Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 698/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 183 par. 2, art. 57 par. 1 pkt 1, art. 46 par. 1 pkt 3, art. 133 par. 1, art. 58 par. 3, art. 154 par. 1 i 6, art. 106 par. 5, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 244 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. S. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 667/11 w sprawie ze skargi T. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., II SA/Lu 667/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej "WSA") - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. Sz. – wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin (zwanemu dalej "PINB") grzywnę w wysokości 5.000 zł z tytułu przewlekłości postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07 w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; zasądził od PINB na rzecz T. Sz. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 25 lipca 2011 r. T. Sz. wniósł do WSA skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. P. w Lublinie, po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie temu organowi grzywny za niewykonanie powyższego wyroku NSA w wysokości maksymalnej przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarżący podniósł, że PINB decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] nakazał B. R. rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...], przy ul. P. w Lublinie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej "LWINB") decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 448/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07, uchylił powyższy wyrok WSA oraz uchylił decyzję organów obu instancji. Zdaniem skarżącego, po tym jak akta administracyjne sprawy w dniu 8 kwietnia 2009 r. zostały zwrócone PINB, organ ten obowiązany był prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu zgodnie z wytycznymi NSA i wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. PINB nie wydał jednak żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki tego budynku. Przyznał to LWINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], uznając za uzasadnione zażalenie T. Sz. na bezczynność organu I instancji. Jednocześnie organ ten wyznaczył PINB 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy o rozbiórkę obiektu. PINB nie zastosował się też do postanowienia organu wyższego stopnia. W ocenie skarżącego niezasadny jest pogląd PINB, że NSA potwierdził fakt legalności budowy przedmiotowego obiektu handlowego. NSA, jak podkreślił skarżący, nie orzekał w przedmiocie legalności rozbiórki obiektu, a jedynie uchylił orzeczenie WSA i dotychczasowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Sąd wskazał, iż zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2011 r., wydanym w sprawie II SAB/Lu 49/11, skarga w części dotyczącej wymierzenia grzywny organowi została wyłączona do odrębnego postępowania i w tej części podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, iż postępowanie zostało w niniejszej sprawie zakończone. Organ nadzoru budowlanego nie dopatrzył się podstaw do nakazania rozbiórki budynku położonego przy ul. P. w Lublinie, gdyż budynek został wzniesiony w okresie, gdy w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie na jego budowę. Zdaniem organu powołany wyrok NSA sprawił, iż postępowanie w niniejszej sprawie powróciło do momentu wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych przez inwestora robót budowlanych (postanowienie z dnia [...] października 2005 r.). Postanowienie takie zachowuje swoją moc przez okres dwóch miesięcy (art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższy termin ma charakter terminu prawa materialnego, a jego upływ eliminuje to postanowienie z obrotu prawnego. Jeżeli zatem PINB nie wydał w tym okresie żadnej z decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego, to tym samym postanowienie z dnia [...] października 2005 r. utraciło ważność z mocy prawa, co otworzyło drogę inspekcji budowlanej do wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r., [...], nakazującej B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany wskazanego budynku oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymierzając P. grzywnę w wysokości 5.000 zł z tytułu przewlekłości postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07 w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, przytoczył treść przepisu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. Podkreślił, iż grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Nadto wskazał, że stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można zatem mówić o bezczynności wówczas, gdy organ podejmuje rozstrzygnięcie. Nadto na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1, nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. To samo dotyczy stanu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd stwierdził, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż NSA wyrokiem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07- po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. R. od wyroku WSA z dnia 14 marca 2007 r., II SA/Lu 448/06 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję LWINB z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję LWINB, a także poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż wydanie nakazu rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. P. w Lublinie było przedwczesne, gdyż organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej zakończenia. W związku z tym NSA zobowiązał organy administracji do ponownego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin, stosownie do art. 153 p.p.s.a., obowiązany był więc, po przekazaniu mu akt sprawy po wyroku NSA, prowadzić w dalszym ciągu postępowanie w przedmiocie rozbiórki budynku zgodnie z wytycznymi NSA i zakończyć to postępowanie odpowiednim rozstrzygnięciem. Sąd podał, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 kwietnia 2009 r. do PINB wpłynęło pismo LWINB z tej samej daty, przekazujące organowi I instancji całość akt administracyjnych sprawy, po zakończeniu postępowania sądowego powołanym wyżej wyrokiem NSA z dnia 30 stycznia 2009 r.

W dniu 4 listopada 2009 r. pracownicy organu I instancji dokonali oględzin przedmiotowego budynku, w wyniku których stwierdzili, że inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na częściowym ociepleniu budynku od strony południowej.

W związku z brakiem działań organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie skarżący w dniu [...] marca 2010 r. skierował do LWINB zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ wyższego stopnia, pismem z dnia [...] marca 2010 r., wezwał PINB do ustosunkowania się do wskazanego zażalenia i przedstawienia wyjaśnień w sprawie w terminie do dnia 2 kwietnia 2010 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin, decyzją z dnia [...] marca 2010r., [...], nakazał B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany wskazanego budynku. Sąd wskazał, iż decyzja ta, jak wynika z jej treści, została podjęta "po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnego wykonania docieplenia od strony południowej elewacji" omawianego budynku, a więc nie została wydana w toczącej się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji sprawie w przedmiocie nakazu rozbiórki powołanego obiektu budowlanego.

Następnie, pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. PINB poinformował organ wyższego stopnia o wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r., podkreślając, że "powyższe rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie samowolnie wykonanego w 2003 r. docieplenia ściany południowej" przedmiotowego budynku. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, iż "decyzja niniejsza nie obejmuje robót budowlanych wykonanych przez B. R. w latach 1988 - 1990, bowiem w sprawie wybudowania obiektu na ww. posesji organ nadzoru budowlanego I instancji wiąże ocena prawna zawarta w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07.

W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uznał za uzasadnione zażalenie skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. i wyznaczył PINB 30-dniowy dodatkowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki omawianego obiektu, a także zarządził wyjaśnienie przez PINB przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązując ten organ do poinformowania WINB o wykonaniu powyższego zarządzenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyższego stopnia wskazał, że PINB, pomimo upływu okresu ponad 12 miesięcy od daty przekazania mu akt administracyjnych, nie podjął postępowania w sprawie nakazania rozbiórki omawianego budynku, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Sąd stwierdził, iż PINB, pomimo wyznaczenia mu, na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., dodatkowego 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej nakazania rozbiórki omawianego obiektu, nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, odpowiadając na wezwanie skarżącego z dnia [...] czerwca 2011 r., dotyczące załatwienia sprawy o nakazanie rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego, pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] poinformował skarżącego, że do czasu wydania wyroku przez WSA w sprawie z jego skargi na decyzję organu II instancji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], żadna decyzja w sprawie omawianego obiektu nie może być podjęta".

W ocenie WSA z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin dotychczas nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku na działce nr ewid. [...], przy ul. P. w Lublinie. Tym samym organ pozostaje w bezczynności po wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07.

Sąd stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], udzielająca B. R. pozwolenia na użytkowanie wskazanego wyżej budynku, wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji), nie może być uznana za kończącą postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, albowiem nie są to postępowania tożsame chociażby z uwagi na odmienny krąg stron i uczestników obu tych postępowań. Postępowania w sprawie nakazania rozbiórki omawianego obiektu nie zakończyła również, jak wskazano wyżej, powołana decyzja z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Decyzja ta dotyczyła jedynie samowolnie wykonanego w 2003 r. docieplenia ściany południowej budynku, a nie zawierała rozstrzygnięcia co do legalności pozostałych robót budowlanych wykonanych przez B. R. przy omawianym obiekcie. Sąd stwierdził, iż po wyroku NSA wszczęte i prowadzone postępowanie "rozbiórkowe" powróciło do ponownego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji. Postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte i było prowadzone, zakończone być musi wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę w danej instancji.

Sąd zaznaczył, iż ustalając wysokość grzywny nakładanej na organ na podstawie powołanych przepisów wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy i uznał, że wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000 zł odpowiada stopniowi zawinienia organu w rozpoznawanej sprawie. Sąd uwzględnił zwłaszcza fakt przewlekłości postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie trwający od dnia 8 kwietnia 2009 r., to jest od daty doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy. Sąd oddalił skargę w części, w jakiej skarżący domagał się wymierzenia PINB grzywny w maksymalnej wysokości.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin oraz T. S.

Skarżący T. S. w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w części opisanej w punkcie III. wyroku, oddalającej skargę o wymierzenie organowi grzywny powyżej kwoty 5000 zł.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5.000 zł odpowiada stopniowi zawinienia organu w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny T. S. wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed NSA według norm przepisanych, w tym z tytułu zastępstwa prawnego. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy WSA, sygn. akt II SAB/Lu 49/11 w przedmiocie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...] w Lublinie, z akt sprawy WSA sygn. II SA/Lu 254/11 w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku i z akt sprawy NSA, sygn. akt II OSK 1338/07 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że grzywna została wymierzona w zdecydowanie zaniżonej wysokości i jest rażąco nieproporcjonalna do stopnia uchybień, zaniechań i przekłamań organu w tej sprawie. Skarżący nie zgodził się także z ogólnikowym stwierdzeniem, że ustalając wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, uwzględnił zwłaszcza fakt przewlekłości postępowania prowadzonego przed PINB w sprawie trwający od dnia [...] kwietnia 2009 r., to jest od daty doręczenia organowi akt administracyjnych. Zdaniem skarżącego Sąd nie wymienił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i nie odniósł się do każdego z tych zarzutów. W szczególności nie wymienił i nie ocenił wprowadzenia w błąd przez organ, który w odpowiedzi na pytanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oświadczył nieprawdziwie, że "...nie toczy się i toczyć się nie może postępowanie w sprawie rozbiórki ze względu na orzeczenie NSA zawarte w wyroku z 30 stycznia 2009 r." oraz "...że budynek handlowy przy ul. H. w Lublinie uznany przez NSA za wybudowany legalnie nie podlega nakazowi rozbiórki". Sąd pierwszej instancji nie wymienił i nie ocenił też zarzutu, że PINB tak samo nieprawdziwie oświadczył w piśmie przewodnim z dnia [...] kwietnia 2010 r., przy którym przesłał do LWINB odwołanie strony od decyzji z [...] marca 2010 r., nakazującej B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku. WSA nie odniósł się i nie ocenił zarzutu pozorowania przez organ wykonywania wytycznych NSA przez to, że organ powołując się na wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie docieplenia budynku, gdy sprawa ta nie mieści się w granicach sprawy o rozbiórkę. Poza oceną WSA pozostała również kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. WSA nie zbadał i nie ocenił też, dlaczego PINB nie złożył wyjaśnienia LWINB o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego zignorowanie przez organ powiatowy nakazów zawartych w postanowieniu i zamanifestowanie w taki sposób lekceważącego stosunku do nakazów pochodzących od organu wyższego stopnia i wynikających z oceny prawnej NSA, świadczy o celowym niepodejmowaniu przez okres trzech lat czynności w kierunku załatwienia sprawy w przedmiocie rozbiórki, co powinno zostać ocenione jako podstawa do wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na:

1) nieważności postępowania - art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do toczącego się postępowania przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnika - radcę prawnego K. B. - bez umocowania do reprezentowania strony - Tadeusza Szczepaniaka;

2) nieważności postępowania - art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony - Tadeusza Szczepaniaka - działającej bez pełnomocnika możliwości obrony jej praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, które polegało na braku zawiadomienia przez tenże sąd wskazanej strony w trybie art. 91 § 2 p.p.s.a. o terminie wyznaczonej rozprawy w dniu 8 grudnia 2011 roku;

3) naruszeniu prawa procesowego - art. 57 § 1 pkt 1 i art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż osnowa wniesionej przez K. B. skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez PINB postępowania dotyczącego budynku położonego w Lublinie przy ul. P. zawiera elementy skargi na niewykonanie przez ten organ wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. (II OSK 1338/07), konsekwencją czego było niezasadne zastosowanie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a.;

4) naruszeniu prawa procesowego - art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne wydzielenie skargi o niewykonanie przez PINB wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 roku (II OSK 1338/07) w sytuacji, gdy skarżący – K. B. - w istocie złożył dwie skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzonego położonego w Lublinie przy ul. P., konsekwencją czego było niezasadne zastosowanie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a.;

5) naruszeniu prawa procesowego - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na niepoświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii pism strony – T. S. - z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] czerwca 2011 r., które nie zostały formalnie włączone do akt sądowych przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 236 k.p.c., wobec czego nie stanowiły one akt rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej;

6) naruszeniu prawa procesowego - art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 k.p.c. poprzez przyjęcie, iż niepoświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie pism strony – T. S. - z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. są dokumentami urzędowymi stanowiącymi dowód spełnienia przez stronę wymagań zawartych w art. 154 § 1 p.p.s.a.;

7) naruszeniu prawa procesowego - art. 58 § 3 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 6 tego artykułu poprzez nieodrzucenie niezasadnie wydzielonej skargi K. B. na niewykonanie wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. (II OSK 1338/07) przez PINB w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wezwania tego organu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. do wykonania wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. (II OSK 1338/07);

8) naruszeniu prawa materialnego - art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy strona – T. S. - wezwała PINB do wykonania wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. (II OSK 1338/07) w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tego wezwania, a także poprzez przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nastąpiło niewykonanie przez PINB wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. (II OSK 1338/07) w sytuacji, gdy postępowanie to wskazany organ zakończył przez wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2010 r. [...] nakazującej B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem ściany przy tym obiekcie, konsekwencją czego było wymierzenie temu organowi grzywny.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powtarzając argumenty zawarte w swojej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej T. S.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przedstawienie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Podkreślić należy, iż z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź przepisów procedury bądź też dlaczego nie stwierdził naruszenia określonych przepisów prawa.

Zaznaczyć przy tym należy, iż zarzut podniesiony przez T. S. został błędnie sformułowany, gdyż wskazany w podstawie skargi kasacyjnej przepis dotyczy elementów uzasadnienia wyroku, a nie wysokości wymierzanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym grzywny. Wysokość organowi wymierzanej przez Sąd grzywny reguluje przepis art. 154 § 6 p.p.s.a.

Biorąc jednak pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrowersja w rozpatrywanej sprawie nie dotyczyła stanu faktycznego sprawy, lecz oceny tego stanu faktycznego przez pryzmat wagi naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Z tych względów podkreślić należy, że Sąd winien określać wysokość wymierzanej grzywny indywidualnie w każdym przypadku i oceniać ogół okoliczności sprawy.

Jak stanowi art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna wymierzana w razie niewykonania wyroku jest instytucją gwarantującą skuteczność orzeczenia sądu administracyjnego, a zatem ma charakter restrykcyjny.

Określając wysokość grzywny, wymierzanej na podstawie art. 154 p.p.s.a., Sąd winien mieć na uwadze okoliczności danej sprawy, stopień zawinienia organu, okres pozostawania w bezczynności / przewlekłości postępowania jak również i to, że środek ten może być stosowany ponownie, jeżeli mimo wymierzenia organowi grzywny, organ ten nadal nie wykona wyroku Sądu, będzie pozostawał w bezczynności lub będzie przewlekłe prowadził postępowanie, a strona wystąpi ponownie ze skargą, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. To oznacza, że wysokość grzywny w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. powinna być stopniowana - chodzi o ponowne (i następne, jeśli wymusi to sytuacja) użycie dyscyplinującego dominium sądu (por. W.Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010 r., s. 148).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji - mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy - prawidłowo określił wysokość nałożonej na organ grzywny i właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, wykonując dyspozycje art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek jest lakoniczne, to wyjaśnia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił też stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił działanie organu w świetle art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stwarza wątpliwości co do przyczyn oddalenia w części skargi co do wysokości grzywny w kwocie ponad 5.000 zł.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna T. S. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Także zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a.

W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie doszło do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem pełnomocnik T. S. - radca prawny K. B. był należycie umocowany jak i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż T. S. nie był pozbawiony możliwości obrony swoich praw.

Przypomnieć należy, iż T. S. w jednym piśmie procesowym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin w sprawie o rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. P., po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07. Jednocześnie skarżący wniósł o wymierzenie temu organowi grzywny za niewykonanie powyższego wyroku NSA w wysokości maksymalnej przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Do tego pisma załączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez T. S. radcy prawnemu K. B. Pełnomocnictwo to obejmuje prowadzenie przez radcę prawnego K. B. sprawy/spraw w zakresie wskazanym w skardze. Stosownie do art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi ( pkt 1); do prowadzenia poszczególnych spraw (pkt 2); do niektórych tylko czynności w postępowaniu (pkt 3 ). T. S. w pełnomocnictwie udzielonym radcy prawnemu K. B. określił zakres tego pełnomocnictwa w sposób nie wywołujący żadnych wątpliwości. Radca prawny K. B. był umocowany do prowadzenia całości spraw objętych wniesioną przez T. S. skargą.

Okoliczność, iż zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2011r. - wydanym w sprawie II SAB/Lu 49/11 - skarga w części dotyczącej wymierzenia grzywny organowi została wyłączona do odrębnego postępowania i w tej części podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie, nie oznacza, że zmienił się zakres umocowania radcy prawnego K. B. i na skutek tej czynności Sądu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego T. S. został pozbawiony możności działania w niniejszej sprawie.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż osnowa wniesionej przez K. B. skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania zawiera elementy skargi na niewykonanie przez ten organ wyroku NSA jak i naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a. przez niezasadne wydzielenie skargi o niewykonanie wyroku NSA.

T. S. – jak już wyżej wskazano - w jednym piśmie procesowym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zawarł kilka żądań, w tym żądanie wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin grzywny w wysokości maksymalnej przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia grzywny, zaś w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin i przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SAB Lu 49/11, o której była już wyżej mowa. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 709/12 oddalił skargę kasacyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin od powyższego wyroku. Jak stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin grzywnę z tytułu przewlekłości postępowania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1338/07 w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Skoro w powołanym wyżej, prawomocnym już wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB Lu 49/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, to tym samym nie można skutecznie podważyć grzywny nałożonej z tego tytułu na organ wyrokiem zaskarżonym w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 § 1 k.p.c. i art. 58 § 3 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 6 tego artykułu -przez przyjęcie, że nie poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie pism T. S. z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r. są dokumentami stanowiącymi dowód spełnienia przez stronę wymagań zawartych w art. 154 § 1 p.p.s.a i w konsekwencji nieodrzucenie skargi – podkreślić należy, iż w aktach sprawy znajdują się pisma organu stanowiące odpowiedź na wskazane wyżej pisma T. S. W tej sytuacji kwestionowanie przez organ spełnienia przez T. S. wymogu zawartego w art. 154 § 1 p.p.s.a. jest niezrozumiałe i nie może odnieść zamierzonego skutku.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie może też odnieść zamierzonego skutku

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jak już wyżej wskazano kwestia przewlekłości postępowania dająca podstawę do wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin grzywny została prawomocnie przesądzona w sprawie o sygn. akt II SAB Lu 49/11.

W tym stanie rzeczy wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) oddalił skargi kasacyjne.