Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 362/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. M. i T. M. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących R. M. i T. M. z dnia 21.10.2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących R. M. i T. M. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R.M. i T.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność przedsiębiorstwa [....] S.A. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 21 października 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej w skrócie u.d.i.p.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 21 października 2013 r. skarżący wezwali [....] S.A. w K. m.in. do udostępnienia kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących ich własnością, w szczególności decyzji administracyjnych dokumentów dotyczących lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność Spółki posadowionych na tych nieruchomościach.

Ponadto pismo zawierało wezwanie do zawarcia umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu.

Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Spółka poinformowała wnioskodawców, że planowany termin rozpatrzenia ich roszczeń to 31 grudnia 2013 r.

W kolejnym piśmie do Spółki z dnia 30 grudnia 2013 r. skarżący ponownie wezwali do udostępnienia wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych stanowiących własność Spółki posadowionych na nieruchomościach wnioskodawców, w tym protokoły odbioru budowanych linii przesyłach oraz plany z mapkami.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. wskazała na potrzebę sprecyzowania, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia

19 września 2014 r. skarżący podnieśli zarzut bezczynności [....] S.A.

Uzasadniając wniesioną skargę, skarżący wskazali na obowiązek stosowania przez skarżoną spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich zdaniem, argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżący podnieśli, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżący wskazali, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji.

W dalszej kolejności skarżący odnieśli się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05) bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W ocenie skarżących, ich wniosek o udostępnienie informacji publicznej był szczegółowy i precyzyjny, jednakże do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazała, że skarga winna podlegać odrzuceniu ze względu na fakt, iż wniosek dotyczył udostępnienia dokumentów historycznych, które stanowią własność Spółki wytworzoną na wniosek jej poprzedników prawnych i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Spółki, żądane w przedmiotowej sprawie dokumenty, będące informacją publiczną, stanowią obecnie państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ww. ustawie, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Spółki, nawet gdyby przyjąć, że ww. ustawa powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, to skarga nie powinna zostać uwzględniona. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem bez sprecyzowania przez wnioskodawców, o udostępnienie jakich dokumentów wnoszą, nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4a) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż udzielanie informacji publicznej stanowi akt lub odpowiednio czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05).

W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.

Co prawda, art. 52 § 3 P.p.s.a. jasno stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa - to jednak należy zauważyć, że pojęcie "bezczynności" nie wchodzi w zakres pojęcia ""akty lub czynności". Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2).

W konsekwencji powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Jest bezsprzeczne, że w kontrolowanej sprawie skarżący R.M. i T.M. , działając przez pełnomocnika, wezwali [....] S.A. z siedzibą w K. pismem z dnia 21 października 2013 r. do udostępnienia informacji publicznej w postaci wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosowanych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy w/w urządzeń usytuowanych na nieruchomościach, stanowiących ich własność, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. Do dnia rozprawy informacji tych nie uzyskali.

Pierwszym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie, który wymaga rozwiązania, jest ustalenie, czy przedsiębiorstwo energetyczne [....] S.A. z siedzibą w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej w skrócie u.d.i.p.), Zgodnie z w/w przepisem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., "1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne.

3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji".

Lektura w/w przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wynika stąd, że ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej.

Przy takiej wykładni prawa istotne jest zatem znaczenie pojęcia zadań publicznych. Zadania publiczne są to przedsięwzięcia określone ustawą, które służą ogółowi, dobru ogółu, z zasady efekty ich realizacji są dostępne publicznie, i z uwagi na swoje znaczenie dla ogółu są realizowane w sposób ciągły. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach: NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10, WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt SAB 184/12 i WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/13, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu cyt. art. 4 u.d.i.p. ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, stanowi "zadania publiczne" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W takim stanie prawnym, zdaniem składu rozpoznającego, należy uznać, że [....] S.A. w K. należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku skarżących z dnia 21 października 2013 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej - przy czym, co trzeba podkreślić, skład rozpoznający sprawę nie przesądza w sprawie ze skargi na bezczynność, w jaki sposób powinien być załatwiony przedmiotowy wniosek.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 u.d.i.p. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub - w innych przypadkach - do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Drugim problemem prawnym do rozstrzygnięcia jest kwestia, czy informacje, o które wnosili skarżący, stanowią informacje publiczne w rozumieniu norm u.d.i.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji, udzielanie informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 1009/05). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12).

Skład rozpoznający sprawę w pełni aprobuje poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazujące, że dokumentacja związana z szeroko rozumianymi procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) to dokumenty, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/13).

Z art. 10 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W ocenie Sądu, wniosek R.M. i T.M. nie został załatwiony na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W żadnym wypadku za prawidłowe stanowisko w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może być uznane pismo, w którym Spółka wzywa skarżących o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, z powodu zbyt ogólnego sformułowania wniosku. Spółka oczekuje dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów ze wskazaniem organu, który go wydał, daty wydania, ew. wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia nieruchomości. Spółka podkreśla, że bez wskazania tych danych nie jest możliwe stwierdzenie, czy spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, a w konsekwencji nie jest możliwe zajęcie stanowiska na tym etapie postępowania w przedmiocie udostępnienia lub odpowiednio nieudostępnienia informacji publicznej. W omawianym piśmie Spółka przerzuca ciężar wyjaśnienia sprawy na skarżących, ponadto sposób formułowania pisma wskazuje, że Spółka nie posiada kryteriów porządkowania posiadanych dokumentów adekwatnych w stosunku do danych, którymi posłużyli się wnioskodawcy, co wydaje się nieprawdopodobne.

Sąd nie podziela stanowiska Spółki, że bez sprecyzowania przez wnioskodawców, o udostępnienie jakich dokumentów wnoszą, nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada. Oznaczałoby to, że Spółka gromadzi dokumenty dotyczące urządzeń energetycznych bez posługiwania się jakimikolwiek kryteriami porządkującymi ten zbiór, czy też system. Ja wynika z treści wniosku z dnia 21 października 2013 r., wnioskodawcy wskazali, że chodzi o ww. informacje publiczne dotyczące urządzeń energetycznych na nieruchomościach stanowiących własność skarżących.

W oparciu o ujawnione w ww. wniosku dane rejestru gruntów (numer działki, obręb, gmina, nr księgi wieczystej) Spółka powinna mieć możliwość ustalenia, czy wnioskowanymi dokumentami przynajmniej w zakresie podanych danych dysponuje, czy też nie dysponuje.

Niewątpliwie dokumenty wymienione we wniosku skarżących R.M. i T.M. z dnia 21 października 2013 r. odpowiadają definicji informacji publicznej.

[....] S.A. z siedzibą w K. jako podmiot zobowiązany będący w posiadaniu tych dokumentów, jest zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą, decyzji.

Sąd nie podziela stanowiska Spółki, wskazującej, że wniosek skarżących zawiera zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty wnioskodawcy starają się otrzymać. Jest oczywistym, że skoro decyzje, dokumentacja techniczna lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego [....] S.A. i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawca nie jest w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty decyzja pochodzi. Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwracają się wnioskodawcy. Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcy w tej sprawie domagali się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy – to tak określonego zakresu żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.

Sąd nie podziela także stanowiska Spółki, że w tej sprawie w ogóle nie mogło nastąpić udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane dokumenty mogą stanowić państwowy zasób archiwalny lub zakładowy zasób archiwalny. Spółka powołała się przy tym na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach (t. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i tego, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów, które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego, to przepisy ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce. Przede wszystkim Spółka nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżących dokumenty stanowiły materiał archiwalny. Zgodnie z art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, pod pojęciem materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Spółka nie wskazała, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Sama Spółka w żadnym zakresie nawet nie wyjaśnia, że takie dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, ani tej okoliczności nie stara się chociażby uwiarygodnić. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Ta okoliczność wymagałaby uzasadnienia przez Spółkę [....] S.A. z siedzibą w K. Nawet powołanie się przez Spółkę [....] S.A. na art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują. Art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił ten materiał archiwalny. Także powołanie się przez Spółkę na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi – w tej sprawie – podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Przepisy art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt. W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i nn. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Obok obszernie uzasadnionego powyżej stwierdzenia przez WSA w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku, że są podstawy do zobowiązania [....] S. A. z siedzibą w K. do dokonania aktu lub czynności - Sąd jest zobowiązany do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miała charakteru rażącego.

W odniesieniu do tej kwestii, Sąd podziela pogląd, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 536/12). Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca w treści art. 149 P.p.s.a. nie definiuje, na czym polega rażące naruszenie prawa, o jakim jest mowa we wskazanym przepisie, pozostawiając treść tego pojęcia wykładni sądu.

Ustalając treść tego pojęcia na tle systemu prawa i okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd wziął pod uwagę, że do dnia rozprawy Spółka nie udzieliła odpowiedzi na wniosek R.M. i T.M. z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, mając na uwadze ukształtowaną prawomocnymi wyrokami sądu administracyjnego i znaną z urzędu [....] S.A. z siedzibą w K. linię orzecznictwa sądów administracyjnych przedstawioną szczegółowo powyżej, a także negatywne skutki bezczynności [....] S.A. z siedzibą w K. w postaci naruszenia praw podmiotowych skarżących do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej w określonym ustawą trybie, formie i terminie - wypowiedział się, że przedmiotowa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Sąd odstąpił od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwości wymierzenia Spółce grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu, jej bezczynność nie miała takiego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinująco-represyjnego.

O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.