Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2454/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 553/13 w sprawie ze skargi M.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 553/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 24 stycznia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 grudnia 2012 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że M.P. raportem z dnia 2 października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 5 maja 1986 r. do dnia 5 grudnia 1990 r.

Komendant Stołeczny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, rozkazem personalnym nr [..] z dnia 5 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) odmówił M.P. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 5 maja 1986 r. do dnia 5 grudnia 1990 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest zatem ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca wiązał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy.

Do dnia 31 grudnia 1990 r. pod pojęciem domownika zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowemu ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, przy czym praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania.

Zbadania zatem wymaga, czy podinsp. M.P. spełniał wszystkie wymogi, określone w przywołanym wyżej przepisie, pozwalające na uznanie go za domownika.

Odnosząc się do objętego wnioskiem okresu od dnia 5 maja 1986 r. do dnia 5 grudnia 1990 r. organ wskazał, iż w latach 1985 - 1989 wymieniony uczestniczył w zajęciach szkolnych w czteroletnim Liceum Zawodowym w [..]. W oświadczeniu z dnia 22 października 2012 roku podinsp. M.P. wskazał, iż czas nauki wynosił około sześciu godzin, czas poświęcany na przygotowanie się do zajęć szkolnych zajmował mu około jednej godziny, a na odpoczynek przeznaczał około sześciu lub siedmiu godzin, natomiast dojazd do szkoły, która znajdowała się około 15 kilometrów od miejsca zamieszkania, około 20 minut w jedną stronę, zatem czas poświęcony na zajęcia szkolne łącznie zajmował wymienionemu około 8 godzin.

Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, iż nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów, tj. lektury, lekcje, przygotowanie do zajęć szkolnych, jak wskazuje doświadczenie życiowe, wykluczają stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Oprócz bowiem czasu potrzebnego na naukę, wymieniony potrzebował także czasu na odpoczynek i posiłki, a więc nie sposób uznać, że mając tyle obowiązków tak młody człowiek mógłby jeszcze świadczyć pracę o charakterze stałym, a tym bardziej pracę, którą można by uznać za stanowiącą jego główne źródło utrzymania.

Powyższe znajduje zaś odzwierciedlenie w zeznaniach świadków, uzupełnionych pismami z dnia 22 listopada 2012 r., z których jednoznacznie wynika, iż wymieniony policjant pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie pracował w nim. O powyższym świadczy, między innymi fakt, iż prace wykonywał także przed dniem 5 maja 1986 roku, czyli przed ukończeniem 16 roku życia. Uznać zatem należy, że nie była to stała praca, a jedynie wykonywał prace zwyczajowo wymagane od członków rodziny rolnika, w tym od dzieci.

Jednocześnie organ wskazał, iż z ankiety osobowej z dnia 5 grudnia 1990 r. znajdującej się w aktach osobowych funkcjonariusza wynika, iż od dnia 2 października 1989 roku do dnia składania ww. ankiety pracował on w charakterze szewca w zakładzie szewskim na ½ etatu u J.L..

W związku z powyższym organ wskazał, iż podinsp. M.P. w okresie roszczeniowym, tj. od dnia 2 października 1989 r. do dnia 5 grudnia 1990 r. pracował zawodowo, a od dnia 6 grudnia 1990 r. został przyjęty do służby w Policji, co wskazuje na fakt, iż nie wiązał się z gospodarstwem rolnym, a jedynie w okresie zamieszkiwania wraz z rodzicami, pomagał im przy pewnych pracach.

W konkluzji organ stwierdził, iż strona nie udowodniła stałej pracy w gospodarstwie rolnym we wnioskowanym okresie, bowiem obowiązki szkolne oraz praca zawodowa w okresie roszczeniowym wykluczały stałą pracę, a tym bardziej praca ta nie stanowiła głównego źródła utrzymania.

M.P. w terminie ustawowym, złożył odwołanie od powyższego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, rozkazem personalnym nr [..] z dnia 24 stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji.

W uzasadnieniu rozkazu organ odwoławczy przypomniał, że podinsp. M.P. zwrócił się do organu administracji publicznej z prośbą o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym przypadającego po dniu 1 stycznia 1983 r., tj. od dnia 5 maja 1986 r. do dnia 5 grudnia 1990 r. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, iż praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniona z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. II SA/Wa 983/06).

Istotnym więc zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było ustalenie przez organ administracji publicznej - Komendanta Stołecznego Policji - normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało bowiem zdefiniowane w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin - obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r., za domownika w rozumieniu tego aktu prawnego mógł być uznany członek rodziny rolnika lub inna osoba pracująca w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyła 16 lat, nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania.

Podinsp. M.P. ubiegał się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 5 maja 1986 r. do dnia 5 grudnia 1990 r., tymczasem we wnioskowanym okresie wymieniony do dnia 30 maja 1989 r. był uczniem Liceum Zawodowego w [..]. Szkoła była oddalona o ok. 15 km od jego miejsca zamieszkania, dojeżdżał tam ok. 20 minut autobusem, nauka trwała ok. 6 godzin dziennie, do zajęć przygotowywał się ok. 1 godziny, a czas na odpoczynek wynosił ok. 6-7 godzin. Konieczność więc domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, a także pokonania odległości do i ze szkoły oraz liczba jednostek lekcyjnych, na które uczęszczał podinsp. M.P., zdaniem organu, nie pozwalała mu na wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Mając powyższe na uwadze nie można zatem uznać, że spełnione zostało w tym przypadku kryterium pracy w gospodarstwie rolnym. Praca w gospodarstwie rolnym rodziców, na którą powoływał się wymieniony była to faktycznie pomoc w prowadzeniu gospodarstwa, ale nie stała praca świadczona z pozycji domownika. Natomiast ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie pozwala na zaliczenie każdej pracy w gospodarstwie rolnym, lecz jedynie takiej, która jest ściśle zgodna z jednym z trzech przypadków wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Tradycyjnie więc świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc podinsp. M.P. przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego rodziców nie pozwalała na uwzględnienie tego okresu do stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem strony w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, której z uwagi na szkolne wymagania czasowe nie mógł wykonywać w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa.

Zatem w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznano, że nie zostało spełnione kryterium pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem pracą w gospodarstwie nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika.

Organ odwoławczy zaznaczył także, że z życiorysu podinsp. M.P. z dnia 19 września 1990 r. znajdującego się w aktach osobowych, ani też ankiety osobowej opisującej przebieg zatrudnienia nie wynika, aby wymieniony pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Należy też odmówić wartości dowodowej zeznaniom świadków występujących w niniejszej sprawie, skoro w swoich oświadczeniach z dnia 22 listopada 2012 r. twierdzą, iż nie pamiętają ani jak często widywali podinsp. M.P. we wnioskowanym okresie podczas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym, ani w jakich porach wykonywał on te prace, ani nawet czy we wzmiankowanym okresie codziennie przebywali w miejscu położenia tego gospodarstwa.

Organ odwoławczy wskazał, iż powyższe rozważania pozostają aktualne także w odniesieniu do okresu od 2 października 1989 r. do 5 grudnia 1990 r., kiedy to wymieniony pracował w Zakładzie Szewskim J.L. w wymiarze, jak podaje, ½ etatu. W tym kontekście za niewiarygodne należy uznać zeznania świadków oraz treść oświadczeń strony o jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, gdyż - zdaniem organu - nie jest możliwym pogodzenie pracy zawodowej oraz dojazdów do niej z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze - jak podaje strona - nie mniejszym niż osiem godzin dziennie.

Na powyższy rozkaz personalny M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1).

Na podstawie art. 101 ust. 2 ww. ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), które w § 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Komendant Główny Policji prawidłowo przyjął, że tymi odrębnymi przepisami są art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Ma zatem rację organ, że istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca wiązał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy.

Do dnia 31 grudnia 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), która w art. 2 pkt 2 stanowiła, że przez domowników rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowemu ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania.

Powyższa ustawa została uchylona na mocy art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2008 r. Nr 50, poz. 291), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r.

Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. wprowadziła do obrotu prawnego nową definicję "domownika". Zgodnie z art. 6 pkt 2 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku - rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Organy powinny zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy dokonać oceny statusu skarżącego jako domownika w okresie od dnia 5 maja 1986 r. do dnia 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, która obowiązywała zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie orzekania przez organy. Akt ten nie zawiera bowiem żadnych przepisów intertemporalnych, które wskazywałyby przypadki stosowania ustawy uchylonej.

Status skarżącego jako domownika należało zatem ocenić w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Ma rację skarżący, że organy obu instancji w niniejszej sprawie oceniając jego status jako domownika we wnioskowanym okresie wykazały się niekonsekwencją, odwołując się w swojej argumentacji zamiennie do definicji domownika zawartej zarówno w ustawie z dnia 4 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, jak i w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W zależności od potrzeb powołują się bowiem zarówno na to, że jego praca w gospodarstwie rolnym powinna mieć charakter stały, jak i na to, że powinna stanowić dla wnioskodawcy główne źródło utrzymania.

Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi natomiast do wniosku, że aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanym okresie wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy.

Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musiał, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., definiujący pojęcie "domownika".

W ocenie Sądu I instancji, zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Stołeczny Policji, błędnie zinterpretowali art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, że sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie, bezzasadnie odmawiając przy tym wiarygodności zeznaniom świadków z tej przyczyny, iż w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, skarżący nie przedstawił żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Sąd wskazał, że kształcenie się skarżącego w szkole ponadpodstawowej i pozostawanie z rodzicami w okresie od 5 maja 1986 r. do 30 maja 1989 r. we wspólnym gospodarstwie domowym (rolnym) bez pracy zarobkowej wskazuje, iż w istocie jedynym źródłem utrzymania funkcjonariusza w tym czasie były pożytki z pracy na roli.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji "rolnika" i "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, że obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i w systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - na przykład ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym - jak w niniejszym przypadku - określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dodać bowiem warto, że zaliczenie funkcjonariuszowi Policji do stażu służby, przypadającego po dniu 31 grudnia 1982 r. okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie wywołuje żadnych konsekwencji w zakresie uprawnień emerytalnych. Tak więc porównanie ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z regulacją emerytalną, dotyczącą funkcjonariuszy Policji, przynosi efekt w postaci rozróżnienia statusu domownika jako osoby wykonującej pracę w gospodarstwie oraz domownika jako osoby podlegającej ubezpieczeniu społecznemu rolników. Nie ma podstaw, przy braku wyraźnego odesłania w tym zakresie, do utożsamiania obu konstrukcji podmiotowych z zakresu prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 730/08 - publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych rozważań, jako błędne należy uznać twierdzenie organów Policji, że praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie gdy uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej nie miała charakteru stałego, a stanowiła jedynie doraźną pomoc świadczoną tradycyjnie w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika.

Szkoła do której uczęszczał skarżący, znajdowała się w miejscowości odległej o około 15 km od gospodarstwa rolnego jego rodziców, zatem fakt pobierania nauki przez skarżącego nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną przez niego pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zważywszy, że świadkowie zgodnie zeznają, że zainteresowany pracę tę wykonywał. Pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu ustawowych przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Odnośnie natomiast okresu od 31 maja 1989 r. do 1 października 1989 r., kiedy to skarżący ukończył szkołę ponadpodstawową i nie pozostawał w zatrudnieniu poza rolnictwem oraz okresu od 2 października 1989 r. do 5 grudnia 1990 r., kiedy skarżący pracował na ½ etatu w Zakładzie Szewskim J.L., to w oparciu o zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń, które pozwalałyby na ocenę, czy skarżący posiadał w tym okresie status domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, iż odnośnie wnioskowanego okresu od 31 maja 1989 r. do 5 grudnia 1990 r., kiedy skarżący nie uczęszczał już do szkoły ponadpodstawowej, organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, rozkazy personalne organów obu instancji wydane zostały także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, co bez wątpienia miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu władzy polegające na przyjęciu, że organ nie przeprowadził przewidzianych prawem czynności wyjaśniających i dowodowych w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, tj. naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a.

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, art. 1 ust. 1. pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie jak to przyjęły w rozstrzygnięciach organy obu instancji, w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz członków ich rodzin. Powyższe uchybienie doprowadziło do dokonania przez Sąd I Instancji zbędnej wykładni pojęcia ustawowego "stałej pracy w gospodarstwie rolnym oraz domownika" i przyjęcie, że pobieranie nauki w szkole ponadpodstawowej nie wykluczało uznania pracy M.P. w gospodarstwie rolnym za pracę stałą a jego samego za domownika.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, iż w niniejszej sprawie organ uznał, że fakt pozostawania w stosunku pracy przez stronę wykluczał uznanie jej za domownika rolnika oraz wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze pozwalającym uznać ją za stałą. Stąd też, organ nie badał w sposób skrupulatny czy strona miała status domownika, bo przyjął, że w okresie wyżej wymienionym głównym źródłem utrzymania strony były pożytki ze stosunku pracy. Pamiętać bowiem należy, że granice postępowania dowodowego wyznacza hipoteza przepisu prawa materialnego. Wykluczenie więc przez organ możliwości wykonywania stałej pracy, nieprzyznanie statusu domownika ograniczyło zakres czynności dowodowych do stwierdzenia i ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Stąd też, w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd popełnił błąd przyjmując, że organ zobowiązany był ustalić więcej niż wynikało to z w/w przepisów prawa materialnego. Dlatego też, w ocenie organu nie może być w niniejszej sprawie mowy o naruszeniu treści art. 7 i 77 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta powoduje, że Sąd II instancji kontroluje zaskarżony wyrok tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna.

Skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji nie mogła zostać uwzględniona, chociaż w części jest usprawiedliwiona.

Powyższa ocena dotyczy materialnej podstawy skargi kasacyjnej związanej z zagadnieniem przepisów prawa materialnego, które zdaniem skarżącego nieprawidłowo zostały zastosowane w sprawie przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że pomimo iż okres o zaliczenie którego do wysługi lat skarżący wnosił przypadał w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, to z uwagi na brak w nowej ustawie z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przepisów przejściowych pozwalających stosować nieobowiązującą już w dacie złożenia wniosku ustawę, należy zastosować ustawę nową.

Z poglądem takim nie można się zgodzić.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin wliczane są do stażu służby w Policji.

Mając na uwadze iż skarżący wnosił o zaliczenie do wysługi lat od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego, okresu w całości przypadającego pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, oceny w zakresie spełnienia przez niego przesłanki bycia "domownikiem" należało dokonać w świetle unormowań obowiązujących czasie wykonywania przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym.

Sąd I instancji nieprawidłowo oceny tej dokonał z uwzględnieniem normy wynikającej z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, pomijając zasadę administracyjnego prawa intertemporalnego tempus regit factum ( czas rządzi faktem ). Istota tej zasady polega na tym, że stany faktyczne powstałe od momentu wejścia w życie określonej normy do momentu jej derogowania , podlegają ocenie według tej normy. Zasada powyższa oparta jest na domniemaniu, że dawne prawo w dalszym ciągu działa w stosunku do stanów faktycznych jako naznaczonych oceną normatywną dawnego prawa oraz uznaniem, że bezpośrednie działanie nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy i musi być dodatkowo uzasadnione ważnym interesem publicznym, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Miarodajnym momentem wyznaczającym reżim oceny materialnoprawnej stanów faktycznych w prawie administracyjnym jest moment ich zaistnienia w rzeczywistości pozanormatywnej (por. Prawo administracyjne intertemporalne Marcin Kamiński Lex Warszawa 2011.).

Trzeba przypomnieć, że ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. obowiązywała od dnia 1 stycznia 1991r., zaś do tej daty właściwym reżimem prawnym w tej materii była ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Oznacza to, że na gruncie niniejszej sprawy należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wykonywania przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż nowa ustawa (z dnia 20 grudnia 1990 r.) nie zawiera przepisów intertemporalnych (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt II UKN 230/98, publ. w OSNP z 1999 r., nr 20, poz. 657, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 975/13, publ. jw.). Jeżeli więc cały okres objęty żądaniem zamykał się w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., to podlegał jej reżimowi. Przepis art. 2 pkt 2 tej ustawy stanowił, iż domownikami są członkowie rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Istnieją wyraźne różnice pomiędzy definicjami "domownika" zawartymi w obu ustawach. Ustawa z 1982r. wymienia warunek w postaci głównego źródła utrzymania (obecnie nie występujący) i nie przewiduje wymogu stałej pracy. Pozostałe warunki tj. warunek wieku (ukończone 16 lat), pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkiwania na terenie gospodarstwa albo w bliskim jego sąsiedztwie, niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia ( obecnie, brak powiązania z rolnikiem stosunkiem pracy) są zbieżne.

Analiza powołanych regulacji prowadzi do konkluzji, iż w istocie to samo pojęcie zostało odmiennie zdefiniowane w obu ustawach i dlatego należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W rozpoznawanej sprawie istotna jest przesłanka dotycząca charakteru pracy, której cechą nie musiała być "stałość", ale musiała ona stanowić główne źródło utrzymania, stąd wywody Sądu I instancji dotyczące oceny charakteru pracy skarżącego na podstawie niewłaściwego przepisu muszą być uznane za nieuzasadnione, co powoduje że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w tym zakresie błędne. Jednak zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia ostatecznie odpowiada prawu, co powoduje że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Przede wszystkim odnosząc się do procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, to rację ma Sąd I instancji twierdząc, że organy administracji publicznej w ogóle nie wyjaśniły, czy w okresie od dnia 31 maja 1989r. do 5 grudnia 1990r. skarżący posiadał status "domownika". Bezsporne jest w sprawie że w w/wym okresie skarżący najpierw nie pozostawał w zatrudnieniu poza rolnictwem ( a więc tym bardziej mógł pracować w gospodarstwie rolnym rodziców ), a następnie od dnia 2 października 1989r. pracował w połowie wymiaru czasu pracy. Powyższe okresy powinny zostać ocenione w kontekście możliwości ich zaliczenia do wysługi lat, od której zależy wysokość uposażenia policjanta.

Dlatego zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

15