Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 464/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3, art. 97 ust.1, art. 99
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości
article: art. 145 § 2 zd. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 pkt 1, art. 28, art. 61a § 1, art. 105 § 1, art. 157 § 2, art. 182 i n,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 maja 2022 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza [...] z dnia 17 lipca 2019 r., na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej: "u.g.n."), § 2 ust. 1, § 3, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej – "k.p.a.), zatwierdzono projekt podziału nieruchomości będących własnością G. i T. L. (dalej: "uczestnicy") pod warunkiem zapewnienia dla wydzielonych działek przy ich zbywaniu dostępu prawnego do drogi publicznej w trybie art. 99 u.g.n.

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. B. S. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do SKO [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania, celem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że Państwo L. wystąpili do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej (do ich działek powstałych w wyniku podziału) przez nieruchomość skarżącej.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. SKO uznało, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż żądanie pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony. Wnioskodawczyni nie była stroną postępowania, zakończonego zakwestionowaną decyzją. Nie wykazała też, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienia interesu prawnego, który uzasadniałby jej legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wnioskodawczyni swoje żądanie wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego i odnosi je do okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania podziałowego, ale miały miejsce po jego zakończeniu. Takie oczekiwanie to zbyt mało zdaniem organu, by można było uznać ją za stronę postępowania, uprawnioną do wystąpienia z powyższym wnioskiem.

W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 5 października 2021 r., sygn. akt.: I SA/Po 443/21 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/0, CBOS). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. – dalej: "k.c."),, do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym sposób korzystania z nieruchomości. Organ odmawiając wszczęcia postępowania nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających. Ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymagała zaś przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu, w tym przypadku czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wcześniejszym wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 17 lipca 2019 r., decyzją z dnia 6 maja 2022 r. umorzyło to postępowanie.

Kolegium uznało, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony. Wnioskodawczyni nie była stroną postępowania, zakończonego zakwestionowaną decyzją. Nie wykazała też, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienia interesu prawnego, który uzasadniałby jej legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wnioskodawczyni swoje żądanie wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego i odnosi je do okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania podziałowego, ale miały miejsce po jego zakończeniu.

Zdaniem Kolegium w realiach rozpoznawanej sprawy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni w postępowaniu zakończonym decyzją podziałową z dnia 17 lipca 2019 r. jawi się jako oczywisty. Po pierwsze, bezspornym jest, że B. S. nie była i nie jest właścicielką ani działki dzielonej ani działek powstałych w wyniku podziału, ponadto podział tej nieruchomości nie ingeruje w wykonywanie prawa własności przysługującego skarżącej w stosunku do jej nieruchomości, wreszcie nie jest tak, jak twierdzi wnioskodawczyni, że wynikiem zakwestionowanej decyzji podziałowej jest ustanowienie służebności drogi koniecznej przez jej nieruchomość, z czego wywodzi ona zaistnienie interesu prawnego po swojej stronie.

Kolegium podkreśliło, że w wyniku podziału nie doszło do zmiany powierzchni nieruchomości należącej do wnioskodawczyni ani do zmiany jej granic. Ponadto organ zatwierdzający podział nie ma podstaw do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Przepisy o podziałach nieruchomości nie przyznają bowiem organom administracji uprawnień do ustanawiania takich służebności, stąd służebność jako ograniczone prawo rzeczowe może powstać albo na mocy umowy zawartej między stronami lub na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Dlatego zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wskazując na konieczność, przy zbywaniu działek, ustanowienia służebności zapewniających wydzielonym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, orzekł o tym bez wskazywania nieruchomości na których służebność ma być ustanowiona. Ponadto Kolegium podkreśliło, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest sama decyzja, nie zaś jej ewentualne następstwa powstałe w wyniku wykonania decyzji.

Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 lipca 2019 r. i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie i arbitralne - z pominięciem wykładni zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I SA/Po 443/21 - uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, który uzasadniałby jej legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji;

2) art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że przepisy te mają na celu ochronę nie tylko nabywców wydzielonych działek gruntu, ale również właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi;

3) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę nadania skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, podczas gdy w świetle przepisów prawa materialnego posiada ona interes prawny we wszczęciu tego postępowania, a w konsekwencji posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego;

4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 u.g.n. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 145 § 1 i 2 k.c. dalej k.c., oraz w zw. z art. 2 i art. 64 ust, 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości sąsiedniej w stosunku do jej nieruchomości, w której to decyzji zastrzeżono co prawda warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n., ale bez wcześniejszej analizy co do realnej możliwości spełnienia tego warunku inaczej, niż poprzez ustanowienie służebności na nieruchomościach osób trzecich, w tym skarżącej, przez co decyzja podziałowa realnie wpłynęła na prawa i obowiązki skarżącej ograniczając jej prawa wynikające z powołanych przepisów prawa,

5) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy możliwe jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału innego dostępu do drogi publicznej, niż przez nieruchomość skarżącej, nieprzeprowadzenie analizy zarzutów zawartych we wniosku skarżącej i w konsekwencji uznanie, że żądanie skarżącej pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony, co spowodowało niedopuszczalność merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] zatwierdzającej podział, pomimo tego, że w wyniku podziału doszło do wydzielenia działek, które w przyszłości mogłyby stać się odrębnymi nieruchomościami pod warunkiem zapewnienia im dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przez nieruchomość będącą własnością skarżącej;

6) art 127 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez brak całościowego i wszechstronnego rozważenia sprawy, tj. w oparciu o skutki prawne wynikające z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. oraz art. 140, art. 144 i art. 145 § 1 i 2 k.c., a jedynie ograniczenie się do przytoczenia ogólnikowych, bliżej nieokreślonych fragmentów orzecznictwa,

7) art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc dotychczasowe argumenty. Za nieusprawiedliwiony organ uznał zarzut skargi, jakoby Kolegium nie wypełniło polecenia Sądu, ponieważ Sąd nie rozstrzygnął, że wnioskodawczyni jest stroną postępowania podziałowego sąsiedniej działki i, że w tym kierunku ma pójść postępowanie Kolegium. Kolegium podkreśliło, że kwestię istnienia interesu prawnego przy podziałach nieruchomości innych osób niż podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, Sąd odniósł, do jedynego przypadku, gdy w wyniku podziału, działki sąsiednie pozbawione zostaną dostępu do drogi publicznej, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ przypomniał też, że - oceniany podział nieruchomości miał wyłącznie charakter podziału ewidencyjnego, który polega na wydzieleniu z oznaczonej geodezyjnie działki gruntu nowych działek wraz z nadaniem im oznaczenia wraz z powierzchnią. Nie są zatem stronami omawianego postępowania właściciele czy użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, a to z tej przyczyny, że ewidencyjny podział nieruchomości nie wpływa na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiednich i odbywa się w granicach nieruchomości właściciela. Ponadto organ zatwierdzający podział nie ma podstaw do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Dlatego organ wskazując na konieczność, przy zbywaniu działek, ustanowienia służebności zapewniających wydzielonym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, orzekł o tym bez wskazywania nieruchomości na których służebność ma być ustanowiona.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. odpowiedź na skargę złożyli również uczestnicy postępowania: G. i T. L., którzy byli wnioskodawcami dokonania spornego podziału. Z ich pisma wynika, że sporny obszar, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej gminy [...] nr [...] z dnia 23 lutego 2012 r. przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co wpisywało się w istniejący już proces zabudowy tego obszaru. Jako że na terenie objętym m.p.z.g., nie przebiega droga publiczna, gmina [...] w celach komunikacyjnych pomiędzy nowo wyodrębnionymi działkami, a drogą publiczną (tj. ul. [...]), wyznaczyła obszar dróg wewnętrznych. Według m.p.z.p. drogi wewnętrzne mają przebiegać między innymi przez działki nr [...], [...], [...] należące do skarżącej. ponadto skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomościami uczestników. Nieruchomości te dzielą nieruchomości E. N.. Zarówno skarżąca, uczestnicy jak i E. N. dokonali podziału swoich nieruchomości. Skarżąca w dniu 19 października 2018 r., dniu 8 października 2018 r. oraz dniu 21 sierpnia 2019 r. sprzedała część ze swoich działek oraz ustanowiła służebność przejścia i przejazdu przez działkę [...] i [...], celem dostępu do drogi publicznej. Zatem nieruchomości te ([...] oraz [...]), są już przedmiotem ograniczonych praw rzeczowych (tj. odpowiednich służebności drogowych), zatem w wyniku ustanowienia dalszych służebności na tych nieruchomościach na rzecz nieruchomości uczestników postępowania, nie dojdzie do naruszenia prawa własności skarżącej, gdyż nieruchomości te zgodnie z treścią m.p.z.g., i tak mają charakter nieruchomości drogowych (drogi wewnętrzne - a zatem nie jest tutaj możliwa żadna zabudowa).

Uczestnicy postępowania podzielają pogląd zaprezentowany przez SKO, iż skarżąca, nie posiada statusu strony w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nieruchomości należących do uczestników postępowania. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości uczestników postępowania. Nieruchomość skarżącej, nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami uczestników postępowania. Podział nieruchomości uczestników postępowania, nie ma żadnego wpływu na nieruchomość skarżącej, w szczególności podział nieruchomości uczestników postępowania, nie wpływa w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez skarżącą wobec nieruchomości skarżącej.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. pełnomocnik uczestników jeszcze raz podkreślił, że nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z 17 lipca 2019 r., podział nastąpił bowiem zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie oraz na wniosek właścicieli nieruchomości dzielonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2022 r. umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 17 lipca 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości będących własnością G. i T. L. pod warunkiem zapewnienia dla wydzielonych działek przy ich zbywaniu dostępu prawnego do drogi publicznej w trybie art. 99 u.g.n.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt.: I SA/Po 443/21 uchylił postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w powyższym zakresie.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że określone w art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Na podstawie art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd wiążą organy administracji publicznej i sąd w tej samej sprawie, tj. w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z 05 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, wyrok NSA z 05 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 911/18, wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1959/16).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt.: I SA/Po 443/21 WSA wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek skarżącej powinno wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w trakcie tego postępowania rozważyć przede wszystkim, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, biorąc pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego", prowadzącego do wydania badanej decyzji.

W ocenie Sądu, zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja odpowiada prawu.

Wskazana przez organ podstawa do umorzenia tj. brak statusu strony postępowania, została wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ustalona, co prowadzi do przyjęcia zasadności bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i w efekcie oddalenia skargi.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych.

Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji niezbędne jest rozważenie, czy ustalenia dokonane przez organ, czynią bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku skarżącej z 9 listopada 2020 r.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że oceniany podział nieruchomości miał charakter wyłącznie podziału ewidencyjnego. Nie miał on żadnego wpływu na nieruchomość skarżącej, w szczególności w jego wyniku nie doszło do zmiany powierzchni nieruchomości należącej do wnioskodawczyni ani do zmiany jej granic. Podział nie wpłynął też w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Sporny obszar, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jako że na terenie objętym m.p.z.g., nie przebiega droga publiczna, gmina [...] w celach komunikacyjnych pomiędzy nowo wyodrębnionymi działkami, a drogą publiczną (tj. ul. [...]), wyznaczyła obszar dróg wewnętrznych. Według m.p.z.p. drogi wewnętrzne mają przebiegać między innymi przez działki nr [...], [...], [...] należące do skarżącej. Skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomościami uczestników. Nieruchomości te dzielą nieruchomości E. N.. Zarówno skarżąca, uczestnicy jak i E. N. dokonali podziału swoich nieruchomości. Skarżąca w dniu 19 października 2018 r., dniu 8 października 2018 r. oraz dniu 21 sierpnia 2019 r. sprzedała część ze swoich działek oraz ustanowiła służebność przejścia i przejazdu przez działkę [...] i [...], celem dostępu do drogi publicznej. Zatem nieruchomości [...] oraz [...], są już przedmiotem ograniczonych praw rzeczowych (tj. odpowiednich służebności drogowych).

Materiał dowodowy zgromadzony w tym celu przez organ, był w ocenie Sądu wystarczający do stwierdzenia, czy skarżąca, posiada status strony w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nieruchomości należących do uczestników postępowania. W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skarżącej - właścicielce nieruchomości sąsiedniej - nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu podziałowym i nie miała ona również legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji podziałowej. Skarżąca jest właścicielką działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - powstałych z podziału nieruchomości o pierwotnej numeracji [...], tymczasem decyzja, której stwierdzenia nieważności dochodzi skarżąca dotyczy podziału działki nr [...] i nr [...] odpowiednio na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], stanowiąc jednocześnie, iż do nowoprojektowanych działek należy ustanowić służebność drogową przy ich zbywaniu.

Zdaniem skarżącej, działki uczestników mogły uzyskać dostęp do drogi publicznej jedynie przez działki skarżącej nr [...], [...] i [...].

Wskazać jednak należy, że podmiotem, który może dochodzić swoich praw w związku z tak wydaną decyzją podziałową jest właściciel wydzielonych działek, jeżeli wbrew zapisom art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., nie zapewniono mu dostępu do drogi publicznej. Natomiast prawo takie nie przysługuje skarżącej, gdyż z treści decyzji nie wynika, by zawarte w niej rozstrzygnięcie miało wpływ na prawo własności skarżącej, a tylko wówczas mogłaby dochodzić swoich praw w postępowaniu nadzorczym.

Stąd za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust.1 u.g.n.

Wielokrotnie już podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (zobacz np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17, LEX nr 2403749).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie była i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem. Żądając natomiast stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, swój interes prawny wywodzi z faktu wystąpienia przez właściciela działki powstałej w wyniku podziału o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez nieruchomość skarżącej. Takie żądanie, zgłoszone w postępowaniu cywilnym nie może skutkować wprost oceną, iż doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które określają sytuację prawną skarżącej, a były podstawą wydania ostatecznej decyzji podziałowej. Nawet gdyby zarzuty skarżącej były zasadne, to nie mogą być zrealizowane w postępowaniu administracyjnym gdyż jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie jest ona bezpośrednio dotknięta postanowieniami ww. decyzji.

Trzeba podkreślić, iż co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, że w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 1999r. w sprawie I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok WSA z dnia 1 lutego 2008r. w sprawie I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731). Za stronę podziału nieruchomości nie są uznawani także właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości dzielonej, chyba że decyzja podziałowa "wyznacza" zapewnienie koniecznej służebności przez ich nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997r. w sprawie SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, Nr 4, poz. 180, LEX Nr 30937, wyrok NSA z 17 sierpnia 2000r. w sprawie II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2, poz. 69, LEX Nr 53519, wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r. I OSK 2325/17, LEX nr 2495121).

W kontrolowanej sprawie nie doszło jednak do naruszenia prawa własności skarżącej. Na należących do skarżącej działkach w decyzji podziałowej nie ustanowiono żadnej służebności, jej prawa nie zostały zatem dotychczas bezpośrednio naruszone. Stanowiska tego nie zmienia okoliczność, że przeciwko skarżącej przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej, jest to bowiem sprawa stricte cywilna a postępowanie administracyjne nie pozostaje z nią w jakimkolwiek związku formalnoprawnym. I jakkolwiek w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku II SA/Gl 625/19 z 7 sierpnia 2019 r. (LEX nr 2717820) a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. I OSK 1398/17 (LEX nr 2496094), przyznał przymiot strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej, to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, po stronie skarżącej interes prawny nie występuje - nawet w sytuacji gdy cywilna sprawa o ustanowienie służebności została już zainicjowana i jest w toku. Nie ma to bowiem bezpośredniego związku z wadliwością decyzji podziałowej - gdyż ta nie wyznaczyła służebności na działce skarżącej.

Ponadto przed sądem powszechnym skarżąca może skutecznie podnosić wszystkie zarzuty zgłoszone dotychczas w tej sprawie (kontrolowanej przez Sąd administracyjny). Innymi słowy ochronę prawną skarżąca ma zagwarantowaną w postępowaniu cywilnym. Wynika to nie tylko z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. II CZP 34/09 stanowiącej o bezwzględnej nieważności podziału w razie wydzielenia działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej, ale także z jednoznacznej treści art. 145 § 2 zd. 2 k.c. Przepis ten stanowi, że jeżeli potrzeba ustanowienia drogi jest następstwem sprzedaży gruntu lub innej czynności prawnej, a między zainteresowanymi nie dojdzie do porozumienia, sąd zarządzi, o ile to jest możliwe, przeprowadzenie drogi przez grunty, które były przedmiotem tej czynności prawnej. Skuteczna obrona przed żądaniem właściciela nieruchomości dzielonej może być zatem przeprowadzona w sprawie cywilnej.

Skoro skarżąca nie wykazała by w dacie wydawania zaskarżonej decyzji czy też w dacie podziału nieruchomości miała jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami uczestników postępowania, a podział nieruchomości uczestników postępowania, nie ma żadnego wpływu na nieruchomość skarżącej, w szczególności podział nieruchomości uczestników postępowania, nie wpływa w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez skarżącą wobec nieruchomości skarżącej, to samo sąsiedztwo nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym, a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział.

W procesie administracyjnym stwierdzenie nieważności tej konkretnej spornej decyzji podziałowej może nastąpić z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) lub na wniosek prokuratora (art. 182 i n kpa), ewentualnie na wniosek strony, którą skarżąca nie jest. Należy podkreślić że decyzja podziałowa jedynie pośrednio wpływa na ograniczenie prawa własności skarżącej, a to jest niewystarczające do przyznania jej ochrony w oparciu o przepisy prawa administracyjnego.

Sąd podkreśla, że skarżąca sprzedała część ze swoich działek oraz ustanowiła służebność przejścia i przejazdu przez działkę [...] i [...], celem dostępu do drogi publicznej. Zatem nieruchomości [...] oraz [...], są już przedmiotem ograniczonych praw rzeczowych (tj. odpowiednich służebności drogowych). Zważywszy na to, w wyniku ustanowienia dalszych służebności na tych nieruchomościach na rzecz uczestników postępowania (o czym ostatecznie decydować będzie sąd powszechny, zgodnie z treścią art.145 k.c), nie dojdzie do naruszenia prawa własności skarżącej, gdyż nieruchomości te zgodnie z m.p.z.p. i tak mają charakter nieruchomości drogowych ( drogi wewnętrzne - a zatem nie jest tutaj możliwa żadna zabudowa).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.