Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 461/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 9, art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 200 poz 1953
law: Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: Par. 6 pkt 6, par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2006 r , Nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 3.617 zł ( trzy tysiące sześćset siedemnaście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2002 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji: zobowiązał R. B. do przywrócenia do stanu poprzedniego działki drogowej nr [...] obr. [...] dz. P. będącej pasem drogowym ul. A w K. poprzez usunięcie konstrukcji reklamowej tam umieszczonej, do zrekultywowania terenu oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 83.289,53 zł. za umieszczenie konstrukcji reklamowej w granicach pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. tj. przez 1185 dni. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 z późn. zm.), § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz.33, z późn. zm.), § 4 uchwały Zarządu Miasta z dnia 26 czerwca 2001r. w sprawie zatwierdzenia statutu Zarządu Dróg i Komunikacji (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001, nr 12, poz. 22), oraz art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przez 1185 dni - od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. - tablica reklamowa była umieszczona na działce drogowej nr [...] obr. [...] dz. P., będącej pasem drogowym ul. A w K. Miejsce umieszczenia reklamy jest oznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz mapie ewidencji gruntów uwidoczniającej linie rozgraniczające działkę pasa drogowego od innych działek. Reklama umieszczona jest na działce nr [...] obr. [...], rodzaj użytku: dr (droga), władający: Miejski Zarząd Dróg (obecnie: Zarząd Dróg i Komunikacji), stosowne dokumenty geodezyjne zostały dołączone do akt sprawy. Dlatego organ wymierzył karę pieniężną. Jako podstawę prawną określenia wysokości kary organ powołał uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999, nr [...] w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 137/03, uchylił decyzje organów I i II instancji w zakresie wymiaru kary, a w pozostałej części oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organów w zakresie uznania, że strona samowolnie umieściła tablicę reklamową w granicach pasa drogowego i w tym zakresie skargę oddalił. Natomiast w zakresie ustalenia kary Sąd uznał decyzje za wadliwe i wskazał, że uzasadnienie prawne tej części rozstrzygnięcia jest niepełne, gdyż nie wskazano prawidłowo podstaw prawnych określenia kategorii ul. A jako drogi publicznej. Dokonując tej kwalifikacji organy oparły się na przepisach wewnętrznych, nierodzących skutków prawnych dla strony. Uchwała Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr [...] w sprawie określenia stref w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego, nie została opublikowana z poszanowaniem wymogów określonych dla aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została wydana na podstawie § 10a rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, Rada Ministrów wydając § 10a rozporządzenia przekroczyła zakres delegacji zawartej w ówczesnym art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych - skoro nie była upoważniona do udzielania w rozporządzeniu subdelegacji dla zarządu miasta do stanowienia przepisów gminnych w postaci określenia stref dla celów podwyższania opłaty i kary za zajęcie pasa drogowego. Dlatego Sąd pominął, jako niewiążący, § 10a ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz wykonawczą uchwałę Zarządu Miasta z dnia 18 marca 1999 r., nr [...] w sprawie określenia stref, w których pobiera się podwyższone opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego. Ponadto Sąd wskazał, że nieprawidłowo zastosowano przepisy o aktualizacji (waloryzacji) stawki kary. Przepis § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (obowiązujący w dniu wydawania decyzji I instancji) przewidywał kwartalne zmiany opłaty stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Zmiana wysokości stawek nie mogła, więc następować częściej niż 1 raz na kwartał, czyli 4 razy w ciągu roku kalendarzowego. Tymczasem organ I instancji zastosował zupełnie inny, niewyjaśniony w decyzji i nie oparty na prawie sposób określenia zmian tej opłaty, oderwany od podziału roku na kwartały. W konsekwencji wymierzona kara jest znacząco wyższa od tej, jaką należało określić w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji przez organ I i II instancji. Sąd stwierdził, że w zakresie wymiaru kary decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. organ nie wykazał, że miał podstawy w prawie powszechnie obowiązującym do ustalenia kary w wysokości wymienionej w decyzjach obu instancji. Sąd wskazał, że dalszym ciągu postępowania administracyjnego organ obliczy karę za samowolne zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu przepisów obowiązujących określających wysokości kary w dniu wydawania nowej decyzji.

Prezydent Miast decyzją z dnia [...] 2006, nr [...], nałożył na R. B. karę pieniężną w wysokości 156.420 zł. za zajęcie pasa drogowego przy ul. A od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r. tj. przez 1185 dni jednostronną tablica reklamową o wymiarach 3m × 2m o treści "A ...". Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 36, art. 40, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), uchwałę Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004, nr [...] (Dz. Urz. Województwa nr 101, poz.1394), statut Zarządu Dróg i Komunikacji (Gazeta Urzędowa Miasta z dnia 2 sierpnia 2001, nr 12, poz. 22) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - za nielegalne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40. Realizując wytyczne zawarte w wyroku, uwzględniona została stawka w wysokości 2,20 zł/m2 opłaty za umieszczenie tablicy w pasie drogowym, określona w § 5 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Stawka ta pomnożona przez powierzchnię reklamową 6 m kw., liczbę dni pozostawania w pasie drogowym oraz 10-krotną zwyżkę, jako karę dla samowolne wkroczenie w granice pasa drogowego, dała karę w wysokości 156.420 zł.

R. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2005 r. w kwestii obliczenia kary. Skarżący nie podważał obowiązku poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego a zakwestionował ustalanie kary na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004, nr [...]. Podniósł, że naruszenie polegające na zajęciu bez zezwolenia pasa drogowego miało miejsce w okresie od 28 kwietnia 1999 r. do 24 lipca 2002 r. i kara winna być obliczona przy wykorzystaniu stawek przyjętych w okresie naruszenia przepisów ustawy, na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów, gdyż do takiego stanu prawnego odnosi się orzeczenie Sądu.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2006, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 40 ust. 1 ust 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086), § 5 pkt 1 lit. f uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. nr 101, poz.1394), oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 137/03 wyznaczył kierunek postępowania w sprawie. Jego zakres jest ograniczony do wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Postępowanie w zakresie dotyczącym ustalenia zajęcia przez skarżącego bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego ul. A w okresie od 28.04.1999 r. do dnia 24.07.2002 r. tj. przez 1185 dni jednostronną tablica reklamową o wymiarach 3m × 2m o treści "A ..." zostało prawomocnie zakończone. W świetle powyższego oraz z uwagi na treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kolegium stwierdziło, iż organ l instancji uwzględniając zalecenia Sądu, prawidłowo zastosował przepisy dotyczące kar obowiązujące w dniu wydawania nowej decyzji. Przytaczając treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych Kolegium wskazało, że za zajęcie pasa drogowego pod reklamy, opłatę ustala się jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m. kw. pasa drogowego. Z kolei § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ustala stawkę opłaty 2,20 zł dla "pozostałych reklam".

R. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004 r. zakwestionował dopuszczalność wymierzania kary przewidzianej w przepisach obowiązujących w dniu wydania decyzji, a nie w ostatnim dniu utrzymywania tablicy reklamowej w pasie drogowym. Wskazał, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego podlega konstytucyjnym gwarancjom odpowiedzialności karnej. Jedną z fundamentalnych zasad związanych z odpowiedzialnością karną jest zakaz wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną - lex severior retro non agit (wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK ZU 2002, nr 4 poz. 50). Oznacza to, że wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa popełnione przed wejściem w życie ustawy (a tym bardziej - aktu prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miasta), stanowi naruszenie art. 42 Konstytucji, w sytuacji, gdy kara pieniężna jest surowsza od sankcji, którą określały przepisy obowiązujące w dacie popełnienia naruszenia prawa. Organ administracji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, jednakże powinien respektować wyjątki. Jeżeli, bowiem zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej, miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej, to w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne, co do tego, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie w sprawie. Uchwałą z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05, (ONSA i WSA 2006, nr 1, poz. l, s.37), NSA ustalił, że w takich przypadkach rozstrzygające znaczenie ma charakter (konstytutywny lub deklaratoryjny) charakter decyzji. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy nowe, obowiązujące w chwili wydawania decyzji. Natomiast decyzja deklaratoryjna stwierdza powstanie już wcześniej stosunku administracyjnego z mocy samego prawa i dlatego takie decyzje powinny być oparte na przepisach poprzednich, obowiązujących w chwili powstania stosunku prawnego (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz.71, s.54). Powyższa uchwała NSA miała za przedmiot decyzje administracyjne wymierzające karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, ale w drodze analogii powyższe rozróżnienie powinno być stosowane również przy wymierzaniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Bez wątpienia w takiej sprawie materialny stosunek administracyjnoprawny łączący stronę i organ administracji publicznej, nawiązuje się (powstaje) w dacie zdarzenia, ponieważ ustawa łączy skutek prawny (obowiązek zapłacenia kary) z czynem sprawcy (wymierzenie kary). Decyzja administracyjna w takiej sprawie jedynie potwierdza zaistnienie powyższej przesłanki faktycznej, a ponadto określa wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. W związku z powyższym wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w okresie pozostawania reklamy w pasie drogowym (od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r.). Rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że nie ma kompetencji do pomijania obowiązujących przepisów ustawowych i wykonawczych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, tym bardziej, że organy były związane wytycznym WSA w Krakowie o obowiązku obliczenia kary za stosowanie przepisów obowiązujących w dniu wydania nowej decyzji. Art. 11 ustawy z dnia 4 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który wszedł w życie dnia 9 grudnia 2003 r. stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. A zatem, po upływie powyższego okresu obowiązują w zakresie kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego. Dlatego prawidłowo w sprawie zostały zastosowane przepisy uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która weszła w życie w dniu 30 maja 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z 31 stycznia 2008 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, albowiem postanowieniem z dnia 25 lipca 2007r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 319/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 42 w związku z art. 45 ust. 1 i w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji", które Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z 21 maja 2008 r. podjął postępowanie w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. Sąd dopuścił dowód z akt tut. Sądu o sygn. III SA/Kr 319/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm ) -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 p.p.s.a. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjno-prawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w pełni w uwzględnieniu zarzutów w niej podniesionych.

Istota sporu w sprawie poddanej kontroli Sądu sprowadza się do podstawy prawnej nałożonej na skarżącego kary pieniężnej a w szczególności:

- czy podstawę taką mogły stanowić przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz § 5 pkt 1 lit. f Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28.04.2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jak przyjęły organy,

- czy też wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna być ustalona przy zastosowaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1983, nr 6. poz. 33 z późn. zm.), obowiązującego w okresie pozostawania reklamy w pasie drogowym (od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r.), jak podnosił skarżący.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a "ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Niewątpliwe jest, iż organy w sprawie poddanej kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi, odwołały się do art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) wprowadzającego regulacje represyjno-porządkowe w przypadku wkraczania w granice pasa drogowego urządzeniami nie związanymi z funkcjonowaniem dróg. Treść tego przepisu ulegała istotnym zmianom w stosunku do jego wersji zawartej w jednolitym tekście ustawy opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 2000 r., nr 71, poz. 838. W szczególności art. 40 ust. 4 ustawy określał, że: za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2. Karnoadministracyjna odpowiedzialność typu represyjno- porządkowego jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną, kary administracyjne nie mieszczą się w systemie prawa karnego a tym samym nie są objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej. Nie może być jednak nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej na podstawie przepisu nieobowiązującego w okresie, za który nakładany jest obowiązek lub wymierzana kara. Dotyczy to również sytuacji, gdy nowy przepis wprowadza wyższe stawki opłat lub kar.

Stawki opłat przyjęte przez organy określiła uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 maja 2004 r., nr 101, poz.1394. Podstawą prawną do wydania tej uchwały był art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodany ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 24 listopada 2003 r. nr 200, poz.1953 ze zm.), która weszła w tym zakresie w życie 14 dni od ogłoszenia- w dniu 9 grudnia 2003 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła też do ustawy o drogach publicznych przepis art. 40 ust. 12 określający, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wskazany art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych określa, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Uchwała Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr [...] określając w § 9, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, które to ogłoszenie nastąpiło w dniu 15 maja 2004 r., nie zawiera postanowień odnoszących się do zdarzeń - polegających na zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia- już istniejących w dniu jej wejścia w życie lub też zdarzeń, które zakończyły się przed jej wejściem w życie. Zgodnie z zasadami interpretacji tego typu regulacji należy przyjąć, że określone w uchwale stawki za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, obowiązywały od dnia 30 maja 2004 r. i mogły stanowić podstawę do nakładania kar dopiero od dnia 30 maja 2004 r., choćby faktycznie takie zdarzenia istniały już przed wejściem w życie uchwały.

Należy przy tym mieć na uwadze, że ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw zawiera szereg przepisów intertemporalnych. W szczególności zgodnie z art. 9 tej ustawy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Art. 11 tej ustawy stanowi, że do dnia wejścia w życie przepisów określonych w art. 40 ust. 7 ustawy do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, do ustalania opłat i kar z tego tytułu oraz do przeznaczania środków pochodzących z tych opłat i kar stosuje się przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art.10 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy art. 9 i 11 dotyczą, więc zdarzeń które mogą być objęte odpowiedzialnością represyjno-porządkową a które zaistniały po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej- do nich istniała możliwość stosowania jeszcze przez odpowiednio 12 i 6 miesięcy dotychczasowych przepisów wykonawczych. Przepis art. 10 z kolei dotyczy takich zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej, które objęte są postępowaniami administracyjnymi wszczętymi i nie zakończonymi decyzjami ostatecznymi przed dniem wejścia w życie ustawy- do tych zdarzeń stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych i określało stawki opłat za zajęcie pasa drogowego.

Dlatego też - zdaniem Sądu - nałożenie w niniejszej sprawie kary za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 28 kwietnia 1999 r. do dnia 24 lipca 2002 r. tj. przez 1185 dni tablicą reklamową o powierzchni 6 m kw., które to zajęcie pasa drogowego miało miejsce i zakończyło się przed wejściem w życie przepisów określających opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stanowiących w sprawie podstawę do naliczenia kary pieniężnej, a więc przed wejściem w życie art. 40 ust. 8 i 12 ustawy o drogach publicznych oraz uchwały Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2004 r. - narusza art.10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw. Przyjmując, że wskazana uchwała może stanowić podstawę do obliczenia kary pieniężnej według stawek w niej określonych naruszono podstawową zasadę, że prawo nie działa wstecz.

Sąd miał przy tym na uwadze, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt P 52/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Sąd pytający, rozstrzygając sprawę powinien – stosując technikę wykładni w zgodzie z Konstytucją – wziąć pod uwagę wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta sprzeciwia się retroaktywnemu działaniu ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej kary i gwarantuje jednostce ochronę przed arbitralnością władzy publicznej. W tym kontekście należy zauważyć, że w myśl drugiej zasady rekomendacji nr R(91)l Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie kar administracyjnych: "1. Nie można nałożyć kary administracyjnej za czyn, który w czasie popełnienia nie był sprzeczny z obowiązującymi normami. Jeżeli w czasie popełnienia tego czynu obowiązywała kara łagodniejsza, nie stosuje się kary surowszej obowiązującej w czasie orzekania. 2. Wejście w życie przepisu przewidującego karę łagodniejszą powinno działać na korzyść osoby, wobec której organ administracji ma zastosować karę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 137/03 wskazał, że obliczenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego następuje przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, określających wysokość kary w dniu wydawania nowej decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie będąc związany tym wskazaniem zauważa ponadto, że wskazanie to koresponduje z przytoczonym już art.10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw. Powyżej wyrażone oceny prawne i wskazania wiążą organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w zakresie wyżej opisanym, Sąd - działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a orzekł - jak w pkt I wyroku.

Sąd orzekł w pkt II wyroku, że zgodnie z art. 152 p.p.s.a uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a przyjmując, że w skład kosztów wchodzi opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem w wysokości 3600 zł (§ 6 pkt 6 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.