Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 398/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 - 126
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 21 lit. a ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 124 poz 1362
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] E. W. sp. z o.o. z siedzibą w B. P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Inspektor Pracy Okręgowego Inspektora Pracy we W. postanowieniem z dnia [...] nałożył na [...] E. W. spółka z o.o. z/s w B. P. grzywnę w celu przymuszenia.

Wskazał, że na podstawie art. 119 § 1 i 120, art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 Nr 229 poz. 1954 ze zm.) postanowił nałożyć na zobowiązaną osobę prawną [...] E. W. sp. z o.o. grzywnę w kwocie 10.000,00 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania w/w postanowienia na rachunek bankowy Państwowej Inspekcji Pracy we W. Wskazał, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...], wystawionego przez Inspektora Pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy we W.; poinformował, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 powołanej ustawy).

W uzasadnieniu podniósł iż organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia zastosował środek egzekucyjny przewidziany w ustawie, który ma doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. W myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 5000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25000 zł. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, inspektor pracy wziął pod uwagę dopuszczanie wysokości kwot grzywien w celu przymuszenia oraz rodzaj obowiązku, który pracodawca zobowiązany był zrealizować.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...] E. W. spółka z o.o. Wniósł o jego uchylenie i upomnienia o nałożeniu kary grzywny w kwocie 10.000 zł jak i opłat w kwocie 68 zł za wydanie doręczonego postanowienia, alternatywnie wniósł o umorzenie grzywny w trybie art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem obowiązki oznaczone w tytule wykonawczym [...] z dnia [...] zostały wykonane, uchybienia z decyzji nr 5 – usunięto 29 marca 2007r., zaś z decyzji Nr 23 przed dniem wpłynięcia postanowienia o nałożeniu grzywny.

Okręgowy Inspektor Pracy we W. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954) oraz art. 134 w nawiązaniu do art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...], nr [...] wniesionego przez Pana J. P. pełnomocnika Zarządu Spółki [...] E. Sp. z o.o. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych u pracodawcy w dniach 22,23, 24 i 26 stycznia oraz 2 i 6 lutego 2007r. inspektor pracy stwierdził nie wykonanie decyzji nr 5, 13, 17, 18,21, 22,23, 28 i 31 zawartych w nakazie z dnia [...] nr [...].

Wobec powyższego, działając zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do pracodawcy skierowane zostało upomnienie z dnia 13 lutego 2007 r., nr, [...], w którym wezwano do wykonania obowiązków wynikających z w/w/ decyzji zawartych w nakazie z dnia [...], nr [...]. W upomnieniu zawarto pouczenie o 7 dniowym terminie wykonania decyzji nakazowych, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku ich niewykonania. Powyższe upomnienie doręczone zostało zobowiązanemu w dniu 13 lutego 2007 r., natomiast postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało w dniu 18 kwietnia 2007 r. czyli w terminie, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Inspektor pracy w czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych u pracodawcy w dniach 2, 9, 14,16 i 20 marca 2007 r. stwierdził, że pomimo skutecznie doręczonego upomnienia nr [...] z dnia 13 lutego 2007 r. decyzje nr 5 i 23 nakazu nr [...] z dnia [...] nie zostały wykonane.

Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Wobec powyższego w dniu [...] inspektor pracy skierował do zobowiązanego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr: [...], nakładając grzywnę w wysokości 10.000 zł i wzywając do jej uiszczenia w terminie miesiąca od dnia otrzymania.

Na powyższe postanowienie [...] E. złożył zażalenie w którym poinformował o wykonaniu obowiązków zawartych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].

W celu ustalenia stanu faktycznego inspektor pracy podjął u pracodawcy działania kontrolne. Wynika z nich, że decyzja nr 23 została wykonana, natomiast decyzja nr 5 nakazu nr [...], według stanu zastanego na dzień 9 maja 2007r. nadal nie została wykonana.

Decyzja 5 będąca przedmiotem tytułu wykonawczego nr [...] jest decyzją ostateczną.

Przedstawiając powyższe, organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami upomnienie wydane na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlega uchyleniu.

Podkreślił, że celem zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji inspektora pracy. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 w razie spełnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

W skardze na powyższe postanowienie [...] E. zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 21 a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy przez błędne przyjęcie iż wskazany w piśmie Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] nakaz usunięcia uchybienia polegającego na tym, że w zakładzie produkcji telewizorów ciekłokrystalicznych pracownikom zatrudnionym przy obsłudze czterech linii do montażu telewizorów nie zapewniano możliwości wykonywania pracy w pozycji siedzącej lub odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy, spełnia wymogi określone we wskazanym przepisie prawa,

- naruszenie przepisów postępowania – art. 119§1 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne przyjęcie, że nałożone na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia znajdowało zastosowanie do prowadzonej egzekucji - i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego i skierowanie sprawy organom do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy zarzut skarżący twierdził, że zaskarżony nakaz nie posiada wszystkich elementów, o których mowa w art. 21 a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – brak jest bowiem treści decyzji, na którą składa się rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji. Nakaz nie posiada uzasadnienia decyzji- wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. To wskazuje na brak argumentów, które uzasadniałyby przyjęte stanowisko. Brak argumentów świadczyły o wadliwości stanowiska organu, a w konsekwencji i kary grzywny.

Ponadto organ w swoim nakazie nie wskazał na czym ma polegać usunięcie uchybienia. Inspektor Pracy nie oznaczył sposobu usunięcia uchybienia zaś egzekucja może być prowadzona, gdy działanie pracodawcy jest oznaczone. Nie wskazano ilości i rodzaju siedzeń a także maksymalnej ich odległości od linii produkcyjnej. Dodał, także, że na hali znajdują się ławki, z których pracownicy mogą korzystać dla odpoczynku.

Wskazał, że po myśli art. 119 § 1 ustawy o egzekucji w postępowaniu administracyjnym nałożenie grzywny ma wymóc odpowiednie zachowanie – tymczasem przy tak sformułowanym jak zaskarżony nakaz, takiego skutku, celu nie może spowodować, z uwagi na brak określenia, o jakie zachowanie chodzi.

Podkreślił też, że Inspektor Pracy nie jest uprawniony do organizowania procesu pracy, brak jest podstaw prawnych do nakazania przez Inspektora Pracy wykonywania pracy w pozycji siedzącej.

Kolejnym argumentem przemawiającym za bezprawnością nałożenia na pracodawcę grzywny jest sposób sformułowania przez Inspektora Pracy nakazu, a konkretnie zapisu w formie alternatywnej. Zgodnie z jego brzmieniem pracodawca ma usunąć uchybienie polegające na tym, że nie zapewniono możliwości wykonywania pracy w pozycji siedzącej lub odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy. W sytuacji, gdy na hali znajdują się ławeczki umożliwiające pracownikom odpoczynek w pozycji siedzącej należy przyjąć, że nakaz został wykonany. Do takiego wniosku prowadzi użycie w decyzji sformułowania lub, które wyraża możliwą wymienność lub wzajemne wyłączenie się dwóch wskazanych przez Inspektora zachowań. Skoro jedno z nich zostało wykonane bezprawne jest nałożenie grzywny.

Podniósł ponadto, że wystąpienie Inspektora w alternatywnie sformułowanym punkcie nakazu jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne, co również je dyskwalifikuje. Nie można bowiem nakazać, aby wszyscy pracownicy mieli pozycję siedząca, a z drugiej strony nakazać by pracownicy wykonujący pracę na stojąco mieli zapewniony odpoczynek na siedząco.

Według skarżącego wskazane w skardze okoliczności dają podstawę do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo materialne i procesowe zatem winno być uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uzasadniając swój wniosek przywołał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto podniósł, że zarzut bezprawności nałożenia grzywny w celu przymuszenia i tym samym naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu w administracji, a ponadto twierdzenia, że w związku z alternatywnym sformułowaniem nakazu jest on bezpodstawny, nielogiczny i wewnętrznie sprzeczny są bezpodstawne. Jego podstawą prawną jest § 49 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

Dodał, że przeprowadzona kilkakrotnie kontrola ponad wszelką wątpliwość wskazała, że skarżący nie wykonał zobowiązania objętego omówionym nakazem bowiem ustawione ławki nie znajdują się wzdłuż terenu linii produkcyjnej, ale w części kontrolnej. Ławki ustawiono w ten sposób, że z niektórych stanowisk odległość od miejsc pracy przekracza 10 metrów.

Nie ustawiono ławek w części montażu co zatem idzie nie zapewniono miejsc siedzących pracownikom pracującym w tej części produkcji.

Usytuowanie ławek nie spełnia zatem celu dla którego ustawodawca ustanowił powołany przepis.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym zważył co następuje:

Przedmiotem skargi jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...] Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji zawartej w nakazie z dnia [...] a dotyczącej zobowiązania usunięcia uchybienia polegającego na tym, że w zakładzie produkcji telewizorów ciekłokrystalicznych pracownikom zatrudnionym przy obsłudze czterech linii do montażu telewizorów nie zapewniono możliwości wykonywania pracy w pozycji siedzącej lub odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy.

Tymczasem zarzuty skargi nie dotyczą postanowienia z [...] o nałożeniu grzywny a opisanej wyżej decyzji zawartej w nakazie z [...].

Generalnie zarzuty te wskazują na wadliwości nakazu, to znaczy, są to twierdzenia, że nakaz (w tym również decyzja) w opisanym zakresie, nie zawiera danych dających podstawę do jej wykonania, brak jest określenia odległości w jakiej mają być posadowione ławki od linii montażowych, ich rodzaj oraz ilość; ponadto Inspektor Pracy nie ma prawa organizowania procesu pracy u pracodawcy a wreszcie, że decyzja w omawianym punkcie jest nielogiczna i wewnętrznie sprzeczna, w tym miejscu, w którym mówi, że "pracodawca ma usunąć uchybienie polegające na tym, że nie zapewniono możliwości wykonywania pracy w pozycji siedzącej lub odpoczynku w pozycji siedzącej w pobliżu miejsca pracy". Poza tym treść decyzji nie odpowiada wymogom z art. 21 a ust. 2 ustawy o Inspekcji Pracy.

Jednakże Sąd nie może dokonywać oceny wskazanej decyzji, gdyż okolicznością niesporną jest, że jest ona ostateczna i stanowi tytuł wykonawczy. Zgodnie z art. 29§1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. ( Dz. U. Nr 229, poz. 1954) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jednolity Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954 ) organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Wprawdzie skarżąca spółka w dniu 11 grudnia 2007r. wniosła skargę na powyższą decyzję a wraz z nią wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia ale postanowienia z dnia 14 sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wr 28/08 odmówił przywrócenia terminu, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący zażalenie na to postanowienie – oddalił je.

W efekcie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę w sprawie IV Sa/ Wr 28/08 odrzucił.

Na marginesie zarzutów podnieść należy, iż kwestionowana decyzja Nr 5 zawarta w opisanym nakazie z [...] wskazywała jako podstawę prawną między innymi § 49 ust. 1,2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003r. Nr 169, poz. 1650). Stanowił on, że przy wykonywaniu pracy nie wymagającej stale pozycji stojącej należy zapewnić pracownikom możliwość siedzenia (ust.1). Przy wykonywaniu pracy wymagającej stale pozycji stojącej lub chodzenia należy zapewnić pracownikom możliwość odpoczynku w pobliżu miejsca pracy w pozycji siedzącej (ust. 2). Siedziska powinny spełniać wymagania Polskich Norm. (ust. 3).

W świetle powyższego przepisu trudno mówić o wewnętrznej sprzeczności lub braku logiki w sformułowaniu nakazu, a także nie można uznać za trafny zarzut zakazu ingerencji Inspektora Pracy w proces pracy.

Tym samym w ocenie Sądu twierdzenie odwołującego się o naruszeniu przez organy przepisu art. 21 a ust. 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy a także naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są zasadne.

Jednakże fakt, że zarzuty w istocie nie dotyczą aktu, który może być przedmiotem badania nie zwalnia Sądu w związku treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, od badania prawidłowości zaskarżonych postanowień.

Przypomnieć jeszcze raz należy, iż przedmiotem badania Sądu jest postanowienie o nałożeniu grzywny i decyzja utrzymująca w mocy powyższe postanowienie wydane przez organ II instancji.

Rozpatrywane kwestie reguluje art. 119 -126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jednolity Dz. U. 2005r, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Przepisy te dotyczą egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Przepisy, które są szczególnie istotne w niniejszej sprawie to art. 119, 121 i 122 tej ustawy.

Pierwszy z nich określa cel jakiemu ma służyć nałożenie grzywny oraz sytuacje, które uzasadniają takie działanie. Przepis ten stanowi, że grzywnę w celu przymuszenie nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem wykonania przez skarżącego czynności której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba. Czynność ta, to zobowiązanie wynikające z decyzji Nr 5 objętej nakazem Inspektora Pracy z [...]. Wobec twierdzenia odwołującego się, że decyzja została zrealizowana, po wniesieniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, dokonano kontroli w przedsiębiorstwie i stwierdzono, że twierdzenie powyższe nie jest prawdziwe; stwierdzenie tego faktu znajdujemy w zaskarżonej decyzji.

Art. 120 powołanej ustawy wskazuje podmioty, na które może być nałożona grzywna, stanowi on, że może być nim również osoba prawna, którą jest stroną skarżąca.

Następny przepis – art. 121 przewiduje możliwość nakładania kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie grzywny (§ 1) określa jednocześnie wysokość grzywny stanowiąc, że w stosunku do osób prawnych – nie może ona przekroczyć kwoty 25.000 zł ( § 2).

Grzywna określona postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2007r. jest pierwszą grzywną i nie przekracza wysokości kwoty wskazanej w omawianym przepisie. Wynosi bowiem 10.000 zł, a waga nie wykonanego obowiązku uzasadnia powyższą kwotę.

Wreszcie art. 122 powołanej ustawy wskazuje organ nakładający grzywnę- organ administracyjny, który ma obowiązek doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny (§ 1).

§2 powyższego przypisu określa jakie elementy powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Jest to zgodnie z tym przepisem wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie i pouczenie, że w przypadku nieuiszczenia w terminie zostanie ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Postanowienie z dnia 10 kwietnia 2007r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 122. Ponadto, co wynika z akt sprawy wydanie tego postanowienia poprzedziło upomnienie skarżącego wydane na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Reasumując stwierdzić należy, że organy wydając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie naruszyły prawa – zatem w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak wyżej.