Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 143/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. O. B. spółki z o.o. z siedzibą w N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Go 321/20 w sprawie ze skargi R. O. B. spółki z o.o. z siedzibą w N. S. na akt Starosty Nowosolskiego z dnia 18 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 321/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki z o.o. "R." z siedzibą w N. (dalej także: spółka) na akt Starosty Nowosolskiego z 18 maja 2020 r., znak KM.7129.21.2020 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na drodze gminnej.

II.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka "R." i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie oraz stwierdzenie nieważności Projektu; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 1 ustawy z 11 marca 1989 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, dalej: u.d.p.) w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej p.r.d.) w zw. z § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784, dalej: rozporządzenie o zarządzaniu ruchem) w zw. z punktem 3.1.1., 3.1.2.1., 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2311, dalej: rozporządzenie w sprawie znaków), poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że Projekt został wydany zgodnie z przepisami, podczas gdy Starosta Nowosolski zaniechał m.in. dokonania rzeczywistej oceny w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, nie dokonał wnikliwej analizy skutków, jakie wywołał znak zakazu, nie uwzględnił: interesu ogólnospołecznego, nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, niezgodności Projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, zaś postawienie znaku zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10 ton w ciągu ulicy Wiśniowej w Bobrownikach, uniemożliwia skarżącej korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem i pozbawia możliwości wykonania jej zobowiązań związanych z rekultywacją składowiska odpadów;

2. art. 1 u.d.p. w zw. z art. 10 ust. 5 p.r.d. w zw. z § 4 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem w zw. z punktem 3.1.2., 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków, poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że Projekt został wydany zgodnie z przepisami, podczas gdy celem Projektu było uniemożliwienie wyłącznie skarżącej poruszania się samochodami ciężarowymi o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10 ton w ciągu ulicy Wiśniowej w Bobrownikach i uniemożliwienie wykonania jej zobowiązań związanych z rekultywacją składowiska odpadów, toteż Sąd błędnie uznał, iż nie wystąpiły przesłanki do odrzucenia Projektu przez Starostę Nowosolskiego, który został oparty wyłącznie o pozaprawne przesłanki, a w szczególności jest niezgodny z warunkami umieszczania na drogach znaków, jak też jest niezgodny z potrzebami społeczności lokalnej i nie zapewnia efektywności Projektu;

3. § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia tychże przepisów, podczas gdy Starosta Nowosolski naruszył ww. regulacje poprzez zaniechanie podjęcia działań, o których mowa w ww. przepisach prawa, a konkretnie przez niepowołanie komisji składającej się z przedstawicieli Policji oraz przedstawicieli zarządu drogi, w celu zbadania, czy możliwy jest transport samochodami ciężarowymi powyżej 10 ton przez działki gruntowe nr 873/9, 587 i 581 w zakresie skrzyżowania oraz działki 579, 578 i 579 obręb Bobrowniki oraz działki 1154 175 i 205 obręb Niedoradz, które stanowią polne drogi, przez niezasięgnięcie opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo, w celu zbadania, czy możliwy jest transport samochodami ciężarowymi powyżej 10t przez działki gruntowe nr 873/9, 587 i 581 w zakresie skrzyżowania oraz działki 579, 578 i 579 obręb Bobrowniki oraz działki 1154 175 i 205 obręb Niedoradz i wreszcie przez niezasięgnięcie opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza;

4. § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia tychże przepisów, podczas gdy Starosta Nowosolski naruszył ww. regulacje poprzez zaniechanie podjęcia czynności, a konkretnie przez niepowołanie komisji składającej się z przedstawicieli Policji oraz przedstawicieli zarządu drogi, w celu zbadania, jakie jest natężenie ruchu na drodze gminnej nr 00400F ul. Wiśniowa w miejscowości Bobrowniki, przez niezasięgnięcie opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo, w celu zbadania, czy a jeżeli tak, to jaki wpływ na bezpieczeństwo ma transport samochodami ciężarowymi powyżej 10t na drodze gminnej nr 00400F ul. Wiśniowa w miejscowości Bobrowniki, jakie jest zużycie eksploatacyjne drogi, wreszcie przez niezasięgnięcie opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza - w celu ustalenia, jakie natężenie ruchu występuje na ww., odcinku drogi publicznej;

5. § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż nie doszło do naruszenia tychże przepisów, podczas gdy Starosta Nowosolski naruszył ww. regulacje, albowiem zatwierdził wadliwy Projekt, który nie zawierał właściwego opisu technicznego, w szczególności charakterystyki drogi i ruchu na drodze, do wszelkich wymaganych prawem danych, i które to wady nie dawały podstawy do zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 123 ust. 1 ustawy z 14 gru 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 797), polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego i pominięcie faktu, że składowisko odpadów nadal funkcjonuje, zaś Projekt uniemożliwia poruszanie się drogami określonymi w wydanych dokumentach i aktach administracyjnych z których wynika, że dojazd do działki gruntu nr 874/3 pojazdami ciężkimi o obciążeniu 10 ton/oś ciągiem komunikacyjnym jest przewidziany w ciągu komunikacyjnym, o którym mowa w Projekcie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia nieważności Projektu;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w szczególności z uwagi na charakter skarżonego aktu, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia nieważności Projektu;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego w oparciu wyłącznie o twierdzenia Starosty Nowosolskiego, bez wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i bez jej właściwej oceny, z pominięciem dowodów przedłożonych przez Skarżącego, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia nieważności Projektu;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Skarżący ma możliwość poruszania się inną drogą, podczas gdy ta inna droga to nieutwardzony, polny szlak, przebiegający niezgodnie z wyznaczonymi granicami działek ewidencyjnych, stanowiący dojazd do pól oraz innych, licznych działek, położonych wzdłuż tegoż szlaku o długości kilku kilometrów, co w konsekwencji powoduje, iż Skarżący nie ma możliwości wypełnienia swoich obowiązków, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia nieważności Projektu;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja) i art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1292) w zw. z art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53, poprzez wadliwe przyjęcie, że Skarżący ma możliwość poruszania się inną drogą, podczas gdy poruszanie się pojazdami ciężkimi o obciążeniu 10 ton/oś przy wykorzystaniu innego ciągu komunikacyjnego, jest niezgodne z wydanymi aktami administracyjnymi, zaś uniemożliwienie poruszania się przez Spółkę z ciągu komunikacyjnego, o którym mowa w Projekcie, jest niezgodne z pryncypiami konstytucyjnymi, w szczególności - z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą równości oraz zasadą działania organów na podstawie i w granicach prawa, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia nieważności Projektu;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów objętych skargą, błędnie określonym stanie faktycznym przez Starostę i w ślad za tym również w zaskarżonym wyroku, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, zamiast stwierdzeniem nieważności Projektu;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z ustawowymi wymogami, w tym poprzez błędy i niespójności, brak dokonania szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, a także poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, zamiast stwierdzeniem nieważności Projektu;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego oraz nieprawidłowe przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że celem Projektu była poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz pieszych ze względu na brak chodnika oraz przeciwdziałanie niszczeniu drogi poprzez wyeliminowanie dużego natężenia ruchu, podczas gdy z treści opinii, na podstawie której wydano Projekt, wynika wprost, że Projekt został wydany wyłącznie w związku z działalnością Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi, zamiast stwierdzenia nieważności Projektu;

9. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, polegające na oddaleniu skargi zamiast stwierdzeniu nieważności Projektu, pomimo iż Organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego okoliczności związanych z ruchem pojazdów, wybiorczo przedstawił okoliczności stanowiące podstawę do wydania Projektu, które były dodatkowo ukierunkowane na uniemożliwienie wyłącznie Skarżącej wypełnienia jej obowiązków, sporządzenie opisu technicznego w istocie bez charakterystyki drogi i ruchu na drodze, zaś uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (częściowo znajdujących się już w aktach sprawy), które przedłożono wraz ze skargą do WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz wraz z pismem strony skarżącej z 12 sierpnia 2020 r. na okoliczności wskazane w tych pismach procesowych, albowiem okoliczności wynikające z przedłożonych dokumentów nie pozostają poza sporem, jak też mają istotny wpływ na wynik sprawy; dodatkowo wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów szczegółowo opisanych w treści skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

III.

Skarga kasacyjna została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), wobec zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w tym trybie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten określa zatem zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja, jako mająca charakter szczególny, wyłącza odpowiednie stosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., w zakresie obejmującym dodatkowe elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, dając możliwość ich pominięcie przez NSA, jeżeli nie są one konieczne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia, co ma miejsce w rozstrzyganej sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone zostały przez stronę na skutek skonkretyzowania przez nią podstaw skargi kasacyjnej.

W tak określonych granicach rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, uznając, że zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Jest to konsekwencją ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowym, przewidującego rozstrzyganie przez NSA sprawy w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie, co jest obowiązkiem jedynie sądu pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Do obowiązku wnoszącego skargę kasacyjną, działającego z należytą starannością należy więc – w jego słusznym interesie – poprawne wskazanie norm prawnych naruszonych przez wojewódzki sąd administracyjny i określenie na czym uchybienie tego sądu polegało.

Co istotne, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych, poprzez przedstawienie rzeczowej argumentacji na ich poparcie, przy czym w przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania, niezbędne jest wskazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest wykazanie, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wystarczy przy tym ograniczyć się do wymienienia zbiorczo (kwestionowanych) przepisów, bowiem konieczne jest indywidualne uzasadnienie każdego zarzutu formułowanego wobec poszczególnych przepisów, na których naruszenie wskazano w skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Mając na uwadze wyżej wskazane reguły, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona przez spółkę skarga kasacyjna jedynie częściowo spełnia wymagania odpowiadające tym regułom. Niemniej jednak, mając na uwadze wskazania zawarte w uchwale NSA z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2020/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał – w możliwym zakresie – dookreślenia zarzutów skargi kasacyjnej, kierując się interesem strony wnoszącej skargę kasacyjną, dla której realizacja prawa do sądu ma podstawowe znaczenie.

IV.

Autor skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności, wskazał na błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, jak to sformułowano: "opierając się wyłącznie na twierdzeniach Starosty". Ponadto, w ramach tego zarzutu podniesiono, że sąd "pominął dokumenty mające istotne znaczenie w sprawie", stwierdzając przy tym, że dowody z dokumentów z lat 1989-1992 (dotyczące między innymi budowy spornej drogi) mają "niebagatelne znaczenie" dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wynika z nich, że spółka ma "nie tylko uprawnienie, a wręcz można twierdzić - obowiązek poruszania się pojazdami o całkowitej masie pow. 10 ton ciągiem komunikacyjnym, co do którego wydano Projekt".

Powyższe twierdzenie jest jednak oczywiście błędne, co oznacza, że oparte na nim zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., uznać należało za niezasadne.

Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie Uprawnienie sądu administracyjnego do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu nie ma jednak na celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jest instrumentem służącym weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, o ile pojawią się w tym zakresie istotne wątpliwości. Takich wątpliwości nie miał sąd pierwszej instancji, a zarzuty skargi kasacyjnej nie dają, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstaw do stwierdzenia, że ocena ta była błędna, co wymagałoby uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ma bowiem prawnego znaczenia w sprawie zagadnienie, czy użytkownik wieczysty działki gruntu nr 874/3 (niebędący zresztą poprzednikiem prawnym skarżącej spółki) wybudował fragment "spornej" drogi. Wynika to z oczywistej w sprawie okoliczności, że przedmiotem rozstrzyganej sprawy nie są roszczenia związane z budową drogi (nawet zasadne), lecz zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu na tej drodze. Istotą sprawy jest więc kwestia organizacji ruchu na tej drodze – droga gminna (nr 004004F, w przebiegu ulicy Wiśniowej) w miejscowości Bobrowniki, gmina Otyń.

Niekwestionowany i oczywisty status spornej drogi, jako drogi gminnej w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, oznacza, że zajęta pod tę drogę nieruchomość stanowi własność właściwej gminy (art. 2a ust. 2 u.d.p.), a zarządzanie ruchem na tej drodze, zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d., należy do kompetencji właściwego starosty (w tej sprawie Starosta Nowosolski). Nie występuje więc żaden związek, zarówno o charakterze prawnym, jak i faktycznym, pomiędzy okolicznościami związanymi z utworzeniem (budowy) omawianej drogi, a wprowadzeniem na niej nowego oznakowania i zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 10t, co – jak już wyżej zaznaczono – jest przedmiotem sporu w sprawie.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego (pkt 1-2 i 9 skargi kasacyjnej), jak też uznał za niezasadny wniosek – zawarty w skardze kasacyjnej – o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą oraz załączonych do pisma strony skarżącej z 12 sierpnia 2020 r.

Skarżący kasacyjnie, formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt 3, 4, 7 i 8 skargi kasacyjnej, nieprawidłowo powiązał naruszenie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy te mają charakter przepisów wynikowych, których naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom – prawa materialnego bądź procesowego. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisu wynikowego, dla skuteczności takiego zarzutu, musi każdorazowo powiązać go z naruszeniem tych przepisów, które stanowiły wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji (aktu), a którym miał uchybić sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów stosowanych przez organ, bowiem – co do zasady – tylko wadliwa ocena stosowania prawa przez organ, a dokonana przez sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli działalności administracji, może w konsekwencji prowadzić do błędnego rozstrzygnięcia sądu.

Brak jest podstaw do łączenia zarzutu naruszenia przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc z przepisem określającym wymagania, jakim odpowiadać ma uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wskazane w tym przepisie warunki są istotne z punktu widzenia procesu oceny powodów konkretnego rozstrzygnięcia sądu, co oznacza, że spełnienie tych warunków ma umożliwić stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę konkretnej argumentacji sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozstrzyganej sprawie WSA nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając kontrolę tego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została jasno wyrażona, a przedstawiona argumentacja jest logiczna, a wysnute na jej podstawie wnioski są trafne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 5-6) oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt I.1-5), stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

Istota sprawy, co pomija skarżąca kasacyjnie spółka, wiąże się w sposób niebudzący wątpliwości z zagadnieniem bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, a obowiązek jego zapewnienia obciąża w pierwszej kolejności organy zarządzające ruchem oraz sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem. Z tego więc względu, mając na uwadze wytyczne określone w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 10 ust. 12 pkt 1-3 p.r.d., Gmina Otyń (zarządzająca ruchem) składając wniosek o zmianę stałej organizacji ruchu na spornej drodze, miała obowiązek kierować się wymogami bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, przy uwzględnieniu potrzeb społeczności lokalnej i efektywnego wykorzystania drogi, a sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na tej drodze Starosta Nowosolski, także miał obowiązek przesłanki te uwzględnić.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany kierunek interpretacji omawianych przepisów, trafnie sąd pierwszej instancji odwołał się do celu wprowadzenia zmiany, który podmiot wnioskujący określił, jako poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa pieszych – wobec braku chodnika i małej szerokości jezdni (na dużej części drogi). Nadto WSA zaaprobował stanowisko organu w zakresie konieczności przeciwdziałania niszczeniu drogi, poprzez wyeliminowanie dużego natężenia ruchu. Ustalenia te wskazywały na wystąpienie na spornej drodze trudnych warunków drogowych, przy czym w tym zakresie WSA słusznie uznał za miarodajną opinię dotyczącą zużycia eksploatacyjnego nawierzchni. Opinia ta wskazywała bowiem na znaczne zużycie eksploatacyjne nawierzchni drogi, związane z dużym natężeniem ruchu samochodów ciężarowych (wskazano dane dotyczące prognozowanego ruchu tych pojazdów oraz ruchu lokalnego).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie naruszył § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem. Zgodnie z tym przepisem, w celu szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organ zarządzający ruchem może: powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi (pkt 1); zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo (pkt 2); zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza (pkt 3). Jest więc oczywiste, że zrealizowanie określonych w tym przepisie uprawnień zależy od uznania samego organu, a więc w przypadku nieskorzystania z tej możliwości przez organ, nie może być mowy o naruszeniu tych przepisów.

Niezasadnie także zarzucono naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, gdyż stanowisko autora skargi kasacyjnej sprowadza się jedynie do polemicznej tezy o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym charakterystyki drogi i ruchu na drodze. Jak wynika jednak wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA zaakceptował w tym zakresie ustalenia organu oparte na prognozie zawartej w opinii, która nie została przez spółkę skutecznie podważona.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 2, 7 i 32 Konstytucji oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. WSA trafnie bowiem stwierdził, że korzystanie z dróg publicznych winno odbywać się zgodnie z ich przeznaczeniem i może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa, co miało miejsce w rozstrzyganej sprawie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez sąd pierwszej instancji, WSA nie naruszył więc przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji także art. 151 i 147 § 1 p.p.s.a.

Zauważyć jedynie należy, że skarżąca spółka nie została pozbawiona możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, w tym także wykonywania umowy dotyczącej rekultywacji omawianego składowiska. Sporne ograniczenia w korzystaniu w tym celu z drogi publicznej są zgodne z prawem, a powstałe z tego tytułu utrudnienia (inna trasa transportu; pojazdy dostosowane do wymogów drogi) mieszczą się w granicach zwyczajnego ryzyka prowadzenia przedsiębiorstwa, nie niwecząc wolności gospodarczej przynależnej skarżącej spółce.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną