Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1296/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2021 r. sprawy ze skargi I.G., K.L., M.L. i M.L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej jako Minister), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r., nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone działki położone w [...] przy Szosie [...], oznaczoną na dzień przejęcia jako działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność A. W..

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa – po rozpatrzeniu odwołań I. G., M. L. i K. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] – uchylił wskazaną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r. w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt 72 decyzji) i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r. w części dotyczącej odszkodowania (pkt 72 decyzji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2916/17 uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w części, w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wskazał, że organ prawidłowo ustalił, że brak biegłego na rozprawie jest naruszeniem prawa, ale nie w stopniu rażącym. Zatem ten zarzut nie mógł skutkować nieważnością orzeczenia w zakresie odszkodowania. Jako natomiast niewyjaśnioną w wystarczającym zakresie Sąd uznał kwestię zaniżenia stawki za przejęty grunt, co było skutkiem błędnego zakwalifikowania położenia spornej działki w strefie peryferyjnej miasta, zamiast – jak uważają skarżący – w strefie centralnej i śródmiejskiej. Tymczasem rozważania organu II instancji w zakresie powyższego zarzutu ograniczają się do konkluzji, że uchwała stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania stanowiła akt prawa miejscowego i badanie jej prawidłowości wykraczałoby poza ramy tego postępowania nadzorczego. Sąd wojewódzki w pełni zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszym postępowaniu organ nie był władny badać legalności uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. Skarżący jednak od początku próbują wykazać, że wyznaczenie granic stref tą uchwałą ma skutek taki, że działka skarżących położona była w strefie śródmiejskiej, nie zaś peryferyjnej, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie błędnej stawki 14,40 zł, zamiast 18,00 zł. Błędne ustalenie stanu faktycznego przy kwalifikowaniu strefy położenia działki spowodowało błędny rezultat w postaci ustalenia odszkodowania w kwocie zaniżonej w stosunku do tej, którą ustaliłby organ przy przyjęciu właściwej lokalizacji działki w strefie śródmiejskiej. Tymczasem organ nie odniósł się do tego zarzutu i tym samym nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy. Nie było bowiem jego rolą ocenianie legalności omawianej uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], lecz zbadanie czy z owej uchwały mógł wynikać inny rezultat, jeśli idzie o wysokość stawki odszkodowania za 1 m2, w odniesieniu do działki poprzednika prawnego skarżących. Skarżący bowiem podnosili błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez zakwalifikowanie położenia działki do strefy peryferyjnej. To błędne ustalenie było natomiast rezultatem wadliwej interpretacji zapisów uchwały ustalającej przebieg granicy między strefami śródmiejską i peryferyjną. Powyższe kwestie powinny zatem stać się przedmiotem rozważań organu nadzoru, nie zaś ważność owej uchwały i niekwestionowane twierdzenie, że organ nie prowadzi postępowania nadzorczego w stosunku do tej uchwały.

Ponownie rozpoznając odwołanie Minister Rozwoju w pierwszej kolejności omówił specyfikę spraw prowadzonych w trybie nadzoru. Podkreślił, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Następnie przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.).

Dokonując oceny kwestionowanej decyzji Minister wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej jako ustawa wywłaszczeniowa). Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania organ przywołał treść art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. i omówił sposób jego stosowania i podkreślił, że prawidłowość oceny organu w zakresie braku biegłych na rozprawie w dniu 16 października 1974 r., została potwierdzona we wiążącym w sprawie wyroku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2916/17.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego J. B. z marca 1974 r. Podstawą obliczenia przez biegłego wysokości odszkodowania za grunt była ustawa wywłaszczeniowa z 12 marca 1958 r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określania wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości ( Dz. U. Nr 5 poz. 35), zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ( MP Nr 39, poz. 217) oraz zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlagające wywłaszczeniu oraz uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1966 r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1967 r. w sprawie podziału miasta [...] na strefy. Organ wskazał, że stosownie do § 1 pkt 3 ww. zarządzenia nr [...] z [...] grudnia 1973 r. przy ustalaniu odszkodowania przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie peryferyjnej miasta [...] tj. 14,40 zł za 1 m2 gruntu, Wskazując na wiążące zalecenia sądu wynikające z wyroku z dnia 15 marca 2018 r. organ odwoławczy wezwał organ wojewódzki do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wskazujące jednoznacznie, w jakiej strefie Miasta [...] znajdowała się przedmiotowa nieruchomość. Wojewoda [...] lipca 2019 r. przedstawił organowi opinię dwóch geodetów – P. T. oraz prywatną opinię sporządzoną w dniu [...] lutego 2019 r. przez L. K.. Geodeta P. T. sporządził w dniu [...] czerwca 2019 r., w oparciu o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r., mapę przeglądową obrazującą podział miasta [...] na strefy. Jednocześnie geodeta naniósł na tę mapę przybliżone lokalizacje Fabryki Wyrobów Runowych "[...]" w [...], Zakładów Wyrobów ze Srebra "[...]" oraz [...] Zakładów Przemysłu Wełnianego im. [...] w [...].

Ponadto w innym postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Rozwoju w opinii z dnia [...] grudnia 2018 r. geodeta A. G. wypowiedziała się w kwestii podziału miasta [...] na strefy w oparciu o zapisy uchwały z [...] maja 1966 r. Pomimo że wskazana opinia nie została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, geodeta podjął w niej próby odtworzenia granicy śródmiejskiej/peryferyjnej miasta [...], co stanowi kluczowe zagadnienie dla niniejszej sprawy. Z tych względów Minister dołączył tę opinie do niniejszej sprawy i przeprowadził z niej dowód. Następnie Minister Rozwoju w sposób szczegółowy opisał wnioski i konkluzje przedstawione w powyższych opiniach przez ich autorów.

Zdaniem organu odwoławczego opinie te nie mogły jednak przesądzić o tym, iż w dacie orzekania o odszkodowaniu, przejęta nieruchomość nie była położona w strefie peryferyjnej. Jakiekolwiek wątpliwości co do ustalenie strefy w jakiej położona była nieruchomość nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa w przedmiotowej sprawie. Tym samym zdaniem Ministra nie doszło do naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

W ocenie Ministra aktualny brak możliwości odtworzenia podziału miasta [...] na strefy w oparciu o uchwałę Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r., którego przyczyną jest użycie w opisie granicy strefy nieistniejącej ulicy [...], nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż organ orzekający w sprawie odszkodowania nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do właściwej strefy miasta [...], szczególnie w sytuacji, gdy od wywłaszczenia nieruchomości upłynęło ponad 40 lat.

Minister zwrócił uwagę, iż przyczyny błędu co do wskazania nieistniejącej ulicy [...] w uchwale Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], można upatrywać w ewentualnej omyłce pisarskiej, której istota polegałaby na wskazaniu w opisie granicy śródmiejskiej, że granica przebiegała w granicach zamkniętych ulicami; (...) [...], tory kolejowe w kierunku [...],[...], rzeką [...] (...), zamiast - przy zastosowaniu właściwej odmiany - (...)[...], tory kolejowe w kierunku [...], rzeką [...] (...). Przyjęcie tej hipotezy jako prawdopodobnej potwierdzałoby jednocześnie zasadność zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości do strefy peryferyjnej. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że dokonując wyceny wywłaszczonego gruntu należało przyjąć stawkę taką jak za grunt położony w strefie peryferyjnej tj. 14,140 zł za m2 (1530 m2 x 14,40 = 22 032 zł). I taka też kwota została przyznana za wywłaszczoną działkę.

Organ odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii utraty ważności uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1966 r. w sprawie podziału m. [...] na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej, wskazał, iż ocena legalności uchwały nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Stanowiła ona akt prawa miejscowego i badanie prawidłowości tych przepisów wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego, gdyż Minister nie jest organem właściwym rzeczowo do przeprowadzenia takiej oceny.

W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego należało stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1974 r., nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja Prezydenta Miasta [...], w zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym, w ocenie organu, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L., K. L., M. L. i I. G. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez żądanie przez organ przedłożenia przez strony postępowania dokumentów potwierdzających stwierdzenie nieważności lub utratę ważności Uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...], podczas gdy akt ten nie mógł być zastosowany w postępowaniu zwykłym, a tym samym nie mógł stanowić podstawy do oceny poprawności wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności; dokument taki jest również niemożliwy do uzyskania, gdyż nie istnieje procedura prawna, w której można by uzyskać potwierdzenie utraty ważności aktu prawa wewnętrznego - tym samym organ postawił przed stronami warunek niemożliwy do spełnienia - co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami z art. 6 i 7 k.p.a.

2) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpatrzenia i nieodniesienia się przez organ II instancji do argumentacji wniosków przedstawionych w opinii prawnej dr. hab. A. S. jako umotywowanego stanowiska stron przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia przez organ II instancji podstaw prawnych niezbędnych do oceny ważności decyzji odszkodowawczej,

3) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez nieodniesienie się do zarzutu rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 8 ust. 9 ustawy w zw. z § 1 lit. a wydanego na jego podstawie zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (sprowadzającego się do ustalenie wysokości odszkodowania w postępowaniu zwykłym w sposób dowolny, niewynikający z przepisów prawa).

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu,

4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przy ocenie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za działkę nr [...] przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr [...], która nie mogła mieć zastosowania w postępowaniu zwykłym.

5) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za działkę nr [...] na podstawie przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr [...] w brzmieniu zmienionym w sposób nieuprawniony na etapie postępowania nadzwyczajnego w drodze sprostowań dokonanych przez biegłego P. T., podczas gdy zastosowanie powinny mieć przypisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym,

7) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ II instancji możliwości sprostowania Uchwały prezydium MRN z 1966 r. w trybie pozaustawowym i dopuszczenia nanoszenia zmian w treści tego dokumentu przez biegłego P. T., a w konsekwencji wydania na podstawie tego wadliwego aktu indywidualnego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo uzasadnili wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Podkreślić należy w pierwszej kolejności, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2916/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przywołany przepis pociąga za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego, toczącego się w następstwie wydania wyroku, jak i dla kolejnego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ocenie podlegały decyzje administracyjne wydane w tymże, ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ administracji jest obowiązany rozpatrując sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach wydanych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z ceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Jednocześnie wskazuje się, że ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu Minister był związany ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., zarówno w odniesieniu do rozumienia przepisów prawa materialnego, jak i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów.

W wyżej przywołanym wyroku Sąd przesądził dwie kwestie: brak biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej nie może zostać uznany za rażąco naruszający art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. oraz w pełni zaakceptował stanowisko organu, że w niniejszym postępowaniu organ nie był władny badać legalności uchwały Nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1966 r. Wyżej przytoczona ocena wyrażona przez Sąd była i jest wiążąca zarówno dla organów, jak i dla Sądu obecnie rozpoznającego skargę. Na obecnym etapie brak jest zatem podstaw do podważania legalności uchwały Prezydium Rady Narodowej z 1966 r., a zatem wszystkie zarzuty skargi, które odnosiły się do tej kwestii nie mogły zostać uwzględnione z powodu związania organu oraz sądu wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Tym samym nie istnieje także konieczność odnoszenia się przez organ do opinii prawnej dr. hab. A. S., która odnosi się do kwestii obowiązywania, w dacie wydawania decyzji odszkodowawczej, przedmiotowej uchwały.

Sąd chciałby zwrócić uwagę, że podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej z [...] października 1974 r. były przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. (w treści decyzji przywołano art. 15, 21 i 8 z nieczytelnym ustępem tej ustawy). Decyzja ta obejmowała wywłaszczeniem [...] nieruchomości, w tym działkę nr [...] stanowiąca własność A. W.. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniały zatem przepisy, które stanowiły podstawę jej wydania. Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej oraz ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. W dacie wydawania decyzji z [...] października 1974 r. był to obowiązujący akt prawa miejscowego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości jego wydania. Jego zadaniem jest ocena decyzji, a nie ocena aktów prawnych, na podstawie których została ona wydana, pod katem prawidłowości całego procesu legislacyjnego, poczynając od zachowania czy też przekroczenia granic delegacji do ich wydania. Na kwestię okoliczności, które utrudniają możliwości dokonania ustaleń w tym aspekcie, jak też na zagadnienie trwałości stosunków opartych na danym akcie, zwraca się szczególna uwagę w orzecznictwie (przykładowo Trybunału Konstytucyjnego – p. postanowienie z 28 listopada 2001 r., sygn. akt SK 5/01, Sądu Najwyższego – p. wyrok z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00). Z tych względów opinia prawna dr. hab. A. S. nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organu. Akty prawne nie przestają być aktami obowiązującym, nawet gdy zostaną poddane analizie prawnej pod kątem prawidłowości ich uchwalenia.

W przywołanym wyżej wyroku z 15 marca 2008 r. sąd wojewódzki podniósł, że skarżący dążą do zanegowania przyjętej w decyzji stawki odszkodowania, twierdząc, że powinna być wyższa ze względu na położenie w strefie śródmiejskiej. Skarżący twierdzą, że określenie granic między strefami nie było możliwe, a operat szacunkowy w sposób arbitralny przyjął podział tych stref. Tymczasem organ nie odniósł się do tego zarzutu i tym samym nie rozpoznał w tym zakresie istoty sprawy. Skarżący bowiem podnosili błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez zakwalifikowanie położenia działki do strefy peryferyjnej. To błędne ustalenie było natomiast rezultatem wadliwej interpretacji zapisów uchwały ustalającej przebieg granicy między strefami śródmiejską i peryferyjną. Powyższe kwestie powinny zatem stać się przedmiotem rozważań organu nadzoru.

W istocie zatem do rozpoznania pozostają te zarzuty skarżących, które kwestionują prawidłowość ustalenia położenia wywłaszczanej nieruchomości, od którego to położenia ( strefa peryferyjna lub śródmiejska) zależy wysokość ustalonego odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Do akt dołączono opinię sporządzoną przez geodetę uprawnionego P. T. z [...] czerwca 2019 r., z której wynika, że wszystkie nieruchomości wywłaszczone m.in. pod budowę [...] Zakładów Przemysłu Wełnianego im. [...] w [...] położone w strefie peryferyjnej miasta [...]. Z kolei z opinii prywatnej sporządzonej przez geodetę L. K. na zlecenie M. L., wynika brak możliwości wyznaczenia przebiegu granicy strefy śródmiejskiej ze względu na użycie w opisie granicy w uchwale z [...] maja 1966 r. nieistniejącej nazwy ulicy. Również w opinii A. G. z dnia [...] grudnia 2018 r. sporządzonej w innej sprawie, stwierdzono, że na podstawie ww. uchwały nie można ustalić jednoznacznie przebiegu wymienionych tam ulic, które stanowiły o przyporządkowaniu nieruchomości do określonej strefy. Zatem żaden z ww. dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzwyczajnym nie wykluczył położenie spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej, a tym samym nie wskazał w sposób bezsporny na wadliwość ustalonego odszkodowania w decyzji z 1974 r. Co wymaga dodatkowego podkreślenia, nie wykluczył położenia spornej nieruchomości w strefie peryferyjnej także w prywatnej opinii (sporządzonej na wniosek M. L.) geodeta L. K., który uznał, że ze względu na użycie w opisie granicy nieistniejącej nazwy ulicy, nie ma możliwości zakwalifikowania nieruchomości czy to do strefy śródmiejskiej czy tez peryferyjnej. Zdaniem sądu, brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 - CBOSA). Tym samym organ prawidłowo ustalił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Znamienne jest także to, że A. W. nawet nie kwestionował decyzji odszkodowawczej, gdyż nie składał od niej odwołania.

Odnośnie zarzutów skierowanych w stosunku do opinii geodety P. T. w skardze oraz w piśmie procesowym, a odnoszących się do nieuprawnionego ustalenia przez biegłego granic stref w mieście [...], to należy zauważyć, że nie był to jedyny dowód dopuszczony przez organ. Co do określenia granic stref wypowiadał się również geodeta L. K. i geodeta A. G.. W żadnej opinii nie zostało zanegowane, że wywłaszczona działka mogła leżeć w strefie peryferyjnej Miasta [...]. Tym samy prawidłowe jest stanowisko organu, ze w takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zatem opinia geodety T. nie była wyłącznym dowodem, na jakim opierał się organ odwoławczy w swoich ustaleniach, a zatem nie miała charakteru przesądzającego.

Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 75, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, którego skarżący upatrują w nierozpatrzeniu przez organ nadzoru w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów była wyłącznie ocena czy ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu, obowiązkowi temu organ nadzoru sprostał. W procesie badania przesłanki rażącego naruszenia prawa organy prawidłowo wzięły pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanych decyzji odszkodowawczych, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadniły stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.