Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 634/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 32 ust.2, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art.134 § 1, art. 135, art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.98 ust.1 i 4, art. 98a ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.4 ust. 1, art. 13 ust.1
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art.87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi B.L., W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B.L. i W.L. kwotę 342 zł (trzysta czterdzieści dwa złote) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz, działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), §1 pkt 1 uchwały Rady Gminy i Miasta nr XXVI 11/180/2000 z dnia [...] listopada 2000r. w spawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: Kpa ), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 11.850 zł., którą zobowiązani są uiścić B. i W.L. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości związanej z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, położonej w obrębie miejscowości L, działka nr ewid. [...]. Organ jednocześnie określił, iż uiszczenie opłaty adiacenckiej powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał na ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wydaną przez Burmistrza, którą zatwierdzony został podział nieruchomości stron na nowo utworzone działki gruntu o numerach ewidencyjnych: [...] o łącznej pow. 0,3537 ha. Powołując się na ustalenia operatu szacunkowego wskazał, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 124.100 zł, a po podziale na trzy działki wartość nieruchomości wyniosła 147.800 zł, co stanowi różnicę w wysokości 23.700 zł. Organ stwierdził, że ze względu na fakt, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy i Miasta nr XXVI 11/180/2000 z dnia [...] listopada 2000r., przewidująca 50 % stawkę opłaty adiacenckiej to w przypadku nieruchomości stron stanowi to kwotę 11.850 zł czyli 50 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji B. i W.L. podnosili, iż w dacie gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna nie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zarzucili organowi obrazę art. 98a ust. 1 zdanie drugie i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym dnia 26 października 2007r. w zw. z art. 6 Kpa, poprzez przyjęcie 50% stawki opłaty adiacenckiej, zgodnie z treścią uchwały Rady Gminy i Miasta nr XXVI 11/180/2000 z [...] listopada 2000 r. W ocenie stron, obowiązująca w tym dniu ustawowa norma prawna zezwalała na ustalenie opłaty w wysokości nie większej niż 30%. Wywodzili, iż w świetle wskazanych przepisów warunkiem ustalenia opłaty jest okoliczność, że w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywałaby uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Podstawą decyzji administracyjnej nie może być przepis zawarty w akcie podstawowym naruszającym granice i warunki upoważnienia ustawowego. Zarzucili, iż odpowiednia uchwała nie została wydana na podstawie znowelizowanego - ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173 poz. 1218) - art. 98a ust. 1 ustawy. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna nie obowiązywała uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej zgodnie ze zmienionym art. 98a ustawy. Możliwość wymierzenia opłaty jest uzależniona od uprzedniego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty. Organ nie mógł zatem nałożyć opłaty przy jednoczesnym braku stosownej uchwały rady gminy. Zdaniem stron, wydając decyzję ustalającą opłatę, organ l instancji naruszył art. 105 §1 Kpa nie umarzając postępowania w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1, 1a w zw. z art. 146 ust. 1a, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r, Nr 261 poz. 2603, ze zm.), oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a także § 1 uchwały nr XXVI 11/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji Burmistrza, jednocześnie ustalając wobec B. i W.L. obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości 11. 400 zł

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu wg stawki procentowej wynikającej z uchwały rada gminy, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wskazał, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Podkreślił, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne - art. 98a ust. 1a. Organ wyjaśnił w tym zakresie, że analiza aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale wskazuje, że przepis art. 98a ust. 1a, zgodnie z którym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, należy rozumieć w sposób zgodny z jego dosłownym brzmieniem. Wskazał, iż sądy administracyjne nie kwestionują faktu, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmowana jest stawka procentowa różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale obwiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nawet jeśli zgodnie z uchwałą organu stanowiącego gminy, stawka ta wynosiła 50% albo 40% różnicy wzrostu wartości nieruchomości. SKO stwierdziło, iż w dacie ostateczności decyzji o podziale obowiązywała uchwała Nr XXVI 11/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zgodnie z §1 tej uchwały stawka opłaty adiacenckiej ustalona została w wysokości 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości. Natomiast dopiero w dniu [...] stycznia 2008 r. weszła w życie uchwała Nr XVII/116/07 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2007 r. W kompetencji organu administracji nie leży prawo do oceny, czy uchwała Rady Gminy i Miasta z [...] listopada 2000 r., jako akt prawa miejscowego, była zgodna z przepisem art. 98a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wzrost wartości nieruchomości związanej z jej podziałem powoduje obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, której pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 ustawy.

Kolegium wskazało też, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi prawidłowości wyceny działki nr [...] przed podziałem, uzyskało od rzeczoznawcy dodatkowe pisemne wyjaśnienia i korektę operatu szacunkowego. Uwzględniając treść tych wyjaśnień i korektę operatu szacunkowego z [...] października 2008 r., SKO orzekło o ustaleniu opłaty, zmieniając tym samym jej wysokość określoną przez organ l instancji w pkt l sentencji decyzji. Opłata adiacencka, w ocenie organu odwoławczego, winna wynosić 11. 400 zł ( tj. 148.900 zł ( wartość nieruchomości po podziale ) -126.100 zł ( wartość nieruchomości przed podziałem ) = 22.800 zł x 50% ).

Odnosząc się zaś do uwag zgłaszanych przez strony wobec dokonanej wyceny nieruchomości, organ wyjaśnił, iż wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych - art. 154 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Odwołujący nie występowali o taką ocenę, ani nie przedłożyli przeciwdowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, iż dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i

W skardze B. i W.L. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 98a ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007r. - który dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości nieprzekraczającej

30 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Ich zdaniem niedopuszczalne było utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji ustalającej opłatę adiacencką przy zastosowaniu stawki 50 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego w czasie obowiązywania znowelizowanego przepisu ustawy. Wywodzili, iż zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem zasad hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, poprzez uwzględnienie w pierwszej kolejności przepisów aktu prawa miejscowego przed przepisem rangi ustawowej. Ponadto skarżący zakwestionowali ustalenia faktyczne poczynione przez organy w toku postępowania związane z przyjęciem, iż w dacie gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna istniała nadal podstawa prawna w postaci przepisu rangi ustawowej ustanawiająca dla organów gminy delegację do wydania uchwały ustalającej 50 % stawkę opłaty adiacenckiej. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż decyzja z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], którą Burmistrz zatwierdził podział icj nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] października 2007r. W dniu [...] października 2007r. zmieniony zaś został przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Tymczasem uchwała z dnia [...] listopada 2000r. nr XXVI 11/180/2000 wydana została w oparciu o przepis art. 98a ustawy przed zmianą, ustalający stawkę w wysokości do 50 %. Zdaniem skarżących skoro norma ustawowa określa dozwoloną treść normy podstawowej to uchwała określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej, na którą powołuje się, za organem l instancji, organ odwoławczy nie może być w sprawie zastosowana bowiem wraz z nowelizacją art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylona została delegacja ustawowa do podejmowania przez rady gmin uchwał określających wysokość stawki opłaty adiacenckiej w przedziale od 31 % do 50 % różnicy wartości nieruchomości. Z tego względu, zdaniem skarżących, w zmienionym stanie prawnym do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie nowelizacji ustawy w dniu [...] października 2007r. uchwała Rady Gminy i Miasta nr XXVI 11/180/2000 z dnia [...] listopada 2000 r. określająca stawkę procentową w wysokości 50 %, jako niezgodna ze znowelizowaną ustawową normą prawną, nie może mieć zastosowania. Nie można więc przyjąć, że w realiach sprawy przywołana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uchwała, jako normatywny akt wykonawczy do ustawy, czyni zadość wymaganiu obowiązującej podstawy prawnej działania zarówno organu II, jaki i l instancji. Analiza stanu prawnego prowadzi, w ocenie skarżących, do wniosku, że do momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości ([...] października 2007r.) odpowiednia uchwała nie została wydana na podstawie znowelizowanego art. 98a ust. 1 ustawy, a dotychczasowa nie mieści w granicach jego upoważnienia, co prowadzi to do konkluzji, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (zdarzenie, z którym wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej) nie obowiązywała uchwała ustalająca wysokość stawki procentowej zgodnie ze zmienionym art. 98a ust. 1 ustawy, tj. w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej na podstawie przepisu art. 98a ust. 1 ustawy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału, jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem ostatecznego podziału nieruchomości, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały stawki procentowej tej opłaty ( art. 98a ust. 1a zdanie pierwsze ustawy). Zatem brak aktu prawa miejscowego w tym zakresie powoduje, że w sprawie nie ma zupełnej podstawy prawnej do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej. Obowiązywanie takiej uchwały w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, jest konieczną przesłanką materialnoprawną do nałożenia opłaty adiacenckiej, co obecnie wynika wprost z treści art. 98a § 1a ustawy. Jednocześnie skarżący wskazali, kierując się zasadami ostrożności procesowej, iż niedopuszczalne w sprawie byłoby uwzględnienie przez organ maksymalnej stawki dopuszczonej obecnie przez ustawodawcę, z uwagi na to, że taką (stawkę maksymalną) przyjęto we wcześniejszej uchwale Rady Gminy i Miasta nr XXVI 11/180/2000 z dnia [...] listopada 2000r. Przyjęcie takiego rozwiązania pozostawałoby w rażącej sprzeczności z treścią znowelizowanego art. 98a § 1a, który wymaga istnienia uchwały w dniu ostatecznego podziału nieruchomości; a ponadto naruszałoby zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę pewności prawa. W sprawie nie może mieć zastosowania również stawka w wysokości 27 %, określona w późniejszej uchwale Rady Miejskiej nr XVII/116/2007 z dnia [...] grudnia 2007r. Wiązałoby się to bowiem ze wstecznym działaniem tej uchwały. Ponadto skarżący podkreślili, iż wydając decyzję na podstawie art. 98 a organ działa w ramach uznania administracyjnego. Z kolei decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby, że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień. Owe rozważania konieczne są między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca w ogóle nie zawiera. Wskazane braki wydanych decyzji nie pozwalają dokonać w pełnym zakresie sądowej kontroli kwestionowanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało wynikające z zaskarżonej decyzji stanowisko, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów, wyjaśniło, że zgodnie z wynikającą z art. 6 Kpa zasadą praworządności, jako organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, w tym aktów prawa miejscowego, i nie ma kompetencji do oceny, czy uchwała Rady Gminy i Miasta z [...] listopada 2000r, jako akt prawa miejscowego, była zgodna z przepisem art. 98a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym od [...] października 2007r.). Organem właściwym w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy, w szczególności w/w uchwały Rady Miejskiej z [...] grudnia 2007r. był Wojewoda, który działa w trybie określonym w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wywodziło, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ winien ustalić opłatę adiacencką. Użytego w przepisie ust. 1 art. 98a zwrotu "może ustalić" nie należy interpretować w ten sposób, że organ może, ale nie musi ustalać opłaty. W ocenie Kolegium, w sytuacji zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty, po stronie organu administracyjnego powstaje obowiązek wydania stosownej decyzji ustalającej tę opłatę. Tym samym decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma charakteru uznaniowego.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2009r. skarżący podtrzymali stanowisko wyrażone w skardze. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę podnieśli, iż błędne jest stanowisko organu jakoby decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie ma charakteru uznaniowego. Nadto podkreślali, iż w dniu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości ([...] października 2007r.) nie obowiązywała już uchwała z dnia [...] listopada 2000r. ponieważ nie było dla jej istnienia ustawowej delegacji w systemie prawnym, co wynikało z uchylenia podstawy ustawowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się zasadna. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej jako ppsa ) stanowiąc, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 ppsa sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ( art. 145 § 1 pkt 1 ppsa ).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko Burmistrza w zakresie istnienia podstaw prawnych do wymierzenia skarżącym opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, modyfikując jedynie na korzyść skrzących jej wysokość. Istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia czy organy administracji publicznej orzekające w sprawie działały w zgodzie z obowiązującym prawem, ustalając wysokość opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % stawki różnicy wartości nieruchomości w sytuacji gdy na dzień nabycia przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości skarżących przymiotu ostateczności ([...] października 2007r. ) ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidywała jej stawkę w wysokości do 30 %. Wiązało się z koniecznością oceny czy po wejściu w życie - z dniem 22 października 2007r. -nowelizacji art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami zachowała moc obowiązującą uchwała Nr XXVI 1/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000r. w sprawie stawki opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, iż -jak wynika ze wskazanych w jej treści podstaw prawnych - przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie nieobowiązującego już przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku ( Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ) i - co również wynika z jej treści - weszła w życie z dniem ogłoszenia. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 4 zdanie drugie ustawy stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalała w drodze uchwały rada gminy w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Zważywszy na przedmiot regulacji uchwały, ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej dla nieokreślonej liczby właścicieli nieruchomości na terenie gminy, a tym samym jej abstrakcyjny i generalny charakter stanowiła ona wówczas przepis gminny (taką bowiem nazwą, do czasu wprowadzenia samorządu terytorialnego również na szczeblu powiatu i województwa, posługiwał się ustawodawca dla określenia aktu prawa miejscowego). Art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały z dnia [...] listopada 2000 roku) stanowił, iż przepisy gminne ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowił inaczej. Stosownie zaś do ust. 2 przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Z § 3 uchwały wynika, iż weszła ona w życie z dniem ogłoszenia. Promulgacja uchwały rady gminy (przepisu gminnego) zatem nastąpiła. Wynikający z obowiązującego od 1 stycznia 2001 roku brzmienia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego w dzienniku urzędowym województwa (warunkujący ich wejście w życie) nie dotyczył zatem przedmiotowej uchwały.

Wskazania wymaga, ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ) dokonana została zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku tej zmiany, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 roku przestał obowiązywać przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gn. W ocenie sądu wskazana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozbawiła uchwały rady gminy z dnia [...] listopada 2000 roku mocy obowiązującej. Akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego ( przepis gminny ) jest co do zasady z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Ma w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akt praw miejscowego stanowi zatem akt wykonawczy do ustawy. Wprawdzie zasady techniki prawodawczej i reguły kolizyjne mogą prowadzić do wniosku o "automatycznej" utracie mocy obowiązującej uchwały z dnia [...] listopada 2000 roku na skutek wyeliminowania z sytemu prawnego przepisu ustawy stanowiącego matarialnoprawną podstawę jej podjęcia to w okolicznościach sprawy, mieć jednak należy na uwadze charakter nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku. Zgodnie z art. 1 pkt 61 wskazanej ustawy nowelizującej dotychczasowy art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami otrzymał ( od [...] września 2004 roku ) nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie, na mocy art. 1 pkt 62 cytowanej ustawy, do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został art. 98a ust. 1 stanowiący, że Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. (...)". Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej i co do dopuszczalnej maksymalnej wysokości stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została jedynie "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje. Zaistniała zmiana ustawodawcza nie spowodowała zatem, iż odpadła podstawa materialonoprawna dająca kompetencję radzie gminy do ustalania stawki opłaty na poziomie do 50 %. Kompetencja ta pozostała, znajdując jedynie usytuowanie w innej jednostce redakcyjnej ustawy. Odnosząc się do natomiast do wpływu na byt prawny uchwały z [...] listopada 2000 roku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 roku w sprawie SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ( III SA/Po 406/08 ). Wskazał on, iż stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gn z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucją RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy ( obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta ) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia, wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Trybunał stwierdzając niekonstytucyjność przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 do 21 września 2004 roku - wywiódł, iż ówczesna redakcja jego treści pozwalała na jego różną interpretację, w tym i na taką która, dopuszczając ustalanie opłaty wg stawki obowiązującej w dacie ustalania opłaty a nie w dacie podziału nieruchomości, naruszała zasady i wartości konstytucyjne. Wskazał, iż art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w taki sposób, iż właściciel nieruchomości ponosi opłatę adiacencką pod warunkiem, że uchwała uchwalająca stawkę opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Uznanie, iż pomimo utraty mocy obowiązującej art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadal pozostała w obrocie uchwała z dnia [...] listopada 2000 roku rodziło konieczność oceny jaki wpływ na jej byt i dopuszczalność wymierzenia na jej podstawie opłaty adiacenckiej skarżącym miała nowelizacja przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dnia wejścia w życie tej kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007 roku Nr 173, poz. 1218 ) rada gminy, najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Powołana ustawa nowelizująca, obowiązująca od dnia 22 października 2007 roku, wprowadziła, poprzez art. 1 pkt 38 lit. a, zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie wyższej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustawodawca obniżając dopuszczalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki. Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Tak więc dla oceny praw i obowiązków właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie dokonania podziału ( uzyskania waloru ostateczności przez taka decyzję ), a nie w dniu orzekania o opłacie adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, iż decyzja Burmistrza zatwierdzająca podział nieruchomości skarżących walor ostateczności uzyskała z dniem [...] października 2007 roku. Ten moment wyznacza dzień na jaki należy przyjąć stan prawny miarodajny dla oceny dopuszczalności wymierzenia opłaty adiacenckiej i stawki wg której może być ustalona. We wskazanym dniu przepis ustawy dopuszczał przyjęcie do ustalenia opłaty stawki w wysokości do 30 % różnicy wartości nieruchomości sprzed i po jej podziale zaś uchwała rady gminy stanowiła o stawce w wysokości 50 %. Nawiązując do wyżej poczynionego stwierdzenia, iż akt prawa miejscowego stanowi akt wykonawczy do ustawy, odpowiedzi na pytanie o skutki sprzeczności między ustawą a aktem do niej wykonawczym poszukiwać należy w wypracowanych przez naukę prawa i judykaturę reguł kolizyjnych. Wśród nich moc najwyższą ma reguła hierarchiczna ( lex superior derogat legis inferiori ), zgodnie z którą norma hierarchicznie wyższa ( np. ustawa ) uchyla niezgodną z nią normę hierarchicznie niższą ( np. rozporządzenie, akt prawa miejscowego ). Wskazaną regułę kolizyjną stosuje się przy tym zarówno do całych aktów prawnych jak i do poszczególnych przepisów. Hierarchia źródeł prawa powinna być uwzględniania nie tylko przy tworzeniu prawa, ale też przy jego stosowaniu i wykładni. Mając na uwadze poczynione wywody stwierdzić należało, iż w wyniku wejścia w życie - z dniem 22 października 2007 roku - ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw , zmianie uległa treść normy kompetencyjnej skierowanej do rady gminy , upoważniającej ten organ do ustalania w drodze uchwały stawki opłaty adiacenckiej ( z maksymalnej - do 50 % na maksymalnie dopuszczalną do 30 % różnicy wartości nieruchomości ). Dokonana zmiana ustawodawcza spowodowała zatem uchylenie normy prawnej zawartej w uchwale Nr XXVI 11/180/2000 Rady Gminy i Miasta z dnia [...] listopada 2000r. ustalającej stawę 50 %, jako akcie niższego rzędu w stosunku do ustawy nowelizującej z 24 sierpnia 2007r.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że np. zmieniają się wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego ( w sprawie niniejszej jest to wytyczna co do dopuszczalnej wysokości stawki opłaty adiacenckiej ) to przyjmuje się , że taki akt traci moc z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Zgodnie z § 143 wskazanego rozporządzenia znajduje ono zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 98a ust. 1 a zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkiem dopuszczalności opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy o której mowa w ust. 1 tego artykułu ustalającej stawkę opłaty. Chodzi przy tym o stawkę w dopuszczalnej przez ustawę wysokości. Istnienie w tym dniu uchwały przewidującej stawkę 50 % w sytuacji gdy z mocy ustawy dopuszczalna jest stawka do 30 % powoduje niemożność wymierzenia opłaty ze względu na brak podstawy prawnej - pozostającej w obrocie uchwały rady gminy. Jest to wynikiem niedostosowania przez organ stanowiący gminy , mimo dwumiesięcznego okresu vacatio legis, dotychczasowego aktu prawa miejscowego do, nowego regulowanego ustawowo, stanu prawnego. Jednocześnie wskazania wymaga , iż brak jest podstaw do uznania, iż w przypadku braku uchwały możliwe jest zastąpienie jej regulacją ustawową jako podstawą prawną ustalenia wysokości opłaty. Warunkiem nałożenia opłaty jest bowiem, oprócz dotychczas wskazanych, wola organu stanowiącego gminy, której nie może zastępować regulacja ustawowa określająca prawne warunki ustalania opłaty i ograniczająca jedynie jej dopuszczalną wysokość. Zaakcentować należy, iż poczynione w sprawie wywody dotyczą stanów faktycznych w których decyzje zatwierdzające podział nieruchomości stały się ostateczne po [...] października 2007 roku i nie dotyczą innych stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 24 sierpnia 2007 roku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż dopuszczalne jest stosowanie do różnych stanów faktycznych różnych stawek opłaty adiacenckiej lub brak możliwości jej wymierzania. Nie jest bowiem naruszeniem zasady równości wobec prawa sytuacja związana z różną wysokością maksymalnych stawek opłaty adiacenckiej ( do 50 % w okresie do 22 października 2007 roku i do 30 % po tej dacie ) tj. wywodzenie jej naruszenia z zestawienia regulacji obowiązujących w różnych przedziałach czasowych. Za Trybunałem Konstytucyjnym, wyjaśniającym zasady czasowego zakresu zasady równości, stwierdzić należy, iż "każda zmiana przepisów dotyczących statusu prawnego jednostki wprowadza jako nieuniknioną konsekwencję pewne podziały wśród osób, znajdujących się w analogicznej ( podobnej) sytuacji faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów. Stąd ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu nowych regulacji prawnych, lepiej odpowiadających zmienionym stosunkom społecznych. W szczególności zasada równości nie powinna być rozumiana w sposób, który uniemożliwiałby ustawodawcy wprowadzanie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z uwagi na to, że wcześniej pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji. Założenie takie prowadziłoby do nadmiernej petryfikacji porządku prawnego, konieczności utrzymywania pewnych regulacji prawnych, bardziej ingerujących w prawa i wolności obywatelskie, które nie byłyby już uzasadnione, tylko z uwagi rzekomą konieczność analogicznego traktowania w nieograniczonej czasowo przyszłości osób w podobnej sytuacji faktycznej".

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) co skutkowało ich uchyleniem. Stosownie do przepisu art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Konsekwencją wyniku sporu jest orzeczenie o kosztach podjęte na podstawi art. 200 ppsa .

Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu wszczętym z urzędu organy będą miały obowiązek ( art. 153 ppsa ) uwzględnić stanowisko prawne wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu.