Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 215/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust 3 pkt 2 art. 53 ust 3 ust 4 pkt 2 pkt 8 pkt 10a pkt 12c i ust 5c art. 61 ust 7 art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 art. 29 ust 3 ust 4 art. 32 ust 1 pkt 1 pkt 2 i art. 50
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12 § 13 § 216 § 249 ust 6 w zw. z § 271
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 7 art. 159 § 2 art. 145 § 1 pkt 5 i 6 art. 7 art 8 art 9 art. 10 art. 28 art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 278/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 278/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 29 stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do sądu decyzją z 29 stycznia 2018 r., znak SKO.4150.2839.2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 4 kwietnia 2016 r., znak: RG.6730.8.2016.4, którą organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy wraz z rozbudową.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że wnioskodawczyni zarzuciła kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...] naruszenie wielu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie techniczne"), a także postanowień uchwały Rady Gminy [...] Nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W związku z tym wnioskodawczyni wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] w całości poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. Zdaniem wnioskodawczyni przy wydaniu decyzji Wójta Gminy [...] doszło do "przekroczenia procentu zabudowy, dopuszczenia zabudowy na granicy z sąsiednią działką nr [...], dopuszczenia negatywnego oddziaływania obiektu na sąsiadujący budynek parterowy poprzez jego zacienienie oraz niezachowania warunków uchwalonych przez Radę Gminy [...] (...) w zakresie ochrony konserwatorskiej zabytków".

Po rozpatrzeniu wniosku [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium Wójt Gminy [...] wykonał wszystkie czynności opisane w art. 59 do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj.: (a) zbadał, czy złożony wniosek spełnia wymogi przewidziane w art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; (b) przeprowadził na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i mających zastosowanie w danej sprawie. Ponadto Wójt Gminy [...]: (c) zbadał, czy planowana inwestycja łącznie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określającego przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, (d) wyznaczył teren analizowany wokół działki nr ewid. [...] zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), (e) sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, (f) poddał projekt decyzji do uzgodnienia właściwym organom w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz (g) uwzględnił przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do formy wydania decyzji (art. 104-107 k.p.a.).

Po wnikliwym zbadaniu akt sprawy Kolegium stwierdziło, że nie stwierdziło wad powodujących nieważność decyzji Wójta Gminy [...], w tym przypadku rażącego naruszenia prawa przez gminny organ planistyczny. Rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kolegium podkreśliło też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru prawa miejscowego, przez co nie kreuje, ani nie zmienia praw osób trzecich.

Kolegium pouczyło wnioskodawczynię, że w przypadku z niezadowolenia z treści wydanej decyzji może zwrócić się do Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie za pośrednictwem Kolegium i w określonym terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej przez Kolegium oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 4 kwietnia 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnioskodawczyni zarzuciła zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku m.in. z przepisami o postępowaniu dowodowym, a dalej art. 39 ust. 3 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 67 ust. 7 u.p.z.p. oraz art. 5, art. 29 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również postanowienia uchwały Rady Gminy [...] nr XLIV/459/10 z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnym jest stwierdzenie Kolegium o braku podstaw do uznania, że Wójt Gminy [...] wydając decyzję o warunkach zabudowy dopuścił się naruszenia prawa kwalifikowanego jako rażące. Skoro bowiem Wójt Gminy [...] przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z 4 kwietnia 2016 r. wykonał wszystkie czynności wymagane przez art. 59 – art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to nie ma powodu, aby wydaną decyzję uznać za nieważną. W treści skargi skarżąca wskazuje na niezgodność decyzji z 4 kwietnia 2016 r. z uchwałą Nr XLIV/459/10 Rady Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie zabezpieczenia strefy ochronnej konserwatorskiej. Studium zagospodarowania przestrzennego nie ma jednak charakteru obowiązującego prawa. Natomiast ochronę konserwatorską przewidziano w uchwale nr XXXIII/395/2017 Rady Miejskiej [...] z dnia 3 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania części Gminy [...] w obrębie Sarbinowo. Plan ten nie obowiązywał wszakże w dacie wydania decyzji z 4 kwietnia 2016 r. i dlatego została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 pkt 2, art. 53 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i pkt 8, pkt 10a, pkt 12c i ust. 5c, art. 61 ust. 7, art. 64 u.p.z.p.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5, art.29 ust. 3, ust.4, art. 32 ust 1 pkt 1, pkt. 2 i art. 50 Prawa budowlanego oraz § 12, § 13, § 216, § 249 ust. 6 w zw. z § 271 rozporządzenia technicznego, jak również naruszenie uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXXII/375/09 z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "Koszaliński Pas Nadmorski" i uchwały Rady Gminy [...] nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. przyjętej na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez błędne ustalenia i niezastosowanie;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. i art. 159 § 2 oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 i pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 i art. 77 k.p.a.;

4) błąd w ustaleniach faktycznych i oparcie rozstrzygnięcia na tych błędnych ustaleniach poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę na korzyść skarżącej kasacyjnie poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 4 kwietnia 2016 r. Ewentualnie wniesiono również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W związku z powyższą skargą kasacyjną [...] uczestnik postępowania [...], na rzecz którego została wydana kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy złożył pismo z 29 marca 2019 r. zawierające jego stanowisko w przedmiocie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 28 września 2021 r. złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej trzeba wyjaśnić, że w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest przy tym związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedstawiony zakres rozpoznawania skargi kasacyjnej oznacza również, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przedmiotem dokonywanej kontroli legalności przez Sąd I instancji była ostateczna decyzja organu samorządowego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z 4 kwietnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid. [...], obręb Sarbinowo, gmina [...]. Zdaniem Sądu I instancji wskazywana decyzja poddana weryfikacji w ramach postępowania nieważnościowego nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, pozwalającymi na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w ramach niniejszego postępowania. Stanowisko to jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, poprzez podniesienie zarzutów naruszenia prawa materialnego, co sprowadza się do twierdzenia, że decyzja Burmistrza Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poglądu tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jednak podzielić.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie i charakter sformułowanych przez nią zarzutów wymaga jednak zasadniczego wstępnego wyjaśnienia. Jak już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega wielu regułom procesowym właściwym dla postępowania zwykłego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest jednak postępowaniem nadzwyczajnym, szczególnym. Przede wszystkim w postępowaniu nadzwyczajnym mamy do czynienia z odmiennym przedmiotem postępowania niż w przypadku postępowania zwykłego. W tym ostatnim organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) przedmiotem jest decyzja, z reguły ostateczna, a celem postępowania jest ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są jednocześnie enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

Dodatkowo, w rozpatrywanej sprawie ze względu na treść skargi kasacyjnej, zasadnicze znaczenie ma wada rozstrzygnięcia określona jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przewiduje to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu powołanego przepisu jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną przez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie to takie, które w sposób oczywisty i znaczący koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - patrz: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 513/21, LEX nr 3313017. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decyduje przy tym łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa nie wymagająca dokonywania szczególnie wyrafinowanej wykładni prawa, imperatywny charakter (zakazujący lub zakazujący) przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Zarzut rażącego naruszenia prawa można postawić, gdy nie tylko wskazać przepis, który zdaniem wnioskodawcy został naruszony, ale również wykazać, jakie okoliczności przemawiają za oceną naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Przepisem, który może być rażąco naruszony, jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Wady postępowania stanowią bowiem, co do zasady, podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.).

Odnosząc powyższe zasady do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wskazane przepisy mają co do zasady charakter proceduralny lub kompetencyjny, więc uzasadnienie twierdzenia o naruszeniu prawa jest trudne.

Skarżąca kasacyjnie twierdzi, tytułem przykładu, że naruszono art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten brzmi jednak następująco: "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy (...) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych". Przepis ten stosuje się też odpowiednio w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie wskazała wszak, że przedmiotowa analiza nie została wykonana w ogóle bądź w części lub choćby, że zawiera luki, jakich nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Wskazuje natomiast takie zarzuty, jak lokalizacja planowanego budynku w granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], w odległości 2,5 m od istniejącego parterowego budynku usługowego. Według skarżącej projektant budynku nie przeprowadził analizy określającej obszar oddziaływania projektowanego obiektu, przede wszystkim analizy zacienienia (str. 5 skargi kas.). do tego zarzuca się naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymienione okoliczności są jednak przedmiotem badania przez organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To inna materia i będąca przedmiotem innego postępowania administracyjnego niż postępowanie o wydanie warunków zabudowy. Dodajmy kontrargument, że ustalanie obszaru oddziaływania i ocena zacieniania budynku sąsiedniego to różne czynności kontrolne i nie powinno się ich mieszać. Stanowisko takie o odrębności i samodzielności przepisów o planowaniu przestrzennym oraz przepisów budowlanych jest przy tym przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 156/19, LEX nr 2719208). Przedstawione zarzuty odwołujące się do przepisów materialnoprawnych nie mogę więc być uznane za mające usprawiedliwione podstawy.

Nawet jednak gdyby uznać, że ze wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają normy prawne ustalające materialnoprawne warunki ustalenia warunków zabudowy działki nr ewid. [...], to nadal skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przypadku rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji poddał szczegółowej kontroli efekty postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w tym wyniki analizy urbanistycznej dokonanej przez Wójta Gminy [...]. W zaskarżonym wyroku opisano parametry planowanego obiektu, tj. istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który ma być rozbudowany w kierunku południowym (jedno skrzydło) i wschodnim (drugie skrzydło) (patrz s. 6 uzasadnienia wyroku). Wbrew zarzutom skargi [...], nie budzi zastrzeżeń wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy, którą ustalono - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji (przedłużenie istniejącej linii na działkach nr [...] i nr [...]; patrz też k. 2 akt SKO, ale też mapy nr 2 i 3 załącznika do skargi do WSA). Analogicznie, nie wskazują na naruszenie prawa, zwłaszcza rażące, takie dokumenty jak analiza warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu terenu (...) (patrz k. 35 akt SKO), a także materiały, w tym mapy będące podstawą analizy urbanistycznej (k. 43 i 45 akt SKO).

Sąd I instancji wyjaśnił również (s. 6 wyroku, u dołu) dlaczego nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, w zakresie zabezpieczenia strefy ochronnej konserwatorskiej. W dacie wydania decyzji Wójta Gminy [...] nie obowiązywały jeszcze przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mogły więc być one naruszone ani w sposób zwykły, ani tym bardziej w stopniu rażącym. Natomiast sugerowana niezgodność decyzji ze studium miejscowego planu nie może wywoływać takich skutków, gdyż postanowienia stadium nie mają charakteru (statusu) prawa powszechnie obowiązującego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 346/18, LEX nr 2774155). W sprawie nie zaistniały zatem omówione warunki stwierdzenia nieważności decyzji: oczywistość naruszenia prawa, jednoznacznie normatywny charakter przepisu, który zdaniem podmiotu wnioskującego został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Mając na względzie ustalone okoliczności faktyczne sprawy a także szczególny charakter postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza ze względu na rażące naruszenie prawa przepisów o charakterze materialnoprawnym, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżony wyrok jest w pełni zgodny z prawem i nie ma podstawy dla jego uchylenia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie mogły też być uwzględnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy art. 145 § 1 k.p.a. odnoszące się do przesłanek wznowienia postępowania. To odrębny nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, mający biorący pod uwagę inne okoliczności faktyczne, wyznaczający inne zasady postępowania dowodowego i mające odrębne konsekwencje prawne.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.