Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 277/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 16 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4, § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R.R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo "R" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali magazynowo-składowej

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej:

Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo składowej i o pow. ok. 1200 m2 (bez pomieszczeń na stały pobyt ludzi i pomieszczeń socjalnych). W decyzji ustalono między innymi maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką stanowiącą pas drogowy ul. [...] (pkt 2, ppkt 1, lit. d).

W dniu [...] czerwca 2009 r. R.R. jako inwestor złożył wniosek o zmianę wskazanej wyżej ostatecznej decyzji w punkcie 2d tj. ustalenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3,0 m od granicy z działką stanowiącą pas drogowy ul [...].

Decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...] w trybie art. 155 Kpa Prezydent odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r.

Na skutek odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z powodu stwierdzonych braków proceduralnych, w szczególności naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W wyniku ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta, na podstawie art. 155 Kpa, wydał nową decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku postępowania, wokół działki nr [...], wyznaczono obszar analizowany i na nim przeprowadzono analizę w zakresie spełnienia warunku kontynuacji zabudowy określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza wykazała, iż potencjalny teren nowej zabudowy na wnioskowanej działce winna wytyczać linia zabudowy stanowiąca kontynuację istniejącej linii zabudowy na działce nr [...]. W analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek inna zabudowa zlokalizowana wzdłuż ul. [...], w odległości mniejszej od granicy pasa drogowego, niż obiekt na sąsiedniej działce nr [...]. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 3,0 m od granicy pasa drogowego w ocenie organu niekorzystnie wpłynęłoby na lad przestrzenny i wizerunek terenu. Ulica [...] stanowi drogę wyjazdową i organ nie podzielił stanowiska inwestora, iż w przypadku budynków magazynowych na peryferiach miasta zachowanie ładu przestrzennego nie ma aż tak istotnego znaczenia, jak w centrum miasta. Organ podkreślił, iż w świetle obowiązujących przepisów nowa zabudowa nawiązywać musi do zabudowy zastanej i stanowić jej kontynuację, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu na podstawie ponownie przeprowadzonej analizy nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy odmiennie niż to ustalono w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.P.R. wniósł o zmianę decyzji i ustalenie linii zabudowy zgodnie z jego żądaniem, ewentualnie o wydanie decyzji kasacyjnej, zarzucając decyzji naruszenie przepisu art. 7, 77, 107 § 2 i § 3 Kpa oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów (załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy). Skarżący wskazał, że brak takiej analizy uniemożliwia mu ustalenie czy w jej treści znajdowały się zapisy mówiące o możliwości ustalenia linii zabudowy w odległości 3,0 m od pasa drogowego, co jest niezbędne dla spełniania przez planowaną inwestycję oczekiwanych przez inwestora funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Kolegium podkreśliło, iż przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 155 Kpa, z uwzględnieniem reguły interpretacyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 zd. 2 Kpa, jest tylko stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ stwierdził, iż spełniony został w sprawie warunek zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej, jednocześnie jednak podkreślił, iż sama zgoda nie stanowi wystarczającej przesłanki by można było w przedmiotowym trybie wzruszyć decyzję ostateczną. Kolegium wskazało, iż możliwość uwzględnienia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji uzależniona jest także od zgodności żądania strony z obowiązującymi przepisami oraz oceny wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt I SA//Wa 1664/07, Lex nr 506453).

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadził analizę kontynuacji linii zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami § 1 i § 4 ww. rozporządzenia organ przyjął, iż zgodnie z przeprowadzona analizą potencjalny teren nowej zabudowy na wnioskowanej działce wytyczać powinna linia stanowiąca kontynuację zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. To stanowisko zostało zaaprobowane przez organ drugiej instancji.

W skardze do sądu administracyjnego R.R. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając:

1) naruszenie prawa tj. § 1, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie, iż decyzja wydana przez Prezydenta Miasta odpowiada prawu,

2) naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez ograniczenie prawa do korzystania z jego własności, które nie wynika z konieczności ochrony interesu publicznego i zasad współżycia społecznego.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła zarzuty wobec decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającego ją postępowania wskazane w odwołaniu. W szczególności skarżący zaakcentował niedołączenie do decyzji Prezydenta Miasta załącznika w postaci części opisowej analizy, co w jego ocenie uzasadnia twierdzenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a nadto uniemożliwia mu stwierdzenie, czy w treści dokonanej przez organ analizy znalazły miejsce ustalenia dotyczące możliwości wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób poprzez niego wnioskowany. Skarżący podniósł, iż brak analizy terenu stanowi naruszenie obowiązku ustalenia w sprawie prawdy obiektywnej wynikającego z przepisów art. 7 i art. 77 Kpa.

Skarżący ponownie wskazał uzasadnienie dla swego wniosku o zmianę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości 3,0 m od granicy działki (w decyzji ostatecznej ustalono odległość 6,0 m). w jego ocenie konieczne jest przesunięcie zamierzonego magazynu o 3,0 m w stronę granicy działki, co umożliwi podjeżdżanie samochodów ciężarowych, w przeciwnym razie hala musiałaby być bowiem o ok. 180m2 mniejsza, co zmniejszy jej znaczenie ekonomiczne i ograniczy możliwość zwiększenia przez skarżącego zatrudnienia, a nadto postawi pod znakiem zapytania sens budowy hali. Skarżący podkreślił, iż takie społeczno-gospodarcze przeznaczenie działki, zgodnie z treścią art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno być brane pod uwagę przez organ I instancji przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas dokonywania oceny tej decyzji. W tym zakresie skarżący powołał się na wskazany w treści uzasadnienia edycji wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, w którym Sąd stwierdził, iż organy administracji nie mogą jednocześnie przyjąć prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, winny każdorazowo ocenić czy, biorąc pod uwagę położenie nieruchomości i jej otoczenie istnieje możliwość odstąpienia od ustalenia linii zabudowy, w odniesieniu do zabudowy istniejącej.

Skarżący podniósł, iż przedmiotowa działka położona jest na peryferiach miasta i w jej otoczeniu znajdują się same obiekty produkcyjne i magazynowe, które nadto znajdują się w znacznym oddaleniu od siebie. W tej sytuacji zachowanie ładu przestrzennego nie ma aż tak istotnego znaczenia, jak w przypadku budynków mieszkalnych położonych w centrum miasta. Granica działki skarżącego położona jest w odległości ponad 10 m od krawędzi jezdni, zatem żadne przepisy dotyczące warunków technicznych nie zostaną naruszone. Nadto strona wskazała, iż ze względu na takie właśnie nietypowe sytuacje w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury znalazł się przepis wskazujący na możliwość odstąpienia od ogólnych zasad ustalania nieprzekraczalnej linii zabudowy, a w niniejszej sprawie nie ma żadnych przeciwwskazań aby ten przepis znalazł zastosowanie, gdy weźmie się pod uwagę fakt, w jakim miejscu znajduje się przedmiotowa działka oraz okoliczność, iż odstępstwo od linii zabudowy jest niezbędne do skorzystania przez stronę z jej uprawnień właścicielskich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według zgodności z przepisami postępowania administracyjnego jak i prawem materialnym doprowadziła do stwierdzenia, że skargę uznać należy za niezasadną, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które skutkować winno wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Prezydenta Miasta, po rozpatrzeniu wniosku P.R., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-składowej o pow. ok. 1200 m2 (bez pomieszczeń na stały pobyt ludzi i pomieszczeń socjalnych) na działce nr [...]. Decyzja uzyskała walor ostateczności i została wprowadzona do obrotu.

Ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych ustanawia art. 16 § 1 ustawy

z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "K.p.a.". Ma ona na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu, ochrony praw nabytych i utrwalenie zaufania do działalności organów państwowych. Decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, przy czym uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wymienione sposoby weryfikacji decyzji ostatecznych mogą odbyć się wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Jednym z nich jest możliwość zmiany decyzji na warunkach określonych w art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przy ocenie dopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 155 kpa należy mieć na uwadze zakres przedmiotowy sprawy. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest więc uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1826/98, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99). W przeciwnym razie można byłoby doprowadzić do obejścia przepisów ustawy w oparciu, o którą wydano decyzję podlegającą weryfikacji.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej i wymiarowej. Nie można zatem w tym nowym postępowaniu upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną.

Zaznaczyć trzeba, że w doktrynie podkreśla się, iż na organie administracyjnym nie spoczywa kategoryczny obowiązek wzruszenia decyzji na podstawie art. 155, jakiemu odpowiadałoby skuteczne żądanie strony, która nabyła prawa z decyzji, gdy tylko zaistnieje możliwość zastosowania tego przepisu przez organ. Kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji prawnych wyrażone w art. 155 K.p.a. przez obowiązek uwzględnienia wymagań "interesu społecznego" lub słusznego interesu strony", jak też konieczność kierowania się zasadą ogólną art. 7 K.p.a. wyważenia racji obu tych interesów, powodują, że organ administracyjny działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski KPA. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, art. 155 Nb 7, str. 728). W wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. III RN 92/98 (OSN 1999, Nr 18, poz. 570) Sąd najwyższy zwrócił uwagę, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. pozostaje w sferze uznania administracyjnego i dlatego nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której organ administracyjny nie skorzystał z możliwości wzruszenia decyzji na tej podstawie.

Oceniając kolejno przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 155 kpa należy mieć na uwadze, że organ może zmienić decyzję pod warunkiem zgody stron. Jest to powiązane z oceną czy strona nabyła określone prawo wskutek wydania pierwotnej decyzji. Zdaniem Sądu nabycie prawa należy rozumieć szeroko. Wiąże się ono nie tylko z taką sytuacją, gdy w sposób oczywisty strona jest beneficjentem określonego uprawnienia, ale przyjmuje się też w doktrynie i orzecznictwie, że pod pojęciem nabycia prawa należy rozumieć nawet ustalenie określonego obowiązku, gdyż rodzaj i zakres danego obowiązku determinuje to, że strona nie może być obciążona innym obowiązkiem poza wyraźnie określonym w decyzji poddanej weryfikacji.

Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją na mocy, której wnioskodawca nabywa prawo, przez uzyskanie swoistej promesy zabudowy określonego terenu. Jednocześnie właściciele nieruchomości sąsiednich jako podmioty mające interes prawny w ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskodawcy, mają prawo oczekiwać gwarancji wynikających z decyzji, że dany obiekt nie będzie wyższy, niż określony w decyzji, a w ramach postępowania nadzwyczajnego, że granicą, w ramach, której może odbyć się korekta decyzji będzie wysokość która wynika z ustalenia stanu faktycznego wyrażonego w analizie oceny funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana takiej decyzji może odbywać się na wniosek jakiejkolwiek strony takiego postępowania, która nabyła prawo, ale musi to znaleźć akceptację wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, a więc także tych, których prawo kształtowane jest przez granice uprawnienia, z których może skorzystać wnioskodawca uzyskujący warunki.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż warunek wyrażenia wyraźnej zgody stron na wnioskowaną przez skarżącego zmianę przedmiotowej ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został spełniony, co stanowi okoliczność bezsporną.

Z wykładni gramatycznej ww. przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jak podano na wstępie weryfikacja decyzji na podstawie art. 155 kpa nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy o wydanie decyzji o warunkach lecz odbywa się wyłącznie w granicach ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących pierwotnej decyzji. Oznacza to, że organ nie prowadzi ponownie postępowania zmierzającego do oceny warunków zabudowy przez zlecenie ponownej analizy zagospodarowania, zabudowy i funkcji zabudowy. Weryfikacja może odbyć się wyłącznie w granicach ustaleń stanowiących podstawę wydania pierwotnej decyzji.

W konsekwencji nie znajduje podstaw prawnych oczekiwanie skarżącego, iż organ winien stosować w przedmiotowej sprawie ponownie w całości postępowanie przewidziane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tego powodu niezasadny jest zarzut wadliwości zaskarżonej decyzji, a w szczególności decyzji organu pierwszej instancji z powodu niedołączenia do niej jako załącznika analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej, o której mowa w § 9 ww. rozporządzenia. Jednoznacznie należy bowiem odróżnić postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego i wydaną w jego wyniku decyzję, do której zastosowanie mają wymogi określone § 9 rozporządzenia, od decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu (w trybie nadzwyczajnym) w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie w pierwotnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w pkt 2, 1) lit. d ustalono maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką stanowiącą pas drogowy ul. [...].

We wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. skarżący zwrócił się o zmianę decyzji w ww. punkcie poprzez ustalenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 3,0 m od granicy z działką stanowiącą pas drogowy.

Nie budzi wątpliwości, iż określenie linii zabudowy jest tylko jednym z elementów, jakie powinny być wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zamieszczonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80. poz. 717 ze zm.). Koniecznym jest także przeanalizowanie takich elementów jak kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, IV SA/Wa 950/2004, opubl. w Lex Polonica, nr 380910). Należy zatem stwierdzić, iż organ administracji publicznej, zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzić dokładną analizę wszystkich elementów o których mowa we wskazanym przepisie. Podkreślenia wymaga fakt, iż analiza taka powinna być prowadzona przez pryzmat ochrony ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Podzielić należy przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego mówiący, że ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/06, opubl. w LEX nr 322329).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w sytuacji stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki, na której planowana jest inwestycja, jest zlokalizowana chociaż jedna działka, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowani terenu, w tym linii zabudowy. Sposób wyznaczania linii zabudowy określony został w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym:

- ust. 1. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

- ust. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

- ust. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

- ust. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z przepisu tego wynika wyraźnie, iż linia nowej zabudowy jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Logicznym jest, że kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej - bez przerwy. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Wyznaczenie linii zabudowy (ustawodawca nie posługuje się pojęciem "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy") nie oznacza zatem konieczności usytuowania inwestycji wzdłuż tej linii, lecz wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości na której planowana jest inwestycja, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest wybór miejsca inwestycji na tak określonym terenie. W konsekwencji należy stwierdzić, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejąca zabudowę. Organ oceniając dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bada zatem w indywidualnej sprawie stan faktyczny i warunki zabudowy istniejącej, mając na uwadze konieczność zachowania ładu przestrzennego, w tym zapobieganie rozproszeniu zabudowy.

Zważyć nadto przyjdzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż przepisy § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. czyli wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach stanowi zasadę. Wobec tego jedynie wyjątkowo można od tej zasady odstąpić, stosując sposób wyznaczenia linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli istnieje zatem możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Dopuszczenie wyjątku od zasad kształtowania linii nowej zabudowy, określonych w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia, wymaga jednocześnie szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy, w kontekście spełnienia wymogów kształtowanych przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r. II OSK 1597/06, system informacji prawnej LEX nr 436747, z 4 grudnia 2008 r. II OSK 1525/07, Lex nr 513849).

Jak wskazano wcześniej ewentualne zmiany w ramach art. 155 K.p.a. mogłyby zatem odbywać się w ramach ustaleń objętych analizą wydaną do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. i dołączonej do niej analizy w formie zarówno opisowej, jak i graficznej. Wykroczenie poza ustalenia faktyczne w pierwotnym postępowaniu prowadzić mogłyby do ominięcia przepisów dotyczących właściwego ustalenia warunków zabudowy, jednocześnie zamieniając nadzwyczajny tryb postępowania w nową sprawę rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeśli poprzednia decyzja oparta na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczała sytuowanie obiektu do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy czyli w ustalonej odległości od pasa drogowego, dopuszczalna jest w ramach art. 155 Kpa korekta takiej zmiany w ustalonym zakresie, o ile nie sprzeciwiają się temu obowiązujące przepisy.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w ustaleniach warunków zabudowy dokonanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie budziło wątpliwości, iż działka sąsiadując z działką na której planowana była przedmiotowa inwestycja, jest zabudowana w sposób, który umożliwiał ustalenie kontynuacji formy i sposobu zabudowy, w tym określenia linii zabudowy zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia. Na działce nr [...] posadowiony jest bowiem budynek w odległości 6,0 m od pasa drogowego ul. [...]. Z treści uzasadnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, iż linię zabudowy dla spornej inwestycji ustalono jako kontynuację zabudowy na działce sąsiedniej nr [...]. Przedmiotowa decyzja nie była kwestionowana przez inwestora w drodze odwołania.

Mając na uwadze powyższe wywody należy zatem stwierdzić, iż wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie zaistniały w sprawie łącznie przesłanki do zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie, w trybie art. 155 K.p.a. Wyznaczenie dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] linii zabudowy w sposób wnioskowany całkowicie odbiega bowiem od ustaleń dokonanych w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trakcie postępowania pierwotnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto wbrew wskazanemu wyżej poglądowi, który Sąd podziela, w sytuacji gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia, brak jest podstaw do odstępstwa od tych zasad.

Odnosząc się do zarzutów skarżących podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zastosowania art. 155 kpa a nie przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zarzuty wywiedzione w skardze w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia.

Organy administracyjne w dostateczny sposób rozważyły istnienie przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z żądaniem strony, i nie przekraczając granic uznania administracyjnego, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i aktu wykonawczego uzasadniły fakt odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Organ pierwszej jako podstawę odmowy zmiany decyzji wskazał wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego, co znajduje uzasadnienie

w przepisach art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ww. ustawy. Prezydenta Miasta stwierdził, iż uwzględnienie żądanej przez stronę zmiany decyzji nie było możliwe

z uwagi na kolizję z obowiązującym porządkiem prawnym – przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Organ stwierdził, iż z przeprowadzonej w tym zakresie analizy nie wynika możliwość ustalenia linii zabudowy odmiennie niż ustalono to w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można organowi stawiać zarzutu, iż pominął on słuszny interes skarżącego. Ważąc zarówno interes publiczny, jak i interes strony organ w granicach uznania administracyjnego mógł uznać, iż w przedmiotowej sprawie wzgląd na zmianę przez inwestora planowanego rozmiaru zamierzenia inwestycyjnego podyktowany przesłankami ekonomicznymi nie powinien uzyskać większej ochrony niż chroniony prawem interes publiczny - zagwarantowanie ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzuty, iż odmowa zmiany decyzji ostatecznej poprzez "przesunięcie" określonej w tej decyzji usytuowania linii zabudowy uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z "jego uprawnień właścicielskich". Organ stwierdził natomiast, iż ustalenie linii zabudowy na przedmiotowej działce w sposób odmienny niż w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. a proponowany przez skarżącego, byłby sprzeczny z wymogiem kontynuacji linii zabudowy na działce sąsiedniej i przepisami określającymi sposób jej wyznaczania dla zabudowy nowej.

Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, nie ogranicza prawa własności skarżącego i wyprowadzanego z niego prawa do zabudowy nieruchomości, ponad miarę dopuszczoną powszechnie obowiązującymi przepisami. W obowiązującym porządku prawnym własność nigdy nie jest prawem nieograniczonym, a właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a nadto zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom, tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego (wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 i inne). Wymogi zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wymagają, by państwo i jednostki samorządu kształtowały zasady polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Dlatego w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą (a więc również z uwzględnieniem wypływającej z art. 61 ust. 1 zasady dobrego sąsiedztwa), do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z przytoczonych wcześniej powodów Sąd stwierdził, iż nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.