Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1216/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 oraz art. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 57 i inne
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 7 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...].07.2008r. nr [...] znak [...], na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 12 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20, poz. 193 ) - obciążono Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. opłatą w kwocie 63 zł. za przeprowadzenie czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. za analizę pod względem rozwiązań higienicznych i zdrowotnych dokumentacji dotyczącej konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji pn. "przebudowa mostu nad potokiem [...] w km 29 + 090 w m. F. gmina G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 981".

Na skutek odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...].08.2008r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 3 i art. 36 ust. 1 art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku, Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20, poz. 193) - uchylono powyższe rozstrzygnięcie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób odmówiono zasadności zarzutom odwołania wskazującym na braku podstaw prawnych do obciążania skarżącego opłatą za wydanie opinii dotyczącej konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji. Uznano jednak, że zaskarżona decyzji została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazując, że rozpatrując sprawę ponownie należy podać dokumenty, z których wynikają składniki kosztów, a także czas pracy pracownika przy analizie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...].09.2008 roku nr [...], znak [...], na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 12 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20, poz. 193 ) - obciążono Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. opłatą w kwocie 63 zł za przeprowadzenie czynności zapobiegawczych nadzoru sanitarnego, tj. analizy pod względem rozwiązań higienicznych i zdrowotnych dokumentacji dotyczącej konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji pn. "przebudowa mostu nad potokiem [...] w km 29 + 090 w m. F. gmina G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 981".

Wyjaśniono, że na wysokość opłaty składają się koszty pośrednie i bezpośrednie. Kosztem bezpośrednim jest czas przeglądu, analizy oraz uzupełnienia dokumentacji w wymiarze 3 godzin, pomnożony przez koszt jednostkowy - tj. 12,78 zł, a także koszty pośrednie - jako narzut kosztów pośrednich 64,30%.

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodził się Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., który wnosząc w terminie odwołanie domagał się uchylenia jej w całości i umorzenie postępowania, względnie – uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucał naruszenia art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego.

W uzasadnieniu odwołania podnosił, że powołane w decyzji przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ogóle nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawodawca w art. 106 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania, gdy wynika to z przepisów prawa materialnego. Czynności związane z obowiązkiem współdziałania pozostają poza zakresem nadzoru bieżącego i zapobiegawczego z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a powstałe w związku z jego wykonaniem koszty są w istocie kosztami postępowania administracyjnego. Sama kompetencja organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie wynika z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, a nie z art. 3 powyższej ustawy.

W odwołaniu powołane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym prezentowano takie właśnie poglądy.

Skarżący wskazywał dalej, że kwestionowana decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Podano w niej jedynie ilość roboczogodzin i koszty pośrednie, nadto naliczono opłaty jedynie za analizę dokumentacji, nie zaś za czynności wyliczone w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 7.10.2008r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 36 ust. 1 art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nawiązano do zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów odwołania. Nie podzielając zawartych w nim zarzutów, wskazując na odmienną linię orzecznictwa sądów administracyjnych podano, że bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej działa wyłącznie w zakresie własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami i są podejmowane w trybie art. 106 k.p.a., będą to czynności należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Skoro bowiem wymienione przykładowo w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzgadnianie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 3 pkt 1), czy też dokumentacji projektowej należy do sfery zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to również do takich działań trzeba zaliczyć wydawanie trybie art. 106 k.p.a. opinii co do konieczności sporządzenia dla danej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, a także dokonywanie uzgodnień przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Czynności wymienione w art. 3 ustawy nie stanowią katalogu zamkniętego, zatem oprócz nich czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą też inne działania, o ile mieszczą się w pojęciu takiego nadzoru. To, czy pewna czynność powinna być zaliczana do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, nie jest zależne od tego, czy określona działalność jest wykonywana w ramach samodzielnych uprawnień organu państwowej instancji sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też w ramach współdziałania z innym organem uprawnionym do załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe oraz nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będący podstawą do obciążenia inwestora opłatą za czynności poprzedzające wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego zawiera uzasadnienie zgodne z art. 107 § 1 k.p.a., wraz z dokładnym opisem sposobu wyliczenia kwoty stanowiącej opłatę. Dołączono do niej również rachunek nr [...].

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 7.10.2008r. znak [...] Województwo - Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. domagało się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzucała naruszenia art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędną jego interpretacje oraz przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Uzasadniając powyższe wskazywała, że podstawą prawną działania organów nadzoru sanitarnego były art. 3 i art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 51 ust. 3 pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Artykuł 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska nakłada na organ wydający postanowienie o konieczności sporządzenia raportu obowiązek zasięgnięcia opinii organu państwowej inspekcji sanitarnej. Z uwagi na powyższe oraz treść art. 106 k.p.a., decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, w drodze postanowienia. Postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. znak [...], z którym organy inspekcji sanitarnej wiążą obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości określonej zaskarżoną decyzją powinno być zakwalifikowane jako postanowienie wydane przez organ uzgadniający na żądanie organu, występującego o uzgodnienie. Wydanie takiego postanowienia w świetle powyższych przepisów następuje zatem w trybie przewidzianego prawem, obowiązkowego uzgodnienia i w ramach współdziałania między organami administracji publicznej. Zdaniem strony skarżącej, brak podstaw prawnych do pobierania opłat za wydanie postanowienia uzgadniającego. Ocenia w nim wyrażona zawiera się bowiem w ustawowych kompetencjach organów inspekcji sanitarnej, co oznacza, że mają one obowiązek wydania opinii, a tym samym nie mogą z tego tytułu pobierać żadnych opłat.

Uzasadniając dalej brak podstaw prawnych do obciążania inwestora w sprawie niniejszej przedmiotową opłatą strona skarżąca cytowała zgodny z powyższym stanowiskiem pogląd orzecznictwa, uznający wydanie postanowienia uzgadniającego za odrębną kompetencją administracyjną, oznaczającą prawo i jednocześnie obowiązek organu administracji do działania w tych sprawach niezależnie od kompetencji w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego ( wyrok WSA z dnia 16.05.2005r. sygn. akt II SA/Kr 3267/02 ). Powoływała kolejne orzeczenie, odpowiadające takiemu stanowisku, w których akcentowano jednak jakościowe różnice pomiędzy realizacją kompetencji do orzekania przez wydawanie zaskarżalnych postanowień o charakterze materialnoprawnym, od wykonywania badań laboratoryjnych, czy innych czynności faktycznych, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uznając te pierwsze za koszty postępowania administracyjnego ( wyrok WSA z dnia 31.10.2007r. sygn. akt II SA/Kr 787/06 ).

Zwracała też uwagę, że określenie "nadzór zapobiegawczy", literalnie oznaczające profilaktykę, nie przystaje do działań podejmowanych przez organy państwowej inspekcji sanitarnej w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca podkreślała, że ewentualne zakwalifikowanie czynności do nadzoru zapobiegawczego nie przesądza o zasadności pobierania opłat w trybie art. 36 ust. 1 ustawy. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że opłaty pobiera się za badania laboratoryjne i inne czynności, związane z bieżącym i zapobiegawczym nadzorem w wysokości kosztów ich wykonania. Kosztem są wszelkie nakłady, poniesione na przeprowadzenie badań lub innych czynności celem ich dokonania. Zarówno z decyzji, jak i uzasadnienia wynika, że opłaty naliczono za analizę dokumentacji, nie zaś za badania laboratoryjne, czy inne czynności. W uzasadnieniu obu decyzji brak też przekonywujących argumentów o zasadności naliczenia opłaty w kwocie 63 zł., przy czym zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w żadnym razie nie miał na myśli ustalenia opłaty za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ.

Strona skarżąca wskazywała nadto, że organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez decyzję z dnia [...].09.2008r.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego w K. wnosił o jej oddalenie.

Motywując obszernie powyższe stanowisko wskazał w szczególności, że czynności organów nadzoru sanitarnego, z którymi związane są sporne koszty, należą do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Płaszczyzny działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyznacza art. 2 ustawy stanowiąc, że wykonywanie zadań inspekcji polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenia działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Czynność, za którą naliczono opłatę niewątpliwie została wykonana w ramach nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określony w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich przypadków, w których organy wykonują ustawowe zadania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego przywołał szereg orzeczeń WSA w Krakowie ( wyroki: z dnia 25.01.2008r. sygn. akt IISA/Kr894/07, z dnia 9.01.2008r. sygn. akt IISA/Kr 461/07 i IISA/Kr682/07, z dnia 17.12.2007r. sygn. akt IISA/Kr 676/07 ) oraz cytował fragmenty wyroków NSA z dnia 14.05.2007r. sygn. akt II OSK1944/06 i z dnia 4.04.2008r. sygn. akt II OSK 366/07

Podnosił taż, że teza skarżącego, w myśl której nadzór zapobiegawczy wypełniający określenie " profilaktyka " nie przystaje do działań podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie przedmiotowego postępowania jest błędna, gdyż ogólna charakterystyka nadzoru zapobiegawczego sprowadza się do czynności zapobiegających naruszeniu wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym przypadku poprzedzających planowane przedsięwzięcie inwestycyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną wobec skuteczności podnoszonego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...].07.2008r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. Nr 122 z 2006r., poz. 851 z późn. zm.), art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ustawy z dnia 27.04.2001r. - Prawo ochrony środowiska ( test jednolity Dz. U. Nr 25 z 2008r., poz. 150 ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) - orzeczono, że przedsięwzięcie pod nazwą "przebudowa mostu nad potokiem [...] w km 29 + 090 w m. F. gmina G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 981 na dz. Ew. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 " nie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko.

Bezspornym jest także, że opisane uprzednio decyzje administracyjne były wydawane w następstwie tego orzeczenia, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. Nr 122 z 2006r., poz. 851 z późn. zm. - dalej w skrócie upis )

Wskazany wyżej przepis w datach wydawania, w toku instancji kolejnych decyzji stanowił – " Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych."

Organy obu instancji przyjmowały, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego działającego w ramach inspekcji sanitarnej.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, powyższy wniosek nie znajduje uzasadnienia w treści art. 3 upis z następujących powodów.

Analizowany przepis wskazuje na zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres ten, wobec użycia zwrotu - "w szczególności", nie został przez ustawodawcę określony wyczerpująco. Przy dokonywaniu wykładni art. 3 upis, w tym ustalaniu, jakie działania mieszczą się w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy mieć na uwadze, że przepis ten dotyczy kompetencji określonych jako nadzorcze. Trzeba też uwzględnić, że normy kompetencje, tj. kształtujące kompetencje organów administracji publicznej jako nadzorcze albo o innym charakterze mogą być zawarte w różnych ustawach.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, musi być ona wyraźnie określona w ustawie (zob. uchwała NSA z dnia 15.12.2004 r., FPS 2/04 - publ. ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1; J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z dnia 4.07.2001r., III ZP 12/01 - publ. Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Wskazuje się też słusznie na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.01.2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Dokonywana w doktrynie analiza pojęcie nadzoru w ujęciu strukturalnym wskazuje jako jego istotę wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego, które jest obserwowane przez organ nadzorczy z punktu widzenia określonych kryteriów nadzoru. Podkreśla też, że owe kryteria powinny być ustalone przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki nadzoru winny być zebrane w zamkniętym katalogu. Zwraca się nadto uwagę, na wykorzystywanie przez ustawodawcę pojęcia nadzoru w innym znaczeniu, tj. do określenia pewnych specjalistycznych, wynikających z prawa materialnego kompetencji o charakterze policyjnym organów administracji publicznej, którego adresatami są najczęściej obywatele (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 139-140).

W świetle powyższego należy podkreślić, że w obu występujących ujęciach nadzoru nie jest dopuszczalne domniemanie kompetencji nadzorczych.

Treść art. 3 upis wskazuje, że wśród działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie wymieniono opiniowania konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu. Przepis ten wylicza wprost jedynie :

1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie,

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, oraz

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.

Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz jego zakresu nie jest w szczególności ani ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, ani uzgadnianiem dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wniosek, że do działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy również opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu, mógłby być zatem jedynie wynikiem wykładni rozszerzającej powyższego przepisu, która – jak wyżej wskazano – nie może mieć miejsca w procesie dekodowania podstaw kompetencji administracyjnej, w tym również kompetencji nadzorczej. Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu prezentowanego w wyroku NSA z dnia 14.05.2007r., II OSK 1944/2006 ( zam. zb. Lex 307665 ), w którym bez szerszej argumentacji wskazano, że "skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych ( art. 3 pkt 1) czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) wymieniono jako przykładowe zadania należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć również opiniowanie w trybie art. 106 K.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko." Analogiczne stanowisko prezentuje też co do innych, podobnych wyroków.

Przyjęcie, że do niewymienionych wprost w art. 3 kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko byłoby dopuszczalne zatem tylko w sytuacji wykazania ponad wszelką wątpliwość, że tego rodzaju kompetencje ukształtowane jako nadzorcze przewidziano w konkretnych normach prawnych zawartych w innych przepisach rangi ustawowej. W ocenie Sądu nie istnieje jednak w systemie prawnym norma będąca źródłem takiej kompetencji nadzorczej organów inspekcji sanitarnej, tj. norma wskazująca, że opiniowanie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu stanowi kompetencję nadzorczą organów inspekcji sanitarnej w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

W szczególności należy zauważyć, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowane zostało w ustawie z dnia 27.04. 2001r. - Prawo ochrony środowiska ( test jednolity Dz. U. Nr 25 z 2008r., poz. 150 ). Artykuł 51 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w niniejszej sprawie postanowienia wyrażającego opinię stanowił, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w jej art. 57. Ten ostatni przepis przewidywał między innymi, że organem właściwym do wydawania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Z powyższych przepisów wynika, że ustanawiają one obowiązek współdziałania organów. Współdziałanie organów administracji publicznej – w odróżnieniu od "pionowych" relacji między podmiotami w ramach nadzoru - ma charakter relacji "poziomych" pozbawionych elementu władztwa jednego podmiotu nad drugim. Kompetencje do zajęcia stanowiska w sprawie w relacji między organami nie mają zatem zasadniczo charakteru kompetencji nadzorczych, chyba że ustawodawca wprost przesądzi w przepisach rangi ustawowej, że opiniowanie, uzgadnianie, zatwierdzanie lub inna forma współdziałania jest w konkretnej sprawie emanacją kompetencji nadzorczej. Od strony proceduralnej współdziałanie organów reguluje art. 106 k.p.a. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stwierdzić obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakresu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego, w sprawie zawisłej przed innym organem. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny bierze udział w procesie decyzyjnym, wydając rozstrzygnięcie w formie postanowienia co do sprawy nie mającej bytu samodzielnego, gdyż związana jest ona ze sprawą główną, prowadzoną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest zatem organem współuczestniczącym w rozstrzygnięciu jako organ opiniujący, jego kompetencje do współdziałania przy stwierdzeniu obowiązku sporządzenia raportu wynikają z Prawa ochrony środowiska. Kompetencje te ze swej istoty nie mają nic wspólnego z nadzorem w znaczeniu strukturalnym tego pojęcia, czy też specyficznymi kompetencjami o charakterze policyjnym. Przy braku wyraźnej deklaracji i tak ujawnionej jednoznacznie woli ustawodawcy – takie kompetencje nie są kompetencjami o charakterze nadzorczym w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Reasumując - skoro wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego na zasadzie odrębnej kompetencji, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ nadzorczy prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska a nie z art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie ma charakteru kompetencji nadzorczej. Wobec tego, wyrażenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ewentualne koszty takiego postępowania podlegają zasadom określonym w art. 262 k.p.a. Zważywszy, że czynności opiniowania wynikają z ustawowego obowiązku organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, brak podstaw do obciążania nimi strony postępowania.

Analogiczne podejście prezentowano w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt. II SA/Kr 1274/07. Pozostają z nim zgodzie także stanowiska zajmowane w wyrokach powoływanych przez skarżącego. W wyroku wyrok WSA z dnia 31.10.2007r. sygn. akt II SA/Kr 787/06 zwraca się dodatkowo słusznie uwagę w świetle brzmienia art. 36 ust. 1, czy ust. 4 upis na jakościowe różnice pomiędzy wykonywaniem badań laboratoryjnych, czy innych wiążących się z kosztami czynności, o których mowa w tym przepisie, a wydawaniem zaskarżalnych orzeczeń materialnoprawnych. Takiej linii orzecznictwa odpowiada między innymi wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.06.2006r., III SA/Gd 198/2006 ( publ. ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 90).

W świetle powyższego należy uznać, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji oraz zapadające uprzednio w toku instancji zostały wydane z naruszeniem art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem zdeterminowało merytoryczne orzeczenie w przedmiotowej sprawie. Decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...].07.2008r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu drugiej instancji z dnia [...].08.2008r. znak [...], która pomimo błędnego uzasadnienia może w nim pozostać z uwagi na kasatoryjny charakter rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, jak w pkt I. sentencji wyroku.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art.152 ppsa.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 §2 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć stanowisko odmienne od niniejszego, prezentowane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie należy uznać za trafny pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 14.05.2007r., II OSK 1944/2006 ( zam. zb. publ. Lex 307665 ), w którym przy analizie art. 36 ust. 1 upis wskazano, że z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Nie można zatem przyjąć, że przedmiotową opłatę ustala się "za wydanie opinii". Organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przemawia za tym, że opłaty określonej w wymienionym przepisie nie można pobierać za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ.

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją i ją poprzedzającą orzeczono o opłacie za wydanie opinii sanitarnej. Nawet gdyby uznać, że opinia w kwestii konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jego zakresu należy do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - którego to poglądu z wyżej wskazanych powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, to niewątpliwie w zakresie "innych czynności", o jakich mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mieszczą się wskazywane przez organ pierwszej instancji, zaś następnie w zaskarżonej decyzji czynności związane z zapoznaniem się z dokumentacją inwestycji i opracowaniem postanowienia.

Ponadto w obu decyzjach z naruszeniem wymogów z art. 107 §1 i 3 k.p.a. nie zawarto wyjaśnień umożliwiających kontrolę wysokości ustalonych kosztów powyższych czynności. Nie wskazano w nich w szczególności składników kosztów pośrednich i bezpośrednich oraz ich wysokości.

W takiej sytuacji, w sprawie niniejszej należałoby wydać analogiczny wyrok, przyjmując jednakże za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w pkt I. odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.