Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 163/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. uchyla postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał R. M. przedłożenie wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przebudowanego I piętra budynku mieszkalnego położonego w K. przy ulicy [...]: projektu budowlanego przedstawiającego stan poprzedni i obecny, oświadczenia osoby uprawnionej, że zrealizowany zakres robót jest zgodny z przepisami i pierwsze piętro budynku nadaje się do użytkowania. Organ pierwszej instancji nakazał również przedłożenie pozwolenia na użytkowanie w terminie do dnia [...] 2003 roku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego powołując się na wyniki oględzin stwierdził, że przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje, na parterze zamieszkuje A. S., a na piętrze R.. M.. W 1995 r. poprzedni właściciel lokalu na piętrze (W. R.) dokonał przebudowy tego piętra bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzja ta została następnie zmieniona na wniosek strony decyzją z dnia [...] roku w zakresie terminu do jej wykonania, który określono na dzień [...] 2003 roku (odnośnie przedłożenia pozwolenia na użytkowanie).

Pismem z dnia [...] 2003 roku R. M. zwróciła się do organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, dołączając do wniosku dokumentację (projekt i oświadczenie osoby uprawnionej). Z kolei pismem z dnia [...] 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał ten wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta K., stwierdzając, że R. M. wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia [...] roku.

Rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] udzielił R. M. pozwolenia na użytkowanie dokonanej przebudowy pierwszego piętra przedmiotowego budynku, polegającej na zabudowie balkonu, antresoli w klatce schodowej oraz ociepleniu ścian zewnętrznych. Jako podstawę prawną wskazano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja wydana została na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów. R. M. potwierdziła odbiór decyzji dnia [...] r. Decyzja została również przesłana A. S. i R. K., który otrzymał ją [...] r. R. K. otrzymał również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. oraz zmieniającą ją decyzję z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] 2003 roku odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył R. K. – Prezes Biura [...] "A" w K., powołując się na działanie w charakterze pełnomocnika A. S.. W aktach znajduje się pełnomocnictwo A. S. z dnia [...] r. dla Biura "A", reprezentowanego przez R. K. do załatwiania wszelkich spraw związanych z robotami remontowymi budynku. W odwołaniu wskazano, że dołączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacja nie zawiera inwentaryzacji stanu pierwotnego, że w budynku istniało wejście na dach z klatki schodowej, że nie wykonano obliczeń statycznych w związku z usytuowaniem szafy typu "[...]", a ponadto, że przebudowy dokonano w części budynku, która zgodnie z postanowieniami aktu notarialnego z dnia [...] roku stanowi część wspólną (klatka schodowa, dach, wejście do budynku wraz z tarasem nad nim).

Pismem z dnia [...] 2003 roku odwołanie to Prezydent Miasta K. przekazał Wojewodzie [...] celem rozpoznania, zaś ten ostatni pismem z dnia [...] 2003 roku przekazał PINB w K.. Z kolei pismem z dnia [...] 2003 roku PINB w K. przekazał odwołanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 83 znowelizowanego Prawa budowlanego, zgodnie z którym wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedłożone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo nie stanowi podstawy do reprezentowania A. S. w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu udzielone ono zostało na rzecz "Biura", a nie osobie fizycznej posiadającej zdolność do czynności prawnych. Ponadto zakres przedmiotowy pełnomocnictwa również nie mieści w przedmiocie niniejszego postępowania.

Odpis tego postanowienia doręczono skarżącej w dniu [...] roku. Pismem z dnia [...] 2003 roku skarżąca zwróciła się do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała, że prawidłowo udzielone pełnomocnictwo dla R. K. zostało przekazane wraz z aktami do Naczelnego Sadu Administracyjnego przy skardze na decyzję z dnia [...] roku (sygn. akt II SA/Ka 1179/03). Dalej podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona właśnie temu pełnomocnikowi, a ona sama została pozbawiona możliwości osobistego złożenia odwołania.

Rozpoznając ten wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na art. 138 § 1 ust. 3 kpa. W uzasadnieniu powołał się na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, w myśl którego stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a skarżąca nie będąc inwestorem nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

W skardze do Sądu A. S. zakwestionowała legalność powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu skargi i pisma procesowego złożonego w toku postępowania sądowego skarżąca wskazywała, że przebudowa pierwszego piętra budynku dokonana została przez inwestora bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej skarżąca wskazała, że pozbawienie jej przymiotu strony na tym etapie postępowania uniemożliwia jej kontrolę własności, co w jej ocenie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Wskazała ponadto na niekonstytucyjność art. 59 ust. 7 prawa budowlanego.

W piśmie z dnia [...] 2003 roku organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że skarga zawiera merytoryczne uwagi odnośnie decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym odstąpiono od odpowiedzi na skargę dopuszczalnej tylko w sytuacji, gdyby skarżąca była stroną postępowania.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2820/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, albowiem w sprawie orzekać winien Wojewoda [...]. Nadto przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ([...] 2003 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną. Do spraw tych stosuje się przepisy dotychczasowe. Odnośnie postanowienia z dnia [...] r. orzekającego o niedopuszczalności odwołania Sąd przyjął, że ewentualne zastrzeżenia co do treści pełnomocnictwa, jak i co do osoby pełnomocnika winny zostać wyjaśnione w trybie wezwania do uzupełnienia braków formalnych na zasadzie art. 64 § 2 kpa, a rozstrzygnięcie w sprawie powinno zapaść dopiero po uzupełnieniu tych braków względnie po bezskutecznym upływie terminu do ich uzupełnienia. Zauważono również, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie została poprzedzona postanowieniem w przedmiocie tego wniosku.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 96/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że niewłaściwe jest stanowisko sądu I instancji dotyczące kwestii właściwości organu odwoławczego w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Wobec regulacji art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r., do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji, przeszły sprawy m. in. dotyczące postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie. W toku postępowania mającego za przedmiot jedną ze spraw wymienionych w art. 1 pkt 62 noweli dochodzi zatem do zmiany właściwości organu orzekającego w II instancji. Za właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. należy zatem uznać Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnośnie wydania decyzji z naruszeniem art. 59 ust. 7 prawa budowlanego na skutek jego błędnej interpretacji podano, że okoliczność taka nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności.

Rozpoznając ponownie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym, albowiem wedle oceny Sądu, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością. Naruszenie to polegało na wydaniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie takie przed organem II instancji się nie toczyło. Zgodnie z art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, organ umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Umorzenie takie może nastąpić na każdym etapie postępowania, również na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. organ odwoławczy może, w zależności od okoliczności sprawy, uchylając decyzję organu I instancji umorzyć postępowanie przed tym organem, lub też umorzyć prowadzone postępowanie odwoławcze, w razie jego bezprzedmiotowości. Postępowanie odwoławcze nie może być prowadzone z urzędu, odwołanie od decyzji przysługuje stronie, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. Do wszczęcia postępowania odwoławczego konieczne jest zatem skuteczne wniesienie odwołania przez stronę.

W rozpoznawanej sprawie decyzją wydaną w I instancji była decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., którą udzielono R. M. pozwolenia na użytkowanie dokonanej przebudowy I piętra budynku przy ul. [...] w K.. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, jednakże postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ II instancji, stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, motywując to tym, że zostało ono niesione przez nieuprawniony podmiot. Postanowienie w tym przedmiocie zostało wydane w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 134 zdanie drugie k.p.a., postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest ostateczne. Na postanowienie to przysługuje skarga do sądu administracyjnego, skarga taka nie została jednak wniesiona. Skutkiem wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania jest zatem zakończenie postępowania odwoławczego. Wobec jego zakończenia, organ odwoławczy nie ma podstaw do rozpoznania odwołania.

W kontrolowanym przypadku, po wydaniu ostatecznego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze, stwierdzając iż rozstrzygnięcie to następuje na skutek rozpoznania odwołania A. S.. Jak zostało wyżej wskazane, do rozpoznania odwołanie nie mogło dojść, albowiem odwołanie uznano ostatecznym postanowieniem za niedopuszczalne. Brak było wobec tego również podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie, albowiem rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie było postanowienie orzekające o niedopuszczalności odwołania.

Faktem jest, że A. S. zgłosiła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia osobistego odwołania od decyzji. Wniosek ten nie został jednak rozpoznany, organ nie orzekł o przywróceniu terminu, nie był zatem uprawniony do, jak to określono w decyzji, "rozpatrzenia odwołania A. S.", zaś postępowanie odwoławcze nie było w toku.

Z podanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako rażące naruszenie prawa należy bowiem zakwalifikować sytuację wydania decyzji z pogwałceniem zasady procesowej z art. 6 w związku z art. 16 i art. 127 k.p.a i umorzenie postępowania zakończonego uprzednio ostatecznym postanowieniem o niedopuszczalności odwołania. Bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie przedmiotowości postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd nie jest przy tym, orzekając w granicach sprawy, związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 powołanej ustawy). Z tych względów rozstrzygnięciem Sądu zostało również objęte postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r , orzekające o niedopuszczalności odwołania. Na ówczesnym etapie postępowania organ przedwcześnie i bez dostatecznego rozważenia okoliczności faktycznych, przyjął że odwołanie nie zostało wniesione skutecznie, albowiem wnoszący je nie był pełnomocnikiem strony. Po pierwsze wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego R. K. były przez organy doręczane wydawane rozstrzygnięcia oraz pisma kierowane do różnych podmiotów. Ustalenia zatem wymagało, jaki jest jego status w postępowaniu. Wnosząc odwołanie podpisany pod nim R. K. powołał się na występowanie w charakterze pełnomocnika A. S.. Powołując się na ten status winien on, zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., przedłożyć pełnomocnictwo. W braku takiego pełnomocnictwa, lub też w przypadku wątpliwości co do jego prawidłowości, organ winien wezwać do uzupełnienia stwierdzonych braków. Dotyczy to także wątpliwości co do podmiotu, występującego w charakterze pełnomocnika. Bez ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy nie był uprawniony do przyjęcia, że odwołanie wnosi Biuro [...]nie mogące być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w przypadku ewentualnego potwierdzenia wątpliwości co do braku umocowania podmiotu wnoszącego odwołanie do działania w imieniu strony, organ winien wezwać stronę do usunięcia braków odwołania, poprzez jego podpisanie. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli pismo nie czyni zadość ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków, w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności rozważy zatem skuteczność wniesionego odwołania, uwzględniając powyższe zalecenia Sądu. Ustalenia w tym zakresie wyznaczą dalsze czynności w sprawie. W sytuacji ewentualnego przystąpienia do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy dla ustalenia w właściwych w sprawie przepisów prawa budowlanego, w tym w szczególności podstaw do zastosowania art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, uwzględni regulację art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718). Prowadząc postępowanie organ uwzględni również, że R. M. zbyła [...] 2006 r. lokal przy ul. [...] w K. na rzecz U. S.-Z..

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.).

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 p.s.a.).