Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 734/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i A. P. oraz D. i M. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w Rady Gminy K. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...]. W odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], objętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostką planistyczną nr [...] w § 11 pkt. 17 lit. a) planu przewidziano jej przeznaczenie pod zabudowę usługową, produkcyjną, wykluczono możliwość wzniesienia obiektów użyteczności publicznej z zakresu usług oświaty, zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, dopuszczono funkcję mieszkaniową integralnie związaną z prowadzoną działalnością, w formie obiektu wolnostojącego lub wbudowanego, ograniczoną do jednego lokalu mieszkalnego na jednej działce oraz dopuszczono lokalizację infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, parkingów i palców.

W uwagach do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. [...] D. i M. D. oraz M. i A. P. – współwłaściciele działki nr [...] zaproponowali zamiast przeznaczenia jej pod zabudowę usługową, produkcyjną, rzemieślniczą zabudowę mieszkaniową z ewentualnymi usługami nieuciążliwymi. Nadto, zawnioskowali o możliwość dokonania podziału działki na [...] części (po [...] m2) celem zniesienia współwłasności, z zapewnieniem wykonania bezpośrednich wjazdów na działki dla każdej z osobna, sprecyzowanie zapisu dotyczącego ilości kondygnacji budynku mieszkalnego poprzez wprowadzenie zapisu o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Nie wyrazili zgody na planowane przekształcenie ul. P.– obecnie drogi dojazdowej na obwodnicę miasta S. dla ruchu tranzytowego oraz na ustaloną opłatę jednorazową.

Organ administracji nie uwzględnił wyżej wskazanych uwag stwierdzając, że planowane przeznaczenie wskazanego terenu jest konsekwencją realizacji polityki przestrzennej wynikającej z wcześniejszych opracowań planistycznych. Funkcja UP jest korzystna ze względu na położenie, w tym bezpośredniej bliskości drogi nr [...]. Na terenach UP przewiduje się zabudowę usługową, produkcyjną, ale również dopuszcza funkcję mieszkaniową, integralnie związaną z prowadzoną działalnością, w formie obiektu wolnostojącego lub wbudowanego, ograniczoną do jednego lokalu mieszkalnego na działce. Dokonano w planie zmiany umożliwiającej podział wtórny działki nr [...] na [...] działki poprzez ustalenie minimalnej powierzchni [...] m2. Dla terenu UP ustalono obsługę komunikacyjną z dróg [...], [...], ewentualnie z [...] i z [...], z dopuszczeniem obsługi z dróg wewnętrznych. W odniesieniu do obwodnicy wskazano, że w projekcie planu nie przewidziano przekształcenia ul. P. w obwodnicę Miasta S. Obwodnica Miasta S. jest planowana na południe od obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], z węzłem w rejonie wsi Ł. Zgodnie z projektem planu ul. P. planowana jest jako droga zbiorcza gminna, która ma usprawnić obsługę komunikacyjną w rejonie północnym [...]. Nadto, zmniejszono stawkę procentową służącą naliczaniu wysokości jednorazowej opłaty z [...] do [...].

D. i M. D. oraz M. i A. P., w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jakiego dopuściła się podejmując uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie prawomocnych pozwoleń na budowę rozpoczęli na przedmiotowym terenie budowę domów mieszkalnych. Taki jest obecnie dominujący sposób zagospodarowania tego terenu. Nie ma na wskazanym terenie żadnej zabudowy przemysłowej za wyjątkiem realizowanej obecnie okręgowej stacji kontroli pojazdów na podstawie uchylonej decyzji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]). Wskazano, że obecnie sporządzane plany miały zagwarantować poszanowanie i nienaruszalność interesu własności prywatnej, a dzieje się wręcz odwrotnie.

W odpowiedzi na wezwanie D. i M. D. oraz M. i A. P. Rada Gminy K. uznała, że podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] nie naruszyła interesu prawnego.

W skardze na wskazaną wyżej uchwałą skarżący M. i A. P. oraz D. i M. D. zarzucili rażące naruszenie ich interesu prawnego jako współwłaścicieli nieruchomości objętych uchwalonym planem wynikającego z art. 31 i 64 Konstytucji RP oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., a nadto naruszenie procedury podejmowania uchwał określonej w Regulaminie Pracy Rady Gminy K. powołując się na przepisy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 § 3 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenie jej podjęcia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazali, iż wprowadzając w planie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod funkcję przemysłową naruszony został ich interes prawny jako współwłaścicieli chroniony przepisami Konstytucji RP. Nie ma bowiem w niniejszej sprawie możliwości ograniczenia prawa własności ze względu na bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Skarżący zaoponowali wyraźnie przeciw proponowanemu rozwiązaniu komunikacyjnemu dotyczącemu ul. P., które uniemożliwi włączenie do niej [...] działek utworzonych w wyniku podziału i spowoduje uciążliwość dla mieszkańców w korzystaniu z ich własności. Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowoopracowywany plan powinien uwzględniać istniejący stan zagospodarowania terenu, co pomimo licznych uwag ze strony skarżących nie nastąpiło i teren przeznaczony w dominującej części pod zabudowę mieszkalną przeznaczono pod realizację nowej funkcji przemysłowej. Nadto, wskazano, że kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego terenu sporządzony został w oparciu o mapy o treści niezgodnej z treścią map znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Również w toku postępowania mającego za przedmiot uchwalenie przedmiotowego planu popełniono błędy proceduralne nie przedkładając m.in. wszystkim radnym przed sesją projektu uchwały zatwierdzającej przedmiotowy plan.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że uwagi M. i A. P. były rozpatrywane, a część z nich została uwzględniona. Skarżący nie złożyli wniosków do projektu planu i nie brali udziału w debacie publicznej jego dotyczącej. Uaktywnili się dopiero na etapie składania uwag do planu. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia istniejącego sposobu zagospodarowania terenu wskazano, że skarżącym P. udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...]w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] z planu tego wynikało, że wzdłuż ul. P. planowana była rozbudowa i poszerzenie pasa drogowego wskazanej ulicy. Z powyższego wynika, że skarżący P. uzyskując pozwolenie na budowę byli świadomi planów rozwoju gminy i rozwiązań komunikacyjnych. Ponadto, z planów wynika, że teren działki nr [...] był przeznaczony pod produkcję. Zgodnie bowiem z założoną wówczas koncepcją urbanistyczną w końcu lat 80 – tych wzdłuż ul. P. powstały: zakład produkcyjny przetworów mlecznych, zakład produkcji mebli tapicerowanych, a następnie baza MZK. Również tereny przyległe od strony miasta S. rozwijały się w kierunku przemysłowo – produkcyjnym. Planowana rozbudowa wskazanej drogi jest zatem kontynuacją polityki przestrzennej gminy. Wskazano również, że rysunek planu sporządzono na podstawie aktualnej mapie do celów planistycznych, na której uwzględniono zabudowę mieszkaniową skarżących. W zakresie zarzutów proceduralnych wskazano, że radni byli poinformowani o wyłożeniu projektu planu do wglądu, a taki sposób zapoznania radnych z treścią projektu wybrano ze względu na duży rozmiar opracowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Niezasadny jest zarzut naruszenia wolności konstytucyjnych skarżących przez ustalenia zawarte w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ochrona prawa własności nie jest bezwzględna, lecz podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Także zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p. która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 3 stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wystarczy porównać tu treść art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazującego, że uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego.

Planowanie przestrzenne musi powodować konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Stosownie do Art.1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. zrównoważony rozwój to rozwój o jakim mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), czyli "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić Radzie Gminy by przeznaczając przedmiotowy teren pod zabudowę usługową, produkcyjną, z wykluczeniem możliwości wzniesienia obiektów użyteczności publicznej z zakresu usług oświaty, zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, dopuszczając funkcję mieszkaniową integralnie związaną z prowadzoną działalnością, w formie obiektu wolnostojącego lub wbudowanego, ograniczoną do jednego lokalu mieszkalnego na jednej działce oraz dopuszczając lokalizację infrastruktury technicznej, dróg wewnętrznych, parkingów i palców" przekroczyła swoje uprawnienia planistyczne. Na terenie każdej gminy muszą znajdować się tereny o różnym przeznaczeniu w tym także o przeznaczeniu pod zabudowę usługową i produkcyjną oraz o funkcji komunikacyjnej. Z natury rzeczy będzie to rodzić konflikty interesów właścicieli nieruchomości, którzy chcieliby w sposób nieskrępowany wykonywać prawo własności, z koniecznością uwzględnienia przez jednostkę samorządową nie tylko tych interesów, ale także interesów ogółu mieszkańców gminy w taki sposób by zapewnić właściwy rozwój społeczno-gospodarczy gwarantujący możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Dopiero wówczas mamy do czynienia ze zrównoważonym rozwojem, o jakim mówi ustawa.

W żadnym razie nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 34 ust.2 u.p.z.p. Stan zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości skarżących nie został zniweczony ustaleniami planu. Przeciwnie, uwzględniono zgodnie z życzeniem skarżących postulat dotyczący możliwości podziału działki na [...] inne. Plan umożliwia nie tylko zabudowę usługową i służącą produkcji, ale także budowę lokalu mieszkalnego na każdej z nich.

Skarżący sami w skardze przyznają, że tak oni jak i sąsiedzi uzyskali pozwolenia na budowę, po czym wybudowali domy mieszkalne na terenie przeznaczonym także w poprzednim, już nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę przemysłową. Świadczy to o tym, że zdawali sobie sprawę z tego, jakie było przeznaczenie terenu i mimo tego zdecydowali się na budowę budynków mieszkalnych. Tym samym godzili się na znoszenie pewnych uciążliwości z taką funkcją terenu związanych.

Nie sposób zakwestionować, także uprawnień planistycznych gminy w zakresie usprawnienia sieci drogowej gminy – planowania uczynienia z ul. P. zbiorczej drogi gminnej (a nie jak twierdzą skarżący- obwodnicy miasta S. dla ruchu tranzytowego). Nie można podzielić zarzutu skarżących, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był wykonany na niewłaściwych podkładach geodezyjnych, gdyż uczyniono to na mapach z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w S.

W załączniku nr [...] do przedmiotowej uchwały, stanowiącym zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, organ wskazał w jakim zakresie uwzględnił a w jakim nie uwzględnił uwagi skarżących i jakimi motywami się przy tym kierował.

Sąd nie stwierdził takich naruszeń zasad i trybu sporządzenia przedmiotowego planu, które mogłyby spowodować skutki przewidziane w art. 28 u.p.z.p.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.