Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1575/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 67
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. N. i F. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 555/09 w sprawie ze skargi E. N. i F. N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego słupa energetycznego 1. uchyla zaskarżony wyrok, uchyla decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz E. N. i F. N. solidarnie kwotę 676 (słownie: sześćset siedemdziesiąt sześć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009r. , sygn.akt II SA/Bk 555/09 , po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. N. i F. N. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego słupa energetycznego, skargę oddalił.

Wydanie wyroku poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi:

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wskutek odwołania F. N. decyzją z dnia [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 2009r. nakazująca [...] Sp. z o.o. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego słupa energetycznego nr 14 linii NN na działce o nr geodezyjnym 61 we wsi B., powodującego stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia poprzez jego wymianę lub wykonanie wzmocnienia zapewniającego odpowiednią sztywność uszkodzonej żerdzi żelbetowej. Decyzja została podjęta na podstawie art.66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) .

Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach: E. i F. N. właściciele działki nr 61 we wsi B. wystąpili z wnioskiem z dnia 2 czerwca 2008r. o zdemontowanie słupa energetycznego nr 14, którego usytuowanie utrudnia im korzystanie z nieruchomości, a w szczególności wjazd i wyjazd maszynami rolniczymi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim ustalił, że słup ten stanowi ciąg linii energetycznej NN, wybudowanej w ramach powszechnej elektryfikacji wsi na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1969r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bielsku Podlaskim. protokół odbioru technicznego tej linii z dnia 22 grudnia 1971r. nie zawierał uwag, by wykonywane roboty były niezgodne z dokumentacją techniczną bądź przepisami. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. PINB w Bielsku Podlaskim odmówił nakazania rozbiórki spornego słupa, zaś WINB w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2008r. utrzymał tę decyzję w mocy.

Obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2009r. syg.akt II SA/Bk 746/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zalecił organom rozpatrzenie sprawy pod kątem zaniedbań w utrzymaniu należytego stanu technicznego słupa. Natomiast za przesądzoną (we wcześniejszej sprawie o syg. Sa/Bk 1619/03 ) uznał kwestię legalności wzniesienia linii energetycznej na działce nr 61 we wsi B..

Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu oględzin na okoliczność stanu technicznego słupa nr 14 organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. nakazującą właścicielowi linii usunięcie stanu zagrożenia istniejącego słupa. Stwierdzono bowiem, że w słupie na wysokości 0,6 – 1,6 m od poziomu gruntu występują ubytki betonu i widoczne jest zbrojenie, a to może stwarzać zagrożenie dla otoczenia. Organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uzasadniając, że brak podstaw do nakazania usunięcia spornego słupa, zaś odwołujący się mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. i F. N. podnieśli zarzuty dotyczące utrudnień w korzystaniu z nieruchomości z uwagi na lokalizację słupa. Wskazali, że słup ten powinien być rozebrany bo utrudnia wyjazd maszynami rolniczymi na drogę publiczną, jest stary bezużyteczny i stanowi zagrożenie dla ludzi. Skarżący twierdzą, że słup jest nieczynny, gdyż zostało wykonane przyłącze energetyczne podziemne i powinien być zdemontowany.

W odpowiedzi na skargę WINB w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r. wskazał co następuje: jak wynika z treści skargi i pisma procesowego skarżących z dnia 18 listopada 2009r. jedyną decyzją satysfakcjonująca skarżących byłaby decyzja nakazująca rozbiórkę słupa nr 14. Tym czasem kwestia rozbiórki była przedmiotem postępowania sądowego zakończonego wyrokiem w sprawie o sygn.akt II SA/Bk 746/08 . W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że linia energetyczna, do której należy sporny słup, została wybudowana zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] i zgodnie z protokołem odbioru robót. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zalecił organom zbadanie ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz zagrożeń wynikających ze stanu technicznego słupa. Z mocy art.170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organy administracyjne były związane wyrokiem zapadłym w sprawie II SA/Bk 746/08. Zdaniem Sądu organy ponownie rozpoznając sprawę wykonały zalecenia Sądu wynikające z uzasadnienia wyroku. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art.7, 77, 80 kpa. Organy nie dopatrzyły się odstępstw od pozwolenia na budowę linii energetycznej w zakres której wchodzi słup nr 14, a w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z wymogami decyzji nr 186/69, co potwierdzono w protokołem odbioru z dnia 22 grudnia 1971r. (na tę okoliczność Sąd dopuścił dowód z akt o sygn.akt SA/Bk 1619/09 gdzie znajdują się kserokopie stosownych dokumentów), to brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżących i nakazania rozbiórki spornego słupa. W takich okolicznościach wydana na podstawie art.66 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości, jeżeli obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowi ludzi oraz bezpieczeństwu mienia bądź środowiska jest prawidłowa. Nadto Sąd I instancji podkreślił, ze kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego słupa była nie sporna, jak również fakt istniejących codziennych utrudnień jakie sprawia takie usytuowanie słupa nr 14. Dalej Sąd I instancji wskazał, że organy państwowe mogą podejmować działania tylko na podstawie konkretnych przepisów prawnych, a nie na podstawie własnej oceny np. braku celowości lub bezużyteczności istniejącego słupa. W konkluzji stwierdzono, że skarżący mogą dochodzić swoich roszczeń na drodze postępowania cywilnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i F. N.. W skardze kasacyjnej zarzucili:

- Obrazę przepisów postępowania, mianowicie art.67 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w zwz z art.7 oraz 8 kpa, wyrażającą się wydaniem skarżonego orzeczenia wbrew rzeczywistemu żądaniu skarżących, braku wnikliwego rozpatrzenia dowodów zgromadzonych w sprawie oraz jej okoliczności w kontekście zaistnienia przesłanek do nakazania rozbiórki spornego obiektu

- Wnieśli o uchylenie wyroku oraz decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji

- Wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organy obu instancji jak i Sąd w sposób nienależyty dokonali wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, w kontekście możliwości dokonania rozbiórki przedmiotowego słupa. W świetle przepisu art.67 ust.1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu budowlanego, jeżeli obiekt ten jest nie użytkowany lub niewykończony oraz nie nadaje się jednocześnie do remontu, odbudowy czy wykończenia. Przepis ten ma na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego i niezależne to jest od tego, czy są to przeszkody prawne czy techniczne. Wskazano również, że skarżony wyrok nie uwzględnia także zasad celowości i ekonomii dalszego utrzymywania tego słupa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a..

Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu iż organy obu instancji jak i Sąd nienależycie dokonanej wykładni przepisu art.67 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego ( tak podano w skardze, ale zważywszy że art.67 składa się z ust. w których nie ma punktów, jak również przytoczenie w skardze treści powołanego przepisu, przedmiotem skargi jest art.67 ust.1 prawa budowlanego ) należy stwierdzić, że prawidłowo sformułowana podstawa skargi kasacyjnej na podstawie art.174 p.p.s.a. powinna być oparta nie tylko o zarzut naruszenia przepisów stosowanych przez organy administracji, ale w powiązaniu z naruszeniem przez Sąd odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009r. ( I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1 ) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów ( s.38 i 39, por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn.akt II OSK 762/09 ). Jeżeli zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie ( wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn.akt I FSK 354/09 ). Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał , że skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Będący przedmiotem skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2009r., jak i decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia 1czerwca 2009r. wydane zostały w związku z wcześniejszym wyrokiem jaki zapadł w tej sprawie tj wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2009r. sygn.akt II SA/Bk 746/08. Tym samym zarówno organy rozpoznające ponownie sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydając wyrok w niniejszej sprawie związane były - na podstawie art.153 ppsa- oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 27 stycznia 2009r. sygn.akt II SA/Bk 746/08. Zgodnie z powołanym przepisem art.153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis art.153 wskazuje, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministarcyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. To oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego ma przede wszystkim istotne znaczenie w przypadku kasatoryjnych orzeczeń sądu, w rezultacie których ma nastąpić ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze koniecznym jest odniesienie się do oceny prawnej jaką sformułował Sąd w wyroku z dnia 27 stycznia 2009r. sygn.akt II SA/Bk 746/08 i wpływu tej oceny na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W wyroku z 27 stycznia 2009r. sygn.akt II SA/Bk 746/08 Sąd ( dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Bk 1619/03 ) wyraził następującą ocenę prawną " Z uwagi na ewidentne nierozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Uchyleniem Sąd objął również decyzję pierwszoinstancyjną uznając, iż dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest powtórzenie od początku postępowania wyjaśniającego co do pominiętych kwestii ( art.135 ppsa). Zakresem ustaleń i oceny organu nadzoru budowlanego winna się stać kwestia zarzucanych inwestorowi odstępstw od dokumentacji projektowej poprzez wzniesienie słupa podwójnego w miejsce pojedynczego oraz ewentualnych zaniedbań właściciela linii energetycznej w utrzymaniu należytego stanu technicznego budowli. Za przesądzoną należy natomiast uznać kwestię legalności samej spornej linii energetycznej na działce nr 61 we wsi B.". Nadto Sąd wskazując na przepis art.170 ppsa podał, że w sprawie (tj II SA/Bk 746/08) ma miejsce związania oceną prawną wyrażoną w sprawie o sygn.akt II SA/Bk 1619/03 obejmująca kwestię legalności wzniesienia spornej linii NN.

Tym samym w wyroku z dnia 27 stycznia 2009r. sygn.akt II SA/Bk 746/08 przesądzona została wyłącznie kwestia legalności wzniesienia linii energetycznej na działce nr 61 we wsi B.. Natomiast wyjaśnienia wymagała kwestia dotycząca zarzucanych inwestorowi odstępstw od dokumentacji projektowej oraz ewentualnych zaniedbań właściciela linii energetycznej w utrzymaniu należytego stanu technicznego budowli. O ile w prowadzonym ponownie postępowaniu organy odniosły się do kwestii odstępstw projektowych, to kwestie dotyczące stanu technicznego spornego słupa nie zostały wyjaśnione, nie została również wyjaśniona zasadnicza kwestia jaką jest, czy słup nr 14 jest nadal użytkowany, czy też jest obiektem nieużytkowanym, a także czy nadaje się do remontu, odbudowy. Przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane realizują podstawowy cel jakim jest umożliwienie właściwym organom wykonywanie skutecznego nadzoru nad korzystaniem z obiektów budowlanych. Ustawodawca wyposażył organy nadzoru w różne instrumenty za pomocą których mogą sprawować nadzór, inne w przypadku gdy obiekty są użytkowane ( art.66 ustawy Prawo budowlane) , a inne w przypadku obiektów nieużytkowanych, które nie nadają się do remontu, odbudowy ( art.67 ustawy Prawo budowlane). Korzystanie przez organy z poszczególnych instrumentów nadzoru zależne jest od spełnienia w danej sprawie właściwych przesłanek materialnoprawnych. Stąd też, aby można było skorzystać z określonych, adekwatnych do sytuacji faktycznej środków nadzoru niezbędne jest pełnie i wyczerpujące ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Nie ustalenie ich powoduje w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...]. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw z art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz E. N. i F. N. solidarnie kwotę 676 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - adwokatowi J. C. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarby Państwa (art.250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjnym w postępowaniu określonym w art.258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.