Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2184/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 186 art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1108/16 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublina z dnia [..]r. nr [..]; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz I. S. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Irenę S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia

12 kwietnia 2017 r., którym oddalono skargę ww. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [..] r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), decyzją z dnia [..]r., znak: [..], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym, położonym na działce nr ewid. [..], przy ul. [..] w Lublinie, nakazał H. P. przekierować rurę spustową, odprowadzającą wody opadowe z dachu wskazanego budynku na własną, nieutwardzoną nieruchomość lub do dołu chłonnego – w terminie do dnia 15 sierpnia 2016 r.

Decyzją z dnia [..] r., znak: [..], sprostowaną postanowieniem z dnia [..] r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na [..]r., zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił – co do zasady – stanowisko wyrażone w tej decyzji, wskazując, iż brak było podstaw do stwierdzenia, że omawiany budynek, wybudowany w latach 20-tych XX wieku, stanowił samowolę budowlaną. Trafnie ocenił również organ I instancji, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora poprawnie technicznie, a niewątpliwie nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego pogorszyłoby jego stan techniczny. Wobec zaś upływu terminu wyznaczonego przez organ I instancji na wykonanie wspomnianych robót, konieczne było uchylenie decyzji w tej części i wskazanie nowego terminu.

Skargę do WSA w Lublinie na powyższą decyzję złożyła I. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i nakazanie rozbiórki opisanego budynku mieszkalnego. Skarżąca opisała szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego nienależycie oceniły legalność robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora. Skarżąca podkreśliła, że organy administracji całkowicie wypaczyły jej intencje, albowiem nie kwestionowała ona zasadności nałożenia na inwestora obowiązku zmiany kierunku spływu wód opadowych z dachu omawianego budynku, lecz zarzucała pominięcie tego, że inwestor dokonał, bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, przebudowy wskazanego budynku, co winno skutkować orzeczeniem nakazu jego rozbiórki. Zdaniem strony, wskutek działań podjętych przez inwestora, doszło do całkowitego zlekceważenia przysługującego jej interesu prawnego, narażając jej posesję na obniżenie wartości oraz spowodowanie niebezpieczeństwa pożaru. Skarżąca podkreśliła, że działania podejmowane w rozstrzyganej sprawie przez organy nadzoru budowlanego były stronnicze, niesprawiedliwe oraz całkowicie nieracjonalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę WSA w Lublinie stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie naprawcze w rozstrzyganej sprawie, w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd przywołał treść ww. przepisów i wskazał, że w związku z tym, iż roboty budowlane wykonywane przez inwestora zostały zakończone, organ nadzoru I instancji nie był zobowiązany do wydania postanowienia o wstrzymaniu, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1. Z akt administracyjnych wynika przy tym, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek skierowanego do organu I instancji pisma skarżącej – właścicielki działki nr [..] przy ul. [..] w Lublinie, z dnia [..]r., które zawierało informację o tym, że inwestor samowolnie przebudował i wyremontował budynek mieszkalny. W toku postępowania skarżąca pismami z dnia [..] r.

i [..] r. uzupełniła i sprecyzowała swoje stanowisko wskazując, że powyższe roboty budowlane obejmowały między innymi zmianę kształtu i konstrukcji dachu ze zmianą jego pokrycia, powiększenie istniejących i stworzenie nowych otworów okiennych, docieplenie budynku łatwopalnymi materiałami, zabudowę

i powiększenie ganku, utworzenie piwnicy pod częścią budynku. Ponadto skarżąca poinformowała organ nadzoru budowlanego, że inwestor samowolnie wykonał utwardzenie działki kostką brukową oraz wykonał betonową podmurówkę pod domem. Zdaniem Sądu poza sporem jest również, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji ustalono, iż na działce nr ewid. [..] przy ul[..] w Lublinie znajduje jest pochodzący z lat 20-tych XX wieku drewniany budynek mieszkalny jednorodzinny, częściowo podpiwniczony, przy czym piwnica jest wymurowana z cegły pełnej i posiada wejście z zewnątrz od strony wschodniej. Stan muru i rodzaj użytej cegły wskazuje na wiekowość obiektu. Budynek położony jest we wschodniej części działki wzdłuż ul. Pruszyńskiego, około 2,5 m od granicy z działką skarżącej nr [..]. Budynek posiada dach dwuspadowy symetryczny, kryty gontem bitumicznym. W toku oględzin poddasza przeprowadzonych w dniu [..]r. pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, że elementy więźby dachowej są stare, prawdopodobnie pochodzące z okresu budowy domu oraz że elewacja domu pokryta deskami drewnianymi, pomalowanymi farbą do drewna.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż wymiana kwestionowanych przez skarżącą okien na większe oraz wymiana okna doświetlającego na poddaszu na właz, w opisanym na wstępie budynku mieszkalnym, wzniesionym w latach 20-tych ubiegłego stulecia, nie zmieniły usytuowania tego budynku, albowiem nie zmieniła się odległość budynku od granicy działki skarżącej w stosunku do tej odległości sprzed przebudowy. Z uwagi przy tym na okres powstania wspomnianego budynku mieszkalnego, nie można obecnie podważyć faktu legalności budowy tego obiektu z kwestionowanymi przez skarżącą oknami. Niewątpliwie bowiem poprzednio obowiązujące przepisy nie zawierały obowiązku bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji - w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Obowiązek taki nie dotyczył ani organów udzielających pozwolenia na budowę, ani właściciela obiektu bądź inwestora. Zasadnie zatem organy ustaliły, że w takich okolicznościach nie można mówić o samowoli budowlanej, bowiem nie można uznać, że obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Dalej Sąd stwierdził, że organy nadzoru prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko co do tego, że roboty budowlane wykonane w omawianym budynku, jak: wymiana stolarki okiennej na okna większe, o obecnym wymiarze oraz wymiana okienka doświetlającego poddasze na większy właz pionowy, jak i wymiana pokrycia dachowego z przebudową więźby dachowej, w tym likwidacja lukarny, zostały dokonane w obrysie budynku. Także w obrysie budynku zostało wykonane przeniesienie wejścia do piwnicy, które znajdowało się w pokoju, na zewnątrz budynku jak i zerwanie istniejącej elewacji drewnianej oraz ocieplenie budynku i wykończenie ścian nową elewacją drewnianą. Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że wykonane roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu - powierzchni zabudowy, wysokości, kubatury czy liczby kondygnacji, co stanowi przebudowę obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, trafnie również organy, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii utwardzenia działki, ustaliły, że teren został utwardzony kostką brukową w 2008 roku, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, przy czym, wbrew twierdzeniom skarżącej, podczas utwardzania działki nie obniżono terenu. Wobec stwierdzenia, że z części dachu odprowadzona jest woda opadowa rurą spustową na drogę wewnętrzną – ul. Pruszyńskiego, obowiązkiem organów było nakazanie inwestorowi przekierować rurę spustową, odprowadzającą wody opadowe z dachu wskazanego budynku na własną, nieutwardzoną nieruchomość lub do dołu chłonnego (§ 28 pkt 2 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy, w drodze decyzji, nałożyły – w tym zakresie – na inwestora obowiązek wykonania wskazanych wyżej czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Sąd uznał za niezasadne również pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące kwalifikacji oraz następstw robót budowlanych wykonanych przez inwestora. Powołał się na treść art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pod pojęciem robót budowlanych rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przebudową, na podstawie art. 3 pkt 7a jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast pod pojęciem remontu (art. 3 pkt 8) rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej wykonanie samowolnie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego nie obliguje organów nadzoru budowlanego do rozbiórki obiektu budowlanego ani do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego. Obowiązkiem organów, w takim przypadku, jest przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które może zakończyć się nakazem rozbiórki bądź nakazem przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego albo – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – podejmowane są inne rozstrzygnięcia służące zalegalizowaniu samowoli budowlanej, której dopuścił się inwestor. Tego obowiązku organy administracji dochowały, prawidłowo stwierdzając, że roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora poprawnie technicznie, nie pogorszyły stanu technicznego obiektu, co potwierdza dostarczona przez inwestora inwentaryzacja budowlana, po przebudowie i ocena stanu technicznego budynku, wykonana w marcu 2014 r. przez mgr inż. J. M., posiadającego uprawnienia budowlane nr [..], która zawiera stwierdzenie, że ogólny stan techniczny obiektu jest bardzo dobry, obiekt nie wymaga prac remontowych ani naprawczych. Niewątpliwie więc w świetle okoliczności faktycznych, ustalonych w sprawie, nie było uzasadnione nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu oczywiste jest też, że nie zachodziła sytuacja określona w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obligująca do nakazania inwestorowi złożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż nie stwierdzono, by inwestor dopuścił się istotnych odstępstw w stosunku do substancji budynku istniejącej poprzednio. Zasadnie zatem organy stwierdziły, że brak było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Na koniec Sąd uznał, że organy prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w rozstrzyganej sprawie innych przepisów postępowania, w tym wywodzonej z art. 7 k.p.a. zasady obiektywizmu i bezstronności postępowania administracyjnego oraz uregulowanej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Powołując się na orzecznictwo Sąd podkreślił, że roszczenia odszkodowawcze skarżącej nie mogą stanowić przedmiotu sporu w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na swój cywilnoprawny charakter. Jeśli zaś chodzi o zarzut odwołujący się do instytucji uregulowanych w art. 5 Kodeksu cywilnego, Sąd wyjaśnił, że określona w tym przepisie teoria nadużycia prawa podmiotowego jest właściwa dla prawa prywatnego i nie znajduje zastosowania w prawie publicznym (zob. przykładowo: wyroki NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07 oraz z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07).

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku, wniesionej w imieniu I. S. przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucono:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), poprzez błędne uznanie, że wystarczającą przesłanką uprawniającą organ do zalegalizowania samowoli budowlanej jest uznanie w oparciu o inwentaryzację techniczną oraz opinię stanu technicznego budynku, iż roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej i nie pogorszyły stanu technicznego obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż do zalegalizowania samowoli budowlanej niezbędne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania mającego na celu ustalenie, czy po przeprowadzeniu w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego właściwości tego obiektu odpowiadają normom wynikającym z przepisów prawa administracyjnego materialnego;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, że zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie, podczas gdy na gruncie niniejszego postępowania brak jakichkolwiek rozważań, czy po dokonanej

w warunkach samowoli budowlanej przebudowie obiekt budowlany znajduje się w stanie odpowiadającym normom wynikającym z przepisów prawa administracyjnego materialnego, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, a jeśli nie - to wówczas obowiązek jakich czynności lub robót budowlanych należy na inwestora nałożyć (oraz w jakim zakresie), by obiekt ten do stanu zgodnego z wyżej wskazanymi normami doprowadzić, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej kontroli legalności działania organów I i II instancji.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż Sąd stanął na nieprawidłowym stanowisku, że skoro do akt złożone zostały inwentaryzacja techniczna oraz opinia stanu technicznego budynku, z których wynika, że roboty budowlane polegające na przebudowie budynku należącego do H. P. przeprowadzone zostały poprawnie pod względem technicznym i nie pogorszyły stanu technicznego obiektu, zaś sam budynek znajduje się w bardzo dobrym stanie, a co za tym idzie nie wymaga prac remontowych ani naprawczych, to jest to wystarczające do tego, by w ramach postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego dokonać zalegalizowania samowoli budowlanej. Sąd uznał ponadto, że konsekwencją wyżej wymienionego postępowania naprawczego może być wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania rozbiórki lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, albo - tak jak to według Sądu miało być w niniejszej sprawie - podjęcie innych rozstrzygnięć służących zalegalizowaniu samowoli budowlanej. Zdaniem pełnomocnika, o ile w odniesieniu do kwestii odprowadzania wód opadowych z dachu jedno ze wskazanych powyżej rozstrzygnięć zostało wydane, o tyle w odniesieniu do pozostałych samowolnie wykonanych robót budowlanych Sąd ograniczył się do powielenia za organami obu instancji oceny ogólnego stanu technicznego budynku, dokonanej w oparciu o znajdujące się w aktach inwentaryzację techniczną oraz opinię stanu technicznego budynku.

W ocenie strony skarżącej, aby stwierdzić, czy w efekcie samowolnie wykonanych robót budowlanych obiekt budowlany znajduje się w stanie zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie wystarczy powołanie się na opinię czy inwentaryzację techniczną i płynące z nich wnioski co do ogólnego stanu technicznego obiektu. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego służącego ustaleniu, czy w istocie nastąpiło naruszenie prawa, a ściślej czy w wyniku dokonanych robót budowlanych obiekt budowlany znajduje się w stanie niezgodności z przepisami prawa. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy Sąd ograniczył się wyłącznie do powtórzenia za organami obu instancji wniosków płynących ze złożonych do akt wyżej wymienionych dokumentów, a co za tym idzie uznał, że właściwie wnioski te same w sobie stanowią już postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Zdaniem pełnomocnika, wbrew wnioskom, do jakich doszedł Sąd, organy nie ustaliły i nie oceniły w sposób prawidłowy wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Nie zostały podjęte jakiekolwiek rozważania, czy samowolnie przeprowadzone roboty budowlane spowodowały, że obiekt znajduje się w stanie zgodności z prawem. Ograniczono się tylko do zbadania ogólnego stanu technicznego budynku. Powyższa kwestia, tj. dotycząca zgodności obiektu z prawem ma znaczenie kluczowe, gdyż w sytuacji ustalenia, że obiekt budowlany nie znajduje się w stanie odpowiadającym normom wynikającym z przepisów prawa, na inwestora powinien zostać nałożony w ramach postępowania naprawczego obowiązek wykonania stosownych czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby go do stanu zgodności z tymi normami, a co stanowi pierwszorzędny cel postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 prawa budowlanego. Brak ustalenia powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. tym bardziej, że w toku postępowania przed organami I i II instancji oraz w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca podnosiła, iż samowolnie przeprowadzone przez H. P. roboty budowlane skutkowały powstaniem stanu niezgodności przebudowanego obiektu budowlanego z prawem. Skarżąca wskazała na zagrożenie pożarowe związane z wymianą przez H. P. poszycia dachu na łatwopalny gont bitumiczny oraz dociepleniem ścian budynku i obiciem ich drewnianymi deskami w sytuacji, w której należący do niej dom stoi w odległości 2 metrów od granicy działki skarżącej. Zwróciła ponadto uwagę, że znajdujący przy granicy działek mur o wysokości 2 metrów nie spełnia funkcji przeciwpożarowej (wbrew twierdzeniom organów I i II instancji, a powielonym przez Sąd), co wynika z załączonej do akt opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. G. K.a. Skarżąca podniosła również kwestie dotyczące wykonania przez H. P. dodatkowego otworu okiennego i powiększenia dwóch istniejących, przebudowy ganku, zmiany usytuowania drzwi wejściowych do budynku oraz budowy schodów do piwnicy.

Zdaniem pełnomocnika, jednym z aktów prawnych, który zawiera przepisy, z którymi zgodność budynku po przeprowadzonej w warunkach samowoli budowlanej przebudowie należy zbadać jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Mając na uwadze treść § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, tj. że jego przepisy stosuje się również do przebudowy budynku, organy powinny były sprawdzić, czy przebudowa polegająca na powiększeniu otworów okiennych odpowiada przepisom prawa. Fakt, iż przed przebudową otwory te nie spełniały przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie oznacza, że H. P. nie powinna była przy okazji przebudowy budynku wykonać stosownych prac, których efekt odpowiadałby prawu, oraz że po dokonaniu samowolnej przebudowy otwory te mają nie spełniać wymogów określonych przepisami prawa w stopniu większym. W kontekście ochrony przeciwpożarowej Sąd nie rozważył również przepisów zawartych w dziale IV warunków technicznych, a dotyczących bezpieczeństwa pożarowego ścian zewnętrznych. W niniejszej sprawie brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań na temat spełniania przez przedmiotowy budynek norm przeciwpożarowych po dokonanej w warunkach samowoli budowlanej przebudowie, tj. w zakresie powiększonych otworów okiennych, docieplonych i obitych deskami ścian zewnętrznych pomalowanych farbą olejną oraz dachu pokrytego łatwopalnym gontem bitumicznym. W tym celu, w ocenie strony, należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi nie na okoliczność ogólnego stanu budynku, lecz z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych, tj. czy dokonana przebudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi, zwłaszcza w sytuacji położenia przebudowanego budynku w niewielkiej odległości od granicy działki i budynku skarżącej, a także wielokrotnego podnoszenia przez nią w toku postępowania przed organami I i II instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii dotyczącej zagrożenia pożarowego.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podkreślił, że dobudowanie schodów do piwnicy na zewnątrz budynku z ich likwidacją wewnątrz budynku jako oddzielnego wejścia będzie spełniało definicję "przebudowy", która spowodowała zmianę parametrów użytkowych lub technicznych budynku. Zamiar budowy takich schodów nie mieści się w katalogu obiektów lub prac wymienionych wart. 29 i 30 Prawa budowlanego, a zatem ich budowa będzie wymagała by uzyskania pozwolenia na budowę, co wymagało by uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taką samą interpretacje przepisów w zakresie "przebudowy" należy przyjąć dla wymiany stolarki okiennej na okna większe, o obecnym wymiarze oraz wymianę okienka doświetlającego poddasze na większy właz pionkowy, jak i wymianę pokrycia dachowego z przebudową więźby dachowej, w tym likwidację lukarny, a także zmianę konstrukcji dachu z wielospadzistego na dwu spadzisty (zdjęcia załączone do akt sprawy), jak również zmianę usytuowania wejścia do budynku.

Ponadto podniósł, że teren, na którym znajduje się budynek H. P. znajduje się w obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków m. Lublina jako układ urbanistyczny "miasta ogrodu" Dziesiąta, domów jednorodzinnych Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz układu kolonii domów pracowników bankowych. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane niniejsze przebudowy wymagały uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Lublinie. Powyższe uchybienia uczyniły kontrolę wydanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć iluzoryczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183

§ 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku

w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności co do zasady ocenie podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Za częściowo uzasadniony należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dokonując oceny przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia w/w przepisów i uznał, że organy ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę oceny rozstrzygnięcia sprawy za organami nadzoru budowlanego przyjął, że sporne roboty budowlane przy budynku mieszkalnym położonym w Lublinie przy ulicy [..] zostały wykonane przez H. P. w latach 2007-2012 i były podyktowane złym stanem technicznym budynku. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjął, że prace te polegały przed wszystkim na wymianie dwóch okien jednoskrzydłowych na okna dwuskrzydłowe, drewniane o większych wymiarach w stosunku do tych przed wymianą, znajdujących się na parterze budynku od strony granicy z działką o nr ewidencyjnym 96/4, stanowiącej własność I. S. również zabudowanej. Wymieniono też okienko doświetlające znajdujące się na poddaszu na właz pionowy – uchylny, rozwieralny o wymiarach

90 x 170 cm. Nadto przeniesiono wejście do piwnicy znajdującej się pod budynkiem mieszkalnym, które znajdowało się uprzednio w pokoju, na zewnątrz budynku od strony wschodniej. Zmieniono również poszycie dachowe, pokrywając dach gontem bitumicznym, likwidując jednocześnie znajdującą się na poddaszu lukarnę i tzw. naczółki. Ściany zewnętrzne budynku ocieplono wełną mineralną i obito deskami, które pomalowano farbą olejną. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że przeniesiono wejście do podpiwniczonej części budynku mieszkalnego na zewnątrz budynku uznając za organami, że mieści się ono w obrysie budynku. Powyższe ustalenia faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym uzyskanym w drodze przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie tych ustaleń odpowiada zasadzie swobody oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Jednak ustalając okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uszło uwadze organom nadzoru budowlanego, a co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..]r. wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku gospodarczego na działce przy ulicy [..] wynika, że powyższa nieruchomość położona jest na terenie ujętym w gminnej ewidencji zabytków miasta Lublin jako historyczny układ urbanistyczny "Miasta Ogrodu" Dziesiąta, domów jednorodzinnych Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz układu kolonii domów pracowników bankowych. Zasadnie w skardze kasacyjnej strona podniosła, że powyższe ustalenie, a pominięte zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i Sąd I instancji, może w przypadku jego potwierdzenia mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na regulację prawną zawartą w art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy więc uznać, iż organy nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym przeprowadzone postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem przez te organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a tym samym przeprowadzona w tym zakresie postępowania administracyjnego ocena Sądu, jako błędna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd nie poddał ocenie prawnej znaczenia powyższej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie poddał również analizie czy powyższy fakt przywołany we wskazanej decyzji SKO odpowiada rzeczywistości, czy faktycznie teren, na którym położony jest budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków jako historyczny układ urbanistyczny oraz w związku z tym wpisem jakie wartości,

o których mowa w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlegają ochronie. Nadto należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy, o ile dokonały ustaleń dotyczących położenia budynku, w którym wykonano sporne roboty budowlane w stosunku do granicy z działką sąsiednia, a które to ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, o tyle brak jest ustaleń dotyczących położenia tego budynku mieszkalnego w stosunku do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, w szczególności położonych na działce skarżącej przy ulicy [..].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane. Dokonując oceny zasadności powyższego zarzutu na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest legalność postawienia budynku mieszkalnego położonego przy ulicy [..] w Lublinie, co miało miejsce latach 20- tych XX wieku, a jedynie ocena robót budowlanych wykonanych przez właścicielkę w latach 2007-2012 wyżej już opisanych przy okazji oceny zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, a Sąd I instancji tę ocenę podzielił, że roboty budowlane takie jak wymiana stolarki okiennej na okna większe, wymiana okna doświetlającego poddasze na większy właz pionowy, jak i wymiana pokrycia dachowego połączona z przebudową więźby dachowej, w tym likwidacja lukarny i tzw. naczółek, zerwanie dotychczasowej elewacji zewnętrznej budynku drewnianej, ocieplenie budynku i wykończenie budynku nową elewacją drewnianą, zmieniły parametry użytkowe i techniczne istniejącego budynku, ale nie zmieniły jednocześnie charakterystycznych parametrów budynku takich jak powierzchnia zabudowy, wysokość, kubatura czy liczba kondygnacji, co stanowi podstawę do zakwalifikowania tych robót jako przebudowy robót budowlanych, które zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy wykonanie tych robót wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a którego jak wynika z akt sprawy administracyjnej inwestor nie uzyskał. Zostały więc wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie naprawcze, mające na celu zalegalizowanie takiej samowoli budowlanej, toczy się w trybie określonym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które to przepisy dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy. Mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają, jak już wyżej wskazano, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 powołanej ustawy. Istotą postępowania uregulowanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest wyeliminowanie wad i uchybień popełnionych przez inwestora w toku realizacji inwestycji, czyli doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Pod pojęciem stanu zgodnego

z prawem należy rozumieć stan zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym

w szczególności z przepisami ustawy Prawo budowlane i aktami wykonawczymi do tej ustawy, między innymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Takie stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2689/15, z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1121/14, z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wynika, że poprzez wykonanie nakazanych czynności inwestor ma doprowadzić wykonane roboty budowlane jedynie do stanu pozwalającego uznać, że zostały one wykonane poprawnie technicznie,

a doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego by pogorszyło jego stan techniczny. Dokonując analizy uzasadnienia decyzji organu nadzoru budowlanego oraz uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy wskazać, że ta okoliczność wynikająca ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania na zlecenie inwestora inwentaryzacji budynku po przebudowie i oceny technicznej budynku wykonana w marcu 2014 roku przez mgr inż. Janusza Moniaka posiadającego uprawnienia budowlane, stanowiła podstawę uznania zgodności wykonanych robót budowlanym ze stanem prawnym. W świetle powyższego zarówno zdaniem organów nadzoru budowlanego, jak i Sądu I instancji nie było w niniejszej sprawie uzasadnione nakazanie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego czy też nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wobec nie stwierdzenia, że inwestor w wyniku wykonanych robót dopuścił się istotnych odstępstw w stosunku do substancji istniejącej poprzednio, czyli zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto, organy rozstrzygając kwestię bezpieczeństwa przeciwpożarowego uznanie, że sporne roboty budowlane nie mają wpływu na jego zwiększenie poparły stwierdzeniem, że na granicy obu nieruchomości znajduje się mur o wysokości ponad 2,20 m. Powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę z uwagi na przedstawioną uprzednio definicję pojęcia stanu zgodnego z prawem, którego to pojęcia nie można ograniczyć do ustalenia zgodności wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną, pomijając kwestię ich zgodność z przepisami prawa materialnego ustawy Prawo budowlane i przepisami zawartymi w aktach wykonawczych wydanych do tej ustawy. Ustaleń takich, jak i oceny, brak w uzasadnieniach decyzji organów nadzoru budowlanego oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest do zaakceptowania stanowisko, zgodnie z którym jeżeli w ścianie budynku położonego w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką sąsiednią znajdują się otwory okienne to inwestor może np. wykonać w tej ścianie dodatkowe otwory okienne lub drzwiowe lub bez ograniczenia je powiększać. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem

§ 207 ust. 2. Tym samym, dokonując oceny wykonanych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej pod kątem ich zgodności z prawem, a w konsekwencji podjęcia jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, organ winien je odnieść do norm określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu, mając jednocześnie na uwadze, że § 271-273 należy interpretować

i stosować w powiązaniu z § 12 ust. 1-4 w/w rozporządzenia.

W związku z ustaleniem, iż nieruchomość, na której położony jest budynek w którym wykonano sporne roboty budowlane jest położona na terenie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków miasta Lublin jako układ urbanistyczny "Miasta Ogrodu" Dziesiąta, domów jednorodzinnych Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz układu kolonii domów pracowników bankowych wskazać trzeba, że brak jest odniesienia się zarówno przez organy jak i Sąd do wymogu określonego w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj. uprzedniego uzgodnienia robót budowlanych z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 186 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie stwierdzając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [..]r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Z ocen wskazanych w skardze kasacyjnej oraz zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego wynika, że Sąd I instancji wyprowadził wadliwe wnioski ze stanu faktycznego sprawy, którego organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły prawidłowo. Wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga winna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postepowania, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie, w zakresie istotnym do rozstrzygnięcia skargi, miało miejsce naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50-51 i art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych wydanych do tej ustawy dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę i uwzględniając wskazane wyżej argumenty doszedł do przekonania, że podniesione w niej zarzuty są częściowo uzasadnione. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublina z dnia

14 czerwca 2016 r.

Mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę winny dokonać szczegółowych ustaleń stanu faktycznego,

w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie istotnym dla oceny twierdzeń skarżącej o faktach istotnych z punktu widzenia sprawy. Dotyczy to w szczególności ustalenia czy nieruchomość, na której położony jest budynek mieszkalny, którego przebudowy dokonano, znajduje się na terenie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków jako układ urbanistyczny i jakie z tego tytułu wartości określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków podlegają ochronie. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie z uwagi na regulację zawartą w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakładającą obowiązek uprzedniego uzgadniania wykonania robót budowlanych mających stanowić przedmiot pozwolenia na budowę z wojewódzkim konserwatorem zabytków, a który to obowiązek obciąża organ wydający pozwolenie. W wyroku z dnia 14 stycznia

2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy inwestor wykonał roboty budowlane w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego pozwolenia, polega na dokonaniu oceny obiektu i wykonanych robót w celu ustalenia jakie działania trzeba wykonać, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. Te oceny

i ustalenia odnoszą się do robót budowlanych, które zostały już wykonane samowolnie, ale także robót, których wykonanie może być nakazane w postępowaniu naprawczym. Z tego względu przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być rozumiany w ten sposób, że ma zastosowanie tylko wówczas, gdy inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, a nie ma zastosowania, jeżeli prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i pozwolenia na budowę. Również przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 39) wyraźnie określają w jakich przypadkach wojewódzki konserwator zabytków nie wydaje decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych i przedstawia jedynie stanowisko jako organ współdziałający, co jednak nie dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 524/11. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w stosunku do obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków winien znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto, dokonując oceny zgodności samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych ze stanem prawnym (art. 51 ust. 1 pkt 2) organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu definicję pojęcia "stan zgodny z prawem", której nie można ograniczać jak to uczyniły organy, a którą to ocenę błędnie podzielił Sąd I instancji, do oceny technicznej poprawności wykonanych robót oraz faktu, że nie pogorszyły one stanu technicznego budynku. Należy uwzględnić zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy zamieszczone w aktach wykonawczych wydanych do tej ustawy, w szczególności w powołanym już rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 października 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organy winny uwzględnić, że w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 878/17 wyraził pogląd, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych. Organ nadzoru budowlanego uwzględnia uzyskane przez inwestora odstępstwo w toku tzw. postępowania naprawczego, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 sierpnia 2016 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin była uzasadniona, należy stwierdzić, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazane decyzje uchylił. Rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić powyższe wytyczne dotyczące dokonanych ustaleń odnośnie stanu faktycznego jak i wykładni przepisów prawa materialnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 p.p.s.a. jak w punkcie II wyroku. Zasądzono od organu na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej wysokości 1400 zł, tj. uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, opłatę od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w wysokości 100 zł, opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego adwokatem, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2

lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).