Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2567/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 204/14 w sprawie ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany gruntu leśnego na użytek rolny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2567/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zmiany gruntu leśnego na użytek rolny.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. R. K. wystąpił o odlesienie pasa lasu o powierzchni około 0,041 ha (5 m szerokości i 83 m długości), położonego na działce nr [...] obręb G., na użytek rolny, w celu swobodnego przejazdu sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta N. odmówił zmiany gruntu leśnego na użytek rolny. Organ wskazał, że wydzielenie wąskiego (5 m) pasa lasu i zamiana na grunt rolny umożliwi jedynie dokonanie sprzedaży części działki (ok. 3,30 ha), tak jak to zgodnie z oświadczeniem planuje skarżący. Nie spowoduje jednak, że na tej powierzchni prowadzona będzie uprawa roli. Pas gruntu będzie jedynie drogą – łącznikiem dla przewidzianej do sprzedaży działki, podczas gdy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59) dopuszcza jedynie zmianę lasu na użytek rolny.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdził, że pas gruntu jest mu potrzebny do połączenia części północnej działki nr [...] z częścią południową. Pas lasu ma być wykorzystywany pod uprawy rolne z możliwością swobodnego poruszania się dużymi maszynami rolniczymi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pism pochodzących od skarżącego wynika, że chęć zmiany lasu na użytek rolny jest spowodowana planami sprzedaży części działki, a grunt ten miałby stanowić drogę dojazdową do tej działki, na którym ponadto mogłyby się swobodnie poruszać duże maszyny rolnicze. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dopuszczalna jest zmiana lasu jedynie na użytek rolny, a nie na tereny nierolnicze. Użytkiem rolnym, zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.) są natomiast grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Wnioskodawca nie spełnia ponadto drugiej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanki – szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, którą należy odczytać w ten sposób, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w zupełnie wyjątkowych sytuacjach. Organ wskazał, że strona aktualnie dysponuje możliwością przejazdu sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą drogą wytyczoną podczas wykonywania inwentaryzacji stanu lasu. Chęć wytyczenia drugiej – równoległej drogi na tej samej działce nie może zostać uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli A. i R. K..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w myśl którego zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zatem ustawodawca wyjątkowo tylko dopuszcza możliwość zmiany lasu - tylko na użytek rolny i tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych ze względu na potrzeby właściciela lasu. Z akt sprawy wynika, że skarżący chce zamienić pas lasu na drogę – przejazd pomiędzy dwiema działkami pojazdami ciężarowym, ciągnikami i kombajnami. Słusznie zatem organy uznały, że skarżący po zmianie klasyfikacji gruntu nie zamierza korzystać z niego jak z użytku rolnego. Prawidłowo także organy zdefiniowały pojęcie użytku rolnego, korzystając z definicji zawartej w art. 2 pkt 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którym pod pojęciem użytków rolnych należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Za użytek rolny nie może być więc uznany grunt, którego odlesienie uzasadniane jest koniecznością jeżdżenia po nim ciężkim, dużym gabarytowo sprzętem rolniczym, tak dużym, że aktualnie istniejąca droga przez las jest dla niego niewystarczająca ze względu na swoje parametry.

Ustalenie, że wniosek skarżącego nie odpowiada dyspozycji art. 13 ust. 2 ustawy o lasach już właściwie uzasadnia odmowę jego uwzględnienia.

Sąd I instancji wskazał jednak, że wniosek o zmianę lasu nie mógł być także uwzględniony z uwagi na niewykazanie "szczególnie uzasadnionej potrzeby" zmiany lasu. Użycie przez ustawodawcę tego zwrotu oznacza, że zezwala on na zmianę lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych dla właściciela lasu. Nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. W art. 8 ustawy o lasach wskazano, że podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Natomiast w art. 13 ust. 1 ustawy nałożono na właścicieli lasów obowiązek trwałego ich utrzymywania i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Zatem za szczególne potrzeby z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Ciężar wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na wnioskującym o zmianę właścicielu lasu. Organy natomiast mają obowiązek ocenić przedstawione przez wnioskodawcę w tym zakresie dowody i argumenty, co w niniejszej sprawie prawidłowo uczyniły.

Skarżący są właścicielami działki nr [...] o powierzchni 9,4336 ha, w skład której wchodzi las o powierzchni 1,00 ha. Przedmiotem wniosku skarżących jest las sosnowy w wieku około 50 lat, który dzieli działkę na część północną i południową. Część południowa obejmuje między innymi 0,22 ha lasu brzozowego w wieku 49 lat. W lesie będącym przedmiotem wniosku, podczas wykonywania inwentaryzacji lasu, wyznaczony został pas gruntu, który łączy północną i południową część działki i może zapewnić przejazd sprzętem rolniczym z jednej części działki na drugą. Możliwość swobodnego przejazdu drogą przez las potwierdzają zdjęcia wykonane przez pracownika Wydział Środowiska Starostwa Powiatowego w N. w dniu [...] lutego 2014 r. Skarżący powyższych ustaleń nie podważył, zwłaszcza tego, że istniejąca droga przez las jest wystarczająca do przejazdu sprzętem rolniczym na południową część działki.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2014 r. skargę kasacyjną wnieśli R. i A. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organy administracji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;

2/ prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez uznanie, że po stronie skarżących, jako właścicieli lasu, nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba zmiany gruntu leśnego na użytek rolny.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że kluczowym powodem wystąpienia z wnioskiem o zmianę lasu na użytek rolny był i jest w dalszym ciągu brak możliwości przejazdu sprzętem rolniczym na teren działki południowej. Skarżący utrzymujący się z uprawy rolnej muszą korzystać z dobrej woli sąsiadów, użyczających im niezbędny do przejazdu kawałek gruntu.

Autor skargi kasacyjnej zakwestionował ustalenia dotyczące możliwości swobodnego przejazdu sprzętem rolniczym przez środek lasu. Szerokość istniejącej drogi leśnej wynosi od 3 metrów do 5 metrów i jakikolwiek przejazd sprzętem rolniczym jest niemożliwy i grozi poważnymi uszkodzeniami. Sąd nie mógł jedynie z dokumentacji fotograficznej wysnuć wniosku o możliwości swobodnego przejazdu, bez rzetelnych szczegółowych oględzin z udziałem zainteresowanych właścicieli, które winny przeprowadzić organy administracji.

W ocenie skarżących kasacyjnie ustalenia Sądu I instancji, dotyczące zarówno planowanego przeznaczenia pasa lasu (czy to na kolejną drogę leśną, czy też na pas uprawny z tymczasową i poboczną funkcją dojazdową w okresie zasadzeń i żniw), jak i oceny przejezdności po istniejącej drodze przez środek lasu, winno poprzedzać gruntowne postępowanie wyjaśniające.

Skarżący podkreślili, że źródłem ich utrzymania jest uprawa roli. Oznacza to konieczność podejmowania wielokrotnych prac przygotowawczych, a następnie pielęgnacyjnych, często z użyciem ciężkiego sprzętu. Gabaryty sprzętu rolniczego wymagają odpowiedniej jakości i szerokości drogi, ewentualnie wykorzystania pola uprawnego bez przeszkód w postaci konarów, chaszczy czy drzew.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu. Treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że przesłankę "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" rozważać należy dopiero wówczas, gdy właściciel lasu domaga się jego zmiany na użytek rolny. Oznacza to, że las nie może zostać zmieniony na żaden inny rodzaj gruntu – jedynie na użytek rolny.

Ustawa o lasach nie definiuje pojęcia "użytek rolny". Mając jednak na uwadze spójność systemu prawa, Sąd I instancji prawidłowo sięgnął do definicji "użytku rolnego", zawartej w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. W myśl art. 2 pkt 5 tej ustawy przez użytek rolny należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Jest to katalog zamknięty, żadne inne grunty nie mogą zostać uznane za użytki rolne.

Tymczasem właściciel lasu, zarówno we wniosku o zmianę lasu, jak i w późniejszych pismach konsekwentnie podnosił, że zmiana lasu polegać ma na realizacji drogi dojazdowej do południowej części jego gruntu rolnego, z której miałby korzystać ciężki sprzęt rolniczy, dla którego istniejący przejazd przez środek lasu jest zbyt wąski i nierówny. Do tej pory korzystał w tym zakresie z pomocy sąsiadów, przejeżdżając przez ich grunty.

Jednakże taka argumentacja dla wniosku o zmianę lasu, choćby nawet stanowiła szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu, nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Droga dojazdowa do gruntów rolnych nie stanowi bowiem użytku rolnego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) drogi dojazdowe do gruntów rolnych są gruntami rolnymi, jednakże są to grunty odrębne od użytków rolnych (które również są gruntami rolnymi w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy).

Skoro zatem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zezwala na zamianę lasu jedynie na użytki rolne, a bez wątpliwości R. K. w wydzielonym z lasu pasie o szerokości 5 m i długości 83 m nie zamierzał urządzić gruntu ornego, sadu, łąki trwałej, pastwiska trwałego, stawu i rowu – pozytywne rozpatrzenie wniosku nie było możliwe. Bez znaczenia prawnego pozostają w tej sytuacji rozważania na temat szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Stąd też zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach był nieuzasadniony.

Odnosząc się zaś do drugiego zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podkreślić należy, że uzasadniony on został w taki oto sposób, że Sąd I instancji błędnie przyjął wadliwie ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy, niepozwalający, wskutek nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego błędnej oceny, na dokonanie zmiany lasu zgodnie z wnioskiem właściciela lasu.

Jednakże argumentacja zaprezentowana odnośnie do tego zarzutu kieruje się wciąż na potrzebę urządzenia przez dotychczasowy las drogi na potrzeby korzystania ze sprzętu rolniczego. Kwestia ta zaś została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Wystarczy zatem dodać, że zgromadzony w niniejszej sprawie stan faktyczny był w zupełności wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie było konieczności dokonywania oględzin czy innych czynności dowodowych, skoro już sama okoliczność chęci zmiany lasu na grunt nie będący użytkiem rolnym wykluczała dokonanie takiej zmiany.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.