Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 556/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: art. 74 ust. 2 i 4, art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi R.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 23 września 2021 r., Nr XL/448/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu R. Ś. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2021 r. Rada Miejska w Gogolinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej w skrócie u.s.g., podjęła uchwałę Nr XL/448/2021 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. W § 1 uchwały Rada postanowiła, że wyraża zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej, stanowiącej własność Gminy Gogolin, oznaczonej numerem działki a z k.m. [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Gogolina (§ 2 uchwały) i stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

W skardze na powyższą uchwałę R. Ś. (zwany dalej skarżącym) podniósł, że decyzja o sprzedaży nie była konsultowana ze społeczeństwem, choć od ponad roku Rada Miasta miała świadomość, jak duży jest społeczny sprzeciw wobec decyzji o sprzedaży. W czerwcu 2020 r przedłożono największą w historii Gogolina petycję 358 mieszkańców Gminy Gogolin dotyczącą braku zgody na sprzedaż tego terenu. Stwierdził, że w kwestii sprzedaży części parku całkowicie pominięto głos mieszkańców, choć sprawa dotyczy szeroko pojętego interesu społecznego, zaś na rewitalizację parku już dwukrotnie pozyskiwano unijne fundusze. Zaznaczył również, że mimo zapewnień Burmistrza o dostępności do działki nr a po jej sprzedaży, nie ma żadnej gwarancji, że teren będzie zawsze ogólnodostępny dla mieszkańców Gogolina. Przypominał nadto, że Rada Miasta jest organem uchwałodawczym oraz kontrolnym wybranym przez mieszkańców i ich interes ma reprezentować.

W odpowiedzi na skargę Gmina Gogolin wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniła, że na działce nr a zlokalizowany jest budynek usługowy, który z uwagi na zły stan techniczny nadaje się do rozbiórki. W planie zagospodarowania przestrzennego działka znajduje się na terenach zieleni urządzonej - symbol w planie 1ZP. Następnie Gmina wskazała, że przed podjęciem uchwały nie była zobowiązana do przeprowadzenia konsultacji ze społeczeństwem na podstawie przepisów prawa. Materia regulowana kwestionowaną uchwałą nie została też uznana za sprawę ważną dla Gminy, bo dotyczy stosunkowo niewielkiego obszaru, a Gmina każdego roku oddaje do publicznej przestrzeni wielohektarowe obszary zielone. Ponadto ewentualna sprzedaż przedmiotowej części nieruchomości nie zmienia istotnie lub znacznie zielonej przestrzeni publicznej, jak i samej kompozycji oraz charakteru terenu zieleni, którego jest częścią, a który w przeważającej części zostaje nadal we władaniu (własności) Gminy Gogolin. Gmina podkreśliła, że może swobodnie decydować o przeznaczeniu mienia komunalnego, a skoro Burmistrz przeznaczył nieruchomość na sprzedaż, to Rada miała obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej jej stanowisko w tej sprawie, czyli wyrażenie zgody lub odmowę wyrażenia zgody. Natomiast Burmistrz w żadnym zakresie gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości nie jest w swoich kompetencjach ograniczony koniecznością uzyskania zgody wojewody czy zgody mieszkańców. Według Gminy skarżący nie wskazał jakiegokolwiek istotnego naruszenia prawa mogącego skutkować eliminacją przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. Poza tym skarżący nie wskazał na naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia uchwały, zatem nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Innymi słowy, nie dowiódł, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tak rozumianym interesem prawnym skarżącego nie może być więc szeroko pojęty interes społeczny pojmowany jako pominięcie w kwestii sprzedaży nieruchomości głosu mieszkańców.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały oraz zwrot kosztów postępowania. Dowodził, że jego legitymacja procesowa do wniesienia skargi wynika z praw i obowiązków nałożonych ustawą o ochronie przyrody. Wskazał na płynące z tej ustawy oraz z Konstytucji obowiązki organów administracji i obywateli w zakresie dbałości o przyrodę oraz stan środowiska i na tej podstawie stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały, która powoduje zagrożenia dla przyrody i środowiska, narusza bezpośrednio jego interes prawny. Dodatkowo uchwała narusza jego uprawnienie do korzystania z przestrzeni publicznej, czyli terenów zielonych stanowiących część parku miejskiego, które to tereny - stosownie do postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stanowią obszar o szczególnym znaczeniu dla m.in. zaspokojenia potrzeb mieszkańców i poprawy jakości ich życia. Skarżący dalej argumentował, że osoba trzecia, która kupi część parku, może wyłączyć nabyty teren z ogólnego dostępu, co spowoduje, że uprawnienie m.in. skarżącego do korzystania z parku zostanie naruszone. Według skarżącego sporna uchwała narusza w sposób bezpośredni art. 78 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 4 ust. 2 tej ustawy. Skarżący wskazał też, że nowy właściciel może domagać się zmiany planu miejscowego przez zmianę funkcji wydzielonego terenu, a nawet gdyby nie doszło do takiej zmiany, to Gmina straci kontrolę sposobu wykorzystywania omawianego terenu. Dodatkowo - w ocenie skarżącego - uchwała narusza plan miejscowy z tego powodu, że teren parku jest objęty strefą ochrony konserwatorskiej, zatem wątpliwa jest możliwość podziału działki nr b stanowiącej cały teren parku. W dalszej części pisma skarżący podniósł, że Gmina zamierza sprzedać ¼ część powierzchni parku przy ul. [...], zaś nowo wyznaczone obszary zielone, o których wspomina Gmina, położone są na skraju miasta i będą mieć walory przyrodnicze dopiero za kilkadziesiąt lat. Dlatego sprawa sprzedaży części parku położonego w centrum miasta stanowi ważną sprawę gminną, która powinna być poddana pod konsultacje społeczne, zwłaszcza że Burmistrz przeprowadził już konsultacje z kilkoma konkretnymi osobami. Końcowo podał, że uchwała narusza także art. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 7 ust. 1 u.s.g. Podsumował, że zaskarżona uchwała ingeruje w jego prawo do korzystania z przyrody w mieście oraz przestrzeni publicznej, tj. prawo wywodzone z postanowień planu miejscowego oraz ustawy o ochronie przyrody. Ponadto pozbawienie możliwości korzystania ze sprzedanego terenu ukształtuje prawo skarżącego w sposób mniej korzystny niż dotychczas.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała wnioski i argumentację zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2021 r. Wskazała, że podział parku przez sprzedaż jego części jest niecelowy oraz narusza interes społeczny i interes skarżącego. Podniosła, że przedmiotowa sprzedaż budziła i budzi duże zainteresowanie oraz sprzeciw społeczeństwa. Stwierdziła, że prawdopodobnie wskutek tego sprzeciwu Burmistrz odstąpi od planowanej sprzedaży, niemniej jednak w obrocie prawnym wciąż pozostaje kwestionowana uchwała, co rodzi niebezpieczeństwo podjęcia decyzji o sprzedaży. Pełnomocnik zwróciła uwagę, że Gogolin jest miejscowością niewielką, a park stanowi dobro mieszkańców. Natomiast część parku, która ma być sprzedana, to teren około 25 arów i - jej zdaniem - jest to znacząca część parku. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Nie zgodziła się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że Gogolin wskutek planowanej sprzedaży będzie pozbawiony znacznej części terenów zielonych. Ponowiła argumentację zmierzającą do zakwestionowania legitymacji skarżącego do zgłoszenia skargi i akcentowała brak interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi. Dodała, że przepisy wskazane przez skarżącego jako naruszone absolutnie nie konkretyzują jego uprawnień. Ponadto podkreśliła, że nie zostały naruszone przepisy stanowiące podstawę prawną podjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została właśnie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., znajdującego zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Wedle treści tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do powyższych przepisów Sąd przed merytorycznym rozpoznaniem skargi zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Celowe jest przypomnienie, że kontroli sądowej poddana została opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 23 września 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej zabudowanej, stanowiącej własność Gminy Gogolin, oznaczonej numerem działki a z k.m. [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną, w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwości jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność) czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia), z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego, są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1695/20, oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga bez wątpienia mieści się zatem w kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i dotyczy sfery administracji publicznej.

Przechodząc do oceny legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdzić należy, że z przepisu tego wynika, iż merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją wskazanej ustawy, nie jest natomiast wymagane uprzednie spełnienie warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.

Badając legitymację skarżącego, Sąd miał na uwadze, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie zaakceptowany został pogląd, zgodnie z którym regulacja przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia skuteczność wniesionej skargi od wykazania legitymacji skargowej, której podstawą jest naruszenie zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego we wskazanym wyżej rozumieniu tego przepisu. Tak więc u podstaw legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę musi istnieć konkretny, wynikający z określonej normy prawnej, przyznającej temu podmiotowi określone korzyści prawne, interes prawny. Interes ten wpływa na jego indywidualne uprawnienia oraz obowiązki i musi istnieć w chwili wniesienia skargi.

Należy przy tym podkreślić, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym przy uwzględnieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny.

Jak już wspomniano, pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw lub obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Ponadto jego elementem jest obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Zaznaczyć również należy, że legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter szczególny. Wymaga bowiem nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego) kształtującego jego sytuację prawną, ale ponadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany przez skarżącego interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy oraz uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem czy sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że nawet szczytne powody zaskarżenia aktu organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanego aktu, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie legitymacji procesowej. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15).

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania, a nie jedynie uprawdopodobnienia, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 528/09; postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1518/15). W piśmiennictwie (por. A. Matan [w:] Dolnicki Bogdan - red. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. III, komentarz do art. 101, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX) trafnie zwraca się uwagę na to, że w przypadku odpowiedzi na pytanie, czy skargę może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie (legitymacja obiektywna), czy też każdy, kto twierdzi, że ma taki interes lub uprawnienie (legitymacja subiektywna), nieaktualny pozostaje pogląd, zgodnie z którym wzgląd na prawo do sądu (prawo do procesu) przemawia na rzecz drugiej z tych opcji. Sąd administracyjny nie ma zatem obowiązku poszukiwania tego interesu z własnej inicjatywy. Powtórzyć przyjdzie, że do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny wiąże się z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej, jego istotą jest oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05; postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4570/21).

W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - skarżący nie wykazał, aby kwestionowana uchwała naruszała jego interes prawny w przedstawionym wyżej rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, skarżący nie dowiódł, by uchwała w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęła na jego sytuację prawną, odbierając lub ograniczając jego prawo wynikające z przepisów prawa materialnego.

W okolicznościach sprawy bezspornym pozostaje, że w dacie wydania kwestionowanej uchwały nieruchomość gruntowa, której dotyczy wyrażona zgoda na sprzedaż, stanowiła własność Gminy Gogolin. Natomiast skarżący nie udowodnił stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi czy innymi dokumentami, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo - rzeczowe lub wynikające ze stosunku zobowiązaniowego - do tejże nieruchomości. Skoro zatem skarżącemu nie przysługują żadne prawa do przedmiotowej nieruchomości, to zaskarżona uchwała nie może naruszać jego pozytywnie określanych na gruncie art. 140 K.c. uprawnień jako właściciela czy użytkownika.

W związku z argumentacją skargi podkreślenia również wymaga, że w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. określono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uchwała o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej stanowi bez wątpienia czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, ponieważ obejmuje zgodę organu stanowiącego gminy podjętą w imieniu gminy na rozporządzenie mieniem gminnym. Przy czym zauważenia wymaga, że uchwała ta jest adresowana jedynie do organu właściwego, który wystąpił o wyrażenie zgody. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nie kształtuje żadnego prawa lub obowiązku skarżącego o charakterze publicznoprawnym. Jest to bowiem akt podjęty w procesie rozpoczęcia procedury sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Gminy.

Odnosząc się natomiast do wskazanych przez skarżącego przepisów Konstytucji, w których upatruje naruszenia swojego interesu prawnego, w tym art. 74, wyjaśnić przyjdzie, że w ust. 2 tego przepisu postanowiono, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Obowiązek ten został skonkretyzowany m.in. w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1098; obecnie: Dz. U. z 2022 poz. 916). Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Realizacja tego obowiązku odbywa się poprzez zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody (art. 4 ust. 2 ustawy; powołany też przez skarżącego) oraz prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody (art. 4 ust. 3 ustawy).

W przekonaniu Sądu źródła naruszonego interesu prawnego nie może stanowić przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bowiem przepis ten ma ogólny charakter, statuując obowiązek każdej jednostki uczestniczącej w jakimś zakresie w obrocie prawnym uwzględniania w swych działaniach ich wpływ na środowisko przyrodnicze. Jest to niejako ustawowe odzwierciedlenie konstytucyjnego obowiązku, sformułowanego w art. 86 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 732/14). Z brzmienia ww. art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody skarżący nie może zatem wyprowadzić wniosku, że posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Gogolinie w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości. Sąd zgadza się również z poglądem orzecznictwa, że z przepisów stanowiących o obowiązkach władz publicznych trudno wywieść jakiekolwiek jednostkowe prawa obywatela (skarżącego), czy nawet organizacji obywateli, mogące stanowić źródło indywidualnego i konkretnego interesu skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 883/19).

Z kolei wymieniony przez skarżącego art. 86 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W przepisie tym ustawodawca sformułował powszechny obowiązek dbałości o środowisko. Skierowany jest on do jednostki, która korzystając ze środowiska, powinna w swoim zakresie wypełniać ww. obowiązek dbałości o środowisko, zaś organy państwowe - stosownie do art. 74 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącego, że władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska - zobowiązane są do wspierania tejże jednostki. Zdaniem Sądu z obowiązku dbałości o środowisko nie sposób wyprowadzić - jak tego oczekuje skarżący - naruszenia jego interesu prawnego uchwałą o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości.

W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że prawo do korzystania ze środowiska czy konstytucyjny nakaz jego ochrony mają charakter przepisów programowych, co oznacza, że nie kreują one konkretnego uprawnienia, którego można dochodzić na przykład na drodze sądowej (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 600/16).

Z powyższych względów Sąd uznał, że wskazywane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP, ustawy o ochronie przyrody, czy też przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantujące prawo do korzystania z terenów zielonych nie mogą stanowić źródła naruszenia interesu prawnego skarżącego, ponieważ kreują one jedynie ogólne obowiązki organu czy obywateli w zakresie dbałości o przyrodę i środowisko. Przepisy te nie dają skarżącemu uprawnienia do skutecznego żądania od organu zachowania się w pożądany przez niego sposób. Innymi słowy, wskazane w skardze przepisy prawa materialnego nie stanowią źródła indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, a tym samym z przepisów tych nie sposób wywieść prawa lub uprawnienia skarżącego do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący nie wskazał natomiast takiego przepisu prawa, który kształtowałby jego sytuację prawną w ten sposób, że na skutek postanowień zaskarżonej uchwały doznałby ograniczenia lub jakieś jego prawa uległyby zniweczeniu. Z kolei subiektywne przekonanie skarżącego o niecelowości czy nawet niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest równoznaczne z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Również obawa przez negatywnymi skutkami dla mieszkańców Gminy Gogolin w zakresie korzystania z terenów zielonych na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest wystarczająca do powstania po stronie skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego.

Zarzucany zaś w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2021 r. brak przeprowadzenia konsultacji społecznych przez Radę Miejską przed podjęciem uchwały nie mógł stanowić rozważań Sądu, ponieważ dopiero wykazanie przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Na marginesie zatem jedynie można dostrzec i zgodzić się z organem, że w świetle przepisów art. 43 i art. 45 u.s.g. Gmina Gogolin uprawniona była do samodzielnego decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia komunalnego, w tym o nieruchomości stanowiącej jej własność. Uprawnienia właścicielskie gminy obejmują bowiem wolę i konkretne zasady wprowadzania nieruchomości do obrotu. Stąd w rozważanym przypadku Burmistrz Gogolina jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego uprawniony - stosownie do art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na dzień podjęcia uchwały: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.) - do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, nie musiał uzyskać zgody mieszkańców na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, ani też nie był zobowiązany do przeprowadzenia w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami. Tym samym Burmistrz nie mógł naruszyć w jakikolwiek sposób interesu prawnego mieszkańców Gminy Gogolin, w tym skarżącego. Pogląd przeciwny w tej mierze nie wynika ani z treści skargi, ani z treści uchwały, jak również z obiektywnego porządku prawnego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie nie wykazał własnego, realnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego i nie podał takich okoliczności, które świadczyłyby o tym, że interes ten został naruszony kwestionowaną uchwałą. Również przywołane przez skarżącego argumenty o potrzebie uwzględnienia interesu społecznego mieszkańców Gogolina nie świadczą o naruszeniu jego indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący nie wskazał też na żadne uprawnienia nadające się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałyby w jego przypadku ograniczenia lub uległyby zniweczeniu. Z tych powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, a w takiej sytuacji konieczne jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, prowadzące do odrzucenia skargi, eliminuje - jak akcentowano już wyżej - możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedurę wyrażenia przez Radę Miejską zgody na sprzedaż nieruchomości. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka bowiem jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 (Dz. U. z 2003 r., nr 194, poz. 1906) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób. Także w piśmiennictwie przyjmuje się, że skoro dopuszczalność skargi uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt, to taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną została przyznana legitymacja do złożenia skargi prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a na podstawie przepisów ustaw samorządowych organom nadzoru. W razie, gdy uchwała organu gminy narusza przepisy prawa, po upływie ustawowego terminu do wykorzystania kompetencji nadzorczej, legitymację do złożenia skargi ma wojewoda (por. W. Kisiel [w:] Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 101, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX). Dlatego stwierdzenie w niniejszej sprawie, że wystąpiła konieczność odrzucenia skargi ze względów wyżej podniesionych, wykluczyło możliwość merytorycznej ingerencji w zapisy kwestionowanej uchwały.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.