Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1127/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant starszy sekr. sąd., Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] nakazującą wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy wymianie pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M. [...] - do stanu zgodnego z prawem, tj.: obcięcie okapu dachu do lica ściany szczytowej od strony działki sąsiedniej nr ew. [...], stanowiącej własność J. K. w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") wpłynęło pismo J. K. z dnia [...] maja 2017 r., w którym J. K. (dalej" "uczestnik postępowania"), zamieszkały M. nr [...], działka nr [...], wniósł o przeprowadzenie kontroli robót przy budynku na działce nr [...]. M. nr [...], przeprowadzonych przez A. W. (dalej: "inwestor", "skarżący"). Podniesiono, że podczas zmiany pokrycia dachu budynku na działce nr [...] wysunięto dach poza ścianę szczytową o ok. 40 cm, wysunięto także okap zwiększając kubaturę dachu. Do pisma załączono dokumentację fotograficzną.

W dniu [...] maja 2017 r. upoważnieni pracownicy PINB w [...] dokonali kontroli działki nr ewid. [...], M. [...] gm. W. W czasie kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się miedzy innymi budynek mieszkalny, dwukondygnacyjny o wymiarach zewnętrznych 11,10 x 10.05 m z dachem dwuspadowym ze spadkiem w kierunku północ - południe, kryty blacho dachówką . Budynek ten zlokalizowany jest w odległości 1,65 m od ogrodzenia drewnianego od strony działki nr [...] stanowiącej własność J. K. Na wyżej opisanym budynku zostało wymienione pokrycie dachowe z eternitu na blachodachówkę.

Od strony działki nr ewid. [...] stanowiącej własność J. K. jest wysunięty dach (połać dachu) poza lico ściany zewnętrznej szczytowej na ok. 40 cm.

A. W. wniósł do protokołu że okap ten nie został zwiększony (dalej wysunięty poza lico ściany) w stosunku do okapu przed wymianą pokrycia dachowego. Ponadto A. W. oświadczył, że w roku 2005 PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego, zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]

Następnie PINB w [...] w dniu [...] maja 2017r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym polegających na wykonaniu okapu od strony działki nr ewid. [...] stanowiącej własność J. K.

PINB w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nakazał A. W. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy wymianie pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. obcięcie okapu do lica ściany szczytowej od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...], stanowiącej własność J. K., zamieszkałego M. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu ustalono, że organ w roku 2005 prowadził postępowanie administracyjne w sprawie między innymi legalności pobudowanego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją nr z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] zostało umorzone postępowanie administracyjne, ponieważ przedmiotowy budynek został pobudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] udzielonego przez Gminę W. Z załączonych do pisma J. K. z dnia [...] maja 2017 r. zdjęć wynika, że istniejący wcześniej okap budynku został zwiększony. W związku z powyższym przyjęto, że w czasie wymiany pokrycia dachowego zwiększono również połać dachową w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę nr [...] .

Organ wskazał, że zgodnie § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. 2015 poz. 1422) odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras , schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Zdaniem organu I instancji obcięcie okapu do lica ściany od strony działki sąsiedniej, doprowadzi wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania A. W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien ponownie przeprowadzić czynności kontrolne celem ustalenia odległości budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] do granicy działki o nr ewid. [...], nie zaś do ogrodzenia, oraz winien ustalić czy możliwe jest częściowe obcięcie okapu dachu celem doprowadzenia do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 i 5 ww. rozporządzenia.

W dniu [...] października 2018r. została przeprowadzona ponowna kontrola z udziałem stron, tj. A. W. i J. K., z któreh sporządzono protokół kontroli. W czasie kontroli ustalono, ze budynek mieszkalny murowany zlokalizowany na działce nr ewid. [...] stanowiącej usytuowany jest w odległości 1,50 m do 1,54 m od istniejącego ogrodzenia drewnianego na podmurówce betonowej i słupkach metalowych od strony działki nr. ewid. [...] stanowiącej własność J. K. Stwierdzono brak znaków geodezyjnych wyznaczających przebieg granicy miedzy działkami. A. W. oświadczył , że ww. ogrodzenie stanowi granicę działki. Ogrodzenie to zostało wykonane przez sąsiada C. K. i J. K. J. K. oświadczył, że ogrodzenie to nie jest granicą działek nr [...] i [...]. Według jego granica działek przebiega po ścianie budynku mieszkalnego. Na dowód przebiegu granicy dostarczy odpowiednie dowody w postaci map.

W dniu [...] listopada 2018r. J. K. przedłożył mapę co celów projektowych wykonaną w dniu [...] lipca 2017r. przez uprawnionego geodetę.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. A. W. wniósł o ponowne przybycie na jego posesję celem ustalenia spornej granicy działki, informując o przebiegu granicy po drugiej stronie jego działki oraz załączając kopie map: jedną przedstawiającą orientacyjne granice przebiegu granic, drugą z inwentaryzacji budynku gospodarczego z 2002 roku na której wykonany jest projekt zagospodarowania działki budynku gospodarczego.

PINB w [...] pismem z dnia [...] listopada 2018 r zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno Kartograficznej w [...] z prośbą o podanie odległości budynku mieszkalnego od istniejącej granicy działki stanowiącej własność J. K.

Starostwo Powiatowe w [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pismem z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] wyjaśniło, że granica między działkami nr [...] i [...] nie były wznowione w trybie przepisów art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Także obrys rysunku nie został pomierzony na osnowę geodezyjną spełniającą wymagania standardów geodezyjnych. W związku z tym odległość budynku mieszkalnego położonego na działce nr. [...] od powyższej granicy może zostać podana jedynie z dużym przybliżeniem oszacowanym na co najmniej 0,30 m i wynosi około 0.20 m .

Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. A. W. poinformował o wystąpieniu do Sądu Rejonowego w S. o dokumenty dotyczące rozgraniczenia działek.

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. A. W. załączył opinię z dnia [...] lipca 1986r. sporządzoną przez S. K. - biegłego Sądu Wojewódzkiego w sprawie rozgraniczenia działek nr ewid. [...] stanowiącej własność A. i i Z. J. (znajdującej się po przeciwnej stronie działki sąsiedniej J. K.) z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność inwestora. W ocenie inwestora powyższy dokument potwierdza szerokość jego działki – 22,90 m, a tym samym w ocenie skarżącego sporna granica działek sięga po istniejące ogrodzenie, a odległość od budynku inwestora do granicy działki wynosi 1,62 m.

PINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. ponownie nakazał A. W. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy wymianie pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. obcięcie okapu do lica ściany szczytowej od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...], stanowiącej własność J. K., zamieszkałego M. [...], w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie ponownego zgromadzonego materiału dowodowego ustalono:

- brak dalszego jednoznacznego wskazania przebiegu granicy przez strony postępowania administracyjnego,

- brak znaków geodezyjnych granicznych,

- przedłożona w dniu [...] listopada .2018 r. przez J. K. mapa do celów projektowych wykonana w dniu [...] lipca 2017r nie określa odległości od granicy działki, jedynie pokazuje, że granica przebiega bardzo blisko nawet może przy ścianie istniejącego budynku Pana W.

- na podstawie przedstawionej przez A. W. opinii z dnia [...] lipca 1886r. biegłego sądowego dotyczy rozgraniczenia działek nr [...] i [...] a nie działek objętych postępowaniem nr [...] i [...], nie można ustalić odległości budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] stanowiącej własność J. K.

- przedłożone mapy: przez J. K. mapy do celów projektowych oraz przez A. W. mapy inwentaryzacji budynku gospodarczego oraz opinii biegłego sądowego dotyczącej rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...] nie dokumentują odległości budynku mieszkalnego od granicy działki J. K. Dowodem w powyższej sprawie może być jedynie mapa z rozgraniczenia działek wykonana przez uprawnionego geodetę z podaniem konkretnej odległości, ponieważ J. K. i A. W. wskazują inną granicę działki.

Organ I instancji podniósł, że na podstawie informacji uzyskanych od stron ustalono, że nie było prowadzone postępowanie rozgraniczające działek nr ewid. [...] i [...] i strony nie są zainteresowane ich rozgraniczeniem ze względu na wysokie koszty postępowania rozgraniczającego, a organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny w kwestii ustalenia granic działki.

PINB w [...] wskazał, że jako niepodważalny dowód w obecnej sytuacji przyjęto informację zawartą w piśmie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...].11.2018r. znak [...] informujące że odległość budynku mieszkalnego od granicy istniejącej działki Pana J. K. wynosi około 0,20 m.

Zdaniem organu w związku z powyższym należy stwierdzić że nie można uznać iż przy wykonywaniu robót budowlanych przy wymianie pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr eid. [...] w miejscowości M. skarżący zachował przepisy (obowiązujące w okresie wszczęcia postępowania w dniu [...] maja 2017 r.), zawarte w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ uznał, że jest możliwe obcięcie spornego okapu do ściany szczytowej budynku, które doprowadzi do zgodności z obowiązującym prawem w dniu wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r, odwołanie od tej decyzji wniósł A. W. Podniósł, że nie zwiększył żadnego okapu przy wymianie pokrycia dachowego, okap pozostał ten sam co przy dachu pokrytym eternitem. Zdjęcia przedstawione przez sąsiadów nie są zdjęciami jego domu. Pokazują jedynie czubek dachu i część ściany, a powinien być udokumentowany dużo większy obraz obiektu. Skarżący wskazał, że w jego ogródku stoi rząd posadzonych świerków o wysokości około 6 m, których nie widać na zdjęciach. Zdaniem skarżącego PINB w [...] nie zrobił nic, aby udokumentować granice pomiędzy działkami [...] i [...].

Skarżący podkreślił, że przedłożone przez niego dokumenty potwierdzają, że szerokość działki wynosi 22,90 m, a odległość domu od granicy działki wynosi 1,65 m. Podkreślił, że pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] usytuowane są betonowe słupki zrealizowane przez geodetę A. P. wyznaczonego przez sąd. Mierząc swoją działkę od tych pali geodezyjnych skarżący ustalił, że szerokość jego działki przy pasie drogowym wynosi 22,90 m i kończy się przy ogrodzeniu działki nr [...] stanowiącej własność J. K., a tym samym odległość od jego domu do działki nr [...] wynosi 1,65 m.

Do odwołania skarżący załączył postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1988 r. sygn. akt [...] o rozgraniczeniu działek nr [...] i [...] oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] lutego 1989 r. sygn. akt [...] o oddaleniu rewizji od ww. postanowienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2019r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Organ I instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Argumenty wskazane przez skarżącego w odwołaniu od decyzji nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Z odpowiedzi udzielonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. wynika jaka jest odległość spornego obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej. Odległość ta jest zbieżna z tą wynikającą z kopii mapy przedłożonej przez J. K., która została sporządzona później niż kopie map przedłożone przez skarżącego. Powyższe okoliczności determinują w świetle obowiązujących przepisów wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót, tj. obcięcie okapu dachu do lica ściany szczytowej od strony działki sąsiedniej nr ew. [...], stanowiącej własność J. K. w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W.

Zarzucił obu decyzjom posługiwanie się niedokładnymi pomiarami odległości jego budynku mieszkalnego od granicy dziełek [...] i [...] w sytuacji, gdy nie tylko dane jakimi się posłużono w jednym miejscu uzasadnienia decyzji sytuują dom w odległości 1,65 m od granicy minus 40 cm na wystający poza lico budynku dach, natomiast w innym miejscu twierdzi się, że granica przebiega w odległości 1,50 m do 1,54 m od istniejącego ogrodzenia drewnianego postawionego przez J. K., w dalszej części uzasadnienia decyzji stwierdzono, że przyjęto dane przybliżone Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Zdaniem skarżącego nie wzięto pod uwagę, że granica pomiędzy działkami jest sporna i pomiędzy stronami toczy się spór graniczny w sprawie o eksmisję z pasa gruntu i rozgraniczenie wytoczony przez skarżącego przed Sądem Rejonowym w S. sygn. akt [...]. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że skarżący postawił swój dom zgodnie z prawomocną decyzją o pozwoleniu budowlanym z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...].

Do skargi załączono skierowany do Sądu Rejonowego w S. wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. o rozgraniczenie działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący załączył kopię postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którym zawieszono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. zatwierdzające projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego do czasu prawomocnego rozpoznania przez Sąd Rejonowy w S. sprawy z wniosku A. W. o eksmisję z pasa gruntu na działce nr ewid. [...] wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...] wraz z rozgraniczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji naruszyli przepisy postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], nakazującą skarżącemu wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy wymianie pokrycia dachowego na istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. obcięcie okapu do lica ściany szczytowej od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...], stanowiącej własność J. K., zamieszkałego M. [...], w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych .warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Postępowanie naprawcze, o jakim mowa w art. 51 P.b. polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Z kolei w przypadku, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3), właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego jest art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Z tych względów obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych. Działania te bowiem mają doprowadzić do zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania w trybie naprawczym.

W niniejszej sprawie w ocenie organów nadzoru budowlanego przy prowadzeniu robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] naruszono przepisy techniczne, tj. § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. W ocenie organ materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje bezsprzecznie, iż odległość spornego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ew. [...] wynosi około 0,20 m.

W ocenie Sądu organy oceniając, czy skarżący przy wymianie pokrycia dachowego naruszył § 12 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, powinny przede wszystkim ustalić odległość budynku od granicy z działką sąsiednią. W niniejszej sprawie przede wszystkim w pierwszej kolejności winny sięgnąć do decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, projektu budowalnego stanowiącego załącznik do decyzji, zawierającego projekt zagospodarowania działki (w tym część rysunkowa sporządzona na mapie do celów projektowych) oraz projekt architektoniczno-budowlany budynku. Dana zawarte w tych dokumentach powinny stanowić punkt wyjścia do badania, czy naruszono powyższy przepis rozporządzenia technicznego. Organy poza zawartym w decyzjach stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek został pobudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] udzielonego przez Gminę W., nie odniosły się do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę jak też do zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, którego winno wynikać, jaki był zatwierdzony przez organy architektoniczno-budowlane kształt i rozmiar dachu jak też jaka wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki odległość budynku od granicy działki jak też sam przebieg spornej granicy działek. Co prawda organ odwoławczy pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do PINB w [...] o przesłanie decyzji Gminy W. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlany, wskazując, że powyższe dokumenty są niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, jednakże organ I instancji wskazał, że Starostwo Powiatowe w [...], jako następca prawny Urzędu Rejonowego w [...] nie posiada dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jednakże organy nie wszczęły postępowania w sprawie odtworzenia akt zaginionych dotyczących Gminy W. nr [...], nie podjęły próby odnalezienia czy też odtworzenia omawianej decyzji praz z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Ponadto wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego swoje rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia położenia granicy działek nr ewid. [...] i [...] praz odległości budynku skarżącego od tej granicy oparły na odpowiedzi udzielonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., z której, w ocenie organów, wynika jaka jest odległość spornego obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej. Ponadto w ocenie organu odwoławczego odległość ta jest zbieżna z tą wynikającą z kopii mapy przedłożonej przez J. K., która została sporządzona później niż kopie map przedłożone przez skarżącego. W ocenie Sądu wyżej wymienione pismo Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] nie daje jasnej i pewnej odpowiedzi co do odległości budynku skarżącego od granicy działek. W piśmie tym wskazano że granica między działkami nr [...] i [...] nie były wznowione w trybie przepisów art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Także obrys rysunku nie został pomierzony na osnowę geodezyjną spełniającą wymagania standardów geodezyjnych. W związku z tym odległość budynku mieszkalnego położonego na działce nr. [...] od powyższej granicy może zostać podana jedynie z dużym przybliżeniem oszacowanym na co najmniej 0,30 m i wynosi około 0.20 m. Odnosząc się natomiast do kopii mapy do celów projektowych wykonanej w dniu [...] lipca 2017r. przez uprawnionego geodetę przedłożonej przez J. K., to podnieść należy, że także skarżący przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. załączył kopie map: jedną przedstawiającą orientacyjne granice przebiegu granic, drugą z inwentaryzacji budynku gospodarczego z 2002 roku, na której wykonany jest projekt zagospodarowania działki. Mapy przedstawione przez skarżącego oraz uczestnika postępowania inaczej przedstawiają przebieg spornej granicy działek. Zdaniem Sądu stwierdzenie organu odwoławczego, że później sporządzona mapa przedstawiona przez J. K. jest bardziej wiarygodna niż mapa przedstawiona przez skarżącego jest bezpodstawne.

Podkreślić należy, że zakres wątpliwości co do zabranego materiału dowodowego został w sposób wyraźny przedstawiony w uzasadnieniu decyzji I instancji, w który wskazano m.in., że:

- brak dalszego jednoznacznego wskazania przebiegu granicy przez strony postępowania administracyjnego,

- brak znaków geodezyjnych granicznych,

- przedłożona w dniu [...] listopada .2018 r. przez J. K. mapa do celów projektowych nie określa odległości od granicy działki, jedynie pokazuje, że granica przebiega bardzo blisko nawet może przy ścianie istniejącego budynku Pana W.

- na podstawie przedstawionej przez A. W. opinii z dnia [...] lipca 1886r. biegłego sądowego dotyczy rozgraniczenia działek nr [...] i [...] a nie działek objętych postępowaniem nr [...] i [...], nie można ustalić odległości budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] stanowiącej własność J. K.;

- przedłożone mapy: przez J. K. mapy do celów projektowych oraz przez A. W. mapy inwentaryzacji budynku gospodarczego oraz opinii biegłego sądowego dotyczącej rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...] nie dokumentują odległości budynku mieszkalnego od granicy działki J. K.

PINB w [...] podkreślił, że dowodem w powyższej sprawie może być jedynie mapa z rozgraniczenia działek wykonana przez uprawnionego geodetę z podaniem konkretnej odległości, ponieważ J. K. i A. W. wskazują inną granicę działki.

W ocenie Sądu, wskazanie przez organ odwoławczy - pomimo wyżej przedstawionych wątpliwości wyrażonych przez organ I instancji co do przebiegu spornej granicy działki – że bezsprzeczne jest, że odległość spornego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ew. [...] wynosi około 0,20 m, nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, tj. że przedłożone przez skarżącego dokumenty, tj. opinia z dnia [...] lipca 1986r. sporządzona przez S. K. - biegłego Sądu Wojewódzkiego w sprawie rozgraniczenia działek nr ewid. [...] stanowiącej własność A. i i Z. J. (znajdującej się po przeciwnej stronie działki sąsiedniej J. K.) z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność inwestora, postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1988 r. sygn. akt [...] o rozgraniczeniu działek nr [...] i [...] oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r. sygn. akt [...] o oddaleniu rewizji od ww. postanowienia potwierdzają, że szerokość działki wynosi 22,90 m, a odległość domu od granicy działki wynosi 1,65 m.

W ocenie Sądu organy nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie zweryfikowały wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Nadto, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie naruszono art. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji winien podjąć działania zmierzające do odnalezienie lub odtworzenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku oraz projektu budowalnego stanowiącego załącznik do decyzji, a następnie przeprowadzić postępowanie według ww. wytycznych, mając na uwadze, że przed Sądem Rejonowym w S. zawisła sprawa z wniosku A. W. o eksmisję z pasa gruntu na działce nr ewid. [...] wzdłuż granicy z działką o nr ewid. [...] wraz z rozgraniczeniem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.