Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 266/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 8, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. B. z dnia [...] maja 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B., w formie elektronicznej, w dniu 28 maja 2014 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skierował do Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosek o udostępnienie we wskazany w nim sposób:

1. wyciągu z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych dział A nr rejestru 34, dotyczy: Świadkowie Jehowy w Polsce,

2. statutu Związku Wyznaniowego Świadkowie Jehowy w Polsce.

Przy piśmie organu z dnia 2 czerwca 2014 r. przesłano wnioskodawcy kopię żądanego statutu i poinformowano, że wydanie powyżej określonego wyciągu będzie możliwe dopiero po zakończeniu procedury wpisu do Rejestru wszystkich jednostek organizacyjnych Świadków Jehowy w Polsce, w ilości 1449.

W piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. wnioskodawca poinformował organ, że nadal oczekuje na przedmiotowy wyciąg.

Organ w piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. poinformował skarżącego, że minister właściwy do spraw wyznań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych, zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 z późn. zm.), prowadzi Rejestr kościołów i innych związków wyznaniowych. Rejestr jest ogólnie dostępny i zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374) przysługuje prawo przeglądania w godzinach urzędowych Rejestru oraz akt rejestrowych. Ponadto, stosownie do § 10 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia można żądać wydania urzędowo poświadczonych odpisów i wyciągów z Rejestru, po wykazaniu interesu prawnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 z późn. zm.) wydanie na wniosek urzędowego poświadczonego odpisu lub wyciągu podlega opłacie skarbowej.

Nadto skarżący został poinformowany, że wyciąg z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, zawierających dane i informacje dotyczące Świadków Jehowy w Polsce liczy 137 stron. W związku z tym opłata wyniesie 685,00 zł.

Skarżący został poinformowany również, ze może żądać wyciągu nie zawierającego wszystkich danych i informacji.

Ponadto skarżący został poproszony o wykazanie interesu prawnego oraz przedłożenie oryginału dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 Kpa.

Skarżący w piśmie z dnia 9 listopada 2014 r. ponowił żądanie zawarte we wniosku z dnia 28 maja 2014 r. i podał, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania obowiązku prawnego w uzyskaniu żądanych dokumentów jako informacji publicznej. Podał również, że zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, udostępnienie informacji publicznej jest bezpłatne i nie ma zastosowania ustawa o opłacie skarbowej.

Skarżący w dniu 25 listopada 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i niezwłoczne udzielenie bezpłatnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 9 listopada 2014 r.

A. B. w dniu 22 grudnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie udzielenia bezpłatnej informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa w wyniku nieudzielenia przez organ informacji publicznej w terminie ustawowym;

2. zobowiązanie organu do dokonania czynności w wyznaczonym terminie;

3. ukaranie organu grzywną w wysokości 30 000 zł:

4. zwolnienie z kosztów sądowych.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma odpowiedź na pytanie, czy wyciąg z Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, wpisowi do rejestru podlegają dane i informacje według następującego porządku:

1) liczba kolejna wpisu,

2) data wpisu do rejestru i daty wpisów późniejszych zmian statutu,

3) nazwa, adres siedziby kościoła lub innego związku wyznaniowego,

4) teren działania kościoła lub innego związku wyznaniowego, członkostwo w organizacjach międzykościelnych, przynależność do organizacji o zasięgu międzynarodowym oraz zakres i formy wzajemnych stosunków,

5) informacja o podstawowych celach działalności i zasadach ich realizacji,

6) informacja o podstawowych źródłach i zasadach doktrynalnych,

7) organy, zasady i tryb ich ustanawiania, przekształcania i znoszenia,

8) kompetencje organów,

9) informacja o osobach pełniących funkcje kierowniczych organów wykonawczych, obejmująca: stanowisko, imię i nazwisko, datę urodzenia, miejsce zamieszkania, obywatelstwo, numer i cechy dokumentu tożsamości,

10) informacja o osobach duchownych i zakonnych w myśl prawa państwowego,

11) informacja o sposobie reprezentowania kościoła lub innego związku wyznaniowego oraz zaciągania zobowiązań majątkowych,

12) dane o jednostkach organizacyjnych mających osobowość prawną: nazwy, zasady tworzenia, znoszenia i przekształcania tych jednostek,

13) utworzone jednostki organizacyjne mające osobowość prawną (nazwy, siedziby),

14) dane o jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej: nazwy, zasady tworzenia, znoszenia i przekształcania tych jednostek,

15) utworzone jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (nazwy, siedziby),

16) informacja o wystąpieniu organu rejestrowego lub prokuratora do sądu powszechnego o stwierdzenie niezgodności działania kościoła lub innego związku wyznaniowego z przepisami prawa lub jego statutem,

17) data, sygnatura akt i treść decyzji o wykreśleniu z rejestru oraz o wyznaczeniu likwidatora,

18) uwagi.

W odpowiedzi na skargę podkreślono, że z całą pewnością wyciąg z przedmiotowego Rejestru, w zakresie danych, o których mowa w pkt 3 – 15, nie zawiera informacji wytworzonych przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne (...). Rola organu rejestrowego sprowadza się jedynie do sprawdzenia, w trakcie postępowania administracyjnego, czy nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.

Minister Administracji i Cyfryzacji nie dysponuje również dokumentami potwierdzającymi, że świadkowie Jehowy w Polsce gospodarują mieniem publicznym. Wyciąg z przedmiotowego Rejestru nie zawiera informacji odnoszących się do wspomnianych wyżej władz, osób i innych podmiotów. Jedynie dane i informacje, o których mowa w pkt 1, 2, 16, 17 i 18, w ocenie organu mogą ewentualnie być rozpatrywane w kategorii wytworzonych przez "władze publiczne" jako, że nie pochodzą od podmiotów zewnętrznych w stosunku do organu rejestrowego. W odniesieniu jednak do informacji, o których mowa w pkt 1 i 2 zostały one już udostępnione w Centrum Repozytorium Informacji Publicznej, punkty 16 – 18 nie zawierają zaś żadnego wpisu.

W ocenie organu, wyciąg z przedmiotowego Rejestru, odnoszący się do Świadków Jehowy, nie zawiera zatem informacji publicznych, które są udostępniane na wniosek.

Reasumując, wyciąg z Rejestru kościołów i innych związków nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie zawiera takich informacji, bądź ewentualnie zawiera informacje, które zostały już udostępnione w Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej (liczba kolejna wpisu, data wpisu do rejestru i daty wpisów późniejszych zmian statutu).

W tym miejscu podać należy, że w dniu 23 listopada 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym wniósł o zwrot kosztów postępowania, przyznanie od Ministra Administracji i Cyfryzacji na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł i odstąpienie od wymierzenia temu organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r.).

Na podstawie art. 134 § 1 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot postępowania sądowego stanowiła skarga na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnieniu informacji publicznej, stąd też, mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi, wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i trybie określonym w niniejszej ustawie.

Określenie "sprawa publiczna" w ustawie nie zostało zdefiniowane. Ustalając znaczenie tego określenia należy zatem posiłkować się art. 61 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z powołanym powyżej przepisem Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Natomiast w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zawarł przykłady informacji, które mogą być informacją publiczną.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można zarzucić organowi bezczynność lub przewlekłość postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Minister Administracji i Cyfryzacji jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporna kwestią jest natomiast, to czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 powołanej ustawy.

Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku skierowania do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej można wyróżnić w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych następujące formy jego działania, a mianowicie może on:

• udostępnić informacje publiczną, co następuje poprzez czynność materialno – techniczną;

• poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej albo że nie jest w jej posiadaniu;

• poinformować, że udostępnienie informacji może nastąpić w innym trybie niż przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co wynika z przepisów odrębnych (art. 1 ust. 1 powołanej ustawy);

• odmówić udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji z przyczyn określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący skierował do organu w dniu 28 maja 2014 r. wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie w nim określonym. Organ udostępnił skarżącemu żądaną w pkt 2 wniosku kserokopię Statutu Związku Wyznaniowego Świadkowie Jehowy w Polsce, natomiast w zakresie pkt 1 wniosku (żądanie udostępnienia wyciągu Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych dział A nr rejestru 34 dotyczący: Świadkowie Jehowy w Polsce) poinformował skarżącego, że wydanie żądanego wyciągu będzie możliwe dopiero po zakończeniu procedury wpisu do rejestru wszystkich jednostek organizacyjnych Świadków Jehowy w Polsce.

Pokreślić należy, że na tym etapie postępowania organ nie kwestionował, że żądana informacja korzysta z przymiotu informacji publicznej. Oznacza to, że skarżący mógł oczekiwać, że jego wniosek zostanie załatwiony w całości, gdy ustanie przyczyna zwłoki, o której organ go poinformował.

Z pisma organu z dnia 28 lipca 2014 r. również nie wynika, że informacja która skarżącemu nie została udostępniona, nie jest informacją publiczną. Z jego treści natomiast wynika, że dostęp do niej uregulowany jest odrębnymi przepisami. Skarżący poinformowany został również o tym, że żądaną informację może otrzymać po uiszczeniu opłaty skarbowej i wykazaniu interesu prawnego.

Próbę oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, organ podjął dopiero na etapie postępowania sądowego, a w szczególności w odpowiedzi na skargę.

Brak konsekwencji w podejmowanych przez organ czynnościach uniemożliwia Sądowi dokonania ich oceny, gdyż prezentowane przez organ stanowisko jest niejednoznaczne i nie sposób stwierdzić, w jakim zakresie organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a w jakim nie.

Na etapie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja 2014 r. organ całkowicie pominął treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych.

Przyjęcie, że informacja która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wynika z odpowiedzi na skargę) nie stanowi informacji publicznej oznacza, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zastosować się do ogólnych zasad zawartych w art. 1 do 5 powołanej ustawy, mając przede wszystkim na uwadze zasadę powszechnego dostępu do informacji publicznej.

Z powyżej przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że żądanie udostępnienia informacja w zakresie nim określonym stanowi informację publiczną. Faktu tego nie może zmienić to, że skarżący zażądał wyciągu z przedmiotowego Rejestru. Jeżeli istniały w tym zakresie wątpliwości, to organ mógł wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku (wyrok NSA z dnia 09.04.2015 r. I OSK 2375/14), a nie wskazywać, i to w sposób spóźniony, inny tryb dostępu i związany z nim wysokie koszty. w sytuacji gdy skarżący powoływał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w żadnym z przepisów nie uzależnia udostępnienia informacji publicznej od wniesienia opłaty, poza opłatami w niej określonymi, które związane są nadto realnymi kosztami poniesionymi przez podmiot obowiązany do ich udostępnienia.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie określonym w pkt 1 wyroku.

Wobec faktu, że skarżący określił w skardze, że dotyczy ona bezczynności oraz przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności zezwalające na przyjęcie, że doszło do przewlekłości postępowania.

Natomiast Sąd uznał, że doszło do bezczynności, gdyż organ prowadził postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 maja

2014 r. w sposób, który nie zmierzał do załatwienia sprawy w terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednakże bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, gdyż wynikała wyłącznie z błędnej oceny charakteru wniosku skarżącego przez organ.

Wniosek skarżącego o przyznanie od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł nie mógł zostać uwzględniony, gdyż postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 15 sierpnia 2015 r., tzn. przed nowelizacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149, na który powołał się skarżący w piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2015 r.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.