Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 602/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 400/20 w sprawie ze skarg Z. P. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od Z. P. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 245 (dwieście czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 245 (dwieście czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 400/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Z. P. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: l. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Kolegium na rzecz Z. P. kwotę 1 000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. Prezydent Miasta K. (dalej: "Prezydent") decyzją z [...] czerwca 2019 r., Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażami wbudowanymi, stacją trafo, parkingami zewnętrznymi, drogą wewnętrzną na działkach nr [...],[...] (część działki), [...],[...] (część działki) oraz infrastrukturą techniczną na działce inwestycji oraz na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. [...] w K. oraz umorzył postępowanie w części odnoszącej się do budowy zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną – ul. [...].

2.2. Po rozpoznaniu odwołania Z. P. oraz A. O., wskazaną wyżej decyzją z [...] lutego 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że jednym z warunków koniecznych dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o czym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy będzie spełniony zarówno wówczas, gdy działka sąsiednia pozostaje dostępna w sposób bezpośredni, jak i pośredni z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji. W obszarze analizy znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji – ul. [...], zagospodarowane w sposób zapewniający realizację zasadę kontynuacji funkcji i parametrów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Do takich działek zaliczyć należy także działkę nr [...], która zabudowana jest budynkiem o parametrach i funkcji pozwalających na zrealizowanie przez nową zabudowę zasady kontynuacji. Działka nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]) i tym samym spełnia wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji". W ocenie organu odwoławczego, nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej [...] stycznia 2019 r. analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wyznaczone granice obszaru analizowanego ustalone zostały w odległości trzykrotności frontu działki wynoszącego ok. 49 m (tj. tej jej części, przylegającej do ul. [...], z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji). W ramach tak wyznaczonych granic ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...], które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów. Obok ww. działki nr [...] wskazać należy m.in. na np. działkę nr [...]. W analizie dokonano charakterystyki terenu inwestycji opisując jego kształt i orientację w odniesieniu do istniejących układów komunikacyjnych, tj. ul. [...] i [...], a ponadto w odniesieniu do planowanej ulicy "[...]", objętej zapisami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (dalej "studium"). Nakreślono jej przebieg względem terenu inwestycji i działek sąsiednich i wykazano, że kształtująca się obecnie wysoka zabudowa wielorodzinna swymi dłuższymi elewacjami podkreśla kierunek północ-południe zbliżony do kierunku przebiegu planowanej drogi. Kwestia wzajemnych relacji terenu inwestycji i planowanej drogi była rozważana w toku analizy. Co do zasady organ obowiązany jest do badania istniejącego stanu zagospodarowania, a nie przyszłego. Załączone do decyzji wyniki analizy odzwierciedlają jasno i czytelnie efekty przeprowadzonej analizy w terenie, co do elementów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Znajdujący się w aktach sprawy dokument należycie obrazuje istniejący ład przestrzenny i stanowić może podstawę wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy. Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy, nie budzą zastrzeżeń. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. Brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ pierwszej instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy tj. w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zasadnie uwzględniono tu specyficzne położenie terenu inwestycji, tj. w narożu ul. [...] i ul. [...], jak również fakt różnorodnego, uskokowego ukształtowania linii zabudowy wzdłuż ul. [...] a przede wszystkim fakt odmiennego charakteru planowanej zabudowy względem jednorodzinnej niskiej zabudowy kształtującej obudowę ul. [...]. W tej sytuacji zasadnie zrezygnowano z ustalenia tego parametru poprzez nawiązanie do zabudowy zlokalizowanej w bliższej odległości od ul. [...] i uznano, stosując odstępstwo przewidziane w § 4 ust. 4 rozporządzania, że należy dążyć do maksymalnego odsunięcia planowanej zabudowy od granicy ww. działki drogowej. Dlatego też rozważając usytuowanie budynków na działce nr [...] i [...] oraz usytuowanie budynków na działce nr [...] ostatecznie uznano za zasadne nawiązanie do budynku sąsiedniego na dz. nr [...] i [...], tj. znajdującej się w większej odległości od tej działki drogowej (ok. 15,0 m). Takie odsunięcie planowanego budynku wielorodzinnego spowoduje, że nie będzie on dominował w pierzei ul. [...], ukształtowanej przez niższą zabudowę. Ponadto organ zasadnie uwzględnił także to uwarunkowanie, że wyodrębniający się układ budynków wysokich wielorodzinnych (do których należeć będzie także planowana inwestycja), już obecnie tworzy dość jednolitą, wysoką pierzeję zabudowy wielorodzinnej w kierunku północ-południe. Dla zachowania kontynuacji tego uwarunkowania przestrzennego organ pierwszej instancji wprowadził wymóg, aby objęty wnioskiem budynek był zlokalizowany na objętej terenem inwestycji działce nr [...]. Tak ustalony warunek nie narusza ładu przestrzennego zarówno w obrębie ul. [...], jak i w odniesieniu do wyodrębniającej się pierzei kształtowanej przez wysokie budynki na działkach nr [...] i [...]. Zdaniem Kolegium, nie narusza także zasady dobrego sąsiedztwa wyznaczony w decyzji warunek w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, tj. przy zastosowaniu odstępstwa od nawiązania do średniej wartości z badanego obszaru (wynoszącej 24%) i ustalenia go na niższym poziomie od 11% do 14%, na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ustalenie tego warunku na poziomie średniego wskaźnika z całego obszaru, który nie pozostaje reprezentatywny, z uwagi na znaczną różnorodność zastanej zabudowy (część z niej to budynki jednorodzinne posadowione na niewielkich działkach generujące wysokie wskaźniki zabudowy) nie stanowiłoby odzwierciedlenia zastanego ładu przestrzennego, przeciwnie mogłoby doprowadzić do jego wypaczenia. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, planowana inwestycja znajduje bezpośrednie nawiązanie do istniejącej w tym obszarze zabudowy wielorodzinnej, a zatem wskaźniki charakteryzujące takie obiekty powinny stanowić główny punkt odniesienia. Zasadnie także uwzględniono, że przy tak znacznej powierzchni terenu inwestycji kubaturowej, zastosowanie wskaźnika średniego z całego obszaru analizy wynoszącego ok. 24%, doprowadziłoby do zrealizowania inwestycji o powierzchni nie dowiązującej do powierzchni budynków wielorodzinnych. Takie rozstrzygnięcie organu pozostaje jednocześnie spójne z warunkiem obligującym inwestora do zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie, tj. nie mniej niż 50%, który jest wartością uśrednioną spośród zaobserwowanych w badanym obszarze, a jednocześnie stanowi wykonanie zaleceń organu opiniującego w zakresie ochrony przyrody – Wydziału Kształtowania Środowiska UMK. Organ pierwszej instancji, stosując § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalił szerokość elewacji frontowej w przedziale od 16 m do 21 m. Tak ustalony warunek dolną granicą nawiązuje, zdaniem Kolegium, do ustalonej średniej szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się przy ul. [...], górną zaś granicą dowiązuje do szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych. Zrezygnowano przy tym z odwzorowania tych szerokości elewacji bloków, które eksponowane są na ul. [...] (i posiadają większe wartości ok. 25 m i 40 m), a nawiązano do ich elewacji północnych i południowych, które są krótsze (bo oscylują w przedziale od 20 m do 21 m). Elewacja frontowa wnioskowanego budynku eksponowana jest podobnie na północ, zasadne zatem pozostało ustalenie warunku na tym poziomie. Podobnymi parametrami charakteryzują się budynki na działce nr [...],[...]. Tak ustalony warunek tylko w nieznacznym stopniu odbiega od średniej wartości w badanym obszarze, a jednocześnie mieści się w ramach wyznaczonych przez istniejącą zabudowę na innych działkach sąsiednich (np. [...],[...]). Organ pierwszej instancji ustalił w decyzji warunki w zakresie parametrów wysokościowych w sposób nieuchybiający dotychczas istniejącym wysokościom elewacji, gzymsów i okapów budynków powiązanych przestrzennie i funkcjonalnie z terenem inwestycji, tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych, należących do tego samego kwartału zabudowy, tj. przy ul. [...] i ul. [...]. Organ odnotował istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zarówno zabudowy niskiej (na dz. nr [...] i dz. nr [...]), stanowiącej obudowę ul. [...], jak i bliskie sąsiedztwo wysokich budynków wielorodzinnych na działce nr [...]. Nawiązawszy ostatecznie w decyzji do wysokości budynków wielorodzinnych, kierowano się istnieniem powiązania funkcjonalnego oraz konkretnymi wskazaniami i sugestiami analizatora, osoby posiadającej wiedzę specjalną w zakresie urbanistyki, który podkreślił w wynikach analizy, że ww. niska zabudowa jednorodzinna zlokalizowana w pierzei m.in. ul. [...] ulega stopniowej rewitalizacji i wymianie tkanki urbanistycznej. Wskazano, że planowany wysoki budynek, dowiązywać będzie do wyraźnie już ukształtowanego układu zabudowy wielorodzinnej istniejącej nie tylko na działce nr [...], lecz także na działce nr [...],[...],[...], których wysokości mieszą się w przedziale od 31,00 m do 35,00 m (ta najwyższa występuje na działce najbliższej terenowi inwestycji, nr [...]). Odnotowano też, że wprawdzie nie jest to wysokość występująca w przewadze, to jednak ze względu na ww. powiązanie przestrzenno-funkcjonalne możliwa jest do kontynuacji. Powyższe wyniki analizy uzasadniają zastosowanie przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia odstępstwa od ogólnych reguł wyznaczania tego parametru i dopuszczenie dla nowej inwestycji wysokości elewacji frontowej w przedziale od 34 m do 35 m. Dalej Kolegium wskazało, że inwestor przedłożył aktualne oświadczenia dostawców mediów, z których wynika, że inwestycja posiada możliwość przyłączenia do istniejących już w ul. [...] sieci ciepłowniczej, energetycznej, jak również w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej i kanalizacji opadowej. Przedmiotowa inwestycja posiada też zapewniony dostęp do drogi publicznej.

2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazanym na wstępie wyrokiem z 30 września 2020 r., uwzględnił skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. i Z. P. WSA w Krakowie stwierdził, że przedstawione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dane mają służyć jednoznacznemu określeniu charakteru, rodzaju i wielkości planowanej zabudowy. Ta charakterystyka ma, co do zasady, służyć porównaniu zamierzenia inwestycyjnego z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym, a w konsekwencji stwierdzeniu, czy w obszarze tym istnieje już zabudowa "podobna", dająca możliwość ustalenia wymagań dla zabudowy "nowej". Ustalenie tych wymagań należy jednak do organu. W tym zakresie organ nie jest związany oczekiwaniami wnioskodawcy. Jak podkreślił WSA w Krakowie, mechanizm i metodę czynienia ustaleń dotyczących "dobrego sąsiedztwa" opisuje rozporządzenie. Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analizie poddawany jest cały obszar, choćby składały się na niego części o bardzo różnorodnym zagospodarowaniu. Rzeczą analizy jest właśnie dostrzeżenie tej różnorodności, ale też i wyciągnięcie stosownych wniosków. Analiza, jak każdy inny materiał służący wyjaśnieniu sprawy, podlega ocenie organu, który nie może przyjmować zupełnie bezkrytycznie i bezrefleksyjnie jej wniosków. W ocenie Sądu wojewódzkiego, sposób wyznaczenia obszaru analizy w rozpoznawanej sprawie nie budzi zastrzeżeń. Granicami tego obszaru objęto obszar reprezentatywny, którego zagospodarowanie nie zostało jednak w analizie należycie opisane. Ogólnikowo jedynie wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się różnorodna zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa. Nie podano już jednak, który rodzaj zabudowy przeważa, ile jest i gdzie są dokładnie położone kompleksy zabudowy wysokiej wielomieszkaniowe. Jak zaś zdaje się wynikać z nieopisanych fotografii zawartych w analizie, oraz z oglądu dostępnych w Internecie map, w obszarze analizowanym zdecydowana większość zabudowy – to zabudowa niska, względnie średnia. Przy ul. [...] zaś nie występuje zabudowa wielorodzinna. Dokładnie opisano natomiast najbliższe sąsiedztwo wskazanego terenu inwestycji. Teren inwestycji od północy graniczy z ul. [...], od pozostałych stron – z zabudową jednorodzinną. Od strony południowej, za zabudową jednorodzinną, w głębi, znajduje się kompleks budynków wielomieszkaniowych, w tym dwa wysokie. Autor analizy właśnie do tych budynków i ich usytuowania nawiązuje, formułując wnioski co do szerokości elewacji frontowej i wysokości planowanego budynku. Argumentem dla takiego wnioskowania jest to, że budynki wysokie na działce nr [...] i budynek planowany mają kształtować pierzeję przyszłej, rozbudowanej ul. [...]. To założenie, zdaniem Sądu, jest błędne. Warunki zabudowy dla nowej inwestycji, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się w nawiązaniu do istniejącego, a nie przyszłego zagospodarowania. Projekcja, która została przedstawiona w analizie, a która dotyczy przewidywanych przyszłych zmian w zagospodarowaniu, polegających także na "rewitalizacji i wymianie tkanki urbanistycznej", może stanowić argument dla organu planistycznego tworzącego założenia i podstawy dla przyszłego porządku urbanistycznego, a nie dla organu ustalającego warunki zabudowy w aktualnym stanie. Wysokość planowanego budynku wielomieszkaniowego określono jako odpowiadającą najwyższym budynkom przy ul. [...]. Nie rozważono, zdaniem WSA w Krakowie, że budynki przy ul. [...] obecnie kształtują zabudowę przy tej ulicy, a nie przy ul. [...], przy której zabudowy wysokiej nie ma, a planowany obiekt jest otoczony, co prawda rozproszoną, ale zabudową jednorodzinną. Nie uwzględniono też, że budynki wielomieszkaniowe przy ul. [...] stanowią kompleks w dużym obszarze, nie są rozdzielone ani otoczone zabudową drobniejszą, w tym jednorodzinną. W ocenie Sądu wojewódzkiego, treść sporządzonej analizy nie uzasadnia dostatecznie przyjętego parametru wysokości planowanego obiektu. Podobnie rzecz ma się z szerokością elewacji frontowej od ul. [...], ustalonej jako wyjątek, w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków przy ul. [...]. Dla uzasadnienia takiego "nawiązania" brakuje wskazania, czy i jaki związek urbanistyczny istnieje pomiędzy tak porównywanymi parametrami różnie położonych obiektów. Sąd dodał, że nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przyjęcia obu wyjątków sam tylko fakt, że nieruchomość przy ul. [...] (zabudowana domami wielomieszkaniowymi) dostępna jest z tej samej drogi publicznej, ul. [...]. Określenie przebiegu linii zabudowy stanowiło konsekwencję ustalenia parametru wysokości, ale też i konsekwencję nawiązania do przyszłego układu urbanistycznego (po przebudowie ulicy [...]). Także zatem i ten wskaźnik, zdaniem WSA w Krakowie, pozostaje co najmniej wątpliwy. Sąd wojewódzki uznał więc, że w sprawie konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej wolnej od opisanych wyżej, błędnych założeń, i z uwzględnieniem sformułowanych uwag. Oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku. W ramach zaś tego postępowania zweryfikować należy zarzut o "sfałszowaniu" danych dotyczących szerokości elewacji frontowych w obszarze, do którego organ w odpowiedzi na skargę w ogóle się nie ustosunkował. W końcowej części uzasadniania zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że nie podziela pozostałych zarzutów skarg, w szczególności dotyczących braku dostatecznego uzbrojenia terenu i infrastruktury drogowej.

3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (następca prawny [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.), zaskarżając go w całości. Inwestor w skardze kasacyjnej zarzucił:

podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich,

§ 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że przyjęte w decyzji parametry w zakresie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości zabudowy zostały ustalone nieprawidłowo,

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie dokonał prawidłowych i wyczerpujących ustaleń w zakresie przyjętych w decyzji parametrów inwestycji odnoszących się do szerokości elewacji frontowej i wysokości zabudowy,

podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uchylenie decyzji administracyjnej, która nie narusza przywołanych przepisów prawa materialnego,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.ps.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnej wydanej bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej, z uwagi na przeprowadzenie w ramach rozpatrywania sprawy wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku konkretnych naruszeń prawa w zakresie sposobu wyznaczenia linii zabudowy, z uwagi na ograniczenie się do podniesienia wątpliwości co do prawidłowości tego parametru.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również oddalenie skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lutego 2020 r., znak: [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3.2. W piśmie z [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Z. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

3.3. Zarządzeniem z [...] października 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. Analiza tych zarzutów oraz ich obszernego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że istota tych zarzutów, w swej zasadniczej części, jest tożsama. Otóż skarżąca kasacyjnie kwestionuje poczynione przez WSA w Krakowie oceny prawne dotyczące prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zagadnienia materialne i procesowe są tu ze sobą ściśle związane i wzajemnie się przeplatają. Co więcej, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej powołano zresztą również art. 7 i 77 k.p.a. Z kolei w ramach zarzutów naruszenia przepisów postepowania, w skardze kasacyjnej powołano również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadnia to łączne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tych zarzutów skargi kasacyjnej. Odrębny, samodzielny charakter ma natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w punkcie b tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej.

4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że zaskarżona decyzja Kolegium nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie tej decyzji. Wbrew ocenom prawnym wyrażonym w zaskarżonym wyroku, analiza urbanistyczna z [...] stycznia 2019 r., autorstwa mgr inż. arch. A. J., nie została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Wnioski wyprowadzone na podstawie tej analizy nie naruszają warunków dobrego sąsiedztwa, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz poszczególnych postanowieniach rozporządzenia. Po pierwsze, w sprawie nie było sporne, że prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. Po drugie, w analizie, zarówno w jej części ogólnej (s. 1 – 4), jak i przy okazji omawiania poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych (s. 5 - 12), dokonano wnikliwego ustalenia stanu faktycznego zagospodarowania. W szczególności, opisano rodzaj oraz parametry występującej na tym terenie zabudowy, z odniesieniem się do poszczególnych działek. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w danych wynikających z załącznika graficznego do analizy. Okoliczność, że w części tekstowej przedmiotowego opracowania obszar analizowany został przedstawiony również za pomocą zdjęć oraz grafik pochodzących z portali mapowych nie stanowi wady analizy. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., interpretowane w kontekście zasady otwartego katalogu środków dowodowych (art. 75 § 1 k.p.a.), nie stoją na przeszkodzie temu, aby jako materiał uzupełniający, analiza urbanistyczna zawierała również zdjęcia czy też inne elementy graficzne. Z uwagi na specyfikę i cel tego opracowania, tj. ocenę zgodności planowanego przedsięwzięcia z ładem przestrzennym, taką praktykę można wręcz uznać na pożądaną, zgodną z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także uwzględniającą zachodzące procesy cyfryzacji życia społecznego. Po trzecie, poczynione w analizie uwagi dotyczące planowanej budowy ul. "[...]", przewidzianej w obowiązującym na tym terenie studium, nie miały rozstrzygającego znaczenia, a jedynie wskazywały planowany kierunek nowej zabudowy. Kluczowe znaczenie dla wyników analizy miał natomiast, co zresztą wprost wynika z decyzji Kolegium (s. 5 zaskarżonej decyzji), faktyczny, istniejący stan zagospodarowania analizowanego terenu. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że pojęcia "działki sąsiedniej" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Wydzielenie z tej całości tylko działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (por. np. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3576/18, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że działkami sąsiednimi nie są - z jednej strony - wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale - z drugiej strony - nie są nimi również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy terenu inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przenosząc te ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w bliskiej okolicy terenu inwestycji, na działce nr [...] znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna. Podobnie, wysoka zabudowa wielorodzinna znajduje się po drugiej stronie ul. [...] (np. działka [...]). Równocześnie trzeba wskazać, że wokół terenu inwestycji nie ma zwartej zabudowy jednorodzinnej, którą można by uznać za tworzącą odrębną całość urbanistyczną. Zabudowa ta ma, co zresztą przyznał WSA w Krakowie, charakter rozproszony (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z tych też powodów, dopuszczenie na terenie objętych wnioskiem inwestora planowanej zabudowy wielorodzinnej może być uznane za kontynuację zabudowy znajdujących się na działkach sąsiednich. Po czwarte, przyjęcie, że położona w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji wysoka zabudowa wielorodzinna pozwala na przyjęcie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, determinowało ustalenie spornych parametrów tej inwestycji. I tak, jeżeli chodzi przewidzianą w decyzji o warunkach zabudowy wysokość budynku, tj. od 34 do 35 m, to nawiązuje ona wprost do położonego najbliżej terenu inwestycji budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] (zob. s. 11 wyników analizy). Wprowadzenie w takim przypadku odstępstwa od wartości średnich (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), jest racjonalnie uzasadnione względami zachowania ładu przestrzennego. Podobnie, w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia, dotyczącego szerokości elewacji frontowej. Otóż w decyzji o warunkach zabudowy parametr ten określono w granicach od 16 do 21 m. Zgodnie z wynikami analizy, parametr ten został określony na podstawie szerokości elewacji frontowych najbliższej zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej [...] oraz przy ul. [...] (s. 7 wyników analizy). Jeżeli zaś chodzi o wyznaczoną linię zabudowy, w analizie w sposób przekonujący wykazano, dlaczego należy zastosować § 4 ust. 4 rozporządzenia (s. 3 wyników analizy). W szczególności, wzdłuż ulicy [...] brak jest jednolitej linii zabudowy, budynki są usytuowane w różnych odległościach, uskokowo. Z uwagi na wysokość planowanej zabudowy, autor analizy przyjął wymóg znacznego oddalenia zabudowy od drogi. Przyjęta w decyzji o warunkach zabudowy odległość 15 m od działki drogowej nawiązuje również do lokalizacji budynku na sąsiedniej działce nr [...]. Reasumując tę cześć uzasadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium nie dopuściło się naruszenia zasad postępowania dowodowego, a nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium pozwala na dokonanie sądowej kontroli tego rozstrzygnięcia. Tym samym, zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez WSA w Krakowie art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono również, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły bowiem tych przepisów.

4.5. Bezzasadny okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przywołany w skardze kasacyjnej fragment uzasadnienia, w którym WSA w Krakowie istotnie stwierdził, w odniesieniu do wyznaczonych linii zabudowy, iż "ten wskaźnik pozostaje co najmniej wątpliwy" (s. 19), należy odczytywać w powiazaniu z poprzednim zdaniem uzasadnienia wyroku. Otóż zakwestionowanie przez WSA w Krakowie parametru dotyczącego linii zabudowy nie miało w istocie charakteru samodzielnego naruszenia prawa, ale było tylko konsekwencją przyjętego przez ten Sąd poglądu o niedopuszczalności zlokalizowania na danym terenie wysokiej zabudowy wielorodzinnej. Tym samym, możliwe było ustalenie powodów, dla których w zaskarżonym wyroku zakwestionowano również parametr dotyczący linii zabudowy.

4.6. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że nie podziela pozostałych zarzutów skarg, w szczególności dotyczących braku dostatecznego uzbrojenia terenu oraz infrastruktury drogowej. Te oceny prawne WSA w Krakowie należy w pełni podzielić. Po pierwsze, teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). W realiach niniejszej sprawy teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. [...], co przesądza o zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17, CBOSA). Po drugie, do wniosku dołączono pisma dostawców mediów (wody, kanalizacji, ciepła, energii elektrycznej), które dowodzą, że spełniony został warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., dotyczący uzbrojenie terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (zob. k. 21 – 31 akt administracyjnych).

4.7. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć, podnoszone w skardze Z .P. (zob. s. 6 skargi), wątpliwości co do ewentualnego wystąpienia nieznacznych różnić dotyczących szerokości elewacji frontowych niektórych budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. Swoje wątpliwości w tej kwestii skarżąca uzasadniła powołując się na własne pomiary, przeprowadzone z wykorzystaniem internetowego portalu mapowego. Pomijając już kwestię, czy tego rodzaju własny pomiar dokonany przez skarżącą może skutecznie podważać ustalenia poczynione przez wyspecjalizowanego autora analizy (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a także to, czy niektóre różnice w pomiarach nie wynikają z przyjęcia odmiennego frontu działki, należy przede wszystkim wskazać, że w realiach niniejszej sprawy parametr w postaci szerokości elewacji frontowej nie został ustalony w wynikach analizy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej na obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Autorka analizy dokonała natomiast ustalenia tego parametru w sposób zindywidualizowany (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), poprzez odwołanie się do wielkości charakterystycznych dla pobliskiej zabudowy wielorodzinnej, zlokalizowanej na działce nr [...] (zob. s. 6 - 7 wyników analizy). Uzupełniająco trzeba wskazać, że skarżąca nie zakwestionowała parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na tej działce.

4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w punkcie 1 (pierwszym) niniejszego wyroku orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie i oddalaniu skarg na decyzję Kolegium.

4.9. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a. Każdy ze skarżących winien zwrócić skarżącej kasacyjnie po połowie poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, czyli po 245 zł. Na całkowite koszty postępowania kasacyjnego w kwocie 490 zł składa się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł).