Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 31/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 251
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędziowie WSA Grzegorz Panek, WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S.Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. Ch. kwotę 8.221 (osiem tysięcy dwieście dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej S. C.- prowadzącej niepubliczne przedszkole [...] w T. - od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2018 roku [...], w sprawie określenia wysokości niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta T. - uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. w części dotyczącej pkt 3 tej decyzji i orzekając co do istoty, określiło Skarżącej wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 119 886,93 zł. w tym: za rok 2013 - 43 675,85 zł; za rok 2014 - 10 633, 13 zł.; za rok 2015 - 22 004,48 zł.; za rok 2016 - 18 573,37 zł.

Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że Skarżąca w latach 2013 - 2016 otrzymywała dotacje na prowadzenie na terenie Miasta T. niepublicznego przedszkola [...]. Po przeprowadzeniu kontroli w kwestii prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej w latach 2013 - 2016 ujawniono, że Skarżąca pobierała dotację oświatową w nadmiernej wysokości, a także wykorzystywała ją w sposób niezgodny z przeznaczeniem.

Miasto Tarnobrzeg w latach 2013 - 2016 przekazywało Skarżącej dotację oświatową stosownie do przepisu art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018r. poz. 1457) oraz przepisów Uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z 30 czerwca 2011 roku w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie miasta Tarnobrzeg. Warunkiem otrzymania dotacji było złożenie przez Skarżącą wniosku zawierającego informację o planowanej liczbie uczniów na poszczególne miesiące. Dotację wypłacano miesięcznie, w wysokości uzależnionej od aktualnej liczby wychowanków przedszkola, o liczbie których miała obowiązek informować Skarżąca. W wyniku przeprowadzonej kontroli ujawniono, że informacja o liczbie wychowanków zawierała dane niezgodne ze stanem faktycznym. W placówce brakowało części dokumentacji źródłowej tj. umów z rodzicami i karty zgłoszeń dzieci do przedszkola, na podstawie których można byłoby potwierdzić, że konkretne osoby faktycznie uczęszczały do przedszkola w podanym przez Skarżącą okresie, natomiast przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało nieprawdziwość danych zawartych w większości informacji. Ujawniono, że część wychowanków zadeklarowana przez Skarżącą jako osoby uczęszczające do prowadzonego przez nią przedszkola, albo nie uczęszczała faktycznie do placówki w okresie, w którym była zgłoszona, albo też z uwagi na wiek nie mogła być uwzględniona do przyznania stosownej dotacji. Faktyczną liczbę wychowanków przedszkola ustalono w toku kontroli na podstawie dostępnej dokumentacji tj. dzienników zajęć skonfrontowanych z ewidencją Urzędu Miasta T., a także na podstawie zeznań świadków - pracowników przedszkola oraz rodziców dzieci.

W konsekwencji organ I instancji ustalił, że Skarżąca za okres od 1 stycznia 2013 roku do 31 grudnia 2016 roku pobrała dotację oświatową w nadmiernej wysokości w kwocie 184 248,13 zł.

Ponadto na skutek kontroli stwierdzono, że Skarżąca nie wykorzystała pobranej dotacji w kwocie 1262,49 zł. do końca roku budżetowego, na który była przyznana, wobec czego na mocy art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2077 ) – zwanej u.f.p., dotacja w tej kwocie podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzono także szereg nieprawidłowości związanych z realizacją, w prowadzonej przez Skarżącą placówce, form kształcenia specjalnego dla wychowanków niepełnosprawnych. Skarżąca zadeklarowała realizowanie zadań z zakresu kształcenia specjalnego uczniów niepełnosprawnych w stosunku do dwóch wychowanków, podczas gdy w wyniku kontroli ustalono, że w stosunku do jednego z wychowanków nie były w ogóle prowadzone zajęcia spełniające wymogi form kształcenia specjalnego dla osób niepełnosprawnych. Skarżąca nie przedłożyła dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie, że prowadzona przez nią placówka realizowała zajęcia w ramach indywidualnego programu edukacyjno- terapeutycznego.

W stosunku zaś do drugiego z wychowanków, co do którego zadeklarowano prowadzenie zajęć o specjalnym charakterze, stwierdzono poważne uchybienia, prowadzące do wniosku że zakres zadań realizowanych w stosunku do dziecka niepełnosprawnego był niewspółmierny do celu i kwoty pobranej dotacji. Realizując bowiem zadania w zakresie kształcenia specjalnego na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka Skarżąca nie realizowała jednocześnie zadań z zakresu wczesnego wspomagania rozwoju tego dziecka, które to wczesne wspomaganie realizował w stosunku do tego dziecka inny podmiot. Tym samym dotację, które otrzymała Skarżąca w latach 2015 i 2016 na wczesne wspomaganie rozwoju dziecka niepełnosprawnego uznano za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 6 225,76 zł.

W zakresie pozostałych wydatków organ I instancji zakwestionował wydatkowanie przyznanej dotacji na sfinansowanie zakupu wody, zakupu wyżywienia, zakupu sprzętu gospodarstwa domowego, polisy OC, a także nadpłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne poszczególnych pracowników.

W konsekwencji, organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2018 roku określił Skarżącej:

- wysokość niepodatkowej należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na kwotę 184 248,13 zł ;

- wysokość niepodatkowej należności budżetowej z tytułu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w kwocie 1 262,49 zł;

- wysokość niepodatkowej należności budżetowej z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 119 883,83 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) – zwanej K.p.a, poprzez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Zarzuciła również naruszenie art. 6 K.p.a w związku z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę uznania za wiarygodne twierdzeń i oświadczeń strony.

Zarzuciła także organowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób arbitralny, co w efekcie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisu art 107 § 1 K.p.a w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez brak wskazania w treści decyzji momentu początkowego, od którego należy obliczyć odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zarówno w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie, jak i w stosunku do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W ocenie Skarżącej niewskazanie w osnowie decyzji, od kiedy powinny być naliczane odsetki od poszczególnych kwot stanowi naruszenie ustawy o finansach publicznych, a także naruszenie wskazanych przepisów K.p.a

Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego t.j. przepisu art 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 236 w zw. z art. 124 ust. 3 u.f.p. podkreślając, że zgodnie z przepisem art 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 roku – tj. w okresie, w którym dokonywane były kwestionowane wydatki, pobrana przez Skarżącą dotacja mogła być przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym samym dotacja ta, zgodnie z prawem, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły, w tym również wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło złożony środek odwoławczy w części dotyczącej uznania wynagrodzenia dyrektora przedszkola za miesiące: czerwiec i wrzesień 2014 w łącznej kwocie 18 000 zł. oraz styczeń 2015r. w kwocie 7000 zł. za dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie, że w pozostałej części decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo i w zgodzie z obowiązującymi zasadami. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zawartych w treści odwołania zarzutów naruszenia powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zawartych w treści odwołania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego t.j. art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty organ odwoławczy podkreślił, że w latach 2014 - 2015 w sposób istotny zmieniono zakres przedmiotowy powołanego przepisu, rozszerzając pojęcie wydatków bieżących szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz obejmując nim każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola czy innej placówki, w tym również wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole bądź inną placówkę oraz umożliwiając wykorzystanie dotacji na zakup środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych, a także sfinansowanie z dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę bądź przedszkole.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepisy art 90 ust. 3 d w znowelizowanym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827) oraz ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 357). Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podtrzymał wniosek organu I instancji w kwestii łącznej kwoty dotacji pobranej przez Skarżącą nienależnie t.j. na skutek przedłożenia oświadczeń o liczbie wychowanków przekraczającej w poszczególnych okresach rozliczeniowych liczbę wychowanków w stosunku do których faktycznie sprawowana była opieka przedszkolna. W ocenie organu odwoławczego dotacja pobrana nienależnie za cały kontrolowany okres tj. latach2013 - 2016 wyniosła 184 248,13 zł.

W kwestii dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem w celu zapewnienia specjalistycznej opieki dziecku niepełnosprawnemu w okresie od sierpnia do września 2013 roku organ odwoławczy uznał postępowanie organu I instancji za w pełni uzasadnione i prawidłowo przeprowadzone stwierdzając, że Skarżąca nie wykazała prawidłowego wydatkowania dotacji. W kwestii zapewnienia specjalistycznej opieki drugiemu niepełnosprawnemu dziecku w zakresie jego wczesnego wspomagania w latach 2015 – 2016 tj. w kwestii wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, organ odwoławczy wskazał na rzetelność postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, które wykazało że wspomniane dziecko w badanym okresie korzystało z zajęć wczesnego wspomagania rozwoju w innej placówce, dysponującej wykwalifikowaną kadrą do jego prowadzenia.

W kwestii pozostałych różnorodzajowych wydatków wyszczególnionych w treści decyzji, obejmujących zakup artykułów żywnościowych, zakup środka trwałego, a także zobowiązania publiczno - prawne organu prowadzącego placówkę, SKO w Tarnobrzegu uznało za zasadne stanowisko organu I instancji, przyznając że wyszczególnione wydatki nie mogły zostać sfinansowane z kwoty otrzymanej dotacji. W pierwszej kolejności wykluczono możliwość sfinansowania z dotacji kosztów wyżywienia dzieci, z uwagi na brzmienie statutu placówki, z treści którego wynikało, że koszty wyżywienia dzieci są w pełni pokrywane przez rodziców wychowanków. Skoro zatem obowiązek poniesienia kosztów wyżywienia nie obciążał przedszkola, wydatki na ten cel nie mogły zostać sfinansowane z kwoty otrzymanej dotacji.

W kwestii finansowania z udzielonej dotacji składek ZUS należnych od osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą podkreślono że, o ile wynagrodzenie dyrektora niepublicznego przedszkola może zostać pokryte z kwoty otrzymanej dotacji to w sytuacji, gdy dyrektor ten jest jednocześnie osobą prowadzącą działalność gospodarczą składek należnych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie można rozliczyć w ramach dotacji oświatowej.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji w zakresie uznania części dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na wydatkowanie jej w zakresie pokrycia wynagrodzenia dla dyrektora przedszkola w miesiącach: czerwiec 2014 w kwocie 10 000 zł; wrzesień 2014 w kwocie 8000 zł.; styczeń 2015 w kwocie 7000 zł. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, dotyczącego okresu faktycznego wykonywania przez Skarżącą obowiązków dyrektora placówki organ odwoławczy uznał że nie sposób wykluczyć, że dotacja w przedmiotowej części została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Skoro bowiem obowiązki dyrektora przedszkola były przez Skarżącą wykonywane w sposób ciągły, to sporne środki przekazane na jej rzecz tytułem wynagrodzenia za wykonaną pracę mogły być w sposób zgodny z prawem pokryte z udzielonej dotacji.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości, Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 K.p.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek zaakceptowania przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji w miejsce ponownego, rzetelnego, rozpatrzenia sprawy. Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Skarżąca podkreśliła, że organ nie dochował obowiązku ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego i ponownego rozpoznania sprawy, podzielił jedynie wnioski organu I instancji.

Zarzucane przez Skarżącą nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym organów sprowadzają się do błędnego ustalenia liczby dzieci wykazywanych na potrzeby uzyskania dotacji, a także okresów, w których dzieci te faktycznie uczęszczały do przedszkola. Skarżąca zarzuciła, że organ w sposób nieprawidłowy założył, że liczba dzieci w dziennikach jest równa liczbie dzieci zgłaszanych na potrzeby dotacji, podczas gdy założenie to nie znajduje potwierdzenia w dokumentach, gdyż nie wszystkie dzieci znajdujące się w dzienniku były zgłaszane do wypłaty dotacji, tak samo jak dzieci które nie osiągnęły odpowiedniej granicy wieku i nie były uprawnione do wypłaty dotacji. Skarżąca wielokrotnie też powoływała się na fakt uczęszczania wychowanków do przedszkola, również w innym okresie aniżeli wynikało to z oświadczenia rodziców dziecka.

Skarżąca zarzuciła również, że w osnowie decyzji zaskarżonej niezgodnie z art 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. nie określono terminu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a także nie określono terminu zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Nie określono także terminu, od którego należny naliczać odsetki. Skarżąca podkreśliła, że mimo iż obowiązek samodzielnego naliczenia odsetek ciąży na stronie postępowania, to jednak z decyzji organu określającego wysokość kwot do zwrotu dotacji musi wynikać w sposób jasny czytelny podstawa do naliczenia odsetek w zakresie kwot i terminów ich obliczenia, tym samym w ocenie Skarżącej zaskarżoną decyzję uznać należy za wadliwą i rażąco naruszającą art. 107 § 1 K.p.a.

Zarzuciła również naruszenie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stwierdzając, że przepis ten w terminie do 31 grudnia 2013 roku pozwalał na finansowanie z udzielonej dotacji każdego wydatku poniesionego na cele bieżącej działalności szkoły czy przedszkola. W ocenie Skarżącej sfinansowanie zakwestionowanych przez organ wydatków z dotacji budżetowej było zgodne z treścią powołanego przepisu, gdyż zakwestionowane przez organ wydatki były wydatkami bieżącymi, poniesionymi na cele działalności przedszkola, a nie dotyczyły wykluczonych w treści przepisu wydatków inwestycyjnych. Ponieważ ustawa o systemie oświaty nie zawierała definicji wydatków bieżących Skarżąca odwołując się do przepisu art. 124 ust. 3 w związku z art 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazała, że do wydatków bieżących zalicza się wynagrodzenia i uposażenie osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczone od tych wynagrodzeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek. W ocenie strony wydatkiem bieżącym jest zatem każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły czy przedszkola z wyłączeniem wydatków mających charakter inwestycyjny.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisu art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego że organ prowadzący placówkę odpowiada za jej działalność - poprzez zakwestionowanie prawa tego organu do swobodnego decydowania o sposobie zapewnienia warunków działania placówki, w tym zabezpieczenia higienicznych i bezpiecznych warunków nauki, wychowania i opieki. W ocenie Skarżącej, skoro powołany przepis określa zakres odpowiedzialności, nie zaś mechanizm finansowania tej działalności, to należy domniemywać, że organ prowadzący placówkę ma prawo do swobodnego decydowania o realizowanych przez placówkę zadaniach, w tym również do pokrycia tych wydatków z przyznanej mu dotacji oświatowej .

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie w całości, organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c oraz pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej P.p.s.a., w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd, orzekając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze, ani też powołaną podstawą prawną. Wyjątek przewidziany w tym przepisie nie ma zastosowania w sprawie.

W perspektywie tak zakreślonych granic kontroli sądowej, wniesioną skargę należy uznać za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja wymaga usunięcia jej z porządku prawnego, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesiono w treści skargi.

Zaskarżona decyzja bowiem – nie rozstrzygając o całości żądania sformułowanego w odwołaniu - w sposób rażący narusza zasady postępowania administracyjnego, które to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).

Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego.

W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).

Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2).

Należy mieć przede wszystkim na względzie, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego wymienionych w art. 138 K.p.a. w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. Regulacja zawarta w art. 15 K.p.a. wynika natomiast z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że treścią wskazanego postanowienia jest ustanowienie prawa wszystkich stron, każdego postępowania, do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178). Norma zawarta w art. 78 Konstytucji odczytywana jest też jako ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002) pełniąca szczególną rolę nie tylko przy tworzeniu ale również stosowaniu prawa.

W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 3, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

SKO wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno – reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie jednego z punktów decyzji Prezydenta Miasta T., nie rozstrzygając zaś w przedmiocie pozostałych kwestii – ujętych w pkt 1 i 2 decyzji tego organu. W ocenie Sądu, skoro w treści odwołania Strona zażądała uchylenia decyzji organu I instancji w całości, podnosząc zarzuty w kwestiach dotyczących wszystkich punktów decyzji tego organu, to organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem.

Nie sposób w tej sytaucji przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymał tym samym w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej.

Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK19/11, z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11).

W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym i drugim decyzji organu I instancji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Nierozpoznanie przez SKO wniesionego odwołania Skarżącej w pełnym zakresie, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania, którego dopuściło się Kolegium, przedwczesna jest ocena pozostałych podniesionych w skardze zarzutów.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe oceny i wnioski. Rozpozna odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o treść art. 200 i art. 206 § 1 P.p.s.a. biorąc pod uwagę, że skarga została uwzględniona z innych przyczyn aniżeli wyeksponowane w jej treści, a wartość przedmiotu sporu w sprawie niewiele wykracza ponad próg określony w §2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265). Na kwotę zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: wartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi - 2804 zł., uiszczona opłata od przedłożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa – 17 zł., wynagrodzenie pełnomocnika – 5400 zł.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji.