Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 505/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 157 par. 1, 2, art. 28, art. 104 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. R., E. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 ust. 1, 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), uwzględniając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani D. W. zam. [...] N., ul. B. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w miejscowości N. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...].

Wojewoda [...] wskazał w uzasadnieniu na następujący stan faktyczny rozstrzyganej sprawy.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w miejscowości N. (decyzja stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2008 r.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2011 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Na wniosek D. W., Wójt Gminy N. wydał jednakże dwie różnobrzmiące decyzję o warunkach zabudowy na ten sam obiekt budowlany. Pierwsza decyzja, Nr [...] została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., druga natomiast decyzja (z tym samym numerem i znakiem) została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r.

W dniu [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją znak: [...] stwierdziło nieważność drugiej decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (znak: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku murowanego handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w miejscowości N.

Następnie, w dniu [...] czerwca 2014 r. SKO w B. decyzją znak: [...] utrzymało w mocy w/w własną decyzję. W związku z tym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o warunkach zabudowy, która była załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, Wojewoda [...], z urzędu, decyzją znak: [...] w dniu [...] listopada 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w miejscowości N.

GINB, decyzją znak: [...] uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] kwietnia 2015 r.. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy pod kątem:

sprawdzenia, zgodności wydanego pozwolenia na budowę z pierwszą decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], znak: [...], w sytuacji, gdy stwierdzona została nieważność drugiej decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla omawianej decyzji;

sprawdzenia wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami Prawa budowlanego, zgodności projektowanych rozwiązań z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi dla działek nr: [...] (na podstawie § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), 1333 (na podstawie § 31 w/w rozporządzenia), [...] i [...] (na podstawie § 19 oraz § 271 w/w rozporządzenia), [...] (na podstawie § 271 w/w rozporządzenia) oraz decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], znak: [...],

GINB wskazał również na konieczność wypożyczenia oryginalnych lub zażądania od odpowiedniego organu uwierzytelnionych akt sprawy.

W dniu 26 maja 2015 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo J. R. oraz E. i J. S. z wnioskiem o uznanie ich za stronę postępowania oraz wskazującym, że przedmiotowa decyzja została zrealizowana niezgodnie z prawem.

Kwestia uznania J. R. oraz E. i J. S. została przesądzona decyzją GINB, znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., albowiem organ drugiej instancji doręczył swoją decyzję ww. osobom.

W związku z zaleceniami GINB, w dniu [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] pismem znak: [...] zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w B. o wypożyczenie akt sprawy. W dniu 5 czerwca 2015 r. pismem znak: [...] organ wojewódzki zwrócił się do Wójta Gminy N. o udzielenie informacji czy w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydanej na wniosek D. W. w obrocie prawnym pozostaje pierwotna decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] wydana na tę samą inwestycję oraz do wyjaśnienia czy zapis zawarty w decyzji dopuszczający 20 % odstępstw od określonych ustaleń wymiarowych dotyczy również wysokości budynku od poziomu gruntu do kalenicy i nachylenia połaci dachowych.

W dniu 19 czerwca 2015 r. pismem znak: [...] Prokuratura Rejonowa w B. przekazała potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie akt sprawy.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...], pismem znak: [...], zwrócił się do Starosty H. z prośbą o przekazanie wypisu rejestru gruntu działek nr [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości N. gm. N. aktualnych na dzień 9 kwietnia 2008 r. Następnie w tym samym dniu organ wojewódzki wezwał J. R. oraz E. i J. S. do przedłożenie odpisu Księgi wieczystej lub innego dokumentu potwierdzającego własność działek.

W dniu 6 lipca 2015 r. Starosta [...], pismem znak: [...], przekazał wypisy rejestrów gruntu. Tego też dnia. Wójt Gminy N. pismem znak: [...] poinformował Wojewodę [...], że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pozostaje w obrocie prawnym i jest prawomocna oraz, że wskaźnik 20% dotyczy również wysokości budynku od poziomu gruntu do kalenicy i nachylenia połaci dachowych.

W dniu 7 lipca 2015 r. J. R. przekazał kserokopię aktu notarialnego, a E. i J. S. przekazali zawiadomienie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w B. o wpisie do księgi wieczystej.

W dniu 14 lipca 2015 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Wójta Gminy N. o wskazanie, kto jest właścicielem działki nr [...], położonej w miejscowości N. W dniu 14 lipca 2015 r. Wójt Gminy N. (faksem) przekazał kserokopię umowy darowizny z dnia [...] lutego 2008 r. działki nr [...] na rzecz inwestorki D. W.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] uznał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowana decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że godnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał też, jakie dokumenty należy dołączyć, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do wskazań GINB Wojewoda [...] stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D. W. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku handlowo - usługowego nie narusza w sposób rażący przywołanych wyżej art. 32 ust. 4 i 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Z ustaleń Wojewody [...] wynikało bowiem, że omawiana decyzja Starosty [...] została wydana na terenie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oprócz wymaganych czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wprawdzie w/w decyzja Wójta Gminy N. ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. znak [...] została w dniu [...] maja 2014 r. wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz - zgodnie z wytycznymi z decyzji GINB - Wojewoda [...] stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonuje wcześniejsza decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...], która również ustalała z wniosku inwestorki warunki zabudowy na tę samą inwestycję. Jedyną zaś różnicą pomiędzy wymienionymi decyzjami (oprócz daty wydania), jest ustalenie wysokości od poziomu gruntu do kalenicy oraz kąta nachylenia połaci dachowych.

W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest to kolejno 11,0 m i geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 30-20, natomiast w decyzji z [...] sierpnia 2007 r. 8,0 m i geometria dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 35-45. Pismem znak: [...] z dnia 6 lipca 2015 r. Wójt Gminy N. poinformował ponadto Wojewodę [...], że w obrocie prawnym istnieje decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r.. i że zapis zawarty w decyzji dopuszczający 20 % odstępstw od określonych ustaleń wymiarowych dotyczy również wysokości budynku od poziomu gruntu do kalenicy i nachylenia połaci dachowych.

Analiza dokumentacji projektowej przeprowadzona przez Wojewodę [...] wykazała, że projektowany budynek zlokalizowany został na działce nr [...], położonej przy ul. B. w miejscowości N. Z projektu zagospodarowania w/w działki wynika, że projektowany budynek zlokalizowany jest od strony północno - zachodniej w odległości 8 m od ul. B. (działka nr [...]), 4 m od strony południowo - wschodniej (działki nr [...] - własność Państwa S.), 5 m od strony południowej (działki nr [...] i [...] - własność Inwestorki D. W.), ok 36 m od strony północnej do granicy własnej nieruchomości. Od strony północnej znajduje się wjazd na działkę nr [...] poprzez istniejący wjazd od drogi oznaczonej nr [...] przez działkę nr [...] stanowiącą własność Inwestorki. Z rysunków rzutów elewacji (rys. 12, 13, 14, 15 str. 60, 61, 62, 63 załączonego projektu budowlanego) wynika, że w ścianach zewnętrznych znajdują się otwory okienne (część oznaczonych jako FIX - czyli nieotwieralne) i drzwiowe. Lokalizacja obiektu w opinii Wojewody dowodzi, że w niniejszej sprawie decyzja jest zgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w decyzji GINB, wskazujące na konieczność rozpoznania sprawy z uwzględnieniem decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Wojewoda [...] stwierdził, że w pkt. 1 tejże decyzji "Warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu" wysokość budynku została określona na 8,0 m od poziomu terenu do kalenicy. Uwzględniając 20% tolerancję należało więc stwierdzić, że maksymalna wysokość planowanego budynku może wynosić 9,60m (8,0mx20%=9,60m) natomiast kąt nachylenia dachu może wynosić 27-36.o (35-20%=27, 45-20%=36). Analizując projekt budowlany należy stwierdzić, że wysokość projektowanego budynku w kalenicy wynosi 9,76m (rys nr 7 str. 55 projektu budowlanego), natomiast kąt nachylenia dachu wynosi 36 (rys. nr 5 str. 53P.

Projektowany budynek jest więc o 16 cm wyższy w stosunku do wysokości określonej w decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r., spełnia natomiast warunki dotyczące geometrii dachu. Odnośnie sprawdzenia pozostałych zaleceń określonych w decyzji GINB, Wojewoda [...] wyjaśnił, że działki nr [...],[...] oraz [...] należą do D. W. oraz stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza przepisów (§ 19 oraz § 271) zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka nr [...] J. R. graniczy bezpośrednio z działką, na której zlokalizowano przedmiotowy pawilon tylko w jednym miejscu. Na działce J. R. znajduje się drewniany budynek gospodarczy (stodoła). Odległość pawilonu handlowo - usługowego usytuowanego na działce nr [...] do punktu granicznego z działką nr [...] wynosi 5,10 m co dowodzi, że lokalizacja obiektu jest zgodna z przepisami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W omawianej sprawie nie został naruszony § 13 w/w rozporządzenia, ponieważ najbliżej położony budynek na działce J. R. jest budynkiem gospodarczym (stodoła). Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zacienienia dotyczą wyłącznie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że obiekt spełnia zalecenia wynikające z § 271 rozporządzenia. Zgodnie z treścią omawianego § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić 8 m, przy czym ust. 2 omawianego paragrafu wskazuje, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowanych od strony sąsiedniego budynku jest rozprzestrzeniająca ogień wówczas odległość określoną w ust 1 należy zwiększyć o 50%, czyli powinna wynosić 12 m. Odmiennie jest w niniejszej sprawie, ponieważ zgodnie z załączonym projektem budowlanym (opis techniczny str. 38 oraz rys. nr 2 str. 50) zewnętrzna ściana planowanego pawilonu została zaprojektowana z pustaka ceramicznego Lewkowo o szerokości 25 cm.

Zgodnie z opisem technicznym pkt. 11. "Warunki ochrony przeciwpożarowej" (str. 45) obiekt zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o klasie odporności pożarowej C. Ponadto Wojewoda [...] stwierdza, że projekt budowlany w części budynku od strony działki J. R. (działka nr [...]) oraz Państwa S. (działka nr [...]) przewiduje wysunięty ponad dach ogniomur, którego wysokość w najwyższym punkcie wynosi 10,07m (rys. nr 7 str. 55). W związku z powyższym zewnętrzna ściana projektowanego pawilonu spełnia wymagania określone dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Ponadto. projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych. Między istniejącym drewnianym budynkiem na działce nr [...], a planowanym budynkiem pawilonu na działce [...] odległość wynosi ok. 8m (pomiar skalówka na planie zagospodarowania). W związku z powyższym nawet w sytuacji gdy ściana budynku drewnianego na działce J. R. nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i tak odległość między budynkami jest zgodna z warunkami przeciwpożarowymi określonymi w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie działki nr [...] J. i E. S., która graniczy bezpośrednio z działką, na której zlokalizowano przedmiotowy pawilon, Wojewoda ustalił, iż na całej długości na działce E. i J. S. znajduje się budynek mieszkalny. Odległość pawilonu handlowo - usługowego usytuowanego na działce nr [...] do granicy z działką nr [...] wynosi 4,0 m co dowodzi, że lokalizacja obiektu jest zgodna z przepisami zawartymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość pomiędzy planowanym pawilonem, a istniejącym budynkiem na działce S. wynosi ok 7,5m (pomiar skalówką - brak zwymiarowania na projekcie zagospodarowania działki).

W trakcie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] ustalił, że w ścianie szczytowej budynku E. i J. S. na działce nr [...] są cztery otwory okienne. Powyższa sytuacja powoduje, że odległość określona w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest mniejsza o ok. 50 cm. Wojewoda [...] wyjaśnił jednak, że w sprawie omawianych otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego n& działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją znak: [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. nałożył na właścicieli obowiązek zlikwidowania tych otworów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] w dniu [...] lutego 2012 r. utrzymał w/w decyzję w mocy, a wyrokiem sygn. akt II SA/Bk 235/12 z dnia 24 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Realizując zalecenie GINB dotyczące sprawdzenia planowanej inwestycji w stosunku do działki [...] pod kątem treści § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury tzn. odległości studni dostarczającej wodę do spożycia przez ludzi, Wojewoda [...] wyjaśnił, że z planu zagospodarowania projektowanej inwestycji wynika, że na działce S. nie ma żadnej studni kopanej.

W dniu 31 lipca 2015 r. Wojewoda [...] pismem znak: [...] wystąpił do firmy [...] Sp. z o.o. z zapytaniem czy E. i J. S. korzystają z wodociągu gminnego obsługującego N. W dniu 3 sierpnia 2015 r. [...] Sp. z o.o. pismem znak: [...] poinformowały, że J. S. posiada zawartą w dniu 20 listopada 2008 r. umowę na dostawę wody w punkcie N. ul. P. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów zawartych w § 31 omawianego rozporządzenia.

Wojewoda [...] stwierdził też, że większa o 16 cm wysokość omawianego budynku oraz mniejsza o 50 cm odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem Państwa S. narusza treść decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy oraz § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz nie w stopniu rażącym, ale - jak wskazał w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. GINB - nie każde naruszenie ma charakter rażący.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, który został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r." III ARN 15/95, OSNAPiUS 1994 Nr 3, poz. 36 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05). Dlatego też nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu rażącym, o którym mowa wyżej. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Skoro stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, to Wojewoda [...] uznał, że może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Wojewody [...] kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno - gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, a zatem przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero po jego wydaniu.

Jak wynikało z analizy akt sprawy, projektowany budynek jest wyższy o 16 cm od wysokości ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy oraz zmniejszona jest ok. 50 cm odległość pomiędzy projektowanym budynkiem, a budynkiem mieszkalnym Państwa S. Powyższe uchybienie nie może być w ocenie Wojewody, uznane za rażące z powodu stosunkowo nieznacznego przekroczenia wskazanych odległości. Dodatkowo, cała inwestycja nie wykracza poza działkę należącą do Inwestorki, nie wpływa w negatywny sposób na zagospodarowanie i korzystanie z sąsiednich nieruchomości oraz nie burzy ładu przestrzennego.

Budynek wybudowany na podstawie badanej decyzji został przyjęty do użytkowania i został pozytywnie oceniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B., który decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie omawianego pawilonu handlowo - usługowego.

Mając na względzie powyższe, Wojewoda [...] uznał, że choć sporna decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa, to nie sposób przypisać tym uchybieniom szczególnie doniosłych skutków społeczno - gospodarczych, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (znak: [...]) prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywoływałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z ww. decyzją Wojewody [...] nie zgodzili się E. i J. S. i Ja. R., którzy wnieśli do GINB odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działki nr ew. [...], położonej w miejscowości N.

GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań E. i J. S. oraz J. R., utrzymał decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji GINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt. 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy; powierzchni planowanej zabudowy - ok. 1500 m2 i nie więcej niż 40% powierzchni wnioskowanej (projektowana - powierzchnia zabudowy 747 m", co stanowi ok. 25% powierzchni działki - Projekt budowlany - s. 36); szerokości elewacji frontowej - do 45 m (projektowana - 44,65 m - Projekt zagospodarowania terenu).

Ponadto, GINB uznał, że stwierdzone w toku niniejszego postępowania naruszenie warunków decyzji o warunkach zabudowy dotyczących wysokości projektowanego budynku do kalenicy (ustalonego na poziomie od poziomu gruntu do kalenicy - do 8 m z tolerancją 20%, czyli maks. 9,60 m) o 0,4 m (wysokość z projektu budowlanego - 10,07 m - nr rys. 7, s. 55) oraz geometrii dachu i kąta nachylenia jednej z połaci dachowych (minimalna dopuszczalna 28° podczas gdy projektowana to ok. 20°), w ocenie organu odwoławczego nie ma charakteru rażącego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, iż aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej zostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzone naruszenie jest stosunkowo nieznaczne, przez co nie zaburza lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu niedającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa, jak również nie wpływa negatywnie na możliwość zabudowy działek sąsiednich. Również, w ocenie organu odwoławczego, rozwiązania projektowe dotyczące geometrii dachu nie uchybiły warunkom zabudowy w stopniu rażącym.

Badana decyzja nie naruszała również – w ocenie GINB - rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień 9 kwietnia 2008 r.). Elewacja północno-zachodnia budynku handlowo-usługowego z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości od 8 m do ok. 12 m od granicy z działką drogową nr ew. [...] (ul. B.), natomiast elewacja południowo-zachodnia znajduje się częściowo w odległości 3 m od granicy z działkami nr ew. [...] oraz [...], zaś otwory okienne w tej elewacji znajdują się w odległości 5,10 m od granicy. Elewacja południowo-wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4 m od granicy z działką nr ew. [...], natomiast elewacja północno-wschodnia z otworami drzwiowymi znajduje się w odległości 36 m od granicy działki nr ew. [...].

Projektowana inwestycja nie naruszała ponadto rażąco następujących przepisów cyt. rozporządzenia: § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), oraz § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki).

GINB wskazał też, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił D. W. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowo-usługowego na działce nr ew. [...] w N. przy ul. B., zaś [...] Wojewódzki Konserwator Przyrody pismem z dnia 4 kwietnia 2008 r., znak: [...], stwierdził, iż sporna inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ani nie ma wpływu na stan obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]".

GINB zwrócił uwagę, iż projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zaś w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania, które mogłoby podważać dowód przeprowadzony z powyższej opinii. Organ stopnia podstawowego nie miał więc podstaw, aby odmówić jej wiarygodności. Z uwagi na powyższe nie sposób zarzucić, aby w analizowanym przypadku organ stopnia podstawowego rażąco naruszył przepisy § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Jak wskazał GINB, zatwierdzony projekt budowlany został zaprojektowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżących, podanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, GINB wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania ocenie podlegała wyłącznie inwestycja w jej projektowanym kształcie. Kwestie faktycznego wykonywania robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem pozostają natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego.

Reasumując GINB uznał, że w toku postępowania nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Odnosząc się do kolejnych, przytoczonych w odwołaniu, zarzutów skarżących, GINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Ze względu na wyeliminowanie powyższej decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], znak: [...], z obiegu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc) w niniejszym postępowaniu nie była ona uwzględniona. W związku z powyższym, w ocenie GINB, należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...].

Z decyzją GINB nie zgodzili się E. i J. S. oraz J. R., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z dnia 1 lutego 2016 r., skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015, nr [...], zaskarżając ja w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "zobligowanie właściwego organu do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający Pani D. W. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne na terenie działki o nr geod. [...] położonej w miejscowości Narew" a także o "rozpoznanie przedmiotowej skargi ha posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym" i "zwrot Skarżącym wszystkich kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym zwrot Skarżącym kosztów podróży w związku ze stawieniem się na rozprawie sądowej".

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 6,7,8,9,77,78,80,81, 156 § 1 pkt. 2,6,7 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 20, art. 28 ust 2, art. 32 ust 4 pkt. 1, art. 33 ust 2 pkt. 3 ustawy Prawo Budowlane w wyniku przeprowadzonego postępowaniem w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek skarżących kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, poprzez:

• pominięcie byłego właściciela działki o nr geod [...] w N. – K. R. w procesie inwestycyjnym polegającym na budowie budynku handlowo-usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne, zlokalizowanego na działce o nr geod [...] w N., kiedy to przedmiotowa inwestycja w postaci budowy tego budynku znajdowała się i znajduje się w obszarze oddziaływania sąsiednich działek, w tym działki o nr geod [...] w N.

• pominięcie faktu, iż inwestor przedmiotowego budynku handlowo - usługowego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości płynne, zlokalizowanego na działce o nr geod [...] w N. nie złożył właściwego wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a był on wymagany zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn., że w obiegu prawnym w chwili obecnej występuje wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy różniący się parametrami dachu i wysokością budynku od tych parametrów zawartych w decyzji Wójta Gminy N. ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...], która została przedstawiona organowi architektoniczno-budowlanemu, wydającemu decyzje o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku handlowo - usługowego.

• niesłuszne stwierdzenie, że inwestor przedmiotowego budynku handlowo - usługowego w swoim wniosku z dnia 7 marca 2008 o wydanie pozwolenia na budowę dołączył decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...], ustalającą warunki zabudowy, podczas, gdy faktycznie do wniosku z dnia 7 marca 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę inwestor tego budynku dołączył podrobioną decyzję Wójta Gminy N. ustalającą warunki zabudowy przedmiotowego pawilonu z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wyeliminowaną z obiegu prawnego, jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] oraz ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]

• z odmową stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], znak [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D. W. pozwolenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz że w razie jej wykonania wywoła ona czyn zagrożony karą, że zawierała ona wady powodującą jej nieważność z mocy prawa, kiedy to przedmiotowa decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie podrobionej decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wyeliminowanej z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności pod kątem rażącego naruszenia prawa.

b) art. 5 ust 1 w związku z art. 6,7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, co miało bezpośredni wpływ na sentencję zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki, art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasad praworządności i art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej.

W ocenie skarżących, organa obu instancji oparły swoje orzeczenia na stanie faktycznym niezgodnym z prawdą. Zakwestionowali ustalenie organu, II instancji, iż D.W. - wraz z wnioskiem z dnia 7 marca 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę - złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] w miejscowości N. na cele budowlane oraz dołączyła decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Inwestor przedmiotowej inwestycji wraz z wnioskiem z dnia 7 marca 2008 r., o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył bowiem – jak twierdzą skarżący - podrobioną decyzję Wójta Gminy N. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] "wycofaną już z obiegu prawnego, pod kątem rażącego naruszenia prawa". Na potwierdzenie tego faktu skarżący przytoczyli ostateczną decyzję SKO w B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...].

Powyższe, w ocenie skarżących, wskazuje, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż wydanie przedmiotowej decyzji Starosty [...] zostało oparte na "podrobionej decyzji Wójta Gminy N." z dnia [...] sierpnia 2007 r. "wycofanej już z obiegu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa", co narusza art. 33 ust 2 pkt. 3 ustawy Prawo Budowlane, a co za tym idzie utrzymanie w mocy przedmiotowej decyzji Starosty [...] stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a.

W ocenie Skarżących narusza to także zarówno art. 32 ust 4 pkt. 1 Pr. bud. art. 156 § 1 pkt. 2, 6 k.p.a.

Skarżący podnieśli też, że w trakcie procesu administracyjnego w związku z wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], doszło również do naruszenia art. 3, pkt. 20 i art. 28 ust 2 Pr. bud.

Nieruchomość oznaczona nr geod [...] w miejscowości N. (należąca do J. R. bezpośrednio graniczy z działką o nr geod [...], na której został pobudowany pawilon handlowo-usługowy będący przedmiotem tego postępowania. W ocenie skarżących, "obszar analizowany" powinien być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m i dlatego uznać należy, że nieruchomość nr [...] w N., położona jest w obszarze oddziaływania budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geod., [...], gdyż obie te działki bezpośredni graniczą ze sobą.

W opinii skarżących, pomimo, iż art. 28 ust. 2 Pr. bud jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., to nie oznacza to, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę lub unieważniającym decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazali, że w ich ocenie "relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 KPA (każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust 2 Prawa Budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę lub unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika, wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę lub unieważniającym decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa Budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie".

Inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu i jego infrastruktury są stronami w tego typu postępowaniach, gdyż tego typu postępowania dotyczą ich interesu prawnego lub obowiązku.

Jak wskazali skarżący, budynek handlowo-usługowy będący przedmiotem postępowania powstał niezgodnie z tzw. warunkami technicznymi, to jest za blisko należących do skarżących budynków. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], jak i druga decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ([...]) wydane przez wójta gminy N. dla przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego ustaliły nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Ponadto wyżej wspomniane decyzje o warunkach zabudowy nakazywały inwestorowi zachować określone warunkami technicznymi wymagania dotyczące sytuowania pawilonu handlowo - usługowego (§ 12) i odległości między obiektami ze względu na zacienianie i przesłanianie (§ 13 i 60), odległości między obiektami ze względu na bezpieczeństwo i ochronę przeciwpożarową (§ 207, 271, 272), a więc paragrafy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75, poz. 690).

Ze względu na fakt, że należący do J. R. budynek zlokalizowany na działce nr [...] - drewniana stodoła, usytuowany jest na samej granicy z działką o nr [...] i [...], to rzeczą niebudzącą wątpliwości skarżących jest fakt, że pawilon handlowo - usługowy powinien zostać wybudowany w odległości co najmniej 12 m od tej drewnianej stodoły, a nie 7,54 jak obecnie został pobudowany. Już bowiem na wstępie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku handlowo-usługowego wiadomym było, że wzniesienie pawilonu o parametrach 45 m x 20 m na działce o nr [...], której szerokość ma niecałe 29 m będzie niezgodne z warunkami technicznymi, gdyż ta działka na tego typu inwestycję jest za wąska o około 10 m.

Jak jednak wyraźnie skarżący podnieśli: "Tego typu elementu Skarżący nie chcą jednak podnosić w tej skardze celem rozstrzygnięcia z powodu, iż dokumentacje projektantów i specjalistów do spraw pożarnictwa dołączone do akt przedmiotowej sprawy są sfabrykowane, a co za tym idzie niezgodne ze stanem faktycznym w terenie. Dlatego też na etapie tej skargi Skarżący nie są w stanie udowodnić, iż budynek handlowo - usługowy, zlokalizowany na działce o nr geod [...] w N. powstał niezgodnie z tzw. warunkami technicznymi, tj. za blisko sąsiednich budynków i drogi wojewódzkiej jaką jest ulica B. Z pewnością wyjaśni tę kwestię stosowne postępowanie administracyjne i prokuratorskie".

GINB, w odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 29 lutego 2016 r., podtrzymał swoją argumentacje i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi GINB wskazał, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie "dołączył decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] (...)" było oczywistą omyłka pisarska. Prawidłowe brzmienie powinno być następujące: "uzyskał decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] (...)". Wyjaśnienie to odnosiło się do zarzutu skargi odnośnie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane decyzje organów obu instancji są prawidłowe i zgodne z prawem, a zatem nieuzasadnione są zarzuty podnoszone w skardze.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2, 6 i 7 k.p.a. wskazać należy, że tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z ogólna zasadą prawa administracyjnego, decyzje administracyjne powinny charakteryzować się trwałością (art. 16 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w wypadku, jeżeli orzeczenie administracyjne dotknięte jest ww. kwalifikowanym błędem; wówczas usunięcie takich nieprawidłowości stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Tak w nauce, jak i w praktyce przyjmuje się, iż niezdefiniowane ustawowo pojecie rażącego naruszenia prawa, oznacza każde obiektywnie oczywiste naruszenie jednoznacznego (więc niewymagającego wykładni) przepisu, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym, dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest wykazanie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednakże, sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze rażącym charakterze tego naruszenia.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA) "rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.".

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem rozstrzygania przez tut. Sąd, należy wskazać (przy uwzględnieniu braku związania sądu meriti treścią skargi z art. 134 § 1 p.p.s.a.), że naruszałaby art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. taka decyzja organu nadzorczego, która wbrew rażącemu naruszeniu oczywistego przepisu prawa przez Starostę H. w jego decyzji, nie stwierdziłaby nieważności tego orzeczenia.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, ze żadna z tych decyzji nie narusza dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Należy bowiem podzielić pogląd, wyrażany przez organa obu instancji, że zarzucana przez skarżących wada decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], wydanej przez Starostę [...], w postaci uwzględnienia w tym orzeczeniu decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy nie powoduje samo w sobie skutku nieważności, nawet przy uwzględnieniu, że decyzja o warunkach zabudowy została później uznana za nieważną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. skutki wydania decyzji polegają na rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty w całości lub w części, albo zakończeniu sprawy w inny sposób w danej instancji.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej.

Skutki decyzji o warunkach zabudowy wynikają wprost z art. 63 ust. 1 – 5 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778).

Zgodnie z tymi przepisami o charakterze cogentis, wydanie decyzji o warunkach zabudowy - nie rodząc praw do terenu oraz nie naruszając prawa własności i uprawnień osób trzecich - wywołuje następujące skutki:

1. przyznaje roszczenie właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (z zastrzeżeniem ust. 2 art. 63 cyt. ustawy) wobec gminy o zapłatę odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (wynika to z art. 36 cyt. ustawy, którego ust. 1 został uznany za niezgodny z Konstytucją, ale dopiero z dniem 7 stycznia 2015 r. i wyłącznie w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy - wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt K 50/13 Dz.U. z 2015 r. poz. 22);

2. umożliwia realizację ww. roszczeń również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej, a wówczas z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają;

3. sprawia, że właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 powyżej;

4. upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do pobrania jednorazowej opłaty ustaloną, określoną w uchwalonym planie miejscowym albo jego zmianie stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - jeżeli w związku z w tym planem lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłata ta jest wówczas dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości;

4a. upoważnia do zaniechania pobrania opłaty, o której mowa w ust. 4, w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r. poz. 277) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173, z 2015 r. poz. 349 oraz z 2016 r. poz. 337). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio;

5. nakazuje zwrot odpowiednio, na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości, odszkodowania, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1, albo opłaty, o której mowa w ust. 4, w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości;

6. uprawnia gminę do żądania od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego odszkodowania w przypadku, o którym mowa w ust. 3, w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w części lub w całości.

Kolejnym skutkiem wydania takiej decyzji jest wygaśnięcie roszczenia wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy, a także powstanie po stronie organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy obowiązku do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana.

Wyżej wymienione skutki wydania decyzji o warunkach zabudowy znosi stwierdzenie nieważności takiego orzeczenia administracyjnego.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreśla, że nie jest skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stąd też, stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy nie powoduje konieczności uznania, że wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] kwietnia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem praw.

Na podkreślenie, w ocenie Sądu, zasługuje również fakt, iż wsteczne działanie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy polega na tym, że decyzję taką uznaje się za niebyłą, niewydaną. Ale wiedza o takim stanie rzeczy rozpoczyna się najwcześniej w dniu, w którym decyzja stwierdzająca nieważność staje się ostateczna.

Niezależnie od wyżej przedstawionych rozważań w zakresie skutków decyzji o warunkach zabudowy, przesadzających w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o niezasadności wniosków skarżących w zakresie nieważności zarzucanej decyzji Starosty [...], Sąd wyjaśnia ponadto, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, jako warunek uznania oznaczonej decyzji administracyjnej za nieważną, musi istnieć w dacie orzekania tą decyzją. Organ, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dysponował w dacie orzekania decyzją o warunkach zabudowy, której nieważność nie została jeszcze stwierdzona przez SKO. Nie miał więc przesłanek, pozwalających organowi na zakwestionowanie ważności decyzji Wójta Gminy N. i dlatego nie można zasadnie twierdzić, że Starosta [...] wydał decyzję z naruszeniem prawa, bo w dniu orzekania wszelkie przesłanki do wydania pozytywnej dla D. W. decyzji były spełnione.

Należy podkreślić, że tak w literaturze, jak i w orzecznictwie uznaje się, że "domniemanie ważności decyzji administracyjnej może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej albo przez uchylenie decyzji jako nieważnej, albo też – jak jest to w aktualnym stanie prawnym – przez stwierdzenie jej nieważności. Ten pogląd doktrynalny (...) znalazł pełną aprobatę w orzecznictwie NSA już w początkach jego działalności orzeczniczej (wyrok z 20.7.1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72)." (komentarz do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). W dacie orzekania Starosta H. był więc tym domniemaniem związany w pełni.

Dopóki nie dojdzie do wyeliminowania wadliwej (nieważnej) decyzji z obrotu prawnego, korzysta ona z ogólnego domniemania prawidłowości. Zatem decyzja nieważna, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. nie jest bezskuteczna z mocy samego prawa, lecz staje się dopiero taką na skutek stwierdzenia jej nieważności w specjalnym trybie. Oznacza to, że do dnia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. prawomocnym orzeczeniem SKO organa administracyjne związane były treścią domniemania prawidłowości decyzji Wójta Gminy N. z [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy.

Nie sposób więc uznać decyzji Starosty H.ego za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 32 ust. 4 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. W dacie orzekania przez Starostę o wniosku D. W. decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy N. z [...] sierpnia 2007 r., po pierwsze były dla organu ważne, gdyż nie było podstaw do wniosku odmiennego, a po drugie jako ważna mogły być przedłożona przy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarżących, jakoby organ II instancji naruszył art. 156 § 1 pkt. 6 i 7 k.p.a. O zasadności takiego zarzutu ma przemawiać – w ocenie skarżących – fakt, że skarżona decyzja wydana została na podstawie "podrobionej" decyzji Wójta Gminy N. z [...] sierpnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza w związku z tym, że w aktach sprawy nie znajduje się żadne orzeczenie sądu karnego, potwierdzające wniosek o sfałszowaniu decyzji Wójta Gminy N. Sąd administracyjny, a tym bardziej skarżący, nie jest uprawniony do orzekania w przedmiocie przestępstwa, jakim jest podrobienie dokumentu urzędowego. Brak prawomocnego wyroku sądu karnego, potwierdzającego taką okoliczność powoduje, że nie można uznać zarzutu skarżących naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 1 pkt. 6 i 7 k.p.a. za uzasadniony.

W ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ art. 6, 7, 8, 9, 77, 78, 80, 81 k.p.a., zwłaszcza w związku z art. 3 pkt. 20, art. 28 ust 2., art. 32 ust. 4 pkt. 1, art. 33 ust. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego.

Organ II instancji w sposób bardzo szczegółowy i staranny uzasadnił decyzję odmowną, w wyraźnym poszanowaniu prawdy obiektywnej i praworządności. W uzasadnieniu wyjaśnił tak podstawy faktyczne, jak i prawne rozstrzygnięcia. Prawidłowość merytoryczna decyzji, jak również sposób jej uzasadnienia przeczy zarzutowi uchybienia zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nie sposób dopatrzeć się również w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu naruszenia zasady udzielania informacji. Trudno też – czego zresztą w ogóle nie starają uzasadnić się uczynić skarżący – zarzucać organowi, że zebrał materiał dowody w sposób niewyczerpujący lub, że go nie rozpatrzył, gdyż analiza uzasadnienia prowadzi wprost do odmiennego wniosku i pozytywnej oceny staranności organu w tym zakresie. Nie bardzo jest też wiadome, jakich żądań skarżących dotyczących przeprowadzenia dowodu GINB nie uwzględnił.

W ocenie Sądu, ocena dowodów dokonana przez GINB nie może zostać uznana za dowolną. Trudno nawet byłoby wskazać, co w ocenie organu było dozwoloną swobodą oceny, gdyż organ po prostu opierał się na treści dokumentów, albo faktów, generalnie nie potrzebując dokonywania ich oceny.

Nie jest też w kontekście zawartości i treści akt sprawy, na podstawie których Sąd orzeka, zrozumiałym zarzut skarżących naruszenia art. 81 k.p.a., który brzmi: "Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2" (k.p.a.). Strony miały bowiem możliwość wypowiadania się odnośnie dowodów i nikt im tego prawa w trakcie postępowania przed organami obu instancji nie odbierał – przynajmniej w aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność przeciwną.

Błędnym jest zarzut naruszenia art. 3 pkt. 20 Pr. bud. z tego względu, że ani organ I ani II instancji nie ustaliły obszaru oddziaływania obiektu w sposób odmienny od ustawowej definicji. Wręcz przeciwnie, treść uzasadnienia GINB na s. 2 – 3 wyraźnie wskazuje na to, że organ ten analizuje wszelkie przepisy prawne, w tym dotyczące technicznych warunków budynków, dzięki którym należycie można ten obszar ustalić.

Podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest niezasadny, zaś tak Wojewoda [...], jak i GINB prowadząc analizę w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji ustalili poprzez bardzo dokładne odniesienie się do przepisów prawa, jaki obszar mógłby znaleźć się w obszarze oddziaływania przedmiotowej budowy D. W. Jest dostatecznie wyjaśnione w doktrynie i orzecznictwie, że nie zawsze właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Istotnym jest to, czy inwestycja oddziałuje na sferę jego uprawnień związanych z prawem doi nieruchomości.

Organa obu instancji wskazały na te przepisy, które mogłyby ograniczyć uprawnienia właścicielskie i na podstawie drobiazgowych ustaleń uznały, że Starosta [...] należycie określił krąg stron.

Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. może być podstawą żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.), zakończonego ostateczną decyzją organu udzielającego pozwolenia na budowę. Nie jest to jednakże przesłanka do żądania uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

W zakresie zarzutu pominięcia K. R., jako b. właścicielki działki nr [...] w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wskazać należy, że aktem darowizny Rep. [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. darowała ona nieruchomość synowi, J. R., który brał udział w postępowaniu o stwierdzenie przedmiotowej nieważności decyzji Starosty [...]. J. R. wnosił o uznanie go za stronę postępowania pismem z dnia 29 maja 2015 r. i Wojewoda [...] nie zakwestionował przyznania mu udziału w sprawie. J. R. był również strona w postępowaniu odwoławczym przed GINB.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 1 Pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt. 3 Pr. bud. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak jednakże wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyżej, wniosek D. W. został złożony w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2007 r., nieważność tej decyzji została stwierdzona przez SKO dopiero w maju 2014 r. Załączyła ona do wniosku o pozwolenie na budowę ww. decyzję o warunkach zabudowy. Organ był więc związany domniemaniem obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy; stosowne rozważania w tym zakresie Sąd poczynił w części uzasadnienia, poprzedzającej niniejszy fragment. Z tych też względów nie jest zasadny zarzut skarżących w zakresie naruszenia przez organ ww. przepisów.

Odnośnie zarzutu skarżących naruszenie przez organ art. 2 i 7 Konstytucji RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organa administracji, które orzekają w sposób zgodny z prawem nie naruszają zasady konstytucyjnej, stanowiącej, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a wręcz przeciwnie.

Skoro więc obie decyzje – Wojewody [...] i GINB odpowiadają w ocenie Sądu prawu, przeto nie pozbawiają Polski charakteru państwa demokratycznego i nie uniemożliwiają realizacji zasady sprawiedliwości społecznej. Co więcej, organa obu instancji wydając orzeczenia w sprawie niniejszej w pełni działały na podstawie i w granicach prawa. Dlatego zarzuty naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych są błędne.

W zakresie zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 i 7 Europejskiego kodeksu dobrej administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest to akt prawa wiążącego w żadnym kraju członkowskim Unii Europejskiej i nie stanowi źródeł prawa w Polsce. Karta Praw Podstawowych, przyjęta w Nicei w grudniu 2000 r., zawarła w art. 41 prawo do dobrej administracji. Inicjatorem wspomnianego zaś kodeksu był Roy Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Parlament ten zlecił we wrześniu 2001 r. stosowanie ww. kodeksu w organach i instytucjach Unii Europejskiej. Dlatego też zarzut naruszenia nieobowiązującego w Polsce aktu nie może być uznany za zasadny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrolowane decyzje, ani organa obu instancji nie mogły naruszyć przepisu, który brzmi: "Żadne z postanowień niniejszej konwencji nie może być interpretowane jako przyznanie jakiemukolwiek państwu, grupie lub osobie prawa do podjęcia działań lub dokonania aktu zmierzającego do zniweczenia praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji albo ich ograniczenia w większym stopniu, niż to przewiduje konwencja." – gdyż byłoby to niemożliwe wobec przywołanej treści.

W odniesieniu do zarzutu skarżących, że organ II instancji błędnie określił stan faktyczny poprzez uznanie, że D. W. przedstawiła przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2007 r., Sąd wskazuje, że organ wyjaśnił te kwestię w odpowiedzi na skargę, o czym mowa już była w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko, zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu, że w sprawie należy brać pod uwagę fakt, że do dnia dzisiejszego pozostaje w obrocie decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla D. W., zaś określone w tej decyzji warunki zabudowy nie różnią się od warunków analogicznej decyzji z [...] sierpnia 2007 r., w tak znacznym stopniu, aby uzasadnionym był wniosek o rażących odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ wskazał, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy; powierzchni planowanej zabudowy - ok. 1500 m2 i nie więcej niż 40% powierzchni wnioskowanej (projektowana - powierzchnia zabudowy 747 m", co stanowi ok. 25% powierzchni działki - Projekt budowlany - s. 36); szerokości elewacji frontowej - do 45 m (projektowana - 44,65 m - Projekt zagospodarowania terenu). Projektowana inwestycja nie naruszała ponadto rażąco następujących przepisów cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w szczególności § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), oraz § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki). GINB wskazał też, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił D. W. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, zaś [...] Wojewódzki Konserwator Przyrody pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], stwierdził, iż sporna inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ani nie ma wpływu na stan obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]", a także, iż projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, zaś w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania, które mogłoby podważać dowód przeprowadzony z powyższej opinii. Z uwagi na powyższe nie sposób zarzucić, aby w analizowanym przypadku organa obu instancji rażąco naruszyły § 271 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jak ponadto wskazał GINB, zatwierdzony projekt budowlany został zaprojektowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci i sprawdzający złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami wiedzy GINB słusznie też wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania ocenie podlegała wyłącznie inwestycja w jej projektowanym kształcie. Kwestie faktycznego wykonywania robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem pozostają natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a