Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 670/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 64 ust.1, art. 61 ust.1, art. 52 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 67, art. 88 ust.1, art. 67 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. O. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014r. Burmistrz N. po rozpoznaniu wniosku P. Ł. ustalił warunki zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną oraz dwiema wiatami wolnostojącymi dla terenu działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w N.. Powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego określono do 290m˛ z dwiema kondygnacjami nadziemnymi, wysokością kalenicy dachu od poziomu terenu do 10m, szerokością elewacji frontowej do 25m, oraz wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 8m. Każda z planowanych wiat miała mieć powierzchnię zabudowy do 25m˛, jedną kondygnacją nadziemną, dach dwuspadowy o kącie nachylenia 25-45°, wysokość kalenicy dachu od poziomu terenu do 5m i szerokość elewacji frontowej do 4m. W decyzji dopuszczono możliwość podziału działki w celu wydzielenia działki o powierzchni 1000m˛ przy zachowaniu trybu postępowania w zakresie dokonywania podziałów nieruchomości określonego przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Burmistrz N. przeniósł powyższą decyzję na rzecz P. J., P. Ł., E. B. – Ł. i P. M..

Wnioskiem z 6 czerwca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza N. z dnia [...] marca 2014 r. wystąpił A. O., właściciel sąsiedniej nieruchomości o nr. [...]. Zdaniem skarżącego inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) warunku dobrego sąsiedztwa, rozumianego jako możliwość realizacji nowej zabudowy wtedy, jeśli nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na danym terenie. Ściślej skarżący dowodził, że określone w decyzji warunki zabudowy nie zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164. poz. 1589). Zdaniem skarżącego w sposób nieprawidłowy wyznaczono szerokość frontu działki i w efekcie granice obszaru analizowanego dla celów przedmiotowej decyzji zostały wyznaczone w sposób rażąco niezgodny z przepisami ustawy i wspomnianego rozporządzenia, uniemożliwiając prawidłowe przeprowadzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej. W jego ocenie jako front działki należało przyjąć jej bok od strony drogi wewnętrznej od strony której będzie wjazd, czyli 120m lub bok nowo wydzielanej działki przylegający do projektowanego przedłużenia drogi wewnętrznej czyli 40m. Obszar analizowany należało zatem wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 360m lub 120m. Tymczasem w decyzji obszar analizowany został wyznaczony w mniejszej odległości.

Według skarżącego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie podaje wartości wszystkich parametrów w odniesieniu do wszystkich ujętych w analizie działek, tj. dla działki nr [...] nie obliczono wskaźnika intensywności zabudowy, a dla działek o numerach [...] i [...] nie podano wartości linii zabudowy. W analizie w odniesieniu do działki nr [...] (powierzchnia tej działki stanowi ok. [...] obszaru analizowanego) w sposób nieprawidłowy określono rodzaj i funkcję istniejącej zabudowy oraz nie podano wskaźnika jej zabudowy. Ponadto całkowicie pominięto zabudowę, stanowiącej jego własność, działki nr [...]. Nie wyznaczono także linii nowej zabudowy czego wymaga § 9 wspomnianego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r.

W ocenie skarżącego z rażącym naruszeniem § 6 tego rozporządzenia wyznaczono także szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z tym przepisem wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1); Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Tymczasem nie podano, jak jest średnia w obszarze analizowanym, podano jedynie, że szerokość elewacji frontowej mieści się w przedziale od 10 do 15m. W samej decyzji parametr te określono bez podania przyczyn do 25m.

W sposób rażąco naruszający prawo wyznaczono także wskaźnik wielkości nowej zabudowy. Stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Analiza jednak nie zawiera takiego sposobu wyznaczenia wskaźnika. Podano w niej wartości dla 5 z 6 zabudowanych działek, które nie przekraczały 10%, a następnie w decyzji podano 30%. Skarżący zaznaczył, że nie podano tego wskaźnika dla działki nr [...], mimo, że stanowi połowę obszaru analizowanego. Ponadto zestawienie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego i wiat potwierdza, że w istocie wskaźnik zabudowy wyniesie 34%.

Skarżący wskazał także na rażące naruszenie prawa przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, która także powinna być wyznaczona w oparciu o średnią występująca na obszarze analizowanym. W analizie wskazano, ze mieści się ona w granicach od 4,5 do 5m, w decyzji podano natomiast do 8m, bez uzasadnienia takiego stanowiska.

W jego ocenie rażąca naruszono także zapis § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwą analizę funkcji zabudowy istniejącego terenu. Według analizy planowana inwestycja mieści się bowiem w terenach zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej, podczas, gdy funkcja pensjonatowa w ogóle tu nie istnieje, albo ja pominięto. Ponadto stwierdzono, że na działce nr [...] istnieje zabudowa jednorodzinna, podczas, gdy działka powyższa jest wykorzystywana rolniczo wraz z zabudową zagrodową.

Skarżący wyjaśnił ponadto, że przedmiotowa decyzja jest jedną z dziewięciu, które ustalają warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego i dwóch wiat. Kolejne etapy przedsięwzięcia obejmowały wydzielenie z działki o powierzchni 10 854m˛ drowi wewnętrznej o szerokości 5m, dwóch działek o powierzchni 3000m˛ o nr [...] i [...] oraz działki [...] o powierzchni 3400m˛. Następnie dla każdej z działek wydano trzy decyzje o warunkach zabudowy, każda dla innej części działki z określeniem jej podziału na trzy działki o powierzchni po 1000m˛. W rezultacie powstało 9 działek , każda o powierzchni ok 1000m˛, każda z przypisaną do niech decyzją o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego i dwóch wiat. Na działce nr [...] inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego kat. XIII i zaczęli realizować osiedle mieszkaniowe. Tymczasem w decyzji nie wskazano o jaką zabudowę chodzi, ograniczając się do wskazania zabudowy mieszkaniowej, co stanowi rażące naruszenie § 2 ust.2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który nakazuje zapisywać budowę jako jednorodzinną lub wielorodzinną. Co więcej w obszarze analizowanym nie znajduje się działka, zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że tego rodzaju budownictwa wyklucza przyjęta 13 czerwca 2013r. uchwala nr XXIII/201/13 Rady Miejskiej w Nałęczowie w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy N.. Wskazał ponadto, że rażącym naruszeniem prawa jest jednoczesne procedowanie i wydanie dla działki nr [...] trzech oddzielnych decyzji o tym samym przedmiocie, co miałoby stanowić obejście prawa, gdyż wydanie jednej decyzji byłoby niemożliwe lub trudne ze względu na brak podobnego sposobu zagospodarowania. Powołując się na orzecznictwo podał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całości działki objętej wnioskiem, a nie do jej części, która będzie faktycznie zabudowana lub w inny, niż dotychczas sposób zagospodarowania. Taki sposób zagospodarowania działki jest niedopuszczalny.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza N.. Zdaniem organu żadna z powołanych okoliczności nie stanowi przesłanki dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do wadliwego ustalenia w analizie architektoniczno - urbanistycznej szerokości frontu działki i w efekcie granic obszaru analizowanego organ wyjaśnił, że w myśl § 2 pkt.5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ilekroć jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obszar analizowany wyznacza się natomiast w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej, niż jednak, niż 50m. W tym przypadku obszar analizowany został wyznaczony od strony północnej ok. 123m, od strony wschodniej ok. 122m, od strony południowej ok. 215m i od strony zachodniej ok. 100m od granic nieruchomości. Z pomiarów dokonanych na załączniku graficznym nr [...] do decyzji (mapie, gdzie zaznaczono teren analizowany), wynika, że faktycznie nie dotrzymano wielkości obszaru analizowanego od strony zachodniej. Jednak od tej strony granicę obszaru analizowanego oparto na ul. [...], która stanowi naturalną granicę obszaru analizowanego, ponadto rozszerzenie obszaru analizowanego o dalsze 20m spowodowałoby objęcie analizą obszaru, który jest niezabudowany i nie objąłby budynków znajdujących się na dz. o nr: [...], [...], [...] i [...]. Nie można uznać, aby takie naruszenie § 3 rozporządzenia miało charakter rażącego naruszenia prawa. Bezzasadne, zdaniem Kolegium są także zarzuty nie podania w analizie wartości wszystkich parametrów w odniesieniu do wszystkich ujętych w analizie działek, tj. dla działki nr [...] nie obliczono wskaźnika intensywności zabudowy, wadliwego podania sposobu jej zabudowy, nie podania dla działek o numerach [...] i [...] wartości linii zabudowy oraz pominięcia zabudowy na działce nr [...]. Powyższe nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ dz. nr [...] jest w ľ niezabudowana i jest na niej zabudowa zagrodowa, gdy w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa na o wiele mniejszych działkach, stąd wskaźnik zabudowy na dz. nr [...] nie jest reprezentatywny dla obszaru analizowanego. Ponadto na etapie warunków zabudowy ustalenie sztywnej linii zabudowy dla części dz. nr [...] oznaczonej na załączniku graficznym nr [...] linią koloru czerwonego i literami FGG'F' jest zbędne. Natomiast pominięcie w analizie dz. nr [...] jest uchybieniem organu, jednakże należy zauważyć, że działka ta jest zabudowana jedynie niewielkim budynkiem gospodarczym i jej pominięcie nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa zarzut dotyczący braku wyznaczenia linii nowej zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że w części decyzji dotyczącej nieprzekraczalnych linii zabudowy, odwołano się do warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Na takie określenie linii zabudowy pozwala fakt, że część dz. nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, nie przylega do drogi publicznej, a do drogi wewnętrznej, stąd wyznaczanie na tym etapie procesu inwestycyjnego linii zabudowy jest zbędne. W ocenie organu rażącego naruszenia prawa nie stanowi także zarzut o wyznaczeniu szerokości elewacji frontowej w sposób niezgodny z przepisami § 6 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Stosownie do § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1); Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W pkt 3 decyzji Burmistrza N. szerokość elewacji frontowej określono, "do 25m", tak samo określono tę wartość w analizie, natomiast we "Wnioskach z analizy'" w pkt 4 stwierdzono, że szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym - od 10m do 15m, a dla projektowanego budynku mieszkalnego wyznaczono szerokość elewacji frontowej do 25m. Oznacza to, że szerokość elewacji frontowej określona w analizie, nie została należycie uzasadniona, jednak nie oznacza to, że określenie takiej wielkość jest naruszeniem § 6 rozporządzenia, który daje możliwość rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu. W przekonaniu organu rażącego naruszenia prawa nie stanowi określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, która nie może przekroczyć 30 %. Stosownie do § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Zdaniem Kolegium chociaż wskazane w analizie wskaźniki zabudowy innych działek, dla których je określono, są mniejsze, jednak biorąc pod uwagę wielkość powierzchni działki będącej terenem inwestycji, która jest mniejsza od działek poddanych analizie, nie jest to wielkość zawyżona i biorąc pod uwagę brzmienie § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie stanowi to rażącego naruszenia tego przepisu prawa. Odnosząc się do niewłaściwego określenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, którą w decyzji jak i w analizie określono do 8m, Kolegium wyjaśniło, że stosownie do § 7 wspomnianego już rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2); Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1. jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Dlatego też wskazane w analizie określenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy innych działek poddanych analizie są mniejsze, jednak nie jest to wielkość zawyżona i biorąc pod uwagę brzmienie § 7 ust. 4 rozporządzenia, nie stanowi to rażącego naruszenia tego przepisu prawa. W ten sam sposób Kolegium oceniło zarzut wadliwej analizy funkcji zabudowy. Faktycznie bowiem na obszarze analizowanym występuje zabudowa pensjonatowa (pensjonat "[...]", ul. [...] i gospodarstwo agroturystyczne S. I., ul. [...]) poza tym stwierdzenie, że na dz. nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdy faktycznie w obszarze analizowanym na dz. nr [...] występuje zabudowa zagrodowa, nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Kolegium nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W jego ocenie przepis nie precyzuje obowiązku dla organu, czy też inwestora określenia w decyzji, czy wniosku szczegółowo rodzaju zabudowy, tj. czy jest to zabudowa mieszkaniowa jedno czy wielorodzinna, wystarczające jest, że określono, że jest to zabudowa mieszkaniowa, dlatego nie można mówić o rażącym naruszeniu powyższego przepisu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 20 kwietnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2017r. Kolegium ponownie odniosło się do wskazywanych przez wnioskodawcę przesłanek nieważności i zaznaczyło, że nawet jeśli analiza urbanistyczna zawiera wady, to nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej lub gdyby analiza w ogóle nie została sporządzona. W tym przypadku sporządzona analiza zawiera wprawdzie wady wskazane we wcześniejszej decyzji, jednak nie mają one charakteru rażącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. O. stwierdził, że podtrzymuje wszystkie zarzuty i twierdzenia w odniesieniu do decyzji o Burmistrza N. z [...] marca 2014 r, ujęte we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Za błędne uznał stanowisko Kolegium, według którego wspomniana decyzja zawiera prawdzie szereg uchybień, to nie zostają one uznane za rażące naruszenie prawa, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący ponownie zaznaczył, że w istocie Burmistrz N. nie dotrzymał wielkości obszaru analizowanego od strony zachodniej. Odległość granic obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej 120 metrów, tymczasem od strony zachodniej jest to "ok. 100 m". Według niego § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w żadnym razie nie pozostawia organowi wyznaczającemu granice obszaru analizowanego możliwości opierania tego obszaru o "naturalne granice". Przepis stanowi wprost, że odległość ta ma być nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki i jedyne pole do uznaniowości organu ma miejsce przy ustaleniu odległości większej. Przepis został więc naruszony wprost i jednoznacznie, co przesądza o rażącym jego naruszeniu, bowiem w orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa może być mowa wtedy, gdy przepis jest sformułowany jednoznacznie, bezwzględnie, zaś jego stosowanie nie wymaga posługiwania się wykładnią. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jakkolwiek dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, musi to wynikać z analizy funkcji i cech zabudowy i być szczegółowo uzasadnione. Tymczasem pominięcie działek nr [...] zostało dokonane w sposób całkowicie uznaniowy, bez należytego uzasadnienia. Jest oczywiste, że tego rodzaju zabiegi, tj. uwzględnienie działek mniejszych i nieuwzględnienie większych doprowadziły do daleko idącego wypaczenia średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, a w rezultacie dało całkowicie niemiarodajny wynik analizy. Skarżący ponownie wskazał, że szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi od 10 m do 15 m. Dla projektowanego budynku tymczasem wyznaczono do 25 m, co nie zostało również uzasadnione. Oczywistość tego naruszenia nie wymaga nawet uzasadnienia, bo wynika wprost z porównania treści decyzji z przepisami prawa. Odnosząc się do ustalenia wskaźnika zabudowy, która nie może przekroczyć 30 %, skarżący zaznaczył, że działka będąca terenem inwestycji została dopiero co wydzielona w wyniku podziału większej nieruchomości na potrzeby realizacji kompleksu budynków wielorodzinnych, wobec czego jej wielkość nie może w żadnym razie czynnikiem decydującym. Ponadto w decyzji wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie - do 8.0 m, chociaż budynki ujęte w analizie obszaru posiadają wysokość tak określona na poziomie od 4,5 m do 5,0 m. Wprawdzie wyznaczenie innej wysokości jest dopuszczone w drodze wyjątku, musi jednak wynikać jednoznacznie z przeprowadzonej analizy, czego w sprawie nie dochowano. Skarżący wskazał także na jednoznaczną, jego zdaniem, treść § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który wprost stanowi, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując w szczególności nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Skarżący przekonywał, że każde z przedstawionych naruszeń ma charakter oczywisty i jednoznaczny. Nie wymaga wykładni, a naruszenie da się stwierdzić przez proste zestawienie treści decyzji z ww. przepisami prawa. Przesądza to o kwalifikowanej postaci naruszenia prawa i prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący ponownie, tak jak we wniosku, opisał tryb postępowania w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji i stwierdził, że w ten sposób powstaje osiedle domów jednorodzinnych w obszarze luźno zabudowanym wyłącznie domami jednorodzinnymi, w okolicy obszaru leśnego i rolnego, co legalizuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący zwrócił uwagę, że w innych sprawach w tym samym faktycznym i prawnym Kolegium uznało jednak, że powołane w skardze przepisy zostały rażące naruszone. Wydanie sprzecznej decyzji z dotychczasowymi rozstrzygnięciami oznacza zatem rażące naruszenie art. 8 § 1 i 2 kpa czym podważono zaufanie do organów administracji publicznej, dając wyraz nierównego traktowania i stronniczości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że restrykcyjność sankcji nieważności, oznaczająca wadliwość decyzji od daty wydania, powoduje jej zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej, bezspornej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postepowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Mając na uwadze powyższe nie sposób twierdzić, że podstawą stwierdzenie nieważności decyzji miałoby być rażące naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164. poz. 1589) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Bez wątpienia analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest dowodem najistotniejszym i rozstrzygającym, stanowi bowiem podstawę ustalenia, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną oraz, czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Obszar ten służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy. Na jej podstawie ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy: linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki § 7 oraz geometrię dachu - § 8. Mimo to biorąc pod uwagę tryb postępowania nie sposób twierdzić, że naruszenie tego przepisu, polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego w zakresie mniejszym, niż wynikający ze wspomnianego przepisu miałoby prowadzić do nieważności decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność miedzy analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Nie chodzi zatem o niezgodność, ale o sprzeczność z normą. Z uwagi na charakter rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznanie zatem, że decyzja "rażąco" narusza prawo wymagałoby stwierdzenia, iż organ ustalił funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu lub wymagania dla nowej zabudowy w sposób jaskrawo wykraczający poza dopuszczalny przez prawo margines uznania, a nie tylko, że ustalił warunki zabudowy nieprawidłowo albo, że proces ustalania tych warunków był wadliwie przeprowadzony. Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność miedzy tą analizą, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można by również mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy ( wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017r. II OSK 1542/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak jej spełnienia daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. W sprawie bez wątpienia wspomniana analiza została sporządzona i to przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust.4 ustawy. Wynika z niej też, jaki obszar został wyznaczony i w jaki sposób teren jest zabudowany. Dla stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć zatem decydującego znaczenia, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości mniejszej niż wynikałoby to z zapisu § 3 rozporządzeniu skoro jedynym wynikającym z niego ograniczeniem jest, aby granica obszaru analizowanego nie była mniejsza niż 50m, co w sprawie zastało dochowane. Wprawdzie organ nie uzasadnił dlaczego w taki sposób wyznaczył obszar analizowany, jednakże skoro obszar analizy urbanistyczno-architektonicznej mieści się w granicach określonych przez prawo, to trudno w oparciu o zarzut "arbitralności" w działaniu organu dopatrywać się cechy rażącego naruszenia prawa. Trafna jest przy tym ocena, że planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. Jego celem jest tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie uważa się, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym. W wyroku z 24 kwietnia 2012 r. ( II OSK 229/11 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzona w sprawie analiza zastanej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu daje podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w istniejące sąsiedztwo, jakim jest jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa, a przede wszystkim nie spowoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. Tym bardziej nie ma podstaw do kwestionowania takiej oceny w warunkach rażącego naruszenia prawa. W wyroku z 11 marca 2014 r., ( II OSK 2463/12 opubl. w CBOSA ) NSA nie wykluczył możliwości lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzanej analizy obszaru.

Z analogicznych powodów nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, dotyczący braku uzasadnienia w treści decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej - § 6 i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, jeśli chodzi o budynek mieszkalny. Wprawdzie rozporządzenie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jako wartości średnie z obszaru analizowanego, ale równocześnie dopuszcza odstępstwo od tej reguły zawsze jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy. Z analizy wynika, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 10 do 15m, dla budynku mieszkalnego wyznaczono ten wskaźnik do 25m, wysokość górnej elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 4,5m do 5m, dla budynku mieszkalnego wyznaczono ten wskaźnik do 8m, wskaźnik zaś wielkości nowej zabudowy określono do 30 %, podczas, gdy z analizy nieruchomości sąsiednich wynika, że wskaźnik ten wynosi 5-10%. Organ nie podał żadnych wyjaśnień dotyczących przyjęcia takich wskaźników, ani matematycznego ich wyliczenia. skoro jednak decyzja opiera się na wynikach analizy dokonanej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe do sporządzania takiej analizy urbanistyczno-architektonicznej, to nie można uznać, że brak tego przedstawienia w samej decyzji stanowi oczywistą sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rację ma zatem Kolegium dowodząc, że zarzuty naruszenia wspomnianych przepisów mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, nie wykazano bowiem, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskazać również trzeba, że organy wydające rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy działają przede wszystkim na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności należy ocenić, czy doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy (wyrok NSA z dn. 28 kwietnia 2010 r. II OSK 728/09 opubl. w CBOSA).

Kolegium nie zwróciło jednak uwagi, że w decyzji określono również parametry budowy dla dwóch wiat. Tymczasem z analizy nie wynikają żadne możliwości ich realizacji, a przynajmniej nie określono w niej jakichkolwiek ich wskaźników Tymczasem według decyzji możliwa jest lokalizacja dwóch wiat o powierzchni zabudowy do 25m˛, o jednej kondygnacji, wysokości kalenicy do 5m i szerokości elewacji frontowej do 4m. Organ powinien rozważyć powyższą kwestię..

Bez znaczenia dla oceny nieważności przedmiotowej decyzji pozostają natomiast ustalenia, powołanej we wniosku skarżącego, uchwały nr XXIII/201/13 Rady Miejskiej w Nałęczowie z 13 czerwca 2013r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego Gminy Nałęczów. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa, jako akt planistyczny, jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Trafne są zastrzeżenia skarżącego dotyczące ustalania warunków zabudowy dla poszczególnych części nieruchomości. Rzeczywiście w orzecznictwie jest wyrażany pogląd, według którego ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka - co do zasady – przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, o określonych parametrach, a zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne. Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1ustawy należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 wspomnianego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jednoznacznie odwołano się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych ( wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 opubl. w CBOSA ). Wobec tego, niezależnie od określenia granic terenu inwestycji w załączniku graficznym projektu decyzji, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z 28 kwietnia 2016 r., ( II OSK 2066/14 ) i 31 maja 2016 r., ( II OSK 2328/14 publ.w CBOSA) przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Zastrzeżenie skarżącego w oczywisty sposób związane jest z treścią wniosku inwestora, w którym podano, że chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla części działki [...] i w taki sposób wskazano inwestycję na załączniku graficznym. Nie może to jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Po pierwsze dlatego, że dotyczy działki nr [...], mimo wskazania na załączniku graficznym jedynie jej części. Również obszar analizowany wyznaczono w stosunku do całej działki, a nie jej fragmentu. Po drugie w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd odmienny, według którego możliwe jest wskazanie konkretnej części działki ewidencyjnej, na której ma być realizowana inwestycja (wyrok NSA z 27 stycznia 2017r. II OSK 1179/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ( tak NSA w wyroku z dnia II OSK 1769/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ).

Trzeba natomiast zauważyć, że myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Treść tego przepisu odnosi się do ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U z 2017r. poz. 1161 ), którą należy traktować jako przepisy odrębne, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Burmistrza N. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymagała uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Co istotne przepis w tej wersji został wprowadzony ustawą z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U 2013r. poz. 503 ). ), tj. od 26 maja 2013 r. Przed zmianą przepis ten wymagał zgody właściwego organu w razie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Rezygnacja z kryterium obszarowego w sposób istotny wzmacniał zatem ochronę gruntów rolnych, co należało uwzględnić przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Według wypisu z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi użytek rolny klasy R IIIa o powierzchni [...] i sad o klasie S-R II o powierzchni [...] ha, Łącznie jest to [...]. Według § 68 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U z 2016r. poz. 1034 ) do której odsyła art. 2 ust.1 pkt.1 ustawy, do użytków rolnych zalicza się grunty orne oznaczone symbolem R i sady oznaczone symbolem S. Nie ulega zatem wątpliwości, że grunt rolny stanowiący użytek rolny klasy IIIa i SRII wymagał stosownej zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor taką zgodą dysponował, Kolegium zaś nie wypowiadało się w tej kwestii. Co więcej, dla oceny, czy w dacie podejmowania decyzji niezbędne było uzyskanie stosownej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, należało uwzględnić nie tylko przedmiotową inwestycję, ale całość realizowanego przedsięwzięcia, jakim jest budowa wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego. Z załącznika do wniosku inwestora zawierającego propozycje podziału działek wynika, że powierzchnia opracowania obejmuje nie tylko działkę nr [...], ale także działki nr [...] , [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]˛. Działki nr [...] i [...] mają być podzielone na trzy działki, działka zaś nr [...] na cztery kolejne działki. W ten sposób należało rozumieć pojęcie terenu jakim posługuje się art. 61 ust. 1 pkt.4 ustawy, również przed dokonaną zmianą art. 7 ust.2 pkt.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należało bowiem w każdym przypadku uwzględniać, czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( przed zmianą ), jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą zwarty obszar przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Brak zgody wykluczał wydanie decyzji, a zatem uchybienie w tym zakresie należało kwalifikować jako rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 §1 pkt.2 kpa.

Zwrócić ponadto należy uwagę, że z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podstawy takiej nie może stanowić przepis art. 54 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według tego przepisu decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Podstawy tej nie daje także art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, iż w przypadku braku miejscowego jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie podziału jest poprzedzona stwierdzeniem zgodności podziału z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a więc z warunkami określającymi zasady realizacji planowanej inwestycji. Stwierdzenie tej zgodności polega na badaniu przez właściwy organ czy z punktu widzenia ustalonych w decyzji zasad zagospodarowania terenu dotyczących realizacji inwestycji objętej wnioskiem inwestora podział nieruchomości rolnej jest dopuszczalny ( art. 93 ust. 4 ustawy wyrok z dnia 23 czerwca 2014r. Ii OSK 151/13 opubl. w CBOSA ). Również ta kwestia pozostała poza rozważaniami Kolegium.

Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżona decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 wspomnianej ustawy oraz §14 ust.1 pkt.1 lit.c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ze zmianami ). Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł, opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie [...]zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.