Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 34/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2 i art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Gminy S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt III SO/Gl 22/22 o wymierzeniu Radzie Gminy S. grzywny postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt III SO/Gl 22/22, po rozpoznaniu wniosku Wojewody Śląskiego o wymierzenie Radzie Gminy S. grzywny za nieprzekazanie jego skargi z dnia 8 października 2021 r. na uchwałę nr XXX/257/20 Rady Gminy S. z dnia 7 września 2020 r. w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy S. na lata 2020-2025, wraz z odpowiedzią na skargę oraz kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, wymierzył Radzie Gminy S. grzywnę w wysokości 1.000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że Wojewoda Śląski w dniu 30 sierpnia 2022 r. złożył do Sądu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Radzie Gminy S. grzywny za nieprzekazanie jego skargi na w/w uchwałę z dnia 7 września 2020 r., wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy.

Przy piśmie z dnia 23 września 2022 r. Rada Gminy S. nadesłała odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, w której wskazała, że skarga powinna była zostać przekazana do Sądu do dnia 10 listopada 2021 r. Do pisma załączyła skargę Wojewody Śląskiego, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy, jednak nie podała powodów uchybienia terminu do ich przekazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie.

Wskazał, że uprawnienie sądu administracyjnego do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Co istotne, naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Nałożenie grzywny za przekroczenie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze charakter, pozycję i sytuację organu, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a także to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny Wojewoda Śląski będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie stronie przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Nie bez znaczenia pozostają również okoliczności faktyczne, które legły u podstaw uchybienia przez organ ciążącemu na nim obowiązkowi. Wniosek o wymierzenie grzywny jest zasadny, gdyż nie ulega wątpliwości, że skarga została przekazana do Sądu z naruszeniem ustawowego terminu. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd pierwszej instancji uznał, że kwota 1.000 zł będzie wystarczająca do realizacji celów grzywny – w tej sprawie przede wszystkim celu prewencyjnego i represyjnego. Uchybienie terminowi do przekazania skargi, wraz z aktami postępowania i odpowiedzią na skargę, było znaczne. Skarga powinna była zostać przekazana do Sądu do dnia 10 listopada 2021 r., a została przesłana dopiero w dniu 23 września 2022 r. Orzeczona grzywna wystarczająco zmotywuje Radę Gminy S. do troski o właściwą obsługę pism, ja również będzie stanowiła wystarczającą dolegliwość dla organu i spełni funkcję represyjną.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Rady Gminy S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez nałożenie grzywny, w sytuacji, gdy ma ona charakter fakultatywny oraz uznanie, że sam fakt przekroczenia terminu na przekazanie skargi stanowił spełnienie materialnoprawnej przesłanki do uwzględnienia wniosku Wojewody Śląskiego. Ponadto podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił towarzyszących sprawie okoliczności, w konsekwencji czego grzywna została wymierzona w zbyt dużej wysokości. Powodem nieprzekazania skargi do Sądu w ustawowym terminie był bowiem błąd w systemie ePUAP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Radzie Gminy S. w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 1.000 zł jest prawidłowe.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Rady Gminy S., wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany – dyscyplinująco-restrykcyjny – charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie – co miało miejsce w tej sprawie – wpływ na jej wysokość.

Jakkolwiek w niniejszej sprawie Rada Gminy S. ostatecznie przekazała określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. dokumenty, to jednak przekazanie to nastąpiło z ponad 10-miesięcznym opóźnieniem. W konsekwencji – wbrew twierdzeniu organu – uznać należy, iż wymierzenie grzywny w tej sprawie ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Stąd też w sytuacji, gdy w/w dokumenty zostały przekazane do Sądu ze znaczącym opóźnieniem, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter.

Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i z tej przyczyny należało uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie przyjął, że postępowanie Rady Gminy S. wypełnia przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia jej grzywny. Przy określaniu wysokości grzywny Sąd pierwszej instancji miał na względzie znaczącą zwłokę w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz brak wyjaśnienia tego stanu rzeczy w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny (okoliczność nieprzekazania skargi z powodu błędu w systemie ePUAP została przez organ podniesiona dopiero w zażaleniu). Wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny – biorąc pod uwagę wykazane okoliczności sprawy – nie jest zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 1.000 zł (przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2021 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł – M.P. z 2022 r., poz. 175). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.