Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 679/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17  , art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Irla WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/101/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice skargę oddala.


UZASADNIENIE

E.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że E.B. wezwała Radę Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego dokonanego zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu 10 czerwca 2009 roku (data wpływu). W dniu 21 lipca 2009 roku Skarżąca otrzymała odpowiedź na wezwanie (uchwałę Rady Gminy Zielonki). Z odpowiedzi tej wynika, że Rada Gminy nie uwzględniła wezwania.

W ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to dotyczy przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice oraz ustaleń § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 r.

Wskazano, że z ustaleń zawartych na rysunku planu wynika, że należące do skarżącej działki nr 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice, otrzymały przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych. Stało się tak, pomimo tego że pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Takie ustalenia naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jednolitym pasie zabudowy, jaki wyznaczony został wzdłuż drogi powstaje niczym nieuzasadniona przerwa. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony przyrody, ani ochrony krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu realizację swego rodzaju korytarza ekologicznego, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego po przeciwnej stronie drogi wynika, że tereny wzdłuż całej jej długości dopuszczono zabudowę mieszkaniową. W treści art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy planistycznej wśród wartości szczególnie uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniono walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. W świetle pierwszego z wymienionych pojęć - walorów ekonomicznych przestrzeni, skarżąca wskazuje, iż ustalenia rysunku planu dotyczące działek nr 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice, powstały niewątpliwie bez stosownego uwzględnienia ich wartości ekonomicznej. Powołując się na piśmiennictwo skarżąca podniosła, że wartość ekonomiczna terenów jest uwarunkowana wieloma czynnikami. Składa się na nią m.in.: położenie geograficzne, sposób wykorzystywania obszarów sąsiednich, stopień nasycenia infrastrukturą techniczną itp. Niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na ekonomiczne walory przestrzeni, zdefiniowane w art. 2 pkt 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niewątpliwie cel, na który z prawnego punktu widzenia może być wykorzystana dana nieruchomość. Wiążące określenie przeznaczenia nieruchomości następuje w aktach planowania przestrzennego przewidzianych w cytowanej ustawie, zwłaszcza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gospodarka przestrzenią powinna być prowadzona ze szczególnym poszanowaniem istniejących już walorów ekonomicznych. Działania planistyczne mogą te walory wzmacniać.

W ocenie skarżącej jasnym jest, że w świetle sposobu wykorzystywania obszarów sąsiednich oraz stopienia nasycenia infrastrukturą techniczną, a także mając na względzie istniejące już walory ekonomiczne, polegające na dominującej w rejonie gminy Zielonki faktycznej zabudowie tych części działek, które przylegają bezpośrednio do dróg publicznych, doszło do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ponownie powołując się na piśmiennictwo, skarżąca wskazała, że planowanie nie polega na swobodnym (w granicach obowiązujących przepisów) przeznaczeniu na określone cele poszczególnych terenów przez uprawnione organy. Dany obszar, ze względu na istniejące uwarunkowania (lokalizację, sposób skomunikowania, znajdujące się na nim zasoby itp.), jest predestynowany do określonego ekonomicznego wykorzystania (przynajmniej kierunkowo zidentyfikowanego). Jeżeli nie istnieją wynikające z przepisów prawnych przeciwwskazania (ze względu na inne wartości chronione - przykładowo: ochrona środowiska, ochrona zabytków itd.), to całkowicie odmienne w stosunku do ekonomicznej predestynacji danego terenu przeznaczenie przez uprawniony organ, może być uznane za nadużycie władztwa planistycznego. Nie można wykluczyć sytuacji, w której powołując się na komentowane pojęcie niedookreślone, podmiot wykaże przed sądem administracyjnym naruszenie interesu prawnego w związku z faktem dokonanego przez gminę rozstrzygnięcia, w przedmiocie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które całkowicie abstrahowało od walorów ekonomicznych przestrzeni, a więc oznaczało naruszenie władztwa planistycznego. W niniejszym przypadku przeznaczenie działek skarżącej określone jako tereny gospodarki rolnej, przy jednoczesnym przeznaczeniu podobnych działek sąsiednich pod zabudowę mieszkaniową jest nieuzasadnione i jest przykładem niewłaściwej gospodarki przestrzenią.

W tym kontekście – jak podniesiono w skardze - należy rozpatrzyć również drugą z powołanych powyżej wytycznych, wymienionych w art. 1 ust 2 ustawy planistycznej, mianowicie ochronę prawa własności. Obowiązek uwzględnienia powyższej zasady w planowaniu przestrzennym wynika z regulacji konstytucyjnych (art. 21 Konstytucji RP). Ustalenia planu dla miejscowości Garliczka i Przybysławice w zakresie wymienionych powyżej działek prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów. Większość podmiotów dysponujących działkami przylegającymi do drogi publicznej przebiegającej przez obszar przedmiotowego planu uprawnionych jest do wykorzystania swoich gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej, tymczasem zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice narusza również interes prawny skarżącej w zakresie, w jakim treść § 19 jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy na terenach gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych oznaczonych na rysunku planu jako RS, ustala zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego terenu ustalenia. Dokonane w ten sposób przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczne i nieczytelne. Uchwałodawca nie precyzuje pojęcia obszaru ustalenia, a przede wszystkim nie wskazuje, czy mowa o obszarze ustalenia w skali całego planu, zwartego zespołu, dla którego dokonywane jest konkretne przeznaczenie czy też obszaru objętego daną inwestycją. Takie sformułowanie normy planistycznej dokonane zostało z naruszeniem art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy planistycznej, albowiem na jego podstawie nie sposób ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. W szczególności dlatego, że owo 5% wyrażone w wartości bezwzględnej może być różne w zależności od aktualnie dokonywanej interpretacji treści § 19. Ponadto wartość bezwzględna wyrażająca obszar, jaki może być wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym jest zmienna i zależna od okoliczności faktycznych, czyli rzeczywistego poziomu zainwestowania danego obszaru ustalenia. Uniemożliwia to uzyskanie precyzyjnej informacji na podstawie interpretacji zapisów planu, na temat konkretnego przeznaczenia terenów należących do skarżącej.

Stwierdzono wreszcie, że wobec faktu, że skarżąca jest właścicielką działek ewidencyjnych nr 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice, które to działki objęte są zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy Zielonki nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice, ustalającej na ich obszarze przeznaczenie jako tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych, oznaczonej na rysunku planu symbolem "RS", posiada ona interes prawny w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że Rada Gminy Zielonki w dniu 18 listopada 2005 r. podjęła uchwałę nr XXXI/101/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice (uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2006 r. Nr 12, poz. 61). Zaskarżona uchwała była badana w trybie nadzoru przez Wojewodę, który nie stwierdził żadnego naruszenia prawa wobec zaskarżonej uchwały.

W dniu 10 czerwca 2009 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie strony skarżącej z dnia 3 czerwca 2009 r. do usunięcia naruszenia prawa w drodze uchylenia zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu przedmiotowego wezwania strona skarżąca stwierdziła między innymi, że zaskarżona uchwała narusza art. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniosła zarzut, jakoby działki należące do strony skarżącej (nr: 9/3, 9/4 i 10/1 w Przybysławicach) zostały uznane w zaskarżonym planie miejscowym za "tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych" pomimo faktu, że "pozostałe sąsiednie działki, w częściach przylegających do drogi publicznej otrzymały przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej". W dniu 9 lipca 2009 r. Rada Gminy Zielonki rozpatrzyła negatywnie powyższe wezwanie i podjęła uchwałę nr XXXI/43/2009 w sprawie odmowy uchylenia uchwały nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze gminy Zielonki nr 11 w granicach miejscowości Garliczka - Przybysławice. W dniu 13 sierpnia 2009 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęła skarga strony skarżącej na uchwałę nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 r.

Organ podkreślił, że strona skarżąca w skardze z dnia 13 sierpnia 2009 r. podnosi zarzut naruszenia poprzez miejscowy plan zasad kształtowania ładu przestrzennego, bowiem działki stanowiące własność strony skarżącej otrzymały przeznaczenie rolne, gdy tymczasem sąsiednie działki w częściach przylegających do drogi otrzymały w zaskarżonym planie przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej. Strona skarżąca podnosi także zarzut nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, a poprzez to naruszenia przynależnego jej prawa własności do działek objętych zakresem obowiązywania zaskarżonego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do powyższych zarzutów organ planistyczny wskazał, że strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia uwag w tym zakresie na etapie procedury planistycznej. Zgodnie z procedurą planistyczną opracowany przez urbanistów projekt zaskarżonego planu został wyłożony do publicznego wglądu, a także odbyła się w tej sprawie otwarta debata publiczna, w której mogli brać udział zainteresowani właściciele nieruchomości. Niezależnie od procedury planistycznej, przed oficjalnym wyłożeniem planu odbyła się w sołectwach prezentacja projektu planu, i także wtedy można było wnieść swoje uwagi bezpośrednio do projektantów planu.

W ogłoszeniu o wyłożeniu planu, które odbyło się w okresie od dnia 15 lutego 2005 r. do dnia 15 marca 2005 r., zgodnie z art. 17 pkt 11 i art. 18 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został również wyznaczony termin 31 marca 2005 r., do którego to terminu można było wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszystkie wniesione w terminie uwagi zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Zielonki, a następnie przedstawione Radzie Gminy Zielonki, która zdecydowała o ich uznaniu bądź odrzuceniu. W trakcie procedury planistycznej nie zostały złożone żadne uwagi właścicieli nieruchomości objętych zakresem obowiązywania zaskarżonego planu.

Zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Gminy Zielonki zobowiązana jest do uchwalenia planu, który winien pozostawać w zgodności z polityką przestrzenną Gminy Zielonki określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Zaskarżony miejscowy plan pozostaje w zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Studium obowiązujące między innymi dla miejscowości Przybysławice, na podstawie którego uchwalono zaskarżony obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostało uchwalone w dniu 20 września 2001 r. (uchwała nr XXIV/24/01).

Rada Gminy podkreśla, że dokumenty planistyczne takie jak plany zagospodarowania oraz studium, opracowywane są przez wyspecjalizowane biura urbanistyczne. Wszystkie projekty przygotowane przez urbanistów są opiniowane przez ponad 30 różnych instytucji, z których każda dokonuje oceny merytorycznej projektu planu, ograniczając swobodę zagospodarowania przyszłych terenów przez Gminę.

W odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej, objętych zaskarżonym planem, wyjaśniono, że działki te, zgodnie z tym planem zlokalizowane są częściowo w terenach o symbolu 11.R.61 oraz częściowo w terenie rolnym z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych o symbolu 11.RS.6 (zapisy dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów R zawarte są w § 18, a terenów RS w § 19 zaskarżonej uchwały). Tereny RS dla tego obszaru były wyznaczone zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i w obecnie obowiązującym Studium. Wobec braku jakiejkolwiek sygnału strony skarżonej w trakcie procedury planistycznej o woli zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego własność strony skarżonej, Gmina Zielonki nie dokonała żadnych zmian w tym zakresie pozostawiając w zaskarżonym planie teren ten o takim samym przeznaczeniu.

Rada Gminy Zielonki zaznaczyła ponadto, że obszar objęty planem położony jest w otulinie Jurajskich Parków Krajobrazowych. Takie usytuowanie obszaru miejscowości Przybysławice znalazło wyraz w określeniu podstawowych celów planu, w tym uwzględnienia wartości kulturowych i przyrodniczych oraz konieczności uzgodnienia planu z Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Bezpodstawne jest również twierdzenie strony skarżącej o powstałej "nieuzasadnionej przerwie" w przeznaczeniu działek stanowiących własność strony skarżącej wobec działek sąsiednich, gdyż lokalizacja zabudowy jest możliwa w ramach całego obszaru RS, tak więc również w pierwszej linii zabudowy, podobnie jak są usytuowane zabudowania sąsiednie.

Rada Gminy Zielonki uznaje również za niezasadny zarzut skargi uszczuplenia uprawnień do korzystania z prawa własności strony skarżonej działek objętych zaskarżonym planem, w sytuacji w której charakter zabudowy i sposób zagospodarowania nieruchomości trwa niezmiennie od wielu lat. Stan ten został potwierdzony w wielu dokumentach planistycznych (studium i plany), a strona skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia wniosków i uwag wskazujących na chęć zmiany przeznaczenia i sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek. W treści skargi brak zarzutów wobec ustaleń planu dotyczących terenów o przeznaczeniu "RS".

Mając na uwadze powyższe oraz wobec faktu przystąpienia przez Radę Gminy Zielonki do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała nr XXXIIl/5/06 z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie zmiany uchwał nr XXIV/24/01 z dnia 20 września 2001 r. oraz nr 1X766/03 z dnia 11 września 2003 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki"), w którym przedmiotowa sprawa może być przedmiotem ponownej analizy, zasadna jest – w ocenie organu planistycznego - odmowa uchylenia przedmiotowej uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania nr 11 dla miejscowości Garliczka i Przybysławice.

Strona skarżąca nie wykazała również prawidłowej legitymacji skargowej. Strona skarżąca zobowiązana była do wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2008 r. I SA/Łd 1041/2007). Tymczasem z treści skargi nie wynika, by zaskarżony miejscowy plan ograniczył dotychczasowe prawo własności skarżącej uszczuplając jej uprawnienia, bądź naruszając jej interes prawny. Fakt bycia właścicielem nie tworzy wymaganej prawem legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1388/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr 9/3, 9/4 i 10/1 w Przybysławicach w zakresie obszaru 11.RS.6 i w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu sąd I instancji podniósł, że legitymację skarżącej do wniesienia skargi należy wywodzić z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym do wyeliminowania całego aktu nie może doprowadzić ta skarżąca, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone tylko częścią tego aktu. Wobec powyższego skarżąca powołując się na naruszenie prawa własności jej nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania własności, który jest w jej przekonaniu ograniczeniem w zaplanowanym przez nią realizowaniu tego prawa oraz podnosząc, że ma zamiar zabudować przedmiotowe działki wykazała, iż wskutek uchwalenia planu dotyczącego jej nieruchomości doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca koncentrując się na zarzutach dotyczących prawidłowości uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, a zwłaszcza jego merytorycznych ustaleń oraz nie prezentując żadnego stanowiska na temat związku jej uprawnień właścicielskich z ustaleniami planu nie dotyczącymi jej nieruchomości, nie wykazała, iż ustalenia tego planu w pozostałym zakresie, tj. w zakresie nie dotyczącym jej nieruchomości - naruszają jej interes prawny lub uprawnienia.

Tym samym w ocenie sądu I instancji skoro skarżąca nie wykazała, by cała zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, a jedynie te regulacje planu, które dotyczą przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice oraz ustalenia § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały – tym samym nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na całą uchwałę z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe, sąd I instancji mógł weryfikować zaskarżoną uchwałę tylko w zakresie tych regulacji planu, które dotyczą przeznaczenia terenu ustalonego na rysunku planu dla działek 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice oraz ustaleń § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XXXI/101/2005 r. z dnia 18 listopada 2005 r. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji procesowej skarżącej.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały nie znajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że organ planistyczny nie wykazał żadnego interesu publicznego, który by taką ingerencję uzasadniał. Analiza zaskarżonego uregulowania planu wykazuje, że przyjęte rozstrzygnięcie w stosunku do działek skarżącej ma charakter dowolny. Sąd nie dopatrzył się w uregulowaniach planu żadnej wystarczającej przesłanki do tego, aby wyłącznie w stosunku do działek skarżącej położonych wzdłuż drogi przyjąć ustalenia 11.RS.6 przy jednoczesnym przeznaczeniu innych nieruchomości położonych wzdłuż tej samej drogi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 11.MN.2. Motywów takiego działania nie przedstawił również organ planistyczny w odpowiedzi na skargę.

Wobec powyższego podnoszony przez skarżącą zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy przez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej Sąd uznał za uzasadniony. Jak wskazano, przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące działek 9/3, 9/4 i 10/1 w miejscowości Przybysławice należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała w świetle powyższych ustaleń podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego Sąd uznał, że dopuszczalne jest przyjęcie, że przekroczenie przez organ planistyczny jego władztwa skutkowało wadliwością ustaleń dla tych części nieruchomości należących do skarżącej, które zostały objęte ustaleniami 11.RS.6. Wyodrębnienie tej części zaskarżonej uchwały nie stwarza trudności, gdyż obszar wadliwego ustalenia przeznaczenia wynika z części graficznej planu i jest wyznaczony liniami rozgraniczającym nieruchomości skarżącej od nieruchomości innych osób oraz linią rozgraniczającą tereny o symbolu 11.RS.6 i 11.R.61. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała, która we wskazanym wyżej zakresie zapadła z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej, tj. z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlega stwierdzeniu nieważności w części graficznej obejmującej działki skarżącej w zakresie obszaru 11.RS.6, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w wyżej wskazanym zakresie nie prowadzi do jego dezintegracji, gdyż pozostają w obrocie prawnym wszystkie jego ustalenia, z tym że ustalenia dla obszaru 11.RS.6. nie dotyczą działek skarżącej.

W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za niezasadną. Nie jest bowiem, w ocenie Sądu, zasadny zarzut wadliwości § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały z dnia 18 listopada 2005 r. Zgodnie z treścią tego przepisu jedną z zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest: "zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia". Nie jest zasadne stanowisko skarżącej, że "dokonane w ten sposób przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest niejednoznaczne i nieczytelne". Przede wszystkim § 19 ust. 4 pkt 2 uchwały nie reguluje przeznaczenia terenu, gdyż przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w § 19 ust. 2 i 3. Stąd nie można podzielić zarzutu, że przepis ten nie pozwala ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. Treść § 19 ust. 4 pkt 2 ma charakter zasady zagospodarowania terenu i warunków zabudowy i nawet jeżeli w subiektywnym przekonaniu skarżącej jest ona niejednoznaczna i nieczytelna, to obiektywnie nie rodzi takich wątpliwości interpretacyjnych, które by ją dyskwalifikowały. § 19 ust. 4 pkt 2 aktu prawa miejscowego wyraża zasady zagospodarowania terenu (a nie terenów) i warunków zabudowy, a zatem użyte w nim sformułowanie "obszaru ustalenia" - w kontekście całego § 19 - dotyczy obszaru o symbolu RS.

Od tego wyroku Rada Gminy Zielonki wniosła skargę kasacyjną wniesionej, zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, III oraz IV podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że E.B. posiadała legitymację skargową do zaskarżenia uchwały nr XXXI/101/2005 w sytuacji, gdy wejście w życie tej uchwały nie zmieniło sytuacji prawnej ani faktycznej E.B. w zakresie jej uprawnień właścicielskich, co do działek o numerach ewidencyjnych 9/3, 9/4 i 10/1 zlokalizowanych w Przybysławicach;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w związku z art.6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała w części graficznej obejmującej działki nr 9/3, 9/4 i 10/1 zlokalizowane w Przybysławicach - została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności E.B. , w sytuacji, gdy wejście życie tej uchwały nie miało wpływu na dotychczasowy zakres uprawnień właścicielskich E.B. , a poprzez to nie doszło do bezzasadnej ingerencji w przysługującej E.B. prawo własności do działek o numerach ewidencyjnych nr 9/3, 9/4 i 10/1 zlokalizowanych w Przybysławicach;

3) naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w związku art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego podejmując wskazaną uchwałę - w części graficznej obejmującej działki nr 9/3, 9/4 i 10/1 zlokalizowane w Przybysławicach - w sytuacji, gdy uchwała ta w tej części jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonym w dniu 20 września 2001 r. (uchwała nr XXIV/24/01);

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy — art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, że uchwała nr XXXI/101/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2006 r. Nr 12, poz. 61) jest zgodna z ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalonym w dniu 20 września 2001 r. (uchwała nr XXIV/24/01), co oznacza, że charakter zabudowy i sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność E.B. jest niezmiennym od wielu lat; tym samym uchwała nr XXXI/101/2005 nie mogła skutkować bezzasadną ingerencją w uprawnienia właścicielskie E.B.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że część zarzutów skargi kasacyjnej jest nieuzasadniona. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że E.B. posiadała legitymację skargową. Legitymację taką, jako właścicielka działek o nr ewidencyjny 9/3, 9/4, 10/1 w Przybysławicach, skarżąca posiadała w sytuacji gdy podnosiła zarzut naruszenia postanowieniami planu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 11 w granicach administracyjnych miejscowości Garliczka i Przybysławice – choć jego postanowienia w dotyczącym jej zakresie były powtórzeniem rozwiązań przyjętych w poprzednim planie i w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego – wpłynęło na uprawnienia właścicielskie skarżącej, które przed uchwaleniem planu, mogła realizować w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy.

Sąd II instancji uznał, za zasadne te zarzuty, które dotyczyły naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 4 oraz w związku z art.1 ust. 2 pkt 1 i 7 ww. ustawy. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. Takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził. Badanie takie jest szczególnie istotne gdy się zważy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2001 r.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnym charakterze, składa się z części opisowej i graficznej, podobnie z dwóch części składa się studium. Stwierdzenie nieważności postanowień planu dotyczących działek skarżącej jedynie w części graficznej z pozostawieniem w mocy części opisowej odnoszącej się do tych działek (z uzasadnieniem, że w obrocie pozostają wszystkie ustalenia planu, z tym że nie dotyczą one działek skarżącej), nie uwzględnia charakteru planu i jego struktury, wymogu zgodności z postanowieniami studium i czyni zaskarżony wyrok wewnętrznie sprzecznym, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wielkość i kształt działek skarżącej powoduje, że wyrok mający w zamierzeniu doprowadzić do zrównania praw skarżącej z prawami właścicieli nieruchomości sąsiednich może w istocie prowadzić do jej uprzywilejowania w stosunku do innych właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Istotnie, postanowienia planu, w którym działki skarżącej w części przylegającej do drogi publicznej nie zostały - odmiennie niż inne działki sąsiednie w częściach przylegających do drogi – określone jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mogą rodzić wątpliwości czy nie doszło w sposób nieuzasadniony do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych. Co do zasady, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż studium jako akt nie mający charakteru prawa miejscowego nie może prowadzić do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości. Są jednak od tego stanowiska wyjątki, kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Miedzy innymi w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień miejscowego planu zagospodarowania dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia. W omawianych sytuacjach tylko prawo zaskarżenia ustaleń studium uczyni realnym konstytucyjne prawo do sądu realizowane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje uchwałę Rady Gminy Zielnoki Nr XXXI/101/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki Nr 11 w granicach administracyjnych Garliczka i Przybysławice, zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżąca zaskarżyła powyższą uchwałę w całości domagają się stwierdzenia jej nieważności również w całości.

Ponadto będąc związany poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozpoznać sprawę zgodnie z wyraźnymi wytycznymi zawartymi w tym wyroku co do wykładni prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10 wyraźnie wskazano, że ponownie prowadząc sprawę Sąd I instancji winien dokonać sprawdzenia zgodności zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także zbadać, czy skarżąca na etapie postępowania planistycznego wnosiła jakiekolwiek uwagi dotyczące kierunku zagospodarowania jej działek oznaczonych numerami 9/3, 9/4 i 10/1 położonych w miejscowości Przybysławice. Skarżąca bowiem wprawdzie skarży cały ww. plan miejscowy, to jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności kieruje tylko wobec sposobu przeznaczenia wyżej opisanych działek.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że wyżej opisane działki skarżącej zostały określone w uchwale Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 r. Nr XXIV/24/01 w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki, zwanej dalej w skrócie "studium" jako obszary rolne. Wyraźnie studium określa granice terenów podlegających w przyszłości zagospodarowani i tereny wyłączone z zagospodarowania na cele budownictwa mieszkaniowego. Tym samym zgodnie z art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, a przede wszystkim art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", organy planistyczne Gminy Zielonki zobowiązane były do uchwalenia planu miejscowego zgodnego z treścią studium. Zgodność ta oznaczała obowiązek respektowania kierunków zagospodarowania wyznaczonych w studium, a to z kolei oznacza, że w odniesieniu do działek skarżącej o numerach 9/3, 9/4 i 10/1 nie było dopuszczalnym przeznaczenie ich pod zabudowę mieszkaniową. Wójt Gminy naruszyłby prawo, a w ślad za nim Rada Gminy Zielonki, gdyby przygotowano i uchwalono plan miejscowy wprowadzając dopuszczalność zagospodarowania działek skarżącej analogicznie jak działki jej sąsiadów. Rysunek graficzny zaskarżonego planu w powiązaniu z rysunkiem graficznym studium wyraźnie pokazuje, że nie jest to jedyny przypadek kształtowania w planie miejscowym swoistej enklawy wyłączonej spod terenów przeznaczonych jedynie pod zabudowę (terenów budownictwa mieszkalnego). Reasumując ten tok wywodu należy stwierdzić, że treść studium nakazywała przyjęcie dla działek skarżącej o numerach 9/3, 9/4 i 10/1 takiego przeznaczenia, jakie wynika z treści zaskarżonego planu, to znaczy obszaru oznaczonego jako "R" (11.R.61 – teren gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach) oraz "RS" (11.RS.6 - teren gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych.

Istotnym jest również podkreślenie, że plan miejscowy stanowi instrument daleko idącej ingerencji w prawa właścicielskie kształtujący ład przestrzenny. Pokaźna część ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skonstruowana została jako przede wszystkim uprawnienie dla organów gminy do kształtowania tzw. polityki przestrzennej (czego wyrazem jest władztwo planistyczne), a podstawowym elementem tej polityki są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plany te mogą ingerować w prawo własności i ta ingerencja może sięgać bardzo daleko w uprawnienia właścicielskie. To plany miejscowe powinny określać np. inwestycje celu publicznego, a – przykładowo – zaprojektowanie przyszłej drogi publicznej będzie stanowiło asumpt do np. wdrożenia procedury wywłaszczenia i pozbawienia w przyszłości właściciela jego własności. Jeżeli organy planistyczne gminy mogą doprowadzić do tak daleko idącej ingerencji w prawo własności, to tym bardziej mogą to prawo np. ograniczać.

W istocie bowiem skarga sprowadza się do zakwestionowania przeznaczenia wyżej opisanych działek skarżących właśnie w powiązaniu z działkami sąsiednimi, argumentując, że to właściciele działek sąsiednich zlokalizowanych przy drodze publicznej mogą swobodnie zagospodarowywać swoje działki a skarżąca takiej dużej swobody nie ma. Tym samym, jak wywodzi skarżąca, nadmiernie i w sposób nieuzasadniony nastąpiła ingerencja w jej prawa własności.

Sąd w tej sprawie tego poglądu nie podziela. Przede wszystkim należy bowiem stwierdzić, że istotą planowania przestrzennego jest wkraczanie w uprawnienia właścicielskie. Zawsze bowiem, gdy jakikolwiek teren jest objęty jakąkolwiek formą zagospodarowania – ma miejsce ingerencja w prawo własności. Tak jak przeznaczenie określonej działki na cele budownictwa mieszkaniowego jest ingerencją w prawo własności, tak samo przeznaczenie innej działki na tereny zielone, rolne, itp. jest ingerencją w prawo własności. Plan miejscowy zawsze ingerencje w prawo własności. Przewidział to sam ustawodawca wyraźnie nakładając na wójta obowiązek zapewnienia sporządzenia na etapie (i to początkowym) procedury planistycznej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p. Oznacza to, że tak wójt jak i radni rady gminy muszą mieć świadomość, że zmiana w uchwalanym planie miejscowym przeznaczenia danego terenu powodująca ograniczenie dotychczasowych praw właściciela może skutkować wystąpieniem przez tego właściciela z roszczeniami czy to wypłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo nawet wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.). Podobne rozwiązanie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku, gdy określony w planie miejscowym sposób zagospodarowania nieruchomości skutkować będzie wzrostem jej wartości i wówczas – przy spełnieniu dodatkowych warunków – to wójt gminy wymierzy stosowną opłatę (tzw. planistyczną). Tym samym istnieją instrumenty przewidujące materialne wynagrodzenie właścicielowi nieruchomości w przypadku, gdy plan miejscowy ingeruje w to prawo w taki sposób, że powoduje to obniżenie jego wartości.

Nie jest zasadny argument skarżącej, że sytuacja jej jak i innych właścicieli działek przylegających do drogi publicznej jest identyczna, a więc nie było podstaw do różnicowania sposobu wykonywania prawa własności. Otóż sytuacja skarżącej w porównaniu z sąsiadami co do sposobu zagospodarowania działek była diametralnie różna. Zaskarżony plan miejscowy określił swoje ustalenia na treści studium które przewidywało zupełnie odmienny kierunek przyszłego zagospodarowania.

Ponadto, co zostało podniesione w odpowiedzi na skargę przez Radę Gminy Zielonki i nie zakwestionowane przez skarżącą, sposób zagospodarowania jej działek w zaskarżonym planie miejscowym stanowi kontynuację takiego samego kierunku zagospodarowania w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Tym samym miało miejsce potwierdzenie wcześniejszego sposobu zagospodarowania jej działek.

Zgodnie z wyraźnymi wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaki został wydany w tej sprawie, Sąd I instancji dokonał analizy postępowania skarżącej na etapie procedury planistycznej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca ani razu nie zgłaszała żadnej uwagi czy wniosku dotyczącego braku akceptacji dla projektowanego sposobu zagospodarowania jej działek. Zasadnie więc tak wójt jak i rada gminy mogły przyjąć, że skarżąca akceptuje proponowany sposób zagospodarowania ww. działek. Wola właściciela nieruchomości ma bardzo istotne znaczenie w procedurze uchwalania planu miejscowego. Procedura planistyczna przewiduje przecież udział wszystkich zainteresowanych (jakimi z pewnością powinni być właściciele nieruchomości objętych planem) w procedurze jego uchwalania.

Jedną z pierwszych czynności jest ogłoszenie przez wójta gminy w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.).

Kolejnym wymogiem jest obowiązek ogłoszenia przez wójta gminy (przez obwieszczenie, w prasie lokalnej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.). Następnie wójt gminy wyznacza w ww. ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Tak wniesione uwagi muszą być rozpatrzone i jeżeli zostają uwzględnione to ma miejsce modyfikacja projektu planu miejscowego, a jeżeli nie - to musi się o nich wypowiedzieć rada gminy (art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p.).

Procedura wyżej opisana została w tej sprawie dochowana, a skarżąca nie wnosiła żadnych uwag. Tym samym w ocenie sądu nie można czynić zarzutu Radzie Gminy Zielonki, że na dzień 18 listopada 2005 r. podjęcia uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego wbrew dorozumianej woli skarżącej. Rada Gminy zasadnie mogła stwierdzić, że właśnie skarżąca akceptuje takie rozwiązania. Nie można przecież zakładać, że każdy właściciel nieruchomości zamierza zagospodarować swoją nieruchomość tylko jako nieruchomość o przeznaczeniu budowlanym (np. na cele budownictwa mieszkaniowego). Oczywistym jest i nie wymagającym żadnego dowodu okoliczność, że każdy właściciel może mieć rożne oczekiwania co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Jedni preferują i oczekują, że ich nieruchomość będzie przeznaczona na cele budownictwa, inni na cele rolne, turystyki lub związane z ochroną środowiska.

Ważne jest również i to, że skarżąca dopiero w 2009 r. stwierdziła, że zaskarżony plan miejscowy narusza przysługujące jej prawo własności co do ww. działek. Może to wskazywać, że w okresie od 2005 r. do 2009 r. skarżąca akceptowała rozwiązania przyjęte w planie miejscowym. Ma to również znaczenie w tej sprawie a to dlatego, że Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem i braku przekroczenia granic władztwa planistycznego w zaskarżonej uchwale na datę 18 listopada 2005 r. Gdyby przyjąć pogląd skarżącej, wówczas cała procedura planowania przestrzennego byłaby bardzo złudna. Każdy bowiem właściciel mógłby po upływie np. 3 lat, 5 lat, 10 lat uznać, że sposób zagospodarowania jego działek nie jest zgodny z jego zamierzeniami i tym samym doprowadzić do unieważnienia (ze skutkiem ex tunc, a nie ex nunc) planu miejscowego w całości lub w części. Konstrukcja art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", oparta jest na zasadzie wykazania przed sądem, że to podjęta uchwała naruszyła interes prawny strony skarżącej. Przepis ten dotyczy wiec sytuacji, w której w chwili podjęcia danej uchwały nastąpiło naruszenie interesu prawnego osoby skarżącej. W tej zaś sprawie skarżąca nie kwestionowała ani nie wskazywała, aby jej interes prawny w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony. Z analizy akt sprawy nie wynika również, aby miała miejsce jakakolwiek zmiana interesu prawnego skarżącej (wywodzonego z prawa własności) między rokiem 2005 a rokiem 2009. Co najwyżej to interes faktyczny skarżącej został naruszony w tym zakresie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mogą je zagospodarować odmiennie od skarżącej i np. uzyskać z tego tytułu większe dochody niż sama skarżąca. Trudno jednak uznać, że to stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej. Tym samym należy stwierdzić, że wprawdzie skarżąca jako właściciel nieruchomości ma prawo skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na plan miejscowy, który określa sposób zagospodarowania jej działek, ale w tej sprawie sąd nie znajduje podstaw do uznania, że zagospodarowanie przedmiotowych działek skarżącej nastąpiło w 2005 r. w sposób odmienny od jej oczekiwań. Okoliczność zaś, że w 2009 r. skarżąca zmieniła zdanie co do zakresu i sposobu wykonywania prawa własności nie może skutkować uznaniem, że takie samo zdanie miała skarżąca już w 2005 r. lub jeszcze wcześniej na etapie procesowania planu miejscowego, a rada gminy lub wójt ignorując to prawo ograniczył wbrew woli skarżącej sposób wykonywania prawa własności. Tak też należy odczytywać wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10, który tak dużą wagę przywiązał do badania zachowania się skarżącej na etapie sporządzania planu miejscowego i powiązania tego zachowania z oceną działania rady gminy i zakresem ewentualnego przekroczenia władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu nie nastąpiło naruszenie istoty prawa własności, ani też nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej ochrony prawa własności. Skarżąca nadal może swobodnie rozporządzać swoimi nieruchomościami, korzystać z nich i pobierać pożytki, a także posiada pewien zakres swobody w ich zagospodarowaniu na cele budownictwa (możliwość zabudowy na działce siedliskowej). Swoboda w zagospodarowaniu działek nr 9/3, 9/4 i 10/1 ograniczona jest zaskarżonym planem miejscowym, ale w istocie to każdy właściciel działki objętej planem miejscowym jest ograniczony w zakresie swobodnego dysponowania swoimi nieruchomościami.

W tym zakresie stanowisko skarżącej sprowadza się do tego, że chciałaby ona móc zagospodarować swoje działki tak jak właściciele działek sąsiednich. W tym właśnie skarżąca upatruje swoją dyskryminację treścią planu miejscowego. W ocenie Sądu również i ten zarzut nie jest zasadny. Zakres ochrony prawa własności nie obejmuje uprawnienia do zagospodarowania danej działki tak samo jak działki sąsiedniej. Prawo własności nieruchomości jest przecież prawem najpełniej realizującym się na swoim przedmiocie, czyli na danej nieruchomości. Nie można zasadnie z prawa własności działki X nie będącej własnością właściciela działki Y, wywodzić uprawnienia co do zagospodarowania działki Y. Rekapitulując, z samej okoliczności, że nieruchomości sąsiadów skarżącej są przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową nie wynika, że również skarżąca nabyła prawo do takiego samego przeznaczenia jej działek.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że przeznaczenie w planie miejscowym części działek nr 9/3, 9/4 i 10/1 na cele gospodarki rolnej z dopuszczeniem zabudowy siedliskowej (w obszarze "RS") nie ma żadnego uzasadnienia. W aktach sprawy, poza powoływana już treścią studium, znajdują się bowiem inne dokumenty sporządzone na potrzeby zaskarżonego planu miejscowego, a w szczególności opracowanie fizjograficzne z treści którego wynika, że obszar działek skarżącej został zaznaczony jako objęty obszarem "B" (obszar ochronny rolniczo-przyrodniczy) wykluczający nową zabudowę. Ponadto obszar działek skarżącej objęty został otuliną parku krajobrazowego. Z prognozy oddziaływania zaskarżonego planu miejscowego na środowisko wynika, że obszary RS (tereny gospodarki rolnej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działkach siedliskowych) mają na celu ograniczenie zabudowy do zabudowy siedliskowej w gospodarstwie rolnym.

Przytoczone wyżej dokumenty potwierdzają, że dysponując nimi rada gminy wraz z brakiem jakiegokolwiek odmiennego stanowiska skarżącej mogła zasadnie przyjąć, że skarżąca zgadza się właśnie na takie zagospodarowanie. Jeszcze raz należy bowiem stwierdzić, że nie ma obiektywnego kryterium pozwalającym na "odgadnięcie" przez organy planistyczne sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wolą właściciela. Rada gminy ma prawo określić sposób zagospodarowania danej nieruchomości, a właściciel ma prawo informować radę gminy i wójta o swoim zapatrywaniu co do sposobu zagospodarowania oraz nie wyrażaniu zgody na proponowany sposób zagospodarowania.

Jeżeli w danej sprawie, z oceny całokształtu zebranych dowodów i ustalonych okoliczności można byłoby przyjąć, że gdyby hipotetycznie rada gminy dysponując tymi samymi dokumentami i oceniając te same okoliczności jeszcze raz, mając możliwość ponownego uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego podjęłaby takiej samej treści uchwałę - nie można zarzucić organowi planistycznego naruszenia tak zasad uchwalania planu miejscowego, jak i procedury. W ocenie zaś Sądu w tej sprawie na dzień 18 listopada 2005 r. Rada Gminy Zielonki nie dysponowała żadnymi dokumentami ani okolicznościami wskazującymi, że uchwalony w tym dniu plan miejscowy narusza granice władztwa planistycznego wobec prawa własności skarżącej przysługującego do jej nieruchomości opisanej jako ww. działki.

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie zawarł również pogląd co do znaczenia studium i dopuszczalności jego zaskarżenia. Zgodnie z powołanym już art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładni prawa" powinno być rozumiane w sposób ścisły, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi (tak też w orzecznictwie sądowym, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 610/10, opub. w LEX nr 673710). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1458/09, opub. w LEX nr 589165, sformułował następujące tezy:

1. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy.

2. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.

Sąd w tej sprawi w pełni zgadza się z tym poglądem. Kwestia zaskarżenia studium nie była przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy Zielonki. W ocenie Sądu I instancji w zakresie zaskarżenia studium w tej sprawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł nie wiążące wojewódzki sąd administracyjny rozważania. Skoro wyraźnym zarzutem podniesionym wobec Sądu I instancji było nie przeanalizowanie treści studium i nie porównanie treści studium z zaskarżonym planem miejscowym, a jednocześnie Sąd II instancji nie dokonał samodzielnej oceny treści studium w tej sprawie – to tym samym późniejsze rozważania co do znaczenia studium i jego wpływu na prawo własności nie są w tej sprawie wiążące. Sąd I instancji wziął pod uwagę jeszcze jedną dodatkową okoliczność. Mianowicie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki zostało uchwalone w dniu 20 września 2001 r. Studium to stanowi akt prawa wewnętrznego (nie jest aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego nawet obarczona istotnymi wadami nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jeżeli o jej legalności orzeka sąd administracyjny po upływie roku od jej uchwalenia. Ponieważ w tej sprawie studium uchwalono w 2001 r., zaskarżony plan miejscowy w 2005 r., a sąd orzeka w 2011 r., to nawet zakładając najbardziej korzystny dla skarżącej przebieg sprawy związanej ze skargą na studium i hipotetyczne uznanie, ze sąd administracyjny w odrębnym postępowaniu uznałby studium za akt obarczony istotnym naruszeniem prawa – skutkiem takiej oceny byłoby jedynie wyeliminowanie mocy obowiązywania studium nie od daty jego podjęcia (2001 r.) ale od daty wydania orzeczenia sądowego o niezgodności studium z prawem. Tym samym w żadnej mierze taka okoliczność nie mogłaby mieć znaczenia dla oceny, czy w 2005 r. uchwalając zaskarżony plan rada gminy była związana treścią studium. Tą treścią była bowiem związana.

W cenie Sądu nie jest zasadny zarzut wadliwej treści § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego. Stosownie do tego przepisu jedną z zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest "zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia". Sąd w tej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej, że niejednoznacznym i nieczytelnym przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim § 19 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego nie reguluje przeznaczenia terenu, ponieważ przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne określono w § 19 ust. 2 i 3. W związku z tym nie można podzielić zarzutu, że przepis ten nie pozwala ustalić, jakie jest przeznaczenie danej konkretnej działki ewidencyjnej. Treść § 19 ust. 4 pkt 2 ma charakter zasady zagospodarowania terenu i warunków zabudowy i nawet w subiektywnej ocenie skarżącej jest ona niejednoznaczna i nieczytelna, to obiektywnie nie rodzi takich wątpliwości interpretacyjnych, które by uzasadniały jej unieważnienie. § 19 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego wyraża zasady zagospodarowania terenu (a nie terenów) i warunków zabudowy, a zatem użyte w nim sformułowanie "obszaru ustalenia" dotyczy obszaru o symbolu RS.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w tej sprawie uznał, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy Rada Gminy Zielonki nie naruszyła ani przepisów regulujących procedurę uchwalania planu, ani przepisów regulujących jego treść ani też właściwości organów i stąd skargę należało, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalić.

Oddalając skargę Sąd I instancji nie ma podstaw prawnych do zasądzania kosztów postępowania na rzecz którejkolwiek ze stron.