Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2750/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 146, art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 503/16 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej E. R. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 503/16, po rozpoznaniu skargi E. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 6, art. 8 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził, że: E. R. przysługuje w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez K. R. nieruchomości stanowiącej majątek ziemski S., gmina Z., powiat p., województwo [...], w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. (pkt 1); wartość pozostawionej nieruchomości wynosi 542.670 zł (pkt 2); wysokość rekompensaty wynosi 20% wartości nieruchomości, co stanowi kwotę 108.534 zł (pkt 3); świadczenie pieniężne wypłacone zostanie ze środków Funduszu Rekompensacyjnego (pkt 4).

E. R. wnioskiem z 31 lipca 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wnosząc o jej uchylenie i wydanie nowej decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, z uwzględnieniem właściwej powierzchni opuszczonej nieruchomości, tj. powiększonej o 142,44 ha lasów.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2007 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił uchylenia ww. decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ wskazał, że przedłożony przez stronę materiał dowodowy potwierdza, że zachowany został termin miesięczny przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem wnioskodawczym wiedzę o nowych dowodach uzyskała w dniu 22 lipca 2015 r., natomiast wniosek o wznowienie złożyła w dniu 1 sierpnia 2015 r. W ocenie organu w sprawie zaszły również wszystkie przesłanki niezbędne do wznowienia

postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Załączone do wniosku o wznowienie postępowania dowody są nowe. Dokumenty z Archiwum Państwowym Obwodu [...] odnalezione w wyniku kwerendy przeprowadzonej w 2015 r. istniały w dniu wydania ostatecznej decyzji z [...] lutego 2007 r., nie były znane organowi, który wydał decyzję. Są też dla sprawy istotne. Dotyczą nieruchomości z majątku S., pozostawionego przez K. R. z d. T. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w gminie Z., w powiecie p., w województwie [...], z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., za który otrzymała rekompensatę jej spadkobierczyni E. R., na podstawie ww. decyzji. Organ podał dalej, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. było możliwe, ponieważ zgodnie z art. 20 ustawy do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152. art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 K.p.a. W postępowaniu tym nie ma natomiast zastosowania art. 146 § 1 K.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji z [...] lutego 2007 r. organ podał, że decyzja ta zapadła w oparciu o materiał dowodowy, z którego wynikało, że K. R. ur. w 1902 r., była w dniu 1 września 1939 r. obywatelką polską, zamieszkiwała w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, była właścicielką majątku ziemskiego S., w gminie Z., powiecie p., województwie [...], który zmuszona była opuścić w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na skutek wysiedlenia do Północnego Kazachstanu, przybyła do Polski w 1946 r. na podstawie Umowy Polsko-Radzieckiej z 6 lipca 1945 r., a zatem spełniła wymogi art. 2 ustawy. Pozostawioną nieruchomość stanowiło gospodarstwo rolne - majątek ziemski S., oddalony ok. 5 km od Z. i ok. 15 km od miasta P., o pow. 105,3667 ha ziemi, w pięciu działach gruntu z czego około 80 ha stanowiły pastwiska, około 0,25 ha grunty pod zabudowaniami (siedlisko) natomiast pozostałe to grunty orne, na których uprawiano żyto, jęczmień, pszenicę, ziemniaki. Zabudowę stanowił budynek mieszkalny, drewniany na podmurówce z kamienia łupanego, o pow. użytkowej 100 m2, podpiwniczony, parterowy z poddaszem, kryty gontem, składający się z 6 pokoi, kuchni, spiżarni, sieni, wybudowany około 1929 r. Organ ustalił również, że prawo do rekompensaty nie zostało dotychczas zrealizowane, a E. R. jest jedyną spadkobierczynią testamentową K. R., posiada obywatelstwo polskie, złożyła wniosek w terminie, zatem jest osobą uprawnioną do należnej rekompensaty w całości. Wartość pozostawionej nieruchomości określono w operacie szacunkowym na kwotę 542.670 zł, która nie podlega waloryzacji, natomiast wysokość rekompensaty stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości, tj. 108.534 zł. Decyzja stała się ostateczna i na jej podstawie E. R. otrzymała należną rekompensatę. Wiążącym dowodem do ustalenia rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości był prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w S. Wydział I Cywilny z [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...], ustalający składniki majątku ziemskiego S., tj. 105 ha i 3667 m2 gruntów rolnych, drewniany dom mieszkalny o pow. 100 m2. Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego organy związane są faktem wydania prawomocnego orzeczenia sądu i jego treścią. Jednakże w celu uszczegółowienia składników pozostawionej nieruchomości ustalonych w wyroku sądu organ przyjął również dane wynikające z innych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Organ nadzoru podał dalej, że we wniosku o wznowienie postępowania E. R. zarzuciła, że wojewoda błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w S. z [...] listopada 2000 r., w którym nie zostało ustalone, że K. R. pozostawiła również las w majątku S. Strona wyjaśniła, że powódka w tamtym postępowaniu nie posiadała dokumentów, które potwierdzałyby ten fakt, co wynikało z utrudnień w ich uzyskaniu z białoruskich archiwów. Pozew skierowany do sądu nie zawierał zatem żądania ustalenia w zakresie lasów, a sąd był związany żądaniem pozwu. Zdaniem organu nadzoru, powyższa argumentacja pozostaje jednak bez wpływu na postępowanie zakończone decyzją z [...] lutego 2007 r., gdyż dotyczy innej nieruchomości. Przedmiotem wniosku o wznowienie jest nieruchomość leśna o pow. 149,20 ha, nieobjęta ww. orzeczeniem Sądu Okręgowego, natomiast przedmiotem kwestionowanej decyzji była nieruchomość rolna o pow. 105,3667 ha zabudowana domem mieszkalnym. Inicjując ponadto postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty to E. R. przedstawiła określone dowody, wywodząc z nich swoje roszczenia. Właśnie w oparciu o te dowody, tj. wyrok z [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...], takie roszczenie zostało wnioskodawczyni przyznane. Natomiast dowody uzyskane w postępowaniu wznowieniowym nie podważają, w ocenie organu, przyjętych w postępowaniu zwykłym okoliczności i ustaleń. Zdaniem organu nadzoru, granice sprawy o realizację prawa do rekompensaty wyznacza sam wnioskodawca, określając we wniosku nieruchomości, które zostały pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnalezienie nowych dokumentów świadczących o pozostawieniu nowej nieruchomości leśnej powoduje konieczność złożenia nowego wniosku, wszczynającego odrębną sprawę administracyjną. Wprowadzenie jednak przez ustawodawcę granicznej daty do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. 31 grudnia 2008 r. powoduje, że rozpoznanie wniosku i załatwienie jako nowej sprawy aktualnie jest niemożliwe. W tych warunkach nie można było uznać, że nowe istotne dowody, nieznane Wojewodzie [...], istniejące w dniu wydania decyzji, stanowiły podstawę do zastosowania przez organ art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylenia decyzji z [...] lutego 2007 r.

Minister Skarbu Państwa, na skutek wniosku E. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie z wniosku z 31 lipca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. Organ wskazał, że mimo nieprecyzyjnego sformułowania art. 20 ustawy, mając na uwadze okoliczności towarzyszące jego wprowadzeniu oraz treść uzasadnienia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2008 r. Nr 197, poz. 1223), którą przepis ten wprowadzono, wyłączenie art. 146 § 1 K.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie przepisów odrębnych, nie zaś decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a. i wskazany w nim 5-letni termin na wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Początkiem terminu wynikającego z art. 146 § 1 K.p.a. jest fakt doręczenia decyzji, natomiast jak wynika z akt niniejszej sprawy decyzja z [...] lutego 2007 r. doręczona została pełnomocnikowi strony w dniu 19 marca 2007 r. W związku z powyższym 5-letni termin określony w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu 19 marca 2012 r. W tej sytuacji upływ terminu z art. 146 § 1 K.p.a. pozbawił organ prowadzący postępowanie wznowieniowe możliwości orzeczenia co do istoty, a więc brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2007 r. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Decyzja Ministra Skarbu Państwa stała się przedmiotem skargi E. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 20 ustawy. Ratio legis tego przepisu wyraża się w możliwości wzruszenia w trybach w nim wskazanych decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie odrębnych przepisów. Jest to zatem przepis o charakterze przejściowym. We wcześniejszych regulacjach dotyczących mienia zabużańskiego, tj. ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 39 ze zm.), czy też ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm.), możliwe było jedynie zaliczenie na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Nie była za nie wypłacana rekompensata. Wydane wcześniej decyzje i zaświadczenia mogły być wzruszane na podstawie tego przepisu. Natomiast wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. możliwe jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również z orzecznictwa wynika, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń na podstawie odrębnych przepisów.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 146 § 1 K.p.a. i że termin określony w tym przepisie upłynął. Decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. doręczona została bowiem pełnomocnikowi skarżącej w dniu 19 marca 2007 r. Ma więc rację organ odwoławczy, że uchylenie ww. decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może nastąpić, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat (termin ten upłynął w dniu 19 marca 2012 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu 1 sierpnia 2015 r.). Treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje natomiast w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma przy tym charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Skarbu Państwa nie dostrzegł jednak, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tej sytuacji, organ odwoławczy powinien był dokonać merytorycznej kontroli decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., przeprowadzić postępowanie co do podstaw wznowienia i ocenić, czy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Umarzając natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o wznowienie bez dokonania powyższych ustaleń, Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 151 § 1 i 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokona kontroli decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] grudnia 2015 r., a następnie oceni, czy w sprawie zaszły, czy też nie, przesłanki do zastosowania przepisu art. 151 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że to na organie odwoławczym w postępowaniu wznowieniowym, a nie na organie, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, spoczywa obowiązek orzeczenia o wydaniu decyzji będącej przedmiotem oceny w postępowaniu wznowieniowym z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla się tej decyzji,

2) art. 15 K.p.a. wyrażającego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjnego postępowania, poprzez zalecenie organowi odwoławczemu w postępowaniu wznowieniowym ustalenia, czy w sprawie zaszły, czy też nie przesłanki do zastosowania przepisu art. 151 § 2 K.p.a. a zatem do orzeczenia przez organ odwoławczy o ewentualnym naruszeniu prawa przez organ, który wydał w sprawie ostateczną decyzję w ostatniej instancji oraz zalecenie wskazania okoliczności z powodu których organ właściwy nie uchylił tej decyzji.

Pismem z dnia 8 maja 2018 r. E. R. oświadczyła, że orzeczenie Sądu odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W przedmiotowej sprawie kontrola sądowoadministracyjna obejmowała ocenę postępowania w sprawie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r., mocą której stwierdzono, że E. R., przysługuje w całości prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. R., poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., nieruchomości stanowiącej majątek ziemski S., gmina Z., powiat P., województwo [...].

W wyniku postępowania w przedmiocie wznowienia organ może wydać wskazane poniżej decyzje. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt.1 K.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Rozstrzygnięcie to wydawane jest w przypadku gdy organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia, nie przechodzi wówczas do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.

Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej wznowienia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przepis art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. stanowi o merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy administracyjnej.

Trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa, rozstrzygnięcie w tej formie następuje gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 K.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wydanie decyzji na tej podstawie może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i merytorycznego rozstrzygnięcia. Tylko zbadanie istoty sprawy pozwala na prawidłowe stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny.

W niniejszej sprawie merytorycznych rozważań nie zawiera zarówno decyzja organu II jak i I instancji. Decyzja odwoławcza została wydana wskutek przyjęcia istnienia przedawnienia z art. 146 § 1 K.p.a., z kolei decyzja pierwszoinstancyjna była wynikiem ustaleń braku podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1pkt.1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy błędnie wywiódł dopuszczalność umorzenia postępowania w sytuacji gdy przyjęto istnienie przedawnienia z art. 146 K.p.a., co mogło skutkować wyłącznie wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 2 K.p.a. Kontrolowany Sąd uchylając decyzję organu II instancji prawidłowo zatem stanął na stanowisku, że wadliwa decyzja o umorzeniu winna zostać uchylona, a przyjęcie wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 146 K.p.a. prowadzić powinno do przeprowadzenia postępowania zarówno w zakresie podstaw wznowienia, jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ma jednak rację skarżący kasacyjnie, że w takim przypadku okoliczności te winny być przedmiotem ustaleń już na etapie pierwszoinstancyjnym, czego błędnie nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w kontrolowanym wyroku. Przemawia za tym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zapisana w art. 15 K.p.a. Aby stwierdzić, że dochowano jej wymogom nie wystarcza samo ustalenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone prowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji, nie może wchodzić w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną.

Tymczasem organ I instancji wydając decyzję z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanął na stanowisku, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia i nie prowadził z tej przyczyny postępowania w kierunku merytorycznej oceny. W takiej sytuacji nakazanie w zaskarżonym wyroku organowi II instancji, by zbadał, czy nie zaszły przesłanki z art. 151 § 2 K.p.a. pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji zobligowany byłby w takiej sytuacji nie tylko do oceny istnienia podstaw wznowienia, co było już przedmiotem oceny pierwszoinstancyjnej, ale także dokonania merytorycznej oceny kontrolowanego w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia, mimo iż Wojewoda [...] w decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. takiego badania nie przeprowadził. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie Sądu I instancji pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnej oceny merytorycznej decyzji z 2007 r. Ma rację kasacja, wskazując że decyzja organu odwoławczego naruszałaby wówczas przepisy art. 15 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy.

Z tej przyczyny, przy jednoczesnym braku kwestionowania przez strony wyrażonego w kontrolowanym wyroku stanowiska co do zasadności badania przesłanek z art. 151 § 2 K.p.a. (kasacja sprzeciwiała się prowadzeniu w tym zakresie postępowania na etapie odwoławczym), uchyleniu winna podlegać zarówno decyzja organu II jak i I instancji.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku mając na względzie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145§1pkt.1lit.c) P.p.s.a. i art. 135P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę zawarte w niniejszym uzasadnieniu wywody. Szczegółowe rozważania poczyni zatem w odniesieniu do przesłanek warunkujących zasadność wydania decyzji w trybie art. 151§1 K.p.a. oraz art. 151§ 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że granice skargi kasacyjnej nie pozwoliły na ocenę zasadności dokonanej w sprawie interpretacji przepisu art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym względzie żadnego zarzutu. Sąd II instancji władny jest do badania tylko tych kwestii, które wyraźnie wskazano w kasacji. Zdaniem sądu II instancji wyrażenie oceny w tym przedmiocie byłoby także przedwczesne. Gwarancja ochrony prawa strony postępowania administracyjnego do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy odnosi się do całego postępowania, tak w zakresie podstawy faktycznej, jak i prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wejść w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną.

Jak w pkt 2 orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 P.p.s.a.

-----------------------

7