Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 152/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Fyda - Kawula, asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.J., P.J., J.J.[1], A.J., M.J., G.J., S.J., A.J. i R.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. J., P. J., J. J., A. J., M. J., G. J., S. J., A. J., R. J., decyzją z 12 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 1 czerwca 2020 r. nr 78/SD/2020 orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w W. przy dawnej ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...], dz. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 5 listopada 1992 r. R. J. wystąpił do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o rekompensatę za 1/3 część ogólnej wartości działki pod nazwą "[...]", rej. hip. [...] dz. [...] o łącznej pow. [...] m2, położonej przy dawnej ulicy [...].

Następnie wnioskiem z 10 czerwca 2009 r. R. J., wnioskiem z 10 czerwca 2001 r. J. J., wnioskami z 29 czerwca 2010 r. S. J. i A. J., wnioskiem z 10 września 2013 r. A. J., wnioskami z 16 maja 2016 r. M. J. i G. J., wnioskiem z 16 listopada 2016 r. R. J. i J. J. dołączyli do przedmiotowego postępowania.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 1 czerwca 2020 r. odmówił J. J., P. J., J. J., A. J., M. J., G. J., S. J., A. J. oraz R. J. przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w W. przy dawnej ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...] dz. [...], która obecnie wchodzi w skład części działek ewidencyjnych nr: [...] z obrębu [...] stanowiących własność Miasta [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", rej. hipoteczny [...], działka nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem".

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z 27 maja 1992 r. prawo własności nieruchomości pn. "[...]", rej. hip. [...] odnośnie działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 z budynkami wpisane było na rzecz C. i J. małżonków J. w 1/3 części, J. i L. O. w 1/3 części, na mocy aktu zeznanego w tej księdze 20 marca 1936 r. za nr kol. [...] Rep. [...] oraz L. T. i Z. małżonków J. w 1/3 części, w częściach równych, na mocy aktu zeznanego w tejże księdze [...] marca 1936 r. za nr kol. [...] Rep. [...].

Wniosek o przyznanie własności czasowej do ww. gruntu, o którym mowa w art. 7 dekretu nie został złożony.

Zgodnie z opinią geodezyjną z 20 stycznia 2016 r. sporządzoną przez geodetę, objęty roszczeniem grunt położony przy ul. [...], ozn. "[...]", rej. hip. [...] dz. [...] stanowi obecnie część działek nr: [...] z obrębu [...].

Prezydent m.st. Warszawy zaznaczył, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] maja 1992 r. wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] m2 jednakże, jak wskazano w powyższej opinii geodezyjnej, przy rozliczeniu powierzchni nieruchomości sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania wykorzystano plan znajdujący się w zbiorze dokumentów prowadzonych dla księgi hipotecznej "[...]", rej. hip. [...], sporządzony w 1941 r. dla działki przyległej do opiniowanej, oznaczonej nr [...] oraz dane operatu ewidencji gruntów obr. [...]. W granicach określonych na podstawie wyżej opisanych planów powierzchnia działki nr [...] została określona na [...] m2 i taka właśnie powierzchnia została przyjęta na potrzeby postępowania.

Strony nie kwestionowały powierzchni działki ustalonej na podstawie opinii geodezyjnej z 20 stycznia 2016 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) - dalej zwanej "ugn" zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel, bądź jego następcy prawni, zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel, bądź jego następcy prawni, mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

W kwestii pierwszej przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, deﬁnicję "dom jednorodzinny" zawartą w art. 215 ust. 2 ugn należy rozpatrywać według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu. Pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano. Był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia wprowadzono w późniejszym okresie.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy wyjaśnił, że kwestię spełnienia przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne ocenić należało na podstawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu planu zabudowania. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że planem takim był Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy - plan strefowy, zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r.

Organ I instancji, powołując się na informację wynikającą z opinii geodezyjnej z 15 lipca 2019 r. wykonanej przez geodetę, stwierdził że według Planu nieruchomość przy ul. [...], ozn. jako "[...]", rej. hip. [...] dz. [...] jest położona w całości w streﬁe przeznaczonej pod użyteczność publiczną.

Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem warunek z art. 215 ust. 2 ugn mówiący o konieczności przeznaczenia działki pod zabudowę jednorodzinną nie został spełniony.

W stosunku do przesłanki dotyczącej pozbawienia przeddekretowego właściciela faktycznej możliwości władania działką Prezydent m.st. Warszawy uznał, iż niezależnie od późniejszych inwestycji grunt był już zagospodarowany w 1955 r. i dawni właściciele lub ich następcy prawni utracili możliwość władania dawną nieruchomością hipoteczną w chwili przejęcia powyższego gruntu pod targowisko czyli przed 5 kwietnia 1958 r. wskazaną w art. 215 ugn.

W konsekwencji Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania, z uwagi na niespełnienie obu przewidzianych w art. 215 ust. 2 ugn przesłanek.

Pismem z 16 kwietnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 10 § 1 kpa, poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Pismem z dnia 11 maja 2020 r. wnioskodawcy wskazali na ograniczenia w dostępie do akt sprawy spowodowane stanem epidemii i wnieśli o doręczenie opracowania geodety uprawnionego co do przeznaczenia gruntu w planie zabudowy.

25 maja 2020 r. pełnomocnik wnioskodawców został poinformowany przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z uprawnienia tego skorzystał 28 maja 2020 r.

Od powyższej decyzji J. J., P. J., J. J., A. J., M. J., G. J., S. J., A. J. i R. J. złożyli odwołanie. Skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji zebrany został w sposób dokładny i mógł stanowić podstawę wyczerpującego i wszechstronnego jej rozpoznania, podczas gdy organ I instancji nie podjął wystarczających czynności celem zebrania istotnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: nie ustalił prawidłowego położenia przedmiotu niniejszego postępowania, gdyż zamiast procedować wyłącznie do działki nr [...] dawnej nieruchomości organ czynił ustalenia również względem działki nr [...] oraz działki nr [...], pochodzących z tej samej księgi hipotecznej, nie ustalił kiedy nastąpiło faktycznie przejęcie ww. nieruchomości, a tym samym nie ustalił właściwej daty pozbawienia poprzednich właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością, za którą przyznania odszkodowania domagają się składający odwołanie, nie przeprowadził oceny złożonych do niniejszej sprawy opinii biegłych. Skarżący zarzucili też organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się na temat zebranego w sprawie materiału dowodnego mającego stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia i wydanie decyzji w faktycznym terminie przewidzianym dla strony do ich zgłoszenia oraz naruszenie art. 84 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie wymagane są wiadomości specjalne w zakresie interpretacji zdjęcia lotniczego.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 12 listopada 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 1 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego mającego stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym zakresie podniósł, że z akt postępowania wynika, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa, pismem z 16 kwietnia 2020 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił pełnomocnika stron o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, na co został wyznaczony przez organ termin 7 dni od daty doręczenia pisma. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru listu poleconego zawiadomienie doręczono 24 kwietnia 2020 r. Pismem z 11 maja 2020 r. (data prezentaty: 15 maj 2020 r.) pełnomocnik stron wniósł o doręczenie opracowania geodety co do przeznaczenia gruntu w Ogólnym Planie z 1931 r. celem zapoznania się z jego treścią w związku z utrudnieniami wynikającymi z panowania stanu epidemii na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z notatką z 25 maja 2020 r. sporządzoną przez referenta sprawy pełnomocnik stron 25 maja 2020 r. został poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w siedzibie właściwej jednostki Urzędu m.st. Warszawy. 1 czerwca 2020 r. została wydana decyzja.

Wojewoda zaznaczył, że dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 kpa konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 kpa. Uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.

Wojewoda zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ zawiadomił pełnomocnika stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto, w odpowiedzi na pismo strony referent sprawy zapewnił pełnomocnika o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w siedzibie właściwej jednostki Urzędu, co wynika z notatki służbowej z 25 maja 2020 r. Jednocześnie w piśmie pełnomocnika stron z 11 maja 2020 r. dotyczącym zgromadzenia materiału dowodowego pełnomocnik wniósł wyłącznie o możliwość zapoznania się z opinią geodety dotyczącą przeznaczenia gruntu w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r., która została sporządzona 15 lipca 2019 r. Zatem znajdowała się w aktach od wielu miesięcy. Pełnomocnik stron zapoznał się z aktami sprawy 28 maja 2020 r., co potwierdza znajdująca się w aktach "karta przyjęcia interesanta".

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 kpa.

Jeżeli chodzi o zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, czego konsekwencją były błędne ustalenia faktyczne dotyczące przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, w tym przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne - w ocenie Wojewody Mazowieckiego - ustalenia Prezydenta m.st. Warszawy w tym zakresie zasługiwały na aprobatę.

Pismem z 22 kwietnia 2015 r. organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego m.st. Warszawy o przesłanie kopii planu zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. dla rejonu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi Archiwum Państwowe przekazało organowi właściwe fragmenty Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r., tj. fragment rejonu dla przedmiotowej nieruchomości, legendę oraz oznaczenia dokumentu planistycznego.

W opinii z 15 lipca 2019 r. geodeta wykreślił granice działki przedmiotowej nieruchomości na Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. oraz poddał analizie położenie działki względem stref przeznaczenia terenu otrzymując wynik przedstawiony w sentencji opracowania.

Zdaniem organu wojewódzkiego geodeta posiada specjalistyczną wiedzę, aby prawidłowo określić przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. dlatego ustalenia oparte na informacji wynikającej z opinii geodezyjnej należało uznać za prawidłowe.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, analiza opracowania geodety, na którym wykreślono obszar działki na Ogólnym Planie z 1931 r. względem innych dokumentów lokalizacyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz fragmentu Ogólnego Planu z 1931 r. prowadzi do konstatacji, że geodeta wykreślił prawidłową działkę (nr [...]) z nieruchomości hipotecznej "[...]".

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że działka nr [...] swoimi granicami nie dochodziła do skrzyżowania ul. [...] i ul. [...], tak jak wynika z umiejscowienia na Ogólnym Planie z 1931 r. Wojewoda wskazał, że Plan określał założenia dla rozwoju urbanistycznego Warszawy, w tym, jak w niniejszym przypadku, przewidywał poszerzenie dróg oraz utworzenie placu użyteczności publicznej, u zbiegu ulic, w miejscu, w którym teren był użytkowany prywatnie.

Za nietraﬁony organ odwoławczy uznał zarzut skarżących, że uchybienie procesowe w zakresie badania omawianej przesłanki odszkodowawczej stanowi niewzięcie przez organ I instancji pod uwagę faktów wynikających z akt hipotecznych. Według skarzących wynika z nich, że jeszcze w latach 20-tych poprzedniego wieku oraz w 1932 r. poprzednia właścicielka E. W. stając do czynności prawnych w Kancelarii Wydziału Hipotecznego Ziemskiego Sądu Okręgowego w W. oświadczyła, że prawnie zamieszkuje pod adresem w W. przy ul. [...], zatem na przedmiotowym gruncie znajdowały się zabudowania mieszkalne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w kwestii badania przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy ustalić przeznaczenie wynikające z obowiązujących na dzień wejścia w życie dekretu aktów normatywnych z zakresu planowania przestrzennego. Dlatego przy badaniu przeznaczenia działki bezprzedmiotowym byłoby czynienie ustaleń dotyczących faktycznego jej użytkowania.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących od 24 kwietnia 2020 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji miał on możliwość zapoznania się z aktami sprawy w terminie dłuższym niż 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia z 16 kwietnia 2020 r., a jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie ograniczył ani nie zniósł tradycyjnej formy zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie urzędu obsługującego organ, pomimo trwającej pandemii SARS-CoV-2. lmplikuje to wniosek o potencjalnej możliwości zapoznania się z opinią z 15 lipca 2019 r., a nawet podjęcia próby sporządzenia kontropinii w omawianym zakresie.

Powyższa ocena zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że Prezydent m.st. Warszawy prawidłowo w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dotyczący jednej z dwóch przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne. To z kolei oznacza, że orzeczona decyzją z 1 czerwca 2020 r. odmowa przyznania odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w W. przy dawnej ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", rej. hip. [...], dz. [...] jest prawidłowa.

Z uwagi na obowiązek odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stopnia wojewódzkiego rozpatrzył ponadto wątpliwości co do prawidłowości dokonanych przez Prezydenta m.st. Warszawy ustaleń odnośnie przesłanki dotyczącej ustalenia kiedy przeddekretowy właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania działką.

Organ I instancji, w oparciu o wynik własnej analizy zdjęcia lotniczego z 1955 r. stwierdził, że przeddekretowi właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania działka przed 5 kwietnia 1958 r. W odwołaniu skarżący zakwestionowali prawidłowość przeprowadzenia badania przesłanki przez organ I instancji, w szczególności oparcie wyniku badania wyłącznie na własnej analizie zdjęcia lotniczego oraz nieuwzględnienie części materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wskazującego, iż pierwsze odnalezione inwestycje realizowane były w 1962 r.

Wojewoda wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy badając przesłankę dotyczącą pozbawienia faktycznej możliwości władania zgromadził materiał dowodowy, który był również podstawą opinii geodezyjnej z 20 stycznia 2016 r. Wynika z niej, że na opiniowanym terenie zostały zrealizowane: południowa jezdnia ul. [...], pawilon handlowy przy ul. [...] oraz ul. [...]. Wszystkie powyższe inwestycje były realizowane po 5 kwietnia 1958 r.

Zdaniem organu wojewódzkiego ustalenia poczynione przez biegłego geodetę w opinii z 20 stycznia 2016 r. były prawidłowe. Jednak fakt przejęcia gruntu przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję przed 5 kwietnia 1958 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił w wyniku analizy zdjęcia lotniczego numer [...] z 1955 r. pozyskanego z Wojskowego Biura Historycznego dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. (dołączonego również do akt niniejszego postępowania). Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że z wyżej opisanego zdjęcia wynika, że na przedmiotowym gruncie w 1955 r. znajdowało się duże targowisko u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem organu I instancji teren był ogrodzony i zagospodarowany na małe punkty sprzedaży, co potwierdzają późniejsze dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczące budowy pawilonów handlowych. Wobec powyższej konstatacji Prezydent m.st. Warszawy uznał, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na niespełnienie przesłanki dotyczącej pozbawienia faktycznej możliwości władania działka przez przeddekretowego właściciela po 5 kwietnia 1958 r.

Za zasadny organ odwoławczy uznał zarzut skarżących, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez samodzielne ustalenia w kwestii, w której niezbędne są wiadomości specjalne. Zdaniem organu wojewódzkiego jako wiarygodny należało uznać dowód w postaci zdjęcia lotniczego numer [...] z 1955 r. pozyskanego z Wojskowego Biura Historycznego. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie organu wojewódzkiego materiał fotograﬁczny jest wystarczającej jakości do poddania go fotointerpretacji. Natomiast istotną kwestią jest wykonanie fotointerpretacji ww. zdjęcia w zakresie użytkowania terenu oraz znaczenia wpływu otrzymanych wniosków na wynik badania przesłanki. Fotointerpretacja została wykonana przez organ I instancji metodą wizualną (na wybór metody wskazuje stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: "Targowisko oddzielone było od drogi [...] i [...] widocznym ogrodzeniem."). Zdaniem organu wojewódzkiego stawianie wniosków dotyczących użytkowania terenu wymaga uprzedniego sporządzenia opracowania sytuacyjnego określającego lokalizację przedmiotowej nieruchomości względem kadru zobrazowania lotniczego, co nie zostało wykonane przez organ I instancji.

Wojewoda zaznaczył, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn organ dokonuje oceny występowania przesłanek w nim wskazanych, która determinuje kierunek rozstrzygnięcia, zatem decyzja wydana w trybie art. 215 ust. 2 ugn nie jest decyzją uznaniową.

Omawiany przepis miał i nadal ma charakter szczególny a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie "zostali pozbawieni", a nie, np.: "utracili", czy "nie mają", albo "nie dysponują". Powyższe oznacza, iż - w rozumieniu art. 215 ust. 2 ugn - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni nie mogą legitymować się faktyczną możliwością władania działką na skutek pozbawienia ich tego przymiotu przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodzi w tym wypadku o podmiot władzy publicznej, a nie, np. pozbawienie kogoś posiadania przez (przykładowo) posiadacza samoistnego działającego w złej wierze, który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia.

Organ I instancji wskazał, że w jego ocenie na gruncie znajdowało się ogrodzone targowisko. Zdaniem organu wojewódzkiego wynik analizy zdjęcia lotniczego wykonanej przez organ l instancji nie przesądza jednoznacznie o pozbawieniu przeddekretowego właściciela faktycznej możliwości władania działką. Przede wszystkim nie sposób ustalić kto był inwestorem tej inwestycji, czy przeddekretowi właściciele, podmiot publiczny lub niezidentyﬁkowany samoistny posiadacz. Powyższa uwaga nie zmienia jednak faktu, że dowód w postaci opisywanego zdjęcia lotniczego może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, przy czym ustalenia poczynione w oparciu o jego treść stanowią okoliczność wymagającą potwierdzenia w dokumentach. Dlatego zdaniem organu wojewódzkiego organ I instancji winien był podjąć czynności weryﬁkujące wyniki ustaleń opartych na analizie zobrazowania fotograﬁcznego.

Wobec powyższego przesłanka dotycząca ustalenia kiedy przeddekretowy właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania działką nie została zbadana w sposób wyczerpujący i pozwalający na jednoznaczną konstatację.

Wobec prawidłowego ustalenia przez organ I instancji, że nie została spełniona jedna przesłanka z art. 215 ust. 2 ugn umożliwiająca ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Wojewoda uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia opartego na nieustalonym w sposób wyczerpujący stanie faktycznym znajdują uzasadnienie w stosunku do części postępowania obejmującej ustalenie przesłanki pozbawienia faktycznej możliwości władania. Z kolei zarzuty naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się na temat zebranego w sprawie materiału dowodnego, naruszenia art. 84 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 12 listopada 2021 r. J. J., P. J., J. J., A. J., M. J., G. J., S. J., A. J., R. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji przez Prezydenta został zebrany w sposób dokładny i mógł stanowić podstawę wyczerpującego i wszechstronnego jej rozpoznania, podczas gdy organ I instancji nie podjął wystarczających czynności celem zebrania istotnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: - nie ustalił prawidłowego położenia przedmiotu niniejszego postępowania gdyż za prawidłowe uznane zostały ustalenia również względem dz. [...] oraz dz. [...], pochodzących z tej samej księgi hipotecznej zatem w sposób nieuprawniony poszerzył przedmiot sprawy, - nie ustalił kiedy nastąpiło faktycznie przejęcie ww. nieruchomości, a tym samym nie ustalił właściwej daty pozbawienia poprzednich właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością, za którą przyznania odszkodowania domagają się składający odwołanie, które to uchybienie stwierdził wprost organ kontroli, - nie przeprowadził oceny złożonych do niniejszej sprawy opinii biegłych, które jak każdy dowód winny zostać poddane ocenie przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające w granicach obowiązującego prawa i zgodnie z zasadami wiedzy, logiki oraz doświadczenia życiowego tylko uznanie za prawidłowe i zasadne bezkrytyczne przyjęcie za organem I instancji za własne ustalenia faktyczne, w szczególności w zakresie spełnia tzw. pierwszej przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn, co narusza obowiązek organu do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 10 § 1 w zw. z art. 8 oraz art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się nt. zebranego w sprawie materiału dowodnego mającego stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia i uznanie za prawidłowe wydania decyzji w faktycznym terminie przewidzianym dla strony do ich zgłoszenia czym naruszona została również naczelna zasada postępowania administracyjnego o jego prowadzeniu przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a tym samym nieuprawnione uznanie za udowodnione okoliczności faktyczne co do których strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się względem przeprowadzonych na te okoliczności dowodów i nieuprawnione uznanie przez organ kontroli, że strona miała możliwość zapoznania się wcześniej z zebranym materiałem dowodowym w sytuacji obowiązywania w owym czasie, tj.: marzec-połowa maja 2020 r. tzw. pierwszego lockdown'u, która to notoryjna okoliczność winna być znana Wojewodzie z urzędu i nie wymaga udowodnienia; 3) art. 84 § 1 w zw. z art. 138 § 1 ust 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i pomimo, że w niniejszej sprawie wymagane są wiadomości specjalne w zakresie interpretacji zdjęcia lotniczego wobec braku opisu zdjęcia i zaznaczenia na nim przedmiotu postępowania, gdyż sfotografowany został szerszy obszar, nie został w żaden sposób ustalony inwestor, a organ I instancji poprzestał na samodzielnej ocenie i tak poczynione ustalenia uznał za jedyne i wystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, co wprost zostało stwierdzone przez Wojewodę Mazowieckiego i pomimo powyższego utrzymał on w mocy w całości decyzję I-instancyjną; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jako konsekwencja naruszeń opisanych powyżej, tj.: 1) art. 215 ust. 2 ugn poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione obie przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania na podstawie tego artykułu i w konsekwencji utrzymanie w mocy odmowy jego przyznania, podczas gdy nie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość przeznaczenie przedmiotowej działki, gdyż analizie poddane zostały włącznie również dz. [...] i dz. [...], pominięte zostały wszelkie inne materiały dowodowe sprawy poza opinią biegłego bez jej weryﬁkacji i w konsekwencji tego niezbadanie w ogóle spełnienia tzw. drugiej przesłanki w postaci faktycznej możliwości nią władania przez przeddekretowego właściciela w sytuacji, gdy organ kontrolny w pełni podzielił zarzut składających odwołanie w kwestii nieuprawnionego oparcia się przez organ I instancji na własnej ocenie zdjęć lotniczych z całkowitym pominięciem stosownej analizy zobrazowania fotograficznego, niepodjęcie żadnych innych czynności pomimo braku jednoznacznych i przesądzających ustaleń co do spełnienia warunków przyznania odszkodowania za część dawnej nieruchomości dekretowej. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uwzględnienie niniejszej skargi poprzez: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; II. uchylenie w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 czerwca 2020 r.; III. zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Z dostępnych Sądowi akt sprawy wynika, że teren nieruchomości przy ul. [...] ozn. jako "[...]" rej. hip. [...] dz. [...] (stanowiącej obecne działki nr: 1/4 cz., 5/3 cz. i 8/11 cz.) w dacie wejścia w życie dekretu w Ogólnym Planie Zabudowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych 11 sierpnia 1931 r. znajdował się w strefie przeznaczonej pod użyteczność publiczną.

Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części tekstowej tegoż Planu uzupełnionego poprzez wkreślenie przez geodetę terenu przedmiotowej nieruchomości hipotecznej w zakresie działki nr [...] (opinia geodezyjna z 15 lipca 2019 r.) oraz z materiałów planistycznych przesłanych przez dyrektora Archiwum Państwowego przy piśmie z 21 sierpnia 2015 r. (m.in. legendy do Planu) wynika, że 21 listopada 1945 r. sporna nieruchomość znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod plac przyuliczny znajdujący się w narożniku ulic [...] i [...]. Kolorystyka gruntów przeznaczonych pod ulice jest tożsama z kolorystyką placu. Z legendy do Planu nie wynika, aby sporny grunt znajdował się w kolorystyce przeznaczenia planistycznego zarezerwowanego pod zabudowę luźną, grupową, czy zwartą.

Sąd zwraca uwagę, że prawodawstwo przedwojenne i powojenne traktowało takie obiekty urbanistyczne jak: ulice, drogi, place, jako urządzenia użyteczności publicznej, które pozostawały w gestii organów administracji publicznej [art. 1 pkt 3, art. 173, art. 174 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), § 5 rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 9 kwietnia 1937 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz.U. Nr 34, poz. 267), art. 2 pkt 1 lit. d dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej...(Dz.U. Nr 26, poz. 233)].

Zdaniem Sądu gdyby tego rodzaju urządzenie komunalne (plac przyuliczny) został przeznaczony dla potrzeb osób prywatnych, wówczas treść Planu z 1931 r. wskazywałaby, że przeznaczenie tego terenu następuje do "użytku prywatnego", nie zaś pod "użyteczność publiczną", jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Rację ma zatem Wojewoda Mazowiecki, że przedmiotowy teren nie mógł być przeznaczony przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne i wobec tego nie została spełniona przesłanka z art. 215 ust. 2 ugn konieczna do uwzględnienia wniosków o odszkodowanie.

Zasadnie podał organ odwoławczy, że kwestia zamieszkiwania E. W. na początku lat 30-tych XX w. na spornym gruncie nie miała znaczenia dla oceny wyżej wymienionej przesłanki planistycznej. Dla niniejszej sprawy znaczenie miało bowiem to, jakie było w dacie wejścia w życie dekretu przeznaczenie nieruchomości wynikające z obowiązującego planu zabudowania, a nie faktyczny sposób korzystania z gruntu w dacie zatwierdzenia planu zabudowania.

Trafne jest też stanowisko organu odwoławczego, że kwestia pozbawienia uprawnionych faktycznej możliwości władania spornym terenem przed 5 kwietnia 1958 r. nie została w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśniona. Nie zostało ustalone gdzie znajdował się sporny teren w obszarze uwidocznionym na zdjęciach lotniczych z 1955 r. Zdjęcia te nie zostały zaopatrzone w komentarz biegłego z zakresu interpretacji zdjęć lotniczych. Dokumentacja inwestycyjno-budowlana znajdująca się w aktach sprawy (załączona do pism Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z [...] maja 2015 r. i [...] grudnia 2019 r.) wskazuje, że targowisko zlokalizowane przy ul [...] widoczne na zdjęciach lotniczych z 1955 r. nie powstało w oparciu o urzędową dokumentację inwestycyjno-budowlaną powstałą przed 5 kwietnia 1958 r.

Zasadnie Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że wymieniona w art. 215 ust. 2 ugn przesłanka pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. ma charakter przesłanki dotyczącej sfery faktów, a pozbawienie uprawnionych faktycznej możliwości władania działką następowało na skutek pozbawienia ich tego przez inny podmiot. W założeniu zaś ustawodawcy chodziło o podmiot instytucjonalny (organ administracji państwowej, jednostkę gospodarki uspołecznionej realizującą cel publiczny), a nie o pozbawienie kogoś posiadania, np. przez osoby fizyczne, które wbrew woli właściciela, dokonały faktycznego objęcia w posiadanie jego mienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że pełnomocnik skarżącego zapoznał się 28 maja 2020 r. z opinią geodezyjną z 15 lipca 2019 r., co sam przyznał w odwołaniu i w skardze. Poza tym decyzja organu I instancji została wydana 1 czerwca 2020 r. i pełnomocnik wnioskodawców nie miał możliwości odniesienia się do tej opinii lub złożenia ekspertyzy geodezyjnej sporządzonej na zlecenie wnioskodawców.

Trzeba jednak wskazać, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana 12 listopada 2021 r. Pełnomocnik wnioskodawców miał zatem ponad 1 rok i 5 miesięcy, aby złożyć do akt sprawy stanowisko zawierające konkretne uwagi lub zarzuty do opinii z 2019 r. albo prywatne opracowanie geodezyjne sporządzone przez innego geodetę. Był to – zdaniem Sądu – na tyle długi okres, aby przedłożyć kontrdowód przeciwko opinii geodezyjnej z 2019 r., biorąc pod uwagę obowiązujący stan epidemii i wszelkie jego konsekwencje.

Zdaniem Sądu z przedmiotowej opinii geodezyjnej wynika jednoznacznie, że dotyczy ona działki nr [...], a nie działek nr [...] i nr [...] pochodzących z tej samej dawnej księgi hipotecznej. Jeżeli chodzi o usytuowanie działki nr [...] względem ulic: [...] i [...] wskazanych w materiałach załączonych do opinii geodezyjnych z 2016 r. i 2019 r. trzeba wskazać, że kształt działki nr [...] przedstawiony w części graficznej Planu z 1931 r. i w Szkicu rozliczenia z 2016 r. są tożsame. Porównywanie usytuowania działki nr [...] na Planie z 1931 r. i na Szkicu z 2016 r. w skali 1:10000 mającym charakter jedynie "orientacyjny" jest niemiarodajne. W obu rysunkach przedstawiony jest inny układ ulic. W Planie – przedwojenny, w Szkicu – powojenny (późniejszy o kilkadziesiąt lat).

Skarżący zarzucili Prezydentowi m.st. Warszawy, że organ nie miał specjalistycznej wiedzy w zakresie analizy zdjęć lotniczych, a mimo to dokonał na ich podstawie oceny przesłanki utraty faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. z czym należało się zgodzić. Z drugiej strony ci sami skarżący, nie mając wiedzy specjalistycznej w zakresie geodezji i kartografii (nie wynika to z treści ich pism), uważają, że sama ich negatywna ocena opinii geodezyjnej z 2019 r. jest wystarczająca do jej zakwestionowania.

W ocenie Sądu jeżeli skarżący uważali tę opinię za wadliwą winni sformułować na etapie postępowania odwoławczego konkretne zastrzeżenia do opinii z 2019 r., aby organ odwoławczy mógł przekazać je biegłemu celem złożenia wyjaśnień albo przedłożyć kontropinię sporządzoną na własne zlecenie, czego nie uczynili.

W tej sytuacji Sąd uznał zarzuty skargi za polemiczne z ustaleniami biegłego geodety dokonanego w opiniach z 2016 r. i 2019 r. w zakresie obszaru działki nr [...], jej usytuowania w terenie i przeznaczenia planistycznego, a przez to za nieskuteczne.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.