Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 315/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 1, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. D. wspólnika D. s.c. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do kwietnia 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], odmówił E. D., wspólnikowi D. s.c. (dalej powoływanej również jako: "skarżąca" bądź "strona"), prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres marzec 2020 r. – kwiecień 2020 r. w wysokości 100%, o jakie ubiegała się na podstawie wniosku, złożonego w dniu [...] października 2020 r. Przyczyną odmowy było przekroczenie maksymalnej liczby ubezpieczonych, zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych, na dzień [...] lutego 2020 r., uprawniającej do uzyskania prawa do zwolnienia z opłacenia składek w całości. Wydając decyzję odmowną ZUS przeprowadził analizę konta płatnika i ubezpieczonych, podczas której stwierdzono, że na dzień [...] lutego 2020 r. na koncie płatnika składek zgłoszonych było do ubezpieczeń społecznych 11 ubezpieczonych.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za w okres marzec – kwiecień 2020 r. pozostałych 50%. Podniosła, że na dzień [...] lutego 2020 r. stan zatrudnienia wynosił 9 osób. Na deklaracjach za luty 2020 r. wystąpiły dwie osoby z kwotą "0", które już na dzień 1 stycznia 2020 r. nie były zatrudnione w firmie, tylko omyłkowo zostały wykazane w deklaracji. Ta sytuacja była spowodowana pomyłką biura rachunkowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2020 r. W wyniku ponownej analizy stwierdzono, że skarżąca jako płatnik składek, który był zgłoszony przed dniem 1 lutego 2020 r., na dzień [...] lutego 2020 r. miała zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych 11 osób tj. B. B., A. G., A. K., M. K., E. K., M. K., M. S., S. S., P. S., D. S., M. W.

Organ wskazał, że strona wystąpiła w dniu [...] maja 2020 r. z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Na dzień rozpatrywania wniosku liczba osób zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych na [...] lutego 2020 r. zawierała się w przedziale 10-49, w związku z czym stronie przysługiwało zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres w wysokości 50%.

Dalej organ wyjaśnił, że zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek podlegają należności znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. W ocenie Prezesa ZUS, rozpoznając sprawę ponownie, potwierdzono w całości ustalenia postępowania w I instancji, które zakończyło się odmową prawa do zwolnienia z opłacenia pozostałych 50% należności z tytułu składek, z powodu przekroczenia maksymalnej liczby ubezpieczonych, określonej w art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19").

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o zwolnienie z opłaty ZUS za miesiące III-V 2020 r. w wysokości 100% oraz o uwzględnienie faktu, iż stan zatrudnienia na dzień [...] lutego 2020 r. wynosił 9 osób i przysługuje jej prawo do wnioskowanego zwolnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Zdaniem sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.u.s.") w art. 4 pkt 2 zawiera enumeratywny wykaz podmiotów, które są płatnikami składek. Zasadniczo płatnikiem składek jest jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna, które mają obowiązek obliczyć, pobrać i przekazać do ZUS należne składki. Istnieją jednak od tej zasady liczne wyjątki. W pierwotnym brzmieniu artykułu 31zo ustawy o COVID-19 uzyskanie wsparcia dotyczyło wąskiej grupy płatników - wniosek o zwolnienie ze składek mógł złożyć tylko ten płatnik, który został zgłoszony do ubezpieczeń społecznych na podstawie art. 36 u.s.u.s. najpóźniej 31 stycznia 2020 r. Od dnia 18 kwietnia 2020 r. zwolnieniem z obowiązku opłacenia składek zostali objęci ci płatnicy, którzy: (–) byli zgłoszeni jako płatnicy na dzień 31 stycznia 2020 r., a na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosili do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 osób; (–) byli zgłoszeni jako płatnicy w okresie 1 lutego 2020 r. – 29 lutego 2020 r., a na dzień 31 marca 2020 r. zgłosili do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 osób; (–) byli zgłoszeni jako płatnicy w okresie 1 marca 2020 r. – 31 marca 2020 r., a na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosili do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 osób.

Limit wprowadzony przez ustawodawcę faktycznie oznacza, że płatnik na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń dziewięć lub mniejszą liczbę ubezpieczonych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.s.u.s. ubezpieczonym jest osoba fizyczna podlegająca chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych: ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby lub macierzyństwa (ubezpieczenie chorobowe) lub ubezpieczeniu w tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (ubezpieczenie wypadkowe). W konsekwencji we wskazanym przez ustawodawcę limicie mieszczą się wszystkie osoby, za które płatnik ma obowiązek odprowadzić składki na chociaż jedno z wymienionych ubezpieczeń społecznych.

W analizowanym przypadku organ, oceniając spełnienie przez skarżącą warunku w zakresie liczby zatrudnionych na dzień [...] lutego 2020 r. pracowników stwierdził, że skarżąca miała zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych na ten dzień 11 ubezpieczonych, a tym samym w sprawie ma zastosowanie art. 31 zo ust. 1a ustawy o COVID-19, który pozwala na zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w 50%, przy czym w ocenie Prezesa ZUS bez znaczenia pozostaje okoliczność, że na dzień [...] lutego 2020 r. do ubezpieczeń społecznych powinno być zgłoszonych 9 osób, gdyż nie może on stosować wykładni rozszerzającej.

Skarżąca wskazywała natomiast, że na deklaracjach za luty 2020 r. występują dwie osoby z kwotą "0", które już na dzień 1 stycznia 2020 r. nie były zatrudnione w jej firmie, tylko omyłkowo zostały wykazane na deklaracji. Ta sytuacja spowodowana była pomyłką biura rachunkowego, a osoby, które zostały zwolnione i niewyrejestrowane w terminie, wykazywane były z kwotą "0" i powyższa pomyłka nie wpływała na należne składki, zaś powielanie tych osób w deklaracjach było automatyczne, na zasadzie kopiowania z miesiąca poprzedniego.

Skarżąca wskazała nadto, że pracownik biura rachunkowego kontaktował się z pracownicą ZUS i wyjaśnił zaistniałą sytuację. Przyznano mu rację, iż rzeczywiście dokumenty na RSA z kwotą "0" nie podlegają korekcie, zostają w takiej formie.

W konsekwencji powyższej pomyłki, która została zauważona i zgłoszona, skarżąca utraciła możliwość poprawienia dokumentów w taki sposób, aby ZUS uwzględnił faktyczny stan zatrudnienia w jej firmie. Taką sytuację skarżąca uważa za rażąco niesprawiedliwą.

Zdaniem sądu, rację w tak zarysowanym sporze należy przyznać skarżącej. Brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza bowiem, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane, jakie w sposób oczywisty są wynikiem omyłki, co do liczby zatrudnionych przez płatnika na dzień [...] lutego 2020 r. pracowników, za których ma on obowiązek odprowadzić składki na chociaż jedno z wymienionych ubezpieczeń społecznych. Istotne jest bowiem ustalenie, ile osób jest faktycznie zatrudnionych u przedsiębiorcy w tym dniu. W sytuacji omyłki tego typu, jak w rozpoznawanej sprawie, gdzie dwie osoby zostały wskazane w dokumentacji z zerową kwotą, gdyż już na dzień 1 stycznia 2020 r. nie były zatrudnione w firmie płatnika, a liczbą pracowników, za których płatnik ma obowiązek odprowadzić składki na chociaż jedno z wymienionych ubezpieczeń społecznych, pierwszeństwo należy przyznać liczbie rzeczywiście zatrudnionych osób.

Sąd pragnie zauważyć, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II FPS 2/10, odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10).

W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe, ma uniwersalny charakter.

W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt I OPS 1/15, podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77).

Powyższe przykłady, przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni art. 31zo ustawy o COVID-19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych, wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy.

W ocenie sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie wyrejestrował na dzień [...] lutego 2020 r. z ubezpieczeń ZUS ZWUA, osób, które w rzeczywistości nie są już zatrudnione w jego firmie od dnia 1 stycznia 2020 r., kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianego przepisu może doprowadzić do sytuacji, że pomocy nie otrzymają przedsiębiorcy, którzy w rzeczywistości zatrudniają mniej niż 10 osób – wbrew przepisom ustawy – z uwagi na błąd czy omyłkę, których nie da się skorygować. Zdaniem sądu kluczowe w takich sytuacjach jest ustalenie, za ile osób płatnik ma obowiązek odprowadzić składki na chociaż jedno z wymienionych ubezpieczeń społecznych, nie powinno się zaś do tego limitu wliczać osób, które w rzeczywistości zakończyły już pracę w jego przedsiębiorstwie i figurują w dokumentacji jedynie w wyniku omyłki.

W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień [...] lutego 2020 r. w firmie skarżącej było zatrudnionych 9 pracowników. W toku postępowania skarżąca wyjaśniała, że wpis został do deklaracji omyłkowo przeniesiony z poprzednich miesięcy, zaś błąd taki nie podlega korekcie i zostaje w takiej formie, z kwotą "0". Skarżąca utrzymuje, że B. B. oraz D. S. już na dzień 1 stycznia 2020 r. faktycznie nie były zatrudnione w jej firmie, pomimo braku ich wyrejestrowania z ubezpieczeń ZUS ZWUA. Twierdzenia strony nie zostały przy tym zakwestionowane przez organ, który stwierdził w odpowiedzi na skargę, że wykonując przepisy ustawy nie może stosować wykładni rozszerzającej nawet w sytuacji, gdy zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych na dzień [...] lutego 2020 r. powinno być 9 osób. Powyższy wniosek Prezesa Zakładu prowadzi zdaniem sądu do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19.

Organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na jej żądanie i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 381/21).

Wedle zasady zaufania i informowania oraz respektując obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien wyjaśnić skarżącej w jaki sposób i jakim dowodami może to uczynić. Okoliczności podane przez skarżącą i ewentualnie przedstawione dowody powinny zaś zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że w art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ustawie o COVID-19 postanowiono przy tym, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (art. 31zq ust. 8).

Analiza tego ostatniego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezes ZUS, rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa o COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Dlatego też, w niektórych sytuacjach, umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy, odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań i że Prezes ZUS nie ma instrumentów prawnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że organ nie sprostał standardom i wymaganiom wynikającym z art. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą liczby faktycznie zatrudnionych przez skarżącą osób. Organ nie może z góry przyjmować, że wykluczony ze zwolnienia jest przedsiębiorca, który na dzień 29 lutego 2020 r. nie wyrejestrował z ubezpieczeń osób, które w rzeczywistości nie są już u niego zatrudnione, zwłaszcza gdy inni przedsiębiorcy, zatrudniający taką samą liczbę pracowników, wnioskowaną pomoc uzyskują. Reczą organu jest bowiem ustalenie, czy oferowane przez stronę twierdzenia pozwalają na wyjaśnienie, że dane, uwidocznione w rejestrach i deklaracjach, były (lub nie były) zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień [...] lutego 2020 r. W kontekście rozpatrywanego przypadku istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że taka pomyłka, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, nie może zostać w żaden sposób skorygowana. Oczywistym jest przy tym, że to skarżąca jest płatnikiem starającym się w tej sprawie o prawo do zwolnienia z należnych składek i to ona powinna spełniać warunek zatrudniania określonej w przepisach liczby pracowników, uprawniającą do wnioskowanego zwolnienia. Tym niemniej, w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne pozostaje, iż w rzeczywistości skarżąca na dzień [...] lutego 2020 r. zatrudniała w swoim przedsiębiorstwie 9 osób, zaś wskazanie w dokumentacji 11 pracowników było jedynie wynikiem powielenia nieaktualnych danych z ostatnich miesięcy, rozstrzygnięcie organu - bez należytego rozpatrzenia argumentów skarżącej - może kłócić się z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości.

Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na udzielenie wsparcia dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania wpis w deklaracji nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych.

Reasumując należy wskazać, że pomoc, w sytuacji pandemii COVID-19, nie powinna pomijać podmiotów, które w wyniku drobnego błędu w rzeczywistości spełniają warunki, niezbędne do jej uzyskania. Takie ograniczenie nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Tak formalistyczne podejście mogłoby prowadzić do nieudzielenia pomocy tym, którzy jej potrzebują i do których została ona skierowana.

Mając powyższe na uwadze, sąd uznał skargę za zasadną. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia rzeczywistej liczby zatrudnianych przez nią pracowników na dzień 29 lutego 2020 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu rozważania, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia.

W tym stanie rzeczy sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.