Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2845/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 2, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 183 § 1, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 36 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1817/14 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], nieruchomość, oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 0,5104 ha i nr [...] o pow. 0,6086 ha, położona w gminie A., obręb M., stanowiąca własność A. K. i M. K., została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej S [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L). Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), a także art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, i zobowiązał Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. i M. K., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] października 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. Rzeczoznawca ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 2,6984 ha, która - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - stanowiła użytki: RIVa, RIVb i RVI. Działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości ok.200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną. Z kolei działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 2,7201 ha, która - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów - stanowiła użytki: RIVb. Działka jest niezabudowana, jej otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa w odległości ok. 200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą nieurządzoną. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kanalizacja drenarska, która - jak wyjaśnił biegły - nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Biura Terenowego w S., w powiecie augustowskim dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynosi 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do 1000,00 zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej 1001,00 zł. Na terenie gminy A. w obrębie J. melioracja drenarska była wykonana w latach 1987 - 1989 oraz 1992 - 1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, dlatego nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono, przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że Gmina A. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjętego uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., przedmiotowa działka położona jest w strefie funkcjonalno - przestrzennej "R" - tereny rolnicze. Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazał, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego, lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz tego rodzaju transakcji z rynku lokalnego i regionalnego, obejmującego teren województwa podlaskiego. W wyniku analizy transakcji na ww. rynku, obejmującej lata 2011 – 2013, przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powierzchnie tych działek oraz ich cechy fizyczne nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Jednocześnie, z uwagi na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji, cel wykupu i stan zagospodarowania, brak jest dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. W związku z tym, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego, wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%. W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 6 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 15 operatu szacunkowego. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości. W tabeli na str. 21 operatu szacunkowego dokonano szczegółowego zestawienia przyjętych cech rynkowych nieruchomości wycenianej z trzema nieruchomościami podobnymi, dokonano obliczenia sumy poprawek korygujących i obliczono średnią wartość 1 ha gruntu. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na [...] zł. Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w gminie A., obręb M. na kwotę [...] zł. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Podlaski przedłożył organowi odwoławczemu, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa podlaskiego, nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe. W ocenie Ministra, sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2013 r., a także dodatkowe badania podlaskiego rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę Podlaskiego, przekonały organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, brak było możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa warmińsko-mazurskiego. Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50%, stosownie do § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości Minister wyjaśnił, że nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu odszkodowawczym. Warunki lokalizacji inwestycji oraz podziału nieruchomości były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu lokalizacyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej.

Oddalając skargę A. K. i M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść wybranych przepisów prawa zastosowanych przez organy administracji i stwierdził, że wydanie decyzji odszkodowawczych w oparciu o operat szacunkowy z dnia z dnia [...] października 2013 r. nie może zostać uznane za naruszenie prawa. Operat ten jest drugim operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę na potrzeby postępowania odszkodowawczego, ponieważ pierwszy operat z dnia [...] kwietnia 2013 r. został negatywnie zaopiniowany przez działającą na wniosek skarżących Komisję Opiniodawczo – Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. (opinia Komisji z dnia [...] sierpnia 2013 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, fakt negatywnego zweryfikowania przez uprawniony organ operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. w dniu [...] kwietnia 2013 r. nie stwarza przesłanek do automatycznego odmówienia wiarygodności kolejnemu operatowi tego rzeczoznawcy, tj. operatowi z dnia [...] października 2013 r., podobnie jak i nie przesądzał o niedopuszczalności ponownego powierzenia przez organ sporządzenia operatu w niniejszej sprawie temu samemu rzeczoznawcy. Okolicznością przesądzającą o wiarygodności operatu z dnia [...] października 2013 r. jest jego prawidłowość. Operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Biegły prawidłowo przyjął istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. datę wydania zezwolenia realizacyjnego. Prawidłowo również ustalił położenie przedmiotowej nieruchomości w strefie funkcjonalno – przestrzennej "R" – tereny rolnicze, określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. Do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. Opisując czynności wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawione w operacie szacunkowym, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy przedstawiony zarówno przez biegłego, jak i Wojewodę Podlaskiego wskazał, że brak było możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych. Do porównań prawidłowo przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazywała, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Z kolei transakcje nieruchomościami rolnymi odznaczały się podobieństwem do nieruchomości wycenianej, dlatego organ odwoławczy trafnie uznał wybór transakcji porównawczych za prawidłowy. Przedstawione przez skarżącego zaświadczenia Wójta Gminy A z dnia [...] lipca 2014 r. uszczegóławiają przeznaczenie działek w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. w porównaniu z przeznaczeniem, jakie przyjął rzeczoznawca majątkowy w operacie. Z zaświadczeń tych wynika, że przedmiotowe działki mogą być działkami inwestycyjnymi. Położone są one w strefie funkcji uzupełniającej i mogą służyć wielokierunkowej działalności gospodarczej, w tym przemysłowej nieuciążliwej dla środowiska. Okoliczność ta nie ma jednak istotnego znaczenia, ponieważ to, jakie są szczegółowe ustalenia studium odnośnie wskazanej strefy funkcjonalnej "R", w której znajduje się wyceniana nieruchomość, nie może wpłynąć na wynik sprawy (tj. wysokość przyznanego skarżącemu odszkodowania) w sytuacji, w której wartość przedmiotowej nieruchomości wyznaczono w oparciu o takie transakcje na lokalnym rynku nieruchomościami, które dotyczyły działek położonych w tej samej strefie studium. Wartość wycenianej nieruchomości odzwierciedla zatem pełną wartość rynkową, jaką posiadały nieruchomości położone w strefie funkcjonalnej "R". Brak jest wiarygodnych przesłanek do uznania, że wartość ta nie uwzględnia w całościowy sposób przeznaczenia działek, przewidzianego zapisami Studium. Podobnie wnioski sformułowane w przedłożonym przez pełnomocnika skarżących na rozprawie opracowaniu z dnia [...] grudnia 2014 r. pt.: "Opinia dotycząca wpływu zmiany ustaleń opracowań planistycznych na wartość nieruchomości", odnoszące się w sposób generalny do relacji pomiędzy wartością nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, uwzględniającą to przeznaczenie, a wartością tych nieruchomości ustaloną z uwzględnieniem ich dotychczasowego sposobu użytkowania, nie stanowią wystarczającej przesłanki do zdyskwalifikowania wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżących o zaistnieniu przesłanki uzasadniającej zainicjowanie przez organy postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którym mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wnioskowanie o dokonanie oceny operatu). Do żądania przeprowadzenia takiej kontroli przez stosowną organizację uprawnieni byli sami skarżący, którzy z możliwości takiej już raz skorzystali. W przypadku kwestionowania przez stronę postępowania operatu uznanego przez organ za wiarygodny, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia jego wadliwości. W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby np. zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ponadto, w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że obecnie zakres § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono, wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia, zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowanie normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg. Podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak, dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi. Trybunał podkreślił, że art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych pod budowę dróg. Nie mamy więc do czynienia z fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nieprzeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen - na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowany do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). Trybunał zwrócił uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, nadal odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie, w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko wskazać, że na rynku regionalnym cena nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa, niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowo na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Ustalone odszkodowanie – w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie musi mieć charakteru w pełni akceptowanego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. Ustalenie wartości rynkowej, która nie jest obiektywnym bytem, a tylko najbardziej prawdopodobną ceną zdaniem biegłego i zazwyczaj bywa sporne, gdyż - jak to ilustruje stan sprawy W. przeciwko Polsce - szacowanie przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak podstaw do przyjęcia, że w przypadku istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu, odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi aprobowanemu przez właściciela. Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, że odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, a zatem – ekwiwalentnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2012 r.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/14, A. K. i M. K. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 134 i art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec przyjęcia, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości oraz wysokość odszkodowania wbrew zasadom przewidzianym w ustawie, to jest pomijający obowiązek określenia wartości rynkowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego ze zmiany przeznaczenia nieruchomości, jako nieruchomości drogowej, a w przypadku braku takich nieruchomości w obrocie, poprzez określenie jej wartości odtworzeniowej, jest prawidłowy,

- art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP wobec przyjęcia za prawidłowe odstąpienie od zlecenia przez organ administracji przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] października 2013 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców, pomimo negatywnej oceny poprzedniej wyceny z dnia [...] kwietnia 2013 r. sporządzonej przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, która została powielona w wycenie stanowiącej podstawę wydanej decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wobec nieuwzględnienia skargi i przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, pomimo, że w toku postępowania organ administracji nie uwzględnił słusznego interesu strony, co doprowadziło do zaniżenia wartości rynkowej nieruchomości oraz wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Konstytucja RP chroni prawo własności, a wywłaszczenie dopuszczalne jest za słusznym odszkodowaniem. Dlatego w przypadku wywłaszczenia przy zastosowaniu przesłanek ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, warunkiem zachowania gwarancji konstytucyjnych jest zapewnienie słusznego odszkodowania. Tym samym przy ustalania wartości gruntów objętych wywłaszczeniem oraz wysokości odszkodowania powinny być zachowane warunki określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ grunty skarżących zostały przejęte na cele inwestycyjne z przeznaczeniem na drogi publiczne, należało określić wartość rynkową nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego ze zmiany przeznaczenia nieruchomości (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdyż przeznaczenie takie zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Jeżeli natomiast ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, co wynika wprost z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd pierwszej instancji przyznał, że w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż określenie wartości gruntów nastąpiło jedynie poprzez podwyższenie wysokości odszkodowania ustalonego dla gruntów rolnych. Sąd uznał, że odszkodowanie nie jest obiektywne, a jest jedynie najbardziej prawdopodobną cenę, nawet nie pozwalającą na odtworzenie stanu przed wywłaszczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło bez naruszenia przepisów powołanych w tej skardze. Sąd pierwszej instancji nie tylko bowiem opisał dotychczasowy tok postępowania i poszczególne czynności, w tym podejmowane w ramach oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, ale także dokonał właściwej ich oceny przez pryzmat przepisów normujących określanie wartości nieruchomości.

Przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, określa okoliczności istotne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za odjęcie własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania – co do zasady – stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego (art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu; podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości – podejście to stosuje się przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (art. 153 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższego wynika, że do określenia rynkowej wartości nieruchomości w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mogło znaleźć jedynie podejście porównawcze, ponieważ rolny charakter przejętej nieruchomości oraz cel jej przejęcia (budowa drogi publicznej) nie mieści się w ustawowych przesłankach dopuszczalności zastosowania podejścia dochodowego.

Z opinii o wartości przejętej nieruchomości, sporządzonej w niniejszej sprawie, wynika brak odnotowania w obrocie nieruchomościami takich nieruchomości, które spełniałyby kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Z tego względu okazało się niemożliwe dokonanie wyceny nieruchomości na podstawie cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, które byłyby podobne do nieruchomości wycenianej. Tymczasem, z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jeżeli więc do określenia rynkowej wartości nieruchomości w podejściu porównawczym należy przyjmować ceny z obrotu nieruchomościami podobnymi do wycenianej, a ze sporządzonej w niniejszej sprawie opinii o wartości nieruchomości wynika, że w obrocie nieruchomościami nie wystąpiły nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu na cele drogowe, to w takiej sytuacji prawidłowo należało zastosować regułę wyceny nieruchomości określoną w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w taki sposób, że wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy wykazał, że przeznaczenie nieruchomości na cele drogowe powoduje zwiększenie jej wartości w stosunku do nieruchomości rolnych, dlatego wyceniając nieruchomość skarżącego według dotychczasowego sposobu jej wykorzystywania, jako nieruchomość rolną, powiększył uzyskany wynik wyceny o 50%. W ten sposób prawidłowo została określona wartość nieruchomości z zastosowaniem reguły opisanej w powołanym wyżej § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiącym akt wykonawczy do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie określania odtworzeniowej wartości nieruchomości. Z dotychczasowych ustaleń organów administracji wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana, dlatego przedmiotem wyceny był jedynie grunt tej nieruchomości. Natomiast z art. 135 ust. 2 i 3 powołanej ustawy wynika, że przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych, przy czym przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2 – 4 powołanej ustawy. Z art. 134 ust. 2 – 4 wynika zaś, że dla gruntu określa się wartość rynkową, do której - z mocy art. 152 ust. 3 ustawy – stosuje się podejście porównawcze. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, dla gruntu nadal więc należy określić wartość rynkową przy zastosowaniu podejścia porównawczego, czyli tę samą regułę, która wynika z art. 134 ust. 2 - 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą zastosowano w niniejszej sprawie w sposób wyżej opisany.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Skarżący kasacyjnie domagał się zlecenia przez organ orzekający organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę do ustalenia odszkodowania. Zlecenie dokonania takiej oceny przez organ mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ uznał za konieczne wyjaśnienie takich okoliczności dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, które nadal budziłyby wątpliwości pomimo wyjaśnień i ocen dokonywanych przez organ. Tymczasem, prawidłowo organy administracji wykazały, że przyjęty przez nie operat szacunkowy za podstawę ustalenia odszkodowania nie pozostawia niewyjaśnionych wątpliwości w kontekście obowiązującego prawa normującego dokonywanie wyceny nieruchomości, czemu dały wyraz w swoich rozstrzygnięciach. Z tego względu prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił brak podstaw do zastosowania przez organy orzekające art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznając, że wątpliwości dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego zgłoszone przez skarżącego kasacyjnie mogły być przedmiotem oceny tego operatu zleconej przez skarżącego, skoro organy przedstawiły swoje wyjaśnienie tych wątpliwości.

W związku z brakiem naruszenia prawa materialnego zarzuconego w skardze kasacyjnej, nie można przypisać Sądowi pierwszej naruszenia prawa procesowego, które wskazano w skardze kasacyjnej, ponieważ wynik pozytywnej oceny Sądu zaskarżonych decyzji organów administracji nie mógł skutkować uchyleniem tych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.