Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 344/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2022 roku sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lutego 2022 roku nr SKO.4114.90.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2022 roku, znak: SOCII.5111.123478.2021.213885.000001.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej T. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO. 4114.90.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 stycznia 2022 r. nr SOCII.5111.123478.2021.213885.000001.2022 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji dnia 15 listopada 2021 r. T. B., reprezentowana przez radcę prawnego M.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad mężem J. M.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. nr SOCII.5111.123478.2021.213885.000001.2022 Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad J.M. w okresie od dnia 23 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na trzy przesłanki negatywne wykluczające możliwość przyznania prawa do świadczeń. Po pierwsze stwierdził, że niepełnosprawność J.M. istnieje od dnia 22 marca 2021 r., a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 23 września 2021. Po drugie, organ wskazał, że J.M. pozostaje w związku małżeńskim, co również, zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Po trzecie organ wskazał, że T.B. uprawniona jest do świadczenia emerytalnego, co zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a o świadczeniach rodzinnych, również wyklucza możliwość równoległego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego organ uznał, iż strona nie spełnia przesłanek warunkujących możliwość przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. B., reprezentowana przez radcę prawnego M. A. Strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie:

- prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 oraz art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że małżonkowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem. W świetle powyższego, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 23 września 2021 r.

W uzasadnieniu odwołania powołano orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie argumentacji wskazując, że zarówno pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, jak i pobieranie przez osobę sprawującą opiekę, będącą małżonkiem osoby wymagającej opieki, świadczenia emerytalnego nie stanowi przeszkody dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wskazała, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a winien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury, a nie w całości.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2022 r. nr SKO. 4114.90.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że kwestią sporną w sprawie jest dopuszczalność przyznania T. B. świadczenia pielęgnacyjnego w świetle przesłanek wynikających z treści art. 17 ust. 1 b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, że przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy nie została spełniona. Zgodnie z treścią orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2021 r. niepełnosprawność J.M. istnieje od dnia 22 marca 2021 r., a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 23 września 2021 r. W sprawie brak jest innych dowodów potwierdzających, iż niepełnosprawność powstała w okresie nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Do akt sprawy załączone zostało wprawdzie orzeczenie Komisji Orzekającej ds. Lokalowych z dnia [...] maja 1966 r. nr [...]. Z orzeczenia tego wynika jedynie, iż z uwagi na stan zdrowia pacjent wymaga dodatkowej powierzchni mieszkalnej w postaci osobnej izby. Do akt sprawy załączono też oświadczenie J.M., zgodnie z którym niepełnosprawność jego istnieje od dziecka. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, iż niepełnosprawność J.M. powstała w okresie nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, organ I instancji miał prawo odmówić przyznania prawa do świadczenia w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy nie został spełniony jeden z podstawowych warunków koniecznych do jego ustalenia. W sprawie uwzględnić jednakże należy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych powstałe na gruncie stosowania art. 17 ust. 1 b ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyrokiem powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zaznaczył wyraźnie, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wskazał również, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Kolegium zaznaczyło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Wobec tego zdaniem Kolegium odmowa przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 b ustawy było działaniem nieprawidłowym, a niespełnienie tejże przesłanki nie uzasadniało odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium podobnie przedstawia się problem oceny wystąpienia w sprawie przesłanki negatywnej, wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten również wskazuje jednoznacznie, iż w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Stosownie do treści powyższego przepisu, zgodnie z jego literalnym brzmieniem i wykładnią, organ I instancji miał zatem prawo odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia. Uwzględnić należy jednak także w tym przypadku interpretację systemową oraz celowościową, dokonywaną przez sądy administracyjne, na gruncie powyższego przepisu. Zdaniem Kolegium przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. W opinii organu taka jest prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Jednocześnie Kolegium wskazało, że w sprawie nie została spełniona także przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika bowiem z dokumentów sprawy, T. B. ma ustalone prawo do emerytury, przyznane jej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi, którego aktualna wysokość ustalona została w decyzji z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] w kwocie 1539,59 zł. Stosownie do brzmienia wspomnianego przepisu, brak jest podstaw do równoległego otrzymywania przez osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną świadczenia emerytalnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych stosowanie tego przepisu nie jest kwestionowane, natomiast sądy zwracają uwagę na konieczność umożliwienia osobom ubiegającym się o przyznanie prawa do świadczeń dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. W sytuacji, gdyby świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem korzystniejszym, należy umożliwić osobie wnioskującej o jego przyznanie zawieszenie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych i w ten sposób wyeliminować negatywną przesłankę ustawową do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sądy wskazują zarazem w swych orzeczeniach wydawanych na gruncie powyższego przepisu, iż stronę należy pouczyć o możliwości zawieszenie prawa do świadczeń emerytalno-rentowych, tak aby mogła dokonać wyboru w tym zakresie. Kolegium stwierdziło jednak, że w rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt sprawy, strona ma świadomość w zakresie obowiązujących przepisów, stoi jednak na stanowisku, iż fakt pobierania emerytury nie stanowi sam w sobie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyłącza jedynie możliwość przyznania takiego świadczenia do wysokości otrzymywanej emerytury. Wobec tego Kolegium uznało za niecelowe kierowanie do strony odrębnych pouczeń w tym względzie i wstrzymywanie rozpoznania sprawy do czasu zajęcia przez nią stanowiska w powyższym zakresie. Organ podkreślił, że istota problemu sprowadza się natomiast do możliwości przyznania tzw. świadczenia wyrównawczego, na które wprost wskazuje pełnomocnik T. B.. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyznania tzw. wyrównania, tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy otrzymywanym przez stronę świadczeniem emerytalnym, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość taka nie znajduje odzwierciedlenia w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. W chwili obecnej jednak ugruntowaną jest linia orzecznicza wykluczająca możliwość przyznania świadczenia w tej formie. Przepis art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zastosowanie takiej praktyki, o którą wnosi skarżąca spowodowałoby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Kolegium zwróciło uwagę, że strona może dokonać wyboru świadczenia poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury.

Kolegium zauważyło, że regulacja dotycząca możliwości wyboru świadczenia znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Kolegium końcowo uznało, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Jednakże brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska prezentowanego we wniosku i odwołaniu, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy powinien być interpretowany w ten sposób, iż pozbawia on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury i w konsekwencji do przyznania T. B. świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z jej wnioskiem, tj. w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością otrzymywanego świadczenia emerytalnego. W związku z tym Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła T. B., reprezentowana przez r. pr. B.S.

Zaskarżonej w całości decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez T. B. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem J.M.. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 79a K.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez T. B. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz T. B. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2021 r. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do tego przepisu dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Jak wskazała skarżąca z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a K.p.a. Skarżąca powołała także orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy organ stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury, powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki, czego jednak nie uczynił. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto wyraża gotowość do zawieszenia pobieranej emerytury.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiły zgodnie obie strony, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi odmawiającą T. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad J.M..

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) cytowana dalej także w skrócie jako "u.ś.r.".

Świadczenie pielęgnacyjne jest obok zasiłku pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego jednym ze świadczeń opiekuńczych, zaliczanym do świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią ust. 1 powyższego artykułu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Z kolei przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne, nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z trzech powodów: 1) niepełnosprawność męża powstała po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.); 2) mąż skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wyklucza możliwość przyznania świadczenia; 3) skarżąca jest uprawniona do świadczenia emerytalnego, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. także wyklucza możliwość równoległego pobierania świadczenia. W ocenie Sądu organ II instancji słusznie podważył stanowisko organu I instancji zajęte w kwestii daty powstania niepełnosprawności oraz pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim.

Sąd zauważa, że, po pierwsze, mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2021 r., jednakże organy administracji nie dokonały w ramach toczącego się przed nimi postępowania administracyjnego oceny odpisu treści orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1981 r., zaliczającego męża skarżącej do trzeciej grupy inwalidów, z którego wynika, że inwalidztwo męża skarżącej trwa od dzieciństwa. Pomimo tego Kolegium słusznie jednak uznało, że okoliczność powstania niepełnosprawności w okresie późniejszym niż opisane w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (do momentu ukończenia 18-tego roku życia, względnie 25-tego roku życia) nie stanowi samo w sobie przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a to z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym to orzeczeniu Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b) u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wskazany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia, tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ I instancji, było sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa (wyrok WSA w Łodzi z 30.03.2022 r., II SA/Łd 834/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). Z tego względu niewątpliwie zaprezentowane przez Kolegium stanowisko w powyższym zakresie w zaskarżonej decyzji zasługuje w ocenie Sądu na pełną aprobatę. Kwestia ta nie wzbudziła w sprawie sporu i nie ma potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.

Podobnie uczyniło Kolegium z kwestią powoływanej przez organ I instancji przeszkody w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jaką jest pozostawanie osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim. Kolegium podważyło bowiem stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśniając, że przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Tym samym pozostawanie męża skarżącej w związku małżeńskim nie stanowi de facto przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tym bardziej, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji w powyższej kwestii.

Kwestią sporną pozostaje natomiast w niniejszej sprawie zasadność podjęcia niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo miedzy innymi do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W istocie sprawy, spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżąca jako posiadająca ustalone prawo do emerytury może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością otrzymywanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, czego domagała się w toku postępowania przed organami obu instancji, czy w pełnej wysokości.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przy niezmienionej treści budzi liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i wymaga pilnej interwencji legislatywy oraz dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Sąd wskazuje, że obecnie można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obszarze przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych osobom o ustalonym prawie do emerytury, a w ich ramach także odmienne argumenty prawne (Sąd niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 31/22, CBOSA oraz przedstawioną w nim prezentację nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Uwzględniając kryterium częstotliwości wyrażania poszczególnych poglądów przez judykaturę, jak i mając na uwadze ewolucję poglądów i argumentów poszczególnych składów orzekających na przestrzeni czasu, za dominujący można obecnie przyjąć pogląd, opowiadający się za przyznaniem uprawnionemu prawa wyboru świadczeń, z czym wiąże się zawieszenie prawa do emerytury w przypadku zbiegu prawa do emerytury i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Pogląd ten został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 487/20, z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20, z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, i sygn. akt I OSK 2006/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20, a także przykładowo w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA). Zgodnie z nim ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego, dokonując wedle tych reguł wykładni spornego przepisu oraz nie znajdując przekonujących argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych mających i niemających ustalonego prawa do emerytury, uznają jednakże, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej lub czternastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Niewiele rzadziej wyrażany jest również zwłaszcza przez wojewódzkie sądy administracyjne pogląd opowiadający się za przyznawaniem uprawnionym świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między tym świadczeniem a świadczeniem emerytalnym.

Zwolennicy powyższego poglądu prezentowanego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, a także wyrokach: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go128/20, WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 210/20, i sygn. akt II SA/Ol 322/20, WSA w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 411/20, WSA we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 64/20, również wprost odwołując się do tych samych zasad konstytucyjnych, a także wykładni historycznej oraz celu regulacji prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. analogicznie jak zwolennicy pierwszego nurtu interpretacyjnego uznają, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Przedstawiciele tego nurtu interpretacyjnego przyjmują, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jednakże, odmiennie niż to zaprezentowano w przypadku pierwszego kierunku interpretacyjnego, nie w związku z zawieszeniem prawa do emerytury, lecz w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Istotną bowiem cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związaną z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Inna wykładnia tegoż przepisu, przy braku uzasadnionych podstaw do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, narusza w myśl tego nurtu fundamenty aksjologiczne wyrażone w Konstytucji RP. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej i sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad. Wedle prezentowanego poglądu, zachowanie zasad konstytucyjnych nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu.

Natomiast ostatni, obecnie raczej incydentalnie przyjmowany, pogląd wyraża przekonanie, że osobie o ustalonym prawie do emerytury nie przysługuje w ogóle świadczenie pielęgnacyjne.

Przedstawiciele tego poglądu opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczyli, czego wyrazem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 416/13, z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2573/15, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15, z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 i WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 13/15, zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Ich zdaniem przemawia za tym wykładnia językowa przywołanego przepisu, a także odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Podnoszą oni, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W takim przypadku nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze wskazane rozbieżności interpretacyjne, ich ewolucję i zmienność w czasie argumentów, a także treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którego interpretacja nie może pomijać innych przepisów, Sąd w składzie kontrolującym niniejszą sprawę przyjął, jako najbardziej optymalną i respektującą reguły wykładni prawa oraz otoczenie prawne art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w tym jego spójność z innymi przepisami normującymi kolidujące ze sobą świadczenia oraz spójność rodzimej regulacji zabezpieczenia społecznego, pierwszą z zaprezentowanych powyżej interpretacji spornego przepisu. Korzystna dla strony prokonstytucyjna wykładnia przepisu nie może prowadzić do rezultatów contra legem. Zdaniem Sądu, sam fakt ustalenia skarżącej prawa do emerytury nie oznacza jeszcze, że zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podnosi się jednolicie w judykaturze, w tym w części powołanych przy okazji prezentacji nurtów interpretacyjnych art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. orzeczeń, istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, CBOSA). Prowadzić to musi w konsekwencji do takiej sytuacji, w której dopiero brak zawieszenia prawa do emerytury, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 31/22, CBOSA).

Warto zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną.

Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (cytowana dalej w skrócie jako "ustawa o emeryturach"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W orzecznictwie ponosi się zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 250/22, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy to w sprawie tej bezspornym pozostaje, że skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, jednakże z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca nie została wezwana do przedłożenia dokumentu potwierdzającego fakt zawieszenia prawa do pobieranego świadczenia emerytalnego. Tym samym uznać należy, że stronie uniemożliwiono dokonanie wyboru co do rodzaju świadczenia, które chce pobierać. Tymczasem to na organach administracji publicznej ciąży wynikający z treści art. 9 K.p.a obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na marginesie Sąd zauważa, że już w złożonym wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik wnosił o to, aby w przypadku niespełnienia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, organ wskazał wszystkie przesłanki mające wpływ na wydanie decyzji odmownej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a K.p.a. obowiązek informacyjny, co do przysługującego stronie prawa wyboru pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalnym a przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym, nie może polegać na oczekiwaniu na rezygnację z posiadanego uprawnienia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia ze strony organów administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 250/22, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie do skarżącej nie zostało wystosowane wezwanie do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu potwierdzającego skuteczne zrzeczenie się lub zawieszenie prawa do pobieranego przez stronę świadczenia emerytalnego wraz z informacją, że fakt pobierania emerytury stanowi jedyną negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Tego rodzaju informacja nie została udzielona także stronie nawet (co wskazano już wyżej) pomimo zawartej we wniosku o przyznanie świadczenia prośby pełnomocnika skarżącej o to, aby w przypadku niespełnienia przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał wszystkie przesłanki mające wpływ na wydanie decyzji odmownej. W niniejszej sprawie strona była co prawda reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, jednak ta okoliczność nie zwalniała organów administracji z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 370/21, CBOSA).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji nie wywiązały się w sposób należyty z ciążących na nich obowiązków informacyjnych wynikających z art. 9 i art. 79a K.p.a., czym w konsekwencji naruszyły również art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi w powyższym zakresie uznać należy za zasadne. Stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i uniemożliwiły jej tym samym złożenie w organie emerytalno-rentowym wniosku o zawieszenie emerytury, choćby poprzez wyznaczenie terminu na dopełnienie tej formalności, a następnie ustalenie czy prawo do emerytury zostało faktycznie zawieszone. Zaniechanie tych działań nie tylko rzutuje na naruszenie prawa procesowego w tej sprawie, ale również czyni wadliwą, bo przedwczesną, odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Jednocześnie wobec kategorycznego stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na posiadanie uprawnienie do emerytury, organy nie odniosły się do związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem. Obowiązkiem organu jest bowiem w pierwszej kolejności ustalenie, że wnioskodawca, poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia wynikającego z art. 17 u.ś.r. Co prawda treść oświadczenia skarżącej dotycząca formy i zakresu opieki nad mężem z dnia 25 października 2021 r. może sugerować istnienie przesłanki bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego, jednakże treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje na to, aby Kolegium poczyniło w tym zakresie jakiekolwiek ustalenia. Co więcej, takie ustalenia nie płyną ponadto z przeprowadzonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wywiadu środowiskowego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględniając wyrażone w niniejszym orzeczeniu poglądy winien więc dokonać ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek do przyznania jej świadczenia wynikającego z art. 17 u.ś.r. oraz w razie potrzeby w odpowiedni sposób zorganizować działania w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozbawić skarżącej należnego jej świadczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcę prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

dc