Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1861/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 28,  art. 33,  art. 34,  art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skarg M.P., M S., J. S. oraz B. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem odrębnych skarg B. Z. oraz M. P., M. A. S. i J. S. ("skarżący") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w następującym stanie sprawy:

15 października 2018 r. Burmistrz Miasta P. złożył do Starosty P. ("Starosta") wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa dróg gminnych: ul. P. i ul. S. w miejscowości P., zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – obręb [...] Miast P., jednostka ewidencyjna [...] P.

Po przeprowadzeniu postępowania z ww. wniosku Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust.1, art. 11i oraz art. 12 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., "specustawa drogowa"), oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane), i art. 104, i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), zezwolił Burmistrzowi Miasta P. na realizację inwestycji drogowej, i zatwierdził projekt budowlany "Budowy dróg gminnych: ul. P. i ul. S.w m. P." (kat. XXV) na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – obręb P., stanowiący zał. nr 1.

Odwołania od decyzji Starosty z zachowaniem terminu wnieśli B. Z. – właścicielka działki nr ewid. [...], odrębne – M.P. (właścicielka działki nr ewid. [...]) i M. A. S. (właściciel działki nr ewid. [...]), a także J. S. (właścicielka działki nr ewid. [...]). Odwołania wnieśli także Z. K., G. K., J. G. i P. L. B. Z. we wniesionym odwołaniu zakwestionowała możliwość zastosowania do przedmiotowej inwestycji specustawy drogowej, a także nie wyraziła zgody na wykorzystanie jej działki pod tę inwestycję. Podobnie wywiedli M. P. i M. A. S., wskazując, że inwestycja dotyczy drogi wewnętrznej oraz że zaskarżoną decyzją naruszone zostało konstytucyjne prawo własności. Tak też wskazała J. S.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda wydał przywołaną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2020 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

-uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie obowiązku dokonania budowy/przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, budowy/przebudowy zjazdów i zezwolił na wykonanie powyższego na działce nr ewid. [...] z obrębu Miasto P. - przebudowa sieci elektroenergetycznej nN oraz na działce o nr ewid. [...], [...] z obrębu Miasto P. - przebudowa zjazdu publicznego;

-uchylił stronę tytułową projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 1, oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia nowej strony tytułowej projektu budowlanego, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią;

-uchylił rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn.: Projekt zagospodarowania terenu" stanowiącego część projektu budowlanego, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią; w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał (kierując się art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 tej ustawy), że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego: przeanalizował terminowość wniesienia odwołania, rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz wydanej decyzji Starosty, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniach. Następnie obszernie przedstawił przebieg postępowania i prezentowane w nim stanowiska. Wskazał też na podjęte na etapie postępowania odwoławczego czynności w celu usunięcia dostrzeżonych przez siebie w dokumentacji projektowej nieprawidłowości.

Wymienił tu pismo z 9 lipca 2019 r. wzywające inwestora w terminie 45 dni m.in. do załączenia:

-projektu budowlanego sprawdzonego przez projektanta z branży sanitarnej i elektroenergetycznej, posiadającego odpowiednie uprawnienia oraz zawierającego odpowiednią część rysunkową projektu zagospodarowania terenu [sporządzoną zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725), poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta, zgodną w zakresie projektowanych obiektów budowlanych z: § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1, z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a), § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124, "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg"), z zaprojektowanym i określonym rodzajowo poboczem na podstawie § 37 i § 38 ww. rozporządzenia, ponadto z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren zgodnie z mapami podziałowymi oraz granicą terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych zlokalizowanych poza liniami rozgraniczającymi], zawierającego również analizę sporządzoną zgodniej § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg (wymaganą z uwagi na niespełnienie wymogu szerokości ulicy w liniach rozgraniczających określonego w § 7 ust. 1), a także zawierającego numery działek usytuowania obiektu, z uwzględnieniem działek przejmowanych (także po podziale) oraz na których konieczne jest ustalenie ograniczenia w korzystaniu ze względu na budowę/przebudowę obiektów wymienionych w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c, e - h specustawy drogowej, zawierającego też informację o zgodności projektu budowlanego z uzyskanym dla przedmiotowej inwestycji pozwoleniem wodnoprawnym;

-wyjaśnień o konieczności podziału działek o nr ewid. [...], [...] poprzez ustalenie granicy pomiędzy działkami przejmowanymi [...] i [...] oraz [...] i [...], ze wskazaniem, że w ramach inwestycji podlegającej pod specustawę drogową, dokonuje się podziału działek (bądź przejmuje nieruchomości w całości), w celu pozyskania gruntów bądź ich części na potrzeby realizacji inwestycji - pod przyszły pas drogowy,

-stanowiska co do zarzutów skarżących.

Wojewoda podał dalej, że 27 września 2019 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił dokumentację. Do projektu budowlanego dołączono m.in. poprawioną część rysunkową projektu zagospodarowania terenu i wyjaśnienia, z których wynika, że projektowane ulice P. i S. posiadają parametry techniczne dla ulic klasy D (dojazdowa) w strefie zamieszkania, zgodnie z projektowanym oznakowaniem ujętym w odrębnym projekcie stałej organizacji ruchu, a stronę tytułową do projektu budowlanego uzupełniono o numery działek usytuowania obiektu z uwzględnieniem działek przejmowanych (także po podziale) i tych, na których konieczne jest ustalenie ograniczenia w korzystaniu ze względu na budowę/przebudowę obiektów wymienionych w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c, e - h specustawy drogowej; w projekcie budowlanym zawarto informacje o zgodności projektu budowlanego z prawomocną decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym. W odpowiedzi na zarzuty skarżących w ww. wyjaśnieniach wskazano zaś, że "Rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym dla budowy dróg gminnych: ul. P. i ul. S. są zgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi dla dróg publicznych, określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych i ich usytuowania (Dz. U. 1999 nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Ze względu na niewystrczającą szerokość pasa drogowego dla przyjętej najniższej klasy technicznej dróg gminnych tj. klasa D (dojazdowa), która zgodnie § 7 ust. 1 warunków technicznych powinna wynosić min. 10 m, w celu realizacji inwestycji zastosowano specustawę drogową. Mając na celu minimalną ingerencję w istniejące zagospodarowanie terenu przy zachowaniu przepisów techniczno-budowlanych oraz wymagań dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego, zmniejszono minimalną szerokość ulicy dla klasy D określoną w § 7 ust. 1 warunków technicznych. Zastosowano w tym celu przepisy zawarte w § 7 ust. 2 tj., "W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6". Przeprowadzono wymaganą analizę szerokości pasa drogowego (pkt 12 w opisie technicznym do projektu architektoniczno-budowlanego branży drogowej). Zgodnie z obowiązującymi przepisami na końcu odcinków dróg gminnych bez przejazdu zaprojektowano place do zawracania dla pojazdów osobowych o wymiarach 12,5 x 12,5 m, co wiązało się z koniecznością wywłaszczenia niezbędnego terenu pod ich budowę."

Wojewoda wskazał, że wobec niespełnienia w całości przedmiotu wezwania z 9 lipca 2019 r., pismem z 8 listopada 2019 r. ponownie wezwał inwestora w zakreślonym terminie do uzupełnienia dokumentacji projektowej. W odpowiedzi, przy piśmie z 14 listopada 2019 r. przedłożono projekt budowlany uzupełniony o rozwiązania techniczne uwzględniające pobocze po obu stronach jezdni ulicy P.i ulicy S. Wyjaśnił również, że na skutek jego wezwania z 17 marca 2020 r., w dniu 11 maja 2020 r. dokumentacja budowlana została raz jeszcze poprawiona.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Wojewoda wskazał natomiast w pierwszej kolejności na to, że wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest kompletny; inwestor, zgodnie z art. 11b ust. 1 i 2 specustawy drogowej uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie; zgodnie z art. 11d ust. 1 tej ustawy do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500; nadto do wniosku załączył analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określił też zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Dołączony projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego; zawiera oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

I dalej, Wojewoda podał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, ma wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Niemniej jednak wymagała dokonania korekty merytoryczno - reformacyjnej.

I tak, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty [...] wymagało korekty części projektu budowlanego, tj. strony tytułowej pn.: "Projekt zagospodarowania terenu; Projekt architektoniczno-budowlany branży drogowej; Projekt architektoniczno-budowlany branży sanitarnej; Projekt architektoniczno-budowlany branży elektrycznej", stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, jako załącznik nr 1, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią; oraz rysunku nr 2.1 i 2.2 pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, jako załącznik nr 2, poprzez wpisanie i zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku nr 2.1 i 2.2 pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", który stanowi załącznik nr 2 do niniejszej decyzji, będący jej integralną częścią. Skorygowania wymagał również zapis w decyzji Starosty dotyczący obowiązku ustalenia ograniczeń dla dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz innych dróg publicznych poprzez uchylenie pkt 11 i 12 ww. decyzji, a w miejsce uchylenia wpisanie nowego zapisu polegającego na ustaleniu obowiązku dokonania budowy/przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, budowy/przebudowy zjazdów i zezwolenia na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach: działka o nr ewid. [...] z obrębu Miasto P. - przebudowa sieci elektroenergetycznej nN; działka o nr ewid. [...], [...] z obrębu Miasto P. - przebudowa zjazdu publicznego. Wojewoda stwierdził przy tym, że uzupełniony w postępowaniu (w wykonaniu wezwań) projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Wyjaśnił też, że w pozostałej części zaskarżona decyzja czyni zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do jej zakwestionowania poza częścią uchyloną i ustaloną w niniejszej decyzji.

Zaznaczył, że orzekając reformatoryjnie nie naruszył zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołań podał, że przeanalizował je i uznał za bezzasadne.

Wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż odwołania skarżących dotyczą m.in. rozwiązań projektowych, wystosował pismo do inwestora przedsięwzięcia i zwrócił się o ustosunkowanie się do zarzutów stron postępowania.

Wskazał, że w odpowiedzi na zarzuty skarżących, m.in. J. S., M. P., M. A. S. i B. Z., pełnomocnik inwestora, pełniący jednocześnie rolę projektanta przedstawił wyjaśnienia (o treści powyżej już zaprezentowanej). Wynika z nich, że zastosowane rozwiązania projektowe są zgodne z obowiązującymi przepisami technicznymi.

Wojewoda przywołał w tym miejscu także wyjaśnienia inwestora złożone przed organem I instancji. Wynika z nich, że w celu budowy ul. P.i ul. S., dla których zapewnione muszą być minimalne parametry techniczne z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych i ich usytuowania tj. z dnia 23 grudnia 2015 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) dla najniższej klasy technicznej D (dojazdowa), wraz budową sieci uzbrojenia terenu, związanych z bezpiecznym funkcjonowaniem ulic (kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne), niezbędne jest poszerzenie istniejącego nieuregulowanego pasa drogowego przedmiotowych ulic i realizacja inwestycji w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.). W celu zminimalizowania ingerencji w przyległe zagospodarowanie do ul. P. przyjęto znacznie mniejszą minimalną projektowaną szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających tj. min. 6,0 m, niż wynika to z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg dla ulicy klasy D (10,0 m). Ustalenie takie wymagało przeprowadzenia analizy wg. § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. W punkcie 4 opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego branży drogowej została zamieszczona następująca informacja tj.: "Szerokość proj. ulicy P. i ul. S. w linii rozgraniczających mniejszą od 10,0 m przyjęto na podstawie analizy wg. § 7 ust. 2 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43/1999, poz. 430 z późn. zm.). Projektowane zagospodarowanie terenu uwzględnia rozmieszczenie projektowanych elementów przekroju normalnego ulicy, bezkolizyjne rozmieszczenie projektowanych sieci uzbrojenia terenu (słupy oświetleniowe z kablami zasilającymi nN i sieć kanalizacji deszczowej), co zapewni prawidłowe użytkowanie ulicy". Minimalna szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających została przyjęta m.in. na długości działki nr [...]. Niezrozumiałym jest powoływanie się na odprowadzanie wód opadowych z jezdni do rowów przydrożnych. Takie rozwiązanie nie zostało uwzględnione w projekcie budowlanym dla przedmiotowej inwestycji. Rowy odwadniające są typowym rozwiązaniem odwadniającym jezdnie, które stosuje się poza obszarami zabudowanymi. W miastach w celu zwiększenia bezpieczeństwa dróg, ale również zmniejszenia szerokości pasa drogowego stosuje się odwodnienie ulic do kanalizacji deszczowej. Takie rozwiązanie zostało zaprojektowane w ul. P. i ul. S. Przedsięwzięcie w ww. ulicach jest budową, w myśl przepisów Prawa budowlanego, a nie jak twierdzi właściciel nieruchomości [...] - przebudową oraz remontem. Wykupienie działki [...] i wybudowanie na niej drogi jest niecelowe i niegospodarne. Przedmiotowy grunt przylega z jednej strony do niezabudowanych, a co za tym idzie niezamieszkałych działek, zaś z drugiej strony do posesji, na których istniejące domy zwrócone są frontami do ulicy S.. Oznacza to, że wybudowana droga nie służyłaby w najbliższym czasie nikomu, a w trakcie budowy domów zostałaby zniszczona. Budowa kolejnego domu jednorodzinnego na działce nr [...] nie jest możliwa już na dzień dzisiejszy. Z tych powodów brak podstaw do zmiany kształtu inwestycji.

I dalej Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji, bowiem uznał, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa. Zaznaczył, że brzmienie przepisów specustawy drogowej jednoznacznie wskazuje, że "interes społeczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Wyjaśnił, że budowa dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09). W tej sprawie mamy zaś do czynienia właśnie z budową dróg gminnych, jakimi są ul. P. i S. w P. Dodał, że status dróg publicznych objętych przedmiotową inwestycją nie budzi wątpliwości, bowiem planowana inwestycja ma na celu budowę (rozbudowę) drogi innej niż droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zarówno uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 1999 r. odnośnie ulicy S., jak i uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 1965 r., oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., są aktualnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, gdyż od momentu wejścia w życie do chwili obecnej nie zostały zmienione. Zgodnie z przywołanymi uchwałami ulicę P. i ul. S. zaliczono do kategorii dróg gminnych.

Wojewoda stwierdził więc, że wbrew twierdzeniom skarżących w niniejszej sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy specustawy drogowej. Dotyczy bowiem ona inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), a więc inwestycji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Wskazał, że ponieważ ul. P. (i ul. S.) stanowią drogi gminne (nie wewnętrzne, jak podnieśli skarżący), zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy właściwym do wydania decyzji był starosta, co nastąpiło na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Burmistrza Miasta P.. Podniósł, że w związku z treścią art. 1 ust. 1 specustawy drogowej sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się, że w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14). W tej sprawie przedmiotowa inwestycja poprowadzona jest w ciągu istniejącej drogi gruntowej - ul. P. i S. w miejscowości P. oraz w celu poprawy jej parametrów technicznych. Istotne jest to, że planowana inwestycja uwzględnia istniejące zagospodarowanie terenu, co umożliwia zastosowanie wyjątku, jaki przewjduje § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Stąd, zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 1 i 2 specustawy drogowej w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 64 konstytucji RP nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Wojewoda dodał również, że zgodnie z art. 11i ust. 1 ww. ustawy "W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2." Z art. 3 pkt 7a tej ustawy wynika że przez przebudowę: "należy (...) rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego;" natomiast pkt 8) mówi że poprzez remont "należy (...) rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym"; z uwagi na zaprojektowany podział działek i tym samym zmianę szerokości istniejącego pasa drogowego, nie mamy do czynienia z przebudową lub remontem drogi, lecz z jej budową i rozbudową, co z kolei mieści się w definicji budowy, określonej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kwestii dotyczących lokalizacji inwestycji oraz podziału działki powodującego niemożność jej wykorzystania, co zostało poruszone przez J. S., Wojewoda wskazał, że w zakresie uniemożliwienia korzystania z ww. terenu przepis artykułu 13 ust. 3 specustawy drogowej jednoznacznie wskazuje: "W przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości." Zatem, strona skarżąca winna zwrócić się z niniejszym wnioskiem bezpośrednio do inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia. Przywołał przy tym wyrok NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1620/07. Stwierdził przy tym także, że Wojewoda jako organ II instancji nie może rozstrzygać w kwestii zamiany działek, która została wskazana przez M. S.

Podał, że oczywistym jest, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie dojazdu do poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W kwestii zagadnienia, dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego i możliwości zalewania posesji, podniesionych przez B. Z. w ramach postępowania odwoławczego wyjaśnił, że inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] znak: [...] z [...] grudnia 2017 r., zarówno na wykonanie urządzeń wodnych w postaci trzech zbiorników rozsączających, jak i na wprowadzenie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z projektowanej kanalizacji deszczowej odwadniającej drogę gminną - ul. P. w P., wylotami do zbiorników rozsączających Nr 1-2 na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] Miasto P.. Zatem i tą obawę należy uznać za nieuzasadnioną.

Wojewoda podał też, że podstawowym celem realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty [...] oprócz budowy jezdni, chodników, zjazdów indywidualnych i publicznych, i infrastrktury związanej z funkcjonowaniem drogi (oświetlenie, odwodnienie i zieleń), jest budowa jezdni zakończonej placem do zawracania o wymiarach 12,5 m x12,5 m, z uwagi na fakt, że na dzień dzisiejszy stanowi drogę bez przejazdu.

Podsumowując stwierdził, że wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, który został złożony do Starosty dla inwestycji pod nazwą: "Budowa dróg gminnych: ul. P. i ul. S. w m. P.", został złożony przez zarządcę drogi kategorii gminnej tj. Burmistrza Miasta P., na podstawie przepisu art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Status dróg publicznych objętych przedmiotową inwestycją nie budzi wątpliwości, bowiem planowana inwestycja ma na celu budowę (rozbudowę) drogi innej niż droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co potwierdzają uchwały Rady Miasta P. wymienione powyżej. Zarówno Starosta [...], orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Dokonując rozstrzygnięć i rozważań w sprawie Wojewoda przyjął (jak wyjaśnił), że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, pozostają zgodnie z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji. Stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty, poza częścią uchyloną niniejszą decyzją, nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w "odwołaniu" nie zasługują na uwzględnienie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. wnieśli odrębnie M. P., M. A. i J. S. (sygn. akt VII SA/Wa 1861/20) oraz B. Z. (sygn. akt VII SA/Wa 1862/20).

Skarżący – M. P., M. S. i J. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

-art. 7, art. 8, art. 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania przed Starostą [...] zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z [...] lutego 2019 r. nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, a postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy w trakcie postępowania organ nie wyjaśnił motywów i powodów przyjętych rozwiązań projektowych właścicielom nieruchomości, których te rozwiązania bezpośrednio dotykają, organ nie był zainteresowany poznaniem stanowiska właścicieli a czynności podejmowane przez organ ograniczały się jedynie do przytaczania przepisów prawa,

-art. 11d specustawy drogowej w zw. z art. 15 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady instancyjności i przeprowadzenie przez Wojewodę istotnej części postępowania dowodowego zamiast Starosty [...], poprzez takie czynności jak: kilkukrotne wezwanie Starosty [...] do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie projektu budowlanego, w tym części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu uzupełnionego o rozwiązania techniczne uwzględniające pobocza po obu stronach jezdni ulicy P. i ulicy S. oraz "do kilkukrotne" przedłużenie Staroście [...] terminu na złożenie wymaganych dokumentów, które to czynności podważyły zaufanie uczestników do władzy państwowej i wywołały wątpliwości co do bezstronności Wojewody podczas rozstrzygania odwołania,

-art. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470) poprzez przyjęcie, że projektowana inwestycja dotyczy dróg publicznych, podczas gdy zarówno ul. P., jak i ul. S. to drogi wewnętrzne, nie można zatem twierdzić, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny,

-art. 1 w zw. z art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że roboty objęte niniejszą inwestycją mieszczą się w pojęciu budowy, podczas gdy faktycznie w przypadku tych robót można mówić jedynie o przebudowie lub remoncie,

-art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że podczas realizacji planowanej inwestycji dopuszczalne jest wywłaszczenie, podczas gdy inwestycja ta nie stanowi celu publicznego;

-rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych dla dróg publicznych i ich usytuowania, poprzez zastosowanie § 7 rozporządzenia, który został uchylony z dniem 13 września 2019 r., podczas gdy z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego powyższe wynika, że do inwestycji dla której przed dniem wejścia rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej § 5-8 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności lub ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in. na to, że zaakceptowana w decyzji szerokość ul. S. (do 7,2 m), która służy tylko i wyłącznie dojazdowi do 4 posesji, a konsekwencją tego jest wywłaszczenie znaczącej części działki nr [...], jest nieproporcjonalna i niewspółmiernie obciąża nieruchomość M. P. i M. S. Ulica S. nie jest elementem połączeń drogowych lub sieci drogowej. W związku z powyższym organ powinien poszukiwać alternatywnych koncepcji projektowych, tak aby wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes właściciel wywłaszczanych nieruchomości. Również ulica P. ma bardziej charakter drogi wewnętrznej niż publicznej. Natężenie ruchu na tej ulicy jest nikłe. Przyjęte w projekcie rozwiązania w tym budowa tzw. zawrotki na końcu drogi są zatem nieracjonalne. Jednocześnie w sposób nieproporcjonalny obciążają nieruchomości należące do J. S.

Skarżąca B. Z. w skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody zarzuciła natomiast naruszenie:

-art. 11f i art. 23 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie i niezweryfikowanie żadnych okoliczności polegających na tym, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa dróg gminnych ul. P., ul. S. w gminie P." nie podlega pod realizację ustawy,

-art. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie okoliczności związanych (z tym), że ustawa nie ma zastosowania do niniejszego postępowania, bowiem nie dotyczy budowy drogi, ale rozbudowy dróg - ul. P. i S., które to drogi istnieją od dłuższego czasu; organ I instancji nie zweryfikował kompletności zatwierdzonego projektu "pomimo szeregu uzupełnienia oraz procedury odnoszącej się do kwestii związanych z dodatkowymi i bardzo poważnymi wyjaśnieniami inwestora",

-polegające na niedokonaniu oględzin nieruchomości,

-polegające na nieustalaniu przez organ II instancji możliwości przeprowadzenia inwestycji przebudowy dróg w innym zupełnie miejscu z pominięciem lokalizacji zabudowanych i zamieszkałych przez osoby fizyczne i tym samym nierozważeniu okoliczności możliwości nieingerowania w sferę prawa własności, odnoszącą się do nieruchomości zabudowanych, funkcjonujących w obrocie jako nieruchomości służące zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych mieszkańca,

-polegające na niezbadaniu inwestycji do realizacji w świetle wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz aktualnego projektu po zmianach w zakresie obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych zgodnie z odpowiednimi uprawnieniami i zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz dodatkowo z pozwoleniami wodno-prawnymi i prawem wodnym.

Wywodząc jak wyżej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako niespełniającego jakichkolwiek wymagań formalnych i proceduralnych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sprawy z ww. skarg, na mocy postanowień Sądu, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), i dalej są prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 1861/20 (v. postanowienia Sądu z 18 lutego 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa dróg gminnych: ul. P. i ul. S. w m. P.". Decyzją tą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po dokonaniu "niewielkiej" korekty decyzji I instancji, w zasadniczej części utrzymał w mocy decyzję Starostę z [...] lutego 2019 r. Dokonując oceny decyzji Wojewody ze skarg skarżących, kierując się przy tym interesem prawnym skarżących (jako że, decyzja ta dotyczy inwestycji liniowej, stąd zakres jej kontroli jest ograniczony w ww. sposób), Sąd uznał, że wskazana decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skarg nie są zasadne.

Rozwijając to stanowisko Sąd zauważa, że istota sporu w niniejszej sprawie (ze względu treść rozpoznawanych skarg), sprowadza się do oceny możliwości zastosowania w sprawie specustawy drogowej, a dalej – potrzeby zajęcia pod ww. inwestycję części nieruchomości skarżących, w przypadku B. Z. o nr ewid. [...] (a dokładnie powstałej po podziale - dokonanym ostatecznie zaskarżoną decyzją - działki o nr ewid. [...] o powierzchni 0,0070 ha), w przypadku M. P. - o nr ewid. [...] (tj. po podziale [...] o pow. 0,0094 ha i [...] o pow. 0,0499 ha), w przypadku M.S. - działki o nr ewid. [...] (tj. po podziale [...] o pow. 0,0055 ha), i w przypadku J. S. - działki o nr ewid. [...] (tj. po podziale [...] o pow. 0,0312 ha, v. mapy z projektem podziału nieruchomości w aktach organu I instancji oraz treść decyzji Starosty – oznaczenie nieruchomości według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy P.). Analizując te zarzuty, mając przy tym na uwadze okoliczności sprawy i znajdujący w niej zastosowanie stan prawny, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżących.

I tak, Sąd zauważa, że wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego specustawy drogowej, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie części - należących do skarżących - działek spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa dróg gminnych. Sąd dostrzega przy tym, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika w tym przypadku z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co równie istotne, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Poza tym, Sąd podkreśla, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej właściwy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy specustawy drogowej organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tej wersji - wnioskowanej przez zarządcę drogi. Tak też przyjął NSA m.in. w wyroku z 3 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 170/14 stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przy czym, we wskazanym wyroku, NSA za dopuszczalną uznał weryfikację przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. "Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego".

Kierując się powyższym Sąd stwierdza, że z prawidłowych ustaleń organów obu instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane. W tej sytuacji nie było podstaw do odmowy wydania decyzji akceptującej inwestycję w kształcie przedstawionym przez wnioskodawcę.

Z uwagi na stanowisko skarżących prezentowane w postępowaniu (jak również w skargach), rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że inwestycja obejmuje istniejące drogi gminne. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 1999 r. w sprawie dróg gminnych Gminy Miasto P., obie objęte projektem budowlanym ulice, zarówno ulica P., jak i S., zostały bowiem zaliczone do dróg gminnych (pkt 59 i 86 wykazu dróg gminnych Miasta P., stanowiącego zał. do ww. uchwały); zatem inwestycja obejmująca te drogi może być realizowana w oparciu o specustawę drogową, odnoszącą się -po myśli art. 1 ust. 1 ww. ustawy- do dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (v. art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych); w tym też celu może mieć więc miejsce wywłaszczenie "niezbędnych" do jej realizacji nieruchomości. Sąd zauważa jednocześnie, że projekt przewiduje zmianę parametrów ww. dróg, w tym ich rozbudowę, czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych (albowiem poszerzenie pasa drogowego, które w istocie ma mieć miejsce, nie stanowi ani przebudowy, ani remontu w myśl przepisów ustawy budowlanej), a uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie drogowej, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie właśnie do inwestycji obejmujących budowę (rozbudowę) dróg, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Decydujące znaczenie dla ich zastosowania ma zaś nie tyle aktualny, co docelowy status drogi (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 931/16). Poza tym, jak słusznie wskazał Wojewoda, budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09).

Odnosząc się natomiast do "niezbędności zajęcia" części działek skarżących pod inwestycję Sąd stwierdza, że kwestia ta była przedmiotem uwagi zarówno organu I, jak i II instancji, a świadczy o tym wymiana w toku postępowania korespondencji organów orzekających z inwestorem, w celu ustalenia konieczności częściowego wywłaszczenia skarżących (v. pismo inwestora z 15 stycznia 2019 r. oraz przesłane przy piśmie jego pełnomocnika z 25 września 2019 r.). Stąd też akta zawierają stanowisko inwestora dotyczące tego zagadnienia (przywołane również obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Wynika z niego, że inwestycja w kształcie zaprojektowanym jest zgodna z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dróg, a potrzeba wywłaszczenia części działek – wywołana została koniecznością dostosowania projektowanych dróg do minimalnych parametrów technicznych uregulowanych w tym rozporządzeniu (w tym zrealizowania sieci uzbrojenia terenu w celu zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania ulic). Projekt zakłada budowę dróg gminnych o parametrach klasy D, ale w celu zminimalizowania ingerencji w istniejące zagospodarowanie terenu (przy zachowaniu przepisów techniczno-budowlanych oraz dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego) przewiduje minimalną szerokość ulic dla klasy D i konieczne place do zawracania. Składając wyjaśnienia i w ten sposób tłumacząc potrzebę zajęcia części nieruchomości wszystkich skarżących, inwestor powołał się na obowiązujący wówczas stan prawny, tj. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie 13 września 2019 r. (v. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z. 2019 r., poz. 1643). Należy więc zauważyć, że zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, do inwestycji drogowej, dla której przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego - stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 1, w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem § 3 pkt 3, § 5-8, § 8a ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, § 140 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 7-9 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. W efekcie, na skutek wskazanego rozporządzenia zmieniającego nie mógł znaleźć zastosowania § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, uchylony ww. rozporządzeniem zmieniającym, a m.in. wyeksponowany w odpowiedziach inwestora na zarzuty skarżących prezentowane w sprawie. W oparciu o ten przepis z jednej strony wskazano na to, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla ulicy klasy D winna mieć 10 m, z drugiej – wprowadzono rozwiązanie na zasadzie wyjątku, zmniejszając ten parametr i projektując pas drogowy o szerokości w liniach rozgraniczających 6 m w przypadku ul. P. (z jezdnią o dwóch pasach ruchu po 2,25 m).

W ramach projektu przewidziano bowiem budowę ul. P. o łącznej długości ok. 670 m oraz ul. S. o długości ok. 180 m; wskazano, że obie posiadają nawierzchnię gruntową, w przypadku ul. P. o pasie drogowym zmiennym wynoszącym ok. 3,5 m, bez kanalizacji deszczowej, natomiast w przypadku ul. S., będącej drogą bez przejazdu – o szerokości stałej 5 m, bez kanalizacji deszczowej (co powoduje, że wody opadowe odpływają na pobocze). Projekt zakłada budowę ww. ulic, która obejmuje wykonanie jezdni dwupasmowej dwukierunkowej, o szerokości 4,5 m z dopuszczeniem ruchu pieszego w przypadku ul. P. oraz o szerokości 5,0 m z dopuszczeniem ruchu pieszego – w przypadku ul. S.. Projekt zakłada również wykonanie zjazdów indywidulanych do nieruchomości przyległych do dróg i placów do zawracania dla samochodów osobowych, a także realizację kanalizacji deszczowej i oświetlenia. Rozwiązania przyjęte w projekcie są, zdaniem Sądu, zgodne ze znajdującymi w tym przypadku zastosowanie przepisami prawa (v. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg w stanie prawnym wynikającym z ww. § 3 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego); stosownie bowiem do § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić 2,50 m. Przy czym, w przypadku konieczności zastosowania rozwiązań uspokajających ruch na drogach klas G, Z, L i D na terenie zabudowy, szerokość pasa ruchu może być zmniejszona o 0,25 m względem wartości określonych w ust. 1 (ust. 4). Wynika z tego, że przewidziana w projekcie szerokość pasa ruchu ul. P. dostosowana jest do potrzeb, a przy tym - minimalna z przewidzianych w obowiązującym i znajdującym zastosowanie w sprawie stanie prawnym. Projekt uwzględnia także § 10, 37 ust. 1 pkt 4 oraz § 125 ww. rozporządzenia przewidując pobocze o szerokości nie mniejszej niż 0,75 m i (wobec nieprzelotowego zakończenia drogi) plac do zawracania samochodów o dopuszczalnych wymiarach 12,5 m x 12, 5 m.

W takich warunkach zarzuty skarżących nie mogły wywołać zamierzonego skutku. Z powyższego wynika, że inwestor zaprojektował zajęcie działek skarżącego tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne pod pas drogowy, i choć kierował się m.in. nie mogącym już znaleźć zastosowania w sprawie § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg, to przyjęte rozwiązania znajdują oparcie m.in. w § 15 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w powyżej wskazanym stanie prawnym).

W konsekwencji, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżących i uznania tym samym zaskarżonej decyzji za wadliwą.

Sąd stwierdza przy tym, że trafna jest argumentacja organu odwoławczego dotycząca braku kompetencji tego organu do wpływu na kształt inwestycji, jak i odnosząca się do tzw. "resztówek" pozostałych po nabyciu części nieruchomości pod drogę. Roszczenie o nabycie części nieruchomości uregulowane w przepisie art. 13 ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak prawidłowo zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ma charakter cywilnoprawny, a wobec tego nie może być skutecznie "dochodzone" przez organ administracji publicznej, jako że organ ten nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego.

Sąd zaznacza także, że kontrolowana decyzja jest decyzją związaną, czy inaczej: nie jest oparta na uznaniu administracyjnym; po myśli bowiem art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2; w konsekwencji na podstawie ww. art. 11i ust. 1 odpowiednie zastosowanie w sprawie znalazł m.in. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd wyjaśnia również, że na mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; nie jest bowiem tylko kontrolerem decyzji organu I instancji; w razie stwierdzenia takiej konieczności może więc podjąć czynności wyjaśniające. Uregulowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być bowiem rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Niemniej jednak, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie, albowiem kwestie wyjaśniane na etapie II instancji nie wpłynęły na zakres inwestycji, stanowiły wyłącznie jej uszczegółowienie (co potwierdza dokonana przez organ odwoławczy korekta decyzji organu I instancji).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu obu skarg.