Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1110/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 731/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. I SA/Ol 731/19 oddalił skargę A Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bartoszycach (dalej jako: "Kierownik") z [...] stycznia 2019 r., którą odmówiono A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej jako Spółka, strona, skarżąca) przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

W dniu [...] maja 2017 r. do Kierownika wpłynął wniosek, w którym strona, reprezentowana przez J. C. ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności dodatkowej, a także płatności do bydła i krów od zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych w ilości 66,54 ha. Rozpatrując ten wniosek, Kierownik uznał, że w niniejszej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji organ odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.

Utrzymując w mocy ww. decyzję, Dyrektor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19 potwierdził prawidłowość ustaleń ARiMR dotyczących tego, że osoby zarządzające Spółką stworzyły sztuczne warunki, w celu uzyskania korzyści majątkowych. Spółka nie wykazała w sposób racjonalny, że wydzierżawienie gruntów rolnych poszczególnym osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z jej udziałowcami i członkami zarządu - każdej z tych osób powierzchni około 50 ha - które wcześniej nie miały doświadczenia w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, ani żadnej wiedzy w tym zakresie, nastąpiło ze względu na jakiś cel gospodarczy, a nie z uwagi na możliwość uzyskania korzyści sprzecznych z celami tego systemu wsparcia. Nie wykazała również jakie korzyści osiągnęła z czynszu dzierżawnego, ani nie przedstawiła dowodów na ich uiszczanie przez dzierżawców. Materiał dowodowy z ww. sprawy sądowej obejmował odwołującego się, który stworzył sztuczne warunki celem pozyskania nieuprawnionych dopłat za rok 2016.

Tym samym, w ocenie Dyrektora nie sposób dostrzec możliwość otrzymania pomocy z tytułu OB, ONW, PRŚK za rok 2017 przy jednoczesnej odmowie przyznania płatności: OB, ONW, PRŚK za rok 2016, z uwagi na stworzenie przez Spółkę sztucznych warunków. Wobec powyższego niniejsza sprawa ma szerszy kontekst - nie ogranicza się tylko do przesłanek i przepisów dotyczących pomocy z tytułu ONW za rok 2017. Konieczne jest rozpatrywanie niniejszej sprawy w oparciu o całe spektrum dokumentacji zgromadzonej w sprawach strony dotyczących wniosków o przyznanie płatności na lata 2016, 2017. Wynika to z faktu, iż wobec skarżącej były i są nadal prowadzone postępowania w zakresie ww. wniosków w kontekście stworzenia sztucznych warunków, celem uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW oraz płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej.

Na podstawie danych znajdujących się w systemie ewidencji producentów oraz w oparciu o dane ZSZiK (Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli) ustalono, że adres siedziby Spółki jest wspólny dla kilku producentów: J. C., B. M., M. C. Jednocześnie analiza wszystkich wniosków o przyznanie płatności na rok 2017 wykazała powiązania osobowe Spółki z innymi osobami, będącymi beneficjentami płatności obszarowych na rok 2017. Wskazane powiązania dotyczyły następujących osób i podmiotów: J. C. z domu Ł. (reprezentującej Spółkę), która jest żoną C. C. (pierwotnego prezesa Spółki), G. Ł., która jest matką J. C., M. Ł. z domu S., która jest żoną K. Ł. Również zbieżność nazwisk B. M. i K. M. oraz H. M. - widniejącego w Krajowym Rejestrze Sądowym jako jeden ze wspólników, nie jest przypadkowa. Także pozostałe osoby W. S., W. O., N. N. oraz S. B. wiążą konotacje rodzinne. Wskazano, także na wspólny adres Spółki i producentów: J. C, B. M. i M. C.

Dodatkowo stwierdzono, że jak wynika z analizy dokumentów zgromadzonych w ramach wniosków o wpis do ewidencji producentów składanych w latach 2009-2017, dla większości analizowanych podmiotów, poza B. M. i K. M., wskazano konto bankowe którego właścicielem był C. C. W momencie, kiedy strona powzięła wiadomość o kontroli w zakresie podejrzenia stworzenia sztucznych warunków rozpoczęła działania zmierzające do dokonywania zmian w ewidencji producentów numerów kont bankowych oraz adresów zamieszkania.

Organ ustalił, że Spółka w roku 1999 nabyła w drodze umowy sprzedaży działki: [.....] (położone w miejscowości S., gmina G. I., powiat b.), a w kolejnych latach nabyła działki ewidencyjne nr: [...] (położone w obrębie W., gmina G., powiat b.), które to działki zostały podzielone w obrębie kręgu producentów powiązanych ze sobą osobowo oraz ekonomicznie, w celu uniknięcia modulacji płatności. Grunty deklarowane do płatności zostały podzielone w taki sposób pomiędzy Spółką i pozostałymi podmiotami wykazanymi w zaskarżonej decyzji, aby ominąć degresywne stawki płatności stosowane w gospodarstwach np. wynikające z § 3 ust. 3-6 rozporządzenia ONW.

Organ w zaskarżonej decyzji nie kwestionował prowadzenia przez Spółkę działalności rolniczej, ale poddał w wątpliwość działania Zarządu Spółki. W ocenie organu zmniejszenie areału gospodarstwa poprzez wydzierżawienie gruntów na przedstawionych w umowach dzierżawy warunkach, co miało ograniczyć ilość i czas pracy, nie mogło prowadzić do poprawy sytuacji finansowej Spółki. Świadczy o tym dokonana analiza umów dzierżaw z lat 2015 – 2017 dokonana przez organ. Dodatkowo korzyści uzyskiwane z tytułu czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować koszty ustalonego podatku rolnego, który zgodnie z zeznaniem J. C. i C. C. był opłacany za wydzierżawione grunty przez Spółkę. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się kopie faktur wystawione przez Spółkę dla producentów za rzekomy czynsz dzierżawny za rok 2015, 2016 i 2017. Jednakże brak jest dokumentów potwierdzających uiszczanie płatności na rzecz Spółki z tytułu czynszu dzierżawnego przez osoby wydzierżawiające działki ewidencyjne na podstawie umów dzierżaw. Tym, samym korzyści finansowe, jakie mogłaby uzyskać Spółka z tytułu dopłat są niewspółmiernie wyższe niż zysk z tytułu czynszu dzierżawnego.

Ustalono również, iż podatek rolny płacony jest przez właściciela działek ewidencyjnych czyli Spółkę. Organ sprawdził także, w udostępnionej dla ARiMR bazie KRUS, iż spośród wszystkich podmiotów wskazanych w niniejszej decyzji ubezpieczeniem byli objęci jedynie B. M. i K. M.

Dyrektor podkreślił, że Spółka składając wnioski o zwrot podatku akcyzowego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej wnioskowała o przyznanie rocznego limitu na powierzchnię całego gospodarstwa, tj. 564 ha. Decyzje Urzędu Gminy w Górowie Iławeckim z dnia [...] lutego 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. ustalające Spółce kwoty zwrotu podatku świadczą o zużyciu oleju napędowego na gospodarstwo w pierwszym półroczu 2017 r. o powierzchni 59,89 ha (5150,54 zł/86 zł) i pobraniu zwrotu podatku akcyzowego w wysokości 5150,54 zł, natomiast w drugim półroczu 2017 r. była to powierzchnia 100,23 ha (8620,60 zł/86 zł) i pobrany został zwrot podatku akcyzowego w wysokości 8620,60 zł. Tymczasem, powierzchnia gospodarstwa deklarowana przez Spółkę do płatności we wniosku obszarowym na rok 2017 wynosiła 66,54 ha, natomiast Spółka w roku 2017 otrzymała kwotę zwrotu podatku akcyzowego odpowiadającą powierzchni 160,12 ha (59,89 ha + 100,23 ha).

Dodatkowo organ wskazał, że istnienie sieci wzajemnych powiązań pomiędzy spółką i osobami producentów, która w kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych pozwala na uznanie, że Spółka, jak i wymienieni producenci w istocie stanowią jeden podmiot gospodarczy - sztucznie rozczłonkowany. O sztucznym podziale gospodarstwa świadczyć może również to, że działki ewidencyjne stanowiące własność Spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość, zaś ich podział pomiędzy poszczególnymi podmiotami został dokonany w ten sposób, aby każdy z nich uzyskał maksymalną płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę skarżącej spółki wskazał, że zasady udzielania płatności ONW zostały uregulowane w § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Przepisem prawa materialnego, który wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest także art. 4 ust.3 rozporządzenia 2988/95. W myśl tego przepisu, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Nadto zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, tj. klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że przepisy te zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym, przy czym ustawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu I instancji, na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy (wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu) wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym wyrokiem TSUE, WSA wskazał, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Mając zatem na względzie okoliczności faktyczne sprawy i przedstawioną wykładnię przepisów prawa w wyroku TSUE, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W toku niniejszego postępowania organy ustaliły, że adres siedziby spółki jest wspólny dla kilku producentów: J. C., B. M. i M. C. Jednocześnie analiza wszystkich wniosków o przyznanie płatności na rok 2017 wykazała powiązania osobowe wniosku Spółki z innymi osobami, będącymi beneficjentami płatności obszarowych na rok 2017. Powiązania te przedstawiając się następująco: J. C. z domu Ł. (reprezentant Spółki) jest żoną C. C. (pierwotnego prezesa Spółki), G. Ł. jest matką J. C., M. Ł. z domu S. jest żoną K. Ł. Również zbieżność nazwisk B. M. i K. M. oraz H. M. - widniejącego w Krajowym Rejestrze Sądowym jako jeden ze wspólników, nie jest przypadkowa. Także pozostałe osoby W. S., W. O., N. N. oraz S. B. wiążą konotacje rodzinne.

Jak wskazała sama J. C.: C. to jej mąż, M. C. to szwagier, H. M. jest wspólnikiem w Spółce, L. B. M. to bracia H., T. R. to jej kuzyn-brat cioteczny jej tata i mama T. są rodzeństwem, G. Ł. to jej mama, M. Ł. jest żoną jej brata, W. S. jest jej kuzynką, W. O. jest jej siostrą cioteczną czyli córką drugiej siostry jej taty, N. N. jest siostrą W. O., S. B. to kuzyn z taty strony, mama S. jest rodzeństwem ciotecznym z jej tatą.

Ustalono także, że Spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Analiza tych umów wskazuje zaś, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty ustalonego podatku rolnego. Jak bowiem ustalono podatek rolny uiszczała od całej powierzchni Spółka. Spółka nie wykazała przy tym, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha.

Zdaniem Sądu I instancji, wszystkie powyższe ustalenia potwierdzały, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. W tych warunkach nie budzi wątpliwości WSA, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tej samej osoby i położonych w bliskim sąsiedztwie nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności w ramach płatności ONW.

Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

I. naruszenie norm postępowania sadowoadministracyinego:

1. W związku z niezastosowaniem środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa - na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania, oczywistego, rażącego naruszenia norm prawa materialnego, polegającego na mylnej wykładni, a w konsekwencji na bezpodstawnym zastosowaniu, norm art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. "w sprawie finansowania wspólne] polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania ]e] oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008", w charakterze bezpośredniej podstawy prawnej przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez WSA w Olsztynie rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ proces kontroli sądowej w powyższym zakresie obejmował z konieczności także dokonanie przez Sąd wyrokujący wykładni w/w przepisów prawa materialnego, działaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucam tym samym także naruszenie omawianych norm prawa materialnego - co formułują jako odrębny zarzut, wyszczególniony niżej w pkt 4.

Względnie, alternatywnie:

2. W związku z niezastosowaniem środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa - na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, który dopuścił się mającego bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszenia norm postępowania: art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3 kpa, które polegało na zupełnie nieuzasadnionym w świetle okoliczności faktycznych zgromadzonych sprawy, dowodów oraz prawidłowej wykładni art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przyjęciu przez organ, że skarżąca spółka swoim działaniem wypełniła przesłankę odmowy przyznania jej korzyści finansowych będących przedmiotem jej wniosku o płatności ONW (PROW 2014-2020) na rok 2017, zdefiniowaną w - zastosowanych jako bezpośrednia podstawa prawna rozstrzygnięcia - wymienionych w pkt 1 przepisach unijnego prawa materialnego, zgodnie z którą danej, rozpatrywanej w ramach danego postępowania korzyści nie przyznaje się wówczas, gdy warunki wymagane do jej uzyskania zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego.

3. art. 141 § 4 ppsa - poprzez brak przedstawienia przez Sąd czytelnego uzasadnienia w zakresie tego, które właściwie konkretne okoliczności faktyczne spośród okoliczności opisanych przez organ zdaniem Sądu potwierdzić miały, że w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania wskazanych w decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia norm prawa materialnego. WSA nie wymienił żadnych konkretnych wynikających z akt sprawy okoliczności, mogących dowodzić, że w celu pozyskania korzyści będącej przedmiotem wniosku, którego dotyczyła rozpatrywana przez organ niniejsza sprawa, stworzone zostały sztuczne warunki w sposób sprzeczny z celami właściwego prawodawstwa - w szczególności Sąd nie wskazał na żadne okoliczności, na których miałby opierać swoją, wyrażoną w treści wyroku tezę, iż skarżąca spółka powstała wyłącznie w calu obejścia prawa unijnego w zakresie zasad przyznawania płatności unijnych, w tym w szczególności płatności ONW (PROW 2014-2020). Sąd wskazał jedynie, w charakterze uzasadnienia przyjętego w wyroku ogólnego wniosku, iż okoliczności faktyczne sprawy miały jakoby odpowiadać przesłankom zastosowania wobec skarżącej norm art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przyjętą przez siebie ogólnikową ocenę stanu faktycznego, pozostającą wszelako w ewidentnej, jaskrawej sprzeczności z faktami ujawnionymi w aktach sprawy oraz z potwierdzającymi je dowodami.

4. art. 3 § 1 ustawy ppsa - polegające na wykroczeniu przez Sąd w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło jednoznaczny wyraz w tym, iż Sąd w ramach aprobującej oceny przeprowadzonej przez organy administracji oceny okoliczności faktycznych sprawy w zakresie, o którym mowa w pkt 3 niniejszej skargi, sam ocenił te okoliczności inaczej niż organy, albowiem przypisał organom takie ustalenia w zakresie oceny okoliczności faktycznych (twierdzenie, iż skarżąca spółka powstała wyłącznie w celu obejścia właściwych przepisów, które są ewidentnie sprzeczne z ustaleniami organów, jak i ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i których organy w decyzjach swoich w żadnym razie nie wyraziły, a które to rzekome ustalenia w zakresie stanu faktycznego Sąd przytoczył jako kluczowe dla oceny zasadności zastosowania norm prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną skarżonej przez stronę decyzji.

II. naruszenie norm prawa materialnego:

5. art. 4 ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. "w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008" - poprzez dokonanie przez Sąd - co najmniej implicite - ich wadliwej wykładni obejmującej założenie, że przepisy te przewidują nałożenie kary (sankcji) w postaci odmowy przyznania korzyści stanowiących przedmiot wniosków w takich postępowaniach, w których warunki do ich otrzymania nie były stworzone sztucznie i niezgodnie z celami właściwych przepisów, a skierowanej przeciwko podmiotowi takich postępowań, z tej przyczyny, że ciąży na nim zarzut współudziału w tworzeniu sztucznych warunków niezbędnych do uzyskania przez inne podmioty korzyści wnioskowanych w ramach odrębnych postępowań administracyjnych.

6. art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 - poprzez jego opaczną wykładnię, prowadzącą do uznania, że celem zawartej w nim definicji rolnika jest rzekomo pozostawienie organom i sądom w państwie członkowskim swobody w określaniu na użytek konkretnego postępowania zakresu konkretnych podmiotów, które w danym postępowaniu organy i/lub Sądy traktować będą jako jednego i tego samego rolnika (a konsekwencji jako stronę danego postępowania administracyjnego) nie zaś - jak w oczywisty sposób przewidywał prawodawca unijny - wskazanie otwartego katalogu funkcjonujących na gruncie prawodawstwa poszczególnych państw członkowskich UE form prawno-organizacyjnych podmiotów uprawnionych do ubiegania się o płatności, którym to możliwym, różnorodnym formom prawno-organizacyjnym na użytek rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. odpowiada pojęcie "rolnika".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie zaistniały.

Przypomnieć należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Jednakże zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu przepisów postępowania (pkt I.1.,I.2 i I.3 i I. 4) tj.: naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013 poprzez ich mylną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, wskazują, że w istocie w punktach tych skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenia materialne o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazane w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej.

Powyższe oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie podważa ustaleń faktycznych dokonanych przez ARiMR i przyjętych do rozpoznania przez WSA, tylko nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (pkt II. 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r.(pkt II. 2 petitum skargi kasacyjnej). Tym samym przy ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany do orzekania przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że Spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Z umów wynika, że korzyści uzyskiwane z czynszu dzierżawnego mogły jedynie zrekompensować Spółce koszty ustalonego podatku rolnego. Spółka nie wykazała, że z tytułu czynszu dzierżawnego uiszczane były płatności. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ponadto działki ewidencyjne stanowiące własność Spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Przy czym organy nie kwestionowały prawa własności Spółki do gruntów rolnych, ani nie twierdziły, że powstała ona w sposób sztuczny i nie prowadzi działalności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie w swej argumentacji, dotyczącej wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, pomija bogate orzecznictwo dotyczące kwestii "stworzenia sztucznych warunków". Tymczasem zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/9, który również wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jak wskazano wyżej jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie też z art. 4 ust 1 lit a ) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Odnosząc powyższe do argumentacji skargi kasacyjnej, bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, że sama skarżąca Spółka od lat zajmuje się uprawą ziemi i to co sobie "zostawiła" było uprawiane faktycznie, a nie pozornie. Bowiem jak wskazano wyżej proceder tworzenia sztucznych warunków należy oceniać kompleksowo. To zaś skarżąca kasacyjnie jak wynika z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy poprzez relacje pomiędzy osobami funkcyjnymi Spółki a rzekomymi dzierżawcami (sztucznymi beneficjentami) była organizatorem stworzenia sztucznych warunków uzyskania wnioskowanych płatności.

W efekcie organy, a za nimi WSA, prawidłowo przyjęły, że celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, by w ten sposób ominąć zmniejszenia, modulację płatności i stawki degresywne oraz uzyskać zwiększone płatności do gruntów rolnych. Tego rodzaju system składania wniosków o płatność przez skarżącą kasacyjnie i inne podmioty miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Zatem WSA trafnie wywiódł, że stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa (por. wyrok NSA z 20 maja 2020r., sygn. I GSK 1752/19 - dostępny w CBOiS).

W konsekwencji skoro zarzut wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącą kasacyjnie działalności rolniczej (pkt I petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie, to zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. poprzez niewłaściwe zastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony.

Podsumowując, należy wskazać, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a też nie może być uznany za usprawiedliwiony. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1, i art. 80 i 81a § 1 k.p.a. precyzują ogólne zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i obywateli, jak też nałożonego na organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał rodowody, dokonały analizy i oceny tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Odmienna ocena przez skarżącego nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie też co należy podkreślić nie ma zastosowania przepis art. art. 81 a k.p.a. stanowiący, że niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, rozstrzygane są na korzyść strony. (in dubio pro reo).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu, Naczelny Sad Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu, zbadać należy m.in. nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę fakt, że do Sądu wniesiono kilka analogicznej treści skarg kasacyjnych w podobnych rodzajowo sprawach - 4 rozpoznane w dniu 4 grudnia 2020 r. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są podobne. W konsekwencji, z uwagi na powtarzalność spraw oraz tożsame argumenty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, co wiąże się mniejszym nakładem pracy, Naczelny Sąd przyznał wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.