Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 135/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 63 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 991/17 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 991/17, oddalił skargę L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...], Burmistrz Miasta [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ciągu komunikacyjnego drogi powiatowej [...], na odcinku o łącznej długości ok. 900 m, obejmującym fragment od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] - tzw. "zadanie B", a także w rejonie skrzyżowania ul. [...] z Al. [...] w [...] (wraz z przebudową wiaduktu w ul. [...]) - tzw. "zadanie A". W uzasadnieniu organ szeroko umotywował przyjęte stanowisko.

Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie m.in. art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 353 z późn. zm.) – dalej: "u.u.i.ś.", a także § 3 ust. 1 pkt 60 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 1397, z późn. zm.). Jej załącznik stanowi obszerna charakterystyka przedsięwzięcia. Ww. decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. L. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 156 §1 K.p.a.

L. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że decyzja Burmistrza Miasta [...] powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ opiera się na karcie informacyjnej przedsięwzięcia mającej charakter dokumentu prywatnego, w decyzji organ nie podał numerów działek, na których będzie realizowane przedsięwzięcie, organ nie podał jaka jest gęstość zaludnienia, obszar geograficzny i liczba ludności będącej w zasięgu oddziaływania inwestycji, decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego i rażąco narusza zasady procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 1-3 K.p.a. Nadto w decyzji Kolegium przywołano nieobowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] uznając, że zarzuty i argumenty strony nie są zasadne.

L. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zdaniem skarżącego rodzaj i stopień naruszenia przepisów prawa w decyzji Burmistrza uzasadniał w pełni stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które sformułowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Jak podniósł Sąd meriti zdaniem skarżącego decyzja Burmistrza Miasta [...] dotknięta jest wadą kwalifikowaną m.in. dlatego, że nie wskazuje numerów działek, na których realizowana ma być inwestycja, co tym samym wprowadziło stronę w błąd.

Zarzutu powyższego zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można podzielić. Żaden przepis u.u.i.ś nie nakłada bowiem na organ takiego obowiązku. Przepis art. 63 ust. 2 u.u.i.ś nakazuje, w postanowieniu w przedmiocie obowiązku lub braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, podać jedynie "usytuowanie przedsięwzięcia" zaś stosownie do art. 82 decyzja środowiskowa, (także stwierdzająca brak potrzeby dokonania ww. oceny), powinna określić "miejsce realizacji przedsięwzięcia". Tym samym owo umiejscowienie może być określone w dowolny sposób, bądź to poprzez wskazanie numerów działek, bądź też w formie opisowej, przy inwestycjach drogowych wskazując np. nazwy i odcinki ulic, mosty, określając skrzyżowania itp. Poszczególne działki ewidencyjne wymienić zaś musi dopiero decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, która między innym zatwierdza także projekt budowlany. Oczywiście wskazanie w decyzji środowiskowej miejsca inwestycji, choć może zostać dokonane w dowolny sposób, musi być na tyle precyzyjne i konkretne by umiejscowienie to w przestrzeni było oczywiste. Decyzja, o której mowa wskazuje zaś, że przedsięwzięcie polegać będzie na przebudowie ciągu komunikacyjnego drogi powiatowej [...], na odcinku o łącznej długości ok. 900 m, obejmującym fragment od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] - tzw. "zadanie B", a także w rejonie skrzyżowania ul. [...] z [...] w [...] (wraz z przebudową wiaduktu w ul. [...]) - tzw. "zadanie A".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji jest to wystarczające wskazanie usytuowania przedsięwzięcia dla potrzeb stwierdzenia, że organ nie nakłada obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji decyzja jest w tym zakresie w pełni zgodna z obowiązującym prawem (Sąd meriti nie podzielił w tej mierze oceny Kolegium, że nie wskazując numeracji działek organ dopuścił się uchybienia). Jeśli zaś zdaniem skarżącego późniejsze wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji wykracza poza zakres inwestycji wskazany w ww. decyzji to okoliczność ta powinna być rozważona w toku postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można też podzielić twierdzenia skarżącego, że Burmistrz Miasta [...] rażąco naruszył prawo, albowiem nałożył na wykonawcę określone obowiązki pomimo, że w roku 2016 przepis upoważniający do takiego obowiązku (art. 63 ust. 2a u.u.i.ś) jeszcze nie obowiązywał. Organ zarówno w uzasadnieniu postanowienia, jak też decyzji opisał jedynie należny przebieg prac realizacyjnych i eksploatacji przedstawiony w materiałach uzupełniających wniosek inwestora z kwietnia 2016 stanowiących odpowiedź na uwagi zawarte w piśmie organu znak [...]. Brzmienie ustawy sprzed nowelizacji, choć nie przewidywało wprost regulacji zawartej obecnie w art. 63 ust. 2a, to jednak równocześnie nie zakazywało wskazania, ani w postanowieniu ani w decyzji wskazanych wyżej elementów. Wbrew twierdzeniom skargi Burmistrz Miasta [...] uprawniony był do wskazania w decyzji kwestionowanych przez skarżącego elementów, a wydane rozstrzygnięcie zawiera wszystkie te elementy, których wymagają przepisy K.p.a. i u.u.i.ś. W szczególności organ zgodnie z wymogami art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a - e u.u.i.ś. przeanalizował w decyzji rodzaj i skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, a z decyzji wynikają okoliczności związane z zasięgiem tego oddziaływania, wielkością i okresem oddziaływania, prawdopodobieństwem oddziaływania, czy transgranicznym oddziaływaniem przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze.

Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego przywołania przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] rozporządzenia Rady Ministrów Sąd Wojewódzki stwierdził, że omyłka ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kolegium odmówiło bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nie z uwagi na jakiekolwiek kwestie związane z ww. rozporządzeniem, lecz z uwagi na to, że nie dopatrzyło się przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nadto w decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium do omyłki tej odniosło się i w swych wywodach poprawnie już cytowało ww. rozporządzenie.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś poprzez bezpodstawne uznanie, że niewskazanie w decyzji numerów działek, na których przedsięwzięcie ma być realizowane oraz wprowadzenie strony w błąd nieprawdziwym stwierdzeniem, jakoby przedsięwzięcie miało zakończyć się na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b w zw. z art. 84 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 u.u.i.ś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...]) oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez:

- nieuwzględnienie faktu, że organy administracyjne nie wzięły pod uwagę, że decyzja o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podawała warunki dla inwestora w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz nakładała na niego obowiązki, a takie warunki i obowiązki organ może podawać tylko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko;

- bezpodstawne stwierdzenie, że choć brzmienie u.u.i.ś. sprzed nowelizacji nie przewidywało wprost regulacji zawartej obecnie w art. 63 ust. 2a tejże ustawy, to jednak równocześnie nie zakazywało wskazania ani w postanowieniu ani w decyzji elementów w postaci warunków i obowiązków nałożonych na inwestora, podczas gdy zgodnie z zasadą legalizmu brak regulacji prawnej upoważniającej organ administracyjny do podjęcia określonego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem takiego działania;

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a wynikających z zarzutów podniesionych przez skarżącego i tym samym nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

4) art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1b i 1d oraz pkt 2h w zw. z pkt 3a u.u.i.ś (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji) poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy, podczas gdy w rzeczywistości decyzja nie zawiera informacji o tych uwarunkowaniach, a zarówno decyzja, jak i załączona do niej charakterystyka przedsięwzięcia posługuje się informacjami, które powinna zawierać karta informacyjna przedsięwzięcia (wg wyliczenia zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś), które to informacje dopiero umożliwiają organowi ocenę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu;

5) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 P.p.s.a., mające istotny wpływ na jej wynik, stanowiące konsekwencję naruszeń, o których mowa w pkt 1-4, poprzez zaniechanie uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo istotnych jej wad, mających charakter rażącego naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;

- ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

- rozpoznanie sprawy na rozprawie;

- dopuszczenie - na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. - dowodów: ze szkicu przyjęcia granic do podziału nr 1 z dnia [...].05.2016 r.- na okoliczność, iż nieruchomość skarżącego nie przylega do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]; z obywatelskiego listu interwencyjnego z dnia [...].03.2018 r. - na okoliczność protestu właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] przeciwko planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 28 maja 2018 r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w [...] ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów.

Pismo procesowe z dnia 6 sierpnia 2018 r., będące repliką na ww. pismo Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w [...], złożył skarżący kasacyjnie.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji publicznej nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to nie zmierza bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, a do stwierdzenia, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Ograniczając dalsze rozważania do wymienionej w pkt 2 tego przepisu przesłanki rażącego naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie każde naruszenie prawa stwierdzone w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracji rodzi skutek nieważność. Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie możne przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, LEX nr 2732633, z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, LEX nr 2590801, z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15, LEX nr 2481495). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy wydane rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można w takim razie mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że takiego naruszenia prawa strona skarżąca nie wykazała.

W świetle powyższych uwag nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji nie było konieczne, na etapie wydawania decyzji środowiskowej, opisywanie szczegółowo przedsięwzięcia ze wskazaniem numerów działek ewidencyjnych. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. w celu ustalenia jego środowiskowych uwarunkowań w decyzji należy rozumieć jako lokalizację przedsięwzięcia - czyli umiejscowienie przedsięwzięcia w przestrzeni. Słowo: "miejsce" oznacza wolną przestrzeń, którą można zająć, zapełnić czymś (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, Tom II, Warszawa 1979, s. 157). W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 170/18 (LEX nr 2571969), że określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej powinno w sposób jasny i nie przeciążony szczegółami, przedstawiać położenie przedsięwzięcia w przestrzeni oraz opisywać jego przestrzenny charakter i lokalizację. Zasadniczym celem określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia w decyzji środowiskowej jest ocena możliwości jego realizacji z punktu widzenia wymagań prawa ochrony środowiska. Pojęcie "teren inwestycji" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "miejsce realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. Dokonując wykładni tego przepisu nie można stwierdzić, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek w treści swojego orzeczenia wskazać konkretne numery działek ewidencyjnych, na których realizowane będzie w przyszłości przedsięwzięcie. Wydanie decyzji środowiskowej poprzedza uzyskanie decyzji realizacyjnej. Po wydaniu decyzji środowiskowej numery działek ewidencyjnych mogą się zmienić w wyniku przeprowadzenia nowego podziału geodezyjnego. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Wystąpienie takiej sytuacji oznaczałoby, że dotychczasowe określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia straciłoby aktualność. W zależności od rodzaju przedsięwzięcia dopuszczalne są zatem inne sposoby określenia miejsca realizacji przedsięwzięcia np. poprzez podanie miejscowości i nazwy ulicy. Określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia powinno być na tyle szczegółowe, aby pozwalało na przeprowadzenie prawidłowej analizy przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań wynikających z treści art. 62 u.u.i.ś. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, w kwestionowanej decyzji prawidłowo określono usytuowanie przedsięwzięcia, natomiast jeżeli w ocenie skarżącego późniejsze wszczęcie postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji wykracza poza zakres inwestycji wskazany w decyzji, to okoliczność ta powinna być rozważona w toku postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b w zw. z art. 84 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 u.u.i.ś (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...]) oraz art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym Burmistrz Miasta [...] rażąco naruszył prawo albowiem nałożył na wykonawcę określone obowiązki pomimo, że w roku 2016 przepis upoważniający do takiego nałożenia (art. 63 ust. 2a u.u.i.ś) jeszcze nie obowiązywał. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji organ zarówno w uzasadnieniu postanowienia, jak też decyzji, opisał jedynie należny przebieg prac realizacyjnych i eksploatacji przedstawiony w materiałach uzupełniających wniosek inwestora z kwietnia 2016 stanowiących, jak wynika z karty tytułowej, odpowiedź na uwagi zawarte w piśmie organu znak [...].

Wbrew twierdzeniom skargi Burmistrz Miasta [...] uprawniony był do wskazania w decyzji, kwestionowanych przez skarżącego elementów, a wydane rozstrzygnięcie zawiera wszystkie te elementy, których wymagają przepisy K.p.a. i u.u.i.ś. W szczególności organ zgodnie z wymogami art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a - e ustawy przeanalizował w decyzji rodzaj i skalę możliwego oddziaływania przedsięwzięcia, a z decyzji wynikają okoliczności związane z zasięgiem tego oddziaływania, wielkością i okresem oddziaływania, prawdopodobieństwem oddziaływania, czy transgranicznym oddziaływaniem przedsięwzięcia na elementy przyrodnicze.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1b i 1d oraz pkt 2h w zw. z pkt 3a u.u.i.ś (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji) poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy, wskazać należy na trafne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., nie może zaś służyć zwykłemu ponowieniu rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). Dlatego też uznać należy, że nie każde naruszenie przepisów prawa, może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji konieczność dokonania przez Kolegium szczegółowej analizy wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów prawa materialnego wykraczałaby poza ramy badania przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak było podstaw do uznania, że w omawianym zakresie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. dotknięta była wadą kwalifikowana skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 P.p.s.a., a Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę w jej granicach w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Obowiązek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi nie może być rozumiany jako obowiązek literalnego, wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu, ale jako obowiązek ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do podnoszonych w ramach tych zarzutów kwestii i wyrażenie przez Sąd Wojewódzki własnego stanowiska w tym zakresie, które to stanowisko będzie poddawać się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te warunki. Nie został też naruszony art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż, jak wskazano wyżej, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak było przesłanek do uwzględnienia skargi. W przypadku tego zarzutu należy nadto zauważyć, że został on błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazuje właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis dzieli się na trzy litery odpowiadające poszczególnym naruszeniom przepisów prawa dającym podstawę do uwzględnienia skargi.

Co zaś się tyczy zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, to nie może on zastać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.