Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2736/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217,  art. 218  par. 2 ,  art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.  15  ust. 2  pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: "Szef KAS" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej także: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia A.Z. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] kwietnia 2021 r. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także: "Dyrektor IAS" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżący A.Z. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1611).

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność analizy rejestrów komórek organizacyjnych, które podlegały pod byłą Izbę Celną w R., a następnie pod Izbę Administracji Skarbowej w [...] oraz utrudnienia związane z ograniczeniami pandemicznymi, niniejsza sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia [...] lutego 2021 r.

W wyniku analizy treści powyższego wniosku skarżącego, a także jego akt osobowych, Dyrektor IAS pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o wskazanie, czy skarżący funkcjonariusz w okresie służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym lub w byłej Izbie Celnej w R. realizował zadania określone w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. czy podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a jeżeli tak, to w jakich okresach czasu, jak też jakie dokumenty poświadczają te fakty. Ponadto, Dyrektor IAS zwrócił się z zapytaniem, czy w byłej Izbie Celnej w R. przed dniem 1 marca 2017 r. były prowadzone rejestry lub wykazy czynności określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., lub dokumentowano je w inny sposób, jak też gdzie są przechowywane lub za jakimi spisami akt zostały zdane do Archiwum Zakładowego powyższe dokumenty.

W dniu [...] lutego 2021 r. do Izby Administracji Skarbowej w [...] wpłynęło pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], stanowiące odpowiedź na powyższe zapytanie. W treści tego pisma wskazano, iż [...] Urząd Celno-Skarbowy nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić wykonywanie przez skarżącego czynności określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. we wskazywanym we wniosku okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] czerwca 2020 r.

W związku z powyższym, Dyrektor IAS w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wezwał stronę skarżącą do doprecyzowania wniosku, poprzez jednoznaczne wskazanie, w jakim trybie ma być on rozpatrzony. Dodatkowo, w treści tego wezwania organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, iż dotychczasowa analiza treści akt osobowych oraz przeprowadzona kwerenda rejestrów komórek organizacyjnych, w których pełnił on służbę w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. nie daje podstaw do potwierdzenia jego żądania. W konsekwencji, organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, konkretnych dat i miejsc wykonywania zadań określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., ze wskazaniem osób uczestniczących w tych zdarzeniach, celem dokonania ponownej weryfikacji posiadanej dokumentacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. poinformowała, iż wnosi o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Odnosząc się do wezwania w zakresie wskazania konkretnych dat i miejsc wykonywania spornych zadań, skarżący złożył jedynie ogólne wyjaśnienia, wskazując ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawił swoją interpretację przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W tej sytuacji, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] - działając na podstawie art. 219 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji zauważył, że przeprowadzona analiza zapisów dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego wskazuje, iż we wskazanym we wniosku okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący pełnił służbę w następujących komórkach organizacyjnych byłej Izby Celnej w R. oraz [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...].:

1) od dnia [...] września 1999 r. do [...] kwietnia 2002 r. - Dział [...],

2) od dnia [...] maja 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. - Referat [...],

3) od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] listopada 2009 r. - Referat [...],

4) od dnia [...] grudnia 2009 r. do dnia [...] marca 2010 r. - Wydział [...],

5) od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] czerwca 2010 r. - Referat ds. [...] (czasowe przeniesienie),

6) od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] lutego 2017 r. - Referat [...] w S.,

7) od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. - [...] Urząd Celno-Skarbowy.

Dyrektor IAS stwierdził, że dokumenty powyższe nie zawierają jednak żadnych zapisów o wykonywaniu przez skarżącego wymienionych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r. czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i lub zdrowia, a tym bardziej, aby w którymś z lat z okresu 1999-2020 czynności takowe wykonane były co najmniej 6-krotnie w danym roku.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] Mając dodał jednocześnie, że mając na uwadze orzecznictwo sądowo administracyjne w zakresie wydawania zaświadczeń potwierdzających realizację czynności określonych w powyższym rozporządzeniu Rady Ministrów, a w szczególności uwzględniając stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt lV SA/Po 308/07, wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 26/14 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 615/18 podjął działania mające na celu ustalenie, czy w posiadaniu podległych jednostek znajdują się inne, niż znajdujące się w aktach osobowych, dokumenty mogące potwierdzać wykonywanie czynności wskazanych we wniosku strony skarżącej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w tym celu pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o wskazanie, czy wnioskujący funkcjonariusz w okresie służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym lub w byłej Izbie Celnej w R. realizował zadania określone we wskazanym wyżej przepisie§ 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 maja 2005 r., tj. czy podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a jeżeli tak, to w jakich okresach czasu, jak też jakie dokumenty poświadczają te fakty. Ponadto, organ pierwszej instancji zauważył, że zwrócił się z zapytaniem, czy w byłej Izbie Celnej w R. przed dniem [...] marca 2017 r. były prowadzone rejestry lub wykazy czynności określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów lub dokumentowano je w inny sposób, jak też gdzie są przechowywane lub za jakimi spisami akt zostały zdane do Archiwum Zakładowego powyższe dokumenty.

Dyrektor IAS zwrócił uwagę, iż w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2021 r. otrzymał informację, w której wyraźnie wskazano na brak istnienia poszukiwanych dokumentów.

W tej sytuacji, jak zauważył organ pierwszej instancji, mając na uwadze otrzymaną informację, w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. wezwano skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, konkretnych dat i miejsc wykonywania zadań określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. ze jednoczesnym wskazaniem osób uczestniczących w tych zdarzeniach, celem dokonania ponownej weryfikacji posiadanej dokumentacji.

Tymczasem, jak podniósł organ pierwszej instancji, skarżący - odpowiadając na powyższe wezwanie - złożył jedynie ogólne wyjaśnienia, wskazując ewentualnych świadków tych zdarzeń oraz przedstawiając swoją interpretację przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Ustosunkowując się do wniosku dowodowego strony skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadków wskazanych przez nią osób, Dyrektor IAS wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie obejmuje swym zakresem przeprowadzania tego typu dowodów. Organ pierwszej instancji zauważył bowiem, że w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń postępowanie wyjaśniające odbywa się na podstawie art. 218 k.p.a.

Mając na względzie treść przepisu art. 218 k.p.a., organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, przyjmuje się, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem, jak podniósł organ pierwszej instancji, dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dyrektor IAS podkreślił jednocześnie, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Zdaniem organu pierwszej instancji, postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego.

Dyrektor IAS uznał, że stanowisko wyrażone w powołanym wyżej orzeczeniu NSA potwierdza stanowisko o ograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania zaświadczenia.

W tej sytuacji, organ pierwszej instancji uznał, że z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono dowodów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego zadań, o których mowa była we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r., wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem nie jest możliwe.

W konsekwencji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uznał, że taki stan rzeczy obliguje - w świetle art. 219 k.p.a. - do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący wniósł do Szefa KAS zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora IAS.

Wnosząc o uchylenie spornego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, strona skarżąca zarzuciła w uzasadnieniu zażalenia, że Dyrektor IAS niewłaściwie zgromadził, a następnie błędnie ocenił materiał dowodowy, pomijając jednocześnie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

W wyniku rozpoznania zażalenia, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2021 r. odmawiające wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, zauważył, że przepis § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. regulującego szczegółowe warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszy został na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (ogłoszony w Dz. U. z 2014 r., poz. 736) uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że niekonstytucyjna norma § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. straciła moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Tym samym, jak podniósł organ odwoławczy, stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.

Szef KAS stwierdził, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Organ odwoławczy zauważył, że w toku postępowania wyjaśniającego Dyrektor IAS dokonał przeglądu akt osobowych strony skarżącej, a także zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody związane z przedmiotowym zagadnieniem. Podjęte czynności, jak wskazał organ odwoławczy, nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.

W opinii organu odwoławczego, należy podkreślić, że brak jest uzasadnienia do wydania wnioskowanego zaświadczenia jedynie z tytułu pełnienia służby w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej.

Szef KAS stwierdził, że z samego faktu pełnienia służby nie można wywodzić, iż w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Według organu odwoławczego, należy odróżnić pełnienie służby w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wykonywanych w warunkach wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Zdaniem Szefa KAS, istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Szef KAS zauważył, że istotne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3462/15). Według organu odwoławczego, zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy też abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem, jak wskazał Szef KAS, o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał zatem, że zagrożenie musi mieć postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym.

Szef KAS podkreślił, że podejmowanie czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że związane jest to z tym, iż przepisy cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie.

Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, brak jest materiałów dowodowych potwierdzających udział skarżącego w określonych akcjach (co najmniej 6 w ciągu roku), uzasadniających podwyższenie emerytury.

Szef KAS wskazał, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym, odformalizowanym charakterze. Według organu odwoławczego, uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Szef KAS podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej.

Powołując się na brzmienie art. 218 § 2 k.p.a., organ odwoławczy zauważył, że przepis ten stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy podniósł, że konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Szef KAS powołał się w tym miejscu na stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, w który NSA stwierdził, że konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu tym nie można stosować zasady - właściwej dla ogólnego postępowania jurysdykcyjnego - dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

W tej sytuacji, organ odwoławczy podkreślił, postępowanie wyjaśniające spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami.

Szef KAS podkreślił, że organ wydający zaświadczenie zobowiązany jest do interpretacji przepisów art. 217-219 k.p.a. w sposób ścisły. Organ odwoławczy wskazał więc, że nie mógł zignorować tego, iż zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy też innych będących w jego posiadaniu danych.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, organ odwoławczy stwierdził, że zaświadczenie z uwagi na jego naturę nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W tej sytuacji, jak podniósł organ odwoławczy, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

Z kolei, wskazując na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2579/16, organ odwoławczy stwierdził, iż nie może ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie uznaje się, iż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej możliwa jest w przypadkach, gdy:

1) z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu;

2) osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego;

3) organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia;

4) organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu;

5) przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia.

Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji.

Mając powyższe na względzie, Szef KAS uznał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu wyjaśniającym Dyrektor IAS wykazał, że podjął wszelkie możliwe działania mające na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu.

W konsekwencji, Szef KAS uznał, że prawidłowo przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa KAS z dnia [...] maja 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę zaskarżonego postanowienia - polegający na przyjęciu, iż skarżący wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] czerwca 2020 r., w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maj 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, gdy tymczasem skarżący wniósł o wydanie pisemnego potwierdzenia wykonywania zadań służbowych wskazanych w powyższym rozporządzeniu, co stanowi istotną różnicę, albowiem organy obu instancji konsekwentnie analizują wniosek skarżącego jedynie pod kątem wykonania zadań służbowych z narażeniem życia lub zdrowia, podczas gdy § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maj 2005 r. zawiera również inne przesłanki pozwalające spełnić warunki uzyskaniu dodatku do emerytury, które wszystkie organy rozpoznające niniejszą sprawę całkowicie pomijają, na szkodę skarżącego;

2. obrazę prawa materialnego - § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w - poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dla spełnienia wymogu wskazanego w tym przepisie konieczne jest łączne występowanie okoliczności wskazanych w tym przepisie w połączeniu ze wskazanym w jego końcowej części przesłanką istnienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, a tym samym skupienie się jedynie na tej ostatniej przesłance, podczas gdy użycie w tym przepisie, po słowie "dochodzeniowo-śledcze" spójnika "albo" oznacza wprowadzenie w nim alternatywy rozłącznej, która, z uwagi na treść przepisu nie wymaga spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w dalszej części tego przepisu, a tym samym, z uwagi na złożony przez skarżącego wniosek o wydanie potwierdzenia spełniania wymogów wskazanych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., organ winien ocenić, czy skarżący w czasie pełnienia służby wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, których wykonywanie stanowi przesłankę do spełnienia przesłanek w/w przepisu i powinno skutkować wydaniem stosownego zaświadczenia;

3. obrazę przepisów prawa procesowego - art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na znaczącym ograniczeniu czynności podejmowanych w sprawie, zakresu badania okoliczności faktycznych, zbierania informacji oraz wymagania od skarżącego posiadania i gromadzenia informacji służbowych i operacyjnych (odnośnie miejsc i czasu wykonywania czynności oraz nazwisk funkcjonariuszy), których gromadzić mu nie wolno, gdy tymczasem to organ sam powinien posiadać informacje na temat przebiegu służby funkcjonariuszy i na podstawie zgromadzonych w archiwach informacji wydawać stosowne zaświadczenia, czego zaniechano w niniejszym przypadku.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że od samego początku, na wszystkich szczeblach niniejszego postępowania, organy błędnie określały zakres żądania skarżącego, a tym samym dopuszczały się błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie treści wniosku skarżącego.

Skarżący uznał, że organy błędnie wskazały, iż wniosek jego miał dotyczyć jedynie wydania pisemnego poświadczenia o wykonywaniu zadań służbowych w szczególnych warunkach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu, gdy tymczasem, skarżący konsekwentnie, od momentu złożenia pierwszego wniosku domagał się zaświadczenia o spełnianiu warunków określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Według skarżącego, jest to o tyle istotna różnica, o ile zwróci się uwagę, iż w/w przepis w swojej treści zawiera szereg warunków, które muszą być spełnione, aby funkcjonariuszowi przysługiwał dodatek do emerytury.

Według strony skarżącej, wskazany powyżej błąd w ustaleniach faktycznych koresponduje z powielanym w całym toku postępowania naruszeniem prawa materialnego - § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Otóż, jak zauważył skarżący, z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż zdaniem Szefa KAS, elementem sine qua non do spełnienia warunków wskazanych w powyższym przepisie jest podejmowanie czynności co najmniej 6 razy w ciągu roku, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Tymczasem, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji całkowicie pomija pozostałą treść wspomnianego przepisu, zapominając całkowicie o występujących w tym przepisie alternatywach rozłącznych.

Według skarżącego uznać należy bowiem, że § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zawiera w swojej treści kilka alternatyw rozłącznych, które można rozpoznać za pomocą spójników alternatywnych "albo", "lub".

Skarżący zauważył, iż w celu dokonania prawidłowej interpretacji w/w przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. należy rozłożyć go na czynniki składowe, które można i należy od siebie oddzielić za pomocą wskazanych powyżej spójników alternatywnych. W tym miejscu, w celu wyjaśnienia obowiązującej w judykaturze wykładni funkcji spójników alternatywnych skarżący przytoczył szczegółowo stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie II SA/Wa 942/18.

W konsekwencji, przenosząc rozważania zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku na grunt mniejszej sprawy, skarżący wskazał, iż przepis § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. powinien być interpretowany w ten sposób, że warunki do przyznania dodatku spełnia funkcjonariusz, który:

1. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub

2. podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności dochodzeniowo-śledcze.

Innymi słowy, zdaniem skarżącego, warunki spełnia zarówno funkcjonariusz wskazany w punkcie 1, w punkcie 2, jak i ten, który spełnia oba warunki opisane w punkcie 1 i 2 (alternatywa łączna (nierozłączna).

Skarżący zauważył ponadto, że w dalszej części przepisu zostaje użyty spójnik albo (alternatywa rozłączna), co wyklucza jednoczesną prawdziwość jednego zdania składowego (podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze) i drugiego zdania składowego (interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie, życia lub zdrowia).

Reasumując, skarżący uznał, że budowa logiczna przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. została tak ukształtowana przez ustawodawcę, że dla spełnienia warunków w nim przepisanych wystarczy spełnienie jednego ze wskazanych w nim elementów oddzielonych spójnikiem "albo" - czyli spełnia je funkcjonariusz, który co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze, ale spełnia również funkcjonariusz, który 6 razy w ciągu roku podejmował czynności dochodzeniowo-śledcze, jak i ten funkcjonariusz, który podejmował zarówno czynności operacyjno-rozpoznawcze, jak i dochodzeniowo-śledcze. Ponadto, skarżący stwierdził, że niezależnie od tego, warunki wskazane we wspomnianym wyżej przepisie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. spełnia również funkcjonariusz, który podejmował 6 razy w ciągu roku interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przewrócenia porządku publicznego (według skarżącego, wystarczy spełnienie jednego z tych trzech warunków, ale możliwe jest również spełnienie dwóch oraz wszystkich trzech) ale tylko w sytuacji, gdy istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia (ponownie wystarczającym będzie spełnienie jednego z tych warunków, tj. tylko zagrożenie życia, albo tylko zagrożenie zdrowia, wreszcie mogło być również zagrożenie życia i zdrowia jednocześnie). W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, dla spełnienia warunków przewidzianych w spornym przepisie wystarczające jest spełnienie któregoś z warunków, który w treści tego przepisu znajduje się przed spójnikiem "albo" lub który znajduje się po tym spójniku.

Mając na względzie powyższe, skarżący wskazał, że z uwagi na niewłaściwą interpretację przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zarówno przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], jak i Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, uznać należy, że organy obu instancji nie mogły dokonać prawidłowej oceny materiału dowodowego. Skarżący uznał bowiem, że w sytuacji, gdy organy obu instancji oczekiwały odnalezienia dokumentów potwierdzających podejmowania przez skarżącego czynności służbowych, które co najmniej 6 razy w roku wiązałyby się z bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, miały faktycznie ograniczoną możliwość wydania poświadczenia zgodnie z faktyczną treścią § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Wobec powyższego, skarżący stwierdził, że zasadny jest również zarzut obrazy art. 7 k.p.a., albowiem organy obu instancji nie podjęły należytych wysiłków w celu uzyskania stosownych informacji na temat przebiegu służby skarżącego.

Ponadto, strona skarżąca uznała, że całkowicie sprzeczne z art. 7 k.p.a. było również żądanie udzielenia przez skarżącego wyjaśnień oraz podania szczegółowych informacji dotyczących przeprowadzanych przez niego czynności służbowych niezależnie od ich charakteru.

Otóż, jak zauważył skarżący, zdecydowana większość wykonywanych przez skarżącego czynności, a z całą pewnością wszystkie, które wyczerpują znamiona § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., objęte są tajemnicą służbową. W tej sytuacji, jak wskazał skarżący, funkcjonariusz ma absolutny zakaz gromadzenia informacji dotyczących konkretnych czynności, miejsc, dat, przebiegu oraz innych funkcjonariuszy, z którymi te czynności wykonywał. W konsekwencji, skarżący uznał, że to właśnie organy obu instancji, które w toku niniejszego postępowania wydawały sporne postanowienia, winny wyłącznie dysponować informacjami, o których podanie zobowiązany był skarżący.

W związku z powyższym, skarżący uznał, że obarczanie go, jako byłego już funkcjonariusza, obowiązkiem podania informacji, które objęte są tajemnicą służbową, których nie wolno mu gromadzić, a które powinny pozostawać w dyspozycji organów administracji celno-skarbowej, stanowi działanie sprzeczne z wytycznymi wskazanymi w art. 7 k.p.a. i w istotny sposób godzi w zaufanie obywatela do organów państwa.

Zdaniem strony skarżącej, stwierdzić należy zatem, iż organy obu instancji miały możliwość dokładnego zbadania wszystkich archiwów, w których znajdują się dokumenty dotyczące przebiegu służby skarżącego, w tym wszystkich konkretnych czynności służbowych spełniających kryteria § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Skarżący uznał, że dokumentacja powinna być szczegółowo przeanalizowana, a następnie na jej podstawie, uwzględniając właściwą interpretację wskazanego powyżej przepisu, powinna zostać wydana pisemna informacja dotycząca spełnienia warunków do uzyskania dodatku do emerytury.

Skarżący zauważył, że z treści obu postanowień wydanych przez organy obu instancji wynika, że w toku postępowania nie udało się uzyskać dokumentów, które potwierdzałyby uprawnienia do uzyskania dodatku, jednak nie wskazano, jakie konkretnie czynności zostały podjęte w celu uzyskania tych dokumentów, w szczególności jakie archiwa zostały przeszukane, czy przesłuchano świadków, czy analizie poddane zostały dokumenty dotyczące zakresów obowiązków skarżącego. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że treść obu spornych postanowień nasuwa podejrzenie, że żadne dokumenty nie zostały przeanalizowane, o czym może świadczyć również szybkość działania (zdaniem skarżącego, realnie na przeanalizowanie ponad 20 lat służby organ poświęcił nie więcej niż 4 dni robocze, co stwarza uzasadnione podejrzenie, że żadne czynności nie zostały wykonane).

Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, dokładna analiza przebiegu służby skarżącego doprowadziłaby do ustalenia, że w jej trakcie codziennością było wykonywanie czynności dochodzeniowo-śledczych oraz rozpoznawczo-operacyjnych, a także występowanie zagrożenia życia lub zdrowia. Ponadto, według skarżącego, w każdym roku służby takie czynności służbowe lub zagrożenia występowały zdecydowanie więcej niż 6 raz. Skarżący zauważył, że wielokrotnie uczestniczył w likwidowaniu nielegalnych krajalni i fabryk papierosów, ujawnianiu znacznych ilości narkotyków, nielegalnie przewożonych wyrobów akcyzowych takich, jak paliwa i papierosy, wspólne akcje z innymi służbami takimi, jak ABW, CBŚP, podczas których to na funkcjonariuszach służby celnej spoczywało dokonywanie zatrzymań, wejścia na posesje i ich zabezpieczanie. Skarżący stwierdził, że wielokrotnie wykonywał również zadania związane z konwojowaniem osób lub mienia znacznej wartości, dodając jednocześnie, że podczas tych czynności używał również środków przymusu bezpośredniego takich, jak pistolet, pałka, kajdanki i taser.

Ponadto, skarżący wskazał, że nie dysponuje wszystkimi dokumentami dotyczącymi przebiegu swojej służby, a także dodał, że gdyby wiedział, iż nie będzie w późniejszym czasie możliwości ich uzyskania, zatrzymałby wszystkie zakresy obowiązków i uprawnień.

Skarżący wskazał, że - wbrew ustaleniom organów obu instancji - do zakresu jego obowiązków należało wiele zadań o ściśle określonym charakterze dochodzeniowo-śledczym i operacyjno-rozpoznawczym. Według skarżącego, tego rodzaju czynności były przez niego wykonywane bardzo często, wielokrotnie więcej niż 6 raz w ciągu każdego roku służby.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że gdyby organy obu instancji dokonały dokładnej analiza wszystkich dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego, w tym również dokumentów będących w posiadaniu innych służb, ujawniłyby, że czynności podejmowane przez skarżącego w pełni wyczerpują normę § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Skarżący podniósł, że nigdy nie prowadził ewidencji wykonywanych czynności na cele własne, albowiem jest to zabronione. Niemniej, jak wskazał, o wszystkich działaniach informował przełożonych, co powinno znajdować się w odpowiednich rejestrach, książkach lub archiwach.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że sposób, w jaki został potraktowany domagając się stosownego zaświadczenia, narusza zasadę zaufania obywatel do organów państwa, które to organy - zamiast rzetelnie wyjaśnić sprawę wieloletniego funkcjonariusza - nie podejmują praktycznie żadnych działań, pozostawiając sprawę bez należytego rozpoznania.

Według skarżącego, w celu dokładnej weryfikacji, czy skarżący spełnia wymogi wskazywane w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., należało zbadać wszystkie archiwa, w tym elektroniczną książkę służb, a także zwrócić się do Działu Techniki Obserwacji [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]., Centralnego Biura Śledczego Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, z którymi współpracował skarżący podczas wykonywania zadań służbowych, gdzie będą znajdowały się informacje dotyczące służby skarżącego i wykonywanych przez niego czynności służbowych oraz powierzonych mu zadań.

W konsekwencji, skarżący uznał, że dopiero uzyskanie informacji z tych źródeł pozwoliłoby na rzeczową analizę przebiegu służby skarżącego oraz właściwe rozpatrzenie jego wniosku o wydanie zaświadczenia.

Mając powyższe na uwadze, skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, który do dyspozycji ma największą ilość narzędzi do prawidłowego przeanalizowania przebiegu służby skarżącego.

Ponadto, skarżący zauważył, że przedkłada w załączeniu do skargi przykładowe dokumenty dotyczące przebiegu jego służby, które wskazują na wykonywanie przez niego czynności służbowych zbieżnych z wskazanymi w powołanym powyżej przepisie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Jednocześnie, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z treści owych dokumentów. Skarżący wskazał również, że przedkładam wydruk publikacji książkowej swojego autorstwa, w której zawarte są materiały prasowe opisujące najciekawsze działania przeprowadzane przez funkcjonariuszy służby celnej Izby Celnej w R., w których bezpośrednio uczestniczył skarżący.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A.Z. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Szefa KAS z dnia [...] maja 2021 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], odmawiające wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor IAS, odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści określonej we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r., nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 i art. 218 k.p.a., słusznie uznał bowiem, że brak jest przesłanek dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Z kolei, Szef KAS, utrzymując w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2021 r., działał zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., prawidłowo interpretując przy tym kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy normę prawną wyrażoną w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej.

Tym samym, Sąd uznał, że organy administracji skarbowej obu instancji, wydając sporne postanowienia - nie dopuściły się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych postanowień, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest natomiast informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie, zauważyć należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju.

Postępowanie wyjaśniające ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy.

Ponadto, co istotne, organ nie może w ramach tego postępowania rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.

Ze sformułowania zawartego w przepisie art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a.

Mając na względzie argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi przez stronę skarżącą, należy na wstępie zauważyć, że - wbrew niezrozumiałym sugestiom skarżącego - nie ulega wątpliwości, że występując w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. z podaniem do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], działał on w celu wydania przez ten organ zaświadczenia o treści potwierdzającej wykonywanie przez niego w okresie od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. zadań służbowych w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się z zarzutem strony skarżącego, jakoby organ pierwszej instancji błędnie odkodował istotę wniosku strony skarżącej inicjującego sporne postepowanie.

Ponadto, w ocenie Sądu, stwierdzić trzeba, iż całkowicie chybiony jest zarzut rzekomo błędnej wykładni przepisu § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A z 2014 r. nr 5, poz. 56) orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Przywołana regulacja stanowi doprecyzowanie normy prawnej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którym, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Wymienione w dalszych punktach § 4 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. (pkt 2, pkt 3, pkt 4) czynności lub zadania, których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wskazują wprost na działania szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. W pkt 2 mowa jest o uczestniczeniu w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, w pkt 3 o udziale w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednim kierowaniu tymi działaniami na miejscu zdarzenia, a w pkt 4 o udziale w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy.

Zarówno zatem powołana norma ustawowa (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), jak i doprecyzowujące ją normy aktu wykonawczego (§ 4 pkt 1 - 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.) jednoznacznie wiążą prawo do podwyższenia emerytury przysługującej funkcjonariuszom służb mundurowych o 0,5% podstawy z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, przez co należy rozumieć podejmowanie czynności lub zadań szczegółowo opisanych w § 4 cyt. rozporządzenia. Nie ma zatem podstaw, by za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze.

Należy jednocześnie zauważyć, że w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest (...) jednym z ustawowych desygnatów pojęcia warunki podwyższania emerytury, o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...)". Trybunał wywiódł ponadto, że "(...) zwrot szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (...)". Trybunał dodał również, iż "(...) z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (...)".

Uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych, albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego nie oznacza samo przez się powstania sytuacji szczególnego zagrożeniem życia lub zdrowia. Są to bowiem typowe zadania, które funkcjonariusz zobowiązany jest wykonywać w ramach pełnionej przez siebie służby. Trzeba bowiem odróżniać potencjalne niebezpieczeństwo, z jakim wiąże się służba w jednej z formacji wymienionych w rozporządzeniu od szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, występującego przy podejmowaniu konkretnej czynności, w tym podczas udziału w określonym co do miejsca i czasu zdarzeniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2970/21, czy też wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1359/16).

W tej sytuacji, należy stwierdzić, że zawarty w § 4 pkt 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. warunek "sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia", należy odnosić i do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, i do podejmowania czynności dochodzeniowo-śledczych, i do podejmowania interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Według Sądu, wykładnia językowa § 4 pkt 1 cyt. aktu wykonawczego dokonana z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej prowadzi bowiem do wniosku, że podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych o 0,5% podstawy uzależnione jest od tego, czy podejmowanie określonego rodzaju czynności miało miejsce w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Takie rozumienie § 4 pkt 1 cyt. aktu wykonawczego pozostaje w zgodzie z celem ustawodawcy, którego zamysłem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy ze służbą pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.

Nie jest więc tak, jak oczekuje tego strona skarżąca, że sam fakt wykonywania przez nią czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych może stanowić podstawę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W tej sytuacji, uznać należy, że Szef KAS, odwołując się do wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonał prawidłowej wykładni normy prawnej zawartej we wskazanym przepisie aktu wykonawczego.

W związku z powyższym, uznać należy jednocześnie, iż - wbrew temu co twierdzi skarżący - przesłanka "co najmniej 6 razy w ciągu roku" jest elementem odnoszącym się do każdej ze wskazanych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów sytuacji. Wskazuje na taką wykładnię usytuowanie przez ustawodawcę tego zwrotu w ramach całego brzmienia normy prawnej oraz oddzielenie go w ramach brzmienia przepisu dwoma przecinkami.

Ponadto, uznać należy, iż organy obu instancji słusznie przyjęły, że zwrot "w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy wszystkich sytuacji wymienionych w tym przepisie, przy czym, co istotne, analizując tę przesłankę należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy właściwie określił zakres danych niezbędnych do wydania wnioskowanego zaświadczenia, stwierdzając, że muszą one potwierdzać podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, ale w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro skarżący oczekiwał wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wykonywane przez niego w toku służby czynności spełniały warunki określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., to trzeba zauważyć jednocześnie w tym miejscu, że w świetle § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm. - dalej także jako: "rozporządzenie emerytalne"), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej.

Z powołanych przepisów k.p.a. wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Jak trafnie dostrzeżono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1426/16, czy też wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 813/16).

W ocenie Sądu, uznać należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Dyrektor IAS przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2021 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie, nie naruszając przy tym stosownych zasad tego postępowania.

Organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej kwerendy akt osobowych skarżącego, dochodząc do prawidłowego wniosku, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby zgromadzonej w aktach osobowych, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego. W aktach osobowych brak było jakichkolwiek dokumentów, które odnosiłyby się do konkretnych działań, zdarzeń, czy też akcji.

Ponadto, zauważyć należy, iż Dyrektor IAS podjął jednocześnie inne istotne działania w celu ustalenia, czy podstawę do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia mogą stanowić inne dokumenty. Jak wynika bowiem z opisanej w części sprawozdawczej uzasadnienia korespondencji pomiędzy organem pierwszej instancji i Naczelnikiem [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...], postępowanie zostało przeprowadzone w niezbędnym, a zarazem dopuszczalnym w granicach art. 218 § 2 k.p.a. zakresie.

Dokonując powyższej oceny, Sąd nie mógł pominąć kluczowej kwestii, a mianowicie tego, iż w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Należy przy tym zaznaczyć, że ani we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r., ani w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. na postanowienie Dyrektora IAS skarżący nie wskazał jakiegokolwiek rejestru, ewidencji, bądź też innego zbioru danych, który mógłby stanowić podstawę wydania żądanego przez niego zaświadczenia, koncentrując się na wykazaniu, że nie może go obciążać fakt nieewidencjonowania przez organy Służby Celnej zdarzeń, podczas których dochodziło do zagrożenia życia lub zdrowia.

W konsekwencji, uznać należy, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący nie wskazał żadnych źródeł, które mogłyby stanowić podstawę uwzględnienia jego wniosku. Tymczasem, według Sądu, strona skarżąca powinna współdziałać z organem administracji i określić zamknięty wykaz dokumentów potwierdzających jej racje (podobnie: m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 813/16).

Organ pierwszej instancji przed wydaniem spornego postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. ustalił, że w materiałach archiwalnych dotyczących czynności podejmowanych przez skarżącego w ramach realizacji zadań służbowych wpisywano wyłącznie dane wymagane przez właściwe przepisy proceduralne. Co za tym idzie, nie zawierano tam informacji, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia poświadczającego wykonywanie przez skarżącego czynności lub interwencji, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że kontrola zarówno zaskarżonego postanowienia Szefa KAS z dnia [...] maja 2021 r., jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Sąd uznał, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia obu spornych postanowień.

Jednocześnie, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając oba sporne postanowienia, organy administracji skarbowej obu instancji nie dopuściły się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał ponadto, że organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuściły się również naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Należy jednocześnie wyjaśnić w tym miejscu, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych, co oznacza, że nie może zastępować, ani też wyręczać organów administracji publicznej w realizacji powierzonych im zadań w tym zakresie. To do organów administracyjnych, w tym wypadku organów administracji skarbowej, należało prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie prawidłowo zinterpretowanego przepisu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu sąd administracyjny jedynie kontroluje działania organu administracji i opiera się na materiale dowodowym gromadzonym przez organy. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który - jak wspomniano - kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Niemniej, w świetle art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie było konieczne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem w działaniu organów obu instancji wydających sporne postępowania, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o ustosunkowanie się do ocen i argumentacji strony skarżącej przedstawionej w toku postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.