Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 518/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [....] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania skrócenia szerokości elewacji oraz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

K. Z. (dalej – skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazana skrócenia szerokości elewacji oraz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Wnioskiem z dnia [...] r. J.Ł. wystąpiła do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – PINB) z żądaniem przeprowadzenia postępowania naprawczego dotyczącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w T. na działce nr [...] i [...], AM-[...], obręb T. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania zażądał od inwestorki przedstawienia dokumentacji związanej z przedmiotową inwestycją oraz przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika ze stanowiska organu nie uzyskano kompletnej dokumentacji, a dodatkowo stwierdzono, że zaginął dziennik budowy, nadto zmarł kierownik budowy, zaś kierownik budowy, który następnie pełnił tę funkcję nie nadzorował robót do ich zakończenia, gdyż złożył rezygnację z pełnionej funkcji. W trakcie oględzin w sporządzonym protokole odnotowano, że w budynku wykończone są pomieszczenia na parterze, schody na poddasze użytkowe bez poręczy, poddasze nie jest wykończone tj. ocieplone wełną, zabezpieczone folią, wykonane wylewki betonowe, pod wylewkami i w ścianach ułożona instalacja wodno-kanalizacyjna, centralnego ogrzewania i instalacja elektryczna. W dniu kontroli brak działającej instalacji elektrycznej (zawieszona umowa no dostarczenie energii elektrycznej), brak wody (zawieszona umowa na dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków).

Poczynione ustalenia spowodowały wydanie przez PINB w Z.postanowienia z dnia [...] r., nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 50 ust 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze. zm., dalej – k.p.a.) wobec prowadzenia robót budowlanych przy budowie domu jednorodzinnego w miejscowości T. na działce nr [...] i [...], AM-[...], obręb T. w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nałożono na J. Ł. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wszystkich wykonanych robót budowlanych związanych z budową domu jednorodzinnego w T. na działce nr [...] i [...], AM-[...], obręb T., na budowę którego jako inwestor uzyskała pozwolenie na budowę znak. [...] z dnia [...] r. oraz decyzję zmieniającą znak [...] z [...] r.. Ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i przynależące do odpowiedniej izby zawodowej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nadto w sentencji postanowienia orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nakazano zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich.

Na uzasadnienie wydanego postanowienia organ podał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz po przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że roboty budowlane związane z budową domu jednorodzinnego zostały wykonane bez powołania na budowie kierownika robót elektrycznych i sanitarnych, natomiast zeznania kierownika budowy świadczą o tym, że na budowie był przez pewien czas i jak sam zeznał nie może stwierdzić czy obiekt został wybudowany- zakończony. Powołano się również na normy wynikające z art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Końcowo organ wyjaśnił, że w przypadku robót prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub gdy roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, organ nadzoru budowlanego wdraża procedurę naprawczą w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w toku której najpierw wstrzymuje postanowieniem, wydanym w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych, a także, na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazuje się inwestorowi dostarczyć ekspertyzę techniczną wszystkich dotychczas wykonanych robót budowlanych, jako dowodu w sprawie, by jednoznacznie ustalić, czy roboty te wykonano prawidłowo bądź czy muszą być przedmiotem czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Pismem, które wpłynęło do PINB w dniu [...] r. K. Z. poinformował o nabyciu nieruchomości zainwestowanej przedmiotowym budynkiem, na dowód czego przedłożył kserokopię aktu notarialnego sporządzonego na okoliczność zawarcia umowy kupna-sprzedaży. Dodatkowo poinformował o przekazaniu mu przez poprzednią inwestorkę wydanego przez organ nadzoru budowlanego postanowienia.

W dniu [...] r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazano K. Z. skrócić szerokość elewacji frontowej do max. 18 m oraz wykonać roboty wewnątrz budynku w części poddasza użytkowego, uwzględniające wykonanie balustrad i barier ochronnych schodów, montaż stolarki drzwiowej, wykończenie ścian i posadzek, dokończenie robót elektrycznych - zamontowanie gniazd wtykowych, łączników jednobiegunowych, łączników świecznikowych, łącznika schodów łącznika krzyżowego, zamontowanie grzejników instalacji centralnego ogrzewania, zamontowanie białego montażu. Nadto nakazano sporządzić projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uwzględniający konieczność zmiany szerokości elewacji frontowej ujętej w pkt 1 sporządzony przez osoby o stosownych uprawnieniach budowlanych w odpowiedniej specjalności, wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi uzgodnieniami i opiniami. W sentencji decyzji zamieszczono także termin realizacji nakazu do dnia 30 czerwca 2019 r..

Uzasadniając wydany nakaz organ I instancji wskazał na to, że Starosta Z.w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w T. (działka nr [...], AM-[...], obręb T.). W dniu [...] r. ten sam organ wydał decyzję nr [...], którą zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy maksymalna szerokość elewacji frontowej dla inwestycji powinna wynosić 15 m z tolerancją 20%, czyli szerokość elewacji powinna być w przedziale 12-18m. Szerokość elewacji, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.

Według PINB w niniejszej sprawie ze względu na usytuowanie budynku ta szerokość wynosi 21 m, co wynika z pomiarów geodezyjnej inwentaryzacji mapy 1:1000. Oznacza to, że budynek wybudowano niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, zatem w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy skrócić długość elewacji frontowej tak by mieściła się w przedziale 12-18 m, obecnie elewacja frontowa jest o 3 m za długa. Na konieczność tej zmiany nie ma wpływu zakres szerokości elewacji frontowej na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę gdyż wydanie niniejszej decyzji zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia swojej decyzji pozwolenia na budowę, a zatem pierwotne pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Z. nie wiąże organu nadzoru budowlanego. Rzeczywista szerokość elewacji frontowej jest o ok. 3 m za długa, a więc przekracza dopuszczalną szerokość wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego przedstawił okoliczności ustalone w toku postępowania dotyczące braku przedłożenia kompletnej dokumentacji dotyczącej inwestycji oraz niezapewnienia w toku robót budowlanych nadzoru kierownika budowy. W świetle tych ustaleń organ przywołał wydane wcześniej postanowienie obligujące inwestora do przedłożenia wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu decyzji PINB w Z. odniósł się do przedłożonego opracowania i podał, że ekspertyza techniczna z dnia [...] r. została sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i należące do D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z ekspertyzy technicznej wynika, że wykonane roboty budowlane niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę są bez uwag, jednocześnie budynek jest w stanie technicznym dobrym.

Odnosząc się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o warunkach zabudowy organ za zasadne uznał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uznano przy tym, że z art. 51 ustawy Prawo budowlane nie wynika, że należy doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę (zatwierdzonym projektem budowlanym), tylko to, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja organu I instancji została oprotestowana złożonym w terminie prawem przewidzianym odwołaniem. Odwołujący się wydane rozstrzygnięcie kwestionował poprzez zanegowanie wydanego nakazu skrócenia elewacji frontowej budynku poprzez nieprawidłowe dokonanie ustaleń względem dokonania sposobu pomiaru tejże przez organ w trakcie postępowania. Przywołując regulacje wynikające z obowiązujących przepisów i orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że budynek nie jest usytuowany prostopadle do drogi, a rzutowanie prostopadłe do drogi nie spełnia warunku określenia pomiaru elewacji. Szerokość elewacji frontowej mierzona jest przez prostopadłe rzutowanie punktów skrajnych elewacji frontowej, gdzie odległość skrajnych punktów tejże elewacji mieści się w dopuszczalnym przedziale. Odwołujący się nie zgodził się z tym, że nieprostopadłe usytuowanie budynku jest tożsame z powiększaniem szerokości elewacji frontowej o szerokość elewacji bocznej lub innych. W załączeniu odwołania przedłożono opracowanie sporządzone przez uprawnionego architekta dotyczące sposobu dokonywania elewacji frontowej w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazano K.Z.: 1. skrócenie szerokości elewacji frontowej do max. 18 m, 2. sporządzenie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uwzględniający zmianę szerokości elewacji frontowej ujętej w pkt 1. W sentencji decyzji wyznaczono termin realizacji obowiązków do dnia [...]r. oraz zobowiązano inwestora do wykonywania robót pod nadzorem osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, mogącej sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, w sposób zgodny z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji w części historycznej zawiera wskazanie okoliczności ustalonych przez organ I instancji. Nadto DWINB opisał treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i odnotował fakt złożenia środka zaskarżenia. W ramach własnych rozważań organ odwoławczy omówił tryb naprawczy wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i uznał, że wydanie decyzji przez PINB miało miejsce w terminie 2 miesięcy liczonych od dnia wydania przez ten organ postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego przedłożenie ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. Według DWINB przedmiotem postępowania jest wybudowanie domu jednorodzinnego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę następnie zmienionej. Wskazując na zebrany materiał dowodowy organ podkreślił, że zaginął dziennik budowy, zaś budowa domu nie została zakończona. Materiał dowodowy potwierdza, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. w sposób spełniający przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym zasadnym stało się wstrzymanie robót budowlanych i nakazanie przedłożenia ekspertyzy już wykonanych robót budowlanych. DWINB wskazał na istotne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę, które jego zdaniem polegały na wykonaniu garażu (w decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę zrezygnowano z garażu, tymczasem został wybudowany), w związku z czym zwiększyła się kubatura projektowanego budynku, jak również jego powierzchnia zabudowy, co spełnia przesłankę określoną w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób odbiegający od warunków określonych w decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy. W pozwoleniu na budowę Starosta Z. określił, że szerokość elewacji frontowej budynku powinna wynosić 15 m z tolerancją 20 %, tj. maksymalny wymiar powinien wynosić 18 m. Tymczasem jak wynika z mapy geodezyjnej powykonawczej budynku i przyłączy zamieszczonej w ekspertyzie technicznej wykonanych robót budowlanych (k.33) szerokość frontowej elewacji wynosi ok. 21 m czyli o 3 m za dużo, jak dopuszczalna tolerancja.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że elewacją frontową budynku będzie elewacja widoczna od frontu działki. Powyższe wyprowadzono z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego § 2 pkt 5 określa, iż front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowym przypadku od tej części działki widoczne są, z uwagi na usytuowanie budynku, elewacja północno- zachodnia i północno-wschodnia, zatem szerokością elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 będzie pomiar szerokości tych elewacji w widoku od strony frontu działki. W związku z powyższym stwierdzono, że określona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej została przekroczona.

Organ II instancji jako zasadne uznał oprócz nakazania sporządzenia projektu budowlanego zamiennego także z uwagi na istotne odstępstwa od pierwotnego projektu, zobowiązanie inwestora do skrócenia szerokości elewacji frontowej budynku do 18 m (15 m + 20 % tolerancji), gdyż tylko w taki sposób będzie można doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Ze względu na upływ terminu przewidzianego na realizację nakazu DWINB za zasadne uznał dokonanie jego zmiany celem zapewnienia inwestorowi możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Uwzględniono przy tym zakres koniecznych do przeprowadzenia robót budowlanych oraz czas konieczny do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jak również inne czynniki wpływające na szybkość wykonywania robót budowlanych, jak np. czynniki atmosferyczne.

W dalszej części uzasadnienia decyzji DWINB stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo sformułował obowiązki, poprzez nakazanie innych robót budowlanych, oprócz skrócenia szerokości elewacji frontowej, jak również zobowiązanie do przedłożenia 1 egzemplarza projektu budowlanego zamiennego. Okoliczność ta wedle organu odwoławczego skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczeniem w sprawie.

Końcowo DWINB odnosząc się do twierdzeń odwołania nadmienił, że nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, aby władnym do określania tego co jest elewacją frontową i jej szerokością był projektant obiektu budowlanego. Organ I instancji nie używał zamiennie pojęć związanych z elewacją frontową i jej szerokością, poprzez określenie, iż elewacja jest za długa, miał zapewne na myśli, iż szerokością nie odpowiada wartościom wyrażonym w decyzji o warunkach zabudowy.

Zobowiązany nie zgodził się z wydaną decyzją i oprotestował ją skargą do sądu administracyjnego. Sporządzone przez skarżącego osobiście pismo procesowe nie zawierało wniosków procesowych lecz zarzut niezasadnego nakazania skrócenia elewacji frontowej wznoszonego budynku w związku z nieustaleniem obecnej szerokości elewacji tego budynku (ustaleniem tej szerokości, w ocenie skarżącego, w sposób nieprawidłowy).

W motywach skargi jej autor wskazał na brak legalnej definicji pojęcia szerokości elewacji frontowej, w związku z czym oparł się na stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że nie można zaakceptować sformułowania, że za szerokość elewacji frontowej przyjąć należy całą szerokość elewacji obu części budynku w obrysie elewacji frontowych. Suma linii prowadzonych po obrysie budynku w przypadku załamań ścian budynku prowadziłaby bowiem do wyniku, w którym szerokość elewacji frontowej mogłaby okazać się większa niż szerokość całego budynku widzianego od frontu działki. Opierając się na przywołanym wyroku skarżący optował za koniecznością odwołania się przy analizie zagadnienia szerokości elewacji do zasad interpretacji językowej i słownika języka polskiego, gdzie w znaczeniu powszechnym elewacja to zewnętrzna ściana budynku wraz z usytuowanymi na niej elementami architektury i wystrojem, czy też przez pojęcie elewacji rozumie się też zewnętrzny widok budynku wraz ze wszystkimi widocznymi elementami konstrukcji, wykończenia i wyposażenia budynku (Leksykon Nauk Technicznych, WNT, Warszawa 1984). Skarżący posługując się znaczeniami językowymi pojęcia elewacja i uwzględniając, że chodzi o doprecyzowanie pojęcia funkcjonującego w sferze zagadnień urbanistycznych, związanych z określaniem zasad kontynuacji zabudowy podniósł, że w oparciu o materiały zawarte w aktach rozpatrywanej sprawy, w której ocenie podlega kształt skomplikowanej wielopłaszczyznowej elewacji, należy przyjąć następujące rozumienie tego pojęcia.

Szerokość elewacji frontowej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki.

Z orzecznictwa wywiedziono także co należy rozumieć przez front działki. Wskazując front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę.

Zgodnie z decyzją Wójta Gminy Z. z [...] r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicach działki nr [...], obręb T., gm. Z., przeniesionej decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...], na skarżącego, dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej działki jest zapewniony z działki nr [...], obręb T.- droga gminna nr [...].

Zdaniem autora skargi kluczowym zagadnieniem dla prawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku jest określenie długości linii prostej łączącej dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku (czyli rzutowane) tego budynku od strony działki nr [...] stanowiącej drogę gminną nr [...]. Szerokość elewacji budynku stanowić będzie długość linii rzutu prostopadłego każdej ze ścian frontowych (skrajnych narożników tego budynku) na linię stanowiącą granicę pomiędzy działką nr [...] (na której wznoszony jest budynek), a działką nr [...], stanowiącą drogę gminną nr [...]. Długość tej linii będzie natomiast jednoznacznie krótsza niż [...] m, wskazane w decyzji Wójta Gminy Z. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku, jako maksymalna szerokość elewacji frontowej. Zdaniem skarżącego można to ustalić chociażby dokonując rzutu na mapie stanowiącej inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przedmiotowej inwestycji. Według niego szerokość ta wynosi około 14 m. Jeżeli zaś przyjąć, iż widoczny - zatem rzutowany - będzie tylny narożnik garażu, to szerokość elewacji będzie wynosiła około 17,5 m. Na dowód swoich twierdzeń skarżący załączył do skargi szkic sporządzony na kopii inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Końcowo skarżący uznał, że problem sposobu pomiaru elewacji frontowej przedmiotowego budynku stał się bezprzedmiotowy, albowiem Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], zmienił swoją decyzję z dnia z [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ten sposób, że maksymalną szerokość elewacji frontowej określił "do 23 m". Zatem skoro wobec ustaleń organów nadzoru budowlanego obecna szerokość elewacji frontowej budynku wynosi 21 m, to tym samym szerokość ta nie narusza maksymalnej szerokości elewacji frontowej określonej w decyzji.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. W treści pisma procesowego organ wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zawarto w zaskarżonej decyzji, a po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do jej uchylenia.

Dodatkowo skutkiem rozpoznania wniosku zamieszczonego w skardze było wydanie przez DWINB postanowienia z dnia [...] r. nr [...], którym wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podtrzymał skargę i podkreślił, że przed nabyciem nieruchomości konsultował możliwość zalegalizowania budynku. Nadto jako załącznik do protokołu przedłożył pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego oraz pismo Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju potwierdzające w jego ocenie prawidłowość liczenia szerokości elewacji budynku według rzutu prostopadłego do frontu działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przed szczegółową analizą okoliczności powodujących przekonanie Sądu o naruszeniu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej nasuwa się jedna uwaga natury ogólnej, która związana jest z zasadami oceny konkretnych zdarzeń niekoniecznie przez pryzmat regulacji prawnych lecz w oparciu o zasady doświadczenia życiowego. Otóż niesprzecznie inwestor rozpoczął inwestycję w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która zawierała w swej treści zatwierdzenie projektu budowlanego. Samo pozwolenie na budowę poprzedzone było uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda organy zauważają, że dokumentacja dotycząca procesu inwestycyjnego jest niekompletna lecz daje ona ogólny obraz realizowanego zamierzenia budowlanego. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę obejmującą poza budynkiem mieszkalnym także garaż wkomponowany w bryłę tego budynku. Inwestor zmienił zamiar i zrezygnował z realizacji garażu i w tym zakresie na jego wniosek została zmieniona decyzja o pozwoleniu na budowę. Ostatecznie jednak inwestor powrócił do pierwotnego zamiaru i zrealizował także garaż lecz nie dokonał ponownej zmiany pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy mamy do czynienia z inwestycją która pierwotnie została zaakceptowana jako posiadająca większą kubaturę i wymiary zewnętrzne, lecz gdy inwestor uzyskał zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, (na obiekt bez garażu), a następnie zrealizował obiekt zgodny z pierwotnym zamysłem, to budowa garażu spowodowała w ocenie organów nadzoru budowlanego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Bez analizy konkretnych norm prawa materialnego budzi się poważna wątpliwość czy w tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego właściwie oceniają parametry obiektu budowlanego na gruncie decyzji o warunkach zabudowy. Zdecydowanie to sam inwestor kreuje zamiar inwestycyjny i jedyną granicą jego swobody jest dochowanie obowiązujących przepisów, w tym dotyczących warunków zabudowy, ale skoro pierwotny projekt został zaakceptowany przez organ administracji architektonicznobudowlanej to niepodobna aby powrót do pierwotnego zamysłu miał rodzić tak daleko idące konsekwencje jak opisują to w decyzjach organy nadzoru budowlanego obu instancji. Zebrany w toku postępowania materiał dowody uzasadnia interwencję służb nadzoru budowlanego lecz zdaniem Sądu należy ją wiązać z brakiem zapewnienia nadzoru nad robotami sprawowanego przez kierownika budowy, co jak potwierdza judykatura, stanowi sytuację równoznaczną z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego uzasadniającą wdrożenie trybu naprawczego przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, gdyż nie ma pewności co do prawidłowości i jakości wykonanych robót, skoro nie były one odpowiednio nadzorowane czy kierowane.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzjami, które zawierają skierowany do jej adresata nakaz. Mimo tego, że organ odwoławczy uchylił decyzję PINB i orzekł w sprawie, zarówno PINB w Z. jak i DWINB pośród kierowanych do strony obowiązków zawarły nakaz ,,skrócenia szerokości elewacji frontowej do max 18 m". Gdyby nawet zakładać, że istotnie w świetle materiału dowodowego istniała konieczność wykonania robót budowlanych, a zdaniem Sądu tak nie jest, obie decyzje należało uchylić ze względu na ich treść. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie rozumiane jako rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej, w której prowadzono postępowanie. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Bardzo trafnie względem rozstrzygnięcia decyzji wypowiedział się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w wyroku z dnia 10 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 843/17), podając, że ,,Rozstrzygnięcie, jako element decyzji administracyjnej, będący wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego musi być indywidualne, co do adresata decyzji jak i konkretne, co do przedmiotu uprawnienia, a w szczególności, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie u.p.e.a. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem.", patrz - LEX nr 2393106.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji oceniając, że szerokość elewacji realizowanego budynku nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy orzekają o skróceniu szerokości elewacji frontowej. Gdyby nawet zakładać, że istniały podstawy do wydania w tym zakresie nakazu to jest on nieczytelny i co najważniejsze nieegzekwowalny w przypadku wdrożenia ewentualnej egzekucji administracyjnej. Prawdopodobnie organom skoncentrowanym na problemie szerokości elewacji w świetle decyzji o warunkach zabudowy umknęło to, że mają do czynienia z obiektem budowlanym jako konstrukcyjnej i funkcjonalnej całości. Nie wiadomo zatem jak rozumieć skrócenie elewacji, skoro obiekt budowlany posiada ściany, fundamenty, dach czy poszczególne pomieszczenia. W ramach ewentualnej egzekucji nie było by więc możliwe wskazanie kiedy nakaz został zrealizowany, gdyż inwestor zawsze by mógł podnosić, że ma skrócić elewację, nie zaś budynek czy jego elementy. Decyzje PINB w Z. i DWINB są zatem decyzjami niewykonalnymi i choćby z tej przyczyny należało je wyeliminować z obrotu prawnego. W realiach niniejszej sprawy mimo to, że DWINB podjął się reformacji decyzji PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to i tak nie wydał decyzji spełniającej wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a..

Przechodząc do zagadnień związanych z regulacjami prawnomaterialnymi Sąd w składzie orzekającym uznał, że orzekające w sprawie organy w sposób niewłaściwy tj. sprzeczny z przepisami oceniły kontrolowaną inwestycję, co też skutkuje nieprawidłowościami na gruncie przepisów procedury administracyjnej. Skutkiem wydanego w toku postępowania przez PINB w Z. postanowienia z dnia [...] r. nr [...] było przedłożenie ekspertyzy technicznej. Organy nadzoru budowlanego dalsze rozstrzygnięcia oparły właśnie na ustaleniach wynikających z tego opracowania. Jednym z elementów rzeczonego opracowania była inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Właśnie względem tego opracowania PINB podał, że ,,Temu dowodowi w sprawie (ekspertyza techniczna) organ nadzoru budowlanego dał wiarę i przyjął ustalenia tej ekspertyzy technicznej, przyjmując wiedzę techniczną jej autorów". Podobnie DWINB uzasadniając zaistniałe w jego ocenie sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy wskazał na mapę geodezyjną powykonawczą podając nawet numer karty akt administracyjnych, a wiadomym przecież jest, że owa inwentaryzacja stanowiła element ekspertyzy technicznej przedłożonej organowi przez stronę.

W tym stanie rzeczy uzasadnienie decyzji organów obu instancji względem zagadnień prawnomaterialnych dotyczących dochowania przez inwestora wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy opiera się na ekspertyzie technicznej z dnia [...] r. sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami. Nie jest jednak tak, jak zdają się wykazywać organy, że ustalenia względem przedmiotowego obiektu budowlanego czerpią one wprost z rzeczonego opracowania. Co do zewnętrznych wymiarów budynku i jego posadowienia na nieruchomości jedynym zasadniczo elementem ekspertyzy technicznej jest rzeczona inwentaryzacja powykonawcza autorstwa uprawnionego geodety. W samym opracowaniu trudno jednak doszukiwać się pomiarów elewacji, a tym bardziej pomiarów elewacji frontowej. Organy obu instancji bazując na inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w odpowiedniej skali dokonały własnych pomiarów z mapy i czynią to na takich zasadach, które uznają za prawidłowe. Skarżący w odwołaniu i w skardze podaje, że ustalenia organów w tym zakresie są błędne, na co organy niejako odsyłając do ekspertyzy, (inwentaryzacji powykonawczej), nakazują ,,rozbiórkę elewacji".

W ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje są błędne z tej przyczyny, że żaden z organów nie podjął nawet próby uwzględnienia stanowiska strony odnoszącego się do sposobu czy metodyki dokonywania pomiarów. Znamienne przy tym jest stanowisko organu II instancji, który mimo że sam nie przeprowadził właściwego badania tej sprawy w ramach postępowania odwoławczego lecz powtórzył wiernie stanowisko PINB w Z., to nie omieszkał przy tym poczynić uwagi, iż ,,nie wynika z przepisów prawa, aby władnym do określenia tego co jest elewacją frontową i jej szerokością był projektant obiektu budowlanego". Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić organowi w tym stanie rzeczy, że w świetle zasad procesowych dotyczących dowodów i postępowania administracyjnego co najmniej nieuprawnione jest dyskredytowanie danego dowodu ze względu na osobę, wskazującą daną okoliczność czy też uprawnienia zawodowe tej osoby. Po pierwsze dla organu administracyjnego konieczność zbadania danej kwestii wynika wprost z obowiązku wszechstronnego zbadania i oceny stanu faktycznego. Po drugie nawet sama strona ma prawo do wskazania konkretnych okoliczności i oczekiwania, że organ poczyni w tym zakresie badania i wyciągnie adekwatne wnioski. Po trzecie wreszcie, skoro strona powołuje się na stanowisko osoby posiadającej uprawnienia do projektowania aby poprzeć swój pogląd doświadczeniem danej osoby w konkretnym stanie faktycznym, wątpliwości jakie prezentuje organ II instancji odnośnie braku przepisów prawa do wyrażania przez daną osobę stanowiska w sprawie należy zakwalifikować jako ewidentne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i przede wszystkim art. 75 § 1 k.p.a..

Odnosząc się do najbardziej problematycznego zagadnienia jakie pojawia się w niniejszej sprawie, a mianowicie sprzeczności zrealizowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy błędnie na tle § 2 ust. 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz.1588) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oceniły szerokość elewacji przedmiotowego budynku. PINB uznał, że ,,ze względu na usytuowanie budynku szerokość ta wynosi 21 m", stanowisko to podzielił organ II instancji. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że istotnie budynek jest tak ulokowany na nieruchomości, że żadna ze ścian nie jest prostopadła względem osi drogi. Stąd też uwzględnienie wartości wszystkich elewacji widocznych z tej drogi może prowadzić do ustaleń, że szerokość elewacji przekracza górne wartości podane w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem zasadne okazuje się stanowisko aby za szerokość elewacji frontowej o jakiej mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać pomiar prostopadły do osi drogi wynikający z rzutowania skrajnych punktów ściany budynku określonej w projekcie budowlanym jako elewacja frontowa lub jeżeli tego nie określono, ściany z drzwiami wejściowymi do budynku.

Zdaniem Sądu ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została przeprowadzona przez organy z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego, co w dalszej kolejnosci wiąże się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym rolą organu nadzoru budowlanego ponownie przystępującego do rozstrzygnięcia sprawy będzie zbadanie istotnych w sprawie okoliczności poprzez dokonanie oceny szerokości elewacji przedmiotowego budynku zgodnie z treścią wskazanego wyżej rozporządzenia. Z akt sprawy wynika również, że Wójt Gminy Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] w sprawie warunków zabudowy, która także powinna być przez organ uwzględniona.

Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z przedstawionych powodów uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję ja poprzedzającą.

Sąd mimo uchylenia decyzji nie orzekł o kosztach, gdyż skarżący nie złożył wniosku w tym względzie w skardze ani też na rozprawie, w której uczestniczył osobiście. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.