Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 113/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 127 ust. 8 i art. 133
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 145 par, 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] października 2020 r., nr [...], II. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], znak: [...] Prezes Wód Polskich utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] października 2020 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony w toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. z [...] marca 2019 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z [...] kwietnia 2000 r. na piętrzenie wód rzeki [...] i pobór wody do celów energetycznych [...].

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. przekazał Prezesowi Wód Polskich wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] sierpnia 2020 r. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w toku którego w pierwszej instancji została wydana decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym, wpisanym do ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Celem Stowarzyszenia jest rozwijanie i propagowanie inicjatyw i działań mających na celu ochronę środowiska naturalnego, zwłaszcza rzek województwa [...] oraz przyczynianie się do stosowania zasady zrównoważonego rozwoju w istniejących lub przewidywanych przedsięwzięciach mogących wpływać na stan środowiska naturalnego i jest on realizowany m.in. poprzez udział w postępowaniach w sprawach mogących mieć wpływ na stan środowiska.

Postanowieniem z [...] października 2020 r. Prezes Wód Polskich, działając na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 – dalej jako Prawo wodne z 2001 r.), odmówił Stowarzyszeniu "[...]" dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez ten organ w związku z odwołaniem D. S. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w O. z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia 21 kwietnia 2000 r. na piętrzenie wód rzeki [...] i pobór wody do celów energetycznych [...].

Organ wskazał, iż postępowanie, o którym mowa we wniosku Stowarzyszenia zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta Miasta O., na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. w związku z wnioskiem pokontrolnym stwierdzającym szkodę w środowisku spowodowaną zakłóceniami w przepływie wody, w szczególności niezachowaniem przepływu nienaruszalnego, wynikającym z pracy [...] i [...]. Decyzją z [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta O. nałożył na zakłady obowiązek opracowania ekspertyzy obejmującej współzależne korzystanie z wód rzeki [...] przez obie elektrownie, a po jej otrzymaniu - dnia [...] października 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia 21 kwietnia 2000 r. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), Prezydent O. przekazał sprawę do prowadzenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w O.. Na podstawie art. 545 ust. 4 w/w ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Prezes Wód Polskich, przed którym toczy się postępowanie odwoławcze jest również organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o dopuszczenie do udziału.

Jako podstawę prawną odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia wodnoprawnego organ wskazał art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r., w myśl którego w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie żąda dopuszczenia go do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu tym przedmiotem rozważań organu będzie decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że przepis art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. ma zastosowanie w sprawie i wydana odmowa wynika z tego przepisu. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 216/15.

Po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Wód Polskich, postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] października 2020 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że w ustawie Prawo wodne z 2001 r. w przepisie art. 127 mającym 8 ustępów zostały zgrupowane regulacje dotyczące czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, stron postępowania, sposobu informowania stron o wszczęciu postępowania i innych czynnościach, podstawy do ustalenia siedzib i adresów stron, wyłączenia organów z załatwienia sprawy, w związku z czym również w tym przepisie zawarto regulację dotyczącą wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. W Prawie wodnym z 2017 r. zagadnienia powyższe zostały uregulowane w art. 400 mającym 10 ustępów oraz w art. 401 mającym 9 ustępów. Regulacja dotycząca wyłączenia organizacji społecznych z postępowań dotyczących zgód wodnoprawych została umieszczona w odrębnym art. 402 Prawa wodnego z 2017 r. regulującym sprawy wydawania zgód wodnoprawnych, które obejmują pozwolenia wodnoprawne, oceny wodnoprawne, trzy decyzje zwalniające oraz przyjęcie zgłoszeń wodnoprawnych. Zamieszczenie wyłączenia stosowania przepisu art. 31 k.p.a. w odrębnym artykule wynikało z faktu jego stosowania nie tylko do pozwoleń wodnoprawnych, ale do wszystkich zgód wodnoprawnych. Celowościowe uzasadnienie art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. wynika nie tylko z potrzeby niedopuszczenia do przedłużania przez organizacje społeczne postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ale również z potrzeby niedopuszczenia do powielania tych samych argumentów organizacji społecznych w toku kolejnych postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy Prawo wodne, a także ustawy Prawo budowlane. Prezes Wód Polskich powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2015 r., IV SAB/Wa 216/15, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 127 ust. 8 Prawa wodnego ma zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu, przepis ten tym bardziej ma zastosowanie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego. Postępowanie nieważnościowe wymaga sprawdzenia zgodności decyzji z prawem, natomiast postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego wymaga przeprowadzenia merytorycznej analizy dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego oraz analizy opracowanej ekspertyzy i określenia na jej podstawie zakresu i zasadności zmian wprowadzanych do pozwolenia.

Skargę na to postanowienie w dniu 19 grudnia 2020 r. wniosło Stowarzyszenie "[...]" w O., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1121. dalej jako d.p.w.) oraz art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz. Urz. UE L 124 z 17 maja 2005 r" s. 1) w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326 z 26 października 2012 r.) poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 133 ust. 2 d.p.w. wyłączone jest stosowanie art. 31 k.p.a. i w konsekwencji nie jest możliwe dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony,

2. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 in fine w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., a także art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa Wód Polskich z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezesa Wód Polskich z dnia [...] października 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie wykładni art. 127 ust. 8 d.p.w., nie jest prawidłowe stanowisko organu, iż ww. przepis ma zastosowanie do postępowań prowadzonych w trybie art. 133 ust. 2 d.p.w. Na gruncie gramatyczno-językowym nie można bowiem uznać, iż postępowanie dotyczące zmiany już wydanego pozwolenia wodnoprawnego jest postępowaniem o jego wydanie. Organ pominął zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy argumentację odnoszącą się do okoliczności, że przepis art. 127 ust. 8 d.p.w. ustanawia wyjątek od kodeksowej zasady dopuszczalności udziału czynnika społecznego w postępowaniach administracyjnych i powinien być wykładany ściśle. Organ po raz kolejny pominął fakt, iż we wszystkich ustępach art. 127 d.p.w. wprost odnoszących się do postępowania administracyjnego (ust. 6, 7, 7a, 8) ustawodawca expressis verbis posłużył się pojęciem "postępowania o wydanie pozwolenia". Ze względu na lakoniczność uzasadnienia skarżonego postanowienia nie jest to aspekt całkowicie jasny, jednakże organ zdaje się sugerować, iż normy proceduralne zawarte w art. 127 d.p.w. (w tym ust. 8) należy wbrew literalnej treści przepisów traktować jako regulację ogólną, odnoszącą się do wszystkich rodzajów postępowań mających związek z pozwoleniem wodnoprawnym, a nie tylko postępowań o wydanie pozwolenia wodnoprawnego sensu stricto.

Stowarzyszenie podkreśliło, że postępowania środowiskowe oraz budowlane są prowadzone chronologicznie wcześniej niż postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniach tych szczególnie istotne jest zapewnienie szybkości oraz niedopuszczenie do ich celowego przedłużania. Postępowanie prowadzone w trybie art. 133 ust. 2 d.p.w. ma zupełnie odmienny jest przedmiot, gdyż jest w nim rozważana jest kwestia zmiany pozwolenia wodnoprawnego w związku naruszeniem interesów osób trzecich lub zmianą sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Zaistnienie przynajmniej jednej z powyższych przesłanek musi zostać uprzednio co najmniej uprawdopodobnione w wydanej na podstawie art. 133 ust. 1 d.p.w. decyzji nakładającej obowiązek wykonania ekspertyzy lub opracowania instrukcji gospodarowania wodą. Postępowanie w trybie art. 133 ust. 2 d.p.w. jest więc związane z istotnie nowymi okolicznościami faktycznymi. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż w postępowaniu takim zachodzi ryzyko powielania przez organizacje społeczne tych samych argumentów, co przedstawiane w toku postępowań prowadzonych przed realizacją inwestycji. Ewentualne wydłużenie prowadzenia postępowania w trybie art. 133 ust. 2 d.p.w. spowodowane udziałem czynnika społecznego nie może również prowadzić do jakichkolwiek opóźnień w realizacji inwestycji, gdyż dotyczy ono już wydanego, ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ nie ustosunkował się także do argumentacji Stowarzyszenia dot. konieczności dokonywania wykładni przepisu art. 127 ust. 8 d.p.w. w sposób zapewniający możliwie najpełniejszą realizację uprawnień wynikających z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus. Zgodnie ze wskazanym przepisem "[...] każda ze Stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa [...] mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Postępowanie do udziału w którym dopuszczenia żąda skarżący, poprzedzone było postępowaniem w przedmiocie nałożenia na posiadacza pozwolenia wodnoprawnego obowiązku wykonania ekspertyzy lub opracowania instrukcji gospodarowania wodą prowadzonym w trybie art. 133 ust. 1 d.p.w. W uzasadnieniu ostatecznej decyzji Prezydenta O. z dnia [...] marca 2016 r. wskazano, iż konieczność opracowania ekspertyzy wraz z instrukcją gospodarowania wodami wynika w szczególności z faktu, iż podczas kontroli gospodarowania wodami stwierdzono, że "sposób gospodarowania wodą przez [...] oraz [...] powoduje szkodę w postaci zakłóceń w przepływie wody w rzece [...], w przekroju obiektów piętrzących, w szczególności niezachowywanie wielkości przepływu nienaruszalnego". Wobec powyższego art. 127 ust. 8 d.p.w. powinien być interpretowany zgodnie z zasadami wykładni prounijnej, w sposób zapewniający możliwość udziału organizacji społecznych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność i konieczność oceny regulacji krajowych odnoszących się do udziału organizacji społecznych w postępowaniach związanych z pozwoleniami wodnoprawnym i w kontekście normy zawartej w art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., C-664/15 (ECLI:EU:C:2017:987).

W zakresie zastosowania art. 127 ust. 8 d.p.w. trzonem uzasadnienia prawnego zarówno zaskarżonego aktu, jak i postanowienia go poprzedzającego, pozostaje właściwie jedynie przytoczone pojedyncze orzeczenie - wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 216/15. Stowarzyszenie stwierdziło, że sam pogląd dotyczący dopuszczalności stosowania przepisu art. 127 ust. 8 d.p.w. do postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wyrażony w tym wyroku budzi poważne wątpliwości, z pewnością nie jest natomiast uzasadniona teza, że przepis ten ma również zastosowanie do postępowań takich jak postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 133 ust. 2 d.p.w.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, w uzasadnieniu zarówno zaskarżonego aktu, jak i postanowienia go poprzedzającego organ nie wyjaśnił w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienia obu aktów w zakresie wykładni przepisu art. 127 ust. 8 d.p.w. koncentrują się właściwie na fragmencie jednego, w którym postawiono tezę szerszą niż wynika to z literalnego brzmienia przepisu. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odniósł się również do większości argumentacji przedstawionej przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza do stanowiska dotyczącego wykładni językowej przepisu art. 127 ust. 8 d.p.w. i argumentacji dotyczącej zasady exceptiones non sunt extendendae. Nie odniesiono się również do argumentacji dotyczącej konieczności wykładania art. 127 ust. 8 d.p.w. w sposób zapewniający możliwie najpełniejszą realizację uprawnień wynikających art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało wnioski i argumentację zawartą w skardze oraz odniosło się do treści odpowiedzi organu na skargę. W piśmie tym powołano ponadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 r., IV SA/Wa 1248/19, w którym Sąd wskazał, że "przy ocenie dopuszczalności zastosowania art. 31 k.p.a. w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (i szerzej zgody wodnoprawnej) na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. należy odstąpić od stosowania art. 402 P.w. z 2017 r. jako przepisu prawa krajowego sprzecznego z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhaus, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE. Przewidziane w art. 402 P.w. z 2017 r. wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych o wydanie zgody wodnoprawnej nie wywołuje w tej sytuacji skutku. Tryb z art. 31 k.p.a. znajduje zatem we w/w postępowaniach zastosowanie". Stowarzyszenie wskazało ponadto, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone decyzją nr [...]Prezesa Wód Polskich z dnia [...]grudnia 2020 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w związku z cofnięciem odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2017 r. Prezydent Miasta O. wszczął z urzędu - na podstawie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. – postępowanie administracyjne w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]kwietnia 2000 r. na piętrzenie wód rzeki [...] i pobór wody do celów energetycznych [...]. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.), organ ten przekazał sprawę do prowadzenia Dyrektorowi Zarządu Zlewni Wód Polskich w O., który wydał decyzję z dnia [...] marca 2019 r. o zmianie pozwolenia wodnoprawnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. S.. Zgodnie z art. 545 ust. 4 w/w ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich. Postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczyło się więc przed Prezesem Wód Polskich, który rozpoznał wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu, przyjęta w tej sprawie przez organ wykładnia art. 127 ust. 8 w zw. z art. 133 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1121), skutkująca odmową dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jest błędna. Zgodnie z art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady dopuszczalności podejmowania przez organizacje społeczne inicjatywy procesowej w postępowaniu administracyjnym, zatem – zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae - nie powinien być wykładany rozszerzająco. W art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. jest mowa o postępowaniu "o wydanie" pozwolenia wodnoprawnego, a więc – wbrew literalnej treści tego przepisu – przewidziane tam wyłączenie nie może być automatycznie odnoszone do wszystkich rodzajów postępowań mających związek z pozwoleniem wodnoprawnym.

Należy również podkreślić, że dokonana przez organ administracji w zaskarżonym postanowieniu wykładnia systemowa przepisu art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r., odnosząca się do systematyki obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, z późn. zm.) i wyłączenia organizacji społecznych od udziału w postępowaniach dotyczących wszystkich zgód wodnoprawych (art. 402. Prawo wodne z 2017 r.) jest nieuprawniona, gdyż dotyczy przepisów nowej ustawy, które nie miały w tej sprawie zastosowania.

Podkreślenia także wymaga, że celem wprowadzenia regulacji art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r., podobnie jak art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), było wyłączenie możliwości udziału organizacji społecznych w niektórych postępowaniach administracyjnych, aby zapobiec ewentualnemu przedłużaniu procesu inwestycyjnego przez te organizacje. Należy jednak zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone w trybie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. ma inny cel i charakter niż postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 133 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie obowiązek: wykonania ekspertyzy (pkt 1); opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą (pkt 2). W myśl art. 133 ust. 2 tej ustawy na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne: ograniczając zakres korzystania z wód (pkt 1); w zakresie obowiązków, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 3 (pkt 2). Materialnoprawną przesłanką zastosowania tej procedury jest naruszenie interesów osób trzecich lub zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. ocenie organu podlegają okoliczności, które wystąpiły po wydaniu decyzji, a więc nowe okoliczności faktyczne związane z wykonywaniem uprawnień przyznanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Celem tego postępowania jest modyfikacja zakresu uprawnień i obowiązków przyznanych w pozwoleniu wodnoprawnym, tak aby zapobiec naruszeniom interesów osób trzecich lub zmianie sposobu użytkowania wód. Udział organizacji działającej w interesie społecznym w tego rodzaju postępowaniu może być wyrazem kontroli społecznej sposobu wykonywania pozwolenia wodnoprawnego i skutków środowiskowych z tym związanych. Udział ten nie może skutkować opóźnieniem w realizacji inwestycji, gdyż postępowanie to dotyczy już wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Zatem również wykładnia celowościowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. nie ma zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia przez organ art. 127 ust. 8 w zw. z art. 133 Prawa wodnego z 2001 r.

W zaskarżonym postanowieniu organ powołał się na podgląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 września 2015 r., IV SAB/Wa 216/15, w którym Sąd stwierdził, że przepis art. 127 ust. 8 Prawa wodnego wyłączający udział organizacji społecznych ma również zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, gdyż w tym postępowaniu przedmiotem rozważań organu jest decyzja dotycząca pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu, przepis ten tym bardziej ma zastosowanie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego, gdyż postępowanie to wymaga merytorycznej analizy dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego. Stanowiska tego nie można podzielić, gdyż w postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje oceny czy decyzja obarczona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., które istniały już w dacie jej wydania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. ma na celu dokonanie oceny jakie są skutki wykonywania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym i czy wykonywanie przyznanych tą decyzją uprawnień przez zakład posiadający pozwolenie nie narusza interesów osób trzecich lub czy nie zmienia sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Zatem wyrażony w powołanym wyroku podgląd dotyczył innego rodzaju postępowania administracyjnego i nie mógł stanowić argumentu dla przyjęcia wykładni art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. zaprezentowanej przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Słusznie podniesiono w skardze, że przy interpretacji art. 127 ust. 8 w zw. z art. 133 Prawa wodnego z 2001 r. nie można pominąć treści art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz. Urz. UE L 124 z 17 maja 2005 r" s. 1), zgodnie z którym dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Stronami tej Konwencji są zarówno państwa członkowskie, jak i Unia Europejska. Dokonując rozszerzającej interpretacji art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. i stosując ten przepis w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. organ nie wziął pod uwagę powołanego przepisu Konwencji, co skutkowało odmową dostępu organizacji społecznej do procedury administracyjnej umożliwiającej kwestionowanie działań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska (prawa wodnego).

Częściowo zasadne są również zarzuty naruszenia przez organ art. 107 § 3 in fine w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż organ nie odniósł się do wszystkich podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, w szczególności do argumentacji dotyczącej konieczności wykładania art. 127 ust. 8 Prawa wodnego z 2001 r. w sposób zapewniający możliwie najpełniejszą realizację uprawnień wynikających art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Zaskarżone postanowienie Prezesa Wód Polskich z [...] grudnia 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] października 2020 r. zostały wydane w toku postępowania odwoławczego. Postanowienia te, odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym skarżącego Stowarzyszenia zostały wydane z naruszeniem przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 ust. 8 w zw. z art. 133 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 31 k.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Należy jednak dostrzec, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone decyzją nr [...] Prezesa Wód Polskich z dnia [...]grudnia 2020 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, gdyż odwołująca się cofnęła odwołanie. W tej sytuacji procesowej ponowne rozpatrywanie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym stało się bezprzedmiotowe, gdyż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku (por. wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., II OSK 1066/13, wyrok NSA z 23 września 2020 r., II OSK 1203/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ powinien więc uwzględnić tę okoliczność procesową, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.