Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 158/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 12  pkt 2 i  ust. 13 w zw. z  art. 40  ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 158/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2018r. Nr [...], Prezydent M. B. działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust.13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) § 1 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 uchwały nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 281, poz. 2885) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także upoważnienia Prezydenta M. B. [...] z dnia [...] września 2018 r., wymierzył C. P. i R. R. sp. z o.o. Sp. K. w B. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: dwa tysiące osiemset złotych 00/100) za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy.

Kara za usytuowanie reklamy w okresie od [...]-07-2018r. do [...]-07-2018r., z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego o dziesięć dni została obliczona w następujący sposób: (10,00 m˛ x 10 dni x [...] zł x 10 = [...] zł,).

Zajęcie psa drogowego przez powierzchnię reklamy dotyczyło ulicy [...] dz. 10 obr 341 będącej drogą krajową.

Jak wskazał organ, strona legitymowała się ważną decyzją administracyjną z dnia [...] maja 2018r. znak ZR 254/2018 na zajęcie w/w pasa drogowego w terminie od dnia [...]-06-2018r. do [...]-06-2018 r.

Wniosek o przedłużenie decyzji strona złożyła w lipcu 2018 r., choć nie może udowodnić kiedy. Zrobiła to jednak niewątpliwie po terminie. Strona nie zaprzecza, że reklama nieprzerwanie zajmuje pas drogowy ulicy [...], jednak powołując się na błąd serwera potwierdziła, że wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w lipcu 2018r. w celu umieszczenia w nich słupów reklamowych nie został wysłany i doręczony do ZDMiKP. Z dokumentacji wynika, że strona złożyła na w/w lokalizację wniosek na zajęcie pasów drogowych dopiero [...].07.2018r. a więc 10 dni po utracie ważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasów drogowych.

Jak wskazał organ, z przedstawionej przez spółkę R. dokumentacji (pisma z dnia [...]-10-2018r., data wpływu [...]-10-2018r.) wynika, że przedstawione wiadomości najprawdopodobniej były utworzone z użyciem klienta poczty elektronicznej (wersja programu nieznana). Załączone obrazy są zrzutami ekranowymi z bliżej nieokreślonego komputera pracującego pod kontrolą systemu Windows 7. Na wskazanych obrazach widoczne są adresy email, daty i godziny. Wiadomości te nie mają treści - nie zostały przez nikogo podpisane, zostały do nich dołączone załączniki w postaci plików formatu odt. Przedstawione w takiej formie obrazy nie dowodzą, że wiadomości te zostały dostarczone do adresata.

Opisywane powyżej wiadomości nie zostały dostarczone w dniu [...]-07-2018 r. do skrzynki pocztowej adresata - nie stwierdzono istnienia takich wiadomości w żadnym z dostępnych folderów.

Jednocześnie, aby jednoznacznie i bezstronnie ustalić fakty, zwrócono się do podmiotu obsługującego pocztę elektroniczną ZDMiKP w B. z prośbą o sprawdzenie w logach serwera pocztowego, czy w terminie od [...]-06-2018r. do [...]-07-2018r. na adresy poczty elektronicznej ZDMiKP w B. były przesyłane wiadomości z adresów zarejestrowanych w domenie: *@remedia.pl (najprawdopodobniej adresy: outdoor@remedia.pl lub dommediowy@remedia.pl). Podmiotem obsługującym serwer pocztowy ZDMiKP w B. jest Uniwersytet T.-P. im. J. i J. Ś. w B. z siedzibą przy ul. [...]. Prof. S. K. 7 w B. (Dział Miejskiej Akademickiej Sieci Komputerowej).

W piśmie otrzymanym w dniu [...]-09-2018r. od w/w podmiotu wskazano, że w dniach od [...]-06-2018r. do [...]-07-2018r. z adresów pocztowych zarejestrowanych w domenie ©remedia.pl było przesłanych 9 wiadomości. Wymienione wiadomości nie zawierają wniosków spółki C. P. i R. R. Sp. z o.o. Sp. K. lub C. P. i R. R. P. F. na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...]-07-2018 r. do [...]-07-2018 r., celem umieszczenia reklamy, przesłanych wcześniej niż [...]-07-2018 r.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że spółka R. nie przesłała w lipcu wniosku na zajęcie pasa drogowego na skrzynkę pocztową adresata - ZDMiKP w B.. Strona złożyła wniosek na posadowienie reklam dopiero [...] lipca 2018r., po otrzymaniu od organu I instancji zawiadomienia z dnia [...]-07-2018r. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

Organ zwrócił uwagę, że w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego z dnia [...]-05-2018 r. znak ZR 234/2018 (w terminie od dnia [...]-06-2018 r. do [...]-06-2018 r.), strona została poinformowana, że w przypadku zamiaru dalszego zajmowania pasa drogowego, winna wystąpić z odpowiednim wyprzedzeniem z ponownym wnioskiem na zajęcie pasa drogowego. Taki nowy wniosek stanowi jedyną podstawę do wszczęcia nowego postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, kończącego się decyzją pozytywną lub negatywną.

Organ powołując się na okoliczność, że wniosek na "przedłużenie decyzji" strona złożyła dopiero w lipcu 2018 r. (choć nie może udowodnić kiedy) stwierdził, że zrobiła to po terminie. Organ wyjaśnił również, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje "przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego".

W oparciu o art. 40 ust. 12 pkt. 2, oraz art. 40 ust. 6 § 1 ust. 1 pkt. 3 uchwały nr [...] Rady M. B. z [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie B., zarządca drogi wymierzył karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty, ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m˛. W związku z powyższym, kara za usytuowanie słupa reklamowego z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego o 10 dni wyniosła [...] zł.

Zdaniem organu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do uwzględnia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie 189f Kpa, jak też ukarania strony na podstawie 189e Kpa. Złożenie wniosku po upływie terminu ważności zezwolenia nie spełnia przesłanek znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 kpa) lub działania siły wyższej (art. 189e Kpa). Przy ocenie ewentualnej znikomości wagi naruszenia organ wziął pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra (zajmowanie zajętego pasa drogowego z przekroczeniem o 10 dni terminu) i charakter zajęcia pasa drogowego. Sam obowiązek zajmowania pasa drogowego wyłącznie po otrzymaniu zezwolenia wynika wprost z zapisów ustawy o drogach publicznych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, że wymierzenie kary jest niezależne od samego faktu zawinienia przez podmiot zajmujący pas drogowy.

Zapis art. 40 ust. 12 cyt. ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, iż zarządca drogi ma obowiązek wymierzania tych kar i nie ma od tego żadnych odstępstw, a powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. Poza tym, awaria serwera nie stanowi podstawy do odstąpienia od ukarania lub nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Organ wyjaśnił, że samo złożenie wniosku nie jest jednoznaczne z uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, jak też złożenie wniosku po upływie ważności poprzedniej, pozytywnej decyzji jakim było zezwolenie, nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego.

Decyzja na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy i strona przed upływem jej ważności, jeśli zamierza dalej zajmować pas drogowy, winna z odpowiednim wyprzedzeniem, wystąpić z nowym wnioskiem o czym jest informowana w uzasadnieniu decyzji na zajęcie pasa drogowego.

W opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy tj. zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem o 10 dni terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w ocenie organu I instancji nie może być potraktowane jako wystąpienie siły wyższej, która zgodnie z definicją musi być nieuchronna, nadzwyczajna, niemożliwa do przewidzenia i wykazana stosownymi dowodami.

Zdaniem organu, bezsprzeczne zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem o 10 dni terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych jest zasadne i konieczne.

P. F., działając przez pełnomocnika radcę prawnego A. D. wniósł odwołanie , w którym zarzucił naruszenie przepisów:

- art.189e i 189f § 1 pkt 1) kpa poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi doszło na skutek niezależnej od skarżącego awarii serwera, z którego miał być wysłany wniosek o zezwolenie na zajęcie tj. zaistnienia siły wyższej, a ponadto naruszenie było znikomej wagi, a skarżący niezwłocznie podjął stosowne działania i zaprzestał naruszenia.

- art. 81a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego - zaistnienie siły wyższej, w konsekwencji której, skarżący nie złożył wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, do czego przyczynił się organ poprzez utrwalanie wadliwej praktyki sposobu składania wniosku przez stronę, które doprowadziło do przedmiotowej sytuacji - a wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony.

- art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących wadliwego sposobu składania przez stronę wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i utrwalania przez organ tej praktyki oraz dowodów potwierdzających zaistnienie siły wyższej;

- art. 6, 7 i 8 § 1 kpa przez obciążenie strony karą pieniężną za sytuację, która była konsekwencją dopuszczenia przez organ do składania przez stronę wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w nieprawidłowej formie, podczas gdy organ winien, działając na podstawie przepisów prawa, stojąc na straży praworządności i prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników, skorygować sposób działania strony już przy pierwszym wniosku, co wyeliminowałoby korzystanie z serwera, którego awaria uniemożliwiła wysyłkę wniosku za miesiąc lipiec 2018 r.

W oparciu o powyższe zarzuty, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary; względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] (znak: UP/5022/543/2018), o wymierzeniu (jak wskazał organ) P. F. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...], w celu umieszczenia reklamy, w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r..

W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 powołanego art. 40 cyt. ustawy. Termin "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w powołanym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego (przekroczenie terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi) jest przy tym w zasadzie obojętny.

Organ odwoławczy wskazał, że P. F. dysponował decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego ulicy [...], w terminie do [...] czerwca 2018 r.

Za bezsporne organ uznał, że zarządca drogi czyli Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. do dnia [...] lipca 2018r. nie otrzymał wniosku od firmy C. P. i R. R. P. F. na zajęcie pasa drogowego szeregu ulic w celu umieszczenia reklam w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018r. W związku z tym, strona nie posiadała decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. i zajmowała pas drogowy w tym okresie bez zezwolenia.

Organ wyjaśnił, że kara pieniężna w wysokości [...] zł wymierzona została za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. Wyliczenia potwierdziły prawidłowość ustalenia wymierzonej kary przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że praktyka organu I instancji umożliwiająca do tej pory składanie kolejnych wniosków o przedłużenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego na kolejny okres poprzez przesłanie wniosku zwykłym mailem, była korzystna dla wnioskodawców, ponieważ dawała im większy wybór sposobu złożenia kolejnego wniosku. ZDMiKP w żaden sposób nie narzucał tego sposobu składania wniosku (mailem). Strona mogła sama wybierać jaką metodą prześle wniosek np. mogła to zrobić osobiście czy listem poleconym. Istotne było to, żeby wniosek w terminie dotarł do zarządcy drogi. Składając wniosek osobiście czy listem poleconym, wnioskodawca miał pewność i dowód doręczenia. Natomiast wysyłając wniosek zwykłym listem czy też mailem sam ponosił odpowiedzialność za udowodnienie, że wniosek dotarł do adresata. Inaczej mówiąc, było to ryzyko strony, która wybierała taką formę doręczenia informacji (wniosku) do zarządcy drogi bez formalnego potwierdzenia odbioru.

Za bezsporne organ uznał, że wniosek pracownika firmy R. o przedłużenie decyzji na dalsze ustawienie reklam na miesiąc lipiec 2018r. nie wpłynął do ZDMiKP w B.. Dlatego organ nie mógł wydać decyzji zezwalającej na zajęcia pasów drogowych od [...] lipca 2018 r., na miesiąc lipiec. Miał za to obowiązek wszcząć postępowanie o stwierdzenie zajęcia pasa bez zezwolenia, skoro miał informacje, że słupy reklamowe R. nadal stoją w pasie drogowym. Uczynił to w bardzo krótkim okresie, co umożliwiło stronie złożenie skutecznego wniosku już [...] lipca 2018 r. Ograniczyło to okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia i wpłynęło znacznie na wysokość kary pieniężnej.

Przyczyn niedostarczenia wiadomości firmy R. z dnia [...] lipca 2018 r., strona postępowania w żaden sposób nie udowodniła.

W przedmiotowej sprawie strona odwołująca podniosła, że organ przy rozstrzyganiu sprawy powinien zastosować dwa przepisy z rozdziału IVa Kpa, tj. art. 189e i art.189f § 1 pkt 1.

Organ odwoławczy odnosząc się do powyższego stwierdził, że art. 189e Kpa normuje przypadek siły wyższej. Przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ błędu czy to serwera czy programu, czy też osoby wysyłającej informację, nie można potraktować jako wystąpienia siły wyższej w jej powszechnie przyjętym rozumieniu. Siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. Stan określany w ten sposób powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora. Taka sytuacja nie wystąpiła. Nie ma żadnego dowodu (takim nie jest zrzut z ekranu) na poważną awarię serwera zewnętrznego, zresztą obowiązkiem strony winno być sprawdzenie czy informacja dotarła do adresata, jeśli nie dotarła, to strona mogła i powinna wniosek dostarczyć w inny sposób. Siła wyższa by wystąpiła, jeżeli strona nie mogłaby w żaden sposób dostarczyć wniosku do ZDMiKP.

Natomiast drugi z artykułów, na który powołuje się odwołujący to art. 189f Kpa, dotyczący warunków odstąpienia od kary. Określa on dwie możliwe sytuacje:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa lub

2) na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie przez inny organ.

Drugi z tych punktów należy na wstępie odrzucić, albowiem strona nie została wcześniej ukarana za to naruszenie przez inny podmiot (organ).

Odnosząc się do punktu pierwszego, organ uznał, że przekroczenie terminu zezwolenia o 10 dni nie wypełnia przesłanki, że waga tego naruszenia była znikoma. Waga naruszenia mogłaby być znikoma, gdyby przekroczenie terminu zajęcia pasa wyniosłoby np. jeden lub dwa dni tj. gdyby wniosek o zajęcie pasa drogowego rzeczywiście wpłynął [...] lipca 2018 r., co nie nastąpiło. Wówczas organ mógłby rozważyć odstąpienie od wymierzenia kary za te 2 dni. Organ odwoławczy przypomniał, że każdy podmiot powinien składać wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa wcześniej tzn. przed planowanym terminem zajęcia, a nie w ostatniej chwili bądź nawet po tym okresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, P. F., działając przez pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 8 § 2 kpa polegające na odstąpieniu, bez uzasadnionej przyczyny, od wyznaczonej przez SKO w decyzji z dnia [...].09.2018 r., [...] linii orzeczniczej, w zakresie oceny skutków wadliwości działania przez organ I instancji na przestrzeni lat w zakresie przyjmowania od strony wniosków w nieprawidłowej formie i wynikających z tej, niezgodnej z prawem praktyki konsekwencji oraz konieczności uwzględnienia tej okoliczności pod kątem zastosowania reguł kolizyjnych z przepisów art.189 e i 189f kpa;

b. art. 189e i 189f § 1 pkt 1) kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu za organem I instancji, iż w sprawie nie doszło do zaistnienia siły wyższej oraz brak jest przesłanek do uznania naruszenia za takie o znikomej wadze, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika jednoznacznie, że do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi doszło na skutek niezależnej od skarżącego awarii serwera, z którego miał być wysłany wniosek o zezwolenie na zajęcie, a ponadto naruszenie było znikomej wagi i skarżący niezwłocznie podjął stosowne działania i zaprzestał naruszenia;

c. art. 6, 7 i 8 § 1 kpa przez uznanie, że wadliwe działanie organu I instancji w kolejnych postępowaniach administracyjnych w zakresie przyjmowania i uwzględniania wadliwie złożonego wniosku było korzystne dla strony i to strona ponosiła ryzyko działania w takim trybie, podczas gdy organ administracji publicznej winien działać na podstawie przepisów prawa, stać na straży praworządności i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników, w związku z czym praktyka organu I instancji powinna zostać uznana przez SKO za nieprawidłową i podlegająca korekcie poprzez wezwanie strony już przy pierwszym wniosku do jego złożenia w prawidłowej formie, co wyeliminowałoby korzystanie z serwera, którego awaria uniemożliwiła wysyłkę wniosku za miesiąc lipiec 2018 r.;

d. art. 81a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prawidłowym jest nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego tj. skarżący nie złożył skutecznie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w związku z utrwalaniem przez organ I instancji wadliwej praktyki, sposobu składania wniosku przez stronę, które doprowadziło do przedmiotowej sytuacji - a wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony;

e. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nieuwzględnienia wytycznych SKO zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej pierwotną decyzję nakładającą karę pieniężną w zakresie wadliwego sposobu składania przez stronę wniosków o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i utrwalania przez organ tej praktyki oraz okoliczności wystąpienia przez stronę z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego za lipiec 2018 r., a także dotychczasowej współpracy strony z organem I instancji;

W udzielonej odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta M. B. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] (znak: UP/5022/543/2018), o wymierzeniu C. P. i R. R. sp. z o.o. Sp. K. w B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, w okresie od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2018 r.

Podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary jest spółka komandytowa. Spółka komandytowa , to spółka osobowa prawa handlowego, która prowadzi przedsiębiorstwo pod własną firmą. Zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 505; dalej: "k.s.h.") spółka taka może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Przepis ten przyznaje zatem spółkom osobowym prawa handlowego, w tym spółce komandytowej zdolność prawną i zdolność sądową. Zakres tej zdolności jest więc taki sam jak w przypadku spółek kapitałowych i nie budzi już wątpliwości, że pod rządami k.s.h. spółka komandytowa posiada zdolność prawną do nabywania praw i obowiązków we własnym imieniu. Konsekwencją przyznania zdolności prawnej jest prowadzenie przedsiębiorstwa pod własną firmą (art. 8 § 2 k.s.h.).

Zgodnie z art. 117 k.s.h., spółkę komandytową reprezentują komplementariusze, których z mocy umowy spółki albo prawomocnego orzeczenia sądu nie pozbawiono prawa reprezentowania spółki. Jeżeli komplementariuszem w spółce komandytowej jest osoba prawna, to ona, reprezentowana zgodnie z obowiązującymi zasadami reprezentacji, występuje w imieniu spółki komandytowej (...). Upoważnienie dla osoby prawnej będącej komplementariuszem spółki komandytowej do reprezentowania tej spółki osobowej oznacza, że działania organów tego wspólnika wywołują skutki w sferze prawnej spółki komandytowej. Do ważności czynności prawnej spółki komandytowej konieczne jest zachowanie nie tylko zasad reprezentacji w spółce komandytowej, ale także tych samych zasad obowiązujących u komplementariusza będącego osobą prawną.

Jeśli komplementariuszem w spółce komandytowej uprawnionym do jej reprezentacji jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, to muszą być zachowane zasady reprezentacji obowiązujące tę spółkę. Najczęściej funkcje te, zgodnie z art. 201 § 1 k.s.h., sprawuje zarząd spółki w sposób określony w art. 205 § 1 k.s.h. Nie jest również wyłączone działanie komplementariusza przez ustanowionego prokurenta, na co wyraźnie wskazuje art. 205 § 3 k.s.h., i takiego umocowania nie wyłączają przepisy regulujące instytucję prokury. Możliwe jest też działanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółce komandytowej przez pełnomocnika umocowanego przez zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialności lub przez ustanowionego w tej spółce prokurenta samoistnego.

Jednocześnie należy wskazać, że spółkę komandytową może reprezentować także komandytariusz lecz tylko jako pełnomocnik (art. 118 k.s.h.)

Organ odwoławczy wydał decyzję, po wniesieniu odwołania przez P. F.. P. F. nie był stroną postępowania. Wbrew temu co napisał organ w swoim rozstrzygnięciu, P. F. nie jest też podmiotem, wobec którego wydano decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Podmiotem zobowiązanym jest C. P. i R. R. sp. z o.o. Sp. K. w B..

Organ nie ustalił zatem, w jakim charakterze P. F. złożył odwołanie, czy jest on organem reprezentującym spółkę z o.o. będącą komplementariuszem, prokurentem samoistnym tej spółki czy jest komandytariuszem a jeśli tym ostatnim, czy ma stosowne pełnomocnictwo, czy wreszcie występuje jako osoba fizyczna, nie powiązana ze spółką komandytową co wymaga ustalenia interesu prawnego do wniesienia odwołania.

Ponadto, organ w zasadzie nie dostrzegł, że rozstrzyga odwołanie od decyzji dotyczącej innego podmiotu niż osoba odwołującego.

Legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji, w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 k.p.a., mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego, głównie ale nie wyłącznie prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego winna natomiast się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Podmiot składający odwołanie ma zatem interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa, zapewniającym ochronę tej sfery.

Organ tych okoliczności nie zbadał, doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania: art. 28 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wymagające uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali legitymację P. F. do wniesienia odwołania i czy występuje on jako indywidualny podmiot czy reprezentant podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary pieniężnej i stosownie do tego ustalenia wyda odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne lub formalne.