Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1342/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. N. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Go 90/06 w sprawie ze skargi S. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Go 90/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę S. N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej i umarzającą postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 144, art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1060 zł dla J. i S. N. współwłaściciel działki nr [...], położonej w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz zaliczył na poczet tej opłaty wartość świadczeń wniesionych przez strony w gotówce na rzecz budowy wodociągu w [...] w kwocie 1115 zł, wskazując, że skutkuje to brakiem obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od tej decyzji S. i J. N. zarzucili, że jest ona sprzeczna z postanowieniami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez wymuszenie w 2002 r. bezprawnej opłaty partycypacyjnej w kosztach budowy sieci wodociągowej i następnie zaliczenie jej na poczet opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 144 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, iż organ odwoławczy, przytaczając treść przepisów art. 143 i 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie akt sprawy stwierdził, że końcowy odbiór techniczny budowy nastąpił w dniu 28 listopada 2002 r., co wynika z protokołu końcowego-technicznego odbioru robót wodociągowych na obiekcie wodociąg grupowy [...] zadanie 4 i 4a. Skoro w tym dniu odbył się odbiór techniczny sieci wodociągowej to w ocenie organu w tym dniu zostały stworzone warunki podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia wodociągowego. Wobec tego od następnego dnia organ odwoławczy liczył termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.

Wobec powyższego organ drugiej instancji uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 17 października 2005 r. została wydana przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, jednakże w dacie orzekania przez organ odwoławczy termin ten już upłynął. W związku z tym organ ten stwierdził, że opłata adiacencka nie może zostać wymierzona, a więc wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i J. N. zarzucili jej nieadekwatną do materii sprawy ocenę stanu faktycznego, błędną ocenę wybiórczych dowodów przedłożonych przez Wójta Gminy, naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7 i 77 k.p.a. oraz nieustosunkowanie się do kwestii zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej, poniesionej przez nich opłaty partycypacyjnej w budowie wodociągu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dokumentem umożliwiającym określenie w rozpatrywanej sprawie daty stworzenia rzeczywistych warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci wodociągowej był protokół końcowego odbioru robót zadań 4 i 4a z dnia 28 listopada 2002 r. Protokół ten stwierdza fakt zakończenia robót, odebrania ich przez komisję i jednocześnie stworzenie warunków do użytkowania. Dlatego też od dnia następnego rozpoczął bieg 3 letni termin przedawnienia umożliwiający nałożenie na właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej. Sąd wskazał, że organ jednoznacznie ustalił datę faktycznego terminu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, wobec czego nie można zgodzić się z zarzutem skargi naruszenia w tym zakresie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Negując ustalenia organu w tym zakresie skarżący nie wskazali z kolei jednoznacznie ani w odwołaniu, ani w skardze, w jakiej dacie (w ich ocenie) stworzono warunki do podłączenia ich nieruchomości do sieci wodociągowej.

Sąd stwierdził, że ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa sposobu liczenia terminu przedawnienia, odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 110-116 Kodeksu cywilnego. W myśl art. 112 k.c., termin ciągły oznaczony w latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu. W związku z tym Sąd uznał, że Kolegium rozpatrując sprawę, jako organ drugiej instancji w jej całokształcie, prawidłowo stwierdziło, iż w dacie orzekania, tj. 6 grudnia 2005 r. upłynął już trzyletni termin przedawnienia, umożliwiający nałożenie na skarżących opłaty adiacenckiej w drodze decyzji administracyjnej. Z tego powodu, zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało w myśl przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić nieostateczną decyzję merytoryczną organu pierwszej instancji i jednocześnie umorzyć wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji zgodził się ze stwierdzeniem organu, iż okoliczności wskazane w skardze oraz dokumenty do niej dołączone, nie dają podstawy do odmiennego ustalenia daty formalnego stworzenia dla skarżących warunków do ewentualnego podłączenia ich nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, iż w przypadku ustalenia daty wcześniejszej – postępowanie w sprawie tym bardziej jako bezprzedmiotowe należałoby umorzyć. W dacie orzekania przez organ odwoławczy przedawnienie możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej ponad wszelką wątpliwość nastąpiło.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że decyzja organu II instancji oznacza, iż skarżący nie mają obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Natomiast Sąd badający zgodność z prawem konkretnych aktów lub czynności nie jest powołany do jednoczesnej kontroli prawidłowości, gospodarności czy też rzetelności działania organów samorządowych. Dlatego w kompetencji Sądu nie mieści się możliwość dokonania kontroli działalności organów gminy od 2000 r. w zakresie planowanej i zrealizowanej inwestycji – budowy sieci wodociągowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i J. N., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych w sprawie przez przyjęcie, że końcowy odbiór robót dla zadań 4 i 4a nastąpił w dniu 28 listopada 2002 r., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru technicznego, z którego wynika data 19 listopada 2002 r.;

2) naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego koniecznego do analizy w niniejszej sprawie, poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a także błędną ocenę materiału zebranego w sprawie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części umarzającej postępowanie w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podali, że od początku kwestionowali termin, od którego liczony był okres przedawnienia. Sieć wodociągowa była przekazywana i odbierana etapami, a na swojej działce wodę mieli już w sierpniu lub wrześniu 2002 r. Dokumenty w tym zakresie znajdują się w Starostwie Powiatowym, jednak Sąd nie zażądał ich pomimo wskazania na ich istnienie w skardze, czym naruszył art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżących ta okoliczność jest doniosła, gdyż już w dacie wszczęcia postępowania w pierwszej instancji było ono przedawnione i winno zostać umorzone w tej instancji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Wobec tego wadliwe jest orzeczenie umarzające postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. – bowiem prowadzi do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zaś "art. 145 § 1 pkt lit. a k.p.a." i Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był orzec o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania, nie zaś oddalić skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy podał, że wskazana przez skarżących data 19 listopada 2002 r. jest datą zwołania Komisji przez Wójta Gminy [...] w sprawie odbioru robót wodociągowych. Dlatego zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego jest nieuzasadniony.

Organ pozostałe zarzuty uważa za chybione przede wszystkim dlatego, że nie zostały one uzasadnione, zaś decyzja została wydana zgodnie z regulacją art. 138 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do punktu 1 tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, iż została ona oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., która stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych co do daty końcowego odbioru robót jest niezasadny. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dla uznania zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga, aby to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ogóle nie podjął się próby uzasadnienia niniejszego zarzutu w tym także nie przedstawił, jaki wpływ na wynik miałoby ustalenie ewentualnie wcześniejszej daty odbioru wodociągu w stosunku do daty przyjętej przez organ odwoławczy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Skoro każda wcześniejsza data tym bardziej uzasadniałaby uznanie, iż doszło do przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, to organ odwoławczy procesowo musiałby wydać takie samo rozstrzygnięcie.

Kolejnym zarzutem stawianym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w kontekście braku uwzględnienia, zebrania i błędnej oceny materiału dowodowego. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej została zbudowana w istocie rzeczy wokół niniejszego zarzutu. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on z gruntu chybiony. Przepis art. 174 p.p.s.a. określa podstawy, na których strona może oprzeć skargę kasacyjną. Wobec tego nie jest to przepis stosowany w jakimkolwiek zakresie przez Sąd I instancji. Zatem w ogóle nie jest możliwe naruszenie tego przepisu przez wojewódzki sąd administracyjny.

Ostatnim zarzutem postawionym przez autora skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania. Niniejszy przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla te akty w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem, aby można było skutecznie postawić zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu, polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, należy wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, których naruszenia, wpływającego na wynik sprawy, Sąd nie wziął pod uwagę. Rozpatrywana skarga kasacyjna nie wskazuje naruszenia jakich konkretnie przepisów prawa materialnego nie uwzględnił Sąd I instancji. Wobec tego tak postawiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.