Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2540/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg G. R. i W. R. oraz I. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju po rozpatrzeniu odwołań G. R., W. R., R. K. i I. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] września 1980 r., nr [...] zezwalającej na wejście [...] Kombinatowi Budowlanemu "P." na nieruchomość położoną w W., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność E. G., w celu doprowadzenia wodociągu i linii energetycznej do stacji wodociągowej.

Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] września 1980 r. Naczelnik Miasta W. – powołując się na art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz decyzję Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny budowy stacji wodociągowej - zezwolił [...] Kombinatowi Budowlanemu "P." na czasowe zajęcie m.in. nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność E. G. dla potrzeb doprowadzenia do stacji wodociągowej linii energetycznej i urządzeń współtowarzyszących.

Pismem z 27 stycznia 2017 r. G. R. i W. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Do owego wniosku przyłączyli się R. K. i I. K.. Kwestionowanej decyzji zarzucali, że jest bezprzedmiotowa, wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz pozostaje niewykonalna, a to wobec faktu, że działka, jaką w decyzji wskazano do zajęcia (ozn. nr [...]) w rzeczywistości nie istniała, gdyż była wówczas już podzielona na działki nr [...], [...] i [...]. Wskazywany zaś w decyzji właściciel (E. G.) był wraz z żoną współwłaścicielem jedynie działki nr [...].

W zainicjowanym tym wniosek postępowaniu Wojewoda [...] dwukrotnie podejmował decyzje nadzorcze, z których pierwsza z [...] kwietnia 2018 r., została uchylona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta W. z [...] września 1980 r., nie dopatrując się by była ona obarczona którakolwiek z kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazując na istotę postępowania nadzorczego organy zwracały uwagę, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej załatwionej tą decyzją . Podkreślały również fakt, że mimo podejmowanych poszukiwań nie udało im się odszukać kompletnych akt z postepowania poprzedzającego wydania weryfikowanej decyzji, zatem jej kontroli dokonywał przy uwzględnieniu szczątkowej dokumentacji, przy uwzględnieniu przywołanej w treści tej decyzji materialnoprawnej podstawy jej wydania, tj. art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r.

Analizując kwestię przedmiotowego zakresu badanej decyzji zauważały, że jakkolwiek w decyzji istotnie wskazano na nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która wówczas nie istniała, gdyż uprzednio uległa ona podziałowi na działki nr [...], [...] i [...], jednakże uchybienie to nie stanowi w ich ocenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisując okoliczności dotyczące jej podziału podano, że miało to miejsce w 1976 r. W tym samym roku, umowa z [...] sierpnia (rep. A nr [...]) E. i M. małż. G. sprzedali działki nr [...] i [...] Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy ww. ustawy. Wobec czego ich własnością pozostawała w 1980 r. działka nr [...]. Uległa ona dalszym podziałom, wyniku których powstały m.in. działki nr: [...] (której właścicielami są W. i G. małż. R. - KW nr [...]), [...] (której właścicielem jest I. K. - KW nr [...]), [...], [...], [...] (której właścicielem jest R. K. - KW nr [...]) oraz nr [...] (której właścicielami są R. K. i I. K. - KW nr [...]).

Wskazując na treść mapy podziału działki nr [...] przyjętej do składnicy geodezyjnej za nr [...], powołanej w umowie sprzedaży z [...] sierpnia 1976 r. oraz treść tej umowy organy wywodziły, że w 1976 r. Skarb Państwa nabył od E. i M. małż. G. działkę nr [...] (z przeznaczeniem pod stację wodociągową) i działkę nr [...] (przeznaczoną na poszerzenie drogi). W związku z powyższym zarówno E. G., jak również M. G. w dacie wydania kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta W. nie byli właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Przez fakt zbycia Skarbowi Państwa działek nr [...] i nr [...], zakres ingerencji w ich prawo własności w związku z realizowaną inwestycją ograniczył się do części działki nr [...], odpowiadającej działce nr [...]. Z całokształtu okoliczności sprawy wynika więc, że przedmiotem decyzji z [...] września 1980 r. była działka nr [...].

W dalszej kolejności wskazano, że według przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania kwestionowanej decyzji z [...] września 1980 r. proces inwestycyjny związany z budową urządzeń przesyłowych składał się z kilku odrębnych etapów. Jednym z elementów tego postępowania było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47). Dopiero bowiem decyzja lokalizacyjna konkretyzowała zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji decydowano między innymi o przebiegu planowanej inwestycji liniowej, ustalano jej zgodność z przepisami prawa miejscowego oraz uzyskiwano niezbędne uzgodnienia i opinie. Kolejnym etapem procesu inwestycyjnego, następującym po wydaniu i uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję lokalizacyjną było udostępnienie inwestorowi nieruchomości, na których prowadzone miały być prace. Budowa urządzeń przesyłowych wymagała bowiem z reguły wkroczenia na cudzy grunt i ograniczała tym samym uprawnienia właściciela. Podstawę prawną do wejścia w teren nieruchomości celem prowadzenia instalacji i budowy urządzeń przesyłowych stanowił art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r., który w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach – prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 2 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją.

Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego.

Z uwagi na to, że decyzja Naczelnika Miasta W. z [...] września 1980 r., nr [...] dotyczyła zezwolenia na zajęcie nieruchomości dla potrzeb doprowadzenia do stacji wodociągowej linii energetycznej i urządzeń współtowarzyszących, w ocenie Ministra Rozwoju nie budziło wątpliwości, że ww. inwestycja dotyczyła kategorii obiektów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odnosząc się zaś do zarzutu powołania w jej treści ust. 2 art. 35, Minister ocenił, że stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, która nie ma istotnego znaczenia dla meritum sprawy. Okoliczność ta potwierdzona została w postanowieniu Sądu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt I [...] oraz w postanowieniu Sądu Okręgowego w S. Wydział Cywilny Odwoławczy z [...] września 2016 r., sygn. akt [...], w których uznano, że organ wydający decyzję z [...] września 1980 r. niezasadnie wskazał jako podstawę jej wydania art. 35 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., ponieważ z treści tej decyzji jasno wynika, że podstawą jej wydania jest art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

Decyzja wydana w trybie art. 35 powołanej ustawy musiała być przy tym zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową planowanej inwestycji (decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji). Jak wynika z treści kwestionowanej decyzji z [...] września 1980 r., podstawą jej wydania była decyzja Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r., nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy stacji wodociągowej. Co prawda w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie zachował się jej egzemplarz, jednakże zachował się załącznik mapowy do tej decyzji. Fakt ten pozwala uznać, że skoro sporządzony został załącznik do ww. decyzji, to sama decyzja również musiała istnieć w obrocie prawnym. Na podstawie owego załącznika ustalono, że na terenie działki nr [...] zaprojektowano przebieg wodociągów tłocznych I i II stopnia oraz kanałów ściekowych i zrzutowych. W tym kontekście Minister odwoływał się do sporządzonej w toku postępowania nadzorczego opinia geodezyjnej sporządzona przez geodetę uprawnionego A. G. z [...] września 2020 r. Powyższe wskazuje, iż zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. niezbędne do wejścia w teren w celu doprowadzenia urządzeń współtowarzyszących do stacji wodociągowej. Na przedmiotowej nieruchomości (dawnej działce ew. nr [...]) została wybudowana sieć wodociągowa, która służyła m.in. przesyłaniu wody do stacji wodociągowej, która zaopatrywała w wodę tereny miasta W. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 stwierdzającego, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP, Minister wywodził, że uzasadnione jest przekonanie, że skoro od wydania decyzji upłynęło 40 lat, to przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady praworządności (legalizmu, bezpieczeństwa prawnego, zaufania obywatela do państwa, lojalności państwa) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP i skutków, jakie niesie ta decyzja, brak jest podstaw do wyeliminowania przedmiotowego orzeczenia z obrotu prawnego.

W odniesieniu do podnoszonego w toku postępowania zarzutu niezgodności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z obecnym przebiegiem wodociągu wskazano, że zarówno organ orzekający w postępowaniu wywłaszczeniowym, jak również organ nadzoru w niniejszym postępowaniu nie mają uprawnień do kwestionowania ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (oraz dokumentów, na podstawie których ją wydano) wydanej przez inny organ administracji państwowej. Decyzja ta jako dokument urzędowy była wiążąca dla organu wywłaszczeniowego. Skoro decyzja ta istniała w obrocie prawnym, to korzystała z domniemania jej zgodności z prawem (art. 12 w zw. z art. 70 k.p.a.). Organ wywłaszczeniowy musiał tylko zadbać o to, aby decyzja tego rodzaju została załączona do wniosku o wszczęcie postępowania, a następnie wyjaśnić, czy lokalizacja przedsięwzięcia obejmuje teren objęty wnioskiem o wywłaszczenie/ograniczenie praw rzeczowych jako teren niezbędny na cel wywłaszczenia.

Zatem to, czy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogłoby być wyjaśniane i oceniane w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, albowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut naruszenia tych przepisów nie może być skutecznie podnoszony. Na marginesie tych rozważań dodano, że pism załączonych do akt sprawy (m. in. z pisma Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. z [...] grudnia 2019 r.) wynika, iż zmiany w przebiegu wodociągu nastąpiły w 1983 r. oraz w latach późniejszych, tj. po wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] września 1980 r. Wskazywana zaś przez strony okoliczność niezrealizowania na ich działkach celu wywłaszczenia zgodnie z planami nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Ocena legalności decyzji z [...] września 1980 r. musi bowiem uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. To, czy zrealizowano cel wywłaszczenia według pierwotnych zamierzeń, jest okolicznością późniejszą i przez to wykracza poza ramy niniejszej sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy stacji wodociągowej zamiast decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy wodociągu i sieci elektrycznej, czyli urządzeń przesyłowych, należy wskazać, że zarówno z treści decyzji z [...] września 1980 r., jak i zachowanego w aktach sprawy wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Ośrodków Wiejskich z [...] sierpnia 1980 r. jednoznacznie wynika, że celem przedmiotowej inwestycji była budowa wspomnianych wodociągów i sieci elektrycznej, czyli tzw. urządzeń współtowarzyszących. Na załączniku mapowym do decyzji Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r., nr [...] został oznaczony teren projektowanej stacji wodociągowej w W., który zawiera się w granicach działki nr [...], oraz otoczenie terenu stacji. Z przebiegu rurociągów, kanałów i umiejscowienia studni wynika, że teren stacji wodociągowej nie mieścił się w granicach działki nr [...], lecz na terenie działki nr [...], zaś na terenie działki nr [...] zaprojektowano przebieg rurociągów tłocznych I i II stopnia oraz kanałów ściekowych i zrzutowych, które to niewątpliwie zaliczają się do urządzeń przesyłowych oraz współtowarzyszących, w związku z czym spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z treści przywoływanej wyżej opinii wynika również, że działka nr [...] nie zawiera się w obszarze objętym decyzją Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r., nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji wodociągowej w W.. Stąd wbrew twierdzeniom stron, nie doszło w przedmiotowej sprawie do oczywistej omyłki pisarskiej dotyczącej oznaczenia numeru decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji

Brak zaś całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.).

W ramach niniejszego postępowania nie stwierdzono również, aby kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Na decyzję Ministra skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. R. i W. R. oraz I. K. zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tendencyjną i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także bezzasadne pominięcie części materiału dowodowego.

W obszernych motywach skarg zwracali oni uwagę, że w kontrolowanej w postępowaniu decyzji, powołano decyzję zatwierdzająca plan realizacyjny nr [...], która wygasła po upływie 2 lat od daty prawomocności wobec nie wykonania określonych w załączniku mapowym robót. Organ nie rozważył zaś możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji lub jej wygaśnięcia. Ponadto w ich ocenie Naczelnik Miasta W. w kwestionowanej decyzji z [...] września 1980 r przypisała decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy stacji wodociągowej numer decyzji zatwierdzającej inny plan realizacyjny – plan dla budowy wodociągu i sieci elektrycznej, czyli urządzeń współtowarzyszących. Nie przywołał natomiast decyzji Naczelnika Powiatu w W. zatwierdzającej plan realizacyjny dot. wodociągu w W., wydanej również [...] marca 1974 r., ale oznaczonej nr [...]. Kwestionowali również pogląd organu, iż w przypadku niezachowania akt, braki należy interpretować w kierunku utrzymania w mocy kwestionowanego orzeczenia.

W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowana w uzasadnieniu decyzji.

Pismem z 28 sierpnia 2021 r. G. R. i W. R. wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia zainicjowanego przez nich pismem z 10 lutego 2021 r. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] o stwierdzenie nieważności lub wygaszenie decyzji Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skargi są niezasadne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że okoliczności przywoływane we wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, nie wskazują na wystąpienie w sprawie zagadnienia prejudycjalnego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji czyni to bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej podjęcia. Stąd samo uruchomienie już po jej wydaniu postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję, która determinowała sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym zakończonym skarżoną decyzją (a tym motywowane było żądanie G. i W. R.), nie mogło uzasadniać zawieszenia postępowania sądowego. Z tych względów Sąd ów wniosek oddalił.

Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n k.p.a., a jego przedmiotem była wydana na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decyzja Naczelnika Miasta W. z [...] września 1980 r. zezwalająca zezwalającej na wejście [...] Kombinatowi Budowlanemu "P." na nieruchomość położoną w W., oznaczoną w tej decyzji jako działka nr [...], stanowiącą własność E. G., w celu doprowadzenia wodociągu i linii energetycznej do stacji wodociągowej. Postępowanie to - co należy podkreślić - miało na celu ustalenie czy badane w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania), a nie rozpatrzenie sprawy administracyjnej już rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym co do istoty. Wyeliminowanie w tym trybie kontrolowanego aktu stanowi zaś wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności aktu stosowania prawa. Korzysta on bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Powoływanie się na nią nie stanowi zatem, jak wywodzą skarżący, zaprzeczenia regułom praworządności, ale wręcz stanowi wyraz ich przestrzegania.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta W., a w konsekwencji zgodności z prawem decyzji Ministra Rozwoju, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia jej nieważności, miał fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania owej decyzji, nie zachowały się kompletne akta z postępowania nią zakończonego. Próba zaś odszukania owych dokumentów – jak wynika z akt sprawy - się nie powiodła. W tym stanie rzeczy oceny legalności powyższej decyzji, była znaczenie ograniczona i mogła być dokonana wyłącznie w oparciu o treść tej decyzji, a także szczątkową dokumentację procesu przygotowywania ww. inwestycji, w tym m.in. załącznik mapowy do decyzji Naczelnika Powiatu w W. z [...] marca 1974 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny wodociągu i urządzeń współtowarzyszących (sama decyzja zatwierdzająca plan się nie zachowała), a także wniosku inwestora. Tak też postąpiły w niniejszej sprawie organy nadzoru obu instancji.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji, jak zaznaczono na wstępie był art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten w ust 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Skutkiem ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu było – jak zasadnie wskazywały organy - ograniczenie prawa własności nieruchomości przez ustanowienie trwałego obowiązku znoszenia przez właściciela w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego. Decyzja taka mogła być wydana, gdy inwestycja, która miała być realizowana na nieruchomości dotyczyła określonej kategorii obiektów wskazanych w przepisie oraz była zgodna z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. W rozpoznawanej sprawie, w świetle treści ww. załącznika mapowego do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, w obszarze odpowiadającym istniejącej wówczas i pozostającej własnością prywatną działce nr [...] (powstałej z podziału w roku 1976 r. działki nr [...]), zaprojektowano usytuowanie wodociągów tłocznych (i i II stopnia) oraz kanałów ściekowych i zrzutowych, a więc tego rodzaju urządzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy. W zachowanych aktach administracyjnych brak jednocześnie aktu stwierdzającego wygaśnięcie tej decyzji. Takiego aktu nie przedstawili także skarżący. Samo przypuszczenie, że decyzja ta mogła wygasnąć wobec nierozpoczęcia inwestycji w okresie 2 lat, na co powoływali się oni w toku postępowania, jest niewystarczająca dla uznania, że rzeczywiście taki fakt prawny zaistniał. Skarżącym umyka bowiem, że aby stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, stan faktyczny sprawy istniejący w dniu jej wydania musi być ustalony w sposób pewny, a nie tylko hipotetyczny. Nawet jakby owa hipotetyczność nosiła znamiona znacznego prawdopodobieństwa. Niezależnie od powyższego warto zauważyć, że obowiązująca w dacie podejmowania decyzji zatwierdzającej realizacje inwestycji uchwała Rady Ministrów Nr 109 z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (MP Nr 31, poz. 198) stanowiła o utracie ważności decyzji o lokalizacji inwestycji, w razie nierozpoczęcia jej realizacji w ciągu 5 lat od podjęcia decyzji (a nie 2 jak sugerują skarżący). Przy czym inwestor mógł wystąpić o przedłużenie jej ważności, jeżeli uzasadnił swoje wystąpienia ważnymi względami (§ 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały). Także w kolejnej uchwale Rady Ministrów Nr 196 z dnia 29 listopada 1977 r. (MP. Z 1978 r., Nr 1, poz. 6 ze zm.), zastępującej uchwałę z 1971 r., przewidziano możliwość wydłużenia ważności decyzji o lokalizacji inwestycji (tym razem poza okres trzyletni) na wniosek inwestora i to nawet bez dookreślania potrzeby uzasadniania takiego wniosku ważnymi względami (vide § 19 ust. 2 uchwały). W obu aktach normatywnych nie wskazano przy tym okresu, na który może być przedłużona ważność lokalizacji. Nie zawarto również przepisów zabraniających ponawiania w tym względzie wniosków. Te uwarunkowania prawne dodatkowo nie pozwalają na uznanie, że z całą pewnością decyzja zatwierdzająca plan realizacji inwestycji wygasła, lub utraciła ważność. Przeciwnie, z takiej sytuacji (wobec braku dowodów przeciwnych) wyprowadzić należy wniosek, że była ona także w roku 1980 ważna i wywoływała wówczas skutki prawne. Spełnione zostały zatem określone w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. materialnoprawne podstawy wydania decyzji zezwalającej przedsiębiorstwu wodociągowemu na realizację na ternie przedmiotowej nieruchomości ww. inwestycji. W tej sytuacji nie sposób zarzucić decyzji udzielającej mu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie w obszarze odpowiadającym wówczas działce nr [...] urządzeń współtowarzyszących stacji wodociągowej wskazanych w treści mapy stanowiącej złącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji. Stąd nie sposób uznać, by wydana w tym przedmiocie decyzji, naruszała ww. przepis, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwłaszcza, że tego rodzaju kwalifikowana wadliwość prawna decyzji, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, musi być "widoczna gołym okiem", a nie być li tylko kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696). Można więc o niej mówić jedynie wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią oczywiste zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części, co w tym przypadku nie ma miejsca. Upatrywanie z kolei owej wady w samym nieadekwatnym od rzeczywiście istniejącego oznaczeniu geodezyjnym nieruchomości na której nastąpiło ograniczenie własności, poprzez przywołania oznaczenia nieistniejącej już wówczas działki nr [...], miast działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) – nie stanowi tego rodzaju wadliwości, która mogłaby być kwalifikowana jak rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można też wykluczyć, że takie a nie inne jej oznaczenie wynikało z powielenie geodezyjnego oznaczenia nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej. Ta wszak wydana została przed podziałem nieruchomości. Nie zmienia to jednak tego, że w powiązaniu z tą ostatnią decyzją i dołączonym do niej załącznikiem mapowym, zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia – jeśli chodzi o ograniczenie własności - był możliwy do zrekonstruowania i był także uchwytny dla ówczesnych organów oraz właściciela nieruchomości (E. G.), skoro nie kwestionował on w toku instancji decyzji z [...] września 1980 r. Nie można zatem także uznać, że była ona od dnia wydania trwale niewykonalna, co z kolei prowadziłoby do jej nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 5 k.p.a.

Kwestia natomiast przywołania w decyzji Naczelnika Miasta W. nieadekwatnej podstawy prawnej do treści podjętego rozstrzygnięcia (art. 35 ust. 2 ustawy z 1958 r., który to przepis reguluje materię związana z udostępnianiem nieruchomości na których znajdują się urządzenia przesyłowe i w celach ich konserwacji, zamiast art. 35 ust. 1 ), może być rozpatrywana wyłącznie w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, a nie wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa, czy też wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Podnoszony zaś tak w toku postępowania jak i skardze argument, że w decyzji z 1980 r. powołano także błędną decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny, ma wyłącznie charakter swego rodzaju spekulacji, opartej na fakcie odszukania wydanej w tym samym czasie w odniesieniu do inwestycji wodociągowej w W. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, oznaczonej zbliżonym numerem "[...]" Tymczasem samo wydanie takiej decyzji nie jest w tej materii przesądzający. Zwłaszcza, że treść wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. z [...] sierpnia 1980 r inicjującego postepowanie w sprawie wprost odwołuje się do decyzji nr [...], a także w sposób wyraźny wskazuje, że oczekiwane ograniczenie własności miało nastąpić w celu wybudowania urządzeń przesyłowych i współtowarzyszących wodociągu (a nie sensu stricto wodociągu), gdzie poszczególne tworzące je obiekty, miały być zlokalizowane m.in. na działce należącej do E. G. Te zaś wskazywane są w treści załącznika mapowego do ww. decyzji Naczelnika Powiatu w W. (przywołanej w decyzji z [...] września 1980 r.), a nie decyzji nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu stacji wodociągowej w W., która to decyzja odnosiła się do innego etapu inwestycji.

W sytuacji zatem, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, przy jednoczesnym niezachowaniu kompletnych akt z postępowania prowadzonego w trybie zwykłym nie sposób z całą pewnością stwierdzić, że przy podejmowaniu decyzji - mającej oparcie w treści normatywnej obowiązującego wówczas art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. - doszło do rażącego naruszenia prawa oraz nie stwierdzono by była ona obarczona którąkolwiek z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a., kierując się zasadą trwałości decyzji, organ nadzoru zobligowany był do odmowy stwierdzenia jej nieważności. Postępując zatem w ten sposób Wojewoda [...], jak też utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Rozwoju nie naruszyli prawa materialnego, ani zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy też reguł postępowania dowodowego. Motywy podjętej decyzji, zostały przedstawione w jej uzasadnieniu w sposób umożliwiający rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Wbrew zarzutom skarg, przy formułowaniu oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta W., organy obu instancji uwzględniły całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, mającego w sprawie znaczenie relewantne, dając temu wyraz w obszernych wywodach uzasadnień podjętych rozstrzygnięć.

To zaś oznacza, że skargi pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, co prowadzić musi do ich oddalenia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).