Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1197/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 325/07 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 325/07 oddalił skargę M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu [...] grudnia 2005 r. M. J. zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania parteru budynku z funkcji "użytkowej - produkcja krawiecka na funkcję gastronomiczną - bar restauracyjny", zlokalizowanego przy ul. [...] w W. (działka o nr ew. [...] w obrębie [...]).

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania parteru budynku przy ul. [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że w budynku dokonano już zmiany sposobu użytkowania z funkcji produkcja krawiecka na funkcję bar restauracyjny. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki uznał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku jest bezprzedmiotowe.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wszczął postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 71a i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) wstrzymał użytkowanie pomieszczeń restauracji [...] zaadaptowanych w budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie posesji przy ul. [...] w W. oraz nałożył na inwestora M. J. obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów.

W dniu [...] sierpnia 2006 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy dokonał oględzin restauracji [...] stwierdzając, że jest w niej nadal prowadzona działalność gospodarczą pomimo wstrzymania użytkowania pomieszczeń restauracji. W wyniku powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał M. J. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w W., zaadaptowanego samowolnie na cele gastronomiczne - bar restauracyjny.

Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. J., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy. Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do art. 71a Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje jego użytkowanie, a następnie nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku natomiast niewykonania w terminie nałożonych obowiązków albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania należy, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę M. J. na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził, że nie jest ona zasadna. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r. wskazał, że w przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części i przystąpienie do robót budowlanych nastąpiła przed upływem 30 dni od doręczenia pierwszego zgłoszenia w dniu [...] grudnia 2005 r., co jednoznacznie wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Niepodporządkowanie się przez inwestora nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego zobowiązywało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po przeprowadzeniu zmian w obiekcie nie rodzi skutków prawnych. Oznacza to, że takie zgłoszenia są traktowane jako zgłoszenie samowolnego dokonania zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W takiej sytuacji nie może zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze na podstawie ustaleń art. 71 ust. 1-6, tj. uzyskanie zgody organu na dokonaną zmianę sposobu użytkowania budynku. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, dokonane po uprzednim wprowadzeniu zmian w obiekcie, podlega regulacjom art. 71a Prawa budowlanego, do przeprowadzenia którego są właściwe organy nadzoru budowlanego.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego zawarty w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., że w świetle przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku usytuowanego na terenie posesji przy ul. [...] w W..

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2007 r. złożyła M. J.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła rażące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a mianowicie:

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.",, w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę prawidłowości postępowania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który to organ, prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzją z [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazującą inwestorowi, M. J., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku przy ul. [...], pomimo że ani organ I, ani II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, które by pozwalały na ustalenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż nie zostało ustalone przez te organy kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania każdej z poszczególnych kondygnacji budynku przy [...], a w szczególności nie ma dowodu, aby do zmiany sposobu użytkowania którejkolwiek kondygnacji budynku przy [...] doszło bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo istniejącego sprzeciwu,

- art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie

przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do

swojego wyroku, na jakiej podstawie przyjął, że "przystąpienie do robót budowlanych nastąpiło przed doręczeniem pierwszego zgłoszenia", o jakich robotach budowlanych Sąd w tym miejscu mówił i dlaczego to ustalenie ma znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ nadzoru budowlanego; przez niewskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonano po przeprowadzeniu takich zmian; przez nieodniesienie się w uzasadnieniu do podnoszonych przez inwestora, tak w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i w odwołaniu do Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, okoliczności polegającej na wskazaniu, że inwestor dokonał czterech osobnych zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania osobnych kondygnacji budynku, a rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, miało za przedmiot cały budynek przy [...], bez jakichkolwiek ustaleń w kwestii skuteczności tych osobnych zgłoszeń,

- art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 w związku art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez to, że Sąd odmówił uznania znaczenia dla sprawy osnowy ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2006 r., umarzającej postępowanie w sprawie sprzeciwu zgłoszonego do zamiaru zmiany sposobu użytkowania parteru budynku przy [...], czym sprzeciwił się domniemaniu legalności decyzji, wynikającemu z art. 16 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu swego wyroku powodów odmowy uznania znaczenia tej decyzji nie podał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie są trafne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać, że sprowadza się on w istocie do zarzutu dokonania w postępowaniu administracyjnym błędnych ustaleń stanu faktycznego, a w konsekwencji podjęcia błędnego rozstrzygnięcia sprawy, które zaakceptował Sąd I instancji. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które by pozwalały na ustalenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż nie zostało ustalone przez te organy kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania każdej z poszczególnych kondygnacji budynku przy [...], a w szczególności nie ma dowodu, aby do zmiany sposobu użytkowania którejkolwiek kondygnacji budynku przy ul. [...] w W. doszło bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo istniejącego sprzeciwu.

Powyższe twierdzenie strony skarżącej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W sprawie bezsporne jest, że pierwszego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania parteru budynku przy ul. [...] w W. z funkcji "użytkowej - produkcja krawiecka na funkcję gastronomiczną - bar restauracyjny", M. J. dokonała w dniu [...] grudnia 2005 r., uzupełnionego następnie w dniu [...] stycznia 2006 r. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. wniósł jednak w terminie sprzeciw do zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i umorzył postępowanie I instancji.

Bezpodstawne jest twierdzenie strony skarżącej, że Sąd I instancji odmówił uznania znaczenia osnowy powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2006 r. Umorzenie postępowania w sprawie zgłoszonego sprzeciwu nastąpiło w związku z ustaleniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonania przez inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W.. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W związku zatem ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sprawie zgłoszonego sprzeciwu konieczne było jego umorzenie, co wbrew twierdzeniu strony skarżącej przesądziło również o bezskuteczności dokonanego w dniu [...] grudnia 2005 r. zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Umorzenie postępowania decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nie może wywoływać skutków prawnych w oderwaniu od zawartego w tej decyzji uzasadnienia, a także sprzecznych z tym uzasadnieniem. Umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku oznacza przerwanie i zakończenie postępowania administracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzenia (dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania), które powoduje, że dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji zgłaszającej sprzeciw staje się zbędne. Umorzenie postępowania spowodowało więc jego zakończenie orzeczeniem, które nie rozstrzyga o istocie sprawy zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania, bowiem stosowne rozstrzygnięcie powinno nastąpić w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Dodatkowego wyjaśnienia wymaga zarzut strony skarżącej nieodniesienia się w uzasadnieniu podejmowanych w rozpatrywanej sprawie decyzji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonej przez inwestora okoliczności polegającej na wskazaniu, że dokonał on czterech osobnych zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania poszczególnych kondygnacji budynku przy [...], a rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, miało za przedmiot cały budynek, bez jakichkolwiek ustaleń w kwestii skuteczności tych osobnych zgłoszeń.

Zarzut powyższy, w kwestii braku odniesienia się do podnoszonych przez inwestora okoliczności, jest wprawdzie zasadny, nie ma on jednak wpływu na prawidłowość podjętych w przedmiotowej sprawie decyzji, a w konsekwencji zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Trafnie bowiem Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po przeprowadzeniu zmian w obiekcie nie rodzi skutków prawnych w świetle art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego. Wprawdzie Sąd nie wskazał w uzasadnieniu na podstawie jakich dowodów przyjął, że przed dokonaniem zgłoszenia nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie budzi jednak jakichkolwiek wątpliwości.

Pierwszego zgłoszenia zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku w części dotyczącej parteru, od którego organ wniósł sprzeciw, skarżąca dokonała w dniu [...] grudnia 2005 r. Następne zgłoszenia dotyczące pozostałych kondygnacji zostały dokonane w dniu [...] lutego 2006 r. (data wpływu do Urzędu m. st. Warszawy). Tymczasem jak wynika z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], skierowanego do skarżącej oraz do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, już w dniu [...] stycznia 2006 r. skarżąca wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o dokonanie odbioru restauracji "[...]" przy ul. [...] w W.. W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2006 r. oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono, że prace adaptacyjne w budynku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Jednocześnie stwierdzono następujące uchybienia: zmywalnia naczyń stołowych nie została kubaturowo zamknięta, w pomieszczeniach usytuowanych na poziomie piwnicy brak wentylacji, w pomieszczeniach kuchni i zmywalni naczyń zostały zamontowane separatory podzlewowe.

Powyższy stan faktyczny został następnie potwierdzony podczas oględzin budynku dokonanych przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2006 r. oraz [...] sierpnia 2006 r. (protokoły z oględzin w aktach administracyjnych sprawy). W przypadku zatem stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w W. organ nadzoru budowlanego prawidłowo wstrzymał postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. użytkowanie tego budynku i nałożył obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów.

Jednocześnie należy podkreślić, że podjęta przez skarżącą próba dokonania kilku zgłoszeń dotyczących zamiaru zmiany sposobu użytkowania poszczególnych kondygnacji budynku na działalność gastronomiczną, zamiast jednego zgłoszenia, nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Przepisy powyższe przewidują wprawdzie możliwość zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, dotyczy to jednak przypadku, gdy podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń dotyczy jedynie części obiektu. Jeżeli natomiast, tak jak w rozpatrywanej sprawie, zmiana sposobu użytkowania budynku na działalność gastronomiczną dotyczy działalności, która ma być prowadzona w całym budynku, oddzielne zgłaszanie zmiany sposobu użytkowania poszczególnych kondygnacji budynku na tego samego rodzaju działalność jest niezgodne z art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych okoliczności całkowicie chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez rozważenia podnoszonych w skardze zarzutów i twierdzeń. Sąd I instancji nie podzielając tych zarzutów i twierdzeń uzasadnił swoją ocenę co do zastosowanych w sprawie przepisów prawa oraz prawidłowo przyjął, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku nastąpiło z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.