Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 468/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 578/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 7 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 578/11 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2011r. nr [...] w przedmiocie zmiany nr 7 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła zmianę nr 7 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. ustanowionego uchwałą Nr [...] r. Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2000 r. wraz ze zmianą Nr 1 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz zmianą Nr 3 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., zmianą Nr 5 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...] maja 2008 r., zmianą Nr 4 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...] października 2008 r., zmianą Nr 6 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...] września 2009 r., zmianą Nr 8 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...] września 2009 r., zmianą Nr 9 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. w dniu [...] października 2009 r., zmianą Nr 2 wprowadzoną uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. w dniu [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że celem zmiany Studium były: podwyższenie intensywności zabudowy w rejonie ulic [...],[...],[...],[...] i ul. [...], wskazanie terenu dla lokalizacji wielofunkcyjnego ośrodka usług ogólnomiejskich w powiązaniu z przestrzenią publiczną, w ramach którego możliwa będzie realizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000m2, określenie zasad zagospodarowania terenu i ochrony walorów przyrodniczo-krajobrazowych oraz doprowadzenie do zgodności z aktualnym stanem prawnym. Jak wskazała Rada, podwyższenie intensywności zabudowy na tym terenie jest formą realizacji polityki władz Miasta związanej z procesem zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ukierunkowanej na udostępnienie terenów pod budownictwo wielorodzinne realizowane w małych zespołach mieszkaniowych i przy łatwej dostępności do infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Podkreślono, że zmiana dostosowuje studium do zgodności z obowiązującym stanem prawnym m.in. poprzez wprowadzenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - ustanowionego decyzją Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego - w północnej części obszaru objętego projektem zmiany studium, na styku z terenami otaczającymi rezerwat W.

Skargę na powyższą uchwałę wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie "[...]" na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się jej uchylenia z powodu podjęcia z naruszeniem prawa albo stwierdzenia nieważności oraz wstrzymania wykonalności uchwały do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia skargi.

Stowarzyszenie wskazało, że pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2011 r. zwróciło się do Rady Miasta o unieważnienie uchwały i usunięcie naruszeń prawa. Do chwili wniesienia skargi Rada Miasta nie dała odpowiedzi na ww. pisma co było przyczyną wniesienia skargi.

Uzasadniając skargę wskazano, że na części tego terenu ww. zmiana przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wskaźniku intensywności 1,0 i o wysokości projektowanych budynków do 13,0 mb i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wskaźniku intensywności 0,8 i wysokości budynków do 12,0 mb oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową o wskaźniku intensywności 1,0 i wysokości budynków do 11 mb. Cała ta część terenu jest własnością prywatną "do niedawna użytkowaną rolniczo a aktualnie jest porośniętym krzakami odłogiem".

Zdaniem skarżącego założona zabudowa w zmianie nr 7 studium jest sprzeczna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. z 2000 roku i dotychczasowym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., które z uwagi na uwarunkowania kulturowo-krajobrazowe i ochronę środowiska naturalnego przewidują tutaj budownictwo jednorodzinne oraz tereny dla sportu, wypoczynku, rekreacji i turystyki. Ponadto teren ten, jako okolica miasta ważna dla jego sylwety w krajobrazie, decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 1976 r. został wpisany do rejestru zabytków. Podkreślono ponadto, że na podstawie obowiązującego wówczas miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta zostały wydane dwie decyzje Prezydenta Miasta, które potwierdzają ustalenia ww. planu i studium z 2000 roku, a mianowicie budownictwo jednorodzinne na tym terenie. Pierwsza to decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2003 r. i druga z dnia [...] czerwca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału tego terenu na działki jednorodzinne. Decyzje te zostały wydane dla ówczesnego właściciela - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. Zgodnie z ww. decyzją o warunkach zabudowy przewiduje się tutaj: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, zabudowę szeregową i atrialną łącznie z podstawowymi usługami. Intensywność zabudowy 07 o wysokości budynków do 12 mb z dachami stromymi o nachyleniu 38° - 45°. Nowemu zaś inwestorowi przewidziana jednorodzinna zabudowa prawdopodobnie z przyczyn komercyjnych nie odpowiada, w związku z czym przy pomocy władz miasta postanowił doprowadzić do zmiany przeznaczenia tego terenu, co spowodowało zmianę nr 7 studium przewidującą zmianę przeznaczenia terenu polegającą na budowie wielkich przeskalowanych w stosunku do otoczenia, wielorodzinnych bloków mieszkaniowych oraz niedostosowane do potrzeb osiedla potężne ogólno-miejskie usługi.

Stowarzyszenie podniosło, że projekt zmiany nr 7 studium nie uwzględnia wymogów zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Ład przestrzenny może być tutaj zachowany tylko w przypadku realizacji nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji. Wskazano, że na terenie określonym w zmianie nr 7 studium występują tylko domki jednorodzinne, które w zestawieniu z projektowanymi wysokimi blokami wielorodzinnymi nie stworzą ładu przestrzennego, a przeciwnie powstanie chaos w zabudowie miasta. Zmiana studium nie chroni również wartości ekologicznych terenu, niszczy je bowiem i degraduje, co sprzeczne jest m.in. z art. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto nie uwzględniono ochrony kulturowego krajobrazu zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 1947 r. oraz uzupełniającą decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. teren określony w zmianie znalazł się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, jako strefy ochrony krajobrazu w sąsiedztwie ośrodka staromiejskiego i okolicy miasta ważnej dla jego sylwety i położenia w krajobrazie łącznie z rezerwatami i pomnikami przyrody.

Zdaniem skarżącego, przewidziana w zmianie studium zabudowa spowoduje degradację środowiska naturalnego, stworzy zagrożenie dla obszaru Natura 2000 oraz występujących na tym terenie kretów i będących pod ścisłą ochroną jeży i ropuch. To powoduje sprzeczność zmiany nr 7 studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko z art. 2 i art. 52 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, dokonana zmiana nr 7 studium nie chroni interesu osób trzecich - interesu lokalnej społeczności, wszyscy bowiem, którzy tam mieszkają pobudowali się tylko dlatego, że byli przekonani, iż docelowo będą mieszkać w dzielnicy o jednorodzinnej zabudowie, co gwarantowały im wszystkie plany urbanistyczne jakie powstały dla tego terenu po II-ej wojnie światowej. Autorzy skargi stwierdzili, że posiadają prawo nabyte do zamieszkiwania w jednorodzinnej zabudowie, a nie "w mieście przed którym uciekli", zaś w przypadku zabudowy terenu na podstawie nr 7 studium ciche uliczki zamienią się w arterie komunikacyjne w wyniku czego narażeni zostaną na hałas, wibracje i zanieczyszczenie powietrza, a ich posesje na zacienienie, co wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych mieszkańców, a wartość rynkowa posesji spadnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzając, że Stowarzyszenie spełniło określone w tym przepisie wymogi formalne, Sąd zaznaczył, iż organ został wezwany do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia [...] czerwca 2011r.), a następnie, przy braku odpowiedzi Rady Miasta K., skarżący wniósł skargę w terminie 60 dni od daty wezwania. Podkreślono również, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu.

Następnie Sąd poddał analizie legitymację skargową Stowarzyszenia "[...]" w K. zaznaczając, że warunkiem skuteczności skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Wskazano przy tym, że interes prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może realizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

Sąd podkreślił również, że dokonując oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i jego naruszenia w rozpoznawanej sprawie, nie można pominąć prawnego charakteru uchwały podjętej w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium nie mają bowiem charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. Postanowienia te jako akt wewnętrznie obowiązujący są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenia zawarte w studium - jako wiążący kierunkowo element przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddziałują zatem jedynie pośrednio na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że ani treść skargi ani akta zawierające dokumentację planistyczną nie dają podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona uchwała naruszyła w jakikolwiek sposób interes prawny Stowarzyszenia "[...]" w K. Z treści pism kierowanych do Rady Miasta K., jak również z treści samej skargi wynika, że Stowarzyszenie złożyło skargę w imieniu własnym oraz że realizacja postanowień zaskarżonej uchwały jest niekorzystnie postrzegana przez członków Stowarzyszenia, a stwierdzenie jej nieważności leży w interesie społecznym i interesie bliżej nieokreślonych "mieszkańców całego miasta". Argumentacja skargi opiera się przy tym na bardzo ogólnych zarzutach, nie mających w żadnym razie charakteru naruszenia indywidualnego interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stowarzyszenie "[...]" jest organizacją społeczną, która powinna - dla skutecznego wniesienia skargi - wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną tzn. sytuacją prawną Stowarzyszenia, przy czym związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków w stosunku do tej konkretnej organizacji. Do wykazania zaś naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie wystarczy powołanie się wyłącznie na własny cel statutowy (w tym przypadku nakreślony bardzo ogólnie jako ochrona środowiska oraz walorów geologicznych i krajobrazowych miasta K.), bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Także fakt, że skarżące Stowarzyszenie reprezentuje interesy swoich członków, którzy mogą być uprawnieni do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (nie przesądzając, czy uprawnienie takie faktycznie posiadają w tej konkretnej sprawie), nie daje samo w sobie legitymacji tej organizacji do wniesienia takiej skargi.

Samo zaś Stowarzyszenie nie posiada własnego tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zmianą studium.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, wskazują jednoznacznie na brak po stronie Stowarzyszenia "[...]" w K. interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie zmiany studium, a jedynie na istnienie bardzo ogólnie pojmowanego interesu faktycznego. W sytuacji zaś, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie jest w stanie wskazać własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to pisemną zgodę, stosownie do art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie powołuje się na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu, czy to mieszkańców miasta czy członków stowarzyszenia, skarga taka podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie "[...]" w K., reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący będący stowarzyszeniem nie posiada interesu prawnego lub że jego uprawnienia nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, ewentualnie, że nie działa za pisemną zgodą mieszkańców gminy, gdy tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący działa za zgodą mieszkańców gminy, a nadto zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny co uprawnia go do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 pkt 6 lit. d w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ze względu na naruszenie zasad sporządzania studium oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a w szczególności brak konsultacji z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, które mają siedzibę na terenie Miasta K.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że w ocenie Stowarzyszenia zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny wynikający z art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, a polegający na prawie do wypowiadania się w sprawach publicznych. Taka sprawą publiczną jest uchwała Rady Miasta w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Podjęta bowiem uchwała utrudnia realizację celów Stowarzyszenia przejawiających się w przeciwdziałaniu powstawaniu wysokiej zabudowy w rejonie pasma W. i góry T. W przypadku jednak uznania, że uchwała nie narusza interesu prawnego Stowarzyszenia, w ocenie skarżącego, i tak powinno dojść do rozpoznania skargi, ponieważ zaskarżona uchwała narusza interesy osób, których podpisy figurują na liście załączonej do skargi. Sąd powinien zatem uznać, że Stowarzyszenie działa w imieniu mieszkańców gminy, którzy wyrazili pisemną zgodę na wniesienie skargi. Niezależnie od powyższego, po otrzymaniu uzasadnienia wyroku Stowarzyszenie przystąpiło do zbierania podpisów mieszkańców sprawie wyrażenia zgody na zaskarżanie powyższej uchwały do sądu administracyjnego. Listy z podpisami zostały dołączone do skargi kasacyjnej. Powyższe zgody, zdaniem Stowarzyszenia, powinny konwalidować wcześniejsze czynności Stowarzyszenia dokonane przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku. Przede wszystkim należy wskazać, że powołany jako naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) jako przesłankę legitymacji skargowej dla zaskarżenia uchwały wymaga nie tylko istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale także wykazania naruszenia tego interesu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi być aktualne a nie jedynie potencjalne, musi wiązać się ze wskazaniem przepisu prawa materialnego lub procesowego, którego naruszenie skutkuje naruszeniem konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ustawowe związanie skargi na uchwałę organu gminy z wymogiem naruszenia interesu prawnego dotyczy wszystkich skarżących, w rozpoznawanej sprawie zarówno skarżącego Stowarzyszenia jak i mieszkańców, na których zgodę się powołuje. Stowarzyszenie wnosząc skargę nie tylko musi mieć zgodę mieszkańców, jeśli taką posiada, to także musi wskazać konkretny, naruszony interes prawny tych mieszkańców. Skarga mieszkańców na uchwałę organu samorządu terytorialnego nie ma charakteru skargi powszechnej, służącej każdemu, niezależnie od tego czy wykazał naruszenie interesu prawnego. Sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej, powołanie się na abstrakcyjnie pojęte dobro grupy mieszkańców czy ogólnie określone cele statutowe stowarzyszenia nie jest źródłem legitymacji skargowej, dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby lub grupy osób, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/08 Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją takie rozumienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które umożliwia zaskarżanie aktów administracji jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Zdaniem TK, tak szeroka legitymacja skargowa, która prowadziłaby do zaskarżania przez członków wspólnoty samorządowej uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wywodzenie naruszonego interesu prawnego Stowarzyszenia z art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.855 ze zm.) nie może być uznane za uzasadnione. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie negował bowiem prawa Stowarzyszenia do wypowiadania się w sprawach publicznych, ale z prawa tego nie wywodził naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wymaganego w świetle przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko Sądu musi być uznane za zasadne w świetle powołanego przepisu art. 101 ust. 1 i uregulowanej nim konstrukcji skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Prawo obywateli do zrzeszania się poprzez zakładanie stowarzyszeń i do udziału w życiu publicznym samo przez się nie jest źródłem legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do inicjowania przez obywateli i ich organizacje kontroli legalności działania organów gminy, wywodzonej z faktu przynależności do wspólnoty samorządowej. Procedura uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procedurą sformalizowaną, przewidującą udział społeczeństwa w procesie planistycznym, m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny czy faktyczny i czy interes ten został naruszony.

Zaskarżanie uchwał i zarządzeń organów gminy następuje w trybie sądowoadministracyjnej kontroli i jest prawem, z którego korzystanie jest obwarowane szeregiem ograniczeń. Podnoszenie przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów co do procedury planistycznej mogłoby, ewentualnie, odnieść skutek ale tylko wtedy gdyby Stowarzyszenie wykazało – wnosząc skargę – że jego własny, konkretny interes prawny został naruszony. W sytuacji, gdy zasadnie uznał Sąd I instancji, że Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, brak było podstaw do rozpoznawania podnoszonych przez nie zarzutów co do naruszenia zasad i trybu procedury planistycznej (na marginesie można dodać że podnoszenie zarzutów opartych na naruszeniu interesów innych podmiotów – organów wojskowych mających siedzibę na terenie K., nie może stanowić podstawy do uznania naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia).

Należy ponadto podnieść, co uczynił także Wojewódzki Sąd Administracyjny, że charakter zaskarżonej uchwały – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy – czyni wykazanie naruszenia interesu prawnego bardzo trudnym. Studium nie ma bowiem charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego o charakterze programowym i – co do zasady – nie narusza, bo naruszyć nie może, niczyich interesów prawnych i uprawnień. Tylko zatem w wyjątkowych sytuacjach możliwe będzie wykazanie, że studium narusza czyjś konkretny interes prawny lub uprawnienie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.