Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 411/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 UST 2, 15 UST 1 I 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 119/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na czynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. sp. z o. o. z siedzibą w D. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 119/18) oddalił w całości skargę Stowarzyszenia [...] w W.na czynność Prezesa Zarządu Niepublicznego ZOZ Szpitala Powiatowego w D. sp. z o. o. w D. z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wyznaczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 5 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] w W. (dalej jako Stowarzyszenie) zwróciło się do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Powiatowego w D. sp. z o. o. w D. (dalej jako Szpital lub organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej świadczonych w latach 2015-2016 usług medycznych, głównie w zakresie położnictwa i anastezjologii. Wniosek zawierał listę obejmującą 46 pytań i żądań przesłania skanów dokumentów.

Pismem z 18 kwietnia 2017 r. Szpital poinformował wnioskodawcę, że przygotowanie określonych we wniosku danych będzie wiązać się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, których wysokość określił na kwotę 50 zł brutto za godzinę przygotowania materiałów. Czas przeznaczony na ich przygotowanie oszacowano na około 8 godzin. Pismem z 9 maja 2017 r. Stowarzyszenie wezwało podmiot zobowiązany do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie aktu o wyznaczeniu opłaty oraz udostępnienie żądanych informacji bez obciążania jego kosztami. Pismem z 22 maja 2017 r. Szpital odmówił uchylenia ustalonej opłaty i podtrzymał swoje stanowisko, zaś Stowarzyszenie pismem z 4 lipca 2017 r. złożyło skargę na czynność wezwania do uiszczenia opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrokiem z 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 399/17), uchylając powyższą czynność, zwrócił uwagę, że pozyskanie wskazanych we wniosku informacji wymaga od zobowiązanego ich wydobycia z bazy danych i zestawienia w określonej formie, co odpowiada konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Sąd podkreślił jednocześnie, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej od wcześniejszego wniesienia opłaty. Aby podmiot zobowiązany mógł skutecznie żądać zapłaty kosztów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) musi dokładnie podać ich wysokość stronie skarżącej, a koszty te winny mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnych kosztów. Tymczasem podmiot zobowiązany nie odwołał się do żadnych czynników mogących mieć wpływ na jej wysokość, a jedynie wskazał, że czas przeznaczony na ich przygotowanie szacuje na około 8 godzin. Dopiero w piśmie z 22 maja 2017 r. wyjaśnił, że dodatkowe koszty wynikają z konieczności wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika Szpitala polegającej na wyodrębnieniu z bazy danych wnioskowanych informacji i zestawienia ich w określonej formie. Nadto Szpital w sposób niedozwolony uzależnił przesłanie wnioskowanych informacji od opłacenia faktury, która miała zostać wystawiona po podaniu niezbędnych danych przez Stowarzyszenie.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. Szpital wystosował do Stowarzyszenia powiadomienie o wysokości opłaty dodatkowej, informując, że są to rzeczywiste koszty, które podmiot zobowiązany poniesie ponad koszty normalnego funkcjonowania. Na wysokość opłaty złożyły się: konieczność wynagrodzenia dodatkowej pracy pracownika szpitala, praca polegająca na wyodrębnieniu z bazy danych i zestawienie ich w formie określonej we wniosku. Praca ta może zostać wykonana wyłącznie przez pracownika upoważnionego do dostępu do danych wrażliwych (dokumentacja medyczna). Indywidualizując koszty, poinformowano wnioskodawcę, że przygotowanie informacji zajmie pracownikowi Szpitala zatrudnionemu w Oddziale Położniczo – Ginekologicznym, a upoważnionemu do wglądu w indywidualną dokumentację medyczną pięć godzin. Prace zostaną zlecone w ramach nadgodzin, za które zgodnie z art. 1511 § 1 Kodeksu pracy przysługuje normalne wynagrodzenie oraz dodatek pieniężny w wysokości 50%. Koszty osobogodziny zostały obliczone w oparciu o dokumenty płacowe pracownika, któremu zostanie zlecona przedmiotowa praca w ramach nadgodzin, a wynoszą 62,13 zł za godzinę. Całkowity dodatkowy koszt wyliczono na 310,66 zł (5 godzin x 62,13 zł), a żądane informacje zostaną udostępnione w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego powiadomienia.

Powyższe zawiadomienie doręczono Stowarzyszeniu 28 grudnia 2017 r., które w terminie 14 dni nie wycofało wniosku o udostępnienia informacji publicznej ani nie dokonało jego zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Wobec powyższego, pismem z 15 stycznia 2018 r. Szpital udostępnił Stowarzyszeniu informację publiczną w formie wskazanej we wniosku, wzywając jednocześnie je do zapłaty kwoty 310,66 zł wskazanej w powiadomieniu.

Stowarzyszenie złożyło skargę na akt wyznaczający opłatę, zarzucając mu naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej Szpital winien wskazać po udostępnieniu informacji, jakie to były koszty dodatkowe i co się na nie składało, a w przedmiotowej sprawie zrobił to jeszcze przed przygotowaniem informacji. Zatem nie jest to koszt dodatkowy związany z wykonywaniem wniosku, a koszt hipotetyczny. Nie wykonano również zaleceń poczynionych w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 399/17.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu (faktury) potwierdzającego poniesienie kosztów, o którym mowa w powiadomieniu z [...] grudnia 2017 r., z którego to dokumentu dowód został przeprowadzony poza rozprawą.

W piśmie z 21 maja 2018 r. Szpital wskazał, że wynagrodzenie za pracę zleconą w godzinach nadliczbowych zostało wypłacone wyznaczonemu pracownikowi oraz dołączył stosowne dokumenty.

Oddalając powyższą skargę w całości na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1629 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że szczegółowe warunki odstąpienia od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej zostały określone w art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. I choć ustawa ta nie definiuje pojęcia dodatkowych kosztów, o których mowa w tym przepisie, to muszą one być ustalane każdorazowo w konkretnej sprawie. Z przepisu tego nie wynika również obowiązek ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej pobrania, która nie jest uzależniona od żadnej przesłanki. Ustawodawca pozostawił to uznaniu podmiotu zobowiązanego, co nakłada obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty. Treść tego przepisu musi być tłumaczona według wykładni zawężającej, gdyż stanowi wyjątek od zasady ustalonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Wysokość przedmiotowej opłaty ma zatem odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalanie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej reguluje art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Następuje ono w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która tworzy zobowiązanie o charakterze finansowym, publicznoprawnym, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nadto Sąd zaznaczył, że strona skarżąca nie była zobowiązana do wcześniejszego wezwania podmiotu zobowiązanego do wezwania usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym skarga jest dopuszczalna.

Odwołując się następnie do opisanego powyżej stanu fatycznego sprawy, za błędny uznał Sąd pierwszej instancji pogląd, że podmiot zobowiązany każdorazowo powinien najpierw dokonać wszystkich czynności, następnie obliczyć ich końcowy koszt, a dopiero następnie powiadomić wnioskodawcę o konieczności poniesienia kosztów. W takim wypadku podmiot musiałby de facto wykonać już wszystkie pociągające za sobą koszty czynności, aby udzielić odpowiedzi zgodnie z wnioskiem, ale wnioskujący wciąż zachowywałby prawo do wycofania, czy zmiany swojego wniosku w ciągu 14 dni od powiadomienia o wysokości opłaty. Takie wnioskowanie jest nie do zaakceptowania i jest sprzeczne wprost z literalnym brzmieniem art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie podmiot zobowiązany musi każdorazowo dokonać wnikliwego oszacowania rozmiaru dodatkowych kosztów niezbędnych do realizacji wniosku, jednak jako niezasadny ocenił Sąd zarzut, że nie jest możliwe oszacowanie kosztów przez podmiot zobowiązany jeszcze przed dokonaniem czynności niezbędnych do udzielenia informacji publicznej.

Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że podmiot zobowiązany w piśmie z [...] grudnia 2017 r. wyraźnie wskazał, jakie czynniki wpływają na konieczność poniesienia przez niego dodatkowych kosztów, a mianowicie ilość żądanych informacji, konieczność przekształcenia informacji z baz danych, konieczność dodatkowego zlecenia pracy pracownikowi placówki. Wyliczenia wynagrodzenia podmiot zobowiązany dokonał na podstawie wiążących go regulacji Kodeksu pracy oraz umowy z pracownikiem, któremu zlecono dodatkową pracę. Za przekonujące uznał natomiast Sąd wyjaśnienia Szpitala, że dokonał szacunku w oparciu o wstępną analizę tego, ile pracy będzie potrzebne na udzielenie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania 14, 15, 16, 19, 20, 21, 24, 25, 26. Dotyczyły one liczby porodów, które odbyły się w Szpitalu w konkretnych latach, a nawet miesiącach, a następnie szczegółowej ich analizy pod kątem tego, które z nich odbyły się siłami natury, a które zostały zakończone cesarskim cięciem. Analiza ta odbywała się poprzez fizyczne przeglądanie papierowej dokumentacji poszczególnych pacjentów. Podmiot zobowiązany poprzedził oszacowanie ilości godzin należytą analizą, wziął pod uwagę ilość i charakter danych, o które pyta wnioskodawca oraz sposób wykonania pracy, co w konsekwencji pozwoliło na obliczenie niezbędnego do jej wykonania czasu. Przepis art. 15 ustawy nie przewiduje natomiast wymogu szczegółowego sporządzenia wykazu konkretnych czynności wiążących się ze sporządzeniem odpowiedzi na wniosek. Szpital wywiązał się zdaniem Sądu z obowiązku dokonania należytej, wnikliwej analizy przy oszacowaniu wysokości kosztów, w tym również czasu pracy. I nawet jeśli początkowa kalkulacja podmiotu zobowiązanego miałaby być przeszacowana, to nie ulega wątpliwości, że w następstwie uchylenia pierwotnego powiadomienia o wysokości opłaty, podmiot zobowiązany dokonał ponownej analizy, a jej wynikiem jest między innymi dokładniejsze określenie czynników wpływających na wysokość opłat, ale także i czasu pracy. Jego wysokość podmiot zobowiązany określił finalnie na pięć godzin i właśnie ta ilość czasu pracy podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu taka ilość czasu jest w pełni uzasadniona, co czyniło zarzut naruszenia art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nazbyt ogólnikowe określenie wysokości kosztów dodatkowych, nietrafny.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że podmiot zobowiązany w odpowiedzi na skargę wyraźnie wskazał, że pięciogodzinny czas pracy został oszacowany dla potrzeb uzyskania odpowiedzi na pytania nr 14, 15, 16, 19, 20, 21, 24, 25 i 26. W tym zakresie Sąd dał wiarę wyjaśnieniom podmiotu zobowiązanego, że dane te nie są raportowane ani ujęte w statystycznym zestawieniu. Wobec tego pozyskanie ich wymagało w pierwszej kolejności przeglądania papierowej historii chorób, a następnie wynotowywania z nich koniecznych danych. Z pisma organu z 15 stycznia 2018 r. wynika, że liczba porodów w interesujących wnioskodawcę latach wynosiła odpowiednio 501 w 2015 r. oraz 506 w 2016 r. Pracownik Szpitala musiał zatem przejrzeć oraz przeanalizować ponad 1000 sztuk dokumentacji medycznej pacjentów, dodatkowo odnotowując i zliczając interesujące wnioskodawcę dane dotyczące wyszczególnionych okresów czy sposobów zakończenia porodów. Za wiarygodne uznał Sąd twierdzenie organu, że do wykonania takiej ilości pracy potrzeba co najmniej pięciu godzin. Tym bardziej, że podmiot do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie jest organem strukturalnie przygotowanym do realizacji celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oczywiście nie zwalnia go z obowiązku udzielenia takiej informacji, lecz należy mieć na uwadze, że administrowanie danymi wykonuje tylko w pewnym zakresie. Odpowiedź na większość z pytań objętych wnioskiem wymagała przetworzenia informacji, przy czym Szpital nie prowadził odrębnych rejestrów w systemie informatycznym. Zebranie niezbędnych danych, polegające w zasadniczej mierze na przeglądaniu papierowej historii chorób w ilości ponad 1000 sztuk, przetworzenie ich i sporządzenie odpowiedzi na wniosek wymagało niewątpliwie zatrudnienia poza godzinami podstawowego czasu pracy, w godzinach nadliczbowych. Szpital nie miał możliwości realizacji wniosku bez zaangażowania dodatkowego pracownika poza godzinami pracy.

Odnosząc się do kwestii czasu niezbędnej pracy, Sąd pierwszej instancji przyjął, że gdyby nawet cenę jednej nadgodziny pracy przeszacowano, to biorąc pod uwagę nakład pracy, ilość czasu pracy, który mógł nawet przekraczać 5 godzin, kwota 310,66 zł opłaty odpowiada dodatkowym kosztom, o jakich mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanej we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia. Zawsze musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Konieczność dokonania analizy i zebrania danych objętych wnioskiem strony skarżącej o udzielenie informacji nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania Szpitala. Wobec tego żądanie udostępnienia informacji przez Stowarzyszenie skutkowało koniecznością uruchomienia działań ponad standardowych. Koszty poniesione w celu załatwienia wniosku, tj. koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty. Czyniąc zadość obowiązkom publicznoprawnym, Sąd nie dopatrzył się wadliwości w ich wyliczeniu. Organ nie zawyżył kosztów, a przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Jak zauważył Sąd, w Szpitalu rocznie, przeciętnie było odbieranych ponad 500 porodów, a z nimi łączy się konieczność wytworzenia takiej samej ilości dokumentacji medycznej. Znając zatem obszerność dokumentacji nie sposób kwestionować ustalonej ilości godzin potrzebnych do pozyskania żądanych danych. Na marginesie Sąd wskazał również że żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to "art. 7 ust. 2 U.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 U.d.i.p." poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach pojęcia "dodatkowe koszty" mieszczą się koszty zatrudnienia pracownika organu, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż nałożenie opłaty za udostępnianie informacji publicznej było uzasadnione.

Wskazując na powyższy zarzut, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uchylenie aktu, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z nimi "[d]ostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15". Natomiast "[j]eżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom" (art. 15 ust. 1). "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek" (ust. 2).

W świetle powyższych przepisów, ustawodawca jako zasadę ustanowił bezpłatny dostęp do informacji publicznej, jednakże wskazana bezpłatność nie jest bezwzględna, gdyż w ściśle określonych sytuacjach opisanych w art. 15 ustawy podmiot udostępniający będzie uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Nie chodzi tu zatem o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, jak sugeruje się w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17). Koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 662/16, 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1302/17, 7 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 547/18 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III – komentarz do art. 15, LEX/el; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018).

Taką też wykładnię przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przedstawił w skarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie kwalifikował w ramach pojęcia "dodatkowe koszty" każdego kosztu zatrudnienia pracownika organu, ale tylko taki koszt zatrudnienia dodatkowej osoby lub zapłacenia nadgodzin pracownikowi, który wykracza poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji również wskazywał, dlaczego udostępnienie żądanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany wykracza poza jego normalne koszty funkcjonowania, uwzględniając tak zakres szacowanych prac, ilość koniecznej do przejrzenia dokumentacji medycznej, konieczność zabezpieczenia (ochrony) znajdujących się w niej informacji, czy wreszcie sposób funkcjonowania samego Szpitala. Ocena tego stanowiska wykracza jednak poza zakres kontroli kasacyjnej z uwagi na nieobjęcie jej zakresem zaskarżenia i postawienia w skardze kasacyjnej stosownego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.