Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 98/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 8, art. 9, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 par. 2, art. 18, art. 119, art. 121 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 812/19 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]w [...] na postanowienie [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 września 2019 r. II SA/Gl 812/19 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej jako "skarżąca") na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] wykonanie:

- w budynkach o numerach od 1 do 10 na "[...] [...]" w [...] instalacji wodociągowych przeciwpożarowych z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym

- zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w wymienionych powyżej budynkach z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych bezpośrednio albo za pomocą pompy przeciwpożarowej,

- dodatkowego zapasu wody jako zbiorniki przeciwpożarowe o pojemności 50m³ dla każdego z budynków. Dopuszcza się stosowanie jednego wspólnego zbiornika o pojemności co najmniej 100m³ dla grupy budynków wysokich i wysokościowych wzniesionych obok siebie, jeżeli łączna powierzchnia rzutu ich pierwszych kondygnacji nadziemnych nie przekracza 2.500m², a zbiornik nie jest oddalony od żadnego z budynków o więcej niż o 100m. Decyzja ta stała się ostateczna, zaś termin jej wykonania upływał z dniem 31 grudnia 2008 r.

Upomnieniem z dnia 13 kwietnia 2013 r. organ wezwał Spółdzielnię do realizacji wyżej określonych obowiązków.

Dnia 22 czerwca 2018 r. odbyła się kontrola w ramach której ustalono, iż nałożone obowiązki nie zostały wykonane. W konsekwencji został wystawiony tytuł wykonawczy (dnia 18 lipca 2018 r.) i nadano mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. znak [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nałożył na skarżącą w trybie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1pkt 1 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z 2018 r. poz. 1314 - dalej "u.p.e.a.") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2018 r.

W wyniku ponownej kontroli dokonanej w dniu 19 grudnia 2018 r., ustalono, iż nałożone obowiązki nie zostały dotąd wykonane.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. znak PZ.5582.3.2019.MH Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i art. 122 u.p.e.a., nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000 zł z powodu niewykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Nadto, organ egzekucyjny nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia grzywny i opłaty w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia – pod rygorem ich ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązków, określonych w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia z zagrożeniem nałożenia grzywny w tej samej lub wyższej kwocie albo zastosowania innego środka egzekucyjnego.

W zażaleniu na to postanowienie skarżąca domagała się jego uchylenia z powodu upływu z dniem 31 grudnia 2008 r. terminu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz częściowego wykonania tych obowiązków. Przystąpiono bowiem do realizacji tzw. mokrych ciągów wodnych w budynkach 1-10 i sporządzono projekt wykonawczy instalacji nawodnionych pionów zaworowych hydrantów dla tych obiektów. Stąd też wdrożono i kontynuowane są prace, zmierzające do realizacji wydanego nakazu.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał zarzuty zażalenia. Wykonanie projektu to tylko rozpoczęcie wymaganych działań i z uwagi na znaczne opóźnienie, świadczy tylko o lekceważeniu stanu bezpieczeństwa pożarowego budynków. Nie ma też podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wreszcie, skargę zobowiązanej na poprzednio nałożoną grzywnę w wysokości 500 zł, oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 990/18. Stąd też w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 3.000 zł, nie jest zbyt uciążliwa, ani krzywdząca dla zobowiązanej.

W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia domagała się uchylenia postanowień organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 121 § 3 u.p.e.a., art. art. 7 § 2 i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego ani też organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury nakładania grzywny w celu przymuszenia w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowienie organu egzekucyjnego, jak zaznaczono, spełnia ustawowe wymogi z art. 122 § 2 w zw. z art. 123 u.p.e.a. (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1438). Postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera bowiem wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w razie jej nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w dołączonym odpisie tytułu wykonawczego, z zagrożeniem nałożenia dalszych grzywien w tej samej lub wyższej wysokości lub zastosowania wykonania zastępczego. Faktem jest, że postanowienie organu egzekucyjnego nie zawiera uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Jest poza sporem, że jest to już druga grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]

Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, sanował jednak uchybienie organu egzekucyjnego z art. 103 § 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Mianowicie wskazał na fakt, że pomimo nałożenia grzywny w kwocie 500 zł, obowiązek nie został wykonany, a od jego nałożenia upłynął znaczny okres czasu. Wreszcie organ II instancji trafnie odwołał się do stanu zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego budynków.

Zdaniem sądu administracyjnego, argumentacja ta zasługuje na aprobatę, gdy idzie o wysokość nałożonej grzywny. Co prawda, skarżąca podjęła działania w celu wykonania nałożonego obowiązku, lecz w świetle przywołanego przez organ II instancji protokołu kontroli, jak i twierdzeń, zawartych w zażaleniu, obowiązek ten nie został wykonany, mimo że upomnienie doręczono ponad 5 lat temu. Znaczne opóźnienie w jego wykonaniu oraz wzgląd na bezpieczeństwo pożarowe, stanowią istotne przesłanki w zakresie wysokości grzywny. Środek ten musi bowiem doprowadzić do wykonania obowiązku, a zatem winien być efektywny. Dla wysokości grzywny nie jest zaś istotna sytuacja finansowa zobowiązanego oraz konieczność poniesienia znacznych wydatków na wykonanie obowiązku. Znaczny upływ czasu oraz nieefektywność grzywny w wysokości 500 zł, nie uzasadniały więc zastosowania tego środka w wyższej wysokości. Kwota 3. 000 zł w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być uznana za wygórowaną, a więc przekraczającą ramy uznania administracyjnego w świetle okoliczności, podniesionych przez organ odwoławczy.

Istotny jest też fakt, że górna wysokość grzywny wynosi 10.000 zł (art. 121 § 2 cyt. ustawy), a w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny skarżąca nie negowała jej wysokości, lecz jedynie odwołała się do faktu podjęcia działań w celu wykonania obowiązku. Jednak dopiero wykonanie obowiązku stanowi o niedopuszczalności stosowania środka egzekucyjnego (art. 7 § 3 ustawy).

Obowiązkiem organu jest stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy). Grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. Stąd też brak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia tego przepisu, jako że nie dotyczy on wysokości nałożonej grzywny, lecz wyboru środka egzekucyjnego, określonego w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy.

Podkreślono, że brak uzasadnienia przez organ egzekucyjny wysokości nałożonej grzywny, może być sanowany przez organ odwoławczy. Skoro zaś zaskarżone postanowienie zawiera motywy odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które uzasadniają wysokość nałożonej grzywny jako nie będącą zbyt uciążliwą, ani krzywdzącą dla zobowiązanej, brak podstaw do stwierdzenia, że naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, aby uniemożliwiało kontrolę sądową zaskarżonego postanowienia. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że organ II instancji winien zastosować przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji wymaga stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie uchybienie wymogowi uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny nie podpadało zatem pod przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a innego naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie stwierdzono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi pomimo braku przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji okoliczności uzasadniających wysokość grzywny nałożonej na skarżącą,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie braku jakiegokolwiek uzasadnienia przez organy obu instancji zastosowania grzywny i jej wyboru, pomimo konieczności zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 9 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuwzględnienie, że uzasadnienie postanowień organów obu instancji, w szczególności postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie zawiera uzasadnienia prawnego jak i faktycznego, co nie pozwala na ustalenie czego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie oraz co uniemożliwia, a co najmniej utrudnia kontrolę zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 i 121 § 1 u.p.e.a. – poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie, że kara grzywny jest środkiem egzekucyjnym wyjątkowym o ostatecznym charakterze i powinna być stosowana dopiero po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo utrzymania w mocy przez organ drugiej instancji postanowienia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia wniesiono: o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w przypadku uznania przez NSA zaistnienia przesłanek ku temu, o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowień obu instancji, a także wniesiono o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r. II SA/Gl 811/19 wraz z uzasadnieniem, w którym uwzględniono skargę Spółdzielni w tożsamej sprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono rozważania na poparcie przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał legalność postanowień organów straży pożarnej, które w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wymierzyły skarżącej kolejną grzywnę, tym razem w wysokości 3000 zł., w celu przymuszenia do wykonania decyzji Komendanta PPSP w [...] z dnia [...] października 2007r. Nr [...]. Sąd pierwszej instancji, generalnie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, skoro nie ujawniono wad kwestionowanych postanowień skutkujących ich uchyleniem.

Odmienne stanowisko prezentuje skarżąca, podnosząc w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, iż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie zawierają okoliczności uzasadniającej wysokość grzywny nałożonej na stronę jak i zastosowania samej grzywny i jej wyboru pomimo potrzeby zastosowana środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Skarżąca przede wszystkim we wniesionym środku odwoławczym czyni zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. wskazując na braki uzasadnienia zarówno postanowienie organu odwoławczego jak i pierwszej instancji, w których nałożono grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia[...] lutego 2019 r. Zaznaczono, iż grzywna w celu przymuszenia winna być stosowana dopiero po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Podniesiono w konsekwencji zarzut wadliwego zastosowania w zaskarżonym postanowieniu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. wykazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo w realiach niniejszego postępowania zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera wad uzasadniających zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Należy podkreślić, że uchylenie przez sąd administracyjny postanowienia (decyzji) z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania postanowienia (decyzji) z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia postanowienia (decyzji) przez sąd (por. uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Sąd, uchylając z tych powodów decyzję (postanowienie) musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; 25 marca 2014 r., II GSK 62/13).

Analiza akt przedmiotowej sprawy w sposób niesporny wskazuje, iż skarżąca nie wykonała ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], którą nakazano zamontowania instalacji przeciwpożarowej na [...] [...] w [...] - patrz kolejny protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 19 grudnia 2018 r. A więc upływ ponad 10 lat od wydania tej decyzji nie doprowadził do jej realizacji. Wynika z tego, że skarżąca nie zamierzała wykonać tej decyzji dobrowolnie. Wskazywanie, iż po wielu latach i wcześniejszym wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, w pewnym zakresie przystąpiono do realizacji przedmiotowych obowiązków (poprzez sporządzenie projektów wykonawczych instalacji), nie jest wykonaniem nałożonych obowiązków, stąd też w toku postępowania egzekucyjnego w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym zasadnie wybrano ponownie grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku.

Należy zaaprobować stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż mimo braku uzasadnienia w postanowieniu pierwszoinstancyjnym organ odwoławczy, w realiach tej sprawy nie miał, wyłącznie z tego powodu, podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. skoro wskazał na fakt, że pomimo nałożenia grzywny w kwocie 500 zł, obowiązek nie został wykonany, a od jego nałożenia upłynął znaczny okres czasu. Wreszcie odwołano się do stanu zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego budynków. Zdaniem sądu odwoławczego, argumentacja ta zasługuje na aprobatę, gdy idzie o zasadność nałożenia grzywny. Tym samym znaczny upływ czasu oraz nieefektywność grzywny w wysokości 500 zł. (WSA w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni na ostateczne postanowienie w tym zakresie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. II SA/Gl 2990/18) nie uzasadniały zastosowania tego środka w niższej wysokości. Kwota 3. 000 zł w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być uznana za wygórowaną, a więc przekraczającą ramy uznania administracyjnego w świetle okoliczności, podniesionych przez organ odwoławczy. Trafnie również Sąd pierwszej instancji uznał, że grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze jak i to, że uchybienie wymogowi uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny nie podpadało pod przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skoro wskazywane naruszenia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na to, iż przedmiotem prowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego jest wynikający z przepisów dot. ochrony przeciwpożarowej obowiązek o charakterze niepieniężnym, przypomnieć należy, że w myśl art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środkami egzekucyjnymi dotyczącymi obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (patrz Dział III Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym). Jednakże już ze względu na sam charakter obowiązku –wykonania instalacji przeciwpożarowej na [...] nie wszystkie z wymienionych środków egzekucyjnych mogą wchodzić w rachubę. Norma art. 7 ust. 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek stosowania środków egzekucyjnych które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem to organ prowadzący postępowanie powinien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni zarówno skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jak i będzie środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym.

Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III u.p.e.a. Przepisy wskazanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego organy egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego - patrz wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. II OSK 2557/18.

Jak już wyżej wskazano, nie wszystkie z wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnym mogły wchodzić w rachubę w rozpoznawanej sprawie, albowiem oprócz grzywny w celu przymuszenia w istocie można był alternatywnie przyjąć wykonanie zastępcze. W sprawie tej zastosowano jednak grzywnę w celu przymuszenia.

Natomiast spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wykonania robót przez podmiot nie posiadający co do zasady prawa do dysponowania nieruchomością. Grzywna w celu przymuszenia nie jest także karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. z dnia 28 maja 2021 r. II OSK 2557/18.

W przedmiotowej sprawie na skarżącą nałożono po raz kolejny grzywnę w celu przymuszenia tym razem w wysokości 3000 zł. celem wykonania obowiązków objętych decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]. Takie rozstrzygnięcie w świetle podniesionych wyżej uwag jest prawidłowe. Stąd też, jak wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji właściwie uznał, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w realiach tej sprawy jest mniej uciążliwym środkiem niż wykonanie zastępcze. W sprawie tej zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było w pełni uzasadnione, bowiem nie było celowe korzystanie, wbrew stanowisku skarżącej, z innych środków egzekucyjnych. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Zresztą skarga kasacyjne nie określa z jakiego środka egzekucyjnego winien skorzystać organ w pierwszej kolejności.

Niewątpliwie w postanowieniu organu pierwszej instancji nie zamieszczono uzasadnienia, które wyjaśniałoby w pełni przesłanki określenia takiej wysokości grzywny nałożonej na stronę jak i zastosowania samej grzywny i jej wyboru spośród innych środków egzekucyjnych dotyczących obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast w motywach zaskarżonego postanowienia zaznaczono, że wcześniej już nałożono na stronę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł, aktualnie nałożona grzywna w kwocie 3000 zł. jest prawidłowa do występujących wszystkich okoliczności w przedmiotowej sprawie i zdecydowanie jej wysokość nie jest zbyt uciążliwa ani krzywdząca dla zobowiązanego. Tym samym można uznać, że braki w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego postanowienia, zostały uzupełnione przez organ odwoławczy. Pozwala to na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości zastosowania tej grzywny i jej wysokości w niniejszej sprawie. Nie jest sporne, iż wysokość ponownej grzywny określona została w tej sprawie mimo wszystko w dolnych granicach dopuszczalnej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, (z zastrzeżeniem § 4). Natomiast nałożona grzywna (z zastrzeżeniem § 5) każdorazowo nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. (§ 2). Wyznaczenie wysokości grzywny powierzono uznaniu organu administracyjnego, ponieważ w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. została określona tylko jej górna granica (do 10 000 zł.). W związku z powyższym, organ egzekucyjny powinien wyjaśnić, w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego wymierzył taką a nie inną wysokość grzywny, jakimi przesłankami się kierował. Organ odwoławczy w tej sprawie wymierzając sporną grzywnę w jej dolnym wymiarze (3000 zł) w sposób odpowiedni do tej wartości określonej kwoty podniósł, że jest ona po uwzględnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy prawidłowa i zdecydowanie nie jest zbyt uciążliwa, ani krzywdząca dla zobowiązanej Spółdzielni. Takie stanowisko zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji jest podzielane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie można mówić o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zakresie wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia w szczególności przez organ pierwszej instancji, natomiast zaskarżone postanowienie, już takich braków nie zawiera. Uchylenie z tego powodu kwestionowanego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji, nie prowadziłoby w ponownym postępowaniu do wydania postanowienia o odmiennej treści a to jednoznacznie pozwala przyjąć, że w realiach niniejszego postępowania ujawnione wady postanowienia pierwszej instancji, nie uzasadniają zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. czy też innego naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Ujawnione wyżej naruszenie prawa procesowego, przede wszystkim, nie daje podstaw do uprawdopodobnienia możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarga kasacyjna, mimo powoływania takiego naruszenia prawa procesowego, również nie wskazuje na możliwość odmiennego rozstrzygnięcia tej sprawy przez organy straży pożarnej.

Stąd brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, a zatem jej zarzuty naruszenia art 151 p.p.s.a. w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 9 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 i 121 § 1 u.p.e.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 października 2019r. II SA/Gl 811/19 wraz z uzasadnieniem, w którym uwzględniono skargę Spółdzielni w tożsamej sprawie. Otóż wyrok ten nie jest dokumentem, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stąd też nie można było uwzględnić tego wniosku. W myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Poza tym przedstawiony wyrok Sądu pierwsze instancji nie został poddany weryfikacji w ramach skargi kasacyjnej, zatem wypowiadanie się przez skład NSA co do tez tam zawartych poza zakresem postępowania kasacyjnego nie jest dopuszczalne. Istotne jest również i to że w wyroku tym wyrażono stanowisko w konkretnej sprawie ocenianej indywidualnie lecz nie wiąże ono w żadnej formie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.