Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 107/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S spółki z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej S spółki z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (DZ. U. 2016 poz. 1688) - zwana dalej ustawą - oraz na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r. na terenie Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych i Składowiska Odpadów, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził wobec S Sp. z o.o.:

1. Gospodarowanie odpadami prowadzić zgodnie z wymaganiami udzielonego przez Marszałka Województwa pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. , w terminie: bezzwłocznym,

2. Dostosować pas zieleni izolacyjnej otaczający składowisko odpadów w [...] do wymogów określonych w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. z 2013 r. poz. 523), w terminie: bezzwłocznym.

3. Zapewnić drożność rowu opaskowego otaczającego składowisko odpadów, w terminie: bezzwłocznym,

4. Zapewnić gospodarowanie odciekami składowiskowymi w sposób zgodny z warunkami udzielonego przez Marszałka pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. , w terminie: bezzwłocznym,

5. Informować w trybie bezzwłocznym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzonych na składowisku odpadów w [...] zmianach obserwowanych parametrów, w terminie: bezzwłocznym,

6. Informować w trybie bezzwłocznym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zdarzeniach awaryjnych mających miejsce na terenie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowisku odpadów komunalnych w [...], w terminie: bezzwłocznym,

7. Odtworzyć uszkodzony piezometr oraz zapewnić możliwość śledzenia chemizmu wód podziemnych w pozostałych otworach obserwacyjnych uwzględnionych w posiadanym systemie monitoringu wód podziemnych, w terminie: bezzwłocznym.

Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych czynności i harmonogramie planowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczono do dnia 15 stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r. na terenie Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych i Składowiska Odpadów, eksploatowanej przez S Sp. z o.o., udokumentowanej protokołem Nr [...] stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, polegające na:

1. Prowadzeniu gospodarowania odpadami niezgodnie z wymaganiami udzielonego przez Marszałka Województwa pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], z późniejszymi zmianami,

2. Wykonaniu pasa zieleni izolacyjnej otaczającego składowisko w [...] niezgodnie z wymogami określonymi w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. z 2013 r. poz. 523),

3. Niezapewnieniu drożności rowu opaskowego otaczającego składowisko odpadów w [...], co stanowi naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. z 2013 r. poz. 523),

4. Prowadzeniu gospodarowania odciekami składowiskowymi w sposób niezgodny z warunkami udzielonego przez Marszałka pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], z późniejszymi zmianami,

5. Nieinformowaniu w trybie bezzwłocznym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzonych na składowisku odpadów w [...] zmianach obserwowanych parametrów, co stanowi naruszenie art. 138 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r, o odpadach (DZ.U. z 2016 r. poz. 1987),

6. Nieinformowaniu w trybie bezzwłocznym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zdarzeniach awaryjnych mających miejsce na terenie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowisku odpadów komunalnych w [...], co stanowi naruszenie warunków udzielonego przez Marszałka Województwa pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], z późniejszymi zmianami,

7. uszkodzeniu piezometru uniemożliwiające śledzenie chemizmu wód w posiadanym systemie wód podziemnych. Stanowi to niezgodność z warunkami decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrologiczną dla systemu monitorowania wód podziemnych w otoczeniu składowiska odpadów w [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2018r. S Sp. z o.o. poinformowała Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] grudnia 2017 r.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. S Sp. z o.o. wniosła skargę. Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego bez istnienia dokumentu stanowiącego podstawę do jego wydania tj. protokołu kontroli, bowiem sporządzony protokół kontroli nie spełnia wymogów formalnych, gdyż nie został podpisany przez inspektora uprawnionego,

b) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wydanie zarządzenia w brzmieniu, w którym obowiązki jednostki zostały określone w sposób niemożliwy do realizacji, bez uwzględnienia słusznego interesu strony z pominięciem zastrzeżeń strony złożonych do protokołu kontroli,

c) art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, którego treść nie jest jasna i precyzyjna tj. w istotnej części pozostawia wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć kontrolowany,

d) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego zastosowanie i wydanie zarządzeń pokontrolnych w zakresie nakazania realizowania przez spółkę obowiązków wskazanych w punktach 1, 4 – 6 zarządzenia, podczas gdy spółka realizowała je przed wszczęciem kontroli i realizuje je w dalszym ciągu.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. z 2013 r. poz. 523), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie iż "rów opaskowy" jest urządzeniem technicznym, podczas gdy nie jest on drenażem, a więc nie znajdują do niego zastosowania przepisy dotyczące drenażu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że analogicznie do decyzji administracyjnej zarządzenie pokontrolne jest aktem władczym, nakładającym na kontrolowanego, pod rygorem sankcji przewidzianych w art. 31a ust. 1 i 2 ustawy, obowiązek poinformowania organu o działaniach podjętych w celu wyeliminowania naruszeń wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym, stąd też wydanie zarządzenia pokontrolnego z naruszeniem przepisów jest niedopuszczalne. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Wydając zarządzenie organ nie wziął pod uwagę obszernych zastrzeżeń złożonych przez stronę, czym naruszył art. 8 kpa oraz art. 77 kpa. Skarżąca podniosła, że protokół kontroli, na podstawie którego wydano zarządzenie pokontrolne, zawiera wadę w postaci braku podpisu uprawnionego inspektora, co powoduje, że protokół ten nie posiada waloru dokumentu urzędowego. Dalej skarżąca podniosła, że wskazanie naruszeń w zarządzeniu pokontrolnym powinno być na tyle precyzyjne, aby nie pozostawiało wątpliwości co do tego jakie kontrolowany winien podjąć działania, aby doprowadzić do wyeliminowania wskazanych naruszeń. W zaskarżonym zarządzeniu naruszenia wskazane są w sposób ogólnikowy bez szczegółowego odniesienia się do konkretnego zaniedbania podmiotu kontrolowanego, a także są niezgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca zarzuciła nadto, że wytyczne zarządzenia pokontrolnego zostały sformułowane ogólnikowo, a przez to nie pozwalają na ustalenie jakie konkretnie czynności powinien podjąć podmiot kontrolowany. Podniosła również, że wytyczne zawarte w zarządzeniu były przez skarżącą realizowane przed wszczęciem kontroli oraz po jej zakończeniu. Skarżąca wskazała, że działalność Składowiska prowadzona jest zgodnie z udzielonym jej pozwoleniem zintegrowanym, stąd też stawiane w tym zakresie zarzuty są bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa w stopniu skutkującym konieczność eliminacji orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Wobec tak określonych założeń kontroli sądowoadministracyjnej należy przypomnieć, że jej przedmiotem w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne z dnia [...] grudnia 2017 r., wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie którego na skarżącą nałożone zostały określone obowiązki. Zaskarżony akt wydany został na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.

Rozpoczynając, należy określić formalne wymagania zarządzenia pokontrolnego oraz będącego jego podstawą protokołu pokontrolnego. Tutejszy Sąd podziela w pełni pogląd, zgodnie z którym do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. W chwili obecnej można uznać ten pogląd za ugruntowany w orzecznictwie, czego wyrazem są przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12, LEX nr 1219173, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. II OSK 281/10, publ. Lex/el., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 605/16, LEX nr 2274655.

Wymogi formalne protokołu kontroli oraz samych zarządzeń pokontrolnych określają przepisy art. 11 oraz art. 12 ust. 1 ustawy. Tak więc art. 11 wskazuje, iż: z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej; protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi; w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. W niniejszych rozważaniach istotne jest, że protokół jest odzwierciedleniem czynności kontrolnych, lecz nie tylko. Bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Oznacza to zatem, że skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w rzeczonym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Nie są to jednak wszystkie przepisy co do wymogów formalnych kontroli. W wypadku niniejszej sprawy kontrolowany podmiot jest przedsiębiorcą, a to oznacza, że zastosowanie ma art. 12a ustawy o treści: "do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej" (Dz. U. 2004.173.1808, dalej "u.s.d.g."). Wskazywana ustawa w rozdziale 5 pod tytułem "kontrola działalności przedsiębiorcy" zawiera unormowania, które wyprzedzają przepisy szczególne polskich ustaw, z wyjątkiem zakresu przedmiotowego kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organów upoważnionych do jej przeprowadzenia, co określają odrębne ustawy (art. 77 u.s.d.g.). Oznacza to, że główne kwestie formalne regulowane są ustawą o inspekcji ochrony środowiska, czyli faktycznie w przepisach art. 11 i 12. Z tego względu, aby dokonać interpretacji tych przepisów w szerszym planie, trzeba sięgnąć do doktrynalnego pojęcia kontroli niesamoistnej, rozwijanego na tle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co będzie stanowić punkt wyjścia. Otóż zgodnie z tym ujęciem, kontrola to zespół (szereg) podejmowanych przez odpowiednie podmioty na podstawie przepisów prawa czynności, których celem jest zweryfikowanie stanu zastanego ze stanem postulowanym (odpowiadającym wzorcowi ustanowionemu w przepisach prawa) oraz wyciągnięcie stosownych wniosków, które znajdują swój wyraz w wynikach kontroli. Na podstawie dokonanego porównania podmiot kontrolujący będzie mógł podjąć określone działania lub też będzie zobligowany do zaniechania jakiejkolwiek ingerencji w sferę prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (zakaz ingerencji). W literaturze spotykamy się z różnymi definicjami kontroli. I tak J. Boć definiuje kontrolę jako proces składający się z pewnych elementów: zbadania istniejącego stanu rzeczy, zbadania zgodności stanu zastanego ze stanem postulowanym oraz ustalenia zasięgu i przyczyn rozbieżności, przekazania ich wyniku, również czasem dyspozycji z tego wynikających zarówno kontrolowanemu, jak i podmiotowi zwierzchniemu nad kontrolującym (tak J. Boć, Kontrola prawna administracji (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1994. s. 31 i n.). Według J. Starościaka "kontrola to obserwowanie, ustalanie, czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie tego faktu jednostkom kompetentnym [...]" (Z. Duniewska [i in.], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2009, s. 482). Przez pojęcie kontroli rozumie się także czynności sprawdzające, podjęte w celu ustalenia, czy działania podmiotu kontrolowanego są zgodne z wymaganymi kryteriami, oraz sformułowanie ocen, a w miarę potrzeby – wniosków w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub wprowadzenia usprawnień (zob. tamże) (por. Małgorzata Sieradzka, Komentarz do art. 77 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Lex).

Powstaje zatem pytanie, czy wobec tego odnośnie ustaleń kontroli brak jest jakichkolwiek warunków formalnych, czy też da się takie warunki wyinterpretować na tle art. 11 i 12 ustawy wespół z regulacją z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, właściwy jest ten drugi kierunek. Jak już wspomniano, punktem wyjścia jest tutaj definicja kontroli wywodzona na tle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Definicja ta wskazuje na konieczność zbadania stanu faktycznego i porównania go z wzorcem, a zatem z przepisami prawa i warunkami działania dla danej organizacji. Z tego wynika, że ustalenia protokołu, będące z mocy art. 12 ust. 1 ustawy podstawą zarządzenia pokontrolnego, muszą zawierać dwojakie kwestie: ustalenia w przedmiocie zastanego stanu faktycznego oraz ustalenia w przedmiocie stanu prawnego będącego wzorcem kontroli (punktem odniesienia). Ponieważ protokół dokumentuje czynności kontroli, a w efekcie musi zawierać ustalenia kontroli, oznacza to, że ustalenia powstają w drodze czynności kontroli, które są dokumentowane w protokole. Oznacza to zatem, że jeśli organ kontroli wykonuje jakąś czynność, prowadzącą do powstania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to musi być ona udokumentowana. Na przykład, jeśli czynność kontroli polega na zapoznaniu się z istotnymi dla stanu faktycznego dokumentami, to o ile z dokumentów tych wywodzone są pewne ustalenia faktyczne, powinny być one dołączone do protokołu kontroli; nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że organ się z nimi zapoznał, jeżeli następnie odwołuje się do ich treści. Podobnie, jeśli organ czyni obserwacje na miejscu przeprowadzenia kontroli, które następnie czyni elementem stanu faktycznego, nie jest wystarczające stwierdzenie, że przedstawiciele organu coś zobaczyli, ale przebieg tej czynności i stwierdzony stan faktyczny powinien być udokumentowany w formie protokołu oględzin. Tak samo jest z pozyskiwaniem oświadczeń od osób, od których uzyskuje się istotne dla ustaleń faktycznych wiadomości w trakcie kontroli (pomijając już fakt przesłuchiwania w trybach prowadzących do ustalania, czy zostało popełnione wykroczenie w oparciu o właściwe ustawy). Wszystko to prowadzi do wniosku, że protokół kontroli zawierający ustalenia winien też zawierać dokumentację wszystkich czynności i zestaw dokumentów, które doprowadziły organ prowadzący kontrolę do czynienia ustaleń faktycznych. Jak chodzi o stan prawny (wzorzec kontroli), to sytuacja jest z pewnością odmienna w zakresie stanu prawnego wynikającego z przepisów prawa, których znajomość jest powszechnie zakładana w znaczeniu dostępności tej wiedzy. Zatem w protokole wystarczającym będzie powołanie się przez organ na stosowne przepisy prawa, które stanowią wzorzec dla organu kontrolującego. Inaczej rzecz się ma ze stanem prawnym wynikającym z rozmaitych aktów, jak decyzje administracyjne, które nie są powszechnie dostępne w publikatorach. Dokument urzędowy w postaci decyzji, o ile jest konieczny dla ustaleń faktycznych co do stanu prawnego z niego wynikającego, musi być częścią protokołu kontroli. Jest to o tyle ułatwione, że z mocy art. 16 ust. 1 ustawy organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska.

W konsekwencji, należy dojść do przekonania, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli w sposób wyżej opisany. Bezwzględny wymóg takiego dokumentowania źródłowego dotyczy w sposób oczywisty tych ustaleń faktycznych (także w zakresie stanu prawnego wynikającego z czynności prawnych), które są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, co wynika z cytowanego przepisu. Nie dotyczy zatem tych elementów stanu faktycznego, które dla wydania tego zarządzenia są prawnie relewantne.

Z protokołu kontroli NR [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że w dniu [...] września 2017r. wszczęto kontrolę o charakterze interwencyjnym na terenie S sp. z o. o. – Regionalna Instalacja do Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Przedmiotem kontroli było przeprowadzenie szczegółowej analizy wpływu przedmiotowej instalacji na środowisko, ze szczególnym uwzględnieniem środowiska gruntowo – wodnego. Wskazano, że wcześniejsza kontrola przeprowadzona w okresie od [...] maja do [...] lipca 2017 r. wykazała nieprawidłowości, wobec czego w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydano zarządzenie pokontrolne obligujące kontrolowany podmiot gospodarczy do ich usunięcia w określonym terminie. W trakcie kontroli wszczętej w dniu [...] września 2017 r. ustalono, że prace w powyższym zakresie są realizowane.

Przedmiotowa kontrola doprowadziła organ do stwierdzenia następujących naruszeń, które zostały opisane w protokole kontroli:

1. Prowadzenie gospodarowania odpadami niezgodnie z wymaganiami udzielonego przez Marszałka Województwa pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], z późniejszymi zmianami,

2. Wykonanie pasa zieleni izolacyjnej otaczającego składowisko w [...] niezgodnie z wymogami określonymi w § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. z 2013 r. poz. 523),

3. Niezapewnienie drożności rowu opaskowego otaczającego składowisko odpadów w [...], co stanowi naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. z 2013 r. poz. 523),

4. Prowadzenie gospodarowanie odciekami składowiskowymi w sposób zgodny z warunkami udzielonego przez Marszałka pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], z późniejszymi zmianami,

5. Nieinformowanie w trybie bezzwłocznym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o stwierdzonych na składowisku odpadów w [...] zmianach obserwowanych parametrów, co stanowi naruszenie art. 138 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r, o odpadach (DZ.U. z 2016 r. poz. 1987),

6. Nieinformowanie w trybie bezzwłocznym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zdarzeniach awaryjnych mających miejsce na terenie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz składowisku odpadów komunalnych w [...], co stanowi naruszenie warunków udzielonego przez Marszałka Województwa pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...], z późniejszymi zmianami,

7. Uszkodzenie piezometru uniemożliwiające śledzenie chemizmu wód w posiadanym systemie wód podziemnych. Stanowi to niezgodność z warunkami decyzji zatwierdzającej dokumentację hydrologiczną dla systemu monitorowania wód podziemnych w otoczeniu składowiska odpadów w [...].

W oparciu o ustalenia przedmiotowego protokołu Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Wskazać przyjdzie, że w protokole kontroli stwierdzone naruszenia opisane zostały w sposób nieprecyzyjny i ogólnikowy. Nie można również pominąć okoliczności, że przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. stanowiącym zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego skarżąca ustosunkowała się do zarzucanych jej naruszeń kwestionując zasadność stawianych zarzutów. Skarżąca podnosiła min., że nie jest uzasadniony stanem faktycznym sprawy zarzut niewystarczającego pasa zieleni wokół składowiska odpadów, bowiem wymagane nasadzenia zieleni zostały dokonane, również zarzut niedrożności rowu opaskowego nie jest zasadny, ponieważ jest to urządzenie wykonane przez skarżącą dodatkowo, nie jest drenażem i dlatego nie podlega przepisom, na które powołuje się organ. Skarżąca przedłożyła również protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r., z którego wynika że stan wałów ziemnych jest dobry, a stan nawierzchni betonowej wjazdu – dostateczny. Powyższe argumenty dotyczą stanu faktycznego sprawy i mają bezpośredni związek z treścią obowiązków nałożonych na skarżącą w zarządzeniu pokontrolnym. Do podnoszonych okoliczności organ w żaden sposób nie ustosunkował się. Pomimo kwestionowania zasadności, tj. podstaw faktycznych i prawnych obowiązków wynikających z protokołu kontroli, bez odniesienia się do twierdzeń oraz stanowiska podmiotu kontrolowanego, wydane zostało zarządzenie pokontrolne obligujące skarżącą do usunięcia naruszeń opisanych w protokole kontroli. Powyższe stanowi uchybienie o charakterze procesowym, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 11 ust. 3 ustawy w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska.

Wynikające z przytoczonego przepisu ustawy uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, organ nie może zatem bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzenia i stanowisko kontrolowanego zawarte w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Odmienna interpretacja przytoczonego przepisu art. 11 ust. 3 oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny. Przyjdzie zauważyć, że w analizowanej sprawie zarządzenie pokontrolne w zasadzie nie zawiera uzasadnienia, gdyż za takie nie można uznać powtórzenia wyników kontroli zawartych w protokole.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, jest aktem prawnym mocą którego na dany podmiot nakładane są określone obowiązki, dlatego akt ten kształtuje sytuację prawną podmiotu do którego jest on skierowany. Niewykonanie obowiązków rodzi określone konsekwencje prawne. Z tych też względów kwestia prawidłowego tj. dokładnego określenia stwierdzonego naruszenia oraz sposobu jego usunięcia ma w sprawie istotne znaczenie. Wskazać przyjdzie, że zarówno stwierdzone naruszenie jak i sposób jego usunięcia naruszenia nie mogą być opisane przy użyciu pojęć ogólnych, wieloznacznych, abstrakcyjnych, czyli takich które można odnieść do każdego stanu faktycznego i które przez to są nieweryfikowalne. Z zarządzenia winno wynikać, że zachowanie podmiotu zgodnie z jego treścią doprowadzi do "skonsumowania" danego zobowiązania.

Zaskarżone zarządzenie powyższych wymogów nie spełnia. W określeniu stwierdzonych naruszeń oraz sposobie ich usunięcia organ posłużył się określeniami ogólnymi, nieprecyzyjnymi. Nakładając poszczególne obowiązki organ nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie, a wobec tego jaki jest stan postulowany i w jaki sposób skarżąca powinna go wprowadzić. Przyjęty przez organ sposób określenia obowiązków nałożonych na kontrolowany podmiot może doprowadzić do sytuacji, w której ich wykonanie może okazać się nieweryfikowalne. Powyższe dotyczy również terminu wykonania obowiązków, który został określony poprzez użycie słowa – "bezzwłocznie", które może mieć przecież różne znaczenia.

Z wyżej przedstawionych względów zaskarżone zarządzenie należy ocenić jako wadliwe.

Niezasadny okazał się zarzut skargi oparty na braku formalnym protokołu kontroli polegającym na braku podpisu uprawnionego inspektora. W tym zakresie, na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r., pełnomocnik skarżącej odstąpił od stawianego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w pkt II sentencji wyroku, wydano na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015 poz. 1800).