Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 306/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt ,1 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

O. L. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 37 § 5 k.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, skarżąca wnioskowała o: 1/ stwierdzenie przewlekłości organu w sprawie z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4/ przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6/ zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy akcentując, że wniosek pobytowy złożony został w organie w dniu 20 lutego 2020 r. Do dnia sporządzania skargi sprawa nie została załatwiona przez wydanie odpowiedniego aktu. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewlekłością Wojewody, noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa. Zasądzenie sumy pieniężnej wskazanej w skardze uzasadnione zostało trudnościami z jakimi skarżąca - jako cudzoziemiec - musi się zmagać w wyniku niezałatwienia sprawy przez organ w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 7 grudnia 2020 r., w którym strona zarzuciła organowi niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony składany na właściwym formularzu raz ze stosownymi załącznikami. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba, dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ww. ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a. wzywa stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie przez cudzoziemca wniosku nakłada na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedstawionym wcześniej rozumieniu.

Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożony został przez skarżącą osobiście w dniu 20 lutego 2020 r. Pismem z dnia 5 marca 2020 r. Wojewoda zawiadomił ją o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 20 grudnia 2020 r. Następnie w dniu 20 sierpnia 2020 r. wystąpił do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów, jednocześnie informując, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 20 listopada 2020 r. Pismami z dnia 13 września, 15 września i 23 września 2020 r. strona uzupełniała dokumenty. Kolejnego uzupełnienia dokonała 18 marca 2021 r., jednak do dnia złożenia skargi – co miało miejsce w dniu 25 stycznia 2022 r.- Wojewoda nie podejmował żadnych czynności celem rozpatrzenia wniosku.

Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że od dnia wpływu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do dnia złożenia skargi upłynęło 21 miesięcy a sprawa nie została załatwiona. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zachowanie organu cechuje opieszałość w podejmowaniu czynności procesowych, brak koncentracji działań oraz nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Pierwsze czynności procesowe istotne dla rozpatrzenia sprawy organ wykonał dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia wpływu wniosku, wcześniej ograniczając się jedynie do czynności o charakterze informacyjnym dotyczącej przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dziesięciu miesięcy. Termin ten nie został dochowany, a w toku postępowania organ skrócił go o miesiąc. Pomimo wyznaczenia tak długiego okresu załatwienia sprawy, Wojewoda nie podejmował w tym czasie czynności procesowych – poza wystąpieniem o informację w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. Zachowanie organu bezsprzecznie wypełnia zatem znamiona przewlekłości postępowania. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że: "skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Op 86/14, LEX nr 1634881). Zdaniem Sądu okoliczności mające uzasadniać przesunięcie terminu załatwienia sprawy do dnia 20 grudnia 2020 r. a także sama długość okresu o jaki wydłużono czas trwania postępowania, nie mogą być zaakceptowane. Niewłaściwa organizacja pracy organu powodująca problemy z terminowym rozpatrzeniem spraw nie stanowi przyczyny przedłużenie terminu ustawowego. Również konieczność sprawdzenia dokumentów, nie wymagała - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - dodatkowych dziesięciu miesięcy. W konsekwencji uznać należy, że wyznaczenie przez organ dziesięciomiesięcznego terminu załatwienia sprawy bez odpowiedniego uzasadnienia nie tylko nie zwalniało go z zarzutu przewlekłości lecz wręcz – jako nieuzasadnione – potwierdzało ten zarzut.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że kwestia długości czasu prowadzenia postępowania stanowi jedną z podstawowych okoliczności oceny, czy w danej sprawie postępowanie było przewlekle prowadzone (wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2822/17, opub. w LEX nr 2426853; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3000/17, opub. w LEX nr 2426192). W niniejszej sprawie do chwili wniesienia skargi wniosek skarżącej procedowany był od 21 miesięcy i w tym czasie organ, pomimo aktywności strony, ograniczył się tylko do wystosowania zapytania do służb w trybie art. 109 u.o.c. całą aktywność skupiając na przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Terminu tego oczywiście nie dochował, a potem (w okresie od 20 sierpnia 2020 r. do 25 stycznia 2022 r.) nie podejmował już żadnych działań. Co istotne, z akt sprawy nie wynika aby wniosek skarżącej został załatwiony a postępowanie zakończone.

Mając zatem na względzie czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (brak właściwej aktywności i nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z jego winy) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana ze wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Zachowanie organu wskazuje na niedające się usprawiedliwić, jednoznaczne i świadome lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę wpływa także wykazany wcześniej nieskomplikowany charakter sprawy.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji lub dokonania czynności – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku).

Dokonując powyższej oceny Sąd uwzględnił fakt wprowadzenia na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego i epidemii z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające, możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w przypadku zaprzestania czynności organu w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Rozwiązania te nie mogły wpłynąć jednak na odmienną ocenę zachowania organu. Stan bezczynności postępowania nie był bowiem wynikiem tych zdarzeń lecz zaistniał już wcześniej i trwał po ich ustaniu.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.

W opinii Sądu, wniosek strony po poddaniu wstępnej weryfikacji, winien być rozpoznany niezwłocznie po jego ewentualnym uzupełnieniu lub upływie terminu do dokonania tych czynności. Tymczasem organ przetrzymywał go przez 21 miesięcy (licząc do dnia wniesienia skargi) nie podejmując czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy – działania organu ograniczyły się do czynności o charakterze informacyjnym (wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz wystąpienie o informację o cudzoziemcu do służb). Opisane wyżej zachowanie - gdy Wojewoda pozostaje bierny przez tak długi okres - pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy i nakładającymi na organy obowiązek informowania o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia terminów ustawowych, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Nie można pominąć, że podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ przez prawie dwa lata nie wywiązuje się obowiązków orzeczniczych ignorując składane przez stronę dokumenty i wnioski oraz nadmiernie i w sposób nieuzasadniony przedłuża terminy ustawowe, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie także, tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nosi znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym kilkudziesięciomiesięcznym brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na złożony wniosek i oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy.

Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).