Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1871/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151 w zw. z art. 135 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 232/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, pkt I. i II. zaskarżonej decyzji oraz pkt 1. i 2. decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r., [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 1.300 (tysiąc trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 232/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomość.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] Starosta K. orzekł:

w pkt 1. o zwrocie na rzecz M. S. i E. S. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0025 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha, nr [...] o pow. 0,0300 ha, nr [...] o pow. 0,0133 ha i nr [...]o pow. 0,0021 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...]i l. kat. [...], b. gm. kat. N.;

w pkt 2. o zwrocie na rzecz M. S., E. S. i K. W. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,0050 ha, nr [...]o pow. 0,0104 ha, nr [...] o pow. 0,0068 ha i nr 737/22 o pow. 0,0050 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. N.oraz

w pkt 3. o tym, że zwrot nieruchomości opisanych w punkcie 1. i 2. następuje nieodpłatnie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina K..

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty K. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1329/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...]

I. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz T. S. i E. S. nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr [...]o pow. 0,0025 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha, nr [...] o pow. 0,0300 ha, nr [...] o pow. 0,0133 ha i nr [...] o pow. 0,0021 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...]i l. kat. [...], b. gm. kat. N.,

II. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji Starosty K. z [...] lipca 2018 r. znak: [...] i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz T. S., E. S. i K. W. nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,0050 ha, nr [...]o pow. 0,0104 ha, nr [...] o pow. 0,0068 ha i nr [...]o pow. 0,0050 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. N.,

III. uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda M. wskazał, że w dniu [...] marca 2001 r. z wnioskiem o zwrot działek: nr [...] (dawna [...]), nr [...] (dawna [...]) i nr [...] wystąpiły M. S. i E. S. Do powyższego wniosku w dniu [...] listopada 2001 r. przyłączył się K. W. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] listopada 1952 r.. parcele l. kat. [...] i l. kat. [...]o pow. 800 m2, b. gm. kat. N., stanowiące współwłasność T. O., A. z P. po ½ części, oraz parcela l. kat. [...] o pow. 304 m2, b. gm. kat. N., stanowiąca współwłasność A. z Z. w [13/32 części, S.W. w 3/32 części, T. O. w 8/32 częsci i A. O. w 8/32 części, wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę domu szkolenia dla inwalidów. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] czerwca 1963 r. znak: [...] nadano: A. O. w 10/16 części, E. O. w 3/16 części i M. O. w 3/16 części, w wieczyste użytkowanie na 99 lat nieruchomość położoną w K., w b. gm. kat. B. F., tytułem odszkodowania za parcele katastralne l. kat. [...]i l. kat. [...]o łącznej pow. 800 m2 oraz nałożono na Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Rady Narodowej w m. K. – jako następcę prawnego Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej Prezydium Rady Narodowej w m. K. – obowiązek zapłaty kwoty 874,28 zł, jako różnicy wartości pomiędzy nieruchomością wywłaszczoną a będącą przedmiotem nadania. Pomimo podejmowanych działań nie udało się odszukać dokumentów świadczących o ustaleniu należnego odszkodowania za parcelę l. kat. [...], poł. w b. gm. kat. N., wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1952 r. znak: [...]. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] września 2015 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawców o złożenie oświadczenia, czy z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] zostało ustalone odszkodowanie na rzecz A. z Z. S. W., T. O. i A. O. lub ich spadkobierców. Pismami z dnia [...] września 2015 r. E. S., M. S. i K. W. złożyli oświadczenia potwierdzające, że na rzecz poprzednich właścicieli, a także ich spadkobierców, nie zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę.

Organ wskazał dalej, iż analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjno-kartograficznej wskazuje, że wywłaszczone parcele: l. kat. [...], l. kat. [...]i l. kat. [...], b. gm. kat. N., obecnie odpowiadają m.in. działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,0050 ha, położonym w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K. W świetle powyższego stwierdzono, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości znajdzie wprost zastosowanie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz że wniosek o zwrot pochodzi od uprawnionych osób – spadkobierców poprzednich właścicieli, co potwierdzają znajdujące się w aktach organu I instancji stosowne dokumenty. Organ wskazał, że zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jednakże zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tegoż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., w zakresie wskazanych tam terminów, nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie – odpowiednio – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. – art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. – art. 137 ust. 1 pkt 2).

Organ dalej wskazał, że z ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1952 r. wynika, że parcele: l. kat. [...]i l. kat. [...]o pow. 800 m2 oraz l. kat. [...]o pow. 304 m2 b. gm. kat. N., wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę domu szkolenia dla inwalidów. W wyniku podjętych przez Starostę K. działań mających na celu odszukanie dokumentów dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji z Archiwum Urzędu Miasta K. do akt sprawy pozyskano m.in. następujące dokumenty: wniosek Związku I. z dnia [...] maja 1950 r. o wywłaszczenie, protokół z dnia [...] czerwca 1950 r. z czynności komisyjnych, protokół z dnia [...] listopada 1952 r. z czynności komisyjnych, obwieszczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1950 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, plan sytuacyjny parcel z dnia [...] stycznia 1950 r. oraz wezwania właścicieli nieruchomości do zawarcia umów sprzedaży. Ponadto z Archiwum Akt Nowych w W. organ I instancji pozyskał zezwolenie Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] kwietnia 1950 r. na nabycie nieruchomości pod budowę domu szkolenia dla inwalidów oraz plan sytuacyjny z zaznaczonymi granicami terenu przeznaczonego do wywłaszczenia wraz z dokumentacją zebraną do wydania powyższego zezwolenia. Z treści wniosku Związku I. z dnia [...] maja 1950 r. o wywłaszczenie wynika, iż: "zaplanowana została budowa na wywłaszczyć się mających gruntach objętych Kw. [...],[...],[...],[...], lwh [...] i [...] domu szkolenia dla inwalidów ciężko poszkodowanych z warsztatami pracy chronionej oraz budynku administracyjnego. Potrzeba wywłaszczenia uzasadniona jest koniecznością wybudowania wyszczególnionych wyżej budynków. Konkretne grunty tak z uwagi na konfigurację ich położenia nadają się na zlokalizowanie zamierzonej inwestycji, czyli domu szkolenia z ogrodem dla inwalidów ciężko poszkodowanych z warsztatami pracy chronionej wraz z budynkiem administracyjnym." Z kolei w protokole z dnia [...] listopada 1952 r. wskazano, iż: "Przedstawiciel Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wnosi o wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu oraz orzeczeń odszkodowawczych odnośnie wyżej opisanych nieruchomości. Na kompleksie bowiem parcel gruntowych zawnioskowanych do wywłaszczenia zbudowane są dwa nowe budynki. Jeden budynek blokowy czteropiętrowy służący obecnie jako Internat dla Inwalidów oraz drugi budynek jednopiętrowy służący jako budynek administracyjny." Starosta do akt sprawy pozyskał również wykaz nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających we władaniu Zakładu R. przy ul. K. [...]. Zgodnie z powyższym wykazem działka nr [...] o pow. 1878 m2 zabudowana jest dwoma budynkami: I – budynek o konstrukcji murowanej o pięciu kondygnacjach i II - budynek o konstrukcji murowanej (zajmuje Sanepid) o dwóch kondygnacjach, natomiast część działki nr [...] o pow. 415 m2 stanowi obszar zieleni. Ponadto w piśmie dyrektora M. z dnia [...] marca 1994 r., skierowanym do Wojewody K. wskazano, iż: "Zakład nasz usytuowany jest na działce nr [...]. Część działki nr [...] stanowi trawnik, który od 40 lat jest ogrodzony łącznie z naszym Zakładem i przez nas użytkowany. Na terenie tym sialiśmy trawę, sadzili drzewka i opiekowali się nim do tej pory. Jest on jedynym miejscem gdzie nasi niewidomi i niedowidzący słuchacze (około 100 osób) mogą bezpiecznie wypoczywać."

Dla ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot po dacie wywłaszczenia organ I instancji przeprowadził dowód ze zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu pozyskanych z C. w W. Zdjęcia przedstawiają przedmiotowy teren w latach: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003: Na zdjęciu z 1970 r. widoczny jest budynek zlokalizowany przy ul. K. oraz budynek administracyjny zlokalizowany z tyłu powyższego budynku z dojściami do budynku oraz terenem zielonym. Na zdjęciu widoczne jest również ogrodzenie tego terenu. Poniżej od strony południowej oraz wschodniej znajduje się fragment zieleńca, droga wewnętrzna i garaże, całość stanowiąca teren zawnioskowany do zwrotu. Zdjęcia z kolejnych lat stanowią tożsame zagospodarowanie, jedynie tereny zielone zostały zasłonięte rozrośniętymi drzewami. Jako dowód Starosta K. wykorzystał również zeznania strony. M. S. w dniu [...] marca 2012 r. zeznała, że zna położenie przedmiotowych działek, bowiem działki należały do jej rodziców, więc jako dziecko przebywała na tym terenie. Natomiast aktualne ich oznaczenia zna z mapy ewidencyjnej. Na pytanie, jakie było zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia odpowiedziała, iż działki były polem uprawnym. Rodzice planowali budować na nich dom. Na pytanie czy posiada wiedzę na temat zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach 1952 – 1962 strona udzieliła odpowiedzi, iż w 1952 r. teren ulic K.i N., wraz z zalążkiem ul. K. był terenem niezabudowanym. Ulica K. nie była wyasfaltowana, lecz była wyjeżdżoną polną drogą. Teren pomiędzy ul. K. a K. wywłaszczono pod budowę domu szkolenia dla inwalidów. Teren wywłaszczony kończył się na parceli l. kat. [...], która została przy właścicielach. Po wywłaszczeniu wybudowano dom inwalidów w narożniku ul. K. i al. K., który w tej chwili jest domem inwalidów dla ociemniałych. Mając na uwadze powyższe organ I instancji wskazał, iż na terenie wywłaszczonym pod budowę domu szkolenia dla inwalidów planowano realizację domu szkolenia z ogrodem oraz budynek administracyjny. W protokole z dnia [...] listopada 1952 r. (przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) wskazano, że na kompleksie parcel przeznaczonych pod inwestycję zbudowane są dwa nowe budynki. Jeden budynek blokowy czteropiętrowy służący, jako internat dla inwalidów oraz drugi budynek jednopiętrowy służący jako budynek administracyjny. Z pozyskanego wykazu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa pozostających we władaniu Zakładu R. zlokalizowanego przy ul. K. [...] wynika natomiast, że działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami: pierwszy budynek o konstrukcji murowanej o pięciu kondygnacjach i drugi budynek o konstrukcji murowanej (zajmuje Sanepid) o dwóch kondygnacjach, natomiast część działki nr [...] stanowi obszar zieleni. Powyższy dokument, zdaniem Starosty K. potwierdza zakres terenu rzeczywiście zajętego i wykorzystywanego pod przedmiotową inwestycję. Opisane powyżej planowane oraz zrealizowane elementy inwestycji znajdują się poza terenem objętym wnioskiem o zwrot, na którym zrealizowano fragment zieleńca (poza ogrodzeniem terenu domu szkolenia inwalidów), drogę wewnętrzną oraz garaże, czyli elementy infrastruktury osiedli mieszkaniowych. W trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie pisma Zarządu Budynków Komunalnych w K. z dnia [...]lipca 2017 r. organ I instancji ustalił, iż na działkach: nr [...]oraz nr [...] znajduje się zespół garaży, które obciążone są prawami obligacyjnymi na podstawie umów najmu lokali użytkowych z przeznaczeniem na garaż na rzecz osób fizycznych. Z kolei z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, iż działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K. nie leży w pasie drogowym drogi publicznej - ul. C., lecz stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną w zarządzie ZIKiT. W przedmiotowej sprawie Starosta K. przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Z treści pisma Zakładu Energetycznego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, że na działce nr [...] znajduje się linia kablowa niskiego napięcia wybudowana w latach 50 - tych ubiegłego wieku relacji stacja transformatorowa nr [...] – złącz kablowy budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Powyższa linia kablowa została częściowo przebudowana w 1991 r. Natomiast na terenie działki nr [...] zlokalizowana jest linia kablowa niskiego napięcia wybudowana w latach 60 – tych ubiegłego wieku dla potrzeb zasilania budynku garażowego. W granicy działki nr [...] nie znajdują się urządzenia elektroenergetyczne będące na majątku i w eksploatacji Spółki. Z treści pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia [...] marca 2012 r. wynika, iż na terenie przedmiotowych działek w eksploatacji MPWiK S.A. znajdują się następujące sieci: na działce nr [...]– sieć wodociągowa 0100, wybudowana w latach 60 – tych, na działce nr [...]– sieć wodociągowa 0100 oraz przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne, natomiast na działce nr [...] brak jest sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ponadto na działce nr [...] mogą się znajdować przewody wodociągowe i kanalizacyjne pozostające poza eksploatacją M. S.A. Z kolei z treści pisma K. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dnia [...] marca 2012 r. wynika, iż przez działkę nr [...] przebiega gazociąg niskiego ciśnienia DN 100 stalowy. Gazociąg ten został wybudowany w 1985 r. w celu zasilenia w gaz odbiorców w części ul. C. Strefa kontrolowana dla tego uzbrojenia wynosi 1,5 m. Z treści pisma T. S.A. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, iż na działkach nr [...] i nr [...]brak jest czynnej infrastruktury teletechnicznej. Natomiast na działce nr [...] Spółka posiada czynną infrastrukturę teletechniczną w postaci kanalizacji teletechnicznej 1 - otworowej wybudowanej w 1959 r. w ramach inwestycji TP.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, iż zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, iż na przedmiotowym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego jako budowa domu szkolenia dla inwalidów. Powyższa inwestycja powstała w północnej części terenu przeznaczonego pod inwestycję, jednak poza terenem objętym wnioskiem o zwrot. Na przedmiotowych działkach nie znajduje się również infrastruktura związana z celem wywłaszczenia. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec ojej zwrocie.

Organ odwoławczy podzielając pogląd organu I instancji, stwierdził, że na nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...]i l. kat. [...], I. kat [...], b. gm. kat. N. faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie domu szkolenia dla inwalidów co prawda została dokonana, jednakże nie na wnioskowanym o zwrot, wywłaszczonym terenie. Realizacja celu wywłaszczenia musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiej inwestycji, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach zrealizowano fragment zieleńca, drogę wewnętrzną oraz garaże, jednak wskazane elementy infrastruktury, poza ogrodzeniem terenu domu szkolenia inwalidów, nie powstały jako element celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie jako element osiedla mieszkaniowego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby na wnioskowanym do zwrotu terenie dokonano jakichkolwiek nasadzeń, ewentualnie pielęgnowano zieleń już istniejącą, a teren ten był wykorzystywany dla celów domu szkolenia dla inwalidów i w jego władaniu. Aktualny sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości oraz stan faktyczny ustalony w czasie oględzin, świadczą wyraźnie o tym, że po wywłaszczeniu nie podjęto na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości działań dla realizacji celu określonego jako budowa domu szkolenia dla inwalidów. Tym samym organ uznał, iż zgromadzone materiały i dowody w sprawie, pozwalają uznać wnioskowane działki, stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., za zbędne dla realizacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji w przedmiocie zwrotu nieruchomości jest prawidłowa. Z uwagi jednak na zmiany podmiotowe, jakie nastąpiły w okresie pomiędzy zaskarżoną decyzją, a rozstrzygnięciem odwoławczym organ odwoławczy uchylił pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji i orzekł uwzględniając aktualny stan faktyczny.

Organ wskazał także, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio ustalonego odszkodowania (jak również nieruchomości zamiennej, jeżeli taka została przyznana) i obowiązek ten unormowany został w art. 136 ust. 3 u.g.n. W oparciu o treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. znak: [...]z dnia [...] czerwca 1963 r. (ostatecznego z dniem [...] grudnia 1965 r.) ustalono, że w ramach odszkodowania nadano: A.O. w 10/16 części, E. O. w 3/16 części i M. O. w 3/16 części w wieczyste użytkowanie na 99 lat nieruchomość pol. w K. w b. gm. kat. B. za wywłaszczone parcele katastralne l. kat. [...]i l. kat. [...] o łącznej pow. 800 m2 oraz nałożono na Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Rady Narodowej w m. K. jako następcę prawnego Wydziału Pracy i Pomocy Społecznej Prezydium Rady Narodowej w m. K. obowiązek zapłaty kwoty 874,28 zł, jako różnicy wartości pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczonej, a wartością nieruchomości będącej przedmiotem nadania. Z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego nr Rep. A I [...]z dnia [...] lipca 1966 r. wynika, iż przyznana nieruchomość zamienna została sprzedana. Z kolei z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Kr 445/09 wydanego w niniejszej sprawie wynika, iż: "w sytuacji gdy jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w części przyznano nieruchomość zamienną, a w części dopłatę pieniężną to – mając na uwadze, że przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca obowiązani są do zwrotu nieruchomości zamiennej i ustalonego odszkodowania – nie można wykluczyć, że gdy nie jest możliwy zwrot Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego nieruchomości zamiennej można orzec o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, która odpowiada przyznanemu wyrównaniu pieniężnemu (wyrównującemu różnicę pomiędzy wartością wywłaszczonej nieruchomości a wartością nieruchomości zamiennej). Powyższy wniosek uzasadnia także dyspozycja z art. 136 ust. 3 ab initio, statuująca zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części". W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo wskazał, że zwrotowi podlegać będzie część wywłaszczonej nieruchomości, w granicach wywłaszczonych parcel: I. kat. [...] i l. kat. [...] o łącznej pow. 800 m2, odpowiadająca otrzymanemu wyrównaniu pieniężnemu, stanowiącemu różnicę wartości pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczonej, a wartością nieruchomości zamiennej. Z orzeczenia z dnia [...] czerwca 1963 r. o nadaniu nieruchomości zamiennej wynika, że wartość nieruchomości wywłaszczonej o pow. 800 m2 wynosi 1.411,20 zł (tj. 1,76 zł/m2), natomiast wartość nieruchomości nadanej wynosiła 536,92 zł, przez co różnica w wartości nieruchomości, a tym samym dopłata pieniężna wyniosła 874,28 zł. W związku z tym, iż nieruchomość zamienna została zbyta i jest możliwość zwrotu jedynie dopłaty pieniężnej w wysokości 874,28 zł, kwota ta podzielona zostaje przez cenę 1 m2 przy wywłaszczeniu tj. 1,76 zł, co daje powierzchnię 496 m2. Z treści wniosku o zwrot z dnia [...] marca 2001 r. oraz pisma M. S. z dnia [...] marca 2004 r. wynika, iż roszczeniem o zwrot objęta jest część wywłaszczonych parcel znajdująca się poza działką, na której znajduje się stacja sanitarno-epidemiologiczna, w związku z tym wydzielony do zwrotu teren będzie znajdował się poza tą działką. Natomiast z korespondencji przeprowadzonej z M. S. (pismo z dnia [...] czerwca 2015 r.) w sprawie ograniczenia zakresu żądania o drogę wewnętrzną zawartego w protokole z dnia [...] sierpnia 2004 r., wynika iż wniosek zostaje podtrzymany o wnioskowany teren łącznie z drogą. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie odpowiedni zarzut odwołującej, dotyczący zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, za którą przyznano dopłatę pieniężną, organ I instancji w prawidłowy sposób wyjaśnił, która część wywłaszczonej nieruchomości podlega zwrotowi. Również w wydanym w sprawie wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1329/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż: "Brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalny zwrot w/w działek, w sytuacji, gdy brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej", a zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującej, iż: "Stanowisko Starosty K. o dopuszczalności zwrotu w/w działek, w sytuacji gdy brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, należy uznać za pozbawione podstaw."

Dalej organ wskazał, że przedmiotem zwrotu są m. in. działki: nr [...] o pow. 0,0025 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha, nr [...] o pow. 0,0300 ha, nr [...] o pow. 0,0133 ha i nr [...] o pow. 0,0021 ha (o łącznej powierzchni 496 m2), położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K., w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. N. i w związku z tym do waloryzacji przyjęto kwotę 874,28 zł, stanowiącą odszkodowanie za wywłaszczone parcele (dopłatę pieniężną) proporcjonalnie do możliwej zwracanej powierzchni. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania wyniosła 482,42 zł. Na potrzeby postępowania w kwietniu 2016 r. został sporządzony operat szacunkowy, celem określenia zmiany wartości nieruchomości powstałej wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości wg stanu na dzień [...] listopada 1952 r. oraz wg stanu na dzień zwrotu wyniosła 128.800 zł. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego doszło zatem do zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę wynoszącą 128.800 zł. Z uwagi na okoliczność, iż kwota zmniejszenia się wartości nieruchomości jest wyższa niż wyliczona kwota zwaloryzowanego odszkodowania Starosta K. wskazał, iż zwrot działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 496 m2, obr. [...], jednostka ewidencyjna K., w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] , b. gm. kat. N.nastąpi nieodpłatnie na rzecz M. S. w ½ części oraz E. S. w ½ części.

Dalej organ wskazał, iż podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., II SA/Kr 390/06, zgodnie z którym: "Nie można wreszcie podzielić stanowiska (...) że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r. IV SA 1434/93 i wyroku NSA z 11 czerwca 1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania" (stanowisko takie wynika również z wyroków: WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2009 r., II SA/Gd 302/09; WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 750/12 i NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., I OSK 2876/12). Aprobując powyższe wywody Wojewoda M. zwrócił uwagę na treść art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., który stanowi, iż warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania; odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli natomiast zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości, zaś gdy zwrotowi podlega udział w wywłaszczonej nieruchomości albo w jej części, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do wielkości udziału. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane (ust. 6). Kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). W przeciwieństwie bowiem do treści art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a., powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, oraz art. 129 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, iż odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Powołane wcześniej przepisy art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n. nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140 (mowa jest jedynie o tym, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie nieruchomości). Powyższe jest o tyle istotne w rozpatrywanej sprawie, że kwestia rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości została w zaskarżonej decyzji oparta w znacznej mierze na ustaleniach operatu szacunkowego sporządzonego w kwietniu 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., który potwierdził aktualność operatu na dzień [...] sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., wprowadzone zostało nowe brzmienie m.in. ust. 4 w art. 156 u.g.n o treści: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Po upływie wskazanego okresu operat szacunkowy może być nadal wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który ten dokument sporządził, co do zasady, w kolejnych 12 miesiącach. Znowelizowany przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. zawiera zatem jednoznaczne wskazanie co do momentu czasowego, od którego należy liczyć okres, w którym operat szacunkowy może być nadal wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. W tym zakresie zawarto odesłanie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n., zawierającego ogólną zasadę dotyczącą ram czasowych możliwości wykorzystania danego operatu szacunkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego obejmuje kolejne 12 miesięcy, licząc od zakończenia okresu, w którym ten operat szacunkowy mógł być wykorzystany zgodnie z art. 156 ust 3 u.g.n. W świetle powyższego wskazano, że od dnia 1 września 2017 r. prawnie dopuszczalna jest możliwość dokonania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wyłącznie jeden raz, a co za tym idzie teoretycznie ważność operatu szacunkowego może być zatem wydłużona maksymalnie do 24 miesięcy. Aktualnie obowiązujące regulacje nie przewidują możliwości przedłużenia ważności operatu szacunkowego o kolejne okresy. Organ I instancji oparł się natomiast na operacie szacunkowym z kwietnia 2016 r., w związku z powyższym obecnie brak już możliwości dalszego wykorzystania tego operatu szacunkowego, co również powoduje bezcelowość dokonywania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości jego sporządzenia. W związku z powyższym orzeczono o uchyleniu pkt 3 zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazaniu organowi I instancji sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy pismami z dnia [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do Archiwum Urzędu Miasta K., Archiwum Narodowego w K. i Archiwum Akt Nowych w W. z prośbą o sprawdzenie i udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych znajduje się decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania lub dokumentacja związana z przekazaniem do depozytu sądowego kwoty odszkodowania na rzecz dawnych właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu wywłaszczenia orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. N. oraz do Sądu Rejonowego dla K. z prośbą o sprawdzenie i udzielenie informacji, czy w zasobach akt Sądu za lata 1952 – 2000 znajdują się akta postępowania w sprawie złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Archiwum Akt Nowych wskazało, iż: "nie odnaleziono dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania oraz przekazania depozytu do sądu za odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K., w b. gminie kat. N.". Kolejno Archiwum Narodowe w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz Sąd Rejonowy dla K. pismem z dnia [...] marca 2019 r. wskazały, że informacje na temat złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego mogą znajdować się w skorowidzach i repertoriach serii II Ns I z lat 1952-1963 przechowywanych w zespole [...]– Sąd Powiatowy dla miasta K. W wyniku kwerendy wskazanych dokumentów nie odnaleziono wpisów dotyczących złożenia do depozytu sądowego kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną, jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. N. Kwerenda akt Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. oraz akt Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. dotycząca wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na cel "budowy domu szkolenia dla inwalidów", również nie pozwoliła na odszukanie dokumentów świadczących o ustaleniu należnego odszkodowania za ww. parcelę.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.wadliwy sposób rozwiązania przez Wojewodę kwestii operatu szacunkowego. Jak zauważył w treści decyzji Wojewoda operat szacunkowy może być użyty, zgodnie z regulacją zawartą w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., nie dłużej niż przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Z tego to powodu poprzednia decyzja Wojewody z dnia [...] września 2019 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

2. nie spełnienie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. przez uchylenie samej tylko decyzji Wojewody, zamiast kaskadowego uchylenia decyzji organów I i II instancji.

3. oddzielenia elementu odszkodowawczego i zwrotowego w decyzji o zwrocie. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sprawą najpoważniejszą jest sposób rozwiązania przez Wojewodę kwestii wadliwego operatu szacunkowego. Jak zauważył w treści swej decyzji Wojewoda operat szacunkowy może być użyty, zgodnie z regulacją zawartą w art. 156 ust. 3 4 u.g.n., nie dłużej niż przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Z tego to powodu poprzednia decyzja Wojewody została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Uchylenie samej tylko decyzji Wojewody, zamiast kaskadowego uchylenia decyzji organów I i II instancji, wskazuje, iż WSA w Krakowie dostrzegł wady decyzji odwoławczej, nie badał zaś ewentualnych uchybień w decyzji Starosty. Nie oznacza to, iż organ II instancji w ogóle jest pozbawiony możliwości uchylenia decyzji organu I instancji, jednak sposób orzeczenia nie spełnia zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r. Jak wskazał sąd: "Zatem w ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien w przypadku spełnienia przesłanek dotyczących aktualizacji operatu potwierdzić jego ważność, lub w braku takich podstaw winno nastąpić sporządzenie nowego operatu po uchyleniu decyzji organu I instancji". Zdaniem strony skarżącej Sąd nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji Starosty K. przez Wojewodę z jednoczesnym orzeczeniem merytorycznym o zwrocie, a równocześnie uchylenia decyzji ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonego z tytułu wywłaszczenia. Sposób postępowania Wojewody oznacza, że uchybienie, do jakiego doszło w toku wydawania decyzji z dnia [...] września 2019 r. wcale nie zostało usunięte. Wątpliwości budzi także sprawa oddzielenia elementu odszkodowawczego i zwrotowego w decyzji o zwrocie. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje także jako dłużnik Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Dokonanie rozliczenia musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu i musi objęte być jedną decyzją (vide: G. Bieniek i inni. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000 r., s. 180). Analogiczne stanowisko zawarte jest w orzeczeniach (wydanych pod rządami poprzedniej ustawy, ale zachowującym nadal aktualność):

- wyrok NSA z dnia 22.11.1994 r. o sygn. IV SA 1434/93: "nie może być wydana decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego orzeczenia o zwrocie wypłaconego odszkodowania(...)",

- wyrok NSA z dnia 11.06.1992 r. o sygn. SA/Po 431/92: " rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą na rzecz której następuje zwrot nieruchomości jest koniecznym elementem decyzji, o której mowa w art. 69 [u.g.g.w.n]".

W przypadku stwierdzenia, iż decyzja Starosty o zwrocie nie może być utrzymana w mocy, należało uchylić ją w całości i przekazać do ponownego rozpoznania lub też – po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego – Wojewoda winien orzec we wszystkich ujętych w sprawie kwestiach. Uzyskanie przymiotu prawomocności przez decyzję w części orzekającej o zwrocie, a w konsekwencji m.in. wydanie nieruchomości i ujawnienie Wnioskodawców w księdze wieczystej sprawi, iż osłabiona zostanie ochrona interesów majątkowych Gminy Miejskiej K., wynikająca z art. 141 ust. 2 u.g.n., który stanowi: "Wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej". Wskazano także, że stanowisko o rozdzielności kwestii zwrotowej i odszkodowawczej może być wręcz niekorzystne dla poprzedniego właściciela, który otrzymując zwrot nieruchomości nie będzie miał świadomości, jaką kwotę przyjdzie mu w przyszłości zwrócić na rzecz Skarbu Państwa czy jednostki samorządowej. Konstrukcyjne oddzielenie od siebie elementu zwrotowego i odszkodowawczego spowoduje w takim wypadku, iż uchylenie części decyzji orzekającej o zwrocie możliwe będzie tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów odwoławczych – a przyjąć należy, iż z pewnością nie jest zamiarem ustawodawcy takie kształtowanie norm postępowania, w którym nadzwyczajne środki kontroli decyzji administracyjnej stają się zwyczajnymi i jedynymi dostępnymi w sprawie. Zatem nawet gdyby przyjąć, że kwestie zwrotu nieruchomości i zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania stanowią osobne sprawy administracyjne, to ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi ma charakter warunkujący w stosunku do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż kontrolując zaskarżone orzeczenie doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku. Między oceną prawną a wskazaniami, co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w prawomocnym wyroku z dnia 27 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1329/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem oparta została o operat szacunkowy biegłego, który jest nieaktualny w świetle wymogów z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien w przypadku spełnienia przesłanek dotyczących aktualizacji operatu potwierdzić jego ważność, lub w braku takich podstaw winno nastąpić sporządzenie nowego operatu po uchyleniu decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd dokonując pełnej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalny zwrot wnioskowanych działek, w sytuacji, gdy brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej. Sąd ocenił i przesądził, że organy prawidłowo uznały, że zwrotowi podlegać będzie część wywłaszczonej nieruchomości, w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...]i l. kat. [...] o łącznej pow. 800 m2, odpowiadająca otrzymanemu wyrównaniu pieniężnemu, stanowiącemu różnicę wartości pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczonej, a wartością nieruchomości zamiennej. Podano w sposób precyzyjny sposób wyliczenia powierzchni zwracanej za odszkodowaniem. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie ustalono za zmianę własności na użytkowanie wieczyste. Niezasadne były także pozostałe zarzuty względem operatu szacunkowego, tj. odnoszące się do kwestii spadku wartości nieruchomości związanego z koniecznością uwzględnienia kosztów rozbiórki budynku garażowego, czy nieuwzględnienia uzbrojenia terenu i poprawy otoczenia spornej nieruchomości, a także doboru nieruchomości przyjętych do porównania.

Sąd I instancji dalej wskazał, że organ odwoławczy zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1329/19 w prawidłowy sposób ponownie rozpoznał istotę sprawy mając na względzie, że wnioskiem o zwrot objęta została nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., a wniosek ten złożyły wszystkie uprawnione osoby – spadkobiercy jej poprzednich współwłaścicieli. Orzeczenie merytoryczne o zwrocie nieruchomości ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia jest dopuszczalne i w pełni uzasadnione okolicznościami sprawy. W realiach niniejszej sprawy przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką jest jej zbędność na cel wywłaszczenia została spełniona. Organy obu instancji przeprowadziły wnikliwe postępowanie dowodowe, w toku którego ustalono, że na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu, stosownie do art 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie zrealizowano celu określonego, jako budowa domu szkolenia dla inwalidów. Inwestycja powstała w północnej części terenu przeznaczonego pod inwestycję, jednak poza terenem objętym wnioskiem o zwrot. Na przedmiotowych działkach nie znajduje się również infrastruktura związana z celem wywłaszczenia. Wobec powyższego wnioskowaną do zwrotu nieruchomość należało uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Organy obu instancji sprostały wymogom, o którym mowa w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy został oceniony wnikliwie stosownie do art. 80 k.p.a. Ta kwestia była również przedmiotem kontroli w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1329/19. Kwestia zbędności nieruchomości została w ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji należycie ustalona i rozstrzygnięta, zaś zarzuty skargi odnoszące się do błędnego rozdzielenia orzeczenia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania, nie zasługują na uwzględnienie.

W tej ostatniej kwestii Sąd I instancji wskazał, iż art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera upoważnienie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji (w całości albo w części) i orzeczenia, co do istoty sprawy, jeżeli organ ten dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Wojewoda trafnie zastosował dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego, że w stanie faktycznym sprawy, zawnioskowane do zwrotu działki w granicach wywłaszczonych parcel nr [...] i [...] b. gm. kat. N. podlegają zwrotowi, gdyż nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, który został określony jako budowa domu szkolenia dla inwalidów. Z uwagi jednak na zmiany podmiotowe, jakie nastąpiły w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej odwołaniem decyzji, a rozstrzygnięciem odwoławczym (w dniu [...] grudnia 2019 r. zmarła M. S., zaś spadek po niej zgodnie z treścią aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2020 r. Rep. A Nr [...] nabył w całości T. S., Wojewoda uchylił pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji a także orzekł, co do istoty uwzględniając aktualny stan faktyczny. Organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z kwietnia 2016 r., w związku z tym brak możliwości dalszego wykorzystania tego operatu szacunkowego, stosownie bowiem do art 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1509), która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., wprowadzone zostało nowe brzmienie m.in. art. 156 ust. 4 u.g.n o treści: Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W zakresie zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowego rozdzielenia orzeczenia o zwrocie nieruchomości i orzeczenia, że zwrot nieruchomości następuje nieodpłatnie, przy rozstrzyganiu kasatoryjnym w tej drugiej kwestii, Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości nie musi orzekać o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania, ponieważ oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. W decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, przepisy art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n. nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140 u.g.n., a mowa jest jedynie o tym, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie nieruchomości. Wynika z tego, iż jedynie w przypadku wywłaszczenia istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie odszkodowania, co z kolei oznacza iż w przypadku stwierdzenia wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08, a także art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania). Jednocześnie stosownie do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08, nie można podzielić stanowiska skargi, że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r., IV SA 1434/93 i wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1992 r., SA/Po 431/92 (powołanych w skardze Gminy K.) zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Przepisy u.g.n. nie recypowały tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania. Stanowisko takie wynika również z wyroków: WSA w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 750/12 i NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., I OSK 2876/12.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż rozpoznając niniejszą sprawę dostrzega inne poglądy w tej kwestii występujące w orzecznictwie sądowym i poglądach doktryny prawa (w szczególności dotyczące zintegrowanego charakteru decyzji zwrotowej), jednak przy rozpoznawaniu każdej ze spraw decydujące jest indywidualne podejście z uwzględnieniem badania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw (również biorąc pod uwagę ekonomikę postępowania) do prowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości, skoro rozstrzygnięcie prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2020 r, II SA/Kr 1329/19 przesądziło prawidłowość zwrotu, a uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy (w tym zakresie do ponownego rozpoznania) otwierałoby taką możliwość. Rozważania skargi dotyczące możliwego wydania nieruchomości i ujawnienia wnioskodawców w księdze wieczystej przed rozstrzygnięciem kwestii odszkodowawczej oraz możliwość utracenia przez wnioskodawców zainteresowania zwrotem nieruchomości mają charakter wyłącznie hipotetyczny. Ochrona interesów obu stron jest w wystarczający sposób zapewniona obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez:

- oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę M. oraz Sąd I Instancji; art. 140 ust 1 i art. 142 w związku z art. 136 ust 3 zdanie trzecie u.g.n przez błędne przyjęcie twierdzenia, iż decyzja o zwrocie nieruchomości nie musi orzekać o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania, ponieważ oba te elementy stanowią samodzielnie – z punktu widzenia materialnoprawnego – sprawy administracyjne;

- naruszenie art. 138 S 1. k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż na gruncie wskazanego przepisu możliwym jest równoczesne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji przez organ II instancji i jednocześnie w kolejnych częściach: orzeczenie merytoryczne, uchylenie i skierowanie do ponownego rozpatrzenia, a także umorzenie w części; co spowodowało błędnie przyjęcie, iż decyzja Wojewody M. faktycznie objęła całość sprawy, skoro z uwagi na treść przepisów materialnoprawnych kwestia zwrotu i odszkodowania stanowią jedną sprawę administracyjną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, iż pole sporu zakreślone treścią zarzutów kasacyjnych tyczy wyłącznie kwestii zakresu orzekania o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy i Sąd I instancji pozostają na stanowisku, iż organ administracji orzekając o zwrocie tego rodzaju nieruchomości nie ma obowiązku jednoczesnego rozstrzygnięcia kwestii zwrotu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego odszkodowania wypłaconego z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Skarżąca kasacyjnie Gmina Miejska K. wskazuje natomiast na prawny obowiązek jednoczesnego rozstrzygania w obu powyższych kwestiach decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i brak prawnej możliwości rozstrzygnięcia ostateczną decyzją o zwrocie nieruchomości, przy jednoczesnym uchyleniu rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia i przekazanie sprawy w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Odniesienie się do powyższej kontrowersji wypada poprzedzić konstatacją, iż zakres zaskarżenia mający swe źródło w przywołanych podstawach kasacyjnych pozwala uznać, iż na obecnym etapie postępowania nie jest podważana kwestia prawidłowości orzeczonego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym do kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami kasacji, nie ma możliwości się odnosić. Ocena prawna dokonana w tym zakresie w zaskarżonym wyroku pozostaje zatem wiążąca (art. 153 p.p.s.a.).

Wracając zatem do kwestii powstałej kontrowersji należy dostrzec, iż art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. stanowi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. W tym zakresie wyraźnie także wskazano, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.). Nadto przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Powyższe przepisy wyraźnie wskazują nie tylko na procesowy aspekt orzekanie w drodze decyzji o wzajemnych roszczenia, o których stanowi art. 140 ust. 1-5 i art. 141 ust. 1 i 2 u.g.n., ale przede wszystkim na funkcjonalną łączność tych rozstrzygnięć, prowadzącą do ich wzajemnej zależności. Najdobitniej zależność ta wyraża to art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n. mówiący o warunkowości zwrotu nieruchomości wskazując, iż warunkiem tym jest zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.

Odnosząc się, zgodnie z okolicznościami niniejszej sprawy, do kwestii wzajemnych relacji pomiędzy obowiązkiem zwroty wywłaszczonej nieruchomością a obowiązkiem zwrotu odszkodowania wypada zauważyć, iż art. 140 ust. 2 u.g.n. ustanawia obowiązek waloryzacji zwracanego odszkodowania. Przy czym wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa zwracanej nieruchomości w dniu zwrotu. Organ orzekając w przedmiocie zwrotu nieruchomości obowiązany jest do zestawienia z sobą powyższych wartości, po ich wcześniejszym ustaleniu. Dopiero takie porównanie owych wartości pozwoli na ocenę przesłanek wskazanych w art. 140 u.g.n., w kontekście ustalenia odszkodowania podlegającego zwrotowi. Ta sama zasada ma miejsce przy zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, przy czym wówczas zwracaną kwotę ustala się proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości (art. 140 ust. 3 u.g.n.). W tym zakresie należy także zauważyć, iż rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności – i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu – podlegają równej ochronie, która wyraża się w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego zgłaszając to roszczenie były właściciel ponosi koszt rozliczenia wartości własności, jaką otrzymuje (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 986; wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., I OSK 1757/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu, już tylko samo ustalenie w toku postępowania administracyjnego kwoty odszkodowania, którego zwrot ma warunkować zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi istotną okoliczność sprawy, także z punktu widzenia aktualności i dalszego popierania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Ponadto analizując treść art. 136 ust. 3 w związku z art. 142 u.g.n. wypada dojść do wniosku, iż celem tych regulacji jest jak najlepsza ochrona interesów obu stron stosunku materialnoprawnego powstającego wskutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W doktrynie podkreśla się w tym kontekście, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, które winna kończyć decyzja zawierająca wszystkie rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu nieruchomości, rozliczeń z tytułu wypłaconego odszkodowania za dokonane wywłaszczenie, uiszczonej dopłaty i nadanej nieruchomości zamiennej, rozłożenia na raty spłaty należności i zabezpieczenia ich spłaty. Decyzja o zwrocie nieruchomości lub jej części jest aktem władztwa publicznego, rozstrzygającym o kwestiach cywilnoprawnych (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 992). Ustawodawca przesądził bowiem, że w jednej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości należy zamieścić także postanowienie o obowiązku zwrotu nie tylko odszkodowania, lecz także o obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej (vide: E.Mzyk [w:] S.Kalus; G.Bieniek, M.Gdesz, S.Kalus, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 803, wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., I OSK 1757/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższego punktu widzenia nie jest przekonywujące stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, odwołujące się do kwestii samodzielności materialnoprawnej spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, iż sprawy w powyższych kwestiach formalnie mogłyby stanowić przedmiot odrębnych rozstrzygnięć, to jednak takie stanowisko nie uwzględnia treści art. 136 ust. 3 zdanie trzecie w związku z art. 140 i art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie warunkującej zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Owa warunkowość, która na gruncie powyższych regulacji winna być postrzegana jako "uzależnienie", nie może być pominięta w sferze procesowego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości, a tym samym orzeczenie o zwrocie nieruchomości nie może wyprzedzać ziszczenia się warunku. Trafnie podnosi autor kasacji, iż przemawia to za koniecznością jednoczesnego rozstrzygania w obu tych kwestiach jedną decyzją administracyjną, co gwarantuje należytą ochronę interesów obu stron stosunku prawnego powstającego w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stanowisko to – co trafnie podnosi autor kasacji – znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, iż brak jest podstaw prawnych, by zasada całościowego orzekania o zwrocie nieruchomości i wzajemnych rozliczeniach między poprzednim właścicielem (jego spadkobiercą) a Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego, doznała ograniczenia w postępowaniu odwoławczym. Przy czym stanowisko to ulega potwierdzeniu także w następstwie odwołania się do treści derogowanego aktualnie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1991.30.127 ze zm.), który obowiązując do dnia wejścia w życie przepisów u.g.n. regulował kwestię treści decyzji zwrotowej wskazując, iż "decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot". Jakkolwiek obecna regulacja prawna nie powtarza wprost treści derogowanego przepisu, to nie sposób uznać, że treść normatywna tego uregulowania nie została recypowana w art. 142 ust. 1 u.g.n. Przepis ten, dekodowany w łączności z art. 136 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n., treść owej normy prawnej czyni jeszcze bardziej wyraźną. Tym samym brak jest dostatecznych argumentów, by trafne orzecznictwo wyrażone pod rządem ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przestało być aktualne pod rządem art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1-5, art. 141 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., I OSK 1757/20 i przywołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1992 r., SA/Po 431/92 i wyrok NSA z dnia 22 listopada 1994 r., IV SA 1434/93, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Trafny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 140 ust 1 i art. 142 w związku z art. 136 ust 3 zdanie trzecie u.g.n. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszył także art. 151 p.p.s.a. wskutek nieprawidłowego zastosowania.

Powyższe uwagi wskazują także na zasadność zarzutu kasacyjnego naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, a zatem rozstrzyga w tym zakresie ostateczną decyzją co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., a jednocześnie uchyla decyzję organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania i przekazuje sprawę w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność rozstrzygania w powyższych kwestiach jedną decyzją, co znajduje swoją podstawę w treści art. 136 ust 3 zdanie trzecie w związku z art. 140 i art. 142 ust. 1 u.g.n., uniemożliwia dychotomiczność decyzji organu odwoławczego. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, iż organ odwoławczy w powyższym trybie może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości. Mając na uwadze, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, to zgodnie przyjmuje się, iż niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (vide: uchwała SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., I OSK 1757/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem zgodzić się na wynik wykładni tegoż przepisu pomijający jego treść, przy braku racjonalnych i przekonywujących racji przemawiających za odstąpieniem od wyników wykładni językowej. Skonstatowanie zatem przez organ odwoławczy braku możliwości rozstrzygnięcia co do istoty kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a to wskutek ekspirowania operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., winno skutkować uchyleniem w całości decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Akceptacja powyższego naruszenia prawa zaskarżonym wyrokiem prowadziła do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z zarzucanym w skardze kasacyjnej naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę Gminy Miasta K. orzekając o uchyleniu pkt I. i II. zaskarżonej decyzji oraz pkt 1. i 2. poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia z dnia [...] lipca 2018 r. (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Natomiast w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja uchylała pkt 3. ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.). Ekspirowanie operatu szacunkowego autorstwa J. W. i brak możliwości jego dalszego wykorzystywania w niniejszej sprawie oznacza, iż kwestia rozliczeń w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości zasadniczo straciła oparcie w materiale dowodowym sprawy. Tym samym co najmniej w znacznym zakresie upadły ustalenia organu I instancji będące podstawą rozstrzygnięcia w kwestii rozliczeń stron w związku z zwrotem nieruchomości. W takiej sytuacji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.), przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zwrotu odszkodowania warunkującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozstrzygając w powyższych kwestiach w jednej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.