Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 518/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 298 ust. 1, art. 299 ust. 1 pkt 2-3, art. 305 ust. 1 pkt 2-3
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z. w C. Spółka z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.; dalej: "Poś") w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i ust. 2, 3 i 4 Poś oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] w [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] orzekł o: uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i wymierzeniu Zakładowi [...] w [...] Sp. z o. o. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wprowadzanie w 2008 r. ścieków komunalnych do wód z gminnej oczyszczalni w [...] z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...].

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód rzeki z gminnej oczyszczalni z przekroczeniem warunków wprowadzania ścieków do wód w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. oraz zobowiązał ją do wpłacenia tej kwoty na wskazane konto w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku kontroli w Zakładzie skarżącej stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2005 r.

Zakład wniósł odwołanie od ww. decyzji Inspektora. Podniesiono w nim, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz że karę pieniężną naliczono od błędnie wyliczonych średniorocznych odpływów ścieków oczyszczonych w oczyszczalni za okresy od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. oraz od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. Zakład wniósł o zmianę decyzji Inspektora na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem korekty decyzji poprzez właściwe oznaczenie strony postępowania jako skarżącej oraz korekty wysokości kary pieniężnej na podstawie średniodobowych odpływów ścieków oczyszczonych ustalonych w oparciu o zarejestrowane comiesięczne ilości odprowadzonych ścieków.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. organ I instancji, na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., zmienił z dniem wydania decyzji poprzednią własną w tej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 2010r. w ten sposób, że karę pieniężną wymierzył skarżącej oraz zmniejszył ją do wysokości [...] zł z uwagi na naliczenie jej wysokości w oparciu o przepływy średniodobowe wyliczone z miesięcznych ilości odprowadzonych ścieków podanych przez podmiot, któremu wymierzono karę pieniężną, oraz prawidłowo wskazano adresata decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na skutek odwołania skarżącej, uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ podniósł, że warunki odprowadzania ścieków zostały określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Zgodnie z zapisem pkt V odnośnik trzeci tej decyzji pobierania próbek do badań należało dokonywać na podstawie treści § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 168, poz. 1763). Zgodnie z tym przepisem próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2.000 do 14.999 - po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki - po 4 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie po 12 próbek. Organ wskazał, że w okresie od wydania decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie do dnia [...] stycznia 2010 r. w żadnym roku biegu pozwolenia nie wykonano wymaganych 12 poborów próbki do badań jakości odprowadzanych ścieków. W takiej sytuacji strona nie nabyła prawa do zmniejszenia ilości pobieranych próbek ścieków do 4 w ciągu roku biegu pozwolenia. Powyższy fakt nie został uwzględniony przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wymierzającego karę pieniężną.

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1234/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wniesioną na ww. decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 448/12 uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 25 października 2011 r. i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał co następuje:

1. Kwestią wymagającą wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest to, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania przez WIOŚ decyzji autokontrolnej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. W oparciu o ten przepis została bowiem wydana decyzja WIOŚ z dnia [...] grudnia 2010 r., następnie uchylona decyzją GIOŚ z dnia [...] maja 2011 r. W ocenie NSA autokontrolna decyzja WIOŚ z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględniała w całości wniesionego odwołania skarżącego od decyzji WIOŚ z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], a organ odwoławczy – GIOŚ nie dostrzegł tego naruszenia.

2. Dokonując kontroli decyzji GlOŚ WSA, nie będąc związany skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji autokontrolnej. Naruszenie przez organy trybu określonego w art. 132 k.p.a. powinno być zasadniczym i głównym powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji GIOŚ. Decyzja ta była wadliwa, bowiem w sytuacji naruszenia trybu z art. 132 k.p.a. nie było podstaw do zastosowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Badanie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. mogłoby być zasadne jedynie wtedy, gdyby tryb wynikający z art. 132 k.p.a. nie został naruszony.

3. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien uchylić decyzję GIOŚ oraz stwierdzić nieważność decyzji autokontrolnej WIOŚ.

4. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest okoliczność, czy strona skarżąca nabyła prawo do pobierania 4 próbek ścieków w roku, co jest istotne z uwagi na pkt V decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. - pozwolenia wodnoprawnego i brzmienie przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 a, b, c, d ustawy Prawo ochrony środowiska.

5. W ocenie NSA okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, określony treścią art. 172 ust. 2 ustawy Prawo wodne, należy obliczać od uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności.

WSA w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1701/13, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], oraz stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA nakazał Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska rozpatrzyć odwołanie Spółki od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...].

Następnie GIOŚ decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] uchylił pierwotną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy mając na uwadze rozważania zawarte w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 448/12, oraz wytyczne WSA zawarte w wyroku z dnia 11 października 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1701/13, wskazał w swojej decyzji okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, a mianowicie:

1) ustalić na nowo od kiedy obowiązują Spółkę warunki pozwolenia wodnoprawnego udzielonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., a w konsekwencji ustalić na nowo daty kolejnych okresów spełnienia lub nie warunków pozwolenia wodnoprawnego w tych okresach zgodnie z wymogiem § 8 ust. 4 ww. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2004 r."

2) dokonać oceny spełnienia lub nie, warunków pozwolenia wodnoprawnego w poszczególnych okresach oceny, które wchodziły w rok kalendarzowy 2008 w oparciu o ww. przepisy Prawa ochrony środowiska, a w przypadku stwierdzenia naruszenia w którymś z ww. okresów oceny, ustalić wielkość przekroczenia dla takiego okresu, uwzględniając w pełni uzyskane w tym zakresie dane np. dotyczące ilości odprowadzanych ścieków oraz ustalić wielkości przekroczeń, dla każdego ocenianego okresu, które miały miejsce w 2008 r. i ustalić wymiar administracyjnej kary pieniężnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po ponownym przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, biorąc pod uwagę wskazane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska okoliczności, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] wymierzył Zakładowi [...] w [...] Sp. z o. o., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] za wprowadzanie w 2008 r. ścieków komunalnych do wód z gminnej oczyszczalni w [...] z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...].

Od decyzji tej odwołała się Spółka, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, a dokładnie:

1) art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.), dalej "Op" w związku z art. 281 ust. 1 Poś,

2) art. 16 § 1 Kpa, poprzez:

a) nieuwzględnienie wszystkich wyników badań prób ścieków oczyszczonych przekazanych przez Spółkę w załączniku do pisma [...] z dnia [...] maja 2014 r. za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r. i od [...] lutego 2008 r. do 21 lutego 2009 r.,

b) nieuwzględnienie pkt IV.4. pozwolenia wodnoprawnego dopuszczającego odprowadzenie średniodobowego ładunku zanieczyszczeń, co miało decydujący wpływ na nieprawidłowe uznanie, iż warunki pozwolenia wodnoprawnego zostały naruszone,

c) bezpodstawne wskazanie liczby 12 pomiarów jakości ścieków jako wymaganych do wykonania w czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (tj. od 22 lutego 2008 r. do 21 lutego 2009 r.),

3) art. 274 ust. 6 pkt 1 Poś, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,

4) § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177), poprzez zastosowanie w sprawie, w której przepis ten nie powinien być zastosowany,

5) bezpodstawne ustalenie administracyjnej kary pieniężnej w sposób proporcjonalny do upływu czasu bez uwzględnienia faktycznej ilości odprowadzonych ścieków za okres naruszenia, pomimo przekazania przez Spółkę danych umożliwiających dokładne określenie ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie naruszenia warunków odprowadzania ścieków,

6) art. 107 § 1 i § 3 Kpa, poprzez:

a) naruszenie mocy prawomocnego wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 448/12 w zakresie oceny ilości wymaganych prób badań ścieków wykonanych w trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego tj. od 22 lutego 2007 r. do 21 lutego 2008 r., co uzasadnia naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz w związku z brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

b) brak w uzasadnieniu decyzji wskazania właściwie oznaczonych podstaw prawnych w zakresie zastosowania 305 ust. 1 i art. 305a Poś, w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że wskazana podstawa prawna nie jest w decyzji stosowana i nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie stosownie do zakresu podjętego rozstrzygnięcia, bez właściwego ich uzasadnienia oraz błędnego rozstrzygnięcia w zakresie wyniku badania z dnia [...] lipca 2007 r., co czyni uzasadnienie nieczytelnym w zakresie stosowanych podstaw prawnych,

7) bezzasadne niedopuszczenie, jako dowodów w sprawie, dokumentów urzędowych, tj. protokołów z kontroli przeprowadzonych w Spółce przez WIOŚ w [...]:

- o nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...],

- o nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...],

- o nr [...] z dnia [...] września 2007 r. znak: [...],

co uzasadnia naruszenie art. 75 § 1 Kpa oraz art. 78 § 1 Kpa oraz zarzut rozpatrzenia sprawy bez zebrania całokształtu materiału dowodowego i błędnego ustaleniu stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kpa, 8) oparcie stanu faktycznego sprawy o protokół z kontroli znak: [...] nr [...] datowany nieprawidłowo przez organ I Instancji na dzień [...] czerwca 2010 r. oraz zawierający liczne błędy merytoryczne, co zdaniem Spółki pozbawia ww. dokument waloru dokumentu urzędowego w sprawie na podstawie art. 76 § 1 Kpa i nie pozwała na uznanie ustaleń powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji protokołu za wiążące w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym oraz uzasadnia zarzut rozpatrzenia sprawy bez zebrania całokształtu materiału dowodowego i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Organ odwoławczy, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., wyjaśnił, iż art. 281 Poś w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, przytaczając brzmienie art. 68 § 1 Op. Zwrócił uwagę, że szczególnym przypadkiem jest sytuacja jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, tj. gdy pozwolenie wodnoprawne rozpoczyna obowiązywanie nie od początku roku kalendarzowego, ale w trakcie roku. W takim przypadku ustalenia, czy nie zostały naruszone warunki pozwolenia wodnoprawnego, dokonuje się zgodnie z okresami oceny, których początek biegu zależy od daty obowiązywania (daty ostateczności) pozwolenia wodnoprawnego, chociaż karę wymierza się za rok kalendarzowy. Jeżeli okresy oceny nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, ustalenia czy nie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego dokonuje się na podstawie oceny kolejnych okresów obejmujących dany rok kalendarzowy. GIOŚ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie ustalenie, czy w 2008 r. nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wymagało przyjęcia dwóch okresów oceny, ponieważ pozwolenie wodnoprawne wydane [...] stycznia 2005 r., stało się ostateczne [...] lutego 2005 r., a więc w trakcie roku kalendarzowego. Skoro pierwszy okres oceny rozpoczynał się w 2007 r. (od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r.), a drugi kończył się w 2009 r. (od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r.), to dopiero w 2009 r. (po dniu [...] lutego 2009 r.) można było ustalić, czy w 2008 r. zostały naruszone warunki korzystania ze środowiska. Stosując więc odpowiednio przepisy Op należało, zdaniem GIOŚ przyjąć, że obowiązek podatkowy powstał dopiero w 2009 r., z upływem okresu oceny kończącego się w 2009 r. i w tym roku zaistniał stan faktyczny, który zgodnie z przepisami rodził obowiązek poniesienia kary za nieprzestrzeganie warunków ochrony środowiska w 2008 r. W takim stanie faktycznym, zgodnie z art. 68 § 1 Op upływ terminu przedawnienia należy liczyć od końca roku 2009, co oznacza, że przedawnienie nastąpiłoby dopiero po zakończeniu 2012 r. Pierwsza decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wydana została [...] listopada 2010 r.

GIOŚ zauważył, iż rozważając kwestię przedawnienia nie można pominąć § 2 art. 68 Op. Wynika z niego, że jeżeli nie zostanie złożona deklaracja w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, to zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostanie doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku podatkowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Na gruncie ustawy Poś przepis ten będzie miał zastosowanie w przypadku, gdy podmiot nie realizuje wynikającego z art. 149 Poś obowiązku przekazywania wyników pomiarów wielkości emisji wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał, iż z ustaleń organu I instancji udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] o sygn. [...], przeprowadzonej w dniach [...] maja - [...] czerwca 2010 r. wynika, że Spółka w ogóle nie przedkładała organowi I instancji wyników pomiarów jakości ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w [...] (pkt II protokołu kontroli naruszenia i nieprawidłowości). W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnione jest przyjęcie pięcioletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 2 Op. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym dopiero z upływem dnia [...] grudnia 2014 r. przedawniło się prawo organu I instancji do wydania decyzji ustalającej wysokość administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem, wg zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżona decyzja ustalająca wysokość administracyjnej kary pieniężnej za rok 2008 została Spółce doręczona w dniu [...] czerwca 2014 r.

Następnie GIOŚ zauważył, iż Starosta [...], w pkt II i IV decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w [...] do środowiska, na warunkach szczegółowo określonych w tej decyzji. Podstawą prawną wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego były przepisy obowiązującej w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz m.in. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2004 r." Organ odwoławczy zauważył także, iż z treści pozwolenia, a dokładnie jego pkt V, tiret trzecie wynika, że Starosta określając w pozwoleniu monitoring jakości odprowadzanych ścieków zobowiązał Spółkę do prowadzenia tego monitoringu zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r., jednocześnie przytaczając jego brzmienie. Organ odwoławczy wywiódł, iż merytorycznej oceny spełniania warunków pozwolenia należy dokonywać w tej sprawie zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 w oparciu o wyniki pomiarów jakości ścieków wykonane zgodnie z zasadami wskazanymi w pkt V tiret trzecie pozwolenia, tj. § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r., który jednoznacznie odsyła do próbek średnich dobowych w rozumieniu ww. § 2 pkt 1 tego rozporządzenia.

Dalej GIOŚ podniósł, iż organ ochrony środowiska, może na wniosek podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ustalić odmienny (uproszczony) sposób pobierania próbek, jeśli ścieki są odprowadzane z oczyszczalni komunalnej o RLM poniżej 2.000 lub z oczyszczalni o okresowym w ciągu doby odprowadzaniu ścieków. Jednak jak wynika z treści operatu wodnoprawnego Spółka nie wnioskowała w tej sprawie o uproszczony sposób pobierania próbek (tj. inny niż średniodobowo proporcjonalnie do przepływu). Co więcej, w operacie wodnoprawnym nie zawarła jakiejkolwiek informacji by ścieki z oczyszczalni w C. były odprowadzane w czasie krótszym niż 24h/dobę, natomiast bezspornie w pkt 7 ppkt 3 (str. 18) operatu wnioskodawca, czyli Zakład [...] Sp. z o. o. zawarł informację, że zasady i częstotliwość okresowych badań normuje rozporządzenie z 2004 r. i na tej podstawie wnioskował o określenie monitoringu jakości ścieków. Wobec tego Starosta [...] nie dopuścił w pozwoleniu, gdyż nie miał ku temu podstaw, odstępstwa od obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia z 2004 r., co do innego (uproszczonego) sposobu pobierania próbek. Spółka była więc zobowiązana do wykonywania pomiarów jakości ścieków w próbkach średnich dobowych, czego w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia nie wykonywała.

Zdaniem GIOŚ nie ma racji Spółka twierdząc w odwołaniu, że pozwolenie wodnoprawne nie nakazuje wykonywania próbek średnich dobowych. Odesłanie w pkt V, tiret trzecie pozwolenia do § 5 ust. 2 pkt 2 jest jednoznaczne i odczytanie tego przepisu w całości (czyli wraz z jego ust. 2), a nie tylko wybiórczo (tylko pkt 2) jak czyni to Spółka, prowadzi do niekwestowanego stwierdzenia, że próbki, o których mowa w pkt 2 ust. 2 § 5 mają być próbkami średnimi dobowymi. Spółka pomimo powzięcia wiedzy podczas kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w 2010 r. o wymogu pobierania próbek średnich dobowych, nie podjęła żadnych działań aby tę kwestię wyjaśnić i właściwie formalnie uregulować z organem ochrony środowiska w pozwoleniu wodnoprawnym, dopuszczając się tym samym kontynuacji wadliwych pomiarów w kolejnych latach jego obowiązywania.

GIOŚ wskazał na regulację § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r., która koresponduje z art. 128 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zauważył, iż w niniejszej sprawie organ ochrony środowiska określił warunki wprowadzania ścieków: ilościowy oraz jakościowy (tj. dopuszczalne stężenia), które muszą spełniać odprowadzane ścieki. Niezależnie od tego określił też dobowe ładunki zanieczyszczeń. Jednak wbrew twierdzeniu Spółki określenie przez Starostę ładunków dobowych nie ma znaczenia dla oceny spełniania warunków pozwolenia, ponieważ jak wskazują ww. przepisy rozporządzenia z 2004 r. i ustawy Prawo wodne, oceny tej dokonuje się w odniesieniu do składu ścieków lub minimalnego procentu redukcji (lub dla ścieków przemysłowych - ilości zanieczyszczeń wyrażone w jednostkach masy przypadających na jednostkę wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub powstającego produktu) i za przekroczenie tych parametrów ustala się wysokość administracyjnej kary pieniężnej - art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś.

Za błędne i nie poparte przepisami organ odwoławczy uznał twierdzenie Spółki, iż warunkiem koniecznym do stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia jest jednoczesne stwierdzenie naruszenia składu ścieków i dobowych ładunków. Dodał, że błędne jest powoływanie w tym kontekście art. 188 ust. 2 pkt 2 Poś, ponieważ postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, oraz oceny spełniania warunków pozwolenia regulują przepisy szczególne, tj. ww. ustawy Prawo wodne i aktów wykonawczych do tej ustawy, a nie ustawy Poś (które akurat regulują kwestie wymierzania kar).

GIOŚ za nietrafny uznał zarzut bezpodstawnego wskazania liczby 12 pomiarów jakości ścieków jako wymaganych do wykonania w czwartym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (tj. od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r.). Podkreślił, iż w protokole kontroli nr [...] zakończonej w dniu [...] czerwca 2010 r. o sygn. [...], którego ustaleń Spółka nie kwestionowała i podpisała protokół bez zastrzeżeń, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawarł zestawienie wyników pomiarów wykonanych przez Spółkę w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, liczonych pierwotnie od daty jego wydania, tj. od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r. Przyjęcie takich okresów oceny wynikało z utrwalonego w podobnych sprawach orzecznictwa, tak organów Inspekcji Ochrony Środowiska jak i Sądów Administracyjnych, które za początek okresu przyjmowały datę wydania pozwolenia. W związku z zarzutami Spółki formułowanymi we wcześniejszych skargach do sądów administracyjnych w tej sprawie, NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 448/12 podzielił interpretację Spółki w zakresie daty obowiązywania pozwolenia, stwierdzając że, okresy te należy liczyć od daty ostateczności pozwolenia, przez co rozpatrując ponownie sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przyjął już dzień [...] lutego (dzień ostateczności decyzji-pozwolenia), jako początek każdego okresu, dla którego należy dokonać oceny spełniana warunków pozwolenia. GIOŚ wskazał, iż analizując zawarte w ww. protokole kontroli z 2010 r. zestawienia wyników można stwierdzić, że w I okresie oceny liczonym pierwotnie przez organ I instancji od daty wydania pozwolenia (czyli od 20 stycznia 2005 r. do 19 stycznia 2006 r.) Spółka wykonała 12 pomiarów, jednak pomiary te były wadliwe, ponieważ przeprowadzono je w próbkach uproszczonych, a nie średnich dobowych, co zostało udokumentowane w ustaleniach tegoż protokołu nad tabelą. W związku z tym pomimo wykonanych 12 pomiarów, ich wyniki budzą zastrzeżenia, gdyż są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji i stosownie do art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś nie można ich uznać. W konsekwencji, w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, w I okresie oceny należało, zdaniem GIOŚ, przyjąć przekroczenie warunków pozwolenia. Wobec tego, mając na uwadze brzmienie § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. powołanego w pkt V, tiret siódme pozwolenia, w II okresie oceny (od 20 stycznia 2006 r. do 19 stycznia 2007 r.) Spółka powinna była wykonać 12 średnich dobowych pomiarów, gdyż po pierwszym roku nie nabyła prawa do zmniejszenia liczby pomiarów do 4.

GIOŚ zauważył, iż powyższych wyników w takim zestawieniu nie można przyjąć do oceny spełniania warunków pozwolenia w I okresie obowiązywania pozwolenia, gdyż jak wskazał NSA w ww. wyroku, ustalenie okresu obowiązywania pozwolenia od dnia jego wydania jest niezgodne z art. 130 § 1 Kpa. Dlatego też, w związku z wiążącą wykładnią NSA co do konieczności stosowania w niniejszej sprawie art. 130 § 1 Kpa do ustalania daty obowiązywania pozwolenia, zmieniły się okresy oceny (kolejno I okres od [...] lutego 2005 r. do [...] lutego 2006 r., tj. od daty ostateczności pozwolenia), a w konsekwencji zmieniły się pomiary, które mieszczą się w nowo ustalonych okresach. I tak z I okresu oceny są to pomiary z: [...] marca 2005 r., [...] kwietnia 2005 r., [...] maja 2005 r., [...] czerwca 2005 r., [...] lipca 2005 r., [...] sierpnia 2005 r., [...] września 2005 r., [...] października 2005 r., [...] listopada 2005 r., [...] grudnia 2005 r., [...] stycznia 2006 r. Zatem w nowo ustalonym I okresie obowiązywania pozwolenia Spółka wykonała 11 pomiarów z 12 wymaganych, przy czym pomiary te były wykonane również w próbkach nieśredniodobowych, przez co wyniki te nie mogą być uznane za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji i budzą zastrzeżenia. Zdaniem GIOŚ prowadzi to do przyjęcia za ustawodawcą że w I okresie oceny doszło do przekroczenia warunków pozwolenia, co z kolei uniemożliwia przyjęcie, że Spółka nabyła prawo do zmniejszenia liczby pomiarów do 4 w II ocenianym okresie, tj. od [...] lutego 2006 r. do [...] lutego 2007 r. Analizując II okres oceny, GIOŚ wskazał, iż ustalił, że Spółka wykonała tylko 3 pomiary (z 12 wymaganych) tj. [...] marca 2006 r., [...] czerwca 2006 r. i [...] października 2006 r. przy czym i one nie były w próbkach średniodobowych.

Organ odwoławczy podniósł, iż gdyby nawet uznać pomiary (nieśredniodobowe) z I jak i z II okresu jako prawidłowe, co dawałoby teoretycznie Spółce prawo do wykonywania od II okresu tylko 4 pomiarów, to w II ocenianym okresie wykonano tylko 3 z 4 wymaganych pomiarów, przez co znowu Spółka pozbawiła się prawa do wykonania 4 pomiarów w III okresie, a weszła w obowiązek wykonania 12 pomiarów. Tak więc w III okresie oceny, tj. od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r., wchodzącym w rok kalendarzowy za który wymierzono karę, wykonała 4 pomiary (z 12 wymaganych) w dniach: [...] maja 2007 r., [...] lipca 2007 r., [...] października 2007 r. i [...] listopada 2007 r., przy czym w pomiarze z dnia [...] maja 2007 r. wystąpiły rzeczywiste przekroczenia dopuszczalnych wartości dla wskaźników ChZTCr i zawiesiny ogólnej. GIOŚ podniósł, iż jako, że wg sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (dotyczy pomiaru z dnia [...] maja 2007 r.) oraz wg sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. (dotyczy pomiaru z dnia [...] lipca 2007 r.) pomiary były wykonane w próbkach uśrednionych dobowych uznaje je do oceny na korzyść strony. Pozostałe pomiary wykonano z naruszeniem zasad pobierania próbek, tj. w próbkach nieśredniodobowych, a więc nie mogą one być uznane za miarodajne dla ustalenia wielkości emisji, co powoduje, że w tym okresie w 3 z 4 pomiarów nastąpiło przekroczenie warunków pozwolenia i w kolejnym IV okresie oceny, tj. od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r. (wchodzącym w rok kalendarzowy za który wymierzono karę), należało wykonać 12 średniodobowych pomiarów, natomiast wykonano tylko [...] nieśredniodobowe pomiary (nawet nie minimalne 4) w dniach: [...] maja 2008 r. i [...] grudnia 2008 r.

Zdaniem GIOŚ z powyższego wynika więc jednoznacznie, że niezależnie od przyjęcia daty, od której należy liczyć okresy oceny (czy od daty wydania pozwolenia czy też jego ostateczności), począwszy od I aż do IV okresu oceny Spółka nie wykonała prawidłowo, zgodnie ż zasadami wynikającymi z obowiązujących przepisów, pomiarów w próbkach średnich dobowych, a w IV okresie nie wykonała ich nawet w minimalnej wymaganej liczbie (4).

Nadto organ odwoławczy podniósł, iż próbki pobrane w sposób niezgodny z zasadami, o których mowa w przepisach rozporządzenia z 2004 r., w szczególności w sposób inny niż średniodobowo, proporcjonalnie do przepływu powodują, że uzyskane wyniki analiz są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach odprowadzanych do środowiska i nie mogą być uznane. Na podstawie wyników nieprawidłowo pobranych próbek nie można stwierdzić, że w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia odprowadzane ścieki nie przekraczały najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w pozwoleniu.

Następnie GIOŚ odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia wszystkich wyników badań prób ścieków przekazanych przez Spółkę w załączniku do pisma [...] z dnia [...] maja 2014 r. za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r. i od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Przytoczył także brzmienie art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 1-2 i ust. 3 pkt 3 Poś. Wskazał, iż organy Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzając, że Spółka nie wykonała wymaganej liczby pomiarów, lub że przy wykonywaniu pomiarów nie przestrzegała zasad pobierania próbek, zobowiązane są do przyjęcia, zgodnie z wolą ustawodawcy, że dla każdego wymaganego pomiaru, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary. Wyjaśnił także, iż oceny spełniania warunków pozwolenia dokonuje się w kolejnych okresach jego obowiązywania. Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to:

- należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara;

- w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia w danym okresie jego obowiązywania należy ustalić wielkość przekroczenia (ilość substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi) dla tego okresu;

- wymierzyć administracyjną karę pieniężną dla roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w tym roku kalendarzowym.

GIOŚ wskazał, iż w niniejszej sprawie należy przyjąć dwa kolejne okresy oceny liczone od daty ostateczności pozwolenia wodnoprawnego:

- III okres oceny spełniania warunków pozwolenia - od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r. - [...] dni; ilość ścieków odprowadzonych do środowiska w tym okresie: [...] m3, co daje średnio na dobę [...] m3;

- IV okres oceny spełniania warunków pozwolenia - [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r. - [...] dni; ilość ścieków odprowadzonych do środowiska w tym okresie: [...] m3, co daje średnio na dobę [...] m3.

GIOŚ za nie trafny uznał zarzut Spółki, iż wysokość kary została ustalona bez uwzględnienie faktycznej ilości ścieków odprowadzonych w każdej dobie naruszenia. Wyjaśnił, iż jak wynika z wzoru zamieszczonego w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, do ustalenia ilości substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków, w okresie objętym oceną wymaga zastosowania składowej "Qa", która oznacza ilość ścieków odprowadzonych w okresie objętym oceną, a nie w każdej dobie naruszenia.

Dlatego też, w III okresie oceny: liczba wymaganych pomiarów w próbkach średnich dobowych – 12, liczba wykonanych pomiarów - 4, w tym:

- w próbkach średnich dobowych - 2: z dnia [...] maja 2007 r., w którym stwierdzono rzeczywiste przekroczenia we wskaźniku ChZT (o 4 mg/l) i zawiesina ogólna (o 4 mg/l) oraz z dnia [...] lipca 2007 r. w próbkach innych niż średnie dobowe, których nie można uznać - 2

Liczba pomiarów w 12 próbkach średnich dobowych, które mogły nie spełniać wymagań, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – 2. Liczba pomiarów w próbkach średnich dobowych, które nie spełniały wymagań: - 10 w zakresie wskaźnika BZT5 -11 w zakresie wskaźników ChZTCr i zawiesiny ogólnej. Zatem w tym okresie liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym była większa od dopuszczalnej.

Z kolei w IV okresie oceny liczba wymaganych pomiarów w próbkach średnich dobowych - 12 Liczba wykonanych pomiarów - 2, w tym:

- w próbkach średnich dobowych - 0

- w próbkach innych niż średnie dobowe, których nie można uznać – 2.

Liczba pomiarów w 12 próbkach średnich dobowych, które mogły nie spełniać wymagań, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia – 2. Liczba pomiarów w próbkach średnich dobowych, które nie spełniały wymagań: -12 w zakresie wskaźników BZT5, ChZTCr i zawiesiny ogólnej. Zatem w tym okresie liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym była większa od dopuszczalnej.

Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. Mając na uwadze powyższe, karę w tej sprawie należało ustalić za substancje wyrażone wskaźnikiem ChZTCr i powinna ona wynosić [...] zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych 376 [...] zł.

Konkludując GIOŚ wskazał, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną decyzji, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy, dokonano analizy i wyjaśniono wątpliwości zarówno Spółki jak i NSA zawarte w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 448/12, co do wymagania wykonania w trzecim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego tj. od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r. 12 pomiarów jakości ścieków, odniesiono się do zarzutów Spółki sformułowanych w odwołaniu oraz wykazano, że poprzez: 1) nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek średnich dobowych, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., do którego odsyła pkt V, tiret trzecie pozwolenia, wyniki wykonanych pomiarów nasuwają zastrzeżenia gdyż są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji z oczyszczalni, w ocenianych w tej sprawie okresach oceny doszło do przekroczenia warunków pozwolenia - art. 305 ust. 3 pkt 3 Poś w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś; 2) niewykonanie w I i II okresie oceny wymaganej liczby średnich dobowych pomiarów, Spółka nie nabyła prawa do zmniejszenia liczby pomiarów do 4 w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia; 3) rzeczywiste przekroczenie dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w próbce z dnia 28 maja 2007 r. - doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi jednoznaczną przesłankę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś oraz art. 305 ust. 1 - 3 i ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś.

Organ odwoławczy wskazał, iż nie znalazł przesłanek prawnych do uwzględnienia żądań Spółki sformułowanych w odwołaniu, tj. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w tej sprawie. Stwierdził, że wobec jednoznacznie określonych przepisów prawa doszło do naruszenia warunków pozwolenia, co zobowiązywało organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o: stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji organu II oraz I instancji, jak i umorzenie postępowania odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

I. Wydanie przez organ II instancji decyzji z:

a) rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego w zakresie przedawnienia roszczenia to jest art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz. 613 ze zm.) w związku z art. 281 ust. 1 i w zw. z art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 672 ze zm.), b) naruszeniem przepisu art. 298 ust. 1 pkt. 2, art. 299 ust. 1 pkt. 2, art. 305 ust. 1 i ust. 2, 3 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 672 ze zm.) poprzez wydanie decyzji ustalającej karę, a zastrzeżonej, co do właściwości wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska tj. z naruszeniem wskazanym w art. 156 § 1 pkt. 1 kpa.

II. Bezpodstawne ustalenie w decyzji organu II Instancji z dn. [...].12.2016 r. znak: [...] administracyjnej kary pieniężnej w sposób proporcjonalny do upływu czasu bez uwzględnienia faktycznej ilości odprowadzonych ścieków za okres naruszenia oraz błędnym ustaleniem ilości ścieków odprowadzonych w III okresie obowiązywania pozwolenia, pomimo przekazania przez spółkę danych umożliwiających dokładne określenie ilości odprowadzanych ścieków w każdej dobie naruszenia warunków odprowadzania ścieków.

III. Nieuwzględnienie niepewności pomiarowej na korzyść skarżącej w wyniku badań próbki ścieków z dnia 28 maja 2007r., którą organ I instancji uwzględniał, co doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji zasady in dubio pro tributario w zakresie prowadzonego postępowania i złamania zakazu reformationis in peius zgodnie z art. 139 kpa.

Konsekwencją powyższych naruszeń jest ustalenie kwoty kar z rażącym naruszeniem art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 672 ze zm.).

IV. Rażące naruszenie pkt V tiret trzeci udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego tj. obowiązującej decyzji z dnia [...].01.2005 r. znak: [...] Starostwa Powiatowego w [...] poprzez nieuwzględnienie w decyzji II instancji z dnia [...].12.2016r. znak: [...] wyników badań prób ścieków oczyszczonych przekazanych przez spółkę:

- w załączniku do pisma [...] z dnia [...].05.2014r. tj. badań: z dn. [...].10.2007r. godzina 10.05 - próbka nr [...]; z dn. [...].10.2007r. godzina 10.25 -próbka nr [...]; z dn. [...].11.2007r. godzina 11.20 – próbka nr [...]; z dn. [...].11.2007r. godzina [...]- próbka nr [...]; z dn. [...].09.2007r. godzina 9.30 – próbka nr [...] - wynik znany organowi z urzędu; z dn. [...].05.2008r. godzina 9.10- próbka nr [...]; z dn. [...].12.2008r. próbka nr [...],

co stanowi:

a) naruszenie art. 16 § 1 kpa,

b) naruszenie prawa materialnego art. 274 ust. 6 pkt 1) Poś, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

V. Rażące naruszenie § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005r., Nr 260, poz. 2177) poprzez zastosowanie w sprawie, w której wskazany przepis nie powinien być zastosowany.

VI. Rażące naruszenie pkt IV. 4. pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...].01.2005r. dopuszczającego odprowadzenie ładunku zanieczyszczeń w odprowadzanych po oczyszczeniu ściekach poprzez jego nieuwzględnienie oraz brak zastosowania art. 274 ust. 6 pkt. 1) Poś w sprawie, w której wskazany przepis winien być zastosowany.

VIl. Rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez- zamieszczenie polemiki z prawomocnym wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 3643/15 dotyczącym sprawy wymierzenia Zakładowi [...] w [...] Sp. z o.o. administracyjnej kary pieniężnej za rok kalendarzowy 2009.

VIII. Bezzasadne niedopuszczenie, jako dowodów w sprawie dokumentów urzędowych tj. protokołów z kontroli przeprowadzonych w spółce przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]:

a) o nr [...] z dnia [...].12.2005r. znak: [...],

b) o nr [...] z dnia [...].11.2006r. znak: [...],

c) o nr [...] z dnia [...].09.2007r. znak: [...],

co uzasadnia naruszenie art. 75 § 1 kpa oraz art. 78 § 1 kpa oraz zarzut rozpatrzenia sprawy bez zebrania całokształtu materiału dowodowego i błędnego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. GIOŚ odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę w pełnym zakresie, odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

Zgodnie z art. 305 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:

podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji;

spełnione są warunki określone w art. 147a.

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Jeżeli zaś podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia, to zgodnie z art. 305a ust, 1 pkt 2 Poś przyjmuje się wprost, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone - odpowiednio o określony wskaźnik procentowy, wymieniony w lit. a-d tego przepisu (w tej sprawie o 80% - w przypadku składu ścieków). A zatem, organy Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzając, że Spółka nie wykonała w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia, wymaganej liczby pomiarów, lub że przy wykonywaniu pomiarów nie przestrzegała zasad pobierania próbek, zobowiązane są do przyjęcia, zgodnie z wolą ustawodawcy, że dla każdego wymaganego lub wadliwego pomiaru, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary.

Oceny spełniania warunków pozwolenia dokonuje się w kolejnych okresach jego obowiązywania. Jeżeli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to:

należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych okresach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara,

w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia w danym okresie jego obowiązywania należy ustalić wielkość przekroczenia (ilość substancji wprowadzanych do wód lub do ziemi) dla tego okresu,

wymierzyć administracyjną karę pieniężną dla roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w tym roku kalendarzowym.

Jak stanowi § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. ścieki, komunalne i bytowe, odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określonych wskaźnikami BZT5, ChZT i zawiesin ogólnych, nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja GIOŚ z [...] grudnia 2016 r. uchylająca w całości decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i wymierzająca skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości [...]zł za wprowadzenie w 2008 r. ścieków komunalnych do wód z gminnej oczyszczalni w [...] z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2005 r.

Organ I instancji w decyzji z [...] czerwca 2014 r. przyjął, że pozwolenie wodnoprawne obowiązywało i podlegało wykonaniu przez skarżącą od dnia [...] stycznia 2005 r. tj. od dnia jego wydania. Organ odwoławczy przyjął, że decyzja mogła obowiązywać i być wykonana dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce w dniu [...] lutego 2005 r. Zdaniem Sądu stanowisko GIOŚ jest prawidłowe – bowiem w myśl art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu i mogła obowiązywać i być wykonana dopiero z datą uzyskania przymiotu ostateczności, co miało miejsce, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy w dniu [...] lutego 2005 r. (por. stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 19.06.2013r., II OSK 448/12 i z dnia 26.06.2013 r., II OSK 423/12).

W przedmiotowej sprawie kluczowym jest ustalenie, czy skarżąca nabyła prawo do pobierania 4 próbek ścieków w roku, co jest istotne z uwagi na pkt V. tiret trzeci pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 stycznia 2005 r. i brzmienie przepisów art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d Prawa ochrony środowiska. W pkt V decyzji z dnia 20 stycznia 2005 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego Starosta nałożył na skarżącą spółkę obowiązek pobierania próbek w celu zbadania jakości ścieków, których należało dokonywać zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 168, poz. 1763). Z przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia wynika, że próbki ścieków, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2, dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków, należy pobierać w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 2000 do 14999 – po 12 próbek w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – po 4 próbki w następnych latach, jeżeli jedna próbka z czterech nie spełnia tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek. Z protokołu kontroli nr [...] dokonanej w dniach [...] maja 2010 r. i [...] czerwca 2010 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] wynika, że "próby do badań są pobierane w sposób uproszczony. W obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym brak zapisu o możliwości poboru uproszczonego".

W III okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i jednocześnie III okresie oceny, tj. od [...] lutego 2007r. do [...] lutego 2008r., wchodzącym w rok kalendarzowy za który wymierzono karę, skarżąca wykonała 4 pomiary ( z 12 wymaganych0 w dniach:

1/ [...] maja 2007r.

2/ [...] lipca 2007r.

3/ [...] października 2007r.

4/ [...] listopada 2007r.

Organ zasadnie wskazał, że począwszy od I aż do IV okresu oceny Spółka nie wykonała prawidłowo, zgodnie z zasadami wynikającymi z obowiązujących przepisów, pomiarów w próbkach średnich dobowych, a w IV okresie nie wykonała ich nawet w minimalnej wymaganej liczbie 4.

Zatem skarżąca w roku 2008 była obowiązana do dokonania 12 pomiarów.

Precyzyjne zweryfikowanie wywiązania się z obowiązku pomiarowego jest bardzo ważne również z dwóch powodów. Po pierwsze, jeżeli ilość pobranych prób w okresie rozliczeniowym będzie zgodna z tą wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego, a sposób przeprowadzenia pomiarów będzie spełniał warunki wynikające z art. 147a Prawa ochrony środowiska, to w przypadku stwierdzenia przekroczeń standardów korzystania ze środowiska wysokość kary będzie ustalona zgodnie z art. 305 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska na podstawie wyników pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska. Po drugie, jeżeli jednak wymagane pomiary nie będą prowadzone lub pomiary będą nasuwały zastrzeżenia, wysokość kary będzie ustalana zgodnie z regułami wynikającymi z art. 305a Prawa ochrony środowiska. W przypadku naruszenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca przyjął, że nie jest możliwe ustalenie rzeczywistej skali naruszenia i przyjął teoretyczne założenie, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Wobec tego rozwiązania należy zwrócić uwagę na dwa elementy. Po pierwsze – nie wprowadzono w nim domniemania określonych wielkości zanieczyszczeń, które mogłyby być podważone przez podmiot korzystający ze środowiska, ponieważ stanowczo określono: "przyjmuje się". W związku z tym wielkości wynikające z art. 305a ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska nie mogą być podważone. Po drugie – przyjęcie bardzo rygorystycznych rozwiązań w omawianym zakresie ma charakter dyscyplinujący do rzetelnego i zgodnego z prawem przeprowadzania pomiarów. Przyjęcie bowiem przez ustawodawcę swego rodzaju zryczałtowanego ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska z reguły może odbiegać od rzeczywistego poziomu, a to mobilizuje podmioty korzystające ze środowiska do większej staranności w przeprowadzaniu badań.

Szczególna ochrona środowiska naturalnego znalazła również odzwierciedlenie w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Przepis ten stanowi również, że w tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej.

Wysokość kary jaką przewidział ustawodawca jest natomiast proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska jakie mógłby powodować podmiot emitujący wyszczególnione przepisami substancje, bez szczegółowej kontroli w tym zakresie. W obronie środowiska naturalnego należy bowiem przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Ratio legis przepisu art. 305a ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary budzą zastrzeżenia. Ponadto ratio legis przepisu art. 305 ust. 1-3 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 powołanej ustawy polega na tym, że należy wykazać, że nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 181 Prawa ochrony środowiska, czyli np. tak jak w tej sprawie pozwolenia wodnoprawnego (art. 181 ust. 1 pkt 3 tej ustawy), w zakresie określonych w osnowie tego pozwolenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie należy także uwzględniać zasadę ogólną "zanieczyszczający płaci" unormowaną w art. 7 Prawa ochrony środowiska. Brak wymaganej liczby pomiarów doprowadził do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 305a Prawa ochrony środowiska dotyczy nie tylko niewykonania jakichkolwiek pomiarów, ale również niewykonania liczby pomiarów wymaganej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W art. 299 ust. 1 powołanej ustawy ustalono, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie na podstawie wyników kontroli, a przede wszystkim dokonywanych w ich trakcie pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) oraz pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do dokonania takich pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy).

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przyjęcia błędnej ilości ścieków. Dane o ilości ścieków przyjętych do ustalenia wysokości kary, zostały zgromadzone podczas kontroli udokumentowanej protokołami kontroli Nr [...], jak zasadnie przyjął GIOŚ w zaskarżonej decyzji. Wyliczenie ilości ścieków za okres od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r. i od [...] lutego 2008r do [...] grudnia 2008r., tj. za ten rok za który wymierzono ww. karę administracyjną, dokonane w skardze jest nieprawidłowe, ponieważ opiera się tylko na ilości miesięcznej ścieków odprowadzonych w styczniu i lutym każdego roku, a to jest niezgodne z wzorem określonym w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r., który wymaga danej Qa, tj. ilości ścieków odprowadzonych w okresie objętym oceną. Należy podzielić przedstawiony szczegółowo w decyzji GIOŚ sposób obliczenia tej ilości bez potrzeby powtarzania wyliczeń w tym miejscu ( patrz strona 14- 17 decyzji z [...] grudnia 2016 r.). Jest on prawidłowy w ocenie Sądu - jako zgodny z metodyką określoną jednoznacznie w przepisach wykonawczych, a dokładnie § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2005 r. Warto też dodać, że sposób ustalenia ilości ścieków, przyjęty przez GIOŚ jest korzystniejszy dla skarżącej spółki, ponieważ skutkował obniżeniem wysokości wymierzonej kary. Odmienny sposób wyliczenia ilości substancji odprowadzonych z przekroczeniem, wskazywany w skardze nie może być zaakceptowany, ponieważ pozostaje w sprzeczności z treścią cytowanego wyżej przepisu wykonawczego.

Odnosząc się do zarzutu niepotraktowania niepewności pomiaru na równi z błędem pomiaru, gdyż do tego sprowadza się argumentacja Spółki dotycząca zarzutu nieuwzględnienia niepewności pomiarowej na korzyść Skarżącej, należy stwierdzić, że jest on całkowicie nieuzasadniony. Należy bowiem mieć na uwadze, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763), którego przepisy, w tym dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń, zostały uwzględnione w obowiązującym w tej sprawie pozwoleniu wodnoprawnym, określa najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń (załącznik nr 1 do rozporządzenia). Przepisy wykonawcze nie przewidują odejmowania czy dodawania ("+/-") żadnych wartości (w tym wynikających z niepewności pomiarowej) w celu zakwalifikowania otrzymanego wyniku pomiaru do najwyższej dopuszczalnej wartości.

Fakt skorygowania niewłaściwej oceny dokonanej przez organ I instancji w odniesieniu do kwestii niepewności pomiaru dokonany decyzją z 15 grudnia 2016 r., nie spowodował wydania tej decyzji z naruszeniem art. 139 Kpa. Przesądza o tym ustalona decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wartość zobowiązania w wysokości [...] zł, w porównaniu do kwoty [...] zł ustalonej decyzją [...] WIOŚ.

Nie zasługuje na uwzględnienie interpretacja Skarżącej dotycząca uznania wyników z nieśredniodobowych pomiarów. Uznanie takie byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z wymaganiami, jakie w pozwoleniu wodnoprawnym nałożył na Spółkę Starosta w pkt V tiret trzecie pozwolenia, tj. prowadzenia pomiarów zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r., który wyraźnie stanowi o liczbie pobieranych średnich dobowych próbek ścieków. Odesłanie w pkt V, tiret trzecie pozwolenia do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. jest jednoznaczne i odczytanie tego przepisu w całości (czyli wraz z jego ust. 2), a nie tylko wybiórczo (tylko pkt 2), prowadzi do niekwestionowanego stwierdzenia, że próbki, o których mowa w pkt 2 ust. 2 § 5 rozporządzenia z 2004 r. mają być próbkami średnimi dobowymi. Niepoprawna jest interpretacja Spółki, że próbka uproszczona (złożona tylko z 3 podpróbek pobranych w ciągu jednej godziny i pobrana tylko z jednego reaktora) daje taką samą informację o jakości ścieków jak próbka średnia dobowa (złożona z kilkunastu podpróbek pobranych w ciągu całej doby, z dwóch reaktorów). Podpróbki pobrane przez Spółkę w ciągu całej doby (z kolejnych spustów ścieków z każdego z dwóch reaktorów) i uśrednione w jedną średniodobową próbkę dają już wyniki miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Zauważyć też należy, że na korzyść Spółki, przyjęto każdą uśrednioną próbkę złożoną ze wszystkich podpróbek pobranych w ciągu każdej doby, w której nastąpił pomiar, z dwóch reaktorów.

Jak prawidłowo przyjął organ odwoławczy w III i IV okresie oceny Spółka winna wykonać 12 pomiarów w próbkach średniodobowych, a wykonała - 4 wadliwe pomiary ( a w IV okresie nie wykonała ich nawet w minimalnej liczbie 4), których wyników nie można uznać. Zgodzić się należy z organami, że bez wątpienia prawidłowe było uznanie przez organ I instancji, że Spółka w okresie od [...] lutego 2007r. do [...] lutego 2008r. wykonała tylko 4 pomiary. Nie można bowiem uznać za prawidłowe i miarodajne pojedynczych podpróbek wykonanych w różnych godzinach tego samego dnia ([...] października i [...] listopada 2007r.) i w dodatku pobranych w różnych lokalizacjach oczyszczalni, tym bardziej, że §5 ust.1 pkt.2 i ust.3 rozporządzenia z 2004r. zobowiązuje do pomiarów ilości i jakości ścieków w regularnych odstępach czasu w odniesieniu do roku i w miejscu, w którym ścieki są odprowadzane do wód.

Wobec niewykonania 12 średnich dobowych pomiarów w III i IV okresie oceny Spółka nie wykazała, że ścieki w tym okresie spełniały wymagania, przez co znowu nie nabyła prawa do zmniejszenia do 4 liczby pomiarów w kolejnym okresie.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest interpretacja Spółki, że ścieki z jej oczyszczalni z uwagi na inny sposób pobierania próbek, w ogóle nie mogą podlegać ocenie pod kątem spełniania wymagań. Należy podzielić stanowisko GIOŚ, że prowadzi to tylko i wyłącznie do uchylenia się Spółki od odpowiedzialności za naruszenia jakich dopuściła się względem środowiska nie wykonując wymaganej liczby pomiarów z poszanowaniem zasad pobierania próbek, przez co uzyskane wyniki pomiarów nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji, a na podstawie takich wyników nie można jednoznacznie stwierdzić, że na pewno nie doszło do zanieczyszczenia środowiska.

Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r., ścieki komunalne i bytowe odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków , które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określanych wskaźnikami BZT5, ChZT i zawiesin ogólnych, nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Jeżeli zaś liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest większa od dopuszczalnej, to karę ustala się dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków zgodnie z wzorem określonym w § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. z 2005, nr 260, poz. 2177). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 13.04.2012 r. II OSK 156/11 w podobnej sprawie cytowany wyżej przepis rozporządzenia nie ma znaczenia dla wykładni art.305a ust. 1 Poś. W art. 305a ust. 1 Poś określone zostały bowiem zasady, w oparciu o które dokonuje się ustalenia wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, § 9 ust. 4 rozporządzenia wprowadza natomiast wzór arytmetyczny , na podstawie którego określana jest wysokość kary.

Całkowicie więc błędne, bo nie poparte przepisami, jest twierdzenie Spółki, iż w tej sprawie wzór określony w cyt. wyżej przepisie rozporządzenia nie powinien być stosowany. W niniejszej sprawie, zasadne jest stanowisko GIOŚ, co do przyjęcia dwóch kolejnych okresów oceny liczonych od daty ostateczności pozwolenia wodnoprawnego

- III okres oceny spełniania warunków pozwolenia od [...] lutego 2007r. do [...] lutego 2008r.- [...] dni; ilość ścieków odprowadzonych do środowiska w tym okresie [...] m3, co daje średnio na dobę [...] m3

- IV okres oceny spełniania warunków pozwolenia – [...] lutego 2008r. do [...] lutego 2009r. [...] dni; ilość ścieków odprowadzanych do środowiska w tym okresie – [...] m3, co daje średnio na dobę [...] m

Ustalając wysokość kary prawidłowo w ocenie Sądu organ nie uwzględnił faktycznej ilości ścieków odprowadzonych w każdej dobie naruszenia. Jak wynika bowiem z wzoru zamieszczonego w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia, do ustalenia ilości substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków, w okresie objętym oceną wymaga zastosowania składowej "Qa", która oznacza ilość ścieków odprowadzonych w okresie objętym oceną, a nie w każdej dobie naruszenia. Zatem zasadnym było przy ustalaniu wielkości przekroczenia w roku kalendarzowym 2008 i wymierzaniu kary pieniężnej przyjęcie tylko tych części wielkości naruszenia w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w roku 2008, tak jak to prawidłowo przyjął i wyliczył GIOŚ.

W związku z powyższym, ilość danej substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków:

- dla BZT5:

w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r. wynosi: [...] kg

w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] grudnia 2008r. wynosi – [...] kg

w roku kalendarzowym od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. wynosi: [...] kg

- dla ChZTcr

w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r. wynosi: [...] kg,

w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. wynosi: [...] kg

w roku kalendarzowym od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. wynosi: [...] kg

- dla zawiesiny ogólnej

w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] lutego 2008 r. wynosi: ([...] kg,

w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. wynosi: [...] kg

w roku kalendarzowym od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. wynosi:

[...] kg

Odnośnie stawek kar, stosuje się przepisy obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2010 (M.P. z 2009 r. Nr 69 poz. 893). § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona. Jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę. W przedmiotowej sprawie karę należy ustalić za substancję wyrażoną wskaźnikiem ChZTcr i wynosi ona [...] zł, jak to prawidłowo wyliczył GIOŚ.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 274 ust. 6 pkt 1 Poś. Zgodnie z tym przepisem wysokość kary zależy odpowiednio od ilości, stanu i składu ścieków, procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu - stosownie do warunków określonych w pozwoleniu, przy czym zgodnie z ust. 7 tego przepisu, przez skład ścieków rozumie się stężenie zawartych w nich substancji. W pozwoleniu z [...].01.2005 r. organ ochrony środowiska określił ilość ścieków oraz skład, przy czym przekroczenie stwierdzono w zakresie składu ścieków. Ani ww. art. 274 ust. 6 pkt 1 Poś ani żaden inny przepis, w tym art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś oraz § 8 ust. rozporządzenia z 2004 r., nie stanowi o ładunkach dobowych, a tym bardziej nie wiąże spełniania warunków pozwolenia z dotrzymywaniem ładunków dobowych i przede wszystkim nie określa żadnej zależności pomiędzy nałożeniem kary, a przestrzeganiem wielkości ładunków dobowych. Uznanie ładunków dobowych jako warunku decydującego o wynikach oceny czy ścieki spełniają wymagania, stanowiłoby w rzeczywistości obejście obowiązujących przepisów, które nakazują przyjęcie do oceny miernika zanieczyszczeń jakim jest dopuszczalne stężenie zanieczyszczeń.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutami skargi co do stosowania przez organy przepisów Ordynacji Podatkowej. Przepis art. 281 Poś stanowi o odpowiednim stosowaniu do administracyjnych kar pieniężnych przepisów działu III Op. Oznacza to stosowanie ich wprost, z modyfikacjami lub też niestosowanie. Zgodnie z art. 5 Op, zobowiązanie podatkowe wiąże się z terminem do zapłaty. W szczególności brak jest podstaw do dokonania podziału roku kalendarzowego, za który wymierzona była kara, a tym samym liczenia początku biegu przedawnienia, w odniesieniu do części roku kalendarzowego. Jest to niedopuszczalne w świetle treści art. 305 ust. 4 Poś. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że dopiero stwierdzenie przekroczenia za rok kalendarzowy, tj. od [...] stycznia do [...] grudnia, umożliwia wymierzenie kary. Zatem, po zakończeniu okresu oceny, kończącego się w dniu [...] lutego 2009 r. (który wskazuje jedynie czy w tym okresie ścieki spełniały wymagania, czy nie) można było jeszcze stwierdzić, że w roku kalendarzowym 2008 doszło do przekroczenia. Kwestii wymierzenia kary za rok kalendarzowy nie można utożsamiać z kwestią oceny spełniania warunków pozwolenia dokonywaną w kolejnych okresach obowiązywania pozwolenia, wchodzących w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara.

Zgodnie z art. 68 § 1 Op zobowiązanie podatkowe, powstające przez doręczenie decyzji organu podatkowego, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Odpowiednie stosowanie ww. przepisu do wymierzania administracyjnych kar pieniężnych wymaga w pierwszej kolejności ustalenia jaki moment na gruncie przepisów odpowiadać będzie powstaniu obowiązkowi podatkowemu w rozumieniu Op. Prawidłowe jest stanowisko, że będzie to moment, w którym organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą ustalić, tj. mają pełne dane, że w danym roku kalendarzowym, czyli od 1 stycznia do 31 grudnia, doszło do przekroczenia lub naruszenia warunków korzystania ze środowiska i mogą określić wielkość tego przekroczenia oraz wysokość kary za rok kalendarzowy. Tak rozumiany obowiązek podatkowy na gruncie przepisów Poś oznacza, że wymierzenie kary za rok kalendarzowy możliwe jest dopiero po dokonaniu oceny ostatniego (drugiego) okresu oceny wchodzącego w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. W przedmiotowej sprawie, pozwolenie wodnoprawne rozpoczyna obowiązywanie nie od początku roku kalendarzowego, ale w trakcie roku. W takiej sytuacji ustalenia, czy ścieki spełniają wymagania, dokonuje się zgodnie z rocznymi okresami oceny, których początek wyznacza data obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli okresy oceny nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym (jak w tej sprawie), ustalenia czy ścieki spełniają wymagania dokonuje się na podstawie oceny dwóch kolejnych okresów obowiązywania pozwolenia, obejmujących dany rok kalendarzowy. Skoro w tej sprawie pierwszy okres oceny rozpoczyna się w 2007 r. (od [...] lutego 2007 r. do [...] lutego 2008 r.), a drugi kończył się w 2009 r. (od [...] lutego 2008 r. do [...] lutego 2009 r.), to dopiero w 2009 r. (po dniu [...] lutego 2009 r.) można było w ogóle stwierdzić, czy (i w jakiej wielkości) w roku kalendarzowym 2008 r. wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Stosując więc odpowiednio przepisy Op należy przyjąć, że w sprawie niniejszej obowiązek podatkowy powstał dopiero w 2009 r., z upływem okresu oceny kończącego się [...] lutego 2009 r. Zatem w 2009 r. zaistniał stan faktyczny, który zgodnie z przepisami rodził obowiązek wymierzenia kary za przekroczenie stwierdzone w 2008 r. W takim stanie faktycznym, zgodnie z art. 68 § 2 Op, upływ terminu przedawnienia należy liczyć od końca roku 2009. Oznacza to, że 5-letni termin przedawnienia upływał po dniu [...] grudnia 2014 r., podczas gdy decyzja organu I instancji ustalająca wysokość kary została Spółce doręczona w dniu 15 kwietnia 2014 r. Bez znaczenia pozostaje natomiast, w kontekście przedawnienia, termin wydania decyzji przez organ odwoławczy, o ile ten orzekając co do istoty sprawy, nie zwiększy zobowiązania ustalonego zaskarżona decyzją (vide wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. I FSK 743/14, z 26 marca 2014 r. II FSK 1000/12). Bez znaczenia jest natomiast w kontekście przedawnienia termin wydania decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. I FSK 743/14, z 26 marca 2014, II FSK 1000/12).

W sprawie niniejszej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wykazał, że Spółka poprzez nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek określonych w pkt V tiret trzecie pozwolenia wodnoprawnego (a tym samym w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r.) spowodowała, że otrzymane wyniki pomiarów nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji - art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 Poś. To zaś stanowiło podstawę nieuznania wyników tak wykonanych pomiarów i przyjęcia za ustawodawcą, że warunki wprowadzania ścieków do środowiska w 2008 r. zostały przekroczone - art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś. Taki stan faktyczny i prawny zobowiązywał do wymierzenia kary na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, zaś organ II instancji, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, miał prawo wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.

Reasumując zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy wyjaśniły w wyczerpujący sposób stan faktyczny, wskazały i wyjaśniły podstawę prawną decyzji, prawidłowo zgromadziły i rozpatrzyły materiał dowodowy, dokonując jego analizy i wyjaśniając wątpliwości zawarte w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. II OSK 448/12, co do ilości pomiarów, jakości ścieków w ocenianych w tej sprawie okresach. GIOŚ odniósł się również do zarzutów Spółki z odwołania, a także ocenił zasadność wymierzenia kary pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego i wykazał, że poprzez:

niewykonanie, wymaganej liczby 12 pomiarów w próbkach średnich dobowych w jednym z dwóch ocenianych w tej sprawie okresach pozwolenia, które zostały zmienione i biegną od daty ostateczności pozwolenia,

wykonanie części wymaganych pomiarów w próbkach nie średnich dobowych, tj. z naruszeniem zasad pobierania próbek określonych w przepisach rozporządzenia z 2004 r., przez co wyniki pomiarów są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji i budzą zastrzeżenia,

doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi jednoznaczną przesłankę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W sprawie niniejszej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska udowodnił, że Spółka poprzez nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek określonych w pkt V tiret trzecie pozwolenia wodnoprawnego (a tym samym w § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r.) spowodowała, że otrzymane wyniki pomiarów nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji - art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 Poś. To zaś stanowiło podstawę nieuznania wyników tak wykonanych pomiarów i przyjęcia za ustawodawcą, że warunki wprowadzania ścieków do środowiska w 2008 r. zostały przekroczone - art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś. Taki stan faktyczny i prawny obowiązywał do wymierzenia kary na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 2 i 3 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.