Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1982/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant specjalista – Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz G. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] skierowała do Ministra Spraw Zagranicznych wniosek, złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji, o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1. pism Komisji Europejskiej skierowanych do Rzeczypospolitej Polskiej lub jej organów w związku z postępowaniami Komisji Europejskiej nr [...] oraz nr [...],

2. pism Rzeczypospolitej Polskiej lub jej organów skierowanych do Komisji Europejskiej w związku z postępowaniami Komisji Europejskiej nr [...] oraz nr [...].

Dyrektor Biura Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował skarżącą o skierowaniu do KE w trybie drugiego akapitu art. 5 rozporządzenia 1049/2001 prośby o rozpatrzenie wniosku o udostępnienie treści dokumentów, a w dniu [...] lutego 2015 r. KE odmówiła udostępnienia Spółce żądanych dokumentów, tj. zarówno dokumentów stworzonych przez Rzeczpospolitą Polską i skierowanych do KE, jak i dokumentów KE skierowanych do RP.

Następnie Sąd Unii Europejskiej w wyroku z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] stwierdził, że Komisja nie jest uprawniona do rozpatrywania wniosków przekazywanych jej w trybie art. 5 rozporządzenia 1049/2001, jeśli wnioski te dotyczą dokumentów wytworzonych przez państwa członkowskie.

Z kolei organ w pismach z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ poinformował skarżącą, że w świetle powyższego wyroku w związku z zamknięciem postępowania w sprawie naruszenia nr [...] możliwym jest przekazanie części dokumentacji, co uczynił i poinformował także, iż w sprawie udostępnienia pism sporządzonych przez organy RP w trwającym nadal postępowaniu w sprawie naruszenia nr [...], skarżąca zostanie powiadomiona w odrębnym trybie, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie Minister Spraw Zagranicznych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdził, że postępowanie nr [...] nadal jest otwarte, a konieczność zachowania klimatu zaufania w negocjacjach z Komisją wymaga zachowania poufności wzajemnej wymiany pism. Dalej wskazał, iż decyzja Komisji o odmowie dostępu do wytworzonych przez nią w sprawie tego naruszenia dokumentów pozostaje w mocy. Ponadto Komisja na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, ze względu na ochronę celu dochodzenia, zasadniczo odmawia dostępu do dokumentów związanych z otwartymi postępowaniami. Biorąc pod uwagę, że dokumenty wytworzone przez Rzeczpospolitą Polską szczegółowo odnoszą się do zarzutów postawionych przez Komisję, ich udostępnienie niweczyłoby cele Komisji oraz podważałoby prowadzone negocjacje.

We wniosku z dnia [...] września 2017 r. do Ministra Spraw Zagranicznych skarżąca [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], w niosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Minister Spraw Zagranicznych w decyzji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] stwierdził, że pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, iż organ pytanie skarżącej zakwalifikował jako niepodlegające rygorom udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto stwierdzono, iż przedmiotem wniosku są dokumenty przedstawiane w postępowaniu przed wspólnotowym organem sądowym, których udostępnianie regulowane jest przepisami prawa wspólnotowego, i to te przepisy, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej, znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone wtedy, gdy istnieją regulacje szczególne, które odmiennie określają sposób udostępnienia pewnych kategorii informacji publicznej. Tymi regulacjami mogą być również akty prawne przyjmowane przez instytucje UE. Jeśli prawo UE przewiduje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas stosuje się tryb ustanowiony w unijnym akcie prawnym, a przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2010.271.20) stanowią lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia [...] listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2 ust. 3 oraz art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej: "rozporządzenie 1049/2001") oraz w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów rozporządzenia 1049/2001 (zamiast przepisów u.d.i.p.) w sytuacji, która w ogóle nie jest objęta zakresem ich zastosowania, ani z punktu widzenia przedmiotu wniosku (dokumenty sporządzone przez Państwo Członkowskie, nie przez instytucję, i znajdujące się w jego posiadaniu), ani z punktu widzenia adresata wniosku (Państwo Członkowskie, nie zaś instytucja), wbrew treści wyroku Sądu Unii Europejskiej wydanego w sprawie T-264/15 [...] przeciwko Komisji,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na odmowie udostępnienia skarżącej spółce informacji, pomimo iż na wcześniejszym etapie postępowania Minister Spraw Zagranicznych zaprezentował Sądowi Unii Europejskiej oficjalne stanowisko, że zastosowanie do wniosku skarżącej spółki przepisów prawa krajowego pociągnie za sobą obowiązek udostępnienia informacji, a Sąd Unii Europejskiej wydał w sprawie wyrok, z którego wynika konieczność zastosowania przepisów prawa krajowego,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na wydaniu decyzji pomimo niewszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy, w tym błędnego ustalenia, że żądane dokumenty są przedstawiane przed wspólnotowym organem sądowym, i przy jednoczesnym braku przekonującego uzasadnienia co do motywów (zarówno natury prawnej jak i faktycznej) za wydaniem zaskarżonej decyzji przemawiających, w tym w szczególności motywów odmiennego, niż uprzednio, w oficjalnych wystąpieniach, deklarowany, sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny sprawy – na samym wstępie wskazano, że podstawowe wymogi konstrukcyjne decyzji administracyjnej przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. zostały w rozpoznawanej sprawie, bowiem decyzja pierwszoinstancyjna zawiera oznaczenie organu administracji publicznej (Minister Spraw Zagranicznych), datę wydania ([...] sierpnia 2017 r.), oznaczenie strony (pomimo zaadresowania pisma do pełnomocnika, w jego wstępnej treści wskazano, że rozpoznawany jest wniosek [...] Sp. z o.o.), rozstrzygnięcie (odmowa udostępnienia informacji), podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001), a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Wreszcie pismo to zostało podpisane przez osobę działającą w imieniu organu. Dalej w obszerny sposób odniesiono się do zarzutów merytorycznych skargi.

W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że jeśli prawo UE przewiduje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas stosuje się tryb ustanowiony w unijnym akcie prawnym. Tym samym przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2010.271.20) stanowią lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, nie można było udostępnić wnioskowanych informacji, gdyż postępowanie nr [...] nadal jest otwarte, a konieczność zachowania klimatu zaufania w negocjacjach z Komisją wymaga zachowania poufności wzajemnej wymiany pism. Ponadto Komisja na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001, ze względu na ochronę celu dochodzenia, zasadniczo odmawia dostępu do dokumentów związanych z otwartymi postępowaniami. Biorąc pod uwagę, że dokumenty wytworzone przez Rzeczpospolitą Polską szczegółowo odnoszą się do zarzutów postawionych przez Komisję, ich udostępnienie niweczyłoby cele Komisji oraz podważałoby prowadzone negocjacje. W sytuacji zakończenia postępowania, tak jak miało to miejsce w odniesieniu do sprawy naruszenia nr [...], możliwym jest przekazanie dokumentacji, co organ uczynił. Tym samym w świetle powyższego rozporządzenia nie jest możliwym określenie jako informacji publicznej informacji związanej z toczącym się/trwającym postępowaniem. Dopiero w sytuacji zakończenia postępowania, taka informacja zyskuje walor publicznej. Zatem nie było możliwym wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Ponadto w dniu 7 grudnia br. Komisja Europejska wyda rozstrzygniecie w sprawie naruszenia 2013/4218 dotyczące uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 56 i 63 TFUE przez nałożenie ograniczeń na świadczenie usług w zakresie gier hazardowych w trybie online, zwłaszcza na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 52 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i w związku z powyższym istnieje ewentualność, iż odpadnie przesłanka odmowy udostępnienia dokumentów dotyczących ww. postępowania.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o umorzenie postępowania, bowiem wnioskowane informacje w związku z zamknięciem w dniu [...] grudnia 2017 r. postępowania w sprawie naruszenia 2013/4218, zostały przesłane skarżącej w dniu [...] grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Na samym wstępie wskazać jednakże należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351), zaś w rozpoznawanej sprawie elementy te zostały zawarte, bowiem zarówno w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], jak i w piśmie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oznaczono Ministra Spraw Zagranicznych, jako organ, wskazano adresata pisma, tj. pełnomocnika skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], rozstrzygnięto wniosek poprzez odmowę udostępnienia informacji i pisma te zostały opatrzone podpisem osoby upoważnionej do wydawania decyzji.

Nie mniej jednak stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Inaczej mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978).

Jednakże, w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby będącej piastunem organu, tj. Ministra Spraw Zagranicznych, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Zagranicznych dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, była działająca z upoważnienia organu Zastępca Dyrektora Biura Rzecznika Prasowego MSZ – K. S., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Spraw Zagranicznych.

W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.

Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie do zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 w zw. z art. art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.