Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 898/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 1, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
article: art. 4, art. 20, art. 21, art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwalę Rady Gminy z dnia [...] roku, nr XXX/155/01 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 3, § 7 ust. 5 w części obejmującej zapis – "dwukrotna odmowa zawarcia umowy najmu jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie" oraz § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w pkt I, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXX/155/01 z dnia [...] listopada 2001 roku Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) – w wersjach tych ustaw obowiązujących na dzień podjęcia uchwały – ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001 r. Nr 129, poz. 1059 i weszła w życie z dniem 28 grudnia 2001 roku. Przewidywała ona m.in., iż zasób mieszkaniowy Gminy służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych:

1) mieszkańców, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu,

2) rodzin o niskich dochodach,

3) rodzin i osób sprowadzanych do Gminy z uwagi na niezbędne potrzeby kadrowe związane z rodzajem wykonywanej pracy zawodowej służącej realizacji zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (§ 3 ust. 1 uchwały).

Dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż 70% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i nie niższy niż 50% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym przypadającej na 1 członka gospodarstwa domowego (§ 3 ust. 3 uchwały). Wnioskujący o najem mieszkań mogą odmówić przyjęcia lokalu uzasadniając na piśmie przyczyny odmowy. Dwukrotna odmowa zawarcia umowy najmu jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie. O wykreśleniu wnioskodawca informowany jest w formie pisemnej (§ 7 ust. 5 uchwały). Przydział mieszkań osobom, o których mowa w § 3 art. 1 pkt 3, dokonuje Wójt Gminy (§ 7 ust. 6 uchwały).

Na powyższą uchwałę, w części obejmującej jej § 3 ust. 1 pkt 1, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie w § 3 ust. 1 pkt 1, że Rada Gminy gospodarując mieszkaniowym zasobem gminy wynajmuje lokale mieszkańcom Gminy, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu – pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia ww. ograniczenia. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały rażąco narusza art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, bowiem znajduje się w nim zapis, że Gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom nie posiadającym tytułu prawnego do innego lokalu.

Kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt cytowanej ustawy. W ust. 3 ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. W art. 4 omawianej ustawy ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu lub jego części – z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). Artykuł 4 cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Miejską katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 cytowanej ustawy.

Rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy, mające charakter normatywny jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się w określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy przesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kopię uchwały Nr XXXVI/249/10 z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Zgodnie z § 12 przedmiotowej uchwały utraciła moc zaskarżona uchwała Nr XXX/155/01 z dnia [...] listopada 2001 r. Natomiast zgodnie z § 14 uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę, wnosząc ponadto o stwierdzenie nieważności przepisu § 3 ust. 3, § 7 ust. 5 uchwały w części "dwukrotna odmowa zawarcia umowy najmu jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie" oraz § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Prokuratora Okręgowego zapisy § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 3, § 7 ust. 5 w części "dwukrotna odmowa zawarcia umowy najmu jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie", a także § 7 ust. 6 w istotny sposób naruszają przepisy art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, wykraczając poza kompetencję ustawową przysługującą radzie gminy. Prokurator Okręgowy powołał się na orzecznictwo sądowe odnoszące się do uznania jako sprzecznego z prawem zapisu w uchwale rady gminy określającego tzw. "zdolność czynszową osób ubiegających się o najem lokalu". Tym samym przepis § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza przepisy art. 4 i art. 21 powołanej ustawy, bowiem wyłącza z prawa ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy mieszkańców, którzy spełniają kryterium dochodowe, jednak posiadają niższy dochód niż wskazany w zaskarżonym przepisie i nie mogą ubiegać się o lokal socjalny.

Negatywna przesłanka zawarta w normie § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały dotycząca sytuacji, że dwukrotna odmowa zawarcia umowy najmu jest równoznaczna z rezygnacją z ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego i powoduje skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie, jest sprzeczna z celem ustawy i oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową. Zapis ten stoi w sprzeczności z obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy.

Uprawnienie do określania trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, a także sposób jego poddania kontroli społecznej należą do kompetencji Rady Gminy. Z tego powodu powinien zostać określony w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem przyznanie Wójtowi uprawnienia do przydziału mieszkań osobom, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 jawi się jako nieprawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXX/155/01 Rady Gminy z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Dnia [...] listopada 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXVI/249/10 w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Nowa uchwała w § 12 pozbawiła mocy obowiązującej zaskarżoną uchwałę Nr XXX/155/01 z dnia [...] listopada 2001 r., zaś w myśl § 14 weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Nowa uchwała opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 20 stycznia 2011 r. Nr 6, pod poz. 207, co oznacza, że weszła w życie z dniem 4 lutego 2011 r. Na dzień wydania wyroku w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżona uchwała zatem już nie obowiązywała, jednak okoliczność ta nie skutkowała bezprzedmiotowością postępowania.

Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.

Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytym w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ).

W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu. Wyłączenie to znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. W konsekwencji wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których określania upoważniona jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu.

W kwestii określenia przez Radę Gminy w § 3 ust. 3 minimalnej wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności", zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci – najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. II SA/Go 5/06).

Zaskarżona uchwała stanowi w § 5 ust. 2 pkt 2, że z osobami i rodzinami nie spełniającymi minimalnego kryterium dochodowego z § 3 ust. 3 zawierane są w pierwszej kolejności umowy najmu lokali socjalnych. Takie jednak zakreślenie kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w formie "widełek" i dokonanie według tego kryterium podziału na uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (art. 20 ust. 2) oraz uprawnionych do zawarcia jedynie umowy najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony (art. 23 ust. 1) należy z opisanych wyżej względów uznać za niedopuszczalne w świetle art. 4 oraz 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji również § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały należało uznać za sprzeczny z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Podobnie należało się zgodzić z Prokuratorem Okręgowym, iż przewidziane w § 7 ust. 5 zaskarżonej uchwały skreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego na skutek dwukrotnej odmowy zawarcia umowy najmu i uznanie, że stanowi to rezygnację z ubiegania się o mieszkanie z gminnego zasobu mieszkaniowego, jest sprzeczne z celem ustawy i oznacza stworzenie negatywnej przesłanki materialnoprawnej wykraczającej poza delegację ustawową. Zapis ten stoi w sprzeczności ze skonkretyzowanym w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy. Z tego względu wniosek Prokuratora Okręgowego o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 5 uchwały należało uznać za uzasadniony.

Udzielona Radzie Gminy w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów kompetencja do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy obejmuje m.in. w pkt 5 tego przepisu upoważnienie do określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Kompetencja ta została zrealizowana przez Radę Gminy w § 7 ust. 1 uchwały, który stanowi, iż kwalifikowanie osób do umieszczenia na listę celem zawarcia umowy najmu na lokale mieszkalne odbywa się z udziałem i pod kontrolą Gminnej Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia Spraw Socjalnych i Mieszkaniowych. Natomiast w § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały zawarto zapis, w myśl którego przydziału mieszkań z gminnego zasobu mieszkaniowego osobom, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3, dokonuje Wójt Gminy. Na skutek takiego zapisu wyłączone zostały udział i kontrola wspomnianej Komisji, o której mowa w § 7 ust. 1 uchwały, w przydziale lokali mieszkalnych wymienionej w powyższym przepisie kategorii osób. W konsekwencji uznać należy, że treść § 7 ust. 6 zaskarżonej uchwały narusza art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.