Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2085/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2  pkt 8 i  pkt 12,  art. 36  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 116/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 7 maja 2010 r. nr XLIII/322/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Milówka z 7 maja 2010 r. nr XLIII/322/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka dla części Sołectwa Kamesznica i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił, że uchwała narusza:

– art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), albowiem w § 14 uchwały została ustalona stawka służąca ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 0%,

– art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), albowiem mimo dopuszczenia w § 12 ust. 1 planu procesów podziału i scalania nieruchomości, nie określono szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości objętych planem, z zastosowaniem parametrów określonych w rozporządzeniu.

Wskazane naruszenia uzasadniają w ocenie Wojewody stwierdzenie nieważności uchwały w całości, albowiem świadczą o pozbawieniu planu obligatoryjnych elementów.

Nadto Wojewoda zarzucił, że uchwała narusza § 4 powołanego rozporządzenia MI w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), albowiem wbrew temu przepisowi, przewidującemu, że przy zapisywaniu ustaleń planu stosuje się nakazy, zakazy, dopuszczenia i rozporządzenia, w poszczególnych postanowieniach uchwały posłużono się określeniami niedostatecznie precyzyjnymi, takimi jak: "ustala się zasady" (§ 7 ust. 3 uchwały), "zaleca się stosowanie" (§ 7 ust. 4 pkt 3 zdanie drugie), "zaleca się wprowadzenie" (§ 10 pkt 1 ppkt 1 lit. b/ uchwały), "preferuje się" (§ 17 ust. 8 zdanie drugie). Podniesiono też w skardze, że w toku uchwalania planu naruszono przepisy regulujące terminy dokonywania czynności planistycznych określone w art. 17 pkt 10 ustawy, albowiem Wójt Gminy Milówka wywiesił obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu w pierwszym dniu wyłożenia planu, a nie co najmniej 7 dni przed wyłożeniem.

W końcu w skardze Wojewoda zarzucił, że przyjęty plan pozbawiony jest obligatoryjnego załącznika, o jakim mowa w art. 55 ust. 3 w związku z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami załącznikiem do planu winno być podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wymienione w art. 55 ust. 3 pkt 1-5 ustawy dokumenty.

Jak wynika z materiału sprawy zaskarżona uchwała z 7 maja 2010 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 12 lipca 2010 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Milówka wniósł o umorzenie postępowania podając, że zaskarżona uchwała została uchylona przepisem § 20 uchwały Rady Gminy z 28 maja 2010 r. nr XLIV/325/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka dla części Sołectwa Kamesznica, co spełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania sądowego z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i czyni zbędnym ustosunkowywanie się merytoryczne do zarzutów skargi.

Uchwała z 28 maja 2010 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym z dnia 21 lipca 2010 r. i weszła w życie po upływie 30 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 116/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Milówka z 7 maja 2010 r. nr XLIII/322/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wobec faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały i zgłoszonego w odpowiedzi na skargę żądania umorzenia postępowania, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia zasadności prowadzenia postępowania sądowego. Wbrew stanowisku Rady Gminy, fakt uchylenia lub utraty mocy obowiązującej przez uchwałę przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny nie w każdym przypadku stanowi przesłankę umorzenia postępowania. W orzecznictwie sądowym w odniesieniu do tego problemu wyrażane jest stanowisko, że wpływ utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony akt na możliwość prowadzenia postępowania i wyrokowania winien być rozważany w kontekście skutków, jakie akt ten wywołał lub nawet może wywoływać w przyszłości, ze względu na podjęte pod jego rządami działania i wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że orzekając o legalności uchwały, w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części. Oznacza to wyeliminowanie kontrolowanego aktu z mocą ex tunc, podczas gdy skutku takiego nie wywołuje utrata mocy na drodze uchylenia inną, kolejną uchwałą. W tym drugim przypadku akt pozostaje w obrocie prawnym w okresie od wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie kolejnej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Zaskarżony akt wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym i obowiązywał do dnia uchylenia. Kwestionowana uchwała wywołała zatem skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może odwrócić jej uchylenie po jakimś czasie. W przypadku planu miejscowego skutkiem takim jest określenie przeznaczenia danego terenu, otwierające drogę do określonego zagospodarowania. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały już po jej wejściu w życie i po upływie pewnego okresu jej obowiązywania, nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz obliguje do merytorycznego zbadania legalności takiej uchwały. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadzi do sytuacji, w której w stosunku do aktów wywołujących skutki tylko przez pewien czas wyłączona byłaby kontrola sądowa, a uchylenie aktu we własnym zakresie przez radę, jak wyżej wskazano, nie musi oznaczać rozwiązania satysfakcjonującego dla zainteresowanych stron.

Badając zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że istnieje przesłanka stwierdzenia jej nieważności, aczkolwiek nie stanowią jej argumenty podniesione w skardze przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy składa się z części tekstowej i rysunkowej. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna stanowi załącznik do uchwały. Jak wykazuje lektura dokumentacji planistycznej oraz uchwalonej uchwały, brak jest koherencji między terminologią przyjętą w tekście planu i w części rysunkowej. Teren objęty planem stanowi jedną jednostkę planistyczną, którą zgodnie z § 6 uchwały, jest teren usług publicznych oznaczonych symbolem UP. W części rysunkowej planu wyróżniono natomiast jednostkę o symbolu 01-UP. Rozbieżność symboli zastosowanych w obu częściach planu dla oznaczenia przeznaczenia terenu stanowi naruszenie zasady sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Zasadą sporządzania planu jest w szczególności ustalenie w planie przeznaczenia terenów oraz ich linii rozgraniczających.

Nie są natomiast zasadne w przekonaniu Sądu zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 i pkt 8 ustawy. W § 14 zaskarżonej uchwały, jakkolwiek określono stawkę służącą naliczaniu jednorazowej opłaty na poziomie 0%, to stwierdzono jednocześnie, że ze względu na zakres ustaleń planu, który dotyczy dopuszczenia rozbudowy obiektów na terenach zagospodarowanych, nie przewiduje się wzrostu wartości nieruchomości. Z tego też powodu stawkę tę ustalono na poziomie 0%. Tezę, że uchwalenie planu nie skutkuje zmianą wartości objętych planem terenów, potwierdza prognoza skutków finansowych jego uchwalenia. W tej sytuacji nie można przyjąć, że określona stawka, ponieważ uniemożliwia obliczenie obligatoryjnej opłaty, stanowi naruszenia zasad planowania i świadczy o pozbawieniu planu obligatoryjnego postanowienia. Ustalenie stawki pozwalającej obliczyć jednorazową opłatę jest obligatoryjne w sytuacji, gdy nowy plan skutkuje wzrostem wartości terenu. Gdy okoliczności sprawy świadczą, że skutku takiego na wartość terenu plan nie wywiera, ustalenia stawki opłaty, dla której brak podstaw do pobierania, nie jest konieczne. Ustalanie stawki opłaty na poziomie 0% w sytuacji braku podstaw do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest w istocie bezprzedmiotowe i skutkuje co najwyżej stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia, nie ma jednak wpływu na legalność całej uchwały.

Podobnie sytuacja wygląda w przekonaniu Sądu w stosunku do postanowień § 12 zaskarżonej uchwały. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu (...) przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu. Przepis art. 15 ust. 3 ustawy określa natomiast treści fakultatywne, regulowane planem w zależności od potrzeb. Należy do nich w szczególności określenie w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W ocenie Sądu, przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy winien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, plan dotyczy niewielkiego terenu trzech działek geodezyjnych stanowiących własność jednego podmiotu, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału.

Sąd nie podzielił także zarzutu Wojewody, że uchwalony plan pozbawiony jest obowiązkowego załącznika w postaci podsumowania, o jakim mowa w art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko. Przepis art. 55 powołanej ustawy reguluje obowiązki organu sporządzającego m. in. plan miejscowy. Należy do nich w szczególności przewidziany w art. 55 ust. 4 ustawy obowiązek przekazania przyjętego dokumentu wraz z podsumowaniem, właściwym organom ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy, podsumowanie zawierające dane, o jakich mowa w pkt 1-5 tego przepisu, dołącza się do przyjętego dokumentu. Przyjęciem dokumentu będącego planem miejscowym jest podjęcie uchwały w przedmiocie planu. Na podstawie brzmienie zacytowanego przepisu można zatem przyjąć, że dopiero po uchwaleniu planu, już do przyjętego dokumentu, organ zobowiązany na podstawie art. 55 ust. 4 do jego przekazania organom ochrony środowiska, winien dołączyć do niego podsumowanie o odpowiedniej treści. Brak jest jednak podstaw, aby przyjmować, że podsumowanie to jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego, którego brak skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu i nieważnością uchwały. Załączniki do części tekstowej planu określa przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...).

Wobec stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na podaną wyżej przyczynę, brak podstaw do podejmowania przez Sąd szczegółowych rozważań na temat zarzutów dotyczących wprowadzenia do tekstu planu określeń nie mieszczących się w granicach wyraźnie wprowadzonych nakazów, zakazów i dopuszczeń. Niewątpliwie ma rację Wojewoda wskazując, że akt prawa miejscowego winien cechować się dostatecznym stopniem jednoznaczności i unikać należy posługiwania się określeniami, które mogą budzić wątpliwości co do ich znaczenia. Trzeba jednak mieć także na względzie, że sam fakt uzyskania przez jakiś tekst rangi tekstu prawnego oznacza, że zawarte w nim postanowienia, ze względu na ich lokalizację w akcie prawnym, mają znaczenie normatywne, wyrażając reguły postępowania. Bez względu na formę gramatyczną im nadaną, winny być one interpretowane jak wyrażenia o charakterze normatywnym. Posłużenie się zatem innymi funktorami niż "zakazuje się", "nakazuje się", "dopuszcza się" oznacza, że w drodze interpretacji nie tylko można, ale wręcz należy nadać im znaczenie normatywne odpowiadające podstawowym rodzajom norm prawnych (zezwalających, zakazujących, uprawniających). Ocena zasadności zarzutów stawianych przez Wojewodę wymagałaby wobec tego szczegółowej analizy poszczególnych postanowień uchwały, pod kątem możliwości określenia treści wyrażonej w nim reguły zachowania. Dopiero stwierdzenie, że użyty funktor nie pozwala na sprecyzowanie charakteru normy, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że w danym zakresie naruszone zostały zasady uchwalania planu, mające prowadzić do ustalenia przeznaczenia terenu i określenia sposobu jego zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody podjęcia uchwały z naruszeniem procedury planistycznej Sąd zwrócił uwagę, że nieważność uchwały rady gminy uzasadnia naruszenie trybu sporządzania o charakterze istotnym. Akta procedury planistycznej potwierdzają fakt wyłożenia projektu planu w okresie od 19 marca do 21 kwietnia 2010 r. O wyłożeniu tym zawiadomiono poprzez ogłoszenie prasowe w Dzienniku Zachodnim z 12 marca 2010 r., co potwierdza kopia zlecenia nr 706264/0 przyjętego w dniu 5 marca 2010 r., zawiadomiono także poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń, przy czym adnotacja na egzemplarzu znajdującym się w aktach wskazuje na okres wywieszenie obwieszczenia od 19 marca do 21 kwietnia 2010 r. Niewątpliwe jest zatem, że do publicznego ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do wglądu doszło, jakkolwiek w przypadku ogłoszenia poprzez obwieszczenie można mieć wątpliwości, czy nastąpiło to z dostatecznym wyprzedzeniem czasowym. Uchybienie jednak terminowi 7 dni poprzedzających moment wyłożenia w przypadku jednego z dokonanych obwieszczeń nie stanowi takiego naruszenia procedury, które w ocenie Sądu można uznać za istotne, nie doprowadziło ono bowiem do zaniechania jednej z obligatoryjnych czynności.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części zawartej w uzasadnieniu wyroku, w zakresie w jakim wyrok nie uwzględnia zarzutów Wojewody Śląskiego dotyczących naruszenia przez uchwałę:

– art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

– § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wprowadzenie do planu zaleceń, preferencji i zasad jako ustaleń planu oraz

– art. 17 pkt 10 ustawy, a zatem naruszenie procedury planistycznej przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, poprzez niedotrzymanie terminu, o którym mowa w powołanym przepisie.

Zarzucił skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia oraz art. 17 pkt 10 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wnosił o:

1) zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim dotyczy:

– naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

– naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wprowadzenie do planu zaleceń, preferencji i zasad jako ustaleń planu oraz

– naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy, a zatem naruszenia procedury planistycznej przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, poprzez niedotrzymanie terminu, o którym mowa ww. przepisie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2) zasądzenie od Gminy Milówka kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zastosował środek wobec zaskarżonej uchwały Rady Gminy Milówka z 7 maja 2010 r. nr XLIII/322/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka dla części Sołectwa Kamesznica – stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W skardze kasacyjnej podstawę zarzutu oparto na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), § 4 tego rozporządzenia, art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga kasacyjna nie została oparta na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów, nie zarzucono też naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w oparciu o akta sprawy.

Postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia Sąd wywodził, że art. 15 ust. 2 przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu, art. 15 ust. 3 treści fakultatywne. Wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 jest w pełni prawidłowa. Prawidłowość przeprowadzonej wykładni tej regulacji prawnej potwierdzono również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zarzucono, że w sprawie Sąd nie zastosował prawidłowo tej regulacji. Sąd ustosunkował się do tego zarzutu skargi. Wskazał, że obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Dalej Sąd wskazał: "W niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma miejsca, plan dotyczy terenu trzech działek geodezyjnych stanowiących własność jednego podmiotu, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału". W skardze kasacyjnej nie podważono tego ustalenia, nie został postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania przez błędnie przyjęty stan faktyczny.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przy zastosowaniu sankcji nieważności obowiązany był uwzględnić regulację w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Artykuł 28 ust. 1 ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzenia planu miejscowego, – po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwość organu. To rozróżnienie ma istotne znaczenie dla konsekwencji prawnych. Naruszenie przesłanki materialnoprawnej obwarowane jest sankcją nieważności, której zastosowanie nie jest uzależnione od stopnia naruszenia zasad. Naruszenie natomiast trybu sporządzenia planu jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności tylko jeżeli doszło do istotnego naruszenia procedury. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, że tylko istotne naruszenie procedury jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności. Do procedury należy zaliczyć wymagania ogłoszenia o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, w sposób określony w art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dokonał prawidłowego zastosowania przepisów procedury do stanu faktycznego sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 4 powołanego rozporządzenia. Sąd wskazał, że akt prawa miejscowego winien cechować się dostatecznym stopniem jednoznaczności i unikać należy posługiwania się określeniami, które mogą budzić wątpliwości co do ich znaczenia. Trudno jednak podzielić stanowisko Wojewody, że precyzja regulacji winna być tego stopnia, że wyłącza dopuszczalność stosowania interpretacji. Proces stosowania prawa, w tym przepisów prawa miejscowego obejmuje obligatoryjnie etap interpretacji. Przyjęte stanowisko w zaskarżonym wyroku jest w pełni prawidłowe. Normy prawa administracyjnego zawierają nie tylko konstrukcje prawne pozostawiające organowi uznanie ale też i wprowadzają pojęcie nieokreślone. Nie ma uzasadnionych racji aby z tego dopuszczalnego sposobu regulowania wyłączyć akty prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.