Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 213/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2005r. T. G. wystąpił do Starosty o wydanie pozwolenia na rozbudowę pensjonatu, położonego na działce oznaczonej nr "[...]" w M. przy ul. "[...]", o pomieszczenia magazynowo-gospodarcze i szyb windy.

Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla T. G. – "B" na rozbudowę od strony północno-wschodniej (działka nr ewid. "[...]") pensjonatu usytuowanego na działkach nr ewid. "[...]" i "[...]" przy ul. "[...]" w M.

W uzasadnieniu wskazano, że w przeprowadzonym postępowaniu dokonano sprawdzenia złożonych dokumentów w zakresie ich zgodności z ustaleniami planu miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W toku czynności stwierdzono naruszenia w wyżej oznaczonym zakresie. Postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2005r. organ wezwał inwestora do usunięcia istniejących nieprawidłowości w przekazanej dokumentacji w terminie do 20 grudnia 2005r. Wobec uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego odpadła przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta wyjaśnił, iż wprawdzie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jednak art. 43 ust. 2 ustawy dopuszcza możliwość usytuowania obiektu budowlanego bez zachowania określonych odległości lecz za zgodą zarządcy drogi. W niniejszej sprawie inwestor przedstawił zgodą Burmistrza Miasta wyrażoną w piśmie z 25 października 2005r. Organ stwierdził, iż w procesie budowlanym granice praw i interesów z jednej strony inwestora, a z drugiej sąsiadów - państwa E. i J. P., których prawa mogły być przy realizacji inwestycji naruszone, określają przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności warunki techniczne, jakich powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło jednak konieczności włączenia sąsiednich działek w obszar oddziaływania rozbudowywanego obiektu.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik "A" Spółki z o.o. wniósł o jej uchylenie i oddalenie wniosku inwestora, bądź też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podał, że Spółka jest właścicielem działek o nr "[...]", "[...]" i "[...]", które graniczą z projektowaną inwestycją i korzysta z prawa strony w postępowaniu na zasadzie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił, iż nie do przyjęcia jest pogląd organu I instancji, iż zgoda Burmistrza Miasta z "[...]" pozwala na odstępstwo od zapisu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż do planowanej inwestycji odnosi się obowiązek zachowania odległości przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych. Pełnomocnik podniósł, iż przepisy Prawa budowlanego i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze zawierają regulacje dotyczące usytuowania budynku, przewidują nieprzekraczalne granice ingerencji co do wykonywania prawa własności i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie ma możliwości modyfikowania tych przepisów na podstawie arbitralnie formułowanych ocen co do stopnia uciążliwości projektowanej inwestycji. Jedynie art. 9 Prawa budowlanego przewiduje możliwość odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W przypadku konfliktu interesów prawnych podmiotów dysponujących prawem własności dopuszczono odstępstwa, ale za zgodą ministra, do którego Starosta winien wystąpić z takim wnioskiem przed wydaniem pozwolenia na budowę - art. 9 ust. 2 i 3. W celu uzgodnienia zaś interesów stron organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną na podstawie art. 89 ust. 2 Kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o statusie strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę decyduje: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia podmiotu posiadającego ten tytuł. Uzasadniony interes osób trzecich został wprost powiązany z przepisami prawa tworzącymi obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulację odnosząca się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Może zatem zaistnieć taka sytuacja, iż jedyną stroną postępowania będzie inwestor, gdy obszar oddziaływania obiektu nie obejmie innych nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 Kpa, na który powołała się Spółka, co oznacza, iż nie ma on zastosowania w sprawach o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranej dokumentacji sprawy wynika, iż projektowana rozbudowa usytuowana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 2 budynki na działce sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, natomiast projekt budowlany przewiduje rozbudowę w odległości od granicy sąsiedniej w najbliższym miejscu 4 m. Wobec tego, że obszar oddziaływani obiektu zamyka się w granicach działek inwestora należało stwierdzić brak legitymacji odwołującego się jako strony w tym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik "A" Spółki z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, który narusza art. 28 Kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym prezentuje się stanowisko, iż przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę uzależniony jest od tego, czy projektowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego - wyrok NSA z 17.05.1999r. sygn. IV SA 858/97, wyrok NSA z 15.02.1999r. sygn. IV SA 1714/97. Pełnomocnik wskazał, iż nieruchomość inwestora i skarżącej Spółki przylegają do siebie, z tym że budynek hotelu "B" usytuowany jest bezpośrednio na granicy działki stanowiącej własność Spółki. Istotna w sprawie jest także okoliczność zapewnienia bezpiecznego dojścia, dojazdu autokarów z turystami do Hotelu "C" prowadzonego przez Spółkę tj. zabezpieczenia drogi przeciwpożarowej i ewakuacyjnej, których projektowane rozwiązania inwestora nie zapewniają. Wskazał, iż Burmistrz Miasta wyraził zgodę na planowaną rozbudowę nie wykazując swoich praw do dysponowania gruntem pod drogą. Starosta zaś nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podał, że niedopuszczalność odwołania nastąpiła z przyczyn podmiotowych, gdyż odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający legitymacji strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej; ustawą p.p.s.a. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na wstępie wyjaśnić pozostaje formalną wadliwość podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia tzn. stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przymiotu strony Spółki z o.o. "A" w niniejszym postępowaniu.

Art. 127 § 1 Kpa przewiduje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej I instancji tylko stronie postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, a więc osobie fizycznej, bądź prawnej, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy odwołanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie na tle stosowania tego przepisu pierwotnie powstała wątpliwość, czy ustalenie przymiotu strony w wyżej podanym znaczeniu, gdy odwołujący twierdzi w odwołaniu, że ma interes prawny w zaskarżeniu orzeczenia organu I instancji, organ może dokonać bez rozpoznania odwołania - na zasadzie art. 134 Kpa, czy też ustaleń tych organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać w toku rozpoznawania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji i przy tak rozpoznanym odwołaniu stwierdzając brak przymiotu strony orzec na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże aktualnie wątpliwości te zostały już rozstrzygnięcie orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż przepis art. 134 Kpa daje podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn formalnych, gdy np. dla określonej sprawy przewidziane jest postępowanie jednoinstancyjne, został wyczerpany tok instancji, bądź też z przyczyn podmiotowych obejmujących sytuacje wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych lub nie ma legitymacji do wniesienia odwołania, który to przypadek ma miejsce wówczas, gdy osoba składająca odwołanie nie brała udziału w postępowaniu I instancji i nie twierdzi w odwołaniu, że zaskarżona przez nią decyzja narusza jej interes prawny lub obowiązek - stanowisko B. Adamiak i J. Borkowskiego zawarte w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (Warszawa 1996, s. 575). Wypływające natomiast z art. 28 Kpa uprawnienie strony ma charakter materialnoprawny i powinno być rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999r. sygn. OPS 16/98, opublikowanej ONSA 1999/4/119, w której zapisano, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ten podgląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazując jedynie na generalną zasadę obowiązującą w tym zakresie, co nie oznacza, że Sąd podziela trafność merytoryczną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na zastosowaną wykładnię art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Przechodząc zatem do meritum sprawy wskazać należy, że podstawę podjętego rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.).

Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zasługuje na uwzględnienie. W skardze pełnomocnik skarżącej Spółki wskazuje na niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenie, że dla planowanej inwestycji, obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek należących do inwestora, mimo podniesionych zarzutów ze strony właściciela sąsiedniej nieruchomości odnoszących się nie tylko do kwestii zachowania odległości lecz także konieczności zagwarantowania bezpieczeństwa w prawidłowym dojściu i dojeździe do własnej nieruchomości jest niewystarczające do nie uznania skarżących za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 § 1 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu - art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Nie do zaakceptowania, na gruncie zacytowanych wyżej przepisów ustawy, jest stanowisko organu odwoławczego, które obszar oddziaływania obiektu utożsamia jedynie z ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 960, ze zm.). Gdyby faktycznie taką wolę posiadał ustawodawca konstruując ten przepis, to wprost wyartykułowałby taki zapis, iż obszar oddziaływania obiektu jest równoznaczny z koniecznością zachowania wymogów przewidzianych w ww. przepisach technicznych, zaś spełnienie tych warunków oznacza brak oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Brak jest jednakże takiego zapisu w zacytowanym przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż ustawodawcy konstruującemu w taki sposób tę normę prawa chodziło o wszelkie przepisy, które "wymuszają" jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Nie budzi wątpliwości, że takimi przepisami będą niewątpliwie powołane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002r., lecz także będzie to np. konieczność zachowania określonych odległości przy sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach. Z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086) wynikają w zależności od rodzaju i terenu, przy którym droga przebiega warunki sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni czyli zachowania określonych odległości. Przy czym w takim przypadku zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie nie może być pojmowany jako proste zestawienie, czy nieruchomość sąsiednia przylega do nieruchomości, na której następuje inwestowanie lecz taki zakres oddziaływania będzie dotyczył nieruchomości, które położone są przy drodze, dla której warunki techniczne dotyczące zachowane odległości ze względu na prowadzenie inwestycji nie będą zachowane, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd stoi na stanowisku, że takie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem okoliczności wymienionych w art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, obejmującym też poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2005r. sygn. II SA/Sz 664/04, niepublikowany).

Nie jest natomiast przedmiotem niniejszej kontroli Sądu okoliczność, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące nieprawidłowej procedury udzielania pozwolenia budowlanego – naruszenie art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowanego oraz przepisów dotyczących drogi przeciwpożarowej i ewakuacyjnej zostały zastosowane w sposób prawidłowy, gdyż w tym zakresie nie wypowiedział się merytorycznie organ odwoławczy. Kontrola sądowa będzie dopuszczalna w tym zakresie dopiero po poddaniu tych zagadnień ocenie przed organem odwoławczym w tej sprawie.

W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 powołanej ustawy.