Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 977/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu AZ od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/566/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/566/2022


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/566/2022, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 13 maja 2022 r. nr ŚS-O.5131.2.004456.2022.17207.ASZ i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Po rozpatrzeniu wniosku AZ (dalej: "skarżącej"), decyzją z dnia 13 maja 2022 r. nr ŚS-O.5131.2.004456.2022.17207.ASZ Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – DC.

Organ I instancji podniósł, że DC legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Niemniej jak wynika ze wskazanego orzeczenia, niepełnosprawność u matki skarżącej istnieje od 74 roku życia. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego organ I instancji podniósł, że niepełnosprawna jest w stanie w ograniczonym stopniu funkcjonować samodzielnie, zakres czynności sprawowanych przez skarżącą nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia, a ponadto w opiece nad matka może partycypować rodzeństwo skarżącej.

Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/566/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia 13 maja 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro wyrok ten odnosi bezpośredni skutek, to w ocenie organu odwoławczego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywane sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki skarżącej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że przepisy u.ś.r. wykluczają możliwość weryfikacji przez organ administracji stopnia niepełnosprawności, a zatem również badania czy osoba niepełnosprawna jest w stanie funkcjonować samodzielnie. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rzeczą organu jest jedynie weryfikacja, czy osoba niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji nie ustalił natomiast, czy skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Kolegium podniosło, że powyższe uchybienia wypełniają hipotezę przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AZ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdza, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki skarżącej stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście zakresu kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej określonej przepisami P.p.s.a. należy stwierdzić, że zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinno stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zastosowanie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie tyko mogło, lecz w zasadzie powinno znaleźć zastosowanie w merytorycznej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, a organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego dochodzi do przekonania, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, winien uchylić decyzję organu I instancji i przyznać wnioskowanej świadczenie, względnie utrzymać ją w mocy w sytuacji, gdy stwierdzi inne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku.

Prawidłowo również uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, że organ I instancji nie był władny do weryfikacji okoliczności związanych z funkcjonowaniem niepełnosprawnej matki skarżącej. Dla oceny zasadności wniosku o ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest tylko i wyłącznie czy osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zawarto stwierdzenie, że niepełnosprawna wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie tego, czy niepełnosprawna może samodzielnie poruszać się w obrębie własnego mieszkania, co z kolei ma świadczyć o obiektywnym braku konieczności stałej pomocy i opieki innej osoby, jest rozpatrzeniem sprawy w oparciu o przesłanki nie znajdujące oparcia w ustawie. Żaden przepis u.ś.r. nie upoważnia pracowników socjalnych do weryfikacji ustalonego stopnia niepełnosprawności. Tym bardziej, że ustalenie stopnia niepełnosprawności odbywa się w prawnie określonym trybie i przez uprawnione do tego podmioty, a nie pracowników socjalnych, którzy nie są do tego powołani obowiązującymi przepisami prawa.

Natomiast wbrew twierdzeniom Kolegium, organ I instancji dokonał ustaleń w kontekście możliwości oceny zaistnienia przesłanek do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika bowiem, że w dniu 11 marca 2022 r. skarżąca stawiła się na wezwanie organu i złożyła oświadczenia m.in. odnośnie zakresu czynności wykonywanych przez nią w ramach sprawowanej opieki (formularz "oświadczenie wnioskodawcy" z dnia 11 marca 2022 r.). Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się formularz rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 kwietnia 2022 r., w treści którego pracownik socjalny stwierdził, ze skarżąca od stycznia 2022 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, a także szczegółowy zakres realizowanych przez nią czynności opiekuńczych. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło ogólnikowo, że organ I winien ustalić czy skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Nie dokonano natomiast instancyjnej weryfikacji stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, mimo że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty umożliwiające podjęcie tego rodzaju czynności. Nie wskazano również, że zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego nie mogło odbyć się w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Rzeczą organu odwoławczego była zatem weryfikacja stanowiska wyrażonego przez Prezydenta, która wymagała wykonania obiektywnie nieskomplikowanych czynności proceduralnych i relatywnie prostych w wykonaniu, co z kolei umożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.