza się koszenie całej powierzchni; w przypadku skoszenia całej powierzchni w danym roku, w roku kolejnym należy skosić inną część działki rolnej niż skoszona dwa lata wcześniej (PN32 - Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie).

W przypadku każdej ze wskazanych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego istnieją odrębne podstawy prawne do żądania zwrotu płatności.

W odniesieniu do nieprawidłowości polegającej na zmniejszeniu obszaru gruntów rolnych, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie, podstawą zwrotu jest § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przepis ten stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar gruntu, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Z przepisu tego wynika, że zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wiąże się nie tylko z utratą bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinny być prawidłowo realizowane w całym okresie 5-letnim, na takim samym obszarze, z pewnymi wyjątkami, które w badanej sprawie nie mają zastosowania (§ 39 ust. 4 rozporządzenia).

Należy też zwrócić uwagę, że obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje również oparcie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Analogiczne brzmienie zawiera art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014.

Sposób określenia zwrotu płatności w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego odpowiada wymogom zawartym w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, bowiem uwzględnia rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności.

Z ustaleń przeprowadzonej wobec skarżącego kontroli wynika, iż łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła 0,82 ha.

W tym miejscu godzi się odnieść do (nie uwzględnionych przez Sąd) zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Mianowicie, strona podniosła m.in., że przeprowadzenie kontroli w listopadzie 2016r. odbyło się pod nieobecność skarżącego, błędnie przeprowadzono linię pomiaru działki. Zauważenia w tym zakresie wymaga, iż – jak wynika z akt sprawy – skarżący był powiadomiony o terminie kontroli, otrzymał raporty z czynności kontrolnych, do których nie zgłosił zastrzeżeń.

Powyższe zarzuty, podniesione na etapie skargi na decyzję w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Sąd ocenia jako spóźnione. Zaniechawszy we właściwym czasie czynności mogących zmierzać do zakwestionowania czynności kontrolnych organu, strona nie może oczekiwać, iż jej uwagi zostaną uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Z tych też przyczyn Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a. oddalić wniosek dowodowy strony złożony na rozpawie.

Przypomnienia nadto wymaga, iż stwierdzone nieprawidłowości skutkowały wydaniem decyzji z 30 maja 2017 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w pomniejszonej wysokości, której strona nie kwestionowała. Nie można tym samym domagać się uwzględnienia krytycznych uwag kierowanych wobec tej decyzji, albowiem wykraczają one poza granice kontroli niniejszej sprawy. Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji Dyrektora Agencji pozostają również argumenty strony dotyczące wprowadzenia jej w błąd niejasną treścią decyzji z 30 maja 2017r., subiektywnego przekonania o właściwym wykonywaniu zobowiązania, co doprowadziło do zaniechania złożenia odwołania, czy niewłaściwego sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej tej decyzji.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu w zakresie dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na zmniejszenie obszaru, na którym realizowane jest zobowiązanie za lata 2012-2015. Prawidłowo również powołując § 39 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego orzeczono o zwrocie części kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Jak słusznie wskazał organ, ponieważ powierzchnia siedliska, do której przyznano płatność rolnośrodowiskową w roku 2012 wynosiła 5,50 ha, kwota płatności przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych przyznana w roku 2012 była równa kwocie 2 000 zł. Natomiast powierzchnia stwierdzona w roku 2016 wynosiła 4,68 ha. Kwota płatności rolnośrodowiskowej na refundację kosztów transakcyjnych do siedliska powierzchni od 1,00 ha do 5,00 ha to kwota 1 000 zł. Zatem wysokość płatności do zwrotu z tego tytułu - 1 000 zł (2000 zł - 1000 zł), wynika z okoliczności, że powierzchnia gospodarstwa jest mniejsza niż 5 ha.

Odmiennie należy natomiast ocenić rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu w odniesieniu do nieprawidłowości nie dopełnienia jednego z wymogów dla wariantu 5.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe tj. pozostawienia 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inną część tej działki nieskoszoną; raz na dwa lata dopuszcza się koszenie całej powierzchni; w przypadku skoszenia całej powierzchni w danym roku, w roku kolejnym należy skosić inną część działki rolnej niż skoszona dwa lata wcześniej (PN32 - Niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej lub wykoszenie w nieodpowiednim terminie).

Należy bowiem w tym kontekście zwrócić uwagę na treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 i art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014.

Zgodnie z art. 18 ust 2, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W myśl natomiast art. 35 ust 3 rozporządzenia nr 640/2014 przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka.

Brzmienie przytoczonych przepisów wskazuje na ich kompetencyjny i ramowy charakter – przepis nie tworzy zamkniętej normy prawnej, lecz upoważnia państwo członkowskie do szczegółowego uregulowania przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Tworząc taką regulację państwo członkowskie powinno kierować się wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. W krajowym porządku prawnym kwestie te reguluje art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w., wprowadzający ogólną zasadę zwrotu płatności pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz bardziej szczegółowo – § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który precyzuje przesłanki zwrotu.

Z punktu widzenia analizowanego naruszenia istotny jest § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w myśl którego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Jakkolwiek obowiązek niekoszenia pewnych części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym (pozostawienia 50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej,) należy do wymogów realizacji pakietu 5.4., to z uwagi istotę i sposób wykonywania tego obowiązku, nie można zgodzić się z działaniem organów, z których płynie wniosek, że stwierdzenie tego uchybienia w jednym roku realizacji zobowiązania skutkuje koniecznością zwrotu płatności w zakresie tej samej działki również za lata poprzednie, całkowicie abstrahując od tego, czy we wcześniejszych okresach wymóg ten był przestrzegany. Taki sposób stosowania przepisów o zwrocie nie uwzględnia kryteriów z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 ust 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014.

Zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Ustalając rozmiar niezgodności należy wziąć pod uwagę cele, którym miały służyć niespełnione kryteria. Oceniając zasięg, trzeba uwzględnić skutki, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Badając trwałość niezgodności trzeba zbadać długość okresu, w którym występują jej skutki oraz możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wszystkie opisane w w/w przepisach wskazanych rozporządzeń normatywne dyrektywy wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Automatyzmu nie wymusza też w żadnym razie krajowy przepis - § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, musi on bowiem być wykładany w zgodzie z wyższą rangą normą prawa unijnego.

W badanej sprawie organy obydwu instancji wadliwie zastosowały zarówno art. 18 ust 2 rozporządzenia nr 65/2011, jak i art. 35 ust 3 rozporządzenia 640/2014 oraz § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Automatyzm w stosowaniu przepisów o zwrocie, jaki charakteryzuje działania organów w badanej sprawie, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogiem oceny odniesionej do konkretnych uwarunkowań danego naruszenia. Nie można w sposób automatyczny, bez oceny wszystkich przesłanek określonych w wyżej przywołanych przepisach rozporządzeń unijnych, przenosić skutków uchybienia w realizacji pakietu stwierdzonego w jednym roku kalendarzowym (w badanej sprawie – niewykoszenie całej powierzchni działki w 2016 r.) na realizację pakietu w latach poprzednich i wywodzić obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w których nie wykazano naruszenia.

Uchybienie tego rodzaju należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ analogiczne błędy popełnił również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę ponownie będzie przede wszystkim wyeliminowanie wytkniętych przez Sąd błędów, w szczególności prawidłowe zastosowanie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, art. 35 ust 3 rozporządzenia 640/2014 i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy powinny dokonać oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych w przepisach unijnych. Rozważania w tej kwestii powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Nawiązując natomiast do argumentacji strony skarżącej, koncentrującej się wokół sztucznego rozdzielenia działek A1 i B1, podczas gdy stanowią one jedną działkę rolną o powierzchni 5,50 ha, należy wskazać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 10 ustawy o PROW pomoc jest przyznawana na wniosek. Organ go rozpoznający jest związany jego zakresem, a rozstrzygnięcie w sprawie wydawane jest w oparciu o przedstawione w nim dane. Skoro we wniosku strona zadeklarowała dwie odrębne działki (co znajduje wyraz również w załącznikach graficznych), to obie winny spełniać wymogi i warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Obowiązkiem skarżącego było wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności, albowiem to on dysponował wiedzą o powierzchni gruntów oraz decydował o treści wniosku. Zdaniem Sądu o słuszności zaprezentowanego przez skarżącego stanowiska nie świadczy § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z jego treścią płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych (...) na których jest prowadzona działalność rolnicza (...) wynosi co najmniej 1ha. Przepis ten określa wymogi przyznania płatności, nie definiuje natomiast działki rolnej jako łącznej powierzchni posiadanych przez rolnika działek rolnych, co sugeruje w treści skargi strona.

Właściwie również organy oceniły złożone przez stronę dowody, podnosząc, iż dokument wydany przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 14 września 2005 r. dotyczy stanu faktycznego spornego obszaru ustalony w roku 2005 r., natomiast opinia eksperta przyrodniczego z dnia 25 sierpnia 2017 r. dotyczy obszaru koszenia w latach 2017-2021 w ramach realizacji nowo podjętego zobowiązania w ramach PROW 2014-2020. Nie było zatem powodów do ich uwzględnienia w ramach oceny realizowanego zobowiązania podjętego w ramach PROW 2007-2013.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.