Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2671/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt b4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2561/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr 130/R/2014; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "/dalono skargą kasacyjnąiera skargę kasacyjną.enia doręczono.mocnictwo wrotu kosztów postępowania kasacyjnego.B. Prusa 39A" w Pruszkowie kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2561/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak przytoczono w powyższym wyroku w dniu 25 stycznia 2012 r. [...] (inwestor) złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę centrum handlowego [...] z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. nr ew. [...],[...],[...] obr. 22 (przy ul. [...]) w Pruszkowie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...] Starosta Pruszkowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownym rozpoznając wniosek inwestora Starosta Pruszkowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 2, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej uPb) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej K.p.a.) − zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...], pozwolenia na budowę centrum handlowego [...] z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. nr ew. [...],[...],[...] obr. 22 (przy ul. [...]) w Pruszkowie. Organ ten ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 uPb, obejmuje działki: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. 22, dz. nr [...] obr. 21.

[...], wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty Pruszkowskiego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego z [...] kwietnia 2013 r. uznając że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 uPb. W decyzji tej wskazano, że inwestor legitymuje się również decyzją Prezydenta Miasta Pruszkowa nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, stwierdzającą brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego [...] z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. nr ew. [...],[...],[...] obr. 22 (przy ul. [...]) w Pruszkowie. Przedłożony projekt budowlany ma być zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pruszkowa – obszar Targowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pruszkowie Nr L/445/10 z dnia 30 września 2010 r. Projektowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem UMW1, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna. Dla powyższych terenów dopuszcza się realizację funkcji towarzyszącej takiej jak: garaże, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i małą architekturę. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza w tym obszarze realizacji centrum handlowego.

[...] wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2013 r., a sąd ten rozpoznając ją wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2322/13, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. W ocenie wówczas orzekającego sądu wojewódzkiego w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono dostatecznie najistotniejszej okoliczności, tj. naruszenia przepisów w zakresie minimalnego czasu nasłonecznienia mieszkań w budynkach Wspólnoty. Ponadto uzasadnienie decyzji organu II instancji w tym zakresie nie spełniało wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazano dalej w uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 2561/14 po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Pruszkowskiego Nr [...]. Organ odwoławczy powielił swoje uprzednie stanowisko, odnośnie do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę centrum handlowego [...] z częścią mieszkalną i garażem w bryle budynku na dz. nr ew. [...],[...],[...] obr. 22 (przy ul. [...]) w Pruszkowie, ustosunkował się także do zarzutów w kwestii niewystarczającej ilości miejsc parkingowych oraz naruszenia stosunków wodnych na sąsiednich działkach.

Następnie, powołując się na dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) i związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., Wojewoda Mazowiecki odniósł się do zarzutu zacienienia sąsiednich budynków. W jego ocenie, jak wynikać ma z ponownie przeprowadzonej analizy zacieniania i przesłaniania, dołączonej do akt sprawy przy piśmie z dnia 21 lipca 2014 r., przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej rozporządzenie MI z 2002). Zachowany został warunek doświetlenia światłem dziennym co najmniej 1,5 h dziennie, w tym aspekcie nie ulegać ma wątpliwości, że nieruchomość objęta zamiarem inwestycyjnym położona jest na terenie zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. Z dokonanej analizy zacienienia i nasłonecznienia mieszkań w budynkach [...] wynika, że nie został naruszony przepis § 13 oraz 60 ust. 2 ww. rozporządzenia. Inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wprowadzi ograniczeń w swobodnym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Przywołując unormowanie z art. 4 uPb organ odwoławczy eksponował, że żadne przepisy prawa nie mogą zakazać realizacji inwestycji w przypadku spełnienia przez inwestorów wszystkich obowiązków nałożonych przepisami prawa. W konkluzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w jego ocenie udzielone pozwolenie na budowę jest zgodne z wymogami uPb.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła [...], zarzucając jej naruszenie:

1. art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 42 i 43 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji na nieprawidłowy adres − adres siedziby zarządcy wspólnoty (Warszawa);

2. art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego i oparcie decyzji wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora z pominięciem argumentacji przedstawianej przez skarżącą;

3. art. 81 K.p.a. poprzez uznanie okoliczności wynikających z analizy dołączonej do pisma z dnia 21 lipca 2014 r. za udowodnione;

4. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu;

5. art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez zaniechanie oceny inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi;

6. art. 5 ust 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 13, 57 i 60 rozporządzenia z MI z 2002 poprzez dokonanie niewłaściwej klasyfikacji planowanej inwestycji jako śródmiejska zabudowa uzupełniająca.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zgodził się z organem odwoławczym, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 uPb. Złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z art. 34 uPb i spełnia wymagania § 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) oraz jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Nadto projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W tej sytuacji – zdaniem tegoż sądu − organ architektoniczno-budowlany nie miał prawa odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestor uzyskał także decyzję Prezydenta Miasta Pruszkowa nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, stwierdzającą brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Pruszkowa – obszar Targowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pruszkowie Nr L/445/10 z dnia 30 września 2010 r. projektowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem UMW1, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna. Dla powyższych terenów dopuszcza się realizację funkcji towarzyszącej takiej jak: garaże, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i małą architekturę. Nadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza w tym obszarze realizacji centrum handlowego. W ocenie sądu I instancji uzasadniona była więc konkluzja organów, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie narusza ustaleń prawa miejscowego.

Skargą kasacyjną, reprezentowana przez pełnomocnika, [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. i zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, że został on wydany z:

naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Pusa) oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa polegającym na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku do wszystkich zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało nie wyjaśnienie stanu prawnego sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany;

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 Ppsa poprzez przyjęcie, że WSA w Warszawie w niniejszej sprawie jest związany rozstrzygnięciem poprzedniej sprawy (wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2322/13) dotyczącej analizowanej inwestycji oraz, iż uprzednie rozstrzygnięcie było precyzyjne i jednoznacznie w zakresie zarzutów skarżącego odnośnie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wypełnienia przesłanek zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej;

naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy

poprzez nie stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art.

138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia MI z 2002 poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie okoliczności minimalnego czasu nasłonecznienia mieszkań zlokalizowanych u skarżącej Wspólnoty;

4. naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów tj. art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 13, 57 i 60 rozporządzenia MI z 2002 poprzez dokonanie niewłaściwej klasyfikacji istniejącej zabudowy, na którą oddziałuje planowana inwestycja jako śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej i tym samym dokonanie niewłaściwej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami techniczno-budowlanymi w zakresie zacienienia;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199, dalej Upzp) polegającą na uznaniu przez sąd wojewódzki, że planowany obiekt nie stanowi obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² i nie wymaga "decyzji wyrażającej wprost zgodę na lokalizację takiego obiektu w analizowanym obszarze",

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów prawa lokalnego, tj. uchwał Rady Miejskiej: Nr XXVI/278/2000 z dnia 14 września 2000 r., Nr XXV/269/04 z dnia 28 października 2004 r., Nr XXVI/288/04 z dnia 25 listopada 2004 r., Nr XLVI/440/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. poprze przyjęcie, w

zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp przyjmując, iż przepisy te zezwalają na wybudowanie w analizowanej lokalizacji obiektu handlowego, którego powierzchnia sprzedaży przekraczałaby 2000 m².

Na podstawie art. 185 § 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie Wspólnota wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie nie dokonał całościowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie wskazał w jakim kierunku organ powinien prowadzić postępowanie. Błędnie uznano, że zachodzić ma tożsamość sprawy ze sprawą rozstrzyganą wyrokiem VII SA/Wa 2322/13, tymczasem sprawa obecnie rozstrzygana jest to "nowa sprawa, na skutek nowego wniosku inwestora zakończona całkowicie nowymi rozstrzygnięciami organów administracyjnych". Poprzednio orzekający sąd wojewódzki ograniczył się wyłącznie do kwestii zacienienia, nie odnosił się natomiast do zgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów. Nie dostrzeżono uchybień w postępowaniu odwoławczym, gdy idzie o kwestię naruszenia przepisów w zakresie minimalnego czasu nasłonecznienia w budynkach skarżącej. Z dodatkowej analizy wynikać ma, że czas nasłonecznienia mieszkań skarżącej zostanie znacznie skrócony, co w konsekwencji prowadzi do błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia MI z 2002.

Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego uznano planowaną inwestycję za śródmiejską zabudowę uzupełniającą. Stwierdził jedynie, że teren, na którym inwestycja ma być położona spełnia definicję zabudowy śródmiejskiej, z czego wyprowadził wniosek, że nie ulega wątpliwości, że omawiana nieruchomość położona jest na terenie "zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej". Tymczasem pojęcia "zabudowy śródmiejskiej" i "zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej" nie są tożsame, na co organ nie zwrócił uwagi.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp podniesiono, że dla obszaru Targowa dla miasta Pruszków brak jest w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczenia lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Tymczasem dla innych obszarów planistycznych objętych ustaleniami obowiązujących planów dopuszczenie lokalizacji takiego obiektu zostało wyraźnie przewidziane. Nie jest zatem dopuszczalne takie uproszczenie, którego miał się dopuścić WSA w Warszawie, że skoro nie jest zakazana w planie realizacja powyższego obiektu, to jest ona dopuszczalna. Nie może mieć przy tym znaczenia, że powiązanie realizacji handlowego obiektu wielkopowierzchniowego z lokalami mieszkalnymi niweczy jego charakter.

W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ocenie inwestora zamierzony obiekt w okolicznościach niniejszej sprawy spełnia wymagania "śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej". Sąd wojewódzki orzekając pierwotnie w sprawie wyrokiem VII SA/Wa 2322/13 ograniczył się jedynie do kwestii zacienienia, to zagadnienie Wojewoda Mazowiecki orzekając powtórnie poddał szczegółowej analizie. Nie zgodzono się z wywodem skarżącej Wspólnoty, aby powyższy wyrok miał nie wiązać w sprawie, nadto skoro tylko z powodu uchybień w kwestii zacienienie uchylono nim uprzednią decyzję organu odwoławczego, to innymi słowy pozostałe zarzuty skargi Wspólnoty uznano za bezzasadne. W tym aspekcie nie powinny one być już skutecznie podnoszone.

Słusznie obecnie orzekający – zdaniem inwestora – sąd wojewódzki uznał, że poprzednie uchybienia w kwestii zacieniania zostały usunięte, na podstawie analizy nasłonecznienia sporządzonej na zlecenie inwestora przez fachowy podmiot. W skardze nie zostały sformułowane zarzuty kwestionujące rzetelność tej analizy, przeto ten aspekt sprawy powinien pozostać poza zakresem rozpoznania skargi kasacyjnej. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a.

Co się tyczy zarzutów naruszenia prawa materialnego to wadliwie połączono to z podstawą ujętą przepisem art. 174 pkt 2 Ppsa, który odnosi się do naruszenia przepisów postępowania. Nawet przy ich merytorycznym rozpoznaniu nie powinny one zostać uznane za trafne. Wojewoda Mazowiecki będąc związany uprzednią oceną sądu, wedle której planowania inwestycja zlokalizowana jest obszarze śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej, winien zastosować § 60 ust. 2 rozporządzenia MI z 2002, tj. uwzględnić czas nasłonecznienia 1,5 h dziennie, nie zaś 3 h dziennie.

Nie ma znaczenia dla uznania, iż chodzi o uzupełniającą zabudowę śródmiejską, że w wyniku inwestycji powstanie zabudowa pierzejowa, czy też nowo wybudowane obiekty zagęszczą dotychczasową luźną zabudowę. Przedmiotem inwestycji nie jest galeria handlowa, ale budynek o mieszanym przeznaczeniu, tj. mieszkalny z usługami i handlem w parterze. Będzie tam ok. 300 mieszkań oraz powierzchnie związane z gastronomią. Powierzchnia sprzedaży zlokalizowana jest jedynie w strefie handlu i wynosi 1700 m², w związku z tym nie przekroczono parametru ujętego w art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp. Z tych względów budowa zamierzonego obiektu nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu. Zamierzony obiekt nie jest centrum handlowym, lecz obiektem o funkcji mieszanej – mieszkaniowej oraz handlowo-usługowo-gastronomicznej.

Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. inwestor złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o przyspieszenie wyznaczenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 Pusa, polegający na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Nadto wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Z faktu, że sąd podzielił w pełni ustalenia poczynione przez orzekający w sprawie administracyjnej organ odwoławczy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ustaleń faktycznych, a skarżąca Wspólnota nie zgadza się z tą oceną sądu pierwszej instancji nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Nie można uznać przy tym, aby sąd wojewódzki nie wyjaśnił "stanu prawnego sprawy", w tym zakresie skarga kasacyjna jest chybiona. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy argumentacja sądu I instancji jest uzasadniona pod względem merytorycznym.

B. Zarzuty sformułowane w pkt. 2 i 3 skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Za uzasadniony uznać wypadnie zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa oraz art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 138 § 1 K.p.a., choć nie z tych powodów, które zostały wyłuszczone w motywach skargi kasacyjnej.

Zupełnie chybione są wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby wyrok VII SA/Wa 2322/13 wydany przez uprzednio orzekający WSA w Warszawie nie odnosił się do sprawy tożsamej, poddanej kontroli ponownie ze skargi [...]. Nie jest to nowa sprawa, Wojewoda Mazowiecki na skutek uchylenia cyt. wyrokiem jego decyzji ponownie rozpoznawał odwołanie strony skarżącej od decyzji Starosty Pruszkowskiego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W sprawie inwestor nie złożył żadnego nowego wniosku, przeto orzekając ponownie sąd a quo związany był stanowiskiem wyrażonym w cyt. powyżej wyroku. Lektura tego wyroku przekonuje jednakowoż, że uwzględniając nim pierwszą skargę Wspólnoty WSA w Warszawie ograniczył się wyłącznie do kwestii proceduralnych, tj. nie wyjaśnienia przez organ odwoławczy zgodności zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie przepisów rozporządzenia MI z 2002 odnośnie do nasłonecznienia mieszkań w budynkach Wspólnoty. W wyroku VII SA/Wa 2322/13 uznano, że brak podjęcia w tym aspekcie czynności wyjaśniających stanowiło o trafności konstatacji naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Tylko w takim zakresie można skutecznie wywodzić o zakresie związania w myśl art. 153 Ppsa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez sąd wojewódzki. Wówczas orzekający sąd wojewódzki nie wypowiadał się w jakimkolwiek innym aspekcie sprawy, uznając za konieczne uprzednie wyjaśnienie przez organ odwoławczy zagadnień związanych z zacienianiem i nasłonecznieniem mieszkań należących do skarżącej Wspólnoty oraz zastosowaniem przepisów z tym związanych. Tym samym nie może odnieść skutku wywód zawarty w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną, aby podnoszone obecnie przez skarżącą kasacyjnie Wspólnotę zarzuty mogły być w ogóle przedmiotem uwagi sądu administracyjnego.

W judykaturze zasadnie wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do regulacji art. 183 § 1 Ppsa jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a nie ich uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., II OSK 760/13, LEX nr 1592159). W piśmiennictwie trafnie wywodzi się, że jeżeli dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła wyrazu w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia, nie można wówczas uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Brak stanowiska sądu odnośnie do danej kwestii nie może być traktowany jako milcząca aprobata działania organu administracji publicznej w konkretnej sprawie (por. R. Hauser, W. Piątek, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, wersja elektron. LEX). Stanowisko to akceptuje wywód zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10 (ONSAiwsa 2013/1/8), wedle którego w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 Ppsa mieści się tylko to stanowisko sądu na temat interpretacji przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Stanowisko to orzekający Sąd aprobuje i przyjmuje jako własne. Z tych przyczyn nie można było, jak to wywodził inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną, aby WSA w Warszawie ponownie rozpoznający skargę Wspólnoty nie był uprawniony do rozważenia żadnych innych kwestii związanych z projektowaną inwestycją, a odnoszących się chociażby do zagadnienia zgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wypełnienia przesłanek tzw. zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego ma pierwszoplanowe znaczenie dla kierunku orzekania w przedmiotowej sprawie.

C. Uwzględniając uwagi zawarte w pkt B za uzasadniony uznać przyjdzie zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cyt. przepis odnosi się do "pojedynczego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²", podczas gdy w sprawie zamierzona inwestycja nie spełniać ma tego kryterium, skoro oprócz funkcji handlowej zaprojektowano część mieszkalną, usługową i gastronomiczną. Zgodzić oczywiście należy się z uwagą podniesioną w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną, że zarzut taki został formalnie połączony ze wskazaniem przez autora skargi kasacyjnej na przepis art. 174 pkt 2 Ppsa, który z kolei odnosi się do naruszenia przepisów postępowania. Nie jest to jednak – zdaniem Sądu w tym składzie – przeszkoda do rozpoznania sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie może prowadzić do uwzględniania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o całkowite pominięcie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Trafnie w judykaturze wskazuje się, że zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis ten należy rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należy dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 459/14, LEX nr 1989962). Sposób skonstruowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego pozwala na ich jednoznaczne odczytanie.

Nie jest sporne, że dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego przepisy Upzp nakładały obowiązek ujęcia takiego obiektu w planie miejscowym – art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp, skoro w myśl cyt. przepisów należało w planie miejscowym, w zależności od potrzeb określić "granice terenów" pod budowę "obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²". Obligatoryjność takiego działania nie budzi wątpliwości judykatywy. Stosownie do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłączone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Z kolei granice powyższych terenów mogą być wyznaczone w planie, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina określi obszary rozmieszczenia takich obiektów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2210/14, LEX nr 2083451).

WSA w Warszawie doszedł do przekonania (por. s. 12-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że uregulowanie powyższe odnosi się do budowy "pojedynczego" obiektu handlowego o takiej powierzchni, która przekraczałaby taką wartość, a tak w przedmiotowej sprawie nie jest, skoro inwestycja ma charakter komplementarny – łącząc się z zabudową mieszkalną i usługową innego rodzaju (gastronomia). Poglądu tego nie podziela orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 Upzp nie wynika w żadnym razie, aby nakaz ujmowania w planie zagospodarowania przestrzennego obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² ograniczony był wyłącznie do przypadków, gdy realizacja obiektu tego typu nie jest powiązana z równoczesną realizacją zabudowy odmiennego rodzaju. Zaproponowana wykładnia powyższych przepisów Upzp w uzasadnieniu w zaskarżonego wyroku prowadzić mogłaby do obchodzenia nakazu ujęcia takiego obiektu handlowego w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chybione jest zatem stanowisko sądu wojewódzkiego, wedle którego dopuszczalna jest konkluzja o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego, skoro nie wykluczono w nim realizacji "centrum handlowego".

Wypadnie zauważyć, iż zarówno z wywodów zawartych w zaskarżonym wyroku, jak i z treści zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, jaką powierzchnię sprzedaży będzie miał obiekt handlowy, który został objęty zatwierdzonym projektem budowlanym. W odpowiedzi imieniem inwestora na skargę kasacyjną stwierdzono, że powierzchnia ta wynosić będzie 1700 m², a jak wynika z kolei z oświadczenia pełnomocnika złożonego podczas rozprawy przed NSA, wartość tę podano w nawiązaniu do oświadczenia inwestora. Gdyby tak istotnie było, to wszelkiego rodzaju rozważania o konieczności uwzględnienia planowanej inwestycji w treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru planowanej inwestycji byłyby zbędne. Rzecz jednak w tym, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wartość taka nie wynika w sposób bezsporny, a kwestia ta pozostała poza zainteresowaniem tak sądu I instancji, jak i organu odwoławczego.

D. W nawiązaniu do uwag zawartych w pkt C niniejszego uzasadnienia nie miały znaczenia i nie mogły zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego, a to wskazanych w pkt 6 skargi kasacyjnej uchwał Rady Miejskiej w Pruszkowie. Wskazane tam uchwały nie odnosiły się do terenu planowanej inwestycji, nie ulega bowiem wątpliwości, że teren ten objęty jest ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Pruszkowie Nr L/445/10 z dnia 30 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Obszar Targowa. Tak skonstruowany zarzut, niezależnie od tego, że nie odnosił się do precyzyjnie wskazanych jednostek redakcyjnych przywołanych aktów prawa miejscowego, nie mógł stanowić przedmiotu uwagi sądu kasacyjnego, skoro oczywiste jest, że ustalenia planistyczne przywołanych przez autora skargi kasacyjnej nie dotyczą terenu planowanej inwestycji, objętej zaskarżoną decyzją.

E. Za uzasadniony przyjdzie uznać ponadto zarzut naruszenia przepisów art. 153 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w takim aspekcie, w jakim sąd wojewódzki uznał, że organ odwoławczy w istocie wykonał wytyczne sądu zawarte w wyroku VII SA/Wa 2322/13, skoro sporządzono dodatkową analizę zacieniania i przesłaniania, z której wynikać ma, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń § 13 i 60 rozporządzenia MI z 2002. Przede wszystkim sąd wojewódzki nie dostrzegł, że w aktach administracyjnych znajduje się nieopatrzony datą ani podpisem ujawniającym autorstwo, skoroszyt zatytułowany "Analiza zacienia dla budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...] w Pruszkowie". Umknęło uwadze sądu I instancji, jak i organu odwoławczego, konieczność ustalenie od kogo pochodzi to opracowanie i czy zostało sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Z tych względów nie sposób przyjąć, że zawarte w tego typu opracowaniu ustalenia pozwalały na wywody odnośnie spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów zawartych w przepisach § 13 i 60 rozporządzenia MI z 2002.

F. Z powodów wskazanych w pkt. E uzasadnienia niniejszego wyroku przedwczesne byłoby rozpatrzenie kwestii charakteru zabudowy w rejonie planowanej inwestycji, tj. ustalenia iż ma ona charakter "uzupełniającej zabudowy śródmiejskiej". Tym samym zarzut skonstruowany w pkt. 4 skargi kasacyjnej w tym okolicznościach nie mógł zostać rozpoznany. Z kolei z przyczyn wyłuszczonych w pkt. B uzasadnienia nie można przyjąć, że kwestia charaktery zabudowy w tym rejonie została przesądzona w wyroku VII SA/Wa 2322/13.

G. Z tych wszystkich względów i dochodząc do przekonania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję. Przyczyny uwzględnienia skargi wynikają z motywów przywołanych w powyższych punktach niniejszego uzasadnienia wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa uwzględniając poniesione przez skarżącą kasacyjnie Wspólnotę koszty postępowania sądowego przed obiema instancjami.

Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda Mazowiecki wpierw poczyni niezbędne ustalenia odnośnie powierzchni sprzedaży obiektu handlowego ujętego w ramach planowanej inwestycji. O ile ustalenia te, np. z udziałem autora projektu budowlanego, będą wskazywać, że powierzchnia ta przekracza wartość określoną w art. 10 ust. 2 pkt 8 Upzp, przy równoczesnym braku wyznaczenia terenów pod tego typu inwestycję w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchyli decyzję organu I instancji i odmówi udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie organ odwoławczy zobowiązany będzie do ustalenia autorstwa opracowania znajdującej się w aktach sprawy dodatkowej analizy zacieniania obiektów sąsiednich z planowanym budynkiem centrum handlowego, dokona jej szczegółowej oceny i przydatności dla potrzeb wydania stosownej decyzji. Organ odwoławczy winien rozważyć zasadność przeprowadzenia w tym aspekcie rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 K.p.a.).

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku.