Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 693/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, 9, 129, 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Zakonu B. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 134 k.p.a stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Zakon B. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] ustalającej na wniosek "I." Sp. z o.o. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze na działkach ewidencyjnych [...] i [...] oraz części działek [...], [...] i [...] przy Al. [...] na terenie [...] w W.

Z powyższym odwołaniem od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpił Zakon B. z siedzibą w K., zwany dalej "Zakonem" (odwołanie nadano w urzędzie pocztowym dnia 8 stycznia 2008 r.). W odwołaniu wskazano, że decyzja została doręczona Zakonowi dnia 27 grudnia 2007r. Podniesiono, że Zakon nie został poinformowany o wszczęciu postępowania. Wskazano, że ustalone warunki zabudowy naruszają prawo własności Zakonu, ponieważ inwestor nie uzyskał zgody Zakonu na dysponowanie działką na [...] stanowiącą własność Zakonu na czas inwestycji. Na jej terenie znajduje się zaś od dnia [...] kwietnia1947 r. miejsce kultu -kaplica utworzona na podstawie zezwolenia na utworzenie kaplicy, a art. 8 ust. 3 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 51, poz. 318), miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu, Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność.

Kolegium zwróciło się do Zakonu pismem z dnia 1 lutego 2008 r., w którym jak wynika z uzasadnienia postanowienia podniesiono, iż skoro Zakon nie brał udziału w postępowaniu I instancji i nie wniósł odwołania od tej decyzji w terminie do wniesienia przez pozostałe strony odwołania - odwołanie nie może być rozpatrzone. Kolegium

wskazało, że w takiej sytuacji Zakonowi służy wniosek o wznowienie postępowania sprawy zakończonej ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie odwołanie. Właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania będzie w omawianym przypadku Prezydent W., gdyż to decyzja tego organu stała się ostateczna.

W odpowiedzi na ww. pismo, Zakon wskazał, że skierował wniosek o wznowienie postępowania do Prezydenta W. i podniósł, że termin do wniesienia odwołania biegnie co do zasady od momentu doręczenia stronie decyzji administracyjnej, a decyzja ta została doręczona Zakonowi przez organ administracji publicznej wydający decyzję dnia 27 grudnia 2007 r., a więc Zakon - uznany za stronę przez organ I instancji - nie przekroczył terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., które winno zostać rozpoznane.

Organ uznał zatem pismo Zakonu z dnia 8 stycznia 2008r. za odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007r. i wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż Zakon był wymieniany w rozdzielniku pism (np. zawiadomienia o wszczęciu postępowania) i decyzji, gdzie jednak wskazywano: "brak adresu". Zakon nie uczestniczył zatem w postępowaniu I instancji zakończonym wydaniem ww. decyzji. W tej sytuacji, Zakonowi - jako pominiętej stronie w sprawie - służyło prawo do wniesienia odwołania od ww. decyzji, ale tylko w terminie do wniesienia odwołania przez pozostałe strony (zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych): Jednak Zakon nie wniósł odwołania od ww. decyzji w terminie do wniesienia odwołania przez inne strony co skutkowało koniecznością stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zakon B., żądając jego uchylenia w całości. W skardze strona skarżącą podniosła, iż termin do wniesienia przez nią odwołania od decyzji rozpoczął swój bieg z chwilą doręczenia jej skarżącemu. Doręczając mu decyzję w dniu 27 grudnia 2007r. organ nie zawarł w niej informacji, iż jest ona ostateczna i że nie przysługuje od niej odwołanie. Wręcz przeciwnie zawierała ona pouczenie o prawie wniesienia odwołania. W świetle powyższego w ocenie skarżącego wniesione przez niego odwołanie wpłynęło w terminie i winno być rozpoznane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazano.

Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej -wniesienia odwołania - jest zachowanie przez stronę ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot i czy zachowany został przewidziany przepisami termin. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona prosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). Sam fakt przesłania konkretnemu podmiotowi przez organ administracyjny decyzji, która nie została mu uprzednio doręczona, nie może mieć

bezpośredniego wpływu na istnienie przymiotu strony tego podmiotu, ani na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera on biegu tego terminu dla tego podmiotu.

W sytuacji, w której organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi - będącemu jednak w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka forma obrony interesu prawnego dotyczy jednak tylko strony pozbawionej udziału w postępowaniu i zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż analiza akt sprawy wskazuje bezspornie, iż skarżącemu jako stronie postępowania nie doręczono w sposób prawidłowy decyzji Prezydenta W. z dnia [...].01.2007 r. nr [...] ustalającej na wniosek "I." Sp. z o.o. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze na działkach ewidencyjnych [...] i [...] oraz części działek [...], [...] i [...] przy Al. [...] na terenie [...] w W. Przedmiotową decyzję skarżący otrzymał dopiero w dniu 27 grudnia 2007r., a zatem ponad 11 miesięcy od jej wydania. W dacie jej doręczenia stronie decyzja ta była już ostateczna, o czym wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, został on poinformowany przez organ I instancji w piśmie z dnia 12 grudnia 2007r., przy którym przesłano skarżącemu w/w decyzję (karta 134 akt administracyjnych). Fakt doręczenia skarżącemu decyzji w terminie późniejszym nie otworzył zatem skarżącemu terminu do wniesienia od niej odwołania. W świetle powyższego zarzut strony skarżącej, iż organ błędnie przyjął, że termin do wniesienia przez nią odwołania rozpoczął swój bieg następnego dnia po otrzymaniu przez skarżącego decyzji, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc jednak związany zarzutami skargi, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, iż narusza prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać bowiem należy, iż w piśmie z dnia 8 stycznia 2008r. zatytułowanym "odwołanie", a zatem jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, skarżący jako jeden z podstawowych zarzutów wskazał na fakt pozbawienia go, bez własnej winy, jako strony udziału w postępowaniu. Z akt sprawy, wynika zaś w sposób nie budzący wątpliwości, iż zarzut ten ma usprawiedliwione podstawy. Skarżącemu bowiem z uwagi na brak adresu, organ pierwszej instancji nie doręczył w sposób prawidłowy decyzji z dnia [...] stycznia 2007r., jak również nie poinformował go o toczącym się postępowaniu.

Przy tak sformułowanych zarzutach strony skarżącej i jednoczesnym ustaleniu przez organ orzekający złożenia odwołania ze znacznym przekroczeniem terminu do jego wniesienia od ostatecznej już decyzji pierwszoinstancyjnej, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 i 9 k.p.a było rzetelne wyjaśnienie, przed potraktowaniem powołanego pisma jako odwołania, jaki jest jego rzeczywisty charakter. W szczególności - mając na względzie obowiązek organu wynikający z art. 9 k.p.a - informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w prowadzonym postępowaniu, w ocenie Sądu zasadne byłoby poinformowanie skarżącego o skuteczności doręczenia ostatecznej decyzji organu I instancji skarżącemu i procesowych możliwościach dochodzenia swoich praw przy uwzględnieniu ustawowych terminów.

Podniesiona przez skarżącego argumentacja wskazywała bowiem, że stawia on zarzut, iż w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, nie brał on udziału bez własnej winy, a zatem zarzut mieszczący się w ustawowo określonych przesłankach do wznowienia postępowania. Organ winien był zatem przeanalizować treść pisma i wyjaśnić ze stroną wątpliwości co do tego jaki on ma charakter, w sposób umożliwiający stronie właściwe dochodzenie przysługujących jej praw. Samo bowiem oznaczenie pisma przez stronę jako odwołanie, nie przesądza jego charakteru, jeżeli z okoliczności sprawy wynika przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a skarżąca w kierowanych do organu pismach zgłasza zarzuty mieszczące się w ustawowych przesłankach wznowienia.

Skarżący, działając bez profesjonalnego pełnomocnika, miał prawo oczekiwać, mając na uwadze wymogi określone w powołanym art. 7 i art. 9 k.p.a., że jego żądania zostaną ocenione przez organ orzekający w najbardziej do tego właściwej procedurze, niezależnie od formy, w jakiej te żądania zostały zgłoszone. Zastosowanie zaś właściwej procedury przez organ orzekający zależy od uprzedniego poinformowania strony, w jakiego rodzaju postępowaniach mogą być ocenione jej zarzuty, ze względu na ich treść, aby strona na tej podstawie mogła określić swój rzeczywisty zamiar w zgłaszaniu tych zarzutów. Wyjaśnieniu charakteru żądania skarżącego nie stało na przeszkodzie rozpatrywanie sprawy przez organ drugiej instancji, jako niewłaściwy do ewentualnego wznowienia postępowania. Organ ten nie był zwolniony z tego obowiązku przez sam fakt zaniechania jego wykonania przez organ I instancji, skoro od wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru skarżącego zależało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Wprawdzie z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż organ odwoławczy pismem z dnia 1 lutego 2008r. poinformował skarżącego, iż winien wnieść do właściwego organu wniosek o wznowienie postępowania, co też skarżący zgodnie z pouczeniem uczynił, niemniej jednak podtrzymał on jednocześnie zarzut, przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Powyższa okoliczność w ocenie Sądu świadczy zatem o niewłaściwym wyjaśnieniu i pouczeniu skarżącego przez organ odwoławczy o przysługujących mu uprawnieniach i skutkach podejmowanych przez niego działań. Należy bowiem mieć na uwadze, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują terminy zarówno do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a), jak i wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Organ wysyłając pismo do skarżącego prawie miesiąc po wniesieniu przez niego pisma zatytułowanego "odwołanie" winien był zatem pouczyć stronę o skutkach prawnych jakie niesie ze sobą nie tylko wniesienie odwołania po terminie, ale i wniosku o wznowienie postępowania. Powyższa okoliczność w ocenie Sądu świadczy zatem o niewłaściwym wyjaśnieniu i pouczeniu skarżącego przez organ odwoławczy o przysługujących mu uprawnieniach i skutkach podejmowanych przez niego działań. Prowadzić to zaś może do ewentualnego utrudnienia, skarżącemu dochodzenia przez niego przysługujących mu praw, a przede wszystkim w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem poczynione przez organ wyjaśnienia, w świetle zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie zatytułowanym "odwołanie" nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie jaki charakter ma to pismo.

W ocenie Sądu w tej sytuacji konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy w/w pismo stanowi rzeczywiście odwołanie, czy też należy uznać je za wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym celu jak wskazano powyżej organ winien był poinformować stronę skarżącą o stanie sprawy, przysługujących jej uprawnieniach, sposobie ich dochodzenia przy jednoczesnym wykazaniu, jakie skutki niesie ze sobą uznania pisma skarżącego za odwołanie a jakie za wniosek o wznowienie postępowania. Załatwienie sprawy, bez rzeczywistego wyjaśnienia zamiaru skarżącego, było przedwczesne, przez co naruszono art. 7 i art. 9 k.p.a w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.