Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 586/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 37.
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 19 lit. a), art. 41.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim I. stwierdza nieważność § 8 ust.1 pkt 5 i pkt 6, § 8 ust. 2, § 11, § 12 ust. 2, § 12 ust. 3, § 15 ust. 4 w części " z zastrzeżeniem ust. 5", § 15 ust. 5, § 18 ust.1 w części "z zastrzeżeniem ust. 3 i 4", § 18 ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 5 w części dotyczącej ust. 3 i ust. 4 oraz § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda w skardze z dnia 28 listopada 2008 r., uzupełnionej w dniu 20 lutego 2009 r., domagał się stwierdzenia nieważności § 1 ust.1 lit. c), § 2 ust.1, § 3 ust.6, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1 pkt.5, § 8 ust.1 pkt. 6, § 8 ust. 2, § 11, § 12, § 15 ust. 4 w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust.5" , § 15 ust.5, § 18 ust. 1 w brzmieniu: " z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 ", § 18 ust. 3 i ust. 4, § 19 ust. 3, § 19 ust. 4 , § 19 ust. 5 w brzmieniu ,, - 4 " oraz § 21, § 22 ust. 2, § 22 ust. 3, § 23, § 24 i § 25 uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] Nr [...] w sprawie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony lub oznaczony dłuższy niż 3 lata, zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość. Ponadto wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności samej nazwy powyższej uchwały w części " zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość".

Wojewoda podkreślił, że stosownie do treści art. 18 pkt 19 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( jedn. tekst Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zmianami) do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała sejmiku jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku.

Zatem sejmik, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniony do ustalania zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości, ale tylko wówczas, gdy czas trwania stosunku prawnego wynikającego z umowy ma być dłuższy niż trzy lata, nie obejmuje więc umów zawieranych na czas krótszy ( do 3 lat włącznie).

W innych, nie wymienionych w powołanym przepisie sprawach, decyzje gospodarcze może podejmować samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem. Umowy najmu i dzierżawy zawarte na okres 3 lat, dotyczą załatwiania bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno -gospodarczego przeznaczenia, czyli gospodarowania mieniem. Zarząd Województwa może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu takich umów na okres nie przekraczający 3 lat.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt ustawy zarząd województwa wykonuje uchwały sejmiku województwa, a według art. 41 ust. 2 pkt 2 tej ustawy do zadań zarządu należy gospodarowanie mieniem województwa. Przepis ten ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem województwa należy wyłącznie do zarządu. Sejmik może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie. Art. 18 pkt 19 ustawy ustanawia wyjątki od generalnej zasady, iż to zarząd gospodaruje mieniem województwa. Ponieważ prawo sejmiku do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia sejmiku do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna.

Zdaniem wojewody gospodarowanie mieniem województwa, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno - gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do organu wykonawczego. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji sejmiku jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez sejmik do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki województwa. Sejmik nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez sejmik, jeżeli ustawa takich uprawnień sejmikowi nie przyznaje. Na gruncie powołanych wyżej przepisów, kompetencje sejmiku nie obejmują prawa do decydowania o trybie zawierania umów na okres do 3 lat. Kwestia zatem, czy takie umowy będą zawierane w drodze przetargu, czy w trybie bezprzetargowym należy do sfery wyłącznych uprawnień zarządu. Stąd też w przekonaniu wojewody w kompetencji organu stanowiącego nie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat, bowiem przepis art. 18 pkt 19 lit. a) ustawy o samorządzie województwa jednoznacznie wskazuje, jakie umowy może obejmować akt prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości, że zasady mogą stanowić jedynie o przypadkach zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat. Wymienione na wstępie regulacje stanowią zatem nieuprawnioną ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego województwa, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy i wykraczają poza zakres upoważnienia sejmiku, określonego w art. 18 pkt. 19 lit. a) ustawy o samorządzie województwa. Dokonując zatem analizy omawianego przepisu wojewoda stwierdził, że wynika z niego obowiązek wydania przez sejmik zasad dotyczących zarządu nieruchomościami, a więc aktu prawa miejscowego oraz obowiązek wydawania aktu prawa wewnętrznego, jakim jest uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Omawiany przepis nie stanowi uprawnienia do podjęcia generalnej zgody, stanowiącej zasadę, a tym samym aktu prawa miejscowego, co do wszelkich kolejnych umów. Organ zauważył, że dopiero ustawą z dnia 22 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), ustawodawca rozszerzył obowiązki sejmiku w omawianym zakresie i oprócz obowiązku stanowienia zasad zarządu nieruchomości, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy, dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Organ zauważył, że nowelizując omawiany przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek uchwalania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji oczywistym jest, że obowiązku podejmowania uchwał przez sejmik w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości - a więc aktu generalnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego) dałby temu wyraz wprost, tak jak w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej, odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości.

Według wojewody nie tylko wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, iż uchwała ta winna być aktem prawa wewnętrznego podejmowanym w każdym indywidualnym przypadku zawierania pomiędzy tymi samymi stronami kolejnej umowy, dotyczącej tej samej nieruchomości, po umowie zawartej na okres do trzech lat. Za powyższym stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa wskazanego przepisu. Przepis art. 18 pkt 19 lit. a) ustawy o samorządzie województwa stanowi bowiem o uprawnieniu uchwalania przez sejmik zasad obrotu nieruchomościami, w tym ich wydzierżawiania i wynajmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż trzy lata lub na czas nieokreślony. Stąd, na zasadzie tego przepisu, sejmik nie posiada uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okresy krótsze niż trzy lata. W sytuacji natomiast, gdyby część drugą omawianego przepisu (uchwała sejmiku jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), rozumieć tak, jak sugeruje się w wyjaśnieniach, a więc jako uprawnienie do stanowienia aktu generalnego (aktu prawa miejscowego) wyrażającego ogólną zgodę dla zarządu do zawierania kolejnych umów po umowach krótszych niż trzy lata, sejmik zostałby pozbawiony jakichkolwiek kompetencji władczych w tym zakresie - poza jego kontrolą mogłyby pozostać w efekcie kolejne umowy.

Konstytucyjny podział na organy stanowiące i wykonawcze województwa uszczegółowiony w przepisach ustawy samorządowej, zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych poszczególnym organom województwa. Przypisane ustawowo danemu organowi kompetencje nie mogą więc być wykonywane przez inny organ. Te zastrzeżone kompetencje do właściwości sejmiku nie mogą być realizowane przez zarząd i odwrotnie chyba, że ustawa na to zezwala (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r., II SA/Wr 496/96, OwSS 2000/3/78).

Bezpodstawnym jest, zdaniem organu nadzorczego, zaniechanie wydawania uchwał w indywidualnych sprawach i wydanie uchwały w formie aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym mającym skutki prawa powszechnie obowiązującego, albowiem skutkuje to zamianą ustawowo wyznaczonej kompetencji organu wykonawczego i uchwałodawczego województwa w zakresie wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości gminnych w sytuacji zawierania kolejnych umów po umowach zawartych wcześniej na okres do 3 lat.

Organ podkreślił, że treść przedmiotowej uchwały zwalniałaby sejmik od realizacji jego ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowywania majątku nieruchomego województwa, gdyż sejmik uchyla się od ustawowego obowiązku, co do indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku zawarcia kolejnej umowy najmu czy dzierżawy - pomiędzy tymi samymi stronami i dotyczących tych samych nieruchomości - po umowach wcześniejszych zawartych na czas określony do lat trzech.

W ocenie wojewody sejmik jest władny określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 pkt. 19 lit. a) ustawy. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony. Nie może zatem normować umów zawieranych na okres do 3 lat. Stanowienie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest zatem w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi zasób nieruchomości województwa (por. wyrok WSA w Opolu dnia 25 września 2008 r. sygn. akt. II SA/Op 247/08).

Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "oraz wojewódzkie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej jednostkami" oraz § 4, § 5, § 6, § 7, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25 organ nadzoru stwierdził, że nie ustanawiają one norm abstrakcyjnych i generalnych, powszechnie obowiązujących na obszarze województwa. Są to zatem akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące tylko wojewódzkich jednostek organizacyjnych, mające moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, a nie nieograniczonego kręgu adresatów i regulują kwestie związane z wykonywaniem określonych czynności w zakresie powierzonego im mienia. Nie wkraczają one w sferę praw i obowiązków mieszkańców województwa, normując określone zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji województwa. Adresatem tych regulacji uchwały nie jest społeczność województwa, bo wprost one do niej się nie odnoszą.

Dodatkową wadą prawną obciążony jest, według skarżącego, § 5 uchwały, w którym sejmik przyznał jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej, zdolność prawną i zdolność sądową. Stroną w postępowaniach sądowych w odniesieniu do mienia jest województwo jako osoba prawna. Pełnomocnictwo może być udzielone przez zarząd kierownikom tych jednostek, stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nie zaś jednostkom.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 6 uchwały w części dotyczącej zwrotu "zbycie’’ skarżący dowodził, że według tego zapisu uchwały zbycie mienia (zatem także własności nieruchomości ) może być dokonane w drodze umowy sporządzonej w formie pisemnej, podczas, gdy jedyną dopuszczalną formą w tym zakresie jest akt notarialny pod rygorem nieważności

Jeśli chodzi o § 8 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 oraz § 8 ust. 2 uchwały skarżący wnosił o stwierdzenie ich nieważności z powodu bezprawnej modyfikacji art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Według tego przepisu przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Zakres tego pojęcia nie obejmuje zrzeczenia się nieruchomości, albowiem czynność ta nie powoduje przeniesienia własności, zaś nieodpłatne przeniesienie własności to wymieniona w § 8 pkt 3 darowizna.

W odniesieniu do § 11 uchwały dotyczącego udzielania bonifikat z tytułu zbycia lokalu mieszkalnego wojewoda zaznaczył, że został on podjęty bez ustawowego upoważnienia i stanowi naruszenie przepisów art. 18 pkt. 19 lit. a) ustawy o samorządzie województwa oraz art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie powszechnie obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 tej ustawy. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2007r. , sygn. akt II SA/Go 340/07 DZ. Urz. Woj. Lubus 2007/76/1093, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2008r. sygn. akt III SA/Po 131/08, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007r. sygn. akt I OSK 219/07 LEX 327779, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2007r. sygn. akt III SA/Po 1/07, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2007r. sygn. akt I OSK 165/08, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 165/08).

Modyfikacji przepisów ustawowych dopatrzył się organ nadzoru także w § 12 uchwały, według którego nieruchomości gruntowe oddane w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne (ust.1); stawkę procentową pierwszej opłaty ustala się na 25% ceny nieruchomości gruntowej z zastrzeżeniem ust.3 (ust.2); w uzasadnionych przypadkach Sejmik Województwa może ustalić inną wysokość pierwszej opłaty rocznej z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste (ust.3). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Zatem regulacja § 12 ust. 1 uchwały stanowi powtórzenie przywołanego wyżej przepisu ustawowego, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą jest niedopuszczalne (NSA w wyroku z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98 OWSS 2000/1/1). Stosownie do art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. Jak wynika z powyższego, wyłączna kompetencja do ustalenia wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje zarządowi województwa i należy do materii umownej. Sejmik przekroczył zatem swoje kompetencje i bezpośrednio wkroczył w ustawowe uprawnienia organu wykonawczego w zakresie kształtowania treści stosunku prawnego. Sejmik nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów województwa na stanowiące i wykonawcze. Kompetencje sejmiku w zakresie opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości obejmują wyłącznie podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe (art. 76 ust. 1 ustawy) oraz wyrażenie zgody na bonifikatę od pierwszej opłaty i opłat rocznych (art. 73 ust. 3 ustawy).

Przepis § 12 ust. 3 uchwały pozostaje natomiast w sprzeczności z zasadą równego traktowania adresatów uchwały. Wobec wprowadzenia do uchwały § 12 ust. 3, upoważniającego sejmik do odstąpienia od uregulowań zawartych w uchwale (abstrahując od ich niezgodności z prawem) postanowienia uchwały zawarte w przepisach poprzedzających tracą moc zasad. Skoro bowiem uchwala określa pewne zasady gospodarowania mieniem na rzecz podmiotów uprawnionych, to wprowadzenie przepisu prowadzającego możliwość odstępstwa od nich - bez wprowadzenia jakichkolwiek warunków (poza nieostrym wyrażeniem "w uzasadnionych przypadkach") narusza prawo poprzez wprowadzenie dowolności w zakresie stosowania prawa, zaś akt prawny jako ustalający zasady gospodarowania czyni niezrozumiałym ( wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt. III SA/Lu 158/06 niepubl, wyrok NSA w Lublinie z dnia 6 czerwca 2000 r. sygn. akt. II SA/Lu 779/99 niepubl.).

Według organu nadzoru należy stwierdzić nieważność także § 18 ust. 1 uchwały stanowiącego, że "nieruchomości mogą być wydzierżawiane lub wynajmowane na okres dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4’’. Powołane w tych przepisach postanowienia uchwały pozostają zdaniem organu w sprzeczności z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu nadanym ustawą dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), ponieważ przewidują przypadki odstąpienia od trybu przetargowego nie wymienione w art. 37 ust. 2 ustawy.

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 . ustawy - przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata przepis art. 37 ust. 1 stosuje się odpowiednio (art. 37 ust. 4 zdanie 1). Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (art. 37 ust. 4 zdanie 2). Art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z treści art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli:

1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34;

2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami;

3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2;

4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny;

5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego;

6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości;

7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji;

8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona;

9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości;

10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej;

11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno - prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym;

12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1.

Art. 37 ust. 3 ustawy stanowi zaś, iż wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie ruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

W ocenie wojewody z wykładni gramatycznej powołanych wyżej przepisów wynika, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba, że odpowiednia rada wyrazi, w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje uwzględnić regulacje zawarte w ust. 2 i 3 powołanego artykułu, określającego przypadki drogi bezprzetargowej.

Odwołanie się w ust. 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje zatem, że do zawierania umów, o których mowa w tymże ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 art. 37 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy, bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przy czym przepisy ust. 2 i 3 będą miały odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ustępu 4 art. 37 ustawy. Oznacza to, że dzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy.

W konsekwencji, zdaniem wojewody, rozszerzenie ustawowego katalogu przypadków, w których sejmik władny jest do wyrażenia indywidualnej zgody na bezprzetargowy tryb zawierania umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony, narusza w sposób istotny art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 3 ustawy ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 Baza Orzeczeń LEX nr 209189), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 568/06 nie publ. , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/GL 770106 nie publ.) oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 37/05 , z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II Op 83/05, z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 52/06, z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 276/06, z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Op 491/06, z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 606/06, z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Op 125/07 nie publikowane).

Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność wyeliminowania z uchwały także postanowień § 15 ust.4 uchwały w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust.5 i § 15 ust.5 ‘’oraz § 19 ust.3, ust. 4 i ust. 5 w brzmieniu ,,-4" uchwały, które zawierają odesłanie do wadliwych regulacji § 18 ust. 3 uchwały.

Wojewoda wnosił także o stwierdzenie nieważności § 21 uchwały, w którym sejmik wskazał, jakie elementy należy uwzględnić w umowie najmu i dzierżawy. W jego ocenie stanowi to naruszenie art. 18 pkt 19 lit. a) w związku z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 1 ustawy zarząd województwa wykonuje uchwały sejmiku województwa, a według art. 41 ust. 2 pkt 2 do zadań zarządu należy gospodarowanie mieniem województwa. Przepis ten ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w kresie gospodarowania mieniem województwa należy wyłącznie do zarządu. Sejmik może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w wypadkach wskazanych wprost w ustawie. Art. 18 pkt 19 lit. a) ustawy ustanawia wyjątki od generalnej zasady, iż to zarząd gospodaruje mieniem województwa Ponieważ prawo sejmiku do podejmowania decyzji w powyższym zakresie jest wyjątkiem od zasady wyłączności kompetencji zarządu, poszczególne upoważnienia sejmiku do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna.

Zatem sejmik, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniony do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu województwa, jeżeli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości zarządu ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. III ARN 64/95 OSNP 1996/16/218).

Na gruncie powołanych wyżej przepisów, kompetencje sejmiku nie obejmują w przekonaniu wojewody kształtowania treści czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa. Działanie takie stanowi ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego województwa, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa i godzi w zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Stosownie do brzmienia powołanego przepisu strony zawierające umowy mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Przepisy uchwały muszą być zgodne z regulacjami kodeksu cywilnego, dotyczącymi zawierania umów. Zasada swobody zawierania umów nie może być ograniczona przepisami prawa publicznego.

Według organu nadzoru bez podstawy prawnej, z istotnym przekroczeniem zakresu upoważnienia zawartego w art. 18 pkt 19 lit a) ustawy o samorządzie województwa został przyjęty § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Analiza przepisu art. 18 pkt 19 lit. a) tej ustawy prowadzi do wniosku, że sejmik, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do zarządu jest upoważniony jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie, przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki - art. 244 kc).

W innych, niewymienionych w powołanym przepisie sprawach, w tym w zakresie zawierania umów użyczenia, decyzje gospodarcze może podejmować samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem. Zarząd województwa może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu umów użyczenia, nawet wówczas, gdy " po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość". Zamieszczenie takiej regulacji w uchwale stanowi ingerencję w przyznane ustawowo kompetencje organu wykonawczego gminy, określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w części dotyczącej § 12, § 18 ust.1, ust. 3 i 4, § 19 ust. 4 - 5 zaskarżonej przez Wojewodę w części uchwały Sejmiku Województwa i oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Sejmik zauważył, że zaskarżona uchwała została zmieniona w dniu 8 grudnia 2008 r. uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...], na mocy której uchylono jej § 12, zmieniono ust. 1 § 18, uchylono ust. 3 i ust. 4 § 18, zmieniono ust. 3 i ust. 4 § 19. W tej sytuacji postępowanie przed Sądem w powyższym zakresie stało się, zdaniem Sejmiku, bezprzedmiotowe w tej części, co oznacza, że sąd nie może orzec zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sejmik podkreślił ponadto, że uchwała z dnia 30 czerwca 2008 r. jest prawem miejscowym, podjęta została na podstawie art. 18 pkt 1 lit b) i art.18 pkt. 19 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zgodnie z § 142 - 143 i na podstawie odesłania z art. 143, art. 115 - art. 131, a także przepisów Działu VIII Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U Nr 100, poz. 908).

Zdaniem sejmiku, wbrew twierdzeniom wojewody zawartym w skardze, § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest jasny i nie wymaga żadnej interpretacji. Wyznacza on zasady jakimi winien kierować się Zarząd Województwa przy nabywaniu nieruchomości na rzecz Województwa. Zasadą jest, że zarząd winien w taki sposób prowadzić negocjacje (rokowania) przy nabywaniu na rzecz Województwa nieruchomości, by nabyć nieruchomość po cenie nie wyższej, niż cena określona przez rzeczoznawcę majątkowego. Regulacja ta mieści się w kompetencji Sejmiku, czego Wojewoda nie kwestionuje. Na podstawie art. 18 pkt 19 lit a) ustawy o samorządzie województwa sejmikowi przysługują kompetencje między innymi do określenia zasad, jakimi winien kierować się zarząd przy nabywaniu nieruchomości do wojewódzkiego zasobu nieruchomości, a nie kompetencje do określenia konkretnych przypadków, w których zarząd może nabyć nieruchomości po cenie wyższej od ceny ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Zbytnia kazuistyka przy ustalaniu zasad prowadzi bowiem do sytuacji, że zarząd nie będzie mógł w sposób prawidłowy realizować zadań województwa, nawet w zgodności z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, gdyż nie w sposób przewidzieć wszystkich przypadków, w których będzie musiał nabyć nieruchomość po cenie wyższej niż cena określona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sposób regulacji wspomnianego przepisu spełnia wymogi art. 155 cyt. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sejmiku ust. 2 § 7 uchwały nie można oceniać samodzielnie, w oderwaniu od § 7 ust.1. Nie ulega wątpliwości, że szczególne okoliczności, które uprawniają Zarząd Województwa do nabycia nieruchomości po cenie wyższej od ustalonej przez rzeczoznawcy majątkowego, są wyznaczone przez niezbędność nieruchomości dla realizacji przez Województwo zadań oraz dla realizacji celu publicznego.

Sprzeczne z intencją organu stanowiącego byłoby unieważnienie przez Sąd w § 7 ust. 2 wyłącznie słów "chyba, że za jej nabyciem za inną cenę przemawiają szczególne okoliczności". Takie orzeczenie Sądu pozbawiłoby Zarząd możliwości nabycia nieruchomości po cenie wyższej niż ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, nawet jeśli nieruchomość byłaby niezbędna dla realizacji jego zadań.

Sformułowanie w uchwale "chyba że za jej nabyciem przemawiają szczególne okoliczności" zobowiązuje Zarząd, by nabycie nieruchomości po cenie wyższej niż określona przez rzeczoznawcę majątkowego było uzasadnione, nie może być dowolne.

Sejmik podkreślił, iż w dotychczasowej praktyce Zarząd Województwa nabywał nieruchomości po cenie wyższej niż wynikająca z operatu szacunkowego, gdy zbywca w negocjacjach, udokumentowanych protokółem, nie wyrażał zgody na jej sprzedaż po cenie zaproponowanej przez zarząd, a zarząd nie mógł realizować swoich zadań bez jej nabycia ( np. nieruchomość była niezbędna pod poszerzenie drogi), natomiast zbywca, po kolejnych negocjacjach, wyrażał zgodę na jej sprzedaż po cenie uzgodnionej, która jednak była wyższa niż ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Niejednokrotnie zarząd nabywał też nieruchomości po cenie znacznie niższej, niż określona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Za prawidłowością regulacji przewidzianej ust. 2 § 7 zaskarżonej uchwały przemawia zdaniem sejmiku, fakt, że zgodnie z art.151 cyt. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku za daną nieruchomość, co oznacza, że cena za konkretną nieruchomość określona w operacie szacunkowym może odbiegać od ceny, za którą chce ją sprzedać Województwu zbywca.

Sejmik zwrócił przy tym uwagę, że żadne obowiązujące przepisy nie regulują nabywania przez jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, do ich ustanowienia na podstawie art.18 pkt 19 lit a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa upoważniony został sejmik województwa.

Za bezzasadny uznano podniesiony przez Wojewodę w skardze zarzut, że § 21 jest sprzeczny z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa, z uwagi na to, że Sejmik Województwa wkroczył w kompetencję zastrzeżoną dla Zarządu Województwa. Przepis ten ustanawia zasadę, że kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem województwa należy wyłącznie do zarządu. Sejmik może się wypowiadać w tych sprawach wyłącznie w przypadkach wskazanych wprost w ustawie.

Zdaniem sejmiku, wbrew twierdzeniom Wojewody gospodarowanie nieruchomościami samorządowymi, do których zalicza nieruchomości wchodzące w skład wojewódzkiego zasobu nieruchomości, podlega licznym ograniczeniom, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że umowy dotyczą mienia publicznego. Także ustawodawca w art. 18 pkt 1 lit b) i pkt. 19 lit. a ) ustawy o samorządzie województwa upoważnił sejmik województwa do uchwalenia przepisów prawa miejscowego zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim oraz udo uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała sejmiku województwa jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy. których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Uregulowanie w przepisach uchwały pożądanych elementów umowy, bez narzucania konkretnej treści nie może być uważane za naruszenie zasady swobody umów (Edward Gniewek "Obrót nieruchomościami skarbowymi I samorządowymi" Wydanie Zakamycze 1999 str. 56, str. 100).Także w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1996 r. ( sygn. akt III ARN 64/95 ), na który powołuje się Wojewoda w swoim piśmie dnia 21 lipca 2008r. oraz w skardze wyrażony został pogląd, że rada gminy podejmując uchwały dotyczące zasad gospodarowania mieniem komunalnym działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest ona uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd gminy, chyba, że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość zarządu w tym zakresie. Oznacza to, iż sejmik województwa jest uprawniony do uregulowania w uchwale istotnych warunków umowy, które winny się znaleźć w umowach najmu i dzierżawy zawieranych przez zarząd województwa oraz przez wojewódzkie jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej.

Sejmik nie zgodził się także, iż § 21 zaskarżonej uchwały, stanowiący, jakie postanowienia umowy najmu lub dzierżawy winny się znaleźć w umowie, jest wykonywaniem przez niego kompetencji Zarządu Województwa w zakresie gospodarowania mieniem województwa. Nie są to bowiem ustalenia konkretnych warunków najmu i dzierżawy i mieszczą się w upoważnieniach ustawowych, o których mowa wyżej. Nie ograniczają też w żaden sposób Zarządu Województwa w kształtowaniu treści zawieranych umów. Uregulowanie tej kwestii w § 21 zaskarżonej uchwały wynika z problemów Zarządu Województwa związanych z merytoryczną oceną zasadności roszczeń najemców kierowanych do Województwa po rozwiązaniu umowy najmu lub dzierżawy, jak też z faktu, że Województwo staje się stroną bardzo niekorzystnych umów zawieranych przez wojewódzkie jednostki organizacyjne. Umowy najmu zawierane są przez wojewódzkie jednostki organizacyjne, na których treść Zarząd Województwa nie ma wpływu. W przypadku zrzeczenia się prawa własności przez wojewódzkie osoby prawne także województwo wchodzi w stosunek najmu na podstawie art. 678 § 1 kc. Brak uregulowania w umowie najmuj dzierżawy np. kwestii nakładów, co często ma miejsce w praktyce, powoduje duże konsekwencje finansowe dla zarządu po rozwiązaniu umowy oraz ewentualność wystąpienia do sądu przez byłych najemców czy dzierżawców z powództwami o zapłatę przeciwko Województwu. Zdaniem sejmiku wojewoda w swojej skardze nie wykazał, by jakiekolwiek przepisy obowiązującego prawa zostały naruszone przez § 7 ust. 2 i § 21 zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia 31 grudnia 2008r. Sejmik wyjaśnił dodatkowo, że uchwalone zasady gospodarowania mieniem dotyczą nie tylko Zarządu Województwa, ale także wojewódzkich jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej, które dokonują w imieniu Województwa czynności prawnych w stosunku do nieruchomości wchodzących w skład wojewódzkiego zasobu nieruchomości na podstawie udzielonych pełnomocnictw, w tym pełnomocnictw udzielonych na podstawie art. 56 ustawy o samorządzie województwa. Za sprzeczne z prawem uznał sejmik stanowisko, że przepis art. 18 pkt. 19 lit a) ustawy o samorządzie województwa pozbawia go prawa uchwalania zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na okres do 3 lat na podstawie art. 18 pkt 1 lit b) ustawy. Kompetencja sejmiku do ustanowienia zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat wynika z art. 18 pkt. 1 lit b), a do ustalenia zasad zawierania kolejnych umów najmu i dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata także wynika z art.18 pkt. 19 lit a) ustawy o samorządzie województwa. Sejmik ustalając zasady może zadecydować, w jakim trybie zarząd i wojewódzkie jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej mogą wynajmować lub wydzierżawiać nieruchomości na okres do 3 lat - w trybie przetargowym czy bezprzetargowym, oraz wskazać w zasadach w jakich przypadkach tryb bezprzetargowego zawierania umów przez wojewódzkie jednostki organizacyjne nie wymaga zgody zarządu. Sejmik podkreślił, że uregulowanie kwestii, o których mowa w § 19 ust.3 i ust. 4 uchwały nie może być uważane za naruszenie zasady swobody umów.

Sejmik zauważył, iż art. 18 pkt. 19 lit. a) ustawy o samorządzie województwa jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 23 ust.1 pkt 7a w związku z art. 25d i art. 23 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa o samorządzie województwa ma węższy zakres podmiotowy, niż zakres ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikający z art. 1 tej ustawy. Obecna treść art. 23 ust.1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 pkt. 19 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa została nadana tą samą ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r. Nr 173 poz.1218). Z woli ustawodawcy sejmik województwa został upoważniony do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie wynikającym z art. 18 pkt. 1 lit. b) i pkt.19 lit a) ustawy o samorządzie województwa.

W kolejnym piśmie z dnia 12 marca 2009r. sejmik wniósł o dopuszczenie przez Sąd dowodu z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...], Znak [...] oraz Uchwały Sejmiku Województwa Nr [...], z dnia [...] na okoliczność naruszenia przez organ nadzoru art. 78 ust.2. art.79 ustawy o samorządzie województwa w tym sensie, że dokonanie czynności przez organ nadzoru spowodowało konieczność zmiany zaskarżonej uchwały w części, w której była ona zgodna z prawem. Ponownie podniesiono, że sejmik posiada kompetencje do stanowienia zasad gospodarowania mieniem, a w nich do regulowania zarówno zasad gospodarowania nieruchomościami jak i ruchomościami, jak też kompetencje do uregulowania zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na okres do 3 lat. wskazania w nich trybu przetargowego i bezprzetargowego zawierania umów. Za bezprawne i świadczące o braku konsekwencji uznano stanowisko organu nadzoru, który na podstawie tego samego przepisu - art. 18 ustawy o samorządzie województwa tylko innego punku, to jest pkt 19 lit. a), uznaje kompetencje sejmiku do stanowienia prawa miejscowego w zakresie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony lub oznaczony dłuższy niż 3 lata, natomiast kwestionuje kompetencje sejmiku do stanowienia na podstawie pkt. 1 lit b) zasad gospodarowania mieniem. Ponownie sejmik podkreślił, że wbrew twierdzeniom wojewody zasady gospodarowania mieniem mają charakter prawa miejscowego. Taki status przyznaje im sam przepis wart. 18 pkt 1 lit b) ustawy o samorządzie województwa. Jego zdaniem może ustalać zasady gospodarowania mieniem, które dotyczą gospodarowania mieniem przez Zarząd Województwa i wojewódzkie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, albowiem stosownie do art. 58 ust. 1 ustawy wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują o sposobie wykonywania należących do nich praw majątkowych. Z przepisu tego wynika, że ograniczenia w zakresie gospodarowania mieniem przez wojewódzkie osoby prawne mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Takie działanie, w ramach przyznanych sejmikowi uprawnień do stanowienia zasad, nie jest zastępowaniem zarządu w gospodarowaniu mieniem, co oznacza, że § 1 - § 7 uchwały nie przekraczają jego kompetencji do uchwalenia zasad gospodarowania mieniem. Za zgodny z prawem sejmik uznał także § 8 ust. 1 pkt. 5 i pkt 6 uchwały. Wbrew bowiem twierdzeniom organu nadzoru darowizna nie jest bowiem równoznaczna z nieodpłatnym przeniesieniem własności. Z nieodpłatnym przeniesieniem własności mamy do czynienia np. w przypadku tworzenia nowej wojewódzkiej osoby prawnej - art. 56 w związku z art. 51 cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami, taki przypadek może zajść w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Zrzeczenie się nieruchomości jest formą zbycia praw do nieruchomości. Województwo jest także użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność innej jednostki samorządu terytorialnego. W przepisach prawa przewidziana jest np. forma zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego - art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z chwilą zrzeczenia się użytkowania wieczystego przez użytkownika prawo użytkowania wieczystego wygasa. Z tą też chwilą właściciel nieruchomości staje się z mocy samego prawa właścicielem budynków i budowli, które w czasie użytkowania wieczystego stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności.

Sejmik podkreślił, że ustalenie w zasadach maksymalnej bonifikaty, o jakiej stanowi § 11 uchwały, nie zastępuje jego uchwały, o jakiej mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ stanowiący ustalił w nim maksymalną wysokość bonifikaty, by najemcy nie domagali się wyższej bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości.

Bezzasadne są także, zdaniem sejmiku, zarzuty wojewody co do sprzeczności z prawem § 15 ust 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Sejmik podniósł, że § 15 uchwały dotyczy oddania w użytkowanie nieruchomości zarówno na czas oznaczony, jak i na czas nieoznaczony. Przykładem bezprzetargowego oddania nieruchomości o którym mowa w § 15 ust.5 lit. a) i lit. b) uchwały jest oddawanie nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony wojewódzkim osobom prawnym - samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które na podstawie art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (jedn. tekst Dz. U. z 2007r. Nr 14 poz. 89 z późn. zm.), gospodarują samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym (otrzymanym i zakupionym). Ponadto użytkowanie jest prawem ograniczonym. którego treść może polegać na wykonywaniu określonych praw do nieruchomości bez oddawania całej nieruchomości osobom trzecim w użytkowanie, bez pozbawiania się władztwa nad nieruchomością, na co zezwala art. 253 kc.

Ponadto skreślenie w ust. 4 § 15 słów " z zastrzeżeniem ust. 5 " , zgodnie z żądaniem Wojewody powodowałoby, że w obrocie prawnym pozostałby ust. 4 w brzmieniu ,,oddanie nieruchomości w użytkowanie następuje w drodze przetargu". Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z art. 37 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz sprzeczne z intencją organu stanowiącego.

Uregulowanie w powyższy sposób spraw nie narusza prawa. W zasadach sejmik określił, kiedy zarząd może oddać nieruchomość w trybie bezprzetagowym. Określenie zawarte w ust. 5 § 15 nie narusza art. 37 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyznacza zasadę, że odstąpienie od zawarcia umowy w drodze przetargu, oprócz przypadków, o których mowa w ust. 5 lit a) i b) jest możliwe wyłącznie w przypadkach społecznie lub gospodarczo uzasadnionych. W przypadku zaistnienia takich okoliczności, Sejmik podejmuje uchwałę w powyższym zakresie, o ile mieści się ona w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zakresie zarzutów Wojewody do § 19 uchwały Sejmik wyjaśnił, iż zawieranie kolejnych umów najmu i dzierżawy na okres do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, uregulowana została w ust. 5 § 19 uchwały. Czym innym jest zgoda zarządu na odstąpienie od zawarcia umowy w drodze bezprzetargowej, udzielana wojewódzkim jednostkom organizacyjnym bez osobowości prawnej w innych przypadkach, niż wymienione w ust. 3, a czym innym zgoda sejmiku na zawarcie kolejnych umów najmu i dzierżawy na okres do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Jeśli zarząd wyrazi zgodę na tryb bezprzetargowy wynajęcia lub wydzierżawienia nieruchomości, to kolejnym krokiem będzie skierowanie na sejmik indywidualnej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie z konkretną osobą fizyczną lub prawną umowy najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat określonej nieruchomości. W ocenie sejmiku zgoda może dotyczyć wyłącznie zawierania umowy w trybie bezprzetargowym.

Za bezzasadny uznano zarzut wojewody, według którego § 4 -7, § 22 ust. 2, § 23, § 24, § 25 nie mieszczą w kompetencji sejmiku do ustalenia zasad gospodarowania mieniem. Zasady mają bowiem zapewnić gospodarowanie mieniem w sposób racjonalny. Uregulowanie powyższych kwestii w zasadach umożliwia racjonalne gospodarowanie nieruchomościami i szybkie załatwienie sprawy, co ma duże znaczenie w praktyce. Zasady, jak wynika z § 2 uchwały, dotyczą gospodarowania mieniem przez Zarząd Województwa oraz wojewódzkie jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej.

Przepis ten dotyczy mienia, a więc zarówno ruchomości jak i nieruchomości. Dotyczy nie tylko zbycia mienia. ale także zawierania umów najmu, dzierżawy czy użyczenia mienia. Forma aktu notarialnego to także forma pisemna. Wskazywanie, w których przypadkach wymagana jest forma aktu notarialnego, byłoby niedopuszczalnym powtarzaniem przepisów ustawowych. W stosowaniu przepisów obowiązuje zasada, że akt rangi wyższego rzędu ma pierwszeństwo przed aktem rangi niższego rzędu. Jeśli w danej sprawie ma zastosowanie przepis ustawy, to wówczas nie mają zastosowanie przepisy prawa miejscowego. Przepis § 3 ust. 6 nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

W następnym piśmie z dnia 10 listopada 2009 r. sejmik powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławie z dnia 17 października 2006 (III SA/Wr 353/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdził, że akty prawa miejscowego stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego mogą odnosić się do konkretnych adresatów, w tym do zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego czy też do jej jednostki organizacyjnej. Samo pojęcie zasad gospodarowania jest szerokie i odnieść je wobec tego trzeba do określenia generalnych reguł w zakresie podejmowania czynności rozporządzających mieniem wojewódzkim.

Sejmik był więc uprawniony do uregulowania spraw gospodarowania mieniem, zarówno co do ruchomości, jak i nieruchomości w sposób określony w zaskarżonej uchwale. Sejmik zaznaczył, że brak jest w ustawodawstwie definicji legalnej aktów prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie jednak zgodnie podkreśla się między innymi, że akty prawa miejscowego nie mogą się odnosić do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji, lecz muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. W tej materii należy stwierdzić, iż charakter abstrakcyjny norm zawartych w zaskarżonej uchwale nie budzi wątpliwości, gdyż dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie ulegających skonsumowaniu wskutek jednokrotnego zachowania się adresata norm, mimo, że jest ona skierowana jedynie do Zarządu Województwa oraz wojewódzkich jednostek organizacyjnych bez osobowości prawnej. Odwołując się do literatury (. B. Dolnicki " Samorząd terytorialny", Zakamycze 2005, str. 180) sejmik dowodził, że konkretny akt normodawczy nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, w pewnych bowiem sprawach ograniczenie kręgu adresat6w wynikać może z podstawy prawnej wydania aktu i wówczas możliwości wyborów kręgu adresatów w zasadzie nie ma. Opisany przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. W zaskarżonej uchwale przepisy mają. charakter abstrakcyjny, odnoszący. się do powtarzalnych sytuacji, nie ulegających skonsumowaniu wskutek jednokrotnego zachowania się adresata norm, nie dotyczą konkretnej umowy między poszczególnymi stronami. Zaskarżona uchwała ma więc charakter prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest częściowo zasadna. Za trafny uznać należy zarzut niezgodności § 18 ust.1 w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust.3 i 4’’ oraz § 18 ust.3 i ust.4 zaskarżonej uchwały z art. 37 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami ). Przypomnieć należy, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z kolei art. 37 ust.4 stanowi, że przepis ust.1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, przy czym wojewoda lub odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z przepisu art. 37 ust. 4 wynika zatem generalna zasada, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, bowiem ten obowiązuje do zawierania tych umów na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten przesądza o obowiązku przetargu zarówno co do nieruchomości samorządowych, jak i skarbowych przy oddawaniu ich w użytkowanie, najem lub dzierżawę. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody wojewody, rady lub sejmiku. (Komentarz Ustawy o gospodarce nieruchomościami - Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Mamraj, Eugeniusz Mzyk - str. 239, wydanie 3, rok 2008). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 lipca 2008r. (I OSK 145/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyjaśnił, że tryb przetargowy ma miejsce na mocy odpowiedniego zastosowania art. 37 ust. 1, co oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się w ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. W związku z tym nie można uznać za zasadnego stanowiska, według którego zdanie drugie art. 37 ust. 4 jest samodzielną podstawą do wyrażenia zgody na tryb bezprzetargowy, gdyż tryb ten może mieć miejsce tylko przy odpowiednim zastosowaniu ust. 2 i 3 przy wyrażaniu tej zgody. Pogląd powyższy podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009r. ( I OPS 1/09 ONSAiWSA 2009/5/85) dowodząc, że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest, zdaniem sądu, argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy prowadziłoby do rezultatu, iż w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, iż przepis art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.

Z tych względów sąd uznał, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Wspomniana uchwała, choć dotyczy rady gminy, to jednak dokując interpretacji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma także zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ponieważ sejmik wskazał przypadki w jakich możliwe jest zawieranie umów w trybie bezprzetargowym w przypadkach innych niż wskazane w tym przepisie, należało stwierdzić nieważność § 18 uchwały we wskazanej części.

To z kolei powoduje, że równie wadliwe są zapisy § 19 ust. 3, § 19 ust. 4 i § 19 ust. 5 w części dotyczącej wskazania § 19 ust. 3 i § 19 ust. 4 jako odwołujące się do § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Nie jest przy tym uzasadniony wniosek sejmiku o umorzenie postępowania w części dotyczącej oceny zgodności z prawem § 12, § 18 i § 19 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim zostały one uchylone lub zmienione uchwałą nr XXXIV / 466/ 08 Sejmiku Województwa z dnia 8 grudnia 2008 r. Nie można zgodzić się w poglądem skarżącej, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ). Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak trafnie zatem zauważono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. ( II OSK 1046/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych powołującego się na wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r. II OSK 758/06), z punktu widzenia interesów prawnych właścicieli nieruchomości naruszonych takim aktem i z uwagi na różnicę konsekwencji prawnych obu instytucji prawnych, sąd może stwierdzić nieważność uchwały, która została uprzednio przez uprawniony organ uchylona. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny słusznie uznał, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania przed sądem administracyjnym rozpatrującym skargę na tą uchwałę.

Treść art. 37 ust. 4 wspomnianej ustawy oraz powołane orzecznictwo dają uzasadnioną podstawę do stwierdzenia nieważności także § 15 ust. 4 w brzmieniu "z zastrzeżeniem ust. 5’’ i § 15 ust. 5 zaskarżonej uchwały, które, jak trafnie podnosi wojewoda stanowią naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie wspomniany przepis ustawy dotyczy zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata to zauważyć należy, że z powołanego zapisu uchwały nie wynika, czy dotyczy on umów zawieranych do trzech lat czy czas ten przekraczających. Z treści pisma Sejmiku Województwa z dnia 12 marca 2009r. wynika, że dotyczy on oddania w użytkowanie nieruchomości zarówno na czas oznaczony jak i na czas nieoznaczony. Oznacza to jednak, że wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba, że sejmik wyrazi, w drodze uchwały zgodę na odstąpienie od tego trybu, w każdym indywidualnym przypadku. Możliwość odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony możliwa jest jednak, jak już wskazano, wyłącznie w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 ustawy. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że sejmik nie może wprowadzać ogólnych regulacji w tym zakresie, ani modyfikowania ustawowych przesłanek bezprzetargowego trybu zawierania umów.

Zasadnie domaga się Wojewoda stwierdzenia nieważności § 11 zaskarżonej uchwały, jako podjętego bez ustawowego upoważnienia. Nie budzi wątpliwości pogląd, według którego uzyskanie zgody na bonifikatę przy sprzedaży nieruchomości, w tym także lokalu mieszkalnego, możliwe jest wyłącznie w sytuacji ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust.3. Organ udzielający bonifikaty musi wiedzieć, czy nieruchomość wyznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy, a także, czy sprzedaż następuje na cel wskazany w ustawie oraz na rzecz wskazanych osób (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2007r. II SA/Go 340/07, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007r. I OSK 219/07, wyrok Nasz dnia 22 lipca 2008r. I OSK 165/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007r. I OSK 1747/06 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Objęcie ustaleń dotyczących bonifikaty zaskarżoną uchwałą oznacza, że nadano im charakter prawa miejscowego. Tymczasem z treści art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika uprawnienie do wyrażenie przez radę zgody na bonifikatę dla określonego, indywidualnego nabywcy. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Oznacza to, że bonifikata nie może być udzielona w akcie o charakterze generalnym, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 165/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Bonifikata udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda sejmiku powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia lokalu na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, ale również jej zakres. Należy dodać, że sejmik wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Natomiast uprawnionymi do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy organ, tj. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność województwa zarząd województwa.

Zgodzić się należy z poglądem wojewody, że art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zmianami ) ustanawia domniemanie kompetencji organu wykonawczego, jakim jest zarząd województwa. Określona tym przepisem właściwość zarządu województwa w zakresie gospodarowania mieniem województwa nie wyklucza jednak dopuszczalności ustalania w drodze uchwały sejmiku województwa ogólnych, wiążących zarząd, zasad gospodarowania tym mieniem, podejmowanej na podstawie upoważnień zawartych w ustawie o samorządzie województwa. Zwrócić należy bowiem uwagę, że, jak już wyjaśniano, stosownie do art. 18 ust.1 lit. b) powołanej ustawy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, którym ustawa nadaje moc aktu prawa miejscowego. Pod pojęciem zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim rozumieć należy natomiast ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminnym, skonstruowane w sposób nie wykluczający swobody indywidualnych podmiotów przy określaniu treści umów cywilnych. Stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym sejmik działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest zatem uprawniony z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez zarząd województwa, określając ogólne zasady, jakie należy uwzględniać przy ich zawieraniu, chyba, że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość zarządu w tym zakresie. Nie stoi temu na przeszkodzie domniemanie kompetencji zarządu województwa wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt. 2 ustawy, skoro zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, a jak już wspomniano, opracowanie zasad gospodarowania mieniem województwa należy do wyłącznej kompetencji sejmiku i jest aktem prawa miejscowego.

Stąd też nie można za uzasadniony uznać wniosek wojewody o stwierdzenie nieważności § 21 uchwały, który wskazuje jedynie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy zawieraniu umów najmu i dzierżawy nieruchomości.

Wbrew zapatrywaniu sejmiku organ nadzoru słusznie natomiast wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 uchwały, którym sejmik ustalił generalnie stawkę pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25%.

Kompetencja w zakresie ustalenia zasad gospodarowania mieniem województwa nie może bowiem oznaczać uprawnienia do ustalania stawek opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w formie aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Podkreślić należy, że zawarcie umowy użytkowania wieczystego stosownie do art. 234 k.c w związku z art. 158 k.c, a także art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w formie aktu notarialnego. Wszelkie zatem kwestie dotyczące oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste podlegają regulacjom umownym. Zgodnie z art. 41 ustawy o samorządzie województwa to zarząd województwa jest organem właściwym do zawierania stosownej umowy. Do niego należy także ustalenie stawki pierwszej opłaty rocznej. Jej wysokość uzależniona jest od ceny nieruchomości gruntowej i stawki procentowej. Ustalenie w sposób sztywny stałej stawki pierwszej opłaty w sposób oczywisty nie tylko krępuje swobodę organu wykonawczego w wykonywaniu swoich ustawowych uprawnień, ale może w konsekwencji doprowadzić do powstania znacznych utrudnień przy tego typu transakcjach. To bowiem organ wykonawczy dokonując konkretnej transakcji ma możliwość właściwej oceny wartości nieruchomości i dopasowania wysokość opłaty. W tej sytuacji, jak już wspomniano, sad uznał za zasadne stwierdzić nieważność § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Trafnie także wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Nieokreślone pojęcie "uzasadnionych przypadków’’ uzasadniających ustalenie wysokości pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jakim posługuje się ten przepis, wprowadza niepewność w obrocie i narusza prawo poprzez wprowadzenie dowolności w zakresie jego stosowania, zaś akt prawny jako ustalający zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim czyni niezrozumiałym, czego nie można aprobować.

Uzasadnione jest także żądanie stwierdzenia nieważności § 22 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Słusznie zauważył organ nadzoru, że kompetencje sejmiku w sprawach majątkowych województwa zamykają się w granicach art.18 ust.1 lit. b) ustawy o samorządzie województwa, dotyczących czynności zwykłego zarządu mieniem wojewódzkim i art.18 ust.19 lit. a) w zakresie czynności zakres ten przekraczający. Przepis ten jednak odnosi się jedynie do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Do czasu opracowania zasad o jakich mowa w tym przepisie zarząd może dokonywać tych czynności jedynie za zgodą sejmiku. Słusznie zatem zauważył wojewoda, że wspomniany przepis nie dotyczy oddawania nieruchomości w użyczenie, co oznacza, że zgodnie z ogólną kompetencją wynikającą z art. 41 ustawy o samorządzie województwa czynności w tym zakresie należą do zarządu województwa.

Nie ma natomiast podstaw do stwierdzania nieważności samego tytułu uchwały w części zawierającej sformułowanie " zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do 3 lat między tymi samymi stronami umowy, jeśli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość ‘’ oraz § 1 ust.1 lit. c) uchwały o tej samej treści. Treść art. 18 ust. 19 lit. a) ustawy o samorządzie województwa pozwala na przyjęcie, że sejmik jest kompetentny także do określenia zasad zawierania umów do trzech lat w warunkach w tym przepisie wskazanych. Nie ma uzasadnionych powodów, aby twierdzić, że uchwała wymagana za każdym razem, gdy po umowie zawartej na okres do trzech lat strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości jest aktem prawa wewnętrznego, w przeciwieństwie do zasad gospodarowania mieniem województwa stanowiącym akt prawa miejscowego. Zauważyć trzeba, że art.18 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie województwa wylicza jedynie przykładowe akty prawa miejscowego do których stanowienia kompetentny jest sejmik województwa. Oznacza to, że rangę aktu prawa miejscowego mogą posiadać także uchwały podjęte przez sejmik w trybie art. 18 ust.19 lit. a), co oznacza, że zarówno zasady gospodarowania mieniem województwa jak i zasady zawierania kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat jeśli dotyczą tej samej nieruchomości, mogą zostać podjęte jedną uchwałą. Z powyższego powodu nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności także § 1 ust. 1 lit. c) uchwały.

Słusznie zauważa wojewoda, że umowy najmu i dzierżawy zawarte na okres do 3 lat, dotyczą załatwiania bieżących spraw związanych z normalnym korzystaniem z rzeczy oraz praw i utrzymywaniem ich w stanie niepogorszonym, umożliwiającym eksploatację tych rzeczy i praw w ramach ich społeczno - gospodarczego przeznaczenia, czyli gospodarowania mieniem. Zarząd województwa może zatem samodzielnie decydować o zawieraniu takich umów na okres nie przekraczający 3 lat. Zauważyć jednak należy, że określona w art. 18 ust.1 lit. b) ustawy o samorządzie województwa kompetencja sejmiku do określenia zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim nie jest ograniczona wyłącznie do umów zawieranych na okres dłuższy niż 3 letnie. Przeciwnie, wyłączenie takich umów w art. 18 ust.19 lit .a) ustawy pozwala sądzić, że właśnie ogólne sformułowanie "zasady gospodarowania mieniem województwa’’ o jakich stanowi art. 18 ust.1lit. b) dotyczą także umów dzierżawy lub najmu zawieranych na okres do 3 lat.

Nie ma także podstaw do stwierdzenia nieważności § 2 ust.1, § 4, § 5 , § 6 , § 7, § 22 ust. 2, § 23, § 24 oraz § 25 zaskarżonej uchwały. Jak już wyjaśniono, pod pojęciem "zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim", które z mocy art.18 ust. 1 lit. b) ustawy o samorządzie województwa należą do wyłącznej kompetencji sejmiku, rozumieć należy ogólne reguły i wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem województwa. Sejmik nie może jednak kształtować sytuacji prawnej konkretnych osób. Stąd też oczywiste jest, że wspomniane zasady kierowane są w zasadzie do jednostek organizacyjnych województwa, które w istocie mieniem województwa gospodarują. Nie można jednak uznać, że uchwała w tej części ma charakter wewnętrzny w wąskim rozumieniu sprowadzającym się do relacji pomiędzy organami gminy, skoro właśnie zasady gospodarowania mieniem województwa zostały zaliczone do aktów prawa miejscowego, a więc mogą oddziaływać na prawa i obowiązki obywateli, którzy mogą ubiegać się o nabycie mienia województwa, jego wydzierżawienia lub najmu. Warto przypomnieć, że także NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r. (II OSK 102/08 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że akty prawa miejscowego mogą zawierać zarówno przepisy o powszechnej mocy obowiązującej jak i unormowania o charakterze wewnętrznym.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów dotyczących wadliwości § 5 uchwały. Słusznie organ nadzorczy wskazał, że jego treść może prowadzić do wniosku o nabyciu na jego podstawie przez jednostki organizacyjne województwa nie posuwające osobowości prawnej zdolności sądowej i osobowości prawnej. Wynika to jednak z wadliwego sformułowania przepisu, na co zresztą zwrócił także wojewoda podnosząc, że z mocy art. 56 ust. 2 ustawy w imieniu wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej działają jednoosobowo ich kierownicy i tylko w zakresie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd województwa, o czym zresztą stanowi ust. 3 § 5 uchwały. Zatem treść pełnomocnictwa wyznacza zakres działania kierowników jednostek. Tak sformułowany zapis nie może być jednak utożsamiany automatycznie z naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Rację ma Wojewoda dowodząc, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy wojewódzkie jest niezgodne z zasadami legislacji. Stosownie bowiem do § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) zakazuje się powtarzania w rozporządzeniu przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, zaś § 137 zamieszczony w Dziale VI –"Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)" stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999r. (II SA/Wr 1179/98) naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza bowiem w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02, niepubl.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepubl.). Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) słusznie zauważył, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymaganej zasady adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą ( wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Powyższe uwagi odnieść należy także do sejmiku województwa, jako organu stanowiącego w województwie.

Z tych powodów należało stwierdzić nieważność § 8 ust.1 pkt 5 i 6 oraz § 8 ust.2. uchwały. Przepis ten bowiem dokonuje modyfikacji przepisu art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według którego przez zbycie lub nabycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Nie jest zatem zbyciem nieruchomości zrzeczenie się własności lub użytkowania wieczystego, jak przyjmuje zaskarżona uchwała, skoro czynności te nie powodują przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego (ustawa o gospodarce nieruchomościami komentarz Gerard Bieniek, Stanisław Kalus , Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk Wyd. Lewis Nexis warszawa 2008 str. 29). Zauważyć także należy, iż wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. (K 9/04) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 179 k.c. stanowiący podstawę zrzeczenia się nieruchomości, jest niezgodny z art. 2 i 165 Konstytucji i traci moc z dniem 15 lipca 2006 r. Od tego czasu zatem nie jest możliwa nieograniczona formuła zrzeczenia się nieruchomości. Wprawdzie art. 13 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że nieruchomości będące własnością państwa i jednostek samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem m.in. zrzeczenia się, to jednak miał tu zastosowanie odpowiednio właśnie art. 179 k.c. Skoro zatem w dacie podejmowania uchwały przepis ten już nie obowiązywał, zrzeczenie się nieruchomości przez województwo nie znajduje podstawy prawnej. Podstawy do takiej czynności nie daje art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiający zrzeczenie się nieruchomości przez państwowe i samorządowe osoby prawne i to tylko na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Treść tego przepisu oraz art. 4 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawiają wątpliwości, że wymienione podmioty nie mogą być utożsamiane z mającymi również podmiotowość prawną jednostkami samorządu terytorialnego. Z tego względu art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może się odnosić do województwa jako jednostki samorządu terytorialnego.

Rację ma też organ nadzoru twierdząc, że nieodpłatne przeniesienie własności to w istocie darowizna, a więc § 8 ust. 1 pkt. 3 jest tym samym zapisem co § 8 ust. 1 pkt. 5. Oczywiste jest także, że ust.2 § 8 uchwały niezgodnie ze wspomnianym przepisem art. 4 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie zbycia nieruchomości, skoro przepis ustawy stanowi, że pojęcie to obejmuje nie tylko przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, ale także oddanie jej w użytkowanie wieczyste, co pomija uchwała.

Jak jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2009r. ( II OSK 1077/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) niedopuszczalność powtarzania zapisów ustawowych nie oznacza jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie wojewódzkim będzie automatycznie uznane za naruszenie prawa. Podkreślając, iż powtarzanie przepisów ustawowych co do zasady narusza prawo, sąd zwrócił uwagę, że nie bez znaczenia pozostaje ilość tych powtórzeń, charakter powtórzonych przepisów prawa i ich istota. Biorąc powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 12 ust.1 uchwały jako powtarzającej treść art. 71 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne. Treść tego przepisu, oczywista i jednoznaczna nie powoduje trudności w jego interpretacji, a jego znaczenie sprowadza się wyłącznie do wskazania, że z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste pobierane są opłaty.

Nie ma powodów do stwierdzenia nieważności także § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Pojęcie mienia województwa odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., a więc jest to własność i inne prawa majątkowe. Własność obejmuje zarówno rzeczy ruchome jak i nieruchomości. Dla stwierdzenia nieważności musiałoby by być oczywiste, że zaskarżony przepis uchwały dotyczy tylko zbycia nieruchomości dla której z mocy art. 158 § 1 kc zastrzeżona jest forma aktu notarialnego. Jednak wspomniany przepis stanowi ogólnie o mieniu nie ograniczając się do zbycia nieruchomości. Ponieważ dla zbycia pozostałych praw majątkowych nie jest konieczna forma aktu notarialnego nie ma podstaw do stwierdzenia, że sejmik naruszył prawo, skoro zachowanie formy szczególnej musi wynikać z ustawy ( art. 73 k.c).

Z tych powodów na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 wspomnianej ustawy skargę należało oddalić.