Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 717/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9n ust. 1, art. 9n ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9t
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 10, art. 189f par. 1, art. 189c,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu Burmistrz M. , powołując się na przepisy art. 9n ust. 1 i 6, art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), określanej dalej także jako "u.c.p.g.", decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] orzekł wobec R. Spółka z o.o. w P. o:

1. nałożeniu kary za niezłożenie sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. za I półrocze 2018 r. w wysokości [...] zł

2. zobowiązaniu ww. do uiszczenia kary pieniężnej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona nie przekazała sprawozdania za I półrocze 2018 r. w przedmiocie nieruchomości niezamieszkałych w terminie określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. do dnia 31 lipca 2018 r.

R. Spółka z o.o. w P. złożyła odwołanie od ww. decyzji.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), oraz art. 9n ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], w pkt 1 - uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. co do pkt 2 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części,, zaś w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.

Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 lipca 2018 r. do 12 sierpnia 2019 r., tj. art. 9n ust. 1, 2, 6 i 7 u.c.p.g. oraz art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2422). Odwołując się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 934 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1627) Kolegium stwierdziło, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, obowiązany był przekazywać dwa oddzielne sprawozdania w tym zakresie.

Skoro strona odwołująca się była wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. od 2012 r. to winna złożyć sprawozdanie półroczne, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g., zarówno w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą (nieruchomości zamieszkałe), a także na podstawie umów z właścicielami nieruchomości (niezamieszkałych, nie objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi) w tym sprawozdanie zerowe.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium uznało, że odwołująca się Spółka złożyła wyłącznie sprawozdanie obejmujące dane nieruchomości zamieszkałych, które obsługiwała na mocy umowy zawartej z gminą z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Za fakt nie złożenia przedmiotowego sprawozdania w terminie do 31 lipca 2018 r. została na stronę nałożona administracyjna kara pieniężna w prawidłowej wysokości tj. za [...] dni (okres pomiędzy [...] r. a [...] r.) x [...] zł = [...] zł (na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.).

Następnie Kolegium uznało, że w sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. W sprawach kar za przekazanie sprawozdania po terminie nie ma zastosowania art. 9zc u.c.p.g. W przypadku uchybienia terminowi do złożenia sprawozdania nie może być mowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sankcji podlega bowiem każdy dzień opóźnienia. Kolegium uznało, że nawet jeżeli dopuścić pogląd, że Dział IV A k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Przekroczenie terminu do złożenia sprawozdania o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Spółka nie złożyła spornego sprawozdania w ogóle, a gdyby je nawet złożyła po terminie, to czynność ta nie sanuje deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Gdyby nawet przyjąć zapatrywanie spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak wyżej już zauważono, brak złożenia rzetelnych sprawozdań przez Spółkę, implikował niemożność lub nierzetelność sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez Burmistrza M.

Za nietrafne Kolegium uznało zapatrywania odwołującej się co do możliwości skorygowania spornego sprawozdania, ponieważ podmiot odbierający odpady składa dwa odrębne sprawozdania dot. nieruchomości zamieszkałych jak i niezamieszkałych.

Jako niemające zastosowania w sprawie organ uznał przepisy dotyczące przedawnienia do wydania decyzji, o których mowa w dziale III Ordynacji podatkowej. Jeżeli sprawozdanie powinno było zostać złożone do końca lipca 2018 r., to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania winno nastąpić z dniem 31 grudnia 2021 r.

Kolegium stwierdziło jednak, że postępowanie Burmistrza M. odnośnie pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji obarczone jest wadą skutkującą uchyleniem w tej części zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i przepisy k.p.a. nie przewidują zawierania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - terminu płatności oraz numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji lub pouczeniu. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej. Wadliwość w powyższym względzie skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji w tej części z obrotu prawnego i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Zdaniem Kolegium, w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.

R. Spółka z o.o. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranymi i przeprowadzonymi przez Kolegium dowodami i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów, podczas gdy Kolegium powinno zawiadomić o przeprowadzeniu tych dowodów i umożliwić skarżącej zapoznanie i wypowiedzenie się wobec tych dowodów;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 189c k.p.a. oraz 189a § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie ustawy obowiązującej w dniu (rzekomego) naruszenia prawa oraz wyłączenia stosowania działu IV A k.p.a., podczas gdy Kolegium powinno na podstawie przepisów działu IV A k.p.a. (art. 189c k.p.a.) zastosować ustawę nową, która nie przewidywała kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego;

3) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek sporządzania dwóch półrocznych sprawozdań, podczas gdy z przepisu tego taki obowiązek nie wynika;

4) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego – art. 9x ust. 1 pkt 4 i art. 9p ust. 2 u.c.p.g. poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania w przypadku stwierdzenia, że nie zawiera ono wymaganych informacji - co stanowiło jednocześnie złamanie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.;

5) błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9n ustawy u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że obowiązek złożenia sprawozdania spoczywa na skarżącej jako na pośredniku, a nie na podmiocie faktycznie wykonującym odbieranie odpadów;

6) naruszenie przepisów postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą podczas gdy w niniejszej sprawie należało zbadać charakter naruszenia, a wyniki tego badania powinny doprowadzić do wniosku, że należało odstąpić od nałożenia kary, ponieważ sprawozdanie półroczne zostało złożone przez podwykonawcę

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w zaskarżonej części decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a.

2) zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych, zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a.

W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi strona podniosła następującą argumentację.

Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Kolegium przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Skarżąca nie została jednak poinformowana o tym, że zgromadzono jakiekolwiek dowody na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Kolegium nie uniemożliwiło więc stronie czynnego udziału w postępowaniu – zapoznania się z tym materiałem dowodowym, wypowiedzenia co do jego treści, czy też zgłoszenia żądań (10 § 1 k.p.a.). Sytuacja ta stanowi rażące naruszenie zasady umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie i samo w sobie stanowi o wadliwości skarżonej decyzji.

Obowiązek składania półrocznych sprawozdań obowiązywał do dnia 12 sierpnia 2019 r. Od 13 sierpnia 2019 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403). Mocą przepisu art. 2 pkt. 1 lit. a ww. ustawy zmieniającej, obowiązek, o którym mowa w art. 9n ust. 1 i 6 u.c.p.g., dotyczy już sporządzania sprawozdań rocznych, a nie półrocznych. W dniu wydania decyzji przez organu I instancji i przez Kolegium, nie było w porządku prawnym przepisu, który nakładałby obowiązek sporządzania sprawozdań półrocznych. Takiego przepisu nie ma też obecnie.

Skoro decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2020 r., a więc już pod rządami ustawy, która nie przewidywała obowiązku składania sprawozdań półrocznych, zgodnie z art. 189c k.p.a. należało stosować ustawę obowiązującą w dniu wydania decyzji. Obecnie brak jest podstawy do nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., gdyż przepis ten odwołuje się bezpośrednio do aktualnego brzmienia przepisu art. 9n u.c.p.g. Przepis art. 9n u.c.p.g. nakłada obecnie wyłącznie obowiązek sporządzenia sprawozdania rocznego. Nie ma więc podstaw prawnych, aby nałożyć na skarżącą karę pieniężną za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego za I półrocze 2018 r.

Skarżąca zauważyła, że od 13 sierpnia 2019 r. ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw derogowała zarówno normę sankcjonowaną (obowiązek składania sprawozdań półrocznych, o którym była mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu sprzed 13 sierpnia 2019 r. jak i sankcjonującą (art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. jako sprzężony z art. 9n u.c.p.g. dzieli bowiem los tego drugiego przepisu i tym samym od 13 sierpnia 2019 r. nie obowiązuje już norma sankcjonująca za niezłożenie sprawozdania półrocznego o którym była mowa w art. 9n u.c.p.g. w brzmieniu ustawy sprzed 13 sierpnia 2019 r.). Pomimo, że literalna treść przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie została zmieniona ustawą nowelizującą to jednak norma prawna, która z tego przepisu wynika, zmieniła się wraz ze zmianą treści art. 9n u.c.p.g. Nowa ustawa zdjęła ze skarżącej obowiązek składania sprawozdań półrocznych i jednocześnie na podstawie nowej ustawy nie można ukarać skarżącej za niezłożenie sprawozdań półrocznych.

Niezależnie od powyższego strona stwierdziła, że nie miała obowiązku złożenia dwóch sprawozdań półrocznych. W przepisach ustawy nie ma mowy o dwóch sprawozdaniach. Obowiązek sporządzenia dwóch sprawozdań musi wyraźnie wynikać z ustawy. Zastosowanie liczby mnogiej w słowie "sprawozdanie" w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. należy interpretować wyłącznie w ten sposób, że jest to obowiązek o charakterze cyklicznym. Każdy kolejny okres aktualizuje obowiązek sporządzenia sprawozdania i w związku z tym obowiązek dotyczy sporządzenia sprawozdań za każdy taki okres. Jednocześnie kolejne ustępy art. 9n u.c.p.g. posługują się już wyłącznie liczbą pojedynczą słowa "sprawozdanie". Organy pominęły więc interpretację całego art. 9n, który traktuje wyłącznie o jednym, rocznym (a wcześniej półrocznym) sprawozdaniu.

Argument dotyczący treści objaśnienia zawartego w rozporządzeniu także należy uznać, za chybiony ponieważ dotyczy on rozporządzenia, które utraciło moc. Ponadto objaśnienie nie należy do treści samego rozporządzenia i w tym zakresie nie może stanowić źródła prawa.

Kolegium w zakresie problematyki konieczności składania dwóch sprawozdań półrocznych kilkukrotnie odnosiło się do wyników wykładni celowościowej i systemowej. Brak jest jednak wyjaśnienia w skarżonej decyzji na czym owa wykładania polegała. Kolegium przede wszystkim nie sformułowało decyzji interpretacyjnej. Następnie skarżąca wskazała, jaką formę powinna mieć tego rodzaju decyzja.

Nawet jeżeli uznać, że istnieje obowiązek przekazania informacji, których skarżąca nie zawarła w sprawozdaniu, to wówczas organ powinien wezwać do uzupełnienia lub poprawienia takiego sprawozdania, co wynika z art. 9x ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Skoro organ mógł postąpić tak, aby skarżąca nie poniosła negatywnych konsekwencji, to należy tego od niego oczekiwać. Nakazuje tak zasada proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że odpady z nieruchomości niezamieszkałych były faktycznie odbierane przez jej podwykonawcę, a podmiot ten złożył półroczne sprawozdanie za I półrocze 2018 r. Kolegium wskazało w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że przeprowadziło dowód na okoliczność, czy P. G. złożył takie sprawozdanie. Ustalenie to nastąpiło jednak z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. co jest przedmiotem pierwszego zarzutu skargi. Skarżąca oświadczyła, że według jej najlepszej wiedzy P. G. takie sprawozdanie złożył.

Podstawą złożenia każdego rodzaju sprawozdania jest art. 9n ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym, do złożenia sprawozdania zobowiązany jest "podmiot odbierający odpady komunalne" od właścicieli nieruchomości, a zatem podmiot, co do którego przepis wskazuje na faktycznie wykonywane czynności, a nie inny podmiot, bez względu na to, czy posiada zawartą w tym zakresie umowę z gminą, właścicielem nieruchomości niezamieszkałej, czy też w oparciu o umowę podwykonawczą. Wskazuje na to dla przykładu art. 29a ust. 1 ustawy o odpadach, który nakazuje, aby podmiot odbierający odpady komunalne przekazywał odpady komunalne zmieszane bezpośrednio do instalacji komunalnej. Tym samym każdy podmiot, który nie wykonuje czynności faktycznej, jaką jest odebranie odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości nie jest zobowiązany do złożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g.

Zdaniem skarżącej, w kwestii interpretacji pojęcia "podmiotu odbierającego odpady komunalne" należy także posiłkować się przepisami ustawy o odpadach, bowiem przepisy tych dwóch aktów prawnych wzajemnie się uzupełniają. Wobec tego należy zwrócić uwagę na sposób dokumentowania czynności odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w oparciu o karty przekazania odpadów (a obecnie o karty przekazania odpadów komunalnych w systemie BDO), na co z kolei wskazuje art. 67 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 71a ustawy o odpadach. Należy wskazać bowiem, że gdy chodzi o ewidencję odpadów, do jej prowadzenia zobowiązany jest podmiot, który faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (czyli w tym przypadku podwykonawca), a nie podmiot, który zleca taką usługę swojemu podwykonawcy (w tym przypadku skarżąca). To podwykonawca posiada wszelkie niezbędne dane w celu złożenia sprawozdania - zarówno w czasie, gdy ewidencja ta była prowadzona w formie papierowej, jak i obecnie w czasie, gdy wprowadzany jest system BDO. Zgodnie z art. 27 ust. 7 ustawy o odpadach, sprzedawca odpadów oraz pośrednik w obrocie odpadami nie przejmują odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami, jeżeli nie są posiadaczami tych odpadów. Skarżąca występowała jako pośrednik w obrocie odpadami, zatem nie była podmiotem odbierającym odpady. Faktycznego odbioru dokonywał podwykonawca. Jako pośrednik skarżąca nie sporządzała kart przekazania odpadów i nie była uprawniona do ewidencjonowania tych odpadów w systemie BDO. Nie miała także technicznej możliwości złożenia sprawozdania za pośrednictwem systemu BDO ponieważ uprawniony jest do tego tylko podmiot faktycznie odbierający odpady i ewidencjonujący te odpady.

Dodatkowo strona skarżąca zauważyła, że ewentualne naruszenie prawa, poprzez popełnienie deliktu administracyjnego zarzucanego przez organy, nie wywołało w żadnym stopniu negatywnych konsekwencji, względem których organ winien nałożyć administracyjną karę pieniężną. Przesłanka wskazana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga ustalenia spełnienia dwóch warunków: wagi naruszenia prawa oraz sposobu zachowania strony. W niniejszej sprawie waga naruszenia prawa jest znikoma.

Odnosząc się do kwestii wyłączenia stosowania działu IV A k.p.a. (zgodnie 189a § 2 k.p.a.) w tym wyłączenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca zwróciła uwagę, że regulacja w u.c.p.g. nie jest zupełna i nie reguluje wszystkich sytuacji odstąpienia od wymierzenia kary. Tym samym art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejsze sprawie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek organu i wobec braku żądania strony skarżącej przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.".

W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należało przesądzić, czy skarżąca Spółka była podmiotem zobowiązanym do złożenia sprawozdania o odebranych i zebranych odpadach komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie umów z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy i Miasta M. za I półrocze 2018 r.

Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że skarżąca Spółka ww. okresie była wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w okresie dotyczącym okresu sprawozdawczego za I półrocze 2018 r., podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości był zobowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Według art. 9n ust. 2 u.c.p.g., sprawozdanie winno być przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. W myśl art. 9n ust. 6, podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zobowiązany był przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe.

Z przedstawionych regulacji wynika, że każdy podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć chociażby sprawozdanie zerowe, jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzenia sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego.

Skarżącej Spółki nie mógł uwolnić od obowiązku złożenia sprawozdania fakt odbierania części odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez podwykonawcę (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt III OSK 582/21). Z rozważań NSA w ww. wyroku wynika również, że jeśli sprawozdaniem podwykonawcy objęto odpady zbierane przez wykonawcę, to obowiązkiem wykonawcy było złożenie sprawozdania zerowego. Przy takim założeniu, obowiązkowi temu nie stoją na przeszkodzie również przytoczone w skardze przepisy ustawy o odpadach dotyczące prowadzenia ewidencji odpadów przez podmiot, który faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Podsumowując, prawidłowo przyjęły organy orzekające w sprawie, że skarżąca Spółka, tak jak każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, miała obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierała. Takie rozwiązanie miało służyć realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok WSA W Gliwicach z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 307/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 336/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 88/18, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 234/18, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3510/19).

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia stało się ustalenie stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem strony skarżącej, skoro w dacie wydawania decyzji przez organy administracji nie istniał już obowiązek składania sprawozdań półrocznych, to tym samym nie było podstaw do nałożenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania półrocznego na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., gdyż przepis ten odwołuje się bezpośrednio do aktualnego brzmienia przepisu art. 9n u.c.p.g. Należało zatem stosować ustawę obowiązującą w dniu wydania decyzji. zgodnie z art. 189c k.p.a.

Przepis art. 189c k.p.a. stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Istotnie, w sprawie wystąpiła sytuacja w której w okresie sprawozdawczym (w 2018 r.) obowiązywały przytoczone wyżej przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładające obowiązek sporządzania sprawozdań półrocznych i ich przekazywania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczyły. W dniu 13 sierpnia 2019 r., a więc po upływie okresu za który powinno być sporządzone i złożone przez skarżącą Spółkę sprawozdanie za I półrocze 2018 r., weszły w życie zmiany do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzone mocą art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1403). Po wejściu w życie nowelizacji podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości zobowiązany jest do składania sprawozdań rocznych, a termin ich złożenia upływa 31 stycznia roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n cytowanej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Nowelizacja ustawy nie odniosła się do kwestii intertemporalnych. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). Rozważając to zagadnienie w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 kwietnia 2006 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w składzie 7 sędziów NSA w sprawie o sygn. akt I OPS 1/06 wskazano, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Jak wynika z akt, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

W odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa.

Skład orzekający sądu w niniejszej sprawie w pełni podzielę pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3257/21, wedle którego, zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal pod ich rządami trwają. W związku z tym zasada ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powstało i zakończyło się przed wejściem w życie nowelizacji. Zdarzeniem tym był bowiem niedopełniony przez skarżącego obowiązek złożenia sprawozdania za I półrocze 2018 r. Termin wykonania tego obowiązku upływał 31 lipca 2018 r. i od tej daty organ powinien był liczyć termin opóźnienia stanowiący podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, który nie uległ zmianie na skutek nowelizacji. Należy bowiem odróżnić zdarzenie stanowiące podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej od samego aktu administracyjnego wymierzającego tę karę.

Z tych względów przepis art. 189c k.p.a. nie mógł mieć zastosowania.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi akcentującego brak obowiązku składania dwóch, odrębnych sprawozdań półrocznych, bowiem nie wynika on wyraźnie z przepisów ustawy Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy art. 9n u.c.p.g. obligowały stronę skarżącą do wskazania danych, poprzez sprawozdanie, dotyczących wszystkich odbieranych odpadów - zarówno ilości odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Na mocy art. 9t u.c.p.g. Minister Środowiska wydał w dniu 17 czerwca 2016 r. rozporządzenie w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 934). W załączniku nr 1 rozporządzenia opublikowany został wzór półrocznego sprawozdania sporządzanego przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wraz z objaśnieniem, w którego pkt 2 jednoznacznie wskazano, że "Podmiot odbierający odpady komunale od właścicieli nieruchomości, na podstawie umowy z gminą i jednocześnie na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, przekazuje dwa oddzielne sprawozdania w tym zakresie". Wedle tego wyjaśnienia, ten sam wzór sprawozdania powinien posłużyć do złożenia dwóch odrębnych sprawozdań w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą oraz na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Tożsame rozwiązania przewidziano w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2018 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1627).

Sposób składania sprawozdań, który w rzeczywistości dotyczył kwestii techniczno-organizacyjnych, wbrew podglądowi strony skarżącej, nie musiał być określony ustawą. Ustawa określała obowiązek sprawozdawczy odnoszący się do określonych podmiotów i zakresu przedmiotowego sprawozdań, zaś rozporządzenie doprecyzowało rozwiązania o charakterze realizacyjnym – wykonawczym. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca składając sprawozdanie za I półrocze 2018 r. sporządziła go [...] lipca 2018 r. na druku zawierającym pouczenie, o konieczności złożenia dwóch sprawozdań w przypadku opisanym w pkt 2 objaśnień druku sprawozdania.

Tym samym, niezasadna okazała się również argumentacja skargi zarzucająca zaniechanie organu I instancji i braku wezwania strony do uzupełnienia złożonego sprawozdania dotyczącego odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości na podstawie umowy z gminą. Obowiązkiem skarżącej Spółki było bowiem złożenie dwóch odrębnych sprawozdań za I półrocze 2018 r.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania wiąże się z wykazaniem, że uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który daje sądowi orzekającemu uprawnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji jeżeli dojdzie on do przekonania, że wystąpiło prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi.

W kontekście zarzucanego skargą naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej zapoznania się z zebranymi i przeprowadzonymi przez Kolegium dowodami i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tych dowodów, w szczególności wobec przeprowadzonego dowodu na okoliczność złożenia sprawozdania przez P. G., po pierwsze należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ odwoławczy przeprowadzał opisany wyżej dowód, po drugie, skarżąca nie wykazała jaki potencjalny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć uchybienie organu w tym zakresie. Tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że według jej wiedzy P. G. faktycznie takie sprawozdanie złożył.

Fakt zaniechania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązków wynikających z postanowień art. 10 § 1 k.p.a. jest obiektywny. Tym niemniej uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro w postępowaniu przed organem II instancji nie przeprowadzono w istocie uzupełniającego postępowania dowodowego, skarżącej zaś umożliwił zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenie wyjaśnień organ I instancji, czego dowodzi zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2020 r. wraz z jego zwrotnym potwierdzeniem odbioru (k. 34 akt organu I instancji).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak analizy, czy naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania było obarczone istotną lub znikomą wagą, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuprawniony. Zgodnie z ww. przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Na stronie 8 zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że sankcji podlega każdy dzień opóźnienia. Kolegium uznało, że "(...) nawet jeżeli dopuścić pogląd, że Dział IV A k.p.a., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to przepis ten nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Przekroczenie terminu do złożenia sprawozdania o każdy dzień powoduje, że każdy delikt jest niejako konsumowany. Spółka nie złożyła spornego sprawozdania w ogóle, a gdyby je nawet złożyła po terminie, to czynność ta nie sanuje deliktów już popełnionych odrębnie za każdy dzień przekroczenia. W takiej sytuacji nie można twierdzić, że nastąpiło zaprzestanie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Gdyby nawet przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony, należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak wyżej już zauważono, brak złożenia rzetelnych sprawozdań przez Spółkę, implikował niemożność lub nierzetelność sporządzenia rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez Burmistrza M. Wbrew zatem zarzutowi skargi, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddało ocenie możliwość zastosowania przytoczonego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. dając temu wyraz w logicznej i przekonującej argumentacji.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ ustalił w sposób niewadliwy wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi. Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl.