Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 97/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 9,
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 147 § 1,  art. 134 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 1 września 2021 r., Nr 161/448/21 w przedmiocie wyznaczenia nauczyciela do zastępowania dyrektora szkoły stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działającego na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.), dalej: u.s.p., jest uchwała nr 161/448/21 Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 1 września 2021 r. w sprawie wyznaczenia nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] do zastępowania dyrektora szkoły, dalej również jako "uchwała". Zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa wniósł Wojewoda o stwierdzenie jej nieważności.

Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.

Zarząd Powiatu w Nysie (dalej: Zarząd, organ wykonawczy), przytoczoną na wstępie, uchwałą nr 161/448/21 z dnia 1 września 2021 r. w sprawie wyznaczenia nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] do zastępowania dyrektora szkoły, podjętą na podstawie art. 68 ust. 9 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.1082. ze zm.), dalej jako "prawo oświatowe", wyznaczył w § 1 nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] B. M. do zastępowania dyrektora ZS [...] w [...] od dnia 1 września 2021 r. do chwili powierzenia przez Zarząd Powiatu w Nysie pełnienia obowiązków dyrektora wyznaczonej przez Zarząd osobie. W § 2 uchwały zobowiązał B. M. do zwołania na dzień 1 września 2021 r. posiedzenia Rady Pedagogicznej w celu wydania opinii przez Radę, na wniosek organu prowadzącego złożony 24 sierpnia 2021 r., w sprawie zamiaru powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] B. S. na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. Następnie w § 3 powierzył wykonanie uchwały Staroście Nyskiemu i wskazał w § 4, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2021 r.

Wojewoda pismem z 23 listopada 2021 r. wystąpił do Starosty Nyskiego (dalej: Starosta) o przesłanie w formie papierowej kwestionowanej uchwały. Jednocześnie zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy nauczyciel wyznaczony do zastępowania dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...], uchwałą Zarządu Powiatu w Nysie nr 161/448/21, podejmował inne czynności niż zwołanie posiedzenia Rady Pedagogicznej w celu wydania opinii w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] osobie wskazanej przez organ.

Odpowiadając Starosta przedłożył Wojewodzie żądane przez niego dokumenty oświadczając, że nauczyciel wyznaczony do zastępowania dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] nie podejmował innych czynności poza zwołaniem posiedzenia Rady Pedagogicznej w celu wydania opinii w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] osobie wskazanej przez Zarząd Powiatu w Nysie (B. S.). Na poparcie wyjaśnień przedłożył oświadczenie osoby wyznaczonej informujące o działaniach, które zostały podjęte 1 września 2021 r.

W skardze z 16 lutego 2022 r. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wojewoda, wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu opisał treść kwestionowanego aktu zaznaczając, że osoba wyznaczona nie podjęła innych czynności niż zwołanie posiedzenia Rady Pedagogicznej w celu wydania opinii w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] osobie wskazanej przez Zarząd. W ocenie organu nadzoru zakwestionowana uchwała z 1 września 2021 r. w sprawie wyznaczenia nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] do zastępowania dyrektora szkoły istotnie narusza art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego poprzez wyznaczenie nauczyciela do zastępowania dyrektora szkoły w czasie jego nieobecności w sytuacji, gdy stanowisko to w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały pozostawało nieobsadzone. Zaznaczył organ nadzoru, że zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący.

Wojewoda zaznaczył, że "wyznaczenie nauczyciela zastępującego dyrektora szkoły w przypadku jego nieobecności" oraz "powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora" to dwie odrębne instytucje prawne, co poparł wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 września 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 399/11 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Jednocześnie podkreślił, przy tym Wojewoda że orzeczenie to zapadło w stanie prawnym, w którym obowiązywały przepisy art. 36a ust. 5 oraz art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r., poz. 1915 ze zm.), które zostały uchylone ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60). Niemniej – jak zaznaczył – Wojewoda ze względu jednak na fakt, że tożsame regulacje zostały wprowadzone w ustawie Prawo oświatowe, wyrażone w wskazanym wyżej wyroku tezy zachowują aktualność również w obecnym stanie prawnym. Podkreślił również, że stanowisko, w myśl którego "wyznaczenie nauczyciela zastępującego dyrektora szkoły w przypadku jego nieobecności" oraz "powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora" to dwie odrębne instytucje prawne, prezentowane jest również przez doktrynę (por. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 68).

Następnie zauważył, że art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy stanowisko dyrektora szkoły jest obsadzone, jednak jest on nieobecny. W takich przypadkach zastępuje go wicedyrektor, a jeżeli w danej szkole nie utworzono takiego stanowiska - inny nauczyciel tej szkoły wyznaczony przez organ prowadzący. Natomiast w przypadkach, gdy stanowisko dyrektora szkoły pozostaje nieobsadzone, niezbędne jest jego powierzenie osobie wyłonionej w drodze konkursu na podstawie art. 63 ust. 10 tej ustawy. Dalej przytoczył treść art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego oraz treść § 11 ha ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie MEN", i wskazał, że na dzień 1 września 2021 r. stanowisko dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] pozostawało nieobsadzone, wskutek czego zastosowanie powinny znaleźć wskazane wyżej regulacje. Tymczasem Zarząd podjął w tym dniu uchwałę, mocą której wyznaczył nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] do zastępowania dyrektora szkoły na podstawie art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego.

W ocenie Wojewody brak było podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu, ponieważ stosuje się go wyłącznie w sytuacjach, gdy dyrektor szkoły jest nieobecny. Zdaniem organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności w całości uchwały Zarządu Powiatu w Nysie Nr 161/448/21 z dnia 1 września 2021 r. w sprawie wyznaczenia nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] do zastępowania dyrektora szkoły. Jednocześnie podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium legalności zarządzenia bądź uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi o jego zgodności z prawem. Zdaniem Wojewody za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zatem, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy; brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu; naruszenie procedury podjęcia aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, CBOSA).

Odpowiadając na skargę Zarząd, wniósł o jej oddalenie kwestionując dokonaną przez Wojewodę interpretację zastosowanych w niej podstaw prawnych. Przede wszystkim uznał, że nie uwzględniono okoliczności i uwarunkowań prawnych, w jakich uchwała ta została podjęta. Zaznaczono w odpowiedzi, że 31 sierpnia 2021 r. upływał okres powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] – A. G. W zaistniałej sytuacji 8 lipca 2021 r. Zarząd, działając na podstawie § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MEN, podjął zamiar powierzenia pełnienia obowiązków na stanowisku dyrektora jednostki na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. B. S. (protokół nr 149/21 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 8 lipca 2021 r.). Mając na względzie treść powołanej regulacji rozporządzenia MEN, zgodnie z którym do powierzenia stanowiska konieczna jest opinia kuratora oświaty i rady pedagogicznej, Starosta Nyski 15 lipca 2021 r. w imieniu Zarządu skierował pismo do Opolskiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie pozytywnej opinii co do powierzenia B. S., wicedyrektorowi Zespołu Szkół [...] w [...] , funkcji pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi organ ten uwzględnił wniosek zgodnie z jego treścią.

Dalej wskazał Starostwa wespół z członkiem Zarządu (jako działający imieniem Zarządu), że Zarząd zwrócił się, przez ówczesną dyrektor placówki A. G., do Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół [...] w [...] o opinię w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora tej jednostki dotychczasowej wicedyrektor- B. S. na wskazany już poprzednio okres. Termin zwołania Rady Pedagogicznej był wyznaczony na 30 sierpnia 2021 r. W związku z tym Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 2 u.s.p. oraz art. 69 ust. 5 Prawa oświatowego, zwrócił się do dyrektor placówki o wprowadzenia do porządku obrad przewidzianego na ten dzień, tj. 30 sierpnia 2021 r., punktu umożliwiającego Radzie Pedagogicznej wyrażenie opinii w wyżej wymienionej sprawie, zgodnie z wnioskiem skierowanym do Rady w dniu 23 sierpnia 2021 r. Tymczasem, jak zaznaczyli autorzy odpowiedzi na skargę, pełniąca obowiązki dyrektora A. G. uniemożliwiła organowi szkoły wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie, a w piśmie z 30 sierpnia 2021 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Nysie poinformowała, że posiedzenie Rady Pedagogicznej w powyższej sprawie odbędzie się 6 września 2021 r., powołała się przy tym na Regulamin Rady Pedagogicznej ZS [...] w [...] określający 7-dniowy termin powiadomienia Rady Pedagogicznej o jej posiedzeniu. W ocenie autorów odpowiedzi na skargę powołany termin zwołania posiedzenia powinien być liczony od dnia 23 sierpnia 2021 r.

Kontynuując uzasadnienie odpowiedzi na skargę przedstawiciele Zarządu przypomnieli, że A. G. w dniu 31 sierpnia 2021 r. złożyła podanie o rozwiązanie umowy o pracę w związku z przejściem na emeryturę, które – zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni – zostało pozytywnie rozpatrzone przez Starostę. Mimo to, jak znaczyli przedstawiciele Zarządu, gdy ta powzięła wiadomość, że podczas jej nieobecności w godzinach popołudniowych wicedyrektor zwołał posiedzenie Rady, przed jego rozpoczęciem, przybyła do szkoły i uniemożliwiła podjęcie obrad argumentując, że do godz. 24.00 tego dnia jest to jeszcze jej kompetencja, a ona posiedzenia Rady w tym dniu nie zwołała. Wskazali, że w zaistniałej sytuacji – biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z przytoczonymi regulacjami prawnymi do powierzenia funkcji pełnienia obowiązków dyrektora niezbędne jest uzyskanie opinii rady pedagogicznej, a powierzenie funkcji dwóm wicedyrektorom w tym Zespole upłynęło 31 sierpnia 2022 r. – Zarząd nie mogąc dopuścić do tego by 1 września 2021 r. nie było osoby, która pełniąc funkcję dyrektora zarządzałaby tą jednostką, w tym dniu tj. 1 września 2021 r. o godz. 7.30, podjął uchwałę, w której wytypował nauczyciela Zespołu Szkół [...] w [...] do zastąpienia dyrektora w celu zwołania wymaganego posiedzenia Rady Pedagogicznej.

Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 68 ust. 9 Prawa oświatowego, który zdaniem organu, był jedyną regulacją, mogącą być w tej konkretnej sytuacji zastosowaną, zakładając, że jeżeli ustawodawca nie ustanowił innego przepisu prawa uwzględniającego przypadek niewykonania spoczywającego na dyrektorze obowiązku zwołania posiedzenia rady pedagogicznej w tak istotnej sprawie, to określone w tym artykule zastępowanie dyrektora przez nauczyciela tej szkoły wyznaczonego przez organ prowadzący nie może odnosić się tylko do okresu, w którym stanowisko dyrektora jest obsadzone.

W ocenie autorów odpowiedzi na skargę, gdyby nie można było zastosować powołanego przepisu, ustawodawca wprowadziłby inny, który regulowałby działania organu prowadzącego w przedstawionej powyżej sytuacji. Dalej wyjaśnili, że bezpośrednio po zwołaniu posiedzenia Rady i uzyskaniu opinii w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora B. S., Zarząd niezwłocznie podjął kolejną uchwałę, którą powołał ją na stanowisko pełniącej obowiązki dyrektora na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2022 r.

Powołane okoliczności, zdaniem przedstawicieli Zarządu, uzasadniają przyjęcie, że podejmując kwestionowaną uchwałę działał w stanie wyższej konieczności wobec niemożliwego do przewidzenia, niczym nieuzasadnionego niewykonania obowiązku zwołania Rady Pedagogicznej przez ówczesnego dyrektora placówki. Na zakończenie wyjaśnili przedstawicieli Zarządu, że podjęte uchwały i wynikające z nich działania nie stoją w sprzeczności z przytoczonym przez Wojewodę stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że "wyznaczenie nauczyciela zastępującego dyrektora w przypadku jego nieobecności" oraz "powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora" to dwie odrębne instytucje prawne. Potwierdzili także, że nauczyciel, którego Zarząd wyznaczył do zastąpienia dyrektora nie pełnił obowiązków dyrektora, a jedynie zastąpił dyrektora w jednej konkretnie wskazanej przez Zarząd czynności jaką było zwołanie posiedzenia Rady Pedagogicznej, by mogła wyrazić opinię w sprawie kandydatury osoby zaproponowanej przez Zarząd do pełnienia obowiązków dyrektora. Osoba wyznaczona do zastępowania nie podejmowała żadnych poza wskazaną przez Zarząd decyzji, które w świetle obowiązującego Prawa oświatowego może podejmować osoba pełniąca obowiązki dyrektora. Jednocześnie przedstawicieli Zarządu zwrócili uwagę, że Wojewoda w skardze przyznał, iż w obecnym stanie prawnym na podstawie § 11 ha ust. 1 rozporządzenia MEN możliwe było powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki na okres nie dłuższy niż do 31 sierpnia 2022 r.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody podniesionych w skardze zaznaczyli przedstawicieli Zarządu, że organ ten nie zbadał stanu faktycznego sprawy. W ocenie autorów odpowiedzi na skargę uchwała, mając na względzie okoliczności faktyczne sprawy, nie uzasadnia przyjęcia, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Podkreślili, że w zaistniałym stanie faktycznym "istotnym naruszeniem prawa" byłoby niepodjęcie działań gwarantujących zapewnienie obsadzenia funkcji pełnienia obowiązków dyrektora w jednostce oświatowej, co przy tak ważnych, określonych przepisami prawa oświatowego, kompetencjach osoby zarządzającej jednostką oświatową stanowiłoby dla społeczności szkolnej poważne zagrożenie i paraliż organizacyjny. W konsekwencji Zarząd zakwestionował interpretację przyjętą przez Wojewodę, że uchwała w sposób istotny naruszyła prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Odnośnie do aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stosownie do którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 76 ust. 1 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nadto wolą ustawodawcy wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Ustawodawca unormował w art. 81 ust. 1, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który następnie dokonuje jego kontroli w zakresie zgodności z prawem. Skarga taka stanowi formę przedłużenia uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego i może być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany. Trzeba przy tym zaakcentować, iż zakres nadzoru obejmuje "uchwały organów powiatu". Oznacza to, że ustawodawca nie ograniczył go jedynie do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej - tak jak uczynił to w cytowanym wyżej art. 3 § 2 P.p.s.a., czy też w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przyznał prawo do zaskarżania tylko takich uchwał osobom, których interes prawny został naruszony.

W świetle powyższego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu powiatu, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13).

Jak stanowi art. 82 ust. 1 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wystąpiło w przedmiotowej sprawie albowiem uchwała została przedstawiona Wojewodzie za pismem z 1 grudnia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na jego wezwanie z 23 listopada 2021 r. Do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego została doręczona 8 grudnia 2021 r. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, jak wskazano powyżej.

Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zauważyć przy tym nalezy, że Wojewoda w trafny sposób zarzucił uchwale rażące naruszenie Prawa oświatowego a to art. 68 ust. 9. Przepis ten jak słusznie wskazał organ nadzoru znajduje zastosowanie wyłącznie w takich sytuacjach, gdy stanowisko dyrektora szkoły jest obsadzone a jedynie jest on nieobecny w pracy. Zatem żaden inne względy, czy też okoliczności nie mogą stanowić podstawy do zastosowanie tej regulacji, która w związany sposób kreuje powinności jej adresata. Gdyby przyjąć za usprawiedliwione jakimikolwiek innymi okolicznościami niż wskazanymi w ustawie zastosowanie tej normy doszłoby do sytuacji, w której za legalne uznawałoby się na etapie stosowania prawa normy związanej jako niezwiązanej. Zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. W sprawie jest poza sporem, że dokonane zaskarżoną uchwałą wyznaczenie nauczyciela Zespołu Szkół [...] do zastępowania dyrektora tej placówki oświatowej nastąpiło w czasie kiedy stanowisko dyrektora nie było obsadzone. Dostrzec przy tym należy, że stanowisko wicedyrektora w tym Zespole na czas podejmowania zaskarżonej uchwały było obsadzone, albowiem w odpowiedzi na skargę wyeksponował Starosta wespół z członkiem Zarządu – działający imieniem Zarządu – iż w skierowanym piśmie do Opolskiego Kuratora Oświaty zawierającym prośbę o wydanie pozytywnej opinii co do powierzenia B. S., "wicedyrektorowi" Zespołu Szkół [...] w [...], funkcji pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół [...] na wskazany okres. Przy czym w sprawie nawet nie ta okoliczność jest istotna jak ta odnosząca się do nieobecności dyrektora szkoły lub placówki, a nie nieobsadzenia stanowiska, co reguluje art. 63 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe, stanowiący, że w przypadku gdy stanowisko dyrektora szkoły pozostaje nieobsadzone, niezbędne jest jego powierzenie osobie wyłonionej w drodze konkursu. Sąd przychyla się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ wykonawczy art. 68 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe i motywów, które przedstawi Wojewoda na ich poparcie. Art. 68 ust. 9 ustawy jednoznacznie stanowi, że w pierwszej kolejności nieobecnego dyrektora zastępuje wicedyrektor, a dopiero w razie braku wicedyrektora, zastępstwo może pełnić inny nauczyciel tej szkoły wyznaczony przez organ prowadzący. Przy czym możliwości te odnoszą się wyłącznie do sytuacji "nieobecności", a nie – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – w ogóle nieobsadzenia stanowiska dyrektora. Nie mógł 1 września 2021 r. być nieobecny dyrektor, skoro w ogóle w tej dacie nie było obsadzonego tego stanowiska.

W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu jest jasna – w sposób enumeratywny i kompletny wskazano w nim nie tylko kolejności osób, które mogą zastępować nieobecnego dyrektora ale nade wszystko w sposób związany określono sytuację prawną, w której ma on zastosowanie, określając ją wyłącznie jako "nieobecność" dyrektora. Co istotne, strona skarżąca nie podnosi zarzutów dotyczących błędnej wykładni tego przepisu, a wskazuje na względy pozaprawne, jak np. "zapobieżenie paraliżowi organizacyjnemu". Sąd rozumiejąc przy tym intencje i sytuacje organu prowadzącego szkołę zauważa jednakże, że wobec jednoznacznej redakcji art. 68 ust. 9 ustawy uznać należało, że jest to przepis jasny, nie podlegający zasadom wykładni. Sąd uznaje przy tym argumentację strony skarżącej dotyczącą konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania szkoły nie zmienia to jednak faktu, że działania jakie może podejmować organ prowadzący szkołę mają swoje ograniczenia w obowiązujących przepisach prawa, w tym w art. 68 ust. 9 ustawy. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę nie jest uprawniony do modyfikowania, czy też zmiany powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a działanie takie, jak słusznie zauważył Wojewoda stanowi rażące naruszenie prawa. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby działanie w sprzeczności z jasną oraz bezwarunkową normą kompetencyjną określoną w art. 68 ust. 9 ustawy mogło być zakwalifikowane jako "nieistotne naruszenia prawa". Istotnym naruszeniem prawa jest bowiem w każdym przypadku naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał. Zdaniem Sądu mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykroczyła poza kompetencje organu wykonawczego, czym rażąco naruszyła wskazane powyżej regulacje prawne.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.