Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 369/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/13 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r. I. sp. z. o .o. wystąpiła do Starosty Sochaczewskiego o wydanie zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] z obrębu K., na okres 10 lat.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Starosta Sochaczewski odmówił Spółce wydania wnioskowanego zezwolenia. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] Starosta Sochaczewski, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251) odmówił wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów stwierdzając, iż zamierzona działalność jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sochaczew zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Sochaczewie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 246, poz. 6267) oraz wymaganiami przepisów o odpadach. Dalej Starosta wyjaśnił, że działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem 20.17PU – tereny przeznaczone do utrzymania istniejącej i realizacji projektowanej nieuciążliwej zabudowy produkcyjno-usługowej, przy zachowaniu określonych planem ogólnych zasad i warunków ich zagospodarowania. W ocenie Starosty z powyższego planu wyraźnie wynika, iż na terenach oznaczonych symbolem PU uciążliwość obiektów produkcyjno-usługowych nie może wykraczać poza granice własności, przy czym zakazuje się realizacji obiektów "mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Zaś wg przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 81).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) orzekło o odmowie wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] z obrębu K. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach i jedynym przepisem normującym postępowania toczące się w dniu wejścia w życie ustawy jest art. 246, zgodnie z którym w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem, art. 237 ustawy. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie obowiązują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., co powoduje iż sprawa nie może zostać rozpatrzona dwukrotnie w oparciu o tę samą podstawę prawną. Jednakże Kolegium uznało, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy uwzględniające przepisy prawa obowiązujące w dniu rozstrzygania nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nowa regulacja nie wprowadza zasadniczych różnic w postępowaniu dotyczącym odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. Podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 29 ust.1 pkt 1 i 4 w/w ustawy z 2001 r., zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach (ust.1), bądź jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (ust.4). Natomiast według art. 46 ust.1 pkt. 3 nowej ustawy o odpadach, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sochaczew, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w Sochaczewie z dnia 28 sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 246, poz. 6267 z 2002r.). Z planu tego wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 20.17PU - tereny produkcyjno-usługowe. Zgodnie z § 2 planu obszary oznaczone symbolem PU przeznaczone są do utrzymania istniejącej i realizacji projektowanej nieuciążliwej zabudowy produkcyjno-usługowej, przy zachowaniu określonych w tym przepisie ogólnych zasad i warunków ich zagospodarowania. Wśród warunków wymienia się warunek, że uciążliwość obiektów nie może wykraczać poza granice własności działek, przy czym zakazuje się realizacji obiektów "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu przepisów szczególnych. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że planowana przez wnioskodawcę działalność polegająca na transporcie i zbieraniu odpadów na terenie działki nr [...] może znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów szczególnych. Wynika to wprost z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu. A zatem, zamierzony przez stronę sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisem § 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sochaczew.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że ocena czy dana inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania zezwolenia, a nie jak twierdzi Spółka, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie I. Sp. z. o .o. z siedzibą w K. zaskarżyła ją w części w jakiej orzeczono co do istoty sprawy odmawiając wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez:

- bezprawne przyjęcie, iż sposób gospodarowania odpadami zamierzony przez skarżącą jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego,

- nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu poprzez przyjęcie, iż na jego podstawie może dojść do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej również w zakresie, w jakim wniosek ten odnosi się do transportu odpadów, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na transport i zbieranie odpadów na podstawie ww. przepisu, podczas gdy z brzmienia art. 233 ww. ustawy o odpadach wynika, że do rozpatrywania wniosków o wydanie zezwolenia na transport odpadów stosuje się przepisy dotychczasowej ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej wykładni przepisów prawa, poprzez odmowę odniesienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla gminy Sochaczew do przepisów szczególnych obowiązujących w dacie jego uchwalenia.

Zdaniem skarżącej Spółki wynikiem powyższych uchybień jest również naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647) oraz przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza art. 21 i art. 64, w zakresie w jakim chroni on prawo własności i związane z nim prawo do dysponowania przedmiotem tej własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium przyjęło, że w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego, jeżeli nastąpiła ona w czasie trwania postępowania międzyinstancyjnego, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż merytoryczne rozpatrzenie przez niego sprawy, uwzględniające przepisy prawa obowiązujące w dniu rozstrzygania, nie naruszyło zasady dwuinstancyjności, bowiem przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów zawarte w art. 46 nowej ustawy o odpadach nie różnią się zasadniczo od przesłanek określonych w art. 29 dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Zarówno według brzmienia art. 29 ustawy z 2001 r., jak i art. 46 nowej ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał właściwej oceny wnioskowanego przez skarżącą przedsięwzięcia; wskazał, że według zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sochaczew, obejmującego przedmiotową działkę nr [...], działka ta jest położona na terenach produkcyjno-usługowych, oznaczonych symbolem 20.17 PU, które przeznaczone są do utrzymania istniejącej i realizacji projektowanej nieuciążliwej zabudowy produkcyjno-usługowej.

Sąd przytoczył brzmienie "§ 2 ust. 1" ww. uchwały, w którym określono następujące ogólne zasady i warunki zagospodarowania dla tego terenu: 1) uciążliwość obiektów produkcyjno-usługowych nie może wykraczać poza granice własności, przy czym zakazuje się realizacji obiektów "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu przepisów szczególnych; 2) zagospodarowanie terenu działki musi uwzględnić pełne pokrycie potrzeb w zakresie parkowania pojazdów związanych z funkcjonowaniem produkcji i usług; 3) obsługa komunikacyjna za pośrednictwem bezpośredniego zjazdu z przyległej do obszaru drogi publicznej (o ile w dalszej części niniejszej uchwały nie ustalono inaczej); 4) podziały nieruchomości w obrębie obszaru (o ile w dalszej części niniejszej uchwały nie ustalono inaczej) możliwe wyłącznie w przypadkach honorowania pozostałych ustaleń planu na wszystkich nowo wydzielanych działkach; 5) dopuszcza się realizację pomieszczeń mieszkalnych o charakterze służbowym, służących wyłącznie potrzebom właściciela obiektów produkcyjno-usługowych i bez wydzielania odrębnej działki budowlanej.

Wobec przytoczonych ustaleń planu dla terenu obejmującego działkę, na której skarżąca Spółka ma zamiar prowadzić zbieranie odpadów, w ramach którego odpady te będą okresowo magazynowane nawet do 3 lat (co wynika z wniosku skarżącej), jak również ma zamiar prowadzić działalność w zakresie transportu, przy czym działalność ta ma obejmować transportowanie odpadów z miejsca ich zbiórki do miejsca magazynowania na terenie przedmiotowej nieruchomości (co również wynika z wniosku strony), Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż planowana działalność polegająca na wykonywaniu transportu i zbieraniu odpadów na terenie działki nr [...] może znacząco oddziaływać na środowisko, a z całą pewnością jej uciążliwość wykroczy poza granice własności działki.

Zdaniem Sądu zasadne jest także stanowisko organu odwoławczego, że klasyfikacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod względem jego oddziaływania na środowisko w kontekście zapisu planu (§ 2 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały), należy dokonać na podstawie przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którymi do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 81). Analiza tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sochaczew wskazuje, że w zakresie pojęcia przedsięwzięć "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" plan ten nie zawiera odrębnych regulacji, tylko odsyła do przepisów szczególnych. W tych warunkach nie można zaakceptować poglądu strony skarżącej, że należało zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, które obowiązywały w dacie pojęcia ww. uchwały.

Jednocześnie Sąd zauważył, że jakkolwiek rację ma skarżąca Spółka, iż organ odwoławczy rozstrzygając w zakresie transportu odpadów powinien w związku z art. 233 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - zgodnie z którym do wydawania zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowej ustawy - powołać się na art. 29 tej ustawy, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Za nieuprawnione Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego K. W. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zawartych w treści skargi zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. do zarzutu:

- naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez wyważenia interesu społecznego i tzw. słusznego interesu obywatela, skutkującego niezasadną odmową wydania zezwolenia dla skarżącej Spółki na transport i zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] z obrębu K., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie przemawiał za koniecznością wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie;

- naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. poprzez oparcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej wykładni przepisów prawa, poprzez odmowę odniesienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla gminy Sochaczew do przepisów szczególnych obowiązujących w dacie jego uchwalania, czego bezpośrednią konsekwencją jest utrata zaufania skarżącej do organu administracji publicznej, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie,

a także do zawartych w treści skargi zarzutów dotyczących naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez przyjęcie, iż sposób zagospodarowania odpadami zamierzony przez skarżącą jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego oraz do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., 647 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz naruszenie przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza art. 21 i 64 Konstytucji, w zakresie w jakim chroni on prawo własności i związane z nim prawo do dysponowania przedmiotem tej własności, a w konsekwencji brak rozważenia przez Sąd przedmiotowych kwestii;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z naruszeniem art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez organ administracji drugiej instancji drugiej szeregu przepisów postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i życia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) poprzez:

- bezprawne przyjęcie, iż przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów zawarte w art. 46 nowej ustawy o odpadach nie różnią się zasadniczo od przesłanek określonych w art. 29 dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

- bezprawne przyjęcie (i podzielenie w tym zakresie stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze), iż sposób gospodarowania odpadami zamierzony przez skarżącą Spółkę na terenie działki nr [...] jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, tj. z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sochaczew uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w Sochaczewie z dnia 28 sierpnia 2002 r. w ten sposób, że "może znacząco oddziaływać na środowisko, a z całą pewnością jego uciążliwość wykroczy poza granice właściwości działki", czego konsekwencją powinna być odmowa wydania tej Spółce wnioskowanego zezwolenia na transport i zbieranie odpadów, tak jak uczynił to organ administracji drugiej instancji.

Wskazując na powyższe, w oparciu art. 176 w zw. z art. 185 p.p.s.a, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Podkreślić należy, iż aczkolwiek zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo zasadne, to jednak, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uchylić zaskarżony wyrok, uchybienia te musiałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na okoliczności tej sprawy przypomnieć należy, iż Sąd pierwszej instancji może oddalić skargę na decyzję wniesioną do tego Sądu, jeżeli decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny oddala bowiem skargę, jeżeli stwierdzi, że zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Organ II instancji obowiązany jest bowiem stosować przepisy nowe, przy czym jeśli przepisy przejściowe nakazują stosowanie przepisów dotychczasowych, to wówczas organ winien stosować przepisy dotychczasowe.

Z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) – z wyjątkiem przepisów wskazanych w art. 253 pkt 1-3 tej ustawy ( art. 253 ). Z tym dniem utraciła moc ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) – art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach.

Zauważyć należy, iż art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) – zamieszczony w Rozdziale 2 "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe" - przewiduje, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu z zastrzeżeniem, z zastrzeżeniem art. 237. Poprzez takie sformułowanie ustawodawca w tym przepisie przejściowym postanowił, że w sprawach wszczętych i nie zakończonych należy stosować – z wyjątkiem przepisów karnych i przepisów o karach pieniężnych – przepisy nowej ustawy.

Innym przepisem, który reguluje kwestie intertemporalne, jest art. 233, który w ustępie 2 stanowi, że do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, transportujący odpady są obowiązani do uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5 ustawy, o której mowa w art. 252, na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednocześnie ustęp 3 art. 233 nowej ustawy przewiduje, że do wydawania zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 252.

A zatem, w sprawach dotyczących wydawania zezwoleń na transport odpadów do czasu utworzenia wskazanego wyżej rejestru stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251), albowiem to o niej jest mowa w art. 252 nowej ustawy.

W tym stanie prawnym, w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z taką sytuacją, że skoro wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów został złożony w 2011 r. i nastąpiła zmiana przepisów prawa na etapie między decyzją organu I instancji, a decyzją organu II instancji, to w przypadku zezwolenia na zbieranie odpadów stosować należy przepisy nowej ustawy o odpadach, natomiast w stosunku do zezwolenia na transport odpadów stosować należy przepisy dotychczasowe, czyli ustawy o odpadach z 2001 r.

Rację ma strona skarżąca mówiąc, że organ II instancji - co przyznał Sąd pierwszej instancji - winien zastosować w zakresie transportu odpadów art. 29 dotychczasowej ustawy, a nie art. 46 ustawy nowej. Zaznaczyć jednak należy, że powołanie w decyzji drugoinstancyjnej innej podstawy prawnej, a mianowicie art. 46 ust. 1 pkt 3 nowej ustawy do transportu i do zbierania, nie oznacza, że nie było podstawy prawnej do orzekania w tej sprawie w zakresie transportu odpadów.

Podkreślić należy, że przy rozważaniu, czy doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności, należy oceniać, czy w istocie dana sprawa była dwukrotnie rozpatrzona, czy decyzje, które w tej sprawie zapadły rozstrzygały co do istoty tej sprawy, co do istotnych okoliczności tej sprawy i jakie były przesłanki merytoryczne, prawne wydania tych decyzji.

W tym aspekcie należy spojrzeć na to, że decyzja organu I instancji zapadła na podstawie art. 29 dotychczas obowiązującej ustawy o odpadach, która w art. 29 ust. 1 pkt 4 stanowiła, że właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Organ odwoławczy powołał zaś wprawdzie art. 46 ust. 1 pkt 3 nowej ustawy, to jednak trzeba zauważyć, że w myśl tego przepisu właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Powyższe oznacza, że przesłanką negatywną do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zarówno według przepisów ustawy o odpadach z 2001 r. jak i ustawy o odpadach z 2012 r., jest niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Także ta przesłanka negatywna stanowiła podstawę do odmowy wydania zezwolenia na transport odpadów według dotychczasowych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach z 2001 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że pomimo przytoczenia przez organ II instancji przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 nowej ustawy także w zakresie wydawania zezwolenia na transport odpadów, zamiast art. 29 dotychczasowej ustawy, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie odpowiada prawu. Decydującym – istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - bowiem elementem było to, czy transport odpadów byłby zgodny czy niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Z tych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, że powyższe uchybienie organu II instancji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Organ II instancji wprawdzie nie powołał w zakresie dotyczącym transportu odpadów przepisu art. 29 dotychczasowej ustawy, to jednak wskazał, że zamierzona działalność w zakresie transportu i zbierania odpadów na terenie działki nr [...] jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sochaczew, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Sochaczewie nr [...] z dnia 28 sierpnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 246, poz. 6267), a mianowicie z § 2 pkt 1 tego aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa działka nr [...] – jak zasadnie wskazały organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji - położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 20.17PU - tereny produkcyjno-usługowe. Postanowienia § 2 planu miejscowego przeznaczają obszary oznaczone symbolem PU do utrzymania istniejącej i realizacji projektowanej nieuciążliwej zabudowy produkcyjno-usługowej przy zachowaniu zasad z ust. 2 pkt 1 - uciążliwość produkcyjno – usługowa nie może wykraczać poza granice własności, przy czym zakazuje się realizacji obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów szczególnych.

A zatem, istotne jest to, że organ II instancji mimo, że nie przywołał art. 29 dotychczasowej ustawy w zakresie transportu odpadami, to dokonał oceny niniejszej sprawy, w zakresie transportu odpadami pod kątem przesłanek, o jakich była mowa w powyższym przepisie, a także prawidłowo zastosował art. 46 ust. 1 pkt 3 nowej ustawy w zakresie zbierania odpadów. Tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ II instancji rozpatrzył sprawę w aspekcie przesłanek decydujących o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia za zbieranie odpadów i zezwolenia na transport odpadów. Podkreślić też należy, że do tych samych zapisów prawa miejscowego odniósł się organ I instancji i organ odwoławczy.

W tej sytuacji pozostaje do oceny kwestia, czy prawidłowo czy nieprawidłowo został przez organy i Sąd wyłożony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i czy prawidłowo czy też nieprawidłowo odniesiono się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zamiast do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i życia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.).

Rację ma strona skarżąca, że w momencie uchwalania planu miejscowego obowiązywało rozporządzenie z dnia 14 lipca 1998 r. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. W dacie bowiem złożenia wniosku przez stronę obowiązywało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. i przepisy tego rozporządzenia organy administracji publicznej obowiązane były uwzględnić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy i tak też uznał prawidłowo Sąd pierwszej instancji.

Jak stanowi § 2 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego: "zakazuje się realizacji obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów szczególnych".

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołujące się do przepisów szczególnych, należy rozumieć w ten sposób, że odwołanie to dotyczy przepisów odrębnych regulujących poszczególne kwestie w okresie obowiązywania planu miejscowego. Jeżeli w okresie obowiązywania planu miejscowego nastąpi zmiana przepisów szczególnych, to przy wykładaniu postanowień tego planu należy uwzględniać przepisy szczególne obowiązujące w dacie podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych na podstawie ustaleń planu miejscowego.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie sformułowanie planu miejscowego nie jest takie, że zabrania się sytuowania obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. Użyte w planie miejscowym sformułowanie "w rozumieniu przepisów szczególnych" ma na celu zapobieżenie zmianom planu miejscowego i wdrażania procedury planistycznej w przypadku każdorazowej zmiany przepisów szczególnych, w tym przepisów wykonawczych do poszczególnych ustaw, m.in. ustaw regulujących kwestie dotyczące ochrony przyrody, ochrony środowiska. Użyte w planie miejscowym sformułowanie pozwala na właściwe stosowanie przepisów prawa obowiązującego na danym terenie, w tym prawa miejscowego oraz przepisów ustaw i aktów wykonawczych do ustaw, w dacie podejmowania aktów indywidualnych stosowania prawa. Porządek prawny obowiązujący na danym terenie oznacza przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przepisy prawa miejscowego obowiązujące na tym terenie.

Postanowienia § 2 ust. 2 pkt 1 stanowią połączenie, "zwornik" prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym w danej chwili na danym terenie. I dlatego zasadne było odniesienie się przez organy a następnie Sąd pierwszej instancji do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). W tej sytuacji nie można skutecznie twierdzić, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy, naruszyły przepisy obowiązującego prawa oceniając zamierzony sposób gospodarki odpadami na danym terenie.

Wprawdzie postanowienia § 2 planu miejscowego dopuszczają realizację obiektów produkcyjno - usługowych, których uciążliwość nie wykracza poza granice własności, ale jednocześnie całkowicie zakazują realizacji obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów szczególnych. To zaś oznacza, że nawet gdy uciążliwość określonej inwestycji nie będzie oddziaływała poza granice danej nieruchomości, ale będzie inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów szczególnych, to i tak należy ją zakwalifikować jako sprzeczną § 2 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego.

Wobec tego, że przesłanką odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów według przepisów nowej ustawy o odpadach jak i przesłanką odmowy wydania zezwolenia na transport odpadów według przepisów dotychczasowej ustawy o odpadach jest niezgodność z przepisami prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to w niniejszej sprawie nie można skutecznie twierdzić, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprawa została rozpatrzona przez organy obu instancji w świetle właściwych przesłanek, normujących wydawanie zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na transport odpadów.

Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Zaznaczyć należy, iż nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia praw materialnego, zaś naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Uzasadnienie Sądu, aczkolwiek w pewnym zakresie lakoniczne, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.