Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2461/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2005 r. A. K., powołując się na trudną sytuację materialną związaną z niepowodzeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej, złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu składek. Działalność wnioskodawczyni zlikwidowała [...] października 2004 r. z uwagi na jej nieopłacalność. W chwili składania wniosku była osobą bezrobotną, nie posiadała żadnych dochodów, pozostawała na utrzymaniu matki. A. K. wskazała też, iż jako osoba bez dochodów nie jest w stanie spłacić zadłużenia w systemie ratalnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że zgodnie z zasadami art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. ZUS wskazał przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność oraz podał, że przesłanki do oceny czy zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W związku z faktem, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję ZUS uznał, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Z zebranych w sprawie dokumentów nie wynikało również, aby zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej.

Strona pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i oświadczyła, iż jej sytuacja materialna i rodzinna jest krytyczna. Stan zdrowia matki, z którą wnioskodawczyni zamieszkuje pogorszył się, a jedynym źródłem jej utrzymania jest właśnie emerytura matki.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtórzył argumentację organu I instancji i stwierdził, że wprawdzie wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, ale obecne problemy finansowe mają charakter przejściowy i sytuacja jej może ulec poprawie. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA nie budzi wątpliwości kwestia, iż umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, której zastosowanie winny uzasadniać szczególne okoliczności.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż nie osiągała w ostatnim czasie już żadnych dochodów w związku z jej prowadzeniem. W konsekwencji słabej kondycji firmy popadała w zadłużenie. W związku z powyższym twierdzenie organu, że problemy finansowe mają charakter przejściowy zadaniem skarżącej nie znajdowało potwierdzenia w rzeczywistym stanie rzeczy. Niezrozumiałe dla skarżącej było również twierdzenie organu II instancji, iż w przyszłości nastąpi poprawa sytuacji finansowej wnioskodawczyni. Generalnie w odczuciu skarżącej organ przyjął błędną interpretację oceny materiału zebranego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania w/w należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, opublikowana m. in. OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864).

Zmiana, o której mowa wyżej, ma charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych sprawę do dalszego załatwienia, o tyle w przypadku kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia działania (zaniechania) organu nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Odstępstwa od tego rodzaju rozstrzygnięć należą do wyjątków i zawsze mieszczą się w ogólnej formule sprawowania kontroli administracji publicznej. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7).

W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, szczególną uwagę należy zwrócić na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. Wyżej wskazany artykuł stanowi wyliczenie kwalifikowanych wad prawnych decyzji uniemożliwiających pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z art. 156 k.p.a. skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., bez względu na inne okoliczności sprawy.

Analiza treści zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż w doktrynie - opartej na orzecznictwie sądowym - uznaje się, że wyżej powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 718).

W związku z powyższym należy zauważyć, iż w zaskarżonej decyzji jako organ ją wydający został wskazany Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użyte w sentencji decyzji wyrażenie: "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].05.2005 r. nr [...]" również potwierdza, że ten właśnie podmiot rozstrzygnął w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.

W świetle art. 28, art. 32 i art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Nadto to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego nie ma podstaw do twierdzenia, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu.

Prezes Zakładu jest, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s., organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Wyliczenie tam zawarte ma charakter przykładowy, o czym świadczy słowo "w szczególności". Nie można wobec tego stwierdzić, że innych - nie wymienionych w tym katalogu - nie posiada. Jednakże w zakresie wydawania decyzji w sprawach indywidualnych u.s.u.s. przyznaje mu w sposób wyraźny prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego podejmuje on decyzję w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Ta kompetencja była zresztą akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Wyrok NSA z dnia 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 1484/00, publ. LEX "OMEGA", nr 81825, wyrok NSA z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2062/01, publ. LEX "OMEGA", nr 81915). Tym bardziej uzasadniona jest zatem konkluzja, że ten organ Zakładu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.

Na marginesie konieczne jest podkreślenie, iż przed - opisaną na wstępie - zmianą stanu prawnego sądy powszechne orzekające w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek w swoich orzeczeniach w sposób wyraźny wskazywały, iż Zakład jest podmiotem uprawnionym do wydawania rozstrzygnięć w tych sprawach (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, publ. LEX "OMEGA", nr 106659, wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt III AUa 1607/03, publ. LEX "OMEGA", nr 113049, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt III AUa 986/00, publ. LEX "OMEGA", nr 53521).

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest to zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak ..., dz. cyt., str. 123). Ustala się ją według przepisów o zakresie jego (organu) działania (art. 20 k.p.a.). Wskazanie tego ostatniego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w przedmiotowej sprawie działał w oparciu o przepisy k.p.a. jak taki organ. Konsekwentnie zatem należy uznać, iż uchybił także dyspozycji art. 19 k.p.a. stanowiącemu, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W doktrynie podkreśla się także, że naruszenie wyżej wskazanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, 2002, str. 67).

Kolejnym zagadnieniem do rozważenia na tle rozpoznawanej sprawy jest kwestia oceny prawidłowości stosowania jako środka zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji przez ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 127 § 3 k.p.a..)

Przepis ten stanowi, iż od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do stosowania tego trybu. Nie ulega wątpliwości, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest samorządowym kolegium odwoławczym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie należy również do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra" ( art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) .

Istotnym na gruncie tego problemu jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Z przepisu tego - w stanie prawnym obowiązującym w sprawie - wynika, iż odwołanie w stosunku do decyzji rozstrzygających powyżej zaprezentowane kwestie przysługuje do sądu powszechnego, jakim jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, który proceduje w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w myśl ust. 4 tego artykułu od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Powyższe uzasadnia wniosek, iż norma zawarta w ust. 4 powołanego wyżej przepisu eliminuje prawo do zaskarżenia decyzji w przedmiocie umorzenia należności składkowych do sądu powszechnego, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza całkowitego braku zaskarżalności tych indywidualnych aktów administracyjnych.

Podnieść w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając powyższe na uwadze, jak również realizując zasadę postępowania administracyjnego - jako postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.), w ocenie Sądu uzasadnione wydaje się być stanowisko, zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez ZUS jest Minister Polityki Społecznej, jako organ nadzoru w stosunku do ZUS (art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ustawa ta nie przewiduje bowiem organów nadrzędnych w stosunku do ZUS.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., w związku z art. 152 u.p.p.s.a., a stosownie do art. 119 pkt 1 u.p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Stwierdzenie nieważności decyzji spowodowało, iż Sąd nie ustosunkował się do zarzutów merytorycznych skargi, ponieważ w tej sytuacji byłoby to przedwczesne.