Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2654/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy) działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017, poz. 2187 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako "strona skarżąca", "skarżąca") od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji) z dnia [...]kwietnia 2016 r., nr [...] wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]budynek dawnej "[...]" przy ul. [...] wraz z terenem w obrysie murów budynku, zlokalizowany na działce nr [...], obręb: [...],– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku zostało wszczęte z urzędu pismem organu I instancji z dnia [...] października 2017 r.

Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. właściciel obiektu - [...]sp o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]- przedstawił swoje stanowisko w sprawie wpisu do rejestru zabytków będącej w jej posiadaniu nieruchomości. Strona skarżąca wniosła o odmowę wpisania budynku do rejestru zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego wskazując, że budynek dawnej "[...]" pozbawiony jest cech zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a za wpisem do rejestru nie przemawia interes społeczny. Podkreślono również, że wpis do rejestru silnie ingeruje w konstytucyjne prawo własności. Strona niosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych na okoliczność wskazania, że przedmiotowa nieruchomość nie nosi cech zabytku.

Organ I instancji odniósł się do argumentów strony w notatce służbowej z dnia 15 listopada.2017 r., wskazując na kluczowe kompetencje organu w zakresie badana wartości będących podstawą ujęcia w ewidencji zabytków oraz wpisu do rejestru. W ocenie organu I instancji budynek dawnej "[...]" spełnia wszystkie wskazane w ustawie kryteria, a posiadane przez niego wartości w pełni odpowiadają współcześnie przyjętym i powszechnie praktykowanym systemom wartościowania zabytków. Przedmiotowy budynek pełni ponadto ważną rolę w strukturze zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...], a szczególnie, w istotnej części przestrzeni miejskiej jaką jest Park Miejski im. [...]. Jednocześnie, obserwowane z roku na rok zaniedbanie tego obiektu, jest przyczyną niebezpodstawnych obaw organu o dalsze losy obiektu.

Oględziny obiektu odbyły się w dniu [...] stycznia 2018 r. Podczas oględzin stwierdzono, ze budynek wymaga generalnego remontu. Wskazano na konieczność weryfikacji nośności stropów (drewniane i stalowo-ceramiczne). Zidentyfikowano znaczne zawilgocenie piwnic i ślady po oddziaływaniu wody opadowej z nieszczelnego dachu na poddaszu i w pomieszczeniach drugiego piętra. Właściciel poinformował o doraźnym zabezpieczeniu dachu przed przeciekaniem po zakupie nieruchomości. Ponadto stwierdzono, że układ wnętrza zachował się zasadniczo bez zmian, z dwoma klatkami schodowymi i okrągłym holem komunikującym schody główne. Wskazano na brak historycznego wyposażenia związanego z funkcją łaźni miejskiej, stolarka drzwiowa i okienna bezstylowa (częściowo wymieniona na nowe, plastikowe). Z istotnych, oryginalnych elementów dekoracyjnych wyróżniono terakotowe posadzki oraz żeliwne barierki i wykonane z piaskowca stopnie schodów. Podczas oględzin wykonano dokumentację fotograficzną obiektu oraz sporządzono protokół oględzin i notatkę służbową.

Z upoważnienia organu I instancji O J, zatrudniona na stanowisku inspektora ochrony zabytków, przeprowadziła kwerendę archiwalną w Archiwum Państwowym w [...]i Sądzie Rejonowym w [...], z której sporządziła notatkę służbową z dnia 1 marca 2018 r.

[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]ww. budynek wraz z terenem w obrysie budynku W orzeczeniu tej decyzji przywołał opis architektoniczny przedmiotowego budynku, jego historię w świetle rozwoju miasta i potrzeb społecznych jego mieszkańców, a także kontekst przestrzenny i architektoniczny w strukturze miejskiej. Organ konserwatorski określił wartości zabytkowe ww. obiektu, wskazując, iż wartości historyczne wynikają przede wszystkim z autentyczności substancji i formy budynku, dokumentacji jego historycznej funkcji (łaźni miejskiej) oraz znaczenia dla rozwoju przestrzennego i urbanistycznego [...]. Wartości artystyczne wyrażone są w harmonijnym zestawieniu bryły, dekoracji i detalu architektonicznego budynku, jego relacji z zespołem pobliskiej zabudowy i krajobrazem Parku Miejskiego, a także stylistycznym wpisaniem w nurt poszukiwań form tzw. "stylu narodowego". Wartości naukowe - poza znaczeniem obiektu dla dziejów miasta - reprezentowane są poprzez jego walor poznawczy dla badań nad rozwojem urbanistycznym miasta oraz twórczością architekta Wacława Nowakowskiego. Ponadto, [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał wysoką wartość budynku dawnej "[...]" w skali miejsca, jako ważnego elementu kompozycyjnego Parku Miejskiego oraz perspektyw widokowych Wzgórza [...], a także obiektu dokumentującego przejawy lokalnej aktywności społecznej w okresie międzywojennym. Odnosząc się do stanu technicznego i użytkowego ww. budynku, organ konserwatorski stwierdził iż jest on niezadowalający, głównie ze względu na skutki zalewania wodami atmosferycznymi, degradującymi substancję budowlaną obiektu. Podkreślił przy tym, że "pozostawienie obiektu bez ingerencji może zagrozić jego istnieniu lub spowodować konieczność bardziej zaawansowanych technologicznie i być może szkodliwych dla substancji autentycznej prac w przyszłości". Jednocześnie organ wyjaśnił, że adaptacja obiektu jest dopuszczalna z zastrzeżeniem ścisłego konsultowania prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a także przy ograniczeniu ingerencji w zewnętrzną strukturę oraz zachowaniu cennych elementów wnętrza budynku.

Odwołanie od tej decyzji wniosła strona skarżąca, która wskazała, że budynek przy ul. [...]zlokalizowany jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako układ urbanistyczno-krajobrazowy miasta [...]oraz ujęty w gminnej ewidencji zabytków, co wedle oceny strony zapewnia dostateczną ochronę prawną przedmiotowemu budynkowi. Następnie, polemizując z treścią zaskarżonej decyzji, strona wskazała, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z odstępstwem od projektu architekta W N, funkcję łaźni pełnił krótko, natomiast sama stylistyka obiektu oraz nieliczne zachowane oryginalne elementy wykończenia wnętrza nie są wystarczającym argumentem do wpisania do rejestru zabytków i objęcia takim samym rygorem jak np. [...]. Ponadto zarzucono organowi I instancji, że nie dokonał własnych ustaleń bazując na jednym opracowaniu znajdującym się w aktach sprawy, zaniechał przy tym kwerendy materiałów archiwalnych, nie zlecił opracowania żadnych ekspertyz oraz badań architektonicznych, konserwatorskich i archeologicznych. Jednocześnie skarżąca wskazała, że budynek przy [...]wymaga przeprowadzenia remontu kapitalnego, co w sytuacji wpisania ww. obiektu do rejestru zabytków spowoduje konieczność dostosowania prac do wymogów konserwatorskich i podniesienie kosztów remontu. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...]września 2018 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że budynek dawnej "[...] przy ul. [...], którego budowa przypada na lata 1918-1923, został zrealizowany na podstawie projektu architekta W N. Formy kształtujące jego wyraz architektoniczny zostały uproszczone w odniesieniu do pierwotnego projektu, niemniej jednak odzwierciedlają jego podstawowe założenia. Budynek ten jako obiekt użyteczności publicznej, wpisano bowiem w nurt tworzenia przestrzeni odwołującej się do idei nowej państwowości niepodległej Polski. Łączy tym samym funkcję i formy kojarzone z nowoczesnością, a jednocześnie realizuje program tzw. "stylu narodowego", mając za zadanie kształtować poczucie tożsamości narodowej. W tym celu architekt wykorzystał sprawdzony repertuar form klasycznych. Wprowadził zatem m.in. elementy barokizujące, postrzegane jako w tym regionie jako dziedzictwo kultury polskiej. W tym zakresie realizacja odpowiada koncepcji autorskiej W N, również po uwzględnieniu przekształceń wynikających z eksploatacji tego obiektu. Tym samym w obecnym stanie zachowania omawiany budynek posiada wartości artystyczne, reprezentowane przez bryłę, formę budynku, a także jego detal architektoniczny oraz autentyczne elementy wystroju wnętrza.

Budynek ten posiada także wartości historyczną i naukową. Pierwotna funkcja łaźni publicznej, w latach powojennych została zaniechana (jednak budynek nadal stanowił obiekt użyteczności publicznej). Funkcja ta, odzwierciedlona w przyjętej nazwie budynku, z przyczyn oczywistych jest niematerialną wartością historyczną obiektu, związaną z tożsamością miejsca i dziejami miasta. Nie wymaga zatem przywrócenia, niemniej jednak wpływa na konieczność utrzymania skali, bryły i formy budynku, jako nośnika ww. wartości. Omawiany budynek, posiadający bogato udokumentowaną historię (co potwierdza kwerenda archiwalna przeprowadzona przez organ pierwszej instancji - notatka służbowa w aktach sprawy). Omawiany budynek stanowi samym przyczynek do badań w zakresie historii miasta, rozwoju społecznego w wolnej Polsce oraz zagadnień dotyczącej infrastruktury sanitarnej. Równocześnie stanowi dokument dla badań nad historią architektury polskiej po 1918 r. oraz jest dopełnieniem katalogu projektów i realizacji w spuściźnie W N.

Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że poza samoistnymi wartościami zabytkowymi, budynek przy [...] posiada też wyjątkowe walory przestrzenne i kompozycyjne. Jego lokalizacja w sposób zamierzony jest spójna z kompozycją Parku Miejskiego oraz koresponduje z pobliską dominantą Wzgórza [...]. Budynek ten wpisuje się skalą, stylem i formą w charakter zespołu zabudowy, będąc tym samym czytelnym elementem dziedzictwa kulturowego miasta.

Zdaniem organu odwoławczego z ustaleń faktycznych wynika, że budynek przy [...]zachował czytelną, historyczną formę architektoniczną oraz istotny kontekst przestrzenny, pozwalają organom ochrony zabytków obu instancji na stwierdzenie, iż przedmiotowy budynek posiada wartości zabytkowe - historyczne, artystyczne i naukowe, w stopniu upoważniającym do objęcia go indywidualną ochroną prawną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa. Jedną z form ochrony konserwatorskiej jest wpis do rejestru zabytków, wymieniony w art. 7 tej ustawy. Przy czym ustawodawca przewidział możliwość indywidualnego wpisania do rejestru zabytków obiektu, który jednocześnie jest elementem układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 3 ww. ustawy, wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Zatem fakt położenia budynku dawnej "[...]" w granicach objętego już ochroną konserwatorskiego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] (numer rejestru [...], decyzja z [...]09.1947 r. oraz z [...]08.1976 r.), nie stanowi przesłanki do odstąpienia od indywidualnego wpisania tego obiektu do rejestru zabytków. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej organ podkreślił, że również przed indywidualnym wpisem do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, wobec dotychczasowej formy jego ochrony, jako elementu ww. układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]oraz obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków, wymagane było uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a tym samym spełnienie wymogów konserwatorskich przy ewentualnym remoncie.

Reasumując Minister stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, zatem nie mogą stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]., wnosząc o uchylenie decyzji o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika postępowania tj.

a. naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że budynek może być wpisany do rejestru zabytków, jako spełniający normatywne kryteria uznania za zabytek,

b. naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy poprzez uznanie, że budynek spełnia cechy zabytku, posiada wartości zabytkowe, pomimo braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej,

c. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady proporcjonalności, przejawiające się w nieuzasadnionej ingerencji władczej ingerencji w prawo własności, podczas gdy zakładane cele organ mógł osiągnąć w oparciu o dotychczas stosowane instrumenty prawne, w tym w szczególności wpisu obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków przyjętej Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...],

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych oraz niepełne, fragmentaryczne zbadanie sprawy, poprzez pominięcie faktu, że budynek przez wiele lat był intensywnie eksploatowany na cele publiczne, które nieuchronnie musiały powodować jego stopniową degradację, a także wprowadzanie zmian użytkowych bez jakiegokolwiek nadzoru, co winno nakazywać sceptycyzm co do wiarygodności oceny zabytkowych walorów budynku, skoro nie były one dostrzegane przez organ w okresie poprzedzającym sprzedaż Budynku na rzecz podmiotu prywatnego,

b. naruszenie art. 7 i 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i oparciu ustaleń w głównej mierze na źródłach pośrednich w postaci artykułów prasowych, w tym w szczególności brak przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego, czy też zlecenia ekspertyzy technicznej budynku, a także oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego zmierzających do pozyskania materiału dowodowego, na którym organ mógłby oprzeć swe ustalenia,

c. naruszenie art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez zdawkowe uzasadnienie decyzji, bez przywołania dostatecznie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie ustaleń wskazujących, że przedmiotowy Budynek spełnia cechy zabytku, a zastosowania tak dalece idącej formy ochrony jest konieczne dla ochrony jego rzekomych zabytkowych walorów.

Skarżąca wskazała m.in., że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ogranicza się do formułowania arbitralnych i ogólnikowych ocen bez ich jakiegokolwiek uzasadnienia. W szczególności organ wskazuje, że budynek posiada wartości artystyczne, bez oznaczenia jakie konkretnie elementy Budynku mają rzekomo je reprezentować. Organ ogólnie wskazuje, że są one reprezentowane przez "detal architektoniczny" i "wystrój wnętrze" bez oznaczenia ich charakterystyki wskazującej na ów artystyczną wartość.

Zdaniem skarżącej wątpliwy jest także charakter rzekomych wartości historycznych budynku. Budynek znajdujący się w [...]wybudowany, dla archaicznej z dzisiejszego punktu widzenia funkcji łaźni publicznej, w latach 1921-1923, pełnił tę funkcję przez kilka lat z poważnymi zastrzeżeniami tyczącymi rozwiązań technicznych i technologicznych. Zastosowano mało wydajne urządzenia czego wynikiem były plany, już w końcu lat 20 tych, związane z rozbudową i modernizacją wyposażenia. Po II wojnie światowej zdemontowano urządzenia, a w budynku mieścił się Miejski Ośrodek Zdrowia. Wyremontowany i prawdopodobnie przebudowany w 195 lr. w latach 1983-2010 budynek użytkowany był przez Wojewódzką Komendę Policji i mieścił policyjną izbę dziecka.

Skarżąca podkreśliła, że historyczne przeznaczenie budynku jako Miejskiego Ośrodka Zdrowia czy też Wojewódzkiej Komendy Policji nie jest nośnikiem istotnych wartości historycznych. Pierwotne przeznaczenie budynku, które w budynku było realizowane w bardzo krótkim okresie, jak trafnie wskazuje organ nie wymaga przywrócenia. Bryła i forma budynku nie wiąże się ściśle z przeznaczeniem budynku jako łaźni. Zewnętrzny wygląd budynku nie wskazuje na jego przeznaczenie, w szczególności historyczne przeznaczenie historyczne sprzed blisko setki lat. Tym bardziej, że budynek w późniejszym okresie był poddawany licznym zmianom i był intensywnie eksploatowany przez instytucje publiczne. Organ II instancji w żadnym stopniu nie wskazał w decyzji jakie wartości naukowe wiążą się z budynkiem.

Skarżąca podniosła, że przystosowanie do funkcjonowania w obecnym czasie budynku wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz lokalizacja na terenie wpisanym do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...]już niesie dodatkowe trudności i wzrost kosztów związanych z jego kapitalnym remontem, a następnie utrzymaniem obiektu. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nieruchomych koszty te wydatnie zwiększy i rodzi pytanie o ich zasadność. Po podliczeniu kosztów remontu może się okazać, że przy konieczności dostosowania się do wymagań konserwatorskich konieczne będzie przesunięcie remontu w czasie bądź wystawienie obiektu na sprzedaż, dodatkowo utrudnioną przez wpis do rejestru.

Skarżąca podkreśliła, że rzekomych walorów naukowych, artystycznych czy historycznych obiektu, organy administracji nie dostrzegały w okresie kiedy był on we władaniu instytucji publicznych. To właśnie w okresie intensywnej eksploatacji obiektu przez organy policji (w budynku funkcjonowała policyjna izba dziecka) doszło do jego degradacji i znacznego zniszczenia.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji poczyniły ustalenia zawarte w opinii właściwie wyłącznie na podstawie opracowania załączonego do akt nie czyniąc żadnych własnych ustaleń. Organy nie wyjaśniły, jaki materiał dowodowy posłużył do poczynienia ustaleń co do historycznych, artystycznych i naukowych walorów budynku, w aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek materiałów archiwalnych, wyników badań, opinii, ekspertyz, które pozwalały przynajmniej na krytyczną oceną twierdzeń zawartych w załączonym artykule. Zdaniem strony skarżącej w świetle powyższego musi dziwić uzasadnienie organu dla oddalenia wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii (ekpertyzy) biegłego na okoliczność zabytkowego charakteru obiektu, z którego wynika, że zdaniem organu wystarczające jest odwołanie się do kompetencji własnych organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja dnia [...]września 2018 r. znak: [...], którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) z dnia [...]kwietnia 2016 r., nr [...]. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]budynek dawnej "[...]" przy ul. [...]wraz z terenem w obrysie murów budynku, zlokalizowany na działce nr [...], obręb: [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis obiektu, ale też dokonał jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych.

Zdaniem organu konserwatorskiego, wartość historyczna obiektu wynika przede wszystkim z jego autentyczności. W porównaniu z innymi kieleckimi budynkami użyteczności publicznej, można uznać łaźnię za obiekt nieprzekształcony, który zachował oryginalną substancję budowlaną, prezentującą pod względem techniki wykonania i materiałów cechy właściwe dla budownictwa okresu międzywojennego. Przeprowadzone zmiany wynikają z koniecznych remontów i adaptacji np. wymiana pokrycia dachowego i być może wprowadzenie nowych podziałów we wnętrzach. Elewacje zachowały się w stanie niezmienionym, natomiast nie zachowało się pierwotne wyposażenie związane z funkcją łaźni miejskiej. Do dziś we wnętrzu budynku rozpoznać można jednak dbałość o jego estetykę publicznego gmachu: okrągły przedsionek w ryzalicie narożnym łączący klatkę schodową i korytarze kondygnacji, dekoracyjną terakotową posadzkę ciągów komunikacyjnych czy żeliwne, dekoracyjne poręcze schodów. Zidentyfikowany z dużym prawdopodobieństwem autentyzm formy (zachowanie obiektu bez większych zmian) oraz autentyzm substancji (brak potwierdzonych informacji o większych ingerencjach w substancję) są podstawową wartością zabytku.

Organ konserwatorski wskazał, że wartość historyczna zabytku wynika również z ważnej roli, jaką pełnił w okresie międzywojennym w [...]. Wychodząc naprzeciw sytuacji sanitarnej w mieście i potrzebom mieszkańców, miasto zrealizowano ważną i kosztowną inwestycję na rzecz lokalnej społeczności (przy udziale specjalnie powołanego w tym celu komitetu). Magistrat miasta rozważał rozbudowę łaźni i modernizację obsługujących ją urządzeń, co świadczy o dostrzeganych potrzebach i istotnym znaczeniu tej infrastruktury dla miasta w okresie międzywojennym. Wartości historyczne omawianego obiektu wynikają także z powiązań budynku z działalnością architektoniczną jego projektanta - W N, który jest autorem kilku ważnych realizacji powstałych w okresie międzywojennym w [...]: gmachu Izby Kontroli Państwa ([...]), Szkoły Powszechnej ([...]), Seminarium Nauczycielskiego z salą gimnastyczną ([...]), Gimnazjum [...]).

Wskazując na wartość artystyczną budynku, organ konserwatorski wskazał, że wynika ona bezpośrednio z jego struktury zabytkowej. Pomimo "usługowej" funkcji łaźni miejskiej, budynek zaprojektowany został z dbałością o estetykę i wykończenie. Budynek charakteryzuje się zwartą bryłą akcentowaną ryzalitem narożnym oraz przybudówką, wysokim dachem oraz przemyślaną dekoracją architektoniczną elewacji. Całość jawi się jako spójna koncepcja w duchu historyzującym, bazująca na rozwiązaniach zaczerpniętych z estetyki klasycyzującej i barokizującej.

Natomiast wartość naukowa budynku wynika z potwierdzonych wartości autentyzmu formy i substancji oraz jego związków z historią rozwoju infrastruktury i społeczności lokalnej miasta [...]. Budynek stanowi świadectwo dziejów, jako przejaw inwestycji Magistratu w rozwój i poprawę warunków życia w mieście oraz aktywności lokalnej społeczności, która w czynny sposób uczestniczyła w jego powstaniu. Budynek ten jest materialnym przejawem starań Magistratu i samych mieszkańców o poprawę ładu, funkcjonalności i jakości infrastruktury miasta [...].

Tym samym w ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że budynek przez wiele lat był intensywnie eksploatowany na cele publiczne, które nieuchronnie musiały powodować jego stopniową degradację, co winno nakazywać sceptycyzm co do wiarygodności oceny zabytkowych walorów budynku, skoro nie były one dostrzegane przez organ w okresie poprzedzającym sprzedaż budynku na rzecz podmiotu prywatnego, wskazać należy, iż są one bezpodstawne. W świetle ww. przepisów irrelewantne jest dla zastosowania wynikających z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, kto był właścicielem budynku na przestrzeni ostatnich lat i dziesięcioleci, i czy budynek objęty ochroną konserwatorską był wcześniej eksploatowany na cele publiczne.

Stwierdzić należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej podkreślić należy, że nie można się zgodzić, iż organy obu instancji poczyniły ustalenia zawarte w decyzjach wyłącznie na podstawie opracowania załączonego do akt nie czyniąc żadnych własnych ustaleń. Oprócz znajdujących się aktach sprawy artykułów: M K "Architektura jako platforma wspólnotowej narracji, [...]okres działalności WN 1919-1924" (Studia Muzealno-Historyczne, 2014 r. tom 6) oraz [...] "Budowa łaźni [...]przy ul[...] (1915-1025)" (Studia Muzealno-Historyczne, 2009 r. tom 1), w przedmiotowej sprawie przeprowadzono kwerendę archiwalną budynku oraz jego oględziny.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zarzucających niepowołanie przez organ biegłego do oceny spełnienia przez sporny budynek kryteriów uznania go za zabytek, stwierdzić należy, że organy prawidłowo uznały, że ocena czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków, jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w urzędzie ochrony zabytków urzędnicy powinni posiadać specjalistyczną wiedzę i doświadczenie konserwatorskie. Co do zasady wiedza urzędników powinna pozwolić na określenie charakteru konkretnego obiektu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn.. akt II OSK 1512/11, LEX nr 1413434) do rejestru zabytków może być wpisany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Organ ma możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z określonej dziedziny dopiero w sytuacjach wątpliwych, kontrowersyjnych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, o czym świadczą omówione wyżej dowody. Oświadczenie skarżącej o braku cech charakteryzujących zabytek, nie poparte innymi dowodami, nie świadczy automatycznie, że stan faktyczny jest sporny. Zdaniem Sądu zebrany w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej. Nie było potrzeby, jak wskazała strona skarżąca, sporządzania dodatkowych opinii biegłych.

Dodatkowo wskazać należy, że wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu . Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.

Sąd podziela także pogląd organu, że fakt położenia budynku dawnej "[...] w granicach objętego już ochroną konserwatorskiego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], nie stanowi przesłanki do odstąpienia od indywidualnego wpisania tego obiektu do rejestru zabytków.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.