Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 495/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. W. – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Burmistrz B. decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 11 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] w B..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. A..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 marca 2022 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy będzie podmiot wnioskujący o wydanie decyzji. Ponadto przymiot strony będą posiadać osoby mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia. Stronami postępowania będą też ci wszyscy właściciele bądź użytkownicy wieczyści, na których nieruchomości wpływa dana inwestycja. Jak ustalono, A. A. jest właścicielem działki nr [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Przedmiotem inwestycji jest budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] w B., a powierzchnia zabudowy jak wynika z decyzji będzie wynosić 0,49 ha. Inwestycja ta nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, a skonkretyzowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Wszelkie zaś techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na kolejnym etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 14 grudnia 2011 r., Sąd powołując się przy tym na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał: "wiadomym jest, że realizacja określonej inwestycji może nieść za sobą pewne niedogodności w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Z tego powodu ustawodawca przewidział dla właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przymiot strony postępowania na każdym z etapów postępowania inwestycyjnego. Ewentualna uciążliwość zamierzonej inwestycji dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, jako przesłanka określona w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy, nie mogła być konkretyzowana w zaskarżonej decyzji. Pamiętać należy, iż celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i nie narusza przepisów szczególnych prawa administracyjnego. Decyzja, o której mowa w art. 59 ustawy, stanowi jedynie promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Akt ten nie upoważnia do realizacji zamierzonej inwestycji, ale jest podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi przed rozpoczęciem budowy uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Prawa osób trzecich podlegają ochronie co prawda zarówno na etapie warunków zabudowy, jak też na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, lecz zakres tej ochrony jest różny w obu tych postępowaniach. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzut dotyczący uciążliwości planowanej inwestycji, a tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, na etapie ustalania warunków zabudowy jest więc w niniejszej sprawie przedwczesny i winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych względów nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii, czy przedmiotowa decyzja nie narusza ich interesu prawnego z uwagi na ewentualne uciążliwości związane z powstaniem planowanego budynku. O tym, że kwestia ochrony interesów osób trzecich w związku z uciążliwościami planowanej inwestycji, następuje na etapie pozwolenia na budowę, wypowiadał się niejednokrotnie NSA m.in. w wyroku z dnia 15 marca 2006 r. (IIOSK 629/2005). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi niejako surogat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, dla których plan nie został sporządzony. Wobec tego istotą postępowania, kończącego się wydaniem decyzji w tym przedmiocie, jest ustalenie, czy na danym terenie określone przedsięwzięcie może być realizowane, biorąc pod uwagę przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy szczególne prawa administracyjnego. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. IV SA 1584/96 ONSA 2000/1 poz. 15). Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy aniżeli przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. IV SA 1505/99 ONSA 2002/4 póz. 153, także wyrok NSA z dnia 3 września 2002 r. IV SA 2372 Monitor Prawniczy 2002/22 str. 1011). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe stanowisko" (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.11.2011, II SA/Bd 608/11).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w przekonaniu Kolegium skarżąca jako właścicielka działki nr [...] w B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, albowiem pomiędzy terenem inwestycji, a działką odwołującej jest droga publiczna. Dodatkowo z kształtu działek nr [...] wynika, że planowana inwestycja realizowana będzie nie przy samej drodze, ale ok. 100 m od niej. Po wtóre z punktu widzenia normatywnego, planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na działki sąsiednie i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że kwestie związane z odprowadzaniem wód są przynależne do przepisów prawa budowalnego. Oto bowiem zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpadać budynki i ich usytuowane: 1/ działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej; 2/ w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Z kolei w myśl § 29 w/w rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

W konsekwencji powyższe okoliczności będą badane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy, technicznej, nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu administracyjno-budowlanego, który ocenia czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanymi w przepisach wykonawczych (wyrok WSA w Poznaniu z 6.02.2020 r., II SA/Po 795/19, LEK nr 2847947.).

Organ zwrócił jednak uwagę, że w podaniu z dnia 16 lutego 2022 r. A. A. zwróciła uwagę, że jest córką zmarłej w 1985 r. B. K. - właścicielki działki nr [...], która to działka graniczy z terenem inwestycji. Zwrócono uwagę, że A. A. mieszka pod tym samym adresem, pod którym mieszkała B. K.. Jak dodatkowo wskazała płaci podatki od tej nieruchomości. Ma to swoje dalsze konsekwencje. Uwzględniając powyższe rozważania na temat strony postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzono, że właściciel działki nr [...] w tym postępowaniu jest stroną. Jak stanowi art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie administracyjne wydane z naruszeniem zasady czynnego udziału stron jest wadliwe na tyle, że nie może pozostać w obiegu prawnym, niezależnie od merytorycznej wartości samej decyzji lub postanowienia, co wielokrotnie podkreślały w swoich orzeczeniach sądy administracyjne. W konsekwencji A. A. jako następca prawny po zmarłej właścicielce działki nr [...] jest stroną niniejszego postępowania. Fakt, że jak podkreśla S. W.- W., A. A. odbierała korespondencję adresowaną do zmarłej mamy i wiedziała o toczącym się postępowaniu, nie oznacza, że brała w nim udział. Za stronę postępowania organ bowiem uznał zmarłą B. K., a nie następców prawnych. Wobec tego rzeczą organu jest ustalenie wszystkich spadkobierców po zmarłej B. K. w celu umożliwienia im brania udziału w tym postępowaniu. Z uwagi na okoliczność naruszenia przywołanego wyżej art. 10 § 1 K.p.a., konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania w całości. W postępowaniu tym organ l instancji powinien zapewnić stronie czynny udział w rozumieniu przepisów K.p.a.

Organ wskazał również, odnosząc się do merytorycznej treści decyzji, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może wiążąco wypowiedzieć się w tej kwestii bowiem nie może narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia, które zapadnie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowiłoby to naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Przyjmuje się bowiem, iż merytoryczna ocena sprawy i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone zostałyby bez udziału stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłyby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym (tak: wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1721/12, z dnia 5 listopada 2012 r. sygn. akt: II SA/Kr 1245/12).

Z uwagi jednak na zasady ekonomiki procesowej wskazano, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 5 w/w rozporządzenia: 1/ Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2/ Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji ustalono wskaźnik zabudowy do 22 %. Tymczasem średni wskaźnik wynikający z analizy to 14%. A zatem ustalony w decyzji wskaźnik jest znacznie większy. Uwzględniając powyższe wskazać należy, iż każde odstępstwo winno być rzetelnie i merytorycznie uzasadnione. Rzecz w tym bowiem, że ustalenie każdego parametru zabudowy można skwitować stwierdzeniem, że nie naruszy to ładu przestrzennego. Formułowanie nieostrych pojęć może doprowadzić do dowolności przy ustalaniu parametrów zabudowy. Dlatego ustalenia organu muszą nadawać się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny. Chodzi więc o merytoryczne uzasadnienie z punktu widzenia architektonicznego i urbanistycznego dlaczego przyjęto taką, a nie inną wielkość przy wyznaczaniu wskaźników dla nowej zabudowy. Dodano też, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy (zob. wyrok. WSA w Rzeszowie z 08.08.2019 II SA/542/19). Podsumowując, organ nie może tracić z pola widzenia tego, że co do zasady w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy ustala się na podstawie średnich wskaźników obszaru analizowanego, uwzględniając całą zabudowę znajdującą się w obszarze analizy. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W niniejszej sprawie organ ustalił wskaźnik zabudowy odbiegający od średniej występującej w obszarze analizowanym. Uzasadnienie dla tak maksymalnie przyjętego wskaźnika nie jest przekonywujące. Przyjęte jest, że przepisy w/w rozporządzenia w każdym wypadku należy interpretować wespół z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w szczególności z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury czy walorów architektonicznych i krajobrazowych przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności osób trzecich (art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 w/w ustawy). Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie należy rozpatrzyć parametry planowanej inwestycji w kontekście miejsca gdzie teren inwestycji się znajduje. Podobne rozważana będą się odnosić tez do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Przepis § 7 rozporządzenia precyzyjne określa sposób postępowania przy wyznaczaniu tego parametru. Tak więc w pierwszej kolejności rzeczą organu było ustalenie czy jest możliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok, wówczas parametr ten ustala się na podstawie średniej występujące w obszarze analizowanym. Jeżeli natomiast z jakiś powodów takie ustalenie wysokości (tj. na podstawie wyliczonej średniej) jest niezasadne, można ustalić inną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Taki sposób postępowania wynika z systematyki § 7 rozporządzenia. W przedmiotowej spawie, skoro nie można ustalić wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, rzeczą organu było ustalenie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. Średnia ta wynosi 6 m, podczas gdy dla planowanej zabudowy ustalono od 3,5 do 9 m, co nie znajduje usprawiedliwienia w obliczu sporządzonej analizy. Ponadto określając szerokość elewacji frontowej organ nie sprecyzował czy szerokość ta dotyczy całego budynku czy też parametr ten dotyczy jednego budynku jednorodzinnego zawartego w zabudowie szeregowej. Kwestia ta w decyzji winna zostać jasno i precyzyjnie wyjaśniona.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. W. – W. zarzucając naruszenie:

1/art. 127 § 1 K.p.a., art. 129 § 2 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz rażące naruszenie wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady równości stron oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa poprzez rozpatrzenie pisma strony złożonego z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, mimo nieprzywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy, wydałby postanowienie stwierdzające, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, a następnie stwierdziłby w postanowieniu niedopuszczalność odwołania;

2/ art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a poprzez błędną

wykładnię art. 10 § 1 K.p.a., i przyjęcie że organ pierwszej instancji naruszył ten przepis, mimo iż zapewnił stronie możliwość udziału w postępowaniu oraz przyjęcie, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy niezbędne jest również wykazanie wpływu naruszenia na treść rozstrzygnięcia, co w efekcie skutkowało naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. (poprzez jego niezasadne zastosowanie) i art. 15 K.p.a. (poprzez zainicjowanie kolejnej instancji, podczas gdy sprawa powinna zostać rozpatrzona najwyżej w dwóch instancjach); naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy, wydałby decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a nie decyzję kasatoryjną;

3/ art. 63 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez rozpatrzenie pisma strony z dnia 16 lutego 2022 r. wniesionego za pośrednictwem poczty elektronicznej i nieopatrzonego podpisem elektronicznym i oparcie na nim wydanego rozstrzygnięcia, podczas gdy pismo to należało pozostawić bez rozpoznania; naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy, pominąłby twierdzenia zawarte w wiadomości elektronicznej, uznał, ze strona nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 lutego 2022 r. i zamiast wydawać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. umorzyłby postępowanie w drugiej instancji jako prowadzone bez prawidłowo złożonego odwołania;

4/ art. 30 § 5 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zobowiązanie organu pierwszej instancji w decyzji kasatoryjnej do ustalenia wszystkich spadkobierców zmarłej B. K., a następnie prowadzenia postępowania z ich udziałem, podczas gdy stroną postępowania powinna być jedynie ta spadkobierczyni, która sprawuje zarząd nad wchodzącą w skład spadku działką; naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy, stwierdziłby, że na podstawie art. 30 § 5 k.p.a. stroną postępowania jest osoba sprawująca zarząd nad spadkiem nieobjętym, a nie wszyscy spadkobiercy po B. K. i w efekcie nie zawarłby w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. pouczenia, iż należy prowadzić postępowanie z udziałem wszystkich spadkobierców B. K.;

5/ art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż bieg terminu do wniesienia odwołania przez A. A. rozpoczął się 29 grudnia 2021 r., oraz odstąpienie, mimo uprzedniego wezwania od żądania przedłożenia przez A. A. dowodów na podnoszone przez nią twierdzenia i zarzuty i oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniach zawartych w pismach A. A. adresowanych do SKO; naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy, stwierdziłby, że bieg terminu na wniesienie przez A. A. odwołania zaczął swój bieg w dniu 29 grudnia 2021 r., a A. A. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu i organ nie wydałby decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.;

6/ art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez zakwestionowanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jakiego dokonał organ pierwszej instancji i pouczenie organu jak należy rozstrzygnąć zagadnienia merytoryczne, a w efekcie narzucenie organowi pierwszej instancji merytorycznego rozstrzygniecie sprawy w decyzji kasacyjnej, co skutkuje pozbawieniem strony możliwości udziału stron w rozpatrzeniu tego zagadnienia i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności; naruszenie niewątpliwie miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ gdyby organ prawidłowo zastosował przepisy, nie narzuciłby w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organowi pierwszej instancji merytorycznego rozstrzygniecie sprawy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, wnosząc o uchylenie decyzji SKO w T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego można wywieść dwie przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej. Pierwsza z nich dotyczy błędnie ustalonego kręgu stron postępowania, tj. uznanie za stronę przez organ I instancji B. K., podczas gdy osoba ta nie żyje prawdopodobnie od 1985 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej traktowane jest w orzecznictwie jako istotna wada decyzji administracyjnej stanowiąca, tj. rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Właściwie zatem organ odwoławczy uwzględnił tę okoliczność i uznał, że to spadkobierca bądź spadkobiercy zmarłej powinni wziąć udział w postępowaniu. Dostrzec należy przy tym, że nie znajdował zastosowania art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie nie zachodziła sytuacja śmierci strony w toku postępowania. Nie zachodziła tu również sytuacja opisana w art. 30 § 5 k.p.a. Jak podnosi się w literaturze: "Artykuł 30 § 5 wskazuje na sprawy, w których w postępowaniu administracyjnym może działać kurator spadku (art. 667 § 2 w zw. z art. 935 § 1 k.p.c.). Z przepisu tego wynika, że kurator spadku może działać w sprawach dotyczących spadków nieobjętych, gdy nie zostanie wyznaczona osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej, a zatem wykonawca testamentu. Kurator spadku występuje jako strona, w rozumieniu procesowym i materialnoprawnym, we własnym imieniu, ale na rzecz nieustalonych jeszcze spadkobierców (wyrok NSA z 8.02.2018 r., II OSK 1021/17, LEX nr 2471020). Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz niemożliwości ustalenia jej następców prawnych. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej." (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 294).

W konsekwencji słusznie przyjęło Kolegium, że w przedmiotowym postępowaniu powinni brać udział następcy prawni zmarłej B. K., którym przysługuje prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w obu instancjach, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że Kolegium mogło na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnić kwestię następstwa prawnego po zmarłej B. K., w szczególności pozyskać akt zgonu, jak i poczynić ustalenia co do następców prawnych. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, skoro następcy prawni zmarłej, w tym A. A., i tak pozbawieni byli możliwości udziału w postępowaniu.

Druga przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji dotyczy wskazanych uchybień w ustalonych parametrach zabudowy, które według Kolegium nie znajdują uzasadnienia w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Sądu i to uchybienie, opisane w decyzji Kolegium, uzasadniało uchylenie decyzji przez organ odwoławczy. Sąd podkreśla, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Prawidłowe jej sporządzenie ma doprowadzić do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przesłanka wymieniona w punkcie pierwszym określana zasadą dobrego sąsiedztwa. Wyniki analizy stanowią również podstawę do ustalenia parametrów zabudowy dla konkretnego objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego. Słusznie Kolegium dostrzegło braki w sporządzonej w sprawie analizy, które również uzasadniały uchylenie decyzji. Podkreślić wypada natomiast, że Sąd, orzekając w sprawie ze sprzeciwu, nie wypowiada się co do prawidłowości ustaleń i wskazań Kolegium. Byłoby to przedwczesne i nieuzasadnione, zwłaszcza zważywszy na brak udziału pozostałych stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu.

W konsekwencji powyższego należało uznać zarzuty podniesione w sprzeciwie za niezasadne. Odnosząc się do zarzutów, których nie uwzględniono w powyższych rozważaniach Sąd wskazuje, że niezasadny okazał się w szczególności zarzut naruszenia wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady równości stron oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa poprzez rozpatrzenie pisma strony złożonego z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, mimo nieprzywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji kasatoryjnej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zasadniczo badanie sprawy ze sprzeciwu Sąd powinien ograniczyć do zweryfikowania przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; nie może jednak pominąć zweryfikowania tego, czy organ odwoławczy prowadził postępowanie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że odwołanie A. A. wniesione zostało w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a.

Wskazać należy, że Burmistrz B. wydał decyzję w dniu 23 grudnia 2021 r. Decyzję skierowaną do B. K. odebrała A. K. 29 grudnia 2021 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja o doręczeniu dorosłemu domownikowi. Jako ostatniej ze stron decyzję doręczono K. P. w dniu 3 stycznia 2022 r. A. A. wniosła w dniu 13 stycznia 2022 r. pismo skierowane do Burmistrza B., w którym zgłoszono uwagi do sprawy (k. 17 akt I inst.).

W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że "jeżeli decyzja nie została doręczona wszystkim stronom, termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. "Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przy doręczaniu decyzji nie biegnie zatem od daty faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji, dowiedzenie się ma natomiast znaczenie dla zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania" (wyrok NSA z 13.07.2012 r., II OSK 740/11, CBOSA). W wyroku z 24.11.2010 r., II OSK 1762/09, LEX nr 746776, NSA wskazał, że "strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Sąd stwierdził bowiem, że "możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks...", s. 933). W przedmiotowej sprawie należało konsekwentnie przyjąć, że organ I instancji zarówno nie uznał A. A. za stronę, jak i nie doręczył jej decyzji, wobec tego termin do wniesienia przez nią odwołania rozpoczął swój bieg od daty doręczenia K. P. (3 stycznia 2022 r.). Tymczasem odwołanie wniesione zostało 13 stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu odwołanie wniesiono skutecznie, również biorąc pod uwagę wymogi art. 63 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Sąd wskazuje, że słusznie organ uznał, że wymaga wyjaśnienia, czy pismo A. A. z 13 stycznia 2022 r. stanowi odwołanie, skoro było skierowane do Burmistrza B.. Nie można było jednak pominąć, że pismo wpłynęło w czasie biegu terminu do wniesienia odwołania, a nadto wyrażało uwagi co do przedmiotu sprawy. Słusznie więc postanowieniem z 7 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało A. A. do przesłania na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnienia, czy podanie z dnia 13 stycznia 2022 r. stanowi odwołanie o ww. decyzji Burmistrza B. z 23 grudnia 2021 r., a jeśli tak to o przesłanie dowodów na okoliczności, że A. A. jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych decyzją, albo działek sąsiednich lub do wykazania w inny sposób interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym – w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone A. A. 11 lutego 2022 r. Następnie w aktach sprawy zalega wydruk e-maila skierowanego na adres organu II instancji, którego treść wskazuje na A. A. jako nadawcę oraz wydruk niepodpisanego pisma A. A. pt. "Wykonanie zobowiązania SKO z dnia 07.02.2022". W treści tego dokumentu wskazano, że pismo z dnia 13 stycznia stanowi odwołanie od decyzji Burmistrz B. 23 grudnia 2021 r. Pismo to, sformułowane w wiadomości e-mail, niepodpisane, jak słusznie wskazuje skarżąca, było nieskuteczne. Niemniej jednak, co istotne, w aktach zalega również inne sporządzone odręcznie i podpisane pismo A. A. z 16 lutego 2022 r., nadane w terminie zakreślonym do złożenia wyjaśnień (k. 11 akt SKO) nawiązujące do uwag zgłoszonych w piśmie z 13 stycznia 2022 r., skierowane do SKO w T.. W ocenie Sądu, chociaż w treści pisma nie wskazano wprost, tak jak w wiadomości mailowej, że pismo z 13 stycznia 2022 r. stanowi odwołanie, to jednak jego treść, nawiązująca do wcześniejszych uwag, prawidłowo została uznana jako potwierdzenie wniesionego odwołania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.