Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2916/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 190, art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 § 2, art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 556/15 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 556/15 oddalił skargę Z. L. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: SKO, Kolegium) z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Starosta K. (dalej: Starosta) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia Z. L., prowadzącej P. W. Z. L. z siedzibą w G., opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin naturalnych bez wymaganej koncesji. W trakcie postępowania organ ten dwukrotnie ustalał wspomnianą opłatę, ale obie decyzje, w trybie kontroli instancyjnej, podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez SKO w Ł.:

- decyzją z [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r., podnosząc, że Starosta nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu na okoliczność ilości wydobytej kopaliny (38.249,4 ton). Stwierdzono również niewłaściwe przeprowadzenie oględzin działki nr [...] i nieprawidłowe sporządzenie protokołu z tej czynności. Natomiast SKO wskazało, że nie ma wątpliwości co do nielegalnego charakteru wydobycia kopaliny;

- decyzją z [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono ponownie wydane przez Starostę rozstrzygnięcie ustalające opłatę eksploatacyjną. Zarzucono Staroście, że nie dostrzegł istotnych rozbieżności pomiędzy ilością wydobytej kopaliny wskazaną przez stronę (140 ton), a ilością ustaloną w ekspertyzie geologicznej (40.663 tony). Skoro wysokość opłaty eksploatacyjnej jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny, to należało uzupełnić postępowanie dowodowe w tym kierunku.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta K. uzupełnił materiał dowodowy o zeznania poprzedniego właściciela działki nr [...] K. S. na okoliczność stanu tej działki przed rozpoczęciem nielegalnego wydobycia. Podczas przesłuchania świadka nie była obecna Z. L., gdyż Starosta nie wysłał jej zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu.

Kolejną decyzją z [...] lutego 2012 r. Starosta K. na podstawie art. 85a ust. 1 i 2, art. 86 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. -Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, oz. 1947 z późn. zm., dalej: p.g.g. z 1994 r.) ustalił stronie opłatę eksploatacyjną w kwocie 1.576.634,40 zł z tytułu wydobywania kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. Organ ten ustalił, że skarżąca nie posiadała koncesji na wydobywanie naturalnej kopaliny na działce nr [...] (strona natomiast posiada koncesję z dnia [...] października 2009 r. nieobejmującą wskazanej działki). Ustalenia oparł na dowodzie z ekspertyzy geologicznej, uzupełnionej o podpisy uprawnionego geologa, kopii mapy zasadniczej wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz mapy sytuacyjno – wysokościowej zawierającej podpis uprawnionego geodety, zeznań poprzedniego właściciela działki nr [...]. Starosta przyjął, że wydobycie nastąpiło w ilości 38.643 ton, która stanowi różnicę pomiędzy ilością wyliczoną w ekspertyzie (40.663 Mg), a ilością kopaliny wydobytą z wcześniej istniejącego wyrobiska, wyliczoną na podstawie danych z zeznań K. S. (2.020 Mg).

Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Bk 433/12 uwzględnił skargę Z. L. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 4 p.g.g. z 1994 r. na wydobycie kopalin należy posiadać koncesję, a wydobycie bez koncesji podlega sankcjom określonym w art. 85a ust. 1 i 2 p.g.g. z 1994 r. Zaakceptował także, że co do zasady skarżąca w okresie XI – XII 2010 r. wydobyła piasek i żwir z działki o nr [...] położonej we wsi K. bez wymaganej koncesji, ale nie w ilości 140 ton, jak podnosiła, skoro w ekspertyzie wyliczono ilość wydobytej kopaliny na 40.663 tony. Jednakże WSA zauważył, że organy naruszyły art. 79 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie udziału w przesłuchaniu świadka K. S., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zapoznanie się przez skarżącą z protokołem zeznań świadka nie konwalidowało naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w tej części postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1125/13 oddalił skargę kasacyjną. Stwierdził, że uchybienie art. 79 i 81 k.p.a. w sytuacji, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, było naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd kasacyjny podzielił pogląd, że zeznania świadka miały charakter kluczowy dla ustalenia wspomnianej okoliczności. Dlatego z zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wynikał dla organu obowiązek zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka.

Rozpatrując po raz kolejny odwołanie strony od wspomnianej decyzji Starosty K. z [...] lutego 2012 r., SKO w Ł., po przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka K. S. w dniu [...] czerwca 2015 r., w tym samym dniu wydało decyzję uznającą odwołanie Z. L. za niezasadne. Kolegium stwierdziło, że dla ustalenia opłaty eksploatacyjnej konieczne jest: udowodnienie, że miało miejsce wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oraz ustalenie ilości wydobytej kopaliny do wyliczenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Zdaniem SKO zgromadzony w I instancji materiał dowodowy potwierdził wystąpienie obu przytoczonych przesłanek. Zauważył, że koncesji wymaga każda działalność wydobywcza, bez względu na przeznaczenie kopaliny, nawet na potrzeby własne i z własnego terenu z przeznaczeniem na roboty ratunkowe na podtapianym wyrobisku K. [...] oddalonym o około 0,5 km od terenu wydobycia. Dlatego uznał za prawidłowe ustalenia Starosty, że strona dopuściła się nielegalnego pozyskania kopaliny w drodze odłączenia jej od złoża, z wyrobiska zlokalizowanego na działce nr [...]. Kolegium zaakceptowało też ustalenia organu I instancji co do ilości wydobytej przez skarżącą kopaliny, to jest 38.643 Mg (powstałe po odjęciu od wyliczonej w ekspertyzie geologicznej łącznej ilości wydobytej kopaliny - 40.663 Mg ilości wydobytej przez poprzedniego właściciela działki nr [...] ze starego wyrobiska – 2.020 Mg). Zdaniem SKO organ I instancji słusznie zastosował art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. i ustalił skarżącej podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 1.576.634,40 zł (jako osiemdziesięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej - 0,51 zł za tonę, obowiązującej w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dniu wszczęcia postępowania, stosownie do L.p. 28 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, opubl. Dz. U. Nr 232, poz. 1523, obowiązującego w tej dacie), pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, tj. 38.643 Mg piasku i żwiru.

Jak wspomniano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (w skrócie: WSA, Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi Z. L., wyrokiem w sprawie II SA/Bk 556/15 nie podzielił zarzutów skarżącej.

Sąd podkreślił, że sprawa już po raz drugi została poddana kontroli sądowej. Skoro decyzja SKO w Ł. z [...] marca 2012 r. została uchylona przez WSA wyrokiem z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 433/12, a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1125/13, to kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miała kwestia, czy SKO - stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) - zastosowało się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w sprawie II SA/Bk 433/12. Ocena ta wiązała również skład Sądu ponownie orzekający. Dlatego też strona, organ administracji publicznej, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę nie mogli w dalszych etapach postępowania skutecznie podważać przesądzonych już wcześniej przez WSA kwestii.

Wobec tego za wiążące WSA uznał, że organy prawidłowo ustaliły okres XI – XII 2010 r. wydobywania przez skarżącą bez wymaganej koncesji piasku i żwiru z działki nr [...] położonej we wsi K. Okoliczność tę potwierdziły oględziny przeprowadzone przez pracowników Starostwa Powiatowego w K. w dniu [...] lutego 2011 r., wyjaśnienia P. L. – syna skarżącej, jak i samej skarżącej, która przyznała, że wydobyto 140 ton kopaliny na ratowanie drugiego wyrobiska (działanie także wymagające koncesji) oraz wyrok karny [...] marca 2011 r. Sądu Rejonowego w Ł. [...] Zamiejscowego Wydziału Karnego w K., sygn. akt [...], skazujący stronę za wykroczenie.

Sąd w powołanym orzeczeniu o sygn. II SA/Bk 433/12 zaakceptował zasadność dopuszczenia przez organ dowodu z ekspertyzy geologicznej, ponieważ stwierdzenie ilości wydobytej kopaliny wymagało wiedzy specjalistycznej

(art. 84 k.p.a.). Podzielił stanowisko Kolegium, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń co do ilości wydobytego przez nią kruszywa. Negując zaś ekspertyzę specjalistyczną dopiero na etapie postępowania odwoławczego, nie przedłożyła żadnej kontropinii uprawnionych geologów, która mogłaby podlegać ocenie jako dowód w sprawie. W rezultacie za niewiarygodne Sąd uznał wyjaśnienia skarżącej, że wydobyła 140 ton kopaliny, skoro z ekspertyzy wynikała ilość 40.663 tony. Sąd nie podzielił zarzutów merytorycznych skarżącej do ekspertyzy geologicznej (oparcie jej o materiał pozyskany z otoczenia wyrobiska, wykonania zbyt małej ilości odwiertów, zastosowania niewłaściwej mapy dokumentacyjnej, szacunkowego określenia ilości wydobycia z błędem 5,3 %) oraz dowodu ze zdjęć lotniczych do ortofotomapy, które potwierdzały jedynie okres nielegalnych robót.

Zatem Sąd orzekający w sprawie II SA/Bk 433/12 podzielił co do zasady stanowisko organów administracji w kwestii prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Sąd ten wskazał jedynie na konieczność ponownego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka K. S. (poprzedniego właściciela działki nr [...]) co do wielkości kopaliny wydobytej z wcześniej istniejącego wyrobiska na działce nr [...], z zachowaniem formy przewidzianej przepisem art. 83 § 3 k.p.a. i po zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Na podstawie tej wielkości została wyliczona wysokość spornej opłaty eksploatacyjnej ujętej w decyzji na kwotę 1.576.634,40 zł. Zdaniem Sądu taki dowód mógł przeprowadzić organ II instancji jako dowód uzupełniający.

Analizując tok czynności przeprowadzonych w ponownie prowadzonym postępowaniu oraz treść wydanego na ich podstawie rozstrzygnięcia, Sąd w kontrolowanym wyroku przyjął, że Kolegium zastosowało się do ww. oceny w sposób prawidłowy. Organ II instancji dopuścił wymagany dowód z zeznań świadka K. S. i przeprowadził go prawidłowo na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015 r., pomimo nieobecności Z. L. i przedłożenia przez nią zwolnienia lekarskiego na okres od [...] czerwca do [...] czerwca 2015 r. Skarżąca, choć została wezwana przez Kolegium zgodnie z art. 50 § 1 k.p.a. do wzięcia udziału w rozprawie i przesłuchaniu świadka osobiście lub przez wyznaczonego przez siebie pełnomocnika, ograniczyła się jedynie do złożenia zwolnienia lekarskiego przed rozprawą, bez wniosku o jej odroczenie i bez wyznaczenia pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że wezwanie na rozprawę doręczono skarżącej [...] maja 2015 r. Zatem przez okres 16 dni miała ona możliwość powołania pełnomocnika do jej reprezentowania w sprawie, czego jednak nie uczyniła. Ponadto skarżąca wcześniej już kilkakrotnie przedkładała Kolegium zwolnienia lekarskie wystawiane bezpośrednio przed dniem wyznaczonej rozprawy. Pierwsze zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień [...] lutego 2015 r. doręczono skarżącej w dniu [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na to Skarżąca w dniu [...] lutego 2015 r. dostarczyła do SKO zwolnienie lekarskie wystawione na okres [...]-[...] lutego 2015 r. Drugie zawiadomienie o nowym terminie rozprawy wyznaczonym na dzień [...] lutego 2015 r. skarżąca otrzymała w dniu [...] lutego 2015 r. W dniu [...] lutego 2015 r. do SKO wpłynęło od skarżącej kolejne zwolnienie lekarskie wystawione na okres [...] – [...] lutego 2015 r. W tych okolicznościach SKO wyznaczyło po raz trzeci nowy termin rozprawy na dzień [...] marca 2015 r., o czym skarżąca została poinformowana w dniu [...] marca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. do SKO wpłynęło od skarżącej kolejne zwolnienie lekarskie wystawione na okres od [...] do [...] kwietnia 2015 r.

Sąd nie podzielił zarzutu strony o naruszeniu jej uprawnienia z art. 79 § 1 k.p.a. Analizując chronologię korzystania ze zwolnień lekarskich przez skarżącą, doszedł do wniosku, że stronie zależało na utrudnieniu, a wręcz uniemożliwieniu przeprowadzenia prawidłowo dowodu z przesłuchania świadka, a w konsekwencji na wydłużeniu postępowania.

Zdaniem WSA, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia

art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Z. L. Zaskarżyła orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wystąpiła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 85a ust. 1 i 2 p.g.g. z 1994 r. w wyniku niewłaściwego zastosowania poprzez zawyżone wyliczenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w kwocie 1.576.634, 40 zł wskutek przyjęcia, iż wyeksploatowane zasoby piasków ze żwirem na działce

nr [...] w K. bez wymaganej koncesji wyniosły ilość 38.643 tony, gdy tymczasem na działce nr [...] w K. istniało wcześniejsze "dzikie" wyrobisko z lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, gdzie pozyskiwała kopalinę miejscowa ludność, z którego to przyjęto do wyliczenia wydobycia dokonanego przez Z. L. zbyt małą ilość kruszywa. Na właściwe ustalenie wielkości wydobycia dokonanego uprzednio przez inne niż skarżąca osoby miał wpływ niezapewnienia skarżącej udziału w przesłuchaniu poprzedniego właściciela działki nr [...] K. S., który zeznawał na okoliczność określenia obszaru "dzikiego" wyrobiska i wielkości wydobycia, określając je na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2015 r., mimo że dokonane przez skarżącą wydobycie z przedmiotowej działki wyniosło tylko ok. 140 ton;

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 3, art. 78, art. 79, art. 10, art. 94 § 2 k.p.a. w wyniku niezapewnienia i uniemożliwienia Z. L. udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka K. S., poprzedniego właściciela działki [...], który zeznawał w charakterze świadka na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2015 r. na okoliczności określenia obszaru "dzikiego" wyrobiska i wielkości wydobycia na działce nr [...] w miejscowości K. dokonanego w poprzednich latach przez inne niż skarżąca osoby - mimo usprawiedliwienia swojej nieobecności przez stronę w czasie przesłuchania zwolnieniem lekarskim - co ma istotny wpływ na przypisywaną skarżącej wielkość wydobycia i określenie sankcyjnej opłaty eksploatacyjnej, oraz stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie tej czynności bez udziału biegłego z zakresu geologii uniemożliwia prawidłową weryfikację merytoryczną tych zeznań.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 3 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., 94 § 2 k.p.a. - w wyniku niezasadnego oddalenia skargi z racji niezasadnego przyjęcia, iż ustalenia organów administracji, tj. SKO, jak i uprzednio Starosty K. w zakresie ustalenia wielkości wydobycia kopalin bez koncesji przez skarżącą oraz wysokość ustalonej sankcyjnej opłaty eksploatacyjnej są prawidłowe,

gdy tymczasem :

w wyniku niezapewnienia i uniemożliwienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka K. S., poprzedniego właściciela działki nr [...], który zeznawał na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2015 r. na okoliczności określenia obszaru "dzikiego" wyrobiska i wielkości wydobycia na działce nr [...] dokonanego w poprzednich latach przez inne niż skarżąca osoby. Przeprowadzenie tej czynności bez udziału biegłego z zakresu geologii uniemożliwia prawidłową weryfikację merytoryczną tych zeznań, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy przejawia się poprzez przyjęcie zaniżonych wyliczeń wydobycia spaliny z terenu działki nr [...] w miejscowości K. w okresie wcześniejszym, w którym teren ten nie był w posiadaniu skarżącej, a co za tym następuje - istotne zawyżenie opłat eksploatacyjnych ustalonych na podstawie "Oszacowania ilości zasobów kruszywa naturalnego wyeksploatowanego na działce [...] w miejscowości K." opracowanego przez A. sp. z o.o., K. 2011 r., a wymierzonych na podstawie art. 85a ust. 1 p.g.g.;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zakresie sprzeczności podstawy prawnej rozstrzygnięcia z jej wyjaśnieniem zawartym w uzasadnieniu wyroku, co powoduje, iż przyczyny oddalenia skargi nie są wystarczająco usprawiedliwione.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153, art. 190 p.p.s.a. - w wyniku naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasady związania oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1125/13 co do zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w - -przesłuchaniu świadka K. S., a polegającą na zaakceptowaniu zeznań K. S. na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2015r. mimo usprawiedliwionej zwolnieniem lekarskim nieobecności skarżącej na tejże rozprawie spowodowanej chorobą , co uniemożliwiało stronie uczestniczenie w tych czynnościach, a co stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie zajęło stanowiska odnośnie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018r., poz. 1302). Oznacza to, że w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wymaga zauważenia, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia, zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się równocześnie naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu najdalej idącego, podnoszącego istotne uchybienia uzasadnienia wyroku WSA, naruszające wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., (przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), Sąd kasacyjny nie dopatrzył się sprzeczności podstawy prawnej rozstrzygnięcia z jej wyjaśnieniem. Skarżąca stawiając omawiany zarzut, w rzeczywistości podważa stanowisko WSA dotyczące ustaleń faktycznych dotyczących wielkości wydobytej kopaliny. Należy zaś wyjaśnić, że za pomocą powołanego uregulowania nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1205/18, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się z kolei do zarzutu sformułowanego w pkt 2 lit. d) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153, art. 190 p.p.s.a., do którego, według skarżącej, miało dojść wskutek ponownego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka K. S. bez jej udziału i to w sytuacji, gdy usprawiedliwiła swoją nieobecność, a następnie zaakceptowania tychże zeznań przez Kolegium, a później przez Sąd, który uznał, że zostały prawidłowo wykonane zalecenia WSA w sprawie II SA/Bk 433/12. Sąd kasacyjny nie podzielił tego zarzutu. Świadek K. S. został ponownie przesłuchany, zgodnie z wytycznymi WSA w sprawie II SA/Bk 433/12, zaakceptowanymi przez NSA w wyroku II GSK 1125/13. Czynność przesłuchania świadka została prawidłowo przeprowadzona przez SKO, a zeznania tego świadka nie dawały podstaw do dalszego prowadzenia postępowania (zwłaszcza że aktywność skarżącej sprowadzała się wyłącznie do przedkładania zwolnień lekarskich, obejmujących daty wyznaczonej rozprawy i przesłuchania świadka, nakierowanych na nieprzeprowadzenie tychże czynności), co logicznie objaśnił Sąd I instancji, a o czym poniżej.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Przepis ten w zdaniu pierwszym określa, że ma zastosowanie w przypadku uchylenia wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wówczas sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszym postępowaniu taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie

II GSK 1125/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA o sygn. II SA/Bk 433/12. Moc wiążąca orzeczenia sądu kasacyjnego wynika z uregulowań art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.) oraz art. 171 p.p.s.a. (Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.) w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Oceniając pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej (z uwagi na ich sformułowanie rozpatrywane łącznie), należy najpierw zauważyć, że skarżąca nie podważa innych wskazań co do dalszego postępowania dotyczących właśnie istotnych ustaleń faktycznych, wyrażonych we wcześniejszych wyrokach WSA i NSA, a wiążących Sąd I instancji w obecnie kontrolowanym postępowaniu II SA/Bk 556/15 na podstawie art. 153 p.p.s.a. (Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.). Sąd I instancji prawidłowo wywiódł o swoim związaniu ustaleniami faktycznymi, jak: strona bez wymaganej koncesji dokonywała w okresie listopad – grudzień 2010 r. wydobycia żwiru i piasku z działki nr [...] położonej we wsi K., a do wyjaśnienia kwestii ilości wydobytej kopaliny został dopuszczony dowód z ekspertyzy geologicznej i dowód ten został prawidłowo przeprowadzony (od strony procesowej i merytorycznej). Sąd ten w zaskarżonym orzeczeniu podkreślił też, że we wcześniejszym wyroku w sprawie

II SA/Bk 433/12 WSA co do zasady zaakceptował stanowisko organów w kwestii sposobu wyliczenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Pozostały do prawidłowego przeprowadzenia zeznania świadka K. S. i ocena ich wpływu na dalsze postępowanie dowodowe (jeżeli jego ponowne zeznania korespondowałyby z poprzednimi z [...] grudnia 2011 r. potraktowanymi jako oświadczenie, to wystarczające było uzupełniające przesłuchanie tego świadka przez SKO, a jeżeli zachodziłaby rozbieżność między nimi bądź wystąpiłyby inne okoliczności wymagające szerszego wyjaśnienia, to konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji). W trakcie postępowania administracyjnego przed SKO nie pojawiły się nowe okoliczności, skarżąca też nowych dowodów nie zgłosiła, a K. S. konsekwentnie przedstawiał fakty dotyczące wydobycia przed rokiem 2010 kopaliny na działce nr [...]. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował przesłuchanie tego świadka przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. jako spełniające wskazówki wyroku w sprawie II SA/Bk 433/12.

Zeznania te odnosiły się do kwestii wielkości wydobytej kopaliny przed sprzedażą przez tego świadka działki nr [...] skarżącej. Zeznania te miały kluczowy charakter, jak podniosły Sądy obu instancji w sprawach II SA/Bk 433/12 i

II GSK 1125/13, gdyż ekspertyza geologiczna "Oszacowanie ilości zasobów kruszywa naturalnego wyeksploatowanego na działce nr [...] w miejscowości K." obejmowała wyliczenia co do całości wydobytej kopaliny na działce nr [...]. Nie budziło zaś wątpliwości, że piasek i żwir były wydobywane na opisanej działce przez K. S., jeszcze pod podjęciem tego rodzaju działalności przez skarżącą. I ta wydobyta przez świadka kopalina nie mogła być zaliczona do piasku i żwiru wydobytych przez stronę. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że zeznania świadka co do wydobycia przez niego około 2.020 ton kopaliny były wiarygodne. Świadek sprzedał stronie działkę nr [...] o powierzchni 8402 m2 w dniu [...] września 2010 r. i zobowiązał się z tym dniem wydać skarżącej tę nieruchomość (§ 3 i 6 aktu notarialnego z [...] września 2010r. obejmującego umowę sprzedaży omawianej działki, kopia k. - 45 akt adm.). Ponadto w akcie tym nie ma mowy o wyrobisku, a jedynie o nieużytku (§ 1 aktu notarialnego). Te oświadczenia korespondują z mapą ewidencyjną działki nr [...] oraz wykazem zmian danych ewidencyjnych (46-48 akt adm.), że na tej działce nieużytki zajmowały 1938 m2, a nadto był użytek rolny o powierzchni 1074 m2, zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Takiej treści dokumenty geodezyjne zostały dołączone do ekspertyzy geologicznej (k. – 37, 56 akt adm.). K. S. zeznał, że kopalina była wydobywana w latach 70-tych ubiegłego wieku. Tę okoliczność potwierdzały: wyrys z mapy ewidencyjnej na podstawie ortofotomapy działki nr [...] (k. -48-50a akt adm.) i dokumentacja fotograficzna. Ortofomapa działki została wykonana na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 1 czerwca 2010 r. i działka, poza budynkami, na zdjęciach jest zielona czyli porośnięta roślinnością; brak jest na niej elementów, które wskazywałyby na istniejące wyrobisko. Świadek w zeznaniach określił przybliżoną wielkość wyrobiska. Organ, obliczając wydobytej z tego wyrobiska kopaliny miał na uwadze ekspertyzę geologiczną wyrobiska stwierdzonego na działce nr [...], obejmującego obszar wyeksploatowany przez skarżącą oraz wcześniej przez świadka. Przy tym należy zauważyć, że podczas wizji działki w dniu [...] lutego 2011 r. stwierdzono wyrobisko o powierzchni około 3000 m2 (k. – 5 akt adm. wraz z dokumentacją fotograficzną), by w ekspertyzie geologicznej, opierającej się także na protokole oględzin z dnia [...] czerwca 2011 r., obejmującym też dokumentację fotograficzną (k. – 29 akt adm.) przyjąć średnią powierzchnię wyrobiska – 4575 m2 (s. 11 ekspertyzy). Te dowody zaprzeczały stanowisku strony, że z działki nr [...] wywiozła jedynie około 140 ton kopaliny.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżąca, oprócz negowania zebranego materiału dowodowego, nie przedstawiła ani nie wskazała dowodów, które uwiarygadniałyby jej stanowisko. Co do prawidłowości przeprowadzenia ekspertyzy geologicznej wypowiedział się WSA w sprawie II SA/Bk 433/12. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zauważył, że strona nie przedstawiła dowodów, które skutecznie podważyłyby omawianą ekspertyzę. Dlatego nie było podstaw do odstąpienia od wskazań Sądu w sprawie II SA/Bk 433/12 w omawianym zakresie.

Sąd nie popełnił także błędów przy ocenie czynności przesłuchania świadka K. S., czy mogło być dokonane na rozprawie w dniu [...] czerwca 2015r. i czy w ogóle mogła być przeprowadzona w tym dniu rozprawa, skoro skarżąca przedstawiła zwolnienie lekarskie obejmujące datę przeprowadzenia omawianej czynności (od [...] czerwca do [...] czerwca 2015 r.), potwierdzające jej zdaniem, że była w tym okresie obłożnie chora i nie mogła uczestniczyć w rozprawie. Sąd I instancji prawidłowo zauważył, że był to już czwarty termin rozprawy (wcześniejsze: [...] lutego, [...] lutego, [...] marca 2015 r.). Wcześniejsze czynności nie dochodziły do skutku, gdyż strona przedkładała zwolnienia lekarskie. O rozprawie w dniu [...] lutego 2015 r. została powiadomiona [...] stycznia 2015 r., a w dniu [...] lutego 2015 r. wpłynęło do SKO zwolnienie obejmujące okres [...] lutego – [...] lutego 2015 r. O kolejnej rozprawie w dniu [...] lutego 2015 r. skarżąca została powiadomiona w dniu [...] lutego 2015 r., a [...] lutego 2015 r. wpłynęło zwolnienie lekarskie obejmujące okres [...] -[...] lutego 2015r. O następnej rozprawie w dniu [...] marca 2015 r. strona została powiadomiona [...] marca 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. wpłynęło zwolnienie lekarskie wystawione w dniu [...] marca 2015 r., a obejmujące okres [...] marca – [...] kwietnia 2015 r. Mając na uwadze, że zwolnienia nie były długotrwałe i obejmowały terminy rozpraw, bez względu na odstęp czasu między nimi, przedkładane w przeddzień albo w dniu rozprawy, a przy tym zwolnienia były wystawiane zawsze przez tego samego lekarza, Kolegium uznało, że strona utrudniała przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka. Dlatego podjęło czynności w celu wyznaczenia skutecznego terminu rozprawy (korespondencja ze stroną, kierownikiem przychodni, w której wystawiano zwolnienia oraz Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, aby ustalić prawidłowość wystawiania zwolnień). Wezwanie na kolejną rozprawę w dniu [...] czerwca 2015 r. zostało rozszerzone o pouczenie, że może stronę zastąpić wyznaczony przez nią pełnomocnik i w razie nieobecności skarżącej rozprawa zostanie przeprowadzona (zawiadomienie, k. -59 akt adm. SKO). Wezwanie strona odebrała [...] maja 2015 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. do Kolegium wpłynęło kolejne zwolnienie lekarskie, obejmujące okres [...]-[...] czerwca 2015 r. Jednakże zostało w nim zaznaczone, że skarżąca może chodzić (kopia zwolnienia, k.- 65 akt adm. SKO). Wobec powyższego ocena zachowania skarżącej, że uniemożliwia przesłuchanie świadka K. S., dokonana przez SKO, a następnie zaakceptowana przez WSA, była prawidłowa. Dlatego Sąd słusznie uznał, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej [...] czerwca 2015 r. i przesłuchanie podczas niej świadka nie naruszyło ani art. 94 § 2 k.p.a. (Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny.), ani art. 79 k.p.a. (§ 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.). Skarżąca bowiem swoim zachowaniem utrudniała przeprowadzenie omawianego dowodu. Przesłuchanie świadka K. S. nie było tylko realizacją żądania skarżącej (art. 78 § 1 k.p.a.), ale przede wszystkim wykonaniem wytycznych Sądu I instancji ze sprawy II SA/Bk 433/12, zgodnie z nakazem z art. 153 p.p.s.a. Skoro przesłuchanie świadka zostało przeprowadzone prawidłowo, to nie było potrzeby zastosowania art. 50 § 3 k.p.a. (W przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba.), tym bardziej że według ostatniego przedłożonego zwolnienia skarżąca mogła chodzić.

W tej sytuacji zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wielkości wydobytej kopaliny, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a należało uznać za niezasadny.

Sąd kasacyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji

art. 133 § 1 p.p.s.a. (Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.- zd. pierwsze). Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby strona wykazała, że wyrok został ogłoszony, pomimo że rozprawa nie została zamknięta albo wskazałaby, że wyrok został ogłoszony, ale Sąd I instancji nie dysponował aktami sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takich twierdzeń nie postawiła. Natomiast podniosła, że WSA wydał wyrok dokonując oceny ustaleń faktycznych opartych na nieprawidłowo zebranym materiale dowodowym. Sąd kasacyjny analizując uzasadnienie skarżonego wyroku nie dopatrzył się tychże uchybień. Jak już wyjaśniono WSA ocenił postępowanie przed organem i dał temu wyraz w uzasadnieniu. Należy zauważyć, że akceptacja poglądu wyrażonego przez organ nie może być w ogóle łączona z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.

Skoro skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń faktycznych organów i ich oceny dokonanej przez WSA, to jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 85a ust. 1 i 2 p.g.g. z 1994 r. Skarżąca nie kwestionowała zastosowania tej podstawy prawnej, a jedynie wysokość opłaty eksploatacyjnej, której wartość uzależniona jest od wielkości wydobytej kopaliny. Ta ostatnia okoliczność zaś mieści się w ustaleniach faktycznych, o czym była mowa wyżej.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.