Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1637/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

C. D. ("skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") z [...] maja 2018 r., znak: [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2018 r., znak [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 1 lutego 2018 r., uzupełnionego pismem z 21 lutego 2018 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z [...] marca 2018 r., znak [...].

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu wniosku GDDKiA decyzją z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] marca 2018 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...], C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klas dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 u.d.p. zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Art. 4 pkt. 21 u.d.p. definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Natomiast art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. stanowi, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jednakże ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Art. 2 ust. 3 u.d.p. stanowi, iż cyt.: "Drogi publiczne ze względów funkcjonalnotechnicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, (...) jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". Warunki te zostały ujęte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Według § 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się cyt.: "przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych". Natomiast § 4 pkt 1 rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach technicznoużytkowych (funkcjonalnych) tj. cyt. "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A"; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S"; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP"; 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G"; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z"; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L"; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż cyt.: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym". W ocenie GDDKiA w rozpatrywanej sprawie nie ma wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania stron. Powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właścicieli działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Organ zwrócił uwagę, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki technicznoużytkowe, aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Organ stwierdził, że zgodnie z zebranym materiałem w sprawie, strona postępowania planuje wykorzystywać nieruchomość oznaczoną jako działkę nr [...] na cele mieszkalno-usługowe. Planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki (w km ok. [...] - strona lewa) zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia stanowiłby zjazd publiczny, ponieważ prowadziłby cyt. "co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza" i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 30 m i 40 m od istniejących odpowiednio w km [...] (strona lewa) i w km [...] zjazdów indywidualnych Organ wskazał, że stosownie do § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie natomiast z § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Obszar oddziaływania skrzyżowania zdefiniowany został w dokumencie pn. "Wytyczne projektowania skrzyżowań drogowych - Część I Skrzyżowania zwykłe i skanalizowane" z 2001 r., przyjętym zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych (obecnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zasad technicznych w zakresie projektowania skrzyżowań drogowych. Obejmuje on obszar skrzyżowania i dodatkowo odcinki, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem (wyjazdem), jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obrębie skrzyżowania. Dodatkowo zgodnie z powołanymi wytycznymi cyt.: "Zasięg oddziaływania skrzyżowania można rozważać w aspekcie: celowych ograniczeń narzuconych znakami drogowymi". W ocenie organu zebrany materiał dowodowy wskazuje, że planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. [...]) - w km ok. [...] (strona lewa). Potwierdzeniem tego jest projekt organizacji ruchu odcinka drogi, zgodnie z którym, w km ok. [...] (strona prawa) usytuowany został znak pionowy A-6c (skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po lewej stronie) i znaki poziome, tj. P-1 (linia pojedyncza przerywana) przechodzący w P-6 (linia ostrzegawcza). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.) znak A-6c ostrzega o skrzyżowaniu z drogą podporządkowaną, występującą po lewej stronie. Natomiast znak poziomy P-1 w którym kreski są krótsze od przerw lub równe przerwom, wyznacza pasy ruchu, a znak P-6 rozdziela pasy ruchu i uprzedza o zbliżaniu się do linii, przez którą przejeżdżanie jest zabronione, lub do miejsca niebezpiecznego, którym w rozpoznawanej sprawie jest skrzyżowanie. Znaki ostrzegawcze zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych uprzedzają o miejscach na drodze, w których występuje lub może występować niebezpieczeństwo, oraz zobowiązują uczestników ruchu do zachowania szczególnej ostrożności, a odległość takiego znaku ostrzegawczego od miejsca niebezpiecznego wynosi od 150 m do 300 m na drogach, na których dopuszczalna prędkość pojazdów przekracza 60 km/h. Zgodnie z stałą organizacją ruchu na przedmiotowym odcinku drogi oraz zgodnie art. 20 ust. 3 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.), na przedmiotowym odcinku drogi występuje ograniczenie prędkości do 90 km/h i 80 km/h (dla pojazdów innych niż samochody osobowe, motocykle lub samochody ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t), tj. przekraczające 60 km/h o której mowa wyżej, stanowiące najwyższą dopuszczalną prędkość pojazdów poza terenem zabudowanym. Ponadto organ wskazał, że m.in. dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] został uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 1997 r. (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 1997 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w powyższym mpzp nie zostały ujęte zapisy dotyczące skomunikowania poprzez zjazd przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...]. W związku z powyższym nie są nałożone na zarządcę ww. drogi krajowej obowiązki wynikające z prawa miejscowego, jakim jest ww. mpzp. Organ wskazał również, iż istnieje możliwość skomunikowania działki nr [...] poprzez sąsiednią działkę nr [...] z drogą gminną (ul. [...] - działka nr [...]), która skomunikowana jest skrzyżowaniem z drogą krajową nr [...], w porozumieniu z jej właścicielem, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działce na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. ,,(...) właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)". Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp (prawnie zagwarantowany) do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm.). Odnosząc się do ustawowej roli jaką zarządca drogi krajowej nr [...] pełni w zakresie zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, GDDKIA podkreślił, że zgodnie z posiadanymi przez organ danymi dotyczącymi zdarzeń drogowych na odcinku ww. drogi krajowej tj. od km [...] do km [...] (500 m w obu kierunkach od miejsca planowanego zjazdu) w latach 2013 - 2017 miały miejsce 3 wypadki i 10 kolizji drogowych, w których 8 osób zostało rannych. Powyższe determinuje organ w sposób szczególny do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie zdarzeń drogowych do minimum. Działania są zgodnie z przyjętym przez Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Narodowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) 2013-2020, który stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m.in., że ,,ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Program na lata 2013 - 2020 kontynuuje dalekosiężną europejską politykę określaną jako "Wizja Zero". Wychodząc m.in. z założenia, że ludzkie życie i zdrowie są ważniejsze od prawa do przemieszczania się i innych celów systemu transportu drogowego. "Wizja Zero" stanowi, że "system transportu drogowego ma zapewnić realizację prawa człowieka do przemieszczania się, ale odbywać się to powinno w sposób bezpieczny." Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z zapisami NPBRD 2013 - 2020 zarządca dróg krajowych współpracuje w linii poziomej z Instytucją Wiodącą Programu, tj. Krajową Radą Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w związku z czym ciąży na nim szczególny obowiązek dbania o szeroko rozumiane bezpieczeństwo na drogach publicznych będących w jego zarządzie. Organ wskazał, że dodatkowo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 6 356 poj./dobę, gdzie jeszcze w roku 2010 wynosiło 5 962 poj./dobę. Opisane wyżej natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu. Zjazd publiczny w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego generuje większe natężenie ruchu, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Według organu kolejną przesłanką, przemawiającą za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego, jest usytuowanie opisanych powyżej dwóch istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 30 m i 40 m. Zgodnie z wiedzą specjalistyczną zarządcy drogi i jego doświadczeniem lokalizowanie obok siebie zjazdów powoduje większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem. Organ przywołał wyrok z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764 Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono, iż ,,każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich! uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe (...), oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Wskazane wyżej okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminują możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stron - ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak i wymogi, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia - bowiem do działki nr [...] można zapewnić dojazd z drogi krajowej poprzez wskazany powyżej sposób komunikacji.

We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GDDKiA z [...] maja 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zawężającą interpretację tych przepisów i wykluczenie możliwości wybudowania nowego zjazdu na drodze typu "GP";

2. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., poprzez uznanie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu na drogę krajową nr [...] z działki nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, podczas gdy z materiałów przedłożonych w toku postępowania wynika, iż na przedmiotowym odcinku drogi krajowej znajduje się aż siedem zjazdów, usytułowanych przy każdej kolejnej działce, zatem istnienie jednego zjazdu więcej - z działki nr [...] nie wpłynęłoby, a w szczególności nie pogorszyłoby bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

3. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż jedynym warunkiem dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi klasy GP jest całkowity brak dostępu do nieruchomości do drogi publicznej, gdyż w przeciwnym przypadku imperatywem wyłącznym jest interes społeczny wyrażany przez klauzulę generalną bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy ww. rozporządzenie dopuszcza lokalizację zjazdu do nieruchomości z drogi klasy GP również wówczas, gdy nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości;

4. art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego ponad potrzebę wynikającą z przepisów prawa;

5. art. 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu orzeczenia oraz wadliwego uznania, że posiada on prawo do samodzielnego ustalania kryteriów, którymi winien się kierować przy orzekaniu - co w konsekwencji naruszyło zasadę, wymienioną w art. 8 k.p.a.;

6. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności kwestii, czy podział działki i budowa zjazdu w istotny sposób wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

7. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy w zakresie:

a) w jakim podstawą wydania skarżonej decyzji są jedynie ustalenia obejmujące potencjalny dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej, tj. z pominięciem przeznaczenia tej nieruchomości, jaka została określona w planie miejscowym zagospodarowania,

b) nieuwzględnienia faktu, że wszystkie inne nieruchomości położone na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] posiadają własne (odrębne) zjazdy publiczne z drogi krajowej nr [...],

c) nieuwzględnienie faktu, że jedynie skarżący nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GDDKiA z 16 maja 2018 r., (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016 r., poz. 124), dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 29 ust. 4 u.d.p. stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W świetle powołanych przepisów podstawową przesłanką jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Przytoczone przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 4 u.d.p. sformułowaniem "może odmówić", oznacza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Przy czym, granice tego uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia określono m. in., iż stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powyższe uregulowania prawne zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przez organ orzekający do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98). Zgodnie z tym poglądem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi zatem zbadać czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnić swoje stanowisko.

Skarżący wniósł o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...], która została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP). Tym samym – kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia – należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy GP zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy GP z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy GP z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Dlatego też należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu wydane w niniejszej sprawie i podaną w nim argumentację, wskazującą na możliwość skomunikowania działki skarżącego z drogą niższej kategorii – drogą gminną – poprzez działkę sąsiednią, przylegającą do drogi gminnej (por. wyrok NSA z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 426/13), a więc bez konieczności urządzania bezpośrednio zjazdu na drogę krajową. Ocena ta jest logiczna, spójna, nadto znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym sprawy. Działka skarżącego, przylegająca z jednej strony do drogi krajowej, z innej strony przylega do działki, która posiada dostęp do drogi publicznej – gminnej. W pierwszej kolejności należało więc rozważyć, czy można zapewnić działce skarżącego dostęp do drogi publicznej z drogi o niższej klasie poprzez ustanowienie służebności na sąsiedniej działce, która jest skomunikowana bezpośrednio z drogą publiczną, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp dla tej nieruchomości z drogi krajowej klasy GP. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4). Dopiero w przypadku braku możliwości skomunikowania działki z drogą niższej kategorii strona może domagać się od GDDKiA zezwolenia na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Wynikająca z tego unormowania naczelna zasada obowiązująca przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu indywidualnego – tj. zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Nadto, oczywistym jest, że istnienie obok siebie kilku zjazdów odrębnych zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99). Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m. in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych poprzez budowę kolejnych zjazdów.

Podsumowując, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać przekroczenia przez organ granicy dozwolonego uznania administracyjnego przy załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.