Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 175/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej K. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", utrzymująca w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (sprostowanej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.) w przedmiocie zezwolenia Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. w [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, przy ul. W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2996 ha oraz przy ul. O. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2498 ha.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 1999 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 1999 r. nr [...], zezwolił Rządowi Republiki [...] na nabycie w drodze ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości.

W dniu 4 maja 2010 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] i postanowienia z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [....] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając ww. wniosek, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 maja 2011 r. oddalił skargę W. W. na ww. decyzję z dnia [...] października 2010 r.

W dniu 6 kwietnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek W. W. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r. wraz z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] i postanowienia z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa, stosownie do art. 153 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu W. W., jako podstawę wznowienia, wskazał faktyczne nierozpoznanie wniosku dekretowego złożonego w terminie przez właściciela przedmiotowej nieruchomości – A. R. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] grudnia 1956 r. nr [...]. Ponadto wyjaśnił, że o podstawie wznowienia dowiedział się w dniu 8 marca 2012 r. tj. w dniu doręczenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. znak: [...] umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z [...] grudnia 1956 r.

Postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], które utrzymał w mocy postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2013/12, uchylił ww. postanowienie z [...] lipca 2012 r. i poprzedzające je postanowienie stwierdzając, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 988/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku wniesioną przez organ, wskazując, iż do obowiązku organu należało wznowienie postępowania, a następnie zbadanie zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a. i wydanie decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych, po wznowieniu postepowania, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrzny i Administracji z [...] grudnia 1999 r. nr [...] zezwalającej Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanych nieruchomości.

Na wstępie organ wyjaśnił, iż nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem, oznaczone aktualnie jako działki gruntu nr [...] i [...], objęte zostały działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i zgodnie z art. 1 tego dekretu przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy. Z dniem 13 kwietnia 1950 r. grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stosownie do art. 32 tej ustawy. Z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej obecnie dla działki nr [...] wynika, iż nieruchomość ta powstała w wyniku odłączenia części gruntu z następujących ksiąg wieczystych: "Kolonia [...] we wsi [...] nr [...]", "Hip. Nr [...]" oraz "Hip. Nr [...]". Natomiast działka nr [...] zgodnie z księgą wieczystą nr [...] powstała w wyniku odłączenia części gruntu z następujących ksiąg wieczystych: "Hip. Nr [...]", "Hip. Nr [...]" oraz "[...]". Właścicielem dawnej nieruchomości objętej księgą wieczystą "Hip. Nr [...]", oznaczonej jako nieruchomość położona przy ul. M., był A. R., który 4 sierpnia 1948 r. złożył wniosek o przyznanie własności czasowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej Miasta W. orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1956 r. odmówiło dotychczasowemu właścicielowi – A. R. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości stwierdzając, iż grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony jest na cele społeczne, zatem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu. A. R. zmarł [...] kwietnia 1951 r., a spadek po nim nabyła w całości żona M. R., zgodnie z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] kwietnia 1959 r., sygn. akt [...]. Umową sprzedaży z [...] stycznia 2010 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) M. R. zbyła prawa i roszczenia do przedmiotowych nieruchomości na rzecz W. W. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej zwanego również "Ministrem TBiGM") decyzją z [...] lutego 2012 r. znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miast W. z [...] grudnia 1956 r. stwierdzając, że ww. orzeczenie z [...] grudnia 1956 r. nie zostało doręczone A. R., który zmarł [...] kwietnia 1951 r., jak również komukolwiek innemu, co oznacza, że nie weszło ono do obrotu prawnego, zatem uznał je za nieistniejące.

Odnosząc się do podstaw wznowienia postępowania powołanych we wniosku W. W. z 6 kwietnia 2012 r. Minister wskazał, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zasadność podstawy wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast zdaniem NSA decyzja Ministra TBiGM z [...] lutego 2012 r. nie może stanowić "nowego dowodu" w sprawie w rozumieniu ww. przepisu, bowiem została ona wydana po dniu wydania decyzji, w przedmiocie której wznowione zostało postępowanie. Jednakże w ocenie NSA okoliczności, które legły u podstaw wydania decyzji Ministra TBiGM, stanowią istotne dla sprawy nowe okoliczności nieznane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu wydania decyzji z [...] października 2010 r.

Wobec powyższego zdaniem organu należało rozstrzygnąć, czy fakt nieistnienia orzeczenia z [...] grudnia 1956 r. stanowi okoliczność pozwalającą na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. nr [...] zezwalającej Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stosownie do wniosku W. W.

Organ wyjaśnił, iż zasady nabywania nieruchomości przez cudzoziemców reguluje ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, zgodnie z którą, zezwolenie udzielone cudzoziemcowi umożliwia mu nabycie nieruchomości na powszechnie obowiązujących zasadach. Jednym z dokumentów, które ma obowiązek przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia jest oświadczenie właściciela nieruchomości wyrażające wolę zbycia nieruchomości na jego rzecz. Właścicielem nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszej sprawy jest Skarb Państwa i był nim na chwilę wydania decyzji zezwalającej Republice [...] na nabycie nieruchomości. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115 poz. 741), w brzmieniu obowiązującym na chwilę złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami był kierownik urzędu rejonowego. Wola zbycia nieruchomości w drodze umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste i przenoszącej własność budynków została wyrażona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w protokole uzgodnień z [...] lipca 1997 r. w zakresie działki nr [...] oraz w protokole z rokowań z [...] czerwca 1998 r. w zakresie działki nr [...]. W opinii Ministra właściwego do spraw wewnętrznych dokumenty te stanowiły wystarczającą podstawę do wydania Republice [...] zezwolenia na nabycie nieruchomości. Natomiast kwestia, czy na ówczesną chwilę organ reprezentujący Skarb Państwa mógł złożyć oświadczenie wyrażające wolę zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca, biorąc pod uwagę fakt, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot tego oświadczenia to grunt objęty działaniem dekretu z 1945 r., nie podlegała badaniu przez organ wydający zezwolenie na nabycie nieruchomości.

Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił uwagę, iż w decyzji Ministra TBiGM z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzono fakt nieistnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] grudnia 1956 r., co oznacza, iż roszczenie dekretowe dawnego właściciela nieruchomości nie zostało rozstrzygnięte i jak wynika z informacji uzyskanej od następcy prawnego właściciela tych roszczeń, nie jest rozstrzygnięte do chwili obecnej.

Zdaniem organu, istotę problemu stanowi zatem oświadczenie woli w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzez cudzoziemca wyrażone przez organ reprezentujący Skarb Państwa w momencie, gdy nie było rozstrzygnięte roszczenie dekretowe dawnego właściciela tejże nieruchomości. Organ wskazał przy tym, iż oświadczenie wyrażające wolę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego było jednym z elementów warunkujących wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie ruchomości. W opinii Ministra Spraw Wewnętrznych nie rozstrzygnięcie roszczenia dekretowego dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości z uwagi na charakter zezwolenia na nabycie nieruchomości nie ma wpływu na ważność zezwolenia, lecz ewentualnie na ważność samej czynności rozporządzenia nieruchomością, a więc ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz cudzoziemca. W związku z powyższym stwierdził, iż okoliczności wynikające z ww. decyzji z [...] lutego 2012 r. mogą podnosić następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości podważając ważność samej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz cudzoziemca. Zdaniem organu nie mają one jednak wpływu na ważność decyzji zezwalającej cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości. Podkreślił przy tym, iż uprawnienie Ministra Spraw Wewnętrznych do wystąpienia do sądu o stwierdzenie nieważności umowy nabycia nieruchomości przez cudzoziemca dotyczy przypadków, gdy nabycie nieruchomości nastąpiło wbrew przepisom ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do wniosków dowodowych i argumentów przedstawionych przez pełnomocnika Ambasady Republiki [...] organ wskazał, iż były one znane i zostały uwzględnione w toku postepowania, jak również termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany.

K. L. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu wniosku nie podniosła jednakże żadnych zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2015 r.

Zdaniem Ministra skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiono żadnych zarzutów względem zaskarżonej decyzji oraz dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to nie było podstaw do zmiany stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Tym samym podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. L. (dalej zwana także "skarżącą") zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wskutek niedokonania przez organ ponownego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie ograniczenie postępowania do weryfikacji orzeczenia wydanego w I instancji;

2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji zaistnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] - określonej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, iż decyzja Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. stanowiła nowe istotne okoliczności dla sprawy nieznane organowi wydającemu ww. decyzję z [...] października 2010 r.;

3) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny istnienia przesłanek do wznowienia postępowania w kontekście ww. decyzji z [...] października 2010 r.

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2010 r., jak również poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania;

5) art. 107 § 1 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego uzasadniającego utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2015 r. i tym samym, niepoinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały zdaniem organu wpływ na podjętą decyzję,

6) art. 11 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności nieuzasadnienie okoliczności faktycznych i prawnych, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

7) art. 128 w zw. z 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że niewskazanie zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji oraz innych dowodów przez skarżącą mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a jedynie wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji, ponieważ samo złożenie wniosku oznacza konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji w całości, a w przypadku niestwierdzenia przez Sąd podstaw do stwierdzenia nieważności, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ewentualnie o uchylenie decyzji utrzymanej nią w mocy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty za niezasadne. Ponadto zdaniem Ministra zaistnienie przyczyny wznowienia postępowania nie stanowi o podstawie do uchylenia decyzji z [...] października 2010 r.

Uczestnik postępowania Rząd Republiki [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu, jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 2015 r., ponieważ naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego.

Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 988/13, utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2013/12. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zgodnie z orzecznictwem, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie to oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jaki i sądu. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (patrz: wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r. I OSK 2073/13, Lex nr 1773611, wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2015 r. II SA/Kr 1152/15, Lex nr 1939247, wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2015 r. II SA/Kr 1321/15, Lex nr 1939280).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] września 2015 r. wydane w trybie wznowieniowym. Postępowaniem wznowieniowym zostało objęte postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nieważnościowym zakończonym ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 1999 r. (sprostowanej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 1999 r.) w przedmiocie zezwolenia Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. w [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, przy ul. W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2996 ha oraz przy ul. O. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2498 ha.

Przesłanką z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania nieważnościowego, były okoliczności, które legły u podstaw wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Okoliczności te, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 988/13, stanowiły "istotne dla sprawy, nowe okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji". NSA w ww. wyroku wskazał, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że skoro decyzja z dnia [...] grudnia 1956 r. nie została doręczona żadnej ze stron, to oznacza to, że nie weszła do obrotu prawnego, co uzasadnia twierdzenie, że jest aktem nieistniejącym. Skoro w decyzji z dnia [...] października 2010 r., jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja 2011 r. wyrażono pogląd, że dla wzruszenia decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. niezbędne jest uprzednie wzruszenie decyzji z dnia [...] grudnia 1956 r. to niewątpliwie okoliczność nieistnienia tej ostatniej decyzji stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność. Wiedza Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o tym, że decyzja z dnia [...] grudnia 1956 r. jest aktem nieistniejącym mogłaby bowiem mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 1999 r. skoro wydanie tej ostatniej decyzji było uzależnione od rozpoznania ostateczną decyzją "wniosku dekretowego" byłych właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...].

Dalej NSA w wyroku z 6 listopada 2014 r. wskazał, że wszystkie rozstrzygnięcia, które zapadły w niniejszej sprawie po 3 grudnia 1956 r. są konsekwencją wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej jednakże decyzja ta nie została wyeliminowania z obrotu prawnego żadnym rozstrzygnięciem, w szczególności decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Stwierdzono jedynie, że decyzja ta nie istnieje a zatem, że zaistniał skutek ex tunc, nieistnienia decyzji od chwili jej wydania.

Powyższą oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 6 listopada 2014 r., zarówno organ w zaskarżonej decyzji, jak i obecnie orzekający sąd, są związani.

Z ustaleń organu wynika, że nieruchomości oznaczone aktualnie jako działki gruntu nr [...] i [...] objęte zezwoleniem udzielonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 1999 r. podlegały unormowaniom prawnym dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 1 w zw. z art. 12 tego dekretu wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy m. st. Warszawy. Natomiast z dniem 13 kwietnia 1950 r., stosownie do art. 32 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130), grunty te przeszły na własność Skarbu Państwa.

Stosownie do art. 2 dekret z dnia 26 października 1945 r. stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy Miasta W. tytułów własności gruntów, określonych w art. 1.

Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ustanawiał reguły, zgodnie z którymi należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w treści art. 7 dekretu.

Zgodnie z art. 7 dekretu:

(1) Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

(2) Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

(3) W razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta.

(4) W przypadku nieuwzględnienia wniosku, gmina zaofiaruje uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów - na tych samych warunkach dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie.

(5) W razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. (1), lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9.

Zatem, jeżeli dotychczasowy właściciel gruntu w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosił wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, to gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Z ustaleń organu wynika, że A. R., będący właścicielem dawnej nieruchomości objętej księgą wieczystą "Hip. Nr [...]", oznaczonej jako nieruchomość położona przy ul. M., w dniu 4 sierpnia 1948 r. złożył wniosek o przyznanie własności czasowej nieruchomości. Wniosek ten do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony, skoro orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] grudnia 1956 r. nie weszło do obrotu prawnego, co potwierdza ostateczna decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Orzeczenie z dnia [...] grudnia 1956 r., nie wywołało zatem żadnego skutku prawnego w zakresie uprawnień byłego właściciela nieruchomości wynikających z art. 7 dekretu. Stan ten wskazuje, że były właściciel, a obecnie jego następcy prawni, posiadają od 1948 r. niezrealizowane uprawnienie do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu na podstawie złożonego wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym z zapisów art. 7 dekretu wynika bezwzględnie obowiązująca norma nakazująca ochronę prawa byłych właścicieli i ich następców prawnych do nabycia prawa do gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu. W konsekwencji powyższej wykładni art. 7 dekretu, w orzecznictwie sformułowana została teza, że nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie dekretu, wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 13 maja 1997 r., I ACr 86/97, Wokanda 1998/8/36, wyrok Sądu Najwyższego z 21 listopada 2000 r., I CKN 1014/00, OSNC 2001 nr 5, poz. 76, wyrok Sądu Najwyższego z 20 lutego 2003 r., I CKN 58/01, Lex nr 83830).

Skoro uprawnienie byłego właściciela i jego następców prawnych do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu na podstawie złożonego wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu nie zostało zrealizowane, to okoliczność ta powinna być uwzględniona w toku postępowania administracyjnego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzja z [...] grudnia 1999 r., zezwalająca Rządowi Republiki [...] na nabycie w formie umowy sprzedaży prawa wieczystego użytkowania gruntu i prawa własności budynków nieruchomości składającej się z: działki nr [...] i działki nr [...], została wydana na podstawie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 54, poz. 245, ze zm.). Podstawę materialnoprawną decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 1999 r. stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zgodnie z którym, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest przez Ministra Spraw Wewnętrznych, w drodze decyzji administracyjnej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych – również za zgodą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 1 ust. 4 ustawy nabyciem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie każdego zdarzenia prawnego.

Jednym z dokumentów, jak wskazał organ, które cudzoziemiec ma obowiązek przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia jest oświadczenie właściciela nieruchomości wyrażające wolę zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca. W przedmiotowej sprawie, taka zgoda została zawarta w protokole uzgodnień z [...] lipca 1997 r. co do działki nr [...]. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. działający w imieniu Skarbu Państwa oraz przedstawiciel Ambasady Republiki [...] zgodnie ustalili, że podpiszą na okres 99 lat umowę użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz nastąpi nieodpłatne przeniesienie własności budynku posadowionego na tej działce. Natomiast w protokole z rokowań z dnia [...] czerwca 1998 r. została zawarta zgoda na podpisanie umowy użytkowania wieczystego na lat 99 nieruchomości zabudowanej oznaczonej jako działka nr [...] oraz nieodpłatne przeniesienie własności budynku.

Z powyższego wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął zgodę wyrażoną w imieniu Skarbu Państwa na podpisanie z cudzoziemcem umowy użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki oznaczone nr [...] i [...]. Grunt ten, co wiadomym było Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, podlegał przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ambasada Republiki [...] w piśmie z dnia [...] lipca 1999 r. stwierdziła, że w stosunku do działek [...] i [...] nie ma zgłoszonych żadnych roszczeń. Organ nie sprawdził tej okoliczności, mimo że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia może dokonać, także przy pomocy organów podległym właściwym ministrom, sprawdzenia, czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia porządku publicznego.

Ochrona porządku publicznego jest nierozerwalnie związana z ochroną porządku prawnego (przestrzegania przepisów prawa) i choć jest ona pojęciem szerszym niż ochrona porządku prawnego, to każde naruszenie porządku prawnego (przepisów prawa) stanowi jednocześnie naruszenie porządku publicznego, będącego w swej istocie wolnym od zakłóceń biegiem życia zbiorowego, uporządkowanym przepisami prawnymi.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, skoro dotychczas nie zostało zrealizowane uprawnienie byłego właściciela do uzyskania użytkowania wieczystego gruntu na podstawie złożonego wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, to przed negatywnym rozpoznaniem tego wniosku, w imieniu Skarbu Państwa nie można było wyrazić zgody na ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób. Wyrażenie zgody na podpisanie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego złożone na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 1999 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak już wyżej była mowa, jednym z dokumentów, które cudzoziemiec miał obowiązek przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia jest oświadczenie właściciela nieruchomości wyrażające wolę ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowych działek gruntu na rzecz cudzoziemca. Skoro to oświadczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to wbrew stanowisku organu, wydana w oparciu o to oświadczenie decyzja również obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgoda wyrażona z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiona jest skutku prawnego. Zatem faktycznie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 1999 r. (sprostowana postanowieniem z dnia [...] grudnia 1999 r.) zezwalająca Rządowi Republiki [...] na nabycie użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działek nr [...] i [...] została wydana bez skutecznej prawnie zgody właściciela nieruchomości. Bez skutecznej prawnie zgody właściciela, postępowanie w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie może się toczyć z uwagi na treść art. 3b tej ustawy.

Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za częściowo zasadne. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie podzieli zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie dwukrotnie orzekał ten sam organ i w zaskarżonej decyzji wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zajętego stanowiska podtrzymując tym samym argumentację zaprezentowaną w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Brak powtórzenia tej samej argumentacji w zaskarżonej decyzji, a jedynie odwołanie się do niej, nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie w trybie wznowieniowym w zakresie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (sprostowanej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r.) w przedmiocie zezwolenia Rządowi Republiki [...] na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W. w [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, przy ul. W. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2996 ha oraz przy ul. O. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2498 ha organ uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.