Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1069/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: art.147 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.18 ust.2 pkt13
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art.4 pkt3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2006r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 12 lutego 2004 r. nr XII/91/04 w sprawie nadania nazwy ulic w miejscowości Czarnca – w części dotyczącej nadania nazwy ulicy Ogrodowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nadania nazwy ulicy Ogrodowej , objętej paragrafem 1 pkt. 11 ; II. stwierdza, że zaskarżona uchwala w części określonej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu 20 września 2005r. M. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej we Włoszczowie z dnia 12 lutego 2004r. Nr XII/91/04 w sprawie nadania nazwy ulic w miejscowości Czarnca w części § 1 ust. 11 dotyczącej nadania działce nr ewidencyjny 22 nazwy – ulica Ogrodowa, wnosząc o jej uchylenie w tej części. Skarżący zarzucił, że działka ewidencyjna nr 22 służy jako dojazd do łąk dla właścicieli działek rolnych na czas trwania zwózu siana. Droga ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, nie stanowi również własności samorządu gminnego. Ponadto zdaniem skarżącego, przed podjęciem uchwały nie poddano jej należytej analizie pod względem kryterium zgodności z prawem, ani nie przeprowadzono stosownych rozmów z właścicielami działek. Z tych względów arbitralna decyzja Rady Miejskiej we Włoszczowie o utworzeniu ulicy Ogrodowej narusza prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Włoszczowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotowa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego tj. od dnia 8 kwietnia 2004r. Po jej podjęciu mieszkańcy C. ( 218 osób, w tym M. Z.) wnieśli protest do Przewodniczącego Rady Miejskiej we Włoszczowe żądając jej uchylenia. Wyjaśnił, że już po podjęciu uchwały wyszło na jaw, iż w części opisowej operatu ewidencji gruntów wsi C. nie ma ujawnionej działki nr ewidencyjny 22. Dnia 27 maja 2004r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków obrębu C. zmiany polegającej na ujawnieniu w części opisowej drogi oznaczonej na mapie jako działka nr ewidencyjny 22. Postępowanie niniejsze nie zostało do tej pory zakończone z uwagi na roszczenia niektórych właścicieli działek przyległych do tej działki.

W ocenie organu, skarga nie znajduje uzasadnienia prawnego, albowiem zgodnie z definicją ulicy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ulica nie musi być drogą publiczną ani też stanowić własności gminy. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stanowi dla rady gminy samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii braku interesu prawnego mieszkańców gminy do zaskarżania w trybie art. 101 u.s.g. uchwał w sprawie zmiany nazwy ulicy. Jednocześnie wniósł o zbadanie, czy skarga M. Z. została złożona z zachowaniem ustawowych terminów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie.

Na wstępie należy podnieść, iż podstawą wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem taki charakter miało w istocie pismo z dnia 11 marca 2004r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej we Włoszczowie żądające uchylenia uchwały w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości Czarnca.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 listopada 2006r. M. Z. wyjaśnił, iż swój interes prawny upatruje w tym, iż jest właścicielem działki nr ewidencyjny 1099, w skład której wchodzi część przedmiotowej drogi położona na wysokości tej działki i jak podaje w skardze arbitralna uchwała Rady Miejskiej we Włoszczowe o utworzeniu ulicy Ogrodowej narusza jego prawo własności.

Nie stanowi przeszkody nadania nazwy ulicy fakt, że ulica nie stanowi drogi publicznej. Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005r. (II OPS 2/05) wyraził pogląd, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały m.inn. podniesiono, iż brak definicji legalnej pojęcia "ulicy" w ustawie o samorządzie gminnym uprawnia do rozumienia pojęcia "ulicy" w znaczeniu użytym w art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ulica – oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Skoro w tej definicji ustawodawca nie połączył terminu "ulica" z kwantyfikatorem "publiczna" to już ta okoliczność wskazuje, iż ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje odnoszące się również do innych dróg niż drogi publiczne i przewiduje możliwość zaliczenia drogi niepublicznej do jednej z kategorii dróg publicznych. Jako drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych ustawa o drogach publicznych w art. 8 ust. 1 wymienia w szczególności: drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi, i portami oraz pętle autobusowe, stanowiąc, że są to drogi wewnętrzne. Drogom wewnętrznym można nadawać nazwy pod warunkiem, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – mają one cechę ogólnej dostępności. Tego waloru nie posiadają m.inn. drogi dojazdowe do gruntów rolnych.

Odnosząc powyższe wywody na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby działka nr ewidencyjny 22 przedstawiona na mapie ewidencyjnej obrębu C. jako droga należała do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych ( brak stosownej uchwały zaliczającej do określonej kategorii dróg ). Z kolei aby stwierdzić, czy jest ona drogą wewnętrzną to obowiązkiem Rady Miejskiej było wykazanie, że w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ta działka ewidencyjna ma cechę ogólnej dostępności. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie zwłaszcza w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż po okresie "zwózu siana" działka nr ewidencyjny 22 porasta trawą i stanowi jednolity obszar łąk. Takich wyjaśnień w aktach sprawy brak, co uzasadnia przyjęcie, iż w istocie działka nr ewidencyjny 22 nie ma waloru powszechnej dostępności. Wreszcie po trzecie i najważniejsze, w ogóle nie wiadomo czy mamy do czynienia z drogą nawet o charakterze wewnętrznym bowiem w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi C. zaktualizowanego w 1974r. działka nr ewidencyjny 22 nie jest ujawniona. Postępowanie zaś zmierzające do ujawnienia w części opisowej operatu ewidencji gruntów wsi C. działki ewidencyjnej oznaczonej nr 22 – jak wynika z pisma Starosty Włoszczowskiego z dnia 4 lipca 2006r. z uwagi na zaskarżenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. o podjęciu zawieszonego postępowania w tej sprawie - nie zostało zakończone.

Zgodnie z § 20 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), częściami składowymi operatu ewidencyjnego są: 1) operat geodezyjno-prawny; 2) operat opisowo-kartograficzny. Jakkolwiek działka ewidencyjna nr 22 jest wykazana w części kartograficznej ewidencji gruntów (co wynika z załączonej mapy jednostki ewidencyjnej W. obręb 4 C.) to jednocześnie nie wykazanie tej działki w części opisowej nie pozwala na określenie danych odnoszących się do jej powierzchni, granic, przeznaczenia, ustalenia właściciela.

Powyższe oznacza, że Rada Miejska we Włoszczowe uchwałą nr XII/91/04 z dnia 12 luty 2004r. w części § 1 pkt 11, nadała nazwę ulicy co do której brak dowodów potwierdzających istnienie działki ewidencyjnej nr 22 jako drogi. W ten sposób Rada Miejska we Włoszczowie naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych co skutkuje na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części dotyczącej nadania działce nr ewidencyjny 22 nazwy "ulica Ogrodowa".