Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1466/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Ilona Panic, po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. R., K. S., R. G. i R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 maja 2002 r., nr [..] w przedmiocie doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie 1. uchyla zaskarżaoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 21 marca 2002 r., nr [...], określa, że decyzje wskazane w pkt 1 nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 marca 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w związku z prowadzeniem robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w J. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, nałożył na D. i W. W. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 października 2002 r.:

- inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, - opinii - orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych, - projektu dokończenia przebudowy w/w lokalu mieszkalnego, zgodnego z rozporządzeniem ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jednolity:

Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zmianami) oraz opracowanego zgodnie z koncepcją architektoniczną mgr inż. M. S., stanowiącą załącznik do opinii biegłego sądowego inż. Z. C. z dnia 20 lipca 2000 r. (4 egz.).

W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 16 września 1999 r. dokonano oględzin lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w [...] na skutek pisma współwłaścicieli w/w obiektu – K. R., R. B., R. G. i K. S., informującego o prowadzeniu robót budowlanych w tymże budynku przez D. i W. W. Podczas oględzin stwierdzono, że w/w inwestorzy w lokalu nr [...]:

- obniżyli poziom posadowienia posadzki piwnicy, - zdemontowali konstrukcję stropu pomiędzy poziomem piwnic a poziomem parteru, - powiększyli powierzchnię użytkowa piwnic, - wykonali ściany fundamentowe betonowe wokół istniejących fundamentów od wewnątrz, - wykonali dwie nowe ściany poprzeczne na fundamencie betonowym wraz ze ścianami z gazobetonu, - dokonali rozbiórki zewnętrznych schodów wejściowych betonowych.

Analizując dyspozycje art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że niniejsze roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W toku prowadzonego postępowania ustalono natomiast, że D. i W. W. nie występowali o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zgłosili - pismem z dnia 30 marca 1999 r. - zamiar wykonania robót remontowych, polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej, wodociągowej, dociepleniu ścian, wymianie instalacji w ścianach i wykonaniu izolacji.

Jak podał organ, powyższe zgłoszenie odniosło skutek prawny, choć zakres wymienionych robót w zgłoszeniu jednoznacznie wskazuje na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo, w toku prowadzonych robót remontowych rozszerzono zakres robót budowlanych, m. in. o zmianę elementów konstrukcyjnych budynku, co również wymagało pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ, postanowieniem z dnia 16 września 1999 r. nr [...] wstrzymano prowadzenie w/w robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt l ustawy Prawo budowlane. Następnie, decyzją z dnia 15 listopada 1999 r. nr [...] zobowiązano inwestorów do wykonania określonych w decyzji obowiązków. Powyższa decyzja została uchylona w trybie odwoławczym z powodu uchybień formalnych. W odpowiedzi na pismo D. i W. W. z dnia 6 marca 2000 r., informujące o wszczęciu postępowania przed sądem powszechnym o upoważnienie do wykonania modernizacji, organ - traktując wspomniane zagadnienie jako kwestię wstępną - postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2000 r. nr [...] zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne. W dniu 24 października 2001 r. D. i W. W. dostarczyli organowi postanowienie częściowe Sądu Rejonowego w W. w sprawie [...] z dnia 5 kwietnia 2001 r., zezwalające w/w stronom na wykonanie prac budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w J. G. przy ul. [...], polegających na: poszerzeniu istniejącej dobudówki o 90 cm z każdej strony po uprzednim jej rozebraniu, zabezpieczeniu ścian piwnicznych i fundamentów oraz wybudowaniu dodatkowych pomieszczeń piwnicznych w części usytuowanej bezpośrednio pod lokalem nr [..], stanowiącym własność D. i W. W. – według koncepcji architektonicznej mgr Inż. M. S. Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż istnieje możliwość doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, niniejszą decyzją zobowiązał D. i W. W. do dostarczenia wskazanych w tejże decyzji dokumentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, że postanowienie częściowe Sądu Rejonowego w W. w sprawie [...] z dnia 5 kwietnia 2001 r. nie jest prawomocne. Ustosunkowując się natomiast do treści samej zaskarżonej decyzji, odwołujący wskazał, iż organ pierwszej instancji udziela inwestorom kilkumiesięcznego terminu do dostarczenia dokumentów, pomimo iż poprzednio z obowiązku tego się nie wywiązali. Tymczasem część posesji jest w ciągłym nieładzie już od około trzech lat. Dodatkowo wskazano, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót remontowych dokonane przez D. i W. W. było niezgodne z rzeczywistym stanem zaawansowania robót, a projekt sporządzono dopiero we wrześniu 1999 r. i został on jedynie wstępnie zaopiniowany przez architekta Urzędu Miasta, co nie dawało inwestorom jakiegokolwiek prawa do rozpoczęcia robót na nieruchomości. Zdaniem odwołującego, przeprowadzone przez D. i W. W. roboty budowlane nie mają nic wspólnego z poprawieniem stanu technicznego budynku, a wręcz przeciwnie - prace zostały wykonane bez żadnej dokumentacji i pozwolenia na budowę, z narażeniem konstrukcji całego budynku. Dodatkowo odwołujący podkreślił, że w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, co wynika z gwarancji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania, decyzją z dnia 14 maja 2002 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wykonanie w przedmiotowym lokalu mieszkalnym robót budowlanych niezgodnie z zakresem wskazanym w zgłoszeniu obligowało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy podał, że właściciele lokalu nr [...] posiadają zgodę Sądu Rejonowego w W. (postanowienie z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie [...]) na poszerzenie istniejącej dobudówki o 90 cm z każdej strony po uprzednim jej rozebraniu, zabezpieczeniu ścian piwnicznych i fundamentów oraz wybudowaniu dodatkowych pomieszczeń w części usytuowanej bezpośrednio pod lokalem nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, wyrażona przez sąd zgoda zastępuje zgodę współwłaścicieli budynku, tym bardziej że postanowienie to posiada klauzulę prawomocności, a Sąd Okręgowy, do którego wniesiono odwołanie, nie wstrzymał jego wykonania.

W skardze na powyższą decyzję R. G., K. R., K. S. i R. B. wnieśli o jej uchylenie lub zmianę. W uzasadnieniu skarżący podali, iż w ich ocenie organy administracji orzekające w niniejszej sprawie bardziej chronią indywidualny interes inwestorów, którzy wbrew przepisom ustawy i bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sposób krzywdzący interes pozostałych współwłaścicieli dopuszczają się samowoli budowlanej. Skarżący nadto podali, że najistotniejszą sprawą w zaistniałej sytuacji jest fakt podkopania budynku poniżej ław posadowienia celem uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej (około 30 m2). Dobudowany do istniejącego fundament nie ma nic wspólnego z poprawieniem stanu technicznego budynku, co potwierdzone zostało w opinii biegłego sądowego – Z. C. Skarżący podkreślili, iż prowadzone przez D. i W. W. prace budowlane bez zgody pozostałych współwłaścicieli stanowiły zagrożenie dla życia i mienia tychże osób, czego organy administracji zdawały się nie dostrzegać, nie reagując na kierowane do nich wnioski o dokonanie oględzin budynku, bądź też - reagując na nie z dużym opóźnieniem. Nie prawdziwe są także, zdaniem skarżących, dane zawarte w projekcie mgr inż. M. S., bowiem przebieg opisanych tam prac jest niezgodny ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut przewlekłego załatwiania niniejszej sprawy, skoro w braku zgody pozostałych współwłaścicieli na budowę, uzależniona ona była od zastępczej zgody wyrażonej w postanowieniu sądu powszechnego. Nałożone obowiązki mają natomiast na celu doprowadzenie rozpoczętej przebudowy i modernizacji lokalu nr [...] przy ulicy [...] w J. G. do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami).

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Podstawę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zmianami). W oparciu o tę podstawę prawną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał inwestorów – D. i W. W. w związku z prowadzeniem przez nich robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - do dostarczenia w określonym terminie dokumentów w postaci orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót, inwentaryzacji robót oraz projektu dokończenia przebudowy lokalu nr [...] przy ulicy [...] w J.

Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga zakres zamierzonych robót budowlanych, zgłoszonych przez D. i W. W. Burmistrzowi Miasta w dniu 30 marca 1999 r. I tak, na terenie działki nr [...] położonej w J. przy ulicy [....] wlw zgłosili zamiar wykonania remontu, polegającego na wymianie instalacji elektrycznej, wodociągowej, dociepleniu ścian, wymianie instalacji w ścianach i izolacji. W efekcie oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono natomiast wykonanie robót budowlanych niezgodnie z zakresem zgłoszenia, obejmujących:

1. pogłębienie piwnic,

2. rozebranie podłogi i konstrukcji stropu nad piwnicą,

3. powiększenie piwnicy do obrysu powierzchni mieszkaniowej,

4. wykonanie wewnętrznej opaski fundamentowej z betonu (ściana), na której wsparto ściany ocieplające z gazobetonu,

5. wykonanie dwóch ścian poprzecznych usztywniających z gazobetonu na fundamentach betonowych,

6. rozebranie zewnętrznych schodów wejściowych do mieszkania,

7. postawienie campingu nietrwale związanego z gruntem (zaplecze).

Wskazując na unormowania prawne, regulujące powyższą kwestię zacytować należy treść art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 cytowanej ustawy enumeratywnie wymienia przypadki, w których budowa lub roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Z kolei, art. 30 wskazuje, które obiekty i roboty budowlane, zwolnione wart. 29 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mogą być zrealizowane po wcześniejszym dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Wart. 3 pkt 8 cytowanej ustawy zawarta jest definicja legalna pojęcia "remont", przez które należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stwierdzić zatem należy, mając na względzie opisany wyżej stan faktyczny i prawny, iż rzeczywiście wykonane przez D. i W. W. prace budowlane w budynku przy ul. [...] w J. nie tylko wykraczały poza zakres objęty dokonanym zgłoszeniem, ale dodatkowo - nie mieściły się w pojęciu "remontu" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wskazać zatem należy, iż zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych kwalifikować należy jako "przebudowa", która mieści się, w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w pojęciu budowy. W takiej sytuacji przyjąć należy, że do wykonania tego rodzaju robót budowlanych, w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane, wymagane było pozwolenie na budowę.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że dokonywana przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji następuje w odniesieniu do stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji przez organ administracji.

Obowiązujące w tym czasie prawo budowlane za dokonanie samowoli budowlanej przewidywało obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie bowiem z dyspozycją art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy, właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego Iub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Poza sporem pozostaje, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę, zaś dokonane zgłoszenie w żaden sposób nie można uznać za prawnie skuteczne, gdyż dotyczyło ono innego zakresu robót niż faktycznie dokonany, który był nieporównanie szerszy. Zgłoszenie ograniczało się do wykonania instalacji elektrycznej i wodociągowej oraz docieplenia ścian, zaś wykonane roboty były w istocie przebudową i rozbudową budynku, ingerującą w jego konstrukcję oraz zwiększającą powierzchnię. Nadto, o czym już była mowa powyżej, faktycznie wykonane roboty budowlane podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, stosować należało w stosunku do przedmiotowej samowoli przepis art. 48 ustawy, a nie jej przepisy art. 50 i art. 51. Na marginesie jedynie wskazać można, iż regulacja z art. 50 ustawy Prawo budowlane, zasadniczo obejmuje roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa. Oznacza to, że w odniesieniu do przebudowy dokonanej przez inwestorów w niniejszym stanie faktycznym organ nie mógł orzekać w trybie art. 50 i 51 cytowanej ustawy lecz w trybie jej art.48.

Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podsumowując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny prowadzić postępowanie w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego, który po zmianie stał się mniej restrykcyjny i pod pewnymi warunkami pozwala na legalizację samowoli budowlanej, przewidując przy tym stosowne opłaty legalizacyjne. Trzeba tu także wskazać na konieczność zbadania czy wspomniane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie [....] stało się prawomocne.

Natomiast, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.