Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 13, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 437/10 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. w T. G. i Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 4 stycznia 2010 r. nr XLI/347/10 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 437/10 oddalił skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w T. G. (dalej: [...]) i Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim z dnia 4 stycznia 2010 r., nr XLI/347/10 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dla gminy. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miejska w Miasteczku Śląskim uchwałą z dnia 4 stycznia 2010 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmówiło zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasteczko Śląskie na okres od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. W obszernym uzasadnieniu uchwały podniesiono, że przedstawione do zatwierdzenia taryfy zawierały postanowienia naruszające obowiązujące w tym przedmiocie przepisy prawa. W pierwsze kolejności wskazano, że taryfa narusza art. 2 pkt 13 ustawy poprzez wprowadzenie w dwóch grupach taryfowych odbiorców usług (I i IV) dwóch stawek opłat abonamentowych. Zróżnicowanie stawek opłat abonamentowych możliwe jest zaś jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców usług. Następnie podniesiono, że niezgodność pomiędzy przyjętymi w taryfach okresami rozliczeniowymi a stosowaną w tym zakresie praktyką wykonywania czynności rozliczeniowych skutkuje rozbieżnością pomiędzy kalkulacją cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 3 i 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886, dalej: "rozporządzenie"), a alokacją kosztów na taryfowe grupy odbiorców i wymogami wynikającymi z § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia. Kolejne naruszenie, na które zwrócono uwagę uzasadnieniu uchwały polegało na zaproponowaniu w taryfach cen i stawek opłat abonamentowych niezgodnych z zasadami określonymi w § 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia. Zaproponowane koszty zostały określone niezgodnie z kryteriami i wymogami ustanawianymi przez § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Równocześnie zaproponowane w taryfach koszty nie są kosztami, o których mowa w § 2 pkt 8 rozporządzenia. Dalej zarzucono, że alokacja kosztów eksploatacji i utrzymania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na poszczególne grupy odbiorców usług dokonana została wbrew określonym zasadom, metodom i współczynnikom alokacji kosztów, o których mowa w § 11 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia. Ponadto podniesiono, że naruszone zostały kryteria różnicowania cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 7 rozporządzenia oraz, iż zastosowana tabela F jako załącznik do uzasadnienia wniosku taryfowego zawiera szereg nowych danych i informacji w porównaniu do treści wniosku określonego rozporządzeniem, co czyni ją niezgodną z § 19 ust. 4 rozporządzenia.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez [...] oraz Wojewodę Śląskiego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 517/10 sprawa ze skargi Wojewody Śląskiego została połączona ze sprawą ze skargi [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na zasadzie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

[...] wniosło skargę w trybie art. 101 u.s.g. po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Miasteczku Śląskim do usunięcia naruszenia prawa. W skardze tej, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania, podniesiono dziesięć zarzutów wskazujących na uchybienia, których dopuściła się Rada Miejska w Miasteczku Śląskim, wydając zaskarżoną uchwałę. Jednym z nich był zarzut naruszenia art. 24 ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy przez przyjęcie, że ten ostatnio wskazany przepis dopuszcza różnicowanie stawek opłat jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców usług.

Wojewoda Śląski wniósł skargę, działając jako organ nadzoru, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W skardze swojej wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z art. 24 ust 5 ustawy. Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że zaskarżona uchwała nie zawiera w swojej treści wskazania przepisów prawa, które miałyby być naruszone przez [...] we wnioskowanej do zatwierdzenia taryfie. Przepisy te zostały przywołane jedynie w załączniku do uchwały. Ponadto organ nadzoru podniósł, że podniesione przez Radę naruszenia prawa w istocie nie mają miejsca, a tym samym zarzuty oparte na tych naruszeniach prawa, a dotyczące przedłożonych taryf nie są uzasadnione, co winno skutkować uwzględnieniem skargi.

W odpowiedzi na skargi Gmina Miasteczko Śląskie wniosła o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 października 2010 r. uznał, że obie skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je.

Na wstępie uzasadnienia powyższego wyroku po przytoczeniu treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że obie wniesione w sprawie skargi uznać należy za dopuszczalne. Następnie powołując się na wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 w uzasadnieniu stwierdzono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwały, podstawy prawnej podejmowania uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tego sąd I instancji wywiódł, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie sprowadza się do kontroli zaskarżonej uchwały, nie zaś do kontroli taryf, których zatwierdzenia odmówiono tą uchwałą.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazano, że została ona podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z przepisu tego wynika, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co oznacza, że rada gminy we wskazanym wyżej terminie podejmuje uchwałę o ich zatwierdzeniu albo odmowie zatwierdzenia. Odmawia się zatwierdzenia taryf jedynie gdy zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 ustawy). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plany zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 3 i 4).

Odnosząc się do zarzutu organu nadzoru, że zaskarżona uchwała nie wskazuje w swojej podstawie przepisów prawa, które zostały naruszone przy sporządzaniu objętej wnioskiem taryfy sąd I instancji stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnie organ stanowiący gminy powinien wskazać w uchwale odmawiającej zatwierdzenia taryf te przepisy prawa, które stanowią o niezgodności z prawem przedłożonej do zatwierdzenia taryfy. Wbrew jednak twierdzeniom organu nadzoru, przepisy takie zostały przez Radę Miasta w Miasteczku Śląskim wskazane. Dokonane zostało to w załączniku do uchwały, który zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi jej integralną część. Nie można, zatem twierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano przepisów, które stanowią o niezgodności z prawem przedłożonej do zatwierdzenia taryfy. W powołanym przez organ nadzoru wyroku NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08 wyrażono co prawda pogląd, że przepisy te należy wskazać w podstawie prawnej uchwały i w jej uzasadnieniu, jednakże w tym samym wyroku dopuszczono możliwość wymienienia tych przepisów w uzasadnieniu uchwały, o ile stanowić ona będzie jej integralną część. Pogląd ten w pełni podzielił Sąd I instancji.

W ocenie Sądu I instancji, spełnienie ustawowej przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf należy uznać za zaistniałe w świetle art. 24 ust. 5 ustawy, jeżeli chociażby jeden z zarzutów dotyczących niezgodności z prawem taryf był uzasadniony. Wówczas uchwała odmawiająca zatwierdzenia taryf będzie uchwałą odpowiadającą prawu nawet w sytuacji, gdy pozostałe motywy jej podjęcia i wskazane naruszenia okazały się chybione. Obowiązkiem rady gminy jest bowiem podjęcie uchwały o zatwierdzeniu taryf albo uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf, gdy zostały one sporządzone niezgodnie z prawem. Oznacza to, że rada zobowiązana jest traktować wnioskowaną do zatwierdzenia taryfę jako jeden dokument i albo ją w całości zatwierdzić albo w całości odmówić jej zatwierdzenia. Konsekwencją tego jest to, że rada może jedynie zatwierdzić lub odmówić zatwierdzenia przedłożonej taryfy w całości. Nie może natomiast samodzielnie dokonywać jej zmian ani modyfikacji w jakimkolwiek zakresie, również poprzez wybiórcze jej zatwierdzenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 870/08). Przyjmując powyższe kryteria kontroli uchwały Sąd I instancji uznał, że wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały niezgodność przedłożonej taryfy z art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegająca na ustaleniu różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej (grupa I i IV), jest uzasadniona. Podzielić należy bowiem stanowisko Gminy, że z treści § 5 rozporządzenia nie wynika swoboda ustalenia stawek opłat abonamentowych, w szczególności nie wynika dopuszczalność wprowadzenia więcej niż jednej stawki w obrębie tej samej grupy taryfowej. Zasadnie w tym zakresie Gmina powołała się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 2/09. Jakkolwiek orzeczenie to wydane zostało w odmiennym stanie faktycznym, to wyrażona w nim ocena, że zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców i nie można w związku z tym ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy, w pełni znajduje odniesienie w stosunku do każdej regulacji w tym zakresie, w tym do przedłożonych do zatwierdzenia taryf w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że wyrażony w powołanym wyroku pogląd został w pełni podzielony przez NSA, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1258/09 oddalił skargę kasacyjną. Pogląd ten w niniejszej sprawie w pełni zaakceptował również skład orzekający Sądu I instancji.

W ocenie sądu I instancji okoliczności powyższe przesądzają o zasadności odmowy zatwierdzenia taryf, a tym samym o prawidłowym zastosowaniu przez Radę Miejską w Miasteczku Śląskim art. 24 ust. 5 ustawy. Bez znaczenia zaś dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu pozostają zatem wszelkie inne zarzuty podniesione w skargach. Jak bowiem wywiedziono wyżej, nawet jeżeli któryś z nich okazałby się zasadny, to i tak nie miałby wpływu na treść zarówno kontrolowanej uchwały, jak i orzeczenia Sądu. Z tych powodów Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.

Od wyroku powyższego skargę kasacyjną wniosło [...]. Skarżący kasacyjnie zażądał uchylenia powyższego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnej Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Naruszenie przepisów prawa materialnego polegało, w ocenie skarżącego kasacyjnie, na błędnej wykładni art. 2 pkt 13 ustawy poprzez przyjęcie niedopuszczalności ustalania różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej. Natomiast mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania polegało na wadliwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy poprzez oddalenie skargi w całości pomimo tego, że Sąd za zasadny uznał jedynie podniesiony w zaskarżonej uchwale zarzut dotyczący niezgodności z przepisami taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, a przedmiotowa uchwała dotyczyła odmowy zatwierdzenia zarówno taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę jak i taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów skarżących, nie przeprowadzeniu analizy prawnej przytoczonych w skargach przepisów rozporządzenia, a także brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W obszernych wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 2 pkt 13 ustawy zawiera ustawową definicję taryfowej grupy odbiorców usług. Przepis ten nie reguluje zaś żadnych kwestii dotyczących ustalania stawek opłat abonamentowych, w tym zasad ich różnicowania. W przepisie tym ustawodawca wskazał jedynie kryteria wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców usług, którymi mogą być w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę: charakterystyka zużycia wody, warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę, sposób rozliczeń za świadczone usługi. Ostatnie z tych kryteriów jest nieostre. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustawodawca nie objął jednak tym kryterium zasad ustalania ilości świadczonych usług (ilości pobranej wody), które nie określają sposobu rozliczeń za świadczone usługi. W ocenie skarżącego kasacyjnie grupy taryfowe mogą zostać wyodrębnione na podstawie jednego z wymienionych w art. 2 pkt 13 kryterium, a nie obligatoryjnie wszystkich kryteriów łącznie. Na możliwość taką wskazuje wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 2/09 w uzasadnieniu, którego sąd stwierdził, że "podział grup odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych, przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków". Ponadto art. 2 pkt 13 nie reguluje żadnych kwestii dotyczących ustalania stawek opłat abonamentowych w tym zasad ich różnicowania, w związku z czym nie sposób uznać zasadności podniesionego w uchwale, odmawiającej zatwierdzenia taryf, zarzutu o niezgodności taryf z art. 2 pkt 13 ustawy, polegającego na ustaleniu różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej (I i IV). Stawki opłaty abonamentowej skalkulowane przez skarżącego kasacyjnie w oparciu o § 13 ust. 3, 4, i 5 rozporządzenia, uwzględniane są zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w taryfach dla poszczególnych grup taryfowych odbiorców. Prawodawca w § 5 pkt 2 rozporządzenia nie wprowadził alternatywy rozłącznej pomiędzy ppkt a), b) i c) co ewentualnie mogłoby uzasadnić wniosek o niedopuszczalności ustalenia różnych stawek opłaty abonamentowej w ramach tej samej grupy. Także z konstrukcji tabel A i B stanowiących załącznik do rozporządzenia, zawierających pozycje nieoznaczone (do uzupełnienia, wykropkowane) wyprowadzić można wniosek o dopuszczalności ustalenia różnych stawek opłat w ramach tej samej grupy taryfowej, gdyż żadna inna kategoria opłat nie może być tam zamieszczona. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że z żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika, aby wnioski o zatwierdzenie taryf o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i o zbiorowym odprowadzaniu ścieków miały dzielić swój los na skutek oceny czy pozostają one w zgodzie z przepisami. Skarżący kasacyjnie podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 372/08, zgodnie z którym "oczywistym jest, że jeżeli część przedstawionej taryfy np. dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest zgodna z przepisami, to powinna być zatwierdzona przez radę gminy, a część dotycząca np. odprowadzania ścieków nie odpowiada tym przepisom to w świetle art. 24 ust. 4 powinno to skutkować odmową zatwierdzenia tej i tylko tej taryfy". W przedmiotowej sprawie sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut dotyczący jedynie niezgodności z przepisami taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Sąd I instancji nie potwierdził zaś żadnego z zarzutów zaskarżonej uchwały, dotyczących niezgodności z przepisami taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Nie była zatem spełniona ustawowa przesłanka odmowy zatwierdzenia taryfy określona w art. 24 ust. 5. Z tych powodów oddalenie skarg w całości narusza art. 151 p.p.s.a. Skarga podlega bowiem oddaleniu jedynie wówczas, gdy zaskarżonemu aktowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Niedopatrzywszy się w niniejszej sprawie zaistnienia podstaw stwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają podstaw usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Wynika to z kilku zasadniczych przesłanek.

Po pierwsze, nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 2 pkt 13 ustawy przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia zróżnicowanie stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców. Przepis ten stanowi, że przez taryfową grupę odbiorców usług rozumieć należy odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przepis ten ustanawia definicję legalną taryfowych grup odbiorców usług. Przy czym zdefiniowanie taryfowych grup odbiorców usług następuje poprzez wskazanie kryteriów służących ich wyodrębnieniu. Żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie dotyczy bezpośrednio zagadnienia różnicowania stawek opłat abonamentowych, co też zauważył skarżący kasacyjnie. Skutkiem tego nie można przyjąć, jak uczynił to skarżący kasacyjnie, aby to wykładnia art. 2 pkt 13 ustawy doprowadziła sąd I instancji do stwierdzenia, że nie można różnicować stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców. Skarżącemu kasacyjnie umknęło to, że sąd I instancji w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczącej naruszenia art. 2 pkt 13 ustawy po oświadczeniu, że podziela zawarty w uchwale pogląd o naruszeniu tego przepisu poprzez zróżnicowanie, w przedłożonych do zatwierdzenia taryfach, w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców stawki opłaty abonamentowej, w zdaniu następnym stwierdził, iż ma to miejsce gdyż podziela on stanowisko zaprezentowane w uchwale, że brak możliwości różnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców wynika z treści § 5 rozporządzenia. W istocie więc to z wykładni § 5 rozporządzenia Sąd I instancji wywiódł, że różnicowanie stawek opłat abonamentowych nie może mieć miejsca w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców.

Przepis § 5 pkt 2 i 5 rozporządzenia stanowi, że taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezzwrotnie zużytej, w rozliczeniach z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym i w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody (pkt 2), stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę w zależności za ilość odprowadzonych ścieków ustaloną na podstawie zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnego zużycia wody, w rozliczeniach za ilość odprowadzanych ścieków ustaloną zgodnie ze wskazaniami wodomierza głównego oraz w rozliczeniach za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane kanalizacją deszczową (pkt 5). Z przepisu tego wynika więc jednoznacznie, że taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają jedną stawkę opłaty abonamentowej. Jeżeli więc taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierać mogą tylko jedną stawkę to tym samym nie ma możliwości różnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach tej samej grupy taryfowych odbiorców (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1258/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z tym, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż do wniosku, że nie można ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy taryfowej odbiorców usług sąd I instancji doszedł dokonując wykładni § 5 rozporządzenia, a nie art. 2 pkt 13 ustawy, zarzut kasacyjny naruszenia tego ostatniego przepisu uznać należy za niezasadny. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na gruncie § 5 rozporządzenia, a tym samym i na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, nie ma możliwości różnicowania stawek opłat abonamentowych w ramach jednej taryfowej grupy odbiorców usług. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że zasadnie uchwała Rady Miasta w Miasteczku Śląskim stwierdzała, iż ze względu na brzmienie § 5 rozporządzenia w ramach jednej grupy taryfowych odbiorców usług nie mogą występować różne stawki opłat abonamentowych. Tym samym sąd ten zasadnie przyjął, że ustalenie w przedłożonych Radzie Miasta w Miasteczku Śląskim do zatwierdzenia taryfach różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w tej samej grupie taryfowej, to jest grupie I i IV, świadczy o sporządzeniu taryfy niezgodnie z przepisami prawa.

Po drugie, w świetle poczynionych powyżej wywodów, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy poprzez oddalenie skarg w całości mimo tego, iż za zasadny uznał on jedynie zarzut dotyczący niezgodności z przepisami taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę a uchwała dotyczyła odmowy zatwierdzenia zarówno taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę jak i taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Stosownie do unormowania art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, o odmowie ich zatwierdzenia. Zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia dotyczy przedłożonych taryf, a więc zarówno taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i zbiorowego odprowadzania ścieków. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 5 ustawy nie daje zatem radzie gminy prawa do zatwierdzenia tylko niektórych taryf i odmowy zatwierdzenia pozostałych. Kompetencja taka nie wynika wszak z treści art. 24 ust. 5 ustawy. Przy czym odmowa zatwierdzenia taryf nastąpić może jedynie wówczas, gdy taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa. Skoro zaś przedłożona Radzie Miasta w Miasteczku Śląskim przez skarżącego kasacyjnie taryfa dotycząca zbiorowego zaopatrzenia w wodę w przypadku I i IV taryfowej grupy odbiorców sporządzona została z naruszeniem § 5 rozporządzenia, to mimo tego, iż uchybienie to miało miejsce w taryfie dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w świetle rozumianego jak powyżej art. 24 ust. 5 ustawy, skutkuje ono odmową zatwierdzenia tak taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę jak i taryfy dotyczącej zbiorowego odprowadzania ścieków. Tym samym nie można przyjąć aby Sąd I instancji mimo tego, że za zasadny uznał zarzut dotyczący jedynie taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargi. Przepis ten uprawnia bowiem sąd do oddalenia skargi, gdy nie istnieją podstawy do jej uwzględnienia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz w świetle unormowania § 5 rozporządzenia oraz art. 24 ust. 5 ustawy, podstawy do uwzględnienia skarg nie istniały.

Po trzecie zaś za usprawiedliwiony nie może być uznany zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie odniesienie się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz brak analizy prawnej przytoczonych w skargach przepisów rozporządzenia nie stanowi uchybienia, które skutkowałoby koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepis tego nie wynika obowiązek odnoszenia się przez sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz zawartej w niej argumentacji (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09 – Lex nr 595575 czy wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I GSK 125/06 – Lex nr 476637). Istotne jest to aby sąd odniósł się do tych zarzutów i argumentów, które z punktu widzenia zastosowanych w sprawie przepisów materialnych i proceduralnych, są ważne dla oceny legalności. W przedmiotowej sprawie dla oceny legalności uchwały Rady Miasta w Miasteczku Śląskim odmawiającej zatwierdzenia taryf istotne jest to, że taryfa dotycząca zbiorowego zaopatrzenia w wodę została sporządzona z naruszeniem § 5 rozporządzenia jak i to, iż na gruncie art. 24 ust. 5 ustawy skutkować to musi odmową zatwierdzenia tak tej taryfy jak i przedłożonej z nią do zatwierdzenia taryfy dotyczącej zbiorowego odprowadzania ścieków. Co do tych okoliczności Sąd I instancji wypowiedział się. Brak natomiast rozważań dotyczących pozostałych zarzutów skarg i podniesionych w nich argumentów niewątpliwie stanowi uchybienie, które jednak jest uchybieniem tego rodzaju, który na gruncie niniejszej sprawy nie skutkuje koniecznością usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Uchybienie to wpływa negatywnie na ocenę kompletności oceny legalności dokonanej zaskarżonym wyrokiem z punktu widzenia modelu sądowej kontroli administracji, także co do skutków ograniczenia się w jej ramach do zarzutu uzasadniającego oddalenie skargi dla ewentualnego kolejnego wniosku o zatwierdzenie taryf. Nie prowadzi ono jednak do konkluzji, że dokonana przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem kontrola legalności jest wadliwa z punktu widzenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnośnie zaś zarzutu nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zauważyć należy, że aby na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. można było mówić o wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie wyroku powinno pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania oraz przez sąd wyższej instancji, jakimi przesłankami kierował się sąd orzekający przy wydawaniu rozstrzygnięcia i czy nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/09 – Lex nr 597406). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji jednoznacznie wykazał, dlaczego uznał skargę [...] oraz skargę Wojewody Śląskiego za dopuszczalne, jaki charakter ma zaskarżona uchwała, w jakim zakresie podlega kontroli sądowoadministracyjnej oraz dlaczego uchwałę tę uznał za zgodną z mającymi w sprawie zastosowanie przepisami prawa. Natomiast z zamieszczonych powyżej wywodów dotyczących stosowania § 5 rozporządzenia oraz art. 24 ust. 5 ustawy wynika, że sąd I instancji w sposób niewadliwy dokonał wykładni tych przepisów. Zarazem też Sąd I instancji wskazała normę kompetencyjną, która na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnia go do oddalenia skargi. Nie można wiec przyjąć, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśniało podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.