Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 707/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, art. 38 ust. 3, art. 31
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
article: art. 11 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant, , Asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 sierpnia 2022 roku nr UP-634/2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 sierpnia 2022 r., nr UP-634/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję własną z 11 kwietnia 2022 r., nr 737/2022 w części należności przedawnionych, tj. składek i odsetek na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2012 r. do maja 2012 r. oraz Fundusz Pracy za okres od lutego do maja 2012 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 12 stycznia 2022 r. wpłynął wniosek A.D. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na trudną sytuację życiową, finansową oraz zdrowotną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 11 kwietnia 2022 odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ administracji stwierdził dalej, że ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że składki i odsetki na ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2012 r. do maja 2012 r. oraz na Fundusz Pracy za okres od lutego 2012 r. do maja 2012 r. uległy przedawnieniu. Organ administracji wyjaśnił, że z tego względu uchylił decyzję pierwszej instancji w tej części i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ administracji podniósł, że z przedłożonego przez skarżącego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 5 stycznia 2022 r. wynika, że skarżący jest żonaty. Od 1 maja 2020 r. pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę w firmie G. Sp. z o.o., gdzie osiąga wynagrodzenie w wysokości 1 400,00 zł brutto, 1 030,00 zł netto. Nie posiada dochodów z innych źródeł. Nie pobiera zasiłków/świadczeń z Urzędu Pracy. Nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy. Skarżący stałe wydatki związane z utrzymaniem oszacował na łączną kwotę 1 100,00 zł w tym: 200,00 zł opłaty eksploatacyjne, 200,00 zł koszty związane z leczeniem, 700,00 zł inne wydatki. Wspólne gospodarstwo domowe prowadzi z żoną M.D. oraz synem Mi. D. (26 lat). Posiada zobowiązania pieniężne, które są spłacane w formie egzekucji prowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. oraz w innej formie spłaty. Skarżący nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności. Od około 10 lat próbuje poprawić swoją sytuację materialną w celu spłaty należności. Prowadzona wobec skarżącego egzekucja komornicza przyczynia się do pogorszenia stanu zdrowia.

Z pisma z 5 stycznia 2022 r. wynika, że w okresie od marca 2020 r. do września 2020 r. skarżący "zarobił" około 35 000,00 zł na podstawie umowy zlecenia przy robotach budowlanych na terenie Niemiec. Całość przeznaczył na spłatę kwoty 43 735,55 zł wynikającej z wyroku sądu. Aktualnie pracuje na 1/2 etatu w firmie G. Sp. z o.o. z G. jako magazynier, gdzie osiąga wynagrodzenie w wysokości 1 400,00 zł brutto tj. około 1 030,00 zł netto. Czasami korzysta z pomocy rodziny oraz wykonuje jakieś prace dorywcze. Są to nieregularne kwoty rzędu 300,00 – 800,00 zł w skali miesiąca. W 2020 r. skarżący "zarobił" kwotę 40 245,39 zł netto, którą w całość przeznaczył na zapłatę kwoty 43 735,55 zł wynikającej z wyroku sądu. Skarżący posiada: 36 udziałów o wartości nominalnej 1 000,00 zł każdy w T. Sp. z o.o., 68 udziałów o wartości nominalnej 500,00 zł każdy w T. Sp. z o.o., 50 udziałów o wartości nominalnej 1 100,00 zł każdy w O. Sp. z o.o., które nie przynoszą żadnych dochodów. Nie posiada żadnego innego majątku. Mieszkanie, w którym mieszka, przy ul. [...] w K., należy do jego córki A.P. Od 2009 r. skarżący ma z żoną zawartą umowę majątkową małżeńską ustanawiającą ustrój rozdzielności majątkowej. Nie ma wspólnego majątku. Skarżący posiada zobowiązania pieniężne. Koszty utrzymania wynoszą około 600,00 zł w miesięcznie. Skarżący pomaga synowi w kontynuacji studiów stacjonarnych w miarę możliwości. Spłaca grzywnę w wysokości 10 200,00 zł w ratach po 300,00 zł miesięcznie, zasądzoną wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. IV Wydział Karny w sprawie [...]. Pozostały do spłaty jeszcze cztery raty po 300,00 zł i 6 rat po 200,00 zł. Dług w stosunku do B. S.A. wynosi – należność główna 114 745,66 zł wraz z odsetkami w kwocie 8 930,67 zł, zasądzony wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. X Wydział Gospodarczy sygn. akt[...], w związku z którym Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w K. prowadzi egzekucję komorniczą między innymi zajmując rachunek bankowy na kwotę ponad 135 000,00 zł. Od około 10 lat skarżący leczy się na nadciśnienie tętnicze. Zażywa regularnie leki na obniżenie ciśnienia tętniczego. W związku z nadciśnieniem nie może podejmować prac związanych z większym wysiłkiem fizycznym. Znalezienie pracy "lekkiej" w wieku 57 lat "nie jest prostą sprawą".

Organ administracji ustalił, że skarżący od 6 marca 2009 r. do 17 września 2019 r. prowadził działalność gospodarczą jako wspólnik jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Podlegał z tego tytułu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu. Od 1 maja 2020 r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, w wymiarze 1/2 etatu, w firmie G, gdzie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za ostatnie 3 miesiące (kwiecień, maj, czerwiec bieżącego roku) wyniosły 1 505,00, tj. około 1 055,79 zł netto. Skarżący ujawniony jest w Krajowym Rejestrze Sądowym jako: wspólnik w spółce T, posiadający 36 udziałów o wartości 36 000,00 zł, wspólnik w spółce T1, posiadający 68 udziałów o wartości 34 000,00 zł, wspólnik oraz prezes zarządu w spółce O. posiadający 50 udziałów o wartości 55 000,00 zł. Żona skarżącego M.D. od 1 stycznia 2016 r. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w firmie E. Sp. z o.o., gdzie podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za ostatnie 3 miesiące kształtowały się następująco: kwiecień 2022 r. – 7 860,00 zł, tj. około 5 387,97 zł netto, maj 2022 r. – 5 460,00 zł, tj. około 3 752,40 zł netto, czerwiec 2022 r. – 5 460,00, tj. około 3 752,40 zł netto. Syn skarżącego M.D. (26 lat) od 4 lutego 2020 r. nie posiada tytułu do ubezpieczeń społecznych. Skarżący ma także córkę A.P. (33 lata), która posiada własne źródło dochodu. Skarżący nie posiada ruchomości i nieruchomości. 9 grudnia 2010 r. dokonał zbycia w formie darowizny na córkę A.D. (aktualnie P.) lokalu mieszkalnego, położonego w K.

W ocenie organu administracji wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ administracji stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (tekst jedn.: Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r.", stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Skarżący jest aktywny zawodowo i osiąga dochód z tytułu wykonywanej umowy o pracę. Nie przedstawił żadnych przeciwskazań do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy w celu poprawy swojej sytuacji bytowej oraz spłaty zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący jest aktualnie zatrudniony na podstawie umowy o pracę w wymiarze 1/2 czasu pracy i osiąga dochód w wysokości 1 055,79 zł netto miesięcznie. Ma 57 lat, czyli do osiągnięcia wieku emerytalnego zostało 7 lat pracy zawodowej. Skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy (np. orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub pracy w warunkach chronionych). Nie ma zatem przeciwwskazań do podjęcia pracy zarobkowej w pełnym wymiarze czasu pracy, co wypłynęłoby korzystnie na poprawę sytuacji materialnej. Skarżący poinformował również, że uzyskuje dochód z tytułu wykonywanych prac dorywczych oraz korzysta z pomocy rodziny, co stanowi dochód w wysokości około 300,00 zł – 800,00 zł w skali miesiąca. Żona skarżącego pracuje na podstawie umowy o pracę, w pełnym wymiarze czasu pracy, z której uzyskuje średniomiesięczny dochód liczony za ostatnie 3 miesiące bieżącego roku w wysokości 4 297,59 zł netto. Natomiast syn nie posiada źródła dochodu. Wprawdzie skarżący posiada z żoną rozdzielność małżeńską majątkową, jednak fakt ten nie może mieć wpływu na rozważania związane z analizą sytuacji finansowej rodziny. Ustrój rozdzielności majątkowej zabezpiecza jedynie jedną ze stron przed odpowiedzialnością za długi współmałżonka w przypadku prowadzonych postępowań egzekucyjnych na majątku dłużnika. Przepisy prawa rodzinnego nakładają na małżonków i członków najbliższej rodziny obowiązki w zakresie udzielania pomocy i wsparcia finansowego członków rodziny. Z obowiązku tego nie zwalnia drugiego małżonka nawet istnienie rozdzielności majątkowej. Skarżący ma córkę A.P., która posiada własne źródło dochodu. Rodzice i dzieci powinni wspierać się wzajemnie, co wynika nie tylko z norm moralnych przyjętych przez społeczeństwo, ale i z przepisów prawa. Wskazane przez skarżącego wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie musi ponosić. Nie można uznać, że opłaty za energię, gaz czy wodę stanowią nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki. Zobowiązania wobec innych wierzycieli nie mogą być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Aktualny dochód w gospodarstwie domowym skarżącego to około 5 653,38 zł – 6 153,38 zł netto miesięcznie (dochód skarżącego z tytułu wykonywanej umowy o pracę, wykonywane prace dorywcze, dochód żony skarżącego oraz pomoc otrzymywana od rodziny). Kształtuje się on na wyższym poziomie od ustalonego przez IPiSS minimum socjalnego w I kwartale 2022 r., które dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 3 796,00 zł.

Organ administracji wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję z 11 kwietnia 2022 r. w części dotyczącej należności przedawnionych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie decyzja pozostaje w mocy, ponieważ biorąc pod uwagę przeanalizowany materiał dowodowy oraz publicznoprawny charakter należności w toku postępowania odwoławczego nie znaleziono podstaw do umorzenia wymagalnych należności z tytułu składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A.D. wniósł o jej zmianę w całości i orzeczenie, że z uwagi na przedstawione wyjaśnienia i dokumenty spełnia przesłanki do udzielenia ulgi w spłacie zaległych zobowiązań względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postaci umorzenia zobowiązań zgodnie z przepisami prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 123 u.s.u.s. co doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.:

- poprzez uznanie, że w 2019 r. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, podczas gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien wziąć pod uwagę stan sprawy na dzień wydania decyzji, z którego wynika, że od wielu lat nie prowadzi faktycznie działalności gospodarczej;

- poprzez uznanie, że w latach 2009-2019 prowadził działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, podczas gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie kwestionował faktu, że faktycznie od wielu lat spółka, w której był jedynym udziałowcem, jest bezwartościowa i nie generuje żadnych przychodów;

- poprzez uznanie, że w 2019 r. prowadził działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, podczas gdy formalnie nie prowadził działalności gospodarczej, a został uznany za przedsiębiorcę jedynie z uwagi na fakt bycia jedynym wspólnikiem na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

- poprzez uznanie, że żona skarżącego pomimo rozdzielności majątkowej, która miała miejsce w 2009 r., jest zobowiązana do finansowania jego zobowiązań powstałych po dniu ustanowienia tej rozdzielności, w tym dotyczących zaległych składek na ubezpieczenia społeczne;

- poprzez uznanie, że syn skarżącego wyłącznie z faktu formalnego tworzenia ze skarżącym gospodarstwa domowego powinien odpowiadać za jego zobowiązania, podczas gdy organ administracji ustalił, że syn skarżącego nie osiąga żadnych dochodów, od 4 lutego 2020 r. nie posiada tytułu do ubezpieczeń społecznych i nie uczy się, a ponadto brak wskazania przepisu nakładającego na syna obowiązek ponoszenia ciężarów finansowych na rzecz skarżącego;

- poprzez uznanie, że córka skarżącego pomimo tego, że nie pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym powinna odpowiadać za jego zobowiązania, bez ustalenia faktu, jakie są jej przychody, czy jej sytuacja finansowa pozwala na zapłatę zobowiązań ojca, a ponadto brak wskazania przepisu nakładającego na córkę obowiązek ponoszenia zapłaty za jego zobowiązania;

- poprzez uznanie, że 9 grudnia 2010 r. dokonał zbycia na rzecz córki w formie darowizny mieszkania, podczas gdy mieszkanie to było własnością żony, z którą od 2009 r. ma rozdzielność majątkową;

2. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez ustalenie, że nie przysługuje mu ulga w spłacie zaległych składek, podczas gdy Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że brak ulgi wpłynie na pogorszenie sytuacji finansowej skarżącego, brak odniesienia się do kwestii pandemii COVID-19, która istotnie wpłynęła na możliwości zarobkowe skarżącego, pominięcie powszechnego problemu dotyczącego wzrostu cen energii elektrycznej i cieplnej, których nie można było przewidzieć, pobieżną ocenę stanu zdrowia skarżącego, stałych kosztów wynikających z zakupu coraz droższych leków, które musi stale przyjmować.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w powołanych przepisach sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przepisem, na podstawie którego rozstrzygał w niniejszej sprawie organ administracji wydając zaskarżoną decyzję był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W orzecznictwie wskazuje się, że w konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym pojawia się ostateczna decyzja o treści nadanej przez organ drugiej instancji, zaś pod względem merytorycznym sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2504/20).

Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, który zaprezentowano między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20, zgodnie z którym jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i rozstrzygać o całości sprawy. Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania). Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników orzeczenia i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Innymi słowy musi być ono sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości: czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) i zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem (por. wyroki: NSA z 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1886/96; z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 607/10; z 20 marca 2012 r., II OSK 19/11; z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11; z 14 listopada 2014 r., II OSK 2040/13; z 27 listopada 2015 r., I OSK 1482/14; z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15; z 2 lipca 2018 r., I OSK 873/18; z 20 października 2020 r., I OSK 1670/20).

W piśmiennictwie także wskazuje się, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne i nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX).

W rozpoznawanej sprawie uchylenie decyzji z 11 kwietnia 2022 r. oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania odnosi się jedynie do części decyzji z 11 kwietnia 2022 r., która w dodatku nie została dostatecznie precyzyjnie przez organ administracji określona. W rozpoznawanej sprawie nabiera to szczególnego znaczenia zważywszy na przedmiot sprawy. Z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie wynika, konkretnie w jakiej wysokości należności z tytułu składek zostały przez organ administracji uznane za przedawnione. Zaskarżona decyzja nie zawiera wystarczająco precyzyjnego rozstrzygnięcia w sentencji, pozwalającego, bez konieczności analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które również jest bardzo ogólnikowe w tym zakresie, jednoznacznie ustalić, w jakim zakresie orzekł organ. Powoduje to wadliwości wydanej decyzji. Skarżący wnosząc zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy co do całości decyzji pierwszej instancji w istocie nie otrzymał orzeczenia co do pozostałej części zaskarżonej decyzji. Wobec takiego załatwienia sprawy w istocie nie wiadomo, jak organ odniósł się do pozostałej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na marginesie powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć może tylko należności istniejących na dzień podjęcia decyzji, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać. W każdym przypadku wniosku o umorzenie "należności z tytułu składek" niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 15/09; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2013/11; z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13; z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1569/20; z 5 stycznia 2022 r., I GSK 868/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21, organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym. Zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek ma prawo złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe. Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Do oceny czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu zawsze właściwy będzie Zakład, a nie inny organ i to bez względu na to, czy będzie to postępowanie dotyczące umorzenia tych należności czy też postępowanie, którego rozstrzygniecie będzie podlegało kontroli sądu powszechnego. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.

W wyroku z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 868/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tą okoliczność – przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p., traktującym o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenie ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienie należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem zastosowanie przesłanek umorzenia zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu (szczególnie tych odwołujących się do okoliczności takich jak sytuacja majątkowa wnioskodawcy i jego zdolność do poniesienia ciężaru spłaty zobowiązań bez zagrożenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, czy kwestia zestawienia ewentualnych kosztów postępowania egzekucyjnego z wysokością dochodzonych składek), wymaga ich odniesienia każdorazowo do skonkretyzowanej wysokości zaległości objętych obowiązkiem spłaty. Innymi słowy podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

Od 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 11 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.

Obowiązkiem organu administracji jest więc zgromadzenie w aktach administracyjnych dokumentacji dotyczącej wysokości należności z omawianych tytułów, których umorzenia skarżący się domaga, odzwierciedlających zdarzenia mające wpływ na bieg terminu przedawnienia. Winno to być w uzasadnieniu decyzji przedmiotem dokładnych ustaleń faktycznych organu administracji oraz rozważań natury prawnej, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło, a co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany będzie do prawidłowego zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji orzeczenia, co do prawidłowości całości decyzji z 11 kwietnia 2022 r.

d.j.