Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3011/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań P. B., J. B., W. J. i L. J., I. i T. M. oraz J. M., uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] obwodnicy centrum miasta K. od km [...] do km [...] oraz rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] do km [...] na terenie miasta i gminy K. i gminy R. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudowie dróg innych kategorii i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz uchylił w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...], położonych w obrębie [...] K. miasto, i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że Zarząd Województwa [...]- inwestor - na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wystąpił do Wojewody [...] wnioskiem z dnia 1 marca 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r., o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie obwodnicy K. na drodze wojewódzkiej nr [...] - etap I i II".

Jednocześnie inwestor wystąpił, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na możliwość utraty dofinansowania przedmiotowej inwestycji ze środków unijnych Programu Operacyjnego Rozwoju Polski Wschodniej; twierdził, że niezwłoczna realizacja inwestycji służyć będzie pozyskaniu finansowania z funduszu spójności Unii Europejskiej, realizowanego przez Europejski fundusz Rozwoju Regionalnego za pośrednictwem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i programu Narodowa Strategia Spójności: Rozwój Polski Wschodniej, oraz, że budowa obwodnicy K. na drodze wojewódzkiej nr [...] spowoduje poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego za sprawą wprowadzenia normatywnych rozwiązań w zakresie łuków poziomych, znaczącej poprawy stanu nawierzchni, skrzyżowań o ruchu okrężnym.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1-3, art. 20a, 20b ustawy, wydał w dniu 12 lipca 2011 r. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] obwodnicy centrum miasta K. od km [...] do km [...] oraz rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] do km [...] na terenie miasta i gminy K. i gminy R. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudowie dróg innych kategorii; w punkcie I decyzji, określającym linie rozgraniczające teren, wyznaczające pas drogi wojewódzkiej nr [...], organ wskazał, iż "obejmują nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: miasto i gmina K.: ... obręb 1 K. miasto, numery działek: ... [...] ([...],[...]) ..."

Od decyzji tej odwołania do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnieśli: P. B., J. B., W. J. i L. J., I. i T. M., J. M., J. S. S. W. i mieszkańcy W.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora z dnia 1 marca 2011 r., uzupełniony pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz wydanej przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] obwodnicy centrum miasta K. od km [...] do km [...] oraz rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] do km [...] na terenie miasta i gminy K. i gminy R. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudowie dróg innych kategorii, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte we wniesionych odwołaniach.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji linią przerywaną koloru niebieskiego opisana jako "linie rozgraniczające terenu (granica pasa drogowego)" (mapa w skali 1:500 pn. "Załącznik do projektu zagospodarowania terenu dla części rysunkowej", oznaczona jako Załącznik Nr x, stanowiący integralną część decyzji)" Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału w skali 1:1000, 1:2000 i 1:5000, oznaczone jako Załączniki Nr x - y, stanowiące integralna część decyzji Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załączniki Nr x - y do decyzji, będące integralną część decyzji. W decyzji określono także nieruchomości przeznaczone do czasowego zajęcia. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] oraz te, dla których ograniczono sposób korzystania. Ponadto ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy Wojewoda [...] doręczył decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia opublikowanego:

- na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniach od [...] lipca do 1 sierpnia 2011 r.,

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy K. w dniach od 18 lipca do 1 sierpnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie,

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w R. w dniach od 18 lipca do 2 sierpnia 2011 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w dniach od 18 lipca do 1 sierpnia 2011 r.

Ponadto obwieszczenie zostało opublikowane w prasie lokalnej - "Tygodnik K." w nr [...] z dni 18 - 24 lipca 2011 r. W aktach sprawy znajdują się również zwrotne potwierdzenia odbioru przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysłanych im na adres określony w katastrze nieruchomości.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. L., i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki [...] w obrębie K. (przed podziałem) i włączenia do realizacji inwestycji działek [...] i [...] (po podziale) i ich właściciela Z. L. jako strony.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2012 r. nie odpowiada prawu, ponieważ organ drugiej instancji błędnie ustalił stan faktyczno-prawny w części dotyczącej działki nr [...] (po podziale działki [...] i [...]), ponieważ właścicielem tych działek jest Z. L., a nie K. L., o czym świadczy dołączony do skargi odpis zawiadomienia o zmianie wpisu w księgach wieczystych.

Ponadto, w wykazie działek objętych inwestycją drogową na wysokości obwodnicy K. ujęto wyłącznie działkę nr [...] o pow. 0,0120 ha (po podziale), podczas gdy w trakcie realizacji inwestycji zajęto również działkę nr [...] w części 0,0360 ha wycinając drzewa owocowe, zgromadzono warstwę humusu ok. 1,5 m bez wiedzy i zgody właściciela Z. L.

Skarżący stwierdził, że zarówno poprzedniemu właścicielowi działki nr [...] (przed podziałem) K. L., jak i obecnemu właścicielowi działek nr [...] i [...] Z.L. od dnia [...] czerwca 2011 r. nie doręczono do dnia dzisiejszego decyzji podziałowej, co stanowi naruszenie prawa polegające na pominięciu uprawnionej strony w postępowaniu. W wyniku zgłoszonego w trakcie realizacji inwestycji wniosku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przeprowadzenie kontroli i doprowadzenie nieruchomości gruntowej do stanu pierwotnego zostały przeprowadzone oględziny, lecz właściciel Z. L. został pominięty w czynnościach, a postępowanie zostało umorzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., ponieważ, jak wynika z treści orzeczenia, nie był ujęty jako strona postępowania przed Wojewodą [...] w K. w niniejszej sprawie. W tym zakresie sprawa ze skargi Z. L. na decyzję GINB w W. toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VII SA/WA 2696/12.

Zdaniem skarżącego naruszony został art. 7, 77, 107 oraz 10 kpa, ponieważ Z. L. pozbawiony został statusu strony niniejszego postępowania, a co za tym idzie pozbawiony został konstytucyjnego prawa do obrony, w sytuacji naruszenia jego interesu formalno-prawnego i materialnego.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "Budowie obwodnicy K. na drodze wojewódzkiej nr [...] - etap I i II" zostało zainicjowane wnioskiem Zarządu Województwa [...] z dnia 1 marca 2011 r.

Jak wynika z załączonej do skargi z dnia 26 listopada 2012 r. kopii zawiadomienia Sądu Rejonowego w K. V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2011 r. zmiana właściciela działki nr [...], obręb [...] K. miasto, nastąpiła na podstawie umowy darowizny sporządzonej w dniu 24 czerwca 2011 r. w formie Aktu Notarialnego Rep. A numer [...]. Skoro K. L. nie jest właścicielem nieruchomości nr [...], obręb [...] K. miasto, której podział został zatwierdzony zaskarżoną decyzją, zdaniem organu, skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Ministra z dnia [...] września 2012 r.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] obwodnicy centrum miasta K. od km [...] do km [...] oraz rozbudowie drogi wojewódzkiej Nr [...] od km [...] do km [...] na terenie miasta i gminy K. i gminy R. wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudowie dróg innych kategorii i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz uchylił w części dotyczącej działek nr [...] oraz [...], położonych w obrębie [...] K. miasto, i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. L., i do skargi dołączył zawiadomienie Sądu Rejonowego w K. V Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2011 r., z którego wynika, że umową darowizny sporządzonej w dniu 24 czerwca 2011 r. w formie Aktu Notarialnego Rep. A numer [...] nastąpiła zmiana właściciela działki nr [...] obręb K. miasto, i właścicielem działki, której podział został zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest Z. L. a nie, jak poprzednio, K. L.

3.1 Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z przepisu tego wynika, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego: te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, oraz podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego.

Bezspornym jest, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa materialnego. I obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy wnoszący skargę do sądu posiada interes prawny do wniesienia tej skargi (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 2719/12, LEX nr 1239442).

Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Stroną jest zatem podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W rozumieniu art. 28 kpa stroną będzie zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 kpa lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji.

"Interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego" (System Prawa Administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel. Tom 9 - Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas; Wydawnictwo C.H. BECK, Instytut Nauk Prawnych PAN; Warszawa 2010, s. 118 -119). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r. I SA 1189/98 (LEX nr 47969) stwierdził, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Niniejszy skład orzekający również ten pogląd podziela w zupełności. Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym oparta jest zatem na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga związku stwierdzonego miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem, tzn. gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1255/10). Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Mając zatem powyższe na uwadze oraz fakt, że K. L. nie jest właścicielem nieruchomości nr [...], obręb [...] K. miasto, której podział został zatwierdzony zaskarżoną decyzją, stwierdzić należy, iż skarżący nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Ministra z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Z akt sprawy wynika również, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2011 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adres widniejący w katastrze nieruchomości, kierując również takie zawiadomienie do K. L., figurującego w katastrze nieruchomości jako właściciel działki nr [...], obręb [...] K. miasto.

Ponadto, Wojewoda [...] doręczył decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadomił ojej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej, wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, że zarówno w trakcie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania odwoławczego, organom nie zgłoszono zmiany właściciela nieruchomości nr [...], obręb [...] K. miasto.

Reasumując stwierdzić należy, że K. L. nie posiada w niniejszym postępowaniu statusu strony, jako że nie przysługują mu żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej planowaną inwestycją.

IV. Z uwagi na powyższe, niecelowe było badanie pozostałych zarzutów skargi. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.