Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 753/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia ściany budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania Gminy A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) – dalej jako ustawa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r., w części dotyczącej nałożonych na Gminę A obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł o nowym terminie wykonania obowiązków do dnia 30 września 2019 roku.

Z ustalonego na potrzeby sprawy stanu faktycznego wynika, iż w dniu 7 marca 2017 r. organ I instancji, na wniosek J. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie "dwóch nowo powstałych otworów okiennych w budynku zlokalizowanym na działce nr 66/[...] w A u przy ul. B 135".

W oparciu o wypis z ewidencji gruntów i budynków organ I instancji ustalił, że właścicielem nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania jest Gmina A. W toku przeprowadzonych oględzin ustalono m.in., iż w budynku mieszkalnym sąsiadującym z terenem, na którym znajduje się myjnia samochodowa, w odległości 3,35 m od granicy działek znajdują się okna w ścianie zewnętrznej i siatka jest odsunięta od granicy o 0,90 m.

Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej w A z siedzibą w W. poinformował na piśmie, że nie ma wiedzy w kwestii okresu wykonania otworów okiennych, nadto, iż ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości B. S. wyraził w dniu 1 sierpnia 2001 r. zgodę na "zamontowanie okna w budynku przy ul. B 135 od strony graniczącej" z ww. nieruchomością.

Podejmując czynności wyjaśniające kwestie powstania spornych okien, organ ustalił, iż od 1995 roku najemcą lokalu nr 2, znajdującego się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy B 135, jest B. M., która wskazała, iż otwór okienny na poddaszu znajdował się tam od chwili powstania budynku, natomiast otwór okienny na parterze został przez nią wykonany w 2001 roku, po uzyskaniu zgody ówczesnego właściciela nieruchomości B. S. Na zdjęciach załączonych do kserokopii protokołu kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, sporządzonego w listopadzie 2017 roku, widać przedmiotowe otwory okienne. Gmina A. wyjaśniła zaś, iż nie zlecała wykonania przedmiotowych otworów okiennych w budynku, który według Gminy powstał w roku 1935, co według Gminy potwierdza załączona kopia książki obiektu budowlanego wydana w 2016 roku. Ustalono również, iż w Archiwum Państwowego w Ł., jak i w P., nie ma dokumentów architektoniczno - budowlanych dotyczących nieruchomości zlokalizowanej na działce nr 66/[...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], na podstawie art. 51 ust. 7 i ust. 1 pkt 1 ustawy nakazał Gminie A "doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu 66/5 przy ul. B 135 w A u, obręb [...], do stanu poprzedniego, poprzez wypełnienie otworu okiennego w lokalu nr 2 na parterze w/w budynku mieszkalnego materiałem o odporności ogniowej REI 60 w terminie do dnia 30 września 2018 r."

Odwołania od powyższej decyzji złożyli : Gmina A oraz B. M.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Powiatu [...] kopię poświadczoną za zgodność protokołu granicznego ulicy B 137, sporządzony na dzień 26 listopada 1989 r., kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału, m.in. działek oznaczonych nr ewidencyjnym gruntów 66/[...] i 65/[...]. W treści pisma przekazującego ww. dokumenty Starosta [...] wskazał m.in., iż w zasobie ośrodka brak danych numerycznych pozwalających na bezsporne stwierdzenie, że w okresie od 1935 r. do dnia dzisiejszego odcinek graniczy pomiędzy działkami ewidencyjnymi oznaczonymi aktualnie numerami 66/5 i 65/59 nie uległ zmianie. Na podstawie operatów nr [...], [...] można zweryfikować przebieg granic pomiędzy działkami nr 66/[...] i 65/[...], po 1989 roku, bez możliwości weryfikacji ewentualnych zmian (lub ich braku) w latach 1935-1989.

Przesłuchana w charakterze świadka B. M. zeznała, iż mieszka w lokalu nr 2 od 1987 roku, wcześniej od ok. 1977 r. bywała w tym lokalu. Nie wykonała otworu okiennego na poddaszu, otwór ten był tam od zawsze, od momentu powstania budynku. Zeznała również, iż ok. 2014 roku wymieniła stare okno, w otwór istniejący wstawiła nowe okno. Otwór okienny na parterze w ścianie lokalu mieszkalnego nr 2 powstał w 2001 roku na jej zlecenie jako najemcy, o czym poinformowała Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy A, ale nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do planowanych prac. Świadek zeznał, iż nie pamięta, czy zgłaszał zamiar wykonania opisanych robót budowlanych do organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, nakazał Gminie A doprowadzenie ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntu 66/[...] obręb [...], przy ul. B 135 w A u od strony granicy z działką o nr ewid. gruntu 65/[...], do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie otworu okiennego w lokalu nr 2 na parterze w/w budynku mieszkalnego materiałem o odporności ogniowej E I 30 w terminie do dnia 30 maja 2019r.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina A zarzuciła organowi I instancji zebranie nie wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na przyjęcie ponad wszelką wątpliwość prawidłowość położenia przedmiotowego okna od granicy z działką sąsiednią.

W odpowiedzi na wezwanie organu II instancji Wójt Gminy A poinformował, że m.in. dla przedmiotowej nieruchomości Rada Gminy A uchwałą nr [...] z dnia [...]2005 roku przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy A. Stosownie do zapisów ww. planu przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem MNU1 - teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r., w części dotyczącej nałożonych na Gminę A obowiązków, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł o nowym terminie wykonania obowiązków do dnia 30 września 2019 roku.

Wskazując na zapis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny, że w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 i art. 49b ustawy. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, zgromadzone w sprawie dowody i materiały pozwoliły na ustalenie, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w 1935 roku, a świadczy o tym liczna dokumentacja budynku - protokół z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego sporządzona na listopad 2017 roku wraz z załączoną kartą inwentaryzacyjną budynku; protokół z opisu pomiarów ochrony przeciwporażeniowej przy urządzeniach elektrycznych wykonany na czerwiec 2016 roku, książka obiektu budowlanego nr 2 wydana w 2016 roku. Zwrócił uwagę, iż mimo znajomości daty powstania nie udało się - ponad wszelką wątpliwość - ustalić, że przedmiotowy budynek został zrealizowany nielegalnie, m.in. w posiadanych aktach Prezydium Rady Narodowej Osiedla A z lat 1963 - 1972, jak i w aktach powstałej w roku 1973 Gminy A. (1973 - 1990), brak jest pozwoleń na budowę na terenie osady i Gminy. Organ odwoławczy zgodził się również ze stwierdzeniem organu nadzoru budowlanego I instancji, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu jego inwestor nie miał ustawowego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową - stosownie do unormowań rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tj. Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216).

WINB zwrócił uwagę, iż zarówno właściciel - Gmina A, jak i najemca zgodnie twierdzą, iż otwór okienny na poddaszu budynku istniał od samego początku powstania budynku mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ujawniono materiału dowodowego świadczącego o odmiennym stanie rzeczy. W tych okolicznościach niedopuszczalne było uznanie, że przedmiotowy budynek wraz z otworem okiennym na poddaszu powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Nadto, organ I instancji prawidłowo przyjął tryb prowadzonego postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane, w wyniku których powstał sporny otwór okienny, znajdujący się na parterze w budynku mieszkalnym od strony granicy z działką nr 65/59, jako roboty budowlane o charakterze przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy). Zdaniem WINB podzielić należy argumentację organu I instancji, iż roboty budowlane polegające na wybiciu analizowanego otworu okiennego w budynku mieszkalnym nie można było zakwalifikować jako robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy ze względu na usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości od granicy mniejszej niż wskazana w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie.

WINB poddając analizie materiał dowodowy ocenił, iż pozwala on bezspornie stwierdzić, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego na parterze w lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zostały zrealizowane przez B. M. w 2001 roku, bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Wymiary okna wynoszą 1,15 mx 0,80 m, czyli razem 0,92 m. Stosunek okna do powierzchni ściany uwidoczniony został w dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego sporządzonego na listopad 2017 roku, a także w notatce sporządzonej do protokołu z oględzin z dnia 21 marca 2018 r., i wynosi ok. 3,5%. Ustalono również, że ściana budynku, w której inwestor zrealizował sporny otwór okienny znajduje się w odległości od ok. 3,16 do ok. 3,45 m od granicy z działką sąsiednią nr 65/[...]. Ustalenia organu I instancji w kwestii odległości od granicy między nieruchomościami potwierdzone zostały materiałem dowodowym pozyskanym od Starosty [...]. Z przekazanej kopii poświadczonej za zgodność mapy sytuacyjnej do spraw prawnych z projektem podziału sporządzonej w skali 1:1000 wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 3 cm od granicy z działką oznaczoną nr 65/[...]. Nie bez znaczenia jest fakt, że zgodnie z treścią pieczątki znajdującej się na ww. mapie - projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy A z dnia [...] czerwca 1998 r.

Wątpliwości organu II instancji nie budzi również zakres nałożonego obowiązku, tj. wypełnienie otworu okiennego w lokalu nr 2 na parterze w/w budynku mieszkalnego materiałem o odporności ogniowej E I 30, odpowiadające wytycznym określonym w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia. Do prawidłowości przyjętego rozwiązania prowadzi wykładnia przepisów § 209 rozporządzenia, który zalicza budynek mieszkalny do IV kategorii zagrożenia ludzi (ZŁ), § 212 rozporządzenia, który zalicza budynek mieszkalny niski - IV ZL - do klasy odporności pożarowej oznaczonej literą D, i w końcu § 216 ust. 1 rozporządzenia, który dla budynków mieszkalnych niskich o odporności pożarowej D przewiduje klasę odporności ogniowej ściany zewnętrznej E I 30. Nie budzi wątpliwości organu również podmiot będący adresatem ww. obowiązku, czyli Gmina A, która mimo iż nie była inwestorem robót budowlanych, ale stosownie do treści księgi wieczystej jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w A przy ulicy B 135 - co wypełnia dyspozycję zawartą w normie art. 52 ustawy. Pani B. M. jako najemca lokalu nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową pod względem proceduralnym oraz materialno – prawnym, przy czym zasadne było uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu określonego skarżonym rozstrzygnięciem i wyznaczenie nowego terminu wykonania nałożonych obowiązków, ponieważ w czasie toczącego się postępowania odwoławczego termin ten uległ w znacznej części wyczerpaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, wskazując na zapis art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), że organ nadzoru budowlanego jest związany treścią przekazanej przez Starostę [...] dokumentacji, w tym m.in. mapy sytuacyjnej do spraw prawnych z projektem podziału, która jest źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych przez organy administracji publicznej.

W skardze wniesionej na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina A zarzuciła naruszenie:

1) art. 51 ust.1 pkt.2 w zw. z art. 51 ust.7 ustawy przez błędne przyjęcie, iż usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie odpowiada zachowaniu odległości 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy - § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poz. 1065,

2) § 20 ust. 1 i 2 w związku z § 76 i 77 ww. rozporządzenia poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o powyższe przepisy, pomimo braku podstaw prawnych do orzekania w oparciu o powyższe przepisy,

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie Gminy A jako właściciela budynku w czynnościach prowadzonych przez geodetę na podstawie prac geodezyjnych PODGiK, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca nie zachowała odległości 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, co skutkuje błędnie nałożonym obowiązkiem objętym sentencją decyzji,

4) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie dopuszczenia dowodu ze świadków na okoliczność istnienia otworu okiennego od chwili wybudowania domu.

Mając na względzie wskazane zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Nadto, strona wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka S. B. Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej Skarżącej na okoliczność braku podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do właściwego ustalenia odległości przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej i wykazania, że nie ma żadnego dowodu dla przyjęcia, iż przedmiotowy budynek jest posadowiony w odległości 3,5 m od granicy działki sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż w zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 – dostępny, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy w niniejszej sprawie, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.

W ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełnił obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić również trzeba, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski, nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organ podjął niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydał trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r., w części dotyczącej nałożonych na Gminę A obowiązków, tj. doprowadzenia ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntu 66/[...], obręb [...], przy ul. B 135 w A u od strony granicy z działką o nr ewid. gruntu 65/[...], obręb [...], położoną przy ul. B 137, do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie otworu okiennego w lokalu nr 2 na parterze ww. budynku mieszkalnego materiałem o odporności ogniowej E I 30 w terminie do dnia 30 maja 2019 r. i uchylająca zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz orzekająca o nowym terminie wykonania obowiązków do dnia 30 września 2019 roku.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy, jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej powoływaną jako "p.b."), zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak stanowi jednak art. 51 ust. 7 przepis ten może być stosowany, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Może on być więc stosowany, jeżeli roboty budowlane wykonywane były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt. 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt. 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt. 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt. 4). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust 1. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 p.b. wykonane roboty są zgodne z prawem.

Organy dokonały następujących ustaleń faktycznych w oparciu o zebrane w sprawie materiały dowodowe. Wynika z nich, że budynek mieszkalny, w którego ścianie znajdują się sporne otwory okienne, został wybudowany w 1935 roku, o czym świadczy zgromadzona dokumentacja budynku, tj. protokół z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego sporządzona na listopad 2017 roku wraz z załączoną kartą inwentaryzacyjną budynku, protokół z opisu pomiarów ochrony przeciwporażeniowej przy urządzeniach elektrycznych wykonany na czerwiec 2016 roku, książka obiektu budowlanego nr 2 wydana w 2016 roku. Na podstawie zebranych dowodów organom nie udało się ustalić, że przedmiotowy budynek został zrealizowany nielegalnie. Z treści pisma przesłanego przez Archiwum Państwowe w P. (pismo z dnia 28 lutego 2018 roku), jak i pisma Archiwum Państwowego w Ł. wynika m.in., że zarówno w posiadanych aktach Prezydium Rady Narodowej Osiedla A z lat 1963 - 1972, jak i w aktach powstałej w roku 1973 Gminy A (1973 - 1990), brak jest pozwoleń na budowę na terenie osady i Gminy. Znaczenie ma przy tym fakt, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu jego inwestor nie miał ustawowego obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową, a to stosownie do unormowań rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tekst jednolity Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). A skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentów, to słusznie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, że obecnie nie sposób wymagać od właściciela okazania takich dokumentów, ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji. Analogiczna sytuacja, jak zasadnie wskazały organy obu instancji, dotyczy ustaleń w zakresie powstania otworu okiennego na poddaszu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zarówno właściciel - Gmina A, jak i najemca - Pani B. M. zgodnie stwierdzili, iż otwór okienny istniał od samego początku powstania budynku mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie ujawniono materiału dowodowego świadczącego o odmiennym stanie rzeczy. W tych okolicznościach na aprobatę zasługuje stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że niedopuszczalne było uznanie, iż przedmiotowy budynek wraz z otworem okiennym na poddaszu powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Przechodząc natomiast do kwestii spornego otworu okiennego znajdującego się na parterze przedmiotowego budynku, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że otwór ten wykonała w 2001 r. najemczyni lokalu nr 2, tj. B. M. za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości, ale bez pozwolenia i bez zgłoszenia tych robót do organu architektoniczno – budowlanego. Słusznie przy tym organy wywiodły, że wykonanie tego otworu okiennego stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i prawidłowo przyjęły jako tryb prowadzonego postępowania - tryb postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organy prawidłowo również zakwalifikowały roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy otwór okienny, jako roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak słusznie wskazano w decyzji wykonanie w istniejącym obiekcie przedmiotowych otworów okiennych wyczerpuje tę definicję.

Podzielić również należy argumentację organów, iż roboty budowlane polegające na wybiciu ww. otworu okiennego w budynku mieszkalnym położonym przy ulicy B 135 w A u nie można było zakwalifikować jako robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b ustawy Prawo budowlane (pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków), gdyż usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż wskazane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) - zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną: nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów - zwiększa dotychczasowy obszar oddziaływania analizowanego budynku.

Z ustaleń organów - co podniesiono we wcześniejszych rozważaniach - wynika, że roboty budowlane polegające na wybiciu otworu okiennego w lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym położonym w A u przy ulicy B 135 zostały zrealizowane przez Panią B. M. w 2001 roku, bez uzyskanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Wymiary okna wynoszą 1,15 mx 0,80 m, czyli razem 0,92 m, co stanowi ok. 3,5% powierzchni ściany. Ustalono również, że ściana budynku, w której wykonano otwór okienny znajduje się w odległości od ok. 3,16 do ok. 3,45 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 65/[...]. Ustalenia organu I instancji w kwestii odległości od granicy między nieruchomościami potwierdzone zostały protokołem z oględzin, które odbyły się w dniu 16 grudnia 2016 r. z udziałem przedstawiciela strony skarżącej – P. W. oraz materiałem dowodowym pozyskanym od Starosty [...]. Z przekazanej poświadczonej za zgodność mapy sytuacyjnej do spraw prawnych z projektem podziału sporządzonej w skali 1:1000 wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w ww. 3 cm od granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 65/[...]. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zgodnie z treścią pieczątki znajdującej się na ww. mapie - projekt podziału nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy A z dnia [...] czerwca 1998 roku, nr [...]. Dodatkowo w aktach administracyjnych znajduje się protokół graniczny z dnia 26 listopada 1989 r. dotyczący nieruchomości przy ul. B 137 w A u, a w postępowaniu tym brał udział przedstawiciel Gminy A. - K.O.

W związku z powyższym, należy zgodzić się z postawioną przez organy obu instancji konkluzją, że doszło do naruszenia przepisów odległościowych budynku usytuowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów 66/[...] od granicy z sąsiednią działką budowlaną (co wynika z pisma Starosty [...] z dnia 15 lutego 2017 roku), czyli działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 65/[...], co pociąga za sobą w konsekwencji naruszenie unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dział VII.

W ocenie Sądu, posłużenie się przez organy rozporządzeniem z 2002 r. było właściwe, bowiem jego regulacje mają zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie jego wejścia w życie. Należy jeszcze zwrócić uwagę na zastrzeżenie zawarte w przepisie § 330 rozporządzenia z 2002 r., tj. odwołanie się do treści zawartej w § 2 ust. 1 i § 207 ust. 1 tego aktu. Zgodnie z pierwszym z tych unormowań, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Natomiast w świetle tej ostatniej regulacji, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi.

W niniejszej sprawie stwierdzone zostało jednoznacznie niedochowanie wymogu posadowienia ściany budynku z oknem na parterze w odległości wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia, co ewidentnie związane jest z koniecznością zachowania względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Natomiast bezsporne jest, że nie zachowanie zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego oznacza zagrożenie dla życia ludzi. Nadto dodać należy, że uregulowania obowiązującego poprzednio rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.140) zawierały takie same unormowania w zakresie istotnym dla sprawy. Mianowicie, w świetle § 12 ust. 4 tego aktu, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m (pkt 1), dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m (pkt 2).

Reasumując, w opinii Sądu, wobec stwierdzenia powyższych naruszeń nie budzi zastrzeżenia zakres nałożonego na stronę skarżącą obowiązku, tj. wypełnienia otworu okiennego w lokalu nr 2 na parterze w/w budynku mieszkalnego materiałem o odporności ogniowej E I 30, odpowiadające wytycznym określonym w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia - w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany (analizowany otwór okienny stanowi ok. 3,5% powierzchni ściany), przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż parametry określone w tabeli przepisu, w tym właśnie E I 30. Do prawidłowości przyjętego rozwiązania, jak słusznie wskazało SKO, prowadzi wykładnia przepisów Działu VII ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, a konkretnie § 209 rozporządzenia, który zalicza budynek mieszkalny do IV kategorii zagrożenia ludzi (ZŁ), § 212 rozporządzenia, który zalicza budynek mieszkalny niski - IV ZL - do klasy odporności pożarowej oznaczonej literą D, i w końcu § 216 ust. 1 rozporządzenia, który dla budynków mieszkalnych niskich o odporności pożarowej D przewiduje klasę odporności ogniowej ściany zewnętrznej E I 30. Prawidłowo określono w zaskarżonej decyzji również podmiot będący adresatem ww. obowiązku, czyli Gminę A, która mimo iż nie była inwestorem robót budowlanych, to stosownie do treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł.- Ś. w Ł., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych KW nr [...] jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w A u przy ulicy B 135, co wypełnia dyspozycję zawartą w normie art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, że wskazane rozwiązanie nie tylko doprowadzi przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z przepisami prawa w szczególności § 12 ust. 1 i ust. 4, ale także będzie stanowiło ochronę praw osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a który nakazuje, aby obiekt budowlany jako całość był budowany i użytkowany z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów 66/[...] i działką nr 65/[...], stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Tym samym kwestia prawidłowości przebiegu granic nie należy do właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego jest związany treścią przekazanej przez Starostę [...] dokumentacji, w tym m.in. mapy sytuacyjnej do spraw prawnych z projektem podziału, która jest źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych przez organy administracji publicznej. Natomiast kwestie związane z ustaleniem odległości od granicy budynku znajdującego się na działce położonej przy ul. B 135 z powołaniem się na zebrane w tym zakresie dowody zostały wyjaśnione we wcześniejszych rozważaniach.

W odniesieniu do wniosku dowodowego zawartego w skardze podnieść należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sadowego. Art. 106 § 3 wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 nie daje jednak podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z zeznań świadka, jak chciałaby strona skarżąca. Z tego powodu wniosek dowodowy został oddalony.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 159 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

dc