Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 231/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183,184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.77 ust.3 i 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 766/10 w sprawie ze skargi M. M. na czynność Starosty M. z dnia (...) września 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 766/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Międzyrzeckiego z dnia (...) września 2010 r. nr (...) w sprawie ze skargi M. M. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oraz uznał obowiązek Starosty Mędzyrzeckiego dokonania zwrotu M. M. części opłat w wysokości po 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) pobranych za wydanie kart 3 pojazdów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 9 lipca 2010 r. pełnomocnik M. M. zwrócił się do Starosty Międzyrzeckiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie czterech kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 1.700 zł. Pełnomocnik podał, iż w przypadku każdego ze wskazanych w załączonym do wniosku wykazie pojazdów strona uiściła tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Kwestia wysokości opłaty została ostatecznie i jednoznacznie rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006/1/3), w którym Trybunał orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził również, iż przedmiotowa opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł, uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z drukiem i dystrybucją karty. Mając powyższe na uwadze, strona nadpłaciła kwotę 1.700 złotych.

Odpowiadając na powyższy wniosek Starosta Międzyrzecki poinformował stronę, iż pojazdy zostały zarejestrowane w okresie, kiedy obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) ustalający ją na kwotę 500 zł. Ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Starosta jest jedynie organem rejestrującym, który rejestruje pojazdy według enumeratywnie określonych zasad w cytowanych wyżej przepisach. Nie jest rolą organu rejestrującego rozstrzyganie, czy obowiązujące w Polsce przepisy, które regulują zasady postępowania organów, są zgodne z traktatami unijnymi. Zadanie to należy do polskich organów legislacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, gdyż pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie cytowanego rozporządzenia w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu jest czynnością materialno-techniczną, przy czym pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przedmiotowa opłata nie została ustalona w drodze decyzji administracyjnej. Organ wykonujący przepisy rozporządzenia dokonuje czynności polegającej na pobraniu opłaty, która wynika wprost z przepisów prawa. W sprawie o zwrot części opłaty strona może się zwrócić do sądu powszechnego. Jednocześnie organ poinformował stronę, że przy rejestracji samochodu Citroen Xantia o numerze rej. (...) opłatę za kartę pojazdu uiszczono w kwocie 75 zł, natomiast opłata w wysokości 500 zł, jaka została uiszczona "przy okazji" rejestracji ww. pojazdu, wynikała z art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.).

Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi pełnomocnik strony wezwał Starostę Międzyrzeckiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia strony do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie trzech kart pojazdów, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie, w którym podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz stwierdził, iż odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu jest prawidłowa pod względem zarówno formalnym, jak i merytorycznym, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że zawyżono opłatę za kartę pojazdu.

Na odmowę zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów pełnomocnik strony skarżącej, zachowując ustawowy termin, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1 i § 4 k.p.a.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji, w której:

a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, publ. OTK-A 2006/1/3),

b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 90 akapitu pierwszego TWE (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C-134/07 Piotr Kawała vs. Gmina Miasta Jaworzna), a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, tj. od dnia 1 maja 2004 r.;

2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C-134/07 Piotr Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna);

3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE, proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego acguis communautaire – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości;

4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową – a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE – przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Starosta Międzyrzecki wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał podał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Utrata mocy obowiązującej tego przepisu odroczona została do 1 maja 2006 r. Powyższe odroczenie pozostaje jednakże bez wpływu na fakt, że omawiany przepis rozporządzenia był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Mając to na uwadze, Sąd wskazał na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażona w ten sposób zasada przyznaje sądom uprawnienie do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego. Uprawnienie do takiej kontroli stosowania prawa potwierdzone zostało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39).

Odnosząc powyższe do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania Sąd pierwszej instancji uznał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną pobrania od skarżącego zapłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, za niekonstytucyjny. Wbrew stanowisku organu, bez znaczenia jest w okolicznościach niniejszej sprawy, że omawiane rozporządzenie utraciło moc dopiero w dniu 15 kwietnia 2006 r., gdyż Sąd dokonując kontroli legalności czynności Starosty Międzyrzeckiego, polegającej na odmowie skarżącemu zwroty opłaty za kartę pojazdu, uprawniony jest do dokonania oceny przepisów prawa na dzień dokonania czynności będącej źródłem żądania zwrotu. Pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł na postawie § 1 pkt 1 rozporządzenia, wbrew treści art. 77 ust. 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała, co oznacza, iż Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy – rozporządzenie z 2003 r. przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ponadto ustalenie w rozporządzeniu z 2003 r. wysokości opłaty za kartę pojazdu na wskazanym powyżej poziomie spowodowało, iż przejawia ona cechy daniny publicznej, skutkując tym samym naruszeniem art. 217 Konstytucji RP. Przepis ten upoważnia do nakładania danin publicznych tylko w drodze ustawy, a nie aktu wykonawczego. Wskazana powyżej przez Sąd argumentacja uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona czynność organu polegająca na odmowie skarżącemu zwrotu części opłaty jest niezgodna z prawem i opierając się na przepisie rozporządzenia, uznanego przez Sąd za niekonstytucyjny oznacza, iż wydana została przez organ bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał również na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., wydanego w trybie prejudycjalnym w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasto Jaworzna, C-134/07 (LEX nr 354541)., w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 TWE sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżącemu przysługuje więc uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez niego kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organu do zwrotu pobranej nienależnie kwoty. Tym samym organ administracji odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu działał z naruszeniem prawa. Orzekając w punkcie II wyroku o uznaniu obowiązku organu dokonania zwrotu stronie skarżącej części opłaty w wysokości 425 zł za każdą wydaną kartę pojazdu (art. 146 § 2 p.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09 i I OSK 589/09. NSA stwierdził, iż skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.), dając Sądowi podstawę do uznania obowiązku organu do zwrotu opłaty za kartę pojazdu.

Uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą kartę pojazdu, Sąd pierwszej instancji kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Zdaniem tego Sądu uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu niewątpliwie była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Międzyrzecki zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. błędnego zastosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 90 akapit pierwszy TWE w związku z art.87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 91, art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż pobierając opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu działał legalnie zgodnie z obowiązującym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej prawem, chociażby prawo to było niedoskonałe, dotknięte istotnym błędem. Jest kwestią niesporną, że fundamentem, który legł u podstaw niniejszej sprawy stał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w związku z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wydanie tego wyroku nie spowodowało automatycznej utraty mocy cytowanego przepisu rozporządzenia. Tę utratę mocy Trybunał odroczył maksymalnie do dnia 1 maja 2006 r. Tym samym Trybunał przesądził również o tym. że starostowie w dniach od 21 sierpnia 2003 r. do 14 kwietnia 2006 r. (nowe rozporządzenie Ministra Infrastruktury weszło w życie 15 kwietnia 2006 r.) zobowiązani byli do pobierania opłat za wydanie kart pojazdu w celu jego rejestracji, do samochodów używanych, sprowadzonych z zagranicy. Samowolne obniżenie tych opłat mogło starostów narazić na konsekwencje prawno finansowe, zwłaszcza że obrót w tej sprawie odbywał się w warunkach rygorów obowiązujących w sferze finansów publicznych. Skarżący co do zasady nie wyklucza oczywiście możliwości, w sprawach dotyczących obowiązku zwrotu opłaty pobranej w toku postępowania administracyjnego, w tym opłaty za wydanie karty pojazdu, zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak nie w tej sprawie, która została rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny uznający dany przepis prawa bezwzględnie obowiązującego za niekonstytucyjny, uznał potrzebę jego obowiązywania w określonym czasie. Wydając wyrok w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powołał się na przysługujące mu uprawnienie do samodzielnego uznawania przepisów rangi "podstawowej" za niekonstytucyjne i tym samym odmówił staroście zastosowania obowiązującego rozporządzenia w konkretnej sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja i analiza prawna jest bardzo wysublimowana, oparta na niuansach teorii prawa i jako taka mało zrozumiała dla przeciętnego obywatela. Sąd ponadto posługując się regulacjami TWE w istocie nie wyjaśnił ich zastosowania w tej sprawie. Zachodzi więc uzasadniona obawa, że dowolnie zinterpretowano te przepisy. Sąd też jednostronnie przytoczył szereg rozstrzygnięć sądowych, które mniej lub bardziej potwierdzają słuszność wydanego wyroku. Pominięto natomiast to, że w sprawie opłat za wydane karty pojazdów w podobnych jak te sprawach zapadały różne w istocie wyroki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Te zaś nie zasługują na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do podniesionego w skardze kasacyjne zarzutu należy podnieść, iż nie budzi obecnie w orzecznictwie żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z w/w aktami prawnymi. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m. in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy. Prezentowane wyżej stanowisko zostało także podzielone przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej (czy też jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie aktu – czynności) w konkretnym przypadku zostało zawarte w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia przez administrację publiczną prawa. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym a przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie. (L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40).

Zaprezentowana powyżej argumentacja w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnia twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej, w sytuacji, gdy wcześniej Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tej normy prawnej.

Z tego te względu nieuzasadniony jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż Trybunał Konstytucyjny odraczając w czasie utratę mocy orzeczenia uznającego za niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przepis § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310) powodowało w istocie, iż działanie Starosty związane z pobraniem opłaty w kwocie 500 zł było zgodne z prawem, a tym samym organ ten nie jest obowiązany dokonać zwrotu bezprawnie pobranej opłaty.

Brak bowiem podstaw aby uznać, że skoro Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odroczył w czasie utratę mocy obowiązującego aktu prawnego, przepis rozporządzenia zyskuje szczególną, niepodważalną, wiążącą moc. Odroczenie, na podstawie w/w przepisu, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, iż przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest w tym względzie uprawnionym pogląd, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się ona niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo, że Sąd orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego. Teza ta jest konsekwencją utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko. Istotą zagadnienia jest bowiem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Natomiast odroczenie wejścia w życie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Podstawowym argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczeń jest funkcjonalność prawa. W szczególności dotyczy to wyroków stwierdzających odroczony termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06).

Należy przy tym zauważyć, iż w judykaturze przyjmuje się, że w przypadku zastosowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji, Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenia wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – odmówić stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jako niezgodnego z ustawą zasadniczą.

W świetle przytoczonej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł podstaw aby uznać zasadnym zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Należy w tym miejscu zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) uznał, że wyłącznie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Nie stwierdził zaś, tak jak to w skardze kasacyjnej przyjął organ, że również sam art. 77 ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym uznano za niekonstytucyjny. Organ nie został zatem pozbawiony uprawnienia poboru sensu stricto opłaty za kartę pojazdu. Zakwestionowana została zaś tylko jej wysokość. Błędnym jest przy tym twierdzenie, że przepis ten stał się niekonstytucyjny dopiero od momentu wydania przez Trybunał Konstytucyjny ww. orzeczenia. Nie można wszakże uznać, że określony przepis w identycznym stanie prawnym, w dniu jego wejścia w życie, jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, zaś po wydaniu stosownego orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie po upływie terminu wskazanego na podstawie art. 190 ust. 3, staje się niezgodny z wymienioną ustawą zasadniczą. Sąd Administracyjny, co zostało wywiedzione powyżej, mógł uznać, nawet pomimo braku stosownego orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, jak również przy wydaniu takiego wyroku, jednakże przy odroczeniu w czasie utraty mocy obowiązywania określonego przepisu, że Starosta, zastosował przepis niezgodny z ustawą zasadniczą. Przytoczone argumenty nakazują uznać także zasadnym stanowisko, iż pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosując Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej wprost, dysponował możliwością odmowy zastosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego, zwłaszcza że przed dniem wydania zaskarżonego aktu (czynności) odmawiającej zwrotu nadpłaty, jak również przed dniem, w którym uiszczona została opłata z tytułu wydania karty pojazdu, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu stanowiącego podstawę jej wymiaru z Konstytucją RP.

Zaprezentowana wyżej argumentacja nie oznacza przy tym, że Sąd I instancji odmawiając stosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., podważył wyrażoną w art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadę powszechności obowiązywania o ostateczności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wskazywał, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone w stosunku do niego zostało domniemanie konstytucyjności, winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości (por. wyrok z 2 lipca 2003 r. sygn. akt K 25/01, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 60; wyrok z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 42; wyrok z 31 marca 2005 r. sygn. akt SK 26/02, OTK ZU-A 2005, nr 3, poz. 29 oraz wyrok z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK ZU-A 2005, nr 4, poz. 42), to jednak pogląd ten Trybunał każdorazowo odnosił do przepisu rangi ustawowej.

Tymczasem, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, w którym odroczono utratę mocy obowiązującej §1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r., dotyczy niezgodności ze wskazanymi przez Trybunał przepisami Konstytucji RP i przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przepisu aktu podustawowego, dlatego dotychczasowy pogląd Trybunału Konstytucyjnego o powszechnie wiążącej mocy jego orzeczeń – wywodzony z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – dotyczący oceny konstytucyjności przepisów ustawy nie może być odnoszony wprost do jego orzeczeń dotyczących oceny konstytucyjności aktów podustawowych.

W świetle powyższego powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt III CZP 125/07 ) nie odnajduje uzasadnienia, zwłaszcza, że odnosi się ono do kwestii odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w przypadku odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania tego przepisu w czasie.

Skarżący kasacyjnie pominął przy tym, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji odmówił zastosowania powołanego przepisu nie tylko z uwagi na jego niezgodność z przepisami ustawy zasadniczej przytoczonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., lecz – jak zresztą zwrócił uwagę uczestnik postępowania – z uwagi na niezgodność tego przepisu z art. 90 TWE, o czym orzekł Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. (sygn. C-134/07, Lex nr 354541). Biorąc zaś pod uwagę nadrzędność przepisów Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską nad przepisami prawa krajowego państw członkowskich oraz kolizję § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 90 Traktatu, Wojewódzki Sąd Administracyjny tym bardziej był legitymowany, w świetle dokonanej przez Trybunał wykładni, odmówić w zaistniałym stanie faktycznym stosowania tego przepisu.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.