Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 589/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1512
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 7, 9, 10, 75 par. 1, 77, 80, 81, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5, art. 81
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ś. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 49/18 w sprawie ze skarg R. Ś. na decyzje Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] października 2017 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 49/18 oddalił skargi R. Ś. (dalej: skarżący) na decyzje Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: Dyrektor ARiMR w Krakowie) z [...] października 2017 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2006-2008.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący złożył wnioski o przyznanie na 2006 r., 2007 r. i 2008 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO). Wnioski z 2006 r. i 2007 r. dotyczyły przyznania płatności do działki rolnej o pow. 12,45 ha, położonej na działce ewid. nr [...] powiat k., gmina Z., obręb geodezyjny R. nr [...] (dalej: działka [...]). Skarżący zadeklarował 12,45 ha do płatności JPO i UPO. Wniosek z 2008 r. dotyczył przyznania płatności do działki rolnej o pow. 12,31 ha, położonej na działce [...]. Skarżący łącznie zadeklarował 12,31 ha do płatności JPO i UPO.

Postępowanie zainicjowane wnioskami z 2006 - 2018 r. zostało zakończone kolejno decyzjami Kierownika ARiMR w Krakowie z [...] października 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności JPO i UPO zgodnie z danymi zadeklarowanymi we wnioskach, odpowiednio w wysokości 7.342,14 zł, 7.425,80 zł i 7.492,24 zł. Wszystkie płatności przyznane na mocy ww. decyzji zostały wypłacone.

W latach 2008 - 2010 r. organ l instancji uzyskał od Prokuratury Okręgowej w Krakowie materiały wskazujące na użytkowanie działki zgłaszanej do płatności przez skarżącego przez inną osobę. Mając to na uwadze, postanowieniem z 25 października 2010 r., Kierownik ARiMR w Krakowie wznowił rozpatrywanie spraw płatności JPO i UPO za 2006 - 2008. Efektem ponownego rozpatrzenia spraw były trzy decyzje Kierownika ARiMR w Krakowie z [...] lutego 2012 r.

Odwołania od ww. decyzji wniósł skarżący i prokurator.

Dyrektor ARiMR w Krakowie decyzjami z [...] marca 2014 r. uchylił ww. decyzje i sprawy przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Przyczyną takich rozstrzygnięć był m.in wynik rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej [...] marca 2013 r., na której J. J., który miał według organów ścigania faktycznie użytkować grunty deklarowane do płatności przez skarżącego, zmienił swoje wcześniejsze zeznania, twierdząc że wykonywał odnośnie spornych gruntów jedynie polecenia skarżącego.

Postanowieniem z [...] listopada 2014 r., Prezes ARiMR zdecydował o wyłączeniu Dyrektora ARiMR w Krakowie od ww. spraw za ww. lata i wyznaczeniu do jej rozpatrywania Dyrektora Świętokrzyskiego ARiMR. Ten ostatni organ wyznaczył Kierownika ARiMR w Kielcach do rozpoznania sprawy.

Kierownik ARiMR w Kielcach decyzjami z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], [...], [...] rozstrzygnął sprawę płatności obszarowych dla skarżącego za lata 2006 – 2008, stwierdzając, że decyzje pierwotne zostały wydane z naruszeniem prawa. Skarżący nie powinien otrzymać płatności za te lata, z uwagi na znaczne różnice między powierzchniami zadeklarowanymi do płatności, a powierzchniami uprawnionymi do tych płatności. Jednak z uwagi na upływ ponad 5 lat od doręczenia decyzji pierwotnej, niemożliwe było wydanie nowej decyzji rozstrzygających merytorycznie o płatnościach. Postępowanie odwoławcze od ww. rozstrzygnięć zostało zakończone decyzjami Dyrektora Świętokrzyskiego ARiMR z [...] września 2016 r., mocą których zaskarżone decyzje l instancji zostały utrzymane w mocy. Decyzje te zostały zaskarżona przez skarżącego do WSA w Kielcach, który wyrokiem z 9 lutego 2017 r. l SA/Ke 674/16 uchylił je uznając, że sprawy wymagają wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Dyrektor Świętokrzyskiego ARiMR wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach. Ponadto skarga kasacyjna została wniesiona przez Prokuratora Prokuratury Krajowej w Krakowie. Skargi kasacyjne czekają na rozpoznanie.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Kierownik ARiMR w Kielcach przekazał do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie dokumenty sprawy. Przekazanie wynikało z miejsca zamieszkania R. Ś. i braku wyłączenia Małopolskiego ARiMR od prowadzenia postępowań ustaleniowych dotyczących skarżącego.

Wyrokiem Sądu Okręgowego w Krakowie z [...] czerwca 2016 r. ([...]), R. Ś. został nieprawomocnie (aktualnie rozpatrywana jest apelacja) uznany winnym popełnienia przestępstwa m.in. z art. 286 § 1 k.k. (doprowadzenie ARiMR do niekorzystnego rozporządzenia zawiadywanymi płatnościami w celu uzyskania własnej korzyści majątkowej) i z art. 297 § 1 i 2 k.k. (złożenie do ARiMR wniosku o płatności poświadczającego nieprawdę, co do pełnienia wymogów dotyczących tych płatności, odnośnie użytkowania gruntów wskazanych we wniosku i brak powiadomienia ARiMR o tych okolicznościach). Za każdy z tych czynów R. Ś. został skazany na 12 mies. pozbawienia wolności i grzywny w wysokości 6 i 2 tys. zł oraz zobowiązany do zwrotu (solidarnie m.in. z synem A. Ś.) do ARiMR kwot w wys. 54.609,12 zł i 22.260,12 zł.

Kierownik ARiMR w Krakowie pismem z [...] października 2016 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nakierowanego na ustalenie wysokości kwoty, którą powinien zwrócić do ARiMR w ramach płatności obszarowych za lata 2006-2008. Skarżący [...] października 2016 r. złożył wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka J. J. odnośnie sposobu posiadania, zarządzania i uprawy działki [...] w latach 2006-2008. Ww. świadek złożył wyjaśnienia [...] lutego 2017 r. w siedzibie ARiMR w Krakowie. W przypadku pytań dotyczących zarządzania działką, składający wyjaśnienia zasłonił się niepamięcią lub uchylił się od udzielenia odpowiedzi. Skarżący [...] marca 2017 r. wniósł o dołączenie do akt sprawy ustaleniowej wyroku WSA w Kielcach z 9 lutego 2017 r., w którym uchylono dotychczasowe rozstrzygnięcia dot. płatności dla strony za lata 2006-2008.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r., Kierownik ARiMR zdecydował o zawieszeniu z urzędu postępowań ustaleniowych dotyczących płatności za lata 2006-2008, do czasu uzyskania ostatecznych decyzji dotyczących płatności obszarowych za lata 2006-2008 dla R. Ś.. Dyrektor ARiMR w wyniku rozpoznania zażalenia prokuratury postanowieniem z [...] maja 2017 r., uchylił ww. postanowienie. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że nie zaistniały podstawy do zawieszenia sprawy ustaleniowej. Skargę na postanowienie Dyrektora ARiMR, WSA w Krakowie wyrokiem z 8 września 2017 r., l SA/Kr 642/17 oddalił.

Postępowanie ustaleniowe dotyczące płatności dla skarżącego za lata 2006 – 2008 zostało zakończone decyzjami Kierownika ARiMR w Krakowie z [...] sierpnia 2017 r., którymi nakazano skarżącemu zwrot kwot określonych w decyzjach, przyjmując równocześnie, że działał w złej wierze.

Dyrektor ARiMR w Krakowie, w wyniku rozpoznania odwołań skarżącego, decyzjami z [...] października 2017 r. utrzymał decyzje I instancji w mocy.

Skargi na 3 decyzje Dyrektora ARiMR sygn. akt od I SA/Kr 49/18 do I SA/Kr 51/18, WSA 28 marca 2018 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Kr 49/18. Następnie zaskarżonym wyrokiem oddalił je.

W motywach wyroku WSA za wiarygodną uznał ocenę zeznań świadka J. i J. J. (brata J. J.), którą dokonały organy na okoliczność sposobu posiadania, zarządzania i uprawy działki [...] w latach 2006-2008, deklarowanej wówczas do płatności przez skarżącego.

Na podstawie zeznań świadków J. J., J. J., J. D., złożonych [...] stycznia 2009 r. i [...] września 2010 r. w Prokuraturze Okręgowej w Krakowie ([...]), [...] stycznia 2009 r. w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie ([...]), [...] grudnia 2012 r. i [...] stycznia 2013r. na rozprawie w Sądzie Okręgowym w Krakowie ([...]), [...] października 2013 r. w Prokuraturze Okręgowej w Krakowie ([...]), organy prawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy. Nie budziło wątpliwości WSA, że skarżący wydzierżawił sporną działkę [...] od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale sam w praktyce nigdy nie zajmował się rolnictwem gruntowym na znacznym obszarze (zajmował się rolnictwem szklarniowym i ogrodowym). Działka [...] była użytkowana przez J. J. podobnie, jak działki A. Ś. (syna skarżącego) w W., tj. praktycznie pozostawiona do dyspozycji J. J. pod warunkiem uiszczania przez niego umówionej kwoty, co w praktyce polegało od 2006 r. na skutecznym składaniu przez skarżącego, wniosków do ARiMR o płatności obszarowe do tego obszaru. Skarżący nie decydował w ogóle o sposobie zagospodarowania działki, decydował o tym samodzielnie J. J. i tylko ewentualnie informował o tym skarżącego. Z kolei skarżący niczego nie zlecał J. J. odnośnie sposobu gospodarowania na tej działce, nie istniało żadne porozumienie w tej kwestii między nimi. Od 2006 r., w zamian za możliwość użytkowania przez J. J. działki, skarżący, mimo faktycznego braku jej posiadania, wnioskował i uzyskiwał do tej działki, płatności obszarowe w ARiMR (przed 2006 r. J. J. płacił skarżącemu corocznie kwotę ok. 15.000 zł). Z kolei J. J. prowadził na własny rachunek uprawę kukurydzy na działce i całkowicie na własny koszt. Nigdy nie otrzymał żadnego wynagrodzenia za działania prowadzone na obszarze tej działki, udostępnionej przez skarżącego. J. J. nie ubezpieczał działki i nie opłacał podatku za jej powierzchnię (podatek opłacał skarżący) oraz nie dysponował jakąkolwiek pisemną umową ze skarżącym. Łączyła ich nieformalna umowa faktycznego użyczenia gruntów (lub rodzaj nieformalnej dzierżawy), nie był to rodzaj zlecenia dotyczący obrabiania rolniczego działki. Kontakty między J. J. a skarżącym były ograniczone. J. J. nie wykonywał żadnych czynności na rzecz skarżącego lub podmiotów gospodarczych, należących do niego, a prowadząc na działce na własny rachunek swoją uprawę kukurydzy samodzielnie wybierał i sam wykonywał wszystkie czynności związane z taką uprawą (przygotowanie gruntu do siewu, siew, nawożenie, ochrona przed chwastami, zbiór, magazynowanie i sprzedaż kukurydzy).

Potwierdzeniem tego są zeznania J. J., który [...] stycznia 2009 r. zeznał, że: "R. Ś. nie mówił mi pod jakie uprawy mogę użytkować tą ziemię, tylko mi zaznaczył abym mu powiedział jaką uprawę będę tam realizował. [...] R. Ś. jak wyszedł z tego przetargu to powiedział, że skoro uprawiam tamte ich działki w W. to mogę na takich samych zasadach uprawiać tą działkę, a on sobie zatrzyma dopłaty. Ja go spytałem czy choć trochę z dopłat dokonanych przez Agencję mogę dostać skoro mam uprawiać te grunty, ale pan R. Ś. powiedział, że mogę uprawiać tę działkę tylko na takich samych zasadach jak w W., czyli on zabiera dopłaty, a ja nie płacę mu nic uprawiając na tej działce kukurydzę".

Z kolei [...] września 2010 r. J. J. zeznał, że: "(...) Te wszystkie uprawy były moimi uprawami, a nie ich uprawami na ich działkach jak twierdzili. Stanowczo stwierdzam, że to ja samodzielnie, na własny rachunek i koszt prowadziłem uprawy, ani A. Ś., ani R. Ś. nic mi nie zlecali, mam tu na myśli [zlecanie] jakichkolwiek prac usługowych na ich rzecz w związku z realizowanymi przeze mnie i dla mnie uprawami na działkach, o których wcześniej zeznawałem. (...) Tak jak wcześniej zeznawałem ja nie wykonywałem żadnych czynności usługowych czy rolniczych bądź ogrodniczych na rzecz A. Ś., bądź R. Ś., albo na rzecz ich firmy z siedzibą w B.. Wszystkie czynności jakie wykonywałem na udostępnionych przez nich gruntach robiłem w swoim zakresie, ze swoich pieniędzy, to ja decydowałem co będę tam uprawiał, nikt nie wydawał w tym zakresie żadnych dyspozycji czy poleceń. O uprawie na wszystkich tych gruntach decydowałem wyłącznie ja, tj. kiedy rozpocznę poszczególne etapy produkcji rolniczej, a więc kiedy przeprowadzę uprawę gruntu pod zasiew, nawożenie tego gruntu, ochronę przed chwastami i następnie zbiór (...), to ja decydowałem, co chciałem uprawiać na tych działkach i mu o tym powiedziałem. R. Ś. nic mi nie mówił abym miał uprawiać takie uprawy [kukurydzę] według swojej wiedzy, lecz to ja do niego powiedziałem, że chciałbym tam uprawiać dla siebie i na swój koszt kukurydzę. Co do pozostałych działek, które mi ustnie poddzierżawili to R. Ś. jak i A. Ś. twierdzili, że są to ich działki, ale ja tego nie badałem prawnie bo nie miałem takiej potrzeby, ani możliwości".

Natomiast [...] stycznia 2013 r. na rozprawie w SO w Krakowie J. J. zeznał, że: "Zgodnie z umową pan A. Ś. zezwolił mi uprawiać ziemię. W pierwszym i chyba drugim roku zapłaciłem mu podatek od gruntu. Były to kwoty do 12-15.000 zł rocznie. Potem już uprawiałem tą ziemię za swoje pieniądze i co tam urosło to ja zbierałem. W jednym roku był większy plon, w innym mniejszy, generalnie wszystko uzgadnialiśmy ustnie. (...) Mówiąc, że uprawiałem ziemię na siebie miałem na myśli to, że wkładałem w tą uprawę własne środki, a plon który zbierałem stanowił moją zapłatę. Jeżeli w tamtym okresie miałem trochę nadwyżki to byłem wstanie przeznaczyć tą nadwyżkę na podatek. Dzierżawę rozumuję po chłopsku w ten sposób, że uprawiam ziemię w dobrej kulturze. Nazywamy to też "harendowanie". (...) Właścicielem ziemi był pan Ś., ale gospodarzem na tych ziemiach czułem się ja. (...) Ja decydowałem o tym kiedy będę uprawiał, tzn. kiedy warunki pogodowe i czas agrotechniczny dla danej rośliny jest najlepszy, np. jeżeli nasiona kukurydzy zasiejemy w lutym to one i tak nie urosną, a gdy zasiejemy w lipcu to nie wydadzą plonu".

Dodatkowo, o prawidłowości oceny dokonanej przez organy świadczą zeznania J. J., który [...] stycznia 2009 r. zeznał, że: "O ile kojarzę to na własny rachunek uprawialiśmy dwa pola należące do Ś.. Jedno pole mieszczące się w miejscowości Rudawa. Uprawiane było ono przez okres dwóch łat. Pole to według mojej wiedzy dzierżawił od agencji R. Ś. który bez umowy poddzierżawił nam to pole. Było to około 12 hektarów [...]".

Ponadto za słusznością stanowiska organów przemawiają zeznania J. D. (razem z A. i R. Ś. prowadził interesy), złożone [...] października 2013 r. w Prokuraturze Okręgowej w Krakowie, gdzie zeznał, że: "Ostatecznie zrozumiałem, że ten rolnik dzierżawił sobie grunty od A. Ś. lub R. Ś. seniora i uzgodnił z jednym z nich, że on sobie będzie dzierżawił te grunty pod uprawę kukurydzy na własny koszt i rachunek, a dotacje Ś. będą sobie zatrzymywali dla siebie".

Niezależnie od powyższego, WSA wziął pod uwagę zeznania J. J. z [...] marca 2013 r., gdzie na rozprawie w siedzibie organu II instancji zmienił on swoje dotychczasowe zeznania dotyczące zarządzania sporną działką. Jednakże w świetle całokształtu materiału dowodowego, WSA uznał, że skarżącego nie można traktować, jako osoby w jakikolwiek sposób decydującej o sytuacji rolniczej na działce [...] w latach 2006-2008. Taki wniosek organy słusznie wywiodły na podstawie analizy przepisów dotyczących płatności, o które wystąpił skarżący oraz z oceny całokształtu zeznań i wyjaśnień, zgromadzonych w toku całej sprawy, a także przez organy ścigania i sąd w ramach sprawy karnej dotyczącej strony.

W tym zakresie WSA podzielił rozważania organów, które zasadnie wskazały, że podstawowe warunki, uprawniające do uzyskania płatności obszarowych od 2015 r. zawiera art. 7 i 8 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551 ze zm.). Za lata 2007-2014 ww. warunki zawierał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W latach 2004-2006 ww. warunki zawierał art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z ww. przepisami, uprawnionym do uzyskania płatności obszarowych do danej działki rolnej jest osoba, która posiadała odpowiedni areał gruntów (1 ha), na które wnioskowała o płatności. W latach 2004-2006 posiadanie powinno trwać przynajmniej do dnia wydania decyzji w sprawie płatności (art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich [...]), zaś od 2007 r. przyjęto, że ubiegający się o płatności powinien być posiadaczem gruntów przynajmniej na dzień 31 maja roku, na który wnosi o te płatności. Ponadto w art. 7 ust. 6 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007 r. oraz w art. 18 ust. 1 ww. ustawy w wersji z 2015 r. wskazano, że w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

WSA wyjaśnił, że pojęcie prawne posiadania w znaczeniu ww. ustaw o płatnościach nie pokrywa się w całości ze znaczeniem posiadania według art. 366 k.c. Pojęcie posiadania gruntów rolnych, uprawniającego do płatności jest bowiem pojęciem prawa wspólnotowego, a krajowy ustawodawca jedynie umożliwia stosowanie tego pojęcia w warunkach krajowych. Przepisy krajowe dotyczące posiadania gruntów deklarowanych do płatności, o jakie chodzi w sprawie, powielają w praktyce sformułowania dotyczące gruntów, uprawnionych do tych płatności, użyte w aktach wspólnotowych - odnośnie lat 2004-2008 był to art. 143b rozporządzenia 1782/2003, odnośnie lat 2009-2014 art. 124 rozporządzenia 73/2009, a od 2015 art. 32 ust. 2 i nast. rozporządzenia 1307/2013. W takich przypadkach wyrażenia użyte w przepisach krajowych należy bezwzględnie definiować w ten sposób, by zgodne były z prawem wspólnotowym.

WSA podkreślił, że w europejskich systemach prawnych i literaturze prawa cywilnego nie jest podważany pogląd, że powstanie i trwanie posiadania zależne jest co najmniej od fizycznego władztwa nad rzeczą. Przez posiadacza pod kątem dopłat, należy zatem rozumieć przede wszystkim producenta rolnego, który w sposób nieskrępowany prowadzi działalność rolniczą na zadeklarowanej działce rolnej a efekty tej produkcji zasilają gospodarstwo rolne tego podmiotu. Posiadanie w znaczeniu ustawy o płatnościach i rozporządzenia unijnego nierozerwalnie zatem wiąże się właśnie z prowadzeniem działalności rolniczej.

WSA podkreślił, że celem systemu wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Ma to m.in. zapobiegać ich porzucaniu i odłogowaniu. Zgodnie z wyrokiem TSUE z 14 października 2010 r. C-61/09, do płatności kwalifikuje się grunt, będący częścią gospodarstwa rolnego, osoby starającej się o płatności (wykorzystywany do działalności rolniczej przez tą osobę, w jej imieniu i na jej użytek, rachunek), przynajmniej utrzymywany w dobrej kulturze rolnej (cel rolniczy nie musi być jedynym, do którego taki grunt jest wykorzystywany). Chodzi zatem o działki rolne (element uprawiania), które są przedmiotem posiadania przez rolnika i które wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1307/2013 gospodarstwo rolne, to wszystkie jednostki, wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Analogicznie ta definicja przedstawiała się w obowiązującym w latach 2004-2008 rozporządzeniu 1782/2003 (art. 2 lit. b) i obowiązującym w latach 2009-2013 rozporządzeniu 73/2009 (art. 2 lit. b). Według ww. regulacji (w każdej był to art. 2 lit. a) rolnik, to osoba prawna lub fizyczna prowadząca działalność rolniczą. Zaś działalność rolniczą zdefiniowano w ww. aktach, jako (w każdym był to art. 2 lit. c) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, oraz zbiory, dojenie, chów zwierząt i utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, a także utrzymywanie użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej.

W świetle powyższych rozważań, nie budziło wątpliwości WSA, że posiadanie, uprawniające do płatności obszarowych za dany grunt, powinno polegać na rzeczywistym władztwie nad tym gruntem, mającym postać efektywnego i trwałego (nie sporadycznego) użytkowania rolniczego, wykonywanego w imieniu i na rachunek osoby (podmiotu) deklarującego te grunty do płatności (p. wyroki NSA z: 15 grudnia 2011 r., II GSK 1287/10 i 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). Ponadto instytucja płatności obszarowych jest skierowana do użytkowników, którzy nie utracili posiadania gruntów po złożeniu wniosku o płatności na korzyść innego podmiotu. Dopłaty nie są zatem przewidziane dla właścicieli (lub współwłaścicieli), którzy dysponując jedynie tytułem własności (współwłasności), nie zajmują się produkcją rolną (p. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07; wyrok WSA w Białymstoku z 12 lipca 2005r., sygn. akt. II SA/Bk 718/04).

WSA dodał, że istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami). Posiadanie oznacza zatem przede wszystkim rzeczywiste władztwo nad rzeczą o charakterze materialnym, mogącą być przedmiotem obrotu gospodarczego i niewyłączoną z tego obrotu. Nie jest to zatem prawo, a jedynie stan faktyczny, z którym wiążą się określone prawne konsekwencje. Posiadanie, jako stan faktyczny, podlega ustaleniu na mocy wszystkich zebranych w sprawie dowodów nie jest zatem stanem prawnym, który wynika wprost z dokumentów urzędowych. Nie chodzi tu o samodzielne użytkowanie rolnicze danego terenu, ale choćby o realne decydowanie o tym, co rolniczo na tym terenie dziać się powinno. Wymóg samodzielnego bezpośredniego i osobistego użytkowania danego gruntu nie wynika ani przepisów dotyczących płatności istotnych w niniejszej sprawie (por. m.in. art. 7 ustawy o płatnościach z 2007 r., ale także m.in. art. 2 i 4 ustawy o płatnościach z 2003 r.), ani np. z definicji rolnika, gospodarstwa i działalności rolniczej zapisanych w art. 2 pkt a-c rozporządzenia 1782/2003. Oczywistym i znanym faktem jest to, że w UE i w Polsce funkcjonują wielcy właściciele ziemscy, którzy jako osoby fizyczne, we własnym imieniu, na własny koszt i rachunek, użytkują rolniczo grunty, deklarowane przez siebie do płatności obszarowych, ale nie wykonują sami na wszystkich tych gruntach wszelkich zabiegów agrotechnicznych. Choćby z uwagi na znaczny areał największych gospodarstw tego rodzaju, część takich zabiegów musi być planowana, zarządzana, zlecana i nadzorowana przez wnioskodawcę, który samodzielnie nie mógłby przecież wykonywać wszystkich niezbędnych czynności przy zajmowaniu się takim gospodarstwem.

W kontekście powyższych uwag i w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 i 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 336 k.c. – w ocenie WSA – nie mogły one zyskać aprobaty, bowiem materiały zgromadzone w postępowaniu karnym, wniosku o płatności i w postępowaniu ustaleniowym, wskazują na brak spełnienia przez skarżącego warunków otrzymania płatności, co w szczególności dotyczy zajmowania się rolniczo działką [...].

WSA uznał zatem, że analiza dowodów zgromadzonych w sprawie, doprowadziła organy do słusznej konkluzji, że to właśnie J. J. faktycznie użytkował rolniczo tę działkę (uprawa kukurydzy) i w pełni samodzielnie decydował, jak ma to przebiegać oraz ponosił pełne koszty tego użytkowania i swoich decyzji z tym związanych. Skarżący zaś nie zajmował się spornym gruntem na tyle, aby przyjąć, iż prawidłowym było przyznanie płatności. J. J. był tylko wykonawcą ustaleń, wynikających z konsultacji ze skarżącym. Z zeznań J. J. w sądzie i przed organami ścigania, a także innych osób wynikało, że sporny grunt został mu pozostawiony przez skarżącego, właściwie do pełnej dyspozycji i ww. w pełni z tego korzystał. Samodzielnie decydował o rodzaju i ilości zabiegów agrotechnicznych, siewie, zbiorze i sposobie zagospodarowania tego zbioru. Ponadto korzystał z własnych maszyn i narzędzi oraz samodzielnie ponosił koszty z tym związane. Brak jest wiarygodnych śladów, wskazujących na to, że skarżący faktycznie kierował do J. J. jakiekolwiek wytyczne dotyczące sposobu użytkowania działki [...]. Sam fakt całkowitej zmiany zeznań przez J. J. na późniejszym etapie postępowania, w ocenie WSA nie może zostać uznany za wiarygodny i tym samym przesądzający o uznaniu racji skarżącego. Poza zmianą ww. zeznań, skarżący w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby jego argumentację i stanowisko w sprawie. WSA podkreślił, że kiedy J. J. składał swoje pierwsze zeznania dotyczące zarządzania działką [...], były to zeznania bliższe zdarzeniom, których te zeznania dotyczyły. Nie można też tracić z pola widzenia, że zeznania J. J., złożone na rozprawie administracyjnej były składane wiele miesięcy później. Ponadto zeznania J. J., złożone przed organami ścigania i w sądzie karnym, odznaczały się znaczną szczegółowością, klarownością i precyzją, a zeznania na rozprawie administracyjnej były bardzo ogólnikowe i nie odnosiły się zupełnie do prawnych kwestii związanych z posiadaniem. Słusznie zatem organy uznały, że brak jest jednoznacznych dowodów na to, aby faktycznie skarżący interesował się działką [...] w taki sposób, aby przyjąć, że było to choćby ogólne zarządzanie rolniczym użytkowaniem tej działki. Z uwagi na jego nikłe związki funkcjonalne (gospodarcze, rolnicze) z tą działką, faktycznie nie była ona częścią jego gospodarstwa. Zatem działanie skarżącego może być wręcz oceniane, jako tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, sprzecznych z celem tych płatności.

WSA stwierdził, że skarżący był zainteresowany jedynie uzyskiwaniem płatności do tego terenu i ograniczał się do uzyskiwana od J. J. informacji, co uprawiane jest na tym terenie, a to w celu wypełnienia wniosków o przyznanie płatności do przedmiotowej działki. Na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, między J. J. a skarżącym nie stwierdzono w praktyce żadnego poważniejszego przepływu informacji odnośnie tego gruntu. To J.J. był samodzielnym użytkownikiem spornej działki już od 2005 r., a więc jeszcze przed ubieganiem się o płatności za ten grunt przez skarżącego. Potwierdza to zasadność stanowiska organów, że skarżący był zainteresowany jedynie płatnościami do tej działki, a J.J. swobodą w jej użytkowaniu. Zatem twierdzenia skarżącego o tym, że posiadał sporną działkę, ponieważ realnie wpływała na jej stan i miała wolę ku temu są bezpodstawne.

WSA podkreślił, że konieczne jest albo faktyczne użytkowanie rolnicze danego gruntu, albo przynajmniej rzeczywiste decydowanie o takim użytkowaniu, kiedy to osoba, wykonująca zabiegi agrotechniczne jest jedynie wykonawcą poleceń. Brak zaistnienia choćby jednej z takich sytuacji, uniemożliwia przyjęcie, iż dany grunt był kontrolowany przez starającego się o płatności do niego. Skoro zaś grunt nie pozostawał pod kontrolą wnioskującego, nie mógł być uznany za część jego gospodarstwa. W takiej sytuacji, wnioskowanie o płatności można uznać za tworzenie sztucznych warunków do uzyskania tych płatności, m.in. poprzez zatajanie faktycznego stanu użytkowania gruntu deklarowanego do płatności. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Wszystkie te okoliczności, uniemożliwiają tym samym na uznanie, że postępowanie ustaleniowe jest niezasadne. Pośrednio potwierdził to (nieprawomocnie) wyrok SO w Krakowie, w którym skarżący został uznany winnym wyłudzenia płatności (istotnych m.in. w niniejszej sprawie) uzyskanych z ARiMR i w którym nakazano jej zwrócenie tych płatności do ARiMR.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 34 ust. 6 i art. 53 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, WSA zauważył, że przepis ten został wprowadzony w związku z przejmowaniem przez ARiMR, części zadań po zlikwidowanej Agencji Rynku Rolnego. W związku z tym należy z ostrożności przyjąć, że przede wszystkim powinien dotyczyć postępowań dotychczas prowadzonych przez ARR. W decyzji wskazano jednak na brak przepisów uniemożliwiających stosowanie tej regulacji także do postępowań ustaleniowych i to nawet tych, które zostały wszczęte przed początkiem obowiązywania tego przepisu (tj. przed 1 września 2017 r.). Przyjęto tak z uwagi na brzmienie art. 53 ustawy wprowadzającej KOWR (który nakazywał stosowanie wdrożonej regulacji także do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ww. ustawy KOWR i wciąż niezakończonych) i ww. wprowadzony art. 10a (który nie wymieniał postępowania ustaleniowego, jako nie objętego zakresem tego przepisu). Oprócz tego w zaskarżonych decyzjach na stronach 7-15 i 19-22 i tak odniesiono się do zarzutów skarżącego dotyczących rzekomych naruszeń części ww. przepisów, które WSA w pełni zaaprobował.

WSA wyjaśnił także, że wydanie decyzji ustaleniowej nie musi zostać poprzedzone ponownym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej płatności, o których zwrocie (w części lub całości), stanowi decyzja ustaleniowa. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo NSA (p. wyroki z: 15 listopada 2012r., II GSK 1518/11; 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12; 6 sierpnia 2015 r., II GSK 1605/14; 7 marca 2017 r., II GSK 4569/16). Są to odrębne postępowania, o innym przedmiocie i zakresie, przy czym postępowanie ustaleniowe z oczywistych względów powinno być konsekwencją nieprawidłowości wykrytych odnośnie płatności, których dotyczy. Wyczekiwanie z rozstrzygnięciem postępowania ustaleniowego na zakończenie postępowania dotyczącego płatności zostało zatem uznane za wątpliwe wobec brzmienia art. 8 i 12 k.p.a., dotyczącego załatwiania spraw w sposób budzący zaufanie oraz możliwie sprawnie. Przeprowadzenie postępowania ustaleniowego było także wskazane z uwagi na upływanie terminów na odzyskiwanie przez ARiMR płatności wypłaconych nienależnie. Istotnym powodem było także stwierdzenie, że z uwagi na odrębność postępowania ustaleniowego, niemożliwe okazało się zawieszenie postępowania ustaleniowego dotyczącego strony, do czasu zakończenia traktowanego, jako tzw. zagadnienie wstępne, rozstrzygnięcia powiązanej z nim sprawy płatności dla strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07, zasadniczo zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W kontrolowanej sprawie, problem ten znalazł wyraz w dotyczącym tej sprawy, wyroku WSA w Krakowie z 8 września 2017 r., l SA/Kr 642/17, którym oddalono skargę na postanowienie Dyrektora ARiMR, odmawiające zawieszenia postępowania ustaleniowego na wniosek strony. Wniosek ten uzasadniono właśnie rzekomym ścisłym uzależnieniem tego postępowania od toczącej się w Świętokrzyskim ARiMR, sprawy dotyczącej płatności.

WSA zgodził się z organami, że postępowanie karne dotyczące skarżącego, wciąż prawomocnie niezakończone oraz dotyczące płatności nie są przeszkodą do prowadzenia postępowania ustaleniowego. Ostateczne rozstrzygnięcia ww. postępowania karnego i dotyczącego płatności nie okazały się nawet tzw. zagadnieniem wstępnym dla postępowania w sprawie ustalenia płatności do zwrotu przez stronę do ARiMR. Brak ścisłej zależności postępowania ustaleniowego od ww. postępowania w sprawie płatności i karnego wynika z tego, że postępowanie ustaleniowe jest postępowaniem samodzielnym, z własnymi celami i podstawami prawnymi. Nadto postępowanie ustaleniowe dotyczące skarżącego zostało wszczęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie nie w związku z wznowieniem sprawy dotyczącej tych samych płatności, a w związku z okolicznościami, wskazującymi na zaistnienie nienależnej wypłaty płatności dla skarżącego, a brak jest podstaw i zapisów w rozstrzygnięciach dotyczących ustalenia, by postępowanie ustaleniowe łączyć konkretnie z ww. wznowieniem.

W zakresie złej wiary w działaniu skarżącego WSA stwierdził, że jeżeli rolnik działał w złej wierze, to obowiązek zwrotu do ARiMR nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych nie powstaje, jeżeli okres pomiędzy wypłatą płatności, a pierwszym powiadomieniem rolnika o nieuzasadnionym charakterze tej płatności przekroczy 10 lat (w przypadku dobrej wiary okres ten wynosi 4 lata). W przypadku spraw ustaleniowych dotyczących płatności bezpośrednich za lata 2005 -2009 wynikało to z art. 73 ust. 5 w zw. z art 81 rozporządzenia 796/2004 i w zw. z art. 86 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009. Ta regulacja nie pojawia się natomiast w rozporządzeniu nr 1122/2009 (płatności bezpośrednie za lata 2010-2014) i 809/2014 (płatności bezpośrednie od 2015 r.). W badanej sprawie, skarżący nie przedłożył materiałów, które pozwoliłyby na skrócenie okresu przeznaczonego na ustalenie kwoty, która powinna zostać zwrócona do ARiMR z 10 lat do lat 4. Skarżący występując o płatności wiedział lub powinien był wiedzieć, iż w jej sytuacji (braku bezpośredniego zajmowania się lub decydowania o gruncie, deklarowanym do płatności) jest to działanie, co najmniej wątpliwe prawnie. Tym bardziej, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wskazuje na zupełną i świadomą rezygnację z zarządzania i obrabiania rolniczego, spornego gruntu i przerzucenie tych obowiązków na J. J., który o płatności nie wnosił, zadowalając się plonem z działki, otrzymanej w użytkowanie od skarżącego. W sprawie brak jest ponadto jednoznacznych dowodów na ponoszenie przez skarżącego jakichkolwiek wysiłków (choćby finansowych) związanych z użytkowaniem rolniczym tej działki. Ustalenia te wynikają z oceny działań i przekonań skarżącego (z jego całkowitego braku zainteresowania, co na działce deklarowanej do płatności robi J. J.), a nie z samego uznania, że płatności stronie nie powinny przysługiwać.

W odniesieniu do daty tzw. pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, WSA stwierdził, że organy słusznie podały, iż wynika to z porównania daty doręczenia decyzji ustaleniowej ([...] sierpnia 2017 r.) oraz daty wypłacenia płatności, której dotyczy ta decyzja ([...] grudnia 2008 r.) i uwzględnienia przyjęcia złej wiary w działaniu strony, które doprowadziło do uzyskania tej płatności. Ponadto za pierwsze powiadomienie można przyjąć także zawiadomienie o wszczęciu postępowania ustaleniowego, pismo informujące o konieczności zwrotu określonej kwoty czy też nawet decyzję określającą uprawnienia do płatności, o ile zawarto w niej informację, jaka kwota tych samych płatności została stronie wcześniej wypłacona nienależnie (p. wyrok NSA z 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13). W kontrolowanej sprawie, Biuro Powiatowe ARiMR w Kielcach wystosowało [...] kwietnia 2016 r. zawiadomienie o wszczęciu ustalania nienależnie wypłaconych skarżącemu płatności obszarowych za lata 2006 - 2008 (doręczenie [...] kwietnia 2016 r.), zaś zawiadomienie w tej samej kwestii z Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie (po przekazaniu sprawy ustaleniowej według właściwości) pochodzi z [...] października 2016 r. (doręczenie [...] października 2016 r.) Uwzględniając daty doręczeń ww. zawiadomień prawidłowo stwierdzono, że między wypłatą płatności, a wszczęciem postępowania ustaleniowego dotyczącego tych płatności nie minęło 10 lat, co w przypadku złej wiary nie blokowało skutecznego prowadzenia postępowania ustaleniowego.

W konsekwencji, WSA uznał za organami, że okoliczności sprawy wskazują na obciążające skarżącego zawinieniem odnośnie pobierania płatności, bez spełnienia warunków uprawniających do tego. Nie stwierdzono przy tym, aby odnośnie ww. okoliczności skarżący cechował się dobrą wiarą. Tym samym nie zaistniała przesłanka do wyłączenia dochodzenia zwrotu płatności z uwagi na związany z dobrą wiarą termin przedawnienia.

WSA uznał, że organy dokonały analizy wszystkich dostępnych dowodów w odniesieniu do przesłanek ustalenia, czy strona powinna przyznane i wypłacone jej płatności zwracać i takie właśnie decyzje zostały podjęte. W żadnym fragmencie zaskarżonej decyzji nie wskazywano przy tym, jakoby ww. nieprawomocny wyrok i uchylone rozstrzygnięcia były podstawą czy też miały decydujący wpływ na wydaną decyzję ustaleniową. Dojście do tych samych wniosków, które powzięto w innych postępowaniach (tutaj odnośnie posiadania spornej działki) nie oznacza bezrefleksyjnego przepisania tych wniosków z tych postępowań. Zwłaszcza, że postępowania te prowadzone są aktualnie przez zupełnie różne organy.

WSA nie uznał zarzutu, że skarżący nie mógł zapoznać się z materiałem dowodowym sprawy. Od momentu wszczęcia postępowania ustaleniowego nie pojawiły się w praktyce żadne nowe materiały, mogące zmienić ocenę badanej sprawy. Odnosząc się do konkretnych zarzutów dotyczących wybiórczego traktowania materiału dowodowego, WSA w pełni podzielił zestawienie faktów z powołaniem konkretnych stron zaskarżonych decyzji, które organ zebrał w odpowiedzi na skargę. Podzielił także ocenę rangi zeznań złożonych przez K. H. na rozprawie karnej [...] października 2012 r., dokonaną przez organ, który uznał, że treść tych zeznań nie była na tyle istotna, aby w jakikolwiek sposób, wpływała na ocenę sytuacji strony i całej sprawy ustaleniowej. Składająca ww. zeznanie, wskazała w nim jedynie na oczywisty fakt, iż nie zawsze osoba zajmująca się uprawą ziemi jest w stanie osobiście wykonywać wszystkie zabiegi na swoich gruntach, np. z uwagi na inne zajęcia lub rozległość posiadanych użytków rolnych. Może ona zlecić innej osobie wykonywanie takich zabiegów, a nawet kontrolowanie dużych areałów przez dłuższe okresy wegetacyjne. Aby jednak wciąż być osobą uprawnioną do płatności, takie zlecenia, wskazówki, czy też "dogadywanie się", muszą faktycznie mieć miejsce. Tymczasem materiały sprawy wskazują na zupełną i świadomą utratę kontroli przez skarżącego nad gruntem deklarowanym przez niego do płatności oraz pozostawienie jej użytkowania w całkowitej zależności od planów i zdolności ekonomicznych J. J.

Z tych względów WSA w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi.

Skarżący – reprezentowany przez adwokat – zaskarżył wyrok WSA w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a to naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 4 ustawy o płatnościach z 2003 r. i art. 7 ustawy o płatnościach z 2007 r., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organ w zaskarżonych decyzjach wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, że strona nie spełniła warunków dla uzyskania płatności a uprawnionym do uzyskania płatności był J. J. uznany za faktycznego użytkownika działki z uwagi na to, że był bezpośrednim wykonawcą zabiegów agrotechnicznych na tej działce, podczas gdy przepis ten uprawnia do uzyskania płatności jej posiadacza, a powierzenie realizacji zabiegów agrotechnicznych na danej działce osobie trzeciej, nie uprawnia do stwierdzenia, że posiadacz nie jest użytkownikiem działki i nie jest osobą decydującą o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, jak również powierzenie to nie doprowadziło do utraty posiadania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 336 k.c. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organ błędnie zastosował wymieniony przepis prawa materialnego stwierdzając, że strona nie była posiadaczem działki [...], podczas gdy jej posiadanie przejawiało się zarówno w sferze woli (posiadania dla siebie, ujawnionego wobec osób trzecich) jak i w sferze faktycznego władztwa (wyłącznego dysponowania nieruchomością);

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 5 i art. 81 rozporządzenia 796/2004, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo tego, że organ błędnie zastosował przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwierdzając, że skarżący występując o płatności działał w złej wierze, jak również dokonał błędnej wykładni wymienionego przepisu uznając, że terminem powiadomienia o nienależytym charakterze płatności jest termin otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustaleniowego podczas gdy do przerwania terminu przedawnienia dochodzi dopiero w momencie doręczenia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. o naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 34 ust. 6 i aft. 53 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (dalej: p.k.o.w.r.), przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ II instancji nieprawidłowo uznał, iż wymienione przepisy skutkują niestosowaniem w kontroli poprawności wydania decyzji przez organ I instancji art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a., podczas gdy art. 53 p.k.o.w.r. nie odnajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a nawet gdyby uznać przeciwnie to art. 10a ustawy o ARiMR wszedł w życie dopiero po zakończeniu postępowania przez I instancji, a więc po wydaniu przez ten organ decyzji i po wniesieniu przez stronę odwołania, nie mógł więc mieć on zastosowania w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za poprawne uzasadnień wydanych decyzji, pomimo, że organ nie odniósł się do części podniesionych przez stronę zarzutów odwołania, tj. do zarzutów naruszenia przez organ I instancji art. art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także z tego względu, że doprowadziło do niepełnej kontroli instancyjnej przeprowadzonej przez organ II instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo, że utrzymywały one w mocy błędne decyzje organu I instancji wydane pomimo niezawiadomienia strony o zebraniu całości materiału dowodowego i niezawiadomienia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo, że utrzymywały one w mocy błędne decyzje organu I instancji wydane pomimo niepełnego ich uzasadnienie tj. z pominięciem odniesienia się przez organ do:

- wyjaśnienia przyczyn dlaczego odmówił wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do zakresu jego władztwa nad działką [...] i treści łączącego go z J. J. stosunku prawnego;

- wyjaśnienia dlaczego część zeznań świadków w tym J. J. uznał za wiarygodne, a część zeznań tego samego świadka uznał za pozbawione wiarygodności;

- wyjaśnienia dlaczego uznał za pozbawione wiarygodności zeznania M. K.;

- wyjaśnienia dlaczego uznał za wiarygodne zeznania świadków A. K. i J. D.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że dokonują one błędnej oceny zeznań J. J. i K. H. a poprawna ocena tych zeznań prowadziłaby do wniosku, iż strona uzyskała płatności zgodnie z przepisami prawa;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że za jedną z podstaw ustaleń faktycznych przyjęły one tezy nieprawomocnego wyroku karnego wydanego przeciwko stronie co uznać należy za sprzeczne z zasadą domniemania niewinności;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i uznał, iż zaskarżone decyzje me naruszają przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pomimo tego, że organ błędnie uznał, iż wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania płatności stanowi warunek wystarczający dla przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, podczas gdy dopiero po ostatecznym i prawomocnym zakończeniu drugiego z nich, organ powinien uzyskać uprawnienie do wydania decyzji ustaleniowej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Dyrektor ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzuca WSA szereg naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 34 ust. 6 i aft. 53 p.k.o.w.r., przez to, że organy nieprawidłowo uznały, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z: art. 107 § 3 k.p.a.; art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.; art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Przed ich rozpoznaniem należy podkreślić – odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w zaskarżonym wyroku prawidłowo wywiódł, że w sprawie do takiego rodzaju naruszeń prawa nie doszło.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu niezapewnienia skarżącemu wszelkich uprawnień procesowych, w szczególności uniemożliwienia mu zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji (zarzut sformułowany w punkcie 2 lit. a petitum skargi kasacyjnej).

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR dodano na podstawie art. 36 pkt 6 p.k.o.w.r., z mocą obowiązującą od 1 września 2017 r. Zgodnie z treścią tego przepisu – jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. W myśl zaś art. 53 p.k.o.w.r. – do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw zmienianych w art. 20 i art. 22 i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 20 i art. 34 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

WSA trafnie zauważył, że przepis art. 10a ust. 1 p.k.o.w.r. został wprowadzony w związku z przejmowaniem przez ARiMR, części zadań po zlikwidowanej Agencji Rynku Rolnego. W związku z tym przede wszystkim powinien dotyczyć postępowań dotychczas prowadzonych przez ARR. Niemniej jednak z uwagi na brak przepisów uniemożliwiających stosowanie tej regulacji także do postępowań ustaleniowych i to nawet tych, które zostały wszczęte przed początkiem obowiązywania tego przepisu, a także mając na uwadze brzmienie art. 53 p.k.o.w.r., który wskazuje wprost na ustawę zmienianą o jakiej mowa w art. 34 (ustawa o ARiMR) to należało przyjąć, że art. 10a ust. 1 ustawa o ARiMR znajdował zastosowanie w sprawie.

Niemniej jednak nawet w przypadku przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 7, art. 10 i art. 81 k.p.a., to i tak ich naruszenie – jak prawidłowo wywiódł WSA – nie miało wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (p. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157, a także wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07). Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Tego w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, ponieważ uwzględnienie w treści decyzji argumentacji, okoliczności i ustaleń faktycznych zaczerpniętych z wyroku karnego prowadzonego w sprawie skarżącego, nie stanowiło okoliczności nowych i nieznanych skarżącemu.

Pozostałe zarzuty procesowe zawarte w punkcie 2 lit. b-g petitum skargi kasacyjnej, skupiają się na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez organy i niepełnym ich uzasadnieniu w decyzji, a co WSA miał błędnie uznać za prawidłowe.

Nie są to zarzuty trafne.

Przypomnieć należy, że zakres ustaleń faktycznych w sprawie, istotny dla jej wyniku, miał dotyczyć tego, kto był w latach 2006 – 2008 uprawniony do płatności obszarowych za działkę rolną [...] – czy był nim skarżący R. Ś. czy J. J.. Należy przy tym podkreślić – co nie jest w sprawie kwestionowane przez zarzut błędnej wykładni przepisów – że pojęcie "posiadania" należy interpretować zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, jednak z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. WSA w zaskarżonym wyroku trafnie wskazał, że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niewystarczające i nie stanowi dostatecznej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. W tym zakresie ustalenia powinny dotyczyć nie tyle tytułu prawnego do władania gruntem, ale faktycznego posiadania i użytkowania rolniczych działki, która to przesłanka uprawnia do otrzymania płatności. Konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika bowiem ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielonej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 227/07). Innymi słowy omawiana pomoc finansowa powinna być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego. (p. wyroki NSA z: 15 grudnia 2011 r., II GSK 1287/10 i 7 marca 2012 r., II GSK 88/11).

W tym zakresie WSA trafnie stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR zawiera prawidłowe i wyczerpujące ustalenia faktyczne, które nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego, a jej uzasadnienie spełnia wymogi o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Z dokonanych ustaleń faktycznych wynika sposób użytkowania działki [...] w latach 2005 – 2008, które sprowadziły się do konkluzji, że J. J. (prowadząc własne gospodarstwo rolne) realizował na własny koszt, rachunek i dla siebie produkcję rolną w postaci upraw kukurydzy. W tym celu wykonywał wszystkie czynności agrotechniczne, samodzielnie decydował o wszelkich pracach polowych, sianiu i zbieraniu plonów, a także sposobie wykorzystania zebranych przez siebie plonów z przeznaczeniem na cele własnego gospodarstwa rolnego lub sprzedaży innym podmiotom. Z kolei skarżący nie miał żadnej roli decyzyjnej w tym zakresie.

Przy czym nie można się zgodzić z zarzutami, że organy a za nimi WSA, nie wyjaśniły: dlaczego odmówiono wiarygodności oświadczeniom skarżącego co do zakresu jego władztwa nad działką [...] i treści łączącego go z J. J. stosunku prawnego; dlaczego część zeznań świadków w tym J. J. uznano za wiarygodne, a część jego zeznań za pozbawione wiarygodności; dlaczego uznano za pozbawione wiarygodności zeznania M. K. i dlaczego uznał za wiarygodne zeznania świadków A. K. i J. D.

Wskazać należy, że odpowiedzi na wszystkie stawiane zastrzeżenia znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim należy podkreślić, że ocena dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie została dokonana na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Z analizy zgromadzonych dowodów, przede wszystkim z zeznań J. J. składanych przed sądem powszechnym i przed organami ścigania (a więc w okresie najwcześniejszego etapu postępowania administracyjnego) wynikało, że sporny grunt został mu pozostawiony przez skarżącego, właściwie do pełnej dyspozycji z czego w pełni korzystał. Brak jest przy tym wiarygodnych śladów, wskazujących na to, że skarżący faktycznie kierował do J. J. jakiekolwiek wytyczne dotyczące sposobu użytkowania działki [...]. Sam fakt całkowitej zmiany zeznań przez J. J. na późniejszym etapie postępowania, nie może zostać uznany za wiarygodny i tym samym przesądzający o uznaniu racji skarżącego. Poza zmianą ww. zeznań, skarżący w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby jego argumentację i stanowisko w sprawie. Trafnie WSA podkreślił, że kiedy J. J. składał swoje pierwsze zeznania dotyczące zarządzania działką [...], były to zeznania bliższe zdarzeniom, których te zeznania dotyczyły, a więc logicznym jest, iż łatwiej było jej wówczas pamiętać. Natomiast zeznania J. J., złożone na rozprawie administracyjnej były składane wiele miesięcy później. Ponadto zeznania J. J., złożone przed organami ścigania i w sądzie karnym, odznaczały się znaczną szczegółowością, klarownością i precyzją, a zeznania na rozprawie administracyjnej były bardzo ogólnikowe i nie odnosiły się zupełnie do prawnych kwestii związanych z posiadaniem.

Jeżeli chodzi o oświadczenia skarżącego i odmowę ich wiarygodności, to należy pamiętać, że w czasie postępowania administracyjnego skarżący był oskarżony o wyłudzenie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. To powoduje, że za składanie ewentualnie, nieprawdziwych zeznań nie może ponosić odpowiedzialności karnej, o czym stanowi art. 233 § 1 k.k. Tak więc skarżący realizując prawo do obrony mógł umyślnie składać nieprawdziwe zaznania i nie ponosić za ich treść odpowiedzialności karnej. Z tych też powodów do oceny jego zeznań złożonych w toku postępowania administracyjnego, należało podchodzić z daleko idącą ostrożnością. Mając na uwadze to i konfrontując je ze spójnymi oraz rzetelnymi zeznaniami J. J., należało uznać zeznania skarżącego za pozbawione wiarygodności. Stąd też słuszna była konkluzja WSA, że skarżący był zainteresowany jedynie uzyskiwaniem płatności do tego terenu i ograniczał się do uzyskiwana od J. J. informacji, co uprawiane jest na tym terenie, a to w celu wypełnienia wniosków o przyznanie płatności do przedmiotowej działki.

Powyższe musiało doprowadzić do oceny, że zeznania M. K. (związanego z interesami skarżącego i jego syna A. Ś.) okazały się również niewiarygodne jako pośrednio potwierdzające twierdzenia skarżącego, a jednocześnie za wiarygodne uznano zeznania A. K. i J. D. Wynikało to z całokształtu oceny materiału dowodowego sprawy.

Z kolei zeznania K. H., tylko w sposób ogólny wskazywały komu przysługują płatności bezpośrednie i nie wykluczały możliwości zlecenia prac rolnych osobie trzeciej na danej działce. Zeznania tego świadka w żaden sposób jednak nie przekładały się na zakres i prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie.

W rezultacie organy prawidłowo wywiodły – co zaaprobował WSA – na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, że to J. J. był samodzielnym użytkownikiem spornej działki [...] już od 2005 r., a więc jeszcze przed ubieganiem się o płatności za ten grunt przez skarżącego. Potwierdza to zasadność stanowiska organów, że skarżący był zainteresowany jedynie płatnościami do tej działki, a J. J. swobodnie ją użytkował. Zatem twierdzenia skarżącego o tym, że posiadał sporną działkę, ponieważ realnie wpływała na jej stan i miała wolę ku temu należało uznać za bezpodstawne.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP przejawiające się w tym, że za jedną z podstaw ustaleń faktycznych przyjęto tezy nieprawomocnego wyroku karnego wydanego przeciwko skarżącemu co uznać należy za sprzeczne z zasadą domniemania niewinności.

Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP – każdego uważa się za niewinnego dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem.

W sprawie jest bezsporne, że wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z [...] czerwca 2016 r. ([...]), mocą którego skarżący został uznany winnym popełnienia przestępstwa m.in. z art. 286 § 1 k.k. i z art. 297 § 1 i 2 k.k. i za każdy z tych czynów został skazany na 12 miesięcy pozbawienia wolności i grzywny oraz zobowiązany do zwrotu (solidarnie m.in. z synem A. Ś.) do ARiMR kwot w wysokości 54.609,12 zł i 22.260,12 zł, jest wyrokiem nieprawomocnym. Niemniej jednak – wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie – okoliczność ta nie stanowiła podstawy do wydania decyzji negatywnej dla skarżącego. Stałoby się tak w przypadku, gdyby organ powołując się na ten wyrok odstąpił od przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, poprzestając na zawartych w nim tezach. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Dowody zgromadzone w trakcie postępowania sądowego (tj. protokoły rozpraw i zeznania świadków) stały się przedmiotem materiału dowodowego postępowania administracyjnego i stanowiły jedną z części tak zgromadzonego całokształtu materiału sprawy. Na podstawie którego organy dokonały własnych ustaleń faktycznych w sprawie, które stały się podstawą do ich oceny i wydania zaskarżonych decyzji do WSA.

Reasumując, WSA prawidłowo uznał, że poczynione w sprawie przez orzekające organy ustalenia dawały podstawę do przyjęcia, że skarżący w latach 2006-2008 r. nie użytkował trwale spornej działki [...], a tym samym nie posiadał jej w znaczeniu uprawniającym do przyznania płatności. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.: w zw. z art. 2 i 4 ustawy o płatnościach z 2003 r. i art. 7 ustawy o płatnościach z 2007 r. oraz w zw. z art. 336 k.c. poprzez ich wadliwie zastosowanie (pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej); a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 5 i art. 81 rozporządzenia 796/2004, przejawiające się na ich nie zastosowaniu i błędnej wykładni (pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej).

Co do pierwszej grupy zarzutów stwierdzić należy, że nie można uznać za trafny zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisów prawa. Błędne bowiem zastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którym kwestionowano przyjęty przez WSA stan faktyczny sprawy zostały uznane za bezzasadne. Powyższe oznacza, że kastorowi nie udało się skutecznie zakwestionować przyjętych przez sąd I instancji ustaleń, że skarżący nie był posiadaczem faktycznym spornej działki rolnej [...], gdyż nie użytkował jej rolniczo w latach 2006 - 2008. Tym samym skarżący nie powinien był uzyskać uprawnień do otrzymania pomocy finansowej w formie płatności JPO i UPO w stosunku do tej działki we wskazanych latach. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów wskazanych w pkt 1 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 5 i art. 81 rozporządzenia 796/2004, którym zakwestionowano działanie skarżącego w złej wierze oraz podniesiono, że terminem powiadomienia o nienależytym charakterze płatności nie jest termin otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustaleniowego lecz do przerwania terminu przedawnienia dochodzi dopiero w momencie doręczenia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności.

Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004 – obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie prawidłowo przyjęto, że skarżący działał w złej wierze. Skarżący bowiem – jak wynika z przedstawionych wyżej ustaleń – występując o płatności nie zamierzał bezpośrednio zajmować się deklarowanym do płatności gruntem, co więcej nie decydował co i w jaki sposób ma być uprawiane na tym gruncie. Tym bardziej, że skarżący nie ponosił jakichkolwiek wysiłków (choćby finansowych) związanych z użytkowaniem rolniczym tej działki. Ustalenia te wynikają z oceny działań i przekonań skarżącego (z jego całkowitego braku zainteresowania, co na działce deklarowanej do płatności robi J. J.), a nie z samego uznania, że płatności skarżącemu nie powinny przysługiwać. Było to zatem działanie – jak prawidłowo uznał WSA – co najmniej wątpliwe prawnie. Nie zmienia tego podnoszony przez kasatora okres wystąpienia z wnioskiem o płatności, tj. tuż po wejściu do UE. Wskazać należy, że lata początkowego pobierania płatności bezpośrednich i dostosowanie się do warunków ich przyznania, powinny wręcz wzmóc czujność rolnika co do przestrzegania przepisów jej regulujących, a nie obniżać wymagania do ich otrzymania. Poza tym skarżący o te płatności ubiegał się przez trzy kolejne lata, a nie tylko za rok. Oznacza to, że w sprawie miał zastosowanie 10 letni termin przedawnienia.

Nie jest też zasadny zarzut dotyczący przerwania biegu przedawnienia.

Za w pełni zasadne uznać należy stanowisko WSA, oparte na wyroku NSA z 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13, które skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela, że za pierwsze powiadomienie można przyjąć także zawiadomienie o wszczęciu postępowania ustaleniowego, pismo informujące o konieczności zwrotu określonej kwoty czy też nawet decyzję określającą uprawnienia do płatności, o ile zawarto w niej informację, jaka kwota tych samych płatności została stronie wcześniej wypłacona nienależnie. W kontrolowanej sprawie, Biuro Powiatowe ARiMR w Kielcach wystosowało [...] kwietnia 2016 r. zawiadomienie o wszczęciu ustalania nienależnie wypłaconych skarżącemu płatności obszarowych za lata 2006 - 2008 (doręczenie [...] kwietnia 2016 r.), zaś zawiadomienie w tej samej kwestii z Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie (po przekazaniu sprawy ustaleniowej według właściwości) pochodzi z [...] października 2016 r. (doręczenie [...] października 2016 r.) Uwzględniając daty doręczeń ww. zawiadomień prawidłowo stwierdzono, że między wypłatą płatności, a wszczęciem postępowania ustaleniowego dotyczącego tych płatności nie minęło 10 lat, co w przypadku złej wiary nie blokowało skutecznego prowadzenia postępowania ustaleniowego. Z przedstawionego punktu widzenia, stanowisko kasatora, że na gruncie art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, za działanie o którym w nim mowa, uznać należałoby wyłącznie decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. o nieuzasadnionym charakterze płatności wypłaconych w sierpniu 2006 r. oraz marcu i grudniu 2008 r., jest chybione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.