Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1049/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w [...]. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] .06.2000r. znak [...] , po rozpoznaniu wniosku Zakładów [...] "[...]" Sp. z o.o. w [...] z dnia 18.01.1999r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektów budowlanych i udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Handlowego "[...] " - zespołu handlowo-usługowego 1- i 2- kondygnacyjnego, bez podpiwniczenia wraz z parkingami, zagospodarowaniem terenu oraz sieciami uzbrojenia technicznego, przyłączami i instalacjami wewnętrznymi na terenach obejmujących nieruchomości położone w [...] - [...] przy ulicach [...] , [...] , [...] , na działkach nr [...] , nr [...] , nr [...] , obręb [...] oraz działki nr [...] , nr [...], nr [...]obręb [...].

Orzekając o powyższym nawiązano do wymogu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji dotyczącego uzgodnienia projektu budowlanego w [...] Zarządzie Dróg Miejskich w zakresie nowych wjazdów. Powołano wydane kolejno w toku postępowania postanowienia obligujące wnioskodawcę do przedstawienia związanych z realizacją tego wymogu dokumentów, wskazano na zgromadzonym materiał dowodowy w tym postanowienia [...] Zarządu Dróg Miejskich i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w incydentalnej kwestii uzgodnień. Podstawę wydania negatywnego rozstrzygnięcia stanowiło ostatecznie niewykonanie nałożonego na inwestora przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] .09.1999r. znak [...] obowiązku usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych projektach budowlanych branży drogowej budowy zespołu handlowo-usługowego "[...] " w [...] odnośnie uzupełnienia wniosku o uzgodnienie [...] Zarządu Dróg Miejskich w zakresie wjazdów, w terminie 6-miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę, z uwzględnieniem nadto pisma [...] Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].06.2000r. znak [...] co do niewyrażenia zgody na włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego zespołu handlowego do ulic : [...],[...],[...].

Na skutek odwołań inwestora i "[...] " S.A. w [...] , decyzją Wojewody [...] z dnia [...] .08.2000r. znak [...] , na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 138 § 2 kpa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2000r. znak [...] została uchylona w całości jako wydana przedwcześnie, a sprawa przekazano do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji, przy wskazaniu na wadliwości postępowania incydentalnego w zakresie brakującego uzgodnienia, które winno nastąpić w formie postanowienia, a nie pisma oraz ograniczyć się do kwestii wskazania miejsc włączenia do istniejącej drogi.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się "[...] " S.A. w [...] wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Wobec cofnięcia skargi postępowanie sądowoadministracyjne wywołanej jej wniesieniem zostało umorzone postanowieniem z dnia 21.08.2001 r. sygn. akt II SA/Kr 2051/00.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Prezydenta Miasta [...] [...].02.2001r. znak [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane odmówiono Zakładom [...] "[...] " Sp. z o. o. w [...] udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Podstawę wydania takiego rozstrzygnięcia stanowiła okoliczność niewykonania przez inwestora obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...].09.2000r. znak [...], obligującego go do usunięcia nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji przez uzupełnieniu wniosku o wydane w trybie art. 106 § 5 kpa postanowienie [...] Zarządu Dróg Miejskich uzgadniające włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego Centrum Handlowego "[...] " do ulic: [...],[...] i [...] w [...], zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym zakresie wyjaśniono, że inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem do [...] Zarządu Dróg Miejskich, który jednak postanowieniem z dnia [...].09.2000r. znak [...] podtrzymał poprzednie stanowisko i odmówił wnioskodawcy włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego hipermarketu w rejonie ulic [...] -[...] - [...] do tychże ulic, zaś ostatecznymi postanowieniami z dnia [...].01.2001 r. sygn. akt. [...] oraz sygn. akt. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że Zakłady [...] "[...] " oraz Spółka Akcyjna "[...] " wniosły zażalenie na to postanowienie z uchybieniem terminu.

Od powyższej decyzji dwa jednobrzmiące odwołania wniosły "[...] " Sp. z o.o. w [...] oraz "[...] " S. A. w [...].

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...].04.2001r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że jest ona zgodna z prawem.

Jak wyjaśniono, inwestor zobowiązany do uzupełnienia wniosku o wymagane uzgodnienie wymienione w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].10.2000r. w zakreślonym terminie nie przedłożył pozytywnego stanowiska Dyrektora [...] Zarządu Dróg, w zakresie miejsca włączenia ruchu drogowego związanego z lokalizowaną zabudową ( wewnętrznego układu komunikacyjnego projektowanego hipermarketu ) do istniejących dróg - ulic: [...],[...] i [...] w [...]. Tryb postępowania określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego został wyczerpany, inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości w terminie, zatem organ obowiązany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano także, że organ odwoławczy nie jest kompetentny do badania zasadności wydania negatywnej opinii [...] Zarządu Dróg Miejskich w zakresie włączenia ruchu drogowego spowodowanego projektowaną zabudową centrum handlowego .

Na skutek skarg "[...] " S.A. w [...] oraz Zakładów [...] "[...] " Sp. z o.o. w [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].04.2001r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu z dnia [...].09.2000r. nr [...] , a także stwierdził nieważność postanowienia [...] Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].09.2000r. znak [...].

W uzasadnieniu wyroku uwzględniając stan faktyczny i stanowiska stron przytoczono treść art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1-2 Prawa budowlanego, który określa tryb uzyskiwania przez inwestora wymaganych uzgodnień lub opinii oraz powołano art. 106k.p.a. W tym kontekście wskazano, że pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma ustalenie czy uzgodnienie włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego planowanej inwestycji do miejskiego układu komunikacyjnego winno nastąpić w trybie art. 32 Prawa budowlanego - przez inwestora, czy też w trybie art. 106 k.p.a. - przez organ prowadzący sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz czy przedmiot postanowienia [...] Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].09.2000r. o odmowie włączenia wewnętrznego układu komunikacyjnego [...][...] do ulic miejskich jest tożsamy z przedmiotem warunku zawartego w pkt 4 decyzji wzizt z dnia 27.11.1998r. Dokonując dalej analizy stosowania art. 106 k.p.a., podkreślając różnice pomiędzy trybem przewidzianym w tym przepisie oraz współdziałaniem organów w formie przedstawiania opinii i dokonywania uzgodnień podano, że podstawą prawną wydania postanowienia [...] Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...].09.2000r. był art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarząd drogi decyduje o dostępie do dróg o jakich mowa w tym przepisie. Zarząd ten uwzględniając potrzeby wynikające z zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenów lub dróg wskaże miejsca włączenia ruchu drogowego, wynikłego z tej zabudowy, do tych dróg. Zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunku o uzgodnieniu wjazdów z [...] Zarządem Dróg Miejskich nie może oznaczać konieczności wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdyż obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa materialnego. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania przez [...] Zarząd Dróg Miejskich postanowienia w trybie tego przepisu w zakresie uzgodnienia nowych wjazdów. Tym bardziej więc nie mogło nastąpić w formie postanowienia z art. 106 k.p.a. uzgodnienie o odmowie włączenia wewnętrznego ruchu komunikacyjnego do ulic miejskich. W rezultacie za wadliwe uznano postanowienie organu rozstrzygającego sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę wzywające inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia postanowienia [...] Zarządu Dróg Miejskich wydanego w trybie art. 106 k.p.a. - uzgadniającego włączenie wewnętrznego układu komunikacyjnego inwestycji do ulic miejskich w terminie 1 miesiąca pod rygorem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Uwzględniając dalej treść dokumentów znajdujących się w przedstawionych aktach sprawy wskazano, że jak wynika z pisma [...] Zarządu Dróg Miejskich do inwestora z dnia [...].04.1999r. , ustalono końcowe warunki nawiązania projektowanego hipermarketu do układu komunikacyjnego miasta [...]. Pismem z dnia [...].03.1999r. [...] Zarząd Dróg Miejskich zaakceptował poprawioną koncepcję zagospodarowania terenu. Nie wiadomo , co było podstawą żądania przez ten podmiot zwiększenia ilości miejsc parkingowych do 520 ( pismo z dnia [...].04.1999r.). Nie wiadomo też, co było podstawą zobowiązania inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę do dokonania analizy i oceny wpływu ruchu na sąsiednie ulice ( wyciąg z protokołu MZdsIRD z [...].01.1999r , pismo TZDM z [...].02.1999r, postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1999r, wyciąg z posiedzenia Zarządu Miasta [...] z dnia [...].05.1999r. ). Zważywszy na istnienie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r. uznano za niezrozumiałą treść pisma Prezydenta Miasta [...] do inwestora z dnia [...].02.1999r. zawierającego warunki zabudowy charakterystyczne dla decyzji wzizt. Skoro wadliwe było postanowienie z dnia [...].09.2000r., a decyzja organu pierwszej instancji o odmowie wydania pozwolenia na budowę uzasadniona była niewykonaniem przez inwestora obowiązku nałożonego tym postanowieniem, również ona dotknięta jest wada. Wadliwość tę zaakceptował organ odwoławczy, stwierdzając nadto, że inwestor " nie przedłożył pozytywnego stanowiska Dyrektora TZDM w zakresie miejsca włączenia do ruchu drogowego..." Z omówionych wyżej przyczyn za nieprawidłowe uznano stanowisko organu, że organ wojewódzki nie jest kompetentny do badania zasadności wydania negatywnej opinii [...] Zarządu Dróg Miejskich w zakresie włączenia do ruchu drogowego centrum handlowego.

Wskazano ponadto, że przedstawione akta sprawy są niekompletne. W aktach najwcześniejsze pismo [...] Zarządu Dróg Miejskich skierowane do inwestora, a dotyczące warunków uzgodnienia, pochodzi z daty [...].01.1999r. W aktach brak jest wniosku inwestora skierowanego do zarządcy drogi o dokonanie uzgodnienia. Z dalszej korespondencji wynika jednakże , że inwestor wniosek taki złożył. Wobec powyższego niemożliwe jest dokonanie oceny, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] .05.2005r. znak [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm. ) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].01.1999r. i po wyroku NSA OZ w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1490/01 z dnia 1.12.2003r., zgodnie z wnioskiem z dnia [...].09.2004r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla "[...] " Sp. z o.o. w [...] - w upadłości, dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku handlowego - Centrum Handlowe "[...] " wraz z parkingiem, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach : nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] przy ulicach [...] - [...] - [...] w [...], stanowiących też obszar oddziaływania obiektu. W osnowie decyzji obiekty zaliczono do kategorii XVII, XXII, zaś jako dane techniczne inwestycji podano : powierzchnia zabudowy - 6635,65 m kw., powierzchnia użytkowa

- 7067,59 m kw., powierzchnia sprzedaży - 5133,53 m kw., kubatura - 39810,00 m sześć., ilość miejsc postojowych - 320 ( w tym 5 dla osób niepełnosprawnych ). Wskazano w niej ponadto dane dotyczące autorów i sprawdzających projekt budowlany , a także na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2-3 Prawa budowlanego określono szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminy rozbiórki, obowiązki kierownika budowy, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, przystąpienia do użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji nawiązano do wniosku z dnia 18.01.1999r., rozstrzygnięć zawartych w decyzjach Prezydenta Miasta [...] 12.02.2001 r. znak [...] i Wojewody [...] z dnia [...].04.2001 r. znak [...] oraz wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01. Wyjaśniono, że przy ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z [...].01.1999r, wobec konieczności dostosowania złożonych projektów budowlanych do obowiązujących obecnie przepisów techniczno-budowlanych oraz uzupełnienia wniosku o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, postanowieniem z dnia [...].05.2004r. znak [...] nałożona na ten podmiot stosowne obowiązki, zaś wymagane dokumenty zostały przedłożone wnioskiem z dnia [...].09.2004r. Wskazano na ocenę Najwyższej Izby Kontroli odnośnie przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, a także czynności podejmowane po złożeniu przez inwestora wniosku z dnia [...].09.2004r., polegające na uzyskaniu opinii konserwatorskiej, wykonaniu raportu oddziaływania inwestycji na środowisko oraz przeprowadzeniu związanej z tym procedury, przygotowaniu projektu decyzji, jak również na wynik postępowania dotyczącego uzgodnień konserwatorskich. Podano dalej, że dla budowy przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta [...] decyzją ostateczną z dnia [...].11.1998r. znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] nr [...] znak [...] z dnia [...].09.2004r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego. Wypełniając dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego sprawdzono, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami powyższych decyzji ( z uwzględnieniem, że w dacie orzekania na terenach objętych niniejszym rozstrzygnięciem brak było ważnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ) oraz wymogami ochrony środowiska, a oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamknie się w granicach własności inwestora. Projekt zagospodarowania ternu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zaś realizacja inwestycji zapewni poszanowanie występujących w obszarze jej oddziaływania interesów osób trzecich. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia sprawdzenia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust.1 pkt 1b Prawa budowlanego, a także zaświadczenia przewidziane w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Został on wykonany przez osoby mające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, zawiera oświadczenia projektantów o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazując następnie na zapewnioną stronom postępowania możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i dokumentacją przedstawioną przez inwestora, a także zastrzeżenia oraz wnioski złożone przez Miejski Klub Sportowy "[...] " i Spółkę Akcyjną "[...] " podano, że kwestie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko, zostały wyjaśnione i rozstrzygnięte w trybie ustawy - Prawo ochrony środowiska, a sporządzony raportu oddziaływania na środowisko wraz z projektem budowlanym został uzgodniony pozytywnie przez organy ochrony środowiska oraz państwowej inspekcji sanitarnej. Sprawy dotyczące stałej organizacji ruchu dla ulic [...],[...],[...],[...]w [...] związane z budową inwestycji wraz z organizacją ruchu wewnętrznego zostały rozstrzygnięte zgodnie z kompetencjami przez zarząd drogi w trybie przepisów ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych. Podział nieruchomości związanych z projektowana inwestycją przy ulicach [...],[...],[...] nie spowodował zmiany jej zakresu, natomiast dodatkowo obejmuje ona działkę nr [...] obręb [...], na zagospodarowanie której decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] nr [...] znak [...] z dnia [...].09.2004r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego. W zakres inwestycji na tej działce wchodzi wykonanie elementów infrastruktury technicznej oraz elementów komunikacyjnych, przede wszystkim przebudowa nawierzchni chodników po wykonaniu robót związanych z przebudową skrzyżowania ulic [...] i [...]. W sprawie uwzględniono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu miała moc obowiązującą do dnia [...].11.2000r., zaś wniosek inwestora o wydanie pozowania na budowę został złożony w terminie jej ważności [...].01.1999r. ( art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ). Nałożenie obowiązków postanowieniem z dnia [...].05.2004r. znak [...] nie wynikało z utraty ważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla obiektu wielkopowierzchniowego, lecz ze zmiany zamierzeń inwestora, tj. zmiany wielkości projektowanego obiektu również wielkopowierzchniowego ( uprzednio powierzchnia użytkowa 16.800,8 m kw. , obecnie 7.067,59 m kw., a pow. Sprzedaży 5.133,53 m kw. ), zmiany stanu prawnego ( dotyczącego ustawy Prawo budowlane ) oraz faktycznego ( wynikającego z podziałów geodezyjnych działek ). Wyjaśniono także, że dla działek związanych z projektowana inwestycją - co ustalono już w trakcie postępowania po wniosku inwestora z 1999r. - nie jest wymagane wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, bowiem jako tereny przemysłowe nie podlegają przepisom art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity dz. U. z 2004r. Nr 121, póz. 1266).

Z powyższą decyzją nie zgodziła się "[...] " S. A. w [...], która wnosząc w terminie odwołanie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżąca zarzucała rażące naruszenie przepisów , a to: art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo, że inwestor w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji objętej wnioskiem; wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działki nie objętej decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; wydanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do działki nieobjętej wnioskiem inwestora; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w związku z art. 2 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy jej wydanie było niemożliwe, ze względu na niemożność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w tym przepisie; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego Centrum Handlowego "[...] " mimo, że projekt ten w sposób istotny narusza interesy osób trzecich, a w szczególności jego realizacja pozbawi nieruchomość skarżącego dostępu do drogi publicznej. Skarżąca zarzucała nadto naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 50 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami przez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, że planowana inwestycja ma w części charakter inwestycji celu publicznego. Kolejny zarzut dotyczył błędu w ustaleniach przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że wniosek o pozwolenie na budowę, jaki rozpatrywany był w niniejszym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez NSA OZ w Krakowie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2001 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Handlowego "[...] " jest tym samym wnioskiem jaki inwestor złożył w dniu 18.01.1999r., zaś realizacja inwestycji zapewni poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie pozbawi właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz nie spowoduje uciążliwości powodowanych przez hałas i zanieczyszczenie powietrza i gleby. Z ostrożności procesowej, w razie ustalenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r. mogła stanowić podstawę orzekania podniesiono również, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo, że projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a także art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo, że inwestor nie posiadał wszystkich uzgodnień, które wymagane były decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazywała szczegółowo na okoliczności będąca podstawą zgłoszonych zarzutów, eksponując w dwóch aspektach uznaną za zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię dopuszczalności wydania w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r. znak [...].

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody [...] z dnia 4.07.2005r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylono w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2005r. znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia nawiązano do przebiegu postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01, które uznano za kontynuację sprawy wszczętej na wniosek inwestora z dnia [...].01.1999r. Wskazano dalej na wydane rozstrzygnięcia oraz zarzuty odwołania, w rozpoznaniu którego stwierdzono, co następuje.

Zaskarżona decyzja została wydana nieprawnie, lecz nie wszystkie zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] .11.1998r, znak [...] o ustaleniu warunków zagospodarowania terenu na budowę zespołu handlowo-usługowego wraz z parkingiem na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] i działkach nr [...],[...] i [...] obręb [...] w [...] określono termin jej ważności do dnia [...].11.2000r. Data ta zakreślała termin do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie złożenia tego wniosku, jak i obecnie. Wprawdzie od dnia 11.07.2003 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w inny sposób reguluje instytucję wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz odpowiednio do tych regulacji zmieniono brzmienie wyżej powołanego art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ( poprzez powołanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednakże przy braku stosownych przepisów przejściowych w tej materii zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zmianach do prawa budowlanego wprowadzonych ustawą z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 718), a także ze względu na zasadę nie działania prawa wstecz i w okolicznościach, gdy wniosek o pozwolenie na budowę złożono w dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest racjonalnych przesłanek, aby w przedmiotowej sprawie koniecznym było uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w rygorach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo inwestora z dnia 29.09.2004r. nie może być traktowane jako nowy wniosek o pozwolenie na budowę. Po uchyleniu wyrokiem NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003 r., sygn. akt II S.A./Kr 1490/01 nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji przez organ, który został zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy. Wydanie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2004r. znak [...], wzywającego wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].01.1999r. spowodowanych zmianami legislacyjnymi następującymi w okresie od dnia jego złożenia do dnia 1.12.2003r. było konsekwencją wszczęcia sprawy, która nie została merytorycznie zakończona. Nie zachodziła potrzeba składania nowego wniosku o pozwolenie na budowę, stąd zarówno organ, jak i inwestor podejmowali dalsze czynności w ramach kontynuacji sprawy już wszczętej.

Zatwierdzony w przedmiotowym postępowaniu projekt budowlany nie powoduje wbrew zarzutom naruszenia interesów Spółki Akcyjnej "[...] ", której własnością jest funkcjonujący obiekt handlowy na sąsiedniej działce nr [...] , pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym. Nie zachodzą żadne ograniczenia w dostępie tej działki do drogi publicznej w wyniku projektowanego budynku handlowego, parkingu, infrastruktury technicznej i zagospodarowania terenu na działkach wymienionych w zaskarżonej decyzji. Kwestia dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] pozostaje poza możliwościami jakichkolwiek ingerencji wnioskującego o wydanie pozwolenia na budowę Centrum Handlowego "[...] ".

Podnoszony w odwołaniu zarzut braku wszystkich uzgodnień wymaganych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także niekompletności projektu budowlanego, braku wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w postanowieniu Ministra Kultury z dnia [...].04.2005r., znak [...].

Projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją jest jednak rażąco niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r., znak [...] o ustaleniu warunków zagospodarowania terenu na budowę zespołu handlowo-usługowego wraz z parkingiem na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] i działkach nr [...][...] i [...] obręb [...] w [...] w zakresie warunku zwartego w punkcie 2) tej decyzji, stanowiącego iż "narożniki obiektu wymagającego akcentowania - jak na załączniku graficznym", a także warunku zawartego w punkcie 6) tej decyzji, który brzmi następująco: "Linie rozgraniczające teren inwestycji, przebieg inwestycji, granice wydzielenia terenu, jak na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji". Konfrontując część rysunkową projektu zagospodarowania działek - nazwaną przez projektanta zagospodarowaniem terenu, z dołączonym do decyzji o warunkach zabudowy załącznikiem mapowym należy stwierdzić, że pozostaje on w całkowitej sprzeczności z tym załącznikiem, na którym precyzyjnie przedstawiono linię rozgraniczającą zakres inwestycji, komunikację wewnętrzną - drogi i place, podziały urbanistyczne -ciągi piesze i drogi, wjazdy na teren działki, pawilon handlowo-usługowy 15-18 , parkingi ogólnodostępne ok. 7,5 tyś. m2 (320 miejsc), parkingi pracowników ok. 1,3 tyś. m2 (50 miejsc). Do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie zobowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto zasadnicza rozbieżność występuje pomiędzy projektem budowlanym, a orzeczeniem decyzji ten projekt zatwierdzającej. Zaskarżona decyzja obejmuje działki nr [...] i nr [...] obręb [...], które jednak w części rysunkowej projektu zagospodarowania wyłączono z obszaru opracowania, oznaczonego na rysunku linią przerywaną, uzupełnioną dużymi literami podanymi w kolejności alfabetycznej.

W odniesieniu do zarzutu objęcia zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę działki nr [...] obr. [...] której nie wymieniono zarówno w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. o ustaleniu warunków zagospodarowania terenu, jak i we wniosku z dnia [...].01.1999r. o pozwolenie na budowę należy stwierdzić, że rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji niedopuszczalnie poszerzono zakres wniosku o pozwolenie na budowę, w którym wyszczególniono wyłącznie działki nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i działki nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Wymienienie działki nr [...] w decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oczywistą omyłką organu w okolicznościach, gdy na działce tej zaprojektowano jedynie część z siedmiu stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, które bez tej części nie mogłyby samodzielnie funkcjonować.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2005 r. o pozwoleniu na budowę nie obejmuje wymienionych we wniosku o pozwolenie na budowę działek z obrębu [...] o numerach [...],[...][...] i [...]. Działki o numerach [...] i [...] z obrębu [...] wymieniono natomiast w odrębnej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2004r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę skrzyżowania ulic: [...] i [...] z [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].02.2005r. znak [...], którą rozstrzygnięto m. in. o pozwoleniu na przebudowę sieci uzbrojenia także na działce nr [...] obr. [...], wymienionej w obecnie zakwestionowanej decyzji Prezydenta z dnia [...].05.2005r., rozstrzygającej również o pozwoleniu na budowę infrastruktury technicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należałoby zatem rozważyć, czy poprzez objęcie przedmiotowym postępowaniem (wbrew wnioskowi o pozwolenie na budowę) także działki nr [...], która już była objęta innym postępowaniem zakończonym wydaniem przytoczonej wyżej ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...].02.2005 r., nie będą zachodziły okoliczności, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, dające podstawę do unieważnienia decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2005r. znak [...] "[...]" SA z w [...] domagała się jej uchylenia w całości decyzji i przekazania sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to : art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, polegające na tym iż organ drugiej instancji nie umorzył postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę mimo, że inwestor w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe; art. 32 ustęp 4 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności, że inwestor w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla inwestycji objętej wnioskiem; art. 35 ustęp 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 2 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2004r. Nr 93, póz. 888) przez nieuwzględnienie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę było niemożliwe, ze względu na niemożność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu powyższego skarżąca wskazała na przebieg postępowania i zarzuty odwołania, które w drugiej instancji zostały uwzględnione jedynie w części. Polemizując ze stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w zaskarżonej decyzji co do zarzutów uznanych za bezzasadne akcentowała jako najbardziej istotną kwestią to, czy wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r. znak [...] było w ogóle dopuszczalne. Podkreślała, że decyzja ta utraciła moc w dniu 30.11. 2000r. oraz uwzględniając art. 32 ustęp 4 pkt ustawy Prawo budowlane wskazywała na w brak tożsamości wniosku wszczynającego postępowania w przedmiotowej sprawie z dnia 18.01.199r. ze złożonym i rozstrzygniętym po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01. W tym zakresie podkreślała, że wraz z wnioskiem z dnia [...].09.2004r.przedłożony został całkowicie nowy projekt budowlany dla Centrum Handlowego "[...] ". Zmieniona została nie tylko powierzchnia terenu pod zabudowę - zrezygnowano z objęciem inwestycją działek o numerach [...],[...] i [...] obr. [...], ale także kubatura i powierzchnia użytkowa zamierzonego budynku (powierzchnia użytkowa zmieniona została o prawie 9.000 m2 ) oraz istotne detale projektu. Zamierzeniem inwestycyjnym objęta została działka nr [...], co do której nie była wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wskazywał jej inwestor w swoim wniosku z dnia 19.01.1999r.. Za słusznością tezy, że wniosek z dnia 19.09.2004r. był odrębnym, nowym wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę przemawia także regulacja z art. 32 Prawa budowlanego. Per analogiam należy przyjąć, że jeżeli w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor w sposób istotny zmieni projekt i obszar inwestycji, konieczne jest złożenie nowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nowej inwestycji. Skarżąca zawracała też uwagę, że konieczność modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę nie wynikała ze wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz jedynie z woli samego inwestora. Powyższe okoliczności, jak i stanowisko Prezydenta Miasta [...], który określa pismo złożone przez inwestora w dniu [...].09.2004r. mianem "wniosku", jednoznacznie wskazują, że aktualne postępowanie nie dotyczy wniosku inwestora z dnia [...].01.1999r., ale zupełnie odrębnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...].09.2004r. To zaś oznacza, że podstawą dla wydania decyzji rozstrzygającej o tym ostatnim wniosku nie może być decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r, która utraciła moc w dniu [...].11.2000r. Inwestor był zatem zobligowany do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z postanowieniem art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...].03.2003r.

Skarżąca wskazywała dalej, że wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r. było też niedopuszczalne ze względu na aktualne brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane, regulujących tryb postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podkreślała, że decyzja powyższa wydana została od rządami ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która została w całości uchylona przez ustawę z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, jej podstawą był Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...].12.1991 r., który utracił moc z dniem [...].12.2003r. O ile pierwszy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestor złożył w dacie, w której decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu była ważna, to w chwili ponownego podjęcia sprawy po wyroku NSA OZ w Krakowie zarówno Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], jak i decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa utraciły swoją moc. Jednocześnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...].03.2003r. wprowadziła zupełnie inne zasady planowania i zagospodarowania terenu, zaś uregulowana w tej ustawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem całkowicie odmiennym od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. W poprzednim stanie prawnym takiej decyzji wymagała zmiana zagospodarowania teren niezależnie od tego, czy na terenie na którym planowana była inwestycja istniał aktualny plan zagospodarowania przestrzennego (art. 39 ustęp 1), podstawą dla jej wydania były właśnie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i wyjątkowo , w razie braku planu, wydawano decyzje ustalająca warunki zabudowy na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ustęp 1). Z kolei, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. stanowi, że w sytuacji, gdy na terenie planowanym pod inwestycję, obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, w ogóle nie ma potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, natomiast pojawia się ona w sytuacji, gdy na konkretnym obszarze brak jest planu miejscowego (art. 59 ustęp 1). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w ustawie z 1994r. stanowiła jedynie potwierdzenie tego, co zapisane zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musiała być z nim zgodna, ustalała dodatkowo warunki, jakie spełnić powinien inwestor, zaś miała charakter deklaratoryjny. Z kolei, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowana w ustawie z 2003r. w sposób samodzielny ustala warunki zabudowy dla terenu, na którym nie ma planu, tym samym jej charakter jest konstytutywny, tworzący warunki zabudowy na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym należy przyjąć, że niedopuszczalne jest zrównywanie obu tych decyzji. Podobne stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] w decyzji z dnia [...].06.2004 roku, sygn. akt [...]. Skoro decyzji o ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej według przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. nie można utożsamiać z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku, to jeżeli przepisy innych ustaw (w tym Prawa budowlanego) wydane po dacie wejścia w życie ustawy z 2003r. powołują się na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należy przyjąć, że mowa jest o decyzji opisanej w tej ustawie. Założenie takie uzasadnione jest wymogiem spójności systemu prawnego i racjonalności prawodawcy. Powyższe wynika także z art. 88 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto art. 89 cytowanej ustawy stanowi, że na terenach, na których obowiązują plan zagospodarowania przestrzennego sprzed dnia [...].01.1995r. zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania o której mowa w art. 59 ustawy z 2003r, zaś przytoczone przepisy w sposób jednoznaczny wskazują na to, że ustawodawca dążył do ujednolicenia przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz wyeliminowania z porządku prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych na mocy przepisów ustawy z 1994r. Istotne jest też to, że "...decyzje o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu wydane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zachowały ważność do dnia 11.07.2003r., chyba, że wcześniej został uchwalony plan przewidujący odmienne od ustalonego w decyzji funkcje dla danego terenu" (tak Z. Cieślik w Komentarzu do ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 00.106.1126) LEX/el. 2003). Również w świetle aktualnych przepisów Prawa budowlanego nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 1994r. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakłada na organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w braku planu - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W powołanym brzmieniu przepis ten obowiązuje od dnia 31.05.2004r., przy czym, zgodnie z art. 2 ustawy z 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 roku, Nr 93, póz. 888), znajduje on zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ze względu na przedstawione wcześniej tezy, a także na treść przywołanego przepisu, nie sposób przyjąć, że ustawodawca w art. 35 ust. 1 punkt 1 ustawy Prawo budowlane objął pojęciem "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" także decyzje wydane na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem jego treść odwołuje się wprost do uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się tylko wówczas, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla porównania, pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., wymieniony w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek obejmował konieczność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego tak z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Taka regulacja miała służyć sprawdzeniu, czy plan zagospodarowania przestrzennego nie uległ zmianie i tym samym, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie wygasła. W obecnym stanie prawnym, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane kontrolowana jest zgodność projektu z ustalonym przez organy planistyczne sposobem zagospodarowania terenu. Ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na mocy ustawy z 1994r. nie kreuje sposobu zagospodarowania, a jedynie potwierdza te warunki określone w planie - to, w przypadku braku planu miejscowego, nie można na jej podstawie ustalić, czy projekt jest zgodny z ustaleniami planistycznymi dla terenu objętego inwestycją, tak jak tego wymaga powołany przepis. Zatem, nie jest w ogóle możliwy do spełnienia warunek określony w art. 35 ust.1 pkt 1, a co za tym idzie, niemożliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w niniejszej sprawie inwestor nie spełnił podstawowej przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to zaszły podstawy do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość związaną z brakiem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak Prezydent Miasta [...] nie umorzył postępowania w sprawie i wydał decyzje rozstrzygająca sprawę co do istoty, a organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej nie zweryfikował w tym zakresie, to uznać trzeba, że decyzja Wojewody [...] rażąco narusza przepis art. 138 § 1 punkt 2 in fine kpa.

Naruszenie wskazanego wyżej przepisu postępowania ma niewątpliwie wpływ na wynik postępowania, jako że zaskarżona decyzja nie umarzając postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a jedynie uchylając tę decyzję sprawia, że postępowanie wszczęte z wniosku inwestora "[...] " Spółka z o.o. w likwidacji będzie nadal obarczone istotną wadą prawną, a wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie rażąco naruszać prawo.

Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie kontroli uwzględnienia interesów osób trzecich, a w szczególności zapewnienia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej, "[...] " S.A. wskazywała, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym mieszczącym Dom Handlowy "[...] " oraz siedzibę firmy i sklepu "[...] ". W chwili obecnej, nieruchomość ta ma dostęp do ul. [...] za pośrednictwem trzech zjazdów prowadzących bezpośrednio do tej ulicy : dwóch od parkingu dla klientów i jednego do rampy towarowej, zlokalizowanej z tyłu budynku, bliżej skrzyżowania z ul. [...]. Z zalegającego w aktach sprawy pisma Miejskiego Inżyniera Ruchu z dnia [...].07.2004r. znak [...], czy raportu oddziaływania na środowisko wynika że wjazdy na parking DH "[...] " usytuowane przy ul. [...] muszą zostać zlikwidowane, natomiast wjazd na teren tego parkingu może być poprowadzony od strony parkingu Centrum Handlowego "[...] ". Z kolei, analiza projektu budowlanego w części dotyczącej rozwiązań komunikacyjnych na terenie Centrum Handlowego "[...] " wskazuje na to, że w projekcie przewidziano dojazd od ul. [...] przez teren parkingu Centrum , ale tylko na parking dla klientów DH "[...] ", brak natomiast w projekcie zjazdu do rampy wyładowczej na tyłach budynku należącego do skarżącej. Takie rozwiązanie projektu nie jest zgodne z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie zapewnia właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z inwestycją dostępu do drogi publicznej nie tylko w takim zakresie, jak posiada obecnie, ale w istocie jakiegokolwiek dostępu, bowiem wskazuje go przez teren należący do innego podmiotu ( który ani nie jest obciążony jakakolwiek służebnością, ani w inny sposób nie jest zobowiązany do udostępnienia tegoż przejazdu) i tym samym uniemożliwi korzystanie z tej nieruchomości w sposób taki, jak korzysta obecnie. Co istotne, z projektu budowlanego wynika, że część robót budowlanych, dotyczących właśnie budowy dojazdów do DH "[...] " będzie wykonywanych na nieruchomości skarżącej, która nie udzielała inwestorowi zgody na dysponowanie swoja nieruchomością na cele budowlane. Tym samym naruszony został także przepis art. 32 ustęp 4 punkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca zarzucała też, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie przedstawił wszystkich uzgodnień, o których mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].11.1998r. Przede wszystkim, silnie akcentowany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, był wymóg uzyskania uzgodnienia projektu budowlanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Inwestor wprawdzie uzyskał takie uzgodnienie zawarte w postanowieniu Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...].02.2005r, jednakże postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Kultury z dnia [...].04.2005r. L.dz. [...]. Postanowienie Ministra Kultury zostało zaskarżone przez spółkę [...] S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a kopia skargi przekazana Prezydentowi Miasta [...]. Wprawdzie wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania ostatecznej decyzji organu drugoinstancyjnego, to jednak fakt istnienia poważnych wątpliwości, co do zasadności decyzji Ministra Kultury winien skutkować wstrzymaniem wydania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, tym bardziej, że projekt budowlany nie spełnia warunków stawianych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].11.1998r. Do wymogów tych należy między innymi obowiązek zasygnalizowania w nazwie -centrum - historii terenu na jakim zostanie zbudowane. Pierwotny projekty przewidywał, że Centrum nosić będzie nazwę "[...] ". W aktualnym projekcie nazwa została zmieniona na "[...] ". Projekt nie spełnia także dalszych wymogów konserwatorskich wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, jak nawiązanie do historii miejsca w detalu architektonicznym, w rozkładzie budowli, wykorzystaniu istniejących planów rozbudowy i modernizacji browaru Sanguszków itp. Inwestor nie uzyskał także wymaganego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzgodnienia projektu przez Państwową Inspekcję Pracy. W tym wypadku, organ wydający pozwolenie na budowę był zobowiązany wezwać inwestora do uzupełnianie brakujących uzgodnień. Ponieważ jednak tego nie uczynił, naruszył przepisy Prawa budowlanego, projekt budowlany jest niekompletny, a decyzja o pozwoleniu na budowę błędna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniał dodatkowo, że należało uchylić wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, która rażąco naruszała ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...] o warunkach zagospodarowania terenu na budowę zespołu handlowo-usługowego wraz z parkingiem na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] i działkach nr [...],[...] i [...] obręb [...] w [...] w zakresie warunku zwartego w punktach 2) i 6) tej decyzji. Konsekwencją tej zasadniczej niezgodności będzie konieczność radykalnego przeprojektowania obiektu. Powyższe w praktyce oznacza wykonanie nowego projektu budowlanego i ponownego rozpatrzenia sprawy w całości, a zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało w tym przypadku pełne zastosowanie.

Wojewoda [...] podnosił również, że zarzuty skargi dotyczące likwidacji istniejących dojazdów do nieruchomości strony skarżącej są bezpodstawne w świetle złożonego projektu budowlanego, który utrzymuje stan dotychczasowy w tym przedmiocie. Także zarzuty co do braku uzgodnień są bezzasadne, gdyż projekt posiada wszystkie wymagane prawem budowlanym uzgodnienia

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...].07.2005r. znak [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także przez "[...] " Sp. z o.o. w [...] - w upadłości. Postępowanie w tej sprawie umorzono postanowieniem z dnia 12.06.2007r. sygn. akt 1048/05 wobec cofnięcia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Fakt uprzedniego wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyroku z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz decyzji podjętych po tej dacie. Co do zasady winna ona nastąpić z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia (art. 153 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem iż ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22.09.1999r., l SA 2019/98 , ONSA 2000, nr 3, póz. 129 ). Podobny skutek mogą wywołać istotne zmiany stanu faktycznego.

Mając na uwadze treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Zakładów [...] "[...] " Sp. z o.o. w [...] z dnia [...].01.1999r.T w którym zawarto żądanie wydania pozwolenia na budowę Centrum Handlowego "[...] " o powierzchni ok. 21 500 m kw. - w tym jednokondygnacyjna ok. 16 000 mkw., piętro 5 500 m kw. ze schodami ruchomymi, oraz ok. 400 miejsc parkingowych, na działkach nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...]. Do wniosku dołączono odpowiadający takiej inwestycji projekt budowlany, który uwzględnia zagospodarowanie terenu, sieci uzbrojenia technicznego, przyłącza i instalacje wewnętrzne oraz lokalizuje ją na powyższych działkach, położonych w [...] -[...] przy ulicach [...],[...],[...]. Wniosek został złożony w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane ( tekst pierwotny Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. do wprowadzonych od 1.0.1.1999r. - Dz. U. z 1998r. Nr 106, poz.668 ), stanowiącej materialnoprawną podstawę jego rozpoznania , zaś postępowanie winno być prowadzono zgodnie z zasadą skargowości wynikającą ówcześnie i po późniejszych zmianach z art. 61 § 1 -2 k.p.a. w związku z art. 33 powyższej ustawy. Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma (por. wyrok NSA z 11.06.1990r. l SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47). Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawą co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 - 2 k.p.a. stwarza odpowiednio podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia w razie jego bezprzedmiotowości oraz cofnięcia wniosku przy braku sprzeciwu pozostałych stron. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego przewiduje nadto art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., zaś mogą one zastać zawarte także w przepisach prawa materialnego. Niniejsza sprawa po jej wszczęciu miała za przedmiot wskazane na wstępie rozważań żądanie, zaś czynności dowodowe zmierzły do wyjaśnienia kwestii realizacji przez inwestora wymogu zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, dotyczącego uzgodnienia projektu budowlanego w [...] Zarządzie Dróg Miejskich, w zakresie nowych wjazdów. Ocena iż warunek ten nie został spełniony była też wyłączną podstawą wydania przez organ pierwszej instancji dwóch kolejnych decyzji negatywnych dla inwestora, przy czym ostatnią z nich utrzymał w mocy organ odwoławczy. Sprawa administracyjna o tak ukształtowanym przedmiocie została następnie poddana kontroli NSA OZ w Krakowie. Zawarta w wyroku z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01 ocena prawna oraz wynikające z niej wskazania odnośnie dalszego biegu postępowania czynione są w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych, zaś wskazując na popełnione przy ich wydaniu uchybienia nie zaliczają do nich wprost lub pośrednio wadliwości związanych z wymogami formalnymi wniosku, albo dotyczącymi jego treści, nie stwarzają też podstaw do podejmowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy czynności mogących mieć wpływ na już ukształtowany przedmiot postępowania.

Słusznie zarzuca się w skardze, że akty administracyjne wydane po tym wyroku w kontynuacji postępowania wszczętego na wniosek inwestora z dnia 18.01.1999r. nie stanowią rozstrzygnięcia zawartego nim żądania. Pozwolenie na budowę wydano bowiem dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku handlowego - Centrum Handlowe "[...] " wraz z parkingiem, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach : nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] przy ulicach [...] -[...] - [...] w [...], stanowiących. W osnowie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2005r. znak [...] jako dane techniczne inwestycji podano : powierzchnia zabudowy - 6 635,65 m kw., powierzchnia użytkowa - 7 067,59 m kw., powierzchnia sprzedaży - 5 133,53 m kw., kubatura - 3 9810,00 m sześć., ilość miejsc postojowych - 320 ( w tym 5 dla osób niepełnosprawnych ). Uwzględniając zaszłe zmiany geodezyjne oraz li tylko wypowiedzi zawarte w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji wydanych po wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01, porównując wyżej wskazane dane oraz parametry z pierwotnym wnioskiem, należy wskazać, że poza terenem inwestycji pozostały działki nr [...],[...] i [...], objęła ona za to dodatkowo działkę nr [...], powierzchnię użytkową obiektu budowlanego zmniejszono z 16 800,8 m kw. do 7 067,59 m2, zaś liczbę miejsc postojowych z ok. 400 do 320. Już te zasadnicze różnice w granicach terenu, sposobie jego zagospodarowania i charakterystycznych parametrach technicznych inwestycji nie pozwalają na uznanie, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznaczony żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...].01.1999r. jest tożsamy z przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś analizowana zmiana została dokonana w istocie bez wniosku inwestora. Uznawane za takowy pismo inwestora z dnia [...].09.2004r. złożone zostało w odpowiedzi na postanowienia z dnia [...].05.2004r. znak [...], zaś zawiera w swej treści jedynie informację o przedłożeniu stosownych dokumentów w celu wydania pozwolenia na budowę Centrum Handlowego na terenach przy ulicach [...] - [...] - [...] w [...]. W postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2004r. znak [...] powołano jako podstawę prawna jego wydania art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a., nie zaś art. 33 ust. 2 tej ustawy lub art. 63 § 2 k.p.a. , w związku z art. 64 ust. 2 k.p.a. , a nałożony tym postanowieniem na inwestora obowiązek nie dotyczył sprecyzowania żądania wniosku z dnia 18.01.1999r., czy uzupełnienia innych braków formalnych. Odnosił się on do usunięcia nieprawidłowości przez przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, a także uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy brak oświadczenia inwestora o cofnięciu wniosku z dnia [...].01.1999r, a także jakiegokolwiek podania zawierającego w treści zmianę poprzedniego, czy zgłoszenie dodatkowego żądania. O ile wraz z pismem z dnia [...].09.2004r. przedłożono projekt budowlany oraz oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy inne dokumenty niespójne z dotychczasowym wnioskiem i zawartym w nim żądaniem, rzeczą organu pierwszej instancji była w pierwszym rzędzie podjęcie czynności w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w celu uzyskania stosownych wyjaśnień co do przedmiotu postępowania. Odstąpienie od powyższego przez organ pierwszej instancji należy stanowi uchybienie wymogom przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie jest możliwym stwierdzenie, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 18.01.1999r. należy uznać za bezprzedmiotowe, zaś po uzupełnieniu braków prowadzić nowe, w którym zgłoszone żądanie koresponduje z dokumentacja przedłożoną przy piśmie inwestora z dnia [...].09.2004r., czy też pierwotne żądanie pozostało aktualne, natomiast przedstawiono w sprawie niezgodny z nim z nim projekt budowlany, względnie czy inwestor obok pierwotnego zgłasza nowe żądanie inicjujące równolegle odrębną sprawę administracyjną.

Postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji po wydaniu wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01 należy uznać za wadliwe także z tej przyczyny, że pomimo powołania właściwej matarialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia uznano w nim błędnie iż ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...], ważna do dnia [...].11.2000r, zachowała moc obowiązująca również przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wobec złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w terminie jej ważności dnia [...].01.1999r.

W szczególności, należy zważyć, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem z dnia [...].09.1999r. toczyło się po jego wszczęciu na gruncie przepisów ustawy z dnia [...].07.1994r. Prawo budowlane w brzmieniu korespondującym z regulacją zawartą w ówcześnie obowiązującej ustawie z dnia [...].07.1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zostało ono zakończone ostateczna decyzją Wojewody [...] z dnia [...].04.2001 r. znak [...] przed wejściem w życie [...].07.2003r. ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, póz. 717 ), jak również ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ), która weszła w życie w tej samej dacie. Te zmiany stanu prawnego z uwagi na kontrolny charakter działalności sądownictwa administracyjnego pozostały poza rozważaniami w wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01 . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku instancji winny jednak być brane pod uwagę z uwzględnieniem przepisów przejściowych, podobnie jak kolejne zmiany przepisów Prawa budowlanego zachodzące do daty wydania zaskarżonej decyzji.

W istotnym dla niniejszej sprawy zakresie nowe regulacje tworzą system spójny, co wynika z brzmienia przepisów i rozwiązań przyjętych od dnia 11.07.2003r. w przepisach Prawa budowlanego, a to art. 33 ust. 2 pkt 3 - który przy zmianie terminologii wskazuje na przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy art. 35 ust. 1 pkt 1 a) - b) - który wprowadza w dwóch podpunktach zmieniony tryb sprawdzania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska ( ppkt a) ), albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( ppkt b) ), co odpowiada nowym przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym po zmianach porządku prawnym na gruncie przepisów Prawa budowlanego pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno decyzję o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzję określającą warunki zabudowy innych - niepublicznych inwestycji.

W związku z powyższym trafne jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym w sytuacji stosowania zmienionych przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalnym korzystanie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co jednakże nie oznacza, że takie decyzje nie mogą w ogóle stanowić podstawy orzekania w sprawach o wydania pozowania na budowę po dacie 11.07.2003r. Analiza przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że przedmiotowe decyzje pozostały aktualne oraz zachowały moc wiążącą w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie zmian toczyły się na ich postawie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, do czasy wydania w tych sprawach decyzji ostatecznych.

W doktrynie wskazuje się, że istotę decyzji administracyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy, w którym organ administracyjny orzeka autorytatywnie, że abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i nawiązuje w ten sposób stosunek prawny, którego strony (organ administracyjny i adresat decyzji) będą uprawnione i (lub) zobowiązane do podjęcia działań wprowadzających w życie autorytatywnie już skonkretyzowane ich uprawnienia lub obowiązki (tak T. Woś w glosie do wyroku NSA z dnia 21.01.1988r., IV SA 859/87 , OSP 1991/4/95 ). W art. 16 § 1 k.p.a. ustanowiono zasadę ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z decyzji skutków prawnych. Ponadto w doktrynie podnosi się trafnie, że jako akt stosowania norm prawa administracyjnego decyzja nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Także zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii ( por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004. oraz T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, nr 7, s. 53).

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że w przepisach przejściowych ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak zapisów dotyczących utraty mocy wszystkich lub niektórych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych w okresie obowiązywania poprzedniej regulacji. Zamieszczenie takiej normy derogującej wydane uprzednio w sprawach indywidualnych akty administracyjne jest typowym i stosowanym zabiegiem legislacyjnym w przypadku takiej woli ustawodawcy, zaś nie można także przyjąć, że powyższe wynika z unormowania całokształtu danej materii. Walor wydanych w poprzednim stanie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dwóch typów polegał na uchyleniu zakazu zmiany zagospodarowania konkretnego terenu w stosunku do oznaczonego podmiotu, z uwzględnieniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo przy jego braku, na podstawie przepisów szczególnych , wyznaczając w sposób wiążący jego sytuację prawną. Przy wielorakiej roli decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu , która nie ograniczała się do kwestii wydawania pozwoleń na budowę, w procesie inwestycyjnym pełniły one funkcję ogniwa łączącego proces zagospodarowania przestrzennego z procesem budowlanym, nie prowadząc bezpośrednio do powstania praw nabytych wytyczały podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę . W decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określano termin ich ważności, zaś co do zasady utrata mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawała bez wpływu dla ich bytu. W postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę zachowywały moc obowiązującą, o ile wniosek o pozwolenia dna budowę został złożony w terminie ważności decyzji . Analogiczne funkcję i cel, a także więzi oraz relacje z prawem budowlanym cechują decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie nowych regulacji, zaś rezygnacja z wydawania takich orzeczeń, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i przekazanie organom wydającym pozowania na budowę kompetencji do badania jako przesłanki rozstrzygnięcia zgodności zamierzenia z tym planem ma służyć usprawnieniu procesu inwestycyjnego. Ponadto nowa regulacja nie pozbawia mocy z dniem jej wejścia w życie obowiązujących w tej dacie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ani przepisów szczególnych, na podstawie których ustalano poprzednio warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W analizowanej kwestii wskazać należy także na przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia z 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która między innymi dostosowała tę regulację do nowych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne znaczenie w tym zakresie ma art. 7 ust. 1 tej ustawy, który stanowi , że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakonczonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 . Ten ostatni przepis nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Rozwiązanie przyjęte w art. 7 ust. 1 powyższej ustawy stanowi podstawą prawną dalszego korzystania we wszczętych, a niezakonczonych w dniu jej wejścia w życie decyzją ostateczną sprawach o wydanie pozowania na budowę z decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z poprzedniego reżimu prawnego. Zarówno wykładnia gramatyczna - w tym uwzględnienie art. 16 k.p.a., jaki i funkcjonalna nakazują przyjęcie, że w sytuacji uchylenia w trybie nadzwyczajnej zewnętrznej lub wewnętrznej kontroli ostatecznej decyzji o pozowaniu na budowę kontynuacja postępowania winna nastąpić zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosowanie do spraw niezakonczonych decyzją ostateczną dotychczasowych przepisów pozwala na zachowanie reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania, zaś takim rozwiązaniem przemawiają postulaty stabilności i pewności zaufania obywateli do prawa ( tak orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK 1993, nr 1, póz. 6). Dalej idące ochrona, jaką przewiduje np. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie została w tym wypadku przez ustawodawcę przewidziana, zaś odmienne podejście prowadziłoby do nieznajdującego uzasadnienia różnicowania sytuacji prawnej podmiotów uzyskujących na bazie tych samych poprzednio obowiązujących przepisów prawa materialnego ostateczne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zależności od tego, czy nastąpiło to przed datą 11.07.2003r.( niemożność stosowania dawnych regulacji po wzruszeniu decyzji ostatecznych w postępowaniach nadzwyczajnych ), czy też w sprawach wszczętych po tej dacie (istnienie takiej możliwości).

Reguła intertemporalna wyrażona w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw pozostaje aktualna także po kolejnych zmianach Prawa budowlanego, w szczególności wprowadzonych ustawą z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane Dz. U. Nr 93, póz. 888 ) . W tym wypadku należy zwrócić uwagę na art. 2 ust. 1 , który stanowi , że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4 - które to przepisy nie dotyczą niniejszej sprawy. Przytoczona regulacja nie uchyla art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, stąd uprawnionym jest dalsze jego stosowanie do spraw wszczętych, a nadal niezkończonych, do daty wydania w nich ostatecznych decyzji.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w chwili wejścia w życie przepisów ustawy z dnia z 27.03.2003r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw nie toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora z dnia [...].01.1999r., bowiem zostało zakończone uprzednio decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...].04.2001 r. znak [...]. Po tej dacie oraz wydaniu przez NSA OZ w Krakowie wyroku z dnia 1.12.2003r. sygn. akt II SA/Kr 1490/01 nie istniały zatem podstawy do stosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, w tym uznania za obowiązującą przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...] - tak w sytuacji dalszego rozpoznawania wniosku inwestora z dnia [...].01.1999r., jak i zmienionego żądania inicjującego nową sprawę administracyjną. W przedmiotowej sprawie należało uwzględniać aktualne brzmienie przepisów Prawa budowlanego, a skoro utrata mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest okolicznością bezsporną, inwestor winien dysponować decyzją o warunkach zabudowy, której nie żądano.

Wskazanych wyżej uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, stąd zaskarżona decyzja dotknięta jest tymi samymi wadami. Podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji zawiera ona zbędne rozważania odnoszące się do zachowania wymogów wynikających z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.1998r. znak [...], oraz dalej z uwagi na odmienna ocenę stanu faktycznego -dotyczące niezachowania niektórych jej postanowień, jak również niewłaściwe zalecenia co do dalszego toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Pomija zasadnicze, a niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji kwestie ewentualnych zmian przedmiotu postępowania, a wskazane uchybienia należą do mających istotny wpływa na wynik sprawy. Wydanie w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z innych niż podawane w niej przyczyny jest jednak zasadne, stąd skarga podlega oddaleniu. Wady jakimi dotknięta jest decyzja organu pierwszej instancji, w tym niewyjaśnienie przedmiotu postępowania oraz błędy proceduralne jakie popełniono w związku z niewłaściwym stosowaniem prawa materialnego, nie pozwalają na ich korektę w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.

W zaistniałej sytuacji bezprzedmiotowym jest rozważanie zarzutów skargi zgłoszonych na wypadek uznania za obowiązującą w przedmiotowym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...].11.1998r. znak [...], które dotyczą niezgodności projektu budowlanego z niektórymi warunkami zawartymi w tej decyzji, braku wymaganych opinii i uzgodnień, czy ograniczenia skarżącej w dostępie do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.