Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1100/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 września 2015 r. nr XII/136/15 w sprawie zatwierdzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki [...] położonej w Jodłowcu, w gminie Wieluń; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Wieluniu na rzecz skarżącej G. B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XII/136/15 z dnia 21 września 2015 r. Rada Miejska w Wieluniu działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p." zatwierdziła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń.

W dniu 5 października 2015 r. G.B. wezwała Radę Miejską w Wieluniu do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą w zakresie niezgodności części graficznej studium z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym działki nr [...].

Uchwałą nr XIV/154/15 z dnia 27 października 2015 r. Rada Miejska w Wieluniu uznała za niezasadne wezwanie G.B. do usunięcia naruszenia prawa. Powyższą uchwałę doręczono G.B. w dniu 2 listopada 2015 r.

W dniu [...]. G.B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 21 września 2015 r. nr XII/136/15 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych studium posiadających analogiczne uwarunkowania, w obrębie gruntów R strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej, poprzez wydzielenie terenu o symbolu ZL - las wśród nieruchomości przeznaczonych pod przemysł wydobywczy na gruntach rolnych czasowo wyłączonych z produkcji rolniczej;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie rzeczywistego stanu prawnego działki ewid. nr [...], zgodnego z wypisem z rejestru gruntów z dnia 26 października 2015 r., co stanowi naruszenie prawa własności i przekroczenie władztwa planistycznego;

3. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w procedurze tworzenia studium walorów ekonomicznych przestrzeni ( sposoby organizowania i wykorzystania przestrzeni zależą od tego, czy podstawą zaspokajania potrzeb jest rolnictwo czy przemysł );

4. art. 10 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] R -Grunty rolne.

Uzasadniając skargę G.B. wyjaśniła, że naruszenia przysługującego jej interesu prawnego upatruje w ukształtowaniu sytuacji prawnej jej działki w sposób niezgodny z prawem materialnym, a to z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. Ustalenia studium z dnia 21 września 2015 r. nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania części działki ewid. [...], natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie tego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Uchwałodawca poprzez sposób ustalenia przeznaczenia terenu wprowadził zapisy, które różnicują sytuację tylko jednej działki, co wynika z zapisów zawartych w studium: "III.5.1.Tereny rolne - Załącznik nr 1 do Uchwały Nr XII/136/15 Ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów rolniczych: w wypadku udokumentowania złóż kopalin pospolitych na terenach upraw rolnych prowadzenie eksploatacji pod warunkiem czasowego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz przywrócenia tych terenów po zakończonej eksploatacji do ich rolniczego wykorzystania [str. 164]". Część działki nr [...] oznaczono na rysunku stanowiącym część graficzną studium symbolem ZL - tereny leśne, tekst zmiany studium - załącznik nr 1 do Uchwały Nr XII/136/15 [str. 154]. W dalszej części skargi skarżąca przywołała przepisy art. 3, art. 14 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. z 2011 r. nr 12, poz. 59), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427, ze zm.) i wskazała, że zgodnie

z zaświadczeniem Burmistrza Wielunia z dnia 25 marca 2014 r. według zapisów zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń zatwierdzonej uchwałą nr XXXII/398/13 z 12 września 2013 r. przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w części w terenie o symbolu RM - zabudowa zagrodowa mieszkaniowa, a w części w terenie o symbolu R-grunty rolne.

Kończąc obszerne wywody wyjaśniła wreszcie, że w 2015 r. na obszarze woj. łódzkiego wystąpiła susza, której następstwem są duże straty w uprawie leśnej, którą założyła. Poza tym oddziaływanie dwóch kopalń piasku ma ogromny wpływ na obecną sytuację, więc oznaczenie części działki ewid. [...] jako las – ZL jest nieuzasadnioną ingerencją

w prawo własności daleko wybiegającą w przyszłość w sytuacji, gdy poprzednie uregulowania studium dopuszczały na określonym terenie grunty rolne R strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. skarżąca z ostrożności procesowej wniosła

o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Wieluniu wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji skargowej wnoszącego podmiotu oraz ze względu na jej bezzasadność. W motywach odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie koncentrując się na kwestii oceny interesu prawnego wywiódł, że skarżąca w żaden sposób nie dowiodła, iż przysługuje jej prawo własności do opisanej w treści skargi nieruchomości. Nadto sam fakt bycia właścicielem nieruchomości (bądź użytkownikiem wieczystym), jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym dla zaistnienia naruszenia interesu prawnego. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawny (aktualny na dzień złożenia skargi, nie zaś potencjalne zagrożenie w przyszłości) przez zaskarżoną uchwałę, co

w konsekwencji pozbawia ją legitymacji skargowej.

Ponadto Rada podkreśliła, iż w przypadku uchwały zatwierdzającej studium, wykazanie naruszenia interesu prawnego (a co za tym idzie legitymacji skargowej), często w ogóle nie jest możliwe, ponieważ do takiego naruszenia nie może dojść, gdyż studium uwarunkowań i kierunków planowania przestrzennego jest ogólnym aktem planistycznym, który nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną podmiotów.

W orzecznictwie przyjmuje się, że charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Działka nr ewid. [...], która zgodnie z niepopartymi dowodem twierdzeniami skarżącej stanowi jej własność, nie jest objęta zasięgiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także żaden plan nie jest procedowany dla tego terenu. Zatem skarżąca może zagospodarować swoją działkę w sposób niezwiązany z treścią studium.

Rada zauważyła następnie, że w trakcie procedury dotyczącej zmiany przedmiotowego studium w dniu 29 czerwca 2015 r. została zgłoszona jedna uwaga, której autorem była skarżąca. Ponieważ skarżąca wniosła w treści złożonej uwagi o zmianę zapisów

projekcie zmiany studium, które uwzględniłyby fakt, iż przeprowadzono już zalesienie działki, a ponadto przedstawiła potwierdzenie, że faktycznie zmiana gruntu rolnego na teren leśny została przeprowadzona, to uwaga została w projekcie zmiany studium uwzględniona. Zgodnie z projektem zmiany studium wyłożonym do publicznego wglądu (czyli przed złożeniem uwagi) przedmiotowa działka, tak jak i sąsiednie, wchodziły

w skład terenu PG (tereny eksploatacji powierzchniowej - wypełnienie na rysunku kolorem jasnofioletowym), natomiast wzdłuż dłuższych boków działki w ramach tak ustalonego przeznaczenia oznaczono granice istniejących obszarów i terenów górniczych obejmujące złoża: A i A I. Zważywszy na treść złożonej uwagi oraz stan faktyczny dla części działki nr ewid. [...] zostało ustalone przeznaczenie zieleń leśna - ZL. Według Rady fakt, że las usechł, a decyzja skarżącej

o takiej inwestycji okazała się nietrafiona, nie stanowi podstawy do zaskarżenia uchwały.

Zdaniem organu chybiony jest zarzut naruszenia zasady równości przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych zmianą studium posiadających analogiczne uwarunkowania, przede wszystkim z tego powodu, że to zróżnicowanie (wydzielenie terenu ZL) nastąpiło na wniosek skarżącej, a nadto istniały przesłanki faktyczne, aby zróżnicowania dokonać, wreszcie tereny nie miały analogicznych uwarunkowań -

w przeciwieństwie do innych teren działki nr ewid. [...] został zalesiony, na co w toku procedury przygotowywania projektu zmiany studium organ uzyskał formalne potwierdzenie. Irracjonalny jest także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., ponieważ w toku procedury przygotowywania projektu zmiany studium, uwzględniono wniosek skarżącej, co stanowi właśnie o poszanowaniu prawa własności. Równocześnie częstą sytuacją jest, iż skoro informacje w rejestrze gruntów są nieaktualne (przeprowadzono zalesienie), to poprawnym działaniem było uwzględnienie stanu faktycznego w zmianie studium. W procedurze tworzenia studium walory ekonomiczne przestrzeni zostały uwzględnione.

Reasumując Rada podniosła, że w sytuacji, w której domniemany właściciel działki informuje iż teren został zalesiony i wnioskuje o uwzględnienie powyższego w studium, zaś do przedmiotowego zalesienia faktycznie doszło, to działaniem słusznym, pożądanym, a przede wszystkim zgodnym z prawem jest powyższe w kierunkach zagospodarowania uwzględnić. Natomiast fakt, iż właściciel działki po uchwaleniu studium zmienia koncepcję biznesową, w żaden sposób nie przekłada się na zasadność skargi.

W dniach 12 stycznia 2016 r., 28 stycznia 2016 r. i 17 lutego 2016 r. G.B. złożyła do akt sądowych pisma procesowe, do których załączyła pliki dokumentów dotyczących zalesienia części działki nr [...], zdjęcia uprawy leśnej, ekspertyzę z Instytutu Badawczego A S., oświadczenie o wystąpieniu suszy, kopie dokumentów dotyczących sposobu zagospodarowania działek nr [...],[...],[...],[...],[...] w zakresie wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "A", "A I" w miejscowości J., raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez ARiMR w gospodarstwie skarżącej, wypis z rejestru gruntów. Wśród przedłożonych dokumentów znajduje się również zawiadomienie Sądu Rejonowego w W. V Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...]. o załażeniu księgi wieczystej nr [...] między innymi dla nieruchomości nr [...] i wpisaniu w dziale II - własność - skarżącej G.B..

Postanowieniem z dnia [...] sąd umorzył postępowanie z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny A. P. poparła skargę i sprecyzowała, że przedmiotem zaskarżenia czyni zapisy studium, które dotyczą działki nr [...] Pełnomocnik skarżącej T.B. poparł skargę. Natomiast pełnomocnik organu – M.Z. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała nr XII/136/15

z dnia 21 września 2015 r. Rady Miejskiej w Wieluniu w sprawie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...] położonej w J., w gminie W., stanowiącej własność skarżącej G. B.

Podstawę prawną do wywiedzenia powyższej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

O dopuszczalności skargi złożonej w tym trybie decydują zatem łącznie: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, poprzedzenie skargi bezskutecznym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do złożenia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia regulacjami zaskarżonej uchwały.

Niewątpliwie uchwała w sprawie studium jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym aniżeli akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca poprzedziła wniesienie skargi złożeniem w dniu [...]. bezskutecznego wezwania Rady Miejskiej w Wieluniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Uchwałą nr XIV/154/15 z dnia 27 października 2015 r. Rada Miejska w Wieluniu uznała za niezasadne wezwanie G.B. do usunięcia naruszenia. Rzeczoną uchwałę doręczono skarżącej w dniu 2 listopada 2015 r. Następnie z zachowaniem ustawowego terminu G.B. w dniu 1 grudnia 2015 r. zaskarżyła uchwałę nr XII/136/15 z dnia 21 września 2015 r. Rady Miejskiej w Wieluniu do tutejszego sądu.

Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy skarżąca ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796).

Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim

z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi

w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek

z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12 - Lex nr 1212683).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co wynika expressis verbis z regulacji art. 9 ust. 5, ust. 4 i ust. 1 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, kształtującym - jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie art. 10 ust. 2 u.p.z.p., który zawiera otwarty katalog elementów regulowanych w studium i użyte w nim przez ustawodawcę zwroty: "kierunki zmian (...)", "kierunki i wskaźniki (...)", "obszary oraz zasady (...)", "kierunki rozwoju", "obszary na których (...)", "kierunki i zasady (...)" dowodzi, że jest to akt o charakterze niezwykle ogólnym, nie ustalający konkretnego przeznaczenia terenów, lecz wyrażający pewne zapatrywania organu gminy (kierunki) co do zasad

i sposobu zagospodarowania obszarów gminy. Ma ono charakter wewnętrzny, ponieważ wiąże wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady więc z uwagi na charakter norm

w nim zawartych przyjmuje się, że studium nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw

i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej.

W orzecznictwie dominuje pogląd, iż nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień skarżącego postanowieniami studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w swej ogólności przy określaniu przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego przeznaczenia terenu. W tej sytuacji trudno przyjąć, by powoływany zapis studium mógł świadczyć o istnieniu realnego i aktualnego naruszenia prawa własności, a tylko takie bezpośrednie i realne ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich mogą stać się przesłanką do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13 –Lex nr 1675971, 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1869/13 – Lex nr 1666086, 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2572/12 – Lex nr 1460971).

Dostrzega się jednak, że nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Należy dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego

w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ta potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego wynika z mocy wiążącej studium (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12 – Lex nr 1370495, 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12 – Lex nr 1251832, 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 935/12 – Lex nr 1376781).

Sąd podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury i uważa, że bezpośrednie kształtowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości przez studium może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych wypadkach, często trudnych do wykazania. Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w realiach rozpoznawanej sprawy.

Skarżąca G.B. wywodzi swój interes prawny z prawa własności do działki gruntu nr ewid. [...], położonej w J., w gminie W., wskazując, że studium narusza jej interes prawny poprzez regulacje determinujące przeznaczenie części jej działki pod las – teren o symbolu ZL, nie uwzględniające dotychczasowego rolniczego przeznaczenia działki oraz jej stanu prawnego. Według składu orzekającego skarżąca dostatecznie i zarazem przekonująco wykazała, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jej prawnie gwarantowaną sytuacją jako właścicielki działki nr [...].

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że według organu kwestionowane obecnie zapisy zmiany studium są efektem uwzględnienia w toku procedury planistycznej uwagi zgłoszonej przez skarżącą, która miała rzekomo wnioskować o uwzględnienie w projekcie zmiany studium stanu faktycznego dla części działki nr [...] w postaci dokonanego zalesienia.

Istota problemu całej tej sprawy sprowadza się jednak do tego, że Rada Miejska

w W. opacznie odczytała treść uwagi skarżącej z dnia 29 czerwca 2015 r. złożonej po wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu, której rzeczywistą intencją było nie – jak uczynił to organ gminy – wprowadzenie w studium leśnego przeznaczenia części terenu jej działki, lecz pozostawienie dotychczasowego kierunku przeznaczenia tych terenów pod strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej R, tożsamego z regulacjami uchwały nr XXXII/398/13 z dnia 12 września 2013 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dopuszczającego nota bene zalesienie (...) na gruntach klas V i VI oraz IVb

w odległości nie większej niż 1,0 km od istniejących lasów (...), na dowód czego G.B. załączyła stosowne dokumenty, z których wynika, że dokonała zalesienia gruntów rolnych w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. nr 48, poz. 390 ze zm.).

Ewidentnym potwierdzeniem takiej właśnie intencji skarżącej jest także treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skarga do sądu i załączona doń dokumentacja,

w tym wypis z rejestru gruntów, według którego działka nr [...] o powierzchni 3,4250 ha, składa się z gruntów rolnych zabudowanych Br-RIVb (0,1890 ha), gruntów ornych RIVb (0,9400 ha), gruntów ornych RV (1,3550 ha), gruntów ornych RVI (0,9410 ha).

Podstawowym obowiązkiem organów gminy w toku procedowania nad ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntu (art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p.).

Zalesienie gruntów rolnych przeprowadzone przez skarżącą - wbrew błędnemu przekonaniu organu gminy - nie doprowadziło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia tego gruntu z rolnego na leśny, bowiem takiej konkluzji nie uzasadniają po pierwsze - treść ewidencji gruntów, po drugie - legalna definicja lasu zawarta w art. 3 oraz brzmienie art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.), stanowiąc, że starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw leśnych najpóźniej

w piątym roku od zalesienia gruntu oraz przekwalifikuje z urzędu zalesiony grunt na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Innymi słowy, o tym, czy dany grunt w znaczeniu prawnym jest lasem decyduje przede wszystkim zapis w ewidencji gruntów, a nie leśny, przyrodniczy charakter terenu.

W dacie uchwalenia studium brak było tym samym jakichkolwiek podstaw prawnych, jak i faktycznych ażeby twierdzić, że część terenu działki skarżącej nr ewid. [...] jest lasem

i utraciła swój dotychczasowy rolniczy charakter. Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała w zakresie działki skarżącej jest niezgodna z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego nie oznacza, że rada w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie przedmiotowych zmian musi być jednak poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego, jaki istnieje na danym terenie objętym projektem zmiany studium, stanu prawnego, przede wszystkim zaś musi pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie proponowana w studium zmiana przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącej, nie została poddana właściwej analizie organu uchwałodawczego.

Dodać w tym miejscu trzeba, że według części graficznej zmiany studium wprowadzona przez Radę Miejską korekta dotyczyła zaledwie niewielkiego fragmentu działki skarżącej. W istocie dokonano więc określenia jego przeznaczenia, co jest prawnie dopuszczalne tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie

w studium, które z uwagi na jego charakter winno wskazywać ogólne kierunki zagospodarowania obszarów gminy. Rację ma wobec tego skarżąca, że takie regulacje zmiany studium byłyby wiążące przy uchwaleniu planu miejscowego, czego

z omówionych wyżej powodów nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części.

Przywołany przepis posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania studium ustawodawca nie wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Każde naruszenie zasad sporządzania studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Inaczej rzecz wygląda w przypadku naruszenia trybu sporządzania studium. W takiej sytuacji warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały w całości bądź części jest ustalenie, że naruszenie to miało charakter istotny. Pod pojęciem "trybu sporządzania" studium należy rozumieć sekwencję czynności wymienionych w art. 11 u.p.z.p., które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia studium. Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" studium należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej, co normuje przede wszystkim art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

W tej sprawie sąd stwierdził, że w odniesieniu do działki skarżącej nr ewid. [...] położonej w J., w gminie W. doszło do naruszenia zasad sporządzania studium poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na nieuwzględnieniu dotychczasowego jej przeznaczenia i stanu prawnego, co stanowi

o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 u.p.z.p. skutkującym nieważnością uchwały

w tym zakresie zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).

IB