Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 646/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 i 2  pkt 5, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 6, ust. 5c,
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 października 2018 r. nr XLIX/726/2018 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...], powołując się na art. 70 ustawy z dnia

28 stycznia 2016 roku o prokuraturze (Dz.U.2017.1767), art. 3 § 2 pkt. 5, art. 8§ 1,

art. 13 § 1 i 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2 a i 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. 2016.718), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia

[...] roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie

i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych

w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 r. (Dz.Urz. Województwa [...]).

Wskazanej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017.1260 j.t.) - zwanej dalej "u.p.r.d."- polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej zawartej we wskazanym przepisie ustawy, poprzez przyjęcie w skarżonej uchwale wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na koszt właściciela w zawyżonej wysokości w stosunku do stawek opłat wynikających z umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi wykonującymi wskazane zadania na terenie powiatu. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej Uchwały w całości, jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż Rada Miejska [...] w dniu [...] r. podjęła skarżoną uchwałę na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, poz. 1000, poz. 1349, poz. 1432) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, poz. 1926 z 2018, poz. 138, poz. 317, poz. 650, poz. 957, poz. 1099, poz. 1356, poz. 1479, poz. 1480, poz. 1481, poz. 1544, poz. 1592, poz. 1629, poz. 1669).

W § 1 tejże uchwały Rada Miejska ustaliła następujące wysokości opłat

za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi na koszt właściciela:

1) rower lub motorower:

a) za usunięcie - 80 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 10 zł;

2) motocykl:

a) za usunięcie - 100 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 15 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51:

a) za usunięcie - 300 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 20 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,51 do 7,51:

a) za usunięcie - 350 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 35 zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,51 do 161:

a) za usunięcie - 450 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 45 zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161:

a) za usunięcie - 800 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 80 zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne:

a) za usunięcie - 1000 zł,

b) za każdą dobę przechowywania - 100 zł.

W § 2 ustalono wysokość kosztów ponoszonych przez właściciela pojazdu powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów:

1) rower lub motorower - 40 zł,

2) motocykl - 50 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51 -100 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,51 do 7,51 - 175 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,51 do 161 - 225 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 161 - 400zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 500 zł.

W ocenie Prokuratora, przyjęte przez Radę w skarżonej uchwale wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów na koszt właściciela, co prawda nie przekraczają maksymalnych stawek opłat wyznaczonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P z 2018, poz. 802), niemniej jednak, jak wynika z pisma informacyjnego uzyskanego od organu stanowiącego w toku postępowania wyjaśniającego z dnia [...] maja 2019 r., wysokości tych stawek opłat są znacznie zawyżone w stosunku do wysokości stawek opłat wynikających z umów zawartych z firmami komercyjnymi wykonującymi wskazane zadania na terenie powiatu. Ponadto z uzasadnienia skarżonej uchwały nie wynika, że organ ustalił stawki opłat po przeprowadzonej analizie rzeczywistych cen za usługi usuwania i przechowywania na parkingach na terenie Miasta [...] oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Zdaniem Prokuratora, stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały określone arbitralnie i niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 u.p.r.d.

Zgodnie z treścią tego przepisu, Rada Powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość wskazanych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych, corocznie zmienianych obwieszczeniem Ministra Finansów wydawanym w sprawie obowiązujących w danym roku kalendarzowym maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (art. 130a ust. 6a u.p.r.d.).

Wprawdzie Rada Miejska posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi i przechowywanie usuniętego pojazdu, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130 a ust 5 u.p.r.d. zawierający przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały ustalającej przedmiotowe stawki. Przesłankami tymi organ jest związany na mocy art. 94 Konstytucji. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie nie mamy do czynienia ze swobodnym uznaniem organu, czyli sytuacją, w której zamiast woli ustawodawcy decyduje w wyznaczonych granicach organ, nie będąc w swej decyzji skrępowany normą prawną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 roku, sygn. III SA/Lu 307/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2018 roku, sygn. III SA/Wr 856/17, wyrok Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 roku, sygn. III SA/Wr 864/17).

Chodzi zatem o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania

i parkowania pojazdów świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Powinny być to koszty rzeczywiste obowiązujące na lokalnym rynku.

Ponadto przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130 a ust. 6 u.p.r.d. są konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Treść powyższego przepisu wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne.

Uchwała w przedmiocie ustalania opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ustalając wysokość opłat, organ był uprawniony do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia pojazdu, które poniósł powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez przedsiębiorcę na podstawie umowy zawartej z organem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. III SA Wr 397/18).

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Nie sposób przystać na sytuację, w której nałożony na obywatela obowiązek nie ma pokrycia w rzeczywistości.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż ustalenie przez Radę Miejską [...] stawek nie przekroczyło delegacji ustawowej wynikającej z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Jak wynika z obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust.6a u.p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust.6 u.p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Rada gminy nie jest bowiem zobowiązana do uchwalenia opłat w wysokości odpowiadającej średniej w powiecie.

Dalej pełnomocnik organu wskazuje, iż we wrześniu 2018 r. Urząd Miejski

[...] przeprowadził analizę lokalnego rynku przedsiębiorców zajmujących się holowaniem i przechowywaniem na parkingach strzeżonych pojazdów. Analiza miała na celu ustalenie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta [...], o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

W przypadku usuwania pojazdów żaden z przedsiębiorców nie przedstawił jednej konkretnej ceny za usunięcie pojazdu. Za każdym razem cena ustalana jest indywidualnie na podstawie powstałych kosztów.

Ustalając cenę za usunięcie pojazdu do 3,5 t przedsiębiorcy wskazali poniższe ceny:

- załadunek i rozładunek pojazdu ze sprawnym układem jezdnym i kierowniczym

od 50 zł.

- załadunek i rozładunek pojazdu z uszkodzonym układem kierowniczym lub jezdnym (np. urwane koło, wyrwany wahacz, zablokowana kierownica, zablokowane koło, zablokowana skrzynia biegów) od 100 do 300 zł,

- wyciąganie pojazdu, który znajduje się poza jezdnią (np. auta po kolizji z barierkami, samochodu znajdującego się na drzewie, w rowie, niskiego parkingu galerii)

od 100 zł (w zależności od stopnia uszkodzenia pojazdu, wykonanej pracy i użytego sprzętu),

- postój lawety nie z winy przewoźnika (np. oczekiwanie na zakończenie postępowania przez policję, zakończenie działań straży pożarnej) - ok 100 zł/h,

- transport na terenie K. - ok 100 zł.

- wyjazd nocny, w niedziele oraz święta - dodatkowo do 50 % stawki podstawowej,

- rezygnacja z wykonania usługi po jej przyjęciu przez dyspozytora i wyjeździe lawety do klienta na terenie K. - ok. 100 zł.

Podsumowując powyższe koszty - cena za usunięcie pojazdu wahała się

od ok. 150 zł do ok. 600 zł. Blisko 98 % usuwanych pojazdów z dróg K. stanowią pojazdy samochodowe do 3,5 t.

Bazując na powyższych informacjach, które uznać należy za badanie lokalnego rynku, uznano, że średni rzeczywisty koszt usuwania pojazdów o masie do 3,5 t wynosi 300 zł. W tym zakresie Urząd Miejski opierał się na informacjach podawanych przez przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi.

W przypadku pojazdów o większych masach powyższe kwoty są wyższe o ponad 20%. Przedsiębiorcy prowadzący parkingi strzeżone na terenie miasta K. pobierają opłaty za parkowanie średnio od 2 do 5 zł/h, ale i od 15 do 25 zł za dobę. W przypadku opłat abonamentowych opłaty są niższe i podlegają negocjacjom.

Pojazdy samochodowe od 3,5 do 7,5 t stanowią znikomy procent przechowania na parkingach strzeżonych w K. a średnia wysokość dobowej opłaty na rynku k. za taki pojazd wynosi od 20 do 35 zł i jest przedmiotem indywidualnych negocjacji właściciela parkingu z potencjalnym klientem. Ustalono że, średnia opłata za parkowanie pojazdu do 3,5 t na parkingu strzeżonym wynosi 20 zł za dobę. W swoich cennikach właściciele większości parkingów strzeżonych nie mają opłat za dobowe przechowywanie pojazdów powyżej 16 ton lub pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, albowiem parkingi nie spełniają warunków technicznych do przechowania takich pojazdów.

Na podstawie powyższej szczegółowej analizy rzeczywistych cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Miasta [...] przygotowano projekt uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu na 2019 rok.

Postępowanie organu w tym zakresie było zatem zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, w których podkreśla się, że przy podejmowaniu uchwał należy uwzględniać rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sądy w swoich wyrokach precyzują, że chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019r. sygn. II SA/Sz 1336/18).

Nie oznacza to jednak, że opłaty uchwalane przez radę powiatu muszą być tożsame z cenami jakie ponosi powiat, w związku z podpisaniem indywidualnej umowy z usługodawcą usług objętych uchwałą. Gmina Miasto [...], jako jednostka finansów publicznych jest zobowiązana do zlecenia usług przy zastosowaniu ustawy o zamówieniach publicznych. Dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania, kształtują się ceny jakie musi ponosić powiat.

Ustawa nie rozstrzyga, czy badanie rynku w celu ustalenia kosztów usług objętych uchwałą powinno się odbywać przed czy po podpisaniu umowy z usługodawcą. Badanie rynku, obejmuje potencjalność złożenia ofert przez nieograniczoną liczbę, zaś oferowane ceny mogą się znacznie różnić.

Urząd Miejski [...] nie dysponuje innymi instrumentami, które pozwalałyby ustalić średnie ceny, jak skierowanie zapytań do przedsiębiorców posiadających sprzęt holowniczy i parkingi, a dopiero później po analizie tych danych, określić średnią wysokość tych usług. Na tej podstawie podejmowana jest uchwała. Później zaś udzielane jest zamówienie w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. W przypadku usuwania pojazdów umowa została zawarta z firmą J. A. D., która przedstawiła poniższą ofertę cenową na usuwanie pojazdów:

- Rower lub motorower 4,92

- Motocykl 12,30

- Pojazd o DMC do 3,5 t 99,00

- Pojazd o DMC powyżej 3,5 t do 7,5 t 123,00

- Pojazd o DMC powyżej 7,5 t do 16 t 147,60

- Pojazd o DMC powyżej 16 t 184,50

- Pojazdy przewożące materiały niebezpieczne 147,60

Natomiast usługę przechowywania pojazdów świadczy firma D.

Sp. z o.o. która przedstawiła ofertę cenową:

Rower lub motorower stawka dzienna brutto 0,8 stawka miesięczna brutto 3

Motocykl 1 6

Pojazd o DMC do 3,5 t 12 100

Pojazd o DMC powyżej 3,5 t do 7,5 t 8 120

Pojazd o DMC powyżej 7,5 t do 16 t 1 10

Pojazd o DMC powyżej 161 1 10

Pojazdy przewożące materiały niebezpieczne 8 20

Okoliczność, iż przedsiębiorcy składający swoje oferty zaproponowali stawki znacznie niższe niż komercyjnie przez nich pobierane nie oznacza wcale, iż Rada Miejska [...] przekroczyła delegację ustawową z art. 13a ust.6 u.p.r.d..

Takie postępowanie przedsiębiorców jest wynikiem decyzji biznesowych, spełniających inne funkcje niż dochodowe, np. prestiżowe lub marketingowe, celem reklamowania swojej firmy na lokalnym rynku. Przykładem jest oferta rynkowa kosztów usunięcia pojazdów o masach od 7,5 t. do 16 t., która w badaniach kształtuje się

w granicach od 200 do 2000 zł natomiast w ofercie zaproponowano 147,60 zł, czy też dobowa opłata w wysokości symbolicznej złotówki za przechowywanie pojazdów

o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 t., co oczywiście nie jest rzeczywistym kosztem tego rodzaju usług świadczonych na terenie Miasta [...].

Pełnomocnik organu zwraca uwagę, że w sytuacji gdyby opłaty w uchwale były takie same jak w zawarte w umowie (tzn. zdecydowanie niższe od lokalnych rynkowych), wiele osób porzucałoby "chwilowo" swoje pojazdy aby korzystać z półdarmowych strzeżonych parkingów. Także obecnie zdarzają się takie sytuacje.

Według posiadanych informacji. firmy, które świadczą Miastu [...] usługi parkowania i holowania pojazdów mogą zaprzestać swojej działalności w K. . Nowe zawarte umowy na pewno będą się różniły od obecnie funkcjonujących i taka sytuacja, zgodnie z interpretacją Prokuratury, determinowałby zmianę przez Radę Miejską Uchwały. Powyższe dwa przykłady potwierdzają, że sprawna realizacja zadania usuwania i przechowywania pojazdów może być realizowana tylko wtedy gdy wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdu, zawarta w Uchwale, wynika z średnich cen jakie pobierane są przez podmioty świadczące takie usługi na terenie miasta K. wszystkim jego mieszkańcom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2018 r. poz. 1302

ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaskarżona uchwała stanowi bezsprzecznie akt prawa miejscowego, który określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów przez ich właścicieli ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) i art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Stosownie do art. 12 pkt 11 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei, art. 40 ust. 1 u.s.p. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 u.s.p.).

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d., zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów

na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat,

o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

W myśl art. 130a ust. 5c u.p.r.d. pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 oraz art. 140 ust. 7 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zgodnie z ust. 2a tej ustawy, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2019 r. w obwieszczeniu

Ministra Finansów z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących

w 2019 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2018 r., poz. 802).

Jak wynika z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie jest konieczność sprawnej realizacji zadań

w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki nie powinny i nie mogą wpływać na określone przez akt prawa miejscowego sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy.

Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być przede wszystkim uzależnione od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiatu. Aby uwzględnić drugą

z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są rzeczywiste koszty usuwania

i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek tej opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu,

że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 856/17).

Uchwała powinna zatem zawierać uzasadnienie, które szczegółowo określi jakie dane zostały wzięte pod uwagę i to w taki sposób, aby przyjęte stawki opłat poddawały się kontroli, w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, poprzez oparcie się na kryteriach nie przewidzianych w ustawie. Ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył tym samym możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną zwrócone przez właścicieli odholowanych

i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie powinny determinować wysokości przyjętych w uchwale stawek.

Tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera takiego uzasadnienia.

Z przedłożonych sądowi dokumentów wynika, że uzasadnienie zawiera projekt uchwały, przy czym uzasadnienie to nie zawiera kalkulacji tych kosztów. W uzasadnieniu tym, powołując się na treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. oraz ww. obwieszczenia Ministra Finansów opublikowanego w Monitorze Polskim z 2018 r. poz. 802 stwierdza się, iż proponuje się w niej zachowanie dotychczasowych stawek i opłat.

Rzeczywiście wskazane w skarżonej uchwale stawki odpowiadają stawkom zawartym w uchwale z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłat (...) na 2018 r.

W związku z tym zauważyć należy, iż tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 7 marca

2019 r. sygn. II SA/Sz 1336/18 stwierdził nieważność powyższej uchwały właśnie

z powodu nie zawarcia w uzasadnieniu tej uchwały kalkulacji kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem na parkingu. Z przesłanych Sądowi dokumentów i informacji nie wynika, iż dla opłat w roku 2018 podjęto inną uchwałę. Analiza zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazuje, iż zawarte w niej stawki opłat nie przekraczają wysokości stawek maksymalnych, wskazanych w ww. obwieszczeniu, a nawet są sporo niższe. Np. podane w obwieszczeniu stawki opłat za usunięcie roweru lub motoroweru – 115 zł, motocykla – 227 zł, pojazdu o masie do 3,5 t. -494 zł, a za przechowanie odpowiednio 21 zł, 28 zł, 41 zł. Jednak z zawartych przez miasto K. umów wynikają stawki kilkakrotnie niższe niż wskazane w skarżonej uchwale, wobec czego należy przyznać słuszność stanowisku Prokuratora, iż stawki te nie odpowiadają zasadom określonym w art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Oznacza to, iż badanie cen rynkowych w tym zakresie, na które powołuje się organ było nierzetelne bądź całkowicie iluzoryczne.

Mając na uwadze treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. należało brać pod uwagę nie ceny rynkowe tych usług, stosowane w relacjach przedsiębiorca – klient korzystający z jego usług, lecz warunki umów w tym zakresie, które ci przedsiębiorcy skłonni byli zaprezentować organowi w ramach realizacji przezeń zadania publicznego, w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania.

Brak w tym zakresie wskazuje na niezachowanie przez organ zakresu upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały zawartego w art. 130a

ust. 6 u.p.r.d., co uznać należy za istotne naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co Sąd orzekł na podstawie

art. 147 p.p.s.a.

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż ani Prokurator,

jako skarżący, ani organ, nie przedstawili sądowi umów, zawartych przez organ

z przedsiębiorcami, przy pomocy których organ realizuje zadanie wynikające z art. 130

i 130a u.p.r.d., jednakże z odpowiedzi na skargę wynika, że przesłanka, na którą

w skardze powołuje się Prokurator nie jest sporna.