Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 126/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153 i 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. L. i J. L. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących R. L. i J. L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWIN) z dnia 27 grudnia 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i J. W., uchylono decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej (dalej: PINB) z dnia 14 listopada 2018r., znak: [...], którą organ zatwierdził projekt budowlany zamienny, pozwolił na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku przeprowadzonej dniu 23 stycznia 2014 r. przez pracowników PINB kontroli robót budowlanych stwierdzono istotne odstępstwa od warunków wynikających z decyzji z dnia 12 października 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na częściową rozbiórkę i przebudowę.

Następnie decyzją z dnia 20 marca 2014 r. organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W dniu 27 sierpnia 2014 r. inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r., znak: PINB. [...] PINB nakazał R. L. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr ewid.[...] położonej w Stryszawie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zdaniem organu inwestor nie zrealizował nałożonego na niego obowiązku zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a przedłożony projekt zamienny nie spełnia minimalnej odległości 8 m od osi drogi gminnej (niezgodność z m.p.z.p), a także narusza § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 rozporządzenia.

Decyzją z dnia 24 września 2015 r. znak: [...] WINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że nie widzi możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w aktualnej formie, z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych i warunków technicznych. MWINB stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji winien rozważyć nakazanie inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt: II SA/Kr 1515/15, oddalono skargę na powyższą decyzję WINB. Sąd uznał, że sprawa powinna wrócić do rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organy winny rozpatrzyć, "czy całość prac budowlanych należy kwalifikować jako budowę nowego budynku. W konsekwencji organ winien ustalić, czy poza pewnymi istotnymi odstępstwami, do których należy stosować tryb legalizacyjny, pozostały zakres prac i przedłożony w tym zakresie projekt zamienny, nie powinien być traktowany jako realizacja inwestycji – częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku, a nie budowa nowego obiektu budowlanego." "Sposób rozstrzygnięcia ww. kwestii zdecyduje, czy i w jakim zakresie należy w sprawie badać zgodność wykonywanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie."

Decyzją z dnia 06 lutego 2017 r., znak: [...] PINB nakazał R. L. dokonanie rozbiórki robót zrealizowanych niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

MWINB decyzją nr [...] z dnia 3 października 2017r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż rozbiórka została nakazana przedwcześnie. W zakresie kwalifikacji dokonanej całkowitej rozbiórki przez inwestora przebudowywanego obiektu, jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał je za słuszne. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien uściślić wymiary wzniesionego budynku oraz jego odległość od działek sąsiednich, a w szczególności od działki drogowej, a następnie ocenić przedłożony projekt zamienny, przy uwzględnieniu przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1355/17, w którym podzielono stanowisko organu odwoławczego co do konieczności poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w postaci pomiarów i usytuowania budynku.

W dniu 14 listopada 2018 r. decyzją nr [...] znak: [...] PINB w Suchej Beskidzkiej zatwierdził inwestorowi R. L. projekt budowlany zamienny dla zamierzenia: "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr ew. [...] w Stryszawie" oraz pozwolił na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

MWINB decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2019r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji podkreślił, że jego zdaniem inwestor nie dokonał "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, (co było przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego), a budowy nowego obiektu, po wykonaniu jego całkowitej rozbiórki wraz z fundamentami, co już stanowiło o istotności odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę, wobec czego należało doprowadzić obiekt budowlany do przepisów obecnie obowiązujących. W ocenie organu brak aktualnej zgody na zbliżenie schodów w odległości 0,5 m od granicy, a także uzgodnienia i zgody na zbliżenie budynku do działki drogowej, w sytuacji realizacji nowego budynku, uniemożliwiał zatwierdzenie przedłożonej dokumentacji. Aktualnie obiekt był niezgodny z zapisami obowiązującego planu miejscowego w zakresie odległości od drogi.

W wyniku wniesionego przez R. L. i J. L. sprzeciwu na ww. decyzję MWINB, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019r., sygn. akt II SA/Kr 491/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie ewentualnej konieczności pozyskania aktualnych zgód zarządcy drogi na przybliżenie budynku do granicy oraz projektowanych schodów zewnętrznych do działki drogowej nie mogło skutkować w przedmiotowej sprawie uchyleniem decyzji organu I instancji. Pomimo powyższego rozstrzygnięcia, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że dokonał oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przez pryzmat wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016r., sygn. akt: II SA/Kr 1515/15. W tym kontekście stwierdził, że dokonanie całkowitej rozbiórki przez inwestora obiektu stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego jak również od udzielonego pozwolenia na budowę i w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 cyt. ustawy. Zmiana poziomu posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, a także zmiana jego wymiarów, a tym samym zmiana kubatury, stanowiła ponadto o istotnym odstępstwie.

Następnie wskazano, że pismem z dnia 14 sierpnia 2014r., znak; [...], Wójt Gminy Stryszawa negatywnie zaopiniował projekt budowlany do projektu częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego z uwagi na uwarunkowania planu z uwagi na odległość budynku od drogi.

Mając na uwadze treść Uchwały nr XIII/102/16 Rady Gminy Stryszawa z dnia 29 stycznia 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa należy wskazać, że w obowiązujących ustaleniach tego planu dla jednostki 15 MNU2 w której znajduje się przedmiotowy budynek w pkt. 8 zawarto informację "zgodnie z przepisami odrębnymi w szczególnie uzasadnionych przypadkach - zwłaszcza gdy lokalizacja budynków byłaby niemożliwa ze względu na ukształtowanie terenu lub zachowanie wymaganych przepisami odrębnymi odległości od obiektów istniejących, dopuszcza się lokalizacje usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określone w planie, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi. " Zgodnie z wypisem Nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (karta nr 123 akt PINB) działka nr [...] częściowo oznaczona jest symbolem 64KDW - tereny komunikacji – droga wewnętrzna. Dla istniejących i projektowanych dróg oznaczonych symbolem 64KDW obowiązują ustalenia planu "dopuszcza się lokalizowanie nowej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od linii rozgraniczającej teren drogi." MWINB w Krakowie wskazał, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m.

W odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia zgody właściwego zarządcy drogi na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w Stryszawie w obecnym usytuowaniu, strona skarżąca odmówiła przedłożenia tej zgody, powołując się na uzgodnienie, które uzyskała podczas postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego częściowej rozbiórki i przebudowy budynku. Tym samym inwestor nie dopełnił niezbędnego obowiązku, warunkującego legalizacje, a zatem nie wykazał woli legalizacji przedmiotowych robót budowlanych.

Następnie organ argumentował, że inwestor nie dokonał "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] w S. "), a budowy nowego obiektu, po rozbiórce istniejącego w tym miejscu budynku o innych wymiarach i formie.

Nowa substancja budowlana powstała w obrysie rozebranych fundamentów, lecz na zmienionej rzędnej posadowienia. Z faktu, że inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu, a powstały obiekt został posadowiony powyżej pierwotnego poziomu fundamentów zachodzą okoliczności wskazujące, że de facto inwestor zrealizował nowy obiekt.

Jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ I instancji uznał, iż w zakresie dokonanej całkowitej rozbiórki przez inwestorów przebudowywanego obiektu jako odstępstwa od pozwolenia na budowę - "mamy do czynienia przede wszystkim z odstąpieniem od nazwy zamierzenia". Zatem w ocenie MWINB nieprawidłowym jest przyjęcie w uzasadnieniu skarżonej decyzji przez organ I instancji argumentacji kwalifikacji dokonanego istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia.

Zdaniem MWINB zachodzą okoliczności wskazujące, że rozbiórka całej substancji budowlanej i zachowanie tylko obrysów istniejących uprzednio fundamentów (z zupełnie innym poziomem posadowienia) nie powoduje, iż należy przyjąć, że mamy do czynienia z istniejących budynkiem. Organ I instancji wskazał, że - "lokalizacja przedmiotowego budynku nie zmieniła się zatem nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ". W odpowiedzi wskazano, że choć usytuowanie budynku (nowego) co prawda pokrywa się w części z usytuowaniem budynku rozebranego całkowicie i zachowano odległości od granic działek, niemniej jednak nie oznacza to, że ocena zgodności realizacji nowego obiektu winna zostać dokonana według kryteriów i warunków określonych dla zabudowy lub budynków istniejących.

Jednocześnie nie można uznać, że rozebranie i wybudowanie nowego obiektu w przedmiotowej sprawie stanowi jego odbudowę. Porównanie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę i projektu budowlanego zamiennego oraz stanu faktycznego na działce, wskazuje, że zamierzeniem inwestora jest realizacja zupełnie innego obiektu niż obiekt rozebrany.

Roboty budowlane polegające na odbudowie mają tę cechę, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednak w parametrach odpowiadających obiektowi pierwotnemu. Ponieważ w miejsce istniejącego budynku mieszkalnego posadowiono na nowych fundamentach, w innym niż pierwotnie ich poziomie, nowy budynek, który posiadać będzie inne gabaryty i parametry użytkowe, nie można mówić o odbudowie, ale o budowie nowego budynku w świetle przepisów Prawa budowlanego.

Przez przebudowę natomiast należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7a).

Wyżej podniesione okoliczności jednoznacznie wskazują, iż nie może być tu mowy o częściowej rozbiórce i przebudowie budynku ale o budowie nowego obiektu budowlanego. Wobec tego ocena zgodności wykonanego nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego winna nastąpić w oparciu o zapisy planu dla nowej zabudowy, a nie istniejącej.

W tym miejscu MWINB wskazał, że prawomocną decyzją z dnia 20 marca 2014r., nakazano inwestorom przedłożyć projekt zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ wskazał, że oznacza to konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który powinien odnosić się nie tylko do istotnych odstępstw, ale do całości inwestycji.

Projekt zamienny jak i skarżona decyzja winny odnosić się do stanu faktycznego tj. samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Organ I instancji nie może orzekać o częściowej rozbiórce i przebudowie samowolnie wybudowanego budynku.

Organ odwoławczy wyjaśniał, że projekt budowlany zamienny musi być opracowaniem kompleksowym, obejmującym całość zamierzenia budowlanego, podlega także w całości sprawdzeniu przez organu nadzoru budowlanego, a zatwierdzenie tego projektu jest możliwe po stwierdzeniu jego zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Analiza projektu zamiennego wskazuje, że zamierzeniem inwestora jest budowa całkowicie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejsce rozebranego. Wobec powyższego zachodzą okoliczności wskazujące, że zatwierdzenie projektu zamiennego dla nowego budynku, którego budowę inwestorzy rozpoczęli po rozbiórce istniejącego w tym miejscu innego budynku mieszkalnego może nastąpić dopiero po stwierdzeniu zgodności przedłożonego projektu zamiennego z przepisami prawa w tym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem przyjąć, że realizacja przedmiotowego nowego budynku stanowi podstawę do odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od zbadania zgodności jego budowy z obowiązującymi przepisami prawa tylko z uwagi, że uprzednio istniejący w tym miejscu budynek nie naruszał obowiązujących w dacie jego budowy przepisów.

Zaznaczono też, że uzyskane uzgodnienia pierwotnego projektu budowlanego odnosiły się do innego stanu faktycznego, a zatem inwestorzy dla zamierzenia polegającego na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego winni uzyskać wszystkie uzgodnienia.

Mając na uwadze powyższe MWINB wskazał, że w piśmie z dnia 16 grudnia 2019r., Urząd Gminy Stryszawa oświadczył, że projekt zamienny jest niezgodny z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia projektu Gmina Stryszawa wskazała, iż ww. pozytywne uzgodnienie odnosiło się do częściowej wymiany substancji, bez rozbiórki elementów przylegających m.in. do dróg.

W zakresie lokalizacji projektowanych schodów zewnętrznych na działce nr ewid.[...] położonej we wsi Stryszawa w odległości 0,5 m od granicy działki nr ewid.[...] stanowiącej drogę dojazdową oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga powszechnego korzystania wsi Stryszawa, Gmina Stryszawa oświadczyła, że lokalizacja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa.

Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstawą zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego stanowiły ustalenia organu, iż lokalizacja budynku względem działki nr [...] nie uległa zmianie, wobec czego uznał za aktualną akceptację Gminy Stryszawa, wyrażoną pismem z dnia 26 września 2012r., znak: [...],2012.

Niemniej jednak, Gmina Stryszawa w piśmie z dnia 16 grudnia 2019r., znak: [...] wskazała, iż ww. pozytywne uzgodnienie odnosiło się do stanu projektowego w postaci częściowej wymiany substancji, bez rozbiórki elementów przylegających min. do dróg. Wskazać należy, że uzgodnienie, w oparciu o które organ I instancji uznał, iż lokalizacja budynku względem działki drogowej nie uległa zmianie, odnosiło się do stanu, w którym budynek mieszkalny na działce [...] istniał i miał ulec częściowej rozbiórce i przebudowie jako istniejący budynek.

Zatem w ocenie MWINB nie można przyjąć stanowiska organu I instancji, że na dzień wydawania skarżonej decyzji obowiązywało pozytywne uzgodnienie Gminy Stryszawa. Jednocześnie uzgodnienie to zostało wydane do projektu budowlanego, który wraz z uchyleniem pozwolenia na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wskazano także, że organ I instancji pominął w swej ocenie wydanie negatywnego uzgodnienia projektu budowlanego do projektu częściowej rozbiórki pismem z dnia 14 sierpnia 2014r. Jak oświadczyła Gmina Stryszawa projekt zamienny jest niezgodny z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa we wskazanym w piśmie §11 pkt. 1, 4 i 9.

Organ l instancji nie odniósł się także do faktu, że poziom podmurówki jest wyższy od wskazanego w planie.

Treść przedłożonego projektu zamiennego w żadnym punkcie nie odnosi się do zgodności wykonanego w części i planowanego nowego budynku z obowiązującymi przepisami prawa w tym z obowiązującym miejscowym planem.

Inwestor został zobowiązany do przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przedłożony projekt zamienny w ocenie MWINB takich wskazań i ocen nie zawiera i wymaga uzupełnienia.

W ocenie MWINB organ I instancji nie uwzględnił i nie rozważył okoliczności realizacji przez inwestora nowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Stryszawie, co legło u podstaw uznania, iż jego budowa w miejscu rozebranego uprzednio budynku mieszkalnego o innej bryle i parametrach technicznych nie narusza zapisów planu. Jak wskazał organ odwoławczy aktualnie obiekt jest niezgodny z zapisami planu w zakresie odległości od drogi.

Finalnie organ wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu niniejszej decyzji uwagi, zastrzeżenia i oceny mając na uwadze, że projekt budowlany zamienny powinien być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym (co jest uzasadnione rodzajem istotnego odstępstwa w przedmiotowej sprawie) w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi.

Od powyższej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie R. L. i J. L. złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie organowi II instancji w postępowaniu administracyjnym oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB w Suchej Beskidzkiej została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu strona skarżąca w pierwszej kolejności domagała się merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, która od ponad 10 lat nie doczekała się rozstrzygnięcia.

Następnie przedstawiono argumenty, które świadczą zdaniem skarżących o tym, że wykonane prace budowlane stanowią przebudowę istniejącego budynku, a nie nową inwestycję. Świadczy o tym fakt, że nie zmieniono lokalizacji ani przeznaczenia budynku, a także wymiarów budynku w zakresie długości i szerokości oraz obrysu fundamentów. Następnie podkreślono wskazanie Sądu I instancji, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. wyraźnie wskazał, że skoro lokalizacja budynku nie uległa zmianie, należało uznać za nadal aktualną akceptację zarządcy drogi z dnia 26 września 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137).

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) stanowi, że od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka – sprzeciwu.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Ponadto zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu od decyzji i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja WINB z dnia 27 grudnia 2021 r., uchylająca w całości decyzję organu I instancji zatwierdzającą zamienny projekt budowlany. Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena, że inwestor realizuje nowy budynek mieszkalny faktycznie uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu zbadania jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Uzasadniając powyższe przekazanie organ odwoławczy powołał się na wskazanie WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Kr 1515/15 wskazujące na potrzebę ustalenia, czy mamy do czynienia z budową nowego budynku, czy też z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Uzasadnienie w zakresie rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest wewnętrznie sprzeczne i w związku z tym narusza art. 107 § 3 k.p.a. Na str. 7 uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził wyraźnie, że "dokonanie całkowitej rozbiórki przez inwestora obiektu stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Pr.bud., jak również udzielonego pozwolenia na budowę", a następnie stwierdził, że o tego rodzaju odstępstwie świadczy "zmiana poziomu posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, a także miana jego wymiarów, a tym samym zmiana kubatury". Na kolejnych stronach organ stwierdził natomiast, że powyższe elementy, a w szczególności posadowienie obiektu powyżej pierwotnego poziomu fundamentów świadczy o tym, że inwestor zrealizował nowy obiekt.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy rozstrzygnie jednoznacznie powyższą kwestię biorąc pod uwagę treść art. 36a Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy rozważy, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB z dnia 20 marca 2014 r. znak [...], nakazująca inwestorowi przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego z m i a n y wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, która to decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. nr 243 poz.1623 ze zm.) i reguluje tryb postępowania naprawczego w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym miejscu należy jeszcze nadmienić, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. ostateczne decyzje są wiążące zarówno dla stron, jak i dla organów. Wymaga tego pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej i prawa.

Przechodząc dalej warto podkreślić, że stanowisko organów co do tego, czy sporne roboty budowlane należy potraktować jako istotne odstępstwo, czy też nową inwestycję, było zmienne (co już samo w sobie narusza zasadę zaufania do organów państwowych). Co jednak istotne, już w wydanej poprzednio decyzji z dnia 28 marca 2019 r. organ odwoławczy zajął stanowisko, że wykonane prace budowlane stanowią nową inwestycję. Na tle tej oceny, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 491/19 skrytykował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który po raz kolejny uchylił się od zakończenia sprawy, wskazując na możliwość i powinność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd zawarł wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie wskazując w szczególności, że "w orzecznictwie sądowym dotyczącym kontroli podstaw orzekania kasatoryjnego przez organ odwoławczy, który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, podnosi się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostawałoby wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie podkreśla się bowiem, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 362/17, LEX nr 2358366)."

Pomimo wyraźnych wskazań w powyższym zakresie, organ odwoławczy o nich zapomniał, bądź celowo je przemilczał, powołując się na wydany wcześniej wyrok i po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wypunktował natomiast ustalenia faktyczne, które jego zdaniem świadczą o tym, że w sprawie mamy do czynienia z nową inwestycją, a nie jak ustalił to organ I instancji – z przebudową. Świadczy o tym zdaniem organu głównie fakt, że powstały obiekt został posadowiony powyżej pierwotnego poziomu fundamentów, choć jego lokalizacja nie uległa zmianie. To ustalenie oznacza, że zdaniem organu inwestor winien uzyskać nowe uzgodnienia, a ocena zgodności realizacji nowego obiektu nie może zostać dokonana według kryteriów i warunków określonych dla budynków istniejących lecz winna nastąpić w oparciu o zapisy dla nowej zabudowy. W tym miejscu organ wskazał, że inwestor nie legitymuje się aktualnym uzgodnieniem w przedmiocie lokalizacji inwestycji oraz wymienił swoje zastrzeżenia co do przedłożonego projektu zamiennego w zakresie niezgodności z obowiązującym planem, m.in. co do wysokości podmurówki. Finalnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż jego zdaniem złożony projekt wymaga sprawdzenia w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza powyższego toku rozumowania prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy dokonując odmiennej od organu I instancji kwalifikacji robót budowlanych, po raz kolejny wymienił występujące w jego przekonaniu braki co do aktualnych uzgodnień, czy też dostrzeżone rozbieżności między projektem a zapisami planu dla nowo powstających budynków, choć w ostatnim wyroku WSA w Krakowie wyraźnie wskazał, że braki aktualnych uzgodnień, które dostrzega organ odwoławczy mają być uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego.

Ponadto, jeżeli organ odwoławczy dostrzegł rozbieżności złożonego projektu zamiennego z przepisami, powinien wyciągnąć z tego konsekwencje, które zmierzałyby nareszcie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ zasygnalizował te rozbieżności i zawarł wskazanie, aby organ I instancji skontrolował zgodność projektu zamiennego z ustaleniami planu oraz przepisami.

Po pierwsze, wskazanie to jest zbyt lapidarne i ogólnikowe, aby gwarantowało poprawne przeprowadzenie tej kontroli przez organ I instancji. Uzasadnienie decyzji PINB wskazuje bowiem, że organ tej analizy dokonał, jednakże z niezadawającym – zdaniem organu odwoławczego – skutkiem. Ponadto ilość wydanych w sprawie decyzji ewidentnie świadczy o tym, że organy się nawzajem nie rozumieją, a zatem wyłącznie zlecenie przeprowadzenia konkretnych czynności dawałoby nadzieję na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Po drugie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy dokonał analizy złożonego projektu zamiennego i doszedł do przekonania o jego niezgodności z przepisami i warunkami planu miejscowego. W świetle wskazań wynikających z poprzedniego wyroku oraz zasady szybkości postępowania, był zatem nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do przeprowadzenia kolejnych czynności, które doprowadziłyby do wydania decyzji merytorycznej.

W tym miejscu należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności zapewnia stronie prawo do rozpatrzenia jej sprawy przez organy dwóch instancji, co m.in. oznacza, iż organ odwoławczy nie powinien prowadzić postępowania dowodowego w istotnym zakresie. W przedmiotowej sprawie, która toczy się 8 lat, stan faktyczny jest ustalony w sposób wystarczający. W szczególności w toku przeprowadzonych kontroli dokonano stosownych pomiarów wybudowanej części budynku, znane są dokładne odległości od sąsiednich działek, w tym od spornej działki drogowej. Z drugiej strony wiadomo też jakie są zapisy przedłożonego przez stronę projektu zamiennego. Pozostaje zatem weryfikacja prawidłowości złożonego projektu zamiennego oraz wyciągnięcie z tego merytorycznych wniosków, które znajdą odzwierciedlenie w treści decyzji. Ten zakres czynności nie przekracza kompetencji organu odwoławczego. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uzna, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uzyskanie dodatkowych uzgodnień, Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie wyraźnie przesądził, że leży to również w gestii organu odwoławczego.

Podsumowując, w opinii Sądu organ odwoławczy po raz kolejny bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, a do tego pozostawił organ I instancji z jeszcze bardziej niejasnymi wskazaniami, niż w ostatnio uchylonej decyzji.

W toku ponownego postępowania organ odwoławczy jednoznacznie rozstrzygnie, czy sporne roboty budowlane stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też należy je traktować jako realizację nowego obiektu bez pozwolenia na budowę, biorąc pod uwagę, że są to pojęcia rozdzielne, co do których ustawa przewidywała różne tryby postępowania, uregulowane odpowiednio w art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygając powyższą kwestię organ weźmie pod uwagę treść i moc obowiązującą wspomnianej powyżej decyzji PINB z dnia 20 marca 2014 r. nakazującą przedłożenie projektu zamiennego.

W razie ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej przebudowy, organ uwzględni wiążące wskazania WSA w Krakowie co do aktualności wydanych uprzednio uzgodnień z 2012 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).