Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 184/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 14 ust. 2, art. 16, art. 17, art. 21
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 107 § 1, § 2 oraz 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zarządu P Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. (bez numeru / znaku) Prezes Zarządu P Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwany też dalej "organem"), po rozpatrzeniu wniosku K. P. z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] lutego 2021 r. do spółki działającej pod firmą P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej "PWiK" lub "Spółką") wpłynął drogą elektroniczną (e-mail) wniosek K. P. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") o udostępnienie informacji publicznej, tj. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

"1. Czy w spółce miejskiej zatrudnieni są radni, członkowie rodzin radnych, członkowie zarządu lub rady nadzorczej spółki lub pracownicy Urzędu Miejskiego w K.?

2. Jeśliby odpowiedź jest twierdząca, prosiłbym o podanie imienia, nazwiska, stanowiska i stopnia pokrewieństwa takich osób."

We wniosku wskazano też adres e-mail, na który należy przesłać odpowiedź.

W przesłanym w dniu [...] marca 2021 r. na podany adres e-mail piśmie Prezesa Zarządu PWiK na pierwsze pytanie udzielono odpowiedzi twierdzącej ("Tak"), zaś co do pozostałej części wniosku poinformowano, że Zarząd Spółki wydał decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej, która została załączona do tej wiadomości e-mail.

Wspomnianą wyżej decyzją, datowaną na [...] marca 2021 r. (znak: [...]), Prezes Zarządu PWiK orzekł: "odmawiam udostępnienia informacji publicznej w części".

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wnioskodawcę, Prezes Zarządu PWiK – decyzją z [...] kwietnia 2021 r. (znak: [...]) – utrzymał w mocy "decyzję spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...]".

Postanowieniem z [...] września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sad Administracyjny w P. odrzucił skargę K. P. na "decyzję P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]", wyjaśniając w uzasadnieniu, że wobec tego, iż zaskarżona decyzja nie została prawidłowo stronie skarżącej doręczona, nie weszła do obrotu prawnego, to wniesiona na tę decyzją skarga jest skargą przedwczesną, a w konsekwencji też niedopuszczalną.

Spółka, w wykonaniu ww. prawomocnego orzeczenia WSA, przekazała wnioskodawcy przesyłką pocztową decyzję z [...] marca 2021 r. (znak: [...]) wraz z pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wnioskodawca, bez składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Wyrokiem z [...] stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję z [...] marca 2021 r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana bez prawidłowego wniosku, spełniającego wymogi określone w art. 63 k.p.a.

Pismem z [...] lutego 2022 r. Spółka wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez jego podpisanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Wnioskodawca uzupełnił ów brak w wyznaczonym terminie (podpisane pismo wpłynęło do siedziby PWiK [...] lutego 2022 r.).

Odmawiając wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części – przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2022 r. – Prezes Zarządu PWiK wyjaśnił w uzasadnieniu, że Spółka częściowo udostępniła informację w żądanym zakresie, poprzez udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie wniosku i przesłanie jej w formie elektronicznej na wskazany adres poczty e-mail w dniu [...] marca 2022 r. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do odpowiedzi na pytanie drugie, Spółka odmawia udzielenia żądanej informacji. Wprawdzie PWiK, jako spółka komunalna, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną, jednak prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne, a żądana informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji albo osoba niepełniąca takiej funkcji wyrazi na to zgodę i zrezygnuje ze swego prawa. Na kanwie powyższego Spółka dokonała analizy informacji o zatrudnianych przez nią pracownikach pod kątem zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej przez wnioskodawcę. Zdaniem prezesa Zarządu Spółki osoby, których danych żądana informacja publiczna może dotyczyć, nie pełnią funkcji publicznych (nie mają kompetencji decyzyjnych, a pełnią funkcje wyłącznie techniczno-usługowe).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. P., zarzuciwszy naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, a także o "rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym". W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił rangę prawa do informacji i jawności działania władz publicznych. Stwierdził, że żądana przez niego informacja w pierwszej kolejności dotyczy "nie spraw prywatnych jakiegokolwiek podmiotu, a tego, czy nie zachodzi ryzyko wykorzystywania funkcji dla nieuprawnionych korzyści dla siebie bądź blisko, tudzież innych zachowań korupcyjnych, przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wszelkie informacje prywatne, ujawnione poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, są ściśle związane z tą kwestią". Skarżący przywołał także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i podkreślił, że żądane przezeń informacje nie mają charakteru danych wrażliwych, zaś organ nie rozważył kolizji dóbr konstytucyjnych w sposób prawidłowy. Sam fakt, że wniosek dotyczy danych osób prywatnych, nie może stanowić o uznaniu, że zasadna jest odmowa udostępnienia informacji, nawet jeśli rzeczone osoby nie pełnią funkcji publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że główną osią sporu, do której niestety nie odniósł się skarżący w skardze, jest kwestia tego, czy osoby zatrudnione w Spółce pełnią w związku z tym zatrudnieniem funkcje publiczne. Spółka nie dysponuje bowiem zgodą na udostępnienie danych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wszystkie podniesione przez skarżącego argumenty i orzecznictwo odnoszą się zaś wyłącznie do osób pełniących funkcje publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") przepisy p.p.s.a. stosuje się także do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej.

Taka skarga została wniesiona w niniejszej sprawie. Jej przedmiotem uczyniono decyzję Zarządu P. Sp. z o.o. w K. – a doprecyzowując: decyzję Prezesa jednoosobowego Zarządu tej Spółki – z [...] marca 2022 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podania imion, nazwisk, stanowisk i stopnia pokrewieństwa osób zatrudnionych w Spółce będących radnymi, członkami rodzin radnych, członkami rodzin zarządu lub rady nadzorczej Spółki, lub pracownikami Urzędu Miejskiego w K.. Sam fakt, że takie osoby są zatrudnione w Spółce został ogólnie przyznany przez Prezesa Zarządu PWiK w piśmie z [...] marca 2021 r.

Jak to już wyżej wskazano, zaskarżona decyzja została wydana po zapadłych w niniejszej sprawie dwóch prawomocnych orzeczeniach WSA w Poznaniu: postanowieniu z [...] września 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] oraz wyroku z [...] stycznia 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po [...]. Spółka, wzywając skarżącego do podpisania wniosku, a następnie skutecznie doręczając mu decyzję, zrealizowała wytyczne zawarte w powyższych orzeczeniach – które, zaznaczmy, dotyczyły wyłącznie kwestii proceduralnych. Organ nie ustrzegł się jednak dalszych uchybień, ściśle już związanych z meritum sprawy, które zostało poddane weryfikacji przez Sąd po raz pierwszy w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej wskazane.

Jest poza sporem, że jednoosobowa, komunalna (gminna / miejska) spółka kapitałowa, jaką jest PWiK (będąca spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest Miasto K., co wynika z zalegającego w aktach sądowych odpisu z KRS) – a ściślej: prezes zarządu tej spółki, uprawniony do jej reprezentacji (jednoosobowo) – jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Pewne wątpliwości może jedynie nasuwać zakwalifikowanie takiej spółki do właściwej grupy podmiotów spośród wyszczególnionych w art. 4 ust. 1u.d.i.p., który to przepis stanowi, że: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów."

Istota sygnalizowanych wątpliwości zawiera się w pytaniu, czy PWiK – jako spółka z o.o. utworzona przez Miasto K. – jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., czy może jednym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w szczególności wzmiankowaną w tym punkcie: "osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Źródłem tych wątpliwości jest nieostrość pojęcia "osoba prawna samorządu terytorialnego". Można bowiem uznać, że w pojęciu tym mieszczą się – obok jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się m.in. gmina (por. wyrok SN z 19.11.2015 r., IV CSK 11/15; dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego, http://www.sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx, w skrócie "BOSN") – także spółki kapitałowe, w których taka jednostka jest jedynym wspólnikiem (por. np. wyroki WSA: z 15.02.2007 r., II SAB/Ke 3/07; z 05.04.2018 r., II SAB/Sz 18/18; z 15.07.2021 r., IV SA/Po 354/21; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; por. też B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, ss. 105-106). W orzecznictwie zdaje się jednak przeważać pogląd, że spółki komunalne – w tym także te jednoosobowe – zaliczają się do grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. I to nie tylko ze względu na to, że taka (tu: jednoosobowa) spółka komunalna jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonuje ona zadania publiczne (tu: w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków) oraz dysponuje majątkiem publicznym (por. wyroki NSA: z 02.06.2015 r., I OSK 1608/14; z 25.04.2018 r., I OSK 1221/16; por. też wyroki WSA: z 13.12.2005 r., II SA/Ol 799/05; z 05.01.2006 r., II SA/Ol 894/05; z 15.10.2015 r., II SAB/Po 81/15; z 02.02.2017 r.; IV SA/Gl 970/16; z 07.09.2017 r., II SA/Sz 649/17; z 15.01.2018 r., II SAB/Wa 471/17; z 22.08.2019 r., IV SA/Po 229/19; z 22.05.2020 r., II SAB/Wa 41/20; dostępne w CBOSA). Wreszcie, niekiedy w takich przypadkach przywoływane są obie podstawy prawne – z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.d.i.p. – jako źródła obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez podmioty reprezentujące jednoosobowe spółki komunalne (por. np.: wyrok NSA z 10.01.2018 r., I OSK 724/16; wyrok WSA z 02.06.2021 r., II SAB/Po 40/21; dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych uwag, niezależnie od zarysowanych rozbieżności co do właściwej podstawy prawnej, nie ulega wątpliwości, że Prezes Zarządu PWiK jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych, które znajdują się w jego posiadaniu (zob. art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Wypada zauważyć, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna.

W kontrolowanej sprawie strony nie spierały się również o jej aspekt przedmiotowy, tj. o zasadność uznania wnioskowanych informacji za informację publiczną. Takiej kwalifikacji dokonała sama Spółka, udzielając skarżącemu odpowiedzi na pkt 1 jego wniosku – dotyczący tego, czy w Spółce zatrudnieni są radni, członkowie rodzin radnych, członkowie rodzin zarządu lub rady nadzorczej spółki lub pracownicy Urzędu Miejskiego – a odmowę odpowiedzi na pkt 2 tego wniosku – który dotyczył podania imienia, nazwiska, stanowiska i stopnia pokrewieństwa takich zatrudnionych – motywując jedynie ochroną prywatności zainteresowanych osób (i tylko w kwestii charakteru informacji o "stopniu pokrewieństwa" zajmując nie do końca jednoznaczne stanowisko, poprzez zamieszczenie odesłania do wyroku NSA z 22.06.2018 r., sygn. akt I OSK 277/18).

Sąd w niniejszym składzie zasadniczo podziela zgodne stanowisko stron w kwestii kwalifikacji żądanych informacji o osobach zatrudnionych w PWiK – będącej, raz jeszcze podkreślmy, spółką komunalną – jako informacji publicznej. Taka kwalifikacja znajduje oparcie w treści zamieszczonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (acz wysoce niedoskonałej) definicji legalnej "informacji publicznej", przez którą zgodnie z tym przepisem należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie takich informacji zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g). W ocenie Sądu to raczej w tych przepisach – aniżeli w przepisach dotyczących sygnalizowanego w skardze "korzystania z majątku publicznego" (por. np. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. dot. informacji o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) – należy upatrywać prawnej podstawy do żądania informacji objętych wnioskiem skarżącego z [...] lutego 2021 r.

Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zasadnie argumentuje się, że wykonywanie przez spółkę komunalną zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publicznego, sprawia iż cały proces jego realizacji ma charakter publiczny. W tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu spółki wykonują czynności faktycznie będące realizacją tegoż zadania. Silne oddziaływanie społeczne i polityczne otoczenia na spółkę oraz zwrotne oddziaływanie spółki na otoczenie nie pozwala zgodzić się z tezą, iż lista pracowników zatrudnionych przez spółkę komunalną nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Wypada wskazać na takie oddziaływanie chociażby w aspekcie potencjalnego nadużycia władzy przy zatrudnianiu pracowników, co wpisuje się w podstawową dyrektywę interpretacyjną art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którą jest jawność ukierunkowana na rzetelne działanie instytucji wykonujących zadania publiczne (por. wyrok NSA z 25.04.2018 r., I OSK 1221/16, CBOSA). W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że lista osób zatrudnionych przez spółkę komunalną stanowi informację publiczną (por. wyroki NSA: z 25.04.2018 r., I OSK 1221/16; z 30.11.2018 r., I OSK 2158/16; z 25.09.2019 r., I OSK 506/19; dostępne w CBOSA).

Powyższa konstatacja implikuje sposób, w jaki powinna nastąpić ewentualna odmowa udostępnienia takiej informacji. Określa go mianowicie norma z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

I to właśnie w odpowiednio zastosowanej formie decyzji, Prezes Zarządu PWiK rozstrzygnął o odmowie udostępnienia informacji żądanej w pkt 2 wniosku skarżącego – potwierdzając tym samym, że nie kwestionuje tego, iż wnioskowana informacja stanowi w całości informację publiczną (odmowy udostępnienia informacji niebędącej informacją publiczną dokonuje się wszak "zwykłym" pismem; por. np. wyroki NSA: z 29.12.2011 r., I OSK 1864/11, oraz z 25.05.2020 r., I OSK 1298/19, dostępne w CBOSA).

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle przywołanych wyżej przepisów u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie takiej informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których – z niewielkimi modyfikacjami – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z kolei do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

W świetle art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") prawidłowa decyzja powinna zawierać: (1) oznaczenie organu administracji publicznej; (2) datę wydania; (3) oznaczenie strony lub stron; (4) powołanie podstawy prawnej; (5) rozstrzygnięcie; (6) uzasadnienie faktyczne i prawne; (7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; (8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; (9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (art. 107 § 2 k.p.a.). W odniesieniu do decyzji wydawanych w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej takim przepisem szczególnym, określającym dodatkowe składniki decyzji, jest art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Cytowany art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. uzupełnia regulację art. 107 § 3 k.p.a., w myśl której uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Oceniając przez pryzmat ww. przepisów zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu PWiK należy stwierdzić, że – po pierwsze – nie został w niej należycie (wyczerpująco) określony adresat decyzji, gdyż nie podano jego miejsca zamieszkania.

Nie ulega wątpliwości, że wskazanie w treści decyzji jej adresata jest jednym z elementów koniecznych decyzji. Stroną postępowania administracyjnego mogą być podmioty wskazane w przepisie art. 25 k.p.a. Jak to już zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zapadłego w niniejszej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po [...], w przypadku podjęcia zamiaru wydania decyzji administracyjnej przez organ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zobowiązany jest on do stosowania od tego momentu przepisów k.p.a. Wiąże się z tym obowiązek organu ustalenia m.in. strony postępowania, tj. ustalenia danych personalnych wnioskodawcy i adresu jego zamieszkania, jeśli jest nim osoba fizyczna, czy nazwy i siedziby – w odniesieniu do osób prawnych. Jest to związane z potrzebą oznaczenia adresata w treści decyzji, stosownie do art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., a następnie doręczenia wnioskodawcy wydanej decyzji, jako warunku koniecznego jej wprowadzenia do obrotu prawnego, zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11.02.2021 r., III OSK 2875/21, CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja została wydana z oznaczeniem jedynie imienia i nazwiska skarżącego, co w ocenie Sądu nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po drugie, istotne zastrzeżenia budzi również treść (zupełność) uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Jakkolwiek bowiem organ w motywach tej decyzji przeprowadził zasadniczo trafną analizę, kogo należy uznać, bądź nie, za osobę pełniącą funkcję publiczną, to już wyrażona tam konkluzja, że zatrudnione w Spółce osoby, których żądana przez skarżącego informacja dotyczy (może dotyczyć), nie pełnią funkcji publicznych, nie poddaje się weryfikacji sądowej, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano, na jakich stanowiskach zatrudnione są ww. osoby. Tego braku nie wypełnia zamieszczenie w motywach kontrolowanej decyzji wyliczenia czynności należących do kompetencji tych osób, jako że jest ono ewidentnie niepełne (skoro poprzedzone zwrotem "zawierają się m.in."), a ponadto nie zostało w żaden sposób udokumentowane w przedłożonych Sądowi aktach sprawy (np. poprzez złożenie doń choćby zanonimizowanych dokumentów określających zakresy czynności obowiązujące na odnośnych stanowiskach). Ponadto, choć sam organ zauważył, że zainteresowane osoby mogą, w związku ze złożonym wnioskiem, zrezygnować ze swego prawa do prywatności, to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie tylko nie wynika wyraźnie, że osoby te ze swego prawa nie zrezygnowały, ale także nie wiadomo, czy Spółka stworzyła im w ogóle możliwość ewentualnego wyrażenia takiej rezygnacji. Również w przedłożonych sądowi aktach sprawy nie ma na ten temat jakiejkolwiek wzmianki ani śladu. Jedynie w odpowiedzi na skargę podkreślono, że Spółka "nie dysponuje zgodą na udostępnienie danych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p." Ale nadal nie wiadomo, czy nie dysponuje, bo zainteresowane osoby swej zgody odmówiły, czy może dlatego, że Spółka o wyrażenia takiej zgody w ogóle się do nich nie zwracała.

W świetle zastosowanego przez organ art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest to uchybienie istotne, gdyż zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy również przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Z powyższego wynika zaś, że przed rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej osoby fizycznej organ powinien zwrócić się do tej osoby z pytaniem, czy rezygnuje z przysługujące jej prawa (por. wyrok NSA z 04.02.2020 r., I OSK 2477/18, CBOSA).

Powyższe wyliczenie braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ w istotnym stopniu uchybił jednak regule, w myśl której nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania wyczerpującej, konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 18.05.2018 r., I OSK 684/17; z 10.03.2020 r., I OSK 3922/18; dostępne w CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu Spółki.

O zwrocie kosztów postępowania – obejmujących w tym przypadku jedynie uiszczony wpis od skargi, w wysokości [...] zł (pkt 2 sentencji wyroku) – Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę – tj. rozpatrując i załatwiając pkt 2 wniosku skarżącego z [...] lutego 2021 r. – organ uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku oceny prawne i wskazania Sądu (art. 153 p.p.s.a.), uzupełniając w poruczonym zakresie postępowanie wyjaśniające, a także materiały zebrane w aktach administracyjnych sprawy o brakujące dokumenty (w razie potrzeby zanonimizowane, jeżeli wymagać tego będzie wzgląd na ochronę prywatności zainteresowanych osób). Następnie, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń, we właściwy sposób (ew. sposoby, jako że mogą one okazać się odmienne w stosunku do poszczególnych osób lub kategorii danych) załatwi wniosek skarżącego w ww. części.