Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 41/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132; art. 134; art. 146; art. 147; art. 148; art. 139; art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Protokolant: Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze gminy Z..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 31 marca 2017 r. ogłoszono postępowanie w trybie konkursu ofert nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy Z..

Rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r. S. Z. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Odwołujący się zarzucił komisji konkursowej nieprzyznanie punktów rankingujących za posiadanie II stopnia specjalizacji i tytułu lekarza specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej, nieprawidłową ocenę oferty w kryterium ciągłość, nieprzestrzeganie zasady uczciwej konkurencji w odniesieniu do uznania przez komisję odpowiedzi ankietowych dotyczących realizacji procedur (ICD 9) z zakresu rentgenodiagnostyki do 2 zdjęć wewnątrzustnych, nierówne traktowanie oferentów. Wskazał na okoliczności faktyczne niebędące przedmiotem oceny punktowej w tym postępowaniu, które winne być brane pod uwagę w wyborze go do zawarcia umowy.

Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. oddalił odwołanie. Skarżący Szpital w dniu 17 lipca 2017 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyjaśnił między innymi, że ogłoszenie postępowania konkursowego zostało dokonane prawidłowo. W ogłoszeniu została określona wartość zamówienia nie większa niż 1.780.741,20 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania – 47, przy czym maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej to maksymalna liczba odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń określonych w ofertach, które zostaną wybrane w wyniku postępowania Jednocześnie w dniu 31 marca 2017 r. na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ zamieszczony został komunikat w sprawie cen oczekiwanych jednostek rozliczeniowych w konkursach ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2017 i w latach następnych, w rodzaju leczenie stomatologiczne. Termin składania ofert upłynął w dniu 14 kwietnia 2017 r. Wpłynęło 21 ofert na 23 miejsca udzielania świadczeń zgodnie z wykazem zamieszonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wszystkie oferty zostały złożone w terminie. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2017 r. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa dokonała weryfikacji ofert pod względem spełniania przez oferentów warunków formalno-prawnych, jak również wymagań koniecznych dotyczących warunków udzielania świadczeń, wynikających z aktów prawnych wskazanych w ogłoszeniu postępowania. Komisja konkursowa po zweryfikowaniu spełniania warunków formalno-prawnych – na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – wezwała do uzupełnienia braków formalnych 7 oferentów, którzy uzupełnili braki w terminie. Żadna z ofert nie została odrzucona. W części niejawnej postępowania, zgodnie z art 148 ust. 1 ustawy, Komisja dokonała porównania ofert według kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny.

Kontrolując rozstrzygnięcie z punktu widzenia zasady równego traktowania świadczeniodawców i porównując oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ sporządził szczegółowe tabelaryczne zestawienie ofert podmiotów uczestniczących w postępowaniu konkursowym, które obrazuje ocenę podmiotów ich ofert i liczbę przyznanych punktów według stosowanych kryteriów. Szczegółowe zestawienie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie komisja konkursowa sporządziła ranking stanowiący podstawę podziału środków finansowych, w którym oferta skarżącego nie została wybrana do podpisania umowy.

Komisja po otrzymaniu zwrotnym wszystkich protokołów końcowych i zestawień oceny punktowej ofert podjęła decyzję o określeniu ostatecznego stanowiska w zakresie ceny i liczby świadczeń. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferentów odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium. W dalszej kolejności sporządzono ranking końcowy, w którym znalazły się oferty uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem ostatecznych wyników negocjacji.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] czerwca 2017 r. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej wartości zamówienia i maksymalnej ilości umów określonych w ogłoszeniu. Do zawarcia umowy zostały zakwalifikowane oferty zajmujące pozycje od 1 do 12 w rankingu końcowym. Liczba punktów uzyskanych przez oferty wybrane do zawarcia umowy wynosiła od 76 do 60. W rankingu końcowym skarżący uzyskał 56,7619 pkt co spowodowało, że znalazł się na 18 miejscu w kolejności przyznawania posiadanych środków finansowych. Z uwagi na ilość środków finansowych przeznaczonych na zabezpieczenie świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem konkursu, nie było możliwości wyboru oferty skarżącego Szpitala.

Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, że komisja dokonała szczegółowej analizy złożonych ofert i przyznawała punkty rankingujące w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372, ze zm.). Warunek dodatkowo oceniany polegający na zapewnieniu przez oferenta lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny (lekarz dentysta specjalista), w dziedzinie stomatologii zachowawczej lub stomatologii zachowawczej z endodoncją przez 100% czasu pracy poradni, należy uznać za spełniony, gdy w godzinach pracy poradni gotowość do udzielanych świadczeń zapewnia przynajmniej jeden ze specjalistów. Bez znaczenia dla spełniania warunku stanowi fakt, czy w czasie pracy poradni gotowość do pracy świadczą wyłącznie lekarze specjaliści, czy też obok lekarza specjalisty świadczeń udzielają lekarze o niższych kwalifikacjach zawodowych. Przeprowadzona powtórna analiza danych zawartych w ofercie potwierdziła prawidłowość działania komisji w tym zakresie.

Wykazany w ofercie skarżącego lekarz posiada specjalizację w dziedzinie chirurgii stomatologicznej. Nie posiada zaś specjalizacji I stopnia w dziedzinie stomatologii ogólnej. Skarżący wskazał w złożonej przez siebie ofercie spełnianie warunku 1.1. Lekarz dentysta, który posiada specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny, w dziedzinie stomatologii zachowawczej lub stomatologii zachowawczej z endodoncją – 100% czasu pracy poradni. Komisja dokonała weryfikacji zgodności udzielonej odpowiedzi ze stanem faktycznym, poprzez pozyskanie od skarżącego kserokopii dyplomu lekarza, potwierdzającego posiadanie tytułu specjalisty w dziedzinie chirurgii stomatologicznej. Komisja nie mogła przyznać oferentowi 7 pkt, bowiem zgodnie ze stanem faktycznym należało dokonać zmiany odpowiedzi na "żadna z powyższych".

Komisja konkursowa przeprowadziła analizę ofert, wobec których skarżący zarzucał brak szczegółowej analizy. Analiza została przeprowadzona zgodnie z ustawą i zarządzeniem Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferenci wskazani przez skarżącego, tj. Wielospecjalistyczne Centrum Stomatologiczne Sp. z o. o., [...] J. S.. jawna, złożyli po jednej ofercie (ten sam nr pierwotny oferty przypisany jednemu podmiotowi). Każda z tych ofert obejmowała 2 miejsca udzielania świadczeń. Trzeci oferent, tj. NZOZ E. s.c. M. W. i D. W., złożył 2 oferty w analizowanym postępowaniu na dwa miejsca udzielania świadczeń (dwa numery pierwotne oferty przypisane do jednego podmiotu). Powtórna analiza potwierdziła prawidłowość pracy komisji i nie stwierdziła uchybień w tym zakresie.

Komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację wykazanych specjalizacji lekarskich w oparciu o Centralny Rejestr Lekarzy RP i nie może żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie: posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...], rejestrów lub innych zbiorów danych, rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których Narodowy Fundusz Zdrowia ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 oraz z 2016 r. poz. 352 i 1579). Jedynie w sytuacji wystąpienia wątpliwości, co do zgodności udzielonych odpowiedzi ze stanem faktycznym, komisja wzywała oferentów do przedstawienia dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu. Tym samym przeprowadziła weryfikację w sposób rzetelny i oparty na obowiązujących przepisach prawa.

Komisja przeprowadziła weryfikację zgodności ze stanem faktycznym udzielonej odpowiedzi na pytania: 3.1. Wykonanie w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie – co najmniej 100 procedur (ICD-9) z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych oraz 3.2. Wykonanie ciągu ostatnich 24 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie – co najmniej 200 procedur (ICD-9) z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych w oparciu o dane będące w posiadaniu Narodowego Funduszu Zdrowia. Nie zwracała się o dodatkowe oświadczenie do oferentów, których udzielona odpowiedź była zgodna z liczbą procedur sprawozdanych do NFZ. Komisja uprzedzała oferentów o możliwości weryfikacji złożonych oświadczeń pod względem zgodności z danymi zawartymi w dokumentacji medycznej oferenta. Oferenci świadomi odpowiedzialności prawnej poświadczyli zgodność udzielonych w ofercie odpowiedzi ze stanem faktycznym, składając podpisane dokumenty i oświadczenia.

W zakresie zarzutu nieprzeprowadzenia szczegółowej weryfikacji całości procedury konkursowej, w tym prawidłowości oceny wszystkich złożonych ofert Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy i nie doszło do naruszenia interesu prawnego jego uczestników, w tym skarżącego. W ocenie organu postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców, a oferta skarżącego nie została wybrana ze względu na zdobycie zbyt małej ilości punktów i osiągniętą pozycję w rankingu końcowym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2017 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy oświadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 11 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

2) art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 pkt 4, a także art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, że ofercie złożonej przez skarżącego prawidłowo przyznano dodatkowe 3 pkt zamiast dodatkowych 6 punktów w zakresie kryterium ciągłość: W dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat;

3) art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 pkt 1, a także art. 134 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, że ofercie złożonej przez [...] sp. j. (pkt 2 oferty) prawidłowo przyznano dodatkowe 4 pkt w zakresie kryterium pozacenowego jakość – personel (w ramach pkt 1 oferty): lekarz dentysta ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie stomatologii ogólnej – 75% czasu pracy poradni;

4) art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie, że brak wyboru oferty złożonej przez skarżącego nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, pomimo że nie została przekroczona maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w ogłoszeniu o zamówieniu;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80-81 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez:

1) brak dostatecznej analizy i wyjaśnienia, czy oferty złożone przez: Wielospecjalistyczne Centrum Stomatologiczne Sp. z o.o., [...] j. oraz NZOZ [...] s.c. M. W. i D. W., wzajemnie się wykluczają lub zawierają propozycje alternatywne;

2) brak dostatecznej analizy i wyjaśnienia, czy personel wskazany w złożonych ofertach do udzielania świadczeń objętych postępowaniem konkursowym, pozostaje w gotowości do udzielania świadczeń od pierwszego dnia obowiązywania umowy;

3) brak dostatecznej analizy i wyjaśnienia, czy w ofercie złożonej przez Wielospecjalistyczne Centrum Stomatologiczne Sp. z o.o. (w ramach pkt 1 oferty), jedyny wskazany w tej ofercie lekarz dentysta posiadający tytuł specjalisty w dziedzinie stomatologii zachowawczej z endodoncją, będzie udzielał świadczeń przez 100% czasu pracy poradni;

4) brak dostatecznej analizy i wyjaśnienia, czy w postępowaniu przeprowadzono szczegółową weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez wszystkich oferentów w przedmiocie liczby procedur (ICD-9) z zakresu 23.0301 rentgenodiagnostyka do 2 zdjęć wewnątrzustnych (w ramach pozacenowego kryterium jakości);

5) niezapewnienie skarżącemu możliwości wglądu do całości dokumentacji postępowania (ofert złożonych przez innych świadczeniodawców).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie zasługiwała na uwzględnienie.

Analiza postępowania przeprowadzonego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie leczenia stomatologicznego (świadczeń ogólnostomatologicznych) w ramach konkursu ofert na terenie gminy Z., w którym udział wziął także skarżący, nie daje podstaw do uznania, że zaskarżoną decyzją Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. bezzasadnie i z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. o oddaleniu odwołania S. Z..

Podstawę prawną skontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej" lub "ustawa"). Jej uregulowania stanowią podstawę do powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń (art. 1). Ustawa jest również podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń.

Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami" (art. 132-161b ustawy). Określenie w tym zakresie zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych i trybu postępowania, w tym trybu postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma służyć realizacji przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W świetle jej unormowań, każdy ma prawo do ochrony zdrowia i w tym zakresie władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 4.

Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI (art. 132 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 134 ust. 1 ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszystkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie tych świadczeń powinny być udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 2 ustawy). Jest to jedna z podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z art. 139 ust. 1 ustawy wynika zaś, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Prezes NFZ – na podstawie art. 146 ust. 1 ustawy – określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). Wedle zaś art. 148 ust. 1 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny – udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W niniejszej sprawie nie było sporu co do przebiegu części jawnej konkursu i stwierdzenia, że 21 oferentów (w tym oferta strony skarżącej), spełniało wymagania formalne konkursu, wobec czego oferty te należało dopuścić do części niejawnej konkursu, w której dokonano wyboru w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej wartości zamówienia i maksymalnej ilości umów, określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert. W ocenie Sądu, brak podstaw do zakwestionowania przebiegu postępowania w tym zakresie.

W dniu 31 marca 2017 r. w sposób prawidłowy dokonano ogłoszenia o konkursie, wyboru komisji oraz wskazano kryteria oceny, które w toku całego postępowania konkursowego nie uległy zmianie. W ogłoszeniu określono także wartość zamówienia w wysokości 1.780.741,20 zł oraz okres rozliczeniowy.

Spór sprowadzał się natomiast do oceny przebiegu niejawnej części konkursu i wartościowania ofert.

W ocenie Sądu również ta część postępowania konkursowego przeprowadzona zostało z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach – na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia – wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, przy wyborze ofert nie naruszono zasady jawności wynikającej z art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę – w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Również treść § 11 ust. 1 zarządzenia Prezesa NZF nr 18/2017/DSOZ w sprawie warunków postępowania wskazuje, iż oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. W załączniku nr 8 do wskazanego zarządzenia Prezesa NZF przedstawiono wzór oświadczenia oferenta o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Oświadczenie o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorcy można było złożyć wraz z ofertą, ale też osobno – najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

W omawianym postępowaniu konkursowym oferenci skorzystali z tej możliwości składając oświadczenie o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż złożyli oświadczenia o zastrzeżeniu określonej części oferty jako tajemnicy przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie miał podstaw prawnych do nieuwzględniania tego stanowiska i udostępnienia tej zastrzeżonej części oferty. Skoro możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach przewidział sam ustawodawca, a sposób dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w zarządzeniu Prezesa NFZ, które znane było oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1784/15).

Z możliwości zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy skorzystała także strona skarżąca w odniesieniu do wykazu personelu, oferty w zakresie liczby i ceny dla postępowania i miejsca udzielania świadczeń, harmonogramu udzielania świadczeń oraz harmonogramu pracy personelu lub jego dostępności godzinowej.

Pełnomocnik strony skarżącej w toku postępowania odwoławczego skorzystał z możliwości wglądu do przygotowanych wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu. Oferty zostały udostępnione w zakresie niezastrzeżonym przez oferentów na mocy złożonych oświadczeń o zastrzeżeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 8 do Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wbrew stanowisku skarżącej, przy wyborze ofert nie naruszono również wynikającego z art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązującego kryterium w zakresie ciągłości usług medycznych. Przy ocenie ofert uwzględniono bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372).

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych definiuje w art. 5 ust. 2a pojęcie ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wspomniane kryterium w postępowaniu konkursowym może premiować – z uwagi na kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego – oferty świadczeniodawców realizujących aktualnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasada przyznawania punktów rankingowych w ramach kryterium ciągłego udzielania świadczeń medycznych w okresie 5 albo 10 lat, nie koliduje również z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa.

W niniejszej sprawie organ nie dokonał dowolnej oceny ofert i nie przekroczył zasad obowiązujących kryteriów.

Zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r., wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju: leczenie stomatologiczne określa załącznik nr 7. Stosownie do wymagań określonych w punkcie IV "Ciągłość", wskazanego załącznika nr 7, kryterium ciągłości w ramach spornego konkursu ofert obejmowało ocenę poniższych warunków:

. w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie (oferent mógł uzyskać 5 pkt);

. w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 5 lat (oferent mógł uzyskać 3 pkt);

. w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie nieprzerwanie od 10 lat (oferent mógł uzyskać 6 pkt).

W przypadku dwóch ostatnio wymienionych warunków, oferent mógł udzielić tylko jednej odpowiedzi do wyboru. Oferta skarżącej w kryterium ciągłości uzyskała 8 pkt (w tym 3 pkt za nieprzerwane świadczenie usług medycznych od 5 lat oraz 5 pkt w ramach kryterium: "w dniu złożenia ofert oferent realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie"). W ocenie strony skarżącej do okresu nieprzerwanego świadczenia usług medycznych (stomatologicznych) winien zostać zaliczony czas w którym Szpital został pozbawiony możliwości udzielania świadczeń ogólnostomatologicznych na podstawie umowy z NFZ.

Wymaga zwrócenia uwagi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 28 sierpnia 2008 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 660/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert – uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek tego wyroku strona skarżąca – dopiero po ponad roku od początku okresu na jaki kontraktowano świadczenia zawarła z L. Oddziałem Wojewódzkim NFZ umowę o udzielanie świadczeń ogólnostomatologicznych, co wpłynęło na ilość punktów przyznanych w niniejszym postępowaniu konkursowym.

W ocenie Sądu, niezależnie od okoliczności, że decyzja dotycząca rozstrzygnięcia konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2008-2010, na skutek wyroku sądowego została uchylona, a w konsekwencji skarżąca podpisała umowę o udzielanie świadczeń ogólnostomatologicznych, to nie można z tego wywodzić, że w okresie w którym toczyło się postępowanie sądowe w istocie prowadziła działalność leczniczą w omawianym zakresie. Dlatego przyznanie punktacji w powyższym kryterium, jak chciałaby tego skarżąca, oznaczałoby w istocie, że w przypadku skarżącej jej oferta "bezpodstawnie" uzyskałaby 6 pkt za nieprzerwane świadczenie usług medycznych w ciągu 10 lat. Stąd w niniejszej sprawie oceny wszystkich ofert dokonano stosownie do szczegółowych kryteriów, o których mowa w powołanym wyżej załączniku nr 7 i zgodnie z podaną w nim punktacją.

Odnosząc się zaś do zarzutów wskazujących na naruszenie przez organ przepisów art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 ust. 1 pkt 1 oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez brak prowadzenia szczegółowej analizy ofert złożonych przez [...] J. S.. j., pomimo że oferent złożył dwie oferty, co wymagało przeprowadzenia szczegółowej analizy, czy oferty te wzajemnie się wykluczają lub zawierają propozycje alternatywne, należy wyjaśnić, że weryfikacja ofert świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmowała sprawdzenie i potwierdzenie prawdziwości oraz prawidłowości danych zawartych w złożonych przez nich ofertach. Obowiązek zweryfikowania i skontrolowania ofert wynikał z obowiązujących Komisję konkursową przepisów (w tym zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej). Kontroli tej należycie dokonano w toku regulowanego ustawą o oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowania konkursowego, do którego przystąpiła skarżąca.

W wymienionym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. – wydanym na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – zdefiniowano w § 2 pkt 11 pojęcie "miejsca udzielania świadczeń". Takim miejscem jest pomieszczenie lub zespół pomieszczeń w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie w celu wykonywania świadczeń gwarantowanych. Rozporządzenie to określa w § 2 pkt 10, że lokalizacja obejmuje budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem albo oznaczonych innymi adresami, ale położonych obok siebie i tworzących funkcjonalną całość, w których jest zlokalizowane miejsce udzielania świadczeń.

Organ rozstrzygnął konkurs w sprawie bez naruszenia przepisu art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy, określającego, że odrzuca się ofertę, jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną. Oferta podmiotu leczniczego prowadzącego działalność pod firmą [...] J. S.. jawna, wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, nie podlegała odrzuceniu. Podmiot ten złożył dwie oferty o odrębnych numerach i każda z nich podlegała odrębnej ocenie Komisji konkursowej, a następnie Dyrektora NFZ, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. W myśl § 15 ust. 1 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r., oferent jest uprawniony do złożenia w danym postępowaniu jednej oferty obejmującej kilka miejsc udzielania świadczeń lub odrębnych ofert z odrębnie ocenionych miejsc udzielania świadczeń. Dlatego zarzut skarżącej, że każdy z oferentów mógł złożyć wyłącznie jedną ofertę, nie mógł być uznany za zasadny w świetle § 15 ust. 1 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. Oferty alternatywnej dotyczy zaś unormowanie § 15 ust. 2 cyt. Zarządzenia. Przewiduje ono, że w przypadku złożenia oferty alternatywnej dotyczącej danego przedmiotu postępowania, oferent jest uprawniony do jej wycofania w części dotkniętej wadą, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy, w wyznaczonym przez oddział Funduszu terminie. W świetle powyższych uregulowań organ nie miał ani obowiązku wzywania oferenta ([...] sp. j.) do wskazania, którą z alternatywnych ofert należy odrzucić, ani też obowiązku odrzucenia obu ofert. W niniejszej sprawie [...] sp. j., uprawniona była do złożenia odrębnych ofert na każde z odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń. Z akt sprawy nie wynikało, aby tenże oferent dysponował tylko jednym miejscem udzielania świadczeń. Stosownie zaś do § 2 pkt 7 Zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, miejsce udzielania świadczeń – to pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, w tej samej lokalizacji, powiązanych funkcjonalnie i organizacyjnie, w celu wykonywania świadczeń określonego zakresu, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Przywołane wyżej unormowania nie pozwalały na przyjęcie, że w jednym lokalu, pod konkretnie wskazanym adresem, może być wyłącznie jedno miejsce udzielania świadczeń ogólnostomatologicznych. Wedle zaś postanowienia § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryterium wpisu do rejestru jest spełnione, jeżeli wpis jest ujawniony w księdze rejestrowej oferenta. Rozporządzenie to w § 2 pkt 18 wyjaśnia, że rejestr oznacza rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej.

Należy też podnieść, że organ działający w strukturach Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest uprawniony do kwestionowania informacji wynikających z dokonanych wpisów w księdze rejestrowej podmiotów leczniczych. Również komisja konkursowa nie ma uprawnień do wkraczania w kompetencje organu prowadzącego rejestr i weryfikowania prawidłowości dokonywanych w tymże rejestrze wpisów. Tym samym, w świetle powyższych rozważań dopuszczalnym było złożenie przez podmiot leczniczy prowadzący działalność pod firmą [...] Sp. j. dwóch odrębnych ofert (nr [...]). Nie wystąpiły więc – na mocy art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy – podstawy do odrzucenia żadnej oferty tego podmiotu leczniczego. Wyniki kontroli sądowej nie potwierdziły słuszności zarzutu, że skarżąca konkurowała z podmiotem, którego oferta podlegała odrzuceniu – stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy – ze względu na podanie nieprawdziwych informacji.

Odnosząc się do zarzutu braku analizy oferty w zakresie przyznania dodatkowych 4 pkt w zakresie kryterium pozacenowego jakość-personel: lekarz dentysta ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie stomatologii ogólnej – 75% czasu poradni, podnieść należy, że jest on niezasadny.

Wymaga zwrócenia uwagi, że Komisja konkursowa przeprowadziła weryfikację wykazanych specjalizacji lekarskich w oparciu o Centralny Rejestr Lekarzy RP. Komisja konkursowa nie może zaś żądać od oferenta przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta, jeżeli potwierdzenie tych danych i informacji jest możliwe na podstawie: posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia [...], rejestrów lub innych zbiorów danych; rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których Narodowy Fundusz Zdrowia ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 oraz z 2016 r. poz. 352 i 1579). Jedynie w sytuacji wystąpienia wątpliwości, co do zgodności udzielonych odpowiedzi ze stanem faktycznym, Komisja wzywała oferentów do przedstawienia dokumentów potwierdzających kwalifikacje personelu. Tym samym Komisja przeprowadziła weryfikację w sposób rzetelny, oparty na obowiązujących przepisach prawa i wytycznych organu ustawodawczego. Podkreślenia wymaga zaś to, że pozycja, którą oferent zajmuje w rankingu końcowym, zależy wyłącznie od treści złożonej oferty. Oferenci zatem winni być świadomi warunków współuczestnictwa w konkursie ofert, który oparty jest na zasadach konkurencyjności rywalizacji. Uczestnictwo w postępowaniu konkursowym jest procedurą o charakterze konkurencyjno-eliminacyjnym, zaś to, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadome jego wyniki (rozstrzygnięcie).

W konsekwencji, oferta strony skarżącej nie została wybrana ze względu na zdobycie zbyt małej ilości punktów i osiągniętą pozycję w rankingu końcowym. Nie była ona przedmiotem uznaniowym decyzji Komisji Konkursowej, co oznacza, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym wnioskodawcy. Zatem w skontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającego na uchybieniu zasadzie równego traktowania oferentów. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania, oferentom udostępniono na takich samych zasadach wszelkie wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z zawarciem umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ przedstawił kompleksową i niewadliwą analizę dopuszczonych do części niejawnej ofert, a następnie na podstawie jasnych i opisanych kryteriów wskazał liczbę przyznanych poszczególnym oferentom punktów, a także wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania punktów pozostałym. Dane przedstawione w tabelach zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo i jednoznacznie odzwierciedlają sposób oceny każdej ze złożonych ofert. Rozpoznając sprawę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L. kompleksowo i rzetelnie ustalił stan faktyczny, z poszanowaniem wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Analiza akt spornego postępowania konkursowego prowadzi do wniosku, że wyboru ofert, którym przyznano co najmniej 60 punktów, dokonano w sposób obiektywny, z zachowaniem zasady równości stron oraz uczciwej konkurencji.

Zwrócić również należało uwagę, że skarżąca w oparciu o ustalone fakty nie mogła skutecznie zarzucić, że punkty zostały oferentom przyznane niesłusznie i zachodzą podstawy do unieważnienia konkursu. Z akt sprawy jasno wynika, że skarżącej w dniu 5 czerwca 2017 r. doręczono zestawienie oceny punktowej. Oceny tej strona skarżąca w istocie nie zakwestionowała. Nie zgłosiła również zamiaru podjęcia negocjacji w sprawie propozycji ilościowo-wartościowej zawartej w protokole negocjacji.

Podsumowując, nie może budzić wątpliwości to, że oferta skarżącej z uzyskaną liczbą punktów (56,7619) nie mogła skutecznie konkurować z korzystniejszymi ofertami, które w rankingu końcowym zajęły pozycje od 1 do 12, uzyskując liczbę punktów w przedziale od 76 do 60.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.