Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 88/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę 1. zobowiązuje Starostę do wydania decyzji w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...].MB, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty na rzecz G. S. kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga G. S. na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy D. C. Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej p. E. i J. oraz M. i I. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. [...] w miejscowości W. K., gm. D. C., wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżący w 2004 r. zakupił od E. i J. oraz M. i I. T. działkę nr [...] w miejscowości W. K., gdzie rozpoczęte były prace budowlane budynku mieszkalnego, na mocy pozwolenia na budowę wydanego przez Wójta Gminy D. C. na rzecz dotychczasowych właścicieli działki, tj. państwa T. . E. T. zmarł [...] czerwca 2011 r.

Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało postępowanie w sprawie przeniesienia na rzecz skarżącego w trybie art. 40 Prawa budowlanego w/w pozwolenia na budowę. W wyniku postępowania wydano decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], na mocy której organ odmówił przeniesienia w/w decyzji na G. S., z uwagi na fakt, iż strony postępowania, tj. J. K. (dawniej T. ) i E. T. nie wyrazili na to zgody. Skarżący złożył odwołanie od wspomnianej decyzji, w wyniku, którego Wojewoda [...] orzekł o jej utrzymaniu w mocy, co stanowi przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia w postępowaniu o znaku: [...].

Na skutek kontroli budowy na terenie działki skarżącego, przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej zwany "PINB") dnia [...] lutego 2017 r., stwierdzono istotne odstępstwa przy realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 1998 r. W związku z tym PINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na p. G. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie realizacji inwestycji na nieruchomości skarżącego, które istotnie odbiegały od ustaleń i warunków sprecyzowanych w decyzji nr [...] wydanej przez Wójta Gminy D. C.. O wydaniu tej decyzji Starosta został zawiadomiony [...] marca 2017 r. (data zawiadomienia przez PINB w B. – data wpływu odpisu decyzji do organu).

W związku z powyższym, Starosta w pierwszej kolejności podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy powyższej decyzji można przypisać przymiot ostateczności. W dalszej kolejności swoje działania ukierunkował na ustalenie spadkobierców E. T.. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie za strony należało bowiem uznać (poza G. S.) osoby, na rzecz, których wydane zostało w/w pozwolenie na budowę, tj. J. K., E. T. oraz M. i I. T..

Organ pierwszej instancji między innymi pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał skarżącego, jako osobę posiadającą wspomnianą legitymację z uwagi na interes prawny, do udokumentowania następstwa prawnego po zmarłym, tj. przedłożenia aktu poświadczenia dziedziczenia lub podania danych kuratora spadku ustanowionego przez sąd. Ponadto organ podjął szereg czynności w celu ustalenia stron postępowania oraz ich adresów: zwrócił się do wdowy po zmarłym w celu uzyskania aktu zgonu oraz zasięgnięcia informacji o ewentualnym postępowaniu spadkowym; zwrócił się w celu uzyskania aktu zgonu do USC w T.; ustalił za pośrednictwem platformy elektronicznej Rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia, iż nie ma tam jakichkolwiek informacji na temat spadkobrania po E. T.; wysłał zapytania do Sądów Rejonowych Wydziałów Cywilnych w B. i T.; wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o dane M. oraz I. T.. Ostatecznie działanie te nie przyniosły jednak jakichkolwiek informacji odnośnie postępowania spadkowego po E. T..

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym zarzucił organowi, iż ten przerzuca na niego sprawy, których skarżący nie jest w stanie załatwić z uwagi na to, iż nie jest rodziną p. T. , ani jego spadkobiercą. W odpowiedzi na powyższe zażalenie Starosta wskazał, iż wezwanie skarżącego do przedłożenia aktu poświadczenia lub danych kuratora spadku ustanowionego przez sąd, było niezbędne, gdyż brak powyższych dokumentów uniemożliwia organowi uchylenie owej decyzji. Ponadto organ zauważył, iż p. G. S. nie wskazał precyzyjnie, w jakim konkretnie postępowaniu, którego jest stroną, stwierdził przewlekłość. Wobec powyższego organ nie zgodził się ze stawianymi mu zarzutami.

Podobne stanowisko przedstawił Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r., w którym uznał zażalenie za bezzasadne i odmówił i wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy.

Dnia [...] lipca 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęło ponaglenie skarżącego na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy D. C. nr [...] z dnia [...] października 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę p. J. i E. oraz M. i I. T.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda Kujawsko[...] uznał ponaglenie za bezzasadne i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. W uzasadnieniu potwierdził potrzebę ustalenia wszystkich stron postępowania, dlatego też za zasadne uznał powstrzymywanie się przez organ od wydania decyzji do czasu aż nie zostaną ustaleni następcy prawni po zmarłym E. T.. Ponadto zaznaczył, że organ administracyjny nie posiada w tej sytuacji legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku, którą posiada natomiast skarżący.

Dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wpłynęła skarga p. G. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie uchylenia w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], prowadzonego przez Starostę, w której skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie go do ustalenia stron prowadzonego postępowania we własnym zakresie i bezzwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy. Ponadto skarżący wniósł o zwrot od organu kosztów postępowania.

Skarżący ponownie podniósł, iż organ powinien wydać decyzję uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę, bezzwłocznie po tym, gdy decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego stanie się ostateczna. Ponadto podkreślił, iż przedmiotowe postępowanie jest prowadzone z urzędu, a nie na jego wniosek, a zatem skoro w danej sytuacji przepisy prawa (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego) nakładają na organ określone obowiązki, to powinien on je realizować w oparciu o własne działania podejmowane z urzędu.

G. S. podał również w wątpliwość konieczność ustalenia spadkobierców E. T. w niniejszej sprawie, gdyż jak zauważył w chwili śmierci, nie był on już właścicielem budynku mieszkalnego w W. K., dz. [...], na który zostało wydane pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2018 r. Starosta wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a w uzasadnieniu podtrzymał argumentację przedstawioną przez Wojewodę [...].

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r., pełnomocnik zawodowy skarżącego (ustanowiony z wyboru) podtrzymał zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie G. S. wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę. Z uwagi na to, że skarga została wniesiona do Sądu po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia uznać należy, że spełniony został warunek formalny, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie warto zauważyć, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie jest traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Znajduje to swoje umocowanie w zasadzie prawnej, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" (niezałatwienie sprawy w terminie) oraz "przewlekłość" (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (vide: wyrok NSA z dnia: 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, wyrok z 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14 i z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 16/17 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

Wobec tego przyjąć należy, że w przypadku skargi oznaczonej przez stronę jako skarga na "bezczynność i na przewlekłość", to sąd ma obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości. Skargę strony określoną jako "skarga na bezczynność i (lub) przewlekłość" należy rozumieć jako skargę na nieprawidłowe działanie organu w załatwieniu jej sprawy, brak działania, opieszałość, długotrwałość czy także nieudolność. Do sądu administracyjnego natomiast należy ocena, czy postępowaniu organu przypisać charakter bezczynności, czy też przewlekłości – i z jakich środków określonych w art. 149 p.p.s.a. skorzystać. Zdaniem Sądu, najwłaściwszym z perspektywy sądowego stosowania prawa jest przyjęcie, że pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają, gdyż bezczynność zawiera w sobie ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania (przewlekłość), włącznie z brakiem podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie i nie wydaniem w terminie rozstrzygnięcia.

Trzeba przy tym zauważyć również, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania". Powołując się na wykładnię treści pierwszego z wyżej wymienionych pojęć prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych to wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu lub wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12- dostępny jak wyżej).

Konkludując tę część wstępną rozważań należy wskazać, że stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem przewlekłości. Podkreślić też należy, że sąd, dokonując oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ, czyni to według stanu sprawy na dzień zamknięcia rozprawy przed tym sądem.

W niniejszej sprawie Sąd przyjął na dzień wyrokowania, że Starosta przewlekle prowadzi postępowanie, wskutek czego nie załatwił w terminie sprawy - dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Postępowanie administracyjne poddane ocenie Sądu za swój przedmiot ma wykonanie obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. dalej zwanej "p.b.") – tj. obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w związku z wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zaistnienia w niniejszej sprawie stanu przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast z szerszej perspektywy, dla stwierdzenia bezczynności Starosty w niniejszym przypadku kluczowe znaczenie ma okoliczność pozostawienia bez reakcji zawiadomienia PINB w B. o wydaniu ostatecznej decyzji z [...] lutego 2017 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z brzmienia tego przepisu w powiązaniu z art. 12 § 2 k.p.a. wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy niewymagające postępowania wyjaśniającego, chyba że sprawę załatwia organ odwoławczy. Sprawami niewymagającymi postępowania wyjaśniającego są sprawy, w których organ nie musi zbierać dowodów, informacji ani wyjaśnień (art. 12 § 2), lecz może wydać decyzję na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi, przed którym toczy się postępowanie, lub faktów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). W wypadku zatem, gdy powyższe dowody są w ocenie organu administracji publicznej wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, organ ten powinien niezwłocznie załatwić sprawę przez wydanie decyzji. W sytuacji gdy powyższe dowody okażą się niewystarczające do załatwienia sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) lub strona zgłosi żądanie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 78 k.p.a.), organ jest obowiązany załatwić sprawę w terminie miesiąca od daty wszczęcia postępowania. Jednakże i w tym wypadku jest związany przepisem art. 35 § 2, nakazującym załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ukierunkowanym przez Starostę (w zakresie ustalenia kręgu spadkobierców E. T.).

Należy bowiem w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 36a ust. 2 p.b. Powołany przepis określa konsekwencję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Znajduje on zastosowania w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1), które zostało uznane za istotne na podstawie ust. 5. Wskazanie konsekwencji określonego zachowania naruszającego prawo nie powinno przy tym poprzedzać wyjaśnienia, na czym owo zachowanie polega. Po drugie należy zauważyć, że prawo budowlane nie określa terminu, w którym powinna zostać wydana decyzja, o której mowa w omawianym przepisie. Decyzja ta powinna zatem zostać wydana z uwzględnieniem regulacji zawartych w/w art. 35 k.p.a. – tj. niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W związku z wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, przy ocenie, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., organ nadzoru budowlanego nie może bowiem brać pod uwagę ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z brzmienia art. 36a ust. 2 p.b. wynika zatem jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej (w rozpoznawanej sprawie Starosta), wydając decyzję określoną w tym przepisie, jest obowiązany jedynie do stwierdzenia, czy inwestycja, na której realizację udzielono pozwolenia na budowę, została objęta ostateczną decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, czyli ostateczną decyzją zobowiązującą do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z akt administracyjnych wynika, że informację o ostateczności decyzji wydanej przez PINB w B. w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Starosta pozyskał w dniu [...] marca 2017 r. Mając zatem pod uwagę powyższe uwagi pozostaje on bezczynny (w znaczeniu nie rozpoznania sprawy) od tej właśnie daty.

Starosta B. w toku poddanego kontroli postępowania podejmuje czynności zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców jednego z adresatów pozwolenia na budowę podlegającego obowiązkowi uchylenia w świetle art. 36a ust. 2 p.b. W tej części rozważań należy zatem odwołać się do przepisu art. 30 § 4 k.p.a. (którego naruszenie zarzuca między innymi skarżący) oraz istoty i charakteru pozwolenia na budowę.

Starosta B. w odpowiedzi na skargę zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym objętym skargą stronami postępowania są spadkobiercy E. T., albowiem prawa wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę podlegają dziedziczeniu. Stanowisko to w realiach rozpoznawanej sprawy nie jest jednak trafne.

Obowiązujące przepisy prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego nie podejmują wprost regulacji dziedziczenia praw nabytych w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie kwestię następstwa procesowego w/w art. 30 § 4 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przytoczony przepis reguluje zatem kwestię następstwa proceduralnego strony i wyróżnia następujące jego przypadki: succesio mortis causa, gdy następstwo proceduralne jako rezultat następstwa prawnego jest skutkiem śmierci osoby fizycznej lub utraty osobowości prawnej osoby prawnej, lub utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną; succesio vivos, gdy następstwo proceduralne jest rezultatem czynności prawnej dotyczącej przedmiotu postępowania. W postępowaniu dotyczącym praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne inter vivos). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Na gruncie prawa budowlanego oznacza to, że zbycie cywilnego prawa podmiotowego, jakim jest przeniesienie własności nieruchomości stanowiącej teren inwestycji (czy też samowoli budowlanej), wywołuje taki skutek, że nabywca tej nieruchomości wstępuje w sytuację procesową poprzedniego właściciela. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. odczytywać trzeba jednak łącznie z art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 28 k.p.a. przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje zaś wyłącznie temu, kto ma interes prawny. W sytuacji przejścia osobistego prawa podmiotowego, na przykład skutkiem przeniesienia własności rzeczy, dana osoba traci w postępowaniu administracyjnym swój interes prawny wypływający z prawa własności. I w tym miejscu należy podkreślić, że pozwolenie na budowę określa obowiązki i prawa inwestora w stosunku do konkretnej nieruchomości, na której ma zostać wzniesiony obiekt budowlany. Dlatego też należy do aktów administracyjnych określanych jako osobowo - rzeczowe. Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do następstwa prawnego inter vivos – tj. zbycia nieruchomości przez E. T. na rzecz skarżącego to spadkobiercy zbywcy nieruchomości nie mają już interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w postępowaniu o uchylenie decyzji o pozwolenia na budowę, gdyż nie posiadają już prawa do dysponowania nieruchomością objętą tym pozwoleniem. Z chwilą śmierci E. T. (co nastąpiło już po zbyciu nieruchomości) prawa wynikające z własności nieruchomości nie weszły w skład masy spadkowej i nie mogły przejść na jego spadkobierców.

Biorąc zatem pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na podejmowaniu nieefektywnych i nie mających dla rozstrzygnięcia sprawy czynności wyjaśniających (nie tylko zatem niewydanie decyzji od [...] marca 2017 r.), Sąd uznał, że Starosta dopuścił się również przewlekłości.

Z tych wszystkich względów Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zaszły podstawy do uwzględnienia skargi i zarzucenia organowi, że nie dochował należytej staranności i dbałości o merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Uzasadniało to na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd przypisanie organowi stanu bezczynności, obejmującego przewlekłe prowadzenie postępowania. Takie ujęcie procesowe stwierdzonego po stronie organu stanu zawinionej zwłoki – bezczynności obejmującej przewlekłe prowadzenie postępowania – Sąd uznał za odpowiednie, gdyż najbardziej przystające do okoliczności niniejszej sprawy.

Wobec tego Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do wydania decyzji w związku z wydaniem przez PINB w B. decyzji z [...] lutego 2017 r. – w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wskazując termin, w którym organ winien rozpatrzyć sprawę, Sąd miał na względzie przede wszystkim charakter (przedmiot) postępowania - w szczególności zaś ustalenie już przez organ daty ostateczności decyzji PINB. Określony przez Sąd termin załatwienia sprawy koresponduje z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Przechodząc do wyjaśnia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że Starosta dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, która nie miały cech rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie co do charakteru stwierdzonego stanu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest obowiązkiem sądu administracyjnego zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Omawiając tę ostatnią kwestię, w pierwszej kolejności wskazać należy na to, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również k.p.a., jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Rażące naruszenie prawa oznacza w takim ujęciu wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (vide wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1090/16, dostępny jw.). Należy też wyjaśnić, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek rozważnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (vide wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, okoliczności związane z charakterem i okresem stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy, nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Stwierdzona bezczynność niewątpliwie była ostatecznie skutkiem niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 36a ust. 2 p.b. oraz niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. w z. z art. 30 § 4 k.p.a. W istocie stanowisko organu wynikało w znacznej mierze z błędnego założenia, że spadkobiercy E. T. zachowali interes prawny w postępowaniu o uchylenie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organ podejmował dotychczas czynności, które okazały się nieadekwatne do realiów sprawy. W takim stanie sprawy okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, które należałoby uznać za rażące naruszenie prawa.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie skarżącego oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (uiszczony wpis, koszty zastępstwa procesowego).