Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1157/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 119, art. 121, art. 125 par. 1 i art. 126
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2145/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2145/15 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: MWIOŚ) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] wstrzymał użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina R., powiat [...], eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (pkt 1), i określił termin bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania na dzień 31 stycznia 2015 r. (pkt 2).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) nie wniosła skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie w pkt 2 decyzji określającego termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r. i wniosła o przedłużenie tego terminu do dnia 31 marca 2015 r.

MWIOŚ w dniu 2 lutego 2015 r. podjął próbę przeprowadzenia czynności kontroli instalacji do przetwarzania odpadów znajdującej się na działce o nr ewid. [...]. Teren zakładu był zamknięty, natomiast prezes zarządu Spółki telefonicznie poinformował o odmowie udziału w czynnościach kontrolnych w dniu 2 lutego 2015 r. oraz nie wyznaczył osoby uprawnionej do reprezentowania Spółki. W związku z powyższym MWIOŚ przeprowadził oględziny instalacji zza ogrodzenia, w obecności przedstawiciela Urzędu Gminy R.. W trakcie oględzin stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte z terenu instalacji, a przy pryzmach odpadów znajdujących się na polach odkładczych występują zamarznięte rozlewiska ścieków. Powyższe ustalenia udokumentowano w protokole z oględzin (wraz z dokumentacją fotograficzną) sporządzonym i podpisanym w dniu 2 lutego 2015 r.

Następnie pismem z dnia 2 lutego 2015 r. MWIOŚ wezwał prezesa zarządu Spółki do udziału osobiście lub przez pełnomocnika w czynnościach kontrolnych podejmowanych przez organ w dniu 5 lutego 2015 r. na terenie działki o nr ewid. [...] w C. Przy kolejnej próbie przeprowadzania kontroli w dniu 5 lutego 2015 r. teren zakładu był zamknięty i ponownie prezes zarządu Spółki telefonicznie poinformował organ o niewyznaczeniu osoby do reprezentowania Spółki w trakcie kontroli oraz o niestawieniu się na niej osobiście. W związku z powyższym przeprowadzono oględziny terenu w obecności przedstawiciela Urzędu Gminy R. oraz funkcjonariusza Policji w R. W wyniku oględzin instalacji stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte z terenu zakładu, a przy pryzmach odpadów znajdujących się na polach odkładczych występują zamarznięte rozlewiska ścieków. Powyższe ustalenia udokumentowano protokołem z oględzin (wraz z dokumentacją fotograficzną) podpisanym w dniu 5 lutego 2015 r.

MWIOŚ pismem z dnia 5 lutego 2015 r. wezwał Spółkę do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., w terminie 14 dni od daty otrzymania upomnienia. Strona została pouczona, że w razie niewykonania ww. obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu przymuszenie do wykonania powyższego obowiązku. Pismo zostało odebrane w dniu 10 lutego 2015 r.

MWIOŚ pismem z dnia 6 lutego 2015 r. ponownie wezwał stronę do stawienia się na terenie działki o nr ewid. [...] w C. w celu przeprowadzenia kontroli w dniu 11 lutego 2015 r. Ponieważ teren zakładu był zamknięty, przeprowadzono kolejne oględziny zza ogrodzenia, w obecności przedstawiciela Urzędu Gminy R. W ich trakcie stwierdzono, że odpady wciąż nie zostały usunięte z terenu instalacji, a przy pryzmach odpadów znajdujących się na polach odkładczych występują rozlewiska ścieków. Ustalenia te zostały udokumentowane protokołem z oględzin (wraz z dokumentacją fotograficzną) podpisanym w dniu 11 lutego 2015 r.

W związku z wnioskiem o podjęcie interwencji ze względu na uciążliwość zapachową związaną z przeładowywaniem odpadów na terenie instalacji w C., na działce o nr ewid. [...], MWIOŚ w dniu 12 lutego 2015 r. podjął kolejną próbę podjęcia czynności kontrolnych, ponownie zastając zamknięty teren zakładu. W obecności pracownika Urzędu Gminy R. przeprowadzono kolejne oględziny zza ogrodzenia i stwierdzono, że odpady nie zostały usunięte z terenu zakładu. Stwierdzono również, że odpady przeładowywane są z pryzm (pól odkładczych) na teren utwardzony, a następnie przewożone do tunelów. Ustalenia powyższe zostały udokumentowane w kolejnym protokole oględzin (wraz z dokumentacją fotograficzną).

W dniu 13 lutego 2015 r. MWIOŚ skierował kolejne pismo informujące stronę o kontynuacji czynności kontrolnych w dniu 16 lutego 2015 r., w których strona nie wzięła udziału. W dniu 18 lutego 2015 r. MWIOŚ podjął następną próbę kontynuowania kontroli na terenie przedmiotowej działki oraz dokonania poboru próbek ścieków oraz gleby. Przedstawiciel kontrolowanej Spółki obecny w dniu 18 lutego 2015 r. na terenie zakładu uniemożliwił pracownikom Laboratorium MWIOŚ wykonanie poboru próbek ścieków i gleby z terenu zakładu oraz podpisanie protokołu z przesłuchania i notatki służbowej. Nie udzielił on również informacji w zakresie wywozu odpadów z terenu działki o nr ewid. [...] w C.

Kolejne oględziny MWIOŚ przeprowadził w dniu 23 lutego 2015 r. przy udziale funkcjonariuszy Policji z Komendy Miejskiej Policji w P. W trakcie oględzin ustalono, że na polach odkładczych nadal znajdują się dwie pryzmy odpadów, natomiast pozostałe odpady usunięto z pól odkładczych i przewieziono na teren utwardzony w pobliżu basenu rozładunkowego oraz tunelów kompostowniczych, co świadczyło o dalszym prowadzeniu działalności. Przedstawiciel zakładu odmówił podpisania protokołu z kontroli nr [...] oraz jego przyjęcia.

MWIOŚ decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. w punkcie 2 określającym termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r. GIOŚ decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W związku z niewykonaniem obowiązku w wyznaczonym terminie MWIOŚ postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], działając na podstawie art. 15 § 1, art. 17, art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.), nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. grzywnę w kwocie 30.000 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego decyzją MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] oraz wezwał stronę do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2015 r. wystawionym przez MWIOŚ, polegającego na wstrzymaniu użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, w tym również usunięcia odpadów znajdujących się na terenie instalacji, na działce o nr ewid. [...] w C., gmina R., w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie MWIOŚ z dnia [...] marca 2015 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

GIOŚ postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało następnie sprostowane postanowieniem GIOŚ z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...].

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. organ wskazał, że argument strony podnoszony w zażaleniu dotyczący naruszenia art. 121 § 2 u.p.e.a. jest całkowicie chybiony. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący prowadził działania w kierunku wyegzekwowania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., następnie utrzymanej w mocy decyzją GIOŚ z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem utraty cechy legalności działania MWIOŚ, bowiem w jego ocenie znalazły się one w granicach prawa, o czym mowa w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

W ocenie GIOŚ organ pierwszej instancji w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 30.000 zł, kierując się zasadą, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. Podniósł, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona na stronę, która mimo decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. wstrzymującej użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów i określającej termin bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania na dzień 31 stycznia 2015 r., w dalszym ciągu prowadziła tę działalność. W związku z powyższym wysokość grzywny winna być ustalona w kwocie wystarczająco wysokiej, by wyegzekwować od strony obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji. Organ pierwszej instancji, kierując się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, obliczył szacunkowy koszt wykonania zastępczego usunięcia odpadów przetwarzanych w instalacji, nieporównywalnie przewyższającego kwotę wymierzonej grzywny, wykazując jednocześnie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji najmniej uciążliwy i prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku.

GIOŚ podkreślił, że biorąc pod uwagę liczne próby działań kontrolnych podejmowane przez MWIOŚ oraz wielokrotne stwierdzanie w trakcie oględzin niewykonania przez stronę decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., uznał za słuszne podjęcie przez organ pierwszej instancji działań w kierunku przymuszenia zobowiązanego do wyegzekwowania ciążącego na nim obowiązku. Organ uznał, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie próba zmiany przez stronę terminu bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji ustalonego na dzień 31 stycznia 2015 r., ponieważ półroczny termin wyznaczony decyzją był wystarczający do realizacji obowiązku. Z tego też względu organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję MWIOŚ z dnia [...] lutego 2015 r. Powyższe stworzyło podstawę ku twierdzeniu, że strona z pełną premedytacją, w dalszym ciągu stwarzając bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, w szczególności środowiska wodno-glebowego, a tym samym również zdrowia i życia ludzi, prowadziła działalność, nie respektując decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r., stwarzając tym samym podstawę do zastosowania narzędzia, jakim jest grzywna w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na stronie obowiązku.

W związku z powyższym zarzut strony dotyczący opierania się w trakcie rozpatrywania sprawy wyłącznie na interesie społecznym, bez rozważenia słusznego interesu strony, organ uznał za całkowicie chybiony i niemający odzwierciedlenia w stanie faktycznym. Podniósł, że MWIOŚ na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej przez stronę zbadał relację pomiędzy słusznym interesem strony i interesem społecznym, stwierdzając jednoznacznie, że ze względu na prowadzenie działalności wbrew przepisom oraz warunkom posiadanej decyzji, strona naraziła na negatywne skutki swojej działalności zarówno okolicznych mieszkańców, jak i środowisko.

Zdaniem GIOŚ wysokość kwoty nałożonej grzywny jest w pełni zasadna. Niewywiązanie się przez stronę z obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. i dalsze prowadzenie działalności, co wynika z oględzin dokonanych w dniu 23 lutego 2015 r., uznał za świadome działanie wbrew ciążącym na niej obowiązkom. Ponadto w ocenie organu odwoławczego znaczącym czynnikiem wpływającym na ustalenie kwoty grzywny w wysokości 30.000 zł był fakt wezwania strony w dniu 5 lutego 2015 r. do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. i udzielenie dodatkowego 14-dniowego terminu na jego wykonanie, z jednoczesnym poinformowaniem o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia w przypadku niepodjęcia działań przez stronę. W świetle niezastosowania się do ww. wezwania i prowadzonej w dalszym ciągu działalności, organ drugiej instancji uznał, że nałożenie na stronę grzywny w celu przymuszenia w najniższym wymiarze, jak zostało to podniesione przez stronę w odwołaniu, nie przyniosłoby oczekiwanego skutku, czyli nie stanowiłoby wystarczającego instrumentu przymuszającego stronę do wywiązania się z warunków nałożonych decyzją MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy wskazał również na fakt podjętych przez stronę działań skutecznie utrudniających prowadzenie czynności kontrolnych, tj. konsekwentnej odmowy udziału w czynnościach kontrolnych, uniemożliwienia wykonania poboru próbek gleby i ścieków z terenu zakładu, odmowy udzielenia informacji i wreszcie odmowy podpisania i nieprzyjęcia protokołu z kontroli. W ocenie organu odwoławczego powyższe zachowanie prezentowane przez stronę stanowi ewidentny dowód na brak jakiegokolwiek zaangażowania w realizację ciążących na niej obowiązków i całkowite zlekceważenie decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast dalsze prowadzenie działalności mimo zakazu świadczy wyłącznie o tym, że nawet bezkosztowe wezwanie do usunięcia naruszenia okazało się niewystarczającym narzędziem wywierającym nacisk na stronę. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że grzywna w kwocie np. 5.000 -10.000 zł byłaby równie nieskuteczna. Strona niepodporządkowując się nałożonym na nią obowiązkom i konsekwentnie odmawiając ich wykonania stworzyła jedynie ugruntowaną podstawę ku podjęciu przez MWIOŚ bardziej radykalnych działań, które w ocenie organu drugiej instancji były w pełni uzasadnione i prawidłowe.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił fakty, zebrał dowody i zbadał wszelkie okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, a wydając postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny nie naruszył granic uznania administracyjnego. Wskazał, że MWIOŚ właściwie uzasadnił wydane postanowienie, szczegółowo wskazał i wyjaśnił przesłanki faktyczne, jakimi się kierował. Ustalając kwotę grzywny organ ten rozważył jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji, jak również poinformował zobowiązaną o możliwości wynikającej z treści art. 125 u.p.e.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 119 § 1, art. 121 § 2, art. 18 u.p.e.a. i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że kwestionuje nie tylko wysokość nałożonej grzywny, ale także zasadność jej nałożenia w ogóle. Wskazała, że wydaje się wysoce prawdopodobne, że na skutek podjętych przez nią kroków prawnych postępowanie egzekucyjne zostanie umorzone z uwagi na wady tytułu wykonawczego. Ponadto skarżąca zarzuciła organom administracji, że nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący przesłanek, które decydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 30.000 zł. Skarżąca zarzuciła również pobieżną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, która spowodowała błędne przekonanie organu drugiej instancji o dalszym prowadzeniu przez skarżącą działalności w zakresie użytkowania instalacji, pomimo że przed upływem terminu do jej wstrzymania skarżąca zawiesiła działalność.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że organy administracji nakładając grzywnę w kwocie 30.000 zł przekroczyły warunki określone w ww. art. 121 § 2 u.p.e.a. Nie zgodził się również ze skarżącą, że organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w takiej właśnie wysokości. Sąd podzielił stanowisko GIOŚ, że grzywna w celu przymuszenia została nałożona w rozpatrywanej sprawie na stronę, która mimo decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. wstrzymującej użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów i określającej termin bezpiecznego dla środowiska zakończenia jej użytkowania na dzień 31 stycznia 2015 r. w dalszym ciągu nie dokonała wstrzymania użytkowania instalacji i prowadziła powyższą działalność. Zasadnie też przyjął organ - biorąc pod uwagę wielokrotne próby podjęcia przez organ pierwszej instancji działań kontrolnych oraz wielokrotne stwierdzanie w trakcie oględzin niewykonania przez stronę obowiązku ciążącego na niej z mocy decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. - że konieczne jest podjęcie działań w kierunku przymuszenia zobowiązanej do wyegzekwowania ciążącego na niej obowiązku. Zdaniem Sądu wysokość grzywny powinna i została ustalona w kwocie wystarczająco wysokiej, by wyegzekwować od strony obowiązek wstrzymania użytkowania instalacji. Organ pierwszej instancji kierując się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań obliczył szacunkowy koszt wykonania zastępczego usunięcia odpadów przetwarzanych w instalacji, wykazując jednocześnie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek najmniej uciążliwy i prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego wskazania przez organ pierwszej instancji powinności usunięcia odpadów z terenu instalacji jako podstawy postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał przy tym, że MWIOŚ upomnieniem z dnia 5 lutego 2015 r. wezwał skarżącą do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., tj. wstrzymania użytkowania instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, w tym również poprzez usunięcie odpadów znajdujących się na terenie instalacji na działce o nr ewid. [...] w C. Sąd wyjaśnił, że usunięcie odpadów z terenu zakładu, jako nieodłączny element ww. decyzji organu pierwszej instancji, ma bezpośredni związek z jednoczesnym usunięciem bezpośredniego zagrożenia dla środowiska związanego z emisją odcieków z pryzm magazynowanych odpadów.

Sąd nie dał wiary twierdzeniu skarżącej, że zaprzestała użytkowania instalacji jeszcze przed upływem terminu do jej wstrzymania. Stwierdził, że transportując odpady z pól odkładczych na teren utwierdzony w pobliżu basenu rozładunkowego oraz umieszczając je w tunelach kompostowniczych skarżąca potwierdziła prowadzenie tej działalności (fakt ten potwierdzają protokoły oględzin z dokumentacją fotograficzną).

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej dotyczącego niewykazania przez organ drugiej instancji większej wagi interesu społecznego bez rozważenia słusznego interesu strony oraz powołania się w zaskarżonym postanowieniu na działanie organu pierwszej instancji w postępowaniu, które nie jest przedmiotem sporu, a co za tym idzie niedokonania własnej oceny w ww. kwestii. Sąd uznał, że zarówno analiza dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, jak i ustalona przez niego wysokość grzywny została w pełni rozważona przez organ wymierzający grzywnę. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 30.000 zł, kierując się zasadą, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanego. Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, kierując się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, obliczył szacunkowy koszt wykonania zastępczego usunięcia odpadów przetwarzanych w instalacji, nieporównywalnie wyższy niż kwota wymierzonej grzywny, wykazując jednocześnie, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji najmniej uciążliwy i prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że organ drugiej instancji prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie na skutek przyjęcia, że kwota nałożonej na skarżącą grzywny (30.000 zł) jest odpowiednio wysoka, gdyż skarżąca nie wykonała obowiązku, a jednocześnie najmniej uciążliwa, gdyż opiewa na niższa kwotę niż kwota kosztów wykonania zastępczego, zaś organy przedstawiły wyczerpującą argumentację dla uzasadnienia jej wysokości, podczas gdy organ egzekucyjny powinien był kierować się zasadą najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego i wziąć pod uwagę fakt, że grzywna może być nakładana wielokrotnie, stąd kwota pierwszej nałożonej grzywny powinna obejmować niską kwotę i mieć wymiar przymuszający (skłaniający do wykonania obowiązku), a nie karzący (krzywdzący dla strony z uwagi na jej wygórowanie) i sankcjonujący; egzekucja administracyjna nie ma na celu ukarania zobowiązanego, lecz doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że organ drugiej instancji prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie, na skutek przyjęcia, że organy administracji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, uznając, że istnieje bezpośrednie zagrożenie dla środowiska związane z emisją odcieków z pryzm magazynowanych odpadów, oraz że wysokość nałożonej na skarżącą grzywny jest uzasadniona, podczas gdy dokładna analiza całego materiału dowodowego na to nie wskazuje - skarżąca zabezpieczyła środowisko przed emisjami w zakresie pozostających na terenie instalacji odpadów, które w większości zostały przeniesione na utwardzony grunt, zaś w zakresie pozostałym na polu odkładczym zostały ułożone na szczelnej folii i nią przykryte, zaś przetwarzane w trakcie użytkowania instalacji odpady nie były niebezpieczne, stąd nie istnieje jakiekolwiek zagrożenie dla środowiska, zaś nałożona na skarżącą kwota grzywny jest wygórowana.

W świetle powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; - dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Przypomnieć należy, że grzywna w celu przymuszenia jest szczególnym środkiem egzekucyjnym, bowiem spośród wszystkich środków uregulowanych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - będących środkami zaspokajającymi, jest ona jedynym środkiem przymuszającym. Stosownie do przepisów art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 126 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (art. 125 u.p.e.a.). Grzywna ta jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 813/11 i z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1466/14; Centralna Bazia Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna w celu przymuszenia - nawet jeśli jest dla zobowiązanego dolegliwa, nie jest karą, lecz ma charakter dyscyplinujący. Nałożona grzywna powinna być bowiem na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego jej uiszczenie było nieopłacalne po to tylko, by odłożyć w czasie egzekwowany obowiązek, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego.

Z tych przyczyn w ramach uznania administracyjnego wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, przy czym jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego).

W skardze kasacyjnej wskazano na zasadę najmniejszej dolegliwości stosowanego środka egzekucyjnego, wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie została naruszona w niniejszej sprawie.

Zasada najmniejszej dolegliwości stosowanego środka egzekucyjnego nakazuje organowi egzekucyjnemu stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a gdy istnieje możliwość wyboru spośród kilku środków - zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, który ze środków egzekucyjnych rozważanych w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. grzywna w celu przymuszenia czy wykonanie zastępcze, jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, pozostawiając tę ocenę organom egzekucyjnym.

Zgodzić należy się z oceną orzekających w sprawie organów, zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji, że na gruncie rozpoznawanej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Mając na uwadze treść art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. wskazać należy, że to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego. Skarżąca zostałaby zatem obciążona kosztami wynagrodzenia wykonawcy usunięcia odpadów przetwarzanych w instalacji, którego przybliżony koszt organ pierwszej instancji oszacował na kwotę co najmniej 595.000 zł (przyjmując, że łączna masa odpadów przetwarzanych w instalacji wynosi ok. 8.500 ton, zaś ceny rynkowe wywozu i zagospodarowania tych odpadów kształtują się na poziomie od 70 do 90 zł za tonę). Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi z art. 7 § 2 ustawy.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca Spółka kwestionuje wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000 zł, uznając ją za zbyt wysoką jak na grzywnę nałożoną po raz pierwszy, a tym samym zbyt uciążliwą i mającą charakter sankcyjny. Z oceną tą nie sposób się zgodzić.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia reguluje przepis art. 121 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywna ta może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. W stosunku do osób prawnych, jaką jest skarżąca Spółka, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 50.000 zł, zaś grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200.000 zł.

Zupełnie pozbawiona racji jest argumentacja autora skargi kasacyjnej, wskazująca, że skoro grzywna w celu przymuszenia może być nakładana wielokrotnie, to grzywna nałożona po raz pierwszy powinna opiewać na kwotę niższą, bliższą dolnego progu, a to z uwagi na przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa zasadzie najmniejszej uciążliwości kosztem zasady skuteczności. Wyjaśnić zatem należy, że zasada efektywności egzekucji musi być naczelną zasadą stosowania środków egzekucyjnych, gdyż celem egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, od którego zobowiązany uchyla się. Oczywiście zastosowany środek egzekucyjny powinien być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, jednakże ta najmniejsza uciążliwość nie może niweczyć celu egzekucji administracyjnej. Mimo że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczają kilkakrotne nakładanie grzywny w celu przymuszenia, to organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań już przy pierwszym jej wymierzaniu. Istotnie, z art. 121 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna, gdy jest nakładana kilkakrotnie, może opiewać na tę samą lub wyższą kwotę, a więc nie niższą niż pierwsza wymierzona grzywna. Reguła ta nie może jednak niweczyć celu egzekucji, bowiem grzywna w celu przymuszenia wymierzona już po raz pierwszy powinna doprowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku. Okoliczność zaś, że w przypadku nieskuteczności pierwszej wymierzonej grzywny i dalszego uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku organ egzekucyjny będzie władny wymierzyć grzywnę po raz kolejny, w takiej samej lub wyższej kwocie, nie daje podstaw do nieuzasadnionego łagodniejszego traktowania zobowiązanego poprzez określenie wysokości pierwszej grzywny na kwotę, która z uwagi na zbyt niski wymiar będzie nieskuteczna. Argumentacja skargi kasacyjnej potwierdza zaś, że Spółka nie przejawia woli ani wykonania egzekwowanego obowiązku, ani uiszczenia wymierzonej grzywny, przez to liczy się możliwością zastosowania przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia po raz kolejny. Okoliczności te nie mogą zaś stanowić argumentów uzasadniających uznanie wysokości wymierzonej grzywny w kwocie 30.000 zł za zbyt wygórowaną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie organów co do zasadności nałożenia na skarżącą grzywny było zgodne z prawem. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, jakimi kryteriami kierował się organ wymierzając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Wskazano, że grzywna winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku oraz że rozważono jej wysokość pod kątem efektywności, z uwzględnieniem okoliczności uporczywego uchylania się strony od wykonania obowiązku wstrzymania użytkowania instalacji, jak też konsekwentnego utrudniania przeprowadzania czynności kontrolnych przez organ pierwszej instancji. Jak wyjaśniono wyżej, wzięto też pod uwagę, że zastosowany środek w postaci grzywny w celu przymuszenia jest dla strony zobowiązanej korzystniejszy od wykonania zastępczego. Pominąć nie można, że strona nie skorzystała z udzielonego jej w wezwaniu z dnia 5 lutego 2015 r. dodatkowego 14-dniowego terminu na wykonanie nałożonego obowiązku. Organy miały również na uwadze, że niewywiązywanie się przez stronę z obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. i dalsze prowadzanie działalności mimo zakazu stwarza bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, w szczególności środowiska wodno-glebowego, a tym samym również dla zdrowia i życia ludzi. Bez znaczenia pozostaje przy tym argumentacja Spółki wskazująca na przetransportowanie odpadów z pól odkładczych na utwardzony teren oraz umieszczenie odpadów w tunelach kompostownicznych. Okoliczności te bowiem, jak prawidłowo ocenił to Sąd pierwszej instancji, dowodzą o kontynuowaniu prowadzenia działalności i z całą pewnością nie stanowią wykonania obowiązku usunięcia odpadów z terenu zakładu.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy egzekucyjne, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na kwotę 30.000 zł, nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co czyni bezpodstawnym postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procedury.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji.