Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 74/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu M. B. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] znak [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], znak [...], umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr I i nr II zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w G.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W wyniku postępowania, wszczętego z urzędu w związku z zawiadomieniem w dniu 2 listopada 2006 r. przez A. W. i M. W. o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w części parterowej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w G., polegającej na zmianie warunków sanitarnych poprzez uruchomienie sklepu z akcesoriami motoryzacyjnymi, magazynów różnego rodzaju odpadów i sprzętu motoryzacyjnego (lokal użytkowy nr II) oraz magazynu opon (lokal użytkowy nr I), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...].

Na skutek skargi wniesionej przez A. W. i M. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 489/07, uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu Sąd przedstawił wykładnię przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazując że przykładowy katalog zawartych w nim przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania stanowi bezwzględną materię do rozważenia i uwzględnienia jej z urzędu przez organ. Podkreślił, że rolą organu jest zbadanie, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będzie wymagał dokonania zgłoszenia, a nadto zaakcentował, że zmianą sposobu użytkowania jest również intensyfikacja dotychczasowego sposobu użytkowania. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez jednoznaczne ustalenie czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. ustalenie poprzedniego i aktualnego faktycznego sposobu wykorzystania lokali nr 1 i 2 oraz dokonanie oceny prowadzonej w nim działalności pod kątem jej intensyfikacji. W tym celu Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego i odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących magazynowania i przechowywania różnych części i akcesoriów samochodowych (także niebezpiecznych i szkodliwych dla zdrowia) oraz zintensyfikowania dotychczasowego sposobu korzystania ze wspólnego budynku mieszkalno-użytkowego poprzez uruchomienie sklepu motoryzacyjnego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] po raz kolejny rozstrzygnął o umorzeniu postępowania "w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr I i II zlokalizowanych na parterze budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. [...] w G.". Jako podstawę prawną wydanej decyzji powołał przepis art. 105 § 1 K.p.a., natomiast w uzasadnieniu wskazał, że w toku ponownego postępowania przeprowadzone zostały w dniu 27 czerwca 2008r. oględziny z udziałem stron, w wyniku czego sporządzono dwa protokoły oględzin obejmujące lokal użytkowy nr I i lokal użytkowy nr II. Dalej organ wskazał, że lokal nr I, o powierzchni 63,9 m2, składa się z trzech pomieszczeń: sklepu, przedsionka oraz węzła sanitarnego, przy czym przedłożony został dowód dokonania zmiany sposobu użytkowania, do której nie wniesiono sprzeciwu. Organ stwierdził, że sprawę aktualnego wykorzystania lokalu nr I potraktował jako odrębne postępowanie administracyjne, w którym będzie wydana odrębna decyzja. Odnośnie lokalu nr II organ podał, że zajmuje on powierzchnię 81,10m2, składa się z pomieszczenia nr 1 i nr 2, stanowiącego zaplecze warsztatu samochodowego, gdzie przechowuje się akcesoria części samochodowych i nowe opony, a nadto w skład pomieszczenia nr II wchodzi węzeł sanitarny, pomieszczenie dawnej kotłowni, gdzie przechowuje się felgi samochodowe, pomieszczenia szatni, jadalni, rozdzielni elektrycznej oraz pomieszczenie wykorzystywane jako skład części używanych, graniczące z warsztatem. Poza tym organ wskazał, że w dniu 10 lipca 2008 r. przesłuchani zostali świadkowie – obecni i byli pracownicy Zespołu Szkół [...] w G. na okoliczność poprzedniego sposobu wykorzystania poszczególnych pomieszczeń lokalu nr II. Na tej podstawie organ stwierdził, że w tym lokalu nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Organ wywiódł, że wprawdzie pomieszczenia nr 1, 2 i 3 tego lokalu są wykorzystywane w sposób inny niż w czasie użytkowania przez Zespół Szkół, gdyż poprzednio były pomieszczeniami biurowymi, jednak przechowywanie części i akcesoriów samochodowych nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości bądź układu obciążeń. Ponadto, zdaniem organu, są to pomieszczenia przynależne do warsztatu i zmiana sposobu ich wykorzystania, związana ze zmianą organizacji pracy, nie może przesądzać o zmianie sposobu użytkowania, zwłaszcza, że obecnie pomieszczenia te są również funkcjonalnie związane z warsztatem. W tych warunkach organ uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż w lokalu nr II nie wystąpiła zmiana sposobu użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzję tę zakwestionowali A. W. i M. W., zarzucając we wniesionym odwołaniu, że nie stanowi ona wykonania wyroku Sądu z dnia 6 marca 2008 r., w którym jednoznacznie określony został sposób i zakres postępowania wyjaśniającego. Wskazując na brak ustaleń stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu decyzji, wybiórczość organu w stosowaniu prawa materialnego i K.p.a. oraz dowolność interpretacji, wskazali, że uznawanie sprawy za bezprzedmiotową pozostaje w rażącej sprzeczności z orzeczeniem Sądu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy, a w rozważaniach zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 6 marca 2008 r. i stwierdził, że organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu dokonał szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania zgodnie z art. 71 ust. 4 tej ustawy. Stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji dokonał oceny, czy zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania spowodowało niekorzystne skutki dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych; sprawdził ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnął sprawy zagrożenia pożarowego podniesione przez odwołujących w lipcu 2008 r. Nadto, stwierdził organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] ustalił i porównał sposób poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu, jak również ustalił, że nie nastąpiła intensyfikacja działalności. Dalej wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w roku 2006 organ pierwszej instancji stwierdził, że w tych pomieszczeniach są przechowywane opony samochodowe, nie stwierdzono natomiast części handlowej, lady sklepowej, kasy ani zatrudnionych pracowników sklepu. Nie stwierdzono też dokonania nadbudowy ani przebudowy. Podał też, że lokal nr I obejmuje pięć pomieszczeń większych oraz trzy mniejsze, a lokal nr II składa się z dwóch pomieszczeń. W lokalu tym są przechowywane felgi i akcesoria, nie stwierdzono w nim części handlowej. Natomiast ustalenia dokonane w roku 2008 nie potwierdzają ustaleń z poprzedniej kontroli, gdyż w listopadzie 2006 r. w lokalu nr I były przechowywane akcesoria samochodowe, a obecnie jest tam sklep motoryzacyjny. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko organu pierwszej instancji jest zasadne i - zgadzając się ze stanowiskiem Sądu co do konieczności zebrania szerokiego materiału dowodowego – wywiódł, że Sąd nie zakwestionował w sprawie orzeczenia organu, stwierdził jedynie, że nie zostało poparte dowodami uzasadniającymi postawiona tezę. W ponownym postępowaniu, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszoinstancyjny tę tezę wyjaśnił i zebrał wystarczające dowody na jej potwierdzenie.

We wniesionej skardze A. W. powtórzyła i rozwinęła zarzuty podniesione w odwołaniu, podkreślając, że lokale nr I i nr II znajdują się w budynku i na działce stanowiącej jej współwłasność, zostały sprzedane jako "użytkowe nieużytkowane" oraz nigdy nie miały ustalonych prawnie warunków użytkowania. Dodała, że z zaleceń Sądu zrealizowano jedynie art. 79 K.p.a., tj. przesłuchano świadków, a nadto przeprowadzono kolejne oględziny. Wskazała, że organy naruszyły art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie skontrolowano przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego ani nie skontrolowano działań organów nadzoru architektoniczno-budowlanego, które z rażącym naruszeniem prawa dokonały zmiany sposobu użytkowania lokalu nr I na sklep motoryzacyjny. Zarzuciła, że organ odwoławczy naruszył art. 35 K.p.a., a ponadto nie dokonał własnych ustaleń, niczego nie zweryfikował, zaś stwierdzenia o dokonaniu szczegółowej oceny przez organ pierwszej instancji są gołosłowne i nie znajdują uzasadnienia w żadnym dokumencie. Stwierdziła, że w decyzjach organów brak jest merytorycznych zgodnych z prawem i logiką argumentów i uzasadnień, a postępowanie jest celowo przewlekane, przy czym pomija się fakt, że w lokalu nr II w ścianie konstrukcyjnej budynku znajdują się trzy otwory drzwiowe i jeden okienny łączące hale warsztatu w odrębnym budynku na działce A, co rażąco narusza art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz granice działek.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując, że organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne postępowanie zgodnie z ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 6 marca 2008 r.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte, dodatkowo podnosząc, że lokale użytkowe nr I i nr II zostały w roku 2004 wydzielone jako samodzielne i sprzedane, natomiast wcześniej były to pomieszczenia gospodarcze (biuro, kotłownia, toalety) a pozostałe pomieszczenia były wykorzystywane doraźnie w zależności od potrzeby. Poza tym podniosła, że jej mieszkanie znajduje się nad pomieszczeniem będącym składem odpadów przemysłowych, w tym niebezpiecznych, których opary docierają do jej mieszkania. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik właścicieli lokali (nr I i nr II), wniósł o oddalenie skargi, akcentując nieprawdziwość twierdzeń o składowaniu odpadów.

Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu poparł skargę, wskazując na niewykonanie wyroku Sądu i brak oceny intensyfikacji prowadzonej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zważywszy, że rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie są już po raz kolejny poddawane ocenie Sądu, dodatkowo podkreślić trzeba, że stosownie do art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ostatnio wskazana zasada łączy się z pewnymi elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Mimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (por. T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 364). Natomiast wskazania do dalszego postępowania polegają na określeniu sposobu i kierunku uzyskania pełnego materiału faktycznego i dowodowego. Według utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa, które Sąd podziela, przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się zawartą w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów prawnych, zarówno prawa procesowego jak i materialnego, polegającą na wyjaśnieniu ich istotnej części oraz sposobu zastosowania ich w konkretnym wypadku związanym z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się nie tylko krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, ale i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne oraz jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Zasada zawarta w omawianym przepisie art. 153 P.p.s.a. oznacza w istocie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres tego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego, gdyż zasięgiem oddziaływania tego wyroku zostaje objęte również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie nastąpi w razie uchylenia zaskarżonej decyzji. Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd (np. w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego tym przepisie jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 364-366 oraz wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118).

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, objętej kontrolą przez Sąd korzystający z uprawnienia płynącego z art. 135 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały nie tylko z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., ale również z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 1 i 3 K.p.a., natomiast decyzja organu odwoławczego dodatkowo z naruszeniem art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiego wniosku, od razu należy zaznaczyć, że w świetle przepisów art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego. Treść decyzji administracyjnej jest przedmiotem unormowania art. 107 K.p.a., który w §1 do części składowych decyzji zalicza rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie, określone szczegółowo w § 3 tego przepisu, stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Z tego względu pomiędzy sentencją decyzji, a jej uzasadnieniem powinna zachodzić spójność i niedopuszczalne jest, aby treść uzasadnienia była sprzeczna z treścią rozstrzygnięcia. Nie może również istnieć decyzja, która nie posiada osnowy. Znamiennym jest nadto, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania decyzji z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających. Powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji nie tylko przez Sąd, który sprawując kontrolę w oparciu o przepisy P.p.s.a. nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści, ale przede wszystkim przez organ odwoławczy, realizujący zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, wskutek wniesienia odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalony został słuszny pogląd, sprowadzający się do twierdzenia, że do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie wystarcza by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95). Poza tym zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a to z kolei oznacza, że organy pierwszej i drugiej instancji winny prowadzić postępowanie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym (B. Adamiak [w:] B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 96). Wymóg ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, stąd działanie organu odwoławczego nie może sprowadzać się wyłącznie do kontroli i oceny decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany przeprowadzić samodzielny proces rozpoznawczy i dedukcyjny, a następnie - spełniając postulat z art. 107 § 3 K.p.a. - dać temu wyraz w uzasadnieniu swej decyzji. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności oraz godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, stąd musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę na treść rozstrzygnięć podjętych przez organy obydwu instancji i podkreślić, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji sprowadzało się do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że postępowanie miało na celu ustalenie czy zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uzasadniające stwierdzenie wystąpienia zmiany sposobu użytkowania.

Analizując treść decyzji pierwszoinstancyjnej nie można nie dostrzec, że pomimo, iż w jej osnowie wskazano, że rozstrzygnięcie dotyczy dwóch lokali użytkowych, ponumerowanych kolejnymi cyframi rzymskimi "I" i "II", to jednak decyzja ta zawiera w uzasadnieniu rozważania dotyczące tylko jednego lokalu, tj. lokalu nr II. W treści uzasadnienia organ pierwszej instancji wprawdzie omówił charakterystykę lokalu nr I, uczynił to jednak wyłącznie informacyjnie, wyraźnie eksponując, że sprawa tego lokalu stanowi odrębny przedmiot postępowania oraz sygnalizując, że rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zamieszczone w odrębnej decyzji. Zamieszczając zatem w osnowie decyzji władcze rozstrzygnięcie dotyczące również lokalu nr I, organ pierwszej instancji doprowadził do sprzeczności pomiędzy sformułowaną przez siebie sentencją decyzji a jej uzasadnieniem. W odniesieniu do lokalu nr II, organ pierwszej ograniczył natomiast swą argumentację wyłącznie do zagadnienia aktualnego i poprzedniego sposobu jego użytkowania, czym naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie nie zawiera nakazanego przez Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. ustalenia zakresu i oceny intensyfikacji działalności prowadzonej aktualnie w lokalu nr II. W wyroku tym, przedstawiając w sposób klarowny wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wyraźnie wskazano, że dopiero stwierdzenie sposobu poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu lub jego części i dokonanie ich oceny pod kątem zintensyfikowania mogło pozwolić organowi na przyjęcie lub odrzucenie skutków wymienionych w tym przepisie. Nie można zatem skutecznie odeprzeć podnoszonych zarzutów dotyczących niewykonania wyroku Sądu. Nadto, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, polegających na przesłuchaniu świadków co do sposobu wykorzystywania pomieszczeń w lokalu nr II w okresie funkcjonowania tam warsztatów szkolnych, nie można uznać za realizację nakazów zawartych w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. również i z tego powodu, że nie zostały poczynione jakiekolwiek próby wyjaśnienia kwestii legalnego, tj. zgodnego z wydanymi w tym zakresie decyzjami, przeznaczenia tego lokalu, co z kolei stanowi naruszenie wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Zauważyć należy, że sposób wykorzystywania tego lokalu przez Zespól Szkół nie może stanowić wyłącznego punktu odniesienia, gdyż nie można a priori zakładać, że był on zgodny z prawem.

Z kolei organ odwoławczy, opisawszy stan faktyczny sprawy i zacytowawszy obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 6 marca 2008 r., własne wywody w istocie ograniczył wyłącznie do lokalu nr I, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. Przypomnieć należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie, a jednocześnie organ odwoławczy nie może wyjść poza granice sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji, które w świetle treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji dotyczyły jedynie lokalu nr II. Skoro zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, zatem na gruncie dotychczasowych wywodów uznać trzeba, że orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ drugiej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż jego ocena sprawy jest tożsama z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji, które - co należy w tym miejscu zaakcentować – sprowadzało się w przedmiotowej sprawie do umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obu lokali (nr I i nr II). Poza tym, analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ten ograniczył się wyłącznie do oceny decyzji organu pierwszej instancji, a zatem w istocie uchylił się od ciążącego nań obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie poprzez ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stanowi to naruszenie przepisów art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a.

W świetle powiedzianego dotychczas, nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji wykonał w pełnym zakresie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., a także wyjaśnił i zebrał wystarczające dowody przesądzające o konieczności umorzenia postępowania. Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, zawartym w końcowej części uzasadnienia, iż poprzednio orzekający Sąd nie zakwestionował w sprawie orzeczenia organu opartego o przepis art. 105 K.p.a. W tym zakresie Sąd nie wypowiadał się bowiem merytorycznie, tak samo zresztą jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, gdyż dostrzeżone wady postępowania uzasadniały już na wstępie wyeliminowanie zapadłych w sprawie decyzji, co uniemożliwiało przejście do dalszej fazy procedowania polegającego na ocenie zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 wyroku, orzeczono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 3 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i - wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku - sprowadzają się do usunięcia wszystkich opisanych naruszeń prawa poprzez należyte wyjaśnienie stanu faktycznego i rozważenie intensywności wykorzystania spornych lokali pod kątem przesłanek wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 tej ustawy, a następnie wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd od ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi, w istocie tożsamych z zarzutami odwołania, w tym również dotyczących zmiany warunków sanitarnych i ich oddziaływania. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem postępowania, jakie powinien przeprowadzić organ według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także przyszłej decyzji tego organu.