Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4178/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 lipca 2015 r. nr 149/15 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "Prezes ARiMR" lub "organ") nr [...] z [...] lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymującą w mocy własną decyzję nr [...] z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako "ONW"). Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał A. B. (dalej też jako "producent rolny" "rolnik" lub "wnioskodawca") płatności ONW na 2004 r. do powierzchni 9,06 ha w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał wnioskodawcy płatności ONW na 2005 r. do powierzchni 8,90 ha w wysokości 1593,10 zł. Następnie w dniu 28 grudnia 2007 r. producent rolny złożył korektę wniosku oraz oświadczenie, w którym wyjaśnił, że prowadzi działalność rolniczą na terenie mniejszym niż podjęte zobowiązanie, tj. na powierzchni 3,5 ha. Zawiadomieniem z dnia 20 października 2008 r. wnioskodawca został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych ww. decyzjami z [...] grudnia 2004 r. i [...] kwietnia 2006 r. wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezes ARiMR ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł. W wyniku złożonego przez rolnika wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił własną decyzję i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW na kwotę [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1890/09 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2009 r. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. Następnie w wyniku złożenia przez organ skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 754/10 oddalił przedmiotową skargę. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes ARiMR ponownie uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2615/1 po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy uchylił decyzję organu z dnia [...] października 2011 r. wskazując, że została ona ponownie wydana z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a. Następnie w wyniku złożenia przez organ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II GSK 939/12 oddalił przedmiotową skargę.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem wydanym w dniu 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 640/14, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazując, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Skoro bowiem decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. wydana została w I instancji przez Prezesa ARiMR na podstawie art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, dalej jako "ustawa o ARiMR") w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2012 r. i w tym reżimie prawnym wszczęto też postępowanie w wyniku złożonego przez wnioskodawcę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowanie rozpoczęte pod rządami przepisów w starym brzmieniu powinno zakończyć się w tym samym reżimie prawnym. Tym samym, właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był Prezes ARiMR, a nie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

W dniu 22 lipca 2015 r. wnioskodawca reprezentowany przez swoją małżonkę jako pełnomocnika skierował do Prezesa ARiMR pismo, w którym wniósł o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał, że brak jest podstaw do żądania zwrotu pobranych dopłat, albowiem na całym obszarze objętym zobowiązaniem ONW nie zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca wyjaśnił, że właścicielka gruntów uniemożliwiła mu kontynuację podjętego przez niego zobowiązania, a na powyższą sytuację całkowicie nie miał wpływu, gdyż został pozbawiony władztwa nad gruntami objętymi zobowiązaniem. Nadto wniósł o uzupełnienie z urzędu na podstawie art. 7 k.p.a. i włączenie do akt sprawy dokumentów składanych przez właścicielkę gruntów, tj. jej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich począwszy od maja 2006 r.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę Prezes ARiMR, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że środki finansowe za 2004 r. i 2005 r. wypłacone nienależnie wnioskodawcy z tytułu ONW pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Z akt sprawy wynika, że na rachunek bankowy wnioskodawcy odpowiednio za 2004 r. i 2005 r. w dniu: 15 lutego 2005 r. i 2 czerwca 2006 r. zostały wypłacone płatności z tytułu ONW, przyznane na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. (na 2004 r.) oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. (na 2005 r.). Zatem, w dniu otrzymania ww. płatności ONW na 2004 r. powstało po stronie wnioskodawcy pięcioletnie zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych, do których ww. płatności zostały przyznane.

Prezes ARiMR podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, z późn. zm.) - zwanego dalej "rozporządzeniem ONW z 14 kwietnia 2004 r." płatność ONW udziela się producentowi rolnemu który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w ort. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.)". Wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. polegają na prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze o powierzchni co najmniej 1 ha (obszar ten określony został w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW); prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze znajdującym się w mniej korzystnej sytuacji, przez przynajmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego; stosowaniu ogólnej dobrej praktyki rolniczej zgodnie z potrzebą ochrony środowiska i utrzymania krajobrazu wiejskiego, w szczególności chodzi o zrównoważone gospodarowanie.

Następnie organ zauważył, że wnioskodawca wnioskował o przyznanie przedmiotowych płatności w latach następnych, tj. 2006 r. i 2007 r. Ponadto w dniu 28 grudnia 2007 r. złożył oświadczenie, w którym potwierdził fakt zmniejszenia prowadzenia działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem do powierzchni 3,5 ha. W związku zaś z powyższym stwierdził, że podjęte zobowiązanie ONW nie było realizowane przez wnioskodawcę zgodnie z ww. wymogami. Wnioskodawca jest więc zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych za 2004 r. i 2005 r., bowiem zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na terenach ONW w 2006 r. w stosunku do 2004 r. na powierzchni 5,56 ha (5,56 ha x 179 zł = 995,24 zł) oraz na powierzchni 4,59 ha (4,59 ha x 179 zł = 821,61 zł), co skutkuje, że łączna kwota nienależnie pobranych płatności wynosi [...]zł. Doręczenie wnioskodawcy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW ww. kwoty powiększonej o odsetki naliczone od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia ww. decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ uznał je za niezasadne. W odniesieniu do wyjaśnień wnioskodawcy, że na wszystkich działkach rolnych ONW prowadzona jest nadal działalność rolnicza na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i będzie prowadzona przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności organ zauważył, że wnioskodawca w dniu 28 grudnia 2007 r. złożył oświadczenie, w którym potwierdził fakt zmniejszenia prowadzenia działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem do powierzchni 3,5 ha. Przejmujący zaś od wnioskodawcy działki rolne nie złożył w wymaganym terminie stosownych oświadczeń. Nastąpiło więc zaniechanie przez wnioskodawcę prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 5,56 ha odnośnie 2004 r. oraz 4,59 ha odnośnie 2005 r. W związku z tym, jest on zobowiązany do zwrotu kwoty otrzymanej płatności za ww. lata, tj. [...]zł. W ocenie organu powyższe znajduje również uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2615/11 zapadłym w niniejszej sprawie, z którego to wynika, iż nie można zgodzić się z argumentem skarżącego, który uważa, że zobowiązanie podjęte przez niego było kontynuowane przez przejmującego rolnika. Wnioskodawca nie dotrzymał bowiem swojego zobowiązania, zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, co wyraźnie oświadczył w piśmie z 28 grudnia 2007 r., w którym przyznał fakt zmniejszenia prowadzenia działalności rolniczej na obszarach objętych zobowiązaniem do powierzchni 3,5 ha. Stanowi to zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW z 14 kwietnia 2004 r. konieczność zwrócenia części płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zaniechaniem działalności rolniczej za cały okres pobierania tych płatności, jeżeli łączna powierzchnia przedmiotowych działek rolnych wynosi co najmniej hektar.

Następnie organ stwierdził, że wnioskodawca uzyskując nienależnie pobrane płatności z tytułu ONW za 2004 r. i za 2005 r. w wysokości [...] zł, zobowiązany jest do zwrotu ustalonej kwoty płatności. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001, Polskie wydanie specjalne Rozdział 3 Tom 34 P. 308 - 329), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 328 z 17.12.2003) - mającego zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za 2004 r. oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 oraz w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.) - mającego zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za 2005 r., w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W myśl odpowiednio art. 49 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 / art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 / art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności z tytułu ONW za rok 2004 uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 15 lutego 2005 r., natomiast decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu wnioskodawcy nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 28 listopada 2008 r. Bezspornym jest zatem fakt, że wnioskodawca został zawiadomiony o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem czterech lat od daty płatności, a zatem w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Z kolei wypłata płatności z tytułu ONW za rok 2005 uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 2 czerwca 2006 r., natomiast decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu wnioskodawcy nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 28 listopada 2008 r. Bezspornym jest zatem fakt, że wnioskodawca został zawiadomiony o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem czterech lat od daty płatności, a zatem w niniejszej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 /art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez wnioskodawcę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za lata 2004 - 2005. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jest zwolnienie

z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W rozpatrywanej sprawie, płatność z tytułu ONW na lata 2004 - 2005 przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy odpowiednio w dniu 15 lutego 2005 r. i 2 czerwca 2006 r. nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność w tej wysokości została przekazana na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wnioskodawca zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem wieloletnim, czego dowodem jest oświadczenie złożone w dniu 28 grudnia 2007 r., z którego to wynika, że prowadzi on działalność rolniczą na terenie mniejszym niż podjęte zobowiązanie ONW, a mianowicie na powierzchni 3,5 ha. Powyższe potwierdza fakt, że wnioskodawca nie dotrzymał podjętego zobowiązania przez okres 5 lat od dnia jego rozpoczęcia. Ponadto organ zauważył, że wnioskodawca złożył w dniu 8 września 2006 r. oświadczenie przejmującego (wprawdzie nie podpisane przez właściwą osobę, tj. przejmującego), po terminie wynikającym z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 75, poz. 522), co w konsekwencji stanowiło podstawę uznania przez organ wypłaconych ww. płatności za nienależnie pobrane.

Organ wskazał, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu wnioskodawcy kwoty nienależnie pobranych płatności

z tytułu ONW została doręczona dniu 28 października 2008 r., zatem po upływie 12 miesięcy od daty płatności. Pomimo tego faktu, ocenie organu nie podlega, czy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, gdyż i tak nie została spełniona druga przesłanka z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 / art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tj. niemożność wykrycia błędu przez rolnika, której łączne wystąpienie z przesłanką błędu organu powoduje, że nie zachodzi obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, gdyż wnioskodawca składając wniosek o przyznanie płatności, złożył podpis pod oświadczeniem "zobowiązuję się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w moim posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od otrzymania od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", co oznacza, że wiedział, iż zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem ONW, skutkuje uznaniem płatności przyznanych do gruntów, na których zaniechano prowadzenia działalności rolniczej jako nienależnych, a następnie obowiązkiem zwrotu tych płatności.

Pismem z dnia 21 września 2015 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez swoją małżonkę jako pełnomocnika wniósł skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu, jako wydanych z rażącym naruszeniem praw konstytucyjnych, podstawowych zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności:

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaufania obywateli do państwa, wynikających z praw zagwarantowanych w konstytucji i w Kodeksie postępowania administracyjnego (w szczególności art. 8 k.p.a.),

- rażące naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy

i rozpatrzenie sprawy przez wydanie decyzji jak w postępowaniu odwoławczym,

- rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

w szczególności art. 6, art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., w tym przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz niewłączenie do akt tej sprawy dowodów dotyczących wniosków i oświadczeń złożonych przez J.B. zam. w S., o których włączenie, jako dowodu wnosił skarżący,

- sprzeczność istotnych ustaleń organu wskutek naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie

w tym stanie faktycznym sprawy, tj. art. 29 ustawy o ARiMR oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r., (nieobowiązującego ponadto w 2004 i 2005 r.) i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wbrew przepisom prawa wspólnotowego i krajowego, a także przez nieuwzględnienie przepisów przejściowych nowelizacji ustawy o ARiMR od 2004 r.

- naruszenie prawa z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym nieuwzględnianie przepisów przejściowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie miał wpływu na pozbawienie go możliwości kontynuacji podjętych zobowiązań przez właścicielkę gruntów J.B.. Taką zaś sytuację należy uznać jako nadzwyczajną i niezależną od skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa ARiMR utrzymująca w mocy jego własną decyzję ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za 2004 i 2005 rok.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji organu stanowił art. 29 ustawy o ARiMR. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej – następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy o ARiMR właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Wyjaśnić należy, że nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie ww. przepisu jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący zobowiązał się do realizacji 5 - letniego zobowiązania ONW oraz otrzymał przedmiotowe płatności za 2004 r. i 2005 r. Płatność z tytułu ONW za 2004 r., tj. pierwszy rok realizacji zobowiązania udzielona została skarżącemu do powierzchni 9,06 ha, zaś za kolejny, tj. 2005 r., do powierzchni 8,90 ha.

Bezspornym jest również, że w dniu 28 grudnia 2007 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym potwierdził fakt zmniejszenia prowadzenia działalności rolniczej na obszarach objętych ww. zobowiązaniem do powierzchni 3,5 ha. Przejmujący od skarżącego działki rolne nie złożył zaś w wymaganym terminie stosownych oświadczeń. Nastąpiło więc zaniechanie przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 5,56 ha odnośnie 2004 r. oraz 4,59 ha odnośnie 2005 r.

Powyższe zdaniem organu skutkuje tym, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych za 2004 r. i 2005 r., bowiem bezspornie zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części obszaru działek objętych zobowiązaniem ONW.

Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ONW z 14 kwietnia 2004 r. producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do działek rolnych objętych zaniechaniem działalności rolniczej za cały okres pobierania tych płatności, jeżeli łączna powierzchnia przedmiotowych działek rolnych wynosi co najmniej hektar.

Spornym jest jednak, czy w realiach niniejszej sprawy już tylko powyższe ustalenie organu dotyczące zaniechania przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej na części działek objętych zobowiązaniem ONW jest wystarczające do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zauważyć bowiem należy, że skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że kontynuację podjętego przez niego zobowiązania, uniemożliwiła mu właścicielka gruntów a na powyższą sytuację całkowicie nie miał on wpływu, gdyż został pozbawiony władztwa nad gruntami objętymi zobowiązaniem.

W ocenie Sądu istotnym jest, że stosownie do § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ONW z 14 kwietnia 2004 r. płatność ONW nie podlega zwrotowi, jeżeli zaniechanie, o którym mowa w ust. 2, nastąpiło na skutek zaistnienia chociażby jednej z następujących okoliczności:

a) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego,

b) wystąpienie klęski żywiołowej,

c) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym producenta rolnego na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych,

d) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie rolnym producenta rolnego,

e) wywłaszczenie nieruchomości, na której są położone działki rolne objęte wnioskiem

f) rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności oraz

2) producent rolny zawiadomił kierownika biura powiatowego Agencji, zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i gwarancji rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004), o zaistnieniu chociażby jednej z okoliczności wymienionych w pkt 1, na skutek której nastąpiło zaniechanie działalności rolniczej.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ, pomimo stosownej argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podjął jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające czy w sprawie nie zaistniała przesłanka o której mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f rozporządzenia ONW z 14 kwietnia 2004 r., tj. rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. W uzasadnieniu decyzji brak jest też nawet próby odniesienia się do argumentacji skarżącego z której to wynika, że kontynuację podjętego przez niego zobowiązania, uniemożliwiła mu właścicielka gruntów a na powyższą sytuację całkowicie nie miał on wpływu, gdyż został pozbawiony władztwa nad gruntami objętymi zobowiązaniem.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodzić się należy z zarzutem skarżącego, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić również należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 k.p.a. nie zostaje bowiem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. wskutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego czy też prowadzonego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy.

Tak więc, decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego czy też wydającego decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz - T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147).

Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu wydana na podstawie art. 138 k.p.a. wskutek złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to organ był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a. oraz wynikających z ustawy o ARiMR, nie wyjaśnia jednak w wystarczający sposób wszystkich wątpliwości i niejasności, jakie pojawiły się w niniejszej sprawie na etapie rozpatrywania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym organ dopuścił się także naruszenia art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, mając na względzie art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie. Przede wszystkim w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ winien odnieść się do argumentacji skarżącego z której to wynika, że kontynuację podjętego przez niego wieloletniego zobowiązania, uniemożliwiła mu właścicielka gruntów, na którą to sytuację całkowicie nie miał on wpływu, gdyż został pozbawiony władztwa nad gruntami objętymi ww. zobowiązaniem. Organ winien więc wyjaśnić czy w sprawie nie zaistniała przesłanka o której mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. f rozporządzenia ONW z 14 kwietnia 2004 r., tj. rozwiązanie przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone działki rolne objęte wnioskiem, z powodu zaistnienia okoliczności, za które skarżący, np. jako dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. Dopiero zaś po dokonaniu powyższych ustaleń organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie, które będzie mogło być zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione.

Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.