Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 657/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w P. zawiesił A. C. w czynnościach służbowych od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r., a rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Następnie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Komendant Powiatowy Policji w P., na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, przedłużył funkcjonariuszowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego z uwagi na dobro służby. Rygor natychmiastowej wykonalności powyższego rozkazu uzasadnił zaś faktem, iż policjant będąc podejrzanym o popełnienie przestępstwa umyślnego w istotny sposób naruszył interes służby w Policji, tożsamy z ważnym interesem społecznym. Od wyżej wymienionych rozkazów zainteresowany nie odwołał się.

Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. A. C. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku ciągłości zawieszenia go w czynnościach służbowych, gdyż został mu on doręczony w dniu [...] lutego 2007 r. W jego ocenie dopiero z tą datą został więc wprowadzony do obrotu prawnego.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego rozkazu ze względu na brak przesłanek przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C., utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu podał, że fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadą jest zasada trwałości decyzji ostatecznych wyrażona w przepisie art. 16 § 1 kpa. Jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w przypadku wystąpienia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia, w przypadku podniesienia określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa zarzutu rażącego naruszenia prawa, czy okoliczność taka miała miejsce.

Organ stwierdził, że decyduje o tym przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, natomiast nie ma tu rozstrzygającego znaczenia charakter naruszonego przepisu.

Ponadto postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej nią sprawy.

Odnosząc się do złożonego przez A. C. żądania oraz podniesionych zarzutów, Komendant Główny Policji podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Zwrócił również uwagę na charakter zarzutów jakie Prokuratura Okręgowa w W. przedstawiła policjantowi. Zatem w ocenie organu Komendant Powiatowy Policji w P. wydając rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. poruszał się w granicach określonych przepisami prawa.

Odnosząc się do kwestii wskazywanych przez funkcjonariusza braku ciągłości zawieszenia w czynnościach służbowych, Komendant Główny stwierdził, że z chwilą podpisania decyzji następuje jej wydanie w sensie procesowym, co oznacza jej istnienie, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny podstawy faktycznej i prawnej. Powołując się na orzecznictwo oraz poglądy doktryny wskazał, że zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. Podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nie może być mowy o niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, a niewykonalność miała trwały charakter.

Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym wskazując, iż opierało się ono na analizie materiałów, znajdujących się w aktach osobowych policjanta, dotyczących przesłanek uzasadniających zawieszenie w czynnościach służbowych i jego przedłużenie, zaś organ właściwy do rozpatrzenia wniosku nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego. Natomiast prawo zainteresowanego do udziału w postępowaniu zostało zrealizowane poprzez złożenie odwołania zawierającego jego wnioski, uwagi i żądania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. C. zarzucił jej:

- nieobiektywne i nierzetelne ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

- naruszenie dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 110 kpa,

- ograniczenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych oraz możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym,

- wydanie decyzji przez organ nieupoważniony i podjęcie jej przez osobę do tego nieupoważnioną. Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. obowiązywał od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r. Fakt wydania rozkazu Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. z zasady wiązał jedynie organ wydający decyzję, nie zaś stronę w rozumieniu art. 110 kpa. Faktyczny zaś czas obowiązywania tego rozkazu nastąpił w dniu jego doręczenia, czyli [...] lutego 2007 r. Powoduje to zdaniem skarżącego naruszenie dyspozycji art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach do czasu ukończenia postępowania karnego. Zatem rozkaz Nr [...] został wydany bez podstawy prawnej, gdyż art. 39 ust. 3 przewiduje jedynie możliwość przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie ponownego zawieszenia w tych czynnościach. Z kolei treść art. 110 kpa powoduje, iż fakt obowiązywania decyzji następuje po jej prawidłowym doręczeniu, co wynika z zewnętrznego charakteru aktu administracyjnego. Wobec tego doręczenie rozkazu Nr [...] w dniu [...] lutego 2007 r. doprowadziło do tego, że jego wydanie nastąpiło "z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez podstawy prawnej", a stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie.

Skarżący podniósł ponadto, że jego odwołanie powinien rozpoznać Komendant Główny Policji, a nie Komenda Główna Policji, zaś osobą upoważnioną do wydania decyzji był Komendant Główny Policji, a nie Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia KGP K. Ł. Podejmujący zaskarżoną decyzję nie zawarł w niej informacji o posiadanym upoważnieniu do działania w imieniu organu, a nadto takie upoważnienie nie wynika też z publikatorów Komendanta Głównego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja, są zgodne z prawem.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami piśmiennictwa, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji znajduje potwierdzenie w zasadzie ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Stosownie do treści art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji stwierdzenia, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lutego 2007 r. o zawieszeniu w czynnościach A. C. do czasu zakończenia postępowania karnego, została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 kpa.

Działanie organu w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił w niniejszej sprawie, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, jak również w mniejszym stopniu procedury administracyjnej.

Rażące naruszenie prawa, na które w swym wniosku o stwierdzenie nieważności powoływał się A. C., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw.

Decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności nie jest obarczona także innymi wadami kwalifikowanymi określonymi w przepisie art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie jest zasadny zarzut jej wydania przez organ nieuprawniony i podjęcie jej przez osobę do tego nieupoważnioną. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Stołecznego Policji był Komendant Główny Policji. Organ może działać sam lub zgodnie z przepisem art. 268a kpa, może upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Takie upoważnienie dla Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji K. Ł., zawarte jest w § 1 pkt 1 lit. "h" decyzji Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora oraz Zastępcy Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji do podejmowania decyzji oraz wykonywania określonych czynności w imieniu Komendanta Głównego Policji w zakresie spraw osobowych policjantów, szkoleniowych oraz organizacyjnych.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie ma natomiast znaczenia okoliczność, iż w jej nagłówku widnieje napis "Komenda Główna Policji" zamiast "Komendant Główny Policji", albowiem pod decyzją znajduje się napis "Komendant Główny Policji [...] T. B.".

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 110 kpa poprzez przyjęcie, iż wydanie poddanego weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, nastąpiło w dniu jego sporządzenia, tj. [...] lutego 2007 r., a nie w dniu doręczenia, czyli [...] lutego 2007 r.

Najnowsze orzecznictwo sądowe potwierdza zasadność dokonanej przez organy wykładni przepisu art. 110 kpa. Co prawda w okresie wcześniejszym wydawane były orzeczenia prezentujące pogląd, że decydujące znaczenie w tej kwestii ma data doręczenia decyzji, jednakże już w wyroku z dnia 2 października 2002 r. III RN 149/01 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie decyzji i doręczenie decyzji. Pojęcie "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydanie jej adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Jest to bowiem czynność procesowa organu administracji publicznej polegająca na podpisaniu decyzji zawierającej pozostałe elementy określone w art. 107 § 1 kpa. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (OSNP 2003, nr 16, poz. 371).

Ten kierunek orzecznictwa został utrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05, w którym wskazano, że obowiązujące przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 kpa jest czynnością procesową wywołującą skutki prawne (ONSA i WSA 2006, nr 5, poz. 132).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko, gdyż przyjęcie odmiennej interpretacji treści art. 110 kpa prowadziłoby do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za trafnością wykładni dokonanej przez organ jest okoliczność braku możliwości ustalenia jednej daty wydania decyzji rozumianej jako data jej doręczenia w przypadku wielości stron, a nie sposób przyjąć, by w odniesieniu do każdej z nich wydanie decyzji następowało w innej dacie.

Z uwagi na podniesioną już wcześniej specyfikę postępowania nadzorczego, będącego nowym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada jedynie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozpatruje sprawy ponownie merytorycznie i nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego, jako chybiony jawi się zarzut skargi dotyczący nieobiektywnego i nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego, a nadto ograniczenia czynnego udziału w postępowaniu i zgłaszania wniosków dowodowych.

Należy również zauważyć, iż bezsporne jest w sprawie, że wobec A. C. toczyło się postępowanie karne, o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a zatem obligatoryjnie zawieszono go w czynnościach służbowych na 3 miesiące. Ponadto niewątpliwie ze względu na charakter zarzucanych mu czynów jego przypadek można było potraktować jako szczególny w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy i przedłużyć okres zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karnego. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, jak twierdzi skarżący, że nie było podstaw do stosowania w jego sprawie powyższego przepisu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.