Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 493/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124, art. 217, art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego K. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 maja 2009 r., zatytułowanym "wniosek", K. D., prowadzący działalność gospodarczą – [...] "[...]", powołując się na przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane, wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr A k.m. [...] przy ul. [...] w O. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismo to złożone zostało w organie w dniu 8 maja 2009 r. W uzasadnieniu pisma wskazał, że na działce znajduje się budynek mieszkalny parterowy z nieużytkowym poddaszem, kryty dachem stromym i obiekty gospodarcze – stodoła parterowa z dachem stromym dwuspadowym oraz dwie przybudówki gospodarskie, dawniej inwentarskie. Dalej wnioskodawca opisał zamierzoną zmianę sposobu użytkowania, wskazując, że po remoncie obiekt gospodarczy – istniejącą stodołę zamierza przeznaczyć dla potrzeb Zakładu Usług Pogrzebowych w zakresie przechowywania i przygotowywania zwłok do pogrzebu; w odniesieniu do budynku mieszkalnego zamierza przeznaczyć nieużytkowe poddasze na cele mieszkalne o powierzchni ok. 115m2, natomiast budynek inwentarski, stanowiący integralną część bryły budynku mieszkalnego (wspólny dach nad całą bryłą) zamierza przeznaczyć na cele mieszkalne, wydzielając jeden pokój na biuro.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], opartym o przepis art. 219 K.p.a., Prezydent Miasta Opola odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego rejonu ul. [...] w O. - uchwała Nr XXV/368/00 Rady Miasta Opola z dnia 25.05.2000 r. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego Nr 41, poz. 221), tj. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego - zmiana sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza na cele mieszkalne, budynku inwentarskiego stanowiącego integralną część bryły budynku mieszkalnego na cele mieszkalne z wydzieleniem jednego pokoju na biuro oraz budynku gospodarczego (stodoły) na budynek dla potrzeb Zakładu Usług Pogrzebowych w zakresie przechowywania i przygotowania zwłok do pogrzebu, usytuowanych na działce nr A, k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...] w O.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rejon objęty wnioskiem jest położony na terenie oznaczonym w planie symbolem MN, którego przeznaczenie podstawowe – zgodnie z zapisem § 4 ust. 2 powyższej uchwały – stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wolnostojącej lub bliźniaczej. Na tle tych uregulowań organ uznał, że opisane we wniosku zamierzenie, dotyczące zmiany sposobu użytkowania poddasza w budynku mieszkalnym oraz budynku inwentarskiego na cele mieszkalne i biuro, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym o wydanie zaświadczenia w tym zakresie strona może wystąpić oddzielnym pismem. Natomiast w odniesieniu do wnioskowanej zamiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) na budynek dla potrzeb Zakładu Usług Pogrzebowych w zakresie przechowywania i przygotowania zwłok do pogrzebu, organ stwierdził, że projektowana lokalizacja przedmiotowego zakładu jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na opinię głównego projektanta planu organ wskazał, że zamierzenie to pozostaje w sprzeczności z zawartym w § 4 ust. 2 pkt 4 planu zakazem lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych lub hodowlanych stwarzających zagrożenie i uciążliwości dla mieszkańców, jak również z zawartym w definicji usługi wymogiem niepowodowania przez tę funkcję konfliktu sąsiedztwa z innymi funkcjami. Organ wywiódł, że ze względu na swoją specyfikę, usytuowany na terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej Zakład Usług Pogrzebowych, w zakresie przechowywania i przygotowywania zwłok do pogrzebu może spowodować konflikty sąsiedzkie i wskazał, że sąsiedztwo to budzi sprzeciw okolicznych mieszkańców, w tym bezpośrednich sąsiadów, wnoszących indywidualne i grupowe protesty.

Postanowienie to zakwestionował K. D., który we wniesionym zażaleniu podkreślił płynący z przepisów prawa budowlanego obowiązek przedłożenia zaświadczenia, wskazując jednocześnie, że przy jego wydawaniu organ musi oprzeć się na konkretnych faktach i przepisach. Stwierdził, że zapisy prawa miejscowego muszą być formułowane precyzyjnie, a w przeciwnym wypadku organ nie może działać na szkodę petenta, snując domniemania i opierając się na opiniach niestanowiących źródła prawa, zaś odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy zapisy planu jednoznacznie stoją w sprzeczności z planowana inwestycją. Podkreślając, że kluczową kwestią dla stanowiska organu było założenie o możliwości powodowania konfliktów ze względu na specyfikę zakładu, zarzucił organowi dokonanie swobodnej analizy zapisów planu oraz naruszenie art. 6, art. 7 i art. 107 K.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia wyłącznie na domniemaniach i przypuszczeniach.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po szczegółowym przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, przytoczono treść art. 217 K.p.a., wskazując na odrębny i uproszczony charakter postępowania w sprawach o wydanie zaświadczenia oraz na specyficzny charakter zaświadczenia, będącego oświadczeniem wiedzy, a nie woli organu. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium podkreśliło związanie organu żądaniem strony określonym we wniosku oraz zakaz modyfikacji tego żądania przez organ. Na tym tle Kolegium stwierdziło, że wniosek K. D. zawiera trzy odrębne, samodzielne, wnioski (zakresy), a to uniemożliwia wydanie zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, kiedy co do jednego z zakresów nie ma zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu za prawidłowe uznał organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego o odmowie wydania zaświadczenia co do wszystkich elementów wniosku, mimo zgodności z planem jego dwóch części, wskazując, że rozstrzygnięcie to nie zamyka stronie możliwości ponownego ubiegania się o wydanie nowego zaświadczenia w zakresie nie obejmującym zmiany sposobu użytkowania stodoły na zakład świadczący usługi pogrzebowe. Uznając, że organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek jako żądanie z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. i odczytując zapisy planu jako aktu prawa miejscowego, Kolegium wywiodło, że opisana we wniosku zamierzona działalność (przechowywanie zwłok w specjalistycznej chłodni wielokomorowej, toaleta pośmiertna, ubieranie, tanatokosmetyka i tanatoplastyka, eksportacja zwłok do domu pogrzebowego) jest usługą. Następnie, konfrontując to pojęcie z definicją usługi zawartej w § 3 pkt 7 planu, uznał zasadność stanowiska organu pierwszej instancji, wywodząc, że nie jest dochowany, niezbędny dla funkcji "usługowej", warunek niepowodowania konfliktów sąsiedzkich. Przywołano w tym zakresie zarówno zbiorowe, jak i indywidualne pisma mieszkańców sąsiednich nieruchomości, wyrażające brak akceptacji dla lokalizacji zamierzonego rodzaju usług. Końcowo Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji zapisów planu, opartej na wykładni gramatycznej i uwzględniającej konflikt mogący powstać w przyszłości, a uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom z art. 124 K.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, K. D. domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się organu odwoławczego do starannego prowadzenia postępowania, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wezwania przez organ odwoławczy strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewykazanie dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, a innym jej odmówiono. W uzasadnieniu podniósł, że w aktach znalazły się pisma w postaci protestów mieszkańców, które nie mają bezpośredniego związku z wnioskiem. Poza tym wskazał, że powoływaną opinię autora planu uzyskano w czasie, gdy nie toczyło się postępowanie, a organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonych przez skarżącego dowodów. Ponadto powtórzył podawane już w odwołaniu argumenty dotyczące oparcia rozstrzygnięcia na domniemaniach organów dotyczących nieudowodnionej możliwości powodowania konfliktów przez planowane usługi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu postanowienia i dodatkowo wywodząc, że na etapie postępowania odwoławczego nie prowadzono postępowania wyjaśniającego, opierając się na dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, natomiast brak akceptacji mieszkańców stanowi przesłankę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Poza tym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany ostatnio przepis umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa procesowego i materialnego, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z tego względu jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której podstawą wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia był przepis art. 217 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.

Od razu należy wskazać, że powyższy przepis, jak i następne, normujące postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, zamieszczony został w dziale VII K.p.a. (art. 217-220). Jak wynika z art. 217 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni, na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1 i § 3). Zaświadczenie wydaje się w sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1), bądź gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). W art. 218 § 2 K.p.a. przewidziano, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, natomiast w art. 219 określono, że odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Na tle powyższych przepisów wskazać należy, że postępowanie w sprawie zaświadczeń, aczkolwiek jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym, a przy tym sformułowanym bardzo lakonicznie, to jednak jest postępowaniem administracyjnym, o czym przesądza zamieszczenie przepisów normujących to postępowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ma ono też charakter zbliżony do administracyjnego, gdyż dotyczy spraw indywidualnych, a występująca w nim osoba, żądająca wydania zaświadczenia, ma interes prawny w podjęciu czynności przez organ. Wprawdzie w przepisach K.p.a. ustawodawca nie określił stosunku tak wyodrębnionego postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń do postępowania stricte jurysdykcyjnego, w tym nie zawarł też zapisu przewidującego chociażby odpowiednie stosowanie doń zasad ogólnych postępowania administracyjnego, to jednak w ślad za poglądem doktryny i judykatury, opowiedzieć należy się za koniecznością odpowiedniego stosowania przez organy przepisów K.p.a., regulujących postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, zwłaszcza tam, gdzie używa się tych samych terminów, jak postępowanie wyjaśniające, postanowienie, zażalenie, a ponadto zasad ogólnych postępowania administracyjnego: praworządności, pisemności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8), udzielania informacji prawnej (art. 9 zdanie 2), szybkości i prostoty postępowania (por. Z. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", PiP 2004 r. nr 10, s. 62; Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Naukowe PWN, Warszawa-Poznań 1995, s. 551-552; L. Klat-Wertelecka [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków" pod red. A. Mudreckiego, Wyd. ODDK, Gdańsk 2008, s. 493; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, opubl. OSNP 1997 r. nr 20, poz. 395). W ocenie Sądu, ta sama zasada odpowiedniego stosowania przepisów postępowania jurysdykcyjnego w postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń, obejmować będzie również kwestie zainicjowania tego postępowania. Koncentrując się na tym zagadnieniu należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczynane jest wyłącznie na podstawie żądania złożonego przez stronę, o czym przesądza treść art. 217 § 1 K.p.a. Z faktem wszczęcia postępowania ustawodawca powiązał istotne skutki prawne, gdyż od tego momentu biegnie określony w art. 217 § 3 K.p.a. termin, w którym organ jest zobligowany wydać zaświadczenie. Przepisy działu VII K.p.a. nie precyzują formy, w jakiej winno być zgłoszone żądanie wydania zaświadczenia, określając jedynie, że postępowanie to inicjuje czynność zwana "żądaniem". Zauważyć należy, że w praktyce tradycyjnie przyjmowana jest forma ustna, przynajmniej przy zaświadczeniach wydawanych niezwłocznie. W świetle dotychczasowych rozważań przyjąć jednak należy możliwość odpowiedniego zastosowania w tym zakresie art. 63 K.p.a., regulującego wymagania formalne podania. Wedle § 1 tego przepisu "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu". Zauważyć należy, że wśród określeń podania, jako czynności m.in. inicjującej postępowanie, powołany wyżej przepis wymienia również "żądanie". W rezultacie odpowiedniego zastosowania tego przepisu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia uprawnionym jest stwierdzenie, że osoba domagająca się wydania zaświadczenia powinna wnieść żądanie do właściwego w sprawie organu w jeden ze sposobów określonych w art. 63 § 1 K.p.a. Logiczną koniecznością, uzasadnioną wykładnią systemową, jest odpowiednie zastosowanie również art. 63 § 2 K.p.a., określającego wymagania formalne co do treści podania, zgodnie z którym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej jest zobowiązany precyzyjnie określić przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, w tym w pierwszej kolejności treść żądania podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia, tak aby podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stanowiło odpowiedź na zgłoszone żądanie. Uwaga ta jest konieczna, zważywszy, że – w ocenie Sądu – organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie zinterpretowały w sposób prawidłowy żądania skarżącego. Nie można nie dostrzegać, że w piśmie z dnia 7 maja 2009 r. skarżący, wskazując na przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane, domagał się wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania trzech odrębnych obiektów budowlanych, tj. istniejącej stodoły, budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu szczegółowo opisał zamierzoną zmianę sposobu użytkowania każdego z obiektów, w wyniku której stodoła miała być przeznaczona na przechowywanie i przygotowywania zwłok do pogrzebu w ramach prowadzonego zakładu usług pogrzebowych, nieużytkowe poddasze budynku mieszkalnego miało być przeznaczone na cele mieszkalne, tak samo jak budynek inwentarski, stanowiący integralną część bryły budynku mieszkalnego, z przeznaczeniem jednego pokoju na biuro. W świetle treści sformułowanego przez skarżącego wniosku, pismo to należało potraktować jako w istocie trzy odrębne żądania o wydanie zaświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z przepisu tego wynika, iż ubiegający się o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części winien przedstawić zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy obu instancji nie dokonały takiego podziału i rozpatrzyły wszystkie żądania łącznie, co doprowadziło do tego, że w treści uzasadnienia postanowienia, wydanego na podstawie art. 219 K.p.a., o odmowie wydania zaświadczenia, znalazły się stwierdzenia o zgodności z planem zamierzeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego oraz budynku inwentarskiego na mieszkalny z przeznaczeniem jednego pokoju na biuro. Organy skupiły się bowiem na kwestii dopuszczalności lokalizacji usług przedpogrzebowych w świetle zapisu § 4 ust. 2 w związku z § 3 pkt 7 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, określających nakaz wprowadzania usług niepowodujących "konfliktów sąsiedztwa z innymi funkcjami" w kontekście zarówno przewidywanych, jak i już zainicjowanych konfliktów sąsiedzkich, w czym upatrywały niezgodność z istniejącym planem. Te rozważania dotyczyły wszak wyłącznie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego – stodoły, natomiast jedynie sygnalizacyjnie wskazano, że adaptacja pozostałych obiektów określonych we wniosku jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Analizując treść uzasadnienia organu odwoławczego należy stwierdzić, że organ ten wprawdzie dostrzegł, iż wniosek skarżącego zawiera de facto trzy odrębne, samodzielne wnioski, przyjął jednak, że na przeszkodzie odrębnego potraktowania tych wniosków stoi zakaz modyfikowania przez organ zakresu żądania strony. Co do zasady zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w świetle art. 217 § 1 K.p.a. treść żądania wyznacza przedmiot postępowania i że z tego względu organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie wątpliwości, stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ może przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, przy zastosowaniu art. 7 K.p.a., a następnie winien wydać żądane zaświadczenie albo odmówić jego wydania w drodze postanowienia. Na gruncie dotychczasowych wywodów dotyczących możliwości odpowiedniego stosowania w drodze wykładni systemowej przepisów postępowania jurysdykcyjnego do postępowania o wydanie zaświadczenia, bezspornym jest, że postanowienie to winno odpowiadać wymogom określonym w art. 124 § 1 i § 2 K.p.a., dotyczącym postanowień w postępowaniu administracyjnym, a nie w art. 107 § 3 K.p.a., który dotyczy decyzji.

Analizując nadal treść pisma skarżącego z dnia 7 maja 2009 r. stwierdzić przyjdzie, że wynika z niego w sposób jasny i klarowny rzeczywista wola strony odnośnie zamierzeń zmiany sposobu użytkowania każdego z odrębnych obiektów, które miały być przy tym adaptowane na rozmaite cele: jedne na cele mieszkalne, a inne - na cele związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą. Tak sformułowana treść pisma implikowała zakres żądania wydania zaświadczenia niezbędnego do każdego z postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania poszczególnych obiektów.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy w żadnym razie nie można zaakceptować przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, że odrębne rozpoznanie zawartych w piśmie skarżącego z dnia 7 maja 2009 r. żądań, dotyczących każdego z wymienionych obiektów, stanowiłoby modyfikację żądania. Jak wskazano wyżej, o niedopuszczalnej modyfikacji można natomiast mówić w sytuacji zmiany kwalifikacji prawnej żądania. W doktrynie przykładowo wskazuje się takie ewidentne modyfikacje, jak: zmiana żądania strony o zmianę imienia na żądanie zmiany nazwiska, zmiana żądania o przyznanie zasiłku okresowego na żądanie przyznania zasiłku celowego albo zmiana żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 362).

W wyniku działania organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne, doszło do sytuacji, w której organ nie uwzględnił żądania, opisanego w osnowie postanowienia, a obejmującego zmianę sposobu użytkowania trzech różnych obiektów i rozstrzygnął o odmowie wydania zaświadczenia. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie to było jednolite i obejmowało wszystkie żądania wskazane we wniosku. Natomiast w uzasadnieniu tego postanowienia odniesiono się do poszczególnych żądań i w konsekwencji zamieszczono w nim sprzeczne z rozstrzygnięciem stwierdzenia o zgodności części żądań z planem. Taka rozbieżność jest niedopuszczalna w świetle przepisów prawa i stanowi naruszenie art. 124 K.p.a. Jeśli organ pierwszej instancji stwierdził zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania dwóch obiektów z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to stosownie do treści art. 217 § 3 K.p.a., obowiązany był wydać niezwłocznie stosowne zaświadczenie, zgodne z treścią żądania. W tych warunkach sprzeczne z zasadami określonymi w art. 7 i 8 K.p.a. oraz z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), stanowiącą przecież istotę postępowania o wydanie zaświadczenia, a wyeksponowaną w art. 217 § 3 K.p.a., były wskazania o konieczności złożenia ponownego wniosku obejmującego dwa z obiektów wymienionych przez skarżącego w piśmie z dnia 7 maja 2009 r. Podkreślić też należy, co słusznie wskazuje się w doktrynie, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ odwoławczy uprawniony jest, przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a., do utrzymania w mocy albo uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. W razie uznania zażalenia za uzasadnione, może orzec wyłącznie kasacyjnie, a nie reformatoryjnie, gdyż złożenie zażalenia nie powoduje przeniesienia na organ wyższego stopnia kompetencji do wydania zaświadczenia (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer Polska , Warszawa 2007, t. II, s. 437 oraz powołana tam literatura).

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności i rozważania prawne należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, objęte oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. art. 7, 8, 12, 124 i 219 K.p.a. Uchybienie powyższym normom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2 wyroku, orzeczono w oparciu o przepis art. 152 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 3 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. stanowiący, że zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi.

Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprawa winna podlegać ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do usunięcia wszystkich opisanych naruszeń prawa oraz rozpatrzenia zgłoszonych przez skarżącego żądań przy uwzględnieniu treści przepisów prawa budowlanego.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, dotyczące uchybień formalnoprawnych, zwalniają Sąd od obowiązku ustosunkowania się do pozostałych, merytorycznych zarzutów skargi, w istocie tożsamych z zarzutami odwołania, dotyczących zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (stodoły) z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wykładni zapisów tego planu. Zarzuty te będą bowiem jeszcze przedmiotem postępowania, jakie powinien przeprowadzić organ według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.