Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 348/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. i A. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.487.2021.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 16 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.487.2021.KW na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania R.S. i A.S. (Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 sierpnia 2021 r. nr [...] stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki ww. decyzją z 4 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę B., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0042 ha, położonej w gminie B., obręb [...] , zajętej pod drogę publiczną, gminną nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. Z. i J. Z., a obecnie własność Skarżących, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

W wyniku odwołania Skarżących Minister Rozwoju i Technologii zaskarżoną decyzją z 16 listopada 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], w skład której wchodziły dawne działki nr [...] i nr [...]) stanowiła własność A.Z. i J. Z., a obecnie własność Skarżących, na podstawie umowy sprzedaży z 4 listopada 2015 r. Rep. A nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. droga nr [...] stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Wojewody S. Nr [...] z dnia 15 października 1993 r. w sprawie dróg gminnych w województwie siedleckim (Dz. Urz. Woj. Siedleckiego nr 8, poz. 168), na podstawie którego została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od dnia 1 stycznia

1999 r., stała się drogą gminną.

W dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego R. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 grudnia 2020 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę. To opracowanie geodezyjne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a.

Minister wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. sporna nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie:

- umowy zlecenia z 6 kwietnia 1998 r., zawartej pomiędzy Urzędem Gminy w B., a Gminnym Przedsiębiorstwem Komunalnym "[...]" Sp. z o.o., obejmującej wykonanie prac związanych w profilowaniem drogi m.in. w miejscowości S.,

- raportów dziennych nr [...] z 7 kwietnia 1998 r. oraz nr [...] z 16 czerwca 1998 r., z których wynika, że w miejscowości S. prowadzone było profilowanie drogi równiarką,

- raportu dziennego nr [...] z 9 grudnia 1998 r., z którego wynika, że w miejscowości S. prowadzone było odśnieżanie drogi,

- oświadczenia Wójta Gminy B. z 29 marca 2021 r., w którym wskazał, że droga gminna nr [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], zarządzana była w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Gminę B. Wszelkie prace związane z utrzymaniem drogi, tj. remonty, odśnieżanie, kopanie rowów itp. wykonywane były na zlecenie i koszt Gminy B.,

- opisu stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i 1 stycznia 1999 r., z którego wynika, że na drodze gminnej nr [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. zlokalizowana była jezdnia utwardzona kruszywem oraz żwirem, pobocza, a także rowy. Wzdłuż drogi zlokalizowana była linia telefoniczna oraz energetyczna. Zarządcą drogi była Gmina B., która zlecała Gminnemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu "[...]" dokonywanie remontów, odśnieżanie i inne prace niezbędne do utrzymania drogi w odpowiednim stanie technicznym.

Organ stwierdził ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. W sprawie tej ziściły się więc wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że dokumenty przedstawione przez Wójta Gminy B., które mają świadczyć o tym, że sporna nieruchomość pozostaje we władaniu publicznym, świadczą jedynie o tym, że na drodze gminnej nr [...] prowadzone były w dniu 6 kwietnia 1998 r. oraz 9 grudnia 1998 r. prace konserwacyjne (równanie nawierzchni oraz jej odśnieżanie). Prace te były jednakże prowadzone jedynie w pasie drogowym, obejmującym jezdnię oraz pobocze, nie zaś rów i grunt przylegający do rowu. Przez cały dotychczasowy okres wszelkie prace związane z utrzymaniem rowów, poboczy oraz terenu przylegającego do drogi gminnej a polegające na pogłębianiu rowów, utwardzaniu poboczy, regularnym koszeniu trawy, cięciach formujących i sanitarnych drzew oraz obsadzaniu roślinnością ozdobną prowadzone były wyłącznie przez Skarżących i na ich koszt. Ponadto geodeta przygotowując opracowanie geodezyjne dla Gminy B. na potrzeby modernizacji drogi gminnej nr [...], nie dopełnił należytej staranności, a Skarżący zostali wprowadzeni w błąd. Zdaniem Skarżących, nie ma gruntownych podstaw do wywłaszczenia spornej działki z uwagi na brak przesłanek zajęcia, jak też władania, a tym samym brak władztwa publicznego, jak również celowości wywłaszczenia w obecnej sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).

Kontrolując wydane w sprawie decyzje zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a.

Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie uchybiły bowiem powołanym przepisom.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z treścią tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przepis ten określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim nieruchomości stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Są to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi publiczne, istniejące w tej dacie.

Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). Zgodnie z treścią art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.

Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], w skład której wchodziły dawne działki nr [...] i nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. Z. i J. Z., a obecnie własność Skarżących, na podstawie umowy sprzedaży z 4 listopada 2015 r. Rep. A nr [...], co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Nieruchomość ta była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Wojewody Siedleckiego Nr [...] z dnia 15 października 1993 r. w sprawie dróg gminnych w województwie siedleckim (Dz. Urz. Woj. Siedleckiego nr 8, poz. 168), zaliczającego do kategorii dróg gminnych, a na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od dnia 1 stycznia 1999 r., stała się drogą gminną.

W zakresie przesłanki zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ustalenia tego organy dokonały na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego R. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 grudnia 2020 r. pod nr [...], z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę. W ocenie Sądu, mapa ta – będąca dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. – pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z mapy tej wynika, że została sporządzona do postępowania administracyjnego w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powyższe potwierdza fakt zajętości spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Skarżący nie przedłożyli przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia.

Z kolei co do pozostawania spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia

1998 r. we władaniu publicznym, to należy wskazać, że z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07).

W ocenie Sądu, oceniając spełnienie tej przesłanki organy w sposób uprawniony przyjęły, że o władaniu sporną nieruchomością świadczą: umowa zlecenie z 6 kwietnia 1998 r., zawarta pomiędzy Urzędem Gminy w B., a Gminnym Przedsiębiorstwem Komunalnym "[...]" Sp. z o.o., obejmująca wykonanie prac związanych w profilowaniem drogi m.in. w miejscowości S., raporty dzienne nr [...] z 7 kwietnia 1998 r. oraz nr 159 z 16 czerwca 1998 r., z których wynika, że w miejscowości S. prowadzone było profilowanie drogi równiarką, a także raport dzienny nr [...] z 9 grudnia 1998 r., z którego wynika, że w miejscowości S. prowadzone było odśnieżanie drogi. Władanie sporną nieruchomością potwierdza również oświadczenie Wójta Gminy B. z 29 marca 2021 r., zgodnie z którym droga gminna nr [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], zarządzana była w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Gminę B. Wszelkie prace związane z utrzymaniem drogi, tj. remonty, odśnieżanie, kopanie rowów itp. wykonywane były na zlecenie i koszt Gminy B. Powyższe wynika też z opisu stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia gruntu zajętego pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z jego treścią na drodze gminnej nr [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. zlokalizowana była jezdnia utwardzona kruszywem oraz żwirem, pobocza, a także rowy. Wzdłuż drogi zlokalizowana była linia telefoniczna oraz energetyczna. Zarządcą drogi była Gmina B., która zlecała Gminnemu Przedsiębiorstwu Komunalnemu "[...]" dokonywanie remontów, odśnieżanie i inne prace niezbędne do utrzymania drogi w odpowiednim stanie technicznym.

Odnosząc się natomiast do stawianych przez Skarżących zarzutów, należy stwierdzić, że zgłaszane wnioski dowodowe podlegają uwzględnieniu, o ile ich przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie dowodowe miało na celu wykazanie, czy sporna działka była zajęta pod drogę publiczną, a także czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ pozyskał materiał dowodowy sprawy zawierający ww. przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację geodezyjną, z której wynika wprost, że uwidocznione na mapie granice nieruchomości zostały ustalone według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący nie przedłożyli przy tym żadnego dokumentu, który zakwestionowałby powyższe ustalenia. Z kolei co do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów prawa cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania. Analiza zebranego w tej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez Skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi również w tym zakresie.

Ponadto, stosownie do treści art. 78 § 2 k.p.a., organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W tej sprawie istotne okoliczności jakimi było wykazanie spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. zostało już stwierdzone powyżej opisanymi dowodami, a ich wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Nie było więc celowe dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez organ w zakresie wskazanym przez Skarżących, a dotyczącym przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków.

Reasumując, opisane powyżej wykazanie przez organy zaistnienia wszystkich ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., świadczy o tym, że wydane w sprawie decyzje nie naruszały powołanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, gdyż organy dokonały prawidłowej analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Poczynione ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie organy uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z treści art. 107 § 3 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.