Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 230 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 136, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 392/09 w sprawie ze skargi E. J. i J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz J. J. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 392/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. J. i J. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad podał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r.), Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2008 firmy remontowo – budowlanej "I. – B." inż. S. Ł., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania, zagospodarowaniem terenu, parkingami wewnętrznymi oraz wjazdem - na działce nr [...] obr. [...] Podgórze".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jest także zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Kobierzyn – Zalesie w Krakowie, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego nr [...], poz. [...], z dnia [...] lutego 2008.) i wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

W toku postępowania strony E. i J. J., a także nie będący stronami postępowania A. W. i I. C., złożyli zastrzeżenia i uwagi do planowanej inwestycji. Wnieśli o wstrzymanie procedury wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] ze względu na wszczętą u Wojewody Małopolskiego procedurę uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Domagali się również wydania nakazu wykonania przez inwestora linijki słońca ze względu na gabaryty projektowanego budynku i jego nadmierne zbliżenie do granic działek, a także utrzymania stylu spadzistych dachów, dopuszczenia do budowy jednej kondygnacji podziemnej i uzgodnienia tej kwestii z Konserwatorem Przyrody ze względu na ochronę rosnącego w pobliżu dębu.

W odpowiedzi na uwagi Prezydent Miasta Krakowa poinformował, że z uwagi na treść art. 98 § 1 k.p.a. nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Podał również, że przedmiotowy budynek mieszkalny zaprojektowany został w oparciu o obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a samo wszczęcie procedury jego uchylenia nie powoduje wstrzymania wydawania na jego podstawie decyzji pozwolenia na budowę. Planowany budynek nie powoduje zacieniania obiektów na działkach sąsiednich i nie narusza strefy ochronnej dla dębu. Wobec spełnienia wymagań określonych przepisami prawa, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, Prezydent Miasta Krakowa nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. i J. J., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli, iż planowana inwestycja narusza status tego obszaru jako zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności i zasadę dobrego sąsiedztwa.

Odwołanie wnieśli również W. i J. J. zarzucając, że wysokość objętego pozwoleniem budynku spowoduje utratę sensu budowlanego dla ich mającego powstać na sąsiedniej działce budynku dwukondygnacyjnego. Wnieśli o skierowanie projektu do korekty, która racjonalnie określi wysokość kondygnacji, a także o spłycenie garaży podziemnych do jednego poziomu poniżej parteru i oddalenie ich od granicy północnej i zachodniej inwestora.

G. N. i K. P. w swoim odwołaniu domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili dopuszczenie budowy budynku, który jest niezgodny z planem przestrzennym i będzie naruszał zdrowie i warunki bytowe skarżących i sąsiadów. Planowana inwestycja zagraża dębowi rosnącemu przy granicy działek i częściowo w pasie drogowym ul. P., dla którego trwa postępowanie o uznanie go za pomnik przyrody. Inwestor zaplanował zbyt głębokie podpiwniczenia projektowanego budynku, co spowoduje uschnięcie drzewa. Ponadto podniesiono, że objęty zaskarżoną decyzją budynek jest zbyt wysoki w stosunku do planowanego przez nich w przyszłości na działce nr [...] budynku rodzinnego, który ma mieć półtora kondygnacji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. u. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Wojewody podniesione w odwołaniach zastrzeżenia nie mają uzasadnienia, są jedynie polemiką z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kobierzyn – Zalesie" dla terenu [...] , które nie mają wpływu na przedmiot postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza 6 kondygnacji, dlatego nie można nakazać inwestorowi obniżenia planowanej zabudowy. Nie ma również podstaw do nakazania zmniejszenia głębokości podziemnego garażu oraz nakazania wykonania operatu wodnoprawnego, gdyż lej depresyjny mający negatywny wpływ na zasilanie systemu korzeniowego dębu w przedmiotowym wypadku nie występuje, co wykazano w ekspertyzach geologicznych. Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja jak każda budowa ingeruje w istniejące w otoczeniu warunki, ale odbywa się to w granicach obowiązującego prawa. Ponadto stwierdzono, że inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z obowiązującymi przepisami, a projekt budowlany jest sporządzony przez osobę uprawnioną, kompletny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. i J. J. oraz W. i J. J. podnosząc, że dokumentacja zgromadzona w przedmiotowym postępowaniu jest niepełna. Zarzucili, że projekt nie został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, nie określono wpływu planowanej głębokości garaży podziemnych na stosunki wodne, glebę i szatę roślinną działek sąsiadujących z inwestycją. Przy wydawaniu decyzji pominięto wymóg uzasadnienia przez inwestora formy dachu nieprzystającej do otoczenia, który został nałożony postanowieniem Wojewody z dnia [...] października 2008 r. Nadto obszar [...] został wydzielony z kompleksu [...] poprzedniej zabudowy wielorodzinnej niezgodnie z zasadami planistycznymi, wskutek czego skarżącym wolno budować maksymalnie 3 kondygnacje, co oznacza nierówne traktowanie stron. Skarżący podnieśli, iż zaprojektowano ślepo zakończony ciąg komunikacyjny bez publicznych placów manewrowych, a także w zaskarżonej decyzji nie wskazano, który organ jest kompetentny do narzucenia inwestorowi mniejszej ilości kondygnacji. Zdaniem skarżących planowany obiekt usytuowany będzie zbyt blisko rosnącego tam dębu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę W. J. i J. J.

Na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. skarżący J. J. podniósł, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 470/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kobierzyn - Zalesie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że decyzja jest prawidłowa, a ustalenia faktycznie i uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że przedstawione zarzuty były już wcześniej wskazywane w odwołaniu od decyzji I instancji. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 3 października 2008 r. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Prezydentowi Miasta Krakowa przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego celem ich wyjaśnienia. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dowodów, które w zakreślonym terminie zostały uzupełnione. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ochrony dębu Sąd stwierdził, że drzewo to nie jest pomnikiem przyrody. Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2007 r. wynika, że zostało ono zarejestrowane w ewidencji projektowanych pomników przyrody, co zostało również podtrzymane pismem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2008 r. Sąd wywiódł, że skoro przedmiotowy dąb jest projektowanym pomnikiem przyrody, to w niniejszej sprawie nie było obowiązku formalnego uzgadniania projektu decyzji z organem ochrony przyrody. Zaznaczył jednak, że w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody wyraził swoje stanowisko odnośnie warunków, które muszą być zachowane w trakcie projektowania i prowadzenia inwestycji tak, by utrzymać dąb w należytym stanie. Wskazał m. in. na konieczność pozostawienia obecnego sposobu zagospodarowania gleby wokół drzewa i konieczność zachowania minimalnej odległości prac ziemnych od pnia drzewa równej rzutowi korony. Stanowisko to zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji, która w odpowiednim stopniu zabezpiecza ochronę dębu. Wśród przedłożonych przez inwestora dokumentów znajduje się plan zagospodarowania, na którym zwymiarowano odległości zagospodarowania terenu względem dębu i uwidoczniono zieleń niską (trawnik) planowaną wokół dębu zgodnie z warunkami wskazanymi w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Inwestor przedłożył również opinię geotechniczną dotyczącą wpływu inwestycji na system korzeniowy dębu, która stwierdza, że położenie projektowanej inwestycji, sposób jej posadowienia oraz budowa geologiczna terenu nie wskazują na możliwość wytworzenia leja depresyjnego mającego negatywny wpływ na zasilanie systemu korzeniowego drzewa. W świetle tej opinii za bezzasadny należy również uznać zarzut, że nie określono wpływu planowanej inwestycji na stosunki wodne, glebę i szatę roślinną działek sąsiadujących z inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego inwestor wskazał również okoliczne budynki o płaskim dachu, do których nawiązywać ma geometria dachu projektowanego budynku. Inwestor jako osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma prawo decydować o gabarytach i kształcie mającego powstać obiektu, a granicę jego swobody zakreślają obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno - budowlane. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania dopuścił istnienie płaskich dachów na przedmiotowej nieruchomości i są one zgodne z innymi przepisami, a dodatkowo w okolicy znajdują się budynki o takiej geometrii dachu, tak więc nie można inwestorowi nakazać zmiany omawianego parametru tylko ze względu na wolę właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

Sąd wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kobierzyn - Zalesie" jako powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego pozostawała w obrocie prawnym zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i w dacie wydania przez Wojewodę Małopolskiego zaskarżonej decyzji. Decyzja o pozwoleniu na budowę była zgodna z tym planem. Sąd podkreślił, że okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 470/08, nie ma wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wydaniu na jego podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wadliwości tejże decyzji i nie prowadzi do jej uchylenia przez sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i J. J., reprezentowani przez adw. J. Ch., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w znacznej części przez organ administracji II instancji tj. Wojewodę Małopolskiego, co w efekcie pozbawiało stronę skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i co winno skutkować w rezultacie uchyleniem zaskarżonej decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w związku z art. 9 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji II instancji wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, bez zapoznania skarżących z materiałem dowodowym zebranym podczas postępowania drugoinstancyjnego;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji II instancji wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, pomimo, iż inwestor nie udzielił prawidłowego wyjaśnienia okoliczności, o których mowa w pkt d i g postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008r.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Prezydentowi Miasta Krakowa przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wobec powyższego Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dowodów w postaci:

1. planu zagospodarowania zieleni wraz z oznaczeniem przyłączy,

2. wyjaśnienie na str. 7 opisu technicznego dotyczącego etapowania inwestycji i oznaczenia na projekcie zagospodarowania etapów, oraz przedstawienia zagospodarowania dla całego zamierzenia inwestycyjnego,

3. wykazania spełnienia (również w formie graficznej) ustaleń § 11 ust. 2 pkt 1d, § 12 ust. 7 i § 40 m.p.z.p. obszar "Kobierzyn - Zalesie" dotyczących ochrony dębu, wraz z otoczeniem zieleni skweru miejskiego [...], oraz oznaczenie zasięgu leja depresyjnego, celem wykluczenia negatywnego oddziaływania inwestycji na układ korzenny dębu,

4. uzasadnienia zastosowania w projekcie formy dachu płaskiego ( np. poprzez udokumentowanie - może być fotografią, zastosowanego na działce sąsiedniej nr [...] rozwiązania),

5. brak pozwolenia na rozbudowę sieci elektrycznych, co wynika z warunków przyłączenia ENION z dnia [...]10.2007 r.,

6. oświadczenia o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzania ścieków, oraz o warunkach przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

7. spójności planu zagospodarowania z rzutem piwnic w zakresie projektowanego wjazdu do garażu,

8. spójności projektu budowlanego zjazdu z wyraźnym wyodrębnieniem, co jest przedmiotem projektu.

W ocenie skarżących tak szeroki zakres postępowania dowodowego, które zostało przeprowadzone dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego, a nadto dotyczyło kluczowych kwestii związanych z przedmiotową inwestycją ( np. pkt 1, 2, 4, 7, 8 postanowienia Prezydenta Miasta ) doprowadził do zasady dwuinstancyjności. Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, iż nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej i warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zdaniem skarżących, organ II instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie przekazał jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, mimo że uzupełnienie dotyczyło tak poważnych braków, lecz podjął się przy pomocy organu I instancji przeprowadzenia w szerokim zakresie postępowania dowodowego, czym naruszył określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Nadto, pomimo zebrania nowych dowodów, organ administracji nie zadbał o to, by skarżący mogli się z tym materiałem zapoznać.

Skarżący podnieśli również, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. tj. nie uzasadnił prawidłowo zastosowania w projekcie formy dachu płaskiego (np. poprzez udokumentowanie np. fotografią, zastosowanego na działce sąsiedniej nr [...] rozwiązania) oraz nie wykazał spójności planu gospodarowania z rzutem piwnic w zakresie projektowanego wjazdu do garażu. Dokumentacja fotograficzna załączona przez inwestora nie dotyczy nieruchomości znajdującej się na działce [...] lecz działce [...] (położonej po przeciwnej stronie działki nr [...]). Tymczasem jak wynika z treści postanowienia Wojewody z dnia [...] października 2008 r. intencją było wykazanie podobieństwa projektowanego dachu z budynkami otaczającymi przyszłą inwestycje tj. położonymi na działkach np. [...], [...], [...], [...]. W zakresie drugiego zarzutu skarżący wskazali, iż inwestor w ogóle nie ustosunkował się merytorycznie do wezwania organu II instancji. Ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż rzut piwnic jest spójny z planem zagospodarowania, gdyż wjazd do garażu znajduje się w tych samych miejscach, nadto na rzucie piwnic zjazd jest przedstawiony schematycznie. W aktach sprawy znajdujących się w WSA w Krakowie brak jest pełnej dokumentacji technicznej dotyczącej tego aspektu, wobec czego uzasadnione jest twierdzenie, iż kwestia ta nie została przez WSA dokładnie przeanalizowana.

Uczestnicy postępowania S. Ł. i D. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego M. K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnicy postępowania stwierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ocenił postępowanie organu odwoławczego. Wojewoda Małopolski - zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a. zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego organowi I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został uzupełniony jedynie w niewielkim zakresie i nie dotyczył kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz miał na celu doprowadzenie do pełnej jasności wszystkich aspektów projektu budowlanego i dokonanie wyjaśnień okoliczności podniesionych w odwołaniu. Dodatkowe postępowanie dowodowe nie wykazało, aby naruszone zostały warunki techniczne lub normy obowiązujące w przepisach prawa budowlanego, a inwestor dostarczył stosowne dowody w zakreślonym terminie i wyjaśnił m.in. podnoszoną przez skarżących w odwołaniu kwestie płaskiego dachu budynku wskazując okoliczne budynki o płaskim dachu (fotografia) oraz plan zagospodarowania z rzutem piwnic w zakresie projektowanego wjazdu. Nadto, wyjaśnione w toku postępowania okoliczności faktyczne wskazywały, iż projekt budowlany inwestora był kompletny oraz posiadał wszelkie wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia. Inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W ocenie uczestników postępowania zarzut, iż skarżących pozbawiono prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest chybiony, gdyż dodatkowe postępowanie prowadzone przez Wojewodę Małopolskiego było jedynie uzupełnieniem w nieznacznym zakresie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Nietrafny jest także zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł, iż inwestor nie udzielił prawidłowego wyjaśnienia okoliczności, które były przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego, a tym samym naruszony został przepis art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., albowiem w toku dodatkowego postępowania dowodowego inwestor spełnił nałożone na niego obowiązki. Uzyskane w wyniku dodatkowego postępowania dowody organ II instancji uznał za wystarczające do oceny czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, iż dodatkowe postępowanie dowodowe toczyło się z zachowaniem wszelkich wymaganych przepisami warunków. S. Ł. i D. Ł. podnieśli, że wydanie pozwolenia na budowę było konsekwencją spełnienia przez inwestora przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85 ). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, godzi bowiem w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88).

Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Przepis art. 138 § 2 k.p.a ( decyzja kasacyjna ) stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco ( por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88, wyrok z dnia 25 maja1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983/1/38, B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 592 - 593). Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób sformułowania pozostawia pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997r., III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997/15/262).

Organ odwoławczy może z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego.

A zatem, dodatkowe postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., nie może oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, jednoznacznie określając go jako " uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), co stanowi naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wojewoda Małopolski zlecił Prezydentowi Miasta Krakowa przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz doprowadzenie do spójności projektu budowlanego i dokonanie wyjaśnień w zakresie wskazany w punktach ( 1 a – h ) tegoż postanowienia. Odzwierciedleniem tego postanowienia jest postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2008 r. nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia stosownych dowodów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowody te – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - były w niniejszej sprawie na tyle istotne, że postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego nie można określić mianem "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 k.p.a. Złożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wielu okoliczności faktycznych. Nadto w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o brak pojedynczego dowodu, czy lecz o wyjaśnienie szeregu kwestii dotyczących: planu zagospodarowania, w tym przedstawienia zagospodarowania dla całego zamierzenia inwestycyjnego i spójności planu zagospodarowania z rzutem piwnic w zakresie projektowanego wjazdu do garażu, opisu technicznego dotyczącego etapowania inwestycji i oznaczenia na projekcie zagospodarowania etapów, wykazania spełnienia (również w formie graficznej) ustaleń § 11 ust. 2 pkt 1d, § 12 ust. 7 i § 40 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kobierzyn - Zalesie" dotyczących ochrony dębu oraz oznaczenie zasięgu leja depresyjnego, celem wykluczenia negatywnego oddziaływania inwestycji na układ korzenny dębu, uzasadnienia zastosowania w projekcie formy dachu płaskiego, pozwolenia na rozbudowę sieci elektrycznych, zapewnienia dostawy wody i odprowadzania ścieków, warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, spójności projektu budowlanego zjazdu z wyraźnym wyodrębnieniem co jest przedmiotem projektu.

Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe.

Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może to jednak mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie.

Strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym.

Działanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie narusza art. art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. jak i art. 10 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - art. 9 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wydał decyzję bez uprzedniego zapoznania skarżących z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu przeprowadzonym w II instancji z powołaniem na art. 136 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się powyższych uchybień w działaniu organu odwoławczego.

Z powyższych względów za zasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. jest trafny. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Trafny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie wykonał kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie rozważył także, czy faktycznie inwestor uczynił zadość wymogom określonym w postanowieniu Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. i postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2008 r. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, czy organ odwoławczy ocenił spełnienie nałożonych na inwestora obowiązków. Jest to tym bardziej istotne, iż w uzasadnieniu organu odwoławczego brak jest odniesienia do większości kwestii zakreślonych w powyższych postanowieniach, w tym do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kobierzyn - Zalesie" dotyczących ochrony dębu. W powołanym wyżej postanowieniu organ odwoławczy wyraźnie powołał się na ustalenia planu zawarte w § 11 ust. 2 pkt 1d, § 12 ust. 7 i § 40 m.p.z.p. Pomimo tego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło ustaleń i rozważań w tym przedmiocie. Organ ograniczył się do powołania się na jednostkę [...]. Nie sposób też nie zauważyć, że ekspertyza geologiczna, na którą powołuje się organ II instancji, sporządzona została w dniu [...] października 2008r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji ( [...] sierpień 2008 r. ). To dodatkowo potwierdza zasadność stanowiska o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu postępowania dowodowego w znacznej części w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest nader lakoniczne i ogólnikowe.

Ze względów wyżej wskazanych należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p. p. s. a.