Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2798/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 §1, 133 § 1 i 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: w zw. z art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej Kraków, W. Z. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 731/16 w sprawie ze skarg W. Z. i M. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Żywiecka" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 731/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skarg W.Z. i M.L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., Nr LXXXI/1239/13, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Polana Żywiecka" (MPZP, plan), w pkt I. w uwzględnieniu skargi W.Z. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dla obszaru ZP2, w pkt II. oddalił skargę W.Z. w zakresie obszaru ZP1, w pkt III. oddalił skargę M.L. w zakresie obszaru MU3, w pkt IV. dalej idące skargi odrzucił, w pkt V. zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego W.Z. kwotę 1037,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wskazano w motywach powyższego wyroku, W.Z. i M.L. wnieśli do WSA w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

W.Z. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., Upzp), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi obszarów o różnym przeznaczeniu,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: rozp. MI z 2003), poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy,

4) art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozp. MI z 2003, poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

5) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 Upzp, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1, ZP.3 i ZL,

6) art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003 poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych,

7) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. ze zm., Studium),

8) art. 17 pkt 5 Upzp w zw. z § 11 rozporządzenia MI z 2003, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu,

9) art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.), polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności "skarżącej spółki",

10) art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do niego oraz zasądzenie kosztów procesu.

W uzasadnieniu W.Z. podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz [...] obręb [...] jedn. ew. [...] w Krakowie. Działka nr [...] w Krakowie położona w okolicy ul. [...] jest zlokalizowana w 2 obszarach funkcjonalnych – terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN.7 oraz terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.2. Natomiast nieruchomość składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] oraz [...] zlokalizowana w okolicy ul. Żywieckiej jest położona w konturze oznaczonym w MPZP jako teren zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP.1. Na obszarach ZP.1 i ZP.2 jako terenach zieleni urządzonej w istotnym zakresie ograniczono możliwości zabudowy, wskazując jako jego przeznaczenie podstawowe zieleń urządzoną wysoką i niską. Ponadto, zgodnie z treścią planu, wprowadzono tam zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. W ocenie skarżącego zakaz realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1 i ZP.2 należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie zakazu ogrodzenia terenów ogranicza prawa właścicieli tych terenów i to nawet w stopniu naruszającym istotę prawa własności, gdyż właściwie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Takie ustalenia miejscowego planu w sposób rażący naruszać mają interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości. Skarżący wskazał, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium, przewidując odmienne wykorzystanie znacznych obszarów objętych planem, l tak wg Studium wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 zlokalizowany jest w całości w granicach terenu zieleni leśnej (ZŁ), przeznaczonego pod lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. W ocenie skarżącego, określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami Studium. Zieleń urządzona jest bowiem całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż zieleń leśna, co wynika wprost z treści Studium, które wyraźnie rozróżnia tereny zieleni urządzonej od terenów zieleni leśnej. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) - tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej. Ponadto w Studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 zlokalizowane są w całości w granicach terenu MN, czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według ustaleń Studium teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zaskarżona uchwała wbrew ustaleniom Studium wyłącza możliwość zabudowy terenów przeznaczonych w nim pod zabudowę. Skarżący podkreślił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyznaczenie w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej terenów zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tereny mieszkaniowe objęte ustaleniami MPZP sąsiadują bowiem z bardzo rozległymi terenami zielonymi (oznaczonymi w planie symbolami ZŁ i ZP.1), wobec czego wyznaczanie w planie dodatkowych terenów zielonych kosztem terenów budowlanych jest zupełnie zbędne. Zgodnie z ustaleniami Studium wszystkie tereny mieszkaniowe objęte zaskarżonym planem miejscowym zlokalizowane są w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN -tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Analiza ustaleń Studium wskazuje jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w nim symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW. Tymczasem zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie znacznej części terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Żadnego znaczenia nie ma fakt, że takie rozwiązanie zostało przyjęte z uwagi na istniejący w terenie stan faktyczny. Ponadto określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b MPZP maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Również określony w § 30 ust. 5 pkt 4a MPZP maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu MU.1 przekracza wskaźniki określone w Studium. Według Studium intensywność zabudowy na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności nie może bowiem przekraczać w strefie miejskiej i śródmiejskiej wskaźnika 0,85. Skarżący wskazał, że istotną kwestią dotyczącą terenów MN.2 i MN.3 jest okoliczność dopuszczenia w jego granicach lokalizacji dróg wewnętrznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne istnieją już faktycznie w związku z czym nazwy ulic zostały wskazane na rysunku planu. Przedmiotowa okoliczność budzi poważne wątpliwości ze względu na fakt równoczesnego wyznaczenia odrębnych obszarów KDW, dla innych dróg wewnętrznych istniejących na omawianych terenach. Ponadto linie zabudowy wyznaczone względem przedmiotowych, niewyznaczonych na rysunku planu dróg wewnętrznych, faktycznie uniemożliwiają przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Analiza rysunku planu wskazuje na to, że przedmiotowe nieruchomości mogą być jedynie przeznaczone pod drogi wewnętrzne lub publiczne. Inna zabudowa jest na tym terenie niemożliwa. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 3 MPZP, w przypadku braku oznaczenia na rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru, co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy odrębne. Zdaniem skarżącego, ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest więc niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozp. MI z 2003. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny, a jedynie wybiórczy wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taki stan rzeczy winien skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. Dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. Dotyczy to w szczególności: terenu ZP.1 – brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy, oraz terenu E. 1-3 – brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy. Wreszcie w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. Skarżący podał, że w § 6 ust. 5 MPZP zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów, w ramach których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 planu stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej. Zapis ten jest bardzo nieprecyzyjny i pozwala w bardzo łatwy sposób obchodzić przepisy o minimalnych powierzchniach działek budowlanych. Skarżący ponownie podniósł, że w § 34 ust. 5 pkt 2 MPZP wprowadzono na terenach ZP.1 i ZP.2 zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem grodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. Całkowity zakaz grodzenia został natomiast wprowadzony dla terenu lasu – ZŁ. Zakaz ten należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego, gdyż godzi w istotę prawa własności. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Skarżący wskazał, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. W planie wskazano jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez wskazania w treści planu jej maksymalnej szerokości. Ponadto parametry dróg winny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi wchodzą w skład drogi. Takich ustaleń brak jest jednak w treści planu miejscowego. Dla terenów drogi publicznej - zbiorczej (KDZ), nie została wyznaczona zarówno maksymalna jak i minimalna szerokość jezdni, i innych elementów, z których składa się droga. Oznacza to, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 rozp. MI z 2003, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Ponadto W.Z. zauważył, że w treści planu nie określono warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tymczasem określenie warunków powiązań z układem zewnętrznym było o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wyodrębnione w granicach planu miejscowego drogi wewnętrzne, zostaną dopiero w przyszłości powiązane z nowo projektowaną drogą publiczną 8 Pułku Ułanów. Przedmiotowa droga jest objęta planem miejscowym uchwalonym na podstawie uchwały Nr CXV/1553/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. W chwili obecnej wyznaczone na rysunku zaskarżonego planu drogi wewnętrznie jedynie z jednej strony są połączone z drogą publiczną (z ul. [...]). Od strony północnej co do zasady takiego połączenia w chwili obecnej nie ma. Skarżący argumentował również, że z treści § 4 pkt 9 rozp. MI z 2003 wynika ponadto, że w planie miejscowym należy określić ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Co prawda w § 20 MPZP organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych, jednakże w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników, gdyż w zakresie m. in. domów studenckich, internatów, domów dziecka, czy też pensjonatów oraz domów wypoczynkowych, ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Przedmiotowy zapis, odnoszący się do ilości rzeczy ruchomych jest więc bardzo nieprecyzyjny i może powodować istotne nadużycia. Nie został również określony sposób realizacji miejsc parkingowych, co jednoznacznie narusza obowiązujące w tym zakresie wymogi zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp. Nie sposób stwierdzić, czy miejsca postojowe mogą być lokalizowane poza terenem inwestycji, czy też jedynie na obszarze objętym zakresem inwestycji. Skarżący podniósł, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu. W prognozie brak pełnego uwzględnienia obciążeń finansowych z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 Upzp. Ponadto, w prognozie nie uwzględniono obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości pod zieleń publiczną (ZP.1 i ZP.2). Wreszcie, w ocenie skarżącego, tekst MPZP nie zawiera istotnego elementu, który zgodnie z przepisem § 3 rozp. MI z 2003 powinien się w nim znaleźć, tj. nie określa granic terenu objętego ustaleniami planu, tylko w § 1 ust. 2 odwołuje się do obszaru obejmującego teren wg granic określonych uchwałą Nr XXVIII/339/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka". Zdaniem skarżącego, taki sposób określenia granic obszaru objętego uchwałą nie spełnia wymogów stawianych przywołanym przepisem cyt. rozporządzenia, gdyż granice planu powinny być również przedstawione w formie opisowej. Podkreślił, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu został sporządzony na mapie o bardzo dużej skali. Na koniec skarżący zarzucił brak rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu (naruszenie art. 17 pkt 9 Upzp). Odwołując się do orzecznictwa sądów, wskazał, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag, gdyż nie odpowiada to wymogowi ich rozpatrzenia indywidualnie, wywodząc iż takie uchybienie stało u podstaw uchylenia innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący M.L. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 20 ust. 1 Upzp, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są rażąco niezgodne z ustaleniami Studium w zakresie większości obszarów,

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem przez:

a) nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium,

b) określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość - w sposób nieprzystający do realiów terenu,

c) niczym nieuzasadniony zakaz rozbudowy, nadbudowy i zmiany geometrii dachu dla budynków istniejących położonych w terenach MN.2 i MN.3, MU.2, MU.4,

d) określenie w planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do określenia przebiegu dróg publicznych,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 oraz nieprawidłowe wytyczenie linii zabudowy,

4) art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003 poprzez pominięcie w części opisowej planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu.

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu swej skargi M.L. podał, że jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości składających się z działek nr [...],[...] obr. [...] Kraków - [...] położonych w obszarze objętym ustaleniami planu o symbolu MU.3. Na skutek ustaleń MPZP nie może zrealizować podjętych uprzednio planów inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, których jest współwłaścicielem (działki nr [...] w związku z zawartą w dniu 18 grudnia 2008 r. z Gminą Miejską Kraków umową zamiany). W chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dla tego terenu Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Kobierzyn-Zalesie", w którym przewidywano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze 3ZMWN, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaskarżony plan przewiduje dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową (MU.3) oraz bardzo niekorzystne parametry zabudowy, które nie są niczym uzasadnione i naruszają władztwo planistyczne gminy. Wskazał, że przed wniesieniem skargi wyczerpał wymagany ustawą tryb. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podniósł, że rażącym naruszeniem jest nie tylko przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel zupełne inny niż określony w Studium, lecz również: pominięcie w planie miejscowym którejś z funkcji przewidzianej w Studium, zastąpienie funkcji podstawowej przewidzianej dla danego terenu w Studium funkcją uzupełniającą, dopuszczenie w planie dodatkowej funkcji, której nie przewidziano w Studium, czy też pominięcie pewnych ograniczeń przewidzianych w Studium dla zabudowy określonego rodzaju. Zmiana przeznaczenia w planie wymaga uprzedniej zmiany Studium. Zdaniem skarżącego, zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium, odnośnie następujących terenów: a) terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium oznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; b) terenu określonego w planie jako KP, tj. terenu ciągu pieszego, który w Studium przeznaczony jest jako MN, tj. teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; c) terenów określonych w planie, jako E1-E3, tj. terenów urządzeń infrastruktury technicznej - elektroenergetyka, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; d) terenów określonych w planie, jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej; e) terenów określonych w planie jako KDW, tj. terenów dróg wewnętrznych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności; f) terenów określonych w planie jako KDL, tj. terenów dróg publicznych lokalnych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej. Istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie a przeznaczeniem określonym w Studium dotyczyły, w opinii skarżącego, następujących terenów: a) terenów określonych w Planie jako MN.1-8., tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są również jako MN z tym, że plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w terenach MN usług komercyjnych na poziomie lokalnym ani obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a wysokość zabudowy została w Planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m; b) terenów określonych w planie jako MU. 1-4., tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ograniczenia zgodnie z którym obiekty i urządzenia usług komercyjnych mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a także, iż plan w przeciwieństwie do Studium w ogóle nie przewiduje na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym, ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy studium dopuszcza wysokość 13 m; c) terenów określonych w planie jako UP, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ani funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, ani usług komercyjnych na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m. Skarżący konkludował, że różnice w przeznaczeniu terenów są tak znaczne, że w każdym z w/w przypadków uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności miejscowego planu. M.L. podniósł, że ingerencja w sferę wykonywania prawa własności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia wprowadzone w przedmiotowym planie naruszają te warunki, albowiem nieuprawnione jest różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego, którego grunty zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (i to w przypadku gdy uprzednio przeznaczane były pod zabudowę wielorodzinną) oraz sytuacji prawnej właścicieli gruntów położonych w terenach oznaczonych w planie jako MW. 1-5, albowiem dla wszystkich tych gruntów Studium przewiduje to samo przeznaczenie, tj. przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (MN). Brak jest również racjonalnych przesłanek dla ograniczenia parametrów zabudowy, takich jak: wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni zainwestowanej czy wysokości obiektu - do tak niskich wartości, jakie zostały ustalone dla obszaru MU.3 oraz ustalenie dla tego terenu na wysokim poziomie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie wskazano, jakie przesłanki przemawiają za takim ograniczeniem prawa własności skarżącego. Dotyczy to zwłaszcza wysokości zabudowy, która w Studium dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącego (MU.3) została ustalona na 13 m, a w planie miejscowym została ograniczona do 11 m. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dla terenu MU.1 plan dopuszcza zabudowę do 13 m - bez uzasadnienia tego rozróżnienia. Równie nieuzasadnione jest ograniczenie intensywności zabudowy dla terenu, w którym położona jest nieruchomość skarżącego (MU.3) do poziomu 0,8, w sytuacji, gdy dla obszaru MU.1 wskaźnik ten ustalono na poziomie 1,2. To samo dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy, który dla terenu MU.3. został określony na 40%, a dla terenów MU.2 i MU.4 na 50%. Niekorzystnie dla obszaru MU.3 został ustalony również minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na 50% w porównaniu z obszarem MU.1, gdzie wskaźnik ten ma wynosić 30% oraz z obszarami MU.2 i MU.4, gdzie wskaźnik ten ustalono na 40%. Uchwalony plan nie tylko w znaczny sposób ogranicza możliwość nowych inwestycji, lecz również nie dopuszcza przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów nawet jeśli w wyniku wykonania tych robót powstałyby obiekty spełniające określone w planie parametry dla nowej zabudowy (§ 29 ust. 4, § 30 ust. 4 MPZP). W rezultacie właściciele nieruchomości zabudowanych przed wejściem w życie planu są ograniczeni w wykonywaniu prawa własności w sposób całkowicie nieuprawniony. Skarżący zarzucił również, że plan określa lokalizację dróg wewnętrznych w terenach KDW.1-6, w sytuacji gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienia gminy ograniczają się wyłącznie do określenia w planie miejscowym lokalizacji dróg publicznych. Nadto obowiązujące przepisy nakładają obowiązek ustalenia w treści planu linii zabudowy, tymczasem na rysunku planu widoczne są nieuzasadnione przerwy w linii zabudowy, co najlepiej obrazuje obszar ul. [...], gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy kończy się razem z obszarem MN.3 i nie przechodzi w obszar MW.5. Podobne przerwy widać od strony ul. [...] przy obszarze MW.4. W niektórych obszarach w ogóle poniechano wyznaczenia linii zabudowy, co się tyczy wszystkich ulic wewnątrz obszarów MW.1, MW.2, MW.3, MN.1 (brak linii zabudowy od strony ulic [...],[...],[...],[...]). W zaskarżonym planie brakuje więc obligatoryjnych elementów, które mają decydujący wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z kolei z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003). Regulacja ta przesądza o wymogu określenia w tekście planu miejscowego parametrów ulic - obok ich klasyfikacji. Wymogów tych nie spełnia ani pkt IV planu określający "zasady budowy, rozbudowy i przebudowy układu komunikacyjnego", w którym w § 19 ust. 1 podano klasy techniczne dróg oraz wskazano, że "linie rozgraniczające dróg ustala się zgodnie z Rysunkiem planu", ani § 36, w którym wyznaczono tereny dróg publicznych KDZ i KDL oraz wskazano, że "szerokość w liniach rozgraniczających dla ww. terenów ustala Rysunek planu". Nie ulega dla skarżącego wątpliwości, że w tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg, poza szerokością jednej jezdni - dla dróg KDL, co oczywiście jest niewystarczające, gdyż szerokość drogi w liniach rozgraniczających nie jest równoznaczna z szerokością jezdni. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

Jak dalej w wyroku II SA/Kr 731/16 wskazano w odpowiedziach na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego W.Z. organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu w Studium przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K 1" Studium). Są to bądź tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), albo tereny zieleni leśnej (ZŁ) oraz tereny podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych (KT). Ocena zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi jego częściami Studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów Studium. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami Studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 Upzp. Organ wskazał, że przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem ustaleń zawartych w Studium. W efekcie czego zgodnie z tymi ustaleniami Studium, poszczególnym wyznaczonym w planie miejscowym terenom nadano m. in. przeznaczenie pod: MN.1-8 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MW.1-5 – tereny zabudowy wielorodzinnej, ZP.1-3 – tereny zieleni urządzonej, ZŁ – teren lasu. Zgodnie ze stanem faktycznym, w dacie sporządzania projektu miejscowego planu, teren ZP.1 nie był (i dalej nie jest) terenem leśnym. Bowiem według danych zawartych w gminnej ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnych teren ten nie został zaliczony do klasy użytku lasy - "Ls", lecz posiada oznaczenie "Tr" - tereny różne. Ponadto pokryty jest roślinnością leśną - trzydziesto i więcej letnimi drzewami (głównie starymi dębami, klonami, sosnami, robiniami i brzozami) oraz krzewami i runem leśnym. Obszar ten, przylega bezpośrednio do kilkudziesięciohektarowego unikalnego kompleksu leśnego z polanami leśnymi, gdzieniegdzie o charakterze bagiennym względnie podmokłym (położonego na południowy- wschód od obszaru objętego granicami planu). Natomiast na północny-wschód od obszaru objętego granicami planu, położony jest drugi kompleks leśny – Las Borkowski. Zatem teren ZP.1 stanowi naturalne połączenie pomiędzy tymi dwoma kompleksami leśnymi. Zamieszkuje go wiele gatunków zwierząt, dla których jest on naturalnym siedliskiem np. sarny, dziki, zające, lisy i jeże. W związku z faktycznym stanem użytkowania tego terenu i stanem prawnym nieruchomości, a z drugiej strony mając na uwadze kształtowanie systemu przyrodniczego miasta i wiążące ustalenia Studium, obszaru tego nie można było w planie przeznaczyć pod lasy. Niemniej zgodnie z ustaleniami studium, teren ten przeznaczono pod zieleń wysoką i niską z możliwością powstania parku leśnego, ponieważ działki nr ew. [...] i [...] obr. [...] [...] nie są działkami leśnymi (Ls). Ponadto dopuszczone do powstania w planie obiekty zaliczyć należy do urządzeń rekreacyjnego urządzania lasów (w szczególności parków leśnych) a ich realizacja (skala inwestycji została w planie szczegółowo określona) nie zagraża walorom przyrodniczym tego obszaru. Wprowadzenie tego typu obiektów w terenie ZP.1-2 zgodne jest zarówno z wnioskami jak i uwagami strony skarżącej, składanymi w toku sporządzania planu. Niezależnie od powyższego, ustalenia planu dopuszczają zagospodarowania tego terenu pod las (por. § 34 ust. 4 MPZP).W przypadku terenu ZP.2 mamy do czynienia z fragmentem działki nr [...], która w części została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN.7. Część ww. działki, położona w terenie ZP.2, który wg Mapy waloryzacji przyrodniczej Krakowa (http://zielony-krakow.um.krakow.pl:280/rosl/), posiada pod względem przyrodniczym walory cenne (łąki wilgotne i zmienno-wilgotne z dominacją śmiałka darniowego) oraz wysokie (zadrzewienia powstałe w wyniku naturalnej sukcesji roślinnej). Utrzymanie tego kompleksu w postaci terenów zielonych uzasadnione zostało ważnym interesem społecznym, jakim jest ochrona przyrody, a w szczególności ochrona zwartych kompleksów zadrzewień pozwalająca na ochronę chronionych prawem gatunków roślin i zwierząt w strefie ekotonowej Lasu Borkowskiego. W terenie tym ze względu na sąsiedztwo Lasu Borkowskiego, obserwowane jest występowanie takich samych gatunków zwierząt jak w terenie ZP.1. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze działki nr ew. [...] uniemożliwiłoby migrację zwierząt zamieszkujących zarówno teren Lasu Borkowskiego jak i tereny ZP.1 i ZP.2. W przypadku terenu ZP.2 organ zwrócił uwagę, że w planie starano się w maksymalnym stopniu pogodzić interes społeczny z interesem prywatnym właściciela tej nieruchomości poprzez wprowadzenie na znacznej części działki [...] (która obecnie w całości pokryta jest zadrzewieniami) terenu budowlanego MN.7. Dlatego zgodnie z ustaleniami Studium, dokonano korekty przebiegu granicy pomiędzy terenami nie inwestycyjnymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania w taki sposób, aby zabezpieczyć najcenniejsze elementy środowiska przyrodniczego w terenie ZP.2. Ze względu na podobne uwarunkowania faktyczne, ustalono przeznaczenie dla terenu ZP.S, zatem ustalenia planu dla terenów ZP.2 i ZP.S. są zgodne z ustaleniami Studium. Studium wskazuje, by w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) nastąpiło porządkowanie istniejących układów przestrzennych. W związku z tym, ustalenia planu dla istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych wprowadzają istotne ograniczenia w zakresie powstania nowej zabudowy poprzez wprowadzony zakaz rozbudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również ustalenie pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, zgodnych z istniejącym stanem zagospodarowania działek. Takie wielkości odpowiadają parametrom zabudowy dla wyznaczonych w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.1-8) lub pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MU.1-4), a zwiększenie wartości danego wskaźnika wynika jedynie ze stanu faktycznego. Ponadto Studium określając warunki i standardy wykorzystania terenu ustala, iż wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść winien nie przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, że dla obszaru "Polany Żywieckiej" zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Teren ten jest bowiem faktycznie w całości zainwestowany, w związku z tym ustalając parametr intensywności zabudowy oparto się na wielkości wynikającego z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych, uwzględniało specyfikę terenu. Organ wskazał, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie. Wyjaśnił, że Rada Miasta przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów Upzp, lecz z postanowień Statutu Miasta Krakowa. Zgodnie z nimi, przewodniczący Rady ustalił porządek obrad LXXX jej sesji. W dniu 10 lipca 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do właściwej komisji Rady. Komisja ta debatowała nad projektem uchwały w dniu 28 sierpnia 2013 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 11 września 2013 r. Wszystkie te czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy. Oznacza to, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, że każdy radny oraz Rada Miasta w całości uznali, że w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag. Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień wskazanych w art. 15 ust. 2 Upzp nie jest bezwzględny, lecz winien uwzględniać uwarunkowania faktyczne. W obszarze objętym ustaleniami planu, z wyjątkiem terenu KDZ, który stanowi niewielki fragment planowanej ulicy 8. Pułku Ułanów, tzw. ul. [...], został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych. Ponadto, zostały wyodrębnione tereny pod niektóre drogi wewnętrzne, które stanowią podstawowy szkielet wewnętrznego układu komunikacyjnego osiedla. Wszystkie wyodrębnione tereny dróg wewnętrznych (KDW), zostały wyznaczone na nieruchomościach stanowiących własność gminy. Liniami rozgraniczającymi zostały wydzielone jedynie najważniejsze drogi wewnętrzne. Wszystkie tereny o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały rozdzielone granicami. Każdemu z nich zostało nadane określone przeznaczenie oraz szczegółowo zostały wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy. W związku z tym nie zachodzi ryzyko, że przyjęte ustalenia planistyczne są niejednoznaczne. W projekcie planu zostały wyznaczone również niezbędne linie zabudowy. Są nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu, jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie "Polany Żywieckiej" stanowi prawie skończoną całość. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach, w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Natomiast obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zdekomponowałaby stworzony układ urbanistyczny. Ponadto, w niektórych terenach (np. ZP.1), ze względu na ustalone planem wskaźniki zagospodarowania terenu, nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy w planie miejscowym nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Niezbędne wskaźniki zagospodarowania terenu zostały ustalone w sposób, który umożliwia w sposób racjonalny zagospodarowanie wszystkich terenów objętych ustaleniami planu. Organ nie zgodził się z zarzutem, że zapis dotyczący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości jest nieprecyzyjny. Wyjaśnił w związku z tym, że ustalenia planu zawierają szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z wymogami rozp. MI z 2003 (por. § 10 ust. 1 MPZP). Zatem wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowo wydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem i ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu. Organ nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku ustalenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji. Argumentował, że w obszarze objętym ustaleniami planu został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych (z wyjątkiem terenu KDZ), zatem nie było podstaw do szczegółowego wyznaczenia zasad budowy i rozbudowy układu komunikacyjnego. Za nieuprawnione uznał zarzuty W.Z. dotyczące wadliwego ustalenia wskaźników miejsc postojowych, wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę zawiera projekt budowlany, który powinien być zgodny zarówno z wyznaczonymi kategoriami zagospodarowania terenu, jak i ustalonymi wskaźnikami zabudowy (sposób realizacji miejsc postojowych wraz z odpowiednimi parametrami dla poszczególnych rodzajów inwestycji - § 20 MPZP w związku z postanowieniami szczegółowymi planu). Organ nie podzielił również zastrzeżeń o niemożliwości weryfikacji zgodności określonych na rysunku planu granic z zamierzonym przez uchwałodawcę zasięgiem terytorialnym planu. Zarówno projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i projekt uchwały o planie zostały sporządzone przez Prezydenta Miasta Krakowa. Załączniki graficzne do obu uchwał sporządzane zostały w wersji cyfrowej, która dopiero na ostatnim etapie postępowania uchwałodawczego, otrzymują formę wydruku. W związku z tym, poprzez przeniesienie stosownych danych z poszczególnych map pomiędzy plikami może dokonać porównania poszczególnych elementów mapy. W związku z tym, każdy ma możliwość dokonania oceny zgodności granic obszaru objętego opracowaniem. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu spełnia, zdaniem organu, wszystkie wymogi określone w rozp. MI z 2003, nie jest bowiem operatem szacunkowym. Przy przygotowaniu prognozy bierze się pod uwagę stan rynku nieruchomości z okresu jej przygotowania prognozy, bierze się również pod uwagę sposób i kolejność realizowania ustaleń planu miejscowego. Takie podejście jest szczególnie ważne w obszarach zainwestowanych, gdzie zmienia się sposób użytkowania terenu. Poziom cen gruntów w prognozie został określony w oparciu o analizę rynku nieruchomości w okresie przygotowania planu. Dane wyjściowe pochodziły z aktów notarialnych. Wreszcie organ wskazał, że wprowadzone w planie zakazy grodzenia nieruchomości położonych w terenie ZP.1, ZP.2 i ZŁ również nie stanowią o naruszenia władztwa planistycznego przez organy planistyczne gminy. W dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko zalecono zachowanie powiązań ekologicznych pomiędzy wskazanymi obszarami. Temu celowi służyć mają ustalenia planu ograniczające sposób grodzenia nieruchomości. Należy zatem uznać, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczące możliwości ogrodzenia nieruchomości, mimo że niewątpliwie stanowi ingerencję w prawo własności, to są w sposób wyczerpujący uzasadnione interesem publicznym tj. wymogami ochrony środowiska, w tym zapewnienia migracji zwierząt. W ocenie strony przeciwnej spełniony został w tym zakresie warunek legalnego ustanowienia aktu prawa miejscowego.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., II SA/Kr 253/14 po rozpoznaniu skarg W.Z. i M.L. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r., nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Polana Żywiecka" (MPZP). W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi kwalifikowane naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 Upzp. W tym zakresie została naruszona bowiem wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczona na rysunku Studium kolorem granatowym). Zdaniem sądu pierwszej instancji ustalenia MPZP w zakresie wskazanym w skargach są niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium, a zatem istotnie naruszona została jedna z zasad sporządzania planu. W Studium podkreślono, że zawiera ono "ustalenia, które muszą być uwzględniane przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" oraz że "obliguje gminę do realizowania określonej w studium polityki przestrzennej. Zawarte w nim ustalenia są na tyle precyzyjne, aby mogły stanowić merytoryczną podstawę podejmowanych decyzji". Na str. 134 Studium określono, że zostaje w nim wyznaczona granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na str. 142 Studium wskazano, że w celu wzmocnienia krystalizacji struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta wyznaczone zostają kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania. Granice kategorii tych terenów, uwidocznione na rysunku K1 należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w studium. Natomiast w rozdziale Studium "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" określono, że zapewnienie spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną określoną w Studium oznacza: zapewnienie zgodności zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium. Zapewnienie spójności oznacza w szczególności zapewnienie zgodności z określonymi w Studium: celami rozwoju, zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granicą terenów przeznaczonych do zabudowy, głównymi kierunkami zagospodarowania dotyczącymi: głównych elementów kształtujących strukturę przestrzenną Miasta, kluczowych obszarów rozwoju, terenów otwartych o charakterze publicznym, kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasadami zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach: zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, ochrony wartości kulturowych, ochrony sylwety Miasta, ochrony i kształtowania krajobrazu. W rozdziale tym podano również, że dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy"), a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium (str. 235). Zdaniem sądu wojewódzkiego zaskarżony plan nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Za zasadny WSA w Krakowie uznał zarzut, że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami Studium. W myśl § 4 ust.1 pkt 3 ppkt f) tekstu planu symbolem ZP.1-3 na rysunku planu oznaczono tereny zieleni urządzonej. Jak stanowi § 3 ust.1 pkt 29) MPZP ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zieleni urządzonej - należy przez to rozumieć urządzone i utrzymywane zespoły drzew, krzewów oraz trawników, zieleń towarzyszącą ciągom komunikacyjnym i pieszym. Stosownie do treści § 34 ust. 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenów ZP.1-3 jest zieleń urządzona wysoka i niska. Dopuszcza się zalesienie terenu ZP.1 (w całości lub jego części) z możliwością urządzenia parku leśnego (ust. 4). Według Studium działki skarżącego W.Z. nr [...] i [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem ZŁ. Jak podano na str. 148 Studium symbolem ZŁ oznaczono tereny zieleni leśnej. Główne funkcje tego terenu to: lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: zagospodarowanie lasów zgodne z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzenia lasów, urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym, obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach. Z kolei według Studium dla terenów oznaczonych symbolem ZO - Tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) główną funkcję określono jako: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego przewidziano: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Warunki i standardy wykorzystania terenu to: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Nadto, w Studium symbolem ZP oznaczono tereny zieleni publicznej. Główne funkcje tego terenu to: ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze. Dla obszaru ZP określono następujące główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, urządzenie ogrodu botanicznego, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego, rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego), rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach, kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych, zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości, zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu. Zdaniem sądu wojewódzkiego istnieją istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w studium jako ZŁ, ZO i ZP. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) - tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej. W terenie ZP.1. określonym w planie zakazuje się wycinki drzew, a według Studium dopuszczono urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych), ale w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej. Nadto, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest przeznaczenie prywatnych terenów na ogólnodostępne tereny rekreacyjne, z zakazem ich grodzenia. Zdaniem sądu zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.1 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako ZŁ - tereny leśne, narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 Upzp, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium, stanowiącym podstawę jej podjęcia. Sąd wojewódzki wskazał również, że naruszają ustalenia Studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3, które zlokalizowane są w całości w granicach terenu określonego w Studium jako MN - czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według Studium działka skarżącego W.Z. nr [...] znajdowała się w obszarze (wyodrębnionym granatową linią) przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania, w terenie oznaczonym symbolem MN. Stosownie do ustaleń Studium (str. 134) w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych. Na stronie 1[...] Studium wskazano, że tereny oznaczone symbolem MN to tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Główne funkcje tego terenu to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: realizację zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów, kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali). Natomiast Studium określiło warunki i standardy wykorzystania tego terenu jako: intensywność zabudowy nie przekraczająca 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu, wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji, w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług, systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta. Zdaniem tegoż sądu uzasadniony jest również zarzut, że określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b MPZP maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy (w terenie MW.1 – 1,2, w terenie MW.2 – 3-1,6) przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Na stronie 1[...] Studium przewidziano, że w obszarze oznaczonym symbolem MW orientacyjna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej wynosić będzie max. 0,85 - 1,0 w strefie przedmieść, 1,0 - 1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określona będzie w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Według planu (§ 29 ust. 6 pkt 4 MPZP) maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w terenie MN.1-3 został określony jako 0,80, a w terenach MN.4 – 8-0,50, a w studium parametr ten został określony jako nie przekraczający 0,4 w strefie przedmieść, 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, z możliwością, że intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Sąd uznał za trafny zarzut dotyczący niekompletności uwidocznionych na rysunku planu linii zabudowy. Zgodnie z § 19 ust. 3 MPZP, w przypadku braku oznaczenia na Rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest więc niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozp. MI z 2003. W sytuacji, gdy wolą organu sporządzającego miejscowy plan jest ustalenie parametrów zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, to przepis odsyłający do tej regulacji powinien zostać zawarty w uchwale, a w tekście planu należy zamieścić parametry wynikające z tych przepisów. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Brak jest racjonalnych przesłanek, by w obszarach MN od strony i tak szerokich dróg wewnętrznych ustalać obowiązujące linie zabudowy, a w obszarach MW od strony ulic: Henryka Kułakowskiego, Aleksandra Krępy, Benedykta Cesarza, [...] – zrezygnować z ich wyznaczenia. Linie zabudowy nie zostały też wyznaczone od strony ulicy Borkowskie Błonia i po zachodniej stronie drogi KDW6. Sąd wojewódzki podzielił również zarzut dotyczący zasad przeprowadzania scaleń i podziałów i określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 lit. c) MPZP w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości front nowo wydzielanych działek budowlanych mieścić się ma w przedziale 20 m - 30 m. Nie określa się minimalnej wielkości działek dla terenów ZŁ, ZP.1-3, E.1-3, KDZ, KDL, KDW.1-6, KP. Dla pozostałych terenów minimalną powierzchnię działki określono dla poszczególnych kategorii terenów indywidualnie. W myśl zaś § 10 ust.2 i 4 rozp. MI z 2003, ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej. Ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów, mających na celu uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową. Zgodnie z § 29 ust. 6 planu w obszarach MN, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w § 6 ust. 4, powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż: w terenach MN.1-3 - 400 m², w terenach MN.4-5 - 500 m², w terenach MN.6-8 - 600 m². Natomiast w myśl § 30 ust. 5 MPZP w obszarach MU powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 400 m². Stosownie do § 31 ust. 4 planu w obszarach MW powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 800 m². Jak wynika z § 32 ust. 4 MPZP w obszarze UP powierzchnia nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 800 m². Sąd przyznał rację skarżącemu, że wystarczy zatem dokonać podziału działki budowlanej przez wyznaczenie przez jej środek wąskiej działki pod dojście lub infrastrukturę techniczną, by obejść przepisy o ustaleniu minimalnej powierzchni działek. Wyjaśnienie organu, że wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowo wydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu nie wynika z przytoczonych przepisów planu.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia wskaźnika ilości miejsc parkingowych, WSA w Krakowie wskazał, że w § 20 planu wskaźniki te określono w trojaki sposób: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej licząc 2 miejsca na dom, dla mieszkaniowo-usługowej - licząc 2 miejsca na dom oraz dodatkowo minimum 1 miejsce na każde 0,1 - 25 m² powierzchni użytkowej budynku przeznaczonej pod usługi, a w zabudowie usługowej według liczby pokoi i liczby łóżek. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp plan zagospodarowania przestrzennego winien określać minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji. Spełnienie wymogu określenia przez plan minimalnej liczby miejsc do parkowania zostało spełnione. Natomiast zaskarżony plan nie zawiera regulacji co do określenia sposobu realizacji miejsc parkingowych. Dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy (teren ZP.1 - brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy oraz teren E. 1-3 - brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy).

Sąd uznał, iż uzasadniony jest zarzut M.L., że zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a przeznaczeniem tych terenów określonych w studium jako MN, tj. terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Z przyczyn podanych już wcześniej (przy ocenie skargi W.Z.) wyjaśnienia organu uznano za niezasadne. Zmiana stanu faktycznego w terenie wymagała bowiem zmiany nieaktualnego Studium. Uzasadniony jest ponadto zarzut, że zachodzi sprzeczność pomiędzy przeznaczeniem terenów określonych w planie jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, a przeznaczeniem tych terenów w Studium - MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZŁ, tj. tereny zieleni leśnej. Końcowo sąd na podstawie art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, Ppsa) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Kr 253/14 wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Kraków zarzucając między innymi naruszenie:

1/ art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 Ppsa poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu i oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych oraz oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że: a) doszło do naruszenia interesu prawnego M.L. - co spowodowane zostało wadliwym odczytaniem przez sąd wojewódzki z rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy faktycznie do naruszenia interesu M.L. nie doszło, b) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu z zapisami Studium zarówno w zakresie ustalonego przeznaczenia, jak i wyznaczenia warunków zagospodarowania poszczególnych terenów, c) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 17 pkt 6 lit. c Upzp poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów, podczas gdy zgoda ta dla nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego nie była wymagana, d) ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z pominięciem elementów obligatoryjnych planu, o których mowa w art. 15 ust. 2 Upzp, podczas gdy faktycznie wszystkie elementy wymagane tym przepisem znajdują się w planie miejscowym. Zarzucono również naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew tej normie, że podstawę w planowaniu przestrzennym nie stanowią oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów, lecz stan faktyczny na nieruchomości, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lasem jest każdy grunt pokryty co najmniej 0,10 ha roślinnością leśną nawet wówczas gdy nie została spełniona żadna z przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c), podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że lasem jest każdy grunt pokryty co najmniej 0,10 ha roślinnością leśną pod warunkiem, że zostaje przynajmniej spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) - to jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody lub jest wpisany do rejestru zabytków.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną Gminy Miasto Kraków W.Z. i M.L. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd kasacyjny wskazał, że WSA w Krakowie kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 Ppsa, rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg, w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając nieważność uchwały w całości sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., Usg) orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący uznania przez sąd wojewódzki, że ustalenia planu zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 17 pkt 6 lit. c Upzp poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów. Problem dotyczy nieruchomości skarżącego W.Z. składającej się z działek nr ew. [...] i [...], które znajdują się na obszarze ZP.1. Nieprawidłowe jest stanowisko, że teren ten powinien uzyskać zgodę na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) na odlesienie gruntów. Zdaniem NSA nieprawidłowo ustalono, że teren działek ew. [...] i [...] na potrzeby ustalenia przeznaczenia terenu wymagał uzyskania zgody właściwego organu na odlesienie gruntów. Sąd wojewódzki badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami Studium oparł się na wybranych fragmentach ustaleń Studium i zapisów planu, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części Miasta. Ponadto dokonując oceny w omawianym zakresie kierowano się zbyt rygorystycznym i wąskim rozumieniem szczegółowych ustaleń zawartych w tekście Studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena podjęta została bez właściwego rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której Rada podniosła, że ustalenia planu zdeterminowane były istniejącym stanem zagospodarowania działek, a wskaźniki dla terenów MN i MU wynikają z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek, a ustalono je w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało specyfikę terenu. Odnosząc się do zapisów dotyczących działki nr ew. [...] (własność W.Z.) znajdującej się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem ZP.2, częściowo zaś MN.7 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), sąd kasacyjny wskazał, że wg zapisów Studium powyższa działka w całości znajdowała się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Sąd wojewódzki uznał ustalenia planu odnoszące się do powyższej działki jako sprzeczne z zapisami Studium, jednakże - jak wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - granice kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg ustalony został w planie miejscowym, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Ponadto sąd wojewódzki nie rozważył powyższego w kontekście innego zapisu Studium, w którym wyraźnie ustalono, iż wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych (s. 134). Z zapisów dotyczących działek M.L. wynika, że w Studium nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), w planie oznaczone zostały symbolem MU.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej). Odnosząc się do dostrzeżonej przez sąd wojewódzki sprzeczności ustaleń planu ze Studium w zakresie wysokości, to wskazano, że w Studium posłużono się "wysokością zabudowy", ustalenia planu dotyczą natomiast "wysokości budynku". Jednocześnie w § 3 pkt 1 ppkt 26 (słowniczek) zaskarżonego planu wskazano, że przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), natomiast przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 3 pkt 1 ppkt 27 MPZP). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami Studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania oraz uzasadnił powyższą sprzeczność w zakresie urządzania usług komercyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami Studium opierano się na analizie obszarów, na których nie są położone nieruchomości skarżących (np. ZP.2, ZP.3, MW.1-5, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6, E. 1-3). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując zalecenia sądu drugiej instancji, WSA w Krakowie zażądał od organu planistycznego przedłożenia wykonanych w tej samej skali map Studium i planu wykonanych w technice pozwalającej na porównanie przeznaczenia terenów należących do skarżących.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r. WSA Krakowie rozpoznał wniesione doń skargi W.Z. i M.L.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki przypomniał, że w granicach sprawy orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem II OSK 1973/14), co powoduje stan związania wykładnią dokonaną przez sąd kasacyjny. Dokonano rekapitulacji wywodów zaprezentowanych w wyroku sądu kasacyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., eksponując problematykę dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej wyłącznie w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżących.

Wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 2 z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej nowela Ppsa z 2015) przepisy Ppsa w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 noweli Ppsa z 2015 stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy Ppsa w brzmieniu dotychczasowym. Tak więc przepis art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa który stanowi, iż sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego ma – w ocenie WSA w Krakowie zastosowanie także w niniejszej sprawie. Zdaniem tegoż sądu "w zakresie w jakim skarżący zarzucali skarżonemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego sprzeczność z przepisami Upzp, które nie wiązali z naruszeniem własnego interesu prawnego podlega odrzuceniu."

Zdaniem sądu pierwszej instancji porównanie map Studium i rysunku MPZP pozwoliło na stwierdzenie, iż jedynie obszar oznaczony symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej) jest sprzeczny z przeznaczeniem tego terenu z ustaleniami Studium, w którym obszar ten był oznaczony symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Porównanie przeznaczenia tych obszarów w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, iż w konturze planistycznym ZP.2 zachodzi zgodność czy choćby niesprzeczność planu ze Studium. Tereny oznaczone w Studium symbolem MN jako główną funkcję mają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast tereny ZP w planie to obszary zieleni urządzonej wysokiej i niskiej, gdzie dopuszcza się jedynie lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy, place zabaw dla dzieci oraz boisk sportowych.

WSA w Krakowie stwierdził, że sprzeczność skarżonego planu z ustaleniami Studium w granicach interesu prawnego skarżonego W.Z. zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2. Pozostałe jego zarzuty dotyczące obszaru ZP.1 nie znajdywały uzasadnienia. Niezasadne były także zarzuty skarżącego M.L. dotyczące obszaru MU.3, z których wywodził naruszenie swojego interesu prawnego. Pozostałe zarzuty skarżących nie dotyczyły ich interesów prawnych lub uprawnień.

W skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków zaskarżono wskazany wyrok WSA w Krakowie w części, tj. w zakresie punktów: I oraz V. i powołując się na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej błędnie powołano t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zamiast: t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., Ppsa) zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez błędne przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu i oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym granice interesu prawnego skarżącego.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niedostosowanie zakresu deregulacji zaskarżonego aktu do stwierdzonych w granicach interesu prawnego skarżącego naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, podczas gdy faktycznie stwierdzone przez Sąd naruszenia nie pozwalały na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dla całego obszaru ZP.2.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik organu wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od strony skarżącej (w skardze kasacyjnej nie wskazano od którego ze skarżących, względnie czy od obu skarżących Gmina domaga się zwrotu kosztów – uwaga Sądu) na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej obszernie przywołano fragmenty motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, który zapadł w sprawie odnośnie do specyfiki zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 Usg. W tym aspekcie wskazano, ze sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność MPZP w odniesieniu do wszystkich terenów oznaczonych konturem ZP.2. Tymczasem z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby interes prawny W.Z. obejmował cały obszar ujęty tym symbolem planistycznym. W terenie ZP.2 znajduje się częściowo działka nr 376, której nie wymienił W.Z. jako nieruchomość stanowiąca źródło jego interesu prawnego. Do skargi dołączono rysunek obrazujący działki objęte konturem ZP.2.

W skardze kasacyjnej - reprezentowanego przez pełnomocnika – W.Z., zaskarżono w części ww. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., tj.: w zakresie pkt II. wyroku, w którym oddalono skargę W.Z. w zakresie obszaru ZP.1 oraz w zakresie pkt IV. wyroku, w którym sąd dalej idące skargi odrzucił.

Skargę kasacyjną W.Z. opiera na:

1) naruszeniu prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.1 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium,

art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp w zw. z § 4 pkt 8 rozp. MI z 2003 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 Upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenie ZP.1 nie narusza dyspozycji powyższych przepisów oraz prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości położonej na wyżej wskazanym terenie,

- art. 28 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne naruszyły w niniejszej sprawie zasady sporządzania planu miejscowego jedynie w zakresie obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.2, gdy tymczasem przedmiotowe zasady naruszone zostały również w stosunku do innych terenów, w tym do terenu o symbolu ZP.1, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa,

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszeniu przepisu art. 141 § 4 Ppsa, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w większym zakresie, w tym w zakresie obszaru oznaczonego symbolem ZP.1,

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr [...], poz. 296 ze zm., K.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- naruszeniu art. 151 Ppsa poprzez błędne oddalenie skargi w pozostałym zakresie pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie szerszym niż zostało to przez sąd dokonane, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny art. 20 ust. 1 Upzp nie tylko w zakresie terenu ZP.2, ale również terenu o symbolu ZP.1,

- naruszeniu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 Usg, poprzez bezzasadne odrzucenie skargi w zakresie wykraczającym poza zarzuty dotyczące obszarów ZP.1 i ZP.2, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 Ppsa.

Wskazując na powyższe, W.Z. wnosi o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i IV wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zaś M.L., działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając:

l. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez nierozpoznanie zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, a to zarzutu naruszenia:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp, poprzez pominięcie przez sąd I instancji przekroczenia przez organ granic przysługującego mu władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem przez:

nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną

właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium;

określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się

nieruchomości skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - w sposób nieprzystający do realiów terenu;

- czego sąd I instancji w ogóle nie zbadał i do czego w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co ma te konsekwencje, że należy przyjąć, iż skarga w tym zakresie nie została rozpoznana;

2. art. 134 § 1 w zw. art. 133 § 1 Ppsa przez pominięcie niewskazanych w skardze, lecz podniesionych na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. zarzutów, które sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu, iż;

uchwalony MPZP obejmuje m. in. stanowisko Rady Miasta Krakowa

co do nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag do planu,

w sytuacji, gdy rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta

Krakowa powinno być przedmiotem odrębnej od planu miejscowego uchwały

Rady Miasta Krakowa, a brak takiej odrębnej uchwały skutkuje nieważnością

planu miejscowego w całości – co sąd wojewódzki powinien wziąć pod uwagę z urzędu,

w planie od wschodniej strony działek skarżącego (od strony działki drogowej

[...]) oznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m, co

w znaczny i nieuzasadniony sposób narusza wynikające z prawa własności

prawo do zabudowy tej nieruchomości,

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 20 ust. 1 Upzp, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniejąca niezgodność pomiędzy ustaleniami Studium i ustaleniami MPZP, dla terenu w którym znajduje się nieruchomość skarżącego (MU.3), w zakresie w jakim:

plan dopuszcza działalność usługową (komercyjną) bez ograniczenia jej zakresu, a Studium wyraźnie działalność tę ogranicza do takiego jej charakteru, która ma na celu wyłącznie zaspakajanie potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym,

plan nie przewiduje na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących

zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym, co wyraźnie dla tego

terenu dopuszcza Studium,

plan ogranicza wysokość zabudowy do 11 m (bez żadnego dostatecznego

uzasadnienia), w sytuacji gdy Studium przewiduje wysokość 13 m - nie skutkuje nieważnością tegoż planu, pomimo, że w doktrynie i orzecznictwie tak daleko idące różnice traktowane są jako istotne naruszenie Studium dyskwalifikujące ustalenia Planu, albowiem obowiązek zachowania zgodności w tym zakresie jest obowiązkiem ustawowym, który nie może zostać wyłączony przepisem aktu prawa miejscowego (nawet przepisem samego Studium) na etapie przeprowadzania procedury planistycznej.

2) art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pominięcie w części opisowej Planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu - nie skutkuje jego nieważnością.

W związku z tym, że przyjęte przez WSA w Krakowie stanowisko w tym zakresie jest konsekwencją wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do oceny prawnej, a przyjęta w tej sprawie przez sąd kasacyjny wykładnia prawa odnosząca się do prawidłowego ustalenia parametrów dróg publicznych w planie miejscowym jest odosobnione w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadne uznano zwrócenie się przez Sąd o podjęcie wiążącej uchwały w tej kwestii - o co niniejszym strona wnosi.

M.L. wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi – reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika – W.Z. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego W.Z. wg norm przepisanych. W uzasadnieniu tej odpowiedzi podniesiono, że w niniejszej sprawie sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i postępowania. Strona wskazuje, że przepis art. 101 ust. 1 Usg nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zakresie całego obszaru o symbolu ZP. 2 jeżeli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą całego przedmiotowego terenu, a nie tylko nieruchomości skarżącego. Zdaniem skarżącego trudne do pogodzenia z ogólnymi zasadami prawa byłoby ograniczenie zakresu stwierdzenia nieważności jedynie do nieruchomości skarżącego i równoczesne tolerowanie przez sąd administracyjny tych samych nieprawidłowości w zakresie innych działek zlokalizowanych na tym obszarze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Ponieważ w przedmiotowej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, okoliczność ta musi determinować kierunek kontroli zaskarżonego wyroku. Trafnie w tym aspekcie WSA w Krakowie wskazał, że modyfikacji doznać musi reguła wynikająca z przepisu art. 134 § 1 Ppsa odnośnie braku związania zarzutami i wnioskami skargi (w przedmiotowej sprawie skarg) wynikającej z brzmienia art. 190 Ppsa. Powołany przepis określa, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Trafnie także wskazano, że w praktyce oznacza to związanie sądu pierwszej instancji również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny. Nie ulega wątpliwości, że zmian, które skutkować miałyby odstąpieniem od powyższego związania brak. Wykładnią dokonaną wyrokiem II OSK 1973/14 jest także związany obecnie orzekający Sąd.

Konsekwencją tego związania jest uznanie zarazem, że WSA w Krakowie konstruując swe rozstrzygnięcie nieprawidłowo odczytał w całości tenor wyroku sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1973/14 podkreślając w aspekcie art. 28 ust. 1 Upzp fakt posługiwania się przez ustawodawcę skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, eksponował że "tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Wywody te stanowiące konkluzję cyt. wyroku poprzedzono obszernymi uwagami odnośnie konieczności uwzględnienia specyfiki skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 Usg odnośnie uwzględnienia interesu prawnego strony skarżącej. W wyroku kasacyjnym zwracano uwagę, że "Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu" (podkreśl. Sądu). Dalej wskazywano, że "Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości (podkreśl. Sądu). W wyroku II OSK 1973/14 stwierdzono także, iż w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, lecz jedynie w "zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego, a te wyznaczało prawo własności nieruchomości stanowiących własność W.Z. i M.L." (s. 55 uzasadnienia cyt. wyroku). Z motywów przywołanego wyroku wynika ponadto, że w ocenie sądu kasacyjnego przewidziany w art. 28 ust. 1 Upzp obowiązek badania przez sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 Usg merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem (podkr. Sądu), natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

B. W świetle przytaczanych fragmentów uzasadnienia wyroku II OSK 1973/14 za uzasadnione uznać wypadnie zarzuty skargi kasacyjnej Gminy Miasto Kraków odnośnie pkt. I zaskarżonego wyroku sprowadzające się do uchybienia przepisom art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym granice interesu prawnego skarżącego – W.Z. oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 101 ust. 1 Usg poprzez jego błędną wykładnię i w efekcie niedostosowanie zakresu deregulacji zaskarżonego aktu do stwierdzonych w granicach interesu prawnego skarżącego naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, podczas gdy faktycznie stwierdzone przez sąd naruszenia nie pozwalały na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dla całego obszaru ZP.2. Sąd wojewódzki – pomimo dokonanej w wyroku II OSK 1973/14 wykładni przepisów art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 101 ust. 1 Usg – uznając skargę W.Z. za zasadną w odniesieniu do całego konturu planistycznego ZP. 2 nie uwzględnił okoliczności, że w konturze tym nie znajdują się wyłącznie działki, do których tylko ten skarżący posiada tytuł prawny, w szczególności uwaga ta odnosi się do działki nr 376, obr. [...] [...]. Konsekwencją uznania trafności zarzutu kasacyjnego Gminy odnośnie pkt. I skarżonego wyroku będzie konieczność uchylenia pkt. V tego wyroku odnośnie zasądzenia kosztów na rzecz W.Z.

C. Za uzasadniony uznać także przyjdzie – w konsekwencji poprzednich uwag zawartych w pkt. B – zarzut W.Z. dotyczący pkt. IV skarżonego wyroku, odnośnie naruszenia przepisu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, poprzez bezzasadne odrzucenie skarg w zakresie dalej idącym, niż określone w pkt. I i II kwestionowanego wyroku. Podkreślając regułę wynikającą z art. 134 § 1 Ppsa, wedle której sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, WSA w Krakowie wywodził, iż sąd nie może jednak rozstrzygnąć poza dopuszczalny zakres zaskarżenia. Dodatkowo eksponował nowelizację Ppsa z 2015, w wyniku której w cyt. ustawie zamieszczono przepis art. 58 § 1 pkt 5a, który nakazuje sądowi odrzucić skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w kontekście rozpoznawania skarg na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepis art. 134 Ppsa należy odczytywać w ten sposób, iż sąd władny jest orzec ponad żądania skargi i niezależnie od złożonych w niej wniosków i podnoszonych zarzutów - jeżeli stwierdzi niedopuszczalne naruszenie przez "zapisy tego planu" interesu prawnego lub obowiązku skarżącego (czego ten nie podnosił) i tylko w tych granicach; dalej stwierdzając ponadto, iż stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały, wnoszone w trybie art. 101 Usg (por. s. 36-37 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 731/16). Sąd pierwszej instancji konkludując motywy swojego orzeczenia wskazał, że sprzeczność skarżonego planu z ustaleniami studium w granicach interesu prawnego skarżonego W.Z. zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP. 2, zaś pozostałe jego zarzuty dotyczące obszaru ZP. 1 nie uznano za trafne, jak również za niezasadne uznano także zarzuty skarżącego M.L. dotyczące obszaru MU.3, by w efekcie stwierdzić, iż "Pozostałe zarzuty skarżących nie dotyczyły ich interesów prawnych lub uprawnień" (s. [...] uzasadnienia wyroku II SA/Kr 731/16). Raz jeszcze przywołując przepis art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa sąd wojewódzki w efekcie doszedł do przekonania, że pozostałe zarzuty skarżących nie dotyczyły ich interesów prawnych lub uprawnień, oraz że w zakresie w jakim skarżący zarzucali skarżonemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym które nie wiązali z naruszeniem własnego interesu prawnego podlega odrzuceniu. To ostatnie stwierdzenie odnosić należy do odrzucenia skarg, o którym sąd ten orzekł w pkt. IV swego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tych wywodów – przy uwzględnieniu realiów kontrolowanej sprawy – nie można podzielić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucenie skarg W.Z. i M.L. z powołaniem się na przepis art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w realiach przedmiotowej sprawy nie było usprawiedliwione. Umknęło uwadze sądu pierwszej instancji, że odrzucenie skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa (a taki walor ma zaskarżona uchwała planistyczna) nastąpiło w sytuacji, gdy uprzednio WSA w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 253/14 rozpoznał obie skargi stwierdzając nieważność całego MPZP, zaś Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w przedmiotowej sprawie przez Gminę Miasto Kraków i uznając ją za częściowo uzasadnioną eksponował znaczenie art. 28 ust. 1 Upzp w aspekcie treści art. 101 ust. 1 Usg, zakwestionował w praktyce stwierdzenie nieważności całego planu. Odrzucenie skargi sądowoadministracyjnej oznacza jej niedopuszczalność z oznaczonych względów, w przepisie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa chodzi o brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. Odrzucenie skargi sądowoadministracyjnej stanowi w istocie o odmowie jej merytorycznego rozpatrzenia w oznaczonym zakresie. W piśmiennictwie wskazuje się, że cyt. przepis nie normuje sytuacji, w której interes prawny lub uprawnienia skarżącego zostały naruszone jedynie przez niektóre z postanowień zaskarżonej w całości uchwały lub aktu. Rozważając zasadność w takim przypadku czy skargę w części odrzucić na posiedzeniu niejawnym, czy też w całości skierować na rozprawę, opowiedziano się za odstąpieniem od stosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 5 Ppsa (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 326). Ten kierunek wykładni cyt. przepisu w zakresie jego powściągliwego stosowania, także w wyroku, w którym skargę uznano w części za uzasadnioną, w części zaś nie, wymaga precyzyjnego uzasadnienia stanowiska sądu, który w dalszym zakresie skargę odrzuca z powołaniem się na przepis art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.

WSA w Krakowie zastosowanie cyt. przepisu uzasadnił w istocie jednym zdaniem, wywodząc że "w zakresie w jakim skarżący zarzucali MPZP sprzeczność z przepisami Upzp, które nie wiązali z naruszeniem własnego interesu prawnego podlega odrzuceniu". Abstrahując już od pominięcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku sformułowania, że odrzuceniu podlegają wniesione skargi, to brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego stwierdzenia. W tym zatem aspekcie uzasadnienie skarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 Ppsa, a zarzut naruszenia tego przepisu był podnoszony w skargach kasacyjnych zarówno W.Z. oraz M.L.. Stwierdzenie sądu a quo, iż pozostałe zarzuty skarżących (rozumieć należy, że poza rozpoznanymi w zaskarżonym wyroku – uwaga Sądu) nie dotyczyły ich uprawnień lub obowiązków, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem "dalej idących skarg", nie poddaje się kontroli.

Zgodnie z cyt. przepisem art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Jak to zasadnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r., II OSK 2824/17 stwierdzono, że brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do wybiórczego potraktowania zarzutów i rozpoznania tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych, mimo że dotyczyły okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/04; 8 maja 2014 r., I OSK 1378/13; 25 marca 2015 r., I GSK 506/13; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 25 lutego 2016 r. I OSK 2222/14).

WSA w Krakowie odrzucając w oznaczonym zakresie skargi W.Z. i M.L. nie wypowiedział się w sposób, który poddawałby się kontroli instancyjnej chociażby w odniesieniu do tych zarzutów skarg obu skarżących, w których kwestionowano naruszenia przez MPZP przepisów Upzp: odnośnie nieprecyzyjnych zasad scalania i podziałów działek, braku określenia parametrów dróg wchodzących w składa systemu komunikacji (skarga W.Z.), przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez niekorzystnego określenia minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla obszaru MU.3 (skarga M.L.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można byłoby w tym przypadku skutecznie wywodzić o tym, że te zarzuty nie dotyczą interesu prawnego skarżących.

Ponadto w motywach skarżonego wyroku stwierdzono, że sprzeczność skarżonego planu ustaleniami Studium zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2. Takie uzasadnienie pozostaje jednak w opozycji do wyrzeczenia zawartego w pkt. I skarżonego wyroku, skoro nie znalazło się w nim zastrzeżenie, iż skutki stwierdzenia nieważności MPZO mają się ograniczyć li tylko do rysunku planu.

Utrwalony został w orzecznictwie pogląd, że zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w przepisie art. 141 § 4 Ppsa zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2015 r., II GSK 56/14; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 16 lipca 2015 r., II FSK 1555/13).

W konsekwencji zasadność zarzutu co do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa prowadzić musi do uchylenia zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 § 1 Ppsa. Jak wynika z przedstawionych wyżej uwag, brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych w świetle art. 141 § 4 Ppsa skutkuje tym, że w istocie wyrok taki nie poddaje się kontroli instancyjnej. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem postępowania kasacyjnego jest ocena zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji, a nie aktu administracyjnego, który był przedmiotem skarg. Jeżeli więc zarzut kasacyjny co do naruszenia artykułu 141 § 4 Ppsa okazuje się usprawiedliwiony, to konsekwencją tego jest uwzględnienie skargi kasacyjnej, co stosownie do art. 185 § 1 Ppsa skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku. Nie jest natomiast możliwe zastosowanie konstrukcji z art. 184 Ppsa, według której skarga kasacyjna zostaje oddalona, z zastrzeżeniem, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawo. Zupełnie czym innym są braki uzasadnienia wyroku związane z nie zawarciem w nim wszystkich elementów wymaganych zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, a czym innym sytuacja gdy uzasadnienie jest merytorycznie wadliwe i może być zmodyfikowane przez sąd drugiej instancji.

D. W kontekście poprzednich uwag odnośnie braków uzasadnienia skarżonego wyroku nie jest zasadny wniosek zawarty w skardze kasacyjnej M.L., a sprecyzowany przez jego pełnomocnika na rozprawie o zwrócenie się do składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały odnośnie interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętych uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto w odniesieniu do kwestii wystarczających parametrów dróg w rysunku planu lub konieczności uszczegółowienia tych parametrów części tekstowej planu.

E. Z tych samych względów co ujęto w wywodach pkt. C niniejszego uzasadnienia, za skuteczny wypadnie uznać zarzut skarżącego kasacyjnie M.L. naruszenia przepisów art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie rozpoznania zarzutów odnośnie naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp w aspekcie określenia parametrów zabudowy dla obszaru MU.3, gdy chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadniony jest także w tym kontekście zarzut braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do kwestii niezgodności MPZP z ustaleniami Studium dla terenu MU.3 w zakresie nieruchomości skarżącego odnośnie dopuszczenia usług komercyjnych bez ograniczenia ich zakresu. Na konieczność dokonania analizy także i pod tym względem wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku II OSK 1973/14.

F. Za niezasadny z kolei uznać należy, w konsekwencji treści art. 190 Ppsa przywoływanego w pkt. A niniejszego uzasadnienia, zarzut M.L. odnośnie naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 Ppsa poprzez pominięcie składanych podczas rozprawy przed sądem wojewódzkim zarzutów odnośnie braku odrębnej uchwały Rady Miasta Krakowa odnośnie rozpatrzenia uwag do planu. W wyroku II OSK 1973/14 stwierdzono jednoznacznie – analizując kolejności i sposób podejmowania czynności na drodze uchwalania kwestionowanego MPZP – iż "procedura planistyczna objęta tym przepisem (tj. art. 17 Upzp – uwaga Sądu) została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona". Ponieważ skargi kasacyjnej nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie. Okoliczność przywołania jednostkowego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które miałoby merytorycznie wzmacniać argumentację strony w tym aspekcie, już z racji treści art. 190 Ppsa, nie może mieć znaczenia.

G. Nie mógł być uznany za oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skarżącego M.L. odnośnie naruszenia przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa odnośnie pominięcia nie wskazanego w skardze, ale podniesionego na rozprawie przed sądem wojewódzkim zarzutu dotyczącego oznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, co ma naruszać wynikające z prawa własności prawo do zabudowy działki skarżącego. Niesporne jest, że sąd wojewódzki wydał wyrok po zamknięciu rozprawy (vide protokół z rozprawy z dnia 21 lipca 2016 r.). Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej do protokołu nie zgłaszano zarzutu odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

H. Za niezasadny uznać ponadto przyjdzie zarzut M.L. odnośnie naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd wojewódzki, że nie niezgodności między ustaleniami Studium a MPZP w odniesieniu do wysokości zabudowy. Jak trafnie to wyłuszczył WSA w Krakowie czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w Studium, a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku o którym mowa w skarżonym planie. Wysokość zabudowy (pojęcie którym posługuje się Studium) to zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 27 tekstu MPZP wysokość obiektów budowlanych (nie tylko budynków), a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - to także budowle. Z kolei jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymienione są między innymi sieci techniczne. To z kolei prowadziło sąd pierwszej instancji iż ograniczenia wysokości zabudowy wymienione w Rozdziale II (Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania) MPZP nie dotyczą sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

I. Nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny W.Z. odnośnie naruszenia przepisu art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Ppsa poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Zarzutu tego w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych bliżej nie rozwinięto wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa, naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej i zastępować strony w prawidłowym pod względem formalnym skonstruowaniu skargi kasacyjnej, skoro jest jej granicami związany.

J. Uzasadniony jest z kolei zarzut kasacyjny W.Z. odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.1 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium, oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 Upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenie ZP.1 nie narusza dyspozycji powyższych przepisów oraz prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości położonej na wyżej wskazanym terenie. Trafność tego zarzuty wynika już z faktu związania przez Sąd obecnie orzekający wyrokiem II OSK 1973/14. Jak wynika z motywów tego wyroku uznano w nim, że jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut (Gminy Miasto Kraków) naruszenia prawa procesowego polegający na uznaniu, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie działek będących własnością W.Z. nr ew. [...] i [...]. Zdaniem sądu kasacyjnego "Sąd I Instancji prawidłowo wykazał sprzeczności pomiędzy zapisami Studium dotyczącymi terenów oznaczonych symbolem ZL, a zapisami planu w zakresie § 34 obejmującego tereny zieleni urządzonej ZP.1-3" (s. 61 uzasadnienia wyroku II OSK 1973/14). Uznać przeto należy, iż sąd wojewódzki ponownie orzekając w przedmiotowej sprawie i oddalając skargę W.Z. w pkt. II wyroku w odniesieniu do obszaru ZP.1 nie dostrzegł w istocie tego fragmentu wyroku sądu II instancji, w którym zaaprobowano część wywodów orzekającego pierwotnie WSA w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 253/14, a które odnosiły się do § 34 MPZP w odniesieniu m. in. do terenu ZP.1.

W tym zatem aspekcie przypomnieć należy, że w wyroku tym za zasadny WSA w Krakowie uznał zarzut, że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami Studium. Sąd ten za całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium uznał dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Nadto przyjął, iż przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest przeznaczenie prywatnych terenów na ogólnodostępne tereny rekreacyjne, z zakazem ich grodzenia. Z wyroku II SA/Kr 253/14 wynika jednoznacznie, co następnie wyrokiem II OSK 1973/14 zostało zaaprobowane, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.1 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako ZŁ - tereny leśne, narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 Upzp, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium, stanowiącym podstawę jej podjęcia.

K. Konkludując, skoro część zarzutów skarg kasacyjnych w odniesieniu do zaskarżonego wyroku okazała się uzasadniona, wyrok ten należało uchylić, a sprawę przekazać na podstawie art. 185 § 1 Ppsa WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia. Sąd wojewódzki raz jeszcze rozpozna skargi, uwzględniając fakt związania oceną prawną zawartą w tym wyroku oraz wyroku II OSK 1973/14.

L. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie skarg kasacyjnych zarówno Gminy Miasto Kraków, jak i skarżących W.Z. oraz M.L. uzasadnia zastosowanie konstrukcji art. 206 Ppsa i uznania, że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.