Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 47/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: ART 149 PAR 1 I 2 PPSA
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi N.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 czerwca 2015 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego N.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 stycznia 2016r. Pan N.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy domagając się:

1. stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

2. stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznania stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z § 1 P.p.s.a pieniężnej w wysokości 2.500 zł, ewentualnie, wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny w wysokości określonej wart. 156 ust. 4 P.p.s.a.;

4. zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz Skarżącego zwrotu 100 zł uiszczonych tytułem wpisu, 17 zł tytułem opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w dniu 5 czerwca 2015 r. złożyła wniosek do Wojewody [...] o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Pomimo wielokrotnych pisemnych próśb o niezwłoczne zakończenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie, sprawa nie została zakończona w terminach określonych w przepisach k.p.a., a Strona nie była informowana o podejmowanych czynnościach, statusie sprawy oraz przewidywanym terminie jej zakończenia.

W dniu 2 listopada 2015 r. Skarżący złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców.

W dniu [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, na mocy której udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy.

W dniu 23 listopada 2015 r. Wojewoda [...] przekazał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców umorzył postępowanie zażaleniowe stwierdzając, że przedmiotem zażalenia dotyczącego niezałatwienia sprawy w terminie może być tylko postępowanie administracyjne, które jest w toku". Szef Urzędu ds. Cudzoziemców pouczył również Stronę, że przysługuje jej skarga na bezczynności, którą można wnieść do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego za pośrednictwem wojewody, którego bezczynność jest przedmiotem skargi.

Jednocześnie skarżący wskazał, że do czasu uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy nie mógł podjąć legalnej pracy na terytorium Polski, co pozbawiło go możliwości zarobkowania zgodnie z wiążącą Skarżącego umową zlecenia z [...] SA z siedzibą w [...]. Zasadne jest zatem w ocenie skarżącego przyznanie mu na podstawie art. 149[pic]2 p.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł. Skarżący wskazał także, że okoliczność nieinformowania go o statusie sprawy, przewidzianym terminie jej zakończenia, długość prowadzonego postępowania oraz ignorowanie jego próśb o niezwłoczne zakończenie sprawy uzasadniają stwierdzenie, że w sprawie przewlekłość miała charakter rażącej.

Dodatkowo skarżący wyjaśnił dlaczego w jego ocenie, pomimo wniesienia skargi po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia, uważa on, iż skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ m.in. przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu 08.06.2015 r. Pan N.S. wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 12.06.2015 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia braków formalnych podania. W dniu 28.07.2015r. tut. Organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach do właściwych organów, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, komendanta wojewódzkiego Policji i komendanta oddziału Straży Granicznej, o przekazanie informacji na temat cudzoziemca. Pismami z dnia 02.09.2015r. i 19.10.2015 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji w sprawie i wyznaczono termin wydania decyzji. W dniu [...].11.2015 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w Polsce z uwagi na wykonywanie pracy w [...] Spółka Akcyjna.

Wojewoda wyjaśnił, że w 2015 r. gwałtownie wzrosła liczba składanych przez cudzoziemców do Wojewody [...] wniosków o legalizację pobytu w stosunku do lat poprzednich, i tak w stosunku do 2013 r. o 112,58 %, a w stosunku do 2014 r. o 39,55 %. Powyższe ma związek m.in. z niestabilną sytuacją na [...].

Podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12 przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Skoro więc skarżący dniu 13.11.2015 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, to Sąd rozpoznając sprawę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłość postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r. III SAB/Wa 51/14, wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II GSK 381/10, publ. LEX nr 596787).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje bowiem organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do kwestii oceny zasadności skargi organ wyjaśnił, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie. Bezczynności organu oraz o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem przewidzianej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r., IV SAB/Wa 109/07).

Orzekając więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie. Stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd do zobowiązania organu do dokonania czynności, której zaniechał, jeżeli nie wykaże, że wykonanie nie było możliwe.

W sprawie, decyzja Wojewody [...] została wydana nie w toku postępowania sądowego, lecz ok. 2 miesiące przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ wskazał więc, że skarga winna być oddalona, powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r. IV SAB/Po 24/11, zgodnie z którym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę na bezczynność organu i doręczenie jej przed wniesieniem skargi mającej na celu zwalczenie stanu bezczynności organu administracji, powoduje iż skarga na bezczynność, jako oczywiście bezzasadna, podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego zawartego w skardze jakoby strona nie utraciła możliwość wykonywania pracy na terytorium Polski, co pozbawiło jej możliwości zarobkowania zgodnie z wiążącą Skarżącego umową zlecenia z [...] S.A. z siedzibą w [...] i uzasadnia przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z § 1 P.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości 2500 zł, organ wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy Cudzoziemiec świadczył pracę na rzecz ww. pracodawcy w trakcie toczącego się postępowania. W aktach sprawy znajduje się umowa zlecenia zawarta z Panem N.S. na czas nieokreślony na wykonanie prac [...] ([...]) oraz deklaracja ZUS P RCA, potwierdzająca odprowadzenie składek do ZUS za lipiec 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej przez Skarżącą Spółkę skargi na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania doprowadziło w ocenie Sądu do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący, wyczerpał przewidziany prawem tok postępowania. Skargę poprzedził bowiem wniesieniem do organu II instancji stosownego zażalenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii podnoszonej zarówno przez stronę skarżącą jak i organ dotyczącej dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, należy wskazać, że w przedmiotowym względzie należy przede wszystkim uwzględnić zmiany brzmienia art. 149 P.p.s.a, jakie zostały wprowadzone ostatecznie w sierpniu 2015r. W ocenie Sądu przepis ten w obecnym brzmieniu (przywołany powyżej) wskazuje, że Sąd badając skargę na przewlekłość rozpoznaje ją w trzech płaszczyznach enumeratywnie wymienionych w paragrafie 1 oraz dodatkowo w zakresie określonym w 1 a i b oraz § 2.

O ile zatem okoliczność wydania przed wniesieniem skargi decyzji, uzasadnia w ocenie Sądu umorzenie postępowania w zakresie rozstrzygnięcie wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, co też Sąd, który nie jest związany skargą w niniejszej sprawie uczynił, o tyle w pozostały zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13, które w obecnym stanie prawnym (brzmieniu art. 149 p.p.s.a dodatkowo zyskuje na aktualności, w którym wskazano, m.in. cyt. iż ..."Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie jest sprzeczna z systemem prawa interpretacja art. 149 p.p.s.a. prowadząca do wniosku, że możliwe jest uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego zakończonego przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał skargę za dopuszczalną i poddał ją merytorycznej ocenie, aczkolwiek rację ma autor skargi kasacyjnej, że przywołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1360/12 i II OSK 1953/12) nie dotyczą wprost takiego zagadnienia, jakie wystąpiło w niniejszej sprawie.

Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.) (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Sąd w niniejszym składzie wskazany kierunek orzeczniczy w pełni podzielił, dostrzegając jednocześnie zgłaszane w piśmiennictwie wątpliwości jurydyczne wyłaniające się na tle wykładni i stosowania omawianej instytucji (por. Andrzej Kabat, Komentarz do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Wydanie V, publ. LEX 2013; Brzozowski Piotr, Glosa do postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12).

Zagadnienie, które wystąpiło w rozpoznawanej sprawie dotyczy przypadku wystąpienia ze skargą na przewlekłość postępowania administracyjnego po jego zakończeniu.

W tego typu sprawach zarysowała się niejednolitość poglądów orzecznictwa, wyrażająca się w tym, że sądy administracyjne podejmowały rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania sądowego, bądź uznając skargi za dopuszczalne rozpoznawały je merytorycznie.

Przykładowo w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. II SAB/Kr 197/12 WSA w Krakowie wyraził stanowisko, że fakt wydania aktu administracyjnego w postępowaniu nie stanowi podstawy do oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bądź też podstawy do jego umorzenia. Natomiast WSA w Gliwicach w wyroku z 4 kwietnia 2012 r. II SAB/GL 1/12 stwierdził, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona.

W przypadku zaś, jeśli po wniesieniu skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a przed wydaniem orzeczenia przez sąd, organ wyda wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie wówczas postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Podobnie przyjął WSA we Wrocławiu w postanowieniu z 25 stycznia 2012 r. IV SAB/Wr 78/11 wskazując, że dopuszczalne jest uznanie przez sąd administracyjny prawnej relewantności przewlekłości postępowania istniejącej przed wejściem w życie nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., pod warunkiem, że przewlekłość ta utrzymywała się także na gruncie obecnie obowiązującego prawa do wyrokowania. W razie niepotwierdzenia przewlekłości począwszy od 11 kwietnia 2011 r. sąd skargę oddala. Jeżeli natomiast rozciągnięta w czasie, zapoczątkowana przed 11 kwietnia 2011 r. przewlekłość postępowania utrzymała się po wejściu w życie nowej regulacji, ale usunięta została przez organ administracji przed dniem wyrokowania - sąd umarza postępowanie.

Z kolei w postanowieniu z 28 lutego 2013 r. II SAB/Wr 62/12 WSA we Wrocławiu odrzucając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego wskazał, że środki o charakterze dyscyplinującym, do których należą skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługują w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest możliwe ich wykorzystanie po jego zakończeniu.

Sąd zauważył przy tym, że poglądy formułowane w odniesieniu do bezczynności organu należy odnosić również do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi na zwłokę w załatwieniu sprawy wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Rozwiązanie przyjęte przez Sąd w wymienionym postanowieniu zaproponowane zostało również w piśmiennictwie (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organami administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, str. 51).

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że niezależnie od wybranego sposobu końcowego rozstrzygnięcia sprawy - zasadniczo przyjmowano, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy właściwy organ zakończył je przed wszczęciem postępowania sądowego.

Charakterystyczne dla omawianego stanowiska jest zastosowanie do skargi w przedmiocie przewlekłości postępowania administracyjnego rozwiązań wypracowanych w odniesieniu do skargi na bezczynność organów administracji. Przyjęcie jednak takiej metody prowadzi do niewłaściwych wniosków na gruncie wykładni art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.; 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, obowiązującej od dnia 17 maja 2011 r.; 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej od dnia 12 lipca 2011r.

Przypomnieć trzeba, że ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw dodano w ustawie - Kodeks cywilny art. 4171 § 3 stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Ustalając znaczenie nowej instytucji, jaką jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, należy interpretować przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w szerszym kontekście systemowym, uwzględniając zwłaszcza regulacje prawne wprowadzone wymienionymi wyżej ustawami.

Jak wskazano w orzecznictwie, ratio legis kolejnych nowelizacji było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwiania spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesiona szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za działania lub zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Ponadto wprowadzone w systemie prawa cywilnego i administracyjnego zmiany pozostają w związku z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowaniu szkód wynikających z tego tytułu (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12).

Ze względów wyżej przedstawionych wykładnia art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może ograniczać się do reguł językowych, których rezultaty nie pozwalają na prawidłowe zrekonstruowanie norm wynikających z wymienionych przepisów. Skoro w stosownych regulacjach zawartych w k.p.a. i p.p.s.a. wyodrębniono dwie zasadnicze kategorie naruszeń prawa w postaci "bezczynności" i "przewlekłości" to za tym idzie potrzeba rozróżnienia skarg służących ich zwalczaniu.

Skarga na bezczynność organu administracji zasadniczo ma doprowadzić do zobowiązania organu administracji, aby w określonym przez sąd terminie wydano akt lub dokonano czynności bądź stwierdzono uprawnienie albo obowiązek wynikający z przepisów prawa.

W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że skarga na bezczynność - w stanie prawnym obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. - podlegała oddaleniu w przypadku wydania żądanego aktu lub wykonaniu czynności, nawet gdy nastąpiło to z naruszeniem obowiązujących terminów.

Jeżeli organ zakończył sprawę po wniesieniu skargi na bezczynność sąd administracyjny umarzał postępowanie sądowe (zob. uchwała NSA z 26 lipca 2008 r., I OPS 6/2008).

Wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić bardziej skuteczną ochroną przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw. Podkreślenia wymaga również to, że zażalenia oraz skargi w przedmiocie bezczynności i przewlekłości powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego.

W konsekwencji aktualnie przyjmuje się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12).

Jako trafne należy uznać stanowisko, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12).

Przedstawiona wyżej interpretacja art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. upoważnia do dalszego wnioskowania, że kompetencji sądu administracyjnego do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - odpowiadać musi uprawnienie strony do złożenia skargi w takim właśnie przedmiocie.

Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Analizując funkcje skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. trzeba mieć na uwadze, że nie stanowią one wyłącznie środka do dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Niewątpliwie istotne znaczenie w tym zakresie przypisać należy grzywnie, którą sąd administracyjny może nałożyć na organ administracji w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozróżnienie skarg w aspekcie celu ich zastosowania pozwala przyjąć, że skarga na przewlekłość postępowania zasadniczo zmierza do uzyskania przez stronę orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Taka konstrukcja skargi, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydanie aktu, podjęcie czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Ze spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i cywilne wynika, że nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji często powoduje, iż żądany przez stronę akt mający znaczenie dla realizacji określonych praw lub obowiązków staje się nieprzydatny, bezprzedmiotowy w razie wydania go ze znacznym opóźnieniem, a w konsekwencji może powodować powstanie szkody majątkowej. Wówczas ochrona interesu strony wymaga dochodzenia stosownych roszczeń na drodze cywilnej.

W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; prof. dr Zbigniew Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 21; Kodeks Cywilny. Komentarz 2013; Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, wyd. 10, LexisNexis, str. 444-445; Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 1614-1615).

Całość przedstawionych powyżej uwarunkowań systemowych i funkcjonalnych prowadzi do konkluzji, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

Powyższe nie oznacza jednak, że skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania nie jest ograniczona ramami czasowymi. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r. (II OSK 1236/12), że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania rzez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając na uwadze intertemporalne reguły stosowania prawa uprawnione jest wnioskowanie, że zakończenie postępowania administracyjnego nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi w przedmiocie przewlekłości, o ile dotyczy ona sprawy będącej w toku w dniu 11 kwietnia 2011 r. lub wszczętej po tej dacie."

Przechodząc zatem do oceny czy w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłości, Sąd uznał, że tak.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu 5 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Stosowną decyzję uzyskał zaś dopiero w dniu 16 listopada 2015r. a więc 6 miesięcy później. Analiza akt sprawy tj. zakres i terminowość czynności podejmowanych w tym okresie przez organ w ocenie Sądu wskazuje, iż były one podejmowane niesprawnie bowiem w nieuzasadnionych odstępach czasowych a w konsekwencji sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Jak wynika bowiem w akt sprawy po pierwotnym wezwaniu skarżącego do uzupełnienia wniosku (12 czerwca 2015r. ) skarżący m.in. w dniu 22 czerwca odpowiedział na wezwanie, ale dopiero 28 lipca 2015r. organ wystąpił do właściwej ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego Komendy Policji i Straży Granicznej o stosowne informacje. Z uwagi na przedłużający się okres rozpoznania sprawy organ dopiero w dniu 2 września 2015r. organ poinformował stronę skarżącą na podstawie art. 35 § 3 i 5 k.p.a o przewidywanym terminie wydania decyzji (8 października 2015r.) a następnie w dniu 19 października 2015r. (z terminem 26 listopada 2015r.) w obu zawiadomieniach organ zobowiązywał zaś skarżącego do przedkładania kolejnych dokumentów. Powyższe działanie organu Zdaniem Sądu wypełniają znamiona działania przewlekłego.

W ocenie jednak Sądu przewlekłość organu nie była rażąca. Należy bowiem mieć na uwadze, że nie każde przewlekle prowadzenia postępowania świadczy o tym, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy uzna, ze w sprawie wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sądu uznał, że opisana powyżej przewlekłość organu nie ma cech "rażącej". Organ informował bowiem stronę o planowanych terminach zakończenia sprawy i uzasadniał dlaczego opóźnia wydanie decyzji (konieczność uzupełnienia dokumentów przez stronę).

Sąd mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy ( długość okresu w jakim organ pozostawał w przewlekłości) w tym przede wszystkim uznanie, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość kwalifikowana (o charakterze rażącym), nie uwzględnił żądania skarżącego w zakresie przyznania mu na podstawie art. 149[pic]2 p.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie przedmiotowego żądania byłoby niewspółmierne do stopnia zawinienia organu, który jak wynika z akt sprawy niezwłocznie po wniesieniu przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a wydał decyzję.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 161 §1 pkt. 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji umarzając postępowanie w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 §1 pkt. 3 p.p.s.a w pkt. 2 sentencji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, któro jak wskazano w pkt 3 sentencji w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając zaś na uwadze brzmienie art. 149 §2 p.p.s.a w pkt. 5 sentencji Sąd oddalił wniosek skarżącego w zakresie przyznania mu od organu żądanej sumy pieniężnej.