Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3217/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skargi O. Spółka z o. o. na z dnia [...] maja 2003r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. 2. stwierdza, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od kwotę 228 zł (dwieście dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 7 Kraków-Chyżne w miejscowości G. km. [...] strona lewa za okres od 14 lutego 2003r. do 21 lutego 2003r. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjne O. Sp. z o.o. w L. przez samowolne ustawienie tablicy reklamowej o wymiarach 5,00 x 2,00 m i treści [...], w pasie drogi krajowej nr 7 Kraków – Chyżne w miejscowości G. i tym samym naruszenie pasa drogowego drogi krajowej karę pieniężną w wysokości 1.200 zł oraz nakazał przywrócić samowolnie naruszony pas drogowy.

Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych(tj. Dz. U. 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 oraz § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r., w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1986r. Nr 6, poz. 33 ze zm.) i art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu podano, że w związku ze stwierdzeniem w czasie rutynowego objazdu dróg, że w pasie drogowym drogi krajowej nr 7 Kraków- Chyżne w miejscowości G. stoi tablica reklamowa wszczęto postępowanie administracyjne i wyznaczono wizję w terenie z udziałem przedstawicieli firmy O. W czasie wizji i na podstawie geodezyjnego zwymiarowania reklamy względem pasa drogowego stwierdzono, że tablica reklamowa o wymiarach 5,00 x 2,00 m w całości narusza pas drogowy drogi krajowej nr 7, a jej właściciel P. P. O. Sp. z o.o. nie ma wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na jej umieszczenie. Ustalono czasokres ustawienia reklamy na 8 dni, od 14lutego 2003r. tj, daty otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia 21 lutego 2003r. tj. daty wizji w terenie. Wyliczając wysokość orzeczonej kary organ przyjął stawkę 1,50 za 1m2 powierzchni reklamy.

P. P. O. Sp. z o.o., skarżąca w niniejszej sprawie, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie § 10a ust. 3 w/powołanego przez przyjęcie stawki opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości 1,50 zł oraz naruszenie art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie rozmiarów tablicy reklamowej bez faktycznego dokonania pomiaru. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do sankcjonowania umieszczenia reklamy poza obszarem zabudowanym bez zezwolenia karą pieniężną z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, bo § 10a ust. 3 cyt. rozporządzenia nie przewiduje stawki opłaty właściwej dla reklam, jak w tym przypadku, zamontowanych na obszarze niezabudowanym. Nadto podniosła, że parametry tablicy reklamowej oraz jej odległość od krawędzi jezdni wpisane do protokołu z wizji zostały przyjęte w sposób dowolny, bez przeprowadzenia pomiarów, a osoba, która podpisała protokół w imieniu Spółki nie była świadoma, że zawarte w nim dane będą miały wpływ na wiążące ustalenia wobec Spółki.

Decyzją z dnia [...] maja 2003r. nr [...] wydaną na podstawie art. 127 i 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. prawo o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3a i § 11 art. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2000r. Nr 6, poz. 33 ze zm.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych utrzymał w mocy w/w decyzję. Odnosząc się do zarzutu spółki organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż przedmiotem ustaleń dotyczących przedmiotowej reklamy nie było ustalenie, czy użytkowana jest ona w terenie zabudowanym czy niezabudowanym lecz czy narusza pas drogowy drogi krajowej nr 7, czy go nie narusza i wobec ustalenia, że reklama stoi w całości w pasie drogowym tej drogi krajowej, a jej właściciel nie ma wymaganego zezwolenia orzeczono karę pieniężną w kwocie 1.200 zł, stosując stawkę 1,50 zł dot. "... reklam na obszarze zabudowanym, przy drogach krajowych...". Ustawodawca nie uwzględnił stawki za zajęcie pasa drogowego pod reklamy poza terenem zabudowanym, gdyż na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych "zabrania się umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi". Ten zakaz wyklucza, zdaniem organu, określenie stawki za zajęcie pasa drogowego i wobec tego przez analogię do obliczenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamy przyjmuje się stawkę taką, jak dla terenu zabudowanego. Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. podnosząc, iż członek Zarządu Spółki podpisał protokół bez uwag i nie kwestionował wpisania do protokołu wyników pomiaru tablicy reklamowej a załączony do decyzji szkic geodezyjny zwymiarowania reklamy względem prasa drogowego wskazuje zarówno granicę pasa drogowego, jak i odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 7.

We wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skardze na powyższą decyzję P. P. O. Sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie i zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 768 zł. Skarżący narzucił naruszenie §10a ust. 3 powołanego rozporządzenia przez przyjęcie stawki opłaty za 1m2 powierzchni reklamy w wysokości 1,50 zł, podtrzymując swoje stanowisko w tym względzie przedstawione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponawiając zarzut naruszenia art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie pomiarów tablicy reklamowej bez faktycznego dokonania pomiaru skarżący podniósł, iż chociaż jego przedstawiciel nie zakwestionował danych dot. pomiaru tablicy wpisanych do protokołu to jednak stwierdził, że w miejscu oględzin nie dokonano żadnych pomiarów. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest w jego ocenie fakt, że organ w dniu 26 maja 2003r. przeprowadził oględziny, ale w ich trakcie nie dokonano żadnych ustaleń ponieważ przedmiotowa reklama została zdemontowana, a wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków i przesłuchania strony na okoliczność niedokonania przez pracowników organu ustaleń faktycznych w czasie wizji w terenie w dacie 21 lutego 2003r. nie został uwzględniony.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podniósł nadto, iż wniosek dowodowy, o którym mowa w skardze wpłynął 2 czerwca 2003r., a ostateczna decyzja została wydana w dacie [...] maja 2003r.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uznał się niewłaściwym i sprawę przekazał do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Właściwym do rozpoznania sprawy jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie przepisów p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując w takim zakresie zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie prawa. Skarga jest więc uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowi przepis art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2002r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie prasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2 (który to przepis zastosowania w sprawie nie znajduje).

Jednocześnie jednak art. 39 art. 1 pkt 5 cyt. ustawy statuuje zakaz umieszczania tablic z hasłami reklamowymi poza obszarami zabudowanymi. Skoro zatem taki zakaz został powołanym przepisem ustanowiony, to jego logiczną konsekwencją jest wykluczenie możliwości wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym obszarze.

Chociaż zatem z literalnego brzmienia art. 40 ust. 4 powołanej ustawy nie wynika, iż odnosi się tylko do obszarów zabudowanych, to jednak wobec powyższego zakazu przyjąć należy, iż w istocie opłaty i kary przewidziane tym przepisem dotycząc sytuacji, w których następuje zajęcie pasa drogowego w obszarze zabudowanym. Do takich sytuacji odnoszą się, zatem powołane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1986r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia zostało bowiem wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 7 cyt. ustawy. W ramach udzielonej tym przepisem delegacji Rada Ministrów określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięcia oraz organy właściwe w tych sprawach. Tym samym więc zawarty w § 1 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia wymóg uzyskania zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym, jak i określone w § 10a zasady ustalania należnej opłaty, a następnie zawarte w § 11 przepisy o karach pieniężnych, zasadach ich ustalania i stawkach odnoszą się jedynie do sytuacji zajęcia pasa drogowego w obszarze zabudowanym.

Na taki kierunek wykładni wskazuje w szczególności przepis § 10 a ust. 3. Przedstawiona w tym przepisie tabela stawek opłaty za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego oraz opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy nie zawiera stawki za zajęcie pasa drogowego przez reklamę umieszczoną na obszarze niezabudowanym. Tak też zresztą zaistniały w sprawie stan prawny odczytuje organ skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost przyjmuje, iż ustawodawca nie uwzględnił stawki za zajęcie pasa drogowego pod reklamy poza terenem zabudowanym.

Z powyższego wynika, iż aczkolwiek w świetle art. 39 ust. 1 powołanej ustawy umieszczenie reklam poza obszarami zabudowanymi jest zabronione, to jednak ustawodawca nie penalizuje zachowań naruszających ten zakaz. Stosowanie, w takim stanie rzeczy, per analogia kar i stawek odnoszących się do reklam w obszarze zabudowanym jest niedopuszczalne i stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 4 powołanej ustawy i wskazanych przepisów cyt. rozporządzenia. Należy przy tym podnieść, iż obowiązki nakładane na obywateli, w tym także obejmujące kary pieniężne, winny mieć, w obowiązującym systemie prawnym, oparcie w ustawie. Skarżący wiąże zarzut naruszenia prawa materialnego z faktem, iż jak twierdzi, przedmiotowa tablica reklamowa została umieszczone w obszarze niezabudowanym. Organ, co przyznał, nie poczynił jednak, istotnych w świetle powyższego, ustaleń w tym zakresie, co skutkuje naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy jednak podnieść, iż niezasadnym jest zarzut skarżącego co do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w związku z niedokonaniem w jego ocenie pomiarów tablicy reklamowej. Organ trafnie wskazał na to, że protokół z wizji przeprowadzonej w dacie 21 lutego 2003r., w której uczestniczył członek zarządu skarżącej Spółki B. O. zawiera jednoznaczne ustalenia w tym względzie, które przez B. O. nie były kwestionowane. Protokół ten został bowiem przez niego podpisany bez zastrzeżeń, a trudno przyjąć, by potwierdził swym podpisem zawarte w protokole dane, co do pomiarów, które nie odpowiadały rzeczywistym pomiarom tablicy. Natomiast co do zarzutu "zignorowania" przez organ wniosku dowodowego z dnia 26 maja 2003r. to należy uwzględnić podnoszoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż wprawdzie wniosek nosi datę powyższą jednakże wpłynął do organu 2 czerwca 2003r., tj. po dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skarga z przyczyn wskazanych wyżej podlega jednak uwzględnieniu na zasadzie art. 145 § 1 a i c p.p.s.a W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I sentencji zaś w pkt II stosownie do art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustalonego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).