Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 855/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 4 pkt 6, art. 22 ust.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.
article: art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 831/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 831/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia (...) nr (...) i zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz (...) kwotę 1117 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 października 2017 r. o godz. 12:30, w miejscowości(...), na drodze krajowej A1, funkcjonariusze Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów, dokonywanego samochodem ciężarowym marki STAR o numerze rejestracyjnym(...), kierowanym przez(...). Kontrola obejmowała przestrzeganie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2332 z późn. zm., dalej: ustawa SENT).

Ponieważ kierujący ww. pojazdem nie wiedział, jaki jest numer referencyjny zgłoszenia SENT dla dokonywanego przewozu, kontrolujący zidentyfikowali numer zgłoszenia na podstawie numeru rejestracyjnego pojazdu i ustalili numer zgłoszenia SENT(...). Według informacji zawartej w zgłoszeniu o ww. numerze referencyjnym, obejmowało ono alkohol etylowy rektyfikowany skażony alkoholem izopropylowym 1 1, metyloetyloketonem 1 1, bitrexem 1 g na 100 1 100 % vol. w ilości 860 kg (klasyfikowany do kodu CN 2207). Podmiotem wysyłającym ww. towar była (...) we (...), a podmiotem odbierającym skarżący. Przewoźnikiem przedmiotowego towaru był również skarżący, realizujący przewóz drogowy w oparciu o posiadane zaświadczenie nr 0307429 na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydane przez Prezydenta Miasta (...).

Analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała, że przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju nie dopełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przewozu zarejestrowanego pod ww. numerem referencyjnym o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT - w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli - tj. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. – dalej u.t.d.), o ile są wymagane.

Ponadto kontrolujący wskazali na podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zakresie miejsca rozładunku towaru.

W oparciu o powyższe ustalenia Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno -Skarbowego w Katowicach, postanowieniem z dnia (...), wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przepisów ustawy SENT.

Pismem z dnia (...) przewoźnik podniósł, że nie zgadza się z żadnymi ustaleniami ww. protokołu z kontroli drogowej i wniósł o umorzenie postępowania.

W piśmie z dnia (...) Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego poinformował stronę o treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT, stanowiącym, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Wobec powyższego wezwał przewoźnika do wskazania - czy w sprawie występują okoliczności potwierdzające ważny interes przewoźnika i uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia (...) (...) podniósł, że ukaranie strony karą pieniężną, za naruszenie prawa, którego nie dokonała, może spowodować naruszenie przez organ zasady działania organów władzy państwowej w sposób budujący zaufanie do uczestników władzy publicznej.

Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w piśmie z dnia (...). obszernie wskazał stronie warunki, które zgodnie z art. 26 ust. 3 ww. ustawy muszą być spełnione dla zastosowania wnioskowanej ulgi, udzielając w tej kwestii wyjaśnień. Ponadto wskazał, jakie dowody (informacje i formularze) strona powinna przedłożyć w celu udokumentowania swojego wniosku.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia(...)., przewoźnik wskazał, że w jego ocenie wnioskowana ulga nie stanowi pomocy publicznej. W ocenie strony - zakres działalności, jej skala i intensywność nie wpływa w żaden sposób na konkurencje w branży, a z uwagi na krajowy zakres działania wykluczona jest możliwość naruszenia konkurencji w stosunkach między przedsiębiorcami. Ponadto przewoźnik powtórzył kwestie podniesione już w piśmie z dnia (...).

W odpowiedzi na zapytania organu I instancji Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w (...). poinformował, że przedsiębiorca posiada zadłużenie, wobec którego wszczęto postępowanie egzekucyjne, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w (...) podał z kolei, iż przedsiębiorca nie posiada obecnie żadnych zaległości, a prowadzone postępowania egzekucyjne zakończone zostały zapłatą należności.

Po przeprowadzeniu postępowania, Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, działając m.in. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT wydał decyzję z dnia 27 września 2018 r., którą wymierzył przewoźnikowi karę pieniężną w kwocie 5000 zł z tytułu niewykonania obowiązku.

Jednocześnie organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do argumentów zawartych w pismach strony, przedłożonych w toku prowadzonego postępowania, oraz wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od jej nałożenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...), nr (...), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadniał stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w spornej decyzji. Podkreślono, że wspomniana kara pieniężna została ustalona "w sposób sztywny" i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania.

Z wynikającego z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT obowiązku posiadania zezwolenia, zaświadczenia lub licencji organ odwoławczy wywiódł obowiązek do uzupełnienia dokumentu SENT o te dane. Podkreślono, że to na przewoźniku ciąży obowiązek rozpoznania czy w danym przewozie jest obowiązek posiadania ww. dokumentów, a w konsekwencji wpisania numeru odpowiedniego dokumentu do zgłoszenia. Wyjaśniono w tym miejscu, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., nie stosuje się przepisów tejże ustawy do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy.

Przewoźnik, w ocenie organu odwoławczego, nie może wskazywać na błędne funkcjonowanie systemu pozwalające na zamknięcie zgłoszenia bez wpisania numeru zezwolenia/zaświadczenia/licencji, bowiem przewóz może być dokonywany pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony i wówczas takie dokumenty nie są wymagane, a co za tym idzie sporne pole formularza SENT pozostaje puste.

Wskazano, że ustawa SENT precyzyjnie określa jakie informacje powinny się znaleźć w zgłoszeniu SENT oraz kto je powinien wprowadzić czy uzupełnić, żeby został spełniony cel ustawy. Ustawa ta jasno precyzuje zasady zgłaszania i uzupełniania w systemie SENT oraz sankcje za niewypełnienie tego obowiązku. Informacje widniejące na platformie PUESC mają jedynie pomóc w wypełnieniu formularza. Nie można ich interpretować wbrew zapisom ustawy, która stanowi podstawę dla tego formularza.

Podkreślono, że bez znaczenia są okoliczności, z powodu których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, organ nie jest bowiem upoważniony do ustalania i oceny przyczyn zaistniałego naruszenia prawa, lecz ma za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Organy, stosując przepisy ustawy SENT, nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony. Stwierdzając zaś naruszenie obowiązku nałożonego na danego uczestnika obrotu towarami wrażliwymi /tu przewoźnika/ i wymierzając karę pieniężną organ nie ma możliwości miarkowania wysokości tej kary, lecz jest związany stawkami ustalonymi przez ustawodawcę. Zauważono również, że przepisy ustawy SENT nie wyłączają odpowiedzialności przewoźnika nawet za uchybienia, które popełnione zostały wskutek błędów czy pomyłek.

W ocenie organu z treści przepisów ustawy SENT nie wynika, aby nakładanie kar pieniężnych w przypadkach wymienionych w ustawie uzależnione było od powstania uszczupleń podatkowych wskutek naruszenia przepisów tej ustawy.

Za zbyt daleko idący, uznano zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, bowiem w sprawie nie sposób mówić o naruszeniu zasady wolności człowieka czy też ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, w przypadku jeżeli na podstawie określonego przepisu prawa, ustanowionego ustawą, przewidziano karę pieniężną za naruszenie przepisów tej ustawy.

Dyrektor nie podzielił zarzutu dotyczącego nieproporcjonalności nałożonej kary w stosunku do wagi przewinienia. Nie zachodziła sytuacja, że ustawa przewiduje jednakową wysokość kar. Zdaniem organu odwoławczego zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana. Natomiast dotkliwa kara za podawanie w zgłoszeniu danych błędnych, bądź brak ich aktualizacji, miała na celu zobligowanie uczestników transportu, o których mowa w ustawie, do rygorystycznego i skrupulatnego przestrzegania regulacji.

Dyrektor nie dopatrzył się okoliczności, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Na podstawie analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznano, że w sprawie nie zachodzi przypadek ważnego interesu przewoźnika lub ważnego interesu publicznego, uzasadniający odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania Strona nie przedstawiła żadnej dokumentacji pozwalającej na dokonanie analizy finansowej przedsiębiorstwa, nie wyjaśniła w jaki sposób nałożenie kary pieniężnej miałoby niekorzystnie wpłynąć na funkcjonowanie oraz prowadzenie operacji gospodarczych.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego nie zachodziła również przesłanka odstąpienia od nałożenia kary ze względu na ważny interes publiczny. Zauważono w szczególności, że w toku prowadzonego postępowania strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji potwierdzającej ewentualną trudną sytuację finansową ograniczając się wyłącznie do twierdzenia, iż kara pieniężna będzie dla niej stanowiła dolegliwość finansową. Zdaniem organu odwoławczego, interes publiczny nie może być przedkładany ponad nadrzędną zasadę praworządności, którą wyraża art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 120 O.p.

Podkreślono że zastosowana kara była konsekwencją niespełnienia przez przewoźnika obowiązku wynikającego z ustawy SENT. Udzielenie w takiej sytuacji ulgi, w postaci odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, byłoby złamaniem konstytucyjnej zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi, wynikającej z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponoszenie ciężarów publicznych jest bowiem podstawowym obowiązkiem każdego obywatela, który sam ponosi odpowiedzialność za swoje decyzje oraz wynikające z nich konsekwencje.

Jednocześnie organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych i zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, bowiem zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy SENT- w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy O.p.

Za nieuzasadniony uznano zarzut zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony. Zauważono, że strona nie wnosiła o przeprowadzenie takiego dowodu przed organem pierwszej instancji.

W złożonej do Sądu skardze zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał konsekwentnie swoją argumentację prezentowaną w toku dotychczasowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez organ w zakresie przesłanek z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, dawał podstawy do zastosowania tego przepisu. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie wystąpienia przesłanek do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, a także zasadności nie odstąpienia od jej nałożenia (art. 22 ust. 2 i 3 w związku z art. 5 ust. 4 pkt 6 oraz art. 26 ustawy o SENT).

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie jednakże istotne znacznie miała przewidziana przez ustawodawcę możliwość odstąpienia od nałożenia kary, gdyż zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Swoje stanowisko organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uzasadnił, wskazując na brak spełnienia przesłanki interesu publicznego (w ewentualnym odstąpieniu od kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), przy wyeksponowaniu przede wszystkim interesu Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organu nie zawierało odniesienia zebranego w sprawie materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej. Skoro bowiem ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, to przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Tymczasem wskazana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja zdaje się takiemu stanowisku przeczyć, co wskazuje na ograniczenie stosowania regulacji ustawowych, co nie jest zgodne z prawem. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego z art. 22 ust. 3 mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo), co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT. Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 22 ust. 3 ustawy SENT, organ działający przecież zgodnie z art. 120 O.p. na podstawie przepisów prawa, winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość. Wykluczenie zatem co do zasady, odstąpienia od nałożenia kary z powodu braku interesu publicznego w sytuacji, gdy przepis ustawy możliwość taką przewiduje, jest naruszeniem ww. zasad ogólnych oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał za co najmniej przedwczesne, stwierdzenie braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 O.p., jak i na treść art. 122 O.p.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego nie stanowi urzeczywistnienia realizacji wyszczególnionych wyżej zasad Ordynacji podatkowej. Ponadto badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania. Natomiast przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby że w zasadzie każda ulga, czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłaby udzielona w sprzeczności z powołanymi zasadami konstytucyjnymi, mimo że została przewidziana przez ustawodawcę.

Sąd I instancji wskazał, że organ uwzględni ocenę prawną zawartą w powyższych wywodach, zarówno w kwestii prawidłowości oceny wpisów w badanym dokumencie, jak i w zakresie interpretacji pojęcia :"interes publiczny", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz zbada możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie dokona ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 Op.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/G1 831/19 w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy - przez rozpatrzenie skargi (...) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia (...), znak:(...), tj. oddalenie skargi (na podstawie art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Gliwicach (na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.), zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego;

1. naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy błędnie nie odstąpiły od wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, w sytuacji gdy:

- uchylona decyzja zawiera odniesienie zebranego materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;

- organ nie wyszedł z założenia, że w niniejszej sprawie co do zasady wykluczone jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z powodu braku interesu publicznego oraz wykazał sytuacje, w której dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej,

- na obowiązek nałożenia kary nie wpływa fakt, że przewoźnik faktycznie posiada licencję i kierowca okaże ją w trakcie kontroli, gdyż kara ta nakładana jest nie za brak posiadania licencji w ogóle (co sankcjonuje ustawa o transporcie drogowym), ale za niewpisanie numeru licencji do zgłoszenia SENT, czyli za niewypełnienie obowiązków przewoźnika, które mają charakter formalny;

- organ nakładający karę nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia lub wpisał nieprawidłowe dane, przedmiotowa kara bowiem nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania,

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) tejże ustawy w związku z art. 120, art. 121 § 1, art. 122 O.p. przez:

a) uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przez przewoźnika przepisów ustawy SENT, nie było dotknięte żadną z wad wyżej wymienionych;

b) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że organ nie wykazał, iż brak było podstaw do odstąpienia od wymiaru kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z uwagi na interes publiczny, tj. błędnie ustalenie, że organ nie dokonał odniesienia do zebranego materiału dowodowego, nie wskazał przykładowo sytuacji, w której odstąpienie od nałożenia kary byłoby możliwe oraz z założenia wykluczył możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z powodu braku interesu publicznego, podczas gdy:

- organ dokonał wykładni przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT i nie znalazł przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikających z ustawy SENT, tj. zarówno z uwagi na wystąpienie ważnego interesu przewoźnika, jak i interesu publicznego, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy,

- organ nie wykluczył "a priori" możliwości zaistnienia przesłanki interesu publicznego, odnosząc zgromadzony materiał dowodowy do przesłanki interesu publicznego oraz wskazał, w jakiej sytuacji możliwe byłoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej,

- okoliczność, że przewoźnik posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, nie powoduje, że nie ma on obowiązku uzupełnienia formularza elektronicznego SENT o numer tego zaświadczenia, zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) tj. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r.

- niezależnie od ustawowego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w elektronicznym formularzu SENT, danych o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, w dacie kontroli drogowej, w systemie widniała dodatkowa informacja: "To pole może pozostać niewypełnione tylko w przypadku, gdy zezwolenie/zaświadczenie/licencja NIE jest wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym."

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził, że "...Stan faktyczny sprawy, ustalony w oparciu o zebrany materiał dowodowy, stwierdza naruszenie przez skarżącego obowiązku uzupełniania zgłoszenia o obowiązkowe dane tj. numer zaświadczenia , przed rozpoczęciem przewozu alkoholu etylowego rektyfikowanego skażonego, który to brak został objęty sankcją w postaci kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł (art. 22 ust. 2 ustawy SENT). Kara ta została ustalona w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania. Skoro skarżący nie uzupełnił zgłoszenia o wymagany numer zaświadczenia i nie wpisał w tym zakresie tegoż numeru zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, to niezależnie od tego, czy z powodu przeoczenia, pomyłki czy też świadomie, naruszył przepis art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, co dało organowi w jego ocenie, podstawę do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 22 ust. 2 tej ustawy w wysokości 5000 zł. W związku z powyższym Sąd uznał, że stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez organ w zakresie przesłanek z art. 22 ust. 2 ustawy SENT, dawał podstawy do zastosowania tego przepisu.". To stanowisko Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane.

Ponadto WSA uznał, "...że skoro ustawa SENT przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na przesłankę interesu publicznego, to niedopuszczalnym jest ogólne stwierdzenie, że nie można odstąpić od nałożenia kary, gdyż nie leży w interesie publicznym takie działanie, bez wskazania przy tym konkretnych argumentów, odnoszących się do realiów rozpatrywanej sprawy. Prawidłowo stosując przepis art. 22 ust. 3 ustawy SENT, organ powinien, przykładowo, wskazać sytuacje, w których jego zdaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, a następnie ocenić, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość, albo organ powinien przynajmniej wyjaśnić, dlaczego w tej akurat konkretnej sytuacji zastosowanie tej przesłanki nie jest możliwe. Wykluczenie, co do zasady, odstąpienia od nałożenia kary z powodu braku interesu publicznego w sytuacji, gdy przepis ustawy możliwość taką przewiduje, jest naruszeniem ww. zasad ogólnych oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.". Nie zgadzając się z powyższym poglądem organ wniósł skargę kasacyjna.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W myśl art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3, gdzie zostały wymienione enumeratywnie dodatkowe kryteria i warunki odstąpienia od nałożenia kary, które należy wziąć pod uwagę w przypadku uprzedniego stwierdzenia, że zachodzą przesłanki z art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie: 1) nie stanowi pomocy publicznej albo 2) stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo 3) stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 4.

W cytowanych unormowaniach mamy do czynienia z instytucją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym. W przywołanej wyżej regulacji prawnej, ustawodawca posłużył się pojęciami niedookreślonymi "ważnym interesem przewoźnika" lub "interesem publicznym", jako materialnoprawnymi przesłankami, będącymi podstawą do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Użyty łącznik "lub" wskazuje, że do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wystarczy zaistnienie jednej z wyżej przywołanych dwóch dyrektyw wyboru ("ważnego interesu przewoźnika" lub "interesu publicznego"), przy czym w każdej sprawie zawsze powinny zostać rozważone przez organ obie przesłanki.

Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Zatem ich interpretacja należy do organów orzekających. Odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawiającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości takich, jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest wyjątkowość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak: utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, skutkujące brakiem możliwości uregulowania nałożonej kary, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu przewoźnika. Pojęcie "ważny interes przewoźnika" należy interpretować analogicznie do "ważnego interesu podatnika", o jakim stanowi art. 67 a § 1 O.p. Pojęcia tego nie należy ograniczać jedynie do sytuacji nadzwyczajnych, losowych, na które strona postępowania nie miała wpływu. Ważny interes podatnika (przewoźnika) to również sytuacja ekonomiczna, życiowa, możliwość zarobkowania itp.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że "interes publiczny" to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

Wprowadzenie przesłanki interesu publicznego do art. 22 ust. 3 ustawy SENT, oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, zbieżne z tym interesem. Ustalenie przez organ orzekający w takiej sprawie kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Dokonując "ważenia" obu wartości organ winien uwzględnić także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., II FSK 1351/11).

W rozpoznawanej sprawie organ oceniając zaistnienie przesłanki "ważny interes przewoźnika" podał, że mimo dwukrotnego wezwania przez organ I instancji o wskazanie, czy po stronie skarżącego występują okoliczności potwierdzające ważny interes jako przewoźnika w odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej, strona takich przesłanek nie wskazała, ani nie przedłożyła żadnych dokumentów w tym zakresie. Ponieważ organy działając z urzędu nie dopatrzyły się istnienia "ważnego interesu przewoźnika", uzasadniającego odstąpienie od wymierzenia kary, a interesu tego nie wskazał również skarżący, za oczywiście prawidłowe uznać należy stanowisko organów o braku wystąpienia w niniejszej sprawie "ważnego interesu przewoźnika" w odstąpieniu od wymierzenia kary.

Zdaniem składu orzekającego, organ dokonał również prawidłowej oceny wystąpienia w sprawie "interesu publicznego". W tej kwestii organ kierował się treścią art. 84 Konstytucji RP nakładającym na każdego obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie. Stwierdził, że odstąpienie od wymierzenia kary w przypadku braku szczególnych okoliczności byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady powszechności obciążenia daninami publicznymi. Wskazano tutaj na konieczność uwzględnienia wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Organ wskazał również, że w interesie publicznym leży, aby dłużnicy publicznoprawni przestrzegali przepisy prawa, by była przestrzegana zasada równości i sprawiedliwości. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zwracał się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w (...) z zapytaniem, czy skarżący posiada zaległości podatkowe lub inne zaległości publicznoprawne, czy w ostatnich pięciu latach prowadzono wobec niej jakiekolwiek postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi, Naczelnik Urzędu Skarbowego w (..) udzielił informacji, że przedsiębiorca takowych zaległości nie posiadał. W odpowiedzi na podobne zapytanie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie zaległości w składkach ZUS, organ ten udzielił informacji, że wobec przedsiębiorcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, jednakże w toku prowadzonego postępowania przewoźnik nie przedłożył żadnej dokumentacji potwierdzającej ewentualną trudną sytuację finansową.

W ocenie NSA organ prawidłowo dokonał analizy interesu publicznego nie tylko w oparciu o płaszczyznę ekonomiczną (odnoszącą się do ekonomicznej sytuacji zobowiązanego) lecz również na płaszczyźnie pozaekonomicznej, a więc także związanej z takimi wartościami jak sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej czy też sprawność działania aparatu państwowego. Organ oceniając spełnienie przez skarżącego "interesu publicznego" na płaszczyźnie pozaekonomicznej dokonał analizy popełnionego przez skarżącego błędu w stosunku do takich wartości jak: przestrzeganie przez wszystkich uczestników rynku przepisów ustawy czy też ratio legis ustawy SENT i uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

Organ dokonując analizy "interesu publicznego" nie uznał, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w związku z wysokością wymierzonej kary. Należy podkreślić, że wysokość kary administracyjnej, aby mogła spełnić swoją rolę prewencyjną, nie może być zbyt niska, a zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawę ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa (por. wyrok TK z 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15). Warto w tym miejscu podnieść, że w świetle przepisów ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w dniu naruszenia art. 5 ust. 4 pkt 6 tej ustawy), całkowity brak dokonania zgłoszenia przez przewoźnika był sankcjonowany karą najwyższą w wysokości 20.000 zł. Z kolei nieuzupełnienie zgłoszenia o konkretne dane, karą niższą - 5.000 zł. Zatem zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana.

Z uwagi na zaprezentowane wyżej stanowisko, nie można uznać, że WSA w Gliwicach prawidłowo uznał, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).