Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 443/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi C.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. P. jest przewlekłe prowadzenie - przez Wojewodę D. - postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynikało z akt sprawy 17 sierpnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z poszukiwaniem pracy. Do wniosku załączył kserokopię: paszportu ze wszystkimi zapisanymi stronami; dyplomu ukończenia studiów wyższych na Uniwersytecie W.; zaświadczenia o ukończeniu studiów na Uniwersytecie W.; zaświadczenie z banku o środkach zgormadzonych na rachunku; umowę najmu mieszkania; polisę PZU, oraz pełnomocnictwo (wszystkie dokumenty zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez występującego w imieniu strony pełnomocnika radcę prawnego).

W dniu 7 stycznia 2019 r. skarżący przesłał do organu administracji publicznej pismo wraz z załączoną umową najmu (potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika), informując o zmianie miejsca zamieszkania.

W dniu 11 kwietnia 2019 r. skarżący stawił się osobiście w Urzędzie (na potwierdzeniu tej czynności widnieje adnotacja – bez wezwania) składając odcisk linii papilarnych oraz ponownie przedkładając kserokopie paszportu, które za zgodność z oryginałem potwierdził pracownik Urzędu. Ponadto złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych.

Pismem z 16 kwietnia (data wpływu do organu administracji publicznej – 23 kwietnia 2019 r.) skarżący wniósł o przyspieszenie postępowania, wgląd do akt sprawy, oraz wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o pobyt czasowy względnie umożliwienie uzyskania stempla do paszportu na podstawie art. 108 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach).

W tej samej dacie skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożył ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. Domagał się uznania, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu prowadzącego postępowanie do załatwienia sprawy wyznaczając termin na dokonanie tej czynności, zarządzenia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności i przewlekłości. Wskazywał, że pomimo upływu prawie 8 miesięcy sprawa organ administracji publicznej nie wydał decyzji. Zarzucał również naruszenie art. 36 k.p.a.

Pismem z 29 maja 2019 r. organ administracji publicznej wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez uzupełnienie formularza o wskazane w piśmie pozycje. W podstawie prawnej powołał się na art. 64 § 2 k.p.a. zakreślając stronie 7 termin na dokonanie ww. czynności pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Pismem z tej samej daty ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wyjaśniając, że jest ono uzasadnione, zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony wynika z ogromnego napływu tego typu spraw oraz trudności kadrowych w Urzędzie Wojewódzkim. Zaznaczono, że opóźnienie w przekazaniu ponaglenia jest spowodowane reorganizacją Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców tut. Urzędu. W aktach sprawy brak dowodu nadania ww. pisma.

Pismem z 23 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu administracji publicznej 7 maja 2019 r.) strona wniosła skargę na przewlekłość zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ administracji w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna), należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie strony, w jej sprawie doszło do przewlekłości, a przy tym jest ona oczywista. Wielomiesięczne ignorowanie strony miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy winno wiązać się z nałożeniem na organ administracji publicznej obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie sankcją dla organu administracji za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla skarżącego za naruszenie jego praw w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie. W jego ocenie strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem skarga została wniesiona przed terminem rozpoznania ponaglenia (w ostatnim dniu ustawowo zastrzeżonym dla jego rozpoznania). Alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek wskazał na brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sposób prowadzenia sprawy, w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. - nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość jest rażąca.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Uzasadniając merytoryczne rozpoznanie sprawy – wbrew wnioskowaniu organu administracji publicznej o odrzucenie skargi - wskazać trzeba, że stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność skargi uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 ww. przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym (...), stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie.

Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie kierowane do organu wyższego stopnia nad tym, który pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest to jedyny warunek, ustawodawca nie wymaga aby strona oczekiwała na rozpoznanie ponaglenia lub odczekanie określonego terminu celem skutecznego wywiedzenia skargi. Tym samym nie do zaakceptowania jest wniosek organu administracji publicznej o odrzucenie skargi z tego powodu, że została ona wniesiona przed terminem rozpoznania ponaglenia. Kontroli Sądu nie jest poddane rozstrzygnięcie samego ponaglenia, a jedynie otwiera ono drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak więc złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1705/16 publ. w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W świetle tych uwag skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest dopuszczalna.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia skarżącego opisane w skardze wskazują na to, że na przestrzeni 12 miesięcy (licząc ten termin do dnia wyrokowania w sprawie) organ administracji wykonał zaledwie jedną czynność zmierzającą do rozpoznania wniosku skarżącego i to po jego monicie. Po upływie 9 miesięcy od złożenia wniosku wezwał stronę do jego uzupełnienia poprzez dokonanie wskazanych zapisów w samym formularzu. Pierwsza i jedyna czynność w tej sprawie została podjęte dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia, pomimo tego – wg wiedzy Sądu - organ administracji publicznej do dnia rozpoznania skargi strony nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony. Sprawa skarżącego jest zatem procedowana od przeszło 12 miesięcy, co bez żadnych wątpliwości ocenić trzeba jako rażąco przewlekłe, zważywszy na zakres podjętych czynności organu administracji publicznej. Przy czym odnotowania wymaga, że sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku. Warto odnotować, że część czynności skarżący podjął bez wezwania, przedkładając ponownie kserokopię paszportu oraz przybywając do Urzędu celem złożenia odcisków linii papilarnych. Jedyne działania, które winien podjąć organ administracji publicznej, to zwrócenie się do właściwych służb z prośbą o informację, czego w ogóle nie uczyniono. Zatem nawet tak proste i oczywiste czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji nie zostały wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku.

W tych okolicznościach zasadne jest twierdzenie, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres przeszło 12 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak istotnej przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po dziewięciu miesiącach od jego wpływu i to na skutek ponaglenia strony. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., który całkowicie zaniedbano

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie strona przedstawiła wszystkie istotne dokumenty umożliwiające prowadzenie postępowania, co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).

Niemniej w opinii Sądu wniosek strony niezwłocznie po jego złożeniu winien być poddany wstępnej weryfikacji co do jego kompletności, w tej sprawie czynności te zostały podjęte po upływie 9 miesięcy, w aktach brak informacji czy organ administracji publicznej wystąpił do właściwych służb. Przy czym dostrzeżone przez organ administracji publicznej uchybienie wniosku zostało przez stronę uzupełnione w terminie. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji nastąpiło dopiero w następstwie ponaglenia strony. Bezczynność ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W okresie od wpływ wniosku strony do dnia wezwania jej do uzupełnienia dokumentacji organ administracji publicznej pozostawał w milczeniu. Nie dopełnił w tym zakresie czynności wynikających z art. 36 k.p.a., nie udzielił żadnych wskazań czy wyjaśnień co jej sytuacji prawnej. Co więcej, jak dowodzi zawartość akt w tym zakresie zasady procedowania przyjęte przez organ administracji wykluczają możliwość pozyskania niezbędnych informacji o sprawie.

Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres 12 miesięcy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach strony, nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego słusznie podnosi strona, że ograniczone są także jej uprawnienia i dostęp do akt sprawy i możliwość uzyskania informacji o sprawie. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Przy czym w tym kontekście koniecznym jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres 8 miesięcy (na moment wniesienia skargi) od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, przede wszystkim jednak ma ono służyć zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej do jak najszybszego załatwienia sprawy. Zważywszy na te funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze, że ten rodzaj środka najefektywniej zdyscyplinuje organ administracji publicznej do podjęcia działań zmierzających do zakończenia sprawy i rozpoznania wniosku strony. Rezultat ten jest pożądany nie tylko z uwagi na uprawnienia i sytuację prawną skarżącego, ale także niezbędny z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa publicznego oraz stabilizacji gospodarczej. Jak wskazano, celem niniejszego postępowania jest m.in. także ustalenie czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji zatem, gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie - zapytanie w ww. kwestii nie wysłane przez okres 8 miesięcy od otrzymania wniosku skarżącego to należy uznać, że takie działanie niweczy cel ww. konsultacji.

Takie postepowanie godzi także w zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, utrudniając rodzimym przedsiębiorcom prowadzenie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 2.250 zł.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).