Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 563/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 , art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 73 par. 1 Kpa, art. 7,77 kpa, art. 107 par. 3 kpa, art. 11 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę .


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku "" ustalił na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm, dalej określanej jako: "ustawa" lub "u.p.z.p".) ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w. nr [...] obr., określając między innymi:

- linie zabudowy - nieprzekraczalne - oznaczone na załączniku graficznym w odległości od granicy działki z pasem drogowym (dz. nr [...]) oraz 3m od granicy działki z pasem drogowym (dz. nr [...]);

- wielkość zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki lub terenu: do 30%;

- szerokość elewacji frontowej - do;

- wysokość krawędzi elewacji frontowej (do: gzymsu, attyki lub okapu) -do;

- wysokość zabudowy (do najwyżej położonej: części kalenicy lub attyki) - do; Obydwie wielkości mierzone od najniżej położonego wejścia do budynku.

- geometria dachu: układ połaci: dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 30° do 45°, o równych katach pochylenia połaci dachowych; dopuszcza się dach płaski w formie tarasu; główna kalenica - usytuowana równolegle lub prostopadle do frontu działki; powierzchnia biologicznie czynna: min. 10% pow. działki;

- inwestycja powinna być zgodna z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2013 poz. 1232);

-teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "", którego celem powołania jest ochrona wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą nr XXXll/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 Nr 66 poz. 1804 z późniejszymi zmianami).

Organ wskazał również w tej decyzji co do linii rozgraniczającej teren inwestycji, że

teren objęty decyzją dotyczy działki nr [...] w obrębie. Granice terenu oznaczono na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji.

Wskazał również, że cześć graficzną niniejszej decyzji stanowi załącznik nr sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych w skali 1:500

W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt wyjaśnił, że wniosek " " został rozpatrzony na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. u.p.z.p. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu inwestycji.

Organ następnie opisał wcześniej wydane w przedmiocie tego wniosku decyzje administracyjne oraz wyroki sądowe, które doprowadziły do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wskazał mianowicie, że w dniu [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012r. sygn. akt. II SA/Sz 1249/11.

Wobec powyższego, organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie i ustalił, że budynki zlokalizowane w sąsiedztwie przedmiotowej działki są zróżnicowaną zabudową mieszkalną z pokojami na wynajem lub/i usługami w parterach, zabudową gospodarczą. Jedyna działka budowlana nie zabudowana na tym obszarze to działka nr [...], będąca przedmiotem planowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad jego zagospodarowania stwierdził, że spełnione zostały łącznie wszystkie niezbędne warunki dla wydania niniejszej decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Cechy nowej zabudowy: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych) wyznaczono zgodnie z §1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588) dalej określanego jako: "rozporządzenie". Zgodnie z § 4 wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,0 m i 3,0 m od granicy z pasem drogowym. Zastosowanie § 4 ust. 1 uniemożliwiłoby realizację inwestycji na działce (w myśl zasady dostosowania się do linii zabudowy działek sąsiednich: czyli od zachodu). W związku z powyższym próbowano wyznaczyć linię nowej zabudowy zgodnie § 4 ust. 2, w myśl którego projektowany budynek miałby stanąć co najmniej od granicy zachodniej działki. Przestrzegając §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ww. odległości od granicy działki zachodniej wymiary projektowanego budynku ograniczyłyby się do maks. m. W bezpośrednim sąsiedztwie budynków o wymiarach zabudowy nowoprojektowany obiekt znacząco odbiegałby w proporcjach od sąsiednich. Dodatkowo przy wyznaczonej wysokości maksymalnej budynku, sam budynek posiadałby złe proporcje, co znacznie pogorszyłoby odbiór ogólnej przestrzeni na skrzyżowaniu. Dodatkowo takie posadowienie budynku wiązałoby się z usytuowaniem osłon śmietnikowych i miejsc postojowych przy froncie działki, wzdłuż ciągu pieszo jezdnego przy wejściu na plażę, co pogorszyłoby estetykę tej reprezentacyjnej części miejscowości. Zasady kompozycji brył związane z estetyką urbanistyczną w zakresie zabudowy wzdłuż dróg zakładają tzw. "" osi widokowej ulicy (często stosowane przez urbanistów przed wojną). W rozpatrywanym obszarze zachodnia pierzeja "" jest obiektem na działce nr[...], który w stosunku do budynku poprzedzającego w tym ciągu domów wysunięty jest o w kierunku drogi. Wschodnia pierzeja nie posiada owego domknięcia. Cofnięcie budynku na dz. Nr [...] od granicy działki jest przykładem zaburzenia harmonii kompozycji na analizowanym obszarze.

Powierzchnie zabudowy dla budynków w obszarze analizowanym wynoszą: dz. nr [...] pozostałe średnio - Przyjęto 4 tolerancję, tym samym maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż jest to najwłaściwsza wielkość tego wskaźnika w kwartale ulicy i jej odnogi dla inwestycji, która jest zakończeniem i uzupełnieniem zabudowy dla tego terenu. Po realizacji omawianej inwestycji funkcje tego terenu będą spójne i uzupełniające się między sobą.

W dniu [...] została wydana decyzja o warunkach zabudowy, od tej decyzji ponownie odwołała się strona postępowania, zarzucając organowi m.in. brak merytorycznego odniesienia się i ustosunkowania do zastrzeżeń zgłoszonych w piśmie z dnia [...] oraz nieuwzględnienie wszystkich wskazań merytorycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 1.02.2012r. sygn. akt IISA/Sz1249/11, a także zaniechanie dołączenia do decyzji wszystkich wymaganych załączników.

Decyzją z dnia [...] SKO utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...].

W tym stanie sprawy, Wójt dokonał ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad jego zagospodarowania i stwierdził, że spełnione zostały niezbędne warunki dla wydania niniejszej decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podtrzymując jednocześnie wnioski, które zawarte zostały w uzasadnieniu poprzedniej decyzji. Na podstawie art. 59 ust. 4 ustawy oraz zgodnie z wyrokiem WSA z dnia [..] sygn. II SA/Sz 114/13, projekt decyzji został ponownie uzgodniony z:

1) Dyrektorem Urzędu Morskiego - postanowieniem z dnia [...].

2) Dyrektorem Ochrony Środowiska - na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2003r. z późn. zm.)

Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą.

Wobec powyższego, na podstawie wcześniej przytoczonej analizy oraz przeprowadzonego postępowania, orzeczono jak w sentencji.

Od wyżej opisanej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł właściciel nieruchomości sąsiedniej – M.H. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (określane również jako "" lub "SKO") decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium ustaliło, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez "" , decyzją [...] organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie M. H., decyzją znak: [...]., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W dniu 1 lutego 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę ze skargi M. H., wyrokiem sygn. akt II SA/Sz 1249/11, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu, iż prowadząc postępowanie zaakceptował wadliwość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, tj. wyznaczenia niewłaściwego obszaru analizowanego; w części tekstowej analizy wskazano numery działek, podczas gdy w załączniku graficznym do analizy brak działek o tych numerach; za właściwe przyjęto uzgodnienia z właściwymi organami, bowiem uzgodnień tych dokonano przed wydaniem poprzedniej uchylonej przez SKO decyzji (.); wykazano naruszenie także zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7 i 8 K.p.a. Końcowo Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz uzyskać wymagane prawem uzgodnienia innych organów aby następnie wydać decyzję i uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie, zwracając szczególną uwagę na uzasadnienie wszelkich odstępstw od zasad ustalonych w rozporządzeniu.

Kolejna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] zostały uchylone przez WSA wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 114/13,

Sąd wskazał w zaleceniach, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz uzyskać wymagane uzgodnienia innych organów. Następnie organ, uwzględniając uwagi i zalecenia sądu zawarte w wyroku z dnia 1 lutego 2012r. sygn., akt II SA/Sz 1249/11, winien wydać decyzję administracyjną i uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie, zwracając szczególną uwagę na uzasadnienie wszelkich odstępstw od zasad ustalonych w rozporządzeniu, a nadto wyjaśnić losy pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia [...].

SKO stwierdziło dalej, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.(art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, ze zna.).

Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując odwołanie od decyzji Wójt Gminy z dnia [...] jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 18 kwietnia 2013r., a zatem odniosło się do treści zgłaszanych przez odwołującego w toku postępowania w pismach z dnia [...]. W kwestii tej SKO zauważyło, że wielokrotnie powtarzane w kolejnych pismach zarzuty wnoszącego odwołanie sprowadzają się w zasadzie do tych samych kwestii, jakie formułowane są w odwołaniach od decyzji pierwszoinstancyjnych i w kolejnych skargach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, i tak odwołujący się podnosił, że:

- planowana na działce nr [...], obręb zabudowa narusza ład przestrzenny, urbanistyczny oraz walory estetyczne, w szczególności podkreśla, iż zrealizowanie planowanego zamierzenia przesłoni istniejący na sąsiedniej działce budynek, co zmniejszy jego atrakcyjność i niekorzystnie wpłynie na nieruchomość odwołującego;

- planowana do realizacji na działce nr [...] inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacznie i negatywnie oddziaływać na środowisko, zrównoważony rozwój,

- ustalenie i wyznaczenie linii zabudowy i ustalenie wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło z pominięciem interesu społecznego i osób trzecich, są to ustalenia dowolne i pozostawienie obowiązku ich uszczegółowienia w kolejnym etapie, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest niemożliwe i stanie się przyczyną ewentualnych sporów i zatargów sąsiedzkich.

Takie same zarzuty sformułował pełnomocnik odwołującego w piśmie z dnia [...] po zapoznaniu się z przesłanymi mu załącznikami do decyzji organu I instancji, z dnia [...]. W ocenie strony prawidłowo wyznaczona linia zabudowy powinna odnosić się również do istniejącej linii zabudowy. Nie zgadza się z opinią urbanisty, ponieważ cyt "podane odległości nie są zgodne z prawdą; według mojego rozeznania odległości między budynkiem a granicą działki są większe niż 2,5m; oprócz tego przy granicach działek znajduje się chodnik, a w przypadku działki nr [...] znajduje się pas pieszo-jezdny, którego właścicielem jest gmina". W dalszej części pisma odwołujący się wskazał normatyw odległościowy budynku od osi jezdni dla drogi gminnej, co w tym przypadku- zdaniem odwołującego się - nie zostało zachowane, a ponadto podał, że:

- zarówno rozmiar jak i posadowienie budynku praktycznie przy granicy z zabudowaną działką odwołującego, naruszają w sposób bezpośredni jego interes prawny i faktyczny,

-wbrew wskazaniom Sądu, zawartymi w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r., nie odniesiono się do zarzutów merytorycznych, załączniki nie zostały dołączone do decyzji i nie zostały podpisane przez Wójt Gminy,

- organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił odstępstw od ogólnych zasad dotyczących sytuowania linii zabudowy od granicy działki od pasa drogowego - ulicy,

-kwestionował także ustalenia dot. powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, nadmiernej w odniesieniu do ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - jak podaje "(tworzącego i kreującego wówczas zrównoważony ład estetyczny i urbanistyczny),

- wskazał także na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.).w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległości,

-zakwestionował nadto ustalony na 10 % wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, co w jego ocenie spowoduje zaburzenie ładu urbanistycznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że argumenty odwołującego się nie podważają ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, ani zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji.

Kolegium uznało za bezsporne, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich sytuacjach ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje kodeksowe, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Celem postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja, o określonej funkcji, architekturze i gabarytach jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz czy inwestycja ta nie będzie naruszać przepisów odrębnych, do których zalicza się między innymi ustawę o ochronie przyrody, o odpadach, o drogach publicznych, o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej (...), Prawo ochrony środowiska, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W istocie jest to więc decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, poprzez ustalenie lub odmowę ustalenia warunków zabudowy. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, tzn. sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu administracji publicznej, organ nie ma uprawnień kształtujących, ale jest ściśle determinowany przepisami prawa. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w ustawie o planowaniu (...)wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o zrealizowaniu planowanej inwestycji, w odniesieniu do tego samego terenu można ją wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, ma ona przede wszystkim charakter informacyjny oraz kształtujący zagospodarowanie terenu z punktu widzenia obowiązujących przepisów szczególnych, uprawniającej co prawda do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego.

SKO wskazało dalej, że podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy i cytując treść tego przepisu wyjaśniło, że jego ratio legis jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenie, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Ustawodawca definiując warunek tzw. dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, iż warunek ten dotyczy przede wszystkim funkcji, a przy tożsamej funkcji planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie ich gabarytów i architektury. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. W szczególności, powodem odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może być sam brak zgody odwołującego się na realizację opisanej na wstępie inwestycji. Żaden ze wskazanych wyżej przepisów nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyjaśniając, że wolność zagospodarowania terenu wynikająca z tego przepisu, podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowią element prawa własności (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, str. 56, W. Piątek (w:) A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, str. 52-56). Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego) formalistycznego nad istotę rzeczy, to jest prawo każdego, kto dysponuje prawem do terenu, aby w granicach określonych ustawą i rozporządzeniem, mógł swobodnie zagospodarować dany teren (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 860/2009). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (zob. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2012 r. II OSK 10/11, z dnia 28 września 2012 r. II OSK 1134/11). Trzeba mieć na względzie, że urbanistyczna całość to nie tylko działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, tzn. graniczące z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Jak wskazano na wstępie, decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozporządzeniu tym określone zostały parametry tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu, zaś w § 4 ust. 4, w § 5 ust.2, w § 6 ust.2, w § 7 ust. 4 rozporządzenia - w sytuacji gdy wynika to z analizy - dopuszczono możliwość określenia innych parametrów wskazano na ewentualne odstępstwa od przyjęcia uśrednionych parametrów. Takie odstępstwa - poparte wynikami analizy urbanistycznej - zastosowano w analizowanej sprawie, określając np. linię nowej zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

SKO stwierdziło, że wbrew stanowisku odwołującego się, planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyczerpano procedurę poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy, sporządził uprawniony urbanista członek Okręgowej Izby Urbanistów - numer ewidencyjny uprawnień - Nr [...].

Analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty odpowiadające przewidywanej funkcji i o parametrach jak w planowanej inwestycji. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki i przekraczający) został ustalony w związku z możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Obszar wyznaczono uwzględniając zróżnicowaną zabudowę działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (). Z analizy tego obszaru wynika, że na działkach sąsiednich dominuje zabudowa mieszkaniowa i jednorodzinna wolnostojąca (z pokojami na wynajem) i usługowa.

W ocenie SKO w konsekwencji takich ustaleń słuszne było uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium nie są zasadne wielokrotnie podnoszone zarzuty, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący ustaleń, co do zasadności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w przyjęty w decyzji sposób. W orzecznictwie przyjmuje się, że linia zabudowy () w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekonieczna linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru odgraniczonego od drogi przez linię zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 779/07). Wyznaczenie linii nowej zabudowy następuje według zasad określonych w § 4 rozporządzenia. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustalenia odnoszące się do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia - wbrew twierdzeniom odwołującego się - nie są dowolne i znajdują odzwierciedlenie w części graficznej analizy, której obszar wyznaczono, uwzględniając zróżnicowaną zabudowę działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (). Rozważania co do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia nie są dowolne i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z zasadą kompozycji brył związaną z estetyką urbanistyczną w zakresie zabudowy wzdłuż dróg, zakładającą "domknięcie" osi widokowej ulicy, organ pierwszej instancji, ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na załączniku graficznym, w odległości od granicy z pasem drogowym (dz. Nr[...]) oraz metrową linię zabudowy od granicy działki z pasem drogowym (dz. Nr [...]).

W analizowanym obszarze zachodnia pierzeja ulicy "" jest obiektem na działce nr [...], który w stosunku do budynków w tym ciągu (działki [...]) wysunięty jest o m w kierunku drogi. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości od granicy działki (jak uczyniono to na działce [...]) stanowiłoby przykład burzenia harmonii kompozycji w analizowanym terenie i w sposób nieuprawniony ograniczyłoby wymiary projektowanego budynku do maks. [...]. Tym samym, nowoprojektowany obiekt znacząco odbiegałby w proporcjach do budynków na sąsiednich działkach, co pogorszyłoby odbiór ogólnej przestrzeni na skrzyżowaniu ulic.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie nakazują wyznaczania linii zabudowy z każdej strony działki. Co do zasady ustalenie linii zabudowy ma istotne znaczenie pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego, jak też ze względu na przepis art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy, tj. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi czyli, w tym przypadku, z ustawą o drogach publicznych. Przepisy rangi podustawowej (wykonawcze) muszą być interpretowane w taki sposób, ażeby ostateczny wynik ich wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Słusznie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 października 2007r. II OSK 1401/06, iż dokonując wykładni przepisów art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy.

W dokonanej przez organ pierwszej instancji analizie odniesiono się do istotnych parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie, zaś wyniki tej analizy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Po zbadaniu i ustaleniu średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze, dla działki wskazanej we wniosku ustalono 30% wskaźnik powierzchni zabudowy terenu. Średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 26%, przyjęto dopuszczalną przepisem ust. 2 § 5 rozporządzenia możliwość 4% tolerancji, z racji wyższego niż 30% wskaźnika na sąsiednich działkach (dz. Nr [...] Ustalając parametr odnoszący się do szerokości elewacji frontowej, przy wyliczeniu średniej szerokości w obszarze analizowanym zastosowano przewidzianą w § 6 ust.2 rozporządzenia możliwość przyjęcia odstępstwa i wyznaczono szerokość elewacji frontowej na 16 metrów. Uwzględniając zróżnicowanie wysokości budynków w analizowanym obszarze określając wysokość budynku ustalono ją na trzy kondygnacje, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: okap na wysokości do 9 m, całkowita wysokość budynku: kalenica na wysokości do 13 m. Z uwagi na kształt dachów obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym, dla przedmiotowej zabudowy określono: dach stromy wielospadowy, o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni. Działka posiada dostęp do drogi publicznej - ulica Morska; uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z uregulowaniem przepisu art.53 ust.4 ustawy- z uwagi na fakt usytuowania działki nr [...] pobliżu pasa wybrzeża morskiego (dzieli ją od niego jedynie działka odwołującego się - nr [...]), projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi Urzędu Morskiego -postanowienie z dnia [...] i z uwagi na położenie terenu objętego inwestycją w obszarze chronionego krajobrazu pn. Pas Nadmorski, dokonano uzgodnienia z Dyrektorem Ochrony Środowiska, WST. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie 21 dni, co w myśl art.53 ust. 5c w związku z art.64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - oznacza, iż uzgodnienie uważa się za dokonane. Z uwagi na fakt, iż ulica stanowi drogę gminną - nie dokonywano uzgodnienia z jej zarządcą, gdyż organem uprawnionym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz zarządcą drogi jest ten sam organ tj. Wójt Gminy.

W świetle dokonanych ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że planowane zamierzenie polegające na budowie na działce nr [...] budynku jednorodzinnego, nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny, zaś zamierzenie inwestora nie będzie wpływać na interesy osób trzecich. Poza tym planowana inwestycja nie narusza też interesów skarżącego, ponieważ zamyka się w granicach działki należącej do inwestora. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji powstaną dla odwołującego określone uciążliwości, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji, nie może więc odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczy jedynie hipotetycznego naruszenia interesu faktycznego odwołującego, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W przeciwnym bowiem razie naruszałby właścicielskie prawa wnioskodawców - firmy "". Należy mieć przy tym na uwadze, że w zasadzie każda inwestycja zrealizowana w istniejącej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów.

Za wykraczające poza zakres niniejszej sprawy, jak i poza zakres swojej kognicji Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące kwestii posadowienia budynku i przesłonięcia domu odwołującego. Zasada ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być rozważana tylko w takich granicach, w jakich nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Ochrona ta znajdzie pełną konkretyzację w postępowaniu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nakazującym projektowanie, budowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający między innymi poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy). Odwołujący się kwestionując stanowisko organu I nie dostrzega, że proces inwestycyjny jest dwuetapowy. Pierwszym etapem jest określenie, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa i wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą tej decyzji jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania terenu, która podlega realizacji w procesie budowlanym, stanowiącym drugi etap procesu inwestycyjnego. W tym postępowaniu organ wydający pozwolenie na budowę ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno -budowlanymi może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może rozstrzygać w kwestii odległości budynku od granicy z sąsiednią działką, gdyż jest to przedmiot oddzielnego postępowania, mającego pod względem materialnym podstawę w Prawie budowlanym. Tego ustawowego rozgraniczenia dwóch postępowań o odmiennych przedmiotach nie wolno przekraczać, gdyż każda ze spraw ( ) ma oparcie w oddzielnej regulacji materialnoprawnej (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane) w każdej z tych spraw inaczej określona jest właściwość rzeczowa (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ugruntowane już w tym przedmiocie orzecznictwo potwierdza, iż organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (vide uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996 r" OPK 22/96;wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. II OSK 779/07; wyrok WSA z dnia 31 V 2005r" IV SA/Wa 905/04 i wyrok WSA z dnia 24 VIII 2005r, IV SA/Wa 252/05). Na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma bowiem kompetencji do przesądzania, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki.

W świetle uregulowań zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, SKO uznało za gołosłowny pogląd, iż planowane na działce nr [...] zamierzenie jest inwestycją mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem nie jest zaliczana jest do żadnej z wymienionych w tym przepisie kategorii.

W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest zarzut, jakoby do decyzji nie dołączono wymaganych prawem załączników i nie zostały one podpisane przez Wójta Gminy. Przeczą temu włączone do akt sprawy karty oznaczone numerami od [...]. Na każdym z opisanych jako załącznik do decyzji z dnia [..]. dokumencie widnieją pieczątka i podpis Wójt gminy Mielno.

Wprawdzie w decyzji z dnia [...] w części zawierającej Pouczenie- Załączniki, w punkcie 2 ponownie wpisano ",w aktach sprawy", jednakże z uwagi na fakt, iż decyzja wraz z załącznikami zostały odwołującemu się doręczone, uznać należy, iż naruszenie to pozostaje bez wpływu na prawa odwołującego i podnoszone naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Konkretyzacją zasad kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz czynnego udziału strony w tym postępowaniu, a wyrażonych w art. 7 i art. 10 Kpa, jest przepis art. 73 § 1 Kpa, który zobowiązuje organ administracji publicznej do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Organ prowadząc postępowanie zagwarantował stronom czynny w nim udział, zawiadamiając o jego wszczęciu oraz o uprawnieniach do zgłaszania uwag i wniosków i do zapoznania się z aktami po zakończeniu postępowania. Odwołujący miał zatem możliwość odniesienia się do tych dokumentów, doręczonych mu na jego wniosek, nie można zatem uznać, by został pozbawiony, czynnego udziału w postępowaniu. Nadto, dwukrotnie doręczano odwołującemu się kserokopie dokumentów zebranych w sprawie, w tym decyzji, analizy urbanistycznej.

W podsumowaniu organ drugiej instancji stwierdził, że podziela rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i jego uzasadnienie zawarte w tej decyzji, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych należało orzec jak na wstępie.

Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. H., działający przez pełnomocnika radcę prawnego J. C..

Skarga oparta została na zarzutach:

1) naruszenia przepisów proceduralnych przez organ I i II instancji, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie 7, 77 kpa poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wpływu na atrakcyjność nieruchomości skarżącego,

- naruszenie art. 6,7,8 Kpa poprzez doręczenie stronom niekompletnej decyzji –bez wymienionych w decyzji załącznika, który nie został podpisany przez Wójta Gminy, oraz załącznika nr , dotyczącego części graficznej i tekstowej wyników analizy, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do wszystkich kwestii związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji,

- naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 11 Kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i zaniechanie odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy,

2) naruszenia przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie regulacji prawnych:

- art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1,7,9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 , art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2 , art. 53 , art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt1 i ust. 6 i 7 pkt 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ,

- § 3 ust. 1 i 2, § 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r,

- § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony akt prawa nie narusza ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiot sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej ostatecznie zaskarżoną decyzją administracyjną, stanowi ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie, dla którego nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasady ustalenia warunków zabudowy określone zostały w ustawie z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanym: "rozporządzeniem". Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część pisemna analizy powinna tworzyć spójną całość z jej częścią graficzną, zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, powinny wynikać z załączonej analizy.

Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji, jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy wskazanego rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Zaznaczyć należy, że przy określaniu warunków zabudowy przepisy przewidują margines swobody w kształtowaniu nowego zagospodarowania, czego wyrazem jest przewidziana w przepisach rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, ale tylko jeżeli wynika to z analizy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, wykazując w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji istnienie podstaw do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Podkreślić też należy, że analizę sporządza osoba do tego uprawniona, tj. architekt – urbanista, co pozwala na kompetentną ocenę zamierzenia objętego wnioskiem w kontekście stwierdzonego stanu zagospodarowania, z uwzględnieniem przewidzianych odstępstw od wyliczonych średnich.

Zdaniem Sądu, przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, w świetle których ustalenia wskazanych w decyzji warunków dla inwestycji objętej wnioskiem nie narusza prawa, wbrew odmiennym wywodom skargi, jest w pełni uzasadnione wynikami analizy i wobec wyczerpująco umotywowanego stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wymaga dodatkowego powtórzenia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy zgodnie z zasadą związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartą w wyroku sądowym uchylającym decyzję, wyrażoną w art. 153 P.p.s.a, poddał analizie warunki ustalone przez organ I instancji w kontekście oceny prawnej i wskazań płynących z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. dochodząc do wniosku, że wytyczne te zostały wykonane.

Zdaniem Sądu, w kwestii tej nie można w pełni podzielić stanowiska organu odwoławczego, bowiem co do braku podpisu Wójta Gminy na załączniku Nr do decyzji, trzeba przyznać rację skarżącemu.

Przypomnieć zatem wypada, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Sz 114/13 stwierdzając, że kontrolowana decyzja jest niezgodna z prawem stwierdził między innymi, że: "Zapis w decyzji organu I instancji, że załącznik do niej znajduje się "w aktach sprawy" jest więc niewłaściwy, na co organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, podobnie jak na brak podpisania i opisania załączników". Odnosząc się do tej kwestii SKO ustaliło, powołując się na odpowiednie karty akt administracyjnych, że załączniki do decyzji są opisane i podpisane. W ocenie sądu jest to ustalenie tylko częściowo zgodne ze stanem faktycznym wynikającym z akt administracyjnych. Decyzja organu I instancji zawarta jest na k. tych akt, jest podpisana przez Wójta Gminy, kartę tych akt stanowi część graficzna decyzji-załącznik nr , sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej dla celów opiniodawczych w skali 1:500 . Załącznik ten jest opisany, opatrzony datą [...] i czerwoną pieczęcią Wójta Gminy, ale nie został opatrzony odręcznym podpisem Wójta. Co prawda obok tej pieczęci znajduje się inna pieczęć z podpisem Wójta, ale jest to kopia, gdyż załącznik nr do decyzji sporządzony został na kopii wyżej wskazanej, wcześniej wydanej, mapy. Załącznik do decyzji stanowią wyniki analizy: tekstowy i graficzny (k.) są opisane i podpisane przez Wójta Gminy. Podobnie, w świetle adnotacji zamieszczonej w pkt 2 pouczenia zawartego w decyzji, nie można zanegować zarzutu skarżącego, że stronie nie doręczono wraz z decyzją załącznika Nr, co zresztą dostrzegł organ odwoławczy. Analizując powyższe błędy organu pierwszej instancji w kontekście podnoszonego skargą zarzutu naruszenia art. 6,7 i 8 K.p.a oraz art. 153 P.p.s.a., formalnie rzecz ujmując, trzeba przyznać rację skarżącemu, gdyż takie postępowanie organu I instancji nie jest zgodne z prawem, co zostało wskazane w wyżej cytowanym wyroku WSA i nie zostało w pełni uwzględnione przez organ I instancji oraz częściowo przeoczone przez organ odwoławczy.

W ocenie sądu, aczkolwiek doszło, w powyższym zakresie, do naruszenia przepisów postępowania, to jednak, w realiach niniejszej sprawy z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zarzut ten nie może odnieść pożądanego skargą skutku. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwość, co trafnie dostrzegło Kolegium, że organ I instancji przed wydaniem decyzji doręczył pełnomocnikowi skarżącego, na jego wniosek, projekt decyzji wraz z załącznikami (które nie uległy zmianie). Oznacza to, że ewentualny brak doręczenia skarżącemu załącznika nr 2 do decyzji, podobnie jak i brak podpisu Wójta Gminy na załączniku nr nie miał żadnego, istotnego, ujemnego -z punktu widzenia praw strony- wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu stanowiłoby w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza wobec braku innych istotnych naruszeń prawa, nadmierny formalizm prawny.

Pozostałe podnoszone skargą zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za chybione.

Lektura uzasadnień faktycznych i prawnych decyzji organów obu instancji nie potwierdza zarzutu niedostatecznego odniesienia się przez organy orzekające w sprawie do podstawowych okoliczności stanu faktycznego. Przeciwnie, zwłaszcza Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, niwelując wszelkie mankamenty uzasadnienia decyzji organu I instancji, rozważyło wszystkie elementy stanu faktycznego niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny prawnej, dając temu wyraz w obszernych motywach pisemnych, zawierających wymagane przez art. 107 § 3 K.p.a. elementy uzasadnienia decyzji. W szczególności Kolegium dogłębnie odniosło się do zarzutów odwołania oraz argumentów podnoszonych w pismach procesowych strony, a wskazane przez organ odwoławczy przyczyny ich nieuwzględnienia w pełni zasługują na aprobatę, ponieważ znajdują swoje oparcie w materiale zebranym w aktach administracyjnych i są zgodne z przepisami prawa mającymi w sprawie zastosowanie.

Zarzut bezpodstawnego- jak twierdzi się w skardze- pominięcia przez organ kwestii wpływu inwestycji na atrakcyjność nieruchomości skarżącego jako miejsca jego wypoczynku, zamieszkania oraz uzyskiwania dochodów gwarantujących zaspokojenie potrzeb bytowych jest w świetle materialnej podstawy prawnej decyzji, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bezprzedmiotowy, ponieważ zarzucane naruszenie wywodzi z okoliczności nie objętych hipotezą tego przepisu. Ani atrakcyjność nieruchomości sąsiedniej, ani jej wartość ekonomiczna lub zdolność dochodowa nie mieszczą się w ustawowych przesłankach art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym determinujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności, na które powołuje się autor skargi, mają w tej sytuacji charakter poza prawny, a zatem nie mogą być przedmiotem sądowej kontroli, która dokonywana jest, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 z późn. zm.) według kryterium zgodności z prawem.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane w ramach tego zarzutu wyznaczenie linii zabudowy od granicy działki, w tym od pasa drogowego, było przedmiotem analizy Kolegium, które zasadnie nie dopatrzyło się tu naruszenia prawa. Jedynie celem uściślenia sposobu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zarzutu nadmiernego zbliżenia linii zabudowy do drogi, należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z poźn. zm.), w art. 43 ust. 1 określając odległości, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od granicy jezdni drogi publicznej określonego rodzaju jednocześnie w ust. 2 przewiduje odstępstwo stanowiąc, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych." W świetle cytowanego przepisu istnieje zatem możliwość ustalenia linii zabudowy w sposób określony w zaskarżonej decyzji.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd również nie podzielił zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy stanowią bowiem logiczną konsekwencję prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowego zastosowania wskazanych na wstępie niniejszych rozważań norma prawa materialnego.

W tym stanie sprawy należało uznać skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę oddalić.