Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 490/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie (zwany dalej Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji, Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Kierownika Biura Powiatowego Agencji lub Organu I instancji) z [...] r., nr [...]. W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym, Organ I instancji przyznał J. W. (zwanemu dalej Rolnikiem, Stroną lub Skarżącym):

1) Jednolitą Płatność Obszarowa – 2016, w wysokości [...] zł., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na:

• stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

• zastosowanie współczynnika korygującego;

2) Płatność za zazielenienie – 2016, w wysokości [...] zł., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

3) Płatność redystrybucyjną – 2016, w wysokości [...] zł., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na:

• stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,

• zastosowanie współczynnika korygującego;

4) Płatność dla młodych rolników – 2016, w wysokości [...] zł., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto, Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał Rolnikowi kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Wspomniana decyzja, a także będąca jej następstwem decyzja Organu odwoławczego zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] r., Skarżący złożył Wniosek o przyznanie płatności na rok 2016. Zawierał on deklarację do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) a także płatności dla młodych rolników działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Z kolei, w okresie od [...] r. do [...] r. gospodarstwo Strony zostało poddane kontroli terenowej w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności (DKR) oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Równolegle, przeprowadzono kontrolę co do spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego. Wspomniane czynności zostały dokonane przez Biuro Kontroli na Miejscu w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w K.

W sprawie o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2016 sporządzono dwa raporty z czynności kontrolnych, o numerach: [...] (kontrola DKR) i [...] (kwalifikowalność powierzchni). Zgodnie z ich treścią, na działce rolnej oznaczonej literą O, deklarowanej przez Stronę do jednolitej płatności obszarowej jako trwałe użytki zielone (tuz), o areale [...] ha, na całej powierzchni stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. W związku z tym, został nadany kod błędu DR 18, a wspomnianą uprawę zakwalifikowano jako nieużytek. Wspomniana konstatacja została zaś oparta o fotografie obrazujące stan działki O w dniu kontroli. Ponadto, wykonano szkic wspomnianej działki rolnej, wskazujący na miejsca i kierunek wykonywania zdjęć.

W dniu [...] r. przesłano Rolnikowi kopie raportów z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności oraz kwalifikowalności powierzchni. W reakcji na nie, Strona sformułowała zastrzeżenia do raportu z kontroli nr [...] w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Podniesiono w nich, że kod DR 18 dla działki O został wpisany niezgodnie ze stanem faktycznym. W przekonaniu Skarżącego, twierdzenie, iż działka jest nieużytkiem jest bezpodstawne i nieuczciwe. Jak podniósł wspomniany podmiot, trawa na tym areale jest taka jak na łąkach podmokłych przyrodniczych, zawiera różny skład botaniczny zależnie od warunków lokalnych. Rolnik wyjaśnił też, że w związku z położeniem działki w obszarze Natura 2000 nie wolno zmieniać kształtu ani uprawiać tylko kosić, co jest wykonywane corocznie w terminie, zgodnie z dokumentacją i rejestrem. W jego ocenie, przez dwa miesiące trawa podrosła więc zarzut wysokiego koszenia jest bezpodstawny - opiera się on na przypuszczeniu terminu koszenia w listopadzie, co nie jest prawdą, gdyż w listopadzie teren jest bardzo mokry. Koszone było zaś dokonywane corocznie.

W dniu [...] r. Skarżący wystąpił do Dyrektora ARiMR w K. z ponownymi zastrzeżeniami do raportu z kontroli nr [...] w zakresie kwalifikowalności powierzchni dla działek rolnych Ol, KI, LI, NI, PI domagając się usunięcia niekorzystnych i nieprawdziwych uchybień w raporcie opartych nie na dowodach, a tylko na przypuszczeniach.

Odpowiadając na te pisma, Biuro Kontroli na Miejscu w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w K. odniosło się do zarzutu niesłusznie wpisanego kodu DR18 na działce rolnej O. Wyjaśniono wówczas, że zarówno ustalenia z kontroli na miejscu jak i dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują na to, iż na działce nie jest prowadzona działalność rolnicza (widoczne są stare przewrócone drzewa, niewykarczowane krzaki). Zgodnie z obowiązującą definicją za działalność rolniczą przyjmuje się zaś utrzymywanie użytków rolnych w stanie, w którym nadają się one do wypasu lub uprawy. Zastosowanie kodu należało zatem uznać za zasadne.

W dniu [...] r. do kancelarii [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło kolejne pismo Strony. W dokumencie tym uzupełniła ona uwagi do raportu nr [...] z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Odnośnie działki rolnej O, Skarżący podniósł, iż "zdjęcia GIS są nieaktualne bo widać na nich dużo drew i krzewów i tym się zasugerowano i kontrolerzy dostali polecenie żeby ta działkę zlikwidować. Działka po przejęciu w użytkowanie została gruntowanie porządkowana, drzewa i krzewy wycięte a także wykarczowane samosiejki. Jednakże biorąc pod uwagę rozsiewanie nasion z kilku drzew na działce i innych rosnących nad brzegiem rzeki poza granicą działki rolnej i puszczanie od korzeni samosiejek co roku, jest konieczność wykaszania i wycinania i to jest realizowane".

Reagując na te zarzuty, [...] r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego odpowiedział na wniesione zastrzeżenia zarejestrowane jako uwagi do raportów z przeprowadzonych kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz programu rolnośrodowiskowego. Wyjaśnił on wtedy Rolnikowi, że pismem z [...]r. poinformowano go o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do raportu z czynności kontrolnych z powodu braku ich zasadności. Biuro Kontroli na Miejscu w sposób wyczerpujący wyjaśniło wszystkie zastrzeżenia oraz podtrzymało swoje stanowisko względem poprawnego wykonania kontroli na miejscu i zasadności zastosowania wszystkich kodów w gospodarstwie.

W dniu [...] r. Skarżący wystosował do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w K. pismo, w którym zwrócił się o zmianę niekorzystnych kodów, gdyż uważa je za nieobiektywne. Domagał się przysłania innego składu kontrolerów, ponieważ ocena stanu na działkach nie jest obiektywna i ma zastrzeżenia do oceny sadów jak i wykluczenia całkowitego działki O, która była co roku użytkowana i koszona. W ocenie Strony, pomiary podczas kontroli były wykonywane w dni pochmurne i w pobliżu oraz cieniu wysokich drzew, a także nie uwzględniono tolerancji pomiarów wynikającą z wielu punktów pomiarowych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował jednak Rolnika, iż uwagi dotyczące raportów z przeprowadzonych kontroli na miejscu były już przedmiotem wnikliwej i wszechstronnej analizy. Biuro Kontroli na Miejscu podtrzymuje zaś swoje stanowisko co do poprawnego wykonania kontroli na miejscu i zasadności zastosowania wszystkich kodów, o czym Strona została poinformowana pismem z [...] r.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że dane zawarte we wniosku zostały zweryfikowane pod względem zgodności, kompletności oraz kontroli administracyjnej z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli). Pozwoliło to na ustalenie, że nie wystąpiły nieprawidłowości, skutkujące wystosowaniem wezwania do złożenia wyjaśnień. W konsekwencji, Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyjął, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi

[...] ha. (a nie jak deklarowano – [...] ha.). Dlatego, wspomniany organ administracyjny wydał nieostateczną decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy tego rozstrzygnięcia przyznano Stronie jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną oraz płatność dla młodych rolników na rok 2016 z uwzględnieniem pomniejszenia, wynikającego z przedeklarowania powierzchni oraz zmniejszenia będącego skutkiem zastosowania współczynnika korygującego. Wysokość przyznanych kwot została już wcześniej wskazana w niniejszym uzasadnieniu. Ponadto, Organ I instancji przyznał Rolnikowi [...] zł. z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

W odwołaniu od decyzji nieostatecznej, Strona wniosła o – jak to określono – zmianę lub unieważnienie decyzji, kierując ją do poprawienia przez inną osobę. Jednocześnie, podniosła ona, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest niewystarczające. Rolnik stwierdził, że nieprawdą jest iż zaprzestał działalności rolniczej na działce O. Działka została bowiem skoszona, jak co roku. Stało się tak zgodnie z zaleceniami doradcy i eksperta, który opracował dokumentację przyrodniczą i przy tym określił skład botaniczny łąki w maju wtedy kiedy rośliny kwitną. Kontrolerzy przeprowadzili zaś kontrolę w listopadzie i grudniu, kiedy rośliny były w stanie spoczynku, a ich naziemne części były uschnięte. W przekonaniu Skarżącego, nie uwzględniono, że:

- kontrolerzy stwierdzili skoszenie działki,

- miał on zachować naturalny stan łąki trwałej, na który nie miał wpływu, określony przez eksperta przyrodniczego,

- trawa wysoka występuje tylko w pasie na rzeką i nad rowem. Na reszcie powierzchni

rośnie trawa mieszana z różnymi zielnymi roślinami chronionymi – jak to ujęto - w Naturze 2000,

- działki są objęte pakietem ochrony ptaków,

- działki leżą w kompleksie łąk trwałych, więc nie jest możliwe rozróżnienie granicy pomiędzy nimi.

Rolnik wyartykułował też, że wykluczenie działki O jest złośliwością i zemstą kontrolerów bo działka była co roku koszona. Żądanie powtórzenia kontroli w jego obecności zostało zaś zignorowane. Wskazał on też, że – jak to ujęto - działka rolna O została pomniejszona niesłusznie, gdyż Skarżący użytkuje ją w całości a parę pojedynczych drzew nie utrudnia użytkowania. Drzewa są systematycznie wycinane na całej działce rolnej. W ocenie Strony, działka nr [...] w ostatnich latach się nie zmieniała a PEG zmienia się bez uzasadnienia. Poprosił on także o uwzględnienie zdjęć i filmów dosłanych do sprawy rolnośrodowiskowej, na których są udokumentowane - jak to ujęto – pozostawione powierzchnie i wysokość koszenia.

Do Skarżącego został przesłany raport z czynności kontrolnych po korekcie, dotyczący przeprowadzonej kontroli na miejscu w ramach programu rolnośrodowiskowego. W dokumencie tym wyjaśniono nieprawidłowości stwierdzone na działce rolnej O. Doprecyzowano tam, że podczas kontroli programu rolnośrodowiskowego zostały stwierdzone liczne zakrzaczenia oraz zadrzewienie, a także trzcina pospolita. Porasta ona całą działkę - z punktu widzenia ekologicznego trzcina jest typową rośliną bagienną i nadwodną. Jest to gatunek, który zastępuje inne naturalne zbiorowiska roślinne uwolnione od ekstensywnego użytkowania tj. koszenia, wypasu. Zgodnie z opisem zawartym w planie działalności rolnośrodowiskowej na działce powinny znajdować się gatunki roślin charakterystyczne dla łąki wilgotnej tj. tymotka łąkowa, koniczyna łąkowa, knieć błotna, śmiałek darniowy, jaskier ostry, szczaw zwyczajny, babka lancetowata, wyczyniec łąkowy, owsica omszona, kłosówka wełniasta, kostrzewa łąkowa, wiechlina zwyczajna.

Skarżący nie zgodził się z korektą raportu z kontroli oraz z nadaniem działce rolnej O kodu DR 18. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu odpowiedział Skarżącemu, iż raporty zostały sporządzone w sposób przewidziany prawem, przez kompetentne osoby w przewidzianym trybie. W protokole kontroli wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzenie powierzchni upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. W przekonaniu wspomnianego podmiotu, raport jest spójny z dokumentacją fotograficzną obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Jeżeli zaś chodzi o nadanie kodu DR 18, wyjaśniono że ustalenia kontroli na miejscu oraz dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazują na to, iż na działce nie jest prowadzona działalność rolnicza. Widoczne są tam stare przewrócone drzewa, niewykarczowane krzaki. Zgodnie z obowiązującą definicją, za działalność rolniczą przyjmuje się zaś utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy. Utrzymywanie powierzchni trwałych użytków zielonych nakłada na producenta szereg obowiązków, które w sposób niebudzący zastrzeżeń powinny być przestrzegane w czasie trwania całego zobowiązania.

Organ II instancji utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Uzasadniając swoje racje powołał się on na wyniki kontroli, przeprowadzonej od [...] r. do [...] r. Jednocześnie, wskazano na art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2016 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stanowi on, że płatności obszarowe, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Taki charakter, w myśl powołanego przepisu, mają zaś wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu [...] r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji odwołał się również do definicji trwałego użytku zielonego i pastwiska trwałego, wynikających z art. 4 ust.1 lit h) rozporządzenia 1307/2013. Czyniąc to, wspomniany podmiot podkreślił, że trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu. Dodatkowo, Organ odwoławczy podkreślił, że grunty powinny pozostawać w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351, z późn. zm.) ma to zaś miejsce, jeżeli na gruntach został przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny, mający na celu usuniecie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.

Odnosząc ten stan prawny do ustaleń poczynionych na działce podczas kontroli, Organ II instancji doszedł do przekonania, że nie mają charakteru uprawy w celu produkcji roślinnej tereny nieużytkowane rolniczo, wskazane przez Stronę jako trwały użytek zielony, znajdujące się na działce rolnej O, o deklarowanej powierzchni 1,11 ha. Kształtując swoją argumentację, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji powołał się na zdjęcia działki rolnej O, wykonane przez kontrolerów. Jak podkreślono, dają się na nich zauważyć wysokie zeschnięte rośliny wieloletnie, połamane drzewa i rozrzucone gałęzie leżące na ziemi przez dłuższy czas. Widok wokół drzew i zakrzaczeń świadczy zaś o niewykonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych. Jednocześnie wskazał on na art. 9 Rozporządzenia 1307/2013. W myśl tego przepisu,

nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, których użytki rolne obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy i które nie prowadzą na tych obszarach działań minimalnych określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b) tego aktu prawnego.

W przekonaniu Organu odwoławczego, zaistniały wszelkie prawne przesłanki ku temu, aby przyjąć że powierzchnia kwalifikowana jako użytek rolny na działce rolnej O wynosi [...] ha. To zaś zdeterminowało wysokość przyznanej kwoty jednolitej płatności obszarowej. W miejsce zadeklarowanej powierzchni [...] ha, podczas kalkulacji należało bowiem przyjąć wielkość stwierdzoną - [...] ha. Stało się tak, ponieważ w wyliczeniach nie uwzględniono [...] ha działki rolnej O.

Dodatkowo, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji nie stwierdził uchybień w przeprowadzonym postępowaniu, w tym, w ustaleniu powierzchni niekwalifikującej się do przyznania płatności i w konsekwencji naliczeniu należnych Rolnikowi kwot płatności na rok 2016. W ocenie Organu odwoławczego, dowody (zdjęcia od 1 do 4) obrazują stan działki zbieżny z fotografiami sporządzonymi przez inspektorów terenowych w dniach kontroli [...] r. – [...] r. Zdjęcia nr 6, 7 i 8 (dwa zdjęcia terenu oraz jedno będące odręcznym szkicem działki) dokumentują zaś stan działki rolnej O na wiosnę. W przekonaniu Organu odwoławczego, przedstawione fotografie są słabej jakości i nie sposób - na ich podstawie - dokonać oceny zobrazowanej roślinności ani wskazać miejsca wykonania zdjęć.

Organ II instancji wyjaśnił też (odpowiadając na zarzut Rolnika), że kontrolę przeprowadzono w listopadzie i grudniu. Stało się tak ze względu na szeroki zakres kontroli i ich mnogość. Dlatego właśnie kontrole terenowe są rozkładane w czasie na cały rok kalendarzowy, aby sprostać wymaganiom unijnym dotyczących terminowej realizacji przeprowadzenia kontroli określonej puli gospodarstw, które z różnych przyczyn zostały wytypowane do kontroli. Powołano się również na art. 26 pkt 2 rozporządzenia 809/2014, z którego wynika, że kontrole na miejscu są rozłożone w ciągu roku, zgodnie z analiza ryzyku związanego z różnymi zobowiązaniami w ramach każdego środka. W myśl art. 32 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013r., str. 608, z późn. zm.) producent wnioskujący o płatności obszarowe na dany rok, bez względu na dzień złożenia wniosku o płatności, jest natomiast zobowiązany utrzymywać deklarowane do płatności grunty w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony ten wniosek. Jedynym odstępstwem od tego wymogu jest występowanie siły wyższej łub okoliczności nadzwyczajnych.

Odnośnie zmiany powierzchni PEG na działce nr [...], Organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 dla żadnej z wnioskowanych przez Skarżącego działek ewidencyjnych nie zastosowano pomniejszenia wynikającego z zastosowania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Oznacza to, iż powierzchnie PEG określone na rok 2016, były zgodne z deklaracją Strony.

W przekonaniu Organu II instancji, na działce rolnej O, zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej stwierdzono liczne zakrzaczenia oraz zadrzewienie a także trzcinę pospolitą, która porasta ona całą działkę. Z punktu widzenia ekologicznego trzcina jest typową rośliną bagienną i nadwodną. Jest to gatunek, który zastępuje inne naturalne zbiorowiska roślinne uwolnione od ekstensywnego użytkowania tj. koszenia, wypasu. Zgodnie z opisem zawartym w planie działalności rolnośrodowiskowej na działce powinny się zaś znajdować gatunki roślin charakterystyczne dla łąki wilgotnej, tj. tymotka łąkowa, koniczyna łąkowa, knieć błotna, śmiałek darniowy, jaskier ostry, szczaw zwyczajny, babka lancetowata, wyczyniec łąkowy, owsica omszona, kłosówka wełniasta, kostrzewa łąkowa, wiechlina zwyczajna. Zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji oznacza to, że Rolnik zarówno w programie wsparcia bezpośredniego jak i w programie rolnośrodowiskowym w ramach wnioskowanego pakietu 5. 1 "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków-Natura 2000" nie wypełnił warunków dobrej kultury rolnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie, wspomniany podmiot zarzucił Organowi II instancji uchybienia w zakresie ustaleń dowodowych, dotyczących zaprzestania działalności rolniczej na działce O. W skardze podkreślono, że teren ten został skoszony, jak co roku, zgodnie z zaleceniami doradcy i eksperta, który opracował dokumentację przyrodniczą i przy tym określał skład botaniczny łąki w maju – wtedy, kiedy rośliny kwitną. Kontrolerzy przeprowadzali natomiast kontrolę w listopadzie i grudniu kiedy wszystkie rośliny były w stanie spoczynku. W ocenie Rolnika, w decyzji nie uwzględniono też, że kontrolerzy stwierdzili skoszenie działki oraz pozostawienie Obszaru Nieskoszonego w pakiecie 5.1.

Ponadto, Skarżący podał w wątpliwość fakt występowania przewróconych drzew na działce. W jego ocenie, po wichurze znajdowało się tam tylko jedno drzewo przewrócone przez wichurę, którego gałęzie zostały sprzątnięte, zaś pniak pozostał do usunięcia, co nie utrudnia użytkowania powierzchni działki. Dodatkowo zarzucił on, że formułując decyzje nie uwzględniono, że zarówno drzewa jak i krzaki w ilości określonej przepisami na ha są dopuszczone a nawet wskazane w pakietach 5.1 ochrona ptaków i nie uwzględniono, że rolnik miał zachować naturalny stan Łąki Trwałej na który rolnik nie miał wpływu i jaki został określony przez eksperta przyrodniczego. Nie uwzględniono, że kontrolerzy stwierdzili skoszenie działki, czego decyzja nie uwzględniła i pozostawienie Obszaru Nieskoszonego w pakiecie 5.1.

W ocenie Strony, kontrolerzy byli nieobiektywni a krzewy i drzewa widoczne na wykonanych przez nich zdjęciach znajdują się na obrzeżach i na sąsiednich działkach. Ponadto, nie policzyli oni ilości drzew i krzewów na działce, żeby porównać z liczbą dopuszczalną przepisami. Dodatkowo, Skarżący wyartykułował, że trawa wysoka występuje tylko w pasie nad rzeką i nad rowem. Natomiast, na reszcie powierzchni występuje trawa mieszana z różnymi zielnymi roślinami – jak to ujęto - chronionymi w Naturze 2000 m.in. poprzez nakaz późnego koszenia. Tym samym, rolnik nie ma wpływu na skład botaniczny łąki, działki znajdują się na obszarze ochrony ptaków, a na dodatek – ponieważ działki leżą w kompleksie łąk trwałych – nie jest możliwe rozróżnienie granicy pomiędzy nimi. Zdaniem Strony, organy oparły się na danych satelitarnych, które pozostają w sprzeczności z pomiarami geodezyjnymi, to zaś stało się przyczyną błędów.

W konsekwencji całego swojego wywodu, Skarżący stwierdził, że – jak to ujęto – działka O została pomniejszona niesłusznie, gdyż on użytkuję ją w całości, a kilka pojedynczych drzew nie utrudnia korzystania i są one systematycznie wycinane na całej działce rolnej.

W odpowiedzi na skargę, Organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił on, że strona została e-mailem zawiadomiona o zbliżającej się kontroli (miało to miejsce [...] r.). Na dokumentacji fotograficznej załączonej do raportu z czynności kontrolnych widać zaś, że obszar spornej działki obejmują wysokie zeschnięte rośliny wieloletnie, połamane drzewa i rozrzucone gałęzie leżące na ziemi przez dłuższy czas. Jednocześnie, wokół drzew i zakrzaczeń nie zauważono wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych, a w dniu przeprowadzonej kontroli, kontrolerzy będący pracownikami ARiMR jednoznacznie stwierdzili, iż na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej.

W przekonaniu Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, dokumentacja zgromadzona w sprawie pozwala na konstatację, że Organ I instancji dokonał właściwego rozstrzygnięcia i zasadne było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Uzasadnienie decyzji nie opierało się zaś na zdjęciach satelitarnych. Zwrócono też uwagę na fakt, że w myśl zaś art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 278) strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Tym samym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i dlatego zaskarżona decyzja została uchylona. Spór pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego koncentrował się na kwestii prowadzenia działalności rolniczej na działce O. Tylko ta aktywność uzasadnia bowiem pobieranie przez Stronę płatności obszarowej, należnej za wspomniany obszar. Tym samym, rozstrzygnięcie Sądu jest determinowane z jednej strony przez obowiązujące przepisy prawa administracyjnego, w których wyznacza się prawne przesłanki uzyskania świadczenia. Jednocześnie, pod treść zawartych w nich norm subsumuje się stan faktyczny ustalony na działce należącej do Skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2016 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w dniu orzekania przez Organ odwoławczy opublikowanej w Dz.U z 2017 r., poz. 278), płatności obszarowe, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 (chodzi o rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 – Dz.U.UE.L. z 2013 r., nr 347, poz. 608)). W myśl powołanego przepisu aktu prawa unijnego taki charakter mają zaś wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu [...] r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej.

Wreszcie, w myśl art. 4 ust.1 lit h) rozporządzenia 1307/2013, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu. Natomiast, zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r. poz. 351), grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia [...] roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.

W ten sposób ukształtowane przepisy prawa administracyjnego stanowią przestrzeń dla oceny stanu faktycznego zaistniałego i ustalonego w sprawie. Jak już wcześniej wskazywano, Organ odwoławczy (w ślad za Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji) stał na stanowisku, że Rolnik nie przeprowadził przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, mającego doprowadzić do usunięcia lub zniszczenia niepożądanej roślinności, do [...] r., sprawiającego że grunty pozostają w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Skarżący był zaś przeciwnego zdania. Na jego argument, że dokonał koszenia działki O do [...] r., ale w późniejszym czasie trawa odrosła, Organ odwoławczy wskazał natomiast, że podmiot wnioskujący o płatności obszarowe na dany rok, bez względu na dzień złożenia wniosku o płatności, jest zobowiązany utrzymywać deklarowane do płatności grunty w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, w którym wystąpiono o przyznanie świadczenia.

Analizując te kwestie, Sąd sięgnął do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (zdjęć wykonanych podczas kontroli, a także zaprezentowanych przez Stronę). Z oczywistych względów, z uwagi na domniemania dowodowe związane z treścią dokumentu urzędowego, w tym przypadku szczególne znaczenie ma treść dokumentacji zgromadzonej w trakcie kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] do [...] r. (por. płyta CD, załączona do Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni – k. 47 akt). Analizując ten materiał, zwłaszcza pliki zdjęciowe datowane na [...]r. (być może jest to omyłka pisarska w opisie i chodzi o [...]), Sąd doszedł do przekonania, że wygląd działki i stan trawy utrwalony na zdjęciach nie wskazują na brak zabiegu agrotechnicznego. Co więcej, o takim działaniu świadczy pryzma trawy (kompost), uwidoczniona na ostatniej z fotografii, opatrzonej datą [...] r. Jak można przypuszczać, "praźródłem" tego stosu było skoszenie działki, a stan zgromadzonej tam trawy świadczy o tym, zabieg agrotechniczny nie miał miejsca w zamierzchłej przeszłości w stosunku do momentu wykonania zdjęcia.

Także zdjęcia na płycie zatytułowanej: "J.W. Protokół z oględzin, cz. II" i opatrzonej datą [...] nie pozwalają na stwierdzenie, że działka nie była koszona. Ponadto, trudno stwierdzić, jakie znaczenie dla ustaleń dotyczących roku 2016 mają oględziny przeprowadzone w grudniu roku następnego. Sąd usiłował się także zapoznać z treścią dwóch innych płyt CD załączonych do akt postępowania administracyjnego, jednakże utrwalone na nich zdjęcia zapisane były w programie nieczytelnym dla komputera.

Odnosząc się do argumentacji Organu odwoławczego należy stwierdzić, że w myśl art. 3 ust. 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w art. 3 ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym, norma prawna wynikająca ze wskazanego przepisu sprawia, że to podmiot inicjujący postępowanie w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich powinien wykazać swoje racje. Jednocześnie jednak, w myśl art. 3 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy, w pozostałym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś implikuje obowiązek organu administracyjnego, wykazania że Strona nie spełniła warunków uzyskania płatności (w pełnej wysokości). Zdaniem Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji nie wywiązał się z tej powinności.

Opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że na działce O wykonywano prawnie wymagane zabiegi agrotechniczne, a wysokość trawy świadczy o tym, iż miało to miejsce do [...] r. Normalne jest też to, że po tej dacie trawa mogła podrosnąć. Oczywiście, Organ II instancji ma rację twierdząc, że Strona zobowiązana była utrzymywać działkę w odpowiedniej kulturze rolnej przez cały rok i w tej samej przestrzeni czasu możliwe jest przeprowadzanie kontroli. Trudno jednak oczekiwać od Strony koszenia np. w listopadzie, po to aby zachować kulturę rolną, skoro prawodawca wymaga tego do końca lipca. Organ, przeprowadzając kontrolę w listopadzie i grudniu powinien zaś wziąć pod uwagę i uwzględnić w swojej argumentacji, naturalny wzrost trawy, mający miejsce od sierpnia, do listopada i grudnia.

Dlatego, ponownie orzekając w sprawie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji powinien wziąć pod uwagę wszystkie przedstawione uwagi Sądu i oprzeć się na czytelnym materiale dowodowym, z którego będzie wynikało, że Skarżący, na działce rolnej O nie wykonywał prawnie wymaganych zabiegów agrotechnicznych i nie utrzymywał jej w odpowiedniej kulturze rolnej, sprawiającej że wspomniana powierzchnia mogła być wykorzystywana do wypasu lub uprawy.

Z przedstawionych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Organu odwoławczego. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Stanowi je uiszczony wpis w kwocie 200 zł.