Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 608/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 182 par. 2, art. 151, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 959/16 w sprawie ze skargi C. D. i J. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza na rzecz Wojewody Małopolskiego od J. D. i C. D. solidarnie kwotę 490 (słownie czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 959/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi C. D. i J. D. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego polegającą na zmianie konstrukcji dachu na działkach nr ew. [...], [...] i [...] obręb [...] w Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyjaśnienia udzielone w odpowiedzi na postanowienie Starosty z dnia [...] października 2014 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w tej części, w której postanowienie wzywało do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szymony - Ustup, nie mogą zostać przyjęte. W decyzji organ I instancji podtrzymał swoje stwierdzenie z postanowienia o naruszeniu projektem budowlanym wskazanego zapisu miejscowego planu, z uwagi na to, że projekt nie przedstawia rozbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu (co jest dopuszczone zapisem miejscowego planu), tylko jak to określił organ I instancji: rozbudowę budynku wynikającą z powiększenia poddasza poprzez wybudowanie otwarcia w dachu o znacznych rozmiarach, z nowym dachem na tym otwarciu przewyższającym wysokość głównej kalenicy. Inwestycję taką organ I instancji uznał za niezgodną z miejscowym planem. Projekt budowlany nie został zmieniony pomimo wskazania tej nieprawidłowości w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r. Wobec tego, iż projekt budowlany nadal narusza ustalenia miejscowego planu, organ I instancji zakończył postępowanie decyzją o odmowie pozwolenia na budowę.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli inwestorzy, czyli J. D. i C. D., którzy domagali się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stwierdzili oni, że stan techniczny istniejącego poddasza wymaga zmiany konstrukcji dachu z uwagi na zbyt małe przekroje poprzeczne elementów konstrukcji więźby, zły stan przekrycia, korozję biologiczną ścian poddasza, brak termicznej izolacji ścian poddasza i stolarki okiennej, zgodnej z obowiązującymi warunkami technicznymi.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zbadania wymaga, czy w oparciu o zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, można uznać, że inwestycja przedstawiona projektem budowlanym to nadbudowa - rozbudowa wynikającą ze zmiany konstrukcji dachu, czy też nadbudowa (rozbudowa), ale nie wynikająca ze zmiany konstrukcji dachu, co jest wyraźnie zakazane ustaleniami miejscowego planu. Kwalifikacja zamierzenia inwestora, przedstawionego projektem budowlanym, stanowi kluczowe zagadnienie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w przypadku stwierdzenia, że nadbudowa (rozbudowa) wynika ze zmiany konstrukcji dachu możliwe jest uznanie, że planowane zamierzenie inwestora jest zgodne z miejscowym planem. Obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został wymieniony, jako pierwszorzędny w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, określającym zakres niezbędnych sprawdzeń dokonywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ ustalił, że teren inwestycji znajduje się w całości w terenach oznaczonych w planie symbolem 3.MW. Paragraf 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w terenie 3.MW stanowi o zakazie rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów. Dopuszcza przebudowę i odbudowę istniejących budynków na następujących zasadach: a/ stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont, b/ stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych. Powyższy zapis wskazuje, że plan nie dopuszcza nadbudowy rozbudowy, czyli zwiększania kubatury już istniejących budynków, akceptując wyłącznie takie powiększenie kubatury, które wynika ze zmiany konstrukcji dachów. Sformułowanie: zakaz (...) za wyjątkiem wynikających (...), organ odwoławczy zinterpretował w ten sposób, że zwiększenie kubatury budynków (ewentualna nadbudowa - rozbudowa), dopuszczalna (niewykluczona), jest tylko i wyłącznie, gdy jest to konieczne, jako wynik zmiany konstrukcji dachu, spowodowanej na przykład wymogami technologicznymi materiałów zastosowanymi przy zmianie konstrukcji dachu.

W ocenie organu odwoławczego, z projektu budowlanego niewątpliwie wynika, że zamierzenie, inwestora nie może zostać zakwalifikowane jako nadbudowa (lub rozbudowa) wynikająca ze zmiany konstrukcji dachów Zakładając, że przy zmianie konstrukcji dachu możliwe jest powiększenie istniejących otwarć dachowych lub nawet budowa nowych otwarć dachowych (co wcale nie jest już takie oczywiste w świetle cytowanego powyżej przepisu), to planowane zamierzenie nie może zostać zakwalifikowane jako zmiana konstrukcji dachu lub budowa nowego otwarcia dachowego. Otwarcie dachowe, w ocenie organu odwoławczego, musi mieścić się w obrysie połaci dachowej, którą otwiera. W literaturze brak jest definicji "otwarcia dachowego". Organ II instancji zauważył, że w § 3 pkt. 17 analizowanego planu, zapisana jest definicja otwarcia dachowego na użytek tegoż planu, która mówi, że przez otwarcia dachowe należy rozumieć różnego rodzaju okna połaciowe lub lukarny, facjatki, "jaskółki", "kapliczki", otwarcia pulpitowe. Zdaniem organu II instancji, projekt przestawia likwidację części istniejącego dachu dwupołaciowego o kącie nachylenia 58 ° (na długości kalenicy ok. 5 m), wraz z istniejącym w połaci tego dachu jednym, niewielkim (o szerokości 1,60 m), otwarciem dachowym (w formie tzw. "kapliczki") i budowę w tym miejscu zupełnie nowej formy - nowej kubatury, wygrodzonej z przestrzeni ścianami, przekrytej nowym dachem o obcym dla tego budynku, kącie nachylenia 45°, z kalenicą podniesioną o ponad 1,2 m w stosunku do istniejącej obecnie kalenicy. Nowoprojektowana kubatura, zgodnie z projektem, dodatkowo przedzielona została jeszcze stropem dzielącym ją na pomieszczenie mieszkalne i strych. Projektowana inwestycja ma na celu zwiększenie kubatury użytkowej budynku. Zgodnie z projektem jednostka mieszkalna w tej części budynku, mieszcząca się w poziomie rzutu określonego jako "poddasze" - powiększa się o dodatkowe pomieszczenie o powierzchni [...] m2 (pomieszczenie ozn. 0.01 sypialnia), o stałej wysokości (bez skosów) wygrodzone stropem, nad którym powstaje odrębne pomieszczenie - poddasze (opisane jako strych nieużytkowy o wysokości w szczycie do ocieplenia - ok. 2,80 m.) Zaprojektowana inwestycja nie może być uznana za zmianę konstrukcyjną dachu, ponieważ stanowi budowę na tym fragmencie nowej kondygnacji, z nowym fragmentem dachu. Nie może też być uznana za przebudowę otwarcia dachowego, gdyż idea otwarcia dachowego jest taka, że nawet największe otwarcie dachowe nie może wykraczać poza obrys połaci dachowej, którą otwiera, czyli jego wysokość nie może przekraczać wysokości kalenicy dachu połaci, którą otwiera. Przy innym ustaleniu kryteriów dla rozróżniania otwarcia dachowego od nadbudowy, niemal każda nadbudowa budynku o ile tylko zachowany zostałby fragment połaci dachowych w innym (niższym) poziomie mogłaby by być określana mianem otwarcia dachowego. Podsumowując, organ odwoławczy, po analizie zapisów planu, mając na uwadze istniejące uwarunkowania w rozpatrywanej sprawie, tak jak organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające uznać projektowaną inwestycję za nadbudowę lub rozbudowę wynikająca ze zmiany konstrukcji dachu, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. D. i C. D. domagając się jej uchylenia.

Skarżący podnieśli, że stan techniczny istniejącego poddasza wymaga zmiany konstrukcji dachu z uwagi na zbyt małe przekroje poprzeczne elementów konstrukcji więźby dachowej, zły stan pokrycia, korozję biologiczną ścian poddasza, brak zgodnej z obowiązującymi warunkami technicznymi izolacji termicznej (grubość takiej izolacji wynosi średnio 20 cm) oraz braku zgodnej z warunkami technicznymi stolarki okiennej. Skoro rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdecydowano się na zmianę konstrukcji dachu z powiększeniem elementów konstrukcyjnych dachu i ociepleniem nie do wewnątrz a na zewnątrz istniejącego obrysu. Konstrukcje dachu dostosowano do potrzeb i wymagań inwestora z uwzględnieniem aktualnych rozwiązań konstrukcyjno – materiałowych i funkcjonalnych budynku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 959/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Wydane one bowiem zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy czyli z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w wyniku czego nie można także wykluczyć, że naruszone zostały przepisy prawa materialnego tj. art. 34, i art. 35 Prawa budowlanego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Sąd podzielił stanowisko organów, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w pierwszej kolejności orzekające w sprawie organy zmuszone były do oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie to polegać powinno na dokładnej analizie zapisów planu obowiązującego na danym terenie. Organy administracji budowlano-architektonicznej, w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. nr XLV/592/2013 w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szymony-Usup. Organy właściwie ustaliły, że teren inwestycji znajduje się w całości na terenach oznaczonych w powyższym planie symbolem 3.MW. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachu. Dopuszcza się przebudowę i odbudowę istniejących budynków na następujących zasadach: a/ stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy oraz imitującej drewniany gont, b/ stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma rozszyfrowanie powyższych zapisów i ustalenie co oznacza, że istnieje zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachu. Zgodnie z przedstawionym przez inwestorów projektem budowlanym wskazano, że projektuje się rozbudowę budynku mieszkalnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu (por. s. 16 projektu budowlanego). Ustawa prawo budowlane do robót budowlanych zalicza pięć kategorii czynności dotyczących obiektu budowlanego, a mianowicie budowę, przebudowę, montaż, remont i rozbiórkę. Ustawa prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy (art. 3 pkt 6) całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Jak wskazuje się w orzecznictwie z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie, zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1057/13). Nadbudowa to z kolei podwyższenie istniejącego obiektu. Bez wątpienia zakres robót opisanych przez inwestorów można zakwalifikować do kategorii rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga jeszcze inna kwestia mianowicie czy rozbudowę tą można uznać za wynikającą ze zmiany konstrukcji dachu. Z treści projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy budynek będzie miał w części zmienioną konstrukcję dachu. Dach zostanie po jednej stronie podniesiony co doprowadzi do powstania większego poddasza. Zgodnie z projektem istniejący strop drewniany nad poddaszem użytkowym będzie wzmocniony za pomocą belek o przekroju 20x20, rozmieszczonych co 1 m. Ponadto zaprojektowano więźbę dachową drewnianą o konstrukcji krokwiowo- jętkowej z drewna o przekroju 8x20 cm. Na krokwiach zostanie zamocowane deskowanie i blacha stalowa ocynkowana łączona na felc, malowana w kolorze istniejącego dachu. W ocenie Sądu, sformułowanie "za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów" należy rozumieć w ten sposób, że miejscowy plan dopuszcza rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków tylko i wyłącznie w przypadkach, w których zmienia się konstrukcję dachów tych budynków. Nie można natomiast podzielić poglądu organów, że zmiana konstrukcji dachu nie może wiązać się ze zwiększeniem powierzchni użytkowej budynku. Takie zastrzeżenie nie jest bowiem zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego niedopuszczalną nadinterpretację. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, mamy bez wątpienia do czynienia ze zmianą konstrukcji dachu. Projekt przedstawia wspomnianą zmianę poprzez między innymi zmianę kąta nachylenia dachu z 58 stopnia na 45 stopni i podwyższenie kalenicy. Oczywistym jest, że przy zmianie kąta nachylenia dachu powstanie poddasze, które będzie użytkowane. Wbrew temu co podniósł organ II instancji rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu może wiązać się ze zwiększeniem kubatury użytkowej budynku. Jak wskazuje się w orzecznictwie tak "przebudowa", jak i "rozbudowa" oznaczają też szerszy, niż w przypadku remontu lub adaptacji, zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14).

Nie może ulegać wątpliwości, że prawo własności pozwala inwestorowi na zagospodarowanie swojej nieruchomości zgodnie z jego wolą. Swoboda ta została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami obowiązującego planu miejscowego, przy czym organ powinien przywołać w tym zakresie przekonującą argumentację z przywołaniem odpowiednich zapisów w tym przypadku prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 wrześni 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. 2013.5865) w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania SZYMONY - USUP" poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że błędne jest przyjęcie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej sprzeczności inwestycji z prawem miejscowym wynikającej ze zwiększenia powierzchni użytkowej w związku ze zmianą konstrukcji dachu, co stanowi niedopuszczalną nadinterpretację zapisów planu, które dopuszczają rozbudowę istniejących budynków tylko i wyłącznie, gdy zmienia się konstrukcje tych budynków oraz przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą konstrukcji dachu, a rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w związku ze zmianą konstrukcji dachu może wiązać się ze zwiększeniem kubatury użytkowej budynku, podczas gdy niezgodność inwestycji z planem miejscowym wynika z faktu, że projektowana inwestycja stanowi, budowę nowej kondygnacji z nowym fragmentem dachu, co nie wypełnia przesłanki nadbudowy i rozbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez WSA w Krakowie w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być stosowany, wskutek czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję twierdząc, że zostały one wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż w ocenie Sądu organy dokonały niedopuszczalnej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności i nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy:

• przeprowadzona przez organ analiza przepisów miejscowego planu została przeprowadzona z zachowaniem reguł wykładni aktów prawnych, a przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełnia wymogu wynikającego z § 8 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. bowiem przedstawia budowę nowej kondygnacji z nowym fragmentem dachu, a tym samym nie wypełnia przesłanki nadbudowy i rozbudowy wynikającej ze zmiany konstrukcji dachu, co zostało szeroko przedstawione i wywiedzione w uzasadnieniu decyzji,

• Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku na czym miałoby polegać uchybienie organów administracji przy sprawdzaniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany w wyniku czego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania uchylonych decyzji, a w szczególności dokonana analiza przepisów prawa miejscowego dowodzi o sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 P.p.s.a. nie został zastosowany, pomimo że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi,

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a żadna ze stron nie zażądała jej przeprowadzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Małopolski przedstawił argumenty na poparcie ww. zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Małopolskiego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 wrześni 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. 2013.5865).

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei z § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 wrześni 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. 2013.5865) wynika, że na terenie 3.MW, to jest na terenie, na którym miałby być zrealizowana inwestycja, obowiązuje zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów.

W pełni podzielić należy stanowisko Wojewody, że powiększenie kubatury może nastąpić wyłącznie na skutek zmiany konstrukcji dachu. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego, jest to w istocie projekt nadbudowy budynku pod pretekstem zmiany konstrukcji dachu. Słusznie organy administracji takie rozwiązanie uznały za naruszające wymóg wynikający z § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej zaś sytuacji zasadnie organy administracji odmówiły zatwierdzenia przedłożonego im projektu budowlanego. Brak było w takiej sytuacji podstaw do uwzględnienia przez Sąd I instancji wniesionej do tego Sądu skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XLV/592/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 wrześni 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. 2013.5865) sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej stąd też dokonywanie oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.

Zgromadzony w sprawie materiał dowody był też wystarczający do rozpoznania wniesionej do Sądu I instancji skargi co wobec wyjaśnienia istoty sprawy skutkowało rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i jej oddaleniem jako niezasadnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.