Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 540/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 65
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 50 par. 1, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], [...], po rozpatrzeniu wniosku R. N., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - stacji paliw z myjnią, wiaty nad dystrybutorami oraz pylonu cenowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy [...]

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że teren objęty wnioskiem leży w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 129 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu z [...], z której przewidziano główny wjazd na działkę (3 x 43 m). Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący: działki położone przy [...] nr [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz usługowymi; działki położone przy [...] nr [...], przy [...], [...] oraz [...] z budynkami usługowymi i biurowymi. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 129 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnię zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.

Organ wskazał, że obszar analizowany stanowią tereny rozciągające się wzdłuż jednej z głównych arterii miasta - [...]. W pasie zabudowy pomiędzy ulicami [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa o wymieszanych funkcjach: mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (głównie sprzedaż nagrobków). W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny ([...]) oraz budynek usługowy ([...]). Na południe od [...] znajduje się zabudowa usługowa i biurowa (związana z transportem samochodowym). Po przeciwnej stronie [...] (za torami tramwajowymi) znajdują się wolne od zabudowy tereny, przeznaczone pod parking dla cmentarza komunalnego nr [...] - [...]. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi ok. 31 % powierzchni działek, a średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy: ok. 20 m. Budynki usługowe i mieszkalne występujące w obszarze analizowanym posiadają do 3 kondygnacji nadziemnych i wysokość od ok. 3,5 do 12 m. Przy dachu skośnym wysokość kalenicy nie przekracza 11 m. Dominują dachy płaskie. Od [...] większość budynków znajduje się w odległości 10 m od frontowych granic działek ([...]). Wycofany o 34 m w stosunku do frontowej granicy działki jest jedynie budynek usługowy przy [...]. Zabudowania wzdłuż [...] i [...] usytuowane są w odległości od 5 - 6 m od drogi.

Organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową usługową zlokalizowane w obszarze analizowanym. Planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Wartość wskaźnika zabudowy działki jest niższa od wartości średniej. Szerokość elewacji frontowej nie przekracza wartości średniej (z uwzględnieniem tolerancji 20 %). Forma dachu odpowiada zabudowie z sąsiedztwa. Wysokość obiektów nie przekracza wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Ze względu na charakter zamierzenia odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Dla budynku usługowego i wiaty wyznaczono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy. W dalszej kolejności rozpatrzono kwestię wysokości wnioskowanych obiektów. Uwzględniono przy tym zróżnicowanie wysokości budynków usługowych i mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym, tj. od ok. 3,5 do 12 m. Za dopuszczalne uznano ustalenie zgodnie z wnioskiem inwestora wysokości budynku usługowego na poziomie max 5 m i wiaty - max 5,5 m, nawiązujące do budynków mieszkalnych i usługowych położonych przy [...] o wysokości 5 - 6,5 m. W ocenie rozstrzygającego, zamierzenie w proponowanym kształcie wpisuje się dość optymalnie w bezpośrednie sąsiedztwo i nie stworzy negatywnych skutków w przestrzeni.

Organ, by umożliwić inwestorowi dość swobodną możliwość lokalizacji obiektów wchodzących w skład stacji paliw, a jednocześnie zachować cechy zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, o których mowa wyżej, wyznaczył maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy. Od strony [...] linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m od frontowej granicy działki jako kontynuacja zabudowy położonej w tej samej pierzei ulicy. Od strony [...] - na przedłużeniu budynków mieszkalnych usytuowanych w odległości 10 m od frontowych granic działek. Wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu najbardziej cofniętego budynku przy [...] (w oparciu o § 4 ust. 3), w praktyce uniemożliwiłoby realizację inwestycji. Uznano, że uprawnionym i optymalnym rozwiązaniem będzie kontynuacja linii zabudowy większości budynków tworzących południowo - wschodnią pierzeję [...]. Dzięki takiemu rozwiązaniu zabudowa rozciąga się w tej samej strefie co pozostałe budynki w kwartale. Ustalona linia wskazuje możliwość realizacji hali w ograniczonym polu, jednak bez konieczności sytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Organ stwierdził więc, że zamierzenie, przy pewnych odstępstwach, spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego, dla zamierzenia ustalono wymagania na następujących zasadach:

- funkcję jako uzupełnienie funkcji usługowej występującej na terenie analizowanym;

- linie zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia - nie przekraczający średniej;

- szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia - nie przekraczająca średniej (z uwzględnieniem tolerancji 20%);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia - nawiązująca do wysokości budynków z dachami skośnymi występujących w obszarze analizowanym;

- geometrię dachu zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia.

Odwołania od decyzji organu I instancji złożyli J. J. (dalej: skarżący) oraz D. J., J. K., A. K. i T. B.. Odwołujący wskazywali, że planowana budowa stacji paliw nie powinna mieć miejsca i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ kolidować będzie z projektowaną i istniejącą zabudową mieszkaniową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], umorzyło postepowanie odwoławcze w sprawie z odwołania J. K. oraz D. J.. Po rozpoznaniu odwołań skarżącego, A. K. oraz T. B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało, że wnoszące odwołanie J. K. i D. J. nie były stroną w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji. Organ I instancji wezwał J. K. i D. J. do wykazania interesu prawnego w sprawie. Po zapoznaniu się z odpowiedziami, organ poinformował piszące, że jako współwłaścicielkom działki nr [...] nie przysługuje im przymiot strony postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że podziela stanowisko organu I instancji w tej części. Stąd postępowanie odwoławcze z odwołania J. K. i D. J. należy umorzyć.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (3 x 43 m) i przeprowadził tam analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, z uwagi na charakter zabudowy, sporządzona analiza urbanistyczna jest wystarczająca w tej sprawie. Natomiast dokładna charakterystyka istniejącej nie może być rozstrzygająca dla określenia warunków lokowania obiektów usługowych, którymi są stacje paliw. Stacje paliw mają swoją specyfikę zabudowy, obejmującą co do zasady dwa elementy: budynek obsługi oraz dystrybutory z zadaszeniem. Trudno to w jakikolwiek sposób porównywać z zabudową występująca w obszarze analizowanym gdyż jest to zabudowa w gruncie rzeczy nie do końca porównywalna.

Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna usługowa i biurowa, po drugiej zaś stronie [...] (za torami tramwajowymi) znajdują się wolne tereny przeznaczone pod parking dla cmentarza komunalnego [...]. Zgodzić się zatem należy, że planowana zabudowa nawiązuje do zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 i ust. 1 rozporządzenia, uzasadniając to – od strony [...] (6 m) jako kontynuacja zabudowy w tej samej pierzei ulicy, natomiast od strony [...] (10 m) na przedłużeniu linii zabudowy budynków mieszkalnych. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wyznaczenie linii zabudów zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia jako na przedłużeniu budynku przy [...] mogłoby uniemożliwić realizację inwestycji. Średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 31 %. Organ I instancji ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy (maksymalnie 20 %) omyłkowo wskazał § 5 ust. 1 rozporządzenia, zamiast § 5 ust. 2. Kolegium nie kwestionuje ustaleń decyzji.

Organ odwoławczy wskazał również, że szerokość elewacji frontowej (21 m) została ustalona w oparciu o przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Średnia wartość tego parametru wynosi 20 m. Kolegium nie kwestionuje ustalenia decyzji. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 3,5 m do 12 m przy dachu płaskim, zaś wysokość kalenicy przy dachu skośnym wynosi 8-11 m. Nie ma podstaw do kwestionowania poczynionych ustaleń w zakresie geometrii dachu (dach płaski) oraz wysokości i budynku max 5 m, a wiaty max 5,5 m.

Kolegium uznało, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało również, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, stąd spełniony jest warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Istniejące lub projektowane przyłącza są wystarczające dla zamierzenia, co wynika z akt sprawy, spełniony jest zatem warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Kolegium zauważyło, że w trakcie procedowania sprawy utraciło ważność zapewnienie dostaw elegii eklektycznej. Niemniej podkreślić należy - co wynika z treści jego uzasadnienia zapewnienie oparte jest o istniejące i planowane uzbrojenie. W ocenie Kolegium, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W tej sytuacji nie ma przeszkód do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Odnosząc się do wniesionych odwołań, Kolegium wskazało, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno tej kwestii funkcji interpretować zawężająco. Podstawą odmowy musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Jak ustalił organ I instancji w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna usługowa i biurowa, po drugiej zaś stronie [...] (za torami tramwajowymi) znajdują się wolne tereny przeznaczone pod parking dla cmentarza komunalnego [...]. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa z wyłączeniem przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kognicję innych organów.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego.

W ocenie skarżącego, decyzje organu I oraz II instancji wydane zostały niezgodnie z obowiązującym prawem - z naruszeniem art 61 ust. 1 pkt 1-5. Decyzja nie jest zgodna również z przepisami odrębnymi.

Skarżący zaznaczył, że przy [...] brak jest działki z budynkiem usługowym, która pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - brak budynków usługowych przekreśla zapis o kontynuacji funkcji. Szerokość budynków przy [...] średnio wynosi 11 m, a planowana szerokość elewacji frontowej ma wynosić 21 m. Brak jest więc kontynuacji parametrów. Proponowana wysokość budynków ma wynieść 5 do 5,50 m. Najbliższy budynek przy [...] ma wysokość 3 kondygnacji - tutaj również brak kontynuacji formy zabudowy.

Skarżący zarzucił wydanej decyzji także brak zgodności z przepisami odrębnymi. Uważa, że działki, na których ma powstać stacja paliw są za małe, by spełnić wymogi, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych. Określa to Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. Skarżący, jako właściciel działek 34, 35 i 36 bezpośrednio graniczących z planowaną budową stacji paliw obawia się, że taka zabudowa w przyszłości całkowicie uniemożliwi mu zabudowę jego działek, chociażby ze względu na przepisy regulujące odległość budynków od stacji paliw (strefa zagrożenia wybuchem). Przy szerokości działek nr [...] (każda po 21 m) każde usytuowanie zbiorników paliw ograniczy lub uniemożliwi zabudowę sąsiednich działek nr [...] i 36. Na tych działkach skarżący zamierza wybudować budynek usługowy - restauracja z zapleczem socjalnym. Na tę inwestycję posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Skarżący zakwestionował także nieuznanie za strony postępowania jego żony – D. J. i siostry – J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy, która miała miejsce w dniu [...] stycznia 2020 r., skarżący oświadczył, że decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta [...] odmówił wydania pozwolenia na budowę stacji paliw, o którą chodzi w niniejszej sprawie, a ponadto [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę o planie miejskim zagospodarowania przestrzennego [...] w którym wpisano zakaz lokalizacji stacji paliw na przedmiotowym terenie. Uchwała ta weszła w życie dnia [...] stycznia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji, utrzymana następnie w mocy przez zaskarżone rozstrzygnięcie, ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - stacji paliw z myjnią, wiaty nad dystrybutorami oraz pylonu cenowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzję tą kwestionuje skarżący – właściciel działek sąsiednich, zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe wymagania dla nowej zabudowy uregulowane zostały w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Zgodnie z § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie, sposób wyznaczenia przez organ obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości. Obszar ten wyznaczono bowiem w promieniu 129 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu z [...], z której przewidziano główny wjazd na działkę (3 x 43 m). Pozwala ona objąć teren tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki położone przy ul. [...] nr [...] z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz usługowymi, działki położone przy ul. [...] nr [...], przy [...] oraz ul. [...] z budynkami usługowymi i biurowymi. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 129 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnię zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.

Organ, badając wniosek inwestora, przy uwzględnieniu zabudowań znajdujących się na obszarze analizowanym, w sposób prawidłowy ustalił warunki zabudowy. Organ ustalił, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i na tej podstawie określił wymagane parametry. Organ wskazał bowiem, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym: przy [...] [...], czy Z. Obszar analizowany stanowią tereny rozciągające się wzdłuż jednej z głównych arterii miasta - [...]. W pasie zabudowy pomiędzy ulicami [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa o wymieszanych funkcjach: mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (głównie sprzedaż nagrobków). W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny ([...]) oraz budynek usługowy ([...]). Na południe od [...] znajduje się zabudowa usługowa i biurowa (związana z transportem samochodowym). Po przeciwnej stronie ul. [...] (za torami tramwajowymi) znajdują się wolne od zabudowy tereny, przeznaczone pod parking dla cmentarza komunalnego nr [...]

Na podstawie powyższych ustaleń, organ doszedł do przekonania, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy działek sąsiednich. Nie sposób więc uznać za trafne stanowiska skarżącego, który kwestionuje istnienie budynków usługowych przy [...], a tym samym, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy. Skarżący nie odniósł się do wskazanych przez organ działek usługowych, ograniczając się jedynie do zaprzeczenia istnieniu takiej zabudowy. W ocenie Sądu, twierdzenia skarżącego są jednak niewiarygodne i Sąd nie dostrzega podstaw by kwestionować weryfikowalne stanowisko zajęte w sprawie przez organy. Należy także zauważyć, że załączona przez skarżącego do skargi decyzja o warunkach zabudowy dotycząca jego działek także dotyczy zabudowy usługowej - restauracji. Obszar analizowany przez organ przy wydawaniu decyzji dotyczącej restauracji planowanej przez skarżącego oraz stacji paliw w znacznej części się pokrywają. Podstawą uznania przez organ w obu sprawach, że planowane inwestycje kontynuują usługową funkcję terenu była m.in. nieruchomość przy [...], gdzie zlokalizowany jest zakład kamieniarski. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, że w omawianej sprawie organ słusznie uznał, że planowana inwestycja w postaci stacji paliw, tj. budynku usługowego, kontynuuje funkcję zabudowy na analizowanym terenie.

W ocenie Sądu, także dalsze parametry planowanej inwestycji wyznaczone zostały stosowanie do okoliczności sprawy i w zgodzie z wymaganiami Rozporządzenia. Jak bowiem wynika z § 4 Rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 i ust. 1 Rozporządzenia, uzasadniając to - od strony [...] (6 m) jako kontynuacja zabudowy w tej samej pierzei ulicy, natomiast od strony [...] (10 m) na przedłużeniu linii zabudowy budynków mieszkalnych. Organy wskazały, że wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 Rozporządzenia jako na przedłużeniu budynku przy [...] mogłoby uniemożliwić realizację inwestycji. Uznano, że uprawnionym i optymalnym rozwiązaniem będzie kontynuacja linii zabudowy większości budynków tworzących południowo - wschodnią pierzeję [...]. Dzięki takiemu rozwiązaniu zabudowa rozciąga się w tej samej strefie co pozostałe budynki w kwartale.

W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienie przyczyn, dla których organ skorzystał z kompetencji przysługujących mu na mocy § 4 ust. 4 Rozporządzenia, jest wystarczające. Organ wyjaśnił powody określenia linii zabudowy od [...]. Brak jest jednocześnie podstaw do uznania, że posadowienie planowanej inwestycji w wyznaczonym w decyzji miejscu wpłynie negatywnie na ład przestrzenny analizowanego terenu. Wskazać również należy, że zabudowa stacji paliw, jest ze swej istoty niska a także mało intensywna gdyż koniecznym jest pozostawienie przestrzeni dla manewrujących samochodów. Nie sposób więc uznać, że posadowienie tego obiektu zaburzy ład przestrzenny i przysłoni budynek przy [...], wycofany o 34 m w stosunku do frontowej granicy działki, zwłaszcza, że większość budynków od [...] znajduje się w odległości 10 m od frontowych granic działek [...]).

Odnosząc się do dalszych parametrów, wskazać należy, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy określa wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na maksymalnie 20%. Z ustaleń organu wynika, że średni wskaźnik na terenie analizowanym wynosi 31%. W ocenie Sądu, skorzystanie przez organ z możliwości ustalenia tego parametru w wysokości innej niż średnia nie spowoduje wystąpienia negatywnych konsekwencji dla ładu przestrzennego. Jak już bowiem wskazano powyżej, zabudowa stacji paliw jest specyficzna. Koniecznym jest pozostawienie odpowiedniej przestrzeni dla manewrowania przez korzystające z niej pojazdy a także cysterny dowożące paliwo. Oczywistym jest również, że dla okolicznych zabudowań korzystniejszym jest również umiejscowienie stacji paliw na jak największej działce (zabudowując mniejszy jej procent), by zminimalizować wiążące się z tym ewentualne niebezpieczeństwo. Powyższa specyfika planowanej inwestycji, zdaniem Sądu, wystarczająco uzasadnia odstąpienie od podstawowego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zwłaszcza że odstępstwo nie jest znaczne.

Jak wskazuje § 6 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie, wskaźnik ten został przez organ ustalony na poziomie maksymalnie 21 m. Z ustaleń organu wynika natomiast, że średnia wartość tego parametru wynosi 20 m. Wartość ta została więc ustalona zgodnie z podstawową zasadą wyrażoną w § 6 ust. 1 Rozporządzenia. W ocenie Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostają zastrzeżenia skarżącego, który wskazuje, że szerokość budynków przy [...] średnio wynosi 11 m, więc planowana inwestycja nie kontynuuje tego parametru. Jak bowiem wynika z § 3 Rozporządzenia, organ, ustalając wymagania dla nowej zabudowy ma obowiązek wziąć pod uwagę zabudowę istniejącą na całym obszarze analizowanym, a więc w rozpoznawanej sprawie, także zabudowania położone przy [...] nr [...] (szerokość 17 m), przy [...] (szerokość 32 m), [...] oraz [...] (szerokość 52 m). W analizie ujęto bowiem te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 129 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnię zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, ustalenia organu nie budzą wątpliwości.

W przepisach Rozporządzenia określono także wymagania dla określania wysokości obiektu. Zgodnie z § 7 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy, ustalił dla planowanej inwestycji, że budynek usługowy może mieć maksymalną wysokość 5 m, zaś wiata 5,5 m, co organ przyjął na podstawie ust. 4, wyjaśniając jednak, że ustalona wysokość nawiązuje do budynków mieszkalnych i usługowych położonych przy [...] o wysokości 5 - 6,5 m. Jak również zauważył to organ, zamierzenie w proponowanym kształcie wpisuje się dość optymalnie w bezpośrednie sąsiedztwo i nie stworzy negatywnych skutków w przestrzeni.

Sąd podziela powyższe stanowisko organu. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek stacji paliw, o wysokości zbliżonej do sąsiedniej zabudowy wpłynie negatywnie na zastany ład przestrzenny. Stanowisko skarżącego, który wskazuje na trzykondygnacyjny budynek przy [...], pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zauważyć należy, że z akt administracyjnych wynika, że faktycznie budynek, na który wskazuje skarżący jest wyższy – ma 8 m. Uzasadnionym jest jednak stanowisko organu, który ustalając ten parametr oparł się na pobliskiej zabudowie przy [...] Ponownie podkreślić należy, że zabudowa stacji paliw jest specyficzna, co wynika z funkcji jaką pełni. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, dla stwierdzenia, że zabudowa taka jest dopuszczalna, całkowicie wystarczające jest nawiązanie przez organ do wysokości zabudowy części działek położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Okoliczność, na którą zwraca uwagę zarówno organ, jak i skarżący, że zabudowa stacji paliw jest specyficzna i nieporównywalna z innymi obiektami co do formy nie może stanowić podstawy dla odmowy wydania warunków zabudowy. Organ, ma bowiem możliwość wyznaczenia dla inwestycji parametrów odbiegających od średniej. Sytuacja taka jest całkowicie dopuszczalna, jeśli organ w sposób prawidłowy uzasadni swoje stanowisko a także przy założeniu, że nie spowoduje to naruszenia ładu przestrzennego okolicy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, omawiane parametry zostały wyznaczone w sposób prawidłowy i Sąd nie dostrzega podstaw do ich kwestionowania.

Odnośnie geometrii dachu, Rozporządzenie, w § 8 nakazuje ustalać ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W sprawie, wydane warunki zabudowy określają dla inwestycji dach płaski. Z ustaleń organu wynika, że dachy takie są dominujące na obszarze analizowanym, brak jest więc podstaw do kwestionowania powyższego ustalenia.

W ocenie Sądu, powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że organ w sposób właściwy określił wymagania dla nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, także dalsze wymagania art. 61 ust. 1 zostały spełnione. Przede wszystkim, w sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Nie jest również spornym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło, że w trakcie procedowania sprawy utraciło ważność zapewnienie dostaw energii elektrycznej z dnia [...] lutego 2018 r., niemniej, zapewnienie to jest oparte jest o istniejące i planowane uzbrojenie. Uznać więc należy, że uzbrojenie to jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. Nie budzi również wątpliwości, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), jak bowiem wynika z akt sprawy, teren ten stanowi klasoużytki VI, nie jest więc objęty koniecznością uzyskiwania zgody na zmianę jego przeznaczenia. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zgoda ministra do spraw rozwoju wsi wymagana jest jedynie co do gruntów klas I-III.

W ocenie Sądu, brak jest w sprawie także podstaw do uznania, by wydana decyzja nie była zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W pierwszej kolejności, wskazać należy, że załączona do wniosku inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając warunki dotyczące powstających ścieków. Wydana decyzja o warunkach zabudowy, odwołuje się natomiast do tych postanowień w swoim punkcie III.

W swojej skardze, skarżący wskazuje natomiast na treść Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Skarżący, przytaczając przepisy ww. aktu dotyczące stref zagrożenia, wskazuje, że planowana zabudowa ograniczy jego prawa i możliwość zabudowy jego działek. Na obecnym etapie postępowania, argumenty skarżącego nie mogą zostać uwzględnione. Należy bowiem wskazać, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd administracyjny nie może więc również w postępowaniu, którego przedmiotem są warunki zabudowy, badać zgodności przedsięwzięcia z przepisami technicznymi. W orzecznictwie wskazuje się, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt: II OSK 121/16, LEX nr 2375454). Wskazać więc należy, że skarżący, kwestionując zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego i przepisami technicznymi, winien okoliczności te podnosić na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy badające jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ładem przestrzennym nie są władne do tego, by badać kwestie techniczne, pozostające w kompetencji wyspecjalizowanych organów budowlanych.

W złożonej skardze, skarżący zakwestionował również rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie odwołań wniesionych przez żonę skarżącego – D. J. oraz siostrę – J. K., którym odmówiono praw strony postępowania i umorzono postępowanie co do wniesionych przez nie odwołań. W ocenie Sądu, okoliczności powyższe pozostają jednak bez wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie dotyczące odwołania wniesionego przez inną osobę niż skarżący nie podlega badaniu w postępowaniu zainicjonowany skargą skarżącego. W tym zakresie skarżący nie posiada bowiem wymaganego interesu prawnego (art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Osoby, które pozbawiono praw w postępowaniu są uprawnione do tego, by rozstrzygnięcie organu, we własnym imieniu, kwestionować i dochodzić swych praw w postępowaniu sądowym. W rozpoznawanej natomiast sprawie, zainicjowanej skargą strony, badaniu podlega merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W ocenie Sądu, okoliczności na jakie wskazywał skarżący w toku rozprawy w dniu [...] stycznia 2020 r., dotyczące odmowy wydania pozwolenia na budowę stacji paliw, o którą chodzi w niniejszej sprawie, a także uchwalenia planu miejscowego zakazującego lokalizacji stacji paliw na przedmiotowym terenie, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] sierpnia 2016 r., II GSK [...], CBOSA, wyjaśnił, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (Kabat Andrzej. Art. 133. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

Wobec powyższego, okoliczność że po wydaniu zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może wpłynąć na ocenę czy decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami prawa. W chwili wydania decyzji plan ten nie obowiązywał, nie może więc stanowić podstawy kontroli legalności decyzji.

Wskazać jednak należy, że wejście w życie planu, na który wskazywał skarżący, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie [...] – część A w [...], mimo że nie może stać się podstawą orzeczenia co do legalności wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, może wpłynąć na planowaną inwestycję. Zgodnie bowiem z art. 65 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (1), dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (2). Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu, kontrola zgodności wydanej decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami później uchwalonego planu (w szczególności z jego § 11 pkt 11) może nastąpić w szczególnym trybie określonym przepisami art. 65 u.p.z.p., jeśli nie wydano ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja nie jest natomiast, na dzień jej wydania, sprzeczna z przepisami prawa, co nie przesądza, że planowana inwestycja będzie mogła być zrealizowana.

Wniesiona skarga podlega więc oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a.