Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 712/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy C. do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] sierpnia 2021. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz M. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

M. S. złożyła w dniu [...] sierpnia 2021 r. do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

1. kto był wnioskodawcą przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako Plan) dla części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], oraz dla części działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] i działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] w Gminie [...], na podstawie uchwały nr [...] z [...] maja 2021 r.? – z uzasadnienia uchwały wnioskuję, że podjęto działania z inicjatywy właścicieli, którzy wskazali na swoje cele biznesowe;

2. jakie jest uzasadnienie dla zmiany Planu? – proszę o udostępnienie wszelkiej dokumentacji popierającej wniosek i korespondencji w sprawie;

3. jakie zmiany są projektowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]? – proszę o udostępnienie wszelkiej dokumentacji/opinii, badań itd. w sprawie;

4. na jakim etapie są prace planistyczne w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] i kiedy planowane jest ich zakończenie?;

5. jeżeli projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] jest na etapie konsultacji/uzgodnień/uzyskiwania opinii właściwych organów administracyjnych, do jakich organów został on skierowany? – proszę o przekazanie korespondencji wychodzącej i przychodzącej.

Strona wniosła o udostępnienie informacji w formie mailowej na adres [...]. W przypadku znacznej objętości dokumentów zażądała przekazani ich na nośniku danych w formacie umożliwiającym odczytanie bez użycia specjalistycznego czy odpłatnego oprogramowania.

W dniu [...] września 2021 r. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na ww. wniosek, skierował do strony wiadomość elektroniczną, w której stwierdził, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności.

Odnosząc się do pytań zawartych we wniosku, wskazał, że tryb dostępu do informacji na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także zasad udziału społeczeństwa w tych pracach reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Kodeks postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wójt podniósł, iż może udostępnić treść konkretnie i precyzyjnie wskazanych we wniosku dokumentów. Nie ma zatem podstaw, aby dokonać samodzielnej subiektywnej oceny tego, jakie dokumenty zaspokoją żądanie wnioskodawcy, który zażądał udostępnienia wszelkich dokumentów dotyczących sprawy.

M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej.

Wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Wskazała, że Wójt Gminy jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych oraz sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Wobec powyższego projekt planu zagospodarowania przestrzennego, który jest projektem aktu prawa miejscowego, stanowi informację publiczną. Informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i wytwarzane na każdym etapie (zgromadzone notatki, opinie, wnioski itp.), stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne i służą realizacji powierzonych organowi prawem zadań. Wnioski, które są dokumentami wykorzystywanymi w procedurze planistycznej są integralną częścią sprawy publicznej, gdyż inicjują i argumentują postępowanie.

Organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie przytoczył, jakie konkretnie przepisy prawa zabraniają udostępniania żądanych informacji.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej nie została też uzasadniona zakresem informacji "całej dokumentacji". Skarżąca podkreśliła, że nie ma dostępu do akt postępowania, ma jedynie wiedzę o tym, iż podjęto uchwalę. Udostępnienie pełnej dokumentacji związanej z całą procedurą jest zatem uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie oraz nadmienił, iż udzielił odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową na wskazany przez wnioskodawcę adres mailowy. Wójt Gminy stwierdził, że odniósł się ogólnie do całokształtu wniosku. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Zasady sporządzenia i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tryb dostępu do informacji na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz zasad udziału społeczeństwa w tych pracach reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeks postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tryb dostępu do informacji na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz zasad udziału społeczeństwa w tych pracach reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również k.p.a., co wyłącza możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w ramach rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej może udostępnić treść konkretnie wskazanych wytworzonych informacji publicznych, wskazanych precyzyjnie, tak by nie budziło to wątpliwości organu. Organ nie może natomiast prowadzić w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej analizy, badania stanu prawnego, poszukiwania dokumentów, celem udzielenia odpowiedzi. Organ nie może też dokonać samodzielnie subiektywnej oceny, jakie dokumenty zaspokoją żądanie wnioskodawcy.

Organ powtórzył, iż przesłankami braku udostępnienia żądanej informacji było istnienie przepisów szczególnych dla żądania części informacji oraz niejasność i nieprecyzyjność wniosku.

Wniosek musi być bowiem jasno sformułowany, aby możliwe było określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest związany treścią wniosku i nie może żądać, aby autor dokonywał jego sprecyzowania lub uzupełnienia.

Organ podniósł, iż na stronie BIP Gminy [...] odnaleźć można uchwałę, której wniosek dotyczy.

Wyjaśnił dodatkowo, że uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. na [...] Sesji Rady Gminy [...] kadencji 2018-2023 z dnia [...] września 2021 r. została uchylona, a powody podjęcia uchwały [...] oraz zagadnienia zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i powody jej uchylenia były szeroko omówione i są publicznie dostępne na stronie BIP w transmisji z sesji od minuty 11:03 do 46:58 i są znane wnioskodawczyni, która na sesji występowała w roli sołtysa i zabierała głos w ww. sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy P.p.s.a nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W ocenie Sądu skarga M. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publiczne, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Dodać też należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacje żądane przez skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem procedury uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapoczątkowanej uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu gminy [...] obejmującego część miejscowości [...] oraz część miejscowości [...].

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 44/13, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja dotycząca jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, gwarantowanej przez art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych niż publiczne, ma charakter publiczny. Przypomnieć w tym miejscu należy przy tym, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jak również zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Na tym tle nie powinno budzić wątpliwości, że wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i na każdym etapie – stanowią informację publiczną, dotyczą wszak sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowywanie przestrzeni. Nie ma przy tym znaczenia, że dany szeroko rozumiany materiał planistyczny został zaakceptowany (uczyniony oficjalnym) przez organ, czy też nie. Odmienne zapatrywanie uniemożliwiałoby publiczną dyskusję nad zasadnością zaakceptowania przez organ władzy publicznej określonego projektu planistycznego, co godziłoby w wolę ustawodawcy pragnącego – jak wyżej wskazano – zapewnić jak najszerszą jawność i przejrzystość szeroko rozumianych procedur planistycznych. A zatem kwestia zaakceptowania lub niezaakceptowania materiału planistycznego przez organ nie ma znaczenia dla jego kwalifikacji w sprawie, gdyż istotne jest to, że dotyczy wspomnianej sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i znajduje się w posiadaniu organu, choćby materiał ten nie został wytworzony przez sam organ. Zaznaczenia wymaga, że żądana informacja ma związek z projektowaniem aktów normatywnych, co ustawodawca wprost kwalifikuje jako informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "b" u.d.i.p.).

Podkreślić też należy, że żądane materiały odnoszące się do ww. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią – dokumentów wewnętrznych, lecz informację publiczną podlegającą udostępnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1247/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Tymczasem takim procesem decyzyjnym jest ciągły proces prowadzenia polityki planistycznej na danym obszarze jednostki samorządu terytorialnego, oddziałujący na obywateli, a zatem materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, które choćby potencjalnie mogą być wykorzystane w tym procesie, nie sposób uznać za tzw. "dokument wewnętrzny".

Powyższe zapatrywanie koresponduje z dotychczasowym orzecznictwem NSA (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2213/13), wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1691/15, dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu, iż informacje o osobach wnioskujących o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacja załączona do takiego wniosku i korespondencja w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację o sprawach publicznych. Podobnie informacja o tym, na jakim etapie są prace planistyczne w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] i kiedy planowane jest ich zakończenie, a także o tym czy projekt zmiany ww. planu jest na etapie konsultacji/uzgodnień/uzyskiwania opinii właściwych organów administracji, stanowi informację publiczną. Także wszelka dokumentacja wytworzona w toku procedury planistycznej stanowi informację o sprawach publicznych, jak to powyżej wyjaśniono.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2021 r. organ wskazał, iż "(...) tryb dostępu do informacji na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad udziału społeczeństwa w tych pracach reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również Kodeks postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej". Biorąc pod uwagę stanowisko organu, koniecznym stało się poczynienie uwag dotyczących regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Godzi się przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustawy lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający (tak: Irena Kamińska, Małgorzata Rozbicka-Ostrowska (w:) "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. II WK 2016, komentarz do art. 1, teza 8 – "Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z ustaw szczególnych").

Jak trafnie zauważa Michał Igor Ulasiewicz w artykule zatytułowanym "Zasada pewności w planowaniu przestrzennym (PPP 2021/4/19-32), "zasada ta jest szczególnie widoczna na etapie przygotowania podstawowych dokumentów planistycznych gminy, czyli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej – studium) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej – planu miejscowego)". Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jawność procedur planistycznych nie jest celem samym w sobie, służy ona jedynie innym, nadrzędnym celom, do których należą umożliwienie udziału społeczności lokalnej w tych procedurach oraz zapewnienie ochrony interesów osób trzecich w planowaniu przestrzennym. Cele te realizuje się na każdym etapie planowania w gminie, m.in. poprzez obowiązki organu wykonawczego gminy związane z ogłaszaniem o podjęciu uchwał o przystąpieniu do sporządzenia studium i o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wykładaniem projektów studium i planu miejscowego do publicznego wglądu, organizowaniem publicznych dyskusji oraz finalnie ogłaszaniem przyjętych dokumentów planistycznych.

Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, jak i wyłożenie gotowego projektu planu podlegają ogłoszeniu. Tryb ogłoszenia jest tożsamy z trybem przewidzianym odpowiednio dla ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium oraz ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. Podobnie jak w przypadku projektu studium również projekt planu miejscowego (w tym jednak wypadku wraz z prognozą oddziaływania na środowisko) jest wykładany do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, na okres co najmniej 21 dni. Jak zauważa M. Ulasiewicz, przed wejściem w życie nowelizacji z 19 czerwca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1086 ze zm.) ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadzała obowiązku udostępnienia projektu planu miejscowego w Biuletynie Informacji Publicznej. W odróżnieniu od projektu studium projekt planu miejscowego nie był także publikowany na stronach internetowych urzędu gminy.

Rozwiązaniem, które obecnie może istotnie przyczynić się do urzeczywistnienia idei transparentności, a także idei partycypacji społeczności lokalnej w procedurach planistycznych, jest tzw. dyskusja publiczna. Dyskusja ta stanowi integralny element procedur planistycznych i w założeniu stanowić ma forum wymiany poglądów między podmiotami uczestniczącymi w tych procedurach. W doktrynie podnosi się, że dyskusja publiczna może stanowić efektywne narzędzie wymiany informacji, rozwiązywania różnego rodzaju konfliktów i kształtowania właściwych postaw obywatelskich. Jak słusznie zauważa Łukasz Damurski, dyskusja stwarza "jedyną okazję do bezpośredniej, dwustronnej interakcji między władzami samorządowymi a różnymi interesariuszami procesu planistycznego". Obowiązek przeprowadzenia dyskusji publicznej został wprowadzony zarówno w odniesieniu do studium, jak i do planu miejscowego. Zgodnie z art. 11 pkt 7 oraz art. 17 pkt 9 u.p.z.p. po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu odpowiednio studium i planu miejscowego organ wykonawczy gminy organizuje co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w danym projekcie rozwiązaniami.

Analiza porównywanych ustaw, tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi – w ocenie Sądu – do wniosku, iż ta ostatnia ustawa reguluje dostęp do dokumentów planistycznych jedynie częściowo, a zatem wszędzie tam, gdzie sprawa dostępu do tych dokumentów nie jest uregulowana, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego też pogląd organu o braku możliwości zastosowania do wniosku skarżącej ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędny. Żądanie strony zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. winno zatem być załatwione w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, albowiem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest regulacji dotyczących udostępnienia żądanych informacji.

Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy zatem uznać za uzasadniony. Organ winien rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej Spółki, ale błędnym przekonaniu, że żądane informacje mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.