Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 , art 138 par 1 pkt 3 i art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. G., A. W., A. Ł., A. W., J. F., F. H., K. F., Ł. O., M. O., M. Ł., M. B., M. Ś., Z. F., P. F.-B., S. K. i W. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 5 lipca 2017 r., znak [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora K. S. obejmującego zamierzenie inwestycyjne pn.: "Budowa budynku usługowo-magazynowego (z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, telekomunikacyjną, wodno-kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania) oraz wolnostojących stanowisk myjni samochodowej (samoobsługowa myjnia samochodowa 3 stanowiskowa zewnętrzna, w tym 1 stanowisko odkryte, wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową) wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną (instalacja elektryczna, instalacja gazowa, instalacja wodociągowa, instalacja kanalizacji sanitarnej, instalacja kanalizacji opadowej wraz ze zbiornikiem szczelnym) oraz budowa dojść i dojazdów, na działce nr [...] w miejsc. C. , gmina C.".

Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyli: P. G., M. O., Ł. O., F. H., Z. F., J. F., K. F., W. Ś., M. Ś., A. Ł., M. Ł., A. W., S. K., A. W., P. F., M. B.. Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. w związku z bezpodstawnym uznaniem przez organ I instancji, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że skarżący mają indywidualne interesy prawne do występowania w niniejszej sprawie jako strona wynikające chociażby z art. 140 i artykułów następnych kodeksu cywilnego; 2) art. 10 § 1 k.p.a. – w związku z bezpodstawnym pozbawieniem skarżących możliwości działania w przedmiotowej sprawie, organ nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, przed wydaniem decyzji organ nie umożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ odmówił skarżącym udostępnienia akt; 3) art. 7, art. 77, art. 8 k.p.a. w związku z zaniechaniem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Odwołujący się wnieśli o zawieszenie postępowania oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 13 listopada 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zmianami w związku z art. 16 ustawy z 9 marca 2017 o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2017.935.1257) oraz art. 80 ust. 2 art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 ze zmianami), w związku z opisanym wyżej odwołaniem – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał w szczególności, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na prawach strony. Zatem by stwierdzić, iż przysługuje im prawo wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji administracyjnej, organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać, czy przysługuje im przymiot strony. W postępowaniu o pozwolenie na budowę krąg stron postępowania jest ściśle powiązany z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Ilekroć w prawie budowlanym jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu, rozumie się przez to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o czym stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i precyzuje, że stronami, osobami posiadającymi interes prawmy lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, obok inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem, by wskazać stronę administracyjnego postępowania o pozwolenie na budowę, należy wykazać, że wskutek planowanej inwestycji zostanie ograniczona możliwość zagospodarowania, w tym zabudowy terenu, którego jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą. W ocenie Wojewody, powyższy zarys kontekstu prawnego znajduje swoje odbicie w postępowaniu administracyjnym zakończonym przed Starostą K. wydaniem decyzji z 5 lipca 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Na podstawie przywołanego art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego określono obszar oddziaływania obejmujący nieruchomości nr [...] [...], [...] w C. , gmina C.. Tym samym w omawianym postępowaniu o pozwolenie na budowę brały udział na prawach strony osoby będące właścicielami, użytkownikami wieczystymi i zarządcami wskazanych nieruchomości. Działka nr [...] jest objęta planowana inwestycją i stanowi obszar działki budowlanej. Działka nr [...] graniczy z działką budowlaną od strony południowo-wschodniej. Działka nr [...] graniczy z działką budowlaną od strony północno-zachodniej. Działki te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ następuje ograniczenie sposobu ich użytkowania i zagospodarowania z uwagi na przepisy ochrony przeciwpożarowej (§ 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. , t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) z uwagi na planowaną budowę budynku PM o Q>4000Mj/nr (k. 10 projektu budowlanego). Działki ewidencyjne, wymienione w odwołaniu jako należące do wnioskodawców, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, wyznaczonym na podstawie art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że najbliżej usytuowany budynek mieszkalny znajduje się na działce nr [...], w odległości 39,6m od projektowanego budynku usługowo-magazynowego na działce nr [...], od strony południowej. Wnioskodawcy nie wskazali przepisów, które ich zdaniem stanowią podstawę do rozszerzenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji również na ich działki. Nie znajduje się przepisów, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia jakiegokolwiek oddziaływania planowanej inwestycji na działki, których odwołujący są właścicielami, użytkownikami wieczystymi czy zarządcami. Nie znajduje się również przepisów prawa materialnego, które nakładałyby na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działek wnioskodawców. Zatem brak jest przesłanek do uznania wnioskodawców za strony postępowania w sprawie omawianego pozwolenia na budowę. By możliwe było uznanie pisma za odwołanie, winno być wniesione przez stronę. Pismo wniesione nie przez stronę nie jest odwołaniem.

Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. P. G., M. O., Ł. O., F. H., Z. F., J. F., K. F., W. Ś., M. Ś., A. Ł., M. Ł., A. W., S. K., A. W., P. F.-B., M. B. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. w związku z bezpodstawnym uznaniem przez organ I instancji, że skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że skarżący mają indywidualne interesy prawne do występowania w niniejszej sprawie jako strona wynikający chociażby z art. 140 i artykułów następnych kodeksu cywilnego; 2) art. 7, art. 77, art. 8 k.p.a. w związku z zaniechaniem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności, że organ nie odniósł się do zarzutów i argumentów wskazanych w odwołaniu od decyzji od organu I instancji. Podstawową przesłanką uzasadniającą uwzględnienie odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z 5 lipca 2017r. znak [...] jest fakt, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu skarżący nie byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, jak również nie została doręczona wnioskodawcom decyzja kończąca postępowanie. Organ II instancji nie dostrzegł powyższego w zaskarżonej decyzji. Skarżący są właścicielami i współwłaścicielami nieruchomości położonych w C. , leżących w sąsiedztwie działki nr [...], na której planowana jest inwestycja objęta zaskarżoną decyzją i dla której udzielono pozwolenia na budowę, której ustalono warunki zabudowy w spornym postępowaniu (numery działek oraz ksiąg wieczystych działek, których właścicielami bądź współwłaścicielami, zostały przedstawione w ujęciu tabelarycznym). Nieruchomości te składają się na osiedle domów jednorodzinnych leżące w sąsiedztwie działki nr [...], dla której wydano zaskarżoną decyzję. Następnie skarżący przytoczyli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni tych przepisów. Skarżący podkreślili, że przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym – w myśl art. 28 k.p.a. – uzależnione jest od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia; w ocenie skarżących, orzecznictwo sądowe skłania się do dopuszczenia możliwości uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Wskazuje się przy tym, że możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić sposób oddziaływania inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Przy ocenie kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę należy uwzględnić także art. 140 i art. 144 k.c.

Dalej skarżący wskazali, że ich działki nie przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji, niemniej jednak są położone w bliskim sąsiedztwie, ponieważ od działki nr [...] oddziela je wąska działka nr [...] mająca maksymalnie kilkanaście metrów szerokości, ponadto działka nr [...]. Planowana inwestycja będzie źródłem immisji sąsiedzkich w rozumieniu prawa cywilnego. Sąsiedztwo planowanej inwestycji jest zabudowane budynkami jednorodzinnymi, przy czym nie jest to teren przemysłowy, czy handlowy. Nieruchomości skarżących tworzą wiejskie, ustronne i spokojne osiedle mieszkaniowe, wyjątkiem jest znajdująca się w pobliżu stacja benzynowa. Istotną kwestią jest okoliczność, że planowana inwestycja oraz nieruchomości skarżących leżą w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. Organ zignorował oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na środowisko, stosunki wodne oraz panujący ład przestrzenny. Tymczasem w myjni samochodowej korzysta się z różnego rodzaju szkodliwych dla środowiska chemikaliów niezbędnych do czyszczenia samochodów. Ponadto rozpylanie środków czyszczących będzie odbywać się za pomocą specjalnych dysz pod ciśnieniem, zaś pył wodny wraz z wiatrem przenoszony będzie na sąsiednie nieruchomości. Planowana budowa myjni samochodowej burzy ład architektoniczny w okolicy. Nieruchomości skarżących tworzą osiedle domów jednorodzinnych na terenach wiejskich i w pobliżu jedyną nieruchomością z zabudową usługową jest stacja paliw. Zabudowa kolejnej działki budynkami usługowymi w sąsiedztwie osiedla domków zaburza ład przestrzenny panujący na tym terenie i nie odpowiada charakterowi zabudowy. Zabudowa usługowa znajduje się po drugiej stronie drogi i to w znacznej odległości. Negatywne oddziaływanie w postaci hałasu, wibracji, czy zanieczyszczeń, spowodowane powstaniem nowej zabudowy i uruchomieniem myjni samochodowej trzeba uznać w warunkach wiejskich, w otulinie parku, za nietypowe. Zabudowa usługowa w postaci myjni spowoduje uciążliwości ponad przeciętne m.in. pod kątem hałasu, ruchu komunikacyjnego, gęstości zabudowy oraz przenoszonych przez wiatr szkodliwych dla zdrowia cząsteczek chemikaliów używanych do mycia samochodów. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości stanowiącej teren inwestycji pozwala uznać tego rodzaju niedogodności za zakłócenia, przekraczające przeciętną miarę. Planowana inwestycja będzie negatywnie wpływała na korzystanie ze swoich nieruchomości przez skarżących, które to polega na realizacji celów mieszkalnych, wypoczynkowych. Skarżący kupując swoje nieruchomości kierowali się właśnie możliwością zamieszkania w ustronnym, cichym miejscu, położonym w otoczeniu parku krajobrazowego i wychowywania dzieci w tak sprzyjających warunkach. Tymczasem planowana inwestycja całkowicie zaburzy ten stan przez zwiększenie poziomu hałasu, ruchu komunikacyjnego, gęstości zabudowy jak też przenoszone przez wiatr szkodliwe dla zdrowia cząsteczki chemikaliów używanych do mycia samochodów. Wszystkie te czynniki mogą też negatywnie wpływać na zdrowie skarżących oraz ich rodzin. Konsekwencją tego będzie graniczenie możliwości korzystania i zagospodarowania własnych nieruchomości.

Zdaniem skarżących, organ nie przeprowadził w decyzji oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących, środowisko oraz stosunki wodne. Organ pominął problem hałasu, przenikania chemikaliów używanych w myjni oraz problemu zdarzających się braków w dostawie wody w okresach gdy nie ma opadów na tym terenie. W decyzji nie przeprowadzono analizy poboru wody przez przyszłą myjnię, nie podano jaką zdolność poboru wody mogą mieć zainstalowane urządzenia. W związku z tym w sposób jednoznaczny stwarza to zagrożenie w swobodzie korzystania z nieruchomości przez skarżących. W związku z lokalizacją inwestycji na gruntach zmeliorowanych siecią drenarską oraz w sąsiedztwie rowu melioracyjnego w zaskarżonej decyzji powinny zostać określone wytyczne w zakresie warunków zabudowy uwzględniające te elementy działki inwestycyjnej. W zaskarżonej decyzji brak takich wskazań, a w związku z tym, że działka inwestycyjna obejmuje także urządzania melioracyjne oraz rów melioracyjny istnieje poważne ryzyko przenikania wody na działki skarżących. Organ II instancji pominął, że z normy art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane wynika, iż na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania, do tych przepisów należą także przepisy prawa cywilnego w szczególności wskazywane przez skarżących. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji. Przy tym należy pamiętać, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi temu przysługuje. W konkluzji skarżący wskazali, że ich interes prawny w postępowaniu wynika m.in. z przepisów: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, art. 28 k.p.a., art. 140 i art. 144 k.c. Zdaniem skarżących, doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu przed organem I instancji, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawiania jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie mają legitymacji procesowej i, w konsekwencji, odwoławczej, wobec czego wniesione przez nich odwołanie nie mogło uruchomić administracyjnego toku instancji. Sąd tę ocenę podziela.

W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę legitymacja procesowa została ukształtowania w sposób szczególny, odmienny od rozwiązania kodeksowego. Artykuł 28 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "pr.bud.") stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 pr.bud.). Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c pr.bud.); projekt budowalny powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 pr.bud.). Ustalenia projektanta nie są wiążące; ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze pozostaje w kompetencji organu. W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 pr.bud. ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś – przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Artykuł 28 ust. 2 pr. bud. nie wyeliminował jednak całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego (zob. tamże). Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego; powinien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa. Nie może być on jedynie potencjalny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2016 r., (II OSK 246/16, CBOSA), "celem regulacji art. 28 ust. 2 prawa budowlanego było przesądzenie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa".

Zabudowania skarżących nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, co więcej, znajdują się w znacznej odległości od nich – ok. 39 m i więcej. Okoliczność ta sama przez się nie wyklucza możliwości objęcia nieruchomości skarżących obszarem oddziaływania obiektu, niemniej jednak pozytywne rozstrzygnięcie w tej mierze musiałoby być determinowane szczególnymi, zidentyfikowanymi przesłankami, których w zgromadzonym materiale dowodowym niepodobna się dopatrzyć. Do argumentacji skarżących organ odwoławczy się odniósł w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi na skargę, wykazując – w ocenie Sądu, trafnie i przekonująco – że suponowane przez skarżącą ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości albo w ogóle nie powstają, albo można im przypisać co najwyżej charakter czysto faktyczny, a nie prawny. Twierdzenia skarżących o mającej nastąpić ingerencji w stosunki wodne tudzież o mających nastąpić immisjach na ich nieruchomości w szczególności w postaci hałasu, wibracji, zanieczyszczeń nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonej dokumentacji ani w samym charakterze czy rozmiarze przedmiotowej inwestycji (budynek magazynowo – usługowy, w tym 3 stanowiska myjni samochodowej). Nie ma tedy podstaw do weryfikacji ustalonego w toku postępowania obszaru oddziaływania obiektu w taki sposób, aby obejmował on także nieruchomości skarżących; w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób zidentyfikować przepisów odrębnych, które wprowadzały związane projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu wspomnianych nieruchomości.

Jako że część zarzutów czy też twierdzeń skargi wykracza poza okoliczności istotne z punktu widzenia ewentualnej legitymacji procesowej skarżących czy też nawet dotyczy materii przynależnej do innego etapu procesu inwestycyjnego (np. kwestia zachowania ładu przestrzennego), wypada zaakcentować dystynkcję między wspomnianymi okolicznościami (które zostały wyjaśnione) a okolicznościami determinującymi zgodność z prawem zapadłej w sprawie decyzji merytorycznej – na badanie tych drugich, a w każdym razie ich ogółu, nie ma miejsca we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. W fazie tej rozstrzyga się o dopuszczalności odwołania, przeto nie może ona przekształcić się ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy; nie może też przekształcić się w osąd nad decyzją organu pierwszej instancji ani tym bardziej w ocenę poczynionych w odrębnym postępowaniu ustaleń co do warunków zabudowy w kontekście ładu przestrzennego.

Przepisy prawa budowlanego wskazywane przez skarżących jako źródło ich interesu prawnego – art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 – same przez się takim źródłem nie są; podobne spostrzeżenie można sformułować w odniesieniu do art. 28 k.p.a. Art. 140 i art. 144 k.c., hipotetycznie rzecz ujmując, w szczególnych okolicznościach mogą być źródłem interesu prawnego, ale w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżących – jak już wyżej wskazano – okoliczności takie, w ocenie Sądu, nie zachodzą.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., art. 28 k.p.a. ani art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.