Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 533/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 915/20 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 915/20 oddalił skargę E. K. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 28 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: u.s.u.s.), poprzez uznanie iż należności nie można uznać za całkowicie nieściągalne,

2) art. 28 ust 3a u.s.u.s., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia że z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności niewiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia przez skarżącą podstawowych potrzeb życiowych w jej gospodarstwie domowym podczas, gdy skarżąca przedstawiła rzetelnie swoje dochody, które gdyby nie pomoc przyjaciół nie pozwoliłyby na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącej. Skarżąca jest osobą starszą i na tyle schorowaną, iż nie pozwala to jej uzyskiwać dodatkowych dochodów w zadowalającej wysokości, Rażące naruszenie art. 28 ust 3a u.s.u.s. polega na tym iż w wyniku dowolnej oceny przyjęto iż nie zachodzą uzasadnione przyczyny umorzenia. Zasady umorzenia tych należności zostały określone w par 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki,Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne W ocenie skarżącej Sąd błędnie przyjął iż przesłanki zawarte w tym paragrafie nie występują. W ocenie skarżącej doszło do dowolnej oceny (wyrok NSA z 05 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 22/13),

3) poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała, iż powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń, podczas gdy brak możliwości zapłaty należności wynikało z tego iż stan zdrowia skarżącej uległ znacznemu pogorszeniu i w związku z tym nie mogła ona wykonywać pracy i uzyskiwać wynagrodzenia a uzyskiwane było niewystarczające natomiast koszty leczenia były znaczne. Nagłe pogorszenie się stanu zdrowia powódki było okolicznością, której nie dało się przewidzieć i nosi cechy wyjątkowości,

II. naruszenie przepisów postępowania art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie dowolna ocena materiału zgromadzonego w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie albowiem Sąd nie wskazał z jakich przyczyn nie uwzględnił wpływu pogorszenia stanu zdrowia skarżącej na możliwość uzyskania wynagrodzenia i spłaty wynagrodzenia. W ocenie skarżącej doszło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się to, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Skarżąca rozumie iż mamy do czynienia ze środkami publicznymi a musi być brany pod uwagę interes nie tylko indywidualny ale również publiczny (NSA sygn. akt II GSK 60/10, jednakże w niniejszej sprawie pod uwagę wzięto interes tylko publiczny). Organy podeszły do sprawy wybiórczo. Organy nie zbadały czy egzekucja pozostawi skarżącej środki umożliwiające podstawową egzystencję a jedynie postrzegają świadczenie emerytalne skarżącej jako świadczenie, które można zająć.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 10 lutego 2021 r., I SA/Sz 915/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że E. K. wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek wskazując na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku przeprowadzonego postępowania odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (za osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy w latach 2000 - 2019). Skarżąca jest wdową; jest mikroprzedsiębiorcą; w 2017 r. uzyskała dochód w wysokości 7.498,90 złoych; w 2018 r. uzyskała przychód w wysokości 16.283,80 złotych; nie pracuje zarobkowo; pobiera emeryturę w wysokości 1.433,56 zł brutto, 857,15 zł netto; nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, ani nie korzysta z innych form pomocy; ponosi stałe, miesięczne wydatki związane z utrzymaniem; prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe; posiada mieszkanie o powierzchni 43 m². Nie wystąpiła żadna z przesłanek, uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalną. Wnioskodawczyni nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego, w szczególności nie wykazała, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie przyjął stan faktyczny sprawy i go przedstawił, stan faktyczny rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt II petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji stanie na straży praworządności, wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zachowanie rzetelnej procedury. Przepis nakazuje też organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, lecz powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Szczecinie nie naruszył art. 7 k.p.a. akceptując sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie: "Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, Zakład uwzględnił całokształt okoliczności występujących w sprawie, w tym złożoną sytuację Skarżącej. Wnioski wyprowadzone zostały w sposób przekonujący i znajdują swój wyraz w treści uzasadnienia decyzji. Dokonana przez organ ocena mieści się w ramach uznania administracyjnego, które w sprawie nie nosiło cech oceny dowolnej (art. 80 k.p.a.). Zarówno wnioski te, jak i wyrażona ocena nie budzą też zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Natomiast fakt, że – wbrew oczekiwaniom Skarżącej – wnioski te przemawiają za odmową umorzenia należności, nie może stanowić przesłanki determinującej konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego."

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ta regulacja szczególna w stosunku do regulacji z art. 7 k.p.a. nakazuje w sprawach umorzeniowych oprócz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uwzględnić także ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego art. 28 ust. 2 u.s.u.s. nie sprecyzował, czy został on naruszony przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, lub też przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub niezostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Tymczasem w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. strona postawiła zarzut dotyczący ustaleń faktycznych: uznanie, że należności nie można uznać za całkowicie nieściągalne. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała z powołaniem się na art. 28 ust. 3 u.s.u.s., która nieściągalność zdefiniowana w pkt 1 do pkt 6 w jego ocenie zachodzi.

Strona skarżąca zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego art. 28 ust. 3a u.s.u.s., również nie sprecyzowała, czy został on naruszony przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, lub też przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Stawiając omawiany zarzut strona w istocie wprost kwestionuje ustalenia faktyczne: "poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia (...)", z których wynika, że zobowiązana nie wykazała istnienia którejś przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wobec tego, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony należy przejść do skontrolowania procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację Sądu I instancji dotyczącą prawidłowej wykładni przepisów art. 28 ust. 3 i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego dokonanej przez organ administracji publicznej. Skoro w postępowaniu administracyjnym wszechstronnie zbadano i oceniono stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanej, to nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego. Argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.