Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 307/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.a -c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku

z art. 7d pkt 1 oraz art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne

i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) zwanej dalej "ustawą Pgik", po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji wydanej przez Starostę C. z [...] r. nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów, powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr Id. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. wykonawca prac geodezyjnych R. B., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zgłosił Staroście C. pracę geodezyjną, której celem było "wznowienie granic" działki nr [...] położonej w obrębie G. gm. C.. Dla potrzeb ww. pracy, zgodnie z zawartą w zgłoszeniu listą zbiorów danych i innych materiałów zasobu, zostały wydane wydruki z systemu na 2 punkty osnowy 3 klasy, wypisy z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz wypisy uproszczone dla działek sąsiednich oraz 1 kopia arkusza mapy zasadniczej w formacie A4. Nadto zostały wydane wytyczne i zalecenia z dnia [...] r., z którymi wykonawca zapoznał się i przyjął je do stosowania, co poświadczył swoim podpisem. W dniu [..] r. organ I instancji sporządził protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla pracy geodezyjnej [...] , w którym stwierdził następujące wyniki:

- negatywny, w punkcie nr 4, z weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych - nie wykazując żadnych braków w tym przedmiocie w przekazanej dokumentacji.

- negatywny, w punkcie nr 5, z weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, wskazując na następujące nieprawidłowości wynikające z przepisów prawa:

"1. Protokół wznowienia znaków granicznych - punkt 541 niezgodność opisu stabilizacji w pkt. 5 protokołu "palik", na szkicu "R". W punkcie 5 protokołu (str. 15 operatu), nie opisano rodzaju stabilizacji lub opisu trwałego elementu zagospodarowania terenu dla znaków nr [...] (proszę wyjaśnienia opisać w sprawozdaniu technicznym)", wskazując jako naruszony przepis prawa art. 42 ust. 3 ustawy Pgik;

"2. Szkice i dane pochodzące z zasobu (str. od 22 do 31 operatu) - brak klauzul zasobu", wskazując jako naruszony przepis prawa § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia

w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1183);

"3. W treści sprawozdania technicznego, brak zakresu uprawnień zawodowych wykonawcy", wskazując jako naruszony § 71 ust. 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych

i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów

do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów",

"4. W treści sprawozdania brak informacji o przekazywanej bazie roboczej", wskazując jako naruszony przepis § 71 ust. 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów;

"5. Brak w bazie porównania wartości współrzędnych wszystkich punktów granicznych z pomiaru i współrzędnych punktów granicznych tych samych punktów uzyskanych przez wykonawcę z PZGiK", wskazując jako naruszony § 67 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów.

W piśmie z [...] r. wykonawca pracy geodezyjnej złożył

do Starosty C. "stanowisko do negatywnego wyniku weryfikacji jego pracy geodezyjnej" (o którym mowa w art. 12b ust. 7 ustawy Pgik), w którym

w odniesieniu do pkt 4 protokołu, zarzucił, że na wykazany negatywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac nie podano jakie braki stwierdzono. W zakresie nieprawidłowości wykazanych w punkcie 5 lp. 3 i 4 wykonawca poinformował, że uzupełnił sprawozdanie techniczne o wskazane elementy. Natomiast odnosząc się do pozostałych nieprawidłowości wskazał, że do punktu 5 lp. 1 uważa, że protokół wznowienia granic jest czytelny i jasny, punkt nr 5 protokołu jest integralną częścią i uzupełnia się ze szkicem. Do punktu 5 lp. 2 wykonawca poinformował, iż wystąpił o licencję. Odnośnie punktu 5 lp. 5 wykonawca podał, że "nie ma takiej potrzeby i wymogu. Porównano jedynie punkty graniczne o których mowa w § 67 ust. 5; pozostałe wykazano zgodnie z § 67 ust. 2 pkt 1".

Starosta C. nie uwzględnił ww. stanowiska i w dniu [...] r. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej [...] dotyczącej "wznowienia granic" działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wykonawca nie usunął nieprawidłowości wymienionych w punkcie 5 lp. 1, 2 i 5. Ponadto przekazana dokumentacja zawiera nieprawidłowości polegające na:

- braku obliczeń i dokumentów z pomiaru, o których mowa w § 30 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie standardów,

- braku dokumentów z przeprowadzonej analizy materiałów pozyskanych z PZGiK pod względem dokładności, aktualności i kompletności, która wskazywałaby na ich przydatność do wykonywanego pomiaru, co jest nieprzestrzeganiem § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów,

- braku zestawień i wykazów, o których mowa w § 65 rozporządzenia w sprawie standardów,

- braku w sprawozdaniu technicznym dokładnego opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, co stanowi naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów.

Od powyższej decyzji R. B. złożył odwołanie, w którym zarzucił, że decyzja została wydana na podstawie czynności Starosty C. (negatywny protokół weryfikacji) podjętych z rażącym naruszeniem prawa, wbrew wieloletniemu sposobowi postępowania w tym asortymencie, dotychczas przyjmowanym do zasobu bezusterkowo, a przede wszystkim "pozamerytorycznym czynnikom" oraz podtrzymał wszystkie uwagi do protokołu weryfikacji zawarte w jego stanowisku do negatywnego protokołu wyników weryfikacji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego uzasadniając opisane na wstępie rozstrzygnięcie powołał się na

art. 12b ust. 1, 4, 6, 7 i 8 ustawy Pgik i podkreślił, że kwestią sporną w sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez odwołującego się pracy geodezyjnej, w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i braków opisanych w punkcie 5 lp. 1, 2 i 5 protokołu weryfikacji.

Odnosząc się do wykazanych nieprawidłowości, organ odwoławczy wskazał,

że co do zarzutu niezgodności opisu stabilizacji punktu granicznego nr 541 w protokole wznowienia znaków granicznych, przyznaje, że w tym przypadku nastąpiło naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Pgik, zgodnie z którym osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością. Podobnie słuszny jest zarzut w kwestii nieprawidłowości dotyczącej braku opisu rodzaju stabilizacji lub opisu trwałego elementu zagospodarowania terenu dla znaków nr 116, 117, 1081 i 1076 w protokole wznowienia znaków granicznych, stanowiący naruszenie § 30 ust. 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie standardów. Zdaniem organu II instancji, stwierdzone przez organ I instancji w protokole wznowienia znaków granicznych nieprawidłowości, tj. fakt niespójnych informacji co do sposobu oznaczenia sposobu stabilizacji, bądź jego braku dla wyznaczanych punktów granicznych w dokumencie mającym moc dowodową jakim jest protokół z czynności wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych, mogą mieć istotne znaczenie w ewentualnych przyszłych postępowaniach związanych z ich np. zniszczeniem w wyniku przestępstwa. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że protokół wznowienia granic jest jasny i czytelny.

W kwestii braku stosownych klauzul na kopiach materiałów pochodzących

z zasobu dołączonych do operatu technicznego, organ II instancji podkreślił, że fakt braku klauzul i tym samym stosownych licencji stanowić może jedynie podstawę do podjęcia działań, o których mowa w art. 48a ust. 1 ustawy Pgik. Wskazał również,

że zostało wszczęte postępowanie dotyczące nałożenia kary pieniężnej za wykorzystanie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego częściowo bez wymaganej licencji na potrzeby m.in. pracy geodezyjnej

nr Id.[...] . Według organu II instancji, uznanie przez organ I instancji ww. uchybień jako nieprawidłowości skutkującej uzyskaniem negatywnego wyniku weryfikacji, było nieuzasadnione. Niemniej jednak na potrzeby niniejszego postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, Starosta C. (pismo z [...] r.) potwierdził, że szkice oraz współrzędne punktów granicznych, dołączone do operatu technicznego (strony nr 22-31) pochodzą z zasobu.

W zakresie uchybienia polegającego na braku porównania wartości wszystkich współrzędnych punktów granicznych z pomiaru ze współrzędnymi tych punktów uzyskanych przez wykonawcę z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zwanego dalej "zasobem", stanowiącego, wg. organu I instancji, naruszenie § 67 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, organ II instancji wyjaśnił, że wykonawca opracowując wyniki geodezyjnych pomiarów (§ 63 ust. 1) zobowiązany jest m.in. do utworzenia roboczej bazy danych i edytowania na jej podstawie stosownej dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów (zestawienia i wykazy, o których mowa w § 65) i przekazania do zasobu dokumentów zawierających wyniki wykonanych pomiarów zgodnie z § 71 ust. 1. Regulacje zawarte w § 67 ww. rozporządzenia uprawniają wykonawcę prac geodezyjnych, przy tworzeniu roboczej bazy danych, do zastąpienia współrzędnych punktów granicznych, jakie zostały wydane z zasobu lub zostały przez niego obliczone na podstawie materiałów zasobu, współrzędnymi obliczonymi przez tego wykonawcę na podstawie wyników wykonanego przez niego ponownego geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego tych punktów. Jednocześnie powyższe przepisy określają przesłanki jakie muszą zaistnieć, aby dane pozyskane z zasobu lub obliczone na podstawie materiałów tego zasobu zostały zastąpione w roboczej bazie danymi obliczonymi na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych przez wykonawcę. Podstawowym warunkiem takiego zastąpienia jest większa dokładność nowego wyznaczenia położenia punktów granicznych od dotychczasowego, określonego w materiałach zasobu (§ 67 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów). Natomiast tylko

w przypadku gdy poprzedni pomiar punktu granicznego, przedstawiony w dokumentacji zasobu, zapewniał wyznaczenie tego punktu z taką samą dokładnością z jaką wyznaczone zostało jego położenie na podstawie ponownego pomiaru wykonanego przez wykonawcę, to stosownie do § 67 ust. 5, ma on obowiązek obliczyć odchylenie liniowe (według wzoru podanego w ust. 7, przy czym o dokładności wyznaczenia położenia punktu granicznego, której miarą, zgodnie z § 14 rozporządzenia, jest średni błąd położenia punktu, decyduje sposób wykonania pomiaru tego punktu oraz jakość osnowy geodezyjnej wykorzystywanej do pomiaru. Dlatego powyższa ocena winna być poparta analizą materiałów pozyskanych z państwowego zasobu, do której obliguje wykonawcę § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Tymczasem, jak wynika

z przekazanej dokumentacji, skarżący dokonał porównania wartości współrzędnych jedynie dla punktów granicznych nr:[...] . W przekazanym do zasobu wykazie współrzędnych punktów granicznych zawierającym również wartości atrybutów tych punktów, zawarta jest informacja, że wartości punktów granicznych [...] pozostawiono bez zmian. Dla punktów granicznych nr: [...] przyjęto w powyższym wykazie wartości współrzędnych obliczone na podstawie pomiaru. Przedmiotowa dokumentacja nie zawiera dokumentów z przeprowadzonej analizy materiałów pozyskanych z zasobu pod względem dokładności, aktualności i kompletności, która wskazywałaby na ich przydatność do wykonywanego pomiaru (§ 6 ust. 1), jak również nie zawiera dokumentacji, o której mowa w § 65 rozporządzenia w sprawie standardów. Powyższe braki zostały przez organ I instancji wskazane w uzasadnieniu decyzji jako nieprawidłowości. Zdaniem organu II instancji skoro wykonawca w ogóle nie pobrał danych z bazy EGiB, (pismo Starosty C. z [...] r.), nie posiadał zatem informacji o atrybutach i wartościach współrzędnych punktów granicznych ujawnionych w tej bazie (przynajmniej na to nie wskazuje przedłożona do weryfikacji dokumentacja, w sprawozdaniu technicznym nie wskazano szczegółowo zakresu wykorzystania materiałów PZGiK), to nie mógł poprawnie przesądzić, które wartości winny być ujawnione w roboczej bazie danych i przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący winien był przekazać w operacie technicznym informację dotyczącą przekazywanej roboczej bazy danych w zakresie współrzędnych punktów granicznych, nie tylko w sprawozdaniu technicznym stosownie do § 71 ust. 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów (zgodnie z uwagą w punkcie 5 lp. 4 protokołu weryfikacji), ale również w dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów obiektów ewidencji gruntów, o której mowa w § 65 ww. rozporządzenia, mając na uwadze zapisy § 67, w szczególności ust. 2 i ust. 5.

W ocenie organu II instancji, wyjaśnienia skarżącego w tym zakresie zawarte w piśmie z [...] r. nie zasługują na uwzględnienie, a stanowisko Starosty C. w powyższej kwestii jest zasadne. W uzasadnieniu decyzji Starosta C. wskazując na przepis § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów wyjaśnił, że geodezyjne pomiary sytuacyjne mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. W przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, geodezyjne pomiary w tym zakresie wykonuje się w oparciu o opisy topograficzne lub współrzędne tych punktów granicznych. Wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne dopiero po ich stabilizacji lub zamarkowaniu podlegają ponownemu pomiarowi w oparciu o właściwą osnowę (§ 30 ust. 3). Po tych czynnościach zgodnie

z § 67 ust. 1 ww. rozporządzenia wykonawca przy tworzeniu roboczej bazy danych dokonuje porównania współrzędnych. Jak wynika z akt sprawy, skarżący w przekazanej do weryfikacji dokumentacji, zarówno w sprawozdaniu technicznym jak i protokole wznowienia znaków granicznych wskazał, że czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych dokonał w oparciu o dokumentację zasobu geodezyjnego i kartograficznego, znajdującą się w Starostwie Powiatowym w C., dołączając kopie stosownych szkiców z tych operatów (karty nr 22, 24-31). Natomiast z dokumentacji tej nie wynika, czy czynności te wykonał przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych zawartych w tych szkicach lub współrzędnych punktów granicznych. Zatem ten dodatkowy zarzut organu I instancji zawarty w uzasadnieniu decyzji, jest zasadny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego stwierdził również, iż skarżący nie sporządził:

- mapy zawierającej wyniki wywiadu terenowego, mającego na celu identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej i znaków granicznych do czego zobowiązany był przepisami § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów,

- szkicu polowego zawierającego wyniki pomiaru szczegółów terenowych, do czego zobowiązany był przepisami § 29 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów.

Na szkicu będącym integralną częścią protokołu wznowienia znaków granicznych, wykonawca wykazał, że jeden z tych budynków Id. (...)74.7_BUD, położony jest częściowo na działce nr [...] , oraz wykazał, że granica biegnie po ścianach budynku

Id. (...)74.6_BUD. Nie wykonano pomiaru tych budynków, pomimo iż na mapie zasadniczej i mapie ewidencyjnej położone są w granicach działki nr [...] , a ich kontury przedstawione są odmiennie, tj. inaczej niż wynikałoby to z ww. szkicu. Skarżący nie dokonał zatem porównania treści materiałów zasobu ze stanem faktycznym, czym nie dopełnił obowiązku wynikającego z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów. Ponadto nie dokonał on pomiaru szczegółów terenowych (tj.budynków: Id. (...)74.6_BUD i Id. (...)74.7_BUD), których pomiar miał istotne znaczenie przy wykonywaniu czynności wznowienia granic, nie wykonując tym samym swojej pracy z należytą starannością, zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Pgik.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że o czynnościach wznowienia znaków granicznych wykonawca prac geodezyjnych nie zawiadomił wszystkich właścicieli działki nr [...] , którzy wprawdzie nie byli ujawnieni w bazie EGiB w czasie wykonywania tych prac, natomiast byli ujawnieni od [...] r. w księdze wieczystej nr[...] . Ponadto nie zawiadomił właściciela działki nr[...] ,

tj. Powiatu C., a zawiadomienie Powiatowego Zarządu Dróg

w C. było bezpodstawne w sytuacji gdy, co wynika z akt sprawy, nie posiadał przedmiotowej działki w trwałym zarządzie. W związku z powyższym wykonawca nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 3 ustawy Pgik i tym samym nie wykonał swojej pracy zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy Pgik. Nadto, w protokole wznowienia granic wymieniono jedynie numery operatów technicznych nie określając jednoznacznie dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, stosownie do § 30 ust. 4 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów. Poza tym w toku czynności w ogóle nie wzięto pod uwagę faktu istnienia działki nr [...] , która sąsiaduje z działką nr [...] , potwierdzając tym kolejny raz naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy Pgik.

Zdaniem organu II instancji dostrzeżone nieprawidłowości również dyskwalifikują przedmiotowe opracowanie geodezyjne z możliwości przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w C.. Brak wykazania w protokole weryfikacji powyższych uchybień, świadczy o częściowo błędnym działaniu Starosty, co w niczym nie zmienia faktu, iż badane opracowanie geodezyjne wykazuje wady, które uniemożliwiają przyjęcie go do PZGiK i to w szerszym zakresie niż dostrzegł to organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, opracowanie dotyczące pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...] , z uwagi na posiadające nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa, nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. zarzucając jej rażące naruszenie prawa, ponieważ organ odwoławczy nie wskazał podstaw prawnych, jak również nie podał powodów nieuwzględnienia stanowiska do negatywnych wyników weryfikacji, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podtrzymał zarzuty wymienione w protokole weryfikacji, które w decyzji Starosty C. nie zostały podtrzymane, a uznane za "uzupełnione". Nakazanie uzupełnienia dokumentacji o procedury nie będące przedmiotem postępowania, bez związku z decyzją Starosty C., a nade wszystko nie mające związku z negatywnym protokołem weryfikacji, należy uznać, zdaniem skarżącego, za złamanie zasady zakazu pogarszania sytuacji strony, o którym mowa

w art. 139 k.p.a.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy zmieniając wcześniejsze ustalenia, sposób postępowania i interpretacje przepisów - dokonał manipulacji, a oskarżając go o naruszenie art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, bez wskazania naruszeń prawa, lub "naginając" przepisy prawa w tym celu dokonał pomówienia.

Skarżący wskazał, że w stanowisku do wyników weryfikacji przedstawiony został sposób jego postępowania oraz wykazano prawidłowość przekazanych danych, część wykazanych w protokole "usterek" uwzględnił uzupełniając dokumentację - co potwierdził Starosta C. w decyzji. Skarżący podkreślił, że nie uzupełnił dokumentacji o "usterki" wymienione w protokole weryfikacji, które nie mają wpływu na końcową jakość pracy, co jednoznacznie wskazał w stanowisku do negatywnych wyników weryfikacji. W ocenie strony, z treści uzasadnienia decyzji nie wynika jasno z ilu pierwotnie zarzucanych nieprawidłowości Starosta C. postanowił się wycofać (min. na skutek stanowiska do negatywnego protokołu weryfikacji). Niejednoznaczność wynika stąd, że na stronie 4 decyzji (akapit 3) uwzględniono nieprawidłowości wymienione w dwóch punktach protokołu weryfikacji (Lp. 3 i Lp. 4) - jako poprawione, natomiast na stronie 5 (akapit 3) jest informacja o trzech poprawionych brakach - jest to nieprawda. Nie jest też jasne stanowisko Starosty C., co do nieprawidłowości wymienionej pod pozycją Lp. 2 - protokołu weryfikacji - biorąc pod uwagę zapis w decyzji na stronie 4 (akapit 2), trudno stwierdzić czy podtrzymany jest zarzut nieprawidłowości, tam wskazany.

Nadto skarżący podniósł, że informację o zakresie nieprawidłowości wykazaną

w pozycji Lp. 1, poparto przepisem prawa (art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego

i kartograficznego), który nie ma bezpośredniego związku z wykazanym zakresem nieprawidłowości. Tak błaha sprawa, polegająca na odmiennej interpretacji ręcznego opisu ("P" czy "R"?) - jest nieistotna dla jakości całości opracowania. Również bezzasadny jest zarzut, że w punkcie 5 protokołu powinien być opisany rodzaj stabilizacji, ponieważ wymieniony punkt 5 protokołu stanowi integralną całość ze szkicem położenia znaków granicznych, na którym jednoznacznie jest wykazane jakie znaki znajdują się na gruncie w wymienionych punktach granicznych. Przytoczony w decyzji § 3 ust. 4 pkt 10 standardów technicznych - potwierdza jedynie jego stanowisko.

W punkcie lp. 5, na podstawie § 67 ust. 1 - Standardów technicznych, wywiedziono wniosek, że skoro wykonawca do dokumentacji nie załączył zestawienia współrzędnych punktów granicznych obydwu baz (roboczej i PZGiK), to znaczy, że nie dokonał tego porównania. Zdaniem skarżącego, przytoczony przepis nie jest tożsamy z kategorycznym nakazaniem sporządzenia odpowiedniego zestawienia w dokumentacji, w wielu przypadkach całkowicie zbędnego. Sporządzenie takiego zestawienia niczego nie wniesie do ostatecznego wyniku prac; istniejące współrzędne niektórych punktów granicznych w bazie PZGiK i ich atrybuty są całkowicie oderwane od rzeczywistości - niejednokrotnie jest to skutek nieprawidłowości przeprowadzenia postępowania przetargowego i odbioru prac. W tym przypadku, w stanowisku również wykazał sposób postępowania w tej kwestii.

Skarżący podniósł również, że Starosta C., w uzasadnieniu decyzji odmownej, wychodzi poza zakres nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji, ponieważ:

- podtrzymując swoje stanowisko wykazane w protokole weryfikacji, odnośnie punktu Lp. 5, wskazuje na przepisy prawa, których tam nie przytoczył, tymczasem prace zostały wykonane zgodnie z § 30, ust. 1 i 3, oraz § 67, ust. 6, Standardów technicznych,

- nieprawidłowo stwierdza, że w dokumentacji technicznej "brak jest obliczeń

i dokumentów z pomiaru", powołując się na "powołane wyżej przepisy",

- nieprawidłowo stwierdza brak dokumentów z przeprowadzonej analizy materiałów pozyskanych z PZGiK gdyż przywołany § 6 ust. 1 Standardów technicznych nie wymienia żadnych dokumentów jakie należy sporządzić w trakcie analizy,

- ponownie wraca do sprawy sprawozdania technicznego, którą uznał za "załatwioną" (punkt lp. 3 nieprawidłowości), tym razem wskazując § 71, ust. 7 pkt 6 Standardów, podczas gdy sprawozdanie techniczne jest częścią całej dokumentacji i nie może jej zastąpić,

- Starosta C. przywołując § 67 ust, 5 standardów technicznych faktycznie potwierdza prawidłowość wykonania prac w zakresie wskazanych trzech punktów granicznych. Skarżący uważa, że w tym przypadku musi być jakieś niezrozumienie zagadnienia, przez osobę dokonującą weryfikacji. Rozporządzenie MSWiA, w sprawie standardów technicznych nie jest (i nie może być) szczegółową instrukcja techniczną.

Następnie, odnosząc się do zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził, że organ odwoławczy nie ma racji, że w protokole wznowienia granic dla czterech wymienionych punktów granicznych brak jest opisu rodzaju stabilizacji lub trwałego elementu zagospodarowania, gdyż z protokołu wznowienia granic jednoznacznie wynika, jaki element zagospodarowania lub jaki rodzaj stabilizacji znajduje się na gruncie. Poza tym organ odwoławczy dla potrzeby uzyskania odpowiedniego efektu, przywołuje bliżej nie określoną "moc dowodową" protokołowi wznowienia granic, w bliżej nie określonych "przyszłych postępowaniach", w wyniku bliżej nie określonych "przestępstw", co stanowi nadużycie. Sporządzony protokół wznowienia granic z oświadczeniami osób obecnych, który nie jest zatwierdzany żadną decyzją administracyjną ani postanowieniem sądu - jest jedynie oświadczeniem woli osób obecnych danego dnia. Ponadto organ utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję, natomiast w uzasadnieniu stwierdza, że uznanie braku klauzul jako przyczyny negatywnego wyniku weryfikacji było nieuzasadnione. Poza tym organ odwoławczy, powołując się dwukrotnie na pismo Starosty C.

(z dnia [...] r.) dochodzi do sprzecznych stwierdzeń, że Starosta C. potwierdził, że szkice i współrzędne punktów granicznych, dołączone do operatu technicznego pochodzą z zasobu oraz, że wykonawca w ogóle nie pobrał danych

z bazy EGiB. W ocenie skarżącego, dane z bazy EGiB, w szczególności istniejące wartości punktów granicznych (a zwłaszcza atrybuty) nie mają nic wspólnego

z rzeczywistością i w stanowisku wyjaśnił, dlaczego nie porównywał wartości wszystkich punktów granicznych. Ponadto organ odwoławczy nigdy nie wystąpił do niego o wyjaśnienie tej sprawy. Poza tym przychylając się do stanowiska Starosty C. w zakresie nieprawidłowości w punkcie Lp. 5 protokołu, gdzie wykazano naruszenie § 67 ust. 1 Standardów technicznych, wskazuje naruszone przepisy Standardów technicznych: § 6 ust. 1, § 63 ust. 1, § 65, § 67, § 67 ust. 2 pkt 1, § 67 ust. 5, § 71 ust. 1, co jest niejasne i jest na niekorzyść strony. Nadto organ odwoławczy nie wykazał, że brak porównania współrzędnych punktów granicznych ma jakikolwiek wpływ na końcową jakość pracy. Nie podał też podstawy prawnej "dopatrzenia się innych nieprawidłowości w przedmiotowym opracowaniu" - spraw nie będących tematem postępowania - jest to niezgodne z art. 139 Kpa. Skarżący uważa też, że brak mapy wywiadu nic nie wnosi do jakości wykonanej pracy, zarzut braku szkicu jest tendencyjny, gdyż wszystkie informacje znajdują się na szkicu położenia znaków granicznych (integralna część protokołu wznowienia granic), nakazanie pomiaru budynków, wychodzi poza zakres zleconych prac. Nadto organ odwoławczy nie podał podstawy prawnej, z której wywodzi obowiązek uwzględnienia zapisów KW.

W kwestii kolejnych uchybień skarżący wyjaśnił, że Powiatowy Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną Powiatu C. podlegającą Zarządowi Powiatu, a Dyrektor tej jednostki z mocy prawa i stosownych upoważnień Starosty C., posiada prawo reprezentowania właściciela jako zainteresowanej strony. Nadto § 30 ust. 4 pkt 7 Standardów technicznych, nie nakazuje czynności wskazanych przez organ odwoławczy. Skarżący oświadczył również, że działka nr [...] nie sąsiaduje z działką nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga nie jest zasadna albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzją ją poprzedzająca odpowiadają prawu obowiązującemu w czasie ich wydania. Kryterium legalności jest zaś jedynym, w oparciu o które sąd sprawuje kontrolę, a stanowi o tym art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Tylko stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje do uchylenia decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność decyzji sąd stwierdza w razie zaistnienia przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. czy też w innych przepisach. Oddalenie skargi następuje natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy sąd uzna, że żadne ze wskazanych wyżej naruszeń nie wystąpiło na gruncie badanej sprawy.

W niniejszym postępowaniu kontroli poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S.

z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] r., o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów.

W rozpoznawanej sprawie wykonawca prac geodezyjnych R. B. zgłosił Staroście C. pracę geodezyjną dotyczącą wznowienia granic działki nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie C.. O wykonaniu pracy, skarżący zawiadomił Starostę a do zawiadomienia załączył operat techniczny pracy. Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, natomiast R. B. odnosząc się do tej oceny wskazał na uchybienia w niej zawarte oraz poinformował organ, że uzupełnił sprawozdanie techniczne i wystąpił o licencję na materiały, której brak mu zarzucano. Starosta C. pomimo tych wyjaśnień odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy zgłoszonej przez skarżącego ze względu na nieusunięcie nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji. Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych

w wyniku wykonanej przez R. B. pracy geodezyjnej dotyczącej wznowienia granic działki nr [...] z obrębu [...] w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i braków opisanych w pkt 5 lp. 1,2 i 5 protokołu weryfikacji co ostatecznie skutkowało odmową przyjęcia sporządzonej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r.

w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego dalej "rozporządzenie" wprost wynika, że wykonywanie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywanie i przekazywanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma charakter sformalizowany, to znaczy, że powyższe procedury są ściśle uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i muszą być przestrzegane zarówno przez wykonawcę prac geodezyjnych jak i przez organy wyznaczone do weryfikowania tych prac oraz ich przyjmowania do zbioru urzędowego jakim jest państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny.

Przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych nie pozwalają na dowolne interpretowanie kwestii kompletności rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, czy ich zgodności z przepisami prawa.

W myśl art. 12a ust. 1 ustawy Pgik, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

Przepis art. 12b ust. 1 powołanej ustawy stanowi z kolei, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole ( ust. 3), natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz

z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust.6).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że powyższa procedura została w rozpoznawanej sprawie zachowana, z tym, że pomimo wyjaśnień złożonych przez skarżącego, organ wydał decyzję o odmowie przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu.

Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego odwołania, zbadał wszystkie kwestie mieszczące się procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno te, które były przedmiotem rozpatrzenia przez Starostę, jak i te, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, co wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 ustawy Pgik.

Organ II instancji z racji przyznanych mu ustawowo kompetencji nie kontroluje prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji lecz ponownie rozpatruje sprawę, czyli bada ją od nowa w oparciu o zgromadzone dokumenty oraz obowiązujące prawo. Organu odwoławczego nie ograniczają uchybienia

i nieprawidłowości wskazane przez organ, który sporządził protokół weryfikacji i stąd też wskazania nowych uchybień nie można traktować - jak to zarzucał skarżący -

w kategoriach naruszenia art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius), jako że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty C..

Organ zasadnie uznał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania, co w efekcie przesądziło o odmowie jego przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jako zasadnicze uchybienie uzasadniające odmowe przyjęcia dokumentów do zasobu wskazano brak porównania wartości wszystkich współrzędnych punktów granicznych z pomiaru ze współrzędnymi tych punktów uzyskanych przez wykonawcę z zasobu.

Skarżący zarzut ten zbagatelizował wskazując na brak takiej potrzeby oraz wymogów.

Tymczasem z § 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanego dalej "rozporządzeniem" wynika,

że wykonawca opracowując wyniki pomiarów geodezyjnych jest obowiązany m.in. do utworzenia roboczej bazy danych i edytowania jej na podstawie stosownej dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów (zestawienia i wykazy o których mowa w § 65 rozporządzenia) i przekazania do zasobu dokumentów zawierających wyniki pomiarów zgodnie z § 71 ust. 1.

W ocenie Sądu, już ten tylko zarzut dyskwalifikuje wykonaną pracę geodezyjną, albowiem uniemożliwiają porównanie danych pozyskanych z zasobu z danymi uzyskanymi w wyniku pomiarów geodezyjnych dokonanych w terenie przez geodetę tym bardziej, że celem takiego porównania jest zaktualizowanie danych zawartych w materiałach zasobu.

Skarżący, co wynika z dokumentacji geodezyjnej, dokonał porównania tylko dla trzech punktów granicznych: [...] wskazując, że ich wartości pozostały bez zmian, natomiast w odniesieniu do punktów [...] wartości współrzędnych ustalono w wyniku pomiarów. Geodeta nie dokonał jednak analizy materiałów pozyskanych z zasobu pod kątem ich przydatności do wykonywanego pomiaru (dokładność, aktualność, kompletność) bowiem nie pobrał danych z bazy EGiB. Brak danych do porównania nie pozostaje bez wpływu na ustalenie poprawnych danych, które podlegają ujawnieniu najpierw w bazie roboczej a następnie podlegają przekazaniu do zasobu. Stanowi to naruszenie § 67 w związku z § 30 ust.1- 3 rozporządzenia.

Wykazane przez organ odwoławczy braki w dokumentacji dotyczące mapy zawierającej wyniki wywiadu terenowego (identyfikacja w terenie punktów osnowy geodezyjnej i znaków granicznych) zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz szkicu polowego zawierającego wyniki pomiaru szczegółów terenowych- § 29 ust. 4 rozporządzenia, nie oznaczają naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. lecz wskazują na kolejne uchybienia dyskwalifikujące wykonane przez skarżącego opracowanie geodezyjne, co pozwoli ustrzec się od tychże w przyszłości. Na uchybienia te organ

I instancji winien był zwrócić uwagę już na etapie weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej.

Reasumując wskazać należy, że w konsekwencji ustaleń faktycznych i prawnych prawidłowo dokonanych przez organy orzekające w sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w tej sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż złożony przez skarżącego operat jest obarczony wadami uniemożliwiającymi włączenie wykonanej pracy geodezyjnej do zasobu.

Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.