Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 58/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 115 § 13 pkt 4 i § 19
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Bożena Popowska del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 21/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku z dnia 7 maja 2013 r. w terminie 14 dni, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie (dalej NSZZ "Solidarność"), pismem z dnia 7 maja 2013 r., wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., informacji:

- czy w związku z powiadomieniem przez Radę Sekcji Krajowej Ministra Finansów, że Prokuratura skierowała do Wydziału X Karnego Sądu Rejonowego dla [...] akt oskarżenia przeciwko [...] z uwagi na podejrzenie przekroczenia uprawnień wynikających z zarządzenia Nr 44 Ministra Finansów z dnia 21 października 2010 r. w sprawie odbywania praktyk oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, wszczęto w tej sprawie postępowanie wyjaśniające lub dyscyplinarne?;

- wniosku o odwołanie ze stanowiska Wicedyrektora Departamentu Kontroli Skarbowej [...];

- wniosku o powołanie na stanowisko radcy ministra [...]

Minister Finansów, pismem z dnia 21 maja 2013 r., poinformował stronę, że wnioskowana informacja jest ad personam i nie jest zaliczana do sfery spraw publicznych, co powoduje, że nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W skardze na bezczynność organu NSZZ "Solidarność" stwierdził, że [...] wykonywał w Ministerstwie Finansów funkcje publiczne. Przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie uczynił tego w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Minister jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianym w u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, wobec czego organ nie mógł wydać decyzji o odmowie jej udostępnienia. Podkreślił, że wnioskowana informacja o charakterze osobistym - niezaliczona do sfery spraw publicznych - nie jest informacją publiczną. Ponadto wniosek o przeniesienie Zastępcy Dyrektora Departamentu Kontroli Skarbowej [...] oraz decyzja o przeniesieniu go na inne stanowisko, z uwagi na fakt, że znajduje się w aktach osobowych pracownika dotyczących sfery stosunków pracodawca- pracownik, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji o funkcjonariuszu publicznym, który pełnił funkcję w określonym czasie i wykonywał uprawnienia wynikające z zarządzenia Nr 44 Ministra Finansów z dnia 21 października 2010 r. w sprawie odbywania praktyk oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej.

Sąd podkreślił, że sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz.U. Nr 34, poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Również Kodeks karny, w art. 115 § 13 pkt 4, definiuje funkcjonariusza publicznego, jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Definicje te pozwalają uznać za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. Oceny tej nie zmienia powoływanie się przez organ na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz.U. Nr 248, poz. 1481), które ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy o Radzie Ministrów. Określa ono zakres działania ministra, działy administracji rządowej, jakimi kieruje minister oraz wskazuje organy podległe lub nadzorowane przez ministra. Rozporządzenie nie wskazuje, kto pełni funkcję publiczną lub kto jest funkcjonariuszem publicznym.

Sąd I instancji uznał zatem, że żądana przez wnioskodawcę informacja była informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Obowiązkiem Ministra Finansów było więc udostępnienie informacji objętej wnioskiem skarżącej z dnia 7 maja 2013 r. Odpowiedź Ministra, zawarta w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., takiej informacji nie zawierała. Również nie została wydana decyzja uzasadniająca odmowę udzielenia informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd I instancji nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. skargę kasacyjną złożył Minister Finansów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że za osobę sprawującą funkcje publiczne w organie należy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni, podczas gdy ww. przepis precyzuje, których osób dane osobowe mogą być udostępnianie, tj. osób pełniących w organach władzy funkcje publiczne;

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Minister Finansów nie pozostaje w bezczynności, jako że żądane przez NSZZ "Solidarność" informacje o wszczęciu postępowania wyjaśniającego lub dyscyplinarnego w związku z powiadomieniem przez związek Ministra Finansów, że Prokuratura skierowała do Wydziału X Karnego Sądu Rejonowego dla [...] akt oskarżenia przeciwko [...] z uwagi na podejrzenie przekroczenia uprawnień wynikających z zarządzenia Nr 44 Ministra Finansów z dnia 21 października 2010 r. w sprawie odbywania praktyk oraz przeprowadzania egzaminów kwalifikacyjnych na stanowisko inspektora kontroli skarbowej, wniosek o odwołanie ze stanowiska Wicedyrektora Departamentu Kontroli Skarbowej [...], a także wniosek o powołanie na stanowisko radcy ministra [...], nie są zaliczane do sfery praw publicznych i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy; są to informacje o charakterze osobistym (ad personam),

2/ art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów z akt sprawy,

3/ art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wyrażenie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, których w wyniku błędnej oceny prawnej sprawy nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym, a obowiązek związania nimi organu doprowadzi do naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach władzy publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Wnoszący skargę kasacyjną Minister argumentował, że po pierwsze – piastowanie stanowiska Zastępcy Dyrektora w Departamencie Kontroli Skarbowej Ministerstwa Finansów nie oznacza automatycznie, że osoba taka piastuje funkcję publiczną. Po drugie – informacje, jakich zażądał wnioskodawca, dotyczą sfery prywatnej oraz stosunków na linii pracodawca – pracownik, co powoduje, że nie można ich uznać za informację publiczną.

Ocenę zasadności twierdzeń wnoszącego kasację rozpocząć należy od wykładni użytego w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. pojęcia "osoba sprawująca w organie funkcję". Sama ustawa nie zawiera definicji legalnej tego zwrotu. Jednakże w art. 6 ust. 2, definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego, jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta w art. 115 § 13 k.k. ma zatem, z powodu odesłania zawartego w art. 6 ust. 2, znaczenie pierwszoplanowe (por. Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", Warszawa 2014, s. 170-180). W myśl art. 115 § 13 pkt 4 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Niezależnie od tej definicji, w art. 115 § 19 k.k. zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba ze wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy przy tym odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", Wrocław 2009, s. 136).

Od takiego rozumienia osoby pełniącej funkcję publiczną nie odbiega stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. Wąski zakres kompetencji decyzyjnej, o którym mowa w uzasadnieniu ww. wyroku TK, nie może być utożsamiany z upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych. Trybunał stwierdził, że chodzi o stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny (patrz: uzasadnienie prawne wyroku punkt 5.3.2 in fine OTK-A 2006/3/30).

Warto też odnotować stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2008 r., według którego zakres podmiotów objętych kodeksowym pojęciem osoby pełniącej funkcję publiczną jest taki sam jak ten, który wynika z identycznie brzmiącego, ale mającego konstytucyjną rangę pojęcia zawartego w art. 61 ust. 1 Konstytucji (patrz: uzasadnienie prawne pkt 10.2 wyroku TK z dnia 12 maja 2008 r., SK 43/005, OTK-A 2008/4/57).

Umacnia to tezę, że definicje zawarte w art. 115 § 13 i 19 k.k. obowiązują w innych gałęziach prawa, a więc także na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: J. Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 174).

W drugim z przywołanych wyroków Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przesłanka normatywnego umocowania działań stanowiących przejaw władztwa publicznego (imperium) oraz przesłanka dysponowania środkami publicznymi (dominium) nie muszą być spełnione łącznie (kumulatywnie), aby dany podmiot kwalifikował się do kategorii osób pełniących funkcje publiczne.

Zaprezentowane rozumienie zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia osoby sprawującej funkcję w organach pozwala na przyjęcie, że pracownik Ministerstwa Finansów pełniący funkcję Zastępcy Dyrektora Departamentu Kontroli Skarbowej jest pracownikiem administracji rządowej, nie pełni wyłącznie czynności usługowych, jest więc funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Sprawuje zatem funkcję publiczną w rozumieniu 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13)

Nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji nie mógł przede wszystkim naruszyć dyspozycji art. 153 w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w niniejszej sprawie nie wydano poprzednio wiążącego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I GSK 1121/11).

Nie można także podzielić trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów z akt sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy zakreślonych przez przedmiot zaskarżenia, którym była konkretna bezczynność kwestionowana w skardze. Zaskarżona bezczynność Ministra Finansów dotyczyła postępowania o udostępnienie informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 7 maja 2013 r. Niewątpliwie informacji żądanych w ww. piśmie organ nie udostępnił. W tej sytuacji zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 7 maja 2013 r. było, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań, prawidłowe.

Z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegający na uwzględnieniu skargi, choć organ nie pozostaje w bezczynności z uwagi na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w sposób bezpośredni łączy się z materialnymi podstawami skargi kasacyjnej, które, jak wykazano wyżej, były nieuzasadnione. Skoro zatem trafność tak sformułowanego zarzutu zależała od zasadności materialnej podstawy kasacji, to także i ten zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.