Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1565/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 34/09 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I OSK 1565/09

UZSADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 34/09 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, mając za podstawę art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. (data wpływu do organu) emerytowany funkcjonariusz Policji T. S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, "bezprawnie pozbawionego go w roku 2006", wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej i w uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jego roszczenia, jako prawa, nabyte są uzasadnione, co potwierdza stanowisko judykatury.

Komendant Powiatowy Policji w K.. pismem informacyjnym z [...] marca 2009 r. nr [...], udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego i wskazał, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 100 poz. 919), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano ją w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Dalej organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego, winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznająca przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy, przy czym nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie, co nie oznacza, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje w chwili obecnej, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 r. skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego (wygaśnięcie decyzji z mocy prawa). Ponadto zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 r. żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. W związku z powyższym wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej i nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Natomiast odnosząc się do powoływanych we wniosku wyroków wskazał, iż nieprawdą jest by orzeczenia te potwierdzały prawo byłych funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego, bowiem dotyczyły one jedynie niedopuszczalności orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika na podstawie przepisu art. 162 § 1 k.p.a. Stwierdził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, który to pogląd – w drodze analogii – przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. T. S. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. zażalenie na bezczynność organu oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy jego wniosku i w uzasadnieniu wskazał, iż w odpowiedzi na podanie z [...] marca 2009 r. otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji w K. jedynie pismo z dnia [...] marca 2009 r., które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia, określonych w przepisach k.p.a. Podkreślił, że w swym wniosku domagał się wypłacenia należnego równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bezprawnie go pozbawionego, a który od 1978 r. otrzymywał corocznie aż do roku 2005. Nie wnosił, jak wskazuje to organ, o ustalenie uprawnień do równoważnika. Nadto T. S. zakwestionował ocenę prawną i stanowisko organu zaprezentowane w powyższym piśmie oraz podniósł, iż zmiana rozporządzenia, jako aktu niższego rzędu, nie miała wpływu na prawo do pobierania równoważnika. Ponadto – jego zdaniem – sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej wymagającej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym wnioskodawca zwrócił się o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego lub wydanie stosownej decyzji administracyjnej, przy czym zarzucił, iż brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku w formie decyzji zamyka drogę dochodzenia praw przed sądem.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. poinformował, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w K. oraz podkreślił, że ani ustawa o Policji ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Zgodnie z treścią art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że emeryt policyjny posiada uprawnienia domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Dodał ponadto, że aby sprawa miała charakter sprawy administracyjnej i mogła podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej winny zachodzić łącznie następujące warunki: 1) musi istnieć organ władny do podjęcia decyzji, 2) musi istnieć strona postępowania czyli podmiot legitymujący się interesem prawnym 3) musi istnieć przedmiot sprawy. Przesłanki takie nie zaistniały w sprawie wniosku skarżącego, gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. nie istnieją organy władne do podjęcia decyzji w tym zakresie, nie ma także strony postępowania w rozumieniu k.p.a. oraz brak jest też przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w K., nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, skarżący T. S. zarzucił Komendantowi Powiatowemu w K. bezczynność w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty spornego równoważnika pieniężnego, wnosząc o:

- stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. pozbawiającej go równoważnika, który pobierał corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność,

- wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji w K. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu natomiast podał, że Komendant Powiatowy Policji uchylił się od wydania decyzji administracyjnej w sprawie o wypłatę równoważnika, a jedynie pismem z [...] marca 2009r. poinformował, że jego roszczenia nie mają podstaw prawnych i zanegował stanowisko wyrażone przez organy w pismach informacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł o jej odrzucenie jako niezasadnej i wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych, zaś sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Z tego powodu, że nie istnieje organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy, gdy sprawa powinna zostać zakończona m.in. decyzją administracyjną i po wyczerpaniu – w myśl art. 52 ust. 1 ustawy – środków zaskarżenia, zaś w przypadku skargi na bezczynność należy przez to rozumieć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wymóg ten został spełniony przez skarżącego, a ponadto upłynął termin do wniesienia skargi ustalony w art. 35 lub 36 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazał, że dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i przedmiotu oraz organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Dalej dodał, że zasadne jest stanowisko organów, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Zatem w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie miało ustalenie, czy Komendant Powiatowy Policji w K. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto z samego faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta policyjnego – tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów – inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy sporne świadczenie przyznano skarżącemu jako funkcjonariuszowi, czy też jako emerytowi. W dalszej części stwierdzono, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 31 grudnia 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r., przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r., nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Prawodawca zatem winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań i skoro tego nie uczynił, to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd miał również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08. Dotyczył on kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, poz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Zatem analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku oraz rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Podkreślenia wymaga, że przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie bowiem zdaje się pozostawać poza sporem, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z [...] października 2001 r. nr [...] o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i na podstawie tej decyzji otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 r. W kontekście takich ustaleń organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z [...] marca 2009 r. o wypłatę należnego mu równoważnika za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Należało zatem rozważyć, czy skarżący powołując się na treść ww. decyzji domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006 – 2008. Natomiast analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia oraz skargi i pism uzupełniających nasuwa wątpliwości, co do rzeczywistej treści jego żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w K. Z jednej strony bowiem T. S. zgłasza roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika wraz z odsetkami, którego go pozbawiono wskazując (w zażaleniu), iż nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje mocą przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż jedynie wnikliwe i precyzyjne ustalenie żądania wnioskodawcy warunkuje prawidłowość dokonanej przez organ administracji publicznej oceny co do charakteru tego żądania, a w konsekwencji trybu jego rozpoznania. Wnioskodawca jako inicjator postępowania, domagający się od organu administracji publicznej podjęcia konkretnych działań (wydania aktu, czynności) decyduje o przedmiocie swojego żądania, a wobec istnienia w tym przedmiocie wątpliwości, organ nie może z pominięciem strony dokonywać samowolnego interpretowania, czy też "przekształcania" żądania strony. Takie sformułowanie wniosku nasuwa więc wątpliwości czy skarżący domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku – żąda jedynie wypłaty równoważnika (w jego ocenie należnego z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). W tej sytuacji organ winien wezwać stronę do sprecyzowania żądania, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Jest to o tyle istotne, że powyższe rozróżnienie, z uwzględnieniem wcześniejszych wywodów co do zakresu regulacji k.p.a., ma znaczenie z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu strony. O ile bowiem, co do zasady, żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej bowiem łączy się ze stosunkiem służby, to już samo zgłoszenie temu organowi "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i zaległego (a nie indywidualizacji - ustalenia prawa podmiotowego), nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności żądanie zapłaty nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie ma bowiem charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej lecz sprawy cywilnej. Wobec tego, mimo kierowania go do organu administracji, dochodzenie takiego żądania może nastąpić jedynie w trybie postępowania cywilnego. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych, jest żądaniem z zakresu postępowania cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Natomiast z akt sprawy nie wynika, że organ, którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z [...] marca 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował i zawęził rzeczywistą treść żądania T. S. Stąd też samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej było niedopuszczalne i mogło doprowadzić, do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone. Ponadto nie można podzielić stanowiska organu, zgodnie z którym "decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, którą pan posiada, stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 r. podstawy prawnej (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) do istnienia uprawnień dla emerytów (rencistów) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Z tego powodu, że powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa", nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 k.p.a.). W dalszej części wskazał, że zgodnie z art. 1 k.p.a., normuje się w nim postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej (§ 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. Organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a., czyli wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 k.p.a.) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 k.p.a. dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. polega na wydaniu decyzji merytorycznej, czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy gdy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Jednocześnie wskazano, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Stąd nie sposób podzielić stanowiska organu, że wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. W podaniu złożonym [...] marca 2009 r. T. S., powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, jako jej emerytowany funkcjonariusz, wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Skarżący, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako uzasadnione. Podkreślić należy, iż o legitymacji procesowej strony (art. 28 k.p.a.) i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania. Przy założeniu, że skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu na lata 2006 – 2008, to wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej i stanowiska organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Natomiast uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji w K. (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Stąd też Komendant Powiatowy Policji w K. nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami procedury, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. W tym też bowiem przejawia się posiadanie przez stronę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Skierowanie zaś do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] marca 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy, a pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Zatem organ administracji zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść żądania skarżącego i okoliczności faktyczne sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w formie właściwej dla charakteru jego żądania (lub odrębnych żądań). Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący po wyczerpaniu trybu administracyjnego, zainteresowany będzie dochodzeniem swych roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

Od powyższego wyroku w całości, Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 43 poz. 277 z późn. zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ,art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Ż. jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 jako sprawy administracyjnej oraz że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawę nałożonego obowiązku stanowi art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie U 4/08, przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i zaakceptowanie tego stanowiska prowadzi do akceptacji trwania skutków przepisów niekonstytucyjnych, bowiem prawa emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego nie znajdują umocowania ani w ustawie o Policji, ani też w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wskazał ponadto, że ustalanie uprawnienia do równoważnika za remont lokalu zgodnie z § 3 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. dokonywane jest w każdym roku oddzielnie na podstawie aktualnego składanego przez policjanta oświadczenia majątkowego według nowego wzoru co oznacza, że w każdym z tych przypadków mamy do czynienia ze sprawą administracyjną jeżeli występuje z wnioskiem osoba uprawniona. Ponadto wskazaną wyżej nowelizacją uchylono również dotychczasowy § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, co skutkowało cofnięciem nie tylko dotychczasowych uprawnień do równoważnika, ale też uchyleniem dotychczasowych postanowień co do organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont dla emerytów i rencistów policyjnych. W konsekwencji, nie ma organu właściwego do rozpatrywania spraw równoważnika za remont, nie ma też sprawy administracyjnej oraz formy decyzji administracyjnej przy "załatwianiu" wniosków emerytów policyjnych w tym przedmiocie. Innymi słowy mówiąc, załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej stosuje się w okolicznościach, gdy istnieje sprawa administracyjna i jest organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. Z kolei co do uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych, to kwestię tę reguluje cytowana wyżej ustawa z dnia 18 lutego 1994 r., o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, gdzie przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych wyżej wymienionych osób, tj. prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby i określone w art. 30 ustawy prawo dotyczące pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Podkreślono również w skardze, że Sąd I instancji w swych rozważaniach nad formą rozstrzygnięcia przez organ administracji, całkowicie pominął normę wynikającą z postanowień art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zastrzegającą wyłączność co do kręgu uprawnionych, uniemożliwiającą wykładnię rozszerzającą na emerytów i rencistów policyjnych. Ponadto stanowisko Sądu, iż wobec uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. należy stosować przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, uznając przy tym Komendanta Powiatowego Policji, jako organ właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego, nadając mu przy tym przymioty funkcjonariusza (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.), należy uznać za chybione. Z tego mianowicie powodu, że art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, wskazujący sposób rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, między innymi z zakresu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (art. 91 ust. 1), ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę, to jest policjantów i rozciąganie w aktualnym stanie prawnym rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej co do zgłaszanych wniosków przez emerytów i rencistów policyjnych, nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi naruszenie norm wyrażonych przez ustawodawcę w cytowanym wyżej przepisie. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia naruszenia art. 35 k.p.a. skarżący kasatoryjnie wskazał, że bezczynność organu administracji można zarzucić wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności, zaś w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej przez Komendanta Powiatowego Policji, a właściwą formą udzielenia odpowiedzi było pismo w sposób obszerny i wyczerpujący objaśniające stanowisko organu w sprawie. Wydając więc orzeczenie zawierające rozstrzygnięcie merytoryczne czy też umarzające postępowanie, na co wskazywał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, naruszono by przepisy o właściwości, a tym samym zostałyby wypełnione przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej argumentów i zarzutów. Jednocześnie podtrzymał swoje wcześniejsze argumenty zawarte w skardze i odwołał się do ustaleń poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a skoro zaś skargę oparto jedynie na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, przeto stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się to z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W ocenie Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy Komendant Powiatowy Policji w K. był organem właściwym do rozpoznania wniosku T. S. z dnia [...] marca 2009 r. o przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego obejmującego lata 2006 – 2008 w formie decyzji administracyjnej, innego aktu lub podjęcia stosownej czynności w sytuacji, gdy przepisy § 8 i 9 ust 2 rozporządzenie Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnia pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) zostały uchylone przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 26, poz. 2246).

Stwierdzić ponadto należy, że Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie dotyczącej bezczynności organu, nie przeprowadza kontroli aktualnego aktu lub czynności organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny oraz prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Zatem w przedmiotowej sprawie stwierdził pozostawanie organu w bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku, wskazując na działania procesowe prowadzące do zakończenia postępowania administracyjnego i wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd nie zawarł oceny, czy skarżącemu, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji przysługuje bądź nie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę na potrzebę określenia – i to szczegółowego – przedmiotu sprawy, w której doszło do bezczynności. Zatem bezspornym jest, że wniosek skarżącego dotyczył wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami, albowiem w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego od roku 1978 ze wskazaniem, że jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Natomiast z akt sprawy wynika, że powyższy równoważnik był skarżącemu wypłacany do 2005 r., na podstawie składanych przez niego oświadczeń mieszkaniowych. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek skarżącego było rozważenie, w jakim trybie i formie powinien być on załatwiony.

Tymczasem skarżący kasacyjnie pominął powyższy aspekt, bowiem zarzucił naruszenie obowiązujących przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że wskazany Komendant Powiatowy Policji jest właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, jako sprawy administracyjnej. Spowodowało to, że wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie dotyczą istoty sprawy rozstrzyganej przez Sąd pierwszej instancji, bowiem sprowadzają się one do stwierdzenia, iż fakt uchylenia z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 i § 9 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., spowodował z tym dniem automatyczne wygaśnięcie decyzji przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika i że przepisy prawa nie przewidują takiego uprawnienia dla tej kategorii osób, a w konsekwencji nie wskazują organu administracji właściwego do jej rozstrzygnięcia.

Takie stanowisko kasatora nie może być – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaakceptowane i to z następujących powodów. Otóż brak w nowej regulacji prawnej postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że wiążą one nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która warunkowała jej wydania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 sygn. akt I OSK 953/07). Stąd też Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uchylenie, zmiana lub stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej skarżącemu określone uprawnienie na przyszłość (bezterminowo) mogłoby nastąpić tylko w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, zaś taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. Ponadto przepis art. 97 ustawy o Policji nie przewiduje sprawy ustalenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jako podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. W świetle delegacji zawartej w art. 92 ust 2 ustawy, określeniu w drodze rozporządzenia podlegała wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania równoważnika, a w § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. określono organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznawania, cofania albo zwracania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wykonanie decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wymaga corocznego ustalenia kwoty waloryzowanego równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta (§ 3 ust 2 cyt. rozporządzenia), zaś jego wypłata następuje nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia powołanego oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust 6 tego rozporządzenia). Oznacza to, że właściwa jednostka organizacyjna Policji ustala wysokość i dokonuje wypłaty tego świadczenia dopiero po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 7 rozporządzenia).

Stąd też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – niepodjęcie w rozpoznawanej sprawie przez organ czynności wyjaśniających i ograniczenie się do pisma informującego upoważniało do stwierdzenia, iż pozostawał on w stanie zaskarżonej bezczynności. Jak już bowiem wyżej wskazano, pozostawała nadal w obrocie prawnym decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu, jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jego wypłata następowała w drodze czynności materialno-technicznej organu o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a) może dotyczyć nie tylko uprawnień lub obowiązków określonych wprost przepisami prawa (stwierdzonych ex lege), czy opierających się na przepisach prawa, ale także skonkretyzowanych aktem zastosowania prawa np. w drodze decyzji (vide: A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, wydanie II, Zakamycze 2006 str. 25; E. Łętowska glosa do wyroku NSA oz. w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2002 r. sygn. II SA/Gd 4182/01, OSP 2008 nr 10 poz. 135; M. Bogusz glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2005 r. – II SAB/Bd 23/2004 OSP 2006, nr 3).

Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, to powinien on wydać decyzję administracyjną. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 I OSK 761/08).

W niniejszej sprawie forma decyzji w razie odmowy dokonania czynności wypłaty spornego świadczenia jest w pełni pożądana zważywszy, że takie działanie organu oznacza pozbawienie uprawnienia, które zostało przyznane ostateczną decyzja administracyjną. Podkreślić bowiem należy, że skarżący nie ma możliwości uzyskania oczekiwanej ochrony przed sądem powszechnym lub w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organem uprawnionym do wszczęcia egzekucji jest bowiem wyłącznie organ państwowy. Na marginesie zauważyć należy, iż decyzja przyznająca skarżącemu to uprawnienie nie określa wysokości należności pieniężnej, a zatem nie zawiera niezbędnego elementu będącego podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 i 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Brak jest również podstaw do uznania tej decyzji, jako tytułu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. i nadania jej sądowej klauzuli wykonalności. Przepis ten bowiem nawiązuje do zasady, że decyzja lub postanowienie administracyjne podlegają realizacji w drodze egzekucji administracyjnej, zaś wyjątki od tej zasady są dopuszczalne tylko wtedy, gdy przewidują to przepisy ustawy.

Stąd też powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji – wbrew stanowisku kasatora – prawidłowo uznał, iż odmowa wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2008 dokonana w formie pisma informacyjnego, stanowiła bezczynność organu.

Omówienie zaistniałego stanu prawnego nie spowodowało, że sprawa skarżącego przestała być sprawą administracyjną podlegającą rozpoznaniu przez organ, który uprzednio wydał decyzję przyznającą skarżącemu przedmiotowy równoważnik i do roku 2005 dokonywał jego wypłaty. Odmienne stanowisko bowiem pozbawiałoby skarżącego, legitymującego się ostateczną decyzją o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, jakiejkolwiek ochrony prawnej w demokratycznym państwie prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.