Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 80/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (aktualny t.j. – Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] lipca 2021 r. M. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. K., urodzonym w dniu [...] r., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia [...] lipca 2022 r. Odmawiając przyznania stronie wnioskowanego świadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że z treści przedłożonego orzeczenia wynika, iż niezdolność A. K. do samodzielnej egzystencji powstała [...] grudnia 2020 r. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako "k.r.o.") obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie zaś z art. 23 k.r.o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z kolei z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem A. K. pozostaje w związku małżeńskim, natomiast jego żona M. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. K. zakwestionowała jej zasadność oraz wniosła o jej uchylenie w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Uwzględniając odwołanie Kolegium stwierdziło, że niniejsza sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albowiem konieczne jest przeprowadzenie pełnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni (odwołującej się) i osoby wymagającej opieki, jak również ustalenia, na czym polega sprawowana opieka oraz jakiego zaangażowania czasowego wymaga. W ocenie organu odwoławczego, wobec istotnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, stan sprawy w obecnym kształcie uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ winien, przy pomocy wszelkich środków niebędących w sprzeczności z prawem, wyjaśnić zaistniałe w sprawie wątpliwości.

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od opisanej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. W treści sprzeciwu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie orzeczenia co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym; art. 10 i art. 15 k.p.a. (skarżąca nie wskazała, na czym miało polegać naruszenie tych przepisów); wydanie decyzji z przekroczenie ustawowego terminu (po upływie 3 miesięcy); art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron postępowania; art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nienależyte rozpoznanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a także błędną ocenę tych okoliczności w świetle posiadanej przez organ dokumentacji oraz przy uwzględnieniu charakteru wnioskowanego świadczenia, które nie jest zależne od kryterium dochodowego, a pomimo tego organ powołał się na konieczność zbadania tj. kwestii (sytuacji finansowej), powodując tym samym przewlekłość postępowania; art. 8. k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa wyrażające się w błędnej i arbitralnej wykładni przepisów prawa, prowadzącej do dowolności rozstrzygnięć administracyjnych, podczas gdy organ administracji powinien przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy organ wydając decyzję nie odniósł się do zgromadzonego materiału w sprawie, który to po analizie pozwoliłyby dojść do przekonania, że wnioskowane świadczenie przysługuje skarżącej, organy obu instancji dopuściły się zaniechań w przedmiotowej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez Sąd.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżąca w uzasadnieniu sprzeciwu zakwestionowała słuszność twierdzenia organu drugiej instancji o konieczności ponownego zbadania okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nie zgodziła się z twierdzeniem o konieczności zbadania sytuacji majątkowej wnioskodawczyni, podkreślając, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zależne od zachowania kryterium dochodowego Odnośnie zaś pozostałych okoliczności faktycznych, których ustalenie organ odwoławczy uznał za konieczne, skarżąca podniosła, że organ zna sytuacje jej rodziny i wie, że jej małżonek jest ciężko chory i wymaga stałej opieki, i oprócz skarżącej nie ma nikogo, kto mógłby tę opiekę sprawować. W ocenie skarżącej, zaniechanie przez organ odwoławczy wydania decyzji co do istoty sprawy, stanowiło naruszenie przepisów postępowania i przyczyniło się do przewlekłości postępowania. Kolegium przez 3 miesiące nie podjęło bowiem żadnych czynności w celu ewentualnego uzupełnienia materiałów potrzebnych do wydania decyzji. Skarżąca podniosła również, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., albowiem ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może być podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca sprawuje opiekę nad własnym mężem.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś - jak w przypadku skarg – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Nie budzi jednak przy tym wątpliwości, że ocena ta musi być każdorazowo dokonywana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wprawdzie uwarunkowane przesłankami procesowymi, jednak nie sposób nie zauważyć, że wykazanie ich zaistnienia następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Stąd też uznać należy, ze w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozumienie i zastosowanie wspomnianego art. 64e nie może bowiem być oderwane od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20, LEX nr 3119466; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21, LEX nr 3159748; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19, LEX nr 2678424 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Rozpoznając sprzeciw A. B. według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. W sprawie zachodziły bowiem podstawy to podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji kasacyjnej względem kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. K.. Powyższa ocena, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może jednak abstrahować od oceny uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej również pod kątem materialnoprawnym.

Przypomnieć należy, że w uchylonej zaskarżoną decyzją decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. organ pierwszej instancji wskazał na trzy powody orzeczonej odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Po pierwsze stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek dotyczący wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem niepełnosprawność A. K., urodzonego w [...] r. powstała dopiero w [...] r., z więc dopiero w wieku 53 lat. Po drugie uznał, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka przyznania świadczenia przewidziana w art. 17b ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., albowiem A. K. ma żonę (skarżącą), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej zdaje się wynikać (przy czym nie zostało to wyrażone wprost, lecz do takiego wniosku skłania fakt przywołania przez organ pierwszej instancji treści art. 23 i art. 128 k.r.o.), że organ pierwszej instancji zakwestionował również samo uprawnienie skarżącej do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem, uznając, że małżonek nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji. Należy przy tym zauważyć, że przyjmując, iż powyższe kwestie przesądzają o konieczności odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia w niniejszej sprawie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia sytuacji życiowej skarżącej i jej męża pod kątem oceny pozostałych przesłanek zawartych w art. 17 u.ś.r.

Tymczasem wszystkie z przywołanych argumentów organu pierwszej instancji były pozbawione racji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do takiego też słusznego wniosku doszedł w niniejszej sprawie organ drugiej instancji, skoro w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylił zaskarżoną decyzje pierwszoinstancyjną. Wprawdzie ocena ta nie została w zaskarżonej decyzji wyrażona wprost, jednak brak ten – wobec prawidłowości podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia – nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pierwszego z argumentów organu pierwszej instancji, wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 17 ust. 1b u.ś.r. uzależnił nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od zachowania określonego tym przepisem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczony przepis był jednak poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego winno być pomijanie przez organy administracji, przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne, tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Innymi słowy, wskutek powyższego orzeczenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/14, z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 910/16, z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1090/16 – dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może być również przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Wyjaśnić należy, że unormowanie to określa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którą świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oczywiste jest, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwraca się współmałżonek osoby wymagającej opieki. Zastosowanie powyższego przepisu w takich okolicznościach prowadziłoby bowiem do kuriozalnej sytuacji, w której współmałżonek sprawujący opiekę nad drugim współmałżonkiem, aby móc otrzymać z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjnej, musiałby legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które jednocześnie świadczyłoby o tym, że ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. może zatem mieć zastosowanie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosków osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., lecz innych niż współmałżonek osoby wymagającej opieki.

Nie budzi wszak wątpliwości, że współmałżonek osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przypomnieć wypada, że zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ocena, czy współmałżonek należy do powyższego kręgu, w istocie sprowadza się do ustalenia, czy pomiędzy małżonkami ciąży obowiązek alimentacyjny. W wyroku z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2401/12 Naczelny Sąd Administracyjny – powołując się na treść uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1982 r., sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983/2-3/31, a także na wytyczne Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988/4/42 – wskazał, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny. Nadto NSA podkreślił, że z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych, w tym świadczeń z art. 27 k.r.o., wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków do zaspokojenia jego bieżących potrzeb. Poszczególne bowiem raty alimentacyjne służą do zaspokojenia bieżących potrzeb osoby uprawnionej (w tym zakresie powołano się na wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca 2000 r., III CKN 1015/00). NSA uznał zatem, że obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w k.r.o., o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają przy tym obowiązki alimentacyjne krewnych. NSA podkreślił jednocześnie, że przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby wymagającej opieki nie należy się doszukiwać również w treści przytoczonego wcześniej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. W tym względzie NSA potwierdził słuszność wyrażonej już wyżej oceny, że regulacja ta nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem NSA, tylko taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. jest prawidłowa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego – jak wyżej wyjaśniono – obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107).

Prawidłowo zatem organ odwoławczy - słusznie uznając odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z przyczyn wskazanych przez organ pierwszej instancji za niezasadną – uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Wbrew natomiast przekonaniu skarżącej, organ odwoławczy na tym etapie postępowania nie mógł jednocześnie orzec co do istoty sprawy, tj. rozstrzygnąć merytorycznie o uprawnieniu skarżącej do wnioskowanego świadczenia. Jak już bowiem wyżej skazano, wskutek błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, organ pierwszej instancji w istocie w niniejszej sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem o ile słuszne jest stanowisko skarżącej, że dla oceny jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, które nie jest zależne od zachowania kryterium dochodowego, zbędne jest ustalanie jej sytuacji majątkowej czy finansowej, o tyle już zbadanie, czy jej sytuacji rodzinnej wynikającej ze stanu zdrowia jej męża i konieczności zapewnienia mu opieki, jest dla prawidłowego rozstrzygnięcia jej wniosku konieczne. Akta sprawy nie pozostawiają wprawdzie wątpliwości, że stan zdrowia A. K., potwierdzony orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, czyni koniecznym zapewnienie mu opieki. Nie jest też kwestionowane, że opiekę te sprawuje jego żona. Przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest jednak dodatkowo od wykazania, że zakres sprawowanej przez nią opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest to bowiem podstawowy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w omawianym przepisie musi mieć natomiast charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Innymi słowy, opieka ta musi mieć charakter stały lub długoterminowy, zaś nie może być rozumiana jako wykonywanie czynności opiekuńczych w chwilach wolnych. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie (sporadycznie), a nawet tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 – dostępny w CBOSA). W sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

Jak słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, w sprawie konieczne pozostaje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia charakteru i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem oraz dokonania oceny, czy opieka ta uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jako, że ustalenia te mają istotny wpływ na rozstrzygniecie wniosku skarżącej, stwierdzając ich brak organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo przy tym wskazano w zaskarżonej decyzji, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie organ pierwszej instancji winien przeprowadzić z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc za pomocą wszelkich niezbędnych środków dowodowych, uwzględniając w szczególności przewidzianą w art. 23 ust. 4aa u.ś.r. możliwość przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Końcowo wyjaśnić należy, że na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogło mieć wpływu ewentualne nieuzasadnione przekroczenie przez organ odwoławczy terminu załatwienia sprawy. Kwestie ewentualnej opieszałości organu i wywołanej nią zwłoki w podjęciu decyzji może bowiem być ocenia przez Sąd jedynie w ramach postępowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając co do zasady stanowisko organu odwoławczego o wystąpieniu w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.