Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3741/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 61 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 87/19 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 87/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lokalu mieszkalnego nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 7 marca 2013 r. w związku z zawiadomieniem [...] w sprawie nieprawidłowo działającej instalacji wentylacyjnej w mieszkaniu (lok. nr [...]) przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania prowadzonego ponownie przez organ pierwszej instancji, w dniu 30 stycznia 2014 r. Spółdzielnia przedłożyła "Ekspertyzę techniczną instalacji wentylacji mechanicznej", opracowaną przez [...], natomiast w dniu 28 lutego 2014 r. organ przeprowadził oględziny obiektu, w toku których dokonano pomiarów sprawdzających oraz sporządzono dokumentację fotograficzną.

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB nakazał Spółdzielni usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez: 1) montaż na dachu budynku regulatora obrotów lub przemiennika częstotliwości, bądź wykonanie regulacji mechanicznej zmniejszającej ilość wywiewanego powietrza w podstawie wentylatora poprzez zastosowanie klapy regulacyjnej (kryzującej); 2) wyregulowanie strumienia wywiewnego w pionie lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do wartości 30 m3/h w oddzielnym WC, a w łazience do 50 m3/h.

WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej również: "WSA") wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] i [...], uchylił decyzję WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz decyzję PINB dnia [...] kwietnia 2014 r. Sąd stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji w obu instancjach z naruszeniem art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "P.b.). Sąd przyjął, że nałożone obowiązki mogą obejmować usunięcie nieprawidłowości dotyczących samego obiektu, gdyż przepis art. 66 P.b. odnosi się do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w obiektach. Jak Sąd zauważył, nie wyklucza to nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Zakresem wskazanego przepisu objęta jest bowiem również sytuacja, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu zwrotnego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali. Sąd skonstatował, że nastąpiło zawężenie zakresu prowadzonego postępowania, które zostało wszczęte "w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego". Ustalenia organu w sprawie skoncentrowane zostały natomiast w istocie na przewodach wentylacyjnych obsługujących pion łazienek, WC oraz kuchni. Nie doszło zatem do oceny całości problemu, tj. wadliwej wentylacji na terenie całego budynku, w tym również na klatce schodowej i w piwnicy.

WSA stwierdził również, że dokonana przez organy administracji ocena "Ekspertyzy technicznej instalacji wentylacji mechanicznej" z grudnia 2013 r., autorstwa [...] była wybiórcza w kontekście zakresu nałożonych obowiązków. Potrzeba wnikliwej oceny tego dowodu była natomiast szczególnie uzasadniona, chociażby ze względu na zastrzeżenia podnoszone przez skarżących w toku postępowania i oferowane przez nich dowody w postaci opinii dotyczących ich lokalu, które pominięto milczeniem. Sąd zauważył, że porównując treść wniosków zawartych w "Ekspertyzie" z nakazami określonymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie sposób nie dostrzec, że w rozstrzygnięciu organ zamieścił jedynie dwa nakazy, podczas gdy w części 5 "Ekspertyzy", zatytułowanej "Wnioski" zawarto pięć czynności, mających doprowadzić do zminimalizowania lub usunięcia nieprawidłowości w pracy wentylacji. Sąd stwierdził, że w rozstrzygnięciu organu znalazły się jedynie zalecenia określone we wnioskach nr 5.1. oraz 5.2. "Ekspertyzy", przy czym w treści tej decyzji nie sposób doszukać się należytego, zgodnego z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 75 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia.

W toku postępowania prowadzonego po wydaniu opisanego wyroku WSA, w dniu 15 czerwca 2015 r. PINB dokonał oględzin. Przeprowadzono pomiary wymiany powietrza w pomieszczeniu kuchni, łazienki i ubikacji lokalu mieszkalnego nr [...] za pomocą anemometru skrzydełkowego, udostępnionego przez mistrza kominiarskiego [...]. Dodatkowo organ powiatowy podczas oględzin dokonał pomiarów anemometrem udostępnionym przez [...]. Podczas oględzin stwierdzono również, że do przedmiotowego budynku prowadzą dwa wejścia: jedno główne od strony frontowej budynku, drugie od strony tylnej. Ustalono, że oba wejścia posiadają ślusarkę aluminiową, a ślusarka okienna nie posiada możliwości otwierania. Ponadto stwierdzono, że oba wejścia posiadają wewnątrz wygrodzenie z drugimi drzwiami. W pomieszczeniach wydzielonych ww. drzwiami nie stwierdzono urządzeń umożliwiających wentylację. Klatka schodowa od korytarza lokali w pionie mieszkań nr 1, 2 i 3 wydzielona jest przepierzeniem metalowo-szklanym i drzwiami metalowo-szklanymi. Klatka schodowa posiada stolarkę okienną drewnianą. Okna na klatce nie posiadają urządzeń typu "napowietrzniki", stolarka na klatce schodowej zaczyna się od półpiętra pomiędzy parterem a półpiętrem. U dołu klatki schodowej jest zejście do piwnicy budynku zamykane drzwiami metalowymi, natomiast na górze jest wejście na dach (właz). Na klatce schodowej nie stwierdzono istnienia innych urządzeń wentylacyjnych. PINB, opierając się na oświadczeniu [...] podał, że w latach 1995-2000 dokonano wymiany pionów przeszklonych klatki schodowej (które posiadały na każdym półpiętrze otwieralne okienka) na obecną stolarką okienną. Organ pierwszej instancji ustalił również, że pomieszczenia piwniczne nie posiadają otworów wentylacji wywiewnej oprócz pomieszczenia rozdzielni. Kratki wywiewne są tam w ścianach zewnętrznych. Pomieszczenia piwniczne posiadają w ścianach zewnętrznych stolarkę okienną drewnianą otwieralną w miejscach wspólnych i w komórkach lokatorskich, do których dostęp mają poszczególni lokatorzy. Piony wentylacji mechanicznej schodzą do poziomu pomieszczeń piwnicznych, gdzie od dołu zabezpieczone są klapami. W pomieszczeniu wózkowni ww. klapa była uszkodzona i leżała na posadzce. Komin murowany wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenia kuchni w pionie lokalu nr [...] ponad dachem posiada widoczne spękania tynków, komin z wentylacją mechaniczną obsługujący wentylację pomieszczenia łazienki i pomieszczenia ubikacji w pionie lokalu nr [...] posiada urządzenie mechaniczne umożliwiające regulację przepływu powietrza. W trakcie oględzin stwierdzono także, że na posadzkach w częściach wspólnych pomieszczeń piwnicznych znajdują się ślady wilgoci. Na dachu stwierdzono osiem kominów wentylacji mechanicznej i dziewięć kominów wentylacji grawitacyjnej (siedem niskich i dwa wysokie). Przed wejściem do pomieszczenia zsypu z zewnątrz wykonane zostało odwodnienie chodnika dochodzącego do wejścia zsypu. [...] wniósł do PINB o sprawdzenie wpływu tego odwodnienia na stan zawilgocenia przedmiotowego budynku.

PINB w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadził oględziny w sprawie utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których sprawdzono za pomocą płomienia zapalniczki ciąg powietrza w mieszkaniach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...] i nr [...]. Ustalono, że we wskazanych mieszkaniach płomień nie odchylał się lub odchylał się minimalnie w kierunku kratki, gdy okna były zamknięte, natomiast przy otwartych oknach przedmiotowych lokali płomień z zapalniczki odchylał się w kierunku kratki.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. organ pierwszej instancji nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej i mechanicznej w budynku (dotyczącej wszystkich wyodrębnionych lokali mieszkalnych oraz tzw. części wspólnych, tj. klatki schodowej i piwnic).

Ekspertyza, sporządzona przez inż. [...], posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych oraz inż. [...], wpłynęła do PINB w dniu 30 października 2015 r. W dniu 22 grudnia 2015 r. została uzupełniona erratą. Wynika z niej, że od roku 1983 budynek sukcesywnie przechodził szereg modernizacji, które mogły mieć wpływ na funkcjonowanie wentylacji. Wskazano na takie działania jak: wymiana stolarki okiennej i drzwi wejściowych, ograniczenie czasu pracy wentylacji mechanicznej wywiewnej, wymiana stolarki okiennej i drzwi wejściowych w poszczególnych mieszkaniach, wymiana kratek wentylacyjnych i wywiewników w lokalach, docieplenie budynku. Zdaniem autorów ekspertyzy, zgłaszane problemy z wentylacją lokali "mogą być następstwem zmian przepisów, norm oraz dążenia do zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu (np. kosztów ogrzewania), jak i wymiany przez użytkowników mieszkań stolarki okiennej na nową szczelną, w większości przypadków bez nawiewników".

PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał Spółdzielni usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w [...].

WINB, po rozpatrzeniu odwołań [...] i Spółdzielni, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie PINB wezwał Spółdzielnię do uzupełnienia ekspertyzy z października 2015 r. o ocenę funkcjonowania wentylacji w poszczególnych lokalach mieszkalnych i częściach wspólnych budynku, tj. klatki schodowej i piwnic. Żądana ekspertyza została przedstawiona 10 sierpnia 2016 r., jako "Ekspertyza techniczna z sierpnia 2016 r.", która stanowiła w istocie powtórzenie ekspertyzy z października 2015 r., uzupełnione o ocenę stanu technicznego pomieszczeń pomocniczych budynku. Wskazano w niej, że "w pomieszczeniach piwnicznych istnieje jedna kratka wentylacji grawitacyjnej wywiewnej o wymiarach 140 x 210 mm, obsługująca pomieszczenie węzła cieplnego (inwestycja czerwiec-listopad 2015) oraz kanał wentylacji grawitacyjnej nawiewnej typu z zabudowaną kratką wentylacyjną. W dniu wykonywania ekspertyzy stwierdzono brak wentylacji pomieszczeń piwnicznych. Jest to wentylacja technologiczna pomieszczenia węzła cieplnego, która nie ma wpływu na pozostałą część budynku. Jedyne elementy instalacji wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej znajdujące się w pomieszczeniach piwnicznych to zaślepienia pionów wentylacji mechanicznej oraz czystki przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej. Wszystkie zabudowane w piwnicy elementy wentylacji są w stanie technicznym dobrym". Autorzy ekspertyzy wyjaśnili również, że "w obrębie klatki schodowej oraz korytarzy stwierdzono brak wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Wentylacja tych pomieszczeń, zgodnie z dokumentacją projektową, odbywa się pośrednio poprzez pomieszczenia suszarni oraz przez infiltrację spowodowaną rozszczelnieniem stolarki okiennej oraz drzwiowej. Jednocześnie w budynku nie zauważono żadnych oznak nieprawidłowego funkcjonowania takiego systemu wentylacji (wilgoć, pleśń, czy też nieprzyjemny zapach)".

W części stanowiącej wnioski z inwentaryzacji zawarto ocenę, że "po dokonaniu inwentaryzacji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów wentylacyjnych magistralnych i wentylatorów w przedmiotowym budynku, a jednym mało istotnym brakiem, ze względu na technologię pomieszczenia, jest brak kratki wywiewnej w pomieszczeniu maszynowni dźwigu". Dalej wyjaśniono, że "nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji wentylacji zarówno mechanicznej, jak i grawitacyjnej występujące w lokalu mieszkalnym nr [...] wynikają z nieprawidłowej eksploatacji instalacji przez właściciela lokalu mieszkalnego (samowolna regulacja przepływu powietrza na kratkach wywiewnych instalacji wentylacji mechanicznej, szczelne zamykanie okien, niekorzystanie z systemu mikrowentylacji).

Wobec opisanych ustaleń, PINB decyzją z dnia [...] października 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 112/17 oddalił skargę Spółdzielni na decyzję organu odwoławczego z dnia 5 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zaznaczył, że mocą art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") organy administracji związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14.

WSA zgodził się z organem odwoławczym, że w dalszym ciągu nie zostało przeprowadzone kompletne postępowanie pozwalające na ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego w odniesieniu do stanu wentylacji grawitacyjnej we wszystkich pionach, a nie tylko zbadanie tej kwestii w lokalu nr [...]. Sąd zaaprobował stanowisko WINB, że zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, ponieważ w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. WSA zauważył, że z protokołu nr 302/2012 z okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że przewody kominowe są drożne, posiadają prawidłowy ciąg; zaś z protokołu oględzin z dnia 4 kwietnia 2013 r. wynika, że prawidłowość ciągu w lokalu nr [...] budynku uzależniona była od tego, czy okno kuchenne było otwarte, czy też zamknięte. Po oględzinach dokonanych w dniu 28 lutego 2014 r. odnotowano natomiast, że w wentylacji kuchni mieszkania nr [...] występuje ciąg zwrotny.

Sąd zwrócił uwagę, że w znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzie (wraz z erratą) autorstwa [...] i [...], oceniono stan techniczny wentylacji jako dobry, z jednoczesnym potwierdzeniem występowania ciągu wstecznego, z zaleceniem przeprowadzenia szeregu czynności w celu poprawienia stanu technicznego instalacji.

WSA stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił ani kwestii występowania ciągu wstecznego we wszystkich lokalach, ani zagadnienia związanego z zawilgoceniem budynku. Postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło więc na uzyskanie odpowiedzi na pytanie o ciąg powietrza w poszczególnych lokalach przy szczelnie zamkniętych oknach.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd ponowienie powołał się na art. 153 P.p.s.a. i odwołał się do zawartej w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14 konstatacji, że nakazy wydawane na podstawie art. 66 P.b. mogą dotyczyć poszczególnych lokali budynku, jeżeli nieprawidłowości w nich stwierdzone mogą mieć wpływ na stan techniczny całego obiektu. Zatem, jeżeli potwierdziłaby się teza, że w przedmiotowej sprawie, przy szczelnie zamkniętych oknach w poszczególnych lokalach występuje ciąg wsteczny, oznaczałoby to nieprawidłowo działającą wentylację grawitacyjną, która stanowi część wspólną budynku i którą należy doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego. Jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której uprawnienia zarządcze przysługują skarżącej Spółdzielni.

W po raz kolejny prowadzonym postępowaniu w pierwszej instancji PINB przeprowadził w dniu 17 lutego 2017 r. oględziny obiektu i stwierdził, że w 23 lokalach badano wentylację, stolarkę okienną i urządzenia w pomieszczeniach kuchni, w.c., łazienki i pokoi. Jedynie w trzech lokalach wentylacja we wszystkich pomieszczeniach była prawidłowa. W ośmiu lokalach wentylacja grawitacyjna przy szczelnie zamkniętych oknach w kuchni miała ciąg zwrotny, natomiast w sześciu lokalach kratki wentylacyjne były zamknięte/zatkane przez właścicieli, w dwóch lokalach z kolei zamontowane były wyciągi mechaniczne. W pięciu lokalach stwierdzono brak ruchu powietrza. W większości lokali nie stwierdzono nieprawidłowo działającej wentylacji w pozostałych pomieszczeniach. Przy wejściu z piwnicy na klatkę schodową wyczuwalny był przykry zapach aż do pierwszego piętra. Pomieszczenia zsypowe na kondygnacjach nie posiadają kratek wentylacyjnych, natomiast pomieszczenia komory zsypowej w przyziemiach wyposażone są w dwie kratki wentylacyjne. W zsypach nie stwierdzono drażniących zapachów. Przy wejściu do komory zsypowej wykonane jest odwodnienie liniowe ze spadkami chodnika w jego kierunku, prace naprawcze zostały wykonane we wrześniu 2016 r. Nie stwierdzono zawilgocenia muru budynku. W piwnicach, na klatce schodowej i korytarzach nie stwierdzono kratek wentylacyjnych. Kominy na dachu budynku mają delikatne rysy (najprawdopodobniej tynku), a zgodnie z oświadczeniem administracji budynku, są ocieplone.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. PINB po raz kolejny nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, powołane postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z dnia 28 września 2017 r.

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 557/17, uchylił oba wyżej wymienione postanowienia.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b., nakazał Spółdzielni w terminie do 31 grudnia 2018 r. usunąć nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w [...] w następujący sposób:

1) wymienić istniejące kratki wywiewne zabudowane we wszystkich pomieszczeniach sanitarnych (WC, łazienka) na zawory wentylacyjne wywiewne o średnicy Ø100 mm (np.: KW-S-RM, KWI);

2) usunąć zaślepienia (przesłony) kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach kuchni podłączonych do wentylacji grawitacyjnej;

3) doposażyć, zgodnie z § 155 ust. 3 i 4 rozporządzenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lokale mieszkalne w urządzenia nawiewne umieszczone w przegrodach zewnętrznych, o sumarycznym wydatku powietrza nawiewanego w ilości VN = 150 m³/h/lokal mieszkalny (dla kuchni wymagane V=70 m³/h). W celu wyeliminowania strat ciepła można zastosować urządzenia nawiewne z funkcją podgrzewania powietrza, np.: nawietrzak z grzałką NOG110A-CC;

4) wyregulować strumień powietrza usuwanego za pomocą wentylatora dachowego do wartości VW = 560 m³/h;

5) wyregulować zamontowane, zgodnie z pkt 1, w pomieszczeniach sanitarnych zawory wywiewne na następujące wartości strumieni powietrza usuwanego: pomieszczenie WC VWWC = 30m³/h, pomieszczenie łazienki VWł = 50 m³/h, a po wykonaniu regulacji zaplombować nawiewnik (np. lakierem) w celu uniknięcia rozregulowania instalacji przez lokatorów;

6) zapewnić pracę wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym (przez całą dobę);

7) wykonać otwór nawiewny w dolnej części klatki schodowej oraz otwór wywiewny w jej górnej części o przekroju netto 200 cm²;

8) zamontować klapę zabezpieczającą pion wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu piwnicznym wózkarni w sposób uniemożliwiający jej demontaż przez osoby trzecie;

9) zapewnić, w związku z wyszczelnieniem pomieszczeń, wentylację w pomieszczeniach piwnic poprzez zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych;

10) usunąć występujące ponad dachem spękania tynków na kominie murowanym wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenie kuchni w pionie z mieszkaniem nr [...].

Organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał się na ustalenia wynikające z dowodów zgromadzonych w sprawie. Wyjaśnił, że odstąpił od powtórnego nałożenia na Spółdzielnię obowiązku przedłożenia ekspertyzy, uznając, iż stan sprawy (w tym zebrany materiał dowodowy) jest wystarczający dla wydania decyzji w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

Następnie PINB wskazał, że budynek od początku swojego istnienia (jego oddanie do użytkowania nastąpiło 30 grudnia 1983 r.) posiada wentylację łączoną: mechaniczną w pomieszczeniach sanitarnych i grawitacyjną w pomieszczeniach kuchennych. Organ dokonał również analizy przepisów obowiązujących w dacie budowy budynku i stwierdził na podstawie ustaleń własnych oraz opinii kominiarskich, że wyrzutnie wentylacji grawitacyjnej oraz mechanicznej nie znajdują się za blisko siebie. Natomiast pomieszczenia suszarni posiadają odpowiednią wentylację grawitacyjną, zaś w piwnicach należy wykonać nawietrzniki. Z kolei w kwestii możliwości funkcjonowania wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej w pomieszczeniach kuchennych, kąpielowych i w ustępach organ przyznał rację autorowi ekspertyzy technicznej, że budynek został wzniesiony w zgodzie z obowiązującymi w zakresie wentylacji przepisami technicznymi. Ponadto podkreślił, że decyzja, na podstawie której wzniesiono przedmiotowy obiekt budowlany, posiadający od początku swojego istnienia oba typy wentylacji, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Następnie PINB odniósł się do kwestii zagrożeń związanych z eksploatacją kuchenek gazowych w kuchniach budynku i wywiódł, że w przedmiotowej sprawie zagrożenia takie nie zostały stwierdzone.

W ocenie organu, stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga jednak wykonania czynności naprawczych sprecyzowanych w sentencji decyzji. Stan ten uchybia wymogom określonym w art. 5 ust. 2 P.b., a także przepisom określonym Polską Normą PN-83/B-03430 – "Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej – Wymagania". Jak PINB zauważył, zgodnie z tą normą, normatywny strumień powietrza wywiewnego powinien wynosić: a) w oddzielnym WC - 30 m³/h; b) w łazience do 50 m³/h.

Dalej organ odnotował, że problemy z wentylacją pojawiły się po wyszczelnieniu budynku. Natomiast, odnosząc się do nakazu włączenia wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym, wskazał, że obowiązujące w chwili projektowania budynku i wydania decyzji zezwalającej na jego budowę przepisy wymagały w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, z wentylacją sztuczną, niedziałającą przez całą dobę, zastosowania dodatkowej wentylacji naturalnej, zapewniającej co najmniej 0,5-krotną wymianę powietrza na godzinę w każdym pomieszczeniu. Jak wynika z akt sprawy, budynek nie posiada takiej dodatkowej wentylacji, a tym samym zaprojektowany i wybudowany został przy założeniu działania wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym. W dalszej części uzasadnienia PINB przedstawił argumentację potwierdzającą możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych decyzją robót na Spółdzielnię, a także stwierdził, że wyznaczony maksymalny termin wykonania nakazów jest możliwy do zachowania, a przy tym uwzględnia czas niezbędny zobowiązanej Spółdzielni na wyłonienie wykonawcy prac, jak również podjęcie czynności przygotowawczych w tym celu.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2018 r. wnieśli [...] i [...] , a także Spółdzielnia, która zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. ze względu na częściowo nieprawidłowe określenie adresata decyzji. Podniosła również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z wynikami przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz ze względu na niepodjęcie wystarczających czynności wyjaśniających. Zdaniem Spółdzielni, naruszono też przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, w tym § 19 ust. 2 pkt 1, które przewidują konkretne obowiązki w stosunku do użytkowników lokali. Spółdzielnia uznała, że zobowiązana jest do wykonania tylko obowiązków określonych w pkt 6, 7, 8 i 10 rozstrzygnięcia, gdyż odnoszą się one do części wspólnej. Możliwy do zrealizowania jest również obowiązek ujęty w pkt 4 decyzji. W pozostałym zakresie nakazy powinny być skierowane do lokatorów będących w dużej mierze współwłaścicielami budynku, zwłaszcza że właśnie wskutek ich działań doszło do zaburzenia wentylacji. Odwołująca się zwróciła uwagę na określenie w pkt 5 decyzji tylko minimalnych wartości strumieni powietrza usuwanego. Z kolei nakazanie użytkownikom lokali usunięcia zaślepienia kratek wentylacyjnych kuchennych spowodowałoby jej zdaniem osobistą odpowiedzialność tych osób, a co za tym idzie pozwoliłoby na wszczęcie egzekucji administracyjnej na wypadek niewyegzekwowania obowiązku. Natomiast urządzenia nawiewne, o jakich mowa w pkt 3 rozstrzygnięcia, nie są w jej ocenie częścią wspólną nieruchomości. Wspierając się orzecznictwem sądowym, Spółdzielnia wywodziła, że jedynie części wspólne nieruchomości, za które odpowiada mogą być objęte skierowaną do niej decyzją nakazową i to tylko w przypadku, gdy zostaną wykazane uchybienia utrzymania budynku w należytym stanie. Dodała, że budynek stanowi przedmiot współwłasności, dlatego nieprawidłowe jest kierowanie nakazu wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli. Zwróciła uwagę, że kolejność podmiotów wymienionych w art. 61 P.b. nie jest przypadkowa. Odnosząc się do pkt 9 rozstrzygnięcia, Spółdzielnia zauważyła natomiast, że w tym zakresie za wiarygodny uznano dowód, zgodnie z którym wentylacja w pomieszczeniach piwnicznych jest prawidłowa. Nadmieniła również, że poinformowała organ o zamiarze zamontowania nowego wentylatora, którego zastosowanie winno mieć znaczący wpływ na działanie całej wentylacji.

Po rozpatrzeniu odwołań WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Spółdzielni usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku poprzez:

1) wymianę istniejących kratek wywiewnych zabudowanych we wszystkich pomieszczeniach sanitarnych (WC, łazienka) na zawory wentylacyjne wywiewne o średnicy Ø100 mm (np. KW-S-RM, KWI);

2) usunięcie zaślepienia (przesłony) kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach kuchni, podłączonych do wentylacji grawitacyjnej;

3) doposażenie, zgodnie z § 155 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych lokali mieszkalnych w urządzenia nawiewne umieszczone w przegrodach zewnętrznych, o sumarycznym wydatku powietrza nawiewnego w ilości VN=150 m³/h/lokal mieszkalny (dla kuchni wymagane V=70 m³/h). W celu wyeliminowania strat ciepła można zastosować urządzenia nawiewne z funkcją podgrzewania powietrza np.: nawietrzak z grzałką NOG110A-CC;

4) wyregulowanie zamontowanych, zgodnie z pkt 1, w pomieszczeniach sanitarnych zaworów wywiewnych na następujące wartości strumieni powietrza usuwanego: pomieszczenie WC Vwwc = 30 m³/h, pomieszczenie łazienki VWł = 50 m³/h, a po wykonaniu regulacji zaplombowanie nawiewników (np. lakierem) w celu uniknięcia rozregulowania instalacji przez lokatorów;

5) zapewnienie pracy wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym (przez całą dobę);

6) wykonanie otworu nawiewnego w dolnej części klatki schodowej oraz otworu wywiewnego w jej górnej części o przekroju netto 200 cm²;

7) zamontowanie klapy zabezpieczającej pion wentylacji mechanicznej w pomieszczeniu piwnicznym wózkarni w sposób uniemożliwiający jej demontaż przez osoby trzecie;

8) zapewnienie, w związku z wyszczelnieniem pomieszczeń, wentylacji w pomieszczeniach piwnic poprzez zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych;

9) usunięcie występujących ponad dachem spękań tynków na kominie murowanym wentylacji grawitacyjnej obsługującej pomieszczenie kuchni w pionie z mieszkaniem nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, dodatkowo podając, że - na jego wezwanie - Spółdzielnia wyjaśniła, iż zamontowała urządzenie firmy Harmann typu SENSOVENT ROOF V2.25EC wyposażone w zewnętrzny układ sterowania. Natomiast przy piśmie z dnia 7 grudnia 2018 r. przekazano opinię z dnia 4 grudnia 2018 r. nr 159/2018, sporządzoną przez mistrza kominiarskiego - [...], z której wynika, że w trakcie przeprowadzenia sprawdzenia w mieszkaniach nr [...], [...], [...], [...], [...], po rozszczelnieniu stolarki okiennej, tj. mikrowentylacji, we wszystkich przewodach wentylacyjnych występował ciąg prawidłowy. Pomiary wydatków poszczególnych punktów wywiewnych potwierdzają, że na poszczególnych elementach wywiewnych układy wentylacyjne uzyskują żądane wydatki powietrza wentylacyjnego. Badanie wykazało także, że w celu zapewnienia prawidłowego i bezpiecznego działania przewodów wentylacji użytkownicy/właściciele mieszkań muszą doprowadzić do tych mieszkań odpowiednią ilość powietrza poprzez stosowanie np. mikrowentylacji.

Następnie WINB przytoczył treść art. 61, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 66 oraz art. 5 P.b. i stwierdził, że nieprawidłowości w działaniu wentylacji w przedmiotowym budynku budzą obawy organu, co do prawidłowości użytkowania budynku. Organ odwołał się również - z uwagi na wzniesienie budynku w 1983 r. - do przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Uznał, że regulacje te nie uwzględniają, dokonanych z biegiem lat, charakterystycznych cech budynku: jego ocieplenia, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej na szczelną. Stąd, jak skonstatował organ odwoławczy, pojawiły się zaburzenia wentylacji, ciągi wsteczne, przedostawanie się nieprzyjemnych zapachów, zawilgocenia i zagrzybienia. Zdaniem WINB, nałożone przez organ pierwszej instancji nakazy pozwolą na przywrócenie prawidłowej wentylacji budynku, a tym samym na przywrócenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oraz przedłużą jego okres użytkowania. Organ drugiej instancji zauważył również, że obowiązki w tym zakresie dotyczą części wspólnej budynku, do których bezpośredni dostęp posiada właśnie Spółdzielnia. Ona też posiada niezbędne środki prawne i materialne do wykonania nakazów. Żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina, czy kanału kominowego. Sam fakt korzystania z takiego komina, czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym. Tak więc nawet w sytuacji, gdy obowiązek dotyczy usunięcia nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym, powinien on być nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Z powyższego wynika zatem, że nałożenie na Spółdzielnię - jako na zarządcę obiektu budowlanego, tj. budynku wielorodzinnego - obowiązków, o jakich mowa w rozstrzygnięciu decyzji, posiada swoje prawne uzasadnienie. Nie wzbudziło również wątpliwości WINB, że nieprawidłowo działające przewody wentylacyjne w konkretnym lokalu mogą mieć wpływ na funkcjonowanie instalacji w całym budynku. Dlatego nie jest wykluczone nałożenie na podstawie art. 66 P.b. obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach znajdujących się w budynku wielorodzinnym.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów [...] oraz [...] i w tym zakresie wyjaśnił, że pismo Spółdzielni z dnia 13 sierpnia 2018 r. potwierdziło ustalenia dokonane w sprawie na podstawie innych zgromadzonych dowodów. W ocenie organu nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty dotyczące niewykonywania wyroków WSA. Rozstrzygając w sprawie, organ nadzoru budowlanego rozważał bowiem podnoszone zarzuty dotyczące wpływu odwodnienia na zawilgocenie budynku oraz spękań kominów na działanie wentylacji. Akcentował, że wpływ taki nie istnieje, co potwierdzają ustalenia oględzin z dnia 17 lutego 2017 r., gdzie stwierdzono, że odwodnienie nie wpływa negatywie na budynek, a kominy mają spękania tynków, natomiast wewnątrz - zgodnie z twierdzeniami administracji - są ocieplone. WINB stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom odwołujących się, sprawa dotyczy całego budynku mieszkalnego, zaś nałożone nakazy uwzględniają nieprawidłowości występujące we wszystkich pionach. Organ odwoławczy podkreślił, że występowanie ciągu wstecznego w pionie z mieszkaniem nr [...] jest bezsprzeczne od początku postępowania, ciąg taki występuje również w pozostałych pionach, co ustalono w trakcie oględzin budynku przeprowadzonych dnia 17 lutego 2017 r., dokonanych w 23 udostępnionych lokalach. Odnosząc się do wartości przepływów powietrza ujętych w nakazach, WINB wskazał, że określono je zgodnie z wnioskami ekspertyzy technicznej. Z kolei odnosząc się do tego, że zdaniem odwołujących się obecnie wentylacja mechaniczna działa w trybie ciągłym, organ stwierdził, że nie oznacza to, iż takie działanie zostanie zapewnione, tym bardziej, że w toku postępowania stan ten ulegał ciągłym zmianom. WINB zwrócił przy tym uwagę, że funkcjonowanie jednocześnie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej w obrębie mieszkania dopuszczały przepisy obowiązujące w czasie budowy budynku, a więc powoływanie się na później wydane normy jest niezasadne. Końcowo organ drugiej instancji podał, że uwzględnił nowe okoliczności sprawy, czyli montaż przez Spółdzielnię urządzenia firmy Harmann typu SENSOVENT ROOF V2.25EC, wyposażanego w zewnętrzny układ starowania. Zamontowanie tego urządzenia spowodowało, że zbędne okazało się utrzymanie punktu czwartego zakwestionowanej decyzji nakazowej.

Spółdzielnia, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w zakresie obowiązków nałożonych w pkt 1, 2, 3, 4 oraz 8. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. ze względu na nieprawidłowo określonego adresata decyzji, a tym samym pominięcie faktu, że ustawodawca nieprzypadkowo w pierwszej kolejności w art. 61 pkt 1 P.b., jako adresata obowiązków sprowadzających się do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 P.b., wskazuje właściciela, a dopiero w dalszej kolejności zarządcę, w szczególności w kontekście braku możności przypisania zarządcy rozumianemu jako Spółdzielnia odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy sprowadzający się do nieprawidłowej ingerencji w wentylację przez samych użytkowników lokali, na co zarządca ten nie może mieć wiążącego wobec nich wpływu, a co mogłoby zostać rozwiązane poprzez nałożenie na nich stosownego nakazu bezpośrednio przez organ, a także poprzez niepodjęcie rozważań co do stosunków własnościowych oraz odpowiedniego wyłożenia pojęcia zarządcy na gruncie tych właśnie norm, pod którym to pojęciem w okolicznościach istnienia źródła złego stanu technicznego w samym lokalu powinni być kwalifikowani użytkownicy lokali, czy też ogólnie stwierdzając - osoby zajmujące dany lokal;

2) § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie faktu spoczywania na użytkownikach lokali obowiązków w zakresie zapewniania sprawności kanałów wentylacyjnych w użytkowanych przez nich lokalach, a co jednocześnie miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej, w którym nie odniesiono się do wszystkich kwestii poruszanych przez skarżącą w złożonym odwołaniu, a także poprzez niewyjaśnienie przez organ, w oparciu o jakie ustalenia faktyczne doszedł do przekonania, iż konieczne do wykonania jest zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych pomieszczeń piwnicznych, szczególnie w sytuacji, gdy złożone do akt sprawy ekspertyzy nie wskazują wprost na nieprawidłowości wentylacyjne w tych pomieszczeniach, a organ pierwszej instancji ustalił, iż pomieszczenia te są wyposażone w stolarkę okienną drewnianą, a zatem nie doszło do wyszczelnienia tychże pomieszczeń, a tym samym wentylacja jest zapewniona, co ponadto wynika z ustalonego przez organ pierwszej instancji faktu, że w pomieszczeniu węzła cieplnego ulokowanego w piwnicy istnieje kratka wentylacyjna o wymiarach 140 x 210 mm;

5) art. 15 K.p.a. poprzez brak respektowania zasady dwuinstancyjności nakazującej organowi drugiej instancji merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, a trudno uznać, że chociażby ze względu na brak pogłębionej analizy materiału dowodowego ujawnionej w uzasadnieniu decyzji, do takiego rozstrzygnięcia doszło.

Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w tym samym zakresie.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

[...] i [...] w piśmie z dnia 16 kwietnia 2019 r. podnieśli, że organy obu instancji są odpowiedzialne za przewlekłość i niewłaściwe prowadzenie sprawy, w tym akceptację nieprawdziwych danych i informacji Spółdzielni. Stwierdzili, że zaskarżona decyzja opiera się na bezsensownych stwierdzeniach i nie posiada prawidłowego uzasadnienia oraz nie wyjaśnia zajętego stanowiska. Zgodzili się z organami, że adresatem decyzji powinna być Spółdzielnia, która nie przedłożyła organowi kompletnej dokumentacji, a ekspertyzy nie zawierały wszystkich danych. W ich przekonaniu, całości sprawy nie załatwia wymiana jednego wentylatora wentylacji mechanicznej, zwłaszcza że brak jest dowodów stwierdzających poprawność montażu i wydajność tego urządzenia.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w odpowiedzi na skargę i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Również [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 87/19 uchylił decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaprezentowane przez WINB stanowisko odnośnie do wystąpienia przesłanek wydania spornych nakazów nie zostało wystarczająco uzasadnione, co było konieczne, zwłaszcza w kontekście tego, że organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W ocenie WSA, organ drugiej instancji nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie "wyświetlił" dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych wynikających z wyroków z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14 i z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 112/17. Następnie Sąd, odwoławszy się do art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 77 § 1, art. 80, przedstawił ogólne rozważania, co do zakresu obowiązków spoczywających na organach administracji, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie sprostał wymogom wynikających ze wskazanych przepisów. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw faktycznych i prawnych wydanych nakazów. Sąd stwierdził, że z art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz § 3 K.p.a. wynika obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych, czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak skonstatował Sąd, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie przytoczono przepisy P.b. oraz przepisy zarządzenia z dnia 29 czerwca 1966 r. Kompletnie pominięto natomiast obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych orzeczenia spornych nakazów, a mianowicie nie wskazano, jaka niezgodność stanu technicznego przedmiotowego budynku, głównie z przepisami techniczno-budowlanymi, zachodzi w każdym przypadku objętym rozstrzygnięciem decyzji. WSA stwierdził, że zobowiązując skarżącą do usunięcia nieprawidłowości, organ odwoławczy nie podał, który z obowiązujących przepisów reguluje powyższe kwestie. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji nie wytłumaczono, jaki przepis uzasadnia stanowisko o nieprawidłowym funkcjonowaniu wentylacji w budynku objętym postępowaniem. Zdaniem Sądu, pozbawiono stronę zobowiązaną możliwości zapoznania się z tym przepisem oraz zweryfikowania, czy organ dokonał prawidłowej subsumcji. WSA stwierdził, że organ odwoławczy zaniechał także ustalenia sensu norm prawnych oraz przedstawienia w logiczny i zrozumiały sposób skutków prawnych wynikających z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym. Za niezrozumiały - wobec niepodania numeru mieszkania – Sąd uznał nakaz zawarty w pkt 9 skarżonej decyzji. Ponadto, jak Sąd stwierdził, organ nie wskazał podstaw prawnych nałożenia nakazu, o którym mowa w tym punkcie i nie stwierdził wyraźnie, czy spękanie tynku komina ma wpływ na działanie wentylacji. Dodatkowo Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy za prawidłowe uznał postępowanie organu pierwszej instancji, ale samodzielnie nie dokonał jego analizy, co było konieczne w sytuacji, gdy decyzja PINB została wyeliminowana z obrotu prawnego. WINB nie mógł więc poprzestać na uznaniu za własne ustaleń faktycznych, a także prawnych poczynionych przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, wątpliwości w zakresie zastosowanych przez organ odwoławczy nakazów nie rozstrzygają również wywody przedstawione w końcowej części uzasadnienia decyzji, w której organ skupił się przede wszystkim na udzieleniu odpowiedzi na zarzuty [...] i [...], zapominając przy tym o obowiązku udzielenia odpowiedzi na wszystkie zarzuty sformułowane przez Spółdzielnię. Organ drugiej instancji zupełnie też pominął obowiązek wskazania dowodów, na których się oparł, tj. nie wyjaśnił, jaki konkretnie materiał dowodowy i jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu, że stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku i że należy je usunąć w sposób określony w nakazach. Powyższe w ocenie Sądu świadczy o tym, że stan faktyczny sprawy nie został w istocie ustalony przez organ odwoławczy oraz oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym K.p.a.

Jak Sąd skonstatował, kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez WINB stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie oceny przesłanek, którymi organ kierował się nakładając na skarżącą sporne nakazy. Podsumowując, Sąd stwierdził, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sposób dostateczny - podstawy prawnej obowiązków wynikających z wydanych nakazów w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Ponadto Sąd uznał, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych wynikających przede wszystkim z wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r., przez co naruszył art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom WSA, WINB nie przeanalizował wszystkich istotnych zarzutów stron postępowania. Jeśli chodzi o zastrzeżenia zgłoszone przez Spółdzielnię, organ drugiej instancji zajął się tylko kwestią prawidłowego oznaczenia adresata decyzji, choć skarżąca wskazywała także na inne nieprawidłowości sformułowanych nakazów, które - oprócz jednego nakazu z decyzji organu pierwszej instancji - zostały powielone w zaskarżonej decyzji. W szczególności WINB nie odniósł się zupełnie do zagadnienia dotyczącego zapewnienia wentylacji w pomieszczeniach piwnic poprzez zamontowanie kratek nawiewnych i wywiewnych w przegrodach zewnętrznych, nie zweryfikował stanowiska co wadliwego określenia (w pkt 5 decyzji) pierwszoinstancyjnej tylko wartości minimalnych strumieni powietrza usuwanego oraz pominął zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Nadto zbyt lakonicznie, bo bez przedstawienia żadnej merytorycznej argumentacji, WINB odniósł się do kwestii uznania poszczególnych części budynku za wspólne. Organ nie odpowiedział też na wszystkie zgłoszone przez [...] i [...] wątpliwości, w tym przykładowo w zakresie braku należytej wentylacji w pomieszczeniu, w którym znajduje się kuchenka gazowa. Poza tym organ nie wyraził stanowiska, czy ocenił wentylację przy szczelnie zamkniętych oknach, pomimo że WSA jednoznacznie wskazywał na taką konieczność. Sąd zauważył również, że spośród wielu czynności, jakie nakazał wykonać w celu "wyświetlenia" w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, organ drugiej instancji nie podjął właściwych działań w zakresie oceny materiału dowodowego. Nie wytłumaczył bowiem, które dowody zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, a które nie były przydatne dla ustalenia stanu faktycznego. Wywody w tej materii były niezbędne, ponieważ Sąd w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. uznał, że zebrane w sprawie dokumenty są wzajemnie sprzeczne, gdyż w przeważającej części nie wykazują nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, ale z drugiej strony część z nich mówi o występowaniu ciągu wstecznego w przewodach wentylacji grawitacyjnej budynku. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wprawdzie organy nadzoru budowlanego zgromadziły bogaty materiał dowodowy, jednak nadal nie doszło do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy jedynie szczegółowo przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego, wymienił i opisał zgromadzony materiał dowodowy, zabrakło natomiast jego pełnej oceny.

Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut Spółdzielni dotyczący nieprawidłowego określenia adresata zaskarżonej decyzji. Jak stwierdził, w tym zakresie organy oraz WSA rozstrzygały w warunkach związania oceną wyrażoną we wcześniejszych wyrokach, gdzie zajęto jednoznaczne stanowisko, że zakresem przepisu art. 66 P.b. objęta jest również sytuacja, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, w której stwierdzone nieprawidłowości dotyczące obiektu, związane z wadliwym działaniem wentylacji i istnieniem tzw. ciągu wstecznego, znajdują przejaw w obrębie poszczególnych lokali. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. syn. akt II SA/Op 112/17 Sąd wyraził stanowisko, że jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której uprawnienia zarządcze przysługują skarżącej Spółdzielni.

Konkludując, Sąd stwierdził, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono nie tylko art. 153 P.p.s.a., ale także – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 87/19, zaskarżając go w całości i składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego stwierdzając w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., że ciąg wsteczny wentylacji grawitacyjnej budynku świadczy o nieodpowiednim stanie technicznym budynku, obowiązany jest wskazać przepisy prawa, które wprost o tym stanowią, podczas gdy w rzeczywistości żadne przepisy prawa nie stanowią wprost, że ciąg wsteczny wentylacji grawitacyjnej budynku świadczy o nieodpowiednim stanie technicznym budynku, przez co organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany do wskazania takich norm;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy w rzeczywistości organ odwoławczy podzielił obszerną i szczegółową argumentację organu pierwszej instancji, przez co powielanie tej argumentacji było zbędne i stanowiłoby, w ocenie organu odwoławczego, wyłącznie przejaw formalizmu prawniczego, a nie faktyczną ochronę gwarancji procesowych stron postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] w [...] na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

według norm przepisanych.

Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w piśmie z dnia złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, wywodząc, że WSA prawidłowo przeprowadził postępowanie, a wydany wyrok jest w pełni zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zważywszy zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, która okazała się oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako P.b.).

Oba wymienione przepisy zostały zawarte w rozdziale 6 P.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zgodnie z art. 61 pkt 1 P.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 P.b. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 P.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. (pkt 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego.

W przypadku zaniedbania obowiązków, o których mowa w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b. ich konkretyzacja następuje w prawnej formie decyzji administracyjnej wydawanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako r.w.t.) zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 1 P.b. 1. Zgodnie z art. 7 ust. 1 do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się: 1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b; 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Stosownie do treści § 2 ust. 1 r.w.t. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Przepisy r.w.t. określają zatem wymogi dotyczące projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nie wymogi dotyczące warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie przewidziano obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., jakie przepisy r.w.t. zostały naruszone stanem technicznym budynku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego nie musi być równoznaczny z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zwykle wynika bowiem z jego zużycia, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw. Co więcej, nie każde wymagania odnoszące się do nowo wznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów mają swoje odzwierciedlenie bezpośrednio w przepisach r.w.t. Te bowiem wielokrotnie odsyłają do polskich norm budowlanych, które zatwierdzane są wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny, niemniej jako takie nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa.

Z przedstawionych powyżej względów, podanie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest wystarczające. Funkcją decyzji wydanej na podstawie tego przepisu jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie, w należcie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czy takie nieprawidłowości zachodzą, a jeśli tak, to w jaki sposób należy je usunąć. Rozstrzygnięcie decyzji - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego – w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji. W sytuacji zatem, gdy w aktach sprawy znajdują się uznane przez organ za wiarygodne i przywołane w uzasadnieniu decyzji dowody, wymóg odniesienia się do regulacji r.w.t. należy uznać za nieznajdujący podstawy w obowiązujących przepisach (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2619/17; zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1123/14 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując tę część analizy podstaw kasacyjnych, należy stwierdzić, że art. 61 ust. 1 pkt 3 P.b. stanowi samodzielną materialnoprawną podstawę wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i nie wymaga powiązania z przepisami r.w.t. Postawiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "WINB") zarzut naruszenia tego przepisu należało więc uznać za zasadny. Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym WINB naruszył art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim wskazane przepisy nakładają na organ administracji obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego, to jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji powołano właściwe przepisy P.b. i wyjaśniono, dlaczego znalazły one zastosowanie w stanie faktycznym ustalonym w sprawie.

Już tylko z powołanych wyżej powodów, skarga kasacyjna okazała się oparta na usprawiedliwionych podstawach. Niemniej jednak, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. WINB nie można bowiem skutecznie zarzucić, że nie dopełnił obowiązków podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, bądź nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego. Nie ma też podstaw, by uznać, że organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób mogący skutkować utratą zaufania do władzy publicznej lub stronniczo. WINB nie naruszył także zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadnienie faktyczne podjętej decyzji pozwala natomiast ustalić, jakie fakty organ drugiej instancji uznał za udowodnione ("ciąg wsteczny" wentylacji budynku przy ul. [...] w [...] oraz przyczyny tej nieprawidłowości w stanie technicznym budynku) i na podstawie jakich dowodów. Organy nadzoru budowalnego nie naruszyły również art. 153 P.p.s.a. Zastosowały się bowiem do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14 i z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 112/17.

Uwzględniwszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał sprawę ze skargi [...] w [...] na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].

Należy zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadząc postępowanie w trybie art. 66 ust. 1 P.b., musi kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ rozstrzygający sprawę przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Treść ostatniego z powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że organ odwoławczy nie ma podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy dowody zebrane w toku postępowania przed organem pierwszej instancji są wystarczające (zupełne) do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie kwestionuje ich wiarygodności i mocy dowodowej, a także podziela ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji, nie ma potrzeby wyliczania w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wszystkich dowodów, które doprowadziły do uznania określonych okoliczności za udowodnione. Zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania, jednoznaczne stanowisko, że organ nadrzędny podziela ocenę dowodów dokonaną przez organ pierwszej instancji i zawarcie w niej szerszej argumentacji odnoszącej się tylko do kwestii spornych, a zarazem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czyni zadość wymogom wnikającym z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Co więcej decyzja odwoławcza, której uzasadnienie jest bardziej syntetyczne od decyzji pierwszoinstancyjnej – o ile wystarczająco wyjaśnia istotę sprawy – może w większym stopniu realizować zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) niż decyzja, w której powtórzono by całość ustaleń faktycznych i oceny prawnej przedstawionej już w zaskarżonej decyzji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, w pierwszej kolejności za całkowicie nietrafne należy uznać spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, jakoby o konieczności dokonania samodzielnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnm przez organ odwoławczy przesądzało to, że organ ten wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia 20 sierpnia 2018 r. Po pierwsze, istota potwierdzonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Dopiero ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy prowadzi do podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 K.p.a. Oczywiste jest zatem, że to nie treść podjętego rozstrzygnięcia determinuje zakres obowiązków organu odwoławczego w postępowaniu prowadzącym do rozstrzygnięcia sprawy, lecz prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia tej sprawy. Po drugie, w okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, WINB uchylił wprawdzie decyzję PINB z dnia 20 sierpnia 2018 r. i w całości orzekł co do istoty sprawy, niemniej powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zamontowała na przedmiotowym obiekcie budowlanym urządzenie firmy Hartmann typu SENSOVENT ROOF V2.25EC. Ustalenie to skutkowało brakiem podstaw do nałożenia obowiązku określonego w pkt 4) decyzji organu pierwszej instancji, tj. wyregulowania strumienia powietrza usuwanego za pomocą wentylatora dachowego do wartości VW = 560 m6/h. Wszystkie pozostałe obowiązki nałożone decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r. zostały ponownie nałożone w decyzji WINB. Po trzecie, jak wykazano powyżej, organ odwoławczy nie ma obowiązku prowadzenia na nowo postępowania dowodowego, jeżeli uzna, że dowody w oparciu, o które organ pierwszej instancji wydał decyzję, są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte zaś w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, jednoznaczne stanowisko, że organ nadrzędny podziela ocenę dowodów dokonaną przez organ pierwszej instancji, wypełnia dyspozycję art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a organ drugiej instancji nie ma obowiązku powielania całości argumentacji, z którą w pełni się zgadza. Gros rozważań może w takiej sytuacji skoncentrować na kwestiach spornych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nie nasuwa wątpliwości, co do tego, że WINB w pełni zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji. Powody swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił na stronie 19 decyzji, konstatując, że obowiązki nałożone przez PINB "pozwolą na przywrócenie prawidłowej wentylacji budynku, a tym samym na przywrócenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego". Organ drugiej instancji wskazał, jaki fakt istotny dla rozstrzygnięcia sprawy - "ciąg wsteczny" - ustalił na podstawie zgromadzonych dowodów, a także, jakie są przyczyny zaistniałej sytuacji. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji szczegółowo wymieniono dowody, na których oparł się PINB i stwierdzono, że żadnemu z nich nie odmówiono wiarygodności lub mocy dowodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również, aczkolwiek bardziej syntetycznie opisano zebrane w sprawie dowody. Uzasadnienie to nie pozostawia jednak wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy, rozpatrując sprawę oparł się na dowodach zgromadzonych w dotychczas w trwającym (od 2013) postępowaniu, którego przedmiotem było nałożenie obowiązków mających na celu doprowadzenie budynku do należytego stanu technicznego w zakresie działania wentylacji. Na stronie 20 decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania [...] i [...], WINB wprost odwołał się do dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, tj. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz uzupełnień tej ekspertyzy, a także do oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lutego 2017 r. przez inspektorów nadzoru budowlanego, posiadających uprawnienia budowlane i wiedzę w zakresie budownictwa. Zarówno dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lutego 2017 r., jak i protokoły z oględzin przeprowadzonych w kwietniu 2013 r., w lutym 2014 r., w czerwcu i lipcu 2015 r., a także wszystkie trzy ekspertyzy techniczne (sporządzone: w grudniu 2013 r., w grudniu 2015 r. i w sierpniu 2016 r.) zostały powołane także w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu pierwszej instancji i uznane za wiarygodne dowody. W toku postępowania zgromadzono i oceniono również dowody, na podstawie których ustalono daty wzniesienia przedmiotowego budynku i oddania go do użytkowania (wraz z instalacją wentylacyjną, w którą jest wyposażony od wybudowania). Ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w 2015 r. i 2017 r., a także zawarte w ekspertyzach z 2015 r. i z 2016 r. opisano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, zatem niecelowe jest ich powtarzanie. Dokumenty te, sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe, nie pozostawiają natomiast wątpliwości, co do tego, że zakresem postępowania wyjaśniającego objęto całą instalację wentylacyjną budynku przy ul. [...] w [...] w tym części wspólne – klatki schodowe i piwnice. Stanowią one także wystarczają podstawę ustalenia przyczyn "ciągu wstecznego". Okazały się nimi zmiany dokonywane w poszczególnych lokalach i w częściach wspólnych budynku, które doprowadziły - ogólnie ujmując - do "doszczelnienia" budynku, a w konsekwencji do zakłócenia prawidłowej pracy wentylacji.

WINB odniósł się w uzasadnieniu decyzji do kwestii wpływu zawilgocenia budynku i spękań kominów na działanie wentylacji. Odwołał się w tym zakresie do dowodu z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lutego 2017 r. Zgodnie z protokołem tych oględzin nie stwierdzono zawilgocenia na murach budynku, natomiast stwierdzono, że kominy na dachu budynku mają delikatne rysy (najprawdopodobniej tynku), a zgodnie z oświadczeniem administracji budynku, są ocieplone (k. 738 akt postępowania administracyjnego). Należy przy tym zaznaczyć, że zakres obowiązku nałożonego w pkt 9 decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. nie budzi wątpliwości. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji numer lokalu (2), którego pomieszczenie kuchenne obsługiwane jest przez komin, został wskazany w rozstrzygnięciu decyzji - w kolejnej linii tekstu stanowiącego pkt 9.

W toku postępowania rozstrzygnięto także kwestię zagrożeń związanych z eksploatacją kuchenek gazowych w kuchniach budynku. W uzasadnieniu decyzji PINB (str. 28) stwierdzono, że jakkolwiek kanał wentylacji grawitacyjnej wskutek "wyszczelnienia" budynku stał się kanałem czerpnym, to działająca wentylacja mechaniczna powoduje wymagany ruch i wymianę powietrza, choć nieprawidłową. Stwierdzono, że liczne protokoły i opinie (w tym przedkładane przez interweniujących) nie wskazywały na występowanie zagrożenia. Zwrócono uwagę, że ciąg wsteczny sam w sobie nie powoduje zagrożenia. Powoduje on napływ do kuchni powietrza niezbędnego do spalania gazu w kuchence, zaś powietrze to podlega następnie wymianie przez wentylację mechaniczną. Stwierdzono, że jakkolwiek szczelna stolarka okienna i brak "harmonizacji" z wentylacją grawitacyjną spowodowały, iż wymiana powietrza odbywa się w innym kierunku niż założony, jednakże ciąg wsteczny – także z uwagi na spalenie przez kuchenkę gazową relatywnie niewielkiej ilości gazu – nie zwiększa zagrożenia dla zdrowia i życia.

Organ odwoławczy odwołał się do przytoczonej argumentacji na stronie 15 zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również (str. 19), dlaczego w przedmiotowym budynku należy stosować wentylację mechaniczną i potwierdził (str. 20) zasadność nałożenia obowiązku zapewnienia jej pracy w trybie ciągłym. Nie ma więc podstaw by stwierdzić, że kwestia wpływu "wyszczelnienia" budynku na prawidłowość przepływu powietrza – także w pomieszczeniach, w których zamontowano kuchenki gazowe – pozostała poza zakresem ustaleń i rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Uwzględniwszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma przesłanek, by uznać, iż organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyrokach z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14 i z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 112/17. Przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające we właściwym zakresie, opierając się na dowodach prawidłowo zgromadzonych i ocenionych w toku postępowania. Dowody te, przeprowadzone przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach, stanowią wiarygodny dowód tego, że przyczyną nieprawidłowego działania wentylacji w budynku przy ul. [...] w [...] jest "ciąg wsteczny" spowodowany "doszczelnieniem" tego budynku. Podnoszona w toku postępowania sprzeczność ekspertyzy z sierpnia 2016 r. w istocie nie miała zatem miejsca. Stwierdzenie, że przewody wentylacyjne magistralne i wentylatory w budynku są w odpowiednim stanie technicznym nie jest bowiem równoznaczne z tym, że wentylacja w budynku działa prawidłowo, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowość działania wentylacji spowodowana jest innymi czynnikami, jak wymiana stolarki okiennej, termomodernizacja, czy zasłonięcie kratek wentylacyjnych w części lokali (zob. wnioski ekspertyzy technicznej z 2016 r.

- k. 522 akt postępowania administracyjnego).

Organy administracji nie naruszyły zatem art. 153 P.p.s.a., a także prawidłowo ustaliły przyczyny niewłaściwego funkcjonowania wentylacji w budynku przy ul. [...] w [...].

Także zakres obowiązków nałożonych decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. nie budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy, odnosząc się do nałożenia obowiązku funkcjonowania wentylacji w trybie ciągłym, trafnie stwierdził, że fakt, iż obecnie działa ona w takim trybie nie powoduje, że obowiązku takiego nie należy nałożyć, ponieważ stan ten ulegał zmianom w czasie. Natomiast w decyzji organu pierwszej instancji dokładnie wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną nałożenia takiego nakazu (patrz. str. 31 i 32). Taką samą podstawę nałożenia analizowanego obowiązku przyjął organ drugiej instancji.

Trzeba więc zauważyć, że w decyzji PINB z dnia 20 sierpnia 2018 r. wzięto pod uwagę, iż w okresie budowy przedmiotowego budynku i oddania go do użytkowania wentylacja mechaniczna wywiewna, przy jej wyregulowaniu działała prawidłowo, zachowując normatywne przepływy strumieni powietrza, natomiast wentylacja grawitacyjna pracowała jako wywiewna, bez zjawiska ciągu wstecznego dlatego, że używana wówczas stolarka budowlana (okna, drzwi) oraz brak izolacji termicznej powodowały swobodny dopływ powietrza przez nieszczelności, zwany zjawiskiem infiltracji. Dalej natomiast wyjaśniono, że przepisy obowiązujące w chwili projektowania budynku (§ 49 ust. 7 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego) wymagały w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, z wentylacją sztuczną nie działającą przez całą dobę, zastosowania dodatkowo wentylacji naturalnej, zapewniającej co najmniej 0,5-krotną wymianę powietrza na godzinę w każdym pomieszczeniu. W toku postępowania ustalono, że budynek nie posiada takiej dodatkowej wentylacji, co świadczy o tym, że został zaprojekowany i wybudowany przy założeniu działania wentylacji mechanicznej w trybie ciągłym.

Pozostałe obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. jednoznacznie wynikają z protokołów oględzin przeprowadzonych w toku postępowania i przedłożonych ekspertyz sporządzonych przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie: sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych wentylacyjnych i gazowych.

Wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stanowisko, co do braku wiarygodności ekspertyzy z sierpnia 2016 r. w części dotyczącej pomieszczeń piwnicznych nie znajduje potwierdzenia w treści tej ekspertyzy, uznanej przez organy obu instancji za wiarygodny dowód w sprawie. W dokumencie tym jednoznacznie wskazano (k. 534 akt postępowania administracyjnego), że "w dniu wykonywania ekspertyzy stwierdzono brak wentylacji pomieszczeń piwnicznych". Dalej natomiast wywiedziono, że "jest to wentylacja technologiczna pomieszczenia węzła cieplnego, która nie ma wpływu na pozostałą część budynku. Jedyne elementy instalacji wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej znajdujące się w pomieszczeniach piwnicznych to zaślepienia pionów wentylacji mechanicznej oraz czystki przewodów kominowych wentylacji grawitacyjnej".

Prawidłowo również WINB odwołał się w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. (pkt 3) do § 155 ust. 3 i ust. 4 r.w.t., jako przepisów, z których wynika obowiązek zamontowania urządzeń nawiewnych w przegrodach zewnętrznych.

Jakkolwiek natomiast zarówno PINB, jak i WINB w rozstrzygnięciach wydanych decyzji określili obowiązek wyregulowania zamontowanych zaworów wentylacyjnych wywiewnych do wartości: WC VWWC = 30m3/h i łazienka VWŁ = 50m3/h, to w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r. (str. 31) organ pierwszej instancji wprost odwołał się do Polskiej Normy PN-83/B-03430 – "Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej". Ne ulega więc wątpliwości, że podane wartości zostały ustalone na podstawie wskazanej Polskiej Normy, zatem stanowią niezbędne minima, a nie wielkości ściśle określone.

Jeśli zaś chodzi o podnoszone przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] zastrzeżenia, co do stwierdzenia, że nawiewniki i przegrody zewnętrzne (okna) stanowią części nieruchomości wspólnej, co mogłoby mieć wpływ na określenie adresata nałożonych obowiązków, to jak Sąd pierwszej instancji trafnie potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestia adresata obowiązków została przesądzona we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Op 112/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odwołując się do wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Op 529/14 oraz do art. 153 P.p.s.a., stwierdził, że "jeżeli potwierdziłaby się teza, że w niniejszej sprawie, przy szczelnie zamkniętych oknach w poszczególnych lokalach występuje ciąg wsteczny, oznaczałoby to nieprawidłowo działającą wentylację grawitacyjną, która stanowi część wspólną budynku i którą należy doprowadzić do odpowiedniego stanu technicznego. Jako całość instalacja wentylacyjna stanowi część nieruchomości wspólnej, co do której uprawnienia zarządcze, jak podał organ odwoławczy, przysługują skarżącej Spółdzielni".

Wobec powyższego, podniesione w skardze Spółdzielni zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. oraz 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rekapitulując trzeba stwierdzić, że kontrola zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Brak jest również przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma też podstaw do stwierdzenia, że organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wydanych w sprawie wyrokach. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a.