Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 181/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 399/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 181/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 6 listopada 2010r. sygn.akt II SA/Op 399/10, oddalił skargę [...] Sp. z o.o., w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że [...] Sp. z o.o., w W. w dniu 25 lutego 2010r. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej BTS 53373.01 [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] obejmującego budowę wieży kratowej o wysokości ok. 52,0m oraz montaż na wieży systemu anten GSM/DCS, UMTS i MW, wykonanie przyłącza i wewnętrznej linii zasilającej poprowadzonej przez działkę nr [...] i [...] oraz posadowienie kontenera teletechnicznego u podnóża wieży.

Starosta Nyski decyzją z [...] marca 2010 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i nie udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestycja projektowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice dla terenów niezabudowanych, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Pakosławice Nr XXVII /100/05 z 22 czerwca 2005 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 29 lipca 2005 r. (Nr 50, poz.1511). Wskazał, że działka nr [...] w P. znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem R, dla którego przeznaczenie podstawowe ustalone w planie to tereny rolne, przez co rozumie się tereny gospodarki polowej oraz stawów rybnych i zbiorników wodnych służących obsłudze rolnictwa, w rozumieniu przepisów odrębnych. Zgodnie z treścią § 9 ust.2 planu na terenach rolnych:

1. dopuszcza się wykonywanie stawów rybnych i zbiorników wodnych służących obsłudze rolnictwa, pod warunkiem uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku jeśli takie pozwolenie jest wymagane, zgodnie z przepisami odrębnymi,

2) dopuszcza się zalesienia na gruntach V i VI klasy bonitacyjnej,

3) dopuszcza się lokalizację : a) dróg służących gospodarce polowej, b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o ile nie zaistniej ą możliwości trasowania lub lokalizacji poza tymi terenami, c) oznakowania szlaków turystycznych i ścieżek rowerowych,

4) zakazuje się lokalizowania zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem urządzeń rolniczych lub innych obiektów nie związanych trwale z gruntem, służących obsłudze rolnictwa.

Organ podał, że w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego terenów niezabudowanych gminy P. ustalono ogólne zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, z których wynika, iż sieci uzbrojenia technicznego można sytuować w liniach rozgraniczających dróg, należy zapewnić dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, w przypadku zaistnienia konfliktu pomiędzy obiektami sieciowymi a projektowanym zainwestowaniem terenu, dopuszczono przełożenie lub kablowanie sieci, po uzgodnieniu z ich zarządcą. Na podstawie planu wskazał, że ustala on tylko zasady budowy, rozbudowy lub modernizacji urządzeń służących zaopatrzeniu w energię elektryczną oraz urządzeń służących zaopatrzeniu w gaz. Nie dotyczy natomiast zasad obsługi w zakresie rozbudowy istniejącej sieci telekomunikacyjnej lub lokalizowania nowej. Poza tym stwierdził, że ustalenia w tym zakresie zostały zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pakosławice dla terenów zabudowanych (uchwała Rady Gminy Pakosławice nr XXV/ 90 /05 z 30 marca 2005 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 33, poz. 859 z 16 maja 2005 r.) w którym w ramach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zezwolono na rozbudowę istniejącej sieci telekomunikacyjnej lub lokalizowanie nowej z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń przekaźnikowych telekomunikacji, w tym konstrukcji wieżowych i stacji bazowych telefonii komórkowej. W świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów niezabudowanych gminy P., sprzeczna jest z ustaleniami tego planu inwestycja polegająca na budowie wieży kratowej o wysokości ok. 52 m wraz z montażem anten, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz kontenerem teletechnicznym, na terenie o przeznaczeniu podstawowym rolnym, dla którego ustanowiono zakaz lokalizowania zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem urządzeń rolniczych lub innych obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, służących obsłudze rolnictwa i nie przewidziano możliwości rozbudowy istniejącej sieci telekomunikacyjnej lub lokalizacji nowej,

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o., w W. zarzucając m.in., że organ nieprawidłowo zastosował art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodność z planem, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oznacza jedynie brak sprzeczności z planem, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu jego ustaleń. W ocenie odwołującego się planowana inwestycja bezsprzecznie zalicza się do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i nie istnieje inna możliwość jej trasowania lub lokalizacji poza terenem oznaczonym w miejscowym planie symbolem R. Zaakcentował, że nie ma znaczenia, że podstawowe przeznaczenie terenu ma charakter rolniczy.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając ustalenia Starosty Nyskiego. Wskazał, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji powołał niewłaściwą podstawę prawną. Zamiast art. 35 ust. 3 Starosta Nyski przywołał art. 28, art, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, jednak zdaniem Wojewody, okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej była zasadna, a uzasadnienie decyzji wskazuje na zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podał, że inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym symbolem R w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice dla terenów niezabudowanych. Przywołał treść § 9 ust. 2 oraz § 15 planu i na tej podstawie uznał, że plan nie dopuszcza na tym terenie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda wskazał, że do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się m. in. sieci i urządzenia telekomunikacyjne zgodnie z art. 2 pkt 35 i pkt 46 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 ze zm.),lecz stacja bazowa telefonii komórkowej jest pojęciem szerszym, ponieważ składa się z typowych obiektów budowlanych (jak wieża kratowa) oraz z sieci i urządzeń telekomunikacyjnych na niej zamontowanych lub przyłączonych do niej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu [...] Sp. z o.o. w W. zarzuciła:

1) błędną wykładnię - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że organy dokonały błędnej interpretacji planu polegającej na przyjęciu, że dopuszcza on zagospodarowanie terenu tylko wyraźnie wskazane w tym planie W związku z tym nie jest zasadny argument, że plan nie przewiduje w terenie oznaczonym symbolem R budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Stwierdziła, że planowana inwestycja zalicza się do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zaś lokalizacja stacji na wskazanej przez inwestora działce nr [...] jest z punktu widzenia wiedzy technicznej, najlepszym rozwiązaniem. W ten sposób zostanie bowiem zapewniony optymalny zasięg sieci telefonii komórkowej i nie istnieje możliwość trasowania lub lokalizacji inwestycji poza terenem oznaczonym w miejscowym planie symbolem R. Skarżąca zaakcentowała, że w procesie wyboru lokalizacji pod stację bazową, zwłaszcza jeśli chodzi nową wieżę, oprócz aspektów technicznych powinno brać się pod uwagę także aspekt społeczny, który w wielu przypadkach jest najważniejszy. Stąd celowo wskazane zostało miejsce, które z jednej strony zapewni inwestorowi osiągnięcie odpowiedniego pokrycia: wybrany teren znajduje się na lokalnym wzniesieniu powyżej miejscowości P., a z drugiej strony będzie możliwie daleko usytuowane od zabudowy jedno i wielorodzinnej (ponad 600m do najbliższej zabudowy). Nadmieniła, iż w dniu 7 maja 2010 r. została uchwalona ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która wejdzie wżycie w dniu 17 lipca 2010 r. i w świetle jej postanowień możliwe jest dopuszczenie modernizacji oraz lokalizacji nowych instalacji radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej - wież, masztów i słupów w realizowanych jako konstrukcje wsporcze pod urządzenia telekomunikacyjne oraz maszty radiokomunikacyjne z przeznaczeniem pod infrastrukturę telekomunikacyjną. Z kolei, uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia postępowania stwierdziła, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez przepis art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwaną dalej p.p.s.a.). oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia j. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że organy obu instancji uczyniły zadość wymogom wynikającym z tych norm prawnych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, ocena tego materiału została dokonana według reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., natomiast ustalenia poczynione przez organ znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że projektowana inwestycja dotyczy budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, która ma obejmować: budowę wieży kratowej o wysokości ok. 52,0 m oraz montaż na wieży systemu anten GSM/DCS, UMTS i MW, wykonanie przyłącza i wewnętrznej linii zasilającej poprowadzonej przez działkę nr [...] i [...] oraz posadowienie kontenera teletechnicznego u podnóża wieży. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd stwierdził, że taki obiekt należy postrzegać jako zintegrowaną funkcjonalnie, służącą do przesyłu sygnału, całość, która stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Dalej Sąd podał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stacja bazowa została zaprojektowana na działce [...], która położona jest na terenie oznaczonym symbolem R w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice dla terenów niezabudowanych zatwierdzonym, uchwałą nr XXVII/100/05 Rady Gminy Pakosławice z 22 czerwca 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2005 r. Nr 50, poz. 1511). W myśl § 3 pkt 2 planu, tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolem R, to tereny gospodarki polowej oraz staw ów rybnych i zbiorników wodnych służących obsłudze rolnictwa, w rozumieniu przepisów odrębnych. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 planu, na terenie R ustalono następujące zasady zagospodarowania:

1) dopuszcza się wykonywanie stawów rybnych i zbiorników wodnych służących obsłudze rolnictwa, pod warunkiem uzyskania stosownego pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku jeśli takie pozwolenie jest wymagane, zgodnie z przepisami odrębnymi,

2) dopuszcza się zalesienia na gruntach V i VI klasy bonitacyjnej,

3) dopuszcza się lokalizację:

a) dróg służących gospodarce polowej,

b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o ile nie zaistnieją możliwości trasowania lub lokalizacji poza tymi terenami,

c) oznakowanych szlaków turystycznych i ścieżek rowerowych,

4) zakazuje się lokalizowania zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem urządzeń rolniczych lub innych obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, służących obsłudze rolnictwa.

Sąd podał, że § 15 plan ustala następujące zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej:

1) sieci uzbrojenia technicznego można sytuować w liniach rozgraniczających dróg,

2) należy zapewnić dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej,

3) w przypadku zaistnienia konfliktu pomiędzy obiektami sieciowymi a projektowanym zainwestowaniem terenu, dopuszcza się przełożenie lub kablowanie sieci, po uzgodnieniu z ich zarządcą.

W § 9 ust. 2 pkt 4 planu zakazano lokalizowania zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem urządzeń rolniczych lub innych obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, służących obsłudze rolnictwa. Sąd stwierdził, że w sprawie należy ustalić, czy opisana inwestycja mieści się w pojęciu "obiektu kubaturowego", gdyż postanowienia planu determinują treść rozstrzygnięcia. Według art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np. wolno stojące maszty antenowe. Nadto, jak wynika z projektu budowlanego opracowanego na grudzień 2009 r., oprócz budowy wieży kratowej zamierzenie inwestycyjne obejmuje również budowę betonowego kontenera teletechnicznego o wymiarach 250x320x295 cm, posadowionego na fundamentach w formie 2 ław poprzecznych o wymiarach 250x40 cm, w którym zlokalizowane zostaną urządzenia sterujące pracą stacji. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego projektowana wieża, z racji swoich wymiarów i funkcji, jest wolno stojącym masztem antenowym, która niewątpliwie jest zaliczana do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z art. 2 pkt 35 i pkt 46 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 ze zm.), lecz - na co zasadnie wskazuje organ odwoławczy – zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem większym, ponieważ składa się z obiektu budowlanego, jakim jest wieża kratowa, z sieci i urządzeń telekomunikacyjnych na niej zamontowanych lub przyłączonych oraz z kontenera teletechnicznego. Ostatni z wymienionych obiektów jest na pewno obiektem kubaturowym. Natomiast w myśl postanowień § 9 ust. 2 pkt 4 planu, na terenie rolnym zakazuje się lokalizowania zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem urządzeń rolniczych lub innych obiektów niezwiązanych trwale z gruntem, służących obsłudze rolnictwa. Sąd wskazał, że planowana inwestycja nie służy obsłudze rolnictwa, nie jest urządzeniem rolniczym, ani też nie jest obiektem niezwiązanym trwale z gruntem, zatem zasadnie odmówiono pozwolenia na budowę skarżącej Spółce. Poza tym Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice dla terenów niezabudowanych nie przewiduje możliwości sytuowania elementów infrastruktury technicznej na terenie objętym sporną inwestycją (symbol P). Jedynym wyjątkiem są postanowienia dotyczące infrastruktury technicznej służącej zaopatrzeniu w energię elektryczną (§ 16) oraz zaopatrzeniu w gaz (§ 17).

Odnosząc się do zarzutu skargi, Sąd stwierdził, że wprawdzie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, by na spornym terenie istniał wprost wyrażony zakaz lokowania urządzeń stacji bazowej. Jednak zestawienie całej treści planu oraz unormowań § 9 planu, dotyczących terenu planowanego zainwestowania, wskazuje na zakaz lokalizowania na spornym terenie obiektów niezwiązanych z działalnością rolniczą. Również argumentacja skarżącej, oparta na słuszności, celowości i ekonomii realizacji opisanej inwestycji na określonym terenie nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że wobec treści ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) sytuacja inwestora obecnie uległa zmianie, ale ta okoliczność nie może mieć wpływu na orzeczenie w niniejszej sprawie, ponieważ kompetencje Sądu ograniczają się do badania legalności zaskarżonej do niego decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku [...] Sp. z o.o. zarzuciła:

1. błędną wykładnię art.35 ust.1 pkt.1 w zw. z art.35 ust.3 i w zw. z art.4 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że treść par.3 pkt.2 w zw. z § 9 ust.2 pkt.4 uchwały XXVII/100/05 Rady Gminy Pakosławice z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pakosławice dla terenów niezabudowanych stanowi o niedopuszczalności realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

2. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a i art. 7,77 k.p.a w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy przez organy administracyjne i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji projekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z treścią miejscowego planu, co mogłoby stanowić o zastosowaniu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 4 ustawy Prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych.

Następnie wskazano, że podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, że przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., II SA/Bd 499/08). Zdaniem strony skarżącej, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, dokonującego interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono.

Planowane przedsięwzięcie stanowi urządzenie infrastruktury technicznej i należy uznać, że jego budowa jest dopuszczalna w świetle treści planu. Przy definiowaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" należy posłużyć się przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zajmującej się zasadami kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakresem i sposobami postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 tej ustawy). W art. 2 pkt 13 tej ustawy przy definiowaniu określenia "uzbrojenie terenu" znajduje się odesłanie do urządzeń, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z tego wynika, że planowana inwestycja zalicza się do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił , że lokalizacja stacji na terenie działki nr [...] jest najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia wiedzy technicznej.

Lokalizacja stacji winnym miejscu jest możliwa jednak byłoby to nieużyteczne dla odbiorców i w tym kontekście nie istnieje możliwość trasowania lub lokalizacji poza terenem oznaczonym w planie symbolem R. Nie ma znaczenia, że teren ma charakter rolniczy, bo plan dopuszcza realizacje przedsięwzięcia . W wyroku NSA z dnia 6 lipca 2007r. II OSK 604/07 stwierdził, że ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać precyzyjnie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach, bo przekracza to granice władztwa planistycznego.

Skarżący podniósł, że postanowienie § 9 ust.2 pkt.4 planu wprowadza zakaz realizacji obiektów kubaturowych, do których nie można zaliczyć tej inwestycji. Nie ma ustawowej definicji obiektu kubaturowego. Brak jest przepisu, który wyraźnie stałby na przeszkodzie budowie stacji. Nie jest możliwa wykładnia rozszerzająca dokonana w tej sprawie i zaakceptowana przez Sąd. Zgodność, o której mowa w art.35 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na przepisaniu ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd drugiej instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać zarzuty kasacyjne.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt.2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania skarżący upatruje "w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy przez organy administracyjne i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami miejscowego planu". Formułując w ten sposób zarzut skarżący nie wskazał, by zarzucane naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może ograniczać się wyłącznie do wskazania uchybień procesowych, których zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dopuściły się organy administracji, ale powinien także wykazać, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011r. w sprawie sygn. akt I OSK 513/11(publ. http:nsa.gov.pl) podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

W pełni zgadzając się z powyższą tezą, zauważyć należy, że wnoszący skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie, poza podanym wyżej sformułowaniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych sprawy, których ocena została pominięta przez organy administracyjne oraz Sąd pierwszej instancji i nie wskazał jaki to miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów stawiany zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a i art. 7,77 k.p.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji odniósł się w pierwszej kolejności, w związku z zarzutami skargi [...] spółka z o.o. w W. do przestrzegania przez organ norm wynikających z art.7,77 kpa. stwierdzając, że materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający do podjęcia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji a ocena materiału została dokonana według reguł wynikających z art.107 § 3 kpa., natomiast ustalenia organu znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Taką ocenę Sądu pierwszej instancji w pełni należy podzielić.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.35 ust.1 pkt.1 w zw.z art.35 ust.3 i w zw. z art.4 ustawy Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że treść § 3 pkt.2 w zw. z § 9 ust.2 pkt.4 uchwały XXVII/100/05 Rady Gminy Pakosławice z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pakosławice dla terenów niezabudowanych stanowi o niedopuszczalności realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zgodnie z art.174 pkt.1 p.p.s.a podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20.07.2011r. II FSK 335/10LEX nr 964560).

Art. 35 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu(...).

Z treści tego przepisu w sposób jasny, bez potrzeby sięgania do wykładni pozajęzykowej wynika obowiązek organu do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek organ architektoniczno-budowlany w rozpoznawanej sprawie wykonał i doszedł do przekonania, że tej zgodności nie ma, z tego też względu odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest także trafny zarzut błędnej wykładni art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane. Po pierwsze organy tego przepisu nie stosowały, a po drugie przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, ponieważ stwierdzona przez organ architektoniczno-budowlany niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przypadkiem wadliwości ani też niekompletności projektu budowlanego, którą można by było usunąć w trybie przepisu art.35 ust.3 Prawa budowlanego. Z uwagi bowiem na nieusuwalną niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istniała możliwość zastosowania trybu art.35 ust.3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że z przepisu art.4 Prawa budowlanego wynika, że prawo zabudowy nieruchomości gruntowej może być ograniczone wyłącznie w drodze przepisów powszechnie obowiązujących.

Tymi przepisami są przepisy ustaw, ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W stanie faktycznym tej sprawy ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, którą dysponuje inwestor, wynikają z zasad zagospodarowania i przeznaczenia terenu ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pękosławice dla terenów niezabudowanych. W tym zakresie wyjaśnić należy, że nie jest trafne stanowisko strony skarżącej, że projekt budowlany nie jest niezgodny z treścią tej uchwały.

Z paragrafu 9 ust. 2 pkt 4 uchwały wynika zakaz budowy, na terenach oznaczonych symbolem R, obejmujących działki inwestora, obiektów kubaturowych.

Inwestycja, na budowę której inwestor domaga się udzielenia pozwolenia na budowę obejmuje realizację wieży kratowej o wysokości 52 m., przyłącza, kontenera betonowego o wymiarach 250x320x295cm posadowionego na fundamentach w formie poprzecznych ław. Taki obiekt należy postrzegać jako zintegrowaną funkcjonalnie całość służącą do przesyłu sygnału, która stanowi budowlę w rozumieniu art.3 pkt.3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne(...).

Jak słusznie zauważa w skardze kasacyjnej skarżący, w miejscowym planie gminy Pękosławice dla terenów niezabudowanych ani w ustawie Prawo budowlane nie ma definicji "zabudowy kubaturowej". O ile jednak wieży kratowej nie można by było uznać za obiekt kubaturowy ze względu na niemożliwość przypisania jej parametru objętości, to już stanowiący z nią integralną część pod względem funkcjonalnym kontener takim obiektem jest. Tym samym, do planowanej inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej nie mają zastosowania ustalenia planu dotyczące dopuszczalności lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, zawarte w § 9 ust.2 pkt 3 b, a także zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej ujęte w

§ 15 planu.

Z tych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że wprawdzie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, by na terenie oznaczonym symbolem R (tereny rolne) istniał wyraźny zakaz lokowania urządzeń stacji bazowej, ale analiza treści całego planu oraz unormowań § 9 dotyczącego terenu inwestycji, wskazuje na zakaz lokalizowania na tym terenie obiektów niezwiązanych z ustaloną działalnością rolniczą w tym stacji bazowej telefonii komórkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.