Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 547/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości [...], na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Urzędu Gminy i Miasta [...] wpłynął wniosek "[...]" spółka z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości [...] przy [...], na działce nr [...], arkusz mapy [...]. Wnioskodawca wskazał, że planuje wybudować trzy budynki 4- kondygnacyjne, o dachach stromych, o równym kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 30 stopni, lub dachami płaskimi, o szerokości elewacji frontowej każdego budynku wynoszącej 16 m i wysokości 12,0 m. Przewidywana łączna powierzchnia zabudowy – 2000 m2.

W dniu [...] września 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ustalając m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 30%, szerokość elewacji frontowej każdego z budynków nie więcej niż 20 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie więcej niż 13,5 m, dachy strome dwu- lub wielo- spadowe, o równym w obrębie nieruchomości kącie nachylenia połaci dachowych z tolerancją wynoszącą 5 stopni, z głównymi kalenicami równoległym względem granicy z działką nr [...]. Organ dopuścił jednocześnie stosowanie dachów płaskich. Decyzję doręczono inwestorowi jako jedynej stronie postępowania.

W dniu [...] stycznia 2019 r. do Kolegium wpłynął wniosek A. i D. K. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...]. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że Burmistrz wyznaczył w sprawie obszar analizowany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, na nieprawidłowych mapach. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu posłużono się przy tym danymi nieprawdziwym. Na terenie analizowanym nie występuje zabudowa wielorodzinna, a wartości średnie danych użytych w tej analizie są nieprawdziwe. Wysokość elewacji frontowej waha się zazwyczaj od 2 do 8 m, a autor zalecił podobną wysokość elewacji frontowej bez wskazania konkretnej wysokości. Wnioskowana inwestycja nie kontynuuje ponadto funkcji występującej w obszarze analizowanym, ponieważ wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (budynek mieszkalny czterokondygnacyjny o wysokości ponad 13,5 m) na działce o nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej stoi w bezsprzecznej kolizji z istniejącą enklawą urbanistyczną, którą stanowi zabudowa jednorodzinna o dwóch kondygnacjach przy [...] o wysokości 7-8 m. Organ dopuścił przy tym w decyzji alternatywne rozwiązania w zakresie geometrii dachu. Tymczasem organ musi samodzielnie zadecydować jakie konkretnie będą dopuszczalne rozwiązania w zakresie geometrii dachu. Wnioskodawcy wskazali również, że autor projektu budowlanego inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy z 2017 r., jak i autor analizy funkcji sporządzonej dla potrzeb tego postępowania na zlecenie organu, to ta sama osoba, pozostająca w biznesowych stosunkach z inwestorem budowy domów wielorodzinnych.

Przechodząc do meritum Kolegium wskazało, że A. i D. K. jako właściciele działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, mają interes prawny do bycia stroną w niniejszym postępowaniu wynikający z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, jak też art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). Planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która znacznie różni się kubaturowo od zlokalizowanej na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Co przy tym istotne, na planowaną zabudowę składają się trzy budynki mieszkalne wielorodzinne, a taki zespół budynków w sąsiedztwie inwestycji nie występuje. Planowana inwestycja z uwagi na swój rozmiar, gabaryty, możliwość zamieszkania w niej kilkudziesięciu rodzin, ilość poruszających się po niej pojazdów, oraz miejsc parkingowych, czy też ewentualne zagospodarowanie ciągu pieszo jezdnego od strony działki inwestycyjnej może powodować potencjalne uciążliwość dla nieruchomości A. i D. K., w postaci immisji pośrednich lub bezpośrednich.

W konsekwencji organ był zobligowany do zbadania, czy decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest którakolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Po wykluczeniu wystąpienia w sprawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a. organ skupił się na analizie wystąpienia w sprawie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Kolegium nie podzieliło twierdzenia wnioskodawcy, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób wadliwy. Obszar analizowany zakreślono bowiem w promieniu 111 m od granic działki inwestora, co stanowi trzykrotność szerokości frontu działki. Załącznik mapowy wskazuje, że obszar ten został nieznacznie powiększony kierunku wschodnim i zachodnim, jednakże powiększenie to jest spowodowane jedynie dostosowaniem obszaru analizowanego do granic działek ewidencyjnych wchodzących w jego skład.

Kolegium zwróciło jednak uwagę, że analiza urbanistyczna nie przedstawia określenia funkcji zabudowy dla każdej z działek objętej obszarem analizowanym. Wnioskodawcy w trakcie niniejszego postępowania podnosili, iż w obszarze analizowanym jak i w odległości około 2 km od działki inwestycyjnej nie występuje zabudowa wielorodzinna. Burmistrz w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności wskazał, iż zabudowa taka występuje na działce nr [...]. W aktach sprawy znajdują się również zdjęcia przestawiające obszar analizowany. Na fotografiach tych ciężko dostrzec zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w szczególności o takich gabarytach jak projektowana zabudowa. Kolegium załączyło do akt wydruk z strony internetowej google maps wskazującej na budynek położony przy działce nr [...]. W ocenie Kolegium jest to budynek jednopiętrowy wielorodzinny (kamienica) zlokalizowany przy innej drodze publicznej niż planowana inwestycja.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie wprowadzenie na teren działki nr [...] samej zabudowy o funkcji mieszkaniowej w zabudowie wielorodzinnej nie stanowiło naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji. Wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej w obszar analizowany z dominującą zabudową jednorodzinną jest możliwy, albowiem zabudowa ta spełnia tą samą funkcję, tj. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Nadto na działce nr [...] w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Do rozważenia zatem pozostało, czy ustalona zabudowa wielorodzinna kontynuowała zasadę dobrego sąsiedztwa pod względem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wyznaczenia linii zabudowy organ wskazał, że w analizie urbanistycznej wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje nieregularnie ukształtowana linia zabudowy odsunięta od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległości od 1,5 m do 31,5 m. Biorąc pod uwagę występujące uwarunkowania oraz charakter planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy znajdującą się w odległości 10,0 m od pasa drogowego. W opinii organu Burmistrz nie naruszył przepisów prawa w tym zakresie.

W kontekście wyznaczonego parametru wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym wynosi on od 0% do 25%. Burmistrz ustalił natomiast wskaźnik zabudowy wynoszący 30%. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że organ nie wskazał na występującą w terenie średnią tego wskaźnika. Z danych odczytanych z załącznika graficznego do analizy wynika, że średnia ta nie przekracza wartości 11,40 %. Minimalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 4% (np. działki [...], [...]) do ok. 44% (działka [...]). W całym obszarze analizowanym jedynie dwie działki mają wskaźnik zabudowy większy niż 20% (dz. [...] - 25% i [...] - 44%), przy czym są to działki o wiele mniejsze niż działka inwestycyjna. Działka nr [...] jest natomiast nie tylko zabudowana kamienicą, ale również budynkami uzupełniającymi dominującą funkcję mieszkaniową. Burmistrz nie wyznaczył parametru zabudowy na podstawie średniego wskaźnika występującego w analizowanym terenie i nie wyjaśnił przyjętego przez siebie odstępstwa w wyznaczaniu tego parametru. Wyznaczenie przez Burmistrza wskaźnika na poziomie 30 % nastąpiło więc, w ocenie Kolegium, sprzecznie z dokonaną analizą.

W zakresie szerokości elewacji frontowej wskazano, że parametr ten przyjmuje w obszarze analizowanym wartości od 2,0 m do 20,5 m. W decyzji ustalono, że na działce objętej wnioskiem ze względu na charakter zabudowy szerokość elewacji frontowej każdego z budynków wielorodzinnych nie powinna przekroczyć 20 m. Kolegium wskazało, że organ nie wskazał na występującą w terenie średnią tego wskaźnika. W ocenie Kolegium z danych odczytanych z załącznika graficznego do analizy wynika, że średnia ta nie przekracza wartości 8,40 m. Minimalny wskaźnik szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 2,5 m do maksymalnego ok. 20,5 m. Kolegium zauważyło, że w całym obszarze analizowanym znajduje się około 71 budynków, z czego tylko 1 (według analizy) ma szerokość elewacji frontowej powyżej 20,01 m, co stanowi około 2% wszystkich budynków. Budynków w przedziale 15,01 m do 20 m jest 4 (6%), od 10,01 m do 15 m jest 19 (26%), budynków od 5,01 m do 10 m - 21 (29%), oraz do 5 m - 25 % (37 %). Organ nie wyznaczył parametru zabudowy na podstawie średniego wskaźnika występującego w analizowanym terenie Organ nie wyjaśnił również przyjętego przez siebie odstępstwa w wyznaczaniu tego parametru. Wyznaczenie przez organ wskaźnika na poziomie 20,0 m nastąpiło, w ocenie Kolegium, sprzecznie z dokonaną analizą. Kolegium miało przy tym na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych każdy po 20 m szerokości elewacji frontowej. Z analizy nie wynika, aby w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa o takich parametrach.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium podkreśliło, że z treści analizy wynika, że "wysokość ściany w elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej". W samej decyzji wysokość tę wskazano natomiast na max 13,5 m. Organ nie wskazał przy tym, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich, ani nie wyznaczył tego parametru na podstawie średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Organ nie wyjaśnił przy tym przyjętego przez siebie odstępstwa w wyznaczaniu tego parametru. Kolegium ustaliło natomiast, że działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, tj. [...] posiada "wysokość ściany elewacji frontowej" -3 m, natomiast działka [...] 2 - 4,5 m. Jak podaje wnioskodawca, wysokość ta do górnej kalenicy wynosi dla tych budynków 7 m - 8 m. Z danych naniesionych na część graficzną analizy wynika, iż średnia wysokości ściany elewacji frontowej dla tego obszaru wynosi ok. 3,95 m. Wartości wysokości ściany elewacji frontowej wahają się od 2,0 m do 8,0 m. Kolegium zauważyło przy tym, że ze zdjęć wykonanych dronem wynika, iż na terenie analizowanym nie występuje zabudowa o wysokości jak dla ustalonej zabudowy ok. 13,5 m. W szczególności Kolegium nie odnalazło w obszarze analizowanym budynku o wysokości 13,5 metrów z dachem płaskim. Zdjęcia te obrazują, że maksymalna wysokość budynków (do kalenicy) jest niższa. W obszarze analizowanym Kolegium nie odnalazło budynków czterokondygnacyjnych. Marginalnie Kolegium zauważyło, że w decyzji o warunkach zabudowy z 2016 r. wydanej dla tego terenu wskazano dla budynków wielorodzinnych wysokość max 9,5 m (przy ustaleniu w analizie wysokości w obszarze analizowanym również od 2,0 do 8,0 m). W ocenie Kolegium ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie max 13,5 m było więc ustaleniem nieprawidłowym, sprzecznym z dokonaną analizą.

Dalej wskazano, że analiza załącznika graficznego do wyników analizy wskazuje, iż na obszarze analizowanym występują dachy strome (o dominujące o kątach: 40-40 stopni, 45- 45 stopni) oraz dachy płaskie. W ocenie Kolegium przy ustalaniu rodzaju dachu nie naruszono przepisów prawa.

Tym niemniej, Kolegium zaakcentowało, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż wnosił o wydanie decyzji dla inwestycji zabudowanej: budynkami 4 kondygnacyjnymi, krytymi dachami stromymi, o równym kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym - 30 stopni, lub dachami płaskimi, o szerokości elewacji frontowej każdego budynku wynoszącej 16 m i wysokości 12,0 m, a także łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 2000 m2 (czyli 25%). Tymczasem Burmistrz ustalił w decyzji warunki zabudowy dla budynków krytymi dachami stromymi wynoszącymi 35 stopni z tolerancją do 5 stopni, z szerokością elewacji frontowej wynoszącej maksymalnie 20 m dla każdego budynku, wysokością 13,5 m i łączną powierzchnią zabudowy do 30 % (czyli 2388 m2). Wobec tego, w ocenie Kolegium, w sprawie doszło do orzeczenia ponad żądanie inwestora. Burmistrz ustalił każdy parametr nowej zabudowy ponad żądanie jakie złożył inwestor, co stanowi istotną wadę prawną decyzji.

Niezależnie od powyższych uwag Kolegium wskazało, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączono 3 kopie mapy zasadniczej oraz opracowanie zawierające zagospodarowanie terenu. Analiza akt sprawy zdaje się wskazywać, iż załączona do wniosku mapa nie posiadała pieczęci, daty, nazwy zasobu, do którego ją przyjęto, nie wskazywała również skali. W ocenie Kolegium gdyby w istocie było tak, jak twierdzi organ, iż z uwagi na wielkość obszaru analizowanego pieczątki i oznaczenia znalazły się poza zakresem opracowania, to fizycznie taka mapa (z pieczęciami) w aktach sprawy powinna się znajdować. Jednakże w niniejszej sprawie mapy takiej brak. Ponadto Kolegium zauważyło, że analizę urbanistyczną wykonano na kserokopii mapy z zasobu Starosty [...] z datą sporządzenia "[...].02.2016 r." z dopiskiem ręcznym "[...]". Inwestor złożył natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu [...] sierpnia 2017 r. dla działki nr [...], a więc ponad rok później niż data na mapie. Tożsama kserokopia mapy z datą "[...].02.2016 r." była podstawą do wydania dwóch decyzji o warunkach zabudowy z 2016 r. dla działek nr [...] i [...] co wynika z załączników do tej decyzji. Tak więc mapa ta została sporządzona na potrzeby wcześniejszych postępowań administracyjnych toczących się w 2016 roku, a nie niniejszego toczącego się w drugiej połowie 2017 r.

Kolegium wskazało również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy podpisał jako inwestor prezes zarządu R. S., jednak do wniosku nie załączono wyciągu z KRS. Tak więc osoba występująca w imieniu inwestora nie wykazała, iż jest do tego prawnie umocowana. Do wniosku nie załączono również warunków przyłącza od gestorów sieci. W ocenie Kolegium ze sformułowań zawartych w zaskarżonej decyzji nie wynikają jakiekolwiek warunki, po spełnieniu których uzbrojenie terenu można byłoby uznać za wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego.

Kolegium nie podzieliło natomiast twierdzeń wnioskodawców, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zakazów wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ani wskazujących, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez sporządzenie projektu decyzji przez osobę podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.

Reasumując, w ocenie Kolegium rzeczą Burmistrza Gminy i Miasta [...] było, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, uwzględnienie wszystkich istotnych elementów charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze. Skoro w analizie ustalono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (z wyjątkiem działki nr [...]), to dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne było wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a naruszenie to miało charakter rażący. Planowana zabudowa w sposób oczywisty "odstaje" gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości. Planowana zabudowa nie wpisuje się w istniejący stan zagospodarowania terenu. Wyniki analizy urbanistycznej są natomiast w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, w szczególności w zakresie parametru wysokości nowych budynków.

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.") oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpoznanie sprawy spółka [...] sp. z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. § 5, 6 i 7 R.w.n.z., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że wszystkie parametry zabudowy przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalone zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do kwestii intensywności zabudowy spółka wskazała, że w analizie działki nr [...], [...] i [...] potraktowano jako jedną nieruchomość jednakże jeżeli uznać je zgodnie ze stanem własności jako odrębne nieruchomości, to należy stwierdzić, że wskaźnik zabudowy kształtuje się na nich na poziomie od 11 % (działka nr [...]) do 27 % (działka nr [...]). W takim stanie rzeczy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] wskaźnik zabudowy wynosi od 4 % do 27 %. Wobec powyższego przyjęcie w przedmiotowym przypadku wskaźnika na poziomie 30% nie było błędne. Podobnie zastrzeżenia co do szerokości ustalonej elewacji frontowej są chybione, ponieważ zabudowa na analizowanym obszarze to obiekty o szerokości elewacji frontowej w zakresie od 2,0 m do 20,5 m. W analizie nie uwzględniono przy tym faktu, że istniejące budynki tworzą ciągi zabudowy, o łącznej szerokości elewacji frontowych w zakresie od 21,5 m do 30,0 m.

W kwestii wysokości zabudowy podniesiono, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa o wysokościach ścian elewacji frontowych od 2 do 8 metrów, przy czym całkowite wysokości elewacji frontowych (już nie w odniesieniu do najwyższej krawędzi ściany elewacji, ale do kalenicy dachu) wynoszą maksymalnie 10,5 - 11,0 metrów. Zgodnie z wyjaśnieniami Urzędu Gminy i Miasta [...], przyjmując maksymalną wysokość dla planowanej inwestycji na poziomie 13,5 metra założono zgodnie z wnioskiem, że w ramach inwestycji będą realizowane budynki 3 kondygnacyjne z ostatnią kondygnacją na poddaszu. W takim przypadku okap dachu rozpoczynałby się na wysokości 6,5 - 8,5 metrów nad poziomem terenu, a przy założeniu średniej szerokości budynku na poziomie 12 metrów dach miałby przy uwzględnieniu maksymalnego dopuszczonego kąta nachylenia dachu wysokość 5,0 metra, co w sumie dawałoby wysokość maksymalną budynku na poziomie 13,5 metra. W tym kontekście przyjęte parametry zabudowy dotyczące wysokości były uzasadnione, będąc odniesieniem zarówno do istniejącej zabudowy, jak też ustalonej geometrii dachu planowanego zainwestowania. Zaznaczono, że na działkach zlokalizowanych zarówno od strony [...], ale też [...] (na działkach nr [...]) występują budynki trzykondygnacyjne.

Odnosząc się do braku załączenia do wniosku warunków przyłączenia do sieci wskazano, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spółka wystąpiła do Gminy oraz spółki gminnej - [...] Sp. z o.o. celem uzyskania zapewnienia przyłączenia do sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej i takie zapewnienia oraz zgody otrzymała.

Za pozbawione racji uznano przy tym twierdzenie, że należy bardzo ściśle, w odniesieniu do wniosku ustalać parametry przyszłego zainwestowania. Takie działanie skutkowałoby koniecznością ustawicznych zmian decyzji o warunkach zabudowy, gdyż, jeśli ustalono by bardzo sztywno parametry obiektów, to jakakolwiek korekta na etapie projektu budowlanego (związana chociażby z odmiennymi od pierwotnie zakładanych warunkami geotechnicznymi posadowienia obiektów, niedokładnościami kopii mapy zasadniczej, czy stwierdzonymi na tym etapie inwestycji uwarunkowaniami konstrukcyjnymi, architektonicznymi lub przeciwpożarowymi) wymuszałaby wprowadzanie stosownych zmian w tym zakresie.

Dalej wskazano, że załączona do wniosku mapa była oznaczona stosowną pieczęcią, datą i nazwą zasobu, z którego została pozyskana oraz posiadała oznaczenie skali. Mapa ta była niezbędna do sporządzenia prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ zawierała zmiany wprowadzone podziałem działek nr [...] i [...] oraz ich późniejszym scaleniem - w efekcie tych działań powstały działki nr [...], [...] i [...] oraz działka nr [...] będąca przedmiotem decyzji. Załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była kopia mapy pozyskanej z zasobu geodezyjnego starosty ostrowskiego datowana na dzień [...] maja 2017 r. i powinna się ona znajdować w aktach sprawy.

Co do uprawnień podpisującego wniosek do występowania w imieniu inwestora wskazano, że R. S. (prezes zarządu) posiadał stosowne umocowania do podjęcia tej czynności. Wyciągu z KRS nie załączono do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ był on już w posiadaniu organu - po przedłożeniu w marcu 2017 roku w innej sprawie, związanej zresztą z przedmiotową inwestycją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w całości podzieliło pogląd Kolegium w składzie wydającym zaskarżoną decyzję, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest wydana ponad żądanie inwestora. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja wylicza dokładnie parametry, które zostały przekroczone. Ustaleniom tym nie sposób zaprzeczyć i Kolegium w obecnym składzie przyjmuje je jako własne. Już tylko ta wada decyzji czynią ją nieważną jako dotkniętą istotną wadą prawną. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7 R.w.n.z. oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Z uwagi na brak wystąpienia w sprawie przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

W skardze z dnia [...] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oparło się wyłącznie na ustaleniach z decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nie odnosząc się do meritum zarzutów i szczegółowych wyjaśnień skarżącej, bezzasadnie twierdząc, że wszystkie przytoczone zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty stanowią nieskuteczną polemikę. Wobec zaniechania oceny szczegółowych wyjaśnień, zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozostają aktualne i stanowią podstawę przedmiotowej skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wskazała, że został już wybudowany jeden budynek mieszkalny, oddany następnie do użytku, po kontroli właściwych organów, a następnie ustanowiono odrębne własności lokali, które zostały sprzedane nabywcom na wolnym rynku.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. uczestnicy A. K. i D. K. podnieśli, że wybudowanie budynku mieszkalnego o 4 kondygnacjach nastąpiło z rażącym naruszeniem ładu przestrzennego, zasady dobrego sąsiedztwa oraz wpływa na ograniczenie możliwości swobodnego wykorzystania nieruchomości należącej do uczestników postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...]

W pismach procesowych z dnia [...] września 2020 r. i z dnia [...] października 2020 r. A. K. i D. K. wnieśli o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych dokumentów związanych ze śledztwem prokuratury w sprawie przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków przez pracowników PINB w [...] w związku z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych – etap I (2 budynków).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie jako bezsporną Sąd uznał okoliczność posiadania przez A. i D. K. interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na działce nr [...] w [...]. Skarżąca nie kwestionowała tego faktu ani na etapie postępowania administracyjnego, ani na etapie postępowania sądowego. Zdaniem Sądu zgodzić należało się z organem rozstrzygającym w sprawie, że A. i D. K., jako właściciele działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, zamieszkujący w niewielkiej odległości od planowanej inwestycji (k. 3a i 3b akt adm. organu I instancji; dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniu [...] lutego 2019 r. – k. nienumerowane akt adm. organu I instancji; k. 168 – 171 akt sąd.), mają interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji wynikający z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przy ustalaniu kręgu stron w sprawie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma bowiem potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, np. z uwagi na rozmiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, którego realizacja może rodzić obawy związane z immisjami. Planowana inwestycja z uwagi na swoje gabaryty może być natomiast źródłem potencjalnych uciążliwości wpływających na korzystanie i zagospodarowanie z nieruchomości sąsiednich.

Przechodząc do meritum wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a.

W przypadku ustalenia wystąpienia w sprawie jednej z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., tj. wystąpi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 K.p.a. W tym zakresie Sąd w całości podziela rozważania dokonane przez Kolegium. Spór powstał natomiast na tle oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc czy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13).

W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w orzecznictwie wskazuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa można by mówić natomiast w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że wykonana na poczet postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy analiza urbanistyczna w istocie została sporządzona z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Urbanista nie tylko bowiem nie wskazał funkcji poszczególnych budynków na działkach objętych analizą, ale również nie obliczył średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, średniej szerokości elewacji frontowej, ani średniej wysokości elewacji frontowej występujących w obszarze analizowanym. Jak słusznie przy tym zauważyło Kolegium, Burmistrz odstępując od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wartości tych wskaźników występującej w obszarze analizowanym, nie uzasadnił zastosowanych odstępstw (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 R.w.n.z.). Tym niemniej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro w przepisach prawa dopuszcza się w tym zakresie odstępstwa, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie tych parametrów inaczej, niż w sposób wynikająca z zasady ogólnej narusza w sposób oczywisty, a więc rażący prawo, o ile w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o podobnych parametrach co ustalona w okolicznościach danej sprawy, gdyż może ona stanowić uzasadnienie dla zastosowanego odstępstwa.

Jednakże, w rozpoznawanej sprawie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej są oczywiście sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co przemawiało za uznaniem, że decyzja za została wydana z rażącym naruszeniem prawa, obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności.

W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że w § 7 ust. 4 R.w.n.z. dopuszczono możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku aniżeli określona w § 7 ust. 1, o ile wynika to z analizy urbanistycznej. Zasadą jest bowiem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 R.w.n.z.). W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 R.w.n.z.).

W znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistycznej wskazano, że "wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy, zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej". W analizie nie wskazano przy tym, jaka jest średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym. Kolegium na podstawie danych naniesionych przez urbanistę na część graficzną analizy ustaliło jednak, że średnia – jak wskazano w legendzie części graficznej analizy – "wysokość ściany elewacji frontowej" dla tego obszaru wynosi ok. 3,95 m. Wartości wysokości ściany elewacji frontowej wahają się od 2,0 m do 8,0 m. Z kolei działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, tj. działki nr [...] i nr [...] posiadają "wysokość ściany elewacji frontowej" odpowiednio 3 m i 4,5 m. Jak wskazali wnioskodawcy, wysokość ta do górnej krawędzi kalenicy wynosi dla tych budynków 7 m - 8 m.

Tymczasem w pkt 2 ppkt 1 lit. e decyzji z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "nie więcej niż 13,5 m". Nastąpiło to więc nie tylko z odstąpieniem od ogólnych zasad wynikających z § 7 ust. 1 i 3 R.w.n.z., ale z naruszeniem § 7 ust. 4 R.w.n.z. W analizie wyraźnie bowiem wskazano, że wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Urbanista wskazał przy tym, że "biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy, zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej".

Jak przy tym wskazało Kolegium, nie odnalazło w obszarze analizowanym budynku o wysokości 13,5 metrów z dachem płaskim. Maksymalna wysokość budynków (do kalenicy) jest niższa. W obszarze analizowanym Kolegium nie odnalazło również budynków czterokondygnacyjnych, które zaplanował inwestor.

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści analizy urbanistycznej tego samego obszaru sporządzonej przed wydaniem decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w której urbanista wskazał, że "wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej. Zabudowa na analizowanym obszarze to zabudowa jedno-, dwu- lub trzykondygnacyjna i taką też należy dopuścić na obszarze planowanej inwestycji" (k. nienumerowana akt organu I instancji).

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Burmistrz wyjaśnił co prawda, że całkowite wysokości elewacji frontowych (już nie w odniesieniu do najwyżej krawędzi ściany elewacji, ale do kalenicy dachu) wynoszą maksymalnie 10,5 – 11 m (k. nienumerowana akt organu I instancji), jednak nie wskazał numerów działek, na których rzekomo znajdują się budynki w tej wysokości. Wskazana wysokość jest przy tym i tak znacząco niższa od planowanej wysokość budynków. W kontekście wyjaśnień Burmistrza zwrócić przy tym należy uwagę na fakt, że już w analizie sporządzonej do decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2020 r. wskazano, że maksymalna wysokość budynków w obszarze analizowanym (licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu kalenicy dachu) wynosi 9,5 m (a nie 10,5 – 11 m), natomiast średnia to ok. 5,5 m (k. 158 akt sąd.). Powyższe co prawda odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, jednakże pośrednio stanowi potwierdzenie co do wysokości budynków w obszarze analizowanym na moment wydawania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], albowiem odpowiada danym wskazanym przez urbanistę w analizie sporządzonej przed wydaniem tej decyzji.

Odnosząc się przy tym również do argumentacji skarżącej spółki wskazać należy, że z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość "ściany elewacji frontowej" na działkach nr [...] wynosi 6 m. Posadowione na tych działkach budynki są – według twierdzeń samej skarżącej – budynkami trzykondygnacyjnymi, a nie czterokondygnacyjnymi, jakie zaplanował inwestor. Co więcej, z pisma z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] wynika, że Burmistrz przyjmując maksymalną wysokość dla planowanej inwestycji na poziomie 13,5 metra założył średnią szerokość budynku na poziomie 12 metrów i o maksymalnym dopuszczonym kącie nachylenia dachu. Inwestor określił natomiast szerokość elewacji frontowej każdego z budynku na 16 m i wskazał alternatywnie dachy płaskie, a w decyzji z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Burmistrz ostatecznie ustalił szerokość elewacji frontowej do 20,0 m i dopuścił realizację inwestycji z dachami płaskimi. Nie sposób więc uznać, że przyjęty parametr był odniesieniem zarówno do istniejącej zabudowy, jak też ustalonej geometrii dachu planowanego zainwestowania.

Podsumowując podkreślić należy, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa, ale brak spełnienia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1517/18). Jak słusznie uznało Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a naruszenie to miało charakter rażący. Wyniki analizy urbanistycznej są bowiem w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej w zakresie parametru wysokości nowych budynków. Zgodzić się przy tym należało ze stanowiskiem organu, że planowana zabudowa w postaci zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób oczywisty różni się gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości. Planowana zabudowa w kształcie wskazanym we wniosku nie wpisuje się więc w istniejący stan zagospodarowania terenu i nie stanowi jego kontynuacji.

W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, którzy wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie. Wystarczające jest natomiast, aby poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązywały do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowiły ich kontynuację. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Jej istotą jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do przynajmniej jednego obiektu znajdującego się na terenie sąsiadującym z inwestycją. O rażącym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa można natomiast mówić, gdyby dopuszczone w ramach decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowanie terenu znacząco naruszało ład przestrzenny w obszarze analizowanym i powodowało zaburzenie harmonijnej całości urbanistycznej obszaru lokalizacji inwestycji. Taka sytuacja w opinii Sądu występuje w niniejszej sprawie, albowiem planowana zabudowa rażąco koliduje z cechami urbanistyczno - architektonicznymi zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynków o planowanej wysokości znacznie odbiegającej od wysokości któregokolwiek budynku znajdującego się w obszarze analizowanym i wysokości rażąco odbiegającej od wysokości budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, wbrew ustaleniom sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Planowana inwestycja nie tylko nie nawiązuje bowiem swoimi gabarytami do zastanego stanu zagospodarowania terenu, ale jest z nim sprzeczna.

Końcowo podkreślić należy, że istotny był zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny, jakie istniały w dacie wydania decyzji przez Burmistrza. To one miały rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy. Dlatego nie miały żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji postępowania, które toczą się aktualnie, a na które powoływali się uczestnicy postępowania.

Brak także było podstaw do przyjęcia, że poprzez częściowe zrealizowanie inwestycji nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., co zdaje się podnosić spółka w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. Należy bowiem odróżnić te skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowodowało ten skutek, że inwestor mógł wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Natomiast czynności późniejsze, jak sprzedaż lokali w takim budynku nie jest skutkiem prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych (por. szerzej rozważania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2058/09).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 2 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 października 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.