Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 775/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych na drodze gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. Ł. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 775/20

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr [...] położonej w miejscowości N., gmina [...]. Droga gminna o numerze [...] do 2008 r. była drogą gruntową o nawierzchni żwirowej i szerokości około 3 m.

W toku tego postępowania wydanych zostało szereg decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarówno umarzających postępowanie, jak i nakazujących doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzje te były kolejno uchylane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organy ustaliły, że w dniu 16 czerwca 2008 r. Gmina dokonała w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia remontu przedmiotowej drogi gminnej, o nr. [...], które upoważniało ją jako inwestora do wykonania na drodze nr [...] w N., na odcinku AB, robót budowlanych polegających na mechanicznym wyrównaniu terenu drogi, wykonaniu nasypu - podbudowy warstwą odpadów odlewniczych z ich zagęszczeniem, przykryciu odpadów warstwą łupka i pospółki z zawalcowaniem oraz wyprofilowaniu rowów i skarp z obsianiem trawą. Jednakże wskazany punkt A nie leży w obrębie (sąsiedztwie) dz. [...].

W trakcie kontroli przeprowadzonej 24.10.2016 r., a także rozprawy administracyjnej z 7.02.2017 r. ustalono, że na spornym odcinku drogi Gmina nie prowadziła żadnych prac remontowych czy budowy drogi. Dla zabezpieczenia nawierzchni gruntowej tego odcinka drogi wykonawca prac ułożył w 2008 r. płyty drogowe, po których dowożone były materiały budowlane do remontu drogi na dalszym jej odcinku, które zdemontowane zostały w 2009 r., a wykonawca prac wyrównał nawierzchnię do stanu sprzed robót. Przedstawiciele Gminy wyjaśnili, że nie są w stanie stwierdzić czy teren wzdłuż działki R. Ł. został podwyższony oraz oświadczyli, że Gmina na pewno nie zlecała podwyższenia drogi. R. Ł. wyjaśnił, że w wyniku prowadzonych prac Gmina rozebrała istniejący na jego działkę (nr [...]) zjazd, a także podniosła poziom drogi na odcinku wzdłuż jego działki o ok. 30 cm przy skrzyżowaniu z drogą powiatową do ok. 80 cm przy końcu jego posesji. Tym samym został rozebrany zjazd gruntowy z drogi nr [...] (działka nr [...]) na jego posesję znajdujący się pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym (garażem).

Organ I instancji ustalił ponadto, że w 2013 r. Gmina opracowała projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N. o długości 660 m i dokonała zgłoszenia tej przebudowy w Starostwie Powiatowym w [....]. W ramach tego zgłoszenia jesienią 2015 r. Gmina wykonała końcowy odcinek drogi o długości 100 m, niemniej nie wykonała żadnych prac na odcinku drogi wzdłuż działki R. Ł.. Z inwentaryzacji powykonawczej wynika, że przedmiotowa droga na odcinku wzdłuż działki nr [...] posiada jezdnię utwardzoną oraz rów oddzielający jezdnię od działki nr [...]. Na wysokości budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] zaznaczona jest brama wjazdowa, jednak w inwentaryzacji nie ma zjazdu na działkę [...] w miejscu istniejącej bramy wjazdowej, a zjazd na tę działkę wykonany jest z drogi przebiegającej wzdłuż jej południowej granicy (droga powiatowa nr [...], stanowiąca własność Powiatu, będąca w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku rozprawy administracyjnej w dniu 18.10.2018 r., ustalił, że brama wjazdowa na działkę nr [...] z drogi gminnej nr [...] usytuowana jest w odległości 45,65 m od krawędzi drogi powiatowej o nawierzchni asfaltowej. Brama wjazdowa posiada szerokość 4,85 m i jest zlokalizowana w odległości 3,05 i 3,15 m od krawędzi drogi gminnej utwardzonej kamieniem. Różnica poziomu wysokości między drogą gminną a terenem przy bramie wjazdowej na działkę nr [...] wynosi 0,50 m. Przy bramie wjazdowej nie stwierdzono istnienia rowu przydrożnego. Ponadto dokonano pomiaru szerokości drogi gminnej w kilku miejscach, która wyniosła 4,60 m, 3,80 m, 3,50 m i 3,75 m.

Organ I instancji ustalił, że podniesienie drogi spowodowało uniemożliwienie wyjazdu z działki nr [...] na drogę w miejscu istniejącej bramy wjazdowej. A. i R. Ł. podstawie decyzji Naczelnika Gminy znak: [...] z dnia [...] lipca 1988 r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, studni kopanej, szamba szczelnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] w N.. Na planie zagospodarowania parceli pod budowę przedmiotowego budynku oznaczono wjazd na działkę nr [...] w odległości 15,0 m od osi drogi Z. - R.. Organ I instancji stwierdził, że brama wjazdowa na działkę nr [...] zlokalizowana jest w odległości 45,65 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej tj. w innej lokalizacji niż wskazana w w/w planie zagospodarowania. W związku z tym organ uznał, że na wykonanie zjazdu z działki nr [...] na drogę gminną w miejscu istniejącej bramy wjazdowej pp. Ł. nie posiadali żadnych dokumentów, a zjazd (ziemny) istniejący w miejscu istnienia bramy wjazdowej nie stanowił obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) - "P.b.", w związku z czym nie można mówić o dokonaniu rozbiórki legalnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Ostatecznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował wykonane przez Gminę [....] roboty budowlane jako przebudowę drogi, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanej decyzji kasacyjnej z dnia 21 marca 2019 r. zaakceptował taką kwalifikację robót, wskazując, że Gmina nie dokonała stosownego zgłoszenia, a zatem roboty zostały wykonane samowolnie, co skutkuje zastosowaniem przepisów art. 50 i 51 P.b. Jednocześnie istnieje konieczność ustalenia czy wykonane roboty powodują skutki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. czy roboty te zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia, bądź środowiska. We wspomnianej decyzji z 21 marca 2019 r. organ odwoławczy zakwestionował też brak wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu wykonanych robót przy budowie drogi, użytych materiałów, ostatecznego jej ukształtowania, a także czy wykonane roboty nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie dostępu do drogi publicznej, w tym również czy istnieje możliwość wykonania innego niż był dotychczas zjazdu z drogi na działkę [...].

W nawiązaniu do tych zaleceń organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Gminę [...] obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych na drodze gminnej [...] na działce nr [...] w N. w obrębie działki nr [...] (stosowne postanowienie organu II instancji w tym zakresie było przedmiotem skargi R. Ł. do WSA w Rzeszowie; Sąd ten wyrokiem II SA/Rz 942/19 z dnia 8 października 2019 r. oddalił skargę).

Po przedłożeniu wykonanej ekspertyzy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 7 P.b., nakazał Gminie [....] doprowadzenie drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w N. w obrębie (wzdłuż) działki nr [...] w N. do stanu poprzedniego.

Powołując się na dokonane ustalenia (opisane przez Sąd wcześniej) oraz ekspertyzę, która była uzupełniana w toku postępowania., organ wskazał, że droga gminna nr [...] na przedmiotowym odcinku utwardzona jest kruszywem. Grubość warstwy kruszywa jest zmienna i wynosi od kilkunastu do kilkudziesięciu centymetrów. Na powierzchni utwardzenia są ślady spływu wody, pobocza są zawyżone, dzięki czemu woda jest zatrzymywana w obrębie jezdni, nie wyklucza się jednak, że przy większych opadach woda może spływać z jezdni do rowu oraz przepełniać rów. Z ekspertyzy wynika, że pobocza drogi nie spełniają warunków technicznych dla dróg publicznych, a rów na odcinku przylegającym do działki nr [...] nie ma kształtu zgodnego z przepisami. Z uwagi na brak dokumentów formalnych związanych z wykonanymi robotami nie ma możliwości oceny, czy wbudowane materiały odpowiadały ówczesnym wymaganiom technicznym i formalnym. Według opracowujących ekspertyzę wykonanie nawierzchni i ukształtowanie niwelety drogi zgodnie z warunkami technicznymi dla dróg publicznych wymagać będzie rozbiórki istniejącego utwardzenia. Autorzy ekspertyzy stwierdzili, że droga może być użytkowana pod warunkami doraźnego wyprofilowania i wyrównania jezdni kruszywem dopuszczonym do stosowania w budownictwie drogowym z utrzymaniem wymaganych warunków technicznych pochylenia niwelety drogi do 3% na odcinku 20 m od połączenia z drogą powiatową, wykonania odwodnienia o wymiarach zgodnych z wymaganiami przepisów i dostosowanych do ilości wody spływającej z drogi wraz z odprowadzeniem wody do rowu drogi powiatowej, wykonanie poboczy gruntowych szerokości 0,75 m ze spadkami zgodnymi z warunkami technicznymi. Docelowo na drodze należy wykonać roboty na podstawie dokumentacji projektowej, obejmującej kompleksowo parametry techniczne wymagane dla dróg publicznych.

Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd wykonany po południowej stronie działki nr [...], natomiast na istnienie legalnie wybudowanego zjazdu na działkę nr [...] z drogi gminnej nr [...] (w miejscu istnienia bramy wjazdowej) nie przedstawiono żadnych dokumentów, wobec czego nie można mówić o naruszeniu dostępu do drogi publicznej w niniejszej sprawie.

Finalnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej drogi do stanu zgodnego z przepisami wymaga sporządzenia projektu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz wymaga uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej w zakresie odprowadzenia wód z przedmiotowej drogi do rowu drogi powiatowej. Ponadto wykonanie nawierzchni i ukształtowanie niwelety drogi zgodnie z warunkami technicznymi dla dróg publicznych wymagać będzie rozbiórki istniejącego utwardzenia. W ocenie organu powiatowego zasadnym było zatem wydanie nakazu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego tj. doprowadzenie drogi do stanu poprzedniego tj. do stanu sprzed wykonanych robót

Odwołania od ww. decyzji wnieśli R. Ł. oraz Gmina [...].

R. Ł. zwrócił się o doprowadzenie drogi do stanu poprzedniego w obrębie swojej działki zgodnie z decyzją PINB z [...] lutego 2017 r. znak: [...], od której Gmina nie wniosła odwołania, w związku z czym - zdaniem skarżącego - zgadza się z jej treścią. Skarżący domaga się doprowadzenia do stanu poprzedniego całości drogi na długości 660 m, gdyż materiały wbudowane w drogę publiczną są niedozwolone do ich magazynowania i wbudowania. R. Ł. zakwestionował moc dowodową dokumentów (kserokopii) zgromadzonych w materiale dowodowym, w tym zawartą w aktach mapę inwentaryzacyjną, która jego zdaniem jest nieaktualna, a nadto prawidłowość ekspertyzy technicznej przedłożonej przez Gminę [...] oraz metodologię jej sprawdzenia przez organ I instancji, z uwagi na niewykonanie odkrywek. Zawarty w decyzji nakaz sporządzenia projektu budowlanego wraz z odprowadzeniem wód z przedmiotowej drogi stanowi naruszenie kompetencji nadzoru budowlanego. Odwołujący wskazał, że Gmina wykonała roboty budowlane częściowo na jego działce nr [...]. Zdaniem R. Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nielegalnie przyjął zgłoszenie robót jako remont, co jego zdaniem nie może zostać zaakceptowane, gdyż roboty wymagały opracowania projektu budowlanego, uzyskania pozwolenia wodno-prawnego i pozwolenia na budowę.

Gmina podniosła z kolei, że realizacja obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż droga zapewnia dojazd do posesji położonych w górnej części drogi. Zdaniem odwołującej zaskarżona decyzja jest niewykonalna z uwagi na brak precyzyjnego określenia zakresu kwestionowanych robót wykonanych na drodze i rozbieżność stanowisk zainteresowanych stron postępowania oraz braku możliwości precyzyjnego wskazania stanu poprzedniego drogi. Usunięcie utwardzonej nawierzchni spowoduje niemożność korzystania z tej drogi aż do jej ostatecznego wykonania zgodnie z koniecznym projektem, pozwoleniami, po wyłonieniu wykonawcy. Zdaniem Gminy, organ I instancji w kwestii stanu poprzedniego drogi dał wiarę wyłącznie zeznaniom R. Ł., pominął zaś fakt, że dla jej właściwego funkcjonowania konieczne jest wykonanie i utrzymanie odwodnienia drogi, co przedstawiciele Gminy wielokrotnie podnosili w toku postępowania.

Gmina zakwestionowała ustalenie organu I instancji, że drogę podniesiono o 30-80 przedkładając kopię mapy inwentaryzacji powykonawczej odcinka drogi z datą 12 października 2017 r. - po wykonaniu kwestionowanych robót. Ponadto Gmina podkreśliła, że roboty zostały wykonane w granicy pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") uchylił opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

WINB podał, że w toku prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego zostało wykazane, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane na drodze gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr [...] zostały zrealizowane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia. Roboty te doprowadziły do podniesienia poziomu drogi na kwestionowanym odcinku (przebiegającym wzdłuż działki nr [...] położonej w miejscowości N., stanowiącej współwłasność R. Ł.), co wynika z zeznań R. Ł., załączonej przez niego dokumentacji fotograficznej i zeznań świadków. Dokonana przez organ I instancji kwalifikacja robót budowlanych jako przebudowy drogi, a nie jako budowy drogi oraz przyjęcie zmiany parametrów drogi na tym odcinku są zatem prawidłowe.

Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest stan drogi istniejący przed wykonaniem przez Gminę [...] robót. Organ I instancji w prowadzonym postępowaniu zastosował różnorakie metody, by wyjaśnić tę kwestię - tj. przeprowadził rozprawy administracyjne, przesłuchał świadków, zgromadził dokumenty, przeanalizował dokumenty przedłożone przez strony postępowania, wezwał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Po analizie powyższych okoliczności i dowodów należy stwierdzić, że pomimo zastosowania wymienionych metod nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, jaki dokładnie stan drogi istniał przed wykonaniem robót budowlanych. W tym zakresie organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Gminy [...], która kwestionuje wykonalność zaskarżonej decyzji. W ocenie organu nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy stan poprzedni nie jest ustalony, a co istotniejsze - gdy nie jest możliwe jego dokładne ustalenie. Zeznania świadków zgromadzone w sprawie, a także fotografie przedłożone przez R. Ł. mogą jedynie sugerować jak wyglądał stan poprzedni, niemniej jednak nie wyjaśniają jednoznacznie jakie parametry miała droga na wysokości działki nr [...] przed wykonaniem robót przez Gminę [...]. Brak możliwości ustalenia faktycznego i dokładnego kształtu, przebiegu, szerokości, rzędnych drogi sprzed wykonania robót eliminuje możliwość wydania nakazu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Należy także wziąć pod uwagę, czy przed wykonaniem robót droga spełniała wymogi warunków technicznych dla dróg publicznych. Z kolei nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie, gdyż roboty budowlane zostały przez Gminę [...] zakończone, natomiast rozbiórka wykonanej przebudowy drogi mogłaby spowodować niebezpieczeństwo dla użytkowników tej drogi. Skoro z akt sprawy można domniemywać, że teren drogi został podniesiony, to rozebranie utwardzenia na tej części drogi mogłoby doprowadzić do powstania uskoku pomiędzy częścią drogi wzdłuż działki nr [...] a górną częścią drogi, stanowiącą dojazd do domów położonych wyżej. Zatem rozbiórka tego obiektu budowlanego wymagałaby wykonania dodatkowych prac celem zminimalizowania różnicy poziomów pomiędzy wymienionymi odcinkami drogi. Organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień, by nałożyć na inwestora w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i jednocześnie doprowadzenie pozostałej części drogi do stanu umożliwiającego bezpieczne jej użytkowanie poprzez obniżenie rzędnych dalszego odcinka drogi. Natomiast sam nakaz rozbiórki mógłby doprowadzić do pozbawienia dojazdu do posesji właścicieli działek położonych wyżej niż działka R. Ł., ponadto mógłby spowodować kierowanie wód opadowych na niższy teren - zatem w kierunku działki R. Ł..

Jeśli chodzi o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – przepis ten zdaniem organu nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnienia. Jak wynika z ekspertyzy zgromadzonej w toku postępowania - aby zrealizować drogę o parametrach odpowiadających rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należałoby najpierw rozebrać istniejącą drogę, następnie sporządzić dokumentację projektową, uzyskać konieczne pozwolenia i dopiero wtedy wykonać obiekt budowlany w zgodzie z przepisami. Nakaz uzyskania przez inwestora takiej dokumentacji jest niedopuszczalny w zastosowanym w niniejszej sprawie trybie postępowania. Organ nadzoru budowlanego nie ma władzy, by "zmusić" inwestora do uzyskania takiej dokumentacji w sytuacji, gdy jego zalegalizowanie wymagałoby uprzedniej rozbiórki tego obiektu budowlanego. Nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji projektowej możliwe jest tylko w trybie art. 48-49b Prawa budowlanego, lub w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 (stosowanym do obiektów wybudowanych z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę), zaś w sprawach prowadzonych w trybie postępowania jak niniejszy - nakaz taki nie jest możliwy.

Ponadto nakaz rozbiórki wydany przez organ nadzoru budowlanego powinien być każdorazowo kompleksowo oceniony we wszystkich aspektach i w przypadku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bądź samowolnie wykonanych robót budowlanych, nawet jeżeli doprowadzi to do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, ale wywoła negatywne, nieodwracalne skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie - wówczas nie znajduje uzasadnienia. Negatywnym skutkiem rozbiórki przedmiotowego odcinka drogi, jak wyżej wskazano - byłoby niewątpliwe niebezpieczeństwo powstałe w wyniku różnicy poziomów części drogi wzdłuż działki nr [...] oraz dalszej części drogi, co w konsekwencji może spowodować całkowite uniemożliwienie korzystania z tej drogi, co z kolei pozbawi dojazdu użytkowników działek położonych w górnej części drogi. Zatem należy wskazać, że pomimo samowolnego wykonania robót budowlanych przez Gminę [...], a także pomimo niezgodności drogi z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt lub art. 51 ust. 1 pkt2. Nadto WINB wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe roboty budowlane wykonano w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, tj. z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wdrożył zatem właściwy tryb postępowania naprawczego, oparty na przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego, niemniej jednak nie wziął pod uwagę skutków wykonania zaskarżonej decyzji, co w ocenie organu odwoławczego stanowi podstawę do jej uchylenia i umorzenia postępowania z uwagi na brak możliwości zakończenia postępowania w drodze merytorycznej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R. Ł. wniósł o podanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 76 § 1, art. 76a § 2, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o odpadach.

Przytaczając i powtarzając dotychczasową argumentację skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji WINB błędnie określił przedmiot postępowania, gdyż zajął stanowisko odnośnie robót budowlanych wykonanych w 2013 r., w sytuacji, gdy przedmiotem sporu są roboty budowlane wykonane w grudniu 2008 r. na działce nr [...] w N.. W 2013 r. nie wykonano bowiem żadnych robót budowlanych na działce nr [...]. Skarżący podniósł, że sporne roboty budowlane wykonano bez uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a w ich wyniku rozebrano zjazd na działkę skarżącego i obiektu tego nadal nie odbudowano. Wskazany w uzasadnieniu decyzji WINB rów przydrożny na działce nr [...] w rzeczywistości nie istnieje, gdyż w jego miejscu została zrealizowana kanalizacja deszczowa. Wykonując podbudowę drogi inwestor użył mas poformerskich, które zgodnie z opiniami laboratoryjnymi są materiałami niebezpiecznymi. W toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie ustaliły z jakich przyczyn nastąpiło dokonanie nieprawidłowego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego, a nadto pominięto fakt braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374). Pierwotnie Sąd wyznaczył rozprawę w niniejszej sprawie, zgodnie z zawartym w skardze wnioskiem, jednakże w związku z zaostrzająca się epidemią i zwiększającą się liczbą stwierdzonych zachorowań, zarządzeniem z dnia 20 października 2020 r., Sąd , działając w celu ograniczenia zagrożenia zakażeniem wirusem COVID – 19, odwołał wyznaczoną rozprawę i skierował sprawę do rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Sąd nie mógł przy tym uwzględnić stanowiska skarżącego sprzeciwiającego się rozpoznaniu sprawy bez udziału stron, zobligowany treścią art.7 P.p.s.a. (postulat szybkości postępowania), uwzględniając przy tym potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie, a jednocześnie uznając, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, za wyjątkiem braku możliwości ustnego przedstawienia przez stronę swojego stanowiska i samego udziału stron w takim posiedzeniu w jakikolwiek sposób nie wpływa na zakres i tryb kontroli przeprowadzonej przez skład orzekający.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W rozpoznawanej sprawie orzekał już bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., II SA/Rz 942/19, kontrolując legalność postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej drogi. W wyroku tym Sąd wypowiedział się zarówno co do prawidłowości zastosowanego przez organy trybu postępowania – z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jak i konieczności ustalenia z jakich materiałów i w jaki sposób wykonane zostały sporne roboty, jakie powodują skutki dla działek sąsiednich i czy nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zakresie ograniczenia dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu dołączona do akt ekspertyza daje podstawę do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 P.b., lecz nie została w pełni wykorzystana i właściwie oceniona przez orzekające organy.

Z ekspertyzy wiadomo, że droga [...] została utwardzona kruszywem, o zmiennej grubości - od kilkunastu do kilkudziesięciu centymetrów, na odcinku przylegającym do działki skarżącego kruszywo to ma charakter niezwiązany (mieszanka kruszywa grubego oraz piasku/gliny z wtrąceniami grubszych okruchów i gruzu budowlanego). Z ekspertyzy wynika też, że na powierzchni utwardzenia są ślady spływu wody, warstwy kruszywa są wypłukane, a pobocza są zawyżone, dzięki czemu woda jest zatrzymywana w obrębie jezdni, jednakże przy większych opadach może spływać do rowu i go przepełniać. Największa różnica poziomów drogi i przyległego terenu znajduje się na wysokości działki [...], w szczególności w obrębie bramy wjazdowej na działkę [...] z drogi gminnej i wynosi od 0,49 m do 0,43 m, na długości rowu wzdłuż działki [...] brak też przepustu w miejscu zjazdu do działki.

W podsumowaniu ekspertyzy stwierdzono, że droga nie spełnia wszystkich wymagań dotyczących warunków technicznych dla dróg publicznych (szerokość jezdni, brak pobocza), ma nieregularne utwardzenie, którego nie można uznać za nawierzchnię drogi, zarządca drogi nie posiada dokumentacji stwierdzającej przydatność użytego materiału mineralnego do celów drogowych. Dalsze użytkowanie drogi opracowujący ekspertyzę uzależnili od wykonania profilowania i wyrównania jezdni kruszywem dopuszczonym do stosowania w budownictwie drogowym (bez dużych kamieni), odpowiedniego oznakowania (znaki ostrzegawcze i ograniczenie prędkości) oraz wykonania odwodnienia, a docelowo wskazali na konieczność wykonania robót na podstawie dokumentacji projektowej.

Na podstawie tej ekspertyzy i przeprowadzonych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał nakaz doprowadzenia drogi do stanu poprzedniego tj. do stanu sprzed wykonanych robót, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Stanowisko to zostało zakwestionowane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadniczo z uwagi na brak możliwości ustalenia jaki był faktycznie poprzedni stan przedmiotowej drogi. Zeznania świadków czy przedłożone fotografie sugerują jedynie zdaniem organu II instancji jak wyglądał ten stan, natomiast nie wyjaśniają jednoznacznie jakie parametry miała droga na wysokości działki [...]. To czyni nakaz wydany przez organ I instancji niewykonalnym, co więcej organ II instancji podkreśla brak możliwości ustalenia kształtu, przebiegu, szerokości, rzędnych drogi sprzed wykonania robót.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przeanalizował treść art. 51 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do przedmiotu sprawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

WINB wyeliminował możliwość wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. – tj. nakazu rozbiórki - z uwagi na niebezpieczeństwo dla użytkowników drogi poprzez powstanie uskoku pomiędzy jej częścią położoną wzdłuż dz. [...] a górną częścią drogi. Z kolei zniwelowanie tego uskoku wymagałoby wykonania dodatkowych prac w celu zminimalizowania różnicy poziomów pomiędzy wymienionymi odcinkami drogi. W ocenie organu, nie jest on uprawniony, by nałożyć na inwestora w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego i jednocześnie doprowadzenie pozostałej części drogi do stanu umożliwiającego bezpieczne jej użytkowanie poprzez obniżenie rzędnych dalszego odcinka drogi. Natomiast sam nakaz rozbiórki mógłby doprowadzić do pozbawienia dojazdu do posesji właścicieli działek położonych wyżej niż działka skarżącego, ponadto mógłby spowodować kierowanie wód opadowych na niższy teren - zatem w kierunku działki skarżącego.

W ocenie organu odwoławczego nie jest również możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., tj. nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem odcinek drogi gminnej nr [...] na wysokości działki [...], przebudowany ok. 2008-2009 r., nie odpowiada parametrom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a wykonanie drogi o takich parametrach w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postepowania legalizacyjnego z art. 51 P.b. wymagałoby najpierw rozbiórki istniejącej drogi, następnie sporządzenia dokumentacji projektowej i uzyskania koniecznych pozwoleń. Wydanie tego rodzaju nakazów w zastosowanym w niniejszej sprawie trybie postępowania jest niemożliwe (w odróżnieniu od trybu art. 48-49b P.b. lub art. 51 ust. 1 pkt 3 - stosowanym do obiektów wybudowanych z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę).

Oceniając prawidłowość stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podkreślić należy, że zasadniczym celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 P.b. jest przywróceniu stanu zgodnego z prawem. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zatem ustalić i rozważyć, czy w danej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Dopiero w sytuacjach, gdy po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 P.b., wydawane są przez organy nadzoru budowlanego decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.2019 r., II OSK 1708/19 i z dnia 18.06.2019 r., II OSK 2023/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 22.02.2018 r., II SA/Op 593/17).

Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest natomiast ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.02.2020 r., II SA/Gd 569/19).

W rozpoznawanej sprawie organy, zarówno I, jak i II instancji, wskazały, że zgłoszenie z 2008 r. nie dotyczy odcinka drogi objętego niniejszym postępowaniem, czyli znajdującego się na wysokości działki [...]. Przyjęły zatem, że wykonane w 2008 – 2009 r. na tym odcinku roboty miały charakter całkowicie samowolny, a stanowiły w istocie przebudowę drogi.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest również (i organy przyjęły tę okoliczność), że istniał uprzednio zjazd gruntowy na działkę nr [...] z przedmiotowej drogi. Także bezspornie ustalono, że na skutek prowadzonych wówczas robót budowlanych przy przebudowie drogi został podniesiony jej poziom na wysokości działki skarżącego nr [...] oraz rozebrany istniejący zjazd na tę działkę. Różnica wysokości poziomu drogi gminnej i terenu działki nr [...] przy wciąż istniejącej bramie wjazdowej na tę działkę wynosi 0,50 m (skarżący podaje, że łącznie podniesiono poziom drogi o 80 cm).

Organy kwestionują legalność istniejącego zjazdu, wskazując, że na planie zagospodarowania parceli pod budowę przedmiotowego budynku oznaczono wjazd na działkę nr [...] w odległości 15,0 m od osi drogi Z. - R.. Organ I instancji stwierdził, że brama wjazdowa na działkę nr [...] zlokalizowana jest w odległości 45,65 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej tj. w innej lokalizacji niż wskazana w w/w planie zagospodarowania. Na wykonanie zjazdu z działki nr [...] na drogę gminną w miejscu istniejącej bramy wjazdowej skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, a wykonany zjazd (ziemny) istniejący w miejscu istnienia bramy wjazdowej nie stanowił obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, w związku z czym nie można mówić o dokonaniu rozbiórki legalnie wybudowanego obiektu budowlanego, czy też o naruszeniu dostępu do drogi publicznej w niniejszej sprawie.

Z taką oceną nie można się zgodzić, bowiem skarżący posiadał legalną, potwierdzoną w planie zagospodarowania działki możliwość dostępu do drogi nr [...] i z możliwości tej korzystał. Niewątpliwie też na skutek przeprowadzonych w warunkach samowoli budowlanej robót i likwidacji zjazdu, został tej możliwości pozbawiony. Bez znaczenia jest przy tym dostęp działki skarżącego, w innej jej części, do innej drogi – powiatowej, który zresztą istniał również przed 2008 r. Kwestią istotną jest natomiast miejsce posadowienia zjazdu z drogi gminnej i to właśnie ta kwestia winna być przedmiotem dokładnej analizy organów.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu II instancji, że wobec braku stosownych dokumentów niemożliwe jest ustalenie "faktycznego i dokładnego kształtu, przebiegu, szerokości, rzędnych drogi sprzed wykonania robót". Przypomnieć należy, że z dotychczas przeprowadzonych ustaleń w ww. zakresie wynika, że istniejąca do 2008 r. droga była drogą gruntową o nawierzchni żwirowej, a jej szerokość wynosiła ok. 3m

W wyroku z dnia 2.07.2020 r., II SA/Po 396/19 WSA w Poznaniu stwierdził, że istotą robót remontowych jest pozostanie obiektu w stanie pierwotnym, przy możliwości zastosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, zaś stan pierwotny nie może być utożsamiany ze stanem identycznym z tym jaki istniał przed remontem.

Sąd pogląd ten podziela, akcentując jednocześnie, że przed przebudową droga była jedynie utwardzona, zaś najistotniejszy w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia uprzednio zjazdu z tej drogi na działkę nr [...].

Należy podkreślić, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której na skutek dokonanej samowoli doszło do utrudnienia korzystania z drogi przez właścicieli sąsiednie nieruchomości i stan taki zostaje zaaprobowany ze względu na "dobro ogółu". Sprawca samowoli ponosi pełną odpowiedzialność za jej skutki, zwłaszcza w sytuacji gdy jest nim podmiot publicznoprawny, którego niezgodne z prawem działanie doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

W świetle treści art. 51 P.b. i stanu faktycznego niniejszej sprawy nie sposób uznać stanowiska organu II instancji o bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzeniu za prawidłowe.

Słuszne co do zasady było natomiast stanowisko organu I instancji który wydał nakaz w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. tj. doprowadzenia drogi gminnej nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w N., w obrębie (wzdłuż) działki nr [...] do stanu poprzedniego.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego stan ten można odtworzyć, a przeprowadzona ekspertyza i zawarte w niej rozwiązania dają organowi możliwość wydania nakazu, którego wykonanie nie pozbawi możliwości dojazdu mieszkańców domów dalej położnych.

W prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie wyjaśnił natomiast wszystkich istotnych okoliczności, w tym dokładnej lokalizacji zjazdu przed jego rozbiórką, dokumentów potwierdzających taką lokalizację, istnienia i wymiarów rowu przydrożnego, co narusza przepisy postępowania nakazujące wnikliwe wyjaśnienie sprawy, zgromadzenie dowodów dokumentujących przyjęty stan faktyczny sprawy i kompleksową ich ocenę – tj. art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd nie mógł natomiast uwzględnić wszystkich zarzutów i postulatów skargi, jako że częściowo nie mieszczą się one w granicach sprawy objętej kontrolą Sądu. Dotyczy to zwłaszcza naruszenia przepisów ustawy o odpadach, co ma związek z materiałami użytymi do przebudowy drogi, jak również z problemem kompleksowego odwodnienia całej drogi i uzyskania w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego.

Z wszystkich tych przyczyn Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdzając naruszenie w.w przepisów k.p.a. oraz przez organ II instancji także art. 105 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu ponownym, organ związany będzie oceną prawną i wskazaniami Sądu wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego oraz uwzględniając przyznaną mu pomoc prawną w postaci zwolnienia od uiszczania kosztów sądowych w ½ części.