Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 845/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 28, art. 31, art. 113. art. 127 § 3, art. 136 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 139, art. 142, art. 146 § 2, art. 147, art. 149 § 1 i 3, art. 150 § 1, art. 151 § 1 i 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi K. D. - Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej jako "Burmistrz MiG S.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi zlokalizowanej na terenie działek nr ew. [...]-[...] położonych w miejscowości R. ul. [...]. Decyzję wydano na rzecz firmy kosmetyczno-chemicznej "X" z siedzibą w P. Decyzja nie została zaskarżona w trybie zwykłym i uzyskała przymiot ostatecznej.

Realizacja przedmiotowej inwestycji wywołała sprzeciw mieszkańców R., w tym K. D.-Z. Mieszkańcy R. powołali Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. (dalej jako "Stowarzyszenie").

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewody [...] zawiadomienie o nieprawidłowościach i naruszeniach prawa przy tworzeniu dokumentacji potrzebnej do wydania pozwolenia na budowę zakładu kosmetyków, artykułów toaletowych oraz środków myjących i czyszczących dla firmy "X" w Gminie S. R. ul. [...]. Pismem z dnia [...] września 2009 r. Stowarzyszenie wskazało, że powyższy wniosek jest w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda przekazał Burmistrzowi MiG S. pismo Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2009 r.

W dniu [...] lutego 2010 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako: "Kolegium") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu warunkach zabudowy. Postanowieniem Kolegium z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...] wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza MiG S. z dnia [...] czerwca 2007 r.

Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie załatwienia podania z dnia [...] lutego 2009 r. W skardze na bezczynność pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł, iż podanie z dnia [...] lutego 2009 r. było w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzjami Burmistrza MiG S. Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt. IV SAB/Po 43/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Kolegium do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż podanie z dnia [...] lutego 2009, ostatecznie sprecyzowane pismem z dnia [...] września 2009 r., dotyczyło wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Wskazano ponadto, że w związku z toczącym się równolegle postępowaniem o stwierdzenie nieważności należałoby zawiesić postępowanie o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Kolegium przekazało do rozpatrzenia przez Burmistrza MiG S. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r.

Postanowieniem Burmistrza MiG S. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], z urzędu wznowiono postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji w miejscowości R. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Burmistrz MiG S. na podstawie art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że omyłkowo błędnie określono, że postępowanie wznowiono z urzędu, podczas gdy miało to miejsce na wniosek strony.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 146 §2, art. 150 §1 i art. 151 §2 k.p.a. Burmistrz MiG S. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: Stowarzyszenie oraz K. D.-Z.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2012 w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (1), uchyliło postanowienie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (2), uchyliło postanowienie Burmistrza z dnia [...] lipca 2011 o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania (3). Decyzja ta nie została zaskarżona w trybie zwykłym, przez co stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. K. D.-Z., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt 2 i 3 decyzji, stanowiących o uchyleniu postanowień Burmistrza MiG S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji oraz z dnia [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu tego postanowienia.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w części dotyczącej pkt 2 i 3 decyzji. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało art. 136 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono charakter postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Odnosząc się do zarzutu strony, iż postanowienie eliminuje się z obrotu prawnego postanowieniem, a nie decyzją, Kolegium zwróciło uwagę na specyfikę uchylanego w pkt 2 zaskarżonej decyzji postanowienia, które należy do kategorii niezaskarżalnych. Postanowienia te można wyeliminować z obrotu prawnego tylko w drodze decyzji rozpoznającej istotę sprawy. Podniesiono więc, iż wyeliminowanie postanowienia o wznowieniu postępowania powinno nastąpić decyzją, która odnosiła się co do całego postępowania wznowieniowego. Przepisy prawa nie dawały bowiem możliwości zweryfikowania postanowienia o wznowieniu postępowania, jako postanowienia niezaskarżalnego, na etapie wcześniejszym. Podkreślono więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania było obarczone istotną wadą, zostało bowiem wszczęte bez wniosku strony postępowania. W pierwszej kolejności Burmistrz uznał, że wszczyna postępowanie z urzędu, po czym w drodze postanawiania sprostował, że wszczęcie nastąpiło na wniosek strony. Dokonanie takiej zmiany było zdaniem Kolegium niedopuszczalne z pominięciem zbadania, czy żądanie pochodzi od strony. Organ nie badał również kwestii formalnych, w tym, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia pozytywnego o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Kolegium wskazało, że postępowanie, które jest wszczynane na żądanie organizacji społecznej, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, jednak na żądanie tejże organizacji, która wówczas działa na prawach strony, ale stroną nie jest i nie można zatem przyjąć, że jest to postępowanie na wniosek strony. Samo otrzymanie wniosku nie obliguje organu do wszczynania postępowania wznowieniowego, a nadto wniosku, który nie pochodzi od żadnej ze stron postępowania. Rozpoznanie zatem sprawy nastąpiło w postępowaniu wznowionym bez podstawy prawnej, bez wykazania istnienia podstawy do wszczęcia postępowania. Podkreślono, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ I instancji winien był więc w pierwszej kolejności rozważyć, od kogo pochodzi wniosek o wznowienie. Kolegium wskazało, że wniosek pochodził od organizacji społecznej: Stowarzyszenia Mieszkańców Wsi R., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. Skoro nie ma innej możliwości wyeliminowania postanowienia o wznowieniu, jak tylko w drodze rozpoznawania sprawy na skutek złożonego odwołania i to w decyzji kończącej to postępowanie, to Kolegium zasadnie uchyliło postanowienie prostujące, jako niemogące funkcjonować samodzielnie. Kolegium wydając decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. uznało, że w związku z faktycznym dopuszczeniem do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia i jego traktowania jako podmiotu na prawach strony, ma ono również prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Niemniej jednak Kolegium uznało, że Burmistrz wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. postanowienie z naruszeniem art. 31 § 1 i § 2 oraz art. 147 k.p.a., zaś postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w ww. postanowieniu z naruszeniem przepisu art. 113 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W niniejszej sprawie z uzasadnienia postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie wynikało bowiem, aby organ rozważył przesłanki wszczęcia z urzędu lub dopuszczenia Stowarzyszenia wynikające z art. 31 § 1 k.p.a., a w szczególności czy żądanie było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawiał za tym interes społeczny. Ponadto dokonując sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania organ ten pominął, że Stowarzyszenie nie może złożyć skutecznie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nie było stroną postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., ani też nie wykazało, że status strony mu przysługuje, oraz że jako Stowarzyszenie mogło doprowadzić jedynie do wszczęcia tego postępowania z urzędu, z uwzględnieniem przepisów art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., co powinno zostać wykazane w treści postanowienia. Kolegium nie miało zatem innej możliwości, jak wyeliminować wskazane w pkt 2 i 3 decyzji postanowienia w ramach tej decyzji i przy okazji uchylania decyzji organu I instancji, do której wydania doszło na skutek wcześniejszego wydania postanowienia o wznowieniu.

W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności pkt 2 i pkt 3 decyzji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku z dnia 09 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Po 57/11, zobowiązującego Burmistrza do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. W konsekwencji, Kolegium uznało, że decyzja własna z dnia [...] lipca 2012 r. nie podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie wskazanej przez wnioskodawców, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium nie znalazło również innych wad decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

K. D.-Z., pismem z dnia [...] maja 2013 r., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że "z oczywistych powodów nie jest zadowolona z decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. bowiem organ w istocie uniemożliwił działania zmierzające do realizacji zasady określonej art. 7 k.p.a., tj. do poznania prawdy obiektywnej i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślono, że wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedynie wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności postanowienia. Wskazano na różnicę pomiędzy postępowaniem odwoławczym, a trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznej, tj. trybem nieważności, który dla stwierdzenia nieważności decyzji wymaga stwierdzenia jej wad kwalifikowanych. Rażące naruszenie prawa zachodzi w szczególności w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności także wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. Kolegium uznało, że w niniejszym postępowaniu rażące naruszenie prawa nie miało miejsca, nie można bowiem przyjąć, że podnoszone przez strony zarzuty dotyczą kwalifikowanych wad prawnych, skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w punkcie 2 i 3.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji [...], że było upoważnione do uchylenia obu postanowień organu I instancji z uwagi na ich wadliwość. Kolegium wskazało także na fakt, że wyeliminowanie decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, a nadto samego postanowienia o jego wznowieniu, pozwoli organowi zbadać wniosek i ewentualnie wznowić postępowanie, opierając się na przepisach prawa. W przypadku wyłącznie uchylenia samej decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2012 doszłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie pozostałyby postanowienie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w ww. postanowieniu. Tymczasem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych w przedmiotowym przepisie przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W związku z tym, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez wniosek organizacji społecznej, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy konieczne było dodatkowo odwołanie się do przepisów art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna, a taką jest Stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Kolegium podniosło następnie, że postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2011 r. było obarczone istotną wadą która uzasadniała jego uchylenie. Postępowanie wznowieniowe zostało bowiem wszczęte bez wniosku strony postępowania. Najpierw Burmistrz uznał, że wszczyna postępowanie z urzędu, następnie, co zdaniem Kolegium jest niedopuszczalne, w drodze postanawiania sprostował, że wszczęcie nastąpiło na wniosek strony, przy czym za wniosek strony organ wziął żądanie stowarzyszenia i w sposób całkowicie bezzasadny potraktował Stowarzyszenie jako stronę postępowania. Burmistrz nie zbadał bowiem od kogo pochodzi wniosek, a z akt sprawy nie wynika również, że badano jakiekolwiek inne okoliczności formalne, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia pozytywnego o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Burmistrz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w związku z przekazaniem mu przez Kolegium wniosku Stowarzyszenia, należało wznowić postępowanie. Wskazano, że postępowanie, które jest wszczynane na żądanie organizacji społecznej, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, jednak na żądanie tejże organizacji, która działa na prawach strony, ale stroną nie jest i nie można zatem przyjąć, że jest to postępowanie na wniosek strony. Samo otrzymanie wniosku nie obliguje organu do wszczynania postępowania wznowieniowego, a nadto wniosku, który nie pochodzi od żadnej ze stron postępowaniu. Rozpoznanie sprawy nastąpiło tym samym w postępowaniu wznowionym bez podstawy prawnej, a w każdym razie bez wykazania czy zbadania istnienia takowej podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego, zatem w ocenie Kolegium decyzja była prawidłowa i z całą pewnością nie była obarczona rażącą wadą prawną. Skoro więc doszło do wydania wadliwego postanowienia o wznowieniu postępowania i w konsekwencji wydano decyzję z dnia [...] marca 2012, która w dniu [...] lipca 2012 r. została przez Kolegium uchylona decyzją nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Kolegium było zobowiązane uchylić także przedmiotowe postanowienia. Wskazano ponadto, że organ odwoławczy ma również prawo i obowiązek zbadania z urzędu postanowienia o wznowieniu postępowania, skoro w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności musi stwierdzić, czy wznowienie postępowania było zgodne z prawem.

Kolegium nie doszukało się także innych wad punktu 2 i 3 decyzji Nr [...], wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie została ona skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania wywoływałaby by czyn zagrożony karą, nie zawierały wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w decyzji [...], że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych na tle stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala na przyjęcie, że nie wystarcza samo stwierdzenie "rażącego" naruszenia prawa, należy jeszcze rozważyć sferę skutków takiej wadliwej decyzji. Dlatego też przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości niczym nie można usprawiedliwiać. Konsekwentnie, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem decyzji. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Podkreślono więc, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w postępowaniu wznowionym bez podstawy prawnej, a w każdym razie bez wykazania czy zbadania istnienia takowej podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego, zatem w ocenie Kolegium decyzja była prawidłowa i nie była obarczona rażącą wadą prawną.

Kolegium uznało, że sprostowanie postanowienia jest integralnie związane z postanowieniem, które podlega sprostowaniu, zatem w postępowaniu nadzorczym ocenie co do zgodności z prawem podlegają zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i postanowienie je prostujące. Wynika to z faktu, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 113 k.p.a., a ponadto nie sposób pozostawić w obrocie postanowienia prostującego w sytuacji uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Kolegium nie doszukało się także innych wad punktu 2 i 3 decyzji nr [...], wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1-6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności. W szczególności nie można stwierdzić, aby decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości i bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania wywoływałaby by czyn zagrożony karą, nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

K. D.-Z., działając przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. złożyła skargę na powyższą decyzję. W skardze wniesiono o uwzględnienie skargi w całości przez Kolegium, uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji poprzedzającej z dnia [...] marca 2013 r. przez WSA w Poznaniu w przypadku nie uwzględnienia skargi przez organ w P. w trybie autokontroli; zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, art. 7 i 139 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Podniesiono, że Kolegium swymi orzeczeniami uniemożliwia działania zmierzające do realizacji zasady określonej art. 7 k.p.a. tj. do poznania prawdy obiektywnej i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepisy art. 138 k.p.a. nie umożliwiają organowi odwoławczemu podejmować z urzędu czynności procesowych co do orzeczeń niezaskarżonych. Skarżąca odwołaniem z dnia [...] marca 2012 r. objęła wyłącznie decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji. Rozpatrując to odwołanie Kolegium działało jako organ odwoławczy w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym, stąd też niedopuszczalne było orzekanie o losach postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącego wznowienia postępowania, jak również orzekanie o postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, której w istocie nie było. Tymczasem Kolegium po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oprócz rozstrzygnięcia co do decyzji objętej odwołaniem, uchyliło również niezaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. W konsekwencji Kolegium orzekło w innej sprawie administracyjnej. Działanie takie, gdy organ odwoławczy orzeka w sprawie, której nie dotyczy odwołanie, czyli w konsekwencji działa z urzędu i wydaje orzeczenie (decyzję) co do innego orzeczenia (postanowienia) niż zaskarżone w odwołaniu, nosi znamiona działania bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiono dalej, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości, może ono zatem zostać uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej uchylała postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania i z dnia [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu rzekomej oczywistej omyłki pisarskiej, jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślono, że intencją strony skarżącej było, aby postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. toczyło się. Natomiast uchylenie niezaskarżonych postanowień stanowiło orzekanie na niekorzyść skarżącej, co wyklucza brzmienie art. 139 k.p.a. Uchylone przez Kolegium postanowienia z dnia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania i z dnia [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu rzekomej oczywistej omyłki pisarskiej nie były też orzeczeniami, które rażąco naruszały prawo lub rażąco naruszały interes społeczny co uprawniałoby organ do wydania orzeczeń na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto zauważono, że wznowienie postępowania z urzędu (wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z art. 149 § 1 k.p.a.) ze swej istoty nie może nosić cech rażącego naruszenia prawa, ani też naruszenia interesu społecznego, gdyż niczego w istocie nie rozstrzyga, a jedynie stanowi możliwość rozstrzygnięcia istoty sprawy, stąd między innymi brak możliwości zaskarżenia takiego orzeczenia. Podniesiono też, iż prostowanie oczywistych omyłek pisarskich odbywać się może jedynie w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że uchylenie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Odnośnie do zarzutów skargi wskazano, iż nawet gdyby przyjąć, że punkt pkt 2 i 3 decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. narusza prawo, to naruszenie to nie może być kwalifikowane jako rażące. Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Brak jest bowiem podstaw aby twierdzić, że Kolegium orzekło na niekorzyść skarżącej. Należy mieć na uwadze, że decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. uchylała zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2012 r. w całości i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. jest całkowicie chybiony. Za nieuzasadniony uznano także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ postępowania nadzwyczajne mają szczególny charakter z uwagi na obowiązującą zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Podniesiono również, że nie jest prawdą, iż Kolegium wzbrania się przed prowadzeniem takich postępowań, ale też nie może ich wszczynać w sytuacji braku spełniania przesłanek do ich wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia. Takie postępowania nie mogą także być sposobem wyrażania braku zgody na realizację określonych inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. wydane zostały w trybie nieważnościowym, uregulowanym w art. 156 – 158 k.p.a. Przedmiotem wniosku pełnomocnika skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] były punkty nr 2 i 3 tej decyzji, stanowiące o uchyleniu dwóch postanowień Burmistrza MiG S.: o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r.) oraz postanowienie o sprostowaniu z urzędu tego postanowienia poprzez stwierdzenie, że wznowienie nastąpiło na wniosek strony, a nie z urzędu, co wcześniej przyjęto (postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r.).

Strona skarżąca w pierwszej kolejności wywodzi, że uchylając te dwa postanowienia Kolegium działało z urzędu, do czego nie było uprawnione wobec nie objęcia tych rozstrzygnięć zarzutami odwołania. Zarzuty te uznać należy za chybione w świetle przepisów regulujących kompetencje organu odwoławczego oraz tryb postępowania wznowieniowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, którą Kolegium podjęło działając w trybie odwoławczym, w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...]. Rozstrzygnięciem tym Burmistrz MiG S. zakończył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., a sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiając uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Ponieważ postanowienie o sprostowaniu nie zostało zaskarżone, na etapie zakończenia postępowania wznowieniowego było ono postępowaniem wszczętym na wniosek – zgodnie z sprostowaniem.

Zakres kompetencji Kolegium przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia należy w rozpatrywanym przypadku oceniać w odniesieniu do przepisów regulujących postępowanie organu odwoławczego. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze). W realiach przedmiotowej sprawy decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. uchylono decyzję Burmistrza MiG S. z dnia [...] marca 2012 r. w całości, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarazem Kolegium uchyliło postanowienia, których skarżąca nie kwestionowała wnosząc odwołanie, a pozostawieniem których w obrocie prawnym jest zainteresowana. Niewątpliwie w świetle powyższych zasad Kolegium było uprawnione do skorzystania z uprawnień kasatoryjnych w stosunku do postanowienia, którym wznowiono postępowanie, a które ma podstawowe znaczenia dla sposobu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Za uchyleniem przedmiotowych postanowień przemawiały nadto względy celowościowe, wynikające z reguł dotyczących instytucji wznowienia postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, przez co obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, Lex 54724; z 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Lex Nr 437529). Zgodnie z art. 142 k.p.a zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Bezspornym jest, że postanowienie o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowane dopiero wraz z odwołaniem od decyzji. W niniejszej sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane w trybie art. 149 § 1 k.p.a., a zatem organ II instancji oceniając prawidłowość tego postanowienia bada, czy organ I instancji miał podstawy do wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, iż organ I instancji nie zbadał w należyty sposób legitymacji procesowej Stowarzyszenia w żądaniu wznowienia postępowania, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Stowarzyszenie nie mogło złożyć skutecznie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nie było stroną postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., ani też nie wykazało, że status strony mu przysługuje. Stowarzyszenie mogło doprowadzić jedynie do wszczęcia tego postępowania z urzędu, z uwzględnieniem przepisów art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., co powinno zostać wykazane w treści postanowienia. Materiał zgromadzony w aktach sprawy był dla takiej oceny wystarczający, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wobec nie zakwestionowania postanowienia w odwołaniu, organ II instancji nie miał możliwości uchylenia tego aktu. Jak już wyżej podniesiono Kolegium w wyniku rozpatrzenia odwołania uchyliło decyzję o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] czerwca 2007 r. przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym samym Burmistrz MiG S. zobligowany został do ponownego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia Mieszkańców Wsi R., przekazanego postanowieniem Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. Ponieważ ocena legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego musi nastąpić na etapie wstępnym, uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania uznać należy za uzasadnione, także w aspekcie zasad celowości i szybkości postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział. Na organie administracji ciąży zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy podanie złożone zostało przez stronę postępowania. W sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest stroną tego postępowania, właściwy organ administracji obowiązany jest do podjęcia postępowania o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., IV SAB 77/98, LEX nr 43765; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., V SA 2483/01, LEX nr 109264). Dopiero w drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, LEX nr 518252).

Niewątpliwie uchylenie postanowienia o wznowieniu wymagało uchylenia postanowienia o jego sprostowaniu, które w takim przypadku stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego Kolegium uprawnione było do skorzystania z uprawnień kasacyjnych wobec stwierdzonego naruszenia przepisu art. 113 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprostowaniu podlegają jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki popełnione w decyzjach wydanych przez organ administracji państwowej. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone powyższym przepisem. Oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu" (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1994 r., SA/Kr 723/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 65). Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 4 maja 1988 r., III SA 1466/87, OSP 1990, z. 11-12, poz. 398). Tymczasem w rozpatrywanym przypadku w trybie sprostowania zmieniono kwestię istotną dla postępowania, a określającą tryb jego prowadzenia, co jest niedopuszczalne.

W konsekwencji nie można również uznać, że uchylając przedmiotowe postanowienia Kolegium naruszyło zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 139 k.p.a. Uchylenie ww. postanowień nie spowodowało pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, bowiem wniosek o wznowienie postępowania będzie musiał zostać ponownie rozpoznany. Wskazać nadto należy, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz MiG S. stosując się do wskazań zawartych w decyzji Kolegium zobligowany byłby do prawidłowego określenia podstawy wznowienia postępowania, co wymagałoby odpowiedniej korekty postanowienia o wszczęciu postępowania.

W przytoczonych okolicznościach Kolegium prawidłowo przyjęło, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], w części pkt 2 i 3.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1803/09 (Lex nr 746803) stwierdził, że "o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym". Z kolei w wyroku z dnia 16 września 2010 r., I OSK 1514/09 (Lex nr 745056) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe. Nie wszystkie tylko naruszenia prawa procesowego będą mogły być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Mogą one bowiem mieścić się w katalogu przesłanek wznowienia postępowania lub tylko powodować uchylenie". Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W postępowaniu nadzorczym przeprowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przeprowadzono stosowną analizę według tak zakreślonych zasad i wyprowadziło z tej analizy wnioski, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela. Decyzja, co do której w części strona skarżąca domaga się stwierdzenia jej nieważności, jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

W tych okolicznościach Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.