Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 22/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekazania akt administracyjnych sądowi rejonowemu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r., K.M. (dalej także strona, skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie prowadzonej przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za nr [...], w którym – po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony o: stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia o odmowie przesłania Sądowi Rejonowemu w R. dokumentacji będącej podstawą wydania decyzji z [...]r. o przyznaniu zasiłku okresowego oraz przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup żywności, decyzji z dnia [...]r. o przyznaniu zasiłku rodzinnego oraz decyzji z [...]r. o dopłacie zasiłku okresowego za lipiec 2015 r. a także o wydanie postanowienia o odmowie umożliwienia zapoznania się przez Sąd Rejonowy w R. z aktami tych spraw – wydano postanowienie z dnia [...]r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu autor skargi – po przedstawieniu na wstępie w porządku chronologicznym przebiegu postępowania – wskazał, że podanie w tej sprawie zostało wniesione w dniu 23 września 2015 r. Organ pierwszej instancji przesłał je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w dniu 29 września 2015 r. Wyeksponował przy tym, że w dniu 2 października 2015 r. materiały te wpłynęły do organu drugoinstancyjnego.

Następnie, jak zaznaczył, organ odwoławczy wezwaniem z dnia 27 października 2015 r. zobowiązał stronę do podania czy jej pismo z dnia 23 września 2015 r.:

po pierwsze – należy traktować jako zażalenie na postanowienie z dnia [...]r. nr [...],

po drugie – stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia organu pierwszej instancji.

Jednocześnie — jak zaznaczył — w treści tegoż wezwania organ odwoławczy poinformował stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do dnia 30 listopada 2015 r.

Pismem z dnia 27 października 2015 r. strona wskazała, że jej pismo z dnia 23 września 2015 r. należy w pierwszej kolejności potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji.

Nadto pismem z tego samego dnia, czyli 27 października 2015 r. strona wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, polegającego zarówno na niezałatwieniu sprawy w terminie jak też na przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Skarżący wskazał, że przedłużając termin do załatwienia sprawy, organ administracji publicznej zobowiązany jest, na mocy art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: Kpa) podać przyczyny zwłoki. Samo zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa i wskazanie nowego terminu – jak zaznaczył – nie czyni zadość dyspozycji art. 36 § 1 Kpa. Przypomniał, że podanie wpłynęło do Kolegium w dniu 2 października 2015 r.

Odnosząc się do terminu załatwienia sprawy podkreślił, że ustawodawca w art. 35 § 3 Kpa unormował, że w postępowaniu odwoławczym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (podania) — czyli w tej sprawie do dnia 2 listopada 2015 r. Jego zdaniem przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2015 r. Kolegium naruszyło dyspozycję art. 35 § 3 Kpa.

W dalszych motywach wyraził wątpliwość czy sprawa tocząca się na skutek jego podania z dnia 23 września 2015 r. należy do kategorii spraw wymagających postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania przed organem wyższego stopnia. Podnosząc, że skoro bowiem na podstawie obowiązującego prawa można było przed 27 października 2015 r. ustalić czego (podjęcia jakich czynności) strona domaga się od organu drugoinstancyjnego, to wysyłanie wezwania z dnia 27 października 2015 r. było – jak ocenił – "zbędne".

Argumentując podał także, że świadczy o tym m.in. rygor zastosowany w wezwaniu, "że pismo z dnia 23 września 2015 r. stanowi żalenie na postanowienie Zastępcy Dyrektora MOPS w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]". Rygor ten – jak stwierdził – nieznany jest Kodeksowi postępowania administracyjnego albowiem w art. 64 § 2 Kpa — na podstawie którego wezwanie z dnia 27 października 2015 r. zostało wystosowane — przewidziany jest jedynie rygor pozostawienia podania bez rozpoznania.

Równocześnie uznał, że o całkowitej zbędności wzywania go do złożenia oświadczenia w przedmiocie sposobu potraktowania jego pisma z dnia 23 września 2015 r. świadczy także sposób potraktowania tego oświadczenia przez organ wyższego stopnia "tzn. całkowite jego zignorowanie". Wzywanie do złożenia oświadczenia było – jego zdaniem – czynnością pozorną, która w niezasadny sposób przewlekła prowadzenie postępowania poza miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 Kpa.

Podsumowując wyraził opinię, że "wystosowanie przez organ pisma z dnia 27 października 2015 r. — jak się wydaje — miało jedynie na celu stworzenie pozoru, iż załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego, aby skarżony organ mógł się uchylić od zarzutu niezałatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (niezwłocznie)".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko organ odwoławczy – analogicznie jak strona – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Zastępca Dyrektora MOPS w R. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia o odmowie przesłania Sądowi Rejonowemu w R. dokumentacji będącej podstawą wydania wskazanych w nim decyzji dotyczących strony.

Przypomniał także, że pismem z dnia 23 września 2015 r., zatytułowanym zażalenie, skarżący wyraził niezadowolenie z otrzymanego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Toteż Kolegium, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa, pismem z dnia 27 października 2015 r. wezwało jego autora do uzupełnienia braku formalnego podania poprzez wskazanie podjęcia jakich czynności żąda od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., a zatem czy to podanie:

a) należy traktować jako zażalenie na postanowienia Zastępcy Dyrektora MOPS w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...],

b) stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na wezwanie – jak zaznaczył – strona pismem z dnia 27 października 2015 r. zatytułowanym "zawiadomienie, odpowiedź na wezwanie i wezwanie" wskazała, że jej pismo z dnia 23 września 2015 r. należy w pierwszej kolejności potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...]. Dopiero w drugiej kolejności, jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdzi nieważności tegoż postanowienia pismo należy potraktować jako zażalenie na to postanowienie organu pierwszej instancji.

W tym stanie – jak dalej argumentował organ odwoławczy – Kolegium po rozpatrzeniu zażalenia strony postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Zastępcy Dyrektora MOPS w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. wszczęło na wniosek strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Zastępcy Dyrektora MOPS w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...].

W kolejnych motywach wyjaśnił także, że:

po pierwsze – Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Zastępcy Dyrektora MOPS w R. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...],

po drugie – strona zwróciła się do Kolegium wnioskiem z dnia 01 grudnia 2015 r. z o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

W tych okolicznościach – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – skarżący pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na:

1) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...];

2) przewlekłe prowadzenie postępowania w tejże sprawie, od dnia 02 października 2015 r.

Odpowiadając na skargę wyeksponował, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest zasadna. Stwierdził, że Kolegium nie prowadziło bowiem postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, zatem jego postępowanie nie było przewlekłe.

Zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o przewlekłości postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji, które mogło być wszczęte dopiero po sprecyzowaniu przez skarżącego w piśmie z dnia 27 października 2015 r. jego oczekiwań wobec Kolegium. Postępowanie – na co zwróciło uwagę – zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], a zakończone postanowieniem z dnia [...]r. (postanowienie nr [...]).

Ponadto autor odpowiedzi wskazał, że Kolegium rozpatrzyło wniosek skarżącego z dnia 01 grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...]r. nr [...].

Na zakończenie wskazał, że ponieważ skarżący wnosi również skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...]r. nr [...], to odpowiedź na nią prześle odrębnym pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt W 14/94, (Dz.U. Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż ww. określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 przytoczonego powyżej przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w jego pkt 1-4a.

Jednocześnie z uwagi na zarzuty zawarte w skardze – w pierwszej kolejności – należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 149 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a Ppsa zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 roku o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 roku o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Spór sprowadza się do stwierdzenia czy organ drugoinstancyjny w toku objętego skargą postępowania działał przewlekle.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca w dniu 23 września 2015 r. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej R. pismo zatytułowane "zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie". W jego treści zawarła szereg zarzutów dotyczących oceny działania organu, formułując przy tym dwa alternatywne żądania, wnosząc o:

po pierwsze – "stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie jest nieważne",

po drugie – "ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie organowi wydania, w formie właściwej, odmowy przekazania akt".

Mając na uwadze – co jest istotne, a czego jakby nie dostrzega strona skarżąca – właściwość rzeczową organu rozpoznającego dwa odmiennie sformułowane przez nią żądania, de facto uruchamiające dwa diametralnie różne tryby "zwyczajny" i "nadzwyczajny" organ odwoławczy wezwaniem z dnia 27 października 2015 r. wezwał stronę do sprecyzowania żądania, o czym szerzej powyżej, przedstawiając przebieg postępowania. Strona, pismem jeszcze z tego samego dnia, czyli 27 października 2015 r. udzieliła odpowiedzi, konkretyzując, że "pismo z dnia 23 września 2015 r. należy:

1) w pierwszej kolejności potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...], "dopiero"

2) w drugiej kolejności, jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdzi nieważności tego postanowienia pismo należy potraktować jako zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...].

W tych okolicznościach organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia o odmowie przesłania Sądowi Rejonowemu w R. dokumentacji będącej podstawą działania tegoż organu przy wydaniu określonych w nim rozstrzygnięć w sprawie strony. Z kolei postanowieniem z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r.

Wobec wskazania przez stronę dwóch trybów (stwierdzenie nieważności i zażalenia na postanowienie) organ był zobligowany na podstawie art. 64 § 2 Kpa do ustalenia granic i zakresu żądania strony zawartego w piśmie z dnia 23 września 2015 r. Mając na uwadze, że tryby nadzwyczajnej weryfikacji orzeczenia nie konkurują ze sobą i wyłączają się wzajemnie, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa (Por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck 2003 r.s. 612, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks Postępowania Administracyjnego" Wyd. Zakamycze 2005 s. 838, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2000 r. I SA 286/99 Lex 55756) postąpił właściwie kierując do strony wezwanie z dnia 27 października 2015 r. o sprecyzowanie żądania. Wybór bowiem trybu należy do strony, która powinna go dokonać w zależności od przyczyn, z powodu których dąży do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, przy czym pierwszeństwo przysługuje trybowi wznowienia bądź nieważności. Tryb wzruszenia decyzji z powodu jej nieważności (na podstawie art. 156 Kpa) wiąże się z zarzutami poważnych naruszeń prawa, których dopuścił się organ przy jej wydawaniu (decyzja dotknięta jest takimi wadami, że należy ją usunąć z obrotu). Z kolei tryb wzruszenia decyzji przewidziany zwykłym trybem zażaleniowym znajduje zastosowanie do sytuacji zupełnie odmiennych. Jeżeli organy zaniechają identyfikacji przedmiotu postępowania i rozpoznają sprawę bez tej identyfikacji, to nie sposób prawidłowo przeprowadzić postępowania i zgodnie z prawem rozstrzygnąć sprawę, jeżeli nie został właściwie odczytany wniosek strony. Treść wniosku determinuje przedmiot postępowania. Żądanie strony kształtuje wiążąco dalszy tok postępowania; wybór właściwych przepisów prawnych podlegających interpretacji oraz zastosowaniu, a kolejno subsumcję.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać także trzeba, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy – co w sytuacji przedmiotowej sprawy, wobec tak rozbudowanego żądania strony zawartego w jej piśmie z dnia 23 września 2015 r., nie sposób przypisać organowi odwoławczemu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale działa opieszale, niesprawne i nieskuteczne w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym.

Jednocześnie – w tym miejscu – należy zauważyć, że nawet jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga, wyda akt lub podejmie czynność, to mimo pozostawania w zwłoce, przestaje prowadzić w sposób przewlekły postępowanie, co jednakże nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż organy załatwiły sprawę strony, niezwłocznie po sprecyzowaniu przez nią żądania.

Niemniej jednak obecne brzmienie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na przewlekłość działania organu, nakłada bowiem na sąd obowiązek wypowiedzenia się, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa przewlekłym prowadzeniem postępowania wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się w kwestii takiej wykładni art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która nie prowadzi do pozbawiania strony możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest nie wydanie orzeczenia lub decyzji a tym samym wykładni, która nie wypacza sensu zmian wprowadzonych do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższą wypowiedź ujął w tezie wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12 stwierdzającej wprost, iż "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Przytoczona wyżej teza wyroku NSA znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania rozumianego jako jeden ciąg niezależnie od jego faz czy etapów. W postępowaniu przed sądem administracyjnym taka skarga podlega bowiem rozpoznaniu przy stosowaniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając to na uwadze Sąd zobowiązany jest do wypowiedzenia się w sprawie merytorycznie w części objętej wyrokowaniem. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się bowiem jedynie zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony o załatwienie jej sprawy skoro ta została wszak załatwiona wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia, notabene także zaskarżonego do tut. Sądu.

Należy także dodać, że Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu. Jednakże, jak wskazano powyżej, wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi nie zwalnia Sądu w zakresie orzekania, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Powtórzenia wymaga, że przepis art. 149 § 1 (zdanie drugie) Ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w art. 149 § 1 Ppsa sformułowania "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie – tak też NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 17/13. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty – tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność czy przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania.

Na tej podstawie skład orzekający uznał, że skoro wniosek strony datowany jest na dzień 23 września 2015 r., a działanie organu datowana jest na dzień 27 października 2015 r., zaś jego rozstrzygnięcie datowane jest na dzień [...]r., oraz kolejne – z racji sformułowanego żądania – na dzień [...]r., to brak jest podstaw do uznania przewlekłości w załatwieniu wniosku strony. Zwłaszcza mając na uwadze treść wniosku strony. Postępowanie trwało de facto bowiem niespełna dwa miesiące. W przedmiotowej sprawie organ załatwił sprawę strony w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa, zawiadamiając ją w piśmie z dnia 27 października 2015 r., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2015 r., mając na uwadze konieczność ustosunkowania się strony do powziętych przez organ odwoławczy wątpliwości co do rzeczywistej woli strony skonstruowanej w piśmie z dnia 23 września 2015 r.

Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organ drugiej instancji czynności, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania.

Ponownego wskazania wymaga, że Kolegium wezwało stronę, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, do uzupełnienia braku formalnego jej pisma z dnia 23 września 2015 r. poprzez skonkretyzowanie żądania. Strona uzupełniła brak formalny w tym samym dniu, co data wezwania, czyli 27 października 2015 r., co skutkowało załatwieniem sprawy przez organ odwoławczy w pierwszych dniach listopada, albowiem realizując oczekiwania strony postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia o odmowie przesłania Sądowi Rejonowemu w R. dokumentacji będącej podstawą działania tegoż organu przy wydaniu określonych w nim rozstrzygnięć w sprawie strony, a postanowieniem z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r.

Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz niezbędność podejmowanych przez organ drugiej instancji czynności, które zostały wymienione wyżej, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania w przedmiocie załatwienia wniosku strony z dnia 23 września 2015 r.

W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności, nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Nie sposób przypisać organowi drugiej instancji przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmował on wszelkie możliwe, a konieczne dla jego zakończenia działania, które koncentrowały się na właściwym określeniu przedmiotu objętego wnioskiem.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia czy to z treści orzeczenia organu czy okresu jego prowadzenia nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organy nie wykonały czegoś do czego były zobowiązane, albo wykonały to pozostając w zwłoce czy bezczynności.

Uwzględniając powyższe okoliczności, sąd – na podstawie przepisu art. 151 Ppsa – orzekł o oddaleniu skargi, jako nieuzasadnionej.