Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 331/17 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L. z dnia [...] 2016 r., znak: [...]; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz M.W. kwotę 1604 zł (jeden tysiąc sześćset cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 331/17) oddalił skargę M.W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...]2017 r. (nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania M.W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L. z dnia [...]2016 roku (znak: [...]), która odmawiała wydania decyzji nakazującej zarządcy cmentarza rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] oraz w niewielkiej części ogrodzenia usytuowanego na działkach nr [...]i [...], położonych w R., gm. T.L..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt II SA/Lu 192/15) uchylił zaskarżoną przez M.W. decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2017 roku (znak: [...]) oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L. z dnia [...] 2014 roku (znak: [...].). Decyzje te wydane były w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy cmentarza. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd administracyjny wówczas podkreślił, że w piśmie z dnia [...]2013 roku, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L., współwłaściciele działki nr [...], położonej w miejscowości R., informowali o rozbudowie cmentarza komunalnego, domagając się jednocześnie nakazania rozbiórki ogrodzenia wybudowanego na ich działce. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał w odpowiedzi na skargę, że co do ogrodzenia już w decyzji z dnia [...]2014 roku (znak: [...]) wypowiedział się organ I instancji, jednakże umknęło uwadze organu administracji to, że decyzja ta została uchylona decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2014 roku. W związku z powyższym sąd administracyjny wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien odnieść się do tego żądania skarżącego. Ponadto jak wynika z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, ogrodzenie to powstało w 2011 roku. Do tej okoliczności organ również nie odniósł się, podobnie jak do kwestii dotyczącej tego, czy dokonano zgłoszenia tej budowy. Ogrodzenia, które budowane są od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m, wymagały zgłoszenia zamiaru ich budowy we właściwym organie (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wznoszenie zaś ogrodzenia na gruntach prywatnych bez dokonania zgłoszenia, jeżeli w sprawie nie występowały okoliczności przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do podjęcia działań dla usunięcia skutków samowoli budowlanej. W świetle powyższego sąd administracyjny podkreślił, że obowiązkiem organu administracji było ustalenie, czy z uwagi na swe położenie (na terenie cmentarza) lub rozmiary, przedmiotowe ogrodzenie podlegało zgłoszeniu. Ustaleń takich nie poczyniono w sprawie. Na podstawie akt nie można określić nawet dokładnego położenia ogrodzenia, zaś uzasadnienie decyzji w ogóle nie odnosi się do tej okoliczności. Ponadto ówcześnie orzekający WSA w Lublinie stwierdził, iż z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku, o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 00.23.295 ze zm.) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochronie Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 roku w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299) – wynika, że teren cmentarza powinien być ogrodzony, ogrodzenie powinno być wykonane z trwałego materiału, przy czym nie może być ono niższe niż 1.5 metra. Ogrodzenie cmentarza, w tym przypadku spełnia swoją funkcję polegającą na fizycznym wydzieleniu terenu od działek sąsiednich i w związku z tym jest samodzielną budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Dodał sąd administracyjny, że brak ustaleń w przedstawionym zakresie, a w szczególności brak wyjaśnienia dokładnego położenia ogrodzenia, jak również charakteru terenu, na którym jest zlokalizowane, narusza art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mającym niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił także zawarty w skardze zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Słusznie bowiem skarżący zarzuca, że uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L. z dnia [...]2014 roku, organ odwoławczy stwierdził, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 roku sygn. akt VII SA/Wa 855/06 i w związku z tym zalecił organowi I instancji ustalenie daty najwcześniejszego pochówku, bowiem od tej daty – w jego ocenie – należy liczyć rozbudowę cmentarza i w celu doprowadzenia tej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem zastosować odpowiednie przepisy Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym WSA w Lublinie, że skarżący nigdy nie domagał się nakazania rozbiórki grobów, usytuowanych na jego działce, lecz żądał rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenia samowolnej rozbudowy cmentarza do stanu zgodnego z prawem. Zatem, organy administracji powinny rozstrzygnąć sprawę w zakresie wynikającym z takiego wniosku.

Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.L., decyzją z dnia [...]2016 roku (znak [...]) wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zagospodarowania działki nr [...], położonej w miejscowości R., na której dokonano nielegalnej rozbudowy cmentarza komunalnego. Decyzja ta została uchylona decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2016 roku (znak: [...]), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.L. decyzją z dnia [...]2016 roku, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wydania decyzji nakazującej zarządcy cmentarza dokonanie rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] oraz w niewielkiej części ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...]i nr [...], położonych w R., gm. T.L.. Organ ten podał, że działka nr [...] stanowiąca własność M.W. przylega do cmentarza komunalnego w T.L.. Administratorem tego cmentarza jest Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. w T.L., a właścicielem Gmina Miejska T.L.. Rozbudowana część cmentarza (sektor I) powstała samowolnie – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Świadczy o tym brak dokumentów potwierdzających opracowanie dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe, nie może, zdaniem organu I instancji, powstać legalnie cmentarz na terenie nieprzeznaczonym na ten cel (art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych; Dz. U. 2015 r., poz. 2126). Organ szczegółowo opisał położenie, ukształtowanie i zagospodarowanie działki nr [...], podkreślając fakt istnienia na tej działce ogrodzenia cmentarza. Przedmiotowe ogrodzenie wykonywane było etapami. W pierwszym etapie, w końcówce lat dziewięćdziesiątych, wykonane zostało ogrodzenie od strony północnej. Następnie, od strony południowej, które było wykonywane na podstawie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T.L. znak: [...]z dnia [...]2008 roku. Z dokumentów przesłanych do PINB w T.L. w dniu [...]2016 roku przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T.L. wynika, że ostatni etap wykonywania ogrodzenia nastąpił w październiku 2010 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.L., powołując treść wyroku WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 192/15) z dnia 30 listopada 2015 roku przyjął, że wykonane ogrodzenie działki nr [...], które spełnia funkcję wydzielenia terenu, gdzie usytuowane są groby, stanowi samodzielną budowlę, zapewniającą możliwość użytkowania tego terenu w funkcji cmentarza. Natomiast teren działki o nr [...] położonej w R. w sąsiedztwie cmentarza komunalnego należy traktować jako teren na którym dokonano samowolnej rozbudowy cmentarza w granicach wyznaczonych przez ogrodzenie od strony północnej, zachodniej i południowej. Następnie wskazywał, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, wyznaczający granice rozbudowanej części cmentarza, budowa takiego ogrodzenia powinna być poprzedzona uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Administrator cmentarza komunalnego tj. Zakład Usług Komunalnych w T.L. takiego pozwolenia nie uzyskał. PINB w T.L. powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. (sygn. VII SA/Wa 855/06) i stwierdził, że samowolnej rozbudowy cmentarza na terenie działki nr [...] dokonano przed dniem 1 stycznia 1995 roku. Następnie wymieniony organ wskazywał, że sektor I cmentarza komunalnego (działka nr [...]) zlokalizowany jest na terenie nieobjętym aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzone uchwałą Nr XXII/109/2001 Rady Gminy T.L. z dnia [...]2001 roku, wg pisma Wójta Gminy T.L. z dnia [...]2014 roku, nie jest wykluczona możliwość legalizacji cmentarza w zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem PINB w T.L., nakazanie rozbiórki ogrodzenia nie może być orzeczone ze względu na obowiązujące przepisy wyżej cytowanej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - art. 1 ust. 4 zgodnie z którymi o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje właściwa rada gminy lub rada miasta, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora.

Nieuzasadnionym - w ocenie orzekającego organu nadzoru budowlanego - jest wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia sektora I cmentarza jako samodzielnej budowli, również z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiącego, iż cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W przypadku rozbiórki ogrodzenia, teren obecnie zajęty pod rozbudowaną część cmentarza (działka nr [...]) nie zmieni swojego faktycznego przeznaczenia i stanu prawnego. Zauważył PINB, iż organ inspekcji sanitarnej przeprowadzając kontrolę sprawdzającą wykonanie obowiązków wynikających z ww. decyzji, w części dotyczącej doprowadzenia ogrodzenia cmentarza komunalnego do właściwego stanu sanitarno–technicznego oraz wykonania ogrodzenia od strony południowej cmentarza, potwierdził w protokole z kontroli z dnia [...]2009 roku oraz z dnia [...]2010 roku, że zalecenia wykonano prawidłowo.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził, że pomimo, iż obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a inwestycja narusza obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, to nie ma możliwości wydania innej decyzji niż decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...], położonej w R.; gm. T. L.. W przypadku natomiast wydania nakazu obligującego zarządcę cmentarza do wykonania ogrodzenia o wysokości zgodnej ze wskazaniami § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), który mówi, że ogrodzenie cmentarza nie powinno być niższe niż 1,5 m doszłoby do legalizacji rozbudowanej części cmentarza wbrew obowiązującym przepisom.

Odwołanie od opisanej decyzji PINB w T.L. wniósł M.W.. Zarzucał naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 12 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a.;

- art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed wejściem w życie zmian z dnia 28 czerwca 2015 roku, w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucał niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB w T.L. wyeliminował uchybienia, wskazane w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt II SA/Lu 192/15). Podkreślił, że wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje zasadniczo ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2126), a także wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku, w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówków zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284). Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 roku w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych a także rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie treny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Ostatnio wymieniony akt określał odległości, jakie powinny dzielić cmentarz od zabudowań mieszkalnych. Cmentarze są wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zaliczane są do budowli, wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 prawa budowlanego). Oznacza to, że co do zasady cmentarze nie są wyjęte spod reżimu prawnego wynikającego z przepisów budowlanych. Ogrodzenie cmentarza należy traktować jako urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego), związane z cmentarzem, zapewniające możliwość użytkowania ww. obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Skoro z przepisów prawa wynika obowiązek ogrodzenia cmentarza, to zdaniem organu odwoławczego ogrodzenie winno być objęte pozwoleniem na budowę cmentarza.

Rozpatrując sprawę organ II instancji stwierdził, że w ocenianym przypadku ma miejsce samowolna rozbudowa cmentarza komunalnego w T.L., zakończona w 2010 roku, poprzez wykonanie ogrodzenia. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe podjęcie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ jak ustalono w toku prowadzonych postępowań teren, na którym rozbudowa cmentarza jest zlokalizowana (między innymi teren działki [...]) nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego a wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego jest niemożliwe. Powyższe skutkować musiałoby wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki rozbudowy cmentarza na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji i ustawy o chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 roku (podobnie wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2016 roku sygn. akt II SA/Lu 96/16). W świetle natomiast wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1595/04), prawo nie przewiduje ekshumacji zwłok na skutek decyzji organu nadzoru budowlanego o likwidacji, przeniesieniu czy przekształceniu grobu.

W ocenie organu odwoławczego, niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania przedmiotowej rozbudowy cmentarza, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, mając na uwadze cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza. Podkreślał organ II instancji, że z przepisów rozporządzenia wynika, iż dla ustawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na istnienie cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. W okolicznościach niniejszej sprawy odniesienie wykładni przepisów rozporządzenia jedynie do terenu o nazwie cmentarz, a nie do zorganizowanego miejsca pochówku na takim obszarze, byłoby nieracjonalne i stanowiłoby ignorancję dla poszanowania wartości sanitarnych i ich znaczenia dla życia i zdrowia człowieka. Akcentował, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wprawdzie budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, to jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Ustawa Prawo budowlane nie definiuje wprawdzie miejsc publicznych, jednak pomocniczo posłużyć można się w tej mierze regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że celem publicznym jest m.in. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. W konsekwencji istnienie bądź nieistnienie obowiązku zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia uznać należy za uzależnione od ustalenia, czy ogrodzenie to stanowiło w istocie granicę między sąsiednimi działkami przeznaczonymi na inny cel niż publiczny, czy też w rzeczywistości stanowiło część obramowania samowolnie powiększonego cmentarza. Wskazywał organ odwoławczy, iż z przytoczonego stanowiska sądu administracyjnego wynika, że wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia cmentarza, nie zlikwiduje skutków samowolnej rozbudowy cmentarza, natomiast nakaz taki wydany byłby z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Niecelowe jest także, zdaniem organu II instancji, prowadzenie postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia ogrodzenia cmentarza do stanu zgodnego z przepisem § 5 ww. rozporządzenia (co najmniej 1,5 m wysokości) bowiem stanowiłoby to próbę doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem, co jak wskazano powyżej jest w omawianej sprawie niemożliwe.

Skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]2017 roku wniósł M.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a.;

- art. 48 ust 1 i 2 Prawa budowlanego

- art. 3 Prawa budowlanego

- art. 84 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. oddalił skargę.

Podał, że w sprawie należy mieć na względzie, że była ona już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 roku sygn. akt II SA/Lu 1192/15 uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]2015 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L. z dnia [...]2014 roku. Sąd I instancji zwrócił uwagę na związanie oceną prawną i wskazaniami wynikające z art. 153 p.p.s.a. Zdaniem WSA w Lublinie zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Nie noszą cech dowolności ustalenia organów w zakresie dotyczącym samowolnej rozbudowy cmentarza komunalnego w T.L.. Świadczy o tym brak dokumentów potwierdzających opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie rozbudowy, a także budowy ogrodzenia (daty wykonania prac związanych z ogrodzeniem oraz parametry techniczne, w tym wysokość). Prawidłowo również organy nadzoru budowlanego rozstrzygały sprawę zgodnie z wnioskiem skarżącego w zakresie rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenia samowolnej rozbudowy cmentarza do stanu zgodnego z prawem. Przypomniał sąd I instancji regulacje prawne dotyczące zakładania i urządzania cmentarzy. Zauważył, że cmentarze wymienione są w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zaliczane są do budowli wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego. Zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2015 roku sygn. akt II SA/Lu 192/15 ogrodzenie cmentarza spełnia swoją funkcję polegającą na fizycznym wydzieleniu terenu cmentarza od działek sąsiednich i w związku z tym jest samodzielną budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Trafne – wg sądu I instancji - jest stanowisko organu odwoławczego, że rozbudowa cmentarza komunalnego w T.L., zakończona w 2010 roku wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego w okresie tejże rozbudowy kwalifikuje się jako samowola. Prawidłowo również – w ocenie orzekającego aktualnie sądu - organ nadzoru budowlanego uznał, że nie jest możliwe podjęcie przez organ nadzoru procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż teren na którym rozbudowa cmentarza jest zlokalizowana (m.in. teren działki [...], której właścicielem jest aktualnie M.W.) nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego (cmentarza). Podzielił WSA w Lublinie również to stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że wydanie decyzji w przedmiocie możliwości "rozbudowy cmentarza", jako sprzeczne z art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach, pozbawione byłoby podstawy prawnej. Podkreślił też, że niezależnie od podstawy prawnej funkcjonowania przedmiotowej rozbudowy cmentarza, w sprawie mają zastosowanie powołane wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a mając na uwadze cel regulacji, którym jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego cmentarzy ustawodawca wskazał i podkreślił konieczność stworzenia odpowiedniej strefy izolacyjnej, a także ogrodzeń. Wykładnia tych unormowań wskazuje, że należy je odnosić do zorganizowanych miejsc pochówku, a nie tylko do terenu o nazwie cmentarz. Podkreślił WSA w Lublinie, że z niewadliwych i niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że przeprowadzone przez inspekcję sanitarną kontrole sprawdzające doprowadzenie ogrodzenia cmentarza komunalnego do właściwego stanu sanitarno–technicznego oraz wykonania ogrodzenia od południowej strony cmentarza (kontrole z dnia [...]2009 oraz [...]2010) nie wskazywały uchybień, a zalecenia wykonano prawidłowo.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Lublinie wniósł M.W.. Zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego tj.:

1) art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy brak było pozwolenia na rozbudowę cmentarza komunalnego w T.L. i brak było podstaw do zwolnienia od stosowania postępowania legalizacyjnego względem obiektów budowlanych, jakim są cmentarze oraz niezastosowanie tego przepisu do ogrodzenia, na które nie uzyskano pozwolenia na budowę, a które nie spełnia norm z par. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z 7.03.2008 r. w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarz, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (minimalna wysokość 1,5 m);

2) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że ogrodzenie stanowi element budowli jaką jest cmentarz, wbrew stanowisku WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu 192/15, w którym sąd ten wskazał, że stanowi samodzielną budowlę, w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego;

3) art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 83 Konstytucji RP poprzez uchylenie się organów nadzoru budowlanego od obowiązku kontroli przestrzegania Prawa budowlanego w odniesieniu do budowli jaką jest cmentarz.

b) Przepisów postępowania tj.:

1) art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 75, 77, 80 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pomimo tego, że materiał dowodowy wskazywał, że inwestor wznosząc ogrodzenie nie posiadał odpowiednich zezwoleń oraz prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej i wskazań WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 192/15 dotyczących norm wysokości ogrodzenia cmentarzy wynikających z par. 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Towarowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20.10.1972 w sprawie urządzania cmentarzy, z którego wynika, że teren cmentarza winien być ogrodzony ogrodzeniem nie niższym niż 1,5 m, a ponadto ustalenia, że ogrodzenie cmentarza spełnia funkcję polegającą na fizycznym wydzieleniu terenu od działek sąsiednich i stanowi samodzielną budowlę – wg art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, co wiąże się z potrzebą posiadania przez zarządcą cmentarza ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia;

3) art. 7, 8 ,9, 11, 12, 77, 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, co skutkowało dowolną i błędną oceną materiału dowodowego polegającą na ustaleniu, że nie ma podstaw do wydania decyzji zarządcy cmentarza o rozbiórce ogrodzenia na działce nr [...] oraz w niewielkiej części na działce nr [...]i [...] w R..

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto żądała zwrotu koszów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Jako zasadny i trafny ocenić bowiem należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi o związaniu orzekających organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, wydanym w danej sprawie. Zwrócić należy więc uwagę, że w kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny. WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 192/15) uchylił bowiem wcześniej wydaną w sprawie decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2017 roku (znak: [...]) oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.L. z dnia [...]2014 roku (znak: [...].), które to decyzje orzekały o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej rozbudowy cmentarza. Ówcześnie orzekający sąd administracyjny podkreślał w uzasadnieniu wydanego wyroku, że współwłaściciele działki nr [...], położonej w miejscowości R., informując organy nadzoru budowlanego o dokonanej na ich działce rozbudowie cmentarza komunalnego, domagali się wyłącznie nakazania rozbiórki ogrodzenia tego cmentarza. Ogrodzenie to bowiem powstało na stanowiącej ich własność działce. Podkreślał więc WSA w Lublinie we wskazanym wyroku, że rozpoznając sprawę ponownie, organy nadzoru budowlanego winny odnieść się do tego właśnie żądania (rozbiórki ogrodzenia cmentarza). Nadto, sąd wskazał na kwalifikację prawną ogrodzenia (samodzielna budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz okoliczności, które należy w sprawie dokładnie wyjaśnić. Mając na uwadze ocenę prawną uprzednio orzekającego sądu i udzielone wskazania co do dalszego postępowania stwierdzić należy, iż orzekające organy nadzoru budowlanego w kontrolowanych aktualnie przez WSA w Lublinie decyzjach, nie odniosły się do przedmiotu i istoty tej sprawy, wynikającego ze wskazań sądu, którymi były związane. Zarówno organy administracji w zaskarżonych decyzjach, jak i WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku, niezasadnie skoncentrowały swoje rozważania i oceny na kwestii rozbudowy cmentarza. Wyjątkiem w tym zakresie jest, co prawda, ostatni akapit wyroku sądu, w którym WSA w Lublinie stwierdza, iż "przeprowadzone przez inspekcje sanitarną, kontrole sprowadzające doprowadzenie ogrodzenia cmentarza komunalnego do właściwego stanu sanitarno-technicznego oraz wykonania ogrodzenia od południowej strony cmentarza (kontrole z dnia [...]2009 oraz [...]2010) nie wskazywały uchybień." Rzecz jednak w tym, że sprawa nie dotyczyła kwestii sanitarnych, które leżą w gestii innych organów niż organy nadzoru budowlanego. Wszystkie zaś kwestie i aspekty popełnionej samowoli budowlanej należą do kompetencji ostatnio wskazanych organów administracji, i powinny być w prowadzonym postępowaniu ustalone i sprawdzone. Dotyczy to m.in. zarówno daty powstania samowoli budowlanej, konieczności przesądzenia czy inwestycja podlegała reglamentacji prawonobudowlanej, a przede wszystkim jednoznacznego ustalenia stanu prawnego sprawy tj. przepisu prawa, który winien mieć w sprawie zastosowanie. Ocena bowiem legalności wykonania konkretnego obiektu budowlanego powinna nastąpić w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonywania, gdyż to te przepisy określały standardy jego realizacji. Tego aspektu sprawy ani sąd I instancji, ani orzekające organy nadzoru budowlanego nie analizowały i nie przesądziły, bezpodstawnie wskazując, iż brak obowiązywania planu miejscowego na terenie na którym znajduje się cmentarz stanowi przeszkodę do merytorycznego wypowiedzenia się w kwestii legalności budowy ogrodzenia cmentarza. Niepełne zaś rozważania sądu I instancji, nieodnoszące się przy tym zasadniczo do istoty sprawy, świadczą o wadliwości zaskarżonego wyroku, przesądzającej o konieczności jego uchylenia. Jednocześnie uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok, spełnione zostały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Jeżeli bowiem istota sprawy jest dostateczne wyjaśniona, możliwe jest rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sprawie, istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona albowiem wynikała ona z faktu związania organów administracji prawomocnym wyrokiem sądu, wcześniej w sprawie wydanym. Jak wyżej wskazano, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt II SA/Lu 192/15) sformułował precyzyjne wytyczne dotyczące zakresu rozpoznania ocenianej sprawy oraz wskazał na kwalifikację prawną obiektu będącego przedmiotem ocen. Sąd zwracał bowiem uwagę, że choć cmentarz, z uwagi na obowiązujące regulacje prawne, nie powinien funkcjonować bez ogrodzenia, to jednak jego ogrodzenie stanowi odrębny od cmentarza obiekt (został uznany za samodzielną budowlę). Jak wyżej wskazano, kwestia skierowanego do organów nadzoru budowlanego żądania rozbiórki tego obiektu nie została należycie oceniona i zbadana przez te organy administracji. Z uwagi więc na niewątpliwe naruszenie w sprawie art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a. konieczne było uchylenie także zaskarżonych decyzji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie i zakresie powyżej wskazanym, przy ścisłym uwzględnieniu wskazań i ocen prawnych wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 30 listopada 2015 roku (sygn. akt II SA/Lu 192/15).

O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.