Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1123/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.23), w związku art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) dalej jako "u.u.i.ś". oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), uchyliło decyzję z [...] listopada 2014 r. Wójta Gminy S. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o powierzchni ok. 1500 m2 do chowu indyków o liczbie stanowiska [...] sztuk z silosem na paszę o poj. 24 Mg, zbiornikami na ścieki i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] w m. S. gm. S.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o powierzchni ok. 1500 m2 do chowu indyków o liczbie stanowiska [...] sztuk z silosem na paszę o poj. 24 Mg, zbiornikami na ścieki i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] w m. S. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy S. narusza wymogi zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.. a zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. W szczególności wskazane w decyzji Wójta podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody nie znajdują oparcia w przepisach prawa, bowiem ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w art. 81 przewiduje przesłanki wydania decyzji odmownej, a w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z nich.

Wyrokiem z 27 października 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 1031/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi R. S., uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśniał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem sprawa nie została w należyty sposób wyjaśniona. Według stanowiska Sądu organ II instancji powinien w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości ustalić w drodze weryfikacji wszystkich zgromadzonych dokumentów, czy raport dotyczący budowy indycznika o liczbie stanowisk [...] szt. w m. S., gm. S. dz. nr ew. [....], spełnia wymagania określone w przepisach prawa. Organ administracji powinien racjonalnie zinterpretować treść raportu zgodnie z zasadami prawa ochrony środowiska, a w szczególności zasadami prewencji i przezorności, które zostały uregulowane w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 6 ust. 2).

Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, który zwrócił uwagę, że przedstawiony raport nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które emitowane są przez fermy indyków. Przedłożony raport nie omawia zaś w sposób kompleksowy składu i toksyczności oraz ryzyk związanych ze wszystkimi emisjami do powietrza, generowanymi w związku z budową i funkcjonowaniem indycznika, w tym emisji i zanieczyszczeń odorowych. Oprócz siarkowodoru i amoniaku w gazach odlotowych z obiektów indycznika wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych w tym m.in. aldehydów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, estrów itp. Obecność tych związków powoduje powstanie odorów, które w powietrzu traktuje się jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi. Uciążliwość odorów wynika również z faktu, że są one wyczuwalne już w bardzo małych stężeniach. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono ponadto, że objęte analizą gazy mimo, że spełniają ogólne normy stężeń nie chronią mieszkańców przed uciążliwością zapachową.

Sąd uznał, że raport stanowiący dowód w sprawie nie zawiera stosownych analiz dotyczących eliminacji uciążliwości zapachowych planowanego przez inwestora przedsięwzięcia dla okolicznych mieszkańców, tym bardziej, gdy podnosili oni, że już istniejąca ferma usytuowana w bliskiej odległości od planowanej inwestycji jest dla nich uciążliwa, co potwierdzają protesty. Zdaniem Sądu, usytuowanie nowej inwestycji w tak bliskiej odległości, przy już istniejącym analogicznym indyczniku o obsadzie [...] sztuk ([...] DJP) od zabudowań innych mieszkańców, może być ogromnym obciążeniem odorogennym i w związku z tym powinno być ocenione przez organ II instancji zgodnie z treścią zasady przezorności. Organ powinien zatem w sposób jednoznaczny ustalić w toku postępowania, jak usytuowanie inwestycji oraz jej wielkość zwiększy oddziaływanie odorów na środowisko. Zdaniem Sądu, przygotowany na potrzeby inwestycji raport jest niepełny, niezgodny w części z postanowieniem, którym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania, a tym samym nie spełnia kryteriów, o jakich mowa w art. 66 u.u.i.ś. Przede wszystkim raport nie zawiera kompleksowych ustaleń dotyczących oddziaływań odorowych na środowisko. Według stanowiska Sądu pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych w raporcie nie uwzględniono wyników badań naukowych w tym zakresie. W raporcie brakuje ustaleń dotyczących aktualnej wiedzy naukowej na temat oddziaływań odorów na środowisko, co stwarza wątpliwości co do zgodności jego treści z art. 66 u.u.i.ś.

Zdaniem Sądu Kolegium nie poddało analizie braków w raporcie wskazanych przez organ I instancji i w związku z tym nie dokonało pełnej oceny raportu zgodnie z treścią art. 66 u.u.i.ś. Organ II instancji w zakresie oddziaływania odorowego poprzestał na stwierdzeniu, że zachowane zostaną standardy prawne dotyczące zanieczyszczeń powietrza poza terenem farmy.

Nie dokonał kompleksowej analizy zastrzeżeń dotyczących raportu przedstawionych przez organ I instancji, według którego oprócz siarkowodoru i amoniaku w gazach odlotowych z obiektów, dla indycznika wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych w tym m.in. aldehydów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, estrów itp., które nie zostały uwzględnione w raporcie. Kolegium nie poddało również ocenie wyników badań naukowych przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania w formie publikacji naukowej pt. Emisja amoniaku do powietrza z fermy indyków stanowiącej wynik badań przeprowadzonych przez Katedrę - Miejski Inspektorat Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. oraz Instytut Chorób Zakaźnych i Inwazyjnych Akademii Rolniczej w [...]. W opracowaniu tym przedstawiono wyniki obliczeń rozprzestrzeniania się w powietrzu amoniaku z fermy indyków. Z obliczeń tych wynika, że nawet w przypadku stosunkowo niewielkiej fermy indyków (3600 sztuk) występują przekroczenia dopuszczalnej emisji. Zasięg przekroczeń wynosi 35 m od budynku inwentarskiego, zarówno w kierunku wschodnim, jak i zachodnim, a lokalizowanie budynków mieszkalnych w polu występowania przekroczeń powinno być zabronione.

Według Sądu w rozpatrywanej sprawie organ II instancji nie uzasadnił w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co narusza art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy jest kompetentny we własnym zakresie zweryfikować decyzję organu I instancji, uwzględniając wyżej wymienione stanowisko Sądu. O ile jednak organ odwoławczy uzna, że sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji, może skorzystać z przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2014 r. wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dalej Kolegium wskazało na obowiązujące w tym zakresie przepisy. Wskazało, że tego rodzaju inwestycja jak w przedmiotowej sprawie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza) może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wymaga ona zatem obowiązkowo przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak również sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, co wynika z art. 59 ust. 1, art. 69 ust. 1 i 3 oraz art. 74 ust. 1 u.u.i.ś., a jego zakres określa art. 66 tej ustawy.

Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy oraz wskazówki zawarte w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie, Kolegium uznało, że jego zadaniem jest dokonanie analizy raportu z punktu widzenia jego kompletności i wiarygodności, a więc sprawdzenia czy zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 66 u.u.i.ś. oraz ich rzeczowe uzasadnienie.

Dokonując tej analizy, Kolegium w szczególności wskazało, że z raportu wynika, że przedsięwzięcie planowane jest na terenie działki nr [...], która jest działką rolną inwestora o powierzchni 8,2 ha. Na nieruchomości tej znajduje się już budynek inwentarski z częścią socjalno - gospodarczą o powierzchni 1500 m² wykorzystywany do chowu indyków. Na działce tej znajduje się stary fundament pod drugi taki budynek, na którym planuje się właśnie przedmiotowe przedsięwzięcie. Tren jest uzbrojony w sieć wodociągową, brakuje natomiast sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Teren wokół inwestycji jest wykorzystywany rolniczo z rzadką zabudową zagrodową. Najbliższe zabudowania mieszkalne położone są w odległości około 100 m w kierunku zachodnim. Jednakże okoliczność ta jest kwestionowana przez stronę postępowania - właścicielkę tej sąsiedniej nieruchomości i wymaga dokładnego ustalenia w toku postępowania administracyjnego i uwzględnienia w raporcie.

W raporcie nie zawarto opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (art. 66 ust. 1 pkt 3a u.u.i.ś.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy z dniem 11 września 2015 r., na mocy art. 10 pkt 2 lit. a ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774). Nie obowiązywał on zatem w dacie składania wniosku przez inwestora. Jednakże w ocenie organu odwoławczego przepis art. 66 ust. 1 pkt 3a u.u.i.ś. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem organ rozstrzyga na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania i powinien uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły w toku postępowania, chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych. W tym wypadku brak jest przepisów przejściowych, które w inny sposób regulowałyby stosowanie nowych unormowań. Zgodnie więc z tzw. zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, raport będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy powinien zostać uzupełniony o opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane.

Kolegium analizując raport uznało, że przedstawiony w raporcie w pkt 7.3. wariant alternatywny nie spełnia wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., bowiem ma on charakter pozorny. Według autora raportu racjonalnym wariantem alternatywnym będzie ściółkowy chów innego drobiu - kurcząt brojlerów, czy kur niosek w takiej samej ilości. Nie jest jednak żadną alternatywą taki wariant przedsięwzięcia, który zakłada jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technicznego punktu widzenia z identyczną koncepcją proponowaną przez inwestora. Trudno tu doszukać się rozwiązania rzeczywiście alternatywnego do tego jakie zaproponował inwestor. Kolegium wskazało na przepis art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., który przyznaje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość wyboru - za zgodą wnioskodawcy - innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. Wybór wariantu najbardziej zasadnego powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji przedsięwzięcia dla środowiska naturalnego. Wariantem najbardziej zasadnym będzie więc ten, który przyniesienie najmniej szkód środowisku. Wskazówki w tym zakresie powinny płynąć z treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej zaś sprawie organ takiego szerszego wyboru nie ma, gdyż propozycja alternatywna jest tożsama z tą, która została zaproponowana przez inwestora - zmienił się tylko rodzaj drobiu. Znamienny jest tu fakt, że porównanie wariantu zaproponowanego przez inwestora i wariantu alternatywnego w celu uzasadnienia wyboru opcji najkorzystniejszej dla środowiska (pkt 7.4. raportu) sprowadza się do porównania chowu ściółkowego do chowu bezściółkowego, chociaż taka opcja alternatywna w ogóle nie była analizowana.

W raporcie analizowano gospodarkę wodno - ściekową inwestycji, a także jej wpływ na środowisko gruntowo - wodne oraz przewidziano działania minimalizujące negatywne oddziaływanie na środowisko w tym zakresie. Raport przewiduje wykonanie szczelnej posadzki w budynku indycznika, brak możliwości magazynowania i przetrzymywania obornika, który będzie po każdym cyklu hodowlanym zagospodarowywany na własnym areale inwestora lub przekazywany innym rolnikom jako nawóz, posiadaniu szczelnych zbiorników bezodpływowych - szamb na ścieki bytowe i ścieki z mycia indyczników, właściwym gromadzeniu odpadów. Z uwagi na wielkość produkcji inwestycja nie wymaga budowy płyty obornikowej. Raport określa bilans obornika i zasady jego zagospodarowania. W indycznikach wytwarzane będzie maksymalnie 365,4 Mg obornika. Wymagana minimalna powierzchnia pól uprawnych koniecznych dla jego prawidłowego zagospodarowania wynosi 37,8 ha, co przekracza areał pól uprawnych inwestora (około 7 ha). Dlatego też nadwyżka obornika musi zostać zbyta w sposób uregulowany w ustawie o nawozach i nawożeniu.

W raporcie analizowano również wpływ przedsięwzięcia na powietrze (pkt 8.2.3), co związane jest z emisją zanieczyszczeń z systemu ogrzewania indyczników (24 promienniki gazowe na ciekły propan), a także wentylatorów dachowych (łącznie w dwóch budynkach 19 szt.) w postaci dwutlenku siarki, dwutlenku azotu oraz tlenku węgla. Źródłem emisji substancji do powietrza będą również środki transportu oraz agregat prądotwórczy, które wytwarzać będą spaliny, będące źródłem tlenku węgla, dwutlenku azotu, węglowodorów alifatycznych, węglowodorów aromatycznych, pyłu zawieszonego i dwutlenku siarki. Natomiast głównymi składnikami zanieczyszczeń technologicznych emitowanych do powietrza będzie amoniak, siarkowodór i pył. Z raportu wynika, że wartości odniesienia substancji w powietrzu zostaną zachowane. Przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na powietrze poza terenem inwestycji, a uciążliwe oddziaływanie fermy mieści się w granicach własności, a nawet na tym terenie wartości te nie zostaną przekroczone. W tym zakresie raport nie wywołuje kontrowersji i można uznać, że kompleksowo analizuje zagadnienie zanieczyszczenia powietrza.

Kolegium wskazało, że w raporcie omówiono również oddziaływanie odorowe, którego głównym źródłem jest amoniak i siarkowodór. Autor raportu zaznaczył przy tym, że w gazach odlotowych z tego typu obiektów wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych, w tym aldehydy, węglowodory alifatyczne i aromatyczne, wielosiarczki, estry, skatole. Jednakże z uwagi na brak unormowań prawnych istnieją ogromne trudności w sparametryzowaniu i właściwej ocenie wielkości dopuszczalnych stężeń substancji zapachowych w powietrzu. Odory nie stanowią bezpośrednio substancji toksycznych dla człowieka i środowiska, ale znacznie pogarszają komfort życia, a stężenia głównych odorantów (amoniaku i siarkowodoru), mimo, że toksycznie nieszkodliwe, są wyczuwalne i uciążliwe. Brak określenia wartości odniesienia uciążliwości odorowej i sparametryzowanych kryteriów nie pozwala na ocenę tego rodzaju oddziaływania.

W raporcie brak jest jednak określenia wymogów co do działań minimalizujących negatywny wpływ odorów na powietrze. W tym miejscu Kolegium odwołało się do oceny Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którą pomimo braku unormowań prawnych dotyczących oddziaływań odorowych, raport - jako dokument wiedzy specjalistycznej - powinien uwzględniać wyniki badań naukowych w tym zakresie. W przedłożonym raporcie brakuje ustaleń dotyczących aktualnej wiedzy naukowej na temat oddziaływań odorów na środowisko, co stwarza wątpliwości co do zgodności jego treści z art. 66 u.u.i.ś. Powszechnie wiadomym jest, że brak norm dopuszczalnych stężeń odorów stanowi utrudnienie w określeniu zapachowej uciążliwości farm drobiu dla ludzi. Niemniej jednak w raporcie należy podjąć trud dokonania takiej analizy w oparciu o dostępne źródła naukowe, co pozwoli określić zakres koniecznych działań minimalizujących negatywny wpływ inwestycji na powietrze i jego komfort zapachowy. Przyznanie, że odory pośrednio wpływają na zdrowie człowieka, poprzez pogorszenie komfortu jego życia, bez jednoczesnego określenia sposobów wyeliminowania lub ograniczenia tego zjawiska, nie może być uznane za odpowiadające treści art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. i zgodne z zasadą przezorności, zdefiniowaną w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dlatego też Kolegium uznało za konieczne uzupełnienie raportu o kompleksowe ustalenia dotyczące oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności na ludzi, a także określenie sposobów eliminacji lub ograniczenia szkodliwego oddziaływania odorów przy wykorzystaniu metod technicznych, biologicznych i organizacyjnych.

Jeżeli zaś uzupełniony w tej części raport budził będzie wątpliwości organu, to należy je wyeliminować poprzez dopuszczanie dowodu z opinii biegłego w zakresie merytorycznej analizy i oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz ekspertyzy środowiskowej co do rzeczywistego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, bowiem tylko podmiot dysonujący wiedzą specjalistyczną może dostarczyć organowi wiadomości specjalnych, które pozwolą na jednoznaczną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia.

W raporcie dokonano również analizy uciążliwości hałasowej indyczników (pkt 8.2.4.) i przedstawiono graficzny zasięg uciążliwości hałasowej obiektu dla środowiska w postaci map akustycznych z izofonami określającymi dopuszczalne poziomy hałasu. Źródłem emisji hałasu będą: same indyczniki, agregat prądotwórczy i wentylatory, a nadto środki transportu. Jednakże z wykonanych obliczeń wynika, że poziom hałasu dla obszarów zabudowy zagrodowej 55 dB w dzień i 45 dB w nocy nie zostanie przekroczony i nie obejmie obszarów chronionych akustycznie, które zlokalizowane są w odległości minimalnej 100 m za zachód. Odległość ta jest jednak kwestionowana przez stronę postępowania, która wskazuje, że odległość ta wynosi 50 - 60m. Dlatego też w toku uzupełnienia raportu należy zweryfikować ocenę uciążliwości hałasowej inwestycji uwzględniając prawidłowo ustaloną odległość zabudowy mieszkaniowej od planowanego przedsięwzięcia.

Raport w pkt 14 zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś.). Raport nie przewiduje wystąpienia takich konfliktów, a co za tym idzie nie poddaje tej kwestii rzetelnej analizie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja wywołała silny sprzeciw mieszkańców z uwagi na zagrożenie odorami. Autor raportu tego rodzaju uciążliwości zidentyfikował, jednak bezpodstawnie przyjął, iż nie wywołają one konfliktów. Tymczasem jest powszechnie znanym faktem, że tego rodzaju inwestycje budzą opór społeczny, a w przedmiotowej sprawie skargi wywoływało już użytkowanie istniejącego indycznika.

W ocenie Kolegium, powyższe uzasadnia stwierdzenie, iż raport w tej części jest niepełny i nie spełnia warunku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś.

W ocenie Kolegium przedłożony w przedmiotowym postępowaniu raport nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. - nie zawiera bowiem opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (pkt 3a), nie wskazuje racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 5 lit. a w zw. z pkt 6), nie zawiera analizy oddziaływania odorowego i nie wskazuje działań, które służyć mogą eliminacji lub ograniczeniu tego oddziaływania (pkt 8 i 9), wymaga doprecyzowania z uwagi na zarzut błędnego ustalenia odległości budynków mieszkalnych od projektowanego indycznika, a także nie zawiera pełnej analizy możliwych, a właściwie istniejących konfliktów społecznych (pkt 15). W tym zakresie raport wymaga uzupełnienia, a następnie powtórzenia postępowania ocenowego, w szczególności powtórzenia postępowania z organami uzgadniającymi. Fakt, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dostrzegł wadliwości raportu i uzgodnił realizację przedsięwzięcia nie zwalnia organu od dokonania kontroli raportu w granicach własnej właściwości rzeczowej. Wadliwość samego raportu powoduje, że dotychczasowe uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie może stanowić przydatnej podstawy do przeprowadzenia prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z uwagi na powyższe okoliczności uzasadnione jest stwierdzenie, że decyzja organu I instancji wydana została po niepełnym przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że dowolnie, bowiem bez oparcia w przeprowadzonych dowodach i bez należytej weryfikacji raportu dokonano odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. Istnieją zatem podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia podstawowy zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części. Kolegium zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowe wskazówki, co do dalszego postępowania. W ocenie SKO brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie została ona dostatecznie wyjaśniona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r. wniosła R. S. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że raport oddziaływania na środowisko będący podstawą wystąpienia Inwestora z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie indycznika wskazanej powyżej nie zawiera kompleksowych ustaleń dotyczących oddziaływania na środowisko, co doprowadziło organ do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przedmiotowy raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy i w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie SKO winno utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy S. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalonych na jego podstawie okoliczności wynika jednoznacznie, że nie zostały spełnione wszystkie przewidziane w przepisach przesłanki dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego wnioskowanego przez Inwestora, co powinno skutkować utrzymaniem w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków środowiskowych dla tegoż przedsięwzięcia.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznawana sprawa była już poddana kontroli sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z 27 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1031/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy S. z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ II instancji powinien ustalić w drodze weryfikacji wszystkich dokumentów zgormadzonych w sprawie, w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości, czy w niniejszej sprawie raport dotyczący budowy indycznika o liczbie stanowisk [...] szt. w m. S., gm. S. dz. nr ew. [...] spełnia wymagania określone w przepisach prawa.

Organ powinien w sposób jednoznaczny ustalić, jak usytuowanie inwestycji oraz jej wielkość zwiększy oddziaływanie odorów na środowisko. Zdaniem Sądu, przygotowany na potrzeby inwestycji raport jest niepełny, niezgodny w części z postanowieniem którym nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania, a tym samym nie spełnia kryteriów o jakich mowa w art. 66 u.u.i.ś. Przede wszystkim raport nie zawiera kompleksowych ustaleń dotyczących oddziaływań odorowych na środowisko.

W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonał kompleksowej analizy zastrzeżeń dotyczących raportu przedstawionych przez organ I instancji, według którego oprócz siarkowodoru i amoniaku w gazach odlotowych z obiektów, dla indycznika wykrywa się obecność kilkudziesięciu związków organicznych w tym m.in. aldehydów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych, estrów itp., które nie zostały uwzględnione w raporcie. Kolegium nie poddało również ocenie wyników badań naukowych przedstawionych przez stronę skarżącą w toku postępowania w formie publikacji naukowej pt. Emisja amoniaku do powietrza z fermy indyków stanowiącej wynik badań przeprowadzonych przez Katedrę - Miejski Inspektorat Ochrony Środowiska Urzędu Miasta L. oraz Instytut Chorób Zakaźnych i Inwazyjnych Akademii Rolniczej w [...]. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej w odniesieniu do oddziaływań odorotwórczych, które nie są normowane poprzez ustalenie standardów jakości środowiska w prawie polskim, szczególną rolę zgodnie z zasadą przezorności pełnią dostępne wyniki badań naukowych, na podstawie, których powinien być sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.u.i.ś., organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Oceniając raport jako dokument zawierający wiadomości specjalne z zakresu oddziaływań odorowych (str. 44-45 raportu) należy stwierdzić, że nie obejmuje on analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm indyków, a istotnych z punktu widzenia oddziaływania odorów.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (wyrok NSA z 2 września 2016 r., II OSK 2971/14, Lex nr 2119370).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem przepisu art. 153 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2016 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Wójta Gminy S. z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego o powierzchni ok. 1500 m2 do chowu indyków o liczbie stanowiska [...] sztuk z silosem na paszę o poj. 24 Mg, zbiornikami na ścieki i niezbędną infrastrukturą na terenie działki nr ew. [...] w m. S. gm. S. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z zapisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wynika z Komentarza aktualizowanego do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego Andrzeja Wróbla opublikowanego LEX/el., 2013, w zapisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333).

Nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał, co nie może budzić wątpliwości, że organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Wykazał również braki postępowania wyjaśniającego w postaci braków raportu, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. - nie zawiera bowiem opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (pkt 3a), nie wskazuje racjonalnego wariantu alternatywnego (pkt 5 lit. a w zw. z pkt 6), nie zawiera analizy oddziaływania odorowego i nie wskazuje działań, które służyć mogą eliminacji lub ograniczeniu tego oddziaływania (pkt 8 i 9), wymaga doprecyzowania z uwagi na zarzut błędnego ustalenia odległości budynków mieszkalnych od projektowanego indycznika, a także nie zawiera pełnej analizy możliwych, a właściwie istniejących konfliktów społecznych (pkt 15). W tym zakresie raport wymaga uzupełnienia, a następnie powtórzenia postępowania ocenowego, w szczególności powtórzenia postępowania z organami uzgadniającymi.

Należy wskazać, że na postępowanie wyjaśniające nie składa się tylko zebranie materiału dowodowego ale również jego rozpatrzenie i przeprowadzenie oceny dowodów. Organ odwoławczy wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny spełnienia przesłanek wynikających z przepisów materialnych regulujących wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia zawartych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie zgodzić się należy z Kolegium, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi być oceniony jako mający istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Dokonanie całościowej oceny materiału dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego i wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. naruszałoby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i oceniane jest jako rażące naruszenie prawa (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji wskazało również, jakie okoliczności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien wziąć pod uwagę, a w szczególności w jakim zakresie winien zostać uzupełniony raport. Z ocena tą, Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, w pełni się zgadza.

W ocenie skarżącej zaprezentowanej w skardze, przedstawiony w sprawie raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. Z oceną tą nie sposób się zgodzić, gdyż już organ I instancji wskazał w decyzji na braki raportu, który nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, które zidentyfikowano jako emitowane z ferm indyków. Kontrolowany w niniejszej sprawie raport nie omawia w sposób kompleksowy składu i toksyczności oraz ryzyk związanych ze wszystkimi emisjami do powietrza, generowanymi w związku z budową i funkcjonowaniem indycznika w tym emisji i zanieczyszczeń odorowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę tę w pełni podzielił i zgodził się z organem I instancji, że raport stanowiący dowód w sprawie nie zawiera stosownych analiz dotyczących eliminacji uciążliwości zapachowych planowanego przez inwestora przedsięwzięcia dla okolicznych mieszkańców. Zatem ocena skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.