Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 553/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1,art. 41 ust. 2 ,art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 184,art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 156/21 w sprawie ze skargi S. P. na informację A. w Ł. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od oceny merytorycznej projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 156/21, w sprawie ze skargi S. P. na informację A. w Ł. z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez A. w Ł. a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

A. w Ł., działające jako Instytucja Pośrednicząca (IP), pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformowało wnioskodawcę S. P. ("skarżący"), na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu o nazwie: "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku i rozwój zakresu usług poprzez zakup maszyn budowanych i transportowych", wniesionego w dniu [...] listopada 2020 r. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014–2020, Osi priorytetowej II – Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działania II.3 – Zwiększenie konkurencyjności MŚP Poddziałania II.3.1 - Innowacje w MŚP, Konkursu numer: [...].

W wyniku oceny merytorycznej wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie: "[...]" został negatywnie oceniony pod względem zgodności z niżej wymienionymi kryteriami merytorycznymi dostępu:

1) kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu";

2) kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność";

3) kryterium nr 6: "Realność wskaźników";

4/ kryterium nr 7: "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

W związku z powyższym projekt nie podlegał dalszej ocenie. Instytucja Pośrednicząca, pismem z dnia [...] listopada 2020 r., poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu.

Instytucja Pośrednicząca, negatywnie rozpatrując wniesiony protest, wskazała, że ocena projektów dokonywana jest na podstawie kryteriów wyboru projektów dla Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014–2020, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu.

Dokonując weryfikacji poprawności przeprowadzonej oceny w ramach zakwestionowanego kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", wyjaśniono, że Regulamin konkursu przyjmuje dwa rodzaje potencjalnych beneficjentów: kierowany jest głównie do podmiotów zainteresowanych wprowadzeniem do swojej oferty nowych produktów lub usług (przebranżowienie) lub - w drugiej kolejności - do podmiotów zmuszonych przez skutki pandemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności. Dokonując analizy zapisów dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy IP wskazała, że zaplanowane w projekcie zmiany nie dotyczą rozwiązań określonych w Regulaminie konkursu, lecz jedynie rozszerzonego sposobu świadczenia usług. Mamy zatem do czynienia z wnioskodawcą, który odczuł negatywne skutki COVID-19 poprzez spadek obrotów (warunek przedmiotowy - spełniony), jednakże nie zalicza się do żadnej z wymienionych powyżej kategorii potencjalnych beneficjentów (warunek podmiotowy).

Z uwagi na stwierdzone wyżej okoliczności Instytucja Pośrednicząca podtrzymała negatywną ocenę projektu w ramach kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", ponieważ kryterium to było uznawane za niespełnione wówczas, gdy wnioskodawca nie wykazał, że zamierza zmienić profil swojej dotychczasowej działalności lub nie wykazał, że planowana inwestycja (nie polegająca na przeprofilowaniu działalności) wpłynie na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19.

Dokonując analizy prawidłowości przeprowadzonej oceny w ramach kryteriów nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" i nr 6 "Realność wskaźników", Instytucja Pośrednicząca wskazała, że zgodnie z uzasadnieniem zawartym w wyniku oceny powodem niespełnienia ww. kryteriów było niespełnienie kryteriów nr 1 i nr 7.

Weryfikując prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" IP wskazała, że zaplanowane w ramach projektu wydatki są zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na łata 2014–2020, Szczegółowym opisem osi priorytetowych RPO WŁ na lata 2014–2020 oraz z przepisami o pomocy publicznej lub pomocy de minimis lub pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014–2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19. Instytucja Pośrednicząca nie uznała ich jednak za zasadne, bowiem projekt nie wpisał się w przewidziany Regulaminem konkursu typ projektu, a zatem z punktu widzenia celów działania określonych w Regulaminie konkursu jego realizacja jest niezasadna, a tym samym wszystkie planowane w ramach projektu wydatki są niecelowe. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności IP stwierdziła, że oceniający słusznie uznali kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" za niespełnione.

Rozpatrując natomiast prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium nr 6 "Realność wskaźników", mając na uwadze zarzuty wskazane w proteście, IP wyjaśniła, że zachodzi ścisła zależność pomiędzy poszczególnymi kryteriami, a możliwością pozytywnej oceny realności wskaźników przedstawionych przez wnioskodawcę. Negatywna ocena kryterium merytorycznego nr 1, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, w znaczący sposób wpływa na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu. W związku z tym, że projekt nie spełnia przede wszystkim kryterium nr 1, jak również pozostałych kryteriów nr 4 i 7, w konsekwencji i tak nie będą mogły one zostać osiągnięte. Negatywna ocena ww. kryteriów merytorycznych, skutkująca brakiem możliwości otrzymania dofinansowania, w znaczący sposób wpływa bowiem na przyjęte przez wnioskodawcę założenia w zakresie realizacji projektu. Mając na uwadze powyższe, IP uznała kryterium nr 6 "Realność wskaźników" za niespełnione, a protest w tym zakresie za bezzasadny.

Odnosząc się zaś do kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu", Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że dane w dokumentacji aplikacyjnej zawarte w sekcji E.10: "Wpływ projektu na sytuację gospodarczą wnioskodawcy" nie pozwalały potwierdzić, w jaki sposób projekt wpłynie na zapewnienie stabilniejszej sytuacji biznesowej w warunkach spadku popytu na oferowane przez protestującego usługi. Przedstawiona w ww. punkcie treść wniosku jest niewystarczająca, aby stwierdzić, że realizacja projektu zabezpieczy przedsiębiorstwo przed ryzykiem utraty zleceń w sytuacji zastoju w dotyczącej go branży.

Instytucja Pośrednicząca podkreśliła, że możliwość wezwania do złożenia wyjaśnień/uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej jest uprawnieniem fakultatywnym i w szczególności nie może służyć następczemu dopasowywaniu treści wniosków o dofinansowanie do wymagań kryteriów konkursowych. W świetle zapisów Regulaminu konkursu, zwracanie się o dodatkowe wyjaśnienia ma charakter nieobowiązkowy i jest zasadne jedynie wówczas, gdy członek Komisji Oceny Projektów (KOP) uzna to za konieczne (np. gdy sformułowania wniosku są niezrozumiałe). Zatem, jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd podkreślił, że kwestią sporną jest przede wszystkim ocena kryterium merytorycznego nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu". Pozostałe kryteria uznane zostały za niespełnione wobec niespełnienia kryterium nr 1.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ powinien swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium. W opisie kryterium nr 1 oraz w instrukcji wypełnienia wniosku nie znalazły się zapisy określające, że obowiązkiem wnioskodawcy jest znalezienie rozwiązań trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii COVID-19. W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii. Ponadto z przywoływanego przez organ wprowadzenia do Regulaminu konkursu wynika, że nie jest on kierowany wyłącznie do przedsiębiorców zmuszonych przez skutki epidemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności, ale głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży prowadzonej działalności. Nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została także zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Przeprofilować to tyle, co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności, zgodnie ze słownikiem poprawnej polszczyzny, jest rodzaj charakter lub zakres tej działalności ( Słownik poprawnej polszczyzny. Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2007). Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi, w ocenie sądu, polegać na całkowitym przebranżowieniu, czyli zmianie branży, w której działał wnioskodawca. W rozstrzyganej sprawie celem skarżącego, było m.in. uzupełnienie prowadzonej działalności poprzez dodanie całkowicie nowych usług w postaci świadczenia pomocy drogowej za pośrednictwem nowego samochodu specjalnego o masie całkowitej do 3,5 tony.

Poza tym prowadzona już działalność budowlana w zakresie wykonywania wykopów pod instalacje wodno-kanalizacyjne, cieplne, gazowe i klimatyzacyjne oraz budowy dróg kołowych i szynowych miała zostać poszerzona o świadczenie nieoferowanych dotąd usług budowlanych w zakresie wykonywania wierceń pod ogrodzenia, kłucie betonu (podmurówki, fundamenty i inne) i kompleksowych rozbiórek obiektów. Taka dywersyfikacja źródeł dochodów, w ocenie wnioskodawcy, miała na przyszłość uchronić go przed negatywnymi skutkami pandemii.

Sąd zaznaczył, że ocena projektu powinna być oceną swobodną, ale nie dowolną, a zatem powinna obejmować całościowo przedstawiony projekt, a nie odnosić się wyrywkowo do jego poszczególnych elementów. Dokonując oceny projektu eksperci, a za nimi Instytucja Pośrednicząca, skoncentrowali się wyłącznie na zakupie środków trwałych w sposób nieuprawniony, przyjmując, że posłużą one wyłącznie do rozwinięcia dotychczasowej działalności skarżącego i całkowicie pomijając zaprezentowany we wniosku sposób kompleksowego wykorzystania środków trwałych. W instrukcji wypełnienia wniosku w sekcji E1. "Cel i uzasadnienie projektu" wskazano, że należy opisać, w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych. Opis wnioskodawcy wskazuje, w jaki sposób zamierza on utrzymać się na rynku i rozwinąć swoją działalność poszerzając ją o nowe usługi, a tym samym zmniejszyć negatywne skutki pandemii.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawione przez skarżącego propozycje poszerzenia dotychczasowej działalności umożliwiały pozyskanie nowych klientów, a jednocześnie pozwalały na prawidłowe wykorzystanie już posiadanych środków trwałych i zdobytego doświadczenia w branży budowlanej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu - § 15 w ramach kryteriów nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istniała możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie i uzupełnienia dokumentacji, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Jednakże organ, po dokonaniu krytycznej analizy kryterium nr 1, przyjął, że niewpisywanie się wnioskodawcy w zakres podmiotowy konkursu powoduje bezcelowość uzupełniania wniosku w zakresie pozostałych kryteriów. Zdaniem sądu, odstąpienie od wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, w przypadku stwierdzenia uchybień dotyczących pozostałych kryteriów, było nieuzasadnione. Ocena wniosku w zakresie kryterium nr 1 dokonana została z naruszeniem kryteriów regulaminowych. Instytucja Pośrednicząca posłużyła się arbitralnymi kryteriami, które nie zostały precyzyjnie określone w regulaminie konkursu, a zatem nie były dostępne dla ogółu wnioskodawców w postaci: "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności" oraz celu projektu, który nie został określony w regulaminie, a dodatkowo w sposób nieuprawiony zaniechała wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku w odniesieniu do kryteriów 4, 6 i 7. W rozstrzyganej sprawie doszło, w ocenie sądu, do naruszenia statuowanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria.

Sąd wskazał, że przy ponownej ocenie projektu Instytucja Pośrednicząca umożliwi wnioskodawcy poprawę kryteriów nr 4, 6 i 7, zaś przy ocenie kryterium nr 1 uwzględni całościowo informacje zawarte w dokumentacji konkursowej skarżącego i dokona przejrzystej oceny jego wniosku z odwołaniem się do jego konkretnych zapisów w kontekście regulaminowych zasad oceny tego kryterium.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie oraz oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a. ), w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu skarżącego nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nadto z naruszeniem zasad przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, niezgodnie z opisem kryteriów zawartych w załączniku Nr 3 poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria - podczas, gdy:

organ dokonał prawidłowej oceny, że projekt skarżącego nie spełnia kryterium nr 1, które zostało szczegółowo w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu (opisane) albowiem nie wpisuje się w typ projektu podlegający dofinansowaniu;

swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1 w brzmieniu: " W ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID", a nadto poprzez doprecyzowanie iż: "Ocena, czy MŚP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii C0V1D-19. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COvID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19";

ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty, albowiem; uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COYID-19, których to elementów wniosek skarżącego nie zawierał;

organ oceniający projekt, uzasadniając niespełnienie przez projekt wnioskodawcy kryterium nr 1 wskazuje wprost, jest to kontynuacja dotychczasowej działalności poprzez świadome jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka wywołanego skutkami epidemii COVID-19. Kolejne inwestycje w sprzęt będą stanowić dla wnioskodawcy przewagę konkurencyjną, planowana inwestycja bez wątpienia podniesie wartość firmy, ale nie zabezpieczy jej na sytuacje kryzysowe związane z epidemią;

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie zawarte w sekcji E. 1 nstrukcji wypełniania wniosku w brzmieniu "należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych" jest opisem kryterium nr 1, w sytuacji, gdy sformułowanie to nie ma takiego charakteru, a właściwy opis kryterium nr 1 zamieszczony został w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu i to właśnie ten dokument stanowi wzorzec kontroli wniosku, nie zaś sama Instrukcja wypełniania wniosku, która ma charakter jedynie pomocy technicznej dla wnioskodawcy;

c) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony;

d) art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, że przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt skarżącego w zakresie kryterium nr 1 mimo, że odmienna ocena oznaczałaby wybór do dofinansowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów wiążących zarówno Organ, jak i wnioskodawców, zatwierdzony przez Komitet Monitorujący;

e) art. 61 ust. 8 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawnej przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt skarżącego, mimo, że do przeciwnych wniosków prowadzi materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

f) §15 ust. 4 Regulaminu konkursu i §15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z nich normy prawnej - polegającą na przyjęciu, że jeżeli skarżący we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, to obowiązkiem instytucji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium, w sytuacji, gdy literalne brzmienie § 15 ust, 4 wskazuje na to, że instytucja możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu 2-7 i ma jedynie charakter uprawnienia ekspertów, które może być wykorzystane, aby umożliwić rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku, zrozumienia intencji wnioskodawcy, nie zaś do korygowania jasnych i zrozumiałych treści wniosku, czy też usuwania braków wniosku, które potwierdzały jednoznacznie, iż projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu (kryterium nr 1), a nadto stosownie do § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytoiycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

g) §15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżący winien zostać wezwany do poprawy wniosku w ramach kryterium 3-7 wobec niespełnienia kryterium 1 w sytuacji, gdy niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że ocena projektu skarżącego dokonana została z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

b) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wewnętrznej niespójności tejże kontroli wyrażające się w stwierdzeniu, że "w dokumentacji konkursowej nigdzie w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie zostało wskazane, że celem projektu ma być znalezienie rozwiązań na trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii" przy jednoczesnym przyjęciu, że "W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii" co doprowadziło Sąd do sprzecznego z rzeczywistością przyjęcia, iż ocena projektu skarżącego dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględniania skargi;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wkraczają w autonomię organu co do oceny projektu, albowiem decydując o zobowiązaniu organu do wezwania skarżącego do poprawy kryteriów 3 - 7, co wbrew treści § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu ma ten wpływ na wynik sprawy, że jest równoznaczne z nakazaniem przez Sąd pozytywnej oceny kryterium nr 1;

d) naruszenie art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej informacji i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji, gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o precyzyjnie sformułowane dokumenty konkursowe a nadto zgodnie z zasadami równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie była oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Charakterystyczne dla wszystkich zarzutów naruszenia postępowania sformułowanych w skardze kasacyjnej jest, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenia przepisów art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a., trzykrotnie w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. i raz w związku z art. 61 ust.8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. Według art. 1 p.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei według art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisy art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 3 in principio p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministarcyjnej. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej albo uchyli się od rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, np. na skutek błędnego oceny charakteru sprawy.

Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. albo art. 3 § 3in fine p.p.s.a. (w razie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 in principio p.p.s.a.) mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisom wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.

Podkreślić należy, że nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającej wynikającemu z art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej oraz że nie zastosował środków określonych w ustawie lub zastosował środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. lub innej odpowiedniej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie, kwestionując rozstrzygnięcie sądu z bliżej wskazanych w zarzutach przyczyn, nie sfomułował w skardze zarzutów wykroczenia poza kompetencje sądu albo zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie. Omawiane przepisy nie mogą natomiast stanowić podstawy skutecznego zarzutu dokonania przez sąd administracyjny wadliwej kontroli działalności administracji publicznej. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tych przepisów. W związku z tym wzorce kontroli stosowania art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. nie mogą odnosić się do oceny przez sąd pierwszej instancji prawidłowości wykładni lub stosowania przez organ administracji publicznej przepisów będących podstawą prowadzonego postępowania lub materialnoprawną podstawą wydanego aktu.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 68 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej sformułowany w związku z omówionymi wyżej przepisami art. 1 oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. oraz samodzielnie w pkt II.1.e petitum skargi kasacyjnej (omyłkowo wskazano nieistniejący przepis art. 61 ust 8 lit. a). Konstrukcja tego przepisu, stanowiącego, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, wskazuje, że przepis ten ma charakter wynikowy. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 61 ust 8 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, polegające na błędnym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi kasacyjnej powinien wyraźnie wskazać w środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, materialnych lub procesowych, którym jego zdaniem, pośrednio uchybił sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję organu. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organ, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można przyjąć, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, jako że akceptuje wady postępowania przed organem administracji prowadzące do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem przepisów materialnych lub przepisów postępowania. Sformułowanie zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust 8 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 151 p.p.s.a. nie przesądza samo w sobie o charakterze podstawy kasacyjnej, mimo że przepis ten ma charakter proceduralny. O tym czy sformułowana podstawa kasacyjna z zarzutem naruszenia tego przepisu dotyczy naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania, decyduje jakie przepisy zostały według autora skargi kasacyjnej naruszone przez organ (materialnoprawne czy procesowe) z akceptacją tego naruszenia przed sąd pierwszej instancji na skutek wadliwego przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu. W treści omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na naruszenie w powiązaniu z art. 61 ust 8 lit. a ustawy wdrożeniowej jakiegokolwiek innego odpowiedniego przepisu, w związku z czym zarzut ten nie poddaje się dalej idącej ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie na przepisy art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 3 p.p.s.a. nie pozwala na inną ocenę zarzutu naruszenia art. 61 ust 8 lit. a ustawy wdrożeniowej, ponieważ, oprócz tego, że zarzuty dotyczące wymienionych przepisów p.p.s.a. były oczywiście bezzasadne, nie były to przepisy, których stosowanie przez organ było kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji.

Tylko częściowo jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże nie w taki sposób aby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), prowadzący do uchylenia zaskarżonego wyroku (art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. O naruszeniu tego przepisu można jednak mówić przede wszystkim w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 9/09) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09 oraz z 13 października 2010 r., sygn. II FSK 1479/09). W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przewidziane prawem elementy a także umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej przedstawionej przez wojewódzki sąd administracyjny. Uzasadniony jest w rozpoznawanej sprawie jedynie zarzut, że równoczesne nakazanie organowi w ramach wskazań co do dalszego postępowania ponownej oceny kryterium nr 1 i równocześnie umożliwienia wnioskodawcy poprawy kryteriów nr 4,6,7 prowadzi w rzeczywistości (ze względu ma treść § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu) do nakazania pozytywnej oceny kryterium nr 1, czego Sąd pierwszej instancji expressis verbis nie wyraził. W celu usunięcia tej sprzeczności Naczelny Sąd Administracyjny modyfikuje wskazanie odnoszące się do kryteriów 4,6,7 w ten sposób, że umożliwienie poprawy kryteriów powinno nastąpić w razie potrzeby.

Nie są również uzasadnione sformułowane w ramach podstawy dotyczącej prawa materialnego zarzuty naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 oraz art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej a także przepisów § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu. Ocena projektu w zakresie spełniania kryteriów merytorycznych dostępu została tak skonstruowana, że przesądzenie, że nie jest spełnione kryterium nr 1 (Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu) prowadziło do uznania, że nie są spełnione kryteria nr 4 (Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność) oraz nr 6 (Realność wskaźników). Co do kryterium nr 7 (Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu) uznano, że wprawdzie w zakresie tego kryterium możliwa byłaby rekomendacja uzupełnienia wniosku, jednakże jest to bezcelowe, bowiem korekta wniosku w ramach kryterium 7 nie ma wpływu na negatywna ocenę kryterium nr 1 (pismo informujące o wyniku rozpatrzenia protestu - strona 8-9). W związku z tym prawidłowe jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że kwestią sporną jest przede wszystkim prawidłowość oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 1.

Zgodnie z opisem na stronie 4 załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu w ramach kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. Dalej wskazano, że przez MŚP negatywnie dotknięte skutkami epidemii COVID-19 należy rozumieć przedsiębiorstwa będące w trudnej sytuacji finansowej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Wyjaśniono, że ocena, czy MŚP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Tak opisane kryterium nr 1 jest zgodne z opisanym w § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu celem działania polegającym na wsparciu przedsiębiorców negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. Według § 5 ust. 2 Regulaminu konkursu jako typy projektów podlegających dofinansowaniu wskazano wsparcie MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. Sąd pierwszej instancji słusznie zakwestionował jako wystarczające do uznania, że kryterium nr 1 merytorycznego dostępu nie zostało spełnione stanowisko organu wyrażające się w ocenie, że wnioskodawca wprawdzie wykazał, że odczuł skutki pandemii, jednak zaplanował inwestycję, która nie zmniejszy negatywnych skutków epidemii COVID-19, a zatem nie wpłynie na przezwyciężenie zdiagnozowanych problemów, na wypadek gdyby miały powtórnie wystąpić. Organ uznał, że celem projektu powinno być znalezienie rozwiązania na trudności, które dotknęły wnioskodawcę w okresie pandemii, a które mogą wystąpić ponownie. Według organu wnioskodawca nie wykazał jak planowane przez niego inwestycje w postaci zakupu trzech koparek oraz jednego samochodu specjalistycznego umożliwiającego świadczenie pomocy drogowej zabezpieczy jego przedsiębiorstwo na okoliczność wprowadzenia ponownego reżimu gospodarczego. Według zakwestionowanej przez Sąd oceny, projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia. Wnioskowany projekt stanowi kontynuację dotychczasowej działalności. Powyższe, w ocenie organu, potwierdzają zapisy dokumentacji aplikacyjnej, z której wynika, że nastąpi zwiększenie środków trwałych, które nie spowoduje łagodzenia skutków wystąpienia pandemii COVID-19. Przedmiot działalności wnioskodawcy nie ulegnie zmianie, bowiem uzupełnienie dotychczasowej działalności nie jest pojęciem tożsamym z poszerzeniem zakresu świadczonych usług.

Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że tak opisane braki projektu, wskazujące na niespełnienie ocenianego kryterium "wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" nie znajdują jednoznacznego oparcia w dokumentach konkursowych. Uzasadnia to zarzut przeprowadzenia oceny wniosku skarżącego z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ponieważ organ powinien swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium. W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii oraz wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19. Nie wynika z tego, że nie jest możliwe stworzenie dodatkowego elementu w profilu działalności przedsiębiorcy, o ile ten nowy zakres działalności będzie dotyczył takiego segmentu usług lub produkcji, który jest bardziej odporny na zaburzenia wywołane epidemią. Taki wydaje się być cel projektu wnioskodawcy a uzasadnienie takiego sposobu zaradzenia trudnościom nie zostało skutecznie zakwestionowane. Ponadto z wprowadzenia do Regulaminu konkursu wynika, że jest on kierowany nie tylko do tych przedsiębiorców, którzy muszą zmienić branżę ale także do tych z nich, dla których wystarczające jest "szeroko rozumiane przeprofilowanie działalności". W tym ostatnim pojęciu mieści się rozszerzenie działalności, jeżeli może to wpłynąć na usunięcie negatywnych skutków epidemii. Nie można w tym dostrzegać jedynie celu w postaci rozwoju firmy, jeżeli tak ograniczony rozwój jest właściwym środkiem zmniejszenia skutków epidemii. Wówczas bowiem może być także realizowany cel określony w § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu. Istotne jest właściwe rozumienie pojęcia "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności". Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja tego pojęcia, zatem należy rozumieć je w znaczeniu potocznym jako zmianę rodzaju lub zakresu działalności przedsiębiorcy, przy czym zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu, czyli zmianie branży, w której działał wnioskodawca. W niniejszej sprawie celem skarżącego, było m.in. uzupełnienie prowadzonej działalności poprzez dodanie całkowicie nowych usług w postaci świadczenia pomocy drogowej za pośrednictwem nowego samochodu specjalnego o masie całkowitej do 3,5 tony. Poza tym prowadzona już działalność budowlana w zakresie wykonywania wykopów pod instalacje wodno-kanalizacyjne, cieplne, gazowe i klimatyzacyjne oraz budowy dróg kołowych i szynowych miała zostać poszerzona o świadczenie nieoferowanych dotąd usług budowlanych w zakresie wykonywania wierceń pod ogrodzenia, kłucie betonu (podmurówki, fundamenty i inne) i kompleksowych rozbiórek obiektów. Nie została zakwestionowana teza przytoczona przez Sąd pierwszej instancji, że dywersyfikacja źródeł dochodów, w ocenie wnioskodawcy, miała na przyszłość uchronić go przed negatywnymi skutkami pandemii. Skoncentrowanie się na zakupie środków trwałych jako środku służącym do rozwinięcia dotychczasowej działalności wnioskodawcy z pominięciem znaczenia tego rozwinięcia jako mieszczącego się w "szeroko rozumianym przeprofilowaniu działalności" jest niewystarczające dla prawidłowej oceny wniosku. Nie jest słuszne zakwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie przypisanego przez Sąd pierwszej instancji znaczenia tej okoliczności, że w instrukcji wypełnienia wniosku w sekcji E1 (Cel i uzasadnienie projektu) wskazano, że należy opisać, w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych. Opis wnioskodawcy wskazuje, w jaki sposób zamierza on utrzymać się na rynku i rozwinąć swoją działalność poszerzając ją o nowe usługi, a tym samym zmniejszyć negatywne skutki pandemii. Nie jest to wprawdzie - jak słusznie stwierdza skarżący organ - opis kryterium nr 1, jednakże treść instrukcji jako części dokumentacji konkursowej, ma znaczenie dla właściwego rozumienia także poszczególnych postanowień Regulaminu konkursu i jego złączników.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.