Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 636/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 30 marca 2006 r. nr XL/224/2006 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Kietrz na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2006 r. Rada Miejska w Kietrzu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 Nr 236, poz. 2003 r.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głubczycach, podjęła uchwałę nr XL/224/2006 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kietrz.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Opolski podniósł, iż wydany akt stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 - zwaną dalej ustawą), zobowiązującego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w; drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w kwestiach wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1- 8 ustawy. Stwierdził, że powyższe unormowanie ma walor przepisu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast Rada Miejska w art. 5 ust. 1 pkt 13 regulaminu określiła zasady mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, natomiast nie umieściła w regulaminie wymagań obejmujących naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Uchwała Rady Miejskiej nie wypełniła przeto dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, zgodnie z którym regulamin powinien zawierać postanowienia dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Norma prawna wyrażona w art. 4 ust. 2 ustawy jest normą o charakterze bezwzględnie obowiązującą, zatem zdaniem organu, niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały, stąd wniósł o stwierdzenie nieważności regulaminu w całości. Poza tym Wojewoda Opolski wskazał, że przedmiotowy regulamin zawiera inne postanowienia istotnie naruszające prawo.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, powołując się na utrwalone orzecznictwo, zauważył, iż z normatywnego charakteru regulaminu wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Co oznacza, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego uzupełniają jedynie przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zdaniem organu nadzoru, zakaz powtarzania regulacji ustawowych wynika również z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), według którego w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

W tym kontekście za niedopuszczalne uznał zapisy art. 2 regulaminu, które powtarzają definicje ustawowe:

- pkt 3 lit a formułujący definicję odpadów komunalnych, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.),

- pkt 3 lit. d zawierający definicję odpadów ulegających biodegradacji, ponieważ ustawowa definicja odpadów ulegających biodegradacji została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

- pkt 4 definiujący pojęcie nieczystości ciekłych, powtarzając art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy,

- pkt 5 określający pojęcie zbiorników bezodpływowych, stanowiąc powtórzenie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy,

- pkt 6 formułujący definicję stacji zlewnych, powtarzając art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy,

- pkt 8 zawierający definicję magazynowania odpadów, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach,

- pkt 9 formułujący definicję składowiska odpadów, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach,

- pkt 10 zawierający definicję zwierząt domowych, powtarzając art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002),

- pkt 11 formułujący definicję zwierząt gospodarskich, gdy pojęcie takich zwierząt zostało uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762 ze zm.).

Dalej stwierdził, że kwestie uregulowane w :

- art. 3 ust, 1 pkt 1-7 regulaminu - wynikają z art. 4 ust. 2 ustawy,

- art. 5 ust. 1 pkt 2 regulaminu - wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy,

- art. 5 ust. 1 pkt 3 regulaminu - wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy,

- art. 7 ust. 1 pkt 8 regulaminu oraz art. 16 ust.1 regulaminu - regulują kwestie wynikające z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 3b ustawy.

W kwestionowanej uchwale, zdaniem Wojewody, Rada Miejska w Kietrzu naruszyła także zakaz powtarzania przepisów innych aktów normatywnych, albowiem stosownie do treści § 137 (w zw. z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie powyższego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustaw powoduje nieważność tych zapisów. Przeto uznał za niedopuszczalne powtórzenie przepisów regulaminu w:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 w części, w jakiej nakazuje likwidowanie śliskości na chodnikach, placach, przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami niedziałającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 regulaminu dotyczący sposobu stosowania środków chemicznych przy usuwaniu śniegu i lodu - powtarzając kwestie uregulowane w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92. poz. 880 ze zm.). Nadto organ dodał, że rodzaje i warunki stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych, ulicach i placach zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005r. (Dz. U. nr 230. poz. 1960),

- art. 5 ust. 1 pkt 17, art. 7 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu - kwestie, o których mowa w tych artykułach, wynikają z art. 63a Kodeksu wykroczeń.

- art. 7 ust. 1 pkt 2 i 13 regulaminu - kwestie dotyczące unieszkodliwiania odpadów zostały uregulowane w ustawie o odpadach. W przepisie art. 13 ust. 1 cyt. ustawy zabroniono odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza urządzeniami lub instalacjami spełniającymi określone wymagania. Natomiast w art. 13 ust. 3 tej ustawy dopuszczono spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. Ponadto ustawodawca w przepisach ustawy o odpadach uregulował sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych.

- art. 7 ust. 1 pkt 3 regulaminu - materia w nim uregulowana wynika z art. 143 i 144 Kodeksu wykroczeń,

- art. 13 ust. 2 regulaminu – statuując warunki zajęcia pasa drogowego, które wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004r Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w szczególności z art. 40 cyt. ustawy,

- art. 14 ust. 2 regulaminu - kwestie uregulowane w tym artykule regulaminu zostały szczegółowo opisane w art. 43a ustawy o odpadach,

- art. 22 regulaminu - uregulowany w nim obowiązek wynika z art. 35 w zw. z art. ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495),

- art. 24 regulaminu - wprowadzony przez Radę obowiązek wynika z art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.),

- art. 30 ust. 1pkt 1 regulaminu - w części, w jakiej zobowiązuje właścicieli psów do opłacenia podatku od posiadanych psów - powyższy obowiązek podatkowy wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz., 844). Zauważył nadto, że w kwestionowanym zapisie Rada określiła obowiązek podatkowy właścicieli psów, zawężając tym samym katalog podmiotów obowiązanych do uiszczania tego podatku. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podatnikami podatku od posiadania psów są osoby fizyczne posiadające psy,

- art. 30 ust. 1 pkt 3 regulaminu - uregulowany w nim obowiązek szczepienia psów wynika z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625). Natomiast uprawnienie do wprowadzenia obowiązku ochronnego szczepienia kotów przeciwko wściekliźnie przysługuje ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, a nie radzie miejskiej (art. 56 ust. 6 cyt. ustawy),

- art. 37 ust. 1 i 2 regulaminu - materia w nim zawarta wynika z art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt.

Następnie zarzucił, iż Rada Miejska, uchwalając przedmiotowy regulamin, przekroczyła delegację ustawową w postanowieniach:

- art. 4 regulaminu - wymieniającym katalog podmiotów, do których skierowane są postanowienia niniejszego regulaminu,

- art. 5 ust, 1 pkt 7 regulaminu - nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład nieruchomości poprzez wykonywanie czynności wymienionych w cyt. art. regulaminu,

- art. 5 ust. 1 pkt 8 regulaminu - w części- w jakiej nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń oraz usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów – powyższe zapisy wykraczają poza zakres delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Nadto zauważył, że zgodnie z art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji obowiązek usuwania wraków pojazdów ciąży na właścicieli pojazdu, a nie na właścicielu nieruchomości,

- art. 5 ust. 1 pkt 12 regulaminu - nakładającym obowiązek utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia,

- art. 5 ust. 1 pkt 18 regulaminu - nakładającym na właściciela nieruchomości obowiązek zgłoszenia do Urzędu Miejskiego faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Rada może nakładać określone obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, nie natomiast na właścicieli nieruchomości, zwłaszcza, jeżeli obowiązki te dotyczą zwierząt bezdomnych, czyli takich, których właścicieli nie da się ustalić lub jakichkolwiek zwierząt podejrzanych o wściekliznę,

- art. 16 ust. 2 regulaminu - formułującym obowiązek przechowywania dowodów opłat za usługi przez okres dwóch lat - Rada nie jest upoważniona do dookreślania ustawowego obowiązku okazywania zawartej z przedsiębiorcą umowy i dowodów płacenia za usługi odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, w szczególności do określania czasu, przez jaki należy przechowywać dowody opłat za usługi,

- art. 16 ust. 3 pkt 2 zdanie drugie regulaminu - nakazującym przedsiębiorcy opróżnianie zbiorników w ciągu 48 godzin od złożenia zamówienia. Rada bowiem nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach,

- art. 33 ust. 1, 2, 3 regulaminu - określającym sposób postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki, a także rozstrzygające o kosztach związanych z wyłapywaniem i przekazywaniem tych zwierząt do schroniska - wykraczają poza zakres delegacji z art. 4 ust. 2 ustawy.

- art. 39 ust. 2 regulaminu, w którym Rada uregulowała warunki, jakim powinny odpowiadać miejsca składowania nieczystości pochodzących z utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich. Ustawa o czystości nakłada na radę gminy obowiązek uregulowania "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych, z produkcji rolniczej". Sposób składowania nieczystości pochodzących z utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez ustawę. Na marginesie organ nadzoru zwrócił uwagę, że kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, póz. 991 ze zm.), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. Nr 60, poz. 616). Organ podniósł, że wprawdzie art.18 ustawy o nawozach i nawożeniu traktujący o warunkach, w jakim nawóz ma być przechowywany wchodzi w życie dopiero w 2008 r., jednak wyraźnie wynika z tej regulacji, że materia, o której mowa, nie jest przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Powyższe wywody odniósł także do treści art. 5 ust. 1 pkt 14 i 15 regulaminu,

- art. 42 ust. 4, 6, 7, 8 regulaminu - dotyczących sposobu przeprowadzania deratyzacji oraz czynności po zakończeniu akcji. Działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy Rada wyznacza tylko obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania.

Wojewoda wywiódł, że Rada w art. 5 ust. 1 pkt 10 regulaminu, zobowiązując właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów rynien i z innych części nieruchomości w tym zakresie działała bez umocowania ustawowego. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że ustawodawca ograniczył swoje upoważnienie tylko do części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś z zapisów przyjętych przez Radę wynika powszechny obowiązek usuwania nawisów (sopli), dotyczący całej powierzchni nieruchomości, bez przewidzianego przepisami ustawy ograniczenia do części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Rada gminy, w ocenie organu nadzoru, nie ma podstaw do przenoszenia na dodatkowe podmioty obowiązków oraz rozszerzania ich zakresu. W art. 15 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu, zaś określono obowiązki organizatora imprezy lub zgromadzenia o charakterze publicznym związane z utrzymaniem czystości i porządku w miejscu imprezy lub na terenie przyległym do takiego miejsca. Natomiast zakres podmiotowy oraz obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż części nieruchomości wynikają z przepisów art. 5 ust. 2-5 ustawy, które to obowiązki spoczywają wyłącznie na właścicielach nieruchomości, przez których rozumieć należy także podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Nadto strona skarżąca wskazała, że niektóre zapisy regulaminu formułują przepisy o niejasnej treści. Powyższe stwierdzenie dotyczyło treści art. 33 ust. 4 regulaminu, w części w jakiej formułuje powinność zgłoszenia padłych zwierząt do straży miejskiej, jeżeli nie można ustalić tożsamości osoby utrzymującej padłe zwierzę. Po pierwsze, w ocenie organu, w regulaminie nie wskazano, na kim ciążyć ma powyższy obowiązek. Po drugie nie może on obciążać właściciela zwierzęcia, gdyż dotyczy zwierzęcia bezdomnego. Rada nie wskazała w sposób jasny i precyzyjny podmiotu, który ma realizować opisany w regulaminie obowiązek, zatem niemożliwym staje się jego wykonanie. Podobne stanowisko zajął w przedmiocie postanowienia w sprawie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie 14 dni od ogłoszenia. Organ nadzoru zauważył, iż tak sformułowany zapis budzić może wątpliwości, co do terminu wejścia w życie uchwały. Zapis § 4 uchwały, w przyjętym przez Radę brzmieniu powoduje, że niemożliwym staje się precyzyjne określenie terminu wejścia w życie niniejszej uchwały, a tym samym ustalenie daty, od której adresaci zawartych w uchwale norm mają obowiązek ich przestrzegania.

W Odpowiedź na skargę Gmina Kietrz uznała za zasadne żądanie stwierdzenia nieważności uchwały nr XL/224/2006 Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 30 marca 2006 r. W uzasadnieniu przyznała, iż zaskarżona uchwała zawiera uchybienia wskazane w skardze.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego poinformował, że Rada Miejska w Kietrzu w dniu 27 lutego 2007 r. podjęła nową uchwałę nr V/28/2007 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kietrz, jednak nie została jeszcze opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola, o jakiej mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –zwaną dalej P.p.s.a., w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem sąd bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie (por. art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 Nr 124, poz. 607).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a., tj. uchwała nr XL/224/2006 Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kietrz.

Trzeba jeszcze wskazać na przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Co do uchwał rad gmin ostatni zacytowany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały (...) w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (...), w trybie określonym w art. 90. W braku zachowania powyższego 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, lecz może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a to z mocy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 41 ust. 1 cyt. ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Właściwość rady gminy określa w tej mierze art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei zgodnie z art. 42 tej ustawy zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2005 Nr 190, poz. 1606 ze zm.).

Wojewoda Opolski, jako organ nadzoru, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywiódł skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z powodu istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.- zwaną dalej ustawą) zawartym w rozdziale 2 "Zadania gmin" utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gmin. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania poprzez realizowanie zadań, w szczególności w nim wymienionych.

Przepis art. 4 cyt. ustawy zwiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy, obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu (zwanego dalej regulaminem) będącego aktem prawa miejscowego.

W myśl ust. 2 art. 4 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Kietrzu z dnia 30 marca 2006 r. stanowi zatem wykonanie ustawowej delegacji wynikającej z cytowanego art. 4 ustawy. Wymaga podkreślenia, że w omawianym przepisie zakres upoważnienia ustawowego ma charakter wyczerpujący. Ustawodawca wyraźnie określił zakres przedmiotowy uchwały dotyczącej zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uchwale rady gminy w sprawie utrzymania czystości i porządku nie można, zatem z jednej strony zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ustawy, a z drugiej strony, muszą znaleźć się w niej postanowienia, o jakich mowa w punktach od 1 do 8 ust. 2 tego artykułu. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd w ramach kontroli, o jakiej mowa na wstępie rozważań, podzielił zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wskazane niżej postanowienia uchwalonego regulaminu na terenie gminy Kietrz są sprzeczne z prawem i można je podzielić na następujące grupy:

- postanowienia, w których brak obligatoryjnego elementu wymaganego ustawą

- postanowienia, w których powtórzono definicję ustawową

- postanowienia regulujące zagadnienia wynikające wprost z poszczególnych norm ustawy

- postanowienia zawierające inne niedopuszczalne powtórzenia ustawowe

- postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust 2 ustawy

- postanowienia zawierające zwroty i określenia niejasne.

Przechodząc do omówienia wymienionych grup uchybień trzeba rozpocząć od wskazania, że w myśl art. 4 ust 2 pkt. 1lit c ustawy regulamin winien określać mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tymczasem w art. 5 ust. 1 pkt 13 uchwały uregulowano jedynie zasady mycia pojazdów, natomiast nie zawarto postanowień dotyczących naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi. Jak słusznie podnosi organ, z normatywnego charakteru przedmiotowego regulaminu wynika natomiast konieczność formułowania zawartych w nim postanowień precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, stąd niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje bezwzględną nieważnością uchwały.

Drugą grupę uchybień stanowią te postanowienia uchwały, w których powtórzono

ustawową definicję. W szczególności w art. 2 regulaminu:

-w pkt 3 lit a zdefiniowano pojęcie odpadów komunalnych, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.),

- w pkt 3 lit. d zdefiniowano pojęcie odpadów ulegających biodegradacji, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

- w pkt 4 zdefiniowano pojęcie nieczystości ciekłych, powtarzając art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy,

- w pkt 5 zdefiniowano pojęcie zbiorników bezodpływowych, powtarzając art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy,

- w pkt 6 zdefiniowano pojęcie stacji zlewnych, powtarzając art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy,

- w pkt 8 zdefiniowano pojęcie magazynowania odpadów, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach,

- w pkt 9 zdefiniowano pojęcie składowiska odpadów, powtarzając art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach,

- w pkt 10 zdefiniowano pojęcie zwierząt domowych, powtarzając art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002),

- w pkt 11 zdefiniowano pojęcie zwierząt gospodarskich, powtarzając art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (t. j. Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1762 ze zm.).

Ponadto Rada Miejska w Kietrzu, uchwalając przedmiotowy regulamin, przekroczyła delegację ustawową poprzez objęcie postanowieniami regulaminu materii spoza jej zakresu w następujących przepisach uchwały:

1. W art. 4 regulaminu - wymieniającym katalog podmiotów, do których skierowane są postanowienia niniejszego regulaminu.

2. W art. 5 ust, 1 pkt 7 regulaminu w sposób nieuprawniony zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania w należytym stanie terenów zielonych wchodzących w skład nieruchomości przez koszenie trawników, usuwanie chwastów, zeschłej i skoszonej trawy, opadłych liści, złamanych gałęzi oraz usuwanie innych nieczystości. Obowiązki te nie mieszczą się w katalogu, o którym mowa w art.4 ust. 2 pkt 1 ustawy.

3. W art. 5 ust. 1 pkt 8 regulaminu w części, w jakiej nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń oraz usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów, ponieważ wykracza poza zakres delegacji, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Przy czym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji obowiązek usuwania wraków pojazdów ciąży na właścicieli pojazdu, a nie na właścicielu nieruchomości.

4. W art. 5 ust. 1 pkt 12 regulaminu nakładającym obowiązek utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia, albowiem w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, jak również w zakresie uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Takie określenie przez ustawodawcę zakresu przedmiotowego regulaminu oznacza, że organ gminy nie może w sposób dowolny określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem na terenie gminy.

5. W art. 5 ust. 1 pkt 18 regulaminu zobowiązującym właściciela nieruchomości do zgłoszenia w Urzędzie Miejskim faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem organu nadzoru, iż na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Rada może nakładać określone obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, nie zaś na właścicieli nieruchomości, tym bardziej, jeżeli obowiązki te dotyczą zwierząt bezdomnych, czyli takich, których właścicieli nie da się ustalić lub jakichkolwiek zwierząt podejrzanych o wściekliznę,

6. W art. 16 ust. 2 regulaminu formułującym obowiązek przechowywania dowodów opłat za usługi przez okres dwóch lat, ponieważ Rada nie jest upoważniona do dookreślania ustawowego obowiązku okazywania zawartej z przedsiębiorcą umowy i dowodów płacenia za usługi odbierania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, w szczególności dookreślania czasu, przez jaki należy przechowywać dowody opłat za usługi. Artykuł 6 ust 1 ustawy nakłada na właściciela nieruchomości jedynie obowiązek okazania dowodu uiszczenia opłaty.

7. W art. 16 ust. 3 pkt 2, zdanie drugie regulaminu, odnoszącym się do nakazania przedsiębiorcy opróżnianie zbiorników w ciągu 48 godzin od złożenia zamówienia, albowiem Rada nie jest upoważniona do regulowania tego rodzaju obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach. Powinność taka nie wynika z delegacji art. 4 ust. 2 ustawy.

8. W art. 33 ust. 1, 2, 3 regulaminu określającym sposób postępowania ze zwierzętami pozostawionymi bez opieki, a także rozstrzygający o kosztach związanych z wyłapywaniem i przekazywaniem tych zwierząt do schroniska, wykraczają poza zakres delegacji z art. 4 ust. 2 ustawy. Należy wskazać, iż po myśli art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, stąd uregulowanie tej materii w przedmiotowym regulaminie jest nieuprawnione.

9. Art. 39 ust. 2 regulaminu, w którym Rada uregulowała warunki, jakim powinny odpowiadać miejsca składowania nieczystości pochodzących z utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich wykracza poza delegację ustawową, gdyż ustawa nakłada na Radę obowiązek uregulowania "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych, z produkcji rolniczej". Sposób składowania nieczystości pochodzących z utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez ustawę, przeto również i ten zapis przyjęty przez Radę należy traktować jako podjęty poza delegacją ustawową. Trzeba również zwrócić uwagę, że kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. nr 60. poz. 616). Słusznie organ nadzoru akcentuje, że aczkolwiek art.18 ustawy o nawozach i nawożeniu traktujący o warunkach w jakim nawóz ma być przechowywany wchodzi w życie dopiero w 2008 r., jednakże jednoznacznie z tej regulacji wynika, iż materia, o której mowa w tym przepisie, nie jest przedmiotem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Powyższe wywody prawne odnieść należy także do treści art. 5 ust. 1 pkt 14 i 15 regulaminu, w których uregulowano kwestię gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego (pkt 14), natomiast w pkt 15 nakazano stosowanie obornika i płynnych odchodów zwierzęcych zgodnie z przepisami wymienionymi w pkt 14.

10. W art. 42 ust. 4, 6, 7, 8 regulaminu regulującym sposób przeprowadzania deratyzacji oraz czynności po zakończeniu akcji przekroczono kompetencję ustawową, ponieważ w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, Radę uprawniono jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

11. W art. 5 ust. 1 pkt 10 regulaminu wprowadzono wykraczający poza delegację ustawową zapis zobowiązujący właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów (sopli) z okapów rynien i z innych części nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Rada ustala obowiązki w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, jednakże ograniczono jej upoważnienie tylko do części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem z zapisów przyjętych przez Radę wynika powszechny obowiązek usuwania nawisów (sopli), dotyczący całej powierzchni nieruchomości, bez przewidzianego przepisami ustawy ograniczenia do części nieruchomości służących do użytku publicznego.

12. W art. 15 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu określono obowiązki organizatora imprezy lub zgromadzenia o charakterze publicznym związane z utrzymaniem czystości i porządku w miejscu imprezy lub na terenie przyległym do takiego miejsca. Zgodzić się należy ze skarżącym, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy, spoczywają wyłącznie na właścicielach nieruchomości, przez których rozumieć należy także podmioty wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Rada nie ma podstaw do przenoszenia obowiązków na dodatkowe podmioty, oraz rozszerzania ich zakresu. Natomiast podmioty zobowiązane do utrzymania czystości i porządku na terenach innych, niż części nieruchomości oraz obowiązki z tym związane wynikają z przepisów art. 5 ust. 2-5 ustawy.

Podsumowując powyższe wywody przyjdzie powiedzieć, że ustawodawca, kształtując upoważnienie Rady do wydania przedmiotowego regulaminu, precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił do regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać i przekraczać.

Następną grupę wadliwych norm zawartych w regulaminie stanowią te postanowienia, które normują zagadnienia wynikające wprost z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin, jak słusznie zauważa Wojewoda Opolski, w postanowieniach zawartych w:

- art. 3 ust, 1 pkt 1 -7 regulaminu reguluje kwestię, która wynika z art. 4 ust. 2 ustawy,

- art. 5 ust. 1 pkt 2 regulaminu reguluje kwestię, która wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy,

- art. 5 ust. 1 pkt 3 regulaminu reguluje kwestię, która wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3a ustawy,

- art. 7 ust. 1 pkt 8 regulaminu oraz art. 16 ust. 1 regulaminu - regulują kwestie wynikające z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, organ gminy zatem powtarza normy ustawowe, które to działanie uznać należy za niedopuszczalne.

Kolejną grupę naruszeń stanowią postanowienia uchwały będące niedopuszczalnymi powtórzeniami uregulowań wynikających już z innych ustaw.

W szczególności są to następujące postanowienia regulaminu:

- w art. 5 ust. 1 pkt 9 regulaminu w części w jakiej nakazuje likwidowanie śliskości na chodnikach, placach, przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami nie działającymi szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa, art. 7 ust. 1 pkt 1 regulaminu dotyczący sposobu stosowania środków chemicznych przy usuwaniu śniegu i lodu - powtarzają kwestie uregulowane w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zaś rodzaje i warunki stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych, ulicach i placach zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1960).

- w art. 5 ust. 1 pkt 17, art. 7 ust. 1 pkt 4 i 5 regulaminu zawarte w nim postanowienia zobowiązujące do umieszczania plakatów, reklam ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego przeznaczonych; zabronienia umieszczania w miejscach do tego niewyznaczonych afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, itp.; malowania, np. graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami - wynikają z art. 63a Kodeksu wykroczeń.

- w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 13 regulaminu kwestie dotyczące unieszkodliwiania odpadów zostały uregulowane w ustawie o odpadach. W przepisie art. 13 ust. 1 cyt. ustawy zabroniono odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza urządzeniami lub instalacjami spełniającymi określone wymagania. W art. 13 ust. 3 ustawy, zaś dopuszczono spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów. Ponadto ustawodawca w przepisach ustawy o odpadach uregulował sposób postępowania w przypadkach, gdy spalanie odpadów ze względów bezpieczeństwa jest niemożliwe w instalacjach lub urządzeniach do tego przeznaczonych.

- w art. 7 ust. 1 pkt 3 regulaminu postanowienie zabraniające niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii elektrycznych, telekomunikacyjnych, wiat, przystanków, roślinności, deptania trawników - wynika z art. 143 i 144 Kodeksu wykroczeń.

- w art. 13 ust. 2 regulaminu określone w nim warunki zajęcia pasa drogowego - wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w szczególności z art. 40 cyt. ustawy.

- w art. 14 ust. 2 regulaminu, statuując obowiązek, dla prowadzącego punkt zbierania odpadów, przy przyjmowaniu tych odpadów od osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami sprawdzenia tożsamości osoby przekazującej odpady i wypełnienia formularza zwierającego określenie rodzaju odpadów, rodzaju produktu, z którego powstał odpad, oraz źródło pochodzenia; imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer dowodu osobistego lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby przekazującej odpady – Rada powtarza kwestie, które zostały szczegółowo opisane w art. 43a ustawy o odpadach.

- w art. 22 regulaminu uregulowany w nim obowiązek właścicieli pozbywających się nienadających się do użytku chłodziarek, lodówek (..), do przekazywania ich bezpośrednio firmom uprawnionym do odzysku tego typu odpadów - wynika z art. 35 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495).

- w art. 24 regulaminu wprowadzony przez Radę obowiązek nałożony na właścicieli pojazdów mechanicznych nienadających się do eksploatacji, do przekazywania ich bezpośrednio firmom uprawnionym do prowadzenia odzysku i recyklingu części i płynów eksploatacyjnych, odzyskiwanych z tego typu pojazdów – jak słusznie podnosi Wojewoda - wynika z art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.).

- w art. 30 ust. 1 pkt 1 regulaminu w części, w jakiej zobowiązuje właścicieli psów do opłacenia podatku od posiadanych psów - wskazany obowiązek podatkowy wynika z art. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 121, poz. 844). Jednak zgodnie z treścią tego przepisu podatnikami podatku od posiadania psów są osoby fizyczne posiadające psy. Należy zatem zauważyć, że w tym postanowieniu Rada, określając obowiązek podatkowy tylko do właścicieli psów, zawęziła tym samym katalog podmiotów obowiązanych do uiszczania tego podatku, co stanowi istotne naruszenie prawa.

- w art. 30 ust. 1 pkt 3 regulaminu uregulowany w nim obowiązek szczepienia psów - wynika z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625). Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uprawnienie do wprowadzenia obowiązku ochronnego szczepienia kotów, które znalazło się w uchwale, przeciwko wściekliźnie przysługuje ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, a nie Radzie Miejskiej (art. 56 ust. 6 cyt. ustawy).

- w art. 37 ust. 1 i 2 regulaminu zabronienie znęcania się lub niehumanitarnego zabijania zwierząt oraz uchwalenie, że rażąco zaniedbywane lub okrutnie traktowane zwierzę może być odebrane czasowo lub na stałe właścicielowi lub innej utrzymującej je osobie na podstawie decyzji Burmistrza wydanej na wniosek Straży Miejskiej, Policji, lekarza weterynarii lub inspektora Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, wskazując jednocześnie, iż koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciążają właściciela lub opiekuna - stanowi powtórzenie uregulowań zawartych w art. 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt.

Reasumując: zgodnie z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Nieprzestrzeganie powyższego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustaw jest naruszeniem prawa.

Ostatnią grupą postanowień uchwały stanowiących istotne naruszenie prawa są te zapisy, w których zawarto zwroty niejasne. Znajdują się one w art. 33 ust.4 regulaminu oraz w § 4. W art. 33 ust. 4 regulaminu, w części, w której sformułowano powinność zgłoszenia padłych zwierząt do straży miejskiej w sytuacji, gdy nie można ustalić tożsamości osoby utrzymującej padłe zwierzę, nie wskazano na kim ciążyć ma powyższy obowiązek. Obowiązek ten nie może obciążać właściciela zwierzęcia, gdyż dotyczy zwierzęcia bezdomnego, jak również nie może on dotyczyć także osób utrzymujących zwierzęta domowe, bowiem określone w regulaminie obowiązki tych osób dotyczą właśnie zwierząt przez nich utrzymywanych. Przeto nie jest możliwe wyegzekwowanie tegoż obowiązku, skoro Rada nie wskazała w sposób jasny i precyzyjny podmiotu, który ma realizować nałożony w nim obowiązek. Nie jest również jasny zapis § 4 uchwały stanowiący w tej części, że "wchodzi w życie 14 dni od ogłoszenia." Tak sformułowany zapis może budzić wątpliwości, co do terminu wejścia w życie uchwały. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), akt prawa miejscowego może wchodzić w życie najwcześniej po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem Wojewody, że postanowienie § 4 uchwały, w przyjętym przez Radę brzmieniu powoduje, iż nie określono precyzyjne terminu wejścia w życie niniejszej uchwały, a tym samym daty, od której adresaci zawartych w uchwale norm mają obowiązek ich przestrzegania.

Należy uwzględnić skargę także z uwagi na zasady właściwej legislacji powołane w skardze przez Wojewodę Opolskiego, a oparte na wykładni dokonanej w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności Sąd ten wielokrotnie akcentował konieczność respektowania normy konstytucyjnej zawartej w art. 87 ust. 2 konstytucji. Sprowadza się ona do tezy, że uchwała rady gminy, będąc aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu. Rada gminy, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego nie może, tworząc prawo miejscowe, wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Respektowanie uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu nie oznacza potrzeby wpisywania do prawa miejscowego treści postanowień ustawowych. W orzecznictwie akcentuje się także, że nie można uchwałą regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej ustawą. Taka uchwała będzie zawsze, jako istotnie naruszająca prawo, nieważna.

"Powielanie uchwałą materii ustawowej" niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba się liczyć w takiej sytuacji z konsekwencją, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono ( por. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 opubl. ONSA 1993/2/44, wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. SA/Wr 2761/95 niepubl., wyrok NSA z 14 października 1999 r. II SA/Wr 1179/98 wyżej cytowany i wyrok NSA z 28 lutego 2003 r. l SA/Lu 882/02 niepubl.).

Na koniec należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały w przeważającej części zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Te uregulowania, które nie zostały zakwestionowane, nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach opisanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie stanowi bowiem wypełnienia delegacji ustawowej regulamin, który nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień jakie powinny znaleźć się w nim. Ta uwaga dotyczy głównie wymagań obejmujących brak uregulowań, co do naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami.

Z tych przyczyn i z mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały i zasadzenia kosztów zastępstwa procesowego oparte zostało na przepisie art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a.