Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1069/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art 39 ust 1 pkt 1,2,3, art 36 ust 3,5,7,  50 ust 1,4 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4, 183 § 2 pkt 5, 153. 269 § 1, 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 190 ust 1, 188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. D. Z. vel K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 186/10 w sprawie ze skargi C. J. D. Z. vel K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz C. J. D. Z. vel K. Z. kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 186/10, po rozpoznaniu skargi C. J. D. Z. vel K. Z. stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] - wydanych w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2008 r. odmówił uznania, że część majątku P. stanowiąca byłą własność E. Z. , położona na terenie powiatu płockiego, tj. lasy bez numeru działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako części działek nr [...] oraz działki [...] nie podlega pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA stwierdził, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, określona w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a., tzn. strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd wskazał, że wyrok został wydany w wyniku analizy postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., wydanego w sprawie P 107/08.

W postanowieniu tym Trybunał stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób, pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zdaniem TK nie jest właściwa droga postępowania administracyjnego do rozpoznawania spraw w przedmiocie nieruchomości niebędących nieruchomościami rolnymi, wadliwie przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Sprawy te znajdują się poza hipotezą art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) - w tych wypadkach ustawa z 1958 r. nie doprowadziła do przejścia własności tych nieruchomości na Skarb Państwa. Dochodzenie praw dotyczących tych nieruchomości jest dopuszczalne w obecnym stanie prawnym, jednakże w postępowaniu cywilnym. Zdaniem Trybunału rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) miało charakter wykonawczy wobec dekretu o reformie rolnej i nie może być obecnie stosowane.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ocenie Trybunału Konstytucyjnego § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie może być dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzającej podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Sąd uznał, że cytowane postanowienie ze względu na rangę Trybunału Konstytucyjnego w polskim porządku prawnym, wagę dla analogicznych spraw, zawisłych przed sądami administracyjnymi, treść rozważań, zawartych w uzasadnieniu, ma zastosowanie do wszystkich spraw, zawisłych przed tutejszym sądem, w których podstawą orzekania miałby być § 5 rozporządzenia z 1945 r. Z tych samych względów stanowisko, wyrażone w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 r. musi być brane pod uwagę przez sądy orzekające w analogicznych sprawach, już od daty wydania postanowienia TK, gdyż z datą tą jest ono powszechnie dostępne i powinno wywierać skutki prawne dla porządku prawnego w Polsce.

Zdaniem Sądu, istnieje nie tylko możliwość, ale i konieczność zastosowania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niniejszej, mimo iż postanowienie wydane zostało w dniu 1 marca 2010 r. Z uzasadnienia postanowienia Trybunału jasno wynika konieczność zaprzestania zastosowania § 5 rozporządzenia z 1945 r. od chwili wydania postanowienia TK, co oznacza w konsekwencji uznanie drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi do rozpoznawania niniejszej sprawy. Sąd wskazał, że nie budzi jego wątpliwości, iż konsekwencją wydania cytowanego postanowienia TK dla sprawy jest konieczność stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji. Sąd wskazał, że skłania się ku stanowisku, że właściwość drogi przed sądem powszechnym winna prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako że w takiej sytuacji mamy do czynienia z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.

Powyższa konstatacja wynika ze szczegółowej analizy postanowienia TK, który stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia z 1945 r. nie obowiązuje w systemie prawnym. Stosowanie prawa nieobowiązującego nie jest kwestią zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, lecz kwestią z zakresu stosowania prawa przez sądy i inne organy władzy publicznej. Dlatego, jak stwierdził sam Trybunał w uzasadnieniu swego postanowienia, merytorycznego orzeczenia Trybunału w niniejszej sprawie, które wyeliminowałoby § 5 rozporządzenia z 1945 r. z systemu prawnego, nie można uznać za skuteczny środek ochrony praw ewentualnie naruszonych bezpodstawną praktyką stosowania zakwestionowanego przepisu. W tej sytuacji wydaje się konieczne przyjęcie za Trybunałem Konstytucyjnym, że podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji, zaskarżonych w sprawie niniejszej jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł C. J. D. Z. vel K. Z. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. naruszenie art. 4 ustawy o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 11 a contrario p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 188 a contrario Konstytucji RP z 1997 roku polegające na bezpodstawnym uznaniu za wiążące i oparciu zaskarżonego orzeczenia wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 roku (sygn. akt P 107/08) o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy sądy administracyjne związane są wyłącznie wyrokami Trybunału Konstytucyjnego o charakterze konstytutywnym określonymi w art. 188 Konstytucji RP, a nie motywami wyrażonymi w uzasadnieniu typowo formalnego i wpadkowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania wywołanego pytaniem prawnym, i to w sytuacji , gdy tego typu orzeczenie o umorzeniu postępowania w żadnej mierze nie wpływa wiążąco na ocenę zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją RP, w związku z czym orzeczenia takie (umarzające) nie mają mocy wiążącej dla organów jurysdykcyjnych w polskim porządku prawnym, co wynika wprost z zakresu orzeczeń Trybunału obowiązkowo publikowanych w organach promulgacyjnych na podstawie art. 190 ust. 2 w zw. z art. 188 Konstytucji RP z 1997 roku;

2. rażące naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i zajęcie w wydanym orzeczeniu stanowiska sprzecznego z obowiązującą (nie zmienioną dotychczas inną uchwałą wydaną w powiększonym składzie) uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku (I OPS 2/06) stwierdzającą, że "przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz U. z 1945 r. Nr 3, poz 13 ze zm.) w sytuacji, gdy składy orzekające sądów administracyjnych są takim orzeczeniem NSA związane i nie mogą motywować orzeczenia w sposób sprzeczny z uchwałą 7 sędziów, a jedynie mają uprawnienie - w przypadku zaistnienia wątpliwości - do przedstawienia takiego zagadnienia do rozstrzygnięcia odpowiedniemu innemu powiększonemu składowi NSA, gdyż jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2009 roku, I FSK 1379/09 "ogólna moc wiążąca uchwały (także konkretnej), ustanowiona w art. 269 § 1 p.p.s.a., wyraża się w tym, że żaden skład orzekający (jakiegokolwiek sądu administracyjnego) nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym";

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 roku oraz Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 roku, w sytuacji, gdy decyzje te nie zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co potwierdza obowiązująca i niezmodyfikowana w nowszym orzecznictwie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 roku, I OPS 2/06, a funkcjonującą w obrocie prawnym podstawą dla wydania takiej decyzji są przepisy obowiązującego nadal dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez bezzasadne ich niezastosowanie, brak prawidłowej kontroli pod względem legalności zaskarżonych decyzji i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 roku oraz Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia, że majątek P. nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sytuacji, gdy decyzje te naruszały prawo, tj. przede wszystkim :

a) przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż organy I i II instancji dopuściły się błędnego jego zastosowania w odniesieniu do nieruchomości leśnych, które nie nadawały się do spełnienia jakichkolwiek celów reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 roku, zatem do przejmowania terenów leśnych zastosowanie mógł znaleźć co najwyżej dekret PKWN o lasach;

b) przepis art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżącego decyzją Wojewody Mazowieckiego oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) objętej wnioskiem (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 roku w sprawie nr 25701/94 - Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece — dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu — www.echr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasbourgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia);

c) przepis art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 roku poprzez pozbawienie skarżącego własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie użyteczny:

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z dnia 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy";

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie w zakresie uzasadnienia prawnego orzeczenia za wiążące i oparcie się na uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 roku (sygn. akt P 107/08), który w zakresie przedstawionego mu do rozpoznania pytania prawnego postępowanie umorzył, w sytuacji, gdy sądy administracyjne związane są wyłącznie wyrokami Trybunału Konstytucyjnego o charakterze konstytutywnym określone w art. 188 Konstytucji RP z 1997 roku;

7. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wydanego w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2010 roku, I OSK 436/09, z którego wynika, że NSA nie kwestionuje drogi administracyjnej w niniejszej sprawie, gdyż sądy administracyjne związane są uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 roku, I OPS 2/06.

Podnosząc powyższe zarzuty, w oparciu o art. 176 w zw. art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że stanowisko Sądu jest zupełnie nieuprawnione i stanowi wyraz przypisywania Trybunałowi Konstytucyjnemu szerszych kompetencji niż w istocie posiada w polskim porządku prawnym. Istotne jest bowiem, że postanowienie TK nie jest żadnym z orzeczeń wymienionych w art. 188 Konstytucji RP, a jest jedynie postanowieniem wydanym w jednostkowej sprawie w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego wskutek pytania prawnego. Zgodnie z w/w przepisem TK wyłącznie w przewidzianych tam formach orzeczeń może przesądzać o zgodności badanych przepisów z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub z ustawą. Orzekanie o obowiązywaniu danego przepisu nie należy do kompetencji TK, lecz do sądów stosujących prawo. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego. Kwestią zakresu kompetencji TK do wydawania tzw. orzeczeń interpretacyjnych zajmował się ostatnio Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów podejmując w dniu 17 grudnia 2009 roku uchwałę w sprawie III PZP 2/09 mającą moc zasady prawnej.

Niedopuszczalnym jest zatem orzekanie przez TK o obowiązywaniu, bądź nieobowiązywaniu danego przepisu, a tym bardziej orzekanie o tym kiedy, zdaniem TK, taki przepis przestał obowiązywać, jak to miało miejsce w postanowieniu TK z dnia 1 marca 2010 roku (sygn. akt P 107/08). Zresztą podsumowując swoje orzeczenie TK sam wyraźnie stwierdza, że "stosowanie prawa nieobowiązującego nie jest kwestią zgodności aktu normatywnego z konstytucją, lecz kwestią z zakresu stosowania prawa przez sądy i inne organy władzy publicznej (zob. pkt 5.2.3 uzasadnienia). Dobitnie świadczy to o przekroczeniu przez Trybunał swoich kompetencji, co w demokratycznym państwie prawa nie powinno być przez Sądy sankcjonowane.

Dodatkowo, upublicznieniu w organach promulgacyjnych - co zawsze jest jednoznaczne z nadaniem aktowi publikowanemu mocy powszechnie obowiązującej - podlegają wyłącznie orzeczenia określone w art. 188 Konstytucji, co jasno wynika z treści art. 190 ust. 2 Konstytucji. Mając to na uwadze, oczywistym jest, że przedmiotowe jednostkowe orzeczenie TK, na które tak obszernie powołał się Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie jest orzeczeniem wiążącym normatywnie sądy i inne organy jurysdykcyjne - tak jak to ma miejsce w przypadku standardowych orzeczeń Trybunału orzekających o niekonstytucyjności danego aktu prawnego, w przeciwnym razie orzeczenia o charakterze interpretacyjnym również podlegałyby obowiązkowej publikacji. Do orzekania o obowiązywaniu danych przepisów upoważnione są bowiem wyłącznie sądy, albowiem zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji to właśnie sędziowie sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych "w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Sąd w zaskarżonym wyroku dopuścił się rażącego naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a., bowiem motywując swoje orzeczenie nie uwzględnił niezmodyfikowanej, a więc obowiązującej uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku, I OPS 2/06. Zgodnie z tą uchwałą przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przenosząc stwierdzenie powyższe na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że niedopuszczalne jest w świetle wiążącej mocy tego stanowiska NSA stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania wskutek uznania, że dekret o reformie rolnej nie obowiązuje w polskim porządku prawnym. Taka konstatacja stanowi pogwałcenie przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez zignorowanie obowiązującej uchwały 7 sędziów NSA dotyczącej tego samego przedmiotu orzekania i analogicznego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zasadniczą konstrukcję tego środka odwoławczego zakotwiczył na tezie, w myśl której nie zachodzą podstawy uzasadniające oparcie orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji na postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, którym umorzono postępowanie.

Dokonując analizy zarzutów skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim odnotować, że poruszone przez skarżącego zagadnienie stanowiło przedmiot analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, która zostało przedstawiona w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23). W uchwale tej NSA uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.). Jednocześnie uzasadniając rozstrzygnięcie NSA stwierdził: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". W sprawie będącej przedmiotem niniejszego zagadnienia prawnego konieczne staje się ustalenie treści pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu cytowanego przepisu konstytucyjnego. Uznanie, że określony akt wydany przez Trybunał nie ma charakteru "orzeczenia" prowadzi do wniosku, że akt taki nie posiada przymiotu "mocy powszechnie obowiązującej". Konstytucja wiąże bowiem taki skutek wyłącznie z "orzeczeniami" Trybunału Konstytucyjnego, a nie z innymi aktami pochodzącymi od Trybunału.

Punktem wyjścia dla wykładni pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji powinna być dyrektywa tzw. autonomicznej interpretacji pojęć konstytucyjnych. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, albowiem wówczas zawarte w nich gwarancje utraciłyby jakikolwiek sens. Przeciwnie, to normy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni przepisów innych ustaw" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05).

Powyższa zasada nakazuje przyjąć, że o konstytucyjnym rozumieniu pojęcia "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego" nie może przesądzać znaczenie, jakie przypisują temu pojęciu akty stojące w hierarchii źródeł prawa poniżej Konstytucji, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, która pojęcie "orzeczenia" odnosi również do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku, Warszawa 1999, s. 208).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi (por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Zubik), Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 3–4). Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Założenie racjonalnego ustrojodawcy prowadzi bowiem do wniosku, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę "ostateczności" i "mocy powszechnie obowiązującej" posiadały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do "rozciągnięcia" wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału. W braku wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego "przeformułowywanie" treści pojęć konstytucyjnych przez akty prawne niższego rzędu jest niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07).

Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1–3 Konstytucji). "Orzeczeniem" jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie wydanej na podstawie art. 197 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany "postanowieniem o umorzeniu postępowania" (zob. art. 39 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).

Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji.

W konsekwencji, mimo nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji."

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że "w obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie posiada kompetencji do stwierdzania z mocą powszechnie obowiązującą, że określona norma prawna w pewnym momencie przeszłości utraciła moc obowiązującą. Poza kompetencją Trybunału leży także ocena praktyki sądów i organów władzy publicznej związana ze stosowaniem określonego przepisu prawnego.

Należy natomiast mieć na uwadze, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał nie może (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 tej ustawy) wydać wyroku, jeżeli doszło do utraty mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. Tym samym, nieodzownym elementem procesu decyzyjnego Trybunału Konstytucyjnego jest podjęcie oceny o charakterze walidacyjnym, czyli oceny obowiązywania zaskarżonej normy prawnej. Nie ma jednak podstaw normatywnych do przyjęcia, że tego typu ocena ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej.

Oczywiście, mając na uwadze pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego, brak przeszkód, dla których stanowisko Trybunału w przedmiocie obowiązywania aktu prawnego nie mogłoby być uwzględniane w praktyce innych organów władzy publicznej, w tym sądów. Przemawiać za tym mogą m.in. zasada współdziałania władz oraz rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji). W systemie prawa brak jednak normy obligującej sądy do podporządkowania się ocenie o charakterze walidacyjnym sformułowanej przez Trybunał w postanowieniu o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonej regulacji.

Przeciwne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego mogłoby w pewnych okolicznościach spowodować skutki dużo dalej idące niż w przypadku wyroku o niekonstytucyjności normy prawnej. W szczególności, jeżeli sprawa dotyczyłaby normy, która stanowiła podstawę ostatecznych decyzji administracyjnych, to decyzje takie stawałyby się – niejako automatycznie – bezwzględnie nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skutek taki nie towarzyszy zaś nawet stwierdzeniu niekonstytucyjności normy (zob. art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 145a k.p.a.). Ponadto postanowienia o umorzeniu postępowania nie podlegają ogłoszeniu w odpowiednim organie promulgacyjnym (art. 190 ust. 2 Konstytucji), a także brak jest możliwości zastosowania w tym przypadku tzw. klauzuli odraczającej, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji.

Należy dodać, że postanowienia o umorzeniu postępowania są najczęściej wydawane na posiedzeniach niejawnych (zob. art. 39 ust. 1 in principio ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), a więc w warunkach w mniejszym stopniu uwzględniających standardy rzetelnego postępowania niż w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych, które co do zasady powinna poprzedzać rozprawa (por. art. 59 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Tym samym ograniczone są możliwości realizacji nakazu wszechstronnego rozpatrzenia sprawy (art. 19 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Nakaz ten jest bowiem najpełniej realizowany w czasie rozprawy, w szczególności przez przybierający odpowiednie formy procesowe "dialog" Trybunału z uczestnikami postępowania (zob. np. art. 61 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Również z tego powodu trudno uznać, że w formie postanowienia o umorzeniu postępowania mogą być wydawane rozstrzygnięcia powodujące dużo dalej idące skutki dla systemu prawa i praktyki orzeczniczej niż wyroki o niezgodności prawa z Konstytucją.

Przyjęcie, że postanowienie o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, prowadziłoby również do wniosku, iż wszelkie rozstrzygnięcia podejmowane przez Trybunał Konstytucyjny w formie postanowienia mieszczą się w zakresie tego pojęcia konstytucyjnego. Pojęciem tym należałoby zatem objąć np. postanowienia: sygnalizacyjne (art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o wyłączeniu sędziego Trybunału (art. 26 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi podmiotu posiadającego tzw. legitymację szczególną (art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o pozostawieniu bez rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 5 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), w przedmiocie zażalenia na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 7 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o umorzeniu postępowania z uwagi na zbędność lub niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o umorzeniu postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej (art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), postanowienie tymczasowe w sprawie wszczętej wniesieniem skargi konstytucyjnej (art. 50 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych między podmiotami, których dotyczy spór kompetencyjny (art. 54 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Przyjęcie, że powyższe rozstrzygnięcia posiadają – tak jak orzeczenia merytoryczne Trybunału (w szczególności wyroki) – walor mocy powszechnie obowiązującej prowadziłoby do wniosków asystemowych i przeczących założeniu racjonalnego ustawodawcy. Należy zatem odrzucić taką interpretację.

Mając na uwadze powyższe argumenty, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, względy wykładni systemowej nakazują przyjąć, że "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji jest – gdy chodzi o orzeczenia zapadłe w trybie kontroli konstytucyjności prawa – wyłącznie wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności normy prawnej z wzorcem kontroli.

Do powyższego należy dodać, że nawet w przypadku orzeczeń, o których mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji (m.in. wyroków o konstytucyjności prawa), moc powszechnie obowiązującą należy przypisywać wyłącznie sentencjom tych orzeczeń, a nie tezom formułowanym w uzasadnieniach (por. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 7–8). Jakkolwiek zatem autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji) przemawiają za uwzględnianiem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni prawa dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – nawet orzeczenia merytorycznego – ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy. Oznacza to, że oparcie orzeczenia sądowego na wykładni prawa innej niż wykładnia przyjęta w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza o niezgodności takiego orzeczenia sądowego z prawem.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. Dlatego też, w ocenie Sądu, zasadnym było obszerne zacytowanie fragmentów tego uzasadnienia, tym bardziej, że w pełnej rozciągłości odnoszą się do stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Dlatego też, nie podzielając poglądu Sądu pierwszej instancji co do utraty mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., nie można było uznać za prawidłowy pogląd, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co miało uzasadniać stwierdzenie jej nieważności.

W świetle powyższych rozważań jako zasadne jawią się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak również art. 11 a contrario p.p.s.a. w zw. art. 190 ust. 1 i 2 w zw. z art. 188 a contrario Konstytucji RP. W zaistniałej sytuacji należy również podzielić pogląd strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się także naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a.

Natomiast brak jest podstaw pozwalających uznać, że doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymagane tym przepisem. Także nie znajduje usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem o rozstrzygnięciu NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. zadecydowało zaistnienie przesłanki nieważności postępowania, określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec czego w orzeczeniu tym nie została wyrażona ocena prawna dotycząca drogi postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że w konsekwencji przyjętego zapatrywania Sąd pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji za przedwczesny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie 4. Dotyczy on bowiem ściśle kwestii merytorycznej, a więc oceny czy zasadnie organy administracji publicznej odmówiły stwierdzenia, że majątek P. nie podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zagadnieniem tym Sąd pierwszej instancji dopiero będzie zobligowany się zająć przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.