Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2801/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2, art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30, art. 31
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 47
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym
article: art. 5, art. 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 października 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skarg D. C. i Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wydania z naruszeniem prawa orzeczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz D. C. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Miasta B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z [...] lipca 1963 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działki [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, z całości o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] pod nr [...], stanowiącej własność K. C.

Odszkodowanie zostało przyznane za działkę nr [...], o pow. [...] m2, w kwocie [...] zł oraz za znajdujące się na gruncie zasiewy w kwocie [...] zł. Za działki nr [...], nr [...] wywłaszczone pod ulice nie przyznano odszkodowania zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Pismem z [...] listopada 2010 r. D. C. (następca prawny K. C.), reprezentowany przez adwokat J. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności m. in. ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r., nr [...].

Pismem z [...] lipca 2011 r., nr [...], Prezes Rady Ministrów poinformował Ministra Infrastruktury, iż Wojewoda [...] uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r., nr[...].

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działki [...],[...] i [...] o pow. [...] ha, z całości o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...], stanowiącej własność K. C.

Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, wskazując że nie był on organem właściwym do rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę Technikum [...] w [...] (w części dot. [...] m2), zaś [...] m2 nieruchomości zostało wywłaszczone pod poszerzenie ulicy, co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] [...] kwietnia 1962 r., z której wynika, że przewidywana inwestycja była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym.

Powyższa decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1962 r. została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). W myśl natomiast art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią wniosku wywłaszczeniowego Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] - inwestycja ta ujęta była w planie inwestycyjnym instytucji.

Powyższe, zdaniem organu, przesądza, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 tej ustawy za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną. Nieruchomość zamienna przyznawana była zatem "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W ocenie organu brak przyznania nieruchomości zamienne, w sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie może oznaczać rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15.10.2009 r., sygn. akt I OSK 15/09, publ. LexPolonica nr 2101640, wyrok NSA z dnia 01.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1681/07, publ. LexPolonica nr 2073365). Dodatkowo jednak organ wyjaśnił, że na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] marca 1963 r. organ udzielił K. C. wyjaśnień, iż wywłaszczeniu podlega tylko część nieruchomości i po jego dokonaniu pozostanie mu grunt o obszarze [...] ha, zatem w świetle przepisów art. 10 ustawy z 1958 r. nieruchomość zamienna nie przysługuje. W rozprawie wziął udział biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – rzeczoznawca rolny B. Ł., który [...] marca 1963 r. sporządził wycenę przedmiotowej nieruchomości w części przeznaczonej pod budowę szkoły, na podstawie przepisów art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. W myśl tego przepisu, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Ponadto na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335 ze zm.), cena za 1 hektar wynosiła 36.000 zł, czyli za m2 - [...] zł ([...] m2 x 3,60 zł = [...] zł). Taka też kwota wynika z opinii biegłego. Opinia ta stanowiła faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, pod ulicę wywłaszczono grunt o powierzchni [...] m2 z całości wynoszącej [...] m2, co stanowi 1,18 % całości. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę ulicy, a zatem na cel, o którym mowa w art. 8 ust. 7 ustawy.

Natomiast odszkodowanie za uprawy zostało ustalone przez biegłego mgr inż. K. J. w opinii z [...] kwietnia 1963 r., gdyż na rozprawie wywłaszczeniowej – w związku z zakwestionowaniem przez K. C. wysokości odszkodowania za zasiewy – zlecono ponowną wycenę w tym zakresie. Biegły ustalił wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł.

Tak więc odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1963 r. również w części dotyczącej odszkodowania.

[...] października 2013 r. D. C. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2013 r., wskazując na naruszenie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz wskazując, że K. C. nie odebrał przyznanej kwoty odszkodowania.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Wyrokiem z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2099/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r, sygn. akt I OSK 1152/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. C., uchylił zaskarżony wyrok z dnia 12 listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. uchylił w całości ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. nr [...]; stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...]; stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1963 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia bez odszkodowania działek nr [...] i nr [...], stanowiących obecnie działki nr [...] i nr [...], obręb [...].

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało ocenić zaskarżoną decyzję. Dokonując tej oceny, organ uwzględnił cel wywłaszczenia (budowa Technikum [...] w [...] – [...] m2 oraz poszerzenie ulicy – [...] m2). Wskazał, że niezbędność wywłaszczenia potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1962 r. Nr [...], wydana przez na Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). W myśl natomiast art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Z treści wniosku wywłaszczeniowego Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w [...] z [...] stycznia 1963 r., nr [...] wynika, że inwestycja ta ujęta była w planie inwestycyjnym instytucji.

Uwzględniając powyższe Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie powinno było na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowej. Zdaniem Ministra Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1152/15 wskazał, że organy orzekające o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały normy zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., w konsekwencji jej nie zastosowały, nie wyjaśniając rzetelnie powodów, dla których uznały, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w ww. przepisie. Będąc związanym oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ winien stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Konsekwencją stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 1963 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia jest stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji z dnia [...] lipca 1963 r. również w części dotyczącej odszkodowania. Z orzecznictwa wynika, że kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia, bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania (patrz wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 166/13 publ. CBOSA). Odszkodowanie należy się za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, że sprawa wywłaszczenia nieruchomości ma charakter pierwotny w tym znaczeniu, iż wywłaszczenie poprzedza ustalenie odszkodowania, chociaż oba te elementy stanowią integralne składniki decyzji administracyjnej. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 publ. CBOSA).

Natomiast odnośnie braku odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] wywłaszczone pod ulice, Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że na podstawie art. 8 ust. 7 ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 ustawy tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, pod ulicę wywłaszczono grunt o powierzchni [...] m2, z całości wynoszącej [...] m2, co stanowi 1,18 % całości. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę ulicy, a zatem na cel, o którym mowa w art. 8 ust. 7 ustawy.

Minister Infrastruktury i Budownictwa nadto nadmienił, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji.

Jak wynika z akt sprawy wywłaszczone działki nr [...], [...] i [...], o pow. [...] ha odpowiadają obecnym działkom nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] i stanowią własność Gminy [...].

Część wywłaszczonej nieruchomości, o pow. [...] m2, stanowiąca działkę nr [...], została przeznaczona pod budowę Technikum [...] w [...]. Obecnie wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...], o pow. [...] ha, została ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Działka nr [...], o pow. [...] ha jest własnością Gminy [...], a Zespół Szkół [...] posiada trwały zarząd na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Tym samym, w części obecnej działki nr [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r. nr [...].

Wywłaszczone działki nr [...] i nr [...], jak wynika z akt archiwalnych, zostały przeznaczone pod drogi dz. nr [...], o pow. [...] m2, pod ul. G. a działka nr [...], o pow. [...] m2, pod ul. K. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...], która jest ulicą G., a działka nr [...] wchodzi w skład działki nr [...] i stanowi ul. K. Dla obu działek jest prowadzona jedna księga wieczysta nr [...] i jak wynika z jej treści nieruchomości są własnością Gminy [...] i stanowią drogi.

Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe oznacza, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyna dopuszczalna forma obrotu takimi nieruchomościami polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w ww. art. 2a, w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01).

Tym samym w stosunku do działek nr [...] i nr [...] obręb [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co oznacza, że organ nadzoru nie może w tej części stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1963 r., nr [...] tylko zobligowany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Natomiast w stosunku do działki nr [...], obręb [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, zatem organ zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1963 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w tej części.

Na przedmiotową decyzję wniesiono dwie skargi: pierwszą skargę wniosło Miasto [...], drugą zaś D. C.

D. C. zaskarżył powyższa decyzję w części, tj. w zakresie stwierdzającym wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1963r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia bez odszkodowania działek nr [...] i nr [...], stanowiących obecnie działki nr [...] i nr [...], obręb [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w stosunku do działek o numerach [...] i [...] stanowiących obecnie działki o nr [...] i [...], obręb [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie D. C. wbrew twierdzeniom Ministra nie występuje sytuacja, w której decyzja mogłaby wywołać nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych, stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonym zakresie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów fachowego pełnomocnika według norm prawem przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wyrażenie przez Sąd swojej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a.

Miasto [...] na podstawie art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369, 1370- t.j.) zaskarżyło w/w rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w całości.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 p.p.s.a zaskarżonej decyzji zarzuciło:

1. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów skutkujące uznaniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że organ wywłaszczeniowy w postępowaniu wywłaszczeniowym nieprawidłowo zastosował normę art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości,

2. naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu tj. niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji orzekającej w sprawie,

3. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że dokonana przez organ wywłaszczeniowy wykładnia normy z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. świadczy o rażącym naruszeniem prawa - stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...],

4. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych, pomimo tego, że w omawianej sprawie nie było podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym spornego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r. nr [...], ewentualnie z daleko posuniętej ostrożności w przypadku uznania przez Sąd, że orzeczenie wywłaszczeniowe istotnie było dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

5. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158§ 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie orzeczenie o wydaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r., nr [...], także w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] o pow. [...]ha, obręb [...] z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że wywołało ono także, co do ww. działki nieodwracalne skutki prawne.

Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa i zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) połączył sprawę sygn. akt IV SA/Wa 2802/17 ze skargi Miasta [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt IV SA/Wa 2801/17 ze skargi D. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wydania z naruszeniem prawa orzeczenia; połączone sprawy dalej prowadzono pod sygnaturą IV SA/Wa 2801/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na fakt, że organ błędnie zinterpretował ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1152/15 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/16, a w konsekwencji przedwcześnie, bez przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nie zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., przez co dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1152/15, a WSA w Warszawie, wydał wyrok z 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/16, stosownie do brzmienia art. 190 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA. W przypadku bowiem gdy Sąd rozpoznaje sprawę, w której były już wydane wyroki i nie znajduje podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego w tych wyrokach, zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Stąd istotne jest przytoczenie poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1152/15, powtórzonego następnie w wyroku WSA 21 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2111/16. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "W myśl art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r.: "Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe." Wyjaśnienia w postępowaniu dowodowym wymagała zatem okoliczność, czy pozostała nieruchomość po wywłaszczeniu części, nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe(...). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza stwierdzeniem dopuszczalności (niezbędności) wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., ustalenie – w przypadku zamiaru wywłaszczenia części nieruchomości – czy spełniona jest przesłanka określona w art. 5 ust. 3 w/w ustawy, stanowi kolejny, obligatoryjny element postępowania wywłaszczeniowego. Wymieniony przepis stanowi bowiem o bezwzględnym warunku prawidłowego wywłaszczenia części nieruchomości. (...). W niniejszej sprawie wymóg spełnienia przesłanki dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości nie został zbadany.(...) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. (...)."

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z wskazanego wyroku NSA, wynika niewątpliwie że pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa. Powyższe nie oznacza jednak, że organ nadzoru uwzględniając tę ocenę wyrażoną przez NSA, a następnie powtórzoną przez Sąd pierwszej instancji, powinien bezrefleksyjnie uznawać że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2111/16 wyraźnie bowiem wskazał, że po uprawomocnieniu się tego wyroku, organ nadzoru winien dokonać oceny prawidłowości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], przy ul. G. pod kątem rażącego naruszenia prawa w kontekście braku ustaleń dotyczących ewentualnego wystąpienia przesłanki określonej w tym przepisie. NSA bowiem wypowiedział się nie co do braku zbadania istnienia warunku określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. w postępowaniu wywłaszczeniowym, ale w postępowaniu nadzorczym. Tak Sąd rozumie użycie przez NSA sformułowania "w niniejszej sprawie", a wynika to z lektury uzasadnienia wyroku NSA skorelowanego z zarzutami skargi kasacyjnej, jak i z wyroku WSA w Warszawie z 2016 r. Mając zatem na uwadze wskazania i ocenę prawną w wiążących w sprawie wyrokach, organ nadzoru zobowiązany był do oceny, w oparciu o dostępne dokumenty, czy ustalenia w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. były przez organ wywłaszczeniowy dokonywane, a jeżeli nie czy uchybienie to – niewątpliwie stanowiące naruszenie wskazanego przepisu ustawy z 1958 r. – uzasadnia wyeliminowanie decyzji o wywłaszczeniu z obrotu prawnego z uwagi na istnienie pozostałych przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć bowiem należy, że w przypadku zarzutu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konieczne jest ustalenie wystąpienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych rozumianych jako skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA, CBOSA).

Przyjmuje się jednocześnie, że oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA).

Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA).

Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76).

Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Wreszcie dokonując oceny, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, niewątpliwie organ nadzoru winien mieć również na uwadze tezę wyroku TK z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przedmiotowej sprawie dotyczy to decyzji sprzed ponad 50 lat.

W ocenie Sądu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wykładnia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winna być dokonywana z uwzględnieniem nie tylko zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale również zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Przy tym dokonywanie tej oceny winno odbywać się przy uwzględnieniu takich wartości jak stabilność stosunków prawnych i ochrona praw nabytych przez osoby trzecie oraz uwzględnienie, iż przesłanka stwierdzenia nieważności statuowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter niedookreślony. Na te bowiem wartości powołał się Trybunał wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną. Mając zatem na uwadze ww. wartości, organ nadzoru winien zbadać zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji. Warto również w tym miejscu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 566/16, CBOSA) przyjmuje się, że dokonywanie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w świetle art. 2 i 7 Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad winna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o uchyleniu zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 190 i 153 p.p.s.a. – w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji – orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w jego uzasadnieniu.