Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3194/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 89 ust. 1 pkt 2, art, 23a ust. 3, art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2, art. 129 ust. 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 218 poz 30 art. 5 pkt 11, art. 2 pkt 10.
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i  nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant asystent sędziego Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 471/17 w sprawie ze skargi M. G. Sp. z o. o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. G. Sp. z o. o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem dnia 6 czerwca 2017 r., oddalił skargę M. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Rzeszowie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej spółce rejestracji automatu do gier o niskich wygranych Hot Spot Platin numer fabryczny [...], numer poświadczenia rejestracji [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., w związku z powziętymi informacjami o niespełnianiu przez automat wymagań technicznych, uzyskanymi w wyniku przeprowadzonego eksperymentu z dniu 4 stycznia 2012 r., w ramach kontroli w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych w sklepie na stacji paliw w P., należącej do S. B.. Przeprowadzony eksperyment wykazał, że wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze na nim była wyższa niż przewidziana obowiązującą w dniu kontroli ustawą. Ustalenia kontroli zostały potwierdzone opinią z 15 marca 2013 r. Laboratorium Celnym Izby Celnej w Przemyślu które stwierdziło, że na przedmiotowym automacie istniała możliwość rozgrywania gier za stawki przekraczające wartość stawki maksymalnej, a wartość możliwych wygranych przekraczała wysokość maksymalnej wygranej.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Naczelnik Urzędu Celnego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013, którą cofnięto spółce rejestrację wymienionego automatu.

Objętą skargą decyzją, Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, że z opinii jednostki badającej z badań sprawdzających automatu jednoznacznie wynikało, że badany automat nie spełniał warunku w zakresie maksymalnej jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Stwierdzono w nim przekroczenie maksymalnej stawki za grę oraz przekroczenie wartości maksymalnej jednorazowej wygranej. Ponadto stwierdzono możliwość zmiany maksymalnej stawki za grę z poziomu opcji serwisowych, niewpływających na zmianę sumy kontrolnej programu gier (bez ingerencji w płytę logiczną oraz bez naruszania plomb jednostki badającej), umożliwiającej ustawienie stawki za grę w wysokości wyższej od wartości dopuszczonej prawem. Z opinii wynikało również, że automat ten nie został wyposażony w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych. Istniała możliwość wykasowania stanu liczników oraz statystyk z księgowości elektronicznej z poziomu opcji serwisowych bez naruszenia plomb jednostki badającej. W takim stanie sprawy, zdaniem organu, sporny automat użytkowany był niezgodnie z prawem, umożliwiając rozgrywanie gier za stawki wyższe niż przewidziane w ustawie, a także uzyskiwanie wygranych wyższych niż 60 zł. Ustalenia te, jak również sam sposób zabezpieczenia automatu, dający możliwość ingerencji we wskazania liczników elektronicznych bez zniszczenia plomb jednostki badającej oraz brak trwałego sytemu rejestracji danych, stanowił naruszenie prawa i nie gwarantował należytej ochrony praw grających. Zaistniały zatem podstawy do cofnięcia rejestracji spornego automatu na podstawie art. 23 ust. 7 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 471 ze zm., dalej: u.g.h.).

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów podważających wiarygodność i moc dowodową opinii-sprawozdania uprawnionej jednostki badającej - Izby Celnej w Przemyślu. Zarzuty te Sąd uznał za bezzasadne wskazując, że regulacja szczególna zawarta w przepisach art. 23a-23f u.g.h., wprowadzona ustawą zmieniającą, wyłącza w postępowaniach związanych z cofnięciem rejestracji automatu lub urządzenia do gier stosowanie pewnych ogólnych zasad z zakresu postępowania dowodowego, przewidzianych w przepisach Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim z treści art. 23a ust. 7 w zw. z art. 23b ust. 1 u.g.h. wynika, że podstawą cofnięcia rejestracji automatu może być wyłącznie dowód w postaci badania sprawdzającego przeprowadzonego przez uprawnioną jednostkę badającą, która przeprowadza badania na podstawie upoważnienia udzielonego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, pod warunkiem spełnienia warunków, o których mowa w art. 23f ust. 1 u.g.h.

Odnośnie obiektywizmu, rzetelności, profesjonalizmu lub prawidłowości badań jednostki badającej, Sąd wskazał, że Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu zostało objęte wykazem jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Jednostka ta dysponowała upoważnieniem wydanym przez ministra i upoważnienie to nie utraciło mocy obowiązującej. Podkreślił, że sprawy związane z oceną spełniania przez jednostkę badającą standardów w zakresie jakości, bezstronności lub rzetelności pozostają w sferze wyłącznej kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, natomiast organy są uprawnione jedynie do oceny konkretnej opinii wydanej przez upoważnioną jednostkę badającą.

Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z przepisami prawa, art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych i § 14 ust. 4 i 5 oraz § 8 rozporządzenia z 2003 roku. Stwierdził, że organy orzekające w sprawie bardzo szczegółowo wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia w zakresie weryfikacji spełniania warunków ustawowych przez sporny automat, co do którego orzeczono o cofnięciu rejestracji.

Sąd podzielił ocenę prawną organów, że pomimo zachowania ważności poświadczeń rejestracji automatów o niskich wygranych, dokonanych na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 3 czerwca 2003 r., w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. nr 102, poz. 946), podmioty urządzające gry na automatach o niskich wygranych miały i mają obowiązek eksploatować automaty zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o grach hazardowych, w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Jeśli więc zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej poświadczenia rejestracji dokonane na podstawie przepisów dotychczasowych w celu dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia albo cofnięcia zgodnie z art. 23a ust. 6 i 7 ustawy o grach hazardowych, a przepis art. 23a ust. 7 stanowi, że cofnięcie rejestracji przed jej wygaśnięciem następuje w sytuacji, gdy zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie o grach hazardowych, to należy przyjąć, że podstawą do cofnięcia rejestracji w odniesieniu do urządzeń zarejestrowanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2010 roku jest stan niespełniania warunków określonych w nowej ustawie o grach hazardowych, w tym w art. 129 ust. 3 u.g.h.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych poprzez błędne przyjęcie, iż na przedmiotowym automacie możliwa jest gra za stawkę w wysokości przekraczającej dozwolone kwoty. Organy w świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego przekonująco i szczegółowo wykazały, że określone w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych warunki ustawowe legalnego prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych zostały naruszone.

Sąd uznał również, że nie doszło do naruszenia zasad pierwszeństwa, bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa unijnego, jak również art. 260 ust. 2 art. 267 TfUE "poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej" w wyrokach w sprawie C-295/12 i w połączonych sprawach C-231/11, C-214/11 i C-217/11.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.:Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

M. G. Spółka z o.o. w K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,

6. art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,

7. art. 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług,

przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego.

8. art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w opublikowanym 29.09.2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11.,

9. art. 23b ust. 5, art. 23f ust. 1 u.g.h., a także art. 12 ust. 1 i 2 noweli do ustawy o grach hazardowych z dnia 26 maja 2011 r., a także art. 15 ust. 1 i art.16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności poprzez bezpodstawne cofnięcie poświadczenia, pomimo, że opinia wydana została przez niewłaściwą jednostkę badającą, która nie była upoważniona do przeprowadzenia badań automatów do gier,

10. art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, poprzez błędne przyjęcie, iż na przedmiotowym automacie możliwa jest gra za stawkę w wysokości przekraczającej dozwolone kwoty,

11. art. 23 oraz art. 23a ust. 7 u.g.h. poprzez bezpodstawne cofnięcie poświadczenia, pomimo, że opinia wydana została przez niewłaściwą jednostkę badającą, która nawet nie była w stanie przeprowadzić badania automatu.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA w trybie art. 188 p.p.s.a. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw w związku z czym podlega oddaleniu.

Odnosząc się do postawionych w petitum skargi kasacyjne zarzutów, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach których kasator wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji regulacji z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony postawionych w skardze decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu, czego wynikiem, w ocenie strony było nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach oraz braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Analiza akt przedmiotowej sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji wydał wyrok z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, rozpatrując skargę, sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami, co oznacza, że ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, które określają istotę sprawy i mają wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkowi temu Sąd I instancji sprostał, o czym świadczy jasne i klarowne uzasadnienie wyroku.

Od strony faktycznej i prawnej wywodów pomieszczony w motywach wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew omawianemu zarzutowi, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie, albowiem Sąd I instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wyjaśnił przyczyny jego podjęcia, przedstawiając stan sprawy, istotę zarzutów skargi i wyjaśniając, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazania wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13).

Zarzucenie Sądowi i instancji, że nie odniósł się do każdego zarzutu skargi poprzez jego bezpośrednie wyartykułowanie, nie oznacza, że uzasadnienie uchybia temu przepisowi. Nie jest bowiem obowiązkiem sądu odnoszenie się do wszystkich podnoszonych zarzutów, w sytuacji, gdy z uzasadnienia wyroku jasno wynika, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i jaka norma prawa materialnego była stosowana oraz jakie wnioski wysnuł sąd dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji.

Pomieszczone w punktach od 5 do 8 petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostaną rozpoznane łącznie z uwagi na ich komplementarnych charakter dotyczący naruszenia przepisów Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wespół z przepisami dyrektywy 98/34/WE.

Wskazać w odniesieniu do tych zarzutów należy na treść uchwały z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, w której Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. W uchwale tej stwierdzono także, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.).

W świetle przytoczonej uchwały stwierdzić należy, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C -275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależnienia porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14).

Powyższe czyni niezasadnymi twierdzenia strony o zastosowaniu środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, ograniczenia swobody przedsiębiorczości i świadczenia usług, naruszenia zasady proporcjonalności i prymatu zastosowania prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, wreszcie przyjęcia wykładni przepisów dyrektywy 98/34/WE innej niż wynikająca z orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.

Również zarzuty postawione w punktach 9 i 11 petitum skargi kasacyjnej zostaną rozpoznane łącznie, gdyż w swojej istocie zmierzają one do rozważenia kwestii akredytacji jednostki badającej, a więc uprawnienia do przeprowadzania badań sprawdzających automatów oraz wydanej przez tą jednostkę opinii (sprawozdania) z badania sprawdzającego automatu ujawnionego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 stycznia 2012 r.

Zauważyć należy, że zagadnienie akredytacji, zagadnienie uprawnień do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier w charakterze jednostki badającej było już przedmiotem wypowiedzi oraz analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi, w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1773/14, w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2569/14 oraz wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 224/16.

Podstawowym aktem krajowym regulującym problematykę akredytacji jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1645 ze zm.). Jej celem, określonym w art. 2, jest (1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska, (2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, (3) tworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Istotne znaczenie przy ocenie zgodności danych produktów mają (1) przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania dotyczące wyrobów, (2) przepisy oraz normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności, które łącznie tworzą system oceny zgodności (art. 3 wskazanej ustawy).

Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 11 wyjaśnia również pojęcie akredytacji czyniąc to poprzez odesłanie do definicji wskazanej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93. Stosownie do jego treści, "akredytacja" to poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Zwrócić należy w tym aspekcie uwagę na normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jaka ma zastosowanie względem laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów. Określa ona wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Zaznaczyć zatem należy, iż otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań, tak jak określa to norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005. O ile więc istnieje norma zharmonizowana ustanawiająca procedurę oceny jaki podmiot może zostać uznany, z uwagi na posiadane kompetencje, za laboratorium badawcze, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnej szczególnej normy - wspólnotowej czy krajowej - regulującej procedurę badania automatów do gier.

Na gruncie obowiązującego stanu prawnego, automaty do gier, mogły i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, do której na mocy art. 23a ust. 3 ustawy o grach hazardowych niezbędne jest uzyskanie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Co do zasady analogiczna procedura obowiązuje przy cofnięciu rejestracji automatu.

Z kolei w art. 23f ust. 1 przywołanej ustawy uregulowano procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Konieczne jest zatem, aby taka jednostka: po pierwsze, posiadała akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement); po drugie, zapewniała odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym; po trzecie, osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadały nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; po czwarte, posiadała autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostawały z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

W analizowanym zakresie na uwadze mieć również należy okoliczności, które odnoszą się do wszystkich normatywnych wymagań, jakie muszą zostać spełnione przez jednostkę badającą przed wpisaniem jej na prowadzoną przez Ministra Finansów listę podmiotów upoważnionych do prowadzenia badań sprawdzających oraz charakteru tych wymagań, w tym zwłaszcza ich wzajemnych relacji.

Niewątpliwie posiadanie stosownej akredytacji (art. 23f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych) jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra Finansów i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. Z art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wynika bowiem, że z woli ustawodawcy, udzielenie określonego tym przepisem upoważnienia warunkowane jest zapewnieniem przez dany podmiot odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Jeżeli wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to za całkowicie zbędny uznać należałoby przepis art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca powinna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. W końcu, to w motywie 9 preambuły do rozporządzenia nr 765/2008 wskazuje się, iż szczególną wartością akredytacji jest to, iż stanowi ona wiarygodne potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami. Przypomnieć jednak należy, iż o akredytacji możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z normą zharmonizowaną, regulującą daną problematykę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak normy odnoszącej się do kwestii sposobu badania automatu do gier. Okoliczność tą uwzględnił ustawodawca, wprowadzając w art. 23f ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów. Regulacja taka nie zmienia jednak ogólnego wymogu posiadania akredytacji zgodnej z normą PN-EN ISO/IEC 17025:2005, która jest skierowana do podmiotów wykonujących badania (laboratoria badawcze) i gwarantującą spełnianie przez nie standardów m.in. rzetelności. Prowadzi to do wniosku, że omawiane warunki mają komplementarny i wzajemnie się dopełniający charakter.

Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, iż nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Innymi słowy, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza technicznego oraz osobowego.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej, nie wykazuje aby jednostka badająca, ówcześnie Wydział Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu, nie spełniała opisanych wymogów, w konsekwencji aby przeprowadzone przez nią badanie obarczone było brakami wykluczającymi opinię tego podmiotu spod zbioru dowodów, na podstawie których organ mógł wydać rozstrzygnięcie cofające skarżącej spółce rejestrację automatu do gier. Wymieniona jednostka badająca posiadała upoważnienie Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr SC14/070/UP/2011/2050 do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Zauważyć przy tym należy, odnosząc się do argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż brak było również podstaw do uznania, że badanie spornego w niniejszej sprawie automatu nigdy nie zostało przeprowadzone zaś opinia stanowi "przepisanie" opinii poprzedniej jednostki badającej. Przeczy temu choćby zapis czynności podjętych podczas badania przez pracowników Jednostki Badającej zarejestrowany na płycie DVD.

W świetle powyższego, zarzuty naruszenia wskazanych w pkt 9 i 11 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa uznać należało za nieusprawiedliwione.

Nie jest również zasadny zarzut z punktu 10 petitum skargi kasacyjnej, w którym strona podnosi naruszenie art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych oraz poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, przez błędne, zdaniem kasatora, przyjęcie, że na spornym automacie możliwym była gra za stawki wyższe niż przewidziane przepisami prawa.

W myśl art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych (obowiązującego po dniu 31 grudnia 2009 r.) przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry (...) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 50 groszy. Natomiast przed dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych, grami na automatach o niskich wygranych były gry (...) o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie mogła być wyższa niż równowartość 15 euro, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie mogła przekraczać 0,07 euro, przy czym równowartość tych współczynników ustalana była według kursu kupna waluty euro, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, z ostatniego dnia poprzedniego roku kalendarzowego.

Z ustaleń organów znajdujących oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym wynika, że przyczyną cofnięcia spółce ze rejestracji spornego automatu było nie tylko stwierdzenie możliwości prowadzenia na nim gier za stawki wyższe niż przewidziane w powołanych przepisach lecz również inne nieprawidłowości urządzenia, które dyskwalifikowały je z kategorii automatów spełniających wymogi legalnego użytkowania urządzenia.

Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych w toku kontroli i przeprowadzonego w jej ramach eksperymentu, automat umożliwiał zastosowanie stawek w jednej grze wyższych niż przewidziane ustawą o grach hazardowych – wynosiły one 0,20 zł; 0,30 zł; 0,40 zł; 0,50 zł; 2, 3, 5 oraz 10 złotych. Ustalenia te znalazły potwierdzenie w opinii Jednostki Badającej, w której stwierdzono możliwość zmiany maksymalnej stawki za grę z poziomu opcji serwisowych nie wpływając przy tym na zmianę sumy kontrolnej programu gier bez ingerencji w płytę główną oraz bez naruszania plomb jednostki badającej umożliwiające ustawienie stawki za grę w wysokości wyższej od dopuszczalnych wartości przewidzianych prawem. Ponadto, stwierdzono, że automat nie był wyposażony w system trwałej rejestracji i zapisywania danych, istniała możliwość wykasowania stanu liczników i statystyk z poziomu opcji serwisowych. Istniała również możliwość zmiany liczników elektromechanicznych bez konieczności ingerencji w płytę główną automatu lub obudowę liczników bez naruszenia plomb sama zaś budowa automatu umożliwiała ingerencję w wymienione komponenty urządzenia poprzez niezabezpieczone złącza wejściowe i wyjściowe.

Powyższe, w szczególności zaś przywołane ustalenia co do możliwych ustawień stawek za gry, przesądza o niezasadności omawianego zarzutu albowiem automat, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, umożliwiał prowadzenie gier za stawki przekraczające dozwolone kwoty, określone tak w obecnie obowiązującej ustawie o grach hazardowych jak i poprzedniej ustawie o grach i zakładach wzajemnych.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne uznać należało także zarzuty pomieszczone w punktach 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji, słusznie stwierdzając niewadliwość wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów celnych, nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).