Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 115/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 8 listopada 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.559.2021.BS, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 137/DC/2021 z 30 marca 2021 r. znak: DC.5142.35.2021.RZw przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Gmina Miejska Ciechanów (dalej: Gmina, skarżąca) wystąpiła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WKZ, organ I instancji) o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie

i rozbudowie budynku po dawnym młynie przy ul. [...] w Ciechanowie

ze zmianą użytkowania na budynek o funkcji społeczno-gospodarczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką budynków gospodarczych i garażowych dla etapu II prac budowlanych, tj. realizacji zadaszenia miejsc parkingowych na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] obręb [...] w Ciechanowie ul. [...]. Wraz z wnioskiem przedstawiono projekt budowlany: Etap 2 – wiaty fotowoltaiczne, w którym wskazano m.in. zadaszenie miejsc parkingowych zlokalizowanych w dwóch rzędach (miejsce parkingowe o wymiarach 2,5 x 5,0 m, dla osób niepełnosprawnych 3,6 x 5,0 m), na którymi zaprojektowano systemowe wiaty fotowoltaiczne na konstrukcjach stalowych. Stworzy to trzy ciągi

o szerokości 5 m i długości 25; 22,5 i 47,3 m. Powierzchnia wiaty 474,20 m2. Konstrukcję naziemną przewidziano jako stalową ocynkowaną, o profilach zamkniętych 10 x 10 cm, wysokości 3,50 do 2,63 m.

2.2. Decyzją z 30 marca 2021 r.nr 137/DC/2021, WKZ odmówił wydania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. W podstawie prawnej decyzji powołano

art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2, art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, ze zm.; dalej: u.o.z.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.).

2.2.1. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji stwierdził, że realizacja prac objętych wnioskiem przewidziana jest na terenie objętym ochroną konserwatorską stanowiącym historyczne założenie urbanistyczne śródmieścia miasta Ciechanowa wraz z warstwą kulturową, wpisanymi do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr A-259. Ponadto znajduje ona się w promieniu 200 metrów otoczenia zamku gotyckiego w Ciechanowie, wzniesionego w XIV/XV wieku wpisanego z otoczeniem

do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr A-81. Organ wskazał, że analizę wpływu planowanych robót na istniejącą wartość zabytkową chronionego obszaru oparto o dwa aspekty: historyczne założenie urbanistyczne śródmieścia miasta Ciechanowa oraz otoczenie zamku gotyckiego w Ciechanowie.

W ocenie WKZ, zadaszenie panelami fotowoltaicznymi będzie stanowić element obcy, w żaden sposób nie wpisujący się w istniejący obszar zabytkowy co przyczyni się do negatywnego wpływu na wartość spójności kompozycji przestrzennej. Negatywne odziaływanie na wartość ekspozycyjną oraz estetyczną obszaru chronionego, poprzez oddziaływanie dysharmonijnych elementów współczesnych wyklucza akceptację rozwiązań w przedstawionym zakresie. Zdaniem organu, montaż paneli fotowoltaicznych jest założeniem negatywnie oddziałującym na istniejącą wartość zabytkową chronionego obszaru jaki stanowi najbliższe otoczenie zamku. Ze względu na swój charakter, wprowadza w przestrzeń widokową płaszczyznę monolitycznej powierzchni, montowanej na konstrukcji stalowej na wysokości przekraczającej wysokość przeciętnego ogrodzenia. Na podstawie projektu należy wskazać,

że powierzchnia paneli będzie stanowić 474,20 m2. Miejsce ich lokalizacji określono

w odległości (w przybliżeniu) około 100 do 120 m od zabytkowej budowli zamku,

co pokrywa się z obszarem 200 metrów promienia otoczenia, który zgodnie z definicją został utworzony dla ochrony wartości widokowej. Organ podkreślił, że założenie to

o charakterze technicznym o znacznej powierzchni, bezwzględnie będzie oddziaływać na utrwaloną dotychczas w tym obszarze perspektywę zabudowy miasta Ciechanów. Stąd roboty budowlane w przedmiotowym zakresie nie mogą być zaakceptowane ze stanowiska konserwatorskiego ze względu na negatywne odziaływanie na wartość ekspozycyjną i widokową kompozycji przestrzenną obszaru chronionego.

2.3. W odwołaniu od ww. decyzji, Gmina wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano w nim, że montaż paneli fotowoltaicznych na obiektach zabytkowych jest praktykowany na terenie kraju, a ich wykorzystanie jest zgodne ze współczesną polityką energetyczną i nauką. Skarżąca wyjaśniła, że celem inwestycji jest rewaloryzacja obiektu młyna oraz nadanie mu nowych funkcji społeczno-gospodarczych.

2.4. Zaskarżoną decyzją z 8 listopada 2021 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję organu

I instancji z 30 marca 2021 r.

2.4.1. Na uzasadnienie zaskarżonej decyzji podano, że w niniejszej sprawie zabytkiem jest obszar historycznego założenia urbanistycznego miasta Ciechanowa. Organ odwoławczy podał, że nie ulega wątpliwości, iż niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się bowiem także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Otoczenie zabytku jest zatem wpisywane do rejestru zabytków nie ze względu na posiadanie samoistnych wartości zabytkowych, a jedynie

z uwagi na ochronę widoku na zabytek. Dodano, że ochrona widoku na zabytek nie jest tożsama z ekspozycją nieruchomości znajdujących się w obszarze otoczenia, widoczną z tego zabytku. Zdaniem Ministra, istota problemu polega na dokonaniu oceny planowanych prac, w korelacji z właściwością rzeczową organu ochrony zabytków, wynikającą z zakresu ochrony konserwatorskiej zabytkowego obszaru oraz otoczenia gotyckiego zamku.

2.4.2. Zdaniem Ministra, organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia trafnie podkreślił, że analizę wpływu planowanych robót na istniejącą wartość zabytkową chronionego obszaru oparto o dwa aspekty: historyczne założenie urbanistyczne śródmieścia miasta Ciechanowa oraz otoczenie zamku gotyckiego

w Ciechanowie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji WKZ, jest w ocenie organu odwoławczego przekonująca. Organ I instancji zasadnie wyjaśnił, w jaki sposób wnioskowane prace wpłynęłyby niekorzystnie na wartości chronionego układu urbanistycznego, zwłaszcza wobec okoliczności, że planowane są w bliskim sąsiedztwie gotyckiego zamku. W ocenie Ministra, na powyższą ocenę wpływa przede wszystkim ekspozycja modułów fotowoltaicznych, zamontowanych na powierzchni zadaszenia wybudowanej w tym celu wiaty, opartej na konstrukcji stalowej, o wysokości od 3,50 do 2,65 m i łącznej powierzchni 474,20 m2. Realizacja takiej inwestycji zauważalnie wpłynie na ogląd omawianego obszaru śródmieścia Ciechanowa, poprzez wprowadzenie akcentującego dużą przestrzeń obcego stylistycznie elementu technicznego. W konsekwencji realizacja wnioskowanego zamierzenia spowoduje obniżenie istniejących wartości historycznych tej części miasta, a także wpłynie negatywnie na otoczenie zamku gotyckiego. Dodatkowo Minister zauważył, że – jak wynika z projektu budowlanego – wnioskowana inwestycja ma zostać zrealizowana

w bezpośrednim sąsiedztwie budynku magazynowego oraz budynku produkcyjno-usługowego dawnego młyna przy ul. [...] w Ciechanowie, zlokalizowanych na działce nr [...] i wpisanych do rejestru zabytków na wniosek Gminy Miejskiej Ciechanów decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13.01.2021 r. pod numerem A-1623, a zatem stanowiących historyczne, cenne elementy ww. zabytku obszarowego.

2.4.3. Organ odwoławczy uznał, że ochrona zabytkowego obszaru powinna dokonywać się z wyważeniem obu występujących w sprawie interesów społecznych. Istota problemu sprowadza się bowiem do zapewnienia równowagi pomiędzy dobrem społecznym, jakim jest zachowanie walorów historycznych układu urbanistycznego miasta oraz wartości widokowych zabytków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, a wymogami ekologicznymi, wynikającymi z potrzeb coraz większego korzystania z źródeł energii odnawialnej. Niemniej w ocenie Ministra, WKZ w niniejszej sprawie udowodnił wystarczająco kolizję zamierzonej inwestycji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, a uznanie organu pierwszej instancji,

że planowane zamierzenie wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe, jest zasadne

i zgodne z powinnością organu ochrony zabytków. Podkreślono również,

że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd historycznego układu urbanistycznego oraz wartości widokowe zabytkowego zamku. Odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań, mających negatywny wpływ na obszar zabytkowy stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ekspozycji zabytku.

3. Pismem z 15 grudnia 2021 r. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra

z 8 listopada 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, w szczególności poprzez uznanie, że wnioskowane zamierzenie wpłynie na ogląd omawianego obszaru Śródmieścia Ciechanowa, poprzez wprowadzenie akcentującego dużą przestrzeń obcego stylistycznie elementu technicznego i spowoduje obniżenie istniejących wartości historycznych tej części miasta, a także wpłynie negatywnie na otoczenie zamku gotyckiego, podczas gdy okoliczności te nie zostały w żaden sposób wykazane,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż była ona wadliwa,

3) art. 36 ust. 1 pkt 2 i 10 u.o.z. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa wydania pozwolenia może opierać się wyłącznie na hipotetycznych podstawach, bez dokonania szczegółowej analizy kontekstu inwestycyjnego, charakteru oraz walorów społeczno-gospodarczych zaproponowanego rozwiązania oraz bez realnego wyważenia interesów właściciela i ochrony zabytków.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie

od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

4. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;

2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;

4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;

5) prowadzenie badań archeologicznych;

6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;

8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;

10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni;

12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

6.1. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z. organ ochrony konserwatorskiej bada, czy i jak projektowane prace wpłyną na zabytek (zob. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2231/14, LEX nr 2108461). Zatem warunkami materialnymi udzielenia pozwolenia konserwatorskiego, choć niewymienionymi wprost w art. 36 ust. 1 u.o.z., są okoliczności określone w art. 4 u.o.z. (por. wyrok NSA

z 14 maja 2021 r., II OSK 2281/18, LEX nr 3243473). Zgodnie z tym przepisem, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków

za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zatem rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, organy ochrony zabytków nie są uprawnione ani też powołane do badania zgodności inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak nie są właściwe do badania, czy planowana inwestycja narusza uregulowania warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1643/20, LEX nr 3123322). Innymi słowy, organy ochrony konserwatorskiej, wyposażone w odpowiednie kompetencje i specjalistyczną wiedzę, wydają decyzję m.in. w trybie art. 36 u.o.z., mając na względzie wyłącznie ochronę dziedzictwa narodowego, dokonują oceny projektowanych robót z uwagi na zachowanie zabytku, czy objętego ochroną układu przestrzennego (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r.,

II OSK 772/12, LEX nr 1372132).

6.2. WKZ wskazał jako podstawę prawną swojej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji Ministra jako materialnoprawną podstawę decyzji powołano art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym zmiany podstawy materialnoprawnej i wyboru innego przepisu jako podstawę rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Jednak z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotem wniosku skarżącej Gminy była realizacja zadaszenia miejsc parkingowych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, niezależnie od tego, z jakiego materiału wykonane jest przykrycie konstrukcji nośnej, i czy przykrycie dachowe podlega łatwemu demontażowi, to skoro budowla pełni funkcję zadaszenia to mieści się ona w pojęciu wiaty, tj. jako budowla składająca się z konstrukcji dachowej opartej na słupach, która nie musi posiadać ścian lub może być wyposażona w co najwyżej trzy ściany (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r., II OSK 1930/15, LEX nr 2298998). Realizacja zadaszenia miejsc parkingowych nie mieści się zatem w zakresie umieszczenia na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych (ani tym bardziej tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych). Wiata stanowiąca zadaszenie miejsc parkingowych jest budowlą, jednak nie jest urządzeniem technicznym. Sąd miał na uwadze, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani też ustawa – Prawo budowlane, nie zawierają definicji "urządzenia technicznego". W ocenie Sądu, dla prawidłowego zrozumienia znaczenia tego pojęcia można jednak odwołać się do treści rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. poz. 1864; dalej: KŚT). Do urządzeń technicznych w KŚT zaliczono zbiorniki naziemne, urządzenia i aparatura energii elektrycznej, urządzenia dla radiofonii i telewizji, urządzenia dla telefonii i telegrafii, urządzenie elektroenergetyczne przetwórcze i zasilające, dźwigi i przenośniki, urządzenia przemysłowe, urządzenia nieprzemysłowe, pozostałe urządzenia techniczne (kontenery, nadwozia wymienne). Żadna z tych kategorii nie obejmuje zadaszenia miejsc parkingowych ani wiat innego rodzaju. To zaś, że elementem zadaszenia miały być panele fotowoltaiczne, nie zmienia charakteru obiektu: wiaty, podobnie jak umieszczenie paneli tego typu na dachu budynku mieszkalnego nie zmienia jego kwalifikacji prawnej. Stwierdzone wyżej uchybienie nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nie budzi wątpliwości Sądu – i nie jest to przedmiotem sporu między stronami – że zamierzenie objęte wnioskiem wymagało uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., jak trafnie zidentyfikował to WKZ w utrzymanej w mocy decyzji z 30 marca 2021 r.

7. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wykazały jednak w sposób wystarczający uzasadnienia dla odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.

7.1. Sąd przypomina, że – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 18 czerwca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2793/18, LEX nr 3243623) – decyzje w przedmiocie pozwolenia na działania wymienione w innych przepisach art. 36 ust. 1 u.o.z., nie ma charakteru uznaniowego, przy rozumieniu uznania jako przyznanej organowi swobody wyboru konsekwencji. Tak rozumiane uznanie musi być oddzielone od swobody organu związanej z wykładnią prawa przy normach niedookreślonych,

a także od swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52-66; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582-583). Z taką klasyczną, pełną sytuacją uznaniową w zakresie wyboru konsekwencji nie mamy do czynienia w odniesieniu do pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z. Jak stwierdzono w orzecznictwie, niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności

z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 u.o.z. kompetencji wymaga zatem sięgnięcia

w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić

w sprawie (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSAiWSA 2013/4/64).

7.2. W tym kontekście należy podnieść, że uzasadnienie decyzji wydanej

na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., w tym zwłaszcza odmownej, powinno zawierać wyraźne wskazanie dlaczego określone okoliczności przemawiające za decyzją zostały uznane za rozstrzygające, a jednocześnie dlaczego inne okoliczności prowadzące

do przeciwnych wniosków nie zostały wzięte pod uwagę (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2019 r., VII SA/Wa 501/19, LEX nr 2755119). Z uzasadnienia decyzji powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1558/20, LEX nr 3230079). Także na tle ogólnych przepisów o procedurze administracyjnej podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10, LEX nr 952870).

7.3. W tym stanie rzeczy Sąd nie zaprzecza bezspornym ustaleniom organów,

że ochroną konserwatorską jest objęte historyczne założenie urbanistyczne miasta Ciechanowa. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że projektowane przez skarżącą Gminę przedsięwzięcie ma być realizowane w otoczeniu zamku gotyckiego

w Ciechanowie, wpisanego do rejestru zabytków wraz z otoczeniem w promieniu 200 metrów.

7.3.1. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z. otoczeniem zabytku jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem,

że niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, a tym samym przyczynia się do obniżenia jego wartości, na którą składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, a więc sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku (zob. wyrok WSA w Warszawie

z 26 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1229/20, LEX nr 3314267). Z uwagi na powyższe,

w ocenie Sądu, aby odmówić udzielenia pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na ochronę otoczenia innego zabytku, organy powinny były precyzyjnie przedstawić

i scharakteryzować wpływ projektowanego zadaszenia miejsc parkingowych na ekspozycję zamku. Trafnie bowiem skarżąca Gmina wskazuje, że w swoich rozważaniach organy obu instancji pominęły, że planowana konstrukcja ma zostać zlokalizowana na zapleczu rozbudowanego i zrewaloryzowanego budynku po młynie,

tj. od strony podwórza. I choć taka lokalizacja planowanego zadaszenia wynika z akt administracyjnych, to organy nie przedstawiły żadnych argumentów adekwatnych do tych okoliczności. Organy powinnny były bowiem wyjaśnić, w jaki sposób zadaszenie umiejscowione w podwórzu innego budynku (między tym budynkiem a drugim końcem działki inwestycyjnej położonym od strony rzeki Łudyni) wpłynie na ekspozycję zamku, przy uwzględnieniu istnienia sąsiedniej zabudowy przy ul. Nadrzecznej, ewentualnych spadków i podwyższenia terenu na dystansie między planowaną inwestycją i zamkiem oraz istniejącej roślinności, która przecież może mieć charakter maskujący. Odmowa wydania pozwolenia konserwatorskiego nie może być bowiem uzasadniona wyłącznie abstrakcyjnym, a przez to arbitralnym stwierdzeniem o konieczności ochrony ekspozycji zabytku, lecz musi się odnosić do konkretnych uwarunkowań danego przypadku. Tylko w taki sposób organ konserwatorski może chronić wartości widokowe zamku.

7.3.2. Zdaniem Sądu, organy nie przedstawiły ponadto wystarczających motywów uzasadniających odmowę udzielenia pozwolenia konserwatorskiego z uwagi

na konieczność ochrony historycznego założenia urbanistycznego miasta Ciechanowa. W tym zakresie organy podały, że planowana inwestycja miałaby bezwzględnie oddziaływać na utrwaloną dotychczas w tym obszarze perspektywę zabudowy miasta Ciechanów, jak również z uwagi na negatywne oddziaływanie na wartość ekspozycyjną i widokową kompozycji przestrzenną obszaru chronionego. Również i w tym przypadku organy nie odniosły się do okoliczności rozpatrywanego przypadku. W szczególności organy nie podały, w jaki sposób (z jakiej perspektywy) sporna konstrukcja miałaby wpłynąć "na ogląd omawianego obszaru Śródmieścia Ciechanowa. Sam fakt,

że konstrukcja ta jest obca stylistycznie nie powinna stanowić jedynej podstawy odmowy. Skarżąca Gmina wskazywała przy tym już na etapie postępowania administracyjnego – i Minister temu nie zaprzeczył w uzasadnieniu decyzji – że organy konserwatorskie wyrażają zgodę na montaż obcych stylistycznie paneli fotowoltaicznych nawet na budynku zabytkowym. Tym bardziej odmowa zgody

na budowę wiaty z zadaszeniem, na którym znajdą się panele fotowoltaiczne, wymaga bardziej dokładnego uzasadnienia. Budowa ta nie narusza bowiem konstrukcji zabytku, nie ma być widoczna od frontu działki inwestycyjnej itd.

7.3.3. Dodatkowo należy zauważyć, że rolą organów orzekających w kontrolowanym postępowanie jest ochrona wartości zabytku. To zadanie jest konsekwencją uznania przez ustrojodawcę, że państwo powinno stwarzać warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania

i rozwoju (art. 6 ust. 1 Konstytucji RP). Równocześnie należy pamiętać, że państwo musi zapewnić ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), a władze publiczne powinny zapobiegać negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), w szczególności przez prowadzenie takiej polityki, która zapewni bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Skoro celem instalacji zadaszenia ma być jego wykorzystywanie jako podpory paneli fotowoltaicznych,

to niezbędne jest przypomnienie, że "wzrost znaczenia energetyki odnawialnej jest niezbędnym elementem realizacji [...] zasady konstytucyjnej [zrównoważonego rozwoju] w sektorze energetycznym" (L. Karski, Ograniczenie wolności gospodarczej a rozwój energetyki odnawialnej, PUG 2004, nr 2, s. 2). Ponadto państwo powinno tworzyć warunki "umożliwiające racjonalne korzystanie z zasobów nieodnawialnych, restytuowanie zasobów odnawialnych" (M. Roliński, Z problematyki zasad ochrony środowiska, St.Iur.Lubl. 2014, nr 21, s. 145-156). Organy powinny zatem uwzględnić, że należą do systemu organów państwa, na którym spoczywają wymienione wyżej obowiązki. Jeżeli nie jest możliwe zaspokojenie ich wszystkich w pełni, to organ powinien szczegółowo wyjaśnić tę okoliczność i przedstawić stosowną argumentację.

7.4. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80

w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W toku kontrolowanego postępowania nie uwzględniono bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a rozważania motywujące podjęte rozstrzygnięcie mają charakter powierzchowny i nie są wystarczająco odniesione do okoliczności tej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające o pominięte i wskazane wyżej okoliczności oraz wydane rozstrzygnięcia uzasadnią w sposób wyczerpujący i adekwatny do charakterystycznych parametrów niniejszej sprawy, pozostając związane oceną prawną przyjętą przez Sąd.

8. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.