Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 91/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 132 poz 1111
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 177 i 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1546/13 w sprawie ze skargi [...] na akt Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1546/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] na akt Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] kwietnia 2013 w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii, z następującym uzasadnieniem.

[...] (dalej: skarżącą, spółka) pismem z 18 czerwca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (zwanego dalej: Dyrektorem Instytutu), dotyczący odmowy przyjęcia wniosku na dofinansowanie produkcji filmu dokumentalnego pt. [...]. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że wniosek o dofinansowanie ww. produkcji filmu złożyła 15 kwietnia 2013 r. Odmowa przyjęcia wniosku o dofinansowanie została uzasadniona przepisem art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111 ze zm. – dalej: ustawa o kinematografii), zgodnie z którym – Instytut nie może udzielić dofinansowania przedsięwzięcia podmiotowi, który w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia naruszył w sposób istotny umowę zawartą z Instytutem.

Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na braki formalne rozstrzygnięcia może jedynie domniemywać, że przyczyną odmowy przyjęcia wniosku jest rzekome naruszenie przez skarżącą w sposób istotny umowy z 28 lipca 2011 r. o udzielenie dotacji na dofinansowanie przedsięwzięcia z zakresu produkcji filmu pt. [...].

Spółka podkreśliła, że w toku procesu produkcji filmu [...], Dyrektor Instytutu złożył oświadczenie o odstąpieniu od umowy z 28 lipca 2011 r. z uwagi na powstanie sporu ze skarżącą dotyczącego wykonywania wzajemnych zobowiązań umownych. Zdaniem skarżącej ustawa o kinematografii nie wyposaża Dyrektora Instytutu w kompetencje do ustalania w sposób prawnie skuteczny, że doszło do naruszenia umowy o dofinansowanie produkcji filmu oraz, że jest to naruszenie istotne. Podkreśliła, że obecnie brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia sądu, które stwierdzałoby istotne naruszenie tej umowy przez skarżącą.

W konsekwencji powyższego skarżąca pismem z 30 kwietnia 2013 r. wezwała Dyrektora Instytutu do usunięcia naruszenia prawa oraz złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Instytutu z [...] kwietnia 2013 r. wobec braku jednoznacznego określenia formy rozstrzygnięcia Dyrektora Instytutu w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku na udzielenie dofinansowania. Wskazała także, że Dyrektor Instytutu nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Według Sądu I instancji analiza argumentów podniesionych w skardze w powiązaniu z odpowiednimi przepisami ustawy o kinematografii oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie udzielenia przez Polski Instytut Sztuki Filmowej dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii (Dz. U. Nr 219, poz. 1870 ze zm. – dalej: rozporządzenie z 2005 r.) prowadzi do wniosku, że nie do obrony jest pogląd skarżącej, według której skarżony przez nią akt Dyrektora Instytutu z 16 kwietnia 2013 r. należy uznać za decyzję administracyjną, czy też akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa o kinematografii nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę skarżonego aktu.

Sąd I instancji za nietrafną uznał argumentację skarżącej jakoby art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 3 ustawy o kinematografii przedstawiały dwa etapy procesu udzielenia dotacji tj. "udzielenia dofinansowania" (etap administracyjny) i "udzielenie dofinansowania w drodze umowy cywilnoprawnej" (etap cywilny). Zdaniem Sądu przepis art. 23 ust. 1 określa jedynie formy dofinansowania przedsięwzięcia, czyli dotację, pożyczkę i poręczenie, a art. 23 ust. 3 określa sposób ich udzielenia poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Poza tym ustawa o kinematografii w ogóle nie posługuje się terminem "decyzja", zaś zdanie "Instytut udziela dofinansowania przedsięwzięcia" zawarte w art. 23 ust. 3 ustawy, wyraźnie wskazuje, że następuje to w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro więc udzielenie przez Instytut dofinansowania przedsięwzięcia następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego.

Ponadto za takim stanowiskiem, w ocenie WSA przemawia również historia procesu legislacyjnego dotyczącego uchwalania ustawy o kinematografii. Pierwotny projekt rządowy tej ustawy z dnia 24 września 2003 r. (Druk sejmowy nr 2055) przewidywał w ówczesnym art. 13 pkt 3, że "Do zadań dyrektora należy w szczególności podejmowanie decyzji o dofinansowaniu przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, po zasięgnięciu opinii ekspertów wskazanych przez ministra spośród przedstawicieli środowisk filmowych". W trakcie prac nad ustawą treść tego artykułu została jednak zmieniona poprzez wykreślenie powyższego sformułowania "podejmowanie decyzji o dofinansowaniu" i jego zamianę na obecnie obowiązujące "dofinansowywanie przedsięwzięć". Taka zamiana świadczy o tym, że ustawodawca celowo chciał wykluczyć w ustawie o kinematografii aby rozstrzygnięcia Instytutu miały charakter aktów administracyjnych w postaci decyzji.

Sąd I instancji podniósł również, iż ustawa o kinematografii nie statuuje Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej jako urzędu administracji publicznej czy też administracji rządowej, służącego wykonywaniu kompetencji Dyrektora Instytutu jako organu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego, a uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca z uwagi na wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości – wniosła o odroczenie rozpoznania sprawy i w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o kinematografii oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r., przez przyjęcie, że sprawa niniejsza, tj. odmowa przyjęcia wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skutkiem czego Sąd odrzucił skargę;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 177 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej prawa do Sądu.

Jak wskazuje skarga kasacyjna, postępowanie toczące się przed Dyrektorem Instytutu w przedmiocie udzielenia dotacji inicjowane złożeniem wniosku o dotację i kończone rozstrzygnięciem Dyrektora Instytutu w przedmiocie udzielenia dotacji (względnie promesą) jest postępowaniem administracyjnym, zakończonym, aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według kasatora wynika to z charakteru postępowania toczącego się przed Dyrektorem Instytutu, w którym to kształtuje on w sposób jednostronny i władczy uprawnienie i nakłada skorelowane z nim obowiązki na podmiot wnioskujący o uzyskanie dotacji na realizację przedsięwzięcia w zakresie normowanym ustawą o kinematografii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Instytutu wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zwrócić uwagę, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały wprost określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, ale w zakresie określonym w ustawie. Uwzględniając treść art. 177 i 184 Konstytucji RP należy pamiętać, że rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na regulacji właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwość tych sądów wyłącza właściwość sądów powszechnych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że w art.177 Konstytucji RP ustanowione zostało domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Tym samym to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a to z kolei oznacza, iż w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne są właściwe do rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd- sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r, K 28/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz.50).

Natomiast w art. 184 Konstytucji RP ustanawia się domniemanie właściwości sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Niewątpliwie postanowienia art. 184 Konstytucji stanowią modyfikację domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Uwzględniając regulacje zawarte w art. 177 i art. 184 Konstytucji RP stwierdzić należy, że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze drogi sądowej celem zagwarantowania kontroli działania administracji publicznej i może ustanowić bądź kognicję sądu powszechnego, bądź administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie wskazuje się, iż wynikająca z przepisów Konstytucji swoboda w wyborze właściwych sądów, winna być rozumiana w ten sposób, że Konstytucja powierza ustalenie właściwości rzeczowej, miejscowej i funkcjonalnej sądów ustawodawcy zwykłemu. Oznacza to, że z ustawy zasadniczej nie można wyprowadzać prawa podmiotowego do rozpoznania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (vide R.Mikosz, M.Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ZNSA 2007/3).

Wobec powyższego przyjąć należy, że odmienny jest przedmiot postępowania cywilnego i sądowoadministracyjnego. O tym co w rozumieniu przepisów k.p.c. jest sprawą cywilną, stanowi art. 1 k.p.c., zaliczając do takich spraw, sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz inne sprawy, do których na mocy przepisów szczególnych stosuje się ustawy szczególne. Sprawa cywilna w znaczeniu materialnym, to sprawa, w której ochrona prawna sprowadza się do wywołania skutku w zakresie stosunku cywilnoprawnego sensu largo, którego podmioty, na wypadek sporu, występują jako równorzędni partnerzy. Natomiast w ujęciu formalnym sprawami cywilnymi są nie tylko sprawy ze swej istoty cywilne, lecz również takie, których rozpoznanie odbywa się według przepisów k.p.c. W orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie sprawy cywilnej, za którą uważa się także sytuacje, gdy zdarzeniem wywołującym skutki cywilnoprawne nie jest czynność prawna, czyn niedozwolony czy bezpodstawne wzbogacenie, lecz akt administracyjny czy inne orzeczenie wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego (vide wyrok SN z 5 listopada 2009 r I CSK 16/09, wyrok SN z 22 sierpnia 2007 r. III CZP 76/07 niepublikowane).

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że kasator zmierza do wykazania, że pismo Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. (informujące skarżącą o odmowie przyjęcia wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii) powinno być uznane przez Sąd za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub za decyzję administracyjną.

Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, zasadniczą kwestą jest ustalenie charakteru pisma Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Ewentualne stwierdzenie administracyjnego charakteru ma istotne znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a tym samym określenia sądu administracyjnego jako właściwego do rozpoznania sprawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że szczegółowe uregulowania dotyczące dofinansowywania przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej zostały zawarte w ustawie o kinematografii oraz w cyt. rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy – z wnioskiem o dofinansowanie przedsięwzięcia z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji filmów i rozpowszechniania filmów, promocji polskiej twórczości filmowej i upowszechniania kultury filmowej (...), może wystąpić każdy podmiot prowadzący działalność w zakresie kinematografii (...), bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz strukturę własności, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2 – Instytut nie może udzielić dofinansowania przedsięwzięcia:

1) osobie fizycznej skazanej prawomocnym wyrokiem za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko wiarygodności dokumentów, mieniu, obrotowi gospodarczemu, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, systemowi bankowemu, przestępstwo skarbowe albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej;

2) osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej niebędącej osobą prawną, w której osoba będąca członkiem jego organów zarządzających bądź wspólnikiem została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, o którym mowa w pkt 1;

3) podmiotowi, który:

a) posiada zaległości z tytułu należności publicznoprawnych lub

b) pozostaje pod zarządem komisarycznym bądź znajduje się w toku likwidacji, postępowania upadłościowego, postępowania naprawczego,

lub

c) w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia naruszył w sposób istotny umowę zawartą z Instytutem.

Stosowanie zaś do ust. 3 – dofinansowanie przedsięwzięcia udzielane jest w oparciu o następujące kryteria:

1) walory artystyczne, poznawcze i etyczne;

2) znaczenie dla kultury narodowej oraz umacnianie tradycji polskiej i języka ojczystego;

3) wzbogacenie europejskiej różnorodności kulturalnej;

4) przewidywane skutki planowanego przedsięwzięcia;

5) warunki ekonomiczno-finansowe realizacji.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy – dofinansowanie przedsięwzięcia odbywa się w formie dotacji, a w odniesieniu do przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych i produkcji filmów również w formie udzielenia pożyczki lub poręczenia. Stosownie zaś do ust. 3 – Instytut udziela dofinansowania przedsięwzięcia w drodze umowy cywilnoprawnej, którą w imieniu Instytutu zawiera Dyrektor, po zasięgnięciu opinii ekspertów.

W myśl ust. 4 – Instytut jako organ udzielający dofinansowania przedsięwzięcia zobowiązany jest do kontroli rozliczenia przychodów i kosztów dofinansowanego przedsięwzięcia. Kontroli podlega również przebieg i sposób realizacji przedsięwzięcia oraz prawidłowość wykorzystania otrzymanego z Instytutu dofinansowania.

Natomiast podmiot otrzymujący dofinansowanie przedsięwzięcia – zgodnie z ust. 5 – jest zobowiązany, w przypadku osiągnięcia zysku z przedsięwzięcia, do zwrotu dofinansowania przedsięwzięcia na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych. W ust. 6 została zawarta delegacja dla Ministra Kultury do określenia, w drodze rozporządzenia: szczegółowych warunków i trybu udzielania dofinansowania przedsięwzięcia, a także istotnych elementów wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia, a także istotnych elementów umów cywilnoprawnych, o których mowa w ust. 3.

Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r. – decyzję w sprawie udzielenia dofinansowania podejmuje Dyrektor na pisemny wniosek zainteresowanego podmiotu, po zasięgnięciu opinii ekspertów (ust. 1). Podstawę udzielenia dofinansowania stanowi umowa, której stronami są Instytut, reprezentowany przez Dyrektora, oraz podmiot otrzymujący dofinansowanie (ust. 2). W myśl § 11 ust. 2 tego rozporządzenia – Dyrektor rozpatruje wniosek w terminie 90 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, a zgodnie z ust. 3 wnioski niespełniające wymagań formalnych nie są rozpatrywane. W przypadku odmowy udzielenia dofinansowania Dyrektor może, jeżeli zaistnieją nowe okoliczności istotne dla oceny wniosku, skierować wniosek do ponownego zaopiniowania przez ekspertów. Decyzja w przedmiocie dofinansowania wydana po uzyskaniu tych opinii jest ostateczna (§ 15 rozporządzenia).

Jak wynika z treści zaskarżonego pisma, Dyrektor Instytutu odmówił przyjęcia wniosku skarżącej o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii. Odmowa przyjęcia wniosku została uzasadniona przepisem art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy o kinematografii. Jednakże konfrontując podstawę prawną wydania zaskarżonego aktu z treścią powołanych tam przepisów - należy uznać, że pismo to jest w istocie odmową dofinansowania. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy o kinematografii Instytut nie może udzielić dofinansowania przedsięwzięcia podmiotowi, który w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o udzielenie dofinansowania przedsięwzięcia naruszył w sposób istotny umowę zawartą z Instytutem. Natomiast procedura przewidziana w ustawie o kinematografii przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie wyłącznie w formie cywilnoprawnej. To zaś oznacza że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez Dyrektora Instytutu decyzji administracyjnej. Przyjmuje się w literaturze jako oczywistą zasadę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza to istnienie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (T.Kiełkowski :Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 36-38). Podkreśla się przy tym, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatyczne upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji (M.Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004 r., s. 60-62). Organ administracji publicznej nie ma przypisanej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji).

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ustawodawca w ustawie o kinematografii nie wyodrębnił etapów udzielania dofinansowania. Proces udzielania dofinansowania został skonstruowany jednolicie. Rozpoczyna się złożeniem wniosku, następnie projekt zostaje zaopiniowany przez ekspertów. Zaś ostatecznie Dyrektor Instytutu w zależności od treści opinii eksperckich zawiera umowy cywilnoprawne o dofinansowanie, informując dany podmiot o wysokości udzielanego dofinansowania, co stanowi jedynie czynność faktyczną. Natomiast umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę cywilnoprawną jako podstawę udzielenia dofinansowania, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 70/05).

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że jedynym miejscem, w którym prawodawca w ustawie o kinematografii przypisuje Dyrektorowi Instytutu przymiot organu jest art. 19 ust. 9 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w zakresie należności z tytułu wpłat uprawnienia organu podatkowego przysługują Dyrektorowi, a uprawnienia organu odwoławczego – ministrowi. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Instytutu w tym przedmiocie wydaje decyzje, a stronie przysługuje środek odwoławczy do organu II instancji. Natomiast ze sformułowania zawartego w art. 23 ust. 4 ustawy o kinematografii, "Instytut jako organ udzielający dofinansowania przedsięwzięcia zobowiązany jest do kontroli", jednakże już po zawarciu umowy cywilnoprawnej, z tego faktu nie można wyciągać wniosku, iż przed zawarciem umowy cywilnoprawnej Instytut działa jako organ administracji, który wydaje decyzję, akt lub czynność administracyjną w zakresie udzielenia tegoż dofinansowania. Prawodawca nie wskazał bowiem – tak jak ma to miejsce w przywołanym art. 19 ust. 9 cyt. ustawy o kinematografii – odpowiednich przepisów ustawy proceduralnej oraz ścieżki odwoławczej, a w konsekwencji nie można domniemywać, że organowi we wskazanej materii przysługują kompetencje rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego.

Zauważyć również należy, że w drodze ustawy Dyrektor Instytutu mógłby być upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, ale tylko w sposób określony w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako podmiot powołany z mocy prawa do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze administracyjnej, co jednak powinno być w sposób wyraźny wskazany w odpowiednim przepisie ustawy. W ustawie o kinematografii nie ma takiego przepisu w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć filmowych, tak jak ma to miejsce w wyżej opisanym przypadku z art. 19 ust. 9. Dodatkowo zauważyć należy, że art. 10 cyt. ustawy o kinematografii, który określa katalog uprawnień nadzorczych Ministra, nie obejmuje nadzoru instancyjnego, tj. wykonywania zadań wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, co do kwestii dofinansowania przedsięwzięć filmowych.

Za takim stanowiskiem, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji przemawia również historia procesu legislacyjnego dotyczącego uchwalenia ustawy o kinematografii. Wskazać bowiem należy, że pierwotny projekt rządowy tej ustawy z dnia 24 września 2003 r. (Druk sejmowy nr 2055) przewidywał w ówczesnym art. 13 pkt 3, że "Do zadań dyrektora należy w szczególności podejmowanie decyzji o dofinansowaniu przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, po zasięgnięciu opinii ekspertów wskazanych przez ministra spośród przedstawicieli środowisk filmowych". W trakcie prac nad ustawą treść tego artykułu została jednak zmodyfikowana poprzez wykreślenie powyższego sformułowania "podejmowanie decyzji o dofinansowaniu" i jego zamianę na sformułowanie obecnie obowiązujące "dofinansowywanie przedsięwzięć". Taka zamiana świadczy o tym, że ustawodawca celowo wykluczył w ustawie o kinematografii rozstrzygnięcia Instytutu o charakterze aktów administracyjnych w postaci decyzji. Kolejnym dowodem potwierdzającym takie stanowisko było wykreślenie z wersji projektu ustawy o kinematografii z dnia 21 kwietnia 2005 r. ust. 4 i 5 do art. 23. Przepisy te stanowiły, że "O udzieleniu lub odmowie udzielania dofinansowania przedsięwzięcia Dyrektor zawiadamia wnioskodawcę w formie pisemnej w terminie 30 dni od dnia złożenia przez wnioskodawcę wniosku" (ust. 4), "Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 4, zawiera uzasadnienie, które powinno odnosić się w szczególności do przedstawionych w danej sprawie opinii ekspertów oraz zawierać ocenę przedsięwzięcia pod kątem kryteriów, o których mowa w art. 24 ust. 2" (ust. 5). W piśmie Marszałka Senatu z 17 czerwca 2005 r. stwierdzono, że Senat przyjmując poprawkę nr 32 dotyczącą wykreślenia powyższych ustępów uzasadnił ją tym, iż "podzielił stanowisko Ministra Kultury, że eliminując przepisy art. 23 ust. 4 i 5 jednoznacznie rozstrzygnie się, że do trybu udzielania dofinansowania przedsięwzięcia nie będą miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" (Druk sejmowy nr 4178). Przedstawione prace legislacyjne pozwalają poczynić konstatację, że celem ustawodawcy było uniknięcie udzielania dofinansowania w drodze administracyjnej i przyjęcie trybu cywilnoprawnego, co zaś implikuje możliwość dochodzenia praw przed sądem powszechnym.

Skoro zatem zawarcie umowy o dofinansowanie, jak wskazano to powyżej, ma charakter umowy cywilnej - to brak jest podstaw do uznania, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej, aby spory dotyczące czynności związanych z jej zawarciem lub odmową zawarcia nie miałyby być rozpoznawane przez sądy powszechne - sądy cywilne jako sądy właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu prawa cywilnego (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę jest zgodne z prawem, gdyż czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej należy więc uznać za bezzasadne.

Poza głównym nurtem niniejszych rozważań odnieść się również należy do wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Po pierwsze, podkreślenia wymaga, iż wniosek taki nie wiąże składu rozpoznającego sprawę, co najwyżej może stanowić asumpt do rozważenia skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 187 § 1 p.p.s.a. Po drugie, w niniejszej sprawie, żadne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości nie występuje, bowiem NSA stoi na stanowisku, że czynności związane z zawarciem umowy o dofinansowanie (w tym również odmową zawarcia) - dotyczące dofinansowywania przedsięwzięć z zakresu przygotowania projektów filmowych, produkcji filmów, dystrybucji i rozpowszechniania filmów, promocji twórczości filmowej oraz upowszechniania kultury filmowej, o której mowa w Rozdziale 3 ustawy o kinematografii w świetle tego co wyżej powiedziano- nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).