Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3074/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 23/18 w sprawie ze skargi S. B. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. oddalił skargę S. B. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Umową z 7 stycznia 2008 r. ustanowiono na rzecz E. K. i S. B. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej o pow. 3.974 m², położonej w S. przy ul. W., oznaczonej jako działki gruntu nr [...] i [...], obręb [...], stanowiącej własność Gminy S. W umowie ustalono 5 – letni termin na zabudowanie nieruchomości budynkiem mieszkalnym lub mieszkalno – pensjonatowym, liczony od dnia zawarcia umowy.

Pismem z 15 maja 2015 r. użytkownicy wieczyści zwrócili się do Burmistrza S. o przedłużenie terminu zabudowy, podając jako przyczyny opóźnienia: nieusunięcie szopy z działki nr [...] przez dotychczasowego jej właściciela (aktualnie szopa jest rozebrana), brak planu miejscowego, który dałby większe możliwości zagospodarowania nieruchomości niż decyzja o warunkach zabudowy oraz brak dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy (nr dz. [...] i [...]).

Odnosząc się do wniosku Burmistrz S. w piśmie z 27 maja 2015 r. wskazał, że widzi możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu realizacji inwestycji do dnia 7 stycznia 2017 r. oraz oświadczył, że wnioskodawcy zostaną obciążeni opłatą dodatkową, o której mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący ponownie złożyli wniosek o przedłużenie terminu zabudowy do dnia 31 grudnia 2019 r. Ponadto, użytkownicy wieczyści zaproponowali wyznaczenie innego dojazdu do ich nieruchomości, poprzez fragment działki Gminy nr [...].

W tej kwestii, po wizji lokalnej, wypowiedziała się Komisja Rozwoju Gospodarczego i Gospodarki Komunalnej, proponując podział działki nr [...] i wydzieloną nową działkę przeznaczyć do sprzedaży wnioskodawcom bez przetargu w celu poprawy warunków zagospodarowania przyległej nieruchomości skarżących.

W kolejnych pismach użytkownicy wieczyści wnioskowali nadal o przedłużenie terminu zabudowy. Trwała korespondencja pomiędzy organem a użytkownikami wieczystymi. W efekcie czego, zawiadomieniem z 6 listopada 2015 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z przyczyny niedotrzymania terminu zabudowy budynkiem mieszkalnym lub mieszkalno- pensjonatowym na działkach nr [...] i [...] (art. 63 ust. 2 u.g.n.).

Następnie, umową z 4 grudnia 2015 r. Gmina S. i skarżący zmienili termin zagospodarowania nieruchomości do dnia 7 stycznia 2017 r.

W dalszej kolejności, Burmistrz S. wydał dwie decyzje o naliczeniu opłaty dodatkowej (z [...] marca 2016 r. i z [...] lipca 2016 r.) odpowiednio za lata 2016 i 2017. Obie decyzje uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, Burmistrz wezwał strony do pisemnego ustosunkowania się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu decyzji SKO oraz złożenia wniosków dowodowych w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 7 grudnia 2016 r. użytkownicy wieczyści ponownie zażądali przedłużenia terminu zabudowy do dnia 31 grudnia 2020 r.

Klauzulą z dnia 30 grudnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Wniosek o przedłużenie terminu został ponowiony w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. Każdorazowo organ odmawiał żądaniu wnioskodawców.

W trakcie trwania postępowania przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości z udziałem użytkownika wieczystego S. B..

Pismami z 8 i 17 maja 2017 r. strony złożyły wnioski o podobnej treści o powołanie biegłego z zakresu projektowania dróg w celu oceny możliwości wykonania zjazdu z gminnej drogi publicznej (ul.W.) do działek nr [...] i nr [...], zarzucając "amatorski" charakter przeprowadzonych oględzin. Alternatywnie strony wniosły o ponowną wizję lokalną z niezbędnymi mapami i urządzeniami pomiarowymi, przesłuchanie w charakterze świadków pracowników reprezentujących Gminę na oględzinach w dniu 21 kwietnia 2017 r., przeprowadzenie dowodu z aktualnej mapy geodezyjnej w skali 1:500 obszaru drogi ul. W. od skrzyżowania ul. W. z T. do działki nr [...], dowodu odtworzenia znaków geodezyjnych rozgraniczających działkę nr [...] od strony drogi – ul. W., uzasadnienia wydzielenia działek nr [...] i [...] a także fotografii stanu działek drogowych nr [...] i [...].

Dnia 30 maja 2017 r. Burmistrz S., działający jako zarządca dróg gminnych, złożył do akt sprawy oświadczenie o dostępie nieruchomości, tj. działek nr [...] i [...] - będących w użytkowaniu wieczystym skarżących – do drogi publicznej i możliwości wykonania zjazdu z tej nieruchomości, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Jednocześnie stwierdził, że do dnia złożenia oświadczenia, użytkownicy wieczyści nie złożyli wniosku w tej sprawie o wykonanie zjazdu.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Burmistrz S. ustalił dodatkową opłatę roczną za przedmiotową nieruchomość za rok 2018 w wysokości 10.670,00 zł. Organ I instancji nie dostrzegł potrzeby opiniowania przez biegłego wskazując na brak istotnego znaczenia takiego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzgodnienia zjazdu przewidziane są bowiem w procedurze ustalania warunków zabudowy, o które strony do dnia wydania decyzji nie wystąpiły. W ocenie organu, z ustaleń wynika, że nie było i nie ma przeszkód do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji zjazdu, co potwierdza oświadczenie zarządcy drogi, zaś użytkownicy wieczyści do dnia dzisiejszego nie podjęli żadnych kroków w celu uzyskania ww. decyzji. W wydanej decyzji organ I instancji podtrzymał tym samym stanowisko o zasadności naliczenia rocznej opłaty dodatkowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i S. B..

W piśmie skierowanym do Kolegium odwołujący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z "opinii rzeczoznawcy" na okoliczność braku przejezdności działek drogowych nr [...] i [...] i braku możliwości wykonania zjazdu z ul. W. na działkę nr [...].

Decyzją z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawową przesłanką obciążenia użytkownika wieczystego opłatą dodatkową jest niezagospodarowanie nieruchomości w określonym terminie. Pierwotny termin zagospodarowania nieruchomości upłynął bezskutecznie 7 stycznia 2013 r. Do tego momentu strony nie poczyniły żadnych działań zmierzających do realizacji przyjętego na siebie zobowiązania oraz nie wyjaśniały przyczyn opóźnienia, w tym nie sygnalizowały prezentowanych aktualnie problemów z dostępem do drogi publicznej. Wniosek o przedłużenie terminu do wykonania zabudowy terenu złożony został dopiero 15 maja 2015 r., a zatem ponad dwa lata po upływie pierwotnie określonej daty. We wniosku tym - wbrew aktualnym twierdzeniom - strony nie wskazywały na to, aby nieruchomość w dacie tego wniosku nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Ten ostatni argument przedstawiony został dopiero w odpowiedzi na informację o tym, że stronom zostanie naliczona opłata dodatkowa z tytułu użytkowania wieczystego. Ostatecznie nowy termin zabudowy ustalony został do dnia 7 stycznia 2017 r. umową stron zawartą w formie aktu notarialnego z 4 grudnia 2015 r. Pomimo uzyskania dodatkowego terminu na zabudowę, strony w dalszym ciągu nie poczyniły żadnych starań o to, aby nieruchomość zabudować, w szczególności zaś nie wystąpiły choćby o warunki zabudowy dla nieruchomości, pomimo, że od około 2015 r. organ I instancji wskazywał na celowość takiego wystąpienia. W ocenie Kolegium, powyższe wskazuje, że działania i wysiłki stron ukierunkowane są nie tyle na podjęcie starań o dotrzymanie jakiegokolwiek terminu zabudowy, ale wyłącznie na uzyskanie jego dalszego przedłużenia. Strony w żaden sposób nie zagospodarowały nieruchomości w ustalonym terminie. W protokole oględzin z 21 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że nieruchomość jest niezabudowana, bez ogrodzenia, porośnięta trawą, licznym drzewostanem i dzikimi chaszczami. Brak zmiany stanu nieruchomości potwierdził na rozprawie administracyjnej S. B.. Co więcej, w sprawie jest również bezsporne, że strony nie przystąpiły choćby do etapu przygotowania realizacji inwestycji, albowiem do dnia dzisiejszego nie wystąpiły ani o decyzję o warunkach zabudowy, ani też o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Kolegium, nie można się zgodzić z zarzutami stron o braku dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej i możliwości wykonania zjazdu z tej drogi, co miałoby uzasadniać odstąpienie od ustalenia opłat dodatkowych. Decyzja Burmistrza S. z dnia [...] listopada 2003 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...], przesądza o tym, że mają one dostęp do drogi publicznej. Potwierdza to również złożone do akt oświadczenie Burmistrza S. z 30 maja 2017 r., działającego jako zarządcy dróg gminnych. Nadto strony potwierdziły w akcie notarialnym - umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 7 stycznia 2008 r., że działki nr [...] i [...] "posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej" (§ 1 lit g) oraz, że "znany jest im stan faktyczny i prawny nabywanych działek" (§ 1 lit f). Oświadczenie o zapoznaniu się z ogłoszeniem przetargu i ze stanem technicznym nieruchomości oraz o przyjęciu ich bez zastrzeżeń Odwołujący się złożyli także przystępując do przetargu na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, który się odbył w dniu 10 grudnia 2007 r. Reasumując Kolegium wskazało, że działki nr [...] i [...] posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest droga gminna nr [...] - ulica W. (stanowiąca działkę nr [...] w obrębie nr [...] w S.). Kolegium dodało, że ani umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, ani żaden inny dokument nie przewidywał przy tym, jak postulują od 2015 r. strony, że dojazd do nieruchomości może lub powinien się odbywać wyłącznie przez działki nr [...] i [...]. Chcąc zapewnić dla nabywanej nieruchomości dostęp do drogi publicznej w konkretnym miejscu (poprzez działki nr [...] i [...]), strony powinny były zadbać o to, aby zostało to ujęte w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Kolegium wskazało, że wartość nieruchomości ustalona została w niniejszej sprawie w oparciu o operat szacunkowy wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowej I. C. z 30 grudnia 2015 r., sporządzony w oparciu o przepisy art 149 i n. u.g.n. Ustalonej przez biegłą wartości nieruchomości strony nie kwestionują.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. E. K. i S. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ocenił, że zaistniały podstawy wynikające z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: u.g.n.) do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2018 r., obciążając nią skarżących, z powodu niedotrzymania terminu zabudowy. WSA stwierdził, że organ w sposób pełny i prawidłowy ustalił stan faktyczny w kontrolowanej sprawie. Nie było potrzeby badania, czy możliwe jest wykonanie dodatkowego zjazdu (drugiego – przez drogę wewnętrzną, tj. działki nr [...] i [...], czy też trzeciego – przez działkę nr [...] oddzielającą na tym odcinku działki skarżących od ul. W.) do nieruchomości skarżących, skoro w umowie sprzedaży nieruchomości z 7 stycznia 2008 r. zawarto w § 1 pkt f informacje, że nieruchomość ta posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Drogą publiczną przylegającą bezpośrednio do przedmiotowych działek oddanych w użytkowanie wieczyste (nr [...] i nr [...]) na dalszym jej odcinku (poza działką nr [...]) jest ulica W. (dz. nr [...]). Możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu z ulicy W. na nieruchomość skarżących potwierdził dodatkowo zarządca drogi – Burmistrz S. w swoim oświadczeniu. Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach samo tylko twierdzenie skarżących, niepoparte żadnym dowodem wskazującym na brak możliwości wykonania zjazdu z ul. W. do nieruchomości skarżących, jest gołosłowne. To nie organ winien poszukiwać dowodów na odmienne twierdzenia skarżących lecz oni sami winni przedstawić organowi dowód skutecznie podważający zapis § 1 pkt f zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a w konsekwencji i podważające oświadczenie Burmistrza. WSA za bezpodstawny uznał wniosek skarżących "o powołanie rzeczoznawcy w zakresie niemożliwości wykonania nowego bezpośredniego zjazdu do działek nr [...] i [...] z drogi publicznej". Wskazał, że jak wynika z akt, w dniu 21 kwietnia 2017 r. przeprowadzono oględziny działek nr [...] i [...] i działek przyległych, w trakcie których stwierdzono brak realizacji celu zawartej umowy (nieruchomość od 8 lat jest w stanie w jakim ją sprzedano – niezabudowana). Inwestorzy nawet nie wystąpili o warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Stanowi to podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Pięcioletni termin zakończenia budowy, następnie przedłużony o dwa lata był dla stron ww. umowy bezwzględnie wiążący, a z jego uchybieniem związana była możliwość wymierzenia opłaty dodatkowej.

Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że skarżący starają się uzyskać od gminy S. możliwość wykonania zjazdu w innym miejscu (przez działkę nr [...]), czy też przez niedrożną drogę wewnętrzną (nr [...] i [...]), skoro istnieje faktyczna możliwość wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej na ich nieruchomość. Na takich warunkach skarżący zawarli bowiem dobrowolną umowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu a wcześniej przystąpili do przetargu na przedmiotową nieruchomość. Skarżący zakupili opisaną nieruchomość na cele prowadzonej przez S. B. działalności gospodarczej pod firma PH "S." (według KRS firma istnieje od 1990 r.). W ocenie WSA, słusznie Kolegium zauważyło, że tym bardziej nabywający przedsiębiorca winien ze szczególną starannością sprawdzić warunki faktyczne i prawne przyszłej umowy. W warunkach S. (teren górski) wykonanie innego zjazdu może bowiem wynikać chociażby z ekonomicznego uzasadnienia (np. niższe koszty wykonania zjazdu w innym miejscu). Jednakże te lub inne okoliczności związane z wykonaniem zjazdu – w sytuacji istnienia bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej - nie mogą wpływać na ocenę warunków wykonania § 1 pkt f umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E. K. i S. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, t.j.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 151a § 1 P.p.s.a., tj. art. 63 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nałożenie na użytkowników wieczystych dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. uzasadnia sam fakt przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przed nałożeniem dodatkowej opłaty organ powinien ustalić i zbadać przyczyny, z powodu których użytkownicy wieczyści nie dotrzymali terminu na zagospodarowanie nieruchomości, biorąc pod uwagę nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes stron;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 w zw. z art. 151 a § 1 P.p.s.a., tj. art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie należało nałożyć na użytkowników wieczystych dodatkową opłatę, w sytuacji gdy opłaty tej nie pobiera się w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, do czego był zobowiązany organ, a których brak uniemożliwia korzystanie z nieruchomości i jej zagospodarowanie w terminie wynikającym z umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżoną decyzję SKO w J. wydało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy materiał dowodowy w sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, w szczególności nie zostały zbadane podnoszone przez skarżących okoliczności niedotrzymania przez niech terminu zabudowania nieruchomości, tj. co do faktycznej i prawnej niemożności wybudowania zjazdu do drogi publicznej od strony ul. W., w miejscu wskazanym przez organ;

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., tj. art. 76 § 1 i 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że oświadczenie Burmistrza S. z 30 maja 2017 r. jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania zgodności z prawdą, a przez to nie może zostać obalone innymi dowodami, w sytuacji gdy faktycznie Burmistrz S. złożył ww. oświadczenie wyłącznie na potrzeby postępowania w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w którym pełni rolę organu I instancji, uznać zatem należy, że jest to wyłącznie twierdzenie organu i nie ma mocy dokumentu urzędowego, nadto, moc dowodowa żadnego dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna i samo istnienie takiego dokumentu nie wyłącza prawa strony do żądania przeprowadzenia dowodu przeciwnego;

3) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżoną decyzję SKO wydało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron dotyczących przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, przyjmując, iż możliwość wybudowania na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste zjazdu do drogi publicznej w miejscu wskazanym przez organ I instancji, nie jest okolicznością mająca znaczenie dla sprawy, w sytuacji gdy jest to przyczyna wskazywana przez strony jako uzasadniającą niedotrzymanie przez nie terminu zagospodarowania nieruchomości;

4) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżoną decyzję SKO wydało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1, art. 7 i art. 75 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne dla ustalenia, czy możliwe jest wykonanie zjazdu z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste do drogi publicznej i zastąpienie dowodu z opinii biegłego oświadczeniem zarządcy drogi gminnej, będącego jednocześnie organem I instancji;

5) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo wydania przez organ decyzji jedynie z uwzględnieniem interesu społecznego, tj. interesu ekonomicznego Gminy S., która nie musiałaby ponosić kosztów związanych z udrożnieniem działek nr [...] i [...], przy jednoczesnym braku oceny okoliczności składających się na pojęcie słusznego interesu strony skarżącej, która musiałaby ponieść bardzo wysokie koszty wykonania zjazdu i drogi dojazdowej do nieruchomości w miejscu wskazywanym przez Gminę, w przypadku gdyby taka możliwość prawnie i faktycznie istniała, a nie z wykorzystaniem istniejącego już zjazdu do działek nr [...] i [...], który nie może być przez skarżących wykorzystany wyłącznie z przyczyn leżących po stronie Gminy S., tym bardziej, że przystępując od umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste skarżący kierowali się zasadą dobrej wiary i zasadą zaufania do organu, który wydzielił działki nr [...] i [...] w celu zapewnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej, co dowodzi również, iż postępowanie to nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny i rzetelny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w J. wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania co do zasady poprzedzać powinno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego.

W kontrolowanej sprawie jednak dla prawidłowej oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego należy na wstępie objąć analizą zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, albowiem wpłynie to na właściwą ocenę zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego.

I tak, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. art. 63 ust. 2 u.g.n.

Już we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że decyzje wydawane w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. mają uznaniowy charakter, że samo przekroczenie terminów zabudowy nie powoduje skutku w postaci obligatoryjnego ustalenia i poboru opłat dodatkowych, ale każdorazowo organ orzekający winien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym dotyczące tego, czy zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenia terminu dodatkowego. Sądy administracyjne podkreślały istnienie obowiązku wyjaśnienia przez organ podawanych przez użytkowników wieczystych przyczyn niedochowania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości, związanych np. z utrudnieniami w rozpoczęciu lub realizacji inwestycji. Zwracano też uwagę na dyscyplinujący charakter omawianej sankcji. Wskazać w tym miejscu należy m.in. na wyroki NSA: z 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 623/06, z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1229/08, z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13; wyroki WSA: z 15 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2196/02, z 23 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1182/03, z 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 356/07, z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 195/09, z 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 294/09, z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1221/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego uprawnione jest wnioskowanie, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zatem ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13). Możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego to nie tylko sfera uznania właściwego organu, ale też obowiązek reagowania na sytuacje stwarzające zagrożenie dla terminowego zagospodarowania nieruchomości.

Wbrew stanowisku autora kasacji, identycznie przepis ten zinterpretował Sąd I instancji akceptując poczynione w tym względzie rozważania kontrolowanych organów..

Kasacja nie podważyła także kolejnego zarzutu naruszenia normy prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 65 ust. 1 pkt 1 (omyłkowo wskazano na art. 65 ust.1 pkt 2) u.g.n.

Przepis art. 65 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji.

Ze wskazanego przepisu wynika zatem, że ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest wykluczone w przypadku niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, bez których korzystanie z obiektów mających być wzniesionymi przez użytkownika wieczystego nie byłoby możliwe, gdy do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ.

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował także i ten przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle poczynionych przez tenże Sąd wywodów wątpliwości nie budzi, że zobowiązanie do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przez właściwy organ w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste i nałożeniem na użytkownika wieczystego obowiązków w zakresie określonej zabudowy tej nieruchomości w wyznaczonym terminie, a zobowiązaniem się właściwego organu do wybudowania takich urządzeń, od których uzależniono wykonanie obowiązków nałożonych na użytkownika wieczystego. Słusznie również przyjęto, że przy zawieraniu umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na skutek akceptacji warunków przetargu, można i należy dochować należytej staranności, celem zabezpieczenia swoich interesów, aby możliwe było wywiązanie się z umowy (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3077/12, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2012 r, sygn. akt I OSK 1096/11). W sytuacji, gdy ani umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego, ani żaden inny akt nie zawiera zobowiązań organu do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest możliwe przyjęcie istnienia wskazywanego związku przyczynowo skutkowego.

Wobec prawidłowo zinterpretowanych przepisów prawa materialnego za niezasadne ocenić należało podniesione w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego, które sprowadzały się do wskazania pominiętych czynności dowodowych na skutek wadliwie odczytanych rozważań Sądu co do przesłanek materialnoprawnych kontrolowanych decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji poddał kompletnej ocenie okoliczności istotne dla wyniku sprawy w świetle przepisów art. 63 ust. 2 i art. 65 ust.1 pkt 1 u.g.n.

W jej trakcie miał również na względzie, że decydujące w kwestii istnienia związku przyczynowo skutkowego pozostawało ustalenie czy obowiązek zabudowy można było powiązać z zobowiązaniem się organu do wybudowania infrastruktury technicznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził takiej współzależności.

Rację przyznać należało Sądowi I instancji, że tego rodzaju korelacja winna wynikać z postanowień umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w tym wypadku z zapisów aktu notarialnego z dnia 7 stycznia 2008 r. rep. A numer [...], sporządzonego przed notariuszem M. D. Tymczasem, treść aktu notarialnego z dnia 7 stycznia 2008 r. nie zawiera takich postanowień, tak jak i umowa zmieniającej termin zagospodarowania nieruchomości oraz zabezpieczająca jej wykonanie z dnia 4 grudnia 2015 r., zawarta przed notariuszem E. S. rep. A nr [...].

Ponadto, z zapisu § 1 pkt f umowy z dnia 7 stycznia 2008 r. wynika, że nieruchomość objęta użytkowaniem wieczystym posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej przy ulicy W. Znajomość tego stanu małżonkowie B. potwierdzili tego dnia przed notariuszem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że inwestorzy nie wystąpili o warunki zabudowy dla działek objętych przedmiotem wieczystego użytkowania ani też o zezwolenie na lokalizację z nich zjazdu na ulicę W., przy jednoznacznym twierdzeniu zarządcy – Burmistrza Gminy S., że taki zjazd jest możliwy z działek nr [...] i [...] na ulicę W., przemawia przeciwko twierdzeniom skarżących kasacyjnie o braku dostępu do drogi publicznej. Słusznie zwrócono na to uwagę w kontrolowanym wyroku.

Wskazanych powyżej decyzji nie może również zastąpić opinia biegłego powołanego w spornym postępowaniu administracyjnym.

Wobec istnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie było potrzeby badania możliwości wykonania dodatkowego zjazdu przez działki nr [...], [...], czy przez działkę [...], tym bardziej, że takiego warunku nie zastrzeżono w żadnym ze znanych zobowiązań umownych.

W tych okolicznościach działaniom organów nie można było przypisać przekroczenia reguł zawartych w art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 K.p,a., na co słusznie wskazał kontrolowany Sąd w wyroku.

Mając na względzie powyższe, skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.