Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 425/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi M. K., J. J., A. M. A.Sp. z o.o. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 4 marca 2011 r., Nr VII/30/11 w przedmiocie opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 4 marca 2011 r. Rada Miejska w Brzegu podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 14 ust 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uchwałę nr VII/30/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto B., w której ustalono wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Pismem z dnia 29 marca 2011 r. wspólnicy spółki cywilnej - A. reprezentowani przez radcę prawnego, działając w oparciu o art. 241, art. 242 § 1 oraz art. 247 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 oraz art. 6, art. 7 i art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 50, art. 54 w zw. z art. 53 i art. 52, a także art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwali Przewodniczącego Rady Miasta Brzeg do usunięcia naruszeń prawa polegających na ograniczeniu możliwości prowadzenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasta B. dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców (opiekunów prawnych dzieci przedszkolnych) oraz dyskryminowaniu dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców (opiekunów prawnych dzieci przedszkolnych) na terenie placówki oświatowej w stosunku do innych zajęć, w tym m.in. zajęć religii organizowanych na podstawie takich samych – ustawowych regulacji prawnych. W uzasadnieniu podali, iż podjęta przez Radę Miejską Brzeg, w dniu 4 marca 2011 r., uchwała nr VII/30/11, w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto B. jest sprzeczna z przepisami rangi konstytucyjnej, w zakresie w jakim narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa, a także rangi ustawowej, w tym: art. 53 i 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U z 2004 r. Nr 256. poz. 2572), w zakresie w jakim narusza ustawowe uprawnienia Rady Rodziców, mającej prawo żądać organizowania i prowadzenia zajęć, za które płacą rodzice; § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, w zakresie w jakim ogranicza organizowanie i prowadzenie zajęć dodatkowych wykraczających poza tzw. bezpłatną podstawę programową, realizowaną obowiązkowo przez każde publiczne przedszkole; § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia, w zakresie w jakim narusza uprawnienia rodziców; zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, w zakresie w jakim określa wiążące proporcje zagospodarowania czasu przebywania dzieci w przedszkolu w rozliczeniu tygodniowym. Ponadto zarzucili, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta Brzeg zawiera antynomię w zakresie poszczególnych jej uprawnień.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej Brzegu, pismem z dnia 31 maja 2011 r., poinformował wzywających o negatywnym rozparzeniu wniesionego przez nich wezwania. W załączeniu przesłał uchwałę z dnia 27 maja 2011 r., nr XI/75/11 Rady Miejskiej Brzegu w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego uchwały nr VII/30/11 Rady Miejskiej Brzeg z dnia 4 marca 2011 r., w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miasto B. w zakresie ograniczenia możliwości prowadzenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasta B. dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty.

Następnie pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. M. K., B. B., A. M., B. Sp. z o.o., z siedzibą w O., działający jako wspólnicy spółki cywilnej "A.", reprezentowani przez radcę prawnego O. M. – zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej Brzeg z dnia 4 marca 2011 r., nr VII/30/11 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Na podstawie art. 50, art. 54 w zw. z art. 53 i art. 52, a także art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

- naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 53 i art. 54 ustawy o systemie oświaty w związku z § 2 ust. 1 pkt. 5 oraz § 6 ust. 2a Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół w związku z Załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009 r. Nr 4, poz.17) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasta Brzeg dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców (opiekunów prawnych dzieci przedszkolnych) oraz dyskryminowanie dodatkowych zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty na życzenie rodziców (opiekunów prawnych dzieci przedszkolnych) na terenie placówki oświatowej w stosunku do innych zajęć, w tym m.in. zajęć religii organizowanych na podstawie takich samych – ustawowych regulacji prawnych;

- naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez:

a) rażące naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego, wyrażające się w niezachowaniu zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności tj.: zastosowanie jednej opłaty w stałej wysokości w stosunku do wszystkich świadczeń, brak wyliczenia i wykazania realnych kosztów poszczególnych świadczeń, brak precyzyjnego określenia, co składa się na poszczególne świadczenia ponadprogramowe (np. świadczenia z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a,b,c, skarżonej uchwały pokrywają się ponieważ w uchwale nie zawarto definicji legalnych i można przyjąć, iż wynagrodzenie pobrane jest za takie same czynności usługi polegające na "działaniach opiekuńczych" i na "nadzorze"), tym samym niedookreślenie i nieczytelne ujęcie tych odpłatnych świadczeń uniemożliwia rodzicom realną kontrolę, czy są to świadczenia faktycznie realizowane w godzinach poza podstawą programową;

b) rażące naruszenie zakresu delegacji ustawowej, wyrażające się w upoważnieniu/ scedowaniu na dyrektora przedszkola uprawnień określonych w § 3 oraz § 4 uchwały (tj. określanie przez dyrektora terminów i zasad wnoszenia opłaty oraz obniżanie opłaty) w sytuacji, kiedy tylko Rada Miejska została upoważniona ustawowo do realizacji w zakresie dotyczącym opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, a przewidziany w art. 14 ust. 5 zakres kompetencji Rady Miejskiej nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części kompetencji na rzecz innego podmiotu zarówno dotyczących określania zakresu jak i zasad pobieranych świadczeń;

c) rażące naruszenie zakresu delegacji ustawowej, wyrażające się w upoważnieniu/ scedowaniu na dyrektora przedszkola uprawnień określonych w § 3 oraz § 4 uchwały tj. upoważnienie dyrektora do uregulowania w treści umów cywilnoprawnych "zasad korzystania z usług publicznego przedszkola", co spowodowało umieszczenie w treści umów o świadczeniu usług w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Miasta Brzeg postanowień o karach umownych, a więc umożliwiło nakładanie na rodziców dodatkowych opłat w wysokości nie przewidzianej w skarżonej uchwale Rady Gminy (albo w wysokości innej niż przewidziane w uchwale, jeśli przyjąć iż owe kary w istocie stanowią opłatę za świadczenie przedszkola np. na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 lit b uchwały.

W uzasadnieniu szeroko, argumentując zarzuty skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała ustanawiająca w sposób bezpodstawny i bezprawny sztywne godziny na realizację podstawy programowej w przedszkolach narusza uprawnienia rodziców dzieci – działających jako Rada Rodziców, w zakresie organizowania i prowadzenia w placówce wszystkich świadczonych do tej pory zajęć dodatkowych przez podmioty prywatne, w tym przez skarżących. Skarżący wskazywali, iż wobec obecnego brzmienia skarżonej uchwały Rady Rodziców mają jedynie pozorne uprawnienie do organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych przez podmioty prywatne, albowiem w praktyce zajęcia takie, z uwagi na realizację podstawy programowej, nie mogłyby się odbyć, w godzinach od 8 – 15, a więc w czasie faktycznego przebywania dzieci w przedszkolu. W takim stanie rzeczy, zdaniem skarżących, Rady Rodziców zmuszone są do rozwiązywania zawartych ze skarżącą umów na świadczenie zajęć dodatkowych. W przypadku bowiem dalszego ich trwania, wobec zawierania przez rodziców umów cywilnoprawnych "podsuwanych im do podpisu" przez dyrekcję placówki, rodzice zostaliby obciążeni karami umownymi, które przewidziane zostały w nowo zawartych umowach. W ocenie skarżących, takie działanie narusza więc uprawnienie rodziców, którzy mają prawo żądać organizowania i prowadzenia zajęć przez wybrany przez siebie profesjonalny podmiot prywatny, a nie przez nauczycieli narzuconych im przez dyrekcję placówki. Nadto zauważyli, iż nauczyciele placówki, prowadzący analogiczne zajęcia dodatkowe co skarżący, mogą je organizować w godzinach przewidzianych w czasie realizacji podstawy programowej, co w przypadku podmiotów prywatnych, z uwagi na wprowadzone zapisami zaskarżonej uchwały ograniczenia czasowe, jest wykluczone. W ocenie skarżących, realizacja zapisów uchwały stanowi zatem przejaw nierównego traktowania podmiotów prywatnych i ich dyskryminacji względem uprzywilejowanych nauczycieli placówek. W dalszej części skargi skarżący podnieśli również zarzut dotyczący nierównego traktowania zajęć z języka angielskiego, rytmiki i tańca w porównaniu z lekcjami religii, które mimo iż są zaliczane do zajęć dodatkowych, w odróżnieniu od innych zajęć dodatkowych, mogą być realizowane w ramach podstawy programowej. Dodatkowo zwrócili uwagę na niedookreślone i nieczytelne ujęcie w uchwale odpłatności za świadczone zajęcia dodatkowe, a w szczególności "zasad korzystania z usług publicznych przedszkola". Sprzeciwili się również wprowadzeniu przez dyrektora placówki do treści umów o świadczenie usług w przedszkolach publicznych postanowień nakładających na rodzica kar umownych.

Wykazując legitymację prawną do wniesienia skargi skarżący podnieśli, że prowadząc działalność gospodarczą poprzez organizowanie i prowadzenie zajęć dodatkowych w placówkach przedszkolnych na terenie gminy B. związani byli z przedszkolami oraz z Radami Rodziców stosunkiem prawnym, zaś podjęcie skarżonej uchwały w sposób istotny ograniczyło, a w praktyce faktycznie uniemożliwiło im organizowanie i prowadzenie zajęć dodatkowych, a co za tym idzie realizację ważnych, wiążących i obowiązujących umów cywilnoprawnych zawartych między stroną skarżącą i przedstawicielami rad rodziców przedszkoli. Wywodzili, iż w związku z tym, iż podstawą prowadzenia przez nich działalności gospodarczej w zakresie organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w placówkach oświatowych są przepisy art. 83a ust. 2 oraz art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty w zw. z postanowieniami § 2 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 ust. 2a Załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, a ich działalność wykonywana jest w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 2 oraz art. 4 w związku z art. 6), które stanowią z kolei rozwinięcie konstytucyjnych zasad uregulowanych w art. 2 oraz art. 7, a także art. 22 w związku z art. 32 Konstytucji, skarżona uchwała rażąco narusza ich prawa i interesy, godząc w podstawę ich funkcjonowania, uniemożliwiając faktyczne prowadzenie działalności w zakresie organizowania i prowadzenia w placówkach oświatowych zajęć dodatkowych na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a co za tym idzie realizację uprawnień zagwarantowanych w przepisach rangi ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Brzegu, reprezentowana przez adwokata J.P., wniosła o oddalenie skargi. Nie zgodziła się ona z argumentacją strony skarżącej, iż uchwała z dnia 4 marca 2011 r., nr VII/30/2011 Rady Miejskiej Brzeg w jakikolwiek sposób ogranicza możliwość prowadzenia przez Gminę Miasto B. zajęć organizowanych i prowadzonych przez prywatne podmioty. Wskazała, iż wobec odrębnej regulacji przewidzianej dla zajęć religii nie jest zasadny zarzut dotyczący dyskryminowania dodatkowych zajęć organizowanych przez prywatne podmioty w stosunku do zajęć religii. Także zarzut dotyczący sprzeczności zapisów uchwały Rady Miejskiej Brzegu z przepisami rangi konstytucyjnej w zakresie w jakim naruszają one zasadę równości podmiotów wobec prawa, a także rangi ustawowej i aktów wykonawczych, w tym m.in. art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty - w zakresie w jakim narusza ustawowe uprawnienia Rady Rodziców mającej prawo żądać organizowania i prowadzenia zajęć, za które płacą rodzice, nie został uznany przez Radę za zasadny. Zauważyła, że skarżąca nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i który przepis uchwały miałby ją naruszać. Podniosła, że zaskarżona uchwała nie wskazuje jakie podmioty mogą realizować zajęcia dodatkowe, nie ogranicza też ich ilości ani nie wskazuje rodzaju zajęć, które mogą być organizowane i prowadzone przez te podmioty, zatem nie można mówić o ograniczeniu dostępności tych podmiotów do organizowania zajęć dodatkowych. Wskazując na art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty, Rada Miejska w Brzegu argumentowała, że przepisy te nie zawierają regulacji prawnej pozwalającej wywieść - jak chce skarżąca - uprawnienia Rady Rodziców do "żądania organizowania i prowadzenia zajęć, za które płacą rodzice". Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawiera bowiem jedynie możliwość występowania przez Radę Rodziców do dyrektora i innych organów szkoły lub placówki, organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz organu sprawującego nadzór pedagogiczny z wnioskami i opiniami we wszystkich sprawach szkoły lub placówki. Rada Miejska Brzegu nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia przez uchwalę § 2 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół wskazując, iż przepis ten reguluje materię, która powinna zostać zamieszczona w statucie przedszkola, zaś zaskarżona uchwała zawiera w swojej treści jedynie regulacje dotyczące opłat za świadczenia przedszkoli, nie wkraczając w materię dotyczącą statutów tych przedszkoli. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 6 ust. 2a stanowiącego, że na wniosek rodziców (prawnych opiekunów) w przedszkolu mogą być prowadzone zajęcia dodatkowe wskazała, że żaden z przepisów uchwały Rady Miejskiej Brzegu nie narusza uprawnień rodziców (prawnych opiekunów) do wnioskowania o prowadzenie zajęć dodatkowych, a nawet z brzmienia przepisu § 2 ust. 3 tej uchwały wynika, że przewidziano możliwość realizowania takich zajęć także przez podmioty inne niż przedszkole. Podała także, że naruszenie zapisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół - w zakresie, w jakim określa wiążące proporcje zagospodarowywania czasu przebywania dzieci w przedszkolu w rozliczeniu tygodniowym, wobec braku wskazania, który z zapisów kwestionowanej uchwały naruszać miałby wskazane rozporządzenie, ani w jaki sposób miałby je naruszać, pozostaje całkowicie bezzasadne. Za bezpodstawne Rada uznała również zarzuty dotyczące naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który odsyła do regulacji zawartej w art. 67a cyt. ustawy wskazując, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Ponadto podała, że w § 4 skarżonej uchwały została przewidziana obniżka jaką ma zastosować dyrektor przedszkola na wniosek rodzica lub opiekuna prawnego dziecka, w przypadku gdy na dziecko pobierany jest zasiłek rodzinny, nie pozostawiając w tym zakresie żadnej swobody dyrektorowi przedszkola, w związku z czym nie można uznać, że w jakimkolwiek zakresie uchwała narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Uwzględniając powyższe założenia, w pierwszej kolejności zważyć należy, że podstawę prawną skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) określający zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skargi na uchwałę organu gminy, a nie jak wskazano w skardze art. 50 P.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. ma bowiem charakter przepisu szczególnego względem regulacji art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do jego treści, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zatem – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny, w zakresie zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, tak samo jak w przypadku spraw w których legitymacja skargowa oparta jest o art. 50 § 1 P.p.s.a., Sąd obowiązany jest w pierwszej kolejności dokonać oceny legitymacji skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Inaczej mówiąc, dopiero dokonanie oceny stwierdzającej naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, System Informacji Prawnej LEX nr 437511; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1613/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470910). Podnieść przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, - nie publ. oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, System Informacji Prawnej LEX nr 280389).

Stosownie do powyższego, w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej skarżących, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dostrzec trzeba, że skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru powszechnego, a zatem nie może być ona wniesiona wyłącznie w interesie społecznym, jak również podstawą jej wniesienia nie może być wyłącznie zarzut naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Sama jedynie sprzeczność uchwały z prawem nie uprawnia do wniesienia skargi, o ile uchwała ta wprost nie narusza jednostkowego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dla ochrony porządku prawnego na gruncie ustawy o samorządzie gminnym legitymację przyznano jedynie organowi nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1). Służy ona również prokuratorowi lub Rzecznikowi Praw Obywatelskich, którzy na mocy art. 8 P.p.s.a. mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W sytuacji braku legitymacji, gdy uchwała narusza prawo, skarżący może zatem sygnalizować sprzeczne z prawem działania np. organowi nadzoru lub prokuratorowi, których skarga będzie stanowiła podstawę do dokonania przez Sąd merytorycznej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Lex nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej Lex nr 463973).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00, niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. nr 4, poz. 83A).

Podkreślić należy, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym.

Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przed działalnością uchwałodawczą gminy przesądza o braku legitymacji i o ile w sytuacji takiej po stronie skarżącego istnieje interes w zaskarżeniu aktu, to przybiera on postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Oceniając w niniejszej sprawie legitymację procesową skarżących w kontekście przedstawionych dotychczas rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu wskazanej uchwały.

W skardze skarżący podnoszą, iż w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały Rady Rodziców, z którymi do tej pory zawierali umowy cywilnoprawne w przedmiocie świadczenia przez nich usługi w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, tj. organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w przedszkolach publicznych, zawierają umowy nie z nimi, a z dyrekcją placówek, która sama podjęła się ich prowadzenia. W związku z powyższym uważają, że prowadzona przez nich działalność gospodarcza, w tym również innych podmiotów prywatnych, doznała ograniczenia w zakresie faktycznego organizowania i prowadzenia w placówkach zajęć dodatkowych. Z powyższego ograniczenia skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w ich ocenie godzi w normy statuujące podstawę funkcjonowania ich działalności opartej na przepisach art. 2 oraz 4 w związku z art. 6, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, 7 i 22 w związku z art. 32 Konstytucji RP.

W odniesieniu do tej argumentacji, dostrzec należy, iż podnoszony przez skarżącą interes jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, iż skarżący nadal mogą wykonywać działalność gospodarczą w zakresie organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w publicznych przedszkolach, żaden bowiem przepis zaskarżonej uchwały nie zabrania podejmowania i wykonywania im, ani innym podmiotom prywatnym, działalności gospodarczej, ponieważ jej regulacje dotyczą kwestii ustalania opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę. W żaden też sposób uchwała nie wkracza w samą możliwość prowadzenia, przez podmioty prywatne, w tym i skarżących, działalności gospodarczej. Podjęta uchwała nie narusza zatem przepisów art. 2 (definicja działalności gospodarczej) i art. 4 (definicja przedsiębiorcy) w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że "podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach".

W szczególności stwierdzić trzeba, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów Konstytucji RP. Przepisy te odnoszą się do zasady demokratycznego państwa (art. 2), których organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7), zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji (art. 32), oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20), przy czym wskazany w skardze art. 22 określa, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że zadaniem Konstytucji jest nie tylko określenie ustroju politycznego państwa, ale także sprecyzowanie zasad, na jakich opiera się ustrój gospodarczy; określa go m.in. art. 20 stanowiący fundament tego ustroju (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV). Natomiast przepis art. 22 Konstytucji pełni dwojaką funkcję, gdyż z jednej strony stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad ustroju gospodarczego, wyrażonych w art. 20, natomiast z drugiej strony - może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wskazuje się, że art. 22 Konstytucji formułuje dla władz publicznych, zwłaszcza ustawodawcy, zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa, wprowadzając dwojakiego rodzaju ograniczenia: w płaszczyźnie materialnej wymaga, aby ograniczenia wolności gospodarczej znajdowały uzasadnienie w "ważnym interesie publicznym", a w płaszczyźnie formalnej - aby były wprowadzone "tylko w drodze ustawy" (por. J. Ciapała - Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej - RPEiS 2001, nr 4, s.15). Takie rozumienie tych przepisów przyjmuje również w licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny przy badaniu zgodności z nim przepisów ustawowych (por. np wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/2000, OTK 2001, nr 3, poz.56).

W świetle powyższego należy uznać, że powołane przez skarżących przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i Konstytucji RP, z uwagi na zawarte w nich unormowania dotyczące zasad ustroju gospodarczego, są przepisami prawa ustrojowego. Z tego względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. Jak bowiem wskazano już wyżej, warunkiem uznania legitymacji procesowej na tle tego przepisu jest konsekwencja podjętej uchwały w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego.

Odnosząc się do interesu skarżących w zakresie oddziaływania podjętej uchwały na prowadzoną przez nich działalność gospodarczą w zakresie organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w sytuacji wypowiadania przez przedstawicieli rad rodziców zawartych z nimi umów cywilnoprawnych wyjaśnić należy, że umowy cywilnoprawne zawierane są na podstawie przepisów prawa cywilnego. Co wyraża się w tym, iż istniejące na rynku podmioty działają w oparciu o zasadę swobody zawierania umów, czyli dowolnym wyborze kontrahenta, z którym dany podmiot chce zawrzeć współpracę. Na podstawie zatem żadnej uchwały w tym i zaskarżonej, skarżący nie mogą domagać się zawarcia oraz dalszego trwania umów cywilnoprawnych z żadnym podmiotem, w tym i z Radami Rodziców. Żadna też uchwała nie daje skarżącym gwarancji co do tego, że dany podmiot zawrze z nimi czy też z innymi podmiotami prywatnymi umowy cywilnoprawnej w zakresie oferowanych przez nich usług. Prowadzenie działalności gospodarczej oparte jest z zasady na ryzyku inwestycyjnym, które związane jest z prawdopodobieństwem nieuzyskania przewidywanych (względnie oczekiwanych) wyników ekonomiczno-finansowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Interes zatem na jaki powołują się skarżący jest interesem ekonomicznym, a więc faktycznym, a nie prawnym. Istnienie jednakże wyłącznie interesu faktycznego po stronie skarżących powoduje, iż nie mają oni wymaganej art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze zarzutu ograniczenia uprawnienia Rad Rodziców do organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych w publicznych przedszkolach wywodzonego z art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty, wskazać należy, że skarżący skarżąc uchwałę w przedmiotowej sprawie w trybie art. 101 u.s.g. mieli wykazać naruszenie "własnego", interesu prawnego, a nie naruszenie interesu prawnego Rad Rodziców. Podnieść należy, iż szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest bowiem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Stwierdzić też trzeba, że przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chcieliby zostać skarżący występujący w imieniu wszystkich podmiotów prywatnych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie organizowania i prowadzenia zajęć dodatkowych we wszystkich przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasta B. na terenie gminy B.. Tym samym wyrażona przez skarżącą troska o utrudnianie i dyskryminowanie podmiotów gospodarczych w organizowaniu i prowadzeniu zajęć dodatkowych w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Miasta B. na terenie Gminy B., może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Takie zaś działanie może co najwyżej zostać zakwalifikowane jako obrona interesu ogólnego, społecznego.

Reasumując należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym ich interes prawny w omawianej materii nie istnieje. W świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Brak wykazania interesu prawnego przez skarżących w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia. Z tego też powodu brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.