Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 329/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wokół dworca w S. i wzdłuż fragmentu linii kolejowej nr [...] w R. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 4 i § 18 pkt 4; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wokół dworca w S. wzdłuż fragmentu linii kolejowej nr [...] w R. . Wojewoda wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności § 6 pkt 4 i § 18 pkt 4 uchwały [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] listopada 2019 roku;

b) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wskazanym przepisom uchwały nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. , Wojewoda zarzucił rażące naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p." w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem" - poprzez ustalenie obowiązku nie przewidzianego przepisami prawa,

- § 2 pkt 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U, z 2003 r., Nr [...], poz. 1193) poprzez wprowadzenie nakazu uzgodnienia z właściwym organem nadzoru nad lotnictwem wojskowym lokalizacji obiektów o wysokości co najmniej 50 m.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, do czego odnoszą się także przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia, na mocy których ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać m. in. określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. W planie miejscowym określa się także obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W ocenie organu nadzoru w powyższej delegacji ustawowej nie mieści się jednak upoważnienie do ustalania obowiązku "zachowania oryginalnego wyposażenia" (§ 6 pkt 4 przedmiotowej uchwały) budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Wojewoda podniósł również, że w § 18 pkt 4 przedmiotowej uchwały, w przypadku lokalizacji obiektów o wysokości co najmniej 50 m, przed wydaniem pozwolenia na budowę, wprowadzono nakaz ich uzgodnienia z właściwym organem nadzoru nad lotnictwem wojskowym. Stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1, podlegają natomiast wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej, przy czym informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu są przekazywane z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą (§ 11 w zw. z § 10 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne jest w planie miejscowym zawarcie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakimi są rozporządzenia. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić bowiem do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, kwestionowane zapisy zostały wprowadzone do uchwały na podstawie wniosków organów, a mianowicie W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Wojewódzkiego Sztabu [...], które to organy uzgadniają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak wniesienia do uchwały wnioskowanych zapisów skutkowałby niemożnością uzyskania uzgodnienia projektu planu przez ww. organy i sparaliżowałby prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm, zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia [...] marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr [...], OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z [...] czerwca 2019 r. o sygn. II OSK [...], publ. LEX nr 2703320).

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda W. działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...] lipca 2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, Nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...] listopada 2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały- nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt K [...] (publ. OTK [...]/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza jednak zupełnej dowolności. Akty te mianowicie, nie mogą wykraczając poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia [...].02.2013 r. IV SA/Wa [...]).

Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr [...], publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada Miejska Gminy S. zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., ale również art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2018.2067 t.j.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz art. 19 ust. 3 przewidującego, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Niemniej jednak kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP.

Artykuł 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych warunków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu zachowania oryginalnego wyposażenia budynków wpisanych do ewidencji zabytków, w przypadkach gdy ustawa tego nie wymaga.

Rację ma zatem Wojewoda, że taki nakaz nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Należy wskazać, że owszem Konserwator Zabytków w piśmie z [...] marca 2018 r. przekazał konkretne ustalenia co do obiektów objętych ochroną konserwatorską, natomiast, co do spornego zapisu zawartego w § 6 pkt 4 to Konserwator zalecił, a nie nakazał zachowanie oryginalnego wyposażenia.

Oceniając drugi z zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że w § 18 pkt 4 zaskarżonej uchwały ustalono, że w przypadku lokalizacji obiektów o wysokości co najmniej 50 m, przed wydaniem pozwolenia na budowę, wprowadza się nakaz ich uzgodnienia z właściwym organem nadzoru nad lotnictwem wojskowym.

Powyższe stanowi nie tylko modyfikację przepisów wyższego rzędu, ale również zostało podjęte bez umocowania prawnego przysługującego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestie związane ze zgłoszeniem do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym obiektów budowlanych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej. Natomiast w myśl § 11 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, informacje o przewidywanym terminie ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu są przekazywane z co najmniej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem terminów, których dotyczą.

Kwestionowany zapis planu normuje inny termin wskazując, iż przedmiotowe zgłoszenie ma nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdy tymczasem z § 2 ust. 2 w zw. § 11 oraz w zw. z § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych wynika niezbicie, że obowiązek ten dotyczy obiektów już będących w trakcie realizacji, a więc już po wydaniu decyzji pozwolenia na budowę. Dlatego też zapis w § 18 pkt 4 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, ponieważ wyznacza inny termin realizacji obowiązku niż określony w akcie wyższego rzędu. (tak m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z [...] listopada 2019 r. o sygn. IV SA/Po [...], publ. CBOSA).

Ugruntowany jest już pogląd, że niedopuszczalne jest zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów prawa wyższego rzędu jakim są rozporządzenia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem zapisy planu modyfikujące przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych należy uznać za niezgodne z prawem.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona uchwała w części opisanej w skardze podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ocenie Sądu orzekającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części nie prowadzi do dezintegracji postanowień całego zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości [...] zł.