Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 260/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, ust. 4, art. 9 ust. 1, ust. 8a, art. 37, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: aret. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2007 r. A. M. wystąpił do Burmistrza Olesna o o przyznanie zasiłku stałego, przedkładając orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Oleśnie z dnia 14 sierpnia 2007 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności mającym charakter trwały.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Burmistrz Olesna decyzją z dnia 24 sierpnia 2004 r., nr [...], przyznał A. M., zasiłek stały w wysokości 320,55 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2007 bezterminowo, a także pomoc w postaci opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne na czas trwania świadczenia. W uzasadnieniu, powołując się na ustalenia wywiadu środowiskowego organ stwierdził, że wnioskodawca jest osobą samotną i samotnie gospodarującą, a w lipcu 2007 r. uzyskał łączny dochód w wysokości 156,45 zł, w postaci dodatku mieszkaniowego w kwocie 96,45 zł oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w kwocie 60 zł. Dochód ten był zatem o kwotę 320,55 zł niższy od ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 477 zł.

Decyzją z dnia 26 lipca 2011 r. organ zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej wysokości świadczenia, ustalając wysokość zasiłku stałego w okresie od 1 do 31 lipca 2011 r. na kwotę 324,00 zł, a od dnia 1 sierpnia 2011 r.- na kwotę 248,21 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznany został A. M. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 marca 20011 r. do 31 marca 2013 r. w wysokości 153 zł, natomiast decyzją z dnia 28 czerwca 2011 r. przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w wysokości 75,79 zł, stąd łączny dochód w czerwcu 2011 r. wynosił 153 zł, a w lipcu wynosił 228,79 zł. Kwota zasiłku stałego, odpowiadająca różnicy pomiędzy kryterium dochodowym wynoszącym 477 zł a kwotą dochodu, wynosi odpowiednio 324 zł i 248,21 zł.

Decyzją z dnia 25 października 2012 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, działając z upoważnienia Burmistrza Olesna, zmienił z urzędu decyzję z dnia 24 sierpnia 2007 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego z kwoty 248,21 zł na kwotę 278,25 zł miesięcznie od dnia 1 października 2012 r. na czas nieokreślony. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 163 K.p.a. oraz art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37, art. 106 ust. 5 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 17 lipca 2012 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że powodem zmiany decyzji była zmiana przepisów prawa, gdyż na mocy rozporządzenia od dnia 1 października 2012 r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone zostało na kwotę 542 zł. Organ podał, że dochód uzyskiwany przez A. M. we wrześniu 2012 r. składał się z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie 110,75 zł, i wynosił łącznie 263,75 zł. Z tego względu zasiłek stały ustalony został w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej w kwocie 529 zł a dochodem w kwocie 263,75 zł, co stanowi kwotę 278,25 zł.

Nie godząc się z wydaną decyzją A. M. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że jest ona niekorzystna z powodu odliczenia dodatku pielęgnacyjnego. Podniósł, że dodatek ten udzielany jest "na poprawę warunków leczenia i rehabilitacji" i zgodnie z art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wchodzi on do dochodu. Poza tym, domagał się również sprawdzenia zasadności zmienianej decyzji z dnia 24 sierpnia 2007 r., którą odliczono kwotę zasiłku wynoszącego 60 zł, udzielonego na zakup posiłku lub żywności. Zarzucił, że nieprawidłowością było odliczanie tej kwoty od zasiłku stałego, co trwało przez trzy lata, tj. aż do czasu zmiany decyzji w 2010 r.

Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 marca 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy zmieniło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 24 sierpnia 2007 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku stałego w ten sposób, że wysokość zasiłku stałego wynosi 278,25 zł. W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg postępowania oraz powołano przepisy, jakie stanowiły podstawę prawną wydania decyzji, tj. art. 163 K.p.a., a także art. 37 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy wywiódł, że dokonana od dnia 1 października 2012 r. zmiana wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, stanowi przesłankę zmiany przepisów prawa, wymienioną w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która ma wpływ na wysokość przyznanego zasiłku stałego. Kolegium stwierdziło, że wysokość zasiłku stałego w kwocie 278,25 zł miesięcznie została przez organ pierwszej instancji ustalona prawidłowo, jako różnica pomiędzy kwotą 542 zł kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a kwotą dochodu strony wynoszącą 263,75 zł. Odnośnie sposobu ustalania wysokości dochodu osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej i korzystających z tych świadczeń, Kolegium podkreśliło, że kwestię tę określają dokładnie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Definicja pojęcia dochodu, wynikająca z art. 8 ust. 3 ustawy, przewiduje katalog odliczeń od dochodu, który jest katalogiem zamkniętym i nie obejmuje kwot uzyskanych z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Również żaden inny przepis ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia dochodu uzyskanego z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, co oznacza, że przy ustalaniu dochodu strony należało uwzględnić kwotę zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego od marca 2010 r. Za nieprawidłowe organ odwoławczy uznał natomiast wskazanie w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, że zmiana wysokości zasiłku stałego następuje od dnia 1 października 2012 r. Kolegium przyjęło, że uchybienie to stanowi naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 6 K.p.a., formułującego zasadę praworządności oraz przepisu prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przy czym może ono zostać konwalidowane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie Kolegium zaakcentowało, że decyzja w przedmiocie zmiany wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero na przyszłość, natomiast przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające. Z tego względu brak było podstaw do wydania decyzji zmieniającej decyzję przyznającą świadczenie od określonego terminu, a tym bardziej ze skutkiem ex tunc, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 25 października 2012 r. i zmieniła decyzję z dnia 24 sierpnia 2007 r. od dnia 1 października 2012 r., czyli wstecz. Na poparcie prezentowanego stanowiska Kolegium przywołało wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., II SA/Bd 680/09.

Na powyższą decyzję A. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się uchylenia decyzji z powodu niewyjaśnienia kwestii zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu powtórzył wcześniejszą argumentację i zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, iż przez okres 3 lat od zasiłku stałego była nieprawidłowo odliczana kwota 60 zł, wynikająca z przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, który nie jest dochodem. Zarzucił też, że przez organ pomocy społecznej odliczany jest też zasiłek pielęgnacyjny, chociaż decyzja w sprawie jego wysokości nie jest jeszcze ostateczna, a nie został nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalając "na nowo" wysokość zasiłku stałego przyjął dochód z miesiąca września 2012 r. i wbrew twierdzeniom skarżącego nie wliczył do dochodu zasiłku celowego, a ponadto decyzja z dnia 31 marca 2010 r., przyznająca skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny, jest ostateczna i taki walor posiadała w dniu ustalania prawa do zasiłku stałego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z tego względu, stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a., wyeliminowanie przez Sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1 lit. a-c), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2).

Ponadto, na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której przeprowadzona przez Sąd według wskazanych na wstępie kryteriów kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wykazała, że wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek z innych niż wskazywane przez skarżącego przyczyn, omówionych poniżej.

Na wstępie odnotowania wymaga, że zaskarżona decyzja była decyzją merytoryczno-reformacyjną, wydaną w oparciu przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Decyzja oparta na podstawie tego przepisu jest wydawana w sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na jego niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało, że wystąpiła przesłanka do zastosowania powyższego przepisu, gdyż organ pierwszej decyzji w sentencji wydanej decyzji określił datę od jakiej dokonuje zmiany decyzji oraz datę, od jakiej zasiłek stały przysługujący A. M. będzie wypłacany w podwyższonej wysokości, przy czym była to data wcześniejsza niż data wydania decyzji, a ponadto, zmiana dotyczyła w istocie decyzji przyznającej świadczenie, co oznaczało, że decyzja organu pierwszej instancji miała moc wsteczną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy mieć na względzie, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji o zmianie wysokości zasiłku stałego stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2013 r., poz. 182) oraz rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r.

Na zasadzie art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl natomiast art. 37 ust. 2 tej ustawy, w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie.

Stosownie natomiast do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przytoczony przepis stanowi normę szczególną w stosunku do uregulowania zawartego w art. 155 K.p.a., obligującą organ pomocy społecznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej była zmiana stanu prawnego w związku ze zmianą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 17 lipca 2012 r. określone zostało na kwotę 542 zł. Dodać trzeba, że kryterium to zostało podwyższone, gdyż jego dotychczasowa kwota, wynikająca z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055), wynosiła 477 zł.

W tej sytuacji organy zobligowane były do weryfikacji decyzji Burmistrza Olesna z dnia 24 sierpnia 2004 r. nr [...], przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, który to zasiłek - po zmianie dokonanej decyzją z dnia 26 lipca 2011 r. - wynosił od dnia 1 sierpnia 2011 r. kwotę 248,21 zł miesięcznie. Zmieniając tę decyzję organy winny przy tym uwzględnić zarówno określone w ww. rozporządzeniu kryterium dochodowe (okoliczności prawne), jak też aktualną sytuację dochodową skarżącego (okoliczności faktyczne).

W związku z tym wskazać przyjdzie, że wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Na zasadzie ust. 1 pkt 1 tego przepisu, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza aktualnie kwoty 542 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Z kolei w ust. 3 art. 8 ustawodawca zdefiniował pojęcie dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie do art. 8 ust. 4 do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Na gruncie przywołanych przepisów zasadnie organ odwoławczy wywiódł, że enumeratywny wykaz świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, ustalony przez ustawodawcę w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszelkie niewymienione w nim miesięczne przychody - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, po odpowiednich pomniejszeniach, stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy - należy uznać za dochód. Treść przepisu art. 8 ust. 3 ustawy potwierdza zatem traktowanie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego w kategorii dochodu, gdyż ani w art. 8. ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ani w innych przepisach tej ustawy nie wymienia się zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia podlegającego wyłączeniu przy ustalaniu dochodu osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej lub wnioskującej o taką pomoc. Zasiłek pielęgnacyjny podlega wliczeniu do dochodu również przy ustalaniu prawa do zasiłku stałego, będącego jednym ze świadczeń z pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący osiąga dochód wynoszący łącznie 263,75 zł, na który składa się dodatek mieszkaniowy (przyznany decyzją Burmistrza Olesna z dnia 28 czerwca 2012 r. na okres od 10 lipca 2012 r. do 10 grudnia 2012 r. w wysokości 110,75 zł, której kserokopia znajduje się w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych) oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, przyznany decyzją Burmistrza Olesna z dnia 31 marca 2010 r. na okres od 1 marca 2010 r. do 31 marca 2013 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 października 2012 r. ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i nie osiąga innych dochodów, stąd podstawę wyliczenia zasiłku stałego stanowiła kwota 542 zł, którą należało pomniejszyć o kwotę dochodu skarżącego, czyli o kwotę 263,75 zł. Mając to na uwadze należy uznać, że dokonując weryfikacji wysokości przysługującego skarżącemu zasiłku stałego w sposób prawidłowy wyliczona została kwota tego zasiłku wynosząca 278,25 zł miesięcznie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wykonalności decyzji należy wskazać, że w myśl art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1 K.p.a.), natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Wykonaniu podlegają ostateczne decyzje, jakimi są na zasadzie art. 16 § 1 K.p.a. są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzjami ostatecznymi mogą być decyzje wydane w pierwszej instancji, jeśli w terminie określonym do wniesienia odwołania strona nie wniosła takiego środka lub uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i termin ten nie został przywrócony (art. 134 K.p.a.). Z lektury akt wynika, że decyzja Burmistrza Olesna z dnia 31 marca 2010 r. przyznająca skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 marca 2010 r. do 31 marca 2013 r. jest decyzją ostateczną, gdyż skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania. Natomiast decyzja organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2012 r., dotycząca zmiany wysokości zasiłku stałego z kwoty 248,21 zł do kwoty 278,25 zł miesięcznie, od daty jej wydania nie podlegała wykonaniu z mocy art. 130 § 1 K.p.a., a po wniesieniu przez skarżącego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nastąpiło wstrzymanie jej wykonania z mocy prawa, tj. na zasadzie art. 130 § 2 K.p.a. W tym zakresie podniesione zarzuty nie mogły zasługiwać na uwzględnienie.

Oceniając nadal zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu, nie można natomiast uznać za prawidłowe merytoryczno-reformacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zawartego w zaskarżonej decyzji.

Przypomnienia wymaga, że wadliwością dostrzeżoną przez Kolegium było uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2012 r. działa wstecz (ex tunc), gdyż od dnia 1 października 2012 r. zmienia decyzję z dnia 24 sierpnia 2007 r., podczas gdy przepisy ustawy o pomocy nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia od momentu, w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające tę zmianę.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska, jakie przyjęło Kolegium orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., że decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną, która wywołuje skutki prawne dopiero na przyszłość (ex nunc), a nie od miesiąca, w którym zmieniono przepisy prawa i że w związku z tym brak jest podstaw do określania w decyzji terminu, od jakiego następuje zmiana decyzji.

O ile zgodzić należy się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy mają charakter konstytutywny, gdyż na mocy tych decyzji istniejący dotychczas stosunek prawny ulega zmianie - w odróżnieniu od decyzji deklaratoryjnych, które potwierdzają istnienie określonego stanu prawnego - to zaakcentowania wymaga, że zakwalifikowanie aktu administracyjnego do jednej z tych kategorii nie jest przesądzające dla ich temporalnej skuteczności. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, kwestia czy określone orzeczenie ma skutek ex tunc czy ex nunc, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA z 30 listopada 2012 r., I OSK 982/12, LEX nr 1291428; z 28 października 2009 r., II GSK 153/09, LEX nr 573532 oraz powołana tam literatura). Na tle analizowanego przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2012 r. (I OSK 982/12, LEX nr 1291428) wskazał, że zmiana (uchylenie) decyzji, na jego podstawie, co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Tak więc zmiana w trybie powołanego przepisu - w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy - może wywoływać skutek prawny od momentu wejścia w życie decyzji weryfikacyjnej, bądź od wskazanej w tym rozstrzygnięciu daty, która może być wcześniejsza niż data podjęcia decyzji zmieniającej (uchylającej).

W rozpoznawanej sprawie zwrócić trzeba uwagę, że dokonana przez organ pierwszej instancji zmiana decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, w zakresie wysokości tego świadczenia, nastąpiła w związku ze zmianą przepisów prawa, a wydając tę decyzję organ działał z urzędu. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przewidział bowiem mechanizm aktualizacji kwot kryteriów dochodowych osoby samotnie gospodarującej i na osobę w rodzinie, stanowiących podstawę do ustalania świadczeń z pomocy społecznej, zwany "weryfikacją kryteriów dochodowych", która z mocy art. 9 ust. 1 tej ustawy przeprowadzana jest zasadniczo co trzy lata w oparciu o badania progu interwencji socjalnej. Zgodnie z art. 9 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej zweryfikowane kryteria dochodowe są ogłaszane w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego lub przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia i na zasadzie art. 9 ust. 8a omawianej ustawy kryteria te obowiązują od dnia 1 października roku, w którym jest przeprowadzana weryfikacja.

W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że w związku ze zmianą wysokości kwot kryteriów dochodowych organ pomocy społecznej ma obowiązek dokonania weryfikacji portfela wypłacanych świadczeń i ustalenia ich nowej wysokości w drodze decyzji opartej o przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, przy zastosowaniu zweryfikowanych kryteriów. Tego rodzaju decyzja, ustalająca wysokość zasiłku stałego w nowej, zweryfikowanej wysokości, ma charakter decyzji kształtującej sytuację prawną jej adresata. Co do zasady, zaktualizowane kryteria dochodowe są wyższe od poprzednio obowiązujących, stąd w odniesieniu do świadczeń już wypłacanych - o ile nie zaszły zmiany w sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - zmiana decyzji sprowadza się do podwyższenia kwoty zasiłku stałego; jest zatem zmianą na korzyść strony i nie wymaga jej zgody. Zmiana ta następuje jednak nie od daty wejścia decyzji zmieniającej do porządku prawnego lecz z momentem wcześniejszym, określonym przez ustawodawcę, tj. od daty rozpoczęcia obowiązywania kryteriów dochodowych w zweryfikowanej wysokości i wówczas decyzja zmieniająca decyzję przyznającą zasiłek stały w zakresie jego wysokości może dotyczyć okresu wcześniejszego niż data wydania tej decyzji. Z tego względu w sentencji decyzji, wydanej na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w związku z wprowadzeniem zweryfikowanych kryteriów dochodowych, moment, od którego dokonywana jest zamiana, może zostać określony przez organ w sentencji rozstrzygnięcia i odpowiada on dacie wskazanej w art. 8a ustawy o pomocy społecznej, jaką jest dzień 1 października roku, w którym przeprowadzono weryfikację.

W świetle przedstawionych dotychczas rozważań, zasadnie organ pierwszej instancji określił w sentencji decyzji datę, od jakiej decyzja ta wywołuje skutek prawny. W rozpoznawanej sprawie początkową datą obowiązywania zweryfikowanych kryteriów dochodowych, w oparciu o które zmieniono decyzję z dnia 24 sierpnia 2004 r., przyznającą skarżącemu zasiłek stały w części dotyczącej wysokości tego zasiłku, był 1 października 2012 r., który prawidłowo został wskazany w decyzji organu pierwszej instancji jako data, od jakiej dokonano zmiany. W tych okolicznościach określenie daty wcześniejszej niż data wydania tej decyzji nie stanowiło naruszenia prawa, które uzasadniałoby zastosowanie przez organ odwoławczy instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnośnie powoływanego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., II SA/Bd 680/09, stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż wyrok ten wiąże jedynie w danej sprawie, to - wbrew stanowisku Kolegium - zapadł on w odmiennym stanie faktycznym niż ustalony w sprawie niniejszej. Jak wynika z uzasadnienia tegoż wyroku, zmiana decyzji dotyczącej wysokości odpłatności za świadczenia w postaci usług opiekuńczych nastąpiła na skutek zmiany (zwiększenia) wysokości dochodu strony.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, na skutek czego wadliwie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i w związku z kasacyjnym charakterem niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania skarżącego, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd. Ponadto, rzeczą organu będzie odniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego sposobu ustalenia dochodu w decyzji z dnia 24 sierpnia 2004 r., gdyż treść zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, świadczy o nieprawidłowym odczytaniu tej części odwołania przez organ odwoławczy, który w tym zakresie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przy ustalaniu dochodu skarżącego w decyzji z dnia 26 lipca 2011 r. nie odliczono kwoty zasiłku celowego.