Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1181/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1 i pkt 3, ust. 4, art. 13i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. (dalej tez jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "GITD" lub "organ") z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], który po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej "k.p.a.", art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. (dalej "u.d.p."), załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm. (dalej "rozporządzenie"), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, zwanej dalej "utd").

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2013 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] w P. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował M. K. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Podczas kontroli stwierdzono, że pojazd został wyposażony w urządzenie viabox służące do poboru opłaty elektronicznej nr [...], jednakże na koncie użytkownika brak jest środków służących do uiszczania opłaty elektronicznej. Po użyciu przycisku viabox emitował światło koloru czerwonego. Brak środków na koncie został potwierdzony również poprzez kontakt z infolinią operatora systemu.

W wyjaśnieniach do protokołu kontroli kierowca M. K. oświadczył, że z urządzeniem poruszał się po raz pierwszy. Po zasygnalizowaniu przez urządzenie viabox braku środków na koncie próbował skontaktować się z infolinią operatora sytemu, a następnie skontaktował się z pracodawcą i poinformował o braku środków na koncie. W trakcie kontroli konto zostało zasilone.

Organ w oparciu o posiadane dane wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Stwierdził, że odcinek drogi krajowej, po którym poruszał się kontrolowany zespół pojazdów w dniu [...] czerwca 2013 r. został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a - skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Tym samym uznał, że korzystający z drogi publicznej w dniu [...] czerwca 2013 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.., czego konsekwencją było nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem stosownie do treści art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że po zasygnalizowaniu przez urządzenie viabox braku środków na koncie próbował skontaktować się z infolinią operatora sytemu, a następnie skontaktował się z pracodawcą i poinformował o braku środków na koncie. Konto zostało doładowane jeszcze w trakcie kontroli.

Rozpoznając ponownie sprawę, w zaskarżonej obecnie skarga decyzji, organ powtórzył okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz powołał się na dodatkowe ustalenia: odpowiedź udzieloną przez operatora systemu opłat elektronicznych – K. Sp. z o.o. na podstawie której ustalił, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. po drodze krajowej nr [...] o godzinie 09:05 nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie. Konto zostało doładowane o godzinie 09:42 kwotą 240,00 zł. Ustalił, że umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu (w trybie przedpłaconym). Do pisma został dołączony szczegółowy wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika z uwzględnieniem odcinków pomiędzy poszczególnymi bramownicami z oznaczeniem dokładnej daty i godziny zarejestrowanej operacji oraz wykonanych doładowań konta użytkownika z jednoczesnym wskazaniem kształtowania się salda konta użytkownika po zarejestrowaniu każdej z operacji oraz wskazaniem przy każdej z operacji, czy opłata elektroniczna za przejazd została lub nie została uiszczona. Wynika z niego jednoznacznie, że opłata elektroniczna za ww. przejazd nie została uiszczona, bowiem środki pieniężne na koncie użytkownika skończyły się w trakcie przejazdu o godzinie 08:36, kiedy została uiszczona ostatnia opłata dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...].

Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy uznał, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Zdaniem organu, okoliczności podniesione przez skarżącego nie mają znaczenia, ponieważ ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Stwierdził, że przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej.

Organ odwoławczy podkreślał, że przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jego zdaniem, skoro umowa zawarta pomiędzy podmiotem obsługującym system elektronicznego poboru opłat, a użytkownikiem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, jako zawarta do konta w trybie przedpłaconym, to doładowanie konta po zarejestrowaniu incydentu nie konwaliduje stwierdzonego naruszenia.

Organ podkreślił, że w niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest jedynie stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że spowodowane było brakiem odpowiednich środków na koncie. W takiej sytuacji kierujący pojazdem nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna. W tym przypadku miał wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, gdyż po zasygnalizowaniu przez urządzenie viabox braku środków na koncie, nie powinien poruszać się po płatnych odcinkach dróg krajowych. Dodał, że w trakcie przejazdu pod bramownicą urządzenie viaBOX informuje kierowcę, o tym czy opłata elektroniczna została pobrana poprzez odpowiednią liczbę potwierdzeń (sygnałów) dźwiękowych. Pojedynczy sygnał dźwiękowy oznacza, że użytkownik ma wystarczające środki na koncie i opłata została pobrana, a tym samym przejazd jest dozwolony. Dwa sygnały dźwiękowe informują, że opłata została pobrana, przejazd jest dozwolony, jednakże posiadane środki pieniężne na koncie użytkownika są bliskie wyczerpania i należy niezwłocznie doładować konto lub zjechać z drogi płatnej. Cztery sygnały dźwiękowe wskazują brak środków na koncie lub wadliwe działanie urządzenia viaBOX, jak również wskazują, że opłata za przejazd nie została pobrana i dalszy przejazd nie jest dozwolony. Brak dźwięku oznacza również, że opłata nie została pobrana. Podczas wykonywanego przejazdu kierowca miał dostateczną możliwość sprawdzenia i uzyskania informacji - poprzez naciśnięcie przycisku, czy posiada środki odpowiednie do uiszczenia opłaty i czy opłata elektroniczna jest pobierana.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że adresatem nałożonej przez organ kary pieniężnej jest skarżący, a nie pracodawca skarżącego tj. właściciel pojazdu i jednocześnie korzystający z drogi oraz użytkownik systemu poboru opłat będący stroną umowy z K. Sp. z o.o., co sprzeczne jest z zasadą sprawiedliwości społecznej.

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 13 k ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji okoliczności, że konto pracodawcy zostało zasilone niezwłocznie po zgłoszeniu przez skarżącego niepobrania opłaty za przejazd, jeszcze w trakcie trwania kontroli, a tym samym kierowca spowodował możliwość uiszczenia opłaty w inny sposób, o którym mowa w powyżej wskazanym przepisie.

3. przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez:

- niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na niewyjaśnieniu czy opłata za przejazd wykonywany przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2013 roku pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] po drodze krajowej nr [...] została uiszczona i poprzestaniu w ustalaniu stanu faktycznego jedynie na twierdzeniach podmiotu bezpośrednio zainteresowanego w ukaraniu skarżącego,

- niepodjęcie z urzędu czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. niewyjaśnienie czy na odcinku drogi, po którym poruszał się skarżący w dniu [...] czerwca 2013 roku do chwili kontroli poboru opłaty przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego skarżący miał możliwość zjechania z drogi płatnej oraz czy mógł powstrzymać się od dalszej jazdy celem spowodowania wyjaśnienia sytuacji i doprowadzenia do stanu, który umożliwiłby kierowcy wniesienie prawidłowej opłaty za przejazd,

4. przepisów prawa procesowego tj. art. 9 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o możliwości powoływania dowodów oraz niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania, co miało wpływ na wydanie zaskarżanej decyzji,

5. przepisów prawa procesowego tj. art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. ze względu na niezawieszenie postępowania w sprawie mimo podstawy do jego zawieszenia w dniu wydawania decyzji ze względu na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie pytania prawnego, od wyniku którego zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu podnosił m.in., że wydając zaskarżaną decyzję organ naruszył przepisy art. 2 Konstytucji RP poprzez obciążenie sankcją w postaci kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł skarżącego, będącego pracownikiem podmiotu korzystającego z przejazdu drogą na odcinku płatnym, nie natomiast bezpośrednio ten podmiot. Wykonywanie przejazdu przez M. K. dnia [...] czerwca 2013 roku po drodze krajowej nr [...] o godzinie 09:05 samochodem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] odbywało się w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych skarżącego. Umowa zawarta pomiędzy pracodawcą skarżącego, a K. Sp. z o.o. wiąże bezpośrednio jej strony, nie zaś pracownika, dlatego też wymierzona sankcja administracyjnoprawna nie powinna zostać nałożona na podmiot nie będący stroną umowy lub też zobowiązanym na podstawie innego stosunku prawnego. Wskazał, że jako pracownik nie posiada dostępu do konta bankowego pracodawcy nie może ponosić odpowiedzialności za niedochowanie przez przełożonego warunków umowy zawartej z podmiotem odpowiedzialnym za obsługę elektronicznego systemu poboru opłat. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zakresie, w jakim nakładają obowiązek wymierzenia kary pieniężnej kierującemu pojazdem samochodowym w ocenie skarżącego niezgodne są z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący, jako pracownik wykonujący przejazd po płatnym odcinku drogi nie mial wpływu na prawidłowość dokonania opłaty. Nie miał on także wpływu na treść zawartej umowy o pobór opłaty w systemie przedpłacowym zawartej pomiędzy korzystającym z drogi pracodawcą, a operatorem.

Wskazał, że skoro 13k ust. 7c udp wskazuje, że "Do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa, na jego koszt, na najbliższy parking strzeżony (...)", to oznacza, że przepisy przewidując uiszczenie kary przez "przedsiębiorcę zagranicznego" i "kierującego pojazdem" różnicują sytuację obywateli polskich i pozostają w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uprzywilejowują podmioty zagraniczne w stosunku do kierujących pojazdami obywateli RP.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 13k ust. 3 udp poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji okoliczności, że konto pracodawcy zostało zasilone niezwłocznie po zgłoszeniu przez skarżącego niepobrania opłaty za przejazd, jeszcze w trakcie trwania kontroli. Spowodował tym samym możliwość uiszczenia opłaty w inny sposób, co wyczerpuje dyspozycję art. 13k ust. 3 ustawy, biorąc pod uwagę brak możliwości ingerencji w treść zawartej umowy o pobór opłat. Niezasadnym jest karanie skarżącego sankcją administracyjnoprawną za nieuiszczenie opłaty przy uwzględnieniu, że bezpośrednio po zasygnalizowaniu braku środków na koncie, podjął kontakt z operatorem systemu oraz zgłosił ten fakt pracodawcy.

Podnosząc zarzuty procesowe wskazał, że na skarżącym nie leżał obowiązek znajomości treści umowy zawartej przez jego pracodawcę z operatorem systemu poboru opłat. Organ nie podjął się dokładnego wyjaśnienia czy na odcinku drogi, na którym poruszał się skarżący do czasu kontroli poboru opłaty przez Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego skarżący miał możliwość zjechania z drogi płatnej oraz czy mógł powstrzymać się od dalszej jazdy celem spowodowania wyjaśnienia sytuacji i doprowadzenia do stanu, który umożliwiłby mu wniesienie prawidłowej opłaty za przejazd. W powyższym zakresie Główny Inspektor Transportu Drogowego błędnie ustalił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia.

Zarzucił, że organ bezkrytycznie dał wiarę jedynie twierdzeniom podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, przyjmując jego stanowisko bez wyjaśnienia z urzędu istotnych okoliczności faktycznych, dotyczących treści umowy zawartej pomiędzy podmiotem odpowiedzialnym za pobór opłat, a pracodawcą, celem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W niniejszej sprawie organ nie próbował w sposób wszechstronny wyjaśnić sytuacji i rozważyć okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, co powinien był uczynić z urzędu. W szczególności organ podnosząc, że skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia nie ustalił, czy zaszły przesłanki do takiego twierdzenia tj. skarżący miał możliwość zjechania z płatnej drogi. Organ pominął okoliczność, że skarżący dzwoniąc na infolinię operatora oraz do pracodawcy wykonywał czynności celem spowodowania uiszczenia opłaty.

Powołując się na art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. podnosił, że stan faktyczny niniejszego postępowania oraz wydana decyzja oparta jest na podstawach faktycznych i prawnych będących przesłanką skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 201/13 (przed TK sygn. akt TK P36/13), co uzasadnia uwzględnienie wniosku o zawieszenia postępowania w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności podejmowanych przez organy rozstrzygnięć.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym poruszał się skarżący w dniu kontroli przekraczał 3,5 tony, a odcinek drogi krajowej, po którym poruszał się kontrolowany zespół pojazdów w dniu [...] czerwca 2013 r. został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. a - skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] - granica m. P. do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Poza sporem pozostaje, że w pojeździe, którym kierował skarżący, było zamontowane urządzenie Viabox, ale opłata elektroniczna nie została uiszczona. Operator systemu K. Sp. z o.o. złożył w dniu [...] września 2013r. zestawienie opłat uiszczonych i nieuiszczonych na koncie użytkownika, które potwierdza, że w dacie kontroli o godz. 9.05 (od 8.36) nie było środków na jego koncieJak wynika z wyjaśnień skarżącego z urządzeniem Viatoll poruszał się po raz pierwszy i nie znał kwoty jaką zasilone było konto przedpłacowe. Wykonywanie przejazdu przez M. K. odbywało się w związku z wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Poza sporem pozostaje, że umowa cywilna zawarta pomiędzy pracodawcą skarżącego, a operatorem systemu K. Sp. z o.o. wiąże bezpośrednio jej strony, nie zaś pracownika. Niewątpliwie - co do zasady - pracownik nie posiada dostępu do konta bankowego pracodawcy i możliwości uzupełniania jego konta w systemie przedpłacowym utworzonego na podstawie tej umowy. Poza sporem jest, że skarżący bezpośrednio po zasygnalizowaniu braku środków na koncie podjął kontakt z operatorem systemu oraz zgłosił ten fakt pracodawcy. Konto zostało natychmiast zasilone przez pracodawcę, jednakże – jak twierdzi skarżący - pierwszym możliwym miejscem do zatrzymania pojazdu było miejsce kontroli o godzinie 9.05. Poza sporem jest, że jeszcze w trakcie kontroli o godz. 9.42 na konto przedpłacowe wpłynęła kwota 240 zł wpłacona przez pracodawcę skarżącego.

Dodatkowo skarżący zarzucał, że organ nie podjął się wyjaśnienia, czy na odcinku drogi, na którym poruszał się do czasu kontroli poboru opłaty przez Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, skarżący miał możliwość zjechania z drogi płatnej oraz czy mógł powstrzymać się od dalszej jazdy celem spowodowania wyjaśnienia sytuacji i doprowadzenia do stanu, który umożliwiłby mu wniesienie prawidłowej opłaty za przejazd.

Odnosząc ww. stan faktyczny do obowiązującego skarżącego stanu prawnego, wskazać należy, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931; w szczególności rozdział 5a) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Na podstawie art. 13ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, iż drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Jednocześnie na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp ( w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r.), za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat.

Zarówno art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Zdaniem GITD orzekającego w niniejszej sprawie oraz w podobnych sprawach, brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Z powyższego wynika, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia w takim przypadku stosownej kary.

Należy jednak zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi, a operatorem systemu poboru opłat. Przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3).

Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie K. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Zgodnie z art. 13i ust. 2 podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji, z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, w sposób pośrednio dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. W rezultacie, znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem, a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym to on jest zobowiązany do wnoszenia opłaty elektronicznej. Przemawia za tym dodatkowo fakt, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...) opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Jednocześnie, zgodnie § 3 z powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Przy czym, zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych rogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę jako korzystającego z dróg publicznych. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także osoby fizyczne, o ile są korzystającymi z drogi publicznej na własny użytek.

Na marginesie rozważań trzeba wskazać, że późniejsze zmiany przepisów poszły w tym właśnie kierunku (por. ustawę z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym – Dz. U. z 2014, poz. 1310).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że mamy do czynienia z sytuacją, gdy ustawowy obowiązek wniesienia opłaty elektronicznej spoczywał wyłącznie na "korzystającym z drogi publicznej", "użytkowniku" - czyli przewoźniku, na rzecz którego był wykonywany sporny przejazd, natomiast odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej w niebagatelnej wszak wysokości 3000 zł został obciążony kierowca jako jego pracownik.

Organ z jednej strony wywiódł, że w stanie prawnym adekwatnym dla rozpatrywanej sprawy, karę należało nałożyć na kierującego pojazdem, którym w tym przypadku okazał się pracownik przedsiębiorcy. Z drugiej strony wskazywał, że "wymierzenie kary pieniężnej – co do zasady – nierozerwalnie wiązać się musi z niedopełnieniem nałożonego obowiązku na jej adresata, czyli z naruszeniem prawa przez adresata konkretnego obowiązku wskazanego w ustawie". Okoliczność ta przewija się także w dalszej treści uzasadnienia organu odwoławczego i organu I instancji, które wskazują zgodnie, że "przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków", że "odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego". Jednakże organ administracji, dokonując powyższej kwalifikacji prawnej odwołał się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. [...] czerwca 2013r.) stanowiącego jedynie o nałożeniu kary – pomijając całkowicie kwestię, kto naruszył nałożony prawem obowiązek i kto jest adresatem normy nakładającej obowiązek. Należy bowiem dodać, że jest charakterystyczne dla administracyjnych kar pieniężnych to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność (zob. J. Filipek, Sankcja prawna w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo", z. 12/1963, s. 879; J. Jendrośka, Kary administracyjne, [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Mastalski, Wrocław 2001, s. 44; A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabiega-Przyłęcka, op.cit., s. 436; I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, [w:] Sankcje administracyjne, op.cit., s. 135 i n.).

Dokonana zatem ocena odpowiedzialności skarżącego winna uwzględniać wykładnię normy nakładającej na niego obowiązek i konsekwencję naruszenia tego obowiązku w postaci nałożenia kary administracyjnej. Organ nie dokonał takiej wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw - w świetle sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (w określonym trybie) oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa należy dać prymat wykładni literalnej przepisów, jednak dotyczy to tych sytuacji, w których treść normy jest klarowna i jednoznaczna. W innych przypadkach konieczne jest uwzględnienie wykładni systemowej oraz celowościowej zwłaszcza, gdy określony przepis stanowi implementację prawa unijnego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Istota problemu prawnego dotyczy bowiem użycia przez ustawodawcę w przepisach u.d.p. dwóch pojęć: "korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz "kierującego pojazdem" samochodowym użytkownika - w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty.

Zaznaczyć należy, że w zależności od danego stanu faktycznego pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza w przypadku, gdy korzystającym z drogi publicznej (właściciel pojazdu lub inny uprawniony podmiot) nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, a jedynie pracownikiem przedsiębiorcy dokonującym przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej w imieniu i na rzecz tego przedsiębiorcy.

Zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. - w oderwaniu od adresata ustawowego obowiązku - prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej. W konsekwencji, inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany, co wynika z okoliczności niniejszej sprawy. Należy mieć na uwadze, że ww. przepis w zakresie, w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem, odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Pozostaje zatem do ustalenia relacja ww. przepisów, co stanowi już domenę wykładni systemowej.

Odkodowując za jej pomocą zawartą w tych przepisach normę prawną stwierdzić należy, że nie jest ona jednoznaczna. Można bowiem odczytać ją jako nałożenie sankcji na kierującego pojazdem samochodowym, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej też jako "p.r.d.") uznając, że norma ta zawiera podwójne odesłanie - przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. do art. 2 pkt 33 p.r.d. Normę tę można jednak odczytać także jako odwołanie się ustawodawcy do pojęcia "korzystającego z drogi publicznej" i wskazania w ten sposób właściwego adresata przedmiotowej sankcji zważywszy, że treść art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. dotyczy wprost nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zapłaty za przejazdy po drogach publicznych określonymi w odrębnych przepisach pojazdami samochodowymi.

Inaczej rzecz ujmując, hipoteza art. 13k ust. 1 zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie ("korzystającego" z płatnych odcinków dróg publicznych) tym bardziej, że powoduje całkowicie różne skutki prawne.

Dokonując analizy treści u.d.p. w szerszym kontekście zauważyć należy, że przepisy dotyczące innych rodzajów przejazdów dokonywanych po drogach publicznych, w szczególności pojazdów nienormatywnych, także przewidują odpowiedzialność za przekroczenie obowiązujących przepisów w postaci sankcji (w tym kar pieniężnych), jednakże nakładanych tylko na przewoźnika (podmiot wykonujący przejazd) lub inne podmioty gospodarcze, mające bezpośredni związek z dokonywanym nieprawidłowym przejazdem np. załadowcę towaru (np. art. 13g u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu przedmiotowego zdarzenia).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej tych przepisów, mając w szczególności na względzie fakt, że stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. W jej preambule wskazuje się na podstawowy cel regulacji, jakim jest stworzenie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami korzystania z infrastruktury drogowej, na zasadzie "użytkownik płaci" - pkt (1) i (2), co odpowiada pojęciu "korzystającego z dróg publicznych", o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 udp. Także dalsze postanowienia tej dyrektywy wskazują, że ma ona przede wszystkim zastosowanie do podmiotów gospodarczych (przewoźników), dla potrzeb zachowania właściwych zasad konkurencji oraz niedyskryminacji (por. art. 7 ust.1- 4). Jednocześnie w art. 9a dyrektywy stwierdza się, że przyjęty w danym państwie członkowskim system sankcji za naruszenia tych regulacji musi być skuteczny, proporcjonalny oraz odstraszający.

Wdrażając ww. normy w krajowym porządku prawnym ustawodawca był więc zobligowany kierować się celami i "duchem" dyrektywy 2006/38/WE i w tym też kontekście, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy interpretować wprowadzone rozwiązania prawne (pro unijna wykładnia prawa).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, należy dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem pracownika przedsiębiorcy (przewoźnika) nie narusza wyżej wymienionych zasad oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna (nie dotyczy przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz czy ma charakter proporcjonalny, skoro kierującemu pojazdem pracownikowi przewoźnika została wymierzona kara pieniężna w takiej samej wysokości, jakby był przedsiębiorcą i faktycznym użytkownikiem drogi. Podkreślić w tym miejscu należy, że między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych, co wynika wprost z preambuły dyrektywy 2006/38/WE. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru w postaci kary pieniężnej w przypadku niedopełnienia ustawowego obowiązku (braku uiszczenia opłaty elektronicznej) na kierowcę zatrudnionego przez podmiot de facto korzystający z dróg publicznych, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego.

Należy przy tym zauważyć, że kwestię proporcjonalności zastosowanej kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Z ustaleń organu wynika bowiem, że przypisał skarżącemu odpowiedzialność obiektywną, oderwaną od kwestii winy. Nie kwestionował, że skarżący jako pracownik przedsiębiorcy nie miał bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, że to na koncie użytkownika, którym nie jest skarżący, skończyły się środki finansowe, o czym zasygnalizowało urządzenie do poboru opłat (viaBox). Pojazd, którym kierował skarżący został wyposażony przez przewoźnika w urządzenie do poboru opłat (viaBox), zatem kierujący dopełnił obowiązku natychmiastowego zawiadomienia pracodawcy o braku środków na koncie, które zostało uzupełnione. Jednakże to nie skarżący zawierał umowę w przedmiocie realizacji opłaty elektronicznej z konta przedpłaconego, zaś sporny przejazd był dokonywany w ramach obowiązków pracowniczych. W konsekwencji skarżący nie jest osobą ani zobowiązaną, ani co do zasady uprawnioną, do ponoszenia wpłat w systemie viaTOLL. Wszak nie zawiaduje kontem przedpłaconym pracodawcy, na którym te środki muszą być zgromadzone przed wykonywaniem transportu po drogach publicznych i nie jest stroną umowy z operatorem systemu. Co więcej, zdaniem Sądu, kierujący pojazdem, który jest pracownikiem "korzystającego z dróg publicznych" nie jest adresatem ustawowego obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Jak wyżej wskazano, to "korzystający z dróg publicznych" są ustawowo obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z powyższej normy wynika, że obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych ustawodawca nałożył na "korzystających z dróg publicznych". Ustawodawca nie zdefiniował, kto konkretnie kryje się pod tym pojęciem, ale powołana wyżej prounijna interpretacja adresata ww. normy wskazuje na przewoźnika jako "użytkownika" i "korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych". Natomiast kierowca zatrudniony przez przedsiębiorcę prowadzącego transport drogowy jest zobowiązany przez ustawodawcę do podjęcia innych działań na rzecz wypełnienia tego obowiązku: zawiadomienia użytkownika konta o kończących się środkach, ponieważ taką informację dźwiękową przekazuje urządzenie viaBox. Skarżący obowiązku tego dopełnił, skoro środki wpłynęły jeszcze w trakcie kontroli.

Należy na marginesie zauważyć, że z wykazu złożonego [...] września 2013r. przez operatora wynika, że brak opłaty sygnalizowany był od 8.39 do 8.54 – w odstępach jednej bądź dwóch minut pomiędzy poszczególnymi bramownicami. Brak jest natomiast ustaleń organu, czy skarżący po usłyszeniu sygnału dźwiękowego o kończących się środkach, a następnie ich braku, miał możliwość zjechania z drogi płatnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło zatem przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę) za naruszenie obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym), co wymaga także oceny zgodności takiego rozwiązania z normami konstytucyjnymi. Odnosząc się do tej kwestii Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, w którym zwrócono uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13 k ust.1 pkt 1 u.d.p. w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Na potrzebę wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r.( sygn. akt P 36/13), a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z dnia 4 stycznia 2013 r. (znak RPO-691806-V/12/GM) skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W kontekście konstytucyjnym wątpliwości budzą kwestie wynikające z konstrukcji normy prawnej zawartej w wyżej przywołanym przepisie, obligującym organ do nakładania tożsamej wysokości kar pieniężnych na kierującego pojazdem przedsiębiorcę jak i podległego mu pracownika, na którego nie został nałożony obowiązek i który nie ma wpływu na zaistnienie naruszenie prawa ( braku środków na koncie przeznaczonym do uiszczania opłaty elektronicznej). Budzi zasadnicze wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar na kierującego pojazdem pracownika przewoźnika z jednoczesnym wyłączeniem w tym przypadku jakiejkolwiek odpowiedzialności administracyjnej tego przewoźnika – mimo nałożonego na niego ustawowego obowiązku z tytułu statusu korzystającego z infrastruktury drogowej do celów działalności gospodarczej. Należy przy tym mieć na uwadze konsekwentne stanowisko ustawodawcy w zakresie omawianego obowiązku (z wyjątkiem przypadku pracownika przewoźnika), jak również orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobowane przez Trybunał Konstytucyjny (vide – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. sygn.akt SK 75/06), zgodnie z którym celem regulacji prawnych o charakterze karnym zawartych w ustawie o drogach publicznych jest wymuszenie stosownej organizacji działalności przedsiębiorstw transportowych, przy czym na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek i odpowiedzialność z tytułu dyscyplinowania własnych pracowników.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy ma zatem miejsce sytuacja, w której odpowiedzialność została nałożona wprost na kierującego będącego pracownikiem przedsiębiorcy, przy całkowitym uwolnieniu od jakiekolwiek sankcji pracodawcy. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Zważywszy, że omawiana regulacja u.d.p. nakłada obowiązek zawarcia umowy i jej prawidłowej realizacji w obszarze dokonywanych przewozów drogowych na inny podmiot niż faktycznie zagrożony sankcją za jego niewypełnienie, jakim jest kierowca pojazdu pracownik przewoźnika, to – zdaniem Sądu - analiza prawna i wykładnia zastosowanych norm nie może stać w sprzeczności z zasadą państwa prawa, określoną w art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunatu Konstytucyjnego, administracyjne kary pieniężne są środkami mającymi na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93). Wobec tego sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SIC 52/04 oraz wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06). W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych (por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06).

W ocenie Sądu, opisany powyższej sposób wymierzania kar przewidziany ustawą o drogach publicznych w dacie dokonania spornego przejazdu, wskazuje na swoisty automatyzm. Brak jest w tym zakresie miejsca na tzw. miarkowanie kary stosownie do ewentualnych nadzwyczajnych okoliczności.

W tym miejscu należy przywołać konstytucyjną zasadę proporcjonalności stanowiącej wzorzec badania legalności aktów prawnych nakładających na obywateli i inne podmioty prawne określone obowiązki i ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do tej zasady wielokrotnie, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., - sygn. akt K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, po drugie kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych (celów) i po trzecie, warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli.

Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Niewątpliwie zasada proporcjonalności winna być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki zwłaszcza, że wspomniane wyżej regulacje unijne (dyrektywy) kładą wyraźny nacisk na potrzebę zachowania proporcjonalności w tej dziedzinie.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną przez organy argumentację prawną w zaistniałym, bezspornym stanie faktycznym sprawy, uznać należało za wadliwe zastosowanie przez organ podstawy prawnej odpowiedzialności skarżącego. Dokonując wykładni prokonstytucyjnej i prounijnej wskazanych przepisów Sąd stwierdził, że na skarżącego w okolicznościach wykonywania przez niego obowiązków pracowniczych - kierującego pojazdem na rzecz przedsiębiorcy transportowego - nie został nałożony ustawowy obowiązek, którego niedopełnienie uzasadniałoby nałożenie tak dotkliwej sankcji jaką jest kara za niuiiszczenie opłaty elektronicznej.

Jak wyżej wskazano, ocena organu odwoławczego w zakresie przypisania skarżącemu odpowiedzialności pozostaje sprzeczna z treścią uzasadnienia, skoro twierdzi, że "przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków".

Jak wyżej wskazano, w ocenie Sądu, ustawodawca nie nałożył obowiązku ponoszenia opłat elektronicznych na kierowcę – pracownika przewoźnika. Adresatem obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej jest "korzystający z dróg publicznych" pojazdem o DMC przekraczającym 3,5 tony (art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.). Potwierdza to wprost dyrektywa 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r. zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe mająca na uwadze, że kosztami korzystania z infrastruktury obciążani są – poprzez sprawiedliwe mechanizmy – przewoźnicy (motyw 1), "system pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury drogowej dróg oparty jest na zasadzie "użytkownik płaci" oraz (...) "zanieczyszczający płaci" (motyw 2), zróżnicowanie opłat uwzględni wybór pojazdów przez "użytkownika" najmniej zanieczyszczających środowisko i tras o mniejszym natężeniu ruchu, co będzie miało wpływ na wysokość obciążających go opłat (motyw 10). Motyw 12 odnosi się do państw wprowadzających system opłat za przejazd lub system opłat za korzystanie z infrastruktury. Motyw 15 zastrzega, że opłaty nie powinny powodować dyskryminacji, m.in. powinno się przyjąć odpowiednie środki w celu ułatwienia uiszczania opłaty użytkownikom nieregularnie korzystającym z sieci (...). Powyższe stanowi, że dyrektywa używa pojęcia "użytkownika dróg" jako podmiotu korzystającego z dróg i infrastruktury w celach gospodarczych.

Oznacza to, że prounijna i w duchu ww. dyrektywy wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. nie daje podstawy do zarzucenia skarżącemu naruszenia prawa. Takiej samoistnej podstawy prawnej nie może zatem stanowić sankcja, bowiem jej automatyczne zastosowanie przez organ nastąpiło w oderwaniu zarówno od jakiegokolwiek nałożonego obowiązku (brak obowiązku kierowcy-pracownika), a w konsekwencji przypisania mu jego naruszenia. Zostało zatem dokonane z naruszeniem przez organy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzialność obiektywna może być oderwana od winy sprawcy, ale nie może być oderwana od ustalenia i przypisania stronie naruszenia obowiązującego prawa. Skoro kierującemu, będącemu pracownikiem podmiotu korzystającego z dróg publicznych, nie można przypisać naruszenia obowiązku, brak jest podstaw do nałożenia na niego sankcji w postaci kary administracyjnej.

Mając na uwadze poczynioną wyżej ocenę prawną należy wskazać, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy są związane - na mocy art. 153 p.p.s.a. - wykładnią prawa dokonaną w sprawie niniejszej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzekł zatem, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, o kosztach postępowania stanowiąc zgodnie z art. 200 p.p.s.a.