Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 568/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 46, art. 48, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, art. 3 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 392/17 w sprawie ze skargi A spółki z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...][...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 392/17 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] oraz ulic [...] i [...], w zakresie § 10 ust. 2 pkt 7. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wprowadzenie w miejscowym planie w § 10 ust. 2 pkt 7 bezpodstawnych zapisów ograniczających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a ponadto jedynie w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami; art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie zapisów miejscowego planu, które całkowicie, bez uzasadnienia dyskryminują wyłącznie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzez przyjmowanie rozwiązań, które w znaczący sposób ograniczają ich działalność. Spółka wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem części zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym realizującym inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji publicznej tj. budowę stacji bazowych telefonii komórkowej i interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z art. 48 w związku z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak również z umowy najmu zawartej z właścicielem nieruchomości - działki nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Ponadto skarżąca wskazała, że wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej na przedmiotowej nieruchomości, jednakże decyzją z dnia [...]marca 2016 r. Prezydent Miasta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została podtrzymana przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., a WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn.akt: II SA/Gd 362/16, oddalił skargę skarżącej Spółki. Według skarżącej ograniczenie zawarte w planie nie ma żadnego uzasadnienia, w szczególności ze względu na charakter samego terenu. Miejscowy plan dotyczy dużego obszaru, na którym znajduje się część zabudowy miejskiej z budynkami o 6 kondygnacjach, ale również pirsu, który jest miejscem zgromadzeń publicznych. Na pirsie, w pobliżu [...], na którym skarżąca zamierzała zrealizować swoją inwestycję, nie ma budynków o wysokości 6 kondygnacji/ 20 m. Podkreślono, że na tle całości zapisów planu, tak daleko idącym ograniczeniom podlegają wyłącznie przedsiębiorcy telekomunikacyjni, co uchybia art. 32 Konstytucji RP, gdyż nie ma ograniczenia do realizacji inwestycji niższych, chociażby poprzez postawienie pawilonów handlowo-usługowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zaskarżony plan miejscowy zaczął obowiązywać przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przez co brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia zasad sporządzania planu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ stwierdził, że ustalenia zaskarżonego planu nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20,0 m. Zapis ten nie oznacza braku możliwości sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu, a jedynie wskazuje na miejsca lokalizacji. Stosownie do zapisów planu możliwe jest sytuowanie masztów na budynkach o wysokości 6 kondygnacji lub 20 m i wyższych. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia są w pełni uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury i krajobrazu. Obszar, na którym usytuowany jest budynek [...] stanowi wizytówkę miasta, ustalenia planu mają na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych tego obszaru. Organ podkreślił, że na obszarze objętym planem istnieje możliwość lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Budynki spełniające wymagania planu zlokalizowane są na kartach terenów nr [...][...][...][...][...][...][...]. Ponadto możliwość lokalizowania takich inwestycji dopuszczona została w zmianie m.p.z.p. części dzielnicy [...] w [...], (uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r.) obejmującego obszar usytuowany w rejonie [...] (w sąsiedztwie budynku [...] ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 46 w związku z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017r., poz. 2062 - dalej: ustawa o wspieraniu) oraz art. 32 Konstytucji RP nie są zasadne i nie mogą w rezultacie doprowadzić do zastosowania normy z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej u.p.z.p.). W ocenie Sądu postanowienie § 10 ust. 2 pkt 7 przedmiotowej uchwały nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego obowiązującego w dacie wejścia jej w życie. Zaskarżona w tej części uchwała nie narusza tym samym istotnie zasad sporządzania planu miejscowego i Sąd administracyjny nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Zaskarżony plan został uchwalony w dniu [...]listopada 2009 r. i wszedł w życie od dnia 27 lutego 2010 r., a główny zarzut skargi zasadniczo oparto na treści art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. ustawy o wspieraniu, a więc na akcie późniejszym wobec planu, będącego aktem prawa miejscowego. Niespełnienie przez miejscowy plan wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu. Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego tylko odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy do art. 46 i do art. 48. W ustawie z dnia 7 maja 2010 r., jak też w ustawie z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256 – obowiązującej od dnia 16 grudnia 2012 r.) ustawodawca nie zawarł przepisu, który groziłby sankcją nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd podkreślił, że postanowienia planów miejscowych obowiązujące przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu powinny być wykładane w świetle przepisów art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy w taki sposób, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu należy tak odczytywać, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a obowiązujące postanowienia planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie tych inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej obowiązany będzie pomijać te zapisy planu miejscowego, które wprowadzają opisane ograniczenia pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem Rady Miasta, że w świetle treści § 10 ust. 2 pkt 7 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały, realizacja inwestycji z zakresu telekomunikacji, a wprost lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie została wykluczona, lecz dopuszczona na zasadach tam przewidzianych. Zdaniem Sądu, tylko gdyby ich zastosowanie uniemożliwiłoby skarżącej Spółce rzeczywistą realizację inwestycji telekomunikacyjnych, wówczas zakazy te należałoby pominąć, zgodnie z regułą wynikająca z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu.

Sąd zaznaczył, że znanym mu z urzędu, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 362/16, WSA w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku [...], z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z treścią § 10 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. WSA przyjął we wskazanym wyroku, że kwestionowany zapis planu nie wprowadza zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem, w bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się tereny z zabudową wyższą, gdzie stacje bazowe mogą być realizowane. Zdaniem Sądu wyrok ten nie może wykreować dla skarżącej Spółki uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 2 pkt 7 z przyczyn wyżej wskazanych i nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienie § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały naruszają art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu w sposób, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy, podejmując uchwałę w zakresie zaskarżonym, nie naruszyła też art. 32 Konstytucji RP, statuującego zasadę równości. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że kwestionowane postanowienie planu dyskryminuje wyłącznie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych znacząco ograniczających ich działalność. Uznał, że ustalenia planu nie wprowadzają w § 10 ust. 2 pkt 7 zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej dotyczącego wprost skarżącej Spółki, lecz przeciwnie, dopuszczają lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na określonych warunkach - na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20m. Na obszarze objętym zaskarżonym planem znajdują się budynki spełniające wymóg tak określonej wysokości ( karty terenów nr [...][...][...][...][...][...][...]). Oznacza to, że zaskarżona uchwała, choć podjęta z mocą obowiązującą jeszcze przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu, nie wprowadziła na obszarze objętym planem zakazu lokalizacji stacji bazowych. Ograniczenie przyjęte w § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały jest dopuszczalne w świetle obowiązków uchwałodawcy w planowaniu przestrzennym, określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., które nakazują uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczno-krajobrazowe.

Skargą kasacyjną A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1) art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] oraz ulic [...] i [...] - poprzez wprowadzenie w miejscowym planie w § 10 ust. 2 pkt 7 bezpodstawnych zapisów ograniczających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a ponadto jedynie w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i wykracza poza granice władztwa planistycznego;

2) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie zapisów miejscowego planu, które całkowicie bez uzasadnienia dyskryminują wyłącznie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a ponadto zapisów, które dyskryminują nowych przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

3) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - poprzez nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela nieruchomości i innych uprawnionych, które to ograniczenie nie wynika z obowiązujących przepisów i nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, orzeczenie niezgodności z prawem części uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] oraz ulic [...] i [...] - w zakresie § 10 ust. 2 pkt 7, oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przedmiotowy miejscowy plan nie sprzeciwia się budowie stacji bazowych co do zasady, jednakże wprowadza zapisy, które stanowią faktyczne ograniczenie w realizacji inwestycji telefonii komórkowej. Ograniczenie to nie jest w żaden sposób uzasadnione z uwagi na charakter terenu, rodzaj budynku, wykorzystywanie budynku przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków, brak budynków o tej wysokości na przedmiotowym terenie. W konsekwencji zaskarżone przepisy planu stanowią niczym nieuzasadnione ograniczenie naruszające zarówno granice władztwa planistycznego jak i art. 46 o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...]listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] oraz ulic [...] i [...], a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2062 - dalej: ustawa o wspieraniu – aktualnie t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2410) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu ustawodawca postanowił, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jednocześnie – jak stanowi ten przepis w zdaniu drugim - przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z mocy art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu, zawartym w Rozdziale 8 - Przepisy przejściowe i końcowe, przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Od dnia 16 grudnia 2012 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256), przepis ten uzyskał brzmienie: "Przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy."

Sformułowanie art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu oznacza, że ustawodawca nie wprowadził przepisami przejściowymi sankcji nieważności wobec uchwał podjętych przed datą wejścia w życie tej ustawy. Niespełnianie zatem przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie skutkuje możliwością stwierdzenia nieważności tego planu (lub jego części) przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2431/11; z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2470/14; z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 3477/18, postanowienie NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1034/16 – CBOSA).

Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a w szczególności art. 46 ust. 1 w związku z art. 75 ust. 1 oraz art. 48 (legitymacja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego) nie stanowi podstawy do oceny zgodności z prawem ustaleń planów miejscowych, które zostały uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy i nie stwarza możliwości zastosowania do takich planów miejscowych art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p. (sankcja nieważności planu miejscowego lub jego części). Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skoro w dacie uchwalania planu miejscowego nie obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, to tym samym organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł naruszyć przepisów tej ustawy, a tym samym zasad sporządzania planu miejscowego przewidzianych w ustawie o wspieraniu.

Przepis art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy powinny być - w sprawach, w których taki plan miejscowy ma zastosowanie - wykładane z uwzględnieniem jej art. 46.

Na marginesie zauważyć należy, iż z dniem 25 października 2019 r. do art. 46 został dodany ustęp 1a - przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz.1815) w brzmieniu: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...]listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] oraz ulic [...] i [...] została podjęta i weszła w życie (od dnia 27 lutego 2010r.) przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (17 lipca 2010r.). To zaś oznacza, iż nie można skutecznie podnosić wobec tej uchwały zarzutu naruszenia 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Mając na uwadze, że ustawa ta weszła w życie po podjęciu i wejściu w życie zaskarżonego planu miejscowego, stwierdzić należy, iż Rada Miasta [...] nie mogła naruszyć przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w dacie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa podniesiony wobec § 10 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji i Rady Miasta [...], że ustalenia przedmiotowego planu nie wprowadzają w § 10 ust. 2 pkt 7 zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, dotyczącego skarżącej Spółki, lecz dopuszczają lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na określonych warunkach - na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20m, przy czym na obszarze objętym zaskarżonym planem znajdują się budynki spełniające wymóg tak określonej wysokości ( karty terenów nr [...][...][...][...][...][...][...]). Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20,0 m. Takie ustalenia planu nie oznaczają braku możliwości sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym planem, a jedynie konkretyzują miejsca lokalizacji takich przedsięwzięć. Możliwe jest sytuowanie masztów na budynkach mających co najmniej 6 kondygnacji lub 20m wysokości. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia nie są dowolne, lecz uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury i krajobrazu. Rada Miasta [...] miała na uwadze, iż obszar, na którym usytuowany jest budynek [...] stanowi wizytówkę miasta, a ustalenia planu mają na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych tego obszaru. Na obszarze objętym zaskarżonym planem istnieje możliwość lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż istnieją budynki spełniające wymagania planu. Ponadto, Rada Miasta [...], wskazała także, że możliwość lokalizowania inwestycji telefonii komórkowej dopuszczona została w zmianie m.p.z.p. części dzielnicy [...] w [...] – uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. - obejmująca obszar usytuowany w rejonie [...] znajdujący się w sąsiedztwie budynku [...].

Powyższe działania Rady Miasta [...] znajdują oparcie w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., który nakazuje w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można skutecznie zarzucić, że ustalenia planu dyskryminują przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Przypomnieć należy, iż gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem ( art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( aktualnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ) - dalej: u.s.g.- uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271).

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami.

W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] wyjaśniła w dostateczny sposób motywy, jakie legły u podstaw wprowadzenia do planu miejscowego § 10 ust. 2 pkt 7. Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki, że Rada Miasta [...] wykroczyła poza granice władztwa planistycznego. Naruszenia zasady władztwa planistycznego nie można upatrywać w tym, iż plan miejscowy nie pozostawia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym całkowitej swobody w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż także przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń. Z przepisu art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 kwietnia 2019 r. , sygn. akt II OSK 1508/17; z dnia 28 listopada 2018 r. , sygn. akt II OSK 19/17 – CBOSA).

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego. Przepisy te dotyczą ochrony prawa własności, a zatem mogą powoływać się na te przepisy podmioty, którym takie prawo przysługuje. Skarżąca Spółka nie jest właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest budynek [...], ani też nie jest właścicielem tego budynku.

W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.