Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 704/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi K. P., K. P. i Ł. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezdotykowej wolnostojącej myjni samochodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 1031 zł (słownie: tysiąc trzydzieści jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez K. P., K. P. i Ł. P. jest decyzja Wojewody D. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezdotykowej wolnostojącej myjni samochodowej. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

K. P., K. P. i Ł. P. wnioskiem z dnia 16 marca 2016 r. wystąpili do Starosty O. z żądaniem udzielenia pozwolenia na budowę bezdotykowej wolnostojącej myjni samochodowej (wiaty) dwustanowiskowej typu [...] wg projektu powtarzalnego pracowni projektowej M. W., wraz z instalacją: c.o., wod-kan, elektryczną i gazową, utwardzenie dojścia i dojazdów na działce nr 192/10 obręb ewidencyjny J.. Starosta O. zawiadomieniem z dnia 25 marca 2016 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie, zaś zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r. o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania żądań i uwag.

W dniu [...] r. Starosta O. wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 28, art. 31, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 4, art. 82 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. poz. 1409 z 2013 r. ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej – k.p.a.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla K. P., K. P. i Ł. obejmującego budowę bezdotykowej wolnostojącej myjni samochodowej (wiaty) dwustanowiskowej typu [...] wg projektu powtarzalnego pracowni projektowej M. W., wraz z instalacją: c.o., wod-kan, elektryczną i gazową, utwardzenie dojścia i dojazdów. Adres zamierzenia budowlanego: działka ewidencyjna nr 192/10 obręb ewidencyjny J..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ przytoczył regulacje zawarte w art. 32-35 Prawa budowlanego dotyczące pozwolenia na budowę, by następnie względem zagadnień dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania przestrzennego odwołać się do regulacji wynikających z art. art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. u. z 2015 r., poz. 199). Na tle wskazanych przepisów Starosta O. wywiódł, że dla obszaru przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzony przez Radę Gminy O. uchwałą z dnia [...]. Planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 15 KS na działce ewidencyjnej nr 192/10 obręb J. i graniczy bezpośrednio z terenem oznaczonym w planie symbolem D. Projektowaną wolnostojącą myjnię samochodową, jak wskazuje rysunek nr 1 (projekt zagospodarowania działki) na stronie nr 6 projektu budowlanego usytuowano w odległości 275-276 mm od linii rozgraniczającej teren o symbolu 15 KS i teren o symbolu D. Zgodnie z ustaleniami § 3 pkt 1 uchwały określającego ogólne zasady zagospodarowania terenu "Tereny objęte ustaleniami planu przeznacza się dla realizację obiektów i urządzeń o funkcjach oznaczonych następującymi symbolami: 11) KS - dla terenów komunikacji samochodowej". 12) GP2/2, L, D - dla dróg głównych, lokalnych i dojazdowych - podstawowych elementów układu komunikacyjnego. Z kolei w § 3 pkt 4 w/w uchwały przyjęto, że "Określone w planie funkcje terenów wskazują podstawowe ich przeznaczenie. Ustala się możliwość wprowadzenia w obręb poszczególnych terenów obiektów o funkcjach uzupełniających, nie kolidujących z funkcją podstawową i nie zmieniających ustalonego w planie podstawowego charakteru zagospodarowania. Mogą one obejmować nie więcej niż 20% terenu oznaczonego w rysunku planu".

§ 9 pkt 1 w/w uchwały zawiera ustalenia dotyczące podstawowego układu drogowego terenów powiązanych z układem dróg krajowych i z gminnym układem komunikacyjnym określonym w rysunku planu. Układ ten tworzą między innymi: "drogi dojazdowe o szerokości 2x2,5 m z chodnikami obustronnymi z utrzymaniem linii rozgraniczających o szerokości 10,0 m. planowane obiekty budowlane powinny powstać w odległości nie mniejszej niż 5,5 m od linii rozgraniczającej drogi za wyjątkiem terenów o utrwalonej zabudowie historycznej z przed 1945 r."

§ 9 pkt 2. w/w uchwały wskazuje, że "W granicach linii rozgraniczających ulic mogą być lokalizowane urządzenia związane z obsługą komunikacji, jak zatoki, parkingi a także m.in. kioski, elementy małej architektury i reklamy w trybie obowiązujących przepisów oraz utrzymana istniejąca zabudowa o ile nie stwarza to zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego", zaś § 10 pkt 15 uchwały w szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu określił lakonicznie podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 15 KS jako "teren, komunikacji samochodowej". Poza wskazaniem podstawowego przeznaczenia dla terenu o symbolu 15 KS przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi J. nie wskazuje zasad zabudowy dla terenu o symbolu 15 KS. Brak wskazań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości lokalizacji na terenie o symbolu 15 KS obiektów usług komunikacji samochodowej jak również brak wskazania możliwości lokalizacji obiektów obsługi terenów komunikacji samochodowej. Ponadto organ I instancji zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi J. daje możliwość lokalizacji zabudowy usługowej realizowanej w ramach podstawowego przeznaczenia na terenach oznaczonych symbolami 10 Ul, 12 UT, UG, KS, 14 Ul, 17 UG, 26 UH, 28 Ul, przy czym tereny te posiadają w szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu sprecyzowane zasady zabudowy, których brak dla terenu o symbolu 15 KS przewidzianego rzeczonym wnioskiem do zagospodarowania obiektem bezdotykowej wolno stojącej myjni samochodowej (wiaty).

Organ I instancji odniósł się także do rysunku planu, gdzie zawarto ustalenia lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i urządzenia terenu, poprzez wskazanie między innymi linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach zagospodarowania, nieprzekraczalnych linii zabudowy, terenów o różnym

przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, oznaczonych odpowiednimi symbolami literowymi. W legendzie podano oznaczenia wraz z ich objaśnieniami, które podzielone zostały na: oznaczenia dotyczące struktury funkcjonalno-przestrzennej, oznaczenia dotyczące zasad ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz kształtowania zabudowy, oznaczenia dotyczące komunikacji i infrastruktury technicznej oraz oznaczenia dotyczące podziału terenu i granic. Odkodowując zapisy planu organ przyjął, iż z rysunku planu wynika, że teren na którym planowana jest rzeczona inwestycja wyodrębniony jest liniami rozgraniczającymi teren i oznaczony symbolem 15 KS, a z zawartej na rysunku planu legendy z oznaczeniami i objaśnieniami wynika, że tereny komunikacji samochodowej ujęto w grupie oznaczeń dotyczących komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem część graficzna uchwały, wskazuje na zakwalifikowanie terenu o symbolu 15 KS, w tym działki ewidencyjnej nr 192/10 obręb J. na której przewidziana jest do realizacji planowana inwestycja do terenów komunikacji i infrastruktury technicznej. Starosta O. ocenił więc, że na tle planu miejscowego oraz art. 33 ust.1 Prawa budowlanego trudno uznać, żeby inwestycja polegająca budowie bezdotykowej wolnostojącej myjni samochodowej (wiaty) dwustanowiskowej była zgodna z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 15 KS - teren komunikacji samochodowej, nie należy utożsamiać z terenem przeznaczonym na usługi komunikacji samochodowej bądź terenem obsługi komunikacji samochodowej.

Wykluczono także możliwość zakwalifikowania planowanego zamierzenia jako obiekt o funkcji uzupełniającej, nie kolidujący z funkcja podstawową: KS - "tereny komunikacji samochodowej", gdyż nie wypełnia on definicji zawartej § 3 pkt 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako kolejną okoliczność uniemożliwiającą wydanie pozwolenia podano fakt, że przedmiotowa myjnia samochodowa planowana jest w odległości 275-276 mm od linii rozgraniczającej teren o symbolu 15 KS i teren o symbolu D (na obszarze nie zaliczanym do obszarów o utrwalonej zabudowie historycznej z przed 1945 r.), co stanowi niezgodność z ustaleniami § 9 pkt 1 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem planowane obiekty budowlane powinny powstać w odległości nie mniejszej niż 5,5 m od linii rozgraniczającej drogi.

Starosta wyjaśnił, że nie nałożył obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego na dzień rozstrzygania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ żądanie takie pozbawione jest zasadności gdyż wymuszałoby zmianę wniosku. Organy nie mogą wymagać od stron rzeczy niemożliwych - motywy decyzji winny odzwierciedlać racje decyzyjne i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie upoważniają organu do nałożenia obowiązku zmiany wniosku w zakresie planowanego zamierzenia budowlanego, a organ orzeka wyłącznie na wniosek i jest związany złożonym przez Inwestora wnioskiem. Na koniec organ podał, że planowana inwestycja nie spełnia wymagań ustawy, co wynika z braku zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wnioskodawcy zażądali jej uchylenia i wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na uzasadnienie swoich żądań podnieśli oni zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, które zostały uzasadnione w odwołaniu. Stwierdzić w tym miejscu należy, że tożsame zarzuty ze zbliżonym uzasadnieniem zostały później poniesione i opisane w skardze do sądu administracyjnego, (omówionej niżej) na decyzję organu odwoławczego.

Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po opisaniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przytoczeniu zarzutów zamieszczonych w odwołaniu organ II instancji przypomniał regulacje ustawy Prawo budowlane stosowane w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Przechodząc zaś w ramach własnych rozważań do oceny stanu faktycznego sprawy w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na badanie zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J.. Podobnie jak uczynił to organ I instancji Wojewoda D. przytoczył zawarte we wskazanej wyżej uchwale regulacje odnoszące się do przedmiotowej działki, by następnie rozważyć czy planowana myjnia to obiekt lub urządzenie zgodne z tą funkcją przewidzianą dla nieruchomości w planie miejscowym. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do możliwości zabudowy terenu oznaczonego symbolem KS. Według Wojewody w § 10 miejscowego planu przy terenie oznaczonym symbolem 15 KS nie określono zasad zabudowy, które odnoszą się do tego terenu, jednak dla terenów oznaczonych symbolami 12 UT, UG, KS ustalono warunki zabudowy. Skoro zatem dla innych terenów (także oznaczonych symbolem KS) zasady te zostały określone organ odwoławczy przyjął, że prawodawca lokalny nie przewidział możliwości realizacji na terenie 15 KS obiektów kubaturowych. Wobec braku bezpośredniego wskazania zakazu zabudowy na terenie 15 KS organ odwoławczy dokonał literalnej wykładni pojęcia komunikacja samochodowa i za Słownikiem Języka Polskiego PWN podał, że przez komunikację rozumieć należy ruch środków lokomocji między odległymi od siebie miejscami. W związku z tym obiekty i urządzenia o funkcji komunikacji samochodowej muszą być przeznaczone dla pojazdów (samochodów) będących w ruchu. Ruchem jest natomiast zmiana położenia punktu materialnego w stosunku do innych punktów dokonująca się w czasie. Z samej wykładni literalnej wynika więc, że na terenie oznaczonym KS mogłyby powstać jedynie drogi, ponieważ tylko na nich pojazd znajduje się w ruchu.

Z kolei podjęta przez organ próba dokonania wykładni systemowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadziła się do przyjęcia, że zawiera on oznaczenia przewidziane dla dróg i nie jest to oznaczenie KS, zatem przyjął on, że prawodawca lokalny wprowadził rozróżnienie między terenami przeznaczonymi pod drogi, a terenami komunikacji samochodowej w określonym celu. Wobec tego na terenie oznaczonym symbolem KS możliwa jest realizacja obiektów i urządzeń służącym pojazdom znajdującym się w ruchu, innych niż drogi. Nie oznacza to jednak, że na tym terenie możliwe jest świadczenie usług w ramach obsługi pojazdów, takich jak myjnia. Przyjęcie takiego założenia spowodowałoby, że na terenie 15 KS można by wykonać obiekty kubaturowe, takie jak warsztaty samochodowe czy motele dla kierowców i to bez jakichkolwiek ustaleń w zakresie warunków zabudowy.

W toku postępowania wnioskodawcy przedłożyli pismo Wójta Gminy O. z dnia 5 kwietnia 2016 r., w którym wskazano na możliwości usytuowania myjni samochodowej na terenie oznaczonym symbolem KS. Dokonując oceny tego pisma przyjęto jednak, że stanowiska w nim wyrażonego nie można uznać za wiążące, a może być ono postrzegane jako wskazówka interpretacyjna.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania związanych z interpretacją zapisów zawartych § 3 pkt 4 planu miejscowego, z których wynika, że określone w planie funkcje terenów wskazują przeznaczenie podstawowe i istnieje możliwość wprowadzenia w obręb poszczególnych terenów obiektów o funkcjach uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową i niezmieniających ustalonego w planie podstawowego charakteru zagospodarowania Wojewoda D. stanął na stanowisku, że gdyby nawet myjnia samochodowa mogła stanowić funkcję uzupełniającą terenu oznaczonego symbolem KS, to i tak inwestycja nie spełniałaby parametrów wykorzystania terenu przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pogląd taki wynika z faktu, że obiekty o funkcji uzupełniającej mogą obejmować nie więcej niż 20% terenu oznaczonego w rysunku planu. W treści planu miejscowego nie została zdefiniowana funkcja uzupełniająca lecz gdyby myjnia była jedynie obiektem uzupełniającym, to do zajmowanego przez nią terenu należy wliczyć wszystkie elementy niezbędne dla jej funkcjonowania, czyli nie tylko same stanowiska do mycia pojazdów, ale też dojazdy do tych stanowisk czy powierzchnię zajmowaną przez separator substancji ropochłonnych. Na 4 stronie projektu budowlanego podano, że działka nr 192/10 ma powierzchnię 330 m² (powierzchnia działki odpowiada powierzchni terenu oznaczonego symbolem KS). W ramach inwestycji zabudowa będzie zajmować będzie 71,13 m² (21,55% działki), powierzchnia utwardzona zajmować będzie 175,60 m² (53,21% działki), a zieleń urządzona 83,27 m² (25,23% działki). Wobec tego Starosta O. słusznie uznał, że realizacja myjni samochodowej na terenie oznaczonym symbolem KS narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze wywiedzionej przez reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika K. P., K. P. i Ł. P. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie Starosty O. do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 16 marca 2016 r. w zakreślonym przez Sąd terminie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Żądania skargi uzasadniano zarzutami naruszenia następujących przepisów:

- § 3 ust. 1 pkt 11 oraz § 10 ust. 15 uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi J. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego na terenie wsi J. na działce 192/10 obręb J. wprowadzają zakaz świadczenia usług w ramach obsługi pojazdów, nakazując realizację obiektów i urządzeń służących pojazdom znajdującym się w ruchu, co w rzeczywistości oznacza zastosowanie nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej postanowień planu miejscowego,

- art. 4 i 28 ust. 1 ustawy Prawo budowane oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zamierzenie budowlane w postaci budowy bezdotykowej wolnostojącej myjni samochodowej jest niezgodne z przepisami prawa i skutkuje niemożnością realizacji inwestycji,

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. albowiem sposób postępowania Wojewody D. daje podstawy do twierdzenia, iż organ dowolnie stosuje prawo, wyprowadza niewynikające z przepisów prawa ograniczenia, przeprowadza nieuprawnione, nie opartych na ustalonych regułach wnioskowania.

W szczegółowych motywach skargi podano, że decyzja Wojewody D. i decyzja Starosty O. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa polegających na błędnej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która musi odbywać się z zachowaniem wszelkich reguł właściwych przepisom prawnym tj. z zastosowaniem reguł wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Interpretacja planu winna odbywać się z przypisaniem użytym zwrotom znaczenia jakie posiadają one w języku potocznym, chyba że istnieją uzasadnione przyczyny do przypisania im innego, swoistego znaczenie np. lokalny prawodawca wprowadził legalną definicję poszczególnych słów, czy zwrotów. W obrębie tego samego aktu prawnego różnokształtnym zwrotom, znaczeniom nie można przypisywać tego samego znaczenia. Należy wystrzegać się interpretacji, która prowadziłaby do tego, iż poszczególne fragmenty tekstu okażą się zbędne, gdyż przepisy prawa tworzą swego rodzaju system.

Działka nr 192/10 obręb J. znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem 15 KS z podstawowym przeznaczeniem jako tereny komunikacji samochodowej (§ 10 pkt 15), co jest zgodne z § 3 ust. 1 pkt 11 planu stanowiącym, iż tereny objęte ustaleniami planu przeznacza się na realizację obiektów i urządzeń o funkcji terenów komunikacji samochodowej. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) nie zawarto oznaczenia KS ale załącznik nr 1 do rozporządzenia określa jedynie podstawowe oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, co oznacza możliwość wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów, a uprawnienie takie zostało przewidziane w § 9 ust. 4 rozporządzenia. Wojewoda D. dokonując interpretacji sformułowań tereny komunikacji samochodowej oraz realizację obiektów i urządzeń o funkcji terenów komunikacji samochodowej odwołał się wyłącznie do literalnego znaczenia użytych w uchwale słów i ustalił, że przez komunikację należy rozumieć ruch środków lokomocji między odległymi od siebie miejscami, z czego wywiódł, że obiekty i urządzenia o funkcji komunikacji samochodowej muszą być przeznaczane dla pojazdów (samochodów) będących w ruchu. Nie godząc się z taką interpretacją skarżący podali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera odrębne oznaczenia dla dróg, przeznaczonych dla pojazdów znajdujących się w ruchu, to przewidziane przez lokalnego prawodawcę przeznaczenie terenu 15 KS - komunikacja samochodowa w rzeczywistości nie kryje za sobą żadnej możliwości wykorzystania przedmiotowej działki. Wojewoda nie dokonał wykładni celowościowej, z której wynika, że prawodawca lokalny, oznaczając dany teren symbolem KS i przypisując mu przeznaczenie "komunikacja samochodowa", nie miał czczych, pustych intencji. Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r. wskazał na możliwość usytuowania myjni samochodowej na terenie oznaczonym symbolem KS, a to wbrew twierdzeniom Wojewody nie stanowi jedynie wskazówki interpretacyjnej i winno być uwzględnione przy wykładni planu miejscowego. Nadto organ I instancji uznał, że myjnia stanowi obiekt usług komunikacji samochodowej, czemu Wojewoda nie zaprzeczył, a pojęcie "komunikacja samochodowa" jest pojęciem zakresowo szerszym, mieszczącym w sobie "obiekty usług komunikacji samochodowej". Skoro zaś myjnia samochodowa stanowi desygnat obiektu usług komunikacji samochodowej, to jej realizacji na terenie o przeznaczeniu KS jest uprawniona.

Autor skargi nie podzielił stanowiska Wojewody D., iż na przedmiotowej działce winna zostać zlokalizowana droga, gdyż byłoby to sprzeczne z treścią planu, gdzie wprowadzono dodatkowe oznaczenia dla dróg głównych, lokalnych i dojazdowych jako podstawowych elementów układu komunikacyjnego. Sprzeczność takiego rozumowania wykluczono odwołując się do zasady racjonalnego uchwałodawcy, który nie reguluje dwukrotnie tej samej kwestii. Stanowisko Wojewody D. stoi też w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez autora planu, gdyż w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r., załączonym do projektu budowlanego, Gmina O. wskazała, że na terenach oznaczonych symbolem KS dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń bezpośrednio związanych z komunikacją samochodową tj. parking, zatoki, myjnie, warsztaty samochodowe, place manewrowe itp. Za bezpośrednio związane z komunikacją samochodową uznać należy te wszystkie obiekty i urządzenia które są wykorzystywane w związku z komunikacją samochodową, w tym służące zachowaniu bezpieczeństwa komunikacji. Elementem takiego bezpieczeństwa jest na pewno umożliwienie kierowcom i posiadaczom pojazdów zachowania czystości użytkowanych samochodów, skoro przepisy kodeksu wykroczeń przewidują karę grzywny dla kierowców nie zapewniających należytego stanu pojazdu (czyste szyby, widoczne nr rej. na tablicach itp.) - art. 96 § 1 pkt 5 kw.

Skarżący odnośnie powszechnego stosowania w planach miejscowych oznaczenia KS i interpretowania terenu z tym oznaczeniem jako obszaru przeznaczonego na budowę obiektów i urządzeń związanych z komunikacją samochodową, w tym obiektów budowlanych służących jej obsłudze odwołali się do innych uchwał i na ich podstawie uznali, że Rada Gminy O. miała prawo do uznania za obiekty i urządzeni komunikacji samochodowej wszelkich zamierzeń, które służyć mają bezpieczeństwu, usprawnieniu, poprawie warunków itd.

Za bezprawne uznali skarżący stanowisko Wojewody D. dotyczące wprowadzenie w planie zakazu zabudowy działki 192/10, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się obowiązkowo m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Pod pojęciem zakazu zabudowy należy rozumieć "zabronienie komuś czegoś" zaś w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. brak bezpośredniego wskazania zakazu zabudowy na terenie 15 KS, a bezpodstawnym jest doszukiwanie się "zabronienia komuś czegoś" tudzież zakazu zabudowy w braku szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 15 KS.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższych przepisów wynika, że organ zarówno I jak i II instancji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien szczegółowo sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę organy wprawdzie przeprowadziły w niniejszej sprawie, jednakże nie wykazały dostatecznie, w ocenie Sądu, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...]. Objęta planowanym zamierzeniem działka nr 192/10 znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 15 KS, który w § 3 ust. 1 pkt 11 uchwały został opisany jako teren przeznaczony na realizację obiektów i urządzeń o funkcjach dla terenów komunikacji samochodowej. Z kolei w rozdziale 3 uchwały, gdzie ujęto szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w ust. 15 podano, że dla terenu oznaczonego symbolem 15 KS ustala się podstawowe przeznaczenie tereny komunikacji samochodowej. Na tle wskazanych zapisów planu miejscowego organy obu instancji doszły do przekonania, że wskazana we wniosku inwestycja jest niezgodna z zapisami uchwały dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym dokonana przez organy analiza planowanego przedsięwzięcia w kontekście jej zgodności z zapisami planu miejscowego nie została przeprowadzona prawidłowo. Podkreślić bowiem należy, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą ocenie podlegają wydane decyzje administracyjne, nie zaś zapisy planu miejscowego korzystającego z domniemania legalności. Same zapisy planu wprowadzone do obrotu prawnego wskazaną wcześniej uchwałą kilkanaście lat temu skonstruowane zostały na pewnym poziomie ogólności, zaś orzekające na ich podstawie organy administracyjne zobligowane są do ich samodzielnej interpretacji. Zasadą jest, że zapisy planu organ odkodowuje posiłkując się regułami wykładni np. systemowej czy celowościowej, co ma go prowadzić do ustalenia intencji gminnego prawodawcy. W realiach niniejszej sprawy organy zgodnie doszły do konkluzji, że ze względu na zapisy planu Rada Gminy O. dla obszaru oznaczonego symbolem 15 KS nie przewidziała możliwości zabudowy, mimo że opisała go jako teren komunikacji samochodowej. Właśnie z braku zasad zabudowy przedmiotowego terenu wyprowadzono finalnie sprzeczność inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem Sadu w składzie orzekającym pogląd ten nie jest prawidłowy, jako że nie znajduje umocowania w samych zapisach planu. Organy przyjęły bowiem, że dla innych terenów, gdzie przewidziano także funkcję KS ustalono warunki zabudowy. Pomijają jednak orzekające organy, że np. teren opisany w § 10 ust. 12 posiada oznaczenie UT, UG, KS czyli teren usług turystyki – gastronomii i komunikacji samochodowej, a przewidziano dla niego zasady zabudowy ustalone w § 6 uchwały. Z faktu, że dla omawianego terenu gminny prawodawca przewidział konkretne warunki zabudowy nie można wyprowadzać wprost, że dla samego terenu KS nie przewidziano możliwości zabudowy. Zdaniem Sądu mowa być może bardziej o samym nieustaleniu w planie warunków zabudowy (nie wiadomo przypadkowe czy rozmyślne) niż o zakazie zabudowy tego terenu. Gdyby wolą uchwałodawcy było zakazanie zabudowy terenu 15 KS, mógł on przecież swą wolę wyartykułować w uchwale podobnie jak uczynił to w przypadku zapisów zawartych w § 10 ust. 3 czy ust. 5. Skoro jednak takiego zapisu względem terenu 15 KS w uchwale nie ma nie można mówić o zakazie jego zabudowy.

Zaznaczyć jednak trzeba, że sam zapis § 3 uchwały okazuje się być wymowny, gdyż wyartykułowano w nim wprost, że tereny objęte ustaleniami planu przeznacza się dla realizacji obiektów i urządzeń o funkcjach oznaczonych następującymi symbolami, by dalej w poszczególnych punktach opisać owe funkcje. Zatem już we wstępnych zapisach § 3 ust. 1 uchwały mowa jest o realizacji obiektów i urządzeń dla terenów szczegółowo dalej opisanych. W tych okolicznościach nie może być mowy o zakazie zabudowy konkretnego terenu obiektem lub urządzeniem, o ile uchwałodawca takiego zakazu nie wskaże tego wprost. Dla terenu KS zakazu zabudowy w żadnym z zapisów uchwały nie zawarto.

Nie znajduje akceptacji Sądu stanowisko Wojewody D., który podjął się próby wykładni gramatycznej pojęcia komunikacji samochodowej dla przedmiotowego obszaru planu. W ocenie organu wiodące było przyjęcie, że dopuszczalnym przeznaczeniem byłoby takie, które wiązałoby się z przeznaczeniem dla pojazdów, jednakowoż znajdujących się w ruchu, gdyż w takim znaczeniu przyjęte zostało pojęcie komunikacji jako przemieszczania. Z drugiej zaś strony Wojewoda wykluczył tego rodzaju zabudowę, skoro w planie miejscowym opisano tereny dróg służące właśnie temu celowi. Oceniając stanowisko organu II instancji zgodzić należy się z drugim członem rozumowania, że zapewne gminnemu prawodawcy nie chodziło o uznanie terenu 15 KS za tereny dróg, skoro zostały one opisane w innym jednostkach redakcyjnych uchwały, jednak nie jest do przyjęcia tego rodzaju wykładnia, która sprowadza się do rozumieniu terenu komunikacji samochodowej, której nieoderwanym elementem jest ruch w rozumieniu przeznaczenia dla pojazdów będących w ciągłym ruchu. Organ odwoławczy doprowadził do znacznego zawężenia zapisów uchwały, co zresztą nie wynika z żadnego z zawartych w niej zapisów.

Zgodzić należy się z Wojewodą D., że przedłożone przez wnioskodawców pismo Wójta Gminy O. z dnia 5 kwietnia 2016 r. może być postrzegane jedynie jako wskazówka interpretacyjna. Zasadą jest bowiem, że organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę dokonuje samodzielnej oceny projektu z zapisami planu miejscowego. W realiach niniejszej sprawy stanowisko Wójta jest bardziej przekonywujące, bowiem dopuszczenie w terenie oznaczonym jako teren komunikacji samochodowej obiektów związanych z tą komunikacją wydaje się być bardziej racjonalne od założenie, że musiałyby to być obiekty czy urządzenia dla pojazdów znajdujących się w ruchu.

Mimo podjęcia się przez organy obu instancji próby oceny możliwości zabudowy działki nr 192/10 w J. myjnią samochodową jako zamierzeniem o funkcji uzupełniającej przewidzianej w planie, rozważania organów w tym zakresie nie mogą być uznane za trafne. Oczywistym jest, że skoro uchwałodawca przewidział procentową wielkość zabudowy nieruchomości dla funkcji uzupełniającej, to w przypadku jej przekroczenia, a stosownych wyliczeń w tym względzie dokonał Wojewoda D., niemożliwe byłoby udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy jednak przedkładając wniosek wraz z projektem budowlanym zmierzali do wydania im decyzji uwzględniającej podstawowe, a nie uzupełniające przeznaczenie terenu. W świetle zapisów planu przedmiotowa myjnia samochodowa mieścić się będzie w funkcji podstawowej, a nie uzupełniającej planu, stąd też nie może być podstawą do omowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sprzeczność z zapisami planu polegająca na przekroczeniu powierzchni terenu przewidzianej dla funkcji uzupełniającej.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny zatem uwzględnić, że zapisy obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają zakazu zabudowy terenu oznaczonego jako 15 KS oraz przeprowadzić ocenę planowanego zamierzenia przez pryzmat reguł i zasad wskazanych w uchwale Rady Gminy O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J..

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193) oraz pkt IV złącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 783 ze zm.)