Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 748/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 147, art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/07 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2049/07 oddalił skargę M. R.-W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. - o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2004 r., nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) nie uwzględnił odwołania M. R.-W. - prowadzącej Indywidualną Specjalistyczną Praktykę Lekarską w G. - od rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu 8 grudnia 2004 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju leczenie stomatologiczne - prowadzonego przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w postępowaniu niejawnym wybrano oferty, które zapewniały lepszą ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość i dostępność oraz lepszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Stwierdzono, że oferta M. R.-W. otrzymała jedną z najniższych ocen na terenie G., tj. 53 pkt na 100 pkt możliwych. Zdaniem organu, zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzono postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Po rozpoznaniu skargi na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1875/05 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w aktach brak było materiałów dowodowych, które upoważniałyby do podjęcia rozstrzygnięcia, a w szczególności powołanego przez organ zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 26/2004 z dnia 13 października 2004 r., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz "Szczegółowych warunków postępowania" i "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne" - wobec czego nie sposób było ocenić, czym kierowano się w tym zakresie przy wydawaniu decyzji. Sąd podniósł, iż w aktach sprawy brak było danych o treści ogłoszenia o konkursie ofert oraz danych w jakiej dacie miała miejsce część jawna i niejawna postępowania, w jakiej dacie i jakiej treści został sporządzony protokół Komisji Konkursowej oraz jakiej treści było ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert i kiedy nastąpiło. Powyższe uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny przebiegu postępowania konkursowego i sprawdzenia wymogów dotyczących złożonego odwołania. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie spełniło wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie podano w nim przyczyn, dla których organ nie uznał za zasadne argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie uwzględnił odwołania M. R.-W. od rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu 8 grudnia 2004 r. na zawieranie umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Po rozpoznaniu skargi na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż organ odwoławczy nie wykonał zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 30 września 2005 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach ponownie nie uwzględnił odwołania M. R. – W. od rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu 8 grudnia 2004 r. na zawieranie umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Od tej decyzji została złożona skarga, która ostatecznie została potraktowania jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu podniósł, że zarządzenia , których brak było w aktach administracyjnych nie stanowiły ich elementu. Były one opublikowane na stronach internetowych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak w aktach zarządzeń przekreśla możliwość oceny zasadności decyzji, ale nie zobowiązał organu do zagwarantowania stronie dostępu do tych zarządzeń.

Zdaniem organu kryteria oceny ofert zostały określone w zarządzeniu nr 26/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2004 r. poprzez definicję poszczególnych ofert. W załączniku do Zarządzenia nr 26/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarto dodatkową informację o sposobie oceny ofert, tj. ocena miała być dokonana według jednolitych zasad, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferenta na pytania zawarte w zapytaniach ofertowych. W celu wyeliminowania jakiejkolwiek uznaniowości w ocenie odpowiedzi udzielonych przez oferentów dokonano ujednolicenia wag punktowych przypisanych do poszczególnych odpowiedzi w karcie łącznej oceny oferty, stosowanej do wszystkich oferentów. Algorytm stosowany przy przyznawaniu punktów w poszczególnych kryteriach umieszczony jest w aktach sprawy, właśnie w kartach łącznej oceny oferty, a co za tym idzie możliwa jest weryfikacja poprawności pracy komisji konkursowej poprzez porównanie treści oferty z liczbą punktów zawartą w karcie łącznej oceny oferenta. Komisja konkursowa miała obowiązek stosowania ustalonych kryteriów i nie mogła w sposób uprzywilejowany traktować ofert, które za miejsce świadczenia usług wskazują szkołę. Jednym z kryteriów dostępności, którego nie spełniała placówka prowadzona przez skarżącą była dostępność dla niepełnosprawnych.

Odnosząc się do kwestii kompleksowości świadczeń - pkt 5 "Kryteriów oceny ofert" – organ stwierdził, że w ramach oceny kompleksowości uwzględnia się w szczególności zakres merytoryczny świadczeń oraz zapewnienie świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj świadczenia. Odwołująca się w ofercie w części dotyczącej kompleksowości świadczeń wskazała, że posiada umowę na wykonywanie zdjęć RTG za co otrzymała 3 pkt oraz stwierdziła, że nie zapewnia dostępności do świadczeń z innych grup świadczeń stomatologicznych.

Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zdaniem WSA, sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. To kryterium stanowić musi również podstawę oceny decyzji Prezesa NFZ, która zawiera w sobie ocenę legalności i merytorycznej zasadności nie tylko samego rozstrzygnięcia, lecz i postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z natury rzeczy kontroli Sądu nie może podlegać pozaprawna strona rozstrzygnięcia przy którym, najpierw komisja konkursowa, a potem Prezes NFZ, muszą brać pod uwagę - zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach takie elementy oceny poszczególnych ofert, jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementy o charakterze ekonomicznym i medycznym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Fundusz art. 134 ustawy o świadczeniach, polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji Sąd I instancji stwierdził, że komisja konkursowa przyjęła ofertę M. R. – W. do postępowania konkursowego jako spełniającą wymogi formalnoprawne, na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 55, poz. 493), oraz dokonała jej oceny według jednolitych kryteriów oceny. Takim samym zasadom postępowania, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo szpitalne, stanowiących załącznik do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2004 r., oraz jednolitym kryteriom oceny obejmującym: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną oraz cenę i liczbę oferowanych świadczeń jak i kalkulację kosztów, zostały poddane wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego, w tym wybrane celem podpisania umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający.

W tej sytuacji nie znajdował potwierdzenia zarzut, że Fundusz prowadził porównywanie ofert w postępowaniu konkursowym o dowolnie określone kryteria. Zdaniem WSA, nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, polegającego na nieprzestrzeganiu zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach do zakresu działań Funduszu należy w szczególności określanie jakości i dostępności oraz analiza kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nałożone na Fundusz ustawowe obowiązki związane z zapewnieniem dostępności do świadczeń w zakresie niezbędnym do prawidłowego zawierania umów są realizowane w przebiegu postępowania konkursowego. Oddział wojewódzki Funduszu wybiera spośród ofert złożonych do postępowania konkursowego te, które zapewnią świadczeniobiorcom z danego województwa dostępność do świadczeń, z uwzględnieniem między innymi usytuowania miejsca udzielania świadczeń.

Dlatego też uwzględniając ten wymóg, po przeprowadzeniu jawnej części konkursu, a następnie po części niejawnej konkursu do podpisania umów wyłoniono oferentów, wśród których nie znalazła się skarżąca.

Sąd podniósł, że Zarządzenie Nr 26/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2004 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz załącznik do zarządzenia ustalają kryteria oceny ofert dla postępowań o zawarcie umów na dany rok. Sąd przytoczył treść kryteriów według których następuje ocena ofert wskazując, że zarówno kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Komisja działała w ściśle określonych warunkach wskazanych w zarządzeniu Nr 26/2004 Prezesa NFZ z dnia 13 października 2004 r., jak i złączniku do zarządzenia. Na podstawie tych aktów ustalono punktację przyznawaną za poszczególne elementy oferty. Nie było tu zatem dowolności, którą zarzuca skarżąca. Komisja miała w zasadzie jedynie podzielić ilości możliwych punktów do osiągnięcia za poszczególną kategorię przez ilość kryteriów składających się na tę kategorię wynikających z załącznika do zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze skarżącą, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu do zawarcia umowy, gdyż żaden z przepisów nie zakazywał zawarcia umowy na okres krótszy niż rok, zatem w czasie wydawania decyzji nadal była możliwość zawarcia umowy na świadczenie usług przesądzając, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest w przedstawionym zakresie prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie znajdują uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o świadczeniach.

Sąd I instancji stwierdził także, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w sposób należyty odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uzasadnił zajęte stanowisko w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach k.p.a. Tym samym Prezes NFZ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i odniósł się do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając rozstrzygnięcie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej. Ocena pozaprawnych elementów poszczególnych ofert i negocjacji, takich jak ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, tj. elementów o charakterze ekonomicznym i medycznym znajduje się poza kontrolą sądu administracyjnego.

M. R.-W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. - o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i zastosowanie poprzez uznanie, iż postępowanie przed organem było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

2. art. 147 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię i zastosowanie poprzez uznanie, iż kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były ustalone i jawne w chwili rozpoczęcia postępowania i nie podległy zmianie w toku postępowania.

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego ze stanem akt sprawy w chwili orzekania,

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nierozpoznanie sprawy w całym zakresie, z uwzględnieniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz wszystkich jej istotnych okoliczności,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez zaskarżoną decyzję wskazanych wyżej norm materialnoprawnych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

4. art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 10, 11, 77 § 1, 80, oraz 105 k.p.a., poprzez akceptację działań organu, nieuwzględniających norm określonych we wskazanych przepisach,

5. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykonanie zaleceń Sądu, wskazanych w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1793/06.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, organ nie przedstawił sposobu, autora ani też terminu stworzenia algorytmu, będącego podstawą dokonanej oceny ofert. Biorąc pod uwagę specyfikę prowadzonego postępowania, to właśnie algorytm stanowi rzeczywiste i istotne dla oceny ofert, skonkretyzowanie poszczególnych kryteriów oceny ofert, wskazanych w szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lecznictwo stomatologiczne, stanowiące załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 13 października 2004 r. Dlatego też to nie jawność ogólnych kryteriów jest istotna dla prawidłowego przygotowania oferty oraz jej oceny przez komisję NFZ, ale właśnie algorytm, czy też zawierająca go Karta łącznej oceny oferenta.

Zdaniem skarżącej organ sam przyznał, iż dokument ten ani też formuła algorytmu, nie były opublikowane w chwili rozpoczęcia postępowania, nie przedstawił także żadnego dowodu, wskazującego na termin jego ustalenia oraz niezmienność w trakcie postępowania. W zasadzie więc nie jest nawet organowi wiadome kiedy i kto ustalił algorytm oraz czy nie był on ujawniany innym podmiotom przed złożeniem ofert oraz czy nie uległ zmianie w czasie postępowania.

Według skarżącej, oczywiste jest, że takie postępowanie organu prowadzi do naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach, albowiem kluczowe dla oceny ofert dane, pozostają niejawne w toku przygotowywania oferty oraz jej oceny. Nieujawnienie tych danych ma oczywisty wpływ na wynik postępowania bowiem powoduje, iż podmioty składające oferty nie są w stanie ich prawidłowo przygotować, zmierzając do uzyskania jak najlepszej oceny złożonych ofert i dostosowując parametry oferty do oczekiwania Funduszu. Prowadzenie postępowania w oparciu o nieujawnione szczegółowe kryteria prowadzi do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, ponieważ ujawnienie któremukolwiek z oferentów, przed terminem składania ofert, Karty łącznej oceny oferenta powoduje, iż oferent ten jest w uprzywilejowanej sytuacji wobec innych oferentów, gdyż znając wagi punktowe poszczególnych elementów oceny oferty, może dostosować warunki świadczeń medycznych do konkretnych zapisów karty, co niewątpliwie narusza konkurencję pomiędzy podmiotami, mając zarazem wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem skarżącej, twierdzenie Sądu, iż wszystkie złożone oferty zostały podane takiej samej ocenie, a warunki oceny pozostawały niezmienne, jest całkowicie gołosłowne, a w zasadzie oparte na twierdzeniach tylko jednej strony - organu administracji, który nie dołożył żadnych starań, aby potwierdzić te okoliczności. Wystarczyło bowiem ogłosić te warunki, aby postąpić zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach i zarazem zapewnić równe warunki konkurencji, zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach.

Naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach polegało także na przyznawaniu punktów oferentom za świadczenia stomatologiczne grupy V i VI, które co do zasady są wysokospecjalistycznymi świadczeniami z zakresu chirurgii stomatologicznej i protetyki. Ten zakres oceny znajduje się całkowicie poza zakresem świadczeń, na wykonywanie których skarżąca składała ofertę. Zgodnie bowiem z ogłoszeniem możliwym było złożenie oferty wyłącznie w zakresie "leczenia ogólnostomatologicznego dzieci z profilaktyką" (trzeci wariant oferty). Świadczenia w tym zakresie nie mają żadnego związku z wysokospecjalistycznym leczeniem protetycznym bądź zabiegami chirurgicznymi. Tego typu świadczenia medyczne nie będą wykonywane w ramach "leczenia ogólnostomatologicznego dzieci z profilaktyką" z powodu braku zaleceń medycznych. Okoliczność ta stanowi jednoznaczne i rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym postępowanie winno być prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji - a za takie nie może być uznane postępowanie, w którym ocenie punktowej podlegają świadczenia niezwiązane z rodzajem świadczeń zawartych w ofercie złożonej zgodnie z wymogami "Szczegółowych materiałów informacyjnych". Skarżąca zauważyła, iż stosowanie jednolitych zasad oceny ofert, niezależnie od tego w jakim zakresie (w którym wariancie) zostały one złożone, stanowi naruszenie konkurencji oferentów w poszczególnych wariantach, albowiem prowadzi to do uwzględnienia elementów oceny niemających niczego wspólnego z przedmiotem oferty, a w konsekwencji dyskryminacji oferentów oferujących węższy, aczkolwiek zgodny z regulacjami NFZ, wariant świadczeń, a zarazem są oceniani przez pryzmat wymagań odnoszących się do podmiotów oferujących szerszy i bardziej kompleksowy zakres świadczeń. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej, która oferowała usługi w zakresie opieki leczenia ogólnostomatologicznego dzieci z profilaktyką, a była oceniana w zakresie możliwości terapeutycznych, znacznie wykraczających poza oferowany zakres świadczeń, a w zasadzie niemających z oferowanym zakresem świadczeń niczego wspólnego.

W zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 153 p.p.s.a. skarżąca powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1391/06, podniosła, że organ powinien wykazać obiektywnymi przesłankami dlaczego punktuje wyżej poszczególne elementy w ramach danego kryterium, a inne niżej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wskazał żadnej okoliczności, wyjaśniającej stosowane szczegółowe kryteria oceny ofert oraz przyznawane wagi punktowe za poszczególne elementy ofert, np. jaka ilość unitów stomatologicznych, czy też zatrudnionych lekarzy była konieczna do uzyskania maksymalnej liczby punktów w poszczególnych kategoriach (i odpowiednio, jakie dane podali w tym zakresie poszczególni oferenci), czy też np. jakiego rodzaju bariery dla niepełnosprawnych były brane pod uwagę (gabinet skarżącej znajduje się na parterze, z akt sprawy nie wynika lokalizacja gabinetów innych oferentów). Według skarżącej niektóre zasady rozdziału punktów wydają się sprzeczne z logiką i zdrowym rozsądkiem, a także obowiązkiem zakontraktowania przez NFZ i zapewnienia świadczeniobiorcom świadczeń o odpowiedniej jakości jak np. przyznawanie większej ilości punktów za posiadanie sprzętu "podstarzałego" - mającego od 8 do 13 lat, niż za zatrudnianie doświadczonego lekarza (ze stażem pracy od 5-35 lat), czy też lekarza posiadającego I lub nawet II stopień specjalizacji.

Skarżąca podniosła także, że z uwagi na obowiązujące okresy zawierania umów, określone w załączniku nr 8 do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr 5/2004, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że tylko poprawnie ocenione przez WSA postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W tym miejscu wypada zauważyć, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Konieczne jest więc podanie przepisu z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera uzasadnienia zarzutów naruszenia następujących przepisów postępowania: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. W związku z tym wymienione zarzuty usuwają się spod oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji uchylenia się przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wykonania wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w W. z dnia 19 grudnia 2006 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony.

W powołanym wyroku WSA, uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zauważył, że w aktach administracyjnych przesłanych sądowi nadal brak jest powoływanych przez organ w uzasadnieniu decyzji aktów prawnych, co nie pozwala na ocenę zasadności rozstrzygnięcia i słuszności zarzutów skarżącej, zaś uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym zalecił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa dotyczących zasad prowadzenia postępowania w sprawie konkursu ofert, a zebrany materiał rozpatrzyć i uzasadnić decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji kontrolował decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia także w aspekcie wykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2006 r. i uznał, że organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, zaś zajęte stanowisko uzasadnił w sposób wyczerpujący, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach postępowania. Sąd podkreślił, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższą oceną należy się zgodzić, podnosząc jednocześnie, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odwołano się do konkretnych uchybień organu, stwierdzając jedynie, że są one niemal identyczne jak te, które wytknął Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia WSA w W. w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r.

Zauważyć także należy, że organ do akt administracyjnych przedstawionych WSA dołączył wszystkie akty prawne regulujące prowadzenie postępowania konkursowego, na które powoływał się w decyzji.

Odnosząc się do kwestii zaakceptowania przez Sąd I instancji poglądu organu o braku podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko skarżącej jest niekonsekwentne. Skarżąca z jednej strony zarzuca Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia naruszenie zasad postępowania konkursowego i w związku z tym domaga się uwzględnienia swego odwołania, z drugiej zaś podnosi argumenty na rzecz umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o nie istnieniu podstaw do umorzenia postępowania wywołanego odwołaniem skarżącej, zwłaszcza gdy się uwzględni, że odwołanie nie zostało cofnięte oraz, że nie upłynął okres zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju leczenie stomatologiczne.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach. Z wymienionych przepisów wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach), oraz że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach). Inaczej rzecz ujmując wnosząca skargę kasacyjną M. R. – W. zarzuciła naruszenie zasad: równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz jawności warunków konkursu ofert. Uzasadniając wspomniane naruszenia skarżąca podniosła przede wszystkim, że Fundusz nie podał kryteriów oceny ofert, w szczególności uczestnicy konkursu w chwili rozpoczęcia postępowania nie znali formuły algorytmu, co uniemożliwiało prawidłowe przygotowanie oferty, której parametry byłyby przystosowane do oczekiwań Funduszu. Ponadto nie ujawniono zasad przyznawania punktacji za poszczególne elementy oferty i warunków jakie należało spełnić by uzyskać ich maksymalną ilość. Zdaniem M. R. – W. nie można wykluczyć, że niektórzy spośród uczestników konkursu mogli znać wspomniane zasady, a nawet być autorami zastosowanego algorytmu, co prowadzi do wniosku, że doszło do naruszenia zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji. Skarżąca zakwestionowała również przyjętą wagę punktową dla poszczególnych składników oferty, podnosząc, że więcej punktów można było uzyskać za posiadanie sprzętu, niż za zatrudnienie doświadczonego lekarza specjalisty. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła także, że przy ocenie ofert w zakresie leczenia ogólnostomatologicznego dzieci z profilaktyką przyznawane były także punkty za świadczenia z zakresu chirurgii stomatologicznej i protetyki, które nie mieszczą się w zakresie świadczeń oferowanych przez skarżącą. W ten sposób doszło do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione zarzuty oraz ich argumentacja są chybione. Z twierdzeniem skarżącej, że przed wszczęciem postępowania oferenci nie znali kryteriów oceny i zasad punktacji, jak słusznie zauważył to Sąd I instancji, nie można się zgodzić. Podkreślenia wymaga, że zarządzenie nr 26/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2004 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz załącznik do zarządzenia określające kryteria oceny ofert były udostępnione uczestnikom postępowania na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia. W Kryteriach oceny ofert, stanowiących wspomniany załącznik określono zarówno maksymalną ilość punktów możliwych do przyznania ofercie w danym zakresie świadczeń jak i ilość punktów możliwych do uzyskania w ramach poszczególnych kryteriów. W załączniku wymienione zostały także elementy oferty podlegające uwzględnieniu w ramach poszczególnych kryteriów. Szczegółowa ocena ofert według kryteriów określonych w załączniku została dokonana, z zachowaniem jednolitych zasad, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferenta na pytania ofertowe. W związku z tym za chybione należy uznać zarzuty o braku określenia kryteriów oceny ofert składanych w postępowaniu konkursowym. Dodać należy, że zarządzeniem nr 12/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2004 r. przyjęte zostały "Szczegółowe materiały informacyjne o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne". Z kolei zarządzeniem nr 4/2004 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 października 2004 r. przyjęto "Szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 2005 roku". Wymienione zarządzenia wraz z załącznikami były dostępne na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca podobnie jak i pozostali oferenci dysponowali więc wszystkimi niezbędnymi informacjami pozwalającymi na przygotowanie oferty. Dodać należy, że wszyscy uczestnicy udzielali odpowiedzi na te same pytania a stosowane zasady punktacji były jednolite. Podkreślenia wymaga, że skarżąca uzyskała maksymalną ilość punktów za poszczególne elementy oferty. W związku z tym bez znaczenia w sprawie było wyjaśnianie jakie warunki należało spełniać by otrzymać wszystkie możliwe do uzyskania punkty. Powodem nieuwzględnienia oferty M. R. – W. nie były okoliczności związane z przyznaniem jej mniejszej niż maksymalna ilości punktów za poszczególne elementy oferty, lecz niska ocena możliwości placówki medycznej, w tym brak dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz sposób organizacji udzielania świadczeń. W konkursie przyjęto jako maksymalną możliwą do uzyskania liczbę 100 punktów, jednocześnie określono maksymalne ilości punktów za poszczególne kryteria uwzględniane przy ocenie. Zasady oceny ofert były jasne i niezmienne w czasie konkursu, równe dla wszystkich uczestników.

W sprawie niewątpliwe jest, że w toku postępowania konkursowego uczestnikom nie podano algorytmu stosowanego przy ocenie ofert, ale uchybienie to dotyczyło wszystkich uczestników i nie można w tej sytuacji uznać, że wyłącznie interes powódki doznał w wyniku wspomnianego naruszenia uszczerbku. Sugestie skarżącej, że algorytm mógł być znany niektórym uczestnikom konkursu, a nawet stworzony przez jednego z oferentów są gołosłowne. Wnosząca skargę kasacyjną poza własnym przekonaniem, że taka sytuacja mogła mieć miejsce nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za słusznością jej stanowiska. Dodać należy, że algorytm stosowany przy przyznawaniu punktów w poszczególnych kryteriach zawarty został w karcie łącznej oceny ofert i jak wynika z analizy akt sprawy stosowany był jednolicie.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, skarżąca nietrafnie kwestionuje obowiązujące w postępowaniu konkursowym kryteria ocen. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach kryteria ocen określa Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po uprzednim zasięgnięciu opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach). Określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kryteria muszą być stosowane jednolicie przez komisję konkursową i zastrzeżenia oferentów w tym zakresie, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania, w wyniku którego ich interes prawny doznał uszczerbku nie mogą być uwzględniane.

Podkreślenia wymaga, że podjęcia decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych. Mając na względzie wskazane reguły Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy podzielić pogląd WSA, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 i art. 147 ustawy o świadczeniach. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.