Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1405/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6263 Stałe komisje
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skarg M. T., M. K. i S. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia składu osobowego komisji stałych Rady Miejskiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących M. T., M. K. i S. S. kwoty po 317 zł /słownie: trzysta siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżących M. T., M. K. i S. S. solidarnie kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.T., M.K. i S.S. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanych przez adw. B.S. jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie ustalenia składu osobowego komisji stałych Rady Miejskiej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą uchwałę przedstawia się następująco.

Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., działając na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.s.g."), ustaliła skład osobowy komisji stałych Rady Miejskiej, zgodnie załącznikiem do uchwały.

W dniu 27 listopada 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła skarga skarżących na ww. uchwałę.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 68 ust. 2 Statutu Gminy [...] (dalej w skrócie: "Statut") poprzez podjęcie uchwały w sprawie ustalenia składu osobowego komisji stałych Rady Miejskiej i taki sposób ukształtowania składów osobowych komisji, który skutkował całkowitym pozbawieniem skarżących członkostwa w komisjach Rady Miejskiej, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2) § 64 ust. 3 Statutu poprzez podjęcie uchwały w sprawie ustalenia składu osobowego komisji stałych Rady Miejskiej niezgodnie z procedurą, tj. bez zapytania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej kandydatów na członków komisji stałych, wymienionych w załączniku do zaskarżonej uchwały, o zgodę na kandydowanie, co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała różnicuje pozycję organizacyjno- prawną skarżących jako radnych poprzez całkowite zniesienie (uniemożliwienie) im bycia członkiem jakiekolwiek komisji Rady Miejskiej, co narusza zasadę równości wobec prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 68 ust. 2 Statutu skarżący podali, że zgodnie z art. 13 ust. 2 Statutu, ustawowy skład Rady wynosi 15 radnych. W Radzie Miejskiej funkcjonują 4 komisje stałe: komisja budżetowa - w skład której wchodzi 8 członków; komisja gospodarki przestrzennej, inwestycji, ochrony środowiska i rolnictwa - w skład której wchodzi 8 członków; komisja oświaty i kultury - w skład której wchodzi 8 członków; komisja sportu, zdrowia, spraw statutowych i społecznych - w skład której wchodzi 8 członków, oraz 2 komisje wynikające z u.s.g.: komisja rewizyjna - w skład której wchodzi 3 członków; komisja skarg, wniosków i petycji - w skład której wchodzi 3 członków.

Skarżący wskazali, że uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r. Statut w § 68 ust. 2 zawierał zapis, że komisje składają się z minimum 3 radnych, a § 70 ust. 2 Statutu zawierał zapis, że radny może być członkiem najwyżej 3 komisji stałych. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy , Rada Miejska zmieniła § 68 ust. 2 Statutu, wprowadzając zapis, że komisje składają się z 3 - 8 radnych oraz uchyliła § 70 ust. 2 Statutu. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały oraz w wyniku podjęcia uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej, aktualnie tylko 12 radnych (z wyłączeniem skarżących) spośród ustawowego składu 15 radnych Rady Miejskiej - jest członkami komisji Rady. Skarżący wskazali, że jednym ze skutków zaskarżonej uchwały jest m. in. pozbawienie ich diet za udział w komisjach Rady Miejskiej.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 64 ust. 3 Statutu skarżący wskazali, że kandydaci umieszczeni w projekcie zaskarżonej uchwały w ogóle nie zostali zapytani przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, czy wyrażają zgodę na kandydowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez adw. A.K. wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie Rady Miejskiej zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem wymogów określonych w art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz w zgodzie z zapisami § 64 ust. 3 Statutu.

Rada Miejska stwierdziła, że w świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji należy przyjąć, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gminy mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji jak i ich skład. W przeciwieństwie bowiem do art. 18a i art. 18b u.s.g., przepis art. 21 u.s.g. nie wypowiada się odnośnie przedmiotu działania konkretnych komisji ani odnośnie składu osobowego komisji, za wyjątkiem wskazania, że w skład komisji stałych i doraźnych wchodzą radni. Rada Miejska wskazała, że możliwość kształtowania składów osobowych komisji rady gminy na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g., w tym możliwość ograniczania liczbowego składu komisji i swobodę wyboru składu osobowego komisji, potwierdza także orzecznictwo sądów. Kwestia zaś dopuszczalności ograniczenia w postaci określenia maksymalnej liczby komisji, których radny może być członkiem, powinna być rozważana jako problem granic swobody rady gminy w określaniu składu osobowego komisji rady gminy.

Rada Miejska przytoczyła przepisy Statutu, z których jednoznacznie wynika, że odrębnymi uchwałami Rada określi przedmiot działania poszczególnych komisji stałych, zakres zadań komisji doraźnych, liczbę członków komisji oraz ich skład osobowy. Przewidziano także limit komisji stałych, do których dany radny może przynależeć. Zdaniem Rady Miejskiej ustalenie maksymalnej liczby członków poszczególnych komisji, a następnie dokonanie wyboru poszczególnych osób do składów osobowych nie narusza interesu prawnego skarżących i nie uniemożliwia radnym aktywnego uczestniczenia w pracach Rady. Radnym nie przysługuje natomiast wiążące "roszczenie" o przydzielenie do konkretnej komisji, a zatem przyjęty przez Radę Miejską sposób wyłonienia składów komisji nie narusza prawa. Rada Miejska zwróciła uwagę, że skarżący w czasie głosowania nad zaskarżoną uchwałą nie wnosili uwag, nie zgłaszali także wystąpień, co wynika z protokołu.

W ocenie Rady Miejskiej, liczba członków każdej komisji na poziomie od 3 do 8 osób jest duża i nie ogranicza radnych w możliwości ubiegania się o wybór. Ponadto nawet ustalenie liczby osób na wyższym poziomie nie gwarantuje, że radny zostałby wybrany do konkretnej komisji. Brak jest bowiem instrumentu, który "wymusiłby" na radnych określone głosowanie w kwestiach osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważył co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia

z dnia 27 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 952/90, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68).

Uchwały organów samorządu regulują działalność tych organów, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej - art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1-2 u.s.g. W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia uchwał organów gminy nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje, czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu.

Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w aspekcie przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny wszystkich skarżących, co zostanie wykazane poniżej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut. Z art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika, że statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Powołane przepisy stanowią rozwinięcie treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają,

w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powołany przepis, poza samym wyróżnieniem pojęcia ustroju terytorialnego nie stanowi o jego zawartości treściowej. Na ustrój wewnętrzny składa się ustalenie struktury organizacyjnej wspólnoty samorządowej (wraz z organami pomocniczymi), liczby członków organów kolegialnych, kształtu aparatu urzędniczego oraz wyliczenie funkcjonujących agencji wspólnoty. Innymi słowy ustrojem wewnętrznym jednostki samorządu terytorialnego jest jej wewnętrzna organizacja. Ze względu na to, że jest on ściśle powiązany

z funkcjonowaniem jednostki samorządowej, celowe było powierzenie każdemu organowi stanowiącemu z osobna uregulowania adekwatnego do specyfiki, priorytetów i tradycji danej jednostki samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II pod red. M. Safjana i L. Boska, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, komentarz do art. 169, pkt IV).

Trzeba też podkreślić, że materia statutowa nie została ujęta w przepisach ustaw samorządowych w sposób kazuistyczny. Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie. Statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami (por. ww. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 945 oraz wskazane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że nie można uznać iż istnieje jeden, ściśle określony model kształtowania ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W praktyce pomiędzy ustrojami jednostek samorządów terytorialnych mogą zachodzić różnice. Swoboda organów jednostek samorządów terytorialnych

w zakresie kształtowania ustroju nie jest nieograniczona - granice tej swobody wyznaczone są przez unormowania konstytucyjne i ustawowe dotyczące ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego (por. "Konstytucja RP. Komentarz." Tom II str. 944). Dopóki jednak nie można wskazać ograniczeń ustawowych lub konstytucyjnych dotyczących rozwiązań ustroju jednostki samorządu terytorialnego - dopóty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może korzystać ze swobody kształtowania ustroju tej jednostki. W granicach owej swobody pozostaje także decyzja, czy jakieś rozwiązanie organizacyjne i w jakim zakresie zostanie przyjęte w danej jednostce samorządu terytorialnego jako rozwiązanie ustrojowe. Przepisy ustaw mogą ograniczyć ową swobodę bądź zakazując pewnych rozwiązań organizacyjnych bądź nakazując wprowadzenie pewnych rozwiązań organizacyjnych jako rozwiązań ustrojowych.

Odnośnie rozwiązania organizacyjnego w postaci komisji rady gminy przepisy u.s.g. wypowiadają się w art. 18a (odnośnie komisji rewizyjnej), art. 18b (odnośnie komisji skarg, wniosków i petycji) i art. 21 (odnośnie komisji stałych i doraźnych). Swoboda rady gminy w kształtowaniu tego rozwiązania organizacyjnego jest zatem ograniczona ustawowo, przy czym stopień tego ograniczenia kształtuje się odmiennie: w art. 21 u.s.g., w przeciwieństwie do art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. ustawodawca nie zawarł wymogu, aby zasady i tryb działania komisji stałych

i doraźnych został określony w statucie gminy. W odniesieniu do komisji stałych

i doraźnych zasady i tryb ich działania nie należą więc do zakresu obowiązkowej materii statutowej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. W świetle wskazanego na wstępie przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji należy przyjąć, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gminy mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji jak i ich skład.

W przeciwieństwie bowiem do art. 18a i art. 18b u.s.g. art. 21 u.s.g. nie wypowiada się odnośnie przedmiotu działania konkretnych komisji (tak jak w art. 18a ust. 1, ust. 3-4 oraz art. 18b ust. 1 u.s.g.) ani odnośnie składu osobowego komisji (tak jak w art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2), za wyjątkiem wskazania, że w skład komisji stałych

i doraźnych wchodzą radni (art. 21 ust. 1 u.s.g. mówi o powoływania komisji przez radę gminy "ze swojego grona"). Nie jest to przy tym materia, którą ustawodawca nakazał obowiązkowo ująć w statucie. Rozwiązanie w tym zakresie może być różne w zależności od specyfiki gminy. Nie można zatem z góry wykluczyć takiego rozwiązania, że w statucie znajdują się jedynie ogólne zasady organizacji

i funkcjonowania komisji, natomiast liczbę, przedmiot działania i skład osobowy poszczególnych komisji stałych określa rada gminy w odrębnych uchwałach.

W art. 196 ust. 4 Konstytucji RP prawodawca jednoznacznie zobowiązał

i umocował organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (a więc także radę gminy) do określenia ustroju wewnętrznego tej jednostki (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3 pkt 1). Poprzez uregulowanie zawarte w art. 21 u.s.g. ustawodawca wskazał po pierwsze, że możliwe jest przyjęcie takiego rozwiązania organizacyjnego jak komisja rady gminy, a po drugie - że komisje takie mogą być stałe i doraźne. Ustawodawca przyznał także radzie gminy (poprzez użycie zwrotu "może") swobodę powoływania komisji, określania ich zadań, określania ich przedmiotu działania oraz określania ich składu osobowego. Poprzez tą regulację rada gminy (organ stanowiący j.s.t. według art. 169 ust. 4 Konstytucji) została zatem w pewien sposób ograniczona w przyznanej jej na mocy Konstytucji swobodzie określania ustroju wewnętrznego gminy. Jeżeli bowiem rada gminy uzna, że

w ustroju gminy należy przewidzieć takie rozwiązanie jak komisje rady (czego wyrazem będzie odpowiedna regulacja w statucie gminy) to w ramach tego rozwiązania będą możliwe rodzaje komisji wskazane przez ustawodawcę (komisje stałe, komisje doraźne - nie licząc komisji wskazanych w art. 18a i art. 18b u.s.g.).

Zestawiając treść art. 21 u.s.g. z art. 18a ust. 5 i art. 18b ust. 3 u.s.g. należy także zauważyć, że ustawodawca uznał, że nie każde rozwiązanie organizacyjne dotyczące komisji rady jest rozwiązaniem, który powinno być podniesione do rangi rozwiązania ustrojowego zapisanego w statucie. Za uznaniem możliwości takiego rozwiązania przemawia także to, że w art. 169 ust. 4 Konstytucji ustawodawca, przyznając organom stanowiącym kompetencję do określenia ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego nie wspomina o statucie jako jednym akcie,

w drodze którego ma się dokonać całkowite, wyczerpujące określenie ustroju jednostki (por. także "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3, pkt 12.

Należy zwrócić uwagę, że rozwiązanie w postaci regulowania ilości, przedmiotu i składu konkretnych komisji rady w uchwałach pozastatutowych jest akceptowane w doktrynie (por. G.Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LEX 2012, komentarz do art. 21 pkt 3.

Powyższe przemawia za możliwością powołania przez radę gminy, w oparciu o art. 21 ust. 1 u.s.g. i stosownie do zapisów statutu gminy, w odrębnej od statutu gminy uchwale konkretnych stałych komisji rady, ustalenia ich konkretnego przedmiotu działania i składu osobowego – takie rozwiązanie przyjęła Rada Miejska w [...] zgodnie z § 68 ust. 1 Statutu.

Sąd podziela wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 56/95, publ. OSNAPiUS z 1996 r. Nr 18 poz. 257 oraz Legalis nr 29824) pogląd, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gmin mogą swobodnie określać skład osobowy komisji rady gminy, przy czym termin "skład" należy rozumieć jako uprawnienie do ustalenia liczbowego składu komisji w zależności od liczby radnych

i konkretnych potrzeb. Ową konkretną potrzebą zdaniem Sądu, może być potrzeba zapewnienia sprawności działania komisji. Trzeba też podkreślić, że istotą powoływania komisji rady jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. II OSK 235/05). Powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, ma więc usprawnić pracę rady.

Przechodząc do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że liczba radnych w poszczególnych komisjach uzależniona jest od woli rady, która może określić w statucie minimalny i maksymalny skład liczbowy komisji. Podkreślić przy tym trzeba, że ustalając skład osobowy poszczególnych komisji, rada powinna kierować się zasadą równości radnych, jako mieszkańców danej wspólnoty regionalnej, zobowiązanych zgodnie z art. 23 u.s.w. do uczestniczenia w pracach organów województwa, i zapewnić im możliwość czynnego uczestnictwa w pracach poszczególnych komisji. Ponownie wskazać w tym miejscu należy na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95 (OSNP 1996/18/257), w którym uznano, że rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona

z naruszeniem prawa. W powołanym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że: "przepis

art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radny obowiązany jest brać udział w pracy rady gminy i jej organów (...) do których został wybrany (...), stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Gdyby zaś wejście w skład komisji rady można było uzyskać w drodze procesu sądowego, znaczyłoby to, że w tym zakresie "państwo demokracji" może być zastępowane przez "państwo sądów", co w świetle cyt. przepisu art. 24 ust. 1 ustawy musiałoby być - tak jak w innych przypadkach sądowej kontroli nad wyborami - bardzo wyraźnie przewidziane przez konkretny przepis ustawowy. Takiego zaś przepisu nie ma i w świetle systemowej wykładni całości przepisów rozdziału 3 ustawy nie ma też żadnych podstaw do kreowania go w drodze interpretacji. Zasadą jest bowiem swoboda rady

w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter.". Analogiczne stanowisko w tej materii zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r. sygn. II OSK 2422/19.

Co istotne, powołany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 56/95 został wydany w wyniku rozpatrzenia rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 1995 roku sygn. SA/Wr 54/95, na który z kolei powołują się skarżący. Wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 sygn. SA/Wr 54/95 został uchylony przez Sąd Najwyższy, a jego zasadnicze tezy zanegowane. Stąd też wskazana przez skarżących argumentacja – w tym zakresie – nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w skardze, jak i w powołanych w niej wyrokach, że radny może skutecznie domagać się powołania go do komisji stałej, ale tylko wówczas, gdy z treści statutu jednoznacznie wynika, iż ma obowiązek być jej członkiem – w ramach konstytucyjnej swobody kształtowania ustroju wewnętrznego, rada gminy może w statucie nałożyć na radnych obowiązek zasiadania w określonej ilości (najczęściej jednej, dwóch) komisji stałych; do takiego skonfigurowania odnosił się wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. OSK 1734/04.

W sprawie jest bezsporne, że na mocy postanowień uchwały Rady Miejskiej

z dnia [...] listopada 2018 roku, nr [...] w sprawie powołania komisji stałych, ustalenia ich przedmiotu działania i składu osobowego, zmienionej uchwałą z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] powołano 4 komisje stałe: komisję budżetową, komisję gospodarki przestrzennej, inwestycji, ochrony środowiska i rolnictwa, komisję oświaty i kultury oraz komisję sportu, zdrowia, spraw statutowych i społecznych. Powołano również 2 komisje wynikające z u.s.g.: komisję rewizyjną i komisję skarg, wniosków i petycji. Do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący byli członkami komisji stałych: M.T i S.S> – komisji budżetowej, komisji gospodarki przestrzennej, inwestycji, ochrony środowiska i rolnictwa, komocji oświaty i kultury, M.K. - komisji budżetowej i komocji oświaty i kultury.

Zgodnie z postanowieniami § 68 ust. 2 Statutu Gminy - uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2018 r. - komisje (stałe) składają się z minimum 3 radnych, natomiast po myśli § 70 ust. 2 Statutu radny mógł być członkiem najwyżej 3 komisji stałych. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej

z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy, Rada Miejska zmieniła § 68 ust. 2 Statutu, wprowadzając zapis, że komisje składają się z 3 - 8 radnych oraz uchyliła § 70 ust. 2 Statutu.

Z postanowień statutowych wynika więc, że: 1) wprowadzono limity minimalnej i maksymalnej liczby członków komisji stałych; 2) zrezygnowano z maksymalnego limitu liczby komisji, których członkiem może być radny; 3) nie wprowadzono obowiązku członkostwa radnego w komisjach stałych.

W świetle poczynionych dotychczas uwag, przy takim uregulowaniu statutowym kwestii członkostwa radnych w komisjach stałych, skarżący nie mogą skutecznie domagać się zagwarantowania, że zostaną wybrani do którejkolwiek komisji. Nie oznacza to jednak, że skarżących można pozbawić prawa kandydowania do komisji stałych, a tak stało się w procedurze podejmowania skarżonej uchwały.

Nabycie statusu członka komisji stałej następuje poprzez wybór rady – wynika to wprost z art. 24 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z § 64 ust. 3 Statutu "w przypadku głosowania w sprawie wyboru osób, Przewodniczący Rady przed zamknięciem listy kandydatów pyta każdego z kandydatów, czy zgadza się kandydować i po otrzymaniu odpowiedzi twierdzącej poddaje pod głosowanie zamknięcie listy kandydatów, a następnie zarządza wybory". Z powołanych postanowień statutu wynika więc ściśle określona procedura podejmowania wyboru. Po pierwsze, każdy radny musi mieć możliwość zgłoszenia kandydatury – tak swojej, jak i innego radnego – na członka komisji stałej, po drugie, Przewodniczący musi zapytać każdego z kandydatów, czy wyraża zgodę na kandydowanie do danej komisji, po trzecie, musi zostać podjęta uchwała o zamknięciu listy kandydatów, i po czwarte, muszą zostać przeprowadzone wybory. Do głosowania w przedmiocie wyboru na członka komisji stałej zatasowanie znajduje art. 14 ust. 1 u.s.g. - uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, przy czym w głosowaniu mogą uczestniczyć także ci radni, którzy kandydują w skład poszczególnych komisji - wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 2422/19 (powołany wyrok dotyczył wprawdzie sejmiku województwa, ale z uwagi na analogiczność rozwiązań na poziomie samorządu gminnego, wyrażone w nim stanowisko jest w pełni adekwatne na gruncie niniejszej sprawy).

Z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...] wynika jednoznacznie, że wiceprzewodniczący rady T.W. złożył wniosek formalny o powołanie składów komisji stałych "zgodnie

z zaproponowanym składem osobowym". Z powyższego wynika, że skład osobowy komisji stałych został przyjęty zgodnie z propozycją projektodawcy uchwały. Wyłączono w konsekwencji możliwość zgłaszania kandydatów na członków komisji przez radnych, którzy nie znaleźli się w proponowanych składach, co w sposób istotny narusza § 64 ust. 3 Statutu. Nie doszło również do przegłosowania zamknięcia listy kandydatów. Kolejnym naruszeniem był brak odebrania od kandydatów potwierdzenia akcesu do poszczególnych komisji. Jest to o tyle istotne, że radny T.G., który był zaproponowany na członka 3 komisji głosował "przeciwko" w głosowaniu w sprawie powołania składu osobowego komisji stałych,

a zatem nie potwierdził swojej kandydatury, co było wymagane treścią § 64 ust. 3 Statutu.

Sąd zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną kwestię. Jeżeli skład poszczególnych komisji stałych ma pochodzić z wyborów – wynika to wprost z art. 24 ust. 1 u.s.g. oraz powołanych orzeczeń sądów, w szczególności wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. III ARN 56/95 oraz NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 2422/19 – to należy przyjąć, że takie wybory muszą zostać faktycznie przeprowadzone. Uwzględniając akcesoryjnie przyjętą w Statucie regulację § 64 ust. 3, w ocenie Sądu wybory powinny zostać przeprowadzone odrębnie w stosunku do każdej komisji, oraz odrębnie wobec każdej kandydatury. Zbiorcze głosowanie nad

z góry przyjętymi składami wszystkich komisji stałych, bez możliwości zgłoszenia kandydatury przez radnych, którzy nie znaleźli się w założonych składach komisji,

w sposób istotny narusza § 64 ust. 3 Statutu.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo - § 64 ust. 3 Statutu w związku z art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 1 u.s.g. Wskutek wytkniętych naruszeń skarżący zostali pozbawieni możliwości zgłoszenia swoich kandydatur na członków komisji stałych, a wszyscy radni, możliwości głosowania nad ich kandydaturami. Przedstawione uchybienia niewątpliwe naruszają interes prawny skarżących w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uwzględniając całość powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.