Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.61 ust. 8, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. S.A. w L. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez L. S.A. z siedzibą w L. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Wnioskodawca" lub "Strona") jest informacja Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako "PARP", "Instytucja Pośrednicząca", "IP", "Organ") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydana w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu, wydanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w wyniku złożonego przez L. S.A. protestu w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. L. S.A. zwrócił się o dofinansowanie realizacji Projektu pt. "[...]" złożonego w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, Oś Priorytetowa 1 Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.1. Platformy startowe dla nowych pomysłów, Podziałanie 1.1.1. Platformy startowe dla nowych pomysłów. Wniosek został zarejestrowany pod numerem [...].

Pismem z [...] października 2018 r. znak: [...] PARP poinformowała Skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie nie został rekomendowany do dofinansowania. Projekt nie uzyskał bowiem wymaganej liczby punktów. W wyniku oceny Projekt uzyskał 28 punktów i nie spełnił wymaganego minimalnego poziomu punktów w kryteriach: "Koncepcja programu inkubacji" oraz "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione".

W uzasadnieniu PARP wskazała m.in., że wniosek nie przedstawia elementów procesu inkubacji specyficznych dla podmiotów specjalizujących się w określonych dziedzinach. Z opisu koncepcji wynika, że inkubacja branżowa (w odniesieniu do każdej z przewidzianych branż, niezależnie od jej specyfiki) będzie przebiegać w jednolity sposób. Przyjęta koncepcja inkubacji branżowej nie wyróżnia się specyfiką przyjętych działań od koncepcji inkubacji nie-branżowej. Jednolita koncepcja inkubacji dla wszystkich branż nie zapewnia wystarczającej jakości procesu inkubacji - nie można uznać, że horyzontalna koncepcja inkubacji będzie jednakowo adekwatna, spójna i atrakcyjna w odniesieniu do wszystkich branż. Wnioskodawca nie przedstawił informacji nt. proponowanych koncepcji branżowych inkubacji w kontekście ich specyfiki, czego wymaga w sposób jednoznaczny opis kryterium.

Podniesiono, iż koncepcja programu inkubacji przewiduje, że każdy inkubowany podmiot realizuje indywidualny program inkubacji uwzględniając wszystkie elementy wymagane treścią kryterium. Wnioskodawca opiera przedstawioną koncepcję na dotychczasowych rozwiązaniach, które stosował w projekcie pilotażowym. Zaproponowana koncepcja indywidualnego programu inkubacji charakteryzuje się adekwatności, spójnością oraz atrakcyjnością, jednak nie zawiera elementów wnoszących nową jakość do inkubacji nowych pomysłów.

Odnośnie niespełnienia kryterium nr 9 wskazano, że koszty kwalifikowalne w łącznej kwocie 3.650.500,00 zł zostały uznane za niekwalifikowalne do wsparcia. Kwota ta stanowi 18,79% wydatków wskazanych przez Wnioskodawcę jako kwalifikowalne. W sposób szczegółowy przedstawiono zastrzeżenia dotyczące kosztów wskazanych przez Wnioskodawcę jako kwalifikowalne. I tak:

1. Wnioskodawca wskazał po stronie Partnera A. Sp. z o.o. Managera inkubacji M. P. do pełnienia zadań specjalisty ds. sprawozdawczości. Zgodnie z dokumentacją konkursową, wskazano na brak możliwości łączenia stanowiska Managera inkubacji z innymi stanowiskami w Projekcie. W związku z tym wydatki związane z zaangażowaniem M. P. w ramach kosztu "Wynagrodzenie Specjalisty ds. sprawozdawczości projektu oraz koordynator Projektu Partnera - IOB A." w wysokości 63.000 zł nie są kwalifikowalne do wsparcia.

2. W ramach Zadania 2 "indywidualne wsparcie innowacyjnych pomysłów biznesowych przedsiębiorstw typu startup" w kategorii "Organizacja warsztatów i szkoleń z zakresu wystąpień publicznych" zaplanowano koszt "Catering i serwisy kawowe na potrzeby Preparation Camp i warsztatów z pitch i wystąpień publicznych". Przedmiotowy koszt nie stanowi usługi podstawowej, ani specjalistycznej na rzecz startupu, tym samym wydatki z nim związane nie mogą stanowić pomocy de minimis. Wydatki niestanowiące pomocy dla startupów pokryte mogą zostać w ramach kosztów pośrednich. W związku z brakiem możliwości zwiększenia kwoty kwalifikowanych kosztów pośrednich (limit 15% kwoty bezpośrednich wydatków na wynagrodzenia), koszty wskazane dla pozycji kosztowej "Catering i serwisy kawowe na potrzeby Preparation Camp i warsztatów z pitch i wystąpień publicznych" w wysokości 184.000 zł nie są kwalifikowalne do wsparcia.

3. Koszt oceny merytorycznej jednego pomysłu przez jednego eksperta wynosi 450 zł, co przy udziale dwóch ekspertów daje łącznie 900 zł za ocenę jednego pomysłu. Przedstawione w ramach uzupełnień wyjaśnienie Wnioskodawcy oraz przytoczone porównania stawek nie są adekwatne w kontekście niezbędnego zakresu oceny merytorycznej pomysłów biznesowych przedstawianych do inkubacji.

Wykazane we wniosku koszty:

- Komisji Oceny Projektów ekspert LPNT P. K.,

- Komisji Oceny Projektów Partner VC,

- Komisji Oceny Projektów Partner Uczelnia,

- Komisji Oceny Projektów Partner - DŚP – Edge 1S,

zostały zawyżone.

Adekwatna kwota wynagrodzenia za ocenę merytoryczną jednego pomysłu biznesowego przez jednego eksperta to maksymalnie 250 zł, zatem kwalifikowalna kwota w ramach czterech pozycji dotyczących Komisji oceny projektów wynosi:

- Komisji Oceny Projektów ekspert LPNT P. K.: 420 wniosków x 250 zł = 105.000 zł (pomniejszenie kosztów kwalifikowanych o 84.000 zł):

- Komisji Oceny Projektów Partner VC: 420 wniosków x 250 zł = 105.000 zł (pomniejszenie kosztów kwalifikowalnych o 84.000 zł):

- Komisji Oceny Projektów Partner Uczelnia: 210 wniosków x 250 zł = 52.500 zł (pomniejszenie kosztów kwalifikowalnych o 42.000 zł):

- Komisji Oceny Projektów Partner - DŚP – Edge1S: 150 wniosków x 250 zł = 37.500 zł (pomniejszenie kosztów kwalifikowalnych o 30.000 zł).

Koszty kwalifikowalne w łącznej wysokości 240.000 zł nie są kwalifikowalne do wsparcia.

4. Wnioskodawca nie określił wymiaru czasu pracy na podstawie umów o pracę m.in. dla ekspertów, szkoleniowców, rzecznika patentowego, menagerów inkubacji, wsparcia marketingu. Wymagane było uzupełnienie opisów kosztów wynagrodzeń. W wyniku uzupełnienia wniosku Wnioskodawca podał wymiar zaangażowania dla części osób. Brak określenia wymiaru zaangażowania, tj. składnika kalkulacji wydatku, nie pozwala na pozytywną ocenę jego racjonalności. Powyższy przypadek dotyczy wydatków :

- Wynagrodzenie Specjalisty ds. promocji i marketingu - K. K.: koszty kwalifikowalne 354.000 zł:

- Wynagrodzenie Specjalisty ds. naboru i rekrutacji – S. B.: koszty kwalifikowalne. 330.400 zł;

- Wynagrodzenie Specjalisty ds. monitorowania i sprawozdawczości - A. Ł.: koszty kwalifikowalne: 312.700 zł.

Koszty kwalifikowalne w łącznej wysokości 997.100 zł nie są kwalifikowalne do wsparcia.

5. Wynagrodzenia dotyczące:

- Specjalisty ds. naboru i rekrutacji.

- Specjalisty ds. zakupów.

- Koordynatora programu inkubacji,

zostały zaplanowane w wymiarze pełnego etatu od pierwszego do ostatniego miesiąca realizacji projektu, podczas gdy ich obowiązki dotyczą realizacji zadań występujących w wybranych okresach projektu. Wnioskodawca w ramach poprawionego wniosku nie uzupełnił informacji w odniesieniu do Specjalisty ds. naboru i rekrutacji oraz Specjalisty ds. zakupów, w związku z czym ocena dokonana została na podstawie złożonego Wniosku o dofinansowanie.

Wynagrodzenie Specjalisty ds. naboru i rekrutacji, w przypadku spełnienia kryterium, podlegałoby kwalifikacji do wsparcia w okresie 54 miesięcy, tj. do rozpoczęcia ostatniego okresu inkubacji. Wynagrodzenie zaplanowane od 55 miesiąca realizacji projektu nie jest kwalifikowalne do wsparcia w łącznej wysokości 28.000 zł.

Natomiast koszty kwalifikowalne wynagrodzenia w ramach wskazanego stanowiska, z uwagi na brak informacji wykazanych w pkt 4 powyżej, zostały w całości (tj. w kwocie 330.400 zł) przeniesione do wydatków niekwalifikowalnych.

Wynagrodzenie Specjalisty ds. zakupów, w przypadku spełnienia kryterium, podlegałoby kwalifikacji do wsparcia w okresie 57 miesięcy, tj. do zakończenia ostatniego okresu inkubacji, w wysokości 342.000 zł. Wynagrodzenie zaplanowane od 58 miesiąca realizacji projektu nie jest kwalifikowalne do wsparcia w łącznej wysokości 12.000 zł.

6. Koszt "Usługi specjalistyczne z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowane przez partnera - Uczelnia" w wysokości 2.700.000 zł wymagał uzasadnienia w kontekście realizacji w ramach Preparation Camp warsztatu, w czasie którego "każdy z zespołów uzyska narzędzia do przeprowadzenia rzetelnej analizy rynku i konkurencji". W opisie koncepcji inkubacji nie wskazano, w którym momencie inkubacji i na rzecz których startupów (jakie warunki muszą spełnić) będzie świadczona. Założono realizację 180 usług przy 230 startupach uczestniczących w inkubacji. Usługa została wyceniona na 15.000 zł. W wyniku oceny stwierdzono, że stawka rynkowa usług tego typu jest niższa. Należało zweryfikować stawkę, uzasadnić założone koszty i odpowiednio zmniejszyć zaplanowane wydatki kwalifikowalne zgodnie z zapotrzebowaniem na przedmiotowe usługi w kontekście założonych zadań w projekcie. Wnioskodawca w ramach poprawionego wniosku nie dokonał zmian we wskazanym zakresie. Koszt usługi z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności wynoszący 15.000 zł, uwzględniając dodatkowo etap rozwoju produktów inkubowanych spółek, uznano za zawyżony. Wskazany w wyjaśnieniach ekwiwalent 100 h doradztwa wskazuje na zawyżoną liczbę godzin i tym samym wycenę usługi.

Adekwatny koszt usługi z zakresu opinii o innowacyjności i analizy rynku w tym kontekście to maksymalnie 5.000 zł. W związku z powyższym kwota wydatków kwalifikowanych w pozycji "Usługi specjalistyczne z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowane przez partnera - Uczelnia" wynosi 180 usług x 5.000 zł = 900.000 zł.

Koszty kwalifikowalne w łącznej wysokości 1.800.000 zł nie są kwalifikowalne do wsparcia.

7) We wniosku nie zawarto uzasadnienia dla przyjętych stawek dla wynagrodzeń moderatorów na poziomie 300 zł/1 godz. i 400 zł/1 godz. oraz 1.200 zł/1 spotkanie (dotyczy wszystkich pozycji wydatków, w których wskazano koszt zatrudnienia moderatora). Wnioskodawca w ramach poprawionego wniosku nie dokonał zmian we wskazanym zakresie, w związku z czym ocena dokonana została na podstawie złożonego wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca nie przedstawił uzasadnienia przyjętych stawek.

Koszty niekwalifikowalne do wsparcia stanowią:

- Bar Camp - nieformalne, otwarte spotkania z branżą startupową w celu integracji ekosystemu i wymiany pomysłów oraz doświadczeń. Organizowane przez lidera i.PM : 400 zł x 3 godziny x 18 spotkań = 21.600 zł;

- Startup Shaker - spotkania z DSP i Aniołami Biznesu organizowane przez Partnera DŚP - Edge 1S: 1.200 zł x 5 spotkań = 6.000 zł:

- Nabór i budowa ekosystemu. Wydarzenie organizowane przez lidera LPNT: 300 zł x 6 godzin x 3 spotkania = 5.400 zł:

- Nabór i budowa ekosystemu. Wydarzenie organizowane przez Partnera FRL: 300 zł x 6 godzin x 1 spotkanie = 1.800 zł;

- Nabór i budowa ekosystemu. Wydarzenie organizowane przez Partnera PRR Ś.: 300 zł x 6 godzin x 1 spotkanie = 1.800 zł:

Nabór i budowa ekosystemu. Wydarzenie organizowane przez Partnera A.: 300 zł x 6 godzin x 1 spotkanie = 1.800 zł:

- Nabór i budowa ekosystemu. Wydarzenie organizowane przez Partnera Uczelnia: 300 zł x 6 godzin x 5 spotkań = 9.000 zł:

- Konferencja otwarcie i zamknięcie projektu organizowane przez Lidera LPNT Ś.: 300 zł x 6 godzin x 2 spotkania = 3.600 zł;

- Ostatni dzień Warsztatów Demo Day Dating organizowany przez Partnera VC: 1.200 zł x 13 spotkań = 15.600 zł;

Koszty kwalifikowalne w łącznej wysokości 66.600 zł nie są kwalifikowalne do wsparcia.

8. W związku z nieuzupełnieniem informacji na temat doświadczenia K. K., koszt "Usługa wsparcia marketingowego, opracowanie lendingpage – K. K." został uznany za niekwalifikowalny do wsparcia w wysokości 296.800 zł.

Skarżąca na powyższe rozstrzygnięcie pismem z [...] października 2018 r. złożyła protest. Nie zgodziła się z oceną następujących kryteriów:

- kryterium nr 1 "Koncepcja procesu inkubacji" w zakresie pkt 4;

- kryterium nr 1 "Koncepcja procesu inkubacji" w zakresie pkt 1;

- kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione".

W ramach protestu Wnioskodawca zgłosił także zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny:

- naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.) dalej: "ustawa wdrożeniowa", poprzez zastosowanie dowolnej interpretacji oceny projektów w ramach punktu 4 Kryterium nr 1 drugiego etapu oceny projektów:

- naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uznaniowe zakwestionowanie znacznej części kosztów kwalifikowalnych w Projekcie bez przedstawienia w tym zakresie stosownego uzasadnienia.

W wyniku rozstrzygnięcia złożonego protestu, pismem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] PARP poinformowała Skarżącą, że protest uwzględniono w zakresie kryterium nr 1 "Koncepcja procesu inkubacji" co do pkt 4 i nie uwzględniono w zakresie kryterium nr 1 "Koncepcja procesu inkubacji" co do pkt 1 i kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione". Wskazano, iż ostateczna ocena projektu została zwiększona do 31 punktów. Projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów w zakresie kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PARP wyjaśniła, iż zastrzeżenia Panelu ekspertów dotyczące niespełniania przez projekt warunków w zakresie specjalizacji branżowej, w tym zarzut braku koncepcji inkubacji dedykowanej określonym branżom, są niezasadne. Przyjęte rozwiązanie przez Wnioskodawcę w zakresie koncepcji inkubacji branżowej spełnia warunki kryterium 1 dla punktu 4. Zaproponowana koncepcja inkubacji przewiduje specjalizację w obrębie wymienionych branż, a zaproponowane rozwiązania uznaje się za spójne, adekwatne i atrakcyjne, zgodnie z kryterium. Tym samym w ramach kryterium należy przyznać 3 punkty.

Dalej wskazano, iż Projekt odpowiada na wymogi stawiane w kryterium nr 1 co do punktu 1, tj. przewiduje realizację koncepcji inkubacji zgodnie ze standardami wskazanymi w punkcie 1 kryterium nr 1. Całościowo nie wykazuje jednak cech wyróżniających platformę w podejściu do inkubacji startupów ponad to, co zostało opisane w tym kryterium w zakresie możliwym dla uzyskania 2 punktów, tj. nie zawiera elementów wnoszących nową jakość do inkubacji nowych pomysłów. Pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku w zakresie przedstawienia elementów wnoszących nową jakość w inkubacji nowych pomysłów, Wnioskodawca nie uzupełnił wniosku o dofinansowanie w tym zakresie. A zatem zarzut Wnioskodawcy pozostaje w tym zakresie bezzasadny. Ocena w ramach punktu 1 Kryterium nr 1 "Koncepcja programu inkubacji" została przeprowadzona prawidłowo. Przyznana liczba 2 punktów na 4 punkty możliwe w tym punkcie kryterium została podtrzymana.

Wnioskodawca w złożonym proteście zakwestionował ustalenia oceny PARP w zakresie prawidłowości oceny nw. kosztów, jako niekwalifikujących się do wsparcia:

- Koszty oceny merytorycznej jednego pomysłu;

- Wynagrodzenie:

- specjalisty ds. promocji i marketingu,

- specjalisty ds. naboru i rekrutacji,

- specjalisty ds. monitorowania i sprawozdawczości;

- Koszt "Usługi specjalistyczne z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowane przez Partnera - Uczelnia".

Odnośnie kosztów oceny merytorycznej jednego pomysłu PARP podtrzymała ustalenia i stanowisko wyrażone w pierwotnej ocenie Projektu. Wskazała, iż Wnioskodawca nie uwiarygodnił braku zainteresowania ekspertów świadczeniem usługi w postaci opinii merytorycznej za kwotę wynagrodzenia wskazaną przez PE, tj. 250 zł brutto. Wskazania Wnioskodawcy nie zostały uwiarygodnione opiniami/stwierdzeniami ekspertów, że nie przystąpią do realizacji usługi za taką stawkę. Są to jedynie domniemania Wnioskodawcy, niepotwierdzone oczekiwaniami i brakiem skłonności do realizacji usługi za określoną stawkę. Wnioskodawca nie wykazał, że eksperci posiadający przedstawione przez Wnioskodawcę doświadczenie nie będą skłonni podjąć się realizacji usługi za stawkę zaproponowaną przez PE. Łączna wartość kosztu uznanego za niekwalifikowalny wynosi 240.000 zł.

Odnośnie wynagrodzenia ww. 3 stanowisk PARP podniosła, iż analiza przeprowadzona w oparciu o nagrania z posiedzenia Panelu ekspertów wykazała, że Wnioskodawca jednoznacznie podczas Panelu ekspertów wskazał, że zatrudnienie dla ww. 3 stanowisk dotyczy pełnego etatu oraz wskazał, że dotyczy to wszystkich etatów, w których jednoznacznie nie określono poziomu zaangażowania w Projekt. Mając powyższe na uwadze PARP uznała, że Wnioskodawca wskazał poziom zaangażowania dla omawianych 3 stanowisk w postaci pełnego etatu. Zarzut Wnioskodawcy uznano za zasadny. Powyższe skutkowało uznaniem za kwalifikowalne wydatków w wysokości 997.100 zł obejmujących łącznie wynagrodzenia związane z zaangażowaniem do projektu:

- specjalisty ds. promocji i marketingu,

- specjalisty ds. naboru i rekrutacji.

- specjalisty ds. monitorowania i sprawozdawczości.

Odnośnie braku kwalifikowalności części kosztu "Usługi specjalistyczne z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowane przez Partnera - Uczelnia" PARP uznała, iż ocena przeprowadzona na podstawie dostępnych informacji w dokumentacji aplikacyjnej była prawidłowa, a dokonana redukcja założonego kosztu z 15.000 zł do 5.000 zł uzasadniona. Powyższą konkluzję należy bowiem odnieść do specyfiki Projektu, mianowicie zakładany przedmiot usługi - opinia o innowacyjności lub analiza rynku należy rozpatrywać w kontekście pomysłów, jakie w ramach projektu będą rozwijane w platformie. Z uwagi na założenie, że platforma startowa (program wsparcia pomysłów obejmujący fazę inkubacji przedsiębiorstw typu startup) skierowana jest do osób chcących uruchomić i rozwijać swoją firmę w oparciu o zgłoszony pomysł lub koncepcję, racjonalnym jest przyjęcie, że większość pomysłów będzie bądź to na wczesnym etapie rozwoju produktu lub też w ogóle bez produktu. Uwzględniając standardy rynkowe wskazać należy, że koszt wydania opinii o innowacyjności z analizą rynku, uzależniony jest od poziomu i stopnia skomplikowania przedmiotu opinii i ustalany indywidualnie dla każdego zlecenia. Uwzględniając powyższe uwarunkowania należy się zgodzić, że pierwotna ocena PE wskazująca na zawyżenie kosztu jest prawidłowa. Łączna wartość kosztu uznanego za niekwalifikowalny wyniosła 1.800.000 zł.

Odnosząc się do zarzutów natury procesowej PARP podniosła, iż nie stwierdzono, aby doszło do naruszeń obowiązujących procedur i warunków oceny opisanych w dokumentacji konkursowej poddziałania 1.1.1 POPW, w tym szczególnie w Kryteriach wyboru projektów Program Operacyjny Polska Wschodnia Poddziałanie 1.1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów (28 lutego 2018 r.). Ocena Projektu przebiegła zgodnie z obowiązującym Regulaminem konkursu w ramach poddziałania 1.1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów. Ponadto stwierdzono, iż nie doszło do naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez zastosowanie dowolnej interpretacji oceny projektów.

Ostateczna ocena projektu została zwiększona do 31 punktów. Projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów w zakresie kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione".

W związku z tym PARP podtrzymała ocenę negatywną w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ, pomimo uznania części zarzutów protestu, projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie mógł być wybrany do dofinansowania.

W związku z nieuwzględnieniem protestu w zakresie kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione" Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu z [...] grudnia 2018 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez zakwestionowanie znacznej części kosztów kwalifikowanych w Projekcie z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności, które to naruszenie polega w szczególności na:

- arbitralnym określeniu wysokości kwalifikowanych kosztów oceny merytorycznej jednego pomysłu oraz usług specjalistycznych z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowanych przez Partnera - Uczelnia, odpowiednio na poziomie 250 PLN (za ocenę 1 pomysłu przez 1 eksperta) i 5.000 PLN (za jedną usługę) bez jakiegokolwiek skonkretyzowanego uzasadnienia w tym zakresie,

- przedstawieniu sprzecznego z logiką, doświadczeniem życiowym i zasadami realizacji Projektu uzasadnienia zakwestionowania przyjętej przez Skarżącą wysokości kwalifikowanych kosztów usług specjalistycznych z zakresu analizy tynkowej i opinii o innowacyjności realizowanych przez Partnera - Uczelnia,

- przedstawieniu sprzecznego z logiką, doświadczeniem życiowym i zasadami realizacji Projektu uzasadnienia zakwestionowania przyjętej przez Skarżącą wysokości kwalifikowanych kosztów oceny merytorycznej jednego pomysłu;

- naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne pominięcie na etapie rozpatrywania protestu załączonych do niego dowodów potwierdzających prawidłowość przyjętej przez Skarżącą wysokości kwalifikowanych kosztów usług specjalistycznych z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowanych przez Partnera - Uczelnia;

- naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 poprzez niezapewnienie równego traktowania wnioskodawców w trakcie uzupełniania, poprawienia lub oceny projektów,

- naruszenie zasad z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne uznanie, że na Skarżącej ciążył obowiązek wykazania już w dokumentacji aplikacyjnej racjonalności kosztów oceny merytorycznej jednego pomysłu oraz usług specjalistycznych z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik oceny Projektu, ponieważ gdyby nie miały miejsca, PARP nie dokonałby pomniejsza kosztów kwalifikowanych w zakresie:

Komisji Oceny Projektów ekspert LPNT P. K., Komisji Oceny Projektów Partner VC, Komisji Oceny Projektów Partner - Uczelnia, Komisji Oceny Projektów Partner - DSP - Edge 1S, w łącznej kwocie 240.000 PLN, oraz Usług specjalistycznych z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowanych przez Partnera - Uczelnia, w kwocie 1.800.000 PLN, co z kolei doprowadziłoby do uznania, że Projekt spełnia Kryterium nr 9 w ramach II etapu oceny (" Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione"), a tym samym Projekt zostałby wybrany do dofinansowania;

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PARP.

Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty w motywach skargi i jednocześnie wskazała, iż podtrzymuje wszystkie twierdzenia i argumenty podniesione w treści protestu z [...] października 2018 r. a przemawiające za uzasadnieniem i racjonalnością przyjętych we wniosku o dofinansowanie wysokości kwalifikowanych kosztów: Komisji Oceny Projektów ekspert LPNT P. K., Komisji Oceny Projektów Partner VC, Komisji Oceny Projektów Partner - Uczelnia, Komisji Oceny Projektów Partner - DŚP - Edge 1S oraz Usług specjalistycznych z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowanych przez Partnera - Uczelnia.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.) - dalej: ustawa wdrożeniowa, u.z.r.p.s. - w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50 tej ustawy, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Praktyka sądów administracyjnych wskazuje, że przy interpretacji przepisów ustawy wdrożeniowej przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Uznać należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez PARP, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonej informacji, stwierdzić trzeba, iż odpowiadają one prawu.

Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Pośredniczącej z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z cyt. ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, a także postanowieniami systemu realizacji programu, w szczególności Regulaminem konkursu nr POPW.01.01-IP.01-00-001/18, w ramach Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, Oś Priorytetowa 1 Przedsiębiorcza Polska Wschodnia, Działanie 1.1. Platformy startowe dla nowych pomysłów, Podziałanie 1.1.1. Platformy startowe dla nowych pomysłów, zwanym dalej: Regulaminem konkursu.

Przechodząc do zarzutów skargi - w szczególności naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej - Sąd uznał, iż przy ocenie projektu nie doszło do naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zapewnienia przejrzystości i rzetelności stosowanych reguł. Należy przy tym podkreślić, że ustawa wdrożeniowa nie definiuje żadnego z tych pojęć. Zasady przejrzystości i rzetelności zostały zdefiniowane w Rozdziale 4 - Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 lit. a i b Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020, za pomocą których na podstawie art. 5 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych.

Zgodnie z Wytycznymi, przejrzystość rozumiana jest jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez udzielanie na wniosek wnioskodawcy informacji o postępowaniu, jakie toczy się w odniesieniu do jego projektu, a także poprzez bieżące zamieszczanie na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs informacji o etapie, na którym znajduje się dany konkurs lub innych informacji związanych z jego przebiegiem.

W ramach konkursu PARP na bieżąco informuje wnioskodawców w drodze komunikatów na stronie internetowej o tym, na jakim etapie znajduje się konkurs, oraz udziela odpowiedzi na indywidualne pytania zadawane przez wnioskodawców.

Zgodnie z Wytycznymi, rzetelność rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o negatywnej ocenie merytorycznej.

Informacja dot. oceny wniosku Strony skarżącej zawiera pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia spornych kryteriów oraz wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnej ocenie merytorycznej. Tym samym informacja spełnia wymogi rzetelności określone w Wytycznych.

Sąd pragnie przy tym podkreślić, że ocena projektu jest dokonywana tylko i wyłącznie na podstawie treści wniosku, jak i załączników do niego dołączonych, przy czym treść wniosku nie podlega zmianom ani modyfikacjom, chyba że organ wezwie Wnioskodawcę do dokonania uzupełnienia braków formalnych.

Projekt Skarżącej oceniono zgodnie z Regulaminem konkursu, w tym w szczególności zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu, tzn. ocena została dokonana w oparciu o kryteria wyboru projektów określone w załączniku nr 1 do Regulaminu na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz informacji lub dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 4 Regulaminu, a także informacji udzielanych przez wnioskodawcę podczas posiedzenia Panelu Ekspertów.

Sąd dokonując oceny dokumentów przedłożonych przez Skarżącą : wniosku, oceny projektu, protestu oraz rozstrzygnięcia protestu, stwierdził, iż należy zgodzić się z organem, iż brak szczegółowych zapisów we wniosku, jak też brak ich uzupełnienia w odpowiedzi na wezwanie organu, uniemożliwiły przeprowadzenie dokładnej oceny projektu.

Należy w tym względzie zgodzić się z organem, że zarzuty skargi stanowią merytoryczną polemikę z uzyskaną oceną, natomiast merytoryczna weryfikacja projektu zgodnie z kryteriami wyboru projektu polega na dokonaniu swobodnej oceny przez ekspertów, przy czym nie jest to ocena dowolna, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Oznacza to, że podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna opinia Strony skarżącej co do tego, jak powinien zostać oceniony projekt.

Jak na to wskazywali oceniający projekt, jak też wskazano na to w rozstrzygnięciu protestu, wiele braków w zapisach wniosku uniemożliwiło szczegółową jego weryfikację, również w odniesieniu do zweryfikowania budżetu projektu pod kątem poprawności i racjonalności wydatków wskazanych w budżecie.

Sąd w uzasadnieniu wyroku (w części historycznej) specjalnie przytoczył obszerne stanowiska zawarte zarówno w rozstrzygnięciu protestu, jak i w treści samego protestu, aby umożliwić dokładne prześledzenie sposobu oceny organu. Sąd – ze względu na pewną chaotyczność zarzutów zawartych w proteście, które zostały przedstawione w nieczytelny sposób – spróbował je usystematyzować, stosując odniesienie się do nich w zaskarżonym rozstrzygnięciu PARP.

Dokonując oceny rozstrzygnięcia protestu pod kątem wskazanym w przepisach prawa, należy stwierdzić, iż organ odniósł się do wszystkich zarzutów, szczegółowo je opisując i odpowiadając na nie. Jak to wcześniej podkreślono, niewiarygodne i ogólne zapisy spowodowały, iż oceniający mieli wątpliwości w ocenie wniosku, co spowodowało jego niższą niż oczekiwana przez Skarżącą ocenę, i co za tym idzie punktację.

Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonywania oceny merytorycznej wniosku, albowiem uprawnienia do tego posiadają eksperci, powoływani do oceny projektów w danym konkursie. Sąd nie dysponuje specjalistyczną wiedzą niezbędną do rzetelnej i szczegółowej oceny projektów w ich warstwie merytorycznej. Uprawnieniem Sądu jest dokonanie oceny, czy organy prawidłowo dokonały oceny protestu w świetle art. 58 ustawy wdrożeniowej i przepisów właściwych dla danego konkursu, zawartych w Regulaminie konkursu.

Sąd rozpatrując skargę sprawdza, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny, nie jest natomiast jego zadaniem dokonywanie oceny merytorycznej tj. weryfikacji, dlaczego oceniający wniosek eksperci ocenili wniosek w danej wysokości we wskazanej skali punktowej lub – jak w tym przypadku – ocenili, że dany wydatek jest czy nie wydatkiem kwalifikowalnym oraz że podane koszty są zawyżone. Wnioskodawcy np. nie wykazali – tak jak na to wskazano w odpowiedzi na protest – iż eksperci posiadający przedstawione przez Wnioskodawcę doświadczenie nie będą skłonni podjąć się realizacji usługi za stawkę zaproponowaną przez Panel Ekspertów.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, iż PARP w szczegółowy sposób odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w proteście.

W wyniku ponownej oceny Skarżąca uzyskała więcej punktów, co dało łącznie 31 punktów. Organ wskazał przy tym, że mimo uznania częściowej zasadności protestu, wniosek nie uzyskał wymaganej liczby punktów w zakresie kryterium nr 9 i został oceniony negatywnie.

Skarżąca była zobowiązana do przedstawienia wskazanych we wniosku o dofinansowanie kosztów (i uzasadnienia do nich) w taki sposób, aby można było uznać kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione" za spełnione.

Wnioskodawca, określając koszty w budżecie projektu, powinien był wykazać podstawy do ich uznania przez KOP, tj. uzasadnić przyjętą wysokość i kalkulację każdej pozycji budżetowej. Na podstawie § 9 ust. 14 Regulaminu konkursu Strona skarżąca została wezwana w dniu [...] sierpnia 2018 r. do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie m.in. w zakresie spełnienia kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione". Mimo to złożone przez nią wyjaśnienia (str. 13 pkt 7 i str. 14 pkt 14) były niewystarczające dla uznania niniejszego kryterium za spełnione, gdyż nadal - w ocenie ekspertów - nie uzasadniały przyjętych wysokości kosztów.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem konkretnych zarzutów p[odniesionych w skardze, należy wskazać, że prawidłowo w ocenie Sądu PARP stwierdziła, iż koszt wydania opinii o innowacyjności powinien być uzależniony od poziomu i stopnia skomplikowania jej przedmiotu oraz ustalany indywidualnie dla każdego zlecenia. Przyjęcie w ramach projektu stawki 15.000 PLN za 1 opinię bez rozróżnienia czasu poświęconego na jej wydanie jest obciążone dużym ryzykiem nieprawidłowości. Tym samym koszt opinii powinien być ustalany indywidualnie w oparciu o szereg czynników.

W rozstrzygnięciu protestu wskazano na nieracjonalność i niewykonalność zaplanowanej usługi specjalistycznej i opinii o innowacyjności na rzecz 180 startupów (tj. 18 000 h doradztwa - 1 usługa ma stanowić ekwiwalent 100 h doradztwa), w perspektywie indywidualnej inkubacji startupów planowanej w okresie 3 do 5 miesięcy przy zaangażowaniu 5 ekspertów Partnera - Uczelnia.

W tym zakresie Skarżąca wskazała w skardze, że usługi specjalistyczne z zakresu analizy rynkowej nie będą realizowane wyłącznie przez 5 ekspertów ze strony Partnera - Uczelnia wskazanych we wniosku o dofinansowanie oraz że takie założenie (skorzystanie z więcej niż 5 ekspertów) towarzyszyło jej na etapie sporządzania wniosku o dofinansowanie Projektu.

Trzeba się w tym względzie również zgodzić ze stanowiskiem PARP, że z twierdzeń Wnioskodawcy wynika, że Skarżąca nie dysponuje odpowiednim personelem do zagwarantowania prawidłowej realizacji przedmiotowej usługi. Natomiast zgodnie z opisem kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione", sprawdzeniu m.in. podlega, czy wydatki przyporządkowane do zadań Partnerów są adekwatne i racjonalnie zaplanowane w stosunku do roli danego Partnera w projekcie. Tym samym, koszt realizacji usługi został przypisany do Partnera bez uzasadnienia uwiarygadniającego przyjętą wartość tej usługi oraz założeń tego kosztu.

Zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu, ocena projektu dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów właściwe dla danego etapu oceny, określone w załączniku nr 1 do regulaminu na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz informacji lub dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 4 (jeśli wnioskodawca był wezwany do ich złożenia), a także informacji udzielanych przez wnioskodawcę podczas posiedzenia Panelu Ekspertów. Wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami podlega ocenie w kształcie, w jakim został złożony w danym konkursie, jego treść może zostać rozszerzona o informacje przekazane w odpowiedzi na wezwanie instytucji, wówczas przedłożone informacje stanowią integralną część dokumentacji aplikacyjnej.

To na Skarżącej ciążył obowiązek przygotowania wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. PARP słusznie stwierdziła w zaskarżonym piśmie, że nie może domyślać się treści wniosku o dofinansowanie czy ustalać jego zakresu. Skarżąca powinna ująć we wniosku wszystkie informacje, które wpływały na ocenę kryterium nr 9 , bowiem ocenie KOP w ramach tego kryterium podlega budżet w oparciu o przedstawione w harmonogramie rzeczowo-finansowym pozycje kosztowe i ich kalkulacje, KOP bada racjonalność i efektywność kosztów, co umożliwia określenie, czy harmonogram rzeczowo-finansowy projektu jest wykonalny. Trzeba też zgodzić się z organem, że informacja Skarżącej, iż usługi specjalistyczne z zakresu analizy rynkowej nie będą realizowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie przez 5 ekspertów ze strony Partnera - Uczelnia pojawiła się po raz pierwszy w skardze.

Na podstawie tych informacji były zatem podstawy do uznania, że przedstawione w projekcie zasoby osobowe są szacunkowe i nie stanowią pełnej listy ekspertów, jaką Skarżąca faktycznie zamierza zaangażować do jego realizacji.

PARP w rozstrzygnięciu protestu wskazała, że przedstawione przez Wnioskodawcę informacje w treści protestu dotyczące formułowania uzasadnień dla kwalifikowalności kosztów stanowią rozszerzenie informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, w wyjaśnieniach do wezwania z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz podczas Panelu Ekspertów.

Zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu konkursu - jak na to wcześniej Sąd zwracał uwagę - ocena każdego projektu jest dokonana w oparciu o kryteria wyboru projektów określone w załączniku nr 1 do Regulaminu na podstawie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz informacji lub dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 4 Regulaminu - jeśli wnioskodawca był wezwany do ich złożenia - a także informacji udzielanych przez wnioskodawcę podczas posiedzenia Panelu Ekspertów.

Tym samym, dokumenty załączone do protestu nie mogły zostać uwzględnione w ramach procedury odwoławczej, bowiem byłoby to niezgodne z § 8 ust. 1 Regulaminu konkursu. Materiały te nie były elementem wniosku o dofinansowanie, nie stanowiły informacji lub dokumentów złożonych zgodnie z § 8 ust. 4 Regulaminu konkursu, jak również nie zostały przedstawione podczas posiedzenia Panelu Ekspertów. Trzeba zatem zgodzić się z oceną PARP, że takie rozszerzenie zakresu projektu przez Skarżącą w trakcie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne. Przekazane dane to informacje nowe, nie zaprezentowane wcześniej oceniającym, nie będące częścią dokumentacji aplikacyjnej.

W § 9 ust. 14 Regulaminu przewidziano, że PARP może wezwać wnioskodawcę do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie podlegającym ocenie spełnienia kryteriów wyboru projektów właściwych dla II etapu oceny, o ile możliwość taka została przewidziana dla danego kryterium w załączniku nr 1 do regulaminu. Na tej podstawie Skarżąca została wezwana w dniu [...] sierpnia 2018 r. do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie m.in. w zakresie spełnienia kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne. racjonalne i uzasadnione". Skarżąca miała możliwość uzupełnienia/uzasadnienia przyjętej wartości usług specjalistycznych z zakresu analizy rynkowej i opinii o innowacyjności realizowanych przez Partnera - Uczelnia. Mimo to Skarżąca nie doprecyzowała kalkulacji i szacowania wartości kosztu oraz nie przedstawiła uzasadnienia na poparcie kwalifikowalności i potrzeby poniesienia wydatku we wskazanej kwocie. Informacje załączone do protestu Skarżąca mogła przedstawić w ramach odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie z dnia [...] sierpnia 2018 r., czego jednak nie uczyniła.

Z uwagi na powyższe, należy uznać, że PARP - rozpatrując protest Skarżącej - działała z poszanowaniem zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 Ustawy oraz zgodnie z Regulaminem.

Przyjęcie przeciwnego rozwiązania polegające na uznaniu takich dokumentów/informacji mogłoby doprowadzić do nierównego traktowania wnioskodawców w dostępie do pomocy.

Zgodnie bowiem z Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, przedmiotem oceny spełniania kryteriów przez dany projekt jest złożony wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, co oznacza, że dokumenty i informacje złożone na etapie procedury odwoławczej, nie przedstawione wcześniej na etapie oceny nie mogą zostać uwzględnione.

Skarżąca twierdzi, że zasady określone w konkursie nr 1 w 2018 r. poddziałania 1.1.1 POPW nie wymagały, aby w dokumentacji aplikacyjnej należało wykazać racjonalność oraz zasadność przyjętej wysokości kosztów. Zdaniem Skarżącej, była zobowiązana do wykazania jedynie konieczności poniesienia danego wydatku.

Trzeba i w tym względzie zgodzić się z PARP, że twierdzenia Skarżącej podważają zasadność kryterium nr 9 "Wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione".

Zgodnie z opisem tego kryterium "Wydatki planowane do poniesienia w ramach projektu i przewidziane do objęcia wsparciem muszą być kwalifikowalne, uzasadnione i racjonalne do zaplanowanych przez wnioskodawcę i partnerów działań i celów projektu oraz celów określonych dla poddziałania. Działania zaplanowane w ramach projektu są odpowiednie do skali i rodzaju działalności wnioskodawcy oraz partnerów. (...) Sprawdzeniu podlega również, czy wydatki przyporządkowane do zadań Partnerów są adekwatne i racjonalnie zaplanowane w stosunku do roli danego Partnera w projekcie. (...) Przez "wydatki uzasadnione" należy rozumieć, iż muszą być potrzebne i bezpośrednio związane z realizacją działań zaplanowanych w projekcie. Wnioskodawca jest zobowiązany wykazać w dokumentacji aplikacyjnej konieczność poniesienia każdego wydatku. Przez "wydatki racjonalne" należy rozumieć, iż ich wysokość musi być dostosowana do zakresu zaplanowanych czynności. Nie mogą być zawyżone, ani zaniżone. (...) Możliwe jest przyznanie 0 lub 1 pkt, przy czym:

0 pkt - wydatki nie są racjonalne lub uzasadnione lub zgodne z obowiązującymi limitami lub oceniający dokonali korekty wydatków kwalifikowalnych powyżej progu procentowego określonego w regulaminie konkursu:

1 pkt - wydatki są kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione oraz zgodne z obowiązującymi limitami, a ewentualna korekta jest zgodna z zasadami określonymi w regulaminie konkursu.".

Kryterium zatem wprost zobowiązuje wnioskodawcę do uzasadnienia i wykazania konieczności poniesienia każdego wydatku w ramach projektu, aby zaś można było uznać kryterium nr 9 za spełnione, wydatki muszą być kwalifikowalne, racjonalne i uzasadnione.

W ocenie Sądu z przedstawionej dokumentacji projektu, która podlegała ocenie IP, na podstawie przytoczonych powyżej zapisów Regulaminu konkursu, organ wywiódł prawidłową ocenę, której nie można zarzucić dowolności i braku zasadności. Jednostka prawidłowo wskazała też, że ocena treści wniosku o dofinansowanie w kontekście spełniania określonych kryteriów odbywa się wyłącznie na podstawie jego treści (oraz załączników). Późniejsze dodatkowe informacje, w szczególności przekazywane w proteście, nie mogą być brane pod uwagę na etapie rozpatrywania protestu.

Powyższe ma na celu dochowanie zasad wskazanych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 Ustawy. Wniosek o dofinansowanie wraz z uzupełnieniami powinien być kompletny co do treści i odpowiadać na kryteria wyboru projektów, przeciwne zaś działanie podważa zasadność i celowość organizacji oceny wniosków o dofinansowanie w oparciu o złożoną dokumentację aplikacyjną opracowaną przez poszczególnych wnioskodawców na podstawie dokumentacji konkursowej.

Należy też zauważyć, że z Regulaminu konkursu i załączników do niego wynika, jakie kryteria będą oceniane, czemu mają one służyć i w związku z tym, co należy zamieścić we wniosku, aby dane kryterium mogło zostać pozytywnie dla wnioskodawcy ocenione.

Ustawodawca w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej postanowił, że regulamin konkursu zawiera wzór wniosku o dofinansowanie projektu. Wniosek o dofinansowanie stanowi jeden z podstawowych dokumentów dotyczących procedury dofinansowywania unijnego i nie można uznać go w okolicznościach faktycznych sprawy za dokument niemający wiążącego charakteru (por. wyrok NSA z 25 września 2014 r. sygn. akt II GSK 2113/14, odnoszący się analogicznie do art. 29 ust. 2 pkt 8 u.z.p.p.r.; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt. II GSK 1500/11, dostępny tamże). Podkreślić wypada także, że Strona skarżąca przystępując do konkursu winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny winien zostać oceniony negatywnie.

Organ w żaden sposób nie naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Postanowienia Regulaminu konkursu obowiązują w równym stopniu wszystkich beneficjentów. Nie można więc zasadnie twierdzić, aby zastosowanie wspomnianych postanowień Regulaminu konkursu względem Strony skarżącej, do czego obowiązany był organ, naruszyło powołany przepis (podobnie NSA w wyroku z 9 stycznia 2014r., II GSK 2322/13, dostępny tamże).

Oceniając, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, uznać należy, że prawo, wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy u.z.r.p.s. ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. Zatem, kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez organ oceny projektu, sąd administracyjny ma na względzie zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, a także z postanowieniami aktów wydanych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego przez właściwe podmioty i w granicach ich kompetencji. Wzorzec kontroli stanowią zatem postanowienia u.z.r.p.s., postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego oraz postanowienia regulaminu konkretnego konkursu. Dokumenty określające warunki i procedury obowiązujące w programach operacyjnych są wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 5, art.6, art. 41 ustawy wdrożeniowej. Z upoważnienia nie wynika, że akty te mogą regulować pewne kwestie odmiennie niż ustawa wdrożeniowa. Dotyczy to przede wszystkim przepisów z art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej (właściwa instytucja przekazuje wnioskodawcy pisemną informacje o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu) oraz art. 58 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy (właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem). Zgodnie z zacytowanym przepisem ustawowym obie informacje dotyczące oceny projektu i rozstrzygnięcia protestu muszą zawierać uzasadnienie. Uzasadnienie to musi odzwierciedlać zasadę zawartą w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowiącą, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Skoro ww. informacje kierowane do wnioskodawcy zgłoszonego projektu stanowią o dwustopniowym postępowaniu konkursowym kontrolowanym również przez sąd administracyjny, to nie ulega wątpliwości, że wymagane przez ustawodawcę uzasadnienie tych informacji musi spełniać element rzetelnego wyjaśnienia przyjętej oceny. Wskazać należy, jak słusznie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1051/13, dostępny tamże): "uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie zatem musi być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu.". Natomiast w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. (sygn. akt II GSK 1113/13, dostępny tamże) NSA zaakcentował, iż: "...instytucja rozpatrująca protest powinna przeprowadzić szczegółową analizę środka procesowego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych zarówno przez ekspertów w kartach ocen merytorycznych jak i skarżącą Spółkę w treści złożonego protestu. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne "mechaniczne" odwoływanie się do ocen recenzentów, czy wcześniej do ocen ekspertów.".

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez Instytucję Pośredniczącą, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wypada stwierdzić, że odpowiadają one prawu.

Odnosząc się do poprawności oceny projektu należy wskazać, że w tym zakresie możliwości sądu administracyjnego są ograniczone do zbadania, czy ocena została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa, w szczególności odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu takich błędów IP nie popełniła. Przeprowadzona ocena nie jest obarczona ewidentnymi błędami logicznymi, zawiera spójne i logiczne wyjaśnienie stanowiska oceniającego, argumenty na jego poparcie. Analizując treść wniosku, pisma informującego o negatywnej ocenie merytorycznej, protestu oraz pisma zawierającego odpowiedź na protest, należy stwierdzić, iż oceniający w sposób trafny wskazali na powody negatywnej oceny merytorycznej wniosku. Ocena zawiera szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny i uzasadnienie negatywnej oceny merytorycznej. Zarzuty protestu jak i skargi nie podważają skutecznie prawidłowości dokonanej oceny.

Co zaś do wniosku Skarżącej, zawartym w skardze, a dot. zobowiązania PARP do złożenia do akt sprawy:

- kompletu pisemnych informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny skierowanych do innych wnioskodawców w ramach konkursu nr 1 w 2018 r. Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020. działanie 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, poddziałanie 1.1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów oraz

- protokołu zawierającego informacje o przebiegu i wynikach oceny projektów złożonych w ramach konkursu nr 1 w 2018 r. Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014¬2020, działanie 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, poddziałanie 1.1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów,

Sąd stwierdza, że takie żądanie nie może być przedmiotem rozstrzygania Sądu w niniejszej sprawie, gdyż wskazane informacje nie są przedmiotem badania przez Sąd.

PARP w odpowiedzi na skargę wskazała, że Skarżąca wystąpiła do Agencji z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie przekazania pisemnych informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny skierowanych do wskazanych w piśmie wnioskodawców w ramach konkursu nr 1 w 2018 r. Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020. działanie 1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów, poddziałanie 1.1.1 Platformy startowe dla nowych pomysłów.

PARP pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. [...] odpowiedziała na ten wniosek.

Na zakończenie Sąd zauważa, że PARP w swoim rozstrzygnięciu odniósł się szczegółowo do zarzutów protestu. Organ odniósł się do wszystkich zarzutów Strony skarżącej zawartych w proteście, a tym samym w żaden sposób nie naruszył przepisów ustawy wdrożeniowej odnośnie stosowania procedury odwoławczej.

Należy przy tym powtórzyć, że Sąd - orzekając na podstawie cyt. przepisu art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - ocenia działania organu pod kątem przesłanki wskazanej w tym przepisie tj. czy organ oceniając projekt dokonywał tego w sposób naruszający prawo i czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Nie jest natomiast rolą Sądu dokonanie oceny merytorycznej projektu, bowiem nie jest do tego upoważnionym, nie ma też takich możliwości, tym samym Sąd nie mógł przyznać Skarżącej punktów w takiej ilości, jak to podniesiono w treści skargi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy orzekł jak w sentencji.