Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1107/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77,  art. 80,  art. 155, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającą S. Spółka z o.o., z siedzibą w L., wpisaną do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod Nr KRS [...] (dalej Spółka, przedsiębiorca), zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, udzielonego przez zarządzającego strefą:

W uzasadnieniu przypomniano, iż pismem z dnia [...] lutego 2009 r. przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Przedsiębiorca wnosił o obniżenie zatrudnienia z 500 do 100 pracowników, a więc o 80 %. Zarządzający strefą pismem z dnia [...] marca 2009 r. przesłał postanowienie Nr [...], w którym negatywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki dnia [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję odmawiającą zmiany uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 118, poz. 746) obniżenie poziomu zatrudnienia, nawet w przypadku wskazania zaistnienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, jest niedopuszczalne.

Spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie jej wniosku z [...] lutego 2009 r. Spółka zarzuciła, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do argumentacji Spółki dotyczącej niezgodności art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. Wnioskodawca kwestionuje prawidłowość ustaleń podjętych przez Ministra Gospodarki, ale nie przedstawia nowych okoliczności istotnych dla tego postępowania.

Minister Gospodarki jeszcze raz podkreślił, że w świetle art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych obniżenie poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu, niezależnie od przyczyn niemożności zrealizowania warunku zatrudnienia, jest niedopuszczalne. Norma prawna zawarta w przepisie art. 19 ust. 4 zakazuje obniżenia zatrudnienia określonego w zezwoleniu. Należy wskazać, że przepis w tym kształcie obowiązuje od 2001 r. i zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych ma zastosowanie do zezwoleń udzielonych przed 4 sierpnia 2008 r. Zatem Spółka uzyskując zezwolenie w maju 2007 r. powinna mieć świadomość, że poziom zatrudnienia określony w zezwoleniu nie może być obniżony.

Zarzut braku odniesienia się organu do argumentu o niezgodności art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z przepisami Konstytucji jest bezpodstawny. Organ - stosowanie do art. 7 Konstytucji RP - działa na podstawie i w granicach prawa, nie ma natomiast uprawnień do kontroli konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa. Właściwy do orzekania w sprawie zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny.

Obszerną (20 str.) i dobrze umotywowaną – tak w warstwie prawnej, jak i w płaszczyźnie społeczno-ekonomicznej, dotyczącej polityki zatrudnienia w strefach ekonomicznych, skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki złożył pełnomocnik przedsiębiorcy zaskarżając decyzję w całości.

Obydwu wyżej wymienionym decyzjom zarzucono:

1) naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r. - a to w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (dalej: ustawa o zmianie ustawy o SSE) - oraz art. 155 K.p.a. w zw. z przepisami art. 2, 22 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez

- przyjęcie przez organ takiego rozumienia przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE (jako przepisu szczególnego w rozumieniu artykułu 155 K.p.a.), które odbiera Spółce możliwość ubiegania się o zmianę decyzji administracyjnej w zakresie jednego z warunków udzielonego Spółce zezwolenia - mającą polegać na obniżeniu wymaganego poziomu zatrudnienia w Spółce poniżej minimalnego poziomu 500 pracowników ("wymóg zatrudnienia") - a w konsekwencji uniemożliwia Spółce dochodzenie ochrony jej słusznego interesu, wyrażającego się w możliwości skorzystania z udzielonego zezwolenia, pomimo faktu, że spełnienie przez Spółkę wymogu zatrudnienia jako warunku zezwolenia stało się po udzieleniu zezwolenia niemożliwe z przyczyn od strony niezależnych zamiast przyjęcia takiego rozumienia przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, które daje się pogodzić zarówno z zasadą domniemania trwałości zezwolenia jako decyzji administracyjnej, jak również z przepisami artykułów 2, 22 i 32 Konstytucji RP - wykluczającymi możliwość uzależniania sytuacji prawnej jednostki od czynników, na które jednostka ta nie ma wpływu - w myśl którego wynikający z przepisu artykułu 19 ust. 4 ustawy o SSE zakaz "obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia" obejmuje jedynie sytuacje, w których skutkiem takiej zmiany decyzji administracyjnej byłaby redukcja realnego zatrudnienia w przedsiębiorstwie, nie zaś redukcja etatów niemożliwych do obsadzenia z przyczyn leżących poza stroną, pomimo aktywnych starań strony - co wykazano wyczerpująco w toku postępowania administracyjnego;

oraz

2) naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), rozwijającej ją zasady zupełności postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) w zw. z art. 155 K.p.a. - poprzez niedochowanie obowiązku zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego, ukierunkowanej na zbadanie wszystkich przesłanek zmiany decyzji administracyjnej.

W związku z powyższymi zarzutami, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. (a) oraz (c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2009 r., skutkujące zwrotem sprawy Ministrowi Gospodarki celem jej załatwienia zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] lutego 2009 r.

W przypadku powzięcia przez Sąd wątpliwości odnośnie podniesionych w niniejszej skardze zagadnień związanych ze zgodnością z Konstytucją przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE wniesiono o:

1) przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE z przepisami artykułów 2, 20 i 32 Konstytucji - w zakresie szczegółowo opisanym w petitum niniejszej skargi oraz w jej uzasadnieniu, a następnie

2) zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie artykułu 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nadto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty, stwierdzając przede wszystkim wadliwość wykładni przez Ministra Gospodarki art. 19 ust. 4 ustawy o SSE oraz przytaczając argumenty na rzecz właściwego, w ocenie strony skarżącej, rozumienia tego przepisu, zgodnie z którym wynikający z niego zakaz "obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia" powinien obejmować jedynie sytuacje, w których skutkiem takiej zmiany decyzji administracyjnej byłaby redukcja realnego zatrudnienia w przedsiębiorstwie, nie zaś redukcja etatów niemożliwych do obsadzenia z przyczyn leżących poza stroną, pomimo aktywnych starań samej strony. Według strony, art. 19 ust. 4 ustawy o SSE nie może być zastosowany do wniosku strony o zmianę zezwolenia, gdyż, jeśli pojmować go racjonalnie i z uwzględnieniem przedmiotu ochrony, na straży którego ten przepis stoi, może on obejmować jedynie sytuacje, w których skutkiem takiej zmiany decyzji administracyjnej byłaby redukcja realnego zatrudnienia w przedsiębiorstwie, nie zaś redukcja etatów niemożliwych do obsadzenia z przyczyn leżących poza stroną.

Stwierdzono również, że art. 19 ust. 4 ustawy o SSE narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji) i zasadę wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i w związku z tym na stronę nie mogą zostać przerzucone negatywne konsekwencje stosowania tego przepisu przez organy administracji w całkowitym oderwaniu od panujących okoliczności oraz bez odniesienia się do pozostałych, bezspornie spełnionych, przesłanek zmiany decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie zabrakło, zdaniem strony, zbadania przez organ wszystkich przesłanek wzruszania decyzji ostatecznych poprzez ich zmianę, określonych w przepisie artykułu 155 K.p.a.; okoliczność ta miała, według strony, dla skarżonego rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie. Minister Gospodarki nie zbadał, czy istnieją przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, istotne dla rozstrzygnięcia wniosku strony o zmianę zezwolenia zgodnie z jej wnioskiem, przez co dopuścił się naruszenia artykułu 155 K.p.a. Brak ten należy uznać za bezwzględną przesłankę uchylenia II decyzji, jak i poprzedzającej ją I decyzji.

W niniejszej sprawie organ pominął całkowicie fakt, że we wniosku skarżąca wyjaśniła obszernie zewnętrzne okoliczności, które uniemożliwiają jej spełnienie wymogu zatrudnienia. Wskazała, że okoliczności te wiążą się przede wszystkim z niepewnością rynku pracy w województwie kujawsko - pomorskim, spowodowaną w szczególności: (i) trudnościami w znalezieniu pracowników do wykonywania prostych prac fizycznych, (ii) znacznymi kosztami transportu pracowników z odległości kilkudziesięciu kilometrów, powodującymi de facto ekonomiczną nieopłacalność zatrudniania tych pracowników, (iii) porzucaniem przez pracowników miejsc pracy w okresie prac polowych, powodujące z jednej strony przestoje w produkcji, a z drugiej — konieczność poszukiwania nowych osób do pracy.

Według strony, zagadnienia opisane we wniosku prowadzą do konkluzji, że całkowicie zdezaktualizowała się potrzeba kategorycznej ochrony stanu zatrudnienia, która legła u podstaw wprowadzenia do systemu prawnego art. 19 ust. 4 ustawy o SSE.

Dalej, w ocenie strony, brak kolizji w zakresie zmiany zezwolenia słusznego interesu strony z interesem społecznym; oba te interesy pozostają w rozpatrywanej sprawie w zgodzie.

Nadto skarżąca wskazała, że zakaz zmniejszenia poziomu zatrudnienia określony w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE został wprowadzony w 2000 r. i miał na celu ochronę zatrudnienia w kontekście pomocy publicznej otrzymywanej przez przedsiębiorców w specjalnych strefach ekonomicznych. Powyższe okoliczności uległy jednak zasadniczej zmianie. Przede wszystkim poprawie uległa sytuacja pracowników na rynku pracy, który od kilku lat staje się coraz trudniejszy dla pracodawców poszukujących siły roboczej. Dodatkowo, nastąpiła ewolucja koncepcji specjalnych stref ekonomicznych w stronę ich postrzegania jako instrumentu pobudzania rozwoju gospodarczego poprzez promocję przedsięwzięć innowacyjnych, a nie narzędzia tylko mającego na celu zwalczanie bezrobocia.

W ocenie skarżącej, efekt bezkrytycznego stosowania zakazu wynikającego z przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE może być odwrotny od zamierzonego i w konsekwencji znaleźć się w opozycji do interesu społecznego.

W konsekwencji prezentowane przez Ministra Gospodarki rozumienie przepisów nie daje przedsiębiorcom działającym w SSE praktycznie żadnej możliwości zmiany warunków zezwolenia w zakresie zmniejszenia poziomu zatrudnienia.

W tej sytuacji strona za zasadne uznała odwołanie się do instytucji zaprzestania obowiązywania normy w wyniku procesu derogacyjnego określanego w nauce prawa jako desuetudo. Mianem tym "(...) określa się przypadki uznawania za prawnie nie obowiązujące - ze wzglądu na ich różnie rozumianą " nieaktualność " - jakichś formalnie nieuchylonych norm systemu prawnego (...)"".

Instytucja desuetudo jest wyrazem koncepcji praworządności materialnej, która - jak uznaje strona - znacznie lepiej odpowiada potrzebom współczesnego obrotu gospodarczego, oraz dynamicznie zmieniającym się warunkom społeczno-gospodarczym, niż praworządność formalna.

W ocenie strony, w przypadku przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE zachodzą wszystkie okoliczności przemawiające za zastosowaniem instytucji desuetudo. Norma ta utraciła swoją podbudowę aksjologiczną. Jest ona nie tylko nieprzydatna do osiągnięcia zamierzonego przez prawodawcę celu w postaci zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia, ale wręcz w aktualnej sytuacji działać będzie odwrotnie.

Strona zarzuciła również, że wydając obie zaskarżone decyzje Minister Gospodarki przekroczył granice uznania administracyjnego, zarówno poprzez: (i) brak zbadania w jakikolwiek sposób interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających za zmianą zezwolenia w sposób wnioskowany przez skarżącą, jak i (ii) naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca podkreśliła, że uznanie administracyjne nie daje organowi całkowitej swobody działania w wydawaniu decyzji; nie może być samowolą, lecz musi być oparte na przesłankach faktycznych i celowościowych i pozostawać przede wszystkim w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego.

W ocenie strony, w rozpatrywanej sprawie Minister Gospodarki całkowicie zignorował wszystkie omówione powyżej zasady postępowania administracyjnego. Nie podejmując nawet próby ustalenia prawdy obiektywnej w kontekście przesłanek artykułu 155 K.p.a. ani samodzielnego zgromadzenia materiału dowodowego, nie pokusił się również o jakąkolwiek ocenę obszernego materiału dowodowego zebranego przez skarżącą, a przedstawionego w załącznikach do wniosku.

Nadto strona skarżąca zarzuciła Ministrowi Gospodarki błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w zw. z art. 155 K.p.a. w świetle przepisów Konstytucji, a zwłaszcza jej art. 2, 22 i 32, oraz zasad postępowania administracyjnego.

Według strony, wyłącznie literalna wykładnia art. 19 ust. 4 ustawy o SSE godzi w jeden z przejawów zasady demokratycznego państwa prawnego. Mianowicie, przepis ten nie zapewnia równowagi pomiędzy szeroko pojętym interesem społecznym a interesem indywidualnym przedsiębiorcy.

Dalej, według strony zakaz obniżania poziomu zatrudnienia, określony w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, nie może być interpretowany wyłącznie literalnie, gdyż odpadła przesłanka jego relewantności, czyli bezpośredniego związku z celem i treścią przepisów, w których został zawarty.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie i w odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnił, co następuje.

Na wstępie organ podkreślił, że podstawą prawną wzruszenia decyzji administracyjnej jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych jest art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, a nie jak to błędnie przyjęła strona skarżąca art. 155 K.p.a.. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3 ustawy o SSE. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o SSE. Z treści cytowanego przepisu bezsprzecznie wynika, iż obniżenie określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia niezależnie od przyczyn niemożności zrealizowania warunku zatrudnienia jest niedopuszczalne. Taka interpretacja powyższego przepisu została potwierdzona wyrokiem WSA z dnia 22 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 26/06.

Organ odwoławczy podkreślił, że specjalne strefy ekonomiczne zostały utworzone m.in. w celu tworzenia nowych miejsc pracy w zamian za wsparcie w formie zwolnienia z podatku dochodowego. W przypadku każdego rodzaju pomocy publicznej wsparcie finansowe jest powiązane ze zobowiązaniami przedsiębiorcy do osiągnięcia określonych efektów. W przypadku specjalnych stref ekonomicznych te zobowiązania są zapisane jako warunki zezwolenia i muszą być przestrzegane, w przeciwnym przypadku zezwolenie może być cofnięte, co pociąga za sobą konieczność zwrotu pomocy publicznej. Ustawodawca dopuścił możliwość zmiany warunków zezwolenia w uzasadnionych przypadkach, nie mniej jednak mając na uwadze wspomniany cel tworzenia stref zastrzegł, że zmiana nie może dotyczyć obniżenia zatrudnienia. Należy zwrócić uwagę, że warunki zezwolenia ustalone są w oparciu o ofertę złożoną przez przedsiębiorcę.

Zezwolenie Nr [...] zostało udzielone po przeprowadzeniu z S. Sp. z o.o. przetargu, a warunki tego zezwolenia zostały określone w oparciu o złożoną przez tą Spółkę ofertę. Terminy, jak i wielkość inwestycji i zatrudnienia, nie zostały jej narzucone ani na niej wymuszone. Strona skarżąca uzyskując zezwolenie w maju 2007 r. powinna mieć świadomość, że poziom zatrudnienia określony w zezwoleniu nie może być obniżony, więc powinna go określić realnie do zamierzonego przedsięwzięcia, a nie "wirtualnie", jak to strona skarżąca wskazała w skardze. Określając parametry inwestycji strona winna uwzględnić ryzyko inwestycyjne, które jest wpisane w każde przedsięwzięcie inwestycyjne, i które powinno być brane pod uwagę przez przedsiębiorców przy podejmowaniu decyzji dotyczących inwestycji, w tym także przy określaniu zobowiązań dot. zatrudnienia czy inwestycji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisów K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada praworządności wyrażona w ww. przepisie obliguje organ administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. W przedmiotowym postępowaniu podstawą wydania decyzji był art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Stwierdzony w trakcie postępowania stan faktyczny pozwolił na uznanie, że niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji Minister Gospodarki w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy, zgodnie z dyspozycją art. 77 i 80 K.p.a. i z przyjętymi zasadami oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Jednak dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy co do jej istoty konieczna była głównie analiza przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, określającego zakres dopuszczalności zmiany zezwolenia. Przepis ten w sposób jednoznaczny, nie budzący żadnych wątpliwości, reguluje kwestię związaną ze zmianą warunku zezwolenia dotyczącego zatrudnienia, wskazując, że zmiana polegająca na obniżeniu poziomu zatrudnienia jest niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 8 czerwca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia 21 kwietnia 2009 r., odmawiającą S. Spółka z o.o., z siedzibą w L., zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, polegającej na obniżeniu zatrudnienia z 500 do 100 pracowników, a więc o 80 %.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r. - a to w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz art. 155 K.p.a. w zw. z przepisami art. 2, 22 i 32 Konstytucji RP, a także przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 K.p.a. (zasady zupełności postępowania dowodowego) oraz art. 80 K.p.a. (zasady swobodnej oceny dowodów) - w zw. z art. 155 K.p.a. Niewątpliwie osią skargi jest więc naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy o SSE oraz art. 155 K.p.a.

Należy wpierw zauważyć, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu – przynajmniej w rozpatrywanym przypadku – osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawy o SSE. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746), która weszła w życie z dniem 4 sierpnia 2008 r., zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc. Strona skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej dnia [...] maja 2007 r. (zezwolenie Nr [...]), a więc jej zezwolenie zachowało moc. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, do zezwoleń, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Tekst dotychczasowy – to tekst jednolity, w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274. W tej redakcji ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych art. 19 ust. 4 ustawy miał następujące brzmienie:

"4. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1."

Z kolei powołany wyżej art. 16 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 1 ustawy stwierdzał (w ówczesnym brzmieniu) co następuje:

"Art. 16. 1. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem".

2. Zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności:

1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników."

Jak widać, zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników było podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą.

Już tylko dla porządku należy przypomnieć, że obecnie obowiązująca (po zmianach dokonanych ustawą z 2008 r.) redakcja wspomnianego przepisu art. 19 ust. 4 ma inne brzmienie, zgodnie z którym "4. Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1."

W tej redakcji dopuszcza się zmianę zezwolenia (w ramach uznania organu), polegającą na obniżeniu poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o ile obniżenie to nie przekracza niż 20 %. Podjęto więc próbę skwantyfikowania dopuszczalnych zmian. Natomiast w poprzedniej reakcji tego przepisu, odnoszącej się bezpośrednio do strony, zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1, tzn. nie może mieć na celu obniżenia zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zmiana zezwolenia w zakresie warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie SSE, przewidziana przez art. 19 ust. 4 ustawy, oparta jest na uznaniu administracyjnym (tak np. w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1239/07, LEX nr 399253, czy z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1036/09, niepubl.).

Powyższa teza jest zapewne trafna na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o SSE, lecz trudno ją zaakceptować w rozpatrywanej sprawie, w której mają zastosowanie przepisy art. 19 ust. 4 ustawy w brzmieniu sprzed zmiany z 2008 r., a zmiana ma dotyczyć radykalnego zmniejszenia poziomu zatrudnienia. Przypomnieć tu raz jeszcze trzeba, że zgodnie z tym przepisem przesłanką wyrażenia zgody na zmianę zezwolenia – zawsze na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą – jest wskazanie niemożności dotrzymania dotychczasowych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, będącej następstwem wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności niezależnych od niego. Inaczej mówiąc, tylko okoliczność niezależna może być podstawą do ustalenia dla przedsiębiorcy warunków korzystniejszych niż dotychczas zapisane w zezwoleniu, przy czym do takich okoliczności nie należą wskazane przez przedsiębiorcę przyczyny niemożności wywiązania się z realizacji warunku zezwolenia, które mieszczą się w granicach ryzyka inwestycyjnego i nie można uznać ich za niezależne. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2567/08, LEX nr 530043 stwierdzono, że "Przepis art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (...) posługuje się pojęciem niedookreślonym, jakim są "okoliczności niezależne od przedsiębiorcy". Rozumienie tego pojęcia nie może być dokonane w wyniku wykładni abstrakcyjnej, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy i kontekst normatywny, w którym to pojęcie występuje." Stwierdzenie to zasługuje na aprobatę, ale akurat – w ocenie Sądu – nie w odniesieniu do zmiany dotyczącej stanu zatrudnienia. Podkreślić bowiem trzeba, że brzmienie drugiego zdania powołanego przepisu, w myśl którego "Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1", ma wobec niedookreślonego pojęcia "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy" charakter szczególny. Inaczej mówiąc, art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w rozpatrywanym brzmieniu, składa się z dwóch zdań, z których w pierwszym – m.in. poprzez odesłanie do pojęcia niedookreślonego – określono ogólną zasadę dokonywania zmian zezwolenia, zarówno korzystniejszych dla przedsiębiorcy, jak i związanych z rozszerzeniem działalności, w drugim zaś – zawarto w istocie bezwzględny zakaz, oderwany już od przywołanego wyżej niedookreślonego pojęcia "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy", obniżania określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia. Zakaz ten wzmocniono jeszcze odwołaniem do art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego to przepisu wynika, że zmiana w tym zakresie nie może mieć na celu obniżenia zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników (określonych w zezwoleniu).

Na tle przywołanych wyżej przepisów art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w brzmieniu sprzed zmiany w 2008 r. (i ich dokonanej wyżej wykładni) nie ulega wątpliwości, że decyzje Ministra Gospodarki dotyczące zatrudnienia, a ściślej – obniżenia zatrudnienia poniżej poziomu zadeklarowanego w zezwoleniu, mają charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi orzekającemu żadnej swobody (możliwości wyboru). Przepisy te nie stwarzają organowi możliwości wydania innej decyzji niż odmawiająca zmiany zezwolenia. Wspomniana w powołanym przepisie "możność" organu oznacza w istocie obowiązek organu, sprowadzający się do odmowy zmiany zezwolenia polegającej na obniżeniu określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia.

W tej sytuacji zawarte w wyroku NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II GSK 377/08, LEX nr 497387, wskazanie, w myśl którego "Złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obliguje właściwy organ do ustalenia wpierw, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskujący, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania" nie ma w przypadku wniosku o zmniejszenie zatrudnienia zastosowana. W przypadku uznania związanego, połączonego z zakazem zmniejszania zatrudnienia w przedsiębiorstwach działających w SSE, w sposób oczywisty nie zachodzą bowiem przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. W tym zakresie Sąd podziela ocenę Ministra Gospodarki zawartą w końcowej części odpowiedzi na skargę, co nie jest jednakże związane z negowaniem konieczności zachowania przy rozpatrywaniu również tego rodzaju spraw zasad rzetelnej procedury. W ocenie Sądu, Minister zasad tych dochował.

Po drugie, rozważając kwestię zmiany zezwolenia minister właściwy do spraw gospodarki działa w granicach, które wyznaczają nie tylko przepisy ustawy o SSE, lecz również w granicach wyznaczonych przez przepisy unijne, które powinien stosować zgodnie z wykładnią celowościową. A przepisy te nie znają konstrukcji specjalnych stref ekonomicznych, która tylko w szczególnych przypadkach może być uznana za pomoc przeznaczoną na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów – zgodnie z art. 87 ust. 3 lit a) i c) Traktatu UE, przy czym pomoc ta nie może w żadnym przypadku – nawet pośrednio - spowodować zwiększenia pomocy ze środków publicznych. Nadto, wyraźnym celem dyrektyw unijnych jest wygaszanie pomocy w formie ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych.

Forma wspierania rozwoju wyodrębnionych obszarów – specjalnych stref ekonomicznych w drodze pomocy publicznej, w ramach rozwiązań przyjętych w ustawie o SSE, nie pozostaje w głównym nurcie rozwiązań stosowanych w ustawodawstwie Unii Europejskiej. Nie od rzeczy będzie tu przypomnieć, że w pierwszych redakcjach powołanego przepisu ustawy (art. 16 ust. 10) ustalono, że zezwolenie ma stanowić podstawę do korzystania przez podmiot gospodarczy ze zwolnień od podatku lub preferencji podatkowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 12 ust. 5. Była więc mowa o zwolnieniach od podatków lub preferencjach podatkowych. Pojęcie pomocy publicznej wprowadziła dopiero zmiana ustawy dokonana w 2001 r.; zmiana ta została już utrzymana w kolejnych wersjach tego przepisu (art. 16 ust. 1). W praktyce, jak to wyżej wskazano, owa pomoc publiczna ma nadal w odniesieniu do specjalnych stref ekonomicznych charakter zwolnień podatkowych.

W konsekwencji przyjętej w UE konstrukcji pomocy publicznej zdecydowanie bliższe są rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404, z późn. zm.) i związanych z nią przepisach wykonawczych. Związek między tymi przepisami a rozwiązaniami przyjętymi w UE jest bezsporny. Zresztą sama powołana wyżej ustawa stanowi w art. 1, iż określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwanej dalej "pomocą publiczną". Specjalne strefy ekonomiczne raczej trudno pomieścić w tych formach pomocy.

W tej sytuacji propozycja zastosowania konstrukcji desuetudo w odniesieniu do art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w kształcie sprzed zmiany w 2008 r. jest, w ocenie Sądu, nieporozumieniem – tym większym, że: 1) opiera się na wyrwanych obserwacjach rynku pracy, dotyczących określonej SSE; 2) przeczy jednemu z zasadniczych celów ustawowych powołania SSE, 3) powołany przepis formułuje zakaz zmniejszania zatrudnienia w sposób bezwzględny i jasny. Clara non sunt interpretanda.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie widzi potrzeby zwracania się w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż uważa, że art. 19 ust. 4 ustawy o SSE nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady równości (art. 32 Konstytucji) i zasady wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). Sąd zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego – być może zbyt prostym na tle subtelnych rozważań strony skarżącej – że zezwolenie zostało jej udzielone po przeprowadzeniu przetargu, a warunki tego zezwolenia zostały określone w oparciu o złożoną przez przedsiębiorcę ofertę. Terminy, jak i wielkość inwestycji i zatrudnienia, nie zostały jej narzucone ani na niej wymuszone. Strona skarżąca powinna w ofercie określić poziom zatrudnienia realnie w stosunku do zamierzonego przedsięwzięcia. Określając parametry inwestycji strona winna uwzględnić ryzyko inwestycyjne, które jest wpisane w każde przedsięwzięcie inwestycyjne, i które powinno być brane pod uwagę przez przedsiębiorców przy podejmowaniu decyzji dotyczących inwestycji, w tym także przy określaniu zobowiązań dot. zatrudnienia czy inwestycji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że żaden przepis ustawy o SSE nie zabrania zwiększenia zatrudnienia, gdyż byłoby to sprzeczne z celami, dla których są ustanawiane SSE. Warto też pamiętać, że zarządzający strefą negatywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy o zmniejszenie zatrudnienia.

Odnosząc się natomiast do podniesionych przez stronę zarzutów procesowych należy zauważyć, że są one co do zasady powiązane przez stronę skarżącą z zarzutem naruszenia art. 155 K.p.a. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2008 r., sygn. II GSK 377/08, LEX nr 497387, stwierdził, że analizując prawne możliwości zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, należy wskazać na dwa dopuszczalne tryby takiej zmiany, a mianowicie tryb określony w art. 155 k.p.a. oraz tryb wynikający z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów. Omawiając powyższe kwestie ogólne Sąd uznał, że art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje ów specjalny tryb wzruszenia decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Wychodząc z tego prawidłowego założenia, Sąd I instancji nie mógł i nie dokonał oceny zgodności zaskarżonych decyzji z art. 155 k.p.a.

Z tego punktu widzenia zarzuty naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania – właśnie w ich ścisłym związku z art. 155 K.p.a.- mało że w ocenie Sądu są bezzasadne, to nie powinny być w tym kontekście rozpatrywane.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy i może zostać utrzymana w obrocie prawnym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.