Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1028/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędzia WSA Mirella Ławniczak As. sąd. Szymon Widłak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/B. Sokołowska /-/ M.Ławniczak


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego działając na podstawie art. 1 i 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856), §1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) 127 § 3 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznało za niedopuszczalny wniosek Gminy P. o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] roku nr [...], [...] w punkcie stanowiącym o przejściu na własność Gminy działek przeznaczonych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, iż po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności punktu 2 ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r., nr [...], [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 3.15,27 ha, będącej własnością B. i J. K.położonej w O., zapisanej w Sądzie Rejonowym w KW nr [...] stanowiącego, iż "działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] przeznaczone pod drogi publiczne gminne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna". W dalszej części wskazano, iż w postępowaniu Wójt Gminy P. był zawiadamiany o istotnych czynnościach podjętych w sprawie jako organ który wydał kwestionowaną decyzję. W konsekwencji decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności doręczono "do wiadomości" również Wójtowi Gminy P. w dniu [...] roku.

W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek pełnomocnika Gminy P., o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przytoczono argumenty przemawiające za uznaniem gminy za stronę, gdyż - zdaniem gminy - zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę interesu prawnego Gminy P..

W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy, a zatem - powołując się na cytowane w postanowieniu orzeczenia sądów - SKO argumentowało, iż ani gmina ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniło, iż stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Artykuł ten znajduje zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z treści art. 127 § 3 K.p.a., stanowiącego, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Niedopuszczalność odwołania może wynikać m. in. z przyczyn podmiotowych np. gdy odwołanie wniosła osoba trzecia, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W niniejszej sprawie Wójt Gminy przesyłał akta sprawy, udzielał informacji jako organ, który wydał kwestionowaną decyzję, natomiast ani Gmina ani Wójt nie byli i nie mogli być stronami postępowania administracyjnego dotyczącego wydanej przez Wójta decyzji. Nie byli także stronami w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina P. zarzucając mu naruszenie art. 134 oraz 138 § 1 ust. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie orzeczenia w przedmiocie o niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w formie postanowienia podczas, gdy ewentualne rozstrzygnięcie winno zapaść w formie decyzji umarzającej postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz art. 28 oraz art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, iż Gmina P. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P..

W uzasadnieniu Gmina argumentowała, iż zarówno orzecznictwo jak i poglądy doktryny nie są zgodne w przedmiocie uznawania jednostek samorządu terytorialnego za stronę postępowania administracyjnego, którego przedmiot dotyczy sfery interesów tej jednostki. Powołało się przy tym na cytowane w skardze orzecznictwo. Pełnomocnik Gminy wywiódł z tego wniosek, iż gdy orzecznictwo sądów jak i poglądy doktryny nie są jednolite i nie dają jednoznacznej wskazówki co do stosowania i wykładni prawa, organ administracji, przed wydaniem orzeczenia, winien dokonać wyjątkowo wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem nie tylko badać przepisy, orzecznictwo i poglądy doktryny, lecz także rozpatrzeć sprawę przez pryzmat praw i obowiązków poszczególnych podmiotów, jakie wiązać się będą z wydanym w sprawie orzeczeniem. Skarżący podkreślał, iż Gmina miała ważny interes prawny w postępowaniu, a więc powinna być stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, gdyż rozstrzygnięcie w sposób bezpośredni dotyczy jej sfery prawnej. W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając, iż bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy nie jest ona stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy. Nie jest zatem też stroną postępowania w sprawach zmierzających do wzruszenia takich decyzji.

Dalej SKO wskazało, iż gmina z zasady nie może dochodzić swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, weryfikowanie tego interesu w toku postępowania, a następnie w razie negatywnego wyniku, umarzanie postępowania jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy art. 28 KPA – tj twierdzenia skarżącego, iż gmina jest stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, gdyż kwestia nieważności punktu drugiego tej decyzji bezpośrednio dotyczący jej sfery prawnej.

Faktyczną podstawą prawną jej interesu w sprawie jest obowiązek wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na podstawie art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Wyjaśnić należy, iż obowiązek świadczenia odszkodowawczego przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W niniejszej sprawie obowiązek władzy publicznej zaktualizował się w konsekwencji przymusowego odjęcia prawa własności do nieruchomości dla zaspokojenia interesu społecznego w zakresie budowy infrastruktury drogowej i powstał z chwilą wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości.

Tymczasem ustalenie i wypłata odszkodowania jest odrębną, od podziału nieruchomości, sprawą administracyjną dla której ustawodawca przewidział dwa tryby jej załatwienia. Cywilny - rokowania zakończone umową o ustaleniu i wypłacie odszkodowania. Jeśli do porozumienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydawana jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (art. 98 ust. 3 u.g.n. zdanie 3). Podkreślić należy jednak, iż postępowanie toczące się "z urzędu" a zainicjowane jedynie przez Gminę P. zmierzało do ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości. W tym postępowaniu Gmina występowała wcześniej jako sprawująca administrację publiczną (imperium) i wykonującą władzę państwową. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego (Wójtowi Gminy) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednak możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w formach prawnych przynależnych stronie postępowania administracyjnego.

Obowiązek wypłaty odszkodowania jest jedynie konsekwencją przejęcia na własność Gminy nieruchomości należących do wywłaszczonego podmiotu, przy czym ustalenie odszkodowania nie było przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia, ani decyzji Wójta Gminy P., ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Niezależnie jednak od tego, przede wszystkim z powodu wskazanego wyżej – tj. z uwagi na okoliczność, iż Wójt Gminy orzekał w sprawie indywidualnej wykonując powierzone mu imperium, nie mógł być następnie stroną tego postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...]r. nr [...] [...].

Należy bowiem podkreślić, iż jeżeli organy samorządu terytorialnego znajdują się w typowej dla siebie pozycji organu wykonującego imperium w stosunku administracyjnoprawnym, podstawowe kryterium dla oceny podejmowanych działań władczych wyznaczać im winna zasada praworządności. Przepisy postępowania administracyjnego określające uprawnienia strony stanowią prawnoprocesową gwarancję konieczną dla ochrony praw podmiotowych drugiej, podległej kompetencji organu administracji publicznej, strony stosunku administracyjnoprawnego. Podmiot władzy w stosunku administracyjnoprawnym nie może powoływać się na ochronę praw podmiotowych celem uzasadnienia skorzystania z uprawnień strony postępowania administracyjnego. Takie podejście prowadzi do niedopuszczalnej zmiany pozycji w stosunku administracyjnoprawny, a w konsekwencji do zmiany źródła legitymacji do brania udziału w postępowaniu z zasady dbałości o realizację obiektywnego porządku prawnego na zasadę ochrony praw podmiotowych.

Powołane argumenty uzasadniają stanowisko, że działanie organów samorządowych jako organów prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję procesową (raz podmiotu realizującego władcze kompetencje, innym razem podmiotu występującego w ochronie własnego interesu prawnego) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, czy kontroli legalności jej załatwienia.

Orzeczenie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło z powodów prawnoprocesowych. Kodeks postępowania administracyjnego zastrzega prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jedynie dla strony (art. 127 §1 kpa w związku z art. 127 §3 kpa). Niedopuszczalne jest wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, drugą stronę stosunku administracyjnoprawnego.

Wobec powyższego w sprawie zbędne było rozważanie kwestii interesu prawnego Gminy w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem stwierdzenie braku legitymacji procesowej do wniesienia odwołania uzasadniało orzeczenie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 kpa w formie postanowienia. W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącej kwestii tego zagadnienia rzeczywiście istnieje spór co do obowiązku każdorazowego badania przez organ odwołania podmiotu, który wyraża pogląd, iż jest stroną postępowania. Spór ten związany jest z polemiką dotyczącą koncepcji subiektywnego albo obiektywnego rozumienia pojęcia "strony" postępowania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez A. Wróbla w komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego (wyd.ll Zakamycze 2005), iż kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest zagadnieniem proceduralnym, a właściwą formą rozstrzygania tych kwestii są postanowienia (art. 123). Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie z "kwestii wynikającej z toku postępowania" rozstrzyganej w formie postanowienia czynić by miało sprawę stanowiącą przedmiot postępowania odwoławczego rozstrzyganą w formie decyzji. Należy ponadto wskazać, iż skoro postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest ostateczne i może być zaskarżone wprost do sądu administracyjnego – natomiast w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego konieczne jest w tym celu wyczerpanie środków odwoławczych - ma to niewątpliwie korzystny wpływ także na ekonomikę postępowania nie pozbawiając jednocześnie strony w żaden sposób prawa do kontroli orzeczenia przez sąd niezwiązany przecież granicami skargi. W konsekwencji należy stwierdzić, iż zasadnie organ odwoławczy orzekł w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie miała legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28. Przyjmując powyższy tok rozumowania za trafny, Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi dot. naruszenia art. 134 oraz 138 §1 pkt 5 KPA.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed gadami administracyjnymi skargę należało oddalić.

/-/Sz. Widłak /-/B. Sokołowska /-/M. Ławniczak