Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 571/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) WSA Barbara Rennert po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwały Rady Gminy Kramsk z dnia 18 lipca 2011 r. w przedmiocie uchwał numer: X/70/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Anielew, X/76/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Drążek, X/85/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kramsk – Łęgi, X/91/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Pąchów, X/92/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Podgór I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: - § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14 i § 16 ust. 1 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 8 ust. 1 pkt 3, § 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru Sołtysa i Członków Rady Sołeckiej, § 20 ust. 2 i ust. 3, § 22, § 23 ust. 2, § 28 ust. 1 i ust. 2, II. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kramsk działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: "u.s.g.") podjęła 18 lipca 2011 r. uchwały nr:

– X/70/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Anielew,

– X/76/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Drążek,

– X/85/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Kramsk – Łęgi,

– X/91/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Pąchów,

– X/92/11 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Podgór.

Wskazane uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 2011 r. odpowiednio nr 262 poz. 4155, nr 370 poz. 6665, nr 370 poz. 6674, nr 370 poz. 6679, nr 370 poz. 6680.

Prokurator Rejonowy w Koninie pismami z 31 marca 2020 r. wniósł skargi na wskazane powyżej uchwały w których wnioskował o stwierdzenie nieważności wymienionych na wstępie uchwał w zaskarżonej części. Uchwałom tym zarzucił naruszenie:

1) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i 36 u.s.g. przez przyjęcie w § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14, § 16 ust. 5 uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołectwu oraz kompetencje zebraniu wiejskiemu, sołtysowi i radzie sołeckiej;

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 8 ust. 3, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3 uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków;

3) art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w przepisie § 20 ust. 2 uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością Sołectwa;

4) art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 20 ust. 3 uchwał pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa;

5) art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyjęcie w § 22 uchwał, że wybory sołtysa i członków rady sołeckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym, podczas gdy zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, wśród nieograniczonej liczby mieszkańców;

6) art. 7 Konstytucji RP, art. 10 § 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 – dalej: "k.w.") oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyjęcie w § 23 ust. 2 uchwał, że "Nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądowym";

7) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie w § 28 ust. 1 i 2 uchwał wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy Kramsk wniosła m. in. o stwierdzenie nieważności uchwał w zaskarżonej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi częściowo zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd za trafne uznał zarzuty przyjęcia w § 3 ust. 2, § 8 ust. 1, § 14, § 16 ust. 5 uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołectwu oraz kompetencje zebraniu wiejskiemu, sołtysowi i radzie sołeckiej. Zadania sołectwa, sposób ich realizacji, jak również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., w którym wskazał na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach (wyroki WSA: we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., III SA/Wr 111/12; w Olsztynie z 24 września 2015 r., II SA/Ol 695/15; w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem sądu przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa, czy jego organów, nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (np. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., IV SA/Po 917/19; wyrok WSA w Kielcach z 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19). Rada sołecka nie stanowi jednak organu sołectwa, więc nie dotyczy jej delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (m.in. wyroki WSA w Kielcach z: 12 grudnia 2019 r., II SA/Ke 750/19, 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19 i II SA/Ke 1102/19; 26 lutego 2020 r., II SA/Ke 1104/19). Mając powyższe na względzie sąd przyjął zasadność odnośnego zarzutu .

Częściowo zasadny w opinii sądu okazały się zarzuty dotyczące niezgodności z prawem § 8 ust. 1 pkt 3, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3 uchwał, poprzez przyznanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej i poszczególnych jej członków. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (np. wyroki WSA: w Opolu z 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09 i z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16; w Gorzowie Wlkp. z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Go 140/19 i z 22 maja 2019 r., II SA/Go 163/19). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Sąd nie uwzględnił jednak zarzutów dotyczących § 8 ust. 1 pkt 3, § 37 ust. 1, § 40 ust. 1, 2 i 3 uchwał w zakresie w którym przepisy te stanowią, że sołtys i rada sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie. W ocenie sądu, wbrew zarzutom skarg, nie można bowiem przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

Za istotnie naruszający prawo sąd uznał § 22 uchwał przez nieuprawnione modyfikowanie unormowanej już w sposób kompletny przez ustawę kwestii wyboru sołtysa i członków. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, wśród nieograniczonej liczby mieszkańców.

Sąd za sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. uznał również § 20 ust. 2 uchwał wskutek nadania organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych nad działalnością sołectwa. Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych. Ustanowienie tych kompetencji w treści statutu jednostki pomocniczej gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Sąd za niezgodne z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. uznał również nadanie w § 20 ust. 3 uchwał pracownikowi urzędu gminy, jakim jest Skarbnik Gminy, kompetencji nadzorczych nad działalnością Sołectwa. Brak jest delegacji ustawowej do przyjęcia takiej regulacji, a nadto skarbnik nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g., a tylko organy gminy są uprawnione do kontroli organów jednostek pomocniczych stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Sąd w zakresie zarzutów naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez przyjęcie w uchwałach (§ 23 ust. 2), że nie mają prawa wybierania osoby: pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu, stwierdza, że przepisy art. 10 § 2 pkt 1 i 3 Kodeksu wyborczego oraz art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób szczegółowy regulują problematykę dotyczącą osób jakie nie posiadają czynnego prawa wyborczego. W uprawnieniu do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie mieści się zatem kompetencja do decydowania o prawach wyborczych mieszkańców, co oznacza, że takie postanowienia statutów w sposób istotny naruszają prawo (tak: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Go 170/19, II SA/Go 171/19).

Z kolei istotnie narusza prawo zapis uchwał wprowadzający ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej (§ 28 ust. 1), Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 20 lutego 2020 r. ). Stąd też za zasadne sąd uznał żądania skarg, odnośnie stwierdzenia nieważności zarówno § 28 ust. 1 jak i § 28 ust. 2 uchwały, który dotyczy dalszego procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej w przypadku braku kworum ustanowionego w § 28 ust. 1.

Z podanych wyżej przyczyn, sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 wymienionej ustawy orzekł, jak w pkt II. sentencji wyroku.