Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1146/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. prowadzącego [...] A. w J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 730/11 w sprawie ze skargi K. Z. prowadzącego [...] A. w J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. oddalił skargę K. Z. prowadzącego Gimnazjum dla Dorosłych A. w J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. (nr[...]) Prezydent Miasta J. G. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji w wysokości 1.202.245,82 zł udzielonej w roku 2006 Gimnazjum dla Dorosłych "A." w J G. W uzasadnieniu organ wskazał, że mimo potwierdzenia w trakcie czynności kontrolnych, iż szkoła wykazała 252 uczniów niepełnosprawnych, podczas gdy tylko 6 było uprawnionych do otrzymania zwiększonej dotacji. W związku z tym, że wypłatę dotacji wstrzymano dopiero w grudniu 2006 r., na podstawie pisma pokontrolnego Kuratora Oświaty, jak również w początkowym etapie postępowania nie umożliwiono stronie czynnego udziału w sprawie, postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (nr[...]) Prezydent Miasta J. G. orzekł o zobowiązaniu Gimnazjum dla Dorosłych "A." w J.G. do zwrotu nienależnie pobranej i w nadmiernej wysokości w części gminnej, kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2006 w wysokości 1.226.621,82 zł przeznaczonej dla tego Gimnazjum wraz z odsetkami naliczanymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po dniu [...] grudnia 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. prowadząc postępowanie w sprawie odwołania od tej decyzji powzięło z urzędu wątpliwości co do zgodności z prawem wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta J G. z dnia [...] listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji. Następnie Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stwierdziło nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] listopada 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu kwoty dotacji.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot dotacji. Kolegium, w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ przytoczył również teść art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Kolegium wyjaśniało, że przedmiotem postępowania jest decyzja Prezydenta Miasta J. G.z dnia [...] listopada 2007 r., wydana w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji, ani pozostawione do uznania organu lecz organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Ponadto organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest efektem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu. Jak wskazał organ odwoławczy bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie istnieje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Organ zaznaczył, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że do przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. należy rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej.

W ocenie organu, badana decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu kwoty dotacji, dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydana została w sytuacji braku przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ wywodził, że w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta J. G., wbrew poglądowi tego organu, istniał przedmiot postępowania, brak było przyczyn podmiotowych niedopuszczalności postępowania, a fakt wstrzymania wypłaty dotacji, oraz brak możliwości wypowiedzenia się strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., nie stanowią wystarczających okoliczności dla możliwości ustalenia bezprzedmiotowości postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. stwierdziło, że kryterium pozwalające na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych, wywołanych aktem administracyjnym, od innych skutków prawnych decyzji, uzależnione jest od możliwości działania organu administracji w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. Organ wskazał, że istnieją trzy przesłanki w których można uznać, że mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa i nastąpiła zmiana stanu prawnego, która nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy w drodze administracyjnej).

Kolegium zaznaczyło, że w badanej sprawie, żadna z powyższych przesłanek nie nastąpiła. Organ podkreślił, że przedmiot sprawy nadal istnieje, a w zakresie dotacji i jej zwrotu toczy się odrębne postępowanie administracyjne, natomiast kwestia ewentualnego przedawnienia zwrotu dotacji może być rozpatrywana na gruncie wskazanej, odrębnej sprawy administracyjnej. Ponadto organ podniósł, że zarzut przedawnienia ewentualnych roszczeń nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a jedynie może stanowić przedmiot odrębnego postępowania w sytuacji, w której skarżący ewentualnie wystąpiłby z roszczeniem.

K.Z. wniósł skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., domagając się jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo rozstrzygniecie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd oceniając decyzję, której nieważność stwierdzono, wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest pozostawanie w wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu. Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy sama "oczywistość" naruszenia, należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia. Sąd zaznaczył, że oceny rażącego charakteru naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma więc, jak wskazał Sąd, cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie).

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, z którego wynika, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wskazał, że art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc, jak wskazał Sąd, w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty. Oznacza to też, że organ administracji publicznej, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego.

Sąd zgodził się z oceną Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki do stwierdzenia tak rozumianej bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej. Przedmiot sprawy istniał, bo było nim ustalenie, czy wystąpił określony w art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) przypadek zwrotu dotacji. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia [...] lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Sąd zaznaczył, że powyższy przepis dotyczy również dotacji udzielonych jednostkom samorządu terytorialnego. Ponadto Sąd wskazał, że w sprawie istniał również podmiot, któremu dotacja została udzielona i który ewentualnie winien ją zwrócić.

W związku z powyższym Sąd podkreślił, że kontrolowana decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. w sposób rażący narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a. Nie wystąpił bowiem, objęty decyzją w sprawie bezprzedmiotowości postępowania, brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego w przedmiocie zwrotu dotacji. Istniał przedmiot sprawy, jak i podmiot postępowania, a zatem nie występowała więc okoliczność braku możliwości wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Zdaniem Sądu za taką okoliczność nie można bowiem uznać wskazanych przez organ zdarzeń (tj. że w początkowym etapie postępowania strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w sprawie). Taki brak postępowania, w ocenie Sądu, można i należało usunąć w trakcie postępowania. Ponadto zdaniem Sądu o bezprzedmiotowości postępowania nie może świadczyć fakt wstrzymania wypłaty dotacji w grudniu 2006 r., gdyż część dotacji została wypłacona. Oznacza to, że istniał przedmiot postępowania, brak także było przyczyn podmiotowych umorzenia postępowania.

Sąd podkreślił, że negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., takie jej skutki prawne, które mają znamię nieodwracalnych, co w odniesieniu do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej. Zdaniem Sądu I instancji przepis ten nie dotyczy stanu faktycznego spowodowanego istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji i obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją fatyczne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych decyzją, a w szczególności przywrócenia stanu poprzedniego. Sąd zaznaczył, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Jeżeli natomiast organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawowego ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą, zdaniem Sądu, odwracalne.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją z [...] listopada 2007 r. istnieją materialne podstawy odwrócenia skutków tej decyzji. Możliwość ich odwrócenia nie wykracza poza właściwość, zadania i kompetencje organu. W ocenie Sądu nie można w związku z tym uznać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż w zakresie dotacji i jej zwrotu toczy się odrębne postępowanie administracyjne i podniósł, że kwestia ewentualnego przedawnienia zwrotu dotacji może być rozpatrywana na gruncie tej odrębnej sprawy administracyjnej.

Ponadto Sąd podkreślił, że sama okoliczność przedawnienia ewentualnych możliwości określenia w drodze decyzji kwoty przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W ocenie Sądu nie można utożsamiać przedawnienia prawa do żądania zwrotu dotacji, na podstawie art. 68 Ordynacji podatkowej z nieodwracalnymi skutkami prawnymi określonymi w treści art. 156 § 1 k.p.a. z innych powodów niż przedawnienie. Sąd zaznaczył, że ewentualna niemożność dochodzenia zwrotu przedmiotowej dotacji wynika z zaistniałego z mocy prawa przedawnienia, a nie na skutek decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., umarzającej postępowania jako bezprzedmiotowe z innych przyczyn. W związku z powyższym Sąd stwierdził bezzasadność zarzutu dotyczącego nierozstrzygnięci w sprawie kwestii czy doszło do przedawnienia żądania zwrotu kwoty dotacji.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik K.Z., prowadzącego Gimnazjum dla Dorosłych A. w J. G. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i przyjęcie, iż:

* pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w odniesieniu do organów administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej,

* przedawnienie ewentualnych możliwości określenia w drodze decyzji administracyjnej kwoty przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych decyzji umarzającej postępowanie administracyjnej.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasator wskazał, że w jego opinii (opartej na analizie orzecznictwa) skoro zasadniczym kryterium oceny istnienia bądź nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych są prawne możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce, gdy skutków tych organ nie jest w stanie cofnąć, ani odwrócić na drodze postępowania administracyjnego w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, to możliwości te uzależnione są nie tylko od przepisów prawa materialnego, ale również od stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym stanu przedawnienia, uniemożliwiającego prawną możliwość powrotu do stanu sprzed wydania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art.156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do organów administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej, jak i poprzez przyjęcie, że przedawnienie ewentualnej możliwości określenia w drodze decyzji administracyjnej kwoty przypadającej do zwrotu nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że prawidłowa redakcja podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie, ponieważ konkretne podstawy kasacyjne oraz zgłoszone w nich zarzuty wskazują na przyczyny wniesienia skargi kasacyjnej oraz wytyczają kierunek i zakres dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny ich zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i może koncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była ocena zgodności z prawem decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu dotacji. Tak więc istota postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną sprowadza się do weryfikacji zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Kasator wskazuje, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie stwierdził nieważność decyzji umarzającej postępowanie o zwrot dotacji. Okoliczność, że w sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż decyzja Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] listopada 2007 roku umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, uwzględniając zasadę wynikającą z przytoczonego na wstępie przepisu art.183 § 1 p.p.s.a., kontroli podlega jedynie stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnych było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano dość jednolite kryteria oceny, powszechnie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Podkreślić należy, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu administracyjnego. W konsekwencji podnosi się, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią określonego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (vide wyrok NSA z 7.10.2011 r I OSK 1631/10 niepublikowany).

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W orzecznictwie podkreśla się także, że z samej treści art.156 § 2 k.p.a. wynika, że odwracalność skutków prawnych musi się odnosić wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badaną decyzją. Wreszcie należy wskazać, iż podnosi się potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16.12.1996 r OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 20.03.2000 r OPS 14/99 ONSA 2000/3/93, wyrok NSA z 18.03.2011 r I OSK 716/10 niepublikowany).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do przyjęcia w stosunku do decyzji objętej nadzwyczajnym postępowaniem nieważnościowym zaistnienia negatywnej przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem organ administracji publicznej posiadał ustawowe umocowanie do uruchomienia postępowania administracyjnego służącego do wyeliminowania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a.orzekł, jak w sentencji wyroku.