Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1635/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 217, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 807/17 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 807/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z [...] sierpnia 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2013 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] usytuowany jest murowany, częściowo podpiwniczony budynek mieszkalny trzykondygnacyjny, tj. parter, piętro oraz poddasze o wymiarach około 13,60 m x 14,00 m. Poprzednia właścicielka działki – J. S. nie przedłożyła na wykonanie poddasza decyzji o pozwoleniu na budowę. Według jej oświadczenia roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego zostały ukończone z początkiem 1983 r. Jednak wszelka dokumentacja budowlana dotycząca budynku uległa spaleniu w latach 1983 – 1984. Podniosła też, że nie pamięta, czy składała wniosek o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo czy dokonała zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych. Jej zdaniem remont dachu został przeprowadzony w 2010 r. po gradobiciu, przy czym inwestorem był już J.G., nowy właściciel. W toku postępowania organ ustalił także, że w rejestrach z lat 2008 - 2013 nie stwierdzono decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] z 24 października 2013 r.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] rozpoznając kolejny raz sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 552/15, postanowieniem z 24 października 2016 r., wydanym w trybie określonym w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora i właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...]– J.G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 15 stycznia 2017 r.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu budowlanego – nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na niewykonanie w zakreślonym terminie określonego w powyższym postanowieniu obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi i właścicielowi nieruchomości – J. G. rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] (wraz z pokryciem dachowym i więźbą dachową) do poziomu 137 cm nad posadzką poddasza – pozostawiając wieniec spinający pierwotne ściany kolankowe z dodatkową (wewnętrzną) warstwą pustaków żużlobetonowych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy związane są wyrokiem WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Gl 552/15, w którym Sąd uznał wykonane roboty budowlane za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W wyroku tym Sąd zalecił także, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem obecnego właściciela nieruchomości, będącego jednocześnie inwestorem, organ nadzoru budowlanego podjął działania umożliwiające wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane. Realizując zatem wskazania Sądu, PINB w [...] przeprowadził ponownie w dniu 25 kwietnia 2016 r. oględziny przedmiotowego obiektu, w trakcie których dokonano pomiarów poddasza, wysokości budynku, wymiarów zewnętrznych klatki schodowej prowadzącej na poddasze, a także przyjęto oświadczenie J. G. co do daty wykonania nowej konstrukcji dachu oraz braku zamiaru wykorzystania poddasza w celach mieszkalnych. Do protokołu oględzin dołączono szkice i dokumentację fotograficzną. Uznając z kolei możliwość legalizacji nadbudowy budynku mieszkalnego, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...]października 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora określone w tym postanowieniu obowiązki. Z kolei brak wykonania przez inwestora wskazanych w powyższym postanowieniu obowiązków, zdaniem organu odwoławczego skutkował tym, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy PINB w [...] nie mógł odstąpić od nakazania rozbiórki przedmiotowej nadbudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył J, G, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o umorzenie postępowania w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje, jednak z innych przyczyn niż to podniesiono w skardze.

Sąd zauważył, że uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym odbywa się w trybie uproszczonego postępowania administracyjnego, regulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (Dział VII. Wydawanie zaświadczeń, art. 217 - 220 k.p.a.). PINB w M. postanowieniem z [...] października 2016 r. zobowiązał skarżącego do przedstawienia zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym w terminie do 15 stycznia 2017 r. Skarżący o wydanie takiego zaświadczenia wystąpił do Wójta Gminy [...] w dniu 9 marca 2017 r. Jednak w odpowiedzi z 10 marca 2017 r. uzyskał informację, że organ ten nie może mu wydać wnioskowanego zaświadczenia, ponieważ do weryfikacji zgodności z planem właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Wobec powyższego stwierdzenia Sąd uznał, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły istotnej dla sprawy okoliczności, to jest przyczyn niewydania przez Wójta Gminy [...] zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia albo o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę w przedmiocie zgodności z planem miejscowym, czym dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uchylenie się Wójta Gminy [...] od wydania zaświadczenia, warunkującego dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego, uniemożliwiło jego zakończenie pozytywnym wynikiem dla inwestora. Równocześnie niewydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź też o odmowie wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści pozbawiło inwestora możliwości skorzystania z przysługującej mu ochrony prawnej (prawa do złożenia zażalenia). Tak więc w ocenie Sądu brak wyjaśnienia tej okoliczności spowodował, że rozstrzygnięcie zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji było przedwczesne. Jednocześnie Sąd odstąpił od rozpatrywania zarzutów materialnoprawnych, podniesionych w skardze, podkreślając jednak, że kwestia charakteru wykonanych robót budowlanych klasyfikująca je do kategorii nadbudowy, a co za tym idzie i możliwość (a w zasadzie jej brak) stosowania do tych robót przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906, z późn. zm.), została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 552/15. Tym samym Sąd stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które warunkowałoby uchylenie rozstrzygnięć;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Sąd;

c) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego aktu naruszało przepisy prawa materialnego lub procesowego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez wskazanie, że ów przepis stanowi podstawę uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji sam zauważył, że nie rozpatrywał zarzutów materialnoprawnych;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy rozpoznawanej sprawy, tj. dotyczącej nałożonego obowiązku rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego, i dokonanie oceny odmowy wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy [...], które to zaświadczenie wydawane jest przez odrębny od organów nadzoru budowlanego organ w trybie przewidzianym w dziale VII k.p.a.;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia powiatowego organu nadzoru budowlanego i utrzymującego je w mocy orzeczenia organu odwoławczego, gdy dyspozycja przepisu jasno obligowała organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w części zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej w przypadku nieprzedłożenia żądanej dokumentacji;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu Sądu pierwszej instancji, że sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, podczas gdy dotychczasowy materiał dowodowy wskazuje na zasadność utrzymania przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego decyzji organu powiatowego;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie okoliczności, ze względu na które Wójt Gminy [...] nie wydał zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia albo o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, podczas gdy strona wystąpiła o wydanie tego zaświadczenia już po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ drugiej instancji nie jest władny do przymuszania strony do legalizacji i występowania w jej imieniu do innych organów, celem uzyskania korzystnych dla strony dokumentów;

i) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nader lakoniczny, bez uwzględnienia faktu, że postępowania o wydanie zaświadczenia są postępowaniami inicjowanymi przez stronę, a przez to organ nie ma możliwości występowania do innego organu o jego wydanie albo o wydanie postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia wyręczając tym samym stronę w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie samowoli budowlanej, gdzie legalizacja jest dobrowolna i zależna jedynie od woli strony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przekraczając bowiem granice rozpoznania niniejszej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania poprzez brak dokonania oceny odmowy wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy [...].

Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne jak i sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W ramach prowadzonego w sprawie postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej (nadbudowy budynku mieszkalnego) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2016 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora określone w tym postanowieniu obowiązki, w tym obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie z uwagi na niewykonanie nałożonych obowiązków, PINB w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego w zakresie wskazanym w decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. J. G. wniósł skargę na powyższą decyzję, która była przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę powinien był dokonać oceny zgodności z prawem wydania powyższych decyzji, a także prawidłowości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Tymczasem, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny dokumentu Wójta Gminy [...] z 10 marca 2017 r. i prawidłowości procedury, w jakiej został on wydany. Przy czym stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości w tym zakresie stanowiły praktycznie jedyny powód uchylenia orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji. Zauważyć jednakże należy, że

legalizacja samowoli budowlanej prowadzona w oparciu o m.in. art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest uprawnieniem inwestora, od którego to w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. Jest to zatem procedura dobrowolna a nie przymusowa. Natomiast postępowanie prowadzone celem uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta, o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Postępowanie to, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, ma charakter uproszczony i w dużej mierze odformalizowany, nie można jednak pominąć faktu, że toczy się ono z wniosku strony, która ubiega się o wydanie takiego zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). Z kolei odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Następnie od ostatecznego postanowienia organu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego. A zatem kwestia wydania zaświadczenia przez wójta stanowi sprawę, podlegającą odrębnej weryfikacji, niezależną od rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie może więc wyręczać podmiotu legalizującego obiekt bądź jego część w dokonywaniu czynności ku temu niezbędnych. Organy nadzoru budowlanego nie mają żadnej możliwości oddziaływania na inny organ, w innym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego dopełniły spoczywających na nich obowiązków prawnych, tj. umożliwiły stronie legalizację inwestycji. Inwestor zobowiązany został bowiem do przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów w określonym terminie, jednak żadnego z nich nie przedłożył, nie wystąpił też do organu o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązku. Dopiero po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę przez organ pierwszej instancji inwestor wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem to stronie wnoszącej o wydanie zaświadczenia, po uzyskaniu od Wójta Gminy [...] informacji zawartej w piśmie z 10 marca 2017 r., służyło prawo do wniesienia ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego nie posiadały bowiem żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby na wpłynięcie na wójta, aby wydał na wniosek strony określone zaświadczenie bądź stosowne postanowienie.

Tak więc wskazane w zaskarżonym wyroku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 219 k.p.a. dotyczyły w istocie wójta, a nie organów nadzoru budowlanego. Tym samym błędne działanie organu niezależnego od organów nadzoru budowlanego nie może stanowić powodu uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Zwłaszcza, że był to jedyny powód, który wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem odpowiedzialne za formę wydanego przez inny organ na wniosek strony dokumentu. Brak było zatem podstaw do uznania, że niekwestionowanie tego dokumentu wiąże się z uchybieniem przez organy nadzoru budowlanego regułom procedury administracyjnej.

Z powyższych względów skargę kasacyjną należało uwzględnić, a zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności skargi wniesionej przez J. G., stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego jest prawidłowa.

Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 552/15. W wyroku tym Sąd przesądził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane w niniejszej spawie roboty budowlane do kategorii nadbudowy, a więc budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Sąd porównując opis wykonanych robót i zdjęcia sporządzone w toku niniejszego postępowania z materiałem fotograficznym wykonanym w 2008 r. na użytek wyceny szkód spowodowanych klęską żywiołową, stwierdził, że niewątpliwie nie doszło do odbudowy obiektu, ani też jego przebudowy w wyniku robót, zrealizowanych przez uczestnika postępowania jako ówczesnego właściciela nieruchomości. Sąd za oczywiste uznał, że wobec podwyższenia ścian szczytowych zmianie uległa wysokość budynku, a także zmieniono konstrukcję dachu z kopertowej na dwuspadowy z lukarnami. Tym samym przedmiotowe roboty nie stanowiły przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny w obiektywny sposób przedstawia poprzedni wygląd obiektu w 2008 r. i obecny, co nie pozwala na odmienną ocenę prawną wykonanych robót. Sąd za zasadne uznał też stwierdzenie organów, że niezależnie od okresu, kiedy doszło do wykonania kwestionowanych robót, a zatem, czy zrealizowano je w okresie jednego roku od zaistnienia klęski żywiołowej, czy też później, w niniejszej sprawie nie mogła mieć zastosowania regulacja z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, jako że roboty te nie stanowiły odtworzenia stanu poprzedniego czyli odbudowy, bądź remontu budynku z użyciem nowych materiałów budowlanych. Sąd zauważył również, że nie ma prawnego znaczenia fakt, czy decyzja o pozwoleniu na budowę budynku z 1981 r. przewidywała taką konstrukcję dachu, jak obecnie, a poprzedni dach był niezgodny z projektem pierwotnym budynku, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę, udzielona pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), utraciła ważność z mocy prawa po dwóch latach zgodnie z art. 32 ust. 1 tej ustawy. A zatem nie upoważniała do wykonania robót pod rządami ustawy z 1994 r. po upływie ponad 20 lat i to przez innego inwestora. Tak więc z uwagi na fakt utraty ważności pozwolenia na budowę z 1981 r. oraz osobę inwestora, inną niż wymienioną w tej decyzji, Sąd uznał, że roboty te nie mogły stanowić także istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji, Sąd wskazał, że brak pozwolenia na budowę musiał skutkować wdrożeniem trybu z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, niezależnie od twierdzeń skarżącej, że wysokość ta mierzona zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) wynosi ok. 11,30 m, a nie – ponad 12 m, jak to ustaliły organy nadzoru budowlanego. Sąd stwierdził też brak podstaw do umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem zrealizowane roboty budowlane nie podlegały trybowi szczególnemu z ustawy z 2001 r., gdyż nie stanowiły remontu ani odbudowy, czyli przywrócenia stanu poprzedniego, a więc odtworzenia obiektu w całości lub części o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego.

Przedstawiając powyższą ocenę prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 grudnia 2015 r., uchylił jednak wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, uznając, że organy dokonały dowolnego przyjęcia, że zrealizowana nadbudowa stanowiła kondygnację, czym naruszono wymogi planu miejscowego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przekazując zatem sprawę do ponownego rozpoznania Sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania, określonego w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i zbadania czy przedmiotowe poddasze stanowi kondygnację z uwagi na przeznaczenie na pobyt ludzi, bądź też czy naruszono wymogi prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z powyższym kwestią wymagającą oceny w prowadzonym obecnie postępowaniu była jedynie kwestia realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r. Tym samym za nieuzasadnione uznać należy podniesione w skardze J. G. zarzuty dotyczące naruszenia art. 48 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez niezasadne przejęcie, że w sprawie doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku, jak też niezastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, a co za tym idzie nieumorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Jak wskazano bowiem powyżej charakter wykonanych robót budowlanych, uznających je za nadbudowę oraz brak możliwości stosowania do tych robót przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r. Potwierdził to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku z 6 grudnia 2017 r.

Oceniając zatem postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego pod kątem realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z 14 grudnia 2015 r. stwierdzić należy, że zostało ono przeprowadzone zgodnie z zaleceniami i we właściwym trybie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 25 kwietnia 2016 r. ponowne oględziny spornego obiektu. Uznając natomiast zgodność nadbudowy obiektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno – budowlanymi oraz z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powiatowy organ nadzoru budowlanego umożliwił stronie zalegalizowanie samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego. W tym celu zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane wydał w dniu 24 października 2016 r. postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakazujące przedłożenie określonych dokumentów w terminie do 15 stycznia 2017 r. Z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanej nadbudowy, do czego obligował go art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić należy, że również na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu powiatowego nie został przedłożony komplet dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Tak więc powoływanie się przez skarżącego na zbyt krótki termin wyznaczony na realizację nałożonych obowiązków jest niezasadne, zwłaszcza, że skarżący nie podjął w tym zakresie żadnych działań, poza wystąpieniem do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia i to już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze, że kwestia wydania zaświadczenia przez wójta stanowiła sprawę, podlegającą odrębnej weryfikacji, niezależną od rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, zasadnym było utrzymanie w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] orzekającej rozbiórkę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nakaz rozbiórki powinien być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej lub gdy strona nie przejawia chęci jej legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 545/13 – publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie orzeczenie nakazu rozbiórki jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych wskazanym wyżej postanowieniem organu pierwszej instancji, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Niewykonanie obowiązków obligowało zatem organ do zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, tj. do nakazania w drodze decyzji rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane stanowi bowiem jednoznacznie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Za zasadne zatem uznać należy także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy wskazywał na zasadność oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, z późn. zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.