Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1177/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 94 ust. 1 i 2, art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 4a
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1468
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.
article: art. 92 ust. 1, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie innych świadczeń finansowych związanych z lokalem mieszkalnym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

A.M. wnioskiem z dnia 17 września 2009 r. zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o przyznanie pomocy finansowej na zakup mieszkania, położonego w K., przy ulicy [...].

Decyzją nr [...], z dnia [...] r., Komendant Powiatowy Policji w K. przyznał wnioskowane świadczenie w postaci pomocy finansowej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, iż wnioskodawczyni przyjęta została do służby w dniu [...] r., a funkcjonariuszem w służbie stałej została mianowana z dniem [...] r. i posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia. Dodatkowo, nie otrzymywała równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ale od 1 stycznia 2007 r. pobierała równoważnik pieniężny na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji nr [...] z dnia [...] r., w trybie art. 156 § 1 K.p.a., z uwagi na okoliczność, iż A.M. będąc już w służbie przygotowawczej nabyła w dniu [...]r. na własność lokal mieszkalny znajdujący się w K. przy ulicy [...] o pow. 48,39 m². Następnie w dniu 17 września 2009 r. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie tegoż samego lokalu mieszkalnego, chociaż był on jej własnością.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bowiem w dniu mianowania do służby stałej A.M. posiadała i zamieszkiwała we własnym lokalu mieszkalnym, położonym w K., przy ulicy [...] o pow. 48,39 m². Tym samym nie spełniała ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia, gdyż posiadała w miejscowości pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadający przysługującej jej powierzchni mieszkalnej (art. 94 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.).

Od powyższej decyzji A.M. złożyła w terminie odwołanie do Komendanta Głównego Policji w W., wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Zarzuciła, iż nie była informowana przez pół roku o tym co dzieje się w sprawie oraz nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem wobec braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy.

Dwoma postanowieniami Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. o numerach [...] i [...], na podstawie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, sprostowano błąd pisarski w dwóch postanowieniach Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. o numerach: [...] i [...], dotyczących wszczęcia i wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...] z dnia [...] r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Główny Policji w W. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia omówił przesłanki rażącego naruszenia prawa i uznał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a nie z rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, dlatego brak jest przesłanek do jej unieważnienia. Dodatkowo, organ zauważył, iż w dniu złożenia wniosku, jak też wydania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. nr [...], z dnia [...] r., A.M. nie spełniała ustawowych warunków uzyskania prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak też uprawnień do pomocy finansowej, jako prawa pochodnego.

W dniu [...] r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu pomocy finansowej udzielonej A. M., o czym poinformowano zainteresowaną zawiadomieniem, wnosząc o oświadczenie się czy dobrowolnie zgadza się na zwrot wypłaconych jej środków finansowych.

W odpowiedzi A.M. przesłała oświadczenie z dnia 25 listopada 2010 r. o treści: "(...) na obecnym etapie postępowania nie mam nic do powiedzenia w tej sprawie." oraz domagała się sporządzenia zestawienia wydanych od 1990 r. decyzji w sprawie przyznawania pomocy finansowej funkcjonariuszom policji z terenu garnizonu [...] (k- 72 akt administracyjnych).

Zawiadomieniem Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. poinformowano A.M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu udzielonej jej pomocy.

Decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K. Nr [...] z dnia [...] r. (k-76 akt administracyjnych), na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie administracyjne, dotyczące zwrotu pomocy finansowej przyznanej A. M. ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. z uwagi na brak uchylenia tej decyzji.

Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano A.M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. w związku z brakiem spełnienia przez nią ustawowych wymogów do przyznania pomocy finansowej.

W odpowiedzi A.M. w piśmie z dnia 16 lutego 2011 r. oświadczyła, iż w chwili zakupu mieszkania została poinformowana o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej aż do czasu uregulowania jej zobowiązań w banku. Organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] r. wiedział o tym, bo do wniosku załączyła kserokopie orzeczeń sądowych. Przedmiotowa decyzja została wydana i zaopiniował ją radca prawny, dlatego A.M. wnioskowała o rzetelne wyjaśnienie sprawy i uznanie, iż to organ przyznając jej pomoc nie dokonał analizy i oceny zaistniałej w sprawie sytuacji.

Decyzją Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 163 i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 4a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), uchylona została decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. w sprawie przyznania A.M. pomocy finansowej, którą uznano za nienależnie wypłaconą.

W odwołaniu A.M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, poprzez brak odpowiedzi na jej wniosek z dnia 16 lutego 2011 r., o przeprowadzenie dowodów w sprawie, jak też brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy. Podkreśliła, iż jeszcze do 2007 r. w policji stosowano praktykę przyznawania funkcjonariuszom pomocy finansowej na udzielone im wcześniej kredyty.

Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. Organ odwoławczy uznał, że odwołująca składając wniosek w dniu 17 września 2009 r. nie spełniała przesłanek do przyznania jej pomocy, bowiem w tym dniu posiadała już odpowiedzi lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę. Zasiedlenie tego lokalu nastąpiło w dniu 1 stycznia 2007 r., co więcej nawet w dniu jego zakupu, tj. [...] r. w czasie odbywania przez nią służby przygotowawczej również nie spełniała przesłanki do nabycia pomocy finansowej, bowiem nie była funkcjonariuszem w służbie stałej. Jednakże ostateczna decyzja z dnia [...] r. została wykonana i w dniu [...] r. wypłacono środki finansowe w wysokości [...] zł. W zaistniałej sytuacji, w oparciu o § 4a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, należało uchylić decyzję przyznającą pomoc finansową A. M., bowiem cel, na który zostało przyznane jej świadczenie, czyli uzyskanie lokalu mieszkalnego, został zaspokojony na długo przed wystąpieniem przez nią z wnioskiem. Organ dodatkowo opisał praktykę przydzielania pomocy finansowej funkcjonariuszom i zauważył, iż uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 7/08 zmieniła praktykę przyznawania tejże pomocy. Wcześniej w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. o sygn. akt OPS 1/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 ust. 1 powołanej ustawy). Pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa z art. 88 ustawy. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty. Przewidziana pomoc nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby ani też dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej.

A.M. złożyła skargę na powyższą decyzję, w której domagała się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca opisała stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie i zaznaczyła, iż w dniu [...] r., będąc policjantką w służbie stałej zwróciła się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w K. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] zakupionego przez nią w służbie przygotowawczej w dniu [...] r. (akt notarialny Rep. [...]). Do wniosku załączyła wszystkie niezbędne dokumenty: akt notarialny, odpis księgi wieczystej nr [...], skrócony odpis aktu małżeństwa oraz umowę kredytu mieszkaniowego. Po przeanalizowaniu przepisów prawnych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych do wniosku dołączyła również kserokopię trzech wyroków NSA w Warszawie z dnia: 18 listopada 1998 r. o sygn. akt: I SA 743/98 i I SA 749/98 oraz z dnia 26 października 2006 r. o sygn. akt I OSK 1414/05. W dniu 28 września 2009 r., po akceptacji wniosku przez radcę prawnego, Komendant Powiatowy Policji w K. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą to przyznał pomoc finansową w kwocie brutto [...] zł. Na przestrzeni całego postępowania, zdaniem skarżącej, nikt nie wypowiedział się w materii wykładni prawa przedstawionej w w/w wyrokach. Od samego początku skrzętnie ten temat był pomijany. Opierano się tylko na tych orzeczeniach, które były wygodne dla organu II instancji. Organ I instancji natomiast nie podjął decyzji o wszczęciu postępowania samodzielnie, lecz pod kierunkiem Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i w związku z tym nie przeprowadził merytorycznego postępowania oraz nie uzasadnił decyzji, w szczególności nie wskazał, co i dlaczego spowodowało wszczęcie tego postępowania. Decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. stanowi obrazę prawa procesowego i materialnego oraz jest wydana z pogwałceniem art. 35 § 3 K.p.a., gdyż jak wynika z akt postępowania nie przeprowadzano żadnych dowodów, a jedynie konsultowano formalną stronę uchylenia decyzji z kancelarią adwokacką. Naruszono również art. 35 § 3 i 36 § 1 K.p.a., gdyż w prowadzonym postępowaniu skarżąca nie otrzymała informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz nie wyznaczono nowego terminu jej załatwienia. Wspomniana decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji została wydana po upływie ponad dwóch miesięcy i doręczona skarżącej po upływie prawie trzech tygodni od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, że nikt nie ustosunkował się do orzeczeń, które skarżąca wskazywała przy składaniu wniosku o pomoc finansową uważa, że postępowanie nie uczyniło zadość również art. 77 § 1 K.p.a. Złożony wniosek dowodowy pozostawiono bowiem bez rozpoznania, choć za jego uwzględnieniem przemawia art. 78 § 1 K.p.a. Dodatkowo, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji widnieje zapis, który udowadnia, że w takiej sytuacji jak w sprawie skarżącej, wcześniej przy niezmienionym stanie prawnym organy nagminnie udzielały pomocy finansowej.

Zdaniem skarżącej, przepisy zawarte w ustawie o Policji (art. 94 i art. 88) oraz rozporządzeniu MSWiA w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (§ 3) nie określają terminu, w którym funkcjonariusz powinien wystąpić z wnioskiem i nie zawierają warunku, że może to uczynić wyłącznie przed nabyciem lokalu, co dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt I OSK 1414/05. Tymczasem NSA w wyrokach o sygn. akt I SA 743/98 i I SA 749/98 stwierdził, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego przez policjanta. Sąd uznał, że jeden z elementów uzależniających przyznanie i ustalenie pomocy finansowej może wystąpić niejako wstecznie, a więc przed dniem przeniesienia funkcjonariusza do służby stałej. Taki stan prawny zaistniał w sytuacji skarżącej i tak też rzetelnie został przedstawiony przy składaniu przez nią wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się do wykładni gramatycznej art. 94 § 1 ustawy o Policji, natomiast organ pierwszej instancji uznał prawo do pomocy finansowej opierając się na wyrokach NSA załączonych do wniosku, a następnie wycofał się ze swojej decyzji pomimo tego, że stan faktyczny się nie zmienił. Zdaniem skarżącej, organ nie wziął pod uwagę wykładni celowościowej, która powinna mieć w tej sprawie decydujące znaczenie. Przyznana skarżącej pomoc finansowa jedynie w niewielkiej części pozwoli na zmniejszenie rat kredytu mieszkaniowego, ale nie na całkowitą jego spłatę. Również NSA w wyrokach dotyczących służby więziennej o sygn. akt OSK 347/07 i I OSK 874/06 oraz WSA w Warszawie o sygn. akt I SA 1907/03 stwierdzają, że nie można się ograniczać do wykładni gramatycznej, ale należy mieć na względzie cel, na jaki pomoc jest przeznaczona. Według wyroku NSA o sygn. akt I SA 743/98 ocenie podlega stan na dzień wystąpienia z roszczeniem, a nie na dzień zakupu lokalu. Niezrozumiałe jest to, że organ przyznający pomoc finansową bez ujawnienia nowych okoliczności i faktów podważa swoją decyzję uchylając ją tylko dlatego, że za tym optuje organ II instancji, który po nieudanej próbie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i po utracie możliwości jej wzruszenia dąży do tego, aby Komendant Powiatowy Policji w K. sam uchylił własną decyzję. Powszechnie znane fakty oszczędności w Policji nie powinny, zdaniem skarżącej, mieć wpływu na wydawane w jej sprawie decyzje administracyjne. Skoro, w tym samym stanie prawnym w latach ubiegłych Komendant Wojewódzki Policji w K. przyznawał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w sytuacjach takich jak skarżącej, to niezrozumiałe jest odmienne jej potraktowanie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] r., na podstawie której utrzymano w mocy decyzję Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. Nr [...], uchylającą w trybie art. 163 K.p.a. decyzję własną Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. w sprawie przyznania skarżącej pomocy finansowej w związku z uzyskaniem przez nią lokalu mieszkalnego.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze.

Mając na uwadze powyższe kryterium kontroli, jak i stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy wskazać, że złożona przez A.M. skarga zasługuje na uwzględnienie. Obie wydane w sprawie decyzje administracyjne nie mogą pozostać w obrocie prawnym, bowiem zapadły z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik.

Zgodnie z art. 163 K.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w przepisach art. 154-162 K.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Stosownie do treści powołanego przepisu stwierdzić przyjdzie, iż tworzy on normę odsyłającą i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej wzruszenia decyzji. Wynikające z niego uprawnienia organów administracji publicznej uwarunkowane są istnieniem przepisów odrębnych, które określają przesłanki dokonania zmiany bądź uchylenia rozstrzygnięcia. Jednocześnie wynikające z art. 163 K.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Przyjąć w związku z tym należy, iż zmiana bądź uchylenie decyzji w tym trybie dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do decyzji konstytutywnej, tj. takiej która kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa materialnego, poprzez przyznanie mu nowego prawa lub nałożenia nowego obowiązku. Nabycie prawa na mocy decyzji możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy decyzja kształtuje stosunek prawny i następuje z chwilą, gdy decyzja staje się ostateczna. Dopiero na podstawie ostatecznej decyzji stronie przysługuje prawo do żądania realizacji przyznanego uprawnienia. Jako negatywną przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 163 K.p.a. uznać przy tym należy wygaśnięcie decyzji, bądź faktyczne jej wykonanie, tj. zrealizowanie przyznanych decyzją uprawnień (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 Wydanie autorzy: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 665).

Decyzja konstytutywna ustala uprawnienia i obowiązki od chwili jej wydania, tj. na przyszłość. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 K.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość. Z tego powodu brak stosunku administracyjnoprawnego, powstałego na mocy decyzji konstytutywnej, powoduje brak podstaw prawnych do dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji, która stosunek ten kształtowała, na podstawie art. 163 K.p.a., a w konsekwencji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w tym trybie.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. przyznająca pomoc finansową skarżącej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego została wydana na podstawie ustawy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, po rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 17 września 2009 r. i bez wątpienia jest decyzją konstytutywną, gdyż kształtuje sytuację prawną podmiotu w sferze prawa do tego świadczenia. W sprawie wykazano również wypłatę skarżącej przyznanej jej pomocy, zatem doszło do wykonania decyzji, co wyklucza możliwość jej wzruszenia na podstawie art. 163 K.p.a., który nie stanowi samodzielnej podstawy do wzruszenia decyzji tworzących prawa nabyte dla stron postępowania administracyjnego. Po wtóre takiej podstawy prawnej, dokonania zmiany bądź uchylenia takiej decyzji jako nienależnie wypłaconej pomocy finansowej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego nie sposób odszukać w przepisach ustawy o Policji. Podczas, gdy art. 163 K.p.a. odsyła do przepisów szczególnych wyłącznie rangi ustawowej, a nie przepisów aktów wydanych na podstawie ustaw w celu ich wykonania (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, autor P. Przybysz, 8 Wydanie, Wyd. LexisNexis, W-wa 2012 r., str. 163).

W zaistniałej sytuacji brak jest zatem podstaw prawnych, przewidzianych w przepisach szczególnych, aby uchylić lub zmienić decyzję przyznającą skarżącej pomoc finansową i zastosować w jej sprawie tryb przewidziany w art. 163 K.p.a.

Zdaniem składu orzekającego, również § 4a rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1478 ze zm.) nie mógł stanowić podstawy do orzeczenia o nienależnie wypłaconej pomocy finansowej bądź o zwrocie udzielonej skarżącej pomocy finansowej. W szczególności w ocenie Sądu przepis ten wykroczył poza zakres delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, który upoważnił właściwego ministra do określenia trybu postępowania oraz szczegółowych zasad przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposobu obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Literalne brzmienie tego przepisu ustawowego wskazuje, że akt wykonawczy mógł jedynie uwzględnić przypadki, w których pomoc podlega zwrotowi, a nie samodzielnie te przypadki określać, czy też modyfikować o przesłankę nienależnie wypłaconej czy pobranej pomocy finansowej. Przepis ten nie upoważniał do uregulowania przesłanek uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy mieszkaniowej. Niezależnie od tego zauważyć przyjdzie, że przepis § 4a rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów posługuje się niedefiniowanym zwrotem "stwierdzenia nienależnego pobrania pomocy finansowej".

Zauważyć przyjdzie, iż w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, który ocenił zgodność z Konstytucją wspomnianego art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, Trybunał stwierdził jednoznacznie, że upoważnia ona ministra do regulowania techniczno-proceduralnych zagadnień związanych z cofnięciem lub zwrotem przedmiotowego świadczenia od momentu wystąpienia braku prawa do przedmiotowej pomocy finansowej, a wyjątkowo materialnoprawnych, np. wskazując w tym zakresie czas obowiązywania. Trybunał wyjaśnił również, że przypadki zwrotu pomocy wynikają z ustawy o Policji i odnoszą się do sytuacji, gdy pomoc została udzielona pomimo nieistnienia od początku uprawnień do tego świadczenia albo udzielona w wyższym aniżeli należny wymiarze. Ewentualne rozszerzenie podstaw zwrotu pomocy musiałoby natomiast nastąpić bezpośrednio w ustawie o Policji. Można dodać, że takiego rozszerzenia dokonała nowelizacja ustawy o Policji wprowadzona ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1122), która w art. 94 dodała ustęp 1a, nakładający obowiązek zwrotu omawianej pomocy w razie skazania za przestępstwa wymienione w tym przepisie. Tak więc, sam ustawodawca wyraźnie potwierdził, że określenie przypadków zwrotu pomocy finansowej należy do materii ustawowej, a w akcie wykonawczym winny być one uwzględnione w ramach przepisów techniczno-proceduralnych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wprawdzie zakresowy, ale w uzasadnieniu przesądza o charakterze całej normy delegacyjnej.

Przedstawiona wyżej wykładnia delegacji wynikającej z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie została też zaaprobowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por.: wyrok NSA z dnia 19.02.2008 r., sygn. II FSK 1808/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.03.2011 r., sygn. II SA/Wa 847/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń nsa.gov.pl).

Reasumując, gdy ustawa o Policji nie przewiduje obowiązku zwrotu pomocy finansowej oraz nie określa szczegółowych warunków uzasadniających przypadki stwierdzenia nienależnego pobrania pomocy finansowej, wprowadzenie takiej podstawy w treści § 4a rozporządzenia wykonawczego nie tylko wykracza poza zakres delegacji z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, ale jednocześnie powoduje niezgodność tego przepisu rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane w celu wykonania ustawy, a nie dla regulacji materii zastrzeżonej dla ustawodawcy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.11.2011 r., sygn. P 29/10, OTK-A 2011/9/96, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 16.01.2006 r., sygn. I OPS 4/05, Lex nr 180233).

W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka miała miejsce, bowiem doszło do wydania decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z normą wyższego rzędu, dlatego organowi nie można zarzucić naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji, a z drugiej jednak strony sądowa kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana w kryteriach legalności (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.), musi uwzględnić wadę prawną decyzji polegającą na zastosowaniu aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją lub ustawą. Obowiązek ten wynika z kolejnej zasady konstytucyjnej, jaką jest zasada niezawisłości sędziowskiej, której istotą jest podleganie przez sędziów w sprawowaniu swojego urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 Konstytucji RP). Zasada ta bezpośrednio upoważnia sądy do samodzielnej odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z Konstytucją lub ustawą (por. wyrok NSA z dnia 21.06.2011 r., sygn. I OSK 855/11, zbiór Lex nr 1082813 i przywołane tam orzecznictwo). Natomiast konsekwencją tej odmowy jest uchylenie zaskarżonej decyzji, obarczonej wskazaną wadą, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r. o sygn. I OPS 4/05, Lex nr 180233).

W niniejszej sprawie zakwestionowany przepis rozporządzenia ma charakter materialnoprawny, a jego niezgodność z aktami wyższej rangi jest oczywista.

Na wadliwej podstawie prawnej oparte zostały obie decyzje organów orzekających w sprawie, dlatego na mocy art. 132, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono o ich uchyleniu, natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

W świetle powyższych konstatacji uznać należy, iż na dzień rozstrzygania sprawy wygasła ostateczna decyzja organu pierwszej instancji - Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] r. przyznająca pomoc finansową skarżącej w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego. Zatem nie istniał już przedmiot postępowania, bowiem decyzja nie była już realizowana. Po myśli art. 105 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Jednocześnie instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160).

Uwzględniając zaprezentowaną ocenę prawną, przy niezmienionym stanie prawnym, organ pierwszej instancji umorzy postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową.