Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3489/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt. 1 , art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej "[...]" S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 842/15 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej "[...]" S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uwłaszczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 842/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. nr 79, poz. 464 ze zm., dalej ustawa zmieniająca bądź uzmugg) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 97), decyzją z [...] sierpnia 1994 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1994 r.) stwierdził nabycie przez Przedsiębiorstwo [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy [...] o pow. 44594 m2.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej oznaczonej jako "[...]" stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 1994 r., w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] w granicach opisanej nieruchomości warszawskiej [hipotecznej "[...]" o pow. 2 ha 12 arów 47 m2]. Minister wskazał, że w dacie [" 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu"] wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej, pozostawał nierozpatrzony wniosek prawnych poprzednich właścicieli o "stwierdzenie nieważności orzeczenia o nacjonalizacji" [winno być "o przyznanie prawa własności czasowej, złożony w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.; s. 1, 7 decyzji z [...] sierpnia 1994 r.]. Te dwie okoliczności wskazują jednoznacznie, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-2 uzmugg i art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] S.A. w W. (dalej Spółka bądź skarżąca), Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r.

Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm., dalej dekret warszawski) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130), co potwierdza podstawa wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej [...].

Prawo zarządu spornym gruntem na rzecz Przedsiębiorstwa [...] wynika z decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1973 r. nr [...]. Spełnione zatem były przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust 1-2 uzmugg, z zastrzeżeniem nienaruszenia praw osób trzecich.

Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1950 r. [nr [...]] (dalej orzeczenie z [...] października 1950 r.) odmówiło dotychczasowym właścicielom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2002 r.) stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] października 1950 r. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia administracyjnego, wywołało skutek ex tunc, co oznacza, że w dniu uwłaszczenia aktualny pozostawał wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Zatem prawa osób trzecich wynikające z decyzji z [...] stycznia 2002 r., wywołującej skutki ex tunc, stanowiły przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w zakresie odpowiadającym obszarowi opisanej dawnej nieruchomości warszawskiej. Oznacza to, że ww. decyzja uwłaszczeniowa, w zakresie odnoszącym się do obszaru dawnej nieruchomości hipotecznej "[...] " KW [...] o powierzchni 6135 m2 położonej przy ul. [...] [winno być "[...]"] w W., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 uzmugg (prawa osób trzecich), co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister wskazał, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa).

Przedsiębiorstwo [...] S.A. wniosło skargę na decyzję z [...] marca 2015 r., zarzucając decyzji naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1994 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, mimo że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa na gruncie przedmiotowej decyzji nie zostały spełnione;

b) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez uznanie, że stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1950 r., wykluczało możliwość nabycia przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu przy [...] o pow. 18119 m2 stwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. nr "[...]" [winno być "[...]"] w zakresie odpowiadającym obszarowi dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" KW [...] o pow. 6135 m2, położonej przy ul. [...] [winno być "[...]"] w W., z uwagi na naruszenie praw osób trzecich;

c) art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa przez przyjęcie, że następcy prawni byłych właścicieli uzyskali status strony w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju;

d) art. 107 § 1 i art. 7 kpa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem z 18 sierpnia 2015 r. uczestnicy postępowania A. B. i inni – reprezentowani przez adwokata J. S., wystąpili o oddalenie skargi.

Skarżąca pismem z 27 sierpnia 2015 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z [...] stycznia 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy nierozpatrzony wniosek dekretowy stanowił negatywną przesłankę do uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1-3 uzmugg. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej wywołuje skutek ex tunc, to oznacza, że w dacie podejmowania kwestionowanej w tym postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpoznany wniosek dawnych współwłaścicieli nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego. Wynika z powyższego, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oznacza, że co do uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłych współwłaścicieli jest w toku. Dotychczasowi współwłaściciele, a w niniejszej sprawie ich następcy prawni, uzyskali status prawny osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 uzmugg. "Stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej pociąga za sobą ten skutek, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny staje się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i stroną postępowania uwłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość objęta stwierdzeniem nieważności. Uwłaszczenie praw tych osób nie może naruszyć. Konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia dot. prawa do nieruchomości warszawskiej jest również i to, że były właściciel lub jego następca prawny może domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa" (wyrok NSA z 5.4.2006 r. I OSK 660/05, Lex 209147).

Skoro kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa następców prawnych przedwojennych współwłaścicieli nieruchomości, to trafnie Minister ocenił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 uzmugg i zakwalifikował to naruszenie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej, że osoby występujące z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie mają do tego legitymacji. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogły skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 12.1.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie skutki stwierdzenia nieważności decyzji oddziałują na [prawa] następców prawnych dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skoro przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu warszawskiego, a uprawnione osoby złożyły w zakreślonym terminie wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu, to złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wskazuje, że mają do tego gruntu roszczenie restytucyjne, które mogłyby być naruszone decyzją uwłaszczeniową. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa.

Prawidłowo organ nadzoru ocenił, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne i nie ma zastosowania art. 156 § 2 kpa. Jak wynika z KW nr [...], działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] S.A. w W., która powstała w wyniku komercjalizacji Przedsiębiorstwa [...] na podstawie aktu komercjalizacji z [...] grudnia 2010 r. Nr Rep. [...]. Fakt przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. nr 51, poz. 298 ze zm.) w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Nie było podstaw do zawieszania postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, zarówno sądowych, jak i administracyjnych. Oznacza to, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W takim stanie sprawy należało uznać, że brak jest przesłanki do zawieszenia postępowania. Również pozostała argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną wywiodło Przedsiębiorstwo [...] S.A., reprezentowane przez r. pr. J. T., które zaskarżyło wyrok I SA/Wa 842/15 w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 2 ust 1 uzmugg przez niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji przez WSA stanowiska, że stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. znak [...] nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] października 1950 r. nr [...] odmawiającej byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej nr hip. "[...]", wykluczało możliwość nabycia przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w zakresie dotyczącym części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" o pow. 2 ha 12 arów 47 m2, z uwagi na naruszenie praw osób trzecich (podczas gdy faktycznie prawa osób trzecich nie zostały naruszone, zatem brak było przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 uzmugg, które wykluczałyby możliwość nabycia przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości);

II. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie przez WSA skargi mimo, że w toku postępowań administracyjnych Minister Infrastruktury i Rozwoju, w istotny sposób naruszył przepis:

1. procedury administracyjnej tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] stwierdzającej uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] nieruchomością położoną w W. przy [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] jako działki nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] z obr. [...] o łącznej powierzchni 4,4594 ha (w zakresie dotyczącym części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej "[...] " o pow. 2 ha 12 arów 47 m2) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, mimo że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zostały w sprawie spełnione, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. procedury administracyjnej, tj. art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa w ten sposób, że przyjął, że następcy prawni byłych właścicieli opisanej nieruchomości położonej w W. (w zakresie dotyczącym aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" o pow. 2 ha 12 arów 47 m2) uzyskali status strony w postępowaniach prowadzonych przez Ministra infrastruktury i Rozwoju i zakończonym wydaniem decyzji nr [...] (i poprzedzającą ją decyzją nr [...]), co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 uzmugg co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy: A. B., E. S., A. W., M. J., Z. B., E. W., M. U., B. S., Z. S., E. S., S. M., K. M., E. R., B. S., M. D., A. L., M. L., M. K., J. K., S. G., W. K., Z. K., P. S., L. J., I. F., reprezentowani przez adw. J. S., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego na podstawie art. 204 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych. Konstruując zarzuty z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej w istocie jako wzorzec kontroli wskazał normę odniesienia (normę wynikową z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), a jako normę dopełnienia jedyną normę procesową (art. 157 § 2 kpa) a nadto wyłącznie normy prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2, art. 28 kpa i art. 2 ust. 1 uzmugg), które winny być podniesione w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), okazał się nieusprawiedliwiony.

Uczestnicy wprost odwoływali się do złożenia przez dotychczasowych współwłaścicieli gruntu wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego) i do praw uczestników jako osób trzecich, które to prawa chronione były na podstawie art. 2 ust. 1 zd. 2 uzmugg. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, takie samo zastrzeżenie zawarto w art. 200 ust. 4 ugn. Stwierdzenie, zawarte w art. 200 ust. 4., że "nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego (...) nie może naruszać praw osób trzecich" oznacza, że ustawodawca dał pierwszeństwo uprawnieniom osób trzecich (G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 990-991, uw. 33, 34; dalej G. Bieniek, UGN. Komentarz), co czyni dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle art. 200 ust. 4 ugn użytecznym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że w postępowaniu uwłaszczeniowym jego stronami - prócz Skarbu Państwa (bądź gminy) jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej legitymującej się prawem zarządu do tego gruntu, może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa (gminy) do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 23.5. 2007 r. I SA/Wa 237/07; postanowienie NSA z 18.11.1999 r. I SA 1750/98; wyrok NSA z 19.12.2003 r. I SA 2521/02, cbosa, akceptowane przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 1448, nb 29).

W orzecznictwie wskazuje się na szereg sytuacji, w których osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. 2 uzmugg bądź art. 200 ust. 4 ugn jest podmiot, który wykazuje, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź podmiot, który podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa (gminy) do gruntu obciążonego prawem zarządu. W szczególności stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości warszawskiej, pociąga za sobą ten skutek, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 uzmugg i staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego (art. 28 kpa; wyrok NSA z: 31.3.2009 r. I OSK 490/08, Lex 529926; 11.8.2011 r. I OSK 1408/10, Lex 964435; 14.1.2016 r. I OSK 1126/15, Lex 2032690). Prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (wyrok SN z 6.4.1995 r. III ARN 8/95, OSNP 1995/18/23). W uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 27.1.2000 r. III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294 wskazano, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy..., nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 29 września 1990 r..., jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ugg), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości (akceptowane przez G. Bieńka, UGN. Komentarz, s. 991, uw. 33 i A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, dalej Komentarz 2017, s. 1252, nb 20-22). Przed stwierdzeniem dotychczasowego prawa zarządu w toku powadzonego postępowania należy zbadać i dokonać ustaleń, czy nie zostały zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli w stosunku do nieruchomości będących przedmiotem uwłaszczenia i czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich (A. Prusaczyk - Komentarz 2017, s. 1243, nb 4).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że w związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 1994 r. nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa ze względu na decyzję z [...] stycznia 2002 r., stwierdzającą nieważność orzeczenia z [...] października 1950 r. Jest wręcz przeciwnie. Stan, w którym doszło do uwłaszczenia nieruchomością w sytuacji nierozpoznania wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej jest uznawany za rażąco naruszający prawo (przykładowo: wyrok NSA z 7.10.2014 r. I OSK 1263/14, Lex 1590982; postanowienie NSA z 8.12.2016 r. I OSK 1250/16, cbosa). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2012 r. I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, dalej uchwała I OPS 2/12), która ma moc wiążącą wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, NSA wskazał, że: "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Słusznie Sąd I instancji uznał, że skoro zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości, to trafnie Minister na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji z [...] sierpnia 1994 r. w zakresie dotyczącym części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej "[...] " o pow. 2 ha 12 arów 47 m2. Dla tej oceny nie miało znaczenia to, że w dacie orzekania Wojewoda nie mógł wiedzieć, że decyzją z [...] stycznia 2002 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) stwierdzi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność orzeczenia z [...] października 1950 r. Kolegium stwierdziło, że w orzeczeniu z [...] października 1950 r. brak jakiejkolwiek informacji o przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, a uzasadnienie odmowy przyznania własności czasowej nie opierało się na przesłankach wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu, a na opracowywanym dopiero planie zagospodarowania; decyzja wydana została w oparciu o nieokreślony plan zagospodarowania.

Zatem to nie sytuacja, że "Wojewoda [...] powinien był w roku 1994 antycypować wydanie decyzji przez SKO... uchylenie przez tę decyzję porządku prawnego ukonstytuowanego rozstrzygnięciem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1950 r. nr [...] odmawiającego osobom trzecim prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]" lecz konieczność działania zgodnie z prawem decydowała o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] sierpnia 1994 r. w części precyzyjnie opisanej w tenorze decyzji z [...] grudnia 2014 r. (art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 zd. 2 uzmugg; uchwała I OPS 2/12). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że jeżeli decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej wywołuje skutek ex tunc, to znaczy, że w dacie podejmowania kwestionowanej w tym postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpoznany wniosek "przedwojennej właścicielki nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu złożony w dniu 16 lutego 1949 r. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazuje, że co do uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłej właścicielki jest w toku" (odpowiednio – wyrok I OSK 1263/14).

Nie sposób nie zwrócić uwagi, że w realiach 1950 r., wymogi dotyczące praworządnego działania organów administracji publicznej – zwłaszcza w dziedzinie ochrony prawa własności, były bardzo obniżone – nie tylko z uwagi na niską kondycję ówczesnych urzędników administracji lecz nade wszystko z uwagi na odmienną aksjologię ówczesnych władz publicznych. W latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Według stanu na dzień 15 lutego 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 1 kpc; A. Poczobutt-Odlanicki, Gospodarka terenami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 77-79, 84; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Wyd. Adam Marszałek 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 267-268; M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 34).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu zasady współżycia społecznego, zaś zasady pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego nie mają prymatu nad koniecznością eliminacji z tego obrotu decyzji obarczonych rażącymi wadami prawnymi (wyrok I OSK 1126/15).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 740, nb 20).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest "przepisem procedury administracyjnej". Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z: 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357; 2.12.2016 r. I OSK 1867/16, cbosa) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Podobnie art. 28 kpa jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyroki NSA z 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex nr 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex nr 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk – op. cit., s. 222). Oba te zarzuty winny być podnoszone w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), nie zaś w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa). Z tej przyczyny, dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się odwołać do wyżej przedstawionych argumentów, dotyczących naruszenia art. 28 i 156 § 1 pkt 2 kpa, podniesionych przy analizie zarzutu I z pierwszej podstawy skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Uczestnicy w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1959 r. ze skutkiem ex tunc, legitymują się interesem prawnym w kontrolowanym postępowaniu, którego podstawą materialnoprawną jest art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 2 ust. 1 zd. 2 uzmugg, nie zaś wyłącznie interes faktyczny. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 kpa, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1994 r. zostało wszczęte na wniosek stron (art. 28 kpa).

Zarzut II.3 jest wyłącznie zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 1 uzmugg) – w tej materii należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów dotyczących zarzutu I petitum skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło do naruszenia normy wynikowej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), bowiem nie doszło do naruszenia norm materialnoprawnych ani procesowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić. Wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić w całości, bowiem przepisy art. 204, 205, 209 i 210 ppsa nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu tych kosztów od skarżącego kasacyjnie, który nie jest organem administracji publicznej, na rzecz uczestników.