Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 361/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie
Uchylono postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1) uchyla zaskarżone postanowienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie, 2) uchyla postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r., nr [...], 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej także: skarżącym, wnioskodawcą), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego K. S., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2020 r., nr [...] orzekające w przedmiocie przyznania A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) zwanej dalej u.p.e.a. oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, skarżący wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia 25 lipca 2010 r. (kiedy to pojazd został usunięty z drogi) do dnia 27 grudnia 2011 r. (kiedy został odebrany z parkingu w związku z przejściem na własność powiatu) oraz o zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, w łącznej kwocie 7.170,90 zł brutto.

Powyższe pismo stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad wskazanym pojazdem, przy czym początkowo jednym postępowaniem organ objął jeszcze 12 innych pojazdów, co do których skarżący złożył podobne pisma.

W początkowym etapie postępowania odpowiadając na wezwania organu do uzupełnienia wniosku skarżący odpowiednio:

- w piśmie z dnia 29 października 2012 r. przedstawił kalkulację osobowych kosztów nadzoru wyliczonych na kwotę 11 zł za dzień (dla jednego pojazdu) wskazując m.in., że kalkulacja została dokonana w 2009 r. bez późniejszej korekty; wyjaśnił też, że z uwagi na fakt, że podatek dochodowy płaci w formie ryczałtu od dochodów ewidencjonowanych nie archiwizuje dokumentów dotyczących ponoszonych kosztów.

- w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. wskazał m.in. koszty poniesione w związku z usunięciem pojazdu z drogi obejmujące: koszty osobowe, koszty paliwa, koszty eksploatacji sprzętu specjalistycznego; wyjaśnił, że przedstawiona kalkulacja została dokonana w 2009 r. bez korekty uwzględniającej podwyżki w kolejnych latach; zaznaczył, że dokonując kalkulacji nie objął nią kosztów ubezpieczenia jednak postanowił nie dokonywać w tym zakresie zmian.

Sprawa podlegała rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji, przez Starostę Oleskiego jako organ pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej także: Kolegium lub SKO) jako organ odwoławczy, jednak wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił wydane w tym przedmiocie postanowienie Kolegium z dnia 22 marca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. przyznające skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym nad samochodem marki [...], nr rej. [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi, w łącznej kwocie 11.839,17 zł. W wyroku, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej Sąd zwrócił uwagę na konieczność rozważenia celowości wydania odrębnych rozstrzygnięć dla każdego z pojazdów.

W ponownym postępowaniu, pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. skarżący wniósł m.in. o podwyższenie należnego wynagrodzenia za dozór nad pojazdami o odsetki ustawowe za przewlekłość postępowania i wskazał, że według jego wiedzy wszystkie dokumenty niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zostały przesłane już do organu.

Pismem z dnia 8 września 2014 r. skierowanym do Starosty Oleskiego (wpływ do organu 9 września 2014 r.) skarżący wystąpił o ustalenie wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdów objętych postępowaniem na podstawie uchwały Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07, w zw. z zarządzeniem Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., Nr 13/2010 dotyczącym wyznaczenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego o ustalenie wynagrodzenia na podstawie umów dotyczących prowadzenia parkingów depozytowych zawieranych w tym samym okresie przez inne podmioty np.: Policję. Do pisma skarżący załączył m.in. wskazaną uchwałę, zarządzenie oraz dwie umowy, jakie zawarł z Komendantem Wojewódzkim Policji w Opolu w przedmiocie parkowania i przechowania oraz parkowania i holowania pojazdów.

Na zlecenie Starosty Oleskiego w dniu 17 października 2014 r. rzeczoznawca majątkowy – A. S. sporządził opinię w zakresie ustalenia średniej stawki za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie miasta [...].

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. Starosta Oleski orzekł o przyznaniu A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 4 pojazdami, w tym nad samochodem marki [...], nr rej. [...], w kwocie 7.943,94 zł. Postanowienie to, na skutek zażalenia skarżącego, zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Starosta Oleski poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania dotyczącego pojazdu marki [...], nr rej. [...], wzywając go jednocześnie do wskazania koniecznych, konkretnych wydatków poniesionych na dozór oraz usunięcie z drogi ww. pojazdu i wskazania sposobu ich obliczenia. Organ zobligował również skarżącego do przedstawienia odrębnego zestawienia dotyczącego wysokości wynagrodzenia, a także kryteriów, jakimi się kierowano przy jego określeniu. Ponadto zobowiązał skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających poniesione koszty, w szczególności umów dotyczących realizacji tego zadania.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków, związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 2.374,10 zł brutto.

Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego, postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 15 września 2016 r., nr [...], Starosta Oleski ponownie orzekł o

przyznaniu A. W. zwrotu koniecznych wydatków, związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 2.374,10 zł brutto.

Organ podał, że powyższa kwota stanowi iloczyn liczby dób, w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, ustalonej w wysokości 4,78 zł brutto, a koszty usunięcia pojazdu to iloczyn liczby przejechanych kilometrów i stawki 4,25 zł brutto. Dalej organ wskazał następujący sposób obliczenia przyznanej kwoty: okres przechowywania od 25 lipca 2010 r. do 6 listopada 2011 r., tj. 470 dni x 4,78 zł = 2.246,60 zł; koszt usunięcia z miejscowości [...], to 30 km x 4,25 zł = 127,50 zł; w sumie stanowi to 2.374,10 zł. Rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie art. 102 § 2 i § 4 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.), zwanej nadal w skrócie u.p.e.a., w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46 poz. 237), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pojazd marki [...], nr rej. [...], został usunięty z drogi w dniu 25 lipca 2010 r., w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Jego przejęcie oraz likwidacja nastąpiła na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Z zakresu postępowania wyłączono okres, który przypadł na czas trwania umowy z dnia 7 listopada 2011 r., zawartej pomiędzy skarżącym, a Powiatem Oleskim. Tym samym przedmiotowe postępowanie dotyczy należności obciążających organ administracyjny, kiedy strony nie wiązała żadna umowa, tj. od 25 lipca 2010 r., czyli od dnia usunięcia pojazdu do dnia 6 listopada 2011 r. Dokonując oceny i ustaleń w zakresie określenia przyznanej kwoty Starosta zwrócił uwagę na:

- wniosek skarżącego o ustalenie wynagrodzenia w oparciu o stawki zawarte w uchwale Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz parkowanie tych pojazdów,

- pismo skarżącego z dnia 29 października 2012 r.,

- dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, w części dotyczącej Komendy Powiatowej Policji w [...]; w tym złożonych ofert;

- umowę zawartą w dniu 12 grudnia 2008 r., nr [...], na prowadzenie parkingu depozytowego;

- opinię biegłego skarbowego świadczącą o złym stanie technicznym przechowywanego pojazdu.

Dokonując oceny opinii biegłego rzeczoznawcy samochodowego z dnia 17 października 2014 r., w której stawkę za przechowanie ustalono w kwocie 4,78 zł brutto na dobę organ stwierdził, że zebrane w sprawie materiały dotyczące okoliczności przechowywania pojazdów uwiarygodniają opinię biegłego i ustaloną w niej ww. stawkę, którą można uznać za wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Analogiczny sposób postępowania organ pierwszej instancji przyjął, czyniąc ustalenia w zakresie kosztów usunięcia przez skarżącego przedmiotowego pojazdu. W tym zakresie wskazał na pismo skarżącego zawierające kalkulację tych kosztów podkreślając, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających poniesione przez niego koszty. Wobec tego wyjaśnił, że oparto się na przesłanej przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego pod nazwą "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję". Ponadto w dniu 9 września 2014 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie wynagrodzenia na podstawie umowy z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], z której wynika, że w 2008 r. ustalono stawkę za usuwanie pojazdów w wys. 3,85 zł brutto za kilometr. Końcowo organ podał, że przy wyliczeniu przyznanej skarżącemu kwoty wziął pod uwagę zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu. Organ kierował się nadto konieczną starannością w gospodarowaniu środkami publicznymi.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, na podstawie art. 141 § 1 i 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i przyznanie wynagrodzenia za wykonanie dozoru nad pojazdem w wysokości wskazanej we wniosku złożonym w dniu 22 czerwca 2012 r. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia tego pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 ustawy, a także o uwzględnienie przewlekłego prowadzenia postępowania i zwiększenie wynagrodzenia o odsetki ustawowe od dnia przejścia pojazdów na własność Starostwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, a także przez całkowite zlekceważenie i pominięcie wytycznych zawartych w postanowieniu SKO z dnia 31 marca 2016 r.;

- art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i zaniechanie dążenia do wyjaśnienia sprawy;

- art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonany dozór;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego, bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pismo z dnia 29 października 2012 r. miało wykazać koszty poniesione w wyniku dozoru, w sytuacji, gdy w związku z osobistym prowadzeniem parkingu przez wnioskodawcę miało ono zobrazować wysokość należnego wynagrodzenia dla wnioskodawcy za dozór nad przedmiotowym pojazdem;

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 174/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium z dnia 7 lutego 2017 r. uznając za wadliwe stanowisko Kolegium co do zaktualizowania się przesłanki wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 15 i art. 12 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku Kolegium nie zachodziły podstawy do żądania precyzowania wniosku, co do charakteru żądanych należności, jak i okresu, za który skarżący domaga się ich wypłacenia. Z wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2012 r., inicjującego postępowanie, jednoznacznie wynika, że w związku z dozorem nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], usuniętym w dniu 25 lipca 2010 r., skarżący domaga się przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za okres od dnia 25 lipca 2010 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. We wniosku wyraźnie przy tym wskazał, że domaga się przyznania "wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem" oraz "zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru". Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że organ pierwszej instancji orzekał pomimo wątpliwości co do treści żądania. We wniosku wskazano, że żądanie dotyczy wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu poniesionych kosztów, które w świetle powołanej we wniosku podstawy prawnej zgłoszonego żądania, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a., niewątpliwie rozumieć należy jako wskazane w tym przepisie "wynagrodzenie za dozór" i "konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru". Sąd stwierdził, że we wniosku wyraźnie określono kwotę żądania oraz okres, którego żądanie dotyczy. Fakt, że według organu przyznanie należności za część tego okresu jest niezasadne, nie może prowadzić do żądania modyfikacji wniosku. Kwestia zasadności żądania strony i możliwości przyznania należności za cały wnioskowany okres, a także rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach żądania, jest przedmiotem oceny merytorycznej. W konsekwencji, ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia co do całego okresu, za który skarżący domagał się należności, obligowało organ odwoławczy do dokonania oceny co do zasadności całego żądania i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Analogicznie powinien postąpić organ w razie dostrzeżenia wadliwego skonstruowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, sprowadzającego się - tak jak to stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu - do przyznania jednej łącznej kwoty należności za okres przechowywania i za usunięcie pojazdu, zamiast orzeczenia oddzielnie o wysokości koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór. Zdaniem Sądu, stwierdzone przez Kolegium powyższe wadliwości nie wymagały wyjaśnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. W ocenie Sądu, nie stanowiły podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. również zastrzeżenia organu dotyczące postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem. Kolegium nie wzięło pod uwagę, że postępowanie organu I instancji było poprzedzone wyjaśnieniami wnioskodawcy, wykazaniem poniesionych wydatków, przedstawieniem sposobu wyliczenia dochodzonych kwot. Dopiero po uznaniu, że przedstawiona kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ pierwszej instancji podjął z urzędu dalsze działania wyjaśniające. Ponieważ skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad pojazdem organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Zdaniem Sądu Kolegium mogło skorzystać z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego - do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii. Kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zdaniem Sądu zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W szczególności, nie było przeciwwskazań do przesłuchania skarżącego oraz autora opinii, bądź zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 k.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało dlaczego nie jest możliwe dokonanie oceny na podstawie zgromadzonych już dowodów. Formułując szereg zastrzeżeń dotyczących wyjaśnień strony oraz sporządzonej opinii nie określiło, aby uzupełnienie tych braków było niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2465/17, oddalił skargę kasacyjną Kolegium wywiedzioną od powyższego wyroku.

Konsekwencją postanowienia Kolegium z dnia 7 lutego 2017 r. było to, że Starosta Oleski, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], ponownie przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym wynagrodzenia za dozór w wysokości 2.374,10 zł brutto.

W wyniku rozpoznania zażalenia wywiedzionego przez skarżącego na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, postanowieniem z dnia 31 października 2017 r., nr [...], uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy. Natomiast, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 83/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 31 października 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r. stwierdzając, że w badanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienia wydane zostały w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 7 lutego 2017 r., które następnie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 174/17. Zauważył, że skutkiem tego wyroku w mocy pozostało postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r., a zażalenie wniesione przez skarżącego od tego postanowienia nie zostało rozpatrzone. Dlatego, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie, wyłącznie przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wydanym wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 5 listopada 2018 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną, w toku której A. W. podtrzymał żądanie ustalenia wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu i zwrotu koniecznych wydatków, a także żądanie dotyczące odsetek. Oświadczył, że nie zgadza się z kwotą ustaloną przez organ pierwszej instancji, gdyż jest ona zbyt niska i wyjaśnił, że nie posiada szczegółowej dokumentacji dotyczącej działalności związanej z prowadzeniem parkingu za okres objęty postępowaniem.

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r., pełnomocnik skarżącego sformułował dodatkowe zarzuty względem postępowania podnosząc, że organ pierwszej instancji nie określił, w jakim zakresie został przyznany zwrot koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem nad przedmiotowym pojazdem, a w jakim zakresie - wynagrodzenie za wykonywanie tego dozoru. Brak możliwości udokumentowania konkretnych kosztów dozoru nie oznacza natomiast, że nie zostały one poniesione. Powyższe, obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, przy uwzględnieniu wysokości wynagrodzeń przyznawanych za dozór pojazdów w podobnych sprawach. Nie kwestionując co do zasady możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, pełnomocnik skarżącego podniósł, że ze sporządzonej w sprawie opinii nie wynika czego dotyczyły umowy, z których zaczerpnięto stawki do porównań, ani w jakim okresie obowiązywały. Wskazał również, że przy ustalaniu wynagrodzenia organ powinien wziąć pod uwagę również uchwałę Nr VIII/53/07 Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. w związku z zarządzeniem nr 13/2010 Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r. oraz umowę z dnia 7 listopada 2011 r. dotyczącą stawek wynagrodzenia za dozór nad pojazdami. Na podstawie tej umowy organ wypłacił bowiem "część należnego wynagrodzenia za pojazdy objęte przedmiotowym postanowieniem za okres dozorowania pojazdów objęty tą umową". Poza tym postanowienie dotyczy okresu bezpośrednio poprzedzającego zawarcie umowy oraz tego samego pojazdu, wobec czego najbardziej adekwatne będzie wynagrodzenie zbliżone do wynagrodzenia ustalonego w tej umowie. Akcentował pełnomocnik ponadto, że wynagrodzenie za dozór należy się skarżącemu "od dnia odbioru" pojazdu przez Starostwo, a długi okres oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia powinien być zrekompensowany poprzez podniesienie jego wysokości. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w sprawie zastosowanie winny znaleźć również przepisy o odsetkach ustawowych, które należałoby doliczyć do należnego wynagrodzenia za okres od dnia odebrania pojazdów do dnia wydania postanowienia.

Pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do biegłego posiadającego wiedzę specjalną z zakresu ekonomii i finansów o sporządzenie opinii wg wskazanych zaleceń co do sposobu jej sporządzenia oraz jej treści.

Przy piśmie z dnia 30 maja 2019 r. organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium opinię sporządzoną przez P. D. - analityka z zakresu rachunkowości i finansów, który stwierdził, że zebrany materiał dowodowy oraz informacje uzyskane z "rynku" nie są wystarczające do udzielenia odpowiedzi na zadane pytania. Biegły zawnioskował również o powołanie biegłego przez Sąd.

W piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. Kolegium zleciło ponowne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego poprzez zwrócenie się do biegłego P. D. o sporządzenie opinii uzupełniającej pozwalającej na ustalenie danych zgodnie z wytycznymi zawartymi w piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 stycznia 2019 r., ewentualnie zwrócenie się do innego biegłego o sporządzenie opinii zgodnie z ww. wytycznymi. Kolegium nadmieniło przy tym, że analiza orzeczeń sądowoadministracyjnych wskazuje, iż opinie co do przedmiotowej problematyki były sporządzane w postępowaniach administracyjnych.

Pismem z dnia 3 października 2019 r. Kolegium poinformowało Starostę, że w przypadku dalszego braku opinii uzupełniającej sporządzonej przez dotychczasowego biegłego należy zwrócić się do innego biegłego o sporządzenie opinii.

Przy piśmie z dnia 20 grudnia 2019 r. Starosta Oleski przesłał organowi odwoławczemu opinię sporządzoną przez biegłego sądowego, doradcę podatkowego –E. P. W opinii tej biegła zauważyła, że skarżący dla udokumentowania własnych wyliczeń nie przedłożył żadnych kserokopii rachunków związanych z kosztami prowadzonego parkingu strzeżonego, dlatego jako wzorzec posłużyły jej dane pozyskane z powiatu płockiego oraz powiatu sierpeckiego - położonych w województwie mazowieckim. Dla celów sporządzenia opinii biegła posłużyła się danymi archiwalnymi obejmującymi lata 2009-2011. W oparciu o powyższe obliczyła koszt holowania pojazdu dla 1 km (2,76 zł netto + 22%VAT = 3,37 zł/km brutto za rok 2009). Ustaliła także stawki dobowe i miesięczne koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów znajdujących się na parkingu strzeżonym (dla jednego stanowiska parkingowego) m.in. w latach 2009-2011. Wyjaśniła, że ponieważ dozór wykonywany był w ramach działalność gospodarczej, a ustalone kwoty przedstawiają koszty, dla ustalenia wynagrodzenia przyjęła, że koszt w ogólnym przychodzie stanowi 80% a zysk 20%. Na tej podstawie biegła obliczyła średnie wynagrodzenie za dozór dla jednego stanowiska parkingowego w kwocie 3,95 zł netto oraz 4,86 brutto. Wyjaśniła też, że z uwagi na fakt, iż skarżący jest płatnikiem podatku od towarów i usług, to wyliczone stawki są stawkami netto a przy ustalaniu wynagrodzenia należy doliczyć stawkę VAT, która do roku 2011 wynosiła 22%, zaś od stycznia 2011 r. 23%. Przedstawiła także dobowe stawki wynagrodzenia za dozór jednego stanowiska parkingowego w poszczególnych latach (2009 r. - 3,79 zł netto i 4,62 zł brutto; 2010 r. - 3,91 zł netto i 4,77 zł brutto; 2011 r. - 4,11 zł netto i 5,06 zł brutto) oraz miesięczne koszty dozoru (liczone za 30 dni) za rok 2009 r. - 90,90 zł netto; 2010 r. - 93,90 zł netto i 2011 r. - 98,70 zł netto.

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r., odnosząc się do treści opinii sporządzonej przez E. P., pełnomocnik skarżącego podniósł, że opinia ta nie może stanowić dowodu w sprawie. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego (A. P.). Uzasadniając swoje stanowisko zarzucił, iż biegła do swych ustaleń przyjęła dane dotyczące podmiotów prowadzących parkingi w zupełnie innym miejscu (województwie) niż działalność prowadzona przez skarżącego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że ustalenia kosztów i wynagrodzenia za dozór można oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym funkcjonuje podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Podmioty te powinny prowadzić działalność tożsamą z działalnością skarżącego, natomiast z przedmiotowej opinii nie wynika, czy działalność wykonywana przez wskazane podmioty była tożsama z działalnością strony. W ocenie pełnomocnika skarżącego, biegła winna uwzględnić specyfikę tzw. parkingu depozytowego przystosowanego do przechowywania pojazdów. Ponadto zarzucił, że biegała nie uwzględniła wszystkich kosztów prowadzenia tego rodzaju parkingu, (tj. kosztów administracyjnych - takich jak: koszty papieru, tonerów, przyborów biurowych, obsługi administracyjnej, komputerów, drukarek, innych urządzeń eklektycznych, archiwizacji i przechowywania dokumentów, a także kosztów utrzymania parkingu oraz biura - tj. kosztów sprzątania, odśnieżania i napraw), które znacząco zwiększają koszty działalności. Podniósł też, że biegła w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego przyjęła poziom zysku w wysokości 20 %, jak również nie odniosła się do stawek ustalonych w uchwale Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. w związku z zarządzeniem Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r. i nie uwzględniła stawek wynikających z umowy zawartej dnia 7 listopada 2011 r. Odnosząc się do kwestii ustalenia kosztów holowania, pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że w przypadku holowania pojazdów na krótkich odcinakach, co do zasady, ustala się wynagrodzenie ryczałtowe, a dopiero w dalszej kolejności pobiera wygrodzenie w zależności od ilości przejechanych kilometrów.

Pismem z dnia 17 lutego 2020 r. Kolegium wezwało skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie: 1) podania i udokumentowania formy zatrudnienia pracowników ze wskazaniem, czy były z tego tytułu odprowadzane składki; 2) przedłożenia dokumentów poświadczających faktyczne zatrudnienie w omawianym okresie oraz wysokości wynagrodzenia; 3) przedłożenia dokumentów dotyczących ubezpieczenia OC; 4) wskazania faktycznej liczby stanowisk parkingowych na parkingu strzeżonym, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 16 marca 2020 r. skarżący wskazał, że nie archiwizuje dokumentów dotyczących ponoszonych kosztów. W omawianym okresie nie zatrudniał pracowników, a dozór był prowadzony przez niego osobiście oraz przez członków jego rodziny. Wskazał też, że w związku z upływem czasu nie posiada dokumentów dotyczących ubezpieczenia OC, a na parkingu jest 13 miejsc parkingowych. Jednocześnie podtrzymał stanowisko w sprawie powołania na biegłego A. P.

Przy piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r. Starosta Oleski przekazał Kolegium opinię uzupełniającą biegłej sądowej E. P. z dnia 3 czerwca 2020 r. W opinii tej biegła wyjaśniła, że działalność podmiotów, których koszty podstawowe posłużyły do wyliczeń przedstawionych w opinii była tożsama z działalnością strony. Ustalone w oparciu o powyższe dane koszty zostały zebrane również na potrzeby sprawy dotyczącej holowania i dozoru na parkingach strzeżonych dla Starosty Płockiego i Sierpeckiego. Wskazała, że przyjęcie do ustaleń opinii danych dotyczących podmiotów z innego województwa było warunkiem przyjęcia zlecenia, albowiem brak jakichkolwiek kosztów, nawet uprawdopodobnionych dla działalności skarżącego, nie dawał możliwości dokonania wyliczeń w innych sposób. Wyjaśniała też, że wykonywanie dozoru przez właściciela i jego rodzinę nie daje możliwości naliczenia wynagrodzenia chyba, że po zawarciu umowy z dziećmi nie pozostającymi we wspólnym gospodarstwie domowym. Jeśli byli zatrudnieni pracownicy to ZUS posiada dane o podstawie wymiaru składek ubezpieczeniowych. Natomiast, aby uwzględnić w kosztach amortyzację urządzeń biurowych, potrzebne byłyby dane przedstawione przez wnioskodawcę. Nie dysponując zaś jakąkolwiek dokumentacją dotyczącą działalności skarżącego uwzględniła, w oparciu o porównania do innych podmiotów, koszty energii elektrycznej zasilającej pracę sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Dodała, że dozór parkingu nie należy ani do działalności wytwórczej, ani handlowej. Przewagę w kalkulacji kosztów stanowią koszty utrzymania parkingu. Natomiast zysk na poziomie 20 % przyjęto umownie, sugerując się negocjacjami z podmiotami prowadzącymi dozór parkingów w starostwach woj. mazowieckiego.

Po zapoznaniu się z treścią opinii biegłej, pismem z dnia 24 lipca 2020 r., skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące opinii przedstawionej przez biegłą E. P. i wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego – A. P.

W tak ustalonym stanie faktycznym, zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy:

- w pkt 1 orzekło o przyznaniu A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w kwocie 1.977,10 zł brutto, w tym zwrotu wydatków koniecznych poniesionych na usunięcie i holowanie pojazdu w wysokości 100,40 zł brutto oraz wynagrodzenie za dozór ww. pojazdu za okres od 25 lipca 2010 r. do 6 listopada 2011 r. w kwocie 465,11 zł brutto, co łącznie daje kwotę 2.442,20 zł;

- w pkt 2 umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na regulacje art. 130a ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5c, ust. 5f, ust. 10, ust. 10e, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, z późn. zm.), § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1016, z późn. zm.) oraz art. 102 § 2 - § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) nadal zwanej u.p.e.a. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że umowa zawarta w dniu 7 listopada 2011 r. pomiędzy skarżącym a Powiatem Oleskim na podstawie art. 130a u.p.e.a. ma charakter cywilnoprawny. Dlatego, od 7 listopada 2011 r. brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Starostę Oleskiego w przedmiocie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie pojazdów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Dalej organ wywiódł, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w przypadku braku wykazania i udokumentowania przez stronę wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w drodze dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu. Z art. 102 § 2 u.p.e.a. nie wynika jednak sposób ustalenia wysokości wynagrodzenia i dlatego zastosowanie znajduje art. 836 K.c., który to przepis w przypadku braku wskazania, albo wskazania wynagrodzenia nieadekwatnego, nakłada na organ orzekający obowiązek ustalenia należnego wynagrodzenia poprzez zastosowanie metody porównania, która pozwoliłaby na określenie wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność tego samego rodzaju. Kolegium wskazało, że A. W., pomimo wezwań, nie przedstawił dokumentów potwierdzających wskazywane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór. W tych okolicznościach organ uwzględnił jako dowód w sprawie opinię biegłego sądowego z zakresu ekonomii i finansów - E. P. W ocenie Kolegium, opinia przedłożona przez biegłą, pomimo że zawiera niewielkie uchybienia, w szczególności, pomimo że opiera się na danych uzyskanych od podmiotów prowadzących działalność na terenie innego województwa, jest opinią rzetelną, poddaje się kontroli merytorycznej i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło ustalenia biegłej wynikające z przedłożonej opinii. Jednocześnie Kolegium wskazało, że opinia sporządzona przez A. S. nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia, bowiem ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organ zobowiązany był wziąć pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe. Ponadto w opinii uzupełniającej biegły stwierdził, że nie posiada wiedzy na temat przyczyn rozbieżności w wysokości stawek parkingowych na poszczególnych parkingach i nie są mu znane sprawy księgowe i fiskalne podmiotów gospodarczych prowadzących parkingi, gdyż zapewne są to poufne dane handlowe. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu ekonomii i finansów, która pozwalałaby w sposób rzetelny, poddający się kontroli merytorycznej, na ustalenie, z uwzględnieniem podobieństwa prowadzonych parkingów oraz realnych danych, należnego wnioskodawcy wynagrodzenia (zwrotu wydatków koniecznych, jak i wynagrodzenia za dozór). Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Kolegium wyjaśniło, że przyjęte przez biegłą do porównania parkingi i działalność podmiotów polegająca na ich prowadzeniu była tożsama z działalnością strony, a koszty ustalane były na potrzeby wyliczenia kosztów holowania i dozór w postępowaniach prowadzonych na terenie województwa mazowieckiego. Również zysk przyjęto umownie w wysokości 20 %, uwzględniając zysk osiągany przez tego typu podmioty na terenie województwa mazowieckiego. W ocenie Kolegium, metody porównawcze zastosowane przez biegłą zostały dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania została uzasadniona w sposób jasny i obiektywny. Ustalając wysokość wynagrodzenia (koszty i wynagrodzenie za dozór), biegła wzięła pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe, co pozwoliło na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny niż posługiwanie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi strzeżone. Kolegium podało, że z oświadczeń biegłej zawartych w opiniach wynika, że sporządzając je biegała oparła się na danych czterech innych podmiotów, dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez A. W., zapewniających skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Kolegium uznało też, przyjęty przez biegłą sposób ustalenia kosztów i podaną przez nią metodologię wyliczenia za rzetelną i prawidłową. Wskazało też, że co prawda do porównania biegła przyjęła parkingi spoza województwa opolskiego, to jednak parkingi te były podobne do parkingu strony, o podobnej lokalizacji - rozumianej jako ogół infrastruktury towarzyszącej, w tym wielkość powiatu i liczbę ludności na terenie powiatu. Natomiast skarżący nie wskazał konkretnych zarzutów, że dobór parkingów podobnych z terenu powiatów sierpeckiego i płockiego mógł mieć rzeczywisty i realny wpływ na wynik ustaleń biegłej. W dalszej kolejności, odnosząc się do ustalenia stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., Kolegium wskazało, że miarodajne są przede wszystkim kwoty pochodzące od podmiotów prowadzących parkingi depozytowe a także dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez skarżącego, zapewniające skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Dodało, że kwestia lokalizacji parkingów, biorąc pod uwagę cechy lokalizacyjne (powiaty średniej wielkości), może zostać uznana za lokalizację podobną pozwalającą na rzetelne ustalenie wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów. W ocenie Kolegium, prawidłowo też biegła przyjęła zysk w wysokości 20 %. W tym zakresie wyjaśniło, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. W ocenie Kolegium okoliczności te zostały ustalone przez biegłą w sposób logiczny, na podstawie posiadanej przez nią wiedzy specjalistycznej i danych uzyskanych od innych podmiotów prowadzących podobną działalność. Skarżący nie wykazał natomiast w żaden sposób innego poziomu zysku, a jedynie ograniczył się do ogólnego zakwestionowania ustaleń biegłej. Zdaniem Kolegium, skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia to w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, organ powinien oprzeć się na art. 836 K.c. W dalszej kolejności Kolegium przedstawiło sposób wyliczenia kwot należnych skarżącemu. Wskazało, że przedmiotowy pojazd był przechowywany w okresie od 25 lipca 2010 r. do 6 listopada 2011 r. (następnie od 7 listopada 2011 r. na podstawie umowy), tj. łącznie przez 160 dni w roku 2010 i 310 dni w roku 2011 - zatem zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem przy przyjęciu stawek wskazanych przez biegłą wynosi 1.866,70 zł brutto (tj. 160 dni x 3,82 zł = 611,20 zł brutto + 310 dni x 4,05 zł brutto = 1255,50 zł brutto). Dodatkowo do kwoty zwrotu kosztów z tytułu przechowywania pojazdu należy doliczyć także zwrot kosztów usunięcia pojazdu z miejscowości [...], tj. 30 km x 3,68 zł brutto = 110,40 zł brutto. Łączna kwota zwrotu wydatków koniecznych wynosi zatem 1.977,10 zł brutto. Do kwoty tej należy doliczyć koszty wynagrodzenia (tj. zysk rozumiany jako 20 % pełnego wynagrodzenia - koszty plus zysk), w tym wynagrodzenie za 2010 r. liczone jako 0,95 zł brutto x 160 dni = 152 zł brutto; wynagrodzenie za 2011 r. liczone jako 1,01 zł brutto x 310 dni = 313,10 zł brutto - tj. łączne wynagrodzenie za cały okres przechowywania w wysokości 465,10 zł brutto. Powyższe daje łączną kwotę należności, jaka przysługuje wnioskodawcy w wysokości 2.442,20 zł brutto (zwrot wydatków koniecznych związanych z przechowywaniem + zwrot kosztów usunięcia i holowania pojazdu + wynagrodzenie z tytułu przechowywania pojazdu, tj. posługując się ściśle terminologią przyjętą przez biegłą - koszty związane z przechowywaniem + zysk z tym związany + koszty związane z usunięciem i holowaniem pojazdu). Łączna kwota należności przysługująca skarżącemu stanowi iloczyn wynagrodzenia dobowego rozumianego jako koszty plus zysk, które zostało ustalone: w roku 2010 - w wysokości 4,77 zł brutto, a w roku 2011 - w wysokości 5,06 zł brutto - i liczby dni, przez jakie pojazd był przechowywany (tj. 4,77 zł brutto x 160 dni = 763,20 zł brutto + 5,06 zł brutto x 310 dni = 1.568,60 zł brutto - co daje kwotę 2.331,80 zł brutto). Do kwoty tej należy doliczyć koszt usunięcia i holowania pojazdu (2.331,80 zł brutto + 110,40 zł brutto), co daje łączną kwotę należności w wysokości 2.442,20 zł brutto. Kolegium zauważyło ponadto, że Starosta Oleski zaskarżonym postanowieniem orzekł o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, dokonując konkretnych wyliczeń, kwotę zwrotu i wskazał, że jest ona wyliczona do 6 listopada 2011 r., przyjmując jednocześnie, że za okres od 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z 7 listopada 2011 r. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy strona nie zmodyfikowała podania, podtrzymując termin końcowy żądania organ zobowiązany był orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres wskazany przez stronę we wniosku. Dlatego, w zakresie objętym umową należało umorzyć postępowanie pierwszej instancji - z uwagi na brak stosunku administracyjnego w tym okresie. Nadto należało orzec w osnowie decyzji osobno o wysokości każdej z ww. należności. Dalej, odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Kolegium stwierdziło, że przy ustalaniu należności, o której mowa w art. 102 ust. 2 u.p.e.a. brak było podstaw do:

- uwzględnienia stawek przyjętych w umowach zawartych na parkowanie, przechowanie oraz zabezpieczenie pojazdów z policja, gdyż parkingi te znacznie się różnią, inny jest stosunek prawny łączący strony umowy oraz okres przechowywania;

- uwzględnienia stawek przyjętych w uchwale Rady Powiatu Oleskiego, gdyż odnoszą się one do właściciela pojazdu;

- uwzględnienia stawek wynikających z umowy zawartej 7 listopada 2011 r. (16,50 zł/doba), albowiem skutkowałoby to rozciągnięciem postanowień umowy na okres nieobjęty jej zapisami i wypłatą kwoty wyższej niż żądana przez stronę.

Zdaniem organu w przypadku ustalenia przedmiotowych należności wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej ruchomości w umowie albo taryfie albowiem jednostkę wiąże z organem stosunek administracyjnoprawny. Odpowiednie zastosowanie można odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 K.c. w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Nadto, jak wynika z analizy orzecznictwa sądowego i ustaleń biegłych występujących w tych sprawach, stawki dozoru pojazdu na parkingach depozytowych są co do zasady niższe niż na parkingu niedepozytowym. Na taki stan rzeczy wpływa charakter parkingu depozytowego i związana z tym charakterem różnica w stosunku do parkingów "ogólnych" w sprawowaniu dozoru i związanych z tym nakładów oraz kosztów. Kolegium stwierdziło, że ustalona przez biegłą kwota należna wnioskodawcy, jest kwotą odpowiadającą przeciętnej kwocie uzyskiwanej w podobnych stosunkach, co wynika nie tylko z treści samej opinii, ale także analizy kwot pojawiających się w orzecznictwie, tj. stanach faktycznych innych spraw, będących przedmiotem oceny sądowadministracyjnej. Jednocześnie uznało też, że z istoty stosunku administracyjnoprawnego łączącego strony oraz powołanych przepisów nie wynika obowiązek naliczania odsetek. Brak jest zatem podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia żądania strony w tym zakresie. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami oraz wynagrodzeniem nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń.

W skardze na powyższe postanowienie A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił postanowieniu Kolegium z dnia 30 września 2020 r. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez rozpoznanie zażalenia na postanowienie wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Opolu z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 83/18. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej punktu pierwszego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zaznaczył, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r. i to ono powinno być przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że swoje orzeczenie oparło o opinię biegłego, którą oceniło jako przydatną do rozpatrzenia sprawy. Biegła wzięła pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe, co pozwoliło na ustalenie przeciętnego wynagrodzenia i kosztów za dozoru w odniesieniu do pojedynczego pojazdu. Wskazało też, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. W ocenie Kolegium, okoliczności te zostały ustalone przez biegłą w sposób logiczny, na podstawie posiadanej przez nią wiedzy specjalistycznej i danych uzyskanych od innych podmiotów prowadzących działalności podobną z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych. Możliwym było również określenie przez biegłą w jednej opinii kosztów przechowywania pojazdów w poszczególnych latach i na tej podstawie obliczenie wynagrodzenia należnego z tytułu przechowywania poszczególnych pojazdów. Podkreśliło Kolegium, że przedmiotem opinii było określenie wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach, dla którego rodzaj konkretnego pojazdu nie ma istotnego wpływu na wysokość tego wynagrodzenia. Odnośnie do sposobu ustalenia kosztów holowania pojazdu na krótkich dystansach Kolegium wyjaśniło, że koszty holowania zostały ujęte w pozycji zwrot kosztów i tym samym obejmują wyłącznie rzeczywiste koszty związane z odholowaniem pojazdu (nie uwzględniają marży własnej podmiotu wykonującego usługę). Wynagrodzenie z tytułu wykonywania powierzonego zadania przez organ administracji zostało ujęte w pozycji wynagrodzenie za dozór, co stanowi pozycją odrębną od pozycji kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o przyznaniu skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., odpowiednio zaskarżonego postanowienia w części obejmującej pkt 1 rozstrzygnięcia, a postanowienia organu pierwszej instancji w całości.

Na wstępie wskazać należy, że co do rozstrzygnięcia z pkt 2 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie jest ono wadliwe. W ustalonym stanie faktycznym bezsporny jest fakt, że w okresie, którego dotyczy przyznany zwrot, tj. od 27 kwietnia 2009 r. do 6 listopada 2011 r., skarżący pełnił rolę jednostki wyznaczonej przez Starostę do usuwania pojazdów z drogi i dozoru nad usuniętymi pojazdami. Zadania te skarżący realizował w ramach stosunku prawnego o charakterze administracyjnoprawnym, który nawiązany został stosownie do art. 130a ust. 5a i ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.).

W zakresie regulacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym wskazana nowelizacja weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r. Po zmianie stanu prawnego, stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, skarżącemu powierzono przedmiotowe obowiązki na podstawie umowy z dnia 7 listopada 2011 r. To oznacza, że w dalszym okresie, tj. od 7 listopada 2011 r. zadania z zakresu nadzoru nad pojazdem skarżący realizował na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Powiatem Oleskim. W tym stanie rzeczy, należało umorzyć postępowanie w zakresie żądania skarżącego dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz zwrotu wynagrodzenia za sprawowanie dozoru za okres objęty umową. Uznać należy, że roszczenie to ma charakter cywilny i tym samym brak jest podstaw prawnych do władczego orzekania w tym zakresie przez organy administracji publicznej. Wszelkie spory na tym tle rozstrzygane są przez sąd powszechny.

Słusznie zatem Kolegium uznało, że zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], którego przepadek na rzecz Powiatu Oleskiego został orzeczony postanowieniem Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Cywilny z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], może być przyznany skarżącemu za okres od dnia 25 lipca 2010 r. (kiedy to pojazd został usunięty z drogi) do dnia 6 listopada 2011 r. Zauważyć należy również, że skarżący w wywiedzionej skardze wyartykułował wyłącznie zarzuty odnośnie do pkt 1 zaskarżonego postanowienia.

W świetle ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości charakter prawny czynności wykonywania dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjno-prawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Ponadto, we wskazanej uchwale NSA wprost wskazał, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2018 r., poz. 1016 z póżn. zm.).

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że przyznanie wskazanych w nim należności jest uzależnione od faktu wykonywania dozoru oraz zgłoszenia przez dozorcę żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem. Uznać tym samym należy, że spełnienie tych dwóch przesłanek, o których stanowi ww. przepis, powoduje powstanie po stronie organu obowiązku przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia. Wskazuje na to kategoryczne sformułowanie "organ egzekucyjny przyznaje".

Dostrzec jednak należy, że zarówno przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., jak i żadne inne przepisy prawa nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć przedmiotowe należności objęte zwrotem, w tym brak jest określenia jednoznacznych kryteriów pozwalających na ustalenie ich wysokości. Sąd w związku z powyższym podziela poglądy orzecznictwa, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota należności objętych zwrotem jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna zaś odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, tj. na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy w pierwszej kolejności ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, która uwzględnia m.in. wyposażenie parkingu, na którym prowadzona jest działalność. Organ orzekający o ich przyznaniu jest natomiast uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1526/19 i tam powołany wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy dozorca nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów przeprowadzanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Jednocześnie skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, jego wysokość powinna być ustalona na podstawie wskazanego w art. 836 K.c. kryterium wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego, czyli wynagrodzenia stosowanego przez inne podmioty prowadzące parking (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3203/15 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1281/19). W konsekwencji, stosownie do poglądu wyrażonego w ww. uchwale NSA przyjąć należy, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości.

Uwzględniając powyższe podkreślić należy, że ocena i ustalenia organów w zakresie przyznania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór - dokonywane z urzędu, nie mogą być dowolne i muszą znajdować odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Organy zobowiązane są zatem do ustalenia stanu faktycznego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Winny one wyjątkowo wnikliwie prowadzić postępowanie i rozważyć wszystkie jego aspekty tak, aby podmiot wykonujący dozór nie został pozbawiony należnego mu wynagrodzenia i zwrotu kosztów poniesionych związanych z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji żądania skarżącego dotyczącego zwrotu omawianych kosztów i wynagrodzenia za dozór, którego wysokość określona została w jego wniosku o zwrot z dnia 21 czerwca 2012 r. na kwotę 7.170,90 zł. W szczególności wobec nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów potwierdzających poniesione koszty organ pierwszej instancji przeprowadził z urzędu dowód z opinii biegłego – A. S. oraz zgromadził dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, przez Komendę Powiatową Policji w [...]. Dokonując oceny tego materiału dowodowego Starosta w postanowieniu z dnia 15 września 2016 r. przeanalizował zgromadzoną dokumentację, w tym wziął pod uwagę dowody zgłoszone przez skarżącego w postaci: uchwały Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz parkowanie tych pojazdów i umów zawartych przez skarżącego z organem Policji dotyczących holowania i przechowania pojazdów.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium dostrzegło jednak braki w postępowaniu wyjaśniającym i uznało za konieczne dokonanie dodatkowych ustaleń w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko wyrażone w tym przedmiocie podlegało kontroli sądowej. W kwestii tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 174/17.

Stosownie do zarzutu skargi zauważyć w tym miejscu należy, że ww. wyrokiem Sąd prawomocnie uchylił postanowienie kasacyjne Kolegium z dnia 7 lutego 2017 r. W konsekwencji, co należy zaakcentować, zaskarżone obecnie postanowienie odwoławcze zostało wydane w wyniku ponownego rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienia Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r. W kontrolowanym obecnie postanowieniu z dnia 30 września 2020 r. Kolegium błędnie natomiast wskazało, że rozpoznaniu podlegało zażalenie wniesione na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 14 czerwca 2017 r. Słusznie skarżący podniósł w skardze, że postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 83/18. Orzeczeniem tym Sąd prawomocnie uchylił bowiem wydane w granicach niniejszej sprawy postanowienie Kolegium z dnia 31 października 2017 r. oraz poprzedzające je, wskazane postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2017 r.

Na mocy wydanych w niniejszej sprawie ww. wyroków należało zatem przyjąć, że obecnie sprawa podlegała rozpoznaniu przez organ odwoławczy na skutek zażalenia wniesionego na postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r. Błędne ustalenia Kolegium w tym zakresie, polegające na odwołaniu się w zaskarżonym akcie do zażalenia na postanowienie z dnia 14 czerwca 2017 r., jakkolwiek wymagające dostrzeżenia, zdaniem Sądu nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany był bowiem do ponownego rozpoznania sprawy w toku instancji i nie był w tym zakresie związany zarzutami zażalenia, ani ustaleniami i oceną dokonaną przez Starostę Oleskiego.

Podkreślić jednak trzeba, że stosowanie do art. 153 p.p.s.a., przy rozpoznaniu sprawy Kolegium związane było ww. wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 174/17, w zakresie wyrażonej w nim oceny i wskazań co do zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Orzeczenie to wiąże również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Niezbędnym zatem jest wskazanie, że w świetle tego wyroku, Kolegium rozpoznając ponownie sprawę mogło samodzielnie uzupełnić braki dostrzeżone w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczące sporządzonej opinii biegłego, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W kontekście dostrzeżonych przez Kolegium nieprawidłowości dotyczących koniecznych ustaleń w wyroku z dnia 20 lipca 20107 r., sygn. akt II SA/Op 174/17, Sąd wskazał, że w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego nie było przeciwwskazań do ewentualnego dodatkowego wezwania jej autora do złożenia wyjaśnień lub zlecenia mu sporządzenia opinii uzupełniającej. Zakres tych czynności, jak uznał Sąd, w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania.

Kolegium rozpoznając sprawę po raz kolejny - w postępowaniu podlegającym obecnie kontroli Sądu uznało jednak, że uzyskana przez organ pierwszej instancji opinia biegłego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia i w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., przeprowadziło dowód z zupełnie nowej opinii – biegłej E. P. Następnie też na podstawie tej opinii dokonało istotnych ustaleń i oceny wydając zaskarżone postawienie.

Takie działanie organu odwoławczego uznać należy za nieuprawnione i wadliwe, gdyż przekraczało jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. i skutkowało jednocześnie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., o czym poniżej.

Podkreślić trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Co zostało też podkreślone we wcześniejszym wyroku wydanym na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia nowych istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ pierwszej instancji, jeśli mają one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie może wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę, gdyż narusza to prawo strony do dwukrotnego jej rozpoznania. Taka sytuacja zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, albowiem dowód z opinii biegłego – E. P., który stanowił podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium został przeprowadzony w całości wyłącznie w powstępowaniu odwoławczym. Takie działanie organu odwoławczego skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż doprowadziło do sytuacji, w której kwestie istotne i zasadnicze dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zostały ocenione wyłącznie w jednej instancji. To zaś pozbawiło stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w tym samym zakresie, przez dwa różne organy administracji.

Dostrzec trzeba, że w opinii biegłego uwzględnionej przez organ pierwszej instancji do ustalenia wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, uwzględnione zostały zupełnie inne okoliczności fatyczne niż te, które stanowiły podstawę opinii przyjętej jako podstawa orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też przeprowadzenie dowodu z zupełnie nowej opinii nie mogło być uznane za uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przed organem odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., lecz jako związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania uzupełniającego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kolegium przekraczając uprawnienia wynikające z art. 136 K.p.a. naruszyło tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. i błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1.

Nadto, wskazać należy, że w sytuacji, gdy skarżący nie przedłożył dokumentów bezpośrednio potwierdzających koszty, jakie poniósł w związku z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, prawidłowo sporządzona opinia biegłego szacująca taki koszt jest dowodem mający istotne znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia sprawy o zwrot koniecznych wydatków na wykonywanie dozoru. Organy obu instancji powinny jednak zadbać o to, aby podstawę ustaleń stanowiła opinia logiczna, spójna i wiarygodna, tj. taka której wnioski nie są sprzeczne i w której dokonując szacowania uwzględniono okoliczności dotyczące konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu.

Analizując opinię sporządzoną w postępowaniu odwoławczym Sąd dostrzegł, że biegła do swych ustaleń przyjęła dane dotyczące podmiotów prowadzących parkingi w zupełnie innym miejscu (województwie) niż działalność prowadzona przez skarżącego. Sporna opinia nie tylko nie zawierała analizy lokalnego rynku, ale również nie wyjaśniała w sposób logiczny przyczyn i sposobu wyboru do przyjętej oceny wskazanych w niej powiatów z województwa mazowieckiego.

Tymczasem, zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenie kosztów i wynagrodzenia za dozór można oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym działa podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Nadto, podmioty te winny prowadzić działalność tożsamą z działalnością skarżącego. Z przedmiotowej z opinii nie wynika jednak nawet to, czy działalność wykonywana przez wskazane podmioty była tożsama z działalnością strony.

Zauważyć również trzeba, że biegła winna uwzględnić specyfikę tzw. parkingu depozytowego przystosowanego do przechowywania pojazdów zwożonych przez policję - odmienną od działalności zwykłych parkingów strzeżonych ogólnodostępnych, na których kierowcy pozostawiają pojazdy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dane pochodzące od takich podmiotów nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia uśrednionej stawki dobowej na parkingu dozorowanym - specjalnym.

W sporządzonej opinii biegła nie scharakteryzowała parkingów przyjętych do porównań, w tym przede wszystkim w zakresie posiadanej infrastruktury, co powinno mieć wpływ na ustalenie ceny. Z opinii wynika również, że nie przeprowadziła wizji na parkingu skarżącego wobec czego, stwierdzenie cechy podobieństwa uznać należy za dowolne.

Ponadto, z opinii biegłej E. P. nie wynika, że dotyczy ona konkretnego pojazdu objętego konkretnym postępowaniem i konkretnym rozstrzygnięciem. Biegła wyliczyła średnią dla 13 pojazdów objętych pierwotnie przez Starostę Oleskiego jednym postępowaniem i jednym rozstrzygnięciem. Jednocześnie nie odnosi się do składników kosztów, o które wnioskował skarżący twierdząc, że ten kosztów tych nie wykazał. Pełnomocnik skarżącego słusznie natomiast zwraca uwagę, że w toku postępowania skarżący wyjaśniał powody uniemożliwiające mu udokumentowanie konkretnych kosztów, które poniósł w związku z dozorem. Ani biegła, ani organ nie odnieśli się do tego twierdzenia. W kalkulacji koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór biegła nie uwzględniła wszystkich wskazywanych przez skarżącego wydatków, np. kosztów ubezpieczenia OC podczas, gdy m.in. w tym zakresie skarżący zgłaszał żądanie ich uwzględnienia.

W świetle wskazanych nieścisłości i braku wyjaśnień uwzględniona przez Kolegium opinia nie mogła stanowić wiarygodnego i zasadniczego dowodu w sprawie. Nie można uznać, aby uwzględnione w niej okoliczności mogły dotyczyć skarżącego jako dozorcy. Tymczasem, organ odwoławczy przyjął ją jako zasadniczy i w istocie jedyny dowód w sprawie. W konsekwencji powyższego nie doszło do prawidłowego ustalenia i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Podkreślić trzeba, że wynagrodzenie za dozór pojazdów wykonywany w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego, najczęściej przez innych przechowawców, na terenie i w miejscu, właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju. Z kolei ustalenie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jak również jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania. Wyjaśnienie i udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich niewykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji ocena wiarygodności przyjętego wynagrodzenia uzależniona jest od właściwie przeprowadzonej analizy rynku, w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów, w okresie sprawowanego dozoru, w tym odpowiedniego wyboru parkingów depozytowych do porównania w opinii oraz od samej argumentacji przedstawionej przez organ. Opinia biegłego sporządzona w tym przedmiocie jest przy tym dowodem, który nie ma charakteru wiążącego i jak każdy inny podlega ocenie organu w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. Zwrócić należy uwagę, że z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów, organ pierwszej instancji dokonał analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych i w tym zakresie oparł się na udostępnionej przez Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dokumentacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Na podstawie tych materiałów organ pierwszej instancji dokonał oceny ofert złożonych przez samego skarżącego, jak również innych uczestników ww. postępowania. Poza tym organ odniósł się do umów zawieranych przez skarżącego, w których określono stawki za prowadzenie parkingu depozytowego, jak również usuwanie pojazdów. Określając koszty związane z przechowywaniem pojazdu odwołał się m.in. do opinii biegłego skarbowego, świadczącej o złym stanie technicznym przedmiotowego samochodu. Dokonując oceny Kolegium również powinno uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy. Tymczasem dokonana ocena zasadniczo ograniczyła się tylko do kwestii wyliczenia kosztów dozoru w kontekście powołanej wyżej nowej opinii biegłej. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego do ustalenia wysokości wydatków nie wzięto pod uwagę porównywalnych parkingów zlokalizowanych w województwie opolskim. Zdaniem Sądu nie można natomiast podzielić stwierdzenia organu, że powiat płocki o powierzchni około 1800 km2 liczący 104 tys. mieszkańców jest powiatem podobnym do, prawie o połowę mniejszego, powiatu oleskiego o powierzchni około 973 km2, liczącego około 64 293 ludności. Z tego też względu nie można zgodzić się z tym, że w opinii do porównania przyjęto parkingi podobne do parkingu skarżącego o podobnej lokalizacji rozumianej jako ogół infrastruktury towarzyszącej, w tym wielkość powiatu i liczba jego ludności. W konsekwencji też na akceptację nie zasługuje pogląd Kolegium, że przyjęty przez biegłą sposób ustalenia kosztów był wiarygodny.

Zauważyć należy również, że biegła dokonała wyliczenia wysokości kosztów koniecznych wydatków poniesionych na usunięcie i holowanie pojazdu z miejsca zdarzenia na parking strzeżony w [...] wyliczając średnią arytmetyczną odległości, na jakiej holowanie się odbyło na 28,8 km, podczas gdy sporny samochód holowany był przez 30 km. Przyjęcie takiego sposobu wyliczenia należności w tym zakresie doprowadziło do zaniżenia należnej kwoty o koszty związane z holowaniem pojazdu (zużytego paliwa) na odcinku co najmniej 1,2 km.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że z uwagi na wskazane nieprawidłowości, dotyczące ustalenia wydatków i wynagrodzenia, związanych z usunięciem pojazdu oraz wykonywaniem przez skarżącego nad nim dozoru, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne było sporządzenie całkiem nowej opinii i uzyskał taką opinię, zdaniem Sądu uzasadnione było uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanego bez wyczerpująco rozpatrzonego całokształtu materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym istotny mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że brak uzupełnienia przez rzeczoznawcę opinii uwzględnionej przez organ pierwszej instancji i konieczność sporządzenia nowej opinii, uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku oceny Sądu stanowiło przesłankę do uchylenia postanowienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W tym stanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie, a w pkt 2 wyroku o uchyleniu postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r.,

nr [...]. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 3 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach na które składa się: uiszczony od skargi wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 900 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym konieczności uzyskania prawidłowej opinii biegłego uwzględniającej dane dotyczące podmiotów prowadzących, w okresie którego dotyczy żądanie, podobne jak skarżący parkingi depozytowe na terenie województwa opolskiego. W opinii tej powinna być przedstawiona przy tym charakterystyka uwzględnionych parkingów pozwalająca na porównanie ich do parkingu prowadzonego przez skarżącego. Wobec wysokości wyliczonej przez skarżącego i wskazanej we wniosku łącznej kwoty wydatków i wynagrodzenia oraz braku dokumentów potwierdzających poniesione koszty, dokonując ustaleń organ powinien, stosując art. 102 § 2 u.p.e.a. i odpowiednio art. 836 Kodeksu cywilnego, wnikliwie rozważyć wszystkie koszty, zwłaszcza wskazywane tak, aby podmiot wykonujący dozór nie został pozbawiony należnego mu wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w związku z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.