Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 329/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 4 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 41 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art.200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2015 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (dalej również: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną przez M. H. (dalej również: "zainteresowany" lub "skarżący") decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej również: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] 2015 r. (znak [...]) wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] ([...]), wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), Prezydent Miasta [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przez spółkę A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "A sp. z o.o." lub "inwestor") przedsięwzięcia budowy stacji paliw (tankowania pojazdów) na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] – [...], przy [...] w [...].

Prezydent Miasta – po sporządzeniu analizy urbanistycznej z dnia [...] 2015 r. na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 (wraz z aneksem do analizy z dnia 1 kwietnia 2014 r.) w odniesieniu do inwestycji zgłoszonej we wniosku A sp. z o.o. z dnia 28 września 2015 r. (data wpływu do organu), reprezentowanej przez pełnomocnika procesowego – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku obsługi stacji paliw w celu przeznaczenia całości na salę obsługi klienta z zapleczem i automatyczną myjnią samochodową, budowie wiaty z dystrybutorami, lokalizacji podziemnych zbiorników na paliwo, gaz [...], budowie urządzeń reklamowych, budowie zjazdów z drogi publicznej (ul. [...]) na teren inwestycji oraz budowie dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, na terenie położonym w [...] przy [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (obręb 77).

Prezydent Miasta określił rodzaj planowanej zabudowy, jako: zabudowa usługowa, droga publiczna, zaś funkcję planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu określił, jako: budynek obsługi stacji paliw z myjnią, dystrybutory z wiatą, parkingi, zjazdy z dróg publicznych na działkę, pylony reklamowo-cenowe, zbiorniki podziemne na paliwa, gaz [...], lokalizacja terenów zieleni, lokalizacja śmietnika, dojścia i dojazdy.

W ramach ustalonych warunków zabudowy dla tej inwestycji organ I instancji sformułował następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy:

1) linia zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy dla projektowanego budynku oraz wiaty – zgodnie z oznaczeniem w załączniku graficznym do decyzji; lokalizacja pozostałych obiektów budowlanych na terenie inwestycji – przy zachowaniu minimalnych odległości od granic działek sąsiednich oraz od budynków i obiektów budowlanych, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, jak również przy zachowaniu minimalnych odległości od istniejących układów drogowych;

2) intensywność zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji) – maksymalnie 0,15;

3) udział powierzchni biologicznie czynnej – minimalnie 15 powierzchni terenu inwestycji;

4) powierzchnia zabudowy projektowanego budynku – maksymalnie 300 m² i powierzchnia zabudowy projektowanej wiaty – maksymalnie 200 m²;

5) szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (front od strony [...]) – maksymalnie do 20 m (nie dotyczy elewacji frontowej projektowanej wiaty);

6) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku – od 4 do 6 m (nie dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej wiaty nad dystrybutorami);

7) geometria dachu i wysokość projektowanego budynku oraz projektowanej wiaty:

- kąt nachylenia połaci dachowych: do 5°,

- układ połaci dachowych: dach płaski ze spadkiem technologicznym,

- kierunek górnej krawędzi połaci dachowej lub głównej kalenicy dachu: nie dotyczy,

- wysokość projektowanego budynku i projektowanej wiaty liczona od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu: maksymalnie 6 m;

8) wysokość całkowita:

- projektowanych pylonów reklamowo-cenowych: maksymalnie 10 m,

- wysokość całkowita projektowanego "witacza" – maksymalnie 25 m.

Ponadto w osnowie decyzji organ I instancji zaznaczył również, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji; integralną część decyzji stanową: mapa sytuacyjna w skali 1:500 (zał. nr 1), wyniki analizy funkcji oraz cech i zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. nr 2) i pismo Zarządu Dróg Miejskich znak [...] z dnia 16 listopada 2015 r. (zał. nr 3).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił argumentację na potwierdzenie zasadności uznania, że inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.). Organ uznał, że w sprawie –pomimo zastrzeżeń właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [...], które dotyczyły zagadnień przekraczających zakres rozstrzygnięć, jakie mogą być zawierane decyzji o warunkach zabudowy – brak było podstaw do wydania decyzji odmownej, skoro zamierzenie kontynuuje funkcję zabudowy występującą na obszarze analizowanym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. H. – właściciel sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]), domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zainteresowany zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie wykonawcze do art. 61 u.p.z.p." lub "rozporządzenie wykonawcze") – poprzez brak wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, granic obszaru analizowanego oraz poprzez brak wskazania granic obszaru analizowanego na załączniku do zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 i 5 powołanego rozporządzenia – poprzez wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w sposób niezgodny z wymogami oraz ustalenie kilku wskaźników powierzchni dla nowej zabudowy, pomimo że przepis § 5 nakłada ustalenie wyłącznie jednego obowiązującego wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy. Zainteresowany zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 106 § 2 K.p.a. poprzez brak powiadomienia go o zwróceniu się przez Prezydenta Miasta K. do właściwych organów o wydaniu stosownych opinii, co w jego ocenie skutkowało naruszeniem prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; 2) art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Podkreślił, że analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności załączników do zaskarżonej decyzji, wskazuje jednoznacznie, że organ nie wyznaczył w ogóle granic obszaru analizowanego, bowiem żaden dokument nie zawiera wskazania, jakie kryteria organ I instancji przyjął do określenia granic obszaru analizowanego, jak również nie zawiera jasno oznaczonych granic tego obszaru. Ponadto podniósł, że wykładnia przepisów art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie pozwala przyjąć, iż istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale także z innej strony działki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Argumentował, że przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia wykonawczego posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą, zaś potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej, zawiera wprost § 3 powołanego rozporządzenia. Zdaniem zainteresowanego kwestionowana decyzja ustala dwie linie zabudowy – od strony [...] i ul. [...], a takie rozwiązanie jest niedopuszczalne, skoro organ I instancji nie wskazał, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności szczególne, uzasadniające ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób odmienny niż wynikający z § 4 powołanego rozporządzenia. Zainteresowany wskazał również na to, że przepisy rozporządzenia wykonawczego do art. 61 u.p.z.p. nie dają podstaw do wyznaczania kilku wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, zaś organ I instancji poza wskaźnikiem wielkości zabudowy w zaskarżonej decyzji ustalił także parametry szczególne w postaci powierzchni zabudowy dla projektowanych budynków, co stoi w sprzeczności z § 5 powołanego rozporządzenia. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie powiadomił go o wszczęciu i prowadzeniu postępowań uzgodnieniowych, m.in. dotyczących obsługi komunikacyjnej czy zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony środowiska, a to z kolei skutkowało brakiem możliwości czynnego udziału jako strony tych postępowań, w tym złożenia ewentualnych uwag czy wniosków, które mogły wpłynąć na wynik postępowań uzgodnieniowych. Zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez brak uzasadnienia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 3 marca 2016 r. zainteresowany podtrzymał swoje odwołanie i zarzuty w nim zawarte, a także podniósł niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie uzbrojenia terenu w infrastrukturę energetyczną. Przedstawiciel inwestora podniósł, że argumenty zainteresowanego nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Natomiast przedstawiciel organu I instancji wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podając m.in., że inwestor we wniosku ma obowiązek wskazać tylko zapotrzebowanie [na media]; istotne znaczenie ma to, że inwestor posiadał dokument potwierdzający możliwość przyłączenia energetycznego i nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, zwróciło uwagę m.in. na to, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem – działek nr [...] i [...] wynosi ok. 61,50 m, zatem trzykrotność frontu działki – zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do art. 61 u.p.z.p. – to 184,50 m i obszar o takim promieniu wyznaczył organ I instancji, nieznacznie powiększając go, aby objąć analizą całe zabudowane działki geodezyjne. Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, że zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy wynika jednoznacznie zastosowana przez organ metoda wyznaczenia obszaru tego terenu, zaś mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym stanowi załącznik do analizy urbanistycznej i strony postępowania mogły zapoznać się z jej treścią.

Dalej organ odwoławczy wywodził, że na obszarze analizowanym dominuje zabudowa usługowa, która znajduje się wzdłuż [...]; w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa usługowa oraz zabudowa produkcyjna położona na nieruchomości przy [...]. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącej stacji paliw, a zatem nie ma mowy o niespełnieniu warunku kontynuacji funkcji, zaś organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych, jak również kontynuacji funkcji zabudowy.

Odnosząc się do linii zabudowy, Kolegium zauważyło, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się u zbiegu dwóch dróg publicznych, wobec czego organ I instancji ustalił linię zabudowy, która jest linią łamaną wyznaczoną na podstawie położenia budynku na sąsiedniej nieruchomości zlokalizowanej przy ulicy [...]a, zaś od strony ul. [...] zachowano odległość od pasa drogowego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek na obszarze objętym analizą organ odwoławczy wskazał na to, że w przedmiotowej sprawie średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym wyniósł ok. 0,16, zaś organ I instancji dla planowanej inwestycji przyjął wskaźnik 0,15, który kontynuuje intensywność zabudowy występującą na obszarze analizowanym.

Natomiast w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków usługowych na obszarze analizowanym wynosi ok. 65,50 m, zaś organ I instancji uwzględnił 20% tolerancji i ustalił ten parametr w przedziale od 52,4 m do 78,6 m. Dalej Kolegium wywodziło, że ze względu na fakt, iż na obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowej budynków usługowych wynosi od 4,5 m do 200 m, organ I instancji zastosował względem planowanej inwestycji odstępstwo od ogólnej zasady z § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia i szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (szerokość istniejącego budynku objętego rozbudową wynosi około 14 m), a ustalona wartość na maksymalnie 20 m spełnia warunek kontynuacji parametru szerokości elewacji frontowej budynków na obszarze analizowanym.

Co do wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej (gzymsu), sąsiednich budynków usługowych zlokalizowanych na działkach sąsiednich po północnej stronie [...] wynosi on od 4 m do 6 m, a zatem przyjęcie dla planowanej inwestycji tego wskaźnika w przedziale od 4 m do 6 m jest zgodne z tym wskaźnikiem. W ocenie Kolegium spełniony został również parametr związany z geometrią dachu, gdyż na obszarze analizowanym występują budynki usługowe z dachami płaskimi oraz z dachami jednospadowym; wysokość istniejących zabudowań liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy waha się od 3,5 m do 10 m, stąd przyjęcie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego o kącie nachylenia do 5° jest zgodne z parametrami istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ulicy [...] i ul. [...].

W zakresie uzbrojenia terenu w podstawowe media Kolegium podniosło, że wnioskodawca uzyskał warunki techniczne wskazujące na możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej i wodociągowej.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, zaś organ I instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami, a w tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do pozostałych – poza tymi, które dotyczyły prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego – zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. W tym zakresie organ stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy winny być wyniki analizy, a nie cała analiza urbanistyczna, a w niniejszej sprawie załącznikiem do decyzji są wyniki analizy, stanowiące wyciąg dotyczący okoliczności istotnych dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy zawiera wszystkie elementy dotyczące art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Również zarzut dotyczący niewłaściwego wyznaczenia linii zabudowy Kolegium uznało za niezasadny. Zgadzając się z tezą, że przepis § 4 rozporządzenia wykonawczego nie przewiduje ustanawiania kilku linii zabudowy, Kolegium stwierdziło, że nie można wyznaczać linii zabudowy względem drogi wewnętrznej bądź granic sąsiednich nieruchomości, natomiast w niniejszej sprawie inwestycja zlokalizowana jest u zbiegu dwóch dróg publicznych, a zatem istnieje konieczność zachowania właściwych odległości od wszystkich dróg, również od strony ul. [...]. W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji wyznaczył jedną linię zabudowy, która jest linią łamaną, ustaloną na podstawie położenia budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości przy [...], zaś od strony ul. [...] organ I instancji ustalił odległość zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie ustalił również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, gdyż określone w decyzji powierzchnie zabudowy projektowanego budynku i wiaty wynikają z ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy. Zdaniem Kolegium niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., gdyż z punktu widzenia niniejszego przepisu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów. W tym zakresie organ II instancji argumentował, że inwestor przedłożył umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej i wodociągowej, a w związku z tym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p, zaś kwestia oceny, czy dana moc przyłączeniowa jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest przedmiotem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Co do stwierdzenia przez organ I instancji, że zainteresowany nie był stroną postępowań uzgodnieniowych, Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p. zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi i niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że nie miał zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, skoro w jego trakcie składał uwagi do planowanej inwestycji, a także szczegółowo przeglądał akta, z których zrobił dokumentację fotograficzną.

W ocenie Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia również wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a szczegółowe omówienie kwestii związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego oraz ustaleniem poszczególnych parametrów zostało zawarte w analizie urbanistycznej.

W skardze na decyzję Kolegium zainteresowany zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez wyznaczenie kilku linii zabudowy; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez ustalenie kilku wskaźników powierzchni dla nowej zabudowy; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez ustalenie wyłącznie maksymalnej wartości szerokości elewacji frontowej, co skutkuje możliwością realizacji nowej zabudowy o parametrach znacznie odbiegających od określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez ustalenie sprzecznych parametrów w zakresie wysokości. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 art. 80, art. 106 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 K.p.a. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak wykazania, że projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła uprawniona do tego osoba.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zabudowy organ I instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem, jako linię stanowiącą przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i [...] przy [...], wobec czego ustalenie obowiązującej linii zabudowy także od strony ulicy [...] należy uznać z niedopuszczalne, gdyż jest to bowiem kolejna obowiązująca linii zabudowy – a w dodatku ustalona w sposób niezgodny z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Skarżący dalej kwestionował zgodność z prawem ustalenia przez organ I instancji poza wskaźnikiem powierzchni zabudowy, także parametrów szczególnych w postaci powierzchni zabudowy dla projektowanych budynków, tj. dla budynku oraz wiaty, co stoi nie tylko w sprzeczności z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, ale również skutkuje rozstrzygnięciem w materii stanowiącej przedmiot pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że w przypadku takich parametrów, jak szerokość elewacji frontowej czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy wyznaczać je za pomocą wartości minimalnej, jak również maksymalnej, a zatem ustalenie tylko górnej granicy tego parametru stanowi naruszeniem przepisów ustawy i rozporządzenia, gdyż pozwala inwestorowi na zlokalizowanie zabudowy znacznie odbiegającej od znajdującej się na obszarze analizowanym.

Zainteresowany stwierdził również, że decyzja o warunkach zabudowy jest nieprecyzyjna w zakresie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazując na to, że został on niejednoznacznie ustalony poprzez ujęcie w postaci dwóch różnych wartości, co nie pozwala na stwierdzenie, który z nich znajduje zastosowanie w kształtowaniu nowej zabudowy.

Ponadto skarżący podniósł, że organ całkowicie pominął okoliczność związaną z przebiegiem przez działkę nr [...] przy [...] linii wysokiego napięcia WN 110 kV; tym samym nie zostały uwzględnione w decyzji ustalającej warunki zabudowy warunki związane z zapewnieniem odpowiednich stref ochronnych wzdłuż linii WN, koniecznych z punktu widzenia przepisów odrębnych, np. § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r. nr 47, poz. 401, z późn. zm.) – o czym też świadczy pozwolenie organu I instancji na umieszczenie pod linią wysokiego napięcia tzw. pylonu reklamowego. Dodał również, że analiza urbanistyczna pomija zupełnie fakt występowania pól magnetycznych generowanych przez linię wysokiego napięcia, co w ocenie skarżącego nie jest bez znaczenia dla warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Jego zdaniem brak odpowiednich badań występowania pól magnetycznych, będący następstwem pominięcia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy faktu przebiegu linii wysokiego napięcia przez teren inwestycji, skutkuje dopuszczeniem możliwości lokalizacji obiektów bez jakiekolwiek ograniczenia wynikającego z usytuowania napowietrznej linii WN, które to pominięcie powyższego narusza w sposób istotny przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a.

Skarżący podkreślił, że obydwie skarżone decyzje zostały podjęte w wyniku całkowicie nieprawidłowej wykładni i błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, a ranga stwierdzonych naruszeń sprawia, że decyzje organów obu instancji nie powinny się ostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe i analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę uprawnioną. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej dla zabudowy na obszarze analizowanym poprzez określenie wartości minimalnej i maksymalnej i określona szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji mieści się w tym przedziale. Nadto Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1317, z późn. zm.) zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może zostać stwierdzony. Rozwijając tę myśl, organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (RDOŚ w P.), jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (dalej: PPIS w K.) uznali, że ze względu na wielkość i złożoność oddziaływania, a także rodzaj i skalę inwestycji nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko; planowana przebudowa stacji paliw nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej argumenty są trafne.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezenta Miasta K. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku obsługi stacji paliw, bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak obowiązującego planu miejscowego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami, a Sąd nie został naprowadzony przez strony na żadne okoliczności, które mogłyby w tym zakresie wywołać jakiegokolwiek wątpliwości.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został z kolei określony w przywołanym rozporządzeniu wykonawczym do art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadzania na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ponadto w § 3 ust. 2 rozporządzenie wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem, ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji – przez który zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego – i jaka jest jego szerokość.

Określenie frontu działki nie stwarza w zasadzie problemu w sytuacji, gdy działka posiada wjazd lub wejście tylko z jednej drogi publicznej. Jednakże w sytuacji, gdy obsługa komunikacyjna działki może odbywać się z dwóch albo więcej dróg, aby ustalić front działki należy ustalić, z której drogi będzie odbywała się główny wjazd lub wejście na daną działkę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że teren inwestycji winien mieć jeden front, w sytuacji gdy usytuowanie działki jest tego rodzaju, że przylega ona do dwóch lub większej liczby dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie wjazd główny lub wejście na działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja, jest on obowiązany wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 555/10 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 563/08 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną na obszarze analizowanym funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. funkcję występującą w szerokim sąsiedztwie tworzącym urbanistyczną całość. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wymaga odpowiedniego wyznaczenia obszaru analizowanego w zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego, a następnie wykonania odpowiedniej analizy istniejących na tym obszarze uwarunkowań zagospodarowania i zabudowy terenu.

Odnosząc przywołane przepisy do kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału i treści decyzji Prezydenta Miasta budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia, gdzie znajduje się front działki, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja.

Rozwijając ten podstawowy dla rozstrzygnięcia sprawy wniosek, należy zwrócić uwagę na to, że zdaniem organów promień wyznaczonego obszaru analizowanego (184,50 m) odpowiada trzykrotności szerokości frontowej terenu inwestycji, tj. frontów działek nr [...] i [...] (3 x 61,50 m) i uwzględnia również (zewnętrzne) granice działek znajdujących się na tym obszarze. Tymczasem front działki, czy odpowiednio terenu inwestycji – jak już wspomniano – należy odnosić do tej części działki budowlanej lub odpowiednio większego terenu inwestycji, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co wynika z § 2 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego. W konsekwencji to prawidłowe określenie frontu działki ma istotne znaczenie dla określenie frontowej szerokości działki – pojęcia, o którym mowa w § 1 ust. 3 przywołanego rozporządzenia – oraz określenia granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły istotę sprawy na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i oceny zgormadzonych dowodów. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że organy nie przedstawiły odpowiednio wnikliwego uzasadnienia dla zastosowanego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, zaś w ocenie Sądu właśnie z tego powodu należy ustaleniom organów w tym zakresie postawić zarzut dowolności. Wady dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego w zasadzie dyskwalifikują a limine całość merytorycznych ustaleń w zakresie analizy rodzaju funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jaka występuje na takim obszarze. W ten sposób zakwestionowaniu musiało podlegać przyjęcie przez organy, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim, że spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa. Ustalenia te pozostają zatem siłą rzeczy w sprzeczności z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., o czym będzie jeszcze mowa w podsumowaniu całokształtu rozważań Sądu.

W niniejszym przypadku, zgodnie z wnioskiem inwestora, wjazdy na teren inwestycji (czy też zjazdy, jak to ujął inwestor w części tekstowej wniosku) zostały określone od dwóch stron terenu inwestycji – jeden z [...] i dwa z ul. [...], przy czym obydwie te drogi są drogami publicznymi, a parametry terenu inwestycji nie są jednakowe od każdej strony. W takiej sytuacji, inwestor powinien był wiążąco wskazać, który z tych wjazdów będzie głównym, co pozwoliłoby na prawidłowe odniesienie do tej części działki ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego; względnie sam organ mógł tę kwestię przesądzić odmiennie, gdyby z całokształtu okoliczności prawy wynikał odmienny stan rzeczy, niż deklarowany przez inwestora we wniosku lub jego uzupełnieniach. Tymczasem przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna – dodać należy, że na właściwej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, pozwalającej na wyznaczenie obszaru analizowanego – odnosiła się do terenu położonego od strony [...] i uznanego za front działki o szerokości 61,5 m, lecz nie zawierała bliższych wyjaśnień w tym względzie. Nastąpiło to zaś bez odpowiedniego wyjaśnienia motywów takiego działania – i to w sytuacji, gdy wniosek inwestora wyraźnie nie precyzował, gdzie na terenie objętym inwestycją znajduje się front działki. W ocenie Sądu z samego opisu inwestycji, że dotyczy terenu znajdującego się przy [...] takiego jednoznacznego wniosku wyprowadzić nie można. Podobnie też Zarząd Dróg Miejskich w K. w swoim piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. (stanowiącym rodzaj wewnętrznego uzgodnienia drogowego) nie przesądził, od której strony będzie następował główny wjazd na działkę. To że aktualnie wydawać się może, iż głównym "zjazdem publicznym" jest ten od [...] sam w sobie nie oznacza, że koniecznie będzie to również docelowy główny wjazd na działkę w odniesieniu do jej zagospodarowania w kształcie wynikającym z wniosku o wydanie warunków zabudowy. W przekonaniu Sądu to od kształtu planowanej inwestycji – sposobu zamierzonego zagospodarowania działki zależy ostatecznie uznanie, od której strony będzie znajdował się front działki. Kwestia ta, w świetle przepisów przywołanego rozporządzenia, rodzi dalsze implikacje co do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, skoro ani wniosek inwestora w pierwotnej wersji, ani też jego uzupełnienie poczynione w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. nie zawierają żadnych informacji w tym zakresie.

Zaznaczyć również należy, że w analizie i uzasadnieniu decyzji brak jest dostatecznych informacji pozwalających na uznanie, że w razie innego wyznaczenia obszaru analizowanego – poprzez odniesienie do szerokości tej części terenu, która znajduje się od strony ul. [...] – sam obszar byłyby porównywalny z wyznaczonym, a wyniki analizy byłyby takie same. Z uwagi na sposób wyznaczania choćby takich parametrów, jak linia zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego) czy wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia) określenie frontu działki ma istotne znaczenie nie tylko dla wyznaczenia obszaru analizowanego, ale jest konieczne z uwagi na potrzebę uwzględnienia stanu zabudowy na działkach znajdujących się tzw. bliskim sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy.

Kończąc tę część rozważań, stwierdzić należy, że nieprawidłowe – bo nie poprzedzone odpowiednio wnikliwym przeanalizowaniem stanu faktycznego sprawy pod kątem ustalenia, gdzie znajduje się front działki – wyznaczenie obszaru analizowanego, jest wystarczającą przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym zaszła podstawa do uchylenia decyzji celem ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej na podstawie prawidłowo wyznaczonego obszar analizowanego.

W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że konsekwencją braku jednoznacznego ustalenia frontu działki (terenu planowanej inwestycji) jest zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz ustalenia jej wyników, a także określenia w decyzji poszczególnych parametrów nowej zabudowy. Przy czym należy zaznaczyć, że stwierdzenie uchybień organu w zasadzie nastąpiłoby również, gdyby w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego.

I tak, istotne wątpliwości, jakie w tym zakresie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą w szczególności określania wskaźnika powierzchni zabudowy terenu (intensywności zabudowy działki) poprzez wskazanie tylko maksymalnej wartości tego wskaźnika (do 0,15, tj. 15%) oraz uszczegółowienie tego parametru w rozdzieleniu na powierzchnię zabudowy budynku obsługi stacji paliw i odrębnie dla wiaty. Nie przesądzając, czy działanie takie jest z gruntu nieprawidłowe, trzeba zwrócić uwagę organom na fakt, że "rozbicie" powierzchni zabudowy na dwa obiekty i wiążące określenie maksymalnej wartości tego parametru zabudowy działki, wymagałoby odpowiedniego uzasadnienia, odniesienia do stanu zabudowy w szerokim sąsiedztwie (zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym) i wskazania, czy takie rozwiązanie podyktowane jest określonymi prawidłowościami występującymi na tym terenie, kształtującymi ład architektoniczno-budowlany.

Przede wszystkim jednak Sąd stwierdza, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), a wyznaczenie innego wskaźnika jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Organy tymczasem wskaźnik ten określiły, odnosząc się do średnich wartości występujących na obszarze analizowanym, ale określiły go w ujęciu wartości maksymalnej. Zdaniem Sądu takie działanie jest nieprawidłowe. Wskaźnik ten w swej zasadniczej postaci, tj. ustalany na podstawie średniej występującej w sąsiedztwie (§ 5 ust. 1), powinien być dla nowej zabudowy określony w konkretnej wysokości, względnie w pewnym – i to raczej wąskim – przedziale, dającym się pogodzić z przeciętnymi wskaźnikami już zastanej zabudowy na obszarze analizowanym. Odstępstwo od takiego ujęcia tej wartości wymaga zaś odpowiedniego uzasadnienia wynikającego z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2).

W tym miejscu Sąd uznaje za stosowne sformułować uwagę ogólną, dotyczącą sposobu określania wszystkich wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy. Otóż przepisy § 4-8 rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W szczególności niedopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby bowiem realizację obiektów, które w istocie nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących na obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15 i powołane tam orzecznictwo – wyrok dostępny jw.).

Podobnie należy odnieść się do kwestii określenia szerokości elewacji frontowej planowanego (rozbudowywanego) budynku. Szerokość elewacji frontowej – tj. części (planowanego) obiektu znajdującej się od strony frontu działki – wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Tymczasem i ten parametr został przez organ określony w sposób niezgodny z brzmieniem przepisu § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia, skoro został opisany w postaci tylko maksymalnej, zamiast w konkretnej wartości. Dodać należy, że skoro parametr ten określony został z odstępstwem od średniej występującej na obszarze analizowanym ok. 65,5 m (dla budynków usługowych), to tym bardziej powinien być odpowiednio uzasadniony.

Analogiczne zastrzeżenia można zgłosić w odniesieniu do określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Niezależnie bowiem nawet od tego, od której strony działki znajduje się jej front (z analizy wynika, że przyjęto front od [...], podobnie jak w przypadku szerokości elewacji frontowej), to nie można podzielić takiego sposobu ujęcia tego parametru, jak uczynił to organ I instancji. Pomimo bowiem wyraźnego brzmienia § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego – przywołanego w analizie urbanistycznej – który formułuje ogólną regułę, że parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, został on w analizie i decyzji określony w przedziale od 4 do 6 m, poprzez odniesienie do występowania zabudowy usługowej o takiej wysokości po północnej stronie [...]. Z całą pewnością ustalenie przedziału wysokości nie stanowi wyznaczenia tego parametru jako przedłużenia górnych krawędzi obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich, a zatem w bliskim (bezpośrednim) sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. Żadne argumenty nie przemawiają również za uznaniem, że organ w istocie miał na celu zastosowanie odstępstwa do ogólnych reguł wyznaczania tego parametru (§ 7 ust. 4). To zresztą wymagałoby tym bardziej wnikliwego uzasadnienia, którego w decyzji i analizie w sposób oczywisty brak.

Również w odniesieniu do określenia geometrii dachu, a w szczególności do parametru wysokości zabudowy, należy wysunąć te same zastrzeżenia, które dotyczą ustalenia powierzchni zabudowy i szerokości elewacji fortowej w postaci wartości maksymalnych. Wysokość obiektu (wysokość głównej kalenicy dachu) powinna być ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8) i wyrażona w postaci ścisłej, względnie we wspomnianym już wąskim przedziale, pozwalającym na zachowania ładu architektonicznego. Dodać należy, że przepis § 8 rozporządzenia wykonawczego nie przewiduje żadnych odstępstw od określonej w nim zasady. Podobne zastrzeżenia należy zgłosić w stosunku do określenia w postaci wartości maksymalnej wysokości innych urządzeń stacji paliw, jak pylon reklamowy czy tzw. witacz.

Zrazem Sąd zaznacza, że w pozostałym, a wynikającym z kształtu zarzutów skargi, zakresie nie przychylił się do argumentacji zainteresowanego.

Przede wszystkim nietrafne okazały się zarzuty dotyczące sposobu wyznaczenia linii zabudowy. Niezależnie bowiem od tego, która część terenu inwestycji ostatecznie okaże się być tą frontową, to w przekonaniu Sądu nadal zasadne będzie wyznaczenie również "drugiej linii zabudowy". Zmienić się natomiast może przebieg [...] nowo wyznaczonej linii zabudowy, w zależności od ustaleń poczynionych przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego "obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Sąd podkreśla, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać musi z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny jw.). Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, ale jej charakter w pewnych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, a taki wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., jak i z treści § 1 pkt 1 i 2 pkt 2, które posługują się pojęciem "linia zabudowy". W tym kontekście terminowi "obowiązująca linia zabudowy" użytemu w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie można nadawać innego znaczenia, niż to, które wynika z analizy powołanych przepisów ustawy i samego rozporządzenia, które posługują się terminem "linia zabudowy". Nie ma podstaw do przyjęcia, by przepisy rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p. interpretować wbrew przepisom tejże ustawy.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie, jak również w przepisie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia (dotyczącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo i jest bliższe rozumieniu działki sąsiedniej zgodnie z celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niewątpliwie jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od tej zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Należy podkreślić, że w określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też – jak to ujął organ II instancji – jednej linii łamanej. Będzie to miało miejsce w szczególności właśnie w odniesieniu do narożnych działek, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg publicznych – w szczególności w zabudowie miejskiej. Dodać należy, że dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.) odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3). Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. W tym zakresie zatem nie można organom przypisać naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego.

Sąd nie stwierdził również, aby projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę, która nie spełnia warunków określonych w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji jest podpisany na stronie pierwszej i ostatniej przez Macieja Walczaka, który legitymuje się odpowiednimi uprawnieniami urbanisty (uprawnienia nr 1700). Niemniej jednak w toku ponownie prowadzonego postępowania zasadne będzie umieszczenie na projekcie decyzji (np. poprzez naniesienie odpowiedniego nadruku) nie tylko własnoręcznego podpisu, ale i danych osoby sporządzającej projekt, wraz z podaniem aktualnych i pełnych informacji wskazujących na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 4 u.p.z.p.

Ponadto należy podkreślić, że poza zakresem postępowania o ustalenia warunków zabudowy pozostaje badanie, czy określone roboty budowlane będą wykonywane zgodnie z zasadami bezpieczeństwa – czy to z warunkami bezpieczeństwa i higieny pracy, czy też warunkami bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na terenie budowy, w tym również i w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym (skarżący podniósł, że przez teren inwestycji przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna). Kwestia ta należy bowiem do właściwości innych organów (głównie do organów nadzoru budowlanego). Innymi słowy, w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie rozważa się także potencjalnego negatywnego oddziaływania inwestycji na wykonawców tych robót (w trakcie wykonywania robót budowlanych). Zagadnienia te powinny być zresztą już uwzględnione nie tylko w fazie realizacji robót budowanych, ale już podczas projektowania obiektu budowlanego, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290).

Z kolei kwestie ochrony środowiska oraz ochrony życia o zdrowia ludzkiego związane z planowaną inwestycją były przedmiotem zainteresowania wyspecjalizowanych organów, tj. RDOŚ w P. i PPIS w K., na podstawie których to stanowisk Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] 2015 r., stwierdzając brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania, Sąd podkreśla, że stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, jak również dalsze błędy popełnione w postępowaniu rozpoznawczym powodują, że ustalenia faktyczne organów okazały się niepełne lub zbyt słabo umotywowane, a w ten sposób po części wymykające się weryfikacji.

Organy administracji nie tylko naruszyły poszczególne wyżej przywołane przepisy rozporządzenia wykonawczego, ale zarazem naruszyły art. 7 K.p.a., co doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter i przełożyły się na poważne niedostatki uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a). Tym bardziej, że doprowadziły do ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie została rozstrzygnięta podstawowa kwestia dotycząca spełnienia przez planowaną inwestycję warunku "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z wszystkich przedstawionych powyżej powodów uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to wynikło zaś z wadliwego zastosowania podstawowych reguł, jak i odstępstw od reguł wyznaczania obszaru analizowanego oraz ustalania wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy – tj. reguł określonych w przywołanych wcześniej przepisach rozporządzenia wykonawczego. W szczególności z uwagi na brak należytego uzasadnienia i odniesienia się w analizie urbanistycznej oraz w samej decyzji do średnich wartości wskaźników, cech i parametrów, jak również zastosowania wartości odbiegających od średnich lub też częściowe pominięcie tych, które występują w bliskim sąsiedztwie (wysokość zabudowy) i co za tym idzie – wnioski organów poczynione w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy muszą być uznane za co najmniej przedwczesne.

Sąd zarazem uznał, że dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powoduje, że uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy rzeczą organów będzie przeprowadzanie analizy urbanistycznej na właściwie wyznaczonym obszarze analizowanym i rozstrzygnięcie co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora. W pierwszym rzędzie należy posłużyć się analizą wykonaną na prawidłowo wyznaczonym obszarze tzw. szerokiego sąsiedztwa (obszarze analizowanym) w celu stwierdzania, czy planowana zabudowa spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek "dobrego sąsiedztwa" i możliwe jest wyznaczenie poszczególnych wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze wniosek skarżącego oraz wysokość uiszczonych przez niego kosztów sądowych (wpisu od skargi).