Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 217/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 28, art. 136, art. 138, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Firmy "A" 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania mieszkańców wsi P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, tj. inwestycji budowlanej polegającej na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] W. P. na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina Z. – uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylona decyzja organu I instancji zapadła na skutek pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą z W. (reprezentowanej przez firmę "B" Sp. z o.o. z siedzibą w G. – Przedsiębiorstwo Regionalne w Z.) z dnia 14 czerwca 2012 r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozpatrując ten wniosek organ I instancji stwierdził, że zamierzenie nim objęte, tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] W. P. na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., w świetle art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zalicza się do inwestycji celu publicznego, a nadto kwalifikuje się jako obiekt infrastruktury technicznej, o którym mowa w § 2 pkt 1 lit. "h" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy [...] ustalił również, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dotychczas obowiązujący plan miejscowy dotyczący tego terenu stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r.).

Kolegium wskazało, że z treści decyzji organu I instancji wynika, iż przedmiotowa inwestycja ma składać się z masztu telekomunikacyjnego o wysokości 50 m, posadowionego na stopach fundamentowych z zespołem 6 anten sektorowych pracujących w pasmach GSM900/GSM/1899/UMTS oraz 4 anten RL. Anteny mają być zawieszone w trzech sektorach po dwie sztuki, środek elektryczny ma być umiejscowiony na wysokości + 49 m n.p.t., zaś anteny skierowane na azymuty: 40°, 150° i 280°. Przedsięwzięcie to przewiduje też umieszczenie na maszcie 4 anten radiolinii. Stacja będzie obiektem bezobsługowym. Dostęp do niej będzie zaś zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowi działka nr ewid. [...].

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest objęta przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), w związku z czym nie wymaga ona przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (w tym zakresie w zaskarżonej decyzji zauważono, że organ I instancji omyłkowo, zamiast powyższego rozporządzenia, powołał rozporządzenie z dnia 3 października 2008 r. – Dz. U. Nr 199, poz. 150 ze zm.). Inwestor został jedynie zobowiązany do wykonania pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia i każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, a także do przekazywania wyników pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli – jak wskazało Kolegium – mieszkańcy wsi P., których nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], objętej planowaną inwestycją. Odwołujący Ci podnieśli, że decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza interesy mieszkańców wsi P. Dopuszcza ona bowiem do realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, która z uwagi na emisje fal elektromagnetycznych, może negatywnie oddziaływać na ich życie, zdrowie i samopoczucie. Odwołujący podkreślili, że wokół planowanej inwestycji, w jej bliskiej odległości, są zlokalizowane gospodarstwa rolne. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika zaś, że w ramach planowanej stacji bazowej mają być zamontowane anteny, których moc emitowania fal elektromagnetycznych wynosić będzie od 3.335 do 5.3478 W (EIRP). W ocenie strony odwołującej ustalona lokalizacja tego zamierzenia narusza zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 tego aktu, z którego wynika, że dla anten o wskaźniku EIRP z zakresem mocy od 2 000 do 5 000 W, odległość od miejsc dostępnych dla ludności wynosi 150 m od środka elektrycznego anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania, zaś dla anten o wskaźniku EIRP z zakresem mocy od 5 000 do 10 000 W odległość ta wynosi 200 m.

Rozpatrując powyższe odwołanie organ II instancji stwierdził, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej należy do inwestycji celu publicznego. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała zatem uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium organ I instancji, rozpoznając wniosek inwestora, zobowiązany był jednak w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy objęta tym wnioskiem inwestycja należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, winna zapaść przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji – dokonując w niniejszej sprawie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem ewentualnego zaliczenia go do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – nie przeprowadził w tym zakresie samodzielnej oceny, lecz stanowisko o braku potrzeby uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oparł przede wszystkim na stanowisku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyrażonym w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], a także na twierdzeniach wyrażonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] oraz przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w piśmie z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. W pierwszym z tych pism Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że wyniki obliczeń zawarte w przedłożonej przez inwestora dokumentacji pozwalają na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnych poziomów natężenia pól elektromagnetycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a w konsekwencji, że nie spełnia ona warunków do zakwalifikowania jej jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło jednak wątpliwości co do przedstawionej wyżej kwalifikacji spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, jak również co do dokonanej oceny wpływu tej stacji na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, skoro z akt sprawy wynika, że odległość budynków mieszkalnych mieszkańców wsi P. najbliżej usytuowanych względem terenu inwestycji wynosi ok. 40 m, zaś zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. by uznać, że inwestycja ta wymaga przeprowadzenia oceny na środowisko, odległość ta nie może przekraczać 150 m, to już samo porównanie tych dwu odległości (faktycznej i określonej przepisem prawa) "skłania do refleksji w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i rozważenia kwestii sporządzenia stosownego raportu". Nie można bowiem przyjąć za oczywiste, iż konieczność badania szkodliwości przedmiotowej inwestycji nie zachodzi tylko ze względu na umiejscowienie anten na wysokości 49 m n.p.t. oraz założenie, że odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego poszczególnej anteny mierzy się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zdaniem Kolegium koniecznym jest badanie miejsc dostępnych dla ludności w odległościach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wzdłuż osi, a nie jedynie na osi głównej wiązki promieniowania. Pole elektromagnetyczne nie tworzy się bowiem jedynie na osi głównej wiązki promieniowania, tylko tworzy kąt 1800 od środka elektrycznego anteny. Rozumowanie przyjęte przez organ I instancji prowadzi natomiast do wniosku, że tylko na określonej wysokości tejże osi mogłaby następować emisja i odbiór fal elektromagnetycznych, co w ocenie organu odwoławczego nie odpowiada prawdzie. Ponadto Kolegium podniosło, że niezależnie od parametrów technicznych przedmiotowej inwestycji, niesie ona za sobą ryzyko dopuszczenia do powstania urządzenia, które niewątpliwie może spowodować warunki niekorzystne dla zdrowia i życia ludzkiego.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że Wójt Gminy [...] "bez uzasadnienia zaniechał przeprowadzenia postępowania i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Nadto, zdaniem Kolegium, organ ten nie odniósł się do kwestii ewentualnego ograniczenia potencjalnej zabudowy terenu sąsiadującego z przedmiotową inwestycją, zaś załącznik graficzny do decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera oznaczenia granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać. W konsekwencji organ odwoławczy uznał odwołanie od tej decyzji za zasadne i na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wyeliminował ją z obrotu prawnego, przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję organu II instancji "A" Sp. z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy decyzja tego organu nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma nie istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie;

- art. 136 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie pomimo, że organ II instancji - jeśli powziął wątpliwości co do kwalifikacji spornej inwestycji oraz jej wpływu na środowisko - mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie prowadzące do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji;

- art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wątpliwość co do sposobu zakwalifikowania będącej przedmiotem sprawy inwestycji, jak i jej wpływu na środowisko, to powinno było w pierwszej kolejności samodzielnie podjąć stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego, do czego organ ten był uprawniony normą art. 136 k.p.a. Jednocześnie skarżąca Spółka zaznaczyła, że w jej ocenie decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w znacznej części. Autor skargi podkreślił, że w przypadku realizacji stacji bazowych telefonii komórkowych decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawsze jest wymagana. Wymóg ten - zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – dotyczy bowiem jedynie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli zaś parametry danego przedsięwzięcia nie spełniają kryteriów wyznaczonych w tych przepisach, to przedsięwzięcie to nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie strony skarżącej taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem wobec każdej z anten sektorowych wchodzących w skład przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] W. P. brak jest miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki głównej na całym jej przebiegu (miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach znacznie większych niż 150/200 m liczonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla każdej z anten). Strona skarżąca podkreśliła, że odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny oznacza odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut i pochylenie tej osi, a określenie odległości dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji. Miejsca dostępne dla ludności - wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - mogą zatem znajdować się pod osią głównej wiązki promieniowania anteny. Ponadto skarżąca Spółka zaznaczyła, że przedmiotowa stacja została zaplanowana na terenie wiejskim (upraw rolniczych), poza obszarem Natura 2000 i nawet przy uwzględnieniu maksymalnych parametrów jej funkcjonowania, nie będzie miała wpływu na środowisko, w tym nie będzie na środowisko oddziaływać negatywnie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium stwierdziło, iż nie podziela poglądu, jakoby w przypadku powzięcia wątpliwości co do powinności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to organ odwoławczy był zobligowany z urzędu przeprowadzić stosowne postępowanie. Zdaniem organu II instancji stanowisko to jest nieuprawnione i nieuzasadnione, ponieważ to na organie właściwym do wydania decyzji ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego samodzielnej oceny na tle obowiązujących przepisów prawa.

Kolegium zwróciło uwagę, że załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, wymieniając w pkt 7 i 8 moc anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej, stwierdza, że odległość "wiązek głównych" wynosi 150 m i 200 m, co oznacza, że w przypadku zamiaru realizacji inwestycji w odległościach mniejszych niż ww. od miejsc dostępnych dla ludności, powinna być wdrożona procedura oceny oddziaływania na środowisko. Nadto w pkt 9 tego załącznika wskazano, iż brak jest przeszkód terenowych mogących spowodować sytuację, gdzie wiązka główna promieniowania znajdzie się w przestrzeni dostępnej dla ludności. Stan faktyczny sprawy – zdaniem organu II instancji – nie pozwalał zatem na stwierdzenie przez Wójta Gminy [...], że w przypadku planowanej inwestycji nie ma miejsca naruszenie przepisów odrębnych.

Kolegium nie zgodziło się również z twierdzeniem, że brak wskazania w załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, nie stanowił wady tej decyzji, skoro wymóg taki został wprost sformułowany przez ustawodawcę w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu odwoławczego brak oznaczenia takiego obszaru stanowił poważną wadę decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W szczególności zasadne okazały się zarzuty strony skarżącej wskazujące na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy, uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 k.p.a.), albo uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powołanych przepisów wynika, że jeżeli w sprawie zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Całkowicie błędne jest twierdzenie wyrażone w odpowiedzi na skargę, wskazujące, że tylko na organie I instancji – jako właściwym do wydania decyzji – ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Przeciwnie, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ I instancji. Również organ II instancji jest zatem organem właściwym do wydania w sprawie merytorycznej decyzji, tym bardziej, że z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika kompetencja tego organu do orzekania w sprawie w sposób reformatoryjny. W konsekwencji również organ II instancji ma obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim nie dokonał tego organ I instancji, co winno mieć pierwszeństwo przed wydaniem decyzji kasacyjnej, dla której podstawą może być jedynie wadliwość postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m. in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, niepubl., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 866/11, niepubl.).

Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, niepubl.).

W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, publ. OSNAPiUS 2000/9/338).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że stwierdzone przez niego wady w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji nie mogły zostać uzupełnione w toku postępowania w drugiej instancji. W istocie organ odwoławczy ograniczył się do zakwestionowania stanowiska organu I instancji, opartego na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, iż będąca przedmiotem sprawy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie organ ten nie wskazał jednak w jakim zakresie właściwe ustalenie powyższej okoliczności wymaga dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wobec tego nie sposób przyjąć, by powyższej kwestii nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć organ II instancji (korzystając przy tym ewentualnie z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a.) i w przypadku rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia w sposób odmienny niż organ I instancji, wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym.

O braku podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej świadczy ponadto fakt, że już w odpowiedzi na skargę organ ten nie tylko poddał w wątpliwość dokonaną przez Wójta Gminy [...] kwalifikację spornej stacji bazowej, lecz wprost ją zanegował wskazując, że stan faktyczny sprawy nie pozwala na stwierdzenie, iż sporna inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Skoro dla sformułowania takiej opinii – jak wynika z treści odpowiedzi na skargę – dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był dla organu II instancji wystarczający, tym bardziej nie sposób przyjąć, by na etapie postępowania odwoławczego zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania wyjaśniającego, uzasadniająca wydanie orzeczenia o charakterze kasacyjnym.

Niezależnie jednak od treści odpowiedzi na skargę, która nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nadto nie przesądzając o wadliwości bądź słuszności kwalifikacji przedmiotowej inwestycji przedstawionej w decyzji organu I instancji, należy wskazać, że część zarzutów wobec tej kwalifikacji, wyrażonych w decyzji organu odwoławczego, nie tylko nie dawała podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz również była pozbawiona racji. Bezzasadnym w aktualnym stanie prawnym było bowiem stwierdzenie, jakoby organ dokonujący kwalifikacji spornej stacji bazowej w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.", obowiązany był do badania odległości od środka elektrycznego poszczególnej anteny w danej stacji wobec miejsc dostępnych dla ludności, nie tylko w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, lecz również wzdłuż tej osi. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium całkowicie przeoczyło fakt, iż obowiązek dokonywania oceny odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny z uwzględnieniem promieniowania wzdłuż osi głównej wiązki (a nie w osi głównej) nakładały na organy administracji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które utraciło już moc. Wraz z wejściem w życie w dniu 15 listopada 2010 r. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. uległ zmianie zapis dotyczący ustalania odległości pomiędzy miejscami dostępnymi dla ludności a środkiem elektrycznym anteny, w ten sposób, że obecnie obliczając tę odległość uwzględnia się strefę jedynie w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, a nie – jak w poprzednim stanie prawnym – wzdłuż tej osi. W związku z tym wywody organu odwoławczego na temat konieczność obliczania przedmiotowych odległości wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, nie tylko nie znajdują podstaw w aktualnym stanie pranym, lecz również pozostają w sprzeczności z treścią obowiązujących obecnie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Ponadto należy podkreślić, że – jak słusznie podniosła strona skarżąca - odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny wyznacza się przy uwzględnieniu azymutu, jak i pochylenia osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Tym samym oś ta może przebiegać ponad miejscami dostępnymi dla ludności i nie można przez to wykluczyć sytuacji, w której miejsca dostępne dla ludności będą zlokalizowane w stosunkowo bliskiej odległości od stacji bazowej telefonii komórkowej, mierzonej wzdłuż powierzchni terenu, jednak już odległość tych miejsc od środka elektrycznego poszczególnych anten tej stacji, mierzona w osi głównej wiązki promieniowania, będzie znacznie większa, nawet w takim stopniu, że przedsięwzięcie to nie będzie zaliczać się do zamierzeń mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

W ocenie Sądu również wytknięta przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wada załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji, polegająca na nieoznaczeniu na tym załączniku granic obszaru oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, jak i pominięta w zaskarżonej decyzji wada załącznika nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej wynikająca z niepodpisania tego elementu decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania, nie stanowiły podstawy do wydania przez Kolegium orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Wady podlegały bowiem usunięciu w toku postępowaniu odwoławczego, zaś Kolegium nie wykazało braku takiej możliwości.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając w niniejszej sprawie rozstrzygniecie kasatoryjne mimo niewystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., naruszyło wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nadto twierdzenia wyrażone w zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z dyspozycją § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych uchybień zaskarżona decyzja narusza prawo również z innego powodu. Należy bowiem zauważyć, że rozstrzygnięcie to zapadło w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem wniesionym – jak wynika z oznaczenia tego pisma – przez mieszkańców wsi P. Jednocześnie pod tym oznaczeniem dopisano imię i nazwisko oraz adres zamieszkania jedynie jednego z mieszkańców tej miejscowości – K. W. Samo odwołanie nie zostało podpisane, lecz dołączono do niego listę "mieszkańców oraz zainteresowanych w sprawie", na której łącznie podpisało się 13 osób, w tym wspomniany wyżej K. W. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – zachodzi wątpliwość co do tego, kto w istocie jest stroną wnoszącą przedmiotowe odwołanie, tj. czy odwołującym jest jedynie wskazany na pierwszej stronie tego pisma K. W., czy też również pozostałe osoby wpisane na listę załączoną do odwołania. Zaznaczyć należy, że w tytule tej listy nie zaznaczono, iż odnosi się ona do odwołania od określonej decyzji organu I instancji. Nie można więc wykluczyć, że dotyczy ona zupełnie innej sprawy. Okoliczność ta wymagała zatem wyjaśnienia przez organ odwoławczy, a w razie stwierdzenia, że wnoszącymi odwołanie od decyzji organu I instancji są wszystkie osoby, których podpisy widnieją na wspomnianej wyżej liście, zapewnienia wszystkim tym osobom udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako stroną postępowania oznaczyło w swej decyzji ",mieszkańców wsi P." zaś decyzję tę doręczyło jedynie K. W. "z prośbą o poinformowanie o niej odwołujących". Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 28 k.p.a., które w konsekwencji mogło doprowadzić do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz obarczenia zaskarżonej decyzji wadą uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby okazało się, że przedmiotowe odwołanie pochodzi od wszystkich osób podpisanych na załączonej do niego liście.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi. W pierwszej kolejności organ ten ustali, kto dokładnie jest wnoszącym odwołanie od decyzji organu I instancji i tym osobom przyzna w postępowaniu odwoławczym status strony. Następnie, wydając stosowne rozstrzygnięcie, organ ten zastosuje odpowiednie przepisy prawa materialnego, ewentualnie usunie wady załączników do decyzji pierwszoinstancyjnej, a w razie potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w tym wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji dokonanej przez organ I instancji, zastosuje art. 136 k.p.a.