Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 279/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 694/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 694/18 odmówił M. F. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał jakichkolwiek okoliczności odnoszących się do przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie. Zarzucił niewłaściwe uznanie, że niewstrzymanie wykonania decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wobec skarżącego, co jest orzeczeniem błędnym i krzywdzącym. Podsumowując uzasadnienie zażalenia skarżący wskazał, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione, albowiem utrzymanie stanu wykonalności zaskarżonej decyzji skutkuje uniemożliwieniem skarżącemu uzyskania pomocy ze środków pochodzących z funduszy europejskich. Zdaniem skarżącego "jest to tym bardziej uzasadnione w sytuacji, gdzie wszystkie zdarzenia prowadzące do pozbawienia skarżącego prawa do uzyskania pomocy, zaistniały wskutek rażącego naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej".

Skarżący w załączeniu do zażalenia przedstawił pismo z Ministerstwa Finansów z 15 maja 2018 r. informujące, iż na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. 2018, poz. 307) w dniu 14 maja 2018 r. został on wpisany do prowadzonego przez Ministra Finansów na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Tymczasem strona skarżąca nie wskazała w istocie jakichkolwiek powodów przemawiających za udzieleniem jej ochrony tymczasowej – jej wniosek nie zawiera bowiem nawet szczątkowego uzasadnienia, gdyż za takie nie można uznać parafrazy części przepisu odnoszącego się do wstrzymania wykonania decyzji, którą zastosował skarżący pisząc, że wykonanie decyzji "może przynieść mu niepowetowaną stratę finansową". Rolą sądu nie jest zastępowanie strony w zakresie formułowania pism procesowych – nie może on bowiem oprzeć orzeczenia na swoich domysłach czy interpretacjach. Zasadnie zatem sąd odmówił uwzględnienia wniosku.

Odnosząc się ściślej do argumentacji przedstawionej w zażaleniu należy stwierdzić, że nałożony na skarżącego obowiązek ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne poprzez zwrot uiszczonej kwoty. Z tego powodu samo uiszczenie kwoty tytułem nałożonej kary jest odwracalne i nie powoduje sytuacji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jako przesłanka zastosowania uregulowanej tam instytucji prawnej. Wskazanie na konieczność zapłaty kary pieniężnej samo w sobie nie powoduje także powstania znacznej szkody.

W pewnych sytuacjach sama zapłata określonej kwoty może być zdarzeniem tego rodzaju, które spełnia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, zapłata sumy pieniężnej, choć sama jest odwracalna, może powodować trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę innego rodzaju. Niezbędne jest jednak wskazanie przez wnioskodawcę, na czym dokładnie ziszczenie się tych przesłanek w przypadku zapłaty kary pieniężnej ma polegać. Nie może on upatrywać ich w samej konieczności zapłaty kary (która jest odwracalna), lecz logiczne jest, że należałoby tę zapłatę powiązać z okolicznościami, które stanowić będą trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę w przypadku realizacji tej zapłaty. Sam brak środków finansowych w odpowiedniej wysokości, wystarczającej do uiszczenia kary nałożonej zaskarżoną decyzją, nie jest więc sam w sobie przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej. Jak wskazano wyżej, wykonanie decyzji może zostać wstrzymane, jeśli w wyniku jej wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy wykonaniem decyzji a zaistnieniem wskazanych konsekwencji. Sam brak wystarczających środków finansowych może być zaś tylko elementem takiej sytuacji, która w powiązaniu z innymi okolicznościami wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Należy także zauważyć, że, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwota 258 645 zł nie jest w sposób oczywisty na tyle wysoka, że w sytuacji konieczności jej zapłaty automatycznie ziszczają się przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Dla podmiotu osiągającego dochody w wysokości płacy minimalnej i niemającego wystarczających oszczędności czy zasobów (np. nieruchomości) zapłata tej kwoty hipotetycznie może zagrozić jego egzystencji. Dla podmiotu osiągającego dochód w wysokości np. setek tysięcy złotych kwota ta nie musi stanowić znaczącego wydatku. Stąd, aby sąd mógł ocenić, czy wykonanie decyzji będzie skutkowało zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków czy znacznej szkody należało, np. wskazać, jakimi środkami dysponuje skarżący i na czym konkretne spełnienie się tych przesłanek ma polegać. Sąd nie może domyślać się tego, co mogła chcieć powiedzieć strona. Byłoby to nieuprawnione jej zastępowanie, niezgodne z przepisami prawa, a ponadto powodowałoby, że byłaby ona traktowana w sposób uprzywilejowany wobec innych stron postępowania.

Zauważyć również trzeba, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma na celu ochrony majątku podmiotów wnoszących o wstrzymanie. Ma zaś za zadanie uchronienie strony przed niekorzystnymi skutkami, o których wyraźnie mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której wystąpiłyby u niej negatywne konsekwencje w związku z wykonaniem decyzji, a następnie uchyleniem decyzji przez sąd (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 423/15). Wobec tego sąd prawidłowo nie uwzględnił twierdzenia skarżącego, że możliwa egzekucja może przynieść mu niepowetowaną stratę finansową.

Zasadnie wskazał sąd I instancji, że skoro postępowanie w tym zakresie toczy się na wniosek skarżącego, to na nim spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak, aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Ponadto, do wniosku powinny zostać dołączone dokumenty popierające twierdzenie o spełnieniu przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Brak należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. postanowienia NSA: z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GZ 12/16, z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II GZ 35/16, z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GZ 87/13, z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 763/13 dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także raz jeszcze podkreślić, że odmienne traktowanie skarżącego – poprzez uwzględnienie jego wniosku w sytuacji braku wykazania spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji byłoby nie tylko niezgodne z przepisami prawa, ale także prowadziłoby do jego nieuzasadnionego uprzywilejowania, gdyż wobec innych podmiotów niewskazujących na przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. sądy odmawiają udzielenia ochrony tymczasowej.

Odnosząc się zaś do załącznika zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż samo wpisanie skarżącego do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich nie uzasadnia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest instytucją wprowadzoną art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.). Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. z 2010 r., Nr 125, poz. 846) w § 3 ust. 3 pkt 1 stanowi, że podmiot wykluczony podlega wpisowi m.in. w dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 207 u.f.p. nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych, prowadzonego przez Ministra Finansów. Prawodawca nie uzależnia także wpisu od prawomocności decyzji. Należy przy tym mieć na względzie, że prowadzony przez Ministra Finansów rejestr ma zwiększyć skuteczność stosowania przepisów dotyczących wykluczenia beneficjentów z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dane pozyskane z rejestru umożliwią instytucjom zaangażowanym w realizację projektów ustalenie istnienia lub nieistnienia przeszkód prawnych dla dokonywania przysporzeń na rzecz konkretnych beneficjentów (zob. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GZ 415/14). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków, przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest dodatkowym, wynikającym z mocy prawa skutkiem wydania ostatecznej decyzji. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie stanowi wykonania decyzji o zwrocie, a jedynie odrębny skutek jej wydania. Wpis do tego rejestru nie ma zatem związku ani z wykonaniem, ani ze wstrzymaniem wykonania decyzji.

Dla uzasadnienia wstrzymania wykonania decyzji, określającej kwotę przypadającą do zwrotu, niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę spełnienia określonych w ustawie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania decyzji oparte wyłącznie na braku możliwości uzyskania jakiegokolwiek dofinansowania w przyszłości z powodu dokonanego wpisu, który, co należy wyraźnie podkreślić, jest skutkiem samoistnym, następującym z mocy prawa, nie świadczy o automatycznym spełnieniu przesłanek ustawowych określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.