Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 429/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. spraw ze skarg I. U. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010 rok, - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011 rok, - nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 rok, oddala skargi.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzjami z dnia [...]marca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2016 r., odpowiednio nr [...] ustalające I.U. kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010, 2011 i 2012 rok.

Ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności było spowodowane faktem wpłynięcia do Biura Powiatowego ARiMR w L., aktu zgonu wnioskodawcy - J.P., który zmarł [...] czerwca 2010 r. a w imieniu którego reprezentująca I.U. złożyła wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2010, 2011, 2012 i w rezultacie otrzymała płatności na konto wskazane we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 maja 2010 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek J.P. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2010 r. W dniu 1 września 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęła korekta wniosku. Ostatecznie w 2010 r. zadeklarowano działki rolne do przyznania jednolitej płatności obszarowej o łącznej powierzchni 5,24 ha oraz działki rolne do przyznania płatności podstawowej o łącznej powierzchni 3,12 ha.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Kierownik BP ARiMR w L. w dniu [...] listopada 2010 r. decyzją nr [...] przyznał J.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w łącznej wysokości 3.966,46 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2.945,35 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1.021,11 zł. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona na adres pełnomocnika strony - I.U. w dniu 3 grudnia 2010 r. Przyznana płatność została - w dniu 1 lutego 2011 r. - przekazana na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów - a więc na konto I.U. .

W dniu 13 maja 2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek J.P. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2011 r. w którym zadeklarowano działki rolne do przyznania jednolitej płatności obszarowej o łącznej powierzchni 4,30 ha oraz działki rolne do przyznania płatności podstawowej o łącznej powierzchni 3,12 ha.

Kierownik BP ARiMR w L. w dniu [...] listopada 2011 r. decyzją nr [...] przyznał J.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w łącznej wysokości 3.911,05 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3.055,45 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 855,60 zł. Przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona na adres pełnomocnika strony - I.U. w dniu [...] grudnia 2011 r. Przyznana płatność została - w dniu 17 stycznia 2012 r. przekazana na rachunek bankowy I.U. .

Podobnie w dniu 14 maja 2012 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek J.P. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2012 r. w którym zadeklarowano działki rolne do przyznania jednolitej płatności obszarowej o łącznej powierzchni 4,77 ha oraz działki rolne do przyznania płatności podstawowej o łącznej powierzchni 2,84 ha.

Kierownik BP ARiMR w L. w dniu [...] listopada 2012 r. decyzją nr [...] przyznał J.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w łącznej wysokości 4.093,44 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3.491,93 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 601,51 zł. Przyznana płatność została - w dniu 15 stycznia 2013 r. przekazana na rachunek bankowy I.U. .

W dniu 29 grudnia 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu J.P., z którego wynikało, że zmarł on w dniu [...] czerwca 2010 r.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skoro środki przyznane zostały po śmierci beneficjenta i przekazane na rachunek bankowy pełnomocnika zmarłego należało uznać je za płatności nienależnie pobrane.

W dniu 24 lutego 2015 r. Kierownik BP ARiMR w L. skierował do I.U. pismo z informacją o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za lata 2010, 2011 i 2012.

W odpowiedzi na informację w dniu 20 maja 2015 r. do organu wpłynęło pismo, w którym I.U. wskazała, że pomimo tragicznej śmierci brata J.P. w latach 2010-2014 uprawiała i nadal uprawia gospodarstwo rolne nieżyjącego, a zgodę na użytkowanie gospodarstwa otrzymała od następców prawnych. Na potwierdzenie użytkowania gospodarstwa w latach 2010-2012 załączyła oświadczenia dwóch świadków.

W dniu 14 lipca 2015 r. do Powiatowego Biura ARiMR w L. wpłynęło kolejne pismo, w którym I.U. podniosła, że określone w informacji z 24 lutego 2015 r. "nienależnie pobrane świadczenie" nie odnosi się do jej sytuacji, ponieważ wprawdzie wpisywała do wniosku właściciela hipotecznego, to jednak użytkownikiem była i jest wyłącznie ona. Podniosła, że jeżeli nawet w dalszym ciągu organ uważa, że z datą wygaśnięcia pełnomocnictwa nie miała prawa do pobierania dopłat jako pełnomocnik, to jej zdaniem miała do tego prawo jako faktyczny, bezumowny, jedyny użytkownik wykazanego we wniosku areału.

W dniu 31 grudnia 2015 r. I.U. przedłożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w L. oświadczenie żony oraz córek zmarłego J.P. - tj. ustawowych spadkobiorców, które zgodnie oświadczyły, że "I.U. (...) uprawiała za naszą zgodą należące do nas na podstawie dziedziczenia ustawowego - nieruchomości rolne, położone w Gminie L. również po jego śmierci, tj. w okresie od 2010 roku do 2012 roku oraz nadal, tj. dopóki nie zadecydujemy inaczej ".

Decyzjami z dnia [...] lutego 2016 r., opisanymi na wstępie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., ustalił I.U. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2010, 2011 i 2012.

W dniu 17 lutego 2016 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęły odwołania I.U. od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r.

Odwołująca się podkreśliła, że stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. zawarte w zaskarżonych decyzjach jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu odwołań podniosła, że tkwiła w przekonaniu, że należy wpisywać do wniosku właściciela, mimo że to ona byłam użytkownikiem gospodarstwa od 1999 r. Podała że przyznane płatności wpływały na jej konto i były wydatkowane na prowadzenie użytkowanego wyłącznie przez nią gospodarstwa. Wyjaśniła, że po śmierci brata uprawiała i uprawia do chwili obecnej gospodarstwo, składała i składa wnioski podpisując je własnym imieniem i nazwiskiem.

Ponadto zanegowała uzasadnienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., że jako potencjalny spadkobiorca miała obowiązek złożenia stosownych dokumentów w ciągu 7 miesięcy od daty otwarcia spadku zmarłego w celu pobrania opłat należnych J.P.. Wyjaśniła, że nie była i nie jestem spadkobiercą po zmarłym bracie. Wskazała, że brat nie otrzymywał dopłat bo nie uprawiał gospodarstwa sam ani poprzez pracowników najemnych, bowiem faktyczną i jedyną użytkowniczką przedmiotowego gospodarstwa rolnego uprawnioną do pobierania dopłat była tylko ona.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. w oparciu o analizę akt sprawy nie dopatrzył się w postępowaniach przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego i stwierdził, że rozstrzygnięcia organu I instancji są prawidłowe.

W związku z powyższym decyzjami z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje z dnia [...] lutego 2016 r., opisane na wstępie.

W uzasadnieniach decyzji organ wskazał, że wypłacone środki finansowe z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2010, 2011, 2012 przyznane zmarłemu J.P. a pobrane przez I.U. , pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji a z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej - ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U z 2014 r. poz. 1438 - zwaną dalej ustawą o ARiMR).

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że I.U. pobrała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2010, 2011 i 2012 przyznane J.P. decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Organ podkreślił, że jak wynika z aktu zgonu przesłanego przez Urząd Stanu Cywilnego w L. do Biura Powiatowego ARiMR w L. śmierć J.P. nastąpiła w dniu [...] czerwca 2010 r., czyli przed dniem wydania decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2010, 2011 i 2012.

Organ wyjaśnił, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci, której dowodem jest akt zgonu; zaś zdolność do czynności prawnych osoby fizycznej ustaje wraz z jej zdolnością prawną, a więc w chwili śmierci. Decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony. Osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach.

Ponadto, organ wskazał, że jak stanowi art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86), za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Producentowi rolnemu, w myśl art. 12 ww. ustawy, nadaje się numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego.

W związku z powyższym w ocenie organu z chwilą śmierci w dniu [...] czerwca 2010 r. J.P. stracił status strony, a więc również zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych.

Organ podkreślił, że również analizując przytaczane wyżej przepisy z ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, należy stwierdzić, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dedykowane były dla gospodarstwa J.P., który otrzymał indywidualny i niepowtarzalny nr identyfikacyjny [...] , który z chwilą jego śmierci, nie uprawniał do otrzymania płatności dla gospodarstwa nr [...] .

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie, prawo do płatności w ogóle nie powstało, ponieważ nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej. J.P. zmarł [...] czerwca 2010 r. Zmarły nie stał się zatem beneficjentem płatności na podstawie decyzji z dnia 25 listopada 2010 r., 30 listopada 2011 r. i 28 listopada 2012 r. Przekazane więc przez organ na konto I.U. (podane we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych), kwoty pieniężne - stanowiące płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2010, 2011 i 2012 - nie były płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu.

Przedmiotowe płatności zostały bowiem nadane decyzjami, które były decyzjami pozornymi. Płatności przyznane J.P. stanowiły wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu nieuprawnionego do jej pobrania.

I.U. nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skargi na decyzje z dnia [...]marca 2016 r., opisane na wstępie, domagając się zmiany zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - określanej dalej jako k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

- art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej,

- art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego w szczególności poprzez niezebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

- art. 9 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nieinformowanie stron o okolicznościach prawnych i faktycznych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału, a także poprzez niepoinformowanie stron o podejmowanych przez organ czynnościach w celu wydania postanowienia oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu przed rozstrzygnięciem.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na jego podstawie pomimo braku ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jako pełnomocnik J.P. składała i podpisywała wnioski o dopłaty, a uzupełniając we wstępnej części wniosku dane właściciela nieruchomości, wpisywała J.P., który przebywał za granicą kraju. Będąc w dobrej wierze, tkwiła w przekonaniu, że we wniosku należy wpisać właściciela gruntów, a nie faktycznego użytkownika gospodarstwa. Podkreśliła, że posiadała prawne umocowanie do dokonywania wszelkich czynności, w tym zarządzania majątkiem należącym do jej brata w granicach zwykłego zarządu oraz to, że wyłącznie ona była i pozostawała użytkownikiem gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniósł o oddalenie skarg podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w R. w dniu 2 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej I.U. - radca prawny podniósł, że skarżąca była cały czas posiadaczem gruntu, do którego przyznano dopłaty. Podkreślił, że skarżąca uprawiała grunt, a błędem było jedynie to, że jako uprawnionego do dopłat w poszczególnych wnioskach wpisywała właściciela gruntu nie zaś siebie, przy czym to ona podpisywała wnioski. Pełnomocnik wyjaśnił, że dopiero w trakcie postępowania o dopłaty za 2011 r. skarżąca ujawniła, że brat nie żyje i wówczas doszło do sprostowania tej praktyki występowania o dopłaty, chociaż w rzeczywistości nic się nie zmieniło, bo cały czas to ona uprawiła ten grunt.

Pełnomocnik podniósł ponadto, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt [...] umorzył dochodzenie przeciwko I.U. o czyn z art. 297 § 2 k.k. wskazując na brak umyślności działania I.U. występującej w tym postępowaniu jako podejrzana.

Pełnomocnik podniósł także, że doszło do przedawnienia prawa do zwrotu środków z tytułu dopłat za 2010 rok, gdyż termin wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji Europejskiej 796/2004 wynosi 4 lata i powinien być liczony od wydania decyzji i przekazania środków, co nastąpiło 1 i [...] lutego 2011 r. Pełnomocnik podkreślił, że pierwsze powiadomienie zobowiązanej o możliwości zwrotu nienależnie pobranej płatności nastąpiło 24 lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2016, poz. 718), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Wnioskodawca J.P. zmarł w dniu [...] czerwca 2010 r. tj. przed wydaniem decyzji rozpoznających jego wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich za 2010 r., 2011 r. i 2012 r. Przyznane decyzjami płatności, pobrała jego - działająca jako pełnomocnik - siostra I.U. .

Ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich organ I instancji stwierdził, a organ odwoławczy to potwierdził, że skarżąca pobrała kwoty płatności bez podstawy prawnej, w związku z tym stanowią one nienależnie pobrane świadczenie.

Skarżąca, próbując zwolnić się z powyższego obowiązku podniosła, że uprawiała gospodarstwo rolne brata, była jego pełnomocnikiem i działała w ramach zarządu w oparciu o udzielone jej pełnomocnictwo. Pozostawała w błędnym przekonaniu, że we wniosku o przyznanie płatności należy wskazać właściciela gruntów, który jest wykazany w księgach wieczystych. Dlatego w składanych wnioskach podawała brata jako wnioskodawcę.

Pobierając dopłaty działała w dobre wierze i nieświadomości co nieprawidłowości swojego działania. Dopłaty przeznaczyła na cel, w którym zostały przyznane.

W sporze rację należy przyznać organowi.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis ten stanowi refleks rozwiązań prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zastąpionego następnie rozporządzeniem Nr 1306/2013.

Zgodnie z art. 58 rozporządzenia 1306/2013:

1. Państwa członkowskie przyjmują, w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:

a) kontroli zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusze;

b) zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający, z uwzględnieniem kosztów i korzyści, jak również proporcjonalności takich środków;

c) zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, ich wykrywania i usuwania;

d) nakładania skutecznych, odstraszających oraz proporcjonalnych kar zgodnie z prawem unijnym, a w przypadku braku stosownych przepisów - zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych;

e) odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych.

2. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

Z powyższego zatem wynika, że przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Na gruncie prawa krajowego zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonuje się w oparciu o wyżej powołany art. 29 ustawy o ARiMR.

W dotychczasowym orzecznictwie istniał spór co do tego, czy art. 29 ustawy o ARiMR stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny czy też kompetencyjno-materialny. W przypadku pierwszego stanowiska przyjmowano, że na jego postawie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji określającej nienależne świadczenie względem osób trzecich, niebędących stroną w postępowaniu o przyznanie dopłaty, a jedyną dopuszczalną drogą dochodzenia tych roszczeń jest droga cywilnoprawna w drodze powództwa z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 961/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2039/11). Zwolennicy drugiego poglądu twierdzili, że o ile ust. 1 tego przepisu ma charakter wyłącznie kompetencyjny o tyle ust. 2 (aktualnie ust. 7) odsyłający do przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym przepisów dotyczących powstania zobowiązania podatkowego ma już charakter materialny i stanowi samodzielną podstawę do ustalenia nienależnie pobranego świadczenia także względem osób, które nie były stroną w postępowaniu o przyznanie dopłat (wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11, wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12, wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12, wyrok z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/2012, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12).

Powołanie powyższego orzecznictwa ma w obecnym stanie prawnym charakter wyłącznie historyczny.

Ustawą z dnia 14 stycznia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono między innymi art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1 (ustawa weszła w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia tj. od 2 kwietnia 2014 r.).

Jednocześnie w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (druk sejmowy nr 2000) wskazano, że wprowadzenie tego przepisu było uzasadnione krótszym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy jak również mniejszymi kosztami postępowania w postępowaniu administracyjnym aniżeli w postępowaniu cywilnym.

W świetle obowiązującej treści przepisów nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.

Do rozważenia pozostaje kwestia, czy pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnym.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR wskazuje na dwa rodzaje należności podlegające zwrotowi: kwoty nienależnie pobranych środków publicznych oraz kwoty nadmiernie pobranych środków publicznych. Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponadobowiązkowa jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/2012).

W niniejszej sprawie pobranie nienależnego świadczenia wynika z braku podstawy prawnej - decyzje o przyznaniu dopłat zapadły bowiem względem brata skarżącej.

Z akt sprawy wynika, że zarówno decyzje jak i wypłaty zostały dokonane już po śmierci wnioskodawcy, a skarżąca pobierając dopłaty ze swojego konta na które zostały one przekazane nie miała do tego żadnej podstawy prawnej.

W sprawie nie doszło również do skutecznego przeniesienia uprawnień wnioskodawcy z tytułu dopłat na rzecz spadkobierców.

W ocenie Sądu ustaleniu kwoty nienależnie pobranej nie stało również na przeszkodzie to, że decyzja o przyznaniu dopłat została wydana po śmierci wnioskodawcy. O ile Sąd zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 363/2013, że decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu, o tyle nie podziela stanowiska Sądu, że pobranych na jej podstawie dopłat nie można traktować jako nienależne, a jedynie jako pobrane bez podstawy prawnej środki publiczne podlegające zwrotowi w oparciu o przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia w sprawie cywilnej.

Wracając jeszcze raz do treści art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazać należy, że mowa jest w nim o nienależnie pobranym świadczeniu, które organ wypłacił pomimo braku obowiązku. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt pobrania przez skarżącą dopłat oraz braku legitymowania się przez nią jakimkolwiek aktem dającym podstawę do takiej wypłaty.

W ocenie Sądu stanowiło to wystarczająca przesłankę do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych dopłat.

Sąd pragnie również zwrócić uwagę na to, że wspomniana wcześniej nowelizacja ustawy o ARiMR wprowadzająca możliwość wydania decyzji, także w stosunku do osób niebędących stronami postępowania o przyznanie dopłat, została wprowadzona na tle rozbieżności orzeczniczych dotyczących w większości przypadków takiego samego stanu faktycznego, tj. właśnie pobrania dopłat przez osobę trzecią, w sytuacji, gdy decyzja o ich przyznaniu zapadła po śmierci wnioskodawcy. W uzasadnieniu rządowego projektu o zmianie znalazł się zapis: "Proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. W takiej sytuacji płatności przekazane na rachunek zmarłego powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał".

Wobec powyższego przyjąć należy, że art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR stanowi samodzielną podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranej dopłaty względem skarżącej, także w przypadku, gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć.

Ponadto jak prawidłowo uznały organy wysokość pobranych przez skarżącą kwot uniemożliwia odstąpienie od obowiązku jej "odzyskania".

Prawidłowo został również określony termin naliczania odsetek na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR.

Nie można zgodzić się z zarzutami strony skarżącej odnośnie upływu terminu przedawnienia określonego w przepisie w art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 str. 18 z późn.zm.) jeżeli chodzi o nienależnie pobraną płatność za 2010 r. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (ust. 1).

Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 4).

Obowiązek zwrotu nie ma zastosowania także, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

Rzecz jednak w tym, że przepis ten ma zastosowanie do wniosków pomocowych dotyczących lat wcześniejszych - przed 2010 r. Zgodnie bowiem z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L 316 str. 65 z późn.zm.), rozporządzenie (WE) nr 796/2004 utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się je jedynie nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Kwestię odzyskiwania nienależnych płatności w rozporządzeniu (WE) nr 1122/2009 reguluje art. 80, który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki, które nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowna stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot (ust. 1 i 2). W myśl ust. 3 art. 80, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR jak i legislatora europejskiego w znajdujących bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniach (WE) nr 796/2004 i nr 1122/2009 jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 73 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 i art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych.

W kontekście wskazanych przesłanek uznać należało, że wypłata płatności za lata 2010-2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżąca nie była uprawniona do ich otrzymania ponieważ nie była adresatem decyzji je przyznających, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po ich wypłacie. Słusznie nadto organ zwrócił uwagę, że to wnioskodawca decyduje o treści wniosku, który podpisuje i wnosi do ARiMR. Składając zaś własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że zna zasady przyznawania za nie płatności oraz zobowiązuje się do przestrzegania nałożonych na rolnika obowiązków. Zatem, nieprzestrzeganie tych zasad i obowiązków wiąże się z koniecznością poniesienia za to odpowiedzialności.

Nie może mieć także wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji okoliczność umorzenia postępowania karnego prowadzonego wobec I.U. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. PR 3 Ds.10.2016. Uznanie, że skarżąca nie popełniła czynu zabronionego nie oznacza bowiem, że pobrane przez nią płatności były płatnościami należnymi.

Trzeba tutaj wskazać, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. wydanie wyroku karnego skazującego wiąże sąd administracyjny w zakresie dokonanych ustaleń, co do popełnienia przestępstwa. Przepis ten nie dotyczy zatem orzeczeń warunkowo umarzających postępowanie, uniewinniających i umarzających postępowanie. Oznacza to, że uniewinniający wyrok sądu nie jest wiążący w tym sensie, że sąd administracyjny może zaakceptować ustalenia organu administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd karny wyroku uniewinniającego. Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie - por. wyr. WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2005 r. V SA/Wa 1493/05 (LexPolonica nr 394898). Uwagi te odnoszą się również do postanowienia prokuratora umarzającego postępowanie w sprawie.

Należy bowiem mieć na uwadze specyfikę postępowania administracyjnego oraz postępowania karnego. Są one prowadzone samodzielne i wynik jednego nie przesądza o wyniku drugiego. Każde postępowanie rządzi się własnymi prawami.

Wprawdzie oba postępowania cechuje zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść odpowiednio podejrzanego (oskarżonego) i strony, jednak specyfika tych postępowań znacznie je od siebie różni.

Postępowanie karne w znacznej mierze nastawione jest na udowodnienie czy zarzucony czyn został w rzeczywistości popełniony oraz udowodnienie winy. Stąd też całe postępowanie jest ukierunkowane na to, czy podejrzany (oskarżony) popełnił przestępstwo i czy chciał je popełnić.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie naruszył zasad postępowania określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób dostateczny do rozstrzygnięcia, a do poszczególnych dowodów organ we właściwy sposób odniósł się w zaskarżonej decyzji. Inna ocena wyjaśnień skarżącej dokonana przez organ nie oznacza ich pominięcia. Organ w motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo i logicznie przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Wyjaśnił również podstawę prawną decyzji.

Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym ich uchylenie sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.