Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 268/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy Miejskiej Kraków od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 2020 r., znak WS-VI.7534.3.112.2019.PB w przedmiocie zwrotu udziału w nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 29 maja 2019 r., znak: [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie udziału [...] części prawa własności nieruchomości niezabudowanej, objętej księgą wieczystą [...], w której jako właściciel figuruje Gmina Kraków, stanowiącej działki nr [...] o pow. 0,0458 ha i nr [...] o pow. 0,0016 ha, położonej w jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, obr. 62, na rzecz: L. M. s. J. i A.. Nadto zobowiązał L. M. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków, kwoty 5.222,26 zł z tytułu zwrotu udziału we własności nieruchomości. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art.136 ust. 3, art. 137, art. 139, art.140, art. 142, art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz.2204 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n."), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ ustalił, że wniosek o zwrot złożył właściwy podmiot – L. M., spadkobierca poprzedniego właściciela, co pozwoliło na merytoryczne jego rozpoznanie. Organ ustalił również, że decyzją z 13 sierpnia 1986 r., znak [...], Urząd Dzielnicowy Kraków-Podgórze Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zatwierdził projekt podziału nieruchomości z przeznaczeniem pod obiekt "[...].", w tym działki nr [...] na działki nr: [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr: [...] i [...]. Na podstawie art. 12 ust. 5 ww. ustawy grunty te przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, co zdaniem organu I instancji stanowi, iż przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością wywłaszczoną.

Na podstawie analizy pozyskanych dokumentów, tj. decyzji Nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji pn. ulica [...] z 25.01.1985 r., znak: [...]; decyzji Urzędu Dzielnicowego Wydziału Urbanistyki i Architektury [...] z 25.01.1985 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej ulica [...] przedsięwzięcie organ przyjął, że celem wywłaszczenia działki nr [...] i [...] była budowa ul. [...]. Po nałożeniu mapy ewidencji gruntów i budynków obr. [...] m. Kraków dz. adm. Podgórze, na której kolorem czerwonym w 1986 r. zakreślono obszar stałego zajęcia terenu, na plan sytuacyjny cz. 2 ul. [...] w Krakowie przedsięwzięcie II ustalono, że na działkach nr [...] i nr [...] miały powstać chodniki po jednej i drugiej stronie ulicy [...], oraz fragment jezdni. Natomiast analiza zdjęć lotniczych pozwoliła na ustalenie, że na działkach objętych niniejszym postępowaniem o zwrot w latach od 1993- 2018 i do chwili obecnej nie została wybudowana ul. [...]. Działka nr [...] jest częściowo utwardzona i stanowi drogę - ul. Nazaretańską, w pozostałej części porośnięta jest krzakami, drzewami i trawą i nie jest to zieleń urządzona. Działka nr [...] porośnięta jest dziko rosnącymi krzakami i drzewami. Ustalenia te potwierdzone zostały w trakcie wizji. Organ prowadzący postępowanie podjął również próby pozyskania dowodu z zeznań świadków na okoliczność sposobu zagospodarowania ww. działek od czasu ich wywłaszczenia do chwili obecnej. Wyjaśnił ponadto zasady dokonywania rozliczeń pomiędzy stronami w sytuacji zwrotu nieruchomości, dokonując rozliczenia w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Wadowickiego złożyła Gmina Miejska Kraków, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") poprzez przyjęcie, że nieruchomości wydzielone pod budowę ulic i przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowią "nieruchomości wywłaszczone" i mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców w postępowaniu zwrotowym. W razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu, Gmina wskazała na naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż nieruchomość wydzielona pod budowę ulicy, która w prawem przewidzianych terminach została zagospodarowana jako droga wewnętrzna i pozostaje w zarządzie dróg publicznych, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w konsekwencji orzeczenie o zwrocie na rzecz poprzedniego właściciela.

W związku z powyższym strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze m. Kraków.

Wojewoda Małopolski decyzją z 10 lutego 2020 r., znak [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Wadowickiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i at. 9a u.g.n.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba, to znaczy jeden z współwłaścicieli tej nieruchomości, tj.: L. M., co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach organu I instancji. Po drugie, ww. nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w związku z decyzją Urzędu Dzielnicy Kraków – Podgórze z 13 sierpnia 1986 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy, orzekającą o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przejętych pod wykonanie drogi - ul. [...] (obecnie ul. [...]) w Krakowie.

W ocenie organu II instancji pogląd prawny wyrażony w przywołanym przez Gminę wyroku NSA z 12 lutego 2014 r., sygn.: I OSK 1909/12, zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., został wyrażony w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Powołana bowiem wcześniej decyzja Urzędu Dzielnicy Kraków - Podgórze z 13 sierpnia 1986 r. znak: [...] (o) [...] została wydana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), obowiązującym do 20 lipca 1988 r. Wojewoda zaakcentował, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celu publicznego, w sposób całkowicie niezależny od woli jej poprzednich współwłaścicieli, o czym świadczy fakt, że w dacie wydawania ww. decyzji Urzędu Dzielnicy Kraków - Podgórze z 13 sierpnia 1986 r. znak: [...], brak było podstaw do dokonania wydzielenia nieruchomości pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, na wniosek właściciela. Organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego, podkreśla się dwie podstawowe cechy charakteryzujące instytucję wywłaszczenia, tj. że ma ona charakter przymusowy/władczy (niezależny od woli podmiotu wywłaszczanego) oraz że znajduje ona zastosowanie w związku z zamiarem realizacji celu publicznego. Niemniej zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i - w związku z jego wyrokami - sam ustawodawca, niejednokrotnie uwzględniali również inne przypadki przejęcia przez podmiot publicznoprawny praw rzeczowych do nieruchomości, rozciągając na nie działanie przepisów regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. art. 216 u.g.n.).

W świetle powyższych uwag, zdaniem Wojewody Małopolskiego, przedmiotowa nieruchomość mogła zostać uznana za nieruchomość, do której znajdą zastosowanie przepisy art. 136 i następne u.g.n. Tym samym zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n. uznał za nieuzasadniony.

Jako wymagającą dalszego wyjaśnienia Wojewoda uznał kwestię oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, bowiem oparte na nieprawidłowych ustaleniach, które nie uwzględniały powstania przynajmniej na części wywłaszczonych działek, ulicy [...]. Organ I instancji dysponował informacjami, które uzyskał w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie znak: [...] z 18 czerwca 2018 r., w którym to piśmie ZIKiT informował, że działki nr: [...] i [...], obr. 62, jedn. ewid. Podgórze m. Kraków w części zagospodarowane są infrastrukturą drogową - ul. Nazaretańską, która to droga nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych oraz stanowi drogę wewnętrzną w zarządzie ZIKiT. Ponadto na kopii mapy zasadniczej uwidoczniony został przebieg ulicy Nazaretańskiej względem przedmiotowych działek. Z kolei w piśmie ZIKiT z 23 października 2018 r. znak: [...] wyjaśniono, że nadanie nazwy ul. Nazaretańskiej nastąpiło na podstawie Uchwały Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 68/99 z dnia 26 września 1989 r (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 21 poz. 185 z 16.10.1989 r.). Również wnioskodawca w piśmie z 28 października 2018 r. wyjaśnił, że wykonawca inwestycji spychaczem utorował drogę przez działki i wyłożył płytami betonowymi, aby mógł po nich jeździć. Właściciele domów wzdłuż drogi, traktują ją jako dojazd do swoich domów i w razie konieczności naprawiają we własnym zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie pozwalały określić, w jakiej części działki te są zajęte pod ulicę Nazaretańska, bowiem organ I instancji w tym zakresie nie pozyskał informacji od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zarządcy ww. drogi, jak również nie ustalił tego w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 7 sierpnia 2018 r. (co podkreślono - dokonanych bez udziału uprawnionego geodety). W trakcie ww. oględzin organ I instancji stwierdził jedynie, iż część działki nr [...] stanowi fragment ul. [...] - częściowo utwardzony żwirem, pozostała część tej działki porośnięta jest zaroślami i samosiejkami, natomiast pas wzdłuż północnej granicy działki nr [...] porośnięty jest drzewami.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji bezsprzecznie naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 2 u.g.n., co ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia w stopniu wymagającym zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym zwłaszcza określenia zasięgu pasa drogowego - ul. Nazaretańskiej w Krakowie, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, w tym dowodu z opinii biegłego geodety. Organ powinien także ustalić w jakich okolicznościach doszło do powstania ulicy Nazaretańskiej, co wpisuje się w pierwotny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał również, że pomimo stwierdzenia przez organ I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów które wyjaśniłyby ewentualną możliwość modyfikacji pierwotnego celu, w sytuacji urządzenia na tym terenie ulicy Nazaretańskiej, która wykorzystywana jest przez okolicznych mieszkańców. Okoliczność tę organ winien ustalić chociażby poprzez pozyskanie zeznań świadków.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie przez Wojewodę Małopolskiego rozstrzygnięcia kasatoryjnego w sytuacji, w której zebrany materiał dowodowy i poczynione ustalenia faktyczne umożliwiały wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego (uchylenia decyzji Starosty Wadowickiego w całości i umorzenia postępowania w I instancji), a tylko błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do przyjęcia, iż na gruncie niniejszej sprawy zachodzi konieczność badania stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, przy czym wskazane braki w ustaleniach stanu faktycznego organ II instancji władny był usunąć samodzielnie w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy celem jej merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji, jak i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu Gmina zgodziła się z Wojewodą Małopolskim, że rzeczywiście decyzja organu I instancji obarczona jest wadami proceduralnymi w zakresie, w jakim w postępowaniu wyjaśniającym nie ustalono precyzyjnie kwestii zajętości spornej nieruchomości przez pas drogowy zrealizowanej ul. Nazaretańskiej. Jednak zdaniem strony skarżącej rozważania te i tak wykraczają poza kluczowe elementy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W przypadku, gdy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto lub też pod tytułami enumeratywnie wymienionymi w art. 216 u.g.n. i z tego już tylko względu nie może zostać zwrócona, ustalenia dotyczące kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pozostają poza zakresem koniecznego do ustalenia stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, bowiem Skarb Państwa nabył z mocy prawa nieruchomość stanowiącą obecnie działki nr [...] i nr [...] obr. 62 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków wobec uprawomocnienia się decyzji podziałowej z 13 sierpnia 1986 r. znak [...] Kierownika Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze wydanej na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g.w.n. Ta forma przejścia prawa własności nie stanowi wywłaszczenia sensu stricto ani nie jest jednym z przypadków, o których mowa w art. 216 u.g.n. Kluczowy element stanu faktycznego został tym samym jednoznacznie wyjaśniony - ustalono na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem spornych działek i tylko błędna wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez organ II instancji doprowadziła do konstatacji, że zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 138 § k.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

Dalej strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie sposób ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. uzasadnienie wyroku NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Podsumowując powyższe strona wnosząca sprzeciw wskazała, że wydanie decyzji kasatoryjnej, w przypadku, gdy wątpliwości organu II instancji dotyczą tylko części istotnych w sprawie okoliczności, pozostaje nieuzasadnione.

Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "o decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a."

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał w niniejszej sprawie sprzeciw za nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na podstawie art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią materialnoprawny punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie, który trzeba jednak uzupełnić o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. 2014 r., poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W oparciu o powyższe przepisy można wskazać następujące przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Przedmiot kontroli sądowej stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 10 lutego 2020 r. uchylająca decyzję Starosty Wadowickiego z dnia 29 maja 2019 r. o zwrocie udziału ˝ części prawa własności niezabudowanej stanowiącej działki nr [...] i [...] obr. 62, na rzecz L. M., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał m.in., że w jego ocenie spełnione zostały następujące przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. z wnioskiem o zwrot wystąpiła uprawniona do tego osoba, a po drugie nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z decyzją Urzędu Dzielnicy Kraków-Podgórze z 13 sierpnia 1986 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 powołanej wyżej ustawy, którą orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przejętych pod wykonanie drogi – ul. [...] (obecnie ul. [...]).

Organ odwoławczy przyjął, podobnie jak organ I instancji, i obszernie wyjaśnił, że w jego ocenie przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za nieruchomość, do której znajdują zastosowanie przepisy art. 136 i następne u.g.n., a zatem jest to nieruchomość, która może podlegać zwrotowi. Stanowisko powyższe zwalcza w sprzeciwie (wcześniej w odwołaniu) Gmina Miejska Kraków, której argumentacja odnosi się przede wszystkim do błędnego – w jej ocenie przyjęcia, że nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa, wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości, na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, stanowią nieruchomości wywłaszczone, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n.

W odniesieniu do powyższej kwestii Sąd wskazuje, że prawidłowość interpretacji przepisów prawa materialnego i ich zastosowania w kontrolowanej sprawie nie może być oceniona przez Sąd w sprawie ze sprzeciwu. Jak wynika z przywołanego wcześniej art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, Sąd orzeka, przyjmując założenie materialnoprawne zgodne z podstawą prawną przyjętą przez organy administracji, której zastosowania sąd jednak nie ocenia. Wyjątkiem mogłaby być sytuacja, gdyby organ oparł się na nieistniejącej podstawie prawnej albo podstawie prawnej oczywiście niezasadnej. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi więc na stanowisku, że w sprawie ze sprzeciwu, w której nie bierze udziału główny zainteresowany, tj. wnoszący o zwrot nieruchomości, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie i przesądzenie zasadniczej kwestii materialnoprawnej, determinującej rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Stanowisko przeciwne godziłoby w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a jednocześnie w samą istotę sądownictwa administracyjnego powołanego do kontroli działalności organów państwa sprawowanej z inicjatywy jednostki (W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 8).

Wobec tego należało odnieść się do podstaw uchylenia decyzji organu I instancji w kontrolowanej sprawie, przyjmując założenie, że przedmiotowa nieruchomość potencjalnie może podlegać zwrotowi. Prawidłowość tego założenia, co jeszcze należy zaakcentować, nie jest przedmiotem oceny Sądu ze względu na ograniczone ramy postępowania w sprawie ze sprzeciwu.

Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji ze względu na mankamenty postępowania dowodowego w zakresie przesłanki ustalenia celu wywłaszczenia oraz zbędności na cel wywłaszczenia.

Bezspornie decyzja z dnia 13 sierpnia 1986 r. zatwierdziła projekt podziału nieruchomości celem realizacji inwestycji "[...].", która to decyzja nawiązywała do decyzji z 29 czerwca 1986 r. zatwierdzającej plan realizacyjny Nr [...], wydanej przez Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze.

Słusznie organ II instancji wskazał na konieczność zbadania, czy nie doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia, tj. sytuacji, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji, a poddano go zmianie. Z modyfikacją celu wywłaszczenia możemy mieć do czynienia, gdy zrekonstruowany cel wywłaszczania został zrealizowany w takiej postaci, że na wywłaszczonej nieruchomości ulokowano i wykonano jakikolwiek element wchodzący w skład inwestycji. Należy też zwrócić uwagę, że budowa ulicy [...] została zapoczątkowana rozstrzygnięciami zapadłymi pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, która odmiennie od aktualnie obowiązującej ustawy określała kategorie dróg publicznych, wyróżniając w art. 2: 1) drogi o ogólnopaństwowym lub regionalnym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym - zwane drogami państwowymi; 2) drogi o miejscowym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym - zwane drogami lokalnymi; 3) drogi stanowiące dojazdy od dróg państwowych lub lokalnych do określonych przedsiębiorstw, zakładów, instytucji, uspołecznionych gospodarstw, zespołu lub zespołów gospodarstw uspołecznionych (nazywanych dalej w skróceniu zakładami), a służące przede wszystkim do użytku tych zakładów - zwane drogami zakładowymi. Na uwagę zasługuje również treść art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który odnosił się do "gruntów wydzielonych pod budowę ulic" z nieruchomości objętych podziałem. Przepis ten odnosił się do "ulic" w ogólności, nie zaś do dróg publicznych w dzisiejszym rozumieniu.

Wobec tego należało uznać za prawidłowe ustalenia organu II instancji wskazujące na niedostatki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w związku z zanegowaniem stanowiska, zgodnie z którym jeśli na części wywłaszczonej nieruchomości powstała droga inna niż ulica [...], tj. ulica [...], niezaliczona do kategorii dróg publicznych, możliwy staje się zwrot całej nieruchomości włącznie z częścią wchodzącą w pas ulicy [...]. W istocie, organ I instancji nie wyjaśnił, w jakich okolicznościach doszło do powstania ulicy [...], która istnieje, ma zarządcę, jest wykorzystywana w celach komunikacyjnych, tak jak droga publiczna, tj. może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. art. 1 ustawy o drogach publicznych), a nadto nadano jej nazwę uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 68/99 z dnia 26 września 1989 r (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 21 poz. 185 z 16.10.1989 r.). Nie zweryfikowano w tym zakresie wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia 28 października 2018 r. dotyczących okoliczności wybudowania i remontów drogi, traktowanej jako dojazd do domów znajdujących się wzdłuż drogi. Konieczne jest zatem precyzyjne ustalenie, w jakiej części działki, będące przedmiotem żądania zwrotu, zajęte są pod ulicę [...] Treść pisma ZIKiT z 18 czerwca 2019 r., znak [...], należy uznać za nader oszczędną. Nie odniesiono się w nim w żaden sposób do prośby organu o przesłanie dokumentacji pozwalającej na zidentyfikowanie czy część działki nr [...] i [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. Nie może ujść uwadze organów, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu był jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Kraków, a więc strony tego postępowania, wobec której organ dysponuje środkami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego umożliwiającymi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ustalenia w omawianym zakresie nie zostały także poczynione w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 7 sierpnia 2018 r., w których nie brał udziału uprawniony geodeta (k. 195-207 akt adm.) i nie wykonywano pomiarów.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz 107 §3 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 u.g.n., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 §2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a