Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1049/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
Uznano uprawnienie
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P.sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje uprawnienie P. sp. z o.o. z siedzibą w W. do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym W[...] w kwocie 925 zł (dziewięćset dwadzieścia pięć złotych), III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z [...] marca 2020 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") wystąpiła do Prezydenta Miasta [...]

o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...]o nr rej. [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) w którym stwierdzono, że

§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy

z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: "p.r.d." w ówczesnym brzmieniu) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu.

2. Pismem z 7 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta [...] udzielił odpowiedzi wskazując, że rejestracja pojazdu została dokonana w dniu 21 listopada 2002 r. i że podstawa prawna do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu wynikała wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), które zostało uchylone z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz.1310). Zdaniem Prezydenta rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. nie podlegało ocenie Trybunału Konstytucyjnego i nie ma do niego zastosowania wskazany wyżej wyrok, zaś opłata w wysokości 1000 zł została pobrana na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas prawa.

3. W skardze na powyższy akt, Spółka wniosła o jego uchylenie oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] do dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 925 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. Ponadto wniosła

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie

§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2

i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zarówno § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, jak również § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu - był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca stwierdziła, że organy administracji samorządowej pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu w zawyżonej kwocie (przy uwzględnieniu faktu, że jej wysokość przewyższała faktyczny koszt jej wytworzenia) czyniły to bez stosownej podstawy prawnej, co w konsekwencji prowadzi do niezgodności z art. 217 Konstytucji i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. i rodzi po stronie Prezydenta Miasta [...], który pobrał opłatę w wysokości nienależnej, obowiązek zwrotu nadpłaty. Skarżąca przywołała również wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10, w którym stwierdzono, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich zwrotu. W ocenie Skarżącej, Konstytucja w przypadku zastosowania przez organ administracji publicznej przepisu prawa niezgodnego z ustawą zasadniczą daje prawo sądom administracyjnym na mocy art. 184, art. 178 ust 1 oraz art. 8 Konstytucji badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa.

Odwołując się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/7 Strona wskazała, że opłata za kartę pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż celem tej opłaty jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia, dystrybucji i wydania karty pojazdu, przez co nie stanowi ona realizacji obowiązku o charakterze podatkowym a sankcją za brak uiszczenia takiej opłaty jest po prostu zwrot wniosku o zarejestrowanie pojazdu, a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przepisy rozporządzenia uprawniające do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł przestały obowiązywać 21 sierpnia 2003 r. co oznacza, że opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem. Nadto, do opłaty pobranej w niniejszej sprawie stosowano rozporządzenie z 2002 r., które nie było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot opłaty. Organ pobrał ją bowiem na podstawie i w granicach obowiązującego w dacie tej czynności prawa.

Z ostrożności procesowej organ wskazał na przedawnienie możliwości skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, bowiem z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), która w art. 60 zawiera definicję środka publicznego stanowiącego niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Stosownie do art. 67 do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi natomiast, że zobowiązanie podatkowe (obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu), przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (opłaty). Zdaniem organu termin do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty upłynął w dniu 31 grudnia 2007 r. w związku z tym wniosek skarżącej należy uznać za spóźniony co oznacza, że prawo do zwrotu nadpłaty wygasło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazany w skardze przepis rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177) powinien stanowić podstawę prawną do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł, a zatem czy skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwot opłat za wydanie kart pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu.

Zdaniem Skarżącej, zarówno przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., do którego odnosił się wyrok TK z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), jak również przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało między innymi art. 217 Konstytucji.

Zdaniem organu, przepisy rozporządzenia uprawniające do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł przestały obowiązywać 21 sierpnia 2003 r. co oznacza, że opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem (niezakwestionowanego przez TK).

W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącej a nie organowi.

2. Z przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Wnioskiem z [...] marca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o częściowy zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...]o nr rejestracyjnym [...] w wysokości 925 zł. Organ pismem z 7 kwietnia 2020 r. odmówił zwrotu opłat. Skarżąca z zachowaniem terminu, złożyła skargę do Sądu z [...] kwietnia 2020 r.

3. Zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia odmowy zwrotu kwoty 925 zł, tytułem nadpłaconych zdaniem skarżącej, części opłat za wydanie kart pojazdu, uiszczonych w związku z rejestracją pojazdu.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA podniósł również, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 77 ust. 1 p.r.d. (w stanie prawnym adekwatnym dla sprawy) producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, przy czym, w rozporządzeniu tym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5).

Na tej podstawie Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Przewidywało ono w § 1 ust. 2, że za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1000 zł.

Rozporządzenie to zostało zastąpione przez rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), które określało w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

To z kolei rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., a w jego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł.

4. Zagadnienie związane z pobieraniem opłat za wydanie karty pojazdu, było przedmiotem wskazanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), w którym stwierdzono niezgodność § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), TK podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W związku z tym wyrokiem, w którym TK stwierdził, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą, z dniem 1 maja 2006 r., Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie, w którym określił wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 75 zł. Nowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (przed datą utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (zakwestionowane przez TK).

5. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniach z dnia 4 marca 2002 r. i z dnia 28 lipca 2003 r., argumentacja TK zawarta w powyższym wyroku, ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. Zmianie nie uległa podstawa prawna do wydania rozporządzenia ani jej zakres. Te same argumenty, którymi TK podważył prawidłowość ustalenia opłaty za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnosi się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 zł lub 1000 zł). Istotne jest to, że wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, jak również przepis § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., w którym opłatę w takiej samej kwocie 75 zł przewidziano za wydanie wtórnika karty pojazdu.

Fakt, że rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. nie było przedmiotem oceny TK, nie stanowi przeszkody do dokonania przez sąd samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia, z ustawą p.r.d. oraz Konstytucją. Wskazać należy, że według niekwestionowanej i ugruntowanej już linii orzeczniczej, sąd ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05; wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09).

Wobec tego, oceniając przepis § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu sąd stwierdza, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 p.r.d.), jak i Konstytucją (art. 92 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. Jak wskazano wyżej, w tym zakresie, do rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez TK przy ocenie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Takie samo stanowisko w kwestii oceny rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. i jego skutków zostało wyrażone w licznych orzeczeniach NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12, sygn. akt I OSK 1598/14 z 8 marca 2016 r., wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 181/12).

W konsekwencji, § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. nie mógł stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 1000 zł. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych i niezgodnych z ustawą postanowień rozporządzenia z 2002 r., przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały zatem pobrane bez podstawy prawnej.

Organ podnosił, że postępowanie administracyjne w sprawie rejestracji pojazdu przeprowadzono w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177). Skarżąca uiściła opłatę za wydanie karty pojazdu w obowiązującej wysokości 1000 zł. Wymienione rozporządzenie straciło moc prawną z dniem 21 sierpnia 2003 r., tj. z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zostało ono następnie zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które zostało wydane w wyniku orzeczenia TK z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04). W świetle powyższego, zdaniem organu, przepisy rozporządzenia zobowiązujące do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł przestały obowiązywać dopiero od sierpnia 2003 r., co oznacza, iż opłaty pobrane przed tym dniem były opłatami pobranymi na podstawie aktu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do tej kwestii należy po pierwsze wskazać, że § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. należy uznać za niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2004 r. (sygn. akt SK 1/04) stwierdził, że obowiązywanie przez określony czas niekonstytucyjnego przepisu stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją.

Po drugie, należy uwzględnić treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Co więcej, z art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem TK stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08). Natomiast TK w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał m.in., że ocena legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą TK, który na podstawie art. 188 Konstytucji jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.

Innymi słowy, w sytuacji stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, orzeczenie TK stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał. Natomiast stwierdzenie wystąpienia takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym Trzeba bowiem odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie.

W analizowanym kontekście istotne znaczenie ma stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05) oraz w wyroku z 25 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1270/08) w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym. W tym ostatnim wyroku NSA wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego (określonego przepisu). Przyjęcie w Konstytucji uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę (art. 178 ust. 1 Konstytucji)". (por. także wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 818/12; wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 61/15).

W rezultacie, Sąd był uprawniony do stwierdzenia, że wymienione przepisy rozporządzenia z 2002 r. naruszały przepisy ustawy p.r.d. oraz Konstytucji i nie mogły stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia we wskazanej w nich wysokości. Opłaty w takiej wysokości, wynikające z niekonstytucyjnych rozporządzenia z 2002 r. przekraczające rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, zostały zatem pobrane bez podstawy prawnej.

6. Sąd podkreśla również, że wpływu na ocenę niniejszej sprawy nie mają znowelizowane od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.).

Z ustawy o finansach publicznych wynika, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7), a do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). Wobec tego, opłata za wydanie karty pojazdu, stanowi obecnie niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której stosuje się wskazane przepisy Ordynacji podatkowej.

Z kolei w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem składu orzekającego, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (por. wyroki z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/12; z 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 692/12; z 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1243/12), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Należy przy tym podkreślić, iż w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. SN stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały SN z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12). Brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091/12 i z 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1282/12).

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji, opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych.

Jednocześnie, nie jest rzeczą sądu administracyjnego rozważanie, czy doszło do przedawnienia roszczeń strony skarżącej na podstawie przepisów prawa cywilnego. Przepisy prawa administracyjnego nie określają terminu przedawnienia tego rodzaju roszczeń. Jak wskazano w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny nie wyłącza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli organ nie zwróci świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o zapłatę prowadzonej przed sądem powszechnym, gdzie ewentualnie mogłaby mieć zastosowanie uchwała Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r. (sygn. akt III CZP 67/11).

7. W świetle podanej argumentacji i sformułowanych ocen prawnych, zakwestionowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., nie powinien stanowić podstawy do pobrania opłaty w wysokości 1000 zł, a zatem skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwot opłat za wydanie kart pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. W rezultacie, nadpłacona kwota uiszczona przez skarżącą powyżej należnej kwoty za wydanie kart pojazdu, była kwotą niezasadnie zapłaconą i powinna ona zostać stronie zwrócona.

6. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości 480 zł, pobranego wpisu stałego w wysokości 200 zł oraz opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za pełnomocnictwo.