Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1166/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 6 c ust 1 oraz art 6 e ust 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 8 a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art 77 par 1 , art. 80 i art 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. L. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec [...] (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że w trakcie 24-letniej służby w pionie obserwacji Urzędu Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przeszedł przez wiele szczebli wydziałowej kariery zawodowej, tj. od starszego wywiadowcy do kierownika samodzielnej sekcji szkoleń specjalistycznych. Oświadczył, iż służbę pełnił rzetelnie oraz z pełnym zaangażowaniem, za co był wielokrotnie nagradzany i odznaczany m.in. Brązowym Krzyżem Zasługi. Na zaopatrzenie emerytalne przeszedł w 2007 r., natomiast od 2011 r. jest zatrudniony w Departamencie Zwalczania Przestępczości Ministerstwa Finansów. Swoją godną postawą w pełni wypełniał rotę złożonej w 1990 r. przysięgi.

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Centralnym Ośrodku Szkolenia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu (...) kwietnia 2007 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z (...) maja 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr (...)) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od 1 października 1983 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez 6 lat i 10 miesięcy. W sprawie ustalono również, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 23 lata i 7 miesięcy.

Organ podał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] (przekazanych przez IPN przy piśmie z (...) lipca 2018 r.) nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] czerwca 2018 r. przedstawił informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, wskazując, iż w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skarżący nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków ani też nie wykonywał ich w sposób niewłaściwy. W 2004 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Brak jest informacji odnośnie wszczynania i prowadzenia wobec skarżącego postępowań karnych bądź karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego.

Minister zaakcentował, że przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Analizując "krótkotrwałość" służby przed 31 lipca 1990 r., organ zaznaczył, iż musi być ona każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Ministra, nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okresu 6 lat i 10 miesięcy nie można uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Kilkuletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie Minister nie zakwestionował spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił:

I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:

1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości może obejmować okres kilku lat, w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, jak również okres życia skarżącego i przyczyny odejścia skarżącego ze służby,

2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;

II. obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez:

1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dot. przebiegu służby, z której to wynika, że skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem,

2. nieuwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, odznaczenia Brązowym Krzyżem Zasługi, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku",

3. nieuwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem

zdrowia i życia;

4. ustalenie, że okres 6 lat i 10 miesięcy pełnienia służy w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej kariery zawodowej, wymieniając liczne awanse, nagrody i odznaczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili (vide art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

W kontrolowanej sprawie wysokość świadczenia emerytalnego skarżącego ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do IPN z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W wypadku wystąpienia w danej sprawie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1, zostaje uruchomiona konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W niniejszej sprawie Minister, przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały", trafnie zauważył, że pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie wziął jednak pod uwagę, iż w języku potocznym jest ono stosowane do opisu różnych zjawisk oraz wydarzeń i – w zależności od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Posługując się pojęciem "krótkotrwałości", prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, jak to wydaje się przyjmować organ, powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Takie przypadki musiał bowiem mieć na względzie prawodawca, przyjmując omawianą regulację dotyczącą także świadczeń emerytalnych. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca w odniesieniu do służby funkcjonariuszy użył określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie sposób wyprowadzić ani z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) - Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145. Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Zatem nie jest możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów dokumentujących pracę nad projektem ustawy w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt. Jak wynika z tych dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości co do stosowania reguł z ujętego w projekcie art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł M. K. - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ. www.sejm.gov.pl). Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła A. C., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl).

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając powyższą poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu - wypowiedź J. Z. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji). Zaakcentować jednak należy, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę, wskazano "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 zapisu - wypowiedź J. Z. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy, a następnie prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby należy odnosić do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący, z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, która trwała 6 lat i 10 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

Pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teoretycznych rozważań o konieczności indywidualnej oceny przesłanek w każdej konkretnej sprawie oraz wskazania jednolitych i wyraźnych kryteriów warunkujących zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister nie zastosował się do nich, bowiem zaniechał wszechstronnej i dokładnej analizy realiów niniejszej sprawy. Dotyczy to okoliczności faktycznych w aspekcie wszystkich przesłanek zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W konsekwencji zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja, w której skarżący - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister w ogóle nie odniósł się do ww. przesłanki. Brak jest zatem stanowiska organu w tym zakresie. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący był wielokrotnie awansowany i nagradzany; legitymuje się Medalem Złotym za Długoletnią Służbę, Brązowym Krzyżem Zasługi, a także Srebrną Odznaką zasłużony dla Służby Celnej. Nadto wedle (załączonej do wniosku z (...) grudnia 2017 r.) opinii służbowej Zastępcy Szefa Administracji Skarbowej z (...) sierpnia 2017 r., zatrudnienie skarżącego od 12 stycznia 2011 r. na wysokim stanowisku w służbie cywilnej (... w Departamencie ... w Ministerstwie Finansów) potwierdza jego wysokie kwalifikacje i bogate doświadczenie zawodowe. Postawę skarżącego cechowała odpowiedzialność, sumienność, wysoki profesjonalizm poparty dużą wiedzą merytoryczną oraz wzorową organizacją pracy.

Skoro Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Tymczasem organ, nie czyniąc własnych rozważań, poprzestał wyłącznie na stanowiskach przedstawionych przez IPN oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister podda indywidualnej ocenie okoliczności faktyczne w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bacząc, iż niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. naraża organ na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, czyli arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.