Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1036/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia [...] Kolei Dojazdowej sp. z o.o. (określanej dalej jako Skarżąca, Strona Spółka) jest skierowane do niej zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej organ) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie podjęcia działania, w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, którym nakazano niezwłoczne podjęcie działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń i nieprawidłowości na dzień 31 lipca 2017 r.

Organ przedstawiając stan sprawy wyjaśnił, że w ramach czynności kontrolnych w dniach 24 - 27 marca 2017 r. zostały przeprowadzone ciągłe pomiary hałasu emitowanego do środowiska od stacji kolejowej eksploatowanej przez Spółkę. Punkt pomiarowy zlokalizowany został na posesji przy ul. [...] w [...]. Pomiarami objęto hałas związany z postojem składów WKD na stacji końcowej - głównie pracę urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych taboru. Kontrolowany podmiot nie posiadał decyzji o dopuszczalnym poziomie emisji hałasu. Organ podał, że pismem z 20 lutego 2017 r. wystąpił do Burmistrza Miasta [...] o dokonanie kwalifikacji terenów chronionych akustycznie zlokalizowanych przy ul. [...] i [...] oraz posesji przy ul. [...], sąsiadujących ze stacją, z uwzględnieniem rodzajów terenów, o których mowa w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). W piśmie z 6 marca 2017 r. Burmistrz Miasta wskazał, że przedmiotowe nieruchomości – zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla tego rodzaju terenów wynosi zatem 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Po przeprowadzeniu kontroli organ stwierdził przekroczenie tych wartości i powołał się na art. 112 ustawy z 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. poz. 519, ze zm. – dalej: P.o.ś.).

Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, zarzucając między innymi:

1. wykonanie i interpretację wyników pomiarów hałasu w środowisku określonych w sprawozdaniu z 12 kwietnia 2017 r., na podstawie którego wydano zaskarżone zarządzenie pokontrolne, niezgodnie z wymaganiami zawartymi w "Metodyce referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń, w wyjątkiem hałasu impulsowego", stanowiącej załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. 2014, poz. 1542) oraz niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Polegało to na zastosowaniu przy wykonywaniu pomiarów niewłaściwego przedziału czasu odniesienia T (zarzut nr 3);

2. nieprawidłową kwalifikację dopuszczalnych wartości poziomów hałasu pochodzącego z eksploatacji elektrycznych zespołów trakcyjnych na stacji, w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (zarzut nr 4),

3. wskazanie w treści zarządzenia pokontrolnego z [...] czerwca 2017 r., że Spółka jest zobowiązana do podjęcia działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska bez wskazania jakie konkretnie działania powinna podjąć skarżąca (zarzut nr 6).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie podjęcia działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że na podstawie przeprowadzonej kontroli hałasu pochodzącego z należącego do Skarżącej taboru kolejowego oczekującego na ruch zgodnie z rozkładem jazdy, bezspornie ustalono, że źródłem hałasu jest praca urządzeń klimatyzacyjnych, w które wyposażony jest tabor. Dokonano pomiaru hałasu w punkcie pomiarowym zlokalizowanym przy "ul. [...]", tj. na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zakwalifikowanym jako teren mieszkalno-usługowy, co determinuje dopuszczalny poziom hałasu na poziomie 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że terenu, na który oddziałuje hałas z taboru kolejowego nie można kwalifikować jako terenu stacji kolejowej lub torów kolejowych, ponieważ nie znajduje to potwierdzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oddziaływanie hałasu mierzy się na terenie zasięgu oddziaływania emisji, a przeznaczenie tego terenu nie musi pokrywać się z przeznaczeniem terenu źródła powstającego hałasu. Nie jest zatem zasadny zarzut podnoszący błędną kwalifikację terenu, na którym przeprowadzono pomiar.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenia art. 113 ust. 2 oraz art. 114 P.o.ś. Zarzut ten sprowadza się do negowania ustalonego stanu faktycznego (tj. przeznaczenia terenu), a nie błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że treść planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia przyjęcia dopuszczalnych wartości hałasu wskazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w tabeli nr 1 pkt 3 lit. d – kolumna pierwsza i druga: drogi i linie kolejowe, tj. 65 dB w porze dnia i 56 dB w porze nocy.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2117, ze zm.) linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów. Organ prawidłowo wskazał, że hałas nie pochodzi z linii kolejowej, ale od taboru będącego w postoju i zamontowanych w nim urządzeń klimatyzacyjnych. Jak wynika z art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, urządzenia klimatyzacyjno-wentylacyjne nie stanowią elementu infrastruktury kolejowej. Nie stanowią również elementu drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a ustawy o transporcie kolejowym w związku z pkt 2 – 12 załącznika nr 1 do ustawy). Oznacza to, że "hałas emitowany przez te urządzenia nie podlega regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r." Ponadto Sąd I instancji wskazał, że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwana dalej: K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów postępowania.

Wskazała, że po pierwsze naruszono: art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm. - dalej: P.u.s.a.), w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: P.p.s.a.) oraz w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. jak i w związku z art. 151 P.p.s.a. Polegało to na braku uwzględnienia skargi, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w tej sprawie. Nie wyjaśniono, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że hałasu emitowanego przez urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne zainstalowane na dachach wagonów taboru oczekującego na ruch zgodnie z rozkładem, jazdy nie można zakwalifikować jako hałasu pochodzącego z linii kolejowej, a tym samym związanego z eksploatacją linii kolejowych.

Po drugie, wywiodła zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę. W ocenie Spółki, w tej sprawie Sąd I instancji powinien to uczynić, w szczególności w zakresie rozważenia zastosowania art. 3 pkt 3 P.o.ś. Z treści tego przepisu wynika, że przez eksploatację instalacji lub urządzenia rozumie się użytkowanie instalacji lub urządzenia oraz utrzymywanie ich w sprawności, co odpowiada definicji eksploatacji linii kolejowej, o której mowa w art. 115a ust. 2 P.o.ś. i oznacza użytkowanie linii kolejowej, z której pochodzą emisje hałasu z urządzeń wentylacyjno-klimatyzacyjnych zainstalowanych na dachach wagonów.

Po trzecie, wskazała na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niezastosowanie "art. 115 ust. 2", w związku z art. 114 ust. 2 P.o.ś., w sytuacji, gdy hałas emitowany przez urządzenia wentylacyjno-klimatyzacyjne zainstalowane na dachach wagonów pochodzi z eksploatacji linii kolejowej i w ten sposób powinien być kwalifikowany.

Po drugie, błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że pomiaru hałasu dokonano w punkcie pomiarowym na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zakwalifikowanym jako mieszkalno-usługowy, co determinuje dopuszczalny poziom hałasu - 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2180/17 oddalający skargę Warszawskiej Kolei Dojazdowej sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., wydane w przedmiocie podjęcia działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji poprzestał na zacytowaniu powyższych zarzutów w części sprawozdawczej uzasadnienia, jednak w żaden sposób nie odniósł się do nich w dalszych rozważaniach. Analiza powołanych zarzutów nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zarzuty te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. NSA stwierdził, że przeciwnie - zarzuty te, odnosząc się do metodologii pomiarów oraz przepisów aktów wykonawczych przyjętych za podstawę zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, powinny być przedmiotem oceny Sądu I instancji, a brak tej oceny powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej w tym zakresie.

Ponadto NSA wywodził, że przyjmuje się, iż wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej nie tylko w przypadku braku odniesienia się do istotnych z punktu rozstrzygnięcia zarzutów skargi, ale także gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób niepełny, niejasny, nielogiczny lub uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. NSA uznał uzasadnienie wyroku Sądu I instancji za lakoniczne, a ponadto zawierające uchybienia redakcyjne, których charakter nie pozwala na odtworzenie stanowiska Sądu I instancji w zakresie objętym tymi uchybieniami. Sąd I instancji wskazał między innymi, że "W ocenie Sądu, oparta na tych ustaleniach konkluzja organu, że czym innym jest hałas pochodzący od linii kolejowej, a czym innym hałas pochodzący od stacji, na której parkuje tabor kolejowy z czynnymi klimatyzatorami." Brak jest zatem oceny Sądu I instancji co do prawidłowości konkluzji organu, mimo, że stanowisko wyrażone w tym zakresie powinno być jednoznaczne. O stanowisku Sądu w tym zakresie nie przesądza treść rozstrzygnięcia i oddalenie skargi, bowiem nie każde uchybienie organu skutkuje uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c) P.p.s.a. Dalej Sąd I instancji wywodził, że "Jak wynika z treści art. 4 pkt 1) ustawy o transporcie kolejowym, urządzenia klimatyzacyjno – wentylacyjne jako niewymienione w załączniku nr 1 do, w związku z czym nie stanowią elementu infrastruktury kolejowej". NSA uznał, że w tym sformułowaniu nie ma precyzyjnego wskazania aktu prawnego ("w załączniku do..."), do którego odnosi się Sąd I instancji. Ponadto, Sąd I instancji wyraził ocenę prawną, że "W związku z powyższym hałas emitowany przez te urządzenia nie podlega regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r." Ocena ta nie została jednak w logiczny sposób powiązana z wcześniejszymi rozważaniami, a ponadto z części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku wynika stanowisko organu, że "Ponieważ kontrolowany podmiot nie posiadał decyzji o dopuszczalnym poziomie emisji hałasu wyniki pomiarów odniesiono do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 112)". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnej mierze nie wyjaśnia tej sprzeczności, co jest szczególnie istotne zważywszy na zarzuty skargi kwestionujące zastosowanie przepisów cytowanego rozporządzenia.

Z powyższych względów NSA uznał, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Nie dotyczy to jednak wskazanego w związku z tym przepisem zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., ponieważ przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych, stanowiących akty z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

NSA nie uwzględnił również pozostałych zarzutów kasacyjnych i wyjaśnił w tym zakresie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych, ponieważ uwzględnienie skargi na tego rodzaju zaskarżony akt może ewentualnie nastąpić na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. Nadto norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (podobnie jak z art. 151 P.p.s.a. i z art. 146 § 1 P.p.s.a.) jest normą o charakterze "wynikowym" i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Jej skuteczne zakwestionowanie w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tych przepisów, podobnie jak zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. stanowi w istocie zarzut sprowadzający się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 P.o.ś. Kwestia zastosowania tego przepisu w kontekście tej sprawy będzie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Po trzecie, zarzut podnoszący naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 115 ust. 2", w związku z art. 114 ust. 2 P.o.ś. NSA ocenił jako niezasługujący na uwzględnienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Spółka podnosi naruszenie art. 115a ust. 2 P.o.ś. Zgodnie z art. 115a ust. 1 P.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Ponadto za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Natomiast jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 P.o.ś., nie wydaje się (art. 115a ust. 2 P.o.ś.). Przedmiotem tej sprawy nie jest natomiast decyzja wydana na podstawie art. 115a ust. 1 P.o.ś. (lub też brak przesłanek do jej wydania na podstawie art. 115a ust. 2 P.o.ś.), ale zarządzenie pokontrolne zalecające podjęcie działań w celu przestrzegania dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Jednocześnie orzekający w tej sprawie organ nie kwestionuje, że Spółka nie dysponuje decyzją o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Ponadto, zgodnie z art. 114 ust. 2 P.o.ś., jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Jednocześnie Spółka nie podważyła, że na terenie objętym pomiarami przeważa inny rodzaj terenu, niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Po czwarte, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ w ramach tego zarzutu nie powołano żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Jedynie ubocznie NSA zauważył, że zarzut podnoszący błąd w ustaleniach faktycznych jest co do zasady zarzutem opartym o naruszenie przepisów prawa procesowego, a nie prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Skoro zarządzenie objęte skargą było uprzednio przedmiotem kontroli Sądów Administracyjnych, to ocena prawna wyrażona w przywołanym wczesnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rzutuje na przebieg postępowania.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że zarówno organy administracji, jak i sądy muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

W konsekwencji ocena prawna zawarta w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikające z jego uzasadnienia wskazania co do dalszego procedowania mają istotne znaczenie dla zakresu kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Ocena prawna wiąże się w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa materialnego i procesowego, jak i brakiem wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W judykaturze i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. I GSK 534/12, LEX nr 1487724, i wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

III. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi rozważenia wymagało, czy mieści się ona w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy, iż uznanie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących zarządzeń pokontrolnych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi pogląd utrwalony, nie budzący obecnie wątpliwości.

Akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powoływanej ustawy są działaniami materialno-technicznnymi. Działania te mogą mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Przez "czynność" w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu należy rozumieć zatem czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, podjętą przez właściwy organ a dotyczącą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, nie można jednak odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skoro ma on bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną kwestię konkretnego podmiotu.

Zgodnie z tym poglądem wydane przez organ zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a., jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie nie ma bowiem podstaw do uznania, iż zarządzenia pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2020, poz. 995, ze zm.) różnią się w tym zakresie od pozostałych form możliwych działań inspektora ochrony środowiska (decyzji administracyjnej czy wszczęcia postępowania egzekucyjnego) i nie wpływają na prawa i obowiązki kontrolowanego, skoro niepoinformowanie o zakresie wykonania zarządzeń, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzeń, zagrożone jest odpowiedzialnością karną. Jeśli zatem przepisy powoływanej ustawy uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie adresata jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08; postanowienie NSA z 4 lipca 2008 r., II OSK 972/08; postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08; postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08, CBOSA).

W postanowieniu z dnia 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, CBOSA, NSA nie zaaprobował twierdzenia , że niewykonanie zarządzeń nie wpływa w żaden sposób na prawa i obowiązki skarżącego, a tym samym, że adresatowi zarządzeń pokontrolnych nie przysługuje prawo ich zaskarżenia do sądu. Stanowisko takie zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach o sygn. akt II OSK 107/08, II OZ 1244/07, CBOSA). Jednocześnie NSA odróżnił ten przedmiot zaskarżenia od zarządzeń pokontrolnych, wydawanych na podstawie ustawy o Inspekcji Handlowej, która zawiera regulacje dotyczące zarządzeń pokontrolnych (wydawanych w formie decyzji administracyjnej) oraz wystąpień pokontrolnych.

IV. Skarżąca nie podziela przyjętej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwalifikacji wartości dopuszczalnych poziomów hałasu pochodzącego z eksploatacji elektrycznych zespołów trakcyjnych na stacji [...]. W ocenie Skarżącej prawidłowym punktem odniesienia dopuszczalnego poziomu hałasu w punkcie kontrolnym znajdującym się w obrębie stacji WKD [...], są wartości z tabeli "Drogi i linie kolejowe" Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). tj. 65 dB w porze dnia i 56 dB w porze nocy.

Zdaniem Skarżącej uzasadnieniem powyższego stanowiska są przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1727, z pózn. zm.) Zgodnie z art. 4 pkt 2 powołanej ustawy linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów, natomiast droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, tj. perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom z drogi publicznej lub dworca kolejowego, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (art. 4 pkt 1a wymienionej ustawy). Powyższe definicje wprost przesądzają o zastosowaniu dla punktu pomiarowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (tj. w bezpośrednim sąsiedztwie stacji [...]) wartości dopuszczalnego poziomu hałasu, określonego w przywołanym rozporządzeniu dla dróg i linii kolejowych, tj. 65 dB w porze dnia i 56 dB w porze nocy. Uwzględniając powyższe, wyniki pomiarów ujęte w sprawozdaniu nr 306/17 nie przekraczają dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska zarówno w porze dnia jak i w porze nocy.

W ocenie Sądu zarzut ten jest zasadny i w tym kontekście Sąd zwraca uwagę na wynikającą z przepisów działu V "Ochrona przed hałasem", powoływanej wcześniej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska różnicę pomiędzy ochroną przed hałasem regulowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu. Zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 P.o.ś., przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Z kolei w myśl art. 115 P.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wyraźnie zatem ustawodawca zastrzegł, że powyższy sposób ustalania charakteru terenu ma zastosowanie przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrywana sprawa nie dotyczy jednak sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisu art. 114 ust. 1 P.o.ś. wynika, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 115 P.o.ś., znajdzie natomiast zastosowanie, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 P.o.ś. Systematyka cytowanych przepisów nie pozostawia przy tym wątpliwości, że kompetencje wynikające z obu norm powierzono jednemu organowi, przy czym określenie, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 może nastąpić w toku procedury planistycznej bądź też niezależnie od niej, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy nie obowiązuje (zob. postanowienie NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. II OW 115/12, CBOSA).

Sąd podkreśla, że organ zatem pogłębić analizę, dotyczącą faktycznego zagospodarowania terenu, tak aby ustalić czy istotnie doszło do przekroczenia uprzednio ustalonych odnośnie do właściwego rodzaju terenu norm.

Zatem dla prawidłowej oceny charakteru rodzaju terenu sąsiedniego, niezbędnym było sięgnięcie do sposobu zagospodarowania terenu sąsiadującego z głównym zakładem emitenta hałasu od strony północnej, południowej, wschodniej i zachodniej. Stanowisko takie jest zasadne, jeśli weźmie się pod uwagę treść sprawozdania z badań datowanych na dzień 12 kwietnia 2017 r. oraz zapis zawarty w punkcie 6 protokół nr [...] z pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji i urządzeń, str. 2. W punkcie tym zawierającym charakterystykę otoczenia zakładu wskazuje się, że w najbliższym otoczeniu zakładu (emitenta hałasu) znajdują się: od strony północnej – zabudowa jednorodzinna (6 budynków), od strony wschodniej – brak zabudowy, od strony południowej – brak zabudowy i od strony zachodniej zabudowa jednorodzinna (2 budynki) i cmentarz. Nie są to więc tereny o jednorodnym rodzaju zabudowy, co przemawia za trafnością konkluzji, że pominięcie faktu braku zabudowy w sąsiedztwie zarówno od strony wschodniej, jak i zachodniej spowodowało, że organy do analizy mogły przyjąć nieadekwatne sąsiedztwo i obszar.

Sąd zwraca również uwagę, że w zapytaniu z dnia 20 lutego 2017 r. do Burmistrza [...] wskazano na nieruchomości, położone przy ul. [...] i [...] oraz [...].

Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy właściwy organ dokonuje kwalifikacji terenu na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku wynika, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu ustalono dla różnego rodzajów terenów. Różne są poziomy dopuszczalnego hałasu w odniesieniu do terenów zabudowy: mieszkaniowej, zagrodowej oraz terenów mieszkaniowo-usługowych. Szczególnie istotne jest zatem prawidłowe ustalenie jakiego typu teren występuje w sąsiedztwie podmiotu emitującego hałas.

IV. Podkreślenia wymaga, że przytoczone przepisy posługują się wyraźnie pojęciem terenu (art. 113 ust. 2, art. 115a ust. 3 ustawy) lub terenów sąsiednich (art. 115 ustawy), nie zaś działki bądź też nieruchomości. Z regulacji tych, w ocenie Sądu, wynika, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu - obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu, dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze.

Z tych też względów kluczową kwestią dla organów jest prawidłowe ustalenie przeznaczenia terenów sąsiadujących z terenem emitenta hałasu – a więc tak od strony północnej, południowej, wschodniej jak i zachodniej. W tym celu należy także poddać analizie funkcje zabudowy na wszystkich wyodrębnionych na tym terenie nieruchomościach oraz dokonać precyzyjnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, tj. czy dominuje tam funkcja mieszkaniowo-usługowa lub zagrodowa, czy też mieszkaniowa jednorodzinna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Kr 1165/16, CBOSA). Jak zasadnie wskazał WSA w Kielcach w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II SA/Ke 1045/16, CBOSA). Zagadnienia te należy zaliczyć do zasadniczych z punktu widzenia prawidłowości ustaleń faktycznych podejmowanych zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 oraz art. 114 ust. 2 ustawy. O wadze dokonania wyczerpujących ustaleń w tym zakresie świadczy wyrażany w orzecznictwie pogląd (zob. postanowienie NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. II OW 115/12, CBOSA), że aby uniknąć zbyt wąskiego określenia sąsiedztwa dla prawidłowej oceny charakteru rodzaju terenu sąsiedniego pomocnym może być wyznaczenie obszaru analizowanego, o jakim mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

V. Reasumując Sąd stwierdza, że wskazaną lukę w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym należy zakwalifikować jako naruszenie prawa, bowiem organy nie ustaliły bowiem rodzaju terenów (przeważającego rodzaju terenu), stosownie do wymagań wynikających z art. 115 i art. 114 ust. 2 P.o.ś. Tym samym nie miały kryterium dla ustaleniu punktu odniesienia wyznaczającego normy hałasu.

VI. Z uwagi na stwierdzone naruszenie Sąd uchylił zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U. poz. 1804, ze zm.) – 480 zł i opłata skarbowa od czynności pełnomocnictwa (17 zł).