Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 971/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-2, art. 29-31, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 52,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącej K. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. W. (zwany dalej PINB albo organem I instancji) działając na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., zwaną dalej pb), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., zwaną dalej kpa) nakazał T. U., A. U. i N. U., będącym współwłaścicielami działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. gm. Z., dokonanie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy [...] m2 wraz z przyległym zadaszonym tarasem o powierzchni [...] m2 i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne. Budynek ten położony jest na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. Z. i został on zbudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w obszerny sposób przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie podkreślając, że spadkobiercy inwestora pana K. M. (A. M., K. M., M. M., J. M.), nie dysponują jakimkolwiek tytułem do nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem. Okoliczność, że powinność ta ciążyła na ich spadkodawcy, K. M., sama w sobie nie powinna prowadzić do przyjęcia bezpośredniej sukcesji obowiązków administracyjno - prawnych. Należy też zauważyć, że pan P. U., jeden ze współwłaścicieli (obecnie spadkodawca) wyrażał jednak wolę realizacji inwestycji przez inwestora, pana K. M., aczkolwiek jedynie jego zgoda była tutaj niewystarczającym aktem woli. Jego dzieci - pan T. U., pan A. U. i pani N. U., które nie składały wówczas jakichkolwiek oświadczeń, pomimo przysługującego im statusu współwłaścicieli. Obecnie również dziedziczą po nim, a zatem z uwagi na dziedziczony tytuł do nieruchomości w części, w jakiej przysługiwał temu spadkodawcy, wchodzą w jego prawa i obowiązki. Pomimo że osoby te wówczas nie miały możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie realizacji inwestycji, jak również obecnie nie są tym zainteresowane, to jednak jako będące współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej samowolę, powinny być adresatami decyzji rozbiórkowej zamiast niezwiązanych prawnie z tą nieruchomością spadkodawców inwestora, działającego bez tytułu do nieruchomości (k. 136-140 akt administracyjnych).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu [...] lipca 2010 r. K. M., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego – radcę prawnego.

Odwołująca zaskarżyła decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości wnosząc o jej uchylenie oraz o wydanie pozytywnej decyzji na rzecz spadkobierców K. M.

Strona odwołująca podniosła, że art. 48 ust. 1 pb stanowi o obiektach budowlanych dwojakiego rodzaju - obiektach będących w budowie oraz obiektach już wybudowanych, w każdym przypadku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tylko w przypadku obiektów budowlanych będących w budowie stosuje się przy postępowaniu legalizacyjnym art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 pb, co wynika wprost z brzmienia powołanych przepisów. W niniejszej sprawie natomiast budowa obiektu rekreacyjnego została już zakończona, a w związku z tym art. 48 ust. 2 i ust. 3 pb nie znajdują tutaj zastosowania. Przepis art. 48 ust. 2 pb stanowi o budowie (tj. wykonywaniu robót budowlanych) oraz o postanowieniu w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, powinien w swoim rozstrzygnięciu powołać się na przepisy art. 49 pb, gdyż to one znajdą zastosowanie w niniejszym postępowaniu. W związku z tym powinien był wezwać do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49 ust. 1 pb. Organ nie mógł natomiast domagać się złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż wskazany przepis takiego obowiązku nie statuuje.

Na poparcie swoich wniosków strona odwołująca wskazała także art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn). Na podstawie powyższego przepisu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, niezależnie od ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 4 pkt 3a ugn stanowi natomiast, że przez działkę budowlaną rozumieć należy działkę już zabudowaną. Jak wynika z powyższego, również na podstawie przepisów ugn dąży się do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym respektując fakt istnienia wybudowanego już obiektu budowlanego. W doktrynie wskazuje się, że: " (...)Cel podziału określony w art. 95 pkt 2 ugn jest na tyle zbieżny z normatywnym zakresem roszczenia określonego w art. 231 kc, iż należy przyjąć, że przepis ten służy zrealizowaniu właśnie tego roszczenia." (Wolanin M. [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2009 r.). Również przepisy ugn nie pozwalają zatem na przyjęcie interpretacji przedstawionej przez organ rozstrzygający niniejszą sprawę.

W dalszej części swoich wywodów strona odwołująca podkreśliła wszakże, że zarówno K. M., jak i jego spadkobiercy posiadali lub posiadają tytuł prawny do nieruchomości. Budynek, którego dotyczy toczące się postępowanie wzniesiony został przez K. M. Jak wskazał PINB, inwestor wydzierżawił od P. U. część działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. w 2000 r. Na podstawie natomiast aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2000 r. wydzierżawiający P. U. wyraził zgodę na odbudowanie przez K. M. zniszczonego budynku gospodarczego położonego na wskazanej działce. Tymczasem zarówno umowa przedwstępna, jak i umowa dzierżawy są stosunkami zobowiązaniowymi. Nie ulega żadnej wątpliwości, że spadkobiercy inwestora legitymują się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością. W związku z tym powinni oni zostać uznani za strony postępowania legalizacyjnego, a na ich rzecz powinna zostać wydana decyzja w sprawie legalizacji nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zastrzeżeń wobec ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji stwierdził, że nie mogą być one podstawą odmowy legalizacji obiektu budowlanego. Po pierwsze już w piśmie, które wpłynęło do PINB dnia [...] czerwca 2008 r. Urząd Gminy Z. poinformował, że inwestycja może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy umożliwiającą jej legalizację. Ponadto ustalenia organu, iż obiekt przed rozpoczęciem robót przez inwestora K. M. był ruiną nie są poparte żadnym materiałem dowodowym. Najistotniejsze jest jednak to, że decyzja o warunkach zabudowy ustala, czy określony obiekt jest zgodny z przepisami ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy obiekt letniskowy jest zgodny z w/w przepisami, to jest to wystarczająca przesłanka do jego legalizacji. To, czy roboty budowlane miały charakter przebudowy, czy też inny, nie ma znaczenia dla legalizacji istniejącego obiektu (k. 141-146 akt administracyjnych).

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że nakaz zawarty w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji administracyjnej został wydany przez PINB w oparciu o przepisy art. 48 pb. Jak wynika natomiast z art. 52 pb adresatem tych obowiązków może być inwestor, właściciel (współwłaściciele) albo zarządca obiektu budowlanego, z tym zastrzeżeniem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, iż: "Skoro inwestor nie żyje, to adresatem decyzji PINB powinien być aktualny właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na których położone są przedmiotowe obiekty, a nie spadkobiercy inwestora" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r., IISA/Kr 312/08, niepubl).

Jeśli zatem w tej sprawie administracyjnej niewątpliwe jest, że: 1) K. M. był inwestorem obiektu budowlanego stanowiącego jej przedmiot i 2) inwestor ten zmarł w dniu [...] września 2003 r., to adresatami wszelkich nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 pb nie mogli być w żadnym razie jego spadkobiercy (a w tym - wnosząca odwołanie – K. M.), lecz aktualni współwłaściciele nieruchomości (tj. spadkobiercy - zmarłej w dniu [...] marca 1998 r. – R. M. U. i - zmarłego w dniu [...] lipca 2005 r. – P. U.), czyli: N. U., T. U. oraz A. U. Stąd zaś wynika, że nakaz ten (podobnie jak i całe postępowanie) bezpośrednio dotyczy sytuacji prawnej wyłącznie tych ostatnio wymienionych podmiotów. Oceny tej nie zmienia nawet (stwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej z dnia 6 lipca 2009 r., sygn. akt 1 C 160/08) fakt zawarcia w dniu [...] marca 2000 r. przez P. U. i K. M. (tj. inwestora) przedwstępnej umowy sprzedaży działki nr [...] tzn. działki, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. Umowa ta obejmowała wyłącznie zobowiązanie do przeniesienia własności nieruchomości, nie powodując przeniesienia tej własności. Dlatego zdaniem organu II instancji, wszystkie nakazy nałożone w toku niniejszego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, dotycząc bezpośrednio ich sytuacji prawnej, tylko pośrednio dotyczą sytuacji prawnej spadkobierców inwestora, czyli spadkobierców, którzy - poza wspomnianą umową (oraz jej aneksem z dnia 6 czerwca 2000 r.) - nie mają żadnego innego tytułu prawnego do działki nr [...] położonej w miejscowości Z., w gminie Z.

Reasumując, WWINB stwierdził, że odwołująca się (podobnie zresztą jak i pozostali spadkobiercy inwestora) nie ma interesu prawnego w sprawie budowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku rekreacji indywidualnej (o powierzchni zabudowy - [...] m2) wraz z przyległym zadaszonym tarasem (o powierzchni zabudowy - [...] m2) i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne, posadowionego na działce nr [...], położonej w miejscowości Z., w gminie Z. Wynika to stąd, że nie ma ona "własnego" interesu prawnego w tej sprawie. W tym przypadku mogłaby go wywodzić jedynie z sytuacji prawnej aktualnych współwłaścicieli nieruchomości i wiążącej ją z tymi współwłaścicielami umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (k. 151-152 akt administracyjnych).

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożyła w dniu [...] października 2010 r. K. M., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego – radcę prawnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji WWINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r.

Zdaniem skarżącej, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z pozycją inwestora w postępowaniu legalizacyjnym łączą się uprawnienia o charakterze majątkowym (obok uprawnień administracyjnych, które nie podlegają sukcesji). Wiążą się one z ochroną poniesionych nakładów na realizację inwestycji. Pozbawienie spadkobierców inwestora, a zatem także skarżącej, prawa do wystąpienia w charakterze strony w procesie legalizacyjnym wiąże się z odebraniem im możliwości ochrony majątku. W sytuacji, gdy nie można przeprowadzić legalizacji obiektu budowlanego, traci on całkowicie na wartości (pomijając jedynie wartość materiałów, które stanowią nieznaczny ułamek poniesionych kosztów).

Ze względu na ochronę praw majątkowych pb wskazuje, że legalizację przeprowadza się w pierwszej kolejności na rzecz inwestora. W tym świetle decyzja WWINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdzająca, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania legalizacyjnego jest bezzasadna.

Strona skarżąca podkreśliła nadto, że zarówno K. M., jak i jego spadkobiercy posiadają tytuł prawny do nieruchomości.

Budynek, którego dotyczy toczące się postępowanie wzniesiony został przez K. M. (inwestora), który wydzierżawił od P. U. część działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. w 2000 r. Na podstawie natomiast aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2000 r. wydzierżawiający P. U. wyraził zgodę na odbudowanie przez K. M. zniszczonego budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z.

Powołując się na przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, dnia [...] listopada 2009 r. spadkobiercy inwestora złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. Przedłożyli oni ponadto w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ś. W. następujące dokumenty: poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. M., kserokopię potwierdzoną notarialnie umowy dzierżawy działki z dnia [...] marca 2000 r., kserokopię potwierdzoną notarialnie aneksu z dnia [...] czerwca 2000 r. do powyższej umowy.

W niniejszej sprawie bez znaczenia jest fakt, czy zawarta między stronami umowa była umową przedwstępną sprzedaży, czy też umową dzierżawy. Zarówno umowa przedwstępna, jak i umowa dzierżawy są stosunkami zobowiązaniowymi. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Ze względu na powyższe, błędnym jest stwierdzenie, że ani inwestor, ani jego spadkobiercy nie posiadali lub nie posiadają tytuły prawnego do nieruchomości. Skoro K. M. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to nie ulega żadnej wątpliwości, że spadkobiercy inwestora, w tym także Skarżąca, legitymują się tym samym tytułem prawnym. Prawo to w niniejszej sprawie wynika z zawartej umowy ma charakter majątkowy i nie jest prawem osobistym. W związku z tym spadkobiercy K. M. powinni zostać uznani za strony postępowania legalizacyjnego, i na ich rzecz powinna zostać wydana decyzja w sprawie legalizacji przedmiotowej nieruchomości.

Niezależnie od tego, że Skarżąca posiada status strony w niniejszym postępowaniu, legitymuje się również uprawnieniami związanymi z zasadą ochrony posiadania. W związku z tym, że ochrona posiadania wynika z norm prawa materialnego, interes faktyczny przybiera w tej sytuacji postać interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Strona skarżąca podniosła nadto, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniu. WWINB nie odniósł się do wywodów uzasadniających brak konieczności stwierdzenia w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym istniejącego budynku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wyłożono w odwołaniu art. 48 ust. 1 pb stanowi o obiektach budowlanych dwojakiego rodzaju - obiektach będących w budowie oraz obiektach już wybudowanych, w każdym przypadku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tylko w przypadku obiektów budowlanych będących w budowie stosuje się przy postępowaniu legalizacyjnym art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 pb, co wynika wprost z brzmienia powołanych przepisów. W niniejszej sprawie natomiast mamy do czynienia z obiektem budowlanym, którego budowa została już zakończona, a w związku z tym art. 48 ust. 2 i ust. 3 pb nie znajdą tutaj zastosowania. Przepis art. 48 ust. 2 pb stanowi o budowie (tj. wykonywaniu robót budowlanych) oraz o postanowieniu w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ wydający decyzję w przedmiotowej sprawie, powinien w swoim rozstrzygnięciu powołać się na przepisy art. 49 pb, gdyż to one znajdą zastosowanie w niniejszym postępowaniu. W związku z tym powinien był wezwać do przedłożenia dokumentów, o których mowa wart. 49 ust. 1 pb. Organ nie mógł natomiast domagać się złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż wskazany przepis takiego obowiązku nie statuuje.

Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością to jedyna przesłanka prywatnoprawna brana pod uwagę w toku postępowania legalizacyjnego. Ten szczególny charakter należy uwzględnić w interpretacji przepisów pb. Stąd obowiązuje ona na etapie prewencyjnej kontroli tj. przed wydaniem pozwolenia na budowę oraz w sytuacji gdy roboty są w toku. Nie można jednak przyjąć, że znajduje ona zastosowanie również w przypadku pobudowanych już obiektów. Taka interpretacja byłaby bowiem sprzeczna z brzmieniem art. 231 § 1 kc. Istotą tego przepisu jest przyznanie inwestorowi możliwości przeniesienia na własność działki, na której znajduje się pobudowany przez niego obiekt.

Gdyby natomiast przyjąć, że osoba, która wzniosła budynek musi w każdym przypadku wykazywać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niniejszy przepis kodeksu cywilnego nie mógłby spełniać roli, jaką spełnia. Właściciel nieruchomości mógłby zablokować to roszczenie odmawiając zgody na legalizację obiektu, co skutkowałoby koniecznością jego rozbiórki (tak jak to przedstawia się w niniejszej sprawie).

Na poparcie tej tezy strona skarżąca powołała się na art. 95 ust. 1 pkt 2 ugn. Na podstawie powyższego przepisu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, niezależnie od ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 4 pkt 3a ugn stanowi natomiast, że przez działkę budowlaną rozumieć należy działkę już zabudowaną. Jak wynika z powyższego, również na podstawie przepisów ugn dąży się do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym respektując fakt istnienia wybudowanego już obiektu budowlanego.

Strona skarżąca podniosła nadto, że decyzja organu II instancji jest w oczywisty sposób krzywdząca dla K. M. Pozbawia ją możliwości dochodzenia przysługujących jej praw, nabytych w wyniku sukcesji majątku należącego do spadkodawcy. W związku z powyższym przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z jedną z naczelnych zasad Konstytucji RP - zasadą sprawiedliwości społecznej, a zatem nie zasługuje na akceptację (k. 3-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]) WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 14 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest obowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Pierwszoplanowym przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zagadnienie ewentualnego istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w kwestionowaniu zasadności decyzji PINB nakazującej rozbiórkę murowanego budynku położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina Z. Brak tego interesu skłonił organ II instancji do umorzenia postępowania w przedmiocie złożonego przez skarżącą odwołania.

Na wstępie rozważań trzeba zauważyć, że K. M. w [...] r. wydzierżawił część działki nr ewid. [...] (podzielonej w 2003 r. na działki nr [...],[...] i [...]) od P. U. Dnia [...] marca 2000 r. strony powyższej umowy zawarły przedwstępną umowę sprzedaży działki nr [...]. Tymczasem K. M. na wydzierżawionym gruncie zbudował bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę murowany, jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony budynek o stromym dachu i drewnianej konstrukcji. Wymiary zewnętrzne budynku wynoszą [...] x [...] m. Na całej jego długości przylega do niego zadaszony taras konstrukcji drewnianej o szerokości [...] m. Budynek został wzniesiony na ruinach trzech ścian budynku gospodarczego stojącego w tym samym miejscu. Jednakże do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki nie doszło. Dnia [...] września 2003 r. zmarł K. M., natomiast dnia [...] lipca 2005 r. P. U. Spadkobiercami właściciela działki są: T. U., A. U. i N. U. Natomiast spadkobiercami inwestora są: A. M., K. M., M. M., J. M. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. PINB nakazał T. U., A. U. oraz N. U. rozbiórkę opisanego powyżej budynku o powierzchni [...] m2 wraz z przyległym zadaszonym tarasem o powierzchni [...] m2 oraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona skarżąca, na skutek którego organ II instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Powyższy stan faktyczny nie budzi wątpliwości Sądu, ponieważ był on po pierwsze tak samo przytaczany przez obie strony postępowania, a nadto pozostaje on spójny oraz logiczny. Podstawowym problemem, jaki pojawił się na tle rozpoznawanej sprawy jest ustalenie zachodzenia interesu prawnego skarżącej w postępowaniu dotyczącym – jak to określił organ II instancji – budowy, bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku rekreacji indywidualnej.

Zgodnie art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ II instancji trafnie wskazuje, że istotą interesu prawnego jest jego związek z norma prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 02.02.1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83). Interes prawny oznacza interes chroniony przez prawo, oparty na prawie. Może on wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 224-227 oraz podane tam orzecznictwo). Występowanie interesu prawnego określonego podmiotu stanowi dla niego legitymację do zainicjowania, bądź też udziału w toczącym się postępowaniu.

Badając istnienie interesu prawnego strony do udziału w postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 29-31 pb. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 pb, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalsze ustępy powołanego art. 48 pb dopuszczają możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej pod warunkiem zastosowania się do zamieszczonych w nich przesłanek. Z kolei zgodnie z art. 52 pb, właściwych czynności związanych z postępowaniem w stosunku do samowoli budowlanej powinien dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego na swój koszt. Art. 52 pb stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie, w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (Z. Niewiadomski, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., str. 555). Tak samo w orzecznictwie dopuszcza się możliwość, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Będzie to dopuszczalne przykładowo w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (wyrok NSA z dnia 23.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, lex nr 552842. Zob. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21.10.2008 r., sygn. akt II SA/Ol 583/08, lex nr 460865, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24.07.2008 r., sygn. akt II SA/Gd 425/08, lex nr 509871, wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.10.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/07, wyrok NSA z dnia 27.03.2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, lex nr 339391). W innym miejscu NSA wyraźnie stwierdził, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest instytucją prawa materialnego, która nie jest tożsama z prawami, wynikającymi z prawa materialnego, wskazującymi na interes prawny podmiotu w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym, w tym przypadku w procesie o uzyskanie przez inwestora pozwolenia na roboty budowlane. Tak jak posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wyklucza udziału w postępowaniu podmiotów będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, tak samo nie wyklucza ono z postępowania współwłaścicieli niebędących inwestorem. Strony mają prawo do wypowiadania się nie tylko w zakresie objętym prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2), ale we wszelkich kwestiach będących przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 33-35 oraz art. 36 pb). Prawo do takiej wypowiedzi powinien mieć zagwarantowane nie tylko sąsiad inwestycji, ale tym bardziej współwłaściciel nieruchomości na której inwestycja ma być realizowana (wyrok NSA z dnia 13.05.2009 r., sygn. akt II OSK 763/08, lex nr 574338). Podsumowując powyższe rozważania należy uznać, że inwestor ma interes prawny w każdym toczącym się postępowaniu dotyczącym legalizacji, bądź też nakazu rozbiórki budynku wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie dysponując prawem własności nieruchomości ma on prawo do zajmowania stanowiska w przedmiotowym postępowaniu oraz ubiegania się o zalegalizowanie wzniesionego budynku rekreacyjnego. Interes prawny inwestora wynika w tej sytuacji z art. 52 pb w zw. z art. 28 ust. 2 pb w zw. z art. 48-51 pb. Niewątpliwie interes prawny posiadają również współwłaściciele nieruchomości, na której został posadowiony budynek rekreacyjny, którzy mogą kwestionować prawo inwestora oraz jego następców prawnych do przedmiotowego terenu.

Jak trafnie zauważa strona skarżąca, w przedmiotowej sprawie interes prawny skarżącej wynika nadto z jej uprawnień cywilnych o charakterze majątkowym. Wiążą się one z ochroną poniesionych nakładów na realizację inwestycji przez spadkodawcę skarżącej, K. M. Pozbawienie spadkobierców inwestora prawa do wystąpienia w charakterze strony w procesie legalizacyjnym wiąże się z odebraniem jej możliwości ochrony swojego majątku. W toku postępowania administracyjnego zostało ustalone, że P. U. oraz K. M. zawarli umowę dzierżawy działki o nr ewid. [...], a następnie umowę przedwstępna jej sprzedaży. Tym samym pomiędzy spadkobiercami obu stron tych dwóch umów występuje stosunek zobowiązaniowy, regulowany odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm., zwanym w uzasadnieniu kc), a w szczególności art. 693-709 kc. Gdyby natomiast uznać, że umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości już wygasła i stronom umowy nie przysługują z tego tytułu jakiekolwiek roszczenia zobowiązaniowe, interes ten wynika wówczas z art. 224-228 kc, regulujących roszczenia samoistnego posiadacza przeciwko właścicielowi rzeczy oraz z art. 231 § 1 kc, ustanawiającym roszczenie samoistnego posiadacza gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na nim lub pod jego powierzchnią budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, o przeniesienie na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w I punkcie wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Należy w tym miejscu dopowiedzieć, że Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji, ponieważ badał w sprawie jedynie kwestie interesu prawnego strony skarżącej do brania udziału w toczącym się postępowaniu. Sąd nie badał zasadności wydania w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego przez inwestora. Zagadnienie to powinno stać się przedmiotem merytorycznych rozważań organu II instancji, który umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r., niezasadnie dostrzegł przeszkodę do jego rozpoznania co do meritum. Trzeba w tym miejscu jeszcze dopowiedzieć, że tak jak interes prawny w niniejszej sprawie posiada skarżąca, tak tez posiadają go pozostali spadkobiercy K. M., tj. A. M., M. M. oraz J. M.. Tymczasem organ II instancji nie doręczył wymienionym osobom swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Ponownie rozpoznając niniejsza sprawę powinien wszakże zapewnić czynny udział wszystkim stronom tego postępowania, doręczając im podejmowane przez siebie rozstrzygnięcia oraz zawiadamiając o wszystkich czynnościach postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku, zasądzając od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Strony Skarżącej kwotę 757,00 zł. Na powyższą sumę złożyły się: 240,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.), 500,00 zł tytułem zwrotu opłaconego wpisu sądowego od skargi (§2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.

ja