Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 291/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. K., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w części dotyczącej dokonania uzgodnienia z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej i w tej części stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postępowanie zostało zainicjowane pismem Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie legalności otworów okiennych w ścianie granicznej budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Miasto domagało się podjęcia czynności przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej w skrócie PINB) celem ewentualnego zamurowania tych okien, gdyż uniemożliwia to zabudowę działki sąsiedniej nr [...]przeznaczonej przez Miasto do sprzedaży.

PINB wszczął postępowanie z urzędu w tej sprawie. W toku tego postępowania ustalono, że na poddaszu budynku przy ulicy [...] w [...] - w lokalu nr[...] znajdują się dwa okna (w pokoju oraz w pomieszczeniu kuchennym). Obecni właściciele lokalu nabyli ten lokal w roku 2016 i nie posiadają dokumentów potwierdzających uzyskanie wymaganej decyzji o pozwoleniu na wykonanie tych robót budowlanych. Z posiadanych przez aktualnych właścicieli lokalu dokumentów wynika, że przedmiotowe okna istniały już w roku 1999, o czym świadczą m.in.: protokół zdawczo - odbiorczy do wniosku o wykup mieszkania od Gminy [...]z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz protokół pomiaru i opis stanu technicznego lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2000 r.

Organ stwierdził, że wykonanie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku jest niezgodne z przepisami § 12 i § 271 ust. 10 oraz § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane (Dz. U. Nr 75 z 2002 roku, poz. 690, z późn. zm.). Przepisy te wymagają, aby ściana budynku usytuowana bezpośrednio przy granicy działki posiadała odporność ogniową min. 30 minut. W § 232 rozporządzenie dopuszcza wykonanie otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnionych luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, jednak na powierzchni nie większej niż 10 % ściany, pod warunkiem, że konstrukcja otworu okiennego lub drzwiowego posiadać będzie co najmniej 30 minut odporności ogniowej.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nakazano współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] oraz współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...], tj. R. K. i Pani B. K. likwidację 2 okien w lokalu mieszkalnym nr [...] poprzez zamurowanie otworów okiennych materiałem posiadającym co najmniej 30 min. odporności ogniowej - w uzgodnieniu z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej.

Po wniesieniu odwołania przez R. i B.K., reprezentowanych przez adw. P. Z., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ ll instancji wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w celu uzyskania wiadomości na temat okresu i legalności powstania rzeczonych okien oraz lokalu mieszkalnego, poprzez przesłuchanie świadków, a także odnalezienie dokumentów prawnych i budowlanych, dotyczących istniejącego budynku przy ulicy [...] w instytucjach publicznych.

W ramach postępowania uzupełniającego PINB zwrócił się do poprzedniego właściciela przedmiotowego lokalu – G.R. o przekazanie posiadanych informacji i dokumentów. W dniu [...] października 2018 r. G. R. i przedstawiła posiadane dokumenty, z których wynika, m.in. że została ona najemcą lokalu nr [...] w 1998 r. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2004 r. nabyła wydzielony lokal mieszkalny nr [...] o łącznej powierzchni 24,56 m2 oraz przynależną do lokalu piwnicę o powierzchni 5,40 m2.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o przekazanie kopii posiadanych dokumentów związanych z powstaniem i użytkowaniem przedmiotowego lokalu mieszkalnego (w tym z wykonaniem spornych okien) oraz o udzielenie informacji - czy ze strony Gminy [...] podjęte zostały działania w celu uzyskania porozumienia z właścicielami tego lokalu co do sposobu rozwiązania zaistniałego problemu. Przekazane dokumenty potwierdziły, że aktualny stan przedmiotowego lokalu zgadza się ze stanem istniejącym w momencie jego sprzedaży przez Gminę [...].

PINB wskazał, że w Archiwum Państwowym w [...] znajduje się jedna teczka dotycząca nieruchomości przy ulicy [...], założona w roku 1899. W aktach tych brak jest rysunku bocznej elewacji budynku frontowego od strony nieruchomości przy ulicy [...], jednak na rzutach poszczególnych kondygnacji tego budynku brak uwidocznionych otworów okiennych, a poddasze przeznaczone było na potrzeby gospodarcze (strych).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], działając na podstawie na podstawie art. 51 ust. 7, w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) nakazał współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr 6 oraz współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...], tj. R. K. i B.K. likwidację 2 okien w lokalu mieszkalnym nr [...] w ścianie granicznej budynku usytuowanej przy granicy z działką nr ewid. [...] w obrębie[...], przy ulicy [...] w [...], poprzez zamurowanie otworów okiennych materiałem posiadającym co najmniej 30 min. odporności ogniowej - w uzgodnieniu z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej, w terminie do 31 lipca 2019 roku.

Podsumowując zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że istniejące okna w ścianie bocznej (południowo-wschodniej) frontowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...]w [...] powstały przed rokiem 1998. Nie zachowały się dokumenty pozwalające na dokładne określenie daty ich powstania.

Zdaniem organu, wykonanie otworów okiennych w ścianie granicznej budynku jest niezgodne z przepisami § 12 i § 271 ust. 10 oraz § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane. Przepisy te wymagają aby ściana budynku usytuowana bezpośrednio przy granicy dziatki posiadała odporność ogniową min. 30 minut. § 232 w/w rozporządzenia dopuszcza wykonanie otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnionych luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, jednak na powierzchni nie większej niż 10 % ściany, pod warunkiem, że konstrukcja otworu okiennego lub drzwiowego posiadać będzie co najmniej 30 minut odporności ogniowej. Poprzednio obowiązujące przepisy również precyzowały szczegółowo możliwości budowy obiektów względem granicy działki sąsiedniej, z koniecznością wykonania ścian przy granicy działki jako ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Organ podkreślił, że obecni właściciele lokalu mieszkalnego nr [...], jak i poprzedni właściciel G. R. nie byli inwestorami robót budowlanych, w wyniku których wykonane zostały otwory okienne w ścianie bocznej granicznej przedmiotowego budynku. Zatem przedmiotowy lokal został im sprzedany z wadą. Jednak jako na następcach prawnych inwestora, spoczywa na nich obowiązek doprowadzenia tego lokalu do stanu zgodnego z przepisami prawa.

W dniu [...] lipca 2020 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wpłynął wniosek B. K. i R.K. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. W wniosku tym podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ nie została ustalona data powstania otworów okiennych, a więc również nie został ustalony stan prawny obowiązujący w dacie ich wykonania. Ponadto wykonanie tej decyzji spowoduje, że lokal mieszkalny zostanie pozbawiony okien, co spowoduje utratę przez ten lokal charakteru lokalu mieszkalnego. Wnioskodawcy powołali się na przepisy § 51 oraz § 57 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z których wynika, że budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia oraz że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ wskazał, że współwłaściciele przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie przedstawili wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej realizacji ww. inwestycji. Obecni współwłaściciele nabyli ten lokal w grudniu 2016 r. od G.R., która wcześniej nabyła ten lokal od Gminy [...]. Z posiadanych przez aktualnych właścicieli lokalu dokumentów wynika, że przedmiotowe okna istniały już w roku 1999.

Dokonując analizy art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia [...] września 2020 r., organ stwierdził, iż PINB nie naruszył norm prawnych wynikających z dyspozycji tego przepisu. Analiza przepisów w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wykazała bowiem, że żadne przepisy obowiązujące od czasu powstania przedmiotowych otworów okiennych, nie przewidywały możliwości wykonania otworu okiennego w granicy z sąsiednią nieruchomością. Jak wynika z art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwale, wznoszone w odległości mniejszej od 4 metrów od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 centymetrów ponad dach. Ponadto, w kolejnych latach przepisy dotyczące warunków technicznych określone w aktach wykonawczych, tj. rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa. Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, czy rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiskowej z dnia 3 lipca 1980 r., także nie dopuszczały sytuowania otworu okiennego lub drzwiowego w ostrej granicy z działką sąsiednią. Również przepisy poprzednio obowiązującego (od 1 kwietnia 1995 r. do 16 grudnia 2002 r.) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z póź.zm.) nie dopuszczały sytuowania ścian budynków z otworami okiennymi i drzwiowymi w granicy z nieruchomością sąsiednią.

Jak słusznie wskazał też PINB, wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest również niezgodne z aktualnie obowiązującym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek można sytuować ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią lub 3 metrów od granicy w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Przepis ten dopuszcza szereg wyjątków od ogólnych zasad określonych w ust. 1, jednak żaden z wyjątków opisanych w dalszej części przepisu § 12 nie dotyczy ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne zlokalizowanie ściany z otworem okiennym lub drzwiowym w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a tym bardziej na jej granicy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu, PINB słusznie też wskazał, że przepisy określone w ww. rozporządzeniu wymagają, aby ściana budynku usytuowana bezpośrednio przy granicy działki posiadała odporność ogniową min. 30 minut. Ponadto, regulacja zawarta w § 232 ww. rozporządzenia, dopuszcza wykonanie otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnionych luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, jednak na powierzchni nie większej niż 10 % ściany, pod warunkiem, że konstrukcja otworu okiennego lub drzwiowego posiadać będzie co najmniej 30 minut odporności ogniowej.

Zdaniem WINB, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, iż wydana przez PINB decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. Wskazana likwidacja dwóch okien, która w ocenie wnioskodawców pozbawi przedmiotowy lokal waloru mieszkalnego, z uwagi na fakt, że są to jedyne otwory okienne, jakie znajdują się w tym lokalu, nie wypełnia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast, do kwestii dotyczącej nieprawidłowego doręczenia kwestionowanej decyzji przez PINB, wyjaśniono, iż pomimo, że złożone przed organem II instancji pełnomocnictwo z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie wskazywało w sposób jednoznaczny, czy obowiązuje ono również przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, to strony postępowania udzielające tego pełnomocnictwa nigdy nie kwestionowały przyjętego przez organ I instancji umocowania udzielonego adwokatowi. W imieniu wnioskodawców adw. P.Z. występowała w toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania i również nie informowała organu, iż udzielone jej pełnomocnictwo wygasło. Ponadto, wnioskodawcy podczas prowadzonego postępowania mieli świadomość, iż organ uznał udzielone jej pełnomocnictwo przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż w dniu [...] kwietnia 2019 r., czyli przed wydaniem kwestionowanej decyzji R.K. zapoznał się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami i również wtedy nie wniósł zastrzeżeń, co do nieprawidłowości względem ww. pełnomocnictwa. Należy zauważyć, iż również po wydaniu kwestionowanej decyzji adwokat P. Z. w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. wskazała, iż działa w imieniu B. i R. K., przedstawiając jednocześnie dowód opłaty z tytułu kosztów upomnienia Nie można uznać, iż w rzeczonej kwestii doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznaniu odwołania B.K. i R.K., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r., w części dotyczącej dokonania uzgodnienia z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej i w tej części stwierdził nieważność decyzji organu powiatowego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że badana w niniejszej sprawie decyzja PINB dla Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy równoczesnym określeniu terminu ich wykonania. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że niniejsze otwory okienne, zlokalizowane w ścianie granicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zostały wykonane samowolnie. Stan taki wymagał wszczęcia procedury naprawczej w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, ocena w zakresie legalizacji i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dokonywana jest w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a nie prawa obowiązującego na dzień ich realizacji.

Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania nie była ocena zgodności z prawem całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lecz jedynie samowolnego wykonania w jego ścianie otworów okiennych, czego nie przewidywała jego pierwotna dokumentacja projektowa. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie PINB prawidłowo za podstawę oceny zgodności z prawem wykonanych samowolnie otworów okiennych przyjął obowiązujące w dniu orzekania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Przytoczone przez organ powiatowy przepisy § 12, § 271 ust. 10 oraz 272 ust. 2 ww. rozporządzenia, określają minimalne odległości ścian zewnętrznych budynku od granicy z działką sąsiednią i nie dopuszczają istnienia okien w ścianie granicznej budynku. Wymogi dotyczące klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego reguluje § 232 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Natomiast, zgodnie z regulacją zawartą w § 232 ust. 6 tego rozporządzenia, dopuszczalne jest wypełnienie otworów istniejących w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, a materiał posiada odpowiednią klasę odporności ogniowej. Przywołane przepisy stanowią wyraźnie, że budynek położony w granicy działki powinien być wyposażony od strony sąsiedniej działki w ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Klasa odporności ogniowej ściany oddzielenia budynku usytuowanego w granicy działek nie będzie zachowana, jeżeli inwestor wykona w niej otwory okienne. Wykonanie otworu okiennego w tego rodzaju ścianie stanowi zatem naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z tymi przepisami możliwe jest więc poprzez zamurowanie otworu.

Poza tym, brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi w granicy działki ma na celu nie tylko zapewnienie ochrony przeciwpożarowej, ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Przedmiotowe otwory okienne znajdują się w ścianie budynku usytuowanego w ostrej granicy z sąsiednią dz. nr 126 i mogą ograniczać w znacznym stopniu zabudowę na tej działce. Jak wynika z akt, PINB wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, w związku z pismem Urzędu Miasta [...]z dnia [...] stycznia 2018 r., w którym zwrócono się o zbadanie legalności okien, informując, że ich lokalizacja uniemożliwia realizację budynku na sąsiedniej działce zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę przy granicy działek, a maksymalna wysokość zabudowy to 22,0 m. Wynika z tego, że sporne okna ograniczają prawo władania gruntem sąsiednim.

Reasumując, wobec tego, że sporne okna stanowią samowolę budowlaną oraz naruszają obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, w ocenie organu, zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworów okiennych.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten wyraźnie dopuszcza nałożenie obowiązków na właściciela, w tym niebędącego inwestorem. W związku z tym, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że B. i R. K. nie byli inwestorami robót budowlanych będących przedmiotem postępowania i że zakupili nieruchomość lokalową z istniejącymi otworami okiennymi. Ewentualne roszczenia z tytułu wad zakupionego lokalu mieszkalnego mogą być dochodzone na drodze cywilnej. Zauważyć natomiast należy, że ściany zewnętrzne (elewacyjne) stanowią część wspólną nieruchomości, a zatem nie są własnością wyłącznie właścicieli wyodrębnionego lokalu. Oznacza to, że decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. została skierowana tylko do części współwłaścicieli obiektu budowlanego, którego dotyczy, co jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., VII SA/Wa 1144/15).

Organ stwierdził ponadto, że niedopuszczalne było zobowiązanie właścicieli lokalu do dokonania uzgodnienia zamurowania przedmiotowych otworów okiennych z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej. Brak jest przepisu, który uprawniałby organ wydający decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do nałożenia obowiązku takiego uzgodnienia. Naruszenie to należy uznać za wadę polegającą na wydaniu decyzji, w tej części, bez podstawy prawnej. Jest to kwalifikowana wada nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego, tę część rozstrzygnięcia decyzji organu powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, neistotne dla wyniku sprawy jest dokładne ustalenie daty wykonania otworów okiennych, ponieważ w świetle obowiązujących wcześniej przepisów techniczno-budowlanych wykonanie otworów w ścianie oddzielenia pożarowego zawsze było niedopuszczalne. Nie może także odnieść zamierzonego skutku argumentacja, że zamurowanie jedynych otworów okiennych pozbawi lokal waloru mieszkalnego. Zważyć należy, że zgodnie z projektem budowlanym poddasze budynku, gdzie znajduje się obecnie lokal nr [...], nie było przeznaczone na cele mieszkalne. W aktach brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego, że zmiana sposobu użytkowania tej części budynku nastąpiła zgodnie z prawem.

Organ wskazał, że wnioskodawcy podnieśli także, że decyzja nie została im faktycznie doręczona, ponieważ decyzję tę przesłano na adres pełnomocnika, który miał pełnomocnictwo szczególne zawierające umocowanie tylko do wniesienia odwołania od wydanej w tej sprawie wcześniejszej decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2018 r. W ocenie organu, nieprawidłowe doręczenie decyzji stronie może stanowić natomiast przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B.K., zaskarżając ją w części utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy przez Sąd Administracyjny i uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jej zdaniem w postępowaniu organu II instancji doszło do naruszenia jej praw, gdyż utrzymano w mocy decyzję sprzeczną z porządkiem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że w tym trybie organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazał współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] oraz współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...]w [...], tj. R. K. i B. K. likwidację 2 okien w lokalu mieszkalnym nr [...] w ścianie granicznej budynku usytuowanej przy granicy z działką nr [...] poprzez zamurowanie otworów okiennych materiałem posiadającym co najmniej 30 min. odporności ogniowej w uzgodnieniu z Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej w terminie do 31 lipca 2019 r. Decyzja ta została wydana w postępowaniu zainicjowanym pismem z dnia [...]stycznia 2018 r. przez Miasto [...], które było właścicielem obu działek sąsiednich nr [...] i [...], w granicy których znajduje się ściana budynku oraz poprzednim właścicielem tego lokalu (do 2004 r.).

We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji R. K. i B. K. podnieśli, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ nie została ustalona data powstania otworów okiennych, a więc również nie został ustalony stan prawny obowiązujący w dacie ich wykonania. Ponadto wykonanie tej decyzji spowoduje, że lokal mieszkalny zostanie pozbawiony jedynych okien, co spowoduje utratę przez ten lokal charakteru lokalu mieszkalnego ze względu na brak światła dziennego i odpowiedniej wentylacji (§ 51 oraz § 57 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W ocenie Sądu, wniosek ten nie został przez organy nadzoru budowlanego rozpoznany zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., który stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności była decyzja PINB z [...] kwietnia 2019 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), który w stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zostały określone w art. 50 ust. 1, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zgromadzony przez PINB materiał dowodowy wskazuje, że niniejsze otwory okienne zostały wykonane samowolnie, gdyż w projekcie budowlanym z 1899 r. w ścianie granicznej między posesjami przy ul. [...] i [...]nie występowały żadne otwory okienne, a poddasze przeznaczone było na potrzeby gospodarcze (strych), natomiast okna te istnieją co najmniej od 1999 r.

Ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót. Natomiast oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 795/16 i powołane tam orzecznictwo, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku dokumentów, z których wynikałoby, kiedy przedmiotowe roboty zostały wykonane i czy roboty te były legalne, organy nadzoru budowlanego przyjęły domniemanie, że zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, brak dokumentów nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że roboty budowalne zostały wykonane nielegalnie, zwłaszcza, że z ustaleń organów wynika, że przedział czasowy, w którym te roboty zostały wykonane jest bardzo duży (1899 r. - 1999 r.), a więc pozyskanie dokumentów z tego okresu może być znacznie utrudnione. Wykonanie tych okien prawdopodobnie było powiązane z powstaniem lokalu mieszkalnego na poddaszu, który do 2004 r. był własnością Miasta [...], podobnie jak działka nr [...], na której znajduje się ten budynek oraz działka sąsiednia nr [...], w granicy której znajduje się ściana budynku. W wyroku z 23 maja 2019 r., II OSK 1707/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że trudność, czy też brak możliwości odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania braku legalności zrealizowanych prac budowlanych. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i art. 81 k.p.a., ani też przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego.

Przyjęcie domniemania samowoli budowanej w tej sprawie organy nadzoru budowlanego argumentowały również tym, że obowiązujące na przestrzeni wskazanego czasu przepisy prawa budowlanego oraz przepisy techniczno-budowlane nie pozwalały na lokalizację ściany z otworami okiennymi w granicy działki sąsiedniej oraz wykonywania takich otworów w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, gdyż przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r., nr 34 poz. 216), obowiązujące w okresie od 5 marca 1928 r. do 14 sierpnia 1961 r. wskazywały, iż prawo miejscowe mogło przewidywać odstępstwa od wymogów zabudowy, ustanowionych w rozporządzeniu (art. 412), w tym regulować samoistnie między innymi sposób urządzenia otworów w ścianach zewnętrznych budynków (art. 408 pkt 6 rozporządzenia), a zatem przywołanie przez organ art. 196 tego rozporządzenia nie dowodzi niemożności ich wykonania w okresie obowiązywania rozporządzenia. Istniała też możliwość urządzenia w murze ogniochronnym otworów zamurowanych szkłem drutowym albo szklanymi cegłami, co uzależnione było od uznania właściwej władzy (art. 198 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z art. 277 ust. 2 tego rozporządzenia istniała możliwość lokalizacji ściany z otworami nawet w granicy nieruchomości, gdy było prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości, wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i 280 (wyrok NSA z 6 sierpnia 2014 r., II OSK 414/13). Na podstawie kolejnego uregulowania, tj. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196) dopuszczalne były otwory w ścianie przeciwpożarowej (§ 76 ust. 5 w zw. z § 78). Ponadto nie wykluczone było wykonanie ściany przeciwpożarowej z innych materiałów i innej grubości niż wymienione w ust. 1, ale tylko pod warunkiem udowodnienia co najmniej tej samej odporności ogniowej (§ 76 ust. 4 w zw. z § 78). To ostatnie rozporządzenie obowiązywało do 1 września 1966 r. (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., II OSK 1707/17). Wynika z tego, że w okresie, w którym wykonano te roboty budowlane obowiązywały przepisy dopuszczające możliwość wykonania otworów w ścianie przeciwpożarowej znajdującej się przy granicy nieruchomości, co także mogło być związane z określonymi uwarunkowaniami sposobu zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, czyli tak aby nie powodować zagrożenia pożarowego dla sąsiedniej nieruchomości. Gdyby jednak przedmiotowe roboty budowlane były legalne, to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. mają do nich zastosowanie w granicach wyznaczonych w art. 207 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia dotyczące m.in. bezpieczeństwa pożarowego stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Ponownego rozważenia przez organy więc wymaga w kontekście z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy w tej sprawie zachodziła przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego oraz czy ewentualnie zaszły inne przesłanki wymienione w tym przepisie.

Istotne w tej sprawie jest przede wszystkim to, że organy nie rozpatrzyły w sposób prawidłowy kwestii skutków wykonania decyzji PINB w kontekście podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności, iż wykonanie tej decyzji spowoduje pozbawienie lokalu mieszkalnego okien, a więc w istocie pozbawi ten lokal charakteru mieszkalnego. Wnioskodawcy powołali się w tym zakresie na naruszenie § 51 powołanego rozporządzenia, który stanowi, iż budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia oraz na § 57 pkt 1 rozporządzenia, z którego wynika, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. W odniesieniu do tej kwestii Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż zgodnie z projektem budowlanym poddasze budynku, gdzie znajduje się obecnie lokal nr [...] nie było przeznaczone na cele mieszkalne. W aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, że zmiana sposobu użytkowania tej części budynku nastąpiła zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu, to ostatnie stwierdzenie organu pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z [...] kwietnia 2019 r. Z akt sprawy prowadzonej przez PINB wynika, że przedmiotowy lokal nr [...] ma charakter lokalu mieszkalnego. Potwierdza to treść działu I-O księgi wieczystej nr [...]założonej dla tego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, z którego wynika, że jest to lokal mieszkalny o składający się z pokoju, kuchni i łazienki oraz treść aktu notarialnego Rep. [...]z dnia [...] marca 2004 r., na mocy którego G. R. (poprzednia właścicielka lokalu) nabyła od Gminy [...]ten lokal jako wydzielony lokal mieszkalny o powierzchni 24,56 m 2 wraz z przynależną piwnicą. Jak wynika z notatki PINB z dnia [...] października 2018 r. G. R. oświadczyła, że w lokalu nr [...] zamieszkiwała na zasadach lokatorskich od 1989 r. Przed nią mieszkalnie to zajmowali inni lokatorzy. Przez okres zamieszkiwania przez nią w tym lokalu istniały w nim okna w ścianie granicznej wschodniej (w pokoju i w kuchni).

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę wskazane dokumenty, stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie statusu prawnego lokalu nr[...], pomijając wynikające z tych dokumentów ustalenia prawne. Z akt sprawy wynika, że lokal ten stanowił początkowo poddasze gospodarcze (projekt budowalny z 1899 r.), a następnie sposób jego użytkowania w nieustalonym czasie został zmieniony na lokal mieszkalny, co prawdopodobnie wiązało się w wykonaniem spornych okien. W sprawie nie zgromadzono żadnych dowodów na to, że nastąpiła nielegalna zmiana sposobu użytkowania tego lokalu, zwłaszcza, że obecnie w obrocie prawnym funkcjonuje on jako lokal mieszkalny. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji powinien więc rozważyć czy wykonanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie pozbawi tego lokalu charakteru lokalu mieszkalnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1162/19). Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, ale jako ściana pełna (wyrok WSA w Szczecinie z 18 września 2008 r., II SA/Sz 210/08). Rozważenia przez organy więc wymaga czy okoliczność ta stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie czy decyzja PINB była wykonalna w dniu jej wydania w znaczeniu prawnym (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a więc czy nie zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa.

Wątpliwości budzi również adresat decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., na co słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, na gruncie art. 52 Prawa budowlanego nakaz wykonania robót budowlanych dotyczących części wspólnej budynku obejmującego wyodrębnione lokale - a taki charakter ma z pewnością nakaz zamurowania otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku - winien być skierowany co do zasady do wspólnoty mieszkaniowej, a nie do indywidualnych właścicieli lokalu (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2019 r., II OSK 619/17; z 23 maja 2019 r., II OSK 1707/17). Zewnętrzna ściana budynku stanowi niewątpliwie podstawowy element konstrukcyjny budynku i służy wszystkim właścicielom lokali w nim położonych, mimo że we fragmentach jest jednocześnie ścianą wewnętrzną konkretnego lokalu. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie przyjmuje się, że niewątpliwie części wspólne nieruchomości stanowią ściany zewnętrze, fundamenty oraz dach, a zatem wszelkie kwestie związane z ich przebudową wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II OSK 310/15, wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16). Okoliczność ta wymaga ponownego rozważenia przez organy w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza, że w przypadku tego budynku nie było możliwości przypisania obecnym właścicielom lokalu wykonania spornych otworów i wskazania ich jako inwestorów (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 619/17).

Dodać należy, iż organ odwoławczy słusznie wskazał, że kwestia niedoręczenia skarżącym decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. może być podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., II OSK 37/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. należało ocenić jako co najmniej przedwczesne, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem dokonanie ponownej weryfikacji - pod kątem wad nieważnościowych - decyzji PINB z [...] kwietnia 2019 r. z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O uchyleniu decyzji organu I instancji orzeczono na podstawie art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).