Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2525/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 44 ust. 1, 2 i 3, art. 40 ust. 3c, art. 67 ust. 1, art. 75
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 6, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1021/10 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1021/10 oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy uprzednią decyzje własną z dnia [...] marca 2007 r., którą w postępowaniu prowadzonym z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi handlowo-usługowymi, na terenie działki położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] w Z. i ul. [...] w Z.

Na nieprawidłowość decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. zwrócił uwagę Burmistrz miasta Z., upatrując w niej rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium uznało, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem większa część terenu pod projektowaną inwestycję znajdowała się w granicach miasta Z., a więc w myśl art. 40 ust. 3c wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej. u.z.p. - decyzję tę winien wydać Burmistrz Miasta Z. w uzgodnieniu z Burmistrzem Miasta Z. Nadto w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. na terenie Z. nie obowiązywał miejscowy plan, decyzja winna więc zostać wydana z uwzględnieniem dyspozycji art. 40 ust. 1 i art. 44 u.z.p..

Ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. potwierdziło, jak wnosił o to inwestor, że do wydania decyzji o warunkach właściwy był Burmistrz Miasta Z., bo na jego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu inwestycji. Właściwość zatem nie została naruszona. Jednocześnie SKO stwierdziło, że doszło do naruszenia art. 40 ust. 3c u.z.p.. Brak jest bowiem jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o tym, że decyzja ta została podjęta w porozumieniu z Burmistrzem Miasta Z. Na terenie Miasta Z. nie obowiązywał wówczas żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem dla tej części obszaru zaplanowanego do zagospodarowania organ winien był przeprowadzić postępowanie w myśl art. 44 u.z.p.. Należało zatem przeprowadzić rozprawę administracyjną, po której warunki winny być przedstawione Wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Takie postanowienie Wojewody M. zatwierdzające decyzję a myśl art. 44 u.z.p. nie zostało wydane.

We wniesionej skardze pełnomocnik inwestora zarzucił bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 7 k.p.a., poprzez nierzetelne wyjaśnienie stanu sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że brak wymaganego prawem stanowiska innych organów mogłoby jedynie uzasadniać wznowienie postępowania. Nie można więc nieprzeprowadzenia rozprawy uznać za przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że nie można podzielić stanowiska wniesionej skargi, jakoby nieprawidłowe przeprowadzenie procedury administracyjnej ustalania owych warunków zabudowy kwalifikowało się jedynie do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności z tej przyczyny. Należy mieć na uwadze, iż poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dla ustalenia warunków zabudowy na terenach nie posiadających obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywała szczególną procedurę, zdecydowanie odmienną niż dla obszarów objętych planem, dla których wówczas również wydawane były decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń planu (art. 40 ust. 1 u.z.p.). Przede wszystkim w razie braku planu miejscowego w decyzji o warunkach zabudowy określano przeznaczenie terenu i ustalano warunki zagospodarowania go. Podjęciu decyzji w tym przedmiocie służyło obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Prowadzona była z zachowaniem zasad wynikających z art. 89 - 96 k.p.a. Do udziału w rozprawie winny więc być dopuszczone m. in. organizacje społeczne (art. 90 § 3 k.p.a.). Na rozprawie strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Mogły też wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Należy także podkreślić, że udział stron w rozprawie miał być zapewniony poprzez zawiadomienia na piśmie oraz dodatkowe ogłoszenia w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 44 ust. 1 u.z.p.). Samo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej miało zaś służyć opracowaniu społecznie akceptowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które w dodatku zgodne byłyby z przepisami obowiązujących ustaw (art. 2 ust. 2 u.z.p.). Dopiero wówczas warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedkładane były właściwemu Wojewodzie w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Nie można jednak w żadnym razie związanych z tym uprawnień Wojewody rozpatrywać w kontekście zajmowania przez niego stanowiska. Instytucje tę można by było porównać raczej do uprawnień nadzorczych i uznać za formę aktu nadzoru. Akceptacja Wojewody dla przedłożonych mu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu determinowała bowiem wówczas możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda miał na to dni 30. W razie stwierdzenia przez Wojewodę niezgodności z prawem przedłożonych mu warunków (postanowieniem, na które nie służyło zażalenie) burmistrz miasta mógł wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko wówczas, gdy niezgodności te zostały usunięte.

Jak więc wskazano uprawnienia Wojewody w kontekście art. 44 u.z.p. dalece wykraczają poza "zajęcie stanowiska" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Pod pojęciem tym można by było ewentualnie pomieścić porozumienie z zainteresowanym burmistrzem z art. 40 ust. 3c u.z.p., czy też uzgodnienia z art. 40 ust. 4 u.z.p.. Pominięcie tej wymaganej przez ówcześnie obowiązujące przepisy procedury, począwszy od obligatoryjnej rozprawy administracyjnej do przedłożenia właściwemu Wojewodzie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem stanowiło zatem rażące, szczególnie ciężkie naruszenie przepisów proceduralnych ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko takie prezentowane jest także w piśmiennictwie (por. m. in. E. Radziszewski Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2002, s. 128). Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą fakt, że dla części zamierzonej inwestycji, położonej w granicach miasta Z. procedurę przeprowadzono prawidłowo, jak podniesiono w skardze. Należy bowiem zauważyć, iż zamierzone przedsięwzięcie zostało, zgodnie z wnioskiem inwestora, potraktowane jako całość. Dotknięcie zatem decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. tak rażącą wadą w znacznej części, z uwagi na nierozdzielność wydanej decyzji musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.

Od powyższego wyroku S. P. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi mimo wadliwości zaskarżonej decyzji, wydanej w braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazanej jako podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi, handlowo - usługowymi, na terenie działki położonej w Z. i w Z.;

- względnie - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi mimo wadliwości zaskarżonej decyzji, wydanej w braku przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r.;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kierując się ostrożnością procesową, zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, polegające na pominięciu okoliczności, że dla nieruchomości objętej decyzją Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy, w dacie wydania tejże decyzji, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą nr VIII/57/94 Rady Miasta Zielonka z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka i Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Kobylak (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 26 poz. 851, str. 860); co w konsekwencji spowodowało zaakceptowanie błędnego zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w kwocie 837 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 720 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że stwierdzenie nieważności decyzji obarczone było błędami merytorycznymi nakazującymi uchylenie zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a. (względnie - art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a., o ile uznać, że jest to naruszenie reguł procedowania). Dostrzeżone błędy proceduralne, nawet gdyby rzeczywiście zostały popełnione w toku postępowania administracyjnego - nie mogłyby stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak to bowiem skarżący podnosił w skardze, uchybienia polegały na niezasięgnięciu przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 k.p.a.). Powyższe uchybienie mogło być rozpatrywane w kontekście przesłanki wznowieniowej. Skarżący wyjaśnił również, że nie można uznać braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej za przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Jest to bowiem naruszenie o charakterze proceduralnym, które samo w sobie nie przesądza o wadliwości decyzji, a jedynie świadczy o tym, że wadliwie procesowano w sprawie, co ewentualnie może uzasadniać wznowienie postępowania. Skarżący podtrzymuje istotny w tym kontekście pogląd, że orzecznictwo sądów administracyjnych różnie reaguje na wadę postępowania w postaci nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej wówczas, gdy wymaga tego przepis prawa. Nie można jednak powielać bezrefleksyjnie tych wywodów, które krótko wskazują, że jest to rażące naruszenie prawa, a zatem powoduje stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki świadczyłby o niezrozumieniu różnic pomiędzy różnymi trybami kontroli decyzji ostatecznej. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną, mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią natomiast w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, a nieważność decyzji.

Skarżący podniósł, że jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1134/04) - o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rozważając rażące naruszenie prawa w kontekście niemożliwych do zaaprobowania - z punktu widzenia wymogów praworządności - skutków wydania decyzji należało wziąć pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ stwierdzający nieważność decyzji nie sprawdził, jakie jest dopuszczalne zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w świetle obowiązujących w dacie stwierdzenia nieważności decyzji aktów prawa miejscowego, zatem i Sąd kwestii tych nie mógł badać, ani tym bardziej wziąć ich a priori pod uwagę.

Zdaniem skarżącego, należy jednak podkreślić, że rozumowanie prawne, które prowadzi SKO oraz Sąd I instancji do konstatacji o nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, oparte jest częściowo również na wadliwej przesłance, związanej z niewyjaśnieniem stanu sprawy i pominięcia istotnego faktu istnienia na terenie miasta Z. obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego. W toku dotychczasowych postępowań SKO i Sąd I instancji opierały się na informacji płynącej z pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2005 r., iż na terenie miasta Z. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w dniu wydania uznanej za nieważną decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obowiązywała Uchwała nr VIII/57/94 Rady Miasta Zielonka z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka i Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Kobylak (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 26 poz. 851, str. 860), która zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w granicach miasta Z. Wadliwy jest zatem wniosek, że Burmistrz Miasta Z. - w braku planu zagospodarowania przestrzennego - powinien był zastosować tryb z art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przeprowadzić rozprawę i przedstawić wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Niezastosowanie tego trybu nie może być zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) - W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 2 i 3 w/w ustawy - Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy, o której mowa w ust. 1, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem (ust. 2). Wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie (ust. 3). Zgodnie również z art. 40 ust. 3c w/w ustawy - W przypadku inwestycji wykraczających poza obszar jednej gminy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą terenu położonego w granicach jednego województwa, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na obszarze właściwości którego znajduje się największa część terenu inwestycji, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast.

W sprawie niniejszej przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi handlowo-usługowymi, na terenie działki położonej przy skrzyżowaniu ul. [...] w Z. i ul. [...] w Z. było stwierdzenie przez organ nadzoru – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że skoro według jego ustaleń na obszarze, na którym znajduje się inwestycja w części znajdującej się na terenie Miasta Z.nie obowiązywał w dniu wydawania przedmiotowej decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to tym samym organ winien stosownie do art. 44 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzić rozprawę administracyjną, po przeprowadzeniu której decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna zostać przedstawiona Wojewodzie w celu stwierdzenia jej zgodności z prawem. Powyższe czynności nie zostały zaś przez Burmistrza Miasta Z. dokonane. Ponadto zdaniem Kolegium doszło również do naruszenia art. 40 ust. 3c powołanej wyżej ustawy ponieważ teren inwestycji (mniejsza jego część) znajdował się również na terenie Miasta Z., a zatem kontrolowana decyzja powinna zostać wydana w porozumieniu z Burmistrzem Miasta Z. Brak jest natomiast dokumentacji potwierdzającej, że decyzja wydana została w porozumieniu z Burmistrzem Miasta Z.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który okazał się najbardziej istotny, czyli zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, na pominięciu okoliczności, że dla nieruchomości objętej decyzją Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy, w dacie wydania tejże decyzji, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą nr VIII/57/94 Rady Miasta Zielonka z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Zielonka i Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Kobylak (Dz. Urz. Województwa Warszawskiego Nr 26 poz. 851). Co prawda może budzić wątpliwość czy poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można dokonywać kwestionowania ustaleń faktycznych, które zostały dokonane przez organ administracji publicznej i zaakceptowane jako prawidłowe przez sąd administracyjny, ponieważ powyższy przepis wskazuje jedynie jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, biorąc pod uwagę, że kwestionowana okoliczność faktyczna, dotycząca w gruncie rzeczy ustalenia prawa obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać powyższy zarzut. Mając zatem powyższe na uwadze tym samym powstała wątpliwość czy rzeczywiście dla obszaru na którym znajduje się sporna inwestycja (w części znajdującej się w mieście Z.), w dniu wydania kontrolowanej decyzji, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiona przez wnoszącego skargę kasacyjną uchwała Rady Miasta Zielonka pochodzi z dnia 24 listopada 1994 r. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w dniu [...] marca 2001 r. Należy również przypomnieć, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 67 ust. 1 u.z.p. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie. Ustawa stosownie do art. 75 u.z.p. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. W wyniku kolejnych zmian brzmienia art. 67 ust. 1 omawianej ustawy ustawodawca przedłużał czasokres utraty mocy przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, najpierw do 7 lat (ustawa z dnia 22 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 111, poz. 1279/), a następnie do 8 lat ( ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 154, poz. 1804/) od dnia wejścia w życie ustawy. Dodatkowo godzi się wskazać, że stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) - Obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowywały moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Uwzględniając powyższe zmiany stanu prawnego zachodzi więc duże prawdopodobieństwo, że omawiana uchwała obowiązywała w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez Burmistrza Miasta Z. Wobec tego kwestia niniejsza wymaga wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tak jak sprawdzenia wymaga także, czy plan przyjęty powyższą uchwałą obejmował teren inwestycji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. było bowiem ustalenie, że dla obszaru, na którym znajduje się inwestycja (w części znajdującej się w mieście Z.) nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co stanowiło o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przedstawienia decyzji Wojewodzie. W przypadku, gdyby okazało się, że jednak na części terenu znajdującej się na obszarze Miasta Z. obowiązywał plan miejscowy w szczególności ten wskazany przez wnoszącego skargę kasacyjną odpadłyby główne przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji - zarówno bowiem przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jak i przedstawienie decyzji Wojewodzie nie byłoby konieczne. Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia czy rzeczywiście dla obszaru, na którym znajduje się inwestycja (w części znajdującej się w mieście Z.) nie obowiązywał jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należało uznać za uzasadniony co z kolei stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przeprowadzenia w tym zakresie koniecznego postępowania wyjaśniającego. Bez prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, w przypadku niniejszym za te okoliczności należało uznać kwestię obowiązywania lub też nie planu miejscowego, nie można bowiem dokonać prawidłowego zastosowania przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono również, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. jest sprzeczne z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wymienione uchybienia nawet gdyby miały miejsce, miały charakter proceduralny – nie mogły zatem stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ polegały na niezasięgnięciu przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 k.p.a.). W tej kwestii należy jednak podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że o ile w przypadku naruszenia art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – a więc podjęcie przedmiotowej decyzji bez porozumienia z Burmistrzem Miasta Z. można uznać za wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu to uprawnienia Wojewody zawarte w art. 44 ust. 3 w/w ustawy wykraczają poza pojęcie "zajęcie stanowiska" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Jeżeli zatem porozumienie, o którym mowa w art. 40 ust. 3c stanowi pewną formę współdziałania organów a zatem jego brak może ewentualnie uzasadniać wzruszenie decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) a nie stwierdzenie jej nieważności to bez wątpienia w przypadku instytucji z art. 44 ust. 3 ustawy mamy do czynienia z pewną formą nadzoru a zatem brak przedstawienia Wojewodzie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Tak samo jak do stwierdzenia nieważności może prowadzić wydanie decyzji bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy. Należy bowiem przypomnieć, że również ciężkie uchybienia o charakterze proceduralnym a nie tylko naruszenie prawa materialnego uzasadniać mogą stwierdzenie nieważności decyzji. Jak bowiem trafnie zauważył J. Borkowski powołując się na doktrynę i orzecznictwo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, gdyż składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Chodzi więc o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego z jakich przepisów prawa są one wywodzone (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 630). Jakkolwiek zatem zgodzić się również należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji to jednak w szczególnych sytuacjach również ciężkie naruszenie przepisów proceduralnych może wywoływać ten sam skutek. W wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1803/09 (Lex nr 746803) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym". Z kolei w wyroku z dnia 16 września 2010 r., I OSK 1514/09 (Lex nr 745056) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe. Nie wszystkie tylko naruszenia prawa procesowego będą mogły być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Mogą one bowiem mieścić się w katalogu przesłanek wznowienia postępowania lub tylko powodować uchylenie" .

Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Tymczasem zarówno w postępowaniu nadzorczym przeprowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zabrakło stosownej analizy czy rzeczywiście dostrzeżone wady decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powodują skutki, o których mowa wyżej, a zatem czy uzasadniają stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sprawdzenia wymagałoby zatem, czy na obszarze, na którym znajduje się sporna inwestycja obowiązuje aktualnie plan miejscowy i jakie są jego ustalenia oraz czy istnienie na tym obszarze przedmiotowej inwestycji jest z nimi zgodne. W takim kontekście należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną, że zarówno organy administracyjne, orzekające w sprawie niniejszej, jak i Sąd I instancji naruszyły poprzez brak powyższej analizy przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chociaż jak to stwierdzono wyżej zarówno nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy jak i brak przedstawienia decyzji Wojewodzie mogą stanowić formalne podstawy do ewentualnego stwierdzenia nieważności, jeżeli skutki spowodowane decyzją są niemożliwe do zaakceptowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.