Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 261/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut – Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 915/15 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Przedsiębiorstwa Państwowego "[..]" z siedzibą w W. z dnia [..] marca 2015 r. nr [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.S. na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "[..]" z siedzibą w W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 915/15 oddalił skargę J.S. na decyzję P.P. "[..]" z siedzibą w W. z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J.S. pismem z dnia 30 lipca 2014 r. w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do P.P. "[..]" z siedzibą w W. o udostępnienie kompletnej kopii wykonanego na zlecenie Przedsiębiorstwa opracowania pod nazwą "[..]" wykonanej w 2011 r. przez [..] Sp. z o.o., podkreślając, że przedmiotem wniosku jest kompletny dokument.

P.P."[..]" z siedzibą w W. decyzją z dnia [..] lutego 2015 r., znak: [..] odmówiło udostępnienia informacji publicznej z uwagi na objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy i wskazując w uzasadnieniu decyzji, że wnioskowane informacje zostały zakwalifikowane wewnętrznym aktem jako "chronione w [..]" (zarządzenie nr [..] z dnia [..] kwietnia 2010 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa [..]), mają dla Przedsiębiorstwa wartość gospodarczą, ponieważ kompleksowej analizie poddano w sposób szczegółowy procesy, infrastrukturę oraz standardy obsługi pasażerów oraz szczegółowe statystyki ruchu. Ponadto organ zwrócił uwagę, że J.S. jest pełnomocnikiem wielu powodów w sprawach wytaczanych przeciwko P.P."[..]", a jego wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż w istocie ma służyć uzyskaniu przewagi w postępowaniach sądowych, a więc celowi prywatnemu, sprzecznemu z celem ustawy.

Po rozpoznaniu wniosku J.S. z dnia 26 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, P.P. "[..]" z siedzibą w W. decyzją z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [..] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu tej decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania ponownie podkreślono, że informacje zawarte w żądanym dokumencie stanowią dla Przedsiębiorstwa wartość gospodarczą, a przez to objęte zostały ochroną w ramach wewnętrznych procedur i podlegają wyłączeniu z udostępnienia w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazano, że na stronie internetowej [..] znajduje się podsumowanie wyników analizy, które, w uznaniu Przedsiębiorstwa, spełnia swoją treścią warunki informacji publicznej w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję P.P. "[..]" z siedzibą w W. z dnia [..] marca 2015 r., domagając się jej uchylenia w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego statystyki przepustowości portu lotniczego same w sobie jako pewna informacja o fakcie nie mają wartości strategicznej. Ponadto informacje dotyczące możliwości infrastrukturalnych portu lotniczego, tj. tego ile samolotów (godzinowo, dziennie, rocznie) korzysta z lotniska mogą mieć znaczenie tylko dla konkurentów a zdaniem skarżącego [..] jest monopolistą naturalnym - nie ma konkurenta gospodarczego. Tym samym skarżący nie zgodził się z zakwalifikowaniem przez organ żądanego wnioskiem z dokumentu jako tajemnica przedsiębiorcy. Wskazał ponadto, iż w postępowaniach sądowych, które faktycznie prowadził przeciwko "[..]" Przedsiębiorstwo wnosiło o oddalenie wniosku dotyczącego dołączenia do akt sprawy "[..]" nie z uwagi na "tajemnicę przedsiębiorstwa" lecz argumentując, że przedmiotowy dokument nie ma żadnego znaczenia dla toczących się spraw, gdyż zawiera dane statystyczne i prognozy. W tym zakresie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 12 stycznia 2014 r. w złożonego przed Sądem w Okręgowym w W. w sprawie [..].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając rozumienie pojęć informacji publicznej i tajemnicy przedsiębiorcy (w oparciu o przepisy Konstytucji RP, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej, ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) oraz wskazując, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, uznał, że działania podjęte przez Przedsiębiorstwo "[..]" wykluczają udostępnienie treści dokumentu "[..]", który zgodnie z obowiązującymi w przedsiębiorstwie regulacjami wewnętrznymi został uznany za tajemnicę przedsiębiorcy oraz znajduje się pod ochroną przed nieograniczonym udostępnieniem osobom trzecim, a zatem wystąpiły obydwa elementy tajemnicy przedsiębiorcy: formalny i materialny.

Sąd I instancji podkreślił, że organ doręczył na wezwanie sądu nie tylko dokumenty będące przedmiotem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej ale również dokumenty, na które [..] powoływało się w uzasadnieniu swojej decyzji, a mianowicie zarządzenie nr [..] z dnia [..] kwietnia 2010 r. Naczelnego Dyrektora P.P. "[..]" w sprawie ogłoszenia w P.P. "[..]" "Polityki Bezpieczeństwa Informacji oraz ustanowienia Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji" oraz "Zasady Ochrony Informacji w [..]" nr [..] obowiązujące od 11 marca 2014 r. jako załącznik do zarządzenia nr [..] z dnia [..] kwietnia 2010 r. wraz z załącznikiem nr [..] nr [..] "Wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa", w którym wskazano jako informacje chronione na stronie 3, kolumnie 1, w wierszu 4 informacje operacyjne, w tym informacje operacyjne dotyczące wielkości ruchu i przewozu lotniczego obsługiwanego w [..] w W. oraz informacje operacyjne dotyczące obsługi pasażerów, bagaży i statków powietrznych (w tym sezonowy i operacyjny rozkład lotów, operacyjny plan przydziału zasobów), co w ocenie Sądu potwierdziło, że informacje, o jakie wystąpił skarżący pomimo, iż mają charakter informacji publicznej, nie mogłyby zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądany przez skarżącego we wniosku dokument zawiera bowiem dane na temat procesów, infrastruktury, standardów obsługi pasażerów jak również szczegółowe statystyki ruchu, co w pełni wyczerpuje zakres znaczeniowy zarówno pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i należy je utożsamiać z informacjami technicznymi, technologicznymi oraz organizacyjnymi przedsiębiorstwa wskazanymi w definicji - pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co pozwala zakwalifikować je jako posiadające wartość gospodarczą.

Sąd I instancji wskazał również, że przedłożony przez skarżącego dokument w postaci pisma z dnia 12 stycznia 2014 r. złożony do akt sprawie [..] nie może być traktowany w jako dowód na to, czy informacje zawarte w danym dokumencie stanowią czy też nie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem strategia procesowa stron oraz ich przeciwników nie może rzutować na stanowisko organu w innych sytuacjach prawnych.

Nieuwzględniając zatem zarzutów skarżącego wobec decyzji organu, Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w szczególności tego, jakie środki przedsięwziął organ w celu zachowania w tajemnicy wnioskowanych informacji oraz czy cała treść dokumentu "[..]" zawiera informacje mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorcy (mające wartość dla organu i zabezpieczone przed dostępem dla szerszego kręgu osób),

b) art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w wydaniu której doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do państwa i niewyjaśniania przesłanek, którymi organ się kieruje, co wyrażało się w:

- uniemożliwieniu wnioskodawcy zapoznanie się ze spisem treści wnioskowanego dokumentu (twierdząc, ze stanowi on tajemnicę przedsiębiorcy) a ujawnienie go dopiero na etapie postępowania sądowego (kiedy organ nie twierdził już, że jest to tajemnica przedsiębiorcy), co uniemożliwiło wnioskodawcy określenie, które konkretnie fragmenty dokumentu go interesują,

- uniemożliwieniu wnioskodawcy zapoznanie się z dokumentami, co wyrażało się w niewyjaśnieni w decyzji, na jakiej podstawie żądane informacje kwalifikowane są jako tajemnica przedsiębiorcy, wydaniu decyzji z powołaniem się na dokumenty, które nie zostały załączone do akt sprawy, uniemożliwieniu wnioskodawcy zapoznania się z tymi dokumentami (zarówno na etapie postępowania administracyjnego poprzez ich niezałączenie do akt sprawy, jak również przed sądem, poprzez nieprzesłanie skarżącemu odpisu załączników odpowiedzi na skargę);

c) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- brak wyjaśnienia, w oparciu o jakie fakty Sąd przyjął objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, podczas gdy z dokumentu załączonego przez organ nie wynikało, aby dotyczył on wnioskowanych informacji oraz nie wynikało kto miał do nich dostęp, gdzie te informacje były przechowywane oraz w jaki sposób zabezpieczono je przed dostępem dla szerzej nieograniczonego kręgu osób,

- brak wyjaśnienia podstawy faktycznej przyjęcia przez Sąd, że cały dokument stanowi tajemnicę przedsiębiorcy podczas gdy, nawet przy przyjęciu, że organ podjął działania mające na celu objęcie tajemnicą przedsiębiorcy "informacji operacyjnych", to już ze spisu treści dokumentu wynika, że nie wszystkie jego działy dotyczą "informacji operacyjnych",

d) art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku w oparciu o szerszy materiał dowodowy aniżeli ten, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, co w konsekwencji było niedopuszczalną próbą uzupełnienia podstawy faktycznej i dowodowej zaskarżonej decyzji;

2) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez:

- błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że tajemnicą przedsiębiorcy objęty jest dokument, a nie konkretne informacje w nim zawarte,

- błędne zastosowanie, mimo nieudowodnienia przez organ, że przedsiębiorstwo od początku podejmowało działania w celu zachowania w poufności wnioskowanych informacji, a nie dopiero na etapie, gdy wnioskodawca wystąpił o ich udostępnienie,

- błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie wykazał, aby cały dokument stanowił tajemnicę przedsiębiorcy, w szczególności poprzez wykazanie, gdzie dokument jest przechowywany, kto ma do niego dostęp oraz jakie inne środki mające na celu objęcie tajemnicą przedsiębiorcy całego dokumentu zostały przedsięwzięte oraz, gdy organ nie wykazał, aby cały dokument zawierał informacje stanowiące dla niego wartość gospodarczą.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na zasadność stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując swoje stanowisko i odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Podkreślono m.in., że niesłuszne jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o tym, że organ powinien zanonimizować część informacji zawartych we wnioskowanym dokumencie i uznanych jako tajemnicę przedsiębiorcy oraz udostępnić w tej postaci dokument wnioskodawcy. Skarżący kasacyjnie domagał się bowiem "kompletnego dokumentu", a na stronie internetowej Przedsiębiorstwa udostępnione jest podsumowanie wyników, które stanowi całość informacji zawartych w tym dokumencie uznanych jako niestanowiące tajemnicy przedsiębiorcy i kwalifikujące się do udostępnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania obejmują wskazanie "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu. Tymczasem przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, z których tylko punkt pierwszy obejmuje dodatkowe jednostki redakcyjne oznaczone literami a, b, c. W zakresie powyższych zarzutów konstrukcja skargi kasacyjnej jest zatem niewątpliwie wadliwa. Trzeba podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Podkreślić też trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). W realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w skardze kasacyjnej – na skutek niestaranności bądź oczywistej omyłki - w istocie podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skoro strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne podmiotu wydającego decyzję, a jednostka redakcyjna w postaci litery c dotyczy tylko punktu 1 w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) w jego niezastosowaniu pomimo niewyjaśnienia przez adresata wniosku stanu faktycznego sprawy w szczególności tego, jakie środki przedsięwziął organ w celu zachowania w tajemnicy wnioskowanych informacji oraz czy cała treść dokumentu "[..]" zawiera informacje mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, czym naruszono wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku zastosować nie mógł. Sąd I instancji stwierdził, że "[..] wykazało, iż podjęło niezbędne działania w celu zachowania w poufności żądanych przez skarżącego informacji. (..). W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (..) zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało prawidłowo na analizie żądanych dokumentów będących w posiadaniu [..] w kontekście uregulowań wewnętrznych obowiązujących w [..] w zakresie ochrony i bezpieczeństwa informacji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji." Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Podkreślić należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia "art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.".

Nie mógł zostać także uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd wskazał jakie fakty stanowiły podstawę oceny, że wnioskowana informacja publiczna objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy i co wykluczało udostępnienie całego dokumentu objętego wnioskiem. W uzasadnieniu wyroku Sąd bowiem wyraźnie podkreślił, że swoją ocenę oparł na treści dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i na treści dokumentów – wyszczególnionych przez Sąd – powoływanych w treści zaskarżonej decyzji (strona 11 uzasadnienia wyroku) oraz wskazał jakiego dokumentu nie uwzględnił (strona 12 uzasadnienia wyroku). Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uwzględnił fakt, że "Wnioskiem z dnia 30 lipca 2014 r. złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm. dalej u.d.i.p.) J.S. zwrócił się do P.P. "[..]" z siedzibą w W. o udostępnienie kompletnej kopii wykonanego na zlecanie PP "[..]" opracowania pod nazwą "[..]" wykonanej w 2011 r. przez [..] Sp. z o.o.". Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – co trzeba raz jeszcze podkreślić – nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Również i ten zarzut okazał się nieskuteczny. Naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje "w wydaniu wyroku w oparciu o szerszy materiał dowodowy aniżeli ten, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, co w konsekwencji było niedopuszczalną próbą uzupełnienia podstawy faktycznej i dowodowej zaskarżonej decyzji". W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentów, czego dotyczy treść art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz oparcia wyroku na dokumentacji, która nie powinna stanowić podstawy tego wyroku. Treść zarzutu wskazuje na próbę wykazania naruszenia przepisów postępowania nie w fazie postępowania poprzedzającej fazę orzekania (a tej fazy dotyczy treść art. 106 § 3 p.p.s.a.), lecz właśnie w fazie orzekania przez Sąd I instancji i mogłaby ewentualnie uzasadniać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., którego jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) – dalej u.d.i.p., i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "tajemnicą przedsiębiorcy objęty jest dokument, a nie konkretne informacje w nim zawarte". Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika tego rodzaju stanowisko Sądu. Sąd nie przyjął, że każdy dokument (objęty ochroną przedsiębiorcy) stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, która uzasadnia każdorazowo odmowę udostępnienia informacji publicznej. Wskazał natomiast, że dokument – będący przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawiera informacje, które zostały uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, a dokonując analizy zawartych informacji uznał, że dotyczą one procesów, infrastruktury, standardów obsługi pasażerów, szczegółowych statystyk ruchu, co w pełni wyczerpuje zakres znaczeniowy pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (str. 11-12 uzasadnienia wyroku).

Z kolei błędnego zastosowania wskazanych wyżej przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "nieudowodnieniu przez organ, że przedsiębiorstwo od początku podejmowało działania w celu zachowania w poufności wnioskowanych informacji, a nie dopiero na etapie, gdy wnioskodawca wystąpił o ich udostępnienie" oraz w niewykazaniu przez organ "aby cały dokument stanowił tajemnicę przedsiębiorcy". W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie – w ramach podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego - kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych organu zaakceptowanych przez Sąd I instancji oraz niewłaściwą ocenę elementów stanu faktycznego sprawy, po raz kolejny odnosząc się do kwestii konieczności oceny dokumentu objętego wnioskiem z punktu widzenia konieczności udostępnienia z niego tych elementów, które nie mieszczą się w zakresie pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje więc sposób zastosowania wskazanych przez siebie przepisów prawa materialnego w świetle stanu faktycznego sprawy, który został ustalony i oceniony według niego nieprawidłowo.

Należy zatem podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro w realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym. Niezakwestionowane skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie rozumienie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie odniesione do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, również nie podważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji. W takie sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji brał bowiem pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP pozostał w skardze kasacyjnej bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalił tę skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną biorąc pod uwagę przede wszystkim to, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a także mając na uwadze poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którymi postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako sądem dokonującym kontroli orzeczeń Sądu I instancji nie jest co do zasady dopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., II FSK 230/05; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., I FSK 1068/11; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., I GSK 972/13), gdyż Sąd ten w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.