Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1234/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2009 r. sprawy ze skarg Gminy K. oraz L. B., M. P., J. W., W. W. i Z. W. na decyzję Wojewody z dnia 23 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Działki nr 2 o pow. 2581 m2 i nr 3 o pow. 76 m2 obr. [...] ew. K. powstały w wyniku podziału działki nr 1 o pow. 2657 m2 na podstawie planu podziału z dnia [...] 1988 r. nr [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] 1989 r. działki te, których dotychczasowym właścicielem była F.A.W. , zostały sprzedane Skarbowi Państwa. Zgodnie z punktem II ww. aktu notarialnego nabywana nieruchomość miała być przeznaczona na cele uzasadniające jej wywłaszczenie zgodnie z planem realizacyjnym z przeznaczeniem pod budowę strażnicy Straży Pożarnej na osiedlu [...] w K.

Przedmiotowe działki stały się następnie własnością Gminy K.

Następcy prawni byłej właścicielki tych działek wystąpili w październiku 1993 r. z żądaniem ich zwrotu i na to żądanie Prezydent Miasta K. decyzją z [...]04. .2001 r. orzekł o umorzeniu postępowania dlatego, że nie nastąpiło wywłaszczenie w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", a jedynie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana decyzją Wojewody z [...].05.2001 r. Na tą decyzję wniesiono skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 15.11.2004 r. skargę oddalił.

Kolejnym wnioskiem z dnia 14.06.2006 r. L.B.-G. , M.P. , J.W. , Z.W. i W.W. ponownie wystąpili o zwrot działek nr 2 o pow. 2581 m2 i nr 3 o pow. 76 m2 obr.[...]

Po wyznaczeniu przez Wojewodę Starostę Powiatu K. jako organu właściwego w I-instancji do załatwienia tej sprawy, Starosta ten decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działek nr 2 i 3 wszczętego na wniosek L.B-G. , M.P. , J.W. , Z.W. , W. W.

Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że sprawa zwrotu działek nr 2 i 3 obr. [...]. ew. K. na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki F.W. była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2001 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku L.B-G. M.P. , J.W. , A.W. , orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek na rzecz spadkobierców F.A.W. Starosta uznał, iż w świetle art. 105 K.p.a. postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem sprawa została już zakończona wydaniem ostatecznego orzeczenia administracyjnego i brak podstaw do rozstrzygania jej ponownie. Art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. stanowi, że decyzja rozstrzygająca sprawę już poprzednio będącą przedmiotem innej decyzji ostatecznej zostaje dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Z zachowaniem ustawowego terminu 14 dni odwołanie od tej decyzji złożyli L.B-G. , M.P. ,J.W. , Z.W. i W.W. domagając się sprawiedliwego załatwienia sprawy i podnosząc, że na tych działkach nikt niczego nie buduje i leża one niezagospodarowane. Zostały one sprzedane pod przymusem, bo w przeciwnym razie i tak zostałyby wywłaszczone i to za mniejsze odszkodowanie. Tym samym osobę sprzedającą podstępnie wprowadzono w błąd. Działki te są odpowiednie pod uprawy ogrodowe, a mimo to leżą odłogiem. Ponadto nie istnieje plan realizacyjny z 1987 r. na podstawie którego miano budować strażnicę Straży Pożarnej.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ w uzasadnieniu przytoczył ustalenia organu I instancji uznając je za prawidłowe, jednakże nie zgodził się co do oceny prawnej stanu faktycznego.

Organ podał, że działka nr 1 o pow. 2657 m2, położona w obrębie [...] dz. adm. K. , obj. Kw [...], stanowiąca własność F.A.W. , została nabyta od niej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] 1989 r. [...]. Nabycie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę Strażnicy Straży Pożarnych na osiedlu [...], zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] 1987 r. nr [...].

Jak podkreślono z przedmiotowego aktu notarialnego nie wynika na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie tej umowy, zawarto w niej jednak stwierdzenie, że nieruchomość jest przeznaczona na cele uzasadniające jej wywłaszczenie. Także w księdze wieczystej nr [...] obejmującej działkę nr 1 obr. [...] dz. adm. K. w dacie jej sprzedaży brak było wpisu dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odnośnie tej nieruchomości, zgodnie z przepisami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.w.n.". Brak powołania się w umowie na przepisy u.g.n.w.n., nie przesądza jednak, iż nie została ona zawarta w ich trybie. Rozstrzygającym elementem jest bowiem w takim wypadku nie tyle samo powołanie się na owe przepisy, co całokształt okoliczności towarzyszących nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa.

Według ustaleń organu I instancji, postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. Wydział I Cywilny z dnia [...] 1991 r. sygn. [...] spadek po zmarłej w dniu [...]1991 r. F.A.W. nabyły dzieci: L. .B-G. , A.W. , J.W. i M.P. w ¼ części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...]2001 r. sygn. akt [...] spadek po A.W. zmarłym w dniu [...] 2001 r. nabyła w całości żona J.W. . Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] 2004 r. sygn. akt [...] spadek po J.W. nabyli: żona Z.W. i syn W.W. w ½ części. Wniosek o zwrot został złożony przez osoby uprawnione w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Organ odwoławczy podał, że sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 2 i nr 3 została już rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2001 r. nr [...] , wydaną na podstawie przepisów u.g.n., po rozpatrzeniu wniosku L.B-G. , M.P. , J.W. i A.W. , orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 2 i nr 3 obr. [...] ewid. K. na rzecz spadkobierców F.A.W.

Umorzenie postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowych nieruchomości nastąpiło z uwagi na okoliczność, iż powstały one z działki nr 1 obr. [...] dz. adm. K. , która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilno - prawnej zawartej po dniu 1 sierpnia 1985 r., to jest po wejściu w życie u.g.n.w.n., a tym samym te nieruchomości nie stanowią nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu przepisów u.g.n.

Organ podał, że wspomniana decyzja Prezydenta Miasta K. została utrzymana w mocy, a skarga na te decyzje została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. oddalona.

Wobec powyższego decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2001 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr 2 i nr 3 obr.[...] K. na rzecz spadkobierców F.A.W. stała się ostateczna.

Organ przytoczył w dalszej części uzasadnienia kwestionowanej decyzji szerokie wywody prawne dotyczące zagadnienia tożsamości spraw administracyjnych. Organ podniósł, iż tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Organ podkreślił, że zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt.

Organ odwoławczy podniósł, że wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r., ust. 2 do art. 216 u.g.n. zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy z art. 136 u.g.n.. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III u.g.n. (także przepisu art. 136) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) u.g.n.w.n. Tym samym nowe sformułowanie art. 216 u.g.n. pozwala na przyjęcie, że nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dziale III u.g.n. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa bez względu na to który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce.

W ocenie organu odwoławczego w razie nabycia nieruchomości na mocy powołanej wyżej ustawy w drodze umowy cywilnoprawnej odesłanie wynikające z brzmienia art. 216 u.g.n. uznać należy za obowiązujące. W przeciwieństwie bowiem do innych przypadków wymienionych w art. 216 (a nawet w samym ust. 2 tego przepisu) ustawodawca nie wskazał na konkretny przepis ustawy, a posłużył się ogólnym stwierdzeniem "ustawa" - odnosząc możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do wszelkich przypadków wynikających z przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ wywodził, iż gdyby ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie u.g.n.w.n. tylko do np. wywłaszczenia, to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Co więcej ustawodawca nie posłużył się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Wykładnia pojęcia nabywania na gruncie u.g.n. - zgodnie z jej art. 4 pkt 3a – pozwala na przyjęcie, że pod pojęciem nabywania (zbywania) nieruchomości rozumie się dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Taką czynnością prawną jest również cywilnoprawna umowa sprzedaży. Organ podniósł, że na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić w wyniku bezskuteczności działań zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepisy tej ustawy wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ultima ratio. Z tego punktu widzenia zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art. 136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) wydaje się być uzasadnione.

Organ stwierdził, że po zmianie brzmienia art. 216 u.g.n. - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 cyt. ustawy również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 u.g.n.w.n. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 180/08).

W związku z powyższym organ uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy zwrotu nieruchomości zainicjowanej po wejściu w życie powyższej nowelizacji nie spowoduje konieczności stwierdzenia nieważności decyzji powziętej w wyniku tego postępowania, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż brak będzie naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona 22 września 2004 r. w zakresie wprowadzenia art. 216 ust. 2 pkt 3 była na tyle istotna, iż nie można już mówić o tożsamości stanu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z 2001 r. i nowym zainicjowanym wnioskiem stron z dnia [...] czerwca 2006 r.

W tym stanie rzeczy kwalifikacja prawna dokonana przez organ I instancji, a sprowadzająca się do uznania, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 u.g.n.w.n., nie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. jest obecnie nieuprawniona, a jej przyjęcie stanowi naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa ww. trybie, może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 ww. ustawy co nie oznacza automatycznie, że taki zwrot nastąpi. O tym winien rozstrzygnąć organ administracji w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym na podstawie art. 136 i nast. u.g.n.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Miasto K. wnosząc z zachowaniem ustawowego terminu skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 216 w związku z art. 136 i następnymi u.g.n. poprzez błędną jego wykładnie polegająca na przyjęciu, iż na jego podstawie można domagać się zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej,

2) naruszenie art. 16 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji Starosty K. z dnia [...] 2007 r. nr [...] zachodzą przesłanki przewidziane w kodeksie lub ustawach szczególnych do uchylenia ostatecznej decyzji, jej zmiany, stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania zakończonego takąż decyzją i przyjęciu że poprzez nowelizację art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami doszło do zmiany tożsamości sprawy i tym samym nie zachodzi ochrona powagi rzeczy osądzonej.

Na uzasadnienie zarzutów organ podał, że pojęcie "wywłaszczenie" zostało w zasadzie bezspornie zdefiniowane w doktrynie. Z reguły dotyczy sytuacji przejęcia własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami uznaje za wywłaszczenie nieruchomości i dopuszcza możliwość ubiegania się o zwrot w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu administracyjnego. Jedyny wyjątek to rozciągnięcie stosowania art. 136 i nast. dotyczy nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Brak jest podstaw by ten pojedynczy wyjątek interpretować rozszerzającą.

Strona skarżąca podniosła, że literalna treść przepisu art. 216 ust. 2. wskazuje, iż instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, (określoną w rozdziale 6 działu III u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.n.w.n.

Zdaniem strony skarżącej nawet pobieżna lektura u.g.n.w.n. prowadzi do konstatacji, iż brak jest w niej regulacji dotyczącej jakichkolwiek umów prowadzących do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. O umowie z dnia [...] 1989 r., którą F.A.W. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 1 opow. 2657 m2 z przeznaczeniem na cele budowy Strażnicy Straży Pożarnej na osiedlu [...] w K. , można powiedzieć tylko tyle, że została zawarta pod rządami u.g.n.w.n., a nie na jej podstawie. Fakt zawarcia umowy wyłącznie w okresie obowiązywania ww. ustawy nie jest tożsamy z ustawową przesłanką wyartykułowaną w przepisie art. 216 u.g.n.. Wspomniany art. 216 jako przepis wyjątkowy nie może być interpretowany rozszerzające a przewidziane w nim możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości mają charakter enumeratywny.

Strona skarżąca podniosła, iż art. 216 u.g.n. niewątpliwie daje podstawy do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Strona skarżąca wywodziła, że u.g.n.w.n. nie zawierała regulacji analogicznej od zawartej w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, iż nieruchomość nabyta na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z art. 49 ww. ustawy nie może być traktowana jak nieruchomości wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy praw rzeczowych do nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest taką samą umową, jak każda inna tego typu umowa i znajdują zastosowanie w stosunku do niej przepisy prawa cywilnego. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i znajduje zastosowanie także w świetle obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Strona skarżąca podkreśliła także, iż umowa sprzedaży zawarta w opisany powyżej sposób mogła nie zawierać wskazania celu wywłaszczenia, cel ten nie mógł być także określony na podstawie analizy akt z postępowania wywłaszczeniowego, gdyż w przypadku sprzedaży nieruchomości takowe nie było wszczynane. W ocenie skarżącej trudne jest w niniejszej sytuacji jednoznacznie określić czy zostały wypełnione przesłanki art. 137 u.g.n. dotyczące zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Skarżąca stwierdziła, że skoro zarówno w chwili wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] 2001 r., znak [...] oraz obecnie umowa cywilnoprawna nie jest tożsama z wywłaszczeniem, to oznacza to iż stan prawny nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej pojawić może się wątpliwość, czy zachowana została ciągłość regulacji prawnej w związku z nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzoną dnia 22 września 2004 r. (Dz. U. Nr 261, poz. 2603), na podstawie której dodano między innymi art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Skarżąca strona podniosła, że powszechnie akceptowany jest pogląd, iż zniesienie lub nowelizacja przepisów, na podstawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bezpośredniego wpływu na prawny byt tej decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Dla spowodowania tego skutku ustawodawca nie może zatem poprzestać na uchyleniu wcześniejszej ustawy, lecz musi się odnieść również -bezpośrednio lub w sposób konkludentny - do wydanych na jej podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych.

Skarżąca na zakończenie podkreśliła, że zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 22 września 2004 r. nie powoduje zmiany stanu prawnego uzasadniającej odrzucenie w tym wypadku trwałości decyzji administracyjnej. W istocie bowiem nie zmieniła się ocena umowy z dnia [...] 1989 r., Rep.[...]- wciąż nie można jej uznać za wywłaszczenie, bowiem umowa zawarta została jednie "pod rządami ustawy" a nie w żadnym ze znanych jej trybów. Rozstrzygnięcie Starosty zawarte w decyzji z dnia [...] 2007 r., znak [...] jest więc w całości trafne.

Skargę złożyli również skarżący L.B-G. , M.P. , J.W. , Z.W. i W.W. i z zachowaniem ustawowego terminu 30-dni wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się pozytywnego załatwienia na ich rzecz i zwrot działek nr ew. 2 i 3 .

Skarżący ci podali, że ich matka F.W., sprzedała na rzecz Skarbu Państwa działki o nr 2 i 3 pod groźbą wywłaszczenia tych nieruchomości pod budowę Strażnicy Straży Pożarnej. Zdaniem skarżących było to podstępne pozbawienie nieruchomości, bowiem strażnica nie powstała do dnia dzisiejszego. Nadto skarżący podali, że ich zadaniem plan realizacyjny budowy nr [...] z [...] 1987 r. w ogóle nie istniał, bo nigdy nie wpłynął do Archiwum Miasta K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżące strony z zachowaniem 30-dniowego terminu wniosły skargi na przedmiotową decyzję.

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda , którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...].

Sąd połączył rozpoznawanie skarg Gminy K. i skarżących L.B-G. , M.P. , J.W. , Z.W. i W.W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ skargi te dotyczą jednej i tej samej decyzji i mogły być objęte jedną skargą (art. 111 § 1 P.p.s.a.).

Skargi są nieuzasadnione i podlegają oddaleniu.

Jeżeli chodzi o prawidłowość określenia stanu faktycznego, to wskazać należy, iż organy administracyjne dokonały właściwych ustaleń w tym zakresie. Podzielić należy w szczególności ustalenie organów administracyjnych, iż w sprawie doszło do nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej, nieruchomości przez Skarb Państwa w związku z przepisami u.g.n.w.n.

Rozstrzygnięcia w sprawie wymaga kwestia, czy postępowanie niniejsze zainicjowane wnioskiem następców prawnych F.W. z dnia [...] czerwca 2006 r. objęte jest instytucją powagi rzeczy osądzonej. Tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie występują te same podmioty, które występowały w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2001 r., znak [...]. Nie zmienił się również stan faktyczny sprawy. Natomiast znacznie uległ zmianie stan prawny. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy prawnej z art. 136 u.g.n. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III u.g.n. (także jej przepisu art. 136 u.g.n.) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy stwierdzić, iż sformułowanie przepisu art. 216 cyt. ustawy pozwala na przyjęcie, iż nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dziale III u.g.n. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie u.g.n.w.n., bez względu na to który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce. Także więc w razie nabycia nieruchomości na mocy tej ustawy w drodze umowy cywilnoprawnej odesłanie z art. 216 u.g.n. jest aktualne. Wniosek taki jest w ocenie Sądu w pełni uprawniony literalnym brzmieniem art. 216 u.g.n. obejmującym odesłanie prawne relewantne dla wszystkich przypadków nabycia własności na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez dalszego różnicowania ocen prawnych w zależności od podstaw nabycia tą ustawą przewidzianych. Wątpliwość interpretacyjne tego przepisu wiążą się bowiem m.in.: z wprowadzonym ograniczeniem podmiotowym - dotyczy on wyłącznie "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa" (a contrario nie dotyczy nieruchomości nabytych przez gminy) oraz z faktem, iż żądanie zwrotu dotyczy wszystkich kategorii nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa. Posługując się jednak, podstawowym założeniem wykładni - działania racjonalnego ustawodawcy - stwierdzić należy, że w ocenie Sądu w tej sprawie po dniu 22 września 2004 r. i zmianie art. 216 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia pogląd wyrażony przez Gminę K. ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Tym samym nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej, jeżeli następowało to w warunkach określonych w rozdziale 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może być przedmiotem postępowania uregulowanego rozdziałem 6 działem III u.g.n. co nie oznacza, że taki zwrot ma nastąpić. O tym winny rozstrzygnąć organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Należy również zauważyć, iż ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki przejmowania i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie powinno być odniesione do regulacji u.g.n.w.n. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 u.g.g.w.n. Lege non distinquente stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony wydaje się być pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie u.g.g.w.n. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie uregulowanym u.g.g.w.n. Wskazać należy, iż na gruncie u.g.g.w.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić wyniku bezskuteczności działań zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze umowy. Przepisy tej ustawy (od jej pierwotnego brzmienia, aż do końca jej obowiązywania) wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ultima ratio. Tryb zawarcia umowy jako formy odebrania prawa własności dotychczasowemu właścicielowi wprost wynikał z art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n. i stanowił on obligatoryjną przesłankę warunkującą wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do "administracyjnego" wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z powołanym artykułem wniosek o wywłaszczenie w postępowaniu administracyjnym winien zawierać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy.

To może też uzasadniać stanowisko pozostałych skarżących L.B-G. , M.P. , J.W. Z.W. i W.W. zgodnie z którym propozycja nabycia nieruchomości mogła jedynie wyprzedzać wszczęcie postępowania administracyjnego i sam właściciel mógł być w ten sposób namawiany do zbycia swojej nieruchomości, zwłaszcza, że w zawartym akcie notarialnym wyraźnie określono cel nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa i nie ulega najmniejszych wątpliwości, że cel ten uzasadniałby "administracyjne" wywłaszczenie.

Tym samym zrównanie możliwości dochodzenia przez byłych właścicieli zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w art.136 i 137 u.g.n. niezależnie od sposobu nabycia takiej nieruchomości przez Skarb Państwa (umowa lub decyzja o wywłaszczeniu) wydaje się być uzasadnione. Z treści aktu notarialnego z dnia [...]1989 r. [...] przedłożonego w aktach sprawy wynika, że działka nr 1 zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...].1987 r. przeznaczona jest pod budowę strażnicy Straży Pożarnej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że po zmianie brzmienia art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez dodanie z dniem 22.09.2004 r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art.136 i art.137 u.g.n. również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Należy zatem stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej. Na poparcie tego stanowiska można przytoczyć.

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w najnowszym orzecznictwie sądowym, już – co oczywiste – po zmianie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przykładowo można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.04.2008 r., sygn. akt I OSK 650/07 wydany na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 629/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 180/08) i poglądy zawarte w obu wyrokach (wyroku NSA i wyroku WSA w Krakowie) Sąd w tym składzie w pełni akceptuje.

Organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji stanu prawnego, którą podziela Sąd orzekający. Decyzja organu II instancji jest prawidłowa, nie narusza obowiązującego prawa. Tym samym zgodnie z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody jeszcze raz prowadząc postępowanie I-instancyjne Starosta będzie zobowiązany przeprowadzić merytoryczne postępowanie w sprawie i ocenić czy w tym konkretnym przypadku zwrot nieruchomości na podstawie obowiązujących przepisów będzie zasadny czy też nie.

Uznając skargi za nieuzasadnione Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.