Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 454/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11e, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 86, art. 92
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1615/15 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1615/15 oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej powoływanej jako "kpa", oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), dalej powoływanej jako "specustawa drogowa", po ponownym rozpatrzeniu odwołania "[...]" sp. z o.o., od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] odcinek [...], w zakresie realizacji zadania 4.2: na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" z włączeniem do drogi [...]

[...] (od km 21+250 do km 24+040) oraz zadania 5a: budowa ul. [...] (obecnie al. [...]) klasy G od al. [...] (wraz z węzłem w [...] do al. [...] w [...], cz. I - od początku opracowania do km 1+262,25:

I. uchylił:

– mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:2000, stanowiącą załącznik nr 23 do zaskarżonej decyzji,

– w rozstrzygnięciu, znajdujący się na stronie 4, zapis stanowiącego dotychczasową treść pkt II Linie rozgraniczające teren,

i orzekł w powyższym zakresie poprzez:

– określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji - oznaczonych linią przerywaną koloru niebieskiego - na mapie w skali 1:2000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, która stanowi załącznik nr 1 do decyzji organu odwoławczego, oraz

– ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, zapisu stanowiącego nową treść pkt II: "Określenie linii rozgraniczającej teren. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono przerywaną linią koloru niebieskiego - na mapie w skali 1:2000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, będącej załącznikiem do ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej";

II. uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 17 i 18 zapis stanowiący treść pkt XI

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylonej nowej treści pkt XI: "XI. Określenie terminu wydania nieruchomości. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna";

III. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ wskazał z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, iż skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 542/12 oddalił skargę Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję z dnia 22 grudnia 2011 r.

Po ponownej analizie akt organ drugiej instancji wskazał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, spełnia wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających teren inwestycji (mapy w skali 1:2000, załącznik nr 23 do decyzji). Określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz przeznaczone do czasowego zajęcia. Ustalono również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, a ponadto szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych i szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], Minister Infrastruktury uchylił w części i orzekł w tym zakresie, co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody Lubelskiego nr [...]. Na mocy wskazanej decyzji działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] , a działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działki powstałe z podziału stały się własnością Skarbu Państwa.

Jak zauważył organ drugiej instancji, mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi (załącznik nr 23) na arkuszu 8 nie uwzględnia powyższego podziału. Przedstawiono na niej numery działek sprzed dokonania ich podziału.

Ponadto Minister dostrzegł, że część działki nr [...] z obrębu [...] - [...] oraz cała działka nr [...],[...] i [...] nie została objęta liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, mimo że zachodziła taka konieczność. Z racji tego, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a inwestycja dotyczy budowy drogi ekspresowej, nie ma konieczności dokonania podziału tej nieruchomości. Natomiast konieczność wskazania linii rozgraniczających przebiegających przez teren tej działki wynika z faktu, że jest zajęta pod realizację przedmiotowej inwestycji.

Z tych samych powodów Minister stwierdził, że linia określona w legendzie jako "Zakres inwestycji" od początku drogi [...] do początku łącznicy [...] (na części działki nr [...] z obrębu [...] - [...], stanowiącej istniejący pas drogowy drogi krajowej nr [...]), w zakresie niezbędnym do budowy drogi dojazdowej [...] i [...],[...] powinna być zastąpiona linią rozgraniczającą teren inwestycji.

Organ drugiej instancji wskazał, że w decyzji Wojewody Lubelskiego działkę nr [...] z obrębu [...] przeznaczono pod przebudowę drogi krajowej - Al. [...] w [...]. Natomiast na arkuszu nr 3 mapy określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, fragment tej nieruchomości, niezbędny do rzeczonej przebudowy, znajduje się w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji. Nieruchomość ta wprawdzie stanowi działkę drogową, na której zlokalizowana jest droga tej samej kategorii, co droga objęta przedmiotową inwestycją, jednakże zarządcą drogi obejmującej działkę nr [...] z obrębu [...]nie jest Generalny DDKiA, a Prezydent Miasta [...]. W ocenie Ministra, w takim przypadku zastosowanie znajduje przez analogię art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał za dopuszczalne objęcie działki nr [...] linią tzw. czasowego zajęcia.

W tej sytuacji konieczne było wyłączenie z zakresu objętego liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji działki nr [...] z obrębu [...].

Z uwagi na powyższe Minister w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję w przedstawionym zakresie i określił linie rozgraniczające teren inwestycji na właściwych mapach.

Organ odwoławczy, dokonując powyższych rozstrzygnięć, uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem Wojewody Lubelskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Minister stwierdził dalej, że zarzuty odwołania odnoszą się do nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] (po podziale [...] i [...]) oraz [...] (po podziale [...] i [...]).

Z informacji posiadanych przez organ odwoławczy wynika, że Minister decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody Lubelskiego nr [...]. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, z dniem [...] czerwca 2011 r. działki o nr. ewid. [...] i [...], powstałe z podziału działki o nr [...] oraz działka o nr. ewid. [...], powstała po podziale działki o nr [...], stały się własnością Skarbu Państwa. Natomiast we władaniu "[...]" sp. z o.o. pozostała jedynie działka nr ewi. [...]. Tym samym skarżąca Spółka jedynie graniczy z inwestycją.

Minister stwierdził, że wniosek Spółki o zmianę decyzji Wojewody w punkcie III. 1.2 i orzeczenie o zmianie ekranu akustycznego z nieprzeźroczystego na przeźroczysty wzdłuż granicy drogi [...] z działką nr [...] oraz 500 m przed i 500 m za stykiem tej granicy, należy uznać za bezzasadny.

Po przeanalizowaniu decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzji Wojewody Lubelskiego, w tym projektu budowlanego, Minister ustalił, że nie zdecydowano o posadowieniu ekranów akustycznych na wysokości działki Skarbu Państwa nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, iż zaprojektowane w ramach zadania 4.2 ekrany akustyczne są zlokalizowane od km 0+511,22 drogi głównej w kierunku miasta [...], na łącznicy [...] węzła "[...]", czyli ok. 400 m od nieruchomości o nr ew. [...].

Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca ma rację, iż wzdłuż części jej działki nr [...], znajduje się ekran akustyczny. Został on jednak zaprojektowany i wykonany na podstawie decyzji nr [...] i znajduje się w km 618+327,20 drogi ekspresowej, a zatem zasłania działkę [...] tylko w niewielkiej części (ok. 10 m). Minister nie może w przedmiotowym postępowaniu oceniać zasadności zastosowania wskazanego ekranu akustycznego, bowiem ocena taka wykracza poza ramy tego postępowania. Ponadto organ podkreślił, że ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej oraz postanowieniach wydanych w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko są wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego, stąd w ramach tego postępowania nie można polemizować z celowością przyjętych zapisów. Jak Minister wskazał, to w postępowaniu środowiskowym organy analizują i oceniają wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania.

Ustosunkowując się do wniosku o zmianę decyzji w pkt VII.1 i pkt VII. 2 w zakresie drogi dojazdowej nr [...] i orzeczenie o obowiązku zaprojektowania połączenia tej drogi (zjazdu) w kierunku [...], a także o szerokości minimum 6 m, organ podkreślił raz jeszcze, że zarówno Wojewoda, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów badających zgodność z prawem wniosku inwestora, a nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. W konsekwencji Minister nie jest władny kwestionować sposobu rozwiązań komunikacyjnych, w tym sposobu zaprojektowanych dróg dojazdowych również w tej sprawie, jeżeli rozwiązania te pozostają w zgodzie z przepisami prawa, przez które należy rozumieć nie tylko przepisy ustaw, ale również przepisy aktów wykonawczych.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego drogi dojazdowej [...], organ odwoławczy stwierdził, iż droga ta została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Chybiony, w ocenie organu odwoławczego, był także zarzut o zmianę decyzji w pkt VIII.5 "Branża gazowa", poprzez zmianę i dopisanie działki nr [...], a także orzeczenie o pozostawieniu działki nr [...], po dokonaniu przebudowy sieci gazowej, we władaniu "[...]" sp. z o.o. Minister podniósł, że przedmiotowa działka z chwilą, gdy decyzja Wojewody Lubelskiego nr [...] stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutu braku zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Minister wyjaśnił, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie specustawy drogowej, na gruncie której organ orzekający nie jest związany procedurą planistyczną oraz postanowieniami miejscowych planów, w tym także ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej).

Za bezzasadny organ drugiej instancji uznał także zarzut dotyczący braku skierowania do skarżącej zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody, ponieważ zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Minister podkreślił również, że zanim została wydana decyzja Wojewody Lubelskiego nr [...], ostateczna stała się decyzja Wojewody Lubelskiego nr [...], a w konsekwencji z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa działki nr [...],[...] i [...] (obr. [...]). Tym samym skarżąca Spółka w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji nie była już właścicielką nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, co powodowało, że na organie pierwszej instancji nie ciążył obowiązek doręczania jej zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody Lubelskiego, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Skarżąca natomiast została zawiadomiona o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty Spółki związane z podziałem nieruchomości, dokonanym na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego nr [...] i przejścia na własność Skarbu Państwa części tych nieruchomości na skutek uzyskania przez wskazaną decyzję przymiotu ostateczności, nie mogą być przedmiotem rozważań w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ wykraczają poza jego ramy. W prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Minister mógł jedynie badać postępowanie organu pierwszej instancji zakończone wydaniem decyzji nr [...], jak również samą tę decyzję. Natomiast wszelkie zastrzeżenia odnoszące się do decyzji Wojewody Lubelskiego nr [...] mogą być podnoszone w ramach ewentualnych postępowań nadzwyczajnych, które to skarżąca Spółka zainicjowała.

Na uwzględnianie nie zasługiwał zdaniem Ministra również zarzut dotyczący naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym w art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust., 1 i 2, art. 22 oraz art. 64 ust. 1-3.

W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja nie wpływa na prowadzoną przez skarżącą spółkę działalność gospodarczą w sposób, który można uznać za naruszenie norm konstytucyjnych dotyczących gwarancji swobody działalności gospodarczej. Skarżąca nie wykazała, by jej interes prawny został ograniczony w sposób niezgodny z prawem. Samo zaś niezadowolenie, czy też obawa, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jakiś sposób ograniczy dotychczasowy lub planowany sposób korzystania z całości lub części gruntu należącego do Spółki nie jest wystarczającym argumentem do kwestionowania zasadności, czy też prawidłowości wydanej w sprawie decyzji.

Odpowiadając na zarzut odwołującej się, że inwestycja lokalizowana na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego zakłóca korzystnie z należącej do niej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, stosownie do art. 144 Kodeksu cywilnego, organ podkreślił, że to, iż inwestor nie zastosował rozwiązań projektowanych zaproponowanych przez Spółkę nie oznacz, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje negatywnie na jej nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że zgromadzenie wystarczającego materiału pozwalało na odstąpienie od przesłuchiwania w charakterze świadków osób, wymienionych przez Spółkę, jak i biegłych. Ponadto, mając na uwadze fakt, że przeprowadzenia rozprawy nie wymagał żaden przepis prawa, jak również z uwagi na to, iż przeprowadzenie rozprawy nie wpłynęłoby na przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, organ odwoławczy odstąpił od jej przeprowadzenia.

Odnosząc się do wniosku Spółki z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie kserokopii pism inwestora, organ wyjaśnił, że miała ona zapewnioną możliwość wglądu do akt i sporządzenia notatek lub odpisów w trakcie postępowania odwoławczego. Co więcej, pismem z [...] stycznia 2015 r. wszystkie strony zawiadomiono o treści art. 10 kpa oraz na prośbę odwołującej się termin na zapoznanie się z aktami został wydłużony.

Skargę na opisaną decyzję ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła "[...]" sp. o.o. z siedzibą w Z., domagając się jej uchylenia.

Spółka zarzuciła naruszenie: art 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, a także art. 140 i 144 K.c.; art. 11 ust. 2, 6, 7 w zw. z art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11d ust. 5 i art. 11f ust 3 powołanej ustawy.

Skarżąca podniosła, że organy nie przeprowadziły oceny zgodności inwestycji z obowiązującym prawem, ograniczając się tylko do stwierdzenia jej formalnej poprawności. Nie rozpoznały merytorycznych zarzutów w zakresie naruszenia prawa, w szczególności nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, powodującego nadmierne ograniczenia w swobodzie korzystania z własności i prowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącej, samodzielność inwestora, który we wniosku dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, nie jest nieograniczona i podlega kontroli organów w zakresie zgodności z prawem. Również z orzecznictwa wynika, że rozwiązania przyjęte we wniosku muszą mieć na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości i nie mogą być dowolne.

Skarżąca wyjaśniła, że organ odwoławczy powołał się na okoliczność, iż działki o nr [...], [...] i [...] stanowiące wcześniej własność [...] sp. z o.o., zostały wywłaszczone na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł "[...]") - [...] (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] [...]-[...] - od km 616+616 do km 618+300 do parametrów klasy GP, od km 618+300 do km 630+400 do parametrów klasy S.

W ocenie Spółki, decyzję nr [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wywłaszczono bowiem działki, które nie leżą w granicach inwestycji wynikającej z dokumentacji technicznej, i na których nie przewidziano realizacji żadnych robót. Opisane działania skarżąca uznała za niedopuszczalne, ponieważ prócz rażącego naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 2, 6 i 12 ust. 1, 2, 3 i 4 specustawy drogowej, naruszają one także art. 21 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cel publiczny.

Zdaniem Skarżącej, skoro inwestycja, realizowana na podstawie decyzji Ministra, jest przewidziana na tych działkach, to zarzuty odnoszące się do tych działek powinny być rozpoznane w zaskarżonej decyzji. Tym samym wadliwe było zawężanie oceny zarzutów odwołania jedynie do działki nr [...] pozostałej we władaniu Skarżącej. Objęcie tych działek liniami rozgraniczającym teren inwestycji i faktyczna jej realizacja na tych działkach oznaczają, że dokumentacja odnosząca się do tych działek powinna być traktowana jako dokumentacja inwestycji, co powoduje, że niedopuszczalne jest powoływanie się na to, że część tej dokumentacji została opracowana do bezprawnego - w zakresie objęcia liniami rozgraniczającym - wywłaszczenia działek nr [...],[...] i [...].

Dalej skarżąca podtrzymała zarzuty, zarówno dotyczące ekranów akustycznych, które zgodnie z obowiązującym prawem, nie powinny być wykonane w ramach tej inwestycji, jak i zarzuty dotyczące drogi dojazdowej [...], która nie spełnia wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa.

Jak podkreśliła, dojazd do nieruchomości sąsiadujących z inwestycją drogową powinien być odpowiedni, co oznacza, że musi uwzględniać stan faktyczny i uzasadnione interesy właścicieli. Spółka przytoczyła § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej powoływanego jako "rozporządzenie", wskazując, że przepis ten przewiduje konieczność ustanowienia dojazdu do drogi publicznej, odpowiedniego do przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu jej użytkowania.

Skarżąca podtrzymała również zarzut dotyczący przebudowy sieci gazowej na działce nr [...], podkreślając, że organ nie rozpoznał tego zarzutu, powołując się bezpodstawnie na kreacyjną rolę inwestora oraz fakt, że działka ta z chwilą, gdy decyzja Wojewody Lubelskiego nr [...] stała się ostateczna, przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1615/15 oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Z.

Sąd pierwszej instancji podkreślił na wstępie, że przedmiotem oceny organu odwoławczego w tej sprawie było postępowanie, w którym zapadła decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], a nie decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] dotycząca rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (węzeł [...]) – [...] (początek obwodnicy) w ramach budowy drogi ekspresowej [...] - od km. 616+616 do km 618+300 do parametrów klasy GP, od km 618+300 do km 630+400 do parametrów klasy S.

Jak Sąd ustalił, to ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. dokonano podziału działek [...] (po podziale [...] i [...]) oraz [...] (po podziale [...] i [...]), które w oparciu o art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, po podziale stały się własnością Skarbu Państwa. W konsekwencji, skoro na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011r. nie zostały podzielone i wywłaszczone wskazane wyżej nieruchomości (oprócz działki [...]), to zarzuty i wnioski skarżącej sformułowane w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione w rozpatrywanej sprawie. Sąd wskazał, że zarzuty dotyczące ewentualnej nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżąca może podnosić wyłącznie w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Objęcie zaś pozostałych działek, powstałych po podziale, liniami rozgraniczającymi przedmiotowej inwestycji, dotyczy działek będących własnością Skarbu Państwa.

Niemniej jednak Sąd wyjaśnił, że prawo własności, zagwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji, podlega ograniczeniom wynikającym w szczególności z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Wywiódł, że w rozdziale II Konstytucji pt. "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w art. 31 ust. 3 zawarto ogólną zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Uzupełnieniem tej normy jest wspomniany art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia mogą być zatem ustanowione w ustawie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wskazanych wartości. Jak Sąd wskazał, analizując art. 64 ust. 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, bowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum. Tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, w tym - co jest istotne dla rozpatrywanej sprawy - ograniczeń koniecznych dla budowy dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260).

Analogicznie Sąd ocenił kolejny zarzut skargi, w którym Spółka kwestionowała zastosowanie ekranu akustycznego nieprzeźroczystego, zamiast przeźroczystego, i tylko w zakresie działki nr ew. [...] stanowiącej nadal własność skarżącej. Sąd stwierdził, że ekran ten został bowiem zaprojektowany w ramach zadania, na które Wojewoda Lubelski udzielił pozwolenia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Niemniej, nawet gdyby jego realizacja była objęta decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] wydaną w przedmiotowej sprawie, to i tak – jak słusznie podkreślił organ – ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej są wiążące dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika wprost z art. 86 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego muszą być zatem respektowane, jak również nie mogą być modyfikowane. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący zaproponowanego przez inwestora sposobu zapewniania obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej. Sąd powtórzył, podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych przytoczone w zaskarżonej decyzji, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje wyłącznie oceny prawnej dopuszczalności usytuowania danej inwestycji w podanym we wniosku miejscu. Wyłącznie do inwestora należy bowiem opracowanie koncepcji lokalizacji drogi publicznej, na określonych nieruchomościach, co wymaga podkreślenia, przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań i ograniczeń prawnych terenu. Inwestor nie jest jednak związany określonymi przepisami w przypadku obszarów niepodlegających szczególnej ochronie. W takiej sytuacji wyznacznikiem ulokowania, czy rozbudowy drogi publicznej jest jej funkcjonalność i użyteczność dla jej przyszłych użytkowników.

Jak Sąd skonstatował, na organie architektoniczno-budowlanym, wbrew twierdzeniom skarżącej, spoczywał zatem obowiązek sprawdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi określone w obowiązujących przepisach, i takich sprawdzeń dokonano w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż organ pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. przesłał odwołanie inwestorowi z wezwaniem do zajęcia stanowiska odnośnie do podnoszonych zarzutów, a także w dniu [...] września 2013 r. przekazał kopię pisma skarżącej, wzywając do wypowiedzenia się co do ewentualnej możliwości uwzględnienia proponowanych przez Spółkę rozwiązań lokalizacyjnych. W odpowiedzi inwestor podtrzymał dotychczasowe stanowisko (pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz pismo z dnia [...] września 2013 r.).

Sąd stwierdził, że kwestionowana przez skarżącą droga dojazdowa [...] spełnia warunki określone w przepisach prawa, w tym wymienione w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W ust. 2 zaznaczono natomiast, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Droga dojazdowa [...] ma tymczasem szerokość 3,5 m z utwardzonymi poboczami o szerokości 1,5 m po obu stronach, a ponadto została zakończona placem manewrowym o stosownych parametrach technicznych. Słusznie przy tym wyjaśnił organ odwoławczy, że dojazd odpowiedni, nie zawsze będzie zgodny z żądaniem osoby zainteresowanej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji jeszcze raz zaznaczył, że wprowadzenie odrębnego trybu w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych, a skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Pomimo odjęcia własności, dochodzi zatem do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności.

W rozpoznawanej sprawie nie było więc zdaniem Sądu podstaw do podważania skarżonej decyzji.

Od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Z., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. ar. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...];

b. art. 153 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12 dotyczących rozumienia pojęcia strony w przedmiotowym postępowaniu zgodnie z art. 28 k.p.a. i wynikających z tego rozumienia wskazań, co do zakresu rozpoznania zarzutów strony podniesionych w odwołaniu;

c. art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez oddalenie na rozprawie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1455/15, bowiem dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do zakresu zarzutów, jakie strona może podnosić w przedmiotowym postępowaniu;

2. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezstosowanie w sprawie;

b. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że nieruchomość Spółki posiada dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu jej użytkowania, wynikające z błędnego przyjęcia, że zachowanie minimalnych parametrów drogi określonych w tym przepisie jest wystarczające do przyjęcia, że dojazd ma charakter odpowiedni, podczas gdy nieruchomość Spółki nie ma odpowiedniego do sposobu użytkowania (hala będąca centrum dystrybucji piwa w regionie) dostępu do drogi publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej "Spółka") nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnosząca skargę kasacyjną postawiła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, a zarazem - poprzez zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego - kwestionowana jest prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, w pierwszej kolejności rozpatrzone muszą być zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) autor skargi kasacyjnej zarzucił m.in. naruszenie art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12 dotyczących rozumienia pojęcia strony w przedmiotowym postępowaniu zgodnie z art. 28 K.p.a. i wynikających z tego rozumienia wskazań, co do zakresu rozpoznania zarzutów strony podniesionych w odwołaniu.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pod pojęciem "oceny prawnej" należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09. LEX nr 795206, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11. LEX nr 990211). Związanie sądu oceną prawną oznacza, że sąd administracyjny nie może w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i ma obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego powinno być podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), ponieważ art. 153 P.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 953/11. LEX nr 1216586).

Jakkolwiek zatem wnosząca skargę kasacyjną wadliwie - w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - podniosła zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., nie stanowiło to przeszkody dla oceny jego zasadności.

Należy zatem przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny powołanym przez wnoszącą skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12: 1) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 542/12 oddalający skargę Spółki na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., którą umorzono – stwierdzając brak przymiotu strony - postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Spółki od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr 8/11, a także 2) uchylił zaskarżoną decyzję.

W sprawie rozpoznanej wyrokiem Sądu pierwszej instancji, który został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania obejmowało więc przepisy (zwarte w nich normy prawne) determinujące status Spółki w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. Ocena prawna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. błędnie odmówił Spółce statusu strony postępowania, a w konsekwencji bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 czerwca 2012 r. niezasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego.

W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na decyzję organu drugiej instancji umarzającą postępowanie odwoławcze ze względu na brak przymiotu strony ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie mogły obejmować i nie obejmowały kwestii związanych z zasadnością zarzutów podniesionych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Obejmowały one wyłącznie kwestię statusu wnoszącej skargę kasacyjną, jako strony postępowania. Zarówno Minister Infrastruktury i Rozwoju, wydając decyzję z dnia [...] maja 2015 r., którą uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję [...] maja 2015 r., zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12. Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest zatem niezasadny.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. – stan prawny na datę wdania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - dalej powoływanej również jako "ustawa") i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Spółki naruszenie przez Sąd art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. było konsekwencją naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. (co do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia). Jak stwierdza autor skargi kasacyjnej, z powodu wadliwego rozumienia pojęcia strony organ administracji – niezgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikającymi z tego rozumienia wskazaniami co do zakresu rozpoznania zarzutów strony podniesionych w odwołaniu – wadliwie pominął liczne wnioski dowodowe Spółki. Jak dalej wywodzi autor skargi kasacyjnej, sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznych, a swoją ocenę opiera na niebudzących wątpliwości ustaleniach organu odwoławczego, które w sprawie były dokonane wadliwie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że decyzje organów administracji w sprawie rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem zostały wydane na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.

Stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - stan prawny na datę wdania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis nie pozostawia tym samym organowi administracji swobody w wyborze rozstrzygnięcia, w przypadku spełnienia przez inwestora określonych w ustawie warunków.

Należy także mieć na względzie treść art. 11e ustawy, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza uznaniowości przy jej wydawaniu. Tylko niespełnienie przez wnioskodawcę któregokolwiek z warunków lub świadczeń przewidzianych obowiązującymi przepisami oznacza, że organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej.

Związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza zatem, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (por. P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. WKP 2012 r. Komentarz do art. 11e). Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

Organ rozstrzygający w trybie powoływanej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

W świetle powyższego, jako chybione należy ocenić stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną, co do wadliwości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wypełnienia przez organy administracji obowiązków wynikających z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a.

Na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd trafnie wskazał, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właściwy organ dokonuje wyłącznie oceny prawnej dopuszczalności usytuowania danej inwestycji w podanym we wniosku miejscu. Sąd zauważył dalej, że na organie architektoniczno-budowlanym spoczywał obowiązek sprawdzenia, czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymogi określone w obowiązującym przepisach, i takich sprawdzeń – jak Sąd skonstatował – dokonały organy administracji w przedmiotowej sprawie.

Sąd trafnie ocenił także zarzut Spółki dotyczący zastosowania ekranu akustycznego, zamiast przeźroczystego, i tylko w zakresie działki nr ew. 88/22 stanowiącej własność skarżącej.

Po pierwsze, prawidło zaakceptował stanowisko organu administracji, że ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia są wiążące dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – stan prawny na datę wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji). W świetle natomiast art. 92 powołanej ustawy organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związany jest także, wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 tej ustawy, postanowieniem w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydano zarówno decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł dokonać modyfikacji w zakresie wymaganych tymi aktami zabezpieczeń akustycznych.

Po drugie, Sąd prawidłowo wskazał, że ekran akustyczny w zakresie działki nr ew. [...], stanowiącej własność skarżącej, został zaprojektowany w ramach zadania, na które Wojewoda Lubelski udzielił zezwolenia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W postępowaniu ze skargi na decyzję Ministra, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nie mogłoby zatem dojść do zmiany lokalizacji, czy też typu ekranu akustycznego przewidzianego w zakresie wskazanej działki. Dla trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji nie ma przy tym znaczenia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1455/15. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku zwrócił wprawdzie uwagę na związek pomiędzy decyzjami Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] lipca 2011 r., jednakże wyłącznie w celu wykazania, że działki wywłaszczone na mocy pierwszej z tych decyzji zostały wywłaszczone na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, jakkolwiek w ramach zadania, na które zezwolenia udzielono drugą z nich. Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażona w przywołanym wyroku (strony 15-16 uzasadnienia) odnosiła się wyłącznie do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. i uchylającej ją w części i w tym zakresie rozstrzygającej co do istoty sprawy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Doprowadziła ona Naczelny Sąd Administracyjny do konstatacji, że skutki, które wywołała ta decyzja – w postaci wywłaszczenia – nie mogły przemawiać za stwierdzeniem jej nieważności, ponieważ "odjęcie" własności nastąpiło na cel publiczny i za odszkodowaniem, a jedynie na etapie podziału inwestycji na etapy przyporządkowano te działki kolejnemu, realizowanemu na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., etapowi tej samej inwestycji.

Powoływane przez wnoszącą skargę kasacyjną (str. 19 skargi kasacyjnej), zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1455/15 twierdzenie, że negatywne skutki decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały sanowane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12, bynajmniej nie oznacza zatem, że Sąd zaakceptował możliwość, aby w postępowaniu odwoławczym przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, rozpatrującym odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2011 r., doszło do wzruszenia rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Powołane okoliczności wskazują, że wbrew mylnemu stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1455/15 nie był niezbędny do wyjaśniania istotnych wątpliwości, co do zakresu zarzutów, jakie strona mogła podnieść w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2015 r. Ponadto, jak wynika z protokołu rozprawy w dniu 16 października 2015 r. (karta nr 90 akt sprawy), pełnomocnik Spółki nie złożyła wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Wniosła o odroczenie rozprawy z uwagi na konieczność uwzględnienia uzasadnienia wyroku z dnia 30 września 2015 r.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1455/15, jako niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do zakresu zarzutów, jakie strona mogła podnieść w postępowaniu.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, oraz Kodeksu cywilnego.

Niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności, wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Podobnie, w świetle art. 22 Konstytucji RP dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o ile następuje w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny.

Jak już wskazano, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. służy realizacji celu, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych ma więc na celu realizację celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie - na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na stronie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku - skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a ustawy). Dochodzi zatem do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie jest więc naruszana proporcja między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 704/09. LEX nr 597792). Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika ze sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, aby w toku postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem doszło do nierównego traktowania stron, a tym bardziej do dyskryminacji którejś z nich. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy, a projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane. W tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji w kształcie przedstawionym przez inwestora.

W punkcie IV decyzji organu pierwszej instancji zawarto wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym obowiązek zapewnienia właścicielom nieruchomości przyległych do przedmiotowej inwestycji dostępu do drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, ani art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który zaakceptował w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że nie zawsze dojazd odpowiedni, w rozumieniu § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – stan prawny na datę wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), będzie zgodny z żądaniem osoby zainteresowanej. Jak Sąd ustalił, kwestionowana przez wnoszącą skargę kasacyjną droga dojazdowa [...] ma szerokość 3,5 m z utwardzonymi poboczami o szerokości 1,5 m po obu stronach i została zakończona placem manewrowym o stosownych parametrach technicznych. Spełnia ona zatem wymagania określone w § 14 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem inwestora przedstawionym w piśmie z dnia [...] września 2013 r., że plac manewrowy umożliwi pojazdom uprzywilejowanym wykonanie manewru zawracania. Zawracanie pojazdów ciężarowych jest natomiast możliwe w granicach własności nieruchomości Spółki, na placu służącym do rozładunku/przeładunku towaru, jaki firma prowadząca działalność gospodarczą wymagającą tego rodzaju transportu, powinna posiadać. Ponadto, jak wynika z uzasadniania decyzji organu pierwszej instancji, nieruchomości należące do Spółki będą miały zapewniony dostęp do drogi krajowej [...] poprzez: a) węzeł "[...]" – drogą dojazdową nr [...] szer. 6,0 m, drogą powiatową Nr [...] (Al. [...]) szer. 6,0 m – 9,0 m, alternatywnie drogą Nr [...] (ul. [...]) po jej przebudowie, ul. [...] szer. 7,0 m; b) węzeł "[...]" – drogą dojazdową nr [...] szer. 6,0 m drogą Nr [...] (ul. [...]) szer. 6 m, drogą dojazdową "[...]" szer. 6,0 m i drogą powiatową Nr [...] (ul. [...]) szer. 7,0 m; c) układ istniejących i projektowanych dróg publicznych niższych kategorii.

Jakkolwiek zatem realizacja inwestycji drogowej, objętej decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie będzie się wiązać dla Spółki z określonymi niedogodnościami, to są to jednak skutki dopuszczone przez ustawodawcę, jako konieczne dla realizacji inwestycji drogowych, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach przewidzianych ustawami może podlegać ograniczeniu, jak w niniejszej sprawie. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny wnoszącej skargę kasacyjną, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem oddalił skargę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.