Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1746/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 258/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1746/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2007 r., III SA/Wr 2589/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Z. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy Z. [...] z powodu nie złożenia w terminie oświadczenia majątkowego. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. [...] wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa bowiem podjęcie kwestionowanej uchwały odbyło się z naruszeniem prawa. Wobec nie podjęcia wnioskowanej uchwały [...] zaskarżył uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jego ocenie zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa polegającym na pozbawieniu go mandatu, do czego nie było podstaw w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07. Gdy wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a w dniu 2 kwietnia 2007 r. otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2007 r. informujące go, że uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, to jest art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku podniósł, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z art. 190 ust.1 pkt 1a wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek nie złożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Skarżący uzyskał mandat radnego Rady Gminy Z. w wyborach samorządowych w 2006 r. i nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, tj. najpóźniej do 27 grudnia 2006 r., Rada Gminy wobec tego podjęła zaskarżoną uchwałę stwierdzając wygaśnięcie mandatu.

Powołany jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza ..., został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 48, poz. 327). Wymieniony wyżej przepis stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, to jest w dniu 19 marca 2007 r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszym rzędzie oceny prawnych konsekwencji powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Co do zasady sąd administracyjny ma obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego z dnia ich podjęcia, to jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okresie między podjęciem przez radę gminy zaskarżonej uchwały, a rozpoznawaniem niniejszej sprawy. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów, w tym sądy, a zatem winny być przez nie respektowane. W ujęciu ust. 3 powołanego artykułu, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

W doktrynie i orzecznictwie odnośnie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego, co do niezgodności danego aktu z Konstytucją wskazuje się ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (np. M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej, PiP 2002 nr 9; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 389; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym Trybunału, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możność sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie, z którym orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie, którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W doktrynie podkreśla się, że zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co, do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. (M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s.72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko do wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub, gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu) – co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Podobne stanowisko prezentowano w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy niejednokrotnie stwierdzał, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy - skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (postanowienie z 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, nr 10, poz. 331; wyrok z 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2002 nr 23, poz. 581; niepubl. wyroki z 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01). Z kolei w wyroku z 4 grudnia 2002 r., II RN 202/01 (OSNP 2003, nr 24, poz. 584) Sąd Najwyższy wyraził przekonanie, iż przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, iż sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w całej rozciągłości zaprezentowane stanowisko doktryny i judykatury. Uznał, że stosownie do art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - wprawdzie dany przepis uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to nie powinien być jednak zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd administracyjny, orzekając w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W uzasadnieniu wyroku z dnia z 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków omawianego wyroku (w pkt 6), aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze, sformułował pewne wskazania interpretacyjne odnoszące się do wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (...). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją". Dalej zaś stwierdził ponadto: "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę [...]. Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności (...). Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie doszło w sprawie będącej przedmiotem wyroku do nieusuwalnych następstw prawnych, a za takie nie można uznać zarządzenia przez Wojewodę D. wyborów uzupełniających, a gdyby nawet przyjąć odmiennie - to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, w szczególności, jeśli zważyć, iż termin tych wyborów przypadł na czas po opublikowaniu w dniu 19 marca 2007 r. wyroku Trybunału, który, ma moc powszechnie wiążącą. Sąd zauważył, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w odróżnieniu od art. 145a k.p.a. nie zawierają regulacji umożliwiającej wznowienie postępowania czy podjęcia innych działań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 p.p.s.a.

Gmina Z. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, opierając tą skargę na podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zakwestionowany przepis art. 190 ust. l pkt. la ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., powołany jako zasadnicza podstawa prawna zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego utracił już moc obowiązując w dacie podjęcia uchwały Rady – w dniu [...] lutego 2007 r., a nie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w dniu 19 marca 2007 r. oraz również na podstawie naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określającego, że w gminach do 20000 mieszkańców liczba radnych wynosi 15, (Gmina Z. liczy poniżej 20000 mieszkańców), gdy wyrok zostanie utrzymany, liczba radnych zostanie powiększona o dwóch; art. 191 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., przez przyjęcie, że do kompetencji sądów administracyjnych należy rozpatrzenie odwołań od uchwał rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, gdy ustawa określa organ przewidziany do rozpatrywania odwołania i to tylko w przypadku stwierdzenia uchwały rady gminy wygaśnięcia mandatu z powodu utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, jakim jest Sąd Okręgowy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając naruszenie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP składająca skargę kasacyjną uważa, że podjęła uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego w dniu [...] lutego 2007 r. a więc, w czasie, gdy art. 190 ust. l pkt. 1a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., nie został jeszcze uznany za niezgodny z Konstytucja, co miało miejsce dopiero z chwilą ogłoszenia wyroku w dniu 19 marca 2007 r., dlatego wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do nie stosowania tego przepisu do zdarzeń prawnych, sprzed ogłoszeniem wyroku Trybunału nie mają oparcia w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określającego liczbę radnych w gminie Z. na 15, podniesiono, że unieważnienie uchwały nr [...] z [...] lutego 2007 r. wprowadza stan prawny taki, że liczba radnych wynosi 17, albowiem w dniu [...] maja 2007 r. odbyły się wybory uzupełniające do Rady Gminy Z. w wyniku, których na miejsce byłego radnego [...] został wybrany [...]. Zdaniem Gminy Z., nie mają zatem podstaw w powołanych przepisach o liczbie radnych tezy zawarte w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie tej nie doszło do nieusuwalnych następstw prawnych - przeprowadzenia wyborów i wyrok ten prowadzi do wskazanego naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Gminy Z. ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., w art. 191 nie zawiera podstawy formalnoprawnej do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawach skarg radnych, którym rada gminy stwierdziła wygaśniecie mandatu z powodu nie złożenia przez radnego w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowych i nie zmieni tego fakt takiego poinformowania [...] o przysługującej mu skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2007 r. W podobnej sprawie, wypowiedział się już Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26 maja 2005 r., który stwierdził, że uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. l pkt 3 ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin ..., podlega kontroli wyłącznie w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego sądu okręgowego. W uzasadnieniu tego postanowienia, które Gmina w pełni podziela stwierdzono: "Natomiast całokształt prawnej problematyki dotyczącej prawa wyborczego do rad gminnych w tym także problematyki obsadzenia mandatów oraz wygaśnięcia mandatu radnego w radzie gminy regulują przepisy odrębnej ustawy zwanej Ordynacją wyborczą. Ordynacja wyborcza określiła przy tym w sposób autonomiczny zasady i tryb prawnej kontroli uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn o których mowa w art. 190 ust. l pkt. 3 tej ustawy tzn. w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów i w tym zakresie stanowi lex specialis względem przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczącym sprawowania przez wojewodę nadzoru na uchwałami rady gminy. Dlatego należy stanąć na stanowisku, że w świetle obowiązującej regulacji ustawowej uchwała rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt. 3 ordynacji wyborczej, podlega wyłącznie kontroli w trybie odwołania zainteresowanego do właściwego Sądu Okręgowego, natomiast nie może zostać uchylona jako nieważna przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym".

O ile można byłoby przyjąć, że zarządzenie zastępcze Wojewody wydane w przypadku, gdy rada gminy nie stwierdziłaby wygaśnięcia mandatu (przed uznaniem przepisu za niekonstytucyjny) z powodu nie złożenia oświadczenia majątkowego w terminie określonych w odrębnych przepisach, za zaskarżalne przez zainteresowanego do sądu administracyjnego o tyle uchwała rady w tym przedmiocie ze względu na brak wyraźnej podstawy zaskarżenia w przepisach Ordynacji wybornej nie może być zaskarżana. Tym bardziej, że została wydana w okresie sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego ani innym aktem z zakresu administracji publicznej ze względu na to, że stanowi ona lex specialis w stosunku do o ustawy o samorządzie gminnym, ponadto zaskarżona uchwała została podjęta w czasie, gdy przepis ten obowiązywał, przed wyrokiem Trybunału, nie tworzyła ona nowego stanu prawnego a tylko zastosowanie obowiązującego prawa do faktycznie istniejącego stanu faktycznego, który był bezsporny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zakwestionowany przepis art. 190 ust. l pkt la ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., powołany jako zasadnicza podstawa prawna zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego utracił już moc obowiązującą w dacie podjęcia uchwały Rady to jest w dniu. [...] lutego 2007 r., a nie po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jest w dniu 19 marca 2007 r. jest całkowicie bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji nigdzie w swoim uzasadnieniu nie wyraził takiego poglądu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę prawną, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. W tym przypadku bowiem należy mieć na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowiący, że "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z przepisu tego wynika, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją, umową międzynarodową czy ustawą nie znosi automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. W jego wyniku natomiast musi zostać podjęte przez uprawniony podmiot działanie właściwe dla danego rodzaju postępowania, w którym zostało wydane kwestionowane orzeczenie Sądu, decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innej sprawie, w wyniku, którego to wadliwe orzeczenie lub rozstrzygnięcie zostanie wzruszone. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sytuacja opisana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odnosi się do okresu sprzed wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Wydanie przez Radę Gminy po orzeczeniu przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym przedmiocie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny skutkowałoby traktowaniem takiego aktu jako wydanego bez podstawy prawnej, ponieważ przepis ten utracił moc obowiązującą. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej uchwała organu gminy – choćby wydana przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta odpowiada przesłance nieważności, o jakiej stanowi 147 § 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest nietrafny. Okoliczność, iż mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 48, poz. 327), w którym uznano przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza ..., za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, który to przepis stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, to jest w dniu 19 marca 2007 r. przeprowadzono w dniu [...] maja 2007 r. uzupełniające wybory do Rady Gminy nie może mieć w sprawie zasadniczego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy i w konsekwencji także dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji. W tej sytuacji trzeba uznać, że zarzut naruszenia art. 192 i 193 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województwa jest także nietrafny. Składająca skargę kasacyjną podnosi, iż w wyniku przeprowadzenia wyborów uzupełniających do Rady Gminy Z. zostali wybrani nowi radni i w rezultacie naruszony zostanie ustawowy skład radnych, który dla Rady Gminy Z. wynosi 15 radnych nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia. Pojęcie ustawowego składu rady w zaistniałej sytuacji będzie trzeba rozumieć jako aktualny skład rady – uwzględniający zarówno radnych wybranych w wyborach uzupełniających, jak i radnych, co do których stwierdzono wyrokami sądów administracyjnych, nieważność uchwał dotyczących wygaśnięcia ich mandatu. W wyroku NSA z 23 maja 1995 r., SA/Lu 101/95 przyjęto, iż w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego w okresie 6 miesięcy przed końcem kadencji i podjęciem uchwały o nieprzeprowadzaniu wyborów, pojęcie aktualnego składu rady jest tożsame z pojęciem składu ustawowego (por. też P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, LexisNexis 2007, s. 246). Można więc przyjąć, że "ustawowy skład rady" może być nie tylko mniejszy, ale także większy niż skład określony w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać trzeba, że skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela poglądy prawne sformułowane m.in. w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., II OSK 1524/07 oraz z dnia 15 stycznia 2008 r., II OSK 1531/07, a także w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 odnoszącym się, podobnie jak rozpoznawana sprawa, do radnego z gminy Z. Jednocześnie zaś składowi orzekającemu znany jest pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07 dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w S. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S. Mimo pozornego podobieństwa przedmiotu spraw, których wyroki te dotyczyły, zauważyć należy, iż w demokratycznym państwie prawnym niemożliwa do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której w jednym mieście, w tym samym czasie, urzędowałoby dwóch burmistrzów. Taką sytuację rzeczywiście można uznać, tak jak uczynił to Sąd w tym wyroku, jako mieszcząca się w ramach skutków "których usuniecie nie może się dokonać z powodu nieodwracalnych zaszłości". Taka sytuacja nie występuje zaś w rozpoznawanej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 191 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ..., jest całkowicie chybiony, ponieważ przepis ten również nie ma zastosowania w tej sprawie. Przepis ten w ust. 1 jednoznacznie stanowi, że "od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Przepisy art. 60 i 61 stosuje się odpowiednio". Tymczasem zasadniczą podstawą prawną zaskarżonej uchwały Rady Gminy Z. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – co potwierdza zresztą wnoszący skargę kasacyjną – był art. 190 ust. l pkt la ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin ... Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że rozpoznawanie skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z innych przyczyn niż wskazana w art. 190 ust. 1 pkt 3 należy do właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.