Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1246/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 89 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Starosta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 89 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenia zieleni na rok 2015 (M.P. z 2014 r., poz. 958), wymierzył Gminie W. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dziewięciu drzew gatunku klon zwyczajny z terenu części działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie nr [...] miasta W., stanowiącej własność Gminy W..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach [...] uzyskał telefoniczne zgłoszenia dotyczące usunięcia drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...], w pobliżu budynku siedziby Urzędu Miejskiego w W.. W dniu [...] przeprowadzona została wizja w terenie, w trakcie której stwierdzono, że drzewa rosnące na terenie działki nr ewidencyjnej [...] obręb nr [...] miasta W., będące przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Ł. z wniosku Gminy W. z dnia [...], zostały usunięte bez wymaganego zezwolenia. Na miejscu stwierdzono brak kłód po ściętych drzewach, w związku z czym postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew zostało umorzone. Następnie pismem z dnia [...], organ zawiadomił Gminę W. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

W toku postępowania Gmina W. przedłożyła do akt sprawy następujące dokumenty: pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...], pismo Dowództwa Garnizonu [...] z dnia [...]; korespondencję pomiędzy Prezydentem RP, a Burmistrzem W.; informacje z Jednostki Wojskowej nr [...] o przelocie nad W. trzech samolotów wojskowych [...] w dniu [...]; prognozy pogody IMGW na dzień planowanej uroczystości, z których wynika, że przewidywane były przelotne opady deszczu i burze z opadami do 20 mm.; plan sytuacyjny uroczystości odsłonięcia pomnika, z którego wynika, że bezpośrednio pod drzewami mieli znajdować się goście oraz zgromadzona publiczność; pismo z dnia [...] skierowane do Dowódcy Bazy Lotnictwa Taktycznego [...], w którym Gmina sformułowała pytanie: czy przelot samolotów może spowodować obłamanie całkowicie suchych gałęzi i konarów drzew rosnących na skarpie w granicach terenu uroczystości i w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca wyznaczonego dla mieszkańców i gości?; odpowiedź od Dowódcy Jednostki z dnia [...], że przelot samolotów na małej wysokości i związane z nim wibracje mogą spowodować realne zagrożenie zniszczenia suchych lub osłabionych drzew w miejscu planowanego przelotu w W. W piśmie przewodnim przekazującym powyższą dokumentację Gmina wskazała, iż załączone dokumenty potwierdzają fakt, że wycięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia, nastąpiło z powodu działania w stanie wyższej konieczności.

W dniu [...] organ pierwszej instancji przeprowadził z udziałem strony i biegłego, dwukrotnie oględziny miejsca po usuniętych drzewach, podczas których stwierdzono usunięcie 9 drzew gatunku klon zwyczajny. Stwierdzono, że jedno z drzew wnioskowanych do usunięcia przez Gminę to jesion wyniosły, który nie został usunięty. Drzewo to jest zdrowe, z ulistnioną koroną i brakiem posuszu.

W trakcie oględzin strona wyjaśniła, że usuniętych zostało 9 drzew w złym stanie zdrowotnym (drzewa były suche, bez kory, z koroną nieulistnioną). Wyjaśniając przyczynę usunięcia drzew w dniu [...]. Gmina podała, że w miejscu graniczącym bezpośrednio z terenem, na którym rosły drzewa, zaplanowana została uroczystość Odsłonięcia Pomnika [...], która miała się odbyć w dniu [...]. W związku z powyższym, Gmina W. złożyła do Starosty Ł. w dniu [...], wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Pomimo, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew nie zostało zakończone, z uwagi na występujące w opinii strony, zagrożenie bezpieczeństwa uczestników zaplanowanej uroczystości oraz prognozy meteorologiczne i planowany przelot samolotów wojskowych na wysokości 200 m nad ziemią, Burmistrz W. podjęła decyzję o usunięciu drzew bez wymaganego zezwolenia.

W związku z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin, Starosta Ł. dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego M.B. - Rzeczoznawcy Stowarzyszenia [...] oraz Biegłego Sądowego przy Sądzie Okręgowym w S. w zakresie leśnictwa oraz bezpieczeństwa i higieny pracy sporządzoną w dniu [...]. Powyższa opinia wskazała w sposób jednoznaczny ilość usuniętych drzew (9 szt.), a także ich gatunek (klon zwyczajny), który został błędnie określony przez Gminę W. we wniosku o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, jako wiąz pospolity. Ponadto z treści opinii wynika, że wszystkie wycięte drzewa w momencie usunięcia były drzewami suchymi i zdecydowanie nie rokowały szans na przeżycie.

Starosta Ł. na wniosek Gminy W. przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i dopuścił dowody z zeznań: pracowników Urzędu Miejskiego w W., Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w W., inspektora w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ł., dowódcy [...] Kompanii Piechoty Zmotoryzowanej w S. Brygady Zmechanizowanej w S. Ponadto, organ dopuścił dowód z opinii dendrologa A.K. i dowód z uzupełnienia opinii biegłego dopuszczonej, jako dowód postanowieniem z dnia [...].

Ustalając, na podstawie zebranego materiału dowodowego, okoliczności poprzedzające usunięcie spornych drzew organ wskazał, że w [...] powstała idea odsłonięcia kamienia z tablicą. W [...] wojsko zaczęło przygotowania polegające na wstępnym rekonesansie oraz ustaleniu lokalizacji pomnika. Jako miejsce obchodów wyznaczono teren działki o nr ewid. [...] obręb nr [...] miasta W., w bezpośrednim sąsiedztwie suchych drzew, zlokalizowanych na terenie tej samej działki. Od połowy [...] rozpoczęto w terenie prace przygotowawcze. W dniu [...] do Starosty Ł. wpłynął wniosek Gminy W. o usunięcie 10 sztuk drzew gatunku wiąz pospolity rosnących na terenie przedmiotowej działki. We wniosku strona wskazała, jako przyczynę usunięcia ww. drzew, fakt że drzewa są całkowicie suche i nie rokują szansy na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Wskazany przez stronę we wniosku przewidywany termin usunięcia drzew określony został datą [...].

W dniu [...] przeprowadzone zostały przez pracownika Starostwa Powiatowego w Ł. oględziny drzew wskazanych we wniosku. Pismem z dnia [...], strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i złożenia ewentualnych dodatkowych uwag i żądań.

W ocenie Starosty Ł., przedłożone przez stronę dokumenty w postaci korespondencji dotyczącej organizacji uroczystości Odsłonięcia Pomnika [...] z jednostką wojskową, Prezydentem Elektem Rzeczypospolitej Polskiej, plan sytuacyjny uroczystości odsłonięcia tablicy, ulotka z programem uroczystości, nie tłumaczą działania strony, jako podjętego w stanie wyższej konieczności. Przedłożone przez stronę dokumenty są jedynie uzasadnieniem jej bezprawnego działania. Ponadto, wszystkie dowody zostały dostarczone już po fakcie usunięcia drzew bez zezwolenia. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nie zachodzi w niniejszym przypadku element bezpośredniości niebezpieczeństwa ze strony suchych drzew.

Organ I instancji wskazał, że na dzień składania wniosku strona była w posiadaniu wiedzy o tym, że drzewa są suche, w związku z czym mogą stanowić zagrożenie. Miejsce, w którym rosły drzewa jest miejscem ogólnodostępnym, w związku z czym drzewa mogły stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa osób przebywających w ich pobliżu dużo wcześniej niż, jak podnosi strona, w czasie uroczystości odsłonięcia pomnika, dlatego też, nie może być mowy o bezpośredniości zagrożenia. Ponadto, drzewa zostały usunięte w dniu poprzedzającym wydarzenie, co świadczy o tym, że zagrożenie nie było natychmiastowe. Bezsporny, zdaniem Starosty jest fakt, że przedmiotowe drzewa z uwagi na stan fitosanitarny powinny były zostać usunięte w trybie pilnym, ale przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że musiało się to odbyć w trybie natychmiastowym. Usunięte drzewa, w momencie wycinki były drzewami suchymi, nie rokowały szans na przeżycie. W trakcie postępowania dowodowego ustalono, że z uwagi na stan zdrowotny przedmiotowych drzew w połączeniu z niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi (potencjalnym działaniem wiatrów burzowych), nie można było wykluczyć, że stanowiły one zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi oraz ich mienia, a także bezpieczeństwa ruchu drogowego, co uzasadniało konieczność ich usunięcia w trybie pilnym. Stan zdrowotny drzew, znany Gminie W. jeszcze przed złożeniem wniosku o ich usunięcie, został wskazany przez stronę jako element będący jedynym powodem konieczności ich usunięcia. Tymczasem pomiędzy [...] (data złożenia wniosku o usunięcie drzew) a [...] (usunięcie drzew), strona nie zgłaszała do organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia, żadnych wniosków, żądań, ani uwag zawierających elementy pilności, które wskazywałyby na konieczność niezwłocznego usunięcia drzew. Dlatego też, całe postępowanie prowadzone było z uwzględnieniem wskazanego we wniosku strony planowanego terminu usunięcia drzew, tj. do dnia [...].

Starosta Ł. zaznaczył, że opinie biegłych, wyrażające stanowisko dotyczące realnego zagrożenia bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi oraz ich mienia, a także bezpieczeństwa ruchu drogowego, zostały sporządzone dopiero po usunięciu drzew, czyli na etapie postępowania dowodowego. Strona nie była w posiadaniu żadnej fachowej opinii, potwierdzającej bezpośrednie zagrożenie ze strony suchych drzew. Organ I instancji uznał, że Gmina W., że nie miała prawa do samodzielnej oceny zagrożenia bezpieczeństwa powodowanego przez drzewa i samowolnego decydowania o ich usunięciu bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu, realnego zagrożenia nie potwierdzają przedłożone przez stronę dokumenty, obrazujące prognozę pogody na dzień uroczystości odsłonięcia pomnika. Ponadto, prognozy pogody nie mogą stanowić dowodu na działanie strony w stanie wyższej konieczności, ponieważ strona posiadając wcześniejszą wiedzę na temat warunków atmosferycznych (data wydania prognozy – [...]), które w jakikolwiek sposób mogłyby mieć wpływ na zagrożenie bezpieczeństwa uczestników imprezy (np. porywy wiatrów w czasie burzy), powinna była podjąć działania minimalizujące zagrożenie, np. wystąpić do Starosty Ł. z wnioskiem o przyspieszenie wydania zezwolenia na usunięcie drzew albo zawiadomić Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w celu usunięcia zagrożenia, czego strona nie zrobiła. Odnosząc się do wyjaśnień strony dotyczących konieczności usunięcia przedmiotowych drzew z powodu planowanego przelotu samolotów, który miał uatrakcyjnić uroczystość odsłonięcia pomnika, organ zauważył, że również w tym przypadku strona posiadała wiedzę o planowanym przelocie, już w okresie pomiędzy [...], a [...].

Zdaniem organu, załączone przez stronę dokumenty, stanowiące korespondencję z Dowódcą [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego [...], mające świadczyć o działaniu strony w stanie wyższej konieczności, dowodzą jedynie, że przelot samolotów na małej wysokości i związane z nim wibracje mogły spowodować zagrożenie zniszczenia suchych lub osłabionych drzew w miejscu planowanego przelotu nad miastem W.. Mając udokumentowany dostęp do takiej wiedzy, strona w celu eliminacji zagrożenia, nie powinna była dopuścić do planowanego przelotu samolotów lub bezzwłocznie powinna złożyć do organu prowadzącego postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew, odpowiedni wniosek uzasadniający konieczność ich usunięcia w trybie pilnym, czego również nie zrobiła.

Powyższe okoliczności, potwierdzone zgromadzonymi w trakcie postępowania dowodowego dokumentami załączonymi do akt sprawy, zdaniem Starosty Ł., bezspornie wskazują, że strona nie udowodniła ponad wszelką wątpliwość, że jej działania kwalifikują się do działań w stanie wyższej konieczności.

Organ wskazał, że ustawa o ochronie przyrody, na podstawie której toczy się postępowanie, nie definiuje pojęcia "stanu wyższej konieczności" dlatego też należy powołać się na przepis art. 26 § 1 Kodeksu karnego, zgodnie z którym nie popełnia przestępstwa, kto działa w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa nie można inaczej uniknąć, a dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od dobra ratowanego. Nie popełnia przestępstwa także ten, kto, ratując dobro chronione prawem w warunkach określonych w art. 26 § 1 k.k., poświęca dobro, które nie przedstawia wartości oczywiście wyższej od dobra ratowanego (art 26 § 2 k.k.). Mając na względzie elementy definiujące podejmowanie działań w stanie wyższej konieczności, tj. natychmiastowe zagrożenie, czy też brak alternatywnego rozwiązania, organ uznał, że sytuacja w jakiej zostały usunięte drzewa, nie wskazuje na zaistnienie tych elementów, a co za tym idzie, na pojawienie się okoliczności uzasadniających działanie w stanie wyższej konieczności.

Z uwagi na okoliczność braku kłód po usuniętych drzewach, organ zastosował art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, dlatego też do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej, przyjęto najmniejszą średnicę pnia i pomniejszono wyliczony obwód o 10%. Opłata za usunięcie drzew została ustalona w wysokości [...] zł w oparciu o art. 85 ustawy o ochronie przyrody z zastosowaniem stawek określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 24 października 2014 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenia zieleni na rok 2015. Z uwagi na fakt, że jednostkowa stawka za 1 cm obwodu pnia drzewa, mierzonego na wysokości 130 cm, w dniu usunięcia drzew przez Gminę W. była niższa od tej, która obowiązywała w momencie wydania decyzji, organ zastosował stawki opłat obowiązujące w dniu usunięcia drzew. Mając na uwadze, iż w momencie wycinki drzewa były suche i nie rokowały szans na przeżycie, organ zastosował art. 89 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w przypadku usunięcia drzewa obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, wysokość administracyjnej kary obniża się o 50%. W ostatecznym wyliczeniu kara wyniosła [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina W., reprezentowana przez Burmistrza W., wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) rażące naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przypisaniu skarżącej odpowiedzialności za nielegalną wycinkę drzew przez naliczenie kar za wycinkę drzew, mimo braku istnienia w momencie wycinki drzew ustawowej regulacji prawnej wysokości kar za wycinkę drzew spełniającej wymogi konstytucyjne oraz bezpodstawne zastosowanie art. 89 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r. bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/2012;

2) rażące naruszenie art. 7, art. 76 i art. 77 K.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zignorowanie ustaleń wynikających z dokumentu urzędowego oraz opinii biegłego rzeczoznawcy A.K. oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, skutkujące w szczególności ustaleniem obwodów wyciętych drzew w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

3) rażące naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niespełniające wymogów prawnych uzasadnienie decyzji;

4) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

5) naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 88 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odstąpiło od wymierzenia Gminie W. kary administracyjnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dziewięciu drzew z gatunku klon zwyczajny z terenu części działki nr [...] obręb [...] miasta W..

Na wstępie Kolegium wyjaśniło kwestię obowiązujących w sprawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz konsekwencjach zmiany tej ustawy, wprowadzonej przepisem art. 29 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych, która weszła w życie w dniu 28 sierpnia 2015 r.

Zdaniem Kolegium, ustawodawca nie przewidział aby do spraw wszczętych po wejściu w życie zmian ustawy, nawet w stosunku do deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzew, który miał miejsce przed wejściem w życie zmian, stosować przepisy dotychczasowe. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą orzekania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, organ w postępowaniu stosuje przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Podstawę wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia stanowi zatem art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 89 tej ustawy, określający zasady określania jej wysokości i wymierzania.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na podniesione w odwołaniu okoliczności, jak i ustalenia wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego istotny jest przepis art. 89 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym w przypadku usunięcia, albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej. Następnie organ przytoczył art. 26 § 1 k.k. oraz poglądy piśmiennictwa i literatury przedmiotu na temat znamion stanu wyższej konieczności.

Kolegium zgodziło się z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, dokonanymi przez organ I instancji, dodatkowo opisując uzyskane w toku postępowania dowody, tj.: opinię mgr inż. M.B. rzeczoznawcy Stowarzyszenia [...] z dnia [...], z której wynika, że usunięte drzewa to klony zwyczajne, natomiast drzewo zdrowe, nie usunięte to jesion wyniosły. Drzewa które usunięto były suche. Do opinii załączono dokumentację zdjęciową pniaków po ściętych drzewach, zdjęcie jesionu wyniosłego, zdjęcia starych pniaków oraz zdjęcie suchych drzew zanim zostały usunięte; pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...], w którym ww. wyjaśnił, że istniało zagrożenie spowodowane przez obumarłe drzewa. Podał, że przelatujące nisko samoloty wojskowe niejednokrotnie powodowały zagrożenie dla osób trzecich, dlatego podjęte czynności spowodowane były doświadczeniami i procedurami nakazującymi priorytetowe traktowanie bezpieczeństwa lotów. W ocenie autora pisma, usunięcie drzew przyczyniło się do minimalizacji zagrożenia dla załóg lotniczych i uczestników uroczystości; pismo z dnia [...] gen. bryg. D.G. z Jednostki Wojskowej nr [...] w S. informujące, że w trakcie rekonesansu do uroczystości w dniu [...] doszło do złamania się gałęzi z martwego drzewa, które znajdowało się w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca, w którym miały znajdować się zaproszone osoby. Autor pisma podał, że przelot samolotów na niskiej wysokości jaki miał się odbyć w czasie odsłaniania pomnika spotęgowałby zagrożenie. W ocenie ww., usunięcie drzew przy braku decyzji było konieczne dla zabezpieczenia uroczystości pod kątem bezpieczeństwa przybyłych gości i organizatorów; opinię rzeczoznawcy dr. nauk przyrodniczych A.K. z dnia [...] z której wynika, że stan zdrowotny przedmiotowej grupy drzew kwalifikował je do grupy 5, tj. drzew martwych. Rzeczoznawca przyjął, że możliwe jest stwierdzenie, że wytrzymałość mechaniczna drzew była osłabiona w systemie korzeniowym i w kłodzie pnia. Wskazał, że ww. obumarłe drzewa ze względu na zdegradowane asymetryczne korony, kierunek pochylenia pni, w niedalekiej przyszłości mogły spowodować zagrożenia: wywrotu, złamania się pnia lub odłamania się konarów szkieletowych korony i związanego z tym zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi lub mienia w granicach obszaru działki nr [...], zabudowy mieszkalnej na przyległych działkach i związanego z tym zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na intensywnie użytkowanej drodze publicznej - ul. [...]. W ocenie rzeczoznawcy istniało realne, istotne zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi oraz mienia, a także zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obumarłych drzew. W ocenie rzeczoznawcy zasadne było usunięcie drzew w trybie pilnym; opinię uzupełniającą z dnia [...] mgr inż. M.B., który wyjaśnił, że w jego ocenie stan przedmiotowych drzew mógł "co najwyżej" stanowić uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, a stan zdrowotny tych drzew nie może w żaden sposób usprawiedliwiać samowolnego działania osoby dokonującej wycinki. Jednocześnie autor opinii uzupełniającej podał, że nie można wykluczyć zagrożeń dla osób będących w bezpośrednim sąsiedztwie drzew w czasie wiatrów burzowych, które mogłyby spowodować odłamanie części drzewa, jak i wywrócenie się drzewa lub złamanie; zeznanie w charakterze świadka Burmistrza W. M.D. która oświadczyła, że z uwagi na zbliżającą się imprezę masową podjęła decyzję o wycince drzew widząc, że zawiodły formy administracyjne jakie podjęto w celu usunięcia zagrożenia. Decyzja podjęta była w związku z sugestiami żołnierzy o konieczności usunięcia drzew z uwagi na zagrożenie ludzi spowodowane przelotami samolotów. Ponadto, planowany był przyjazd Prezydenta RP, w związku z którym należało zastosować odpowiednie środki bezpieczeństwa. Zeznająca podkreśliła, że przede wszystkim chodziło o zapewnienie bezpieczeństwa ludzi biorących udział w imprezie; zeznania świadków M.D. oraz A.A., które oświadczyły, że podczas próbnych przelotów samolotów w dniu [...] z drzew odłamywały się gałęzie. Przy czym przeloty te odbywały się bez odpalania świecy, podczas, gdy przelot w dniu [...] miał być wzbogacony o odpalenie świecy, co zwiększało niebezpieczeństwa ze strony drzew; folder reklamujący imprezę "[...]", która miała odbyć się w dniach [...], w ramach której miało nastąpić odsłonięcie rzeczonego pomnika. Z folderu wynika, ze Starostwo Ł. było jednym z patronów imprezy; zeznania kpt. M.P. dowódcy [...] Kompanii Piechoty Zmotoryzowanej w S. Brygady Zmechanizowanej, który zeznał, że idea pomnika powstała w [...]. W [...] rozpoczęły się przygotowania polegające na uprzątnięciu terenu, skoszeniu trawy, postawieniu muru. Wskazał, że w czasie instalowania masztu obłamała się gałąź jednego z drzew, co wzbudziło zaniepokojenie z uwagi na planowany niski przelot samolotów odrzutowych ze Ś. Wyjaśnił także, że przelot samolotów powoduje duże różnice ciśnień, powstają wibracje, otrzymał także informacje, że nadciąga front burzowy. Podał, że doszło do załamania pogody, więc w ocenie świadka niebezpieczeństwo wystąpiłoby. Zła pogoda wykluczyła przeloty z uwagi na bezpieczeństwo pilotów.

Dokonując analizy znamion stanu wyższej konieczności na tle ustalonego stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie istniało niebezpieczeństwo zniszczenia lub uszczuplenia dobra chronionego prawem. Dobrem tym było życie i zdrowie uczestników uroczystości, które mogło zostać zagrożone poprzez odłamanie się gałęzi, wywrócenie lub złamanie uschniętego drzewa. Organ podkreślił, iż usunięte drzewa były suche, świadczy o tym zdjęcie drzew wykonane jeszcze przed ścięciem, a także przedłożone już po fakcie opinie specjalistów. Bez wątpienia zatem niebezpieczeństwo istniało jako stan obiektywny. Fakt ten potwierdziły próbne przeloty samolotów wykonane na kilka dni przed imprezą, w wyniku których nastąpiło odłamanie się gałęzi. Do istoty niebezpieczeństwa należy prawdopodobieństwo wystąpienia ujemnego skutku dla dobra chronionego prawem. Takie prawdopodobieństwo w analizowanej sprawie występowało.

W ocenie organu drugiej instancji, z materiałów dowodowych wynika, że zwłoka w usunięciu drzew mogłaby uczynić takie działania bezprzedmiotowymi, albowiem prawdopodobnie zaistniałoby zdarzenie zagrażające życiu lub zdrowiu uczestników imprezy. Fakt, że drzewa zostały usunięte dzień przed imprezą, nie wyłącza znamienia "bezpośredniości niebezpieczeństwa". Jak wskazuje orzecznictwo, bezpośredniość niebezpieczeństwa może oznaczać także nieuchronność uszczerbku dla dobra w przyszłości. Możliwe jest zatem wystąpienie niebezpieczeństwa w przyszłości, zaś dopuszczalne jest działanie mające mu zapobiec znacznie wcześniej, jeżeli nie było innej możliwości uchylenia niebezpieczeństwa. Taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, bowiem jedynym środkiem dla uchylenia niebezpieczeństwa - wobec braku decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oraz wobec bliskiego terminu imprezy i braku innego sposobu zapobieżenia niebezpieczeństwu - było usunięcie drzew.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie dostrzegł, iż dopiero po złożeniu wniosku, okazało się, że planowany przelot samolotów stwarza niebezpieczeństwo odłamania się gałęzi, wywrotu lub złamania suchych drzew. Przy czym próbne loty wykonane zostały bez odpalenia "świec", które zwiększałyby niebezpieczeństwo. Dodatkowo prognozy pogody przewidywały deszcze i burze. Powyższe okoliczności, w ocenie Kolegium wpłynęły na podjęcie decyzji przez Gminę o usunięciu drzew, pomimo braku decyzji o zezwoleniu na usunięcie, w celu zapewnienia bezpieczeństwa uroczystości. Zaniechanie usunięcia drzew, prawdopodobnie spowodowałoby zagrożenie dla życia i zdrowia uczestników uroczystości.

Rozważając zasadność odstąpienia od wymierzenia kary, organ odwoławczy zbadał, czy niebezpieczeństwa nie można było inaczej uniknąć. Następnie wskazał, że z uwagi na lokalizację pomnika oraz zaproszonego Prezydenta RP, nie było możliwe przeniesienie uroczystości w inne miejsce, ani jej odwołanie. Ponadto, o zagrożeniu ze strony drzew dowiedziano się na kilka dni przed uroczystością, po próbnych przelotach samolotów. Nieuzasadnione byłoby także ogrodzenie drzew, albowiem nie ograniczyłoby to nieokreślonego zasięgu gałęzi odłamujących się na skutek silnych prądów powierza. Odwołanie przelotu samolotów również nie wyeliminowałoby niebezpieczeństwa z uwagi na przewidywane opady i burze. Kolegium podkreśliło, że Gmina wystąpiła na miesiąc przez imprezą o zezwolenie na usunięcie drzew, a pomimo upływu czasu zezwolenie nie zostało wydane. Zatem w tym zakresie Gmina podjęła wymagane prawem działania w celu uniknięcia niebezpieczeństwa, które jednak nie z winy strony okazały się nieskuteczne.

W ocenie Kolegium, jedynym racjonalnym rozwiązaniem uniknięcia niebezpieczeństwa było usunięcie suchych drzew. W analizowanej sprawie bezwzględnie stosunek dobra poświęcanego do dobra ratowanego został zachowany w proporcjach wymaganych przy stanie wyższej konieczności. Mianowicie, dobro poświęcone, tj. 9 sztuk martwych drzew, przedstawiających wątpliwą wartość przyrodniczą, estetyczną i krajobrazową zostało poświęcone dla wyeliminowania niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzkiemu.

Zdaniem Kolegium, Gmina W. dopuściła się co prawda deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu dziewięciu uschniętych klonów z działki nr [...], jednak działanie to miało na celu usunięcie bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia uczestników uroczystości odsłonięcia pomnika, a niebezpieczeństwa tego nie można było w inny sposób uniknąć. Powyższe ustalenia uzasadniają wniosek, że Gmina W. działała w warunkach stanu wyższej konieczności, co implikuje odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej. Ponadto, Gmina podjęła wszelkie kroki prawne dla uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, natomiast Starostwo Ł. posiadało wiedzę o planowanych uroczystościach, albowiem było jednym z patronów imprezy, o czym świadczy ulotka załączona do akt sprawy. Kolegium zauważyło, że przedmiotowe drzewa stanowiły posusz, co kwalifikowało je do wycięcia, zatem zasadne było oczekiwanie przez Gminę, że decyzja wydana zostanie w terminie określonym w art. 36 K.p.a., albowiem sprawa nie była skomplikowana.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Prokurator Rejonowy w Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na jego treść, a polegający na wadliwym uznaniu, że Gmina W. dopuszczając się usunięcia dziewięciu klonów z działki nr [...] obręb [...] miasta W. działała w warunkach stanu wyższej konieczności,

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

- naruszenie art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez uchylenie decyzji Starosty Ł. z dnia [...] i odstąpienie od wymierzenia Gminie W. kary administracyjnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dziewięciu drzew gatunku klon zwyczajny z terenu części działki nr [...] obręb [...] miasta W. podczas, gdy usunięcie przez Gminę W. przedmiotowych drzew nastąpiło w okolicznościach nieuzasadnionych stanem wyższej konieczności,

- rażące naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i zasady równości obywateli wobec prawa, poprzez przyjęcie, że organizacja uroczystości państwowych lub samorządowych przez organy administracji samorządowej może stanowić dobro wyższego rzędu uprawniające do nieprzestrzegania przepisów prawa w zakresie konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Ł. wskazał, że organ II instancji błędnie interpretuje przepisy prawa karnego definiujące stan wyższej konieczności, zarówno w zakresie "bezpośredniości niebezpieczeństwa", jak i "subsydiarności stanu wyższej konieczności", wynikiem czego było nieuprawnione zastosowanie przez ten organ przepisu art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W sprawie bezsporne jest, że drzewa będące przedmiotem postępowania administracyjnego z uwagi na stan fitosanitarny powinny były zostać usunięte w trybie pilnym. Jednakże przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, że musiało się to odbyć w trybie natychmiastowym.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Gmina W. w piśmie procesowym z dnia [...] wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jest zasadniczo trafna, choć nie wskazuje wszystkich naruszeń prawa w decyzji Starosty Ł. W ocenie uczestnika postępowania decyzja organu I instancji narusza:

- art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed 28 sierpnia 2015 r., poprzez zastosowanie przepisów, które nie powinny być stosowane w dacie popełnienia czynu, polegające na przypisaniu Gminie W. odpowiedzialności, za nielegalną wycinkę drzew przez naliczenie kar za wycinkę drzew mimo braku możliwej do zastosowania w momencie wycinki drzew ustawowej regulacji prawnej wysokości kar za wycinkę drzew spełniającej wymogi konstytucyjne;

- art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz art. 89 ust. 1, 4 i 6 w zw. z art. 90 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., poprzez zastosowanie do czynu popełnionego przez Gminę W. przed 28 sierpnia 2015 r. przepisów przewidujących odpowiedzialność administracyjną nie obowiązujących w dacie popełnienia czynu;

- art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

- art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

- art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 10 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r., przez naliczenie kary stanowiącej wielokrotność opłaty w sytuacji, gdy w danym przypadku opłata nie mogłaby być naliczona, zatem nie było możliwe arytmetyczne naliczenie kary od zerowej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Według stanu prawnego obowiązującego w dacie usunięcia drzew bez zezwolenia, tj. w lipcu 2015 r., oprócz wyjątków wymienionych w przepisie art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), zasadą było usuwanie drzew na podstawie zezwolenia właściwego organu (art. 83 ust. 1 i 2 ). Kwestię odrębną stanowiło natomiast zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za usunięcie drzew. Przypadki zwolnienia określał art. 86 ust. 1 ww. ustawy. Należały do nich, między innymi, drzewa: które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego; które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi; w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych; które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Stwierdzić należy, że w ustawie o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r., brak było wskazania, że ww. przypadki zwolnione z opłat za usunięcie drzew są również zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Teoretycznie, po uzyskaniu zezwolenia na usunięcie drzew, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mógł mieć zastosowanie art. 86 ust. 6 pkt 9, zwalniający z opłat posiadacza nieruchomości, który na podstawie zezwolenia usunął drzewa, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt SK 6/12 stwierdził, że: "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał ustalił także, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, między innymi, że przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary - w rozpatrywanej obecnie sprawie - do stopnia uszczerbku w środowisku przyrodniczym.

Prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. Konsekwencją takiej zmiany regulacji materialnoprawnej powinno być poddanie decyzji o ukaraniu kontroli sądu mającego odpowiednio ukształtowaną kognicję. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. Z tych względów Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Dostosowując przepisy ustawy o ochronie przyrody do wymagań przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045 ze zm.) wprowadziła szereg zmian do poprzednio obowiązujących przepisów. Większość zmienionych przepisów weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., jednak zmienione przepisy ustawy o ochronie przyrody weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Przepis przejściowy, tj. art. 53 ww. ustawy zmieniającej, odnosi się w zasadzie jedynie do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzjami ostatecznymi przed wejściem w życie zmienionych przepisów. Niniejsza sprawa, choć wycięcie drzew miało miejsce w dniu [...], wszczęta została dopiero we [...], stąd nie ma do niej zastosowania przepis przejściowy. Stosować należy więc w tym przypadku przepisy ustawy o ochronie przyrody znowelizowanej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r., co prawidłowo podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

Zgodnie z art. 89 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 28 sierpnia 2015 r.: "W przypadku usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu, albo uszkodzenia drzewa w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności, nie wymierza się administracyjnej kary pieniężnej". Oznacza to, że jeżeli po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej okaże się, że do usunięcia albo zniszczenia drzewa lub krzewu doszło na skutek wystąpienia tzw. siły wyższej, organ prowadzący postępowanie będzie mógł odstąpić od wymierzenia kary. Niestety, na gruncie ustawy o ochronie przyrody pojęcie to nie jest w żaden sposób zdefiniowane. Przepis ten wszedł w życie dopiero 28 sierpnia 2015 r., a więc orzecznictwo sądów administracyjnych nie wypracowało jeszcze żadnego stanowiska.

W związku z tym, ustalając jego zakres znaczeniowy, trzeba się posłużyć wykładnią międzysystemową, pozwalającą na wykorzystanie znaczenia tego pojęcia wypracowanego w innych dziedzinach prawa. Pojęciem siły wyższej ustawodawca posługuje się od dawna w Kodeksie karnym, Kodeksie wykroczeń i Kodeksie cywilnym.

W postępowaniu cywilnym przyjmuje się, że co do zasady siła wyższa powinna mieć charakter zewnętrzny i najczęściej będzie się ona przejawiała w nadzwyczajnych zjawiskach przyrodniczych, takich jak trzęsienia ziemi, powodzie, huragany, ale za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne, czy gwałtowne rozruchy oraz akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować. Z działaniem siły wyższej, a co za tym idzie, wystąpieniem stanu wyższej konieczności będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy będzie ona spowodowana działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra musi być wyższa od tego, które ma ulec zniszczeniu (w analizowanym przypadku drzewa lub krzewy).

Wspólne dla wymienionych powyżej regulacji kodeksowych jest to, że podmiot działający w obliczu niebezpieczeństwa grożącego jakiemukolwiek dobru chronionemu prawem uchyla to niebezpieczeństwo, poświęcając inne dobro, przy czym wyłączenie odpowiedzialności następuje, jeżeli zostały zachowane dwie zasady:

- sybsydiarności oznaczająca, że nie było innej możliwości uniknięcia niebezpieczeństwa niż poświęcenie jakiegoś innego dobra,

- proporcjonalności oznaczająca:

- w Kodeksie karnym, że dobro poświęcone przedstawia wartość niższą od ratowanego,

- w Kodeksie wykroczeń dobro poświęcone nie przedstawia wartości oczywiście większej niż dobro ratowane,

- w Kodeksie cywilnym dobro ratowane jest oczywiście ważniejsze niż naruszone.

W ocenie sądu, w postępowaniu administracyjnym przydatność stosowania zasady proporcjonalności w ujęciu kodeksu karnego i wykroczeń da się sprowadzić do wymogu istnienia określonego stosunku między wartością dobra ratowanego i poświęconego i podobnie jak ujęcie cywilistyczne, nie może znajdować bezpośredniego przełożenia na grunt prawa administracyjnego ze względu na specyfikę tego prawa.

W prawie administracyjnym mamy do czynienia jedynie z deliktem administracyjnym, a kara za jego popełnienie spełnia funkcję, przede wszystkim, prewencyjną a także restytucyjną. Doktryna wyróżnia następujące typowe cechy kar administracyjnych, w tym pieniężnych: 1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego, bez względu na winę sprawcy, 2) kary pieniężne nie są indywidualizowane - przepisy określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, 3) podmiotami, na które nakłada się karę, są nie tylko osoby fizyczne, lecz i jednostki organizacyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzania kar administracyjnych jest sprawowana, pod kątem legalności, przez sądy administracyjne.

Bez wątpienia powyższe kwestie należy mieć na uwadze dokonując wykładni pojęcia "stanu wyższej konieczności" użytego w ustawie o ochronie przyrody.

W ocenie autora Komentarza do ustawy o ochronie przyrody - Krzysztofa Gruszeckiego (2017 r.), o stanie wyższej konieczności w żadnym razie nie będzie można mówić w przypadku działania czynników zależnych od posiadacza nieruchomości (np. stany awarii będących efektem zaniedbań), wówczas gdy zagrożenia są efektem oddziaływania czynników naturalnych charakterystycznych dla danej strefy klimatycznej, których skala nie ma charakteru, którego w normalnych warunkach nie dało się przewidzieć. Jednocześnie wartość dobra niszczonego nie może przewyższać tego, które w danym przypadku podlega ochronie.

Zdaniem sądu, przez "stan wyższej konieczności" znoszący odpowiedzialność w postaci kary za wycięcie drzewa bez zezwolenia, należy rozumieć zaistnienie nagłej, niespodziewanej i nie dającej się przewidzieć sytuacji, w której usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu albo uszkodzenie drzewa jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu lub życiu, czy też mieniu.

Podstawową przesłanką stanu wyższej konieczności jest stan bezpośredniego niebezpieczeństwa, które może dotykać tylko dobra ratowanego, a może dotykać także dobra poświęconego. Bezpośrednie niebezpieczeństwo oznacza taki stan, w którym pomiędzy zagrożeniem dobra ratowanego a jego naruszeniem nie ma ogniw pośrednich. Inaczej rzecz ujmując, jest to ostatni etap przed naruszeniem lub unicestwieniem tego dobra. Nie jest dopuszczalne powołanie się na stan wyższej konieczności w przypadku zagrożenia jedynie potencjalnego, które nie występuje, ale które może nastąpić. Bezpośrednie niebezpieczeństwo należy oceniać kompleksowo i w całym przebiegu zdarzenia.

Zasadę subsydiarności należy rozumieć jako brak takiego środka, który pozwoliłby na uchylenie bezpośredniego niebezpieczeństwa dla dobra ratowanego bez ingerencji w dobro poświęcone. W niniejszej sprawie dobro ratowane to zdrowie i życie ludzkie, zaś dobro poświęcone to usunięte drzewa.

Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie wycięcie drzew, nie stanowiło jedynej możliwości uniknięcia niebezpieczeństwa. Jak wynika z zawartych w aktach sprawy zdjęć, a także planu organizacji uroczystości odsłonięcia pomnika, drzewa, w tym także te uschnięte, które zostały wycięte bez stosownego pozwolenia, rosły na niewielkim wzniesieniu, a więc na obszarze wyodrębnionym w sposób naturalny, który mógłby zostać otoczony stosownym ogrodzeniem wraz z informacją o grożącym niebezpieczeństwie. Takie zabezpieczenie, zdaniem sądu, byłoby wystarczające w czasie uroczystości, tym bardziej, że teren na którym odbywała się uroczystość był na tyle duży, by pomieścić także okolicznych mieszkańców Gminy.

Rację należy też przyznać skarżącemu, że działania Gminy zmierzające do uzyskania zezwolenia stosownego organu na wycięcie drzew zostały podjęte zbyt późno ([...] podczas, gdy uroczystość miała miejsce [...]), a nadto z wniosku nie wynikała potrzeba pilnego usunięcia zagrożenia, jakie z sobą niosą uschnięte drzewa (we wniosku Gmina wskazała jako termin usunięcia drzew [...]). Pozwala to jednak na uznanie, że Gmina wcześniej już miała świadomość tego, że należy usunąć suche drzewa, gdyż stanowią one zagrożenie bezpieczeństwa, nie podjęła jednak żadnych oficjalnych działań zmierzających do przyspieszenia wydania zezwolenia na usunięcie drzew.

Dodać należy, że wszystkie uschnięte drzewa stanowią swoiste zagrożenie dla otoczenia (nie tylko ludzi), gdyż ich pnie, czy nawet tylko konary i gałęzie, mogą grozić zdrowiu i życiu, a także zniszczeniu mienia. Zagrożenie jest większe, gdy drzewa są stare, pochyłe, mają grube (ciężkie) konary, a także znajdują się w łatwo dostępnym miejscu publicznym. W niniejszej sprawie uschnięte drzewa nie były stare i spróchniałe, ale młode o cienkich konarach, stąd z pewnością to zagrożenie było mniejsze. Jak wynika z akt sprawy drzewa te były uschnięte co najmniej od zimy 2014/2015 r., bowiem na znajdującym się w aktach sprawy zdjęciu nie posiadają one żadnych liści (wiosną ich nie wypuściły), choć rosnące obok nich klony mają pełne zielone ulistnienie. Do Rady Gminy, również jako właściciela nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego, należy stałe dbanie utrzymywanie w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień (art. 78 ustawy o ochronie przyrody). Obowiązek ten powinien być realizowany w sposób zabezpieczający nie tylko estetykę, ład i porządek, ale także bezpieczeństwo.

W województwie zachodniopomorskim do dość częstych należą wiatry w porywach dochodzące do 40-70 km/h. Wiatry takie są niezależne od pory roku. Oczywistym jest, że mogą one spowodować obłamywanie się gałęzi z drzew nie tylko uschniętych, ale także w pełni zdrowych. W okresie letnim występowanie burz, nawet z takimi porywami wiatru, jest rzeczą przewidywalną - nie jest więc zjawiskiem nadzwyczajnym.

Przelot samolotów, na wysokości 200 m nad miejscem uroczystości odsłonięcia pomnika, nie był okolicznością nadzwyczajną, niespodziewaną, która uzasadniałaby wystąpienie stanu wyższej konieczności. Było to zdarzenie wnioskowane przez Gminę, które powinno być przez organizatora uroczystości uwzględnione w planie organizacji uroczystości z udziałem gości i publiczności, również pod kątem bezpieczeństwa uczestników. Wystąpienie zaś zagrożenia, polegającego na możliwości spadania suchych gałęzi, z uwagi na przelot samolotów, mogło być podstawą do rezygnacji z tego punktu programu ( co zresztą faktycznie nastąpiło niezależnie od woli Gminy).

Z powyższego wynika, że można było uniknąć zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego w inny sposób niż wycięcie drzew bez zezwolenia.

Ze stanem wyższej konieczności będziemy mieli do czynienia tylko wówczas, gdy dobro poświęcone nie będzie przedstawiało wartości oczywiście wyższej od dobra ratowanego. Przy ocenie wartości kolidujących dóbr należy wziąć pod uwagę: system wartości obowiązujący w społeczeństwie, intensywność ochrony prawnej danego dobra, możliwość przywrócenia stanu poprzedniego. Ocena odbywać się musi według kryteriów obiektywnych, a nie subiektywnych.

Oczywistym jest, że drzewa do tego uschnięte, w sensie materialnym, jako dobro poświęcone nie przedstawiają wielkiej wartości (najwyżej jako materiał opałowy), natomiast zdrowie i życie ludzkie (dobro ratowane) jest wartością samą w sobie, choć trudno przeliczalną na pieniądze, to jednak najwyższą. Przyznać również należy, że uschnięte drzewa w tym przypadku nie miały też żadnej wartości przyrodniczej. Obydwa dobra są jednak chronione prawem. Drzewa mogą zostać wycięte po uzyskaniu zezwolenia, a zamach na zdrowie lub życie człowieka stanowi co najmniej wykroczenie, występek, a wreszcie zbrodnię. Nie można więc zaprzeczyć, że dobro ratowane w niniejszym przypadku znacznie przewyższa rangą i wartością dobro poświęcone, co jednak nie zmienia oceny sądu.

Jak wcześniej zostało powiedziane, zdaniem sądu, wycięcia uschniętych drzew bez zezwolenia nie można uznać za jedyną możliwość usunięcia zagrożenia zdrowia i życia ludzi uczestniczących w uroczystości odsłonięcia pomnika. Skoro tak, to w niniejszej sprawie nie została spełniona zasada subsydiarności, a więc nie można uznać, że zaistniał stan wyższej konieczności, który uzasadniał zastosowanie art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Burmistrz W. usuwając drzewa działał jako reprezentant Gminy będącej właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] , położonej w obrębie nr [...] miasta W., na której rosły wycięte drzewa i organizował uroczystość odsłonięcia pomnika, jako organ wykonawczy Gminy W..

W ocenie sądu, Burmistrz W., jako organ na co dzień wydający zezwolenia na wycięcie drzew innym podmiotom i nakładający kary na te podmioty, które wycięły drzewa bez zezwolenia na obszarze Gminy, posiadał pełną wiedzę zarówno co do obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy o ochronie przyrody, jak i obowiązujących procedur postępowania. Usunięcie drzew bez zezwolenia stanowi delikt administracyjny, zaś zaniedbania podmiotu nie mogą uzasadniać uznania jego działań za prowadzone w stanie wyższej konieczności.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 89 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrzy odwołanie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu, ze szczególnym zwróceniem uwagi na prawidłowość ustalenia wymierzonej kary administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.