Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 169/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi I. J. i B. J. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia dowozu niepełnosprawnego dziecka do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz I. J. i B. J. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. I. J. i B. J. (skarżący) zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o zapewnienie niepełnosprawnemu dziecku A. J. dowozu do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w W. , jako najbliższej placówki spełniającej potrzeby edukacyjne dziecka wyrażone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z decyzją organu A. J. przez kilka miesięcy w 2018 r. uczęszczała do Szkoły Podstawowej w D. , jednak placówka ta nie zapewniała w pełni realizacji zaleceń określonych w orzeczeniu, tj. zapewniała naukę w klasie ośmioosobowej, a nie – jak wynika z zaleceń - pięcioosobowej. Wskazany Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w W. realizuje wszystkie zalecenia orzeczenia nr [...].

W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] listopada 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy, przywoławszy treść art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 127 ust. 13 i 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1148 ze zm. – dalej "p.o.") stwierdził, że w Szkole Podstawowej w D., gmina K., powiat n. , córka skarżących miała zapewnione kształcenie specjalne w formach zgodnych z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, zgodnie z zatwierdzoną organizacją szkoły pozytywnie zaopiniowaną przez [...] Kuratora Oświaty na rok szkolny 2018/2019. Organ wskazał, że córka skarżących miała w procesie edukacji zapewnionego nauczyciela wspomagającego oraz zindywidualizowany tok nauczania zgodnie z orzeczeniem, co potwierdza załączone pismo dyrektora Szkoły Podstawowej w D.. Gmina ani skarżący nie są uprawnieni do oceny poziomu realizacji kształcenia specjalnego, organowi zaś nic nie wiadomo o nieprawidłowościach w realizowaniu kształcenia specjalnego w Szkole Podstawowej w D., bądź niedostatecznym poziomie realizacji kształcenia na podstawie orzeczenia nr [...]. Organ uznał za bezpodstawny argument dotyczący naruszenia zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wskazując, że w ośmioosobowej klasie córka skarżących była jedynym dzieckiem niepełnosprawnym i miała zapewniony zindywidualizowany proces edukacji specjalnej, pod kierunkiem dodatkowego nauczyciela wspomagającego. W ocenie organu nie mają racji skarżący, że placówka w W. , powiat W., jest jedyną najbliższą jednostką oświatową będącą w stanie zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego – taką jednostką jest według organu placówka w D.. Organ stwierdził, że wskazywanie przez skarżących SOSW w W. nastąpiło w odstępstwie od regulacji wynikających z art. 127 ust. 13 i 15 oraz art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Starosta n. jest zobowiązany zapewnić kształcenie dziecku zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego w jednostce oświatowej właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, a więc położonej w powiecie n. , jeżeli taka placówka na terenie powiatu funkcjonuje. Organ zauważył, że na terenie powiatu n. funkcjonują dwie odpowiednie placówki – Szkoła Podstawowa w D. oraz Zespół Szkół Specjalnych w K. i do obu z nich możliwe byłoby zapewnienie dowozu dziecka skarżących.

I. J. i B. J., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy czynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w postaci odmowy zapewnienia dowozu ich córki do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w W. , wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności, zobowiązanie burmistrza do zapewnienia niepełnosprawnej córce dowozu do SOSW w W. , przyznanie sumy pieniężnej w wysokości [...] zł i zwrotu kosztów dowozu A. J. do ww. placówki za okres od dnia złożenia wniosku do rozpoznania sprawy, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 70 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 69 Konstytucji RP oraz art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 p.o. Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci opinii o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczenia o niepełnosprawności, opinii o uczennicy A. J. oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zarejestrowanej w WSA w Bydgoszczy pod sygnaturą II SAB/Bd 61/19. W uzasadnieniu wskazali, że obecnie niepełnosprawna uczęszcza do SOSW w W. , w którym ma właściwą opiekę, w pełni realizuje zalecenia orzeczenia nr [...] i widoczne są efekty prowadzonych tam zajęć. Wskazali, że w SP w D. nie było możliwe nawiązanie kontaktu z dzieckiem oraz rozpoczęcie jakiegokolwiek procesu nauki. W ocenie skarżących charakter niepełnosprawności córki w połączeniu z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego oraz zaaklimatyzowaniem się już dziecka w SOSW w W. potwierdzają, że placówka ta jest najbliższą placówką w świetle przepisów p.o. Zarzucili organowi, że wskazywana przezeń placówka nie zapewniała realizacji zaleceń orzeczenia, albowiem w orzeczeniu tym jest mowa o potrzebie kształcenia specjalnego w postaci nauczania indywidualnego lub w grupie liczącej do pięciorga uczniów. W oddziale w szkole w D. znajdowało się ośmioro uczniów. W ocenie skarżących jedyną placówką zapewniającą pełną realizację zaleceń orzeczenia jest SOSW w W. . Zarzucili organowi brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stwierdzenia, czy kształcenie dziecka w Szkole w D. jest odpowiednie do jego stopnia niepełnosprawności. Stwierdzili, że w SOSW w W. w oddziale jest trzech uczniów pod opieką nauczyciela oraz nauczyciela wspomagającego. Skarżący wskazali za wyrokiem WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 778/18, że realizacja obowiązku gminy nie jest uzależniona od odległości ośrodka od miejsca zamieszkania, zatem nie musi być to ośrodek najbliższy, a podejmowanie decyzji w zakresie wyboru placówki należy nie do gminy, a do rodziców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie dowodów z dokumentacji procesu kształcenia specjalnego dziecka w zakresie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w SP w D. oraz dowodu z przesłuchania świadków: Dyrektora SP w D., wychowawczyni klasy zerowej i pierwszej uczennicy w procesie kształcenia specjalnego A. J. oraz rewalidatora-terapeuty w procesie kształcenia specjalnego uczennicy w tej szkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wskazać należy, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły regulowanego przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonej czynności dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezskuteczności skarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy z [...] listopada 2019 r. Nie wszystkie jednak zarzuty, wnioski i argumenty skargi okazały się zasadne.

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak w niniejszej sprawie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Sąd może w takiej sytuacji w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy legalność odmowy skarżącym, zamieszkałym w miejscowości D. gmina K., powiat n. , zapewnienia dowozu ich niepełnosprawnego dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w W. (położonego w powiecie w. ), która to placówka jest w ich ocenie placówką najbliższą - spełniającą wszystkie zalecenia wyrażone w orzeczeniu o potrzebie jego kształcenia specjalnego. Organ negatywnie rozpoznał wniosek wskazując, że taką placówką najbliższą jest działająca na terenie gminy S. P. w D., ewentualnie Zespół Szkół Specjalnych w K..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z jego treścią obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Stosownie do ust. 4 pkt 3 zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

W myśl art. 127 ust. 1 p.o. ustawy kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach (...). W myśl art. 127 ust. 3 p.o. uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10. W zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę (ust. 4).

Stosownie do art. 127 ust. 10 p.o. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych i określa ono zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia niepełnosprawności intelektualnej.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, jak słusznie podnoszono w skardze, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem NSA "szkołą najbliższą (...) jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14, dostępny jw.).

W związku z przywołanymi wyżej przepisami oraz z uwzględnieniem wyrażonego stanowiska dotyczącego wykładni pojęcia "najbliższej" placówki, zaakcentować należy rolę orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w procesie oceny, która ze szkół jest w istocie najbliższą placówką, do której gmina ma obowiązek zapewnić dowóz lub zwrot kosztów tego dowozu zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Dokument ten uznać należy za zasadniczy odnośnik w procesie wyznaczenia placówki najbliższej, tj. (obok kwestii jej geograficznej odległości) najpełniej urzeczywistniającej potrzeby niepełnosprawnego dziecka w zakresie jego kształcenia. Szczególnie istotna w sprawie administracyjnej z wniosku o zapewnienie dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły jest zatem skrupulatna analiza treści tego orzeczenia i odniesienie wskazanych w nim zaleceń do możliwości jakie oferują placówki zlokalizowane najbliżej miejsca zamieszkania dziecka. Najbliższa geograficznie placówka oferująca najpełniejszą realizację zaleceń orzeczenia, będzie placówką, do której organ gminy ma obowiązek zapewnić dowóz lub zwrot kosztów dowozu zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania skarżonej czynności)

Jak wynika z akt sprawy, dziecko skarżących legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydanym przez Powiatową Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w N. , w którym orzeczono względem A. J., zamieszkałej w D., gmina K., powiat n. , potrzebę kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym i autyzm. W orzeczeniu m.in. z uwagi na stwierdzoną niepełnosprawność jako najkorzystniejszą formę kształcenia specjalnego Zespół wskazał szkołę specjalną z uwagi na warunki pracy dostosowane do możliwości i potrzeb dziecka niepełnosprawnego, wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną i różnorodne formy zajęć wspierających rozwój dziecka. Dalej wskazano, że kształcenie w szkole specjalnej stwarza możliwość nauki w małych grupach wychowawczych, co jest korzystne w przypadku autyzmu, przy czym na podstawie aktualnej diagnozy Zespół wskazał potrzebę realizacji zajęć edukacyjnych w formie indywidualnej lub w grupie liczącej do 5 uczniów (...).

Zgodnie z art. 4 pkt 2 lit. a p.o. ilekroć w ustawie mowa jest bez bliższego określenia o szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, należy przez to rozumieć szkołę lub oddział dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zorganizowane zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 127 ust. 19 pkt 2 (definicja wyrażona w lit. b cytowanego przepisu jest w sprawie nieistotna). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1578) kształcenie, wychowanie i opiekę dla uczniów niepełnosprawnych organizuje się m.in. w szkołach specjalnych, w tym szkołach specjalnych przysposabiających do pracy (pkt 4 lit. d). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 16 zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych szkół podstawowych specjalnych należy do zadań własnych powiatu. Ustalenie planu sieci szkół specjalnych, zgodnie z art. 39 ust. 7 p.o. ustawodawca pozostawił radom powiatów.

Z powyższych przepisów wynika, że ocena spełnienia przez daną placówkę zaleceń wyrażonych w orzeczeniu nr [...] wymaga przede wszystkim stwierdzenia, która z placówek zlokalizowanych na terenie gminy (o ile taka istnieje) posiada status szkoły specjalnej i jest przystosowana do kształcenia osób z wykazaną w tym orzeczeniu niepełnosprawnością. W takiej bowiem placówce – zgodnie z orzeczeniem – dziecko skarżących odebrałoby najkorzystniejszą z uwagi na swój stan zdrowia i rozwoju - formę kształcenia specjalnego.

W ocenie Sądu organ dowolnie i błędnie przyjął, że wskazywana przezeń Szkoła Podstawowa w D. jest "najbliższą placówką" umożliwiającą pełną realizację zaleceń wskazanych w orzeczeniu nr [...]. Stwierdzić należy, że szkoła ta bezspornie nie jest szkołą specjalną, a o takiej placówce mowa jest w ww. orzeczeniu, jako najkorzystniejszej formie kształcenia specjalnego. Brak jest nawet w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego, by wymieniona placówka prowadziła oddział specjalny dla dzieci niepełnosprawnych, w tym przede wszystkim dla dzieci z niepełnosprawnością taką, jak stwierdzono w orzeczeniu. Nie jest takim dokumentem zawarte w aktach sprawy pismo Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. z dnia [...] lutego 2020 r. (i załączniki do niego), w którym wymieniono działania edukacyjne dla A. J. w roku szkolnym 2017/2018 i 2018/2019. O ile jest to źródło informacji o charakterze prowadzonych z niepełnosprawną zajęć, to w żadnym miejscu nie zostało wprost wskazane, że niepełnosprawna odbywała zajęcia w oddziale specjalnym tej szkoły. Jest to istotne w kontekście zarzutów skarżących dotyczących nieprawidłowej liczby uczniów w klasie (ośmiorga, zamiast zalecanych w orzeczeniu maksymalnie pięciorga), albowiem zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 8 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r., nr 61 poz. 624) liczba uczniów w oddziale szkoły specjalnej oraz w oddziale specjalnym w szkole ogólnodostępnej powinna wynosić w szkole (oddziale) dla uczniów z autyzmem i z niepełnosprawnościami sprzężonymi - od 2 do 4 uczniów. Wskazywana przez organ SP w D. nie jest szkołą specjalną, a nadto nie prowadzi oddziału specjalnego dla uczniów niepełnosprawnych, nie wynika to bowiem z dostępnego na stronie [...] statutu SP w D. (a stosownie do § 4 w zw. z § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia informacja taka winna być w tym akcie uwidoczniona). O ile w § 16 statutu szkoły stanowi się o organizacji kształcenia, wychowania i opieki uczniom niepełnosprawnym, to jednak (jak wskazano na początku w kontekście prawidłowej wykładni pojęcia "bliskości") warunki oferowane przez placówkę muszą być rozpatrywane przez pryzmat indywidualnych okoliczności towarzyszących niepełnosprawnemu i z uwzględnieniem wydanego wobec niego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazać też można, że w § 16 statutu szkoły zaznaczono, iż organizacja kształcenia, wychowania i opieki uczniom niepełnosprawnych odbywa się "na warunkach określonych w odrębnych przepisach" - warunkiem takim jest jednak również ten określony w § 5 ust. 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r.

Spełnienie zalecenia, że w przypadku realizacji nauki w szkole ogólnodostępnej stosownie do potrzeb dziecka oraz na podstawie (...) rozważenie możliwości zapewnienia dziewczynce pomocy w postaci wsparcia lub pomocy nauczyciela wspomagającego do decyzji dyrektora szkoły (...) – z pewnością jest możliwe ale nie świadczy samoistnie o pełnej realizacji przedmiotowego orzeczenia, o ile możliwa jest nauka w szkole spełniającej wymogi szkoły specjalnej wraz z innymi zaleceniami tego orzeczenia (m.in. ilości uczniów w zespole). Należy zwrócić uwagę, że opis druku pkt 3) zaleceń orzeczenia brzmi: "należy określić wszystkie możliwe formy kształcenia specjalnego, poczynając od najkorzystniejszej dla dziecka lub ucznia, według Zespołu Orzekającego, formy kształcenia specjalnego wraz z uzasadnieniem". I tak w orzeczeniu z [...] sierpnia 2018 r. Zespół wskazał: "kształcenie specjalne w szkole specjalnej, oddziale integracyjnym, szkole ogólnodostępnej lub specjalnym ośrodku szkolno - wychowawczym, ośrodku rewalidacyjno – wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym" dalej Zespół uzasadnił dlaczego uznał szkołę specjalną za najkorzystniejszą dla dziecka

Ponadto, w odniesieniu do argumentacji organu dotyczącej zapewnienia córce skarżących dodatkowego nauczyciela realizującego zajęcia edukacyjne w formie indywidualnej, wskazać należy, że akta sprawy potwierdzają ten stan rzeczy (zatrudnienie nauczyciela wspomagającego – zał. 10 do pisma z dnia [...] lutego 2020 r., powierzenie dodatkowych obowiązków nauczycielowi prowadzącemu zajęcia rewalidacyjne – k. 6.3 akt adm. dołączonych do akt sprawy prowadzonej przed WSA w Bydgoszczy o sygn. II SAB/Bd 61/19, z których Sąd przeprowadził dowód) i świadczą o zaangażowaniu placówki w proces kształcenia niepełnosprawnej. Nie może to jednak zmieniać konstatacji, że zgodnie z orzeczeniem szkoła nieposiadająca przymiotu szkoły specjalnej, ani nawet oddziału specjalnego, nie może być uznana za placówkę spełniającą zalecenia orzeczenia nr [...], wobec jego jasnej i kategorycznej treści. Nadto zwrócić należy uwagę, że z treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wynika jednoznaczne wskazanie, indywidualizujące potrzeby dziecka skarżących

Jak wspomniano, jest to dokument o charakterze quasi-opinii biegłego i nie jest dozwolona modyfikacja zawartych w nim zaleceń. Wyznaczenie przez organ szkoły ogólnodostępnej zamiast szkoły specjalnej, o której mowa w orzeczeniu, uznać należy za taką właśnie modyfikację.

Na marginesie w tym miejscu zauważyć można, że kształcenie przedszkolne niepełnosprawnej, które odbywało się w placówce ogólnodostępnej (oddziale przedszkolnym Szkoły Podstawowej w D.), należało odnosić do uprzednio wydanego orzeczenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazującego na "kształcenie specjalne w przedszkolu ogólnodostępnym lub oddziale integracyjnym". Zalecenie to było aktualne jednak "do momentu podjęcia nauki w szkole podstawowej" (vide załącznik nr [...] do pisma z dnia [...] lutego 2020 r.).

Jako, że najkorzystniejszą formą kształcenia specjalnego wskazaną expressis verbis w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego jest ta realizowana w szkole specjalnej, rolą organu było ustalenie, czy w gminie funkcjonuje szkoła o takim statusie i jak kształtują się jej możliwości wobec zaleceń orzeczenia. Jak wynika z załącznika do uchwały nr VII/72/2019 Rady Powiatu Nakielskiego z dnia 10 maja 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych na terenie powiatu nakielskiego, na terenie gminy K. szkoła specjalna podstawowa, szkoła specjalna przysposabiająca do pracy oraz branżowa szkoła specjalna I stopnia funkcjonują w Zespole Szkół Specjalnych im. [...] w K.. O szkole tej wspominał zresztą sam organ w odpowiedzi na wniosek skarżących i w odpowiedzi na skargę, przyznając, że jest to druga z placówek, obok SP w D., położona bliżej niż wskazywany przez skarżących SOSW w W. , i że stanowiłaby ona najkorzystniejszą formę kształcenia. Nie jest jasne, dlaczego w takim razie organ nie zweryfikował możliwości oferowanych przez tę placówkę w kontekście warunków kształcenia niepełnosprawnej córki skarżących, przystając za to Włącznie na rzecz szkoły w D.. Jak wskazano wcześniej, Sąd przeprowadził dowód z akt administracyjnych dołączonych do sprawy prowadzonej pod sygnaturą II SAB/Bd 61/19 (tj. sprawy ze skargi I. J. i B. J. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dowóz niepełnosprawnej córki do specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego), i również z zawartych tam dokumentów wynika, że organ informował skarżących o funkcjonującym na terenie gminy K. Zespole Szkół Specjalnych im. [...] w K. jako o najlepszej formie kształcenia specjalnego wskazanej przez Zespół Orzekający (pismo z [...] maja 2019 r., k. 15 akt. adm.). Skoro w orzeczeniu nr [...] wyraźnie zalecono kształcenie córki skarżących w szkole specjalnej jako najkorzystniejszej formy tego kształcenia, i szkoła taka funkcjonuje w gminie, w której znajduje się miejsce zamieszkania niepełnosprawnej, to dokonanie ustaleń dotyczących możliwości przyjęcia córki skarżących oraz zapewnienia przez tę szkołę realizacji orzeczenia nr [...] były podstawą dla prawidłowej weryfikacji placówki, do której gmina ma obowiązek zapewnić dowóz zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Wbrew twierdzeniom organu to Zespół Szkół Specjalnych im. [...] w K. jest pierwszą placówką, najbliższą geograficznie, spełniającą podstawowy warunek statusu szkoły specjalnej, i to od weryfikacji możliwości tej placówki w zakresie kształcenia córki skarżących organ winien rozpocząć proces ustalania katalogu szkół, wobec których aktualizowałby się obowiązek zapewnienia dowozu. Szkoła Podstawowa w D., mimo że najbliższa geograficznie, nie jest jednak najbliższą szkołą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z pkt 4) orzeczenia wynika istotna waga zalecenia w danym indywidualnym przypadku szczególnej formy realizacji obowiązku szkolnego – potrzeby realizacji zajęć edukacyjnych indywidualnie z uczniem lub w grupie liczącej do 5 uczniów – w przypadku dziecka lub ucznia napotykającego na trudności w funkcjonowaniu wspólnie z oddziałem szkolnym. Na podstawie aktualnej diagnozy Zespół Orzekający "zauważył potrzebę realizacji zajęć edukacyjnych w formie indywidualnej lub grupie liczącej do 5 uczniów z uwagi na stosunkowo duże natężenie zachowań zakłócających i nieadekwatnych, trudności z podejmowaniem współpracy z osobą dorosłą, reagowaniem na prośby i polecenia oraz problemy z komunikacją werbalną. A. wymaga stałego wspomagania i szeroko rozwiniętej indywidualizacji w czasie zajęć edukacyjnych".

Mając powyższe uwadze Sąd stwierdził nieprawidłowe uchylenie się przez Burmistrza Miasta i Gminy od obowiązku określonego w art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o., które wynikało nie tyle z błędnej wykładni tego przepisu, ale z ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie niedostatecznie zebranego materiału dowodowego (brak w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej możliwości przyjęcia i prawidłowej realizacji kształcenia niepełnosprawnej we funkcjonującej na terenie gminy K. podstawowej szkole specjalnej), oraz jednocześnie z błędnej oceny materiału dowodowego już zebranego (orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] i możliwości realizacji jego zaleceń w Szkole Podstawowej w D.). W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. w zw. art. 7, 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096).

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd uznał, że jest ona zasadniczo niezasadna w zakresie twierdzeń, jakoby obowiązkiem gminy było zapewnienie dowozu do wybranej przez rodziców dziecka niepełnosprawnego SOSW w W. , który to obowiązek ma wynikać z dyskrecjonalnego, wywodzonego z norm konstytucyjnych uprawnienia rodziców do wyboru szkoły dla swojego dziecka. Zauważyć należy po pierwsze, że wskazany Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w W. jest placówką znajdującą się w gminie sąsiadującej z gminą K., leży on ponadto w innym powiecie (powiat w. ). W ocenie Sądu brak jest podstaw do żądania od gminy zapewnienia dowozu dziecka do placówki położonej w innej gminie w sytuacji, gdy w bliższej odległości w gminie, w której znajduje się miejsce zamieszkania dziecka, funkcjonuje szkoła pozwalająca realizować wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W zakresie obowiązków ustawowych gminy K. znajdują się sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym), których emanacją są obowiązki wskazane w ustawie Prawo oświatowe, i gmina wykonuje te obowiązki przy wykorzystaniu optymalizowanego m.in. pod te obowiązki budżetu własnego. Należy zatem uznać jej uprawnienie do skutecznej realizacji tych obowiązków również w drodze wskazywania rodzicom dziecka niepełnosprawnego najbliższej placówki spełniającej zindywidualizowane kryteria odczytywane na podstawie prawidłowo (tj. zgodnie z przytoczonym stanowiskiem co do rozumienia pojęcia "bliskości") wykładanego art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Taka interpretacja spójna jest z art. 127 ust. 14 p.o., zgodnie z którym jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu lub szkole podstawowej, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Mimo że w przepisie tym nie ma mowy o szkole specjalnej, to jednak jego wykładnia systemowa z powiązaniu z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. uzasadnia przyjęte stanowisko, w art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. jest wszak mowa o kształceniu i wychowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 p.o., a w przypadku niepełnosprawnych dzieci uczęszczających do szkół specjalnych bez wątpienia odbywa się na podstawie art. 127 p.o. (o czym wprost mowa w art. 127 ust. 1 p.o.).

Jednostką samorządu terytorialnego właściwą ze względu na miejsce zamieszkania dziecka skarżących jest gmina K.. Art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Geograficznie bliższą placówką – szkołą specjalną - na terenie gminy K. jest szkoła podstawowa wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych w K., przy czym to, czy będzie ona w stanie wypełnić wszystkie zalecenia orzeczenia nr [...] stanowić będzie przedmiot ponownych, uzupełniających ustaleń organu w powtórnie prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2019 r. Sąd nie wklucza przy tym, że wskazana szkoła specjalna nie będzie w stanie wypełnić zaleceń ww. orzeczenia, i wtedy, w przypadku braku innej szkoły specjalnej w powiecie n. spełniającej zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie jest rolą Burmistrza Miasta i Gminy kontestowanie tego, czy w przypadku rzeczywistego obiektywnego braku możliwości zapewnienia realizacji określonych w ww. orzeczeniu specjalistycznym potrzeb edukacyjnych niepełnosprawnego dziecka skarżących właściwy starosta skieruje dziecko do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę lub ośrodek, który dysponuje wolnymi miejscami (art. 127 ust. 15 p.o.). Zauważyć należy, że SOSW w W. jest placówką o innej kategorii niż szkoła specjalna (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2017 r.), i choć kategoria ta wymieniona została w orzeczeniu nr [...], to jednak "najkorzystniejszą formą kształcenia" córki skarżących pozostaje szkoła specjalna, i to zalecenie powinno w tym zakresie przede wszystkim determinować wybór placówki. Nadto wskazać przyjdzie, że w skarżonej czynności organ w ogóle nie odniósł się i brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających określić geograficzne odległości od miejsca zamieszkania dziecka do opisanych wyżej placówek. O ile wobec zamieszkania skarżących z dzieckiem w D. nie budzi wątpliwości, że SP w D. w ujęciu wyłącznie geograficznym pozostaje palcówką najbliższą, to brak wskazania i oceny rzeczywistej odległości do pozostałych placówek.

Chybiony okazał się argument z wyroku WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 778/18 bowiem w okolicznościach tamtej sprawy przepisem właściwym był art. 39 ust. 4 pkt 2 p.o., w którym mowa jest o obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego i który rzeczywiście, w odróżnieniu od art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o., pomija warunek "najbliższej" placówki. Podobnie jak w niniejszej sprawie, w sprawie tamtejszej dziecko miało orzeczoną miało niepełnosprawność sprzężoną, jednak orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zalecało kształcenie w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym. W niniejszej sprawie, o ile w orzeczeniu nr [...] stwierdzono niepełnosprawność sprzężoną, to jako najkorzystniejszą formę kształcenia wskazano kształcenie w szkole specjalnej. Właściwy był zatem nie art. 39 ust. 4 pkt 2, ale art 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Wyjaśnić też wypada, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jest odrębnym orzeczeniem od orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 września 2017 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1743). O ile jednak jest możliwe wskazanie w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, jako najkorzystniejszej formy kształcenia specjalnego, kształcenia w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym w przypadku dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną (§13 ust. 2 pkt 5 lit. g ww. rozporządzenia), to jednak w niniejszej sprawie w orzeczeniu wskazano jako najkorzystniejsza formę kształcenia szkołę specjalną (§13 ust. 2 pkt 5 lit. b rozporządzenia), co determinuje właściwość przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. z tą przede wszystkim konsekwencją, że aktualny jest w sprawie warunek placówki "najbliższej".

W odniesieniu do wywodu skargi wskazującego na najlepsze przygotowanie SOSW w W. do realizacji opieki szkolnej nad dzieckiem skarżących, wskazać należy, że Sąd dostrzega, iż zmiana środowiska szkolnego dziecka skarżących może wiązać się z trudnościami w adaptacji dziecka w nowym miejscu. Powtórzyć jednak należy, że przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to w mniemaniu rodziców dziecka najlepiej. Wniosek taki jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych (a do takich świadczeń z pewnością zalicza się organizacja, normowanego w art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o., bezpłatnego dowozu i opieki do placówki zapewniającej wychowanie szkolne), które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta i Gminy została podjęta z naruszeniem prawa, w szczególności zasad dobrej administracji oraz pogłębiania zaufania podmiotów inicjujących postępowanie administracyjne do władzy publicznej - tj. bez ustaleń faktycznych uwzględniających specyficzne okoliczności sprawy, i w konsekwencji z błędnym zastosowaniem art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. Naruszenia ta mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia bezskuteczności skażonej czynności na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. pełnomocnicy skarżących oraz organu cofnęli odpowiednio wnioski o przeprowadzenie niedopuszczalnych dowodów osobowych zawarte w odpowiedzi na skargę oraz piśmie procesowym skarżących z [...] czerwca 2020 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sad uwzględnił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. II SAB/Bd 61/19 dotyczącej bezczynności organu albowiem ze względu na jej przedmiot były one relewantne i istotne w sprawie niniejszej, a przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowało przedłużenia postępowania. Jednocześnie Sąd oddalił wnioski zarówno organu jak i skarżących, dotyczące przeprowadzenia dowodów z dokumentacji procesu kształcenia dziecka w SP w D. oraz SOSW w W. , albowiem nie były one konieczne dla wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny nie prowadzi i nie uzupełnia postępowania administracyjnego, tym bardziej nie posiada kompetencji do porównywania zakresu i poziomu realizacji procesu edukacyjnego niepełnosprawnej córki skarżących.

W odniesieniu do wniosku skarżących o zobowiązanie organu do zapewnienia ich córce dowozu do SOSW w W. , Sąd wskazuje, że okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia czy w świetle obowiązujących przepisów prawa zasadne jest żądanie skarżących zapewnienia przez Burmistrza Miasta i Gminy dowozu ich córki do wskazanej we wniosku konkretnej placówki położonej w większej odległości od innych, a nadto w innej gminie i powiecie, a nawet województwie niż miejsce zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. Nie jest oczywiście wykluczona taka możliwość, gdy zostanie prawidłowo ustalone, że bliżej położona szkoła specjalna lub inna właściwa placówka nie jest w stanie zrealizować kształcenia specjalnego dziecka zgodnie z zaleceniami orzeczenia.

W przypadku skargi na akt lub czynność określone w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. brak jest podstawy prawnej dla zasądzenia żądanej w skardze sumy pieniężnej (niniejsza sprawa nie dotyczyła skargi na bezczynność lub przewlekłość – art. 156 § 7 p.p.s.a.) oraz zwrotu kosztów dowozu córki do SOSW w W. .

W ponownym postępowaniu organ uwzględni wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania wynikające wprost z jego treści.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 265).