Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1958/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 187 par. 2, art. 269
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Joanna Banasiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 574/06 w sprawie ze skargi J. K., E. M., A. G., i in. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca

2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 574/06, po rozpoznaniu skargi J. K., E. M., A. G., J. B. J.-P., J. J.-P., J. K., J. T., D. T., J. T., P. T., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M. D., B. K. i K.K., wniesionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kwotę 455 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. oraz Zarządu Powiatu w G. W. od decyzji Wojewody W. z dnia [...] nr [...], w której stwierdzono, iż nieruchomość oznaczona działkami o nr ewid. [...] o pow. 6,7440 ha i [...] o pow. 0,1191 ha, należąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do A. K., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony w K., gm. G., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Organ stwierdził, że dokonano wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 9) dokonał zmiany w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w ten sposób, że przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Z cytowanego rozporządzenia wynika, że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W wyrokach tych Sąd podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych w tym do ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilny i w związku z tym dochodzić ich można na właściwej dla nich drodze to jest postępowania przed sądem powszechnym czy to w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym czy w drodze powództwa windykacyjnego czy też poprzez żądanie ustalenia prawa. Tymczasem Wojewoda W. orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. Organ pierwszej instancji skupił się na badaniu związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości, do czego, zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw ani na podstawie obowiązujących przepisów, ani przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 13 września 1944 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K., E. M., A. G., J. B. J.-P., J. J.-P., J. K., J. T., D. T., J. T., P. T., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M. D., B. K. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wskazał, iż organ odwoławczy - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - powołał jedynie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jednakże uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalne. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organy administracji przyjęły, że wniosek skarżących o stwierdzenie, iż określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny a w konsekwencji uznały wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe.

Sąd wskazał, że w sprawie spór sprowadza się zatem w istocie do oceny jaka droga postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, iż dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter.

Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko) parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r., IV SA/Wa 353/04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006 r. podjął uchwalę (I OPS 2/06), wskazując, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Sąd Wojewódzki uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanej uchwale wskazał, że przedmiotem wniosku skarżących jest nieruchomość stanowiąca obecnie działki o nr ew. [...] o pow. 6,7440 ha i [...] o pow. 0,1191 ha należące uprzednio do A. K. a stanowiąca zespół pałacowo - parkowy położony w K., gm. G. Zatem przedstawiony we wniosku jak i ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny był analogiczny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący kasację przedstawił do rozpoznania zagadnienie prawne powiększonemu składowi.

Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) i wskazał, że uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 P.p.s.a. wskazuje na tryb postępowania w sytuacji, gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie jak to stanowi art. 187 P.p.s.a. albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 - 268 P.p.s.a. z pominięciem zasad określonych w art. 269 P.p.s.a. (tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi). Sąd mając na uwadze powyższe unormowanie wbrew dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego w tym zakresie - związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego do w/w dekretu poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym albowiem wojewoda ocenił jedynie obszar nieruchomości nie zajmując się badaniem czy nieruchomość ze względu na swój charakter nie była "nieruchomością ziemską".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o powołaną podstawę prawną bez wskazania, które z przepisów postępowania naruszył organ wydając zaskarżoną decyzję i na czym Sąd oparł twierdzenie, że naruszenie przez organ tych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 269 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz art. 190 i art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez ich pominięcie i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że pogląd prawny wyrażony w innej sprawie sądowoadministracyjnej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów w dniu 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), wiązał również Sąd w przedmiotowej sprawie;

3) art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji, poprzez orzeczenie na podstawie aktu nie będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego;

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie innych dokumentów niż znajdujące się w aktach sprawy oraz orzeczenie na podstawie stanu prawnego nie istniejącego w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Agencja stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał żadnych własnych ustaleń. W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć, że wymogom postępowania sądowoadministacyjnego czyni zadość niemal dosłowne przytoczenie przez Sąd treści uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), wydanej w innej sprawie, czy też poprzestanie na odwołaniu się do "analogicznego stanu faktycznego i prawnego". Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że na podstawie art. 187 § 2 oraz art. 190 P.p.s.a. jest związany poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego w innej sprawie. Poszukiwanie przez Sąd w sprawie na tle normy wyrażonej w art. 269 P.p.s.a. rzekomego związania tego składu orzekającego każdego innego składu orzekającego w pozostałych sprawach sądowoadministracyjnych uchwalą NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. w sprawie I OPS 2/06, zapadłą w trybie rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia prawnego w innej sprawie, a nie na mocy art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uznać należy za działanie sprzeczne z art. 187 § 2 i art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., tym bardziej że uchwała ta zapadła na podstawie akt innej sprawy.

W ocenie skarżącej art. 269 P.p.s.a. mógłby mieć swe zastosowanie wówczas, gdyby Sąd orzekający w tej sprawie miałby inny pogląd prawny niż pogląd wyrażony przez NSA w uchwale wyjaśniającej rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie podjętej w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. czyli nieopartej na stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy, lub uchwale NSA wcześniej wywołanej przez któryś ze składów orzekających WSA z wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, czyli na podstawie akt tej sprawy, zgodnie z kompetencją NSA przyznaną w art. 15 § 1 pkt 3 oraz nakazem z art. 190 P.p.s.a. Jednak żaden z tych przypadków nie miał miejsca w tej sprawie.

Agencja wskazała, że uchwała NSA, zapadła jako rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego wynikłego w innej sprawie, nie jest źródłem prawa w rozumieniu Konstytucji, a ponadto żaden przepis rangi ustawowej nie pozwala na przyjęcie, aby taka właśnie uchwała wiązała inne składy orzekające, tym bardziej że orzeczenia NSA są publikowane jedynie w biuletynach orzecznictwa tego sądu, a nie w powszechnie dostępnych dziennikach urzędowych. W ocenie skarżącej Agencji za naruszające powołane przepisy uznać zatem należy działanie WSA w Warszawie, który poprzestając na obszernym omówieniu innego orzeczenia NSA w innej sprawie administracyjnej, nie dokonał własnych ustaleń faktycznych i prawnych, i to choćby poprzez wskazanie przyczyn, dla których pogląd NSA podziela lub dlaczego nie wzbudza on wątpliwości tego sądu, które to wątpliwości mogłyby zostać rozstrzygnięte w trybie art. 269 P.p.s.a. Takie postępowanie sądu administracyjnego stoi także w sprzeczności z normą wyrażoną w art. 132 P.p.s.a., z której wynika, że to konkretnie wyznaczony w trybie przepisów prawa skład orzekający sądu administracyjnego jest wyłącznie uprawniony a zarazem zobowiązany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy wyrokiem.

Agencja podniosła także, że Sąd naruszył art. 133 1 P.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie dokumentów nie znajdujących się w aktach sprawy i na podstawie stanu prawnego nie istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. na podstawie uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. Sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd może wprawdzie uwzględnić nowe fakty lub dowody, ale tylko te, które istniały już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt zostały wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...], a zatem to według stanu faktycznego i prawnego na ten dzień Sąd winien był orzec. Tymczasem wydając zaskarżony wyrok Sąd ten oparł się na uchwale NSA wydanej już po tej dacie, tj. w dniu 5 czerwca 2006 r.

W konkluzji skargi kasacyjnej Agencja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie wymienionych w niej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nastąpiło wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, iż uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 wiązała Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, pomimo iż zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca tylko w sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie prawne budzące powyższe wątpliwości (art. 187 § 1 P.p.s.a.). Stanowisko takie jest tylko częściowo słuszne.

Niewątpliwie uchwały podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania konkretnych pytań prawnych mają charakter indywidualnie wiążący (związanie bezpośrednie). Takie rozwiązanie przewiduje wyraźnie przepis art. 187 § 2 P.p.s.a., który stanowi że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca.

Również unormowanie zawarte w art. 269 § 1 P.p.s.a. wskazuje na moc wiążącą uchwał NSA zapadłych po 1 stycznia 2004 r., bowiem stosownie do powołanego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu 7 sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi (związanie pośrednie).

Wymieniony przepis oznacza, że sądy administracyjne przy rozstrzyganiu sprawy, mogą powołać się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie, w której stosowany był ten sam przepis prawa, o ile stanowisko to podzielają.

Takie działanie nie narusza przepisu art. 187 § 2 P.p.s.a. i stanowi środek służący zapewnieniu stabilności orzecznictwa sądów administracyjnych.

Dopiero gdy skład orzekający nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien zainicjować tryb określony w art. 269 § 1 P.p.s.a., gdyż w przeciwnym wypadku, wyrażając pogląd odmienny naruszy ww. przepis, a naruszenie to może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06, w której wyrażono pogląd, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1044 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) podzielił stanowisko zaprezentowane w uchwale, do czego był w pełni uprawniony – art. 269 § 1 P.p.s.a. wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego do ww. dekretu poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących powinien zostać rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym (str. 8 uzasadnienia), co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można zgodzić się również z wywodami skargi kasacyjnej, iż to uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiła podstawę zaskarżonego wyroku.

Uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła prawa lecz jedynie środek pomocny przy interpretacji prawa, będący dodatkowym argumentem w procesie wykładni przepisów budzących poważne wątpliwości.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy prawa, przy interpretacji których pomocny okazał się pogląd przedstawiony w powoływanej uchwale.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę, iż uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego poza przedstawionymi wyżej funkcjami, w tym przede wszystkim funkcja zapewnienia jednolitości orzecznictwa, nie kształtuje prawa w sposób inny, niż było to wolą ustawodawcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.