Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 514/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 art. 161 par. 1 pkt 3 art. 141 1rt 188 art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/18 w sprawie ze skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. T. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 82/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi R. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania, 2. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, 3. stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej R. T. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

R. T. w dniu 5 lutego 2008 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, dotyczącej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], zarzucając naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej k.p.a.), poprzez niedochowanie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od wydania wyroku, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca wywodziła, że w dniu 18 września 2017 r. otrzymała decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzja została doręczona 24 października 2017 r. Skarżąca złożyła odwołanie w przepisanym terminie, tj. 3 listopada 2017 r. Po upływie niemal 2 miesięcy decyzja nadal nie była wydana, w związku z czym, skarżąca skierowała do organu ponaglenie (z dnia 28 grudnia 2017 r.). Pismo to również nie odniosło żadnego skutku, organ nie umożliwił skarżącej zapoznania się z aktami sprawy, nie poinformował strony jakie czynności zostały podjęte.

Skarżąca wywodziła, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Skarżąca dodała, że decyzja organu odwoławczego powinna zostać wydana do dnia 3 grudnia 2017 r., natomiast w momencie składania skargi termin ten został przekroczony już o 2 miesiące, a w konsekwencji skarżąca stwierdziła, że organ nie załatwił sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w dniu 29 grudnia 2017 r. do Kancelarii Ogólnej Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na nieterminowe rozpoznanie odwołania.

W dniu [...] lutego 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję nr [...], w której orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 8 lutego 2017 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania odwoławczego od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r.

Organ zwrócił uwagę m.in. na uwarunkowania kadrowe, podnosząc, iż wydanie decyzji przez organ odwoławczy z zachowaniem terminu miesięcznego, przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a., nie było możliwe, ze względu na ilość spraw przypadających, średnio na jednego pracownika.

W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2018 r. skarżąca podtrzymała żądania i wnioski wyrażone w skardze. Skarżąca podniosła, że w świetle faktu, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi dopiero w dniu 21 lutego 2018 r., w dniu złożenia skargi, tj. w dniu 5 lutego 2018 r., nie mogła wiedzieć o tym, że decyzja została już wydana. Zauważył także, że chwilą wejścia decyzji do obrotu prawnego nie jest chwila jej podpisania tylko jej doręczenia stronie lub pełnomocnikowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, na wstępie, że skoro w dniu wydania wyroku Minister wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie (decyzja z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]), to Sąd zobowiązany był do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania (art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Następnie, Sąd powołując się na stanowisko zawarte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Sąd dodał, że w doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości). Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, gdyż w rzeczywistości trwała ponad miesiąc (odwołanie wpłynęło do organu II instancji 17 listopada 2017 r. – karta 24 akt administracyjnych) i - jak wyjaśnił organ - wynikała z dużej ilości rozpatrywanych spraw. Sąd uznał, że zaistniała "bezczynność" organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 oraz 119 pkt 4, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez:

- nieoddalenie skargi i stwierdzenie, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania, podczas gdy w dniu 8 lutego 2018 r., w którym skarga na przewlekłość postępowania wpłynęła do organu postępowanie odwoławcze było już zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...],

- nieuwzględnienie faktu, iż ww. decyzja została w dniu 6 lutego 2018 r. wysłana do stron postępowania,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez:

- pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia kluczowej kwestii spornej między stronami, czyli kwestii dopuszczalności stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości postępowania, w sytuacji, gdy skarga na przewlekłość/bezczynność wpłynęła do organu już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez:

- stwierdzenie w sentencji orzeczenia, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się "przewlekłości" w rozpatrzeniu odwołania, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji de facto przypisał organowi odwoławczemu "bezczynność",

- przypisanie organowi odwoławczemu w uzasadnieniu wyroku "bezczynności", podczas gdy przedmiotem skargi skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wyraźnie uczyniła przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego.

Wskazując na powyższe, skarżący organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3. rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy,

4. zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że poza sporem pozostaje, że postępowanie odwoławcze było prowadzone z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie to zainicjowane odwołaniem skarżącej toczyło się od dnia 17 listopada 2017 r. (data wpływu odwołania do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców) do dnia [...] lutego 2017 r. (data wydania decyzji). Łączny czas trwania postępowania odwoławczego wyniósł więc ok. dwa i pół miesiąca. Dodał przy tym, że wydanie decyzji przez organ odwoławczy z zachowaniem terminu miesięcznego, przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. nie było niestety faktycznie możliwe. W ww. okresie ilość spraw przypadających średnio na jednego pracownika nie pozwalała na niezwłoczne rozpoznanie odwołania. Według danych uzyskanych z Wydziału II Departamentu Legalizacji Pobytu w listopadzie 2017 r., 12 pracowników rozpatrywało ok. 4850 spraw, podczas gdy w połowie stycznia 2018 r. rozpatrywanych było już ok. 5310 spraw przez 10 pracowników. Z uwagi na ww. ilość i ciągły przyrost spraw administracyjnych konieczne było niestety wydłużenie niniejszego postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że przekroczenie terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. nie miało miejsca z naruszeniem prawa.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził, że Sąd w swojej ocenie prawnej nie dostrzegł i nie uwzględnił faktu, że decyzja organu odwoławczego wydana została nie tylko przed dniem wydania wyroku przez Sąd ale także, że ww. zdarzenie miało miejsce wcześniej - czyli jeszcze przed dniem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższa kwestia miała zdaniem organu zasadnicze znaczenie w sprawie, czego wyrazem był sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o jej oddalenie. Organ odwołał się do licznych przykładów z orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa wskazujących, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. Wskazał m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17, w którym Sąd zwrócił uwagę, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (jak też na bezczynność organu), jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględnienie takiej skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także - zgodnie z § 1a wskazanego przepisu - stwierdzeniu czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji - został już wydany. Przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania, prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W demokratycznym państwie prawa, zasada stabilizacji stosunków prawnych odgrywa niebagatelne znaczenie i trudno doszukać się racji przemawiających, w ocenianym przypadku, za dopuszczalnością czynienia wyjątku od tej zasady. Także kwestia dotycząca ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania administracyjnego nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania administracyjnego. Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego.

Wskazał także na stanowisko, zgodnie z którym, jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to oznacza, iż brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności oraz że bez istotnego znaczenia pozostaje to, że decyzję doręczono pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bezczynność.

Skarżący kasacyjnie zauważył również, że jakkolwiek rzeczywiście organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (co wynika wprost z art. 110 § 1 k.p.a.), to jednak nie oznacza to, że po podpisaniu decyzji nadal toczy się postępowanie administracyjne, czy też, że data podpisania decyzji nie ma żadnego prawnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. T. wniosła o jej o oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany: odwołanie cudzoziemki od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. wpłynęło do organu odwoławczego 17 listopada 2017 r. (k. 24 akt administracyjnych) i zostało rozpoznane decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Organ wysłał decyzję do stron postępowania w dniu 5 lutego 2018 r. i przesyłka zawierająca decyzję została doręczona pełnomocnikowi cudzoziemki 21 lutego 2018 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nadana w placówce pocztowej dnia 5 lutego 2018 r. wpłynęła do organu administracji dnia 8 lutego 2018 r. Znaczenie prawne powyższej przedstawionej sekwencji zdarzeń zostanie omówione w dalszej części rozważań.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w danej instancji (wydania decyzji) istnieje możliwość skutecznego wywiedzenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, a jeśli odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, to czy okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na stwierdzenie, że organ odwoławczy prowadził postępowanie wszczęte odwołaniem R. T. w sposób przewlekły.

Co do pierwszej kwestii wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były w przeszłości 2 stanowiska.

Zgodnie z pierwszym z nich, przywołanym przez organ administracji zarówno w odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i w skardze kasacyjnej, a prezentowanym m.in. w wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 853/17 (LEX 2345709) w przypadku wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu takiego postępowania skarga taka podlega oddaleniu. Zwolennicy tego poglądu podkreślają, że skoro celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania jak i na bezczynność organu jest dyscyplinowanie organu poprzez zwalczanie pasywności po stronie organu to wniesienie skargi do sądu już po wydaniu decyzji uniemożliwia jej uwzględnienie skoro wskazana funkcja została osiągnięta. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazuje się również, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu mogłaby być wniesiona w dowolnym czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Prezentujący odmienne stanowisko twierdzą, że wydanie decyzji przez organ administracji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., przy czym w takiej sytuacji uwzględnienie skargi polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. W motywach tego stanowiska wskazuje się na obowiązek ochrony obywatela przed pasywnością organu. Nie bez znaczenia w ocenie prezentujących takie stanowisko jest konieczność uzyskania pewnego rodzaju prejudykatu dla sprawy związanej z ewentualnym odszkodowaniem za szkodę spowodowaną przewlekłym procedowaniem.

Ostatecznie, aktualnie dominuje drugi z przedstawionych wyżej poglądów, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się, że podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową ani bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględnienie skargi polega wówczas na rozstrzygnięciu o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce (§ 1 pkt 3) oraz czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Powyższe oznacza, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia, którego domagał się skarżący nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku jej rozpoznania w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. (tak m.in. NSA w orzeczeniu z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie I OSK 3420/18 [dostępne na http://:orzeczenie.nsa.gov.pl]).

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. A zatem pomimo, że w dacie wniesienia skargi organ administracji zakończył postępowanie administracyjne, to Sąd pierwszej instancji zobligowany był do oceny czy postępowanie to prowadzone było przewlekle, a jeśli tak, to czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że częściowo słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu rozstrzygnięcia omówienie ww. kwestii (jak określił autor skargi kasacyjnej: "dopuszczalności skargi") pomimo, iż w odpowiedzi na skargę była ona eksponowana przez organ administracji. Wskazana wada uzasadnienia nie przesądzała jednak o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest bowiem jednolity pogląd, co do tego, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutem tym nie można natomiast kwestionować ustaleń faktycznych oraz przedstawionej oceny prawnej. W niniejszej sprawie Sąd co prawda nie odniósł się wprost do kwestii związanej z "dopuszczalnością" skargi, jednakże z uzasadnienia można wywieść, że przyjął, iż strona ma możliwość skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego, skoro zawarł w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie. A zatem wskazana wada uzasadnienia pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Natomiast trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Do wydania takiego rozstrzygnięcia Sąd byłby uprawniony jedynie w sytuacji stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. została wydana w ramach autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Z uprawnienia do autokontroli organ administracji może skorzystać w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania skargi. Skarga w niniejszej sprawie została nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu 5 lutego 2018 r. zaś do organu wpłynęła 8 lutego 2018 r. W tej samej dacie (5 lutego 2018 r.) została wysłana do stron decyzja wydana w dniu [...] lutego 2018 r., która następnie została doręczona pełnomocnikowi cudzoziemki 21 lutego 2018 r. A zatem, mimo iż wnosząca skargę nie mogła, w dacie jej wnoszenia, wiedzieć o wydaniu decyzji, co z pewnością jej wydanie nie było związane z autokontrolą dokonaną przez organ skoro decyzja została wydana przed otrzymaniem skargi przez organ administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje, w jakiej dacie decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi cudzoziemki.

Konkludując, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. albowiem nie zaistniały przesłanki określone w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Trafnie również skarżący kasacyjnie wskazał, iż błędnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż postępowanie odwoławcze prowadzone było w niniejszej sprawie w sposób przewlekły. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Pojęcie to zostało określone w orzecznictwie sądowym, w którym jednolicie przyjmuje się pojęcie "przewlekłości" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, opub. w LEX nr 1559936; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 3750/17, opub. w LEX nr 2443799; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I FSK 809/16, opub. w LEX nr 2467366).

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wydał decyzję z naruszeniem 1 – miesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Odwołanie wpłynęło, bowiem do organu administracji w dniu 17 listopada 2017 r. zaś decyzja została wydana [...] lutego 2018 r. Samo jednak przekroczenie ustawowego terminu nie oznacza samo przez się, że postępowanie prowadzone było przewlekle. Odmienne stanowisko skutkowałoby zrównaniem instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania z instytucją bezczynności organu administracji, co byłoby niewątpliwie sprzeczne z intencją ustawodawcy, który zdecydował się na wprowadzenia dwóch odrębnych form aktywności strony prowadzących do zwalczania pasywności organu w podejmowaniu czynności procesowych. Oceniając naruszenie terminu przez organ administracji w niniejszej sprawie i biorąc dodatkowo pod uwagę, że niedziałanie organu obejmowało również okres świąt Bożego Narodzenia i Nowego Roku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działanie organu, nie było tego rodzaju aby uznać je za przewlekłe. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia w najmniejszym stopniu nie wskazał na przyczyny, dla których uznał, że przekroczenie o 1,5 miesiąca terminu wydania decyzji uprawniało do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd wskazał wprawdzie na konieczność "uwzględnienia długości okresu tej bezczynności (przewlekłości)" jednakże odniósł go jedynie do oceny czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Analiza uzasadnienia pozwala również przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji nie czyni różnicy pomiędzy przewlekłością a bezczynnością organu administracji, co oczywiście – jak zostało wyżej wskazane- jest wadliwe. Przyjęcie, za Sądem pierwszej instancji, że każde przekroczenie terminu określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie prowadzone jest przewlekle a faktyczny okres prowadzenia sprawy ma wpływ jedynie na ocenę charakteru naruszenia prawa (rażącego lub nierażącego) prowadziłoby do konieczności stwierdzenia, że nawet w przypadku niewielkiego przekroczenia terminu (kilku dni) należałoby stwierdzić rzeczoną przewlekłość. Powyższe zaprzeczałoby, w ocenie Sądu, zarówno potrzebie wprowadzenia przez ustawodawcę 2 ww. instytucji (bezczynności i przewlekłości) i byłoby sprzeczne z istotą przewlekłego prowadzenia postępowania, czyli takiego, który nie jest związany tylko ze zwykłym przekroczeniem terminu do zakończenia postępowania.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa prowadzące do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, że postępowanie prowadzone było przewlekle zasługują na uwzględnienie.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę R. T.. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że pomimo przekroczenia terminu wydania decyzji organowi nie można zarzucić, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Tym samym skarga cudzoziemki zawierająca wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia było nieuzasadnione i podlegało oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 i 205 tej ustawy a na ich wysokość składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz koszty profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego kasacyjnie z uwzględnieniem okoliczności, że Naczelny Sąd Administracyjny procedował na posiedzeniu niejawnym.