Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 843/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10  ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 21 ust. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2013 roku do Biura Powiatowego ARiMR w J. G. wpłynął wniosek J. T. (dalej: strona, skarżący) o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona wskazała siedem działek ewidencyjnych. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 101,20 ha.

W dniu [...].07.2013 r. pełnomocnik strony - złożył w BP ARiMR w J. G. pisemną informację o wystąpieniu szkód w uprawach rolnych z powodu występujących nawalnych deszczy.

W gospodarstwie strony przeprowadzono kontroli na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności w dniach [...].08.2013 r. - 28.08.2013 r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i [...].09.2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego, z której sporządzony został protokół n r[...].

W wyniku kontroli ustalono, co następuje:

dla działek rolnych B, E, F, G stwierdzono powierzchnie mniejszą niż deklarowana przez rolnika (kod DR 13+).

dla działek rolnych A, E, G zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

dla działek rolnych Dl, F E zastosowano kod DR51 oznaczający, że stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności;

dla działek rolnych D, E, F, G zastosowano kod DR52 oznaczający, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania.

Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana stronie przesyłką poleconą w dniu [...].11.2013 r.

Skarżący w dniu [...].11.2013 r. złożył umotywowane zastrzeżenia do wyników kontroli. Pismem z dnia [...].02.2014 r. Biuro Kontroli na Miejscu OR ARiMR we W. poinformowało stronę, iż analiza dokumentacji pokontrolnej nie daje podstaw do zmiany jej wyników.

Skarżący w dniu [...].03.2014 r. złożyła w BP ARiMR w J. G. raport z kontroli ekologicznej produkcji rolnej wykonanej przez jednostkę certyfikującą "A" Sp. z o.o. (JC) w dniu[...].08.2013 r.; protokół z kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. (WIJHARS) z dnia [...].07.2013 r.

Do akt sprawy dołączono także pismo pełnomocnika strony wraz: zaświadczeniem z dnia [...].04.2014 r. Urzędu Miasta i Gminy S. o przejściem fali powodziowej i nawalnym deszczach, jakie miały miejsce w dniach [...] –[...] czerwca 2013 r.; decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].06.2013 r. o ogłoszeniu alarmu przeciwpowodziowemu; informacją meteorologiczną przekazana przez IMiGW we W.. dotyczącą opadów atmosferycznych w dniu [...].05.2013 r. w miejscowości S.. Złożono także dwa oświadczenia o wystąpieniu szkody w uprawach.

W tym stanie faktycznym, decyzją z dnia [...].06.2014 r. (nr [...]), organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu, po potrąceniu z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości kwoty w wysokości [...] zł, płatność ONW na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku dla ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 92,60 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła dla ONW - 90,61 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działki rolnej A, B, E, F, G wykazanej we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR13+ i DR50. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,29 ha. W tej sytuacji płatność ONW pomniejszono o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

W odwołaniu strona nie zgodziła się z ustaloną przez organ powierzchnią działek rolnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. (nr[...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., działając między innymi na mocy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art.138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Dyrektor Oddziały Regionalnego ARiMRi przywołał podstawy prawne w sprawie. Wskazał, że tryb i warunki przyznawania płatności ONW uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia zwanym "rozporządzeniem ONW".

Na podstawie § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE.L z 2009 r. Nr , poz. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).

Wedle art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Natomiast stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Następnie w uzasadnieniu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR we W. podniósł, że kontrola na miejscu w zakresie uprawnienia strony do uzyskania płatności ONW wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych A, B, E, F, G, w zakresie faktycznej powierzchni ich użytkowania rolniczego. Kontrola została przeprowadzona przez osoby wykwalifikowane, a następnie zatwierdzona przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010r., Nr 240, poz. 1605). Nie ma więc podstaw do kwestionowania wiarygodności ustaleń raportów. Nie uzasadniony jest zarzut strony, iż kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego została przeprowadzona nierzetelnie, przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby.

Dalej wskazano w uzasadnieniu, że w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173), ustawodawca zastosował odmienną regulację od art. 7 i 77 kpa, która na organ administracji nakłada obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, obciążając tym obowiązkiem samą stronę.

Pomimo, iż skarżący zanegował rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie pomniejszenia działek rolnych, to jednak nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że areał użytkowany rolniczo na spornych działkach A, B, E, F, G jest inny od ustalonego obszaru kwalifikowanego do płatności.

Strona powołuje się wprawdzie na pomiary geodety dotyczące zasiewu z [...].08.2012 r. działki [...], w zaświadczeniu podpisanym przez geodetę działka ma pow. [...] ha. Wskazano w tym zakresie w uzasadnieniu, iż działka [...] posiada pow. całkowitą [...] ha, w 2013 roku strona zadeklarowała działkę [...] na pow. [...] ha, jako działki rolne D i B. Powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu w odniesieniu do działki D potwierdziła w całości deklarację strony, czyli [...] ha. Natomiast działka rolna B, składa się z dwóch działek ewidencyjnych [...] na pow. [...] ha i działka ewidencyjna [...] na pow. [...] ha. W kontroli na miejscu stwierdzono na działce [...] - pow. [...] ha, a na działce [...] - pow. [...] ha. Całkowita pow. stwierdzona w kontroli na miejscu działki [...] wyniosła [...] ha. W związku z powyższym brak było możliwości porównania danych z pomiaru działki [...] wykonanych w dniu [...].08.2012 r. z pomiarami wykonanymi w 2013 roku, ponieważ pomiar z 2012 roku dotyczy tylko części działki ew. 4/18, poza tym dotyczy innego obrębu zasiewu i innej uprawy.

Odnośnie dokładności kontroli wykonane metodą FOTO, wskazano w uzasadnieniu, iż ortofotomapy cyfrowe, w oparciu o które dokonano pomiarów powierzchni użytków rolnych, wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992" tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych, stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów. Stanowią bowiem podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu, a powierzchnia kwalifikująca się do płatności odpowiada powierzchni uprawy w granicach działki ewidencyjnej. Zdjęcia działek wykorzystywane w kontroli metodą FOTO są kartometryczne tzn., że pomiary na nich wykonane odpowiadają wielkości w terenie. Pomiar tych gruntów tą metodą wykazał, iż ich powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej jest mniejsza od zadeklarowanej.

Podniesiono w uzasadnieniu, że oświadczenia skarżącego o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności, nie stanowi ono podstawy do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z treści tegoż oświadczenia wynika, iż pełnomocnik strony informuje organ jedynie o wystąpieniu nawalnych opadów atmosferycznych. Strona w żaden sposób nie poinformowała organu o nieprawidłowościach w deklaracji powierzchni działek rolnych A, B, E, F, G, stąd też brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy treścią złożonego oświadczenia o opadach atmosferycznych a stwierdzonymi przez organ podczas kontroli na miejscu nieprawidłowościami, dotyczącymi zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Strona nie zmniejszyła działek rolnych, mimo, że wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym. Ponadto strona nie wykazała, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

W zakończeniu uzasadnienia podniesiono, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa. Ustalona w trakcie czynności kontrolnych rzeczywista i uprawniająca do wnioskowanej płatności powierzchnia działek rolnych wynosi dla płatności ONW - 90,31 ha, a nie jak deklarowana - 92,60 ha. Konsekwencją powyższego jest przyznanie pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości.

W skardze na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne, skarżący wniósł o:

-uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania celem wszechstronnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego,

- zasądzenie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Skarżącego zwrotów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. 2013 r., poz.173), przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez niedostrzeżenie tego zaniedbania w działaniach organu I instancji,

- naruszenie przepisu art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez skarżącego wniosków w tym zakresie, oraz zastrzeżeń odnośnie prawidłowości kontroli,

- naruszenie przepisu art. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji, czego przejawem było nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność wadliwości kontroli,

- naruszenie przepisu art. 10 kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej oraz prawidłowości pomiarów, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, a także na uznaniu przez organ II instancji prawidłowości pomiarów,

- art. 77 § 1 i 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącego, który umożliwiłby wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu faktu, że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,

- art. 80 kpa, poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału wynika, że skarżący nie ponosi winny w niewłaściwej deklaracji powierzchni działek,

- art. 107 § 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

art. 7 i art. 9 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r. do określenia danych o powierzchni upraw podawanych skarżącemu we wstępnie wypełnionym wniosku o płatność błędnych danych dotyczących powierzchni gruntów rolnych skarżącego, w wyniku czego kontrola wykazała niezgodność podanych we wniosku wielkości z wielkościami ustalonymi w trakcie kontroli, co doprowadziło do zmniejszenia płatności na rzecz skarżącego,

art. 29 ustawy z dnia 7.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu wobec skarżącego zmniejszenia płatności w oparciu o wyniki kontroli, które wykazały błędne zadeklarowanie wielkości działek, jednak błąd wynikał z działalności ARiMR, a nie skarżącego,

art. 2 ust. 1 lit a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14.03.2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ stwierdziły, że na polach brak jest uprawy.

W obszernym uzasadnieniu rozbudowano przedstawione zarzuty. Podkreślono min., że organy obu instancji zupełnie zignorowały fakt, że kontrola została przeprowadzona bezprawnie, na co wielokrotnie zwracał uwagę kontrolujący, a dodatkowo wadliwie. Podniesiono, że w dołączonym do skargi Załączniku nr 5 do umowy zawartej pomiędzy ARiMR a podmiotem kontrolującym nr [...] z dnia [...].06.2013 r. podano wykaz osób (z podaniem ich wykształcenia i uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia w Województwie D. metodą FOTO, jednak nie figuruje wśród nich żadna z osób, które przeprowadziły kontrolę u skarżącego. Przeprowadzenie przez ten podmiot prawidłowej i dokładnej kontroli gospodarstw było zresztą fizycznie niemożliwe, ponieważ umowa zawarta z ARiMR przewidywała, że 10 dwuosobowych zespołów skontroluje nawet 2 393 gospodarstwa na terenie województwa d. w ciągu 51 dni.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR we W. podtrzymał swoją argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów strony, Dyrektor OR ARiMR we W. podkreśla, iż rozpoznanie sprawy nastąpiło z poszanowaniem art. 21 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Dokumentacja pokontrolna podlegała rzetelnej i dogłębnej analizie. Zarzuty strony co do braku kwalifikacji osób wykonujących kontrole są bezpodstawne. Strona poza negowaniem sposobu wykonania kontroli oraz domysłami co do przyczyn tej nierzetelnej kontroli nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność nieprawidłowo przeprowadzonej weryfikacji.

W kontroli prowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego uczestniczyły osoby spełniające wymagania zapisane w dokumentacji SIWZ, a raporty z kontroli zostały zatwierdzony przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierz przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednie. (Dz. U. z 2010r., Nr 240, poz. 1605).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak trafnie wskazał organ Agencji jest rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia zwanym "rozporządzeniem ONW".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku dla ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami) wyniosła 92,60 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla ONW - 90,61 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działki rolnej A, B, E, F, G wykazanej we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR13+ i DR50. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha. W tej sytuacji płatność ONW pomniejszono o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Wskazano, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.),

Organ odwoławczy w zaskarżonej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że jest ona zgodna z przepisami prawa i ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu. Podniósł, że kontrola na miejscu w zakresie uprawnienia strony do uzyskania płatności ONW wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych A, B, E, F, G, w zakresie faktycznej powierzchni ich użytkowania rolniczego. Kontrola ta wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych.

Jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dla ustalenia nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego dla rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie (tj. w zakresie faktycznej powierzchni ich użytkowania rolniczego), decydujące były nieprawidłowości stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli na miejscu, przez podmiot zewnętrzny.

Natomiast, zdaniem skarżącego, co podnosi w odwołaniu jak i w skardze, ta kontrola została przeprowadzona bezprawnie, a dodatkowo wadliwie. Na potwierdzenie tego dołączył do skargi Załączniku nr 5 do umowy zawartej pomiędzy ARiMR a podmiotem wybranym do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli nr [...] z dnia [...]-06-2013 roku, z podanym wykazem osób (z podaniem ich wykształcenia i uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia w Województwie D. metodą FOTO. Wynika z niego, że nie figuruje wśród nich żadna z osób, które przeprowadziły kontrolę u skarżącego. Z kolei, zdaniem organu Agencji, te zarzuty są bezpodstawne.

W tym stanie istotne jest, czy można w sprawie mówić, w konsekwencji ustaleń przedmiotowej kontroli dokonanej przez ten podmiot zewnętrzny, o udokumentowaniu w sposób nie budzący wątpliwości (nieprawidłowości) uchybień w zakresie faktycznej powierzchni działek wskazanych we wniosku do użytkowania rolniczego przez skarżącego.

Zgodnie art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: Czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (ust. 1). Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 1 (ust.2).

Wynika z powyższego, że kontrole na miejscu, w tym dokonywane przez jednostki zewnętrzne – stosownie do art. 30 ust. 2 powyższej ustawy - wykonywane są przez osoby posiadające stosowne imienne upoważnienia i, że takie upoważnienie powinno być udzielone i okazane.

W sprawie, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 3 art. 21 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy bezpośredniej zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści

Na skarżącym więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazanie dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Niemniej, zgłoszenie takich zastrzeżeń w odwołaniu a następnie podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego i wskazanie dokumentów wskazujących na ich zasadność, rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem wskazanego art. 21 ustawy, organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę .

Jak już wskazano, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, a ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącego nie może być gołosłowne stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne. Wykonanie kontroli w sposób wadliwy, przez osoby nie posiadające stosownego upoważnienia, może mieć wpływ na jej wynik. Kwesta ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu wykonana w sprawie przez podmiot zewnętrzny odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazane działki rolne do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącego, przedstawić poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu.

Z tych powodów kontrolowana decyzja podlegają uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II ma oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.