Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 843/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W.G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec W.G. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż W.G., wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu [...] października 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest emerytowanym policjantem. Na emeryturę przeszedł po 31 latach uczciwej , pełnej poświęcenia i sumiennej służby. Ze względu na przekonanie, że chce zwalczać przestępczość kryminalną, został w roku 1985 funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej. Następnie od [...] września 1986 r. zajmował stanowisko [...] w Wydziale [...] Biura "[...]" Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zajmując się przestępstwami kryminalnymi. Po odzyskaniu suwerenności przez Polskę, wnioskodawca został mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...] Komendy [...] Policji. W 2003 r. rozpoczął służbę w [...] Komendy Głównej Policji, zajmując kolejno stanowiska: kierownika sekcji, zastępcy naczelnika i naczelnika wydziału. Zaznaczył, że w latach 2003-2016 realizował zadania służbowe w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Podkreślił, że efekty jego pracy były doceniane przez przełożonych, o czym świadczą awanse w stopniach i stanowiskach służbowych, a także przyznane nagrody, wyróżnienia, nadane odznaczenia i medale m.in. Brązowy, Srebrny i Złoty Krzyż Zasługi, Brązowa i Złota Odznaka "Zasłużonego Policjanta" oraz Srebrny Medal za długoletnią służbę.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że W.G. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej okres służby od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni. Całkowity okres służby wynosi natomiast 30 lat, 4 miesiące i 16 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres 2 lat i 1 dnia służby w Zmotoryzowanych Odwodach Milicji Obywatelskiej Stołecznego Urzędu Spraw Wewnętrznych.

Kopie akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie zawierają dokumentów wskazujących, aby W.G. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września

1989 r.

Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wynika, że W.G. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Strona wielokrotnie była wyróżniania nagrodami pieniężnymi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Przekazane dokumenty zawierają również zapis o obniżeniu wymienionemu w roku 2006 r. dodatku funkcyjnego. Jednocześnie poinformowano, że wymieniony w latach 2003-2016 pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez W.G. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W opinii Komendanta Głównego Policji funkcjonariusz rzetelnie wykonywał bowiem zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby W.G. Ponadto, przekazana przez Policję dokumentacją zawiera informację, że wnioskodawca w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ podniósł jednak, że w sytuacji, w której służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni, co stanowi około 15 % całego okresu służby, który wynosi 30 lat, 4 miesiące i 16 dni, to nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Bez mała 4-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Reasumując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.G., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie:

1) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieuprawnione i nieznajdujące oparcia w

treści materiału dowodowego uznanie, iż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu skutkujące wyłączeniem stosowania art. 15c tej ustawy, podczas gdy zarówno przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., jak i przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, zostały spełnione łącznie oraz udowodnione, co w konsekwencji powinno skutkować przywróceniem skarżącemu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w wysokości określonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (nr pisma [...]) o ponownym ustaleniu wysokości emerytury;

2) art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne zastosowanie go, w sytuacji, gdy z treści materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż w stosunku do skarżącego należy zastosować art. 8a ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ustawy zaopatrzeniowej, co w konsekwencji winno skutkować przywróceniem mu prawa do zaopatrzenia emerytalnego w nieobniżonej wysokości;

3) art. 15 w zw. z art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezastosowanie go przez organ decyzyjny, w sytuacji, gdy zostały łącznie spełnione przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, co skutkuje wyłączeniem stosowania art. 15c ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, i zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej organ winien był zastosować art. 15 ustawy;

4) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż w art. 8a wyliczono cztery przesłanki, których spełnienie jest konieczne w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz przesłanki wykonywania zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu bezsprzecznie prowadzi do wniosków, iż zawarte zostały w nim wyłącznie dwie przesłanki – krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia – których łączne spełnienie jest konieczne w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Zwrócił uwagę, że przesłanka krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. została spełniona i udowodniona, bowiem całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat, 4 miesiące i 16 dni, natomiast służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni, co stanowi mniej niż 13% całego okresu służby skarżącego, a nie jak stwierdził organ "około 15%". Porównując jej okres do całego okresu służby skarżącego niesprawiedliwym byłoby zatem uznanie, iż okres 3 lat i niecałych 11 miesięcy niweczy ponad 26 lat nienagannej służby na rzecz Rzeczpospolitej z narażeniem życia i zdrowia. Pełnomocnik zwrócił uwagę nadto na dysproporcję pomiędzy stanowiskami i wiążącą się z nimi odpowiedzialnością, które skarżący zajmował ówcześnie, tj. przed lipcem 1990 r., a stanowiskami które zajmował przez resztę okresu służby. Od roku 2003 skarżący zajmował bowiem stanowiska kierownicze w [...] Komendy Głównej Policji, później [...] Policji. To wyłącznie podkreśla, jak krótkotrwały, chwilowy i epizodyczny charakter miała służba skarżącego przed lipcem 1990 r.

Nadto w ocenie pełnomocnika przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia również została udowodniona. Świadczą o tym zarówno informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Przez cały okres służby skarżący nie dopuścił się żadnego przewinienia dyscyplinarnego, nie prowadzono przeciwko niemu postępowań karnych, czy karno-skarbowych. Bardzo pozytywna opinię na temat służby skarżącego oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków w jej trakcie, wydał Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że we wniosku z dnia [...] października 2017 r. skarżący wyliczył ilość czynności wykonywanych w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu z wyszczególnieniem ich liczby w konkretnych latach. Od momentu objęcia stanowiska kierowniczego sekcji [...] Wydziału [...] Komendy Głównej Policji w 2003 r. do zwolnienia ze służby w 2017 r. skarżący brał udział w 171 czynnościach, podczas wykonywania których istniało bezpośrednie zagrożenie jego życia i zdrowia, co zostało udowodnione odpowiednim zaświadczeniem.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik stwierdził, że organ błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły łącznie przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, czego następstwem są kolejne naruszenia.

Dodatkowo w ocenie pełnomocnika organ w uzasadnieniu decyzji dopuścił się naruszenia przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z prawidłową wykładnią wskazanego przepisu oraz orzecznictwem w przepisie dwie przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Zatem błędne jest twierdzenie organu, że powyższy przepis zawiera dwie przesłanki formalne, jednak spełnienie ich nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest również zweryfikowanie przez organ, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Rozdzielenie przesłanki zawartej w pkt 2 ust. 1 art. 8a na dwie oddzielnie weryfikowane tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz wykonywanie zadań i obowiązków z narażeniem zdrowia i życia również jest sprzeczne z brzmieniem przepisu.

Zatem pełnomocnik skarżącego stwierdził, że wykładnia przepisu dokonana przez organ decyzyjny jest błędna.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnoszą się do zarzutów skargi podkreślił, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez W.G. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Skoro jednak skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni, tj. niespełna 13 % całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec W.G. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze odnośnie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że przepis ten zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały" trafnie zauważył, iż pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie sposób jednak uznać, aby prawidłowo zrekonstruował znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Należy bowiem mieć na względzie, że posługując się pojęciem "krótkotrwałości" prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie jak to wydaje się przyjmować organ powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał bowiem mieć przede wszystkim na względzie prawodawca przyjmując omawianą regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Z tej perspektywy zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pracy kilkudziesięcioletniej (w przypadku skarżącego obejmującej 30 lat, 4 miesiące i 16 dni) okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni może być określany jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby funkcjonariuszy określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "chwilowy", "doraźny", "nietrwały", "przejściowy" czy "przemijający" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie sposób wyprowadzić z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ww. ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej - ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145). Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad projektem ustawy w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.

Jak wynika z tychże dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości odnośnie stosowania reguł z ujętego w projekcie ustawy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. [...] wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł [...] - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych. Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. [...], wypowiedź posła [...], według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych.

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr [...]" (s. [...] zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - [...]).

Zaznaczyć przy tym należy, że w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. [...] ww. zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - [...]).

W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka, czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat, 10 miesięcy i 23 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wynika z niego, że W.G. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat, 4 miesiące i 16 dni.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała 3 lata, 10 miesięcy i 23 dni, wobec sumiennego wykonywania obowiązków przez 30 lat, 4 miesiące i 16 dni (w tym przez 14 lat w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu), nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W konsekwencji organ błędnie uznał, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2018 r. oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że W.G. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że przekazana przez Policję dokumentacja zawiera informacje, że skarżący w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Uznając jednak, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego organ nie zawarł w decyzji jakichkolwiek rozważań na okoliczność, czy w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister stwierdził jedynie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ nie wyjaśnił jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia. Nie odniósł się do przywołanej w decyzji okoliczności nadania skarżącemu licznych odznaczeń i medali, w tym Brązowego, Srebrnego i Złotego Krzyża Zasługi. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2019 r., poz. 25), Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Organ dopuścił się tym samym naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia, organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Weźmie przy tym pod uwagę, że służba w latach 2003-2016 pełniona była przez W.G. w warunkach zagrożenia życia i zdrowia.

Zależnie od dokonanej ponownie wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Odnośnie natomiast zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ww. ustawy Sąd wyjaśnia, iż przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których rozstrzygniecie pozostawiono uznaniu organu.