Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 228/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust.1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 23 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 roku sprawy ze skargi W.J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 29 czerwca 2021 roku nr XXX/225/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie R., w gminie K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. w dniu 29 czerwca 2021r. podjęła uchwałę nr XXX/225/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie R., w gminie K..

W skardze na powyższą uchwałę W. J., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił naruszenie:

1. "art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 23 oraz 87 w zw. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej poprzez wyłączenie możliwości prowadzenia działalności szczególnego rodzaju działalności gospodarczej jaką jest działalność rolnicza w zakresie, niewydanego w zakresie i na podstawie ustaw";

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073) - dalej w skrócie u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji skutkuje nieważnością uchwały;

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ograniczenie ważenia interesu publicznego i prywatnego do jednorazowej czynności przyznającej arbitralnie pierwszeństwo pewnej grupie interesów;

4. art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. bowiem z treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały oraz jej treści wynika, że wójt nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. i nie przedstawił jej wyników radzie gminy, która w konsekwencji nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych a uchwała aktualizująca nie została podjęta od czasu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonej uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 20 grudnia 2002r.;

5. art. 14 ust. 1 oraz ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zablokowania inwestycji, podczas gdy ustawa nie wskazuje takiego celu oraz poprzez przyjęcie, że uchwała, która jest adresowana do jednego adresata nie ma charakteru indywidualnego i konkretnego lecz ma charakter generalny i abstrakcyjny.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obręb R., gmina K.. W dniu 26 kwietnia 2019r. złożył wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa obiektu inwentarskiego - chlewni macior wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym na działce nr. ewid. [...], obręb R., gm. K.". Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja stanowi, zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, działkę rolną o VI klasie bonitacyjnej gleby i jest obecnie przeznaczona na cele rolne. W toku trwającego postępowania organ I instancji wszczął procedurę zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz przylegających do niej działek gruntu, również wykorzystywanych rolniczo. W dniu 24 września 2020r. Gmina K. przystąpiła do sporządzenia MPZP dla nieruchomości, której dotyczył wniosek strony. W dniu 28 stycznia 2022r. Wójt Gminy K. wydał decyzję, znak: GPI.6220.1.2022, odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa obiektu inwentarskiego - chlewni macior wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowej na działce nr. ewid. [...], obręb R., gm. K.". W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy K. wskazał, że: "Dla terenu, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy K. Nr XXX/225/21 z dnia 29 czerwca 2021r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie R., w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2021r., poz. 3620 z dnia 10 sierpnia 2021r.)(...) Obowiązujący plan stanowi, iż działka nr [...], obręb R., to teren oznaczony jako ZLd - teren dolesień oraz ZN - teren zieleni objętej formą ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Zgodnie z zasadami zagospodarowania wynikającymi z miejscowego planu, zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie R., dla terenu oznaczonego symbolem ZLd występuje zakaz zabudowy, z wyjątkiem budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną oraz zakaz zabudowy z wyjątkiem sieci infrastruktury, technicznej, natomiast dla terenu oznaczonego symbolem ZN występuje zakaz zabudowy, z wyjątkiem sieci infrastruktury technicznej. Wobec powyższego, obowiązujący dla terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości budowy zamierzonego przedsięwzięcia."

Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący jest rolnikiem i prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie, a dotychczasowy stan prawny nieruchomości nie stanowił formalnej przeszkody do wykorzystania jej zgodnie z zamierzeniem opisanym we wniosku wszczynającym postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, objęcie terenu miejscowym planem zagospodarowania, w którym ustanowiono zakaz zabudowy oraz zmienione przeznaczenie gruntu na tereny przeznaczone do dolesień oraz tereny objęte ochroną przyrody, wyłączyło możliwość dysponowania nieruchomością zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, stanowiąc niedozwoloną ingerencję w przysługujące stronie prawo własności bez zachowania zasady proporcjonalności.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, skutkiem przyjętego MPZP nieruchomość stanowiąca własność skarżącego utraciła znaczenie gospodarcze, bowiem nie sposób prowadzić działalności gospodarczej w zakresie hodowli zwierząt, bez możliwości wznoszenia budowli, tak więc w sposób oczywisty uchwalona uchwała wyłączyła możliwość prowadzenia działalności gospodarczej jaką skarżący zamierzał rozpocząć na stanowiącej jego własność nieruchomości w gminie K..

W konsekwencji pełnomocnik podniósł, że przyjęta uchwała wywołuje bezpośrednie i negatywne skutki w sferze interesów oraz uprawnień prawnych skarżącego, a zatem posiada on legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wyjaśnia jakie motywy przyświecały uchwałodawcy przy jej podjęciu. Na rzeczywiste cele wskazuje fakt uprzedniego złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i absolutny brak racjonalnych przesłanek przemawiających za przyjęciem tego aktu w formie jaką ostatecznie przybrał.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że skarżący planuje przeznaczyć swoją nieruchomość rolną na działalność rolniczą polegającą na hodowli macior. A zatem, jego zdaniem, należy ocenić czy miejscowy plan może wyłączać możliwość prowadzenia działalności rolniczej na terenach rolnych. Dokonanie tej oceny musi być poprzedzone ustaleniami co do położenia nieruchomości, jej wielkości, funkcji terenów sąsiednich oraz wnikliwą analizą zaskarżonej uchwały oraz stanowiska Rady Gminy w kontekście uzasadnienia wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń na tym terenie, które w istocie nie przedstawia motywów jakie kierowały organem przyjmującym MPZP.

W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącego wskazał, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń swobody działalności gospodarczej jest możliwe, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym, np. ze względu na ochronę środowiska.

Nadto pełnomocnik skarżącego dodał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, iż działając zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane wnioski i uwagi, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, zawarte m.in. w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu miejscowego. Zdaniem pełnomocnika, zapis ten ma charakter abstrakcyjny, nie odnosi się do konkretnej nieruchomości i w żaden sposób nie wyjaśnia jakie motywy legły u podstaw podjęcia uchwały. W ocenie pełnomocnika, samo powołanie się przez Radę Gminy na to, że ważono interes publiczny i interesy prywatne nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym a taki zakaz de facto gmina wprowadziła. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu zabudowy na potrzeby działalności rolniczej na terenie rolnym, musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskości terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę.

Argumentując skargę pełnomocnik podniósł również, że nieruchomość skarżącego posiada gleby o klasie VI, które stanowią 19,30% gruntów ornych na terenie gminy. Grunty o najsłabszej klasie bonitacyjnej, tj. Vlz stanowią 0,98 ha gruntów ornych. W treści obowiązującego na terenie gminy K. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego założono następujące funkcje zadrzewień:

- dla ochrony terenów rolnych przed erozją gleb,

- dla ochrony obszarów źródliskowych,

- dla rekultywacji obszarów poeksploatacyjnych,

- w celu stworzenia zieleni izolacyjnej dla ciągów komunikacyjnych,

- w celu ochrony cieków wodnych,

- w celu ekranowania obszarów uciążliwych dla otoczenia.

Ponadto Studium spod zabudowy wyłącza obszary w obrębie dolin rzek, zbiorników i cieków wodnych, kompleksy lasów, strefy ochronne wzdłuż ciągów infrastruktury, tereny przyległe do istniejących lub projektowanych ciągów sieci rozdzielczej oraz tereny o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego zauważył, że priorytetem dla rozwoju gminy zgodnie z tekstem Studium jest wyznaczenie nowych obszarów pod tereny przedsiębiorczości gospodarczej w celu stworzenia nowych miejsc pracy, walki z bezrobociem i poprawy poziomu życia na terenie gminy, jak również rozwój gospodarczy rozumiany jako promowanie rozwoju nowych form gospodarki rolnej i hodowlanej (strona 64 Studium).

Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie realizuje w/w celów, a w szczególności nie chroni interesu publicznego, nie uzasadnia dlaczego przyjęty w niej zakaz miałby go chronić, natomiast z całą pewnością zakaz ten narusza interes strony, bowiem uniemożliwia jej prowadzenia konkretnej działalności i został przyjęty wyłącznie w celu zablokowania możliwości zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, które pozostaje w zgodzie z zapisami studium.

Nadto pełnomocnik wskazał, że z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Studium zostało uchwalone uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 grudnia 2002r. i do dnia uchwalenia MPZP nie podlegało aktualizacji, a zatem obowiązek aktualizacji raz w czasie kadencji nie został spełniony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto organ wyjaśnił, że proces planowania i zagospodarowania przestrzennego, który został objęty zaskarżoną uchwałą został zapoczątkowany uchwałą nr [...] Rady Gminy K. o uchwaleniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (dalej jako Studium). Granice obszaru objętego planem, zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 23 marca 2020r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie R., w gminie K..

Zdaniem organu, podjęte działania nie zostały w żadnym wypadku nakierowane na ograniczenie praw skarżącego (proces planowania trwa od 2002r.) w związku z tym roszczenia skarżącego wynikają z jego interesu faktycznego, a nie prawnego.

Organ zwrócił uwagę, że analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy K. w celu oceny aktualności studium i planów została sporządzona przez mgr inż. P. U. w lutym 2020r. oraz zaopiniowana przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w K. w dniu 4 marca 2020r. Aktualizacja została dokonana przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. W dniu 23 marca 2020r. Rada Gminy K. uchwałą Nr [...] rozpoznała kwestię aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K..

Organ podniósł, że na etapie projektowania skarżący w wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu nie zgłaszał żadnych uwag.

Organ ocenił, że stwierdzenia skarżącego, iż kwestionowany plan wprowadza ograniczenia jego prawa własności oraz konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, w zakresie inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania jego nieruchomości, są bezpodstawne.

Zdaniem organu, w wyniku uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do żadnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, wpływającej na sposób wykonywania przez niego prawa własności, jego zakres, jak i prawa i obowiązki z nim związane. Organ ocenił zatem, że nie może być mowy o prawnej ingerencji zaskarżonej uchwały w nieruchomość skarżącego, a tylko w tym przypadku można mówić o naruszeniu interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast w myśl art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r., poz. 559), zwanej u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 ww. przepisu stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 art. 101 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 31 maja 2017r., II OSK 2298/15, LEX nr 2351692).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy K. z dnia 29 czerwca 2021r. nr XXX/225/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych w obrębie R. w gminie K. (dalej miejscowy plan).

Skargę na tę uchwałę wniósł skarżący, który jest właścicielem działki nr [...] obręb R., położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Skarżący powołał się na art. 28 ust. 1 u.p.z.p, a zatem w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w świetle tego przepisu nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 17 marca 2020r., II OSK 363/19, LEX nr 3020063).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że w ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r., II OSK 2739/19, LEX nr 3099431).

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (wyrok NSA z dnia 15 września 2016r., II OSK 2987/14, LEX nr 2167532).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należy stwierdzić, że wprawdzie zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, albowiem ingeruje w prawo własności jego działki, wprowadzając jej zalesienie, jednakże naruszenie to mieści się w granicach prawa, a zatem jest dopuszczalne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Z dokumentacji planistycznej wynika, iż głównym celem sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego było ustalenie przeznaczenia terenów rolnych na tereny dolesień zgodnie z kierunkami rozwoju określonymi w Studium.

Natomiast z całokształtu tej dokumentacji planistycznej wynika racjonalne, proporcjonalne i wystarczające uzasadnienie celu oraz przyczyn, dla których przyjęto plan zagospodarowania w kształcie kwestionowanym przez skarżącego. Obszar objęty planem, w tym działka skarżącego, znajduje się w całości w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], utworzony celem ochrony terenów ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych z uwagi na możliwości zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnią funkcję korytarzy ekologicznych. Podstawą prawną funkcjonowania obszaru jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 30 sierpnia 2011r. w sprawie: Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zauważyć należy, iż dolesieniem objęte zostały oprócz działki skarżącej także działki w jej sąsiedztwie, które razem zlokalizowane są w sąsiedztwie lasu. W związku z powyższym zasadnym jest określenie ich przeznaczenia jako tereny do zalesiania i częściowo jako tereny zieleni objęte formą ochrony przyrody.

Obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022r., poz. 916). W myśl art. 23 ust. 1 tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa (art. 23 ust. 2).

Położenie zatem działki skarżącego w obszarze chronionego krajobrazu sprowadza konieczność wyważenia interesu publicznego sprowadzającego się do ochrony walorów krajobrazowych i interesu skarżącego. W ocenie Sądu, w toku procedury planistycznej, prawidłowo wyważono sprzeczne interesy z uwzględnieniem elementów, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tj. między innymi zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych. W tym wypadku interesy prawny właściciela zostały prawidłowo ograniczone w imię wartości, którym służy planowanie przestrzenne, jak również ustawa o ochronie przyrody oraz ustawa o ochronie środowiska. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na charakter przedmiotowej działki w zakresie objętym planem prawodawca lokalny zasadnie przedłożył wartości ustawy i Studium w przedmiocie terenów chronionego krajobrazu nad oczekiwaną przez skarżącego ochronę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017r., II OSK 1107/16, LEX nr 2442941).

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, którym objęta została działka skarżącego określa zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwarunkowań właściwych obszarowi, na którym jego regulacje mają obowiązywać. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w zakresie władztwa organu planistycznego mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na tych terenach. Na terenach oznaczonym symbolem ZLd (na których zlokalizowana jest działka skarżącego) ustalono zakaz zabudowy z wyjątkiem budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną i sieci infrastruktury technicznej. A zatem wyklucza to możliwość powstania planowanej przez skarżącego inwestycji. Zlokalizowanie działki skarżącego na ww. obszarze niesie zatem za sobą konieczność dostosowania się do zasad zagospodarowania przewidzianego dla tego terenu.

Wbrew stwierdzeniom skarżącego, plan miejscowy realizuje założenia przyjęte w obowiązującym dla obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 30 grudnia 2002r. W Studium tym działka skarżącego leży na terenie oznaczonym RLO - tereny dolesień. Takie też przeznaczenie działka skarżącego otrzymała w zaskarżonym planie miejscowym, a zatem nie zostało zmienione przeznaczenie działki skarżącego w stosunku do tego przewidzianego w Studium. Nie jest zatem słuszny zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium. W przedmiotowe sprawie podkreślić należy, że w Studium wskazano, że w polityce dotyczącej ochrony środowiska i kształtowania środowiska za szczególnie ważne uznano m.in. ochronę istniejących walorów i zasobów przyrodniczych i wszystkich obiektów prawnie chronionych oraz podniesienie stopnia lesistości i zagospodarowania gleb marginalnych. W Studium wskazano także, że spod zabudowy wyłączone zostaną tereny o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych. W celu zwiększenia atrakcyjności turystycznej gminy wskazano, że należy opracować i wdrożyć m.in. programy zalesienia. Jak również w Studium tym wskazano, że w interesie gminy K. jest utrzymanie statusu lasów ochronnych położonych w granicach obszaru chronionego krajobrazu i w miarę możliwości powiększenie lesistości obszarów położonych w gminie. Dodano, że wyznaczono w Studium obszary dolesień w oparciu o istniejące kompleksy leśne i obszary biologicznie czynne, lecz posiadające małą przydatność dla funkcji rolniczych oraz istotnych kierunkiem polityki zagospodarowania gminy winno być zalesianie nieużytków rolnych i ochrona zieleni śródpolnej. Powyższe przesądza o zgodność zaskarżonego planu miejscowego ze Studium.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia aktualności Studium, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w § 1 pkt 1 uchwały nr [...] z dnia 23 marca 2020r. Rady Gminy K., podjętej w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., stwierdzono nieaktualność tego Studium. Podkreślić jednak należy, że podjęcie przez radę gminy takiej uchwały, tj. stwierdzającej nieaktualność studium nie oznacza jego nieważności. Stwierdzenie przez radę gminy ewentualnej nieaktualności studium jest sugestią do podjęcia działań w sprawie uchwalenia lub zmiany studium, a przy tym u.p.z.p. nie określa terminu, w którym rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany stadium.

Uchwała, która uznaje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego za nieaktualne pozostaje bez wpływu na przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego. Uchwała ta wyłącznie ocenia studium, jednak nadal studium pozostaje w obrocie prawnym jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie stanowiąc przeszkody dla prowadzenia prac nad nowymi planami miejscowymi (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2013r., II SA/Wr 259/13, LEX nr 1658057). Co istotne, nieaktualność, po myśli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest tożsama z nieważnością czy uchyleniem aktu prawnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2013r., II SA/Wr 259/13, LEX nr 1658057). Uchwała o uznaniu studium za nieaktualne nie ma wpływu na możliwość uchwalenia planu miejscowego (wyrok NSA z dnia 18 marca 2015r., II OSK 2235/13, LEX nr 1780389).

Nie znajduje również uzasadnienia stwierdzenie skarżącego, że doszło do ograniczenia swobody jego działalności gospodarczej sprowadzającej się do zamiaru prowadzenia hodowli zwierząt. Zauważyć należy, że wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów ochrony środowiska, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy ochrony środowiska stanowią zatem przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok NSA z dnia 17 maja 2011r., II OSK 379/11, LEX nr 1081779).

W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącego kwestia ograniczenia prawa własności, które wynika z zaskarżonego planu miejscowego, mieści się w granicach dopuszczanych prawem.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc