Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1858/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Maria Czapska- Górnikiewicz del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 73/10 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w J. L. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz J.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 73/10, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w J. , oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, stosując przepis art. 145 § 1, art. 143 § 3 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] udzielającą W. S. pozwolenia na użytkowanie części parterowej pawilonu handlowo usługowego, położonego przy ul. [...] w J. na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb L. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał – powołując się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej ustawa), że wnioskodawca – J. K. nie był stroną w postępowaniu orzekającym, a w konsekwencji nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł J. K., który zakwestionował prawidłowość decyzji wydanej przez powiatowy organ nadzoru budowalnego, a ponadto zwrócił się o dołączenie do akt sprawy wszystkich decyzji administracyjnych i wyroków sądowych dotyczących samowolnego wybudowania przez W. S. przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Jednocześnie odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym przede wszystkim art. 59 ust. 7 ustawy, mającego zastosowanie w postępowaniach wszczętych po dniu 10 lipca 2003r. i w odniesieniu do obiektów wybudowanych legalnie, a zatem w innych przypadkach niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, w odwołaniu J. K. podkreślił, że był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie opisywanego pawilonu, co w sposób jednoznaczny wynika z dołączonych do odwołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] września 2003r. Nr [...] i decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2005r. jako wydana przedwcześnie, tzn. przed rozstrzygnięciem kwestii wyłączenia tego organu, o co wnioskował J. K.

Kontynuując postępowanie instancyjne w sprawie po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia, organ odwoławczy wskazał m.in., że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r., zatem tylko inwestor był stroną tego postępowania. Organ wyjaśnił również, że J. K. nie wykazał istnienia interesu prawnego w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i powołał się na przepis art. 59 ust. 7 ustawy. Podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ma umożliwić ustalenie, czy dany obiekt budowlany został zrealizowany prawidłowo i czy spełnia wymogi konieczne dla bezpiecznego użytkowania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu powołał się również na postanowienie organu wyższego stopnia o odmowie wyłączenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował J. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi zarzucił naruszenie art. 6-9, art. 11-12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 100 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 28 i art. 145 § 1 k.p.a. a ponadto art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 7 i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 z 1995r.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229), motywując każdy z zarzutów. W uzasadnieniu skarżący przedstawił w szczegółowy sposób stan faktyczny sprawy, w tym wszystkie podjęte dotychczas przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze oraz argumentację zmierzającą do wykazania zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Ponadto ponownie podkreślił, że był stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Podał również, że po uchyleniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tego obiektu wskazywaną wcześniej decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...], organ pierwszej instancji wszczął odrębne postępowanie w tej samej sprawie pomimo niezakończenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki pawilonu.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 5 czerwca 2006r., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, podając w uzupełnieniu, że zarzuty zawarte w skardze nie dają podstawy do zmiany stanowiska przyjętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 385/06) oddalił skargę wniesioną w tej sprawie.

Od tego wyroku J. K. wniósł skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 1797/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Sąd stwierdził m.in., że "...WSA przyjął, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2004r. wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i mając na uwadze datę złożenia wniosku zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle którego stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor z mocy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Pogląd ten byłby prawidłowy, gdyby istotnie postępowanie w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r. ...". Ponadto w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych i zalecił ich uzupełnienie jako warunek prawidłowych ustaleń faktycznych.

W toku ponownie prowadzonego pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego akta administracyjne, zdaniem Sądu I instancji, zostały skompletowane. W piśmie doręczonym Sądowi w dniu 15 lutego 2011r. J. K. ponownie stwierdził, że przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu, natomiast w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2011r. skierowanym do Sądu skarżący podał, że podtrzymuje skargę i wnioski zawarte w skardze oraz w pismach procesowych z dnia: 16 maja 2006r., 1 lutego 2007r., 8 lutego 2007r., 27 listopada 2007r., i 14 lutego 2011r.

Sąd I instancji, podejmując orzeczenie w sprawie stwierdził brak podstaw dla uwzględnienia skargi. Poprzedzając przedstawienie motywów wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając sprawę ponownie w wyniku kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego był zobligowany uwzględnić w dokonywanych czynnościach przepis art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący m.in., że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych, tj. wznowienia postępowania. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowana wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe.

Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa i stanowiącym szczególną formę wszczęcia postępowania wymaganą przepisami procesowymi. Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi administracji publicznej, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny, uprawnienie do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwyczajnym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku. Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym w trybie art. 149 § 1 albo § 3 kpa. Istotne przy tym jest, że wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), właściwy organ stwierdza przez to wyłącznie niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych albo uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją zaskarżoną utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania na wniosek J. K. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb J., uznając tym samym zasadność uznania niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. Organy właściwe instancyjnie przyjęły, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r., stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, zatem żaden inny podmiot nie może uzyskać w takim postępowaniu lub w postępowaniu weryfikacyjnym odnoszącym się do decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na użytkowania, statusu strony.

Sąd I instancji wskazał, że w przepisie art. 7 ustawy zmieniającej, zawierającym klauzule przejściowe ustawodawca postanowił, że przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Oznacza to, że do spraw wszczętych po dniu 11 lipca 2003r. tzn. po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym tą ustawą zmieniającą.

Wobec wszczęcia postępowania po dniu 11 lipca 2003r. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne prawidłowo uznały, iż zastosowanie w sprawie miała zasada przyjęta w przepisie art. 59 ust. 7 ustawy, w brzmieniu nadanym wskazywaną wcześniej ustawą zmieniającą, zgodnie z którą stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Zasada ta jednocześnie – jak słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie – wykluczała możliwość uznania za stronę postępowania orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie lub postępowania weryfikacyjnego J. K. W konsekwencji J. K. nie był legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przy zastosowaniu przepisów ustawy, obowiązujących od dnia 11 lipca 2003r.

W uzasadnieniu wyroku, stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że istotnie w odniesieniu do przedmiotowego obiektu prowadzone było postępowanie jurysdykcyjne na wniosek W. S. z dnia 28 kwietnia 2003r. o udzielenie pozwolenia na jego częściowe użytkowanie, ale postępowanie to zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...]. Z informacji uzyskanej w Departamencie Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wynika, że wniosek J. K. skierowany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji organów nadzoru budowlanego został cofnięty, a wnioskodawcę pismem z dnia 31 października 2008r. zawiadomiono o pozostawieniu podania w tym przedmiocie bez rozpoznania. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] jest zatem decyzją prawomocną, a mając taki walor jest wiążąca dla innych organów. W ocenie Sądu – wobec udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z dnia [...] marca 2004r. Nr [...], której dotyczył przedmiotowy wniosek weryfikacyjny J. K. - prawidłowe było umorzenie postępowania, wszczętego wcześniej, a dotyczącego pozwolenia na częściowe użytkowanie tego obiektu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 73/10 został w całości zaskarżony przez J. K. reprezentowanego przez adwokata W. O. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 59 ust. 7 ustawy poprzez uznanie, iż wobec wszczęcia postępowania administracyjnego po dniu 11 lipca 2003 roku skarżący J. K. nie był legitymowany do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie udzielonego przy zastosowaniu przepisów ustawy, obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 roku, oraz poprzez niezastosowanie przepisów art. 55-59g ustawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 2, 3 i 5, art. 141 § 4 zd. 1, art. 151, art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

• nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego w pismach z dnia 16.05.2006r., 1 lutego 2007r., 8 lutego 2007r. i 27 listopada 2007r.,

• nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze z dnia 16.05. 2006r. oraz w pismach skarżącego z dnia 8 lutego 2007r., 27 listopada 2007r., 14 lutego 2011r. i 25 lutego 2011r.,

• uznanie, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prawa nie narusza, a skarga podlega oddaleniu,

• nieuwzględnienie skarg skarżącego na bezczynność organu nadzoru budowlanego ( sygn. akt II SAB/Wr 84/01, II SAB/Wr 14/06 i II SAB/Wr 15/06 ),

• nieuwzględnienie wyroków wydanych w sprawach skarżącego ( sygn. akt II SAB/Wr 14/06, II SAB/Wr 15/06 i II SA/Wr 152/07 ),

• nieuwzględnienie wykładni prawa ustalonej w wyroku kasacyjnym (sygn. akt II OSK 1797/08).

Mając powyższe na uwadze, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że po dniu 11 lipca 2003 roku skarżący był stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu handlowo-usługowego, co wynika z treści decyzji wydanych w dniu [...] września 2003 roku Nr [...] i [...] lutego 2004 roku Nr [...]. Skarżący wskazał, iż po uchyleniu, z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne o bezczynność PINB w Oławie, zakończone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SAB/Wr 15/06. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1496/07 oddalił skargę kasacyjną PINB w Oławie od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II SAB/Wr 15/06 .

Skarżący wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było pomimo prowadzenia już postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W tej sprawie wypowiedział się już NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2009 roku, sygn. akt II OSK 1797/08 stwierdzając, że nie wszczyna się i nie prowadzi jednocześnie kilku postępowań administracyjnych w tej samej sprawie.

Wydanie kolejnej decyzji PINB w Oławie z dnia [...] marca 2004 roku Nr [...] w sprawie rozstrzygniętej wcześnie ostateczną decyzją DWINB z dnia [...] lutego 2004 roku Nr [...] prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Oławie z dnia [...] marca 2004 roku Nr [...]. Organ administracji może zatem wydać rozstrzygnięcie w tej samej sprawie dopiero po wzruszeniu decyzji wcześniejszej (teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 6 lutego 1992 roku, sygn. akt SA/Po 1203/91 - ONSA 1992, nr 3-4, poz. 78 ).

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego i musi mieć oparcie w przepisach ustawy, tj. w art. 28 ust. 1, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Skarżący pismem procesowym z dnia 15.10.2012r. podtrzymał zarzuty podniesione z skardze kasacyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że gwarantem ochrony praw osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym jest przymiot strony w postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę oraz w postępowaniach legalizacyjnych. Tymczasem, jak w skardze kasacyjnej wywiedziono, bez udziału skarżącego J. K. - Kierownik Urzędu Rejonowego w Oławie przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i decyzją z dnia [...] grudnia 1995 roku, Nr [...] znak: [...] wydał inwestorowi W. S. pozwolenie na budowę spornego pawilonu handlowo-usługowego Ww. decyzja na wniosek skarżącego J. K. w dniu 06 listopada 1996 roku uległa kasacji.

Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zaistniał stan samowoli budowlanej, który jako naruszające normy prawa budowlanego wymusza na organach nadzoru budowlanego konieczność podjęcia przewidzianych prawem czynności zmierzających do jego likwidacji, a nie zaś do udzielenia pozwolenia na użytkowanie - decyzją z dnia [...] marca 2004 roku, Nr [...] udzielającą W. S. pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu handlowo-usługowego o pow. zabudowy 157,52 m kw.

Skarżący podniósł, że istotne jest również to, iż w sprawie budowy spornego pawilonu inwestor W. S. nie dysponował żadną wymaganą prawem ważną decyzją o warunkach zabudowy, a także inwestor nie legitymował się żadnym wymaganym prawem ważnym pozwoleniem na budowę i rozbudowę. Ponadto dodano, iż - jak wynika z informacji z rejestru gruntów z dnia 21 stycznia 2005 roku, działka Nr [...] (powinno być: [...]) i [...], AM-35, obręb L. o pow. 830 m kw., to zurbanizowane tereny niezabudowane o symbolu Bp. Skarżący wskazał, że w sprawie budowy spornego pawilonu handlowo-usługowego zapadły także dwa prawomocne wyroki karne Sądu Rejonowego w Oławie Wydział II Karny z dnia 02.10.2001 roku, sygn. akt IIK 350/01 i z dnia 30.06.2004 roku, sygn. akt IIK 427/03

Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł: że przepis art. 59 ust. 7 ustawy jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Wobec powyższego skarżący wniósł, o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 59 ust. 7 pr. bud. jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, jak w niniejszej sprawie, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

W niniejszej sprawie, już na tym etapie rozpoznania skargi kasacyjnej można stwierdzić, że podstawy kasacji, niezależnie od sposobu przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, tj. czy J. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia W. S. pozwolenia na użytkowanie części parterowej spornego pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w J. dz. nr ew. [...]. I tak, zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 106 § 2, 3 i 5, art. 141 § 4 zd. 1, art. 151, art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a., zmierzają do wykazania, że w sprawie nie uwzględniono wszystkich istotnych orzeczeń, nie przeprowadzono wnioskowanych dowodów, co w konsekwencji przyczyniło się do niepełnych ustaleń stanu faktycznego, poczynionych przez organ odwoławczy, zaaprobowanych przez Sąd i instancji. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu przyjętym w noweli do tej ustawy, która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r.

Oba zarzuty nawiązują do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanych w wyroku z dnia 19.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1797/08/. Ponieważ, jak trafnie wskazuje skarżący, wytyczne te obligowały Sąd I instancji ponownie orzekający w niniejszej sprawie, wobec tego rolą orzekającego NSA jest zweryfikowanie, czy zostały one zrealizowane (art. 190 p.p.s.a.).

Należy przypomnieć, że NSA w wyroku z 19.11.2009 r. sygn. akt II OSK 1797/08 zwrócił uwagę na fragmentaryczność akt administracyjnych sprawy, zwłaszcza w zakresie dokumentacji dotyczącej poprzednio prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu oraz m. in. związanym z tymi brakami, niepełnym uzasadnieniem wyroku, niespełniającym wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA w w/w wyroku stwierdził także, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 27.11. 2007 r. sygn. akt II Sa/Wr 385/06 nie wyjaśnił relacji obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części pawilonu, tj. kwestii ewentualnej ich tożsamości. Wytyczne NSA zmierzały do naprawy stwierdzonych mankamentów wyroku Sądu I instancji.

Uwzględniając ustalenia i wytyczne NSA w wyroku z 19.11.2009 r. sygn. akt II OSK 1797/08, orzekający NSA stwierdza, że Sąd I instancji wyjaśnił relacje obu postępowań w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części spornego pawilonu. WSA we Wrocławiu uwzględnił m. in., że decyzją z dnia [...].07.2008 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB w Oławie z dnia [...].04.2008 r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe prowadzone wcześniej postępowanie w sprawie wniosku W. S. z 28.04.2003 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w/w/ obiektu.

Sąd I instancji nie odniósł się jednak do wszystkich zarzutów skargi, a także nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego. Nadto, Sąd I instancji nie doprowadził do pełnego uzupełnienia akt sprawy, co w niniejszej sprawie ma szczególne znaczenie (orzekający NSA nie znalazł w aktach m. in. ani pierwszego, ani drugiego wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie części spornego pawilonu).

Brak pełnej dokumentacji sprawy ma przede wszystkim ten skutek, że Sąd I instancji pominął w rozważaniach dotyczących przymiotu strony w odniesieniu do skarżącego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie i w postępowaniu nadzwyczajnym w tym przedmiocie fakt, że decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia [...].11.1996r. nr [...] w sprawie [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Oławie z dnia [...].12.1995 nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę spornego pawilonu handlowo –usługowego. Nadto, w związku ze stwierdzeniem nieważności powyższego pozwolenia, PINB w Oławie, decyzją z dnia [...].10.2002 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaś Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2003 r. uchylił decyzję z [...].10.2002 r. w części nakładającej obowiązki i termin wykonania, i zobowiązał inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, ustalając nowy termin. Powyższe fakty zostały ustalone m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14.08.2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 364/07, a ustalenia te zaakceptowane w wyroku NSA z dnia 30.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1713/07 oddalającym skargę kasacyjną na w/w wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.08.2007 r. Z powołanych wyżej decyzji wynika jednoznacznie, że w odniesieniu do spornego pawilonu prowadzone było postępowanie naprawcze. Na powyższą okoliczność powołuje się kasator, a wcześniej wskazano na nią w skardze i w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji tego aspektu postępowania w ogóle nie uwzględnił, co powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wykładni i zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, przyjętym na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu po dniu 11.07.2003 r., w myśl którego, J. K. , nie będący inwestorem, nie był stroną postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i zakończonego decyzją PINB z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie spornego pawilonu.

Uzasadniając powyższe, wskazać należy, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z językowego brzmienia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym nowela (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718). Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1281/05, LEX Nr 317393, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, LEX nr 838818).

Uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17.11. 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10, cbois).

Odnosząc się do wniosku skarżącego kasacyjnie, o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, orzekający NSA stwierdza, że zgodnie z art. 178 ustawy zasadniczej, sędziowie podlegają Konstytucji. Oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy, a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis może budzić wątpliwości w tym zakresie. Wniosek strony nie jest jednak dla sądu wiążący. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że to sąd określa, czy w procesie stosowania prawa uznaje dany przepis za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie co do tego wątpliwości. Tylko w tej drugiej sytuacji sąd powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd może uznać za zasadne przedstawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu tylko po powzięciu zasadniczych wątpliwości, przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849). W rozstrzyganej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Orzecznictwo sądowoadministracyjne utorowało drogę takiej interpretacji wskazanego przepisu, która uwzględnia reguły wykładni systemowej i celowościowej. W efekcie, z powołanego przepisu wyinterpretować można normę, w myśl której, osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, nie może być pozbawiona możliwości obrony swojego interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli dotyczyć jej mogą skutki pozwolenia na budowę.

Ponownie rozpoznając skargę, WSA we Wrocławiu w pierwszej kolejności skompletuje akta administracyjne, zgodnie z wymogami określonymi w art. 133 § 1 p.p.s.a., co pozwoli na pełne odniesienie się do zarzutów skargi i dokonanie oceny zaskarżonego aktu, przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Oceniając zaskarżony akt, Sąd I instancji weźmie pod uwagę poglądy prawne wyrażone w niniejszym wyroku, zwłaszcza dotyczące interpretacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skoro orzekający NSA stwierdził, że kluczowy w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego jest zasadny, a także zasadne są zarzuty naruszenia przepisów procesowoprawnych, należało orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku oraz wynagrodzenie pełnomocnika wraz z opłatą skarbową, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.