Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2800/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, 32 ust. 1,69, 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135,188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 153 w zw. z art. 193, art. 182 par. 2, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.1,7,77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust.5 pkt 1a i 1b, art.17 ust.1, art.27 ust.5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 27ust.5 pkt. 5 oraz art.95 i 96, 103 ust.3, 134 ust.1 pkt.1, 134 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 644/20 w sprawie ze skargi H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz H.G. kwotę 400,00 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 września 2020 r., II SA/Gl 644/20 oddalił skargę H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] stycznia 2020 r. H.G. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorą córką. Organ decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia wskazując, iż strona posiada od dnia 9 lutego 1996r. prawo do emerytury. Od tej decyzji odwołała się H.G. wskazując, iż wysokość jej emerytury wynosi [...] zł a świadczenie pielęgnacyjne [...] zł. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Podkreśliło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury(art. 17 ust. 5 pkt. 1a u.ś.r.).

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła H.G. przedstawiają swoją sytuację osobistą i podkreślając, iż przechodząc na wcześniejszą emeryturę również zrezygnowała z aktywności zawodowej, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W ocenie skarżącej rodzice, którzy przeszli na wcześniejsze emerytury aby zająć się swoimi niepełnosprawnymi dziećmi, powinni otrzymywać dodatkową kwotę. Oświadczyła, ze w każdej chwili może zawiesić emeryturę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę uznał za niezasadną i wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podkreślił, że świadczenie powyższe nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.). Sąd podkreślił, że ten ostatni przepis został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 Dz.U. z 2019 r. poz. 1257). W ocenie Sądu I instancji wyrok ten nie ma jednak wpływu na rozpatrywaną sprawę, gdyż odnosi się do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. W sprawie zaistniała bowiem przesłanka negatywna przewidziana w art. art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., czyli skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że znane mu są orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury. Sądy w takich przypadkach uznają, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego bądź przez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego). Sąd I instancji podkreślił, że oba te rozwiązania budzą poważne wątpliwości, bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. mówi wyraźnie o "prawie do świadczenia emerytalnego" a nie o "pobieraniu emerytury", zaś prawa do świadczenia emerytalnego nie można "zawiesić. Ponadto skutkiem takiego zastosowania prawa jest stworzenie swego rodzaju hybrydy składającej się z dwóch elementów, zaliczanych do zupełnie odrębnych systemów zabezpieczenia. Pierwszy to emerytura jako świadczenie ubezpieczenia społecznego, którego wysokość wynika zasadniczo z okresu opłacania składek i ich wysokości. Drugi, to świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Pomijając nawet brak podstaw prawnych tworzenia takiego hybrydowego świadczenia, to przyjęcie powyższej koncepcji może spowodować trudne do przewidzenia skutki, np. w zakresie ustalenia wysokości "wyrównującej" części świadczenia pielęgnacyjnego, czy też podstaw dokonywania korekty tej części świadczenia w przypadku waloryzacji świadczenia emerytalnego. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na skutki podatkowe proponowanego w orzecznictwie rozwiązania. Osoba pobierająca świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł jest zobowiązana do zapłacenia od tej kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych. Pobierający świadczenie "hybrydowe" podatek ten będzie płacił od kwoty przysługującej mu emerytury. Z kolei zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie rodzinne nie podlega podatkowi PIT. Taka wykładnia może zostać uznana za naruszającą art. 32 Konstytucji RP. Taki zarzut można zresztą postawić również rozwiązaniu polegającemu na "zawieszenie emerytury". Uzyskane świadczenie również nie będzie podlegało PIT.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że możliwość dokonywania prokonstytucyjnej wykładni prawa stanowi przywilej sądów pozwalający interweniować w sytuacjach, gdy zasada równości wobec prawa, na skutek działań prawodawcy została naruszona. Zabieg ten nie może prowadzić jednak do zupełnego wypaczenia celu regulacji i prowadzić do rozstrzygnięć będących w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Tym bardziej nie może służyć tworzeniu alternatywnego porządku, nieznanego prawu pozytywnemu. Zasiłek pielęgnacyjny ma służyć osobom, które rezygnują z pracy, bądź nie mogą jej podjąć ze względu na konieczność opiekowania się osobą niepełnosprawną. W żadnym przypadku nie może być traktowane jako kolejne świadczenie socjalne przysługujące rodzinom takich osób. Sąd wskazał też na skutki "nakazania" stosowania przez sądy organom administracji jednego z przytoczonych wcześniej rozwiązań w sytuacji gdy organy mogą działać tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach wniosła H.G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w efekcie błędne uznanie, że fakt pobierania emerytury ma decydujące znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt. 1b u.ś.r. przez jego niezastosowanie i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń;

3. art. 32 i art. 69 Konstytucji RP przez niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec faktu nie poinformowania skarżącej o możliwości rezygnacji z pobierania emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego;

II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą emerytury skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę, w sytuacji gdy powinien zostać wydany wyrok uchylający zaskarżoną decyzję z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa materialnego.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., względnie – na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Dodatkowo wniesiono o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty i wnioski szerzej umotywowano. Motywując zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. autor kasacji wskazywał na wadliwą ocenę kwestii ustalenia skarżącej prawa do emerytury i konsekwentnie na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od nawiązania do treści samych zarzutów. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., wskazany przez autora kasacji jako naruszony, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Treść powyższej normy nie jest adekwatna do okoliczności niniejszej sprawy, skoro brak jest w nich informacji o przyznaniu skarżącej któregokolwiek z powyższych uprawnień. Jednocześnie należy dostrzec, iż argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje jako naruszony przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Przepis ten, również formułując przesłanki negatywne prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odnoszące się do osoby sprawującej opiekę, odwołuje się m.in. do ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, a zatem odnosi się do sytuacji prawnej skarżącej, która ma ustalone prawo do emerytury. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, iż to art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wskazany został w podstawach kasacyjnych jako naruszony i przez pryzmat jego wykładni i zastosowania w dotychczasowym postępowaniu winna być oceniona zasadność badanej skargi kasacyjnej. Ocena prawidłowości zastosowania owego przepisu, nie zaś błędnie wskazanego w samym zarzucie art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., pozwoli Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wypełnić obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada dostrzec, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są jedynie następstwem zarzucanego naruszenia prawa materialnego, to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena ta determinować będzie wynik oceny zarzutu naruszenia przepisów procesowych.

Zasadniczą kwestią wskazywaną w motywach kasacji jest rozstrzygnięcie, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także w sytuacji gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w szczególności gdy ma już ustalone prawo do emerytur. W starszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielano w tej kwestii odpowiedzi negatywnej opowiadając się wyraźnie za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. i wskazując na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych oraz świadczeń rodzinnych (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wyniki powyższej wykładni przestały być jednak akceptowalne w sytuacji gdy uległa zmianie relacja między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu wejścia w życie przepisów u.ś.r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła [...] zł miesięcznie i była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do kwoty [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie wzrosło do kwoty [...] zł i było już zdecydowanie wyższe niż najniższa emerytura wynosząca wówczas [...] zł. W dniu wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne wynosiło [...] zł. Pomijanie powyższych okoliczności w procesie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1a u.ś.r. dezawuowało wyraźną intencją ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadzi natomiast do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej – nie zaś przywilejem, jak wskazał to Sąd I instancji – jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych, w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wszak wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa.

Podejmując się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. należy wskazać, iż istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., prowadzące do wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04). Generalnie zatem adresaci normy prawnej charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, winni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary. Jeżeli zatem prawodawca bez odpowiednio przekonywujących argumentów różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą relewantną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości naruszając przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87; wyrok TK z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98; wyrok TK z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00; wyrok TK, z dnia 21 maja 2002 r., K 30/01, wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Ustawodawca winien zatem precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Uwzględniając powyższy kontekst równościowy należy zwrócić uwagę, iż sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a, oraz pkt 1b u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Za tego rodzaju zróżnicowaniem, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., nie przemawia w szczególności stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Również uwzględnienie celu świadczenia pielęgnacyjnego, a więc rekompensowania braku dochodów z pracy zarobkowej wskutek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie pozwala racjonalizować argumentów mogących przemawiać za pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie. Wobec tej grupy opiekunów osób niepełnosprawnych cel ten nie jest realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 1 pkt 1a u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Stąd konieczność umożliwienia osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Ustawodawca w art. 27 ust. 5 u.ś.r. wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.FUS". Przepis art. 95 ust. 1 u.FUS stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.FUS generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), to uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Brak możliwości dokonania takiego wyboru byłby swoistą pułapką prawną dla osób mających ustalone prawo do emerytury, a jednocześnie opiekujących się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi. Za istnieniami takiej pułapki nie przemawiają żadne racjonalne argumenty, a zatem jej istnienie jest nieakceptowalne na gruncie zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej emerytury swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.FUS. Ustawa ta nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku, a zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.FUS). Emerytura jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach trafnie skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1a u.ś.r. a jednocześnie niewłaściwe jego zastosowanie w związku z niezastosowaniem art. 27 ust. 5 u.ś.r. na skutek nieuwzględnienia kontekstu konstytucyjnego (art. 32 i art. 69 Konstytucji RP) w procesie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1a u.ś.r. Powyższe implikuje krytyczną ocenę sposobu zastosowania w badanej sprawie art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. skoro podjęte rozstrzygniecie oparte zostało wyłącznie na wadliwym przeświadczeniu, że sam fakt pobierania przez skarżącą emerytury skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji zwalnia organy od wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wypełnienia przez skarżącą przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bielsko-Biała (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną i dokona ustaleń okoliczności sprawy umożliwiających weryfikację wypełnienia przez skarżącą przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.