Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 125/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33 i art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr. WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Szefa [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzająca ja decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] ( znak [...] ); 2. zasadza od Wojewody na rzecz skarżącego Szefa [...] kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Szefa Wojewódzkiego [...] w P. od decyzji z Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Spółki A nr [...] na dz. nr [...] w m. [...], gm. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrując wniosek Spółki A. z [...] sierpnia 2016 r. Starosta P. decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Na skutek odwołania inwestora Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku skargi na powyższą decyzję jednej ze stron postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinno się ustalić, czy istnieje przepis szczególny uprawniający organ architektoniczno-budowlany do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia uzgodnienia z Zarządem Wojsk [...]) dla przedmiotowej inwestycji.

Po zwrocie akt Starosta P. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w omówionej wyżej sprawie, biorąc pod uwagę, że inwestor cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie [...] maja 2019 r. ten sam inwestor (Spółka A.) złożył nowy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla jednakowej inwestycji.

Po wszczęciu postępowania już w nowej sprawie, postanowieniem z [...] maja 2019 r. Starosta P. stwierdził brak analizy wzajemnego oddziaływania z istniejącą stacją bazową telefonii komórkowej [...] nr [...] [...] zlokalizowanej na dz. nr [...]. Na wezwanie organu pełnomocnik inwestora przedłożył analizę środowiskową uwzględniającą oddziaływanie na środowisko projektowanej i istniejącej stacji bazowej. Z kolei w związku ze stanowiskiem WSA w Poznaniu wyrażonym w wyroku z [...] czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Po [...], Starosta zwrócił się do Szefostwa Służby [...] o wskazanie przepisu prawa, z którego wynika konieczność uzyskania uzgodnienia z [...]. W odpowiedzi z [...] czerwca 2019 r. ZWR wyjaśnił, że konieczność uzgodnień z organem wojskowym wynika z zapisów decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z [...] lipca 1976 r. ustalającej strefę ochronną obiektu technicznego w m. P. -B. .

Po zawiadomieniu stron w trybie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a.), Starosta P. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce A pozwolenia na budowę dla niniejszej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szef Wojewódzkiego [...]), żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania organu I instancji. Podniósł, iż decyzję wydano wbrew stanowisku Dowództwa [...] Szefa Inspektoratu [...], Dowódcy [...], Dowódcy [...], a także Dowództwa [...]. Ww. organy wojskowe w sposób negatywny co do możliwości wybudowania przedmiotowego masztu wraz z infrastrukturą we względu na regulacje strefy ochronnej ustanowionej dla obiektu wojskowego [...] w B. . Wskazano, że w strefie tej ustalono: 1) obszar zakazany leżący w granicach administracyjnych obiektu, 2) zewnętrzną strefę ochronną o ograniczonych warunkach zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości stawianych obiektów, która stanowi krąg o promieniu 3 km (środek okręgu na terenie kompleksu wojskowego B. ). W strefie tej obowiązują uzgodnienia obiektów wysokościowych, linii energetycznych wysokiego napięcia, masztów radiostacji, wież, kominów itp. Strefa ta powstała na podstawie § 12 uchwały nr 109 Rady Ministrów z [...].05.1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji - decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] lipca 1976 r. wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów (ogł. w M.P. nr 31, poz. 198). Na jej podstawie zbudowano kompleks wojskowy K - 7887 w B. . [...] sierpnia 1978 r. Komisja Planowania przy RM wydała kolejną decyzję lokalizacyjną nr [...] ustalającą rozbudowę wojskowego obiektu technicznego w B. . Na podstawie tych decyzji obiekt wojskowy w [...] funkcjonuje już [...] lata i odgrywa ważną rolę w systemie obronnym Sił Zbrojnych Polski i NATO. Wybudowanie wież telefonii komórkowej stanowiłoby dla działania tego obiektu znaczną przeszkodę terenową i wpływałoby negatywnie na pracę radarów ulokowanych w B. . Przekreśliłoby to przydatność bojową tego obiektu wojskowego. Szef [...] dodał, że uwarunkowania strefy ochronnej dla obiektu w B. uwzględniono w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (uchwała Rady Gminy M. z [...].12.1991 r. nr [...]), a także w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa (uchwała z [...].04.2010 r. - Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. 2953). W planie tym ujęto, że zlokalizowane w granicach woj. wlkp. wojskowe obiekty techniczne Sił Powietrznych m.in. w m. B. , które posiadają strefy ograniczonego zainwestowania w promieniu 3 km. Starosta nie powinien zatem pomijać zapisów ww. planów. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla tego terenu, ignorowanie planu województwa prowadziłoby do deprecjonowania tego planu i umożliwiłoby nieliczenie się na poziomie podstawowym z planowaniem o ponadlokalnym charakterze. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4b i pkt 7 i art. 17 pkt 6 ppkt 6b zd. pierwsze i art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm), dalej: u.p.z.p., wszystkie organy uprawnione w województwie do m.in. wydawania decyzji indywidualnych zobowiązane są tę lokalizację i ten plan honorować.

Zdaniem Szefa [...] decyzja lokalizacyjna z 1976 r. nie utraciła swej mocy, albowiem do jej usunięcia z obrotu prawnego wymagane jest albo wydanie decyzji uchylającej, albo zapisu o randze ustawowej o utracie mocy decyzji wydanych na podstawie uchylonych przepisów albo stwierdzenia jej wygaśnięcia. Takich zaś aktów nie wydano.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (jak wskazano na wstępie) Wojewoda wskazał na wstępie, że przymiot strony Szefa [...] wynika z art. 14 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1541 ze zm.), dalej: u.p.o.RP. Organ odwoławczy przytoczył przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b., a także przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Wyjaśnił, że wyrok WSA w Poznaniu z [...] czerwca 2019 r. sygn. IV SA/Po [...] nie zapadł w niniejszej sprawie, lecz w sprawie zbliżonej, tożsamej co do inwestora i lokalizacji inwestycji, w związku z czym należało wziąć pod uwagę ocenę prawną w nim zawartą. Sąd zaś nakazał ustalić organom, jaka jest podstawa prawna uzgodnienia inwestycji z [...]. Stosując się do zaleceń Sądu Starosta uzyskał z Dowództwa [...], że obowiązek uzgodnienia planowanej inwestycji z organami wojskowymi wynika z zapisów decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy RM nr [...] z [...] lipca 1976 r. ustalającej strefę ochronną obiektu technicznego w m. P. -B. . Inwestycja znajduje się w 3-kilometrowej strefie ograniczonego budownictwa wysokościowego, w odległości ok. 750 m od obiektu technicznego Wojsk [...] w m. B. . Zdaniem Dowództwa takie obiekty powinny być zlokalizowane poza tą strefą.

Wojewoda nadmienił, że decyzją z [...] maja 2005 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2005 r. i zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dz. nr [...] w m. [...], a WSA w Poznaniu wyrokiem z [...] maja 2006 r. sygn. II SA/Po [...] oddalił skargę na tę decyzję.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wezwał Szefa [...] do odniesienia się do faktu istnienia na działce sąsiedniej stacji bazowej telefonii komórkowej. W odpowiedzi wskazano, że strefa ochronna nie została utworzona dla określonego sprzętu działającego w ściśle określonym czasie. Ponadto podano, iż nie wiadomo jak zainstalowany w przyszłości zareaguje na wybudowaną stację telefonii komórkowej. Z pisma Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] listopada 2019 r. (zał. do odpowiedzi Szefa [...]) wynika, że obecnie działająca stacja bazowa na dz. nr [...] nie wpływa na pracę radarów, lecz radar może wpływać na pracę stacji.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że podstawy prawnej dla uzgodnienia planowanej inwestycji z [...] nie stanowiła decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy RM nr [...] z [...] lipca 1976 r., w której ustalono strefę ochronną dla obiektu technicznego jednostki wojskowej [...] B. . Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienia się: Konstytucję, ustawę, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego, na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Dalej Wojewoda wskazał, że uchwała nr [...] Rady Gminy M. z [...] lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcyjnych składów i magazynów oraz terenów zabudowy usługowej w C. przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. Nr [...], poz. 1324) nie ustala jakiejkolwiek strefy ochronnej w związku z istniejącym obiektem wojskowym w B. , a nawet § 10 pkt 2 planu zezwala na "lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym niezwiązanych z obsługą terenu objętego opracowaniem planu". Zgodnie zaś z § 13 pkt 3 planu wyznaczona w nim wysokość zabudowy dotyczy wyłącznie obiektów kubaturowych, do których nie zalicza się planowanej inwestycji. Nadto, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie podkreśla się, że organy administracji nie mogą kwestionować obowiązujących przepisów prawa, również uchwalonych przez gminy. Przepisy szczegółowe planu miejscowego mają charakter pierwszorzędny i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego.

Zdaniem Wojewody chybione jest stanowisko Szefa [...], zgodnie z którym organ powinien wydając decyzję o pozwoleniu na budowę analizować zgodność inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, czy też sprawdzić, czy istnieją programy rządowe zawierające zadania rządowe służące realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym, których ustalenia kolidowałyby z planowaną przez wnioskodawcę inwestycją. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. organ sprawdza jedynie zgodność inwestycji z planem miejscowym, czy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie związany jest art. 35 ust. 4 P.b. i nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 P.b. Inwestor zaś spełnił wymogi określone w tych przepisach.

Szef [...] wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody z [...] grudnia 2019 r. zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. oraz art. 15 ust. 3 pkt 4b i pkt 7, a także art. 17 pkt 6b zdanie pierwsze oraz ar4t. 55 u.p.z.p. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W motywach skargi powtórzono argumentację przywołaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności wskazano, że jednostka wojskowa [...] w B. działa od 1976 r., a na podstawie ówcześnie obowiązującego prawa Komisja Planowania przy RM [...] lipca 1976 r. wydała decyzję lokalizacyjną nr [...], w której ustalono dla tegoż obiektu wojskowego w B. strefę ochronną o promieniu 3 km. Od tego czasu nie ukazała się żadna decyzja uchylająca ww. decyzję lokalizacyjną, ani zapis o randze ustawowej o utracie mocy ww. decyzję. Należy więc nadal honorować strefę ochronną dla jednostki wojskowej w B. , co prowadzi do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami dla tej strefy. Podkreślono, że przeciwko realizacji tej inwestycji przemawia też najwyższej wagi interes obronny RP i sojuszu N?ATO. Charakter jednostki wojskowej w B. jest szczególny i ściśle tajny. Z tego względu na można o nim pisać w jawnym postępowaniu. Można jedynie podać, że zakłócenia jego działania mogłoby mieć negatywne skutki dla operacji wojskowych podejmowanych w skali nie tylko naszego państwa.

Skarżący dodał, że nie można pominąć, iż honorując ww. decyzję lokalizacyjną z ustanowioną strefą ochronną oraz charakter obiektu wojskowego w B. , Rada Ministrów [...] czerwca 2003 r. wydała rozporządzenie w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz. U. Nr 116, poz. 1090), które to rozporządzenie dotyczy m.in. obiektu w B. . Ponadto decyzję lokalizacyjną obiektu wojskowego w B. uwzględniono w planie zagospodarowania przestrzennego Wojewoda na podstawie art. 39 ust. 5 u.p.z.p. Wszystkie organy uprawnione w województwie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego na tym terenie i do wydawania decyzji indywidualnych w tym zakresie, zobowiązane są tę lokalizację i plan województwa uwzględniać.

Zdaniem skarżącego, w świetle powyższego organy orzekające wydając decyzje w niniejszej sprawie zignorowały przepisy o ustanowieniu strefy ochronnej, a także podstawowe i niezwykle ważne interesy obronne Państwa Polskiego na rzecz budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, która w tej lokalizacji może być wykorzystywana do szerokiej "inwigilacji" działań jednostki wojskowej w B. . Przy obecnym poziomie technicznym systemów teleinformatycznych oraz możliwości wykorzystania w różnych celach, graniczy z pewności teza, że umiejscowienie masztu i zainstalowanie na nim urządzenia, będą wykorzystane do ciągłej inwigilacji i monitorowania ruchu Wojska Polskiego oraz żołnierzy państw NATO. Obiekt wojskowy w B. jest zaś szczególnie ważnym stanowiskiem dowodzenia przestrzenią powietrzną RP i państw NATO. Jako obiekt wojskowy infrastruktury krytycznej o taktycznym znaczeni jednostka wojskowa, jej wyposażenie i możliwości bojowe znajdują się w polu zainteresowania służ wywiadowczych państw trzecich.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] lutego 2020 r. skarżący dołączył stanowiska Szefa [...], Dowódcy [...] we W. oraz Inspektoratu [...] w P., jednoznacznie negatywnie wypowiadające się nt. planowanej inwestycji w sąsiedztwie obiektu wojskowego [...].

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Sąd na wniosek skarżącego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Następnie Naczelny sąd Administracyjny postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. sygn. II OZ [...] oddaliło zażalenie Spółki A na postanowienie tutejszego Sądu.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2020 r. pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że argumentacja skarżącego ma charakter pozaprawny. Wskazał, że również w piśmie Szefa [...] z [...] czerwca 2019 r. nie podano podstawy prawnej, z której wynikałby bezwzględny obowiązek uzgodnienia lokalizacji projektowanej stacji bazowej z [...], powołana zaś w piśmie decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania RM z 1976 r. nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Orzekając w tak zakreślonej kognicji Sąd uwzględnił skargę Szefa [...] uznając, że organy orzekające obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi Szefa [...] jest wskazana na wstępie decyzja Wojewody z [...] grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Spółki A nr [...] na dz. nr [...] w m. [...], gm. M..

Wymaga na wstępie wyjaśnienia, że organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd aktualnie kontrolujący legalność wydanych decyzji, nie były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z [...] czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...]. W sprawie, w której zapadł ów wyrok Sąd badał legalność decyzji Wojewody z [...] stycznia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce A pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Spółka A nr [...] na dz. nr [...] w m. [...], gm. M.. Wyrok ten dotyczył sprawy administracyjnej tożsamej podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą aktualną (ten sam inwestor, taka sama inwestycja, w tej samej lokalizacji). Niemniej należy mieć na uwadze, że inwestor - po wydaniu przez Sąd powołanego wyroku - cofnął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, w wyniku czego Starosta P. postępowanie to umorzył (decyzja z [...].02.2019r.). Następnie Spółka A jako inwestor złożyła nowy wniosek (tożsamy do poprzedniego), który zainicjował nowe postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., a w II instancji zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 153 P.p.s.a. jasno wskazuje zaś, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu stwierdzić należy, że wskutek wyroku Sądu z [...] czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po [...], dalsze postępowanie (o którym mowa w art. 153 P.p.s.a.) organów zakończyło się - z inicjatywy podmiotu występującego o uzyskanie prawa do zabudowy - decyzją umarzającą postępowanie, co oznacza, że nie mogły mieć charakteru wiążącego ocena prawna i wytyczne Sądu co do dalszych kroków organów. Postępowanie to bowiem zakończyło się rozstrzygnięciem procesowym.

W świetle powyższego zdaniem Sądu jedynie pomocniczo, organy orzekające i Sąd orzekający w niniejszym składzie mogły traktować stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z [...] czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po [...]. W tym kontekście Sąd za wewnętrznie sprzeczne i naruszające normę określoną w art. 153 P.p.s.a. uznaje twierdzenia Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjął on, iż z jednej strony ocena prawna i wskazania Sądu co do dalszego postępowania nie wiążą organów orzekających w niniejszej sprawie, z drugiej zaś, że ze względu na zbliżony charakter sprawy, rozpatrując złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, uwzględnić należy wskazania zawarte w tym wyroku, który jest wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tak sformułowana ocena organu odwoławczego i płynące z tego konsekwencje w postaci nieuwzględnienia doniosłości faktu umorzenia postępowania administracyjnego w poprzedniej sprawie, a także treści art. 153 P.p.s.a., jawi się jako wadliwa. Raz jeszcze stwierdzić należy, że stanowisko zawarte w wyroku tutejszego Sądu z [...] września 2018 r. sygn. IV SA/Po [...] należało w okolicznościach niniejszej, już nowej sprawy administracyjnej traktować bardziej jako pewną interpretacyjną wskazówkę, aniżeli bezwzględnie wiążącą ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania.

Przypomnieć należy, że w wyroku tym Sąd zmierzył się z problemem prawnym, sprowadzającym się do oceny, czy rzeczywiście wskazane przez Szefostwo [...]) uzgodnienie lokalizacji projektowanej stacji bazowej przez projektanta z Zarządem [...] było prawnie wymagane. Organy obu instancji dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego uznały, że jest on niekompletny z uwagi na brak ww. uzgodnienia z [...]. Inwestor zaś zarzucił, że z obowiązujących przepisów nie wynika, aby planowana inwestycja wymagała uzgodnienia z organem wojskowym. Ustosunkowując się do powyższego Sąd wziął pod uwagę przepisy art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej: P.b.) wskazując, że wynika z nich, iż warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest m.in. złożenie przez inwestora kompletnej dokumentacji projektowej obejmującej stosowne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, która następnie powinna zostać poddana rzetelnej i kompleksowej ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dokonywanie przez projektanta opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych stanowi czynność wewnętrzną, podejmowaną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego, a użyte przez ustawodawcę pojęcia "opinie i uzgodnienia", nie są tymi, o których mowa w art. 106 k.p.a. To z kolei przemawia za uznaniem, że w sytuacji, gdy organ uprawniony do dokonania uzgodnienia, wyrażenia opinii lub sprawdzenia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 P.b., odmawia dokonania takiej czynności, nie wskazując przyczyn odmowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł dokonać kontroli zasadności odmowy dokonania przedmiotowej czynności. Kontrola nastąpi w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (udzielania pozwolenia na budowę). W rezultacie Sąd przyjął, że skoro uzgodnienie dokonane przez projektanta z Szefostwem [...] nie było uzgodnieniem, o którym mowa w art. 106 k.p.a., to tym samym – wbrew odmiennemu stanowisko Wojewody – nie mogło być mowy o bezwzględnym związaniu organu treścią tego uzgodnienia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, to organ architektoniczno-budowlany przed nałożeniem na stronę obowiązku przedłożenia takiego uzgodnienia winien był wyjaśnić, czy w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 6 k.p.a.) – a nie tylko na mocy stanowiska organu uzgadniającego – żądane uzgodnienie jest rzeczywiście wymagane. Dopiero niewątpliwe ustalenie obowiązywania w tym zakresie odnośnego przepisu szczególnego uprawniałoby organ architektoniczno-budowlany do nałożenia na Inwestora, postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązku przedłożenia brakującego uzgodnienia, a następnie – w sytuacji bezskutecznego upływu terminu do uzupełnienia wskazanego braku – do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. W rezultacie Sąd nakazał organom ustalić, czy obowiązujące przepisy prawa rzeczywiście wymagają uzgodnienia lokalizacji projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej z [...] z uwagi na znajdowanie się tej stacji w zasięgu strefy ochronnej obiektu [...]. Zaznaczył, że dopiero jednoznaczne ustalenie powyższego pozwoli organowi na podjęcie dalszych działań, przy czym ustaliwszy, iż takie uzgodnienie jest wymagane, organ ponownie wzywając inwestora do uzupełnienia braku projektu budowlanego winien wyraźnie wskazać, z jakiego przepisu powyższy obowiązek wynika. W przypadku niemożności zidentyfikowania przepisu prawa, z którego wymóg takiego uzgodnienia by wynikał, organ odstąpi od żądania przedłożenia przez Inwestora uzgodnienia z [...] i przystąpi do weryfikacji prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z nieco odmiennym, bardziej szczegółowo ustalonym stanem prawnym odnoszącym się do ewentualnego wymogu dokonywania przez projektanta uzgodnień projektu budowlanego z Zarządem [...]. Już w aktualnym, wszczętym na wniosek inwestora z [...] maja 2019 r., postępowaniu administracyjnym, Szef [...] w piśmie z [...] czerwca 2019 r. skierowanym do Starosty [...] podał, że konieczność dokonywania uzgodnień z organem wojskowym wynika z zapisów decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z [...] lipca 1976 r. ustalającej strefę ochronną obiektu technicznego w m. P. -B. .. Podkreślenia wymaga, że fakt wydania i funkcjonowania w obrocie prawnym tejże decyzji lokalizacyjnej nie był rozważanym w uprzednim postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z [...] czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po [...]. Tymczasem to ta decyzja – jak wyjaśnił Szef [...] - wprowadza ograniczenia w formie ustanowienia dwóch stref ochronnych:

1. Pasa przyległego do obiektu (obszar wyłączony z inwestowania),

2. Strefy ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego, stanowiącej okrąg o promieniu 3 km (środek okręgu na terenie kompleksu P. B. ), obszar wymagający ograniczeń w inwestowaniu, w którym obowiązują uzgodnienia w zakresie wznoszenia obiektów wysokościowych, linii energetycznych wysokiego napięcia, masztów radiostacji, wież, kominów itd., których wysokość lub oddziaływanie zakłócające mogą ograniczyć możliwości bojowe obiektu. W granicach tego pasa wydanie zgody na lokalizację zabudowy stałej (tymczasowej) powinno być uzgadniane z właściwymi organami wojskowymi. Dopuszczalną wysokość zabudowy w granicach tego pasa określa się z wykresu stanowiącego załącznik do decyzji.

Jednocześnie odnośnie lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej Szef [...] poinformował organ I instancji, że znajduje się ona w 3-kilometrowej strefie ograniczonego budownictwa wysokościowego, w odległości ok. 750 m od obiektu technicznego Wojsk [...] w m. B. . Zwrócił uwagę, że planowana stacja bazowa składająca się z rurowej wieży stalowej ma osiągnąć wysokość całkowitą ponad 43 m, a dopuszczalna wysokość tej lokalizacji wynosi 3-3,5 m. Charakter planowanej inwestycji to emiter. Budowla tego typu powinna więc być zlokalizowana poza 3-kilometrową strefą ochronną. W związku z powyższym organ wojskowy podtrzymał swe wcześniejsze (z [...].02.2019r.) negatywne stanowisko odnoszące się do lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]

Organy I i II instancji jednomyślnie potraktowały stanowisko Szefa [...] uznając, że wprowadzająca strefę ochronną dla obiektu technicznego w m. B. decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy RM z [...] lipca 1976 r. nr [...] nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie należy brać jej ustaleń pod uwagę i wymagać uzgodnienia projektu z organem wojskowym. Powołano się na przepisy art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące o powszechnie obowiązujących źródłach prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

W świetle powyższe Sąd badający legalność decyzji wydanych w niniejszej sprawie zobowiązany jest ocenić – inaczej aniżeli Sąd rozstrzygający sprawę o sygn. IV SA/Po [...], czy pozostająca w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, która nie została uchylona żadnym aktem derogacyjnym (ustawą, rozporządzeniem, czy innym aktem), wywołuje nadal skutki prawne przypisane jej w zawartych w niej zapisach.

W tym miejscu należy na chwilę powrócić do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie. Stwierdzić należy, że przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b., nie zawierają zapisów odnoszących się do uzgodnień z organami wojskowymi inwestycji (projektu) zaplanowanej w strefie ochronnej terenów zamkniętych. Choć przepis art. 3 pkt 15 P.b. zawiera definicję terenu zamkniętego, a kolejne przepisy precyzują wymogi inwestycji projektowanych w obrębie terenów zamkniętych (art. 33 ust. 2 pkt 4, art. 38 ust. 3 P.b.), to Prawo budowlane nie normuje dodatkowych wymogów dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w strefie ochronnej terenów zamkniętych. Przepisy ustawy ogólnie formułują jedynie wymogi uzyskania przez inwestora pozwoleń, uzgodnień lub opinii, wymaganych przepisami szczególnymi. W myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 zdanie pierwsze P.b. stanowi, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 pkt 2 P.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Również żadne aktualnie obowiązujące przepisy szczególne, jak trafnie wskazały organy orzekające, nie ustanawiają wymogu uzyskania – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - uzgodnienia (pozwolenia, opinii) z organem wojskowym inwestycji niesłużące obronności Państwa, zaprojektowanej w strefie ochronnej terenu zamkniętego.

Regulacje odnoszące się do stref ochronnych terenów zamkniętych znajdują się zaś w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.

Orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że obowiązujący dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz terenów zabudowy usługowej w C. przy ulicy [...] (uchwała Rady Miejskiej w M. z [...].02.2008 r. nr [...]), w przepisach § 4 w zw. z 10 pkt 2 i § 13 pkt 3 lit. a), zezwala na obszarze planu o wyznaczonym jednolitym przeznaczeniu terenu lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym nie związanych z obsługą terenu objętego opracowaniem planu. Podkreślenia wymaga, że ów plan miejscowy nie ustala granic terenów zamkniętych oraz granic ich stref ochronnych. W związku z tym nie można zarzucić organom architektoniczno-budowlanym, że z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. dokonały sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zważywszy jednak, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, należało mieć na uwadze, że rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm., dalej: r.p.b.) zawiera wymogi dotyczące projektu zagospodarowania działki w zakresie stref ochronnych terenów zamkniętych. W myśl § 8 ust. 1 r.p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Stosownie zaś do § 8 ust. 3 pkt 9 r.p.b. część rysunkowa projektu budowlanego powinna określać granice obszaru terenu zamkniętego i zewnętrznych stref ochronnych, na którym znajdują się obiekty budowlane służące obronności i bezpieczeństwu państwa. Obowiązkiem organów architektoniczno-budowlanych w niniejszej sprawie było zatem – w kontekście informacji uzyskanej od Szefa [...] co do lokalizacji inwestycji w strefie ochronnej obiektu technicznego P. B. – ustalenie, czy decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1976 r. nr [...] ustanawiająca tę strefę ochronną pozostaje nadal w obrocie prawnym, a jeśli tak jakie wywołuje skutki (w zakresie ewentualnego uzgodnienia z organem wojskowym oraz wyżej opisanych wymogów części rysunkowej projektu zagospodarowania działki). Takiej oceny zabrakło.

Określona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organom administracji publicznej, aby w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Winny również współdziałać ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Wyjaśnić należy, iż prawna doniosłość art. 7b k.p.a. polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania (por. wyrok NSA z [...] lutego 2018 r., sygn. akt II OSK [...], powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada współdziałania stanowi konkretyzację i realizację konstytucyjnej zasady współdziałania władz publicznej (zob. W. B., Współdziałanie władz publicznych, PiP [...], s. 3). Chodzi tu o współdziałanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do "wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" administracyjnej. Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży niewątpliwie na organie prowadzącym postępowanie, i to ten organ jest obowiązany podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do odpowiednich organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji, danych itd., które przyczynią się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Udostępnianie danych, przekazywanie informacji i wyjaśnień oraz podejmowanie innych czynności w ramach współdziałania jest obowiązkiem organów administracji publicznej, chyba że stoją temu na przeszkodzie wyraźne przepisy prawa. Należy również przyjąć, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwracać się w tym celu do właściwych organów administracji publicznej z odpowiednimi wnioskami i żądaniami, jeżeli poweźmie przypuszczenie, że posiadane przez te organy dane i informacje lub inne środki mogą przyczynić się do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy". Przepis nie określa prawnych form współdziałania organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, lecz wskazuje cechy środków, za pomocą których realizowane są cele współdziałania. Są to środki "adekwatne do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy". O tym, czy zastosowane środki współdziałania są odpowiednie, przesądzają właściwości sprawy administracyjnej, a mianowicie jej charakter, okoliczności i złożoność. (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, W. A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ.: LEX/el. 2020).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy I i II instancji nie tylko nie podjęły współdziałania z odpowiednimi organami wojskowymi, lecz również zignorowały stanowisko przez te organy prezentowane odnośnie ustalenia, czy decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy RM nr [...] ustanawiająca strefę ochronną wokół obiektu technicznego w m. B. obowiązuje, a jeśli tak, jakie wywołuje skutki prawne.

Starosta P. ograniczył się do skierowania do Szefostwa [...] wezwania do wskazania przepisu prawa, z którego wynikałby wymóg uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej z tym organem, pod rygorem przyjęcia odstąpienia od żądania przedłożenia przez inwestora uzgodnienia z Zarządem [...]. Następnie, pomimo wyjaśnienia złożonego przez Szefa [...] w piśmie z [...] czerwca 2019 r. o konieczności dokonywania uzgodnień z organem wojskowym wynikającym z decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy RM nr [...] z [...] lipca 1976r., nie podjął dalszej współpracy z organami wojskowymi tak, by po pierwsze otrzymać tę decyzję, a także wyjaśnienia (opinię), czy pozostaje ona w obrocie prawnym, w oparciu o jaką podstawę prawną została wydana, a także – jeśliby obowiązywała - jakie aktualnie wywołuje skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Starosta w miejsce tego stwierdził w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r., że ww. decyzja lokalizacyjna nie stanowi źródła prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w związku z tym nie może być podstawą uzgadniania inwestycji z właściwym organem wojskowym.

Zważywszy na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) i wynikający z niej obowiązek organu odwoławczego ponownego wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, należy stwierdzić, że i Wojewoda nie sprostał wymaganiom art. 7b K.p.a. Poza pozyskaniem korespondencji pomiędzy organem I instancji a organami administracji wojskowej, jedynie wezwał stronę – Szefa WSW do wyjaśnienia stanowiska zajętego w odwołaniu. Z akt wynika zaś, że organ II instancji dysponował pismem Szefa [...] z [...] sierpnia 2019 r. skierowane do Szefa [...], w którym prosi się Szefa [...] o przystąpienie do sprawy w charakterze strony, z uwagi na planowaną lokalizację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w 3-kilometrowej strefie ograniczonego budownictwa wysokościowego, w odległości ok. 750 m od obiektu technicznego Wojsk [...] w m. B. (powołano decyzję lokalizacyjną nr [...] z [...].07.1976 r.). W piśmie tym Szef [...] podkreślił, że dopuszczalna wysokość w tej lokalizacji wynosi 3-3,5 m. Przedmiotowa zaś wieża stacji o wys. ponad 43 m stanowić będzie o potencjalnym ograniczeniu możliwości bojowych urządzeń radiolokacyjnych stanowiąc znaczną przeszkodę terenową, a z uwagi na swój charakter (emiter) może negatywnie wpływać na pracę radarów dyslokowanych na obiekcie technicznym. Wojewoda był też w posiadaniu pisma z [...] czerwca 2016 r. skierowanego do niego przez Szefa [...] w innej sprawie, w którym wskazuje się, że kompleks wojskowy w m. B. stanowi rodzaj nieruchomości uznanej za niezbędną na cele obronności i bezpieczeństwa w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2107). W piśmie tym również Szef [...] powołuje się na decyzję lokalizacyjną z [...] lipca 1976 r. nr [...] i ją dołącza. Pomimo uzyskania powyższych informacji, Wojewoda nie starał się wyjaśnić chociażby z Szefem [...] czy decyzja lokalizacyjna z [...] lipca 1976 r. nadal obowiązuje, a jeśli nie – jaki akt ją derogował. Również Wojewoda sprowadził swe rozważania odnośnie aktualnych skutków prawnych decyzji lokalizacyjnej do powołania się na art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji i podania, że nie należy ona do źródeł prawa. Stąd ocena organu II instancji, że na podstawie zapisów w niej zawartych nie ma obowiązku dokonywanie uzgodnień projektu budowlanego z organem wojskowym.

Tymczasem w ocenie Sądu kwestia skutków prawnych, jakie wywołuje aktualnie decyzja lokalizacyjna ustanawiająca strefę ochronną dla obiektu technicznego w m. B. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a ustanowiona na jej podstawie strefa ochronna obejmuje swym zasięgiem teren działki nr [...] w m. [...], należałoby po pierwsze zbadać na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., czy stosownie do treści § 8 ust. 3 pkt 9 r.p.b. część rysunkowa projektu zagospodarowania działki określa granice obszaru terenu zamkniętego i zewnętrznych stref ochronnych, na którym znajdują się obiekty budowlane służące obronności i bezpieczeństwu państwa. Po wtóre należałoby ów projekt budowlany uzgodnić z administracją wojskową.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że ww. decyzja lokalizacyjna nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. (Dz. Urz. MIniR z 2019 r. poz. 2) Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił 150 decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów. Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. nie znalazła się na liście decyzji uchylonych i nie została do tej pory wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] listopada 2020 r. sygn. II OSK [...], zgodnie z którym to, że decyzja lokalizacyjna nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, nie oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych. Wskazano, iż w stanie prawnym obowiązującym od [...] września 2020 r. przepisy u.p.z.p. nakazują uwzględnienie ustaleń tego rodzaju decyzji lokalizacyjnych w aktach planistycznych gminy. Na podstawie art. 9 ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) znowelizowano m.in. art. 10 i 15 u.p.z.p. Przepisy te stanowią obecnie, że w studium określa się w szczególności granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 10 ust. 2 pkt 15 u.p.z.p.) oraz że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b). Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, iż nieuzasadnione jest stanowisko, że skoro decyzja lokalizacyjna nie ma charakteru prawa powszechnie obowiązującego, to jej ustalenia nie mogą wiązać organów gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka nadal wywołuje skutki prawne, zatem jej ustalenia, wyrażające potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na danym terenie, muszą być uwzględnione przez organy gminy w procesie uchwalania planu. NSA skonstatował, iż organ uzgadniający mógł - konkretyzując potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na terenie objętym projektem planu - domagać się wprowadzenia do projektu planu ograniczeń określonych w decyzji lokalizacyjnej (...) ustanawiającej strefę ochronną dla wojskowego terenu zamkniętego. Ponadto, w aktualnym stanie prawnym tereny zamknięte i ich granice są ustalane na mocy decyzji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych (art. 4 ust. 2a ustawy z dnia [...] maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego wynika, że strefa ochronna terenu zamkniętego i obowiązujące w niej ograniczenia powinny zostać wprowadzone do planu miejscowego, po uzgodnieniu z organami wojskowymi.

Wykazując fakt wywoływania skutków prawnych przez pozostawione w obrocie prawnym decyzje lokalizacyjne Komisji Planowania przy Radzie Ministrów NSA wskazał dalej, że potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie zawsze mogą być wyraźnie określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia w strefie ochronnej terenu zamkniętego wynikają z potrzeby ochrony obiektów wojskowych, które ze zrozumiałych względów często objęte są tajemnicą wojskową, co nie może być utożsamiane z dowolnością. Potrzeby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są konkretyzowane przez organy wojskowe we wnioskach do projektu studium czy planu miejscowego oraz w ramach uzgodnienia projektów aktów planistycznych gminy. Procedura ustalania strefy ochronnej wojskowych terenów zamkniętych uregulowana jest w decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 277 ze zm.). W rozdziale 5 tej decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z § 12 ust. 1 tej decyzji strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a nie związanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym. Potrzebę ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego formułuje Komisja do spraw ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego (§ 12 ust. 3 decyzji). Protokół tej Komisji stanowi podstawę do opracowania wniosku o ustanowienie lub zniesienie strefy ochronnej dla danego wojskowego terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenia lub usunięcia strefy ochronnej z prowadzonej przez właściwego szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego ewidencji ustalonych stref ochronnych terenów zamkniętych. Wniosek o taki opracowuje właściwy terytorialnie szef wojewódzkiego sztabu wojskowego i przesyła niezwłocznie do właściwego organu samorządu terytorialnego, celem jego realizacji (pkt 10 i 12 załącznika nr [...] do powołanej decyzji). Zatem nie można twierdzić, że strefy ochronne terenów wojskowych ustalane są w sposób całkowicie dowolny, gdyż dla ustalenia takiej strefy muszą zostać spełnione wskazane wyżej przesłanki z § 12 ust. 1 decyzji, których wystąpienie - po analizie stanu faktycznego na danym terenie - stwierdza w odpowiedniej procedurze powołany do tego organ wojskowy. Natomiast w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych przewidzianych w decyzjach lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów organy wojskowe podejmują prace nad aktualizacją granic tych stref i przewidzianych w nich ograniczeń w zakresie obecnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa na danym terenie według procedury przewidzianej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2015 r.

Podzielając w pełni powołane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące mocy obowiązującej i wywoływania skutków prawnym przez decyzje lokalizacyjne ustanawiające strefy ochronne terenów zamkniętych, Sąd uznał, że decyzja lokalizacyjna Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z [...] lipca 1976r., jak każda legalnie wydana decyzja administracyjna, wywołuje skutki w niej określone. Decyzja ta wprawdzie została wydana w innych realiach społeczno-politycznych, jednakże samo to, podobnie jak upływ czasu, nie sprawia, że decyzja ta straciła moc (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu [...]). Oznacza to, że organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były uwzględnić fakt pozostawania ww. decyzji lokalizacyjnej w obrocie prawnym, a w konsekwencji zbadać, czy faktycznie obejmuje ona teren planowanej inwestycji, tj. czy działka nr [...] w C. położona jest w zewnętrznej strefie ochronnej wokół obiektu wojskowego w m. B. . W przypadku pozytywnych ustaleń, należało wziąć pod uwagę, że decyzja ta wprowadza określone zakazy. Jeżeli okazałoby się, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w pasie przyległym do obiektu (obszarze wyłączonym z inwestowania) niedopuszczalnym byłoby uzyskanie przez Spółkę A pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Jeżeliby zaś organy orzekające ustaliły, że działka ta leży w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego, dla wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane było pozytywne uzgodnienie z właściwymi organami wojskowymi.

Mając powyższe na względzie z uwagi na wykazane naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącego Szefa [...] kwotę [...]zł jako sumę: wpisu od skargi ([...] zł), stawki wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) oraz poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – pkt 2. Sentencji wyroku).