Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 882/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 i § 2, art. 141 § 4, art. 151, art. 176
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/14 w sprawie ze skargi W. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1895/14, oddalił skargę W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W. Sp. z o.o. w W., na podstawie umowy z dnia [...] maja 2012 r. o dofinansowanie projektu pt. "[...]", zobowiązała się do wydatkowania środków projektowych zgodnie z aktualnie obowiązującymi Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). Celem projektu realizowanego przez spółkę w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] czerwca 2014 r., było uzyskanie zatrudnienia i/lub podniesienie adaptacyjności zawodowej 126 osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy poprzez realizację kompleksowego wsparcia szkoleniowo-doradczego.

Przeprowadzona w dniach [...]-[...] czerwca 2013 r. kontrola realizacji projektu wykazała nieprawidłowości w przeprowadzonym przez spółkę postępowaniu ofertowym, polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności poprzez zastosowanie dyskryminującego kryterium wyboru ofert, odnoszącego się do posiadania doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych z PO KL. W konsekwencji część środków została wykorzystana przez spółkę w sposób sprzeczny z Wytycznymi w części dotyczącej zapewnienia uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów. Projekt spółki miał na celu wsparcie w pozyskaniu nowego zatrudnienia i podniesienie kwalifikacji zawodowych poprzez przeprowadzenie szkoleń i udzielenie profesjonalnych porad biznesowych, przy czym przeprowadzenie szkoleń miało zostać powierzone podwykonawcy. Zgodnie z Wytycznymi, w przypadku zamówień przekraczających swą wartością 14.000 euro, strona zobligowana była do skierowania zapytania ofertowego do co najmniej 3 podmiotów oraz zamieszczenia go na swojej stronie internetowej (rozdz. 3.1.3. podsekcja 1 pkt 5 wytycznych). W zapytaniu należało określić kryteria oceny ofert oraz wagę punktową każdego z nich tak, by potencjalni wykonawcy mogli ocenić swoje szanse na otrzymanie zamówienia. Skarżąca jako jedno z kryteriów oceny ofert wskazała wykazanie się doświadczeniem w zakresie realizacji projektów współfinansowanych z PO KL i wagę tego kryterium określiła na 45%. Pozostałe kryteria to: cena – waga kryterium 10% i doświadczenie w realizacji szkoleń – waga 45%. W odpowiedzi na zapytanie ofertowe złożona została jedna oferta, którą spółka wybrała i [...] września 2012 r. zawarła z wykonawcą umowę ramową o świadczenie usług w ramach realizacji projektu. Łączna wartość zamówienia wynosiła 754.506 zł, zaś po aneksowaniu w dniu [...] stycznia 2013 r. – 859.612,13 zł.

Wprowadzone przez spółkę kryterium doświadczenia w zakresie realizacji projektów współfinansowanych z PO KL zostało uznane przez kontrolujących za dyskryminujące udział podmiotów nieposiadających takiego doświadczenia i w ich ocenie nie było niezbędne do realizacji zleconych usług. W związku z powyższym na Beneficjenta nałożono korektę finansową w wysokości 25% wartości faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla przedmiotowego zamówienia, tj. kwotę 105.546 zł.

Wojewódzki Urząd Pracy w Poznaniu wezwał stronę do zwrotu wskazanej kwoty. Z uwagi na odmowę przez spółkę jej zwrotu, wszczęto postępowanie w sprawie zwrotu środków stanowiących kwotę nieprawidłowości finansowej, wynikającej z nałożenia korekty finansowej.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu określił kwotę do zwrotu w wysokości 105.546 zł, wynikającą z naruszenia zasady konkurencyjności z uwagi na wskazane powyżej zastosowanie dyskryminującego kryterium wyboru ofert. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.), art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 104 § 1 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz § 3 ust. 2 lit. f) Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach PO KL nr [...] zawartego w dniu [...].06.2007 r. pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa Wielkopolskiego.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano na rozdz. 3.1.3 Wytycznych - Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, zgodnie z którym beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia, zapewniając uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców. Spółka zobowiązana była do określenia kryteriów oceny oferty odpowiednich dla przedmiotu postępowania, jednakże bez nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. Zdaniem organu, warunek dotyczący posiadania doświadczenia w zakresie realizacji projektów współfinansowanych z PO KL był wygórowany i nieadekwatny do przedmiotu zamówienia. Wprowadzając powyższe kryterium i przypisując mu wagę 45%, ograniczono zatem konkurencję, bowiem nie wszyscy wykonawcy z doświadczeniem w realizacji podobnych szkoleń musieli mieć również doświadczenie w projektach PO KL. Organ podkreślił, że przy tak sformułowanym kryterium wpłynęła tylko jedna oferta, co potwierdza, że kryterium to było wygórowane. Za nietrafne organ odwoławczy uznał argumenty, iż w projektach PO KL stawia się znacznie wyższe wymagania w zakresie obsługi administracyjnej szkoleń, konieczności przestrzegania programów i harmonogramu kursów oraz wymogów w zakresie odpowiedniego oznaczania projektów PO KL.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. Sp. z o.o., domagając się uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p.; - art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1990 poprzez zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu środków pomimo braku wystąpienia nieprawidłowości i nieudowodnienia spowodowania przez Beneficjenta szkody w budżecie ogólnym UE; - art. 6 i 7 k.p.a.; - art. 8 k.p.a.; - art. 11 k.p.a.; - art. 77 § 1 k.p.a., - art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że opracowała i przeprowadziła procedurę konkurencyjności zgodnie z wymaganiami postawionymi w Wytycznych, przy czym ani procedura wyboru wykonawców opisana w Wytycznych, ani inne dokumenty programowe PO KL, nie zawierały wskazówek dotyczących sposobu konstruowania kryteriów wyboru ofert. Spółka podkreśliła, że wybrany Wykonawca wykazał, iż w ciągu 3 lat poprzedzających procedurę wyboru, zrealizował 22 projekty współfinansowane z PO KL, co świadczy o tym, że zastosowane Kryterium nie było dyskryminujące. Każdemu z potencjalnych wykonawców postawiono identyczne wymagania, kryteria wyboru ofert były równe i jawne, a informacja o prowadzonym postępowaniu ofertowym dostępna dla nieograniczonego kręgu osób z uwagi na ogłoszenie zapytania ofertowego na stronie internetowej beneficjenta oraz w jego siedzibie. Zdaniem skarżącej, zastosowane Kryterium było adekwatne do przedmiotu zamówienia i odnosiło się do niego, a przydzielenie mu 45% udziału w ogólnej ocenie było uzasadnione z punktu widzenia charakteru zlecanych usług. Strona stwierdziła, że w sprawie nie doszło do ustalenia dyskryminującego kryterium oceny ofert, zaś powierzenie wykonania szkoleń wykonawcy nie spowodowało wyrządzenia szkody, ani nie zagroziło budżetowi UE.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w umowie o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania Wytycznych i wyraziła zgodę na zastosowanie przez Instytucję Pośredniczącą korekt finansowych, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wydatkowaniu przekazanych Beneficjentowi środków, wynikających z naruszenia zasady konkurencyjności. Zdaniem WSA, zasadnie organ uznał, iż skarżąca zastosowała dyskryminujące kryterium. Zgodnie z Wytycznymi spółka powinna była bowiem skierować zapytanie ofertowe do co najmniej trzech podmiotów oraz zamieścić je na swojej stronie internetowej. Zapytanie powinno zaś określić kryteria oceny ofert oraz wagę punktową każdego z nich tak, aby potencjalni wykonawcy mogli ocenić swoje szanse na otrzymanie zamówienia. Sąd przypomniał, że jednym z kryteriów określonych przez spółkę było wykazanie się doświadczeniem w zakresie realizacji projektów współfinansowanych z PO KL. W ocenie WSA, stawianie powyższego warunku nie wiąże się z warunkami niezbędnymi w realizacji zamówienia i odnosi się wyłącznie do źródła jego finansowania. Od wykonawcy można było wymagać doświadczenia w realizacji zamówień podobnych, ale powinno to dotyczyć wiedzy, kadry. Zasadnie więc uznano, że stosowanie przez skarżącą spornego kryterium oceny ofert stanowiło naruszenie Wytycznych co do zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów. Podmiot zainteresowany ofertą, który nie realizował uprzednio szkoleń współfinansowanych w ramach PO KL, był bowiem w gorszej pozycji, natomiast przyznanie kwestionowanemu kryterium aż 45% punktów ogólnej oceny, skutkowało pozbawieniem szans na uzyskanie zamówienia przez podmiot nieposiadający takiego doświadczenia. Zdaniem WSA, beneficjent przyjął kryterium dostępu i oceny ofert powodujące nieuzasadnione zróżnicowanie w traktowaniu podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia. Sąd za błędne uznał również przekonanie spółki, iż wyłącznie podmioty wykazujące wymagane przez nią doświadczenie mogą prawidłowo wykonać zamówienie, z uwagi na skomplikowane kwestie proceduralne obowiązujące przy zamówieniu. WSA podkreślił, iż przedmiotem zamówienia były usługi szkoleniowe, nie zaś zarządzanie projektem. Na skarżącej ciążył obowiązek kontrolowania realizowania przedmiotu zamówienia przez wykonawcę. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż przyjęte przez spółkę kryterium było dyskryminujące, a zatem zasadne stało się zastosowanie art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p.

WSA stwierdził również, że skarżąca nieprawidłowo interpretuje treść art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Pokrycie ze środków projektowych wydatku poniesionego z naruszeniem zasady konkurencyjności stanowi bowiem szkodę w budżecie UE, ponieważ wydatek taki nie powinien być sfinansowany. Opłacenie usług wykonanych na skutek przeprowadzenia postępowania dyskryminującego i sprzecznego z zasadami wolnej konkurencji nie może zostać zaakceptowane.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., ponieważ w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy został zebrany, rozważono argumenty strony, a uzasadnienie decyzji sporządzone jest w sposób prawidłowy.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, iż z powodu naruszenia zasady konkurencyjności oraz niedochowania procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich, organy słusznie zastosowały w stosunku do skarżącej spółki przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a na wypadek uznania, że zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego – o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych obu instancji w całości - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie na ich podstawie decyzji o zwrocie środków.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

i. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej jej decyzji, pomimo wydania tych decyzji bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy, tj. naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

ii. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na nieuwzględnieniu podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. oraz wadliwym, niepełnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez lakoniczne ustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzyć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania poglądu organów administracji oraz Sądu I instancji, iż w ramach przeprowadzonego przez skarżącą postępowania ofertowego doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, poprzez zastosowanie dyskryminującego kryterium wyboru ofert, odnoszącego się do posiadania doświadczenia w realizacji projektów współfinansowanych z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

W związku z powyższym w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 u.f.p. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Należy zauważyć, że w Sekcji 3.1.3. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL stwierdzono, że beneficjenci są zobowiązani do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu podsekcji 3.1.3.1 Wytycznych. W podsekcji tej określono m.in., że w celu spełnienia zasady konkurencyjności beneficjent zobowiązuje się do wysłania zamówienia do trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców, ponadto musi upublicznić zapytanie ofertowe, co najmniej na stronie internetowej. Beneficjent jest zobowiązany do wyboru najkorzystniejszej oferty w oparciu o ustalone w zapytaniu kryteria oceny. Odnosząc te postanowienia do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że ograniczenie liczby potencjalnych wykonawców poprzez stwarzanie dodatkowych warunków może naruszać zasadę konkurencyjności, gdy dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia możliwości złożenia oferty przez uczestników rynku, a co za tym idzie do zmniejszenia możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty, co w konsekwencji może oznaczać powstanie potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Beneficjent może stawiać wymagania, które mają na uwadze zapewnienie odpowiedniego doświadczenia wykonawców, a co za tym idzie jakości świadczonych przez nich usług. Co do zasady beneficjent może zatem żądać wykazania przez wykonawców odpowiedniego doświadczenia nie tylko w zakresie konkretnej tematyki szkolenia, lecz również w zakresie finansowania prowadzonych przez nich szkoleń (np. ogólnie ze środków Unii Europejskiej oraz z krajowych środków publicznych – por. np. wyrok NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 321/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem I instancji wykazano, że bardzo wąsko określony przez beneficjenta warunek finansowania szkoleń ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki miał w rozpatrywanym przypadku istotny, realny wpływ na ograniczenie konkurencyjności. Kwestia ta jest szczególnie widoczna, jeśli weźmiemy pod uwagę, że przedmiotem zamówienia były jedynie usługi szkoleniowe niepowiązane z zarządzaniem projektem, które nadal pozostawało w gestii Beneficjenta. Skoro zatem skarżąca miała obowiązek kontrolowania realizowania przedmiotu zamówienia przez wykonawcę, to nie ma wątpliwości, że wskazane wyżej kryterium należy uznać za dyskryminujące, a więc zasadne było zastosowanie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, w punkcie wyjścia należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać ze wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II i) oraz ii) petitum skargi kasacyjnej), adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, uznać należało za niezasadne. W punktach II.i) i II.ii) skargi kasacyjnej powołano, jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2, a także art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów.

Przepis art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji nie mógł również naruszyć przepisów art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., które określają katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. W uzasadnieniu wyroku z 28 października 2015 r., o sygn. akt II GSK 1979/14, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że charakter normy kompetencyjnej ma również przepis art. 151 p.p.s.a., nie stanowiąc samoistnej podstawy dla skutecznego zakwestionowania niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu powiązano jednak z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, że według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji zaniechał realizacji obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych, faktycznych okoliczności sprawy, niepozostających bez wpływu - w kontekście przyjęcia ustalonego przez organ stanu faktycznego za podstawę wyrokowania - na ocenę prawidłowości rezultatu kontroli wykładni oraz stosowania przez organ przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, eksponującej wskazane wadliwości zaskarżonego wyroku poprzez zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., analiza uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, zwłaszcza zaś formułowane na jej podstawie wnioski, nie usprawiedliwiają twierdzenia, że wyrok ten nie odpowiada prawu. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zupełnie zarzutów kasacyjnych, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji, nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej podnieść należy więc, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego tylko w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji w przedmiocie zwrotu środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi podkreślić również, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie - to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji zarzuty z punktu II petitum skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku upatrywały w wadliwości jego uzasadnienia, uznać należało za niezasadne.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.