Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1221/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
article: art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 16 ust. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 10a
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1018/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Spółki z o.o. [...] z siedzibą w Ł. na rzecz J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015r. nr [...].

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2015r. J.S. wystąpił do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o udostępnienie informacji w postaci:

- dokumentu zawierającego listę pracowników obecnie zatrudnionych w Spółce,

- dokumentów zawierających rejestr uchwał Rady Nadzorczej,

- dokumentów zawierających rejestr uchwał Zarządu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] przesłał wnioskodawcy ewidencję uchwał podejmowanych przez Zarząd Spółki; informację, iż Spółka nie posiada rejestru uchwał Rady Nadzorczej; a także decyzję z dnia [...] marca 2015r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu zawierającego listę pracowników zatrudnionych w Komunikacji Miejskiej Ł. Sp. z o.o. W uzasadnieniu ww. decyzji, podjętej na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014r., poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.d.i.p.", oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2014r., poz. 1182 ze zm.), wskazano, że informacje odnoszące się do członków zarządu zostały już wnioskodawcy udostępnione, natomiast w zakresie pozostałych pracowników nie jest możliwe udostępnienie ich listy m.in. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podanie imienia i nazwiska stanowi bowiem podanie danych osobowych, które w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, podlegają ochronie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej, wnosząc o jej uchylenie.

[...]Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. nr 3/2015, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i w zw. z art. 104 i art. 107 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ponowił argumentację zaskarżonej decyzji wskazując, iż w dalszym ciągu nie ma możliwości udostępnienia imienia i nazwiska pracowników z wyjątkiem tych, którzy rzeczywiście pełnią funkcje publiczne, a zatem zarządu i prokurentów, których dane są ogólnie dostępne zarówno w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej Spółki, stronie internetowej Spółki, a nadto osób, które wyraziły zgodę na udostępnienie ich danych dobrowolnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J.S. zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284), dalej powoływanej jako "Konwencja", poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w ramach toczącego się postępowania w ten sposób, iż doszło do uznania, że prawo do informacji publicznej nie obejmuje wiedzy o osobach zatrudnionych w spółce, która w sposób funkcjonalny i organizacyjny jest podmiotem będącym częścią gminy i jest powołana do wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem komunalnym;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, że wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji.

Z uwagi na wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015r. nr [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, iż prowadzone postępowanie ma charakter precedensowy i stanowi odpowiedź na rozwój demokracji w Polsce oraz zapotrzebowanie na wiedzę o działaniu władz publicznych i zorganizowanych przez te władze osób prawnych, które w ich imieniu wykonują zadania publiczne. Zdaniem skarżącego jawność zatrudniania w podmiotach będących własnością gminy jest identyczna jak w przypadku samej gminy, jednakże różnica jest związana z kwestią bezwarunkowego publikowania informacji publicznych. Dlatego też nie można przyjąć, iż zatrudnianie w spółkach komunalnych będzie mniej transparentne niż w urzędzie gminy. Stanowisko takie powodowałoby bowiem nierównowagę. W ocenie autora skargi w wielu przypadkach pozbawienie możliwości kontroli społecznej przy zatrudnianiu w spółkach prowadziłoby też do nepotyzmu, czy nadużyć.

Dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Sądem organizacja społeczna: Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. przychyliła się do prezentowanego przez skarżącego stanowiska, zgodnie z którym decyzje wydane przez organ winny zostać uchylone. Wywody poczynione przez organ uznała zaś za błędne i naruszające prawa i wolności człowieka.

W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu, ewentualnie oddalenie z uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym zbieżnym z przedstawionym w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że [...] Sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina Ł. i która wykonuje zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Oceniając natomiast, czy żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej Sąd stwierdził, że informacja w postaci listy szeregowych pracowników [...] Sp. z o.o. nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Nie mieści się również w katalogu informacji określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., dotyczących informacji o podmiotach obowiązanych oraz zasadach ich funkcjonowania. W ocenie Sądu bezsporne jest natomiast, że informacje o osobach pełniących funkcje publiczne w Spółce, tj. członkach zarządu oraz prokurentach, a nadto tych, które wyraziły na to zgodę, znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tego względu Sąd stwierdził, że zastosowanie u.d.i.p. i odmowa udostępnienia informacji, która nie posiada przymiotu informacji publicznej, nastąpiły z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co skutkuje w konsekwencji wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Odnosząc się do wniosku skargi o jej odrzucenie jako wniesionej z uchybieniem terminu Sąd I instancji wskazał, iż decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] maja 2015r., zaś skarga została nadana przez niego w placówce pocztowej w dniu [...] czerwca 2015r., a więc w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".

Konkludując Sąd I instancji zaznaczył, że rozpoznając wniosek skarżącego o udostępnienie informacji organ winien jedynie poinformować go na piśmie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. Zaskarżając ów w całości, podniosło zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

— art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi konstytucyjną podstawę dostępu do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wąskiego rozumienia prawa dostępu informacji publicznej;

— art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego normatywną podstawę dostępu do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że lista pracowników spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej;

— art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1977r. Nr 38, poz. 1670) oraz art. 10 ust. 1 Konwencji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej będącego prawem człowieka;

— art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż lista pracowników spółki komunalnej nie mieści się w tym katalogu informacji polegających udostępnieniu;

— art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego normatywną podstawę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż załatwienie sprawy w postaci odmowy udostępnienia listy pracowników spółki komunalnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej.

Ponadto Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 141 pkt 4 zdanie 1 P.p.s.a w zakresie w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku odniesienia się w zaskarżonym wyroku do zarzutów przedstawionych przez skarżącego oraz niepodaniu przez Sąd podstawowych motywów rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie podniosło, że jeśli Spółka jest podmiotem publicznym, co przyznano w zaskarżonym wyroku, to oczywistym jest, iż zajmuje się ona jedynie sprawami publicznymi. W konsekwencji działania podejmowane przez Spółkę w zakresie zatrudnienia pracowników są sprawami publicznymi, a więc posiadają atrybut informacji publicznej. Inne rozumowanie musiałoby prowadzić do konstatacji, iż informacja w postaci listy pracowników Spółki jest jej sprawą prywatną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z punktu widzenia Spółki komunalnej, której jedynym udziałowcem jest gmina, nie może ona podejmować działań o charakterze prywatnoprawnym, może działać w zakresie prawa prywatnego, ale działania przez nią podejmowane mają charakter publicznoprawny, ponieważ Spółka działa w interesie społeczności lokalnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z tego punktu widzenia stwierdzenie Sądu I instancji, iż lista szeregowych pracowników nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych jest stwierdzeniem fałszywym. Z kolei komunikatu o sprawach prywatnych nie może zawierać, bowiem Spółka jest spółką komunalną i wszelkie jej działania posiadają przymiot spraw publicznych. W ocenie Stowarzyszenia zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym dla funkcjonowania Spółki i wykonywania przez nią zadań publicznych mniejsze ma znaczenie, kto wykonuje czynności usługowe, czy kierowcą jest osoba X czy też Y, bowiem taki pogląd zakłada pewną idealizację otaczającej rzeczywistości, w której brak nepotyzmu i nadużywania władzy.

W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że prawo dostępu do informacji publicznej należy rozpatrywać również z punktu widzenia prawa międzynarodowego, co będzie miało istotny wpływ na wykładnię przepisów prawa krajowego. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że rozwój orzecznictwa – przede wszystkim Europejskiego Trybunału Praw Człowieka – doprowadził do uznania prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa człowieka. Konsekwencją zaś uznania prawa dostępu do informacji publicznej za prawo człowieka jest dokonywanie takiej wykładni przepisów określających to prawo, aby nie dochodziło do jego ograniczenia. Prawo to jest jednocześnie narzędziem społecznej kontroli funkcjonowania władzy publicznej. W przekonaniu Stowarzyszenia zaskarżony wyrok stanowi egzemplifikację takiego właśnie ograniczania praw człowieka, gdzie bez klarownych i logicznych argumentów dochodzi się do wniosku, że umowy podejmowane przez spółkę komunalną nie są sprawą publiczną. Nie dostrzega się przy tym celu prawa do informacji publicznej, którym jest społeczna kontrola wykonywania władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Skarżący kasacyjnie zwrócił jednocześnie uwagę, że prawa człowieka, w tym prawo dostępu do informacji publicznej, cały czas się rozwijają.

Następnie podniesiono, że w art. 6 ust.1 u.d.i.p. ustawodawca posługuje się zwrotem "w szczególności", który wskazuje na wyliczenie przykładowe, przy którym interpretator nie powinien ograniczać się jedynie do zwrotów wyraźnie wskazanych w takim przepisie. Jeżeli Sąd I instancji ustalił, iż Spółka komunalna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i nie wykonuje ona innych zadań niż zadania publiczne, to wynika z tego, iż Spółka nie zajmuje się sprawami innymi niż sprawy publiczne. Natomiast sprawą publiczną jest również zatrudnianie pracowników przez Spółkę, bowiem Spółka nie dysponuje innymi środkami niż środki publiczne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie dla Sądu I instancji bez znaczenia jest, kto wykonuje daną usługę i stąd też Sąd wyciąga wniosek, iż informacja taka nie niesie za sobą żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Tymczasem zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów powszechnych, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych bezdyskusyjny pozostaje fakt, iż informacja o imionach i nazwiskach osób, które zawierają z podmiotem publicznym umowy jest sprawą publiczną.

W zakresie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że lista pracowników zatrudnianych przez podmiot publiczny jest informacją publiczną, która może być udostępniona w ramach przepisów u.d.i.p. Jeżeli jednak taka lista zawiera informacje, które mogą godzić w prawo do prywatności jednostki, to wówczas załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej. Imię i nazwisko takiego pracownika, nie godzi w jego prawo do prywatności, bowiem powinien on się liczyć z możliwością udostępnienia takich danych. Załatwienie sprawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej może nastąpić w formie zwykłego pisma jedynie wówczas, gdy organ bądź podmiot zobowiązany nie jest w posiadaniu informacji, bowiem informacja nie istnieje, albo też gdy wnioskowana informacja jest sprawą prywatną podmiotu zobowiązanego. Z kolei podmiot publiczny nie realizuje prywatnych interesów, a jedynie interesy publiczne, stąd też wszelkie sprawy, którymi zajmuje się podmiot publiczny – w tym związane z zatrudnieniem – są sprawami publicznymi. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dlatego też teza Sądu I instancji, iż załatwienie sprawy w tym przypadku nie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest szczególnie niebezpieczna dla prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż może ona stanowić podwaliny dla takiej właśnie formy rozstrzygania spraw przez organy i podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Stowarzyszenie wskazało, że przykładem naruszenia tych przepisów jest art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku sąd powinien odnieść się w sposób precyzyjny do zarzutów przedstawionych w skardze. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trudno znaleźć jakiekolwiek rzeczową i logiczną polemikę z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżącego, mając na wglądzie że w doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczą spraw publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że mając na uwadze postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015r. sygn. akt SK 36/14 należy rozważyć, czy skarżący będąc Stowarzyszeniem jest podmiotem uprawnionym do występowania w przedmiotowej sprawie jako uczestnik oraz czy był uprawniony do składania skargi kasacyjnej. Skoro stowarzyszenie nie jest podmiotem uprawnionym do żądania udzielenia informacji publicznej, to należy stwierdzić, iż przedmiotowa sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego ani nie dotyczy zakresu jej statutowej działalności. A jeżeli tak, to stowarzyszenie nie powinno stać się uczestnikiem postępowania, wobec czego nie powinno także być uprawnione do wniesienia skargi kasacyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów P.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem zawiera elementy wymagane przepisami prawa. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. nie jest uzasadniony. Natomiast w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego Spółka wskazała na niezrozumienie przez skarżącego tego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, czego Spółka nigdy nie kwestionowała, niemniej jednak Spółka nie jest podmiotem publicznym. Osoba prawna, mimo że gmina posiada w niej cały udział, także nie staje się automatycznie podmiotem publicznym. Spółka jest podmiotem odrębnym od gminy, której dotyczą ogólne zasady prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka nie jest podmiotem będącym częścią gminy ani podmiotem gospodarującym mieniem komunalnym (tabor i nieruchomość stanowią własność Spółki). Realizacja przez Spółkę zadania własnego gminy, jakim jest transport publiczny, jest wykonywana na podstawie umowy o współpracy i rozliczana zgodnie z przepisami rekompensatą. Nie jest więc także uprawnione twierdzenie skarżącego, jakoby Spółka była podmiotem finansowanym wyłącznie ze środków publicznych, bowiem takie podejście świadczy o niezrozumieniu w funkcjonowaniu osób prawnych samorządu terytorialnego.

Spółka podkreśliła, że jest podmiotem, który realizuje komunikację publiczną w gminie, jednakże niezależnie od tej działalności współpracuje także z [...] w W., realizuje komercyjne przewozy okolicznościowe, wydaje gazetę, które to działalności nie są finansowane z publicznych środków. Zdaniem Spółki jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jednakże wyłącznie w zakresie wykonywania przez nią zadań władzy publicznej, w tym przypadku realizowania transportu publicznego na terenie Gminy. Tym samym nie można przyjąć, że wszystkie sprawy, czy informacje dotyczące Spółki, w tym pełna lista pracowników, stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona bez żadnych ograniczeń, jako mająca pierwszeństwo przed jakimikolwiek ograniczeniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego błędna wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając jednak na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności to, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczony został do art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów postawionych w skardze, a także nie podanie podstawowych powodów rozstrzygnięcia, to wypada skonstatować, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają ustaleń stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Przyjmując zatem jako niepodważone ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji, ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Jest poza dyskusją, iż przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną rozumie szeroko wskazując, iż jest to "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", ale nie ulega wątpliwości, iż są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej, a więc to sprawy ogółu, a samo pojęcie "sprawy publiczne" koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 2093/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez podmioty ją reprezentujące będące w posiadaniu informacji publicznej objętej żądaniem udostępnienia. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane jest z treści art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2534/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na wąskim rozumieniu pojęcia "informacja publiczna" i przyjęciu, że lista pracowników spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wypada wskazać, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższe uregulowanie stanowi źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotną wskazówką interpretacyjną powyższej regulacji jest fakt umieszczenia jej w Rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Powyższe uzasadnia wykładnię art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z uwzględnieniem charakteru praw i wolności politycznych. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej leżą zatem te same wartości, które znajdują się u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji RP), zaś realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja akcentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako podstawy prawa dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 799/12; wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2534/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyżej zasygnalizowany charakter prawa dostępu do informacji publicznej, a także mając na uwadze wartości leżące u jego podstaw, nie można zaakceptować takiej wykładni przepisu art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., którą zaprezentował Sąd I instancji. Z niezakwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż strona skarżąca będąc spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Miasto i Gmina Ł., jest osobą prawną wykonującą zadania publiczne w zakresie transportu publicznego, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis art. 10a ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017r. poz. 827) przewiduje dla spółek komunalnych odmienne niż zawarte w ustawie z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017r. poz. 1577 ze zm.), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako: "K.s.h.", uregulowania dotyczące: obowiązku powoływania rady nadzorczej, kadencyjności rady nadzorczej, trybu powoływania członków rady nadzorczej i ich kwalifikacji, ograniczeń dotyczących członków rady nadzorczej i sposobu powoływania członków zarządu, które różniąc się istotnie od zasad ogólnych przewidzianych w przepisach K.s.h., mają pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami (vide: M.Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, Wolters Kluwer, W-wa 2008r., s. 432). Znacząco różnicuje to sposób zarządzania tego rodzaju spółką w porównaniu do spółki uregulowanej wyłącznie przepisami K.s.h. wzmacniając pozycję wspólnika w relacjach z organami spółki. Ponadto wypada dostrzec, iż specyfika działalności z zakresu użyteczności publicznej prowadzonej na rzecz lokalnej wspólnoty, a także szczególny, charakterystyczny wyłącznie dla spółek komunalnych sposób zarządzania, pozwala za najważniejsze cechy takiej spółki uznać nie tylko monopolistyczną pozycję rynkową; wysoką kapitałochłonność majątku, nierynkowy sposób ustalania cen i niską elastyczność cenową, ale także silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz silne oddziaływanie ekonomiczne i społeczne spółki na otoczenie (vide: K.Byjoch, D.Klimek Spółka komunalna. Aspekty prawne, ekonomiczne i społeczne, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2015r., s. 80).

Trafnie zatem wskazuje skarżący kasacyjnie, iż wykonywanie przez spółkę komunalną zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publicznego, sprawia iż cały proces jego realizacji ma charakter publiczny. W tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu spółki wykonują czynności faktycznie będące realizacją tegoż zadania. Silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz zwrotne oddziaływanie spółki na otoczenie nie pozwala zgodzić się z tezą postawioną przez Sąd I instancji, iż lista pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną "nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych". Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje na owo oddziaływanie chciałby w aspekcie potencjalnego nadużycia władzy przy zatrudnianiu pracowników, co wpisuje się w podstawową dyrektywę interpretacyjną art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którą jest jawność ukierunkowana na rzetelne działanie instytucji wykonujących zadania publiczne. W powyższym kontekście wypada także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie gdy wskazuje jako naruszony przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Skoro regulacja ta ma charakter egzemplifikacji i nie prezentuje wyczerpująco tego co stanowi przedmiot informacji publicznej, to samo odwołanie się do pojęcia "braku komunikatu o sprawach publicznych" – jak uczynił to Sąd I instancji – uznać należy za niewystarczające dla możliwości uznania, że przedmiotem żądania skarżącego nie jest informacja publiczna, o której mowa w tym przepisie.

Uwzględniając powyższe uwagi wypada także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie w kwestii naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a także art. 10 ust. 1 Konwencji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do zanegowania prawa obywatela do otrzymywania informacji ważnych ze względu na interes ogólny (vide: wyrok ETPCz z dnia 14 kwietnia 2009r w sprawie Társaság a Szabadságjogokért (Węgierski Związek na rzecz Wolności Obywatelskich) v. Węgry., skarga nr 37374/05; M.A.Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, WKP 2017r. uwagi do art. 10; A.Gliszczyńska-Grabias [w:] R.Wieruszewski (red.), A.Gliszczyńska-Grabias, K.Sękowska-Kozłowska, W.Sobczak, L.Wiśniewski, Lex, 2012r., uwagi do art. 19).

Konkludując wypada wskazać na zasadność zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, że lista pracowników spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe uznanie, że odmowa udostępnienia listy pracowników spółki komunalnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej wypada na wstępie wskazać, iż przepis ten w skardze kasacyjnej został uznany za normę materialnoprawną. Tak zaklasyfikowany zarzut jest oczywiście błędny bowiem ww. przepis nie jest normą prawa materialnego lecz przepisem postępowania, bowiem nie określa praw i obowiązków stron postępowania, a jedynie jeden za sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wszak przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność kwalifikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, przy uznaniu, iż ww. zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższy zarzut kasacyjny uznać wypada za zasadnie podniesiony w zakresie niezaakceptowania przez Sąd I instancji poprawności formy odmowy dostępu do żądanej przez skarżącego informacji. Potwierdzenie trafności stawianych zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia prawa materialnego i uznanie tym samym, że lista osób zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną, implikuje sposób, w jaki może nastąpić odmowa udostępnienia takiej informacji. Określa go norma art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 50/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 916/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wypada dostrzec, iż właśnie w formie decyzji [...] Sp. z o.o. rozstrzygnął o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, nie kwestionując tego, iż żądana informacja stanowi informację publiczną.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzekł natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 1 P.p.s.a.