Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 914/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp.z.o.o. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. nr LIK/815/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Zarzecze" 1/ stwierdza nieważność § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały; 2/ zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz [...] Sp.z.o.o. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LIX/815/12 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Zarzecze". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1/ art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień MPZP z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych - a to poprzez uchwalenie zaskarżonych postanowień MPZP, który ustanawiając ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym ww. planami stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre i całkowicie arbitralne wymogi, uzależniają w praktyce możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji;

2/ art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym MPZP, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne za pomocą sieci kablowych podziemnych.

W oparciu o te zarzuty, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonych postanowieniach MPZP wprowadzono niedopuszczalne w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego ograniczenie w możliwości lokalizowana na terenie objętym tym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. nieostre i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, m.in. poprzez wprowadzenie uznaniowego wymogu "kształtowania konstrukcji wsporczych anten tak, aby harmonijnie wpisywały są w krajobraz i kolorystycznie wtapiały w istniejące pokrycie terenu" oraz wymogu "nie przesłaniania punktów widokowych". W praktyce więc każdorazowo możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury jest pozostawiona do uznania organów administracji, w tym m.in. w zakresie spełnienia kryteriów wskazanych w postanowieniach planu, co może oznaczać praktyczny zakaz ich lokalizowania. Na obszarze objętym skarżonym planem skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny wpisany za numerem [...] do rejestru prowadzonego przez Prezesa UKE zamierzała i nadał zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, aby użytkownikom sieci [...] zapewnić lepszą łączność w tym rejonie jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skarżone postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają skarżącej uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również praktycznie czynią niemożliwym skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. W takim stanie rzeczy, biorąc pod uwagę naruszenie interesu prawnego skarżącej polegające na bezprawnym uniemożliwieniu jej realizacji jej działalności, jak również mając na względzie przepis art. 48 ustawy o wspieraniu, konieczne stało się złożenie niniejszych skargi. Jednocześnie skarżąca wskazała, że wobec uchwalenia skarżonego aktu przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co powoduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wersji obowiązującej przed dniem 1 czerwca 2017 r., skarżąca pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 23 czerwca 2021 r. Rada Miasta Krakowa do dnia wniesienia niniejszej skargi odpowiedzi na wezwanie nie udzieliła, wobec powyższego termin do jej wniesienia upływa 22 sierpnia 2021 roku. W odniesieniu do poszczególnych zarzutów zawartych w petitum skargi skarżąca podniosła, iż na konieczność usunięcia skarżonych postanowień z obrotu prawnego wyraźnie wskazują przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którymi akt prawa miejscowego (jakim jest MPZP) zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw [aktów prawa powszechnie obowiązującego], w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach [w tym miejscu bogate orzecznictwo TK, sądów administracyjnych, SN i sądów powszechnych dot. Granic "władztwa planistycznego gminy", przykładowo: II OSK 1063/05, w którym NSA wskazał m.in., że "prawnie wadliwe są nie tylko te postanowienia MPZP, które naruszają prawo, ale również te, które stanowią nadużycie przysługujących gminie uprawnień, tj. nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób, lub też nie są racjonalne i proporcjonalne (zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki"); II SA/Bd 939/2011, w którym WSA w Bydgoszczy wskazał, że: "każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów"; II SA/Go 516/2010, w którym WSA w Gorzowie WIkp. wskazał, że: "Akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią" Ponadto przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., wyraźnie wskazujące na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w mpzp szczególnie doniosłej i znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych. Zdaniem skarżącej wskazane postanowienia mpzp uchwalone zostały z naruszeniem ww. przepisów, jako że wprowadzając uznaniowe ograniczenia w lokalizowaniu stacji bazowych telefonii komórkowej, z jednoczesnym dopuszczeniem rozwoju usług telekomunikacyjnych stacjonarnych, gminny uchwałodawca dopuścił się faworyzowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących usługi za pomocą sieci kablowych i podziemnych, do czego nie miał prawa. MPZP stawia bowiem w uprzywilejowanej sytuacji dostawców usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie przesyłu danych, świadczących te usługi wyłącznie w oparciu o naziemne i podziemne sieci kablowe, w stosunku do skarżącej jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego świadczącego usługi z zakresu telefonii bezprzewodowej, których podstawą i niezbędnym elementem są wyniesione zasadniczo powyżej stanu zabudowy urządzenia radiowe tworzące sieć telekomunikacyjną. W ten sposób w praktyce uniemożliwia się skarżącej prowadzenie przez nią działalności gospodarczej na obszarze objętym mpzp, jako że arbitralnie ogranicza się lokalizowanie niezbędnych urządzeń telefonii bezprzewodowej. Skarżąca wywodzi również, iż przyjęte w mpzp rozwiązanie nie jest uzasadnione na gruncie wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej i ustawowej, a jednocześnie nie jest konieczne biorąc pod uwagę przepisy ustaw szczegółowych, które mają zastosowanie na etapie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowych [m.in. przepisów środowiskowych]. Utrzymanie w mocy postanowienia mpzp prowadzi bowiem do sytuacji, w której cel publiczny tj. rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych został w sposób nadmierny ograniczony, w praktyce uniemożliwiając lokalizowanie niezbędnych urządzeń bez jakiekolwiek wskazania, jakiemu celowi ma służyć takiego właśnie ograniczenie. W rezultacie zaś skarżone postanowienie mpzp stało się narzędziem niezgodnego z prawem ograniczenia swobody działalności gospodarczej i nierównego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co czyni w pełni zasadnym zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że plan miejscowy zgodnie z przepisami obowiązującymi wdacie sporządzenia tego planu miejscowego, podlegał zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W swoim stanowisku w przedmiocie opinii o projekcie planu Prezes UKE w piśmie z dnia 14 maja 2012 r., znak: [...] wskazał, że przyjęte w projektach planów rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ust. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rozwiązania te umożliwią, w ocenie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, że ustalenia planu miejscowego uniemożliwiają jakiejkolwiek spółce telekomunikacyjnej prowadzenie działalności w zakresie związanym z realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skoro wyspecjalizowany organ administracji publicznej, który stał na straży zagwarantowania w planach miejscowych możliwości realizacji infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej ocenił, że ustalenia projektu planu nie stoją na przeszkodzie realizacji tych inwestycji, to nieuprawnionym wydaje się stanowisko prezentowane przez skarżącą. Intencją organu planistycznego, jasno sformułowaną w kwestionowanych zapisach planu, było ustanowienie nakazu, aby stacje telefonii komórkowej nie stanowiły elementów wyróżniających się na tle otaczającego je krajobrazu. Ich gabaryty i wysokość powinny natomiast mieścić się w ustalonych dla poszczególnej kategorii terenów parametrach (takich jak wysokość zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna itp.). Wymogi te dotyczą zarówno lokalizowanych stacji bazowych telefonii komórkowych w formie wolnostojących obiektów lub na istniejących budynkach, czy też innych telekomunikacyjnych obiektów i urządzeń budowlanych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej, że zapisy skarżonego planu są sprzeczne z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm. - dalej ustawa szerokopasmowa), gdyż w praktyce uniemożliwiają realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej, organ podkreślił, że są one bezpodstawne. Ograniczenia w zakresie lokalizacji tych obiektów, mające na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjnych przestrzeni, są jak najbardziej dozwolone, nie naruszają art. 46 ustawy szerokopasmowej oraz mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego gminy", określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.). Ponadto, na takie sformułowanie wymogów dotyczących lokalizacji stacji telefonii komórkowych, uwzględniających walory środowiskowe i przyrodnicze, miały wpływ wytyczne zawarte w Podręczniku dla urbanistów (stan sierpień 2011 r.) w związku z wejściem w życie tzw. ,,ustawy szerokopasmowej", stanowiące materiał Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zgodnie z nimi, (str. 36 Poradnika) ,,art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej nie może być rozumiany w taki sposób, że wykluczone jest, by postanowienia planu uniemożliwiały lokalizowanie każdej, o dowolnych cechach inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. każdego masztu antenowego jaki chciałby zrealizować dowolny inwestor"’. Ponadto, zalecenia zawarte na str. 67-68 Poradnika zawierały wyraźne zalecenia, na podstawie których "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można wprowadzić zapisy odnoszące się do maskowania infrastruktury telekomunikacyjnej. Warto w tym miejscu wskazać, iż urządzenia, czy obiekty telekomunikacyjne nie muszą szpecić krajobrazu bądź miejskiego rynku, bo można je w różny sposób zamaskować i wkomponowywać w istniejący krajobraz. Jest wiele przykładów takich rozwiązań, które można zastosować i na polskim gruncie. Stacje bazowe są maskowane jako drzewa, pomniki czy słupy ogłoszeniowe. Taki obiekt można świetnie ukryć na kościele, kamienicy czy nawet w parku narodowym. Zresztą i w Polsce mamy pierwsze przykłady pokazujące techniki maskowania. W planie miejscowym można wprowadzić postanowienie, że stacja bazowa ma być wkomponowana w krajobraz. Co ważne, można określić też sposób maskowania. Należy na przykład wskazać, że stacja ma przypominać drzewo, pomnik czy komin." W związku z powyższym - ze względu na konieczność ochrony walorów widokowych obszaru - w ustaleniach planu zawarto stosowny nakaz, sformułowany według wskazań specjalistów. Ponadto przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w kontekście ustalenia zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gd 541/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. (...) Przepis art. 46 ust. 1 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może być rozumiany jako nakaz takiego tworzenia prawa miejscowego, aby zawsze odpowiadało intencjom inwestycyjnym przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Przeciwnie, regulacja ta musi być odczytywana łącznie z celami i zadaniami planowania przestrzennego oraz samodzielnością gminy w tym zakresie, w konsekwencji czego za dopuszczalne należy uznawać pośrednie ograniczanie w planie miejsca lokalizacji, rodzaju urządzenia łączności publicznej czy jego parametrów z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. (...) Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy nie może całkowicie uniemożliwiać realizacji wszystkich inwestycji z zakresu łączności publicznej." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3131/18, stwierdził, że: "Plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią." Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 739/19, z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach." W związku z powyższym - zdaniem organu - zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460 ze zm.) oraz przepisów regulujących działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w zakresie sformułowania ustaleń planistycznych dotyczących zasad lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze objętym ustaleniami skarżonego planu, należy uznać za pozbawione podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 713 - "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Wobec tego, że skarga dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przywołać obowiązujące w niniejszej sprawie brzmienie normy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez skarżącą. Złożone wnioski do planu zostały rozpatrzone. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uwagi dotyczące wyłożonego projektu planu zostały rozpatrzone. Projekt planu posiada wymagane uzgodnienia. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 10 października 2012 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 24 października 2012 r. miało miejsce drugie czytanie projektu uchwały i uchwalenie planu. Podjęta uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 6 listopada 2012 r., poz. 5495.

Skarżąca zakwestionowała § 8 ust. 4 uchwały, który ma następujące brzmienie:

"W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:

1) nakaz takiego kształtowania konstrukcji wsporczych anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu;

2) lokalizacja w sposób nie przesłaniający punktów widokowych.

Punktem wyjścia do analizy zaskarżonych przepisów musi być konstatacja, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny: "(...) z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów". Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Odnosząc się do treści zaskarżonych przepisów należy wskazać, że wyrażają one dwa nakazy odnoszące się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej). Pierwszy nakaz wyrażony § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały zobowiązuje do "takiego kształtowania konstrukcji wsporczych anten, aby harmonijnie wpisywały się w krajobraz i kolorystycznie wtapiały się w istniejące pokrycie terenu". Zdaniem Sądu nakaz ten jest niejasny. Nie wiadomo bowiem, jakiego rodzaju kryteria mogą w tym przypadku decydować o harmonijnym wpisywaniu się w krajobraz konstrukcji wsporczych anten, a nadto czym jest istniejące pokrycie terenu, w które kolorystycznie mają wtapiać się tego rodzaju obiekty, tj. czy chodzi tu o istniejącą zabudowę, czy też innego rodzaju zagospodarowanie, np. w postaci tzw. terenów zielonych.

Niewątpliwie ocena co do tego, czy w konkretnym przypadku obiekt harmonijnie wpisuje się w krajobraz, jak i tego, czy kolorystycznie wtapia się w istniejące pokrycie terenu, wymyka się obiektywnym kryteriom; miałaby więc zawsze arbitralny charakter.

Natomiast drugi nakaz sformułowany w § 8 ust. 4 pkt 2 uchwały zobowiązuje do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) "w sposób nie przesłaniający punktów widokowych".

Z takiego sformułowania należałoby wywodzić, że obiekty objęte hipotezą ww. normy prawnej, mogą być lokalizowane tylko w takich miejscach, w których nie będą przesłaniały (całkowicie/częściowo) wyznaczonych w miejscowym planie punktów widokowych. Norma ta jednak nie precyzuje kryteriów tej oceny ani obszaru, w odniesieniu, do którego obowiązuje nakaz nieprzesłaniania punktów widokowych, w szczególności punktów odniesienia, odległości, według których to przesłanianie mogłoby podlegać ocenie. Brak kryteriów oceny przesłaniania punktów widokowych uzależnia więc dopuszczalność lokalizacji ww. obiektów od subiektywnej w istocie oceny organu, co prowadzi do wniosku, że analizowana norma nie spełnia standardów prawidłowej legislacji. Norma ta narusza również art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, skoro nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, gdzie na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu dopuszczalna jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej). W istocie nie wiadomo, czy na obszarze objętym ustaleniami planu lokalizacja takich obiektów jest w ogóle dopuszczalna. W tym kontekście Sąd akcentuje, że przywołanego wyżej przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie należy rozumieć w tej sposób, że pozbawia on całkowicie gminę prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18, wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r., II SA/Lu 703/19, jak również orzeczenia powołane w odpowiedzi na skargę, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzecz jednak w tym, by zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak aby adresaci regulacji mogli na jej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. Zaskarżony § 8 ust. 4 uchwały takiej pewności nie daje, co implikuje stwierdzenie, że przepis ten istotnie narusza zasady sporządzenia miejscowego planu, a tym samym, po myśli art.28 ust. 1 u.p.z.p., konieczne jest stwierdzenie jego nieważności.

Na tę konstatację nie może wpływać, wbrew stanowisku organu, pozytywna opinia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, pozyskana w ramach procedury uchwalenia planu. Opinia ta nie zwalniała organów planistycznych z dokonania oceny zgodności przyjętych postanowień planu z przepisami prawa i do prawidłowego sformułowania norm prawnych.

Skoro na organie administracji, wydającym decyzję np. o pozwoleniu na budowę, będzie ciążył obowiązek oceny, czy dany i obiekt budowlany (urządzenie telekomunikacyjne ma właściwą lokalizację (w zgodzie z planem miejscowym) - ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny.

Poczynione rozważania i analizy wskazują, że zasadny jest zarzut skargi uchwalenia spornych postanowień planu z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego. Podkreślić trzeba, że organy samorządu terytorialnego w stanowieniu aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze ich działania związane są ramami prawnymi stworzonymi przez ustawy. Powyższe uwagi wynikają wprost z art. 94 Konstytucji, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Tym samym na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przez uzależnienie kwestii dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej) od bliżej nieokreślonych kryteriów i pojęć nieostrych.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ kwestionowana regulacja § 8 ust. 4 uchwały nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach o sygn. akt: II SA/Kr 978/20, II SA/Kr 213/21, II SA/Kr 216/21.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm).