Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1568/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2015 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r,, poz. 267) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) po rozpatrzeniu odwołania E. Z. - reprezentowanej przez r.pr. A.F. od decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w M., stanowiącą działkę ewid, nr [...] w obrębie [...] o pow. 806 m.kw., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty W..

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca pozbawienie praw skarżącej do wydzielonej nieruchomości, stanowiącej drogę dojazdową. Skarżąca powołała się na art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, twierdząc, że daje on możliwość ustalenia i przyznania odszkodowania za wydzieloną nieruchomość pod drogę wewnętrzną, przy czym droga ta nigdy nie przeszła na własność gminy, w niniejszej sprawie nie miał miejsca przypadek wydzielenia działki pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe czy postępowanie wywłaszczeniowe. Stąd też, trafne jest stanowisko organu I instancji, który odmówił ustalenia odszkodowania w sprawie z powodu braku materialno-prawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydaną na wniosek skarżącej, Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w M..

W wyniku podziału wydzielona została m.in. działka ewid. nr [...] o pow. 806 m2, z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. Projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem, że przy zbyciu działek zostaną ustanowione odpowiednie służebności, które umożliwią działkom dostęp do drogi poprzez działkę nr [...], która stanowi niepubliczną drogę wewnętrzną. Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, objętej podziałem był M.P. i skarżąca E.Z. zd. P. w udziałach po 1/2 cz. każde z nich. M.P. zmarł w dniu [...] maja 2012 r., a spadek po nim nabyła córka E.Z. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...] z dnia [...].02.2013 r.).

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] kwietnia 1997 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej, działka nr [...] znajdowała się na terenie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, oznaczonej symbolem ME, została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a nie publiczną i nie przeszła w wyniku tego podziału na własność jednostki samorządu terytorialnego.

Z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału wynika, że podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe.

Na skutek zbycia wyodrębnionych nowo - powstałych działek przedmiotem umów sprzedaży były również udziały w nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę gruntu nr [...] w obrębie [...], położonej w M. jako w niepublicznej drodze wewnętrznej. Aktualnie pozostaje ona we współwłasności skarżącej E. Z. w udziale 6/12 części, A.S. w udziale 2/12 części, G. i M.S. w udziale 2/12 części i W. D. w udziale 2/12 części nieruchomości, (księga wieczysta KW [...]).

E.Z. wnioskiem z dnia 22 października 2013 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta M. (przekazany zgodnie z właściwością Staroście W. celem rozpatrzenia) o ustalenie odszkodowania w trybie przepisów art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za powyższą nieruchomość - działkę nr [...] wydzieloną pod drogę wewnętrzną.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta Powiatu W. odmówił ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz, 518 - dalej ugn) za ww nieruchomość wydzieloną pod drogę. Organ I instancji uznał, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość, która została wydzielona pod drogę wewnętrzną nie posiadała statusu drogi publicznej oraz że nieruchomość nie przeszła na własność Gminy Miasta M., stwierdził oczywisty brak podstaw do ustalenia i wypłacenia skarżącej odszkodowania.

W dniu 30 grudnia 2014 r. E.Z., złożyła odwołanie od ww. decyzji wnosząc jak dotychczas o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę działkę, której jest współwłaścicielką, na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, twierdząc, że daje on możliwość ustalenia i przyznania odszkodowania za wydzieloną nieruchomość pod drogę wewnętrzną. Po jego rozpoznaniu Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną do niego decyzję w mocy. Rozstrzygniecie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 98 ust. 3 i 129 ust.5 ugn. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości, w przypadku sprzedaży wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziałów w prawie do działki gruntu nr [...] - stanowiącej drogę wewnętrzną, mogła swobodnie nią dysponować, w tym w wyniku sprzedaży udziałów, uzyskać ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek i w której interesie, celem sprzedaży wydzielonych decyzją podziałową poszczególnych działek, leżało zapewnienie ich nabywcom dostępności do drogi publicznej. Stąd też organ odwoławczy podniósł, że w takich okolicznościach sprawy brak jest podstaw prawnych do istnienia odpowiedzialności odszkodowawczej z powyższego tytułu po stronie gminy i tym samym kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, odmawiającej skarżącej ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Skarżąca E.Z. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A.F. wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli,

2. art 129 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na odmówieniu zastosowania analogii w sytuacji braku konkretnych regulacji prawnych.

Jednocześnie wniosła o:

1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a.,

2. uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji ją poprzedzającej stosownie do treści art. 145 § 1 pkt. l a i c ppsa,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wprawdzie polskie prawo dopuszcza możliwość wypłaty odszkodowania za działkę przejętą przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa na drogę publiczną, to jest to jednak możliwe jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość zostanie przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa polskiego nie zawierają natomiast konstrukcji prawnej pozwalającej na uzyskanie odszkodowania za działkę przekształconą przez organy administracji publicznej w drogę wewnętrzną, co do której prawo własności przysługuje nadal dotychczasowym właścicielom, ale z której to działki mogą korzystać wszyscy obywatele. Określenie przeznaczenia nieruchomości w powyższy sposób sprawia, iż działka zostaje pozbawiona publicznego charakteru jej przeznaczenia pomimo, iż faktycznie wykorzystywana jest jak działka publiczna oraz teoretycznie zostaje wyłączona z zakresu obowiązywania przepisów prawa dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne za odszkodowaniem. Stąd też, zdaniem skarżącej, występuje zaburzenie proporcji pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym. Z jednej bowiem strony powstaje droga, z której może każdy swobodnie korzystać, a z drugiej zaś dotychczasowy właściciel nie otrzymuje żadnej rekompensaty za udostępnienie działki pod drogę co tym samym ogranicza jego prawo własności. Skarżąca również wskazała, iż w chwili obecnej nie ma przepisów, które umożliwiłyby zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa do przejęcia przedmiotowej nieruchomości, nie ma również żadnych konstrukcji prawnych, które pozwalałyby zobowiązać gminę do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym polskie prawo nie posiada rozwiązań, które mogłyby uregulować powyższe sytuacje. Natomiast w demokratycznym państwie prawnym obywatel nie powinien ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach można wypełnić w drodze analogii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 602/14). Skarżąca powołała się również na sprawę "o zbliżonym do niniejszego stanie faktycznym", będącą przedmiotem rozpoznania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC), który sformułował bardzo krytyczne uwagi w orzeczeniu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r., 22531/05). W powyższym wyroku negatywnie został oceniony zakres ochrony przyznawanej właścicielom nieruchomości w procedurze jej administracyjnego podziału na wniosek właściciela opartej na przepisach u.g.n. W wyroku tym zdaniem ETPC, wkroczenie w sferę praw przysługujących właścicielowi nieruchomości polegało na znaczącym ograniczeniu jego faktycznego, efektywnego władztwa nad przedmiotem własności, tj. spornymi gruntami przeznaczonymi w decyzji o podziale nieruchomości pod budowę dróg wewnętrznych. Drogi wewnętrzne są połączone z siecią dróg publicznych i są otwarte dla publicznego i prywatnego transportu. W efekcie, korzystanie z nich nie jest ograniczone. Nadto mimo publicznego charakteru spornych dróg i ogólnej ich dostępności, wyłącznie właściciele, jako adresaci decyzji o podziale nieruchomości, zostają zobowiązani do ponoszenia kosztów ich budowy, a następnie utrzymywania, co zasadniczo narusza ich prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje obu organów nie naruszają prawa.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała by wydana została ona z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie stwierdził aby takie okoliczności miały miejsce.

W dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania obowiązywała ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014., poz. 518 dalej: "u.g.n."), która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust.1 mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, iż w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale działek gruntu pod drogę, następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela własności tych działek. Za wydzieloną działkę gruntu pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 129 ust.5 ugn) na skutek przejścia na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa co może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia.

Natomiast art. 99 ugn. wskazuje, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust.3 ugn., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną one ustanowione. Stąd też sprzedaż wydzielonych działek gruntu musi nastąpić wraz ze sprzedażą udziału w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. I taka sytuacja, niekwestionowana przez skarżącą, miała miejsce w niniejszej sprawie.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie: dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Przedmiotowa działka gruntu, zgodnie z niespornym stanem faktycznym, nie przeszła na własność Gminy M. i pozostaje we współwłasności wskazanych wyżej osób fizycznych (w tym skarżącej).

W orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, iż warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Powyższy przepis nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania, jeżeli nie było one nigdy należne, skoro nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gminy M.. Powyższa regulacja stanowi o braku podstaw prawnych do ustalenia na rzecz skarżącej odszkodowania w trybie ww przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co tym samym czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zatem w analizowanej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt, który pozostaje we własności (współwłasności) osób fizycznych czy prawnych a wykorzystywany jest jako droga wewnętrzna. Sam przepis art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. ma jedynie charakter procesowy, a nie materialno-prawny, nie jest zatem samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest zatem uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należało się odszkodowanie. Jeżeli do takiego przejęcia nie doszło, to powyższy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania.

Dokonując analizy stanu faktycznego w aspekcie przepisu art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze powołany przez skarżącą wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładni pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D. Sześciło, Samorząd terytorialny 2008 Nr 5).

Wskazać jednakże należy na odmienny stan faktyczny w niniejszej sprawie. I tak, w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał decyzja podziałowa została wydana przy innym brzmieniu przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., aniżeli przepis ten ma od dnia 15 lutego 2000 r. Przepis art. 98 ust. 1 w jego pierwotnym brzemieniu stanowił bowiem o drogach, a nie o drogach publicznych. W decyzji podziałowej badanej przez Trybunał niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, inne na otwartą przestrzeń lub garaże, a kilka działek zostało przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, działki drogowe nie zostały w ogóle ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na działkach powstałych w wyniku podziału właściciel zbudował osiedle mieszkaniowe, zbudował on także drogi, które służyły jako drogi publiczne, zapewniając ogółowi dostęp do nieruchomości, zarówno transportowi publicznemu, jak i prywatnemu. w niniejszej sprawie decyzja podziałowa w powyższym trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie została w ogóle wydana, lecz na skutek wniosku skarżącej decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2004 roku został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] położonej przy ul. [...] w M., zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że przy zbywaniu działek nowo-utworzonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, układ komunikacyjny powstały na tym obszarze nie pozwala uznać, iż droga przewidziana na przedmiotowej działce nr [...] ma charakter powszechny, ogólnodostępny - w rozumieniu powołanego przez skarżącą wyroku ETPC w sprawie Bugajny. Zasadniczo wymieniona działka może zostać przez właściciela udostępniona do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek i w tym celu została przez organ wydzielona. Poza tym, zgodnie z ww decyzją podziałową została również wydzielona działka o nr [...], która została przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...] i która na mocy cyt. wyżej art. 98 przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy M.. A zatem skarżąca miała świadomość regulacji prawnej dotyczącej poszczególnych kategorii dróg (publicznych, wewnętrznych). Nadto należy mieć również na uwadze, że z tytułu zbycia udziałów w przedmiotowej działce skarżąca również uzyskała stosowną zapłatę.

Reasumując, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż nie było podstawy do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową drogę wewnętrzną w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Z uwagi na wniosek skarżącej w przedmiocie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 ppsa obowiązującym w dacie wniesienia przedmiotowej skargi do sądu i zgodę organu na jej rozpoznanie w powyższym trybie (odpowiedź na skargę), Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z ww żądaniem.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).