Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 257/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 115 par. 1, art. 125 par. 1 pkt. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 4 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 4 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji (tym bardziej nieprawomocnej decyzji), nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą  pozbawioną takich otworów.

TEZY

Z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji (tym bardziej nieprawomocnej decyzji), nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą  pozbawioną takich otworów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 117/08 w sprawie ze skargi K. S. i P. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od organu – Wojewody Łódzkiego na rzecz K. S. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Łd 117/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. W. i K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr UA.III-A/1266/07, Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 29 września 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę firmie [...] z siedzibą w Łodzi hotelu, polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, a także zjazdu publicznego na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], na działkach Nr [...], [...], [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że inwestor przedłożył ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 28 lutego 2007 r., nakazującą R. Kuleszy, K. S., D. K., A. S. i A. S.-K. zamurowanie otworów okiennych, drzwiowych i wentylacyjnego w ścianie granicznej posesji sąsiedniej przy ul. A. [...] w terminie do 30 lipca 2007 r. Nadto przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Organ wywiódł, iż analiza wszystkich złożonych dokumentów uzasadnia stwierdzenie, iż wymagana dokumentacja jest pełna i zgodna z przepisami Prawa budowlanego, w związku z czym zasadne było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S., zarzucając, iż decyzja z dnia [...] października 2007 r. wydana została z naruszeniem prawa i zasługuje na uchylenie. Podniosła, iż doszło do wielu istotnych naruszeń, postępowanie było nierzetelne, stronnicze, organy manipulowały faktami i informacjami. Nie zostały usunięte uchybienia prawne i techniczne, jakie zostały wskazane w wcześniej wydawanej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 1 sierpnia 2007 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż uchylając poprzednią decyzję o pozwoleniu na budowę Wojewoda Łódzki wskazał na pewne braki - brak ekspertyzy technicznej dot. prowadzenia prac oraz decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, jak również brak dokumentu potwierdzającego, iż R. B. reprezentuje firmę [...] z siedzibą w Łodzi, które w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zostały uzupełnione. Inwestor złożył orzeczenie techniczne wykonane przez uprawnionego projektanta, z którego wynika, iż roboty budowlane przewidziane do wykonania pozwolą uniknąć naruszenia struktury jakiegokolwiek elementu budynku sąsiedniego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż przedłożony projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, informacje dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zatem stosownie do art. 35 ust. 4 ww. ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. S. i P. W., zarzucając naruszenie prawa i konieczność ochrony ważnego interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej, wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., oddalając skargę uznał, że skarga jest bezzasadna, bowiem nie narusza przepisów prawa.

Wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi konkretyzację warunków, określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które muszą mieścić się w ramach wyznaczonych tą decyzją. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją ostateczną, nie ma wpływu na taki stan prawny okoliczność zaskarżenia jej do Sądu, tym bardziej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. oddalił skargę K. S. i P. W. na przedmiotową decyzję SKO z dnia [...] maja 2007 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu I instancji, zatwierdzony projekt został zweryfikowany prawidłowo także pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor przedłożył wszystkie wymagane projekty przyłączy mediów; uzgodnienie Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie usytuowania inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego; wymaganą § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ekspertyzę, sporządzoną przez wykwalifikowany podmiot uprawniony, z której wynika, iż budynek znajduje się w zadowalającym stanie technicznym, elementy konstrukcyjne budynku - ściany konstrukcyjne, stropy, nadproża oraz fundamenty - nie wykazują istotnych uszkodzeń i pozwalają na użytkowanie bez konieczności dodatkowych wzmocnień i zabezpieczeń. Z treści ekspertyzy wynika również, iż przewidywana przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania jest możliwa bez naruszania podstawowych elementów konstrukcyjnych istniejącego budynku, dobudowanie części budynku w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku na działce sąsiedniej można przeprowadzić bez ingerencji w konstrukcje budynku. Sporządzona zatem ekspertyza nie stanowi o żadnych przeszkodach uniemożliwiających realizację przedsięwzięcia a przedmiotowa ocena techniczna jest oświadczeniem wiedzy osoby ją sporządzającej, potwierdzonym odpowiednimi badaniami, pomiarami i oględzinami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko organów, iż ustalenia zawarte w ocenie technicznej nie budzą wątpliwości. Natomiast za nieuzasadnione uznał zarzuty skarżących w tej materii. Nie można bowiem, w ocenie Sądu I instancji wymagać, wbrew twierdzeniu strony, aby taka ocena całkowicie wykluczała a wręcz zapewniała, iż w trakcie realizacji inwestycji nie dojdzie do żadnej katastrofy budowlanej lub innego typu zagrożenia dla mienia i ludzi. Takiego kategorycznego stwierdzenia nie można wymagać od żadnej oceny, bowiem osoba sporządzająca ekspertyzę nie jest w stanie przewidzieć każdej ewentualności, każdego zdarzenia i działania, które pociągają za sobą określone skutki i są obiektywnie nieprzewidywalne, nie da się ich w żaden sposób zmierzyć. Nie można podmiotowi spełniającemu wszelkie wymagania stawiane szeroko rozumianym prawem budowlanym i prawem o zagospodarowaniu przestrzennym, który posiada wymagane decyzje, odmówić prawa do realizacji określonej inwestycji na jego gruncie. Przedmiotowa ocena dotyczy stanu technicznego budynku, a jej wynik pozwala na wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu.

Reasumując, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów architektoniczno-budowlanych, bowiem złożony projekt budowlany jest konkretyzacją wcześniej wydanej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Inwestor złożył wszystkie wymagane projekty, uzgodnienia i opinie, przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, uzupełnił dokumentację we wskazanym przez organy zakresie.

Uwzględniając cywilnoprawny charakter przeważającej części zarzutów strony skarżącej, Sąd wyjaśnił, iż postępowanie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak również postępowanie sądowoadministracyjne nie jest prowadzone w oparciu o przepisy prawa cywilnego, tak materialnego jak i procesowego, a wyłącznie o przepisy proceduralne prawa administracyjnego oraz odpowiednie przepisy prawa materialnego. Z tych względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzut naruszenia prawa własności oraz podnoszona przez skarżących konieczność ochrony interesów najemców nie znalazły oparcia w zebranym materiale sprawy, a przede wszystkim w stanie prawnym, na podstawie którego wydane zostały zaskarżone decyzje i prowadzona była kontrola Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła K. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwolnienie z kosztów sądowych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Nadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr 219/2007, zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania i oddalenia skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania, to jest:

1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym dokonania czynności urzędowych zmierzających do stwierdzenia, iż w przypadku realizacji inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. A. [...] w Łodzi, podczas wykonywania rozległych prac budowlanych, polegających na wykonywaniu głębokich wykopów nie dojdzie do naruszenia ściany zachodniej, budynku frontowego przy ul. A. [...];

2. art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji w szczególności przez niepodanie w sposób wyczerpujący dowodów, na podstawie których określone fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności, na jakiej zasadzie organ administracji publicznej uznał za nieprawdopodobne ryzyko katastrofy budowlanej, mimo iż budynek przy ul. A. [...] jest ponadstuletnią kamienicą, a w ścianie działowej zostały wybite otwory okienne obniżające stabilność ściany zachodniej, budynku frontowego, kamienicy przy ul. A. [...];

3. art. 7 k.p.a. poprzez niezachowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przejawiające się w nieuzasadnionym pominięciu interesów współwłaścicieli nieruchomości przy ul. A. [...], wynikających z ich obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa najemcom budynku w przypadku przeprowadzenia planowanej budowy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegające w szczególności na pobieżnym odniesieniu się do zarzutów skarżącej odnośnie pozbawienia lokali przy ul. A. [...] światła słonecznego, jak również braku należytego odniesienia do wskazanych przez skarżącą zarzutów związanych z negatywnym wpływem planowanych prac budowlanych na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkających w kamienicy przy ul. A. [...] lokatorów;

II. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, tj.:

art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie powinny mieć zastosowanie te przepisy, podczas gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiące, iż wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, a w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, w sytuacji gdy nie stwierdzono, jaki wpływ na kamienicę przy ul. A. [...] będzie miało przeprowadzenie prac budowlanych przy ul. A. [...].

W uzasadnieniu K. S. wyjaśniła, że kamienica położona przy ul. A. [...] została budowana począwszy od 1897 r. Budynek liczy ponad sto lat i nie posiada fundamentów, z uwagi na to dokonywanie prac budowlanych przy ul. A. [...] naraża kamienicę na niebezpieczeństwo zawalenia. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, konieczne byłoby zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu budownictwa co do wpływu planowanej budowy na bezpieczeństwo kamienicy przy ul. A. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego mają usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów ujętych w części I opisanych w pkt 1,2 i 3, odnoszących się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., gdyż ocenom postępowania administracyjnego dokonywanym przez Sąd Wojewódzki, w zakresie ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną na skutek realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, nie można zarzucić naruszenia prawa.

Odnosząc się do dalszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, że częściowo trafny jest zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skarżącej odnośnie pozbawienia lokali przy ul. A. [...] światła słonecznego, na skutek pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy nie został jeszcze rozstrzygnięty prawomocnie spór o zgodność z prawem decyzji nakazującej zamurowanie otworów w ścianie budynku, do którego przylegać ma ściana nowo budowanego obiektu.

Zauważyć bowiem trzeba, że wprawdzie wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 260/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. W. i K. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, to jednak orzeczenie to nie stało się prawomocne, gdyż prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r. orzeczenie to zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Wobec tego, w dacie rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, wspomniana decyzja, od której uzależnione było wydanie pozwolenia na budowę, nie posiadała cech prawomocności, a inwestor, nie mając pewności prawnej co do jej legalności, realizował wykonanie pozwolenia na budowę na własne ryzyko.

Również Sąd Wojewódzki, wydając w dniu 22 października 2010 r. wyrok podlegający obecnie ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek wniesienia skargi kasacyjnej miał wiedzę, że jego rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 260/08, a odnoszące się do uznania za legalną decyzji nakazującej zamurowanie okien, nie jest prawomocne. Od uznania zaś nie tylko za legalną, ale i faktycznie wykonaną tej decyzji zależało, czy pozwolenie na budowę znajdzie dostateczne oparcie w przepisach prawa. Skłaniać to powinno Sąd Wojewódzki, co najmniej do rozważenia, na podstawie art. 125 § pkt. 1 p.p.s.a., zawieszenia postępowania sądowego w sprawie pozwolenia na budowę do czasu uprawomocnienia się wyroku tego Sądu z dnia 8 października 2008 r. w sprawie nakazu zamurowania okien. Jak podkreśla się w bowiem w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądów administracyjnych, celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie pkt 1 art. 125 § 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem. Względy ekonomii procesowej przemawiają za tym, aby w takich wypadkach gdy zaskarżona decyzja (inny akt) została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, zawiesić dokonywanie kontroli jej zgodności z prawem, jeśli toczy się już postępowanie dotyczące tej innej decyzji albo orzeczenia sądu.

Wskazać nadto trzeba, że przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę dopuszczał wprawdzie sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy, lecz tylko wówczas, jeżeli bezpośrednio przy tej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku.

Z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji (tym bardziej nieprawomocnej decyzji), nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą pozbawioną takich otworów.

Decyzja nakazująca zamurowanie okien w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją nie jest więc spełnieniem powyższego warunku, gdyż do czasu wykonania tej decyzji czyli faktycznego zamurowania okien, na działce sąsiedniej istnieje budynek z otworami okiennymi i drzwiowym, a zatem wydanie pozwolenia na budowę naruszło powyższy przepis. Ponieważ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było możliwe wydanie pozwolenia na budowę, uwzględnić należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszeń prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że zastosowanie właściwego przepisu materialnego jest wynikiem subsumcji prawnej, polegającej na porównaniu i podstawieniu określonej normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. W przypadku uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w skardze kasacyjnej nie mogą być zatem przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż ich zastosowanie przez Sąd Wojewódzki było wynikiem wadliwej procedury w stopniu mogącym wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, również w sferze przyjęcia podstaw materialnoprawnych wyroku.

Skomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy, na gruncie przepisów prawa publicznego dowodzi, że źródłem kolizji interesów pomiędzy inwestorem, a właścicielami nieruchomości sąsiedniej są kwestie natury cywilnoprawnej. Prawo do zabudowy własnego gruntu, jest fundamentalną zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego co oznacza, że jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli zamierzenie nie narusza obowiązujących przepisów. Prawo do zabudowy nieruchomości jest zatem funkcją prawa własności, z woli ustawodawcy poddaną obecnie regulacjom publicznoprawnym zawartym w przepisach szeroko rozumianego prawa budowlanego. Nie można więc podzielić poglądu Sądu Wojewódzkiego, że zarzuty naruszenia prawa własności skarżących nie znajdują oparcia w zebranym materiale sprawy i stanie prawnym, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, gdyż przepisy te dotyczą w istocie realizacji prawa własności, tyle że regulowanego na gruncie prawa publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża zatem przekonanie, że sprawa dotycząca rozstrzygnięcia spornych interesów powstałych na gruncie stosowania przepisów prawa publicznego może zostać rozpoznana również w trybie art. 115 § 1 p.p.s.a. na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy. Na podstawie tego przepisu może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń, co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Dodać trzeba, że postępowanie mediacyjne może być prowadzone mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu.