Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 289/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148, art. 154.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 162/17 w sprawie ze skargi G. T. Polskiej Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uwzględnił skargę G. T. Polska Spółki z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając tą decyzję oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W związku z ogłoszonym przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ postępowaniem, prowadzone w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: [...], rozstrzygnięciem z dnia [...] czerwca 2014 r., dokonano wyboru dwóch ofert, które w rankingu końcowym uzyskaly najwyższą liczbę punktów, tj. ofert C. O. im. prof. F. Ł. w B. – 78,94 punktów oraz L. M. D. sp. z o.o. w W. – 78,94 punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta skarżącej, która w trakcie konkursu uzyskała 77,94 punkty.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołań M.-M. sp. z o.o. w G., G. T. P. sp. z o.o. w G. i T.N.N. N. sp. j. w B., od rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2014 r., odwołania te oddalił.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wyniku wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Wskazał, że przyczyną niewybrania oferty skarżącej było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu, podczas gdy oferenci plasujący się na dwóch pierwszych miejscach rankingu przedstawili oferty w całości pokrywające zapotrzebowania świadczeń objętych konkursem, jednocześnie zapewniły całkowite zabezpieczenie potrzeb świadczeniobiorców w przedmiotowym zakresie, a równocześnie łącznie wyczerpały pulę środków przeznaczonych przez NFZ na sfinansowanie kontraktów w tym zakresie. Organ podał, że kwota przeznaczona na zawarcie umów wynosiła 1.928.857,50 zł, gdy dwóm zwycięskim oferentom zaproponowano łącznie kwotę 1.928.851,58 zł, co stanowi równowartość 242.014 świadczeń i wyczerpywało przeznaczoną przez NFZ pulę. Organ zaznaczył jednocześnie, że wynegocjowana cena za jedno świadczenie wyniosła 7,97 zł, gdy w ogłoszeniu konkursu podano cenę oczekiwaną 8,85 zł. W ocenie organu brak było więc podstaw do przyjęcia, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia obowiązkowych negocjacji w całości organ wskazał, że komisja konkursowa prowadziła negocjacje co do ceny ze wszystkimi oferentami, natomiast z uwagi na wyniki rankingu ofert negocjacje co do ilości świadczeń prowadzono jedynie z podmiotami oferującymi najniższą cenę i równocześnie uzyskali najwyższą liczbę punktów.

Za niezasadny organ uznała również zarzut posługiwania się przez komisję niejawną dla oferentów procedurą, która ma charakter aktu wewnętrznego i wskazówek technicznych skierowanych do pracowników Funduszu. Stosowana procedura nie była sprzeczna z przepisami powszechnie obowiązującymi w zakresie regulacji zasad przeprowadzenia konkursu. Nie jest ona skierowana do oferentów i nie wiąże ich w żaden sposób.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., o sygnaturze II SA/Bd 1184/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Ponadto Sąd zarzucił organowi brak szczegółowych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria w zderzeniu z ofertami, brak wykazania zgodności przebiegu rokowań i w szczególności podstaw do ograniczenia ich zakresu z zasadami równości i uczciwej konkurencji oraz braki uzasadniania decyzji stanowiące podstawę do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

W wyniku wniesionej przez skarżąca spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1293/15 uchylił wymieniony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stwierdzając, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) nie było przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 ustawy.

Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że spór zaistniały w sprawie dotyczył dwóch zasadniczych kwestii - legalności części aktów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz prawidłowości zastosowania (w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy) i przeprowadzenia kontroli zastosowania (w kontrolnym postępowaniu administracyjnym) przepisów stanowiących procedurę zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do drugiej z wymienionych spornych kwestii, Sąd I instancji stwierdził, że organ w obu wydanych w sprawie decyzjach dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej spółki. Sąd wskazał, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji - art. 134 ust. 1 ustawy. Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sposób nierozerwalny powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami.

Wskazując na treść art. 148 i art. 146 u.ś.o.z., Sąd wskazał, że weryfikacja, czy w sprawie, w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców, nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swojej ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów. Sąd I instancji zauważył że, pomimo, iż skarżąca spółka konsekwentnie podnosiła w ramach kontrolnego postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana, oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi – urządzenie analogowe, cyfrowe oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną, orzekający w sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach, że komisja konkursowa zbadała w toku postępowania kwestie objęte wymienionymi zarzutami i nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Organ, w ocenie Sądu, nie zweryfikował tym samym samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Sąd wskazał w tym zakresie, że organ w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji wskazał wyłącznie na zastosowane w konkursie zasady punktacji (oceny) i porównał jedynie ilość punktów przyznanych poszczególnym oferentom w ramach poszczególnych kryteriów porównawczej oceny. Nie skonfrontował przy tym tej oceny z samymi ofertami, w szczególności w zakresie objętym zarzutami skarżącej, nie ustalił w sposób samodzielny i indywidualny, czy przyznana ilość punktów oparta została na prawdziwych i poprawnych informacjach, a jedynie wskazał na tabelę zawierającą końcową ocenę ofert poszczególnych świadczeniodawców, nie konfrontując jej ustaleń z samymi ofertami. Zdaniem Sądu oznaczało to, że w sprawie nie przeprowadzono rzeczywistej, a jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która to kontrola nie pozwalała rozstrzygnąć, czy w sprawie nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Ponadto Sąd zauważył, że organ nie wyjaśnił i nie odniósł się w należyty sposób również do zarzutu błędnych ustaleń punktacji za poszczególne pytania. W aktach administracyjnych brak było kwestionowanych regulacji, co tym samym uniemożliwiło ocenę tego zarzutu przez Sąd. Podobnie, organ nie odniósł się do zarzutu związanego ze zmianą kryteriów oceny w toku postępowania związanego na skutek wystąpienia przez komisję konkursową o dokonanie interpretacji pytań w centrali NFZ.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej spółki dotyczącego zakresu przeprowadzonych ze skarżącą negocjacji. Wskazał, że z przepisu art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., wynika, iż przeprowadzenie negocjacji zarówno co do ceny świadczeń opieki zdrowotnej, jak i ich liczby, pozostawione zostało uznaniu organu. Świadczy o tym użyty w przepisie zwrot, że komisja "może przeprowadzić" negocjacje z oferentami. Decyzja komisji w tym zakresie powinna jednak nastąpić z poszanowaniem zasady równości świadczeniodawców, albowiem tego wymaga obowiązująca w całym postępowaniu w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców (art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.). Nie oznacza to jednak, że wymaga ona, aby komisja prowadziła negocjacje, o których mowa w art. art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., ze wszystkimi świadczeniodawcami i w pełnym zakresie. Za nieskuteczne Sąd uznał również zarzuty skarżącej spółki dotyczące legalności części aktów, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1, lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. oraz przepisów art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z samą ofertą oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczny punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego.

Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o zamianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi I instancji tylko naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. oraz przepisów art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z samą ofertą oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczny punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych, podczas gdy prawidłowa ocena całokształtu sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego.

Podkreślić należy, iż same zarzuty skargi kasacyjnej zostały uzasadnione w sposób nader lakoniczny. Uzasadnienie to brzmi następująco: "Organ nie zgadza się z zarzutami o braku szczegółowego wyjaśnienia co do dokonanej oceny punktowej poszczególnych ofert i co do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w środkach odwoławczych wnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego przez skarżącą Spółkę. Zdaniem Sądu, organ ma obowiązek swoją ocenę oferty zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej a nie innej liczby punktów. Należy jednak wskazać, że w uchylonej decyzji organ dokonał oceny punktowej wszystkich ofert, opierając się na obiektywnych dla wszystkich oferentów kryteriach. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut niewyjaśnieni tej okoliczności. Odnośnie nierozpoznania zarzutów co do potencjału jednego z oferentów, należy wskazać, że wbrew tezom zawartym w uzasadnieniu wyroku, okoliczność ta była przedmiotem rozważań organu. Rozważania te nie były może szczególnie obszerne, jednak zarzuty oferentów co do potencjału konkurenta nie przeszły niezauważone w rozstrzygnięciu organu. W ocenie organu administracyjnego powyższy wyrok Sądu administracyjnego pierwszej instancji nie jest poprawny, albowiem wydany został z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływ ten wyraża się poprzez uchylenie decyzji organu, mimo braku ku temu przesłanek na gruncie prawa procesowego, ale również materialnego." (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowana i uzasadniona skarga kasacyjna narusza wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a., które zostały wyżej przypomniane przez NSA, co w konsekwencji uniemożliwia ich wnikliwe rozpatrzenie przez NSA oraz utrudnia ocenę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora, naruszył Sąd I instancji. Tak ogólnie, lakoniczne, niejasne sformułowanie zarzutów i ich bardzo skąpe, ogólnikowe uzasadnienie nie pozwala na uznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej za poprawnie sformułowaną.

Mając jednak na uwadze uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty analizowanej skargi kasacyjnej są niezasadne. W ocenie Sądu II instancji WSA, w zaskarżonym wyroku, nie naruszył ani wymienionych przepisów k.p.a., ani wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ w obu decyzjach dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej spółki. Stosownie do treści art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. organ ma obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, przy czym istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. Art. 142 ust. 5 pkt 1 u.ś.o.z. określa kryteria wyboru oferty, do których zalicza ciągłość, kompleksowość i dostępność udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Kryteria porównawcze złożonych ofert wymienione zostały w treści art. 148 u.ś.o.z. Zgodnie z tym przepisem, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Szczegółowe kryteria oceny ofert określa na podstawie art. 146 u.ś.o.z. Prezes Funduszu. Rację ma Sąd I instancji, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż: "Weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców, nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swojej ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej, a nie innej liczby punktów (...). Tylko wówczas bowiem organ może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego. Zwrócił na to już uwagę WSA w B. w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Bd 1184/14, wskazując na konieczność zweryfikowania i wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przez organ przyczyn dokonania określonej oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, a wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko nie zostało przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. zakwestionowane. Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli w trybie określonym w przepisach art. 154 u.ś.o.z. zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (wyrok NSA 11.07.2012 r., II GSK 121/12). Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować materię stanowiąca przedmiot zarzutów odwołania." (s. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyrok WSA).

W ocenianej sprawie jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, pomimo że skarżąca podnosiła w ramach postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana, oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi (urządzenie analogowe, cyfrowe) oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną, orzekający w sprawie organ ograniczył się do stwierdzenia w wydanych w sprawie decyzjach, że komisja konkursowa zbadała w toku postępowania kwestie objęte ww. zarzutami i nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie WSA, iż organ tym samym nie zweryfikował samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Ogólnikowe powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na poczynione przez komisję konkursową ustalenia dotyczące oceny potencjału świadczeniodawcy czy zakwestionowanych przez skarżącą certyfikatów w istocie w żaden sposób nie stanowi samodzielnej weryfikacji przez organ kwestii stanowiących przedmiot wskazanych zarzutów. Nie można zatem uznać, że organ w sposób odpowiadający wymogom procedury administracyjnej wyjaśnił i ocenił przedmiotowe kwestie. Należy dodać, iż skarżący kasacyjnie organ sam przyznał w lakonicznym uzasadnieniu zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, że: "Rozważania te nie były może szczególnie obszerne, jednak zarzuty oferentów co do potencjału konkurenta nie przeszły niezauważone w rozstrzygnięciu organu." Podkreślić trzeba, ż to stanowczo za mało.

WSA także słusznie zauważył, iż odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowej oceny ofert i błędnego ustalenia punktacji ofert: "organ w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji wskazał wyłącznie na zastosowane w konkursie zasady punktacji (oceny) i porównał jedynie ilość punktów przyznanych poszczególnym oferentom w ramach poszczególnych kryteriów porównawczej oceny. Nie skonfrontował on jednak tej oceny z samymi ofertami, w szczególności w zakresie objętym zarzutami skarżącej, nie ustalił w sposób samodzielny i indywidualny, czy przyznana ilość punktów oparta została na prawdziwych i poprawnych informacjach, a jedynie wskazał na tabelę zawierającą końcową ocenę ofert poszczególnych świadczeniodawców, nie konfrontując jej ustaleń z samymi ofertami." (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Nie można nie podzielić oceny Sądu I instancji, iż oznacza to, że w sprawie nie przeprowadzono rzeczywistej, lecz jedynie pozorną kontrolę rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która to kontrola nie pozwala rozstrzygnąć, czy w sprawie nie naruszono zasady równego traktowania świadczeniodawców biorących udział w konkursie.

Dalej Sąd I instancji niewadliwie uznał, że organ w analizowanej sprawie nie wyjaśnił i nie odniósł się w należyty sposób również do zarzutu błędnych ustaleń punktacji za poszczególne pytania. Podobnie jak nie odniósł się, poza ogólnym stwierdzeniem, że nie znajduje on uzasadnienia, do zarzutu związanego ze zmianą kryteriów oceny w toku postępowania związanego na skutek wystąpienia przez komisję konkursową o dokonanie interpretacji pytań w centrali NFZ.

Konkludują Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny wniosek WSA, pomieszczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż: "organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej samodzielnych ustaleń dotyczących przyznanych oferentom punktów za dane kryteria, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z sama ofertą oraz nie wyjaśnił w sposób zindywidualizowany przyczyn przyznania takiej a nie innej liczby punktów w ramach określonych kryteriów porównawczych." Dlatego niewadliwie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.