Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 627/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu Cz.-T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 627/13

Uzasadnienie

Zarząd Powiatu Cz. – T. na podstawie art.38 ust.1 pkt 2 w zw. z art.5 c pkt 2 ustawy z dnia 07.09.1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz.2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) oraz art.32 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 05.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1592 ze zm., zwanej dalej u.s.p.) uchwałą Nr [...] z dnia [...].02.2013r. w § 1 odwołał Cz. J. ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub w placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W myśl art.5c pkt 2 u.s.o. jest to kompetencja Zarządu Powiatu.

Dalej organ wskazał, że odwołał Cz. J. ze stanowiska dyrektora w/w szkoły z uwagi na niewłaściwe zarządzanie kierowaną przez niego szkołą, co zagraża interesowi publicznemu i destabilizuje funkcjonowanie tej szkoły. W okresie kierowania szkołą przez w/w nastąpiło obniżenie poziomu kształcenia. Wskazuje na to niższy niż w pozostałych liceach ogólnokształcących w powiecie odsetek uczniów zdających maturę. Niski poziom edukacji wpływa również na nabór do w/w szkoły, który systematycznie spada. W ciągu ostatnich 5 lat nabór ten zmniejszył się o 31,5 %. Cz. J. pomimo żądań organu prowadzącego w tym zakresie nie podjął żadnych działań zmierzających do poprawy poziomu nauczania i zwiększenia naboru. Jego natychmiastowe odwołanie ze stanowiska dyrektora uzasadnione jest koniecznością przerwania jego działań, które mogą doprowadzić do likwidacji szkoły. Kurator Oświaty w P. nie przedstawił żadnej opinii, co w myśl art.38 ust.2 u.s.o. należało uznać za opinię pozytywną w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora.

W dniu [...].04.2011r., a więc w ustawowym terminie, Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] stwierdzające nieważność powyższej uchwały Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. stanowi, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub w placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W ocenie organu nadzoru podane przyczyny nie dowodzą istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu w/w przepisu. Nie wykazano, by ujawnione zaniedbania i nieprawidłowości były na tyle istotne, by zachodziła konieczność odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Informacje o wynikach matur i naborze do tego Liceum Ogólnokształcącego były Zarządowi Powiatu znane już od dłuższego czasu. Zatem brak było podstaw do dokonywania natychmiastowego działania polegającego na odwołaniu dyrektora bez okresu wypowiedzenia. Przypadek szczególnie uzasadniony jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, które powinno być wąsko interpretowane. Stanowi ono wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a więc niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Judykatura stwierdza, że odwołanie dyrektora bez okresu wypowiedzenia może nastąpić w razie wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych, gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywanie przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziło by w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły i uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji.

Zarząd Powiatu Cz. – T. wniósł w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].04.2013r. znak: [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu Cz. – T. z dnia [...].02.2013r. w sprawie odwołania Cz. J. ze stanowiska Dyrektora LO im. [...] w K. W.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości w/w rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie:

1/ art.165 ust.2 Konstytucji RP i art.2 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym gwarantującym samodzielność powiatu poprzez zastosowanie przez organ nadzoru subiektywnej wykładni art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o.,

2/ art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. poprzez uznanie, że okoliczności uzasadniające odwołanie Cz. J. ze stanowiska dyrektora szkoły nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi Zarząd powtórzył, że Cz. J. niewłaściwie zarządzał szkołą, co skutkowało znacznym obniżeniem poziomu kształcenia, a także niższym odsetkiem - w porównaniu z innymi szkołami - osób zdających maturę i słabym naborem do tegoż liceum. Cz. J. mimo żądań organu prowadzącego nie podjął żadnych działań zmierzających do poprawy poziomu nauczania i zwiększenia naboru. Brak współpracy dyrektora z organem prowadzącym i brak zamiaru zainicjowania działań zmierzających do zwiększenia naboru do szkoły na rok szkolny 2013/2014 przyczyniły się do jego odwołania ze skutkiem natychmiastowym. W ocenie skarżącego tylko podjęcie stanowczych działań promujących szkołę i zwiększenie naboru pozwoli na utrzymanie szkoły w dotychczasowej formule. Ponieważ dotychczasowy dyrektor nie przedstawił inicjatywy poprawy wizerunku szkoły i nie przedstawił koncepcji wprowadzania zmian, które pozwoliłyby szkole na uzyskanie zainteresowania uczniów został odwołany z zajmowanego stanowiska.

Dalej Zarząd wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały odwołującej dyrektora szkoły godzi w samodzielność powiatu zapewnioną w art.2.ust.3 u.s.p. i art.165 ust.2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że to on ma kompetencję do oceny, czy zachodzą przypadki "szczególnie uzasadnione" przemawiające za odwołaniem dyrektora szkoły. Stwierdził, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o., to ich ocena należy do organu prowadzącego, a podważanie tej oceny skutkującej odwołaniem dyrektora wkracza w konstytucyjnie chronioną samodzielność powiatu wykraczając poza ramy przyznanych ustawowo organowi nadzoru uprawnień, które ustawodawca ograniczył "do nadzoru sprawowanego wyłącznie na podstawie legalności". Zdaniem Zarządu wykładnia art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. dokonana przez organ nadzoru jest subiektywna, gdyż organ ten wskazał, że to jego zdaniem wskazane przyczyny odwołania nie dowodzą istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W ocenie skarżącego organ nadzoru błędnie zinterpretował art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. uznając, że w omawianym przypadku nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu tego przepisu. Dalej skarżący podkreślił władczy charakter czynności z zakresu prawa administracyjnego. Co za tym idzie zdaniem Zarządu czynności te zależą wyłącznie od woli organu właściwego do powołania i odwołania ze stanowiska, a decyzja w tym zakresie należy do tzw. uznania administracyjnego. W przekonaniu Zarządu to on jest uprawniony do oceny, czy wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Reasumując organ prowadzący stanął na stanowisku, że skoro uznał, że zaniedbania dyrektora doprowadzą do likwidacji szkoły, to jest to "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł, o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko i argumentację. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a więc nie ma charakteru bezwzględnego. Podkreślił, że Wojewoda działając jako jeden z organów nadzoru wymienionych w art.76 u.s.p. jest uprawniony do wkraczania w działalność zarządu powiatu w przypadkach określonych ustawami. Zgodnie z art.77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności tych działań z prawem. Podstawę prawną działań Wojewody w tym zakresie stanowi art.79 ust.1 u.s.p. stanowiący, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Następnie Wojewoda zakwestionował tezę skarżącego jakoby brak definicji przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. skutkował możliwością dokonywania oceny w tym zakresie jedynie przez organ prowadzący, a podważanie tej oceny jest wkraczaniem w konstytucyjnie chronioną samodzielność powiatu. Klauzula generalna daje w tym przypadku organowi prowadzącemu pewną swobodę, lecz nie dowolność, a rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest objęte uznaniem administracyjnym. Organ musi uargumentować istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż pojęcie to należy rozumieć wąsko. Dotyczy ono takich sytuacji, gdy nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela kierowniczej funkcji i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zapisy u.s.o. świadczą, że obsadzanie stanowisk dyrektorskich objęte jest szczególnym trybem świadczącym o woli ustawodawcy do zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły. Wszelkie ingerencje w ten stosunek pracy stanowią odstępstwo od reguły. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z judykaturą przypadki szczególnie uzasadnione to zdarzenia o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc wykraczające poza działania rutynowe i codzienne, powodujące destabilizację w realizacji funkcji szkoły i skutkujące koniecznością doprowadzenia do natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji przez dyrektora szkoły. Ocena stanu faktycznego i uzasadnienia unieważnionej uchwały nie pozwoliły na przyjęcie, że w tej sprawie wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zarządzania szkołą przez dyrektora oraz argument dotyczący słabych wyników w nauczaniu jest negatywną oceną pracy dyrektora szkoły, lecz nie stanowi "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Te okoliczności zdaniem Wojewody mogą stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art.38 ust.1 pkt 1 lit.b u.s.o.

Na rozprawie w dniu 07.08.2013r. Sąd orzekający rozpoznał wniosek Cz. J. zawarty w jego piśmie z dnia [...].07.2013r. i postanowieniem wydanym na podstawie art.33 § 1 Ppsa dopuścił Cz. J. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 08.02.2011r. o sygn. I OSK 1362/10 (publ. CBOiS), gdzie wskazano, iż stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym niemniej Sąd orzekający przyjął, że Cz. J. posiada interes prawny w rozumieniu art.33 Ppsa, gdyż z urzędu Sądowi wiadomym jest, że wniósł on skargę do WSA w Poznaniu na uchwałę Zarządu Powiatu Cz. – T. Nr [...] z dnia [...].02.2013r. odwołującą go ze stanowiska dyrektora szkoły. Postępowanie w powołanej sprawie prowadzone jest przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Po 551/13. Niewątpliwie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku wpływać będzie na wynik postępowania prowadzonego pod sygn. II SA/Po 551/13. Dlatego też w ocenie Sądu orzekającego istniały przesłanki do dopuszczenia Cz. J. do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na skargę zarejestrowaną pod sygn. II SA/Po 551/13, gdzie m.in. gdzie podjął polemikę w zakresie oceny jego pracy, a nadto wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawierała pouczenia o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Zarzucił również, że uchwała ta została podjęta bez wymaganej opinii Wielkopolskiego Kuratora Oświaty. Wskazał, że z pisma Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...].03.2013r. wynika, że wniosek Starosty Powiatu Cz. – T. o wydanie opinii w sprawie odwołania go ze stanowiska dyrektora wskazanego liceum ogólnokształcącego w trybie art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. "nie obligował organu nadzoru pedagogicznego do wydania w/w opinii z uwagi na braki formalne". (k.84 akt II SA/Po 551/13) W odpowiedzi na skargę w powołanej sprawie Zarząd zakwestionował to twierdzenie podnosząc, że gdyby w tym wniosku występowały braki formalne, to kurator był zobligowany wezwać Zarząd do ich uzupełnienia, co nie miało miejsca. Ponieważ nie było wezwania do usunięcia braków oznacza to, że wniosek wydanie opinii musiał być kompletny. (k.92 akt II SA/Po 551/13)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie nadzorcze uchwały nr [...] z dnia [...].02.2013r. odwołującej Cz. J. ze stanowiska dyrektora Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. W. Podkreślić należy, że rolą Sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy Cz. J. jako dyrektora w/w szkoły, a jedynie zasadność i legalność jego odwołania z tego stanowiska w natychmiastowym trybie określonym przedmiotową uchwałą nr [...].

W pierwszej kolejności jednak Sąd zmuszony był odnieść się do rozważań skarżącego w zakresie twierdzenia jakoby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze godziło w mającą konstytucyjne gwarancje samodzielność powiatu. Twierdzenie takie jest nie tylko nieuprawnione, lecz wręcz dowodzi braku zrozumienia przez skarżącego podstawowych zasad porządku prawnego obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadniczo w tym zakresie Sąd podziela argumentację przedstawioną przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę.

Dodatkowo należy podnieść, że skarżący powołał się na art.165 ust. 2 Konstytucji RP stanowiący, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, a także na zawierający analogiczną treść art.2 ust.3 u.s.p. Ochrona taka nie podlega dyskusji, a jej wyrazem jest choćby niniejsze postępowanie toczone przed sądem administracyjnym. Tak samo bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 Kpa) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwany dalej Kpa). Według art.6 Kpa organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.77 u.s.p. stanowiący, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art.79 ust.1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Uchwała o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej przez organ jednostki samorządu terytorialnego działający jako organ założycielski takiej placówki jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa (vide postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 07.07.2011r., sygn. II SA/Rz 560/11, publ. LEX nr 1101359)

W świetle powyższego Wojewoda Wielkopolski niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały skarżącego Nr [...] z dnia [...].02.2013r. i stwierdzenia jej nieważności. A w ramach tegoż miał on również uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa. Obowiązkiem skarżącego jest znosić wspomnianą kontrolę, zaś jego uprawnieniem, zgodnie z art.85 ust.1 u.s.p., jest zaskarżanie do sądu administracyjnego czynności kontrolnych Wojewody i aktów będących ich skutkiem. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku uchwały skarżącego nr [...]. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy (a także analogicznie rady lub zarządu powiatu), chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (i odpowiednio art.87 ust.1 u.s.p.) - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera jej owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności powiatu. Uchwała zarządu powiatu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Wszak zakres oceny jej legalności każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych jej podjęcia i w tym aspekcie nie można dokonywanych przez organ nadzoru ocen postrzegać jako wkraczania w zakres autonomii powiatu. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o kontrolę sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na rozstrzygniecie nadzorcze. Dokonując kontroli aktu nadzoru, sąd administracyjny jest zobowiązany do oceny legalności uchwały, której nieważność stwierdzono mocą zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, i gdyby przyjąć odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie domaga się Powiat Cz. - T., kontrola sądu – w przypadku aktów nadzoru – musiałaby sprowadzać się jedynie do oceny formalnej, która nie odpowiadałaby ustrojowej roli sądu administracyjnego. Wszak w takiej sytuacji merytoryczna treść aktu nadzoru pozostawałaby poza jego kontrolą. Innymi słowy, badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie. Co nie oznacza, że w ten sposób sąd wykracza poza granice zaskarżenia. Z kolei istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały organu prowadzącego, bez względu na skutki, jakie rozstrzygnięcie nadzorcze wywoła w przyszłości, uprawnia organ nadzoru do wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego.

Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art.38 u.s.o. Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zarząd Powiatu jako podstawę prawną odwołania dyrektora szkoły w tym przypadku wskazał art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. W kontekście tego trafnie organ nadzoru zaakcentował, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą. Jednak sfera uznania kompetentnego organu, chociaż dość znaczna, nie jest nieograniczona, gdyż organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, musi uwzględniać także inne regulacje wynikające z ustawy o systemie oświaty, w tym ograniczenia przewidziane w jej art. 38. Ten ostatni przepis – jako zapewniający znaczną stabilność stosunku zatrudnienia – należy traktować ze szczególną uwagą. Jeżeli ustawodawca przyznał pewnej grupie pracowników dość rygorystyczne gwarancje, to żaden z organów nie jest zwolniony z obowiązku dołożenia starań, aby gwarancje te w praktyce rzeczywiście funkcjonowały. Skoro art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył dyrektorowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu administracyjnego. Dodać również należy, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. o sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Prawidłowość wydanej przez organ prowadzący uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Powołany przepis w przewidzianych w nim sytuacjach nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" – używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty – dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 1047/11,LEX nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15.12.2011r. o sygn. II SA/Ke 681/11,LEX nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20.01.2010r., sygn.III SA/Łd 535/10, publ.LEX nr 953908) Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. o sygn. akt II SA 3053/01, publ. LEX nr 82679 oraz z dnia 27 września 2012r. o sygn. I OSK 1615/12, publ. CBOiS).

Jeżeli w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawy odwołania dyrektora określone w pkt 1 ust. 1 art. 38 u.s.o. ustawodawca uznaje za przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. W rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. można wskazać na następujące elementy (cechy) konstrukcyjne pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych". Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego

4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26.04.2012r., sygn. II SA/Bk 924/11, publ.LEX nr 1163108)

W rozpatrywanym przypadku wskazane przez Zarząd Powiatu przyczyny odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska niewątpliwie nie mogą prowadzić do wniosku, że wystąpił tu "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Jak słusznie zauważył organ nadzoru zarzuty dotyczące niewłaściwego zarządzania szkołą przez dyrektora oraz argument dotyczący słabych wyników w nauczaniu i związanego z tym zmniejszonego naboru do przedmiotowej szkoły jest negatywną oceną pracy dyrektora szkoły, lecz nie stanowi "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Nie oceniając ich zasadności podkreślić należy, że zarzuty te nie wskazują na ich nagły i wyjątkowy charakter. Ewentualne obniżenie poziomu nauczania i zmniejszenie naboru nie jest zdarzeniem nagłym, lecz procesem z reguły rozłożonym w znacznym okresie czasu. Tego rodzaju zarzuty nie zasługują również na przymiot wyjątkowości, gdyż mieszczą się w zakresie normalnej i rutynowej oceny pracy dyrektora szkoły. Sąd orzekający w pełni podziela pogląd Wojewody, że tego rodzaju zarzuty mogą stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art.38 ust.1 pkt 1 lit.b u.s.o., lecz w żadnym razie nie mogą stanowić podstawy odwołania dyrektora szkoły w trybie określonym w art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu, gdyż sytuacja ta została uregulowana w art. 38 ust. 1 pkt 1b u.s.o. (patrz wyrok NSA z dnia 25.02.2011r., o sygn. I OSK 2018/10, publ. LEX nr 818630 oraz wyrok NSA z dnia 08.02.2011r., sygn.,I OSK 1928/10, LEX nr 1070814, wyrok NSA z dnia 19.11.2010r., sygn.I OSK 1530/10, publ.LEX nr 745066, NSA w wyroku z dnia 11.05.2012r., I OSK 1972/11, LEX nr 1166066, także wyrok WSA w Łodzi z dnia 08.07.2011r., sygn. III SA/Łd 513/11, publ. LEX nr 1088057)

Także w doktrynie wskazuje się, że organ prowadzący bezpodstawnie powoła się na art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., odwołując dyrektora szkoły (placówki) z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Wskazuje się, że przesłankę do negatywnej oceny pracy stanowi m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej, brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły, naruszenie przez dyrektora szkoły dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie procedury udzielania zamówień publicznych

Jest oczywiste - także z uwagi na wymaganie odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 kodeksu pracy - że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), owe wywód i argumentacja powinny zaś podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych

w tym zakresie (także przez sąd pracy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce" . (tak M.Pilich w Komentarzu do art.38 u.s.o. w programie LEX)

Sąd orzekający podziela także pogląd WSA w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 09.08.2012r. w sprawie II SA/Op 322/12 (publ.LEX nr 1224036), gdzie stwierdzono, że:

1. W art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w sytuacjach kwalifikowanych, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", które z oczywistych względów muszą różnić się zakresowo od przypadków określonych w art. 38 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż w przeciwnym razie miałoby miejsce niedopuszczalne i niedające się logicznie wytłumaczyć powielenie ustawowych regulacji w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych.

2. Użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora.

Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. Tym samym Wojewoda prawidłowo stwierdził, że uchwała Zarządu Powiatu T. - Cz. Nr [...] z dnia [...].02.2013r. jest sprzeczna z prawem, tj. z art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o., i jako taka na mocy art.79 ust.1 u.s.p. jest ona nieważna.

Dodatkowo należy wskazać, że zasadny jest zarzut uczestnika postępowania dotyczący braku w przedmiotowej uchwale pouczenia o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Wynika to z analizy treści wspomnianej uchwały. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, gdyż pomimo tego braku uczestnik postępowania w ustawowym terminie wywiódł skargę na wspomnianą uchwałę do właściwego sądu administracyjnego. (patrz akta sprawy II SA/Po 551/13)

Wątpliwości budzi również kwestia prawidłowości wydanie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora wskazanego liceum ogólnokształcącego w trybie art.38 ust.1 pkt 2 u.s.o. z uwagi na treść pisma kuratora, który w piśmie z dnia [...].03.2013r. skierowanym do uczestnika postępowania podał że wniosek Starosty Powiatu Cz. – T. "nie obligował organu nadzoru pedagogicznego do wydania w/w opinii z uwagi na braki formalne". (k.84 akt II SA/Po 551/13) Ponieważ jednak kwestia ta nie była objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, a ponadto z przyczyn wcześniej wskazanych zaistniały niezależne od tego zarzutu przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Nr [...], Sąd nie oceniał zasadności tego zarzutu, który ewentualnie będzie oceniany w postępowaniu prowadzonym w postępowaniu prowadzonym pod sygn. II SA/Po 551/13.

Wobec powyższego z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.