Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 420/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobroszyce z dnia 28 maja 2009 r. nr XXV/128/2009 w przedmiocie nadania imienia Szkole Podstawowej w Dobroszycach przy ul. Parkowej 5 I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Dobroszyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dobroszyce w dniu 28 maja 2009r. podjęła uchwałę Nr XXV/128/2009 w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w Dobroszycach przy ul. Parkowej 5.

W podstawie prawnej powyższego aktu powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /Dz.U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm./.

W § 1 uchwały postanowiono Szkole Podstawowej w Dobroszycach przy ul. Parkowej 5 nadać imię "Ireny Sendlerowej". W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Dobroszyce. Z kolei w § 3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2009r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm./ zaskarżył § 3 uchwały Rady Gminy Dobroszyce Nr XXV-128/2009 z dnia 28 maja 2009r. w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w Dobroszycach przy ul. Parkowej 5.

W ocenie organu nadzoru § 3 powyższej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty /tj. Dz.U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm./ w związku z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /tj. Dz.U. z 2007r. nr 68, poz. 449 ze zm./. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały Rady Gminy Dobroszyce Nr XXV/128/2009 z dnia 28 maja 2009r.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał co następuje:

Mocą § 1 przedmiotowej uchwały Rada Gminy postanowiła nadać Szkole Podstawowej w Dobroszycach przy ul. Parkowej 5 imię "Ireny Sendlerowej".

W myśl art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkołę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę.

Zgodnie z w § 1 ust. 4 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm./ szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego.

Pismem nr NK.II.0915-3/31/09 z dnia 9 czerwca 2009 r. organ nadzoru poinformował o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowej uchwały oraz wniósł o potwierdzenie spełnienia trybu, o którym mowa w § 1 ust. 4 załącznika nr 2 wyżej cyt. rozporządzenia.

W odpowiedzi na pismo organu nadzoru Przewodniczący Rady Gminy w piśmie nr OS 0050-19/2009 z dnia 17 czerwca 2009 r., przekazał wniosek Dyrektora, Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Samorząd Uczniowski Szkoły Podstawowej w Dobroszycach o nadanie imienia.

W tym zakresie organ nadzoru uznał, że został spełniony tryb określony w Rozporządzeniu.

Mocą § 3 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Dobroszyce wprowadziła postanowienie, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

W myśl art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,

3) statuty związków między gminnych oraz statuty związków powiatów,

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy,

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,

7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa,

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy.

9) statut urzędu wojewódzkiego.

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

W myśl powyższego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne wymienione enumeratywnie w cytowanym przepisie. Takimi aktami prawnymi są akty prawa miejscowego oraz pozostałe akty prawne. Te ostatnie podlegają publikacji z mocy samego art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych lub z mocy przepisu szczególnego.

Artykuł 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie może stanowić zatem podstawy dla ogłoszenia przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Nie spełnia ona kryteriów uznania go za akt prawa miejscowego określonych w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz. U. nr 78, poz. 483/, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację przedmiotowej uchwały.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego.

Akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy /jednostronny/ określają reguły zachowania dotyczące generalnie /nieimiennie/ oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie /a więc również niekonkretnie/ wskazanych sytuacjach /P. Lisowski, Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz., red. J. Boć. Wrocław 2001 r., s. 80/. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź też przyznają tym podmiotom w określonych w tych aktach sytuacjach uprawnienia.

Istotna różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym akt prawa miejscowego a aktem kierownictwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że akt prawa miejscowego rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania, organizację oraz obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy.

Reasumując, Rada Gminy Dobroszyce nie miała podstaw prawnych dla zarządzenia publikacji uchwały Nr XXV/128/2009 z dnia 28 maja 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Biorąc powyższe pod uwagę, § 3 przedmiotowej uchwały w istotny sposób narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobroszyce wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 sierpnia 2009r. Nr 138, poz. 2791.

Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym. Rozszerza nazwę Szkoły Podstawowej w Dobroszycach o nadane imię. Nazwy szkoły używa się w obrocie prawnym oraz w korespondencji z innymi podmiotami. Jest więc zasadne aby zmieniona nazwa szkoły została zamieszczona w dzienniku urzędowym, niezależnie od tego czy uzna się uchwałę Rady Gminy o nadaniu imienia za akt prawa miejscowego czy za akt prawny kierownictwa wewnętrznego.

Do niniejszej odpowiedzi na skargę załączamy szereg uchwał rad gmin opublikowanych w dziennikach urzędowych w różnych województwach. Publikacje te świadczą o tym, że organy nadzoru uznają uchwały rad gmin o nadaniu imienia przedszkolom i szkołom za akty prawa miejscowego, a w każdym razie za akty prawa możliwe do ogłaszania w dziennikach urzędowych województw.

Zawarcie w treści uchwały Rady Gminy zapisu, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa" ani nie sprawia iż uchwała taka narusza przepis art. 58 § 1 ustawy o systemie oświaty, ani nie sprawia iż uchwała taka nabiera charakteru aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm./ nie wprowadza – gdy chodzi o sądową kontrolę uchwał innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 powołanej ustawy nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm./ "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa /ust. 4/. Stosownie do art. 93 ust. 1 przywołanej ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolegi w myśl art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd orzeka o ich niezgodności z prawem /ust. 2/.

Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W niniejszej sprawie zachodzi wątpliwość czy uchwała Rady Gminy Dobroszyce Nr XXV/128/2009 z dnia 28 maja 2009r. w sprawie nadania imienia Szkole Podstawowej w Dobroszycach przy ul. Parkowej 5 stanowi akt prawa miejscowego a to ma istotne znaczenie z punktu widzenia przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /tj. Dz.U. z 2007r. nr 68, poz. 449 ze zm./, który to przepis pozwala ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym min.: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy /pkt 2/; inne akty prawne, informacje, komunikaty obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne /pkt 10/.

Wątpliwość tę należy rozstrzygnąć zgodnie ze stanowiskiem skarżącego zawartym w skardze z dnia 17 sierpnia 2009r. Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie definiuje aktu prawa miejscowego ale w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że z aktami prawa miejscowego mamy do czynienia wówczas, gdy spełniają dwa warunki łącznie: muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa oraz ma on kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących.

Akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące "nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności".

Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju.

Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych.

W rezultacie, cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, natomiast akt normatywny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. W piśmiennictwie i judykaturze utrwalone zostało znaczenie pojęcia "akt normatywny, zwany też aktem prawotwórczym, jako akt zawierający normy generalne i abstrakcyjne, tj. normy, których adresat jest wyodrębniony na podstawie cech ogólnych i których przedmiot jest określony jako typ zachowania się".

Pojęciem "akt normatywny" objęte są wszelkie akty, które wyznaczają reguły i wzory postępowania, prawnie wiążące dla adresatów, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna ich stanowienia i jaki jest ich zasięg przedmiotowy i podmiotowy, byleby mieściły się one w kategorii aktów stanowienia a nie stosowania prawa. (Bogdan Dolnicki: Akty prawa miejscowego samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny. 2004r., nr 5).

W świetle tego nie da się więc przyjąć, że uchwała w sprawie nadania imienia szkole ma rangę aktu prawa miejscowego.

Można przy tym przyjąć, że uchwała, której przepis został zaskarżony wchodzi w zakres aktów wymienionych w pkt 10 art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Trzeba jednak w takiej sytuacji wskazać przepis szczególny, na podstawie którego tego rodzaju akt podlegałby ogłoszeniu.

Odpowiadający na skargę nie wskazał takiej szczególnej podstawy prawnej ogłoszenia aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co więcej w systemie prawa takiego aktu szczególnego brak.

Wobec wyżej powiedzianego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie II i III sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.