Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1078/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 1 -3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 10, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Syn. akt II SA/Łd 1078/11

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. K. i M. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K. [...] (działka nr [...] obręb [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 września 2010r. Zakład S. W. i Syn Spółka Jawna "A" w Ł. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych, przewidzianej do realizacji w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], położonej w Ł. przy ul. K. [...].

Decyzją z dnia [...] r. organ l instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K. [...], działka nr [...] obręb [...].

Planowana inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącego sklepu przemysłowego o część magazynową (zlokalizowaną w głębi nieruchomości w granicy z działkami sąsiednimi) wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi.

Równocześnie organ l instancji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ ustalił, że obszar objęty analizą jest podzielony na 2 części przez ulicę S.: po stronie północnej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa, zaś po stronie południowej występuje głównie zabudowa usługowa i produkcyjna (są to dawne tereny zakładów przemysłowych). Organ stwierdził, że planowana inwestycja to rozbudowa istniejącego już na działce sklepu, którego funkcja mieści się w zakresie występującej na obszarze analizowanym. Dalej organ wskazał, że linię zabudowy można ustalić jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach o nr [...] oraz [...]. Z analizy również wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi od 0,13 do 0,8 , zaś średni wskaźnik to 0,38. Planowana inwestycja o powierzchni do 100m² zwiększy wskaźnik na działce inwestora do ok. 0,42. Następnie w analizie wskazano, że szerokość elewacji frontowej kształtuje się w granicach od 11 m do ok. 78 m, zaś średnia wynosi 34,2 m. Szerokość budynku przeznaczonego do rozbudowy wynosi 13 m. Organ uznał, że skoro planowana inwestycja zaprojektowana jest na tyłach istniejącego budynku to nie wpłynie ona na szerokość istniejącej elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki – wedle wyników analizy – w obszarze analizowanym wynosi od 1 do 4 kondygnacji. W ocenie organu, wysokość wnioskowanego obiektu od 1 kondygnacji do 7 m zasługiwała na uwzględnienie. Nadto organ zauważył, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa z dachami płaskimi o spadku głównych połaci dachowych do 15º. Jednocześnie organ stwierdził, że dopuszczalna jest zabudowa w granicach z działkami sąsiednimi: dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. [...].

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i M. K. zarzucili organowi l instancji wadliwość dopuszczenia możliwości zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi z naruszeniem praw właścicieli działek sąsiednich.

Odwołujący się, powołując się na przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzili, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4m -w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jedynie na zasadzie wyjątku dopuszczono możliwość posadowienia budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie strony dopuszczenie do zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi dz. Nr [...] i nr [...] wręcz zaburza ład przestrzenny, gdyż wszystkie budynki po stronie nieparzystej ulicy K. między ulicami S. a ulicą L. >>są usytuowane poza granicami działek jedyne odstępstwo stanowią stykające się plecami obiekty: "B" i "A" co w tym przypadku daje wrażenie jednego oddzielnego obiektu<<. Zdaniem skarżących decyzja narusza ich prawo własności.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Zdaniem Kolegium, zarzuty zawarte w odwołaniu sprowadzają się do przedstawienia poglądu, iż planowana inwestycja pod nazwą rozbudowa budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych w Ł. przy ul. K. [...] jest niemożliwa z uwagi na naruszenie przepisu § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) gdyż budowa ma być zrealizowana w granicy z działką skarżących.

W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w trybie art. 61 ust.1 ustawy i przepisów cyt. rozporządzenia, mając na względzie rodzaj planowanej inwestycji w Ł. przy ul K. [...] na działce nr [...], która ma polegać na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych. W tym celu organ l instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. W ocenie Kolegium organ l instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany zgodnie z treścią § 3 powołanego rozporządzenia, a stanowiąca załącznik graficzny do decyzji mapa zasadnicza taki obszar wskazuje. Z załączonego dokumentu wynika, że obszar objęty analizą to teren, który jest podzielony pod względem funkcji na 2 części przez ul. S. i po stronie północnej ul. S. zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa głównie wielorodzinna i usługi. Natomiast po południowej stronie ul. S. występuje głównie zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna. Organ l instancji w nawiązaniu do nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. przypomniał, że tereny te oznaczone były symbolem 08.02.01. P.Z.2.5 - tzn. tereny zakładów przemysłowych i obsługi technicznej wymagających modernizacji. Są to dawne tereny poprzemysłowe, jeszcze z czasów przed rokiem 1993r. Usługi, które tu występują, często są zlokalizowane w dawnych halach, magazynach poprodukcyjnych, poddanych zmianie sposobu użytkowania i odremontowanych. Są tu też nowe obiekty usługowe.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w obszarze analizowanym rodzaj istniejącej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Nadto Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występują działki z zabudową zlokalizowaną w granicach z działkami sąsiednimi lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi - nie spełniającej warunków dotyczących odległości budynku od granicy działki z rozporządzenia Ministra lnfrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U z 2002, Nr 75 poz. 690 ze zm.). Tak położona zabudowa występuje na działkach o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Kolegium uznało, że z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym,

w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki są nieruchomości z zabudową zlokalizowaną w granicy, właściwym jest przychylenie się do wniosku inwestora i dopuszczenie zabudowy w granicach z działkami o nr: [...],[...],[...],[...].

Dalej na podstawie akt sprawy Kolegium oceniło, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - od ul. K. przez istniejący zjazd; projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego (wnioskodawca dostarczył zapewnienia gestorów sieci miejskich); przedmiotową działkę stanowią grunty oznaczone symbolem Bi – inne tereny zabudowane - wobec tego nie ma potrzeby uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolnicze i nieleśne; przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu odwoławczego załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy spełnia wymogi określone prawem. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że na przedmiotowej działce możliwa jest planowana inwestycja, przy spełnieniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, określonych w decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o wspomnianą analizę Prezydent Miasta Ł. wydał przedmiotową decyzję, w której określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych tj. warunki i wymagania ochrony i ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu i zdrowia ludzi ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z innych przepisów szczególnych. Linie rozgraniczające teren inwestycji są pokazane na mapie stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.

W ocenie organu II instancji wykładnia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęta przez organ l instancji jest prawidłowa, nie prowadząca do arbitralnego ograniczania prawa zagospodarowania terenu określonego w art. 6 ust. 2 ustawy. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi do zaakceptowania założenia, że na terenach gdzie jest zabudowa mieszkaniowa głównie wielorodzinna, ale również i usługi (strona północna ul. S.) lub też zabudowa usługowa i zabudowa produkcyjna (południowa strona ul. S.) możliwe jest zlokalizowanie inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K. [...] dz. nr [...] obręb [...] jako integralny element istniejącej zabudowy usługowej znajdującej się na nieruchomości inwestora. Organ wskazał, że przepis art. 1 powołanej ustawy określa: zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistki architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności, 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego. W art. 6 ust. 2 ustawy wskazano, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z brzmienia tych przepisów wynika, że ustawa ma służyć zapewnieniu możliwości wprowadzenia do gospodarki przestrzennej ładu przestrzennego (a zatem pewnych z góry określonych zasad czy warunków zabudowy) zapewniającego harmonię między zabudową już istniejącą a planowaną. Celowi temu służy także art. 61 ust.1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, który nie powinien być interpretowany w sposób zawężający uprawnienia strony postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, iż nie mogło ich uwzględnić, gdyż nie wskazywały one na nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł., a ponadto wyjaśniło, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy realizacja inwestycji byłaby w granicy z sąsiednimi działkami co mogłaby niekorzystnie wpływać na nieruchomości sąsiednie, gdyż te zarzuty mogą być rozpatrywane dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiedli B. i M. K. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 i 80 K.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu pod kątem zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, a w szczególności pod kątem ustalenia czy przy wydaniu decyzji uwzględnione zostały wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2. art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności nie umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie;

3. art.. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez :

a. brak oznaczenia stron postępowania,

b. złożenie pod decyzją podpisów bez podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji,

c. sporządzenie uzasadnienia sprowadzającego się do przedstawienia ustawowych przesłanek jakimi organ administracyjny powinien kierować się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Uwzględniając skargę, sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W przypadku bezzasadności skargi, podlega ona oddaleniu w oparciu o art. 151 powołanej ustawy.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające warunki zabudowy na wniosek Zakładu S. W. i Syn Spółki Jawnej "A" w Ł. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sklepu przemysłowego o magazyn elementów stalowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. K. [...].

Zarzuty strony skarżącej, z jednej strony dotyczą przepisów procedury, a z drugiej strony naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który określa sposób sytuowania obiektu względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Skarżący stanęli na stanowisku, że dopuszczenie do zabudowy w granicach z działkami sąsiednimi dz. Nr [...] i nr [...] zaburza ład przestrzenny, zaś decyzja narusza ich prawo własności.

Analizując dokumentację przedmiotowej sprawy, sąd nie stwierdził uchybień, które obligowałyby do eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji i ją poprzedzającej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów natury procesowej, a w szczególności naruszenia art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie sąd nie dopatrzył się w ogóle naruszenia omawianego wyżej przepisu, bowiem z akt sprawy wynika, że organ I instancji pismami opatrzonymi datą 24 marca 2011r. wystosował do skarżących zawiadomienie

o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Wspomniane pisma wysłano na aktualny adres skarżących (taki sam, jaki wskazali w skardze oraz w odwołaniu jako adres zamieszkania), lecz obie przesyłki po dwukrotnej awizacji – wobec niepodjęcia ich przez adresatów - zostały zwrócone do organu (po 14 dniach spoczywania w placówce pocztowej) w dniu 15 kwietnia 2011r. W obliczu powyższych ustaleń nie sposób odmówić organowi prawidłowości działań, skoro przed wydaniem zakwestionowanej decyzji w istocie organ skierował do skarżących (na aktualny adres zamieszkania) prawidłowe zawiadomienie o udostępnieniu zabranych w sprawie dowodów. Wbrew twierdzeniom skargi nie można czynić organowi zarzutu w sytuacji, gdy prawidłowe zaadresowane oraz dwukrotnie awizowane przesyłki nie zostały podjęte przez adresatów.

Następnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez: brak oznaczenia stron postępowania i złożenie pod decyzją podpisów bez podania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji wyjaśnić należy, co następuje: w istocie art. 107 § 1 K.p.a. wśród wymogów formalnych decyzji wymienia "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium spełnia powyższe wymagania, bowiem niewątpliwie pod decyzją złożone zostały trzy podpisy, zaś przyporządkowane im cyfry arabskie pozwalają zidentyfikować osoby zasiadające w składzie organu orzekającego w sprawie (gdyż owe osoby zostały wskazane z imienia, nazwiska wraz z podaniem stanowiska w osnowie decyzji, na pierwszej stronie). Podkreślić również wypada, iż istotnie – stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. - organ administracji publicznej jest zobowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Oznaczenie stron lub strony wskazuje na podmioty praw lub obowiązków, a więc te, które z decyzji nabyły prawa lub dla których ona ich nie tworzy. W niniejszej sprawie natomiast, jak wynika z akt sprawy, w decyzji organu II instancji strony postępowania ujęto w wykazie stanowiącym integralną część decyzji. Z kolei do decyzji organu I instancji wykaz stron postępowania został dołączony na osobnej karcie (tzw. "rozdzielniku"), oznaczonej numerem sprawy jako : "[...] Lista stron postępowania". W tej sytuacji wskazać należy, że oznaczenie stron w tzw. "rozdzielniku", jakkolwiek nie preferowane, nie stanowi istotnej wady decyzji uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r. , sygn. akt II SA/Po 266/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex 519050).

Nadto skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia sprowadzającego się do przedstawienia ustawowych przesłanek jakimi organ administracyjny powinien kierować się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania, a tym samym nie wyjaśnienia i nie odniesienia się do okoliczności sprawy tak jak przewiduja to przepisy art. 77 i 80 K.p.a.

Sąd nie podziela powyższego zarzutu, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – po obszernym przytoczeniu zastosowanych w sprawie przepisów prawa – Kolegium wyjaśniło w jaki sposób oraz na jakiej podstawie (prawnej i faktycznej) dokonano ustaleń co do istotnych w sprawie okoliczności, a w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, a nadto wskazało, że nie mogło uwzględnić odwołania, gdyż nie wskazywało ono na nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł. Wyjaśniono również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy realizacja inwestycji byłaby dopuszczalna w granicy z sąsiednimi działkami, co mogłoby mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie, gdyż te zarzuty mogą być rozpatrywane dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Przywołane stanowisko Kolegium nie jest wadliwe. Jednak aby wyjaśnić tę kwestię, rozważania należy przenieść na grunt prawa materialnego.

Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), wskazując w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenia warunków zabudowy organ dokonuje po uprzednim przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym w zakresie określonym przywołanym wyżej przepisem. Obszar ten winien być wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, a granice obszaru wyznacza trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu wyznaczania takiej cechy, jak zabudowa w granicy. Przepis § 2 pkt 3 tego rozporządzenia określa jednak, że ilekroć mowa jest o cechach zabudowy, należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Przyjąć więc należy, że owo wyliczenie cech ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynków w granicach działek. Cecha ta winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Ze względu na brak określenia sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, organy winny uwzględnić tę cechę w opisie działek sąsiednich, a rozstrzygnięcie o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym pozostawione jest ocenie organu orzekającego i winno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. Nie jest to zresztą sytuacja szczególna na gruncie ustalania warunków zabudowy, bowiem w celu zapewnienia adekwatności ustalonych warunków z istniejącym zagospodarowaniem, w przypadku większości parametrów i wskaźników zabudowy, przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia przewidują dopuszczalność wyznaczenia określonych parametrów w sposób inny, niż to określa rozporządzenie, jeśli wynika to właśnie z przeprowadzonej analizy.

Kwestią istotną jest wobec powyższego prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji ukazanie sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, zabudowa których wyznacza parametry istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu podnieść należy, że z zawartej w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występują działki z zabudową zlokalizowaną w granicach z działkami sąsiednimi lub zabudową położoną w bliskiej odległości granicy z działkami sąsiednimi - nie spełniającej warunków dotyczących odległości budynku od granicy działki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy ustaliły, że tak położona zabudowa występuje na działkach: nr [...] (działka objęta wnioskiem), [...] i [...], (działki bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem), [...] (działka skarżących, również bezpośrednio sąsiadująca z nieruchomością objętą wnioskiem), [...],[...],[...],[...],[...]. Wobec powyższego na aprobatę zasługuje konstatacja organów o kontynuacji cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudow, jako cechy lokowania obiektów budowlanych w granicach działek. Zatem – wbrew twierdzeniom skargi – projektowany obiekt nie będzie stanowił wyłomu i nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. W oparciu o kryterium kontynuacji cech zabudowy, organy nie mogły zwłaszcza wykluczyć z grupy działek, podlegających analizie działki zabudowanej budynkiem usługowym w granicy działki objętej wnioskiem (powoływanej przez stronę skarżącą), wszak znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, nie mają zastosowania. Pod tym względem należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga o niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. W tym zakresie sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Gl 127/11 (dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony skarżącej o naruszeniu kwestionowanym rozstrzygnięciem przepisów techniczno-budowlanych.

Nadto nie budzi wątpliwości, że w złożonym wniosku skarżący podał, charakteryzując położenie obiektu na działce, że przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest rozbudowa istniejącego obiektu do granicy działki. W ten sposób wnioskodawca zakreślił zakres rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca wyraźnie określając lokalizację obiektu w granicy działki domaga się ustalenia warunków zabudowy dla tak usytuowanej inwestycji, kryterium lokalizacji względem granic działek staje się cechą zabudowy wymagającą rozstrzygnięcia w przeprowadzonej analizie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Również z tego powodu na organach ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zbadania w obszarze analizowanym cech istniejącej zabudowy właśnie w tym kierunku (wznoszenia obiektów w granicy). Owemu obowiązkowi organy sprostały, co znalazło swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Warto nadto wyjaśnić, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę (organu administracji architektoniczno-budowlanej) nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 503/08, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia warunków techniczno-budowlanych, a w szczególności dotyczących określenia w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalności usytuowania budynku na granicy działki, nie przesądzając oczywiście o kwestiach związanych z dalszym etapem procesu budowlanego, nie objętych materią niniejszej sprawy wskazać należy, że co do zasady, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidują trzy przypadki, w których budynek można sytuować bezpośrednio przy granicy działki. Są to przypadki: gdy wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy ze względu na rozmiary działki oraz gdy na sąsiedniej działce już tak usytuowano budynek lub gdy na takie usytuowanie wydano już pozwolenie na budowę (§ 12 ust. 3 i ust. 4 pkt 2). Zachowanie wskazanych przepisów, które są przepisami techniczno-budowlanymi, bada jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i gdy stwierdzi, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 powołanej ustawy). Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Zatem, jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by wprost, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, musiał by odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

K.O.