Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1121/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 46/21 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w oddalił skargę H.W. (Skarżąca) na decyzję Wojewody W. (Wojewoda)z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok wdany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Starosta P. (Starosta) decyzją z [...] lipca 2019 r. ustalił na rzecz Skarżącej odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za utracone prawo własności nieruchomości, położonej w miejscowości S., gmina T., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy [...], działka nr [...], o pow. 0.2347 ha, ujawnionej aktualnie w księdze wieczystej KW nr [...] (nieruchomość).

Wyjaśnił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] października 1996 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 – w skrócie: "u.g.g.w.n.") zatwierdzono podział nieruchomości położonych w gminie T., obejmujących m.in. działkę nr [...] (dalej także jako: "decyzja podziałowa"). Decyzja ta dzieliła działkę nr [...] na działki o nr: [...], [...], [...] i [...]. Na dzień wydania decyzji podziałowej właścicielką działki nr [...] była H. W. zaś obszar działki był objęty ustaleniami uchwały Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (Dz. Urz. Woj. P. z 1993 r. Nr 1, poz. 5 – w skrócie: "uchwała RG z 1992 r."). Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. działka nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod teren komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni izolacyjnej. Powołany przez Starostę P. biegły rzeczoznawca majątkowy – K. M., sporządził operat szacunkowy określający wartość ww. nieruchomości - działki nr [...] na kwotę [...] zł. Kwota ta została przyjęta przez organ I instancji, jako wysokość należnego H. W. odszkodowania.

Kwestionując powyższą decyzję w odwołaniu Skarżąca stwierdziła, że cena minimalna za 1 m2 utraconej nieruchomości powinna kształtować się na poziomie [...] zł. Ponadto zarzuciła, że organ I instancji ustalając wysokość odszkodowania nie wziął pod uwagę poniesionych przez nią nakładów na nieruchomość.

Wojewoda decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że w toku postępowania wyjaśniającego wezwał rzeczoznawcę majątkowego K. M. do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rzeczoznawca w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wyjaśniła, że przy wycenie nieruchomości nie mogła posłużyć się zestawieniem transakcji przedstawionym przez Skarżącą, gdyż transakcje te dotyczyły sprzedaży gruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, a nie terenów wyłącznie komunikacyjnych, a zatem transakcje te nie dotyczyły "nieruchomości podobnych".

Organ II instancji zaznaczył, że konsekwencją zastosowania obecnie obowiązującego art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") jest to, że określone działki gruntu, jako wydzielone pod drogi publiczne, stają się - z mocy prawa - własnością odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Wskazana regulacja przewiduje więc instytucję przejścia - z mocy prawa - własności tych działek gruntu wydzielonych z określonej nieruchomości, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda wskazał także, że poprzednio obowiązująca ustawa wywłaszczeniowa (z 1985 r.) przewidywała podobny skutek w art. 10 ust. 5, a co było w tym przypadku istotne ponieważ odjęcie prawa własności szacowanej nieruchomości nastąpiło na podstawie tego właśnie przepisu. Ustalenie natomiast należnego stronie odszkodowania następowało w tym przypadku na podstawie przepisów u.g.n., w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.

Oceniając wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego Wojewoda przywołał treść regulacji prawnych odnoszących się do zasad i wymogów, które winny być stosowane przy jego sporządzania, tj.: art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1-4, art. 135, art. 156 ust. 1, art. 159 i art. 175 ust. 1 u.g.n., a także przepisów § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) i analizując ich treść w kontekście sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego uznał, że operat ten był wiarygodny i mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Przy wycenie biegła zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej a opisując rzeczywistość prawidłowo ustaliła, że działka nr [...] została objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy T. P., zatwierdzonym uchwałą z 1992 r. Zdaniem organu II instancji, przyjęte przez biegłą parametry wycenianej nieruchomości odpowiadały rzeczywistości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącej, Wojewoda zauważył, że powołane przez stronę transakcje nie mogły zostać wykorzystane w procesie wyceny bo m.in. dotyczyły nieruchomości z przeznaczeniem gruntów pod zabudowę przemysłową i usługową, a nie terenów komunikacyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca zażądała uchylenia powyższej decyzji Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. Skarżąca zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

1) art. 7, art. 86 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania,

2) art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego w celu właściwego określenia wysokości odszkodowania,

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności uznanie, że sporządzona w sprawie opinia biegłej ustala w sposób należyty wysokość odszkodowania.

W trakcie rozprawy przed WSA w Poznaniu pełnomocnik Skarżącej podniósł, że sporny teren był przeznaczony pod aktywizację gospodarczą, a nie pod drogę publiczną.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 990/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz zasądził na rzecz Skarżącej od organu koszty postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał plan miejscowy, natomiast rzeczoznawca majątkowy przyjął przeznaczenie działki nr [...] wskazane przez Urząd Gminy T. w zaświadczeniu z [...] czerwca 2018 r. Sąd zaznaczył, że z urzędu jest mu wiadomym, że z akt sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wynikało, że ten sam teren był – przeznaczony – w Planie ogólnym pod tereny aktywizacji gospodarczej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że nie może dokonać oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji odszkodowawczej w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania wywiedzionej przez Wojewodę skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1559/20, uchylił wyrok WSA w Poznaniu i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania, a także zasądził na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że spór w sprawie koncentrował się na kwestii prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, a Skarżąca zakwestionowała poprawność operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu przed organem I instancji (operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r.).

Sąd przywołał brzmienie przepisów art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 u.g.n. wyjaśniając, że wykładni i przesłanek stosowania wskazanych powyżej przepisów należy dokonać przy uwzględnieniu art. 190 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując sprawę ponownie, w kontekście zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, wskazał, że związany był oceną prawną Sądu drugiej instancji wyrażoną w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r.(I OSK 1559/20).

W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę, że ustalone w toku postępowania administracyjnego odszkodowanie na rzecz Skarżącej związane było z faktem wydania (m.in. na jej wniosek) przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. decyzji z [...] października 1996 r., nr [...], zatwierdzającej podział m.in. pierwotnej działki nr [...]. Istotne przy tym było, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 55 i art. 56 u.g.g.w.n. Wobec tego NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że będąca w tym wypadku źródłem uprawnienia Skarżącej do domagania się odszkodowania za działkę nr [...], decyzja podziałowa miała charakter szczególny. Jej znaczenie polegało bowiem nie tylko na zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni wynoszącej 70.900 m2, ale także na tym, że w związku z jej wejściem w życie doszło do powstania skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności części dzielonego gruntu. Wobec tego NSA uznał, że decyzja podziałowa determinowała przeznaczenie terenu.

W konkluzji NSA podkreślił, że dopóki decyzja podziałowa z [...] października 1996 r. wydana na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., pozostaje w obrocie prawnym to wywołuje określone skutki. Należy zaś do nich m.in. fakt, że z racji tego, iż w decyzji podziałowej stwierdzono, że teren obecnej działki nr [...] został przeznaczony pod drogę, to własność tego terenu przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Zatem za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut Skarżącej, która kwestionowała prawidłowość przyjęcia przeznaczenia tego terenu przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2019 r., twierdząc, że wywłaszczenie dotyczyło działki przeznaczonej pod aktywizację gospodarczą.

Sąd przypomniał, że jak wynika z akt administracyjnych, Skarżąca nie kwestionowała operatu szacunkowego w zakresie przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w szczególności Skarżąca nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Z kolei w odwołaniu zakwestionowała wskazaną w operacie wartość działki podając, że na działce położony jest asfalt, a cena za m2 tego gruntu powinna wynosi co najmniej 200 zł. W uzupełnieniu odwołania skarżąca wyceniła wartość asfaltu (jako nakładu) na 500.000 zł, wskazując, że został on położony przez prywatnego inwestora w 1997 roku.

Zarzut błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości Skarżąca podniosła w toku postępowania sądowego, przedkładając operat szacunkowy z [...] lutego 2020 r. i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.

W kontekście tego zarzutu Sąd wyjaśnił, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W ocenie Sądu organy odniosły się do treści sporządzonego operatu, a ocena tego dowodu jako wiarygodnego jest prawidłowa i nie budzi żadnych wątpliwości. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy oceniając ten dowód, uwzględnił dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy (pismo z [...] sierpnia 2019 r.).

Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego w toku postępowania sądowoadministracyjnego operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji.

Sąd wskazał, że w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1215/18, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych NSA rozważał zagadnienie możliwości przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA zwrócił uwagę, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

NSA stwierdził też, że operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne. W konkluzji NSA uznał, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. NSA podkreślił też, że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., a taki dowód nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 106 § 3 cytowanej ustawy i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie. W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest zatem niedopuszczalne.

Podzielając powyższy pogląd i przyjmując go za własny Sąd oddalił wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r.

Sąd wskazał na marginesie, że operat ten wskazuje na inne przeznaczenie nieruchomości (teren aktywizacji gospodarczej), a rzeczoznawca przyjął to przeznaczenie na podstawie opinii prawnej pełnomocnika reprezentującego skarżącą w niniejszym postępowaniu sądowym (s. 7 – 8 operatu).

Sąd wskazał, że organ odwoławczy uznając za niezasadny zarzut nie uwzględnienia wartości nakładów przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, trafnie wskazał, że nakład budowlany wykonany został w 1997 roku, a zatem już po wydaniu decyzji podziałowej. W ocenie Sądu oceny tej nie podważyła skutecznie Skarżąca przedstawiając dodatkową argumentację w piśmie z [...] marca 2021 r. (k. 188 akt sądowych). Zwrócił uwagę, że jak się wydaje, rozważania Skarżącej poświęcone regulacji z art. 191 K.c. w związku z art. 47 § 1 i 2 K.c., z których wynikać ma prawo własności skarżącej do przedmiotowych nakładów, związane jest z bezspornym faktem poniesienia tych nakładów nie przez Skarżącą, ale przez inwestora prywatnego. Skarżąca nie odnosi się natomiast do daty poniesienia nakładów, w kontekście stanowiska organu odwoławczego.

Wobec powołanej na wstępie rozważań zasady związania oceną prawną Sądu II instancji, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., nie mogła zasługiwać na uwzględnienie zawarta w tym piśmie argumentacja odwołująca się do innych orzeczeń tut. Sądu (powołany przez Skarżącą wyrok z 19 września 2018 r., IV SA/Po 444/18). Sąd zauważył że NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2020 r. (I OSK 1559/20), odniósł się do tego orzeczenia oraz wydanego w toku kontroli instancyjnej wyroku NSA z 8 października 2020 r. (II OSK 404/19), przyjmując ostatecznie, że wiążące w sprawie jest przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości wynikające z decyzji podziałowej.

W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych , art.-3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art, 86 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, niewłaściwe określenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej w chwili jej podziału i niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania należnego mojej Skarżącej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji,

2. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu z operatu kolejnego rzeczoznawcy majątkowego w celu właściwego określenia wysokości odszkodowania należnego Skarżącej a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji,

3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności bezzasadne uznanie, że sporządzony w sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego ustala w sposób należyty przeznaczenie nieruchomości skarżącej w chwili jej podziału oraz ustala w sposób należyty wysokość odszkodowania należnego Skarżącej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy obu zaskarżonych decyzji,

4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo. o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 190 p.p.s.a., poprzez zawarcie wadliwej wykładni przepisów regulujących zasady przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności nieruchomości i bezzasadne uznanie, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przeznaczona na cele drogowe na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. -wydanej w sprawie nr [...], podczas gdy była ona przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. U. Woj. Poz. Nr 1 poz. 5) na cele aktywizacji gospodarczej, co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 444/18,

5. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., poprzez bezzasadne uznanie, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przeznaczona, na cele drogowe na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. wydanej w sprawie nr [...], podczas gdy była ona przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. U. Woj. Poz. Nr 1 poz. 5) na cele aktywizacji gospodarczej, co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 444/18,

6. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2), art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez bezzasadne uznanie, że brak jest możliwości przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z dokumentu w postaci operatu szacunkowego, gdyż art. 106 § 3 p.p.s.a. nie pozwala na przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego w postępowania sądowoadministracyjnym, podczas gdy taka wykładania tego przepisu stano\w nieuprawnione ograniczenie stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości powoływania dowodów z dokumentów w postaci opętam szacunkowego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art, 130 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie jego niewłaściwą wykładnię- .polegające na ustaleniu odszkodowania należnego Skarżącej w niewłaściwej wysokości na skutek przyjęcia przez organy administracji I i II instancji, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przeznaczona na cele drogowe na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. wydanej w sprawie.nr [...], podczas gdy była ona przeznaczona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. U Woj. Poz. Nr 1 poz. 5) na cele aktywizacji gospodarczej,

2) art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegające na przyjęciu, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. spełnia! wymogi określone w treści tego przepisu podczas, gdy operat nie został sporządzony z należytą starannością ze względu na niewłaściwe określenie przeznaczenia działki nr [...] w treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. wydanej w sprawie nr [...],

3) art. 129 ust. 5 pkt. 3 lub art 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 ' i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w- sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 191 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie ich niewłaściwą wykładnię, i brak należytego ustalenia na rzecz Skarżącej należnego jej odszkodowania uwzględniającego wartość nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego ustalenia w odniesieniu do nakładów poniesionych na nieruchomość w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi,

4) art. 129 ust. 5 pkt. 3 lub art. 129 ust. 5 pkt. 2 w zw. z art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, art. 191 k.c. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na ustaleniu odszkodowania należnego Skarżącej w niewłaściwej wysokości na skutek przyjęcia przez organ administracji I i II instancji, że nieruchomość oznaczona nr [...] została przeznaczona w treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. wydanej w sprawie nr [...] pod teren komunikacji podczas, gdy działka nr [...] była przeznaczona (jako część działki nr [...]) w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 1992 r. (19z. U Woj. Poz. Nr 1 poz. 5) na cele aktywizacji gospodarczej oraz brak uwzględnienia wartości nakładów na drogę w postaci wykonania na niej asfaltowej drogi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organów administracji 1 i II instancji, przyznających Skarżącej odszkodowanie w wysokości stanowiącej naruszenie jej prawa do słusznego odszkodowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania w tym wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości przepisanej.

W piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. Skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem :

Czy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości rozumiany w ten sposób, że decyzja administracyjna wydzielająca grunty pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek jej właściciela, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, ustala obowiązujące przed dniem jej wydania przeznaczenie nieruchomości, z której wydzielono grunty pod budowę ulic, na cele wypłaty odszkodowania, jest zgodny z art. 7 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP?

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie zależy rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem sprawa dotyczy ustalenia przeznaczenia wydzielanego z nieruchomości gruntu na potrzeby określenia słusznego odszkodowania dla jej właściciela pozbawionego prawa własności na postawie art 10 ust. 5 u.g.g.w.n., który - w kontekście niniejszej sprawy i w rozumieniu zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2021 r., sygn. akt: I OSK 1559/20 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt: I SA/Po 46/21 - należy uznać za przepis niezgodny z Konstytucją RP.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. Skarżąca powołała się na przesłankę nieważności postępowania prowadzonego przed organami administracji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania w związku z pozbawieniem jej prawa własności jej nieruchomości na skutek wydania decyzji podziałowej, poprzez brak działu w postępowaniu T.W., który był podmiotem wyłącznie uprawnionym do uzyskania odszkodowania na podstawie decyzji z [...] października 1996 r., a co za tym idzie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, co doprowadziło do nieważności postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego.

Skarżąca wskazała na naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do nieważności postępowania, na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych , art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 32 p.p.s.a., art. 151, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania w związku z pozbawieniem prawa własności nieruchomości gdyż postępowanie było prowadzone na skutek jej wniosku, podczas gdy właścicielem w/w nieruchomości od [...] marca 2002 r. był T. W., natomiast decyzja podziałowa stała się ostateczna dopiero w drugiej połowie 2015 r., zatem podmiotem uprawnionym do wystąpienia o uzyskanie odszkodowania był wyłącznie T. W.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów w postaci oferty darowizny i oświadczenia o jej przyjęciu w celu wykazania faktu, że prawo własności nieruchomości nabył T. W.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść się należało do podniesionego w piśmie z [...] grudnia 2021 r. zarzutu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na pozbawienie T.W., właściciela działki [...], udziału w postępowaniu.

Na wstępie wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające fakt przysługiwania T. W. prawa własności do spornej nieruchomości. Okoliczność ta wynika wprost ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu zupełnego z księgi wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości w skład której wchodzi m.in. działka [...]. Z odpisu tego, wydanego [...] stycznia 2019 r. wynika, że właścicielem działki jest T.W., przy czym jako podstawy nabycia wskazano akty notarialne dołączone do pisma Skarżącej z [...] grudnia 2021 r.

Również z aktualnych na dzień rozpoznania skargi kasacyjnej wpisów w powyższej księdze wieczystej wynika, że jej właścicielem jest T. W., przy czym wniosek o wpis złożony został [...] marca 2002 r., zaś wpis został dokonany [...] kwietnia 2004 r.

Treść wpisów w księdze wieczystej Sąd kasacyjny uznaje za fakt powszechnie znany brany przez sąd po uwagę z urzędu w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a. W tej sytuacji, zbędne było dopuszczanie i przeprowadzanie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma Skarżącej z [...] grudnia 2021 r.

Istota argumentów podniesionych przez Skarżącą w piśmie z [...] grudnia 2021 r. sprowadza się do stwierdzenia, że decyzja podziałowa stała się ostateczna już po dacie nabycia przez T. W. prawa własności nieruchomości, to jest w drugiej połowie 2015 r., zatem to T. W., który nie brał udziału ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest podmiotem uprawnionym do dochodzenia odszkodowania w sprawie.

Odnosząc się do powyższego argumentu wskazać należy, że w wyroku z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 990/19 Sąd odniósł się do kwestii uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Wyjaśnił, że kwestia wejścia decyzji podziałowej do obrotu została już prawomocnie rozstrzygnięta (wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. I OSK 954/18, wyroku WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1049/17, wyrok WSA w Poznaniu z 13 marca 2019 r., sygn. IV SA/Po 1164/18), a do ustatecznienia decyzji podziałowej doszło z dniem 19 października 1996 r.

Skarżąca kasacyjnie w piśmie z [...] grudnia 2021 r. powołała się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 3 sierpnia 2016 r. IV SA/Po 106/16, w którym wskazane zostało, że nie jest możliwe ustalenie, kiedy doszło do nabycia przez decyzję podziałową statusu decyzji ostatecznej.

Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że wyrokiem z 3 sierpnia 2016 r. IV SA/Po 106/16 uchylono decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. obu instancji odmawiające stwierdzenia, na wniosek Skarżącej, nieważności decyzji podziałowej. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, skarga Skarżącej oddalona została wyrokiem WSA w Poznaniu z 19 września 2018 r. IV SA/Po 444/18, a jej skarga kasacyjna od tego wyroku - wyrokiem NSA z 8 października 2020 r. I OSK 404/19.

Skarżąca powoływała się również na fakt, że [...] sierpnia 2015 r. Starosta P. zawiadomił w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. o wydaniu decyzji podziałowej. Zawiadomienie to zostało wywieszone m.in. w Urzędzie Gminy T. dniu [...] sierpnia 2015 r., w następstwie którego złożyła odwołanie od decyzji podziałowej. Sądowi kasacyjnemu z urzędu wiadomo, że decyzją z [...] marca 2017 r. (nr [...]) Wojewoda umorzył ww. postępowanie odwoławcze w całości, a WSA w Poznaniu oddalił skargę na tę decyzję prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 332/17.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę za zasadne uznaje przytoczenie fragmentów uzasadnienia wyroku NSA z 9 października 2018 r. I OSK 954/18. Uchylając wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 902/17 w sprawie ze skargi Skarżącej na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji ustaleń przeprowadzonych przez Wojewodę w przedmiocie uprawomocnienia się decyzji podziałowej z [...] października 1996 r. na kanwie zapadłego wyroku WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 332/17, stwierdzając, że "w związku z faktem, iż powyższa decyzja nie została najprawdopodobniej skutecznie doręczona stronom, zawiadomieniem z [...] sierpnia 2015 r., znak [...], wystosowanym na podstawie art. 49 kodeksu, Starosta obwieścił, że doszło do jej wydania." Powyższe twierdzenia doprowadziły Sąd I instancji do konstatacji, "że nie jest jasne i jednoznaczne kiedy tak naprawdę i czy w ogóle doszło do uprawomocnienia się decyzji podziałowej".

Sąd kasacyjny wyjaśnił, że orzeczenie Sądu z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 332/17 jak i jego uzasadnienie rozstrzygało o tym czy Skarżącej przysługiwał status strony i tym samym czy posiadała ona uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji podziałowej z [...] października 1996r. odnośnie działki nr [...]. Zatem nie odnosiło się ono do kwestii czy i ewentualnie w jakiej dacie doszło do uostatecznienia się decyzji podziałowej.

NSA przywołał następnie rozważania zawarte w wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1049/17. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd jasno wypowiedział się w przedmiocie ustatecznienia się decyzji podziałowej z [...] października 1996 r. stwierdzając, że wspomniane wyżej obwieszczenie Starosty o wydanej decyzji nie wywarło skutków prawnych, a "w szczególności nie otworzyło terminu do wniesienia odwołania stronom postępowania." Zasadnie także w owym prawomocnym wyroku Sąd stwierdził, że "co najmniej od dnia [...] października 1996 r. H.W. wiedziała o wydaniu decyzji podziałowej, która winna zostać jej doręczona. Jakkolwiek brak jest dowodów doręczenia stronom tej decyzji, to nie ulega wątpliwości, że strony nie kwestionowały doręczenia im decyzji. Co więcej – wszyscy adresaci decyzji podziałowej złożyli oświadczenie o braku zamiaru składania odwołania od tej decyzji. Ponad wszelką miarę zatem fakt wydania decyzji był im wiadomy, a potwierdza to treść aktu notarialnego z dnia [...] października 1996 r."

Rozpoznając ponownie sprawę na skutek opisanego wyżej wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 13 marca 2019 r. IV SA/Po 1164/18 wskazał, że "prawomocnie przesądzone pozostaje, że obwieszczenie o wydaniu decyzji podziałowej z dnia [...] października 1996 r. jakie miało w niniejszej sprawie miejsce, nie wywarło skutków prawnych, a w szczególności nie otworzyło terminu do wniesienia odwołania stronom postępowania, pomimo błędnego w tej mierze pouczenia (s.6 uzasadnienia wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r.). Po drugie – prawomocnie przesądzono, że co najmniej od dnia [...] października 1996 r. H.W. wiedziała o wydaniu decyzji podziałowej, która winna zostać jej doręczona i nie ulega wątpliwości, że strony nie kwestionowały doręczenia im decyzji (s.8 uzasadnienia wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r.). Po trzecie – prawomocnie przesądzono, że termin do wniesienia odwołania - przez adresatów decyzji - upłynął z końcem ostatniego dnia 14-dniowego terminu liczonego od dnia [...] października 1996 r., a zatem z dniem [...] października 1996 r. (s.9 uzasadnienia wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r.). Powyższe – prawomocne – ustalenia Sądu dotyczące doręczenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. sygn. [...] zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. IV SA/Po 1049/17 są – jak również przesądził też NSA – dla składu sprawę niniejszą rozpoznającego wiążące i zgodne z ustaleniami faktycznymi zawartymi w decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2017 r."

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę dostrzega, że przywołane wyżej ustalenia dotyczyły sprawy zakończonej decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku Skarżącej o odszkodowanie za działkę nr [...]. Działka ta powstała na skutek tej samej decyzji podziałowej, co działka [...]. Przesądzone zostało w powyższych wyrokach, że obwieszczenie Starosty o wydaniu decyzji podziałowej z dnia [...] października 1996 r. nie wywarło skutków prawnych jak również, że termin do wniesienia odwołania od decyzji podziałowej upłynął [...] października1996 r.

Jak już wskazano wyżej, WSA w Poznaniu w wyroku z 14 lutego 2020 r. IV SA/Po 990/19 przyjął, że kwestie daty wejścia do obrotu decyzji podziałowej zostały przesądzone wyrokami WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r. IV SA/Po 1049/17, NSA z 9 października 2018 r. I OSK 954/18 oraz WSA w Poznaniu IV SA/PO 1164/18, a zatem w 1996 r.

NSA rozpoznając w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Skarżącej od wyroku WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. znał zatem pogląd Sądu co do daty wejścia do obrotu prawnego decyzji podziałowej, wiedział również, bowiem wynikało to wprost z akt administracyjnych sprawy, że właścicielem działki w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego był T. W. Innymi słowy wszystkie okoliczności, na które Skarżąca powołuje się w piśmie z [...] grudnia 2021 r. znane były Sądowi kasacyjnemu w dacie wydawania wyroku z 11 grudnia 2020 r. I OSK 1559/20. Mając wiedzę o tych wszystkich okolicznościach NSA nie uznał, by w sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. na którą obecnie powołuje się Skarżąca. Zatem skoro Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu ewentualnej nieważności postępowania sądowego nie stwierdził, by w sprawie zachodziła jakakolwiek przesłanka z art. 183 § 2 p.p.s.a. uznać należy, że argumenty podniesione przez Skarżącą w piśmie z [...] grudnia 2021 r. a dotyczące nieważności postępowania sądowego z uwagi na pozbawienie T. W. możliwości obrony jego praw są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca natomiast uwagę na następującą okoliczność. Zaskarżony wyrok z 5 marca 2021 r. wydany został na skutek przekazania sprawy do ponownego postępowania Sądowi pierwszej instancji przez Sąd kasacyjny. W takiej sytuacji, z mocy art. 185 § 2 p.p.s.a. sprawę winien rozpoznawać sąd w innym składzie. Stosownie do § 28 ustęp 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177, dalej "Regulamin"), Przewodniczący wydziału orzeczniczego zarządza wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania w sprawie przekazanej sądowi do ponownego rozpoznania, w razie wyłączenia sędziego oraz w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania.

Oznacza to, że skład rozpoznający sprawę na skutek jej przekazania do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny winien być wyznaczony w drodze losowania.

W aktach sądowych na karcie 160 znajduje się protokół losowania z [...] stycznia 2021 r. Jak z niego wynika w drodze losowania wyłoniono jedynie sędziego sprawozdawcę w osobie sędziego WSA W. I. Pozostali członkowie składu orzekającego, to jest sędzia NSA W. Z. i sędzia WSA K.P.wyznaczeniu zostali zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] lutego 2021 r.

Powstaje zatem pytanie czy w niniejszej sprawie zaistniała podstawa nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl wskazanego przepisu, z nieważnością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Bezsprzecznie, skład sądu pierwszej instancji wyznaczony został z naruszeniem postanowień regulaminu.

Sytuacja takiej były odmiennie oceniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku NSA z 8 marca 2016 r. I OSK 1370/14 wskazano, że sprzeczność składu sądu orzekającego z przepisami, o czym mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to jego niezgodność, m.in. z art. 16 i art. 17 p.p.s.a., a w ramach art. 17, także właśnie z Regulaminem w zakresie wyznaczenia składu sądu. Z art. 17 § 1 p.p.s.a. wyraźnie to bowiem wynika. NSA w konsekwencji uznał, że w sytuacji, w której skład wyznaczony w drodze losowania został następnie zmieniony zarządzeniem przewodniczącego wydziału zachodzi nieważność postępowania z uwagi na wypełnienie przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pogląd ten zaaprobowany i rozwinięty został w wyroku NSA z 15 grudnia 2017 r. II FSK 2744/17. Wskazano w nim, że stosownie do treści art. 16 p.p.s.a., sąd orzeka w składzie trzech sędziów (§ 1), a na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (§ 2), o ile przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 17 § 1 p.p.s.a., wyznaczenie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określają regulaminy wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych wydane na podstawie przepisów odrębnej ustawy. Na podstawie art. 23 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) został wydany Regulamin, który w § 22 do § 29 reguluje przydział spraw sędziom i wyznaczanie składów orzekających.

NSA podkreślił że generalną zasadą, wynikającą z § 23 Regulaminu, jest wyznaczanie sędziów przez przewodniczącego wydziału i to tak sędziów sprawozdawców, jak i całego składu orzekającego. Stosownie do § 28 ust. 1 Regulaminu, przewodniczący wydziału orzeczniczego zarządza wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania w sprawie przekazanej sądowi do ponownego rozpoznania, w razie wyłączenia sędziego oraz w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania. W myśl § 29 ust. 1, przewodniczący wydziału orzeczniczego wyznacza niezwłocznie termin przeprowadzenia losowania. W myśl § 29 ust. 5 Regulaminu, w razie konieczności dokonania zmiany w składzie orzekającym w drodze losowania przeprowadza się losowanie uzupełniające, do którego stosuje się przepisy ust. 1–4. Sprzeczność składu sądu orzekającego z przepisami prawa, o czym mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zachodzi zatem w sytuacji, gdy pomimo istnienia prawnego obowiązku wyznaczenia składu orzekającego w drodze losowania na podstawie § 28 ust. 1 Regulaminu, dokonano zmiany w składzie orzekającym w drodze wyznaczenia, a nie losowania składu orzekającego. Z art. 17 § 1 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wynika, że to Regulamin reguluje sposób wyznaczenia składu sądu. Zatem w ocenie NSA wyznaczenie jednego z sędziów orzekających w sposób naruszający § 29 ust. 5 Regulaminu oznacza również naruszenie art. 17 § 1 p.p.s.a., co prowadzi do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która obliguje Sąd do uchylenia wyroku z urzędu.

Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2022 r. III OSK 4870/21. Wyjaśnił, że zmiana składu orzekającego dokonana z naruszeniem przepisów Regulaminu nie wypełnia przesłanki nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a w konsekwencji nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanych w skardze kasacyjnej organu wyrokach NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 1370/14 i z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt: II FSK 2744/17.

NSA wskazał, że Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu definiuje się jako prawo do ochrony sądowej, wyprowadzane z prawa do ochrony prawnej. Prawo to jest instytucjonalną gwarancją ochrony materialnych, konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich (por. A. Wróbel, Prawo do sądu [w:] Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 220). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że syntezą prawa do sądu jest dostęp obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem (por. wyr. TK z dnia 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK-A 2002/2, poz. 14). Prawo do sądu obejmuje zatem możliwość realizacji uprawnienia dostępu do właściwego Sądu, który we właściwej procedurze rozpozna sprawę i wyda wyrok. Z art. 183 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanki nieważności postępowania są ściśle związane z uchybieniami w realizacji prawa do sądu. Nieważność postępowania zachodzi bowiem, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (pkt 1), jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2), jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona (pkt 3), jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (pkt 4), jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (pkt 5), jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny (pkt 6).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika prawo do sądu właściwego, tj. takiego, który jest właściwy rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie, ale także orzeka we właściwym składzie. W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że o nieważności postępowania, z uwagi na przesłankę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 4 in principio p.p.s.a. świadczyć będzie naruszenie zasad ustawowych kreujących skład sądu, a więc przepisów, których naruszenie może prowadzić do naruszenia gwarancji konstytucyjnych związanych z prawem do sądu.

Przyczyna nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. wystąpi wówczas, gdy skład sądu był nieprawidłowy, a nie wtedy, gdy doszło do uchybień przy jego wyznaczaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt: I GSK 3129/05). Naruszenie przepisów regulaminowych w zakresie zmian w składzie orzekającym nie oznacza, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt: II OSK 1301/05; wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt: I OSK 907/07). O nieważności postępowania z powodu sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa można by mówić wówczas, gdyby w składzie brała udział niewłaściwa liczba sędziów albo gdyby członek składu orzekającego nie miał uprawnień do orzekania. Chodzi zatem o nieprawidłowy skład sądu, a nie o nieprawidłowości w procesie jego wyznaczania. Naruszenie norm wewnętrznego urzędowania nie oznacza naruszenia zasad ustawowych, skutkujących nieważnością postępowania (tak NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt: I FSK 1679/07, z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt: I FSK 2301/18).

Również w piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że skład sądu sprzeczny z przepisami prawa to skład inny niż określony konkretnym przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub innym przepisem ustawowym (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, komentarz do art. 183, pkt 3). Naruszenie przepisów regulaminu nie oznacza, że skład sądu orzekającego jest sprzeczny z przepisami prawa (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. nauk. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, wyd. 6, komentarz do art. 183, pkt 13; tak samo: B. Dauter. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 6, Wolters Kluwer 2016, str. 847). Nie zachodzi nieważność postępowania, gdy skład sądu został wyznaczony w sposób sprzeczny z § 22-29 Regulaminu (zob. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, Komentarz CH Beck, Warszawa 2016 r., komentarz do art. 183 nr 11, str. 360).

Stanowisko analogiczne wyrażane było również we wcześniejszych wyrokach NSA (por wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. III OSK 4576/21 i przywołane w nim orzecznictwo, 17 kwietnia 2019 r. I FSK 343/17, 13 marca 2018 r. I FSK 2301/18, postanowienie z 16 września 2008 r. II OZ 917/08).

Podzielając przedstawione wyżej ugruntowane stanowisko orzecznictwa i doktryny wraz z jego argumentacją oraz stwierdzając, że ponad wszelką wątpliwość sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie trzech sędziów tego Sądu, wobec których nie zaistniały przesłanki wyłączające ich od orzekania w niniejszej sprawie (sędziowie W. Z. i K.P. nie brali udziału w wydaniu wyroku z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 990/19), nie ma podstaw do przyjęcia, że skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. W sprawie zatem nie występuje przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również wystąpienia jakiejkolwiek innej, spośród enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół nieprawidłowego – w ocenie Skarżącej - przyjęcia przeznaczenia nieruchomości, a co za tym idzie wadliwego w jej ocenie uznania za prawidłową wyceny sporządzonej na zlecenie organu przez biegłą K. M. Kwestii tej dotyczą zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami 1.1, 1.3., 1.4., 1.5 petitum skargi kasacyjnej oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem 2.1, 2.2, i 2.4.petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te uznać należy za niezasadne z następujących przyczyn:

Zarzuty podniesione przez Skarżącą stanowią polemikę z treścią oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r. I OSK 1559/20. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że zgodnie z art. 190 zdanie 2 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z 11 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji podziałowej to jest art. 10 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 55 i art. 56 u.g.g.w.n. wyjaśniając, że dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to wywołuje określone skutki prawne. NSA wskazał wprost, że " Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 w/w ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że będąca w tym wypadku źródłem uprawnienia H. W. do domagania się odszkodowania za działkę nr [...], decyzja podziałowa miała charakter szczególny. Jej znaczenie polegało bowiem nie tylko na zatwierdzeniu podziału geodezyjnego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni wynoszącej 70.900 m kw , ale także na tym, że na skutek wejścia decyzji podziałowej w życie doszło do powstania skutku prawnorzeczowego w postaci przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności części dzielonego gruntu. W związku z tym - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie można było więc się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że decyzja podziałowa Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. nie determinowała przeznaczenia terenu a stwarzała jedynie możliwość samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu."

Końcowo w wytycznych NSA nakazał Sądowi pierwszej instancji dokonanie ponownej oceny zaskarżonej decyzji "przyjmując jednak kwestię przeznaczenia w planie – w dacie wydawania decyzji podziałowej – obecnej działki nr [...] tak jak wynika to z przytoczonego wyżej wywodu". W razie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zawężeniu ulega zakres jej rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Rozpoznaje on sprawę w zakresie kwestii, które w wyroku uchylającym zostały wskazane jako podlegające dalszemu wyjaśnieniu. W niniejszej sprawie, NSA w wyroku z 11 grudnia 2020 r. wyjaśnił kwestię przeznaczenia działki [...] nakazując jednak sądowi zbadanie prawidłowości decyzji organów w pozostałym zakresie, co zostało przez Sąd wojewódzki wykonane.

Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę zwraca w tym miejscu dodatkowo uwagę, że przeznaczenie działki [...] w toku postępowania administracyjnego ustalone zostało na podstawie zaświadczenia z [...] czerwca 2018 r. W zaświadczeniu tym wskazane zostało, że w dacie wydania decyzji podziałowej działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] grudnia 1992 r. (19z. U Woj. Poz. Nr 1 poz. 5) położona była w części na terenach przeznaczonych na cele aktywizacji, tereny użytków rolnych i tereny komunikacji (droga serwisowa) wraz z pasem zieleni. W odniesieniu do działki [...] wskazano w zaświadczeniu, że położona była ona na terenach komunikacji. Jak wynika m.in. z przywoływanego przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 września 2018 r. IV SA/Po 444/18, to właśnie plan z 1992 r. obowiązywał w dacie wydania decyzji podziałowej, i na ten plan powołano się w zaświadczeniu.

Skarżąca uzasadniając wadliwość rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 11 grudnia 2020 r. wskazywała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 września 2018 r. IV SA/Po 444/18.

Odnosząc się do tego argumentu zwrócić należy uwagę że w wyroku z 11 grudnia 2020 r. NSA przywołał wprost fragmenty uzasadnienia wyroku z 13 września 2018 r. wyjaśniając, że wynika z nich, że brak spełnienia wymagań opisanych szerzej przez WSA w Poznaniu nie mógł stać na przeszkodzie wydzielaniu gruntów pod drogi publiczne, zwłaszcza na terenach przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą. W wyroku z 11 grudnia 2020 r. przywołano również wyrok NSA z 8 października 2020 r. I OSK 404/19 oddalający skargę kasacyjną Skarżącej od wyroku z 13 września 2018 r. jak również zawarte w nim stanowisko, zgodnie z którym zacytowana argumentacja Sądu pierwszej instancji była szczególnie zasadna w rozpatrywanej sprawie z uwagi na dużą powierzchnię działek objętych decyzją podziałową z 1996 r.

Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącej zawartym w skardze kasacyjnej ocena przeznaczenia działki [...] w dacie wydania decyzji podziałowej nie została dokonana ani przez NSA w wyroku z 11 grudnia 2020 r. ani w obecnie zaskarżonym wyroku z naruszeniem zasady związania prawomocnym wyrokiem Sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a.

Skarżąca w skardze kasacyjnej podnosiła zarzut wadliwości wytycznych zawartych w wyroku NSA z 11 grudnia 2020 r. zarzucając Sądowi kasacyjnemu, że nie dokonał dostatecznej wykładni prawa, która mogłaby wiązać w rozumieniu art. 190 p.p.s.a.

Stanowisko Skarżącej jest w tym zakresie niezasadne.

Wykładnia prawa o której mowa w art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. dotyczy nie tylko przepisów prawa materialnego ale i procesowego. W wyroku z 11 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał nie tylko wykładni przepisów prawa materialnego ale i procesowego, uznając za zasadne podniesione przez organ zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie wadliwego uznania przez Sąd, że kwestia przeznaczenia działki [...] nie została dostatecznie wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty te uznał za zasadne, podkreślając, jak już wyżej wskazano, że przeznaczenie działki determinuje treść decyzji podziałowej i wynikającej z niej konsekwencje, dokonując w tym zakresie wykładni przepisów prawa materialnego.

Skarżąca kwestionuje również odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy przedłożonej przez nią na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w zarzucie objętym punktem 1.2 i 1.6. petitum skargi kasacyjnej.

Zarzuty te również są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2020 r. nakazał Sądowi pierwszej instancji odniesienie się do wniosku Skarżącej z [...] listopada 2020 r. rozważając przede wszystkim dopuszczalność przeprowadzenia zgłoszonego przez nią dowodu w kontekście procedury sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji realizując powyższe wytyczne odniósł się do wniosku dowodowego Skarżącej wyjaśniając, że postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadzenie tego typu dowodu jest niedopuszczalne.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące niemożności przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów innych niż dowody z dokumentów. Dopuszczenie dowodu z innego środka dowodowego niż dokument stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie Skarżącej opinia biegłego jest dokumentem, z którego można dopuścić dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kwestia, czy opinia biegłego może być uznana za dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to rozważania, przywołane przez Sąd pierwszej instancji sąd kasacyjny w pełni podziela. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej zrównujących opinię biegłego z dowodem z dokumentu przywołać i podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 1131/19 w którym wyjaśniono, że dowód z opinii biegłego należy do zupełnie innej kategorii dowodu niż dowód z dokumentu, jest to bowiem dowód z ekspertyzy. W konsekwencji, dowód z opinii biegłego może być traktowany wyłącznie jako ewentualne uzupełnienie argumentacji podnoszonej przez stronę. Zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wniosku dowodowego z opinii biegłego zwrócił uwagę, że operat wskazywał inne przeznaczenie nieruchomości niż uznane za prawidłowe przez organy i sąd, to jest wskazywał, że nieruchomość w dacie wydania decyzji podziałowej znajdowała się na terenach aktywizacji gospodarczej.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r. ustalenia dotyczące przeznaczenia działki poczynione zostało przez biegłego na podstawie opinii prawnej sporządzonej przez pełnomocnika Skarżącej. Innymi słowy, biegły przyjął takie przeznaczenie nieruchomości jakie podane zostało mu przez Skarżącą.

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej a dotyczących zasad wykładni i przysługiwania obywatelom praw i wolności obywatelskich, których naruszenia Skarżąca upatruje w odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przypomnieć należy, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Dokonywanie kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, nie obejmuje natomiast, jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2022 r. I OSK 1617/19 dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44). Dopuszczenie dowodu z dokumentu jawi się jako uzasadnione, gdy brak takiego dowodu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Spór dotyczył bowiem przeznaczenia nieruchomości, a ta kwestia została przesądzona wyrokiem NSA z 11 grudnia 2020 r.

W ocenie Skarżącej wyrok Sądu pierwszej instancji narusza również przepisy wymienione w zarzucie objętym punktem 2.3 petitum skargi kasacyjnej z uwagi oddalenie skargi w sytuacji, w której odszkodowanie nie obejmuje nakładów na nieruchomość poczynionych przez osobę trzecią.

Zarzuty te są niezasadne.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że Skarżąca dąży do objęcia odszkodowaniem wartości nakładów poczynionych na nieruchomości już po dacie decyzji podziałowej i to przez osobę trzecią. W toku postępowania sądowego Skarżąca przedłożyła dokumenty, z których wynika, że pozwolenie na budowę drogi wydane zostało w 2002 r., a więc 5 lat po wydaniu decyzji podziałowej na rzecz T. W tej sytuacji uznać należy, że brak było podstaw do powiększenia odszkodowania o wartość nakładów poczynionych już po dacie wydania decyzji podziałowej a polegających na budowie drogi dojazdowej, które sfinansowane zostały przez podmiot trzeci.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2021 r. Skarżąca powołała się na przesłankę nieważności postępowania administracyjnego podnosząc w jej uzasadnieniu argumenty dotyczące przysługiwania w sprawie przymiotu strony T. W. Do argumentów tych Sąd kasacyjny odniósł się już w części uzasadnienia dotyczącej nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, uznając je za niezasadne.

W tym miejscu wskazać należy dodatkowo, że zarzut nieważności postępowania administracyjnego nie jest brany pod uwagę przez Sąd kasacyjny z urzędu. Oznacza to, że uznając, iż decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym wydane zostały w warunkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie winna podnieść odpowiednie zarzuty w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. Takie zarzuty nie zostały podniesione w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, brak jest zatem podstaw do ustosunkowywania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przywołanej w piśmie z [...] grudnia 2021 r. przesłanki nieważności postępowania administracyjnego.

Zawarty w piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 10 ust. 5 u.g.g.i.w.n nie zmierzał do zbadania zgodności tego przepisu z Konstytucją ale, jak wynika z jego uzasadnienia, do rozstrzygnięcia wątpliwości co do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez organy obu instancji i Sąd wojewódzki. Jako taki nie mógł podlegać uwzględnieniu.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).