Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 455/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. O. M. [...] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz skarżącej od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. po wszczęciu - na wniosek M. M. - postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w wynajmowanym przez nią lokalu mieszkalnym, decyzją z dnia [...] (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 71, art. 83, art. 84 ust. 1 i art. 84 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nałożył na M. M. jako inwestora wykonanych robót związanych z samowolną przebudową lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. M. [...] we W., obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna następujących czynności:

- wykonania robót budowlanych związanych z doprowadzeniem otworu drzwiowego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego do zgodności z § 79 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymaganej szerokości tj. 0,8 m;

- wykonania robót budowlanych związanych z demontażem przedzielenia stropu w pokoju bezpośrednio sąsiadującym z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym;

- wykonania robót budowlanych związanych z doprowadzeniem instalacji elektrycznych do stanu zgodności ze sztuką budowlaną w zakresie ciągłości żył przewodu ochronnego w pomieszczeniu higieniczno-sanitarnym i przyległym pokoju w lokalu mieszkalnym.

Ponadto organ nakazał dostarczenie inwentaryzacji przebudowanego lokalu oraz orzeczenia technicznego o poprawności wykonanych robót budowlanych obejmujących: zmianę usytuowania ścian działowych, wymianę stolarki okiennej, wykończenia związanego z podwieszeniem sufitu w pomieszczeniu kuchennym, wykonanie okładzin ściennych i podłogowych, przebudowę instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej. Na inwestora nałożono również obowiązek dostarczenia protokołów ze sprawdzenia prawidłowości podłączeń i działania wewnętrznej instalacji elektrycznej.

W uzasadnieniu decyzji, organ na podstawie dowodu z oględzin określił, że w pomieszczeniu higieniczno-sanitarnym wymieniono przybory sanitarne, okładziny ścienne i przebudowano instalację. Drzwi do tego pomieszczenia posiadają szerokość 0,7 m. W pomieszczeniu pokoju (bezpośrednio przyległym do łazienki) wykonano poziome przedzielenie o konstrukcji drewnianej mocowanej do ścian z wysokością od poziomu podłogi do przedzielania 2m i od poziomu przedzielania do sufitu około 1,1 m. W pomieszczeniach od strony podwórza wymieniono stolarkę okienną, w kuchni wykonano zaś sufit podwieszany z płyt G-K. Ponadto w lokalu wykonano roboty związane z instalacją gazową na podstawie pozwolenia na budowę.

Uzasadniając nałożenie określonych w sentencji decyzji obowiązków, wskazano na wynikające z protokołów z badania instalacji elektrycznej nieprawidłowości w objętej robotami części lokalu, w zakresie ciągłości przewodów ochronnych instalacji elektrycznej. Zdaniem organu, analiza porównawcza posiadanej dokumentacji ze stanem istniejącym, wskazuje na niewłaściwą szerokość otworu drzwiowego do pomieszczeń higieniczno – sanitarnych (§ 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. ) zaś wykonane przedzielenie – antresola, z uwagi na istniejącą wysokość pomieszczenia, nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych i nie może być bezpiecznie użytkowana. Z tego względu nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przebudowane pomieszczenia mogą zaś być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, stąd konieczność nałożenia w tym zakresie wskazanych obowiązków.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. M. kwestionując nałożony decyzją obowiązek demontażu przedzielania stropu w pokoju przylegającym do łazienki, gdyż przedzielenie owo nie stanowi - jak zakwalifikował je organ - antresoli lecz drewnianą zabudowę meblową.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję:

1. - w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i w tym zakresie orzekł, wyznaczając nowy termin ich wykonania do dnia 30 lipca 2006 r.;

2.- w części dotyczącej obowiązku wykonania robót budowlanych związanych z demontażem przedzielania stropu pomieszczenia bezpośrednio sąsiadującego z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji;

3.- w części dotyczącej obowiązku przedłożenia określonych dokumentów i w tym zakresie nakazał przedstawienie opinii technicznej, sporządzonej przez osobę uprawnioną, potwierdzającą wykonanie nakazanych robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa.

W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na zastosowanie przepisu art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prowadzenie lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, a wymagających pozwolenia lub zgłoszenia - bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia – jest samowolą budowlaną, która może być usankcjonowana przez przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Podjęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest więc działaniem bezprawnym. Słusznie zatem organ pierwszej instancji po stwierdzeniu wykonania w sposób samowolny robót budowlanych, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nakazał inwestorowi, wykonanie określonych czynności, mających za cel doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem – tj. do stanu, który da pewność co do zgodności wykonanych robót z przepisami i warunkami technicznymi obowiązującymi w procesie budowlanym.

Zdaniem organu odwoławczego jednak nie wszystkie obowiązki nałożone na inwestora należy uznać za poprawne. Stwierdził on bowiem, że przedzielenie stropu w pomieszczeniu pokoju, niezależnie od zakwalifikowania owego przedzielania jako antresoli lub zabudowy meblowej, nie narusza § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wysokości pomieszczenia w budynku mieszkalnym przeznaczonym na pobyt ludzi, ponieważ przedmiotowa konstrukcja drewniana nie stanowi odrębnej kondygnacji.

Wskazał również, że nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia inwentaryzacji oraz orzeczeń technicznych było bezzasadne, gdyż wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, a tylko niektóre z nich wymagały jedynie zgłoszenia. Również - zdaniem organu - nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia technicznego nie jest uzasadnione i stanowi istotne naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Motywując takie stanowisko odwołano się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r. (SA/Bo 1367/03), w którym Sąd ten wskazał, że nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej będzie zasadne w sytuacji, gdy rodzaj samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniałby obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w razie ich realizacji zgodnie z prawem. Nie jest natomiast uprawnione nakładanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej, w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych, których wykonanie zgodnie z prawem wymagałoby tylko zgłoszenia właściwemu organowi. W wyroku tym zauważono również, że konieczność sporządzenia oceny technicznej nie wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Wskazówką, pozwalająca określić przypadki, kiedy taka ocena byłaby konieczna, może być art. 81 c ust. 1 ustawy, który daje uprawnienie do żądania przedstawienia oceny technicznej w razie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Nie można jednak tych przypadków rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlane, w szczególności takie, które objęte są obowiązkiem zgłoszenia. W związku z przedstawionym stanowiskiem organ uznał, że nałożenie obowiązku przedstawienia trzech egzemplarzy inwentaryzacji oraz orzeczeń technicznych było bezzasadne, gdyż wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a tylko niektóre z nich wymagały jedynie zgłoszenia. W pozostałym zakresie organ uznał zasadność nałożonych obowiązków.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. M. [...] we W., zarzucając mu:

- brak podstawy prawnej w zakresie przywołania przepisów związanych z orzeczeniem co do istoty sprawy;

- chybione zwolnienie inwestora z obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, sprzeczność z art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane, gdyż przedmiotowe roboty budowlane polegały między innymi na przebudowie lokalu mieszkalnego, co nie zostało zwolnione przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

- błędne ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia.

Ponadto zarzucono:

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – nie dokonano analizy wymaganej szerokości przebudowanego pomieszczenia pokoju pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (§ 94 pkt 1 ppkt 2 rozporządzenia MGPIB w zakresie warunków technicznych);

- uchybienie w uchyleniu decyzji w części dotyczącej obowiązku demontażu antresoli.

Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowe przedzielenie wypełnia definicję antresoli i w zakresie wysokości narusza przepis § 72 rozporządzenia z 2002 r., gdyż wysokość pomieszczenia nie odpowiada wymogom wynikającym z tabeli. Zauważono również, że pomięte zostały kwestie bezpieczeństwa wykonania i użytkowania antresoli. Skarżąca domaga się zatem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Uczestniczka postępowania M. M. wiosła o oddalenie skargi. W jej ocenie przedstawione przez Wspólnotę zarzuty nie są zasadne, gdyż o wszystkich pracach wykonywanych w mieszkaniu, wówczas kwaterunkowym, informowała administrację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Sąd nie jest zatem władny – tak jak chciałaby strona skarżąca – orzec w wyroku o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji. Uprawnienie to zastrzeżone jest bowiem, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, dla organów administracji publicznej. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, nie jest zaś organem administracji państwowej trzeciego stopnia (choć w istocie w wyniku orzeczenia w wyroku o uchyleniu decyzji, efekt ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ może być osiągnięty).

Sprawując przyznaną mu funkcję kontrolną, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Po myśli przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest również związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania postanowienia przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z póżn. zm). Przywołane przepisy regulują tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 7 jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanego przepisu.

Przepis art. 51 – co jasno wynika z jego brzmienia – powinien być zatem interpretowany łącznie z art. 50 ust. 1, który enumeratywnie wymienia w jakich przypadkach, innych niż określone w art. 48 i 49 b ustawy, uprawniona jest ingerencja organów nadzoru budowlanego. Wśród przypadków tych wskazuje się również prowadzenie robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ). Redakcja omawianego przepisu wskazuje, że jego dyspozycją objęte są więc samowolne roboty budowlane inne niż budowa. Przez roboty budowlane nie będące budową rozumie się zaś prace polegając na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). Według definicji zawartej w przywołanej ustawie, remontem są roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, inne niż bieżąca konserwacja, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, czy liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7 a). W ustawie brak definicji bieżącej konserwacji, jednak w doktrynie pod pojęciem tym rozumie się "drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem" (por. J. Siegień, Prawo budowlane po nowelizacji. Ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Omówienie zmian. Teksty ustaw i rozporządzeń. Zielona Góra 2003, s. 11); Montaż zaś - w znaczeniu potocznym - polega na złożeniu pewnej całości z części.

Zasadą powszechnie obowiązującą w Prawie budowlanym jest obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy) przed rozpoczęciem robót budowlanych. Jednakże część robót budowlanych została zwolniona z tego obowiązku, przy czym ustawodawca zastrzegł sobie, w przypadku niektórych robót wymienionych w zamkniętym katalogu art. 29 Prawa budowlanego, możliwość ich kontroli, nakładając na inwestora inny obowiązek – zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi (art. 30 ustawy).

Jeżeli zostanie stwierdzone, że ww. roboty budowlane zostały wykonane lub wykonywane są bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zastosować procedury uregulowane przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem tych regulacji jest legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, co może nastąpić przez zastosowanie przez organ jednego z rozwiązań przyjętych w art. 51 ust. 1. Jeżeli jest możliwe doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem organ, zgodnie z pkt 2 ust. 1 wskazanego przepisu, zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że wydanie decyzji nakładającej obowiązki wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymaga uprzedniego przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalone zostanie z jakiego rodzaju robotami budowlanymi mamy do czynienia oraz czy dla ich wykonania konieczne było pozwolenie na budowę, zgłoszenie, czy też w ogóle nie wymagały one pozwolenia ani zgłoszenia. Jeżeli organ ustali, że wykonane roboty objęte są dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 winien wyjaśnić, czy wykonano je zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli na ocenę - w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót budowlanych - czy możliwe jest ich zalegalizowanie oraz czy w związku z tym, istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W rozpoznawanej sprawie, w wyniku kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, że w mieszkaniu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. M. [...] we W., wykonanych zostało szereg robót budowlanych, na które ich inwestorka – wówczas najemczyni tego lokalu M. M. – nie posiadała pozwolenia na budowę ani też nie dokonała zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z oględzin sporządzonego dnia 1 czerwca 2005 r. wynika, że wśród robót tych ustalono: roboty instalacyjno – budowlane w łazience, w której wymieniono również stolarkę okienną, urządzenia higieniczno – sanitarne, okładziny ścienne i podłogowe oraz przebudowano instalację. Ponadto "przeniesiono" ściankę działową pomiędzy pokojem a łazienką. Pokój od strony północno – zachodniej przedzielony został na wysokości około 2 m drewnianą konstrukcją o przeznaczeniu wyłącznie sypialnym. W kuchni wykonano zaś podwieszany sufit z płyt G-K, powłoki malarskie ścian, sufitu, oraz stolarki okiennej i stolarki drzwiowej wewnętrznej. Jak wynika z treści uzasadniania decyzji pierwszoinstacyjnej większość ww. robót budowlanych organ zakwalifikował jako przebudowę lokalu mieszkalnego. Powyższe świadczy, że organ nie dokonał należytej analizy stanu faktycznego w odniesieniu do obowiązujących przepisów. Różnorodność wykonanych w lokalu robót nie pozwalała bowiem na automatyczne przyjęcie, że wszystkie wykonane roboty mieszczą się w definicji przebudowy. Przykładowo można tu wskazać chociażby na roboty polegające na wymianie stolarki okiennej, które jeżeli nie powodowały żadnych zmian w stanie pierwotnym, odpowiadały ustawowej definicji remontu. Ustalony zakres robót budowlanych wymagał zatem od organu kwalifikacji – zgodnie z definicjami ustawowymi – i ustalenia, które z nich stanowią remont, które przebudowę, które montaż, a wreszcie które bieżącą konserwację. Konieczne było również jednoznaczne wskazanie czy i które roboty wymagały pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia. Dopiero dokonanie takiego rozróżnienia pozwalało na ustalenie zakresu postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a następnie - przy pomocy dostępnych środków prawnych – na ocenę zgodności wykonanych robót z przepisami, w tym techniczno-budowlanami, sztuką budowlaną i normami. Ustalenie rodzaju wykonanych robót budowlanych miało również znaczenie z tego względu, że według § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki techniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jego przepisy znajdują zastosowanie przy projektowaniu i budowie a także, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i przebudowie.

Organ pierwszej instancji nie przeprowadził wskazanych wyżej działań, co prowadzi do wniosku, że decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem podstawowych dyrektyw proceduralnych określonych w przepisach postępowania administracyjnego.

Wskazać bowiem należy, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w celu załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, we wszystkich swoich działaniach podporządkowany jest przede wszystkim zasadzie praworządności, zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, zwłaszcza orzeczniczej, podejmowanej w ramach przyznanych organowi administracji kompetencji. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, podstawowe znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika zatem dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z urzędu tych dowodów. W myśl art. 77 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, z przedstawionych wyżej względów organ pierwszej instancji uchybił regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnikliwie wyjaśniony stan faktyczny sprawy i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy winien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jego zadaniem jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny zgodnie z tą zasadą jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest więc uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Przedstawionym regułom proceduralnym, zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał organ pierwszej instancji. Treść uzasadnienia decyzji wydanej przez ten organ nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy sprawy.

Powyższe okoliczności pozostały poza uwagą organu odwoławczego, pomimo podjęcia przez niego decyzji reformacyjnej, która w pewnym zakresie zmieniła kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie. Z tego względu, pomimo że częściowo należy zgodzić się ze stanowiskiem tego organu, również wydana przez niego decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Godzi się bowiem zauważyć, że wbrew wywodom strony skarżącej, według której chybione jest zwolnienie inwestora z obowiązku przedłożenia inwentaryzacji, organ odwoławczy - co do zasady - prawidłowo ocenił, że istnieje konieczność uchylenia obowiązku dostarczenia inwentaryzacji i orzeczeń technicznych o poprawności wykonanych robót obejmujących zmianę usytuowania ścian działowych, wymianę stolarki okiennej i innych. Sąd nie podziela jednak w całości argumentacji uzasadniającej takie rozstrzygnięcie. Pamiętać bowiem należy, że celem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest – poprzez postępowanie naprawcze – doprowadzenie zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazane w tym przepisie obowiązki nie mogą więc oznaczać dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ przez nałożenie takich obowiązków nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wydana na podstawie omawianego przepisu decyzja musi przede wszystkim wskazywać konkretne czynności faktyczne jakie powinny być wykonane w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Natomiast dokumenty, ekspertyzy lub oceny mogą stanowić część postępowania dowodowego poprzedzającego podjęcie tej decyzji i określenia w niej – w zależności od treści tych dokumentów – czynności jakie mają być wykonane. Również Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.; jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego, w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, albo na podstawie pkt 2 tego przepisu (...) (wyrok z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04, LEX nr 179100). Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i to na podstawie tego przepisu, organ może w drodze postanowienia nałożyć omawiany obowiązek. Skorzystanie przez organ z uprawnienia wynikającego z art. 81 c ust. 2 jest jednak dopuszczone jedynie, jeżeli spełnione będą wykazane w tym przepisie przesłanki, co powinno być również należycie przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Na okoliczność tę słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Prawidłowo, zatem - co do zasady – organ ten uchylił obowiązki dostarczenie przez inwestora określonych ocen i ekspertyz. Kwestia prawidłowości "przesunięcia" ściany działowej, powinna być przedmiotem oceny organu pierwszej instancji w toku postępowania.

Konsekwentnie jednak trzeba zauważyć, że z przedstawionych wyżej względów brak było również podstaw do orzeczenia przez organ odwoławczy – w ramach reformacji decyzji - o obowiązku dostarczenia przez inwestora opinii technicznej, sporządzonej przez osobę uprawnioną, potwierdzającą wykonanie nakazanych robót budowlanych, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 stosowny w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane odnosi się bowiem do już wykonanych samowolnie robót budowlanych. Jak wcześniej zauważono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można zobowiązywać do dostarczenia dokumentów zawierających opinie lub oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Natomiast kwestia sprawdzenia robót budowlanych lub czynności których obowiązek wykonania nałożono w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest przedmiotem kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 ust. 3.

Stwierdzić zatem należy, że również organ II instancji nakładając na stronę obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów w postaci opinii i ocen, naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 - ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłową interpretację.

Oceniając decyzję wydana przez organ odwoławczy należy mieć również na względzie, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.) Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji. W myśl art. 140 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w przepisach art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Umarzając zatem postępowanie w zakresie obowiązku demontażu konstrukcji drewnianej, organ drugiej instancji winien wykazać wystąpienie w tym zakresie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Rozważenia zatem wymagało, czy wykonanie owej konstrukcji, nie było w ogóle objęte dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, czy też było objęte tą dyspozycją, lecz wykonane zostało zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (por. w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 493/04, LEX nr 169372), ewentualnie czy występują inne okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Organ wyższego stopnia, podejmując rozstrzygnięcie w kwestii umorzenia postępowania w części, uchylił się od koniecznej analizy przesłanek bezprzedmiotowości postępowania i poprzestał na stwierdzeniu, że sporne przedzielenie stropu – zakwalifikowane jako antresola lub zabudowa meblowa - nie stanowi odrębnej kondygnacji, zatem nie narusza przepisu § 72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. w zakresie wysokości pomieszczenia w budynku mieszkalnym, przeznaczonego na pobyt ludzi. Poprzestając na tym stwierdzeniu, nie wyjaśnił w ogóle, czy i jaki związek istnieje pomiędzy pojęciem "odrębnej kondygnacji", a przesłankami bezprzedmiotowości postępowania. Tym samym naruszył zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 11 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji powinny wyjaśnić stronom postępowania zasadność przesłanek, którymi kierują się przy podjęciu rozstrzygnięcia. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie winno bowiem realizować przywołaną zasadę, jak też pozwalać na sprawdzenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, zarówno przez organ nadzoru jak też przez sąd administracyjny.

Dodać również należy, że wnikliwe wyjaśnienie powyższych okoliczności było konieczne również ze względu na podnoszony w odwołaniu zarzut, który sprowadzał się do stwierdzenia, że sporna konstrukcja drewniana nie jest antresolą lecz zabudową meblową, na którą nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Tak postawiony zarzut wymagał więc od organu wyjaśniania i oceny, czy mamy tutaj do czynienia z robotami budowlanymi o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy i czy wymagały one pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Dla porządku zauważyć również należy, że w decyzji odwoławczej, przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazano, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oparte było na przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji pierwszoinstacyjnej, w której powołano przepisy z 1994 r. Tym samym nie wiadomo, które przepisy techniczno-budowlane i dlaczego, stanowiły podstawę kontroli drugoinstancyjnej.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez wyczerpującej oceny materiału dowodowego, czym naruszono art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 § 3 oraz art. 136 i art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w zakresie w jakim organy nałożyły na stronę obowiązek dostarczenia określonych opinii i ocen, naruszyły również art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą kompetentnego organu będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób umożliwiający ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, określenia zakresu przedmiotowego postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz dokonania oceny czy i jakie obowiązki dotyczące wykonania czynności lub robót budowlanych należy nałożyć na inwestora w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Podjęte rozstrzygnięcie winno zaś być uzasadnione, z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lic. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.