Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 951/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1105/11 w sprawie ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 listopada 2011r., II SA/Bd 1105/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2011r., Nr[...], Wójt Gminy C., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. K. i R. K. z dnia [...] grudnia 2008r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 27 budynków mieszkalnych na działce nr [...] położonej w miejscowości I., gmina C.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dla terenu, na którym jest położona działka objęta wnioskiem, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również nie istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla tego obszaru. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należało ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, nie występuje natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Są to budynki mieszkalne w zagrodzie rolnej do dwóch kondygnacji naziemnych o parametrach: powierzchnia zabudowy od 55 m² do 120 m², szerokość elewacji frontowej od 8,0 m do 12,0 m.

Ustalono ponadto, że działka objęta inwestycją o szerokości ok. 54,0 m i długości ok. 620,0 m leży pomiędzy dwoma drogami gminnymi, stanowiącymi działki nr [...] i nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w T. wynika, iż stanowi ona grunty orne RV - 0,1400 ha, RVI - 2,9084 ha, a także lasy LsV - 0,1924 ha, LsVI - 0,2154 ha, łącznie 3,53 ha.

Wskazując na powyższe ustalenia Wójt ocenił, iż istniejąca funkcja terenu - gospodarstwa rolne oraz grunty rolne - pozostaje w kolizji z planowaną funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż użytkowanie terenów rolnych wiąże się z uciążliwościami wynikającymi z hałasu, kurzu, pylenia, a także zapachu. Realizacja inwestycji polegającej na budowie 27 budynków sprawi, że powstanie osiedle mieszkaniowe, które pozbawi istniejące gospodarstwa możliwości rozwoju czy dostosowania się do wymogów wynikających z przepisów Unii Europejskiej. Nie został zatem spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Poza tym organ I instancji zwrócił uwagę, że w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze przekracza 0,5 ha, wymagają uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, natomiast lasy stanowiące własność prywatną wymagają zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych lub leśnych, w skład którego wchodzi ta działka. Zwartym obszarem projektowanym w rozumieniu w/w przepisu jest zatem obszar całej działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki będzie przeznaczona na cele nierolnicze lub nieleśne. Wskazując na powyższe Wójt stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Od decyzji organu I instancji J. K. i R. K. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy. Inwestorzy zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.).

W treści odwołania podniesiono, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie stanowi przeszkody do rozwoju na tym terenie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Podkreślono, iż istniejąca zabudowa, na którą składają się budynki mieszkalne do dwóch kondygnacji o powierzchni od 55 m² do 120 m² i szerokości elewacji frontowej od 8 m do 12 m, nie różni się od zabudowy charakterystycznej dla domków jednorodzinnych. Za całkowicie nieprawdziwe należy uznać obawy organu o zbyt duże natężenie hałasu, kurzu i zapachu na terenie inwestycyjnym, albowiem każda osoba decydująca się na zamieszkanie na wsi akceptuje zwiększone natężenie tych czynników.

Ponadto inwestorzy zarzucili, iż nadużyciem jest powoływanie się przez organ I instancji na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczące gruntów klas I-III, ponieważ na obszarze projektowanym do celów jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego występują tereny piaszczyste. Zastrzeżenia budzi również sposób, w jaki organ ustalił, że w obrębie inwestycji występuje grunt rolny o zwartej powierzchni 0,5 ha. Nie wyjaśniono stronom, w jakiej odległości od miejsca planowanej budowy występuje ów grunt rolny, jaką dokładnie ma powierzchnię i jaki negatywny wpływ na jego uprawianie mogą mieć stojące niedaleko domki jednorodzinne. Zwrócono także uwagę, że przywoływane przepisy nie skutkują bezwzględnym zakazem przekształcenia gruntu rolnego na inne cele. Stosowną decyzję należy uzgodnić z innym organem, zaś obowiązek złożenia wniosku do właściwego ministra spoczywa na wójcie, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od faktu, że wnioskowany teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody odpowiednio: dla gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub dla pozostałych gruntów leśnych marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010r., II OPS 1/10, przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc gruntów niewymagających zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, tj. określonej kategorii gruntów zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oraz tych gruntów, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Zasada samodzielności gmin oraz przyznane im prawo kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego ich władztwu planistycznemu, a także przyjęte przez ustawodawcę zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych prowadzą do wniosku, że z woli ustawodawcy radom gmin pozostawione zostały uprawnienia do "ostatecznego" decydowania o przeznaczeniu wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. A jeśli tak, to wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie może prowadzić do naruszenia powyższych zasad. Celem takiego unormowania jest zapobieżenie zabudowie gruntów leśnych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i bezpowrotnej utracie przez te tereny dotychczasowych właściwości, podlegających szczególnej ochronie. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, która przypisywałaby szczególną rolę i samoistne znaczenie zgodzie właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia, a wręcz naruszenia wskazanych wyżej zasad.

Przywołując treść w/w uchwały Kolegium stwierdziło, że skoro część nieruchomości nr [...] o powierzchni 4078 m² stanowi obszar leśny, w świetle przedstawionych wyżej przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych wnioskowany grunt wymaga zmiany przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego organu.

Na ostateczną decyzję organu II instancji J. K. i R. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy C.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w treści odwołania od decyzji organu I instancji podnosząc, że Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji w ogóle nie odniosło się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu i skupiło się jedynie na kwestii uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Podkreślono, iż z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bezwzględny nakaz, by przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następowało wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem tam, gdzie brak jest takich planów, zastępują je właśnie decyzje o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.).

Sąd wskazał, iż w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. W zaskarżonej decyzji organ uznał, że przeszkodą w pozytywnym rozpatrzeniu sprawy jest brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy. Warunek określony w pkt 1 stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast warunek określony w pkt 4 stanowi, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Sąd zaznaczył, iż brak spełnienia wyżej wymienionych warunków organ wywiódł na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego inwestycją - stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011r.. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów rozporządzenia w przypadku wnioskowanego terenu trzykrotna szerokość działki wynosi 150,0 m, natomiast do analizy przyjęto zakres 220,0 m w celu wykazania, iż sąsiedztwo (rozumiane jako obszar wokół wnioskowanej działki - nie tylko działki graniczące z wnioskowaną działką) stanowią wyłącznie tereny rolne użytkowane rolniczo wraz z zabudową zagrodową oraz lasy - zgodnie z załącznikiem graficznym.

W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru analizowanego w zakresie większym niż wynikający z zastosowania reguły "trzykrotności" frontu działki było w rozpatrywanym przypadku uzasadnione. Działając w ten sposób organ nie tylko wykazał przeznaczenie rolne gruntów z zabudową zagrodową pobliskiego bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji, ale również uściślił, że także w dalszym sąsiedztwie terenów położonych wokół planowanej inwestycji znajdują się grunty rolne z zabudową zagrodową. Nieuprawnione zatem jest stanowisko strony skarżącej uzasadniające zachowanie kontynuacji funkcji zabudowy tym, że w sąsiednich gospodarstwach rolnych zlokalizowane są domy jednorodzinne, które nie pozostawałyby w sprzeczności z planowaną zabudową jednorodzinną. Organy prawidłowo wywiodły na podstawie ustaleń stanu faktycznego, że opisana we wniosku inwestycja, tj. budowa domów jednorodzinnych, nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej na terenie sąsiednim. Za bezsporne należy uznać, co potwierdza materiał dowodowy (wypisy z rejestru gruntów oraz załączniki do decyzji organu I instancji - pkt 1-4), że na działkach sąsiednich występuje zabudowa zagrodowa w pobliskim i dalszym zakresie. Sąd podkreślił, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.

Sąd stwierdził, iż brak w sąsiedztwie zabudowy jedno i wielorodzinnej przesądza, jak słusznie uznał organ, o braku spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku kontynuacji funkcji zabudowy, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyjaśnił, że zawarta w tym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Sąd w pełni akceptuje pogląd, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 501-503 ). Zastrzec też trzeba, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją (odnosi się to np. do funkcji usługowej nieuciążliwej, która może towarzyszyć funkcji mieszkaniowej), a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (np. wprowadzenie funkcji wyłącznie mieszkalnej na tereny zdominowane przez gospodarstwa rolne i to nawet te o niewielkim stopniu uciążliwości typu "agroturystyczne" mogłoby obiektywnie w przyszłości ograniczać rozwój i kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 w/w rozporządzenia). Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwaniu), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Sąd zaznaczył, iż prawidłowo w niniejszej sprawie organy przyjęły brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji. Wobec braku spełnienia tego warunku nie ma wpływu na wynik sprawy stanowisko strony skarżącej w zakresie pozostałych warunków odnoszących się do parametrów domów mieszkalnych w zabudowie zagrodowej z uwzględnieniem ich powierzchni, czy też cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak wymogu kontynuacji funkcji wyklucza bowiem możliwość uwzględnienia wniosku skarżących. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał istotę niespełnienia wymogu zachowania kontynuacji funkcji, czyli istnienie zabudowy zagrodowej. Przywołane w analizie stanowisko odnośnie skutków, które mogłoby wywołać dopuszczenie na ocenianym terenie zabudowy 27 domów jednorodzinnych tj. osiedla domów jednorodzinnych i ich wpływu na określenie parametrów zabudowy, linii zabudowy, czy też obsługi komunikacyjnej nie ma wpływu na wynik sprawy. Ocena powyższych czynników mogłaby zostać rozważana w sytuacji, gdyby zachowana została w przedmiotowej sprawie kontynuacja funkcji zabudowy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał i zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...], o całkowitej powierzchni gruntu wynoszącej 3.5362 ha, stanowi użytki rolne klasy V i VI, a także użytki leśne klasy V i VI, przy czym łączna powierzchnia gruntów leśnych stanowi 0,4078 ha (0,1924 ha + 0,2154 ha). Sąd zaznaczył, iż to właśnie okoliczność, że w skład działki objętej inwestycją wchodzą również grunty leśne, jest przeszkodą w uznaniu spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Dlatego organ w zaskarżonej decyzji w celu uzasadnienia stanowiska o odmowie udzielenia decyzji o warunkach zabudowy skoncentrował się na powyższej kwestii, ponieważ fakt, że na terenie objętym planowaną inwestycją znajdują się grunty leśne, czyni niemożliwym pozytywne rozpoznanie wniosku skarżących. Sąd stwierdził, iż bezsporne jest, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren przedmiotowej działki, stanowiący grunty rolne i leśne, w zakresie "odrolnienia" i "odlesienia" podlega ograniczeniom wynikającym z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną, regulującą przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podkreślił, iż w związku z tym, że teren objęty planowaną inwestycją częściowo stanowi grunty leśne, wymaga on przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeszkodą w spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie są grunty rolne klasy V i VI, lecz jedynie grunty leśne, których tzw. "odlesienie" może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej to właśnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika bezwzględny nakaz, by zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następowała wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na potwierdzenie swego stanowiska Sąd wskazał na pogląd NSA wyrażony w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt II OPS 1/10, gdzie dokonano wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy i wyrażono pogląd, że: "(...) warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.". Sąd sprecyzował, iż w powyższej uchwale NSA wypowiedział się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie:

- po pierwsze, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź

- po drugie, teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W części pierwszej art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy chodzi o sytuacje, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do stwierdzenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Do kategorii terenów nie wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia należą takie tereny, które nie wymagają z mocy obowiązującego prawa zgody na zmianę przeznaczenia. Gdy natomiast określony przepis prawa nakłada wprawdzie obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz zgoda taka została już w stosunku do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów) wyrażona przez właściwy organ, to takie sytuacje mieszczą się w dyspozycji części drugiej art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, przy czym w tym przypadku przepis konkretyzuje, że chodzi tu o teren objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy, jak zauważył NSA, pierwsza z sytuacji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dotyczy aktualnego stanu prawnego, zaś druga z sytuacji wskazanych w tym przepisie dotyczy "stanów zaszłych", tj. takich, gdy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne była wymagana i została uzyskana w odniesieniu do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów), przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Przy wyjaśnianiu dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy w powyższej uchwale NSA nawiązał do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które regulują zasady i tryb uzyskania takiej zgody. Uznano także, że celowym jest również odwołanie się do nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. NSA wypowiedział się, że: "Przepis art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.". Zwrócił również uwagę na liberalizację przepisów odnośnie gruntów rolnych i jej oczywisty brak w stosunku do gruntów leśnych, oraz na to, że kolejne nowelizacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. od dnia 25 marca 1995r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Ustawą z dnia 19 grudnia 2008r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz.1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych, ale zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej ( art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Do dnia 1 stycznia 2009r. zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagały grunty wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 1 - 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, natomiast od tego dnia zgody takiej wymagają jedynie grunty wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 1 (grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha ), pkt 2 (grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa) i pkt 5 (pozostałe grunty leśne). A zatem, zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych na cele nieleśne wymagała od dnia wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody właściwego organu i nadal takiej zgody wymaga i to niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia - w odróżnieniu od gruntów rolnych - i formy własności (art. 7 ust. 2 pkt 2 - grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa i pkt 5 - pozostałe grunty leśne). Ustawodawca konsekwentnie nie dokonuje liberalizacji przepisów w zakresie ochrony gruntów leśnych. A skoro tak, to nielogiczny i niespójny byłby system prawa, w którym dla potrzeb inwestycyjnych przyjmowane byłoby inne rozumienie zakresu ochrony gruntów leśnych.

Dalej, iż przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza wyłącznie w stosunku do gruntów niewymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc gruntów niewymagających zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, tj. określonej kategorii gruntów zwolnionych z obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne oraz tych gruntów, które były objęte zgodą wyrażoną podczas procedury planistycznej związanej z uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc.

Sąd zwrócił uwagę iż w przywołanej uchwale NSA wypowiedział się, że również szczególna relacja, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przemawia za przyjęciem wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, iż zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winna zostać "skonsumowana" przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy wykładni powyższych przepisów pomijać art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, który przewiduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wykładnia gramatyczna, celowościowa jak i systemowa rozważanych przepisów prowadzi do wniosku, iż warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Skargę kasacyjną złożyli J. K. i R. K., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2011r. w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust.1 pkt 1, 3, 4 ustawy, art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewystarczająco jasne i wyczerpujące przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Uzasadniając autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd pierwszej instancji przyjął za nieuprawnione stanowisko strony skarżącej uzasadniające zachowanie kontynuacji funkcji zabudowy tym, że w sąsiednich gospodarstwach rolnych zlokalizowane są domy jednorodzinne, które nie pozostawałyby w sprzeczności z planowaną zabudową jednorodzinną. Jednocześnie Sąd nie wskazał przepisów prawa na poparcie swego odmiennego poglądu, iż w obszarze dotąd zagrodowym budowa domów jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd niesłusznie także uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim niesłusznie zdeprecjonował, a co najmniej ograniczył możliwość stosowania art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ponadto niewłaściwie odczytał i zinterpretował stanowisko NSA wyrażone w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt II OPS 1/10, gdzie dokonano wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprawdzie stanowi, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę, to jednak zdaniem skarżących, tam gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na ogólnych zasadach jego brak i w tym zakresie uzupełnia się decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy C. nawet nie zajął się tym zagadnieniem. Nadto faktycznie przedmiotowy grunt choć geodezyjnie jest terenem leśnym, z lasem nie ma nic wspólnego, bo nie rośnie na nim ani jedno drzewo, krzew, runo leśne ani mech.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarzut naruszenia przepisów postępowania i przepisu prawa materialnego, jednakże nie zasługują na uwzględnienie.

Podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi nie znajduje oparcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia potwierdza, wbrew stanowiska autora skargi, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził dogłębną kontrolę działania organów administracji pod względem zgodności z prawem. Pochylił się nad stanowiskiem wywiedzionym przez organy, przeanalizował podjęte czynności i wyprowadzone na ich podstawie wnioski stwierdzając ostatecznie, iż wszystkie znajdują umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i poczynionych, tak przez organ jaki z inicjatywy strony, ustaleniach faktycznych. Powołując się na materiał dowodowy sprawy Sąd wyjaśnił zasadność swego stanowiska. Nie sposób tym samym dopatrzeć się w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie to bezsprzecznie zawiera zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, postawionych zarzutów, stanowiska stron postępowania oraz obszerne omówienie znajdujących zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa. Uwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest też o tyle niezasadne, iż autor skargi kasacyjnej ograniczył się do wskazania, iż Sąd I instancji oddalił skargę pomimo, iż strona wykazała, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz, że Sąd niewystarczająco jasno i wyczerpująco przedstawił podstawy prawne rozstrzygnięcia. Nie przedstawiając żadnej argumentacji, której lektura pozwoliłaby na ustalenie związku pomiędzy potencjalnym uchybieniem a jego wpływem na treść rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Warto chociażby zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca, iż postępowanie administracyjne dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktyczne, jednocześnie nie kwestionując ustalonego stanu faktycznego a jedynie wywiedzione na jego podstawie wnioski. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jak i motywy podjętego rozstrzygnięcia są sporządzone w taki sposób, iż umożliwiają kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługują również postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przy czym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie został przez autora skargi w żaden sposób uzasadniony, Sąd odwoławczy nie jest natomiast obowiązany domniemywać intencji strony, a tym bardziej doszukiwać się ich uzasadnienia.

Analizując pozostałe z postawionych zarzutów, naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy, podkreślić przede wszystkim trzeba, iż jedynie fakt, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko nie jest zbieżne ze stanowiskiem strony nie przesądza o jego nieprawidłowości.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela obszerną ale przede wszystkim zasadną argumentację organu co do braku spełnienia przesłanki opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wyjaśnił zasadność stanowiska organu, przeanalizował materiał dowodowy, w szczególności analizę urbanistyczno-architektoniczną i w oparciu o dane zgromadzone dla jej potrzeb prawidłowo ustalił, iż nie spełniona jest zasad kontynuacji funkcji, już chociażby z uwagi na parametry, gabaryty planowanej inwestycji, gdzie każdy z domów ma mieć 200m² i szerokość elewacji 19m, zaś z obszaru analizowanego największa zabudowa ma 120m² zaś szerokość 12m, zatem już z tego względu kontynuacja funkcji nie zostanie zachowana. Dodatkowo zauważyć trzeba, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzana jest w oparciu o dane uzyskane z obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Gdzie w §3 ust. 2 tego aktu przewidział ustawodawca, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisów rozporządzenia w przypadku wnioskowanego terenu trzykrotna szerokość działki wynosi 150,0m, natomiast do analizy przyjęto zakres 220,0m w celu wykazania, iż sąsiedztwo (rozumiane jako obszar wokół wnioskowanej działki - nie tylko działki graniczące z wnioskowaną działką) stanowią wyłącznie tereny rolne użytkowane rolniczo wraz z zabudową zagrodową oraz lasy - zgodnie z załącznikiem graficznym. Z danych uzyskanych w podstawie analizy tak dużego obszaru analizowanego i tak wynika, iż nawet w dalszym sąsiedztwie terenów położonych wokół planowanej inwestycji znajdują się grunty rolne z zabudową zagrodową. Jest to dodatkowy argument przemawiający za prawidłowym stwierdzeniem organu, iż planowane zamierzeni nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Za Sądem I instancji podkreślić trzeba, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego istotnym jest, wobec zastrzeżenia ustawodawcy, iż warunki zabudowy dla określonej inwestycji mogą być ustalone wyłącznie po stwierdzeniu, iż inwestycja ta spełnia łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy. Zatem w niniejszej sprawie nawet ustalenie, iż opisany warunek kontynuacji funkcji jest zachowany nie prowadziłoby do wydania inwestorom decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż niewątpliwym jest, iż inwestycja ta nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Oznacza to, iż uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie uratowałoby wniosku strony o wydanie przedmiotowej inwestycji. Z tych względów, w zasadzie kluczową kwestią było stwierdzenie braku spełnienia przesłanki z pkt 4 ust. 1 art. 61 ustawy. wskazującego, aby teren, którego wniosek dotyczy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że część działki objętej wnioskiem stanowi grunty leśne, które dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagały zmiany przeznaczenia na nieleśne. Nie jest również kwestionowane ustalenie, że grunty te nie zostały objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Powyższe, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy, wykluczało dokonanie ustaleń warunków zabudowy dla planowanej na tym terenie inwestycji. Sąd pierwszej instancji bardzo obszernie odniósł się do powyższej kwestii, nadto warto zaznaczyć, iż ustalenie, że część terenu inwestycyjnego jest to teren lasu odzwierciedlenie ma w ewidencji gruntów, zaś faktyczne wykorzystanie czy aktualny stan tego terenu nie zmienia tej kwalifikacji, czego oczekiwałby autor skargi, ponieważ zapisy ewidencji gruntów są dla organów wiążące i nie znaczenia rzeczywistych sposób ich wykorzystywania. Dalej wskazać trzeba, mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji zdeprecjonował możliwość stosowania art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz niewłaściwie odczytał stanowisko NSA wyrażone w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 29 listopada 2010r. sygn.akt II OPS 1/10, iż zarzutów tych nie sposób podzielić. Tym bardziej, iż za zasadnością stanowiska Sądu pierwszej instancji przemawia judykatura. Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego. Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego (vide: uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt II OPS 1/10; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 761/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2045/10 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego nie są trafne.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.