Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1468/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 11/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 października 2018 r. nr SKO.OŚ-60/3185/203/2018 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Ke 11/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r., przy udziale W. K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: SKO w Kielcach, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z 29 października 2018 r. znak SKO.OŚ-60/3185/203/2018 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 5 września 2017 r. Burmistrz Stąporkowa (dalej: organ I instancji) nakazał A. B., jako posiadaczowi nielegalnie składowanych odpadów na działce nr ewid. [...] w [...] usunięcie tych odpadów, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie. Organ ustalił termin ostatecznego wykonania obowiązku do dnia 27 października 2017 r. oraz zobowiązał stronę do przedstawienia dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w terminie do 31 października 2017 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. od powyższej decyzji, SKO w Kielcach decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r. znak: SKO.OŚ-60/3250/178/2017 uchyliło decyzję Burmistrza [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie organu I instancji prowadzone było w sposób niezgodny z przepisami procedury administracyjnej, a stan faktyczny służący do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów został niedostatecznie wyjaśniony.

W tych okolicznościach organ I instancji, decyzją z 1 sierpnia 2018 r. znak: OŚ.6232.2.11.2017, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: ustawa), nakazał usunięcie odpadów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości, że zalegające przedmioty stanowią odpady, a posiadaczem i wytwórcą odpadów nielegalnie zgromadzonych na działce nr [...] w [...] jest A. B.. Organ I instancji podkreślił, że skarżący sam przyznał w trakcie kontroli w dniu 7 lipca 2017 r., że odpady są pozostałością po prowadzonej przez niego działalności. W takcie kolejnych oględzin w dniu 14 marca 2018 r. skarżący dalej definiował się jako właściciel przedmiotowych odpadów i zadeklarował, że usunie je do końca czerwca 2018 r.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 29 października 2018 r. znak: SKO.OŚ-60/3185/203/2018 SKO w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania Artura Banaszewskiego, od decyzji Burmistrza [...] z 1 sierpnia 2018 r. znak: OŚ.6232.2.11.2017 w przedmiocie nakazania A. B. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...] przy ul. [...], jako posiadaczowi nielegalnie składowanych odpadów na działce o nr ewid. [...] w [...], usunięcie odpadów o kodach: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, z niewielką zawartością odpadów o kodzie 17 06 05 - materiały konstrukcyjne zawierające azbest, 02 01 03 - odpadowa masa roślinna, 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe, 16 01 03 - zużyte opony, 02 03 02 - surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetworzenia, w terminie do dnia 30 września 2018 r. oraz zobowiązującej ww. do przekazania powyższych odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom mającym stosowne zezwolenia i przedstawienia organowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania do dnia 2 października 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce: 1. zobowiązało A. B. prowadzącego działalność pod nazwą [...] jako posiadacza nielegalnie składowanych odpadów na działce o nr ewid. [...] w [...], do usunięcia odpadów o kodach: 17 01 01-odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, z niewielką zawartością odpadów o kodzie 17 06 05 – materiały konstrukcyjne zawierające azbest, 02 01 03 odpadowa masa roślinna, 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe, 16 01 03 - zużyte opony, 02 03 04 - surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetwórstwa, z tej działki; 2. ustaliło termin wykonania nałożonego w pkt 1) obowiązku do dnia 15 grudnia 2018 r.; 3. zobowiązało A. B. do przekazania ww. odpadów do odzysku lub unieszkodliwienia podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia i przedstawienia organowi dowodów usunięcia odpadów i ich zagospodarowania w terminie do 22 grudnia 2018 r.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że dzierżawcą działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] był A. B., w sytuacji, gdy umowa dzierżawy nieruchomości rolnej (której przedmiotem była m.in. działka nr [...]) została zawarta pomiędzy S. S. a [...] sp. z o.o.;

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. akceptację przez organ II instancji pominięcia przez organ I instancji przeprowadzenia niezbędnych dowodów z opinii biegłego, co skutkowało błędnym zaklasyfikowaniem surowców zalegających na ww. działce jako odpady;

- art. 3, art. 19, art. 26 ust. 1, 2 i 4 ustawy o odpadach poprzez ich niezasadne zastosowanie i nakazanie usunięcia ruchomości w postaci wymienionych decyzją materiałów i surowców;

- art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez stwierdzenie, że jest posiadaczem odpadów, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad) znajdują się na nieruchomości, której dzierżawcą była [...] sp. z o.o. (umowa dzierżawy nieruchomości rolnej, której przedmiotem była między innymi działka nr [...], położona w [...] zawarta została pomiędzy S. S. a [...] sp. z o.o.);

- art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że jest posiadaczem odpadów, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad) znajdują się na działce, która stanowi własność S. S.;

- art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez zobowiązanie skarżącego do usunięcia substancji i materiałów (zakwalifikowanych przez organ I instancji jako odpad), mimo iż A. B. nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...], zaś właściciel tej nieruchomości S. S. uniemożliwia usunięcie ww. substancji i materiałów z działki stanowiącej jego własność.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że nie przeprowadzono jakichkolwiek pomiarów stężeń opisanych w decyzji zjawisk m.in. "fetoru", do których to zbadania niezbędna jest wiedza specjalistyczna, a więc dowód z opinii biegłego. Zdaniem skarżącego organ I instancji był obowiązany do ustalenia we własnym zakresie, jakiego rodzaju nasilenia zjawisko ma miejsce na terenie gromadzenia surowca i w jaki sposób oddziałuje na środowisko oraz ludzi. Niewypełnienie tego obowiązku nie zostało zanegowane przez organ II instancji. Autor skargi podniósł, że z uwagi na fakt, iż aktualnie władającym powierzchnią ziemi, na której znajdują się substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpady) jest właściciel nieruchomości S. S., bezzasadne jest uznanie skarżącego za posiadacza odpadów. Ponadto skarżący podkreślił, że nie był dzierżawcą rzeczowej działki, a była ona przedmiotem umowy dzierżawy nieruchomości rolnej, zawartej pomiędzy S. S. a [...] sp. z o.o. Zarzucił, że w tych okolicznościach nie sposób uznać, że skarżący jest posiadaczem odpadów określonych w zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał ponadto, iż substancje i materiały znajdujące się na przedmiotowej działce zalegały na niej przed dniem zawarcia umowy dzierżawy przez firmę [...] sp. z o.o. ze S. S.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, że nie jest zobowiązany do usunięcia substancji i materiałów (zaklasyfikowanych przez organ I instancji jako odpady o kodach: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 06 05 - materiały konstrukcyjne zawierające azbest, 02 01 03 - odpadowa masa roślinna, 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe, 16 01 03 - zużyte opony, 02 03 02 - surowce i produkty niedające się do spożycia i przetwarzania) lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania S. S. w piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2019r. poparł stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżący nawoził i składuje odpady na działce. A. B. jest posiadaczem tych odpadów, co znajduje potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego. Podkreślił, że nieprawdziwe są twierdzenia, że uniemożliwiał skarżącemu wywiezienie odpadów. Przeciwnie, niejednokrotnie wzywał skarżącego do ich usunięcia.

Prokurator Okręgowy w Kielcach w piśmie z dnia 1 lutego 2019 r., działając na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgłosił udział w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenia dowodu z umowy dzierżawy nieruchomości rolnej z dnia 21 marca 2009 r. zawartej pomiędzy S. S. a [...] sp. z o.o.

Sąd I instancji, oddalając skargę A. B. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, w szczególności z przeprowadzonych 7 lipca 2017 r., 3 sierpnia 2017 r., 14 marca 2018 r., 4 czerwca 2018 r. oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz inwentaryzacji technicznej sporządzonej przez biegłego sądowego A. Ś. (w zakresie rodzaju oraz ilości odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce na dzień 20 czerwca 2018 r.), nie ulega wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji, na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] w [...], stanowiącej własność S. S., a dzierżawionej przez A. B., stwierdzono hałdę odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, odpadów betonu, gruzu betonowego z rozbiórek i remontów z niewielką zawartością materiałów konstrukcyjnych zawierających azbest, odpadowej masy roślinnej, zmieszane odpady opakowaniowe, zużyte opony, surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetworzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo zakwalifikowały powyższe surowce i materiały jako odpady w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992, dalej: ustawa u.o.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o odpadach - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, warunkiem niezbędnym uznania określonego przedmiotu za odpad jest, aby posiadacz wyzbywał się jego lub zamierzał się wyzbyć. Istotne znaczenie ma także przesłanka w postaci zmiany dotychczasowego sposobu jego użytkowania. Konkretny katalog odpadów wskazuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że są one nieuzasadnione. W sprawie niniejszej, przeprowadzone oględziny, dokumentacja zdjęciowa oraz inwentaryzacja techniczna sporządzona przez biegłego sądowego, nie pozostawiają bowiem wątpliwości co do tego, że zgromadzone substancje i materiały wskazane w zaskarżonej decyzji stanowiły odpady w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Świadczą o tym m.in. sposób zgromadzenia oraz ich stan.

W ocenie Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, Kolegium prawidłowo ustaliło, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce oznaczonej nr [...] w [...], jest A. B.. Ustalenia Kolegium znajdują potwierdzenie nie tylko w wyjaśnieniach skarżącego złożonych w trakcie oględzin 7 lipca 2017 r. oraz 14 marca 2018 r., ale również w fakcie, że skarżący - jako dzierżawca przedmiotowej działki - zadeklarował, iż wywiezie przeterminowaną karmę dla kotów i obowiązek ten wykonał. Nadto z protokołu oględzin z dnia 14 marca 2018 r. wynika, że skarżący jest w trakcie usuwania zalegających odpadów, które usunie do końca czerwca 2018 r. Warto zaznaczyć, że powyższe protokoły zostały przez stronę podpisane bez uwag.

W treści odwołania skarżący sam przyznał, iż nabył substancje opisane w decyzji z zamiarem ich przetworzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada zezwolenie na zbieranie odpadów, na działce nr [...] w [...] oraz na działce [...] w [...]. Decyzją Starosty Skarżyskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. - zmienioną decyzją z dnia 30 maja 2017 r. skarżącemu udzielono zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym m.in. odpadowej tkanki zwierzęcej, surowców i produktów nienadających się do spożycia i przetwórstwa.

Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach Kolegium słusznie uznało, że posiadaczem odpadów jest skarżący. Z oświadczenia właściciela działki – S.S. wynika, że skarżący zamiast usuwać odpady, sukcesywnie dowoził kolejne. Z uwagi na działania skarżącego właściciel działki wypowiedział umowę dzierżawy i wyznaczył skarżącemu termin na usunięcie odpadów zalegających na działce i w budynku na niej posadowionym. Według Sądu I instancji, materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący skutecznie nie podważył ustaleń organów, że na gruncie sprawy niniejszej mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy, których jest posiadaczem. W szczególności strona skarżąca nie przedstawiała w toku postępowania dowodów i nie podnosiła żadnych istotnych okoliczności wskazujących na wadliwość opinii biegłego sądowego, a nadto nie kwestionowała, że jest posiadaczem odpadów. Wręcz przeciwnie, potwierdziła czynności usuwania części odpadów oraz złożyła oświadczenie, iż zostaną one usunięte do końca czerwca 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy substancje zalegające na działce stanowią odpady, Sąd I instancji wskazał, że Kolegium słusznie uznało, że brak było podstaw do powołania biegłego. W stanie sprawy potrzeby takiej nie było, gdyż okoliczność, że na nieruchomości składowane są odpady została wykazana podczas oględzin, a nadto w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego sądowego sporządzona na zlecenie właściciela, której skarżący skutecznie nie podważył. Ponieważ skarżący skutecznie nie podważył ustaleń organów stwierdzić należy, iż nałożenie obowiązku, o jakim mowa w art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, na skarżącego pozostawało w zgodzie z prawem, a podnoszone przez autora skargi zarzuty w tym zakresie ocenić należy jako nieuzasadnione, gdyż brak jest podstaw do kwestionowania adresata decyzji.

W skardze kasacyjnej A. B. reprezentowany przez adw. M. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 października 2018 r. (znak: SKO.OŚ-60/3185/203/2018), pomimo błędnego ustalenie przez organy obu instancji, że dzierżawcą działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...] był A. B., w sytuacji, gdy umowa dzierżawy nieruchomości rolnej (której przedmiotem była między innymi działka o numerze ewidencyjnym [...], położona o obrębie [...] [...]) została zawarta pomiędzy S. S. a [...] sp. z o.o.; - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 29 października 2018 r. (znak: SKO.OŚ-60/3185/203/2018), pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy obu intonacji, tj. nieprzeprowadzenia niezbędnych dowodów z opinii biegłego, co skutkowało błędnym zaklasyfikowaniem surowców zalegających na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...] jako odpady;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 3, 19, 26 ust. 1 i 2 i 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez akceptację przez Sąd I instancji niewłaściwego ich zastosowania przez organy I i II instancji, co skutkowało nakazaniem usunięcia ruchomości w postaci wymienionych decyzją materiałów i surowców;

- art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez stwierdzenie, że A. B. jest posiadaczem odpadów, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad, co w pełni zostało zaakceptowane przez organ II instancji) znajdują się na nieruchomości, położonej w [...] o numerze ewidencyjnym [...], której dzierżawcą była [...] sp. z o.o. (umowa dzierżawy nieruchomości rolnej, której przedmiotem była między innymi działka o numerze ewidencyjnym [...], położona w obrębie [...] [...], zawarta została pomiędzy S.S. a [...] sp. z o.o.);

- art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie, że A. B. jest posiadaczem odpadów, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad, co zostało w pełni zaakceptowane przez organ II instancji) znajdują się na nieruchomości, położonej w [...] o numerze ewidencyjnym [...], która stanowi własność S. S.;

Wskazując na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie w całości skargi A. B. na decyzję SKO w Kielcach z dnia 29 października 2018 r. (znak: SKO.OŚ-60/3185/203/2018) albo 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w pierwszej kolejności, trzeba zwrócić uwagę, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje przede wszystkim stwierdzenie czy substancje i materiały zgromadzone na działce nr 588 można zakwalifikować jako odpady.

Według autora skargi kasacyjnej, o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiarów jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia jakie nadał mu jego posiadacz. Kolejną przesłanką uznania substancji za odpad jest możliwość spowodowania położeniem tego przedmiotu negatywnych następstw dla człowieka lub środowiska. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione ani nawet ustalone żadne z ww. przesłanek. A. B. nabył opisane w decyzji substancje z zamiarem ich przetworzenia. Nie można więc chociażby domniemywać, iż zamierzone przeznaczenie dla substancji nadane przez posiadacza zmieniło się od czasu jej nabycia. Postępowanie Burmistrza [...] nie doprowadziło do ustaleń w przedmiocie występowania jakiegokolwiek ryzyka dla człowieka lub środowiska (działanie takie spotkało się z aprobatą organu II instancji, jak również Sądu I instancji). Nie przeprowadzono jakichkolwiek pomiarów stężeń opisanych w decyzji (m. in. "fetor"), do których to zbadania niezbędna jest wiedza specjalistyczna, a więc dowód z opinii biegłego. Odpowiadając na ewentualne zastrzeżenia dotyczące braku definicji nadmiernej uciążliwości odoru, nieuregulowanej prawnie w Polsce, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z orzeczeniem stosowne pozostaje korzystanie z norm narzuconych prawem Unii Europejskiej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, stwierdzone w tej sprawie wady postępowania pozwalają uznać, że organy obu instancji nie sprostały obowiązkom stawianym organom administracyjnym zgodnie z przepisami postępowania wskazanymi w skardze kasacyjnej, które dotyczyły należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Bezzasadne jest twierdzenie Sądu I instancji o zasadności czynności podjętych zarówno przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], jak również SKO w Kielcach. Ustalenia faktyczne poczynione zostały poprzez zniekształcenie składanych przez A. B. zeznań w trakcie wizji lokalnej, jak i kolejnych wyjaśnień dokonywanych w trakcie prowadzonego postępowania.

Według autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ I instancji błędnie uznał, że A. B. jest posiadaczem odpadów (co w pełni zaakceptował organ II instancji, a także Sąd I instancji), w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad) znajdują się w [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...], która stanowi własność S. S..

Z uwagi na fakt, że aktualnie władającym powierzchnią ziemi, na której znajdują się substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpady) jest właściciel nieruchomości S. S., bezzasadne jest uznanie A. B. za posiadacza odpadów. A. B. nie był dzierżawcą działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul [...] w [...]. Rzeczona nieruchomość była przedmiotem umowy dzierżawy nieruchomości rolnej, zawartej pomiędzy S. S. a [...] sp. z o.o. Nie sposób zatem uznać A. B. za posiadacza odpadów określonych w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 1 sierpnia 2018 r.

Substancje i materiały (zakwalifikowane przez organ I instancji jako odpad) znajdujące na działce o numerze ewidencyjnym [...], zalegały na tej nieruchomości przed dniem zawarcia umowy dzierżawy przez firmę [...] sp. z o.o. ze S.S.. Zaznaczenia wymaga, że okoliczność ta nie została uwzględniona przez Sąd I instancji.

Nawet w przypadku uznania, że A. B. jest posiadaczem odpadów wskazanych w zaskarżonej decyzji (skarżący przeczy zarówno temu, że na nieruchomości usytuowanej w [...] o numerze ewidencyjnym [...] znajdują się odpady, jak i temu, iż jest posiadaczem tych odpadów), to nie ma on możliwości usunięcie tychże substancji i materiałów z uwagi na zachowanie właściciela nieruchomości S. S., który uniemożliwia A. B. dostęp do ww. nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO w Kielcach wniosło o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości; 2. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie na podstawie art. 66 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.) oświadczono, że odpis odpowiedzi na skargę kasacyjną dla skarżącego reprezentowanego przez adwokata M. B., został nadany przesyłką poleconą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z punktu widzenia wszystkich zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała sporna w niniejszej sprawie kwestia – ocena statusu prawnego przedmiotów uznanych za nielegalnie składowane odpady na działce o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w Kielcach z 29 października 2018 r., znak SKO.OŚ.-60/3185/203/2018 była w pełni prawidłowa.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pkt I. skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (której nie wskazano w skardze kasacyjnej) zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wykazania błędu, który popełnił Sąd I instancji przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tu decyzji), lecz także wykazania istnienia związku przyczynowego między wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, który działa jako sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego sądu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w granicach skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wiąże poszczególnych zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji, ale również nie wskazuje na to jak sygnalizowane naruszenia przekładały się na wynik sprawy. Brak powiązania stawianych zarzutów bezpośrednio z działaniem Sądu jest szczególnie widoczny przy zarzutach dotyczących, powołanych w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, naruszenia przepisów k.p.a. Uznawany w skardze kasacyjnej za naruszony, przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował.

Przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony, gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej.

W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym.

Skuteczność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Ma rację Sąd I instancji, że w realiach rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy, Kolegium prawidłowo ustaliło, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce oznaczonej nr [...] w [...], jest A. B.. Sąd I instancji zasadnie uznał, że ustalenia Kolegium znajdują potwierdzenie nie tylko w wyjaśnieniach skarżącego złożonych w trakcie oględzin 7 lipca 2017 r. oraz 14 marca 2018 r., ale również w fakcie, że skarżący - jako dzierżawca przedmiotowej działki - zadeklarował, iż wywiezie przeterminowaną karmę dla kotów i obowiązek ten wykonał. Nadto z protokołu oględzin z dnia 14 marca 2018 r. wynika, że skarżący jest w trakcie usuwania zalegających odpadów, które usunie do końca czerwca 2018 r. Warto zaznaczyć, że powyższe protokoły zostały przez stronę podpisane bez uwag. W treści odwołania skarżący sam przyznał, że nabył substancje opisane w decyzji z zamiarem ich przetworzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada zezwolenie na zbieranie odpadów, na działce nr [...] w [...] oraz na działce [...] w [...]. Decyzją Starosty Skarżyskiego z 7 kwietnia 2017 r. - zmienioną decyzją z 30 maja 2017 r. skarżącemu udzielono zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym m.in. odpadowej tkanki zwierzęcej, surowców i produktów nienadających się do spożycia i przetwórstwa. Z oświadczenia właściciela działki – S. S. wynika, iż skarżący zamiast usuwać odpady, sukcesywnie dowoził kolejne. Z uwagi na działania skarżącego właściciel działki wypowiedział umowę dzierżawy i wyznaczył skarżącemu termin na usunięcie odpadów zalegających na działce i w budynku na niej posadowionym. Słusznie Sąd I instancji uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył ustaleń organów, które zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji, że na gruncie sprawy niniejszej mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu ustawy, których jest posiadaczem. W szczególności strona skarżąca nie przedstawiała w toku postępowania dowodów i nie podnosiła żadnych istotnych okoliczności wskazujących na wadliwość opinii biegłego sądowego, a nadto nie kwestionowała, że jest posiadaczem odpadów. Wręcz przeciwnie, potwierdziła czynności usuwania części odpadów oraz złożyła oświadczenie, iż zostaną one usunięte do końca czerwca

2018 r.

Tak więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się niezasadny. Dodatkowo wyjaśnić należy, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, zaś skarżący kasacyjnie nie wskazał (nawet w uzasadnieniu), o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi, zaś każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Z tego tylko powodu zarzut ten nie może być usprawiedliwiony, gdyż niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2892/19, LEX nr 2751679). Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie. Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczną kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony. Powyższe ustalenia stanowiły zatem podstawę negatywnej oceny wskazanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy substancje zalegające na działce stanowią odpady, wskazać trzeba, że brak było podstaw dla powołania biegłego. Okoliczność, że na nieruchomości składowane są odpady została wykazana podczas oględzin, a nadto w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego sądowego sporządzona na zlecenie właściciela, której skarżący skutecznie nie podważył. Ponadto zbędnym w trakcie postępowania o nakazanie usunięcia odpadów z nieruchomości jest badanie właściwości tych odpadów, czy też ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Wystarczające jest bowiem zakwalifikowanie danych produktów do kategorii odpadów i przypisanie im stosownych kodów z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014 r. poz. 1923).

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II. skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu.

Nadto w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do błędnie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że z akt sprawy niniejszej, w szczególności z przeprowadzonych 7 lipca 2017 r., 3 sierpnia 2017 r., 14 marca 2018 r., 4 czerwca 2018 r. oględzin, dokumentacji fotograficznej oraz inwentaryzacji technicznej sporządzonej przez biegłego sądowego A. Ś. (w zakresie rodzaju oraz ilości odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce na dzień 20 czerwca 2018r.), nie ulega wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji, na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...] w O., stanowiącej własność S. S., a dzierżawionej przez skarżącego kasacyjnie, stwierdzono hałdę odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, odpadów betonu, gruzu betonowego z rozbiórek i remontów z niewielką zawartością materiałów konstrukcyjnych zawierających azbest, odpadowej masy roślinnej, zmieszane odpady opakowaniowe, zużyte opony, surowce i produkty nienadające się do spożycia i przetworzenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy prawidłowo zakwalifikowały powyższe przedmioty i substancje jako odpady w rozumieniu u.o. Kluczowym elementem definicji ustawowej pojęcia odpady jest zwrot "pozbycie się". Przedmiot staje się odpadem z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji ustawowej (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) tego pojęcia prawnego "pozbycie się", wzorem interpretacji przyjętych w prawie unijnym i orzecznictwie sądów europejskich, nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. Możliwe jest więc pozbycie się przedmiotu także wówczas, gdy pozostaje on nadal we władaniu tego samego podmiotu (zob. szerzej na temat interpretacji definicji zob. M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 39 i n.) Jeżeli pozbycie się miałoby być obowiązkiem danego podmiotu, to obowiązek pozbycia się określonego przedmiotu powinien wynikać z przepisu prawa. Pozbyciem się przedmiotu będzie też przekazanie innemu podmiotowi, który to podmiot będzie dany przedmiot wykorzystywał w ten zasadniczo odmienny sposób (odmienny od jego pierwotnego przeznaczenia, a stosowany ze względu na nieprzydatność przedmiotu do wykorzystania w sposób pierwotnie zakładany). Wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest, wskutek pozbycia się go, odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów europejskich wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Trzeba też pamiętać o obowiązku stosowania przy interpretacji u.o. zasad ogólnych Prawa ochrony środowiska, w szczególności w tym przypadku zasady prewencji (art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.), mającej także swoje odzwierciedlenie w podstawowych przepisach unijnych. Z założeń tych wynika wskazówka stwierdzająca, że w sytuacji wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, a potencjalnie możliwe jest negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko, należałoby uznać dany przedmiot za odpad. Uznanie takie pozwala bowiem na poddanie sposobu użytkowania prewencyjnej i bieżącej kontroli, zapewnianej przez konstrukcję u.o. i innych ustaw takich jak p.o.ś. (zob. M. Górski, Zakres przedmiotowy ustawy o odpadach i podstawowe definicje, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, wyd. Wolters Kluwer, s. 411).

Przeprowadzone oględziny, dokumentacja zdjęciowa oraz inwentaryzacja techniczna sporządzona przez biegłego sądowego, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zgromadzone substancje i materiały na działce nr [...] w [...], wskazane w zaskarżonej decyzji, stanowiły odpady w rozumieniu przedstawionej wyżej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2936/14 oraz z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17 oraz z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1318/21). Według Z. Ziembińskiego, "domniemania prawne ułatwiają dowód w tych przypadkach, w których ustawodawca uważał to za pożądane [...], przerzucając na stronę przeciwną ewentualny ciężar obalenia domniemania." (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1997, s. 222). "Domniemanie prawne tworzy narzuconą przez ustawę dyrektywę inferencyjną wnioskowania z jednych faktów o innych" (tamże). W kategorii domniemań prawnych możemy wyróżnić: 1) domniemania prawne zwykłe (wzruszalne). Charakteryzują się tym, że dopuszczalne jest bez ograniczeń prowadzenie przeciwdowodu. Drugą kategorię tworzą domniemania prawne kwalifikowane, w stosunku do których szczególne normy prawne w sposób w nich wskazanych ograniczają dopuszczalność dowodu przeciwnego. Należy podkreślić, że przepisy prawne mogą także zakazywać w określonych przypadkach prowadzenie jakiegokolwiek dowodu przeciwnego (domniemania prawne niewzruszalne). Według A. Kunickiego, "Funkcja domniemań prawnych w zakresie rozkładu ciężaru dowodu jest funkcją wtórną w stosunku do głównego zadania tej konstrukcji, jakie stanowi ochrona praw podmiotowych oraz zaprowadzenie ładu i stabilności w sytuacjach niepewnych i wątpliwych" ( A. Kunicki, Domniemania w prawie rzeczowym, Warszawa 1969, s. 15). Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o., w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. W myśl art. 26 ust. 4 u.o., jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu. Zgodnie z art. 26 ust. 5 u.o., władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego kasacyjnie wyjaśnić należy, że domniemanie związane z własnością nieruchomości, zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie usunięcia odpadów dopiero wtedy, gdy nie da się ustalić posiadacza odpadów. Bezspornym w sprawie jest, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce oznaczonej nr [...] w [...], jest A. B. Ustalenia Kolegium znajdują potwierdzenie nie tylko w wyjaśnieniach skarżącego złożonych w trakcie oględzin 7 lipca 2017 r. oraz 14 marca 2018 r., ale również w fakcie, że skarżący - jako dzierżawca przedmiotowej działki - zadeklarował, iż wywiezie przeterminowaną karmę dla kotów i obowiązek ten wykonał. Nadto z protokołu oględzin z 14 marca 2018 r. wynika, że skarżący jest w trakcie usuwania zalegających odpadów, które usunie do końca czerwca 2018 r. Powyższe protokoły zostały przez stronę podpisane bez uwag. W treści odwołania skarżący sam przyznał, że nabył substancje opisane w decyzji z zamiarem ich przetworzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący posiada zezwolenie na zbieranie odpadów na działce nr [...] w [...] oraz na działce [...] w [...]. Decyzją Starosty Skarżyskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r., zmienioną decyzją z dnia 30 maja 2017 r., skarżącemu udzielono zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w tym m.in. odpadowej tkanki zwierzęcej, surowców i produktów nienadających się do spożycia i przetwórstwa. W tych okolicznościach bezsprzecznie należało uznać, że posiadaczem odpadów jest skarżący. Z oświadczenia właściciela działki – S. S. wynika, że skarżący zamiast usuwać odpady, sukcesywnie dowoził kolejne. Z uwagi na działania skarżącego właściciel działki wypowiedział umowę dzierżawy i wyznaczył skarżącemu termin na usunięcie odpadów zalegających na działce i w budynku na niej posadowionym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.