Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1189/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 79/18 w sprawie ze skargi S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 79/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wydatków związanych z wykonaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w poniżej przytoczonym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO"), uchyliło postanowienie Starosty Ż., mocą którego przyznano S.K. (dalej "skarżący"), wynagrodzenie za dozór pojazdu marki Fiat 126p o nr rej. [...] (dalej "pojazd") w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2016 r., odmówiono przyznania wynagrodzenia od powiatu Ż. w okresie od [...] marca 2011 r. do [...] lipca 2013 r. i umorzono postępowanie w zakresie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu. W postanowieniu tym Starosta wyjaśnił, że Powiat Ż. nie zawierał z wnioskodawcą umowy cywilnoprawnej dotyczącej przechowywania pojazdów na parkingu, został on tylko wyznaczony zgodnie z art. 130a ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej P.r.d.) jako jednostka do przechowywania pojazdów usuwanych z dróg w powiecie (w 2003 r. i w 2006 r.), na czas nieokreślony. Status ten parking utracił w 2014 r. Pojazd został usunięty z drogi na przedmiotowy parking [...] marca 2011 r. w trybie art. 130a P.r.d. Na własność Powiatu Ż. pojazd przeszedł postanowieniem Sądu Rejonowego w Ż. z [...] czerwca 2013 r., prawomocnym od [...] lipca 2013 r. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, by podstawą obliczenia wynagrodzenia za przechowywanie była uchwała nr [...] Rady Powiat Ż. z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie opłat za usuwanie pojazdów z drogi na terenie Powiatu Ż., gdyż stawki określone w tej uchwale nie mogą się odnosić do stosunku między powiatem, a prowadzącym parking. Pomimo wezwania organu, skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków związanych z przechowywaniem bądź dozorem pojazdów, zatem Starosta przyjął stawki za dozór według miesięcznych stawek abonamentowych, dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów, uznając je za adekwatne w stanie faktycznym sprawy.

Uzasadniając czasokres, za który skarżącemu przyznano wynagrodzenie Starosta wyjaśnił, że jego odpowiedzialność za koszty powstałe w związku z przechowywaniem pojazdu rozpoczyna się z datą orzeczenia jego przepadku na rzecz powiatu, jednak nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie nowych przepisów Prawa o ruchu drogowym, wprowadzonych w życie ustawą z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa nowelizująca"), to jest z dniem 4 września 2010 r. Ustawa ta nie zawierała przepisów, które wprowadzałyby odpowiedzialność powiatu za koszty przechowywania pojazdu w okresie wcześniejszym. Wcześniejsze przepisy przewidywały bowiem uiszczanie tych kosztów przez Skarb Państwa. Natomiast za okres po 1 sierpnia 2016 r. dozorcy nie należy się wynagrodzenie, gdyż mimo wezwania, nie wydał pojazdu upoważnionym pracownikom w dniu 1 sierpnia 2016 r.

Po uchyleniu postanowienia Starosty Ż. SKO przyznało skarżącemu 5170 zł tytułem wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do [...] sierpnia 2016 r., jako niezasadne uznając stwierdzenie Starosty, że koszty te do czasu poprzedzającego przejście własności pojazdu na rzecz powiatu ponosiłby powiat żyrardowski bez podstawy prawnej. Jednocześnie odmówiło przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu za okres od dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem SKO, w związku z treścią art. 13 ustawy nowelizującej, w sprawie nie ma zastosowania art. 130a ust. 10h P.r.d., natomiast przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę, w oparciu o art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej –"ustawa egzekucyjna") w związku z § 3 pkt. 1 lit. a) i § 4 ust. 1 pkt. 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 265 – dalej "rozporządzenie").

Przyjmując jako bezsporny przepadek pojazdu na rzecz Powiatu Żyrardowskiego SKO stwierdziło, że to starosta obowiązany jest przyznać i zwrócić dozorcy (przedsiębiorcy prowadzącemu parking) kwotę ustaloną w postanowieniu wydanym na podstawie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i to także za okres sprzed [...] lipca 2013 r, gdyż fakt braku możliwości wcześniejszego wszczęcia postępowania nie stanowi przeszkody przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie [...] marca 2011 r. – [...] lipca 2013 r.

Przechodząc do oceny wysokości zasądzonych na rzecz skarżącego kwot i ich tytułu SKO wskazało, że w art. 102 ustawy egzekucyjnej przewiduje się dwa rodzaje roszczeń dozorcy - zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Jeśli chodzi o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Wydatki konieczne, związane z wykonywaniem dozoru, muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Ponadto z dyspozycji art. 102 § 2ustawy egzekucyjnej wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów podejmowanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Kalkulacja poniesionych kosztów, niezależnie od składanych wyjaśnień, powinna opierać się na dowodach, a więc dokumentach, potwierdzających okoliczność poniesienia opisanych wydatków. W interesie przedsiębiorcy leży należyte udokumentowanie poniesionych koniecznych wydatków i ich sprawne wyegzekwowanie od organu.

SKO zauważyło, że mimo reprezentowania skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika, żądanie nie były sprecyzowane w sposób jasny, dlatego Starosta był uprawniony przyjąć, że wniosek dotyczy wyłącznie wynagrodzenia za dozór pojazdu, zwłaszcza że wezwał skarżącego do udokumentowania poniesionych kosztów, których zwrotu żąda w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej. Wnioskodawca jednak takich kosztów nie wykazał. Natomiast w odwołaniu zakwestionowano umorzenie postępowania w zakresie zwrotu wydatków, co mogło oznaczać, że skarżący domaga się również ich przyznania, aczkolwiek stanowiska swojego w żaden sposób nie uzasadnił.

W ocenie SKO, upływ czasu, mimo że może utrudniać dozorcy zgromadzenie niezbędnej w sprawie dokumentacji, nie uzasadnia jej niezłożenia, zwłaszcza gdy dotyczy to podmiotu profesjonalnie prowadzącego działalność w zakresie przechowywania pojazdów, w dodatku reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rozstrzygnięć.

Oceniając wysokość wynagrodzenia za dozór SKO podzieliło stanowisko Starosty, co do braku podstaw zastosowania stawek wskazanych w uchwale Rady Powiatu z 2003 r. Wskazało, że art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej nie określa kryteriów ustalania wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Wobec braku zawartej ze skarżącym umowy, która określałaby wysokość wynagrodzenia za przechowanie pojazdów na parkingu depozytowym i nieprzedstawieniu przez dozorcę dowodów pozwalających na ustalenie wysokości wynagrodzenia, zdaniem SKO, Starosta był uprawniony do dokonania ustaleń w oparciu o metody uznane za najwłaściwsze w danej sprawie, a to miesięczne opłaty abonamentowe.

SKO zauważyło, że opłata abonamentowa, co do zasady obejmuje koszty działania parkingu, to jest wydatki niezbędne do jego utrzymania oraz utrzymania przedsiębiorstwa w tym zakresie, oraz marżę dozorcy, to jest jego wynagrodzenie. Jak wskazują w szczególności zdjęcia dołączone do opinii biegłego, brak jest dowodów, że skarżący poczynił szczególne, niezwiązane z prowadzeniem parkingu wydatki, w celu przechowywania pojazdu. Nad pojazdem nie było żadnego specjalnego zadaszenia, nie przykryto odkształconej w wypadku tylnej części. Wprawdzie pojazd odholowano na parking po kolizji, jednakże stwierdzone przez biegłego zniszczenia wewnętrzne i ogniska korozji oraz zużycie opon rozwinęły się w czasie przechowywania pojazdu na parkingu pod gołym niebem, bez szczególnych zabezpieczeń. Zasadne było zatem przyjęcie, że wydatki związane z wykonywaniem dozoru przedmiotowego pojazdu mieszczą się w wydatkach na prowadzenie całego parkingu, te zaś uwzględnione są w wynagrodzeniu za dozór. Wnioskodawca stwierdził, że wszystkie pojazdy przechowywane na jego parkingu strzeżonym zostały do niego wstawione w ramach art. 130a ustawy P.r.d. Parking był zatem przeznaczony dla tej właśnie działalności.

Wobec wskazanego "sprofilowania" działalności parkingu oraz długiego czasu przechowywania przedmiotowego pojazdu, w ocenie SKO zasadne było przyjęcie stawek miesięcznych przechowywania pojazdów na parkingach prowadzonych przez przedsiębiorców w tej samej miejscowości oraz w miejscowościach okolicznych, które wymieniono w decyzji organu I instancji.

SKO wskazując na treść art. 102 ustawy egzekucyjnej podzieliło także stanowisko Starosty Żyrardowskiego, co do braku podstaw przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu ze względu na odmowę jego wydania. Powołując się nadto na prezentowany w orzecznictwie pogląd podniosło, że konieczne jest wykazanie okresu sprawowania nadzoru nad rzeczą (pojazdem), a więc z czynności odbioru samochodu powinien być sporządzony protokół jeżeli czynność była pozytywna, tzn. odbiór samochodu miał miejsce. Protokół odzwierciedla wówczas nie tylko datę odbioru, co jest istotne dla ustalenia okresu przechowywania, a także stanu samochodu, co z kolei ma znaczenie przy ustalaniu pogorszenia lub nie wartości rzeczy przechowywanej. W sytuacji natomiast czynności negatywnej, tj. odmowy wydania rzeczy właśnie wystarczająca jest notatka pracownika stwierdzająca niewydanie pojazdu rzeczy.

SKO stwierdziło, że dozorca zobligowany jest do wydania przechowywanej rzeczy na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Zwrot wydatków nastąpić może za okres dokonywania dozoru, a więc od chwili przekazania ruchomości dozorcy aż do momentu, kiedy wyda on rzecz właściwemu organowi. Odmowa wydania rzeczy powoduje, że dozorca traci uprawnienia do żądania zwrotu wydatków za okres liczony od chwili, w której zobligowany był on do wydania rzeczy.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy SKO stwierdziło, że skarżący był kilkakrotnie informowany o konieczności wydania pojazdu z parkingu. Osoby upoważnione przez Starostę dysponowały stosownymi dokumentami w zakresie woli starosty i na tę okoliczność przesłuchano świadka. W aktach sprawy znajdują się również pisma dowodzące usiłowania odbioru tego i innych pojazdów z parkingu skarżącego oraz bezskuteczności tych działań z powodu uzależnienia ich wydania przez prowadzącego parking od otrzymana żądanej kwoty wynagrodzenia za przechowywanie. Udokumentowanie odmowy wydania pojazdu w dniu 1 sierpnia 2016r. nastąpiło w formie protokołu. Tymczasem skarżący nie był uprawniony do wstrzymania się z wydaniem pojazdu do czasu otrzymania żądanej zapłaty ("zaoferowania stosownego wynagrodzenia"). Takie stanowisko SKO uznało za nielogiczne, ponieważ nie można przyznać wynagrodzenia wobec nieznania terminu końcowego przechowywania pojazdu.

SKO zwróciło uwagę, że odmowa przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu może dotyczyć wyłącznie okresu po dniu odmowy wydania rzeczy, a więc w stanie faktycznym sprawy od [...] sierpnia 2016 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a także uchybienia prawa materialnego wskazał, że wynagrodzenie za dozór pojazdu na jego parkingu należało ustalić za cały okres rzeczywistego postoju tego pojazdu. Stawka dzienna za postój pojazdu powinna wynosić 10 zł za każdą rozpoczętą dobę. Jego zdaniem, z chwilą odpowiedzi na wystosowaną do niego ofertę z [...] sierpnia 2003 r. do której załączono uchwałę nr [...] Rady Powiatu Ż. z dnia [...] sierpnia 2003r. wraz z załącznikiem, powstał pomiędzy nim, a Powiatem Ż., stosunek prawny uzasadniający żądanie zapłaty wynagrodzenia za pełen okres postoju pojazdu w stawce wskazanej w tej uchwale.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

Zdaniem Sądu, SKO dokonało właściwej wykładni art. 130a ust. 1, 2, 10h, jak i ust. 10d, 10i oraz 10f P.r.d., jak też art. 102 § 1 i § 2 ustawy egzekucyjnej. W skardze nie wskazano natomiast na czym polegać miałoby naruszenie wskazanych przepisów.

Odnosząc się do podnoszonych uchybień procesowych, Sąd I instancji uznał, że SKO orzekło zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i praworządności, kontrolowana decyzja nie narusza więc zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, ani zasady obowiązku informowania stron, rozpatrzyło wszelkie zebrane w toku postępowania dowody w sposób poprawny i wystarczający do wydania reformatoryjnego orzeczenia.

Przechodząc do oceny słuszności prezentowanego przez skarżącego poglądu o posiadaniu prawa do zatrzymania pojazdu do czasu zapłaty Sąd wyjaśnił, że skarżącemu nie przysługiwało prawo zatrzymania (ius retentionis) z art. 461 § 1 K.c. gdyż takie uprawnienie powstaje wyłącznie wówczas, gdy strona oczekuje zaspokojenia lub zabezpieczenia przysługujących jej roszczeń o zwrot nakładów na rzecz oraz roszczeń o naprawienie szkody przez rzecz wyrządzonej. Z tytułu zaś dozoru usuniętego z drogi pojazdu żadne roszczenie o zwrot nakładów lub o naprawienie szkody nie powstało – a przynajmniej pełnomocnik skarżącego (lub skarżący) tego nie wykazali. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, SKO przyjęło, że skarżący może domagać się zapłaty wynagrodzenia za przechowanie pojazdu i związanych z tym kosztów wyłącznie za okres, w którym zobowiązany był do przechowywania przedmiotowego pojazdu. Okres ten zakończył się w momencie, kiedy skarżący, pomimo wyraźnego żądania i podjęcia próby wejścia w posiadanie tego pojazdu, (co zostało potwierdzone treścią protokołu z dnia [...] sierpnia 2016 r.) nie wydał pojazdu właścicielowi, którym stał się Powiat Ż. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w Ż. z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], prawomocnego z dniem [...] lipca 2013 r. Od dnia, kiedy Powiat Ż. stał się właścicielem pojazdu, mógł skutecznie żądać jego wydania od każdoczesnego posiadacza – w tym od przechowawcy pojazdu, jako posiadacza zależnego. Skoro pierwsze rzeczywiste działanie organu w celu wejścia w posiadanie pojazdu nastąpiło [...] sierpnia 2016 r., to w cenie Sądu I instancji nieuzasadnione jest oczekiwanie przechowawcy, aby właściciel pojazdu płacił mu za wymuszone przechowanie pojazdu. Skoro bowiem Powiat Ż. nie tylko zażądał wydania samochodu, ale również podjął czynności wprost zmierzające do wejścia w jego posiadanie, to od daty odmowy wydania ustała przyczyna prawna (causa) zapłaty. Słusznie zatem stwierdziło SKO, że od dnia [...] sierpnia 2016 r. (a więc dnia następującego po dniu nieudanej próby odebrania pojazdu) zapłata nie należy się przechowawcy.

Sąd I instancji uznał także za prawidłowy sposób wyliczenia kwoty przypadającej do zapłaty skarżącemu, jak również jej wysokości. Wskazał, że zgodnie z art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej dozorca powinien określić poniesione, konieczne wydatki dozoru pojazdu. Powinien także uzasadnić sposób ich obliczenia, a w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko co do tego, że ciężar dowodzenia wysokości koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia obciąża przedsiębiorcę sprawującego dozór. W wypadku nieudowodnienia takiej okoliczności przez podmiot domagający się zapłaty, wynagrodzenie może być obliczone przez organ przy wykorzystaniu metody porównawczej. Organ, reprezentujący właściciela, może zatem posiłkować się również danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, a koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu odpowiadają zasadniczo stawkom abonamentowym.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał działanie Starosty Ż. za słuszne. Organ przeprowadził bowiem dowód na okoliczność stawek miesięcznych przechowywania pojazdów na parkingach prowadzonych przez przedsiębiorców w tej samej miejscowości oraz w miejscowościach okolicznych i na podstawie uzyskanych danych ustalił średnie stawki miesięcznych opłat za przechowywanie pojazdów.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o "nawiązaniu stosunku prawnego" Sąd stwierdził, że skarżący nie sprecyzował rodzaju tego stosunku prawnego ani też nie wskazał podstawy prawnej, z której miałby się wywodzić, a nadto wręcz zaprzeczył, by pomiędzy nim, a Powiatem Ż., zawarta została umowa. Mimo tego, wywodził roszczenie o zapłatę w zakresie jej wysokości z rzekomo zawartej umowy przechowania (art. 835 w zw. z art. 836 K.c.).

Oceniając czy stosunek prawny, jaki wskazywał skarżący, mógł powstać w związku z odpowiedzią na ofertę wysłaną przez Starostę do skarżącego z datą [...] sierpnia 2003 r. Sąd zauważył, że pismo Starosty Ż. z [...] sierpnia 2003 r. nie było ofertą w rozumieniu art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, ale ogłoszeniem o wyznaczeniu przez Starostę skarżącego, jako jednostki do przechowania pojazdów usuwanych z dróg w powiecie żyrardowskim, dokonanym na podstawie art. 130 ust. 5 i 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też zarówno organ I instancji, jak i SKO słusznie uznały, że dla ustalenia treści stosunku powstałego pomiędzy skarżącym, a Powiatem Ż. nie można przyjmować, aby strony zawarły jakąkolwiek umowę (w tym umowę nazwaną prawa cywilnego), zaś treść tego stosunku może być ustalana wyłącznie na podstawie analizy przepisów prawa, stanowiących podstawę wyznaczenia osoby przechowawcy.

Biorąc pod uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby właściciel pojazdu zawarł ze skarżącym umowę przechowania, z której wynikałyby warunki przechowania – w tym należność przechowawcy - Sąd uznał, że działanie organów było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez skarżącego zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

- art. 836 Kodeksu cywilnego (K.c.) poprzez jego niezastosowanie i w efekcie przyjęcie, że do ustalenia stawki za przechowywania pojazdu nie doszło w wyniku odpowiedzi na ofertę wysłaną do skarżącego kasacyjnie przez Starostę i opatrzoną datą [...] sierpnia 2003r. (znak: [...]), do której załączono uchwałę nr [...] Rady Powiatu Ż. z dnia [...] sierpnia 2003 r.;

- art. 488 § 2 K.c. poprzez jego niezastosowanie i w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie miał prawa wstrzymać się z wydaniem pojazdu oddanego mu na przechowanie przez Starostę Ż. do czasu zaoferowania przez Starostę zapłaty wynagrodzenia za przechowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zaznaczył, że powiela argumentację zaprezentowaną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego albowiem Sąd ten w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia przepisów prawa tożsamych z naruszeniami występującymi w rozstrzygnięciu uprzednio wydanym przez SKO. Ponowiono zatem twierdzenie, że wynagrodzenie za dozór pojazdu na parkingu skarżącego kasacyjnie należało ustalić za cały okres rzeczywistego postoju tego pojazdu. Stawka dzienna za postój pojazdu powinna wynosić 10 zł za każdą rozpoczętą dobę. Stosunek prawny jaki powstał w związku z odpowiedzią na ofertę wysłaną do skarżącego kasacyjnie przez Starostę [...] sierpnia 2003 r., do której załączono uchwałę nr [...] Rady Powiatu Ż. z dnia [...] sierpnia 2003r,. uzasadnia żądanie zapłaty wynagrodzenia za pełen okres postoju pojazdu po stawce wskazanej w tej uchwale. Zaznaczono, że skarżący kasacyjnie posiada informacje o wypłacaniu przez Starostę Ż. innymi podmiotom prowadzącym parkingi strzeżone na terenie powiatu wynagrodzenia w zdecydowanie wyższej wysokości niż proponował skarżącemu w oparciu o oferty tożsame do tej, która została złożona skarżącemu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 836 K.c. przyznaje prymat umowie zawartej pomiędzy stronami, a więc w jego przypadku umowie, która została zawarta w związku z odpowiedzią na ofertę wystosowaną przez Starostę Ż.

Stanowisko Sądu I instancji aprobujące stwierdzenie organu, że skarżący miał obowiązek w pierwszej kolejności wydać pojazd oddany na przechowanie, a następnie mógł dopiero ubiegać się o wypłatę wynagrodzenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie narusza art. 488 § 2 K.c. przyznający prawo do wstrzymania się ze spełnieniem świadczenia wzajemnego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej świadczenie Starosty Ż. i skarżącego są świadczeniami wzajemnymi i przepis art. 488 § 2 K.c. mógł znaleźć zastosowanie. Przypomniano, że skarżący wielokrotnie zwracał się do Starosty Ż. z żądaniem zapłaty umówionego wynagrodzenia. Pomimo tych wezwań Starosta zwlekał przez wiele miesięcy z wypłatą. W tej sytuacji skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 488 § K.c. było uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach nią wyznaczonych, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze czyli powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym skargą kasacyjną.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej wyłącznie podstawy kasacyjnej, stawiając w jej ramach zarzut naruszenia prawa materialnego cywilnego.

Zarzut ten sformułował poprzez określenie uchybienia jako "niezastosowanie" przepisów art. 836 i art. 488 § 2 K.c.

Przypomnieć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego (bo tak brzmi prawidłowo skonstruowany zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 in fine P.p.s.a), dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (przykładowo por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, czy z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12,CBOSA).

W związku z faktem braku kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do dokonania oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego na podstawie stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżony wyrok.

W zaskarżonym wyroku uznano, że dla ustalenia treści stosunku powstałego pomiędzy skarżącym, a Powiatem Ż., nie można przyjmować, aby strony zawarły jakąkolwiek umowę (w tym umowę nazwaną prawa cywilnego), zaś treść tego stosunku może być ustalana wyłącznie na podstawie analizy przepisów prawa, stanowiących podstawę wyznaczenia osoby przechowawcy.

Niekwestionowaną podstawę materialnoprawną kontrolowanego aktu stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dotychczas "ustawa egzekucyjna") znajdujący zastosowanie na mocy § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z treścią art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny jakim w sprawie jest Starosta Żyrardowski przyzna, na żądanie dozorcy, (w sprawie - skarżący kasacyjnie) zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1, co nie dotyczy sprawy.

Przepis art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej nie określa kryteriów i zasad ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania (por. R. Hauser, A. Skoczylas, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Warszawa 2011, s. 447).

Stosownie do art. 836 K.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia.

Jak wcześniej zauważa się, skarżący kasacyjnie nie zarzucił naruszenia przepisów postępowania dotyczących prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, tym samym, w ustalonym stanie faktycznym sprawy (brak umowy o przechowanie) nie może wchodzić w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie.

Organy dokonały obliczenia wynagrodzenie w sposób przyjęty w danych stosunkach, co zaaprobował Sąd I instancji, a sposobu obliczenia skarżący nie zakwestionował, co wynika z braku zarzutów procesowych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia autora skargi kasacyjnej, iż obliczenie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu powinno być dokonane z uwzględnieniem stawek wynikających z uchwały Rady Powiaty Ż. z [...] sierpnia 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie wydaje się nie zauważać różnicy pomiędzy opłatami za usuwanie oraz przechowywanie pojazdów i kosztami poniesionymi z tytułu wykonania tych czynności .

Uchwała, o jakiej mowa w skardze kasacyjnej, podejmowana jest przez radę powiatu w wykonaniu delegacji zawartej w art. 130a ust. 6 P.r.d. Ustawodawca upoważnił w tym przepisie organ stanowiący powiatu, w celu sprawnej realizacji usuwania i przechowywania pojazdów, do corocznego ustalania w drodze uchwały, wysokości opłat za ich usunięcie i parkowanie. Jak stanowi art. 130a ust. 10h, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu właścicielem odholowanego i przechowywanego na parkingu strzeżonym pojazdu. Opłaty te stanowią dochód powiatu (art. 130a ust. 6e P.r.d.).

Z tej przyczyny, stawki opłat ustalane w uchwale przez radę powiatu nie mogą stanowić wzorca dla obliczenia adekwatnego wynagrodzenia za wykonanie zadań jakie starosta realizuje na podstawie art. 130 a ust. 1 i 2 P.r.d. przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub poprzez powierzenie ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Wynagrodzenie wypłacane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną stanowi bowiem tylko jeden z elementów opłaty określanej corocznie przez radę powiatu.

Niezasadne zatem było twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że wynagrodzenie za wykonanie zadania przechowywania pojazdu wykonanego w latach 2013-2016 na rzecz Powiatu Żyrardowskiego, powinno zostać obliczone na podstawie corocznie ustanawianych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów, nota bene z 2003 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za nietrafne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, by przysługiwało mu prawo wstrzymania się z wydaniem przechowywanego pojazdu do czasu wypłaty wynagrodzenia.

Po pierwsze, z przyczyn już wcześniej przywoływanych, skarżący kasacyjnie nie ma podstaw powoływać się na regulacje dotyczące świadczenia będącego przedmiotem zobowiązań z umów wzajemnych. Nie zdołał bowiem wykazać, by wiązała go z Powiatem Ż. umowa a w dodatku, że przedmiotem tej umowy miałyby być świadczenia wzajemne. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika natomiast, że usługi przechowania wykonywał w ramach powierzonego mu zadania o charakterze administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że z istoty regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika, iż jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym. Jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także z udziałem podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym. Pogląd ten zachowuje aktualność, na tle aktualnego stanu prawnego.

Tym samym, relacje jakie zachodzą pomiędzy dozorcą czyli podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji, który powierzył temu podmiotowi wykonywanie dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi mają także charakter administracyjnoprawny, a w konsekwencji rozliczenia z tego tytułu następują w trybie administracyjnym.

Po drugie, tylko przy wykonaniu dozoru z zachowaniem warunków określonych w art. 102 § 1 ustawy egzekucyjnej, organy mogą orzekać o wynagrodzeniu i zwrocie koniecznych wydatków. Jak wynika z art. 102 § 1 P.r.d., dozorca obowiązany jest wydać przechowywany pojazd na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Jeśli zatem tego nie czyni, wynagrodzenie nie jest mu należne.

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.