Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 181/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1c, art. 63 ust. 1 i 3, art. 8.
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 121 par. 1, art. 122, art. 210 par. 4.
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Finansów na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz art. 8, art. 35 pkt 14, (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lipca 2012 r. złożonego przez F. Sp. z o.o. od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], odmawiającą zmiany decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na mocy której F. Sp. z o.o. uzyskała koncesję na prowadzenie kasyna gry w N., w pkt V dotyczącym formy zabezpieczenia finansowego.

Opisana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Minister Finansów udzielił F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ulicy [...], koncesji na prowadzenie kasyna gry w N. przy ul. [...], na okres 6 lat, w trybie przepisów ustawy z dnia 19 listopada

2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.).

W dniu [...] marca 2012 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Spółki o zmianę decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na mocy której spółka uzyskała koncesję na prowadzenie kasyna gry w N., w pkt V dotyczącym formy zabezpieczenia finansowego oraz w pkt VII dotyczącym terminu rozpoczęcia działalności. W zakresie pkt V koncesji strona wniosła o zastąpienie wskazanej w nim formy zabezpieczenia tj. złożenia właściwej kwoty na rachunku bankowym, zabezpieczeniem w postaci hipoteki na nieruchomości stanowiącej własność spółki. Odnośnie pkt VII koncesji spółka wniosła o przedłużenie wskazanego w nim terminu rozpoczęcia działalności o 6 miesięcy.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że zmiana sposobu zabezpieczenia odpowiada wymogom art. 63 ustawy o grach hazardowych, a jednocześnie przemawia za nią słuszny interes strony, ponieważ nie spowoduje to zamrożenia środków finansowych, które będą mogły być wykorzystywane na finansowanie bieżącej działalności i rozwój spółki. Do wniosku dołączono aktualny wypis z księgi wieczystej nieruchomości oraz aparat szacunkowy z oszacowania wartości rynkowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. organ dokonał zmiany pkt VII decyzji z [...]lutego 2012 r. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. F. Sp. z o.o. przedstawiła opinię w przedmiocie prawnej oceny dopuszczalności odmowy dokonania zmiany przez Ministra Finansów koncesji na prowadzenie kasyna gry, w przypadku gdy zmiana dotyczy formy zabezpieczenia finansowego oraz dopuszczalności takiej odmowy wyłącznie na podstawie uznaniowego "wartościowania" (faworyzowania) przez Ministra Finansów określonych form zabezpieczenia finansowego" z dnia [...] czerwca 2012 r. sporządzoną przez prof. zw. dr hab. M. W.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] organ odmówił przeprowadzenia dowodu z w/w opinii. W przedmiotowym postanowieniu organ wskazał, iż nie może być przedmiotem dowodu opinia prawna mająca na celu ustalenie stanu prawnego ani też interpretacja przepisów prawa. Stosowanie prawa stanowi bowiem wyłączną kompetencję organu orzekającego w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Finansów odmówił wnioskodawczyni zmiany decyzji z [...] lutego 2012 r. w części dotyczącej formy zabezpieczenia finansowego.

F. Spółka z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji.

Za nieuzasadnione uznał organ zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 63 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie warunków dokonywania zabezpieczeń finansowych w grach hazardowych poprzez ich błędną wykładnię.

Powołując art. 63 ustawy o grach hazardowych Minister Finansów wskazał, że ustawa określa formy dopuszczalnych zabezpieczeń w grach hazardowych nie dokonując ich gradacji, a ograniczając się do wskazania ich katalogu. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę celowość wprowadzenia ustawowego zapisu dotyczącego obowiązku składania zabezpieczeń finansowych tzn. ochronę interesu Skarbu Państwa oraz uczestników gry, Minister Finansów stwierdził, iż podmiot nie ma całkowitej dowolności wyboru jednej z w/w form.

Organ stanął na stanowisku, że jest uprawniony do odmowy przyjęcia określonej formy zabezpieczenia z uwagi na fakt, iż nie chroni ona interesu Skarbu Państwa, bądź uczestników gry.

Minister Finansów podnosił, że ustawodawca zastrzegł dla organu uprawnienie do określenia warunków prowadzenia działalności, w tym również w zakresie wymaganej formy zabezpieczenia finansowego. Spółka zaś zobowiązana jest do prowadzenia działalności na zasadach i warunkach określonych przez organ.

Określenie warunków prowadzenia działalności, w tym dotyczących formy złożenia zabezpieczenia finansowego, stanowi element niezbędny i konieczny udzielonej koncesji.

Koncesja, jako decyzja administracyjna, stanowi zaś jednostronne, władcze oraz zewnętrzne oświadczenie woli organu, poprzez które ukształtowana jest sytuacja faktyczna i prawna indywidualnego podmiotu, w postaci określenia jego praw i obowiązków. Stanowisko prezentowane przez Spółkę przeczy zaś temu, ograniczając rolę organu i sprowadzając ją do automatycznej akceptacji wszelkich wniosków strony.

Minister Finansów podkreślał, że decyzje wydawane w trybie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych w przedmiocie zmiany koncesji w zakresie zmiany m.in. sposobu zabezpieczenia finansowego wydawane są w drodze tzw. uznania administracyjnego. Wynika to z treści tego przepisu, który stanowi, że organ może dokonać zmiany koncesji.

Zatem organ koncesyjny ma swobodę w zakresie prawnej oceny złożonego przez stronę wniosku o zmianę uprzednio udzielonej koncesji. Tym samym dopuszczalne jest zarówno rozstrzygnięcie Ministra Finansów przychylające się do złożonych wniosków o zmianę koncesji, jak również podjęcie przez ten organ decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zmiany koncesji w zakresie zmiany sposobu zabezpieczenia finansowego.

Organ podnosił też, że kwestii dopuszczalności zmiany decyzji nie można rozpatrywać tylko i wyłącznie w zakresie formalnej możliwości zmiany jej elementów, określonych w art. 51 ustawy o grach hazardowych oraz w oderwaniu od całej regulacji ustawy o grach hazardowych, w tym zapisów mających na celu ochronę interesów Skarbu Państwa oraz uczestników gier hazardowych.

Minister Finansów stanął na stanowisku, że udzielona koncesja ukształtowała zarówno sytuację faktyczną i prawną spółki, poprzez określenie jej praw i obowiązków, ale pośrednio odnosi się również do sytuacji uczestników gier hazardowych, poprzez m.in. określenie w regulaminie, stanowiącym załącznik do koncesji, ich praw i obowiązków, jak również wynikających z zaakceptowanych przez organ warunków zabezpieczenia finansowego, składanego w celu ochrony ich interesu finansowego.

Przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę koncesji w trybie art. 51 ustawy, istotne jest zatem porównanie stanu ukształtowanego w pierwotnej decyzji, ze stanem projektowanym po ewentualnej zmianie koncesji. Przy zmianie stosunku pierwotnego ukształtowanego udzieloną koncesją, Minister Finansów bierze pod uwagę fakt, jak przedmiotowa zmiana ukształtuje nową sytuację faktyczną i prawną zarówno spółki, jak i uczestników gier.

Podkreślił, że przy orzekaniu w sprawie o zmianę koncesji w oparciu o uznanie administracyjne, obowiązkiem Ministra Finansów jest więc rozważenie zarówno słusznego interesu strony jak i interesu społecznego.

Wskazywał przy tym, że kwestia związana ze zmianą koncesji, odmowa jej zmiany, nie ma wpływu na dotychczas uzyskane przez spółkę uprawnienie. Spółka nadal bowiem zachowuje prawo do prowadzenia działalności w kształcie, na warunkach i zasadach określonych w koncesji.

Minister Finansów podkreślił, że z punktu widzenia zapewnienia ochrony interesów Skarbu Państwa, a w szczególności interesów uczestników gier urządzanych w kasynie gry, zaakceptowana przez organ dotychczasowa forma zabezpieczenia finansowego tj. kwota złożona na wskazanym przez organ rachunku bankowym, z punktu widzenia szybkości i sprawności zaspokojenia ewentualnych roszczeń, jest korzystniejsza niż proponowana forma zabezpieczenia w postaci hipoteki na nieruchomości stanowiącej własność spółki.

Zdaniem organu z powyższego bezspornie wynika, iż w przypadku złożenia przez podmiot posiadający koncesję na prowadzenie kasyna gry wniosku o dokonanie zmiany koncesji w zakresie formy złożenia zabezpieczenia finansowego, organ ma prawo do wydania decyzji o odmowie dokonania takiej zmiany, jak również ma prawo do określenia warunków, które powinna spełnić Spółka w tym zakresie.

Organ uznał przy tym, że stanowisko prezentowane przez stronę zmierza do zmarginalizowania roli organu i ograniczenia jej do formalnego dokonywania żądanych przez stronę zmian. Stanowisko takie oznaczałoby de facto, iż strona sama określa warunki na jakich prowadzi działalność, które następnie komunikuje organowi, ten zaś przyjmuje je tylko do wiadomości.

Organ wskazał przy tym, że powoływane przez stronę orzecznictwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy spraw podatkowych w zakresie ustalania dodatkowych zobowiązań.

Minister Finansów wskazał też, że wbrew twierdzeniu strony nie ocenia krytycznie brzmienia art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 63 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o grach hazardowych. Nie utrzymuje także, że zabezpieczenie hipoteczne na nieruchomości jest dalece ułomną formą zabezpieczenia, zagrażającą realizacji interesów uczestników gier oraz Skarbu Państwa. Takie twierdzenie strony zdaniem organu jest całkowicie nieuprawnione. Organ wydając zaskarżoną decyzję działał na podstawie przepisów prawa i korzystał ż uprawnień przysługujących mu na mocy obowiązującej ustawy o grach hazardowych, w przedmiocie zmiany koncesji.

Organ podnosił, że przepisy przedmiotowej ustawy nie dają wnioskodawcy całkowitej dowolności w wyborze formy zabezpieczenia finansowego. Wskazuje on tylko proponowane warunki tego zabezpieczenia, które organ może, ale nie musi przyjąć. Mając do wyboru dwie formy zabezpieczenia finansowego - określoną w koncesji formę w postaci kwoty złożonej na rachunku bankowym i proponowaną we wniosku o zmianę koncesji, formę w postaci hipoteki na nieruchomości, Minister Finansów uznał za bardziej korzystną i szybszą do realizacji z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa i ochrony interesu grającego, kwotę złożoną na rachunku bankowym, stanowiącą dotychczasową formę zabezpieczenia.

Minister Finansów nie podzielił też zarzutu strony, o naruszeniu przez organ przepisów art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2 Konstytucji RP polegających na prowadzeniu postępowania w sposób odgórnie ukierunkowany na negatywne rozpatrzenie wniosku strony i w sposób sprzeczny z dotychczasową praktyką stosowania prawa przez organ na tle przepisów art. 38 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a.

Organ wskazał, że działalność w zakresie gier hazardowych nie jest w pełni objęta konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej. Ustawa o grach hazardowych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że interes publiczny wymaga, aby urządzanie najróżniejszego hazardu było ograniczane i kontrolowane.

Minister Finansów wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych i w oparciu o zawarte w niej regulacje: art. 35 pkt. 14, art. 42, art. 51 ust. 1 i 2, art. 63 był uprawniony do wydania decyzji o odmowie dokonania zmiany koncesji, jak również miał prawo do określenia warunków, które powinna spełnić spółka w tym zakresie.

Organ podnosił też, że przywoływane przez stronę wcześniejsze decyzje udzielające zgody na zmianę formy zabezpieczenia wydane zostały w oparciu o odmienny stan prawny - ustawę o grach i zakładach wzajemnych, której przepisy nie regulowały w sposób szczegółowy spraw związanych ze zmianą zezwoleń, jak to ma miejsce w przypadku art. 51 ustawy o grach hazardowych.

Minister Finansów powoływał przy tym orzeczenie tutejszego Sądu wskazujące, że "Fakt istnienia w obrocie prawnym innych decyzji wydanych w odrębnych sprawach nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie na zasadzie analogii. Organ administracji rozstrzyga każdą sprawę odrębnie na podstawie obowiązujących przepisów prawa".

Za niezasadny uznał również Minister Finansów zarzut strony dotyczący naruszenia art. 122 Ordynacji podatkowej polegający na braku podjęcia działań ukierunkowanych na wykazanie jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych mających uzasadniać negatywne rozpatrzenie wniosku strony, w konfrontacji z faktem, że w toku prowadzonej od 15 lat działalności w zakresie gier hazardowych oraz gier na automatach o niskich wygranych, odnośnie F. Sp. z o.o. nigdy nie zaistniała sytuacja realizacji praw graczy, należności Skarbu Państwa z któregokolwiek ze złożonych zabezpieczeń finansowych, nie znajduje uzasadnienia.

Minister Finansów stanął na stanowisku, że przeprowadzone postępowanie i zaskarżona decyzja w pełni odpowiadają przepisom prawa. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja nie nosi też cech dowolności. Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu Minister Finansów podniósł, że w sytuacji spowolnienia gospodarczego zdarzyć się może, że również spółki o ustabilizowanej sytuacji finansowej, na skutek błędnych decyzji inwestycyjnych czy uwarunkowań rynkowych, mogą utracić płynność finansową. Z analizy rynku gier hazardowych wynika, że nie są to sytuacje odosobnione. Wskazał, że wiele spółek działających na rynku gier hazardowych, które również prowadzą działalność od kilku bądź kilkunastu lat, a które do tej pory nie miały problemów z płynnością finansową, ma zobowiązania wobec budżetu państwa m.in. z tytułu zaległości w zakresie podatku od gier.

W takiej sytuacji, Minister Finansów będzie zmuszony coraz częściej korzystać z uprawnień, jakie przysługują mu z mocy przepisów ustawy o grach hazardowych, odnośnie realizacji środków z zabezpieczenia finansowego. Z tego względu, w interesie organu jest zatwierdzanie warunków, jakie powinna spełniać spółka, dotyczących zabezpieczeń, o których mowa w art. 63 ustawy, w formie najkorzystniejszej z punktu widzenia szybkości i sprawności zaspokojenia ewentualnych roszczeń, celem jak najskuteczniejszego zapewnienia ochrony interesów Skarbu Państwa, a w szczególności interesu finansowego uczestników gier urządzanych w kasynie gry.

Skargę na opisaną decyzję Ministra Finansów wywiodła F. Sp. z o.o. Zarzuty skargi obejmowały:

1) naruszenie art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 63 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie warunków dokonywania zabezpieczeń finansowych w grach hazardowych (Dz. U. Nr 115, poz. 770 ) oraz w związku z art. 77 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przez błędną wykładnię polegającą na zakwestionowaniu racjonalności prawodawcy i przyjęciu, że organ koncesyjny - przy rozpatrywaniu wniosku zainteresowanego podmiotu o zmianę koncesji w zakresie zmiany formy zabezpieczenia spełniającego wszystkie kryteria przewidziane ustawą i przepisami wykonawczymi - może dowolnie wartościować formy zabezpieczenia przewidziane ustawą i jedną z tych form w postaci zabezpieczenia hipotecznego traktować jako formę dalece ułomną zagrażającą realizacji interesów uczestników gier oraz interesów Skarbu Państwa lub wręcz niechroniącą interesu Skarbu Państwa bądź uczestników gry,

2) naruszenie art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na prowadzeniu postępowania w sposób odgórnie ukierunkowany na negatywne rozpatrzenie wniosku strony i w sposób sprzeczny z dotychczasową praktyką stosowania prawa przez Organ na tle przepisów art. 38 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 155 k.p.a.,

3) naruszenie art. 122 Ordynacji podatkowej polegające na braku podjęcia działań ukierunkowanych na wykazanie jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych mających uzasadniać negatywne rozpatrzenie wniosku strony, w konfrontacji z faktem, że w toku prowadzonej od ponad 15 lat działalności w zakresie gier hazardowych oraz gier na automatach o niskich wygranych, odnośnie "F." Sp. z o.o. nigdy nie zaistniała sytuacja realizacji praw graczy, należności Skarbu Państwa z któregokolwiek ze złożonych zabezpieczeń finansowych,

4) naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej polegające na:

a) braku wskazania dowodów, w oparciu o które Minister Finansów doszedł do wniosku, że oferowane przez skarżącą zabezpieczenie hipoteczne zagraża realizacji interesów uczestników gier oraz interesów Skarbu Państwa lub wręcz nie chroni interesu Skarbu Państwa bądź uczestników gry,

b) braku wskazania w jakich konkretnych okolicznościach faktycznych oferowane przez skarżącą zabezpieczenie hipoteczne zagraża realizacji interesów uczestników gier oraz interesów Skarbu Państwa czy też w ogóle nie chroni interesu Skarbu Państwa bądź uczestników gry,

c) przytoczeniu przepisu art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia z akcentowaniem użytego w cyt. przepisie słowa "może" bez wskazania precyzyjnej relacji tej normy do stanu faktycznego sprawy (bez jasnego i zrozumiałego wyjaśnienia przesłanek jakimi Organ kierował się negatywnie rozstrzygając o żądaniu wniosku strony), co uniemożliwia kontrolę legalności decyzji,

d) naruszenie art. 124 w związku z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na przyznaniu w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca nie dokonuje gradacji wskazanych w formie katalogu w art. 63 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych form zabezpieczenia, a z drugiej strony na wyrażeniu w tej samej zaskarżonej decyzji kategorycznego stanowiska, że niektóre dopuszczone ustawą formy zabezpieczenia (w tym zabezpieczenie hipoteczne ) są ułomne, gdyż nie chronią interesu Skarbu Państwa bądź uczestników gry, ewentualnie chronią te interesy w stopniu niedostatecznym, co sprawia, że decyzja jest nieczytelna dla skarżącą, nie realizuje zasady przekonywania oraz zasady budowania zaufania do organów podatkowych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozbudowała przytoczone zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był wniosek o zmianę decyzji udzielającej koncesji na prowadzenie kasyna gier w zakresie formy zabezpieczenia.

Strona wniosła o zastąpienie zabezpieczenia w postaci złożenia właściwej kwoty na rachunku bankowym, zabezpieczeniem w postaci hipoteki na nieruchomości stanowiącej własność Spółki.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 c ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z dnia 30 listopada 2009 r.) organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia może, na wniosek podmiotu, który je uzyskał, dokonać zmiany koncesji lub zezwolenia. Zmiana, o której mowa w ust. 1, może dotyczyć: w przypadku koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne lub na urządzanie zakładów wzajemnych warunków, które powinna spełniać spółka, w szczególności dotyczących zabezpieczeń finansowych, o których mowa w art. 63.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o grach hazardowych podmiot jest obowiązany, w terminie określonym w koncesji lub zezwoleniu, złożyć, w celu zapewnienia ochrony interesu finansowego uczestników gier hazardowych oraz zabezpieczenia zobowiązań podatkowych w podatku od gier, zabezpieczenie finansowe w wysokości:

1) 1.200.000 zł - w przypadku prowadzenia kasyna gry;

2) 600.000 zł - w przypadku prowadzenia salonu gry bingo pieniężne;

3) 40.000 zł - w przypadku prowadzenia punktu przyjmowania zakładów wzajemnych.

Zabezpieczenia finansowe mogą polegać na:

1) przedstawieniu gwarancji bankowych lub ubezpieczeniowych;

2) złożeniu właściwej kwoty na rachunku bankowym wskazanym przez organ udzielający koncesji lub zezwoleń, lub

3) zabezpieczeniu hipotecznym.

Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zdaniem Sądu, należy zatem na wstępie stanowczo podkreślić, iż Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Minister Finansów jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej). Z zasady wyrażonej w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 122 Ordynacji podatkowej w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Zgodnie z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Minister Finansów dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 121, 122, a zwłaszcza art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, że treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ w szczególności odnieść się musi do treści wniosku strony.

Zaznaczyć też trzeba, że w kompetencjach Sądu Administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga jednak, że Sąd podziela stanowisko organu co do uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie zmiany koncesji. Charakter ten jednoznacznie wynika z treści art. 51 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Jak słusznie wskazywał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1224/07).

Organ ma zatem prawo odmówić przyjęcia wnioskowanego zabezpieczenia jeśli uzna, że nie chroni ono dostatecznie interesów Skarbu Państwa lub uczestników gry. Jednak nie może odmówić przyjęcia dopuszczonego przez ustawodawcę rodzaju zabezpieczenia jako takiego. Aby decyzja nie przekroczyła granic uznania administracyjnego organ wykazać musi, że w okolicznościach konkretnej sprawy proponowane przez stronę zabezpieczenie nie będzie dostatecznie chronić interesów Skarbu Państwa i uczestników gry, w tym odnieść się do treści wniosku i konkretnego zabezpieczenia proponowanego przez stronę.

Dlatego prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu o odmowie przyjęcia wnioskowanego przez stronę zabezpieczenia z uwagi na fakt, iż nie chroni ono dostatecznie interesu Skarbu Państwa bądź uczestników postępowania uznać należy, za co najmniej przedwczesne wobec braku odniesienia się przez Ministra Finansów do okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym treści wniosku czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Brak ten mógł, mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, powoduje zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią mocy.

Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne musi zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów nie wskazał dowodów, w oparciu o które doszedł do wniosku, że oferowane przez skarżącą zabezpieczenie hipoteczne zagraża realizacji interesów uczestników gier oraz interesów Skarbu Państwa lub wręcz nie chroni interesu Skarbu Państwa bądź uczestników gry. Przedmiotowa decyzja nie wskazuje także, w jakich konkretnych okolicznościach faktycznych proponowane przez skarżącą zabezpieczenie hipoteczne zagraża realizacji interesów uczestników gier oraz interesów Skarbu Państwa czy też w ogóle nie chroni interesu Skarbu Państwa bądź uczestników gry.

Organ nie wyjaśnił zatem jakimi przesłankami kierował się uznając wnioskowane przez skarżącą zabezpieczenie, za niechroniące interesu Skarbu Państwa i uczestników gier. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu strony wskazującego na brak odniesienia się przez organ do faktu, że w toku prowadzonej od 15 lat działalności w zakresie gier hazardowych oraz gier na automatach o niskich wygranych przez F. Spółka z o.o. nigdy nie zaistniała sytuacja realizacji praw graczy czy Skarbu Państwa ze złożonego zabezpieczenia finansowego.

Istotą instytucji zabezpieczenia jest ochrona roszczeń przyszłych. Dlatego dla oceny ochrony interesu finansowego uczestników gier hazardowych oraz Skarbu Państwa przez proponowane przez skarżącą zabezpieczenie nie ma znaczenia dotychczasowa działalność podmiotu ubiegającego się o koncesję lub żądającego jej zmiany. Zabezpieczenie jest wymagane ustawą o grach hazardowych niezależnie od dotychczasowej działalności wnioskodawcy.

Rzeczą Ministra Finansów będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do okoliczności niniejszej sprawy w tym wniosku strony z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 121 i 122 Ordynacji podatkowej obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu, sprawy i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 210 4 Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.