Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 391/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Krystyny na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia marca 2016r. w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia lipca 2015r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia lipca 2015 roku o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.); po rozpatrzeniu wniosku Mieczysława z dnia kwietnia 2015 roku (uzupełniony dnia kwietnia 2015 roku), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o jedną kondygnację garażu zlokalizowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym - legalizacja samowoli budowlanej zlokalizowanej na terenie działki położonej w P przy ul. P – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy) w celu ewentualnej legalizacji przez PINB. Zmieniono jedynie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez nadbudowę jednej kondygnacji do wysokości 4,7 m licząc od poziomu terenu na obowiązującej linii zabudowy w formie dachu płaskiego z możliwością wykorzystania jako taras.

Powyższe organ uzasadnił wskazując, że w dniu kwietnia 2015 roku wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy inwestycji określonej w nagłówku. Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia kwietnia 2015 roku wstępnie uzgodnił planowaną inwestycję. Dodatkowo zwrócono się do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o informację co do zgodności lub sprzeczności planowanej inwestycji z opracowywanym na przedmiotowym terenie planem zagospodarowania przestrzennego: "część A", uchwała wywołująca z dnia sierpnia 2010 roku MPU udzieliło odpowiedzi w piśmie z dnia maja 2015 roku. W oparciu o zebrany materiał w sprawie osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów przygotowała projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Stronom umożliwiono wypowiedzenie się do co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a strony do dnia wydania decyzji nie wniosły zastrzeżeń. Skoro dla wnioskowanego terenu brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało w drodze decyzji ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w oparciu o dokonaną na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowywania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analizę. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy funkcji wyniknęło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej zrealizowana w budynkach wolnostojących lub bliźniaczych. Planowana inwestycja polega na nadbudowie części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniącej (segment prawy) i kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja kontynuuje również wysokość zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz geometrię dachów. Ponadto realizacja ww. inwestycji nie zmieni parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy. W związku z powyższym stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm.). Natomiast w zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 2 ww. ustawy stwierdzono, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej do ul. P. Dalej w zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 3 stwierdzono, iż uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 4, ustalono również, iż przedmiotowa działka stanowi 'tereny mieszkaniowe' 'B' wobec czego teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 5, stwierdzono, że w sprawie mają zastosowania przepisy odrębne - Ustawa z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ).Organ podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się uczestniczka postępowania reprezentowana przez radcę prawnego Krystyna (dalej: skarżąca) i odwołaniem z dnia lipca 2015 roku wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 KPA w związku z art. 8 KPA poprzez nie podjęcie wszystkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej polegającym na dążeniu organu do zalegalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, gdy organ winien obiektywnie ocenić stan faktyczny sprawy,

b) art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 i art. 81 kpa poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego i błędną analizę obszaru objętego wnioskiem,

c) art. 107 § 3 KPA poprzez wydanie decyzji bez wymaganych prawem elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, wręcz ich celowym pominięciem;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku

b) art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla nowego wnioskodawcy, a tym samym braku określenia w decyzji podstawowych kwestii warunkujących jej wydanie

c) art. 64 ust. 1 w związku z at. 52 ust, 2 i art 54, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na wydaniu decyzji bez określenia danych wymaganych w przepisach prawa materialnego,

d) § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez odmowę wydania warunków zabudowy w przedmiocie złożonego wniosku albo względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta prowadził w taki sposób postępowanie, ażeby doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Taki sposób prowadzenia postępowania w znacznym stopniu podważa zaufanie do organów administracji publicznej. Organ nie analizował w ogóle skutków, jakie wydana decyzja niesie dla skarżącej, a dokładnie, jakie skutki rodzić może doprowadzenie do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przyjętej propozycji na nieruchomość sąsiednią. Skarżąca podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę jej interesu. Tymczasem dokonując analizy treści decyzji nie sposób znaleźć w uzasadnieniu podstaw do dokonania nadbudowy budynku. Skarżąca wskazała, że nawet załączona do decyzji mapa sytuacyjna zawiera tylko orientacyjną lokalizację części garażowej budynku.. Organ winien zanalizować najbliższe sąsiedztwo i sprawdzić, czy w najbliższym otoczeniu dopuszczalne kiedykolwiek było dokonywanie nadbudowy budynków przylegających do części właściwej domu. Tego w analizie dokonanej przez organ brakuje. Skarżąca przytaczając treść art. 59. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 60 ust. 1 ustawy podniosła, że Prezydent Miasta wydał decyzję bez przeprowadzenia przez organ szczegółowej analizy wysokości frontu nieruchomości dla obszaru planowanej inwestycji obejmującej w szczególności działki nr (...) w tym przeprowadzenie wizji lokalnej. Projektowana zabudowa powinna kontynuować funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, zagospodarowania oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak twierdziła skarżąca organ nie uwzględnił także faktu, że proponowana nadbudowa dotyczy nieruchomości, na której dominuje zabudowa jednorodzinna i bliźniacza. Już sam ten fakt powoduje, że zmiana parametrów budynku i obszaru zabudowy wpływa na ład przestrzenny. Same te okoliczności powodują, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zaistniałym stanie faktycznym. Strona wskazała również, że złożony wniosek z dnia kwietnia 2015 roku przez Mieczysława zawiera braki formalne, do których uzupełnienia organ I instancji nie wezwał stronę. Przedstawione zdjęcia elewacji bocznej nie ukazują całej linii zabudowy. Sama zaś elewacja budynku garażu i nielegalnej nadbudowy (rynny itp.) przekraczają linię zabudowy i wykraczają poza granicę wchodząc na teren działki sąsiedniej. Tym samym organ naruszył art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zakresie, a sama decyzja obarczona jest tożsamymi wadami i niejasnościami. Skoro zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy wydawana jest nowa decyzja, to winna ona obejmować wszystkie elementy określone przepisami prawa materialnego. Analiza decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta powoduje, że w trakcie wnoszenia odwołania nie można odnieść się do takich okoliczności jak określenie linii zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, ilość miejsc parkingowych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dnia marca 2016 roku wydało decyzję działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 roku, poz. 1659) art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. i art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 - ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 199) utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu odwołania oraz przedłożonych akt sprawy, dopuszczalna jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji, Organ podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania terenu do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej spełniająca opisane wyżej wymagania, mapa, na której organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczną jest mapą aktualną, obejmującą aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego analizą. Planowana inwestycja, zdaniem organu odwoławczego, spełnia wszystkie wymogi zawarte w przepisach art. 61 ust, 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem organ prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie części garażowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (segment prawy),. Ponadto, przedmiotem postępowania administracyjnego jest nadbudowa o jedną kondygnację obiektu garażowego. W takiej sytuacji nie nastąpi zwiększenie zapotrzebowania na media.

Uczestnik postępowania - wnioskodawca Mieczysław, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, w odpowiedzi na odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta z dnia lipca 2015 r., wniósł o utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia marca 201ór. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia lipca 2015r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skarżąca działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm.)wniosła Krystyna.

Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 2 i art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) przejawiające się w:

• ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz wnioskodawcy,

• wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niewyczerpującego zebrania przez organy administracji dowodów, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

• wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia,

• wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony Skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym,

• wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez Organ I instancji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych z określeniem stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a w konsekwencji błędnym ustaleniem przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

• zaaprobowanie wadliwego stanowiska Organu I instancji dotyczącego ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo określenie tych przesłanek nastąpiło w oparciu o hipotezy organu I instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane w toku kontroli instancyjnej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaaprobowanie przez organ II instancji wielkości przyjętego przez Organ I instancji obszaru analizowanego, w sytuacji gdy w decyzji organu I instancji brak jest merytorycznego uzasadnienia w oparciu, o które doszło do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnej wielkości; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w toku kontroli instancyjnej przez organ II instancji uchybień jakich dopuścił się organ I instancji dokonując wadliwej analizy kontynuacji funkcji, polegającej jedynie na wskazaniu, że sąsiedztwie działki inwestora zlokalizowane są budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usługowej, biurowej, produkcyjnej i magazynowej bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, co jest magazynowane oraz produkowane, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy; §9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji tego, że do decyzji Prezydent Miasta dnia lipca 2015r., znak UA-II-U04.6730.427.2015 nie został dołączony załącznik graficzny obszaru analizowanego, w sytuacji gdy załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu, a niedoręczenie go stronie skarżącej skutkuje niedoręczeniem w istocie kompletnej decyzji o warunkach" zabudowy co pozbawiło ją możliwości zgłoszenia w odwołaniu zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tego załącznika; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne [tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 145] i art. 1 pkt 1 - 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz.U. 2009 roku Nr 178 poz. 1380), polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezgodna z wyżej wskazanymi przepisami odrębnymi, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. art. 1 pkt 1 - 2 i art. 4 ust. 1 pkt 1 — 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Stąd skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w całości jako naruszającej prawo oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, że naruszenia z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 2 i art. 109 kpa mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dokonując oględzin działki objętej decyzją o warunkach zabudowy jak również pozostałych nieruchomości, które uwzględnione zostały przy sporządzaniu analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu organy administracji organy pominęły a wręcz zignorowały takie czynniki jak odprowadzenie wody z nieruchomości, na której dokonano samowoli budowlanej. Skarżąca podniosła również, że organ I instancji nieprawidłowo doręczył jej decyzję o warunkach zabudowy. Doręczona decyzja organu I instancji nie posiadała załącznika graficznego, co uniemożliwiło zgłoszenia w odwołaniu zarzutów nawiązujących do ustaleń wynikających z tego załącznika, czego organ II instancji również nie zważył i konsekwentnie pomijał. Niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji, stanowi o doręczeniu niekompletnej decyzji a w konsekwencji o naruszeniu przepisów art. 107 §2 kpa i art. 109 kpa.

W ocenie Skarżącej, organy administracji wbrew dyspozycji zawartej w art. 6 KPA, KPA, 8 KPA, art. 77 KPA sankcjonowały stan sprzeczny z prawem, przez co umniejszyły prawne gwarancje jednostek administracyjnych władzy publicznej. Prowadzenie przez organy władzy publicznej postępowania zgodnie z zasadami prawa procesowego i materialnego stanowi urzeczywistnienie zasady zaufania obywateli do organów państwa.

Kolejny zarzut zaskarżonej decyzji dot. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje na pominięcie w toku kontroli instancyjnej przez organ II instancji uchybień jakich dopuścił się organ I instancji dokonując wadliwej analizy kontynuacji funkcji, polegającej jedynie na wskazaniu, że w sąsiedztwie działki inwestora zlokalizowane są budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej, usługowej, biurowej, produkcyjnej i magazynowej bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, co jest magazynowane oraz produkowane, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie rzeczowej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy. Również zasadnicze wątpliwości skarżącej - z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i podarowaniu przestrzennym - budzi kwestia odprowadzania wody deszczowej, z budynku posadowionego na działce, na działkę Skarżącej. Usytuowanie rynien, które to zwieszają się nad działką stanowiącą własność skarżącej, powoduje zakłócenia stosunków wodnych na gruncie skarżącej. Dodatkowo z uwagi na nieprawidłowe funkcjonowanie systemu odprowadzania wody deszczowej na działce, dochodzi do zalewania wodami opadowymi stanowiącego własność skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania (wcześniej wnioskodawca) wniósł o oddalenie skargi skarżącej. Według niego wymagane prawem załączniki w postaci mapy zasadniczej, zawierającej ustalenia dla nowej zabudowy (załącznik nr 1), wyników analizy w formie tekstowej (załącznik nr 2), mapy zasadniczej, zawierającej wyniki analizy w linii graficznej (załącznik nr 3) zostały doręczone stronom prawidłowo.. Działki objęte obszarem analizowanym stanowią zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, a rozszerzenie obszaru analizowanego nie niesienie istotnych dla sprawy faktów. Jednak w sytuacji wydania warunków zabudowy i i inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego całkowicie zbędne jest ustalenie rodzaju usług, a jedynie - czy kontynuacji podlega funkcja, dla której wydawane są warunki zabudowy, tj. funkcja mieszkalna. Natomiast w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym istnieje funkcja mieszkalna (i to w przeważającej mierze) to inwestycja polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego niewątpliwie kontynuuje dotychczasową funkcję. Jak twierdzi uczestnik postępowania dalej zarzut naruszenia prawa wodnego jest chybiony. Powstanie nadbudowy nie przyczyniło się bowiem do zmiany stosunków wodnych na terenie objętym zaskarżonymi decyzjami, jak i na nieruchomości skarżącej. Przed posadowieniem nadbudowy w tym samym miejscu istniała niższa część budynku (garaż z tarasem), który i tak powodował odpływ wody na sąsiednią działkę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. zaskarżonego aktu.

Decyzja niniejszej sprawie ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji z dnia marca 2016r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 07.2015r. r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd uwzględnił

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), na czele z jej art. 61, a także przepisy wykonawcze – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei szczegółowego określenia parametrów, cech i wskaźników projektowanej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa – dokonuje się na zasadach określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepisy tego rozporządzenia określają sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. (zwanej też potocznie: "analizą architektoniczno-urbanistyczną"), a także statuują wymagania dotyczące ustalania dla projektowanej inwestycji takich parametrów, jak: linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; a także geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu wymogów tych nie spełniają kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji, gdyż postępowanie prowadzące do ich wydania dotknięte było poważnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi przede wszystkim o uchybienia zaistniałe w zakresie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.now.zabud. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000,– w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozp.now.zabud.).

W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m. Podkreślono również, że w analizie uwzględniono działki przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru. Nie wskazano natomiast, które działki zostały w ten sposób zakwalifikowane do analizy. Z załącznika graficznego obszaru analizowanego wnika natomiast, że żadna działka w ten sposób zakwalifikowana być nie mogła. Jest to zatem zapis błędny który wprawdzie nie dyskwalifikuje samej analizy ale poddaje w wątpliwość jej staranność.

Kluczową wadą analizy jest natomiast pominięcie w jej treści istotnych elementów i brak oceny na ile samowola budowlana w postaci nadbudowy garażu wpłynęła na zwiększenie gabarytu budynku. Na pojęcie gabarytu wskazuje przywołany powyżej przepis art.61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. który kwalifikuje gabaryt jako wskażnik kształtowania zabudowy. Dla zaakceptowania legalności badanej inwestycji, niezbędna jest ocena czy powstała nowa większa bryła budynku nie zaburza ładu architektonicznego w analizowanym obszarze. Takiego porównania nie ma w części tekstowej , która wymienia jedynie pozostałe istniejące budynki jako posiadające funkcje jednorodzinną i bliżniaczą. Graficzna część analizy oparta jest na rzucie pionowym a więc takiej oceny nie zawiera. Skoro budynek inwestora przed nadbudową należał do zabudowy bliźniaczej to przyjąć należało, że po nadbudowie stał się zabudową szeregową. Takiej zabudowy nie ma w obszarze analizowanym. Nadto z mapy – załącznika graficznego do decyzji wynika, że żaden z budynków nie jest postawiony w granicy z sąsiednią działką na wysokości drugiej kondygnacji a tak jest w badanej sprawie. W analizie pominięto takie zestawienie , ograniczając się do akceptacji samowoli budowlanej po zaznaczeniu jedynie, że inwestycja nie spowoduje zmiany parametrów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i linii zabudowy a więc tych parametrów, które z oczywistych względów, w przypadku nadbudowy, nie mogą ulec zmianie.

Wadą dyskwalifikującą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu okazało się pominięcie w jej treści, analizy wniosku w części w jakiej dotyczył legalizacji urządzonego tarasu na nadbudowanej mieszkalnej części. Wprawdzie taras nie stanowi bryły przestrzennej ale z tego powodu nie może być pominięty w analizie, która bada również funkcje ocenianej inwestycji. W badanym materiale zabrakło informacji czy istnieją w sąsiednich budynkach tarasy o zbliżonej powierzchni 40 m2 (taką powierzchnie wskazuje inwestor we wniosku, w analizie powierzchnię pominięto). Istotne jest również, że legalizowany taras urządzony jest na wysokości pierwszego piętra, co zapewne będzie sytuacją niekomfortową dla skarżącej.

Brakuje w analizie również odniesienia do wymagań sformułowanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w piśmie z 04.2015r., gdzie zastrzeżono, że nadbudowa garażu musi być dostosowana do formy istniejącego budynku. W ocenie Sądu brak w decyzji obu instancji odniesienia do wymogu Konserwatora w zakresie utworzenia zabudowy szeregowej i przeznaczenie dachu nadbudowy na taras.

Tak więc organy obu instancji wadliwie zgromadziły materiał dowodowy dotyczący istotnych okoliczności sprawy tym samym naruszając przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a

Pozostałe zarzuty skargi Sąd nie uznał za uzasadnione. Nie ma racji skarżąca, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna narusza przepisy ustawy Prawo wodne i ustawy o Ochronie przeciwpożarowej Decyzja ta ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna / możliwa / zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie przesądza o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są bowiem rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Posiłkując się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza, iż zarzuty skargi, zgodnie z którymi decyzja o warunkach zabudowy narusza interes prawny właścicieli sąsiedniej działki z uwagi na zacienienie, ograniczenie możliwości zabudowy oraz pogorszenie warunków użytkowych nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż dotyczą kwestii, które nie są przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczą bowiem warunków techniczno-budowlanych, określanych w pozwoleniu na budowę, i jako takie powinny być podnoszone w postępowaniu o wydanie tego pozwolenia.

Sąd nie uznał za skutkujący uchyleniem decyzji zarzut nie doręczenia skarżącej załączników graficznych decyzji. Rację ma skarżąca, że załączniki te stanowią integralną część decyzji .W niniejszej sprawie załączniki graficzne został opracowane i znajdują się w aktach administracyjnych zgodnie z § 9. 2.rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błąd organu polegał jedynie na tym, że nie zostały doręczone skarżącej, co Sąd ocenia jako naruszenie procedury administracyjnej nie mającej wpływu na rozstrzygnięcie.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 $ 1 pkt.1 lit.a i c p.p.s.a., stwierdzając naruszenie prawa materialnego, oraz naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 07.2015r.

Przy ponownym rozpoznaniu organ administracyjny sporządzi nową niewadliwą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając uwagi Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.