Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 22/15 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym przez Sąd I instancji:

Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1978 r., w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), T. S. zbył na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] (dalej także: "Przedsiębiorstwo") działkę gruntu nr [...], o pow. [...] ha [...] a [...] m2. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę bazy Przedsiębiorstwa, zgodnie z powołanymi w akcie notarialnym decyzjami lokalizacyjnymi.

Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. T. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot sprzedanej Skarbowi Państwa nieruchomości, stanowiącej obecnie część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy własności nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta [...] oznaczonych w znajdującym się w aktach projekcie podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...]o pow. [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących własność Gminy Miejskiej [...]. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], zwrócił na rzecz wnioskodawcy własność opisanych wyżej nieruchomości. Jednocześnie organ ustalił, że wnioskodawca winien zwrócić na rzecz Gminy Miejskiej [...] zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Organ podkreślił, że zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie została użyta na cel, na jaki została nabyta i z tego powodu podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miejska [...] zarzuciła, że wbrew twierdzeniom Starosty zwracane działki, po ich nabyciu, zostały zagospodarowane zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym i w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.).

W dniu 6 maja 2014 r. zmarł T. S., a w jego miejsce do toczącego się postępowania wstąpili spadkobiercy – E. M. S., M. S. oraz J. S.

Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówił zwrotu opisanych działek gruntu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle sporządzonego przez uprawnionego geodetę w ramach wykonywania czynności urzędowych dokumentu, na terenie objętym w tej sprawie wnioskiem o zwrot już w 1987 r. (a więc przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia) znajdowały się urządzenia typowe dla bazy przedsiębiorstwa budowlanego. Teren ten był ogrodzony i stanowił organizacyjnie jedną całość z pozostałym terenem należącym do Przedsiębiorstwa, które nabyło nieruchomość. Powszechnie znanym jest przy tym, jak wskazał organ, że Przedsiębiorstwo to miało swoją siedzibę i bazę przy ul. B. w [...], a nabywane grunty miały służyć, co wynika zresztą z zebranych w sprawie dokumentów, rozbudowie jego bazy. W ocenie organu drugiej instancji, fakt wybudowania bazy został ponadto potwierdzony przez dwóch świadków, przy czym z ich zeznań wynika, iż zabudowę nabytych nieruchomości rozpoczęto niezwłocznie po ich nabyciu. Także trzeci świadek, aczkolwiek twierdził, że teren ten nie był używany przez Przedsiębiorstwo, to przyznał, iż został on ogrodzony. Istnienie bazy wynika również z dokumentów o przekazaniu w 1987 r. tego terenu między Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Remontowo-Budowlanym w [...]. Kwestia kiedy i w jakim trybie nieruchomość przeszła we władanie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nie ma znaczenia w sprawie, skoro zmiana władającego wywłaszczonym gruntem nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto, zdaniem Wojewody, dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia nie podważa to, iż obecnie na działce nie ma żadnych urządzeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że od czasu przypuszczalnego zakończenia budowy bazy minęło blisko trzydzieści lat.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że objęte wnioskiem nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 i 137 u.g.n. i z tego powodu nie mogą one zostać zwrócone następcom prawnym ich byłego właściciela.

Skargę na decyzję Wojewody [...] złożyła M. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, iż w świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania niezasadnym jest twierdzenie, aby objęte wnioskiem o zwrot działki zostały wykorzystane na cel wskazany w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1978 r. Zdaniem skarżącej, świadczy o tym przede wszystkim to, że mimo podejmowanych w tym zakresie działań, nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji związanej z realizacją inwestycji. Nawet, jeżeli na tym terenie wzniesiono budynki i budowle, to były one wybudowane bez pozwolenia na budowę, nie były podpiwniczone, lecz stanowiły tymczasowe obiekty budowlane, posiadające prowizoryczną jedynie instalację elektryczną. Ponadto stanowisko skarżącej potwierdza stan zagospodarowania sąsiedniej działki, która także została nabyta pod tę samą inwestycję, na której znajdują się obecnie kilkunastoletnie brzozy, topole, sosny oraz zakrzewienia. Brak jest również materialnych dowodów świadczących o zabudowie działek budynkami bądź budowlami. W szczególności nie zachowały się pozostałości słupów energii elektrycznej, a odnaleziono jedynie resztki murowanego ogrodzenia, które przypuszczalnie zostało w tym miejscu "wysypane jako gruz i śmieci". Nadto, w ocenie skarżącej, sporządzony przez geodetę szkic z 1987 r. nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia, albowiem w dacie jego sporządzenia Przedsiębiorstwo już nie władało wywłaszczoną nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, iż po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu, doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zgodnie z opisaną na wstępie umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1978 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w [...], przy ul. B., została nabyta w celu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie bazy Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w [...], zlokalizowanej na tym obszarze na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1978 r., znak: [...], o ustaleniu miejsca i realizacji inwestycji. Nieruchomość ta stanowi obecnie własność Gminy Miejskiej [...] i położona jest w obrębie [...] miasta [...], a w znajdującym się w aktach projekcie podziału oznaczona jest jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Z omawianej decyzji Wojewody [...] wynika, że została ona wydana na wniosek Przedsiębiorstwa, w którym to wniosku cel inwestycji określono jako "rozbudowa zaplecza produkcyjnego" tego podmiotu. W decyzji nie wskazano przy tym żadnych konkretnych obiektów budowlanych, jakie miałyby zostać wzniesione na terenie objętym tą decyzją.

Ponadto w sprawie dopuszczono dowody z zeznań świadków. Świadek J. W. zeznał, że był zatrudniony w Przedsiębiorstwie w latach 1978-1987 na stanowisku inżyniera budowy bazy. W tym okresie na objętym postępowaniem terenie wzniesiono dwa budynki i węzeł betoniarski. W skład węzła wchodziły betoniarka, zbiorniki na cement, zasieki na kruszywo wraz z podajnikami. Cały teren był ogrodzony siatką. Do budynków znajdujących się na terenie były doprowadzone drogi z płyt. Świadek K. S. zeznał, że był pracownikiem Przedsiębiorstwa od 1982 r. Potwierdził fakt wybudowania na terenie bazy Przedsiębiorstwa budynków, nie pamiętał jednak czasokresu prowadzenia robót budowlanych. Świadek E. C. zeznał zaś, że był zatrudniony w położonej w sąsiedztwie bazy Przedsiębiorstwa Spółdzielni "Kierowca i Mechanik Samochodowy w [...]". Nie pamiętał jednak, by na objętym wnioskiem terenie były po jego nabyciu wykonywane jakieś roboty, pamiętał natomiast, że między terenami Spółdzielni i Przedsiębiorstwa znajdowało się ogrodzenie.

Poza sporem jest, iż jak wynika z kopii umowy o przekazaniu zarządu oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] lutego 1987 r. sporządzonego pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Remontowo Budowlanym w [...], przedmiotem przekazania była działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w [...]w rozwidleniu ulic B. i P. z wybudowaną bazą przedsiębiorstwa położoną w [...] przy ul. B. W skład tej działki wchodził teren oznaczony obecnie w projekcie podziału jako działka [...], nr [...] i nr [...], który to teren w 1987 r. był zabudowany i urządzony. W świetle wykonanego przez geodetę uprawnionego K. P. szkicu do aktualizacji mapy zasadniczej, sporządzonego w dniu [...] września 1987 r., wynika, iż będące przedmiotem wniosku o zwrot działki wchodziły w skład nieruchomości ogrodzonej, zabudowanej budynkami oraz zasiekami na kruszywo, w części betonowymi.

W konsekwencji Sąd I instancji ocenił zarzuty podniesione w skardze jako niezasadne. Obowiązujące w dacie realizacji omawianej bazy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 299 ze zm.) nie zawierały wymogu analogicznego do tego, jaki wynika z obecnie obowiązującego art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który to przepis nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uprzednio obowiązująca ustawa Prawo budowlane z 1974 r. obligowała organy administracji do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę jedynie przez okres 5 lat. Z tego powodu przyjęto w orzecznictwie, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, nie można wywodzić, że obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu I instancji, że nawet gdyby istotnie, czego nie można potwierdzić, obiekty budowlane zrealizowane na terenie bazy Przedsiębiorstwa powstały bez wymaganej zgody właściwych organów bądź by miały one jedynie charakter obiektów "prowizorycznych", jak twierdzi skarżąca, to z tego tylko powodu nie można wywodzić, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa wspomnianej bazy.

W żadnym razie nie można również twierdzić, by o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie z dnia 1 lipca 1978 r. świadczyć mógł jej obecny stan zagospodarowania, a w szczególności to, że jest ona zaniedbana i porośnięta kilkunastoletnimi drzewami. Wobec uprzedniego zrealizowania celu nabycia opisanej nieruchomości w trybie przepisów wywłaszczeniowych, nieruchomość ta nie może podlegać zwrotowi nawet, gdy następnie przeznaczono ją na cel inny aniżeli określony w opisanej umowie (por. M. Wolanin, Komentarz do art. 136 u.g.n., w: J. Jaworski i inni, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 1 i nast.; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135).

Także zmiana podmiotu, na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość, nie ma znaczenia w sprawie o zwrot tej nieruchomości, o ile tylko cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skoro na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, to późniejsze wykorzystywanie nieruchomości przez inne podmioty bądź niewykorzystywanie jej w ogóle nie uprawnia do żądania zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie oznacza spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W następstwie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia ustaje bowiem definitywnie więź prawna łącząca poprzedniego właściciela i podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia i powstaje swoboda rozporządzania przedmiotem wywłaszczenia przez aktualnego właściciela (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., II SA/Gl 93/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., IV SA/Po 737/13, niepubl., dostępne na stronie WWW: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuzasadnione są również zarzuty kwestionujące wartość dowodową mapy sporządzonej w 1987 r. przez geodetę. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Mapa ta wykonana zaś została przez geodetę uprawnionego, w celu wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, co oznacza, iż ma ona charakter dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z dowodu tego wynika, że na opisywanej nieruchomości istniały budowle o charakterze wskazującym na to, iż miały one służyć celom realizowanym przez bazę przedsiębiorstwa budowlanego.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotą decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości (bądź umów cywilnoprawnych zawieranych w trybie przepisów wywłaszczeniowych) jest właśnie ograniczenie (bądź pozbawienie) praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności), w związku z koniecznością realizacji określonego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy wyłącznie w razie spełnienia przesłanek enumeratywnie określonych w przepisach prawa. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa.

W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego skutkujący bezzasadnym oddaleniem skargi i nieuchyleniem na podstawie art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r., pomimo, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem:

a/ art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) polegającym na ustaleniu przez Sąd, iż organ II instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że cel wywłaszczenia nie może i nie musi zostać skonkretyzowany, ponadto, iż został zrealizowany na wszystkich działkach objętych wnioskiem o zwrot tj. działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków, jako działki nr [...],[...],[...], a także, iż w sposób dokładny i wyczerpujący ustalił fakty miarodajne dla oceny czy przedmiotowe działki mogą ulec zwrotowi, podczas, gdy Organ II instancji:

- poprzestał na bezzasadnym stwierdzeniu, iż wobec ogólności celu wywłaszczenia, jego uszczegółowienie nie może nastąpić na podstawie dokumentów wydanych po dacie wywłaszczenia, w wyniku czego nie dokonał ustaleń w zakresie konkretyzacji celu wywłaszczenia,

- nie wziął pod uwagę, że ewentualna zabudowa została dokonana jedynie na części nieruchomości podlegającej zwrotowi, przez co nie dokonał ustaleń na jakiej z działek powstała zabudowa świadcząca rzekomo o realizacji celu wywłaszczenia,

- nie przeprowadził dowodów i nie dokonał oceny już zebranego materiału dowodowego, co do daty rozpoczęcia i zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia, co skutkowało nieustaleniem daty rozpoczęcia i zakończenia rzekomych prac na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu,

- nie dokonał oceny części zeznań świadka E. C. i nie wyjaśnił przyczyn odmówienia mocy dowodowej poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił dowodowi wiarygodności.

b/ art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k. p. a. polegającym na nieustaleniu, iż Wojewoda nie odniósł się do i nie uznał mocy dowodowej:

- opinii w zakresie terenowej koordynacji inwestycji z 1979 r. oraz z 1980 r., które stanowiły istotny dowód wykazujący część infrastruktury, jaka winna towarzyszyć realizacji inwestycji i odmówił mocy tym dowodom, podczas, gdy mogły się one przysłuży do dokonania ustaleń w zakresie skonkretyzowania celu wywłaszczenia.

- map stanowiących wyciąg z ewidencji gruntów gminy [...] znajdujących się w materiale dowodowym, nie dokonując ich oceny pod kątem granic inwestycji określonej jako "rozbudowa bazy Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w [...]", a lokalizacją oznaczonych na mapach zabudowań,

- nie dopuścił wszelkich możliwych dowodów na okoliczność konkretyzacji celu wywłaszczenia, która wobec jego ogólności i dostępności różnych źródeł dowodowych winna mieć miejsce.

Powyższe uchybienia spowodowały brak ustalenia celu wywłaszczenia, nieokreślenie jaka część nieruchomości wywłaszczonej (konkretna działka) podlegała zabudowie, co skutkowało bezzasadnym, a co najmniej przedwczesnym oddaleniem skargi.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p. p. s. a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przez Wojewodę prawa materialnego, które polegało na niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust 3. w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U.2015.1774, dalej u.g.n.) polegającym na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki "zbędności" nieruchomości, podczas gdy dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką konstatację, tylko bowiem, co do jednej z przedmiotowych działek można w ogóle rozważać, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a każde ustalenie byłoby i tak, co najmniej przedwczesne wobec braku skonkretyzowania tego celu, a pozostałe działki bezspornie nie zostały objęte realizacją jakiejkolwiek inwestycji, co powinno skutkować ich zwrotem, a nie uchyleniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i wadliwym co do istoty rozstrzygnięciem.

Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż wskazany przepis zawiera dwie odrębne normy prawne, których prawidłowa wykładania wskazuje, że nieruchomość należy uważać za zbędną dla celu wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia.

Zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji polegające na ograniczeniu prawa własności i dokonanie wykładni rozszerzającej art. 136 ust. 3 u.g.n., dokonanej w świetle pierwotnej normy prawa materialnego stanowiącej podstawę wywłaszczenia, w zakresie przyjęcia, iż jakakolwiek zabudowa, na jakiejkolwiek części nieruchomości wywłaszczonej uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości, a zatem w sposób nieuzasadniony pozbawia uprawnionych następców prawnych właściciela prawa własności.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że sprawa nie została należycie wyjaśniona w postępowaniu II instancyjnym, co do jej istoty, czyli wyjaśnienia celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, oraz ustalenia wszystkich istotnych okoliczności warunkujących możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zauważył, że Wojewoda naruszył m.in. zasady ogólne postępowania administracyjnego na skutek co najmniej przedwczesnego wydania decyzji administracyjnej, której podstawy decyzyjne nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym, niepełnym materiale dowodowym. Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 7,77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. gdyż wyczerpująco nie zebrał ani nie rozważył materiału dowodowego, a z zebranego dotychczas materiału wyciągnął wnioski sprzeczne z zasadami prawidłowego rozumowania. Naruszenia procesowe doprowadziło do istotnych błędów w ustaleniach faktycznych, a także w części w ogóle nie dokonania istotnych ustaleń mających znaczenia dla rozważenia zaistnienia przesłanki "zbędności" nieruchomości wywłaszczonej. Organ II instancji dopuścił się powyżej wskazanych naruszeń poprzez poprzestanie na stwierdzeniu, iż wobec ogólności celu jego uszczegółowienie nie może nastąpić na podstawie dokumentów wydanych po dacie wywłaszczenia, w wyniku czego nie dokonał ustaleń w zakresie konkretyzacji celu wywłaszczenia. W sytuacji, w której cel wywłaszczenia został określony ogólnie, ustalenie, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem tego celu oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze przedmiotowej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Ustalenia te są konieczne ze względu na ocenę przesłanki "zbędności" nieruchomości dla celów wywłaszczenia, a także dyspozycję art. 137 ust. 2 u.g.n. z którego wynika, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Wojewoda [...] bezpodstawnie przyjął, iż sytuacja, w której cel wywłaszczenia, tak jak w niniejszej sprawie, został określony ogólnie i ogólny charakter mają dokumenty, które uzasadniały nabycie nieruchomości, nie jest dopuszczalne uściślenie celu na podstawie dokumentów późniejszych, sporządzonych już po nabyciu nieruchomości, a także ocena celu w kontekście sprawy i całokształtu okoliczności. W przekonaniu Organu II instancji ogólność celu uzasadnia zaniechanie przeprowadzenia dowodów, które organ ma obowiązek przeprowadzić i rozważyć w myśl art.75 k.p.a. i 77 k.p.a., a także art. 136 k.p.a., a zatem nie jest konieczna konkretyzacja celu wywłaszczenia. Wbrew stanowisku Organu o konieczności konkretyzacji celu świadczy w niniejszej sprawie także likwidacja podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. W sytuacji, gdy przestał istnieć sam podmiot stosunku administracyjnoprawnego, ustaje tym samym ów stosunek prawny, a bezpośrednim skutkiem tego stanu jest właśnie bezprzedmiotowość decyzji, która ten stosunek konkretyzowała. Okoliczność powyższa także poddaje w wątpliwość realizację celu wywłaszczenia, a więc powinna podlegać przez organy wyjaśnieniu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (map Ewidencji Gruntów miasta [...], np. z [...] czerwca 2005 r. i [...] kwietnia 2013 r., zeznań świadka J. W., którym organ dał wiarę) wynika, iż tylko część nieruchomości wywłaszczonej została ewentualnie zabudowana, a mianowicie powstała w wyniku podziału działka oznaczona nr [...]. Wynika to także z kluczowego dla ustaleń faktycznych dowodu z dokumentu - szkicu do aktualizacji mapy zasadniczej wykonanego przez K. P., a także Protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] lutego 1987 r. Dokumenty te wskazują, że obiekty powstały jedynie na jednej z działek. W kontekście innych dowodów tj. z zeznań świadka E. C. i oględzin nieruchomości wynika, iż teren nieruchomości był zawsze zarośnięty kilkuletnią roślinnością i brak jest śladów po jakiejkolwiek zabudowie.

Nie przeprowadzono też dowodów co do daty rozpoczęcia i zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia, co skutkowało nieustaleniem daty rozpoczęcia i zakończenia rzekomych prac na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, służących realizacji celu wywłaszczenia, co już samo było istotną okolicznością, stanowiącą przesłankę uwzględnienia skargi na podstawie art. 136 ust.3 u.g.n. w zw. z art. 137 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n.

Nie dokonano też oceny części zeznań świadka E. C. i niewyjaśniono przyczyn, dla których Organ odmówił dowodowi wiarygodności. Organ II instancji nie dokonał oceny całości zeznań świadka E. C. Świadek ten zeznał, iż nie pamięta, aby na przedmiotowej działce były jakiekolwiek budynki magazynowe, a pamięta, że teren był cały zarośnięty i zachwaszczony. Organ II instancji, a za nim Sąd, pomija ten fragment zeznań i nie wyjaśnia w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji, ani uzasadnieniu wyroku, dlaczego nie daje mocy dowodowej tej części zeznań. Zeznania tego świadka, w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, przede wszystkim protokołem z oględzin nieruchomości, nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, jak to uczynił Organ II instancji, iż na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia.

Organ w toku postępowania jest zobowiązany zebrać cały materiał dowodowy. Organ II instancji zupełnie pomija, nie rozważa i nie dokonuje oceny: opinii w zakresie terenowych koordynacji inwestycji z 1979 oraz 1980 r., które stanowiły istotny dowód wykazujący niektóre elementy infrastruktury, jaka winna towarzyszyć realizacji inwestycji "rozbudowy zaplecza produkcyjnego Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa w Komunalnego [...]" oraz map stanowiących wyciąg Ewidencji gruntów gminy [...], nie dokonując ich oceny pod kątem granic inwestycji określonej jako "rozbudowa bazy Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w [...]", a lokalizacją oznaczonych na mapach zabudowań.

Dokonanie na podstawie wskazanych dokumentów prawidłowych ustaleń mogło przysłużyć się do ustaleń w zakresie skonkretyzowania celu wywłaszczenia, a także jednoznacznego ustalenia części nieruchomości (działki), na której rzekomo powstały jakieś obiekty.

Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzestał na rozpatrzeniu i uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i pominął zarzucone naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., która to norma stanowi odrębną podstawę ustalenia zbędności nieruchomości.

Dopuszczenie się przez Organ II instancji naruszenia prawa procesowego skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych co do konkretyzacji celu wywłaszczenia oraz tego, na jakiej dokładnie części nieruchomości zostały rzekomo wykonane obiekty. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, iż owe obiekty znajdują się jedynie na niewielkiej części nieruchomości, co mogłoby implikować zastosowanie art. 137 ust. 2 u.g.n.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., nie biorąc pod uwagę w ogóle drugiej przesłanki warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazanej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. W ten sposób Sąd I instancji bezpodstawnie dokonał subsumcji stanu faktycznego tylko do jednej z norm prawnych, w oparciu o które powinien dokonać oceny zbędności nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Obie te normy mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym, a dokonanie oceny tylko jednej z norm świadczy o wadliwej wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W ust. 1 pkt 1 przesłankami tymi są: upływ czasu (7 lat) od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje w dniu orzekania w przedmiocie jej zwrotu, w pkt. 2 natomiast obok przesłanki upływu czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (10 lat) określono stan rzeczywisty nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Taka konstrukcja norm prawnych z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości w każdej z tych norm oznacza, że nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei, jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości, nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. Powyższe oznacza, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia .

Uzasadniając zarzut naruszenia Konstytucji wskazano, że art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dawał podstawę do wywłaszczania , a norma aktualnie stosowana art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., służąca odwróceniu tego skutku, powinna być wykładana z uwzględnieniem Konstytucji RP. Jeżeli zachodzi możliwość i jest prawdopodobne, że przynajmniej część nieruchomości nie została w ogóle wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, to żadne domniemania i rozszerzająca interpretacja tym zakresie na niekorzyść byłego właściciela, korzystającego aktualnie ze swojego prawa do ochrony własności nie jest dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie są zasadne zarzuty odnoszące się do prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i kompletności zebranego materiału dowodowego. Cel wywłaszczenia na etapie jego dokonania bynajmniej nie został określony w sposób uniemożliwiający ocenę, czy doszło do jego realizacji. Jako cel wywłaszczenia wskazana została rozbudowa bazy Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego, przy czym samo przedsiębiorstwo we wniosku wskazywało na rozbudowę zaplecza produkcyjnego. Istnienie przedsiębiorstwa nie jest kwestionowane. Przedstawione określenie celu wywłaszczenia nie jest też ogólnikowe. Należy je postrzegać w kontekście przedmiotu działalności przedsiębiorstwa. Nie jest konieczne, aby w toku postępowania o zwrot, badając przesłanki zwrotu, precyzyjnie ustalać jaki obiekt na jakim fragmencie nieruchomości był zaplanowany do realizacji w dacie wywłaszczenia. Stanowisko takie, o potrzebie sprecyzowania ogólnie wyznaczonego celu wywłaszczenia może mieć znaczenie w odniesieniu do bardzo dużych inwestycji, o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania, co najczęściej ma miejsce w przypadku wskazywania w akcie wywłaszczenia na potrzebę budowy osiedla mieszkaniowego. W niniejszej zaś sprawie chodzi o powiększenia zaplecza produkcyjnego przedsiębiorstwa budowlanego. Nabycie terenu na ten cel miało miejsce [...] lipca 1978 r., a z protokołu zdawczo-odbiorczego i umowy o przekazaniu zarządu z dnia [...] lutego 1987 r. wynika, że przedmiotem przekazania był teren bazy, ogrodzony i urządzony, zabudowany zarówno budynkami, jak i zasiekami na kruszywo. Z charakteru inwestycji, będącej bazą produkcyjną dla przedsiębiorstwa budowlanego, zasadnie można wnosić, że jej realizacji nie musiały służyć wyłącznie zabudowania, ale również budowle, place służące do składowania materiałów, miejsca produkcji prefabrykatów itp. Nie były nim natomiast zabudowania o charakterze mieszkalnym czy hotelowym, wobec czego rozważania w tym zakresie należy uznać za zbędne. Fakt ogrodzenia całego terenu usuwa możliwość rozważania obecnie, czy przypadkiem jakiś fragment położony w obrębie ogrodzenia nie był pozostawiony bez użytkowania, porośnięty roślinnością. Wobec upływu czasu badanie takie jest bezprzedmiotowe i ogrodzenie terenu należy uznać za objęcie w posiadanie i korzystanie przez podmiot, dla potrzeb którego dokonano wywłaszczenia. Faktu ogrodzenia działki nie negowali także przesłuchani świadkowie. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem, że nie dokonano właściwej oceny zeznań świadka E. C. W szczególności w skardze kasacyjnej nie określono, na czym polega wadliwa ocena jego zeznań, podlegających wszak weryfikacji w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Świadek ten nie był pracownikiem przedsiębiorstwa, nie miał wstępu na jego teren, pracował w firmie sąsiadującej z terenem i potwierdził fakt wykonania ogrodzenia. Nadto podał, że nie pamięta wykonywania robót budowlanych. Tego rodzaju twierdzenie odnosi się wyłącznie do stanu pamięci świadka, a nie do stanu faktycznego i nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że roboty związane z zagospodarowaniem terenu nie były wykonane. Stanowisko Sądu I instancji dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego nie jest zatem wadliwe.

Kwestia braku dokumentacji budowlanej została przez Sąd I instancji również prawidłowo wyjaśniona i brak ten nie może być uznany za argument świadczący o niekompletności zebranego materiału dowodowego. Nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi kasacyjnej, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Natomiast kwestia, kiedy doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji i jej zakończenia nie miała w sprawie znaczenia ze względu na wyrok TK z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, co też zostało przez Sąd I instancji wytłumaczone. Z podanych względów Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem wyczerpująco odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie są uprawnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie może być skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., skoro nie wykazano wadliwości przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych. Nie jest także oparty na uprawnionym stanowisku zarzut błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz 137 ust. 2 u.g.n. Niewątpliwie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. zawiera dwie normy, ale zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., ustawa ta (obowiązująca od 1 stycznia 1998 r.) ma odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. W powoływanym w sprawie wyroku TK o sygn. P 38/11 wyraźnie wyjaśniono, z jakich powodów natury konstytucyjnej, realizacja inwestycji na wywłaszczonym gruncie do dnia złożenia wniosku o zwrot, nie później niż do 22 września 2004 r., stoi na przeszkodzie do uznania nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia. Wykorzystanie nieruchomości przez beneficjenta wywłaszczenia zgodnie z celem przed wskazaną datą, pozbawia znaczenia zarówno zmiany podmiotowe następujące po takim wykorzystaniu, jak i uniemożliwia zwrot poprzedniemu właścicielowi z powołaniem na przesłankę zbędności określoną w art. 137 ust. 1 u.g.n. Skoro nie można w takim stanie faktycznym mówić o zbędności, to bezprzedmiotowe staje rozważanie zastosowania art. 137 ust 2, który odnosi się do przypadków określonych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Nie mogły także odnieść skutku argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do norm Konstytucji. Po pierwsze, prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji charakter prawa własności i dopuszczalność jego ograniczenia. Przede wszystkim jednak, w sprawie przedmiotem nie było pobawienie prawa własności, lecz jej przywrócenie. Brak przesłanek ustawowych do zastosowania trybu zwrotu nie ma skutku wywłaszczeniowego, nie ingeruje w prawo własności i już z tego powodu nie rodzi skutku ograniczenia prawa własności, do którego mogłyby mieć zastosowanie standardy ochrony konstytucyjnej tego prawa.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.