Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 215/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 62/17 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ł. na rzecz P. B. 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 62/17 po rozpoznaniu skargi P. B. (dalej: skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu: w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; zaś w pkt 2) zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. Zarząd Województwa Ł. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 4 876,77 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związku z realizacją projektu pn.: "Rozwój przedsiębiorstwa dzięki modernizacji wyposażenia niezbędnego do prowadzenia zdywersyfikowanej działalności" na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] wraz z aneksem z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...].

Zarząd Województwa Ł. wskazał, że zasadnie określono kwotę przypadającą do zwrotu w łącznej wysokości 4 876,77 zł z tytułu nałożonych korekt finansowych na postępowania dotyczące dostawy urządzenia pomiarowego (zapytanie ofertowe nr [...]), dostawy urządzenia do końcowej obróbki dokumentacji (zapytanie ofertowe nr [...]), dostawy sprzętu komputerowego (zapytanie ofertowe nr [...]), oraz dostawy serwera (zapytanie ofertowe [...]). Do określenia wartości korekt finansowych zastosowanie miał dokument pn.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" w wersji z dnia 27 maja 2014r., zgodnie z pkt 2 tego dokumentu, który stanowi, iż dokument ten ma zastosowanie do korekt finansowych związanych z nieprawidłowościami wykrytymi po dacie 31 maja 2014 r.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Sąd I instancji uwzględniając skargę wskazał, że zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji wydane zostały z uwzględnieniem niewłaściwych "Zasad udzielania zamówień/.../" przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Ł.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty podniesione w skardze w opisanym zakresie są uzasadnione.

WSA zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie projekt został wyłoniony w konkursie nr [...], który musiał być ogłoszony przed [...] czerwca 2011 r., skoro ten dzień był pierwszym dniem składania wniosków o dofinansowanie projektu. Dlatego mają do jego oceny mają zastosowanie Zasady przyjęte Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 14 lipca 2009 r.

W ocenie Sądu I instancji § 4 i 5 uchwały Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011 r. należy odczytywać łącznie, a ich treść przesądza o uznaniu zarzutów skargi za uzasadnione. Oznacza to, że ocena zakwestionowanych przez organy postępowań powinna zostać dokonana w oparciu o Zasady przyjęte w uchwale Zarządu WŁ nr [...]. Ma to bezpośredni wpływ na wynik sprawy gdyż np. Zasady udzielania zamówień z 2009 r ustalały inne dłuższe terminy na składanie ofert i przy ich zastosowaniu zarzut dotyczący skrócenia terminu składania ofert na dostawę urządzenia pomiarowego i dostawę urządzenia do końcowej obróbki dokumentacji ( pkt 1i 2) nie byłby zasadny.

Z powyższych względów Sąd I instancji uznał za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009r. (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) w zw. z § 4 Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011r. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie brzmienia § 5 tej uchwały.

Z powyższych względów WSA uznał, że szczegółowe odnoszenie się do konkretnych nieprawidłowości zarzucanych przez organ i pozostałych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe. Wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien dokonać oceny realizacji przedmiotowego projektu z uwzględnieniem Zasad udzielania zamówień /../ z 14 lipca 2009 r., które mają zastosowanie w sprawie.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § p.p.s.a. przez:

a) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego oraz prawnego i niewyjaśnienie dlaczego zdaniem Sądu wobec P. B., który otrzymał dofinansowania w ramach IIl osi priorytetowej RPO WŁ na lata 2007 - 2013 miałyby mieć zastosowanie postanowienia skierowane go beneficjentów "otrzymujących dofinansowanie w ramach pozostałych osi priorytetowych RPO WŁ na lata 2007 - 2013 oraz przyjęcie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że ,,zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji wydane zostały z uwzględnieniem niewłaściwych "Zasad udzielania zamówień/.../" przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Ł.",

b) schematyzm uzasadnienia i zastąpienie uzasadnienia własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska strony skarżącej, co uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a w konsekwencji wykonanie wskazań co do dalszego postępowania, a także niepełne przedstawienie stanu sprawy przez pominięcie postanowień § 4 Uchwały ZWŁ nr [...] z dnia 13 września 2011r. w sprawie przyjęcia Zasad udzielania zamówień dla Wnioskodawców/Beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 i pkt 2 rozdziału VIII tychże Zasad oraz argumentacji organu w sytuacji gdy organ przeprowadził szerokie rozważania nt. zastosowania § 4 Uchwały, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, czym naruszono także art. 153 p.p.s.a.,

c) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę oraz w toku postępowania, a to sporządzonego w oparciu o zapisy Zasad udzielania zamówień, które dotyczą innych beneficjentów niż P. B.,

d) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne, a uwzględnienie przez organ argumentacji Sądu zgodnie z wskazaniami kwestionowanymi w lit a) - c) mogłyby doprowadzić do dowolnego stosowania Zasad udzielania zamówień i nierównego traktowania beneficjentów, gdyż wobec beneficjentów, którzy otrzymali dofinansowanie w ramach III osi priorytetowej RPO WŁ na lata 2007 - 2013 organ musiałby stosować odmienne regulacje, czym zatem naruszono także art. 153 p.p.s.a.,

co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanej decyzji oraz ją poprzedzającej, także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji gdy Sąd winien był oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. tym samym naruszył także ten przepis;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej dowolnej; niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

2. art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 5 Uchwały nr 1512/11 Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie § 5 Uchwały ZWŁ nr [...] z dnia 13 września 2011r. w sprawie przyjęcia Zasad udzielania zamówień dla Wnioskodawców/Beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł.na lata 2007-2013 i w konsekwencji przyjęcie, że wobec P. B. zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji wydane zostały z uwzględnieniem niewłaściwych "Zasad udzielania zamówień/.../", w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym winien mieć zastosowanie § 4 Uchwały nr [...]Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011r., a zatem zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji wydane zostały z uwzględnieniem właściwych "Zasad udzielania zamówień/.../" co doprowadziło do przyjęcia, że wydatki nie zostały dokonywane niezgodnie z procedurami,

3. art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 383 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie wbrew zasadom przyjętym przez Instytucję Zarządzającą w systemie realizacji RPO WŁ na lata 2007 - 2013.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez Zarząd Województwa w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa, w okolicznościach faktycznych sprawy, należało uznać za nieusprawiedliwione.

Najdalej idącymi zarzutami są zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W zarzutach tych Zarząd Województwa głównie wskazuje, ogólnie rzecz ujmując, na naruszenie postanowień uchwały Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011 r., nr [...], poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 i niezastosowanie § 4 tej uchwały, w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie Zasad udzielania zamówień. Także wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego.

Słusznie w odpowiedzi na skargę kasacyjną beneficjent podnosi, że zakwestionowane uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza prawa. Zasadnie też w kontekście sformułowania zarzutów zauważa, że w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1266/10, LEX nr 1082608).

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). Fakt nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza per se, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1694/15, LEX nr 2309030).

Unormowanie procesowe zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, a także wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759). Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).

W zakwestionowanym uzasadnieniu Sąd I instancji odniósł się do istoty spornego zagadnienia Uzasadnił zajęte stanowisko w sposób zgodny z regułami procesowymi. Sporządzone uzasadnienie pozwala na prześledzenie toku myślowego WSA, tym samym pozwala na jego kontrolę instancyjną. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela tych zapatrywań nie oznacza, jak wyżej to już wywiedziono w oparciu o zaprezentowane orzecznictwo NSA, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić należy, że omawiany przepis nie służy do podważania ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji oraz dokonanych przez WSA ocen.

Ze względu na przedstawione powyżej rozważania postawione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnotować nadto trzeba, że zarzuty postawione w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. Te dwa ostatnie przepisy ze względu na swój wynikowy charakter nie mogą stanowić samodzielnego zarzutu kasacyjnego. Mogą one być skutecznie podnoszone jedynie w powiązaniu z innymi naruszonymi przepisami prawa procesowego, jeśli chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast art. 151 może być w zarzucie kasacyjnym powiązany z przepisami prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Łącząc je z omówionym art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, ze względu na przedstawioną już wyżej argumentację, że są one również niezasadne.

Oprócz wskazania w tych zarzutach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarząd Województwa powołał jeszcze naruszenie art. 153 p.p.s.a., o którym to przepisie będzie jeszcze później mowa, a także naruszenie § 4 ww. uchwały Zarządu Województwa w zakresie jego niezastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej można jeszcze doszukać się wskazania na naruszenie § 5 tej uchwały.

Odnosząc się zatem do tej kwestii, czyli podstawowego spornego zagadnienia w sprawie, a mianowicie zastosowania § 5 i niezastosowania § 4 uchwały Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011 r., nr [...], wskazanej także w zarzucie naruszenia prawa materialnego w powiązaniu z naruszeniem art. 184 u.f.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., wskazać należy, że zarzuty te są również nieusprawiedliwione.

Zasadnie, w ocenie NSA, Sąd I instancji przyjął uchylając decyzję zaskarżoną oraz decyzję ją poprzedzającą, że § 4 ww. uchwały przy uwzględnieniu także § 5, należy interpretować w taki sposób, iż przepis ten w zakresie zwrotu "rozpoczętych i niezakończonych" dotyczy projektów wyłonionych w trybie konkursu zamkniętego jeszcze niezrealizowanych, a nie postępowań o udzielenie zamówień.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Zarząd Województwa Ł. przyjął zasady udzielania zamówień dla Wnioskodawców/Beneficjentów realizujących projekty współfinansowane ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego WŁ na lata 2007-2013. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z § 3 uchwały traci moc Uchwala Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie: przyjęcia Zasad udzielania zamówień w stosunku do których beneficjenci nie są zobowiązani do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków Osi priorytetowej III: Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013. W myśl zaś § 4 tej uchwały "Do postępowań o udzielenie zamówień dotyczących projektów wyłonionych w trybie konkursu zamkniętego do dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 w ramach III osi priorytetowej: Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, rozpoczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszych Zasad, mają zastosowanie zasady udzielania zamówień w stosunku do których beneficjenci nie są zobowiązani do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków Osi priorytetowej III: Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, przyjęte uchwałą nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 14 lipca 2009 r.". Natomiast z § 5 tej uchwały wynika, że "Niniejsze Zasady mają zastosowanie do postępowań o udzielenie zamówienia dotyczących projektów wyłonionych w trybie konkursu zamkniętego do dofinansowania ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 w ramach pozostałych osi priorytetowych, co do których ogłoszenie o rozpoczęciu konkursu zostało opublikowane po wejściu ich w życie".

Sąd I instancji dokonując rozstrzygnięcia stwierdził, że z treści § 5 uchwały z dnia 13 września 2011 r. jednoznacznie wynika, że Zasady przyjęte w tej uchwale mają zastosowanie do postępowań dotyczących projektów wyłonionych w trybie konkursu, co do których ogłoszenie o rozpoczęciu konkursu zostało opublikowane po wejściu ich w życie, tj. po 13 września 2011 r. Oznacza to równocześnie, że do postępowań dotyczących projektów wyłonionych w trybie konkursu, o którym ogłoszenie zostało opublikowane przed 13 września 2011 r. zastosowanie mają Zasady przyjęte w uchwale z dnia 14 lipca 2009 r. W rozpoznawanej sprawie projekt został wyłoniony w konkursie nr [...], który musiał być ogłoszony przed 27 czerwca 2011 r., skoro ten dzień był pierwszym dniem składania wniosków o dofinansowanie projektu. Dlatego do jego oceny mają zastosowanie Zasady przyjęte Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 14 lipca 2009 r.

W ocenie Sądu I instancji § 4 i 5 uchwały Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011 r. należy odczytywać łącznie, a ich treść przesądza o uznaniu zarzutów skargi za uzasadnione. Oznacza to, że ocena zakwestionowanych przez organy postępowań powinna zostać dokonana w oparciu o Zasady przyjęte w uchwale Zarządu WŁ nr [...]. Ma to bezpośredni wpływ na wynik sprawy gdyż np. Zasady udzielania zamówień z 2009 r. ustalały inne dłuższe terminy na składanie ofert i przy ich zastosowaniu zarzut dotyczący skrócenia terminu składania ofert na dostawę urządzenia pomiarowego i dostawę urządzenia do końcowej obróbki dokumentacji (pkt 1i 2) nie byłby zasadny. Z powyższych względów Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 4 Uchwały nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 13 września 2011 r. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie brzmienia § 5 tej uchwały.

Co do zasady NSA podziela dokonaną przez WSA wykładnię, z której wynika, że interpretując § 4 uchwały należy przyjąć, że w stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie uchwała z 2009 r.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu błędnej wykładni przepisów uchwały. A to istota spornego problemu, Sąd I instancji dokonał bowiem interpretacji § 4 z uwzględnieniem § 5, poprzez łączne odczytanie ich treści i w konsekwencji wywiedzenie normy, z której wynika, że zastosowanie w sprawie znajdują Zasady przyjęte Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 14 lipca 2009 r. Brak zatem zarzutu błędnej wykładni tych przepisów skutkuje tym, że już tylko z tego powodu skarga kasacyjna jest niezasadna. Nie zakwestionowano bowiem istoty spornego rozstrzygnięcia.

Rozważając jednak dalej, nawet, gdyby uznać, że skarżący kasacyjnie organ ma rację, co do twierdzenia, że WSA niezasadnie oparł się wprost na § 5 uchwały, to i tak, w ocenie NSA, zapadły wyrok nie narusza prawa.

Wspomnieć w tym zakresie należy, że w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Tym bardziej zatem w przypadku częściowo błędnego uzasadnienia złożona przez stronę skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Z przywołanego przepisu wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Dlatego też błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie powoduje uwzględnienia skargi (por. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom I, wydanie 4, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", s. 816). U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, ONSA i WSA 2006, Nr 5, poz. 126, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r. sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, POP 2005, nr 3, poz. 73).

W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 p.p.s.a. NSA oddalając skargę, wyraża w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. W art. 184 p.p.s.a. in fine ustawodawca postanowił bowiem, że sąd kasacyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie NSA, skoro nie było wcześniej, tj. przed 13 września 2011 r. uchwały Zarządu Województwa Ł. w sprawie Zasad udzielania zamówień dla innych osi priorytetowych niż III, to nie można było w jednym postanowieniu uchwały, np. w jej § 4 ustalić przepisów przejściowych co do stosowania nowej lub starej uchwały dotyczącej Zasad udzielania zamówień dla wszystkich osi priorytetowych. Zasadnie uchwałodawca rozdzielił materię dotyczącą stosowania Zasad udzielania zamówień ze względu na osi priorytetowe, regulując ten przedmiot w dwóch postanowieniach, w § 4 dotyczącym stosowania Zasad "starych" z 2009 r. i "nowych" z 2011 r. dla osi priorytetowej III oraz w § 5 dotyczącym pozostałych osi priorytetowych, do których znajdują zastosowanie "nowe" Zasady udzielania zamówień.

Zatem § 4 uchwały ma klasyczny charakter przepisu przejściowego regulującego stosowanie Zasad udzielania zamówień "starych" z 2009 r. lub "nowych" z roku 2011. Paragraf 5 nakazuje natomiast stosowanie Zasad udzielania zamówień do nowych projektów, co do których ogłoszenie o rozpoczęciu konkursu zostało opublikowane po wejściu ich w życie, tj. po 13 września 2011 r. Podkreślić należy, że stosowanie Zasad udzielania zamówień do pozostałych osi priorytetowych uchwalono po raz pierwszy. Wcześniej zasad tych nie stosowano do tej materii. Skoro zatem w § 5 mowa jest o projektach, a nie o postępowaniach o udzielenie zamówień, to znaczy, że – ogólnie rzecz ujmując – decydujące znaczenie przyznano projektowi, a nie postępowaniu o udzielenie zamówienia. Uchwałodawca mógł w § 5 przyjąć za kryterium decydujące o stosowaniu Zasad udzielania zamówień rozpoczęcie i niezakończenie postępowania o udzielenie zamówienia, ale tego nie uczynił. Zasadnie uznał bowiem, że decydujące znaczenie ma projekt, co do którego ogłoszenie o rozpoczęciu konkursu zostało opublikowane. Za takim rozwiązaniem przemawia też przyjmowana podczas procesu wykładni zasada domniemania racjonalności prawodawcy, która przekonuje do uchwalenia rozwiązania, iż do tego samego projektu będą stosowane te same Zasady udzielania zamówień. W przypadku zaś wykładni proponowanej przez skarżący kasacyjnie Zarząd, do jednego projektu mogłyby być stosowane różne Zasady udzielania zamówień, w zależności od daty wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia. Podkreślić też trzeba, że redakcja § 5 nie budzi żadnych wątpliwości, treść tej normy jest klarowna. Dlatego też, w ocenie NSA, uprawnione jest interpretowanie § 4 z naciskiem położonym na projekt, a nie postępowanie o udzielenie zamówienia.

Podkreślić dalej należy niejasność omawianego unormowania, która implikuje wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej zawartej w § 4 uchwały, w kontekście nałożonego na beneficjenta obowiązku w postaci zwrotu dofinansowania. Postanowienie to interpretowane jest w różny sposób, inaczej wykłada je beneficjent i Sąd I instancji, inną interpretację tej regulacji prezentuje zaś skarżący kasacyjnie organ. W ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych sprawy (ze względu na rzeczywistą niejasność § 4 ), winna znaleźć zastosowanie reguła in dubio pro libertate, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz a nie przeciw prawom i wolnościom obywatelskim. Zasada ta ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Na regułę tą powołuje się Trybunał Konstytucyjny: "należy zauważyć, że w sytuacjach wątpliwych zgodnie z tradycjami europejskiej kultury prawnej – należy stosować wykładnię korzystniejszą dla zobowiązanego (favor debitioris) (por. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Toruń 2002, s. 235-236 oraz orzeczenie TK z 19 listopada 1994 r., sygn. akt K 7/95, OTK 1996, poz. 49).

Dlatego też za usprawiedliwione, w okolicznościach faktycznych sprawy, należało przyjąć rozstrzygniecie Sądu I instancji eliminujące z obrotu prawnego decyzję organu odwoławczego, jak i decyzję organu I instancji.

W konsekwencji powyższych rozważań, także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., wskazania Sądu I instancji należy bowiem uznać za nienaruszające prawa. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem. Stwierdził wskazane w uzasadnia wyroku uchybienia, nie można zatem też skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Za nieusprawiedliwiony należy uznać też zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a mianowicie art. 25 ust. 1 i art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie doszło bowiem w zaistniałych okolicznościach do naruszenia zasad przyjętych przez Instytucję Zarządzającą w systemie realizacji RPO WŁ na lata 2007-2013.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).