Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1741/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 §1 i §2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Z. [...] [...] z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 77/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. [...][...] z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 77/16 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. [...] z siedzibą w Ł. (dalej: Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium) z [...] października 2015 r., znak: [...], w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Z. [...] z siedzibą w Ł. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez r.pr. A. D. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych ("ustawa z dnia 25.07.202", Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i z art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 31 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "z dnia 14.06.1960 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 169 z późn. zm.", dalej: k.p.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono przesłanek nieistnienia interesu społecznego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego polegających na możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania na prawach strony na skutek istniejących ku temu przesłanek ustawowych.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez sporządzenie motywacyjnej części orzeczenia w sposób niepełny, bez wyczerpującego przedstawienia przyczyn, dla których Sąd odrzucił argumentację zawartą w skardze, oraz nieustosunkowanie się i częściowe pominięcie zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd oparł zaskarżone postanowienie wyłącznie na analizie treści wniesionych przez skarżącego pism, tj. wniosku i zażalenia. Wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uzupełnił on w stosownym zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. Nie ustalił, czy w ramach toczącego się postępowania zachodzą przesłanki wskazujące na występowanie w sprawie interesu społecznego, który uzasadniłby dopuszczenie strony skarżącej do udziału w postępowaniu. W szczególności nie wezwał on strony skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych lub ogólnikowych wyjaśnień. Organ administracji dostrzegłszy ewentualny brak precyzji we wniosku, powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia go o informacje mające na celu doprecyzowanie informacji dla organu niejasnych. Tymczasem zdaniem strony skarżącej interes społeczny wymaga tego, by przystąpiła ona do toczącego się postępowania w charakterze podmiotu na prawach strony, a to z następujących powodów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, planowana inwestycja budzi duże obawy lokalnej społeczności. W maju 2015 r. E. P., działający imieniem swoim oraz grupy mieszkańców z okolic terenów objętych zamierzoną inwestycją, wystosował do Krajowego Zarządu Stowarzyszenia Z. [...] z siedzibą w Ł. pismo z wnioskiem o udzielenie wsparcia w przeciwstawieniu się realizacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma wskazał, że teren planowanej inwestycji od wielu lat służy okolicznej społeczności, a zwłaszcza dzieciom i ich rodzicom, osobom starszym oraz właścicielom zwierząt, w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, tj. do zabawy, spacerów i odpoczynku. Ponadto teren planowanej inwestycji porośnięty jest wieloletnimi drzewami, w tym dębami, brzozami i wiązami, których wycięcie zniszczy miejsca lęgowe i bytowania różnorodnych gatunków ptaków. Wreszcie, wycinka drzew i zastąpienie ich sześciopiętrowymi blokami w sposób znaczący zakłóci cyrkulację powietrza w okolicy. Pogłębi to jedynie i tak fatalny już stan czystości powietrza (wysokie stężenie szkodliwych dla zdrowia substancji, określane jako "smog") w mieście, w którym stosunek powierzchni miejskiej zieleni (parków, zieleńców, zieleni osiedlowej, obszarów leśnych) do ogólnej powierzchni miasta jest relatywnie niski. Dbałość mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych o zachowanie tego obszaru w dotychczasowym zainwestowaniu i ich przekonanie, że dopuszczenie tam zabudowy wielorodzinnej naruszy ów istniejący ład przestrzenny, stanowiły przesłankę do zwrócenia się przedstawicieli tejże społeczności lokalnej do wyspecjalizowanego Stowarzyszenia, które posiada wiedzę i praktykę w reprezentowaniu takich społeczności przed organami władzy publicznej. Okoliczność ta była powodem, dla którego Stowarzyszenie zdecydowało się zgłosić swój udział w toczącym się postępowaniu na prawach strony, wykorzystując przewidziane prawem możliwości.

Według skarżącego kasacyjnie, w tym właśnie należy upatrywać istnienie interesu społecznego, przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu inwestycyjnym. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie poszerza liczbę uczestników tego postępowania, nie stawia go w sytuacji uprzywilejowanej względem innych uczestników tego postępowania, a organom administracji publicznej pozwala na zebranie istotnych informacji i opinii na temat projektowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, że niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu stanowi "zwykłe pominięcie innych podmiotów". Niedopuszczenie Stowarzyszenia powoduje istotną zmianę rozkładu sił w postępowaniu, ze względu na doświadczenie i możliwości jakie Stowarzyszenie zdobyło na przestrzeni lat swojej działalności począwszy od 2004 r. kiedy to Stowarzyszenie rozpoczęło swoją działalność. Nie jest również trafnym argument, że skoro w postępowaniu administracyjnym aktywnie biorą udział lokalni mieszkańcy, to nie ma potrzeby aby w takie postępowania angażował się kolejny podmiot, a w szczególności skarżący ("brak podstaw do uznania, że udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu istotnie przyczyniłby się do należytego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Biorą w nim udział liczne podmioty indywidualne"). Owe podmioty indywidualne to okoliczni mieszkańcy, którzy nie mają doświadczenia ani praktyki w podobnych sprawach, angażujące swój prywatny czas i wysiłki w celu obrony interesów lokalnych. Udział po ich stronie organizacji wyposażonej w szerszą perspektywę, doświadczenie zdobyte w skali całego kraju oraz wiedzę i zaplecze merytoryczne, pomogłoby w wyartykułowaniu racji mieszkańców w relacji z organami władzy samorządowej. Tymczasem, możliwości takiej mieszkańcom i Stowarzyszeniu odmówiono, chociaż Stowarzyszenie chcąc udzielić zainteresowanym mieszkańcom wsparcia, zaangażowało się w ochronę interesów społecznych autentycznie i bezinteresownie, w sytuacji kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia ściśle określonych wartości (tu: ochrona przyrody). Nie jest zatem tak, że celów statutowych Stowarzyszenia nie da się powiązać z jego działalnością, mając na względzie charakter decyzji. Wprost przeciwnie, od samego początku przedstawiciele społeczności lokalnej żywo artykułowali swój sprzeciw wobec działań noszących znamiona usuwania obecności elementów przyrody naturalnej z krajobrazu miasta. Dokładnie tego rodzaju problematyka jest statutowym przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia (§ 5 i 6 Statutu). W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można z góry zakładać, tak jak uczynił to Sąd orzekający, iż na skutek braku wykazania przez Stowarzyszenie doświadczenia w podobnych sprawach, to okoliczność ta z góry wyklucza je z postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do konstatacji, że w ramach prowadzonych czynności Sąd ograniczył się de facto do poszukiwania faktów przemawiających na niekorzyść wniosku strony skarżącej. Nie jest do zaakceptowania pogląd Sądu wskazujący, że cele określone statutem Stowarzyszenia są sformułowane zbyt szeroko nie dając podstaw do uznania, że działalność Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania. Kłóci się z zadaniem jakie statut sam w sobie ma za zadanie spełniać. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, opisane wyżej naruszenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a.). Uzupełnienie (zebranie) pełnego materiału dowodowego w sprawie i jego wszechstronne rozpatrzenie pozwoliłoby bowiem na ustalenie istnienia interesu społecznego, przemawiającego na rzecz dopuszczenia strony skarżącej do toczącego się postępowania w charakterze podmiotu na prawach strony. Tym samym Sąd powinien był w całości uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Według skarżącego kasacyjnie, wadliwość ta powoduje, że "decyzje" organów obu instancji, wobec nieusunięcia tej wady przez organ odwoławczy, naruszają art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2016 r. nie uzasadnił w sposób merytoryczny przyczyn, dla których oddalił skargę Stowarzyszenia, a jego analiza w rzeczywistości sprowadziła się do przyznania racji stanowisku wyrażonemu w "decyzji" Samorządowego Kolegium Odwoławczego, (a tym samym w "decyzji" organu I Instancji). Sąd przede wszystkim ograniczył się do przytoczenia fragmentu §5 statutu Stowarzyszenia niejako tłumacząc i powtarzając argumentację organów orzekających w sprawie. W sprawie, w trakcie której podnoszonych było (na różnych etapach) wiele wątpliwości, zastrzeżeń, zarzutów, uzupełnień - niewystarczające jest stwierdzenie Sądu sprowadzające się do podzielenia w całości stanowiska organów wydających (i utrzymujących w mocy) "decyzję" i skwitowanie kilkoma zdaniami zarzutów strony skarżącej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd nie odniósł się również w uzasadnieniu do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Obszerną część uzasadnienia stanowi przytoczenie obecnych warunków panujących w miejscu planowanej inwestycji oraz zmian jakie realizacja tejże inwestycji przyniesie najbliższej okolicy. Sąd zupełnie nie odniósł się do przytoczonych faktów takich jak to, że teren planowanej inwestycji od wielu lat służy okolicznej społeczności, a zwłaszcza dzieciom i ich rodzicom, osobom starszym oraz właścicielom zwierząt, w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, tj. do zabawy, spacerów i odpoczynku, czy faktu, że teren porośnięty jest wieloletnimi drzewami, w tym dębami, brzozami i wiązami, których wycięcie zniszczy miejsca lęgowe i bytowania różnorodnych gatunków ptaków. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób uwzględnione czy też omówione w uzasadnieniu. Według skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniło swojej podstawowej funkcji, tj. nie wskazało przyczyn prawnych i faktycznych, dla których zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Zaprezentowana wyżej skala uchybień uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w stosunku do wymogów wynikających z przywoływanego już art. 141 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym, a nie procesowym jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten, wskazując na podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, może stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd I instancji przyjmuje inne, niż legalność, kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wykazał, że Sąd I instancji dokonując kontroli działalności administracji publicznej wyszedł poza kryterium legalności. Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub poprzez wykroczenie poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie. Żadna z ww. okoliczności nie została przywołana w skardze kasacyjnej, a Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat przepisów wskazanych w uzasadnieniu wyroku opierając się na kryterium zgodności z prawem (legalności). Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji kontrola była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji może naruszyć art. 134 § 1 p.p.s.a. jedynie, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazuje na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, ewentualnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zajął stanowisko w odniesieniu do kwestii odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Sąd I instancji uznał, że skarga Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie jest trafny przedstawiony na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut kasacyjny dotyczący w istocie naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że może być on skutecznie podnoszony tylko wówczas, kiedy Sąd I instancji prowadził postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym wykazaniu, że zastosowane przez ten Sąd kryteria oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów były wadliwe. Natomiast w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - stawianie zarzutu, że Sąd I instancji wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uzupełnił w stosownym zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego stanowi oczywistą wadliwość skargi kasacyjnej uniemożliwiającą merytoryczną ocenę postawionego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazać jednocześnie należy, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Sąd I instancji w sposób wyraźny odniósł się do zarzutów skargi Stowarzyszenia precyzyjnie przytaczając motywy dokonanego sposobu ich rozstrzygnięcia. Ewentualna wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, że orzekające organy nie naruszyły norm zawartych w ww. przepisach k.p.a., bowiem sprostały obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy i ustaliły one fakty, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli miały w niniejszej sprawie znaczenie dla zastosowania art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W świetle okoliczności niniejszej sprawy przyjąć zatem należy, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę prawidłowo dopełniły obowiązku przewidzianego w art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały w sposób należyty wyjaśnione przez orzekające organy. Materiał sprawy odpowiada na wątpliwości Stowarzyszenia, które nie zgadza się z rozstrzygnięciem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej sprawy dotyczącej odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 9 uzasadnienia wyroku podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i to na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W zasadnej ocenie Sądu I instancji, wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim do postanowień statutu Stowarzyszenia, na które powołało się ono w swoim wniosku, jak i do pozostałej argumentacji wniosku – a organ II instancji także do zażalenia. Ponadto spójnie i jednoznacznie wyraziły swoje stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie należy zauważyć, że dokonana ocena, że Stowarzyszenie nie wykazało, że dopuszczenie tej organizacji do udziału w sprawie jest usprawiedliwione celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny znajduje swoje uzasadnienie. Cele Stowarzyszenia wymienione w statucie zostały sformułowane zbyt ogólnie by można było uznać, że uzasadniają one dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Treść statutu organizacji społecznej winna być tak sformułowana, aby nie nasuwała żadnych wątpliwości na jakie obszary działalności są nakierowane jej formy aktywności.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przywołane cele statutowe nie można, ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy, bezpośrednio powiązać z działalnością Stowarzyszenia, a zarazem nie zostały przez Stowarzyszanie podane takie okoliczności, które prowadziłyby do uznania, że interes społeczny rzeczywiście przemawia za udziałem tej organizacji w postępowaniu. Wskazać bowiem należy, że na uzasadnienie swojego udziału w postępowaniu Stowarzyszenie odwołało się we wniosku o dopuszczenie o udziału w postępowaniu administracyjnym, do postanowień statutu Stowarzyszenia, tj. § 5, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest m. in.: wprowadzanie w życie szeroko rozumianego ekorozwoju dla zachowania środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń; działanie na rzecz kultury prawnej sprzyjającej ochronie środowiska naturalnego i zabytków; ochrona zdrowia i życia ludzi i innych istot; kształtowanie świadomości ekologicznej społeczeństwa; ocenianie i opiniowanie programów i zamierzeń inwestycyjnych mogących negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi; ochrona tworów przyrody żywej i nieożywionej, otaczanie ich opieką w celu zachowania piękna, różnorodności, zasobów i swoistości rodzimego krajobrazu. Organy administracyjne wskazały również na § 6 statutu Stowarzyszenia, który przewiduje, że celem Stowarzyszenia jest m. in.: podejmowanie działań o charakterze interwencyjnym, wykorzystywanie możliwości przewidzianych przez prawo; uczestniczenie w tworzeniu, opiniowaniu, popularyzowaniu aktów prawnych dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego i jego elementów, zasobów naturalnych, planowania przestrzennego; uczestniczenie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z lokalizacją i realizacją inwestycji mogących oddziaływać na środowisko i obiekty przyrodnicze oraz w postępowaniach administracyjnych i sądowych o wycinkę drzew i krzewów. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że tego rodzaju ogólne cele nie pozwalają na uznanie, że działalność Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Przedmiot działania może być opisany syntetycznie i pozwalać Stowarzyszeniu na rozmaite formy działalności – i to na terenie całego kraju, ale nie oznacza to, że Stowarzyszenie może wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że cele Stowarzyszenia określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi, a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym.

Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. W piśmiennictwie wskazano, że "(...) nie wystarczy «interes społeczny» zawarty w celach działania i statucie organizacji, aby była ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest powtórne niejako uznanie tego interesu przez organ administracji w chwili, gdy organizacja społeczna bądź to występuje z wnioskiem do organu administracji, bądź jej udział jest rozważany przez organ z urzędu. Interes społeczny musi być powtórnie usankcjonowany przez organ (...)". (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1986, s. 152-153). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (zob. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. II OSK 107/15, LEX nr 2177580).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie na str. 8 podnosi, że przewidziane statutem Stowarzyszenia cele uzasadniają przystąpienie przez Stowarzyszenie do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którego skutkiem może być degradacja fauny i flory, ochrona tworów przyrody żywej i nieożywionej. Odnosząc się do tego argumentu skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że w piśmie z Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] dla przedmiotowej inwestycji zostały ustalone warunki dotyczące ochrony zieleni oraz ochrony przyrody. Przewidziano w nich m.in. zachowanie oraz ochronę okazałych egzemplarzy wymienionych tam drzew. W piśmie tym wskazano, że wszystkie okazałe egzemplarze drzew będące w dobrym stanie zdrowotnym zostały uwzględnione w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej. W zakresie ochrony przyrody w piśmie z 8 maja 2014 r. stwierdzono, że w przypadku występowania na analizowanym terenie, w szczególności na budynku/budowlach lub/i na drzewach/krzewach, kolidujących z planowaną inwestycją (w tym, egzemplarzach w wieku poniżej 10 lat, owocowych) miejsc lęgowych ptaków/miejsc przebywania nietoperzy/miejsc przebywania chronionych gatunków zwierząt (np. łasicowatych) przed uzyskaniem: pozwolenia na budowę/decyzji zezwalającej na usuniecie drzew/krzewów lub usuwaniem drzew lub krzewów, konieczne jest uzyskanie zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na odstępstwa od zakazów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237 poz. 1419) oraz ustalenia warunków kompensacji przyrodniczej zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.).

Skarżący kasacyjnie w toku postępowania nie zakwestionował warunków realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody oraz ochrony powietrza i ochrony przed hałasem. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że uzyskanie zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na odstępstwo od zakazów ma na celu zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zapewniono zatem udział wyspecjalizowanemu organowi ochrony przyrody. Stowarzyszenie w toku postępowania nie podnosiło, że dysponuje wiedzą specjalistyczną w zakresie ochrony przyrody oraz ochrony zieleni dotyczącą przedmiotowej inwestycji, której nie posiada Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], która uzasadnia dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.