Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 885/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 24f ust. 1 i ust. 1a, art. 14 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 383 par. 1 pkt 5, art. 383 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. W.-T. na uchwałę Rady Miejskiej w Tucznie z dnia 21 września 2020 r. nr XXI/172/2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w T. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej M. W., powołując się na przepisy art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24e ust. 1, art. 24f ust. 1 i 1a oraz art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), postanowiła: stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnej M. W. (§ 1), wykonanie uchwały powierzyć Przewodniczącemu Rady (§ 2), określić, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Gminy T. powzięła informację, iż radna M. W. prowadzi na mieniu gminnym, działce gruntu nr [...], obręb geodezyjny J. o powierzchni [...] ha - działce drogowej, działalność gospodarczą, działalność rolniczą. Okoliczność ta jest niesporna i została ustalona w oparciu o zdjęcia i dostęp do geoportalu. Działka ta zajmowana jest bezumownie i od wielu lat prowadzona jest na niej działalność rolna.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może prowadzić działalności gospodarczej, w tym także rolniczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Opisana powyżej działka gruntu stanowi mienie komunalne. Według art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, nie zaprzestanie takiej działalności pomimo upływu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art 383 Kodeksu wyborczego.

W dalszej części uzasadnienia uchwały podano, że Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej M. W. Uchwalą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Uchwała została jednak uchylona przez Wojewodę Z. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia 12 maja 2020 r. wobec stwierdzenia, iż radna M. W. wzięła udział w głosowaniu nad tą uchwalą. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. Wojewoda Z. zażądał podjęcia przez Radę Miejską stosownej uchwały.

Wobec powyższego Rada Gminy była zobligowana do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

Skargę na opisaną wyżej uchwałę wniosła M. W., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez ustalenie, iż jako radna wykorzystywała do działalności rolniczej nieruchomość stanowiącą mienie komunalne gminy, w której uzyskała mandat, w sytuacji gdy nie przeprowadzono na tą okoliczność żadnych dowodów poza lakonicznym stwierdzeniem, iż uprawiała część działki, która stanowi własność gminy, w sytuacji gdy nie tylko nie udowodniono, ale również w żaden inny sposób nie wskazano, na czym miała polegać uprawa, a w szczególności działalność rolnicza na działce drogowej, jak również nie wskazano jaka aktualnie uprawa jest prowadzona na tej działce, a przede wszystkim czy jest to uprawa czy inna ingerencja w działkę gruntu;

2) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niedookreślenie jaka przesłanka wynikająca z wykładni przepisu art. 24f ust. 1 cyt. ustawy stała się podstawą stwierdzenia wygaśnięcia jej mandatu radnego;

3) art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez stwierdzenie wygaśnięcia mandatu z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 5, w terminie przekraczającym miesiąc od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu;

4) art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zatajenie przed radnymi Rady Miejskiej w T. korespondencji oraz wynikających z jej treści okoliczności związanej z czynnościami Burmistrza T., a w szczególności ustaleń jakie podjął w wyniku czynności wyjaśniających;

5) naruszenie zasad postępowania albowiem Rada Gminy głosowała uprzednio nad przyjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego odnośnie jej osoby - uchwała [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., która to uchwała nie została przyjęta wobec wyników głosowania 6 do 6.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że wykonuje swój mandat w opozycji do Burmistrza. Ponadto wskazała, że zarówno radnych Rady Miejskiej w T. , jak też opinię publiczną, nie powiadomiono jak w rzeczywistości wygląda droga gruntowa, która jest faktycznie zdewastowana oraz nie jest użytkowana przez mieszkańców gminy. Co znamienne, właściciel, czyli gmina, nie zna przebiegu granicy tej działki gdyż droga jest w fatalnym stanie technicznym. Skarżąca przyznała, że na żądanie wydania nieruchomości drogowej zareagowała pisemnie. Nigdy jednak treści tego pisma nie traktowała jako przyznanie się do uprawiania działki drogowej. Zgodziła się z uwagi na transparentność w sprawie dokonać płatności kwoty [...]zł. Niemniej jednak ani skarżąca, ani jej mąż, z którym razem prowadzą gospodarstwo rolne, nie korzystali z tej działki rolniczo w bezprawny sposób. Jako radna chciała dać przykład innym, w tym również swoim wyborcom, iż mienie komunalne winno być traktowane w sposób szczególnie odpowiedzialny przez mieszkańców gminy.

Skarżąca zaprzeczyła aby kiedykolwiek twierdziła, iż droga gruntowa, która biegnie pomiędzy jej polami, miałaby być niewykorzystywana przez osoby postronne. Strona oświadczyła, że nigdy nikomu nie utrudniała ani nie zabraniała korzystania z tego mienia gminnego.

W dalszej części uzasadnienia skargi strona powołała się na wybrane tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, akcentujące, że obowiązkiem organu jest uwzględnić, w każdej sprawie, okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców, jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych. Przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego. Nie można bowiem automatycznie przyjmować, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy powodujące skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie.

Skarżąca podała, że w deklaracji o majątku wskazała, że posiada w gospodarstwie około 185 ha działek rolniczych i zaoranie drogi nie miałoby żadnego powodu i uzasadnienia gospodarczego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że na poprzedniej sesji usiłowano już przeprowadzić uchwałę o wygaśnięciu jej mandatu, która to uchwała nie przeszła wobec remisu w głosowaniu. Wprowadzanie uchwały w taki sposób na kolejną sesję było jaskrawym naruszeniem prawa i dotyczyło w istocie rzeczy już uprzednio rozstrzygniętej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego oraz innych z nim związanych wskazał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut naruszenia terminu podjęcia zaskarżonej uchwały. Co prawda z treści ww. przepisu wynika, że uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Termin ten ma jednak charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia rozstrzygnięcia.

Za niezrozumiałe organ uznał zarzuty dotyczące tajności korespondencji między radnymi przy podejmowaniu rzeczonej uchwały. Rada Miejska procedowała na sesji zwołanej w trybie statutowym. Projekt uchwały znany był zarówno skarżącej jak i pozostałym radnym. Podjęcie uchwały poprzedzone było otwartą dyskusją, w czasie której skarżąca zabierała głos i uprawniona była do swobodnej wypowiedzi, wskazywania argumentów i okoliczności, które należałoby ocenić przy podejmowaniu uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia uchwały.

Następnie organ wyjaśnił, że podjęte czynności są wykonywane na wniosek Wojewody, dlatego też w tym przedmiocie uchwały podejmowane były aż trzykrotnie. Początkowo uchwała dotycząca tej materii została uchylona ze względów proceduralnych albowiem skarżąca nie wyłączyła się od głosowania. Ponowna próba podjęcia uchwały w przedmiocie odebrania mandatu radnego skarżącej także została wykonana na wniosek Wojewody, niemniej jednak w tym wypadku głosowanie nad uchwałą uzyskało wynik 6:6, co nie przesądza jednak o niemożliwości podjęcia głosowania w tej materii na innej sesji. W Uchwałe Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 18 lipca 2016 20/93/2016 przyjęto, iż "Uzyskanie w głosowaniu równej liczby głosów "za" oraz "przeciw" określonemu wnioskowi skutkuje jedynie nieprzyjęciem głosowanego wniosku. Nie jest to jednakże równoznaczne z uznaniem, że przegłosowano i przyjęto w rezultacie uchwałę zawierającą wniosek o treści przeciwnej. Mając na względzie powyższe w żaden sposób nie można uznać, jakoby uchwała została podjęta, dlatego też z całą stanowczością należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała miała prawo zostać wprowadzona do porządku obrad sesji i być wzięta ponownie pod głosowanie radnych w dniu [...] września 2020 r.

Organ stwierdził, że wbrew zarzutom skargi prawidłowo i wyczerpująco ustalono stan faktyczny przed podjęciem zaskarżonego aktu. Dokonano tego w oparciu o dokumenty, w części pochodzące od samej skarżącej. Ustalenie, że radna prowadzi gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy w której uzyskała mandat i działalności tej nie zaprzestała w ustawowym terminie, prowadzi do wniosku, że zachodzą przesłania określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. Bezsprzecznie prowadzenie działalności rolniczej należy uznać za prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Radna wykorzystywała bezumownie część działki drogowej o powierzchni [...] ha. Oznacza to, że pozostali członkowie wspólnoty samorządowej nie mieli prawa do użytkowania mienia gminnego na zasadach równorzędnych z uprawnieniami skarżącej. Skarżąca korzystała z mienia gminnego bez płacenia czynszu, uiściła wynagrodzenie dopiero po wezwaniu z Urzędu Miejskiego. Skarżąca nie składała także deklaracji podatkowej i nie dokonała zapłaty podatku.

Skarżąca, wbrew treści swoich wyjaśnień, musiała mieć wiedzę o tym, iż włada nie swoim gruntem, gdyż obecnie w czasie uzyskiwania dotacji do produkcji rolnej, musiała do właściwej jednostki KOWR składać wnioski o dopłaty wraz z mapami użytkowanych rolniczo terenów. Ustawodawca w art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Przepis ten zakazuje radnym prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat, a także zarządzania taką działalnością lub reprezentowania w jej prowadzeniu w charakterze przedstawiciela lub pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności.

W niniejszej sprawie skarżąca korzysta z rolnych nieruchomości gminnych nie na warunkach powszechnej dostępności ale na podstawie umów dzierżawy dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Wobec powyższych okoliczności organ związany był normą określoną w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego i podjął uchwałę wynikającą z jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei, stosownie do art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z przytoczonych przepisów wynika, że usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydaniu organ naruszył przepisy prawa materialnego lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący i mający bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem skargi została objęta uchwała sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej, wydana na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, który stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wystąpiła przesłanka wygaśnięcia mandatu skarżącej wymieniona w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, tj. naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zakaz taki określony jest w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Według art. 24f ust. 1a ww. ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy Kodeks wyborczy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi naruszenia przez Radę terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, Sąd uznał, że okoliczność ta nie mogła stanowić skutecznej podstawy do podważenia ważności zaskarżonej uchwały. Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3139/19, zgodnie z którym, termin o którym mowa w art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie pozbawia rady do podjęcia uchwały do wygaszenia mandatu radnego. Nie byłoby bowiem uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej zaistnienie zdarzenia, wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków powstających z woli ustawodawcy.

Z uzasadnienia skargi, z odpowiedzi organu na skargę oraz z nadesłanych przez organ akt wynika, że uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącej była trzykrotnie przedmiotem obrad Rady Miejskiej w T.

Pierwsza uchwała z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] została uchylona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Z. z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wobec stwierdzenia, że skarżąca brała udział w głosowaniu nad ww. uchwałą.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Rada Miejska w T. ponownie głosowała nad projektem uchwały nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącej, jednakże uchwała ta nie została przyjęta z uwagi na to, że wynik głosów "za" oraz "przeciw" był równy (6:6), przy braku głosów wstrzymujących się.

Kolejny raz uchwałę o tożsamej treści Rada Miejska w T. poddała pod głosowanie dnia [...] września 2020 r. i ostatecznie podjęta została uchwała nr [...] stwierdzająca wygaśnięcia mandatu radnej M. W.. Wynik głosowania był następujący: 8 głosów "za", 1 głos "przeciw".

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem wszystkich trzech głosowań były uchwały o takiej samej treści i odwołujące się do tożsamej przyczyny i podstawy prawnej, tj. naruszenia przez skarżącą zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2021 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 68 ze zm.), a mającej źródło w ustaleniu tej samej okoliczności faktycznej, a mianowicie, że skarżąca prowadzi działalność rolniczą na mieniu gminnym - działce gruntu nr [...] (działce drogowej), o powierzchni [...] ha.

Pomijając pierwszą z uchwał, która została usunięta z obrotu prawnego przez Wojewodę mocą rozstrzygnięcia nadzorczego, w sprawie doszło do sytuacji, że uchwała o tej samej treści została poddana pod głosowanie radnych jeszcze dwukrotnie, przy czym wynik głosowań był odmienny.

W tym miejscu zasadnym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność takiego procedowania, którego celem miałoby być ostatecznie uzyskanie oczekiwanego skutku poprzez podjęcie głosowanej uchwały.

W myśl art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości powtórnego głosowania nad tym samym projektem uchwały. W ustawie o samorządzie gminnym nie zostały również zawarte żadne normy prawne zezwalające na reasumpcję głosowania, jednakże statuty jednostek samorządowych mogą, w myśl art. 22 u.s.g. wprowadzać szczegółowe rozwiązania dopuszczające taką możliwość.

Dokonanie reasumpcji głosowania może mieć miejsce w przypadku zaistnienia oczywistych uchybień i omyłek. Reasumcji głosowania nie można jednak traktować równoznaczne z tym rada gminy może dowolnie kształtować tryb i sposób głosowania w sprawach, które należą do jej właściwości. Przepisy ustawowe w kwestiach głosowania są unormowaniem wyczerpującym i brak jest podstaw do odmiennego regulowania tych zagadnień w statucie.

Głosowanie uznaje się w doktrynie i orzecznictwie za swoisty akt, w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny. Złożone w takich warunkach oświadczenia woli (głosy) tworzą, łącząc się ze sobą, jedną kolegialną czynność organu, którą można określić jako akt wyboru. Poprzez głosowanie każdy z członków organu kolegialnego wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie (por.: M. Augustyniak "Organizacja i funkcjonowanie rady gminy", wyd. z 2012 r., s. 230; A. Wierzbica "Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego", wyd. z 2014 r., s. 336, wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 1101/01, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2586/03, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1366/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 550/10).

W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta, a zatem nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie może być zatem ona także przedmiotem kolejnej uchwały zmieniającej lub uchylającej.

Zdaniem Sądu, głosowanie do skutku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jest nieakceptowalne i oznacza naruszenie prawa każdego z radnych do wyrażania własnego zdania i woli oraz przekonań co do słuszności głosowania materii, a w konsekwencji zmusza radnych do zmiany ich świadomego stanowiska wyrażonego w pierwotnym głosowaniu. Takiego trybu procedowania nad uchwałą o określonej treści nie przewidują przepisy prawa. Skutki prawne aktu głosowania są wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone przez powtarzanie głosowania w tej samej sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009 r., syng. akt II SA/Lu 402/09; A. Wierzbica "Referendum i wybory oraz zarządzenia i uchwały jednostek samorządu terytorialnego", s. 346).

Wobec podjęcia przez Radę Miejskiej w T. w dniu [...] września 2020 r. zaskarżonej uchwały, o treści, która była już poddana głosowaniu na sesji Rady w dniu [...] sierpnia 2020 r., opartej na tej samej podstawie prawnej i co najistotniejsze na tej samej podstawie faktycznej, doszło do istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwał – powtórnego procedowania treści uchwały co do której radni wyrazili swoje stanowisko w sprawie.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadą, która uzasadniała stwierdzenie jej nieważności, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wobec przyczyny stwierdzenia nieważności uchwały niezasadne byłoby wypowiadanie się przez Sąd co do oceny okoliczności stanu faktycznego mających stanowić asumpt do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej. Tym niemniej, rozważając wystąpienie przesłanek uzasadniających sformułowanie wobec radnego zarzutu naruszenia zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 u.s.g., należy mieć na względzie zarówno cel ww. przepisu o charakterze antykorupcyjnym, którym jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, jak i skutki związane z wygaśnięciem mandatu przez pryzmat takiej wykładni przepisów prawa zagadnienie to regulujących, która będzie odpowiadała zasadzie proporcjonalności i nie będzie uznana za nadmiernie restrykcyjną i naruszającą art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.