Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 63/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

W IMENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA Haliia Krerris Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skarg J. A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie nakazania przywrócenia adaptowanego na zakład kamieniarski budynku stodoły położonej w G. przy ul. R. [...] do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasadza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 755,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy, działając na podstawie art. 51 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.), nakazał J. A. przywrócić adaptowany budynek stodoły na zakład kamieniarski położony w G. przy ul. R. nr 12 do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że adaptacja części stodoły na zakład kamieniarski nie może być dokonana, gdyż zamierzenie to nie jest zgodne z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] przez Radę Miasta i Gminy S. z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Nr 16, poz. 113 z dnia 16 grudnia 1994 r.

Budynek adaptowanej stodoły znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN, co oznacza w planie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na terenach tych mogą być zaś lokalizowane usługi w zakresie handlu, gastronomii i rzemiosła usługowego nieuciążliwego, pod warunkiem, że nie spowoduje to uciążliwości w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Zakład kamieniarski jako uciążliwy dla sąsiednich nieruchomości nie jest zgodny z planem miejscowym, zatem nie może być zlokalizowany.

Organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ponieważ uznał, że ocena uciążliwości danych usług w stosunku do sąsiednich nieruchomości nie może być oceną subiektywną. Powinna ona być poparta odpowiednimi dokumentami opracowanymi przez osoby o określonych kwalifikacjach zawodowych.

Wyrokiem z dnia 10 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2262/2000 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wskazując, iż organ odwoławczy winien samodzielnie dokonać interpretacji przepisów prawa miejscowego w zakresie możliwości sytuowania przedmiotowej inwestycji na spornym terenie.

Dla oceny zgodności inwestycji z planem nie jest bowiem wymagana wiedza specjalna w postaci opinii osoby mającej specjalne wiadomości.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach uzasadnienia wskazał, że postanowieniem z dnia [...] zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiałów i dowodów w niniejszej sprawie, w szczególności o ustalenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy związanej z poczynioną samowola budowlaną.

W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że zakład kamieniarski nadal istnieje i prowadzona jest w nim działalność gospodarcza. Ponadto organ I instancji przekazał kserokopię planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. z 1994 r. podając jednocześnie informację, iż trwają prace nad opracowaniem nowego planu.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003r. utraciły moc obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w dalszej części uzasadnienia stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji stwierdził również, że "w obecnym stanie prawnym, brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji, polegającej na samowolnej zmianie sposobu użytkowania stodoły zlokalizowanej przy ul. R. [...] w G. na zakład kamieniarski".

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r. Sygn. akt II SA/Wr 330/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność sporządzenia przez organ drugiej instancji w sposób prawidłowy uzasadnienia decyzji, albowiem tylko takie uzasadnienie stanowi istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, zaś niezupełność uzasadnienia w praktyce uniemożliwia pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma w istocie charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane w istocie motywy wydania zaskarżonej decyzji. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w art. 107 § 1 i 3 obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu organ odwoławczy nie sporządził uzasadnienia prawnego wyjaśniającego podstawę prawną wydanej decyzji i nie przytoczył przepisów prawa materialnego, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Pełne uzasadnienie decyzji administracyjnej w państwie prawa jest regułą i wyjątki od tej zasady uzasadniają jedynie szczególnie ważne powody określone w ustawie.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] Nr [...] nakazującą J. A. przywrócić adaptowany na zakład kamieniarski budynek stodoły położony w G. przy ul. R. [...] do stanu poprzedniego.

W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż po dokonaniu analizy akt sprawy, mając na uwadze treści uzasadnień obu wyroków sądu administracyjnego, którymi organ jest związany, faktem bezspornym jest, iż inwestor, J. A., dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stodoły, na zakład kamieniarski. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 cyt. ustawy, (o ile zmiana ta nastąpiła przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku).

Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania usytuowany jest na nieruchomości położonej przy ul. R. [...] w G. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ l instancji w dniu 31 lipca 2006 roku ustalono, że zakład kamieniarski należący J. A. funkcjonuje. Fakt ten utrwalono w dokumentacji fotograficznej zarówno obiektu stodoły i jej wnętrza, jak i terenu działki. Ponadto organ l instancji przekazał wypis i wyrys aktualnego planu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się sporny zakład. Z dokumentów tych wynika, że podstawową funkcją dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowo usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno - usługowych oraz usługowych.

Przy określeniu funkcji uzupełniających dla tego terenu plan przewiduje prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, jednakże zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podstawową kwestią było ustalenie czy obecny sposób użytkowania obiektu nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy przypomniał nadto, iż w niniejszej sprawie organ l instancji ustalił, iż w 2000 roku prowadzona w obiekcie działalność, jako uciążliwa dla mieszkańców, była sprzeczna z ustaleniami planu, który na tym terenie dopuszczał jedynie możliwość lokalizacji usług nieuciążliwych. Ustalenia te były podstawą do wydania decyzji nakazującej inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego zaadaptowanego budynku stodoły.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nawiązał też w uzasadnieniu do wskazań zawartych w wyroku 10 października 2003r. sygn. akt II SA/Wr 2262/2000 Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylającego wcześniejszą decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w tej sprawie, wedle których cyt. "nie trzeba wiedzy fachowej specjalnej, ażeby ocenić czy usługi kamieniarskie mieszczą się w zakresie usług dopuszczonych przez plan zagospodarowania przestrzennego".

W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, iż jest on związany tymi wskazaniami, gdyż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 roku) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego podkreślił w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż jakkolwiek organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie, winien uwzględnić aktualny, na dzień wydania rozstrzygnięcia, stan faktyczny i prawny sprawy, a dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt został uchwalony nowy plan zagospodarowania, który dopuszcza lokalizację usług związanych z obsługą kamieniarstwa, to jednak zastrzeżenie, iż prowadzona działalność usługowa nie może stanowić uciążliwości dla mieszkańców nadal istnieje. Ocena zaś Sądu wyrażona w wyżej wskazanym wyroku z dnia 10 października 2003 roku, jest dla organu odwoławczego wiążąca.

Po analizie: treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, niejednoznacznych zapisów dotyczących możliwości prowadzenia usług związanych z "obsługą kamieniarstwa" i stanowiska projektanta planu, dotyczącego lokalizacji zakładu kamieniarskiego J. A. w G. na działce nr [...] w kontekście zgodności z tym planem, a także stanowiska organu I instancji w powyższej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że prowadzona działalność przez J. A. w zaadaptowanym budynku stodoły na zakład kamieniarski jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z powodu uciążliwości, jakie stwarza dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

W związku z powyższym w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu l instancji, pomimo upływu znacznego okresu czasu od chwili jej wydania i uchwalenia nowego planu, jest nadal słuszne. Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja organu powiatowego, podlegająca weryfikacji w niniejszym postępowaniu została wydana w roku 2000, na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W zakończeniu uzasadnienia wojewódzki organ nadzoru budowlanego stwierdził też, że jakkolwiek podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest wadliwa, to jednak w jego opinii rozstrzygnięcie w sprawie jest poprawne.

W sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu ustawodawca w art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego zastosowania art. 50 i 51 cytowanej ustawy wskazując, że w decyzji o której mowa w art. 51 ust.1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mimo, iż ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888) wprowadzono art. 71a, który reguluje "nowy" tryb postępowania w przypadku samowolnie zmienionego sposobu użytkowania obiektu, to jednak na mocy art. 2 ust. 3 przepisów przejściowych, przepis ten nie ma zastosowania dla samowoli dokonanej przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy. W takich przypadkach stosować należy przepisy dotychczasowe, a więc art. 50 i art. 51 ust.1 w związku z art. 71 ust. 3.

Od opisanej powyżej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. A., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów i zasad procedury administracyjnej, w szczególności zawartych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 70 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji wyjaśnienia w sposób przekonywujący rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie, czy usługi świadczące przez skarżącego w ramach prowadzonego przez niego zakładu kamieniarskiego powodują uciążliwości w stosunku do sąsiadujących nieruchomości.

W związku z takimi zarzutami skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a nadto o wstrzymanie wykonania przez organ II instancji w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w uchylającym poprzednią (wydaną w tej sprawie) decyzję Do. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], wyroku z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 330/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił temuż organowi uwagę na konieczność sporządzenia w sposób prawidłowy uzasadnienia decyzji, albowiem tylko takowe stanowi istotną gwarancję procesowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, zaś niezupełność uzasadnienia w praktyce uniemożliwia pełną kontrolę sądową, a prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma w istocie charakter wyłącznie formalny, skoro stronie nie są znane motywy wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego bardzo znaczną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji zajmuje przytoczenie najistotniejszych elementów dotychczas zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych, postanowień, czy też wyroków NSA i WSA, tymczasem jądro sprawy (sprowadzającej się do tego, czy prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej na przedmiotowej działce wiąże się z uciążliwością dla sąsiadujących z nią nieruchomości) sprowadzono jedynie do stwierdzeń, iż cyt. "dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, został uchwalony nowy plan zagospodarowania, który dopuszcza lokalizację usług związanych z obsługą kamieniarstwa, to jednak zastrzeżenie, że prowadzona działalność usługowa nie może stanowić uciążliwości dla mieszkańców nadal istnieje (...), (...). Po analizie treści 1) obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) niejednoznacznych zapisów dotyczących możliwości prowadzenia usług związanych z obsługą kamieniarstwa, 3) stanowiska projektanta planu dotyczącego lokalizacji zakładu kamieniarskiego, 4) stanowiska organu I instancji w powyższej sprawie, organ odwoławczy stwierdza, że prowadzona przez skarżącego działalność jest sprzeczna z ustaleniami tegoż planu z powodu uciążliwości, jakie stwarza dla mieszkańców sąsiedniej nieruchomości."

Jak podnosi skarżący takie postępowanie organu drugiej instancji obarczone jest błędami proceduralnymi, które obrazuje przytoczone przez skarżącego w uzasadnieniu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które w ocenie pełnomocnika skarżącego stanowi przytoczenie fragmentów uzasadnienia wydanych w sprawie wyroków WSA, organ odwoławczy ponownie podkreślił, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sad oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, normujące postępowanie administracyjne ogólne, zawierają wiążące reguły, którym podporządkowane są działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń. Naruszenie przepisów należących do takiej kategorii norm procesowych powoduje wadliwość orzeczenia uzasadniającą jego weryfikację.

W treść tych przepisów (zasad ogólnych) wpisany został wymóg bezwzględniej zgodności z prawem każdej istotnej czynności organu, podejmowanej w toku prowadzonego w sprawie postępowania (art. 6 kpa). Sformułowana w tym przepisie zasada praworządności, w sposób zasadniczy przyjęta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oznacza m.in. obowiązek zastosowania przy orzekaniu właściwego przepisu administracyjnego prawa materialnego, stanowiącego podstawę orzekania o uprawnieniu lub obowiązku, będącym przedmiotem indywidualnej sprawy administracyjnej. Zważyć też należy, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znacznie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie czynnością o zasadniczym znaczeniu jest ustalenie obowiązującego w dacie orzekania przez właściwy organ przepisu prawa, którego oznaczenie traktowane jest przez ustawodawcę jako obligatoryjny element strukturalny orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Istotne przy tym jest, że wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis prawa odczytywać należy jako ten, w odniesieniu do którego dokonywana jest przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, ocena istniejących w sprawie okoliczności faktycznych.

Przedmiotem niniejszej kontroli Sądu było badanie zgodności z prawem decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] Nr [...].

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nakazał J. A. przywrócić adaptowany na zakład kamieniarski budynek stodoły położony w G. przy ul. R. [...] do stanu poprzedniego, z tej to przyczyny, że lokalizacja zakładu kamieniarskiego jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonym [...] i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa W. 16 grudnia 1994 r. Nr 16, poz. 113.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie i jak podkreślił to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wiążących go wskazań zawartych w wyrokach: z dnia 10 października 2003r. Sygn. akt II SA/Wr 2262/2000 Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu i z dnia 10 lutego 2006 r. Sygn. akt II SA/Wr 330/04 Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu uchylających wcześniejsze a wydane przez ten organ decyzje, orzekając przy tym według aktualnego a więc obowiązującego na dzień wydania rozstrzygnięcia stanu faktycznego i prawnego, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji, a więc uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy uznał, że choć podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwa, to jednak rozstrzygnięcie jest poprawne. Organ drugiej instancji przyjął jako materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w zw. z art. 2 ust. 3 przepisów przejściowych do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku zmieniającej ustawę Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93 poz. 888).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ ten wskazał, iż w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego wypis znajduje się w aktach sprawy (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...]) przedmiotowy teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (funkcja podstawowa), zaś jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Przy czym plan zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył swoje rozważania jedynie do zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji sformułowania, iż stwierdza (podkreślenie Sądu), że prowadzona działalność przez J. A. w zaadaptowanym budynku stodoły na zakład kamieniarski jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z powodu uciążliwości, jakie stwarza dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Organ ten nie wyjaśnił jednakże w dalszej części uzasadnienia, jak słusznie podnosi strona skarżąca w zarzutach skargi, zasadności przesłanek, którymi kierował się przy takim sposobie ostatecznego załatwienia sprawy.

Jakkolwiek, na co zasadnie wskazuje organ odwoławczy dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, został uchwalony "nowy" plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza lokalizację usług związanych z obsługą kamieniarstwa pod warunkiem, że prowadzona działalność usługowa nie może stanowić uciążliwości dla mieszkańców, to jednak stwierdzona przez organ okoliczność uciążliwości prowadzonej działalności dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości nie znajduje swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obowiązkiem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności było ustalenie, czego nie uczynił, czy prowadzona przez skarżącego działalność w spornej zaadaptowanej stodole związana jest z obsługą kamieniarstwa, czy też działalność ta wykracza poza ten dopuszczalny planem zakres. W dalszej kolejności organ administracyjny nie ustalił i nie rozważył przy tym, co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy rzeczywiście występują określone uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a jeśli tak to na czym one polegają i wreszcie w oparciu o jakie dowody uciążliwości te zostały stwierdzone. DWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał co prawda na fakt zapoznania się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ pierwszej instancji oraz ze stanowiskiem projektanta obowiązującego planu, jednakże nie można uznać aby stanowiska te stanowiły dowody w sprawie.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący w zarzutach swojej skargi, organ odwoławczy ograniczył się w istocie do przytoczenia najistotniejszych elementów dotychczas zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych postanowień, jak też wyroków.

Tym samym organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 § 3 kpa, gdyż nie przeprowadził tak istotnego z punktu widzenia oceny prawidłowości podjętej decyzji procesu myślowego (w zakresie oceny zgromadzonych dowodów w szczególności w aspekcie ich wiarygodności i mocy dowodowej), który doprowadził go do poczynionych w końcowej części tak kategorycznych a opisanych wyżej stwierdzeń odnośnie zgodności prowadzonej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 107 § 3 kpa decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zadośćuczynienie temu obowiązkowi oceniać należy z uwzględnieniem komplementarnej zasady zawartej w art. 11 kpa. Statuuje ona powinność organu administracji publicznej wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Treść powołanych wyżej przepisów interpretowana jest przede wszystkim jako obowiązek organu orzekającego w postępowaniu administracyjnym przedstawienia w sposób wyczerpujący, logiczny i przekonywujący motywów podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji na czym polegać miała uciążliwość prowadzenia przez skarżącego w samowolnie adaptowanym na zakład kamieniarski budynku stodoły działalności z zakresu kamieniarstwa dla mieszkańców okolicznych nieruchomości a w dalszej konsekwencji, na czym polegać miała sprzeczność sposobu użytkowania wskazanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tym razem w faktycznej jego części, brak między innymi wyjaśnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia poprzez rozważania nad wartością i znaczeniem dla rozstrzygnięcia zebranych w sprawie dowodów, uniemożliwia w istocie, pełną jej kontrolę sądową, co powoduje, że prawo do wniesienia środka zaskarżenia ma charakter formalny, skoro stronie nie są znane motywy leżące u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Zarówno strona jak również sąd administracyjny kontrolujący zaskarżony akt indywidualny, nie mogą bowiem "domyślać" się co kierowało organem wydającym zakwestionowaną decyzję.

Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie decyzji dostarcza informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję a także przyjętych założeń będących podstawą rozstrzygnięcia. Informacje te są też niezbędne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa do złożenia skargi, może wówczas w pełnym zakresie ocenić i ustosunkować się do argumentów organu administracji. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część.

Na marginesie już tylko należy dodać, iż wprawdzie jak podnosi konsekwentnie organ odwoławczy zasadą jest, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, jednakowoż należy pamiętać, że ich moc wiążąca ustaje w takim zakresie w jakim następuje zmiana stanu prawnego lub faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Niewątpliwie taką zmianę stanu prawnego w rozpatrywanej sprawie spowodowało podjęcie - uchwały w sprawie "nowego" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego przepis prawa miejscowego.

Reasumując dotychczasowe rozważania, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.s.a orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Orzeczenie zaś o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.s.a

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni w swoich czynnościach procesowych uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku i po rozważeniu w sposób wymagany, w szczególności zasadą praworządności okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych w rozpoznawanej sprawie podejmie stosowne orzeczenie.