Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1624/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-4, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 957/06 w sprawie ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 957/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 385/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomska z dnia [...] października 2004 r., ustalającą na wniosek M. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w R. przy ul. [...], obręb [...]. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał miedzy innymi, że organ administracji wszczynając postępowanie z urzędu lub na żądanie jednej ze stron powinien stosownie do treści art. 61 § 4 kpa zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami postępowania i w pierwszej kolejności z urzędu ustalić, które osoby będą stronami w postępowaniu, kierując się w tym względzie przepisami art. 28 kpa i przepisami szczególnymi, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania.

W wyniku powtórnego rozpoznania wniosku, organ I instancji, decyzją z dnia [...] maja 2006 r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżący G. R. wskazał, iż teren projektowanej zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż w jego ocenie ul. [...] nie istnieje.

Ustosunkowując się do tego odwołania, E. M. i M. Z. podniosły, iż w ich ocenie skarżący nie ma przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Wskazały ponadto, iż działka nr [...], na której zamierzana jest realizacja przedmiotowej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] i ul. [...]. Obecna ul [...] istnieje co najmniej od daty podziału terenu dokonanego i zatwierdzonego w 1953 r., kiedy to powstała jako droga dojazdowa do wydzielonych działek budowlanych. Przebiega ona przez część nieruchomości skarżącego, obciążonej służebnością drogi koniecznej na rzecz wszystkich właścicieli działek powstałych w wyniku podziału.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ odwoławczy, decyzją z dnia 7 sierpnia 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie, organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i jej wyniki uzasadniały podjęcie decyzji pozytywnej. Decyzja ta zawiera elementy wymagane przez art. 54 powołanej ustawy, a zwłaszcza linię zabudowy i linie rozgraniczające teren inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja, w żadnej mierze z racji swego położenia, nie wpływa na zagospodarowanie nieruchomości skarżącego, a co za tym idzie, z projektowanego sposobu zagospodarowania terenu nie wynikają żadne ograniczenia w sposobie wykorzystania jego nieruchomości. Organ nie zgodził się również z zarzutem braku dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej wyjaśniając, iż działka objęta postępowaniem posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] poprzez ul. [...]. Zauważył jednocześnie, iż faktem jest, że ul. [...] nie jest urządzona i korzystają z niej właściciele działek powstałych w wyniku podziału w 1953 r. innej nieruchomości, to jednak sprawa uregulowania stanu prawnego tej ulicy oraz jej urządzenia nie może być przedmiotem tego postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że skarżący uznany został za stronę postępowania z tego powodu, że posiada prawo do terenu, przez który przebiega ul. [...]. Ponadto skierowana została do niego decyzja organu I instancji, a zatem miał on prawo wnieść od niej odwołanie.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu, wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 7 maja 2006 r. skarżący oświadczył, że działka nr [...], która oddziela działkę nr [...] od jego działki, jest własnością J. W. i jest to działka niezabudowana. Stwierdził także, że działka nr [...], sąsiadująca z działką M. Z., jest własnością A. M. i na działce tej rozpoczęte są prace budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej przedstawione. Zauważył, iż niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez Sąd, który wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 385/05, uchylił decyzje organów administracji i przekazał im sprawę do ponownego rozpoznania. Podkreślił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W treści uzasadnienia wyroku wydanego w niniejszej sprawie Sąd wskazał natomiast m.in., że organ prowadząc ponownie postępowanie powinien ustalić, które osoby będą stronami w tym postępowaniu zgodnie z art. 28 kpa. W ocenie Sądu I instancji, organy nie wykonały tego obowiązku, bowiem w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a przynajmniej w aktach administracyjnych dostarczonych do Sądu, brak jest wypisu z rejestru gruntów, który obrazowałby, kto jest właścicielem sąsiednich działek. Stroną postępowania powinien być natomiast w szczególności właściciel sąsiedniej działki, który wyraził zgodę na umieszczenie okien w planowanym budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z jego działką. W niniejszej sprawie, za stronę postępowania nie zostali uznani natomiast bezpośredni sąsiedzi działki nr [...], czyli właściciele działek nr [...] i nr [...], a więc gruntów zlokalizowanych po tej samej stronie ulicy. Na tej podstawie, Sąd I instancji uznał, że organy nie wykonały w pełni zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 października 2005 r., przez co naruszyły przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to uzasadniało natomiast uchylenie wydanych przez te organy decyzji.

Sąd podniósł ponadto, iż skarżący jest właścicielem działki nr [...], a zatem terenów, które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Niezależnie od tego, zauważył, iż jego sprzeciw przeciwko budowie opiera się na twierdzeniu, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest to warunek niezbędny do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 powołanej ustawy). Sąd zauważył, iż z analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że działka o nr [...] ma ustanowioną służebność. Powyższy fakt wynika z aktu notarialnego z dnia 5 kwietnia 1956 r., Repertorium Nr [...], w którym przewidziano "prawo korzystania na zawsze z urządzonej drogi". Zgodnie natomiast z regulacją ogólną wynikającą z art. 145 § 1 w zw. z art. 245 § 1 kc, ustanowienie służebności drogi koniecznej może nastąpić na podstawie umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości pozbawionej drogi koniecznej, jak i właścicielem nieruchomości, przez którą ma przebiegać ta droga. Sąd zauważył ponadto, iż ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich na mocy uchwały Nr XXIV/159/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 28 marca 1998 r., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych dziennika urzędowego woj. piotrkowskiego.

W zakresie oceny analizy sporządzonej w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy Sąd stwierdził, że nie jest ona sporządzona prawidłowo, wynikają z niej bowiem pewne nieścisłości. Brakuje w niej m.in. jednoznacznego wyznaczenia obszaru analizowanego, można również powziąć wątpliwość, czy planowana inwestycja spełnia wymóg w zakresie intensywności zabudowy przedmiotowej działki. Na innych działkach funkcjonuje bowiem tylko jeden dom, a na działce nr [...] stanęłyby dwa domy. Sąd zauważył ponadto, iż zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 5 ust 1) w przedmiotowej analizie powinno być (niemalże) zestawienie matematyczne, mające na celu porównanie powierzchni działek i budynków mieszkalnych na obszarze analizowanym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W podstawie kasacyjnej, zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odpowiednio ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji, odpowiadających prawu oraz wyjście poza ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 385/05.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy podniósł, że w wyroku z dnia 7 października 2005 r., Sąd nie podzielając w istocie zarzutów skargi, wskazał, iż u podstaw uchylenia decyzji obu instancji leżało naruszenie przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Stwierdził, iż wprawdzie organ I instancji uznał za strony postępowania M. Z. z d. M., E. M. i M. M., będących współwłaścicielami działki oznaczonej nr [...] oraz skarżącego, do którego należy nieruchomość oznaczona nr [...], jednakże nie ma dowodów na to, że osoby te zostały powiadomione o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, podobne naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu należy odnieść do postępowań wpadkowych z art. 106 kpa, w toku których zapadły postanowienia w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy. Uchylając zatem decyzje obu instancji, z innych względów niż podniesione w skardze, a mianowicie z uwagi na naruszenie art. 6, 10, 106 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Sąd wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne tak, by zagwarantować wszystkim stronom tego postępowania czynny udział w każdym jego stadium. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd nie wyraził jednocześnie żadnych wątpliwości co do kręgu stron postępowania.

W świetle powyższego, organ odwoławczy zauważył, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy, kierując się wskazaniami Sądu, organy zapewniły stronom czynny udział w postępowaniu stosownie do art. 10 i 81 kpa. Co zaś tyczy się postępowań związanych z uzgodnieniami warunków zabudowy, poprzedzającymi rozstrzygnięcie główne, to w dniu orzekania podstawa owych uzgodnień już nie istniała.

Mimo powyższego, Sąd I instancji przyjął, że organy nie wykonały zaleceń Sądu. Organy nie ustaliły bowiem i nie udowodniły na podstawie wypisów z rejestru gruntów, których brak jest w aktach sprawy, kto jest właścicielem działek sąsiadujących z działką nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta, o ile przypisać jej znaczenie prawne dla oceny sprawy, mogłaby być wyjaśniona na podstawie działań, przewidzianych w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których Sąd zaniechał. Jednocześnie w sposób nieuzasadniony wyraził pogląd i jednocześnie zarzut pod adresem organów, że za strony postępowania nie zostali uznani bezpośredni sąsiedzi działki nr [...], czyli właściciele działek nr [...] i nr [...], podczas gdy krąg stron postępowania w niniejszej sprawie nie został zakwestionowany w wyroku z dnia 7 października 2005 r., wręcz przeciwnie strony postępowania w wyroku tym zostały wskazane. W tych warunkach, poszerzanie przez Sąd kręgu stron postępowania jest, w ocenie organu odwoławczego, formułowaniem nowej oceny prawnej nie korespondującej z poglądem wyrażonym we wcześniejszym wyroku i stanowi naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszeniem wskazanego przepisu jest również zawarta w nim ocena, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, na podstawie której ustalone zostały warunki zabudowy, nie jest sporządzona prawidłowo. Prawidłowość przedmiotowej analizy nie została bowiem zakwestionowana w poprzednim wyroku, nie była też ona przedmiotem wskazań Sądu dotyczących działań organów administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej, gdyż uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zauważyć należy, iż wniesiona przez organ odwoławczy skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej – naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając zasadność podniesionych w jej ramach zarzutów, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia, bez względu na własne poglądy co do rozstrzygnięcia sprawy. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 407/06, LEX nr 362477). Związanie oceną prawną oznacza ponadto, że Sąd podejmując kolejne rozstrzygnięcie w sprawie nie może formułować w orzeczeniu wydanym na skutek ponownego złożenia skargi nie tylko sprzecznych z wcześniejszą, lecz również nowych, ocen prawnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem powszechnie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak orzeczenie nie zostanie uchylone w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499, i powołane w jego uzasadnieniu wyroki NSA i SN).

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, wyrokiem z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 385/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomska z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w R. przy ul. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał m.in., iż organ administracji, kierując się przepisem art. 28 kpa i przepisami szczególnymi, zobowiązany jest z urzędu ustalić, które osoby będą stronami w postępowaniu, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na naruszenie tego obowiązku, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, a we wskazaniach co do dalszego postępowania stwierdził, iż rozpatrując sprawę ponownie, organ orzekający powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne tak, by zagwarantować wszystkim stronom tego postępowania czynny udział w każdym jego stadium.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść uzasadnienia przedmiotowego wyroku uznając, iż na jego podstawie organ I instancji zobowiązany był do dokładnego ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie tak, aby w toku ponownego jej rozpatrywania zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym jego stadium. Zauważyć jednocześnie należy, nawiązując w tym zakresie do zarzutów skargi kasacyjnej, iż w wyroku z dnia 7 października 2005 r., Sąd wskazał wprawdzie kto został uznany przez organ I instancji za stronę postępowania, lecz nie oznacza to, że podzielił w ten sposób stanowisko tego organu co do ograniczonego do tych osób kręgu stron postępowania. Sąd powołując się na ustalenia organu w tym zakresie wykazał bowiem jedynie, iż w stosunku do niektórych osób spośród tego kręgu doszło do naruszenia ich praw procesowych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można uznać, że organy administracji publicznej zostały zwolnione od obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, gdyż ten został zakreślony w wyroku z dnia 7 października 2005 r., którym były związane.

Nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie, o czym świadczy pominięcie podmiotów, którym w ocenie Sądu I instancji przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organy naruszyły zatem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie wskazanego przepisu, skutkuje natomiast, jak słusznie wskazał Sąd, koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyć jednocześnie należy, iż w skardze kasacyjnej organ odwoławczy nie kwestionuje w sposób wyraźny, że podmiotom wskazanym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji, ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie pozostaną poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznaje niniejszą sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych przez organ odwoławczy w skardze kasacyjnej.

W świetle powyższego, organ I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu dokładnego ustalenia wszystkich stron postępowania w niniejszej sprawie, będąc jednocześnie związany w tym zakresie stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, i zapewnić im czynny udział w każdym jego stadium. W uzasadnieniu podjętej decyzji, organ I instancji powinien wyjaśnić ponadto jakimi kryteriami kierował się ustalając krąg stron postępowania, aby w przypadku ponownego jej zaskarżenia, kwestia ta nie budziła dalszych wątpliwości. W aktach administracyjnych sprawy powinny znaleźć się również dokumenty, w oparciu o które organ ustalił podmioty, którym przysługują określone prawa do działek, na które oddziaływać może przedmiotowa inwestycja, np. w postaci wypisów z rejestru gruntów. Ustalenie stanu faktycznego sprawy w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem funkcją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast wyłącznie to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem i tylko w drodze wyjątku, na podstawie i na warunkach art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym sformułowanie przez Sąd I instancji zastrzeżeń co do poprawności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, iż z treści uzasadnienia wyroku z dnia 7 października 2005 r., nie wynika, aby Sąd, wydając ten wyrok, zakwestionował poprawność przedmiotowej analizy. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie był zatem uprawniony do formułowania nowych ocen prawnych w tym zakresie.

Stwierdzić jednak należy, iż z uwagi na opisane wyżej uchybienia procesowe organu administracji publicznej I instancji w zakresie ustalenia wszystkich stron niniejszego postępowania, które uszły uwadze organu odwoławczego naruszenie przedmiotowego przepisu przez Sąd I instancji we wskazany sposób nie ma wpływu na poprawność podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mimo błędnego uzasadnienia wyroku w tym zakresie, odpowiada on prawu.

W świetle powyższego, w warunkach niniejszej sprawy za uzasadniony nie może być uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji, odpowiadających prawu.

Niezależnie od powyższego, na marginesie tylko, zwrócić należy uwagę, iż załączniki do decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, że stanowią integralną część tej decyzji muszą, stosownie do art. 107 § 1 kpa, zawierać dokładne oznaczenie decyzji, której dotyczą oraz podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej decyzji, a także załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. Zauważyć należy, iż braki w tym zakresie mają wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz mogą także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.