Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2581/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 86 poz 789
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska ( spr), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. w [...] jest postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia

[...] czerwca 2014 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzającej stawki jednostkowe udostępniania czynnych odcinków linii kolejowych w 2004 r.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzającej stawki jednostkowe udostępniania czynnych odcinków linii kolejowych w 2004 r.

Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazała na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, iż zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A., nieprawidłowo uwzględniono koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, co było niezgodne z przepisami unijnymi. Jednocześnie Spółka wskazała, że choć nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, to nie oznacza, że nie przysługuje jej interes prawny w sprawie i nie może wnosić o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Podniosła, że w oparciu o zatwierdzone stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych, określone zostały opłaty w umowie pomiędzy [...] S.A. i [...] za dostęp i korzystanie przez [...] z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A., o czym stanowią wprost przepisy. Zarządca infrastruktury ma bowiem obowiązek zapewnienia dostępu i korzystania z zarządzanej infrastruktury kolejowej, z zastosowaniem stawek opłat zatwierdzonych decyzją Prezesa UTK. Ponadto wskazała, że regulacja zawarta w art. 29 i art. 33 ustawy o transporcie kolejowym stanowi implementację dyrektywy 2001/14/WE. To zaś oznacza, że ocena statusu Spółki winna być dokonana z uwzględnieniem dyrektywy 2001/14/WE, w szczególności celów w niej wskazanych, gdyż sprawa ma charakter unijny. Skarżąca Spółka podniosła również, że wykładnia przepisów określających status strony w niniejszej sprawie musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady skuteczności wymagającej, aby państwo członkowskie zapewniało możliwość skutecznego dochodzenia roszczeń w przypadku niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym. Spółka podniosła, iż wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-512/10 stwierdzono, że polskie przepisy dotyczące ustalania wysokości opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej w zakresie w jakim umożliwiały uwzględnienie niektórych kosztów, były niezgodne z przepisami unijnym. W takiej sytuacji poszkodowanym przewoźnikom kolejowym przysługiwać powinno roszczenie zmierzające do wyrównania ich szkody powstałej wskutek stosowania polskich przepisów niezgodnych z prawem unijnym. Te przepisy stanowiły podstawę kwestionowanego orzeczenia, które przesądzało o relacji zobowiązanej z [...] S.A.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), w związku z ww. wnioskiem Spółki [...] Sp. z o.o. w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzającej stawki jednostkowe udostępniania czynnych odcinków linii kolejowych w 2004 r.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nie mający interesu prawnego, a w takiej sytuacji należało orzec formalnie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie w pierwszej kolejności podał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania.

Dalej, organ stwierdził, że treść art. 61a k.p.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. przyjmuje koncepcję obiektywnej legitymacji procesowej strony (por. R. Stankiewicz w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011). Na gruncie przepisów k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z wnioskiem (w niniejszej sprawie - z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji), posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu oceny, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ma obowiązek wydać akt administracyjny - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na organie ciąży więc obowiązek dokonania w fazie wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu, a na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego (por. K. Wąsowski w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011).

W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez Spółkę. Wobec czego Prezes UTK, zobowiązany był ustalić, czy wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, i tym samym, czy jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Prezes UTK w pierwszej kolejności przeanalizował, kto może być stroną postępowania administracyjnego.

Wskazał na przepis art. 28 k.p.a. i podał, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną i wiąże się z interesem prawnym, czyli uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje więc sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". O interesie prawnym można więc mówić wówczas, gdy istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1819/2010). Na poparcie tej tezy, co do materialnoprawnego charaktery interesu prawnego organ powołał się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

I tak, wskazał m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2001 r. sygn. akt I SA 2326/00 stwierdził, iż "Interes prawny ma charakter materialno-prawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu". W innym wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 162/09 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd, stwierdzając, iż "o istnieniu interesu prawnego decyduje to, czy istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Zgodzić należy się też z tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego nie tylko wtedy, gdy w wyniku postępowania wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach danego podmiotu, ale także wówczas, gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07, w którym czytamy, że: "Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (...)". Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996, Nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza, "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany oraz w wyroku z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli". W końcu organ stwierdził, a to w ślad za wyrokiem NSA z dnia 10 marca 1989 r. sygn. akt IV SA 1254/88, niepublikowany, iż w przepisach prawa materialnego musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Podał też, powołując się na inny już wyrok NSA, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania.

Organ wskazał następnie, że drugą cechą, jaką musi odznaczać się interes prawny, jest jego bezpośredni oraz realny charakter, przejawiający się w przewidzianej w przepisach prawa materialnego możliwości (lub obowiązku) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza bowiem związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Interes prawny jest więc również osobisty, własny i indywidualny, gdyż skierowany jest do danej osoby i musi wpływać na jej sytuację prawną.

Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, "to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OZ 900/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 653/11).

Ponadto, na poparcie powyższej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, organ wskazał na orzeczenia Sądu Najwyższego, które jak podał można odnieść do stanowiska i żądania Spółki zawartego we wniosku. Wskazał, iż w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r., I CKN 1217/99, Lex nr 51654, stwierdzono, że "w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła (art. 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz. U. Nr 54, poz. 348, ze zm.) odbiorcy paliw lub energii i ciepła nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.; odbiorca taki nie jest zatem legitymowany do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego - Sądu Antymonopolowego od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki". Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2004 r., III SK 9/04, OSNP 2005, Nr 1, poz. 15, "Postępowanie w sprawie zatwierdzania taryfy dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego nie dotyczy interesu prawnego odbiorcy energii elektrycznej (art. 28 k.p.a.)".

Organ wskazał jednocześnie, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w trybie art. 156 i nast. k.p.a. jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc powyższe teoretyczne rozważania do niniejszej sprawy, Prezes UTK stwierdził, że wnioskodawca nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi we wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. Stroną tego postępowania była tylko spółka [...] S.A. Stwierdził następnie, że Spółka [...]nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, a tym samym wniosek tej Spółki nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury, stroną postępowania administracyjnego może być bowiem tylko podmiot, który posiada interes prawny do występowania w danej sprawie, przy czym interes ten musi być realny, indywidualny i posiadać oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, który przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada na niego pewne obowiązki. W przypadku Spółki [...], żaden z wyżej wymienionych warunków nie występuje, a co za tym idzie, Spółka ta nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Prezes UTK dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak dalej wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca powołała się na istnienie takiego interesu, wskazując, że jej interes prawny powinien być oceniany w kontekście przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jak i przepisów dyrektywy 2011/14/WE, w szczególności w zakresie celów w niej wskazanych oraz, z uwzględnieniem zasady skuteczności wymagającej, aby państwo członkowie zapewniało możliwość skutecznego dochodzenia roszczeń, w przypadku niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym. W tym też kontekście organ wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie zatem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.

Nie można również uznać, jak stwierdził organ, by interes Spółki wynikał bezpośrednio z przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 c, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 33 (w szczególności ust. 1 - 3 i 8) ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia. Podniósł, że żaden z przywołanych przepisów nie wskazuje na posiadanie interesu prawnego przez Spółkę, który jest związany z przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 c ustawy o transporcie kolejowym, przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów po zawarciu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W zakresie pasażerskich przewozów kolejowych zarządca zawiera umowę o udostępnienie infrastruktury z przewoźnikiem kolejowym, który zawarł umowę o świadczenie usług publicznych, uzyskał decyzję o przyznaniu otwartego dostępu albo uwzględniono jego wniosek na wykonanie przewozu okazjonalnego. Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, sposób i warunki korzystania z tras pociągów przydzielonych w rozkładzie jazdy pociągów określa umowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 c. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, umowa zawierana jest na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów, z tym że na uzasadniony wniosek przewoźnika kolejowego może być zawarta umowa ramowa na czas dłuższy niż okres obowiązywania jednego rozkładu jazdy pociągów, nie dłuższy niż 5 lat, która może być przedłużana na kolejne okresy 5 - letnie. Art. 33 ust. 1-3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczą opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i sposobu ich ustalania. Natomiast, zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że umowę o korzystanie z przydzielonych tras pociągów zawiera się w formie pisemnej, a następnie określa otwarty katalog elementów tej umowy, z jakich powinna się składać. Żaden z wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, nie wykazuje interesu prawnego, który uzasadniałby istnienie interesu prawnego po stronie Spółki.

W ocenie Prezesa UTK interesu prawnego, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można również odnaleźć w dyrektywie 2011/14/WE, jak i celach w niej wskazanych. Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego Spółki w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można również wywodzić z zasady skuteczności wskazywanej we wniosku przez Spółkę.

W ocenie Prezesa UTK, wskazywany przez wnioskodawcę interes nie jest zatem interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji Spółki.

W ocenie Prezesa UTK w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., wskazał wprost, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania" (sygn. akt IV SA/Wa 280/2011). Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Mając na uwadze powyższe, organ przyjął, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. (w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa; Dz. Urz. UE L z 2001 r., 75, str. 29), a to poprzez wadliwą ocenę, iż Spółce będącej przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury [...] S.A. oraz urządzeń [...] S.A. związanych z obsługą pociągów, nie przysługuje przymiot strony w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej [...], a w konsekwencji – uprawnienie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim przedmiocie. W uzasadnieniu wniosku, Spółka podniosła, że w sprawie przy ocenie jej przymiotu strony, należało uwzględnić wymienioną dyrektywę i należało dokonać pro-wspólnotowej wykładni przepisów, w celu uzyskania rezultatu przewidzianego w tej dyrektywie. Wskazała przy tym, że wymieniona dyrektywa określa nie tylko materialne podstawy ustalania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i urządzeń związanych z obsługą pociągów, ale też minimalne zasady proceduralne. Jednocześnie Spółka wskazała na przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy podnosząc, iż wynika z niego prawo przewoźnika kolejowego do odwołania się do organu kontrolnego od decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Podniosła przy tym, że w świetle tego przepisu, przyjęte w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym rozwiązanie, zgodnie z którym Prezes UTK zatwierdza stawki opłat, należy rozumieć jako ustalanie stawek przez zarządzającego infrastrukturą. W konsekwencji, w świetle art. 30 ust. 2 lit. 6 dyrektywy przewoźnik kolejowy korzystający z infrastruktury ma prawo do odwołania się do organu kontrolnego przeciwko decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury, w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat. Tylko bowiem w taki sposób może być realizowane uprawnienie przewidziane w ww. przepisie dyrektywy. Powyższe rozciąga się także na tryby nadzwyczajne. W przeciwnym razie, polskie prawo nie przewiduje żadnego mechanizmu odwoływania się przez przewoźnika w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę kolejową. Ustalanie stawek, wbrew treści dyrektywy, następowałoby w relacji pomiędzy zarządcą infrastruktury a organem kontrolującym. Spółka dodała, że na gruncie przepisów wspólnotowych w zakresie regulacji sektorowych pojęcie strony jest rozumiane szeroko, co wskazuje na to, że pojęcia z zakresu postępowania administracyjnego muszą być wykładane z uwzględnieniem szczególnego charakteru regulacji sektorowych. Spółka przywołała przy tym fragment wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 lutego 2008 r. w sprawie C-426/05. Powołała się również na zasadę skuteczności prawa wspólnotowego.

W końcu Spółka wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 ww. dyrektywy. W świetle tego wyroku Spółka wywiodła, iż nie budzi wątpliwości, że decyzja kwestionowana zapadła z naruszeniem prawa uwzględniając przy zatwierdzaniu opłat koszty, które nie powinny być brane pod uwagę. Polskie przepisy były w tym zakresie niezgodne z przepisami unijnymi, a to powoduje, że przewoźnikom kolejowym przysługiwać powinno roszczenie zmierzające do wyrównania ich szkody powstałej wskutek stosowania prawa niezgodnego z prawem unijnym. Przepisy prawa krajowego nie mogą zaś czynić niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym dochodzenie roszczeń w związku z takim naruszeniem prawa unijnego. Przesłanką dochodzenia takiego roszczenia może być w tym przypadku uprzednie stwierdzenie w odpowiednim trybie bezprawności decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów Spółki podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK podzielił stanowisko, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, co podkreślił, podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Tymczasem, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., a co najwyżej posiada jedynie interes faktyczny, który nie jest wystarczający dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Prezesa UTK wskazywany przez wnioskodawcę interes nie jest interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji Spółki. W ocenie Prezesa UTK w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną wnioskodawcy.

Ponownie organ zaznaczył, iż to, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały określone prawa lub obowiązki. Decyzja, której unieważnienia domaga się wnioskodawca wydana została w oparciu o art. 33 ust. 7 i ust. 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 ust. 10 i ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym i dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem stawek jednostkowych opłaty podstawowej, dodatkowej za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej i interesu prawnego tego podmiotu. Zatem postępowanie może toczyć się z udziałem jednej tylko strony - zarządcy infrastruktury kolejowej bez udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z transportem kolejowym, a co najwyżej przy ewentualnym udziale organizacji społecznych, jako podmiotów na prawach strony. Tylko tym podmiotom przysługiwało odwołanie od kwestionowanej decyzji Prezesa UTK do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Słuszność tego stanowiska potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1517/07.

Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wnioskodawca nie może również wywodzić z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa. Powyższe, jak i powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE, m. in. z dnia 3 października 2013 r. w sprawie C-369/11, czy też wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C-483/10, w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, by wnioskodawca posiadał, status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do zatwierdzenia/odmowy zatwierdzania stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej. Zdaniem Prezesa UTK wyraźnie odróżnić należy uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym w zakresie zasad i wysokości ustalanych opłat, od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Jak wynika z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań.

Zdaniem Prezesa UTK oczywistym zatem jest, iż zarówno w świetle wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów wspólnotowych, jak i przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ani też w postępowaniu, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, a tym samym wniosek Spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, winien zostać rozpatrzony, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Organ zauważył, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest tylko zarządca infrastruktury kolejowej (a nie przewoźnik kolejowy - tak jak wnioskodawca). Przedmiotowe postępowanie zakończyć może się wydaniem decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowy. Każda z tych decyzji będzie skierowana wyłącznie do zarządcy infrastruktury kolejowej, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym wnioskodawca nie będzie mógł skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Jedynym podmiotem, który będzie miał prawo egzekwować od zarządcy infrastruktury kolejowej wykonania decyzji, będzie Prezes UTK, jak w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Prezesa UTK wbrew twierdzeniom Spółki interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można wywodzić ani z przepisów prawa unijnego, w tym z zasady skuteczności, ani też z powołanych przez wnioskodawcę i szeroko omówionych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, w tym z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 maja 2013 r. ani też co stara się wykazywać Spółka, z ewentualnego cywilnego postępowania sądowego. Zdaniem Prezesa UTK tylko uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, tymczasem wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, mogą co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż podnoszone przez Spółkę argumenty należą, co najwyżej do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Z tych też przyczyn organ podtrzymał stanowisko co do zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.

W skardze na ww. postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 tej ustawy oraz art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE poprzez uznanie, że jako przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej [...]oraz urządzeń [...]związanych z obsługą pociągów nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej [...], a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Ponadto, z ostrożności procesowej wniosła o skierowanie w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE o następującej treści:

a) czy art. 30 ust. 2 lit. e w zw. z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej;

b) w przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 ww. dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że w świetle art. 30 ust. 2 lit. e ww. dyrektywy przewoźnik kolejowy korzystający z infrastruktury ma prawo do odwołania się do organu kontrolnego przeciwko decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Podniosła w konsekwencji, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów musi być wykładane z uwzględnieniem ww. art. 30 ust. 2 lit. e przywołanej dyrektywy, co oznacza, że stroną takiego postepowania jest nie tylko zarządca infrastruktury kolejowej (wnioskujący o zatwierdzenie stawek), ale również przewoźnicy kolejowi korzystający z infrastruktury kolejowej tego zarządcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, orzekając w sprawie, Sąd obowiązany był rozważyć, czy jest właściwy do rozpoznania skargi, a to z uwagi na brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), zgodnie z którym od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wobec treści tego przepisu powstało bowiem zagadnienie związane z właściwością sądu administracyjnego w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, od której służy odwołanie do sądu powszechnego.

Analizując tę kwestię, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej przedstawione w załączniku do protokołu rozprawy. Zgodził się bowiem ze skarżącą, iż przytoczona regulacja prawna jest najbardziej zbliżona do tej, obowiązującej w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243), tj. do art. 206 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż od decyzji w nim wymienionych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na tle tego przepisu zagadnienie właściwości sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w ww. art. 206 ust. 2, było rozważane w orzecznictwie, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też Sąd orzekając w niniejsze sprawie uznał, iż analiza orzeczeń wydanych na tym tle, może stanowić ważną wskazówkę interpretacyjną. I tak, miał na uwadze, iż w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt II GSK 970/10 (Lex nr 742967), NSA przyjął, że regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowi wyjątek od reguły legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Sąd ten wskazał bowiem, iż podstawą do ustalenia, czy decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, czy Sądu Okręgowego w [...] – sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest stwierdzenie, że sprawa administracyjna w której zapadło rozstrzygnięcie jest jedną ze spraw wymienionych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Podał, że " (...) zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a więc co do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji. Oznacza to, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest podejmowana w nowej sprawie w stosunku do tej, w której zapadła weryfikowana decyzja." NSA wskazał także, że pamiętać trzeba, iż "(...) w wyniku postępowania w sprawie nieważności decyzji mogą zapaść decyzje określonego rodzaju - stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Żadna z tych decyzji nie mieści się jednak w pojęciu sprawy "o nałożenie obowiązku regulacyjnego", gdyż nie rozstrzyga tego rodzaju sprawy co do jej istoty. Podobnie należy ocenić charakter rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż dla ustalenia właściwego trybu odwoławczego istotny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a nie sposób jej zakończenia (...)". W konsekwencji, NSA -orzekając na tle ww. art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego- przyjął, że orzeczenie wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, może być kwestionowane w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podobny pogląd wyraził NSA w postanowieniu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1086/10 (Lex nr 1070207), zawierając w nim tezę, iż właściwość Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w świetle art. 206 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego jawi się wyłącznie na etapie złożenia odwołania od decyzji Prezesa UKE, nie zaś po wydaniu przez ten organ decyzji ostatecznej. W każdym bowiem takim przypadku sądem właściwym do oceny, czy ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne nie narusza prawa, jest sąd administracyjny. Ma to zastosowanie zarówno do ostatecznych decyzji, rozstrzygających sprawy prowadzone w oparciu o k.p.a. (art. 206 Prawa telekomunikacyjnego), jak też do pozostałych rozstrzygnięć załatwiających ostatecznie sprawy pozostałe. W orzeczeniu tym NSA zauważył jednocześnie, iż zgodnie z art. 206 ust. 1 ww. ustawy, zasadą jest, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia ostateczne wydane przez ten organ podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W kolejnym ustępie tego artykułu ustawodawca zastrzegł, że wskazana reguła doznaje ograniczenia. I tak wyłącznie kognicji sądu powszechnego podlega określony rodzaj spraw wyszczególnionych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Taki model postępowania, nazywany hybrydowym z racji ostatecznego załatwienia jednej sprawy administracyjnej na dwóch różnych płaszczyznach procesowych, zastrzeżony jest dla wyliczonych (ww. przepisie) spraw. Aby stwierdzić, czy sprawa z wniesionego odwołania podlega kognicji sądu powszechnego czy też administracyjnego, należy prawidłowo określić jej przedmiot, ponieważ tylko poprawna identyfikacja w tym zakresie pozwoli na zastosowanie właściwej drogi postępowania.

W konsekwencji Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż wyłączenie, o którym mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, należy interpretować wąsko, a nie rozszerzająco, co oznacza, że należy odnosić je jedynie do decyzji wydanych w oparciu o art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, ale już nie do orzeczeń zapadłych w trybie stwierdzenia nieważności a dotyczących takich decyzji. Jest to o tyle uzasadnione, iż co do zasady art. 14 w ust. 4 przewiduje stosowanie przed Prezesem UTK – Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny jest zaś uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej. Wyjątek dotyczy jedynie decyzji rozstrzygających co do istoty m. in. w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Reasumując, Sąd uznał, iż jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie i kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostało ono wydane w oparciu o art. 33 ust. 8 wskazanej ustawy. Nie rozstrzyga też w żadnej innej sprawie wymienionej w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym.

Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku formalnego zawartego w skardze, o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych, Sąd zauważa zaś, iż wykładnia prawa unijnego odbywa się w pierwszej kolejności na poziomie krajowym, gdyż to sądy krajowe odgrywają w niej główną rolę. Dopiero w momencie pojawienia się racjonalnych wątpliwości, co do treści norm wspólnotowych, które nie mogą zostać przezwyciężone na poziomie wykładni krajowej, mogą się one stać przedmiotem pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, nie było konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych.

Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd stwierdza natomiast, iż orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przypomnieć należy, iż postanowienia wydane w sprawie zapadły w związku z wnioskiem skarżącej, która domagała się uruchomienia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego odnosił się do decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego zatwierdzającej stawki jednostkowe udostępniania czynnych odcinków linii kolejowych w 2004 r.

Wobec treści ww. wystąpienia skarżącej, należało w sprawie uwzględnić art. 157 § 2 k.p.a., a ten przewiduje, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi pochodzić od strony. Należało w efekcie zbadać interes prawny Spółki (która to nie była stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją). O ile nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ mógł to uczynić na etapie wstępnym, bez uruchamiania postępowania administracyjnego. Uznając, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, zobligowany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Tak też zachował się organ w niniejszej sprawie, a jego działanie jest zdaniem Sądu prawidłowe.

Prawidłowo organ ten wywiódł, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Prawidłowo w tym kontekście organ wziął pod uwagę podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji, ale również argumenty wnioskodawcy.

Słusznie zauważył, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest wyłącznie zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie bowiem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.

Pozycję, uprawnienia i obowiązki przewoźnika kolejowego (a właśnie w takim charakterze występuje w tym przypadku skarżąca) kształtuje w prawie krajowym w szczególności art. 29 ww. ustawy. Reguluje on udostępnianie infrastruktury kolejowej, tj. przydzielanie trasy pociągu i umożliwianie korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej. Warto dostrzec, iż przewoźnik kolejowy jest uprawniony do minimalnego dostępu do tej infrastruktury, a zarządca nie może odmówić dostępu do niej. Przy czym, co istotne, przewoźnik nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów – po zawarciu umowy (a to - po spełnieniu dodatkowych wymogów). Z art. 29 ust. 1e do 1i omawianej ustawy wynikają też uprawnienia dla przewoźnika w celu doprowadzenia do zawarcia takiej umowy, z udziałem organu kontrolnego. Przepis ten reguluje więc zasady udostępniania infrastruktury kolejowej, warunki i udział w tej procedurze organu kontrolnego, w tym także uprawnienia przewoźnika kolejowego. Obowiązek w tym zakresie spoczywający na zarządcy podlega zatem nadzorowi Prezesa UTK. W przypadku naruszeń i wszelkich działań o charakterze dyskryminacyjnym – zarządca podlega karze, o czym stanowi zaś art. 66 omawianej ustawy. Nie jest w konsekwencji tak, jak twierdzi skarżąca, iż przywołany w skardze przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE (przyznający przewoźnikowi kolejowemu prawo odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty), nie znajduje odzwierciedlenia na żadnym etapie procedury udostępniania infrastruktury, a wobec tego należy go interpretować w sposób korzystny dla przewoźnika kolejowego i wywodzić z niego możliwość kwestionowania przez ten podmiot decyzji wydanych w trybie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazane powyżej przepisy prawa krajowego gwarantują bowiem przewoźnikowi kolejowemu uprawnienia już przy negocjacji umów, z udziałem organu kontrolnego. Przewidują także odpowiednie do tego instrumenty, jak chociażby możliwość wydania decyzji zastępującej ww. umowę (w sytuacji braku porozumienia w zakreślonym czasie między stronami, v. art. 29 ust. 1i ww. ustawy). Niemniej, zdaniem Sądu, przewoźnik nabywa prawa stając do zawarcia umowy i prowadząc negocjacje, ale nie na etapie wcześniejszym - polegającym na zatwierdzeniu stawek (w związku z wystąpieniem zarządcy, stosownie do art. 33 ust. 7 omawianej ustawy). Ten etap odbywa się bez jego udziału, a interes prawny przysługuje wyłącznie zarządcy infrastruktury. Zgodnie z orzecznictwem, na co warto w tym miejscu zwrócić uwagę, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prywatną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego (v. post. SN z dnia 8 marca 2000 r., sygn. I CKN 1217/99, Lex nr 51654). W konsekwencji, w kontekście ww. przepisu unijnego, prawidłowo - w ocenie Sądu - organ przyjął, że należy wyraźnie odróżnić uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek.

Dostrzec przy tym trzeba, iż prawo do korzystania z przydzielonych i wyznaczonych w rozkładzie jazdy pociągów tras pociągów przewoźnik kolejowy nabywa po zawarciu umowy z zarządcą (art. 29 ust. 1c), a z tytułu udostępnienia infrastruktury kolejowej jej zarządca pobiera opłaty, o których mowa w art. 33 ustawy o transporcie kolejowym (v. art. 29 ust. 4). Opłaty, o których mowa są więc niezbędnym elementem umowy zawartej na podstawie art. 29 ust. 1c ww. ustawy. Wysokość opłat, która stanowi sumę opłaty podstawowej i dodatkowej, ustala na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy zarządca. Oblicza on opłatę podstawową, uwzględniając planowany przebieg pociągów i wysokość stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu. Określone stawki wymagają zatwierdzenia przez Prezesa UTK. W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, Prezes UTK na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym zatwierdził proponowane stawki. Tym samym wprowadzona została podstawa do ewentualnych zmian umów cywilnoprawnych zawartych z przewoźnikami kolejowymi. Niemniej kwestie te, będące przedmiotem rozstrzygnięć pomiędzy zarządcą a przewoźnikiem na drodze cywilnoprawnej (opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej), nie mogą być skutecznie podnoszone przez przewoźnika na drodze administracyjnej, poprzez kwestionowanie w jakiejkolwiek formie decyzji regulujących te sprawy.

W konsekwencji, stwierdzić należy za organem, iż przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/07. W wyroku tym Sąd zawarł bowiem tezę, w myśl której "Przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie artykułu 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji." Przywołane stanowisko, wobec braku zmiany prawa w omawianym zakresie, zasługuje nadal na akceptację i takie też wyraża Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Kończąc, Sąd dodatkowo zaznacza, iż żadnego prawnego znaczenia w sprawie nie mógł mieć wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. sygn. C-512/10, w związku z którym skarżąca wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat. Uchybienia Rzeczypospolitej Polskiej, na które wskazał Trybunał w ww. wyroku, nie mogą bowiem stanowić o istnieniu interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.