Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 629/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,4 i 11,art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60,art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 5, art. 152 ust. 1 i 2, art. 153 ust. 1, art. 159, art. 156 ust. 1,3, i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7,art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 4 ust. 1,2, i 3, § 50 ust. 1 i 2, § 55 ust. 1, § 58 ust. 1, § 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi H.J. i J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r, nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H.J. i J.J. solidarnie kwotę 743 zł (siedemset czterdzieści trzy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] Wójt Gminy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił H.J. i J.J. jednorazową opłatę w wysokości 24.753,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działek nr [...], o powierzchni 48.390m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zobowiązał strony do wniesienia ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli H. i J. małżonkowie J., zarzucając przedawnienie dochodzonej opłaty, uchybienia w postępowaniu, a w szczególności w oznaczeniu działek w istotnych dokumentach w sprawie niezgodnym ze stanem faktycznym i prawnym na dzień wszczęcia postępowania (w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania, protokole lustracyjnym rzeczoznawcy majątkowego z [...] października 2007r., pierwotnych decyzjach organu pierwszej instancji). Skarżący zakwestionowali także wysokość stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz procedurę jej uchwalania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o ustaleniu solidarnie H.J. i J.J. opłaty jednorazowej w wysokości 24.753,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działek nr [...], o powierzchni 48.390m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) i na podstawie analizy stanu faktycznego sprawy stwierdził, że zaistniały ustawowe przesłanki dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu przedmiotowych nieruchomości, bowiem:

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, co zostało potwierdzone przez rzeczoznawcę majątkowego,

- właściciel zbył nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiany planu miejscowego stały się obowiązujące.

Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie ustalono, że aktami notarialnymi Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...], z dnia [...].03.2004r., Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r., Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...], Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r. Rep A Nr [...], Rep A Nr [...] z dnia [...].03.2004r., Rep A Nr [...], Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r oraz Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r. Rep. A Nr [...] i Rep. A Nr [...] z dnia [...].12.2004r., Rep. A Nr [...] z dnia [...].06.2005r. małżonkowie H. i J.J. zbyli działki nr [...]. Nieruchomości te przeznaczone były uprzednio na cele rolne, położone w strefie uciążliwości wysypiska EC. Następnie na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy teren ten oznaczony symbolem MN1, MN2, KD przeznaczony został pod funkcje planowanego mieszkalnictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem nieuciążliwych usług towarzyszących

i planowanych dróg dojazdowych wewnętrznych. Plan ten wprowadzono uchwałą Nr IV/34/2003 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003r.

Kolegium wskazało, iż wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji było zasadne, bowiem stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta są zobowiązani do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących przedawnienia nałożenia opłaty uznał, iż są one nieuzasadnione. Co prawda organ I instancji wszczął pierwotnie postępowanie do działki o numerze [...], ale już najpóźniej w dniu [...].01.2008r., tj. w dniu kiedy zostały doręczone H.J. i J.J. decyzje Nr [...], Nr [...] i Nr [...] z dnia [...].01.2008r., powzięli oni wiadomość o skierowanym przeciwko nim roszczeniom z tytułu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości objętych tymi decyzjami na skutek wzrostu wartości nieruchomości.

Kolegium wskazało, biorąc pod uwagę przepis art. 37 ust. 3 i 4 ww. ustawy, że roszczenia z tytułu opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stała się obowiązująca. W sytuacji kiedy uchwała Rady Gminy Nr IV/34/2003 podjęta została w dniu [...].02.2003r. z mocą obowiązującą od 11.04.2003r., to zdaniem organu termin 5 letni został zachowany. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dla zachowania tego terminu nie będzie miało znaczenia wcześniejsze postępowanie, nawet wadliwe, skierowane do strony, a dotyczące działki [...] oraz działki [...], skoro z decyzji organu I instancji z dnia [...].01.2008r. doręczonych stronom 10.01.2008r. wynika, że najpóźniej poprzez doręczenie tych decyzji strony zostały poinformowane o zgłoszonym roszczeniu.

Kolegium stwierdziło nadto, że organ pierwszej instancji uwzględnił wcześniejsze uwagi, z treści decyzji wyłączone zostały operaty szacunkowe, zachowując treść dowodu. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z zaleceniem, uwzględnił przeznaczenie nieruchomości przed zmianą planu miejscowego, uzupełniając zapis operatu szacunkowego i nie ma znaczenia fakt, że protokół lustracji sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczył nieruchomości określonych jako działka [...], gdyż pomimo błędnego oznaczenia nieruchomości - przed ich podziałem ogląd w istocie dotyczył stanu faktycznego gruntu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Kolegium nie uwzględniło również zarzutu dotyczącego procedury uchwalania 30% stawki opłaty. Uchwała Rady Gminy Nr IV/34/2003 z [...].02.2003r. jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, który stanowi podstawę do wydania aktu o charakterze indywidualnym w postaci decyzji nakładającej obowiązek ustalonej w niej opłaty. Kwestionowanie uchwały następuje w odrębnym trybie i przed innym organem. Kolegium stwierdziło jednakże, że sentencja orzeczenia w zakresie wyznaczającym stronom 14 dniowy termin zapłaty opłaty od dnia, w którym decyzja została doręczona stronom nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zgodnie bowiem z art. 130 kpa decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Powyższe nie znajduje zastosowania, gdy decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, względnie decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli H.J. i J.J., podnosząc zarzuty analogiczne jak w odwołaniu, tj. błędną numerację działek oraz oznaczenie numeru księgi wieczystej, nieprawidłowe ustalenie stawki procentowej opłaty w wysokości 30 %. Ponadto skarżący podnieśli, iż przedmiotowa opłata ma charakter opłaty, do której należało stosować przepisy Ordynacji podatkowej, wobec czego wójt miał 3-letni termin do wydania przedmiotowej decyzji, tj. do [...] grudnia 2007r. Strony zawarły również w skardze pogląd, iż każde uchylenie decyzji oraz skierowanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi być poprzedzone ponownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, które zawsze jest pierwsze i od daty tego zawiadomienia liczy się termin do zakończenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn.zm.) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn.zm.) – zwanej dalej także "ustawą p.z.p.", zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 3 i 4 roszczenia w zakresie powyższych opłat można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Warunkiem ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w powołanym przepisie, było zatem wystąpienie dwu przesłanek, a mianowicie:

1) obiektywny wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) zbycie nieruchomości przez właściciela oraz zgłoszenie przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta wobec właściciela roszczenia w zakresie opłaty przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (zmiany) .

Podkreślić należy, że wymierzenie opłaty planistycznej nie jest uznaniowe, lecz obligatoryjne, a sposób jej wyliczenia jest ściśle określony przez prawo. Opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, jakie wiąże się z przysporzeniem majątkowym właścicielowi nieruchomości, dokonanym wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zasadniczym środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie przedmiotowej opłaty jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy.

Z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z uchwały Rady Gminy Nr IV/34/2003 z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w miejscowości [...] wynika jednoznacznie, że na przedmiotowym terenie obowiązywał wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. uchwałą Rada Gminy zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalony uchwałą Nr XXV/99/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1988r. (Dz.Urz.Woj. Nr 6, poz. 64) i zmieniony uchwałami Rady Gminy Nr VI/50/91 z dnia [...] października 1991r. (Dz.Urz.Woj. Nr 14, poz. 90) i Nr XXV/IV 32/93 z dnia [...] lipca 1993r. (Dz.Urz.Woj. Nr 13, poz. 141) obejmujący obszar położony w obrębie ewidencyjnym [...] oraz wyznaczony uchwałą Nr XXXIII/266/02 Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwała z dnia [...] lutego 2003 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z [...] marca 2003 r. Nr 18, poz. 327 i weszła w życie 11 kwietnia 2003r. (§ 5 uchwały), z tym dniem zmieniła więc uprzednio obowiązujący plan. W § 3 powyższej uchwały ustalono 30% stawkę opłaty jednorazowej.

W zmienionym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...], o powierzchni 60 565 m2, położona była na terenie oznaczonym symbolami:

- MN1 i MN2 - tereny planowanego mieszkalnictwa jednorodzinnego

z dopuszczeniem nieuciążliwych usług towarzyszących,

- MN10 - tereny istniejącego mieszkalnictwa jednorodzinnego,

- ZI tereny planowanej zieleni izolacyjnej,

- NOp teren pod planowaną przepompownię ścieków sanitarnych oraz

- EE - teren pod planowaną stację elektroenergetyczną.

W planie obowiązującym uprzednio, działka ta znajdowała się natomiast na terenie oznaczonym symbolem 1RP – grunty orne. Działka położona w strefie uciążliwości wysypiska EC (vide zaświadczenie Wójta Gminy z [...] czerwca 2008 r.).

Należy również zauważyć, że bezsporna w sprawie pozostaje okoliczność, iż Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] zatwierdził projekt podziału w/w działki nr [...] na 22 działki o numerach: [...], a następnie decyzją z [...] listopada 2004 r. znak [...] zatwierdził dalszy projekt podziału działki oznaczonej nr ewidencji gruntów [...] na 5 działek o numerach [...].

Umowami sprzedaży zawartymi w formie aktów notarialnych Rep. A Nr [...], z dnia [...].03.2004r., Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r., Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r. Rep A Nr [...] z dnia [...].03.2004r., Rep A Nr [...] z dnia [...].03.2004r oraz Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004r. Rep. A Nr [...]z dnia [...].12.2004r., Rep. A Nr [...] z dnia [...].06.2005r. małżonkowie H. i J.J. zbyli działki nr [...]

Z powyższych okoliczności wynika zatem, że zostały spełnione przesłanki do zainicjowania przez właściwy organ administracji publicznej postępowania zmierzającego do wydania decyzji w myśl art. 36 ust. 4 ustawy p.z.p. o ustaleniu tzw. opłaty planistycznej. Z uwagi na zmianę przeznaczenia nieruchomości w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego (działek nr [...]) z funkcji rolnej na przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, zachodzi prawdopodobieństwa wzrostu wartości nieruchomości. Właściciel zbył nieruchomości (części powstałe po podziale) w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego (zmiana planu) (patrz uchwała Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003 r. Nr IV/34/2003) stał się obowiązujący - w niniejszej sprawie z dniem 11 kwietnia 2003 r.

Wójt Gminy, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego i po dwukrotnym uchyleniu uprzednich decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], którą ustalił H. i J.J. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 48.390 m2, w wysokości 24.753,60 zł. Z kolei zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło w/w decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na błędne sprecyzowanie sentencji rozstrzygnięcia i orzekło merytorycznie o ustaleniu solidarnie H. i J.J. opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości wskazanych wyżej nieruchomości, w wysokości 24.753,60 zł, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 1 ustawy p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W odniesieniu zaś do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy).

Zasady określania wartości nieruchomości w ramach jej wyceny regulują przepisy działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, w wyniku wyceny dokonuje się określenia wartości rynkowej, do czego uprawnieni są wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 i 5 ww. ustawy). Sposoby określania wartości nieruchomości , stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zachowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 1 i 2). Po myśli art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Ministrów została zobowiązana do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów, metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając:

1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny,

2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów,

3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw,

4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia,

5) rodzaje nakładów na nieruchomości,

6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności,

7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

Na tej podstawie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 rozporządzenia - określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy p.z.p. jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpłynęła na wzrost wartości nieruchomości. W świetle powyższych przepisów zasadniczy dowód tego jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość miała szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie planu, stanowi zatem pisemna opinia o wartości nieruchomości, w formie operatu szacunkowego sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak stanowi art. 156 ust. 4 tej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Wymogi formalne w tym zakresie precyzują przepisy § 58 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). A mianowicie, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia (tak jak przy sporządzeniu operatu) tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

Niewątpliwie rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, gdyż organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty jednorazowej decyduje organ. Na podstawie art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz oceny tego materiału. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem warunkującym prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Na podstawie wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego to na organach prowadzących postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją spoczywał obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodowej sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, które stanowiły podstawę do ustalenia przedmiotowej opłaty.

W rozważanej sprawie wszystkie operaty szacunkowe (dla 22 działek) rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] listopada 2007r., zaś Wójt Gminy na podstawie tych operatów ustalił opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działek [...]) na skutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., więc decyzją wydaną po upływie terminu 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu pierwszej instancji, orzekło o ustaleniu tejże opłaty decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., a zatem także decyzja organu odwoławczego wydana została po upływie ważności powyższego operatu.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż wbrew powyższym wymogom, rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie nie dokonał potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych przed podjęciem decyzji przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Nadto sąd zważył, iż operat szacunkowy sporządzony dla działki o nr [...], w ogóle nie został podpisany przez osobę go sporządzającą.

Tym samym operaty szacunkowe, stanowiące w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego

i wysokości jednorazowej opłaty, nie spełniają wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 58 ust. 1 w związku z § 57 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Analogiczne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, Lex nr 454007. Organ odwoławczy z uwagi na ww. naruszenia, rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie, winien był odmówić wiarygodności i mocy dowodowej operatom szacunkowym załączonym do akt administracyjnych.

Powyższe naruszenie przepisów proceduralnych, w ocenie sądu może mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, zatem już tylko z tej przyczyny zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podlegały uchyleniu, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego naruszenia prawa, w ocenie sądu, przedmiotowe operaty szacunkowe nie spełniają także innych wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca określając wartość przedmiotowych nieruchomości zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami.

W myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 ww. ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca winien wykorzystać wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach (art. 155 ust. 1).

Z kolei zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia - przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym można stosować m.in. metodę, którą zastosowano w niniejszej sprawie, tj. metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Po myśli § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości (ust. 1 ). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p. z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zamiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż podstawową kwestią dla możliwości ustalenia powyższej opłaty jest to czy zmiana przeznaczenia nieruchomości rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości. Pamiętać również należy, iż przy wycenie nieruchomości nie można pominąć żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość.

Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu (art. 80 k.p.a.) mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 (Lex nr 437627), w którym podkreślono, iż operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść przepisu § 55 ust. 1 rozporządzenia, który jednoznacznie przewiduje, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56 tj. określenie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy.

W wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 402/2007, Lex Polonica nr 1992635) wskazał, iż jeżeli rzeczoznawca, szacując wartość rynkową działek, zobowiązany był wziąć pod uwagę, że w dacie wejścia w życie planu miejscowego działki te stanowiły część innej działki, i w konsekwencji dokonać oceny wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem, to przyjęcie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty planistycznej stanu nieruchomości po podziale narusza § 50 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Podkreślić należy, iż przedmiotowa opłata nie może obejmować ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego późniejszym podziałem nieruchomości na szereg mniejszych działek. Plan miejscowy ustala bowiem przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta podzielona jest ewidencyjnie. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentruje się na granicach ewidencyjnych. Rozważenia zatem wymaga, w świetle ustaleń części opisowej i graficznej planu oraz innej dokumentacji ewidencyjnej, czy mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, możliwe jest wyodrębnienie przeznaczenia poszczególnych działek wydzielonych, czy też wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jak ustalono w planie dla tej nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca we wszystkich operatach szacunkowych określił analogicznie (z rozróżnieniem dat zbycia) daty dla nich istotne, w tym datę, na którą uwzględniono w wycenie stan przedmiotu wyceny (pkt 3.5.3.) – "27 marca 2003 r. – data wejścia w życie miejscowego p.z.p." . Wobec treści § 50 ust. 2 rozporządzenia w związku z § 5 uchwały Rady Gminy Nr IV/34/2003 z [...] lutego 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w miejscowości [...] (w operatach nie została nawet konkretnie przywołana), data ta we wszystkich operatach jest określona błędnie, bowiem w dniu 27 marca 2003 r. uchwała została jedynie ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, natomiast weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 11 kwietnia 2003 r. Uchybienie to jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miało wpływu na ustalenie stanu nieruchomości "z dnia wejścia w życie planu", bowiem z akt sprawy nie wynika, iżby stan nieruchomości w stosunku do których toczy się przedmiotowe postępowanie uległ zmianie w okresie pomiędzy 27 marca a 11 kwietnia 2003 r.

Analiza przedmiotowych operatów nie daje możliwości jednoznacznego ustalenia jakie dane rzeczoznawca brał pod uwagę przy dokonywaniu wyceny, czy uwzględniał fakt, iż działki stanowiące późniejszy przedmiot sprzedaży jako odrębne prawa własności zostały wyodrębnione z działki o nr [...] dopiero po uchwaleniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i dla ustalania nieruchomości podobnych winien uwzględniać nieruchomości o gabarytach analogicznych do stanu nieruchomości skarżących z dnia [...] kwietnia 2003 r. Brak

w operacie szczegółowego uzasadnienia przyjętych metod, kryteriów ustalania nieruchomości podobnych, ale chociażby analiza transakcji określonych w tabeli 1 operatów wskazuje, iż uwzględniono w niej ceny transakcyjne gruntów rolnych o powierzchniach od 2.400 m2 do 42.301 m2, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] przed podziałem miała powierzchnię ponad 60.000 m2, w tym powierzchnia odpowiadająca sprzedanym następnie działkom utworzonym w wyniku jej podziału wynosiła 48.390m2

Z załączonej mapy do uchwały Nr IV/34/2003 z dnia [...].02.2003r. Rady Gminy wynika, że nie jest możliwe, żeby każda z 22 działek (w stanie po podziale działki nr [...]) była na każdym z wymienionych w operacie obszarze. Nadto, uwzględniając wielkość działki stanowiącej uprzednio własność skarżących, zwrócić należy uwagę, iż rzeczoznawca nader lakonicznie opisał i udokumentował (1 zdjęcie) stan działki nr [...] po uchwaleniu zmiany miejscowego planu. Ponadto brak jest wyjaśnienia dlaczego skoro operaty sporządzano dla poszczególnych 22 nieruchomości - działek o nr [...] są one w treści niemal jednobrzmiące. Rzeczoznawca podaje, iż przedmiotowy teren znajduje się na obszarze oznaczonym w zmienionym planie jako:

– MN1 i MN2 - tereny planowanego mieszkalnictwa jednorodzinnego dopuszczeniem nieuciążliwych usług towarzyszących,

– MN10 – tereny istniejącego mieszkalnictwa jednorodzinnego,

– ZI tereny planowanej zieleni izolacyjnej,

– NOp teren pod planowaną przepompownię ścieków sanitarnych oraz

– EE - teren pod planowaną stację elektroenergetyczną.

Z pewnością na wycenie może zaważyć to, na jakim obszarze wyceniana nieruchomość konkretnie jest usytuowana, ważne są też rozmiary nieruchomości, doświadczenie życiowe prowadzi do stwierdzenia, iż znaczna różnica w gabarytach działek przekłada się na cenę jednostkowa m2. Zróżnicowanie tych cech istotnych nie wynika z porównania treści operatów szacunkowych, chociażby w aspekcie wyjaśnienia i uzasadnienia kryteriów wyboru nieruchomości podobnych. W cytowanym już wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu różnic tj. takich które mogą wpływać na wartość."

Lakoniczna treść operatów szacunkowych, na podstawie których organy orzekały o spornej opłacie, w szczególności brak właściwego uzasadnienia, nie umożliwia jednakże sądowi dokonania rzeczywistej oceny spełnienia powyższych wymogów, zatem w istocie nie pozwala na prawidłową ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania nasuwają uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności operatów szacunkowych, a tego rodzaju uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w którym operat szacunkowy stanowi zasadniczy dowód zarówno zaistnienia przesłanki

w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wielkości tego wzrostu stanowiącego podstawę do ustalenia przez organ opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o p.z.p.

Nadto, w ocenie Sądu, operaty szacunkowe sporządzone w sprawie wskazują na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z nich wprost, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym po zmianie w 2003 roku. W operatach rzeczoznawca majątkowy wskazał jednie, iż "dobre połączenie komunikacyjne

z resztą kraju i ogólna renoma tego obszaru powodują, że ceny nieruchomości są tutaj stosunkowo wysokie. W gminie notuje się stosunkowo dużą liczbę transakcji. (...). W latach 2001-2002 nastąpił wzrost cen transakcyjnych na tym obszarze. Wzrost ten został zahamowany w latach 2003-2004. Wynikało to z ogólnych tendencji na rynku nieruchomości / podaż w tym okresie zaczęła przewyższać popyt na rynku nieruchomości gruntowych.". Trzeba wskazać, iż "ogólna tendencja na rynku nieruchomości" nie stanowi podstawy do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy p.z.p. Powyższy zapis w operacie może wręcz prowadzić do wniosku, iż wzrost wartości nieruchomości na spornym obszarze nastąpił z uwagi na koniunkturę na rynku nieruchomości, a nie z uwagi na zmianę planu miejscowego.

W operatach czytamy dalej, iż "mała podaż, na terenach wiejskich, działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkalno-usługowe z jednej strony a z drugiej strony nadmiar nieuprawianych gruntów rolnych powoduje, że właściciele gruntów rolnych występują coraz częściej z wnioskami o zmianę funkcji gruntu z rolnego na inwestycyjny. Taka sytuacja wymusza na organach samorządowych zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i coraz więcej gruntów rolnych zmienia funkcję. Następuje podział terenu na działki budowlane a tym samym wzrasta wartość gruntu. Rozwój gospodarczy i zainteresowanie inwestorów powoduje wzrost cen gruntów". Z powyższego również nie wynika, aby wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia zmiany planu, natomiast z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia wynika, że wynik wyceny musi być należycie uzasadniony.

Także zatem te uchybienia i wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione i rozstrzygnięte przez organy orzekające w sprawie stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, a w szczególności dokładnie i szczegółowo ocenić znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe pod względem ich wiarygodności, zupełności i zgodność ze wskazanymi wyżej przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Następnie powinien podjąć niezbędne czynności celem prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, na podstawie rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Rozważenia, uzupełnienia i rozstrzygnięcia wymagają w szczelności kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym.

Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wskazać należy jednakże, iż Sąd podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który stanowił podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia stronom 14 dniowego terminu zapłaty opłaty jednorazowej od dnia, w którym decyzja została doręczona stronom. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż po myśli przepisu art. 130 § 1 i §2 K.p.a. decyzja organu pierwszej instancji nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji z wyjątkiem sytuacji określonych w § 3 i 4. Nadto ustalenia konkretnego terminu zapłaty niniejszej opłaty nie przewidują przepisy szczególne, orzeczenie takie jest zatem bezpodstawne i narusza przepisy art. 36 ust. 4 ustawy p.z.p. oraz art. 130 K.p.a..

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że skarżący błędnie przyjmują, iż w sprawach dotyczących ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opłaty planistycznej) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst. jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn.zm.). Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Opłata planistyczna posiada podstawowe cechy opłaty w rozumieniu Ordynacji podatkowej, gdyż jest świadczeniem publicznoprawnym, przymusowym, ekwiwalentnym i bezzwrotnym, wprowadzonym w drodze ustawy na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i pobieranym przez organ podatkowy, tj. wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Jednak, wbrew dyspozycji art. 6 Ordynacji podatkowej, obowiązek jej uiszczenia nie został ustanowiony w ustawie podatkowej.

W myśl art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ustawy podatkowe to ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje praw i obowiązków organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ponadto wskazanie w art. 36 ust. 4 ustawa .p.z.p. trzydziestoprocentowej górnej granicy opłaty nie jest równoznaczne z określeniem stawki podatkowej. Zatem ustawa p.z.p. nie może zostać uznana za ustawę podatkową w rozumieniu powołanego przepisu Ordynacji podatkowej.

Poza tym, ustawodawca, chcąc nadać opłacie planistycznej status opłaty w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost bądź poprzez zobowiązanie do stosowania w sprawach dotyczących tej opłaty przepisów Ordynacji podatkowej. Skoro w przepisach ustawa p.z.p. ustawodawca nie zmieścił powyższych regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, iż przepisy k.p.a. mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem k.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej.

Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów k.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J. Stelmasiak, W. Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK/520/04, OSP 2005/7 - 8/91), oraz szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt II OSK 28/05, z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 408/07, z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/17), przy czym należy podkreślić, że poglądy wyrażone w tym zakresie na gruncie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zachowały również aktualność pod rządami obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem regulacja dotycząca opłaty planistycznej pozostała analogiczna.

Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, podziela stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie pobrania opłaty jednorazowej z tytułu wzrosty wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to w szczególności, iż w sprawie wbrew, zarzutom skarżących, nie ma zastosowania trzyletni okres przedawnienia dochodzenia spornego roszczenia, wywodzony z przepisów Ordynacji podatkowej.

Wskazać należy, iż przesłanką warunkującą możliwość żądania uiszczenia opłaty planistycznej przez byłego właściciela (użytkownika wieczystego) zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy p.z.p., jest zgłoszenie przez organ roszczenia w tym zakresie w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jak wynika z akt sprawy, uchwała

Nr IV/34/2003 z dnia [...] lutego 2003 r. Rady Gminy w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w miejscowości [...] obowiązuje od 11 kwietnia 2003r., a zatem pięcioletni termin upływał w dniu 11 kwietnia 2008 r. Skarżący dokonali zbycia przedmiotowych nieruchomości umowami zawartymi w formie aktu notarialnego w marcu i grudniu 2004r. oraz w czerwcu 2005r., a zatem jeszcze przed upływem ww. terminu.

W wyroku z dnia 16 grudnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 944/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż wnoszenie roszczeń wówczas, gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wyrażenie swojej woli w tym zakresie poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc uruchomienie trybu, w którym można dochodzić tych roszczeń. W związku z tym NSA podzielił pogląd, że pojęcia "zgłoszenie roszczenia", o jakim mowa

w przywołanym art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej, która przecież nie jest aktem woli danej gminy, lecz jest władczym i jednostronnym aktem organu administracji publicznej, kształtującym prawa i obowiązki indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, a to z tego powodu,

iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej art. 37 ust. 3 i 4 nie stawią znaku równości pomiędzy tymi pojęciami.

W niniejszej sprawie, Sąd przychyla się do stanowiska organu odwoławczego,

iż strona skarżąca, nawet jeśli uważa, że z zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego nie dowiedziała się co do jakich nieruchomości zostało wszczęte postępowanie, to co najmniej z decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008r. doręczonych stronom [...] stycznia 2008r. wynika, że strony zostały poinformowane

o roszczeniu gminy z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości na skutek zmiany planu. Nadto należy zwrócić uwagę, iż skarżący nie mieli wątpliwości co do zakresu wszczętego przez organ postępowania i zgłoszonego roszczenia, a ich wątpliwości budzi fakt "nieaktualnego" tzn. niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym na datę wszczęcia postępowania oznaczenia zbytych przez nich nieruchomości stanowiących bezspornie części nieruchomości, która przed zmianą planu i w dacie jego wejścia w życie stanowiła ich własność i oznaczona była nr ewidencyjnym [...]. Owo błędne oznaczenie działek w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w ocenie sądu, nie niweczy skutku w postaci "zgłoszenia roszczenia" przez wójta gminy, które jak zasadnie określił organ stało się już skuteczne najpóźniej w dacie doręczenia pierwszych decyzji o ustaleniu opłaty ([...] stycznia 2008 r.). Z akt sprawy wynika, iż wcześniej skarżącemu udostępniono również operaty szacunkowe, dla działek o nr [...].

Ponadto, jak wskazał organ, orzecznictwo sądowe w tym zakresie przyjmuje jednolicie jako najwcześniejszy termin do zachowania roszczenia datę wszczęcia postępowania. Tym samym termin wydania decyzji określających przedmiot postępowania, jako termin późniejszy jest jednocześnie terminem pierwszej skutecznej czynności skierowanej do stron, w sytuacji kiedy zawiadomienia

o wszczęciu postępowania były nieprawidłowe.

W konsekwencji należy stwierdzić, iż Wójt Gminy zgłosił wobec skarżących roszczenie (wszczął postępowanie administracyjne) w sprawie spornej opłaty przed upływem terminu 5 lat od dnia, w którym zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona uchwałą Rady Gminy z [...] lutego 2003 r. stała się obowiązująca.

Niezasadny jest także zarzut, zgodnie z którym organ celowo i bezprawnie kontynuował postępowanie wszczęte w listopadzie 2007 r., podczas gdy po każdym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy temu organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, on winien wszczynać nowe postępowanie. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), co oznacza, iż strona ma prawo aby jej sprawa była dwukrotnie w jej całokształcie rozpoznana przez dwa odrębne organy administracji publicznej. Na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.) sprawa administracyjna nie "kończy się" lecz "wraca" do organu pierwszej instancji, który jest obowiązany rozpoznać ją na nowo, z uwzględnieniem stanowiska organu wyższego stopnia i załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej ją co do istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Indywidualna sprawa administracyjna skarżących w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej została przez organ wszczęta z urzędu, o czym organ strony powiadomił, sprawa ta zakończyć się mogła jedynie decyzją ostateczną rozstrzygającą ją co do istoty lub umorzeniem postępowania w sprawie, które także winno przybrać formę decyzji administracyjnej. Zatem nawet wydanie wadliwej decyzji przez organ pierwszej instancji, która zostanie uchylona w trybie odwoławczym nie kończy postępowania i nie rodzi obowiązku ponownego wszczęcia postępowania w tożsamej sprawie. Odrębną kwestią pozostaje obowiązek prawidłowego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego stawki naliczonej opłaty, to stawka 30% wynika z uchwały z [...] lutego 2003r. i jest zgodna z art. 36 ust. 4 ustawy p.z.p., który stanowi, iż wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie wysokości stawki procentowej jest obligatoryjnym elementem uchwały zmieniającej plan obowiązujący. Zastrzeżenie przez ustawodawcę w powyższym przepisie 30 % stawki maksymalnej, nie wyklucza zastosowania przez radę gminy mniejszej np. 20 % stawki na innym terenie w obrębie tej samej gminy. W konsekwencji jest dopuszczalna sytuacja, w której w sąsiadujących miejscowościach czy nawet w obrębie tej samej miejscowości (jeżeli obowiązuje tam kilka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), na terenie tej samej gminy będą obowiązywały inne stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto, jak wskazał już organ odwoławczy, wysokość przedmiotowej stawki podlegała zaskarżeniu na etapie postępowania planistycznego lub w trybie skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. zasądzając od organu, zgodnie z wnioskiem skarżących, na ich rzecz solidarnie zwrot poniesionych kosztów z tytułu wpisu od skargi w wysokości 743 zł.

Sąd zawarł również w wyroku orzeczenie przewidziane w art. 152 P.p.s.a, albowiem zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku.