Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 962/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 19 ust. 5, art. 19d, art. 19f
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...]2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. z dnia [...] 2015r. nr [...] II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu 3 czerwca 2015 r. K. G. zwrócił się drogą elektroniczną do Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w J. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie listy wszystkich ferm zwierząt futerkowych na terenie, który podlega kontroli Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. (wraz z informacją o rodzaju i liczbie zwierząt, danymi właściciela itp.) oraz skanów dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015 na fermach zwierząt futerkowych.

Decyzją z [...] 2015 r., nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie rodzaju, liczby zwierząt w fermach zwierząt futerkowych na terenie, który podlega kontroli Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. oraz w zakresie skanów dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015 na fermach zwierząt futerkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania zwrócił się do podmiotów prowadzących działalność polegającą na hodowli zwierząt futerkowych z zapytaniem, czy dane o rodzaju i liczbie zwierząt, a także dane i informacje zawarte w protokołach kontroli przeprowadzonych u tych podmiotów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a jeśli tak, to czy rezygnują oni z przysługującego im prawa i wyrażają zgodę na udostępnienie tych danych osobom trzecim. Z udzielonych informacji wynika, iż podmioty uznają te informacje za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i nie wyrażają zgody na ich udostępnienie, a także że zamierzają je zachować w poufności. Organ podkreślił, że rodzaj i liczba zwierząt stanowią informację o polityce handlowej firm i strategii rozwoju.

W tej sytuacji w dniu 14 lipca 2015 r. organ udzielił wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie listy wszystkich ferm futerkowych wraz z danymi ich właścicieli, na terenie, który podlega kontroli Powiatowego Lekarza Weterynarii w J.. W pozostałym zakresie wniosek okazał się zdaniem organu niezasadny.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust, 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W ocenie organu taką tajemnicą ustawowo chronioną są, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t. j. Dz. U. 2010 r., nr 112, poz. 744 ze zm.) uzyskane w wyniku kontroli powiatowego lekarza weterynarii informacje, dokumenty i inne dane, dotyczące w szczególności stosowanej przez kontrolowanego technologii. Na podstawie tego przepisu nie mogą być przekazywane oraz ujawniane innym organom, chyba że stanowią dowód popełnienia czynu zabronionego przez ustawę. Skoro zatem wskazane wyżej informacje, dokumenty i inne dane nie mogą być udostępnione przez powiatowego lekarza weterynarii innym organom, to tym bardziej winny one zostać poufne dla wnioskodawcy. Podkreślono, że ustawodawca nie ograniczył katalogu informacji, dokumentów i innych danych, wymieniając jedynie jako przykład stosowanej przez kontrolowanego technologii. W informacji pokontrolnej znajdą się, choćby w opisie stanu faktycznego, dane i informacje uzyskane w toku kontroli, a zatem będą one objęte ochroną z art. 19 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Nadto w ocenie organu odmowa udostępniania informacji publicznej znajduje również uzasadnienie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu rodzaj, liczba zwierząt, skany dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015 na fermach zwierząt futerkowych stanowią informację podlegającą ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawniona do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstw oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorcy jednoznacznie stwierdzili, że dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a także że zamierzają je zachować w poufności. Powiatowy Lekarz Weterynarii podkreślił, że rodzaj i liczba zwierząt zaś stanowią informację o polityce handlowej firm i strategii rozwoju.

W końcowej części uzasadnienia organ oznaczył podmioty, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Poznaniu wniósł K. G. podnosząc, iż zgodnie z art. 1. ust. 1. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie zaś z art. 6. ust. 1. pkt 4 lit. a), udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Dalej strona wskazała, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dokumentacja pokontrolna podlega udostępnieniu.

Decyzją z [...] 2015 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Według Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii organ I instancji prawidło uznał, iż z zebranego w aktach sprawy materiału wynika, że informacja podlega ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ przytoczył art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W materiale dowodowym sprawy znajdują się oświadczenia podmiotów, których dotyczy wniosek. Przedsiębiorcy ci podjęli działania celem zachowania poufności wnioskowanych danych i wskazali, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Według organu odwoławczego ujawnienie tych danych może powodować potencjalne straty handlowe poprzez wpływ na strategię handlową podmiotów konkurencyjnych, którzy mogliby wejść w posiadanie publicznie udostępnionych informacji.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł K. G. podnosząc, iż organ nie wyjaśniły jakie to informacje podlegające ochronie znajdują się w treści wnioskowanych informacji. Skarżący podniósł wątpliwość czy każdy wnioskowany dokument zawiera takie dane i musi być w całości wyłączony z jawności. Zastosowane organicznie jest nadmierne. Zdaniem K. G. organ mógł udostępnić wnioskowane dokumenty i poprzez anonimizację chronić dane podlegające wyłączeniu. Jednakże organ włączył w tym zakresie jawności w całości. Decyzja w tym zakresie jest błędna i sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż wszelkie wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu.

Zarzucił, że organ w zasadzie przyjął wyłączne twierdzenia konkretnych przedsiębiorców, których stanowisko powinno być zweryfikowane i ocenione - czego niedokonano.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał dodatkowo, iż zarzuty zawarte w skardze, jakoby organ mógł udostępnić pozostałe wnioskowane informacje i poprzez anonimizację chronić dane podlegające wyłączeniu, należy uznać jako sprzeczne z samym wnioskiem strony. K. G. domaga się bowiem podania pełnych danych właściciela i posiadanej przez niego liczby i rodzaju zwierząt (informacje z protokołów kontroli). Podanie do publicznej wiadomości tychże dokumentów, które w części byłyby zakreślone markerem, nadal będzie stanowiło naruszenie tajemnicy handlowej podmiotów kontrolowanych, gdyż protokoły kontroli opierają się wyłącznie na tego typu danych. Żądanie K. G. nie wychodziło bowiem poza obręb uzyskania informacji natury handlowej.

Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska "A" Polska (dalej: Stowarzyszenie) zgłosiła swój udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Swój udział w postępowaniu Stowarzyszenie uzasadniło swoją działalnością statutową polegającą na upowszechniania i realizacji idei dobrego rządzenia poprzez doprowadzenie do przejrzystości i rozliczalności instytucji publicznych oraz wzmocnienie obywatelskiej świadomości własnych praw i umiejętności korzystania z nich.

Zdaniem Stowarzyszenia w rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji błędnie ograniczyły dostępność informacji publicznej, gdyż jest ono zbyt ekstensywne i w ten sposób nadmiernie ingeruje w prawo do informacji publicznej.

Wskazano, że między konstytucyjnymi wartościami tudzież wolnościami i prawami człowieka i obywatela (a takimi są z jednej strony swoboda działalności gospodarczej, a z drugiej strony prawo do informacji publicznej) nie ma hierarchicznej zależności. Są to równoprawne wartości, w związku z czym nie można powiedzieć, że jakakolwiek z nich jest ważniejsza od drugiej. Nie oznacza to, że owe wartości nigdy się ze sobą nie ścierają. Jednakże w takich przypadkach - przypadku konfliktu konstytucyjnych wartości (wolności i praw człowieka i obywatela) - nie można stwierdzić, że któreś z nich jest ważniejsze i na tym poprzestać, bowiem jest to stanowisko nieprawidłowe. W każdym takim przypadku należy dokonać ważenia owych wartości, aby na kanwie konkretnej ustalić zakres ich ograniczenia. Należy przy tym odnieść się do przesłanek ograniczania wolności i praw człowieka i obywatela, o których stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zaistnienia konieczności dokonania owego ograniczenia, a jeżeli jest to ograniczenie konieczne - obowiązku uwzględnienia zasady proporcjonalności. Zdaniem Stowarzyszenia ograniczenia prawa do informacji publicznej, będące rezultatem wydania kwestionowanej przez K. G. decyzji, nie spełnia wymogu proporcjonalności. O ile można byłoby zaakceptować ograniczenie dostępności określonych, konkretnych danych (np. danych stricte technicznych), o tyle ograniczenie dostępności w całości wszystkich informacji, o które zwrócił się wnioskodawca - w tym zwłaszcza ograniczenie w całości dostępności dokumentów pokontrolnych - jawi się jako zbyt ekstensywne. W związku z tym, zdaniem Stowarzyszenia, organy w sposób nieprawidłowy ograniczyły konstytucyjne prawo do informacji publicznej.

Dalej Stowarzyszenie zwróciło uwagę, iż przedmiotem wniosku, złożonego przez K. G., były dokumenty pokontrolne, które nie stanowią dokumentów uzyskanych w czasie kontroli. Dokumenty pokontrolne zostały wytworzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. w związku z wykonywaniem przez niego ustawowych obowiązków. Co prawda ujawnienie niektórych informacji, uzyskanych w toku kontroli, a znajdujących następnie wyraz w dokumentach pokontrolnych, mogłoby być niepożądane ze względu na interesy kontrolowanego. Może to dotyczyć niektórych z informacji ujawnionych w protokołach, per exemplum kwestii technicznych, technologicznych, które posiadają jakąś wartość gospodarczą. Jednakże stwierdzenie, opierające się na automatycznym stwierdzeniu, że dokumenty pokontrolne są objęte tajemnicą bez względu na ich treść jest nieuprawnione i niedopuszczalne. O ile nie można wykluczyć prawidłowości ograniczenia dostępności pewnych, wybranych informacji, o tyle niezasadne, w ocenie Stowarzyszenia, jest całkowite ograniczenie dostępu do dokumentacji pokontrolnej. Zarówno z ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (w tym zwłaszcza z art. 19 ust.5 tejże ustawy), jak i z innych przepisów ustawowych, nie można wyinterpretować jednoznacznej normy zakazującej udostępniania dokumentów pokontrolnych, wytwarzanych przez służby inspekcji weterynaryjnej.

Dalej Stowarzyszenie wskazało, iż w przypadku gdyby Sąd uznał, że z treści art. 19 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej można w jednoznaczny sposób wyinterpretować normę zakazującą organom Inspekcji Weterynaryjnej ujawniania dokumentów pokontrolnych, zasadne byłoby skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania czy przepis ten w zakresie, w jakim wysławia normę zakazującą udostępniania dokumentów pokontrolnych, wytworzonych przez służby Inspekcji Weterynaryjnej, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiącym o konstytucyjnym prawie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie zauważyło nadto, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy. Pierwszy z nich, formalny, jest spełniony wówczas, gdy przedsiębiorca podjął czynności zmierzające do zachowania określonych informacji w poufności. Drugi z nich, materialny, jest spełniony wówczas, gdy ujawnienie tych informacji mogłoby w jakiś sposób naruszyć interesy przedsiębiorcy. Tymczasem w ocenie Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek formalny, pozwalający na korzystanie przez przedsiębiorców z tajemnicy. Objęcie informacji wskazanych informacji poufnością post factum (dopiero w odpowiedzi na pismo wystosowane przez organ, a nie wówczas, gdy określone informacje uzyskał organ prowadzący kontrolę) powinno zostać uznane za niezastrzeżone. Ponadto w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka materialna, uprawniająca do objęcia przed przedsiębiorcę określonych informacji tajemnicą bowiem w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie fragmenty (części) dokumentacji pokontrolnej mogą naruszać tajemnicę przedsiębiorcy. Zastrzeżenie całych dokumentów świadczy o niepoprawnym ustaleniu stanu faktycznego przez organy obydwu instancji - pod kątem tego, które informacje ujęte w dokumentach pokontrolnych mogą obiektywnie rzecz biorąc naruszać tajemnicę przedsiębiorcy, a wskutek tego świadczy o niepoprawnym rozstrzygnięciu w przedmiocie ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił Stowarzyszenie Sieć Obywatelska "A" Polska do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Obecny na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zastrzeżone informacje były informacjami dotyczącymi tajemnicy przedsiębiorstwa, a istnieje "rynek obrotu informacjami publicznymi" i niejednokrotnie informacje publiczne uzyskiwane od Inspekcji Weterynaryjnej są wykorzystywane przez konkurentów danego przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z powodów w niej podniesionych.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie niezbędne jest ustalenie, czy Powiatowy Lekarz Weterynarii był jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane przez stronę informacje są informacją publiczną.

Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia jest istotne dla sprawy, albowiem art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej jako u.d.i.p.) stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji.

Z regulacji powyższych wyprowadzić należy wniosek, iż decyzyjna forma odmowy udostępnienia informacji publicznej znajdzie zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, a podmiot do którego żądanie to skierowano jest organem władzy publicznej lub innym podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy.

Inaczej rzecz ujmując jeśli wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02, niepublikowany, treść [w:] Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, s. 123-124; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, niepublikowany, treść [w:] Monitor Prawniczy 2003/4/s.147; Mariusz Jabłoński, op. cit. s. 176-177). Co za tym idzie wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja o odmowie udostępnienia informacji nie posiadającej cechy bycia informacją publiczną musiałaby zostać uznana za wydaną bez podstawy prawnej.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie stwierdzić należy, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej jest organem Inspekcji Weterynaryjnej (art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej) i jako taki niewątpliwie może być uznany za organ władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem wyposażony jest między innymi w kompetencje do władczego rozstrzygania spraw indywidualnych należących do właściwości rzeczowej Inspekcji Weterynaryjnej (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej).

Odnosząc się do drugiego z zasygnalizowanych wyżej zagadnień zauważyć natomiast należy, iż pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. IV SAB/Gl 28/07, dostępny CBOSA).

Jednocześnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wglądu do dokumentów urzędowych.

Dalej wskazać należy, iż pomocnym dla określenia zakresu pojęcia informacji publicznej może być także, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują;

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

h) konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepisach odrębnych;

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Pamiętać przy tym należy, iż sposób sformułowania powyższego przepisu i użycie w nim zwrotu że "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)" jednoznacznie wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie nie ma charakteru enumeratywnego, a jedynie przykładowy. Inaczej rzecz ujmując każda informacja wprost wskazana w tym przepisie niewątpliwie stanowi informację publiczną, jednocześnie brak wskazania w nim określonego rodzaju informacji nie przesądza o tym, iż pozbawiona jest ono przymiotu bycia informacja publiczną, a jedynie powoduje konieczność jej oceny pod kątem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, celem zweryfikowania czy jest ona informacją o sprawach publicznych, względnie informacją o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż skarżący domagał się udostępnienia mu nie jednej konkretnej informacji, lecz kilku rodzajów informacji i dokumentów, w tym:

1. informacji o rodzaju i liczbie zwierząt we wszystkich fermach zwierząt futerkowych na terenie, który podlega kontroli Powiatowego Lekarza Weterynarii w J.;

2. informacji w postaci skanów dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015 przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w J. na fermach zwierząt futerkowych.

Udostępnienia wskazanych wyżej informacji Powiatowy Lekarz Weterynarii w J. odmówił skarżącemu decyzją z [...] 2015 r., nr [...], utrzymana następnie w całości w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2015 r.

Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I jak i II instancji brak przy tym jakichkolwiek rozważań odnośnie tego czy informacje udostępnienia, których skarżący żąda stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć zaś należy, iż o ile nie budzi większych wątpliwości uznanie za informacje publiczną dokumentów urzędowych wytworzonych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w następstwie przeprowadzanych kontroli, albowiem dokumenty te zawierają niewątpliwie informacje o działalności organów władzy publicznej, chociażby takie jak informacje o częstotliwości, zakresie i długotrwałości przeprowadzanych kontroli oraz stanowią dokumentację przebiegu i efektów kontroli (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., na który to przepis powołał się zresztą w uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy), o tyle rozważenia wymaga czy, a jeśli tak to w oparciu o jakie przepisy za informację publiczną uznać można informację o rodzaju i liczbie zwierząt w fermach zwierząt futerkowych prowadzonych przez niepubliczne podmioty prowadzące działalność gospodarczą.

Brak wyjaśnienia przez organy czy informacje udostępnienia, których skarżący żądał, w tym w szczególności dotyczące informacji o rodzaju i liczbie zwierząt we wszystkich fermach zwierząt futerkowych na terenie, który podlega kontroli Powiatowego Lekarza Weterynarii w J. stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. spowodował niemożność oceny czy orzekające w sprawie organy trafnie zastosowały do odmowy udostępnienia tych informacji tryb decyzyjny określony w art. 16 u.d.i.p.

Zupełne pominięcie tego istotnego dla sprawy zagadnienia w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji uniemożliwia przy tym sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zakresie, albowiem dokonanie przez sąd takiej oceny prowadziłoby do zastąpienia organu administracji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zarówno zebranie przez organ administracji kompletnego materiału dowodowego, jak i prawidłowe i kompletne uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej przez nią w mocy nie sprostało.

Powyższe uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji jako co najmniej przedwczesnych.

Odnosząc się do pozostałych występujących w sprawie, a podnoszonych w skardze i piśmie procesowym uczestnika postępowania zagadnień zauważyć nadto należy, iż oczywiście wadliwym było powoływanie się przez orzekające w sprawie organy na art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, stanowiący, że uzyskane w wyniku kontroli informacje, dokumenty i inne dane, dotyczące w szczególności stosowanej przez kontrolowanego technologii, nie mogą być przekazywane oraz ujawniane innym organom, chyba że stanowią dowód popełnienia czynu zabronionego przez ustawę.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego, powszechnego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie zauważyć należy, iż artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej wskazując, że ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Porównując treść powyższych regulacji konstytucyjnych z przywoływanym przez organy art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej z łatwością zauważyć można, że regulacje te dotyczą zupełnie różnych zakresów. W szczególności zauważyć należy, iż z art. 19 ust. 5 nie wynika, by dotyczył on obywatelskiego prawa podmiotowego, jakim jest prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, lecz analiza tej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż dotyczy ona wyłącznie stosunków pomiędzy organami władzy publicznej, do których zarówno art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle się nie stosują.

Z faktu, że art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej zabrania organom tej Inspekcji przekazywania innym organom informacji i dokumentów uzyskanych w wyniku kontroli, za wyjątkiem stanowiących dowód popełnienia czynu zabronionego przez ustawę nie wynika zaś, by ustawodawca wprowadzał tym przepisem ograniczenia w udostępnianiu obywatelom informacji publicznych.

Inaczej rzecz ujmując przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej wprost wyłącza jedynie możliwość przekazywania informacji i dokumentów uzyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej innym organom (na przykład nadzoru budowlanego, podatkowym, ochrony środowiska itp.) i co za tym idzie może być uznana za przepis szczególny względem stosowanych przez te inne organy regulacji dotyczących postępowania dowodowego zawartych w K.p.a, czy też Ordynacji podatkowej, a nie za przepis szczególny względem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jakakolwiek norma prawna, czy też powszechnie uznawana zasada wykładni nie pozwala przy tym na uznanie za uprawnione wnioskowania przeprowadzonego w decyzji organu I instancji i odpowiedzi na skargę jakoby z faktu, iż ustawodawca ograniczył przekazywanie przez organy Inspekcji Weterynaryjnej określonych informacji i dokumentów innym organom, wynikało, iż tym samym wyłączył stosowanie do tych informacji i dokumentów stosowanie przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej przez obywateli.

Reasumując uznać należy, iż norma zawarta w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej nie znajduje jakiegokolwiek zastosowania w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia na wniosek obywatela informacji publicznej, albowiem zagadnienia te nie są objęte zakresem jej stosowania.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi zauważyć należy, iż odmowa udzielenia wnioskowanych informacji przez podmiot zobowiązany nastąpiła ze względu na to, że żądane informacja należą w ocenie organu do kategorii informacji chronionych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przy tym definicji legalnej pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, co oznacza, iż jego treść ustalać należy w oparciu o ogólnie przyjęte metody wykładni, w tym w szczególności w drodze wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i wskazuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią zaś nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Jednocześnie z regulacji powyższej wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny polegający na wyrażeniu przez przedsiębiorcę woli utajnienia danych informacji oraz materialny sprowadzający się posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy.

Na powyższe wyraźnie wskazuje konstrukcja art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji gdzie definiując tajemnicę przedsiębiorstwa posłużono się techniką przykładowego wyliczenia wskazując, że stanowią ją informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Elementem konstytutywnym tej definicji jest zatem posiadanie przez informacje wartości gospodarczej, a wskazanie na informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa stanowi jedynie przykładowe wyliczenie takowych posiadających wartość gospodarczą informacji.

Podkreślenia wymaga, że przy wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawiającego ograniczenie w dostępie do informacji publicznej należy uwzględniać ustrojową doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli, która uzasadniła umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulacji wprost dotyczących prawa obywateli do uzyskania takiej informacji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż jedyną potencjalną sankcją prawną wobec organu, który udostępnił informację publiczną, stanowiąca tajemnicę przedsiębiorcy jest odpowiedzialność odszkodowawcza wobec podmiotu, którego interesy zostały w związku z udostępnieniem tej informacji naruszone. Dla zaistnienia tej odpowiedzialności koniecznym jest zaś powstanie szkody po stronie przedsiębiorcy, co wynika wprost z art. 415 Kodeksu cywilnego stanowiącego, że kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia. Z przyjętej konstrukcji sankcjonowania nieuprawnionego udostępnienia przez organ informacji publicznych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy wynika w ocenie Sądu, iż za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienia organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy. O ile bowiem racjonalny ustawodawca chciałby wprowadzić ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy rozumianych jako wszelkie informacje, które tenże przedsiębiorca zechce utajnić wprowadziłby inny model sankcjonowania nieuprawnionego ujawnienia informacji publicznych informacje takowe zawierających, w szczególności umożliwiający sankcjonowanie ujawnienia także takich informacji, z którymi nie wiąże się wymierna szkoda po stronie przedsiębiorcy.

Odnosząc te rozważania do zaskarżonej decyzji zauważyć zaś należy, iż odmawiając udostępnienia żądanych informacji, w tym dokumentów pokontrolnych wytworzonych przez organ I instancji Wielkopolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających oraz przytoczył art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji organ ograniczył się zaś jedynie do wskazania, że w materiale dowodowym sprawy znajdują się oświadczenia podmiotów, których dotyczy wniosek, w których przedsiębiorcy wskazali, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W ten sposób przedsiębiorcy ci podjęli działania celem zachowania poufności wnioskowanych danych. Nadto organu odwoławczy podniósł, że ujawnienie tych danych może powodować potencjalne straty handlowe poprzez wpływ na strategię handlową podmiotów konkurencyjnych, które mogłyby wejść w posiadanie publicznie udostępnionych informacji.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się zaś do wskazania, iż przedsiębiorcy jednoznacznie stwierdzili, że żądane przez wnioskodawcę dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a także że zamierzają je zachować w poufności oraz podkreślił, że rodzaj i liczba zwierząt stanowią informację o polityce handlowej firm i strategii rozwoju.

Tak lakoniczne uzasadnienie przez organy obu instancji decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji uznać należy, za naruszenie przepisów postępowania wyrażające się w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności w braku wyjaśnienia czy całość tych protokołów zawiera faktycznie informacje zastrzeżone przez podmioty kontrolowane jako tajemnica przedsiębiorcy oraz czy wszystkie zastrzeżone przez prowadzących fermy jako stanowiące tajemnice przedsiębiorcy informacje tajemnicę takową faktycznie stanowią.

Zauważyć bowiem trzeba, że skarżący w złożonym wniosku domagał się udostępnienia mu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skanów dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015 na fermach zwierząt futerkowych nie precyzując jednakże co dokładnie rozumie przez "dokumenty pokontrolne", w tym w szczególności czy chodzi mu o protokoły kontroli o jakich mowa w art. 19d ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, czy też o dokumenty o jakich mowa w art. 19f tej samej ustawy stanowiącym, że ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.

W tym stanie rzeczy wniosek skarżącego należało zinterpretować jako wniosek o udostępnienie wszelkich dokumentów wytworzonych przez organ inspekcji weterynaryjnej szczebla powiatowego w następstwie kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015 na fermach zwierząt futerkowych.

Stwierdzić w tym miejscu trzeba, iż skoro wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej objąć można jedynie informacje już istniejące i znajdujące się w posiadaniu władzy publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do inicjowania nowych postępowań kontrolnych, to wniosek skarżącego o udostępnienie informacji mimo że sformułowany w sposób wskazujący, że domaga się on udostępnienia mu skanów dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych na fermach zwierząt futerkowych w całym roku 2015, faktycznie winien być rozpatrywany w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie w zakresie udostępnienia dokumentów pokontrolnych wytworzonych w okresie od początku roku do dnia złożenia wniosku, to jest do 3 czerwca 2015 r., albowiem tylko takie dokumenty znajdowały się na dzień złożenia wniosku w dyspozycji organu.

Odmowa udostępnienia informacji ma bowiem charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.

Powyższe oznacza, iż oczywiście wadliwym było merytoryczne rozstrzygnięcie w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 17 lipca 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie skanów dokumentów pokontrolnych z kontroli przeprowadzonych w latach 2014-2015, albowiem organ na moment wydawania tej decyzji nie dysponował jeszcze dokumentacją pokontrolną kontroli przeprowadzonych w drugiej połowie 2015 r., skoro kontrole te nie zostały jeszcze zrealizowane, a nawet odnośnie kontroli doraźnych nie było jeszcze wiadomo, czy i jakie kontrole zostaną w tym okresie zrealizowane. Organ rozstrzygnął zatem w tym zakresie merytorycznie o odmowie udostępnienia informacji, których jeszcze nie posiadał o których co za tym idzie nie był w stanie ocenić pod kątem zaistnienia przesłanek uzasadniających odmowę ich udostępnienia. Taka sama sytuacja zachodził także odnośnie rozstrzygnięcia organu II instancji, które zapadło 28 sierpnia 2015 r. i co za tym idzie również nie powinno orzekać "na przyszłość" o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która nie została jeszcze wytworzona.

Reasumując wskazać należy, iż w takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w niniejszej sprawie organ winien zwykłym pismem poinformować stronę o nieposiadaniu wnioskowanych informacji obejmujących dokumenty pokontrolne z kontroli, które nie zostały jeszcze przeprowadzone, względnie zakończone na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś merytorycznie orzekać w trybie decyzyjnym jedynie w przedmiocie informacji faktycznie znajdujących się w posiadaniu organu.

Dalej wskazać należy, iż oczywistym jawi się w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, że zarówno protokoły z kontroli, jak i sporządzane oceny, wnioski i zalecenia pokontrolne, a także wydawane następstwie kontroli decyzje zawierają szereg informacji o charakterze informacji publicznych zarówno w zakresie samego przeprowadzenia kontroli, tego kto i kiedy przeprowadził kontrolę, jaki był jej charakter (np. czy była to kontrola okresowa czy doraźna) i zakres oraz przedmiot tej kontroli, jak i tego jaki stan faktyczny ustalono w wyniku kontroli, jak wypadło porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym oraz jakie działania wyniknęły z ustaleń kontroli (powyższe wynika wprost z art. 19a, art. 19 d ust.1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej).

Wobec tak zróżnicowanej zawartości dokumentacji, którą ogólnie nazwać można "pokontrolną" uznać należy, iż inicjujący postępowanie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter złożony i w zakresie objętym rozpatrywaną skargą nie dotyczył udostępnienia jednej, konkretnie wskazanej informacji, lecz udostępnienia szeregu różnego rodzaju, bliżej niesprecyzowanych informacji.

Powyższe skutkowało tym, że również ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji, znajdującej się w konkretnym dokumencie.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż bez znajomości treści dokumentów o udostępnienie, których wnioskodawca się zwraca nie można ocenić, czy faktycznie ich zachowanie w tajemnicy jest uzasadnione, co oznacza, iż podmiot rozpoznający wniosek winien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazać, że dysponuje dokumentami źródłowymi, których udostępnienia domaga się osoba inicjująca postępowanie, w tym w szczególności wskazać jakiego rodzaju są to dokumenty.

W realiach niniejszej sprawy powyższe winno przybrać formę wskazania iloma protokołami kontroli doraźnych i planowych przeprowadzonych w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 3 czerwca 2015 r. oraz sporządzonymi w następstwie tych kontrolo dokumentami o jakich mowa w art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej organ dysponuje, jakiego rodzaju informacje dokumenty te zawierają oraz, które spośród tych informacji mają walor informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, względnie obejmują dane objęte ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Nadto w uzasadnieniu winno zostać wykazane jakie przesłanki przemawiają za uznaniem określonych, poszczególnych informacji za objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Powyższe oznacza, iż organ odmawiając udostępnienia informacji zawartych w tzw. "dokumentach pokontrolnych" winien wskazać jakich informacji (to jest w jakich dokumentach zawartych) odmowa ta dotyczy i uzasadnić odmowę udostępnienia tychże informacji, a nie może się ograniczać jedynie do prostego całości tej dokumentacji, nawet bez jednoznacznego wskazania jakiego zbioru dokumentów utajnienie to dotyczy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej wskazując, że ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Z powyższego wynika, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa).

W procesie udostępnienia informacji publicznej chodzi zatem nie tylko o ustalenie czy dana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy, lecz także o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Również dlatego tak istotnym jest szczegółowe omówienie przez organ zakresu i charakteru informacji publicznych, których udostępnienia odmawia, tak aby zarówno strona, jak i orzekający ewentualnie w sprawie sąd administracyjny mogły zweryfikować, czy organ dokonał wyważenia sprzecznych, prawnie chronionych interesów podmiotu domagającego się udostępnienia mu informacji publicznej i podmiotu gospodarczego, którego te informacje mogą dotyczyć. W tym w szczególności czy dokonał rzetelnej oceny czy informacje zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych umowy nie tylko zostały objęte przez przedsiębiorcę poufnością, lecz nadto maja wartość gospodarczą i stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa.

Wymogom powyższym organy orzekające w sprawie nie sprostały, albowiem nie wskazały udostępnienia jakich konkretnie dokumentów urzędowych i informacji odmawiają oraz nie uzasadniły przekonująco przyczyn odmowy. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż również przedstawione sądowi wraz ze skargą materiały nie zawierały jakichkolwiek dokumentów źródłowych, których udostępnienia domagał się podmiot inicjujący postępowanie jak i dokumentów potwierdzających zapoznanie się przez organ odwoławczy z tymi dokumentami źródłowymi, co zdaje się sugerować, iż dokumenty te nie były faktycznie przez organy orzekające w sprawie analizowane.

Podkreślić należy, iż za przekonujące uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznych nie może być uznane lakoniczne powołanie się na potencjalne straty handlowe poprzez wpływ na strategię handlową podmiotów konkurencyjnych (decyzja organu odwoławczego) czy też wskazanie, że liczba i rodzaj zwierząt na fermie stanowią informację o polityce handlowej firmy i strategii rozwoju. (decyzja organu I instancji).

Nie odmawiając bowiem trafności powyższej argumentacji, w tym w szczególności argumentacji organu I instancji Sąd pragnie bowiem zauważyć, iż przedmiotem odmowy ze strony organów było udostępnienie całości dokumentacji wytworzonej w następstwie kontroli, zaś przedstawiona argumentacja dotyczy jedynie niektórych informacji w dokumentacji tej znajdujących się, faktycznie dotyczących organizacji przedsiębiorstwa, technologii, strategii handlowej itp.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika zaś dlaczego tajemnicą przedsiębiorcy podmiotów kontrolowanych miałby być objęty sam fakt przeprowadzenia na prowadzonych przez nie fermach kontroli planowych i doraźnych, dane dotyczące kontrolującego, czasu trwania kontroli, czy też odpowiednio zaanoninimizowane dane dotyczące ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków oraz podjętych w następstwie kontroli czynności o jakich mowa w art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Inaczej i nieco kolokwialnie rzecz ujmując z uzasadnień zaskarżonych decyzji nie wynika dlaczego tajemnicą przedsiębiorcy miałby być objęte zawarte w "dokumentach pokontrolnych" informacje publiczne dotyczące nie tyle przedsiębiorcy, wykorzystywanej przez niego technologii, organizacji, techniki i strategii biznesowych, lecz sprawności i prawidłowości funkcjonowania organów władzy państwowej, to jest w tym konkretnym przypadku organu inspekcji weterynaryjnej szczebla powiatowego. Co za tym idzie za trafne uznać należy stanowisko uczestnika postępowania, iż zastrzeżenie całych dokumentów świadczy o niepoprawnym ustaleniu stanu faktycznego przez organy obydwu instancji - pod kątem tego, które informacje ujęte w dokumentach pokontrolnych mogą obiektywnie rzecz biorąc naruszać tajemnicę przedsiębiorcy

Odnosząc się do zawartego w piśmie procesowym Stowarzyszenia Sieć Obywatelska "A" Polska stanowiska jakoby w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek formalny, pozwalający na korzystanie przez przedsiębiorców z tajemnicy, albowiem nie jest dopuszczalne objęcie wskazanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa dopiero w odpowiedzi na pismo wystosowane przez organ, a nie wówczas, gdy określone informacje uzyskał organ prowadzący kontrolę zauważyć należy, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przepisy tak ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie zawierają bowiem jakichkolwiek regulacji pozwalających na wyprowadzenie tego rodzaju wniosku. Podkreślić należy, że powoływane przez uczestnika postępowania orzeczenia sądów administracyjnych zapadły na gruncie postępowań dotyczących udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów związanych z zawieraniem umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, a nie informacji uzyskiwanych przez organy w następstwie przeprowadzanych kontroli. W orzeczeniach tych jako podstawę prawną wymogu złożenia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa już w umowie wskazywano art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Przepis ten nie znajdzie jednak zastosowania w niniejszej sprawie, a jednocześnie brak jego odpowiednika w ustawie o Inspekcji Weterynaryjnej wprost wskazującego na możliwość zastrzegania tajemnicy przedsiębiorcy lub przedsiębiorstwa w protokołach kontroli lub dokumentach pochodzących od kontrolowanego, a składanych w ramach postępowania kontrolnego.

Co za tym idzie złożenie przez prowadzących fermy przedsiębiorców na dowolnym etapie postępowania oświadczeń o objęciu określonych informacji ujawnionych w wyniku kontroli klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy może być uznane za podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności tych informacji, aczkolwiek podlega każdorazowo ocenie orzekającego w sprawie organu będącego adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej.

Nawet uznanie formalnej skuteczności zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy nie oznacza bowiem, iż definitywnie wyłączona jest możliwość udostępnienia objętych tą klauzulą informacji, skoro to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uprawniony jest do oceny klauzuli poufności wynikającej z objęcia przedmiotu żądania tajemnicą przedsiębiorcy nadanej przez tegoż przedsiębiorcę pod kątem spełnienia przesłanek materialnych.

Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe organów obu instancji, powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie poddają się merytorycznej kontroli, przy czym zakres stwierdzonych uchybień jest tak znaczny, iż nie mogłyby one zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym bez faktycznego pogwałcenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

W szczególności organ ponownie rozpoznając sprawę winien zweryfikować czy całość informacji żądanych przez wnioskodawcę posiada przymiot informacji publicznych oraz czy jest w posiadaniu organu, zaś odnośnie informacji, które są informacjami publicznymi uwzględnić, że prawo do uzyskania informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym każdego obywatela, co rodzi po stronie organów obowiązek szczególnie wnikliwej oceny, czy odnośnie poszczególnych informacji zawartych w konkretnych dokumentach faktycznie zachodzi przesłanka odmowy ich udostępnienia ze względnie na tajemnicę przedsiębiorcy, pamiętając, iż generalną zasadą jest udostępnianie przez organ wnioskowanych informacji publicznych, zaś przepisy ustanawiające wyjątek od tej zasady generalnej musza być interpretowane ściśle.

Biorąc pod uwagę charakter dokumentów, których udostępnienia żąda wnioskodawca organ winien także uwzględnić w swoich ocenach okoliczność, iż niezależnie od wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji prawa obywatela do uzyskania informacji o sprawach publicznych, konstytucyjnie chronionym prawem jest także obywatelskie prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3 Konstytucji). Uwzględnienie tej regulacji konstytucyjnej może mieć szczególnie istotne znaczenie w przypadku oceny dopuszczalności zastrzeżenia poufności tych fragmentów dokumentów pokontrolnych, które dotyczą stwierdzonych nieprawidłowości, ich zakresu i skutków odnośnie wpływu na stan środowiska.

W przypadku zaistnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa obowiązkiem organu będzie precyzyjne wskazanie jakich informacji odmowa dotyczy oraz uargumentowanie swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ chcą odmówić udostępnienia określonych dokumentów ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy winien także wykazać dlaczego niemożliwym jest ich udostępnienie w części, po uprzednim usunięciu z nich informacji chronionych. Odmawiając udostępnienia określonych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy organ winien dokonać nie tylko oceny czy informacje te zostały objęte przez przedsiębiorcę poufnością, lecz także ocenić i wyartykułować czy było to merytorycznie uzasadnione, to jest czy informacje te faktycznie maja wartość gospodarczą, w tym stanowią w szczególności informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż sąd w żadnej mierze nie przesądza o merytorycznym sposobie załatwienia wniosku skarżącego, w tym w szczególności o konieczności udostępnienia mu wszystkich żądanych informacji albowiem charakter uchybień jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy uniemożliwił sądowi dokonanie merytorycznej oceny trafności poglądu, iż w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia żądanych informacji. Ocena takowa będzie bowiem możliwa dopiero po proceduralnie prawidłowym rozpoznaniu sprawy i w przypadku odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji w całości lub w części po sporządzeniu odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienia rozstrzygnięcia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.