Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1337/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 9, § 10, § 12 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVII/215/14 z dnia 12 września 2014 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koneck (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Gminy Koneck przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koneck, stanowiący załącznik do uchwały (dalej powoływany jako "Regulamin").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994, prawidłowo: t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 446, dalej powoływanej jako "usg") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm. dalej powoływanej jako "ucpg") w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, prawidłowo: Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), poprzez:

-przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nakładających na właścicieli powinność zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ich ilości, w tym używanie opakowań wielokrotnego użytku, renowację używanych przedmiotów i utylizację we własnym zakresie odpadów ulegających biodegradacji;

-przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 10 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku zapewnienia stałego i skutecznego dozoru nad zwierzętami, a w przypadku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości, obowiązku prowadzenia go na smyczy oraz – w odniesieniu do psów zachowujących się agresywnie – dodatkowo w kagańcu, jak również obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego, a także nakazu zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości, gdy ta jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich;

-przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 12 ust. 1 Regulaminu zabudowanego obszaru Gminy Koneck, jako podlegającego obowiązkowej deratyzacji.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Koneck, wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując iż zaskarżona uchwała, na podstawie § 2 uchwały nr XXXVII/263/18 Rady Gminy Koneck z dnia 28 września 2018 r. straciła moc. Wobec tego, w uznaniu organu, skarga jest bezzasadna, ponieważ stwierdzenie nieważności kwestionowanych postanowień nieobowiązującej już uchwały nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Ponadto, organ wskazał, iż dopuszczalność orzekania przez sąd o legalności przepisów nieobowiązującej uchwały, uzależniony jest od wywoływanych przez nią skutków, których to postanowienia zaskarżonego Regulaminu nie wywołują – zarówno w odniesieniu do przeszłości, jak i przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w § 9, § 10 i § 12 ust. 1 Regulaminu.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Koneck nr XXXVII/215/14 z dnia 12 września 2014 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Gminy Koneck uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koneck) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (obecnie: t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag, Sąd podzielił zarzuty Prokuratora dotyczące przepisów § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu. Regulacje te znajdują się w Rozdziale 4 Regulaminu, który to dotyczy Innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Należy wskazać, że ustawodawca upoważnił w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg radę gminy do określenia w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, niemniej jednak zdaniem Sądu Rada Gminy Koneck uczyniła to w zaskarżonej uchwale w sposób istotnie nieprawidłowy. Zakwestionowane bowiem przez Prokuratora przepisy § 9 Regulaminu, określając stan pożądany poprzez odwołanie się do sformułowań "należy kierować się zasadami zmierzającymi" (§ 9 ust. 1), "zaleca się" (§ 9 ust. 2), pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości zbiór postulatów. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "należy kierować się zasadami zmierzającymi" czy "zaleca się" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności oraz pozostawia zbyt duży zakres dowolności w ocenie czy obowiązek nałożony mocą aktu miejscowego został wypełniony. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba też mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych – art. 10 ust. 2a ucpg (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 185/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie Rada Gminy Koneck, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg, upoważniona została do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Ponadto, z art. 4 ust. 2 ucpg jasno wynika, iż uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu zapisy § 9 Regulaminu objęte ust. 1 i 2, są nieprawidłowe z uwagi na zawarte w nich niedookreślone i mogące budzić wątpliwości, co do zakresu zastosowania sformułowania, i dlatego też Sąd stwierdził ich nieważność.

Zdaniem Sądu Rada Gminy w Konecku istotnie naruszyła również art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, nakładając przepisem § 10 pkt 1 lit. a Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – również w nałożonym kagańcu. Zdaniem Sądu przytoczoną regulacją Rada Gminy wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech i uwarunkowań danego zwierzęcia. W ocenie Sądu generalny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi (w tym chorych, niedołężnych itp.), a psów ras uznawanych za agresywne lub w inny sposób zagrażających, dodatkowo w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru). Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 10 pkt 1 lit. a Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 10 pkt 1 lit. a Regulaminu.

Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg także przepis § 10 pkt 1 lit. b Regulaminu, w drodze którego Rada Gminy Koneck określiła warunki zwolnienia przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach nieruchomości właściciela wykracza poza ww. delegację ustawową.

Sąd uznał, że również zapis § 10 pkt 1 lit. c Regulaminu, którym Rada Gminy Koneck nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad psami, jest nieprawidłowy z uwagi na zawarte w nim niedookreślone i mogące budzić wątpliwości, co do zakresu zastosowania sformułowanie "skuteczny dozór".

Nieprawidłowo sformułowany został także przepis § 10 pkt lit. d Regulaminu, w którym to prawodawca lokalny nałożył na adresatów normy obowiązek usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Przepis ten bowiem w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał za konieczne stwierdzić nieważność całego § 10 Regulaminu uznając, że sformułowane w nim obowiązki osób utrzymujących zwierzęta ze wskazanych powyżej przyczyn wykraczają poza upoważnienie ustawowe oraz mogą budzić poważne, co do przedmiotu i zakresu zastosowania normy prawnej, wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 12 Regulaminu, poprzez wskazanie terminów deratyzacji (ust. 2) oraz określenie, że deratyzacji podlega zabudowany obszar Gminy Koneck (ust. 1). W ocenie Sądu, o ile zapis uchwały określony w ust. 2 § 12 Regulaminu realizuje dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, który obliguje lokalnego prawodawcę do wyznaczania w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, jako że przepis § 12 ust. 1 precyzyjnie wyznacza terminy deratyzacji, to już zapis zawarty w ust. 1 § 12 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy ucpg, wprost wymaga bowiem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 12 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego zabudowanego obszaru gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją całego zabudowanego obszaru na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy ucpg wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 12 ust. 1 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej, i w konsekwencji stwierdził jego nieważność.

Dodatkowo podkreślić należy, odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie oraz nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego, okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje w związku z tym, iż organ uchylił zaskarżoną w części uchwałę. Uchylenie uchwały nie oznacza bowiem, że uchwała nie była i nie mogła być stosowana w okresie od jej wejścia w życie do dnia jej uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały powoduje ten skutek. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego rodzi zatem inny skutek (ex tunc) niż samo tylko jego uchylenie przez radę gminy (ex nunc), gdyż eliminuje ją w całości lub części z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc powoduje sytuację taką, jakby zaskarżona uchwała nigdy w obrocie prawnym nie pozostawała. W rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie był zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków adresatów norm. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 ww. ustawy Kodeks cywilny). Brak jest możliwości weryfikacji przez inny podmiot niż adresat normy czy przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części nie wywołała (wywoła) określonych skutków dla niego, z uwagi na które podejmie on/będzie miał możliwość podjęcia określonych działań w związku z wydaniem uznanych za nieważne zapisów uchwały.

Wobec powyższego, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że wszystkie zakwestionowane przez Prokuratora przepisy Regulaminu, jako przede wszystkim wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 9, § 10 i § 12 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.