Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1107/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6,7,10 par. 1, 77 par. 1, 81, 61 par. 4, art. 149, art. 61 a par. 1, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 i 1, 134 par. 1, 145 par. 1 pkt c, 190, 188, 203
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1296/16 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody M. z dnia 20 lutego 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżony wyrok w pkt I, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2013 r. znak...


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1296/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. O. na postanowienie Wojewody M. z dnia 20 lutego 2014r., znak: ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I) oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013r., po rozpoznaniu wniosku J. F. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydent Miasta K. z dnia 4 lipca 2013r., znak: ..., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora M. O. na zamierzenie inwestycyjne pn: "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków: wod.-kan., c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna, oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej, oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr (...) wraz ze zjazdem z działki nr ... na działkę ..., drogą wewnętrzną na działkach (...) obręb ... P. przy ul. Ks. K. w K.".

W uzasadnieniu Prezydent Miasta K. wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr (...), ... obręb 43 P., stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Działki nr ... i ... obręb ... P., których właścicielem jest J. F. nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i nie zostały uznane za leżące w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W konsekwencji ich właściciel nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Ocenę taką organ oparł o ponowną analizę wyznaczającą obszar oddziaływania obiektu.

J. F. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz wznowienia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił bezzasadne pominięcie go jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż jego działa bezpośrednio przylega do inwestycji i do jedynej drogi dojazdowej, czyli narożnika ulic K. i B. B., a ponadto planowana inwestycja wpływa na korzystanie z jego nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2014r., znak: ..., Wojewoda M., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 h k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy któraś z wad postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Prezydenta Miasta K. okoliczność posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania należy badać w początkowej fazie, jeszcze przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji stanął na odmiennym stanowisku wskazując, że organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.. Wyjaśnienie, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy, gdy jednoznacznie wiadomo, iż podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Brak legitymacji do wniesienia wniosku ma miejsce wówczas, gdy podmiot składający wniosek nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej i gdy nie twierdzi we wniosku o wznowienie, że kwestionowana przez niego decyzja w trybie art. 145 § 1 k.p.a. narusza jego interes prawny lub obowiązek. W przeciwnym razie ustalenie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania wymagało wydania postanowienia o wznowieniu, a po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy strona skarżąca jest czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Organ II instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych przytaczając fragmenty rozważań.

Zgodnie z przepisami postępowania, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Fakt, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ I instancji nie uznał wnioskodawcy za stronę, nie jest przyczyną przedmiotową lub podmiotową, zatem nie może być podstawą odmowy wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, zgodnie z którym, jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i zachodzi potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia rzeczywiście występuje. Sytuacja taka zachodzi niewątpliwie w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto obowiązująca od dnia 11 kwietnia 2011r. nowelizacja k.p.a., w tym dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2011r. (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18) art. 61a, w ocenie organu odwoławczego nie stanowi przesłanki zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa organu w zakresie rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu wznowieniowym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W procedurze administracyjnej nie ma przepisu prawa, który związywałby organ niższego stopnia wykładnią prawa, czy też wskazówkami, co do dalszego postępowania w sprawie w ramach kontroli instancyjnej. Takiej regulacji nie przewidziała również ostatnia, przywołana wyżej nowelizacja, co skutkuje, w ocenie organu odwoławczego, koniecznością wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wobec równoczesnego braku możliwości jego zreformowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Dla wzmocnienia swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 25 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1698/11, Wojewoda M. podkreślił, że zaprojektowanie nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektów od granic nieruchomości, nie przesądza o tym, czy projektowane obiekty oddziaływają na sąsiednie nieruchomości.

Organ II instancji uznał, że zarzuty merytoryczne zawarte w zażaleniu skarżącego powinny być przedmiotem szczegółowego rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu, w którym organ bada wystąpienie przyczyny wznowienia i rozstrzyga o istocie sprawy, w trybie art. 151 k.p.a. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien zatem wznowić postępowanie, przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i w przypadku potwierdzenia przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, szczegółowo je uzasadnić.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody M. wniósł M. O., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postawieniu zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak doręczenia skarżącemu postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy podmiot wnoszący podanie powołuje się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania nie zawiadomił go, jako inwestora o sposobie zakończenia postępowania, ani nie poinformował o złożeniu stosownego wniosku, uniemożliwiając merytoryczne ustosunkowanie się do treści pism J. F. Z samego faktu, że postępowanie nie zostało wszczęte nie można wnioskować, że nie należy doręczać orzeczeń inwestorowi, jako stronie postępowania, które dotyczy jego praw. W ocenie skarżącego, wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę niebędącą stroną postępowania wiązać się musi z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, ponieważ skarga została wniesiona przez osobę nieposiadającą interesu prawnego w jej wniesieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 581/14 oddalił skargę M. O. uznając, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi na postanowienie Wojewody M..

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 września 2016r., sygn. akt II OSK 3364/14, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA podniósł, że jakkolwiek Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w swoim modelowym wzorcu dotyczy jedynie kwestii formalnej, to jednak nie można z tego stwierdzenia wywodzić, że – niejako z założenia – tylko wnioskodawca będzie miał interes prawny do wzięcia udziału na tym etapie postępowania, bez uwzględnienia konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiot postępowania wznowieniowego dotyczy pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, zaś sam skarżący jest jej inwestorem. Jak wynika z akt sprawy, inwestor aktywnie realizuje zatwierdzone zamierzenie inwestycyjne, zaś wnioskodawca (żądający wznowienia postępowania) stara się je ubezskutecznić, chociażby składając wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego pozwolenia na budowę w trybie art. 152 k.p.a. Strony zatem od samego początku pozostają w sporze, którego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną. I choć na skutek postanowienia organu II instancji, wniosek o wznowienie postępowania powróci do rozpatrzenia przez organ I instancji, to nie sposób pominąć tego, że dokonano w nim częściowej oceny legitymacji wnioskodawcy. Kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta K. odnośnie niedopuszczalności wznowienia postępowania, Wojewoda wykluczył bowiem, że wnioskodawca niewątpliwie, w sposób oczywisty nie mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a przez to i niniejszego postępowania wznowieniowego. To stanowisko miał prawo kwestionować inwestor, wykazując tak w skardze, jak i w rozpoznawanej skardze kasacyjnej prawidłowość wywodów organu I instancji, a więc oczywistość braku interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu wnioskodawcy. Inwestor miał zatem prawo do złożenia skargi i kwestionowania wadliwego – w jego ocenie – postanowienia organu odwoławczego, a przez to dochodzenia ochrony swojego prawa podmiotowego w niezakłóconej realizacji zatwierdzonej inwestycji.

W zaleceniach końcowych NSA nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy merytoryczne rozpatrzenie skargi wskazując na uchybienie przez Sąd I instancji normom z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 § p.p.s.a. i art. 28 p.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie wyrok NSA z 15 września 2016r., sygn. akt II OSK 3364/14 (art. 190 p.p.s.a.) wskazał, że w przedmiotowej sprawie przesądzona została kwestia nieprawidłowości wyroku WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2014r., którym Sąd I instancji oddalił skargę złożoną przez M. O. na postanowienie Wojewody M. z 20 lutego 2014r.

Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienie Wojewody M. z dnia 20 lutego 2014r. wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2013r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta M. K. z 4 lipca 2013r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa tj. w art. 145 § 1, art. 145a §1 i art. 145b §1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje dwie 2 fazy: wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia oraz etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania obejmuje badanie czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, jak: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Oznacza to, że w szczególności z należytą ostrożnością trzeba oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy w żądaniu wznowienia postępowania jako przesłankę wznowienia wskazano, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd stanął na stanowisku, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na podstawie, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a tak jest w rozpoznawanej sprawie, gdyż J. F. uważa, że mając przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta m. Kraków z 4 lipca 2013r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora M. O., został w tym postępowaniu pominięty - to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy stanowi w istocie badanie przesłanek wznowienia. Z tym łączy się ocena, że kwestia statusu wnioskodawcy jako strony w postępowaniu powinna być badana w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować procesowo twierdzenia strony, dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. W sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął w rozpoznawanej sprawie, że ocena braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 lipca 2013r., orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla M. O. następuje już na etapie wstępnym w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować ma odmową wznowienia, jakkolwiek nie było to oczywiste i wymagało dokonania ustaleń procesowym. Sąd podkreślił, że dokonując oceny statusu J. F. jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 4 lipca 2013r. nie można nie uwzględnić normy z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Norma ta wprowadza pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji, które stanowi wskaźnik interpretacyjny przy ustaleniu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie J. F. posiadane przez niego nieruchomości, oznaczone jako działki ew. nr ... i nr ... znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia 4 lipca 2013r., ponieważ przylegają do jedynej drogi dojazdowej, objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, jakkolwiek nie graniczą bezpośrednio z działkami, przeznaczonymi pod realizację inwestycji kubaturowej. Nie wystarczy więc, jak to uczynił organ I instancji, uznać już w pierwszym wstępnym etapie postępowania, że J. F. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 4 lipca 2013r. z tego powodu, że nieruchomości, których jest właścicielem nie graniczą z terenem inwestycji. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że dopiero po wstępnej ocenie wniosku J. F. o wznowienie postępowania - dokonanego jedynie pod kątem wymogów formalnych i pod warunkiem, że zostały one spełnione, i po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania można będzie ocenić czy J. F. przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z 4 lipca 2013r. Dokonuje się to w oparciu o art. 28 § 2 Prawa budowlanego, mając przy tym na uwadze, że stwierdzenie położenia działek J. F. w obszarze oddziaływania inwestycji lub położenia ich poza tym obszarem wymaga czynności procesowych na potwierdzenie tych okoliczności.

Sąd miał również na uwadze, że skarżone postanowienie Wojewody M., jest postanowieniem kasacyjnym, podjętym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Z tych przyczyn rzeczą Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy decyzja (postanowienie) zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jednakże nie uzasadniało to do wydania postanowienia kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie, gdyż Wojewoda powinien rozstrzygnąć sprawę reformatoryjnie. W ocenie Sądu, Wojewoda M. w sposób nieuprawniony poprzestał na wykazaniu, że organ I instancji niezasadnie odmówił wznowienia postępowania, już na wstępnym etapie rozstrzygając, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania. Uchybił przez to przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 149 § 3 1 i 2 w zw. z art. 148 § 1 i 2 i 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ I instancji zebrał znaczny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, czy zostały spełnione wymagania formalne do wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 4 lipca 2013r. i organ odwoławczy zobowiązany był poddać wnikliwej ocenie całość zebranego materiału dowodowego, a tego nie uczynił. Sąd uznał też, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne przeszkody, aby przy zastosowaniu trybu z art. 136 k.p.a. uzyskać dodatkowe dowody i wyjaśnienia, w sytuacji gdyby – w ocenie organu odwoławczego - zaszła taka potrzeba. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wyjaśnił przy tym jakie inne dodatkowe dowody chciałby przeprowadzić poza skonfrontowaniem dwóch odmiennych stanowisk w zakresie oceny legitymacji skarżącej. W takich okolicznościach organ odwoławczy powinien we własnym zakresie ocenić czy przedmiotowe postępowanie należy wznowić, czy też odmówić jego wznowienia.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia 5 grudnia 2013r. zostało wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniały ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ustosunkował się też do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazane wyżej braki i nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu I instancji, powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a., co winno doprowadzić do wydania postanowienia merytorycznego w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń Wojewoda M. naruszył także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. O. zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt I wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.)

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c. p.p.s.a., polegające na uchyleniu jedynie postanowienia organu II instancji - Wojewody M., podczas gdy WSA winien uchylić również postanowienie organu I Instancji - Prezydenta Miasta K. z uwagi na fakt, iż postanowienie organu I Instancji naruszało następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 i art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.,

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uchyleniu jedynie postanowienia organu II Instancji, pomimo że w sprawie istniała konieczność uchylenia również postanowienia organu I instancji, a to wobec naruszenia przepisów art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 149 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. dające podstawę do uchylenia również postanowienia organu I Instancji,

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na uchyleniu jedynie postanowienia organu II instancji, pomimo że w sprawie istniała konieczność uchylenia również postanowienia organu I instancji, a to wobec naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 61 a § 1 k.p.a. przez brak doręczenia skarżącemu postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania,

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze w przedmiocie braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w toku postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania,

5. art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy podmiot wnoszący podanie powołuje się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

6. art. 190 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się przez WSA w Krakowie i związania wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 15 września 2016r. sygn. akt II OSK 3364/14, zgodnie z którym NSA stanął na stanowisku, iż M. O. jako inwestor niewątpliwie powinien mieć prawo wypowiedzieć się w kwestii postanowienia organu I Instancji - Prezydenta Miasta K. odnośnie niedopuszczalności wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy na wstępie, że Sąd I instancji kontrolował postanowienie, którym organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji odmawiające na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem "ostatecznej" decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. O. pozwolenia na budowę - z powodu braku przymiotu strony, wnioskującego o wznowienie J. F.. Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy przesłanką wznowienia postępowania jest przesłanka wyrażona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (jak w sprawie niniejszej), to właściwy organ dopiero po wznowieniu postępowania prowadzi postępowanie mające na celu ustalenie czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który jest stroną tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował wydanie przez Prezydenta Miasta K. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, że we wstępnej fazie postępowania, regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń zawartych we wniosku został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Słusznie organ odwoławczy, jak również Sąd I instancji podnieśli, że tylko wówczas, gdy z twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że składa go podmiot niebędący stroną organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania.

Natomiast w przeciwnym przypadku, należy wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie na okoliczność istnienia wskazanych we wniosku przesłanek wznowienia postępowania (w sprawie niniejszej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania (po wznowieniu postępowania), że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący stroną, skutkuje - zgodnie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast, gdy ustalone zostanie po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., że wnioskujący jest stroną postępowania i wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., właściwy organ orzeka zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.: uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b k.p.a. i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Z tych przyczyn za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy podmiot wnoszący podanie powołuje się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie nie ma mowy o odmowie "wszczęcia" postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., lecz o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie od postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania, uznając to postanowienie za wadliwe, może orzec "merytorycznie", przez co należałoby uznać możliwość uchylenia przez Wojewodę M. postanowienia organu I instancji i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przedstawiony pogląd nie uwzględnia wyjątkowego charakteru, jaki ma uregulowanie w art. 150 § 1 k.p.a. - właściwości organu powołanego do orzekania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.

Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 1648/09, LEX nr 746708).

Za usprawiedliwiony zatem należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy. Organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, o czym stanowi art. 150 k.p.a. W związku z tym, organem tym może być zarówno organ pierwszej instancji (od decyzji którego strona nie złożyła odwołania i decyzja tego organu stała się ostateczna), jak i organ odwoławczy, o ile strona skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania i sprawę rozstrzygnął ostatecznie organ odwoławczy. Z powyższej regulacji wynika, że nie występuje tu zjawisko dewolucji kompetencji. W przepisie art. 150 § 1 k.p.a. kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, a ten charakter decyzji można określić na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. zdanie pierwsze). Tak więc zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu odwoławczego do uchylenia postanowienia organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewoda M., wbrew stanowisku Sądu I instancji rozpoznając zażalenie od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie mógł uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Jak wyżej podano, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., w sprawach wymienionych w art. 149 wyłącznie właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W sprawie niniejszej byłby to Prezydent Miasta K., a zatem tylko ten organ był właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 k.p.a.

Jednak w tym miejscu należy zauważyć, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że postanowieniem z dnia 15 września 2014r. Prezydent Miasta K. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie "w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem na rzecz M. O. decyzji Prezydenta Miasta K. Nr ... z dnia 4 lipca 2013r. ...."., z uzasadnienia którego wynika, że prowadzone są dwa postępowania, których przedmiotem jest decyzja Nr ...: postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania oraz postępowanie dotyczące odwołania od tej decyzji, złożone przez J. F. Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wydania przez Prezydenta Miasta K. postanowienia z dnia 5 grudnia 2013r. o odmowie wznowienia postępowania, jak i w dacie orzekania przez Wojewodę M. w dniu 20 lutego 2014r. decyzja, której dotyczyło wznowienie postępowania (Nr ... z dnia 4 lipca 2013r.) nie była prawomocna. Jak już wyżej wskazano, nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji administracyjnych, jakim jest wznowienie postępowania obejmuje decyzje ostateczne (art. 145 § 1 k.p.a.). Ta okoliczność wymaga wyjaśnienia, co także wpływa na ocenę prawidłowości zaskarżonych przez M. O. postanowień.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 p.p.s.a., tj. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016r. w zaskarżonej części, tj. w pkt I i rozpoznał skargę.

Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej pominięcia w postępowaniach przed organami administracyjnymi obu instancji jako strony tego postępowania, inwestora M. O. (art. 10 k.p.a.), przez co uniemożliwiono mu dochodzenie ochrony jego prawa podmiotowego w niezakłóconej realizacji zatwierdzonej inwestycji. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, NSA w wyroku z dnia 15 września 2016r. sygn. akt II OSK 3364/14 wskazał, że inwestor ma prawo kwestionować prawidłowość wywodów organów obu instancji, których orzeczenia nie były doręczane skarżącemu kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody M. z dnia 20 lutego 2014r. oraz postanowienie organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta K. z dnia 5 grudnia 2013r. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, po ustaleniu że decyzja z dnia 4 lipca 2013r. Prezydenta Miasta K. Nr ... jest decyzją ostateczną wznowi, na podstawie art. 149 k.p.a. postępowanie, przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i w zależności od wyniku tego postępowania wyda decyzję na podstawie art. 151 k.p.a. Postępowanie to należy przeprowadzić z udziałem inwestora M. O. (art. 10 k.p.a.).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż koszty postępowania przed Sądem I instancji zostały przyznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt II wyroku, niezaskarżonym w skardze kasacyjnej. Natomiast wniosek o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego w sprawie niniejszej nie wyczerpuje przesłanek art. 203 p.p.s.a.

-----------------------

15