Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1048/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 6 ust 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXIV/159/2020 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 29 kwietnia 2020 roku w sprawie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Gródek nad Dunajcem na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gródek nad Dunajcem – działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) oraz art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.) – uchwaliła w dniu 29 kwietnia 2020 r. uchwałę Nr XXIV/159/2020 w sprawie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi. Uchwała ma następującą treść: "§ 1. Ustala się następujące rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi: 1. Na indywidualne zgłoszenie odbierany będzie popiół pochodzenia innego niż organiczny ze spalania w kotłach domowych węgla za odpłatnością po cenie 62,61 zł brutto za worek o pojemności 120 l 2. Odbioru odpadów wyszczególnionych w ust. 1 dokona Przedsiębiorca wyłoniony przez gminę w drodze przetargu, w tych samych terminach co odbiór odpadów niedających się wysegregować, przy czym zamiar oddania odpadów należy zgłosić z tygodniowym wyprzedzeniem w Urzędzie Gminy Gródek nad Dunajcem § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Gródek nad Dunajcem § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dnia od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego".

Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem, zaskarżając tę uchwałę w całości. Wojewoda Małopolski zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 6r ust. 4 w zw. z art. 6r ust. 3 i 3a, art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 797), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu, na podstawie którego została podjęta, uznanie w sposób nieuprawniony, iż popiół pochodzenia innego niż organiczny ze spalania w kotłach domowych węgla, nie stanowi odpadu komunalnego, a w konsekwencji gmina jest uprawniona do określenia ceny odbioru tego odpadu w oparciu o art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g., podczas gdy prawidłowa wykładnia wzmiankowanych wyżej przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż odbiór tego odpadu, będącego odpadem komunalnym powinien następować w ramach pobieranej przez gminę opłaty za gospodarowanie (odbiór) odpadów komunalnych. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że jako organ nadzoru powziął wątpliwości co do zgodności z prawem zapisów uchwał Rady Gminy Gródek nad Dunajcem podjętych na sesji w dniu 4 lutego 2020 r., zgodnie z którymi popiół pochodzenia innego niż drzewny będzie odbierany odpłatnie. Rada Gminy Gródek nad Dunajcem w dniu 29 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXIV/157/2020 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/148/2020, na podstawie której zmieniono § 14 ust. 4 pkt 2 i wykreślono słowo odpłatnie. Wobec powyższego uchwała Nr XXII/148/2020 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gródek nad Dunajcem nie zawiera kwestionowanych przez organ nadzoru zapisów. W dniu 29 kwietnia 2020 r. Rada Gminy Gródek nad Dunajcem podjęła uchwałę Nr XXIV/158/2020 w sprawie zmiany uchwały Nr XXII/149/2020 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą nadano nowe brzmienie § 5 ust. 3, wykreślając postanowienia dotyczące dodatkowych odpłatności. Wobec powyższego uchwała Nr XXII/149/2020 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zawiera kwestionowanych zapisów. Rada Gminy Gródek nad Dunajcem również w dniu 29 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXIV/159/2020 w sprawie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi, będącą przedmiotem skargi.

Do Wojewody Małopolskiego wpłynęły interwencje dotyczące przedmiotowej uchwały. Pismem z dnia 14 maja 2020 r. organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy Gródek nad Dunajcem oraz Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z pismem dotyczącym oceny legalności przedmiotowej uchwały, a także wezwaniem do ustosunkowania się do złożonych interwencji. W piśmie wskazano, iż organ nadzoru powziął wątpliwości dotyczące zakwalifikowania odpadu – popiołu pochodzenia innego niż organiczny, nie jako odpadu komunalnego oraz możliwości poboru dodatkowej opłaty za jego odbiór, także w kontekście dokumentów przetargowych. Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem w piśmie z dnia 20 maja 2020 r. złożył stosowne wyjaśnienia, podtrzymując swoje poprzednie stanowisko (wyrażane w odniesieniu do interwencji dotyczącej uchwał Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 4 lutego 2020 r.); wskazano również, iż postępowania przetargowe dotyczące odpadów komunalnych zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i transparentny, zaś Gmina jest uprawniona do pobierania dodatkowej opłaty za odbiór popiołu pochodzenia innego niż organiczny, albowiem jest to odpad niebezpieczny, w jego przypadku występują dodatkowe koszty, gdyż jest to odrębna kategoria odpadów.

Uzasadniając sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa, Wojewoda Małopolski wskazał, że aby dokonać prawidłowej wykładni art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g. konieczne jest odniesienie się do innych, istotnych dla tej sprawy, regulacji zawartych w przywołanej ustawie. I tak, zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie natomiast do treści art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, przy czym w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g. rada gminy może zatem wydać uchwałę, której przedmiotem są dodatkowe usługi, tj. usługi wykraczające ponad standardowe (podstawowe), określone w uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g., stanowiącą akt prawa miejscowego, obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej tym przepisem, a tym samym regulacje zawarte w uchwale nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem. Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Kontynuując argumentację, Wojewoda Małopolski wskazał, że odbiór odpadu, jakim jest popiół pochodzenia innego niż organiczny, w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi tzw. dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych, co uprawniałoby gminę do określenia wysokości ceny za taką usługę (na podstawie art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g.), odbiór ten powinien następować w ramach pobieranej przez gminę opłaty za gospodarowanie (odbiór) odpadów komunalnych (art. 6r ust. 2d i 3 u.u.c.p.g.). Fakt iż w gminnym systemie gospodarowania odpadami obowiązującym w Gminie Gródek nad Dunajcem, w tym ogłoszeniu o przetargu i w specyfikacji indywidualnych warunków zamówienia, przyjęto, iż w ramach ponoszonych opłat od mieszkańców będzie odbierany popiół, skłonił organ nadzoru do szczegółowej analizy popiołu jako desygnatu pojęcia odpadu komunalnego. W konsekwencji, po analizie dokumentów przetargowych, a także wobec braku poinformowania przez Gminę w toku wcześniejszej korespondencji o tym fakcie, organ nadzoru powziął wątpliwości co do zgodności z prawem przyjętego rozwiązania, aby oprócz opłaty (podstawowej) za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobierać dodatkową opłatę za odbiór i zagospodarowanie odpadu komunalnego – popiołu. W świetle art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g., w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, zatem istotne znaczenie ma ustalenie zakresu desygnatu pojęcia odpady komunalne. W u.u.c.p.g. brak jest definicji legalnej ww. pojęcia, dlatego też – w związku z odesłaniem zawartym w art. la u.u.c.p.g. – konieczne jest odwołanie się do definicji tych pojęć zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, przez opady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Powołując się na poglądy doktryny, Wojewoda Małopolski wskazał, że przez odpady komunalne rozumie się: 1) odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, 2) odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Odpadów niebezpiecznych nie wolno kwalifikować do odpadów komunalnych w przypadku innych wytwórców niż gospodarstwo domowe, nawet w przypadku identycznych odpadów. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów. Zatem podstawowym aktem prawnym, do którego należy się odnieść w niniejszej sprawie, jest rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem odpady klasyfikuje się w grupach od 01 do- 20 według źródła powstawania, przypisując im odpowiedni sześciocyfrowy kod określający - rodzaj odpadu. Odpady popiołów paleniskowych powstające w gospodarstwach domowych powinny być klasyfikowane jako odpady komunalne, gdyż przepisy wyraźnie wskazują, że odpady należy klasyfikować uwzględniając źródło ich powstawania, w grupie 20 - Odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. W zależności od tego, czy odpady zbierane są jako odpady zmieszane, czy też w sposób selektywny, należy zakwalifikować je odpowiednio pod kodem 20 03 01 - Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne lub 20 01 99 - Inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny. Istnieje możliwość zastosowania kodu z oznaczeniem ex - przykładowo ex 20 01 99 z objaśnieniem: Popioły z gospodarstw domowych. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi Ministra Środowiska z dnia 5 września 2017 r., znak: DGO-III.070.40.2017.MP, na interpelację poselską nr 14558. Brak jest zatem przesłanek do rozróżniania przez gminę odpadów popiołów pochodzenia organicznego i odpadów popiołów pochodzenia innego niż organiczny, bowiem, każdy rodzaj popiołu powstający w gospodarstwie domowym powinien być traktowany jednolicie jako odpad komunalny. Zresztą sama Gmina w zaskarżonej uchwale wskazuje, iż popiół ten pochodzi ze spalania węgla w kotłach domowych, a zatem w gospodarstwie domowym. W zaskarżonej uchwale Gmina wskazuje, iż opłatą za dodatkowe usługi będzie objęty odbiór popiołu pochodzenia innego niż organiczny ze spalania węgla w kotłach domowych. Zatem zaskarżona uchwała obarczona jest również swoistą wewnętrzną sprzecznością, gdyż węgiel jest uznawany za materię organiczną.

Skoro przepisy jasno wskazują, iż odpady należy klasyfikować uwzględniając źródło ich powstawania, popioły z domowych palenisk powinny być klasyfikowane jako odpady komunalne. Dlatego uchwała, którą gmina reguluje zasady odbioru odpadów komunalnych i wysokość opłat z tym zadaniem związanych, podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g., powinna dotyczyć wszystkich odpadów komunalnych. Jak zostało to już bowiem wskazane powyżej, obowiązkiem gminy – stosownie do treści art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g. – jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych (a więc i odpadów komunalnych jakimi są popioły) od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, za którą to działalność gmina pobiera opłatę (art. 6h u.u.c.p.g.), w zamian za którą zapewnia ona właścicielom nieruchomości odbiór wszystkich odpadów komunalnych, w tym także popiołów (art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g.). W takim bowiem przypadku zasadniczo odbiór popiołów następować powinien w ramach jednej opłaty za ogólny odbiór odpadów komunalnych. Dyspozycja art. 6r ust. 3a u.u.c.p.g. nie pozwala na określenie limitu odbioru odpadów jakim jest popiół, zatem gmina nie jest uprawniona również i z tego względu na podjęcie uchwały na podstawie art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g. w przedmiocie określenia dodatkowych usług, którymi mógłby być odbiór popiołów pochodzenia innego niż organiczny. W ocenie organu nadzoru dopiero wyraźne wyłączenie odbioru w ramach opłaty pewnej kategorii odpadów komunalnych, ale w zakresie dopuszczalnym w ustawie, może uzasadniać odbiór wyłączonych odpadów jako dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W art. 6r ust. 4 u.u.c.p.g. ustawodawca nie sprecyzował o jakie dodatkowe usługi chodzi, wskazał jedynie elementy, które winny być przedmiotem uchwały. W ocenie strony skarżącej nie chodzi zatem o usługi wskazane w zaskarżonej uchwale, polegające na odbiorze popiołu pochodzenia innego niż organiczny, albowiem usługa ta jest obowiązkiem gminy, stanowi zadanie własne gminy obejmujące sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku, za wykonanie którego pobierana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiąca należność publicznoprawną. Odbiór odpadów nie jest zatem usługą dodatkową. Zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony wyłącza poza system publicznoprawnych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranie przez Gminę odpadów – popiołów pochodzenia innego niż organiczny, niesłusznie obejmuje takie świadczenia cywilnoprawną odpłatnością za dodatkowe usługi. Zapłata za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych – popiołów pochodzenia innego niż organiczny powinna zatem być poddana stawkom opłaty publicznoprawnej określonym w § 1 uchwały Nr IV/31/2018 Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2018 w sprawie: wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 04 stycznia 2019 roku pod poz. 93), zmienionej następnie uchwałą Rady Gminy Gródek nad Dunajcem Nr XXII/150/2020 z dnia 4 lutego 2020 r. Konstrukcja usługi dodatkowej jako odbiór popiołów pochodzenia innego niż organiczny narusza więc w sposób istotny art. 6r ust. 4 w zw. z art. 6r ust. 3 i 3 a, art. 6r ust. 2d u.u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że przepisy art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi samodzielną podstawę prawa materialnego do podjęcia skarżonej uchwały Rady Gminy. Tym samym podjęcie przedmiotowej uchwały może hipotetycznie naruszać tylko ten przepis, nie zaś inne przepisy powołanej ustawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi analizuje przepisy art. 6r ust. 3 i 3a, art. 6r ust. 2d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, twierdząc, że tylko ta łączna analiza pozwoli prawidłowo zinterpretować przepisy art. 6r ust. 4 ustawy. Organ z takim stwierdzeniem się nie zgadza i twierdzi, że można dokonać wykładni przepisu 6r ust.4 bez bezpośredniego powiązania z innymi przepisami, mając oczywiście na uwadze całokształt i cel ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dalej organ zauważył, że skarżący opiera skargę na twierdzeniu, że wadliwość skarżonej uchwały polega na przyjęciu, iż popiół pochodzenia innego niż organiczny ze spalania w kotłach domowych węgla nie stanowi odpadu komunalnego; zdaniem skarżącego przepisy art. 6r ust 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mogą regulować tylko takie sytuacje, gdzie odpady nie są odpadami komunalnymi; dyspozycja art. 6r ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie określa odbiór odpadów, których nie można zaliczyć do odpadów komunalnych; popiół pochodzenia innego niż organiczny ze spalania w kotłach domowych węgla jest odpadem komunalnym i odbiór powinien następować w ramach pobieranej przez Gminę opłaty za zagospodarowanie odpadów komunalnych. Z takim stanowiskiem – zdaniem organu – nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Gmina nie twierdzi, że popiół pochodzenia innego niż organiczny ze spalania w kotłach domowych węglowych nie jest odpadem komunalnym. Takiego zapisu nie ma w zaskarżonej uchwale. Skoro zakładamy, że ustawodawca działa racjonalnie, to art. 6r ust. 3 i 3a, jak też art. 6r ust. 2d stanowią samodzielne podstawy prawne do podejmowania stosownych uchwał, regulując odrębne stany faktyczne i prawne. Zaskarżona uchwała nie zawiera zapisu "nie dotyczy odpadów komunalnych", ale reguluje sytuacje dotyczące odbioru odpadów komunalnych, jakim jest popiół pochodzenia innego niż organiczny ze spalania w kotłach domowych węglowych. Uregulowania wymagała sytuacja, jak należy postąpić w przypadku żądania oddania popiołu na indywidualne zgłoszenie, a więc poza systemem opartym na art. 3, ust. 2 pkt 5 ustawy w zakresie przyjętym w regulaminie i poza zamiarem oddania popiołu w PSZOK-u (gdzie gmina zobowiązała się odebrać nieodpłatnie każdą ilość popiołu). Uznano, że odbiór popiołu na indywidualne zgłoszenie jest dodatkową usługą wykraczającą poza katalog zadań gminy określony w rozdziale 2 w szczególności w art. 3, ust. 2, pkt. 5 ustawy w zamian za opłaty ponoszone przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6h w/w ustawy – gmina w takiej sytuacji musi ponosić dodatkowe koszty, wyliczone na zgodnie z wynikami postępowania przetargowego na odbieranie i zagospodarowanie odpadów na terenie Gminy Gródek nad Dunajcem w 2020 r. W ocenie organu, powoływanie się skarżącego na wyrok, który dotyczy odpłatnego odbierania biodegradowalnych odpadów zielonych, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dla tego rodzaju odpadów zastosowanie mają przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami, w tym przepisy art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o czystości i porządku w gminach. Art. 6r ust. 4 ustawy upoważnia radę gminy do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Gdyby zaś gmina uznawała, że popiół nie jest odpadem komunalnym, rada gminy nie mogłaby na podstawie art. 6r ust. 4 w/w ustawy podjąć uchwały. Taka regulacja została przyjęta, ponieważ, zdaniem gminy, odbiór tego rodzaju odpadów na indywidualne zgłoszenie należy uznać za usługi "ponad standardowe". Przyjmując, że odbiór tych odpadów odbywa się na indywidualne zgłoszenie, należy uznać, że gmina miała prawo uregulować tę kwestię na podstawie art. 6r ust.4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, należało uznać, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Zarzut skargi okazał się zasadny.

Wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 6r. ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439, dalej "ustawa") stanowi, że rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Przedmiotem uchwały podjętej na podstawie powołanego przepisu mogą być tylko "dodatkowe usługi" – tj. usługi wykraczające ponad usługi standardowe (podstawowe), które powinny być objęte uchwałą wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1493/18, CBOSA). Skoro "dodatkowe usługi" nie zostały w ustawie w sposób pozytywny zdefiniowane, to kluczowy pozostaje ów negatywny element ich określenia – są to usługi niebędące usługami standardowymi (podstawowymi); innymi słowy, jeżeli dana usługa jest usługą standardową (podstawową), to nie ma znamion usługi dodatkowej i pozostaje poza zakresem kompetencji z art. 6r ust. 4 ustawy. Kategorie usług, o których mowa w art. 6r ust. 3 i w art. 6r ust. 4 ustawy, są rozłączne; podobnie rozłączne są zakresy przedmiotowe uchwał podejmowanych na podstawie tych przepisów.

Usługi polegające na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowaniu tych odpadów są usługami standardowymi (podstawowymi) – co do zasady – bez względu na kryterium ilościowe. Wspomniane kryterium ilościowe ma zastosowanie tylko do określonych kategorii odpadów, tj. zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych (art. 6r ust. 3a ustawy) – a contrario, nie ma zastosowania do pozostałych. Dodatkowe usługi, hipotetycznie rzecz ujmując, mogą być zrelatywizowane do odpadów komunalnych objętych usługami podstawowymi, ale w takim przypadku muszą polegać na jakichś czynnościach o charakterze akcesoryjnym, a nie na samym odbiorze tych odpadów. Sam odbiór odpadów komunalnych będzie zaś mógł uchodzić za usługę dodatkową, gdy będzie dotyczył odpadów w ilościach przekraczających limity określone na podstawie art. 6r ust. 3a.

Popiół ze spalania węgla w kotłach domowych, abstrahując od jego kwalifikacji jako organiczny, jest – co przekonująco wykazał Wojewoda Małopolski i co w świetle odpowiedzi na skargę jawi się jako bezsporne – odpadem komunalnym. Nie jest on też objęty regułą z art. 6r ust. 3a ustawy, przeto jego odbiór – bez względu na ilość – nie stanowi dodatkowej usługi w rozumieniu art. 6r ust. 4 i tym samym nie mógł być przedmiotem uchwały podjętej na podstawie tego przepisu. Przepis ten, a pośrednio także inne przepisy wskazane w skardze, zostały zatem w sposób istotny naruszone, co implikuje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Nawiązując do odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że Sąd podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego o konieczności funkcjonalnej, kompleksowej i systemowej wykładni wchodzących w rachubę przepisów w celu zrekonstruowania normy prawnej mogącej stanowić podstawę do oceny legalności działania organu administracji publicznej. Argumentacja skargi nie ogranicza się do zakwalifikowania przedmiotowego popiołu jako odpadu komunalnego (co rzeczywiście obecnie okazało się bezsporne, choć w korespondencji poprzedzającej wniesienie skargi było podawane w wątpliwość), ale dalej wykazuje – i to, zadaniem Sądu, jest istotne – że odbiór tego popiołu nie może być uznany za dodatkową usługę. Akcentowaną przez organ okoliczność, że w zaskarżonej uchwale mowa o odpłatnym odbiorze popiołu "na indywidualne zgłoszenie", potencjalnie można by rozważać jako istotną, gdyby z zaskarżonej uchwały względnie z całokształtu relewantnych aktów prawa miejscowego jednoznacznie wynikało, że popiół jest odbierany – bez ograniczeń ilościowych – w ramach usługi standardowej (podstawowej), a niejako niezależnie od tego można też skorzystać dodatkowo z usługi na indywidualne zgłoszenie. Taki stan rzeczy nie wynika jednak z korespondencji poprzedzającej wniesienie skargi ani ze wspomnianych aktów.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.