Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 885/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant st. sekretarz sądowy – Izabela Kaliszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, informacji publicznej w postaci:

1) dokumentów (w jakiejkolwiek formie) wytworzonych w wyniku przeprowadzonego w Ministerstwie Obrony Narodowej audytu, o którym audycie mowa jest we wskazanym tekście: http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraiu.3/macierewicz- audyt-w-mon-wskazuje-na-korupcje,623032.html,

2) korespondencji i dokumentów (w jakiejkolwiek formie) związanych ze wskazanym audytem, które zostały skierowane przez Ministra Obrony Narodowej do Prezes Rady Ministrów i Rady Ministrów.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że z przeprowadzonego w Ministerstwie Obrony Narodowej audytu otwarcia został sporządzony raport, który został przekazany Prezes Rady Ministrów. Raport ten jest dokumentem niejawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych i zgodnie z ust. 4 powyższego przepisu, został oznaczony klauzulą "Zastrzeżone", a więc podlega ustawowemu ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, zaklasyfikowanie informacji jako niejawnych w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych, jest wystarczającym powodem odmowy udzielenia informacji.

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Ministra Obrony Narodowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenia [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i wykonanie wniosku z dnia [...] marca 2016 r., a powołując się na stanowisko doktryny i judykatury stwierdzono, że wszelkie ustawowe ograniczenia, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, iż ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ponadto dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zwłaszcza jeśli udostępnienie informacji miałoby negatywny wpływ na funkcjonowanie Sił Zbrojnych RP, a co za tym idzie, na bezpieczeństwo państwa. Zatem, w myśl cytowanego przepisu, bezpieczeństwo państwa może być nadrzędne nad interesem obywatela w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a w określonym przypadku istnieje wręcz konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej, reguluje m.in. zagadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a przez pojęcie "odmowa udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest ograniczone zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy. Przytaczany artykuł jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej wskazuje tajemnice uregulowane w odrębnych aktach prawnych, w tym w przepisach o ochronie informacji niejawnej, a ściślej rzecz ujmując, kwestię ochrony informacji niejawnych reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Określa ona zarówno sposób klasyfikowania informacji niejawnych, organizowania ich ochrony, jak i krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do tych informacji. Ponadto zakaz udostępniania informacji niejawnych jako objętych tajemnicą jest jednoznacznie wyrażony w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia. Zatem stosownie do treści powyższego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a stanowiąc tym samym wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, winien być interpretowany ściśle. Jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dochodzi do przekonania, że żądane informacje publiczne stanowią informację niejawną, to powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji. Reasumując, przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaklasyfikowanie informacji jako niejawnych (w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych) jest wobec tego wystarczającym powodem odmowy udzielenia informacji. Zatem, w myśl cytowanego art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazano, że bezpieczeństwo państwa może być nadrzędne nad interesem obywatela w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a w określonym przypadku istnieje wręcz konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenia [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając na ruszenie przepisów:

– art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem,

– art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie zbyt szerokiego ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że żądane informacje stanowią informację publiczną i w zasadzie wniosek mieści się w zakresie prawa do informacji wyrażonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadinterpretacja MON w zakresie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych prowadzić może do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Zatem powinna zostać przeanalizowana możliwość anonimizacji i ukrycia informacji zastrzeżonych jako poszczególnych informacji, a nie zbioru informacji. Dalej podano, że wolności uzyskiwania i rozpowszechniania informacji w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ma złożony charakter, a zgodnie z jej art. 54 ust. 1, każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Ponadto prawo do informacji publicznej stanowi prawo człowieka, a ETPC wskazuje, iż jest to fundament demokratycznego państwa prawa. Tym samym ochrona prawa do informacji publicznej jest jednym z zadań ciążącym na administracji. Nie może być tak, że organy rozpatrujące wnioski o informację publiczną stają się niejako stroną postępowania, a w rzeczywistości przeciwnikiem procesowym podmiotu wnioskującego. Nawet jeżeli w wyniku złożenia wniosku do podmiotu zobowiązanego dochodzi do sytuacji wnioskowania o informacje, które podlegają ochronie ze względu na wyłączenia wskazane w ustawie o ochronie informacji niejawnych, to rolą takiego podmiotu w ocenie wniosku jest rolą bezstronnego arbitra. Wskazuje na to obowiązek stosowania do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże zaskarżona decyzja zawiera wyłącznie elementy związane z ochroną informacji niejawnych i nie sposób doszukać się w uzasadnieniu próby zważenia kolizji dóbr. W szczególności, że kwestie o jakie Stowarzyszenie zawnioskowało stały się podstawą szerokiej debaty publicznej, tj. wolności wypowiedzi. Reasumując, stowarzyszenie stoi na stanowisku, że wnioskowane informacje powinny być udostępnione, bowiem zasada jawności w demokracji ma szczególny charakter i ma związek z kontrolą władz, zaś w pozostałej części powołano się na stanowisko doktryny i judykatury.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnej, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 2 ustawy, rękojmią zachowania tajemnicy jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Ponadto ustawa stosuje zasadę ograniczonego dostępu, co oznacza, że nawet jeżeli dana osoba, która w wyniku przeprowadzonego wobec niej postępowania sprawdzającego uzyskała poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą na przykład "tajne", nie jest upoważniona do dostępu do wszystkich informacji niejawnych, które posiadają klauzulę "tajne" (czy też niższą), ale tylko do tych, które są jej niezbędne do realizacji służbowych zadań. Ponadto, zgodnie z art. 8 ustawy, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności, 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności, 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Zatem analiza art. 4 i art. 8 ustawy wskazuje, iż dostęp do informacji niejawnych jest podwójnie ograniczony: pod względem podmiotowym zostaje zawężony do osoby, która daje rękojmię zachowania tajemnicy, a przedmiotowym w zakresie uprawnień do określonej klauzuli tajności wynikających z wykonywanej pracy lub pełnionej służby na zajmowanym stanowisku albo z wykonywania czynności zleconych. Dodatkowo przepis obliguje, by informacje niejawne były przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie. Jest to zatem zgodne z przepisami, które regulują wszelkie operacje wykonywane w odniesieniu do informacji niejawnych i na tych informacjach, czyli zgodnie z przepisami dotyczącymi kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, w zależności od przyznanej klauzuli tajności. Informacje niejawne muszą być chronione odpowiednio do klauzuli tajności przy zastosowaniu środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych. Tymczasem skarżące stowarzyszenie wnioskując o udostępnienie mu przedmiotowych informacji nie powołało się na fakt spełniania przesłanek uprawniających je do dostępu do informacji niejawnych, co oznacza, że w świetle powyżej zacytowanych przepisów nie było możliwe udostępnienie mu tych informacji. Zatem zaklasyfikowanie danej informacji jako informacji niejawnej jest wystarczające dla udzielenia odmowy udostępnienia tej informacji, osobie niespełniającej przesłanek do udostępnienia informacji niejawnych. Podkreślono również, że wnioskowane informacje nie zostały objęte klauzulą tajności na użytek prowadzonego postępowania o udzielenie informacji publicznej na wniosek skarżącego, lecz klauzula tajności została nadana ze względu na jego niejawną treść i w tej sytuacji nie można mówić, tak jak chce tego skarżący, o nadinterpretacji przepisów, bowiem minister, jako osoba uprawniona do podpisania dokumentu, nadał raportowi klauzulę "zastrzeżone", kierując się przesłankami, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnej, wskazującymi na taki charakter informacji, a mianowicie faktem, iż nieuprawnione ujawnienie informacji może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej. Dokument był opracowywany na bazie innych dokumentów niejawnych i nadanie mu klauzuli tajności było obowiązkiem Ministra Obrony Narodowej. Zatem nie można zarzucać Ministrowi Obrony Narodowej, iż nałożył na dokument klauzulę tajności w celu ograniczenia skarżącemu dostępu do informacji. Nakładając klauzulę tajności kierowano się koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie obrony narodowej, poprzez zapewnienie środków ochrony informacjom, których ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej. Nałożenie stosownej klauzuli tajności jest obowiązkiem osoby uprawionej do podpisania dokumentu, a nie jej uprawnieniem, z którego może w dowolny sposób korzystać. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut braku zważenia kolizji dóbr skierowany do MON i jest on błędnie do skierowany do Ministra Obrony Narodowej. W ocenie organu, to ustawodawca, stanowiąc przepisy prawa, dokonuje stosownego wyważenia ochrony określonych dóbr, a mianowicie konieczności zapewnienia, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawa do dostępu do informacji publicznej oraz konieczności ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, która może uzasadniać, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do dostępu do informacji niejawnych. Organ, nakładając stosowną klauzulę tajności, kieruje się wskazaniami przepisu art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnej, nie dokonując już zważenia, któremu dobru należy dać pierwszeństwo. Taka analiza została bowiem już dokonana przez ustawodawcę, a jej wynik stanowią przepisy obu ustaw. Powyższe nie oznacza oczywiście, iż organ ma prawo do dowolnego nakładania klauzuli tajności. Wyjątek, ograniczający prawo do dostępu do informacji publicznej, musi być przez organ stosowany ściśle, tak aby w konsekwencji jego ewentualnego ekscesywnego zastosowania nie doszło do nadmiernego ograniczenia prawa do dostępu do informacji niejawnej. Z kolei odnosząc się do stanowiska, iż Minister Obrony Narodowej powinien przeanalizować możliwość anonimizacji i ukrycia informacji zastrzeżonych jako poszczególnych informacji a nie zbioru informacji, uznano je za chybione. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie informacji niejawnej, dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna. Powyższe, w ocenie organu, oznacza, że dokument, w rozumieniu ustawy, któremu nadaje się klauzulę tajności, jest fizycznym odwzorowaniem informacji niejawnej i stanowi fizyczną całość. To znaczy, że dokument stanowi zarówno jednostkowa informacja niejawna, jeżeli została w sposób jednostkowy utrwalona, jak również zbiór takich jednostkowych informacji, jeżeli został utrwalony w sposób zbiorczy. Chroniony jest więc cały dokument, jako zbiór informacji niejawnych, a nie jednostkowe informacje zawarta w tym dokumencie. Żądanie więc analizy dokumentu w celu ukrycia informacji niejawnych prowadzi do nieprawnego z punktu widzenia przepisów ustawy wydzielenia z dokumentu niejawnego, informacji jawnych. Czym innym jest bowiem przeanalizowanie dokumentu w celu jego anonimizacji, z uwagi na ochronę prywatności osoby, której dane osobowe są w dokumencie ujawnione, a czym innym przeanalizowanie dokumentu zdanie po zdaniu i nadawanie każdej zawartej w nim informacji czy to statusu informacji jawnej, czy to niejawnej. Abstrahując od niezgodności z przepisami ustawy, uczynienie zadość żądaniu skarżącego prowadziłoby de facto do wytworzenia nowego, nieistniejącego dokumentu (a żądanie takie jest niedopuszczalne w ramach realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej) i to dokumentu, którego nie można nawet uznać za informację przetworzoną, ale prowadzi także do deformacji treści dokumentu pierwotnego i, co za tym idzie, deformacji informacji publicznej. Nietrafne jest również powołanie się przez skarżącego w stanie faktycznym niniejszej sprawy na wyrażone w piśmiennictwie stanowisko, że informacja przestaje być informacją niejawną, jeżeli w związku z upływem czasu, a co za tym idzie utratą aktualności, ujawnienia informacji nie wywoła wskazanych w ustawie ujemnych skutków, bowiem wnioskowany dokument dotyczy audytu otwarcia obecnie urzędującego Ministra Obrony Narodowej (a nie spraw archiwalnych) i upływ czasu nie ma wpływu na aktualność nadania klauzuli tajności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej) do celu, jaki temu przyświeca (ochrona informacji niejawnych, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – bezspornym jest, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Obrony Narodowej jest bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako organ władzy publicznej, do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana przez Stowarzyszenie [...] informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, ponieważ mieści się w przesłankach zawartych w art. 6 ust. 1 pkt a) i ust. 2 ustawy, ponieważ ma postać dokumentu urzędowego i dotyczy przebiegu oraz efektów kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Obrony Narodowej.

Natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Z kolei według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji publicznej (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228 ze zm.), informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 2 ustawy, rękojmię zachowania tajemnicy daje zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego. Z kolei według brzmienia art. 5 ust. 4, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej, zaś na podstawie art. 8 ustawy, informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności: 1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności; 2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności; 3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Zatem słusznie organ zauważa w zaskarżonej decyzji, że dostęp do informacji niejawnych, a zatem również wnioskowanych, jest podwójnie ograniczony. Mianowicie zarówno pod względem podmiotowym (osoba dającą rękojmię zachowania tajemnicy niejawnej, stwierdzonej w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego) oraz przedmiotowym (w zakresie uprawnień do określonej klauzuli tajności wynikających z wykonywanej pracy lub pełnionej służby na zajmowanym stanowisku albo z wykonywania czynności zleconych oraz przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie). Reasumując, jest to zgodne z przepisami, które regulują wszelkie operacje wykonywane w odniesieniu do informacji niejawnych i na tych informacjach, czyli zgodnie z przepisami dotyczącymi kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, w zależności od przyznanej klauzuli tajności. Informacje niejawne muszą być chronione odpowiednio do klauzuli tajności przy zastosowaniu środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych.

Tymczasem skarżące Stowarzyszenie nie powołało się na fakt spełnienia powyższych przesłanek i stąd też udzielenie żądanej informacji publicznej musiało spotkać się – w ocenie Sądu –z decyzją odmowną.

W tym miejscu wskazać należy, że nadal aktualny w niniejszej sprawie jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1047/10 na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631 ze zm.), zgodnie z którym to nie inny podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu niejawnego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, powinien w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej wyjaśnić powody, dla których żądane informacje zostały zaklasyfikowane jako tajemnica służbowa oraz wykazać, że wskutek ich ujawnienia jakiekolwiek dobro, czy interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli zostałby zagrożony. Taki obowiązek ma natomiast podmiot, który jest uprawniony do przyznania, zmiany lub zniesienia klauzuli tajności i może przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Tymczasem Minister Obrony Narodowej wskazał, że nieuprawnione ujawnienie żądanej informacji może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej, a dokument był opracowywany na bazie innych dokumentów niejawnych i nadanie mu klauzuli tajności było obowiązkowe, kierując się ponadto koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie obrony narodowej, poprzez zapewnienie środków ochrony informacjom, których ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań w zakresie obrony narodowej.

Niezależnie od powyższego Sąd po zapoznaniu się z wnioskowanymi informacjami doszedł do przekonania, że zasadnie organ uznał żądane przez skarżące Stowarzyszenie dokumenty za informację niejawną, z nadaną im klauzulą "zastrzeżone", bowiem ich ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie m.in. funkcjonowania Sił Zbrojnych i w konsekwencji bezpieczeństwa publicznego. W tym miejscu należy zauważyć, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Informacja jest bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1679/14), co Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Niezależnie od powyższych dywagacji wskazać należy, że stosownie do treści art. 2 pkt 3) ustawy o ochronie informacji niejawnych, w jej rozumieniu dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna. Zatem dokument w rozumieniu ustawy posiadający klauzulę niejawności, stanowi fizyczną całość z odwzorowaniem informacji niejawnej co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że jeśli informacja jednostkowa została utrwalona w sposób jednostkowy, to siłą rzeczy jej zbór podlega ochronie jako dokument niejawny. Stąd też próba jego ewentualnej anonimizacji – jak słusznie zauważa organ – prowadziłaby do niezgodnej z ustawą o ochronie informacji niejawnych, "odseparowanie" z dokumentu niejawnego, informacji jawnych. Ponadto Sąd po dokonaniu hipotetycznie tylko takiej próby doszedł do wniosku, że żądana informacja nie miałaby żadnego waloru poznawczego, jakiego oczekuje się po informacji publicznej, bowiem stanowiłaby zbiór luźnych już nie tylko informacji, lecz chaotycznych, z niczym nie powiązanych i bez żadnego ciągu logicznego, nieczytelnych dla nikogo niezrozumiałych danych.

Na koniec zaś dodać należy w ślad za organem, że wnioskowane dokumenty dotyczą audytu otwarcia obecnie urzędującego Ministra Obrony Narodowej. Zatem nie spraw archiwalnych i upływ czasu nie ma wpływu na aktualność nadania klauzuli tajności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.