Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 483/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 464/10 w sprawie ze skargi J. O. na uchwałę Rady Miasta I. z dnia 29 grudnia 2009 r., nr XXXIX/569/2009 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. O. na rzecz Miasta I. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 464/10 oddalił skargę J. O. na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia 29 grudnia 2009 r., nr XXXIX/569/2009 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2007 r., nr XIII/215/2007 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz stawek za jeden kilometr przebiegu w razie odbywania przez radnego podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością Miasta I., podjętą na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 31 lipca 2000 r.") oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61 poz. 710, dalej: "rozporządzenie RM z dnia 26 lipca 2000 r."), Rada Miejska I. uchwaliła m.in. wysokość diet przysługujących radnym Rady Miejskiej I. w ciągu miesiąca, w ten sposób, że odniosła określoną w § 2 pkt 8 uchwały definicję maksymalnej wysokości diety, stanowiącą postawę do obliczenia ustalonej w § 3 uchwały wysokości miesięcznej diety dla poszczególnych radnych, z uwzględnieniem pełnionych przez nich funkcji, do przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r., wskazującego, że radnemu w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców przysługuje dieta w wysokości 75 % maksymalnej wysokości diety.

W § 7 uchwały określono, że traci moc regulująca przedmiotową problematykę dotychczas obowiązująca uchwała Rady Miejskiej I. z dnia 25 września 2000 r., nr XXVI/367/2000, która odnosiła maksymalną wysokość diet do przepisu art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekraczać w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1999 r. Nr 110, poz. 1255 ze zm.). Zgodnie z § 8 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po jej wejściu w życie.

W dniu 29 grudnia 2009 r. Rada Miejska I. podjęła, na postawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, § 5 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 31 lipca 2000 r. i § 3 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 26 lipca 2000 r., uchwałę nr XXXIX/569/2009, zmieniającą wskazaną wyżej uchwałę nr XIII/215/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r., w ten sposób, że § 2 pkt 8 zmienianej uchwały otrzymał brzmienie, zgodnie z którym, przez maksymalną wysokość diety należy rozumieć maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu określoną w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, tj. półtorakrotność kwoty bazowej (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały określono, że maksymalna wysokość diety w rozumieniu § 1 uchwały stanowi podstawę do ustalenia wysokości diet należnych radnym od dnia 1 stycznia 2008 r. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała została podjęta w celu usunięcia rozbieżności, jakie wystąpiły pomiędzy treścią zmienianej uchwały z dnia 28 grudnia 2007 r., a - wynikającą z uzasadnienia do tej uchwały i protokołu z sesji organu odbytej w dniu 28 grudnia 2007 r. - rzeczywistą intencją organu, jaką było podwyższenie wysokości diet otrzymywanych przez radnych na podstawie obowiązującej wówczas uchwały z dnia 25 września 2000 r. W uzasadnieniu do uchwały zaś organ stwierdził wprost, iż "Ponadto podwyższone zostały diety dla radnych". Mimo jednak zamierzonego podwyższenia diet, radni w wyniku oczywistego błędu, przegłosowali projekt uchwały, który doprowadził de facto do obniżenia o około 25 % wysokość dotychczas otrzymywanych przez radnych kwot.

Na powyższą uchwałę nr XXXIX/569/2009 z dnia 29 grudnia 2009 r. J.O. i A.K., jako radni Rady Miejskiej I. i jednocześnie mieszkańcy I., wnieśli na postawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części dotyczącej § 2, z powodu rażącej niezgodności uchwały z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z jej art. 2.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że norma wyrażona w § 2 uchwały zmieniającej, łamie zasadę nie działania prawa wstecz. W przedmiotowej sprawie natomiast Rada Miejska I. nie wskazała jakiejkolwiek nadzwyczajnej okoliczności uzasadniającej naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, nie przytoczyła żadnej wartości konstytucyjnej, czy tez ważnego interesu publicznego.

Ponadto skarżący wskazali, że przedmiotowa uchwała stanowi swoistą abolicję dla organu wykonawczego miasta I., mającą prowadzić do sanowania rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 7 Konstytucji RP i art. 44 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Praktyka bowiem dokonywania wydatków nieujętych w planie, a następnie dostosowywania tego planu do zrealizowanych wydatków jest oczywiście wadliwa i nie zwalnia od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Uzasadniając swoją legitymację skargową, skarżący podnieśli, iż ich interes prawny, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wynika zarówno z uprawnień indywidualnych im przysługujących, a polegających na prawie do otrzymywania diety w wysokości określonej przez Radę Miejską, jak też z uprawnień przysługujących skarżącym, jako członków wspólnoty samorządowej, wspólnoty mieszkańców gminy - miasta I. Oddziałuje ona bezpośrednio na budżet miasta i powoduje, że miasto może zaspokoić w mniejszym stopniu zbiorowe potrzeby wspólnoty, co zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy do jego zadań własnych i podstawowych. Powołując się na treść art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wskazano, że z przepisu tego wprost wynika, iż interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska I. wniosła o jej oddalenie, przede wszystkim z uwagi na brak legitymacji skargowej do wniesienia w/w skargi. Zdaniem organu skarżący ani nie wskazali normy prawa materialnego, z której wynikałby ich interes prawny do wniesienia skargi, ani tym bardziej nie wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Powołując się na treść art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, organ zaznaczył, że skarżący wnosząc skargę w imieniu mieszkańców wspólnoty samorządowej, wbrew treści wskazanego przepisu, nie wykazali, że uzyskali pisemną zgodę mieszkańców do występowania w obronie interesu społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 19 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 464/10 odrzucił skargę A.K. z powodu jej nieopłacenia. W uzasadnieniu wskazano, że A.K., pomimo otrzymania w dniu 27 maja 2010 r. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 21 maja 2010 r. wzywającego do wniesienia wpisu od skargi, powyższej czynności nie dokonał.

Wyrokiem z 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 464/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. O.

W uzasadnieniu wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd co do tego, że pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani nie zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz, że legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalności uchwały, zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a także że okoliczność uczestniczenia radnego w pracach nad uchwałami rady gminy nie może pozbawiać go prawa podmiotowego kwestionowania wydanych przez ten organ aktów, o ile tylko akty te naruszają jego interes prawny. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem.

Analiza skargi prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej I. z dnia 29 grudnia 2009 r. naruszała jego interes prawny lub uprawnienie.

Istotą zaskarżonej uchwały jest zmiana definicji zwrotu "maksymalna wysokość diety" zawartego w uchwale z dnia 28 grudnia 2007 r. i odnoszącego się do należnych i wypłaconych radnym w latach 2008 i 2009. Zmiana ta, co oczywiste nie wpływa na żadne realne i aktualne prawa lub obowiązki skarżącego. Skarżący bowiem jako radny, należne za rok 2008 i 2009 diety już otrzymał i to w wysokości odpowiadającej wprowadzonej zaskarżoną uchwałą definicji i co niebagatelne zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o samorządzie gminnym (art. 25 ust. 6, 7 i 8) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (cyt. na wstępie). Ze zmianą tą nie wiąże się więc w sposób automatyczny, ani nie jest też ona jednoznaczna z żadnym konkretnym i realnym zagrożeniem praw skarżącego do otrzymywania należnej diety w 2008 i 2009 r. Podnoszone przez skarżącego w jego skardze same zastrzeżenia co do tego, że diety były mu wypłacone bezpodstawnie w zawyżonej wysokości, nie mogą być uznawane jako faktyczne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w rozumieniu przedstawionym na wstępie rozważań. Podstawy bowiem do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi samo zagrożenie ewentualnego, przyszłego naruszenia praw chronionych.

Podzielając pogląd organu Sąd stwierdził, że omawianej skargi nie można także uznać za wniesionej w imieniu mieszkańców gminy, ponieważ zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2a u.s.g. mieszkańcy ci musieliby wyrazić na jej wniesienie pisemną zgodę. W pełni należy podzielić pogląd, że zasada autonomii woli i poszanowania podmiotowości danej jednostki wyklucza sytuację, w której mieszkaniec gminy miałby prawo działać w imieniu innych bez względu na ich wolę, tj. bez wyraźnego umocowania do działania w imieniu innych mieszkańców. Wobec tego wszelkie argumenty zawarte w skardze, a odnoszące się do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesów mieszkańców gminy, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego jakoby zaskarżona uchwała naruszała jego interes, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL), Sąd stwierdził, że przepisy w nim zawarte to normy o charakterze generalnym, których uszczegółowieniem, a zarazem ograniczeniem są postanowienia poszczególnych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL, samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą.

Skoro zatem skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie, a w imieniu mieszkańców nie mógł występować z powodu braku umocowania, to skargę należało oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika J. O. zarzucił Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływana dalej jako p.p.s.a):

-naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, powoływana dalej jako u.s.g.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, a dokładnie jego niezastosowaniu oraz przyjęciu, że radny Rady Miejskiej nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady, której jest członkiem podjętej w przedmiocie ustalenia przysługującego mu prawa do diety;

-obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 roku (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, powoływana dalej jako EKSL) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a dokładnie jego niezastosowanie i przyjęcie, że powyższy przepis nie stanowi podstawy do wywodzenia z niego interesu prawnego rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.;

-obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że podjęcie przez organ gminy uchwały, w której ustalono warunki przyznania diety dla radnych oraz ustalenie mocy obowiązującej tych przepisów w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie nie godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa, a zwłaszcza w zasadę lex retro agit.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta I. z dnia 29 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g. użył zwrotu "każdy", dając w ten sposób wyraz szerokiemu rozumieniu tego pojęcia na gruncie art. 101 u.s.g. Przepis ten stanowi jedyny instrument prawny, za pośrednictwem którego mieszkańcy wspólnoty samorządowej mogą samodzielnie oraz bezpośrednio kontrolować pod względem zgodności z prawem działania organów samorządu. Radny Rady Miejskiej jest więc uprawniony do zaskarżenia uchwały Rady Miasta pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący odwołał się do art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (D. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296). Wskazał także na okoliczność wypłacania i zwracania diet przez radnych, w wyniku czego powstał stan niepewności prawnej, który nie został uchylony do dnia dzisiejszego.

Skarżący wskazuje też, iż na podstawie art. 101 u.s.g., skargę mogą wnosić także osoby, które pełnią funkcje w organach gminy i gminnych jednostkach organizacyjnych, ale pod warunkiem, iż wykażą naruszenie indywidualnego interesu prawnego albo interesu pochodzącego z przynależności do danej wspólnoty lokalnej.

Oprócz powyżej podniesionego stanowiska skarżący swój interes prawny wywodzi także z art. 3 EKSL, bowiem ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, a jej moc prawna jest wyższa niż mocy prawna ustaw (art. 87 Konstytucji RP). Stanowi ona także źródło praw oraz obowiązków określonych podmiotów, bez konieczności jej implementacji do krajowego systemu prawnego (art. 1 EKSL). Z tego powodu, zasadnym jest wywodzenie interesu prawnego ze wskazanego wyżej przepisu prawa. W oparciu o powyższe ustalenia należy stwierdzić, iż skarżący posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXXIX/569/2009.

Wskazał także na naruszenie zasady zakazu działania prawa wstecz, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i podnosząc, iż nie zachodzi tu sytuacja wyjątkowa.

Rada Miasta I. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując na niezasadność zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzuty naruszenia jedynie prawa materialnego w postaci tak przepisów ustawy o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g." (art. 101 ust. 1), jak i przepisu aktu prawa międzynarodowego jakim jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego, dalej: "EKSL" (art. 3) oraz Konstytucji RP (art. 2). W ramach wszystkich tych zarzutów, nazywając naruszenie "obrazą prawa materialnego" wskazuje na niewłaściwe zastosowanie podanych przepisów, precyzując w dwóch pierwszych zarzutach, iż niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć jako niezastosowanie tych przepisów.

Nie jest jednak przez autora skargi wyjaśnione, w jakim kontekście przyjmuje on, iż przepisy te nie znalazły zastosowania mimo, że, co wynika z istoty tego zarzutu, zastosowanie znaleźć powinny. Niezastosowanie w prostym tego słowa znaczeniu oznacza niewystąpienie tego przepisu w całym procesie stosowania prawa, począwszy od wszczęcia postępowania a skończywszy na wydaniu wyroku. Oznacza to jednocześnie, w ramach ujęcia bardziej szczegółowego, że dany przepis nie stał się składnikiem podstawy normatywnej decyzji, nie podlegał zatem także wykładni w celu zrekonstruowania na jego podstawie normatywnej podstawy wyroku, co w efekcie doprowadziło do tego, że przepis ten nie stał się podstawą kwalifikacji danego stanu faktycznego oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji w postaci odpowiedniej treści decyzji.

W przypadku zaskarżonej uchwały powyższe ustalenia oznaczają, iż zarówno wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym jak i przepisy EKSL nie stały się częścią procesu decyzyjnego prowadzącego do zaskarżonego wyroku, nie będąc w szczególności podstawą kwalifikacji treści zaskarżonej uchwały rady gminy oraz podstawą ustalenia jej konsekwencji w postaci wydania orzeczenia oddalającego skargę. W tym kontekście niezastosowanie wskazanych przepisów mogłoby być powiązane z błędną ich wykładnią w postaci ograniczającej zakres zastosowania normy wyniku wykładni tego przepisu, ale rozważanie w ramach kontroli kasacyjnej skuteczności tak sformułowanego zarzutu wymagałoby przeprowadzenia przez autora skargi kasacyjnej odpowiedniej argumentacji, której w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zupełnie zabrakło.

Zarzut sformułowany w sposób określony w skardze kasacyjnej jest zarzutem nietrafnym już z powodu przyjęcia, bez dodatkowych wyjaśnień, założenia o niezastosowaniu wskazanych przepisów. Jeśli bowiem przyjmie się, że w uzasadnieniu wyroku sądu odzwierciedlone są, obok wskazania racji przemawiających za danym rozstrzygnięciem, także te podstawy rozumowań i same rozumowania, które doprowadziły do wydania danego orzeczenia, to obecność wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, świadczy o formalnej nietrafności tego zarzutu. Wykorzystanie takiego przepisu (tak jako podstawy decyzji jak i argumentu wpływającego na treść decyzji) mogłoby rzecz jasna zostać podważone, ale mogłoby to mieć miejsce w ramach odpowiednio skonstruowanego zarzutu na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Takiego wskazania w skardze kasacyjnej jednak zabrakło, zwłaszcza, że nie wskazany został także aspekt niezastosowania tych przepisów. Przesądza to o niezasadności tych zarzutów.

Sąd I instancji poświęcił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiele miejsca (s. 8-12) analizie interpretacyjnej art. 101 ust. 1 u.s.g., na gruncie której wskazał, iż przepis ten nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powszechnej, treścią i intencją której jest wskazanie na naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Nie można też w ocenie Sądu I instancji mówić w przypadku zaskarżenia przedmiotowej uchwały, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu przyjętym zarówno na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych jak i podstawowego nurtu doktryny prawa administracyjnego, łączących z takim charakterem tego interesu istnienie normy materialnoprawnej, naruszenie której powoduje jednoczesne naruszenie interesu prawnego w postaci zmiany indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego. Dotyczy to tak pozycji prawnej skarżącego jako radnego jak też wskazanego w skardze kasacyjnej (s. 10 i n.) argumentu, dotyczącego upatrywania źródła jego interesu prawnego w fakcie bycia członkiem wspólnoty lokalnej, co jednak nie znalazło rozwinięcia w postaci wskazania przepisów, stanowiących taką podstawę.

W ocenie Sądu I instancji takiego naruszenia w przypadku sytuacji prawnej skarżącego nie można się dopatrzyć, a skarżący sam nie wykazał, iż zaskarżona uchwała, zmieniając definicję zwrotu "maksymalna wysokość diety", naruszała jego interes prawny lub uprawnienie poprzez odjęcie uprawnień lub dodanie obowiązków, zwłaszcza w sytuacji, w której skarżący diety na lata 2008 i 2009 już otrzymał.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentację tę należy podzielić, zwłaszcza, że nie da się inaczej wskazać na treść tego przepisu, niż poprzez przyjęcie, iż racjonalnym zamiarem prawodawcy, było wynikające ze sformułowania "interes prawny został naruszony", związanie uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. z faktem uprzedniego zaistnienia naruszenia, na co wskazuje sekwencja czasu uwidoczniona w tym sformułowaniu. Nie zmieniają tej konstatacji wskazania autora skargi kasacyjnej na subiektywne aspekty wystąpienia tego interesu (np. poprzez odniesienie interesu do "każdego, kto twierdzi, że jego interes prawny lub interes zostały naruszone" – s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), bowiem nie zmieniają one kontekstu związania interesu prawnego z faktem jego naruszenia, oddalając natomiast wyraźnie to pojęcie od kryteriów zobiektywizowanych.

Skarżący w ramach argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie podważył ustaleń interpretacyjnych Sądu I instancji odnośnie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., nietrafnie wskazując, mimo, że nie podnosił zarzutu błędnej wykładni tego przepisu, na konieczność rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., co uzasadniał treścią zasady demokratycznego państwa prawnego (s. 5 skargi kasacyjnej). W szczególności nie wykazał, iż wynik wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. doprowadził do niewykorzystania tego przepisu jako podstawy kwalifikacji sytuacji prawnej skarżącego. Stąd też zarzut ten nie może być zasadnym, a tym samym - skutecznym. Prawidłowo więc Sąd I instancji skargę oddalił, powołując się na brak interesu prawnego strony skarżącej.

Konstatacja powyższa przesądza o niezasadności całej skargi kasacyjnej, w związku z czym nie ma decydującego znaczenia wynik oceny prawnej pozostałych jej zarzutów.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 3 EKSL poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji poprawnie (s. 12 uzasadnienia wyroku) określił normę zawartą w tym akcie i w szczególności w tym przepisie jako normę ogólną (generalną), wskazując, iż nie precyzuje ona żadnego konkretnego interesu prawnego, który byłby naruszony przez uchwałę. Akceptacja tego stanowiska Sądu wiąże się w istocie ze swoiście zadaniowym charakterem normy wyrażonej w art. 3 EKSL. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że zarówno prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi w interesie mieszkańców (art. 3 ust. 1 EKSL), jak i wynikająca z art. 4 czy art. 9 Karty samodzielność i swoboda działania społeczności lokalnych ani nie kreuje ani nie kierunkuje kompetencji do normowania szczególnych spraw, należących do sfery działania samorządu lokalnego. Zwłaszcza, że występuje tu wyraźne odwołanie się do granic określonych prawem, a więc także przepisami wynikającymi z prawa krajowego, w którym Karta znajduje zastosowanie. Nawet zatem jeśli niezastosowanie, na które wskazuje autor skargi kasacyjnej, rozumieć jako niewykorzystanie art. 3 Karty do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu oddalającym skargę, to i tak należałoby w skardze kasacyjnej wskazać, w jakim kontekście wykorzystanie kryteriów normatywnych ujętych w art. 3 Karty lub takich, do których przepis ten odsyła, wpływałoby na treść kwalifikacji argumentów wyrażonych w skardze do Sądu I instancji. Sąd ten nie mógł samodzielnie tego ustalić w uzasadnieniu wyroku, stąd też zasadnie nie uwzględnił skargi na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Także w tym przypadku bowiem przepis ten kreuje konstytucyjną zasadę prawa o najogólniejszej treści i najbardziej generalnym charakterze z punktu widzenia treści całego porządku prawnego. Na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego treść zasady demokratycznego państwa prawnego wiąże się z zasadą nieretroakcji (lex retro non agit), oznaczającą zakaz tworzenia prawa, odnoszącego się do sytuacji wcześniejszych niż wejście w życie tworzonych regulacji. Nie jest to jednak zasada nie doznająca żadnych wyjątków, zwłaszcza, jeśli idzie o niepowodujące negatywnych skutków społecznych czy prawnych, przysporzenia dla adresatów tworzonych w ten sposób norm. Jest także faktem, że przysporzenia dla danych adresatów mogą wiązać się z uszczupleniami praw innych członków społeczności, i jeśli miałoby to wyraźnie określony zakres i istotne znaczenie, z pewnością nie mogłoby równoważyć zakresu przysporzeń.

W przypadku zaskarżonej uchwały o takich skutkach działania wstecznego nie może być mowy. W wyniku podjęcia uchwały znowelizowano ze skutkiem wstecznym definicję zwrotu "maksymalna wysokość diety", czym doprowadzono z jednej strony do zgodności treści uchwały z praktyką wypłacania diet w latach 2008 i 2009 (co miało miejsce także w stosunku do skarżącego), a z drugiej strony, co jest szczególnie istotne, do zgodności regulacji Rady Gminy z przepisami art. 25 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 u.s.g. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710). W zasadzie więc, nawet jeśli uchwała nie zostałaby znowelizowana, i tak na gruncie struktury hierarchicznej systemu prawa, należałoby stosować przepisy ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, niezależnie od błędnego określenia uchwały Rady. W tym kontekście zaskarżona uchwała porządkuje jedynie relacje strukturalne, wprowadzając relacje koherencji tam, gdzie z powodu błędnej treści poprzedniej uchwały jej nie było, co w trakcie stosowania jej przepisów wymagało sięgania do reguły kolizyjnej lex superior. Nowelizacja usuwa wątpliwości, upraszcza proces stosowania prawa, prowadząc do bezpośredniego zastosowania przepisów uchwały, co ogranicza wątpliwości interpretacyjne, zawsze mogące się pojawić w przypadku sięgania po reguły kolizyjne.

W świetle powyższej argumentacji, biorąc pod uwagę ocenę wskazująca na nietrafność podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.