Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 519/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 27 ust. 2 - 4
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
article: art. 7, art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 519/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej jako KNF), na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) – dalej jako ustawa o działalności ubezpieczeniowej lub ustawa - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą wyrażenia zgody na powołanie G. B. (dalej jako kandydat) na Prezesa Zarządu [...] z siedzibą w S. (dalej jako TUW lub TUW [...]). Komisja doszła do wniosku, że kandydat nie spełnia warunków z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie dając rękojmi prowadzenia zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

[...] z siedzibą w S. złożyło w dniu [...] sierpnia 2004 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o wyrażenie zgody na powołanie G. B. na stanowisko Prezesa Zarządu [...] z siedzibą w S.

Odmawiając decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. wyrażenia wnioskowanej przez TUW [...] zgody, organ nadzoru stwierdził, że okolicznościami (w świetle art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy) negatywnie rzutującymi na pozytywne rozpatrzenie wniosku TUW była działalność G. B. we władzach [...] S.A. z siedzibą w K. (zwanego dalej Bankiem), gdzie w 2000 r. sprawował on funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej. Organ zaakcentował w szczególności okoliczności podjęcia przez G. B., działającego jako członka Rady Nadzorczej Banku, czynności zmierzających do siłowego przejęcia [...] S.A. przez [...] z siedzibą w S. z narażeniem interesów depozytariuszy Banku. Nadto uznano, że na ocenę rękojmi G.B. negatywnie wpływa stwierdzony w trakcie kontroli przeprowadzonej w TUW [...] w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. brak transparentnych zasad w prowadzonej przez Towarzystwo działalności ubezpieczeniowej. [...] istnieje stan niepewności w obszarze działalności dotyczącej ustalania wysokości składek ubezpieczeniowych z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP), które stanowi strategiczny produkt Towarzystwa (około 40% składki przypisanej brutto w 2007 i 2008 r.). jednocześnie organ nadzoru uznał, iż kandydat spełnia pozostałe wymogi określone w art. 27 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Ustawy, jak również w art. 27 ust. 3 i 4 ustawy.

[...] z siedzibą w S. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zarzucono organowi nadzoru, iż wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. rażąco naruszył art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r., art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. 77, nr 38, poz. 167) i art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 93, nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. Nadto postawiono zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w związku z jej art. 27 ust. 7 poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie art. 6, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Uzasadniając wymienione zarzuty strona wskazała na podstawową zasadę państwa prawnego, gwarantowaną przez Konstytucję RP (art. 42 ust. 3) oraz prawo międzynarodowe (art. 11 ust. 1 PDPC, art. 14 ust. 2 MPPOiP i art. 6 ust. 2 Konwencji), jaką jest zasada domniemania niewinności. Zwróciła także uwagę na zasadę in dubio pro reo, nakazującą rozstrzyganie nie dających się usunąć wątpliwości na korzyść oskarżonego. Strona podkreśliła dwuaspektowość zasady domniemania niewinności, tj. aspekt procesowy, którego adresatem jest sąd, policja, prokuratura i inne organy prowadzące postępowanie przygotowawcze oraz aspekt pozaprocesowy adresowany do całego społeczeństwa, w tym także do organów administracji. Jak wskazano, w tym kontekście wszystkie wymienione podmioty są obowiązane uważać osobę podejrzaną za niewinną, zaś nie dające się usunąć wątpliwości rozstrzygać na jej korzyść. W doktrynie podkreśla się, że w sytuacji, gdy nie zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego, lecz ujawniły się fakty potwierdzające domniemanie niewinności podejrzanego, należy niezwłocznie przywrócić danej osobie poprzedni status prawny. W ocenie strony, tym bardziej należy przywrócić podejrzanemu poprzedni status w sytuacji, gdy prokurator prowadzący postępowanie przygotowawcze wydał już postanowienie o jego umorzeniu, ponieważ podejrzany nie może być w gorszej sytuacji niż przed postawieniem mu zarzutów. Strona jednocześnie wyjaśniła, iż w jej ocenie organ nadzoru, dokonując analizy materiału zgromadzonego w sprawie wszczętej wnioskiem TUW [...], błędnie zakwalifikował dowód w postaci postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. o umorzeniu postępowania karnego prowadzonego przeciwko podejrzanemu G. B. traktując je na równi z orzeczeniem sądowym. Powyższe potwierdza zdaniem strony fakt wielokrotnego odwoływania się przez KNF, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającej wyrażenia zgody na powołanie G. B. na Prezesa Zarządu, do ustaleń Prokuratury Apelacyjnej w L. poczynionych w toku postępowania przygotowawczego w celu ustalenia stanu faktycznego. Towarzystwo stoi na stanowisku, iż ustalenia Prokuratury nie mogą stanowić źródła informacji, które pozwoliłoby w sposób obiektywny ustalić postępowanie G. B. jako Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej [...] S.A., ponieważ nie są one równoważne z ustaleniami dokonanymi przez niezawisły Sąd.

Zdaniem TUW [...] na ocenę rękojmi kandydata nie mogła mieć wpływu działalność w Radzie Nadzorczej Banku w związku z zajmowanym stanowiskiem Prezesa Zarządu TUW [...], gdyż wniosek TUW nie dotyczył wyrażenia zgody na powołanie G. B. na prezesa zarządu instytucji finansowej lecz na Prezesa Zarządu konkretnego zakładu ubezpieczeń. Tymczasem wyniki osiągane przez TUW pod zarządem kandydata jednoznacznie, zdaniem TUW [...], potwierdzają prowadzenie spraw Towarzystwa w sposób należyty.

W ocenie TUW organ nadzoru naruszył wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy postępowania nie uwzględniając dotychczasowych istotnych osiągnięć zawodowych G. B. w zakresie zarządzania dwoma zakładami ubezpieczeń. Kontrola organu nadzoru przeprowadzona w dniach [...] maja 2008 r. - [...] czerwca 2008 r. nie wykazała rażących nieprawidłowości, zaś fakt wydania zalecenia przez KNF i zgody na wykonanie zalecenia przez TUW [...] nie mogą świadczyć o tym, iż do chwili przeprowadzenia kontroli Towarzystwo wykonywało swoją działalność niezgodnie z prawem. Doskonałe, w ocenie strony, wyniki TUW [...] świadczą o tym, iż składka w ubezpieczeniu DEP wystarczała w całości na pokrycie zobowiązań. Strona podniosła nadto, iż organ nadzoru pominął fakt dwukrotnego odznaczenia G. B. jednym z najwyższych odznaczeń państwowych oraz okoliczność wielokrotnego nagradzania jego działalności przez organizacje społeczne i międzynarodowe, co dowodzi o nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W piśmie z dnia [...] października 2009 r. TUW [...] podtrzymał swoją argumentację i stanowisko w sprawie.

Przesłuchany w charakterze świadka G. B. zeznał, że od chwili złożenia przezeń oświadczeń w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wniosku TUW [...] o wyrażenie zgody na powołanie jego osoby na Prezesa Zarządu, uprawomocniło się postanowienie prokuratury o umorzeniu postępowania karnego. Uzasadnienie tego postanowienia nie jest zgodne z jego oczekiwaniami, odstąpił jednak od składania zażalenia, ze względu na wysokie prawdopodobieństwo, iż postępowanie wszczęte w jego następstwie trwałoby zbyt długo. G. B. wskazał również na zmianę stanu faktycznego w zakresie jego członkostwa w Międzynarodowej Organizacji Ubezpieczycieli Wzajemnych i Spółdzielczych [...] informując, iż w ostatnim czasie został wybrany do Komitetu Wykonawczego tej instytucji. Od jesieni ubiegłego roku jest Członkiem Zarządu [...], który jest spółką holdingową prowadzącą działalność inwestycyjną w imieniu Grupy [...]. Jeżeli chodzi o ubezpieczenia DEP G. B. poinformował o aktualnym stanie prac dotyczących analizy adekwatności rezerw techniczno-ubezpieczeniowych w zakresie ubezpieczenia depozytów oraz opracowania nowego modelu wyliczania składki w tym ubezpieczeniu.

W dniu [...] października 2009 r. do Komisji Nadzoru Finansowego wpłynęło opracowanie metodologii wyceny rezerwy w ubezpieczeniu depozytów sporządzone przez firmę audytorską [...]. (USA). W kolejnym piśmie TUW wnioskował o osobiste przesłuchanie przez KNF kandydata celem jego bliższego poznania wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w związku z dodatkowym, jak podkreślano bardzo istotnym dla wydania decyzji, raportem [...]. w przedmiocie oceny ustalenia wysokości składki w ramach ubezpieczenia DEP. W piśmie tym wskazano na bardzo dobre wyniki Towarzystwa zarządzanego przez G. B. doceniane odznaczeniami oraz w rankingach.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. KNF odmówił zawieszenia postępowania.

Wymienioną na wstępie decyzją administracyjną Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy decyzję zaskarżoną.

Jak podkreślano, G. B. sprawując funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej [...] S.A., nie podjął działań zmierzających do zablokowania niekorzystnych dla Banku uchwał, co stworzyło sytuację narażenia interesów Banku na niebezpieczeństwo. Kwestia oceny działalności G. B. w związku z pełnioną funkcją członka Rady Nadzorczej Banku miała, zdaniem organu, wpływ na ocenę rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Faktem jest konieczność indywidualizacji oceny rękojmi kandydata w kontekście specyfiki konkretnego zakładu ubezpieczeń, w którym kandydat ten ma pełnić funkcję członka zarządu, jednakże istnieje pewien katalog cech i predyspozycji, których posiadanie przez kandydata jest pożądane z punktu widzenia każdego zakładu ubezpieczeń. Tymczasem strona formułując zarzuty naruszenia zasady domniemania niewinności na podstawie art. 42 ust. 3 Konstytucji, jak również art. 11 ust. 1 PDPC, art. 14 ust. 2 MPPOiP oraz art. 6 ust. 2 Konwencji, nie rozróżnia przesłanki niekaralności wyrażonej w art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy od przesłanki dawania rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty wyrażonej w kolejnym punkcie powołanego art. 27 ust. 2 ustawy. Ustalenia Prokuratury zawarte w postanowieniu o umorzeniu postępowania okazały się ponadto zbieżne z treścią protokołu z inspekcji Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego z dnia [...] października 2000 r., w którym inspektorzy wskazali na brak należytej staranności przy zabezpieczaniu interesów [...] S.A. przy podpisywaniu umów z podmiotami skupionymi w ramach Grupy [...], a także z zeznaniami G. B., który określił podpisane umowy jako "straszak" na część akcjonariatu nie wywodzącą się z Grupy [...].

G. B. podejmując działania w [...] S.A. jako Wiceprzewodniczący Rady Nadzorczej Banku, piastował jednocześnie stanowisko Prezesa Zarządu Towarzystwa oraz Prezesa Zarządu w [...] sp. z o.o., co oznacza, że działał w warunkach konfliktu interesów stron zawieranych umów.

W ramach swojej uprzedniej działalności w [...] kandydat na prezesa tego Towarzystwa przez długi czas lekceważył występowanie stanu nieprawidłowego w zakresie metodologii ustalania taryf składek za ubezpieczenie DEP, nie reagując na zalecenie organu nadzoru co do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia adekwatności składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP. Wskazano także na brak dokumentacji w zakresie stosowanej przez Towarzystwo metodologii wyceny składki w ubezpieczeniu DEP. Zostało to wykryte przez organ nadzoru, natomiast G. B. pierwotnie wręcz zaprzeczał istnieniu jakichkolwiek nieprawidłowości. Oznacza to, że nie zadziałały w Towarzystwie odpowiednie procedury mające wykrywać stany nieprawidłowe. Tymczasem sama kontrola wewnętrzna, jak też sfera zarządzania ryzykiem (dotycząca ustalania wysokości składki), mieściła się w zakresie bezpośredniej odpowiedzialności G. B. działającego w strukturze Zarządu [...], a kandydat nie był w stanie stworzyć warunków do szybkiego usunięcia nieprawidłowości, ani choćby ograniczenia ryzyk. G. B. pomimo wydania przez organ nadzoru zaleceń w przedmiocie wyznaczania składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków [...] w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń, skupiał się raczej na polemice z organem nadzoru, niż na podjęciu stosownych działań zmierzających do jak najszybszego wyeliminowania wszelkich wątpliwości związanych z funkcjonowaniem ubezpieczenia DEP. Do dokonania zmian w ramach przedmiotowego produktu skłonił go dopiero raport firmy [...]., jednakże działania te zostały podjęte ze znacznym opóźnieniem. Przytaczane powyżej okoliczności wyraźnie wskazują, że w ramach swej przeszłej działalności w Towarzystwie, G. B. przez długi czas lekceważył występowanie stanu nieprawidłowego w zakresie metodologii ustalania taryf składek za ubezpieczenie DEP, nie reagował przy tym na zalecenie organu nadzoru, a dopiero raport firmy [...]. skłonił go do podjęcia pewnych działań zmierzających do zapewnienia adekwatności składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP.

W ocenie organu nadzoru, wynikającej ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w karierze zawodowej G. B. ujawniono zachowania i skłonności, które nie pozwalają na sformułowanie w kontekście jego osoby pozytywnej prognozy należytego pełnienia funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń, jako że ocena postawy i hierarchii wartości prezentowanych przez kandydata jest uniwersalna w każdym sektorze rynku finansowego, natomiast w tym zakresie zachodzi ryzyko przedkładania przez G. B. interesów korporacyjnych ponad interesami klientów i w ocenie organu nie może zmienić jego poglądu fakt prezentowanych wysokich kwalifikacji przez kandydata. Należy bowiem uznać, że katalog cech i predyspozycji, których posiadanie przez kandydata jest pożądane z punktu widzenia każdego zakładu ubezpieczeń, a także innych instytucji finansowych takich jak banki (a wręcz każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą), to m.in. uczciwość, odpowiedzialność, profesjonalizm, które to postawy etyczne, nie mają charakteru względnego, co oznacza, że ich ocena nie podlega różnicowaniu w zależności od wykonywanej funkcji w konkretnej instytucji finansowej.

Od decyzji [...] z siedzibą w S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Decyzji zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 27 ust. 2 pkt 4) w związku z art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej polegające na uznaniu, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy wyrażenia zgody na sprawowanie funkcji prezesa zarządu przez G. B. z powodu nie dawania przez kandydata rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, mimo oczywistego braku przesłanek do wydania rozstrzygnięcia negatywnego;

2. rażące naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady wolności działalności gospodarczej polegającym na bezpodstawnej odmowie wyrażenia zgody na powołanie na prezesa zarządu kandydata akcjonariuszy Towarzystwa, pomimo spełniania przez niego warunków przewidzianych przez właściwe przepisy prawa i przez to ograniczanie swobody prowadzenia działalności gospodarczej;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

4. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na uwzględnianiu przy ocenie rękojmi G. B. do sprawowania funkcji Prezesa Zarządu zakładu ubezpieczeń wyłącznie okoliczności przemawiających - w ocenie organu nadzoru — na jego niekorzyść, z jednoczesnym pominięciem lub nie nadaniem należytej wagi okolicznościom przemawiającym na jego korzyść, jak również polegające na dokonywaniu dowolnych ustaleń faktycznych oraz niedokładnym rozpatrzeniu sprawy;

5. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z raportu firmy audytorskiej [...] co do okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, co naruszyło również prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz

6. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, polegające na wydaniu w niniejszej sprawie decyzji w warunkach obowiązywania wcześniejszej decyzji KNF z dnia [...]lipca 2009 r. ([...]) przesądzającej o tym, że skład zarządu Towarzystwa jest sprzeczny z prawem, co implikowało konieczność wydania decyzji negatywnej w niniejszej sprawie (a to w celu potwierdzenia przez organ nadzoru własnego, wcześniejszego stanowiska przyjętego w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o sprzeczności składu zarządu Towarzystwa z prawem).

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wnosiła o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca uzupełniła skargę dodatkowymi informacjami mającymi potwierdzić spełnienie przesłanki rękojmi przez G. B .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 648/10 uznał, że organ, z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 2 k.p.a., oparł pogląd o podjęciu przez G. B. czynności na szkodę depozytariuszy Banku na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie karnej, która zakończyła się postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. o umorzeniu postępowania. Organ oparł się na materiałach tego postępowania rozważając zgromadzony materiał w sposób jednostronny, poprzez ograniczenie się do dowodów uzasadniających tezę o braku rękojmi po stronie G. B. Kandydat wyjaśnił fakt zawierania umów opatrzonych wysokimi karami umownymi powołując się na konieczność osiągnięcia określonego celu ekonomicznego. Natomiast organ oceniając sam fakt zawierania umów określonej treści pominął całkowicie kontekst, w jakim powstawały.

Według opinii z dnia [...] lipca 2006 r. biegłych sądowych Sądu Okręgowego w P. sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w K., biegli stwierdzili, iż nie mogą wykluczyć sytuacji, w której interes [...] (w skład której de facto w okresie zawieranych transakcji wchodził [...] S.A.) uzasadniał zawieranie analizowanych umów zapewniając dla [...] S.A. przetrwanie kryzysu finansowego. Interesem akcjonariuszy [...] S.A było zapewnienie bankowi warunków dla dalszego funkcjonowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przesłanka rękojmi winna być oceniana zarówno w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Natomiast, zdaniem Sądu, związek pomiędzy kontrowersyjnymi decyzjami podejmowanymi przez Bank, w którym G. B. był Wiceprzewodniczącym Rady Nadzorczej w 2000 r., a rękojmią, jaką winien legitymować się na stanowisku prezesa Towarzystw Ubezpieczeniowych, nie został wykazany.

W świetle ustaleń zespołu inspekcyjnego, zawartych w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2008 r., istniały wątpliwości co do zgodności z prawem w zakresie funkcjonowania ubezpieczenia DEP, które stanowi strategiczny produkt Towarzystwa. Zastrzeżenia organu nadzoru, w toku wspomnianej kontroli, wzbudził m.in. sposób wyznaczania składki na ubezpieczenie powyższego ryzyka, w szczególności z uwagi na brak materiałów dokumentujących proces opracowywania metodologii wyceny składki. Z powyższego organ nadzoru wyprowadził, zdaniem Sądu, nieprawidłowy wniosek o odpowiedzialności osobistej G. B. za niedostateczne działania w ramach obowiązku monitorowania działalności Towarzystw, jak też w ramach nadzorowania działu zarządzania ryzykiem. Sąd doszedł do przekonania, że zgromadzone w sprawie dowody nie uzasadniają w sposób jednoznaczny poglądu organu nadzoru, iż w niniejszej sprawie istnieją konkretne, zarzucane G. B. fakty, a zatem odnoszące się indywidualnie do jego osoby, potwierdzające pogląd o jego negatywnych cechach bądź predyspozycjach, dyskwalifikujących jego osobę do zajmowania stanowiska Prezesa Zarządu [...]. W ocenie Sądu organ nadzoru nie traktował okoliczności związanych z "istnieniem stanu niepewności" w zakresie składki ubezpieczenia DEP jako powodującej utratę rękojmi niezbędnej do pełnienia funkcji Członka Zarządu, bowiem współpracujący przy nadzorowaniu działem zarządzania ryzykiem K. K., odpowiedzialny za dział ubezpieczeń, stosowną zgodę organu na powołanie na członka zarządu uzyskał.

Wprowadzenie organu w błąd zeznaniami złożonymi przez G. B. w trakcie kontroli wymagało, zdaniem Sądu, wykazania zamiaru kandydata nacechowanego złą wolą. Potwierdzeniem powyższej okoliczności mógłby być zatem wyłącznie wyrok karny skazujący za przestępstwo składania fałszywych zeznań.

Sąd zwrócił uwagę na wysokie kwalifikacje G. B. oraz jego faktyczne osiągnięcia na stanowisku prezesa Towarzystw Ubezpieczeniowych.

W ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał w niniejszej sprawie, aby kandydat na prezesa zarządu nie spełniał przesłanki, o której mowa w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (rękojmia prowadzenia spraw zarządu w sposób należny). Spełnienie, bądź niespełnienie powyższej przesłanki winno być wykazane poprzez konkretne okoliczności faktyczne wskazujące na to, czy dana osoba (kandydat) daje rękojmię prowadzenia w sposób należyty spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń.

Wobec przywoływanych przez stronę konkretnych argumentów ocenianych w ramach przesłanki rękojmi przymiotów takich, jak unikalne kwalifikacje i zdolności menadżerskie G. B., Sąd stwierdził, że argumentacja organu nie stanowi dla nich wystarczającej przeciwwagi. Aby odeprzeć zarzut dowolności organ winien wykazać, iż istnieją po stronie G. B. konkretne przesłanki dające pewną podstawę do twierdzenia, że jego osoba nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania Towarzystwami.

Komisja Nadzoru Finansowego od wymienionego wyroku złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku przez oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w skarżonym wyroku uzasadnienia, które cechuje sprzeczność wywodu oraz brak logiki argumentacji, przemawiającej w opinii WSA za twierdzeniem, iż KNF dopuściła się istotnych uchybień procesowych w toku wydawania decyzji administracyjnych. Tymczasem oczywistym jest, iż w ramach realizacji obowiązku sporządzenia uzasadnienia WSA był zobligowany do przedstawienia w sposób spójny i rzetelny przesłanek swego rozstrzygnięcia, zważywszy szczególnie na niedookreślony charakter przesłanki rękojmiowej, stosowanej w ocenianej przez sąd administracyjny pierwszej instancji sprawie administracyjnej. Uzasadnienie skarżonego wyroku WSA w Warszawie daje podstawę twierdzeniu, że WSA nie rozważył w sposób dostateczny prawnych i faktycznych okoliczności sprawy, a przez to nie wykonał zgodnie z regułami sztuki kontroli legalności decyzji administracyjnych KNF. Ponadto uzasadnienie wyroku WSA posługuje się argumentacją niespójną oraz charakterze sprzecznym ze stanem faktycznym, czego egzemplifikacją stanowi rzekoma niedopuszczalność wykorzystywania przez KNF informacji zgromadzonych przez ten organ administracji w ramach innych postępowań administracyjnych, zagadnienie rzekomego nieuwzględnienia przez KNF opinii biegłych sporządzanych w ramach postępowania karnego, czy wreszcie kwestia niedopuszczalności przypisywania G. B. indywidualnej odpowiedzialności za nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP) z uwagi na fakt, iż produkt ten oferuje zakład ubezpieczeń jako osoba fizyczna;

b) naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w skarżonym wyroku uzasadnienia, w którym sąd administracyjny pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawiłby przesłanki, które w jego opinii nie pozwalają na zanegowanie rękojmi G. B. Tym samym w uzasadnieniu wyroku WSA brak jest wskazania przekonujących od strony logicznej i jurydycznej argumentów uzasadniających opinię, iż zaprezentowana przez KNF wykładania pojęcia "rękojmi" była nieprawidłowa i nie przystawała do okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej. Nie może znaleźć swej akceptacji taki zabieg argumentacyjny, w którym sąd administracyjny pierwszej instancji w istocie nie dokonuje własnej wykładni przepisów prawa, a zasadniczo ogranicza się do przywoływania obszernych wyroków innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w całkowicie innym stanie faktycznym. To bezrefleksyjne i mechaniczne przenoszenie ustaleń poczynionych na gruncie zindywidualizowanego stanu faktycznego doprowadziło WSA do tego, iż sąd administracyjny pierwszej instancji nie dostrzegł rodzajowych różnic w okolicznościach poszczególnych przypadków oceny rękojmi dokonywanej przez KNF. Tymczasem oczywistym jest, iż "rękojmia" jako pojęcie niedookreślone wymaga każdorazowej konkretyzacji i indywidualizacji wobec ustalonego stanu faktycznego. Nie dostrzegł tego jednak WSA, co stanowi istotną wadliwość wyjaśnienia przesłanek zapadłego rozstrzygnięcia, które zamieszczone zostało w uzasadnieniu skarżonego wyroku;

c) naruszenie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w swym wyroku takich wskazówek co do dalszego postępowania, które sprowadzają się faktycznie do wskazania przez WSA konieczności wydania pozytywnej decyzji administracyjnej tj. wydania zgody na powołanie G. B. na prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Nie inaczej bowiem należy wykładać przypisanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji (podzielający w tym zakresie zapatrywanie skarżącego Towarzystwa) G. B. takich elementów współkształtujących jego rękojmię, jak unikalne kwalifikacje i zdolności menedżerskie. Językowe rozumienie takiego stwierdzenia nie pozostawia wątpliwości, iż zdaniem WSA G. B. daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Tak jednoznaczne w swym odbiorze językowym ustalenie zawarte w podsumowaniu uzasadnienia wskazuje, iż WSA narzuca KNF treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, a tym samym wkracza w sposób nieuprawniony w domenę swobodnej oceny dowodów, przysługującej Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie k.p.a.;

d) naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach WSA tj. dowodach oraz faktach nieznajdujących swego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego przejawem jest jednoznaczne stwierdzenie WSA, jakoby KNF w sposób selektywny i wybiorczy traktowała kwestię nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP) jako rzutującą na ocenę "rękojmi", albowiem wydała zezwolenie K. K., pomimo tego że był on odpowiedzialny za ten produkt ubezpieczeniowy. WSA w Warszawie stawiając powyższy zarzut pod adresem Komisji Nadzoru Finansowego nie dostrzegł jednak, iż kwestia nieprawidłowości przy oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (ubezpieczenie DEP) pojawiała się w wyniku kontroli przeprowadzonej po 2005 r., gdy tymczasem wzmiankowane zezwolenie dla K. K. weszło do obrotu prawnego w dniu [...] kwietnia 2005 r. To uchybienie jest o tyle istotne, albowiem doprowadziło WSA do uznania, iż KNF ocenę rękojmi G. B. prowadziła w sposób wybiórczy i przy apriorycznym założeniu, iż ocena ta musi dać negatywny obraz kandydata na prezesa zarządu. Jednocześnie powyższe działanie WSA uchybia obowiązkowi przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy w sposób rzetelny i odpowiadający rzeczywistemu stanowi faktycznemu;

e) naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach WSA tj. dowodach oraz faktach nieznajdujących swego odzwierciedlenia w aktach sprawy, czego przejawem jest pośrednie przyznanie w uzasadnieniu wyroku, iż G. B. posiada unikalne kwalifikacje i zdolności menedżerskie. Nie jest jednak wiadome z jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, sąd administracyjny pierwszej instancji tego rodzaju wnioski wyprowadził. Można wręcz przypuszczać, iż WSA przeprowadził własne postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych wprost w art. 106 § 3 p.p.s.a.;

f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji administracyjnych KNF z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, w której WSA nie wykazał w sposób przekonujący od strony prawnej i logicznej istotnych uchybień procesowych, jakich dopuściła się KNF. W tym kontekście szczególnego uwypuklenia wymaga fakt, iż WSA w sposób nieuprawniony uznał, iż KNF przekroczyła granice swobodnej oceny dowodów, rozważając rzekomo w sposób jednostronny zebrany materiał dowody, ograniczając się do dowodów negatywnie wpływających na ocenę rękojmi G. B.. Tymczasem analiza znajdujących się w posiadaniu WSA akt sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego, wskazując na szczególną skrupulatność i rzetelność w ocenie całokształtu okoliczności dotyczących dotychczasowej działalności G. B. przy wykorzystaniu przez KNF w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dowodów bezpośrednich i pośrednich w celu ustalenia prawdy materialnej.

2. Naruszenie prawa materialnego:

a) przejawiające się błędną wykładnią art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez wadliwą wykładnię zawartego w tym przepisie pojęcia niedookreślonego "rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty", polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż każdorazowo ocena spełniania przez członka zarządu zakładu ubezpieczeń rękojmi, winna polegać nie tylko na ocenie konkretnej osoby, ale także na tym, iż oceniana osoba członka zarządu winna być odnoszona każdorazowo do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał tym samym, iż KNF powinna określone elementy z przeszłości kandydata negatywnie oceniane odnosić do zindywidualizowanego zakładu ubezpieczeń i wykazywać potencjalny negatywny wpływ tego rodzaju zdarzeń na działalność konkretnego zakładu ubezpieczeń. Powyższy pogląd jest wadliwy, albowiem zakłada w sposób aprioryczny, iż nie mogą istnieć w określonych stanach faktycznych tego rodzaju zdarzenia dotyczące członka zarządu zakładu ubezpieczeń, które wpływają generalnie na wypełnianie przez niego przesłanki rękojmiowej i w sposób uniwersalny dyskredytują go jako członka zarządu jakiegokolwiek zakładu ubezpieczeń. Tym samym, wbrew twierdzeniu WSA, prawidłowa wykładnia art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, winna prowadzić do wniosku, iż w określonych okolicznościach, nie zachodzi potrzeba wykazywania negatywnego wpływu pewnych zdarzeń z przeszłości członka zarządu na działalność konkretnego zakładu ubezpieczeń, albowiem wystarczy jedynie wykazanie takiego negatywnego związku na jakikolwiek działalność zakładu ubezpieczeń;

b) przejawiające się błędną wykładnią art. 27 ust. 2 pkt ustawy o działalności ubezpieczeniowej, poprzez wadliwą wykładnię zawartego w tym przepisie pojęcia niedookreślonego "rękojmia prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty", polegającą na apriorycznym odrzuceniu przez WSA koncepcji przyznawania istotnego znaczenia dowodowego przy dokonywaniu oceny rzeczonej rękojmi okolicznościom, które są badane w toku odrębnych postępowań administracyjnych i nadzorczych prowadzonych przez Komisję Nadzoru Finansowego i zostały w sposób legalny włączone do akt prowadzonej sprawy administracyjnej;

c) przejawiające się błędnym zastosowaniem art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wyrażające się w tym, iż stan faktyczny ustalony przez Komisję Nadzoru Finansowego, w ocenie WSA nie odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej dekodowanej z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej tj. uznaniu, iż działalność Pana G. B. ramach Rady Nadzorczej W. [...] S.A. oraz ocena tej działalności, a także brak transparentnych zasad w prowadzonej przez [...] działalności ubezpieczeniowej (oferowaniu ubezpieczenia z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów) nie może przesądzać o negatywnej ocenie G. B. i stanowić przesłanek stwierdzenia, iż nie daje on rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za zasadną, wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 1544/10, uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzając od [...] z siedzibą w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego koszty postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia Sądu I instancji przepisu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej była wadliwa. Sąd Wojewódzki uznał, że ocena spełnienia przesłanki rękojmi winna polegać nie tylko na ocenie konkretnej osoby, ale winna być odnoszona każdorazowo do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Dokonując wykładni wymienionego przepisu Sąd I instancji oparł się na wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. wydanego w sprawie II GSK 348/05, jednakże zdaniem Sądu Kasacyjnego, Sąd I instancji uwzględnił w swoich rozważaniach jedynie pewne spostrzeżenia zawarte w wymienionym wyroku z pominięciem innych istotnych dla jego zrozumienia.

Komisja Nadzoru Finansowego w zaskarżonej decyzji uznała, że G. B. nie spełnia w ogóle przesłanki rękojmi, a skoro tak, to tym samym kandydat nie spełnia tej przesłanki w stosunku do każdego konkretnego zakładu.

Sąd Kasacyjny podzielając zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. zgodził się, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie spełniło wymagań tego przepisu. Wskazał, że wywód Sądu jest niespójny i zawiera pewne logiczne sprzeczności. Z jednej strony uzasadnienie zwraca uwagę, że wykazanie przez organ braku rękojmi powinno nastąpić poprzez podanie "konkretnych" okoliczności. Z drugiej zaś strony Sąd stwierdza, że KNF odmawiając wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa podaje dwie okoliczności: podjęcie przez kandydata w ramach rady Nadzorczej W. [...] czynności zmierzających do "siłowego przejęcia" przez Grupę [...], z jednoczesnym narażeniem interesów depozytariuszy tego banku, a także fakt stwierdzenia w trakcie kontroli przeprowadzonej przez KNF braku transparentnych zasad w prowadzonej przez Towarzystwo działalności ubezpieczeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że najdalej idącym uchybieniem Sądu I instancji było powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Tymczasem uzasadnienie wyroku faktycznie przesądza o treści rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w sprawie. Do takiego wniosku prowadzi wyraźnie akcentowanie unikalnych kwalifikacji i zdolności kandydata przy jednoczesnym twierdzeniu, że wskazywane przez organ okoliczności mające świadczyć o braku jego rękojmi nie są "konkretne". Stanowi to, w ocenie Sądu Kasacyjnego, przekroczenie granic sądowej kontroli legalności decyzji poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie kluczowej w rozpatrywanej sprawie kwestii. NSA Podkreślił, że do kognicji sądu administracyjnego należy badanie legalności wydanych przez organy administracji publicznej orzeczeń administracyjnych. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie sprawy za organ. To obowiązkiem organu administracji publicznej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Nie temu celowi służyć ma zatem uzasadnienie wyroku, które w przedmiotowej sprawie wyraźnie nakierowane jest na konkretne rozstrzygnięcie i wskazuje, wbrew powołanej podstawie prawnej orzeczenia, iż uchylenie kontrolowanych decyzji nastąpiło z powodu naruszenia prawa materialnego – art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Świadczy o tym również brak wskazań, co do dalszego postępowania. Nie można bowiem uznać, iż został spełniony wymóg zawarty w tym zakresie w art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że organ powinien wykazać, iż istnieją po stronie G. B. konkretne przesłanki dające pewną podstawę aby sądzić, że jego osoba nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania Towarzystwem.

Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję przyjął, że doszło przy jej wydawaniu do naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skoro uchylenie decyzji KNF nastąpiło z powodu nieprawidłowości w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a Sąd wynik kontroli legalności decyzji wyprowadził z błędnych założeń, to nie można uznać, że błąd Sądu w tej kwestii nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

NSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez sąd I instancji, jest przedwczesny. Podniósł, że nie można oceniać prawidłowości zastosowania danej normy prawnej w sytuacji, gdy u podstaw jej subsumcji dokonano błędnej wykładni, a tak sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Za nieusprawiedliwiony NSA uznał zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy w zakresie wskazanym w pkt 2b skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie odrzucił koncepcji przyznania istotnego znaczenia dowodom badanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym i nadzorczym prowadzonym przez KNF, które zostały legalnie włączone do akt prowadzonej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Badając powtórnie zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym uznał, że organ administracji, stwierdzając brak rękojmi po stronie G. B., na stanowisko członka zarządy [...] z siedzibą w S., odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji przez skarżące [...]. W zaskarżonej decyzji omówiono również brak zasadności domagania się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji m.in. z tego powodu, że spółka takiego wniosku nie sformułowała i go nie uzasadniła.

W skardze [...], domagając się również stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, akcentowało rażące naruszenie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, Konstytucji RP i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zachodzą w przypadkach, gdy decyzja (postanowienie) została wydana: 1) z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarga zarzucała wydanie decyzji z rażącym naruszeniem wskazanych w niej i opisanych wcześniej przepisów prawa, a więc odnosiła się do zarzutu podanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozumienie rażącego naruszenia prawa jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, by wskazać przykładowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. wydany w sprawie I OSK 363/11, w którym Sąd ten podkreślał, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skarżące Towarzystwo upatrywało rażące naruszenie wymienionych w skardze przepisów przez to, że organ nadzoru uznał brak spełniania przez G. B. rękojmi z art. 27 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej uwzględniając jedynie okoliczności negatywnych dla kandydata, co naruszyło także zasadę wolności działalności gospodarczej Towarzystwa z art. 22 Konstytucji RP. Rażące naruszenie przepisów, zdaniem Towarzystwa przejawiało się także w odmowie zawieszenia postępowania i przez nieprzeprowadzenie dowodu z raportu firmy audytorskiej [...]. (o czym niżej) oraz przez nieuwzględnienie wcześniejszej decyzji organu nadzoru wskazującej na sprzeczność z prawem składu zarządu Towarzystwa. To, że wcześniejsza decyzja organu nadzoru prezentowała stanowisko tożsame z obecnym, w ocenie składu orzekającego Sądu, nie wskazuje na naruszenie i to rażące prawa.

W istocie więc rażące naruszenie prawa zaskarżoną decyzją Towarzystwo upatrywało w tym, że Komisja Nadzoru Finansowego, na podstawie dokonanych ustaleń przyjęła, iż G. B. nie spełnia warunku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zatem ponownie wskazując na wymienione orzeczenie NSA nie sposób przyjąć, by zaskarżona decyzja pozostawała w oczywistej sprzeczności z niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Konsekwencją stanowiska organu nadzoru, zajętego w świetle dokonanych ustaleń, było wydanie zaskarżonej decyzji. Zatem Towarzystwo, faktycznie nie zgadzając się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, kontestowało tą decyzję stawiając zarzuty o charakterze merytorycznym i procesowym. Nie można natomiast wywodzić rażącego naruszenia prawa z tego, że Towarzystwo nie może wykonywać działalności gospodarczej wyłącznie z tego powodu, iż kandydat na członka zarządu nie został zaakceptowany przez organ nadzoru. Nie można bowiem wywodzić rażącego naruszenia prawa z tego, że organ nadzoru wykonuje swoje uprawnienia wynikające z ustawy. Natomiast to, że Komisja Nadzoru Finansowego nieuwzględniła wniosku Towarzystwa o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a., w którym to organ może lecz nie jest obowiązany postępowanie zawiesić, nie stanowi również naruszenia prawa i to naruszenia rażącego. W tym zakresie organ nadzoru w decyzji wyjaśnił dlaczego wniosku Towarzystwa w tym przedmiocie nie uwzględnił podnosząc, że zawieszenie postępowania, w sytuacji braku zgody organu nadzoru na członkowstwo w zarządzie Towarzystwa G. B., zagrażałaby interesowi społecznemu, tj osób ubezpieczonych, ubezpieczających, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia.

Wykluczając zatem istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy spełniania przez G. B. warunku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej – kandydat daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty - i prawidłowego wykazania przez organ administracji (Komisję Nadzoru Finansowego) dlaczego w jego ocenie kandydat na stanowisko Prezesa [...] S.A. z siedzibą w S., przesłanki tej nie spełnia. Ustawodawca w art. 27 ust. 2-4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wymienił wymagania, jakie musi spełniać kandydat na członka zarządu zakładu ubezpieczeń. Organ nadzoru, do którego wpłynął wniosek o wyrażenie zgody, dokonuje weryfikacji ustaleń organu zakładu ubezpieczeń właściwego w zakresie powołania członków zarządu co do spełnienia przez proponowanego kandydata wymagań, o których stanowi art. 27 ust. 2 - 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Obowiązek ponownej weryfikacji wynika wprost z treści art. 27 ust. 7 cytowanej ustawy, w myśl którego organ nadzoru może w drodze decyzji odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń w sytuacji, w której nie spełnia ona warunków określonych w ust. 2-4. Jednym z takich warunków, to wskazane wyżej i określone w art. 27 ust. 4 ustawy – dawanie rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 1481/10 odniósł się do rozumienia przepisu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Podkreślenia wymaga, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 1544/10 (na skutek, którego obecnie Sąd rozpoznaje niniejszą sprawę ponownie) również odniósł się do rozumienia przepisu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wskazując, że już literalna wykładnia tego przepisu nakazuje rozumieć go, jako odniesienie spełnienia przesłanki dawania rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty do dawania rękojmi prowadzenia spraw instytucji finansowej w szerokim ujęciu, a nie tego konkretnego zakładu ubezpieczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 1481/10) także stwierdził, że przepis art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej należy rozumieć w ten sposób, iż ustawodawca nie powiązał bezpośrednio przesłanki rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń z tym konkretnym zakładem ubezpieczeń, którego członkiem zarządu ma być określona osoba (kandydat wnioskowany przez zakład ubezpieczeń na stanowisko jego członka zarządu), gdyż ustawodawca nie użył w wymienionym przepisie określenia "tego" zakładu ubezpieczeń. W ocenie NSA komentowany przepis odnosi się do zakładu ubezpieczeń jako określonej instytucji rynku finansowego, dlatego też przesłanka rękojmi prowadzenia spraw zakładu obejmuje pozytywne rokowania co do prowadzenia spraw instytucji finansowej w szerokim ujęciu, a dopiero pozytywne jej ustalenie w tym aspekcie, daje podstawę do badania rękojmi prowadzenia spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń. W cytowanym poglądzie Naczelny Sąd Administracyjny, odniósł się także do wyroku NSA z 25 stycznia 2006 r. wydanego w sprawie II GSK 438/05, zawierającego niejako dwa wskazania. Pierwszym z nich poddał obowiązek ustalenia przez organ administracji publicznej, czy kandydat na członka zarządu zakładu ubezpieczeń pozytywnie rokuje prowadzenie spraw zakładu ubezpieczeń w szerokim pojęciu, jako określonej instytucji finansowej. W drugim zaś, przy pozytywnym ustaleniu przesłanki pierwszej, czy daje rękojmię prowadzenia spraw finansowych konkretnego zakładu ubezpieczeń. Innymi słowy NSA wykluczył także możliwość automatycznego wywodzenia, że spełnienie warunku pierwszego staje się jednocześnie spełnieniem drugiego ze wskazanych warunków.

Odnosząc się do ustaleń Komisji Nadzoru Finansowego, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że organ administracji publicznej, po przeanalizowaniu wniosku o powołanie G. B. na stanowisko Prezesa Zarządu [...] S.A. z siedzibą w S., doszedł do wniosku, iż nie spełnia on w ogóle przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy w stosunku do każdego konkretnego zakładu ubezpieczeń.

Organ administracji publicznej odniósł się do zarzutu spółki opartego na zasadzie domniemania niewinności w stosunku do G. B.. Prokuratora umorzyła postępowanie karne toczące się w sprawie G. B. ze względu na znikomą szkodliwość społeczną popełnionego czynu (postanowienie Prokuratury Apelacyjnej w L. z dnia [...] kwietnia 2009 r.), co w ocenie spółki jest rozstrzygnięciem nie dającym podstawy do kwestionowania braku przesłanki kandydata z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy. Organ administracji trafnie wskazywał na różnice pomiędzy niekaralnością (art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy), a przesłanką dawania rękojmi z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy stwierdzając, że przedmiotem szczególnej analizy organu była ta druga kwestia. Jak zasadnie w ocenie Sądu podnoszono, nie można wywodzić przesłanki dawania rękojmi z faktu umorzenia postępowania karnego, bowiem rękojmię stwierdza się w wyniku analizy całokształtu cech, predyspozycji, zdarzeń i okoliczności dotyczących kandydata, składających się na wizerunek tej osoby. Zatem w ocenie KNF, które to stanowisko Sąd w składzie orzekającym podziela, nie każda osoba, która nie została skazana za popełnienie przestępstwa umyślnego, będzie jednocześnie dawała rękojmię prowadzenia zakładu ubezpieczeń i tu KNF odniósł się do zasady domniemania niewinności słusznie podkreślając, że organ nadzoru nie może nie brać także pod uwagę faktu postępowania karnego prowadzonego przeciwko G. B.

W aspekcie tej okoliczności należy stwierdzić, że zachowanie G. B. jako Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej [...] s.a., było skrajnie niekorzystne dla Banku i realnie zagrażało jego wypłacalnością. W związku z tym organ nadzoru zasadnie uznał, że kandydat nie daje rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, gdyż w jego karierze zawodowej ujawniono zachowania i skłonności, które nie pozwalają na sformułowanie, w kontekście jego osoby, pozytywnej prognozy należytego pełnienia funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń.

W tym miejscu należy zauważyć, w świetle wcześniejszych wywodów, że organ administracji ocenił osobę G. B., jako w ogóle nie spełniającą przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy w stosunku do każdego konkretnego zakładu ubezpieczeń.

Stanowisko organu nie wywodziło się jedynie z samego faktu prowadzenia postępowania karnego w stosunku do G. B., gdyż KNF, nie poprzestając na ustaleniu tej okoliczności, miała na uwadze także inne dowody, jak na przykład opinię ekspertów C. E. G. F. A. E. w P. będącą także częścią materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę i korespondującą z tym materiałem. Skonfrontowano, w celu ustalenia przesłanki dawania przez kandydata rękojmi, postanowienie o umorzeniu postępowania karnego z innymi dowodami takimi jak m.in., protokół z inspekcji czy zeznania G. B. uzasadniające stwierdzenie, że dowody te nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a wręcz przeciwnie, wzajemnie się uzupełniają. W świetle tych dowodów należy stwierdzić, że G. B. wyżej stawiał interesy korporacyjne Grupy [...] niż wypłacalność [...] s.a. i interes osób, które w tym banku złożyły swoje oszczędności. G. B. miał bowiem świadomość, iż zawarcie w umowach Banku z Grupą [...] postanowień o wygórowanych karach finansowych, może doprowadzić Bank do narażenia na ryzyko niewypłacalności. Przy czym twierdzenie G. B. o fikcyjności tych postanowień (jak określił to kandydat, kary umowne miały być "straszakiem" na akcjonariuszy Banku) nie zmienia faktu realności tego zagrożenia.

Niespełnienie przez G. B. przesłanki dawania rękojmi prowadzenia w sposób należyty spraw jakiegokolwiek zakładu ubezpieczeń miało wpływ na ocenę przez KNF spełnienia tej przesłanki dla prowadzenia przez kandydata [...] S.A. z siedzibą w S. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ administracji zasadnie wywodził, że ocena postawy i hierarchii wartości prezentowanych przez G. B. jest uniwersalna w każdym sektorze rynku finansowego, ponieważ w każdym z tych sektorów zachodzi ryzyko przedkładania przez kandydata interesów korporacyjnych ponad interesy klientów. O ile bowiem zachowania, umiejętności i predyspozycje kandydata można różnicować ze względu na przedmiot wykonywanej działalności, o tyle pewne postawy etyczne nie mają charakteru względnego, w odniesieniu do wykonywania przez kandydata konkretnej funkcji w podmiocie gospodarczym wykonującym działalność o charakterze finansowym. W związku z tym należy uznać, że G. B. wykazał się postawą świadczącą o braku poszanowania pewnych zasad istotnych z punktu widzenia funkcjonowania każdej instytucji finansowej, której działalność opiera się na zaufaniu klientów. Jak bowiem słusznie wskazywał organ nadzoru, osoby predestynujące do stanowisk kierowniczych w instytucja finansowych powinny oznaczać się odpowiednim poziomem wartości, gdyż posiadają największy wpływ na funkcjonowanie tych instytucji. Tymczasem kandydat wnioskowany na stanowisko członka zarządu [...], jak ustalił organ administracji publicznej, był jednym z inicjatorów transakcji opisanych wcześniej, co sam potwierdził przesłuchany w charakterze świadka. Przyznał także, że nadrzędnym celem jego działania była integracja z Grupą [...] (za wszelką cenę, nawet kosztem ewentualnej upadłości Banku), zaś umowy, które m.in. z jego inicjatywy zostały podpisane, nie zostały uprzednio poddane analizie z punktu widzenia potencjalnego ryzyka dla interesów Banku oraz pośrednio dla interesów depozytariuszy oszczędności złożonych przez nich w tym Banku, przy czym, jak podkreślał organ administracji, G. B. działał w tym czasie w warunkach konfliktu interesu stron będąc Wiceprzewodniczącym Rady Nadzorczej Banku i jednocześnie zajmując stanowisko Prezesa Zarządu Towarzystwa oraz Prezesa zarządu w [...] sp. z o.o.

Należy także zwrócić uwagę na nieprawidłowości w prowadzonym aktualnie m.in. przez G. B. w T. U. W. [...], które to nieprawidłowości umacniają argumentację o braku dawania przez kandydata rękojmi na stanowisko Prezesa Zarządu tego Towarzystwa. W prowadzonej przez kandydata instytucji finansowej nie dostrzeżono problemu braku należytych standardów oceny ryzyka przy podstawowym w Towarzystwie produkcie ubezpieczeniowym (DEP). Zaistniał i trwał od kilku lat stan niepewności co do tego, że składka w ramach ubezpieczenia DEP była wyliczana w nieprawidłowej wysokości dla zapewnienia wykonania wszystkich zobowiązań Towarzystwa. G. B., jako kandydat na Prezesa Zarządu Towarzystwa - wykazując się (co było podkreślane w toku postępowania administracyjnego) dużymi umiejętnościami i doświadczeniem zawodowym - zaprzeczał ujawnionym nieprawidłowościom bagatelizując ten problem (na co wskazywał w swoich ustaleniach organ nadzoru). Przy czym nie chodzi o wąski wycinek działalności TUW [...], ale o produkt ubezpieczeniowy o zasadniczym znaczeniu dla działalności Towarzystwa i o dużym znaczeniu społecznym, jak określił to organ nadzoru. Za zarządzaniem ryzykiem i za kontrolę wewnętrzną, która nie zdołała ujawnić tej nieprawidłowości, odpowiadał G. B. Dopiero, jak wskazał organ nadzoru, raport firmy [...]. skłonił G. B. do podjęcia pewnych działań zmierzających do zapewnienia aktywności składki ubezpieczeniowej do ryzyka w ramach ubezpieczenia DEP. Zatem w tym zakresie organ administracji odniósł się do przedmiotowego raportu, w istotnym dla rozpatrywanej sprawie kontekście - podjęcia właściwych działań przez G. B. (aczkolwiek ze znacznym opóźnieniem, jak podkreślała KNF), co stanowiło jeden z zarzutów spółki.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ administracji wykazał, że G. B. nie spełnia warunku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ustalenia organu zostały uzasadnione zgodnie z wymaganiami przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) z jednoczesnym wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego niezbędnego materiału dowodowego, koniecznego dla podjęcia rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a), przy zachowaniu zasady swobodnej oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Ustalenia te wykazały, że G. B. nie rokuje pozytywnie prowadzenia spraw instytucji finansowej. Zatem przy ustaleniu negatywnym o charakterze szerokim, co do braku rękojmi kandydata na stanowisko członka zarządu każdej instytucji finansowej, uzasadnionym jest stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego co do braku rękojmi kandydata w prowadzeniu spraw finansowych [...] S.A. z siedzibą w S. jako Prezesa Zarządu tej konkretnej instytucji finansowej.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.