Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 319/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 grudnia 2021 r. nr SKO.415.115.2738.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 listopada 2021 r. nr GP.6730.8.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego J. Ż. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 20 grudnia 2021 r. nr SKO.415.115.2738.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Krośnie po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. od decyzji Wójta Gminy [...] z 2 listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, w podstawie prawnej podając art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a także art. 52 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), określanej następnie jako "u.p.z.p.".

Stan sprawy przedstawia się następująco. Dnia 26 stycznia 2021 r. J. S. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości C. gm. [...]. Po jego rozpoznaniu, Wójt Gminy [...], decyzją z 6 maja 2021 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla powyższej inwestycji. Na skutek odwołania J. Ż. rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja SKO w Krośnie z 1 lipca 2021 r.). Kolegium zauważyło, że wniosek strony dotyczył tylko części działki nr [...], a decyzja organu I instancji odnosiła się do całego terenu tej działki, co wymagało wcześniejszego dokonania stosownej korekty przez wnioskodawczynię. SKO zwróciło także uwagę na zasadność rozszerzenia katalogu stron niniejszego postępowania. Wskazało też na konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego wokół całej działki budowlanej, nawet wtedy, gdy inwestor zamierza zrealizować planowaną inwestycję tylko na części działki. Kolegium zauważyło także nieprawidłowe ustalenie przez Wójta poszczególnych parametrów inwestycji.

W wydanej w ponownym postępowaniu decyzji z 2 listopada 2021 r. Wójt Gminy [...] po raz kolejny ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości C. gm. [...]. Organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zapisie "[...] Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [....] nr [...] z [...] stycznia 2019 r. nie został określony obowiązek sporządzenia takiego planu dla terenu inwestycji. Zdaniem organu, planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 u.p.z.p. Istnieją bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojone terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Poza tym, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), przepisów ustawy nie stosuje się w odniesieniu do gruntów rolnych klasy IV, V i VI. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja nie wpływa niekorzystnie na stan środowiska. Jej teren jest położony w obrębie [...] Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [....]), na obszarze którego w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu oraz realizacji inwestycji obowiązują zakazy zawarte w ww. uchwale. Zdaniem organu, zamierzenie inwestycyjne nie należy do wymagających przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko oraz nie należy do wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub dla których może być wymagany raport w rozumieniu przepisów odrębnych. Nie będzie negatywnie oddziaływało na obszary Natura 2000. Wójt ustalił, że projektowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko [zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia). Decyzja została uzgodniona ze Starostą Krośnieńskim w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w sprawach melioracji wodnych, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów położonych w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz z Gminą [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Ż., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków celem wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, jak i nie dokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zabudowane nieruchomości sąsiednie i tym samym pozbawieniem ich właścicieli, użytkowników i najemców przymiotu strony i możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez przepisy prawa administracyjnego, jak również dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, na skutek czego błędnie zostało przyjęte, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odwołujący się wskazał, że Prowincja [...] posiadająca koncesję na nadawanie programu pn. [...] zbudowała na jego nieruchomości wieżę stalową o wysokości 60 m wraz z systemem antenowym i anteną satelitarną, a także ustawiła kontener dla urządzeń odbiorczo-nadawczych. Przedmiotowa wieża wykorzystywana jest do celów nadawczych ogólnopolskiego programu radiowego pod nazwą [...], jak również innych rozgłośni radiowych i sieci komórkowych. Z usług tych operatorów korzystają tysiące odbiorców na terenie całego województwa, a zatem ich nieprzerwana i niezakłócona zewnętrznymi czynnikami praca pozostaje sprawą niezwykle istotną, a więc przedmiotowe postępowanie i jego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich interes prawny, co winno czynić ich stronami postępowania dla zapewnienia prawidłowej ochrony swoich praw.

SKO w Krośnie, decyzją z 20 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ zauważył w pierwszej kolejności, że w piśmie z 16 lipca 2021 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że wniosek dotyczy całej działki. Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem z 2003 r.". Jak bowiem wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 20 m, tak więc minimalne granice obszaru analizowanego to 60 m (3 x 20 m). Z załącznika graficznego do analizy (załącznik nr 3) wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 70 m od granic działki objętej wnioskiem. Takie nieznaczne poszerzenie obszaru analizowanego jest w ocenie Kolegium dopuszczalne z uwagi na małą gęstość zabudowy obszaru analizowanego. Dalej Kolegium wskazało, że działki sąsiadujące są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi. Ponadto, w najbliższym sąsiedztwie (działka nr [...]) znajduje się wieża stalowa z systemem antenowym wraz z konwerterem dla urządzeń odbiorczo- nadawczych. Charakter planowanej inwestycji tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości kalenicy do 7 m nie będzie negatywnie wpływał na funkcjonowanie tego obiektu. W odległości 3-krotnej szerokości frontu wnioskowanej działki znajduje się zabudowa infrastruktury technicznej i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tej sytuacji słusznie - w ocenie Kolegium - uznano, że wnioskowana działka może być przeznaczona na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ze względu na spełnienie warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Dalej SKO wskazało, że linię zabudowy wyznaczono jako nie mniej niż 10 m od granicy z drogą gminną urządzoną na działce nr [...]. Z kolei, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono jako nie większy niż 3,5%. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi zaś 3,42%. W analizie zostały wyszczególnione szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków mieszkalnych tej analizie poddanych: 24,5 m (działka nr [....]) oraz 8 m (działka nr [...]) co oznacza, że średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,25 m, a przy zastosowaniu 20% tolerancji jest to przedział od 13 m do 19,5 m.

Wnioskodawca wskazał wymiary planowanej inwestycji (10,5 m na 9,2 m) nie określając, który parametr odnosi się do elewacji frontowej. Jednak w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że z uwagi na niewielką ilość zabudowań, a także ich duże rozproszenie na analizowanym obszarze oraz uwzględniając charakter zabudowy w najbliższym sąsiedztwie dopuszczono szerokość elewacji frontowej budynku w przedziale poniżej wyliczonej średniej tj. od 9,2 m do 19,5 m. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania tego parametru, w szczególności z uwagi na fakt, że na działce nr [...] szerokość elewacji frontowej budynku jest jeszcze mniejsza (8 m) niż wyznaczona w niniejszej decyzji. Jeśli chodzi o górną krawędź elewacji frontowej projektowanego budynku, to organ pierwszej instancji ustalił ją w przedziale od 3 m do 3,2 m. Zgodnie z analizą, średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 3,1 m i została ustalona na podstawie dwóch budynków o wysokości elewacji frontowej odpowiednio 3,2 m i 3 m. W tej sytuacji brak jest - zdaniem SKO - podstaw do kwestionowania wartości powyższego parametru. Organ pierwszej instancji ustalił też, że projektowany budynek ma posiadać dach dwuspadowy o jednakowych spadkach połaci dachowych, a spadki połaci w przedziale 25°do 40°. Kierunek kalenicy ustalono jako równoległy do dłuższego boku budynku. W ocenie Kolegium, choć w tym wypadku nie posłużono się ustaleniem odwołującym się do frontu działki, to nie może to stanowić podstawy do uchylenia wydanej decyzji, gdyż z uwagi na nieliczną zabudowę w obszarze analizowanym zarówno kalenica równoległa jak i prostopadła do frontu działki nie będzie naruszała istniejącego ładu architektonicznego. Maksymalną wysokość głównej kalenicy dachu mierzoną od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ustalono w przedziale od 5,9 m do nie więcej niż 6,5 m. W powyższym zakresie w analizie wskazano, że wysokość obiektów istniejących odnosi się do wysokości kalenicy dachu od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W związku z tym wzięto pod uwagę niewielką różnicę pomiędzy podanym przez wnioskodawcę parametrem wysokości kalenicy oraz specyfikę ukształtowania terenu działki i jej spadki ustalając parametry we wskazanej wyżej wysokości. W ocenie Kolegium, słuszne jest stanowisko organu I instancji, że parametry te nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny i nie spowodują jego zaburzenia.

Następnie, odnosząc się do zarzutów odwołania SKO w Krośnie zauważyło, że odwołujący się nie wyjaśnił w jaki sposób budowa domu jednorodzinnego o maksymalnej wysokości głównej kalenicy 6,5 m może zakłócić bądź uniemożliwić dotychczasowe korzystanie z jego nieruchomości, na której znajduje się wieża stalowa o wysokości 60 m z zamontowanymi instalacjami nadawczo-odbiorczymi. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby budynek mieszkalny zakłócał bądź zasłaniał urządzenia nadawczo-odbiorcze umieszczone na wieży. Jeśli chodzi natomiast

o przepisy określające ewentualne normy techniczne bądź też odległości ochronne związane z promieniowaniem elektromagnetycznym, to brane będą one pod uwagę na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to będzie znane konkretne miejsce usytuowania planowanego budynku na działce objętej wnioskiem i można będzie ustalić rzeczywistą odległość budynku od wieży i ich wzajemne oddziaływanie. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem odwołania zarzucającym pozbawienie właścicieli, użytkowników i najemców nieruchomości sąsiednich przymiotu strony i możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie ma

bowiem podmiot legitymujący się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie za strony postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, a także właścicieli nieruchomości o nr : [...], [...] oraz [...], które choć bezpośrednio nie graniczą z działką nr [...] to znajdują się zasadniczo w takiej samej (lub bardzo zbliżonej) odległości od terenu planowanej inwestycji co działki bezpośrednio graniczące. Nietrafione jest także, zdaniem Kolegium, twierdzenie odwołującego, że z uwagi na fakt, iż z usług operatorów, którzy mają zamontowane urządzenia nadawcze na wieży, korzystają tysiące odbiorców na terenie całego województwa, przedmiotowe postępowanie i jego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich interes prawny, co winno czynić ich stronami postępowania. Przy tego rodzaju podejściu, liczba stron byłaby w rzeczywistości nieograniczona i w praktyce nie do ustalenia.

J. Ż. zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ I instancji

z pominięciem oceny prawnej i wskazań ujętych w decyzji SKO z 1 lipca 2021 r., co doprowadziło do ponownego wydania decyzji w sposób sprzeczny z oceną prawną

i wskazaniami organu;

2) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, na skutek czego błędnie zostało przyjęte, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p.,

3) art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów mogących mieć kluczowe znaczenie w sprawie, w szczególności

w zakresie zbadania kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, jak i niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem przez organ oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zabudowane nieruchomości sąsiednie, pozbawieniem podmiotów posiadających w sprawie interes prawny możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez K.p.a.,

4) art. 107 K.p.a. i art. 9 rozporządzenia z 2003 r. z uwagi na wydanie przez organ I instancji decyzji zawierającej błędy formalne.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji organu drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zauważył, że organ I instancji w swej decyzji uwzględnił parametry, które odbiegają od uprzednich, wynikających z jego decyzji pierwotnej, a które, pomimo wyraźnych wytycznych wskazanych w decyzji uchylającej, nie zostały w sposób szczegółowy i przejrzysty wyjaśnione w uzasadnieniu. Pomimo bowiem zmiennych wartości liczbowych, pozostała treść uzasadnienia de facto niczym nie różni się od swojej poprzedniczki, stanowiąc jej nieodzowną kopię. Nadto, decyzja organu I instancji nie zawiera wśród swoich załączników analizy urbanistycznej,

a jedynie skrótowo sformułowane wyniki analizy. Okoliczność ta nie dość, że uniemożliwia weryfikację, czy konkretne parametry dla danej inwestycji mieszczą się w granicach wymagań, które winny znaleźć się w analizie, to dodatkowo budzi wątpliwość co do rzetelności samej analizy, zważywszy na dostrzeżenie Kolegium

o niezgodności analizy pierwotnej z przepisami wynikającymi z rozporządzenia. "Załącznik nr 2 - wyniki analizy, część tekstowa" nie zawiera oznaczenia decyzji, której dotyczy, a nawet dokładnego określenia nieruchomości będącej przedmiotem analizy, za wyjątkiem numeru działki, który bez dookreślenia obrębu, miejscowości, czy gminy, nie może zostać uznany za dostateczny. Sama decyzja, jak i jej załączniki, zawierają kolorowe nadruki przypominające pieczęć z opatrzonym podpisem, nie zawierają jednakże oryginalnej pieczęci oraz podpisu osoby sporządzającej, a powołanej w treści uzasadnienia; brak jest również poświadczenia za zgodność, które mogłoby zastąpić oryginał.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krośnie wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazało, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy całej analizy urbanistycznej. Nie można mieć też wątpliwości, częścią jakiej decyzji jest załącznik nr 2 (odnosi się do działki będącej przedmiotem inwestycji). Poza tym, w aktach sprawy znajduje się decyzja z oryginalnymi pieczęciami Wójta Gminy [....] i oryginalnym podpisem osoby piastującej funkcję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowa sprowadza się do badania legalności objętych nią rozstrzygnięć organów administracji, a wynika to z treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Sąd ma więc obowiązek sprawdzić, czy organy procedowały właściwie tj. zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania, czy ustaliły należycie stan faktyczny oraz, czy prawidłowo zastosowały istotne dla sprawy regulacje materialnoprawne. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", sąd rozpoznaje skargi na decyzje administracyjne. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji następuje w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei uchylenie decyzji w całości lub w części ma miejsce wówczas, gdy sąd zauważy naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola dotyczyła decyzji SKO w Krośnie utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości C. gm. [...]. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzen-nego. W przypadku jednak jego braku (która to sytuacja wystąpiła w badanej sprawie), sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Warunki wydania tego rodzaju decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym ich wyliczenie jest enumeratywne, co oznacza, że dopiero łączne ich spełnienie uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też obowiązkiem organów rozpoznających tego rodzaju sprawę zainicjowaną wnioskiem inwestora jest przeprowadzenie szczegółowego badania w zakresie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do przychylenia się do wniosku. W świetle bowiem 56 u.p.z.p., stosowanego w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest analiza urbanistyczna dokonywana w granicach obszaru analizowanego, który organ wyznacza wokół działki budowlanej, do której odnosi się wniosek o ustalenie warunków zabudowy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przeprowadza na takim obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Reguły w powyższym zakresie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarte są w nim więc szczegółowe wymogi w odniesieniu do ustalenia linii nowej zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu). Akt ten przyjmuje jako zasadę, że poszczególne parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Równocześnie jednak dopuszcza on wyjątki w tym zakresie, z tym, że wyraźnie wskazuje, iż muszą one "wynikać z analizy". To ostatnie sformułowanie stało się podstawą prezentowanego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 30.01.2018 r. II OSK 1515/17, z 30.12.2019 r. II OSK 336/18]. Podkreślić przy tym trzeba, że co do zasady, ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne wymiary planowanej zabudowy ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (tak np. wyrok NSA z 17.05.2021 r. II OSK 2316/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26.04.2018 r. IV SA/Po 90/18).

W decyzji z 2 listopada 2021 r. Wójt Gminy [...] ustalił jako jeden z warunków nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej budynku w odniesieniu do dojazdu od strony północnej tj. drogi gminnej wskazując, że musi ona mieścić się w przedziale od 9,2 m do 19,5 m. W analizie stanowiącej załącznik do tej decyzji sporządzający ją podał, że średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,25 m. Mając więc na uwadze brzmienie § 6 powołanego rozporządzenia, który daje możliwość określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym - z tolerancją do 20 %, autor analizy wskazał, że przedmiotowy przedział dla projektowanej inwestycji będzie wynosił od 13 m do 19,5 m. Zaznaczył równocześnie, że inwestor podając we wniosku, że planowany obiekt będzie miał następujące wymiary: 10,5 m - długość oraz 9,2 m - szerokość nie wskazał jednocześnie, która z tych wielkości odnosi się do elewacji frontowej. Następnie, sporządzający analizę zwrócił uwagę na : niewielką ilość zabudowań i ich duże rozproszenie w analizowanym obszarze, charakter zabudowy w najbliższym sąsiedztwie obszaru analizowanego oraz okoliczność, iż parametry zabudowy mieszczą się w przedziale od 8 m do 24,5 m. Powyższe, uzasadniało - zdaniem autora analizy - dopuszczenie szerokości elewacji frontowej budynku w przedziale poniżej wyliczonej średniej szerokości elewacji frontowej dla budynków tj. w przedziale od 9,2 m do 19,5 m.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że nie znajduje podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru, w szczególności ze względu na fakt, iż na działce nr [...] szerokość elewacji frontowej budynku jest jeszcze mniejsza (8 m) niż wyznaczona w decyzji (od 9,2 m).

W ocenie Sądu, przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja nie pozwala na uznanie, że odbiegająca od średnich wartości szerokość elewacji frontowej będzie zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że SKO zauważyło w swojej decyzji, iż wnioskodawca ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy nie zaznaczył przy podawaniu wymiarów planowanego obiektu, który z nich dotyczy elewacji frontowej, jednakże nie uznało, że jest to nieprawidłowe. W ocenie Sądu, nieustalenie powyższego stanowi jednak istotny brak w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, racje, które jako uzasadnienie zastosowanego wyjątku podało SKO, a wcześniej sporządzający analizę nie są, zdaniem Sądu, przekonujące, a tym samym wystarczające do skorzystania z przedmiotowego odstępstwa. Niewielka ilość zabudowań i ich duże rozproszenie w obszarze analizowanym występują wprawdzie obecnie, jednak w przyszłości sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie. Dlatego tak ważne jest, by nawet w tego rodzaju uwarunkowaniach przestrzegać zasad wyrażonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. To bowiem taka postawa służy rzeczywistemu zachowaniu ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę tak kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak i przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Niedostateczny jest więc też w tym przedmiocie argument o charakterze zabudowy w najbliższym sąsiedztwie obszaru analizowanego tj. to, że są to tereny mało zurbanizowane i nieuzbrojone. Łatwe odstępowanie od reguł rozporządzenia stanowi prostą drogę do tego, by nieprawidłowa zabudowa stała się w dalszej przyszłości wzorcem, wedle którego będą ustalane parametry kolejnych inwestycji. Nie można, zdaniem Sądu przyjąć, że ustalenie parametru w postaci szerokości elewacji frontowej budynku w przedziale poniżej wyliczonej średniej szerokości elewacji frontowej uzasadnione jest tym, że w analizowanym obszarze tego rodzaju parametr mieści się w granicach od 8 m do 24,5 m. Argument ten w żaden sposób nie wyjaśnia bowiem, w jaki sposób służy to zachowaniu ładu przestrzennego. Skoro więc SKO w Krośnie nie wykazało, że zastosowany w sprawie zabieg jest w jej realiach usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do konieczności przestrzegania ładu przestrzennego, to zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić. Wydające je organy nie dostrzegły bowiem wad sporządzonej analizy, która zawierała wprawdzie uzasadnienie dla przyjętego wyjątku w zakresie parametru odnoszącego się do szerokości elewacji frontowej, jednak motywy te nie uzasadniały de facto takiego postępowania. Tak Wójt Gminy [...], jak i SKO w Krośnie w pełni oparły się tymczasem na wskazanym dokumencie, uznając podniesione tam racje za swoje. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym przypadku wynosi 16,25 m. Uwzględniając tolerancję +/- do 20 % przedział szerokości elewacji wynosił będzie od 13 m do 19,5 m. Sąd oczywiście akceptuje możliwość określania szerokości elewacji frontowej w analizie w postaci widełek. W przedmiotowej sprawie, wynikająca z decyzji, różnica szerokości minimalnej (9,2 m) i szerokości maksymalnej (19,5 m) jest ponad dwukrotna, co pozwala na znaczną dowolność określenia szerokości elewacji przez inwestora i powoduje de facto przerzucenie obowiązku dbałości o zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego z organu na inwestora. Uzasadnienie tak znacznej rozbieżności pomiędzy omawianymi parametrami zawarte w analizie odwołujące się rozproszenia zabudowy w analizowanym obszarze w ocenie Sądu są niewystarczające. Niedoskonałość analizy pogłębia fakt braku ustalenia, który z podanych we wniosku wymiarów dotyczy elewacji fontowej.

Nieprawidłowość analizy w powiązaniu z jej znaczeniem dla rozstrzygnięcia

o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy - w niniejszej sprawie dla działki nr [...] - musiała skutkować uznaniem, że nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, umożliwiających odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna.

W ponownym postępowaniu Wójt Gminy [...] zleci sporządzenie nowej analizy urbanistycznej, w której winno zostać wskazane wyjaśnienie dla przyjętych w niej rozwiązań, które jednak nie będzie budziło wskazanych wyżej wątpliwości, co do ich dopuszczalności w warunkach sprawy.

Z podanych względów orzeczono o uchyleniu decyzji SKO w Krośnie z 20 grudnia 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 2 listopada 2021 r., czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania opiera się o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od złożonej skargi w kwocie 500 zł.