Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 29/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1, art. 134, art. 152-154
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i P. B. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ, organ) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. , oddalającą odwołanie oferenta A s.c. A. B., P.B. z siedzibą we W. ( dalej: skarżąca, spółka, strona).

W dniu [...] lutego 2018 r. Dyrektor NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie ortopedia i traumatologia narządu ruchu - zespół chirurgii jednego dnia, na obszarze: 0213 - milicki, 0214 - oleśnicki, 0215 - oławski, 0217 - strzeliński, 0218 - średzki, 0220 - trzebnicki, 0222 - wołowski, 0223 - wrocławski, 0264 - Wrocław. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 2 435 002,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] kwietnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r; okres obowiązywania umowy od [...] kwietnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. a jako maksymalną liczbę umów, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania podano: 7. Na przedmiotowe postępowanie wpłynęło 5 ofert, w tym oferta skarżącej.

W toku postępowania konkursowego trzech oferentów (w tym skarżącą) wezwano do uzupełnienia braków formalnych oraz do złożenia wyjaśnień do udzielonych odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.5.2.. Komisja konkursowa przeprowadziła także w części jawnej postępowania weryfikacje ofert w miejscu udzielania świadczeń - u skarżącej ([...] r.) i 2 innych oferentów: B Sp. z o.o., C Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Z weryfikacji przeprowadzonej u skarżącej spółki sporządzono [...] r. dokument "wyniki weryfikacji oferenta".

Na posiedzeniu w dniu [...] r. komisja konkursowa odrzuciła w całości ofertę skarżącej z powodu:

1. nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie – w odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.1.2.1,

2. niespełnienia wymaganych warunków określonych w prze[pisach prawa,

w tym określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

W uzasadnieniu stanowiska komisja wskazała, że skarżąca nie dopełniła warunku określonego w § 4 ust. 5 pkt 6 lit. a, b, f rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 2295) – dalej: rozporządzenie z 22 listopada 2013 r., w brzmieniu: "Świadczeniodawca udzielający świadczeń gwarantowanych, o których mowa w § 3 ust. 1, w trybie leczenia jednego dnia, powinien spełniać łącznie następujące warunki:

pkt 6) w ramach zespołu chirurgii jednego dnia zapewnić w miejscu udzielania świadczeń blok operacyjny, w skład którego wchodzą:

a) co najmniej jedna sala operacyjna, mająca bezpośrednie połączenie z częścią brudną bloku operacyjnego przeznaczoną do usuwania zużytego materiału, z zachowaniem ruchu jednokierunkowego,

b) śluza dla pacjenta, przez którą pacjent jest dowożony do bloku operacyjnego,

f) pomieszczenie przygotowania pacjenta.

Spółka [...]r. wniosła protest na czynność komisji dotyczącą odrzucenia jej oferty. Komisja konkursowa protest oddaliła, o czym skarżąca została zawiadomiona [...] r. W dniu [...] r., komisja konkursowa dokonała również ostatecznej oceny oraz porównania ofert i sporządziła ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane malejąco w kolejności wynikającej z łącznej uzyskanej liczby punktów oceny, a w którym nie znalazły się oferty odrzucone. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu ukazało się na stronie internetowej Oddziału NFZ oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału.

W dniu [...] r. spółka złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia postępowania nr [...], wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji w przedmiocie odrzucenia oferty.

Zarzuciła w pierwszej kolejności, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w czynnościach wizytacyjno–weryfikacyjnych, bowiem nie brał w ich udziału żaden ze wspólników spółki ani umocowany pełnomocnik. Spółka zaprzeczyła okoliczności podanej w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...]r., jakoby informacja o wizytacji miała zostać przekazana dzień wcześniej. Podniosła również, że nie dokonała jakiejkolwiek akceptacji dokumentacji sporządzonej przez komisję podczas wizytacji, a ponadto że nie mogła się odnieść bezpośrednio do wyników weryfikacji z dnia [...] r., wobec opublikowania w tej samej dacie zawiadomienia o odrzuceniu jej oferty. W dalszej kolejności Spółka zakwestionowała prawidłowość poczynionych w sprawie przez komisję konkursową ustaleń faktycznych i wnioskowań prawnych w zakresie niespełnienia wymogów przez blok operacyjny. Podniosła, że w opisie przedstawionym przez komisję jako zasady ruchu pacjenta, lekarzy i materiałów medycznych uzyskanych od oferenta znajdują się błędy i nieścisłości, co do których oferent nie miał możliwości wniesienia poprawek lub przedstawienia odpowiedniej dokumentacji, a co konwalidował na etapie złożenia protestu. Spółka podniosła, że w rozstrzygnięciu protestu brak jest przedstawienia analizy wnioskowań komisji z załączonymi przez stronę dokumentami potwierdzającymi spełnienie przez blok operacyjny wymogów formalnoprawnych oraz niewskazania z jakich przyczyn komisja odmawia wiarygodności i skutków prawnych rękojmi i domniemania prawdziwości okoliczności powołanych w dokumentach urzędowych, tj. w dokumentach Sanepidu. Do odwołania spółka załączyła opinię Biura Inżynierskiego z dnia [...] r., z której wynikało, jej zdaniem, że blok operacyjny w wizytowanej placówce skarżącej spełnia wszystkie aktualne wymogi formalno-prawne, zarówno w zakresie wymogów dla szpitala jednodniowego, jak i sterylizatornii. W odniesieniu do odpowiedzi na pytanie ankietowe Nr 1.1.2.1. skarżąca wskazała, że nie stwierdzono z jakich przyczyn poradnię przyszpitalną oferent miała obowiązek traktować jedynie w trybie poradni zakontraktowanej z NFZ, a nie poradni sensu largo, tj. także w trybie komercyjnym, niezwiązanej ze środkami publicznymi.

Dyrektor NFZ decyzją z [...] r., nr [...]oddalił odwołanie strony. Skarżąca wnioskiem z [...] r. zwróciła się o ponowne rozpoznanie sprawy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Spółka ponadto na potrzebę odniesienia się do naruszenia zasad konkurencji i równej oceny wszystkich ofert złożonych w postępowaniu konkursowym i w tym zakresie podniosła:

- w odniesieniu do warunku wskazania wdrożenia systemu elektronicznej dokumentnej i medycznej w przypadku oferentów: B sp. z o.o. oraz S. S. wystarczające były oświadczenia ich reprezentantów, zaś skarżąca spółka, która legitymuje się najszerszym pakietem licencji, musiała okazać umowę serwisową wraz z załącznikami, przy czy sama komisja konkursowa w wezwaniu z [...] r. nie wskazała, jakie dokumenty maja być przedłożone, ani nie wskazała wytycznych informatycznych co do treści i rodzaju licencji – co skutkowało brakiem ostrych kryteriów oceny spełnienia warunku przez każdego z oferentów;

- zawarte w decyzji twierdzenie o zgodności zasobów oferenta B sp. z o.o. ze stanem faktycznym (dotyczy ilości wykazanych łóżek szpitalnych, za które ostatecznie przyznano temu oferentowi 4 pkt) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym i jawnym dla stron materiale dowodowym;

- budzi wątpliwości ocena oferty C sp. z o.o. jako zgodnej ze stanem faktycznym w zakresie "potwierdzenia zatrudnienia".

Wtoku postępowania odwoławczego skarżąca przedłożyła dodatkowe materiały dowodowe oraz sformułowała wnioski dowodowe dotyczące: 1) zwrócenia się do producenta D celem zasięgnięcia opinii technicznej czy wszyscy oferenci spełnili wymóg posiadania i wdrożenia elektronicznej dokumentacji medycznej na poziomie oczekiwanym w wymogach postępowania; 2) zwrócenia się do Komisji Konkursowej o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ofertą B sp. z o.o. a dokumentem komisji weryfikującym ofertę; 3) wezwania oferenta C sp. z o.o. do przedłożenia umowy lub promesy zatrudnienia na podstawie których oferent wykazał zatrudnienie co do osoby lek. med. J.K. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z protokołu corocznej kontroli SANEPID-U nr [...] z [...] r. na okoliczność treści i spełniania przez skarżącego i jego blok operacyjny wymogów sanitarno- epidemiologicznych.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Dyrektor NFZ skarżoną obecnie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne .

Odnosząc się do podniesionych zarzutów i przedstawionych przez stronę dowodów organ podtrzymał stanowisko co do tego, że zachodziły dwie przesłanki odrzucenia oferty skarżącej. Pierwszą było podanie nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie. Skarżąca odpowiedziała twierdząco na pytanie ankietowe nr 1.1.2.1 "Realizacja umowy w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu lub ortopedii i traumatologii narządu ruchu w poradni przyszpitalnej", jednak z ustaleń komisji konkursowej, w tym ponownej weryfikacji odpowiedzi ankietowych, wynikało, że

skarżąca spółka w ramach umowy z DOW NFZ nie realizuje przedmiotowych świadczeń. Kryterium "Realizacja umowy w zakresie ortopedii traumatologii narządu ruchu lub ortopedii i traumatologii narządu ruchu w poradni przyszpitalnej" zostało wskazane przez Ministra Zdrowia jako kryterium kompleksowości. W tym przypadku istotą kompleksowości jest zapewnienie świadczeniobiorcy dostępu do kompleksowej opieki w ramach rożnych rodzajów umów (tutaj w ramach rodzaju: leczenie szpitalne

i ambulatoryjna opieka specjalistyczna) ubezpieczenia zdrowotnego zawieranych pomiędzy danym oddziałem NFZ a świadczeniodawcą na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach. Świadczenia o charakterze porad ambulatoryjnych winny być realizowane w poradni ortopedii i traumatologii narządu ruchu (część YIIIKR-1580), natomiast świadczenia w rodzaju leczenie szpitalne - zespół chirurgii jednego dnia winny być realizowane nie w poradni ortopedii i traumatologii narządu ruchu a w oddziale jednego dnia o kodzie resortowym części VIII - 4670 lub w oddziale o kodzie 4580 z kodem funkcji ochrony zdrowia HC. 1.2. leczenie stacjonarne ,jednego dnia".

W zakresie drugiej przesłanki odrzucenia oferty, tj. niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie ort. 146 ust. 1 pkt.2 ustawy (z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), organ wskazał, że komisja konkursowa po powtórnej analizie stwierdziła, iż okazane w trakcie wizytacji w dniu [...] r. pomieszczenia wchodzące w skład bloku operacyjnego nie spełniają wymagań określonych w § 4, ust. 5, pkt 6, lit. a, b, f rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013r. bowiem w wyniku wizytacji w miejscu wykonywania świadczeń przez spółkę stwierdzono, że: brak jest bezpośredniego połączenia bloku operacyjnego z częścią brudną bloku operacyjnego przeznaczoną do usuwania zużytego materiału, z zachowaniem ruchu jednokierunkowego, brak śluzy dla pacjenta, przez którą pacjent jest dowożony do bloku operacyjnego, brak pomieszczenia przygotowania pacjenta. Wnioski komisji konkursowej, oparte zostały na "wynikach weryfikacji oferenta" z [...]r., według stanu faktycznego w dniu wizytacji, zaś oferent przedstawił wówczas informację o przyjętych u niego zasadach ruchu pacjenta, lekarzy, materiałów brudnych i materiałów czystych. Zdaniem organu treść przedstawionej przez skarżącą opinii, sporządzonej przez S. N., nie pozwala na konkluzję, że "blok operacyjny spełnia wszystkie, aktualne wymogi formalno - prawne zarówno w zakresie wymogów dla szpitala jednodniowego jak i sterylizatorni (...)", a w szczególności, że spełnia warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych. Dodatkowo z załączonego do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oświadczenia autora ww. opinii S. N. wynika, że przywołując jeden z wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013r., dotyczący sali operacyjnej, przytoczono ten wymóg w brzmieniu nieodpowiadającym treści zawartej w ww. rozporządzeniu. W opinii zawarto m.in. stwierdzenie, że "klinika multimedia przeprowadza wyłącznie zabiegi planowe i nie ma ryzyka przypadkowości charakterystycznego dla podmiotów udzielających świadczeń w trybie nagłym, co mogłoby skutkować jednoczesnym przebywaniem w śluzie pacjenta i wprowadzonych materiałów czystych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie zabrania się łączenia funkcji śluzy i pacjenta (brak jednoznacznego zakazu łączenia lub

nakazu rozdziału w DzU z 2013 r. poz. 1520), a wręcz "dopuszcza się dostarczanie czystych i sterylnych materiałów do bloku operacyjnego przez śluzę dla pacjenta" (Dz.U z 2012 z dn. 26 czerwca 2012 r. poz. 739 zał. nr 1, pkt. IX.3)". Jak jednak stwierdził organ, stanowiące podstawę określenia wymogów niezbędnych do spełniania w przedmiotowym zakresie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dn. 22 listopada 2013 r. w § 4 ust. 5 pkt 6) wyraźnie zakładało (w czasie przeprowadzania postępowania konkursowego) konieczność, nakaz posiadania trzech odrębnych śluz.

Podobnie, w zakresie trzeciego z powodów odrzucenia oferty (w kontekście spełnienia wymogów odnoszących się do bloku operacyjnego) - braku pomieszczenia przygotowania pacjenta Dyrektor NFZ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji, stwierdzając prawidłowość ustaleń komisji konkursowej w tym zakresie.

Organ nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia zasad konkurencji i równej oceny oferentów. Wskazał, że w zakresie warunku wskazania wdrożenia systemu elektronicznej dokumentacji medycznej - odpowiedzi na pytanie ankietowe Nr 1.2.5.2. w brzmieniu – "Świadczeniodawca prowadzi historię choroby w postaci elektronicznej, w sposób, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ort. 30 ustawy o prawach pacjenta, oraz wystawia recepty i skierowania co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku" - komisja konkursowa przyjęła w stosunku do wszystkich oferentów jednakową zasadę, że dokumentami potwierdzającymi zasadność udzielenia twierdzącej odpowiedzi na przedmiotowe pytanie są: oświadczenie o wdrożeniu w placówce oprogramowania pozwalającego na prowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej oraz dokument potwierdzający zakup licencji/oprogramowania. Jeśli chodzi o kwestionowanie oceny oferty B sp. z o.o. , weryfikacja oferenta, dokonana na podstawie wniosku i Księgi Rejestrowej podmiotu leczniczego, potwierdziła zgodność zasobów oferty tej spółki ze stanem faktycznym. Przy tym w niniejszym postępowaniu konkursowym ilość łóżek nie rzutowała na wartość kwoty proponowanej w negocjacjach, znaczenie miał potencjał wykonawczy oparty na personelu. Wreszcie w odniesieniu do zarzutu niezweryfikowania ze stanem faktycznym oferty C sp. z o.o. w zakresie warunku " potwierdzenia zatrudnienia" organ wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w którym potwierdzono zawarcie z lekarzem J. K. umowy o współpracy od o [...] r. na czas nieokreślony , do której sporządzony został harmonogram pracy obejmujący okres od [...] r. do [...] r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

strona wniosła o o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej co do oddalenia odwołania z [...] r. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania dowodowego w zakresie art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz przepisów dział VI ustawy świadczeniach gwarantowanych poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz nieuzupełnienie materiału dowodowego w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czego wyrazem był:

1. brak merytorycznego rozstrzygnięcia rozbieżności pomiędzy zgromadzonymi w

postępowaniu dowodami, tj. wynikiem weryfikacji oferenta z dn. [...] r. uznającym brak spełnienia przez oferenta wymogów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 26.06.2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 22.11.2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego, a pozostałym materiałem dowodowym, w tym : a) postanowieniem Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej z dn. 18.07.2006 r. w przedmiocie pozytywnej opinii o spełnieniu wymogów fachowych i sanitarnych dla działalności: chirurgii ogólnej i naczyniowej, urologicznej, ginekologicznej, otolaryngologicznej, oraz oddziału chirurgii jednego dnia, b) protokołem kontroli Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej z [...] r. ,c) opinią prywatną z dn. [...] r. autorstwa S. N., d) audytem technicznym z 11.05.2018 r.

2. nieuzupełnienie materiału dowodowego celem obiektywnego ustalenia czy blok operacyjny oferenta spełnia wymogi Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 26.06.2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 22.11.2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych, w szczególności poprzez:

a. zaniechanie dalszych oględzin bloku operacyjnego wobec podtrzymania negacji wniosków prywatnych opinii eksperckich i audytów S. N.,

b. zaniechanie przesłuchania strony w trybie art. 86 KPA lub wezwania strony do przedłożenia dodatkowych pisemnych oświadczeń lub dokumentów w przedmiocie ustalenia czy po dacie [...]r., a przed [...] r. skarżący dokonywał jakichkolwiek zmian remontowobudowalnych, które mogłyby wpłynąć na funkcje bloku operacyjnego,

c. brak merytorycznej oceny dowodów załączonych do wniosku potwierdzających brak zmiany stanu technicznego bloku okresie pomiędzy wizytacją komisja a sporządzeniem prywatnych opinii i audytów: zaświadczenia Urzędu Miejskiego W. z [...] r. oraz wyciągu z księgi operacyjnej skarżącego;

3. odmowę przeprowadzenia w dniu [...] r. wniosków dowodowych skarżącego w przedmiocie: a) zwrócenia się do producenta E celem zasięgnięcia opinii technicznej czy wszyscy oferenci spełnili wymóg posiadania i wdrożenia elektronicznej dokumentacji medycznej na poziomie oczekiwanym w wymogach postępowania, b) zwrócenie się do Komisji Konkursowej o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy ofertą B Sp. z o.o. a dokumentem Komisji weryfikującym tę ofertę

- bez podania merytorycznego uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia, przecząc tym działaniem celowi postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy, przy jednoczesnym okresie jego prowadzenia przez kolejne miesiące do [...] r., co w istocie nie spowodowałoby zwłoki w procedowaniu;

4. błędną ocenę materiału dowodowego, w postaci umów nadesłanych przez oferenta C oraz sp. z o.o. we W. z lekarzem J.K. poprzez brak ustalenia czy umowy zawarte i wykazane w ofercie w istocie dotyczyły świadczeń komercyjnych czy świadczeń kontraktowanych przez NFZ;

5. nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchanie strony w trybie art. 86 KPA także w zakresie rozstrzygnięcia pozostałych wątpliwości, co do treści dokumentów i uzupełnianych braków formalnych jako zbieżnych/ rozbieżnych treścią oferty;

Subsydiarnie strona zaskarżyła także nieuzasadnione przewlekanie postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, które trwało od [...]r. do [...] r., przy jednoczesnym oddaleniu wniosków dowodowych i uzupełniającego postępowania dowodowego, co finalnie wpłynęło na naruszenie zasad rzetelności, równości i uczciwej konkurencji postępowania konkursowego (także w fazie odwoławczej i w fazie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy).

W odpowiedzi na skargę, w obszernym uzasadnieniu podtrzymując wnioski stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] r. skarżąca wniosła dodatkowe pismo procesowe wraz z wnioskami dowodowymi, do którego organ ustosunkował się pismem z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Sąd zauważa, że postępowanie konkursowe, zmierzające do wyłonienia podmiotów świadczących usługi medyczne, przeprowadzane jest w dwóch autonomicznych trybach: 1) w ramach procedury opartej o przepisy prawa prywatnego - obejmującej konkurs sensu stricte, w wyniku którego podmiot przeprowadzający postępowanie konkursowe podpisuje umowy na wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej 2) etap zainicjowany odwołaniami od rozstrzygnięć konkursu sprowadzających się do wyboru ofert, prowadzony w oparciu o przepisy prawa publicznego, w ramach którego wydawane są decyzje administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1938), świadczeniodawcom których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154 ustawy o świadczeniach.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest zatem weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego obliguje organ do zbadania, czy – w świetle okoliczności podniesionych w odwołaniu - w postępowaniu konkursowym były realizowane zasady i warunki określone w przepisach powszechnie obowiązujących oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy, a następnie dokonania oceny, czy i w jakim zakresie ewentualne ich naruszenie mogło wpłynąć na zawarcie przez stronę umowy i jej kształt. Wskazać przy tym należy, że jedną z podstawowych zasad w postępowaniu konkursowym, wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach jest zasada równego traktowania, na której naruszenie również wskazuje skarżąca w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (ust. 1). Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust.2). Naruszenie powyższych warunków także może być podstawą skutecznego zarzutu na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, o ile spełniona zostanie omówiona powyżej przesłanka związku pomiędzy tym naruszeniem a uszczerbkiem w interesie prawnym oferenta tj. wpływu tego uchybienia na możliwość zawarcia przez niego umowy.

W konsekwencji, to z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania, ściśle związany jest zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny, a w dalszej kolejności sąd administracyjny. Ta ostatnia obejmuje zatem badanie, czy organy administracji, wypowiadające się w ramach przedmiotowego postępowania w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegały obowiązujących unormowań prawa formalnego i procesowego w sposób zapewniający ustalenie, czy interes prawny podmiotu składającego odwołanie nie doznał uszczerbku. Tym samym zadaniem Sądu nie jest ocena wszystkich czynności podejmowanych w toku całego, szeroko rozumianego postępowania, ale kontrola, czy w ramach prowadzonego na skutek odwołania postępowania administracyjnego organ dochował stawianych mu wymogów procesowych, prawidłowo ocenił czynności podjęte na poprzednim etapie w świetle zasad i wymogów wynikających z w ustawy o świadczeniach oraz wydawanych jej podstawie aktów prawnych oraz czy prawidłowo przesądził o tym, czy miało to wpływ na możliwość zawarcia przez stronę umowy i jej treść.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo oceniły, że w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania, które spowodowałoby uszczerbek interesu prawnego skarżącej.

Pierwszoplanowe znaczenie w tej kwestii należy przypisać ocenie tych przesłanek, które zaważyły na odrzuceniu w całości oferty skarżącej, jako że ewentualne dalsze naruszenia, wpływające na punktację przyznaną pozostałym oferentom, a które strona odnosi do zasady równego traktowania, mogłyby potencjalnie mieć wpływ na powstanie uszczerbku interesu prawnego skarżącej tylko w wypadku, gdyby jej oferta spełniała wymogi obligatoryjne, obwarowane rygorem odrzucenia. W przeciwnym wypadku wszelkie inne naruszenia uszczerbku, wpływające na wysokość przyznanej punktacji pozostają bez znaczenia dla samej możliwości zawarcia ze stroną umowy, nie tylko dla jej treści i wysokości ewentualnego proponowanego poziomu finansowania. Zgodnie zaś z art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, odrzuca się m.in. ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (pkt 2) oraz jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (pkt 7).

W rozpoznawanej sprawie warunki stawiane uczestnikom konkursu, w tym kryteria jakie miały spełnić podmioty ubiegające się o zawarcie umowy odnoszące się zostały wskazane w zarządzeniach Prezesa Funduszu, wskazanych w ogłoszeniu o konkursie i były to:

1. Zarządzenie Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione: Zarządzeniem Nr 19/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 15 marca 2017 r., zwanym dalej "zarządzeniem Nr 18/2017/DSOZ".

2. Zarządzeniu Nr 119/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne, zmienione: Zarządzeniem Nr 14/2018/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 22 lutego 2018 r., zwanym dalej "zarządzeniem Nr 119/2017/DSOZ".

3. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2017 r., zmieniające rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz.U. z 2017 4. , poz. 2404).

Wśród obligatoryjnych wymogów stawianych uczestnikom konkursu, sformułowanych w § 4 ust. 5 pkt 6 lit. ą) rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 listopada 2013 r. był wymóg posiadania przez podmioty oferujące świadczenia gwarantowane u w trybie leczenia jednego dnia a) co najmniej jednej sali operacyjnej, mającej bezpośrednie połączenie z częścią brudną bloku operacyjnego przeznaczoną do usuwania zużytego materiału, z zachowaniem ruchu jednokierunkowego, b) śluzy dla pacjenta . Z ustaleń komisji weryfikacyjnej, poczynionych w trakcie wizytacji w miejscu wykonywania świadczeń przez skarżącą, wynika, że materiały brudne z sali operacyjnej były wynoszone przez część wspólną bloku, którą odbywał się także transport pacjenta (str. 1 i 2 Załącznika do Wyników weryfikacji oferenta - k. 93 akt administracyjnych oraz schemat rysunkowy sporządzony podczas tej wizytacji – k. 63), co znajdowało odzwierciedlenie rysunku sporządzonym przez wizytujących pracowników wraz z adnotacjami i było zgodne ze znajdującymi się w aktach schematami pomieszczeń bloku operacyjnego, w tym z rzutem sporządzonym dla potrzeb audytu z maja 2018 r . Przyjęcie w miejscu wykonywania świadczeń takiej drogi materiałów brudnych potwierdza także powołana przez stronę opinia biegłego rzeczoznawcy S. N. z [...] r. , w której wprost zawarto stwierdzenie, że śluza pacjenta i materiałowa są w jednym pomieszczeniu. Zgodnie z treścią tej opinii " (...) przy zachowaniu rozdziału czasowego dostaw materiałów od wprowadzenia oraz wyprowadzania pacjenta, jedno i to samo pomieszczenie może wypełniać obie te funkcje. Należy zaznaczyć, że klinika A przeprowadza wyłącznie zabiegi planowe i nie ma ryzyka przypadkowości charakterystycznego dla podmiotów udzielających świadczeń w trybie nagłym, co mogłoby skutkować jednoczesnym przebywaniem w śluzie pacjenta i wprowadzonych materiałów czystych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie zabrania się łączenia funkcji śluzy i pacjenta (brak jednoznacznego zakazu łączenia lub nakazu rozdziału w DzU z 2013 r. poz. 1520), a wręcz "dopuszcza się dostarczanie czystych i sterylnych materiałów do bloku operacyjnego przez śluzę dla pacjenta (Dz.U z 2012 z dn. 26 czerwca 2012 r. poz. 739 zał. nr 1, pkt. IX.3)". Wskazany tu przepis dotyczący wymogów stawianych blokowi operacyjnemu został jednak sformułowany w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia dotyczącym szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą – które nie zostało wskazane jako jeden z aktów wiążących uczestników postępowania konkursowego. Należy jednak podkreślić, że spełnienie wskazanych w powyższym rozporządzeniu wymogów warunkujących prowadzenie danego rodzaju działalności leczniczej, jakkolwiek istotne dla oceny możliwości wykonywania określonego rodzaju usług leczniczych przez skarżącą, nie może być utożsamiane ze spełnieniem warunków stawianych podmiotom ubiegającym się o finansowanie świadczeń gwarantowanych. Te ostatnie zostały zawarte w powołanym już – i wskazanym w ogłoszeniu o konkursie - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dn. 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Porównanie tych dwóch aktów dowodzi, że istnieją pewne odmienności w zakresie poszczególnych wymogów stawianych m.in. blokowi operacyjnemu, sprowadzające się do bardziej zaostrzonych, podwyższonych wymogów w przypadku udzielania tzw. świadczeń "koszykowych", co może być uzasadnione postulatem jak najlepszego zabezpieczenia interesów pacjentów w przypadku świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Niewątpliwie jednak to wymogi zawarte w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dn. 22 listopada 2013 r. stanowią właściwy punkt odniesienia w niniejszym postępowaniu konkursowym, nie zaś postanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r. Zarówno zaś ustalenia komisji konkursowej, jak i dowody powołane przez stronę potwierdzają, że powyższe kryteria z § 4 ust. 5 pkt a i b nie zostały przez stronę skarżącą spełnione. Również powołane przez stronę materiały z kontroli przeprowadzonej przez Sanepid w 2017 i 2018 r. na podstawie art. 4 i art. 1 ustawy 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r., poz 1412) nie odnosiły się do wymogów wynikających z przytoczonych regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. [...] r., ale dotyczyły spełnienia stanu sanitarno-technicznego, higieniczno-sanitarnego podmiotu, procesów dezynfekcji i sterylizacji.

Już to, świetle art. 149 ustawy świadczeniach zdrowotnych, stanowiło wystarczającą przesłankę odrzucenia oferty skarżącej, powodującą, że pozostałe uchybienia wymogom , jak również ewentualne naruszenia zasady równego traktowania w zakresie przyznawanej punktacji, nie mogły odmiennie wpłynąć na możliwość zawarcia przez skarżącą umowy. W kwestii warunku posiadania pomieszczenia przygotowania pacjenta należy zauważyć, że takie pomieszczenie nie zostało uwidocznione na schemacie sporządzonym ( w obecności pracowników spółki) w dniu wizytacji. Z wyjaśnień strony wynika, że było to pomieszczenie określone jako "sala 2) i określane ( w zależności od konkursu) zamiennie jako pomieszczenie przygotowania pacjenta i pokój zabiegowy. Zdaniem Sądu okoliczności dotyczące charakteru i sposobu wykorzystania tego pomieszczenia nie zostały co prawda w dostateczny sposób opisane i ocenione w zaskarżonej decyzji, jednak wobec jednoznacznego niespełnienia pozostałych, opisanych wyżej warunków, nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko Dyrektora NFZ co do sposobu rozumienia pytania ankietowego 1.1.2.1. i oceny odpowiedzi na to pytanie. Kluczowe w tym zakresie było, zdaniem Sądu, to, że to dodatkowe pytanie dotyczyło kryterium kompleksowości. Pytanie ankietowe nr 1.1.2.1 brzmiało: "Realizacja umowy w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu lub ortopedii i traumatologii narządu ruchu w poradni przyszpitalnej" z odpowiedzią oferenta "Tak". Zgodzić się trzeba z organem, że w tym przypadku istotą kompleksowości jest zapewnienie świadczeniobiorcy dostępu do kompleksowej opieki w ramach rożnych rodzajów umów (tutaj w ramach rodzaju: leczenie szpitalne i ambulatoryjna opieka specjalistyczna) ubezpieczenia zdrowotnego zawieranych pomiędzy danym oddziałem NFZ a świadczeniodawcą na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach. Nie wystarczy więc zarejestrowanie po stronie skarżącej poradni ortopedycznej w Księdze Wojewody, oferent winien realizować umowę w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu lub ortopedii i traumatologii narządu ruchu w poradni przyszpitalnej. Przy czym rację ma organ twierdząc, że chodzi tutaj o umowę zawartą z oddziałem wojewódzkim Funduszu, bo to w obszarze świadczeń finansowanych z tego źródła ma być rozpatrywany warunek kompleksowości – konieczność korzystania w tym zakresie z świadczeń przychodni komercyjnej świadczy właśnie o braku kompleksowego zabezpieczenia opieki zdrowotnej w ramach świadczeń udzielanych na podstawie umowy. Skarżąca zaś w ramach umowy z D. Oddziałem Wojewódzkim NFZ nie realizuje przedmiotowych świadczeń w przychodni przyszpitalnej. A. B., obecna na rozprawie [...] r., w odniesieniu do powyższego pytania ankietowego oświadczyła ponadto, że udzielając odpowiedzi miała na myśli, że pacjenci przychodzą na wizytę lekarską przed zabiegiem w ramach świadczeń refundowanych i przyjmowani są w ramach umowy o leczenie szpitalne, czyli przygotowuje się pacjenta przed i po operacji. Natomiast nie jest to opieka ambulatoryjna realizowana w przychodni. Powyższe potwierdza, że odpowiedź udzielona na pytanie ankietowe nr 1.1.2.1 była niezgodna z prawdą, gdyż opisany sposób przyjmowania pacjentów na wizyty – tj. na oddziale, w ramach leczenia szpitalnego, nie pozwala przyjąć, że umowa w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu lub ortopedii i traumatologii narządu ruchu realizowana jest w poradni przyszpitalnej. Warto zauważyć, że skarżąca nie zgłaszała w toku postępowania konkursowego wątpliwości co do treści pytania ankietowego i nie zwracała się o wyjaśnienia w tym przedmiocie.

Końcowo Sąd stwierdza, ze nie podzielił pozostałych zastrzeżeń skarżącej, odnoszących się do naruszenia zasad równego traktowania.

Realizacja zasady równego traktowania i zapewnienie uczciwej konkurencji następuje w konkretnym konkursie m.in. poprzez stosowanie w jednakowy sposób w stosunku do wszystkich uczestników konkursu tych samych kryteriów i wymagań, w tym przypadku zawartych w rozporządzeniu z 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych i skonkretyzowanych w zarządzeniach Prezesa Funduszu, wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. W rozpoznawanej sprawie oferty wszystkich uczestników konkursu były badane pod kątem spełnienia tych samych kryteriów, sformułowanych w powołanych wyżej aktach prawnych. W postępowaniu przed tut. Sądem strona wniosła o dopuszczenie dowodu z wyniku ogłoszenia o rozstrzygnięciu protestu B z p. z o.o. z [...] r. oraz , ogłoszenia o rozstrzygnięciu protestu S. S. z [...] r. - na okoliczność przeciwną, jednak wnioski te zostały oddalone, bowiem - jak wynika z powołanych tam numerów - ww. dowody dotyczyły innych postępowań konkursowych. W ramach oceny naruszenia zasady równego traktowania Sąd bada natomiast działania organu w ramach konkretnego postępowania, nie zaś praktykę organu w ogólności.

Wyrazem zachowania zasady równego traktowania jest także udostępnienie wszystkim świadczeniodawcom, na takich samych zasadach, wymagań, wyjaśnień i informacji, a także dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Informacja o aktach prawnych obowiązujących w niniejszym konkursie, w tym zawierających warunki stawiane oferentom i kryteria wyboru ofert, została podana do wiadomości w ogłoszeniu o konkursie i była dostępna dla wszystkich świadczeniodawców. Wszystkie oferty złożone w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zostały również ocenione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.).

Z obszernych wyjaśnień organu wynika, że w odniesieniu do poszczególnych warunków, w tym wynikających z pytań ankietowych nr 1.2.5.2. ( dotyczącego warunku wdrożenia systemu elektronicznej dokumentacji medycznej) i nr 1.5.1.1. (spełnienia przez oferenta wymagań rozporządzenia z 22 listopada 2013 r. przez cały okres związania ofertą) oraz warunków dotyczących zatrudnienia, te same zasady i wymogi były stosowane wobec wszystkich uczestników konkursu, a w poszczególnych przypadkach przeprowadzono postępowania weryfikacyjne, które potwierdziły zgodność oświadczeń oferentów ze stanem faktycznym zadeklarowanym we wniosku. Obszerne wyjaśnienia w tej kwestii zostały zawarte w zaskarżonej decyzji na str. 41-45 oraz w odpowiedzi na skargę na str. 38 – 42 i zawarta w nich ocena ma pełną aprobatę Sądu. Dopuszczone przez Sąd wnioski dowodowe strony w tym zakresie nie podważają tej oceny. Jak już jednak zaznaczono, powyższe ma drugorzędne znaczenie, wobec nie spełnienia przez skarżącą warunków wynikających z obowiązujących w konkursie przepisów rozporządzenia z 22 listopada 2013 r., skutkujących odrzuceniem jej oferty.

W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.