Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1281/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1 i pkt 21, 39 ust. 1 i ust. 3, 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 44 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, z późn. zm.) w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej kpa, po ponownym rozpoznaniu odwołania [...] sp. z o.o.(dalej skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania [...] sp. z o.o. zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie [...], celem umieszczenie w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda, od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. ,na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, z późn. zm.) dalej udp. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Sp. z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożyła wniosek w Zarządzie Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic w 64 lokalizacjach w celu umieszczenia lodówek na napoje.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie odmowy wydania [...] sp. z o.o. zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie [...] (szczegółowo wskazanych w decyzji), celem umieszczenie w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda, od dnia [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r.

Prezydent [...] wydając decyzję wziął pod uwagę:

1. "Białą księgę - plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu w horyzoncie do 2050 r.,

2. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020 będący kontynuacją Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że jednym z instrumentów poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jest kształtowanie bezpiecznych dróg i ich otoczenia.

3. Względy estetyki i ładu przestrzennego wskazywane w stanowisku Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Mając powyższe na uwadze Prezydent [...] stwierdził, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, skutkujący wydaniem zezwolenia dla lokalizacji przedmiotowych lodówek na napoje. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na umieszczenie lodówek wskazana w art. 39 ust. 3 udp.

Organ I instancji podkreślił, że umieszczenie lodówek na napoje w pasach drogowych nie uzyskało aprobaty Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] zawartej w piśmie z dnia [...].07.2016 r. znak: [...], gdzie podkreślono, że "przestrzeń publiczna w mieście wyposażona jest w wiele elementów wolnostojących związanych z obsługą mieszkańców lub pełniących funkcje techniczne. Są to szafki przypisane szczególnym mediom, budki telefoniczne, przystanki komunikacji miejskiej, kosze na śmieci ławki, gazony kwiatowe itp. W celu zachowania ładu przestrzennego istnieją projekty łączenia poszczególnych elementów w kompleksy(budka telefoniczna z szaletem miejskim i dystrybutorem napojów, kiosk ze słupem reklamowym i budką telefoniczną itp.). Taka tendencja wydaję się słuszna, gdyż porządkuje wnętrza ulic i placów, zmniejszając ilość wstawionych w nią elementów koniecznych. Propozycja wstawiania wolnostojących urządzeń sprzedażowo-reklamowych poza kioski handlowe ma skutek odwrotny i nie może być akceptowana w sytuacji, w której nie są one niezbędne pod względem funkcjonalnym (szeroka dostępność napojów chłodzonych w przestrzeni miasta) i służyć mają przede wszystkim w promowaniu produktów określonych producentów." Ponadto w piśmie wskazuje się, że funkcjonowanie wolnostojących lodówek z napojami "z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego to sytuacja zdecydowanie niewłaściwa, potęgująca i tak nadmierną dziś obecność rozmaitych tymczasowych obiektów handlowych i reklamowych w przestrzeni publicznej. Chłodziarki z napojami stanowią masywny przedmiot o jaskrawej kolorystyce, mocno ingerujący w mikroskalę urbanistyczną zarówno swoimi wymiarami, jak i estetyką."

Organ I instancji wskazał, że lodówki na napoje stanowią ciężką konstrukcję posiadającą ostre krawędzie. Umieszczenie tego typu obiektów jest sprzeczne z działaniami mającymi na celu kształtowania "miękkiego" otoczenia drogi.

Ponadto lodówki stanowią ekspozycję towaru sprzedawanego przez obiekty handlowe przy których są umieszczone. W ocenie organu I instancji towar powinien być sprzedawany w obiekcie handlowym.

Jednocześnie wskazano, że lodówki na napoje umieszczone są w pobliżu takich miejsc jak kioski handlowe, przystanki autobusowe, często lokalizowane są na chodnikach. Takie usytuowanie obiektów poważnie koliduje z ruchem pieszym. W ciągach komunikacji pieszej ocenie organu szczególną uwagę trzeba zwrócić na potrzeby osób niepełnosprawnych, w szczególności osób z ograniczoną mobilnością (np. rodziny z wózkami dziecięcymi). W dalszej części rozważań organ wskazał lokalizację, gdzie w jego ocenie lodówki kolidują z ruchem pieszym.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Prezydent [...] stwierdził, że nie jest zasadne dalsze funkcjonowanie przedmiotowych lodówek na napoje we wskazanych lokalizacjach. Organ wskazał również na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych obiektów w pasie drogowym.

Reasumując organ I instancji odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie przedmiotowych obiektów we wskazanych we wniosku 64 lokalizacjach.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła strona skarżąca.

Domagała się:

1/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ew.

2/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i

niewłaściwe zastosowanie,

2/ art. 8 kpa poprzez niezastosowanie,

3/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wydanie decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także niezamieszczenie w uzasadnienie wywodu prawnego i analizy stanu faktycznego.

W uzasadnieniu wskazywano, iż udzielanie zgody na lokalizację w pasach drogowych kiosków oraz odmowa udzielania zezwolenia na lokalizację lodówek przy tych kioskach narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Opinie Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] nie stanowią przesłanki, którą dopuszcza ustawa o drogach publicznych. Organ nie ustalił zaistnienia żadnych nowych okoliczności istotnych w punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i zarządzania ruchem drogowym, zaś uzasadnieniem szczególnie uzasadnionego wypadku, uzasadniającego wydanie zezwolenia, jest interes ekonomiczny przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach organ gminy trafnie postawił tezę, iż usytuowanie kolejnych nośników reklamowych – lodówek obiektów o charakterze "nie drogowym" w ruchliwych punktach miasta, może w negatywny sposób wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ruchu pieszego.

Podane we wniosku strony wszystkie 64 lokalizacje lodówek dotyczą takich lokalizacji w których natężenie ruchu drogowego w tym ruchu pieszych jest duże.

Za istotny należy w ocenie SKO uznać dowód z kontroli usytuowania lodówek w 20 postulowanych lokalizacjach, przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2016 r. Podczas tych kontroli organ wykazał, iż lokalizacja lodówek w istotny sposób koliduje z ruchem pieszych (proponowane lokalizacje zwężają ciągi piesze, są w bezpośredniej bliskości przejść dla pieszych, peronów tramwajowych, przystanków autobusowych, dróg rowerowych, a nawet ograniczają widoczność pieszym i rowerzystom - lokalizacja [...]).

Organ podkreślił, że ma rację skarżący, iż pismo Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] września 2016 r. nie może stanowić formalnej opinii w rozumieniu art. 106 kpa. Pismo to może jednak stanowić wartościowy materiał dowodowy w aspekcie rozważania przez zarządcę drogi kwestii, czy zaszedł "szczególnie uzasadniony wypadek" umożliwiający odstępstwo od ogólnej zasady zakazu lokalizowanie w pasach drogowych obiektów niedrogowych. Organ wskazał, iż małe kioski handlowe, prowadzące sprzedaż biletów komunikacyjnych, prasy i drobnych artykułów spożywczych stanowią element pejzażu miejskiego wielu miast europejskich na przestrzeni wielu lat.

W ocenie organu za niekorzystny należy uznać wskazywany w tym piśmie, zaistniały w Naszym Mieście i Naszym Kraju w ostatnich latach trend do lokalizowania w pasach drogowych dużej liczby nowych obiektów, które nie są niezbędne z punktu widzenia funkcji technicznych miasta i obsługi mieszkańców. Trafnie wskazuje się, że dla zapewnienia estetyki i ładu przestrzennego należy dążyć do ograniczenia takich obiektów, jak reklamy, kolejne obiekty handlowe o profilu innym niż preferowany w polityce Miasta, czy wreszcie przedmiotowe lodówki.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz praktyce Kolegium jednolicie i konsekwentnie przyjmuje się, że każdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne, ergo strona nie może wywodzić dla siebie żadnych uprawnień ze złożenia wniosku, czy też okoliczności uprzedniego uzyskiwania zezwoleń; fakt prowadzenia przez organ postępowania nie może być utożsamiany z dorozumianym wydaniem decyzji czy też akceptowaniem zajmowania pasa. Nie daje także podstaw do domagania się dalszych zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego także okoliczność, iż zajmujący pas drogowy poniósł nawet znaczące nakłady na wzniesienie czy utrzymanie swojego obiektu znajdującego się w pasie drogowym. Lokalizowanie obiektu niedrogowego (np. lodówki) zawsze ma charakter czasowy, gdyż zezwolenia na zajęcie pasa są zawsze wydawane na zakreślony okres czasu, a w każdej decyzji nakłada się warunek usunięcia obiektu po wygaśnięciu okresu zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 udp., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą wykładnię w/w przepisu i odmówienie Skarżącej na jego podstawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie [...] celem umieszczenia w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda od dnia [...].08.2016 r. do dnia [...].08.2016 r., podczas gdy zakaz wyrażony w art. 39 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie ma charakteru bezwzględnego i w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest dozwolone za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi;

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy:

- art. 9 kpa - poprzez niewłaściwą wykładnię w/w przepisu prawa przejawiającą się w zaniechaniu przez organ administracji należytego i wyczerpującego poinformowania Skarżącej o okolicznościach mających wpływ na ustalenie jej praw, w szczególności wskazania konkretnych przyczyn przemawiających za odmówieniem udzielenia zezwolenia Skarżącej na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie [...] celem umieszczenia w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda od dnia [...].08.2016 r. do dnia [...].08.2016 r.,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracji prowadzące do niewyjaśnienia w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszające ustawową zasadę prawdy obiektywnej, czego dowodzi nie tylko zaniechanie zbadania dotychczasowego wpływu w/w urządzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych, ale także dokonanie kontroli usytuowania w/w lodówek jedynie w 20 z 64 wnioskowanych lokalizacji i odwoływanie się przez organ administracji do wyniku owej niepełnej kontroli, w sytuacji gdy uznaniowy charakter decyzji w przedmiotowej sprawie nie zwalnia organu administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, tj. w sposób dokładny i wyczerpujący;

- art. 8 kpa - poprzez niezastosowanie w/w przepisu i przeprowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, o czym świadczy:

- zmienność poglądów w decyzjach organów administracji w sytuacji, gdy decyzje dotyczyły tego samego adresata, a okoliczności faktyczne sprawy oraz podstawa prawna decyzji nie uległy zmianie;

- brak równości prawa wobec wszystkich podmiotów w sytuacji, gdy istniały sprzeczne interesy stron, organ administracji uwzględniał jedynie jeden z wchodzących w grę interesów poprzez udzielenie decyzji odmownej na lokalizację lodówek Skarżącego i jednoczesną zgodę na umiejscowienie w niektórych z dotychczasowych lokalizacji lodówek [...] Sp. z o.o. - lodówek innych producentów napojów bezalkoholowych.

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa - poprzez niezastosowanie w/w przepisu i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości, w sytuacji gdy organ w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy powinien uchylić decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].10.2016 r. i orzec co do istoty sprawy.

Wskazując na powyższe, wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z dnia [...].04.2017 r. i uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2016 r.;

ewentualnie: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia i z nich wynikające;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca zmodyfikowała zarzuty skargi, w ten sposób, że poszerzył uzasadnienie dotyczące naruszenia art. 7 i 77 kpa związane z kwestią bezpieczeństwa ruchu drogowego i czytelność znaków drogowych. Uzupełnił również zarzuty dotyczące art. 10, 79 § 1, 81, 136 kpa.

Wskazał również na naruszenie § 44 ust. 4 Rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) poprzez usytuowanie jego niezastosowania.

Sąd postanowił na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. działając na podstawie art. 106 § 3 kpa dopuścić dowód z decyzji dołączonej do skargi, która to decyzja zezwalała na lokalizację lodówek w 72 lokalizacjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w okolicznościach ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zarzuty skargi nie podważają prawidłowości wydanej decyzji.

Przepisy ustawy o drogach publicznych, regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 ustawy udp. zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 udp. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności (m.in.) zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 udp. wynika więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. Wyjątek od tej zasady, określony w art. 39 ust. 3 udp. w odniesieniu do obiektów budowlanych (a do takich zalicza się w tej sprawie ww. wskazywane przez stronę lodówki na napoje), czy urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.

Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą zawsze wiąże i uzależnia zezwolenie od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, tj. nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym wskazanego w art. 39 ust. 3 udp.

Sam fakt, że skarżąca uczyniła przedmiotowe 64 lokalizacje przedmiotem wniosku wskazując jedynie interes ekonomiczny przedsiębiorcy (odwołanie) jako uzasadnienie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 udp., takiego szczególnego przypadku nie uzasadnia, nie uzasadnia go też prowadzenie działalności gospodarczej w postaci sprzedaży napoi w przedmiotowych lodówkach. Interes ekonomiczny przedsiębiorcy, czy skarżącej oraz wynikające z tego korzyści dla strony, jako okoliczność pozaprawna w tej sprawie nie mogła być brana pod uwagę w tej sprawie, ponieważ przepis ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie przewidują tego rodzaju przesłanki, jako przesłanki pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Również ograniczenie się we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. jedynie do wskazania 64 lokalizacji lodówek nie uzasadnia wydania zezwolenia na tą lokalizację.

Sąd stwierdza, że skoro, cytowany art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dopuszcza lokalizowanie w pasie drogowym obiektu "nie drogowego" jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to w realiach niniejszej sprawy organ miał uprawnienie do uznania, że taki wypadek nie nastąpił. Wnioskodawca winien bowiem wykazać, że taki szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał w jego sprawie. Samo prowadzenie działalności, która nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz nie powoduje utraty uprawnień gwarancji i rękojmi w zakresie budowy lub przebudowy drogi, nie obliguje organów do wydania zezwolenia. Wskazane kryteria odnoszą się bowiem wyłącznie do urządzeń infrastruktury technicznej. W zakresie wszystkich innych obiektów, podstawą decyzji odmownej mogą być kryteria natury celowościowej.

Odnosząc się do stanowiska organu, iż miasto ma uprawnienie do prowadzenia określonej polityki wobec różnych podmiotów poprzez np. preferowanie w pasie drogowym kiosków z biletami, prasą, książkami a nie lodówek z napojami - to stanowisko to nie ma decydującego znaczenia, dla oceny podjętego rozstrzygnięcia. Polityka estetyczna miasta została jednak w niniejszej sprawie poparta również bezpieczeństwem w ruchu pieszym, gdyż lodówki zlokalizowane miały być w ciągach ruchu pieszego, co jak wynika z akt sprawy negatywnie wpływało na bezpieczeństwo. Ponadto Sąd wskazuje na brak wykazania przez skarżącą na czym w jej sytuacji polega szczególnie uzasadniony przypadek, którą powodowałby odstąpienie przez organ o generalnego (co do zasady zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w pasie drogowym (art. 3a ust. 1 udp.) przy założeniu, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, ani realizacji interesu ekonomicznego strony, a tego typu interes ekonomiczny nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp.

Natomiast w sprawie niniejszej, poza wskazaniem na ww. interes ekonomiczny i wynikające z tego konsekwencje/korzyści rynkowe czy społeczne, skarżąca nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że prowadzenie tej działalności akurat w objętej sporem części pasa drogowego i umieszczenie tam w tym celu obiektu/lodówek z napojami stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jak już wyżej odnotowano takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej skarżącej udzielono zezwolenia na zajęcie spornego pasa przez umieszczenie lodówek z napojami, a to z uwagi na czasowy charakter takiego zezwolenia i konieczność badania każdego kolejnego wniosku na ogólnych zasadach przepisów ustawy udp. (por. też w tym względzie wyrok NSA z 29 lipca 2008 r. II GSK 275/08). Również lokalizacja w pasie drogowym innych obiektów nie mogła przesądzać o uwzględnieniu wniosku skarżącej w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że sprawa taka nie może być rozpatrywana niejako porównawczo, tj. przy uwzględnieniu stanu faktycznego w innej indywidualnej sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja zezwalająca konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego wnioskodawcy i w jego wyłącznie sprawie, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznoprawnych składających się na uzasadnienie konkretnego wniosku.

Użyty w art. 39 ust. 3 udp. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jednak podkreślenia wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest jedynie ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych (udp.) i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a. (por. też w tym względzie wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. II GSK 499/08).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż organ zgromadził w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób prawidłowy, a także dokonał prawidłowej subsumpcji tego materiału do odpowiednich przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 44 ust. 4 Rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten określa jedynie warunki techniczne jakim powinien odpowiadać chodnik, nie wskazuje natomiast na jakiekolwiek przesłani zezwalające na umieszczenie lodówek w pasie drogowym.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.