Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 248/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C.Sp. z o.o. z siedzibą w S., od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na przebudowę, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek C. Sp. z o.o., reprezentowanej przez H. G. - Prezesa Zarządu Spółki, z 29 października 2012 r. Starosta [...], po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, decyzją z [...]grudnia 2012 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił C.Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w Strzelcach [...], przy ul. [...], na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...]i nr [...]k. m. [...]- obręb [...].

Pismem z 31 marca 2017 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie, zainicjowane pismem W. P. z 7 grudnia 2016 r. Przyczyną wystąpienia wnioskodawcy do Wojewody [...] były systematyczne uciążliwości wynikające z prowadzenia przez Spółkę C. Sp. z o.o. działalności na sąsiednich nieruchomościach nr [...]i nr [...]w S,, związanych z organizowaniem imprez okolicznościowych, tj. wesel oraz częstym generowaniem ponadnormatywnego hałasu przez liczne grupy osób, korzystających z kompleksu gastronomiczno-rozrywkowo-hotelowego. Do ww. pisma dołączono kopie wyroków Sądu Rejonowego [...]Wydziału [...]w S. , z których wynika szereg uzasadnionych interwencji służb policji, dokonanych na zgłoszenie W. P., w godzinach dziennych i nocnych. Wnioskodawca w ww. piśmie wskazał na niezgodność zagospodarowania przyległego terenu (nr [...] i nr [...]), z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku.

Następnie, Wojewoda [...]decyzją z [...]kwietnia 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...]z [...]grudnia 2012 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej C. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę.

Zdaniem Wojewody [...], przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami § 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w związku z § 5 pkt 4 i § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki stan rzeczy powoduje naruszenie dóbr i brak poszanowania praw i interesów osób trzecich.

Organ I instancji podał, że teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, zlokalizowany jest na działkach nr [...] i nr [...], objętych (aktualnie oraz w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2012 r.) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. dotyczącego terenu w rejonie [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2007 r. nr [...] poz. [...]). Część ww. działek nr [...] i nr [...], od strony ulicy [...] wraz z budynkami byłego młyna oraz przybudówkami i tarasem oznaczone są w części graficznej ww. planu symbolem 12 MN(U). Natomiast w pozostałej części, gdzie zlokalizowany jest plac zabaw (o pow. 100m2), mini golf (150m2) i wiata grillowa o powierzchni 25 m2, oznaczone są symbolem RO.

Zgodnie z § 18 ust. 1 miejscowego planu, przeznaczeniem terenu 12 MN(U) jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obejmująca tereny istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ciągu ulicy [...]. W § 18 ust. 2 omawianej uchwały wskazano, że tereny, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolno stojącą i bliźniaczą z dopuszczeniem:

1) budynków mieszkalnych wielorodzinnych do czterech mieszkań;

2) działalności gospodarczej niekolidującej z funkcją mieszkaniową, w lokalach użytkowych wydzielonych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych zgodnie z przepisami odrębnymi;

3) zakładów rzemieślniczych prowadzących działalność niekolidującą z funkcją mieszkaniową;

4) usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej.

Zgodnie natomiast z definicją zawartą w § 5 pkt 4 omawianej uchwały, usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej to podstawowe usługi użyteczności publicznej, tj. służące obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują, z wykluczeniem lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług, w tym komercyjnych: handlu detalicznego, gastronomii i rzemiosła usługowego, publicznych: przedszkoli, świetlic, klubów a także placów zabaw.

Oznaczony na rysunku ww. planu obszar symbolem RO przeznaczony jest zgodnie z § 23 ust. 1 omawianego planu, jako teren ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W § 23 ust. 2 wskazano, że tereny, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod gruntowe uprawy sadowniczo - ogrodnicze z dopuszczeniem:

1) upraw szklarniowych i pod folią z zachowaniem warunków określonych w przepisach odrębnych,

2) adaptacji istniejących budynków gospodarczych, towarzyszących istniejącej w granicach tej samej nieruchomości zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, oraz budynków gospodarczych i inwentarskich towarzyszących istniejącej w granicach tej samej nieruchomości zabudowie zagrodowej;

3) budowy budynków gospodarczych, altan i wiat niewymagających pozwolenia na budowę.

Organ I instancji, analizując ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w aspekcie planowanej inwestycji, stwierdził, że na terenie oznaczonym symbolem 12 MN(U) nie dopuszcza się lokali i usług, które oferują rozrywkę, komercyjnych obejmujących gastronomię, handel np. alkoholem, a za takie niewątpliwie należy uznać imprezy okolicznościowe wraz z usługami gastronomicznymi i pokojami na wynajem, na potrzeby których wykonano dokumentację projektową i wystąpiono z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z ww. zapisów planu wynika, że uchwałodawca ocenił m. in. lokale rozrywkowe czy gastronomiczne, handlu detalicznego jako usługi uciążliwe. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem RO omawiany plan nie dopuszcza usytuowania obiektów takich jak plac zabaw czy mini golf, które zostały objęte inwestycją (str. 35 projektu budowlanego) i zaplanowane zostały właśnie na tym obszarze.

Ponadto, organ I instancji wskazał, że zawarte w punkcie 6 na stronie 22 projektu budowlanego dane dotyczące wpływu obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, m. in. hałasu są nieadekwatne do projektowanego przeznaczenia obiektu (prowadzonej działalności). Wskazany poziom dopuszczalnego hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wymagany według rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku Dz. u. z 2007 nr 120 poz. 826 ze zm ), tj. w porze dnia w godzinach 6.00 - 22.00 wynoszący do 50 dB, a w porze nocnej 40 dB jest poziomem możliwym do zachowania, w przypadku samej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zachodzą wątpliwości, co do zachowania ww. norm w sytuacji prowadzenia czynnej działalności związanej z organizowaniem przyjęć, udostępnianiem placu zabaw czy parkowania samochodów przez liczne grupy osób.

Zdaniem organu I instancji, wbrew twierdzeniom Starosty [...], w omawianej sprawie obszar oddziaływania obiektu nie zamyka się wyłącznie na działkach inwestora nr [...] i nr [...]. Mając na uwadze charakter inwestycji związany z działalnością obiektu (wynajem pokoi, usługi gastronomiczne, handel alkoholem, organizowanie imprez okolicznościowych) oraz sposób wykorzystania zagospodarowanego terenu (korzystanie z: mini golfa, placu zabaw przez dzieci, itp.) - bezsprzecznie tego typu inwestycja generuje liczne uciążliwości również dla terenów sąsiednich - zwłaszcza dla okolicznej zabudowy jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tj. całodobowy nasilony ruch samochodów, hałas wynikający z obecności licznych grup osób, przebywających na terenie obiektu i poza nim, również pod wpływem alkoholu sprzedawanego w obiekcie, hałas korzystających z placu zabaw dzieci, zapachy pochodzące z zaplecza gastronomicznego itp. Zważywszy na wielkość obiektu (kompleks obejmuje przebudowywane budynki III i V kondygnacyjne połączone ze sobą ścianą szczytową) w stosunku do obszaru, na którym jest zlokalizowany (powierzchnia działki 3149 m2), w aspekcie proponowanych przez organizatora zróżnicowanych ofert, usług i atrakcji mogących funkcjonować w tym samym czasie równocześnie, zauważył, że uciążliwości te, mogą być dodatkowo skumulowane, przez co zwiększa się ich nasilenie. Zatem, za stronę w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę należało uznać również właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr [...], zagospodarowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Powyższe uzasadnia poszerzenie kręgu stron o G. P. i W. P., w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem, działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zatem należało przyznać właścicielom status strony.

W konsekwencji, Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wniosła w terminie C.Sp. z o.o. z siedzibą w S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na przebudowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w przepisach art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej badanym orzeczeniem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako "rażące naruszenie prawa".

GINB zgodził się z organem I instancji, że działki o nr ewid. [...], [...] objęte były w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego (i obecnie są) zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. dotyczącego terenu w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr [...], poz. [...], według stanu na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę). Działki inwestycyjne o nr ewid. [...], [...], położone są częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowane na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, projektowana inwestycja jest niezgodna z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu, a zatem narusza bezsprzecznie ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 2007 r.

Organ odwoławczy wskazał, że ma wątpliwości co do oceny organu wojewódzkiego w zakresie rozumienia definicji "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", jako wyłączającej również usługi wskazane w § 5 pkt 4 lit. a-c miejscowego planu. Treść normatywna pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" w powyższym zakresie jest jednoznaczna. Usługi z § 5 pkt 4 lit. a-c miejscowego planu, zostały wskazane jako podstawowe usługi użyteczności publicznej, o czym świadczy chociażby forma gramatyczna "komercyjne", "publiczne", "place zabaw", zamiast "komercyjnych", "publicznych", "placów zabaw".

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, spornej inwestycji nie można zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" z innych powodów niż wskazane przez organ wojewódzki.

Ponadto, wskazał, że w § 5 pkt 1 ww. miejscowego planu zdefiniowane zostały także "usługi użyteczności publicznej" poprzez wymienienie ich rodzajów (np. usługi turystyki) wraz z dwoma wyłączeniami (usługi techniczne i motoryzacyjne). Natomiast "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej" zostały ograniczone do podstawowych usług użyteczności publicznej. Kryterium, co stanowi podstawowe usługi użyteczności publicznej, spośród katalogu usług wymienionych w § 5 pkt 1, jest służenie "obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego na obszarze którego się znajdują". Z kolei ww. kryterium "obsługi mieszkańców" zostało dodatkowo ograniczone poprzez wykluczenie z podstawowych usług użyteczności publicznej lokali rozrywkowych, piwiarni i innych podobnie uciążliwych usług. Innymi słowy, to zasięg/charakter danej usługi (to, do kogo jest ona skierowana) determinuje to, czy ma ona podstawowy charakter, a tym samym, czy jest ona "usługą towarzyszącą funkcji mieszkaniowej" (§ 5 pkt 4).

Jak wynika z Opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 20) przebudowa "budynków byłego młyna wraz z jego otoczeniem" przeznaczona jest na usługi turystyki. Pomieszczenia w przebudowywanym budynku mają być bowiem przeznaczone na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne. Powyższy opis koresponduje ze szczegółowymi rozwiązaniami architektonicznymi zawartymi w Projekcie budowlanym.

Z powyższego wynika jednoznacznie, że sporna inwestycja nie jest skierowana do mieszkańców terenu 12 MN(U). Usługi turystki z założenia są bowiem zaadresowane do osób spoza danego terenu. Innymi słowy, sporna inwestycja nie będzie pełnić funkcji służącej obsłudze mieszkańców zespołu mieszkaniowego 12 MN(U). Takie jest założenie ograniczenia możliwości lokalizowania pewnych usług na terenie, gdzie wokół jest zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sporna inwestycja, w części dotyczącej terenu 12 MN(U) bez wątpienia zalicza się do "usług użyteczności publicznej" w rozumieniu § 5 pkt 1 miejscowego planu, ale nie można jej zaliczyć do "usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej" zgodnie z § 5 pkt 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r. Nr [...].

Sporna inwestycja, w części zaplanowanej na obszarze RO (wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa), również jest niezgodna z dopuszczalnym przeznaczeniem tego terenu (RO), a zatem narusza bezsprzecznie ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 2007 r., który w § 23 ust. 1 stanowi, że wyznacza się tereny ogrodów i sadów, oznaczone na rysunku planu symbolem RO, obejmujące tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Trudno bowiem uznać za zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lokalizację wiaty grillowej, placu zabaw, urządzeń służących do gry w mini golfa, na terenie przeznaczonym pod ogrody i użytki rolne na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, gdzie dopuszczone zostały uprawy szklarniowe i pod folią, oraz jest możliwa adaptacja/budowa budynków gospodarczych, altan, wiat powiązanych jednak z podstawową funkcją mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową (§ 23 ust. 2).

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń, GINB stwierdził, że analizowane uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim wskazał, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, która jest niezgodna z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów mieszkańców. W analizowanym przypadku skutki uchybienia są szczególnie negatywne. Na obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej przewidziano bowiem inwestycję związaną ze świadczeniem szeroko pojętych usług turystyki.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowane pozwolenie na budowę rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto, wyjaśnił, odnosząc się do argumentacji dotyczącej hałasu, że sporna inwestycja położona jest na terenie mieszkaniowo-usługowym, dla którego dopuszczalne poziomy hałasu to odpowiednio 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy, zgodnie z tabelą nr 1 Lp. 3 pkt d, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.). W aktach sprawy znajduje się "Raport z pomiarów hałasu przenikającego do środowiska w związku z organizacją przyjęć okolicznościowych w restauracji [...]w miejscowości S.", z którego wynika, że poziom hałasu w środowisku wynosi zarówno w dzień i w nocy 42,2 dB, a więc poniżej dopuszczalnego progu. Nie ma to jednak wpływu na ocenę zaprezentowaną wyżej (w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).

Zdaniem GINB, nie ma także wpływu na powyższą ocenę zarzut dotyczący uznania za stronę W. P., ponieważ przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte "z urzędu", a nie "na wniosek" W. P. Na marginesie organ wskazał, że W. P. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, jako współwłaściciel sąsiedniej działki nr ewid. [...] (KW nr [...]), z którą bezpośrednio graniczy sporny obiekt i która jest w jego obszarze oddziaływania.

Dokonując dalszej oceny kontrolowanej decyzji, GINB podał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor C. Sp. z o.o. do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, załączył oświadczenie z [...] października 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działki o nr ewid. [...], [...]) na cele budowlane.

Tym samym, zdaniem GINB, w sprawie nie naruszono rażąco wymagań zawartych w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Kontrolowana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wskazał, że sporna inwestycja obejmuje m. in. przebudowę istniejącego już budynku byłego młyna, a nie lokalizację nowego budynku.

GINB dodał również, że sporna inwestycja nie narusza rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz warunków technicznych w zakresie usytuowania budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.).

Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Ponadto z akt sprawy wynika, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, w szczególności oceniając skutki społeczno-gospodarcze niezgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], podczas gdy nie jest ona obarczona żadną z kwalifikowanych wad nieważnościowych, o których mowa w tym przepisie;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sposób rażący narusza przepisy prawa, podczas gdy nawet przy uznaniu wystąpienia naruszenia nie ma ono charakteru rażącego;

3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez przyznanie przymiotu strony W. P. oraz G. P., w sytuacji gdy ustalanie kręgu stron w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej musi być dokonywane nie tylko w świetle art. 28 k.p.a., lecz na podstawie zestawienia treści normatywnej wynikającej ze związku powyższego przepisu z art. 156 k.p.a., czego w niniejszej sprawie brak;

5) art. 16 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji, a co za tym idzie konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącej element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...];

6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

7) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ nadał przymiot strony małż. P. oraz brak wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji;

8) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem w/w przepisu, podczas gdy brak było naruszenia, zwłaszcza rażącego ww. przepisu;

2) § 18 ust. 1 i 1 pkt 4 w zw. z § 5 pkt. 4 uchwały nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], stwierdzającą nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu w S., przy ul. [...], na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...] i nr [...] k. m. [...] - obręb [...].

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zauważyć również trzeba, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1994 r. (sygn. akt III SA 640/94) i z 28 sierpnia 1996 r. (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W wyroku z 26 maja 2004 r. sygn. akt OSK 221/04 (Lex nr 180747) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe".

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r. sygn. akt III UK 77/11 (Lex nr 1213420) "decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki:

- oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony,

- nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;

- skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji."

Wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie nie można stwierdzić, aby okoliczności wskazane przez organy uzasadniały stwierdzenie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że planowana inwestycja obejmuje m. in. przebudowę budynku byłego młyna, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, sale na imprezy okolicznościowe, pomieszczenia rekreacyjne, oraz zagospodarowanie terenu wokół, w tym budowę wiaty grillowej, placu zabaw, montaż urządzeń służących do gry w mini golfa zaplanowanych na działkach o nr ewid. [...] oraz [...]. Na terenie, na którym zaprojektowano sporny budynek, obowiązuje uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2007 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta S. dotyczącego terenu w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr [...] poz. [...], według stanu na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę). Działki inwestycyjne o nr ewid. [...], [...], położone są częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 12 MN(U) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, oraz częściowo na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem RO - tereny ogrodów i sadów. Będący przedmiotem przebudowy budynek byłego młyna usytuowany jest na obszarze 12 MN(U), natomiast wiata grillowa, plac zabaw, urządzenia służące do gry w mini golfa zostały zaplanowane na obszarze RO - tereny ogrodów i użytków rolnych na zapleczu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej.

Stosownie do art. 35 Prawa budowlanego, organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (ust. 1 pkt 3), wykonanie projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymująca się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (ust. 1 pkt 4).

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było ustalenie przez organy obu instancji, orzekające z urzędu, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku, wydana została z rażącym naruszeniem prawa wobec niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W analizowanej sprawie organy nie wykazały, że przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty narusza zapisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz odmiennie, niż to uczynił Starosta [...] oceniły zgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji organy obu instancji dokonały odmiennej wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 4 miejscowego planu, zawierającego definicję pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej". GINB nie zgodził się z organem I instancji, co do przedstawionej interpretacji pojęcia "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej", a w konsekwencji przedstawił własną wykładnię § 18 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu. Zdaniem Sądu, powyższe odmienne interpretacje zapisów planu miejscowego dokonane przez organy obu instancji świadczą o tym, że przedmiotowa inwestycja nie jest w sposób oczywisty niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzić należy, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ (Starosta [...]), wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 18 ust. 2 pkt 4 oraz § 5 pkt 1 i pkt 4 miejscowego planu. Skoro ww. przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie został spełniony warunek uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, wobec odmiennej interpretacji ww. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy orzekające w sprawie, nie można uznać wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń tego planu. Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji inwestycja w sposób oczywisty musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/19, że: Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 t.j. ze zm., dalej ustawa o planowaniu), jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508). W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie Sądu, nie można w niniejszej sprawie uznać, że treść kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r. nr [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 5 pkt 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, w analizowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda [...] nie wykazali oczywistego naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Raz jeszcze należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy obowiązane są zastosować się do uwag i wytycznych zawartych w niniejszym uzasadnieniu, analiza zaś kontrolowanej decyzji winna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli organy orzekające w sprawie ponownie uznają, że kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, będą musiały to przekonywująco wykazać w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.