Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 276/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Prudnika z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r,, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Prudnika "z dnia 28 stycznia 2009 r.", nr [...], odmawiające Z. P. wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym.

Jak wynika z akt sprawy, Z. P. pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. zwróciła się do Burmistrza Prudnika o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jej pracę w gospodarstwie rolnym rodziców – B. i P. M., położonym w [...], celem przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej ARiMR) dla zaliczenia do pracowniczego stażu pracy okresów pracy od 1 stycznia 1995 r. do 19 listopada 1995 r. w charakterze domownika oraz od 20 listopada 1995 r. do 31 grudnia 2008 r. jako właściciel tego gospodarstwa przejętego po rodzicach.

Burmistrz Prudnika postanowieniem z dnia 28 stycznia 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 marca 2009 r., odmówił poświadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w okresie wskazanym przez stronę, wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie posiada dokumentów potwierdzających okres pracy w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. nr 54, poz. 310), zwanej dalej ustawą. Organ wskazał, że posiada jedynie rejestry podatników podatku rolnego, które są przechowywane w archiwum zakładowym do 10 lat, a wnioskodawca wnosi o wydanie zaświadczenia za okres przekraczający okres przechowywania akt, przy czym opodatkowanie podatkiem rolnym nie jest związane z prowadzeniem lub pracą w gospodarstwie lecz z jego własnością. Posiada też dane potwierdzające zameldowanie, które również nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia o prowadzeniu lub o pracy w gospodarstwie. Stwierdził, że Z. P. jest zameldowana na pobyt stały od dnia 23 kwietnia 1974 r. w [...] oraz jest płatnikiem podatku rolnego z własnego gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,95 ha (6,720 ha przeliczeniowych).

Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 210/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe rozstrzygnięcia. Sąd orzekający uznał, że organy obu instancji poprzestały na stwierdzeniu, że nie dysponują już rejestrami podatników podatku rolnego za wskazywany we wniosku okres, nie wnikając czy są w posiadaniu innych danych pozwalających na stwierdzenie tego faktu. Sąd zważył przy tym, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji dysponował dokumentami potwierdzającymi zameldowanie skarżącej na pobyt stały od 23 kwietnia 1974 r., rejestrem podatników podatku rolnego z własnego gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,9500 ha fizycznych i dysponując już takimi dokumentami powinien podjąć czynności związane z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, spełniającego pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, które powinno się odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Wywiódł też Sąd, że prowadząc stosowne ewidencje organ posiada wiedzę, które grunty na jego terenie są użytkowane rolniczo, a tym samym przyjmowanie, że niemożliwym jest wydanie żądanego zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wobec niemożności stwierdzenia faktu osobistej pracy lub osobistego prowadzenia tego gospodarstwa jest nie do zaakceptowania. W ocenie Sądu, przyjęcie poglądu prezentowanego przez organy obu instancji w istocie powodowałoby, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy stałby się przepisem martwym.

Powyższy pogląd został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że wniosek zainteresowanej się dotyczy niezbyt odległej przeszłości i okresu, kiedy dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez ten sam organ samorządu terytorialnego, posiadający też wiedzę, które grunty na terenie jego działania są użytkowane rolniczo i przez kogo. Ponadto przypomniał, że zmiana podmiotu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, czyli przejście tej kompetencji do starostów, nastąpiło dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Sąd zaakceptował stanowisko odnośnie nieprawidłowego wykazania przez organy braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadanej dokumentacji, co stanowiło naruszenie przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdził, że zalecenia co do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku rzetelnego zbadania całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda skarżąca. Powołując poglądy wyrażane w orzecznictwie, że nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wymaga, aby urząd w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów, a fakt braku dokumentów powinien być bezsporny, Sąd wskazał, że w uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia organ powinien wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżąca prowadziła czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrza Prudnika postanowieniem z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...], odmówił Z. P. wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców B. i P. M. w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 19 listopada 1995 r. oraz w charakterze właściciela w okresie od 20 listopada 1995 r. do 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził wnikliwe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że posiada:

- rejestry podatników podatku rolnego, a opodatkowanie podatkiem nie jest związane z prowadzeniem lub pracą w gospodarstwie, lecz z własnością gospodarstwa, stąd rejestry te nie stanowią domniemania faktycznej pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym.

- rejestry wymiarowe podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości (łączne zobowiązania pieniężne) z 2001 r., z których wynika, iż Z. P. jest głównym właścicielem gruntów o pow. 5,0000 ha fizycznych i jest płatnikiem podatku rolnego, ale tytuł prawny do nieruchomości nie jest tożsamy z osobistym świadczeniem pracy w gospodarstwie rolnym.

- dane potwierdzające zameldowanie Z. P. na pobyt stały od 23 kwietnia 1974 r. w [...], które również nie stanowią podstawy do wydania zaświadczenia o prowadzeniu lub pracy w gospodarstwie,

- zestawienia kart ewidencyjnych ubezpieczonych rolników i rolników, którzy aktualnie nie opłacają składki na ubezpieczenie społeczne rolników, gdyż podlegają innemu ubezpieczeniu społecznemu (konta nieczynne), które przekazano protokołem z 6 września 1993 r. do Oddziału Regionalnego Kasy Ubezpieczenia Społecznego w Opolu, a karta ewidencyjna P. M. została przekazana do terenowej placówki KRUS [...], w związku z czym organ nie może wypowiadać się co do ubezpieczenia

Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na płeć Z.P. nie podlegała obowiązkowi rejestracji przedpoborowych w trybie art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416 z późn. zm.) oraz że "sprawdzono w tutejszym archiwum", iż organ nie posiada dokumentów potwierdzających ubezpieczenie społeczne, majątkowe i osobowe, z których można byłoby wywnioskować, że wnioskodawczyni, jako ubezpieczająca, prowadziła gospodarstwo rolne we wskazanych okresach (domownik, właściciel). Na tej podstawie organ skonkludował, że w zasobach dokumentów obecnych i archiwalnych nie posiada dokumentów, które pozwoliłyby wydać wnioskodawczyni zaświadczenie. Wskazał też, że ewentualne dane mogą wynikać z ewidencji gruntów (rejestr gruntów), znajdujących się w Starostwie Powiatowym w Prudniku, a także w KRUS [...].

Na powyższe postanowienie Z. P. wniosła zażalenie, kwestionując prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia w świetle treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r. Stwierdziła, że wskazywany przez organ rejestr gruntów czy ewidencja ubezpieczonych rolników w KRUS również nie potwierdzają jej pracy w gospodarstwie rolnym, gdyż pozwalają stwierdzić tylko fakt własności nieruchomości położonej w [...] oraz podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Postawiła pytanie: jakie dokumenty znajdujące się w zasobach urzędu gminy mogą stwierdzić jednoznacznie jej pracę w gospodarstwie rolnym i czy ustawodawca wprowadził normę prawną, która nie ma zastosowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu szczegółowo zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono obszerne fragmenty uzasadnienia organu pierwszej instancji. Następnie organ odwoławczy omówił kwestię wydawania zaświadczeń w świetle art. 217 i art. 218 K.p.a. oraz związanych z tym zróżnicowanych obowiązków organów w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podkreślając, że ustalenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie mogą być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, tym samym postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Dalej organ zacytował art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy i wskazał, że w rozumieniu pierwszego z tych przepisów przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. Dodał organ, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego faktyczna praca w gospodarstwie to nie tylko osobista fizyczna praca w Opolu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji. Ponadto, pojęcie prowadzenia gospodarstwa rolnego jest o tyle szersze od kategorii "pracy w gospodarstwie", że można prowadzić gospodarstwo nie pracując w nim osobiście (nie wykonując czynności w samym gospodarstwie), jak też można pracować w gospodarstwie wcale go nie prowadząc. Poza tym, w świetle art. 3 ust. 2 ustawy, dla spełnienia żądania strony konieczne jest dysponowanie przez organ dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym (w tym jego prowadzenia), natomiast w razie braku takich dokumentów organ zobowiązany jest zawiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, a tym samym wydać postanowienie przewidziane wart. 219 K.p.a. Organ odwoławczy odnotował, że zgodnie z art. 218 § 2 Kpa organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, a dodatkowo organ I instancji był w tym zakresie związany zaleceniami zawartymi w wyrokach z dnia 9 września 2009 r. i z dnia 31 maja 2010 r. Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że organ obowiązki te zrealizował. Podzielając stanowisko Burmistrza Prudnika co do braku możliwości wydania w oparciu o posiadane dokumenty zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, o treści określonej we wniosku strony z dnia 23 stycznia 2009 r., Kolegium uznało, że na podstawie posiadanych dokumentów organ może stwierdzić jedynie zameldowanie wnioskodawczyni od 23 kwietnia 1974 r. w [...]. Nie dysponuje natomiast dokumentami, z których wynikałby okres prowadzenia przez Z. P. indywidualnego gospodarstwa rolnego albo pracy w takim gospodarstwie w charakterze domownika po dniu 31.12.1982 r. w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, których to okoliczności dotyczy art. 3 ust. 1 ustawy. W szczególności potwierdzenia wskazanych faktów nie stanowią rejestry podatników podatku rolnego, gdyż opodatkowanie podatkiem rolnym związane jest jedynie z własnością gospodarstwa rolnego i nie jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa lub pracą w gospodarstwie w określonym powyżej zakresie i znaczeniu. Również tytuł prawny do tej nieruchomości nie jest tożsamy z prowadzeniem gospodarstwa. Organ zgodził się ze stwierdzeniem żalącej, że pracy w gospodarstwie rolnym nie potwierdza także ewidencja ubezpieczonych rolników w KRUS, gdyż na jej podstawie można stwierdzić tylko fakt podleganiu społecznemu ubezpieczeniu rolników. Według Kolegium, wszystkie te okoliczności świadczą o niedysponowaniu przez organ pierwszej instancji dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o żądanej treści, a zatem zachodziły przesłanki do odmowy jego wydania. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy brak jest możliwości wystawienia zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, fakt zawiadomienia na piśmie o braku dokumentów umożliwia przeprowadzenie w postępowaniu przed ARiMR dowodu z posiadanych przez wnioskodawczynię zeznań świadków. Odnosząc się do pytania zawartego w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego mogłoby nastąpić np. na podstawie decyzji wydanej w trybie ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP o uznaniu żołnierza, ze względu na pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym, za jedynego żywiciela rodziny lub decyzji o konieczności prowadzenia gospodarstwa rolnego przez żołnierza, przy czym żadna z tych decyzji nie mogła być wydana w stosunku do wnioskodawczyni.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Opolu Z. P. domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu powtórzyła i rozwinęła argumentację podawaną wcześniej w zażaleniu. Wskazała, że rozstrzygnięcie Kolegium zapadło po bardzo długim, dwuletnim okresie. Zarzuciła, że idąc torem przedstawionym przez organy należy stwierdzić, iż w zasobach gminy czy innych urzędów nie znajdują się dokumenty potwierdzającej jej osobistą pracę w gospodarstwie rolnym, jakimi w zakładzie pracy byłyby listy obecności. Wyraziła też wątpliwość, że przepis art. 3 ustawy miałby służyć tylko niewielkiej grupie rolników, tj. żołnierzy odroczonych od służby wojskowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Od razu zaznaczenia wymaga, że specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, mającego na celu uniknięcie uprzednio popełnionych błędów. Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wynikająca z niego zasada związania organów i sądu ponownie orzekającego w sprawie powoduje, że w ramach kontroli legalności rozstrzygnięć sąd obowiązany jest zbadać, w jaki sposób dyrektywa z art. 153 P.p.s.a. została zrealizowana przez organ. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży bowiem zarówno na organach, jak też na sądzie i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także w razie uchylenia, w przewidzianym do tego trybie, wyroku sądu zawierającego ocenę prawną.

Zaakcentowanie kwestii związania oceną prawną jest konieczne, gdyż naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu na tej podstawie i powoduje konieczność uchylenia wydanego aktu przez sąd administracyjny. Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym postawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. A. Kabat [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 428). Stanowi to jedną z gwarancji przestrzegania przez organy administracyjne orzeczeń sądu. Z tych względów sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie, może uwzględnić skargę, jeżeli w niezmienionym stanie faktycznym lub prawnym, a tego rodzaju zmiany nie nastąpiły w niniejszej sprawie, organ administracji nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku.

W świetle powyższego, jednym z obowiązków Sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie oceny, czy uwzględnione zostały wytyczne i uwagi dotyczące wykładni oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądowych, które dotychczas zapadły w sprawie, a które skutkowały uchyleniem wcześniej wydanych rozstrzygnięć organów obu instancji, co spowodowało konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy na drodze postępowania administracyjnego.

Jak podkreślono na wstępie, w niniejszej sprawie wypowiadał się zarówno tut. Sąd, a także była ona przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez organ odwoławczy. W myśl wskazań co do dalszego postępowania, jakie zostały w sposób konkretny i jednoznaczny sformułowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zaakceptowanych przez ten Sąd wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 września 2009 r., zadaniem organu pierwszej instancji było przede wszystkim rzetelne zbadanie całości zasobów urzędu gminy, aktualnych i archiwalnych, mogących wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda skarżąca oraz na tej podstawie wykazanie w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów, co powinno przejawiać się wymienieniem w uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia dokumentacji zawartej w jego zasobach, którą badał i stwierdzenia, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżąca prowadziła czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku.

Z uwagi na obowiązek wynikający z powołanego wyżej przepisu art. 153 P.p.s.a., stwierdzić należy, że rozpatrując sprawę i wydając zaskarżone postanowienie z dnia 27 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy, będąc związany oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniach wyroków z dnia 9 września 2009 r. i z dnia 31 maja 2010 r., w sposób istotny naruszył powyższy przepis, gdyż stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. zaakceptował ustalenia Burmistrza Prudnika oraz wykładnię przepisów, przedstawione w uzasadnieniu wydanego przez ten organ postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącą, które nie stanowiły pełnej i prawidłowej realizacji wytycznych wynikających z obu ww. wyroków. Z tego powodu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, objęte oceną Sądu z mocy art. 134 P.p.s.a, należało wyeliminować z porządku prawnego.

W tym miejscu odnotować trzeba, że w komparycji zaskarżonego postanowienia błędnie powołano datę wydania postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, wskazując dzień 28 stycznia 2009 r. zamiast 2 grudnia 2010 r. Zdaniem Sądu, wadliwość ta nie rzutuje jednak dodatkowo na ocenę legalności zaskarżonego aktu, gdyż jednocześnie organ odwoławczy podał prawidłowy numer postanowienia Starosty Prudnickiego, natomiast w treści uzasadnienia przywołał właściwą datę jego wydania, tj. 2 grudnia 2010 r., wraz prawidłowym numerem. Pozwala to usunąć wątpliwości w zakresie identyfikacji aktu, którego dotyczy rozstrzygnięcie Kolegium.

Oceniając działania podjęte przez Burmistrza Prudnika w toku ponownie przeprowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że przede wszystkim nie sprostał on obowiązkom, jakie wynikały z zaleceń Sądów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ usiłował wprawdzie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w powyższych wyrokach, to jednak - wbrew składanym deklaracjom - nie uczynił tego wnikliwie oraz nie przedstawił przekonującej argumentacji, że jest to całość dokumentacji mogącej pozwolić na stwierdzenie pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym, co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Zauważyć należy, że o ile we wcześniejszym postępowaniu organ badał rejestry podatników podatku rolnego oraz ewidencję meldunkową, to ponownie prowadząc sprawę dodatkowo zbadał zestawienia przekazanych do KRUS kart ewidencyjnych osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników, a nadto rejestry wymiarowe dotyczące podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości jedynie z roku 2001.

Postępowania ograniczającego się do sprawdzeń wyłącznie w takim zakresie nie sposób uznać za wystarczające już chociażby z tego względu, że wniosek skarżącej z dnia 28 stycznia 2009 r. obejmował okres do 31 grudnia 2008 r., zatem ocena dokumentacji podatkowej tylko z roku 2001 była nieadekwatna do okresu wskazanego we wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji zabrakło też konstatacji, że jest to całość zasobów (także archiwalnych), które pozwalałyby stwierdzić fakt pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. nr 54, poz. 310), zwanej nadal ustawą, umożliwiających wydanie zaświadczenia w trybie przepisów tej ustawy, a przecież do sformułowania tego rodzaju wypowiedzi organ został zobowiązany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r. Nie ulega wątpliwości, że rejestry, które zostały wymienione w postanowieniu organu pierwszej instancji, nie są jedynymi, jakie znajdują się w jego zasobach. Poza tym, jak wskazano w wyroku tut. Sądu z dnia 9 września 2009 r., postępowanie organu zmierzające do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nie sprowadza się jedynie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów, ale również polega na ocenie innych danych będących w jego dyspozycji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, takimi danymi są np. dane zawarte w dokumentacji składanej wraz z wnioskiem o wydanie dowodu osobistego, co z mocy art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (obecnie Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993, z późn. zm.) należy do kompetencji organu gminy począwszy od dnia 27 maja 1990 r. z mocy art. 3 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198).

Nie można też pomijać okoliczności, która została wyeksponowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. jako istotna w sprawie, że wniosek skarżącej dotyczy okresu niezbyt odległego i w tym czasie dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez organ, posiadający też wiedzę jakie grunty na terenie objętym jego właściwością są użytkowane rolniczo i przez kogo. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaznaczenia wymaga, że wniosek skarżącej, dotyczący wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie w okresie od 1 stycznia 1995 do 31 grudnia 2008 r., został złożony w dniu 23 stycznia 2009 r., a zatem obejmował również okres bezpośrednio poprzedzający datę złożenia wniosku.

Z tych względów w rozpatrywanej sprawie nie przekonuje Sądu argumentacja organów, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wnikliwie i wyczerpująco, co uzasadniało rozstrzygnięcie o odmowie wydania skarżącej żądanego zaświadczenia.

Ponadto, nie sposób racjonalnie odeprzeć zarzutów skarżącej, że rozumowanie przyjęte przez organy odnośnie braku dokumentacji prowadzi do zniweczenia treści i celu ustawowej normy zawartej w art. 3 ust. 1 ustawy. Pomimo tego, że prawidłowość poglądu prezentowanego przez organy obu instancji w tejże kwestii już w poprzednio prowadzonym postępowaniu została podważona w wyroku z dnia 9 września 2009 r. i tę krytyczną ocenę zaakceptowano w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., zapatrywanie organów pozostało jednak niezmienne, co wynika z uzasadnień rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach. Tymczasem w powyższym wyroku wskazano wprost, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa czy dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Należy mieć na względzie, że określona przepisami ustawy praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wliczana do pracowniczego stażu pracy, jest pracą wykonywaną w charakterze domownika rolnika będącego członkiem rodziny albo pracą w gospodarstwie własnym. W powołanym wyroku Sąd przedstawił też wykładnię pojęcia pracy w charakterze członka rodziny rolnika, jak i w charakterze właściciela gospodarstwa na gruncie ustawy. Zauważyć przy tym trzeba, że praca w gospodarstwie rolnym nie nosi cech charakterystycznych dla sformalizowanego stosunku pracy, takich jak wymiar czasu, rodzaj pracy, stanowisko i związany z tym zakres obowiązków, wynagrodzenie. Powtórzyć jeszcze raz przyjdzie, że w zapadłych w sprawie wyrokach wskazywano konsekwentnie, iż z normy art. 3 ust. 1 ustawy, która jest aktem aktualnie funkcjonującym w porządku prawnym, wynika obowiązek wydania zaświadczenia obciążający konkretny urząd gminy, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić". Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Nie można natomiast przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. W tym kontekście zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 ustawy, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, że nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałaby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzania przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy, na co wskazuje wprost systematyka przepisu art. 3 ustawy, w którym możliwość udowodnienia pracy zeznaniami świadków została przewidziana dopiero jego w ust. 3, a zatem ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi, na marginesie prowadzonych rozważań dodać należy, że jakkolwiek ponad dwuletni okres procedowania organu odwoławczego istotnie odbiega od standardów postępowania wynikających z art. 12 i art. 35 K.p.a., to jednak ewentualne zarzuty w tym zakresie mogły być przedmiotem odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłe działanie organu, wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., po wyczerpaniu środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 K.p.a. Na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to z kolei, że Sąd nie może wykraczać poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Natomiast w niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została legalność merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które z przedstawionych wyżej względów należało uchylić. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a., było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga, gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym granice kompetencji organu odwoławczego zakreślone przepisem art. 136 K.p.a.

W ramach ponownego postępowania organ zastosuje się ściśle do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych we wszystkich dotychczas wydanych w sprawie wyrokach, usuwając wskazane powyżej braki i uchybienia oraz dokonując właściwej oceny posiadanej dokumentacji, a następnie - w zależności od poczynionych ustaleń - wyda stosowne, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.