Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 103/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 47 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [A] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [A] a Prezydentem Miasta [B] przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. M. w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania do ośrodka interwencji kryzysowej i ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku interwencji kryzysowej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Starosta [A] w piśmie z 16 czerwca 2021 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta [B] przez wskazanie Prezydenta Miasta [B] jako właściwego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie interwencji kryzysowej dla B. M. i ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku interwencji kryzysowej.

W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że osoba uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej, B. M., z trójką małoletnich dzieci, 14 stycznia 2021 r. została przywieziona przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [B] do Ośrodka Interwencji Kryzysowej, powoływanego dalej jako "OIK", w S., gdzie została przyjęta. Wnioskodawczyni znalazła się w nagłej sytuacji kryzysowej i wymagała pilnej pomocy. W dniu przyjęcia jej do OIK złożyła wniosek do Starosty [A] o wydanie skierowania do ww. Ośrodka. Kopia tego wniosku została przesłana drogą elektroniczną do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [A], powoływanego dalej jako "PCPR", w dniu 16 stycznia 2021 r. W pisma z 25 stycznia i 1 marca 2021 r. PCPR w [A] poinformowało OIK w S. o odmowie wydania skierowania z uwagi na brak swojej właściwości w sprawie. Ponadto wyjaśniło, że z uwagi na brak oryginałów dokumentacji, OIK w S. powinien wystąpić do MOPS w [B] o wydanie stosownego skierowania i tam przekazać wniosek B. M. W dniu 10 marca 2021 r. dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym kopia wniosku B. M., zostały przesłane przez PCPR w [A] do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [B]. W odpowiedzi na powyższe Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [B] w piśmie z 17 marca 2021 r. przekazał wniosek B. M. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. S. MOPS w [B] uznał, że zainteresowana jest osobą bezdomną, bez tytułu do lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", w związku z czym organami miejscowo właściwymi do udzielenia świadczeń z pomocy społecznej są organy miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały wnioskodawczyni.

Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. S. przy piśmie z 30 marca 2021 r. nr [...] zwrotnie przekazał wniosek B. M. do MOPS w [B] uznając, że wnioskodawczyni nie jest obecnie w żaden sposób związana z G. S. W 2018 r. wyprowadziła się z tej miejscowości i zamieszkała w J. G., a następnie w [B]. W ocenie organu, wnioskodawczyni nie wiązała swojej przyszłości i planów z G. S., o czym świadczyć miał fakt, że 8 stycznia 2020 r. sprzedała lokal mieszkalny w G. S., do którego miała tytuł prawny i wymeldowała się z niego.

MOPS w [B], przy piśmie z 7 kwietnia 2021 r., ponownie zwrócił do PCPR w [A] wniosek B. M. wraz z kompletem dokumentów podkreślając, że już wcześniej uznał się za niewłaściwy, przy czym podkreślił, że to na organie, do którego przekazano wcześniej dokumenty, ciąży obowiązek wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

W dniu 16 kwietnia 2021 r. do kierownika PCPR w [A] wpłynęło pismo kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. S. informujące o fakcie umieszczenia wnioskodawczyni wraz z dziećmi, 8 kwietnia 2021 r., w trybie natychmiastowym, w Domu Samotnej Matki w P. W dniu 19 kwietnia 2021 r. do PCPR w [A] wpłynęło pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z wnioskiem o wydanie skierowania za okres od 14 stycznia 2021 r. do 13 kwietnia 2021 r., tj. za okres faktycznego pozostawania wnioskodawczym wraz z dziećmi w OIK w S. Następnie, 28 kwietnia 2021 r. do PCPR w [A] wpłynęło pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [B] z 21 kwietnia 2021 r., zawierające wniosek o wydanie skierowania do Ośrodka Interwencji Kryzysowej przez Starostę [A].

Starosta [A], uznał się za organ niewłaściwy w sprawie skierowania. W jego ocenie organem właściwym jest Prezydenta Miasta [B], ponieważ ostatnim miejscem zamieszkania wnioskodawczyni z trójką małoletnich dzieci było miasto [B] i tam była uprawniona do otrzymania świadczeń społecznych. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną, ale osobą, która znalazła się w sytuacji kryzysowej i potrzebowała schronienia. W ocenie Starosty oświadczenie wnioskodawczyni z 3 marca 2021 r., w którym wskazała, że "przebywała w J. G. czy [B] czasowo do ustabilizowania sytuacji życiowej i że jej centrum życiowe było w G. S.", nie wytrzymuje konfrontacji z faktami, które ustalone zostały m.in. przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. S. Jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym rodzina M. przybywała na terenie [B] już od około roku. Mąż wnioskodawczyni pracował dorywczo na terenie tego miasta, dzieci korzystały z miejskich przedszkoli i opieki lekarskiej w [B], rodzina była objęta dozorem kuratora, ponadto otrzymywała wsparcie z MOPS w [B] w postaci świadczeń pieniężnych oraz współpracowała z asystentem rodziny. Wnioskodawczyni miała kilka lat temu prawo do lokalu mieszkalnego w G. S. przy ul. [...], gdzie zamieszkiwała z mężem i dziećmi do lipca 2018 r. Kolejno rodzina mieszkała w J. G., a następnie w [B]. W dniu 8 stycznia 2020 r. wnioskodawczyni sprzedała lokal w G. S., a 5 listopada 2020 r. razem z dziećmi wymeldowała się z G. S. Z dalszych ustaleń, poczynionych również przez MOPS w [B], wynikało, że wnioskodawczyni wynajmowała mieszkanie w [B] wspólnie z małżonkiem. Brak jest natomiast dowodów potwierdzających okoliczność utraty prawa do tego lokalu. Jedyną okolicznością bezsporną jest to, że z uwagi nie nieporozumienie z małżonkiem zmuszona był opuścić mieszkanie. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie sposób przypisać wnioskodawczyni przymiotu osoby bezdomnej. W ocenie organu, działanie organów socjalnych na terenie Miasta [B] i przewiezienie samotnej matki z trójką dzieci do OIK w S. było nieuprawnione i niezrozumiałe, choćby z tego względu, że skoro uprawniona zamieszkiwała na terenie [B], to rodzina miała tam skoncentrowane życie, a zaistniała sytuacja kryzysowa mogła mieć charakter sytuacji tymczasowej.

Zdaniem Starosty [A] w okolicznościach sprawy udzielenie świadczeń z pomocy społecznej przez organy Miasta [B] było również uzasadnione treścią art. 101 ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa do udzielenia świadczeń jest gmina pobytu tej osoby. Rozwiązanie takie podyktowane jest przesłanką racjonalności i humanitaryzmu, za sprawą których osobie znajdującej się w trudnym i kryzysowym położeniu pomocy należy udzielić na miejscu i niezwłocznie. Sam fakt udzielenia pomocy, nawet w wypadku braku właściwości danej gminy, nie wiąże jej w tym wypadku na przyszłość.

Prezydent Miasta [B] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. znak: [...], wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Starostę Powiatu [A].

Prezydent przypomniał, że B. M. we wniosku z 14 stycznia 2021 r. wystąpiła o skierowanie jej oraz trójki małoletnich dzieci do OIK. Wniosek ten został przekazany przez organ pomocy społecznej w [B] zawiadomieniem z 17 marca 2021 r. do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. S. jako organu właściwego. Następnie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. S. przekazał ww. wniosek do Dyrektora PCPR w [A] jako organu właściwego.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wnioskodawczyni w ostatnich latach zmieniała miejsca pobytu. Mieszkała w G. S., gdzie posiadała stałe miejsce zameldowania, następnie przebywała w J. G., a w 2020 r. trafiła do [B], gdzie z mężem K. M. zawarli umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [C], na czas określony od 31 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Umowa najmu została przez wynajmującą wypowiedziana z uwagi na niedotrzymanie przez najemców warunków umowy (zaległości w opłatach, naruszenie spokoju dziennego prowadzące do interwencji policji i sąsiadów oraz łamanie przez najemców regulaminu wspólnoty). Rodzina miała założoną "Niebieską Kartę" z uwagi na przemoc ze strony męża wnioskodawczyni i była zobowiązana do współpracy z asystentem rodziny. Wnioskodawczyni ze względu na trudną sytuację rodzinną wystąpiła z wnioskiem o skierowanie do ośrodka interwencji kryzysowej. Umowa najmu zawarta przez małżonków z właścicielką mieszkania przy ul. [C] już nie obowiązuje. Wnioskodawczyni nie posiada tytułu prawnego do żadnego mieszkania w [B] i faktycznie nie przebywa w tym mieście. Ponadto, wnioskodawczyni w piśmie z 27 stycznia 2021 r. wniosła o uchylenie decyzji w sprawie przyznania przez organ administracji publicznej w [B] świadczeń wychowawczych, uzasadniając ten wniosek zmianą miejsca zamieszkania.

Z tych ustaleń wynika, zdaniem organu, że wnioskodawczyni obecnie nie ma stałego miejsca zamieszkania. Po opuszczeniu [B] została umieszczona w OIK w S., a następnie, 8 kwietnia 2021 r., w Domu Samotnej Matki w P. Wnioskodawczyni nie może powrócić do mieszkania w G. S., nie posiada również żadnego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w [B] i obecnie nic ją nie łączy z tym miastem, jak też nic nie wskazuje na to, że do [B] powróci. W tych realiach sprawy, w ocenie organu, nie sposób przyjąć, że [B] stanowi dla wnioskodawczyni miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego.

W celu określenia właściwości do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do ośrodka interwencji kryzysowej należy odwołać się do art. 101 ust. 2 u.p.s., gdyż obecnie wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ww. ustawy, ponieważ posiada zameldowanie na pobyt stały w lokalu mieszkalnym, w którym nie ma możliwości zamieszkania i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i obecnie nie ma gdzie zamieszkać. W tej sytuacji nie znajdzie zastosowania art. 101 ust. 1 ww. ustawy, na który powołuje się we wniosku o rozstrzygnięcie sporu Starosta [A]. Prezydent uznał zatem, że organem właściwym do rozpoznania wniosku B. M. jest Starosta [A], ponieważ zadanie w formie skierowania do ośrodka interwencji kryzysowej dla osób doświadczających przemocy należy do zadań powiatu, a Powiat [A] to zadanie realizuje.

Organ dodał, że w sprawie powstaje wątpliwość, czy powinna ona podlegać rozpatrzeniu, skoro wnioskodawczyni wraz z dziećmi otrzymała pomoc w formie pobytu w OIK, a więc sprawa dotycząca przyznania świadczenia pomocy społecznej została już rozstrzygnięta. W tej sytuacji, skoro jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. W konsekwencji spór o właściwość między organami nie występuje.

W piśmie z 30 sierpnia 2021 r. Starosta [A], odnosząc się do odpowiedzi Prezydenta Miasta [B] na wniosek, wskazał, że wnioskodawczyni wraz z trójką małoletnich dzieci, w dniu 14 stycznia 2021 r., została przywieziona przez pracownika MOPS w [B] do OIK w S. i tam umieszczona, nie tyle na skutek dobrowolnego wyprowadzenia się z [B], ale na skutek działania MOPS w [B]. Istotne jest także to, że najpierw zaproponowano zainteresowanej umieszczenie w OIK w [B], a dopiero po odmowie przyjęcia wnioskodawczyni przez kierownika OIK w [B], pracownicy MOPS w [B] podjęli działania w celu umieszczenia jej w OIK w S. Oznacza to, że pierwotnie organ uznał się za właściwy w sprawie. O właściwości Miasta [B] w niniejszej sprawie świadczy także fakt, że rodzina M. zamieszkiwała od ponad roku na terenie tego właśnie miasta i tam powinna uzyskać właściwą pomoc. Starosta [A] nie zgodził się też z oceną, że wnioskodawczyni w dacie zaistnienia potrzeby udzielenia jej świadczeń z pomocy społecznej była osobą bezdomną w rozumieniu u.p.s. Rodzina była uprawniona do zamieszkiwania w [B] na podstawie umowy najmu lokalu położonego przy ul. [C] w [B]. Wprawdzie w sprawie przedłożone zostało oświadczenie właściciela lokalu o wypowiedzeniu umowy najmu z sierpnia 2020 r., to jednak fakt ten nie przesądza o bezdomności wnioskodawczyni, która nadal zamieszkiwała w tym lokalu, a opuściła go jedynie z uwagi na konflikt ze swoim partnerem. W tym czasie życie wnioskodawczyni i jej rodziny na wszystkich płaszczyznach koncentrowało się w mieście [B].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.

Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.).

Treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu wskazuje na spór pomiędzy Starostą [A] a Prezydentem Miasta [B]. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.

Przedmiot wniosku o rozstrzygnięcie sporu między ww. organami został określony jako wskazanie organu właściwego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania B. M. do Ośrodka Interwencji Kryzysowej i ponoszenia odpłatności za pobyt w tym ośrodku.

Ustawa o pomocy społecznej w tym zakresie konkretyzuje kompetencje organów i dzieli zadania z zakresu pomocy pomiędzy organy wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 19 u.p.s. prowadzenie mieszkań chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi (pkt 11) oraz prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej (pkt 12) jest zadaniem własnym powiatu. Z przepisów tych wynika zatem bezsprzecznie, że w ramach nałożonego na powiat obowiązku związanego z opieką nad rodziną i dzieckiem, powiat został zobowiązany do prowadzenia tego typu jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, jak zbiorczo określone zostały w art. 6 pkt 5 u.p.s. W myśl art. 36 pkt 2 lit. h u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia niepieniężne w postaci interwencji kryzysowej. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.p.s. interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu. Celem interwencji kryzysowej jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności psychospołecznej. W myśl ust. 4 matki z małoletnimi dziećmi oraz kobiety w ciąży dotknięte przemocą lub znajdujące się w innej sytuacji kryzysowej mogą w ramach interwencji kryzysowej znaleźć schronienie i wsparcie w domach dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży. Do tych domów mogą być również przyjmowani ojcowie z małoletnimi dziećmi albo inne osoby sprawujące opiekę prawną nad dziećmi. Tryb kierowania i przyjmowania do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, stosownie do art. 47 ust. 5 u.p.s., reguluje rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży (Dz. U. z 2005 r. poz. 418; postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OW 65/16, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że w pierwszej kolejności osoba ubiegająca się o skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży składa wniosek w ośrodku pomocy społecznej właściwym ze względu na jej miejsce zamieszkania (§ 4 ust. 1). Następnie ośrodek kompletuje dokumenty, o których mowa w ust. 3, w terminie 14 dni i przekazuje je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom, który wydaje decyzję o skierowaniu do domu (§ 4 ust. 2).

Tym samym § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia określają właściwość dwóch organów:

1) ośrodka pomocy społecznej, którego właściwość ustala się ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, a który ma za zadanie przyjąć wniosek o skierowanie do domu dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, skompletować dokumenty i przekazać je do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom,

2) starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom do wydania decyzji o skierowaniu do domu.

Przy czym z kolejnych przepisów rozporządzenia wynika, że w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa lub zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub jej dziecka przyjmuje się tę osobę bez skierowania, na wniosek tej osoby lub ośrodka, i niezwłocznie powiadamia o tym starostę powiatu prowadzącego dom (§ 4 ust. 5). Ośrodek właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (§ 4 ust. 6 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia), w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez skierowania, przesyła staroście dokumenty, o których mowa w ust. 3, a starosta niezwłocznie wydaje decyzję o skierowaniu do domu (§ 4 ust. 6). Podobny zamysł co do wskazania gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie jako gminy właściwej miejscowo został przewidziany przez ustawodawcę w art. 101 ust. 3 u.p.s., który ma zastosowanie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50.

Z okoliczności sprawy wynika, że B. M. znalazła się w nagłej sytuacji kryzysowej i w dniu 14 stycznia 2021 r. została umieszczona w OIK w S. bez skierowania. W tym dniu złożyła wniosek o wydanie skierowania do ww. Ośrodka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja B. M. wyczerpuje warunki, jakie zostały określone § 4 ust. 5 rozporządzenia i art. 101 ust. 3 u.p.s.

W takiej sytuacji, tj. określonej w § 4 ust. 5 i 6 rozporządzenia, prawodawca, podobnie jak w przypadku sytuacji określonej w § 4 ust. 1 i 2, ustalił właściwość dwóch organów:

1) ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, który może, zamiast osoby zainteresowanej, złożyć wniosek o przyjęcie tej osoby bez skierowania, niezwłocznie powiadamia o tym starostę powiatu prowadzącego dom, a także w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez skierowania, przesyła staroście dokumenty, o których mowa w ust. 3,

2) starosty powiatu prowadzącego dom, który niezwłocznie wydaje decyzję o skierowaniu do domu.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że prawodawca posługując się określeniem "ośrodek" w przepisach § 4 rozporządzenia, rozumie przez to ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, co wprost wynika z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto należy przyjąć, że starosta, o którym mowa w § 4 ust. 6 rozporządzenia, oznacza starostę powiatu prowadzącego dom. Do takiego wniosku uprawnia łączna analiza przepisów § 4 ust. 5 i 6 rozporządzenia oraz wskazania ustawodawcy, który za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 u.p.s.). Przypomnieć trzeba, że powyższa norma wynikająca z § 4 ust. 6 rozporządzenia - aczkolwiek odnosząca się do konkretnej kategorii świadczeń - jest powtórzeniem szczególnej klauzuli zawartej w art. 101 ust. 3 u.p.s., gdzie ustawodawca przyjął, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby.

Konkludując, decyzję o skierowaniu do domu wydaje starosta powiatu prowadzącego dom, do którego przyjęto osobę bez skierowania, a ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej jest zobligowany do skompletowania dokumentów stanowiących podstawę do wydania skierowania do domu i przesłania ich w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez skierowania.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że B. M. została umieszczona przez pracownika MOPS w [B] w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w S., gdzie przebywała od 14 stycznia do 13 kwietnia 2021 r. Następnie została umieszczona w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w P. Obie te miejscowości są położone na terenie powiatu l. Starostą powiatu prowadzącego te jednostki organizacyjne pomocy społecznej jest zatem Starosta L. Tymczasem spór o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. M. toczy się miedzy Starostą [A] a Prezydentem Miasta [B]. Rozstrzygnięcie sporu nie jest zatem możliwe, ponieważ ani Starosta [A], ani Prezydent Miasta [B] nie są organami właściwymi do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania B. M. do Ośrodka Interwencji Kryzysowej i ponoszenia odpłatności za pobyt w tym ośrodku.

Jeżeli występujące w sporze organy nie są właściwe w sprawie administracyjnej objętej sporem, to wniosek podlega oddaleniu. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny zajął choćby w postanowieniach z 8 maja 2008 r. sygn. I OW 11/08 oraz z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 137/08, przyjmując za podstawę orzeczenia art. 15 § 2 w związku z art. 151 i z art. 64 § 3 P.p.s.a. Jeżeli żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (postanowienia NSA z 9 czerwca 2006 r. sygn. II OW 12/06, czy 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 137/08).

Z tych powodów wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość między Starostą [A] a Prezydentem Miasta [B], którego przedmiot we wniosku został określony jako wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania B. M. do Ośrodka Interwencji Kryzysowej i ponoszenia odpłatności za pobyt w tym ośrodku, musiał podlegać oddaleniu.

Niemniej jednak, ze względu na okoliczności sprawy, konieczne jest poczynienie kilku uwag odnośnie do ustaleń związanych z ośrodkiem pomocy społecznej właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach § 4 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za konieczne, gdyż działalność organów, które prowadzą w tej sprawie liczną korespondencję, prowadzi w istocie do zniweczenia naczelnej zasady obowiązującej w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej, która zakłada obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy i ochroną ich dóbr osobistych.

Jak należy przyjąć na podstawie akt sprawy, ze względu na to, że zainteresowana we wniosku wskazała jako ostatni adres zameldowania przed umieszczeniem w OIK – G. S., ul. [...], a miasto to znajduje się na terenie powiatu [A], pracownik OIK w S., [...], skierował wniosek w sprawie B. M. do Starosty [A]. Z akt sprawy wynika też, że zgodnie z porozumieniem nr [...] Zarządu Powiatu L. z 7 czerwca 2018 r. Ośrodek Interwencji Kryzysowej w S. wykonuje usługi w zakresie interwencji kryzysowej na rzecz Powiatu [A]. Starosta [A] nie uznając się za organ właściwy przekazał wniosek do MOPS w [B], który znów przekazał wniosek do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej w G. S. Wniosek ponownie został przekazany do MOPS w [B]. Tymczasem w kwietniu 2021 r. w trybie natychmiastowym wnioskodawczyni z dziećmi została umieszczona w Domu Samotnej Matki w P.

Ponadto z akt sprawy wynika, że organy wciąż pozostają w fazie kompletowania dokumentów stanowiących podstawę skierowania do Ośrodka Interwencji Kryzysowej. Przypomnienia wymaga, że skompletowanie dokumentów stanowiących podstawę skierowania do domu należy do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, który powinien w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez skierowania, przekazać wskazane dokumenty staroście. Taki wniosek należy wywieść z § 4 ust. 6 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia. W myśl § 4 ust. 6 ośrodek, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia osoby bez skierowania, przesyła staroście dokumenty, o których mowa w ust. 3, natomiast stosownie do § 4 ust. 1 określenie "ośrodek" jest równoznaczne z określeniem "ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, do którego składa ona wniosek". Jeśli więc chodzi o ten etap postępowania, to przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia jako właściwy wskazuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu.

Prezydent Miasta [B] uznał, że zainteresowana jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W takiej sytuacji właściwość organu wynikałaby z art. 101 ust. 2 u.p.s. W sprawie niesporne jest, że wnioskodawczyni z mężem i dziećmi zamieszkiwała do lipca 2018 r. w G. S. przy ul. [...], gdzie przysługiwało jej prawo do lokalu mieszkalnego. Kolejno rodzina mieszkała w J. G. około roku i w [B], również około roku. W dniu 8 stycznia 2020 r. lokal mieszkalny w G. S. został sprzedany, a 5 listopada 2020 r. wnioskodawczyni razem z dziećmi wymeldowała się z G. S. Przez ostatni rok przed interwencją kryzysową wnioskodawczyni z mężem i dziećmi wynajmowała mieszkanie w [B] przy ul. [C] zgodnie z umową najmu zawartą 31 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Mąż wnioskodawczyni pracował dorywczo na terenie [B], dzieci korzystały z miejskich przedszkoli i opieki lekarskiej w [B], rodzina była objęta dozorem kuratora, ponadto otrzymywała wsparcie z MOPS w [B] w postaci świadczeń pieniężnych oraz współpracowała z asystentem rodziny tego Ośrodka.

Powyższe okoliczności nie wskazują, że zainteresowana jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W myśl tego przepisu osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W sprawie nie został spełniony podstawowy warunek, tzn. nie wykazano, że zainteresowana nie zamieszkiwała w wynajmowanym lokalu w [B] i że lokal ten nie spełnia wymogów określonych w przepisach o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Wprawdzie zainteresowana wskazała, że wynajmująca wypowiedziała umowę najmu, to jednak wnioskodawczyni zamieszkiwała w nim w dniu złożenia wniosku. Prezydent Miasta [B] nie wykazał więc, że wnioskodawczyni jest obecnie osobą bezdomną (art. 14 ust. 1, ust. 4 pkt 1 i 2 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Dz. U. z 2020 r. poz. 611). To, że umowa najmu została zainteresowanej wypowiedziana, nie oznacza, że była ona bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Tym samym nie może mieć znaczenia w sprawie ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawczyni z dziećmi na pobyt stały w G. S. Z tych powodów nie może mieć też znaczenia okoliczność, że wnioskodawczyni wskazała ten adres we wniosku z 14 stycznia 2021 r. o skierowanie do ośrodka interwencji kryzysowej. B. M. pod tym adresem nie zamieszkiwała już od ponad dwóch lat i nie miała już uprawnień do lokalu tam znajdującego się. już. W sprawie nie znajduje zatem zastosowania art. 101 ust. 2 u.p.s., lecz § 4 ust. 5 i 6 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Należy w pełni podzielić pogląd, że skoro rozporządzenie ani ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r. I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r. I OW 41/13; S. Dmowski aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 166 uw. 3). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2 września 2009 r. I OW 85/09). Biorąc pod uwagę powyższe należało przyjąć, że miejscem zamieszkania zainteresowanej w rozumieniu art. 25 K.c. i § 4 ust. 1 rozporządzenia jest [B], gdzie zainteresowana od roku mieszkała z rodziną i gdzie koncentrowało się jej centrum spraw życiowych. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że to ze względu na miejsce zamieszkania B. M. pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [B] w ramach interwencji kryzysowej przeprowadził pierwsze czynności zmierzające do udzielenia schronienia i wsparcia rodzinie. Z tych powodów należałoby uznać Prezydenta Miasta [B] za właściwego do skompletowania dokumentów i przekazania ich do starosty najbliższego powiatu prowadzącego dom (§ 4 ust. 1 i 6 rozporządzenia).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 oraz art. 64 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.