Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 463/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart /spr./ Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...].

Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat T. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w S., obejmującego zabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha oraz niezabudowaną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie S., dla których Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...].

Decyzję tę wydał na podstawie art.60 ust.1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wojewoda podniósł fakt, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w trwałym zarządzie Domu Pomocy Społecznej w S.

W dniu 21 lutego 2005 r. (data prezentaty) A. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r.

Podnosiła w nim, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące [...], były własnością S. D. (jej [...]), po którym skarżąca odziedziczyła majątek w drodze spadkobrania. Nieruchomości te zostały bezzasadnie przejęte przez Skarb Państwa na cele reformy rolnej. Ponieważ nie nastąpiło skuteczne przejęcie w/w działek na rzecz Skarbu Państwa, dlatego też pozostały one własnością dotychczasowego właściciela, co powoduje, że nie został spełniony jeden z warunków art. 60 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Skarb Państwa nie był właścicielem tych nieruchomości.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr . [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r.

Swoją decyzję uzasadniał tym, że zgodnie z załączonym do akt sprawy odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...] właścicielem przedmiotowych nieruchomości był Skarb Państwa. Pozostawały one w zarządzie Domu Pomocy Społecznej w S., który został ustanowiony decyzją Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 1995 r.

Przepis art. 60 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej i niniejszej ustawy z tym dniem staje się mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nabycie mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wynika z niego zatem, że stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego, zaś przedmiotem postępowania jest przejęcie własności mienia Skarbu Państwa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone na tle art. 5 i art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), które zachowuje swoją aktualność także w odniesieniu do komunalizacji mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998 r. sygn. akt I SA 336/98 LEX nr 45029 : "Uprawnień strony nie daje skarżącej sam fakt, iż jest spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości, gdyż sam przez się nie stwarza uprawnień strony w postępowaniu komunalizacyjnym, jeśli w dniu wejścia w życie ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała od Skarbu Państwa". Minister Skarbu Państwa uznał więc, że skoro przedmiotowe nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. były własnością Skarbu Państwa, dlatego też decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. jest prawidłowa. Ponieważ wnioskodawczyni nie udowodniła, że w/w działki były jej własnością, dlatego też nie ma ona przymiotu strony niniejszego postępowania. Zasadna jest zatem decyzja odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r.

Nie zgadzając się z powyższą argumentacją A. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając jej wniosek Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999r. nr [...].

Podtrzymał on swoje dotychczasowe stanowisko, że skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Wnioskodawczyni nie wykazała, iż była właścicielką przedmiotowych nieruchomości, a jedynie stwierdza, że nieruchomości te nie powinny podlegać przepisom Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Skarbu Państwa nie jest organem właściwym do zbadania zarzutów, czy rzeczywiście przedmiotowe nieruchomości podlegały przepisom w/w dekretu i tym samym zbadania, czy były właściciel został zgodnie z prawem pozbawiony swojego majątku. Skoro z księgi wieczystej KW Nr [...] bezspornie wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości był Skarb Państwa, to fakt ten jest dla organu wiążący i organ nie może samodzielnie dokonywać innych ustaleń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie następujących przepisów :

1) art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy uprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr .133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość w części obejmującej zespół [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa,

2) art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania komunalizycyjnego nie mogą być inne osoby poza Skarbem Państwa i właściwą jednostką samorządu terytorialnego,

3) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji i w pełni podzielił argumentację Ministra Skarbu Państwa.

Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy A. B. posiadała przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 i 156 §1 k.p.a. oraz art. 60 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia do Ministra Skarbu Państwa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] dotyczącej nabycia przez Powiat T. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w S., a także ustalenie, czy w przedstawionej sprawie istnieją ewentualnie przesłanki do wszczęcia przez właściwy organ wnioskowanego postępowania z urzędu.

Stroną - jak to określa art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości.

W niniejszej sprawie skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., bowiem nie przedstawiła żadnego tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, w żaden sposób nie wykazała, że nieruchomość stanowiła jej własność - jako spadkobierczyni poprzedniego właściciela - i w związku z tym nie podlega komunalizacji.

A. B. powoływała się na fakt, że przedmiotowe nieruchomości - według jej oceny - nie podlegały przepisom Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, wobec czego bezzasadnie Skarb Państwa przejął na własność majątek należący do jej [...] - S. D. Fakt ten powoduje, że nieruchomości te nadal stanowiły własność poprzedniego właściciela, a następnie jej. Jednakże, oprócz swojego przekonania o niesłuszności przejęcia majątku w trybie reformy rolnej, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Tymczasem, skoro w rzeczywistości skarżąca kwestionuje fakt objęcia przedmiotowych nieruchomości przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i prawidłowość wpisu w księdze wieczystej dotyczącej własności Skarbu Państwa, to powinna podjąć starania odnośnie ich usunięcia.

Natomiast organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa - art. 6 k.p.a. Skoro z treści księgi wieczystej wynika, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to fakt ten jest wiążący dla organów. Organ nie może samodzielnie ustalać tytułu własności nieruchomości. Spory o prawo własności nieruchomości może rozstrzygać tylko sąd powszechny, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa we władaniu Domu Pomocy Społecznej w S., nie stanowiły zaś własności skarżącej. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że jest ona stroną w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym w/w decyzją Wojewody [...].

Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek A. B. - z uwagi na brak legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.