Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1450/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. W. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1142/15 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Gminy C., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie C. pozwolenia na budowę grupowej kanalizacji sanitarnej w Gminie C. w części dotyczącej działki nr [...]. Inwestor nie uzyskał zgody właścicieli na realizację inwestycji na ww. działce.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania nieważnościowego zakończonego ww. decyzją Wojewody wstąpiła Gmina C., opierając wniosek na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] wznowił postępowanie w ww. sprawie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Wojewody, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania – Gmina C. (jako inwestor) nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Wojewoda stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ale uchybienie to jako niewywołujące negatywnych skutków (z uwagi na charakter inwestycji), nie ma charakteru rażącego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła J. W..

Zaskarżoną decyzją GINB uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w całości oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże nie uchylił ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. z uwagi na okoliczność wskazaną w art. 146 § 2 K.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ odwoławczy wskazał na istotę postępowania wznowieniowego, które w konsekwencji prowadzi do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odnośnie meritum sprawy GINB nie podzielił stanowiska Wojewody, że ww. decyzja Starosty B. o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia. Organ podał, że skutki stwierdzonego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Podkreślił, że rażąco naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego dotyka sfery szczególnie wrażliwej – ingerencji w zakres uprawnień właścicieli nieruchomości. Dlatego brak jest podstaw do uchylenia decyzji stwierdzającej nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zaś stwierdzone wady postępowania nieważnościowego pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ podkreślił, że zarzuty merytoryczne podnoszone przez wnioskodawcę – Gminę C., w toku niniejszego postępowania wznowieniowego opierają się na dokumentacji sporządzonej po wydaniu decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], która to dokumentacja nie mogła być wzięta pod uwagę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego.

W związku z powyższym GINB nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. i ograniczył się do wskazania naruszenia przez organ wojewódzki prawa procesowego (art. 10 § 1 K.p.a.).

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w wyniku wydania decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia prawa, powodującego powstanie skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., przez co wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja Starosty B. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr [...];

- art. 146 § 2 K.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/15, uwzględniając skargę, nie podzielił oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji wskazującej na wystąpienie w sprawie ww. przesłanki negatywnej uregulowanej w art. 146, uzasadniającej w efekcie uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r. i zastosowanie art. 151 § 2 K.p.a. Ponadto wskazał, że choć zasadne w sprawie było wznowienie postępowania nieważnościowego (bo zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to jednak wbrew ocenie GINB, nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji w części dotyczącej działki nr [...]. Sąd wskazał, że z uwagi na brak zgody współwłaścicieli działki nr [...], zainicjował postępowanie o ustanowienie za wynagrodzeniem służebności przesyłu. Wskazał, że przebieg kanalizacji przez działkę nr [...] nie powoduje dla właścicieli negatywnych skutków. Ponadto sporna inwestycja została zaprojektowana na kilkuset działkach w miejscowości C. i kilkudziesięciu w miejscowości J., a inwestor posiada stosowne zgody poszczególnych właścicieli tych nieruchomości. Te też okoliczności i ww. dowody (włącznie z charakterem spornej inwestycji) należało, w ocenie Sądu, poddać stosownej analizie. Tego zaś na etapie II instancji w niniejszej sprawie zabrakło, co stanowi o istotnej wadzie tego postępowania. Jednocześnie Sąd wskazał, że z uwagi na brak w dokumentacji zgody właścicieli działki nr [...] na realizację inwestycji przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak ustalenie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z "rażącym naruszeniem prawa". Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (por. wyrok NSA z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06). Na tym też etapie rozważań należało uwzględnić okoliczności podnoszone w toku tego postępowania przez stronę pominiętą w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2014 r., tj. Gminę C., czego zaś w sprawie nie uczyniono. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Nie do przyjęcia jest przy tym takie stanowisko, że każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane wyczerpuje znamiona rażącego. Tak zaś w istocie przyjął GINB w niniejszej sprawie, albowiem ograniczył się jedynie do wskazania, że przy wydawaniu badanej decyzji doszło do naruszenia prawa, które bez żadnej dodatkowej argumentacji uznał za mające charakter kwalifikowany. Nie wskazał powodów takiej oceny. Posłużył się jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że naruszenie do jakiego doszło, dotyka sfery szczególnie wrażliwej, bo ingeruje w zakres uprawnień właścicieli nieruchomości. Pominął jednocześnie charakter inwestycji, ale też okoliczności podnoszone przez Gminę C.. Z tych ostatnich wynika zaś, że realizacja spornego odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] nie zakłóci możliwości zabudowy tej działki, jak również nie wpłynie na obniżenie jej wartości (a wręcz odwrotnie – uczyni nieruchomość bardziej atrakcyjną pod zabudowę). Wynika nadto, że Gmina dąży do uregulowania stanu prawnego w związku z powstałą sytuacją, tj. przeprowadzeniem przez nią na wskazanej nieruchomości, odcinka kanalizacji sanitarnej bez zgody jej właścicieli. Stąd też uruchomiła postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu, za wynagrodzeniem i na jej koszt.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy choć stwierdził wystąpienie w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to rozpoznając sprawę co do istoty, nie ustalił, jak ta wada wpłynęła na ocenę merytoryczną sprawy, ponieważ w swoich rozważaniach pominął okoliczności ważne dla wnioskodawcy tego postępowania. W tym też zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa przez organ odwoławczy, które w konsekwencji wadliwie doprowadziło ten organ do stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 146 § 2 K.p.a.

Ponadto myli się organ odwoławczy twierdząc, że dokumentacja sporządzona po wydaniu decyzji badanej nie może mieć znaczenia dla oceny tego aktu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., II OSK 2090/10). W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie po stwierdzeniu naruszenia przepisu Prawa budowlanego powinny były poczynić ustalenia co do okoliczności faktycznych zaistniałych już po wydaniu weryfikowanej decyzji. Dla dokonania oceny, czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany konieczne jest bowiem uwzględnienie dodatkowych okoliczności występujących w danej sprawie, bo tylko takie podejście pozwala na ustalenie jakie skutki naruszenie to wywołuje/wywołało. Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) powinny być zaś traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Z racji zaś tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Należało więc w sprawie wziąć pod uwagę także dowody powoływane przez wnioskodawcę – Gminę C., choć pochodzą z daty po wydaniu badanej decyzji tym bardziej, gdy na ich podstawie możliwe było ustalenie ewentualnych następstw stwierdzonego uchybienia.

W konsekwencji, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. przez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie (i przyjęcie, że po wznowieniu mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej – stwierdzającej nieważność w części decyzji Starosty B.) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy przez niewykazanie, że w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez GINB wymagane będzie uwzględnienie powyższej oceny oraz wymagane będzie wzięcie pod uwagę stanowiska strony pominiętej i dostrzegając w efekcie, że choć naruszenie prawa do jakiego niewątpliwie doszło dotyka prawa własności w związku z brakiem zgody właścicieli na realizację inwestycji na ich działce (o nr [...]), to jednak sama inwestycja jest tego rodzaju, iż z jej wykonaniem dla właścicieli działki nr [...] nie wiążą się negatywne następstwa. Działka nadaje się bowiem do zabudowy, a wykonana kanalizacja może wpływać jedynie pozytywnie na jej wartość. Powinien także dostrzec, że w toku jest postępowanie sądowe o ustanowienie na tej nieruchomości i w związku z ww. inwestycją służebności przesyłu, za wynagrodzeniem.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli J. W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

J. W. w swojej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności uczestników;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie przez Sąd, że wydanie pozwolenie na budowę inwestorowi, który nie wykazał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. przez organ, wbrew ocenie Sądu I instancji nie było niewłaściwe, ani przedwczesne;

- art. 76, art. 77, art. 78 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie kontroli nad działalnością organu i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. z pominięciem wniosków dowodowych uczestniczki w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentów zalegających w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym [...], Wydział I Cywilny, sygn. akt [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie naruszył rażąco prawa, podczas gdy zachowaniu, o którym mowa powyżej z całą stanowczością można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa, ponieważ inwestor zamierzał realizować inwestycję na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, bez uprzedniego uzyskania zgody właścicieli tych nieruchomości.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 146 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że GINB nie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na uznanie, że nawet gdyby Gmina C. uczestniczyła w postępowaniu nieważnościowym, to niezależnie od jej uczestnictwa, istniały podstawy do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, podczas gdy GINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wnikliwie i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które jednoznacznie wskazało, że nawet gdyby Gmina C. uczestniczyła w tym postępowaniu, to jej uczestnictwo nie miałoby wpływu na ocenę materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie, to jest na ustalenie, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

- art. 151 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że GINB stwierdziwszy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miał prawa odmówić jej uchylenia z uwagi na okoliczność wskazaną w art. 146 § 2 K.p.a., podczas gdy GINB – jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie – miał prawo odmówić jej uchylenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wprawdzie została ona wydana z naruszeniem prawa, jednak uchylenie nie może mieć miejsca z uwagi na okoliczność wskazaną w art. 146 § 2 K.p.a., bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. przez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać przez Sąd oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie J. W. w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia konstytucyjnego wzorca "ochrony prawa własności". Oczywiście Konstytucja RP ustanawia jako zasadę ochronę prawa własności, ale jednocześnie dopuszcza możliwość jego ograniczenia, o czym stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Takie ograniczenia prawa własności występują w ogólności w prawie inwestycyjno-budowlanym, a w szczególności gdy inwestycja dotyczy celu publicznego, jakim jest budowa gminnej kanalizacji sanitarnej (patrz art. 6 pkt 3 w zw. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tego rodzaju inwestycja mieści się bowiem w pojęciu przewodów i urządzeń służących do transportu płynów. Można bowiem uznać, że w zakres tego pojęcia wchodzą także sieci wodociągów i kanalizacji. Chodzi przy tym o tego rodzaju sieci, które służą nieograniczonej i z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki, staną się użytkownikami takich sieci. Budowa gminnej kanalizacji takie zaś założenia spełnia. Ponadto w tym zakresie obowiązujące prawo przewiduje zastosowanie instytucji prawnych, które mają kompensować właścicielowi nieruchomości powstałe ograniczenia prawa własności. To prawo do ustanowienia służebności przesyłu (art. 3052 § 2 w związku z art. 3051 Kodeksu cywilnego) oraz prawo do żądania wykupu, o ile są spełnione ku temu przesłanki z art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w kontekście wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ prawnie dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przez realizację inwestycji celu publicznego w postaci gminnej kanalizacji sanitarnej. Należy pamiętać, że przepisy Konstytucji w swojej ogólności dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Stąd wniosek, że prawo własności nie jest absolutne wbrew mylnemu ogólnospołecznemu przekonaniu. Oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy fakt ograniczenia prawa własności nie może być decydujący do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę inwestycji celu publicznego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Tym bardziej, że strony skarżące kasacyjnie nie wykazały aby zaistniała ingerencja w prawo własności nieruchomości stanowiła istotnie przeszkodę do zabudowy tej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a więc aby doszło na naruszenia istoty prawa własności.

Ponadto samo wskazanie, że doszło do naruszenia prawa nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo w tym zakresie wyjaśnił na czym polega "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. To jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Strony skarżące kasacyjnie nie wykazały aby w ww. zakresie ocena Sądu I instancji była wadliwa. Po pierwsze, Sąd wskazał na pewną oczywistość naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (brak zgody właściciela działki nr [...] na realizację inwestycji). Po drugie, wskazał, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące i nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Wbrew zarzutom obu skarg kasacyjnych Sąd I instancji nie tyle ocenił, że w tej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ile wskazał, że nie do przyjęcia jest stanowisko, iż "każde naruszenie przepisów ustawy – Prawo budowlane, wyczerpuje znamiona rażącego; a GINB nie wykazał aby w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa". Wymagane jest bowiem rozważenie także skutków prawnych zaistniałego naruszenia, tj. czy nie są one do pogodzenia w demokratycznym państwie prawnym. Sąd ocenił, że takich powodów nie wskazał w zaskarżonej decyzji GINB. W skargach kasacyjnych tej oceny nie podważono, a i z treści zaskarżonej decyzji wynika, że GINB stwierdzenie nieważności decyzji oparł na ustaleniu, iż inwestor nie uzyskał zgody właściciela na realizację inwestycji na działce nr [...] oraz niejako na "wyjątkowości" prawa własności, a także skutkach gospodarczych. Ma rację Sąd I instancji, że GINB pominął jednocześnie charakter inwestycji, ale też okoliczności wskazywane przez Gminę C., która podnosiła, że realizacja spornego odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] nie zakłóci możliwości zabudowy tej działki, jak również nie wpłynie na obniżenie jej wartości (a wręcz odwrotnie – uczyni nieruchomość bardziej atrakcyjną pod zabudowę). Ponadto w rozważaniach organ pominął, że Gmina dąży również do uregulowania stanu prawnego w związku z powstałą sytuacją. Uruchomiła postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu, za wynagrodzeniem i na jej koszt. Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. sformułowane w obu skargach kasacyjnych nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wywodu wynika, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 § 2 K.p.a., ponieważ na obecnym etapie nie zaistniała przesłanka negatywna z art. 146 § 2 K.p.a., na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Co prawda, w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. do uchylenia decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności, jednak aktualnie brak jest podstaw do uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę gminnej kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]. W kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymagane jest bowiem odniesienie się do podnoszonej przez Gminę argumentacji czego nie uczynił GINB, wydając zaskarżoną decyzję, o czym była mowa powyżej. Dlatego wbrew stanowisku stron wnoszących obie skargi kasacyjne Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ odwoławczy choć stwierdził wystąpienie w sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to rozpoznając sprawę co do istoty, nie ustalił, jak ta wada wpłynęła na ocenę merytoryczną sprawy. W swoich rozważaniach pominął bowiem okoliczności ważne dla wnioskodawcy tego postępowania. W tym też zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa przez organ odwoławczy, które w konsekwencji wadliwie doprowadziło ten organ do stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 146 § 2 K.p.a. Taka ocena wynika z określonych braków postępowania wyjaśniającego, na które niewadliwie wskazał Sąd I instancji.

Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej J. W. dotyczący naruszenia art. 76, art. 77, art. 78 K.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie kontroli nad działalnością organu i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. z pominięciem wniosków dowodowych uczestniczki w przedmiocie dopuszczenia dowodu z dokumentów zalegających w aktach sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym [...], Wydział I Cywilny, sygn. akt [...]. W tym zakresie wskazano na opinię biegłego inż. T. K. i protokół rozprawy ww. sprawie cywilnej. Jednak w świetle przedstawionej powyżej argumentacji zarzut ten nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ zasadniczo powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że GINB nie rozważył podnoszonej w sprawie argumentacji. Na uwagę zasługuje, że również w odniesieniu do wskazywanej innej opinii i protokołu z rozprawy cywilnej GINB nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnego wywodu, choć w odwołaniu argumentowano pominięcie dowodów z ww. sprawy cywilnej. Potwierdza to jedynie, że zaskarżona decyzja i w tym zakresie zawierała wady postępowania, które przemawiały za jej uchyleniem przez Sąd I instancji, a jednocześnie nie mogły mieć wpływu na treść podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, który uchylił zaskarżoną decyzję jako wadliwą, wydaną z naruszeniem m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.