Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1449/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska-Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz H. S.kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

C. G. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. (data wpływu do organu) wystąpił o zgodę na ekshumację zwłok ś.p. S. G. (ojca) pochowanego w grobie murowanym na Cmentarzu w [...] i przewiezienie ich w celu pochowania do grobowca rodzinnego na cmentarzu w [...]. W punkcie III wniosku wymienił wszystkie osoby współuprawnione do decydowania o ekshumacji, tj. T. G., Z. Ś., M. H., H. S., Z.G., R. L..

II.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 2126, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm. - dalej jako ustawa) oraz § 10 i § 12 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. nr 153 poz. 1783 ze zm.), a także § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. nr 75 poz. 405) wyraził zgodę na ekshumację zwłok/szczątków ww. zmarłego z zachowaniem następujących warunków:

1) ekshumacja w dniu [...] marca 2017 r. w godzinach rannych pod nadzorem przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...];

2) ekshumowane szczątki ludzkie należy niezwłocznie umieścić w nowej trumnie;

3) w ekshumacji mogą uczestniczyć jedynie osoby bezpośrednio zainteresowane;

4) ekshumowane szczątki zostaną przewiezione oznaczonym w decyzji samochodem.

W krótkim uzasadnieniu organ przywołał treść obowiązujących przepisów i wskazał, że mając na względzie potrzebę opieki nad grobem rodziny i przychylając się do wniosku uznał wydanie decyzji za zasadne.

Decyzja została doręczona wyłącznie wnioskodawcy C. G., [...] Gospodarce Komunalnej, Zakładowi Usług Komunalnych w [...] i Gminie [...].

III.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. H. S. (dalej jako Skarżąca) wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PPIS udzielającą zgody na ekshumację (sprawa w toku).

Jednocześnie wnioskiem z tej samej daty Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji powołując jako podstawę żądania art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej jako k.p.a.).

PPIS w [...], do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności przekazał go organowi nadzorczemu – [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], w dniu [...] maja 2018 r.

IV.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] PWIS decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w [...] wskazując, że przesłanki na które powołuje się Skarżąca stanowią raczej podstawę wznowienia postępowania niż stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.

V.

Po rozpatrzeniu odwołania H.S. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PPWIS w [...].

W uzasadnieniu organ przede wszystkim poddał analizie relację pomiędzy art. 10 i art. 15 ustawy wskazując, że zgodnie z orzecznictwem sądów powszechnych i administracyjnych, rozpatrzenie wniosku o ekshumację wymaga zgody wszystkich osób uprawnionych do pochówku i ekshumacji.

Niemniej jednak stwierdził, że naruszenie prawa przez PPIS poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na ekshumację wszystkim stronom uprawnionym może stanowić co najwyżej przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie też postępowanie toczy się (jest obecnie zawieszone z uwagi na niniejszą sprawę).

Pomimo naruszenia przez organ art. 15 ustawy polegającego na nieuwzględnieniu wszystkich stron postępowania, okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co słusznie zdaniem GIS uwagę zwrócił PPWIS.

Kwestia wykładni art. 15 w związku z art. 10 ustawy nie jest tak oczywista, jak twierdzi strona. Ustawa nie przewiduje wprost, że do decydowania o miejscu pochówku zmarłego uprawnieni są wszyscy członkowie rodziny wymienieni w art. 10 ustawy. Wykładnia taka wynika z orzecznictwa sądów. Nie można zatem przyjąć, że PPIS w [...] rażąco naruszył art. 15 w związku z art. 10 ustawy, gdyż brzmienie tych przepisów nie jest jednoznaczne, a ich wykładnia na przestrzeni lat ulegała zmianie. Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa. Naruszenie prawa ma tylko wtedy charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Organ nie podzielił zarzutów procesowych podniesionych w odwołaniu. Wprawdzie PPWIS rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien był dokonać analizy wszystkich przesłanek unieważnienia decyzji, niemniej jednak fakt, iż tego nie uczynił nie oznacza automatycznie, że rozstrzygnięcie było nieprawidłowe. GIS przeanalizował zatem pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Zeznania osoby pełniącej urząd PPWIS z dnia [...] września 2018 r., złożone przed Prokuratorem w charakterze świadka w sprawie o sygn. [...] nie wynikały z toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Użyte tam sformułowania nie musiały więc odpowiadać dokładnie pojęciom postępowania administracyjnego.

Analizując sprawę w kontekście wadliwego uzasadnienia decyzji GIS potwierdził, że wniosek z dnia [...] maja 2017 r. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. inspirowany był niezawinionym brakiem udziału strony w postępowaniu, natomiast wniosek o ewentualne stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oparty był o zarzut wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie uzyskanie przez organ pierwszej instancji zgody wszystkich uprawnionych do współdecydowania w sprawie ekshumacji, wynikającej z art. 15 ust. 1 ustawy.

PPWIS dokonał analizy sprawy dowodząc, że postępowanie przed PPIS toczyło się z wniosku jednej z osób uprawnionych do jego złożenia. Decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy, a zatem sytuacja taka powinna być rozpatrywana jako przykład zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

GIS wskazał, że wniosek złożony przez jedną z osób współuprawnionych do decydowania o ekshumacji wymagał zgody pozostałych (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1574/16). Jednakże okoliczność wykluczenia członków rodziny z postępowania w sprawie o zgodę na ekshumację jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, które zgodnie podnoszą, że jest to przesłanka do złożenia przez pominiętą osobę wniosku o wznowienie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 35 k.p.a. GIS zauważył, iż dwuletni okres prowadzenia postępowania przez PPIS wynikał z postępowań w związku z działalnością Skarżącej: wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, wniosek o wznowienie postępowania z urzędu i zaskarżanie wydanych w jego ramach rozstrzygnięć, a także prowadzenie rozpraw administracyjnych.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wniosła H.S., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 15 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie iż z ww. przepisu nie można wywieźć kręgów osób uprawnionych kolejno do decydowania o ekshumacji oraz że uprawnionymi o decydowaniu o ekshumacji są wszystkie osoby wymienione w art. 10 ustawy, kiedy zarówno struktura ww. przepisu (podział na punkty) jak i orzecznictwo w tym zakresie, ukształtowane już po części w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia przyznało, że grupy osób uprawnionych wymienione w art. 10 ustawy ułożone są według kolejności pierwszeństwa decydowania o pochówku czy ekshumacji zmarłego, a co za tym idzie status strony skarżącej jako uprawnionej w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy do ponownego pochówku rodziców nie powinien budzić wątpliwości,

b) art. 15 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i wadliwe uznanie, że o decydowaniu o ekshumacji zwłok uprawnieni nie są wszyscy członkowie rodziny wymienieni w danej grupie i że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do występowania z wnioskiem o ekshumację, stąd można było ją (i innych współuprawnionych) pominąć przy wydawaniu decyzji ekshumacyjnej, kiedy w wyniku zastosowania wykładni gramatycznej ww. przepisu należy wywieźć wprost, że jest to prawo wspólne wszystkich uprawnionych wg danej grupy, a w razie sporu właściwy do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny, który może zobowiązać do złożenia stosownego oświadczenia woli (art. 23 i 24 w zw. z art. 64 Kodeksu cywilnego i art. 1047 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego),

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie:

a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami powodującymi nieważność decyzji ekshumacyjnych z mocy prawa,

b) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpatrzenie (pominięcie) w toku postępowania o stwierdzenie nieważności wszystkich zarzutów przedstawionych w pismach strony tj. wniosku strony z dnia 26.05.2017 r., wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2018 r., uzupełnieniu (rozszerzeniu) wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w piśmie z dnia [...] września 2018 r. wskazujących, że decyzja PPIS w [...] dotknięta jest wieloma wadami w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

c) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się GIS do twierdzeń przedstawionych w odwołaniu uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy,

d) art. 156 § 2 in fine k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji w sytuacji, gdy analiza sprawy i okoliczności jej towarzyszące wskazywały jednoznacznie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji ekshumacyjnych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa,

e) art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezajęcie stanowiska wobec całego materiału dowodowego, co uniemożliwia skuteczną obronę interesów Skarżącej w sytuacji, gdy nie są jej znane kompletne przesłanki powziętej decyzji,

f) art. 78, art. 77, art. 75 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i nie dopuszczenia jako dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu w postaci: postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. wydanego w prowadzonym śledztwie pod sygn. [...] na okoliczność przedstawienia zarzutów B. H., której to postawiono zarzut szeregu zaniedbań i protokołu przesłuchania z dnia [...] września 2018 r. jako świadka A. S. [...] PWIS w [...] w prowadzonym śledztwie pod sygn. [...] na okoliczność przyznania przez organ nadzoru, że doszło do wystąpienia licznych nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach ekshumacyjnych, a skwitowanie jedynie twierdzeniem, że użyte w przesłuchaniu słowa nie musiały odpowiadać pojęciom postępowania administracyjnego.

Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne i skuteczne.

W niniejszej sprawie Sąd ocenia rozstrzygnięcia organów inspekcji sanitarnej (GIS i [...] PWIS) wydane w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z tym należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym takim jak oceniane w tej konkretnej sprawie kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, iż tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę nieważności powołuje się Skarżąca, można mówić wówczas - w myśl powszechnie uznawanej i niekwestionowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym zakresie - gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.

Należy także zauważyć, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

IX.

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że GIS, a wcześniej PPWIS nie dostrzegają swoistego niuansu niniejszej sprawy. Jest bowiem niewątpliwe, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, w postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok osoby zmarłej prawo do decydowania o tym ma pozostała po nim najbliższa rodzina. O ile więc można a wręcz należy się zgodzić z organem co do tego, że kwestia kręgu osób uprawnionych do współdecydowania o ekshumacji zmarłego może budzić wątpliwości interpretacyjne widoczne chociażby w orzeczeniach przywoływanych wzajemnie przez organ i stronę (dotyczy to przy tym zagadnienia czy istnieje w tym względzie pierwszeństwo poszczególnych grup w myśl zasady "bliżsi krewni przed dalszymi", czy też istnieje swoiste uprawnienie wszystkich pozostałych krewnych i powinowatych do współdecydowania o ekshumacji) o tyle nie może już budzić jakichkolwiek wątpliwości to, że wyłącznie pozostałe przy życiu osoby, o których mowa w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy (i to bez względu na to jak szeroką ostatecznie koncepcję kręgu osób uprawnionych do współdecydowania przyjąć) mają prawo podjęcia takiej decyzji i w tym względzie ich zgoda jest bezwzględnie wymagana w postępowaniu prowadzonym przez organ inspekcji sanitarnej. Inaczej mówiąc, można mieć wątpliwości co do tego, przez kogo konkretnie spośród wskazanych osób, tj. jak szeroki powinien być krąg podmiotów uprawnionych i w jakiej formie powinna zostać wyrażona zgoda na ekshumację, jednak nie można już mieć jakichkolwiek wątpliwości, że owa zgoda powinna zostać w postępowaniu przed organem wyrażona (pozyskana). Organ nie ma bowiem uprawnień do samodzielnego, władczego decydowania w tym względzie. Jeżeli więc pomiędzy pozostałymi przy życiu członkami rodziny zmarłego dochodzi na tle decyzji o ekshumacji do sporu, organ nie ma kompetencji aby go rozstrzygnąć, uznając zasadność wniosku i tym samym pomijając swoim działaniem innych współuprawnionych. Spór w tym względzie rozstrzyga bowiem sąd powszechny. Sąd zwraca uwagę na wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1646/10 zgodnie z którym "Spór między osobami, którym przysługuje prawo pochowania zwłok i prawo ekshumacji, nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym. Prawo pochowania zwłok osoby zmarłej wraz z prawem do ekshumacji oraz pamięć o niej stanowi bowiem dobro osobiste, chronione przepisami prawa cywilnego, a do ochrony dóbr osobistych powołany jest sąd powszechny.". Wszelkie działania organu inspekcji sanitarnej na gruncie spraw tego rodzaju muszą być podejmowane niezwykle ostrożnie a zarazem odpowiedzialnie. Organ nie może decydować za strony (wprost bądź pośrednio), tym bardziej, że tak jak w niniejszej sprawie dysponował precyzyjną listą osób uprawnionych zdaniem wnioskodawcy do podjęcia decyzji.

X.

Kontynuując powyższe rozważania Sąd dostrzega oczywiście to, że w konkretnej sprawie administracyjnej organ inspekcji sanitarnej ustalając krąg podmiotów uprawnionych do współdecydowania o ekshumacji w zasadzie zdany jest (bazuje) na danych osób współuprawnionych jakie zostały mu podane przez wnioskodawcę. Na tym tle może więc niewątpliwie dojść do sytuacji, w której pomimo podejmowanych działań wyjaśniających organ nie będzie w stanie ustalić prawidłowego (pełnego) kręgu osób uprawnionych (brak informacji we wniosku lub informacja wadliwie podana, nieprawdziwa). W takim przypadku rodzajowym pominięty w postępowaniu podmiot może domagać się jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i trudno tu mówić o zawinieniu organu w tym zakresie, skoro wiedzy o wszystkich współuprawnionych w dacie orzekania nie posiadał.

Inaczej należy jednak postrzegać co do zasady tę samą sprawę w sytuacji, gdy wnioskodawca wymienia wszystkie osoby współuprawnione do decydowania o ekshumacji, zaś organ wiadomość tę po prostu ignoruje (zob. zeznania A.S.), w istocie decydując dowolnie o kręgu osób uprawnionych. Podkreślić należy, że z art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy nie wynika wyłącznie prawo do udziału uprawnionego członka rodziny w postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok. Powołane przepisy wymagają bowiem nie tylko jego udziału w sprawie ale przede wszystkim zgody, co jasno wynika już z ich literalnego brzmienia. Jeżeli organ zna krąg uprawnionych (tym bardziej należących zaraz po małżonku zmarłego do najwyższej grupy krewnych) nie ma innej możliwości, jak tylko oddać decyzję w tym zakresie w ich ręce (zgodny wniosek lub rozstrzygnięcie sądowe).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ powiatowy, dysponując jak wskazano wyraźną informacją o kręgu osób uprawnionych do wyrażenia zgody na ekshumację (vide pkt III wniosku), wiedzę tę kompletnie zignorował. Organy nadzorcze (GIS i PPWIS) sprowadzają natomiast uchybienie w tym zakresie do prostej relacji prawa do wznowienia postępowania osób pozbawionych udziału w sprawie nie dostrzegając, że istotą problemu nie jest sam brak zagwarantowania stronom udziału w postępowaniu, a brak pozyskania ich niezbędnej w tym przypadku zgody. Stanowi to błąd w wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, określających przesłanki warunkujące zgodę organu na ekshumację zwłok.

Nadto, czego w ogóle w decyzji GIS a wcześniej PPWIS nie omówiono i się do tego nie odniesiono, organ powiatowy w sposób rażący w ocenie Sądu naruszył wiążące go przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Na tym tle należy zauważyć, że PPIS nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] marca 2017 r. zaś rozstrzygnięcie wydano już dwa dni później ([...] marca 2017 r.). W aktach administracyjnych brak jest przy tym wymaganego w takiej sytuacji zawiadomienia o wszczęciu postępowania na wniosek - doręczanego wszystkim stronom, jak również odniesienia się do kwestii podanego przez wnioskodawcę kręgu osób współuprawnionych do decydowania o ekshumacji, poinformowania ich o przysługującym prawie i możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy. Decyzja w ogóle do tej kwestii się nie odnosi. Takie działanie oznacza, że w istocie nie przeprowadzono postępowania co do istoty sprawy. Powyższe uchybienie jest istotne ale przede wszystkim rażące, sugeruje bowiem, że sprawę załatwiono w sposób pozaprawny.

Sąd zwraca także uwagę na stanowisko GIS, który przesądza, że w postępowaniu o ekshumację udział powinny brać wszystkie podmioty współuprawnione do decydowania (brak ich udziału widzi przy tym jako podstawę do wznowienia postępowania). Pomimo takiego stanowiska, GIS wiedząc jaki jest krąg osób wskazanych we wniosku o ekshumację, na podstawie którego wydano weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję, nie zapewnia im udziału w postępowaniu nadzorczym, ograniczając je tylko do wnioskodawcy i Skarżącej. Takie działanie jest niekonsekwentne i zaprzecza stanowisku organu wyrażonemu wcześniej w decyzji. Organ winien co najmniej przedstawić powody dlaczego uznając, że konkretne osoby mają prawo do brania udziału w postępowaniu zwykłym (dotyczącym zgody na ekshumację) jednocześnie odmawia im udziału w sprawie dotyczącej kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ekshumacji.

W konkluzji należy zauważyć, że GIS i PPWIS dokonały błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy przyjmując, że wynika z nich wyłącznie prawo uprawnionych członków rodziny zmarłego do udziału w postępowaniu o ekshumację zwłok a uchybienie w tym zakresie stanowi jedynie podstawę do wznowienia zakończonego bez ich udziału postępowania. Organy nie dostrzegły jednak, że ze wskazanych przepisów wynika nie tyle samo uprawnienie do udziału w postępowaniu (choć ono niewątpliwie istnieje), co skorelowany z nim obowiązek organu pozyskania zgody członków rodziny zmarłego na wydanie decyzji zezwalającej na ekshumację zwłok. Bez takiej zgody (wyrażonej wprost lub zastępczo przez sąd powszechny) organ nie mógł wydać decyzji uwzględniającej wniosek.

Nadto, organ powiatowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procesowych w zasadzie nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności ignorując podany mu wprost we wniosku krąg osób współuprawnionych do decydowania o ekshumacji.

Wbrew więc stanowisku GIS, wadliwość działania organu powiatowego kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa. W jego bowiem efekcie doszło do naruszenia - jak widać na tle wypowiedzi członków rodziny osoby zmarłej prezentowanych w sprawie - kruchych relacji rodzinnych, które dokonana ekshumacja niewątpliwie jeszcze bardziej pogłębiła, wkraczając w pewne tabu związane ze śmiercią i prawem do grobu.

Na tle niniejszej sprawy Sąd wskazuje również, że gdyby przyjąć wskazywane przez organy stanowisko, że niejasny lub podlegający wykładni przepis prawa zawsze wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności wydanej na jego podstawie decyzji (w myśl założenia, iż skoro nie był jasny i klarowny, to nie mógł zostać w sposób rażący naruszony), to w obecnej, dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości społeczno-gospodarczej, przy jednoczesnym uwzględnieniu stopnia skomplikowania tworzonych przepisów prawa, wielości sytuacji rodzajowych jakie powstają w ramach zdarzeń życia codziennego, nigdy nie byłoby możliwości stwierdzenia nieważności decyzji naruszającej zasadę praworządności tak dalece, że skutki tej decyzji nie dają się w ogóle pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2891/15).

W konsekwencji Sąd uznaje, że decyzja PPIS rażąco narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W tym zatem względzie wystarczające jest uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji GIS, który w ponownym postępowaniu powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie reformatoryjne. Organ ma przy tym uwzględnić wytyczne Sądu, w tym wypowiedzieć się w zakresie kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu nadzorczym.

Za zasadne uznano zatem zarzuty skargi w zakresie, w jakim wskazują na konieczność uzyskania przez organ zgody wszystkich współuprawnionych do podjęcia decyzji o ekshumacji szczątków zmarłego. Bez znaczenia są natomiast uwagi skargi dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania (ta sprawa nie dotyczy tego wątku). Zarówno organ jak i strona wadliwie kwestię tę postrzegają. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ można mówić wtedy, kiedy to PPWIS nie podejmowałby w czasie właściwym czynności w sprawie. Niewątpliwie oczywiście wadliwym działaniem było bezprawne przetrzymywanie przez PPIS wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro właściwym do jego rozstrzygnięcia był organ stopnia wojewódzkiego. Wniosek powinien zostać zatem niezwłocznie przekazany do organu właściwego, nie zaś trafić do niego dopiero po roku. Kwestia ta nie może jednak obciążać organu wojewódzkiego, którego działania mogą być oceniane dopiero po przekazaniu mu wniosku.

Nie mają też w sprawie kluczowego znaczenia powoływane przez Skarżącą dowody, odnoszące się wprost lub pośrednio do wadliwego działania PPIS w sprawie ekshumacji i stawianych zarzutów karnych. Kwestia ta nie wpływa na końcową ocenę sprawy, której istotnym elementem jest przyjęcie błędnego założenia co do skutków niezapewnienia udziału w sprawie i braku zgody na ekshumację.

W powyższej sytuacji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych a także art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. orzekł jak w pkt. I sentencji uznając, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. przyjmując, iż składa się na nie wpis sądowy w kwocie 200 zł.