Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 68/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 413/13 w sprawie ze skargi P. w W. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 413/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w W. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, skargę oddalił.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] Starosta Bieszczadzki po rozpoznaniu wniosku H. i L. S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U..

Wnioskiem z 23 października 2012 r. P. z siedzibą w Warszawie, zwane w dalszej części uzasadnienia "P." wystąpiło o stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji Starosty Bieszczadzkiego.

Postanowieniem z 31 października 2012 r., nr [...] Starosta Bieszczadzki odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z [...] lipca 2008 r., nr [...]. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z [...] grudnia 2012 r., nr [...].

Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. powołanym na wstępie Starosta Bieszczadzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem.

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie Starosty Bieszczadzkiego z [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy.

Analiza akt organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę wskazuje, że P. nie brało udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Usytuowanie budynku objętego pozwoleniem na budowę od granic z działką nr [...] będącą własnością P. w odległości 500 m wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do P. i wyklucza uznanie, że działka ta leży w tzw. obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczyła interesu prawnego, ani obowiązku P., to stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ustawy – Prawo budowlane nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji.

Dokonawszy kontroli w oparciu o kryterium legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Wygaśnięcie decyzji reguluje przepis art. 162 k.p.a.

Przepis ten został wprowadzony do k.p.a. nowelą z 1980 r. i wraz z przepisem art. 163 k.p.a. określa zakres kompetencji organu administracyjnego związanych z oceną wykonania decyzji administracyjnych przez strony.

Również unormowanie, o którym mowa w art. 162 traktować należy wyłącznie jako jeszcze jeden element ograniczenie trwałości decyzji administracyjnych, również ostatecznych.

Postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

Przepis art. 61 § 1 musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania – art. 61a k.p.a.

Jak wynika z art. 162 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa lub gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Zasadne jest również stanowisko organu, że możliwe jest również wszczęcie z inicjatywy organu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wówczas będzie to inne postępowanie. Zasadnie zatem organ ocenił wniosek skarżącego.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06). Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06).

Przy określaniu, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z treści powołanego wyżej art. 3 pkt 20 ustawy wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, że z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Rozważania te podzielił także sąd rozpoznający sprawę i w jego ocenie organy orzekające w sprawie zastosowały się do tych wskazań.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Bieszczadzkiego z [...] lipca 2008 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego skarżącemu nie przysługiwał status strony. Takich samych ustaleń dokonał organ I instancji orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Organ ustalił, że działka ta jest oznaczona numerem ewid. [...] i znajduje się w odległości 560 m od granicy działki o nr ewid. [...], na której znajduje się rozbudowany, przebudowany i nadbudowany istniejący budynek mieszkalno-usługowy. Pomiędzy działkami o nr ewid. [...], a działką o nr ewid. [...] znajduje się jeszcze około 9 innych działek. Budynek posadowiony na działce o nr ewid. [...] w żaden sposób nie ogranicza zabudowy działki o nr ewid. [...] w U.. Stanowisko to podtrzymał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Ustalenia te Sąd w pełni podzielił. Powyższe ustalenia wyznaczają dalszy tok postępowania organowi i powodują konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzuty podniesione w skardze na wskazane wyżej postanowienie uznać należy za bezzasadne z uwagi na argumentację przedstawioną powyżej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.

P. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie przepisów prawa materialnego zarzuciło naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dalej Pr. bud., przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę może być wyłącznie inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu podczas, gdy prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 2 Pr. bud. prowadzi do wniosku, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. nie określa kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a krąg stron przedmiotowego postępowania wynika z art. 28 k.p.a.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono:

1) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 28 ust. 2 Pr. bud., przez uznanie, że stroną postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę może być jedynie: inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy art. 28 ust. 2 Pr. bud. określa kto może być stroną postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie określa kto jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę,

2) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 222 § 2 k.c., art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 222 § 2 k.c., art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i rozstrzygnięcie, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi podstawy ustalania kręgu stron postępowania o wygaśnięciu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron jest ustalany w oparciu art. 28 k.p.a., a więc nie jest ograniczony wyłącznie do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a skarżący jako właściciel nieruchomości, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną, jest stroną postępowania, ponieważ działka inwestycyjna niekorzystnie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego,

3) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., przez uznanie, że skarżący nie ma statusu strony bez poczynienia przez organ ustaleń na okoliczność faktycznego szkodliwego oddziaływania działki inwestycyjnej na nieruchomość skarżącego (immisje), w kontekście znaczącego wzrostu zapotrzebowania działki inwestycyjnej w odbiór ścieków ze względu na rozbudowę inwestycji przy jednoczesnym braku możliwości przyjmowania przez skarżącego większej ilości ścieków (przekraczanie norm określonych w pozwoleniu wodnoprawnym), a także niewyjaśnienie czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób, planowana inwestycja wpłynie na nieruchomość skarżącego w związku z możliwością jej zanieczyszczenia.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów i uznania – aczkolwiek błędnego – że krąg stron postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 28 ust. 2 Pr. bud., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

4) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w związku z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w związku z § 26 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 136 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę ze względu na bezpodstawne przyjęcie, że działka skarżącego nie jest położona w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestycyjnej, podczas gdy nieruchomość skarżącego jest położona w obszarze oddziaływania nieruchomości inwestycyjnej ponieważ zrzucanie ścieków z działki inwestycyjnej do oczyszczalni skarżącego prowadzi do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, co umożliwia wydanie przez organ decyzji o cofnięciu udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego uniemożliwi skarżącemu – bez uzyskania pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska – wykorzystywanie nieruchomości jako nieruchomości przeznaczonej na pobyt ludzi,

5) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 222 § 2 k.c. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 222 § 2 k.c. przez przyjęcie, że usytuowanie nieruchomości skarżącego względem działki inwestycyjnej (odległość 560 m) wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki bądź korzystania z działki należącej do skarżącego i z tego powodu nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy nieruchomość aby znaleźć się w obszarze oddziaływania obiektu nie musi bezpośrednio przylegać do nieruchomości inwestycyjnej, a nieruchomość skarżącego pozostaje w zasięgu wpływów działki inwestycyjnej ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na środowisko, i z tej przyczyny nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud.,

6) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 3 pkt 20 Pr. bud., przez uznanie, że skarżący nie ma statusu strony bez poczynienia przez organ ustaleń czy planowana inwestycja wpłynie na nieruchomość skarżącego w związku z możliwością jej zanieczyszczenia, a w konsekwencji braku precyzyjnego ustalenia jaki jest obszar oddziaływania nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

7) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 Pr. bud. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 Pr. bud. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, podczas gdy w przypadku istnienia podstaw merytorycznych do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, organ nie może odmówić wszczęcia postępowania bowiem jest obowiązany z mocy prawa wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę,

8) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowienia Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) z uwagi na naruszenie przez ten organ przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie i niepoczynienie ustaleń dotyczących spełnienia przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

Na tych podstawach wnosiło o:

– o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 września 2013 r. oddalającego skargę na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) w sprawie utrzymania w mocy postanowienia Starosty Bieszczadzkiego w Krośnie wydanego [...] stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę,

– przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wnosiło o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przeprowadzenie powołanych dowodów z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wnosiło o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zasadniczy zarzut to zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Klasyfikacja tego zarzutu do podstawowego wynika z przedmiotu zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie oparta jest na przesłance podmiotowej oraz przesłance przedmiotowej. Przesłanka podmiotowa pozostaje w związku z art. 61 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wedle ktorego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obwarowanie dopuszczelności wszczęcia postępowania administracyjnego, w jakim z przepisów prawa materialnego wynika, że postępowanie w sprawie oparte jest na zasadzie skargowości, wymaga ustalenia, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania jest stroną. Przyznanie jednostce statusu strony jest uzależnione od tego, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Jednostka ma status strony postępowania w sprawie zarówno gdy przedmiotem postępowania jest autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego w zakresie przyznania jej uprawnienia lub obowiązku, ale też w razie gdy przedmiotem postępowania jest autorytatywna konkretyzacja uprawnień lub obowiązków innej jednostki, jeżeli przepis prawa przyznaje jej ochronę prawną, co oznacza, że przyznaje jej interes prawny.

Artykuł 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku a pozostaje w związku z normą prawa materialnego będącą przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że podstawą rozpoznania sprawy administracyjnej stanowił art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 162 § 1 pkt 1 "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony". Artykuł 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje dwie odrębne sytuacje, a więc są w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Przepis drugi stanowi zaś, że organ I instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Przepis pierwszy nie zmienia istniejącego stanu prawnego, bo odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Przepisem szczególnym w sprawie jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata".

Obowiązująca reguła zarówno w zakresie przyznania uprawnienia, jak i realizacji przyznanego uprawnienia jest rozporządzalność uprawnieniem przez jednostkę. Od woli zatem jednostki zależy czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie po przyznaniu, czy uprawnienie będzie realizowała. Konsekwentnie nie jest dopuszczalne stosowanie przymusu państwowego do realizacji uprawnienia. Przedmiotem egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie obowiązki (art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej nie kontroluje realizacji przyznanego jednostce uprawnienia. Ma również kompetencje w razie gdy jednostka nie realizuje uprawnienia, lub realizuje uprawnienie nieprawidłowo. Konsekwencją jest wygaśnięcie, uchylenie, cofnięcie uprawnienia. Artykuł 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje wygaśnięcie uprawnienia w razie jego bezprzedmiotowości.

W art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane uregulowana jest konsekwencja prawna niezrealizowania uprawnienia – pozwolenia na budowę lub przerwanie realizowania uprawnienia. Z regulacji tej nie ma podstaw do wyprowadzenia następstw prawnych realizowania uprawnienia w sposób sprzeczny z udzielonym pozwoleniem na budowę, konsekwencji prawnych wydania pozwolenia na budowę z naruszeniem przepisów prawa, niewłaściwym wyznaczeniem obszaru oddziaływani obiektu, w następstwie pozbawienie udziału w postępowaniu osób, które miały w sprawie interes prawny.

Rozporządzalność przyznanym uprawnieniem nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek, które takim uprawnieniem nie rozporządzają. Tym samym nie mają interesu prawego domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych główna argumentacja została oparta na negatywnych następstwach prawnych dla skarżącego realizacji uprawnienia przez H. i L. S. – udzielonego decyzją Starosty Bieszczadzkiego z [...] lipca 2008 r. nr [...] pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U..

W sprawie brak podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego P. w W. w zakresie wygaśnięcia uprawnienia H. i L. S..

Artykuł 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi o samoistnej podstawie materialnoprawnej sprawy administracyjnej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest weryfikacja zgodności z prawem wydanej decyzji. Artykuł 162 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą materialnoprawną sprawy administracyjnej rozpoznawanej i rozstrzyganej w trybie zwykłym. Jest odrębnym rodzajem sprawy od sprawy pozwolenia na budowę, a zatem nie ma podstaw do wyprowadzenia kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ale pozostaje z nim w związku. Pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw prawych domagania się wygaśnięcia uprawnienia – pozwolenia na budowę z negatywnych następstw realizacji uprawnienia – rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości U.

Przedmiotem regulacji art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest nie realizowanie uprawnienia, a nie konsekwencje prawne realizowania uprawienia. Tym samym nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego z art. 140, art. 144, art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 136 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania w zakresie nie ustalenia stanu faktycznego, który nie jest stanem odpowiadającym stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61a § 1 i art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli w sprawie nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego w zakresie wygaśnięcia uprawnienia jednostki, którym ta jednostka rozporządza, to stanowi to podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd rozpoznawał sprawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia uprawnienia z powodu braku interesu prawnego. Sprawa, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie były przedmiotem rozpoznania. Sąd nie rozpoznawał zatem sprawy w aspekcie dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu. Brak też argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spełnienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającemu stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.