Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2388/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, 134, 151 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 21, 22, 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalającą na rzecz Gminy W. odszkodowanie w kwocie [...] złotych z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...].

W uzasadnieniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] na odcinku od km [...] do km [...], od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...] na terenie gmin: G., G., P., O., W. wraz z przebudową sieci uzbrojenia terenu. Inwestycją tą objęta została m.in. stanowiąca własność Gminy W. (prawo własności nieruchomości ujawniono w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W.) działka nr [...] (wymieniona w załączniku nr [...] do decyzji Wojewody, pod poz. nr [...]), położona w całości w istniejącym pasie drogowym w granicach ewidencyjnych. W następstwie tych rozstrzygnięć nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja z.r.i.d."), wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działka nr [...]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., przywoływana dalej jako: "specustawa") własnością województwa [...] z dniem, w którym decyzja z.r.i.d. stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...], po wszczęciu i przeprowadzeniu odrębnego postępowania odszkodowawczego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., powołując się na art. 12 ust. 4, 4a i 5 oraz art. 18, art. 22 ust. 1, art. 23 specustawy oraz art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."), ustalił na rzecz Gminy W. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość i zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 11 grudnia 2010 r. określił wartość nieruchomości na łączną kwotę [...] złotych, w tym wartość rynkową gruntu na kwotę [...] złotych. W ocenie organu operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa [...] podnosząc, że odwołujący się nie miał zapewnionego czynnego udziału na wszystkich etapach postępowania, bowiem organ wojewódzki nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, co uniemożliwiło odwołującemu zapoznanie się z operatem szacunkowym oraz ustosunkowanie się do jego treści. Ponadto skarżący podniósł, iż nakłady poniesione na wybudowanie drogi publicznej wojewódzkiej zostały dokonane przez Województwo [...]. Zatem ten sam podmiot jest zobowiązany do zapłaty już poniesionych nakładów podwójnie. Odwołujący zakwestionował przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego metodę porównawczą wskazując, iż organ wojewódzki nie zauważył, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele związane z drogami publicznymi, a zatem jest wyłączona z obrotu. Tym samym brak jest nieruchomości, które w myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., mogą być przedmiotem porównania.

Powyższe odwołanie zostało uzupełnione pismami z dnia 25 lipca 2012 r. oraz z dnia 10 września 2012 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...] stanowił operat szacunkowy z dnia 11 grudnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., którego aktualność została potwierdzona klauzulą z dnia [...] maja 2012 r. Wyceny gruntu dokonano na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Odwołując się do treści operatu Minister podał, że biegła wskazała, iż wyceniana nieruchomość położona jest w W. w centrum miasta, stanowi niewielki fragment jezdni asfaltowej przy ul. [...] – drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...], w niedalekiej odległości od ulicy S. Usytuowana jest w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej z usługami z dostępem do pełnej infrastruktury technicznej. Na dzień wydania decyzji z.r.i.d. obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2000 r., w którym nieruchomość przewidziana była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z usługami, z wyznaczonym terenem pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Z przesłanego zaś organowi odwoławczemu przez Urząd Miejski w W. pisma z dnia 23 lutego 2012 r. wynika, że działka nr [...] nigdy nie była objęta w/w planem zagospodarowania przestrzennego miasta W. Dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Centrum W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] maja 1999 r., zgodnie z którym działka ta położona była na terenie przeznaczonym pod ulicę zbiorczą oznaczoną symbolem [...]. W dalszej kolejności organ wskazał, że w toku wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania 11 wyodrębnionych na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami niezabudowanymi nabywanymi pod drogi w latach 2009 – 2010. W badanym przez nią okresie ceny takich nieruchomości wahały się od [...] złotych do [...] złotych za m2. Szacując wartość rynkową gruntu autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz przyznała im odpowiednie wagi. Następnie dokonała korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące nieruchomości, ustalając ostatecznie wartość prawa własności szacowanego gruntu na kwotę [...] złotych. Z kolei wartość drogi biegła ustaliła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową – na kwotę [...] złotych.

Mając na względzie to, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości drogowej ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. z pominięciem wskazań decyzji lokalizacyjnej, a wyceniana nieruchomość w dacie wydania decyzji z.r.i.d. była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę zbiorczą, to zdaniem organu przyjęty jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych.

Za chybiony Minister uznał zarzut nieprzeprowadzenia przez organ wojewódzki rozprawy administracyjnej, co miało uniemożliwić Zarządowi Województwa [...] zapoznanie się z operatem szacunkowym oraz ustosunkowanie się do jego treści. W tym kontekście Minister zważył, iż zarówno przepisy specustawy, jak też ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają bowiem na organ pierwszej instancji obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jej przeprowadzenie uzależnione jest jedynie od okoliczności, o których mowa w art. 89 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zobowiązania Zarządu Województwa [...] do zapłaty odszkodowania obejmującego również wartość drogi wojewódzkiej, która została wybudowana z środków Województwa [...] organ stwierdził, iż obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa, odpowiadające wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje zaś, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W dalszej kolejności, powołując się na przepisy kodeksu cywilnego wywodził, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na skutek połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Tym samym właściciel nieruchomości uprawniony jest do otrzymania odszkodowania zarówno za grunt jak i znajdujące się na nim części składowe. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii pozostaje natomiast okoliczność, kto ponosił koszty utrzymania ww. drogi.

Na powyższą decyzję w części ustalającej odszkodowanie za naniesienia znajdujące się na gruncie działki nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...], zarzucając organowi naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie ustalenia właściciela oraz podmiotu władającego gruntem zajętym pod drogę publiczną, ustalenia innych stron postępowania, a mianowicie zarządu drogi zajętej pod drogę publiczną i niezawiadomienie go o toczącym się postępowaniu;

- nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji gdy rzeczoznawca oszacował wartość naniesień na gruncie na kwotę bliską pięciokrotności wartości gruntu, zaś grunt był zabudowany drogą publiczną;

- niepowiadomienie stron postępowania o wysokości wartości nieruchomości ustalonej przez biegłego i nieprzesłanie stronom postępowania operatu szacunkowego, w celu wypowiedzenia się przez nie co do okoliczności w nim zawartych;

2) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony, a w tym wniosku o powołanie nowego biegłego i przeprowadzenie ponownego szacowania wartości nieruchomości zwłaszcza, że wartość naniesień na gruncie została oceniona jako blisko pięciokrotność wartości gruntu, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż bezpośrednio wpływała na wysokość odszkodowania wskazanego w decyzji;

3) art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie nieuwzględnienia jej wniosków dowodowych zwłaszcza w przypadku zarzucenia przez stronę nierzetelności sporządzonego operatu szacunkowego i złożenia wniosku o powołanie biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż bezpośrednio wpływała na wysokość odszkodowania wskazanego w decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1 oraz art. 88 ust. 2, art. 151 ust. 2 u.g.n. oraz § 34 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 2a ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez:

a) ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie dokonanych na nieruchomości opisanej powyżej naniesień w postaci drogi asfaltowej jako części drogi publicznej, a następnie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania,

b) ujęcie w wartości nieruchomości stanowiącej pas drogowy i będącej, na dzień wydania decyzji z.r.i.d., w trwałym zarządzie właściwego zarządcy drogi, urządzeń trwale związanych z gruntem w postaci drogi publicznej asfaltowej.

2) naruszenie art. 2a i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania oczywiście niesłusznego i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt, na którym zlokalizowana była w dniu wydania decyzji droga publiczna, należy wliczyć wartość naniesień w postaci drogi asfaltowej mimo, że grunt ten znajdował się na dzień wydania decyzji z.r.i.d. w trwałym zarządzie właściwego zarządu drogi i był dostępny z mocy prawa wszystkim użytkownikom drogi.

W uzasadnieniu skargi Województwo [...] podniosło dodatkowo zarzut niewykonalności decyzji, co stanowić ma jej kwalifikowaną wadę prawną skutkującą nieważnością decyzji. Zdaniem strony w sytuacji, gdy grunt zawiera naniesienia w postaci wybudowanej na nim drogi – a jest to droga wojewódzka - to organ winien ustalić, czy naniesienia te zostały wybudowane przez podmiot uprawniony do odszkodowania. Takie ustalenia zaś nie zostały poczynione.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej wartość drogi w wysokości [...] złotych, względnie o stwierdzenie jej nieważności, a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów – w postaci pism strony z dnia 10 września 2012 r. wraz z dowodem nadania oraz pisma z dnia 4 lipca 2012 r. - na okoliczność przekazania organowi wniosku o powołanie biegłego.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2012 r. strona skarżąca zawnioskowała ponadto o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia 12 czerwca 2012 r., nr [...] na okoliczność dowolnego uznania przez ten sam organ podobnej okoliczności mającej znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Województwo, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze, zarzuciło dodatkowo Ministrowi naruszenie:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami innego organu w zakresie tej samej okoliczności, tj., że działka nr [...] została uznana za leżącą w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy działka nr [...], również leżąca w ciągu tej samej drogi wojewódzkiej uznana została przez ten sam organ za leżącą w drodze gminnej, podczas gdy działka ta stanowi drogę wojewódzką nr [...],

2) naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej i niewyjaśnienie stronie wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, zwłaszcza, ze w podobnej sprawie organ I instancji wydał decyzję nieuwzględniająca naniesień na wycenianej nieruchomości w postaci drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w toku postępowania i przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też nie uchybiono w sposób istotny normom postępowania administracyjnego.

Stan faktyczny sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, mimo formułowanych w tym względzie zarzutów, został przez organy ustalony prawidłowo. Okolicznością niesporną jest bowiem, że położona w obrębie [...] działka nr [...] objęta została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "decyzja z.r.i.d."), wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., przywoływanej dalej jako: "specustawa") i z mocy tej decyzji znalazła się w liniach rozgraniczających planowanej inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi wojewódzkiej. W konsekwencji czego przeszła ona, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co z kolei skutkowało koniecznością ustalenia na rzecz byłego właściciela odszkodowania odpowiadającego wartości utraconego prawa.

Poza sporem również jest to, że działka ta w całości stanowiła w dacie wydania decyzji z.r.i.d. drogę wojewódzką nr [...]. Okoliczności tej, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, organy niezakwestionowały.

Prawidłowo także organy ustaliły, na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...], byłego właściciela przejętej nieruchomości – tj. Gminę W.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji odszkodowawczych stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 specustawy, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Z kolei wartością, o której stanowi ww. przepis jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). W drodze wyjątku może nią być także wartość odtworzeniowa. Ma to miejsce wówczas, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W obrocie rynkowym nie występują bowiem transakcje nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne, gdyż jako tzw. reges extra commercium wyłączone są one z powszechnego obrotu. Konsekwencją tego stanu rzeczy było więc ustalenie w procesie wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości, która to wartość z mocy art. 135 ust. 2 i 3 u.g.n. stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowych, wg kosztów ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części (art. 151 ust. 2 u.g.n. i § 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a więc hipotetycznych kosztów wytworzenia "repliki" znajdujących się na gruncie obiektów infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem rodzaju zastosowanych materiałów, rozwiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych, przy jednoczesnym uwzględnieniu aktualnego ich stanu.

Na potrzeby niniejszego postępowania, wartość odtworzeniowa nieruchomości przejętej przez Województwo [...] określona została w sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – T. S. operacie szacunkowym z dnia 11 grudnia 2010 r. Aktualność tej wyceny, a więc możliwość jej wykorzystania dla ustalenia odszkodowania, potwierdzona została przez rzeczoznawcę, w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n., stosowną klauzulą aktualizacyjną z dnia [...] maja 2012 r.

Punktem wyjścia w procesie wyceny gruntu było wyodrębnienie przez rzeczoznawcę transakcji dokonywanych latach 2009-2010 na rynku lokalnym nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod inwestycje drogowe. Wyodrębniła ona 11 takich transakcji (k. 14 i 15 operatu). Następnie określiła cechy cenotwórcze mające wpływ na wartość nieruchomości takie jak: lokalizacja, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i uzbrojenie nieruchomości, ustaliła wagi poszczególnych cech, określiła średnią cenę transakcyjną dla tych transakcji oraz zakresy współczynników korygujących, którymi w dalszej kolejności dokonała korekt ceny średniej (wynoszącej [...] zł/m2), ustalając ostatecznie wartość wycenianego gruntu na kwotę [...] złotych (przy cenie jednostkowej [...] zł/m2). Znajdujące się na gruncie w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej naniesienia, w postaci nawierzchni asfaltowej drogi rzeczoznawca wyceniła - stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia i technikę wskaźnikową - na kwotę [...] złotych, przy założeniu 60% zużycia technicznego tejże nawierzchni. Jako punkt wyjścia do tej wyceny przyjęła ona dane zawarte w Biuletynie cen obiektów budowlanych – obiektów inżynieryjnych z III kwartału 2010 r. W ocenie organów operat ten, z punktu widzenia obowiązujących przepisów specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r., jest prawidłowy i mógł stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenę tę w pełni podziela. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny, nie zawierał przy tym niejasności, istotnych pomyłek, czy braków. W toku zaś szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji z.r.i.d., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji i przy nieuwzględnieniu nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu jej wydania decyzji. Stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej dysponowała ona odpowiednio wyselekcjonowanym rynkiem transakcji nieruchomościami podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., obejmującym ponad 10 transakcji nieruchomościami, czego z kolei wymagał § 4 ust. 4 zdanie pierwsze przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którym do porównań przy tej metodzie przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Porównywane nieruchomości, wg informacji podanych przez rzeczoznawcę były nieruchomościami nabywanymi na potrzeby inwestycji drogowych, co z kolei zgodne było z dyspozycją normy prawnej zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Sposób wyceny znajdujących się na gruncie naniesień, z punktu widzenia zastosowanego podejścia oraz przyjętej metody i zastosowanej techniki, w kontekście obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, tj. art. 153 ust. 3 u.g.n. i § 22 powołanego rozporządzenia także nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego ustalenia odszkodowania za znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości naniesienia w postaci drogi asfaltowej, bez uprzedniego ustalenia, kto tych naniesień dokonał, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Powyższe odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z.r.i.d. przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy). W dniu wydania przez Wojewodę [...] tej decyzji ([...] października 2009 r.), właścicielem działki nr [...], w całości zajętej częścią drogi wojewódzkiej była, jak już wyżej wykazano, Gmina W. Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to Gminie W. przysługuje odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim drogę asfaltową. Tracąc własność gruntu, Gmina utraciła wszak również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać ją w tej części odszkodowania. Wobec jednoznacznej treści przywołanych przepisów, bez znaczenia prawnego jest kto naniesień takich dokonał i kto jest zarządcą drogi. Zgodnie bowiem z treścią § 36 ust. 1 in fine rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie uwzględnia się jedynie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie, gdyż znajdujące się na działce nr [...] trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej, posadowione zostały jeszcze przed wydaniem decyzji z.r.i.d.

Zgodzić się również przyjdzie z Ministrem, że powoływane przez stronę skarżącą uregulowania zawarte w art. 88 ust. 2 u.g.n. oraz art. § 34 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, jako odnoszące się do wyceny nieruchomości dokonywanej na potrzeby ustalenie opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu (użytkowania), nie mogły mieć zastosowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą w trybie specustawy drogowej nieruchomość. Z tego względu czynienie organowi zarzutu naruszenia tych przepisów, poprzez ich niezastosowanie, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zaś ustalona w oparciu o operat szacunkowy wysokość odszkodowania odpowiada wartości odjętego prawa, to nie można także takiemu rozstrzygnięciu zarzucić braku zgodności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. "Słuszne odszkodowanie" bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Tytułem przykładu wskazać tu można pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90, gdzie Trybunał przyjął, że "odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości". Taki właśnie postulat, zdaniem Sądu, spełnia odszkodowania nawiązujące do wartości odjętego prawa własności gruntu i trwale z nim związanych naniesień.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), którego to naruszenia Województwo upatruje w pominięciu w toku postępowania zarządcy posadowionej na działce drogi, w nieprzesłaniu stronom operatu szacunkowego, nieustalenia właściciela przedmiotowego gruntu zajętego drogą oraz nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Zważyć bowiem należy, że zarządcą drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich jest w myśl art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarząd województwa. W niniejszej sprawie był to Zarząd Województwa [...]. Podmiot ten miał zaś zapewniony udział na każdym etapie postępowania (vide: pismo Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. informujące o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy), do niego też skierowane zostały wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Fakt, że zadania swoje w zakresie zarządu dróg ww. podmiot wykonuje poprzez wojewódzką jednostkę budżetową – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], do której to jednostki korespondencja nie była kierowana, nie oznacza, że w sprawie doszło do pominięcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także właściciel nieruchomości (tu Gmina W.), jak już zostało to wyjaśnione na wstępie, wbrew subiektywnemu przekonaniu strony, został prawidłowo zidentyfikowany, a jego tytuł do nieruchomości potwierdza urządzona księga wieczysta. Przeprowadzenie z kolei rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowawczej, jak trafnie zauważył Minister, nie jest obligatoryjne i determinowane jest jedynie zaistnieniem przesłanek, o których stanowi art. 89 k.p.a., w tym m.in. potrzebą wyjaśnienie sprawy przy udziale biegłych. Taka jednak potrzeba w sprawie nie zaistniała, gdyż istotą sporu nie były wątpliwości związane z zastosowaną przez rzeczoznawcę metodologią wyceny nieruchomości, wymagające wyjaśnienia w toku rozprawy, ale sama zasada ustalania odszkodowania z uwzględnieniem wartości znajdujących się na przejętym przez województwo gruncie elementów infrastruktury drogowej. Czynienie natomiast zarzutu organowi, że nie przesłał stronom przed wydaniem decyzji operatu szacunkowego, jest o tyle nieuzasadnione, że żadna ze stron nie wnioskowała o jego doręczenie.

Całkowicie chybiony jest zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji z uwagi na jej trwałą niewykonalność, co uzasadniać ma stwierdzenie jej nieważności. Tym bardziej, że strona nie precyzuje w czym tej niewykonalności upatruje. Zakwestionowana decyzja określa zarówno kwotę odszkodowania, podmiot zobowiązany do jego wypłaty i termin wykonania tego obowiązku jak też beneficjanta odszkodowania. Była więc w dacie wydawania i jest nadal wykonalna. Nie sposób więc dopatrzeć się w tym rozstrzygnięci kwalifikowanej wady prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie może odnieść także zamierzonych skutków zarzut nieuwzględnienia przez Ministra zgłoszonego w toku postępowania przez Województwo [...] wniosku o powołanie biegłego i powtórne oszacowanie wartości nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.pa. żądanie takie winno być uwzględnione jeśli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Norma prawna zawarta w tym przepisie nakłada zatem na organ obowiązek przeprowadzenia wnioskowanego dowodu jedynie w sytuacji, gdy określona okoliczność stanu faktycznego (istotna z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego) nie została udowodniona lub wprawdzie została udowodniona, ale ze względu na uzasadnione wątpliwości co do zgodności z prawdą obiektywną poczynionych w oparciu o zgromadzone dowody ustaleń, istnieje konieczność ich zweryfikowania w oparciu o ten nowy dowód. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ dysponował wszak operatem szacunkowym, którego wiarygodność nie została podważona. To natomiast, że strona nie akceptuje ustaleń poczynionych w oparciu o ten dowód, nie jest okolicznością, która obligowałaby organ do jego odrzucenia i zlecenie przeprowadzenia nowej wyceny. Tym bardziej, że strona nie popiera swojego stanowiska jakimkolwiek dowodem, np. kontrwyceną, mogącą wskazywać na nieadekwatność ustalonej przez rzeczoznawcę wartości przejętej działki, czy też opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, kwestionującej prawidłowość operatu. Błędem natomiast organu było nieustosunkowanie się do tego żądania w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasad postępowania uregulowanych w art. 8 (zasady zaufania) i art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania). Uchybienie tym przepisom nie może jednak uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem motywy podjętej decyzji są w jej uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane i sam rezultat postępowania jest zgodny z prawem (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), to wyłącznie formalne naruszenie ww. przepisów, przejawiające się w braku wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia określonego wniosku dowodowego, czy brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania nie może być oceniane jako istotne.

Ustosunkowując się natomiast do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie to wydane zostało w odrębnej sprawie, a tym samym – mimo istniejących podobieństw w zakresie stanu faktycznego pomiędzy sprawą administracyjną nią rozstrzygniętą, a sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją, nie może rzutować na ocenę legalności tej ostatniej.

Konkludując zatem Sąd stwierdził, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji odszkodowawczej nie doszło do naruszenia przywoływanych w skardze przepisów prawa materialnego, jak również nie uchybiono w sposób istotny normom procedury administracyjnej.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.