Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3-5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Spółka jawna na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 września 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółka jawna kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 14 września 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [..] obręb ewidencyjny [..] oraz działce nr [..] obręb ewidencyjny [..] jednostka ewidencyjna Miasto. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie o możliwości podłączenia inwestycji do istniejącej sieci ciepłowniczej oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, Starosta zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości i braków, m.in. poprzez:

- doprowadzenie inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy - 12 m, gdyż wysokość projektowanej zabudowy osiąga nawet 16,97 m do kalenicy budynku A i 16,27 m do kalenicy budynku B, a poziom posadzki parteru zaprojektowany na rzędnej 4,50 m n.p.m. został wyniesiony średnio 2 m powyżej poziomu terenu istniejącego,

- doprowadzenie inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnej liczby kondygnacji naziemnych - 4, poprzez wykazanie, że kondygnacja budynku określona jako podziemna spełnia definicję ujętą w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż poziom posadzki parteru został wyniesiony średnio 2 m powyżej poziomu istniejącego terenu, a kondygnacja garażowa nie jest zagłębiona, tylko obsypana w sztuczny sposób.

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r., organ zmienił swoje postanowienie z dnia 15 kwietnia 2020 r., wskazując nowe braki do uzupełnienia oraz określając nowy termin realizacji nałożonego obowiązku na dzień 2 września 2020 r.

Inwestor w dniu 14 sierpnia 2020 r. przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową oraz dokonał stosownych wyjaśnień, a także wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego opracowania dotyczącego analizy wysokości i liczby kondygnacji nadziemnych projektowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi w celu ustalenia zgodności z obowiązującym planem miejscowym.

Decyzją z dnia 14 września 2020 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości projektowanych budynków, ponieważ projektant określając wysokość zabudowy na 11,83 m, nie uwzględnił faktu, że bryły budynków przykrytych dachem dwuspadowym posiadają kalenicę na wysokości 16,97 m nad poziomem posadzki parteru budynku A i 16,30 m budynku B. Organ wskazał, że na terenie działki nr [..] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 7 marca 2019 r. nr IV/40/2019, zgodnie z którym obszar działki zlokalizowany jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 5-MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. W planie miejscowym nie zawarto definicji wysokości zabudowy, a w § 24 ust. 2 pkt 11 wskazano, że obowiązuje maksymalna wysokość zabudowy 12 m oraz maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych - 4. W ocenie Starosty, wysokość budynków należy mierzyć do warstwy osłaniającej, której najwyższy poziom w rozpatrywanym przypadku stanowi kalenica, gdyż strop mieszczący się nad czwartą kondygnacją nadziemną posiada warstwę izolacji cieplnej w postaci wełny mineralnej, natomiast warstwa ją osłaniająca w postaci dachówki ceramicznej i papy zgrzewalnej znajduje się w połaci dachu powyżej tego stropu. Organ uznał też, że ponieważ na poziom parteru (poprzez strop rozpięty między dwoma budynkami) prowadzą schody zewnętrzne, poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku należałoby liczyć od poziomu terenu przy tych schodach, czyli rzędnej 1,40 m n.p.m., a nie, jak liczy projektant, od poziomu stropu rozpiętego między budynkami na projektowanej rzędnej 4,48 m n.p.m.

Starosta uznał też, że projekt zagospodarowania terenu narusza § 23 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż osoby niepełnosprawne, aby dotrzeć do miejsca gromadzenia odpadów stałych, muszą skorzystać z pochylni zlokalizowanej w południowej części działki, tym samym pokonać dystans dużo większy, niż przewidziano w § 23 ust. 5 rozporządzenia.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 14 września 2020 r. Organ wskazał, że działka nr [..] obręb [..] znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą z dnia 25 sierpnia 2004 r. nr XXIII/230/2004 i położona jest na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem KDL - ulice lokalne. Z kolei dla działki nr [..] obręb [..] obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 7 marca 2019 r. nr IV/40/2019. Działka ta znajduje się na obszarze jednostki urbanistycznej 5-MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (usługi wyłącznie w parterach), z dopuszczeniem wyłącznie usług nieuciążliwych. W zakresie zasad kształtowania nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu plan przewiduje we wskazanej jednostce m.in: forma zabudowy - wolnostojąca, garaże dopuszcza się wyłącznie jako wbudowane lub podziemne; nieprzekraczalne linie zabudowy – zgodnie z rysunkiem planu; maksymalna powierzchnia zabudowy 30%; maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 1,5; maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych - 4; minimalna liczba kondygnacji nadziemnych - 3; maksymalna liczba kondygnacji podziemnych - 1; maksymalna wysokość zabudowy - 12 m. Jak wynika z projektu budowlanego, zamierzenie obejmuje realizację zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej budynku "A" oraz budynku "B" wraz z infrastrukturą techniczną, podziemnymi halami garażowymi oraz zadaszeniem nad terenowymi miejscami postojowymi, śmietnikiem wolnostojącym, zielenią niską i wysoką, murkami, murami oporowymi, schodami terenowymi, chodnikami, ulicami wewnętrznymi, ogrodzeniem oraz placem zabaw na terenie działki nr [..] obręb [..] oraz [..] obręb [..] (połączenie z istniejącym układem komunikacyjnym) w P. Poziom posadowienia posadzki wynosi 4,50 m n.p.m. W ocenie organu, analiza zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykazała, że budynek narusza warunek planu dotyczący maksymalnej wysokości zabudowy. Zgodnie z planem miejscowym obiekt powinien posiadać maksymalnie cztery kondygnacje nadziemne i jedną kondygnację podziemną, a wysokość budynków nie powinna przekraczać 12 m. Projektant określił w projekcie, że budynki składają się z czterech kondygnacji mieszkalnych nadziemnych i 1 kondygnacji podziemnej. Organ uznał, że zaprojektowana kondygnacja podziemna (garażowa) spełnia warunek z § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu zarówno istniejącego, jak i projektowanego, do połowy swej wysokości i wpisuje się w definicję kondygnacji podziemnej. Organ przytoczył § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

W przedmiotowej inwestycji poziom posadowienia parteru w wyniku sztucznie utworzonych skarp i podniesienia o około 2 m powyżej poziomu naturalnego terenu przewidziano na rzędnej 4,50 m n.p.m. Rzędne naturalnego poziomu terenu przy budynku A kształtują się w granicach 1,7 - 2,3 m n.p.m., z kolei przy budynku B 1,6 - 2,8 m n.p.m. Wejście na kondygnację parteru odbywa się z poziomu, na który prowadzą schody zewnętrzne służące do pokonania różnicy wysokości do stropu rozpiętego pomiędzy budynkiem A a budynkiem B (przykrywającego miejsca postojowe zaprojektowane poniżej). Nie można zatem, w ocenie organu, przyjąć, że wysokość budynku należy mierzyć od poziomu stropu rozpiętego między budynkami, na rzędnej 4,48 m n.p.m., lecz zgodzić trzeba się ze Starostą, że wysokość budynku winno mierzyć się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, czyli od rzędnej 1,40 m n.p.m., a więc rzędnej terenu przy schodach zewnętrznych prowadzących na kondygnację parteru. Należy bowiem wziąć pod uwagę poziom terenu, a nie stropu zadaszającego projektowany parking. Ponadto, w obliczeniach wysokości projektant nie uwzględnił dachu budynku. Budynki przykryto dachami dwuspadowymi, strop znajdujący się nad ostatnią kondygnacją mieszkalną każdego z budynków, zgodnie z rysunkami przekrojów (rys. A-8, B-7) posiada warstwę izolacji cieplnej w postaci wełny mineralnej, natomiast warstwa ją osłaniająca w postaci dachówki cementowej i papy zgrzewalnej tworzy połacie dachu znajdujące się powyżej tego stropu. Kalenica dachu budynku A znajduje się na wysokości 16,97 m nad poziomem posadzki parteru, a kalenica dachu budynku B znajduje się na wysokości 16,30 m nad poziomem posadzki parteru. Słusznie organ I instancji zauważył, że wysokość budynku mierzy się do warstwy osłaniającej. W rozpatrywanym przypadku warstwę osłaniającą stanowi dachówka, a najwyższym punktem warstwy osłaniającej, do którego należy mierzyć wysokość budynku, jest kalenica. Tymczasem projektant ustalił wysokość zabudowy na 11,83 m (pkt 2.3 s. 94) mierząc ją od rzędnej - 0,02 (+ 4,48 m n.p.m.) do rzędnej + 11,81 m, nie uwzględniając faktu, że bryła budynku, przykryta dachem dwuspadowym, posiada kalenicę. Wobec tego organ uznał, że zaprojektowane budynki osiągają wysokość przekraczającą 19 m (mierząc od rzędnej terenu przy schodach zewnętrznych prowadzących na kondygnację parteru, a więc od rzędnej 1,40 m n.p.m. do kalenicy budynków), co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie wysokości zabudowy, która zgodnie z planem nie powinna przekraczać 12 m. Celowo utworzone skarpy, w których następnie zaprojektowano schody terenowe służące do pokonania różnicy wysokości do stropu rozpiętego pomiędzy budynkami, prowadzące na kondygnację parteru, a co za tym idzie przyjęcie niewłaściwej rzędnej terenu do wymiaru wysokości zabudowy, a także pominięcie przy obliczeniu wysokości zabudowy wymiaru odległości od warstwy cieplnej stropu do warstwy osłaniającej - dachówki, której najwyższy punkt stanowi kalenica, stanowi próbę obejścia prawa.

Organ uznał też, że projekt narusza § 23 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż osoby niepełnosprawne w celu dotarcia do miejsca gromadzenia odpadów stałych będą musiały skorzystać z pochylni zlokalizowanej w południowej części działki, a co za tym idzie pokonać odległość większą niż 80 m.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu art. 7, art. 8 i art. 77 § 2 k.p.a. wyjaśniono, że po nałożeniu przez Starostę obowiązku doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor nieprawidłowości nie usunął. Nie zaszła więc przesłanka uzasadniająca ponowne wezwanie inwestora do usunięcia "nowych" nieprawidłowości w projekcie. Ponowne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości byłoby niecelowe, bowiem wobec zaistniałej sytuacji organ I instancji - po wezwaniu inwestora do usunięcia nieprawidłowości i uznaniu, że nieprawidłowości te nie zostały usunięte w sprecyzowanym w postanowieniu zakresie - zobligowany był do wydania decyzji odmownej.

W skardze A. zarzuciła:

1) naruszenie art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego obliczono wysokość od rzędnej 1,40 m n.p.m., tj. od wysokości, na której znajduje się podstawa schodów terenowych, które nie stanowią wejścia do budynku, oraz do kalenicy, stanowiącej zadaszenie wyniesione ponad strop nad ostatnią kondygnacją użytkową budynku, do którego należy tę wysokość liczyć zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), jak również brak szczegółowego objaśnienia stawianego skarżącej zarzutu obejścia prawa oraz brak wyjaśnienia motywów dla odstąpienia od zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dla usunięcia nieprawidłowości w zakresie przekroczenia dystansu dojścia 80 metrów,

2) naruszenie art. 7a k.p.a., gdyż wszelkie wątpliwości co do interpretacji norm prawnych dotyczących sposobu ustalania wysokości budynków (tj. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) zostały przez organy administracji architektoniczno-budowlanej zinterpretowane na niekorzyść inwestora,

3) naruszenie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że wysokość projektowanej zabudowy przekracza maksymalną wysokość dopuszczoną przez obowiązujący miejscowy plan w wyniku przyjęcia przez Wojewodę nieprawidłowego sposobu liczenia tej wysokości,

4) naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową interpretację i uznanie, że wysokość projektowanych budynków przekracza 12 m,

5) naruszenie § 24 ust 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr IV/40/2-19 Rady Miasta z dnia 7 marca 2019 r. w zakresie, w jakim plan ten definiuje maksymalną wysokość zabudowy, przy uwzględnieniu także, że przy interpretacji postanowień § 24 ust 2 pkt 11 planu co do sposobu liczenia wysokości budynków przyjętej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej należy dojść do wniosku, że całość postanowień § 24 ust 2 planu miejscowego określających maksymalną (4 kondygnacje) i minimalną liczbę kondygnacji nadziemnych (3 kondygnacje), maksymalną wysokość zabudowy (12 m) oraz geometrii dachu (zgodnie z § 8 ust 1 pkt 1 ppkt b: "dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 30-45 stopni"), jest nielogiczna i wewnętrznie sprzeczna ze sobą do tego stopnia, iż nie pozwala w ogóle na zrealizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o tych parametrach, gdyż jeżeli wysokość budynków o takich parametrach liczyć do kalenicy, a nie do stropu nad 3 lub 4 kondygnacją, to przy zachowaniu maksymalnej wysokości 12 m, intensywności zabudowy oraz kąta nachylenia połaci dachowych 30-45 stopni możliwe do realizacji są najwyżej 2 kondygnacje nadziemne, gdy plan jako ich ilość minimalną wskazuje 3,

6) naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania pozwolenia na budowę ze względu na niespełnianie przez projekt budowlany wymogu przewidzianego w § 23 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie, w jakim w projekcie budowlanym dojście dla osób niepełnosprawnych od najdalszego wejścia do budynku do miejsca gromadzenia odpadów stałych wynosi ponad 80 m pomimo ewidentnego nienałożenia na inwestora przez organy administracji postanowieniem obowiązku usunięcia tej nieprawidłowości, z określeniem terminu jej usunięcia, choć inwestor w odwołaniu wskazał, że jest to nieprawidłowość, która w sposób łatwy mogłaby być usunięta,

7) naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę mimo, że projekt budynku spełnia wszystkie wymagania określone w art 35 ust 1 tej ustawy, w szczególności w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy oraz projekt spełniałby wymagania techniczno-budowlane w zakresie odległości dojścia dla osób niepełnosprawnych od najdalszego wejścia do budynku do miejsca gromadzenia odpadów stałych, gdyby organy administracji architektoniczno-budowlanej nałożyły na inwestora obowiązek usunięcia wskazanej wyżej nieprawidłowości zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego,

8) naruszenie w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania uzupełniającego w zakresie nałożenia na inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku usunięcia nieprawidłowości, polegającej na przekroczeniu w projekcie budowlanym odległości 80 m dla dojścia dla osób niepełnosprawnych od najdalszego wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego do miejsca gromadzenia odpadów stałych oraz zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do którego wysokość budynków powinna być liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, wskazano, że dla projektowanych budynków wysokość terenu i zarazem poziomu, od którego należy liczyć wysokość budynku, nie znajduje się przy podstawie schodów terenowych - jak chce tego Wojewoda – ale na poziomie terenu przy wejściach do budynków A i B. Przewidziane projektem podniesienie terenu wokół budynków A i B jest konieczne z uwagi na złe warunki gruntowo-wodne i istniejące w tym obszarze obniżenie terenu (nieckę). Stąd poziom terenu istniejącego nie może być, w ocenie skarżącej, brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości budynków.

W odniesieniu do poziomu, do którego należy liczyć wysokości budynku, skarżąca wskazała, powołując się ponownie na powołany wyżej § 6 rozporządzenia, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej. W ocenie skarżącej, wyniesione ponad strop wraz z izolacją ostatniej, 4-tej kondygnacji mieszkalnej, spadziste zadaszenie pokryte dachówką do tej wysokości nie powinno być wliczane. Na poparcie obu tych tez powołano się na opinie techniczne wraz z rysunkami oraz na to, że poprzez interpretację przepisów o wysokości budynków w przedstawiony w decyzjach sposób, organy administracji architektoniczno-budowlanej w istocie rzeczy podważyły logikę i sens postanowień planu dla obszaru 5-MW/U, zawartych w § 24 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 ppkt b planu. Mianowicie gdyby pomiar wysokości budynków miał być dokonywany do kalenicy, to, przy uwzględnieniu wymaganego dla tego obszaru kąta nachylenia połaci dachowych 30-45% oraz intensywności zabudowy, możliwe byłoby zaprojektowanie i wykonanie maksymalnie dwóch kondygnacji nadziemnych, a nie wymaganych przez plan minimum trzech.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. na weryfikacji czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga danej sprawy administracyjnej a ocenia jedynie, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego podejmowania.

Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że organy architektoniczno-budowlane naruszyły przepisy postępowania i prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy i w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest inwestycja skarżącej Spółki polegająca na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - budynku "A" oraz budynku "B" wraz z infrastrukturą techniczną, podziemnymi halami garażowymi oraz zadaszeniem nad terenowymi miejscami postojowymi, śmietnikiem wolnostojącym, zielenią niską i wysoką, murkami, murami oporowymi, schodami terenowymi, chodnikami, ulicami wewnętrznymi, ogrodzeniem oraz placem zabaw na terenie działki nr [..] obręb [..] oraz [..] obręb [..] (połączenie z istniejącym układem komunikacyjnym) w P.

Organy procedowały wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na treść art. 25 ustawy zmieniającej.

Przepisy art. 35 ust. 1 oraz ust. 3–5 Prawa budowlanego określają zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3).

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

W przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określono czynności sprawdzające, jakich powinien dokonać organ w zakresie kompletności wniosku (co do formy i wymaganej prawem treści) oraz jego zgodności z przepisami prawa. Z jego treści wynika, iż w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności zaproponowanych rozwiązań z ustaleniami tych dokumentów. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, albowiem dokumenty te określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Podkreślić też należy, że zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 763/11, LEX nr 1135295). Natomiast postanowienia planu miejscowego, jako aktu prawa miejscowego, podlegają wykładni. Oznacza to m.in., że do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Wszelka więc rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu (por. wyrok NSA z 11 czerwca 999 r., IV SA 295/96, LEX nr 47787).

Przy tym wskazać należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zadaniem organów stosujących prawo jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i nie mogą się one od tego uchylić pod pozorem niejasności czy niekompletności regulacji. Do usunięcia takich wad służą właściwe dla praktyki prawniczej rozumowania i dyrektywy interpretacyjne. Nie tylko argumenty językowe, ale także celowościowe i systemowe mogą służyć do ustalenia znaczenia tekstu prawnego, w tym znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2009 r., II SA/Gl 174/09, LEX nr 630740).

W niniejszej sprawie projekt budowlany podlegał sprawdzeniu co do zgodności jego rozwiązań z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr IV/40/2019 Rady Miasta z dnia 7 marca 2019 r. Działka nr [..], stanowiąca teren przedmiotowej inwestycji, zlokalizowana jest, zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami organów, w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 5-MW/U (§ 24 planu). Według organów orzekających w niniejszej sprawie wszystkie ustalone w projekcie budowlanym parametry zabudowy i zagospodarowania terenu są zgodne z przewidzianymi w planie miejscowym oprócz zaprojektowanej wysokości budynków, która przekracza maksymalną wysokość zabudowy przewidzianą w planie – 12 m. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest wynikiem zastosowania błędnego sposobu mierzenia wysokości budynków i niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni planu w niniejszej sprawie. Ustalenia planu miejscowego dotyczące możliwego sposobu zabudowy na określonym terenie, będące zawsze ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy, nie powinny być w razie wątpliwości interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia literalna nie pozostawia wątpliwości znaczeniowych i zakresowych.

Lektura postanowień zastosowanego w niniejszej sprawie planu miejscowego prowadzi do wniosku, że nie zdefiniowano w nim ani pojęcia "wysokość zabudowy" ani "wysokość budynku". Nie ustalono również ani ogólnego, ani odnoszącego się konkretnie do strefy 5-MW/U zakazu zmian rzędnych poziomu terenu. Nie zakazano, innymi słowy, dokonywania zmian niwelacyjnych takich jak obniżenie czy podwyższenie terenu, które skutkowałyby brakiem takiej możliwości w jednostce planistycznej, w której położona jest działka zainwestowana. W postanowieniach ogólnych planu w § 15 przewidziano jedyne dodatkowe ograniczenie wysokości zabudowy do 50 m n.p.m. na całym obszarze objętym planem ze względu na jego położenie w zasięgu powierzchni ograniczających lotniska wojskowego P.

Przede wszystkim wskazać zatem należy, że w niniejszej sprawie wzorcem normatywnym wyznaczającym dopuszczalny na terenie działki nr [..] sposób zabudowy i zagospodarowania jest plan miejscowy, czyli akt prawny, który wpisuje się w powszechnie obowiązujący system prawny (jako jedno z konstytucyjnych źródeł prawa). Wymaga zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli zatem plan miejscowy nie definiuje jakiegoś pojęcia, tj. w sposób prawny, jak np. w okolicznościach tej sprawy "wysokość zabudowy" i "wysokość budynku", to prawnego znaczenia użytego w planie miejscowym pojęcia należy poszukiwać właśnie w obiektywnie obowiązującym prawie. Legalny sposób mierzenia "wysokości budynku" określa § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanego dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 6 rozporządzenia wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Okoliczność, że powyższy sposób mierzenia wysokości budynku służy przyporządkowaniu jemu odpowiednich wymagań rozporządzenia nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu tej definicji normatywnej do analizy zgodności przewidzianej w projekcie budowlanym wysokości budynków z wymogami planu, który nie określa odmiennie sposobu mierzenia tej wysokości. W takiej sytuacji wszelkie próby odmiennego, od ustalonego w § 6 rozporządzenia, określania sposobu mierzenia wysokości zabudowy, są zabiegami niedopuszczalnymi z punktu widzenia wykładni systemowej, ze względu na spójność systemu prawa oraz konstytucyjną ochronę własności.

Przepis § 6 rozporządzenia jest kluczowy w niniejszej sprawie w tym sensie, że określa precyzyjnie zarówno sposób mierzenia wysokości budynku "od" poziomu terenu, czyli od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, jak i sposób mierzenia wysokości budynku "do", czyli do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Jeśli chodzi o mierzenie wysokości budynku "od" istotne znaczenie ma definiowane w § 3 pkt 15 rozporządzenia pojęcie "poziomu terenu", przez który należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Skoro użyte w § 6 rozporządzenia pojęcie "poziomu terenu" należy rozumieć jako przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu, a nie rzędną naturalną terenu, to punktem, od którego należy mierzyć wysokość budynku jest przyjęta w projekcie rzędna terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Literalna wykładnia tego przepisu nie rodzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z przedłożonym w niniejszej sprawie projektem budowlanym to najniżej położone wejście do budynku, znajdujące się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, zaprojektowane zostało na rzędnej 4,5 m n.p.m. Przyjęto bowiem rozwiązanie projektowe polegające na podwyższeniu terenu i ukształtowaniu nowych rzędnych, co organy w istocie zaakceptowały potwierdzając zgodność utworzonej w ten sposób kondygnacji podziemnej z wymaganiami § 3 pkt 17 rozporządzenia. W ten sytuacji to sztucznie nasypany teren powinien stanowić podstawę ustalenia wysokości budynków. Przy tym podkreślić należy, że dla projektowanych budynków poziom ten nie znajduje się przy podstawie schodów terenowych, albowiem podstawa tych schodów nie jest umieszczona na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynków, i w świetle przytoczonych definicji, brak podstaw prawnych do tego, aby właśnie u podstawy schodów umieścić początkowy punkt pomiaru wysokości budynków, jak dokonały tego organy.

Z określonej w planie maksymalnej wysokości zabudowy do 12 m oraz z braku dla jednostki planistycznej 5-MW/U jakichkolwiek ograniczeń w zakresie niwelacji terenu, to znaczny zmian w obrębie istniejących rzędnych terenu, wynika, że plan dla tej strefy dopuścił zabudowę o zróżnicowanej wysokości. Z analizowanych postanowień planu nie można wywieść wniosków przeciwnych, co potwierdza konfrontacja pozostałych postanowień planu odnoszących się do innych jednostek. Dla przykładu wskazać należy, że w jednostce 4-MW/U przewidziano parametr maksymalnego poziomu posadowienia posadzki parteru na poziomie 0,5 m, ograniczając tym samym swobodę inwestora w możliwości zmian rzędnych terenu i umożliwiając utrzymanie jednakowej wysokości zabudowy w tej strefie. Takiego rozwiązania planistycznego nie zastosowano w strefie 5-MW/U, co potwierdza uprawnienie inwestorów do swobodnego kształtowania rzędnych poziomu terenu i dopuszczeniu na jej obszarze zabudowy o zróżnicowanej wysokości. Skoro bowiem "poziom terenu" odnosi się do rzędnych przyjętych w projekcie, a ten z uwagi na rozwiązania architektoniczne przewiduje podwyższenie terenu działki inwestora, czemu nie stoi na przeszkodzie plan, to możliwe są różnice wysokości zabudowy. W tej sytuacji poziom naturalnych rzędnych terenu działki nr [..], któremu organy orzekające w niniejszej sprawie przypisały zasadnicze znaczenie, nie miał wpływu na ocenę zgodności przyjętej w projekcie budowlanym wysokości budynków z wymaganiami planu w tym zakresie, a za prawidłową należało uznać rzędną parteru ustaloną w projekcie, czyli po podwyższeniu i zmianie ukształtowania terenu.

Powyższej, pozostającej w zgodzie z całokształtem postanowień planu, wykładni § 24 planu nie mogła zmienić koncepcja wykładni planu przedstawiona przez Burmistrza w piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r. W piśmie tym organ nie tyle dokonał interpretacji obowiązujących postanowień planu, ile przedstawił własny, preferowany sposób mierzenia wysokości zabudowy rozumianej jako "całkowita wysokość budynku, mierzona od naturalnego poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyższego punktu na kalenicy budynku (w przypadku dachów spadzistych) lub najwyższego punktu przekrycia dachu (w budynkach z dachem płaskim)".

Ten sposób mierzenia wysokości budynku jest całkowicie abstrahujący od postanowień planu i naruszający przepisy obowiązującego prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem ignoruje definicję ustawową pojęcia "poziomu terenu" oraz normatywnie określony sposób mierzenia wysokości budynku. Stanowi on próbę dostosowania postanowień planu do przypuszczalnie pierwotnych zamierzeń uchwałodawcy gminnego, których nie udało się wprowadzić w życie i uczynić obowiązującym prawem. Skutków tego rodzaju zaniedbań nie można niwelować poprzez naruszającą prawo interpretację postanowień planu. Nawet jeśli celem uchwałodawcy było ograniczenie wysokości zabudowy i jej utrzymanie na maksymalnym poziomie do 12 m to nie wprowadzono takich mechanizmów i rozwiązań planistycznych, które pozwoliłyby taki cel osiągnąć.

W tym wypadku nie można nawet mówić o naruszeniu art. 7a k.p.a. przy wykładni postanowień planu, albowiem, w ocenie Sądu, postanowienia te nie rodzą wątpliwości interpretacyjnych. Skoro uchwałodawca gminny, w przeciwieństwie do innych jednostek planu, w jednostce 5-MW/U określił wyłącznie górną granicę wysokości zabudowy do 12 m i nie ograniczył poziomu rzędnej terenu przy najniższym wejściu do budynku w poziomie parteru, to przyjęty przez projektantów sposób mierzenia wysokości zabudowy w tym zakresie jest prawidłowy, a stanowiska orzekających organów wadliwe, prowadzące w istocie do niedopuszczalnego ograniczenia przysługujących właścicielowi uprawnień.

Organy architektoniczno – budowlane zobowiązane były w niniejszej sprawie dokonać samodzielnej, w ramach przysługujących im kompetencji władczych, interpretacji postanowień planu, zgodnej z zasadami wykładni aktów prawa miejscowego, w świetle wyników której należało ocenić niewiążące stanowisko przedstawione przez Burmistrza. Obowiązkowi temu organy uchybiły, co doprowadziło do błędnej oceny niezgodności wysokości projektowanych budynków z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie rzecz ma się z ustaleniem parametru wysokości budynków w części odnoszącej się do jej górnej granicy, tzn. parametru "do". Wobec braku właściwych ustaleń w planie miejscowym wiążący sposób mierzenia wysokości budynku należało zaczerpnąć z dyspozycji § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość budynku należy mierzyć do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z treści tego przepisu wynikają dwa możliwe sposoby mierzenia wysokości budynków, zależne od przyjętych rozwiązań architektonicznych, a mianowicie do:

1. górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej (bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych)

2. najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, że pomieszczenia przewidziane na pobyt ludzi kończą się wraz z zaizolowanym stropem przykrywającym czwartą kondygnację nadziemną. Nad tym stropem zaprojektowano spadziste zadaszenie pokryte dachówką, zgodne z wymogami planu. Przestrzeń ponad stropem nad czwartą kondygnacją nadziemną nie jest przeznaczona na pobyt ludzi. Stanowi pustą, niczym niewykorzystaną wolną przestrzeń. W tej sytuacji górnym puntem pomiaru wysokości zabudowy, zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia, winien być strop z izolacją nad ostatnią, czwartą kondygnacją mieszkalną, a nie warstwa osłaniająca dach, którą w tym wypadku stanowi dachówka. Taki sposób mierzenia wysokości budynku byłby prawidłowy, gdyby przestrzeń pomiędzy stropem nad czwartą kondygnacją a kalenicą była przeznaczona na pobyt ludzi. W przypadku niniejszej inwestycji tak nie jest, a w konsekwencji przyjęty sposób mierzenia wysokości zabudowy do warstwy osłaniającej dach, zamiast do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu wraz z grubością izolacji znajdującej się na wysokości 11,81 m, jest nieprawidłowy i nie mógł przesadzić o niezgodności parametru wysokości budynków z planem.

Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do uznania, ze projektowana inwestycja jest niezgodna z planem, podczas, gdy prawidłowe zastosowanie postanowień planu i powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podstaw do takiego stwierdzenia nie dawało.

Odnośnie przyjętej przez organy kolejnej podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postaci stwierdzenia niezgodności przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie odległości miejsc gromadzenia odpadów stałych od wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego (naruszenie § 23 ust. 5 rozporządzenia) stwierdzić należy, że niewątpliwie przyjęcie tej przesłanki za jedną z podstaw odmowy było przedwczesne, nieoparte na kompletnym materiale dowodowym zgromadzonym z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i naruszające art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wbrew dyspozycji powyższego przepisu, inwestor bowiem nie został wezwany przez organ do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, co należy naprawić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tylko wyczerpanie procedury usunięcia naruszeń, przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwia zastosowanie przewidzianych tam konsekwencji prawnych w postaci odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 14 września 2020 r. stwierdzając, że tylko łączne wyeliminowanie z obrotu prawnego obu obarczonych wadliwościami procesowymi i materialnoprawnymi decyzji umożliwi ponowne prawidłowe rozpoznanie wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zgodnie z ocenę prawną oraz wytycznymi sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania, na które oprócz uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, łącznej wysokości opłat skarbowych od pełnomocnictw (34 zł), składa się również wynagrodzenie jednego pełnomocnika, stanowiące element niezbędnych kosztów postępowania w świetle art. 205 § 2 p.p.s.a., w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy, stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z uwagi na panujący stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).