Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 678/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c. , art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 sut. 1, art. 18m, art. 85 ust . 2-4
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o wykreśleniu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

W sprawie ustalono następujący stan fatyczny:

Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. przeprowadził w spółce z.o.o. A z siedzibą w Ł. kontrolę w zakresie spełniania przez nią warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu 2 października 2012 r. zaznaczono, że "zgodnie ze sprawozdaniem agencja w zakresie doradztwa personalnego wykazała 1 pracodawcę, który korzystał z usług w zakresie prowadzenia analizy zatrudnienia u pracodawców, określenia kwalifikacji pracowników i ich predyspozycji oraz innych cech niezbędnych do wykonywania określonej pracy". Ponadto w protokole zapisano, że podczas kontroli przedstawiona została umowa z firmą holenderską. Prezes zarządu spółki oświadczył, że umowa ta została zawarta w 2009 r. i jest kontynuowana, a na jej podstawie pracownicy są kierowani do pracy do Holandii od 2009 r., przy czym w roku 2011 na podstawie tej umowy skierowano do pracy 37 osób. Zaznaczono również, że agencja nie posiada umów z pracownikami, którzy podejmowali pracę za granicą za pośrednictwem agencji.

Pismem z dnia 10 października 2012 r. prezes zarządu spółki przesłał do Wojewódzkiego Urzędu Pracy listę osób zweryfikowanych dla holenderskiego klienta w roku 2011oraz 2012, przy czym w piśmie tym wyjaśnił, odnosząc się do wezwania do przedłożenia wykazu osób skierowanych do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego w roku 2011 i 2012 oraz korekty formularza za rok 2011, że "spółka w okresie od roku 2009 do chwili obecnej nie świadczyła usług w zakresie pośrednictwa pracy". Równocześnie podał, że w odniesieniu do grupy pracowników omawianych na spotkaniu w dniu 2 października 2012 r. przedmiotem usługi wykonywanej na rzecz holenderskiego pracodawcy była usługa doradztwa personalnego, polegająca w szczególności na weryfikacji kandydatów pod względem oczekiwanych kwalifikacji i predyspozycji. Spółka nie pośredniczyła w procesie zatrudnienia pracowników w firmie B i nie podpisywała z kandydatami żadnych umów. Nie świadczyła tym samym usług pośrednictwa pracy.

Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się umowa zawarta przez spółkę z firmą B z Holandii, która została zatytułowana "Umowa o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika". Z jej § 1 wynika, że "Zlecający powierza Agencji, a ta zobowiązuje się do poszukiwania kandydatów na pracowników na stanowisko: Pracownik Produkcji w szklarni [...]". Pismem z dnia 29 października 2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z wnioskiem o podjęcie działań kontrolnych w zakresie przestrzegania obowiązku prowadzenia agencji zatrudnienia zgodnie z warunkami określonymi w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.; dalej: u.p.z.)

W odpowiedzi na powyższe Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w Ł. pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. poinformowała, iż u strony została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ustalono, że "w sprawozdaniu za 2011 r. agencja zatrudnienia wykazała, że wykonywane były czynności w zakresie pracy tymczasowej oraz doradztwa personalnego. Jako czynności z zakresu doradztwa personalnego wykazane zostały czynności wykonywane na podstawie umowy o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika zawartej z B z siedzibą w A- Holandia". W piśmie tym zaznaczono, że z osobami kierowanymi do pracy do Holandii nie zawierano na piśmie umów, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z. W związku z tym, że z osobami kierowanymi do pracy nie były zawierane umowy na piśmie, co stanowi wykroczenie, a z treści okazanej umowy wynika, że jej przedmiotem było pośrednictwo w poszukiwaniu pracowników a nie doradztwo personalne, inspektor pracy skierował do sądu wniosek o ukaranie osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia.

Wyniki przeprowadzonej u strony kontroli spowodowały wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł., działający z upoważnienia Marszałka Województwa, decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-4, art. 18m pkt 7 w zw. z art. 19f u.p.z. wykreślił spółkę z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka naruszyła wynikające z przepisów u.p.z. warunki prowadzenia agencji, co skutkuje obligatoryjnym wykreśleniem jej z rejestru. SKO stwierdziło, że z ustaleń poczynionych w sprawie przez organ I instancji i funkcjonariuszy Państwowej Inspekcji Pracy wynika, iż w ramach realizacji umowy o pośrednictwo pracy w poszukiwaniu pracownika zawartej przez spółkę z B z siedzibą w A- Holandia, w 2011 r. kierowano osoby do wykonywania pracy za granicą. Przy czym, kierowanie przez agencję osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych odbywało się z naruszeniem art. 85 ust. 2 u.p.z., gdyż z pracownikami kierowanymi do pracy nie zawierano żadnych umów. Spółka kierując pracowników do pracy za granicą zobowiązana była uczynić zadość wytycznym, o których mowa w treści art. 85 ust. 2-5 u.p.z., a w trakcie kontroli bezspornie wykazano, iż obowiązki te nie zostały dopełnione, co z kolei przekłada się na naruszenie, o którym mowa w treści art. 18m pkt 5 w związku z art. 85 pkt 2-5 u.p.z. Organ uprawniony do kontroli agencji w zakresie zawieranych umów, tj. Państwowa Inspekcja Pracy, potwierdził ten fakt w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r., ustalając przy tym, że z osobami kierowanymi do pracy w Holandii spółka nie zawierała na piśmie umów, o których mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego już z samego tytułu umowy "Umowa o pośrednictwo w poszukiwaniu pracownika" w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, jaki rodzaj działalności prowadziła spółka, a fakt ten potwierdza także treść tej umowy. SKO stwierdziło również, że wyjaśnienia spółki co do interpretacji treści umowy, wobec jej jednoznacznego brzmienia, nie mogą mieć żadnego znaczenia, a przesądzające znaczenie ma jej literalne brzmienie.

W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1/ obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej z art. 75 k.p.a. polegające na uznaniu, że dowód z dokumentu prywatnego umowy zawartej pomiędzy stroną a B ma wyższą moc dowodową niż dowód z zeznań świadków, przesłuchania strony i oświadczeń składanych przez stronę i jej kontrahenta B, jak również przedłożonej przez stronę dokumentacji w tym umowy z dnia 15 października 2012 r. zawartej z B;

2/ obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie normy prawnej z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a, polegające na zaniechaniu wyczerpującego (rozpatrzenia całego materiału dowodowego), a w szczególności odstąpieniu od ustalenia zgodnego zamiaru stron umowy zawartej pomiędzy stroną a B, przez pominięcie przy ustaleniu stanu faktycznego pozostałych dowodów zebranych w sprawie, niedokonanie ich wszechstronnej oceny oraz nie wskazanie, którym dowodom dał wiarę i z jakich przyczyn, a którym odmówił wiarygodności, a tym samym dokonaniu oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób dowolny, a nie swobodny;

3/ obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie normy prawnej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na odstąpieniu od wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności wyjaśnienia wątpliwości co do treści umowy przez stronę z B oraz okoliczności naniesienia poprawki na dokument nazwany oświadczeniem prezesa zarządu, sporządzony z datą 2 października 2012 r.;

4/ obrazę przepisów art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2 - 4 u.p.z. poprzez wydanie przez organ decyzji o wykreśleniu skarżącej spółki z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez nią obowiązków wynikających z art. 85 ust. 2 – 4 u.p.z., ponieważ nigdy nie prowadziła ona w tym zakresie pośrednictwa pracy, a jedynie doradztwo personalne i w związku z tym na stronie nie spoczywały obowiązki, o których mowa w art. 85 ust. 2 – 4 u.p.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2014 r., w spr. o sygn. III SA/Łd 374/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne, spełniające wymogi z art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność rodzaju usług świadczonych przez spółkę na rzecz holenderskiego kontrahenta, a zakres tego postępowania był prawidłowy. Przeprowadziły bowiem wszelkie niezbędne i konieczne dla ustalenia (wyjaśnienia) istotnych okoliczności faktycznych, a dopuszczone (zgodne z prawem) w art. 75 k.p.a., dowody, jakie obiektywnie rzecz oceniając mogły być zgromadzone lub pozyskane przez organy, tj. dowody nieprzekraczające fizycznych możliwości dowodzenia przez organy.

WSA stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału organy prawidłowo ustaliły, iż spółka nieprzerwanie od 2009 r. współpracuje z B z siedzibą w Holandii na podstawie umowy o usługi pośrednictwa w poszukiwaniu pracowników, a w 2011 r. kierowała do pracy za granicę w ogrodnictwie pracowników, z którymi nie zawarła umów o pracę, jak również w sprawozdaniu za 2011 r. nie wykazała usług pośrednictwa pracy na rzecz zagranicznego kontrahenta.

Sąd powołując treść przepisu art. 85 u.p.z. wskazał, iż określa on zasady podejmowania pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego i ma na celu ochronę pracowników kierowanych do pracy za granicę przed nadużyciami ze strony pracodawców i zagwarantowanie im dochodzenia roszczeń w razie niewykonania lub nienależytego wykonania umowy w związku ze skierowaniem do pracy za granicą. WSA za prawidłowe uznał zatem stanowisko organów, zgodnie z którym naruszenie tych warunków skutkuje obligatoryjnym wykreśleniem agencji z rejestru podmiotów zatrudnienia. Stosownie bowiem do art. 18m pkt 5 u.p.z. marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez ten podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5.

Zdaniem WSA naruszenie art. 85 ust. 2 u.p.z. stanowi samodzielną przesłankę wydania decyzji o wykreśleniu na podstawie art. 18m pkt 5 u.p.z., niezależnie od stopnia naruszenia tych przepisów, usunięcia naruszenia czy treści wyroku w sprawie nie zawierania umów z pracownikami kierowanymi do pracy za granicę, w tym wyroku skazującego za ten czyn, dokumentującego jedynie okoliczności kierowania pracowników do pracy za granicę bez zawarcia z nimi umowy.

A Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie przez WSA skargi z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. przy uznaniu, że brak wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, niedokonanie jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów ze wskazaniem dowodów na jakich to rozstrzygnięcie zostało oparte oraz dlaczego jednym dowodom dano wiarę a innym odmówiono wiarygodności nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy mimo stwierdzenia przez sąd, że powyżej wymienione uchybienia przepisom postępowania miały miejsce,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi z naruszeniem art. 80 k.p.a. przez dokonanie w zastępstwie organu oceny materiału dowodowego i dokonanie oceny tego materiału z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów przez nieuzasadnioną odmowę dania wiary zeznaniom przesłuchanych w sprawie świadków i w imieniu strony M. T. i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie, że skarżąca wykonaniu umowy z B pośredniczyła w kierowaniu pracowników do pracy za granicę,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie przez WSA skargi z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postawiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu postępowania polegający na tym, według organu dowód z dokumentu prywatnego umowy zawartej pomiędzy stroną a B ma wyższą moc dowodową niż dowód z zeznań świadków, przesłuchania strony i oświadczeń składanych przez stronę i jej kontrahenta B, jak również przedłożonej przez stronę dokumentacji w tym umowy z dnia 15.10.2012 r. zawartej z B, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a tym samym nierozpoznanie tego zarzutu skargi i nie odniesienie się do niego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 113 p.p.s.a w zw. żart. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez usuwanie istotnych wątpliwości w oparciu o dowody przeprowadzone poza rozprawą, bez umożliwienia stronom ustosunkowania się do nich i bez wiedzy stron.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a przez obrazę przepisów art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 w zw. z art. 85 ust. 2-4 u.p.z. i oddalenie skargi w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia przez stronę obowiązków wynikających z art. 85 ust. 2-4 u.p.z., ponieważ nigdy nie prowadziła ona w tym zakresie pośrednictwa pracy, a jedynie doradztwo personalne i w związku z tym na stronie nie spoczywały obowiązki, o których mowa w art. 85 ust. 2-4 u.p.z.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. w spr. II GSK 2864/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA uznał za zasady zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 113 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2864/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. o sygn. III SA/Łd 374/14 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpatrując zatem obecnie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany był wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r.

Rozpoznając ponownie skargę, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1, art. 18m pkt 5 oraz art. 85 ust. 2-4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.; dalej: u.p.z.).

Przede wszystkim, wskazać należy za powołanym wyżej wyrokiem NSA, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie dokonał jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy braku wyjaśnienia dlaczego jednym dowodom dano wiarę, a innym odmówiono wiarygodności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokonując ustaleń w przedmiocie zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, to jest faktu kierowania przez skarżącą spółkę osób do pracy za granicą do holenderskiego pracodawcy, odniosło się tylko do części z przeprowadzonych w sprawie przez organ I instancji dowodów, to jest do niektórych oświadczeń prezesa zarządu skarżącej spółki oraz treści umowy podpisanej przez skarżącą z holenderskim partnerem w 2009 r., powołało się również na stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy.

SKO nie dokonało natomiast oceny innych dowodów, w szczególności zeznań świadków złożonych podczas rozprawy administracyjnej, co stanowi naruszenie wynikających z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. obowiązków wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy nierozważenie dowodu dotyczącego istotnej dla sprawy okoliczności, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, dopóki nie dokona się oceny tego dowodu.

Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. podstawą prawidłowej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena całokształtu zgromadzonego przez organ administracyjny materiału dowodowego. Organ administracji nie może oprzeć rozstrzygnięcia na wybranych przez siebie dowodach, nawet jeżeli są one przekonywujące, nie wyjaśniając równocześnie dlaczego innym dowodom nie dał wiary lub uznał je za nieistotne.

W sytuacji gdy organ II instancji orzekając wziął pod uwagę tylko część zgromadzonych w sprawie dowodów, inne całkowicie, bez wyjaśnienia przyczyny pomijając, uznać należy, iż postępowanie przeprowadzone zostało w sposób nie spełniający wymogów art. 7 i 77 k.p.a.

W rozpoznanej sprawie to WSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r. przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonał bowiem oceny kolejnych przeprowadzonych przez organ I instancji dowodów, również tych, do których nie odniósł się organ odwoławczy, wyciągając z nich wnioski i dokonując ustaleń w zakresie stanu faktycznego. SKO takiego ustalenia nie dokonało, gdyż w ogóle nie odniosło się do części dowodów m.in.: faktury z dnia 13 lipca 2011 r. i załącznika do umowy z 2009 r. zawartej przez skarżącą z holenderskim partnerem. Kolegium nie dokonało także szczegółowej analizy i oceny zeznań każdego z przesłuchanych w sprawie świadków, to jest: A. J., K. W., M. R., B. A. (pracowników spółki) i prezesa zarządu spółki M. T., jak również nie wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieodniesienia się do tych dowodów.

W tym miejscu warto podkreślić za NSA, iż sąd I instancji nie może dokonywać oceny materiału dowodowego "w zastępstwie organu". Sądy administracyjne sprawują bowiem wymiar sprawiedliwości, między innymi, przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny zatem nie posiada, co do zasady, kompetencji do przeprowadzania postępowania dowodowego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organów administracji publicznej zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest zbadanie, czy organy dokonując ustalenia stanu faktycznego, a więc przeprowadzając postępowanie dowodowe nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinien dokonać organ odwoławczy, ponieważ organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza bowiem, że w postępowaniu administracyjnym winno zostać przeprowadzone dwukrotnie postępowanie merytoryczne, powinny zostać dwukrotnie ocenione i przeanalizowane dowody. Sąd administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić organu odwoławczego.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Przedstawione wyżej braki postępowania dowodowego, a w konsekwencji braki uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, powodują, że uzasadniony jest zarzut skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej uchybień o charakterze procesowym wskazujących na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, braku należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też wobec wskazanych wad uzasadnienia sąd stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, było w niniejszej sprawie, co najmniej przedwczesne.

Konieczne jest ponowne przeprowadzenia postępowania odwoławczego celem wyeliminowania wskazanych wcześniej uchybień. W tym stanie rzeczy - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem ww. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ jeszcze raz dokona szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Ocena wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów winna odpowiadać regułom postępowania administracyjnego i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ winien mieć również na uwadze, iż po zamknięciu w dniu 23 lipca 2014 r. rozprawy w sprawie III SA/Łd 374/14 WSA przeprowadził dowód z wydruków strony internetowej spółki z 2011 r. zawierającej oferty pracy w Holandii z 2011 r., które to wydruki zostały załączone do akt sprawy zarządzeniem z dnia 28 lipca 2014 r. Z uzasadnienia tego wyroku, jak również wyroku NSA w sprawie II GSK 2864/14, wynika, iż był to dowód o istotnym dla sprawy znaczeniu. Organ winien zatem uwzględnić powyższy dowód przy wydawaniu ponownej decyzji, pamiętając o tym, aby przed wydaniem rozstrzygnięcia strona miała możliwość wypowiedzenia się zarówno co do tego dowodu, jak i do wszystkich pozostałych zgromadzonych w toku postępowania.

d.j.