Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 543/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c,art.152,art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.6 pkt 1,art.112 ust.1,art.119 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.2 ust. 1 pkt 4, art.7 ust.1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.3 ust. 1, art.4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S., B. S. oraz Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B.S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) oraz na rzecz skarżących B. i B. S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Starosta S. orzekł o wywłaszczeniu B. i B. S. poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie Z. gmina S., oznaczonej jako działka nr 23/69 o powierzchni 0,4100 ha, na rzecz Gminy S. w celu ustanowienia drogi publicznej. Jednocześnie ustalono na rzecz B. i B.S. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 178 186 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy S. wystąpił Wójt Gminy, podając iż zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta jest przeznaczona na drogę gminną – dojazdową w związku z koniecznością zapewnienia właścicielom działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej. Podano, iż poprzednio wydana decyzja wywłaszczeniowa z dnia "[...]" została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewodę decyzją z dnia "[...]". W ramach ponownego postępowania ustalono, iż przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr XXI/143/2008 Rady Gminy S. z dnia "[...]" jest oznaczona symbolem KD – tereny dróg gminnych dojazdowych. Gmina zaproponowała właścicielom wykupienie działki oferując kwotę 15 zł za m2, jednak nie wyrazili zgody żądając ceny 600 tys zł za działkę. W związku z tym Gmina wystąpiła o wywłaszczenie nieruchomości podnosząc, iż brak dostępu do drogi publicznej uniemożliwia właścicielom działek przyległych rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. W trakcie rozprawy administracyjnej przed organem gmina podtrzymała wniosek o wywłaszczenie, zaś właściciele nieruchomości zaproponowali uzyskanie działki zamiennej lub wyższej od zaproponowanej kwoty pieniężnej. Strony nie doszły do porozumienia i dlatego orzeczono o wywłaszczeniu w drodze decyzji administracyjnej.

Od decyzji tej odwołała się Gmina S. oraz B. i B. S.

Gmina S. podniosła, iż odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej znacznie przekracza wartość rynkową działki. Podano, iż Gmina płaciła w 2009r. za nieruchomości przeznaczone pod drogi kwotę 15 zł za m2 ,co daje wartość za przedmiotową działkę 61 500 zł. Wskazano, iż w ciągu ostatniego roku wartość rynkowa nieruchomości nie uległa wzrostowi, a wręcz się obniżyła. W związku z tym wniesiono o uchylenie decyzji i wydanie nowej, uwzględniającej rzeczywistą wartość nieruchomości.

B. i B. S. podnieśli, iż cena jaką proponuje gmina jest za niska. Podali, iż gdyby sprzedali służebność w drodze otrzymaliby kwotę ponad 1mln zł i jest to kwota dużo większa od proponowanej przez rzeczoznawców. Wyjaśnili, iż chcieli zamienić działkę na inną, która jest własnością gminy, lecz ich propozycja została odrzucona.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne zostało uregulowane przepisami art. 112-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką, która musi być spełniona przy wywłaszczeniu, jest cel publiczny, tzn. ze wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie strony nie doszły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania. W związku z tym starosta zobowiązany był rozpatrzyć wniosek Wójta Gminy S. Wskazano, iż stosownie do art. 128-135 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Zasadą jest ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości, a wyjątkowo wartości odtworzeniowej. Właściwy organ zobowiązany jest do ustalenia odszkodowania według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wskazano, iż podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wyjaśniono, iż nie znaleziono podstaw do zakwestionowania wysokości odszkodowania. Ustalona w wycenie kwota 43,46 zł za 1 m2 jest zbieżna z ceną gruntów położonych w obrębie Z., gm. S. Wskazano, iż z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nabywania nieruchomości pod drogi jako podstawę wyceny rzeczoznawca przyjął transakcje z rynku regionalnego z lat 2009-2010. Autor operatu przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele budowy dróg publicznych z rynku regionalnego w obrębie województwa oraz zastosował metodę korygowania ceny średniej. Ponadto rzeczoznawca wskazał, iż nieruchomości które posłużyły do porównań różnią pod względem cech i zastosował odpowiednie współczynniki korygujące. W ocenie organu analiza operatu szacunkowego nie wykazała nieprawidłowości, a w związku z tym brak jest podstaw do uznania, iż wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli B. i B. S. oraz Gmina S.

B. i B. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podnieśli, iż decyzja Starosty S. nie odpowiada wymogom formalnym decyzji wywłaszczeniowej zawartym w art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie zawiera wskazania osoby której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu. Zarzucili, iż pomimo zgłoszonych wniosków alternatywnych tj. o przyznanie odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zastępczej żaden z organów nie odniósł się do tych propozycji. Podniesiono także, iż zaproponowana przez Gminę cena była rażąco zaniżona, ale pomimo wyceny rzeczoznawcy propozycja ta nie została zmieniona. W związku z tym skarżący propozycji nie przyjęli. W ich ocenie takie działanie było celowe i miało na celu zerwanie negocjacji i przymusowe wywłaszczenie. Skarżący podnieśli także, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ich działka została oznaczona jako droga gminna, a zatem gmina uznała ją za swoją własność zanim jeszcze zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wskazali, iż na te zapisy planu powołują się organy w swoich decyzjach. Ponadto skarżący podnieśli, iż decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia prawa własności. W tej sprawie przesłanka ta nie została zachowana. Skarżący podali, iż nie utrudniali korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez właścicieli działek przyległych, a nawet została ustanowiona służebność. W związku z tym w ocenie skarżących postępowanie wino być umorzone, gdyż cel publiczny może być osiągnięty przez zawarcie umów cywilnoprawnych dotyczących służebności gruntowych. Cel ten nie został osiągnięty ze względu na działania gminy, która uznała przedmiotową nieruchomość za drogę gminną, co spowodowało wycofanie się kontrahentów z podpisywania umów. Skarżący zakwestionowali także operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia odszkodowania podnosząc, iż nieruchomości przyjęte do porównania trudno uznać za podobne. Organy winny dążyć do ustalenia słusznego odszkodowania, czyli ekwiwalentnego do wartości wywłaszczonego dobra. Zatem w przypadku kwestionowania opinii nie powinny na niej poprzestać, lecz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ponadto skarżący podali, iż Starostwo Powiatowe w S. winno być wyłączone od załatwienia tej sprawy, gdyż Skarbnik Starostwa jest właścicielką gruntu przyległego do przedmiotowej działki i skarżący prowadzili z nią negocjacje co do wykupu części gruntu. Z jej wniosku dopuszczono także dowód z opinii biegłego sporządzony w dniu 22 czerwca 2009r. Po wydaniu tej opinii wniosła ona o zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie procedury wywłaszczeniowej.

Z kolei Gmina S. w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniesiono, iż zaskarżona decyzja nie budzi zastrzeżeń co do kwestii wywłaszczenia, gdyż taka była intencja wniosku Gminy. Strona skarżąca zakwestionowała jednak wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji. W jej ocenie cena ustalona w operacie szacunkowym jest zawyżona, co prowadzi do ustalenia zbyt wysokiego odszkodowania za przedmiotową działkę, faktycznie przekraczającego jej wartość rynkową. Działka ta stanowi drogę i jest oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD i KDw, co oznacza iż jest przeznaczona na cele dróg gminnych i dróg wewnętrznych gospodarczych. Taki zapis widnieje również w ewidencji gruntów. Operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych co do nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zakwestionowano sposób przeprowadzenia analizy rynku nieruchomości, a przede wszystkim okres jaki był badany, a także prawidłowości wyboru gmin do ustalenia tzw. rynku regionalnego. Podniesiono, że stwierdzenie o zbieżności ustalonej ceny za przedmiotową nieruchomość z cenami gruntów położonych w tej samej miejscowości jest dowolne. Ustalona kwota jest bowiem wynikiem pewnych zabiegów szacunkowych dotyczących całego przyjętego rynku regionalnego, a nie tylko i wyłącznie gruntów położonych w obrębie miejscowości Z. Ponadto cena ta dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Tym samym przedmiotowe wartości zostały przez rzeczoznawcę stanowczo zawyżone. Jednocześnie organy, mimo iż przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego, nie dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało istotne naruszenia prawa. Zaznaczono przy tym, iż decyzja organu wywłaszczeniowego może nie uwzględnić opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem organ nie jest związany ustaleniami operatu. Strona skarżąca podniosła również, iż rynek regionalny został wyznaczony w sposób nieadekwatny do przedmiotu wyceny. Analiza transakcji powinna być przeprowadzona z udziałem nieruchomości w oparciu o transakcje z gmin zbliżonych zarówno pod względem wielkości, jak i atrakcyjności turystyczno – przyrodniczej do gminy S. Tymczasem w gminie M., czy M. z uwagi na walory krajobrazowe oraz turystyczne ceny nieruchomości są zdecydowanie większe. Podniesiono przy tym, iż proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, opartą na wszelkich dostępnych danych. W niniejszej sprawie wzięte do wyceny nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, nie spełniają wymogu nieruchomości podobnych, o którym mowa w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowany operat szacunkowy, poza wielkością działki, nie daje możliwości zweryfikowania innych cech pod kątem przesłanki podobności. Przyjęte do wyceny nieruchomości różnią znacznie od działki uczestników postępowania. Organ nie mógł zatem w sposób właściwy dokonać oceny sporządzonego operatu, nie mógł porównać położenia tych działek, ich stanu prawnego, sposobu korzystania, czy przeznaczenia. Ponadto skoro strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął do porównania te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., wskazano, iż wybór podejścia oraz metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić, czego w przedmiotowym operacie zabrakło. Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. W ocenie strony skarżącej nie można odmówić wiarygodności i mocy dowodowej prywatnej wyceny nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego, mimo braku klauzuli aktualizacyjnej. Wycena ta została przeprowadzona w sposób staranny i rzetelny. Rzeczoznawca wziął pod uwagę działki o zdecydowanie bardziej podobnym charakterze do przedmiotowej działki, jak również wzięto pod uwagę transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych na drogi. Mimo, iż wycena ta nie ma charakteru operatu szacunkowego, to stanowi inny dowód w sprawie, który organ powinien ocenić w sposób wszechstronny. Tymczasem organ poprzestał na arbitralnym i bezkrytycznym uznaniu za wiążącą wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę J.T., mimo posiadania dokumentów poddających w wątpliwość rzetelność tego operatu. Strona skarżąca podniosła również, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, iż wysokość odszkodowania na terenie gminy S. za działki pod drogi wynosi ok. 15 – 20 zł za m², co wynika z pism przedstawiciela gminy S. Reasumując wskazano, iż organ w sposób wadliwy dokonał oceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, nie uwzględniając wszystkich istotnych elementów wyceny w szczególności rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Organ zgodnie z art. 7 i 80 kpa powinien wyczerpująco rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustosunkować się do każdego z dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, iż operat szacunkowy z dnia 7 grudnia 2010r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i jest wiarygodnym dowodem wartości nieruchomości. W wycenie rzeczoznawca wskazał, iż w okresie 2009-2010 na terenie gminy S. nie odnotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne lub zajętych pod drogi publiczne, dlatego analiza obrotu rynkowego dla podobnych do szacowanej nieruchomości objęto najbliższy rynek regionalny. Podniesiono, że rzeczoznawca przyjął ostatecznie 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z różnych gmin województwa. Wskazano również, iż skarżąca gmina S. miała możliwość wyjaśnienia treści przedmiotowego operatu na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 16 lutego 2011r., jednakże przedstawiciel Gminy S. nie złożył pisemnych zastrzeżeń ani uwag. Zaznaczono przy tym, iż wykonanie nowego operatu szacunkowego było konieczne z uwagi na wady poprzednio sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze B. i B. S., wyjaśniono, że nieruchomość zajęta pod drogę nie może być wyceniona na równi z nieruchomościami przeznaczonymi na cele rekreacyjne. Wskazano również, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 16 lutego 2011r. przedstawiciel gminy S. podtrzymał wniosek gminy o wywłaszczenie przedmiotowej działki za odszkodowaniem, tym samym nie wyrażono zgody na nieruchomość zamienną. Podniesiono, iż ustanowione na przedmiotowej nieruchomości służebności przejazdu i przechodu dalej będą istnieć, zaś postępowanie sądowe z właścicielami sąsiednich działek rekreacyjnych o zapłatę i swobodne korzystanie z gruntu skarżących jest postępowaniem niezależnym od postępowania administracyjnego. Podkreślono przy tym, iż sprzedając swoje działki, powstałe z podziału nieruchomości rolnej, skarżący nie sprzedali ich z odpowiednim udziałem w działce dojazdowej do drogi publicznej, jak również nie ustanowili służebności gruntowych. Zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. w obrębie Z., w tym działki nr 23/69 należącej do skarżących nie przesądzają o kategorii drogi na tym gruncie. Ustanawianie kategorii dróg publicznych regulują przepisy ustawy o drogach publicznych, a poprzez wywłaszczenie omawianego gruntu gmina zamierza dopiero urządzić zaplanowaną drogę publiczna, bowiem jak wynika z materiału dowodowego droga dojazdowa do drogi publicznej jest nieutwardzona i miejscami nieprzejezdna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem publicznym – w myśl art. 6 pkt 1 powołanej ustawy - jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.

Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą XXI/143/2008 Rady Gminy S. z dnia 18 czerwca 2008r. wynika, iż działka należąca do skrzących oznaczona jest symbolem KD oraz częściowo także KDw. Symbol KD w planie został użyty dla oznaczenia dróg gminnych, zaś KDw dla dróg wewnętrznych, gospodarczych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) droga gminna stanowi drogę publiczną. Jednakże do dróg gminnych (czyli publicznych) nie zalicza się dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W związku z tym organ winien wyjaśnić, z jakich względów wywłaszczeniu podlega cała nieruchomość, skoro część działki nie stanowi drogi publicznej.

W tym miejscu należy jednakże wyjaśnić skarżącemu, iż gmina posiada tzw. władztwo planistyczne, określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. Nr 80 po. 717 ze zm.), uprawniające do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W związku z tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina określa mi.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Plan ten obejmuje wszystkie nieruchomości, a nie tylko te należące do gminy. Nie jest zatem zasadny zarzut skarżących S., iż gmina bezprawnie przesądziła o przeznaczeniu ich działki pod drogę gminną, nie będąc właścicielem tej działki. Powołane przepisy upoważniają gminę do takiego działania. Nie jest także słuszny pogląd skarżących S., iż cel publiczny w postaci drogi publicznej mógł być zrealizowany w innych sposób niż przez wywłaszczenie, gdyż właściciele działek przyległych mogli zawrzeć ze skarżącym umowę o ustanowienie służebności drogowej na tej nieruchomości. Droga publiczna jest drogą ogólnodostępną, zaś służebność przysługuje tylko osobom uprawnionym z tego tytułu. W żadnym wypadku zatem realizacja celu publicznego poprzez wybudowanie drogi publicznej nie mogłaby nastąpić w drodze służebności gruntowych, gdyż w takim wypadku do korzystania z drogi byliby uprawnieni tylko właściciele nieruchomości, a na rzecz których służebność ta byłaby ustanowiona.

Należy podnieść jednak, iż wątpliwości budzi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego rzeczoznawca w swojej analizie uwzględnił obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi na rynku regionalnym z uwagi na brak takich transakcji na rynku lokalnym. Jednakże ustalając wskaźnik zmian poziomu cen przeanalizował obrót nieruchomościami na rynku lokalnym i to analizując nieruchomości przeznaczone pod zabudowę letniskową. Są to zresztą te same nieruchomości, które były przedmiotem analizy w poprzednim operacie z dnia 10 sierpnia 2010r. Rzeczoznawca nie wyjaśnił jednak, z jakich względów dokonał takiego obliczenia, ani też nie podał, dlaczego w jego ocenie wskaźnik poziomu cen dla nieruchomości pod zabudowę letniskową kształtuje się tak samo jak dla nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Słuszny jest także zarzut podniesiony w skardze Gminy S., iż organ nie odniósł się do wcześniej sporządzonego operatu, wykonanego na zlecenie Gminy. Wprawdzie faktycznie stracił on swoją aktualność, ale został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną i był aktualny na dzień 12 października 2010r. Z kolei operat stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania został sporządzony w dniu 7 grudnia 2010r. Pomimo tak niewielkiej odległości czasowej różnica w ustalonej wartości nieruchomości jest ponad dwukrotna. Zatem organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Operat przedłożony przez gminę – jak słusznie podniesiono w skardze – podlega bowiem ocenie tak jak każdy dowód w sprawie i organ nie może ograniczyć się do lakonicznego stwierdzenia, iż jest on nieaktualny, skoro pokazywał wartość nieruchomości mniej więcej na te sam okres, na jaki ustaleń dokonywał rzeczoznawca majątkowy powołany w niniejszej sprawie.

Ponadto wskazać należy, iż art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa obligatoryjne elementy decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z ust. 1 pkt 5 tego artykułu decyzja powinna zawierać wskazanie osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości. Niezrozumiałe jest zatem wyjaśnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż osoba na której rzecz ustanowiono na przedmiotowej nieruchomości służebność przechodu i przejazdu dalej będzie mogła z niej korzystać. Nie wyjaśniono bowiem, z jakich względów wskazania tego prawa nie dokonano w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do podniesionego w skardze B. i B. S. zarzutu o zaistnieniu podstaw do wyłączenia organu, to wskazać należy, iż zarzut ten nie był podnoszony w trakcie postępowania administracyjnego. W związku z tym organ wyższej instancji, jakim w niniejszej sprawie jest Wojewoda, nie miał obowiązku orzekania w tym zakresie. Natomiast w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brała udziału Skarbnik Powiatu, zaś kierownikiem organu – wbrew twierdzeniu strony skarżącej – jest Starosta, a nie Skarbnik.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku