Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 711/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], znak: [...] ([...]), wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu dojazdu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] na wybranych fragmentach działki nr ew. [...] z obrębu [...] w granicach ustanowionej służebności gruntowej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...].

W dniu [...] grudnia 2014 r. inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu dojazdu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] na wybranych fragmentach działki nr ew. [...] z obrębu [...] w granicach ustanowionej służebności gruntowej, zgodnie z załączoną dokumentacją.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...]-[...] część I, ustanowionego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...][...] 2006 r.) oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (opubl. W Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.), zawierającą sprostowanie do uchwały nr [...]. Organ I instancji wskazał, że dla tej działki istnieje możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez jezdnię asfaltową zlokalizowaną na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na części działki ew. nr [...] z obrębu [...], bez naruszenia ustaleń ww. planu miejscowego.

Od decyzji Prezydenta [...] odwołanie, w ustawowym terminie, wniósł inwestor. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 6, art. 7 i art. 107 k.p.a., a także art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 285 Kodeksu cywilnego. Odwołujący podniósł m.in., że: organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób zamierzona inwestycja narusza ustalenia planu miejscowego. Dodał, że sprzeciw narusza jego prawo do służebności, a organ I instancji w sposób nieuprawniony próbuje ingerować w stosunki cywilnoprawne w celu nakłonienia odwołującego się do zmiany sposobu zapewnienia dostępu działki ew. nr [...] do drogi publicznej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stosownie do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego to decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady. Są one określone enumeratywnie, tj. mają formę listy zamkniętej i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej.

Wojewoda [...] podał, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Sprzeciw jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, i dlatego powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej.

Wojewoda [...] zgodził się z inwestorem, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, które ustalenia planu miejscowego byłyby naruszone przez zgłoszone roboty budowlane.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, że motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 839/13).

Zdaniem Wojewody [...] uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] nie spełnia powyższych wymogów, ponieważ nie sposób zrekonstruować w pełni toku rozumowania organu I instancji. Jednak, pomimo powyższych uchybień, decyzja organu I instancji jest prawidłowa, ponieważ zgłoszone zamierzenie budowlane narusza ustalenia planu miejscowego, na co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołując prawidłową podstawę prawną.

Wojewoda [...]wskazał, że zasadnie organ I instancji przyjął, że zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu projektowane utwardzenie znajdować się będzie na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U/G2.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja narusza § 25 ust. 11 pkt 2 w związku z częścią graficzną planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, dla terenu U/G2 "ustala się obustronną dobudowę do domu [...] z przeznaczeniem na funkcje usługowe: handlu, kultury, gastronomii, administracji". Dobudowa od strony południowej została już wykonana, a utwardzenie dojazdu miałoby miejsce od strony północnej budynku przy ul. [...], również na terenie U/G2. Z porównania przedłożonego przez inwestora projektu utwardzenia i części graficznej planu miejscowego jasno wynika, że planowane utwardzenie będzie w większej części znajdowało się pomiędzy ściśle określoną linią zabudowy w poziomie parteru a nieprzekraczalną linią zabudowy w poziomie parteru, ustalonymi wzdłuż ul. [...], a więc na obszarze, na którym § 25 ust. 11 pkt 2 planu miejscowego "ustala obustronną dobudowę do domu [...] (...)".

Wojewoda [...] wskazał, że plan miejscowy nie przewiduje wyjątków od wyżej przytoczonych ustaleń ani przepisów tymczasowych dla terenu U/G2.

W związku z powyższym organ wskazał, że zgłoszona inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym, ponieważ zmierza do utwardzenie drogi dojazdowej w miejscu, w którym plan miejscowy przewiduje inną formę zagospodarowania terenu, tj. budynki usługowe.

Odnosząc się do zarzutu inwestora, że decyzja organu I instancji narusza art. 285 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie przysługującej mu służebności, która została ustanowiona później niż ww. plan miejscowy, Wojewoda [...] wskazał, że w przypadku gdy inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wnosi sprzeciw, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Określenie "organ wnosi sprzeciw" nie pozostawia organowi żadnej swobody w podjęciu decyzji. Organ jest zobligowany do wydania określonej decyzji w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisie. Jest to tzw. decyzja związana. Ponieważ w przedmiotowej sprawie sprzeczność z planem miejscowym istotnie występuje, sprzeciw organu I instancji jest uzasadniony. Uchylenie zaskarżonej decyzji równałoby się z uznaniem planu miejscowego za nieobowiązujący, do czego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony. Zdaniem organu nie ma podstaw do przyznania "priorytetu" służebności odwołującego się przed planem miejscowym.

Organ wyjaśnił, że propozycję organu I instancji, co do alternatywnych sposobów zapewnienia dojazdu do działki odwołującego się należy traktować jako propozycję dojazdu nienaruszającą planu miejscowego, a więc taką, co do której organ I instancji nie złożyłby sprzeciwu z tej samej podstawy prawnej. Wskazał, że w przypadku nieodpowiedniości istniejącej służebności odwołujący się może podjąć stosowne kroki na drodze cywilnoprawnej w celu modyfikacji lub ustanowienia nowej służebności.

Wojewoda [...] zauważył również, że inwestor nie przedłożył, wraz ze zgłoszeniem, zgody właściciela lub innego podmiotu władającego działką nr ew. [...], na której została zaplanowana przedmiotowa inwestycja. W ocenie organu odwoławczego zawarte w zgłoszeniu oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierające jedynie powołanie się na ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie dojścia i dojazdu od ulicy [...], jest niewystarczające (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 547/08). Z przedłożonej kopii aktu notarialnego nie wynika prawo do zabudowy wyznaczonego pasa. Pas ten został przeznaczony jedynie do "dojścia i dojazdu". Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA oz. w Rzeszowie z dnia 11 maja 2000 r. sygn. akt SA/Rz 2826/98).

Skargę do Sądu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego i procesowego, a w szczególności: art. 6 i 7 k.p.a., art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), art. 285 Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu podniosła, że decyzje organów obu instancji nie znajdują uzasadnienia w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Wyjaśniła, iż Miasto [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. ustanowiło na czas nieokreślony, na rzecz każdoczesnego właściciela działki ewidencyjnej nr [...], służebność gruntową polegającą na prawie dojścia i dojazdu od ul. [...], pasem gruntu na działce nr [...], wyznaczonym na stosownej mapie geodezyjnej, co wynika z § 10 i § 13 aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2009 r. Rep. [...]. Obciążenie to, ustanowione dobrowolnie, zostało prawomocnie wpisane do księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla działek miejskich nr [...] i [...], przez które prowadzi ustanowiona służebność, korzystająca z praw należnych jak właścicielowi (art. 251 Kodeksu cywilnego).

W ocenie skarżącej analiza zapisów miejscowego planu w żaden sposób nie potwierdza, iż planowane prace w jakkolwiek sposób naruszają jego ustalenia. Fakt wykonania bowiem ograniczonego i ekologicznego utwardzenia na części nieruchomości (w wykonaniu ustanowionej służebności), w żaden sposób nie uniemożliwiłby docelowego zagospodarowania tej nieruchomości, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku wykonania zgłoszonych prac na nieruchomości nie powstanie żaden obiekt, który naruszałbym ustalony ład urbanistyczny (planistyczny). Wskazała, iż do ewentualnego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (poprzez jej zabudowę budynkiem), przeszkodą byłaby co do zasady sama istniejąca służebność jako taka, a nie fakt, iż doszło do utwardzenia części terenu - dojazdu (zgodnie z przebiegiem służebności).

Spółka podniosła, że planowane utwardzenie jest zgodne i ma się odbyć wyłącznie w granicach istniejącej i wiążącej służebności gruntowej - ograniczonego prawa rzeczowego. Sprzeciw wniesiony przez organ musi być traktowany jako nieuprawnione ograniczenie tej służebności, a tym samym naruszenie wskazanych w petitum niniejszej skargi norm prawnych Kodeksu cywilnego.

Skarżąca wskazała, iż zgłoszony zamiar utwardzenia dojazdu do działki nr [...], w sposób bardzo ograniczony i ekologiczny, nie oznacza, wykonania jakiegokolwiek obiektu. Zamierzone prace mają wyłącznie na celu jedynie względy estetyczne i środowiskowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż brak utwardzenia może powodować, na skutek ruchu pojazdów z nieruchomości władnącej przez obciążoną, powstawanie błota i jego nawożenie na ciąg ul. [...]. Zapobieżenie temu musiałoby oznaczać konieczność mycia opon pojazdów, przed każdym włączeniem się do ruchu z posesji obciążonej służebnością, co naturalnie byłoby nad wyraz uciążliwe i powodowało emisję brudnej wody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Jednocześnie stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Wojewody [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu dojazdu do działki ew. nr [...] z obrębu [...] na wybranych fragmentach działki nr ew. [...] z obrębu [...] w granicach ustanowionej służebności gruntowej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, wykonanie ww. robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego stanowi uproszczoną, względem uzyskania pozwolenia na budowę, procedurę inicjującą proces budowlany. Jego dokonanie powoduje powstanie po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku dokonania oceny planowanej budowy w kontekście przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego oraz wskazanych w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego uprawniających do nałożenia na inwestora, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wyrazem tej oceny jest milcząca akceptacja zgłoszonych robót przez organ, bądź też wydanie stosownej decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 lub ust. 7 Prawa budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, który to termin wynika z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednak, co jest istotne, przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie mają charakter wyczerpujący i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to, że również dokonywana przez organ ocena zgłoszenia nie może wykraczać poza ich granice.

W niniejszej sprawie, decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych, wydana została w przewidzianym przez ustawodawcę terminie, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza, że wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności konkretnej sprawy wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Zatem, na podstawie powołanego przepisu, właściwy organ w każdym przypadku ma obowiązek ocenić zgodność zgłoszonych robót budowlanych z obowiązującym planem miejscowym i wnieść sprzeciw wówczas, gdy stwierdzi, że realizacja tych robót narusza w jakikolwiek sposób przepisy tego planu i to w sytuacji niezależnej od tego, że roboty budowlane spełniają wymogi wynikające z innych przepisów prawa. Samo bowiem stwierdzenie niezgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wniesienia sprzeciwu. Przy ocenie zgłoszenia, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie wszystkich zapisów planu. Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa. W ramach oceny zgłoszonych robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej ma natomiast obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie jest w tym zakresie związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, jak i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że inwestycja, której dotyczy zgłoszenie, znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...] - [...] część I, ustanowionego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...][...] 2006 r.) oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (opubl. W Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.), zawierającą sprostowanie do uchwały nr [...].

Zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu projektowane utwardzenie znajdować się będzie na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U/G2.

Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że przedmiotowa inwestycja narusza § 25 ust. 11 pkt 2 w związku z częścią graficzną planu miejscowego. Zgodnie z tym przepisem, dla terenu U/G2 "ustala się obustronną dobudowę do domu [...] z przeznaczeniem na funkcje usługowe: handlu, kultury, gastronomii, administracji".

Z akt sprawy wynika, iż dobudowa od strony południowej została już wykonana, a utwardzenie dojazdu miałoby miejsce od strony północnej budynku przy ul. [...], również na terenie U/G2.

Zasadnie Wojewoda [...] wskazał, że z porównania przedłożonego przez inwestora projektu utwardzenia i części graficznej planu miejscowego wynika, że planowane utwardzenie będzie się w większej części znajdowało pomiędzy ściśle określoną linią zabudowy w poziomie parteru a nieprzekraczalną linią zabudowy w poziomie parteru, ustalonymi wzdłuż ul. [...], a więc na obszarze, na którym § 25 ust. 11 pkt 2 planu miejscowego ustala obustronną dobudowę do domu [...] z przeznaczeniem na funkcje usługowe.

Z powyższej analizy wyraźnie wynika, że zgłoszona inwestycja jest sprzeczna z planem miejscowym, ponieważ zmierza do utwardzenie drogi dojazdowej w miejscu, w którym plan miejscowy przewiduje inną formę zagospodarowania terenu, tj. budynki usługowe.

Zatem prawidłowo organy uznały, że inwestycja objęta zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Już zatem samo stwierdzenie istnienia niezgodności z planem jest wystarczającą podstawą do wniesienia sprzeciwu i wobec takiego ustalenia nie zachodzi konieczność badania zgodności robót budowlanych z innymi przepisami.

Podkreślić należy, że dokonując oceny zgodność zgłoszonej inwestycji z ustaleniami planu, organy związane są zapisami tego aktu w takim ich brzmieniu, jakie zostało im nadane przez organ uchwałodawczy i nie mogą dokonywać wykładni sprzecznej z ich treścią. Powołany zapis planu miejscowego, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, jest jednoznaczny i nie pozostawia wątpliwości co do jego treści.

Na marginesie wskazać należy, że zasadnie Wojewoda [...] uznał, że zawarte w zgłoszeniu oświadczenie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierające jedynie powołanie się na ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie dojścia i dojazdu od ulicy [...], jest niewystarczające, bowiem z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2009 r. Rep. [...] nie wynika prawo do zabudowy wyznaczonego pasa. Wyjaśnić należy, że niezwykle ważnym dla ustanowionej służebności jest jej zakres, przez który należy rozumieć granice i sposób w jakich służebność może być wykonywana, będzie on bowiem nie tylko wpływał na wykonywanie praw podmiotu będącego właścicielem nieruchomości obciążonej, ale także będzie miał kluczowe znaczenie dla wskazania, czy może ona stanowić podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W doktrynie istnieje jednolity pogląd co do tego, że służebność powinna jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonywane. Konsekwentnie, jeżeli zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu bez wskazania zakresu robót budowlanych nie będzie ona stanowiła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla właścicieli nieruchomości władnącej. Obowiązek wskazania uprawnienia do wykonania robót budowlanych, jak też zakresu tych robót musi wynikać wprost z treści służebności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 11 maja 2000 r. sygn. akt SA/Rz 2826/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 331/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 465/10). W celu realizacji zamiaru utwardzenia drogi stanowiącej służebność drogi koniecznej konieczna jest zgoda właścicieli nieruchomości obciążonej lub odpowiednie orzeczenie Sądu w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 547/08, LEX nr 484883).

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny okoliczności faktycznych związanych ze zgłoszonym zamierzeniem budowlanym na podstawie obowiązującego planu miejscowego i zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił w wystarczający sposób motywy podjętego rozstrzygnięcia, czyniąc zadość dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zgodzić się należy z Wojewodą [...], że nie ma podstaw by uznać pierwszeństwo stosowania zapisów służebności, na którą powołuje się skarżąca, wobec planu miejscowego. Należy wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Dlatego też, w zakresie realizacji robót budowlanych postanowienia planu wiążą inwestora oraz organ dokonujący oceny, stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponieważ plan stanowi źródło prawa, stąd przy ocenie zgłoszenia, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie wszystkich zapisów planu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.