Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 429/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7,77 § 1, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Wójta Gminy D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy D. o ponowne rozpatrzenie sprawy negatywnie zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...], mocą której nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy R III b położonych w obrębie [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 12, stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy D. z dnia 16 września 2014 roku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że Wójt Gminy D., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pismem z dnia 16 września 2014 roku, znak: [...], uzupełnionym przy piśmie z dnia 4 lutego 2015 roku, znak jw., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy R lllb, położonych w obrębie [...], w granicach działek ozn. nr ewid. [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele rekreacji indywidualnej oraz pod tereny parkingu i komunikacji.

W uzasadnieniu Wójt przedstawił następujące okoliczności, które według niego uzasadniają ich przeznaczenie na cele nierolnicze:

lokalizacja terenów przeznaczonych pod zabudowę rekreacji indywidualnej stanowi naturalną kontynuację zabudowy sąsiadującej oraz zapewnia prawidłowe kształtowanie ładu przestrzennego w miejscowości K.;

przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze przyczyni się do podniesienia atrakcyjności miejscowości, poprawy jakości życia oraz wyjdzie naprzeciw oczekiwaniom lokalnej społeczności.

Marszałek Województwa [...] przekazując w/w wystąpienie Wójta Gminy D. przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 roku, pozytywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. W swojej opinii stwierdził on, że teren objęty granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od północy sąsiaduje z terenami zainwestowanymi miejscowości K., a od zachodu przylega do [...], przez teren planu przebiega droga, a część z gruntów planowanych pod tereny parkingu będzie stanowiła zabezpieczenie dodatkowych miejsc parkingowych dla zlokalizowanego w sąsiedztwie [...]. Kolejno odwołując się do kryteriów wskazanych w ww. ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych jakimi kieruje się organ w zakresie którego jest ochrona gruntów rolnych, stwierdził że ze względów lokalizacyjnych zasadna jest zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych Do wystąpienia Wójta została także dołączona opinia [...] Izby Rolniczej, w której stwierdzono, iż wyłączenie wnioskowanego terenu nie wpłynie negatywnie na gospodarkę rolną w skali gminy, zaś realizacja przedmiotowego projektu planu będzie sprzyjała rozwojowi gminy oraz zaspokojeniu potrzeb jej mieszkańców.

Rozpatrując ten wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Marszałka Województwa oraz Izby Rolniczej w tej sprawie i decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...], odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy Rlllb o powierzchni [...] ha. Stwierdził mianowicie, że w granicach gminy D. usytuowanych jest około 60% gruntów klas IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny być wykorzystywane na cele nierolnicze. Zwrócił również uwagę, iż grunty te wraz z gruntami klas słabszych stanowią zwarty obszar gruntów rolnych z prawidłowo zachowaną strukturą agrarną, zaś iż zabudowanie spowoduje wkroczenie w rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Po otrzymaniu decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wspomnianych [...] ha gruntów rolnych klasy III, Wójt Gminy D. na podstawie art. 127 § 3 Kpa pismem z dnia 5 marca 2015 roku, znak: [...], wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie jego wniosku. W piśmie tym przedstawił m.in. następujące okoliczności, które według niego uzasadniają zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klasy III:

projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie polityką przestrzenną określoną w Studium Uwarunkowań i

Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w ramach ich uzgodnień żaden z organów opiniujących nie wniósł sprzeciwu;

projektowana zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów nie zakłóci ładu przestrzennego, bowiem planowana zabudowa nie będzie naruszać relacji kompozycyjno-estetycznych;

stopa bezrobocia w powiecie [..], w skład którego wchodzi gmina D., jest największa w całym województwie [...];

wobec dużego zasobu gminy w grunty rolne zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów spowoduje ubytek gruntów rolnych klasy RM Ib o 0,02% w całej gminie;

art. 6 ust. 2 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy działalności przemysłowej, a nie realizacji terenów rekreacji indywidualnej oraz parkingów. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podał w jaki sposób obiekty rekreacji indywidualnej stanowią ujemne oddziaływanie na grunty;

obszary wnioskowane na cele nierolnicze w znacznej większości stanowią własność [...] w K., natomiast zmiana ich przeznaczenia przełożyłaby się na realne korzyści ekonomiczne, poprawiające kondycję finansową [...] w K., która ma obowiązek opieki nad nieruchomościami ([...]) stanowiącymi zabytki;

wniosek Wójta Gminy D. został pozytywnie zaopiniowany przez [...] Izbę Rolniczą oraz Marszałka Województwa [...].

Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że przepisy ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązują do ochrony wszystkich gruntów rolnych (art. 2 ust. 1 uogril), w tym tych najżyżniejszych, których na terenie kraju jest zaledwie ok. 25%. Grunty te stanowią podstawę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju stąd też wynika obowiązek racjonalnego gospodarowania tym zasobem. I choć taka jednostkowa zmiana przeznaczenia bezpośrednio nie spowodowałaby zagrożenia dla tego bezpieczeństwa, to w skali globalnej kraju każde takie przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może mieć znaczenie, bowiem zostaje zmniejszony areał gruntów rolnych najbardziej wartościowych dla produkcji rolniczej.

Powyżej wymieniona ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przede wszystkim w dwóch zapisach odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Otóż art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy wskazuje, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Niemniej istotnym jest również brzmienie art. 6 ust. 2 cyt. ustawy, który wskazuje, iż przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.

Rozpatrując zatem przedmiotowe wystąpienie Wójta Gminy D. Minister stwierdził, iż stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.) organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy (miasta) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 przytoczonej ustawy o planowaniu, zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Wójta do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy, jak również gruntami klas o średniej jakości produkcyjnej, których ochrona należy do jego kompetencji w ramach uchwalanego planu. W związku z tym Wójt przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Pomimo pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej, Minister wskazał, że nie wyraża zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o powierzchni [...] ha. Zauważył, iż zabudowanie tych gruntów spowodowałoby naruszenie wartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, której ochrona leży u podstaw ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ich ochrona zarówno ilościowa, jak i jakościowa po to aby zachować zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, w szczególności gruntów o najwyższej bonitacji, tj. klas I-III (podobnie WSA w Warszawie, wyrok z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 179/12; z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1139/03).

Mając na uwadze przesłankę określoną w art. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ stwierdził, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w granicach gminy w latach 2002-2014, w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono na cele nierolnicze ponad [...] ha gruntów rolnych klas I-III oraz ponad [...] ha gruntów rolnych klas IV-VI, w tym w obrębie [...] na cele nierolnicze przeznaczono łącznie ponad [...] ha gruntów rolnych. Natomiast na cele inwestycyjne wykorzystano ok. [...] ha gruntów rolnych. Z kolei mając na uwadze art. 6 ust. 1 powyżej przytoczonej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zauważyć, iż w granicach gminy D. usytuowanych jest ponad 60% klas słabszych tj. IV-VI, natomiast w granicach obręby [...] 75%. Rezerwa ta obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli bez wątpienia na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy i okolic w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Wójta.

Kolejno odnosząc się do zgodności projektu planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy oraz procesu uzgodnieniowego, to wynika to z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak nie może ta okoliczność przemawiać za przeznaczeniem wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Studium... określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Dokument ten jest oceniany przez szereg organów zgodnie z ich właściwością, w tym przez Wojewodę w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi z kategorii planowania przestrzennego, ale nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 12 ust 2 upzp). Gdyby ustalenia studium były wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, wystąpienie do Ministra byłoby bezzasadne, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stając się jedynie formalnością, sprowadzałaby się zaledwie do potwierdzenia wcześniejszych ustaleń, które najczęściej poczyniono z pominięciem wymogów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są aktami o charakterze pod ustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 lipca 2014 roku, sygn. akt II SA/Wr 298/14).

W ocenie wnioskodawcy przeznaczenie na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów będzie miało wpływ na poprawę jakości życia oraz wyjdzie naprzeciw oczekiwaniom lokalnej społeczności, jednak okoliczność ta w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, tylko do czynników ekonomicznych. Niemniej jednak odnosząc się do powyższego stwierdzenia, organ uznał za oczywiste, że brak zgody uniemożliwi powstanie na tym terenie planowanych inwestycji nierolniczych, powodujących m.in. zmianę opodatkowania, należy jednak pamiętać, że rolnictwo jest niekonkurencyjne dla innych sektorów, dlatego też nie można porównywać pod względem ekonomicznym działalności rolniczej z nierolniczą, ponieważ rolnictwo ze względu na specyficzny charakter działalności produkcyjnej zawsze przegrywa "walkę" konkurencyjną z każdym innym sektorem nierolniczym. W związku z tym należy podkreślić, że grunty rolne właśnie dlatego, że są specyficznym środkiem produkcji, charakteryzującym się niepomnażalnością, podlegają szczególnej ochronie. Dlatego też niezrozumiałe jest, że szczytny cel Wójta polegający na dążeniu do rozwiązywania problemów dotyczących poszczególnych dziedzin życia społecznego i ekonomicznego, ma być realizowany poprzez przeznaczanie szczególnie chronionych gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Pomimo istniejącej zabudowy od strony północnej projektu planu nie można więc w cenie Ministra zgodzić się, iż realizacja planowanej zabudowy nie spowoduje naruszenia rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Grunty rolne objęte projektem planu wraz z gruntami klas słabszych utrzymane są w dobrej kulturze rolnej i poprzez usytuowanie, zabudowanie ich doprowadzi do ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Lokalizację planowanej zabudowy, ingerującej w rolniczą przestrzeń produkcyjną, należy także uznać za naruszenie art. 6 ust. 2 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a tym samym nie można zgodzić się z opinią Wójta Gminy D., iż przytoczony artykuł dotyczy jedynie obiektów związanych z zabudową przemysłową, bowiem przepis ten dzieli obiekty budowlane na dwie grupy. Obiekty związane z działalnością przemysłową, to pierwsza grupa, zaś inne obiekty budowlane stanowią drugą grupę do których należy zaliczyć planowaną zabudowę.

Odnosząc się także do opinii Marszałka Województwa [...] oraz opinii Prezesa [...] Izby Rolniczej organ wskazał, że opinie te będąc oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, są jednym z niezbędnych elementów materiału dowodowego każdego wniosku i mają znaczącą wartość dla organu podejmującego decyzję, jednak nie są wiążące przy podejmowaniu decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie uznanie opinii Marszałka Województwa [...], a także przyjęcie stanowiska odmiennego od wyrażonego w opinii Prezesa [...] Izby Rolniczej, należy uznać za nie podzielenie ich, tym bardziej, że odniesiono się do okoliczności w nich podnoszonych. Komentowanie poszczególnych okoliczności w nich wskazanych wiązałoby się z powtórzeniem argumentacji zawartej w niniejszej decyzji (podobnie NSA 17.02.2010 r., sygn. akt II OSK 329/09; NSA 05.12.2012 r" sygn. akt II OSK 1425/11). Niezależnie od powyższego organ wskazał, że opinia [...] Izby Rolniczej nie została podpisana, a zatem została obarczona brakiem formalnym, co wywołuje wątpliwości, co do jej funkcjonowania w obiegu prawnym. Zwrócił też uwagę, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicza, zaś Izba wypowiada się w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, co stanowi znacznie późniejszy etap, bowiem dopiero przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia realizacji inwestycji. Definicje wspomnianych pojęć zawarte są w art. 4 pkt 6 i 11 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ zauważył również, iż możliwe jest wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, nawet wysokich klas bonitacyjnych. Może to jednak mieć miejsce wyłącznie w uzasadnionych przypadkach. Tym czasem z akt sprawy wynika, że w granicach Gminy D. istnieje duży zasób gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze oraz klas niższych i nie wykorzystanych na te cele. Przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1982 roku, sygn. akt I SA 255/82, w którym wskazano, że "W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane.".

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy D. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego:

art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na odmowie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych, podczas gdy wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze tych gruntów pozostanie bez szkody dla ochrony gruntów rolnych w Rzeczpospolitej Polskiej, mieści się w zakresie dyrektyw wyboru konsekwencji prawnych oraz koncepcji legalności celu i nie wpłynie niekorzystnie na gospodarkę żywnościową w skali regionu oraz w skali kraju.

Ponadto, kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a poprzez:,

błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie, celem ochrony gruntów rolnych wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również dla zapewnienia prawidłowej gospodarki żywnościowej, niezbędna jest odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy wyrażenie zgody w przedmiocie przeznaczenia [...]ha gruntów rolnych klasy Rlllb, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] na cele nierolnicze nie zostanie dokonane z ujemnymi konsekwencjami dla gospodarki rolnej Rzeczpospolitej Polskiej, jak również nie wpłynie negatywnie na racjonalną gospodarkę produkcyjno - żywnościową Gminy D. w skali regionu oraz w skali całego kraju i pozostanie zgodne z dyrektywami wyboru konsekwencji prawnych wynikających z tej ustawy,

niezasadną odmowę udzielenia zgody na przeznaczenie wnioskowanych [...] ha gruntów rolnych klasy Rllib, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] na cele nierolnicze, mimo pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej, to jest organu, do którego zadań należy w szczególności ( podejmowanie działań na rzecz ochrony i rozwoju rolnictwa oraz pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...], do którego zadań należy m.in. pobudzenie aktywności gospodarczej województwa oraz zachowanie wartości środowiska przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń,

pominięcie w toku wydania decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi położenia wnioskowanych gruntów rolnych korzystnego dla rozwoju Gminy D., w szczególności poprzez zlokalizowanie w sąsiedztwie naturalnego akwenu wodnego z rozbudowaną, konieczną infrastrukturą,

przyjęcie, iż na terenie Gminy D. usytuowanych jest ponad 60 % gruntów słabszych klas bonitacyjnych, to jest klasy IV - VI, co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do ( przeznaczenia na cele nierolnicze, przy pominięciu usytuowania wnioskowanych gruntów rolnych w pobliżu [...] oraz korzystnych uwarunkowań komunikacyjnych sprzyjających dalszemu rozwojowi rekreacyjno - usługowemu tego regionu,

błędne uznanie, iż w granicach Gminy D. usytuowanych jest ponad 60% klas słabszych tj. IV-VI ( w granicach obrębu [...] - 75%) a rezerwa ta obecnie i w najbliższych latach pozwoli na zaspokojenie potrzeb gminy i okolic w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Wójta a przez to nieracjonalne z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych jest udzielenie zgody na przeznaczenie kolejnych gruntów na cele nierolniczej podczas gdy grunty będące przedmiotem wniosku są jedynym obszarem niezabudowanym, tak dobrze skomunikowanym z [...], który posiada jakikolwiek potencjał rekreacyjny i gospodarczy. Lokalizacja terenów rekreacyjnych na innych działkach położonych w sąsiedztwie jeziora jest nieracjonalna z powodów ekonomicznych, przede wszystkim z uwagi na brak odpowiedniej infrastruktury i dróg dojazdowych.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący, na podstawie art 145 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi {tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu orzekającego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozważając zasadność podniesionego w skardze zarzutu błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy mieć na względzie, że rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien kierować się zasadami, które ustawodawca wyraził we wskazanej ustawie. Zostały one wyrażone w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. Pierwszy z tych przepisów wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Wskazane przepisy zawierają, jak słusznie wskazał organ istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra Rolnictwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, ale wydając decyzję winien także rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych łącznie z interesem wnioskującej gminy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie rozważył rzetelnie właśnie interesu wnioskującej gminy, pomimo bardzo szerokiego w tym względzie uzasadnienia zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć bowiem na uwadze, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie takiej zgody (art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) winien więc zgromadzić i wszechstronnie zbadać materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego a następnie wydać orzeczenie w którym zostanie wyważony interes publiczny i słuszny interes strony. Organ działający w oparciu o uznanie administracyjne nie może zatem wydać decyzji dowolnych, lecz decyzje będące wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględniające obowiązujące prawo materialne.

W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ bardzo ogólnikowo odniósł się do istotnych z punktu widzenia wnioskodawczy przesłanek, które w jego ocenie uzasadniały zasadność wniesionego wniosku. Podkreślić bowiem należy, że strona nie kwestionuje, okoliczności, iż na obszarze gminy znajdują się nieruchomości rolne o najniższej przydatności produkcyjnej. We wniosku wskazała jednak dlaczego akurat grunty wnioskowane chce przeznaczyć na cele nierolnicze. Podkreślenia wymaga przy tym, iż nie jest to duży obszar bowiem dotyczy niespełna [...] ha, a jak wynika z informacji przekazanych przez skarżącą Gminę, grunty klasy lllb o powierzchni [...] ha., wytypowane do zmiany, stanowią jedynie ubytek 0,02 % gruntów rolnych klasy Rlllb w całej gminie. Ponadto gmina podkreśliła, że grunty, których dotyczy wniosek o zmianę przeznaczenia, położone są w pobliżu jedynego w okolicy [...] i jedynie one są w jakikolwiek sposób skomunikowane z dostępną infrastrukturą. Przeznaczenie tak położonych gruntów na cele inwestycyjne jest zatem w ocenie wnioskodawcy, w tej sytuacji posunięciem jak najbardziej racjonalnym. Przyczyni się to bowiem do rozwoju gospodarczego gminy. Gmina wyjaśniła także dlaczego nie jest możliwe przeznaczenie na ten cel gruntów znajdujących się w innej części Gminy. Podkreślono również, iż obszary wnioskowane na cele nierolnicze w znacznej większości stanowią własność [...] w K., zmiana ich przeznaczenia ma zaś na celu przeznaczenie ich na rekreację indywidualną oraz pod tereny parkingu i komunikacji.

Rozpoznający ponownie sprawę organ, jak wskazano powyżej w ocenie Sądu nie dokonał oceny wniosku pod kątem słusznego interesu strony w tym przypadku występującej w imieniu społeczeństwa zamieszkującego gminę i przytoczonej powyżej argumentacji. Odmowa opiera się de facto na ogólnych sformułowaniach w zakresie konieczności ochrony gruntów rolnych szczególnie chronionych oraz uznaniu, że planowana zabudowa doprowadzi do ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Nie negując stanowiska organu, wynikającego zresztą bezpośrednio z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie obowiązku ochrony gruntów, jak również nie przesądzając o zasadności argumentów strony, w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy Minister nie dokonał oceny i nie rozważył w stopniu pozwalającym na przyjęcie, iż rozpoznał sprawę rzetelnie, szczególnych okoliczności pozwalających na "odrolnienie" spornego obszaru, tj. nie rozważył słusznego interesu strony. Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 ust. 4 do wniosku dotyczącego gruntów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 ( w tym gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III ), marszałek województwa dołącza swoją opinię i przekazuje wniosek odpowiedniemu ministrowi w terminie do 30 dni od chwili złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Co też w rozpoznawanej sprawie uczynił. Zgodnie jednak z art. 5a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. "o izbach rolniczych" organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. W ust. 2 wskazano, że termin do przedstawienia opinii, o której mowa w ust. 1, wynosi:

1) co najmniej 14 dni od dnia doręczenia projektu - dla projektów przesłanych przez organy administracji rządowej w województwie;

2) 14 dni od dnia doręczenia projektu - dla projektów przesłanych przez organy samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z ust. 3 w/w przepisu nieprzedstawienie przez izbę stanowiska w wyznaczonym terminie uważa się za akceptację przedłożonego projektu.

Tym samym w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, słusznie Minister w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się wprawdzie opinia [...] Izby Rolniczej ale nie podpisana. Jest to zatem brak formalny, który dyskwalifikuje ten dokument. Jak bowiem wskazał NSA W wyroku II GSK 508/07, LEX nr 516791, "Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone".

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu, nie oznacza to jednak braku opinii Izby Rolniczej. Należy bowiem zgodnie z art. 5 a ust. 3 w/w ustawy uznać, że opinia taka nie została przedstawiona w terminie wskazanym w ust. 2, co oznacza akceptację przedłożonego jej do zaopiniowania projektu.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister uwzględni uwagi i wytyczne przedstawione powyżej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego oparto o art. 200 p. p. s a.