Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1119/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c), art. 151 oraz art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 75 § 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3 i art. 40, art. 4 pkt. 1 oraz art. 34
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2237/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r. nr KOC/2313/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2237/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę A. S.A. w W. (dalej zwanej "Spółką", "Skarżącą" lub "Skarżącą kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO" lub "organem II instancji") z 25 września 2018 r. nr KOC/2313/Dr/18 utrzymującą w mocy decyzję Prezydent m. st. Warszawy (zwany dalej "organem I instancji") nr 18/08/2018 z 27 lutego 2018 r. w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w kwocie 22.750 zł, za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 13 m² od 24 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2017 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania w sprawie wynika, że 21 lutego 2017 r. oraz 24 listopada 2017 r. zostały przeprowadzone przez zarządcę drogi kontrole pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Kontrole wykazały na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...] w W. nadwieszoną nad ww. pasem drogowym reklamę Spółki o wymiarach 5,20 m (długość) x 2.50 m (szerokość), łącznie 13 m² powierzchni reklam. Na dowód przeprowadzonych kontroli sporządzono notatki służbowe, do których załączono dokumentację fotograficzną.

Zarządca drogi zlecił dodatkowo przygotowanie opracowania geodezyjnego obiektów znajdujących się w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), które potwierdziło, że przedmiotowa reklama nadwieszona jest nad pasem drogowym oraz wskazało, że jej dłuższy bok ma wymiary 5,25 m.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego zarządca drogi wyznaczył na 28 grudnia 2017 r. oględziny części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na okoliczność zajęcia przez reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi.

Oględziny przeprowadzone 28 grudnia 2017 r. potwierdziły wyniki obu kontroli oraz opracowania geodezyjnego. Na dowód przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację fotograficzną. Strona poinformowana o terminie, na oględzinach nie stawiła się. Zawiadomieniem z 4 stycznia 2018 r. zarządca drogi ponownie wyznaczył stronie na 25 stycznia 2018 r. oględziny części pasa drogowego drogi gminnej uI. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na okoliczność zajęcia przez reklamę bez zezwolenia. Oględziny przeprowadzone 25 stycznia 2018 r. przez zarządcę drogi wykazały, że przedmiotowa reklama została usunięta. Na dowód przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację fotograficzną.

Organ I instancji, decyzją z 27 lutego 2018 r. orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej uI. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) poprzez umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi za okres od 24 listopada 2017 r. do 28 grudnia 2017 r. w kwocie 22 750,00 zł, obliczonej według następującego wyliczenia: 13.00 m² powierzchni zajęcia pasa drogowego x 5,00 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1 m powierzchni reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m² x 35 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty) = 22 750,00 zł. W pkt 2 decyzji zobowiązano Stronę, do uiszczenia kary pieniężnej, ustalonej w pkt. 1, w terminie 14 dni od daty, w którym niniejsza decyzja staje się ostateczna, na rachunek bankowy Urzędu [...] lub w kasie Dzielnicy.

Spółka z zachowaniem trybu i terminu odwołała się do decyzji organu I instancji.

SKO decyzją z 25 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym podnosi się, iż aby można było wydać decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów: 1) zajęto pas drogowy (a nie inny teren), 2) sprawca zajęcia, 3) powierzchnia i rodzaj zajęcia, 4) okres zajęcia. Zdaniem SKO analiza dowodów przedłożonych organowi odwoławczemu wskazuje, że organ I instancji każdą z tych okoliczności udowodnił w sposób prawidłowy. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się dokument – operat techniczny, wykonany przez geodetę uprawnionego M. G.. Na mapie znajdującej się na karcie 6 geodeta naniósł granice działki nr [...] (drogowej) oraz działki nr [...] (budynkowej), jak też rozmieszczenie wszystkich nośników reklamowych, przymocowanych do ściany budynku oznaczonego adresem [...]. Z mapy wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że cały nośnik oznaczony numerem [...] (o powierzchni rzutu poziomego 0, 52 nr oraz szerokości 5,25 m) znajduje się w obrębie działki nr [...] Porównanie rozmiarów nośnika i jego usytuowania z wykonanymi do akt zdjęciami ściany budynku z nośnikami reklamowymi wskazuje, że opisany jako nośnik nr [...] jest właśnie nośnikiem należącym do strony, będącym przedmiotem decyzji. Wbrew twierdzeniu odwołania – opisywany dokument został wykonany przez uprawnionego geodetę i ma walor dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "k.p.a.").

Organ wskazał, że cała działka ewidencyjna nr [...] jest działką o przeznaczeniu "dr" (drogi) we własności m. st. Warszawy. Jeżeli zatem granica działki ewidencyjnej pokrywa się z granicami pasa drogowego, to nie jest możliwe wyznaczenie innej granicy pasa drogowego niż granica działki ewidencyjnej. Po drugie, organ odwoławczy wyjaśnił, że do akt dołączono projekt techniczny reklamy naściennej na budynku przy ul. [...], zatwierdzony przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Dzielnicy [...]. Z projektu tego wynika, że całkowite wymiary tablicy reklamowej wynosiły 5200 mm x 2500 mm co daje powierzchnię reklamy 13 m². Zdaniem organu nie ulega też wątpliwości, że sporny obiekt to reklama oraz, że stanowi własność Skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego przebieg pasa drogowego SKO stwierdziło, że o przebiegu pasa drogowego nie przesądzają wystające elementy elewacji budynku, ale linie rozgraniczające pasa drogowego. Zdaniem organu w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika. SKO podkreśliła, że zarówno z opinii geodezyjnej, jak i zdjęć ściany budynku wynika, że do ściany budynku murowanego przy ul. [...] przylegają dwa parterowe kioski. W opinii wskazano, że są to budynki nieujawnione w ewidencji gruntów i budynków, co wskazuje, że są to budynki o charakterze nietrwałym, umieszczone na czas oznaczony. Umieszczenie takiego budynku o charakterze nietrwałym na czas oznaczony nie pozbawia działki drogowej charakteru pasa drogowego. Wynika to z faktu, że art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz.1440; dalej jako "u.d.p.") daje zarządowi drogi uprawnienia do wydawania na czas oznaczony zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego przez takie obiekty, lecz nakazuje także pobierać za umieszczenie tych obiektów opłatę za zajęcie pasa drogowego. Z kolei miejsce umieszczenia tabliczki z nazwą ulicy w żadnym razie nie przesądza o granicy pasa drogowego.

Skarżąca nie zgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do WSA.

Wyrokiem z 14 marca 2019 r. WSA skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organu, że sporna reklama znajdowała się bez stosownych zezwoleń w pasie drogowym i została tam umieszczona przez Skarżącą na elewacji budynku przy ul. [...] ten sposób, że w całości nadwieszono ją nad pasem drogowym.

Zdaniem WSA, wolą ustawodawcy było, aby Skarżąca przed zajęciem przedmiotowego pasa drogowego, uzyskała stosowne zezwolenia. Skarżąca nie wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie na jej rzecz zezwoleń na umieszczenie w spornym pasie drogi reklam i takimi zezwoleniami nie legitymowała się — nie wynika to z akt sprawy.

WSA stanął na stanowisku, że materiał dowodowy został zebrany prawidłowo i wyczerpująco i wynika z niego stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów z ewidencji gruntów, mapy sporządzonej przez geodetę oraz protokołów kontroli.

Sąd pierwszej instancji nie przyznał racji Skarżącej, że operat techniczny nie może być wykorzystany jako dowód na okoliczność przebiegu linii pasa drogowego. Zdaniem WSA, został on wykonany przez uprawnionego geodetę i ma walor dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. WSA uznał również, że skoro cała działka ewidencyjna nr [...] jest działką o przeznaczeniu "dr" we własności m. st. Warszawy to logiczne jest twierdzenie organu, że w całości stanowi ona pas drogowy.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu, że umieszczenie obiektów o charakterze nietrwałym na czas oznaczony nie pozbawia działki drogowej charakteru pasa drogowego, co wynika z art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p. Także miejsce umieszczenia tabliczki z nazwą ulicy na ścianie budynku nie może przesądzać o przebiegu granicy pasa drogowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka wniosła również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188; dalej zwanej "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji drugiej instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy ulicy [...] w W. pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi w stosunku do reklamy znajdującej się poza pasem drogowym ulicy [...] w W., nieustalenie przebiegu pasa drogowego, dokładnego położenia tablicy reklamowej oraz ewentualnej kolizji tablicy reklamowej z pasem drogowym w sposób niebudzący wątpliwości i wszystko to na podstawie niekompletnego oraz wewnętrznie sprzecznego materiału dowodowego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 4 pkt. 1 oraz art. 34 u.d.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż pojęciem "pasa drogowego" objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów zostało określone jako "droga".

Argumentację na poparcie zarzutów Skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej, podtrzymując argumentację w niej przedstawioną. Natomiast pełnomocnik organu nie stawił się na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. i zarzucają naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Na wstępie konieczne jest jednak zauważenie, że w pierwszym zarzucie Skarżąca nie wskazała, jaki przepis prawa materialnego, obok wymienionych w zarzucie przepisów o charakterze procesowym, miałby zostać naruszony i w jakiej formie (przez błędną wykładnię czy zastosowanie), w drugim zaś nie odniesiono się z kolei do sposobu naruszenia, ponownie wymienionych przepisów procesowych, precyzując, że art. 4 pkt 1 oraz art. 34 u.d.p. zostały naruszone "poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż pojęciem "pasa drogowego" objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów zostało określone jako droga".

Mając na uwadze, że błędne zakwalifikowanie zarzutu jako naruszenie prawa materialnego zamiast procesowego (i na odwrót) samo w sobie go nie dyskwalifikuje, NSA uznał, że zarzut pierwszy wymieniając jako uchybione art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 80 i 81 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) zmierza w istocie do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego w sprawie, zarzucając nieustalenie przebiegu pasa drogowego (drogi – ulicy [...]), dokładnego położenia tablicy reklamowej oraz ewentualnej kolizji tablicy reklamowej z pasem drogowym w sposób niebudzący wątpliwości.

Z kolei w drugim zarzucie na plan pierwszy wybija się zakwestionowanie sposobu zastosowania art. 4 pkt 1 i 34 u.d.p. – do działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga ("dr"), co jednak, według Skarżącej, w żaden sposób nie przesądza, że cała ta nieruchomość stanowi drogę lub pas drogowy w rozumieniu art. 34 u.d.p., przeciwko takiemu przyjęciu przemawia też, zdaniem autora skargi kasacyjnej okoliczność, że bezpośrednio pod ścianą budynku, na granicy działek [...] i [...]znajdują się obiekty niezwiązane z ruchem drogowym tj. sklep warzywny i sklep [...].

Ponieważ tak postawione zarzuty są komplementarne wobec siebie zostaną one rozpatrzone łącznie.

Przed rozważaniami merytorycznymi dotyczącymi postępowania wyjaśniającego, którego przebieg i wynik oraz ocena zastosowania prawa materialnego do poczynionych ustaleń jest w kasacji kwestionowany, stwierdzić należy, że bezpodstawne było wskazanie, jako naruszonego, przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym była decyzja SKO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu aktualnym dla oceny sprawy, zawierającym definicję pasa drogowego, i zgodnie z którym pas drogowy to – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m (art. 34 u.d.p.).

Zdaniem Skarżącej, na gruncie brzmienia tych przepisów nie można było przyjąć, że pas drogowy znajduje się już przy ścianie budynku, podczas gdy linie rozgraniczające powinny być wyznaczone poczynając od znajdujących się przy ścianie budynku obiektów niezwiązanych z ruchem drogowym tj. kiosku warzywnego i [...].

W związku z tym, w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że ani organy, ani Sąd nie dokonywały wykładni ("interpretacji") tych przepisów – w zakresie kwestionowanym przez Skarżącą – w sposób odbiegający od ich brzmienia. WSA poświęcił natomiast uwagę przestrzennym aspektom definicji pasa drogowego (co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej) i wskazał, że ustalenie górnej i dolnej granicy pasa drogowego powinno następować z uwzględnieniem roli, celu i funkcji, jaką pełni pas drogowy, co z kolei wiąże się z indywidualną oceną tych granic, biorąc w szczególności pod uwagę, wynikające z przepisów art. 140 i 143 kc funkcjonalne kryterium społeczno – gospodarczego przeznaczenia gruntu.

W tej sytuacji należy przyjąć, mając też na uwadze, że parametry przewidziane w art. 34 u.d.p. (odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń) są to wielkości minimalne, że rozwiązanie problemu, czy kwestionowana reklama znajdowała się w granicach pasa drogowego ulicy [...] zależało od dokonania właściwych ustaleń stanu faktycznego.

W odniesieniu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji weryfikacją zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych – jak trafnie podkreślił WSA – znajdują się bowiem m.in. dokumentacja z kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, dokumentacja z Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Dzielnicy [...] dotycząca umieszczenia spornej tablicy reklamowej wraz z jej projektem technicznym oraz operat techniczny wykonany przez geodetę uprawnionego z wrysowaną na mapie tablicą reklamową, z którego wynika, że tablica ta znajduje się w obrębie działki nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka drogowa.

Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącą kasacyjnie. Słusznie podniósł WSA, że zarzucając organom administracji naruszenie zasad gromadzenia dowodów, w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych Skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń, w szczególności, aby dysponował jakimś dowodem ujawniającym inny przebieg pasa drogowego lub, że mapa na której oparł się organ była nieprawidłowa i/albo sporządzona przez osobę nieuprawnioną.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła natomiast doprowadzić argumentacja Skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, mógł stanowić wyłącznie urzędowy dokument geodezyjny w oparciu o mapę zasadniczą przedstawiający przebieg linii pasa drogowego i kolizję reklamy z pasem drogowym w odpowiedniej skali. Innymi słowy ustalenia miałyby być oparte o mapę odpowiadającą wymaganiom wynikającym z obowiązującego do 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

W uzasadnieniu wyroku NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 (treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)., który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i 75 – 77), jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, w tym dowodu z opinii biegłego geodety, nie ulega wątpliwości, że sporna reklama umieszczona została w granicach pasa drogowego (nadwieszona na ścianie budynku) w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Nie zmienia tej oceny fakt, że sporna tablica reklamowa jest obiektem przestrzennym i zewnętrzne krawędzie tablicy reklamowej wystają na zewnątrz, sama zaś tablica znajduje się w głębi. W myśl bowiem treści art. art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, reklamę należy więc rozumieć jako całość – bez wyodrębniania samej powierzchni reklamowej od innych jej elementów służących do zamocowania czy eksponowania.

Nie mogło też stanowić wystarczającego argumentu za tym, że pas drogowy nie obejmuje całej działki ewidencyjnej zakwalifikowanej w ewidencji gruntów jako działka drogowa, twierdzenie Skarżącej kasacyjnie, iż znajdują się tam obiekty niezwiązane z zarządzaniem ruchu, jak kiosk z warzywami oraz obiekt [...], od których należało dopiero mierzyć linie pasa drogowego. Słusznie w tym zakresie podnosił organ, co zaakceptował WSA, że umieszczanie w pasie drogowym obiektów o charakterze nietrwałym na czas oznaczony (taki status tych budynków wynika z opinii biegłego geodety sporządzonej na zlecenie organu i znajdującej się w aktach) nie pozbawia pasa drogowego takiego charakteru. Artykuł 39 ust. 3 i 40 u.d.p. dają bowiem zarządowi drogi uprawnienia do wydawania na czas oznaczony zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego przez takie obiekty, nakazując jednocześnie pobierać za ich umieszczenie opłatę za zajęcie pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne przyjęcie, że okoliczność usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutami skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Reasumując, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie niezasadne.

Należy pamiętać, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). W tym kontekście wskazać trzeba, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia Skarżącej o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez Skarżącą okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że Skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyła. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły okres zajęcia pasa drogowego.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty Skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego, są one zatem nieusprawiedliwione. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ani przepisów prawa materialnego tj. art. 34 i 4 pkt 1 u.d.p.

Na koniec, odnosząc się do wskazanego w obu zarzutach art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., to wskazać należy, że przepis ten ma charakter ustrojowy. Sąd mógłby go naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo gdyby rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.