Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2857/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 UST 1, 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 75/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Lu 75/19 uwzględnił skargę Fundacji [...] na bezczynność Burmistrza Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał Burmistrza Miasta L. do rozpatrzenia punktu 1 wniosku Fundacji [...] z 26 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Burmistrza Miasta L. na rzecz Fundacji [...] zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

We wniosku z 26 sierpnia 2019 r. Fundacja [...] zwróciła się do Burmistrza Miasta L. o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej przekazania opinii prawnej, przygotowanej do uchwały w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta L. oraz wskazania, z jakiej pozycji wydatków bieżących zostaną przesunięte środki na wypłaty wyższych kwot diet radnym i której pozycji prognozy wieloletniej będzie to dotyczyło w kolejnych latach. W odpowiedzi z 4 września 2019 r. Burmistrz udzielił informacji na drugie wskazane zapytanie, odmawiając jednak udostepnienia żądanej opinii prawnej oraz argumentując, że nie ma ona charakteru informacji publicznej, ponieważ nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.". Stanowi jedynie dokument roboczy i należy ją zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych, które mają charakter nieoficjalny, roboczy, a którego pojęcie zostało szczegółowo wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 roku (sygn. P 25/12).

W tej sytuacji Fundacja złożyła skargę na bezczynność Burmistrza dotyczącą braku udostępnienia żądanej informacji. Według skarżącej opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też bliżej nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, został wytworzony w ramach struktury organizacyjnej organu, dotyczy sfery jego działalności, stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych). Opinia, o którą wnioskowała została wykorzystana w procedowaniu wspomnianej uchwały dotyczącej wysokości diet radnych, nie można jej zatem taktować jako dokumentu wewnętrznego. Zgodnie z obowiązującym Statutem Miasta L., projekty uchwał są opiniowane co do ich zgodności z prawem, a co za tym idzie, opinia prawna sporządzona do konkretnego projektu uchwały stanowi informację publiczną. Nie udostępniając jej organ dopuścił się zatem bezczynności. Fundacja zaznaczyła, że zwracała się do organu o wydanie decyzji w sprawie, organ ograniczył się jednak do pisemnej odpowiedzi.

Odpowiadając na skargę Burmistrz L. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podniósł, że żądana opinia ma charakter wyłącznie wewnętrzny, a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Projekt przedmiotowej uchwały został przygotowany i przedstawiony przez grupę radnych Radny Miasta L., a nie przez Burmistrza Miasta L. Opinia prawna dotycząca projektu została sporządzona jedynie dla wiadomości Burmistrza Miasta L., nie została odczytana na sesji Rady Miasta L., na której podjęta została uchwała oraz nie została przedstawiona radnym - autorom projektu uchwały. Treść opinii nie miała również żadnego wpływu na treść uchwały, podjętej na sesji Rady Miasta L. 23 sierpnia 2019 r. Miała charakter stricte wewnętrzny, co uzasadnia brak jej udostępniania. Uzasadniając swoje stanowiło organ powołał się na orzecznictwo, według którego waloru informacji publicznej nie można przypisać opinii prawnej, sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze u.d.i.p. niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Opinia prawna sporządzona zatem w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem o tym, czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim został on opracowany. Organ wyjaśnił również, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów, nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w formie decyzji. Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie w formie pisma informacyjnego.

Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, wskazując, iż w obliczu bardzo ogólnego sformułowania przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zarówno orzecznictwo jak i doktryna przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacja publiczna. Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji zgodnie, z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu obowiązku informacyjnego. Uważa się, zatem, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo, a przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, przy czym informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Należy przy tym podkreślić, że informację publiczną mogą zawierać nie tylko dokumenty urzędowe. Zgodnie, bowiem, z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy, niż dokumenty urzędowe.

W ocenie Sądu, przy tak rozumianym pojęciu informacji publicznej nie ma podstaw, aby wyłączyć z jej definicji również opinie prawne, sporządzanie na zlecenie władz publicznych. Rację przyznał natomiast organowi, że nie wszystkie opinie, czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. Istotny jest cel, dla którego zostały sporządzone. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, co zresztą potwierdzają również wyroki sądów administracyjnych powołane w odpowiedzi na skargę, że takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Jest jasne, że podejmując określone rozstrzygnięcia organ powinien posiadać możliwość uzgodnienia stanowisk i przeanalizowania dostępnych rozwiązań, dlatego tego rodzaju dokumenty, do których należy zaliczyć również opinie prawne, nie przesadzające o kierunkach jego działania, nie stanowią informacji publicznej. Podkreśla się, że ich udostępnienie mogłoby osłabić funkcje ich wytworzenia, co powoduje potrzebę ich wyłączenia z informacji ogólnodostępnej. Prawdą jest, że ocena ta została podzielona również przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z 13 listopada 2013 r.

Sąd I instancji zauważył jednak, że Trybunał Konstytucyjny wskazał jedynie wąskie określenie takich dokumentów, podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Takiego charakteru nie można jednak przyznać opinii prawnej, sporządzonej przez pracowników organu, dotyczącej wykonywania przez radnych mandatu, dla potrzeb konkretnego procesu legislacyjnego. Akt ten dotyczy faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony właściwemu organowi w procedurze legislacyjnej.

Wprawdzie Rada podejmuje uchwały w procesie legislacyjnym samodzielnie, jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się, jakimi przesłankami kierowała się podejmują konkretną uchwałę, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy powinny być dla niej dostępne.

W rozpoznawanej sprawie żądana opinia dotyczyła konkretnego projektu uchwały w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym, jest zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnosi się bowiem do "sprawy publicznej", jaką jest kwestia wykonywania mandatu przez radnych. Bez wątpienia dieta otrzymywana przez radnego ściśle związana jest z pełnieniem tej funkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta L., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co pozbawia sąd administracyjny możliwości subsumcji stanu faktycznego z wzorcem ustawowym, co ma istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwia należytą weryfikację zaskarżonego wyroku;

2) przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, iż opinia prawna stanowiąca przedmiot postępowania, jako opinia dotycząca diet radnych Rady Miasta L., jest informacją publiczną, podczas gdy - przy dokonaniu przez Sąd prawidłowej wykładni - winna zostać uznana za dokument o charakterze wewnętrznym, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Po drugie nie znajduje także żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowany jako "polegający na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (...) polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, iż opinia prawna stanowiąca przedmiot postępowania, jako opinia dotyczące diet radnych Rady Miasta L., jest informacją publiczną, podczas gdy – przy dokonaniu prawidłowej wykładni – winna zostać uznana za dokument o charakterze wewnętrznym, niepodlegający udostępnieniu w trybie w/w ustawy". Zarzut ten nie został jednak szerzej uzasadniony.

Jak wskazano na wstępie naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie rozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Jak wynika z treści zacytowanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej jej autor upatruje błędnej wykładni "względnie" niewłaściwego zastosowania 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku Fundacji [...] z 26 sierpnia 2019 r. dotyczy informacji publicznej, tj. że konkretna opinia prawna wskazana w tym wniosku stanowi ten rodzaj informacji. Tym samym treść tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi niezbędny i istotny element stanu faktycznego w konkretnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpoznawanej w trybie wnioskowym. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w ich ramach zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów określonych w skardze kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, strona skarżąca kasacyjnie w zakresie wykładni pojęcia "informacji publicznej" użytego w treści art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP podnosi, że prawidłowe rozumienie tego pojęcia powinno prowadzić do wniosku, że nie obejmuje ono wszystkich informacji posiadanych przez organy władzy, a zwłaszcza nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, roboczych (zapiski, notatki), informacji opiniodawczych, doradczych, poglądowych itp. Wykładnia ta nie różni się od wykładni powyższych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjął, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Jednocześnie Sąd I instancji zaakceptował wykładnię zgodnie z którą informacja publiczna nie obejmuje informacji zawartych w dokumentach wewnętrznych, kwestii ocennych nie odnoszących się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego o charakterze jedynie poznawczym nie dotyczącym konkretnej sprawy, a także dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, (str. 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

W tym kontekście uznać należy, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe, ponieważ jej zdaniem treść wniosku Fundacji [...] z 26 sierpnia 2019 r. w realiach niniejszej sprawy nie dotyczy informacji publicznej. Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów nie jest przy tym konsekwencją ich błędnej wykładni. Jednak próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu – jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.