Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 449/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1102/16 w sprawie ze skargi H.M., K.M., B.M. i M.D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od H.M., K.M., B.M. i M.D. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1102/16 po rozpoznaniu skargi H.M., K.M., B.M. i M.D. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] o pow. 1709,10 m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279 – dalej jako "dekret"). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 22 listopada 1945 r. powyższa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład następujących działek ewidencyjnych: nr [...] (stanowiąca własność W.), nr [...] (własność W.), nr [...] (własność W.), [...] cz. (własność Uniwersytetu [...]), nr [...] cz. (własność Skarbu Państwa – w trwałym zarządzie Kancelarii Prezydenta RP) i nr [...] cz. (własność Skarbu Państwa – droga – ul. [...]).

W dniu 18 maja 1948 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek J.M. i J.M. o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , nr hip. [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. odmówiło wnioskodawcom ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod inwestycje państwowe.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. H.M., K.M. i B.M. – następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] – wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydium z dnia [...] grudnia 1972 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 157 oraz 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., wykluczał możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli przeddekretowych nieruchomości, gdyż nie mogli oni realizować celu administracji.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili: H.M., K.M., B.M. i M.D. wskazując, że organ nadzoru całkowicie pominął okoliczność, iż nieruchomość w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej była objęta treścią decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., ustalającej na tej nieruchomości lokalizację inwestycji na budowę budynku mieszkalnego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w sprawie kluczowym było ustalenie, w oparciu o treść art. 7 ust. 2 dekretu, jakie było przeznaczenie nieruchomości, w obowiązującym na dzień wydania decyzji, planie zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego mogła mieć bowiem miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie orzekania przez organ dekretowy nieruchomość położna przy ul. [...], nr hip. [...] objęta była Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. Zgodnie z zapisami ww. planu teren nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] przeznaczony był pod tereny administracji i usług scalonych. Pod realizację tych funkcji przeznaczony został teren u zbiegu ulic [...] i [...] , co wynikało z konieczności rozbudowy i zapewnienia funkcjonalności już istniejących budynków administracji publicznej. Na sąsiedniej bowiem nieruchomości istnieniał Pałac Rady Ministrów, który w dacie wydania decyzji dekretowej był siedzibą Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Zdaniem organu nadzoru ustalenia poczynione w toku postępowania nadzorczego jednoznacznie wskazują, że byli właściciele nie byli w stanie zagospodarować nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym wówczas systemie prawa, niemożliwe do pogodzenia było korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela na zasadach prawa użytkowania wieczystego, z przeznaczeniem tego gruntu zapisanym w planie na potrzeby administracji państwowej i usługi scalone. Wykonawcą tego rodzaju inwestycji, ani właścicielem powstałych budynków nie mogła być osoba prywatna, gdyż realizacja administracji publicznej zarezerwowana została przez ówczesnego prawodawcę wyłącznie dla Skarbu Państwa. Organ nadzoru podkreślił, że nieruchomość hip. nr [...] włączona została do większego obszaru, przewidzianego pod budownictwo przeznaczone dla administracji publicznej, co wynikało z konieczności rozbudowy i zapewnienia funkcjonalności już istniejących budynków administracji publicznej. Zatem racjonalne korzystanie ze spornej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem ujętym w planie. Pozostawienie dotychczasowym właścicielom nieruchomości stanowiącej w założeniach planistycznych część kompleksowej inwestycji państwowej, polegającej na realizowaniu zabudowy administracji publicznej, która skupiona była w rejonie nieruchomości przy ul. [...], sprzeciwiało się w sposób oczywisty z istotą dekretu, który w art. 1 zakładał racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy. Nadrzędnym celem, jakim można było zagospodarować nieruchomość była budowa budynków pod administrację publiczną i usługi scalone, a takiego przeznaczenia nie gwarantowali byli właściciele. Ponadto, w opinii Ministra, skoro nieruchomość nr hip. [...] znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod tereny administracji i usługi scalone, to władze państwowe zobowiązane były zapewnić ogółowi społeczeństwa swobodny dostęp do tych budynków administracji państwowej oraz towarzyszących im usług scalonych.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców o pominięciu przez organ w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że konkretyzacja przeznaczenia nieruchomości powinna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale - uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy - mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, iż decyzja lokalizacyjna z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...], ustalająca lokalizację inwestycji pod budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] została wydana dla inwestora, tj. dla Urzędu Rady Ministrów, a zatem decyzja lokalizacyjna, przeznaczająca teren nieruchomości dla państwowego inwestora, jeszcze bardziej potwierdzała niemożność dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Ponadto Minister podniósł, że inwestycja, która została rzeczywiście zrealizowana na nieruchomości nie obejmuje działek ewidencyjnych, co do których prowadzone jest niniejsze postępowanie nadzorcze. Działka ewidencyjna nr [...] cz. stanowi obecnie drogę (ul. [...]), zaś działka ewidencyjna nr [...] cz. znajduje się w trwałym zarządzie Kancelarii Prezydenta RP. Inwestycja zrealizowana została na pozostałej części nieruchomości hip. [...], co do której właściwe w zakresie orzekania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z dnia [...] grudnia 1972 r., było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W opinii Ministra, objęcie decyzją lokalizacyjną jakiegoś terenu, nie jest równoznaczne z koniecznością zrealizowania danej inwestycji na całym jego obszarze.

Reasumując Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone należycie, a odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. miała uzasadnione podstawy.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. stała się przedmiotem skargi H.M., K.M., B.M. i M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r., pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność W., tj. działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...].

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), uwzględnił skargę H.M., K.M., B.M. i M.D.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Zwrócił ponadto uwagę, że dekret chociaż ingerował w prawo własności, był aktem planistycznym. Jego celem było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu. Nacjonalizacja mienia była środkiem realizacji założonego celu, a nie celem samym w sobie.

Sąd I instancji przypominał również, że Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego wnioskującym, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod inwestycje państwowe. W orzeczeniu tym brak jest jakiegokolwiek odwołania się przez organ do obowiązujących w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., przepisów dekretu. Organ nie wskazał bowiem ani planu na podstawie, którego teren nieruchomości miałby zostać przeznaczony pod inwestycje państwowe, nie wskazał o jakiego rodzaju inwestycje chodzi i tym bardziej nie wykazał, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (określonym w planie zagospodarowania przestrzennego). W ocenie Sądu, badanie w trybie nadzoru orzeczenia z dnia [...] grudnia 1972 r., mogłoby w zasadzie wobec jego zasadniczych braków, zostać przez organ zakończone stwierdzeniem o obarczeniu tego rozstrzygnięcia wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organy obu instancji dokonując swoistej wykładni orzeczenia z dnia [...] grudnia 1972 r. odwołały się do dwóch zasadniczych okoliczności, które ich zdaniem przemawiały za odmową stwierdzenia nieważności badanego w trybie nadzoru orzeczenia. Po pierwsze, przywołały Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985, zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r., zgodnie z którym cała nieruchomość przeznaczona została pod tereny administracji i usług scalonych. Organ II instancji na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdził, że takie postanowienia planu wykluczały ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli przeddekretowych nieruchomości i jednocześnie wskazał, że sformułowania planu – tereny administracji i usług scalonych są tożsame z pojęciem terenu pod inwestycje państwowe. Po drugie, organ ten nie odniósł się do okoliczności wydania w stosunku do spornego terenu decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r., która przewidywała lokalizację inwestycji w postaci budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji podkreślił, że w sprawie nie idzie o ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, ale ustalenie czy decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. była dotknięta chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ dodał, że oceny legalności tej decyzji dokonuje na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania. W ocenie Sądu błędne i pozostające w sprzeczności z powyższym stwierdzeniem jest odwołanie się w zaskarżonej decyzji do aktualnego podziału geodezyjnego nieruchomości, jak też odniesienie do aktualnego jej zagospodarowania, podczas gdy tak Plan Zagospodarowania jak i decyzja lokalizacyjna dotyczyła całego obszaru nieruchomości. Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji, poza dokonywaniem wykładni kontrolowanej decyzji, jednocześnie odnosząc się do ustawowych (dekretowych) przesłanek uwzględnienia wniosku, ocenił je w sposób sprzeczny ze stanowiskiem prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08. Zgodnie z tezą tej uchwały – przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że "oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywnie. Dokonując ustaleń, o których mowa, należało to czynić pod kątem tego, czy grunt może być, a nie, że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Gmina miała bowiem obowiązek, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu, uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania". Podkreślenia przy tym wymaga, że jedynym kryterium odmowy pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania (prawa własności czasowej) jest sprzeczność - wyraźnie i jednoznacznie ustalona, w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 329/07, I OSK 1152/08, I SA/Wa 1780/07).

Wobec poczynionych rozważań, WSA w Warszawie zobowiązał organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, z zastosowaniem przedstawionej oceny, odpowiadającej okolicznościom stanu faktycznego i prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa wynikające z faktu niewskazania przez organ dekretowy w decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. planu, na podstawie którego teren nieruchomości miałby zostać przeznaczony pod inwestycje państwowe, rodzaju inwestycji oraz niewskazania, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania skutkujące

- przeniesieniem obecnych standardów uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnych obowiązujących na gruncie art. 107 § 3 k.p.a. na okres wydania decyzji dekretowej, tj. na dzień [...] grudnia 1972 r., do którego ma zastosowanie art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), którego treść nie wskazuje, by organ administracji zobowiązany był do uzasadniania faktycznego decyzji administracyjnej, zaś sam przepis art. 7 ust. 2 dekretu wymagał od organu dekretowego wyłącznie dokonania oceny możliwości korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy, nie zaś jego uzasadniania faktycznego tej oceny;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1972 r. przeznaczał teren nieruchomości na konkretny cel użyteczności publicznej, a mianowicie pod tereny administracji i usług scalonych skutkujące

- błędnym przekonaniem, iż przeznaczenie terenu według planu zabudowy pod administrację i usługi scalone nie stanowi wyraźnej i jednoznacznej sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela i nie uzasadnia w sprawie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) oraz 15 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1972 r. dla Urzędu Rady Ministrów i objęcie nią nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy nie potwierdzało uzasadnienia orzeczenia dekretowego, przeznaczającego nieruchomość pod inwestycje państwowe, a tym samym materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza stanowiska, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego była zasadna.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że brak wskazania planu, na podstawie którego teren nieruchomości miałby zostać przeznaczony pod inwestycje państwowe lub niewskazanie rodzaju inwestycji w orzeczeniu dekretowym odmawiającym przyznania prawa własności czasowej jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jego wady, co skutkowałoby bezzasadnością dokonywania przez organ nadzoru rozważenia pozostałych okoliczności sprawy, w tym konieczności gromadzenia materiału dowodowego w sprawie;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wiążącej organ wykładni przepisów i błędne przyjęcie, że brak wskazania w orzeczeniu dekretowym planu, na podstawie którego teren miałby być przeznaczony pod inwestycje państwowe, niewskazanie w orzeczeniu dekretowym o jakiego rodzaju inwestycje chodzi i niewykazanie w tym orzeczeniu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania stanowi rażące naruszenie prawa, co w istocie oznacza zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak wskazania w rozstrzygnięciu organu dekretowego planu, na podstawie którego teren nieruchomości miałby zostać przeznaczony pod inwestycje państwowe jest wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.M., K.M., B.M. i M.D. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Podnieśli, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej są pozbawione podstaw. Ocena legalności odmownej decyzji dekretowej została dokonana bez uwzględnienia obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. przepisów dekretu. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, iż już sam fakt, że odmowna decyzja dekretowa jest dotknięta tymi brakami, przesądzał o tym, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.

Trafnie Minister Infrastruktury i Budownictwa podnosił w skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił przeprowadzone przez organ postępowanie zmierzające do wyjaśnienia przesłanek nieważności decyzji dekretowej, wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu jako wadliwe. Organ administracji, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, czyniąc ustalenia w sprawie odnosił je do przepisów dekretu, analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście warunków wynikających z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. I prawidłowo ocenił, że niewskazanie przez organ dekretowy w decyzji z [...] grudnia 1972 r. konkretnego aktu planistycznego, na podstawie którego czynił ustalenia co do przeznaczenia nieruchomości, nie skutkowało naruszeniem prawa (art. 7 ust. 2 dekretu) w sposób rażący, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dacie wydawania decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego plan zabudowania, na który powołuje się przepis art. 7 ust. 2 dekretu, obowiązywał jako Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego na rok 1985 zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. i przewidywał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod tereny administracji i usług scalonych. Słusznie organ skonstatował, że administrowanie państwem nie mogło być wykonywane przez właścicieli przeddekretowych, a więc nie dało się pogodzić korzystania przez dotychczasowych właścicieli z terenu, który zgodnie z przeznaczeniem miał służyć zarządzaniu państwem.

Z treści decyzji dekretowej wynika, że odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nastąpiła z uwagi na przeznaczenie nieruchomości pod inwestycje państwowe. A zgodnie z decyzją lokalizacyjną z [...] stycznia 1972 r. Urząd Rady Ministrów otrzymał zezwolenie na wzniesienie, na tym gruncie budynku mieszkalnego i budynek ten powstał, lecz na wydzielonych z tej nieruchomości działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi jako [...] , [...] , co do których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność W., a obejmującej właśnie te dwie działki z obrębu [...].

Natomiast objęte niniejszym postępowaniem części działek ozn. nr [...] i [...] stanowiące własność Skarbu Państwa pozostały niezabudowane. Jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów, część dz. nr [...] pochodzącej z hip. [...] ma powierzchnię 0,0005 ha i pozostaje w trwałym zarządzie Kancelarii Prezydenta RP, zaś część dz. [...] o pow. 0,0099 ha stanowi ulicę [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg i Transportu.

Rację ma skarżący kasacyjnie Minister, że Plan Ogólny z 1969 r. wskazywał konkretny cel, któremu miały służyć te tereny. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku powołując się na wskazanie organu o tożsamości pojęcia tereny administracji i usług scalonych (sformułowanie planu) z pojęciem terenu pod inwestycje państwowe (sformułowanie decyzji dekretowej), nie odniósł się w istocie do tej oceny organu i nie wyjaśnił, czy te terminy uważa za równoznaczne, czy też uważa stanowisko organu za błędne. Niezrozumiałe też pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że organ ocenił przesłanki dekretowe "w sposób sprzeczny z prezentowanym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn.. akt I OPS 5/08". Uchwała ta zawiera tezę, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Uchwała ta została podjęta w konkretnej sprawie rozstrzygając wątpliwości prawne determinujące rozpoznanie skargi kasacyjnej, gdzie stan faktyczny przedstawiał się zgoła odmiennie od tego w sprawie niniejszej. Tym samym nie znajdowała ona zastosowania w tej sprawie. Zwrócić jednak należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmując przedmiotową uchwałę zastrzegł, że przyjęcie takiego stanowiska co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenia prawa. Bowiem ocena tego nie wchodziła w zakres rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego.

W okolicznościach tej sprawy słuszna więc była ocena organu, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z Planu Zagospodarowania wykluczało korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Tym samym, nieuwzględnienie wniosku dekretowego i odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych właścicieli nie naruszała prawa w sposób kwalifikowany.

Czyni to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu usprawiedliwionym i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz rozpoznaniem skargi, która nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, na co Sąd odwoławczy wskazał w powyższych rozważaniach.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do przepisu art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. O kosztach rozstrzygnął w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a.