Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1763/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2a, art. 4 pkt 1, 2, 6, 8, art. 8 ust. 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: § 3 pkt 4, § 4 ust. 1-3, § 8a, § 9 ust. 3, § 43, § 44, § 52, § 76a pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. J. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z.J. jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. (data wpływu do organu) Z.J. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zezwolenia na: "lokalizację zjazdu indywidualnego z dodatkowej jezdni obsługującej działki przyległe do pasa drogowego drogi publicznej o nr ewid. działki [...] (ul. [....]) w miejscowości [...] do działki nr ewid. [...].

Uzasadniając wniosek wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] nr ewid. [...], do której jedyną drogą dojazdową jest droga publiczna gminna o nr działki [...], tj. ul. [....]. Droga ta kończy się na granicy z działką wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni chce wybudować zjazd indywidualny łączący jej nieruchomość z drogą publiczną, poprzez utwardzenie nawierzchni. Planowany zjazd indywidualny ma być zlokalizowany z dodatkowej jezdni obsługującej tereny przyległe do pasa drogowego (patrz załącznik graficzny). W istniejącym stanie obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej (ul. [...]) realizowana jest przez dodatkową jezdnię pełniącą funkcję ciągu pieszo jezdnego, która może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodnika, a zlokalizowaną na odcinku od działki [...] do działki [...]. Wskazała, że dodatkowa jezdnia łączy się w sposób bezpośredni z jezdnią drogi głównej poprzez wjazd tj. od krawędzi jezdni drogi głównej (ul. [...]) do działki nr ewid. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] dwukrotnie decyzjami odpowiednio z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) i z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...]) odmawiał wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Decyzje te w administracyjnym toku instancji odpowiednio decyzjami SKO z dnia [...] września 2020 r. ([...]) i z dnia [...] lutego 2021 r. ([...]) były uchylane a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z dodatkowej jezdni obsługującej działki przyległe do pasa drogowego drogi publicznej o nr działki ewid. [...] (ul. [...]) w miejscowości [...] do działki o nr ewid. [...]. Organ wskazał, że wnioskowany zjazd indywidualny w lokalizacji proponowanej przez wnioskodawczynię nie spełniałby warunków technicznych dla zjazdów indywidualnych określonych w § 79 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm. – zwane dalej: "rozporządzeniem") w związku art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – zwana dalej "u.d.p.").

Odwołanie od decyzji wniosła Z.J. wnioskując o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 8a i § 10 oraz § 79 rozporządzenia - poprzez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego zgodnie z wnioskiem w przypadku, gdy brak jest przesłanek negatywnych do wydania tego zezwolenia, nie sprzeciwiają się temu względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a miejsce lokalizacji zjazdu odpowiada warunkom technicznym wymaganym dla tego typu zjazdów.

Odwołująca zarzuciła nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, wydanie decyzji arbitralnej i podjętej wbrew przepisom obowiązującego prawa, a przy tym nieuwzględniającej słusznego interesu strony;

- art. 80 k.p.a. przez nienależytą ocenę dowodów, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, przez bezpodstawne uznanie, że w pasie drogowym ul. [....] na odcinku bezpośrednio graniczącym z działką skarżącej został urządzony trawnik, a następnie fragment chodnika, co wyłącza ten fragment drogi z ruchu pojazdów;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 u.d.p. przez wydanie decyzji odmownej, która prowadzi do ograniczenia prawa do korzystania z własności nieruchomości skarżącej przez pozbawienie jej możliwości dojazdu do nieruchomości, która nie posiada innego dostępu do drogi publicznej.

W ocenie odwołującej stanowisko organu jest błędne, gdyż projektowany zjazd indywidualny nie ma charakteru skrętnego i w związku z tym warunek na jaki powołuje się organ nie ma zastosowania. Inne warunki techniczne wymienione w § 79 rozporządzenia są spełnione – zwłaszcza, że w miejscu projektowanego zjazdu ma szerokość ponad 5 m. Działka skarżącej przylega bezpośrednio do drogi gminnej i posiada do niej bezpośredni dostęp, zatem winna zostać wydana decyzja pozytywna Lokalizacja wnioskowanego zjazdu nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, ponieważ odcinek ul. [...] przy której ma być zlokalizowany zjazd stanowi dojazd praktycznie jedynie do działki wnioskodawczyni, nikt inny nie miałby potrzeby poruszać się tym fragmentem drogi.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Cytując art. 29 ust. 1 u.d.p. organ wyjaśnił, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepis ten wymaga by grunt wnioskodawcy przylegał do drogi publicznej. Drogą publiczną – zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. – jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy natomiast jest pojęciem szerszym od drogi i zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi on wydzielony liniami granicznymi grunt służący zlokalizowaniu w nim m.in. drogi.

Zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (nie przy pasie drogowym) stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Zjazd służy zapewnieniu bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, a nie do pasa drogowego takiej drogi.

SKO podało, że kolejnymi wyznacznikami drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. są: charakter jej przeznaczenia - wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego oraz lokalizacja w pasie drogowym. Natomiast zjazdem, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p., jest takie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, które stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobnie stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zjazd ma zatem odrębny charakter od drogi i nie jest jej częścią, lecz jedynie miejscem dostępu do niej.

SKO wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie działka nr [...] stanowi własność Gminy [...] i oznaczona jest "dr", opis użytku "drogi". Status drogi publicznej ul. [...] potwierdza uchwała WRN w [...] z [...] października 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Wojew. [...] nr [...], poz. [...]). Decyzją komunalizacyjną Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. Gmina Miasto M. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości zajętych pod drogi gminne, ul. [...] i [...], oznaczonych dawniej jako działki wchodzące obecnie w skład działki nr ewid. [...].

Kolegium podało, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowiąca własność wnioskodawczyni nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], ponieważ jest od niej oddzielona nieruchomością stanowiącą własność Gminy, nie stanowiącą drogi wewnętrznej, ani tzw. dodatkowej jezdni, a wykorzystywaną na dojście do pobliskiego osiedla i domów mieszkalnych. Nie jest ona przeznaczona do ruchu pojazdów, nie została również obciążona odpowiednią służebnością drogową. Działka wnioskodawczyni o nr ewid. [...] na dwóch przyległych odcinkach załamanych prawie pod kątem prostym o długości 8,30m i 5,75 m. graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowana jest część pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], lecz na tej części działki nr [...] graniczącej z działką wnioskodawczyni, poczynając od jezdni drogi o nawierzchni asfaltowej znajdują się: najpierw odcinek chodnika o nawierzchni z kostki brukowej, z położonym obok trawnikiem i dalej odcinek trawnika, który to teren nie służy do ruchu pojazdów, a tym samym nie może się po nich odbywać dojazd do działki wnioskodawczyni.

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne potwierdzają tezę, że nie została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

W miejscu wskazanym przez wnioskodawczynię jako dodatkowa jezdnia nie ma jezdni, lecz odcinek chodnika z betonowej kostki brukowej o szerokości 2m (szerokość wymagana dla chodników), przy czym z jednej strony tej nawierzchni nie ma pobocza gdyż przylega do ogrodzenia posesji (dla przyjęcia rozwiązania polegającego na zastosowaniu jezdni o jednym pasie ruchu, przeznaczonym do jazdy w obu kierunkach, to pas ten powinien mieć min. szerokość 3,50m i szer. poboczy gruntowych min. 0,70m). Organ zauważył, że jest to teren wykorzystany wyłącznie jako chodnik do ruchu pieszych, a nie jest to ciąg pieszo - jezdny jak podnosi strona. SKO stwierdziło, że ponieważ wnioskodawczyni wnosi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z tzw. dodatkowej jezdni obsługującej, działki przyległe do pasa drogi publicznej o nr [...] (ul. [....]) w zakresie ruchu pieszych, a w miejscu części działki drogowej [...] opisanym we wniosku jako dodatkowa jezdnia nie ma jezdni, lecz chodnik do ruchu pieszych, który wraz z trawnikiem nie stanowi jezdni i nie służy do ruchu pojazdów, zatem wnioskowany zjazd indywidualny nie spełniałby warunków technicznych dla zjazdów indywidualnych, ze względu na wymogi stawiane przez przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego uwzględniając wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin w terenie wnioskodawczyni uszczegółowiła, że planowany zjazd miałby początek od ogrodzenia działki wnioskodawczyni, poprzez pas zieleni długości ok. 8 m i szer. 5,75m. Od tego trawnika stanowiącego jej własność aż do drogi publicznej przebiega pas szerokości ok 3,9 m, z czego 2 m to szerokość chodnika z kostki, a ok. 1,8 m to trawa, na długości ok. 18 m do drogi asfaltowej, która łączy się z ul. [...]. Zdaniem wnioskodawczyni odcinek stanowiący chodnik do ruchu pieszego jest częścią ul. [...], która kończy się na granicy z działką wnioskodawczyni.

Kolegium zauważyło, że z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącego sprzedaży przez [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie [...]) Z.J. wynika, że ustanowiona została służebność przez działkę pasem szer. 3 m północną stroną działki, celem umożliwienia przejścia od ul. [...] - działka nr [...] obj.KW [...]. Część ta stanowi obecnie chodnik dla mieszkańców osiedla i oznaczony jest na mapie [...]. Niespornie wynika przeznaczenie tego wyodrębnionego terenu. Dalej w akcie notarialnym zaproponowano ustanowienie służebność przez działkę wnioskodawczyni w sposób oznaczony na mapie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (połączenie z ul. [...]). W akcie notarialnym znajduje się oświadczenie zbywającego, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, jednak nie wskazuje w jaki sposób dostęp ten jest zapewniony.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwa lokalizacja zjazdu na przedmiotową działkę od strony ul. [...], gdyż nie przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej. Pomiędzy działką skarżącej, a drogą publiczną znajduje się teren służący do obsługi ruchu pieszego dla mieszkańców sąsiednich terenów. Nie jest to droga wewnętrzna, nie służy do ruchu pojazdów, nie została obciążona służebnością.

Odnośnie argumentacji, że wnioskodawczyni pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej organ wskazał, że zasada równości wobec prawa nie pozwala na uznanie, że każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej musi mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi. Przepisy ustawy bowiem takiej gwarancji nie zapewniają. Przepis art. 29 u.d.p. nie służy rozwiązywaniu kwestii organizacji dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

Z.J. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] maja 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 1, pkt 2, pkt 8 i art. 29 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną interpretację pojęć "droga", "pas drogowy" oraz "nieruchomość przyległa do drogi" i "bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej", co doprowadziło do uznania decyzji Prezydenta Miasta [...] za prawidłową, gdy tymczasem decyzja ta przekracza granice uznania administracyjnego. Brak jest przesłanek negatywnych do wydania wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu, a to nie sprzeciwiają się temu względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a miejsce lokalizacji zjazdu odpowiada warunkom technicznym wymaganym dla tego typu zjazdów, a nieruchomość wnioskodawczym przylega do drogi publicznej ul. [...].

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 80 k.p.a. – poprzez nienależytą ocenę dowodów prowadzącą do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych polegających na bezpodstawnym uznaniu, że nieruchomość wnioskodawczyni o nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...] oraz że w pasie drogowym ul. [...] na odcinku bezpośrednio graniczącym z działką wnioskodawczyni został urządzony trawnik, a następnie fragment chodnika, co wyłącza ten fragment drogi z ruchu;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej oraz zawierającej twierdzenia oczywiście sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez utrzymanie niesłusznej decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, która to prowadzi do ograniczenia prawa do korzystania z własności nieruchomości wnioskodawczyni poprzez pozbawienie jej możliwości dojazdu do nieruchomości, która nie posiada innego dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zachodzą podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 29 ust. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Drogą publiczną według art. 4 pkt 2 u.d.p. – jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Pas drogowy jest zatem pojęciem szerszym od drogi, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Stanowi on wydzielony liniami granicznymi grunt służący zlokalizowaniu w nim m.in. drogi.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") definiuje treść przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W świetle powyższych przepisów ustalić należało, że działka skarżącej może posiadać zjazd na drogę publiczną bezpośrednio na tą drogę z jej nieruchomości, a także poprzez drogę wewnętrzną, jak to wynika z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Bezspornie w rozstrzyganej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w ewidencji gruntów działka nr ewid. [...] stanowi własność Gminy [...] i oznaczona jest "dr", opis użytku "drogi".

Status zaś drogi publicznej ul. [...] potwierdza zaliczenie jej do kategorii dróg publicznych uchwałą WRN w [...] nr [...] z dnia [...] października 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Wojew. [....] nr [...], poz. [...]). Decyzją komunalizacyjną z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewody Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości zajętych pod drogi gminne, ul. [...] i [...], oznaczonych dawniej jako działki wchodzące obecnie w skład działki nr ewid. [...].

Zdaniem Kolegium nieruchomość objęta wnioskiem stanowiąca własność wnioskodawczyni nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. [...], ponieważ jest od niej oddzielona nieruchomością stanowiącą własność Gminy, nie stanowiącą drogi wewnętrznej ani tzw. dodatkowej jezdni, a wykorzystywaną na dojście do pobliskiego osiedla i domów mieszkalnych. Nie jest ona przeznaczona do ruchu pojazdów, nie została również obciążona odpowiednią służebnością drogową.

W przedmiotowej sprawie działka wnioskodawczyni o nr ewid. [...] na dwóch przyległych odcinkach załamanych prawie pod kątem prostym o długości 8,30 m i 5,75 m graniczy z działką nr [...], na której zlokalizowana jest część pasa drogowego drogi gminnej ul. [....], lecz na tej części działki nr [...] graniczącej z działką wnioskodawczyni, poczynając od jezdni drogi o nawierzchni asfaltowej znajdują się: najpierw odcinek chodnika o nawierzchni z kostki brukowej, z położonym obok trawnikiem i dalej odcinek trawnika, który to teren nie służy do ruchu pojazdów, a tym samym nie może się po nich odbywać dojazd do działki wnioskodawczyni.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Kluczową kwestią jest status części działki nr [...], przez którą planowany jest zjazd.

Zdaniem Sądu stanowi ona część pasa drogowego ulicy [...]. Cała działka nr [...] stanowiąca własność Gminy Miasta [...] objęta jest bowiem uchwałą o zaliczeniu jej do kategorii dróg gminnych. Niekiedy część gruntu stanowi pas drogowy drogi publicznej nie należy do podmiotu publicznego.

Sytuacja taka w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi.

Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (rees extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłączenie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r., III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Ponadto dyspozycja art. 2a u.d.p. wskazuje na wyłączenie możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której została urządzona droga publiczna (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 1151/16 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1593/17).

Teza Sądu o przynależności omawianej części dz. nr [...] do pasa drogowego drogi publicznej wyklucza możliwość potraktowania jej jako drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. W okolicznościach sprawy z uwagi na treść art. 2a u.d.p. wykluczone jest ustanowienie przezeń służebności gruntowej.

Na działce nr [...] znajduje się pas drogowy wraz z drogą publiczną w rozumieniu art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.

Planowany zjazd do drogi publicznej ma przebiegać od nieruchomości wnioskodawcy przez elementy pasa drogowego do drogi (jezdni). Sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle odmienna niż zwykle w tego typu sprawach, że wnioskodawczyni zaproponowała lokalizację zjazdu do ulicy W. przez tę część jej pasa drogowego, która położona jest prostopadle do jezdni ulicy [...] Jest ona wykorzystywana jako zieleń i chodnik.

Zgodnie z rozporządzeniem poszczególne elementy drogi i urządzenia z nią związane umieszcza się w pasie drogowym. Zdaniem Sądu położona na wspomnianym terenie zieleń to najpewniej pas zieleni w rozumieniu § 52 Rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu:

1. Pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia.

2. Zieleń w pasie drogowym sytuuje się, uwzględniając jej wzrost w ciągu całego okresu wegetacyjnego. Nie powinna ona zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi.

3. Wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, dostosowuje się do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych.

Z przepisu § 43 i § 44 Rozporządzenia wynika, że chodnik nie musi być usytuowany bezpośrednio przy jezdni.

Oznacza to, że wbrew stanowisku SKO w sprawie wypełniona jest hipoteza art. 29 ust. 1 u.d.p., o przyleganiu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej.

Na powyższe wskazuje także treść § 76a pkt 1 w zw. z pkt 2 rozporządzenia, który wprost stanowi, że zjazdy to określone przez zarządcę drogi zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym. Przesądza powyższe także o bezpośrednim dostępie działki skarżącej do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p.

. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. W ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej.

W niniejszej sprawie działka skarżącej przylega do działki należącej do podmiotu publicznego, stanowiącej drogę publiczną (wraz z pasem drogowym).

Decyzja na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.dp. wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, którego granice określa interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy oraz przepisy. Podlega on ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia. Faktami istotnymi (prawotwórczymi) w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu są: klasa drogi, z której ma być zlokalizowany zjazd, ewentualna możliwość innego dostępu do drogi publicznej (chodzi tu o niemnożenie zjazdów) i charakter wnioskowanego zjazdu.

Projektowany zjazd ma mieć charakter zjazdu indywidualnego. Droga, z której ma być on zlokalizowany jest drogą gminną. Art. 2 u.d.p. określa klasyfikację dróg publicznych, dzieląc je na kategorie i klasy. Kategoriom przypisuje się pierwszeństwo. Zgodnie z § 3 pkt 4 Rozporządzenia klasą drogi jest przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych wynikających z jej cech funkcjonalnych. W myśl § 4 ust. 1 Rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się klasy dróg oraz ich hierarchię.

Zgodnie z jego treścią w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

W myśl § 4 ust. 2 Rozporządzenia droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa - klasy A, S lub GP;

2) wojewódzka - klasy GP lub G;

3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;

4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

Ust. 3 Rozporządzenia stanowi, że przy przebudowie dróg, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, dopuszcza się przyjęcie klasy o jeden poziom niższej.

Z przepisów tych wynika, że droga gminna może być droga klasy GP, G, Z, L lub D.

Brak ustalenia klasy drogi uniemożliwia prawidłowe zbadanie możliwości udzielenia zezwolenia. Klasa drogi przesądza bowiem o m.in. warunkach stosowania zjazdów.

Co prawda, z poprzedniej decyzji organu I instancji wynika, że ulica W. to droga gminna klasy D, ale na tę okoliczność brak jakiegokolwiek dokumentu, a organy obu instancji milczą w kontrolowanych decyzjach w tym zakresie.

Zgodnie z § 9 Rozporządzenia:

1. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach:

1) droga klasy A powinna mieć powiązania z drogami klasy G i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami nie powinny być mniejsze niż 15 km, a w granicach lub sąsiedztwie dużego miasta lub zespołu miast - nie mniejsze niż 5 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy nie mniejsze niż 5 km, a w granicach lub sąsiedztwie dużego miasta lub zespołu miast - nie mniejsze niż 3 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy A zjazdów jest zabronione;

2) droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta - nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione;

3) droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2;

4) droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę;

5) droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

2. Przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie odległości, o których mowa w ust. 1, jeżeli dotyczą one istniejących węzłów lub skrzyżowań, nie spowoduje to pogorszenia stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz możliwe będzie oznakowanie drogi zgodnie z przepisami o ruchu drogowym.

3. Dodatkowa jezdnia, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2:

1) może łączyć się z jezdnią główną:

a) pośrednio - przez skrzyżowanie lub węzeł z drogą niższej lub tej samej klasy, bez konieczności spełnienia wymagań w zakresie dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami określonych w ust. 1, albo jako dodatkowy wlot lub wylot na skrzyżowaniu w węźle typu WB lub WC, bez konieczności spełnienia wymagań określonych w § 113 ust. 7 pkt 1,

b) bezpośrednio przez jednolub dwukierunkowy wjazd i wyjazd, zgodnie z § 113 - wyłącznie w przypadku dróg klasy GP i niższej;

2) nie może łączyć się bezpośrednio z łącznicą lub jezdnią zbierająco-rozprowadzającą;

3) nie podlega warunkom stosowania zjazdów, określonym w ust. 1.

4. Zabrania się lokalizowania skrzyżowań i zjazdów na łącznicach oraz jezdniach zbierająco-rozprowadzających, o których mowa w § 91, bez względu na klasę drogi.

W niniejszej sprawie istotny wydaje się przepis § 9 ust. 3 Rozporządzenia odwołujący się do § 8a pkt 2 Rozporządzenia.

Zgodnie z § 8a Rozporządzenia

1. Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez:

1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;

2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.

2. Dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej lub w celu ograniczenia liczby zjazdów z jezdni głównej.

SKO zaniechało dokonania koniecznych ustaleń, dla zbadania możliwości zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie, z obrazą art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. co wprost przełożyło się na wynik sprawy.

Zdaniem organów obu instancji z faktu, że na przedmiotowym odcinku dz. [...] nie ma jezdni, a tylko zieleń i chodnik, wynika, że niemożliwe jest tam urządzenie zjazdu, w tym także w postaci dodatkowej jezdni. Organ I instancji z tego faktu wywiódł także wniosek o niemożliwości stosowania § 8a Rozporządzenia, bez żadnego innego uzasadnienia.

Sąd nie podziela tego stanowiska.

Aktualne zagospodarowanie terenu planowanego zjazdu samo przez się nie powinno wykluczać możliwości jego realizacji w tym miejscu. Nie może być też argumentem za brakiem możliwości stosowania § 8a Rozporządzenia jak to przyjął organ I instancji. Właśnie decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu pozwoli wnioskodawcy przy spełnieniu warunków z art. 29 ust. 3 u.p.d. na jego zbudowanie. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób pozwalający na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będących podstawą konkretnych decyzji.

Zdziwienie budzi fakt, że mimo iż uprzednio została już wydana ostateczna decyzja o lokalizacji zjazdu, uwzględniająca tożsamy wniosek skarżącej - decyzja ta wygasła - organy nie wyjaśniły skarżącej co zmieniło się od wydania tej decyzji, że uwzględnienie jej wniosku – ich zdaniem – jest teraz niemożliwe. Powinny to wyjaśnić stosownie do art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.