Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 451/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i  pkt 7a art. 48 ust. 1 ust. 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. B. i R. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z [...] września 2020 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z [...] marca 2020 r. znak: [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

PINB wskazanym postanowieniem z [...] marca 2020 r., na podstawie art. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b."), wstrzymał W. W. roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenie garażowe zlokalizowane na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót oraz nałożył na inwestora szereg obowiązków szczegółowo opisanych w rozstrzygnięciu postanowienia (karta nr 41 akt postępowania administracyjnego).

Przed wydaniem postanowienia z [...] marca 2020 r. PINB przeprowadził (23 września 2019 r.) kontrolę wskazanego budynku. Z jej protokołu wynika, że objęła ona sprawdzenie stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] oraz dokonanie porównania stanu faktycznego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Porównanie wykazało odstąpienie od projektu, które PINB zakwalifikował jako istotne, a ponadto stwierdził, że przed garażem wykonano dodatkowe pomieszczenie garażu o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 3,62 m x 5,08 m i wysokości od 2,21 m do 2,27 m. Nad pomieszczeniem wykonano jednospadowy dach pokryty gontem papowym. Stwierdzono, że pomieszczenie jest zamykane na roletę.

PINB ustalił również, na podstawie danych przekazanych przez Starostwo Powiatowe w [...], że w rejestrze pozwoleń na budowę i zgłoszeń nie zarejestrowano dla działki nr ew. [...] jakichkolwiek wpisów dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie garażowe.

Na podstawie wyżej opisanych ustaleń PINB, w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wydał postanowienie z [...] marca 2020 r.

[...] sierpnia 2020 r. WINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] marca 2020 r., o czym zawiadomił strony w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...]. Po przeprowadzeniu tego postępowania, postanowieniem z [...] września 2020 r. znak: [...], stwierdził nieważność postanowienia PINB z uwagi na rażące naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że PINB dokonał nieprawidłowej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. Uznał, że zadaszenie nad garażem nie tworzy przestrzeni zamkniętej (zamykane jest jedynie na roletę). Wobec tego nie doszło do powiększenia jednego z parametrów, jakim jest kubatura budynku. Wykonane roboty budowlane nie stanowią więc zdaniem organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego rozbudowy budynku mieszkalnego, a jedynie zadaszenie garażu. Wykonanie zadaszenia jest natomiast urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., a więc urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Jego wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, bowiem jest urządzeniem, którego wysokość nie przekracza 3 m.

J. B.i R. Z. wnieśli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie WINB z [...] września 2020 r. znak: [...].

GINB powołanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] marca 2020 r. znak: [...].

Organ drugiej instancji, przedstawiwszy ogólne uwagi dotyczące charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz trybów legalizacji samowoli budowlanej, uznał, że stan faktyczny sprawy co do zasadny nie jest kwestionowany. Stwierdził, że inwestor (W. W.) w 2012 roku wykonał drewniane zadaszenie nad pochylnią prowadzącą do garażu podziemnego, tworząc w ten sposób dodatkowe zadaszone miejsce postojowe o wymiarach 3,62 x 5,08 m. Zadaszenie to w całości opiera swój ciężar na elementach konstrukcyjnych murków rampy. Całość zamykana jest roletą garażową. Na wykonanie tych robót inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia.

GINB zauważył dalej, że sporna jest wyłącznie kwestia kwalifikacji wykonanych robót. PINB stwierdził bowiem, że de facto doprowadziły one do powstania dodatkowego pomieszczenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zwiększając jego kubaturę oraz powierzchnię użytkową, a tym samym stanowiły jego rozbudowę. Zdaniem WINB natomiast, wykonane roboty nie stanowią rozbudowy budynku mieszkalnego, gdyż w ich wyniku nie doszło do powiększenia kubatury budynku, zaś wykonane zadaszenie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, którego wysokość nie przekracza 3 m. W związku z tym na jego wykonanie nie było konieczne uzyskanie pozwolenia, czy też dokonanie zgłoszenia.

GINB nie podzielił stanowiska WINB wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z [...] września 2020 r. znak: [...]. Przywołał treść art. 3 pkt 6 P.b. zawierającego definicję pojęcia "budowy", a następnie poglądy judykatury dotyczące kwalifikacji określonych robót budowlanych jako rozbudowy. Zauważył dalej, że "kubatura budynku" nie jest pojęciem zdefiniowanym ustawowo. Niemniej zostało ono określone w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.w.t."), jako suma kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją. Organ odwoławczy, podkreślił przy tym, że do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady; nie wlicza się natomiast ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

W ocenie organu drugiej instancji, zestawienie przywołanych uregulowań ze stanem faktycznym sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zrealizowane roboty doprowadziły do realizacji nowego elementu trwale powiązanego, zarówno pod względem budowlanym, jak i funkcjonalnym z istniejącym budynkiem mieszkalnym. Dodatkowe pomieszczenie garażowe, częściowo wyodrębnione z przestrzeni za pomocą przegród (istniejących ścian budynku, rampy oraz wykonanej rolety garażowej), zwiększyło powierzchnię użytkową budynku, zaś jako przekryta część zewnętrzna budynku, doprowadziło do zwiększenia kubatury brutto budynku. Na kubaturę wpływają bowiem, jak zaznaczył GINB, takie elementy budynku, jak przejścia, przejazdy bramowe, inne przekryte części zewnętrzne budynku. Każde zatem "przekrycie" zewnętrznej części budynku, musi być kwalifikowane jako rozbudowa.

Organ drugiej instancji wywiódł ponadto, że skoro nie mają znaczenia dla kubatury takie elementy jak: zewnętrzne schody, rampy i pochylnie, daszki i osłony, to należy uznać, że jedynie niezadaszone (nieprzekryte) rampy, czy pochylnie nie są wliczane do kubatury. Co się zaś tyczy daszków i osłon, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie, dotyczą one jedynie takich elementów, których konstrukcja w całości opiera się na istniejącej ścianie i nie tworzy zamkniętej przestrzenni (np. zadaszenie nad wejściem do budynku). Nie mogą być natomiast zdaniem GINB kwalifikowane jako daszki i osłony, zadaszenia wsparte na słupach, czy murkach (pełnych lub ażurowych), bowiem wówczas są one bliższe "definicyjnie" takim elementom jak: podcienie, krużganek, weranda czy ganek (zamknięty lub częściowo otwarty).

Dla kwalifikacji robót, jak stwierdził organ odwoławczy, nie ma w końcu istotnego znaczenia, czy wydzielona przestrzeń jest zamknięta drzwiami, wrotami garażowymi, czy jak w przedmiotowej sprawie - roletą garażową. Jak zauważył, krużganki, podcienia również nie są elementami budynku całkowicie "zamkniętymi". Wykonanie zadaszenia nad istniejącą wcześniej pochylnią garażową, oparte na murach oporowych należy traktować analogicznie jak zabudowę zewnętrznych schodów, a nie jak wykonanie daszku nad wejściem. Powyższe zdaniem GINB oznacza, że niezależnie od wykorzystanych materiałów, powstała nowa substancja budowlana, która wpłynęła na parametry charakterystyczne budynku oraz tworzy z nim funkcjonalną całość. Ze względu na trwałe związanie z budynkiem, konstrukcję taką należy traktować jako rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej.

Następnie, stwierdziwszy, że w obowiązującym w czasie realizacji przedmiotowych robót budowlanych stanie prawnym, przepisy P.b. nie przewidywały zwolnienia tego rodzaju robót z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, GINB skonstatował, iż nie sposób zgodzić się z WINB co do tego, że zakwalifikowanie wykonanych robót jako rozbudowa, a nie jedynie jako wykonanie urządzenia budowlanego, stanowiło rażące naruszenie prawa. PINB nie naruszył prawa kwalifikując wykonane roboty jako rozbudowę, a nie montaż urządzenia budowlanego i w konsekwencji nakładając na inwestora samowolnie wykonanej rozbudowy obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

W. W., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył postanowienie GINB z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił naruszenie:

1) art. 3 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie wynikające z jego błędnej wykładni polegającej na niepotraktowaniu istniejącego zadaszenia za urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b.;

2) art. 3 pkt 6 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego lecz realizacji urządzenia o którym w przepisie art. 3 pkt 9 P.b.;

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nie utrzymanie w mocy postanowienia WINB z [...] września 2020 r. stwierdzającego nieważność postanowienia PINB z [...] marca 2020 r. znak: [...], co wyniknęło z poczynionej przez organ błędnej wykładni polegającej na niewłaściwym zakwalifikowaniu przedmiotu postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] marca 2020 r. znak: [...];

2) zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

J. B. w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. nie zgodził się z argumentacją skarżącego, a także zakwestionował stanowisko prezentowane przez J. L. (siostrę W. W.) w postępowaniu przed organami administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z [...] września 2020 r. znak: [...], którym organ pierwszej instancji stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z [...] marca 2020 r. znak: [...], zostało wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., który mocą art. 126 K.p.a. znajdował w sprawie odpowiednie zastosowanie. Organ pierwszej instancji stwierdził, że postanowienie z [...] marca 2020 r. wydano z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. – stan prawny na dzień wydania wskazanego postanowienia; dalej powoływana jako "P.b.").

Podstawowym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja ta (postanowienia) w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności rozstrzygnięcia z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi tu więc nie o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1395/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 769/19, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1832/16, z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1697/12 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postanowienie PINB z [...] marca 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie jednak do treści art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W myśl zaś art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W świetle art. 3 pkt 7a P.b., przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W tej sytuacji, przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo wskazanych w art. 3 pkt 7a P.b., tj. jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, bądź liczby kondygnacji.

Jakkolwiek w P.b. nie zdefiniowano pojęcia "kubatury obiektu budowlanego", to zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – stan prawny obowiązujący w czasie stwierdzonej przez PINB samowoli budowlanej; dalej powoływane jako "rwt") przez "kubaturę brutto budynku" należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją. Trafnie przy tym zaznaczył organ drugiej instancji, że w świetle cytowanego przepisu, do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy (w tym akt przekazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przy piśmie z 2 czerwca 2021 r.), w trakcie przeprowadzonej przez PINB 23 września 2019 r. kontroli utrzymania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...], obr. [...], jedn. ew. [...]) stwierdzono m.in. (str. 4 protokołu), że "przed garażem wydzielono dodatkowe pomieszczenie garażowe o wymiarach zewnętrznych 3,62 m na 5,08 m (...), wysokość od 2,21 m do 2,27 m". "Nad pomieszczeniem wykonano jednospadowy dach o konstrukcji nośnej drewnianej, pokryty gontem papowym". "Pomieszczenie zamykane jest roletą".

Protokół kontroli został podpisany m.in. przez J. L., działającą jako pełnomocnik W. W. Stwierdziła ona, że "garaż został wykonany po 2012 roku", a przed jego wykonaniem udała się do wydziału budownictwa starostwa powiatowego w celu uzgodnienia pisemnie jego realizacji. J. L. nie zgłosiła uwag dotyczących ustalonych wymiarów dodatkowego pomieszkania garażowego. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną z widocznym przedmiotowym pomieszczeniem oraz szkic, na który naniesiono podane wyżej wymiary zewnętrzne. W piśmie z 2 grudnia 2019 r. J. L. stwierdziła, że "do daszku na rurkach założono żaluzję, która zostanie zdjęta. Nie jest to zatem pomieszczenie garażowe".

Ustalenia kontroli przeprowadzonej 23 września 2019 r. powtórzono w postanowieniu PINB z [...] marca 2020 r. Nie zostały one podważone w administracyjnym toku instancji. Stwierdzone fakty - wykonania dodatkowego pomieszczenia o wymiarach 3,62 m na 5,08 m i wysokości od 2,21 m do 2,27 m z zadaszeniem o konstrukcji nośnej drewnianej pokrytym gontem papowym – dawały natomiast podstawę do wniosku, że doszło do zmiany kubatury budynku przy ul. [...] w [...], a zatem do jego rozbudowy, która – w świetle art. 28 ust. 1 P.b. – mogła nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, co w sprawie nie miało miejsca. Należy w tym miejscu powtórzyć, że z protokołu kontroli jednoznacznie wynika, że przed istniejącym już podziemnym garażem (przed wjazdem do tego garażu) wydzielono dodatkowe pomieszczenie i przekryto je dachem. W świetle natomiast powołanego wyżej § 3 pkt 24 rwt (na co trafnie zwrócił uwagę GINB), do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady.

Ponieważ zatem ustalone przez PINB okoliczności faktyczne sprawy wypełniły hipotezę normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., to organ nadzoru budowlanego z pewnością nie dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Podważanie poczynionych przezeń ustaleń faktycznych lub podnoszenie pominięcia okoliczności, które zdaniem strony miały istotny wpływ na wynik sprawy (jak np. kwestie dotyczące wykonania "daszku na rurkach" i rolety, która ma zostać zdjęta), powinno następować w administracyjnym toku instancji poprzez zarzut naruszenia przepisów K.p.a. normujących zasady gromadzenia materiału dowodowego i ustalania na jego podstawie okoliczności faktycznych sprawy. Jak wynika z akt sprawy (zob. uzasadnienie postanowienia WINB z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...]) skarżący (reprezentowany przez J. L.) wniósł zażalenie na postanowienie z [...] marca 2020 r. jednak z uchybieniem terminu, a WINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W świetle powołanych wyżej uwag dotyczących charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i kwalifikacji stwierdzonego naruszenia prawa, jako rażącego, trzeba dodatkowo zaznaczyć, że nawet gdyby kwalifikacja wykonanych robót budowlanych była inna (zgodna ze stanowiskiem WINB) niż przyjęta przez organ drugiej instancji (w ocenie Sądu jest ona prawidłowa), to z pewnością jej "obrona" wymagałaby dokonania wykładni powołanych wyżej przepisów P.b. i rwt w związku z przepisami art. 3 pkt 9 P.b. (zawierającego definicję "urządzeń budowlanych) oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. (zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych) i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. (zgodnie z którym, zgłoszenia wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych), a następnie właściwej subsumpcji, to jest stwierdzenia, treści normatywnej, których z wyłożonych przepisów odpowiada stan faktyczny sprawy. W takiej zaś sytuacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Końcowo należy podkreślić, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja (postanowienie) jest dotknięta którąkolwiek z wyżej wymienionych wad. Wady te – w tym polegająca na wydaniu decyzji (postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa - mają zasadniczo charakter materialnoprawny, tkwią w samej decyzji (postanowieniu) i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Ze swej istoty nie mają one charakteru proceduralnego. Naruszenia przepisów postępowania mogą być wprawdzie źródłem takiej wadliwości, która będzie uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia), jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji (postanowienia) pod kątem wad nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 260919, z 27 października 2017 r. sygn. I OSK 885/17, z 17 lutego 2017 r. sygn. akt. I OSK 1538/15 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak natomiast powyżej wykazano, stan faktyczny sprawy ustalony przez PINB w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] marca 2020 r. uzasadniał stwierdzenie, że doszło do rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...], a w konsekwencji wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie dopuścił się więc naruszenia prawa materialnego, a tym bardziej naruszenia, które miało charakter rażący.

Sąd nie stwierdził także, by postanowienie PINB z [...] marca 2020 r. znak: [...] było dotknięte którąś z pozostałych wad skutkujących stwierdzenie nieważności. Zostało wydane przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Zostało skierowane do strony postępowania, nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa, a w razie wykonania nie wywołała czynu zagrożonego karą. Nie było także w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalne. Brak jest także przepisu szczególnego, na podstawie którego należałoby stwierdzić jego nieważność.

Konkludując, w ocenie Sądu kontrola zaskarżonego postanowienia GINB z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności. Uzasadnienie postanowienia odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.