Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 15/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi V. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego V. D. sumę pieniężną w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego V. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła - datowana na dzień 11 grudnia 2020 r. i sporządzana przez pełnomocnika - skarga V. D. (dalej zwanego także "stroną" lub "skarżącym") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w rozumieniu przepisów ustawy cudzoziemcach.

W złożonej skardze skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnosząc w związku z powyższym o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."); 5/ przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; 6/ rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 7/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skierowany do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez V. D. w kwietniu 2020 r. i do dnia wniesienia skargi, tj. przez 8 miesięcy, nie został rozpoznany pomimo że był kompletny. Wojewoda [...] w żaden sposób nie zareagował także na wniesione przez stronę ponaglenia z dnia 13 listopada 2020 r., tj. nie udzielił na nie odpowiedzi. Strona nie była też zawiadomiona o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, ani powiadomiona o nowym terminie załatwienia sprawy.

Skarżący podkreślił, że w związku z faktem, iż obowiązująca ustawa o cudzoziemcach nie wskazuje terminu załatwienia sprawy, w przypadku złożenia przez cudzoziemca wniosku pobytowego, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Skoro zaś za moment wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie należało uznać dzień doręczenia wniosku organowi, co nastąpiło w kwietniu 2020 r. postępowanie w sprawie trwało niewątpliwie dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, a tym samym wystąpiły przesłanki stwierdzenia przewlekłości na zasadzie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest skutkiem działania organu oraz stanowi o rażącym naruszeniu przepisów obowiązującego prawa.

Zdaniem skarżącego postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Skarżący nie otrzymał żadnej informacji dotyczącej czynności jakie w jej sprawie mógłby podejmować urząd. W związku z tym można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że organ nie zrobił nic w celu zakończenia postępowania. Pomimo stałej gotowości skarżącego do niezwłocznego przedstawienia ewentualnie żądanych przez organ informacji lub dokumentów, organ prowadzi sprawę w sposób bardzo powolny i w ocenie strony ponosi wyłączną winę w opóźnieniu w rozpoznaniu sprawy.

Powyższe okoliczności świadczą o rażącym naruszaniu prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania do władzy publicznej, informowania strony, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz szybkości i prostoty postępowania, gwarantowanego uregulowaniami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 2. art. 7 i art. 32 Konstytucji.

W ocenie skarżącego okoliczności przedmiotowej sprawy uprawniają do przyznania mu od organu sumy 3.000 zł. V. D. z uwagi na zwłokę w załatwieniu sprawy przez organ znalazł się bowiem obecnie w trudnej sytuacji. Skarżący przebywa i pracuje obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak zaistniała sytuacja znacząco utrudnia mu prowadzenie spraw zarówno zawodowych, jak i tych z zakresu życia codziennego. Brak karty pobytu stanowi ograniczenie możliwości zawierania umów, takich jak umowa najmu czy umowa kredytu. Wynika to z faktu, że większość podmiotów odmawia zawierania umów z osobami, które nie dysponują aktualnymi dokumentami pobytowymi, potwierdzającymi ich legalny pobyt w Polsce. Z tego powodu utrudnione jest również załatwianie spraw urzędowych przez stronę. Skarżący obawia się również o swoją sytuację materialną, gdyż brak karty pobytu wpływa negatywnie na jego zatrudnienie. Brak karty pobytu uniemożliwia skarżącemu opuszczenie terytorium RP z gwarancją możliwości powrotu. W związku z tym nie może on swobodnie podróżować po terytorium Unii Europejskiej, a także niemożliwe jest odwiedzanie przez niego rodziny, za którą bardzo tęskni. W związku z tymi wszystkimi problemami jakie skarżący napotkał, pozostaje pod wpływem dużego stresu oraz obaw o swoją przyszłość. Skarżący pozostaje w stałej gotowości na wezwanie organu, nie będąc pewnym ani terminu, ani samego rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji, mając na względzie rozmiar naruszeń prawa przez organ oraz związaną z tym niemożność normalnego funkcjonowania w kraju oraz wyjazdu, suma pieniężna w wysokości 3.000 zł stanowić będzie adekwatną rekompensatę za naruszenie przysługujących stronie praw w postępowaniu administracyjnym oraz dóbr osobistych skarżącego, takich jak prawo swobodnego poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim oraz posługiwania się dokumentami potwierdzającymi legalność pobytu, a także pozbawienie możliwości bezpośredniego kontaktu z rodziną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że czas rozpatrywania wniosku skarżącego wynikał ze złożoności samej procedury udzielenia tego rodzaju zezwolenia pobytowego, ściśle określonej w ustawie o cudzoziemcach. Czynności wyjaśniające zostały podjęte przez organ I instancji niezwłocznie po uzupełnieniu przez skarżącego braków formalnych wniosku w dniu 2 lipca 2020 r. tj. osobistym złożeniu wniosku (art. 202 ust. 2 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach - jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania), okazaniu dokumentu podróży (art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach) oraz złożeniu odcisków linii papilarnych (odmowa złożenia odcisków linii papilarnych skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - art. 213 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).

W dniu 7 lipca 2020 r. organ I instancji zwrócił się do organów wymienionych w art. 207 ust. 2 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach (tj. Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G.) o przekazanie informacji czy wjazd skarżącego na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie w dniu 7 lipca 2020 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu terminu załatwienia sprawy, organ wskazał, że błędnie skarżący powołuje się w tej materii na art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w myśl art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Powyższe stanowi zatem przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku reakcji na wniesione w dniu 16 listopada 2020 r. ponaglenie organ wskazał, że zarzut jest bezzasadny, gdyż stosownie do art. 37 § 4 k.p.a. pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. zostało ono przekazane wraz z odpisem akt sprawy organowi wyższego stopnia.

Końcowo wskazano, że czynności w sprawie były podejmowane przez organ niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki [...] Urzędu Wojewódzkiego, właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Mając na uwadze treść tej regulacji Sąd wyraża stanowisko, że osoba, która wniosła stosowne ponaglenie nie musi czekać na rozpoznanie tego ponaglenia przez organ właściwy ani też na upływ terminu do jego rozpoznania.

W niniejszej sprawie, jak wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, skarżący przed wniesieniem skargi wniósł do Wojewody [...] ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (vide: pismo Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2020 r. – k. nr 88 akt administracyjnych).

W świetle art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto – stosownie do brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego jej rozstrzygnięcia.

Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (zob. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym – stosownie do § 4 - przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Co istotne jednak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że wniosek skarżącego wpłynął do Wojewody [...] w dniu 10 kwietnia 2020 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął jednak dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r., wzywając skarżącego do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych, co skarżący dopełnił w dniu 2 lipca 2020 r. Następnie, pismem z dnia 7 lipca 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do ABW, Policji i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt cudzoziemca na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy zostały zobowiązane do przekazania informacji w terminie 30 dni od doręczenia im pism Wojewody [...] zgodnie z art. 207 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach oraz pouczone, że jeżeli termin udzielenia informacji zostanie przedłużony, mają obowiązek poinformować o tym organ prowadzący postepowanie (art. 207 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach). Wskazano również, że jeżeli w wyznaczonym terminie informacja nie zostanie przekazana, zgodnie z art. 207 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, organ uzna, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. W aktach sprawy brak jest dokumentów stanowiących odpowiedź ww. organów na zapytanie Wojewody [...] z dnia 7 lipca 2020 r. (poza jedynie odpowiedzią Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wraz załączoną informacją dotyczącą przekraczania granicy państwowej przez skarżącego w okresie od lutego 2015 r. do marca 2020 r. – data wpływu pisma do organu: 16.07.2020 r. – vide: k. 79-80 akt administracyjnych). Z przekazanych akt sprawy nie wynika także, aby wystąpiono do ww. organów z dalszymi pismami z prośbą o udzielenie informacji lub wyjaśnieniem powodów braku ich udzielania.

Jednocześnie pismem z dnia 7 lipca 2020 r. organ – na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomił skarżącego, że "z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej został przedłużony do dnia 2020-10-30"; w piśmie tym organ poinformował skarżącego także o prawie do czynnego udziału w postępowania (art. 10 k.p.a.), jak również o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie adresu oraz o prawie wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, co - jak wynika z wyjaśnień skarżącego – nastąpiło pismem z dnia 13 listopada 2020 r. (w przekazanych aktach brak bowiem pisma stanowiącego ponaglenie).

W dniu 15 grudnia 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga, natomiast w dniu 14 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] wydał decyzję (nr[...]), którą orzekł o udzieleniu V. D. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei postanowieniem z dnia 31 grudnia 2020 r. (nr[...]) Szef Urzędu ds. Cudzoziemców, po rozpoznaniu ponaglenia, uznał je za uzasadnione, wyznaczając termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 marca 2021 r. oraz zarządzając wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu przedstawiona sekwencja czynności procesowych skarżącego oraz organu, biorąc pod uwagę przedmiot i zawiłość rozpoznawanej sprawy, prowadzi do wniosku, że rozpoznanie złożonego przez skarżącego w dniu 10 kwietnia 2020 r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nastąpiło po przeprowadzeniu przez Wojewodę [...] postępowania z naruszeniem zasad określonych w k.p.a. oraz terminu określonego w ustawie o cudzoziemcach, a jednocześnie bez uzasadnionego naruszenia ich w takim rozmiarze.

Stosownie do art. 210 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania, przy czym – zgodnie z art. 223 ustawy o cudzoziemcach - do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. W myśl art. 202 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), przy czym jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Cudzoziemiec składając przedmiotowy wniosek obowiązany jest bowiem do złożenia odcisków linii papilarnych (zob. art. 213 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), a także uzasadnienia go, złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń pisemnego oświadczenia, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe, oraz przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym będzie przebywał, i dołączenia do wniosku aktualnej fotografii oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (zob. art. 219 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszą czynność w sprawie – pomimo złożenia wniosku w dniu 10 kwietnia 2020 r. – podjął dopiero po prawie 2,5-miesięcznym okresie bezczynności, bowiem w dniu 22 czerwca 2020 r., co zważywszy na przedmiot tej czynności (a mianowicie wezwanie skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia złożonego wniosku zgodnie z ustawowymi wymogami) należy ocenić jako czynność typową (a wręcz rutynową) w tego typu sprawach, nie wymagającą od organu tak długiego zwlekania z jej podjęciem. Zważywszy z kolei na to, że związane z charakterem i specyfiką sprawy zapytania do odpowiednich służb zostały skierowane w dniu 7 lipca 2020 r., a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji wskazujących na konieczność przedłużenia przez służby terminu na przedstawienie żądanych informacji, przyjąć należy, że już z końcem sierpnia 2020 r. organ dysponował materiałem dowodowym dającym podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z przekazanych akt sprawy nie wynika bowiem, by od tego czasu do dnia wydania decyzji orzekającej w sprawie wniosku skarżącego (tj. do dnia 14.01.2021 r.) organ podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające w sprawie. Opisane działanie organu uznać należy niewątpliwie za niezgodne m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 § 1 k.p.a.), zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) czy też zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Trudno też w jakikolwiek sposób usprawiedliwić działanie organu, który sam przedłużając sobie termin na rozpoznanie sprawy i wyznaczając datę "do dnia 30 października 2020 r." nie podejmował w tym terminie żadnych efektywnych działań zmierzających do zakończenia w przedłużonym terminie sprawy. Usprawiedliwieniem dla "dłuższego niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" jej pocedowania nie mogło być też w żadnym wypadku oczekiwanie na rozstrzygnięcie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców rozpatrującego ponaglenie wniesione przez skarżącego, gdyż postępowanie nadzorcze prowadzone w tym przedmiocie w żaden sposób nie zwalnia organu z dalszego, bez zbędnej zwłoki, załatwienia rozpoznawanej sprawy dotyczącej legalności pobytu cudzoziemca.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), gdyż w istocie powstrzymywał się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie przewidzianym w ustawie, dlatego orzeczono, jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak również opisaną wyżej postawę organu, polegającą na nie znajdującym racjonalnego usprawiedliwienia tak długotrwałym załatwianiu sprawy, Sąd uznał (punkt 2. sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała zasadniczo z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka stosunkowo długo, jak w rozpoznawanej sprawie na podjęcie pierwszej i w istocie czysto rutynowej czynności, a dalej – po uzupełnieniu przez nią materiału dowodowego i po upływie terminów na otrzymanie wymaganych informacji od służb, a także po upływie wyznaczonego (przedłużonego) przez organ terminu na rozpoznanie sprawy – na jej zakończenie i wydanie rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie przez organ prawa. Zachowanie organu – prowadzące w taki, jak w niniejszej sprawie sposób postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Dla oceny i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...], prowadzącego w sposób przewlekły przedmiotowe postępowanie, okoliczności usprawiedliwiającej długość procedowania sprawy nie może stanowić też fakt wprowadzenia na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego; Dz. U. z 2020 r., poz. 433), czy następnie wprowadzenia stanu epidemii od dnia 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r., poz. 490), a w związku z tym wstrzymanie i zawieszenie biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Zważywszy bowiem nawet, że stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres, to przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. (na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Jednocześnie z art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. nowelizującej ustawę o COVID wynikało, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (czyli ustawy o COVID), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W związku z faktem, że ustawa z dnia 14 maja 2020 r. nowelizująca ustawę o COVID, usuwająca z systemu prawa art. 15 zzs ustawy o COVID, weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r., to skutki, o których mowa w jej art. 68 ust. 6, nastąpiły od dnia 23 maja 2020 r., a zatem od tego dnia zaczął biec termin na rozpoznanie przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu nawet wzięcie pod uwagę nadzwyczajności sytuacji spowodowanej stanem epidemii i uwzględnienie okoliczności "zawieszenia/wstrzymania biegu terminów" w postępowaniach administracyjnych nie może jednak tłumaczyć organu z tak długiego (przewlekłego) prowadzenia przedmiotowej sprawy i nie może mieć wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę tej przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają docelowo zapobiegać sytuacjom opieszałego i nieefektywnego działania organu. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75).

W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia przez sąd administracyjny jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na przewlekłość, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Stanowi bowiem istotną dolegliwość. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia z zakresu jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym.

Jeżeli zaś chodzi o uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., to jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że adekwatną karą dla Wojewody [...] - biorąc pod uwagę w szczególności prewencyjny charakter wymierzanej grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. – będzie kwota 500 zł, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Jak już wyżej wskazano termin rozpatrzenia wniosku przekroczył znacznie czas przewidziany dla tego rodzaju rozstrzygnięć, określony przez ustawodawcę (3 miesiące). Sprawa stanowiąca przedmiot postępowania nie wymagała od organu podejmowania szczególnych czynności, zaś materia, której dotyczyła również nie była szczególnie skomplikowana. W ocenie Sądu prewencyjny charakter grzywny przemawiał za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi jedynie grzywny w wysokości 500 zł, która jest, zdaniem Sądu, wystarczająca do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji zaniechania podejmowania czynności w terminach wynikających z obowiązującego prawa.

Zgodnie natomiast z przyznaną prawem kompetencją, Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (punkt 4. sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności, a w szczególności stanowić będzie należne cudzoziemcowi zadośćuczynienie za trudności, z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną swobodę poruszania się, musiał się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe, a także podejmowane przez niego zabiegi związane z doprowadzeniem do jej rozpoznania przez organ bez zbędnej zwłoki (ponaglenie), zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Dodać przy tym należy, że generalnym usprawiedliwieniem dla przewlekłego prowadzenia postępowania nie mogą być sygnalizowane w odpowiedzi na skargę "trudności kadrowe". Z drugiej jednak strony Sąd ma jednakowoż świadomość, że ilość załatwianych przez organ administracji publicznej wniosków o udzielanie cudzoziemcom wszelkich "zezwoleń pobytowych" jest bardzo duża i okoliczność ta – jak też fakt wydania już w niniejszej sprawie w dniu 14 stycznia 2021 r. decyzji i zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 10 kwietnia 2020 r. – zostały wzięte pod uwagę przez Sąd przy miarkowaniu przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej, niezależnie od kwoty wnioskowanej w skardze i oczekiwanej przez skarżącego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1., 2., 3. i 4. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (punkt 5. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265), a także wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).