Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 542/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi W.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego, zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski KP


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu w O. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uznania W.A. za osobę bezrobotną oraz odmowie prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Powiatu w O. podał, iż z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji spełniał on warunki do uznania za osobę bezrobotną. Nie udokumentował jednak okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z tym należało odmówić przyznania prawa do zasiłku.

Od powyższej decyzji W.A. wniósł odwołanie podnosząc, iż ostatnie 10 lat prowadził działalność gospodarczą – "Sklep spożywczy". W ostatnim roku działalności nie był w stanie opłacać składek na ubezpieczenie społeczne. Płatności w tym zakresie uregulował do sierpnia 2005 r., a [...] listopada zlikwidował działalność gospodarczą. Wskazał, iż w grudniu 2005 r. oraz styczniu i marcu 2006 r. występował do Urzędu Pracy w O. w celu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Nie został jednak uznany za bezrobotnego z powodu braku zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ nie udzielił mu żadnej informacji co do koniecznych czynności. Opisując szerszy kontekst sprawy podał, iż ma na utrzymaniu syna, który aktualnie zdaje maturę. W rodzinie pracuje tylko żona skarżącego.

Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu. W uzasadnieniu podniósł, iż W.A. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] marca 2006 r. Uznano go za osobę bezrobotną i odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda ustalił, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżący udokumentował 280 dni podlegania ubezpieczeniu społecznemu, a warunkiem przyznania zasiłku jest udokumentowanie co najmniej 365 dni zatrudnienia lub ubezpieczenia. Odnosząc się do kwestii wcześniejszych zgłoszeń W.A. w Powiatowym Urzędzie Pracy organ podał, że skarżący w odwołaniu nie wskazał, którego dnia się stawił i jakie dokumenty wówczas przedstawił. Ponadto sam przyznaje, że nie miał wymaganych dokumentów. Wojewoda wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2607). Zgodnie z § 3 ust. 4 tego rozporządzenia, nie dokonuje się rejestracji w przypadku braku przedstawienia przez wnioskodawcę wymaganych dokumentów.

W.A. wniósł skargę na decyzję Wojewody. Podniósł, iż nie może się zgodzić z przesłankami decyzji organu drugiej instancji, ponieważ został wprowadzony w błąd przez pracownika Urzędu Pracy w O. Wyjaśnił, iż stawił się w urzędzie już w grudniu przedstawiając dowód osobisty, świadectwa pracy, zaświadczenie o zatrudnieniach, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, decyzję o wykreśleniu działalności z ewidencji, legitymację ubezpieczeniową oraz wypełnioną kartę rejestracyjną bezrobotnego. Złożone dokumenty jednak oddano mu, wskazując na konieczność uzupełnienia ich o zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto organ, nie udzielając wyczerpującej informacji nie rozpoznał wniosku na podstawie złożonych dokumentów. W lutym 2006 r. wyjaśniono skarżącemu, iż na podstawie przedstawionych dokumentów może być zarejestrowany jedynie bez prawa do zasiłku. W konkluzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji uchybienie przez nierozpoznanie wniosku w grudniu, mimo iż zachodziły przesłanki do jego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie Sąd uznał, iż organy orzekające naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu skarżący podał, iż zgłaszał się do Urzędu Pracy w O. w grudniu 2005 r., styczniu i marcu 2006 r. Jego wniosek nie został wówczas przyjęty i rozpoznany, a ponadto nie udzielono mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do dalszego postępowania. Wojewoda odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdził jedynie, iż W. A. nie przedstawił w odwołaniu w jakim dniu stawił się w urzędzie, a ponadto przyznał, że nie miał wymaganych dokumentów. W ocenie Sądu postępowanie organu pierwszej i drugiej instancji uchybiało podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, cyt. za B. Adamiak [w.] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 606). Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, ibidem, s. 606).

W sprawie, organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W szczególności Wojewoda powinien wezwać skarżącego do dokładnego wskazania w jakich terminach stawiał się w Urzędzie Pracy i jakie dokumenty przedstawił oraz ustalić, czy nie zachodziła wówczas podstawa do rozpoznania wniosku. Należy mieć na względzie, iż nie przyjmując wniosku skarżącego w grudniu 2005 r. (a także w styczniu i marcu 2006 r.) oraz nie udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek organ dopuścił się zaniechań, w skutek których mogły powstać dla W.A. negatywne skutki prawne. Zgodnie z art. 71 ust. 1 prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli, w szczególności w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Ze względu na braku udokumentowania powyższego okresu organ odmówił przyznania skarżącemu zasiłku. Do jego obliczenia organ przyjął jako wyjściowy (data rejestracji) dzień [...]24 marca 2006 r. Zarówno jednak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zważył, że skarżący – wedle jego oświadczeń – zgłaszał się w urzędzie dużo wcześniej, a jego niezwłoczna rejestracja istotnie wpłynęłaby na ustalenie jego uprawnień do zasiłku. O oparciu o okoliczności przedstawione w skardze zachodziła podstawa do uznania W.A. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku już w grudniu 2005 r. W przypadku rejestracji skarżącego w tym miesiącu, z uwagi na treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skarżący mógłby spełnić warunki do uzyskania prawa do zasiłku od dnia udokumentowania tego prawa.

Konkludując, należy stwierdzić, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił i nie rozważył wyczerpująco podniesionych przez W.A. w odwołaniu zarzutów nie dokonania rejestracji w grudniu 2005 r. oraz uchybienia obowiązkowi informowania. Tym samym Wojewoda naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz, nie rozważając naruszenia zasady informowania przez organ pierwszej instancji, naruszył także art. 9 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85, opubl. ONSA 1986/2/43). Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy obowiązane są czuwać nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W rozumieniu tego przepisu szkodą będzie każdy uszczerbek, materialny lub moralny, postradanie możliwości uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zarówno co do jego istoty, jak i czasu, w którym miałoby zapaść. Każde pogorszenie sytuacji faktycznej lub prawnej strony, utrata możliwości jej zmiany na lepsze, odsunięcie na czas późniejszy rozstrzygnięcia sprawy, które mogło być podjęte wcześniej, będzie szkodą dla strony w rozumieniu przepisu art. 9 k.p.a. (J. Borkowski Glosa do wyroku NSA z dnia 15 października 1992 r., sygn. akt SA/Ka 766/92, opubl. OSP 1994/5/100 - t.1). W ocenie Sądu naruszenie zasady informowania przez organ pierwszej instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skutek nieudzielenia skarżącemu stosownych wskazówek i wyjaśnień skarżący zdecydował się złożyć wniosek o rejestrację w powiatowym urzędzie pracy dopiero po uzyskaniu zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. To spowodowało, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację W. A. nie spełniał już warunku z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W związku z wyżej wymienionymi uchybieniami organy administracji ponownie rozpatrując sprawę, powinny zwrócić uwagę na wymagania formalne postępowania administracyjnego, w szczególności powinny zbadać, kiedy i jakie dokumenty skarżący składał w powiatowym urzędzie pracy, jakie udzielono mu w tym względzie pouczenia i czy nie szkodziły one skarżącemu. W razie ustalenia, iż W.A. składał wniosek o rejestrację wcześniej (grudzień 2005, styczeń, marzec 2006 r.) należy dokonać rejestracji od tego dnia i również w odniesieniu do tego terminu ustalić okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu w poprzedzających go 18 miesiącach. Ewentualne przyznanie prawa do zasiłku powinno nastąpić z uwzględnieniem art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia. Powyższe wskazania wiążą organ (art. 153 p.p.s.a.).

Z wymienionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

/-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/P.Miładowski

KP