Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 826/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par.1 pkt 1 lit.a, art. 135, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust.1 pkt 1 , ust. 4 , ust.2, art. 8 pkt 2 , art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 25 ust. 1 , art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 821/08 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Łodzi z dnia [...] lutego 2008r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 821/08 oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależenie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak [...] przyznał A. K. – D. na okres od 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. zasiłek rodzinny na syna D. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi orzekł o zmianie powyższej decyzji z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego, przyznając A. K. – D. przedmiotowe świadczenie od dnia 1 września 2006 roku do dnia 30 września 2006 roku. Rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr SKO [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 679/07 skargę A. K. – D. na decyzję organu odwoławczego oddalił.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7 oraz ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.- dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych) orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez A. K. – D. dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 października 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r. w łącznej kwocie 3 130,10 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. – D., decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.10 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje osobie uprawnionej do takiego urlopu. A. K. – D., ubiegając się o dodatek do zasiłku rodzinnego, przedłożyła zaświadczenie firmy P.P.H.U. [...] potwierdzające udzielenie jej przez pracodawcę urlopu wychowawczego w okresie od 12 października 2005 r. do 12 października 2007 r. Z przedstawionego w dniu 24 kwietnia 2007 r. przez wnioskodawczynię świadectwa pracy z P.P.H.U. [...] wynika, iż korzystała ona z urlopu wychowawczego jedynie do 30 września 2006 r. Skoro niezbędnym warunkiem posiadania uprawnień do przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego jest korzystanie z urlopu wychowawczego, a prawo do takiego urlopu wymieniona utraciła po ustaniu zatrudnienia, to organ l instancji, stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązany był do zmiany decyzji z dnia [...] września 2006 r. w części dotyczącej okresu przyznania omawianego dodatku. Konsekwencją prawomocnej decyzji w tym zakresie była konieczność orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 października 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego przez błędną interpretację art. 30 ust. 2 pkt 1 - 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia jedynie na fakcie utraty przez A. K. – D. zatrudnienia oraz na istnieniu prawomocnej decyzji dotyczącej zmiany okresu przyznanego jej dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Nie rozważyły natomiast kwestii, czy otrzymane przez stronę świadczenie rodzinne, rzeczywiście mogło być uznane za nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 - 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie uwzględniły przy tym regulacji zawartych w art. 186 § 1 i 2, art. 1861 § 1 oraz art. 97 §1 kodeksu pracy oraz tego, że strona nie została w stosownym czasie poinformowana o likwidacji jej zakładu pracy. Potwierdza to oświadczenie złożone przez męża zmarłej pracodawczyni i data wydanego stronie świadectwa pracy. Okoliczności te powinny być zaś wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu powyższej sprawy, gdyż miały podstawowe znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność żądania zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło również, że orzeczenie zwrotu omawianego świadczenia było obligatoryjne, gdyż upadła podstawa do jego wypłacenia, bowiem decyzja przyznająca dodatek została zmieniona, a ponadto organ administracji nie jest kompetentny do interpretowanie przepisów prawa pracy.

Powołanym wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 821/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie zakończonej decyzją zmieniającą okres zasiłkowy, najistotniejsze znaczenie ma fakt, iż stosunek pracy A. K. – D. ustał z dniem 30 września 2006 r., co wynika z treści przedstawionego przez nią świadectwa pracy. Od dnia 1 października 2006 r. wymieniona, nie pozostając w zatrudnieniu (nie będąc pracownikiem), nie była osobą uprawnioną do korzystania z urlopu wychowawczego, w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. a art. 186 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21., poz. 94 ze zm.). Tym samym brak było podstaw do pobierania przez nią dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z tegoż urlopu.

W sprawie bezspornym jest, że A. K. – D. była pouczona co do tego, w jakich okolicznościach przysługuje jej prawo do świadczeń rodzinnych oraz o obowiązku informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na takie jej uprawnienia. Nie ulega też wątpliwości, że do rozwiązania stosunku pracy z A. K. – D. doszło na skutek śmierci pracodawcy. O fakcie tym strona niezwłocznie powiadomiła organ, a zatem podzielić należy pogląd skarżącego, iż zainteresowanej nie można zarzucić opieszałości w wypełnieniu obowiązku wynikającego z treści art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustanie stosunku pracy jest przesłanką, która powoduje utratę przez A. K. – D. przedmiotowego świadczenia z datą ustania zatrudnienia. Data powzięcia przez stronę informacji o śmierci pracodawcy nie ma przy tym znaczenia, a w każdym bądź razie "negatywne konsekwencje" z tym związane nie mogą być uznane za "zaniedbania" organów, gdyż trudno oczekiwać by organy wyręczały podopiecznych, monitorując relacje łączące ich z pracodawcami.

W sprawie istotne znacznie ma ponadto fakt istnienia prawomocnej decyzji zmieniającej okres pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 187405).

W tej sytuacji organ nie miał innej możliwości jak nakazanie A. K. – D. zwrotu pobranych nienależnie świadczeń. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych Stosownie do tego przepisu, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 154 i art. 155 Kpa, właściwy organ właściwy może wzruszyć decyzję ostateczną, gdy wykaże, iż uległa zmianie sytuacja rodzinna lub sytuacja dochodowa rodziny zainteresowanego. Przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia określa natomiast art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro w sprawie zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do wypłacania A. K. – D. omawianych świadczeń, to wypłacone stronie świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organy prawidłowo zakwalifikowały do świadczeń nienależnie pobranych. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że A. K. – D. była pouczona o konieczności informowania organu o każdej zmianie sytuacji powodującej zmianę prawa do świadczeń, gdyż pouczenie o tym, jak i o braku prawa do ich pobierania, zostało przekazane stronie w dacie składania przez nią wniosku. Inne rozumienie skuteczności tego pouczenia prowadziłoby do relatywizacji zdarzeń obiektywnych i przesuwania ich skutków w czasie w zależności od woli strony, w sytuacji braku jakiejkolwiek wiedzy po stronie organu pomocowego.

Zdaniem Sądu I instancji, mimo zrozumienia dla nietypowej sytuacji wyłaniającej się z ustalonego stanu faktycznego, którą sprowadza się z jednej strony do braku zawinienia osoby uprawnionej, a z drugiej z nieobjęcia przepisami prawa okoliczności, w jakich znalazła się A. K.-D., to brak jest jednak podstaw do takiej interpretacji prawa, która zastępowałaby prawodawcę na tym etapie postępowania, w szczególności w sytuacji istnienia w obrocie prawnym prawomocnej decyzji zmieniającej - skracającej okres pobierania świadczenia.

Reasumując, WSA w Łodzi uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ani uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 lub art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich domagając się na podstawie art. 176 i 188 P.p.s.a. uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz uchylenia decyzji SKO w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. o zwrocie nienależnie pobranego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego od dnia 1 października 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż świadczeniami nienależnie pobranymi są świadczenia rodzinne wypłacone po ustaniu prawa do ich pobierania niezależnie od wiedzy i świadomości świadczeniobiorcy o zaistnieniu okoliczności wyłączających uprawnienie do świadczeń rodzinnych oraz na uznaniu, że samo wydanie decyzji uchylającej prawo do świadczeń rodzinnych przesądza o fakcie uznania świadczeń wypłaconych po ustaniu prawa do ich pobierania za świadczenia nienależnie pobrane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich w sposób obszerny przedstawił przede wszystkim stan sprawy oraz stanowisko, jakie w niniejszej sprawie zajęły organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji. Powtórzył też argumentację zawartą w skardze wniesionej do WSA w Łodzi.

W dalszej części kasator stwierdził iż A. K.-D. miała wiedzę, jakie okoliczności powodują utratę uprawnień do świadczeń rodzinnych, w związku z tym z chwilą uzyskania informacji o śmierci pracodawcy niezwłocznie powiadomiła o tym właściwy organ. Nie sposób jednak przyjąć, że pobierając świadczenie miała świadomość, że zaistniała sytuacja prowadząca do utraty tego prawa, ponieważ nie dotarła do niej informacja o śmierci pracodawcy, skutkującej wygaśnięciem stosunku pracy. Norma art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga indywidualnego ustalania stanu wiedzy i świadomości świadczeniobiorcy w chwili pobierania świadczeń. Nie chodzi przy tym, jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżanym wyroku, o relatywizację zdarzeń obiektywnych i przesuwanie ich skutków w czasie w zależności od woli strony w sytuacji braku jakiejkolwiek wiedzy po stronie organu pomocowego, a o faktyczną wiedzę o zaistnieniu przesłanek znoszących prawo do świadczeń rodzinnych i możliwości jej zdobycia przez pobierającego świadczenia.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji trudności związanych z połączeniem obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop wychowawczy powoduje czasowe zawieszenie wzajemnych obowiązków pracownika i pracodawcy. W okresie przebywania pracownika na urlopie wychowawczym jest on objęty szczególną ochroną i wyjątkowa jest sytuacja, w której możliwe jest rozwiązanie z nim stosunku pracy. Trudno zaakceptować stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji, że pracownik pozostający na urlopie wychowawczym powinien w swym dobrze pojętym interesie sprawdzać istnienie zakładu pracy, tym bardziej, gdy pracodawcą jest osoba fizyczna. Nie można też zgodzić się ze poglądem Sądu, że ustawodawca nie objął przepisami prawa sytuacji faktycznej, w której znalazła, się A. K.-D. W opinii Rzecznika przesłanki uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienione zostały w sposób enumeratywny w art. 30 ust. 2 ustawy. Regulacja ta nakłada na osoby pobierające świadczenia rodzinne konkretne obowiązki o charakterze restrykcyjnym, które nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przesłanki uprawniające organ do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń powinny być interpretowane ściśle, co oznacza, że brak było podstaw do uznania, iż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu korzystania przez A. K.- D. z urlopu wychowawczego był świadczeniem pobranym nienależnie. Wskazany pogląd zbieżny jest też z uzasadnieniem zdania odrębnego, zgłoszonego przez jednego z sędziów orzekających w niniejszej sprawie.

W konsekwencji - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – uznać należy, że zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy przez błędną ich wykładnię. Uzasadnia to wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm-dalej w skrócie P.p.s.a.) sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie żadna z takich okoliczności skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje, z tego względu przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego jest uzasadniony.

W pierwszej kolejności przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych, lub ustawą, zasiłek rodzinny wypłacany jest osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, (to jest rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka) do ukończenia przez dziecko 18 roku. Stosownie natomiast do art. 8 pkt.2 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych oprócz zasiłku rodzinnego można też otrzymywać dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego (art.10 ust.1. ustawy). W myśl art.30 ust.1 osoba, która pobierała nienależne świadczenia rodzinne zobowiązana jest do ich zwrotu.

Uprawnienia do poszczególnych świadczeń może zatem nabyć i zachować tylko osoba, która spełnia wszystkie warunki przewidziane w ustawie. W celu zapobiegania nieprawnie pobieranym świadczeniom ustawodawca wprowadził zasadę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powyższe przepisy niewątpliwie w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle. Nie oznacza to jednak, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób restrykcyjny.

Zgodnie z art. 30 ust.2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu tej ustawy uważa się między innymi należy 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz 2) świadczenie przyznane lub wypłacane na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.

Z treści art.30 ust.1 i ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem" nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, a poprzednio organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, iż zgodnie z art. 30 ust.2 pkt.1 (bo o taki przypadek w niniejszej sprawie chodzi) nakaz zwrotu pobranych świadczeń jest bezwzględną konsekwencją zmiany decyzji przyznającej świadczenie oraz że dla strony, której zmieniono decyzję przyznającą świadczenie rodzinne, decyzja taka oznacza obligatoryjny zwrot świadczenia. Samo bowiem odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje jeszcze dyspozycji powołanego przepisu. Istotnym elementem tej regulacji jest jeszcze wymóg pouczenia o "braku prawa do ich pobierania", a zatem pouczenia o okolicznościach, których wystąpienie w czasie pobierania świadczenia powoduje utratę prawa do świadczeń. Celem takiego pouczenia nie jest wprawdzie wyczerpujące wyjaśnianie sytuacji prawnej i faktycznej świadczeniobiorcy, jednakże pouczenie to powinno być niewątpliwie tego rodzaju, aby strona miała możliwość takiego ukształtowania swojej sytuacji, aby nie narazić się na konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z przedmiotową powinnością organu ustawodawca ściśle wiąże obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepis art. 25 zawarty jest w tym samym rozdziale co art. 30 ust. 2 pkt 1, tj. rozdziale regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Nie można zatem dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w całkowitym oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 tej ustawy, wskazując, że chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, oraz z którą powinien i mógł zawiadomić organ o tej okoliczności, nie ma żadnego znaczenia dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane.

Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie należy przyjąć, że świadczenie będzie nienależnie pobrane rozumieniu art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy strona pobiera świadczenia, chociaż wie, że nie powinna ich pobierać w ogóle lub w danej wysokości. Istnieje wtedy element obiektywny (wystąpienie okoliczności) oraz subiektywny (działanie wbrew pouczeniu). Zatem nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy. Nie oznacza to, że muszą być to okoliczności zawinione przez organ. Mogą być to zarówno przyczyny leżące po stronie organu ( błąd), ale także okoliczności niezależne od organu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem, gdy wypłata A. K. – D. dodatku do zasiłku rodzinnego niewątpliwie nie była zawiniona przez organ. Nie można jednak też przyjąć, by była spowodowana okolicznościami leżącymi po stronie strony. Świadczeniobiorcy nie można bowiem przypisywać wszelkich obowiązków w zakresie sprawdzania, czy świadczenie jest wypłacane prawidłowo, a już z pewnością nie obciąża go obowiązek kontrolowania faktu istnienia pracodawcy, który udzielił urlopu wychowawczego warunkującego omawiane uprawnienia. W sprawie niesporne przy tym jest, że A. K. – D. o likwidacji jej zakładu pracy, a tym samym wygaśnięciu udzielonego jej urlopu wychowawczego dowiedziała się dopiero w kwietniu 2007 r. i niezwłocznie o fakcie tym powiadomiła organ, dopełniając tym samym obowiązku przewidzianego w art. 25 ustawy. Nie można więc przyjąć, że świadczenie za okres od 1 października 2006 r. do 30 kwietnia 2007 r. było przez nią pobrane nienależnie w rozumieniu art.30 ust.2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Trafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji, a poprzednio organy administracji obu instancji, przepisów prawa materialnego. Sprawa wymaga zatem ponownego rozpoznania, mając na uwadze przedstawiony sposób interpretacji art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na podstawie art.188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w zw. z art. 193 ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i utrzymana nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2008 r.