Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2580/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia rejestracji substancji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Inspektor do Spraw Substancji Chemicznych (dalej jako Inspektor) przyznał K. S. Firma Handlowo-Usługowa "[...]" (dalej również jako Skarżący) rejestrację zgodnie z art. 3 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych (Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 47 s. 1 i nast. - dalej jako rozporządzenie nr 273/2004) ważną bezterminowo od dnia 9 maja 2017 r. dla substancji sklasyfikowanej: bezwodnik octowy, kod [...], w zakresie pośrednictwa w handlu dla miejsca prowadzenia operacji [...] S., ul. P..

II.

Na skutek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zawieszenia prawa ze wskazanej rejestracji oraz unieważnienia tej rejestracji, Inspektor do Spraw Substancji Chemicznych decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], działając na podstawie:

- art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z z 2018 r., poz. 1030 ze zm. - aktualny tekst jednolity Dz. U, z 2019 r., poz. 852),

- art. 3 ust. 6b rozporządzenia 273/2004,

- art. 7 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2015/1013 z dnia 25 czerwca 2015 r. ustanawiającego przepisy dotyczące rozporządzenia (WE) nr 273/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prekursorów narkotykowych i rozporządzenia Rady (WE) nr 111/2005 określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi (Dz. Urz. UE L z 2015 r., nr 162 s. 33 i nast.) oraz

- art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.),

zawiesił Skarżącemu rejestrację nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. dla bezwodnika octowego w zakresie pośrednictwa w handlu na czas trwania postępowania o unieważnienie rejestracji oraz nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż kontrahent Skarżącego N. został zarejestrowany w S. w Rejestrze Przedsiębiorców w dniu [...] kwietnia 2015 r. pod nazwą [...]., a następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. zmienił nazwę na N.. Kontrahent ten w deklaracji klienta dotyczącej wykorzystania prekursora kategorii 1 i 2 podał numer rejestracji [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydany rzekomo przez [...] Urząd do spraw Substancji Chemicznych.

Inspektor do spraw Substancji Chemicznych ustalił, że spółka N. nigdy wcześniej, ani później nie posiadała rejestracji na handel i używanie prekursorów narkotykowych kat. 2 (w tym bezwodnika octowego) wydanej przez [...] Urząd do spraw Substancji Chemicznych.

Z ustaleń funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji (CBŚP) wynika, iż na wniosek właściciela w dniu [...] października 2017 r. N. została wykreślona ze słoweńskiego Rejestru Przedsiębiorców. Z dokumentów zabezpieczonych w trakcie kontroli przeprowadzonej w lutym 2018 r. wynika natomiast, że Skarżący dokonał sprzedaży 24 ton bezwodnika octowego N.. w grudniu 2017 r. Jak wskazuje organ, należy zakładać, że transakcja była realizowana w momencie, gdy spółka utraciła już swój byt prawny. Przedmiotem działalności kontrahenta Skarżącego było przy tym prowadzenie transportu drogowego i magazynowanie towarów, zatem zakres działalności nie był związany z wykorzystywaniem bezwodnika octowego w procesach garbarskich.

Z dokumentów kontroli przeprowadzonych przez organy nadzoru oraz z dokumentów dostarczonych przez stronę wynika, iż Skarżący w transakcjach sprzedaży bezwodnika octowego uzyskał od kontrahenta tylko deklarację klienta z podanym fałszywym numerem rejestracji a nie otrzymała kopii dowodu rejestracji podmiotu prowadzącego operacje w zakresie prekursorów kat. 2 lub kopii dowodu rejestracji użytkownika prekursorów kat. 2A. Z przedstawionych przez stronę listów przewozowych wynika, iż transport bezwodnika octowego był zlecany podmiotom zewnętrznym natomiast we wniosku o uzyskanie rejestracji przedstawiono procedurę, zgodnie z którą przewóz bezwodnika octowego do odbiorcy ostatecznego (krajowego i zagranicznego UE) następuje przy użyciu firmowych samochodów-autocystern oznaczonych emblematem firmy, zaś substancja w drodze do ostatecznego odbiorcy nie będzie składowana, przechowywana, magazynowana.

Zgodnie więc z art. 3 ust. 6a rozporządzenia 273/2004 zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004. Powyższe oznacza, iż obie przesłanki powinny zostać spełnione łącznie tzn. podmiot gospodarczy przed zawarciem umowy powinien uzyskać zarówno dokument potwierdzający rejestrację jak i deklarację klienta. Podkreślenia wymaga, że stosownie do przepisów unijnych, to na podmiotach gospodarczych (stronach transakcji) ciąży obowiązek właściwego udokumentowania transakcji, poinformowania właściwego organu, iż substancja może zostać użyta w nielegalnym celu oraz że zamówione ilości nie odpowiadają zwykłemu zużyciu.

W sprawie ustalono przy tym, iż 5 pojemników po 1.000 litrów każdy, w których Skarżący wydał swojemu kontrahentowi substancję zostały zabezpieczone przez służby celne [...], na granicy [...], w trakcie nielegalnej próby wywozu do [...]. Pojemniki oznaczone były etykietami Skarżącego.

III.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów z przesłuchania świadka K. R. i przesłuchania strony mimo, że dowody te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie w szczególności wydanie decyzji bez umożliwienia zapoznania się z aktami oraz bez możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności faktycznych,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że odwołujący mógł przypuszczać, że bezwodnik nie służył do obróbki skór pomimo, że jest to substancja stosowana w garbarstwie i taki cel transakcji nie budził wątpliwości nawet wyspecjalizowanych organów sanepidu,

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i stronniczą ocenę dowodów polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że zachodzą podstawy do zawieszenia prawa z rejestracji pomimo, że odwołujący nie wiedział o nieprawidłowościach w słoweńskim przedsiębiorstwie i dochował aktów staranności przy transakcjach,

- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obrót prekursorem po wszczęciu postępowania w sprawie zawieszenia prawa z rejestracji stanowi nieprawidłowość uzasadniającą wydanie zaskarżonej decyzji,

- art. 108 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji mimo braku spełnienia przesłanek uzasadniających nadanie rygoru, co skutkuje wyrządzeniem znacznej szkody odwołującemu.

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 ust. 6a w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 poprzez przyjęcie, że odwołujący miał obowiązek uzyskać od kontrahenta zarówno deklarację klienta, jak i potwierdzenie rejestracji podczas, gdy z powyższych przepisów wynika tylko obowiązek uzyskania deklaracji wykazującej konkretny sposób lub sposoby wykorzystania substancji sklasyfikowanych, a nie zaświadczenia rejestracyjnego,

- art. 4 ust 1 rozporządzenia 273/2004 poprzez przyjęcie, że zastosowanie formularza deklaracji opatrzonego pieczęcią nagłówkową osoby prawnej nie spełnia wymagań rozporządzenia.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Inspektora do Spraw Substancji Chemicznych.

W uzasadnieniu wyjaśnił przede wszystkim, że decyzja zawieszająca rejestrację na czas trwania postępowania o unieważnienie rejestracji wydana została na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ma szczególny charakter. Nie jest tożsama z decyzją o unieważnieniu rejestracji bowiem wygaśnie z chwilą wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w sprawie o unieważnienie rejestracji.

Zdaniem Ministra organ I instancji odstąpił od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że: "wydanie decyzji w przedmiocie zawieszenia postępowania powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego", co odpowiada przesłance z art. 10 § 2 k.p.a., przy czym organ ten nie wskazał wprost, że stosuje w sprawie wymieniony przepis prawa ("powinno nastąpić") i że w związku z tym odstępuje od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. W aktach sprawy brak też adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a., którą w takim przypadku przewiduje prawo.

Pomimo wskazania na powyższy brak formalny decyzja organu I instancji nie została uchylona z uwagi na zaistniałe w sprawie uwarunkowania faktyczne i prawne. Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 10 § 2 k.p.a. z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, ale jednocześnie nie powołał się wprost na ten przepis w uzasadnieniu decyzji, ani nie sporządził notatki na podstawie art. 10 § 3 k.p.a., niemniej jednak powyższe braki nie miały wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem chodzi o prekursory służące do produkcji narkotyków.

Z akt sprawy wynika - notatka urzędowa z dnia [...] kwietnia 2018 r. dotycząca kontaktu telefonicznego z Biurem Chemicznym [...] oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] otrzymane ze [...] Urzędu ds. Substancji Chemicznych - że firma N.. (i jej poprzedniczka [...]) nigdy nie miała rejestracji w rozumieniu rozporządzenia 273/2004. Tym samym, bezwodnik octowy nie mógł zostać tej firmie w ogóle sprzedany. Minister także podniósł, że na deklaracji klienta nie było pieczęci urzędowej Biura Chemicznego [...]. Z informacji uzyskanych od Biura Chemicznego [...] wynika także, że Biuro to nigdy nie wydało rejestracji o numerze [...] (numer, który widnieje na deklaracji odebranej przez Skarżąca od kontrahenta).

Minister przyjął, że Skarżący nie miał podstaw by uznać wskazany przez N. sposób wykorzystania bezwodnika octowego (tj. w procesie obróbki skór i skórek) za wiarygodny, gdyż kontrahent był firmą transportową. Okoliczność ta powinna wzbudzić wątpliwości Skarżącego uzasadniające dokładne sprawdzenie tego podmiotu (kontrahenta) tym bardziej, iż doszło do sprzedaży na jego rzecz znacznej ilości bezwodnika (około 48 ton), w szczególności uwzględniając podjęte przez Skarżącego działania przy zastosowaniu powszechnych baz danych wskazujących, że firma N. prowadzi określoną w nich działalność.

Prawidłowo nadano również rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem istniała obawa dalszego udostępniania bezwodnika i charakter decyzji za tym przemawiał.

Za niezasadny Minister uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 6a w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004. Zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, celem deklaracji klienta jest wykazanie konkretnego sposobu lub sposobów wykorzystania substancji sklasyfikowanych. Dokument ten nie stanowi gwarancji posiadania ważnej rejestracji przez odbiorcę. Przedsiębiorca dostarczając substancję sklasyfikowaną w podkategorii 2A nie może się opierać wyłącznie na numerze rejestracji podanym w deklaracji klienta jako jedynym dowodzie, świadczącym o tym, że podmiot gospodarczy nabywający bezwodnik octowy jest zarejestrowany przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę, przed wejściem w posiadanie takiej substancji.

Zgodnie z art. 3 ust. 6a rozporządzenia 273/2004 każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Spełnienie łącznie obydwu warunków jest konieczne i muszą one zostać spełnione w przypadku prowadzenia jakichkolwiek operacji z udziałem substancji sklasyfikowanej w podkategorii 2A, tu: bezwodnika octowego. Posługiwanie się samym numerem rejestracji podanym w deklaracji jest niewystarczające aby uznać, że podmiot nabywając bezwodnik octowy taką rejestrację posiada. Obydwa elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Dlatego też należy uznać, że podmiot gospodarczy obowiązany jest do weryfikacji czy dokonuje transakcji z podmiotem zarejestrowanym. Powyższa weryfikacja nie została dokonana przez Skarżącego w sposób należyty. Obowiązek posługiwania się dokumentem świadczącym o ważnej rejestracji został wyraźnie zaznaczony w preambule do rozporządzenia 273/2004 określającej cele, jakim mają służyć przepisy tego aktu - zagwarantowanie lepszej kontroli wewnątrzwspólnotowego handlu substancjami sklasyfikowanymi w załączniku I do tego rozporządzenia.

Bezwodnik octowy jest szczególnym przykładem substancji, wobec której prawodawca unijny, z uwagi na jego wykorzystanie do nielegalnego wytwarzania heroiny, przyjął dodatkowe środki kontroli poprzez wprowadzenia obowiązku posiadania rejestracji również przez użytkowników tej substancji. W motywie (9) preambuły rozporządzenia 273/2004 za konieczne stwierdza się zapewnienie, by wytwarzanie i wykorzystanie substancji sklasyfikowanych w załączniku I było uwarunkowane posiadaniem zezwolenia. Dostawa tych substancji powinna być dozwolona tylko w przypadku, gdy osoby, którym mają one zostać dostarczone, posiadają zezwolenie i podpisały deklarację. Podmiot gospodarczy ma zatem obowiązek właściwie dokumentować transakcje, które przeprowadza z udziałem prekursorów narkotykowych co rozumiane jest jako posiadanie dokumentów świadczących nie tylko o informacji na temat wykorzystania substancji wskazanej w deklaracji klienta, ale również na temat dokumentu poświadczającego przyznaną rejestrację odbiorcy. Sprowadzanie legalności prowadzonych transakcji jedynie do wybranych elementów dokumentacji powodowałoby, że cel przepisów polegający na monitorowaniu wytwarzania i rozprowadzania prekursorów nie zostaje osiągnięty.

Brak staranności przy weryfikacji wiarygodności kontrahenta, która w tym przypadku powinna polegać na żądaniu okazania dowodu rejestracji w postaci druku rejestracji zgodnego z określonym ściśle formatem w przepisach art. 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, nie gwarantuje należytej kontroli handlu nad tymi szczególnymi substancjami wobec których przyjęto zharmonizowane na szczeblu unijnym rozwiązania prawne.

Nie jest także zasadny zdaniem Ministra zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 poprzez przyjęcie, że zastosowanie formularza deklaracji opatrzonego pieczęcią nagłówkową osoby prawnej spełnia wymagania rozporządzenia. Przepis wyraźnie wskazuje, iż "w przypadku osób prawnych deklaracja jest sporządzana na papierze firmowym z nagłówkiem". Deklaracja, na której przystawiona jest pieczęć nie może być uznana za spełniającą ww. obowiązek. Brak spełnienia ww. warunku przez N.. był kolejną okolicznością świadczącą na niekorzyść tego kontrahenta.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł K. S., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 10 i art. 81 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji uprawniony był do odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie pomimo, że nie istniała konieczność niezwłocznego wydania decyzji, a organ nie utrwalił w aktach w drodze adnotacji okoliczności faktycznych uzasadniających odstąpienie od tej zasady,

b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie dokonał aktów staranności przy weryfikacji kontrahenta i nie posiadał wymaganej dokumentacji transakcji, podczas gdy ocena dowodów zgromadzonych w sprawie wskazuje, że Skarżący wywiązał się z obowiązków rzetelnego dokumentowania transakcji i weryfikacji odbiorcy towaru oraz nie miał żadnych podstaw do podważania wiarygodności transakcji,

2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ust. 6a w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 poprzez przyjęcie, że Skarżący miał obowiązek uzyskać od kontrahenta zarówno deklarację klienta, jak i potwierdzenie rejestracji podczas, gdy z powyższych przepisów wynika tylko obowiązek uzyskania deklaracji wykazującej konkretny sposób lub sposoby wykorzystania substancji sklasyfikowanych, a nie zaświadczenia rejestracyjnego;

b) art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 poprzez przyjęcie, że zastosowanie formularza deklaracji opatrzonego pieczęcią nagłówkową osoby prawnej nie spełnia wymagań rozporządzenia;

c) art. 4 ust. 1 w zw. z zał. III pkt I rozporządzenia 273/2004 poprzez przyjęcie, że deklaracja klienta powinna być opatrzona pieczęcią właściwego organu rejestracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania.

Wyjaśnił, że w sprawie nie było jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przy czym naruszono przepisy prawne ustanawiające zasadę takiego działania.

Sposób procedowania w niniejszej sprawie przez organ I instancji rażąco pozbawił Skarżącego gwarancji udziału w postępowaniu. Inspektor ds. Substancji Chemicznych zapowiedział bowiem zamiar przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów (z zeznań świadka i wyjaśnień strony), stwarzając u Skarżącego przekonanie, że materiał dowodowy jest w trakcie gromadzenia. Strona pozostawała w przekonaniu, że po jego zakończeniu będzie miała możliwość wypowiedzenia się co do niego i zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych. Ostatecznie dowodów tych organ nie przeprowadził, nie wyznaczył terminu do zapoznania się z aktami i złożenia wniosków, ale wydał w sprawie decyzję. Wbrew twierdzeniom organu, także w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano dostatecznie dlaczego decyzję wydano bez przeprowadzenia wnioskowanych dowodów i dlaczego odstąpiono od zasady udziału strony w postępowaniu. Samo lakoniczne stwierdzenie, że decyzja powinna być niezwłocznie wydana ze względu na zagrożenie życia i zdrowia nie spełnia wymogu określonego w art. 10 k.p.a. Kwestionowane transakcje zostały zrealizowane, a organ nie miał żadnych podstaw, aby przypuszczać, że strona zamierza dokonać kolejnej transakcji ze Słoweńskim podmiotem. Nic nie wskazywało na to, aby strona w ogóle zamierzała kontynuować współprace z tym podmiotem. Nie były więc spełnione przesłanki z art. 10 k.p.a.

Znaczna część materiału dowodowego, na który powołał się organ, zgromadzona została w toku czynności innych organów, tj. Centralnego Biura Śledczego i Biura Chemicznego [...]. Strona nie miała w ogóle sposobności zapoznania się z ich treścią i odniesienia się do nich, a z uzasadnienia decyzji wynika, że to na tych dokumentach bazował organ. Skarżącego należało z tymi dokumentami zapoznać.

Minister Zdrowia z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy, podzielając stanowisko organu I instancji. Analiza materiału dowodowego nie pozwalała na przyjęcie, że Skarżący nie dokonał aktów należytej staranności przy dokonywaniu transakcji z udziałem bezwodnika octowego. Organ drugiej instancji w ogóle nie zweryfikował podstaw dotyczących twierdzenia Inspektora ds. Substancji Chemicznych, że ilości bezwodnika miały być zbyt duże jak na zastosowania garbarskie. Strona podnosiła, że handluje tylko ilościami hurtowymi, a nadto nawet SANEPID nie kwestionował takiego przeznaczenia bezwodnika. Minister nie odniósł się do kwestii braku wskazania norm ilościowych na podstawie których uznano, że ilości takie są nierealne w przemyśle garbarskim. Ma to doniosłe znaczenie bowiem nie wiadomo dlaczego organ przyjmuje, że odwołujący powinien był już na etapie realizacji transakcji traktować zamówienia jako podejrzane od strony ilości. Zeznania przeprowadzone po wydaniu decyzji potwierdziły, że były to normalnie zamawiane ilości hurtowe, a pracownik ani przedsiębiorca nie mają szczególnej wiedzy o zużyciu bezwodnika do tego rodzaju działalności. Do zarzutów tych organ II instancji w ogóle się nie odniósł, natomiast całkowicie inaczej uzasadnia swoje stanowisko dotyczące podejrzanego charakteru transakcji. Wskazuje, że uwagę strony powinno było zwrócić to, że sprzedaż do celów garbarskich następuje na rzecz podmiotu, który prowadzi działalność transportową. Stanowisko to jest całkowicie chybione bowiem sam wzór deklaracji będący załącznikiem do rozporządzenia nr 273/2004 przewiduje w swojej treści możliwość dalszej odsprzedaży prekursora przez nabywcę przy uwzględnieniu, że odbiorca docelowy również będzie uprawniony do jej zakupu. Deklaracja kontrahenta słoweńskiego również zawierała takie oświadczenie. Dlatego sam fakt zakupu bezwodnika do celów garbarskich przez firmę, której przedmiot obejmował transport towarów, w kontekście wymienionej treści deklaracji nie mógł powodować zastrzeżeń ze strony Skarżącego. W deklaracji było oświadczenie, że sprzedaż bezwodnika nastąpi na rzecz innego podmiotu, przy zachowaniu wymogów rozporządzenia. Sam zakup przez firmę transportową substancji przeznaczonej do celów garbarskich nie stanowi wiec żadnej nieprawidłowości. Niezależnie od tego jest powszechnie przyjęte, że obok głównego przedmiotu przedsiębiorca realizować może szereg ubocznych działalności, a dodatkowo większość przedsiębiorców posiada w zakresie swojej działalności transport towarów. Niezależnie od tego brak jest instrumentów prawnych pozwalających zweryfikować faktyczną działalność kontrahenta wewnątrzwspólnotowego. Przepisy prawa nakładają jedynie obowiązek w postaci rzetelnego dokumentowania transakcji, a ocena należytej staranności nie może być oderwana od faktycznych instrumentów weryfikacji kontrahenta. Organ w uzasadnieniu decyzji podaje, że Skarżący nie podołał obowiązkom weryfikacji kontrahenta, ale pomija, że nie funkcjonuje żadna baza pozwalająca na taką weryfikacje. Pomija również, że Skarżący wprowadził mechanizmy minimalizujące ryzyko nieprawidłowości i w tym zakresie przeszkolił pracownika odpowiedzialnego, który zajmował się transakcjami. Weryfikowała kontrahenta na podstawie składanych oświadczeń oraz bazy podatników czynnych VAT.

Oceniając, czy przedsiębiorca daje rękojmię prawidłowego korzystania z rejestracji organ I instancji wskazał, że po wszczęciu postępowania strona dokonywała transakcji z udziałem bezwodnika, co potraktowane zostało na równi z nieprawidłowością. Tymczasem dopóki prawo z rejestracji przyznane decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nie zostało uchylone albo zawieszone, Skarżący mógł w pełni dokonywać transakcji zgodnie z treścią licencji. Co istotne, po uzyskaniu wiedzy, że postępowanie dotyczy kontrahenta N.. Skarżący nie dokonywał żadnej transakcji z tym podmiotem.

Organ przy ocenie materiału dowodowego aktów staranności Skarżącego zupełnie pomija, że dokumentacja transakcji w postaci listów przewozowych, umów handlowych, dokumentacji finansowo-rozliczeniowej, faktur pro forma itp. nigdy nie budziła zastrzeżeń żadnego organu.

Organ wbrew art. 3 ust. 6a w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 przyjmuje, że Skarżący miał obowiązek uzyskać od kontrahenta zarówno potwierdzenie rejestracji we właściwym urzędzie jak i deklarację klienta. Taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa. To, że transakcji można dokonać tylko z podmiotem posiadającym odpowiednią rejestrację nie oznacza, że odwołujący miał formalny obowiązek uzyskać takie zaświadczenie o wpisie. Z treści art. 3 ust. 6a w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia 273/2004 wynika wprost jakie dokumenty winien uzyskać od kontrahenta przedsiębiorca i należy do nich tylko stosowna deklaracja, którą posiadał odwołujący. Nie wiadomo też, czy takie zaświadczenie miałby wydać organ kraju docelowego, organ krajowy czy sam kontrahent. Zupełnie niezrozumiałe jest również twierdzenie organu, że deklaracja kontrahenta miałby posiadać pieczęć właściwego organu rejestracyjnego. Również takiego obowiązku nie przewiduje żaden przepis. Sam wzór deklaracji, stanowiący załącznik do rozporządzenia 273/2004 nie przewiduje w ogóle miejsca na pieczęcie organów rejestrujących. Zresztą dokument ten jest deklaracją kontrahenta, a nie potwierdzeniem organu. Nie wiadomo więc dlaczego na Skarżącym miałby ciążyć obowiązek domagania się takiej pieczęci, a tym bardziej dlaczego deklaracja bez takiej pieczęci miałaby budzić zastrzeżenia Skarżącego.

Błędnie również przyjmuje organ, że deklaracje które przedłożono Skarżącemu nie spełniały wymogu dotyczącego treści w zakresie sporządzenia na papierze firmowym. Deklaracje te opatrzone zostały pieczęcią nagłówkową - firmową, która zawiera wszystkie dane zwyczajowo umieszczane dla identyfikacji firmy. Organ nie ustalił czy kontrahent słoweński w ogóle stosował papier firmowy i dlaczego zastosowanie pieczęci firmowej miałoby osłabić bezpieczeństwo obrotu. Z przesłuchań świadka i strony wynika, że u kontrahenta słoweńskiego pieczęć nagłówkowa spełniała zwyczajowo rolę papieru firmowego i była stosowana w każdej korespondencji, zawierała dane rejestracyjne przedsiębiorcy i nie mogła wzbudzać żadnych podejrzeń. Wcześniejsze kontrole również nie kwestionowały takiej formy deklaracji. W obrocie gospodarczym, tak krajowym, jak i zagranicznym powszechnie przyjmuje się zamienne stosowanie papieru firmowego i pieczęci nagłówkowych. Nie wiadomo też w czym papier firmowy - w rozumieniu takim, jak przedstawia to organ - miałby zapewniać większe bezpieczeństwo, niż papier opatrzony pieczęcią nagłówkową identyfikującą kontrahenta.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

VII.

Na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. Sąd dopuścił uzupełniający dowód z dokumentów tj. przedłożonego przez organ odpisu decyzji Inspektora ds. Substancji Chemicznych z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] oraz dokumentu wskazanego w piśmie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. (protokół przesłuchania świadka)

- na okoliczność unieważnienia rejestracji oraz starań Skarżącego zmierzających do weryfikacji kontrahentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie niniejszych rozważań należy przybliżyć cele i kluczowe warunki jakie prawodawca unijny określił w rozporządzeniu nr 273/2004 regulującym obrót gospodarczy prekursorami narkotykowymi.

Niewątpliwe jest zatem to, nawet bez przywoływania stosownych motywów z preambuły wskazanego rozporządzenia, iż jego celem było wprowadzenie ścisłej reglamentacji w dziedzinie handlu prekursorami narkotykowymi, które oprócz możliwości ich nielegalnego użycia w celach przestępczych, są również powszechnie wykorzystywane w ramach wielu procesów produkcyjnych, wytwórczych i przetwórczych, służących wytwarzaniu powszechnie i legalnie dostępnych towarów. To właśnie ów podwójny charakter prekursorów narkotykowych, z jednej strony wykorzystywanych w zwykłych procesach produkcyjnych, z drugiej jako baza do wytwarzania narkotyków (tu: heroiny), jak również niekwestionowana plaga XX i XXI wieku jaką jest handel narkotykami i uzależnienia od nich, były powodem zharmonizowania na poziomie unijnym przepisów regulujących obrót tymi substancjami i wprowadzenia surowego reżimu ich ewidencjonowania i wymiany handlowej, przy jednoczesnej potrzebie zachowania względnej elastyczności i swobody gospodarczej.

W duchu tych właśnie wartości należy zatem odczytywać motyw 9-ty rozporządzenia nr 273/2004, w którym za konieczne uznano zapewnienie, by wytwarzanie i wykorzystywanie substancji sklasyfikowanych w załączniku I (a taką jest właśnie występujący w niniejszej sprawie bezwodnik octowy) było uwarunkowane posiadaniem zezwolenia. Ponadto dostawa tych substancji powinna być dozwolona tylko w przypadku, gdy osoby, którym mają one zostać dostarczone, posiadają zezwolenie i podpisały deklarację celną.

Określony w przywołanym motywie rozporządzenia warunek konieczny obrotu prekursorami narkotykowymi przewiduje zatem bezwzględny wymóg dokonywania transakcji wyłącznie pomiędzy podmiotami zarejestrowanymi, które dodatkowo muszą podpisać stosowną deklarację.

Rozwinięcia tej zasady dokonano w art. 3 rozporządzenia określającym wymogi wprowadzania do obrotu substancji sklasyfikowanych. W jego ustępie 6a wskazano bowiem, iż każdy zarejestrowany podmiot gospodarczy może dostarczać substancje sklasyfikowane w podkategorii 2A załącznika I (a więc bezwodnik octowy) jedynie innym podmiotom gospodarczym lub użytkownikom, którzy również są zarejestrowani i podpisali deklarację klienta przewidzianą w art. 4 ust. 1.

O tym, iż niezwykle wysoką rangę przyznaje się pewnego rodzaju opinii o podmiocie uczestniczącym w obrocie gospodarczym prekursorami, czy też jego swoiście rozumianej "nieskazitelności", świadczy natomiast art. 3 ust. 4 omawianego rozporządzenia nakładający na regulatora tego rynku obowiązki szczególnego przeanalizowania każdego ubiegającego się o zezwolenie podmiotu. Zgodnie z tym przepisem, rozważając możliwość przyznania zezwolenia, właściwe organy biorą szczególnie pod uwagę kompetencje i uczciwość wnioskodawcy, a zezwolenie nie jest przyznawane w przypadku, gdy istnieją uzasadnione podstawy budzące wątpliwości co do stosowności i rzetelności wnioskodawcy czy też funkcjonariusza odpowiedzialnego za handel substancjami sklasyfikowanymi. Zezwolenie może zostać zawieszone lub unieważnione jeżeli tylko pojawią się uzasadnione podstawy aby przypuszczać, że jego posiadacz nie jest już właściwą i odpowiednią osobą do posiadania takiego zezwolenia lub też że warunki, na których to zezwolenie zostało przyznane, nie są już spełniane.

Z treści zacytowanego art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 273/2004 wyraźnie zatem wynika niezwykle wysoki poziom wymagań stawianych przez prawodawcę podmiotowi gospodarczemu w zakresie cech, jakie winien posiadać, a które mają go predysponować do miana podmiotu "odpowiedniego" do uczestniczenia w obrocie prekursorami. Inaczej mówiąc, jego uczestnictwo w tym reglamentowanym i profesjonalnym obrocie gospodarczym jest widziane przede wszystkim w kontekście gwarancji jakie ma on zapewniać w celu prawidłowego wykonywania przyznanych uprawnień, co nie może dziwić z uwagi na przedmiot tego obrotu (substancje służące m.in. do produkcji narkotyków). W tej sytuacji jako oczywiste jawi się to, że na poziomie unijnym jak i krajowym dyskwalifikuje się z możliwości uczestniczenia w tym obrocie gospodarczym nie tylko podmioty w sposób oczywisty działające z pogwałceniem ustalonych zasad i przepisów prawa np. działające w sposób przestępczy, ale również i podmioty, które przez swoje niedbalstwo, czy nawet lekkomyślność, stają się narzędziem w rękach przestępców, wykorzystujących ich legalny biznes w procederze produkcji narkotyków.

Skarżący uznaje, iż skoro odebrał od swojego kontrahenta deklarację wymaganą niewątpliwie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 273/2004 i sprawdził klienta w bazie zarejestrowanych podatników podatku od towarów i usług (VAT), to dokonał wystarczających aktów staranności i nie można mu w związku z tym zarzucić działania niewłaściwego, które podkopywałoby zaufanie jakie jest niezbędne aby nadal mógł zajmować się obrotem prekursorami narkotykowymi.

W ocenie Sądu stanowisko takie jest chybione. Organy obu instancji słusznie powołały art. 3 ust. 6a i 6b rozporządzenia wywodząc z nich obowiązek, leżący po stronie Skarżącego, nie jakiejkolwiek, a skutecznej weryfikacji swojego kontrahenta, tj. tak aby mieć pewność, że jest on na pewno podmiotem zarejestrowanym a przez to uprawnionym do udziału w obrocie prekursorami. Z istoty rozporządzenia, zwłaszcza zaś z wywodzonej z jego motywów reguły ostrożnościowej (rozważnego działania w kontaktach z kontrahentami) wynika, iż podmiotowi gospodarczemu, który chce się zajmować handlem prekursorami stawiane są wysokie wymagania, których nie można ograniczyć wyłącznie do odbierania od klientów stosownych deklaracji i ich podatkowej weryfikacji.

Skarżący sam wskazuje, iż w zasadzie poza odebraniem deklaracji (zawierającej rzekomy numer rejestracji kontrahenta - jak się okazuje nieistniejący), jak i sprawdzeniem podmiotu w bazie zarejestrowanych podatników VAT UE, nie podjął żadnych innych, skutecznych działań w celu upewnienia się, iż sprzedaje prekursory narkotykowe podmiotowi rzeczywiście zarejestrowanemu i do tego uprawnionemu. Nie uzyskał w szczególności jakiegokolwiek dokumentu, poza deklaracją z wpisanym numerem, wskazującego na to, iż kontrahent jest zarejestrowany (np. decyzji właściwego organu państwa pochodzenia kontrahenta o jego zarejestrowaniu, zaświadczenia organu państwa właściwego dla kontrahenta, potwierdzenia we właściwym urzędzie państwa kontrahenta, że jest on zarejestrowany pod tym numerem). Co więcej, drugiej transakcji bezwodnikiem octowym dokonano pomimo tego, iż kontrahent zaprzestał już prowadzenia działalności gospodarczej i został wyrejestrowany - utracił byt prawny (zob. powołane pismo CBŚP).

Skarżący mylnie utożsamia swoje obowiązki sprowadzając je jedynie do konieczności otrzymania deklaracji wypełnionej przez klienta. Ten wymóg bez wątpienia jest konieczny, niemniej jednak nie jest wystarczający. To dostawca prekursora ma mieć pewność, iż jego kontrahent rzeczywiście istnieje i posiada rejestrację. Tym samym nie może zostać uznane za należyte wykonanie obowiązków odebranie jedynie deklaracji. Jak wskazano jest ona warunkiem koniecznym każdej dostawy jednostkowej, jednak konieczne jest również wykonanie dostawy na rzecz podmiotu w istocie zarejestrowanego. Na tle okoliczności kontaktów Skarżącego z N.., w szczególności przedmiotu działalności tego kontrahenta (transport towarów), braku jakiejkolwiek weryfikacji jego istnienia w [...] bazie podmiotów gospodarczych (dostępnej online w języku angielskim pod adresem [...]), nieposługiwania się papierem firmowym (wymaganym prawem wspólnotowym), czy braku chociażby elementarnego rozważenia ilości prekursora niezbędnego na potrzeby deklarowanej obróbki skór, można Skarżącemu postawić zarzut niewłaściwego postępowania, które uzasadniało zawieszenie przyznanej mu rejestracji do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej cofnięcia.

Żadnego znaczenia nie ma przy tym podnoszony brak wyraźnego przepisu, który literalnie - jak zdaje się uważać Skarżący - zobowiązywałby go do pozyskania dokumentu potwierdzającego rejestrację, ani też brak doświadczenia i wiedzy o deklarowanym procesie obróbki skór i wykorzystania prekursora, czy wreszcie brak centralnej bazy podmiotów zarejestrowanych, w której można byłoby zweryfikować konkretnego przedsiębiorcę. W tym ostatnim przypadku Sąd wskazuje, iż odnalezienie dostępnej w języku angielskim strony internetowej właściwego organu [...] odpowiedzialnego za m.in. nadzorowanie obrotu prekursorami ([...] za k.), a w związku z tym nawiązania oficjalnego kontaktu z organem odpowiedzialnym, jest w obecnych czasach działaniem prostym (zobacz: [...]). Nie ma także znaczenia to, iż Skarżący dokonuje obrotu w ilościach hurtowych, bowiem nie zwalnia go to z obowiązku kwestionowania transakcji opiewającej na znaczną ilość prekursorów jeżeli mogą one budzić wątpliwości. To nie bowiem jego możliwości handlowe (działalność hurtowa), ale rzeczywiste możliwości kontrahenta wraz z zadeklarowanym sposobem realnego wykorzystania prekursora, mają świadczyć o tym, że konkretną transakcję należy traktować z rezerwą i ostrożnością.

Za słusznością wydanych decyzji zawieszających Skarżącemu rejestrację przemawiają także inne stwierdzone przypadki dostawy przez niego prekursora podmiotom niezarejestrowanym. Z przedłożonej do akt przez Ministra Zdrowia decyzji Inspektora ds. Substancji Chemicznych z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] wynika, iż Skarżący dostarczył bezwodnik octowy również innemu podmiotowi, tj. [...]. W toku postępowania organy uzyskały jednakże informację z [...] ([...]), że podanego w odebranej przez Skarżącego deklaracji numeru rejestracji nigdy nie nadano żadnemu podmiotowi. Ponadto poinformowano, że w [...] nie istnieje urząd o nazwie [...] ([...]), który miał być organem potwierdzającym rejestrację.

W tej sytuacji działania Skarżącego, na tle ustalonych okoliczności sprawy, słusznie zostały uznane za nie gwarantujące dalszego bezpieczeństwa w obrocie prekursorami (brak jakiejkolwiek próby weryfikacji rejestracji u źródła, brak procesu myślowego dotyczącego nawet potencjalnej możliwości wprowadzenia w błąd - oszukania), zatem zawieszenie rejestracji jest w pełni uzasadnione.

Od podmiotu dokonującego sprzedaży znacznych ilości prekursorów narkotykowych można i należy wymagać szczególnej staranności w weryfikacji swoich kontrahentów, właśnie po to, aby nie stać się narzędziem w rękach grup przestępczych. W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący, ze względu na brak elementarnej ostrożności, stał się jednak podmiotem uczestniczącym w nielegalnym procederze jakim jest nabywanie towarów niedostępnych w powszechnym obrocie przez podmiot niezarejestrowany, pozostający poza jakąkolwiek kontrolą właściwych organów.

W związku z tym niewątpliwie chybione są zarzuty nr 2a, 2b i 2c skargi. Skarżący widzi wskazane w nich przepisy wyłącznie jednostkowo, tracąc z pola widzenia szerszy kontekst instytucji i reguł działania związanych z profesjonalnym obrotem prekursorami, jakie reguluje rozporządzenie nr 273/2004.

Niezasadne są również zarzuty nr 1a i 1c skargi. Skarżący, co opisano powyżej jak i w sposób szczegółowy w zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, nie dokonał wystarczających aktów staranności przy weryfikacji kontrahenta. Nie posiadał wymaganej dokumentacji transakcji. Nie można bowiem uznać za rzetelne sprawdzenie podmiotu takie działanie, które polega na jednorazowym sprawdzeniu jego istnienia (druga transakcja została dokonana po wyrejestrowaniu) oraz rejestracji dla potrzeb podatkowych a całkowitym, bezrefleksyjnym przyjęciu podawanego przez kontrahenta numeru rejestracji na potrzeby reglamentowanego obrotu prekursorami.

Sąd nie podziela zatem twierdzenia, iż Skarżący wywiązał się z obowiązków rzetelnego dokumentowania transakcji i weryfikacji odbiorcy towaru. Z opisanych wyżej powodów winien on był zweryfikować wiarygodność transakcji i kontrahenta, na co wskazywały zewnętrzne cechy kontaktów gospodarczych z N..

Nie jest też uzasadnione twierdzenie Skarżącego, iż nie istniała potrzeba odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Niewątpliwe jest to, że organ I instancji uchybił treści art. 10 § 3 k.p.a. bowiem nie zawarł wymaganych adnotacji i wyjaśnień w aktach sprawy. Niemniej jednak nie świadczy to o tym, że w kontekście zebranych dowodów nie było podstaw do takiego działania.

W art. 10 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia przez organy administracji publicznej od zasady określonej w § 1 jednakże tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż pozostawienie Skarżącemu możliwości dalszego obrotu bezwodnikiem octowym, służącym do produkcji heroiny, w sytuacji stwierdzonego braku weryfikacji kontrahentów, co potwierdzają także ustalenia z decyzji unieważniającej rejestrację w odniesieniu do kontrahenta [...]. Z tej już przyczyny działania organu I instancji, pomimo ewidentnego zaniedbania obowiązku dokumentacji powodów odstąpienia do zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. nie można uznać w realiach tej spawy za naruszenie istotne.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).