Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 382/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 4 , art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. S. i W. S. solidarnie kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 382/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi M. S. i W. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia – na skutek wznowienia postępowania – ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego oraz miejsc postojowych" na działce nr 3714/2, położonej

w Ł. przy ul. P. oraz ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji - na rzecz "A." spółki jawnej z siedzibą w S.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwana dalej k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1

i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. wspólnicy Spółki Jawnej "A.", wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inwestycję polegającą na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego i miejsc postojowych - na działce nr 3714/2, położonej w Ł. przy ul. P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na przedmiotową inwestycję. Decyzja ta stała się ostateczna.

Na skutek wniosku M. S. i W. S. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Burmistrz wznowił przedmiotowe postępowanie.

W wyniku prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta [...] wydał następujące decyzje:

1) decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania,

2) decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], którą stwierdzono, że decyzja ostateczna z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiono jej uchylenia,

3) decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], którą stwierdzono, że decyzja ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiono jej uchylenia,

4) decyzja z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. i ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji,

5) [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylająca ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez SKO odpowiednio:

1) decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...],

2) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...],

3) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...],

4) decyzją z dnia [...] maja 2011, nr [...],

5) decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...],

Po ponownym przeprowadzeniu wznowionego postępowania Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...];

I. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego oraz miejsc postojowych" na działce nr 3714/2, położonej w Ł. przy ul. P. oraz

II. ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji - na rzecz "A." spółka jawna z siedzibą w S.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że stosując się do zaleceń Kolegium wystąpił do Starosty o wydanie wypisów z rejestru gruntów działek o nr ewid. 3715/10, 3715/11, 3715/12, 3715/23. Następnie zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i poinformował ich o przysługujących im uprawnieniach procesowych, umożliwiając im złożenie stosownych oświadczeń i wniosków w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że właściciele w/w działek, którzy weszli w krąg stron postępowania, otrzymali równocześnie kopie ostatniego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami – graficznymi i opisowym oraz kopię postanowień uzgadniających w/w projekt, wydanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział [...] i Zarząd Dróg Powiatowych [...], w celu umożliwienia im zapoznania się z przedmiotem prowadzonego postępowania. Żadna ze stron postępowania nie zgłosiła uwag, czy wniosków do zgromadzanego

w sprawie materiału dowodowego. Reasumując organ stwierdził, że ponowne przeprowadzenie przedmiotowego postępowania nie wymaga sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, ani jej uzupełnienia w zakresie ustalenia warunków zabudowy, organ oparł się na dotychczasowej analizie urbanistycznej przy opracowaniu projektu decyzji i uznał, że nie wymaga on ponownego uzgodnienia przez organy uzgadniające – w myśl art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu M. S. i W. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt II oraz wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowa inwestycję, alternatywnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., opisaną na wstępie - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przychyliło się do stanowiska organu I instancji i oceniło, że wydana decyzja jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz w sposób właściwy zastosował na gruncie niniejszej sprawy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. i jednocześnie orzekając co do istoty sprawy – ustalił ponownie warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. SKO uznało również za zasadne na gruncie niniejszej sprawy, że organ I instancji uznał funkcję mieszkalno-usługową planowanego obiektu jako w pełni korespondującą z istniejącym w obszarze analizowanym sposobem użytkowania istniejących obiektów. W szczególności stwierdził, że projektowana inwestycja będzie odpowiadać zastanemu w terenie sposobowi zagospodarowania i użytkowania budynków i da się pogodzić z istniejącą już funkcją zabudowy. Kolegium odnosząc się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w odwołaniu nie zgodziło się z nimi, uznając, że nie zasługują na uwzględnienie. Oceniając sposób przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji SKO stwierdziło, że należycie został ustalony krąg podmiotów mających interes prawny w sprawie, którym przysługuje przymiot strony, zaś postępowanie prowadzone było przy zachowaniu gwarancji procesowych stron, z zapewnieniem im czynnego udziału w postępowaniu. Reasumując stwierdziło, że Burmistrz – przy wydaniu zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy – nie uchybił obowiązującym normom prawnym, a zatem nie można mówić o jej wadliwości. Również sposób przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego w zakresie istnienia ewentualnych uchybień przepisom procesowym, co prowadzi do wniosku, że wydana decyzja odpowiada prawu.

W skardze M. S. i W. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, według norm przepisanych, alternatywnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, brak wyczerpującego odniesienia się do okoliczności ustalonych w toku postępowania, brak uwzględnienia wniosków

i twierdzeń strony, których przedmiotem były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy,

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie działań przez organy administracji w sposób naruszający zasadę zaufania do organów Państwa.

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na skutek błędnego uznania, że działka nr 3709/2 jest działką sąsiednią działki budowlanej nr 3714/4 położonej w Ł., której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

b) § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na skutek błędnego uznania, że działka nr 3709/2 jest działką sąsiednią działki budowlanej nr 3714/4, położonej w Ł. i w konsekwencji błędne ustalenie obszaru analizowanego, a poprzez to ustalenie obowiązującej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia mimo, że nie zaszły podstawy do stosowania tego przepisu,

c) § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie,

d) § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie przy wyznaczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy,

e) § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie przy wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej zabudowy dla działki budowanej nr 3714/4.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skarżących za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dodać należy, że powyższa kontrola jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności: najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 P.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 – 461).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

W zakresie wyjaśnienia sprawy zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. istotny jest przedmiot sprawy i przepisy prawa materialnego mające stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Abstrahując od kwestii, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. jej przedmiot stanowiło ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno – usługowego oraz miejsc postojowych na działce nr 3714/2 (później nastąpiła zmiana oznaczenia i konfiguracji działki objętej wnioskiem) położonej w Ł. przy ul. P., jej podstawą materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2009 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 tej ustawy, który brzmi następująco:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

6. Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)".

Po analizie przedstawionych Sądowi akt administracyjnych stwierdzić należy, iż nie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie zostały przez organy wyjaśnione. Nie dochowano też wszystkich wymogów związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W stanie faktycznym sprawy poza sporem pozostaje, że na wniosek A. Spółki Jawnej w S. z dnia 23 kwietnia 2008 r. Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję Nr [...] dla wspólników tej spółki ustalającą warunki zabudowy na inwestycję pod nazwą "budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno – usługowego oraz miejsc postojowych" na działce 3714/2 położonej w Ł. przy ul. P. Decyzja ta stała się ostateczna. Ostatecznie sprecyzowanym wnioskiem M. S. i W. S. domagali się wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją powołując się na zaistnienie przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak podali o w/w decyzji dowiedzieli się na skutek zawiadomienia ich przez Starostę [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że Burmistrz ostatecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wznowił postępowanie.

Poza sporem pozostają wyżej przedstawione koleje orzecznictwa organów obydwu instancji, oraz fakt i treść zapadłej ostatecznie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą organ:

I. uchylił swoją decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2008 r.

II. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa budynku wielorodzinnego mieszkalno – usługowego oraz miejsc postojowych" na działce nr 3714/4 położonej w Ł. przy ul. P. opisując w punktach te warunki i zasady.

Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Jak się wskazuje w doktrynie (zob. Cz. Martysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. G. Łaszczyca, S. Marzysz i A. Matan – Lex 2010 – Komentarz do art. 151), nie ulega wątpliwości, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza jeszcze wzruszenia decyzji ostatecznej objętej tym postępowaniem, ani wyeliminowania jej z obrotu prawnego (wyr. WSA w Lublinie z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Lu 708/07, LEX nr 469804). Może to nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, w wyniku którego organ administracji, stwierdzając istotne wady decyzji, uchyli ją w części lub w całości i orzeknie na nowo o istocie sprawy. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest zatem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję - rozstrzygającą o istocie sprawy - wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (wyr. WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. VI SA/Wa 1289/07, LEX nr 385413).

W literaturze, próbuje się wskazać poszczególne stadia w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Na ogół wyodrębnia się w nim dwa zasadnicze etapy. W pierwszym, zwanym etapem wstępnym (wyjaśniającym), bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Obejmuje ono ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wskazał, z zachowaniem normy art. 9 k.p.a. - przesłankę wznowienia (M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 224). Etap ten rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.), albo podjęciem decyzji (aktualnie postanowienia) o odmowie wznowienia - art. 149 § 3 k.p.a. (E. Mzyk, Wznowienie postępowania..., s. 44). Z kolei etap drugi (właściwy), rozpoczynający się po wydaniu postanowienia o wznowieniu, ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia i zmierza do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (E. Mzyk, tamże, s. 44). Podobnego wyodrębnienia dokonuje także B. Adamiak, która nazywa te etapy postępowaniem wstępnym oraz postępowaniem rozpoznawczym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 322 i 324).

Gdyby organ postępowanie wznowił niezasadnie, po stwierdzeniu tego faktu winien tak wszczęte postępowanie umorzyć (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postepowania administracyjnego..., s. 831).

Po ustaleniu podstaw wznowienia, organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 247). Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Jest to więc postępowanie w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 652). Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania wcześniejszego.

Rozstrzygnięcie sprawy w tym postępowaniu, podobnie jak w każdym postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Jak podkreśla NSA, "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania (...). Odstępstwo od powyższej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc" (zob. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84, OSP 1985, z. 5, poz. 95 z glosą J. Borkowskiego). W postępowaniu tym stosuje się także wszystkie zasady dotyczące postępowania pierwszoinstancyjnego, łącznie z terminem załatwienia sprawy, określonym w art. 35 k.p.a. oraz środkami zwalczania bezczynności organu administracyjnego. Innymi słowy, skoro postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem administracyjnym, to organ administracji publicznej, wydając nową decyzję w sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydawania tej nowej decyzji. Nową decyzję wydaje się zatem tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji dotychczas rozstrzygana. Wyjątki od tej zasady nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.

Rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ winien wydać nową decyzję, którą uchyli dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzygnąć sprawę. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca dwa elementy (por. też wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r., SA/Wr 3437/95, LEX nr 27359). W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie.

Podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach k.p.a. nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji - kończącej postępowanie w sprawie wznowienia - podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty.

Ta nowa decyzja musi rozstrzygać sprawę w całości. Zdaniem J. Borkowskiego art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie przewiduje bowiem uchylenia tylko części decyzji (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1985, s. 226 zob. też M. Jaśkowska [w:] Komentarz aktualizowany do ustawy kodeks postępowania administracyjnego. M. Jaśkowska, A. Wróbel Lex 2013 – komentarz do art. 151).

Po dokonaniu kontroli przedstawionych akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w aktach nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego sporzadzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Pomijając już kwestię braku w aktach dowodu, że dana osoba wpisana jest na taką listę (zob. teza 6 komentarza do art. 50 u.p.z.p., do którego odsyła teza 3 do art. 60 u.p.z.p. – T.Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz. Zakamycze 2004), stwierdzić należy, że znajdujący się w aktach projekt decyzji organu I instancji nie został w ogóle podpisany. Nie wiadomo więc czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. Zgodnie z poglądami doktryny, które Sąd podziela, wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy, gdyż niezachowanie obowiązku przewidzianego w tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i stanowić może nawet podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym, pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu). Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję.

Osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, organami właściwymi są bowiem podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3 tej ustawy. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektów decyzji pierwszej instancji oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest kompetencją właściwego organu.

W niniejszej sprawie – jak wyżej wskazano brak w ogóle jakiegokolwiek podpisu pod projektem decyzji organu I instancji.

Kolejnym uchybieniem organów było zaniechanie wyjaśnienia czy istotnie spełniony został wymóg przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Planowana inwestycja to budynek wielorodzinny mieszkalno – usługowy (usługi drobne na parterze takie jak: drogeria, apteka, konfekcja damska, męska, obuwniczy, spożywczy) z miejscami postojowymi. W zakresie infrastruktury technicznej (pkt 1 lit. c decyzji z dnia [...] sieprnia 2012 r.) – Burmistrz nie wskazał na jakiej podstawie (w oparciu o jakie dowody) uznał, iż teren, na którym położona jest działka aktualnie oznaczona nr ewidencyjnym 3714/4 posiada uzbrojenie w niezbędną infrastrukturę techniczną, wystarczającą dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podaje, że “zaopatrzenie projektowanego obiektu w wodę, gaz ziemny, energię elektryczną, sposób odprowadzenia ścieków do kanalizacji sanitarnej – nastąpi na warunkach podanych przez dysponentów sieci". SKO zaś na str. 5 decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdziło z kolei, że “z omawianej analizy urbanistycznej wynika, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego". Tymczasem okoliczność ta ma być wykazana w sposób, na jaki wskazują przepisy prawa materialnego wcześniej cytowane – a to art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p i ewentualnie – w związku z ust. 5 tego przepisu. W aktach sprawy znajduje się umowa z dnia 31 lipca 2007 r. zawarta pomiędzy B. B. i W. P. a Zakładem Wodociągów i Kanalizacji [...], która dotyczy zapewnienia podłączenia projektowanej inwestycji – w treści umowy określonej jako budynek mieszkalny wielorodzinny – do istniejącej sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Pomijając już okoliczność, że z treści umowy nie wynika, iż B. B. i W. P. działają jako wspólnicy A. spółki jawnej, która przecież może we własnym imieniu m.in. nabywać prawa, zaciągać zobowiązania (art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych – Dz.U. Nr 94 poz. 1037 z późn. zm), która – jak się wydaje z treści wniosku – ma być inwestorem, to przecież zgodnie z wnioskiem planowana inwestycja nie ma być tylko budynkiem wielorodzinnym mieszkalnym ale też na parterze mają być zlokalizowane usługi. W świetle treści tejże umowy nie została więc wykazana przesłanka przewidziana w art. 61 ust 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Na podstawie tych przepisów nie jest wystarczające, aby okoliczność ta wynikała z analizy urbanistycznej.

Wątpliwości Sądu wzbudza też czy rzeczywiście wniosek o wznowienie postepowania został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 w zw. z § 2 k.p.a., choć jest to wysoce prawdopodobne. W aktach nie ma bowiem pisma z dnia 31 marca 2009 r., na które powołali się skarżący. Trudno więc ustalić czy z tego pisma rzeczywiście dowiedzieli się o decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Wyżej wskazane uchybienia wskazują, że sprawa mimo długiego czasu jej prowadzenia przez organy, nie została wyjaśniona zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienia zaś decyzji organów obydwu instancji skupiają się na zarzutach stron pomijając istotne elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Świadczy to także o naruszeniu art. 80 k.p.a. Powyższe naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z wyżej wymienionymi przepisami) stanowią podstawę do uchylenia decyzji organów obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy uzupełnią materiał dowodowy i braki wyżej wskazane i ponownie – w pierwszej kolejności ocenią terminowość złożenia przez skarżących podania o wznowienie postępowania, a następnie rozpatrzą zebrane dowody w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dopilnują, aby projekt decyzji został sporządzony zgodnie z wymogami art. 60 ust 4 u.p.z.p. i uwagami wyżej przedstawionymi.

Wobec stwierdzenia wyżej wskazanych braków w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów merytorycznych skargi bo byłoby to przedwczesne.

Przepis art. 78 § 1 k.p.a. dotyczy wniosków dowodowych a nie innych wniosków i twierdzeń strony. W tym stanie sprawy ocena ewentualnego naruszenia przepisu także byłaby przedwczesna.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw procesowych.