Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2723/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 110
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant ref. staż. Aneta Kardas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. F. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Biura Spraw Wewnętrznych Policji (dalej: "KB SWP", "organ pierwszej instancji") z [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rozkazem personalnym nr [...]Komendanta Służby Ochrony Państwa (dalej: "Komendant SOP"), wydanym [...] października 2019 r. w wyniku porozumienia zawartego między Komendantem SOP i KGP, skarżący z dniem [...] listopada 2018 r. został przeniesiony do służby w Służbie Ochrony Państwa (dalej: "SOP") ze służby w Policji, z zachowaniem ciągłości służby.

Pismem z [...] maja 2019 r. skarżący wystąpił do KB SWP o wypłacenie mu zaległej nagrody rocznej za 2018 r. za okres służby w Biurze Spraw Wewnętrznych Policji.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "u.p.") w związku z art. 70 ust. 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 138 ze zm.; dalej: "ustawa o SOP"), odmówił skarżącemu wypłaty nagrody rocznej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KB SWP podał, że nagroda roczna co do zasady nie jest świadczeniem związanym z odejściem ze służby, ani nie przysługuje z tytułu rozwiązania stosunku służbowego w Policji, ale zależna jest od okresu służby świadczonej w danym roku kalendarzowym. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia sytuacji policjanta zwalnianego ze służby w Policji od - jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – przeniesionego do innej służby, na podstawie porozumienia zawartego między właściwymi organami. Przeniesienie pomiędzy służbami wstrzymuje przyznanie odprawy oraz innych należności dla "odchodzącego" funkcjonariusza, które są należne z tytułu rozwiązania stosunku służbowego, jak również tych, które są przewidziane dla funkcjonariusza odchodzącego ze służby, ale nie muszą być należne z tytułu rozwiązania stosunku służbowego. Obliguje on tym samym podmiot zatrudniający (właściwego przełożonego) w dotychczasowej służbie do wstrzymania wymienionych należności wobec funkcjonariusza przenoszonego do SOP. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż wobec KB SWP powstaje jakiekolwiek roszczenie z tytułu przyznania prawa do nagrody rocznej za rok bezpośrednio poprzedzający przeniesienia funkcjonariusza Policji do służby w SOP.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia i przyznanie mu nagrody rocznej za służbę pełnioną w Biurze Spraw Wewnętrznych Policji w roku 2018. Powołał się na pismo Dyrektora Departamentu Porządku Publicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. oraz pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r., z których wynika, że ustawa o Policji wiąże nagrodę roczną z faktem służby i w myśl art. 110 ust. 3 u.p. przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych.

Stanowisko KB SWP podzielił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy. Stwierdził bowiem, że prawo do nagrody rocznej materializuje się wobec policjanta z upływem roku, za który nagroda ta przysługuje, a zatem w przypadku przeniesienia do SOP w chwili, w której nie jest on już policjantem. Wobec tego, jeśli nie jest już policjantem, a jest funkcjonariuszem SOP, który w wyniku przeniesienia pomiędzy służbami zachowuje ciągłość służby, to jego służba w Policji jest równoważna ze służbą w SOP, a co za tym idzie przysługuje mu uprawnienie do nagrody rocznej za służbę pełnioną w SOP, za cały rok kalendarzowy, w którym nastąpiło przeniesienie, tj. z uwzględnieniem służby w Policji, jako równoważnej ze służbą w SOP.

Tym samym - wbrew twierdzeniu skarżącego - brak jest podstaw do przyjęcia, iż wobec KB SWP powstało roszczenie z tytułu przyznania prawa do nagrody rocznej za rok, w którym nastąpiło przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP, tj. za rok 2018. W dniu, w którym zmaterializowało się to prawo, skarżący nie był już policjantem, ale funkcjonariuszem SOP. Zatem w chwili gdy nabył omawiane prawo, nie miał już w Policji przełożonego, o którym mowa w art. 110 ust. 13 u.p., bowiem od dnia przeniesienia, tj. od [...] listopada 2018 r. takim przełożonym jest Komendant SOP.

Odnosząc się natomiast do załączonego do odwołania (od decyzji KB SWP) pisma Dyrektora Departamentu Porządku Publicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r., organ odwoławczy wskazał, iż nie jest to akt prawa powszechnie obowiązującego. W piśmie tym przedstawiono wyłącznie interpretację przepisów prawa, która w omawianej sprawie nie znajduje zastosowania.

Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/10, orzekł, iż wobec funkcjonariusza pełniącego służbę w Straży Granicznej do [...] grudnia 2009 r., a następnie przeniesionego z tej służby, z dniem [...] stycznia 2010 r., do służby w Policji, "wypłata nagrody rocznej dla skarżącej nie może być zrealizowana przez Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej, bowiem skarżąca od dnia [...] stycznia 2010 r. nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej, a funkcjonariuszem Policji. W związku z przeniesieniem, skarżąca niewątpliwie zachowała jednak ciągłość służby". W powyższej sprawie Sąd wskazał także, że "roszczenie o wypłatę nagrody rocznej stało się wymagalne dopiero w dniu [...] kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda. Tak więc, roszczenie skarżącej nie stało się wymagalne jeszcze w czasie pełnienia przez nią służby w Straży Granicznej, tj. do dnia [...] grudnia 2009 r. Tym samym, z uwagi na wymagalność tego świadczenia, które niewątpliwie przysługuje skarżącej w roku następnym, organem właściwym do wypłaty nagrody rocznej jest właściwy organ Policji", który jest przełożonym funkcjonariusza na dzień [...]kwietnia następnego roku, za który przysługuje nagroda.

Jednocześnie KGP zaznaczył, że art. 25a ust. 3 i 4 u.p. zawiera analogiczne rozwiązania prawne w stosunku do funkcjonariusza Straży Granicznej przeniesionego do służby w Policji, jak art. 70 ust. 4 i 5 ustawy o SOP wobec policjanta przeniesionego do służby w SOP.

Powyższą decyzję KGP z [...] października 2019 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził przekonanie, że KGP bezpodstawnie odmówił mu przyznania i wypłaty nagrody rocznej za 2018 r. Skarżący stwierdził, iż nabył to uprawnienie odnośnie 2018 r., pełniąc służbę w Policji przez dziesięć miesięcy 2018 r. Jednocześnie w jego sprawie nie zaistniał żaden z przypadków wymienionych w art. 110 ust. 7 u.p. (wymieniającym sytuacje, w których nagroda roczna nie przysługuje policjantowi). Jeżeli organ Policji nie miałby wypłacać nagrody rocznej w związku z przeniesieniem funkcjonariusza do innej formacji, to ustawodawca określiłby to właśnie w tym przepisie. W tym kontekście skarżący powołał się na treść art. 110 ust. 12 u.p. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa.

Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji błędnie interpretuje art. 70 ust. 5 ustawy o SOP. Powoływanie się na brak uprawnienia do odprawy i innych należności przewidzianych dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby, nie dotyczy przypadku skarżącego. Ponadto skarżący nie zgodził się z poglądem, w myśl którego nagroda roczna jest świadczeniem przysługującym z tytułu zwolnienia z Policji, bo te określono w art. 114 ust. 1 u.p. i nie ma w tym katalogu nagrody rocznej.

Skarżący nie podzielił też argumentu, zgodnie z którym prawo do nagrody rocznej zmaterializowało się w momencie kiedy był funkcjonariuszem SOP, tj. w dniu [...] marca 2019 r. Według art. 110 ust. 1 u.p. prawo do nagrody rocznej przysługuje mu za służbę w danym roku, a nie za służbę w poprzednim roku kalendarzowym. Poza tym dzień [...] marca został wyznaczony przez ustawodawcę jako ostatni możliwy dzień na wypłacenie tego świadczenia. Po tej dacie materializuje się prawo skarżącego do odsetek i do dochodzenia przedmiotowego roszczenia na drodze sądowej. KGP błędnie powiązał wypłatę nagrody rocznej z dniem wymagalności tego świadczenia, nieprawidłowo stosując przepisy rozporządzenia o przenoszeniu do Policji. Tymczasem skarżący został przeniesiony do SOP na podstawie innego rozporządzenia zawierającego odmienne unormowanie w zakresie realizacji należnych świadczeń.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przeniesienie funkcjonariusza Policji do służby w SOP skutkuje zmianą dotychczasowych warunków stosunku służbowego na nowe (zmianie ulegają istotne elementy dotychczasowego stosunku służbowego, tj. podległość służbowa, miejsce pełnienia służby, stanowisko itp.), przy czym zaznaczenia wymaga, że zachowana zostaje ciągłość stosunku służbowego jako takiego. Stanowisko to potwierdza treść art. 41 ust. 1 i 2 u.p., w którym określono w sposób enumeratywny, wyczerpujący przesłanki zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Nie przewidziano tam zwolnienia ze służby w drodze przeniesienia do służby w innej formacji.

Z tym rozwiązaniem ustawowym koresponduje przepis art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, który stanowi, że funkcjonariusz m.in. Policji przeniesiony do służby w SOP zachowuje ciągłość służby. Oznacza to, iż w razie przeniesienia funkcjonariusza z Policji do służby w SOP, mamy do czynienia z formalnym zachowaniem bytu prawnego tego samego stosunku prawnego – stosunku służbowego – mimo zmiany podmiotu, na rzecz którego funkcjonariusz pełni służbę po przeniesieniu. Tym samym, zachowanie ciągłości służby należy rozumieć jako zachowanie dotychczasowych uprawnień nabytych podczas służby w poprzedniej formacji.

W myśl art. 110 ust. 1 i 3 u.p., policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Nagroda roczna przysługuje, jeżeli policjant w danym roku kalendarzowym pełnił służbę przez okres co najmniej 6 miesięcy kalendarzowych. Okresy służby krótsze od miesiąca kalendarzowego sumuje się, przyjmując, że każde 30 dni służby stanowi pełny miesiąc kalendarzowy.

W ocenie Sądu, z powyższych regulacji wynika, iż prawo do nagrody rocznej funkcjonariusz Policji nabywa w roku kalendarzowym, w którym pełnił służbę. Świadczy o tym zwrot "za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna". Zatem z ostatnim dniem roku kalendarzowego funkcjonariusz nabywa prawo do nagrody rocznej w wysokości uzależnionej od przebiegu służby w tym roku kalendarzowym. Natomiast odrębną kwestią pozostaje data wymagalności i wypłaty świadczenia. Jednakże wypłata nagrody rocznej jest czynnością materialnotechniczną i nie może w jakikolwiek sposób kształtować bądź wpływać na samo nabycie prawa do świadczenia. Wobec tego to na organie Policji ciąży obowiązek realizacji prawa do nagrody rocznej bez względu na to, czy w danym roku kalendarzowym funkcjonariusz Policji zmieni formację, czy też choćby zostanie z nim rozwiązany stosunek służbowy. Organ Policji jest obowiązany do realizacji uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w czasie pełnienia służby w tej formacji. Nie stoi temu na przeszkodzie brzmienie art. 110 ust. 12 u.p., bowiem – jak trafnie podniósł KGP - przepis ten dotyczy przypadku pełnienia przez policjanta w roku kalendarzowym służby w różnych jednostkach organizacyjnych Policji. Nie normuje zaś kwestii przeniesienia do innych służb mundurowych. Gdyby przyjąć za organem, iż dotychczasowy przełożony nie może przyznać funkcjonariuszowi przeniesionemu w ciągu roku kalendarzowego do innej formacji mundurowej świadczenia pieniężnego (choć to skarżący nabywa z mocy samego prawa w danym roku kalendarzowym), to wówczas konsekwentnie po tej dacie, wobec utraty władztwa służbowego nad funkcjonariuszem, nie mógłby tego uczynić także wobec funkcjonariusza zwalnianego ze służby. Nie jest to pogląd do zaakceptowania, jeśli zważy się, iż art. 107 ust. 1 u.p. przyznaje policjantom trzyletni okres dochodzenia swoich praw od daty wymagalności należnych funkcjonariuszowi świadczeń pieniężnych. Trudno też zaaprobować sytuację, w której funkcjonariusz Policji przeniesiony do SOP, powołując się na ciągłość służby z art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, będzie występował do obecnego przełożonego o rekompensatę wszelkich niezrealizowanych w czasie służby w Policji uprawnień. Dlatego w przedmiotowej sprawie kluczowym jest to, że skarżący nabył prawo do świadczenia zanim został przeniesiony do służby w SOP (od [...] listopada 2018 r.). Tym samym prawo skarżącego do nagrody rocznej za pierwsze dziesięć miesięcy 2018 r. powinno zostać zrealizowane przez organ Policji w terminie zakreślonym w art. 110 ust. 9 u.p.

Według Sądu, ustawodawca w sposób dostateczny uregulował kwestię przenoszenia funkcjonariuszy innych służb do służby w SOP (art. 70 ustawy o SOP), przyznając ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych uprawnienie do określenia w drodze rozporządzenia m.in. należności przysługujących w SOP. Z treści § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie przenoszenia do służby w Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 111) wynika, iż przepis ten stanowi szczególną regulację zmierzającą do uproszczenia rozliczeń finansowych w ramach budżetu, tak, aby w kolejnej formacji nie wypłacać należności pieniężnych w części faktycznie otrzymanej w uprzedniej formacji. Regulacja ta, uwzględniając ciągłość służby przewidzianą w art. 70 ust. 4 ustawy o SOP, wprowadza w zdaniu drugim powołanego przepisu zasadę proporcjonalności wypłaty nagrody rocznej. Przy czym wskazuje, że zmniejszenie (czyli proporcjonalne wypłacenie nagrody rocznej) funkcjonariuszowi z tytułu służby w SOP ma być odpowiednie do okresu, za który funkcjonariusz nabył prawo do uposażenia z tytułu służby w dotychczasowych jednostkach organizacyjnych. Całościowa i zapewniająca spójność interpretacja omówionych wyżej regulacji ustawowych oraz przepisów wykonawczych wskazuje, że o ile były funkcjonariusz Policji nabył prawo do nagrody rocznej z tytułu służby w SOP (w rozumieniu art. 70 ust. 4 ustawy o SOP), to nagroda roczna wypłacana jest mu w stosownej części za okres faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w SOP przez Komendanta SOP.

Skoro prawodawca wprowadził zasadę proporcjonalności wypłacenia nagrody rocznej funkcjonariuszowi służb mundurowych przeniesionemu do służby SOP w trakcie roku kalendarzowego, to uprawnione jest stanowisko, iż nagroda roczna powinna być wypłacona skarżącemu w stosownej części za okres jego faktycznej służby w Policji przez właściwego przełożonego, a w części związanej ze służbą w SOP - przez Komendanta SOP.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja KB SWP wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, nie mogły ostać się w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] maja 2019 r. o wypłatę nagrody rocznej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] października 2018 r., organ Policji powinien uznać się za właściwy w sprawie i rozpatrzyć żądanie strony z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zwrotu kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że skarżący takich kosztów nie poniósł, występując samodzielnie w niniejszej sprawie oraz będąc ustawowo zwolniony od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a.