Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1050/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2017r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie inwestycji obejmującym działki ew. nr [...] i [...] w obr. [...], przy ul. [...] w W.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Na wniosek A. S. Zarząd Dzielnicy [...] wszczął i po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie inwestycji obejmującym działki nr [...], [...] w obrębie [...], przy ul. [...], w Dzielnicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli:

-M. G., zarzucając że do organu zostały złożone dwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla ww. terenu, co spowodowało brak uzgodnienia skarżonej decyzji z Zarządem Terenów Publicznych (uzgodnieniu podlegał projekt dotyczący budowy budynku zamieszkania zbiorowego -hotelu). Ponadto w odwołaniu wskazano, iż rozpatrywanie jednocześnie dwóch wniosków i wydanie ww. decyzji stanowi działania wprowadzające w błąd co do istoty wniosków złożonych w dniu [...] kwietnia 2017 r. W ocenie odwołującej złamana tym samym została zasada ustalona w art. 8 § 1 oraz naruszono art. 9 i 7 k.p.a. Odwołująca zakwestionowała również obowiązek utrzymania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jedynie na poziomie 15%. Nadto zdaniem skarżącej zapisy zawarte w pkt. 1.1.8 - 1.1.11 w istocie dopuszczają zabudowę wyższą niż 26m, gdyż wysokość 26m miałaby obowiązywać jedynie dla elewacji frontowej a inwestor przewiduje budynek o zróżnicowanej wysokości, co zdaniem skarżącej może oznaczać wyższą zabudowę dla jego części wycofanej w głąb terenu zabudowy;

- Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] [...] i [...], zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 2017r. poz. 1073 z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.) w związku z naruszeniem określonej w tym przepisie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, głównie w zakresie kontynuacji parametrów i gabarytów planowanej zabudowy; art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, oraz niezebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności: nie wzięto pod uwagę stanu faktycznego w tym podstawowych funkcji przedmiotowej inwestycji i jej bliskiego sąsiedztwa tj. zabudowy działek sąsiednich (graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji), zwłaszcza dostępnych z tej samej drogi publicznej; nie wzięto pod uwagę, że planowana inwestycja będzie w znaczący sposób oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, również poprzez ograniczenie dostępu światła dziennego do lokali znajdujących się w budynku odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej, których okna wychodzą w stronę ul. [...] - w kierunku planowanej inwestycji; wzięto natomiast pod uwagę - przy wydawaniu decyzji - jedynie najwyższe okoliczne budynki bez uwzględnienia wysokości innych budynków (w tym budynku odwołującej się Wspólnoty), na które bezpośrednio będzie oddziaływała inwestycja; nie wzięto pod uwagę, że nadmierna wysokością projektowanej inwestycji wpłynie również na ciągi kominowe w budynku odwołującej się Wspólnoty; nie wzięto pod uwagę, że zamierzona inwestycja będzie niewątpliwie w różny sposób, w znacznym zakresie i stopniu oddziaływać uciążliwie na otoczenie, a przede wszystkim utrudni korzystanie z nieruchomości właścicielom lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] [...].

Podnosząc wskazane zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji przy czym Wspólnota Mieszkaniowa ewentualnie wniosła również o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonych odwołań, decyzją z dnia [...] lutego 2018r. (nr wskazany na wstępie) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało obowiązujące w sprawie przepisy prawa oraz wskazało, że po analizie akt w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). Z załączników do kwestionowanej decyzji wynika bowiem, iż organ I instancji przyjął zasadę liczenia odległości obszaru analizowanego od jego granic, nie zaś od granic działki inwestycyjnej. W konsekwencji granice obszaru analizowanego nie zostały ustalone w minimalnej odległości od granic terenu inwestycji. Kolegium uznało jednak, że wskazane uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uchylenia skarżonej decyzji. Parametry planowanej inwestycji wyznaczone bowiem zostały przez organ I instancji nie wprost w oparciu o średnie wartości w obszarze analizowanym, ale przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia umożliwiających ich ustalenia w oparciu o inne zasady. Organ I instancji wziął przy tym pod uwagę minimalne, maksymalne i średnie wartości parametrów z obszaru analizowanego, analizując w ich kontekście możliwość wskazania odbiegających od nich parametrów planowanej inwestycji.

Powyższa analiza wykazała przy tym zachowanie zasady kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, skoro z tej samej drogi dostępna jest zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa oraz usługowa, zaś przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach na terenie zabudowanym dwukondygnacyjnym obiektem, wyłączonym z użytkowania, przeznaczonym do rozbiórki.

Analizując poszczególne parametry planowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, że linia zabudowy planowanej inwestycji wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie obowiązujących linii zabudowy, wyznaczonych w liniach rozgraniczających ul. [...]. Organ odwołując się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 1281/14 wskazał, iż w określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej.

W kontekście zarzutów odwołania uznając zarzuty za niezasadne, Kolegium wskazało, że nie kwestionuje możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - od strony głównego wjazdu (północnej) w wysokości do 26,0 m, jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Na działanie takie pozwala bowiem § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto w decyzji wskazano: Dopuszcza się obniżenia fragmentów elewacji frontowej od strony obiektu biurowego - działki nr [...] oraz od strony wschodniej ul. [...] (wysunięte najniższe, II kond. usługowe). A zatem w brew zarzutom M. G. organ I instancji nie dopuścił możliwości przekroczenia wskazanej w decyzji maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, dopuszczając jedynie na obniżenie tego parametru dla fragmentów ( elewacji frontowej) od strony działki nr [...] oraz od strony wschodniej. Takie działanie, podyktowane ochroną praw osób trzecich i niezbędnością ustalenia tych wysokości na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest w ocenie Kolegium prawidłowe, i zapewni utrzymanie ładu przestrzennego na przedmiotowym obszarze. Nadto działanie takie mieści się w dyspozycji powołanego § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Za niezasadne Kolegium uznało również zarzut, jakoby maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku winna być dostosowywana do wysokości budynków położonych przy ul. [...] o górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na wysokości 16 m. Skoro bowiem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala jest od strony frontu działki (ul. [...]), zaś ww. budynki znajdują się od strony południowej inwestycji. Organ wskazał również, że ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w zakresie ograniczenia dostępu światła dziennego do lokali czy spadku wydajności ciągów kominowych może być przedmiotem badania na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie konkretyzuje się parametry planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy również został wyznaczony w sposób prawidłowy. Wyznaczenie bowiem w zaskarżonej decyzji organu I instancji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...] i [...]) na poziomie maksymalnym 79% dokonane zostało zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, iż średnik wskaźnik na terenie analizowanym wynosi 76%, przy czym parametr ten waha się od 0% do 100%. Na analizowanym obszarze wiele działek jest całkowicie zabudowanych. Występują również działki niezabudowane stanowiące wewnętrzne podwórka lub wspólne tereny dla kilku budynków. Zatem przyjęty przez organ I instancji wskaźnik na poziomie 79%, zgodny z wnioskiem inwestora, mieści się z jednej strony w przedziale wskaźników z obszaru analizowanego, a ponadto w sposób nieznaczny odbiega od średniej wartości dla ww. parametru.

Zdaniem Kolegium, które w tym zakresie podzieliło prezentowane w orzecznictwie stanowisko, brak jest bezwzględnego obowiązku określania w decyzji o warunkach zabudowy współczynnika powierzchni biologicznie czynnej, co wynika z faktu, iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazują wprost takiego obowiązku, jak również sposobu obliczenia tego parametru. Skoro jednak organ I instancji zalecił w decyzji utrzymanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie niżej niż 15%, z uwagi na specyfikę obszaru planowanej inwestycji (ścisła zabudowa blisko centrum, z małą ilością zieleni), to takiego działania nie można uznać za wadę, tym bardziej, iż szczegółowe określenie ww. - parametru- nastąpi- na etapie - wydawania, pozwolenia, na budowę, gdzie konieczne będzie zapewnienie jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W zakresie szerokości elewacji frontowej, Kolegium wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowe w obszarze analizowanym wynosi 31 m (przy uwzględnieniu tolerancji do 20% wskaźnik ten waha się od 25 m do 38 m). Natomiast wielkości ww. parametru w obszarze wahają się od 4 m do 72 m, przy czym znaczna część nieruchomości sąsiednich charakteryzuje się szerokością elewacji frontowej odpowiadającą całej szerokości działki. Ponadto w analizie wskazano z uwagi jednak na fakt, iż obiekt biurowy na działce sąsiedniej nr [...] (od zachodniej strony) zlokalizowany jest w granicy działki i jest to ściana z dużymi przeszkleniami okiennymi, dokładna szerokość elewacji frontowej (północnej) planowanego obiektu może zostać ustalona na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 20lir. poz. 1332 tj.) i rozporządzeń do tej ustawy, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym dopuszcza się szerokość elewacji frontowej zadeklarowanej we wniosku tj. 45m. Tym samym zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji mieści się w dyspozycji § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Zdaniem organu odwoławczego również geometria dachu (§ 8 rozporządzenia) została ustalona w sposób prawidłowy bowiem organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji dach płaski, mając na uwadze, że Budynki o nowoczesnej architekturze usytuowane na analizowanym obszarze w otoczeniu inwestycji posiadają dachy płaskie.

Zdaniem Kolegium analiza akt sprawy wykazała również, iż planowana inwestycja wypełnia pozostałe wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż:

- teren inwestycji ma bezpośrednio dostęp do drogi publicznej - ul. I. Skorupki,

-teren inwestycji posiada pełne uzbrojenie w infrastrukturę techniczną, która jest wystarczająca dla realizacji przedmiotowej inwestycji, zaś podłączenie oraz ewentualna przebudowa istniejących sieci kolidujących z planowaną inwestycją może nastąpić na warunkach wskazanych w piśmie [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2017r., [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. oraz [...] Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2017r"

- teren inwestycji w ewidencji gruntów oznaczony został jako inne tereny zabudowane i tereny mieszkaniowe (użytki Bi oraz B), a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- nie stwierdzono niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Nadto w brew zarzutom odwołania decyzja została uzgodniona z Zarządem Terenów Publicznych, co potwierdza pismo z dnia [...] lipca 2017r.

Kolegium uznało również, że w sprawie nie miało miejsca wprowadzenie w błąd stron postępowania, a tym samym naruszenie art. 8 § 1, art. 9 i art. 7 k.p.a, skoro organ I instancji rozpatrzył oba wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla ww. terenu dla dwóch różnych inwestycji: budynku mieszkalnego z usługami oraz budynku zamieszkania zbiorowego – hotelu. Wskazano również, że ochrona praw osób trzecich w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji, zostanie zapewniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi konkretyzacja parametrów inwestycji i zidentyfikowane zostanie jej ewentualne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczególnymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w który nowa zabudowa ma się w komponować. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może jednak wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.01.2007 r., sygn. II OSK 200/06).

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] [...] i [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2018r. w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, która miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymagań zapewnienia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej parametrów oraz w zakresie funkcji, co doprowadziło do wydania decyzji w zaskarżonym kształcie,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej przez jego uczestników,

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wydanie Decyzji pomimo braku ponownego i pełnego przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego przez organ drugiej instancji,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2017r.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca uzasadniła szczegółowo stawiane zarzuty podkreślając, że obszar analizowany został wytyczony niezgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia, co zostało zauważone przez organ odwoławczy i co zdaniem skarżącej winno spowodować uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji skoro istnieją błędy w podstawowej czynności organu. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że uchybienie w ustalaniu obszaru analizowanego nie miało wpływu na wynik sprawy. Podniesiono również, że w zakres zasad dobrego sąsiedztwa wchodzą również zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich oraz odczuwalna uciążliwość inwestycji – w szczególności kwestie zacienienia. Zauważono również, że dla skarżącej pojawią się utrudnienia związane z nadmierną wysokością projektowanej inwestycji, związane m. in. ze spadkiem wydajności ciągów kominowych. Zdaniem skarżącej ewentualna inwestycja winna być dostosowana do istniejącej zabudowy sąsiedniej- zarówno przy ul. [...] jak i ul. [...] w W.

Reasumując skarżąca wskazała, że jej zdaniem nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ orzekający nieprawidłowo zinterpretował wymóg dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., nie przeprowadził właściwej analizy z punktu widzenia tejże zasady, błędnie oceniając okoliczności faktyczne, czym uchybił przepisom procesowo-prawnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto organ odwoławczy widząc błąd w określeniu obszaru analizowanego zbagatelizował go, co przełożyło się na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium) , który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w całości w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2017r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na pierwszych dwóch kondygnacjach, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie inwestycji obejmującej działki nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., Nr 647 ze zm.- dalej: u.p.z.p.). Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było w sprawie planowanej inwestycji wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z w/w warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego.

Wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określone są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr.164 poz.1588 – dalej: rozporządzenie).

Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 500). .

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania uprawnień wynikających z własności, która to własność podlega ochronie na podstawie art. 21 i art. 64 Konstytucji. Wedle tych regulacji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Według § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza stanowi część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny właściwego organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

Opracowana w rozpoznawanej sprawie analiza została przez organy oceniona pozytywnie a ocenę tę Sąd podziela. Opisano w niej należycie stan istniejący, scharakteryzowano funkcje i rodzaje zabudowy w wyznaczonym obszarze i wyprowadzono logiczne wnioski zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i określenia konkretnych parametrów zamierzonej zabudowy. Zakres i charakter zamierzonej inwestycji w opisanej sytuacji przestrzennej stanowił podstawę do odstąpienia od większości reguł wyznaczania wskaźników i zastosowania przewidzianych przepisami rozporządzenia

W przedmiotowej sprawie zgodnie z wymogami w/w rozporządzenia i przez uprawnioną osobę została przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna. Obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m. na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000. Wyniki analizy zawierają część tekstową i graficzną i są sporządzone zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia stanowiąc załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu Sąd wskazuje, że za niezasadny uznał zarzut dotyczący błędnego wytyczania granic obszaru analizowanego a zatem naruszenia § 3 ust.2 rozporządzenia. Należy bowiem wskazać, iż w części tekstowej analizy jednoznacznie wskazano na sposób wytyczenia granic obszaru analizowanego (pkt I analizy) ze wskazaniem jak liczono 3 krotność frontu działki. Dodać również należy, że w orzecznictwie pojawia się na tym tle rozbieżność jak należy liczyć tę "trzykrotność". Wątpliwości dotyczą tego czy obszar analizowany ma mieć średnicę równą trzykrotności szerokości frontu, czy tę trzykrotność należy mierzyć od każdej granicy działki ewidencyjnej stanowiącej teren inwestycji. Jeżeli przyjąć za prawidłową tę pierwszą koncepcję, to w niniejszej sprawie obszar został prawidłowo ustalony. A zdaniem Sądu literalne brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia pozwala na przyjęcie, w niniejszej sprawie, tej pierwszej koncepcji za prawidłową, jako umożliwiającą najpełniejszą realizację zasady poszanowania ładu przestrzennego, gdyż przy takim wytyczeniu obszaru analizowanego, który w niniejszej sprawie praktycznie ogranicza się do obszaru zamkniętego kwartałem ul. [...], [...], [...], [...] – a zatem obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość, organ najpełniej mógł dokonać badania spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Tym bardziej, że przyjęcie drugiej koncepcji za prawidłową prowadziłoby do faktycznego ustanawiania granic obszaru analizowanego w odległości siedmiokrotnej szerokości frontu działki (3 szerokości frontu działki od jej granicy np. zachodniej i południowej, szerokość frontu działki objętej wnioskiem oraz 3 szerokości frontu działki od jej granicy wschodniej i północnej).

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone ww. rozporządzeniem. Jej wyniki jak również sama pełna analiza, znajdująca się w aktach, pozwalają stwierdzić, że w istocie przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zasadą "dobrego sąsiedztwa". Podkreślić należy, że jak wynika z analizy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa śródmiejska wielofunkcyjna z przewagą funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami drobnego handlu, rzemiosła i gastronomii w parterach i funkcji biurowej z występowaniem usługi oświaty. Od strony ul. [...] (część ulicy przy której planowana jest inwestycja), stoją dwa nowoczesne obiekty biurowe VII kondygnacyjne. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że obiekt planowany przez inwestora o funkcji mieszkaniowo usługowej wpisuje się w zastaną w obszarze funkcję a także co wynika z analizy oraz treści zarówno organu I jak i II instancji w parametry obiektów sąsiadujących .

Kolegium rozpoznając odwołanie w sposób precyzyjny wyjaśniło, jakie poszczególne parametry zostały wyznaczone dla planowanej inwestycji z odwołaniem się w wypadku odstępstwa od średniego parametru z obszaru do analizy i uzasadnienia przedstawionego w wypadku każdego z takich parametrów. Decyzja organu I instancji zawiera precyzyjne zapisy odnoszące się zarówno do funkcji jak i cech zabudowy występujących w obszarze analizowanym ze wskazaniem parametrów tej zabudowy na poszczególnych sąsiednich działkach ewidencyjnych (załącznik do decyzji w postaci Wyników analizy jak również znajdująca się w aktach sama Analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy).

Reasumując w ocenie Sądu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wykonana analiza a także jej wyniki - gdyż to one stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, spełniają zdaniem Sądu powyższe warunki. Tym samym niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazać w tym miejscu również należy, że Sąd podziela w pełni stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu, iż kwestie związane z nasłonecznieniem/zacienieniem (tzw. linijka słońca) budynków sąsiednich, jak również ewentualny wpływ planowanej inwestycji na spadek wydajności ciągów kominowych nie jest przedmiotem badania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Te kwestie podlegają badaniu przez organy architektoniczno-budowlane na kolejnym etapie inwestycyjnym. W postępowaniu budowlanym inwestor jest bowiem zobligowany do przedłożenia projektu architektoniczno-budowlanego na podstawie, którego możliwa jest dopiero ocena spełnienia m. in. takich wymogów jak nasłonecznienie czy wpływ na ciągi kominowe nieruchomości sąsiednich. (podobnie m. in. NSA wyrok z dnia 16 listopada 2017 sygn. akt II OSK 470/16, z dnia 27 kwietnia 2016 sygn. akt II OSK 1774/14, z dnia 27 maja 2014r. sygn. akt II OSK 3063/12; dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie, którego efektem są wydane w sprawie decyzje, odpowiada zasadom dowodowym (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.) postępowania, administracyjnego. Decyzje z kolei uzasadniono zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Oznacza to, że nie stwierdzono w sprawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a i skarżąca w postawionych zarzutach takiego stopnia naruszenia nie wykazała. Sąd zauważa również, że w sprawie nie doszło, w brew stanowisku skarżącej, do naruszenia przepisu art. 15 k.p.a., gdyż jak wynika z treści decyzji tego organu, organ ten przeanalizował ponownie dokładnie całą sprawę w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który nie budził jego wątpliwości i analiza ta znalazła wraz z pełnym stanowiskiem odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. W treści zaskarżonego orzeczenia Kolegium odniosło się również do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Tym samy zarzut podnoszony w tym zakresie należy uznać za niezasadny.

W świetle powyższego Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) - orzeczono jak sentencji wyroku.