Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1124/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. o. w W. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020r. P. I. sp. z o. o. zwróciła się do Prezydenta M. [...] o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...], którą działający z upoważnienia Prezydenta Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg we [...] zezwolił spółce P. S..A.. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] od dnia [...] sierpnia 2009r. na czas nieoznaczony urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci rurociągu kablowego o powierzchni rzutu poziomego 348,62 m˛ oraz nałożył opłatę roczną za rok 2009r. w kwocie [...]zł i za kolejne lata w kwocie [...]zł. Spółka wniosła o zmianę decyzji poprzez ograniczenie okresu obowiązywania decyzji do dnia [...] grudnia 2020 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. działający z upoważnienia Prezydenta [...] Zarządu Infrastruktury Drogowej i Transportu we [...] (MZIDiT) – działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – dalej "u.d.p.") – odmówił zmiany ww. decyzji z uwagi na brak wykazania przez wnioskodawcę słusznego interesu we wnioskowanej zmianie decyzji oraz zmianę stanu prawnego, wykluczającego zastosowanie art. 155 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że dokonane w toku postępowania modyfikacje żądania wniosku w zależności od terminu wydania i doręczenia decyzji (jeżeli przed [...] grudnia 2020r. – wniosek o zmianę okresu obowiązywania decyzji z 2009 r. do tego dnia, jeżeli po [...] stycznia 2021 r. – wniosek o zmianę w zakresie wysokości opłat rocznych w oparciu o obecnie obowiązujące regulacje) doprowadzić winny ostatecznie do konkluzji, iż spółka żąda zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłat rocznych począwszy od [...] stycznia 2021 r. SKO stwierdziło, że modyfikację wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. (uzależniającą treść żądania od terminu rozpoznania sprawy w I instancji) organ całkowicie pominął, nie wyjaśniając kwestii daty doręczenia decyzji jako warunku określającego treść żądania.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. spółka sprecyzowała, że jej żądanie dotyczy zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji poprzez ustalenie wysokości opłat rocznych w oparciu o regulacje obecnie obowiązujące w odniesieniu do opłat rocznych należnych za lata 2021 r. i następne, przy pozostawieniu bezterminowego charakteru zezwoleń.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., organ I instancji odmówił zmiany wskazanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego wymagałoby zmiany treści udzielonego wcześniej zezwolenia w formie decyzji administracyjnej, ku czemu brak jest podstaw, bowiem u.d.p. nie przewiduje takiej możliwości. Organ ponownie wskazał, że w sprawie nie został udowodniony "słuszny interes strony", a określenie nowej stawki musiałoby odbyć się w oparciu o odmienny stan prawny, co w warunkach art. 155 k.p.a. byłoby niedopuszczalne, oraz że nie jest możliwa zmiana decyzji związanych.

W odwołaniu Spółka podniosła, że zaistniała w sprawie przesłanka do zmiany decyzji w postaci słusznego interesu strony, który wywodzi z publicznego charakteru jej działalności oraz korzyści fiskalnych dla gminy związanych z rozwojem sieci telekomunikacyjnej. Podkreśliła dysproporcję stawek za zajęcie pasa drogowego obowiązujących w roku 2009 i obecnie, a nadto wskazała, że decyzja wydana w oparciu o art. 40 u.d.p. jest decyzją uznaniową.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 155 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych w 2019 r. regulował, art. 40f u.d.p., który jednak utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Z przepisów obecnie obowiązujących nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Organ odwoławczy stwierdził, że o ile brak jest przepisu zakazującego wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty, to zmiana decyzji możliwa jest tylko wobec decyzji uznaniowych i w sprawach o niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem wnioskowana zmiana dotyczy wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, która ustalana jest na podstawie własnej podstawy prawnej, niezależnej od podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy. Ustawodawca nie wprowadził rozwiązań pozwalających na zmianę ustalonej stawki na wniosek lub z urzędu. Wnioskodawca – chcąc zachować możliwość ponoszenia opłat według stawek obowiązujących w przyszłości – mógł ograniczyć termin wnioskowanego zezwolenia. SKO stwierdziło nadto, że o ile nie budzi wątpliwości zaistnienie interesu strony we wnioskowanej zmianie, to jednak, co organ zauważył w kontekście cechy "słuszności" tego interesu, interes strony lub interes społeczny nie może pozostawać w kolizji z przepisami prawa, w tym z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła T. P. sp. z o. o. w W. (uprzednio P. I. sp. z o.o.) , reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji, pomimo że za jej dokonaniem przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany skarżąca wyraziła zgodę,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy odmowy dokonania zmiany decyzji i stwierdzenie, że interes strony pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i interesem społecznym, że przestały obowiązywać przepisy, na podstawie których określono stawkę opłaty, oraz że decyzja o zezwoleniu na zajęcie jest decyzją związaną w zakresie ustalenia wysokości opłaty,

- art. 7, 7a, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa, a przez to rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, oparcia skarżonych decyzji o nieprawomocny wyrok tut. Sądu (sygn. II SA/Bd 939/20), jednocześnie pomijając orzeczenia powołane przez skarżącą prawomocne i zapadłe w analogicznych stanach faktycznych,

- art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niedziałanie SKO w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności zaakceptowanie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej i w rezultacie postawienie jej w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących warunków prowadzenia działalności przez skarżącą względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych,

- art. 40 ust. 3, 6 i 8 in fine u.d.p. poprzez pozostawienie skarżącej wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i postawienie jej przez to w gorszym położeniu względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Zwróciła uwagę na błędną ocenę organu co do wystąpienia przesłanki słusznego interesu strony, wskazując, że obniżenie opłat dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, wykonującego zadania publiczne, jest zgodne z interesem publicznym – ułatwia modernizację sieci i jej rozwój, co ma również znaczenie dla dochodów gminy z tytułu podatków PIT i CIT. Podkreśliła różnicę w wysokości opłat obowiązujących w roku 2009 r. i obecnie, oraz wynikające z tego uprzywilejowanie jednych podmiotów prowadzących działalność telekomunikacyjną wobec innych. Podniosła, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi jest decyzją uznaniową, co zresztą w opinii spółki nie powinno mieć znaczenia w kontekście treści art. 155 k.p.a. Powołała pismo Ministerstwa Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], skierowane do jednostek samorządu terytorialnego, w którym potwierdzono możliwość zmiany – w oparciu o art. 155 k.p.a. – decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w zakresie ustalonych opłat rocznych według nowej, niższej stawki. Skarżąca powołała też szereg decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych, wydawanych w analogicznych sprawach, a które potwierdzają dopuszczalność i prawidłowość zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogi publicznej w zakresie ustalenia opłaty rocznej w wysokości niższej. Wskazała, że obecnie obowiązująca uchwała Rady M. [...] w zakresie spornych stawek jedynie w niezbędnym zakresie zmieniła wcześniej obowiązujące regulacje, dlatego nie może być mowy o zmianie stanu prawnego skutkującej zmianą tożsamości sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawując sądowoadministracyjną kontrolę legalności decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, należało uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie ich wydania.

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., skutkowały koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie wszystkie jednak argumenty skargi okazały się zasadne.

Spór w zawisłej sprawie koncentruje się na zagadnieniu dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zezwalającej na zajęcie, na czas nieokreślony, pasa drogowego i ustalającej wysokości opłaty rocznej z tego tytułu. Organy administracji obu instancji przyjęły, że nie jest to możliwe z tego zasadniczego powodu, że zmiana stawki opłaty rocznej za zajęcie pasa drogi publicznej (określana odpowiednią uchwałą organu stanowiącego gminy) implikuje taką zmianę stanu prawnego, która powoduje zmianę tożsamości przedmiotowej sprawy załatwionej decyzją pierwotną względem sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie stanowiłaby decyzja zmieniona. Zakwestionowano także zaistnienie słusznego interesu strony we wnioskowanej zmianie przedmiotowej decyzji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę popiera pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki z 9 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2094/21 i II GSK 2085/21, z 28 października 2021 r., sygn. II GSK 1472/21 i II GSK 1575/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. II GSK 180/21, II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2021 r., sygn. II SA/Ol 48/21 i z 12 października 2021 r., sygn. II SA/Ol 581/21, wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego VI SA/Wa 17/21, dostępne jw.), że zasadniczo nie było podstaw do ograniczenia stosowalności art. 155 k.p.a. wobec decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w zakresie, w jakim decyzja ta ustala opłatę roczną za to zajęcie. Zastrzec jednocześnie należy, że odnosi się to do stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 wynikają następujące przesłanki zmiany decyzji: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzja Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2009 r., której zmiany domaga się skarżąca spółka, wydana została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, a zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie - zgodnie z art. 40 ust. 3 w zw. z ust. 11 u.d.p. – w decyzji określono wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń. Wysokość opłaty wyliczona została w sposób przewidziany w art. 40 ust. 4-6 u.d.p., tj. na podstawie stawek określonych w uchwale rady gminy. W czasie wydawania decyzji, o której zmianę ubiega się skarżąca, właściwe w sprawie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określała uchwała Rady M. [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1,0 m˛ pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Prezydent M. [...] (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom., nr 17, poz. 183) i wynosiły one odpowiednio [...] zł dla jezdni, [...] zł dla chodników oraz [...] zł dla pasów zieleni ulic powiatowych. Aktualnie stawki opłat określa uchwała Rady M. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Prezydent M. [...] (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2013 r., poz. 2752) ustalając stawkę opłaty za jeden rok zajmowania 1 m˛ pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej na poziomie [...] zł (bez względu na rodzaj elementu zajętego pasa drogi).

Niesporne w sprawie pozostaje spełnienie pierwszych trzech wymienionych przesłanek zmiany decyzji. Bez wątpienia przedmiotowa decyzja z 2009 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, wnioskodawca wyraża zgodę na jej zmianę, a nadto przepisy szczególne na dzień rozpoznawania sprawy z tego wniosku nie sprzeciwiały się przedmiotowej zmianie decyzji w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogi publicznej. Organy zakwestionowały by za zmianą decyzji przemawiały w rozpoznawanej sprawie interes społeczny lub słuszny interes strony. SKO podniosło nadto, że decyzja w zakresie ustalenia opłaty jest decyzją związaną i nie jest możliwa jej zmiana, oraz że doszło do takiej modyfikacji stanu prawnego, która wyklucza uznanie tożsamości przedmiotowej sprawy rozstrzygniętej decyzją z 2009 r. i decyzją zmieniającą.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową, i to bez względu na to, że rozstrzygnięcie to w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie ma charakter związany (z przepisów wynika konieczność jego zawarcia w decyzji wraz z rozstrzygnięciem co do zezwolenia, treść jest zaś w tym zakresie determinowana przepisami prawa miejscowego). Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji przywołanych przepisów, w tym przede wszystkim art. 40 ust. 11 u.d.p., wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne do rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego (vide: powołany wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., o sygn. II GSK 180/21 i nast., wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 323/21 i powołane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Przy założeniu zatem, że art. 155 k.p.a. można stosować jedynie wobec decyzji uznaniowych, możliwa jest zmiana w tym trybie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, również w tym zakresie, w jakim dotyczy opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Wskazać jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest jednolite stanowisko odnoszące się do możliwości stosowania art. 155 k.p.a. oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: powołany wyrok NSA o sygn. II GSK 2094/21, i wskazane tam piśmiennictwo). Niezależnie od tego, czy ograniczenie takie uzna się za zasadne, czy też nie, charakter prawny decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalającej z tego tytułu opłatę (jak przesądzono – uznaniowy) dezaktualizuje wskazany problem w niniejszej sprawie.

Przechodząc do następnego z zagadnień, na gruncie którego organ odwoławczy zanegował możliwość zmiany decyzji, tj. tego, że została ona wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących, a ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów, to w ocenie Sądu takie kategoryczne stanowisko w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uprawnione. Nie można bowiem tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym, przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (vide: wyroki NSA: z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08, z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 dostępne jw., glosa Zbigniewa Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2254/14, OSP 2018/9/96). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy właśnie, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności za nie i to nawet nie w zakresie sposobu wyliczenia należności, ale jedynie w zakresie określonej kwotowo stawki (wartości czynnika w rachunku mnożenia). Nie ma przy tym znaczenia (a to nawiązując do argumentacji SKO w tym zakresie), że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, różnicowanie to jest bezzasadne z uwagi na podkreśloną wcześniej integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonanie legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną. Przywołać w tym miejscu nadto należy, za powołanym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. VI SA/Wa 17/21, że za prawidłowością prezentowanego stanowiska przemawia także wieloletni okres obowiązywania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdzie tak sztywno zdefiniowana tożsamość stanu prawnego (związana chociażby z wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego), abstrahująca od jego rzeczywistej zmiany w obszarze uprawnień i obowiązków strony, w istocie wykluczałaby możliwość zastosowania trybu zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. i to wobec decyzji uznaniowej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania pierwotnej decyzji Prezydenta ( jak i obecnie) z 13 sierpnia 2009 r. – decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego winna określać m.in. okres zajęcia pasa drogowego. W art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków niezbędnych do udzielania zezwoleń na zajmowania pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2 mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W wykonaniu tej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481 ze zm. dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powinien zawierać planowany okres zajęcia pasa drogowego. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać w szczególności, poza określeniem nazwy i siedziby podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), celem zajęcia pasa drogowego (pkt 2), powierzchnią zajmowanego pasa drogowego (pkt 3), wysokością opłaty oraz sposobem jej uiszczenia (pkt 5), także okres zajęcia tego pasa (pkt 4). Wszystkie te elementy mają znaczenie dla istoty i charakteru zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem właściwy zarządca drogi udzielił P. S.A. ul. [...] w W. zezwolenia "na czas nieoznaczony", co nie pozostawało w zgodzie z powyższymi przepisami. Konsekwencje tego działania nie powinny zatem (przy braku szczególnej regulacji ustawowej) obciążać wyłącznie strony decyzji administracyjnej. Przywołana we wcześniejszym akapicie zmiana regulacji aktu prawa miejscowego determinującej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego nie miała takiego charakteru, by wpłynęła na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. W rozpatrywanej sprawie nie doszło zatem z powoływanych przez organy powodów do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać wnioskowanej zmianie decyzji przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Wskazać jednakże należy, że żaden z organów nie odniósł się, ani też nie wyjaśnił tożsamości podmiotowej wnioskodawcy w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem P. I. sp. z o.o. (obecnie T. o.) w W. o zmianę decyzji z [...] sierpnia 2009 r. z adresatem tej decyzji. Brak jest w aktach sprawy dokumentów, które wskazywałyby, że decyzja pierwotna została zmieniona lub przeniesiona w taki sposób, że zezwolenie przysługiwało wnioskującej Spółce P. I. sp. z o.o. w W.. Podkreślenia wymaga całkowicie pominięta przez organy okoliczność, że wniosek z [...] sierpnia 2020 r. i dalsze pisma uzupełniające składane były, jak wynika z ich treści "w imieniu P. sp. z o.o. oraz P. I. sp. z o.o.". Organ nie wezwał wnioskodawcy także do wykazania, iżby w jakimkolwiek innym trybie przejął prawa i obowiązki wynikające z tej konkretnej decyzji administracyjnej właśnie, czyli stał się podmiotem stosunku administracyjnoprawnego. Organy nie wyjaśniły w szczególności czy i w jakim zakresie w okolicznościach tej sprawy P. I. sp. z o.o. w W. np. pozostaje wobec P. S.A. w W. (której udzielono zezwolenia) spółką przekształconą i czy stała się podmiotem przedmiotowego zezwolenia w trybie np. art. 5842 Kodeksu spółek handlowych lub przepisów szczególnych. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40e ust. 1 u.d.p. organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Do decyzji tej stosuje się przepisy działu II k.p.a. (ust. 2). W ust. 3 uregulowano tryb milczącego załatwienia sprawy.

Odnosząc się z kolei do stanowiska organu, jakoby w sprawie przeszkodą do zmiany decyzji był brak zaistnienia przesłanki słusznego interesu strony lub interesu społecznego, to stwierdzić należy, że obowiązkiem organu – w obliczu niedookreślenia tych pojęć – było wyjaśnienie ich treści w rozpatrywanym przypadku i udowodnienie, że interes społeczny przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że interes strony ubiegającej się o korzystną dla siebie zmianę decyzji ostatecznej nie przewyższa interesu społecznego definiowanego w kontekście trwałości decyzji administracyjnych, a nadto nie może sanować sprzeczności z przepisami prawa. Druga z przywołanych okoliczności nie miała w sprawie miejsca, albowiem Sąd nie dopatrzył się konfliktu pomiędzy interesem strony a jakimkolwiek przepisem prawa. Tym bardziej, w obliczu wyeliminowania w 2019 r. z obrotu prawnego przepisu art. 40f u.d.p. umożliwiającego dokonywanie zmian decyzji ostatecznych w zakresie wysokości opłat z urzędu, możliwość takiej zmiany (na wniosek) wywodzić należy z art. 155 k.p.a., a nie doszukiwać w tym przepisie przeszkody ku temu. Co do pierwszej z powołanych okoliczności stwierdzić analogicznie należy, że zasada trwałości decyzji, o ile fundamentalna dla polskiej procedury administracyjnej, doznaje jednak ograniczeń, w tym poprzez umożliwienie zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia po stronie wnioskodawcy "słuszności" jego interesu w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Organ odwoławczy – dostrzegając w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – argumentację skarżącej w tym zakresie, poprzestał na stwierdzeniu, że brak zgody organu z tą argumentacją jest jego suwerennym prawem niepodlegającym kontroli Sądowej. Tymczasem kontroli sądowej podlega właśnie to, jaki proces myślowy doprowadził organ do uznania w danym przypadku nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, a to ze względu na konieczność oceny, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tym zakresie. W każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Takich wyjaśnień w niniejszej sprawie zabrakło, toteż w tym zakresie decyzja okazała się dowolna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca przywołała szereg argumentów (rozwój sieci telekomunikacyjnej, korzyści fiskalne gminy, usunięcie stanu dyskryminacji podmiotu gospodarczego z uwagi na obarczenie go wyższymi opłatami w stosunku do innych podmiotów). Pozostały one bez merytorycznej odpowiedzi, uzasadnienie wyższości interesu społecznego nad interesem strony uzasadnione zostało zaś w ogólnikami, zresztą chybionymi.

Resumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co powoduje konieczność jej uchylenia. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 155 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Nie można jednak, bez szczegółowej analizy okoliczności sprawy, jak i wykazania prawidłowości twierdzeń strony skarżącej w odniesieniu chociażby do konkretnej akcentowanej sytuacji innych podmiotów, znajdujących się w rzekomo takiej samej sytuacji na obecnym etapie sprawy uznać trafności zarzutów naruszenia art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zwrócić bowiem należy uwagę, że strona skarżąca poza ogólnikowym powołaniem się na naruszenie powyższych zasad konstytucyjnych nie wykazała w jakikolwiek sposób rzeczywistej tożsamości aktualnej własnej sytuacji, chociażby tego, że nabyła prawa i obowiązki z decyzji [...] sierpnia 2009 r. nr [...] z sytuacją innych podmiotów, które uzyskują nowe zezwolenia na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Obowiązujące w dacie wydania skarżonej decyzji przepisy nie uniemożliwiały ani uchylenia pierwotnej decyzji, ani wystąpienia przez Skarżącą z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. było pominięcie przez organy innych istotnych okoliczności, i kompleksowego, rzetelnego rozważenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanek do dokonania wnioskowanej zmiany decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej wysokości ustalonej z tego tytułu opłaty. Zasadny okazał się zatem, częściowo z powodów wyżej wskazanych, zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Na obecnym etapie przedwczesnym byłoby w tej sytuacji odnoszenie się do zarzutu naruszenia wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez odmowę Spółkce P. I. sp. z o.o. (obecnie T. o.) zmiany decyzji Prezydenta M. [...] z [...] sierpnia 2009 r. o zezwoleniu P. S.A. w W. na umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] od dnia [...] sierpnia 2009 r. na czas nieoznaczony urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci rurociągu kablowego o pow. rzutu poziomego 348,62m2 poprzez zmniejszenie opłaty rocznej do aktualnie obowiązujących stawek.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne (działalność telekomunikacyjna będąca działalnością gospodarczą jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zwanego dalej "rejestrem". Wpisowi do rejestru podlega również działalność telekomunikacyjna prowadzona przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z państwa członkowskiego albo państwa, które zawarło ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi umowę regulującą swobodę świadczenia usług, który czasowo świadczy na terytorium Rzeczypospolitej [...] usługi na zasadach określonych odpowiednio w przepisach Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym albo w przepisach innej umowy regulującej swobodę świadczenia usług), albowiem nie miał on w sprawie zastosowania (dotyczy ewidencji przedsiębiorców).

Wobec tego, że stwierdzone naruszenie dotyczy także decyzji organu I instancji, należało uchylić również tę decyzję, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. W stanie prawnym obowiązującym na dzień rozstrzygania przez organy administracji publicznej w pierwszej i drugiej instancji przyjęcie przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wykładni art. 155 k.p.a. i art. 40 u.d.p. mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy z wniosku skarżącej Spółki oraz spółki P. sp. z o.o.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa i mają obowiązek uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie załatwiania danej sprawy administracyjnej chyba, że co innego wynika z przepisów prawa. Wobec powyższego, niezależnie od powyższej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnić muszą okoliczność, że na mocy art. 3 i 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 32) z dniem 18 stycznia 2022 r. w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dodano ust. 6d w brzmieniu: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się". Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie art. 155 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Organ winien zatem uwzględniając powyższe po ustaleniu konkretnie wnioskodawcy, jak i podmiotu, któremu aktualnie przysługują uprawnienia z decyzji i rozważenia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w żądaniu zmiany przedmiotowej decyzji, wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności (art. 7 i art. 9 k.p.a.) jak również aktualnego stanowiska co do żądania i zakresu wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne bądź ewentualnie o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (wpisu w kwocie [...]zł i wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).