Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 198/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92b i art. 92c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 515/18 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z wyrokiem z 31 października 2018r., sygn. akt II SA/Ke 515/18 (przy udziale W. K. - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą D. z siedzibą w C. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z [...] maja 2018r., nr [...] (dalej też: "GITD", "organ odwoławczy", "organ II instancji") w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2018r.nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2018r. (dalej też: "organ I instancji") o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 4, art. 92a, b i c ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 2200 ze zm., dalej: "u.t.d.", lp. 2.11, lp. 6.3.6, lp. 6.3.7, lp. 6.3.9, lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnośnie podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych art. 92b oraz 92c u.t.d., Główny Inspektor podał, że nie stwierdził okoliczności uzasadniających ich zastosowanie. Dodał, że w niniejszej sprawie przedsiębiorca wskazał okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów egzoneracyjnych, lecz nie przedłożył odpowiednich dowodów na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z 31 października 2018r.oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

WSA zwrócił uwagę, że przedstawione przez skarżącą zarzuty sprowadzają się w istocie do nieuwzględnienia przez organy administracji okoliczności egzoneracyjnych, o jakich mowa w art. 92b i 92 c u.t.d. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca jedynie twierdzi, że przedsiębiorca sprawował właściwy nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi czyniąc to w sposób jedynie możliwy, tj. poprzez poddanie kierowców szkoleniu wstępnemu, szkoleniom okresowym oraz wyposażenie pojazdów w sprawne, technicznie legalizowane urządzenia typu tachograf i nic innego nie mógł zrobić, ponieważ to kierowcy samodzielnie prowadzą pojazdy. Powołała się też na marginalność stwierdzonych naruszeń.

Oceniając taką argumentację WSA zauważył, że skarżąca nie wykazała swoich twierdzeń odnośnie podejmowanych wobec kierowców działań szkoleniowych i kontrolnych, choć to ją obciążał ciężar udowodnienia takich okoliczności. Ponadto samo odbycie takich szkoleń przez kierowców nie stanowi wystarczającej przesłanki egzoneracyjnej opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przesłanki egzoneracyjne określone w cytowanych przepisach ustawy o transporcie drogowym nie odnoszą się do zwykłego zachowania przedsiębiorcy lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Przestrzeganie reguł normatywnych określających wymogi w zakresie rejestrowania wskazań w zakresie przebytej drogi, aktywności kierowców, systematycznego i terminowego sczytywania danych, przestrzegania norm czasu pracy kierowców oraz odpoczynków, należą do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową. Zarówno przepisy unijne (w szczególności art. 10 rozporządzenia nr 561/2006), jak i krajowe (ustawa o transporcie drogowym) opierają się na zasadzie, że to właśnie przedsiębiorca transportowy odpowiada za organizację pracy w swoim przedsiębiorstwie. Lektura akt administracyjnych sprawy nie potwierdza by skarżąca udokumentowała swe twierdzenie o przeprowadzaniu szkoleń kierowców dowodami, na podstawie których można byłoby obiektywnie ocenić, czy i na ile były one rzeczywistym wyrazem dochowania należytej staranności w organizacji pracy. Powinnością przedsiębiorcy jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać obowiązujące przepisy, ale również kontrolowanie wykonania powierzonych obowiązków. Na okoliczność braku należytej kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej wskazuje fakt wykrycia omawianych naruszeń w toku kontroli przeprowadzonej w jej przedsiębiorstwie przez pracowników inspekcji transportu drogowego, a nie przez samą skarżącą. Sposób wykrycia tych naruszeń polegający na wykorzystaniu informacji przekazanych przez Kapsch Telematic Service Sp. z o.o. dotyczących przejazdu pojazdów skarżącej odcinkami płatnymi dróg wskazuje przy tym na to, że w przedsiębiorstwie skarżącej takie możliwości kontroli poczynań kierowców nie były wykorzystywane.

WSA wskazał też, że obowiązek ustalania i sporządzania harmonogramów okresów pracy kierowców obejmujących okresy prowadzenia pojazdu (brak czego jedynie jest sankcjonowany w l.p.2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.), wykonywania innej pracy, przerw i pozostawania w dyspozycji oraz dni wolnych, wynika zarówno z przepisów Unii Europejskiej, jak i krajowych. Zwrócił też uwagę, że opisane pod l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek i danych cyfrowych z kart kierowców, powiązane jest z obowiązkiem prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców, której jedną z form są właśnie wykresówki oraz wydruki danych, względnie pliki pobrane z kart kierowców (art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o czasie pracy). Obowiązek prowadzenia takiej ewidencji obciąża co do zasady pracodawcę (art. 25 ust. 1). Odnośnie jednak osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę przewozowego, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe, w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., na jego rzecz, obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy obciąża podmiot, na rzecz którego wykonywany jest przewóz drogowy (art. 26d ust. 2 i 3 ustawy o czasie pracy). Wynika stąd, że wbrew zarzutowi skargi, to właśnie skarżąca, a nie pracodawcy kierowców wykonujących przewozy na rzecz jej przedsiębiorstwa, miała obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy wszystkich tych kierowców, w jednej z form wskazanych w art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy, co wynika z art. 26d ust. 3 tej ustawy. Skoro obowiązek taki, którego świadome zignorowanie było w sprawie powodem nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej wykresówek i danych z kart szeregu kierowców wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach, to nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy były podniesione w skardze wątpliwości, co do zakresu obowiązków przekazywania informacji będących podstawą prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców.

W skardze kasacyjnej A. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przewidzianych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1/ w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 3 pkt. 3 w zw. z art. 92a ust. 4 w zw. z art. 92a ust. 6 oraz załącznikiem nr 3 L.p. 6.3.8.; 6.3.9 ; 2.11 ; 6.3.7 ; 6.3.6. u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w łącznej kwocie 25.000 zł;

b) naruszenie art. 92c pkt. 1-3 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej w łącznej kwocie 25.000 zł.;

c) naruszenie art. 92b ust. 1 pkt. 1-2 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej w łącznej kwocie 25.000 zł,

2/w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.;

d) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie m.in. poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadków kierowców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego.

Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji uznającego nałożenie na skarżącą kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym I.p. 6.3.8, 6.3.9, 2.11, 6.3.7 i 6.3.6.zał. nr 3 do u.t.d., za zgodne z prawem wobec nie zgromadzenia pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego oraz niewykazania zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92 b i art. 92c u.t.d., które zwalniałyby skarżącą od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Komplementarny charakter podniesionych zarzutów pozwala na łączną ich ocenę.

W punkcie wyjścia wskazać należy, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013r.).

Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2018r., sygn. akt II GSK 3554/16; z 9 lipca 2019r., sygn. akt II GSK 2096/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17, wyrok NSA z 26 listopada 1019r.,II GSK 3215/17 - dostępne w internecie).

Z powyższego jasno wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera argumentacji, która stanowiłaby podstawę do przyjęcia, że kasator wykazał na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przywołanych w pkt 2/ d) petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania jak również nie zawiera wyjaśnienia czy i jaki istniał związek przyczynowy między naruszeniem wskazanych przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.,wskazuje na dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie m.in. poprzez zaniechanie przesłuchania w charakterze świadków kierowców. W tym zakresie w pkt IV uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że: "W zakresie zarzutu "udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy" (art. 92a ust. 1, 3, 6, ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym) skarżąca wyjaśnia. Organ nie przeprowadził w tym zakresie wymaganego postępowania dowodowego a w szczególności nie przeprowadził dowodu z przesłuchania w charakterze świadka wymienionych kierowców."

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że NSA nie może z urzędu doszukiwać się uzasadnienia dla poszczególnych naruszeń podnoszonych w zarzutach w tym w szczególności uznania dowodów przedłożonych przez skarżącą za spóźnione (pkt I. uzasadnienia skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniom skarżącej, trafnie Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., w tym art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § k.p.a. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 7 k.p.a. ma z obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. A zatem, jak wskazuje przepis - mają to być czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zaś wszystkie czynności możliwe do przeprowadzenia lub wszystkie czynności, których przeprowadzenia żąda strona postępowania. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Orzekające w niniejszej spawie organy sprostały powyższym wymaganiom. Wskazać należy, że na podstawie protokołu kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej, pisma strony z 16 sierpnia 2018r., protokołów z przesłuchania strony i świadka, a także wykresówek okazanych w czasie kontroli, organy stwierdziły nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie szeregu szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykresówek dotyczących różnych kierowców i łącznie 86 dni. Trafnie WSA zauważył, że w dniu 30 sierpnia 2017r., (do którego to dnia trwała kontrola w przedsiębiorstwie skarżącej), przed godziną 16, a więc jeszcze przed podpisaniem przez pełnomocnika skarżącej protokołu z kontroli, czyli przed jej formalnym zakończeniu, zostały dostarczone przez stronę wykresówki w ilości 211 sztuk oraz dokumenty potwierdzające okoliczność nieprowadzenia pojazdu w ilości 169 sztuk. Dokumenty te zostały uwzględnione w protokole kontroli oraz przy rozstrzyganiu sprawy, tj. udokumentowane nimi przewozy nie zostały ujęte w zestawieniu dni przewozów, za które nałożono karę pieniężną, o jakiej mowa w l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., co przyznał pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 24 października 2018r. (k. 35 odwrót). Ujęte w zestawieniu będącym podstawą nałożenia kary zostały natomiast przewozy z dni, za które wykresówki w ogóle nie zostały w czasie kontroli okazane, bądź zostały okazane już po jej zakończeniu. Natomiast biorąc pod uwagę precyzyjną treść opisu omawianego naruszenia zawartą w l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz fakt, że o terminie kontroli i związanej z tym konieczności przygotowania dokumentacji, której oczywistą częścią są między innymi wykresówki, strona wiedziała na wiele tygodni przed dniem 30 sierpnia 2017r., gdyż została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 18 lipca 2017r., a ponadto kontrola rozpoczęła się w dniu 11 sierpnia 2017r. i w tym też dniu strona została wezwana do przedłożenia do kontroli szeregu dokumentów, w tym i wykresówek z okresu objętego kontrolą, złożenia dokumentów już po zakończeniu kontroli w przedsiębiorstwie, (co następuje z chwilą sporządzenia i podpisania protokołu z kontroli przez kontrolujących i przedstawiciela kontrolowanego przedsiębiorcy), to trafna jest konstatacja, że nie można mieć wątpliwości co do tego, że dane przekazane w dniu 30 sierpnia 2017r. po godzinie 16, nie mogły być traktowane jako okazane podczas kontroli w rozumieniu przepisu zawartego w l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Czas trwania kontroli w przedsiębiorstwie nie może być, utożsamiany z czasem trwania postępowania administracyjnego, które może, ale nie musi być wszczęte w zależności od wyników takiej kontroli. Takie rozciąganie czasu trwania kontroli byłoby bowiem sprzeczne z ograniczeniami czasu trwania kontroli wynikającymi z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W okolicznościach niniejszej sprawy do wszczęcia postępowania doszło w dniu 30 sierpnia 2018r. (zawiadomienie k. 160 akt administracyjnych), właśnie w związku z przeprowadzoną kontrolą i na podstawie jej wyników. Podkreślić wobec tego należy, że niezasadne są zarzuty skarżącej o wadliwej kontroli legalności przez WSA zaskarżonej decyzji, tym bardziej wobec błędnego jej stanowiska, że było możliwe doręczenie organowi danych kierowców po zakończeniu kontroli.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie utrzymywała w mocy decyzję ŚWITD w Kielcach o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 25.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, określone w załączniku nr 3 do u.t.d. pod I.p. 6.3.8, 6.3.9, 2.11, 6.3.7 i 6.3.6. Organy inspekcji transportu drogowego zastosowały przy tym w sprawie przepis art. 92a ust. 3 pkt 3) u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 25.000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 51 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. W przedsiębiorstwie skarżącej A. C., w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio wykonywało przewozy 57 kierowców, co organy ustaliły na podstawie protokołu kontroli oraz kart pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących okazanych przez stronę w czasie kontroli. Ponadto organy niespornie i niewadliwie ustaliły, że kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwach: A. Sp. z o.o. w K., B. Sp. z o.o. w K., C. Sp. z o.o. w K., w ramach zawartych umów o współpracy gospodarczej wykonują przewozy drogowe na rzecz przedsiębiorstwa skarżącej, tj. C. A. [...] z siedzibą w C.

Konsekwencją przytoczonego przepisu art. 92a ust. 3 pkt 3) u.t.d. oraz ustalenia organów, że łączna kwota kar pieniężnych wyliczonych za poszczególne przypisane stronie naruszenia wyniosła 84.650 zł jest jak trafnie wskazał Sąd I instancji z jednej strony to, że wysokość tej kary została zredukowana do poziomu 25.000 zł wynikającego z przywołanego przepisu, a z drugiej to, że skuteczne podważenie zaskarżonej decyzji musiałoby polegać na wykazaniu, że co najmniej kary o wysokości 59.650 zł zostały naliczone niezgodnie z prawem. Innymi słowy, wystarczającym dla uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem było stwierdzenie, że kary o wysokości co najmniej 25.000 zł zostały naliczone w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca kasacyjnie w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła, Sądowi I instancji naruszenie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 3 pkt. 3 w zw. z art. 92a ust. 4 w zw. z art. 92a ust. 6 oraz załącznikiem nr 3 l.p. 6.3.8.; 6.3.9 ; 2.11 ; 6.3.7 ; 6.3.6. ,art. 92c pkt. 1-3 u.t.d. oraz art. 92b ust. 1 pkt. 1-2 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej w łącznej kwocie 25.000 zł.

Z tym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić.

Jak już wspominano ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu.

Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na skarżącą karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia przepisów, a to:

- okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę;

- udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach

aktywności kierowcy - za każdy dzień;

- nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień;

- brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów, imienia łub nazwiska kierowcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny skarżąca kasacyjnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy winna wskazać organowi dowody dające podstawę do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających jej odpowiedzialność, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżąca kasacyjnie nie wykazała swoich twierdzeń odnośnie podejmowanych wobec kierowców działań szkoleniowych i kontrolnych, choć to ją obciążał ciężar udowodnienia takich okoliczności. Ponadto samo odbycie takich szkoleń przez kierowców nie stanowi wystarczającej przesłanki egzoneracyjnej opisanej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2015r., sygn. akt II GSK 1597/14, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Biorąc pod uwagę liczbę stwierdzonych naruszeń oraz fakt, że naruszenia te dotyczą kilku kierowców, należy uznać za niewiarygodne twierdzenia skarżącej kasacyjnie o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, prowadzeniu szkoleń kierowców.

Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie powołać się na art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., twierdząc, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zatrudnianie takich kierowców i stosowanie takich rozwiązań, które będą zapobiegać naruszaniu przez kierowców przepisów o czasie pracy. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010r., sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie podziela.

Z kolei właściwą organizację pracy oraz właściwe, uwzględniające wymagania z art. 92b ust. 1 u.t.d., zasady wynagradzania mogłyby potwierdzić dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców i dostosowuje przyjmowane zlecenia do możliwości ich realizacji bez konieczności naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców.

Opisane pod l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek i danych cyfrowych z kart kierowców, powiązane jest z obowiązkiem prowadzenia ewidencji czasu pracy kierowców, której jedną z form są właśnie wykresówki oraz wydruki danych, względnie pliki pobrane z kart kierowców (art. 25 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o czasie pracy). Obowiązek prowadzenia takiej ewidencji obciąża co do zasady pracodawcę (art. 25 ust.1). Odnośnie jednak osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę przewozowego, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe, w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., na jego rzecz, obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy obciąża podmiot, na rzecz którego wykonywany jest przewóz drogowy (art. 26d ust. 2 i 3 ustawy o czasie pracy). Wynika stąd, że to właśnie skarżąca, a nie pracodawcy kierowców wykonujących przewozy na rzecz jej przedsiębiorstwa, miała obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy wszystkich tych kierowców, w jednej z form wskazanych w art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy, co wynika z art. 26d ust. 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, iż analizując na gruncie rozporządzenia nr 165/2014 fakultatywny lub obligatoryjny charakter obciążających kierowców pracujących dla kilku przedsiębiorstw transportowych obowiązków dostarczania każdemu z nich informacji umożliwiających wykonywanie przez przedsiębiorców ich obowiązków wynikających z tego rozporządzenia, skarżąca nie dostrzegła, że obowiązek ten sformułowany stanowczo, a nie fakultatywnie ("Kierowca(...) przekazuje (...) informacje") w art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, dotyczy nie tylko kierowców zatrudnionych przez więcej niż jedno przedsiębiorstwo na podstawie umowy o pracę, ale również kierowców pozostających do dyspozycji więcej niż jednego przedsiębiorstwa, co oznacza też wszelkie inne formy pracy oprócz opartych na stosunku pracy. Przytaczane przez skarżącą sformułowanie "kierowcy powinni (...) dostarczać odpowiednich informacji", znalazło się jedynie w punkcie 21 motywów, będących częścią preambuły do tego rozporządzenia. Motywy takie, jako zawierające uzasadnienie przepisów części normatywnej (artykułów) tego rozporządzenia, same nie mają takiego normatywnego, bezpośrednio wiążącego charakteru. Oznacza to niezasadność argumentów skarżącej kasacyjnie podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy w swoim przedsiębiorstwie, a także, że stwierdzone naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń, na które nie miała wpływu, prawidłowo organy administracji odmówiły zastosowania art. 92b oraz art. 92c u.t.d. i wymierzyły skarżącej kasacyjnie karę pieniężną. Z tych też przyczyn zarzut dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie, nie mógł zostać uznany za trafny. Zaskarżony wyrok nie narusza więc podanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.