Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2222/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 2222/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpoznaniu odwołania T. G. od decyzji z dnia [...] Nr [...] Prezydenta [...] o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku specjalnego na zakup odzieży utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy;

Po rozpoznaniu wniosku T. G. z dnia [....] Prezydent [...] odmówił przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku specjalnego na zakup zasłon i firanek. Od decyzji Prezydenta z dnia [...] T. G. wniosła w terminie odwołanie nie zgadzając się ze stanowiskiem organu.

Rozpoznając odwołanie SKO w W. podniosło, że zagadnienie pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 poz. 182 ze zm.).

Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej tj. kryteria dysfunkcji i zdarzeń, o jakich mowa w art. 7 ustawy (m. in. ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności) oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej jest dochód nie przekraczający kwoty 542,00 zł, a dla osoby w rodzinie 456,00 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823)).

T. G. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma ustalone prawo do renty w wysokości 757,23 zł. netto.

Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z powyższego przepisu wynika, że organ jest zobowiązany do uwzględnienia dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w niniejszej sprawie jest to dochód za wrzesień 2013 r. Sposób ustalenia dochodu wynika wprost z przepisu prawa.

Zatem T. G. przekracza kryterium dochodowe.

Organ pierwszej instancji rozważył także, czy okoliczności sprawy dają podstawę do udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego.

Na podstawie art. 41 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:

1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;

2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że chodzi tu o zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, będące często wynikiem szeregu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, zdaniem organu, że ma ono charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a szczególna sytuacja życiowa w której się znalazł (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 965/10).

W szczególności w wyroku z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1142/12 (Lex Nr 1298296) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Niewątpliwie długotrwale i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.

Organ zwraca uwagę, że pomoc jest realizowana po spełnieniu szeregu dodatkowych warunków:

po pierwsze pomoc jest kierowana do osób, o ile nie są one w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.), po drugie rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), po trzecie potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy) natomiast brak po stronie ośrodka pomocy społecznej możliwości zrealizowania żądanej przez stronę pomocy stanowi zdaniem organu wystarczający powód do wydania decyzji odmownej lub realizację wniosku tylko w części.

Do kompetencji organu pomocy społecznej należy - poza ustaleniem spełniania warunków ustawowych i rozważeniem czy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, zgłaszane potrzeby mieszczą się kategorii niezbędnych potrzeb bytowych oceny czy i w jakim zakresie mogą one być uwzględnione zważywszy na środki finansowe czy rzeczowe, jakimi organ pomocy społecznej dysponuje. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie do zapewnienie stałego źródła dochodów (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest, zdaniem organu, niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania.

Organ zdaje sobie sprawę, że decyzje w sprawie przyznawania zasiłków celowych mają charakter uznaniowy co nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu. Organ administracji wydając decyzję o charakterze uznaniowym ma obowiązek przedstawienia motywów, jakimi kierował się zajmując stanowisko. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy jest przekroczenie kryterium dochodowego, niewystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak wystarczających środków po stronie organu pomocy dla zrealizowania wszystkich zgłaszanych przez podopiecznych potrzeb. Organ pierwszej instancji dysponuje zbyt małymi środkami w stosunku do liczby osób potrzebujących wsparcia. Dlatego też dystrybucja pomocy odbywa się w taki sposób, aby zaspokoić jak najbardziej niezbędne potrzeby oraz udzielić pomocy jak największej liczbie potrzebujących.

Zdaniem organu argumenty wskazane w odwołaniu nie stanowią okoliczności mogących mieć wpływ na stanowisko organu w sprawie. Sytuacja życiowa T. G. została oceniona w sposób obiektywny, zgodny z przepisami oraz na tle położenia innych podopiecznych ośrodka pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest rozdawnictwo środków finansowych ale podejmowanie działań mających na celu usamodzielnienie się takich osób.

W sytuacji osób przekraczających kryterium dochodowe pomoc społeczna powinna mieć formę pracy socjalnej podjętej w celu uświadomienia sobie swoich możliwości, pomocy w obniżeniu kosztów utrzymania, pomocy osób bliskich. W wyroku z dnia 31 stycznia 2013 roku sygn.. akt I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepis art. 41 pkt 1 usp w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesadza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego otrzymania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu-tak jak się to czyni w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe.(...). Zaznaczyć należy, pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku stanowi sytuacje, życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności".

W tym miejscu należy również wskazać, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zabezpieczania wszystkich potrzeb wnioskodawców, wkraczać powinien tylko wtedy, gdy dochodzi do sytuacji krytycznej.

Zdaniem organu jeżeli T. G. nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb, powinna zwrócić się o wsparcie do syna, dalszej rodziny, przyjaciół, czy dawnych sąsiadów. Istnieje także możliwość zwrócenia się np.: do organizacji społecznych.

Na decyzję SKO w W. z dnia [...] nr [....] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T.G. podnosząc, iż decyzje obu organów łączy "powielana treść uzasadnienia z aspektami mataczenia, manipulowania i fałszowania stanem faktycznym jak również złą, świadomą wolą urzędniczą w interpretacji przepisu, który został ustanowiony na szczególne przypadki... jak skarżącej, chronionej dodatkowo Konwencja ONZ z 09/12 o ochronie osób niepełnosprawnych".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Z kolei w świetle z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 poz. 182 ze zm.).

Z materiału zgormadzonego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca T. G. wnioskiem z dnia [...] domagała się między innymi udzielenia jej pomocy finansowej na zakup odzieży.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Z kolei w myśl art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżąca w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadała dochód w wysokości 894,56 zł. brutto przekraczający kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 525,00 zł. Oznacza to, że organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 41 u.p.s.

Ustawodawca w treści powołanego przepisu art. 41 u.p.s. używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Należy jednak mieć na uwadze, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10).

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Dlatego w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, LEX nr 299415).

Zdaniem Sądu organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącą potrzeb z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących też koniecznie wsparcia finansowego.

Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnienie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei ciągle wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna.

Należy zatem podzielić stanowisko organów, że sytuacja bytowa skarżącej w kwietniu 2014 r. chociaż trudna ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa w istotnym zakresie uzasadnia uznanie, że była ona w stanie wygospodarować środki na m.in. zakup odzieży. Należy podkreślić, że skarżąca mogłaby też poprosić o pomoc dorosłego, syna, który aktualnie nie studiuje i mógłby podjąć pracę i pomóc znajdującej się w trudnej sytuacji matce.

Podkreślić należy, iż wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku występowania o szereg świadczeń organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie organy administracji wykazały, że żądanie skarżącej dotyczące przyznania zasiłku celowego na wymienione przez nią potrzeby w sytuacji przekroczenia w sposób znaczny określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter w większości stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Zasadnym wiec było nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie pomocy na zakup odzieży.

Podsumowując należy stwierdzić, że nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wyżej powołanej ustawy