Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1318/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2007 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1318/07

UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2006 r. S. Sp. z o.o. złożyła do Prezydenta [...] wniosek "o przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego" (drogi krajowej) ul. [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. poinformował spółkę S., że zostanie wydana decyzja odmowna, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do nich w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Z materiałem tym zapoznał się dnia [...] stycznia 2007 r. R. S., specjalista do spraw eksploatacji i rozwoju wnioskującej spółki.

W dniu [...] marca 2007 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent [...] wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego

W uzasadnieniu podał między innymi, że na ulicach W. utrzymuje się proces wzrostu natężenia ruchu na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Ponadto Prezydent powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały prostą zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków a wzrostem liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Na potwierdzenie tych tez przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK1026/04.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził; że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Należy wskazać na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze oraz podniesie dopuszczalnego limitu prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 3260 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze Zarząd Dróg Miejskich stwierdza, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. Sp. z o.o.

W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 4 kpa, art. 7, 11, 107 kpa poprzez niezakomunikowanie stronie faktów znanych organowi z urzędu. W ocenie odwołującego organ nie wskazał w uzasadnieniu motywów swojego rozstrzygnięcia. Spółka argumentowała, że okoliczności dotyczące natężenia ruchu były znane organowi przy wydawaniu ostatniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] września 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. Z powyższego wynika, że stan natężenia ruchu i bezpieczeństwa na ul. [...], w dniu wydania poprzedniego zezwolenia był prawie identyczny.

Spółka podniosła, że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 kpa. Organ całkowicie zmienił swoje podejście do kwestii zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, bez uprzedzenia wydając decyzję odmowną, której konsekwencją było natychmiastowe usunięcie reklamy. Spółka S., prowadząca działalność polegającą na wynajmowaniu powierzchni reklamowych argumentowała, że miała prawo spodziewać się przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z którego korzystała nieprzerwanie na podstawie decyzji z 17 czerwca 2005 r. W sytuacji, gdy pozyskanie kontrahentów jest procesem długotrwałym, kampanie reklamowe planowane są z wyprzedzeniem a umowy zawierane są na okresy znacznie dłuższe, niż te, na które przedłużano zezwolenie, nagła odmowa przedłużenia zezwolenia, bez udzielenia czasu stosownego do renegocjacji umów czy też ich rozwiązania, pociągała za sobą straty spółki, wywołane utratą przychodu i koniecznością zapłaty odszkodowań. Organ powinien był poinformować o zmianie swego stanowiska w kwestii zajęcia pasa drogowego oraz określić czas, w którym zainteresowane podmioty mogłyby się dostosować.

Spółka załączyła również do odwołania wyniki badań wykonanych w 2005 r. w Niemczech - "Ekspertyza dotycząca wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość" – są one odmienne od tych, na które powołał się organ. Wynika z nich bowiem, że ustawienie wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight nie miało wpływu na wypadkowość.

Strona zakwestionowała także umocowanie osoby wydającej decyzję do działania w imieniu Prezydenta [...]. Decyzja odmowna była bowiem sprzeczna z porozumieniem zawartym pomiędzy Prezydentem a Izbą Gospodarczą Reklamy Zewnętrznej właśnie w kwestii uporządkowania reklam zewnętrznych.

Podniosła też naruszenie art. 35 i 36 kpa poprzez to, że decyzja została wydana po ponad dwóch miesiącach od złożenia wniosku.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wskazało, że:

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustęp 3 tego artykułu dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może to jednakże nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenia takiego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, udziela się w drodze decyzji administracyjnej i, jak wskazuje ust. 2 pkt 3 powołanego artykułu, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z brzmienia przytoczonych wyżej przepisów jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń. przedmiotów- i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zaznaczyć trzeba, że ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi.

Wnioskodawca nie uzyskiwał żadnej promesy udzielenia kolejnych zezwoleń, winien więc zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. "Krótkie okresy" ważności zezwoleń, o których wspomina Odwołujący się. wynikają z konieczności dostosowywania polityki udzielania zezwoleń do rzeczywistości (zwłaszcza do zmian ruchu miejskiego), jak również z brania przez organ pod uwagę gromadzonych nieustannie doświadczeń i danych. Znajdujące się w aktach wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazują, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Wskazany tu negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego na polskich drogach za oczywisty uznał również Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). W tej sytuacji załączona przez Odwołującego się ekspertyza wykonana w Niemczech nie mogła zmienić oceny stanu faktycznego tej sprawy - wzięto przy tym pod uwagę znaną powszechnie różnicę uwarunkowań, tj. stanu dróg oraz zdyscyplinowania kierowców w W. i w Niemczech.

Przede wszystkim jednak z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki jest nieodzowne dla możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego. W tej sytuacji brak możliwości zadośćuczynienia wnioskowi Strony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka S. (skarżąca), domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu podniosła między innymi, że zarówno odwołanie jak i skarga nie jest polemiką z poglądem, iż urządzenia reklamowe stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, gdyż przedmiotem takich ustaleń nie jest postępowanie administracyjne.

W zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia do wszystkich wskazanych w odwołaniu naruszeń procedury administracyjnej oraz argumentów zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. Organ odwoławczy skupił się w uzasadnieniu praktycznie na jednym problemie, że w świetle obowiązujących przepisów umieszczanie w pasie drogowym stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Jak również organ wskazał, że to wnioskodawca powinien udowodnić, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający, aby od tej ogólnej zasady odstąpić i zezwolić na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym.

Oczywiście można stwierdzić, ze zarządca drogi odmawiając wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez obiekty nie związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego w zasadzie nie musi uzasadniać swojej decyzji. Nie mniej z uwagi, że zarządzanie drogami jak i wydawanie w tej sprawie decyzji wykonywane jest w imieniu administracji rządowej lub samorządowej, a więc w imieniu całego społeczeństwa decyzje te powinny być wydawane w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z tymi przepisami.

Brak ustosunkowania się do wszystkich poniesionych argumentów przez organ odwoławczy stanowi naruszenia art. 107 k.p.a.

Wydaje się, że decyzja administracyjna powinna podlegać ocenie nie tylko pod względem jej słuszności, ale również pod względem jej prawidłowości formalnej W ocenie Skarżącego organ odwoławczy nie dokonał takiej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny dokonuje kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Badając zaskarżoną decyzję według tych kryteriów należy stwierdzić, iż decyzja nie narusza prawa.

Podstawę matrialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Jak wyżej wskazano zaskarżona decyzja należy do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis K.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter -jak podnosi strona - przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. - tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 -367, za E. Iserzonem).

Natomiast k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, miedzy innymi opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...], opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w W., na cele reklamy.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa, zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO w [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK i 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,58 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 18 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych - od kilku miesięcy - odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (m.in. artykuły z "Rzeczypospolitej" oraz "Dziennika"), wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania -czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...] było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego [...], dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Wniosek skarżącej spółki S. z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczył wydania decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego [...] pod nośnik reklamowy, faktycznie obejmował wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliowości "przedłużenia zajęcia pasa drogowego".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierował się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może przybierać zatem różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. - sygn. akt OSK 1026/04).

W ocenie organu, które zdaniem Sądu jest prawidłowe, skarżąca spółka nie wykazała, że w niniejszej sprawie, dalsze umieszczanie nośnika reklamowego w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a więc nie wykazała istnienia przesłanki nieodzownej do wydania zezwolenia.

Organ administracji powołując się na znajdujące się w aktach administracyjnych opinie, stwierdził, że umieszczenie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

W załączonej do akt sprawy opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że czas jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy (tzw. "fiksacja") wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8m do 20,8m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie Sądu przy istniejącym i stale wzrastającym natężeniu ruchu drogowego, umieszczanie reklam w pasie drogowym stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa tego ruchu.

W ocenie Sądu trudno również mówić o zaskoczeniu skarżącej spółki decyzją odmowną. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem informacja jakiej organ udzielił na około 2 miesiące przed wydaniem decyzji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. informował, że nie wyda zezwolenia na dalszą lokalizację reklamy. Pismo to nie było decyzją administracyjną, jednakże w sposób niebudzący wątpliwości dawało do zrozumienia jakiego stanowiska można oczekiwać od organu. Natomiast co stanowisko to uzasadniało, organ administracji przedłożył w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Spółka miała zatem czas do uregulowania swoich zobowiązań z kontrahentami, by nie czuć się zaskoczona odmową na dalsze zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przez skarżącą założenia, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas, obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie miało uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi wykazał, iż skutkiem wzrostu natężenia ruchu drogowego, warunki faktyczne do instalacji przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji uległy zmianie na tyle, że nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącej, a za szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie można uznać uprzednio wydanych zezwoleń.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów kpa wskazanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Faktem jest, że organ II instancji w swej decyzji nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, ale w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.