Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2377/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1185/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 6000 (sześć tysięcy) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1185/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie określenia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 roku w kwocie 630.863,01 zł.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. złożyła zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów a następnie informacje o zmianie danych zawartych w ww. zawiadomieniu, jednakże nie podała w nich dat wystąpienia zmian w zakresie adresów stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów działających w ramach jej sieci.

W dniu [...] marca 2007 r. Spółka złożyła roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 rok, nie podając liczby dni w 2006 roku, w których nie zapewniła sieci zbierania pojazdów oraz wysokości należnej opłaty za brak sieci, uzasadniając to zapewnieniem efektywnego zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W toku postępowania, na wezwanie organu, Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2008r. przedstawiła fakturę potwierdzającą wewnątrzwspólnotowe nabycie pojazdu w dniu [...] stycznia 2006 r. oraz umowę z dnia [...] stycznia 2006 r. podpisaną z firmą S. Sp. z o.o. wnosząc jednocześnie o umorzenie wszczętego postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 rok.

Na podstawie zgromadzonych informacji została dokonana analiza zapewnienia w 2006 roku sieci zbierania pojazdów przez Spółkę przy pomocy systemu informatycznego ,,Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo", której wyniki zostały przekazanie stronie w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Strona odnosząc się w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. do tych wyników, wskazała, iż informacje dotyczące dwóch punktów zbierania pojazdów zawarte w zestawieniach przedstawionych przez organ zawierają nieścisłości w zakresie okresów, w których podmioty w nich wymienione zostały włączone do sieci Spółki i w konsekwencji zasięg sieci recyklingowej zapewnionej przez Spółkę nie odzwierciedla faktycznego zasięgu tej sieci w niektórych okresach 2006 r.

W oparciu o przeprowadzoną analizę zgromadzonych w sprawie dokumentów organ stwierdził, że Spółka od dnia [...] stycznia 2006 r. do końca 2006 r. nie zapewniła sieci zbierania pojazdów spełniającej warunki z art. 11 ww. ustawy, ponieważ na terytorium kraju znajdowały się miejsca, nieobjęte siecią, w których zlokalizowane są miejscowości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy właścicieli jakichkolwiek pojazdów, a nie pojazdów wprowadzonych na terytorium kraju przez Spółkę, organ podniósł, iż zgodnie z ww. przepisem wprowadzający pojazd jest obowiązany zapewnić sieć zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, by zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. W myśl art. 11 ust. 2 wprowadzający pojazd może zapewnić sieć na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu. Z powyższego wynika, iż w pierwszej kolejności wprowadzający pojazd powinien zapewnić dostęp do sieci w sposób samodzielny, dopiero w drugiej kolejności poprzez umowy z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu.

Zapewnienie sieci jest o tyle możliwe, o ile stacja demontażu zawierałaby umowy z innymi stacjami demontażu o działanie w ich imieniu, a następnie podpisywała umowę z wprowadzającym pojazdy w imieniu tych stacji demontażu. Punkty zbierania pojazdów są włączone do sieci na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu, o których mowa w art. 32 ust. 2 umowy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Wobec powyższego, aby można było mówić o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów, Spółka powinna utworzyć własne stacje demontażu i punkty zbierania pojazdów, bądź podpisać umowy bezpośrednio z już funkcjonującymi stacjami demontażu, bądź też podpisać takie umowy za pośrednictwem pełnomocnika. Z przedstawionej przez stronę umowy na zbieranie i demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji wynika, że S. Sp. z o. o. zleca innym stacjom demontażu oraz punktom zbierania pojazdów, poprzez podpisanie w swoim imieniu umów, zbieranie i demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z przedstawionych zaś przez stronę dokumentacji nie wynika bezpośrednie powiązanie pomiędzy [...] a stacjami demontażu współpracującymi z S. Sp. z o.o., z którymi Spółka podpisała umowy ze stacjami demontażu w swoim imieniu, a nie w imieniu [...]. W związku z tym stacje demontażu współpracujące z S. nie mogą być uznane za funkcjonujące w sieci skarżącej.

Organ odniósł się również do zarzutu zastosowania sprzecznej z zasadą pogłębiania zaufania do organu administracyjnego (art.8 k.p.a.) interpretacji przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w sposób zapewniający realizację wyłącznie celu fiskalnego z pominięciem rzeczywistego celu tej ustawy wynikającego z dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. Jak podkreślił organ, dyrektywa ta wskazuje tylko jaki cel (tj. stworzenie ogólnodostępnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji) są obowiązane osiągnąć Państwa Członkowskie, natomiast pozostawia swobodę wyboru rozwiązań służących jego osiągnięciu. W Polsce dyrektywa ta została transponowana przepisami ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ustawodawca uznał, że wystarczająca dostępność stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów zostanie zapewniona, gdy właściciel pojazdu będzie miał do nich nie dalej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby. Należy zauważyć, że nie oznacza to pokrycia siecią zbierania pojazdów 100% terytorium kraju, gdyż jeżeli wprowadzający pojazdy utworzy sieć w taki sposób, że na obszarach leżących w odległości większej niż 50 km od punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu nie ma miejscowości (a więc nie mogą tam zamieszkiwać potencjalni właściciele pojazdów), to można uznać, że sieć spełnia wymagania ustawowe.

W związku z podnoszoną przez stronę kwestią naruszenia w postępowaniu dowodowym art. 84 § 1 kpa, tj. opracowania, a następnie użycia programu komputerowego dla ustalenia stopnia pokrycia kraju siecią zbierania pojazdów bez udziału biegłego, GIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem zwrócenie się z wnioskiem o wydanie opinii biegłego jest fakultatywne, w związku z tym nie w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy. Program informatyczny "Rejestr Podmiotów Wprowadzających Pojazdy RWPinfo", który jest wykorzystywany przez GIOŚ do analiz zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazdy, nie wymaga wiadomości specjalnych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o. o. podnosząc następujące zarzuty:

1. nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z tym, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, która została już zakończona ostateczną i prawomocną decyzją wydaną przez GIOŚ w dniu [...] kwietnia 2008 r.; zaś w przypadku nieuwzględniania ww. zarzutu

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed 10 października 2007 r., tj. sprzed zmian wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 kpa, a w konsekwencji przyjęcie że opłata za brak sieci, w pełnej wysokości przewidzianej w art. 14 ust. 2 i ust. 4 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, jest należna od wprowadzającego pojazdy w każdym przypadku niespełnienia przesłanek określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, niezależnie od tego jaka rzeczywista gęstość sieci została osiągnięta,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu przez jego błędną wykładnię z pominięciem celu regulacji, w tym celu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, a w rezultacie przyjęcie, że ocena spełnienia obowiązku zapewnienia sieci następuje wyłącznie w oparciu o abstrakcyjne kryteria wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, bez badania rzeczywistej dostępności i efektywności sieci, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawowym kryterium oceny zapewnienia sieci jest odległość miejscowości od stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów, a nie odległość miejsc zamieszkania (siedzib) rzeczywistych właścicieli pojazdów wprowadzonych przez skarżącą;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o recyklingu, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą jedynie bezpośrednie podpisanie umów ze stacjami demontażu bądź podpisanie ich przez pełnomocnika prowadzi do realizacji obowiązku zapewnienia sieci;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, nakazującego nie uwzględniać przy ocenie spełnienia obowiązku zapewnienia sieci okresu do 90 dni, gdy nie zapewnienie sieci w rozumieniu przyjmowanym przez GIOŚ) było niezależne od wprowadzającego pojazdy, poprzez jego niezastosowanie,

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla oceny spełnienia obowiązku zapewnienia sieci, tj. w zakresie rzeczywistej dostępności i efektywności sieci Skarżącej, w zakresie rzeczywistych miejsc zamieszkania (siedzib) właścicieli pojazdów wprowadzonych przez Skarżącą oraz w zakresie relacji pomiędzy Skarżącą, spółką S. Sp. z o.o. oraz stacjami demontażu wchodzącymi w skład sieci Skarżącej,

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w sposób nie poddających się weryfikacji skarżącej ani sądu administracyjnego, a to z pomocą programu informatycznego który nie został udostępniony skarżącej, a który został opracowany i był obsługiwany bez udziału biegłego,

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy dopuszczalności zawierania tzw. umów kaskadowych w celu zapewnienia sieci w sposób sprzeczny z uprzednią interpretacją Ministerstwa Środowiska

Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., ewentualnie o uchylenie w całości ww. decyzji, zaś na wypadek gdyby Sąd uznał, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi możliwość dokonania takiej wykładni przepisów ustawy o recyklingu oraz ustawy nowelizującej, która zapewniłaby ich zgodność z Konstytucją wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Skarżąca Spółka złożyła również wniosek o rozważenie przez Sąd skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 11 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. oraz art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 84 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2009 r. skarżąca Spółka dodatkowo podniosła, iż dyrektywy wspólnotowe są skierowane do państw członkowskich, a nie jednostek. Dyrektywa przed jej transpozycją nie może nakładać żadnych obowiązków na jednostki. Do czasu wejścia w życie wszystkich przepisów nie można mówić o pełnej transpozycji Dyrektywy, a tym samym brak jest możliwości podejmowania działań w celu realizacji obowiązków, które zostały nałożone przez ustawę częściowo implementującą Dyrektywę. Chociaż organ wskazuje, że ustawa o recyklingu pojazdów weszła w życie 14 marca 2005 r., to jednak w tej dacie nie doszło do pełnej transpozycji Dyrektywy. Ponadto strona skarżąca podtrzymała stanowisko, iż art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu nie ustanawia żadnych ograniczeń dla sposobu budowania sieci na podstawie umów, w tym nie ogranicza budowy sieci w sposób "kaskadowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236).

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że dla dokonania oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma wykładnia powołanego wyżej przepisu. Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ogłoszona została w Dz. U. z dnia 11 lutego 2005 r. Nr 25, poz. 202. Zgodnie z treścią art. 63 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 30 dniu od jej ogłoszenia, jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r.

W art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nałożony został na wprowadzającego pojazd obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Sieci zbierania pojazdów może nie zapewniać wprowadzający pojazd, który wprowadza na terytorium kraju nie więcej niż 1.000 pojazdów w roku kalendarzowym (art. 12 ust. 1).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 (w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.) wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Podmiot taki jest wówczas zobowiązany do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 15 ust. 1).

Zdaniem Sądu nie można uznać, iż ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Celem ustawy było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Opłata za brak sieci ma charakter sankcji administracyjnej, istnienie której ma wymuszać na podmiotach sprowadzających pojazdy tworzenie sieci zbierania pojazdów.

Jak podkreślił Sąd, przepisy tej ustawy wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21 października 2000, z późn. zm.). W preambule do tej dyrektywy wskazuje się m.in., że Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania w sytuacji, gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Państwa Członkowskie powinny zapewnić, aby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków; nie można przy tym ograniczać normalnego działania sił rynkowych. Wskazuje się również, ze w celu zapewnienia, aby pozbywanie się pojazdów wycofanych z eksploatacji nie stanowiło zagrożenia dla środowiska naturalnego, należy stworzyć odpowiedni system ich zbierania.

Przepis art. 1 tej dyrektywy stwierdza, że określa ona środki, których celem jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części, aby zmniejszyć ilość odpadów do unieszkodliwienia i polepszyć wyniki działań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez wszystkie podmioty gospodarcze zaangażowane w pełny cykl życia pojazdu, a szczególnie bezpośrednio zaangażowane w przetwarzanie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Nie można, zdaniem Sądu I instancji, uznać, iż polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do prawa krajowego wymogów wymienionej wyżej dyrektywy poprzez stworzenie podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwości uiszczenia określonej kwoty pieniężnej zamiast obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. To właśnie obowiązek utworzenia takiej sieci jest pierwszoplanowym celem dyrektywy. Możliwość rezygnacji z wykonania tego obowiązku poprzez uiszczenie określonej sumy pieniężnej byłaby iluzorycznym spełnieniem tego celu. Za pieniądze z tej opłaty Państwo nie organizuje bowiem własnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci ma więc na celu zmuszenie podmiotów wprowadzających pojazdy do tworzenia takiej sieci.

Z pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju był taktowany jak podmiot, który nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu.

Dokonując wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji Sąd sięgnął do dokumentów związanych z procesem legislacyjnym dotyczącym zmiany powołanego wyżej przepisu. Mając zatem na uwadze argumenty zawarte w uzasadnieniu projektu zmiany ustawy oraz argumenty Posłów biorących udział w pracach Komisji Sejmowej zajmującej się projektem zmiany ustawy Sąd wywiódł, że powodem podjęcia prac legislacyjnych, mających zmienić brzmienie art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, było stwierdzenie, iż przepis ten w swoim dotychczasowym brzmieniu był niewykonalny oraz, że naruszał wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę proporcjonalności. W istocie więc ustawodawca zdecydował się na zmianę art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, gdyż był on niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawa. Nie można bowiem przyjąć, iż nie narusza tej zasady przepis niewykonalny i naruszający zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu, eliminacja z porządku prawnego przepisu niezgodnego z Konstytucją może nastąpić nie tylko na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przepis taki może być wyeliminowany z porządku prawnego również przez samego ustawodawcę dostrzegającego jego niekonstytucyjność. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosując wykładnię a contrario należałoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. Rodzi to jednak, zdaniem Sądu, wątpliwość, czy przepis art. 14 ust. 1 w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. może być podstawą obliczania przez podmioty wprowadzające pojazdy opłaty za brak sieci, oraz czy źródłem takiego obowiązku może być przepis, który przez samego ustawodawcę określony został jako niewykonalny oraz naruszający zasadę proporcjonalności. Na tak postawione pytania, zdaniem Sądu, należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Powyższe, zdaniem Sądu, czyniłoby uzasadnionym wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie w jakim przewiduje konieczność obliczania wysokości opłat za brak sieci zbierania pojazdów na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu tego rodzaju wystąpienie nie jest jednak konieczne. Przed wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego z tego rodzaju pytaniem należało bowiem najpierw zbadać, czy istnieje możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem Sądu taka możliwość istnieje.

Zasadą wynikającą z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (zarówno w jego aktualnym jak i poprzednim brzmieniu) jest obowiązek samodzielnego obliczenia przez podmiot wprowadzający pojazd opłaty za brak sieci. W art. 17 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy wprowadzono rozwiązanie na wypadek niewykonania lub nienależytego wykonania tego obowiązku przez podmiot wprowadzający pojazd. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Jak zauważył Sąd, pierwotny projekt ustawy o zmianie ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zawierał art. 2 o następującym brzmieniu: "Obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów w roku 2006 uznaje się za spełniony w przypadku określonym w art. 1 niniejszej ustawy, a opłatę za brak sieci oblicza się przy zastosowaniu tego przepisu". W toku prac legislacyjnych poruszany był problem naliczania opłat za brak sieci za 2006 r. Przytaczając treść wypowiedzi osób biorących udział w posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji Sąd uznał, że powodem dla którego do obliczania opłaty za 2006 r. pozostawiono stare zasady rozliczeń był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007 r. Ustawodawca założył, że opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych.

Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności.

Powyższe – w ocenie Sądu - przemawia za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków.

Przepis ten, w ocenie Sądu, winien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Zdaniem Sądu, zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę prawną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za rok 2006. Ustawodawca stwierdził, iż nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad. Intencją ustawodawcy nie było natomiast uregulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem Sądu, art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie określa jakie przepisy mają być w takiej sytuacji. W takim przypadku należy więc, zdaniem Sądu, stosować reguły postępowania wypracowane w tym zakresie przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1837/06 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy w przedmiocie stosowania nowej regulacji prawnej do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie przed jej wejściem w życie, zachodzi konieczność zastosowania konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Do tych zasad należy zakaz retroakcji właściwej, wyprowadzony z treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie nowej ustawy uzależniona jest natomiast od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości należy stosować dawną ustawę w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest dopuszczalne w sytuacji, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji. Pogląd ten, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić.

Gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to zdaniem Sądu, przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1 - 6 w jego znowelizowanej powołaną wyżej ustawą wersji. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia bowiem interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w jego znowelizowanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. brzmieniu nie spełnia konstytucyjnych standardów.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało pismem z dnia 12 czerwca 2008 r., a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji winien więc stosować zasady ustalania wysokości wynikające z brzmienia art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jego znowelizowanej wersji.

Obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca Spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty z brak sieci w stosunku do Spółki [...] Sp. z o.o. w 2006 roku winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236).

Odmienna sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy podmiot wprowadzający pojazd samodzielnie obliczył wysokość opłaty za brak sieci i ją uiścił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji lub gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za brak sieci przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W takiej sytuacji nowe zasady obliczania opłat za brak sieci nie będą miały zastosowania. Jedyną możliwością uchylenia się od konieczności uiszczenia opłaty za brak sieci, w takich przypadkach, byłoby w stwierdzenie niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez Trybunał Konstytucyjny, to jest podstawy prawnej obowiązku uiszczenia opłaty.

W niniejszej sprawie Sąd nie miał jednak do czynienia z taką sytuacją. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że niezasadny jest niezgodności przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. z art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut ten byłby istotny, gdyby przyjąć, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu zobowiązywał organ administracji do stosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku bez uwzględnienia art. 14 w jego znowelizowanym brzmieniu. Tymczasem, jak wskazano w uzasadnieniu, tak nie jest. Ocena zgodności art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 roku z art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bez uwzględnienia nowego brzmienia art. 14 tej ustawy jest, zdaniem Sądu, nieprzydatna dla rozstrzygnięcia sprawy oraz bez uwzględnienia zakresu obowiązywania art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby ustalenie zgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie w jakim przewiduje konieczność obliczania wysokości opłat za brak sieci zbierania pojazdów na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 stycznia 2005 roku o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 roku. Powody rezygnacji przez Sąd z zadawania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o wskazanej wyżej treści zostały przedstawione przez Sąd w części wstępnej uzasadnienia.

W ocenie Sądu, rozważanie zasadności zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest przedwczesne. Organ administracji najpierw powinien dokonać ustalenia wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o znowelizowane brzmienia art.14 wymienionej wyżej ustawy, by ustalić czy w świetle nowego brzmienia przepisu skarżący będzie zobowiązany do ponoszenia tej opłaty.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), uchylił obie decyzje wydane w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- poprzez błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236) przez nietrafne przyjęcie, że przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym tą nowelą stosuje się także do opłat za brak sieci za 2006 rok, jeżeli wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych, tj. do tego że znowelizowane przepisy art. 14 stosuje się dopiero do opłat za 2007 r.;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do opłat za brak sieci należnych od wprowadzającego pojazd, który nie zapewnił sieci wymaganej ustawą w 2006 r., to jest do stanu faktycznego, do którego winien być zastosowany art. 14 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. w W. reprezentowana przez radcę prawnego. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na to, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, odmiennie niż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi możliwość dokonania takiej wykładni przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, która zapewniłaby ich zgodność z Konstytucją, Spółka wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:

1) Czy przepisy art. 11 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie w jakim:

- nakładają na wprowadzających pojazdy obowiązek zapewnienia sieci w sposób niemożliwy do wykonania i w sposób nie pozwalający na samodzielną weryfikację spełnienia obowiązku przez wprowadzającego pojazdy;

- nakładają na wprowadzających pojazdy sankcję w postaci opłaty za brak sieci w razie niewykonania obowiązku zapewnienia sieci, który jest niemożliwy do wykonania; oraz

- przewidują sankcję za niewykonanie obowiązku zapewnienia sieci zawsze w jednolitej, maksymalnej wysokości, niezależnie od faktycznie osiągniętego stopnia zapewnienia sieci oraz rzeczywistej dostępności sieci dla osób zainteresowanych oddaniem pojazdów wycofanych z eksploatacji są zgodne z art. art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji?

2) Czy przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w zakresie w jakim wyłącza z zakresu zastosowania ustawy nowelizującej stany faktyczne zachodzące w roku 2006, jest zgodny z art. art. 2, 7, 20, 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 oraz art. 84 Konstytucji?.

W każdym wypadku Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił przed rozprawą udział w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wnosząc o jej oddalenie i obszernie motywując swoje stanowisko. Rzecznik poddał krytycznej ocenie sposób ukształtowania opłaty za brak sieci, wskazany w art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu sprzed nowelizacji z 29 czerwca 2007 r. Zdaniem Rzecznika, w sytuacji gdy dany podmiot, dołożył należytej staranności tworząc sieć recyklingową, sankcja administracyjna nie tylko nie motywuje do przestrzegania prawa, ale rodzi wątpliwości z punktu widzenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, nakazującej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zdaniem Rzecznika, treść art. 8 k.p.a. wprost nawiązuje do konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) i oznacza, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może stać się pułapką dla obywateli a taką pułapką stała się w istocie zastosowana przez organ administracji wykładnia art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 29 czerwca 2007 r.

W razie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił prokonstytucyjnej wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich poparł wniosek uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z kolejnym pytaniem prawnym, wskazującym inne wzorce kontroli niż rozważone przez TK w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., P 8/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270) i tym samym mógł odnieść się tylko do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżony wyrok, mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty. Pierwszy z nich naruszenie prawa wiąże z błędną wykładnią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz.1236) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu, w brzmieniu nadanym tą nowelą, stosuje się także do opłat za brak sieci w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci za 2006 r., a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., podczas gdy brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych, to znaczy do uznania, że znowelizowane przepisy art. 14 stosuje się dopiero do opłat za 2007 r. Drugi z zarzutów dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., do opłat za brak sieci należnych od wprowadzającego pojazd, który nie zapewnił sieci wymaganej ustawą w 2006 r., to jest do stanu faktycznego, do którego winien być zastosowany art. 14 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Przed przejściem do dalszych rozważań należy odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., P 8/10. Wyrokiem tym TK potwierdził konstytucyjność art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458, z 2007 r. Nr 176, poz. 1236, z 2009 r. Nr 79, poz. 666, Nr 92, poz. 753 i Nr 215, poz. 1664, z 2010 r. Nr 28, poz. 145 i Nr 76, poz. 489 oraz z 2011 r. Nr 63, poz.322) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, uznając, że w zakresie w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Za zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego artykułu zasadą adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji TK uznał także przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. – art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. (wyżej powołanej) w pierwotnym brzmieniu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że dokonując takiej wykładni TK związany był m.in. granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą tylko jedną z wielu zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. TK podniósł, że zasada adekwatności (proporcjonalności) jest jedną z wielu zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, ale ze względu na swoją treść stanowi odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji: zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazując na te zasady TK stwierdził, że z uwagi na sposób ujęcia przez sąd pytający wzorca kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie, brzmienie uzasadnienia pytania prawnego oraz stanowisk przedstawionych w czasie rozprawy, nie mógł dokonać oceny kwestionowanych przepisów na podstawie innych wzorców niż wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada adekwatności.

Ograniczenie zakresu badania konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia, niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc zatem pod rozwagę także inne wartości wywodzone z art. 2 Konstytucji, w tym zwłaszcza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji nie można wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznać za błędną.

Zasady prawidłowej legislacji są sformułowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908). Zasady te, choć nie mogą stanowić wzorca kontroli legalności aktów normatywnych, wyznaczają standardy prawidłowej legislacji i w tym zakresie mogą stanowić jedną z podstaw wykładni przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. Nakaz prawidłowej legislacji jest ściśle funkcjonalnie powiązany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie ze standardami właściwej legislacji przepisy obowiązujących aktów prawnych zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany i ich zakres. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o recyklingu pojazdów nie spełnia zasady określoności w dostatecznym stopniu i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści w zgodzie z Konstytucją. Zgodnie z tym przepisem "Do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Ustawa zmieniająca była uchwalona w połowie roku 2007 a weszła w życie w październiku 2007 r. Powołany przepis intertemporalny odnosi się wyraźnie jedynie do 2007 r. Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż przepis art. 2 ustawy zmieniającej z 29 czerwca 2007 r. ma jasne brzmienie i że wystarczy wykładnia literalna utożsamiana z wynikami rozumowania a contrario. Wykładnia literalna w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wyników sprzecznych z zasadami konstytucyjnymi, krzywdzących dla podmiotów zobowiązanych. Bez wskazanego przepisu możliwość stosowania zmienionego przepisu art. 14 w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą do opłat za rok 2007 także mogłaby, choć z innych powodów, zostać zakwestionowana. Przepis ten nie reguluje sprawy obliczania nieuiszczonych opłat za 2006 rok i tym samym ustalenie przepisów mających zastosowanie do obliczania opłat za 2006 rok musi nastąpić przy zastosowaniu także innych metod wykładni, w tym celowościowej i rozumowań prawniczych. Skoro wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń, mających miejsce w 2006 roku przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a ich konsekwencje prawne są ustalane dopiero po wejściu w życie ustawy zmieniającej, konieczne jest zastosowanie innych metod wykładni; wykładni celowościowej, prokonstytucyjnej. Działanie zgodne z zasadami prawidłowej legislacji nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia w ustawie zmieniającej zakresu obowiązywania przepisów w nowym brzmieniu do spraw będących w toku, do spraw niezakończonych w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także do spraw załatwianych po tej dacie, ale dotyczących zdarzeń wcześniejszych zaistniałych w czasie obowiązywania ustawy w jej brzmieniu sprzed nowelizacji. Ponieważ ustawodawca kwestii tej w odniesieniu do obliczania opłat za brak sieci w roku 2006 nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym. Taką, utrwaloną już zasadą jest uznawanie, iż w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku, mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla osób zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W takich sytuacjach za bezpośrednim stosowaniem ustawy zmieniającej przemawia konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw i wartości, taka wykładnia nie oznacza też naruszenia zakazu wstecznego działania prawa, który nie jest dyrektywą obowiązującą bezwzględnie. Z takim wstecznym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych nowych norm w życie (T.Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s.71 i powołana tam literatura). Zakaz lex retro non agit ma na celu ochronę jednostek, może w związku z tym być uchylony , w szczególnych sytuacjach, jeśli retroakcja nie pogarsza jej sytuacji prawnej. Na marginesie można dodać, że w czasie rozprawy przed Trybunałem Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie nakazuje stosowania do 2006 r. przepisów pierwotnego brzmienia ustawy o recyklingu a odnosi się jedynie do stanów faktycznych zaistniałych w 2007 r. W sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się wprost do kwestii obliczania nieuiszczonych opłat za rok 2006, to do wydawania po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w roku 2006 mają zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 29 czerwca 2007 r., niezależnie od tego jaki charakter przypisze się obowiązkowi uiszczania opłat za brak sieci: sankcji administracyjnej czy opłaty mającej na celu ekonomiczne przymuszenie do wykonania obowiązku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie rozstrzygającego definitywnie o charakterze opłaty za brak sieci, stanowi ona pewną dolegliwość w związku z nieutworzeniem sieci. Jest "wtórnym obowiązkiem" opartym na instytucji samonaliczenia, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W orzecznictwie podatkowym SN (wyrok z 29 sierpnia 2001 r. III RN 131/100) zwrócił uwagę, iż organy skarbowe powinny stosować sankcję łagodniejszą przewidzianą w art.29 ust.2 ustawy z 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług i podatku akcyzowym w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, nie zaś sankcję surowszą określoną w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1997 r., gdyż ustawa z 21 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług ... (Dz.U. Nr 137, poz. 640) nie zawiera przepisów przejściowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i uczestnika postępowania kasacyjnego, iż opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej. Sankcje te mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych. Potwierdza to rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz.U. Nr 161, poz. 1682), które zalicza do nich m.in. opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9). Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę m.in. na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Sądu Najwyższego dotyczące kar administracyjnych. Trybunał w Strasburgu opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy karnej" i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W konsekwencji sprawy rozpatrywane na tle art. 6 EKPC Trybunał traktuje jako sprawy karne, niezależnie od tego jak są kwalifikowane w prawie krajowym. Z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika nadto, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, Lex nr 520369). W orzecznictwie SN wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o powołany art. 6 Konwencji, w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/2010, OSNP 2011/21-22/288; uchwały SN: z 10 kwietnia 1992 r., I PZP 9/92, OSNCP 1992/12/210, z 9 stycznia 2008 r. III SPZP 1/07, OSNP 2008/13-14/205).Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci sprawia, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania – przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) - nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania – w razie braku odmiennych postanowień – przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, zasada ta obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą istotną (relewantną). Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie, nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich, w roku 2008, przepisu art. 14 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą nowelizującą w 2007 r., nie oznacza faworyzowania.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.