Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1344/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.134 par.1, art.148,art.152,art.200,art.205 par.2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.87 ust.2,art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.42,art.98 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.7 ust.2, art.10 ust.1,2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art.4 ust.1,art.13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: par.118,par.143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska we Fromborku w dniu 13 września 2012 r. podjęła uchwałę nr XVII/159/12 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg stanowiących ulice Nadbrzeżną, Polną i Katedralną, położonych na terenie miasta Fromborka, dla których Sąd Rejonowy w Braniewie Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr EL1B/00025744/8 oraz EL1B/00025766/8. Zgodnie z treścią § 4 podjętej uchwały przyjęto, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 października 2012 r., nr PN.4131.234.2012, stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając, iż narusza ona rażąco art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W niniejszej sprawie zaś Rada Powiatu Braniewskiego uchwałą nr XXI/226/12 z dnia 6 września 2012 r. pozbawiła wskazane w kwestionowanej uchwale ulice kategorii drogi powiatowej, przewidując jednocześnie, iż pozbawienie tej kategorii będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r., pod warunkiem zaliczenia tych dróg do nowej kategorii. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska we Fromborku, podejmując przedmiotową uchwałę i ustalając w niej odmiennie od uchwały Rady Powiatu Braniewskiego moment wejścia w życie uchwały, postąpiła wbrew brzmieniu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nadała bowiem kategorię drogi gminnej ulicom, które w chwili obecnej nie utraciły jeszcze kategorii dróg powiatowych i które nie utracą jej aż do dnia 1 stycznia 2013 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie gmina Frombork. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wskazano, iż stanowisko organu nadzoru jest błędne, bowiem ustawodawca regulując vacatio legis zawsze stosuje zwrot "wejście w życie", nigdy zaś – "z mocą obowiązującą od", co wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl powołanego przepisu akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zdaniem strony skarżącej nie sposób uznać, że art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wprowadza w tym zakresie jakiekolwiek modyfikacje. Podkreślono, iż zwrot "z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego" oznacza, że od dnia 1 stycznia uchwała wywrze określony skutek prawny, a zatem wraz z wejściem uchwały w życie zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych staje się prawem powszechnie obowiązującym, a z dniem 1 stycznia zaliczenie to wywrze skutek prawny w postaci zmiany statusu drogi. Wskazane rozróżnienie znajduje oparcie w przepisach ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro zatem ustawa o drogach publicznych nie daje interpretatorowi żadnej wskazówki odnośnie do tego, jakie znaczenie przypisać zwrotowi "z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego", to skorzystanie z zaprezentowanych wyżej zabiegów interpretacyjnych jest w ocenie strony skarżącej całkowicie uzasadnione. Wskazano przy tym, iż powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w praktyce uchwałodawczej w sprawach zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych (np. uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 października 2011 r.). Jednakże brak określenia, że uchwała ma moc od dnia 1 stycznia roku następnego nie może być uznane za poważne naruszenie prawa, zwłaszcza że sam ustawodawca wiążąco uregulował tę kwestię w art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem w sytuacji, gdy uchwała może wywrzeć pożądane skutki prawne mimo braku sprzecznego z prawem przepisu bądź części przepisu, to sankcją nieważności powinien zostać objęty jedynie taki przepis lub część przepisu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ nadzoru podkreślił, że zaskarżona uchwała nie spełnia podstawowej zasady techniki prawodawczej zawartej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., dotyczącej określenia momentu, od którego ma być stosowana. W związku z tym, iż co do zasady moment wejścia w życie aktu, z wyjątkiem gdy jest to wyraźnie zastrzeżone, jest również momentem, od którego obowiązuje dany akt (od którego jest on stosowany), określenie przez stronę skarżącą jedynie momentu wejścia w życie kwestionowanej uchwały stanowi tym samym termin jej obowiązywania, a ten pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie podkreślono, iż nie do przyjęcia jest pogląd, iż organ gminy w przypadku aktu, który wprowadza przepisy zawierające prawo miejscowe, nie musi w ogóle zawierać w nich przepisów o wejściu w życie, gdyż mają ex lege zastosowanie obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawowe. Takie domniemanie musiałoby wynikać z konkretnej normy prawnej, co nie ma miejsca, w szczególności nie zawiera go ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności uchwały tylko w części odnoszącej się do błędnego oznaczenia wejścia w życie zakwestionowanego aktu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego.

Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej we Fromborku w dniu 4 października 2012 r., natomiast skarga na ten akt nadzoru została wniesiona w dniu 2 listopada 2012 r. (data stempla pocztowego), a zatem z zachowaniem ustawowego terminu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 października 2012 r., nr PN.4131.234.2012, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej we Fromborku z dnia 13 września 2012 r., nr XVII/159/12, w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg stanowiących ulice Nadbrzeżną, Polną i Katedralną, położonych na terenie miasta Fromborka. Wskazano, iż Rada Powiatu Braniewskiego uchwałą z dnia 6 września 2012 r., stosownie do treści art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pozbawiła przedmiotowe ulice kategorii drogi powiatowej z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Tym samym, ustalenie przez Radę Miejską we Fromborku odmiennego momentu wejścia w życie uchwały z dnia 13 września 2012 r. rażąco narusza przepisy ustawy o drogach publicznych, bowiem nadano kategorię drogi gminnej ulicom, które w chwili obecnej nie utraciły jeszcze kategorii dróg powiatowych i które nie utracą jej aż do dnia 1 stycznia 2013 r.

W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Bezspornym jest, że uchwała Rady Miejskiej we Fromborku z dnia 13 września 2012 r. została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.). W myśl powołanych przepisów organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, zaś pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, przy czym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ponadto stosownie do art. 10 ust. 3 powoływanej ustawy pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Należy zauważyć, iż brak jest przepisów szczególnych nakazujących ogłoszenie kwestionowanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednakże obowiązek ten wynika z faktu, iż wskazana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w Konstytucji RP akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tego organu (art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP). W doktrynie i judykaturze powszechny jest pogląd, że akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. Nie budzi wątpliwości, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej we Fromborku z dnia 13 września 2012 r. w sprawie zaliczenia wymienionych dróg do kategorii dróg gminnych spełnia powyższe przesłanki (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 331/07, LEX nr 356447).

Stosownie zaś do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), która stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 powołanej ustawy). Jednocześnie w myśl art. 4 ust. 1 tejże ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Należy zatem stwierdzić, iż treść § 4 kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej we Fromborku, zgodnie z którym uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Wbrew bowiem twierdzeniom organu nadzoru terminy określone w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczą jedynie momentu zaliczenia drogi do określonej kategorii lub pozbawienia drogi określonej kategorii i początku obowiązywania danej kategoryzacji ( to znaczy wystąpienia skutku) , a nie momentu wejścia w życie uchwały, co do której miarodajną regulacją stają się przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, w tym zwłaszcza regulacja art. 4 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2012/10, LEX nr 1079733). Zatem mimo, iż kwestionowana uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, to wskazane w uchwale drogi staną się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 2013 r., stosownie do regulacji zawartej w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Należy również zauważyć, iż zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 143 w zw. z § 118 Zasad techniki prawodawczej). Nie było zatem podstaw do zawarcia w przedmiotowej uchwale treści przepisu art. 10 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 632/10, LEX nr 1083328) przepis art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi jedynie zalecany wzorzec, pomocny przy stosowaniu prawa i ma zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie, jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy.

W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, iż organ gminy prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a podjęta uchwała odpowiada obowiązującym przepisom prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 152 p.p.s.a. , zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów zastępstwa prawnego w wysokości wynikającej z § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)