Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 793/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt. od 2-5 rozstrzygnięcia I. oddala sprzeciw; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adw. M. B.– tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w tym podatek VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100).


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...].05.2018 r., nr [...]. orzekł o aktualizacji funkcji użytkowej budynku o numerze ewidencyjnym [...] posadowionego na działce nr [...][...] we wsi [...] z funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa (g) na funkcję mieszkalną. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: DWINGiK) decyzją z [...].06.2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie wskazując okoliczności jakie winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kolejną decyzją z [...].11.2018 r., nr [...] Starosta [...] orzekł w punktach o:

1). aktualizacji funkcji użytkowej budynku o numerze ewidencyjnym [...] z produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa (g) na funkcję mieszkalną (m) oraz uzupełnił numerację porządkową tej nieruchomości na: [...] nr [...];

2). aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków co do budynku przylegającego do budynku o numerze ewidencyjnym [...], poprzez ujawnienie go w części graficznej jako "ruina" zgodnie z operatem technicznym sporządzonym przez biegłego sądowego przygotowanym w postępowaniu sądowym dot. zniesienia współwłasności nieruchomości (sygn. akt I NS 478/12);

3). odmowie zmiany danych ewidencyjnych budynków o numerach ewidencyjnych [...] i [...];

4). aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków co do budynku przylegającego do budynku o numerze ewidencyjnym [...], poprzez ujawnienie go w części graficznej jako "ruina" zgodnie z operatem technicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego przygotowanym w postępowaniu sądowym dotyczącym zniesienia współwłasności (sygn. akt I Ns 478/12);

5) odmowie wprowadzenia aktualizacji danych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków co do budynku o numerze ewidencyjnym [...] (we wniosku widnieje błędnie numer [...]).

W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, DWINGiK decyzją z [...].04.2019r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia oraz o uchyleniu decyzji w pozostałym zakresie rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji. Uzasadniając natomiast powody, dla których uchylił w pozostałej części podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 9 k.p.a., polegające na braku poinformowania pozostałych stron postępowania o zmianie zakresu treści wniosku skarżącego (pismo z [...].09.2018 r.), który rozpoznano zaskarżoną decyzją. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że pomimo prób doprecyzowania treści wniosku w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych budynku o numerze [...], nadal żądanie pozostaje niejasne. Organ ten zauważył, że w bazie ewidencji gruntów i budynków budynek o takim numerze nie jest położony w granicach działki o numerze [...]. Z dokumentów wynika, że na tej działce znajduje się między innymi budynek o numerze [...]. Zaś na wydruku fragmentu mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 opis tego budynku jest nieczytelny i widoczne są tylko dwie ostatnie cyfry numeru ewidencyjnego budynku tj. "[...]". Z treści obu wniosków nie sposób również jednoznacznie określić jakich konkretnie zmian w stosunku do budynku określanego jako numer [...] żąda wnioskodawca. Biorąc pod uwagę wymienione wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, których uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji, organ odwoławczy zobowiązał Starostę do takiego doprecyzowania zgłoszonych przez stronę żądań aby były one jednoznaczne.

Według organu odwoławczego doszło również do naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym zakresie organ ten wskazał, że [...].04.2018 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] i na tę okoliczność sporządził protokół wraz z dokumentacją zdjęciową. W treści protokołu zawarto ustalenia jedynie co do budynku o numerze [...], natomiast nie przeprowadzono ustaleń co do budynków o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Dokumentacja zdjęciowa wykonana w tym dniu prezentuje również inne budynki znajdujące się na tej nieruchomości. Nie sposób jednak na tej podstawie uznać, że dokonano oględzin budynków wskazanych w obu wnioskach, ponieważ treść protokołu z oględzin zawiera informacje dotyczące jedynie budynku oznaczonego numerem [...], położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Zatem organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego co do budynków położonych na tej nieruchomości.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak podjęcia przez organ I instancji skutecznych prób pozyskania od GINB jak również od DWINB dokumentacji architektoniczno-budowlanej mającej istotne znaczenie w sprawie. Starosta poprzestał jedynie na powzięciu informacji od PINB. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika zasadność ujawnienia nowych budynków o numerach ewidencyjnych: [...] i [...]. Nadto w sposób nienależyty ustalono stan faktyczny i wykazano w ewidencji gruntów i budynków nowe budynki. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że zmiany dotyczące budynków w zakresie ich konstrukcji, funkcji mogą wynikać wyłącznie z dokumentacji architektoniczno-budowlanej.

W pouczeniu o przysługujących środkach zaskarżenia, wobec rozstrzygnięcia objętego w punktem 1) decyzji, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy pouczył stronę o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W zakresie dotyczącym pkt 2) rozstrzygnięcia, którym uchylono punkty 2), 3), 4) i 5) rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy pouczył o przysługującym prawie do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.

Pismem datowanym na dzień [...].04.2019 r. nazwanym "skargą", skarżący zaskarżył decyzję DWINGiK z [...].04.2019 r., nr [...]. Skarżący w piśmie tym nie sprecyzował jakie jest jego żądanie. Nie określił również zakresu skargi, czy zaskarżył decyzję organu drugiej instancji w całości, czy w części oraz jakie zarzuty prawne formułuje wobec niej.

W piśmie z [...].06.2019 r. skarżący uzupełnił argumentację złożonej skargi, zarzucając DWINGiK brak dostrzeżenia rozbieżności na mapach a szczególności w ilości budynków naniesionych na tych mapach. W związku z taką sytuacją obowiązkiem organu odwoławczego było podjąć odpowiednie kroki do wyjaśnienia całej sytuacji. Skarżący wskazał także na skutki prawne wynikające z posługiwania się niekompletnymi mapami wydanymi przez Starostwo [...], na których nie zostały uwidocznione wszystkie budynki. Ponadto zauważył, że istnienie budynku potwierdzają akta spraw sądowych: II SA/Wr 473/06, II SA/Wr 380/06, II SA/Wr 474/06 i II SA/Wr 573/06.

W piśmie przygotowawczym z [...].10.2019 r. ustanowiony na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik z urzędu oświadczył, że wolą skarżącego jest zaskarżenie całości decyzji DWINGiK z [...].04.2019 r. Wskazał, że pismo z [...].04.2019 r. zawiera skargę oraz sprzeciw. Ponadto podał, że skarżący zgadza się z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż Starosta dopuścił się przy jej wydaniu szeregu naruszeń o charakterze procesowym i jego decyzja nie odpowiada prawu oraz faktom i jako taka nie może się ostać. Pomimo powyższego, skarżący podtrzymuje sprzeciw od tej decyzji, gdyż manifestuje tym samym swoje niezadowolenie ze sposobu prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego, a także uważa, że ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie dotyczącym pkt 2) zaskarżonej decyzji (pkt 2-5 decyzji Starosty), narazi go na przewlekłość postępowania przed organem I instancji oraz doprowadzi do nieuwzględnienia jego wniosków i żądań formułowanych na etapie postępowania administracyjnego.

Wobec takiej treści stanowiska skarżącego, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...].12.2019 r. wydzielono ze sprawy o sygn. akt II SA/Wr 362/19 do odrębnego rozpoznania sprzeciw od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2) decyzji z [...].04.2019 r., rejestrując go pod sygn. akt II SA/Wr 793/19.

W odpowiedzi na skargę, DWINGiK wniósł o jej odrzucenie w zakresie pkt 2 sentencji decyzji, albowiem skarga nie może dotyczyć decyzji wydanej w zakresie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku nie uwzględnienia takiego wniosku o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Po sprecyzowaniu treści pisma skarżącego datowanego na dzień [...].04.2019r., przyjdzie stwierdzić, że rozpoznaniu Sądu podlega sprzeciw od rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2) decyzji DWINGiK z [...].04.2019 r. Wobec tego należy zauważyć, że pomimo istotnych różnic od klasycznej skargi, środek zaskarżenia jakim jest sprzeciw, nie służy manifestowaniu niezadowolenia ze sposobu prowadzenia przez organy postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie prawnej, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą zawężone do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując takiej kontroli sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Co równie istotne, sąd w takim przypadku nie może ocenić (według jakich kryteriów miałby to uczynić ?), czy ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji nie narazi skarżącego na przewlekłość postępowania oraz doprowadzi do nieuwzględnienia jego wniosków i żądań formułowanych na etapie postępowania administracyjnego.

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w pierwszej instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził ale uczynił to z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustalenia, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być wówczas usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie podstawę uzasadniającą uchylenie we wskazanej części decyzji organu I instancji (pkt 2-5 decyzji), stanowiły istniejące w sprawie istotne wątpliwości dotyczące treści żądanych przez skarżącego zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że uszczegółowienie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, który nie może samodzielnie określić jakich konkretnie zmian żąda wnioskodawca. Skoro niniejsze postępowanie prowadzone było z wniosku skarżącego, zgłoszone przez niego żądania i zarzuty należało doprecyzować w taki sposób aby były jednoznaczne. Drugim powodem wydania decyzji kasacyjnej był brak ustalenia przez organ I instancji należycie stanu faktycznego w sprawie. Organ odwoławczy zasadnie wytknął również organowi I instancji brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym zakresie wskazał na błędy popełnione w trakcie oględzin z [...].04.2018 r., które objęły tylko budynek o numerze [...], natomiast nie przeprowadzono wówczas jakichkolwiek ustaleń co do budynków o numerach ; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ I instancji nie przeprowadził zatem oględzin budynków objętych żądaniem skarżącego (wskazanych we wniosku z [...].02.2018 r. i doprecyzowanym pismem z [...].09.2018r.), tym samym nie ustalił należycie stanu faktycznego. Organ odwoławczy zarzucił również organowi I instancji brak skutecznych działań zmierzających do pozyskania dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Organ ten poprzestał jedynie na powzięciu informacji od PINB z [...].04.2018 r. Zaniechał natomiast dalszych poszukiwań decyzji wydanych przez GINB i DWINB i tym samym nie ustalił należycie stanu faktycznego i wykazał w ewidencji gruntów i budynków nowe budynki, w sytuacji gdy zmiany dotyczące budynków w zakresie ich konstrukcji, funkcji mogą wynikać wyłącznie z dokumentacji architektoniczno-budowlanej.

Wobec wskazanych naruszeń o charakterze procesowym decyzja organu I instancji nie odpowiadała faktom i prawu, dlatego prawidłowym było jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z przekazaniem w tej części sprawy do ponownego rozpatrzenia. Znaczące w sprawie jest również to, że prawidłowość zaskarżonego sprzeciwem rozstrzygnięcia, potwierdza sam skarżący, chociażby biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez niego w piśmie z [...].06.2019r.

Biorąc pod uwagę obawy skarżącego dotyczące sposobu procedowania w sprawie przez organ I instancji, przyjdzie zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. W toku dalszego postępowania skarżący, jak i strony postępowania będą miały możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawie (w tym zakresie DWINGiK zasadnie wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 9 k.p.a. polegającym na braku poinformowania pozostałych stron postępowania o zmianie zakresu treści pierwotnego wniosku), a organ zobowiązany będzie ustosunkować się do podniesionych zarzutów w treści rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 2 pkt 1 i oraz § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za udzieloną z urzędu pomoc prawną, w wysokości 295,20 zł.