Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 337/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] we W. – stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy [...] we W., usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, poprzez:

1. naprawę ścian kominowych znajdujących się w części strychowej oraz ścian poddasza - wymianę odspojonych i zawilgoconych tynków oraz białkowanie,

2. wymianę uszkodzonego i wyeksploatowanego deskowania stropu strychowego oraz uzupełnienie ubytków w deskowaniu stropu,

3. remont klatki schodowej (wymiana uszkodzonych tynków, wykonanie nowych powłok malarskich),

4. wymianę nieszczelnej i wyeksploatowanej stolarki okiennej w obrębie klatki schodowej,

5. naprawę wyeksploatowanych i zużytych technicznie okładzin stopni biegu schodowego, spoczników i podestów oraz uzupełnienie ubytków i zabezpieczenie antykorozyjne elementów stalowych konstrukcji biegu schodowego,

6. naprawę ścian, nadproży, gzymsów i sztukaterii ozdobnej w obszarze występujących rys, uszkodzeń i ubytków przy zastosowaniu powszechnie znanych metod naprawczych oraz uzupełnienie brakujących wypraw tynkarskich i powłok malarskich na elewacji zewnętrznej wraz z wymianą skorodowanych obróbek blacharskich gzymsów i sztukaterii ozdobnej,

7. oczyszczenie i osuszenie murów zewnętrznych w poziomie terenu wraz odcięcie dopływu wilgoci z poziomu posadowienia budynku oraz naprawą opaski betonowej od strony podwórza.

W osnowie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. określił następujące terminy wykonania poszczególnych obowiązków:

- 6 miesięcy od daty kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna:

w zakresie punktów: 1,2;

-12 miesięcy od daty kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna:

w zakresie punktów: 3, 4, 5;

-14 miesięcy od daty kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna:

w zakresie punktów: 6,7.

Ponadto organ orzekający zamieścił pouczenie o tym, że wskazane roboty należy prowadzić w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, wymagane uprawnienia budowlane oraz przynależnej do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a po wykonaniu robót należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego, załączając oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu robót.

Decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie, w którym opisane zostały – z zachowaniem porządku chronologicznego – wszystkie przeprowadzone w toku postępowania czynności procesowe oraz przedstawione motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Z treści uzasadnienia wynika m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia [...] listopada 2014 r., a poprzedziła je dokonana w dniu [...] października 2014 r. przez upoważnionych pracowników organu kontrola przedmiotowej nieruchomości, której przebieg utrwalono protokolarnie i poprzez dokumentację fotograficzną.

Organ orzekający wyjaśnił też w uzasadnieniu, że aktualność dokonanych wówczas ustaleń została potwierdzona podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2016 roku.

W toku tej czynności dowodowej stwierdzono, że przy [...] we W. znajduje się budynek mieszkalno-usługowy (z lokalami użytkowymi w przyziemiu), w zabudowie zwartej śródmiejskiej, wzniesiony w technologii tradycyjnej murowanej z cegły, posiadający pięć kondygnacji nadziemnych, podpiwniczony, z poddaszem częściowo użytkowym. Konstrukcja dachu drewniana kryta papą termozgrzewalną oraz blachą (na mansardach i wieżyczce). Budynek wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną, gazową i elektryczną. Na elewacji frontowej nad wykuszem w narożniku budynku znajduje się balkon. Elewacja frontowa od poziomu drugiej kondygnacji z cegły elewacyjnej ze sztukaterią ozdobną. Na elewacji frontowej widoczne miejscami zarysowania ścian i nadproży okiennych oraz lokalne odspojenia i ubytki tynku w obrębie otworów okiennych i wykusza. Uszkodzone obróbki blacharskie gzymsów i sztukaterii, miejscami uszkodzone i spękane elementy ozdobne sztukaterii. Zawilgocenie murów w poziomie posadowienia budynku od strony elewacji frontowej i tylnej. Od strony zaplecza nieruchomości elewacja otynkowana, widoczne niewielkie zarysowania ścian, ubytki parapetów okiennych, uszkodzenia gzymsu okapowego (ubytki tynków, cegieł, spoinowania). W poziomie przyziemia budynku od strony zaplecza nieruchomości stwierdzono kapilarne podciąganie wilgoci, wykwity mchów i porostów. Pokrycie dachowe z papy po remoncie w 2012 r. Kominy pond połacią dachu przemurowane, wymieniono obróbki blacharskie dachu i opierzenia kominów. Konstrukcja dachu drewniana skorodowana biologicznie - widoczne zacieki, zawilgocenia, przebarwienia i wykwity solne (w większości są to suche zacieki powstałe przed wymianą nieszczelnego pokrycia). Na kominach w przestrzeni strychowej widoczne lokalne odparzenia i ubytki tynku, zabrudzenia i przebarwienia na ścianach trzonów kominowych. Tynki w przestrzeni strychowej spękane, zmurszałe, zabrudzone. Podłoga na poddaszu drewniana zużyta technicznie, posiada ślady wieloletniej eksploatacji - widoczne wyrwy, ubytki deskowania, miejscami deski zniekształcone i zdeformowane. Na klatce schodowej widoczne ślady typowego zużycia eksploatacyjnego, tj. złuszczenia i zabrudzenia powłok malarskich, ubytki tynków na ścianach i suficie, łuszczenie się farby. Na ostatniej kondygnacji tynki i powłoki malarskie odnowione, wymieniono stolarkę okienną. Stwierdzono znaczne zużycie i wytarcie okładzin drewnianych stopni biegów schodowych i spoczników. Na konstrukcji stalowej schodów widoczne lokalne ślady korozji i złuszczenia powłok malarskich. Wyeksploatowana, zużyta i miejscami zbutwiała stolarka okienna w obrębie klatki schodowej (okna wypaczone, ubytki malatury). W piwnicy wyczuwalny zapach wilgoci, na posadzce widoczne ślady po zastoinach wody, na stropie masywnym stwierdzono lokalne ubytki spoin. Z przeprowadzonych czynności dowodowych sporządzono dokumentację fotograficzną, którą załączono do akt sprawy.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. istniejące w przedmiotowym budynku nieprawidłowości i usterki związane m.in. ze stanem technicznym elewacji (odparzenia i ubytki tynku oraz materiału tworzącego, wykwity mchu i porostów w poziomie cokołu na elewacji tylnej, lokalne zawilgocenia murów w poziomie piwnicy, ubytki i odparzenia wypraw tynkarskich oraz cegieł i spoinowania na gzymsie okapowym, korozja obróbek blacharskich gzymsów elewacyjnych i sztukaterii), kominów w przestrzeni strychowej, tynków wewnętrznych i powłok malarskich, stolarki okiennej na klatce schodowej, okładzin schodów wewnętrznych, spoczników i podestów oraz deskowania stropu strychowego - w sposób jednoznaczny wskazują, iż budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia niezbędnych robót remontowych w celu przywrócenia jego sprawności technicznej i usunięcia nieprawidłowości, które przyczyniają się do niszczenia budynku oraz mają destrukcyjny wpływ na jego elementy, w tym przede wszystkim konstrukcyjne.

W uzasadnieniu organ orzekający wskazał też na włączone do materiału sprawy protokoły okresowych kontroli przedmiotowego obiektu, przeprowadzonych w cyklu rocznym i pięcioletnim na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, przedłożone – na wezwanie organu – przez zarządcę nieruchomości.

Szczególnej analizie poddany został przez organ protokół z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku, sporządzony w kwietniu 2014 r., z którego wynika – jak wskazał organ orzekający – że budynek przy [...] we W. nadaje się do dalszej eksploatacji.

Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił uwagę, że w dokumentacji technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego budynku opisano nieprawidłowości związane z poszczególnymi elementami obiektu. Wymienione wady i uszkodzenia dotyczyły przede wszystkim: ścian konstrukcyjnych (spękania ścian elewacyjnych oraz nadproży okiennych od strony ulicy i podwórka); elewacji (liczne ubytki i zawilgocenie tynków, głównie w części niskiej, korozja obróbek blacharskich – zalecono naprawy tynków oraz odnowienie elewacji); klatki schodowej (niewielkie ubytki, pęknięcia, wykruszenia tynku, powłoki malarskie zniszczone, zabrudzone, farba łuszczy się i odpada); piwnicy (częściowe zawilgocenie, głównie w przyziemiu); stolarki okiennej na klatce schodowej (okna stare, zużyte technicznie, wypaczone, zdekompletowane – zalecono ich wymianę); podłogi na strychu (deski zużyte, częściowo spróchniałe, szpary - zalecono ich wymianę); okładzin schodów klatki schodowej (stopnice mocno wytarte, zużyte technicznie, konstrukcja stalowa schodów częściowo zniszczona, widoczne wżery i ślady korozji). W zaleceniach pokontrolnych wskazano na konieczność remontu elewacji, remontu klatki schodowej wraz ze schodami, wymiany stolarki okiennej na klatce schodowej oraz osuszenia murów w poziomie piwnicy wraz z białkowaniem ścian podpiwniczenia. Organ zwrócił przy tym uwagę, że już w poprzednim protokole okresowej kontroli przeprowadzonej w cyklu pięcioletnim w grudniu 2009 roku wskazywano na konieczność wykonania remontu elewacji i klatki schodowej (wymiana stolarki okiennej, wymiana stopnic i podestów, malowanie klatki schodowej).

W dalszej części uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że ustawa – Prawo budowlane zawiera przepisy wymagające użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, przez który należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadający jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części albo naruszenie innych wymagań wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 wskazanej powyżej ustawy, a obowiązek ten skierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 66 ust.1 ustawy – Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Organ podkreślił przy tym, że podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy przywołany powyżej.

Nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku przy [...] we W., których naprawę nakazuje się niniejszą decyzją były znane jego współwłaścicielom co najmniej od kilku lat, o czym może świadczyć stan techniczny i stopień zużycia poszczególnych elementów obiektu budowlanego objętych nakazem. W świetle powyższego Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...] we W. - już wtedy winna była podjąć niezbędne działania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie organu nadzoru budowlanego zgromadzony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż stan techniczny budynku przy [...] we W. odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy, wobec czego organ jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego.

Organ podkreślił, iż istotą regulacji zawartej w art. 66 ustawy – Prawo budowlane jest usunięcie nieprawidłowości z zakresu stanu technicznego obiektu budowlanego, a tym samym przywrócenie pełnej sprawności technicznej obiektu, umożliwiającej jego bezpieczne użytkowanie, co ma na celu niniejsza decyzja. Nie mniej jednak z uwagi na fakt, iż jak ustalono w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kamienica objęta wydanym przez organ nakazem znajduje się w rejonie [...] - obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod numerem: [...] (decyzją z dnia [...].05.1979 r.) – to podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W świetle powyższego realizacja nakazanych robót związanych z remontem rzeczonego budynku w zakresie elementów zewnętrznych obiektu objętych ochroną - wymaga uzyskana pozwolenia konserwatorskiego, które co do zasady wydawane jest na podstawie uzgodnienia projektu budowlanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Obowiązek uzyskania przedmiotowego pozwolenia obciąża zobowiązaną wspólnotę mieszkaniową - pod rygorem skutków zastosowania przez właściwy organ konserwatorski przepisów tej ustawy.

Organ wskazał także w zakończeniu uzasadnienia, że prowadząc postępowanie zastosował się do wszystkich wymogów procesowych.

Ponadto wyjaśnił, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do wydania przedmiotowego nakazu, w związku z czym odstąpiono od zobowiązania współwłaścicieli obiektu do przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyzy, które wymagają poniesienia dodatkowych kosztów.

Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. poinformował o możliwości zmiany – na uzasadniony wniosek Wspólnoty – orzeczonych terminów wykonania poszczególnych nakazów, stosownie do zaistniałych okoliczności oraz o tym, że roboty budowlane wskazane w decyzji nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonywania zgłoszenia zamiaru ich wykonania.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy [...] we W., reprezentowaną przez członków zarządu.

W odwołaniu Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jednocześnie obrazę przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności:

- nieważność decyzji z powodu niemożliwości jej wykonania, która istniała w czasie wydania decyzji i ma charakter trwały z uwagi na brak precyzyjnego wskazania zakresu prac, których wykonanie nakazano oraz techniczną niemożność wykonania nakazanych prac z uwagi na niebezpieczeństwo trwałego uszkodzenia lub zniszczenia budynku;

- naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez brak zasięgnięcia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, w sytuacji, w której było to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym dla precyzyjnego określenia zakresu ewentualnie nakazanych robót, jak również skutków wykonania ewentualnych prac. które mogą okazać się niszczące dla przedmiotowego budynku;

b) art. 8 kpa. art. 9 kpa poprzez brak należytego informowania strony o wszystkich okolicznościach faktycznych, które miały następnie znaczenie dla rozstrzygnięcia, co podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej;

c) art. 77 kpa, art. 80 kpa poprzez niedostateczne zebranie i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiającą się w bezpodstawnym ustaleniu, że budynek jest w stanie technicznym uzasadniającym nakazanie przeprowadzenia określonych w decyzji prac, w sytuacji, w której stan techniczny budynku jest odpowiedni;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych prac pomimo braku podstaw faktycznych, w tym w obliczu stanu technicznego budynku, który nie uzasadnia wydania orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania Do. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając w tym ocenę przyjętą przy orzekaniu przez organ pierwszej instancji, a następnie przywołał przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił cel tej regulacji.

Wskazał też, że orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.

Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Rozstrzyganie sporów związanych z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót będących wynikiem zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane należy do sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest decyzją związaną tzn. zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie, w niniejszej sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji, mocą której właściciel lub zarządca nieruchomości będzie zobowiązany podjąć działania określone tą decyzja by usunąć stwierdzone nieprawidłowości.

W ocenie organu odwoławczego skoro art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zawiera odniesienia do kwestii zawinienia i przyczynienia się to aspekt ten nie wpływa na możliwość wydania określonej w nim decyzji. Liczy się ustalony stan faktyczny, który bez wątpienia można zakwalifikować do jednej z czterech wymienionych w nim sytuacji.

Organ wskazał też w uzasadnieniu, że adresatami decyzji wydawanej w trybie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane są - w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił argumentację akceptującą czynności procesowe i rozstrzygnięcie podjęte w sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, we wszystkich jego elementach. Odniósł się też do treści odwołania i wyjaśnił, że zebrany materiał dowodowy nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. prawidłowo odstąpił od nałożenia na współwłaścicieli obiektu obowiązku przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyzy, co wiązałoby się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, które mogą być wykorzystane do usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Ponadto nakaz usunięcia wad określonych w sentencji zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie elementów wykończeniowych (zewnętrznych) - nie obejmuje natomiast swym zakresem elementów konstrukcyjnych (nośnych), instalacyjnych lub elementów zakrytych i znikających (brak tym samym konieczności wykonania odkrywek oraz dodatkowych opinii, badań, sprawdzeń przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w poszczególnych specjalnościach). Stwierdzone nieprawidłowości widoczne są "gołym okiem" i dotyczą przede wszystkim uszkodzeń eksploatacyjnych wynikających z naturalnego zużycia technicznego spowodowanego okresem użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził też, że orzeczone nakazy są precyzyjne i znajdują pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym w zaleceniach zawartych w protokołach okresowej kontroli przeprowadzanej w cyklu pięcioletnim w 2009 r. oraz 2014 r. Wyjaśnił również, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie określono konkretnej metody ani sposobu osuszenia budynku, ponieważ narzucenie konkretnej metody przekraczałoby kompetencje organu nadzoru budowlanego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że istotą wydanego rozstrzygnięcia jest przede wszystkim osiągnięcie celu, którym w przedmiotowym przypadku jest ochrona mienia przed destrukcyjnym działaniem np. wód gruntowych i opadowych, a nie wskazywanie konkretnych metod naprawczych.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy [...] we W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem Wspólnoty Zarząd zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, polegające na jego błędnej wykładni, nieuwzględniającej potrzeby wzięcia pod uwagę stanu technicznego budynku wynikającego z właściwości materiałów budowlanych użytych do konstrukcji budynku oraz destrukcyjnych skutków nakazanych prac dla substancji budynku;

2. naruszenie przepisów postępowania inne niż podstawa wznowienia postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez zaniechanie inicjatywy dowodowej organu w sytuacji, w której nie wyjaśniono wszechstronnie okoliczności faktycznych sprawy w zakresie stanu technicznego budynku przy [...] we W. oraz konieczności i potencjalnych skutków zaskarżonej decyzji administracyjnej, a następnie dokonanie dowolnej i błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującej poczynieniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych;

b) art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie powołania biegłego dla oceny stanu technicznego nieruchomości w sytuacji, w której było to uzasadnione dla pełnej oceny zasadności i skutków nakazania prac określonych w zaskarżonej decyzji;

c) art. 89 § 2 k.p.a. przez niewyznaczenie rozprawy w sytuacji, w której było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin;

d) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a następnie poczynienie niekorzystnych dla strony ustaleń faktycznych pomimo takiego stanu rzeczy;

e) art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez organ odwoławczy, co skutkowało nienależytą kontrolą odwoławczą zaskarżonej decyzji i oparciem decyzji o stan faktyczny nieistniejący w dacie jej wydania.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Wspólnoty kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

Wspólnota wskazała w niej m.in., że nieodpowiednim stanem technicznym nie jest każde odstępstwo od stanu perfekcyjnego, wzorcowego - lecz dopiero takie, które musi wiązać się ze stanowczą reakcją organów nadzoru budowlanego z uwagi na przyczyny obiektywne. Decyzja w tym przedmiocie winna uwzględniać także właściwości budynku, w szczególności wiedzę techniczną co do: z jednej strony skutków braku przeprowadzenia nakazywanych robót, a z drugiej, czy roboty te faktycznie poprawią, czy też pogorszą stan techniczny budynku. W ocenie skarżących wykładnia winna także uwzględniać realną, także z punktu widzenia ekonomicznego (przy uwzględnieniu proporcjonalności tego czynnika do stwierdzonych uchybień), możliwość wykonania nakazywanych prac. Tymczasem w ocenie skarżących decyzja w sprawie niniejszej także i w tej mierze ma charakter arbitralny, co skutkuje jej nieprawidłowością, która przejawia się w utrzymaniu w mocy błędnej decyzji organu I stopnia.

Z powyższych przyczyn niezbędnym w sprawie było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w myśl art. 84 k.p.a. - do czego zobowiązany był organ, w żadnej zaś mierze strona, jak zdaje się sugerować organ II stopnia uzasadniając odstąpienie "od nałożenia na współwłaścicieli obiektu obowiązku przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyzy, co wiązałoby się z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów, które mogą być wykorzystane do usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu". To bowiem obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego i prawidłowe stosowanie prawa.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] maja 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu organ podał, że zarzuty i wywody zawarte w skardze nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Sąd – działając na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Ponadto w toku postępowania sądowoadministracyjnego (w dniu [...] sierpnia 2017 r.) przedłożona została do akt sprawy opinia sporządzona przez rzeczoznawcę, co do stanu technicznego budynku oraz zaświadczenie zarządcy budynku dotyczące podjętych działań w celu pozyskania źródła finansowania remontu przedmiotowej nieruchomości.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty oświadczył, że popiera wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanych w rozdziale 8 ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.

Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i gwarantowanej treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta wymaga zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W ujęciu doktrynalnym postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Ingerencja organu działającego w warunkach wcześniej wskazanych w sferę prawną takiego podmiotu może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za uzasadniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

Gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W przepisach tych ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7) oraz zobligował organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, przepisem art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przywołany przepis uwzględnia jedną z czterech przesłanek wskazanych przez ustawodawcę, które samodzielnie – w przypadku zaistnienia – uprawniają właściwy organ nadzoru budowlanego do interwencji w formie określonej przepisami prawa i w celu zapewnienia bezpiecznego stanu technicznego obiektu budowlanego oraz użytkowania go w sposób niezagrażający dobrom ustawowo chronionym.

Przesłanka ta została jednak określona poprzez wykorzystanie nieostrego sformułowania "nieodpowiedni", które nie zostało zdefiniowane ustawowo i którego interpretację pozostawiono praktyce orzeczniczej i doktrynie.

W literaturze przedmiotu i judykaturze administracyjnej wypracowane zostało stanowisko uznające, że ocena, czy stan techniczny danego obiektu budowlanego jest nieodpowiedni musi być wyprowadzone z obowiązujących przepisów, a organ nadzoru budowlanego stosujący przywołany przepis nie może nałożyć obowiązków, które nie mają podstawy w obowiązujących przepisach prawa.

Zaakceptowany został również pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy można stwierdzić niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie podkreślono, że właściwy organ nadzoru budowlanego podejmując decyzję nakazującą usunięcie nieprawidłowości istniejących w stanie technicznym obiektu powinien uwzględniać jego indywidualne cechy. Oznacza to, że rodzaj i zakres nakazów skierowanych do adresata decyzji, którym może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, powinien odpowiadać ustalonym konkretnym potrzebom (np. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane, Komentarz; wyrok NSA z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt SA/Bk 101/02, Lex nr 705626).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwracano też uwagę – zdaniem Sądu orzekającego – zasadnie, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 nie może być wykorzystany do sformułowania nakazów odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego użytkowanego obiektu bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu decyzji, że stan techniczny danego obiektu budowlanego, wynikający z jego użytkowania jest niezgodny z obowiązującymi przepisami. Stwierdzono przy tym, że podstawą nałożenia obowiązków w trybie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane mogą być takie okoliczności, które wynikają z naruszenia przepisów dotyczących użytkowania obiektów budowlanych (budynków), a nie stanowią konsekwencji jego zgodnego z przeznaczeniem użytkowania i normalnego, wynikającego z upływu czasu zużycia, rozpatrywanego w kategoriach estetyki czy komfortu.

W orzecznictwie sprawowanym w odniesieniu do wskazanego przepisu podkreślono też, że wobec zamieszczenia przepisu art. 66 w rozdziale regulującym kwestię utrzymania obiektów budowlanych, przepisy te powinny mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, a jego stan jest wynikiem zaniechania, niedbalstwa, bierności właściciela lub zarządcy (np. wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1279/11, Lex nr 1291888; 5 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 1980/09, Lex nr 952992; 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, Lex nr 992473).

Istotne też jest, że wobec związanego charakteru decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wymagana jest szczególna staranność przy dokonywaniu ustaleń faktycznych.

Skierowanie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego nakazów mających na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym nie może być uzasadnione ogólnym stwierdzeniem, że są one "widoczne gołym okiem" – jak określił to organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydaną w tej sprawie, ale powinno zawierać argumentację precyzującą, któremu z obowiązujących przepisów nie odpowiada stwierdzona przez organ nieprawidłowość.

Ponadto – w uznaniu Sądu – wobec stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, zaakceptowanego przez organ odwoławczy, że nieprawidłowości wywołują destrukcyjny wpływ na elementy konstrukcyjne obiektu, powinna być wyjaśniona i przedstawiona w skonkretyzowany sposób relacja między stwierdzonym stanem technicznym, a tymi elementami.

W judykaturze administracyjnej uznano przy tym, że podstawą rozstrzygnięcia powinny być ustalenia wynikające z przeprowadzonych kontroli stanu obiektu budowlanego, jak i stosownej ekspertyzy technicznej, której przyznaje się status koniecznego elementu dowodowego uzyskiwanego przez organ prowadzący postępowanie poprzez postanowienie podejmowane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, podlegające weryfikacji w toku instancyjnym (np. A. Gliniecki (red) Prawo budowlane, Komentarz; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 530/11, Lex nr 1216748).

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stosując przywołany wcześniej przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] we W. usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez:

1. naprawę ścian kominowych znajdujących się w części strychowej oraz ścian poddasza - wymianę odspojonych i zawilgoconych tynków oraz białkowanie,

2. wymianę uszkodzonego i wyeksploatowanego deskowania stropu strychowego oraz uzupełnienie ubytków w deskowaniu stropu,

3. remont klatki schodowej (wymianą uszkodzonych tynków, wykonanie nowych powłok malarskich),

4. wymianę nieszczelnej i wyeksploatowanej stolarki okiennej w obrębie klatki schodowej,

5. naprawę wyeksploatowanych i zużytych technicznie okładzin stopni biegu schodowego, spoczników i podestów oraz uzupełnienie ubytków i zabezpieczenie antykorozyjne elementów stalowych konstrukcji biegu schodowego,

6. naprawę ścian, nadproży, gzymsów i sztukaterii ozdobnej w obszarze występujących rys, uszkodzeń i ubytków przy zastosowaniu powszechnie znanych metod naprawczych oraz uzupełnienie brakujących wypraw tynkarskich i powłok malarskich na elewacji zewnętrznej wraz z wymianą skorodowanych obróbek blacharskich gzymsów i sztukaterii ozdobnej,

7. oczyszczenie i osuszenie murów zewnętrznych w poziomie terenu wraz odcięcie dopływu wilgoci z poziomu posadowienia budynku oraz naprawą opaski betonowej od strony podwórza, a ponadto określił terminy wykonania poszczególnych obowiązków.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zaakceptował w całości orzeczenie powiatowego organu nadzoru budowlanego.

Żaden z organów właściwych instancyjnie w uzasadnieniu podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie przedstawił wiarygodnych – w warunkach obowiązujących wymogów procesowych – podstaw dla orzeczonych nakazów ani nie określił relacji każdego z obowiązków do przepisów prawa.

Podstawą nakazów były ustalenia, a raczej spostrzeżenia organu dokonane w czasie oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2016 r. i protokoły okresowych kontroli, w których stwierdzono zdatność obiektu do dalszej eksploatacji ujawniając jednocześnie stopień zużycia jego poszczególnych elementów i wskazując na potrzebę przeprowadzenia prac remontowych.

Funkcji, jaką ma pełnić – zgodnie z zamysłem ustawodawcy – protokół okresowej kontroli stanu technicznego obiektu nie można równoważyć z celem, któremu służy uprawnienie i jednocześnie obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikające z przepisu art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a które postrzegać należy poprzez treść wydanej decyzji i jej konsekwencje dla adresata. Wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania odpowiadającego standardom procesowym.

Orzeczone nakazy, które – jak określił to organ odwoławczy – dotyczą wyłącznie elementów wykończeniowych (zewnętrznych) kojarzą się raczej z estetyką niż stanem technicznym, rozumianym w sposób wcześniej w uzasadnieniu przedstawiony, a wynikający z dorobku judykatury i piśmiennictwa.

Sąd nie kwestionuje – co do zasady – możliwości skierowania ich do ustawowo określonego adresata, ale w świetle dotychczas zebranego w sprawie materiału uznaje je za podjęte z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu nieuprawnione są również twierdzenia organów dotyczące niezasadności zobowiązywania Wspólnoty lub zarządcy do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Skoro postanowienie podjęte w tym przedmiocie jest zaskarżalne, to zobowiązany powinien mieć zapewnione prawo wyboru, co do tego, czy się takiemu obowiązkowi poddać, czy też poprzez zażalenie kwestionować potrzebę przedstawienia takiego dokumentu w toku postępowania.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.