Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 11/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1-2, art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do danych dotyczących numeru służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów; 2) w pozostałej części oddala skargę; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2013 r., działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), po rozpoznaniu wniosku [...] w W. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o:

1) uchyleniu w całości decyzji własnej znak: [...] z dnia [...] września 2013 r.;

2) odmówiło udostępnienia informacji w zakresie udostępnienia numeru oraz billingów za okres kwiecień – sierpień 2013 r. służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G. M.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2013 r. skarżąca skierowała drogą elektroniczną do Ministra Finansów wniosek nr [...] z dnia [...] września 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie numeru służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Pana G. M. (pkt 1) oraz billingów ze służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G. M. za kwiecień – sierpień 2013 r. (pkt 2).

Pismem znak: [...] z dnia [...] września 2013 r. Minister Finansów udzielił skarżącej odpowiedzi w zakresie pkt 1 wniosku, wskazując skarżącej inne formy kontaktu z urzędem i jego pracownikami (np. poprzez skrzynkę podawczą, sekretariaty komórek itp.) i nie przekazując numeru służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G. M..

Z kolei decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Minister Finansów działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a. odmówił udostępnienia informacji w zakresie udostępnienia billingów służbowego telefonu komórkowego za okres kwiecień – sierpień 2013 r. G. M. Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej w Ministerstwie Finansów. Organ uznał, że dane te objęte są reżimem ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) – Działu VII "Tajemnica telekomunikacyjna i ochrona danych użytkowników końcowych", a w szczególności art. 159 ust. 1 określającym zakres tajemnicy telekomunikacyjnej. Tym samym stwierdził, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła do Ministra Finansów skarżąca, wskazując iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, w jakim zakresie organ uznaje zastosowanie przepisu art. 159 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego do wykonywania swoich działań na gruncie art. 160 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem skarżącej dopiero prawidłowo sformułowana odmowa udostępnienia informacji publicznej pozwoliłaby na kontrolę rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę ponownie Minister Finansów, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Uzasadniając wskazał, iż Ministerstwo Finansów jako urząd obsługujący Ministra Finansów, spełnia niewątpliwie przesłanki podmiotu publicznego, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p., dlatego też informacje o jego działalności, osobach będących jego członkami (pracownikami) i działalności tych osób związanej z wykonywaniem określonych funkcji w strukturze urzędu, podlegają co do zasady, udostępnieniu jako informacja publiczna na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z powyższym wszelkie dane mające związek z pełnieniem przez G. M. – funkcji publicznej – Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej, co do zasady stanowią informację publiczną.

Minister Finansów zgodził się z aktualna opinią doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych, że informacja o numerach telefonów służbowych wraz

z przypisaniem ich do poszczególnych komórek organizacyjnych oraz do stanowisk, stanowi informację publiczną. Uznał jednak, iż w przedmiotowym przypadku prawo dostępu do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie numerów telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może bowiem doprowadzić do naruszeń sfery prywatności osób z nich korzystających.

Natomiast w przypadku billingów za okres kwiecień – sierpień 2013 r. służbowego telefonu komórkowego Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G. M. organ uznał, że nie wyczerpują one definicji informacji publicznej, o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powołując się na wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt IV SA/Po 123/12), Minister Finansów wskazał, iż nie każdy rodzaj informacji w posiadaniu której jest władza publiczna, automatycznie stanowi informację publiczną. Treść billingów telefonicznych nie stanowi informacji o sprawach publicznych. W szczególności, bilingi telefoniczne nie zawierają się w obrębie którejkolwiek z kategorii informacji publicznych o których stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p., gdyż nie są one wytwarzane oraz automatycznie odnoszone do władz publicznych, nie zawierają treści wystąpień i ocen przez nie dokonywanych. Nadto Minister Finansów wskazał, iż dane zawarte w bilingach objęte są reżimem ustawy

z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, gdyż w przedmiotowym przypadku zastosowanie znajdują przepisy Działu VII tejże ustawy, a w szczególności art. 159 ust. 1 określający zakres tajemnicy telekomunikacyjnej. Dlatego też – w ocenie organu – możliwy dostęp do przedmiotowych danych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyniłby wprowadzone przez Prawo telekomunikacyjne ograniczenia niezasadnymi.

Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej stosownie do wniosku, w terminie 14 dni od otrzymania z Sądu akt sprawy, nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzuty naruszenia prawa tj.:

- art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.);

- art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

Uzasadniając skarżąca wskazała m.in., iż Minister Finansów w sposób nieuzasadniony rozciąga ochronę prywatności na dane nie będące informacją

o sprawach prywatnych funkcjonariuszy publicznych. Zauważyła jednocześnie, iż nie prosiła o dane prywatne, ale o dane publiczne, którymi są numer telefonu służbowego oraz połączenia z niego dokonywane w ramach pełnienia funkcji publicznej.

W ocenie skarżącej, organ mógł wyłączyć jawność numerów prywatnych,

z którymi łączono się ze służbowego telefonu, jeśli takie znalazły się w zestawieniu połączeń, poprzez ich zasłonięcie i opisanie lub wydanie decyzji odmownej w tym zakresie, natomiast w pozostałym zakresie organ miał obowiązek udostępnić dane

o połączeniach służbowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów powielając argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja, akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Badając skargę według ww. kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna,

w części odnoszącej się do danych dotyczących numeru służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów. Natomiast w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci billingów za okres kwiecień – sierpień 2013 r. ze wskazanego służbowego telefonu komórkowego Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. W art. 2 ust. 1 u.d.i.p zagwarantowano prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. wynika ponadto, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tak zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną.

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie

z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Powołany wyżej przepis art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej lecz posługując się przepisem art. 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie.

Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd

w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań

i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącą informacje, tj. numer służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów G. M. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Sporne natomiast jest, czy Minister Finansów zasadnie odmówił skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego

i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak jest bowiem w ogóle podstaw do odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącą informacji na podstawie tego przepisu. Skarżąca nie wnosiła bowiem o udostępnienie numeru prywatnego telefonu komórkowego, lecz służbowego. Zgodzić się należy ze skarżącą, że numer telefonu służbowego funkcjonariusza publicznego zajmującego stanowisko organu władzy publicznej nie jest elementem jego prywatnego życia. Telefon taki został bowiem przyznany takiej osobie w związku z pełnioną przez nią funkcją publiczną. Na podstawie ust. 2 art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega zaś ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Numery telefonów służbowych są zaś nieodłącznie związane z pełnieniem czynności służbowych i zajmowanym stanowiskiem. Telefon służbowy zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej Ministerstwa Finansów niewątpliwie służy wykonywaniu czynności służbowych, a więc jest narzędziem służącym do wykonywania powierzonych prawem zadań publicznych. Informacja o numerach telefonów służbowych stanowi zatem informację publiczną, co potwierdza dość już ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne. Organy mają więc obowiązek podać taką informację każdemu kto tego zażąda.

Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja organu, że udostępnienie numerów służbowych telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może doprowadzić do naruszenia sfery prywatności osób z nich korzystających. Telefon służbowy winien być czynny w godzinach pracy urzędowania funkcjonariusza publicznego. Dlatego też funkcjonariusz publiczny nie musi odbierać połączeń telefonicznych w czasie wolnym od pracy, tak aby nie zakłócało to jego życia rodzinnego, czy osobistego.

W ocenie Sądu organy błędnie zinterpretowały przepis prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będący podstawą wydania decyzji w kontrolowanej sprawie.

Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonej części orzeczono mając na uwadze art. 152 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. (punkt czwarty wyroku).

Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż żądana przez skarżącą informacja o połączeniach telefonicznych w określonym we wniosku z dnia [...] września 2013 r. przedziale czasowym (kwiecień – sierpień 2013 r.) ze służbowego telefonu komórkowego zastępcy dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej G. M. nie wyczerpuje definicji informacji publicznej, o jakiej stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu szczegółowy wykaz wykonanych usług telekomunikacyjnych abonenta zawierający informację o zrealizowanych płatnych połączeniach z podaniem dla każdego połączenia: numeru wywoływanego, daty oraz godziny rozpoczęcia połączenia, czasu jego trwania oraz wysokości opłaty za połączenie

z wyszczególnieniem ceny brutto i netto, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane te nie dotyczą spraw publicznych, w szczególności majątku Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2011 r. sygn. akt: I OSK 1637/11 dostępny

w internetowej bazie orzeczeń, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Niewątpliwie wydatkowanie publicznych pieniędzy na utrzymanie telefonów służbowych pracowników organu administracji publicznej mieści się w definicji informacji publicznej, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jednakże żądanie skarżącej nie obejmowało tej kwestii, lecz informacji o wykonanych usługach telekomunikacyjnych zawartych w billingach, tj. wykazach, o których mowa w art. 80 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).

Mając na względzie powyższe działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tej części.