Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020, poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej także skarżący) od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzeń, nagród i innych kwot składających się na pełne wynagrodzenie przyznanych w roku 2019 kierownikom U. M. w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska oraz wydziału, w jakim pracują, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W bardzo obszernym uzasadnieniu swej decyzji SKO przedstawiło przebieg sprawy, począwszy od złożenia przez skarżącego wniosku dnia [...] lutego 2020 r., a także zaprezentowało stan prawny i poglądy orzecznictwa.

SKO podkreśliło, że w swojej decyzji z dnia [...] października 2020 r., wskazało iż już nawet pobieżna ocena przedłożonych zakresów obowiązków i uprawnień pozwala stwierdzić, że organ I instancji bezpodstawnie uznał, iż wszyscy kierownicy wydziałów co do których zapadła wcześniejsza decyzja odmowna nie pełnią funkcji publicznych. Wskazano w pierwszym rzędzie na stanowisko Głównej Księgowej. Odnosząc przedstawioną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do głównego księgowego, wskazano należy, że zajmuje się on bezpośrednio przepływami finansowymi w U. M. w K., jego rachunkowością, wykonywaniem dyspozycji środkami pieniężnymi oraz nadzorowaniem i kontrolą realizacji budżetu. Podobnie wskazano na stanowisko Kierownika W. K. i postanowienia szczegółowe określające zakres obowiązków na tym stanowisku, Kierownika O. I., Kierownika U. S. C., Kierownika Wydziału K. , Kierownika W. P. i Z. P..

Analizując kolejne przytaczane orzeczenia, SKO stwierdziło, że zauważyć można, iż orzecznictwo dotyczące tematyki prawa do informacji publicznej nie jest jednolite i zdarza się, że sądy prezentują w nich odmienne poglądy. Stanowić ono może jednak dla dysponentów informacji publicznej (będących jednocześnie administratorami danych osobowych) źródło cennych wskazówek, jak interpretować poszczególne przepisy i pojęcia, którymi posługuje się w tych przepisach ustawodawca. Zaznaczono przy tym, że cały czas pojawiają nowe orzeczenia. W każdej sprawie konieczne jest uwzględnianie szczegółów konkretnego wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz innych konkretnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia wniosku.

Wobec powyższego, rozpatrując wniosek o dostęp do informacji publicznej, należy zachować ostrożność i starannie ocenić, w określonym stanie faktycznym i prawnym, w jakim zakresie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej i jakie informacje powinny być przekazane. Ta ostrożność wpisuje się w cały system prawa, w szczególności w prawo pracy chroniące prawa pracownicze i informacje z nimi związane, a także prawo ochrony danych osobowych, w tym RODO. Należy bowiem pamiętać, że udostępnianie danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych podlega przepisom RODO. Oznacza to, że w przypadku, gdy ujawnieniu w ramach krajowych systemów dostępu do informacji publicznej podlegają dane osobowe, to RODO znajduje zastosowanie. W praktyce podmioty udostępniające te dane muszą pamiętać o przestrzeganiu m.in. zasady minimalizacji danych, która stanowi, że dane osobowe powinny być adekwatne i ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Oznacza, to że dane mogą być udostępnione tylko w takim zakresie, który jest niezbędny dla zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej, mając przy tym na uwadze także to, iż udostępnione informacje mogą zostać później np. opublikowane w prasie czy Internecie. Ponadto podmioty udostępniające dane osobowe powinny pamiętać także o tym, że osobie, której dane zostały udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przysługuje skarga do organu nadzorczego.

SKO zauważyło, że organ I instancji ustalił katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległym mu Urzędzie - i w odniesieniu do tych osób udostępnił informacje w zakresie wniosku skarżącego. Natomiast dane dotyczące imienia, nazwiska oraz wydziału kierowników niepełniących funkcji publicznych zostały zanonimizowane, jednakże wysokości wynagrodzeń, nagród, dodatków innych kwot zostały wnioskodawcy udostępnione.

Na marginesie organ Ii instancji odwołał się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może.

Decyzja SKO zaskarżona została przez K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zarzucił on decyzji naruszenie:

art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty merytoryczne, zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Podkreślił, że w jego ocenie SKO nie odniosło się do podniesionych zastrzeżeń, zamiast tego bezkrytycznie powtórzyło argumentację Prezydenta. Uzasadnienie decyzji ma charakter merytoryczny wyłącznie w tej części, w której Organ wskazuje na regulacje RODO. Skarżący wskazał, że argumentacja Organu II instancji jest jednak błędna. Dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Nie można więc powoływać się na uregulowania RODO w sytuacji, gdy problematyka informacji publicznej została kompleksowo uregulowana w prawie krajowym, tj. w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, zgodnie z treścią przepisów u.d.i.p. wnioskowane przez niego informacje mogą i powinny zostać udostępnione.

Argumentacja Prezydenta, zaakceptowana przez SKO, prowadzi do sytuacji, w której dostęp do informacji o tożsamości urzędników, pełniących funkcje kierownicze w ramach urzędu, są w pewnym zakresie utajnione, a dostęp do nich jest utrudniony. Zarazem, konieczne staje się przyjęcie, że praca części wydziałów nie jest w istocie nakierowana na wypełnianie zadań publicznych przez organ. Tym samym rola samego Urzędu Miasta, jako aparatu organizacyjnego, obsługującego Prezydenta, zostaje zanegowana, a sam Urząd zostaje potraktowany jako niepodlegająca kontroli obywatelskiej monada, działająca dla siebie i w swoim interesie. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, i informacja o wszystkich kierownikach wydziałów, jak i o wszelkich innych osobach zatrudnionych za publiczne pieniądze, powinna być dostępna publicznie i na tych samych zasadach.

Organ II instancji w żaden sposób nie uzupełnił ani nie poszerzył tej argumentacji, ani nie wyjaśnił, czy i dlaczego kontrargumenty skarżącego są błędne.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od samodzielnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do bardzo obszernego przedstawienia toku postępowania, regulacji prawnych oraz poglądów orzecznictwa oraz do zaakceptowania rozstrzygnięcia Prezydenta. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja merytorycznie rozstrzyga sprawę w sposób równoważny działaniu organu I instancji.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że treść uzasadnienia decyzji SKO nie zawiera właściwie żadnych rozważań zindywidualizowanych, to jest takich, które dotyczą konkretnej, niepowtarzalnej sprawy. Wszystkie rozważania organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczą albo regulacji prawnych i sposobu ich rozumienia albo odnoszą się wprawdzie do postępowania i zapadłych wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnych, ale pozostają na takim poziomie ogólnikowości, że mogłyby z niewielkimi modyfikacjami zostać wykorzystane w dowolnej sprawie, w której organ II instancji proceduje w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń pracowników urzędu. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się możliwości sądowej kontroli legalności. Jej uzasadnienie informuje jedynie – i to nawet nie wprost – że organ II instancji uznał za zasadne stanowisko organu I instancji, nie informuje jednak dlaczego: nie przedstawia toku rozumowania prowadzącego do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, ani procesu wykładni przepisów prawa oraz subsumpcji. W takiej sytuacji niemożliwe jest także odniesienie się przez Sąd do kwestii zasadności poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie sprawy, lecz kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a ta (w aspekcie tychże zarzutów) nie jest możliwa.

W szczególności SKO nie wyjaśniło powodów zmiany swego wcześniejszego stanowiska co kwalifikacji niektórych stanowisk jako związanych z pełnieniem funkcji publicznej, a w istocie nawet takiej zmiany nie zakomunikowało, można ją jedynie domniemywać z kierunku rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji SKO uznać należy za wewnętrznie sprzeczne, a co najmniej nieczytelne. Szeroko przytaczane są w nim orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz poglądy piśmiennictwa podkreślające, że przymiot pełnienia funkcji publicznej nie może być wiązany jedynie z wydawaniem procesowych rozstrzygnięć, zaś spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są jedynie stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym. SKO nie sygnalizuje w żaden sposób niepodzielania (nie mówiąc już o przyczynach niepodzielania) takiego stanowiska, a jednocześnie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, w której przyjęto, że jedynie osoby wydające w imieniu Prezydenta decyzje administracyjne mogą być uznane za pełniące funkcje publiczne.

Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że akta nadesłane do Sądu zawierają decyzję Prezydenta, która nie jest kompletna: treść uzasadnienia na jej trzeciej stronie nie jest kontynuacją treści ze strony drugiej. Na tę niekompletność wskazuje również treść odwołania, w którym zahaczono np. rozważania organu I instancji co do publikowania oświadczeń majątkowych pracowników – dostępne uzasadnienie decyzji Prezydenta takich rozważań nie zawiera. Brak odniesienia się do tej kwestii w decyzji SKO nie pozwala na przyjęcie, że organ II instancji dysponował pełnym tekstem uzasadnienia decyzji Prezydenta.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota kosztów postępowania to równowartość uiszczonego wpisu – [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i merytorycznie rozpozna sprawę, podejmie rozstrzygnięcie należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w toku postępowania oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.