Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2906/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny (GIS, organ), działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art.

31 a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r.

Nr 122, poz. 851 ze zm., zwanej dalej "ustawą o PIS") oraz art. 104 i art. 108 ustawy

z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr

98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), orzekł o wycofaniu z obrotu na terenie

całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego jako "przeznaczony do celów

kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na

bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Jednocześnie nakazał zaprzestania

działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu w/w

wyrobami oraz decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Tego samego

dnia, tj. 2 października 2010 r. skarżącemu powyższa decyzja została doręczona.

Wskazując przesłanki rozstrzygnięcia organ podał, iż wycofanie wyrobu "[...]"

oraz wszystkich wyrobów podobnych z obrotu na terenie całego kraju oraz nakaz

zaprzestania działalności obiektów służących do produkcji i obrotu (hurtowemu

i detalicznemu) w/w wyrobów, następuje w związku ze stwierdzeniem przez Ministra

Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po

użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]", określonego jako "przeznaczony do

celów kolekcjonerskich" i wyrobów jemu podobnych, tzw. "dopalaczy" oraz

koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących

produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

W dniu 22 października 2010 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o

ponowne rozpoznanie sprawy oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Kwestionowanej

decyzji zarzucił naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1. art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej, Międzynarodowego Paktu Praw

Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych, uchwalonego przez ONZ 16

listopada 1966 r. - poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności

gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności,

przejawiające się w faktycznym uniemożliwieniu kontynuowania skarżącemu

prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu go

władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na

terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

2. art. 27 ust. 2 ustawy o PIS - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie

i w konsekwencji uznanie, iż "wyrób o nazwie [...] określany jako produkt

przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby..." mogą

mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, gdy de facto

brak jest definicji oraz możliwości zindywidualizowania tych produktów, przy

czym powołany przepis należy do przepisów abstrakcyjnych i rolą decyzji

jest zindywidualizowanie takiego środka, co najmniej z podaniem jego składu, czego organadministracyjny nie uczynił, przy jednoczesnym niewykazaniu, do jakich konkretnie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych doszło; zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż

z samej decyzji wynika, iż produkty wskazane w pkt 1 sentencji decyzji

mogą, a nie jak wymaga tego przepis spowodowały bezpośrednie

zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; nakazanie zaprzestania działalności

obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o

obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej

ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci

unieruchomienia zakładu pracy Oeg° części), zamknięciu obiektów

użyteczności publicznej, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do

czynienia, przy jednoczesnym kryjącym się za tym nakazem ograniczeniem

swobody działalności gospodarczej;

3. art. 6 -11, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 Kpa - poprzez

działanie GIS z naruszeniem przepisów prawa wskazanych wyżej, co w

konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów

administracyjnych, przy jednoczesnym braku inicjatywy organu

w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, choćby ustalenia

i wskazania definicji środka "[...] oraz wszystkich podobnych wyrobów"

oraz okoliczności przemawiających za uznaniem, iż środki te mogą mieć

wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

4. art. 107 § 1 i 3 Kpa - poprzez pominięcie w treści przedmiotowej decyzji

wskazania strony, do której jest ona skierowana, braku faktycznego oraz

prawnego uzasadnienia decyzji, m.in. np. z powołaniem się na fakty, które

organ uznał za udowodnione, dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.

Decyzją znak [...] z [...] września 2011 r. GIS,

działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 27

ust. 1 i 2, art. 31 a ustawy o PIS, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GIS wyjaśnił, że wydanie decyzji z [...]

października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia

występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. "dopalaczy". Stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych

zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji.

Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te

mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami

psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie

uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po

zażyciu preparatów nazywanych potocznie "dopalaczami", a więc substancjami,

w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki

psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których

posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

W tym stanie sprawy GIS uznał, że produkty te nie mogą znajdować się

w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia

ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było

także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących

produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie

z uprawnieniem, wynikającym z art. 27 ustawy o PIS, decyzji tej nadano rygor

natychmiastowej wykonalności.

Podał, iż zaskarżona decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz

producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów

kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność

szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej

inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem GIS, wydanym na podstawie art. 8a ust 3

ustawy o PIS, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących

produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Niniejsza decyzja

została dostarczona do punktu sprzedaży, należącego do skarżącego, pod adresem

"[...]", ul. J. P. w G. Następnie, po doręczeniu decyzji

i stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, produkty te pobrano do badań i

nakazano unieruchomienie obiektu. Badania przeprowadzone przez Instytut Włókien

Naturalnych i Roślin Zielarskich wykazały, iż w pobranych próbkach znajdują się substancje zastępcze w rozumieniu ustawy z 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu

narkomanii i substancje te wykazują działania psychoaktywne. Działanie

psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego,

którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej

Polskiej (art. 4 pkt 27 i art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, państwowy inspektor

sanitarny ma szereg możliwości skutecznego działania w przypadku stwierdzenia

naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie

życia lub zdrowia ludzi. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu

wykonaniu. W/w art. 27 jest przepisem szczególnym, wyposażającym organ w

uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego

działania. Stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi

ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy o PIS), a

przez art. 31 a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie

zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i

bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i

przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie w granicach

wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest działaniem prewencyjnym i

zapobiegawczym w przypadku stwierdzenia "bezpośredniego zagrożenia życia lub

zdrowia ludzi". W przepisie tym mowa jest o zagrożeniu spowodowanym

naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym wskazana regulacja

nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno

nastąpić. Zdaniem organu stwierdzenie powyższe może stanowić zarówno rezultat

kontroli przeprowadzanej przez organy, jak również wynikać z innych ustaleń (ocen).

Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli

jak i dla oceny (wyrok WSA z 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09), przy czym

ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia w/w

warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona

autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W powołanym

przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", zatem przepis

ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz do "stanu

zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje

realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla

życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub

zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w

tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia

publicznego, za co GIS ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia

lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób.

Organ podkreślił, że dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia poczynił w

oparciu o przypadki odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu,

przypadki zatruć tzw. "dopalaczami", liczbę osób hospitalizowanych

z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych

dolegliwości wynikających z zażycia "dopalaczy", dostępności tych produktów

w obiektach handlowych, czy sposobu ich użycia przez konsumentów. Fakty, które

są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 Kpa). Ponadto informację

taką przekazał GIS pismem z 2 października 2010 r. Minister Zdrowia, a więc organ

konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co

uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był

GIS, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

i zdrowia.

Zdaniem GIS, zaniechanie zarówno działania jak i rozstrzygnięcia stanowiłoby

dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub

zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie

dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić

priorytet. Stan zagrożenia po przebadaniu zabezpieczonych produktów okazał się

stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko

wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny

wymiar i rzeczywisty charakter. Organ podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 ustawy

o PIS jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie

wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu

ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby.

Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a

mianowicie ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

GIS podniósł, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS,

realizują szczególną funkcję ochroną. Mają na celu ochronę życia i zdrowia

obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko.

Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego

inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia przewidzianych

przepisem czynności (np. wycofanie produktu z obrotu), ale może on również

nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie

dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej

ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania

administracyjnego.

W tej sytuacji, wydane przez inspekcję sanitarną w trybie art. 27 ust. 2 ustawy

PIS decyzje są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego

bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa.

Istotna jest przy tym okoliczność, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie

najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia. Państwowa Inspekcja

Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu

usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności

jednostek w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób

swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.

Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość

koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku

konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, GIS może podejmować wszelkie

czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego.

Zgodnie z art. 31 a ustawy o PIS, GIS staje się wtedy organem pierwszej instancji.

W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do

ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej, co pozwala GIS na podjęcie

działań adekwatnych do występującego zagrożenia.

Zdaniem organu, konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do

usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ

koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur

administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia,

gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują

miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne

i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację

praw, wynikających z zasady czynnego udziału strony, powiązanego z prawem

wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań

(art. 10 Kpa). Organy administracji państwowej mogą bowiem odstąpić od zasady

określonej w art. 10 § 1 Kpa w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki

ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu

na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, tak jak to miało miejsce w niniejszej

sprawie.

GIS stwierdził ponadto, że podjęte przez organ działania uzasadnione były

również brzmieniem art. 12 Kpa, nakazującym działać wnikliwie i szybko, posługując

się możliwie najprostszymi środkami. Interes publiczny przeważał nad interesem

strony postępowania (art. 7 Kpa), a zasada szybkości postępowania w przypadku,

gdy występuje wielość podmiotów, których działania prowadzą do zagrożenia życia i

zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów

generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przepisu art. 62 Kpa,

zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego

samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy

jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno

postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

W sytuacji, gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 Kpa,

powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach

i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Taką konstrukcję organ administracji

może zastosować, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna

(tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację

wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą

podstawę faktyczną i prawną, a do rozstrzygnięcia każdej z nich właściwy jest ten

sam organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie, zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego,

zachodziła tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy sątzw. "środki

przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi

do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do

obrotu przez różne podmioty co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych

większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa

materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a organem właściwym jest ten

sam organ administracji.

Zdaniem organu, zastosowanie instytucji współuczestnictwa stanowi również

przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku

kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 Kpa

stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem

podmiotowym spraw administracyjnych. Wydana przez GIS decyzja, stanowiąca

rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze

stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

łącznego ich prowadzenia. W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów

decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Organ

powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., III

OSK 1418/07, z którego wynika, że "wskazanie stron postępowania w decyzji

stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym

rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 Kpa". Organ uznał, że w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 Kpa dotyczyło kilkuset stron

postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum

rozstrzygnięcia, stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. Ponadto w

odniesieniu do decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy o PIS istotne jest

również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych

adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede

wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być

określone w rozdzielniku. Wówczas, gdy występuje znaczna liczba stron, a zachodzi

konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia

i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika, w którym wymienia się kilkaset stron tegoż

postępowania, należy uznać za brak nieistotny, który nie ma bezpośredniego wpływu

na rozstrzygnięcie i nie prowadzi do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod

uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania,

doręczenie decyzji, w rozdzielniku której wylicza się wszystkie strony, może rodzić

uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu

ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda

najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale

nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony

(jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych

ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy

tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a

ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych

osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji, mogłoby

dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie

może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to

w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące

(w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność

kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych

osobowych.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie

kserokopii lub odpisu decyzji (postanowienie NSA z 28 września 2001 r. sygn. akt I

SAB 2/01, wyrok SN z 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03). Doręczenie

odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane

oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach

konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, aby

uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. W ocenie GIS, doręczenie

odpisu decyzji, zamiast jej oryginału, przez pracowników organu, nie stanowi

naruszenia prawa, które uzasadniałoby eliminację decyzji z obrotu prawnego. W

przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona

ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w

treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

GIS wskazał, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania

administracyjnego w sprawie wynikała także z doręczonego do organu pisma

Ministra Zdrowia (datowanego na dzień 2 października 2010 r.), zawierającego

informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. "dopalaczy". Po

otrzymaniu tej informacji GIS zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie

administracyjne celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie

zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.:

zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego

udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego,

umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów,

zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ powyższych elementów postępowania

administracyjnego nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało

się podjęcie przez organ natychmiastowych działań, mających na celu

bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto niezastosowanie w sprawie

nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego zagrażało skuteczności

zamierzonych działań organu - wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do

celów kolekcjonerskich.

Organ podkreślił, że w treści zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że

wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]", określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez

Ministra Zdrowia, który w związku z tym zwrócił się do GIS - organu administracji

wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań

natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia

ludzi, czyli o wszczęcie stosownego postępowania.

Wyjaśnił przy tym, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał skarżący

były opatrzone znakami ostrzegawczymi wskazującymi, że ich spożycie jest groźne

dla zdrowia ludzkiego, a zatem jasne było, że wprowadzanie ich do obrotu jako

produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy

przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust.2 ustawy o PIS.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie złożył K. S., wnioskując o uchylenie

zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego I instancji. We

wniesionym środku zaskarżenia skarżący powielił zarzuty powołane we wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące naruszenia konstytucyjnej swobody

prowadzenia działalności gospodarczej, naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS,

oraz przepisów postępowania, co miało wpływ na wydaną decyzję.

Za nieuprawnione skarżący uznał stanowisko organu stwierdzające, iż

w przypadku wielości stron dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do

decyzji. Podał, iż w wydanym w tym zakresie w orzecznictwie sądowym wskazuje

się, że przeniesienie wykazu stron, zawierającego również dane adresowe, do

rozdzielnika decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron. Art. 107 Kpa,

określając niezbędne składniki decyzji administracyjnej, w § 1 zawiera enumeratywny

wykaz tych składników. Decyzja powinna obowiązkowo zawierać oznaczenie strony.

Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest wadą istotną decyzji

(wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.02.2005r., IV SA 4725/03). Skarżący uznał

również za chybiony argument organu, iż brak doręczenia rozdzielnika,

wymieniającego strony postępowania, jest brakiem nieistotnym oraz że doręczenie

decyzji, w rozdzielniku której wylicza się wszystkie strony może rodzić uzasadnione

obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy

o ochronie danych osobowych. Oznaczając strony w decyzji administracyjnej, organ

spełnia wymogi formalne nałożone na niego w drodze ustawowej.

Skarżący uznał, iż wydana decyzja narusza konstytucyjną zasadę wolności

gospodarczej gwarantującą, co do zasady, powstrzymywanie się państwa od

ingerencji w działalność gospodarczą obywateli oraz sankcjonuje przekroczenie

uprawnień organu w zakresie zabezpieczenia towarów znajdujących się w sklepach,

a nie będących przedmiotem decyzji (np. fajki wodne, popielniczki lufki). Wskazał

także na naruszenie art. 77 Kpa, bowiem organ nie zebrał w całości materiału

dowodowego, nie przedstawił także żadnych rzetelnych dowodów na poparcie

swoich twierdzeń. Dysponuje jedynie przypuszczeniami, których nie popiera

obiektywnymi dowodami (np. wynikami badań toksykologicznych, sekcją zwłok).

Podniósł również kwestię przewlekłości postępowania wyjaśniając, że iż

wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany został 15 października 2010 r.,

natomiast wydana po jego rozpoznaniu decyzja GIS, oznaczona datą [...] czerwca

2011 r., została faktycznie doręczona stronie 31 października 2011 r., a więc okres

ponad roku organ potrzebował na rozpatrzenie złożonego wniosku. Pomimo upływu

tak długiego czasu organ nie zebrał należycie materiału dowodowego i nie uzasadnił

wydanej decyzji w należyty sposób.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając

prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich

wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd

rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1

p.p.s.a.

Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem

przepisów postępowania (art.6-11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa), które mogły

mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust. 2 ustawy PIS, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi -

unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub

innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z

eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu

użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub

innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub

zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu

wykonaniu.

Organ zastosował również art. 31 a ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym GIS

może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego

inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa

sanitarnego. W tych przypadkach GIS staje się organem pierwszej instancji. podjęciu czynności GIS zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku GIS mógł podjąć natychmiastowe

działania, skutkujące wydaniem decyzji w dniu [...] października 2010 r., w celu

eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające

się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia

mieszkańców. GIS musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do

natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra

chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze

stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w

postaci tzw. "dopalaczy" lub wyrobów kolekcjonerskich nie mogą znajdować się w

obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia

konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego,

w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju, tym

niemniej, zdaniem Sądu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji

sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione

przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia

ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie

tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli

i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie

o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji. Działanie organu

praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności

obywatela, w tym wypadku w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz

z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością

ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. W

tym kontekście zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 20, 22 i 64 Konstytucji

RP oraz art. 6 ustęp 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie zasługują

na uwzględnienie.

Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji

Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym

okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje

bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż

popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku

przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania

administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków

formalnych, związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu

tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych

dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas

przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji, w istocie niweczyłoby sens

nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej (por. wyrok WSA w

Warszawie z 6 marca 2012 r. , sygn. akt VII SA/Wa 2417/11).

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 ustawy o PIS,

wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten

przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez

GIS na art. 108 Kpa i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej

wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji wynika z mocy

samego przepisu, bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych

w art. 108 Kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 w/w ustawy, którym jest właśnie

natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania

takich zagrożeń.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zastosowanie przez organ art. 27 ust. ustawy o PIS, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje

oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy. Z tych

względów Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł również do

przekonania, że organ mógł zastosować art. 31a ustawy o PIS. W okolicznościach

niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się

podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem

obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony

skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego wadliwości decyzji z uwagi na

brak oznaczenia jej indywidualnego adresata, Sąd stwierdza, iż charakter

przedmiotowej decyzji zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym.

Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i w doktrynie oraz orzecznictwie

sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego,

który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji

publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ

administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym na podstawie

przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy

prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy

zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por.

W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu

Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105).

Zdaniem Sądu, decyzja GIS z [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem

właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie

elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji

produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub

zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja w/w

decyzji nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi,

który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. "dopalaczy",

czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez GIS. Wprawdzie na

egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, nie oznacza to

jednak, że adresata tego organ nie określił, skoro doręczenie decyzji nastąpiło. W

przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych, jak decyzja

wydawana w oparciu o art. 27 ustawy o PIS, indywidualizacja adresata następuje po

doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik, wymieniający ustaloną listę

osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem "dopalaczami". Zakres

przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które ze względu na potencjalne

zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego zostają wycofane z obrotu na terenie całego

kraju.

W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja pierwszoinstancyjna, nakazująca

wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

detalicznemu w/w wyrobami, zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że tego

rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają

jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie

ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po

doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Warto

w tym miejscu wskazać, iż ustawa o PIS zawiera także inne przepisy służące

realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które

mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

charakterze (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII

SA/Wa 2639/11).

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. doręczona została skarżącemu wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. Jednak nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z w/w przepisu, aby skutkowało eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja GIS z [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B., będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego, umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu GIS. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Ponadto doręczenie decyzji adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie

czego złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkuje uznaniem,

że decyzja ta weszła do obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, ingerując w sferę prowadzonej działalności gospodarczej,

polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie

prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, GIS - rozpoznając

sprawę po raz drugi - miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji

wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego

rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i

użyć. W aktach niniejszej sprawy znajdują się protokoły badań z dnia 28 grudnia

2010 r. oraz 1 kwietnia 2011 r., z których wynika, że wycofane z obrotu i

zabezpieczone próbki wyrobów kolekcjonerskich, znajdujących się i sprzedawanych

w sklepie skarżącego, zawierają substancje zastępcze w rozumieniu ustawy o

przeciwdziałaniu narkomanii. Tylko w 1 przypadku, na 21 zabezpieczonych próbek,

nie wykryto substancji zastępczej ani kontrolowanej (wyrób o nazwie "[...]").

Wszystkie protokoły z badań zabezpieczonych produktów (nazywane Świadectwem

Analizy) w ocenie Sądu, powinny zostać poddane analizie organu, wyniki takiego

postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w

odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a to

z kolei winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego

rozstrzygnięcia. Takiego działania organu zabrakło, co w konsekwencji musiało

skutkować uwzględnieniem niniejszej skargi, skoro zaskarżona decyzja nie zawiera

analizy podstawowego w tej sprawie materiału dowodowego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie, po złożeniu

przez stronę środka odwoławczego, nie służy jedynie instancyjnej kontroli

prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy. Obowiązkiem organu było zatem

rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale - do

przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

Kpa.

Organ, który (jak wyżej wskazano) mógł w dacie wydawania decyzji

pierwszoinstancyjnej w sposób przyspieszony ingerować w sferę prowadzonej

działalności gospodarczej, polegającej na obrocie substancjami, co do których

zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego,

w toku dalszego postępowania miał jednak obowiązek wykazania, że poszczególne

produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone

niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W rezultacie organ,

rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyjaśnił

kluczowej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.

107 §3 Kpa.

W ocenie Sądu, GIS bezzasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej

decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 Kpa).

Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu

określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia

rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na

zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju

wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci

czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to

organu ponownie rozpatrującego sprawę z obowiązku przeprowadzenia właściwego

postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty

zawierają substancje szkodliwe, czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre produkty

zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie

obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego

organ w ogóle nie ustalił.

Temu właśnie przede wszystkim winno służyć postępowanie w zakresie

ponownego rozpatrzenia sprawy. Brak tych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na

zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań, mając na uwadze również

okoliczność, że w zamkniętym sklepie skarżącego w ogóle nie znaleziono środka o

nazwie "[...]" (potwierdzają to odpowiednie protokoły, znajdujące się aktach

postępowania administracyjnego). Zabezpieczono natomiast kilkadziesiąt innych

produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże jak wskazano wyżej wyniki te

nie zostały w żaden sposób w kontekście zastosowanych przepisów materialnych

ocenione.

Sąd podziela więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przy

wydawaniu zaskarżonej decyzji nie tylko przepisów procesowych z art. 6, 7, 8, 9, 11,

77, § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, ale i art. 10 § 1 Kpa, normującego zasadę czynnego

udziału strony w postępowaniu. Jeśli można zaakceptować i uzasadnić brak

zastosowania tego przepisu przy wydawaniu decyzji z [...] października 2010 r.: to w

ocenie Sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia niezapewnienie skarżącemu

możliwości skorzystania z prawa zapoznania się z obszernym materiałem

dowodowym i zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu kontynuowanym

na skutek jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Naruszenie tego przepisu

przez organ niewątpliwie może wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona prawidłowej i kompleksowej

oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, przy

jednoczesnym zapewnieniu skarżącemu prawa czynnego udziału w przedmiotowym

postępowaniu administracyjnym. Oceniając badania substancji zabezpieczonych w

sklepie skarżącego, organ obowiązany będzie ustalić, czy są one niebezpieczne dla

zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest na człowieka obojętny.

Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej

decyzję GIS z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku

szkodliwości substancji zawartych w w/w produktach skutkować będzie uchyleniem

decyzji pierwszorazowej w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy

zindywidualizowanych produktów.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c"

p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji

orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o

art. 200 p.p.s.a.