Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 614/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 8, 35, 36 par. 2, 37 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, 151, 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Miron WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. spraw ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł w dniu 21 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się przed Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...]i decyzji ją poprzedzającej.

Powyższe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem M. M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Został od następnie przekazany Ministrowi Infrastruktury, który otrzymał go w dniu 4 listopada 2005 r.

Pismem z dnia 1 lutego 2007 r. Minister Budownictwa zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r.

Prowadząc postępowanie Minister wystąpił do Prezydenta W. o przedłożenie wypisu z rejestru gruntów i mapy obrazującej stan geodezyjno-prawny nieruchomości przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...], które to dokumenty otrzymał w dniu 7 października 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił postępowanie nieważnościowe, które to postanowienie - po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. uchylił.

Nastepnie M. M. wezwał Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do usunięcia naruszenia prawa – załatwienia sprawy i rozpoznania pisma skarżącego z dnia 14 września 2011 r. w zakresie stwierdzenia, czy niezałatwienie wniosku D. P. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...]lutego 2011 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z uzyskaniem informacji o zgonie A. A. - właścicielki lokalu w budynku mieszkalnym położonym na części gruntu dekretowego -wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego W. o odpis aktu zgonu. Dokument ten organ otrzymał 26 kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał kolejny przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 lipca 2012 r.

Wezwaniami z dnia 9 maja 2012 r. i z dnia 10 września 2012 r. Minister wystąpił o przedłożenie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po zmarłej uczestniczce postępowania, a ponadto w tej ostatniej dacie wyznaczył termin na wydanie rozstrzygnięcia – do dnia 31 stycznia 2013 r.

Wezwaniem z dnia 12 września 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Zaś w dniu 21 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

We wniesionej skardze skarżący zarzucił organowi:

1) przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polegające na:

a) nieuprawnionym rozszerzeniu kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji na osoby, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji podejmowanie działań, które nie są konieczne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a tym samym naruszenie art. 35 w zw. z art. 12 kpa. Ponadto naruszenie przepisu art. 8 kpa przez bezpodstawne rozszerzenie kręgu podmiotów mających przymiot strony;

b) prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób przewlekły, w szczególności poprzez wysyłanie poszczególnych pism do różnych organów administracji i innych jednostek w dużych odstępach czasu, a ponadto poprzez niepodejmowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 kpa wystarczających i koniecznych czynności w celu ustalenia kręgu spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości [...] i nie wykorzystanie środków przewidzianych w k.p.a. w celu ich ustalenia, podczas gdy to na organie spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, w tym również poprzez bezpodstawne wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy;

2) bezczynność polegającą na zaniechaniu rozpoznania in meriti pisma z dnia 14 września 2011 r. (wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 kpa), podczas gdy winno ono być rozpoznane zgodnie z art. 37 § 2 kpa w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173).

Ponadto w skardze skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną merytorycznie w stosownym terminie oraz o dokonanie oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania i okresy bezczynności miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) wymierzenie organowi grzywny;

3) wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej, interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mają osoby, które wykupiły na własność lokale wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W., skoro ich udział powoduje znaczną nieuzasadnioną przewlekłość postępowania administracyjnego;

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Po wniesieniu skargi postanowieniem z dnia [...]października 2012 r., nr [...] Minister zawiesił postępowanie w sprawie do czasu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K..

D. P. Przewłocka i M. M. oraz J. H. i I. A. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu których postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., [...] Minister utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] października 2012 r.

W piśmie z dnia 18 marca 2013 r. M. M.:

1) poparł skargę na bezczynność organu w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej wskazując na:

a) brak rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego na postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2012 r., mimo upływu terminu wyznaczonego przez organ na dzień 28 stycznia 2013 r. (bezczynność dwóch miesięcy na dzień rozprawy);

b) brak rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 kpa (na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania),

2) poparł skargę na przewlekłość postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 445/12 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził, że:

- przewlekłość Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

- oddalił skargę na przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

Od wskazanego uprzednio wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. M..

Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 445/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadniając orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty były uzasadnione.

Sąd ten stwierdził, że z treści tej skargi, jak i z pisma skarżącego z dnia 18 marca 2013 r. - w którym na żądanie Sądu skarżący precyzował przedmiot zaskarżenia - wynika, że zakresem zaskarżenia skarżący objął przewlekłość postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] w sprawie odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] oraz bezczynność organu polegającą na zaniechaniu rozpoznania zgodnie z art. 37 § 1 kpa in meriti pisma z dnia 14 września 2011 r., stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu.

Sąd II instancji zwrócił uwagę na brzmienie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa i stwierdził, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest – gdy chodzi o postępowania jurysdykcyjne - w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1) oraz w sprawach, w których wydawane są postanowienia (§ 2 pkt 2). Skoro ustawodawca przewiduje dopuszczalność wniesienia odrębnych skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym oraz skarg na decyzje administracyjne, przy czym obydwie kategorie tych aktów wydawane są postępowaniu toczącym się w określonej indywidualnej sprawie administracyjnej, to oznacza to, że bezwarunkowa teza o tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym ze sprawą w znaczeniu procesowym jest nietrafna. W ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym dopuszczalne jest zaskarżanie postanowień, o których mowa w § 2 pkt 2 ppsa, jak i wydawanych w tej sprawie decyzji, a każda z tych skarg kreuje odrębną sprawę w znaczeniu procesowym. W konsekwencji odrębnymi sprawami w znaczeniu procesowym będą również sprawy ze skarg na przewlekłość lub bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej, jak i na przewlekłość lub bezczynność w wydaniu postanowień w toku postępowania administracyjnego w jednej materialnej sprawie administracyjnej.

W istocie zatem zostały złożone przez skarżącego dwie skargi w piśmie z dnia 21 września 2012 r. a rolą Sądu w pierwszej kolejności była ocena ich dopuszczalności, przy uwzględnieniu tego, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego na podstawie art. 37 § 1 kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 kpa. Oznacza to, że skarga na bezczynność w wydaniu tego rodzaju postanowienia nie jest dopuszczalna.

Sąd ten podniósł, że od dnia 11 kwietnia 2011 r. obok bezczynności organu także przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 kpa.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalna bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez postępowania nie musi zatem stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawy – gdzie skarżący wyraźnie wskazywał, że złożył dwie skargi, tj. skargę na przewlekłość w wydaniu decyzji i na bezczynność w wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 § 2 kpa. Sąd pierwszej nie objął swoim orzeczeniem całego przedmiotu zaskarżenia, czym naruszył art. 134 i art. 149 § 1 ppsa. Przedmiot zaskarżenia jest dla Sądu wiążący.

Sąd rozpoznający skargę kasacyjna uznał także za uzasadniony zarzut błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 ppsa oraz niewłaściwego zastosowania tego przepisu w związku ze wskazanymi w skardze przepisami kpa kreującymi i uszczegółowiającymi zasadę szybkości w postępowaniu administracyjnym (art. 12 § 1, 35 § 1 i 3 kpa i art. 37 § 1 i 2 kpa) w zakresie oceny stopnia naruszenia prawa przez niezałatwienie w terminie przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...]kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stoi na stanowisku, że skoro organ od dnia [...] maja 2011 r. do dnia wyrokowania nie był zupełnie bierny, to nie można postawić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. Takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa, które co do zasady byłoby tożsame wyłącznie z całkowitą biernością organu nie można podzielić. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie ww. pojęcia rażącego naruszenia prawa zdeterminowało ocenę czynności podejmowanych przez organ w sprawie. Sąd zasadnie przyjmując, że okresy zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą być traktowane jako okresy mogące przemawiać za przewlekłością postępowania, nie odniósł jednak swojej oceny – w kontekście zarzutów skargi – do kwestii, w jakim stopniu na kwalifikowany zakres przewlekłości w sprawie może mieć wielomiesięczne nierozpoznawanie środków prawnych skarżącego kwestionującego zasadność postanowień o zawieszeniu postępowania. W ocenie tej Sąd nie rozważał również efektywności działań podejmowanych przez organ w okresie kilkunastu miesięcy, gdy postępowanie nie było zawieszone, tj. od dnia 19 września 2011 r. do dnia 8 października 2012 r. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do dnia rozprawy (22 styczeń 2014 r.) do Sądu nie wpłynęła informacja o zakończeniu przedmiotowego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013 r., sygn. I OSK 1495/13 dokonał takiej wykładni, a Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może od niej odstąpić.

Mając na uwadze wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że w niniejszej sprawie została zaskarżona w piśmie z dnia 21 września 2012 r. bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie wydania postanowienia trybie art. 37 § 2 kpa oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, zarządzeniem z dnia 28 listopada 2013 r., że pismo M. M. z dnia 21 września 2013 r. stanowi dwie skargi, tj.:

a) na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie wydania postanowienia trybie art. 37 § 2 kpa, na skutek pisma z dnia 14 września 2011 r., stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu,

b) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odmowy ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu położonego w W. przy ul. [...].

Skarga na ww. bezczynność organu została następnie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 627/13 odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – a orzeczenie to stało się prawomocne. Natomiast skarga na przewlekłość postępowania podlega obecnie rozpoznaniu.

Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" zostało przez Sąd orzekający w pierwszej instancji nieprawidłowo zdefiniowane, bowiem nie może być ono utożsamiane wyłącznie z całkowitą biernością organu. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Przy czym NSA podzielił pogląd, że okresy zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą być traktowane jako okresy mogące przemawiać za przewlekłością postępowania, ale nie odniósł swojej oceny - w kontekście zarzutów skargi - do kwestii, w jakim stopniu na kwalifikowany zakres przewlekłości w sprawie może mieć wielomiesięczne nierozpoznawanie środków prawnych skarżącego kwestionującego zasadność postanowień o zawieszeniu postępowania. W ocenie tej Sąd nie rozważał również efektywności działań podejmowanych przez organ w okresie kilkunastu miesięcy, gdy postępowanie nie było zawieszone, tj. od dnia 19 września 2011 r. do dnia 8 października 2012 r.

Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma zatem miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), albo co prawda organ podejmuje czynności w sprawie, ale czyni to w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Przy czym Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku, że przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12).

Należy także mieć na względzie, że w postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 kpa.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalna bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z.6, W. Chróścielewski,

Sąd - badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – bierze pod uwagę stan prawny i akta sprawy istniejące w dniu wyrokowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju) uchybił powołanym na wstępie przepisom bowiem, jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej wpłynął do Ministra (wówczas Infrastruktury) w dniu 4 listopada 2005 r., lecz ten zawiadomił o jego wszczęciu dopiero pismem z dnia 1 lutego 2007 r. Prawdą jest, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister zawiesił postępowanie w sprawie, jednak uchylił je swoim postanowieniem z dnia [...] września 2011 r.

Wezwanie skarżącego z dnia 14 września 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa także nie spowodowało intensyfikacji działań organu w celu zgromadzenia materiału dowodowego. Wskazać należy, że mimo uzyskania aktu zgonu byłej właścicielki lokalu w budynku mieszkalnym położonym na części gruntu dekretowego w dniu 26 kwietnia 2012 r., o potwierdzenie nabycia spadku po zmarłej organ wystąpił w dniu 9 maja 2012 r. i 10 września 2012 r. Postępowanie zaś zawiesił dopiero po wniesieniu skargi - postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Przy czym do dnia rozprawy organ sprawy nie załatwił.

Należy podnieść, że wykazany powyżej sposób prowadzenia postępowania – nawet przy uwzględnieniu czasu jego zawieszenia, nie jest usprawiedliwiony. Kilkunastomiesięczna zwłoka w dokonaniu pierwszej czynności organu oraz powolne gromadzenie materiału dowodowego nie może już znaleźć usprawiedliwienia. Organ co prawda poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, ale w sprawie podejmował zbyt rozciągnięte w czasie czynności, mające na celu skompletowanie akt sprawy i jej rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uznać należy za uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił bowiem wskazanym wyżej przepisom procesowym, określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa.

Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona.

Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa."

Sąd uznał jednocześnie, że prowadzenie niniejszego postępowania w sposób przewlekły miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do organu pod koniec 2007 r., lecz organ administracji do dnia dzisiejszego nie załatwił sprawy. Postępowanie zostało co prawda zawieszone w październiku 2012 r. jednak, co należy zauważyć, stanowiący bezpośrednią podstawę tego działania akt zgonu uczestniczki postępowania organ otrzymał już pod koniec kwietnia 2012 r. – blisko 6 miesięcy wcześniej. Taki sposób działania organu i rozpoznawanie sprawy prowadzonej na podstawie art. 156 § 1 kpa blisko 7 lat skutkować zatem musi powyższym rozstrzygnięciem.

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego dotyczącego ukarania organu grzywną – Sąd uznał go za niezasadny – a skargę w tym zakresie oddalił. W niniejszym postępowaniu za okolicznością odstąpienia od ukarania grzywną przemawia przede wszystkim fakt, że już samo stwierdzenie wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa przez Sąd stanowi wystarczającą i represyjną sankcję. Działania organu zostały bowiem ocenione przez Sąd w sposób jednoznaczny i kategoryczny, przez co zostały z całą mocą moralnie napiętnowane. Na tę ocenę Sądu wpływa także konieczność uwzględnienia faktu, że organ podejmował działania w sprawie, które mimo wszystko zmierzały do zakończenia prowadzonego postępowania. Ponadto nie zaniechał wykonywania obowiązków informacyjnych dotyczących przyczyn niezachowania terminu, kilkakrotnie informując strony postępowania o przyczynach zwłoki w jego zakończeniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 orzekł jak w pkt 1 sentencji oraz skargę oddalił w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach orzekł na mocy art. 200 tej ustawy.