Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 103/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art. 149 par.1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art. 149 par. 2, art. 200, art. 205 par. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 roku sprawy ze skarg S. M. i U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących S. M. i U. Z. sumy pieniężne w kwocie po 3000 (trzy tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz: a) S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych, b) U. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 15 grudnia 2015 r. S.M., za pośrednictwem organu, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku położonego w B. przy ulicy A nr 2a, wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego; pkt 3 - stwierdzenie, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Rzeczona skarga została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SAB/Łd 103/16.

W dniu 15 grudnia 2015 r. S.M., za pośrednictwem organu, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku, położonego w B. przy ulicy A nr 2a, wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego; pkt 3 - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skargę zarejestrowano za sygn. akt II SAB/Łd 104/16.

W dniu 15 grudnia 2015 r. U.Z., za pośrednictwem organu, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku położonego w B. przy ulicy A nr 2a, wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej; pkt 3 - stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność organu ma miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Skargę zarejestrowano za sygn. akt II SAB/Łd 121/16.

W dniu 15 grudnia 2015 r. U.Z., za pośrednictwem organu, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku położonego w B. przy ulicy A nr 2a, wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej; pkt 3 - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że przewlekłość organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Skargę zarejestrowano za sygn. akt II SAB/Łd 124/16.

Motywując analogiczne co do treści skargi ich autorzy przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnili, że w dniu 10 lipca 2006 r. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiocie prawidłowości użytkowania i wybudowania budynku gospodarczego położonego w B. przy ulicy A nr 2 (wówczas taki był adres i przeznaczenie budynku). PINB wyznaczył pierwszą kontrolę budynku, a po jej przeprowadzeniu decyzją z dnia [...]. nr [...] umorzył postępowanie.

[...]WINB decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji.

Pismem z dnia 8 lipca 2008 r. znak: [...] wezwał strony do udziału w drugiej kontroli w sprawie użytkowania budynku gospodarczego w B. przy ul. A nr 2a, wyznaczonej na dzień 22 lipca 2008 r., zaś wezwaniem z dnia 4 sierpnia 2008 r. wyznaczył trzecią kontrolę na dzień 2 września 2008 r.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] orzekł o obowiązku sporządzenia ekspertyzy budowlanej w przedmiocie: nadbudowy budynku, wykonania otworów okiennych i drzwiowych, rozbiórki ściany konstrukcyjnej w lokalu gastronomicznym, wykonania instalacji wod.-kan., c.o., gazowej, elektrycznej oraz instalacji monitoringu.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] WINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. PINB po raz czwarty wyznaczył kontrolę budynku na dzień 8 stycznia 2009 r., tym razem w zakresie użytkowania budynku gospodarczego. Następnie zaś wezwaniem z dnia 22 stycznia 2009 r. wyznaczył termin piątej kontroli budynku.

Pismem z dnia 18 lutego 2009 r. skarżący odmówił udziału w kontrolach podnosząc, że PINB przeprowadza je nieudolnie i dodał, że nie jest w stanie koncentrować swojego życia wokół wyznaczanych w tak krótkich odstępach czasu kontroli, raz do okien, raz do instalacji, a innym razem do użytkowania tego samego budynku. W rezultacie PINB wyznaczył szóstą kontrolę na dzień 30 kwietnia 2009 r.

Pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. organ I instancji zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przez kolejne 4 miesiące pozostawał bezczynny i dopiero pismem z dnia 6 października 2009 r. skierowanym do stron w sprawach oznaczonych jako 19 i 10 poinformował, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy nastąpi z chwilą zebrania materiałów dowodowych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, mimo iż już w dniu 8 czerwca 2009 r. informował strony w trybie art. 10 k.p.a. w sprawie 10-tej.

PINB powielił zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. i kolejnym pismem z dnia 30 listopada 2009 r., poinformował, że nastąpi to po przeprowadzeniu czynności kontrolnych.

Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. PINB ponownie zawiadomił strony (sprawa "10") w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego w postępowaniu dotyczącym prawidłowości wybudowania i użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczo-usługowego.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego tym razem w sprawie o znaku "24".

Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...]WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB.

Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] PINB uchylił własne postanowienie z dnia [...] nr [...]. Jednak zanim to nastąpiło, organ powiatowy wygenerował z tego postępowania nowe, o znaku "10A", w przedmiocie "wykonania okien, instalacji wewnętrznych, ścian konstrukcyjnych i działowych oraz budowy ogniomuru w budynku usługowo-gospodarczym przy ul. A nr 2A w B.".

W dniu 14 września 2010 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną i jest to ostatnia czynność organu w tym postępowaniu.

S.M. i U.Z. podnieśli następnie, że zawiadomieniem z dnia 1 października 2008 r. znak [...] PINB wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w B. przy ul. A nr 2. Po roku bezczynności organu, skarżący zaskarżył tę bezczynność zażaleniem z dnia 10 września 2009 r. w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Antydatowanym zawiadomieniem z dnia 6 października 2009 r. PINB w trybie art. 36 k.p.a. poinformował strony, że wydanie decyzji nastąpi z chwilą zebrania materiałów dowodowych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w terminie jednego miesiąca. Zawiadomienie to skierowano w stosunku do postępowań I i II, wskazując znaki obu spraw: [...]oraz [...].

Autorzy skarg wskazali także, że decyzją z dnia [...] nr [...] PINB nakazał skarżącemu wykonanie robót budowlanych poprzez likwidację otworów okiennych i drzwiowych w budynku gospodarczo-usługowym w B. przy ul. A nr 2a. Wskutek wniesionego odwołania [...]WINB decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...]. nr [...] PINB orzekł identycznie, jak w poprzedniej, uchylonej przez [...]WINB decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...]WINB zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego, zaś decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Od tej pory w przedmiocie tego postępowania nic się nie działo.

Skarżący wskazali także, że PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] połączył do wspólnego rozpoznania dotychczas prowadzone odrębnie postępowania dotyczące tego samego budynku w jedno, które będzie prowadzone pod znakiem [...] w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego przy ul. A nr 2A w B. Następnie postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...]WINB zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego i postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Wezwaniem z dnia 24 maja 2012 r. PINB wyznaczył siódmą kontrolę tego samego budynku.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. organ I instancji powiadomił strony, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 29 września 2012 r.

W dniu 13 września 2012 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka E.K., ukrywając to przed stronami postępowania.

Pismem z dnia 25 października 2012 r. PINB poinformował strony w trybie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie.

Jest to ostatnia czynność organu w tej sprawie. Przez następne ponad 3 lata, PINB nie zakończył postępowania, chociaż zbieranie materiału dowodowego zakończył w roku 2012.

Pismami z dnia 24 sierpnia 2015 r. S.M. i U.Z. w trybie art. 37 k.p.a. zaskarżyli do [...]WINB bezczynność i przewlekłość PINB. Postanowieniami z dnia [...] nr [...] i nr [...][...]WINB uznał, że PINB w B. pozostaje bezczynny w załatwieniu sprawy oraz, że prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i wyznaczył mu dodatkowy termin jej załatwienia do dnia 14 grudnia 2015 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Uznał też, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin dodatkowy upłynął bezskutecznie.

Według skarżących z przedstawionego toku postępowania wynika jednoznacznie, że organ powiatowy prowadzi je pozornie od roku 2006. W ich opinii podejmowane w sprawie czynności były sporadyczne, pozorne, nieudolne, o czym świadczy choćby liczba przeprowadzanych kontroli tego samego budynku, wydanie kilku, naruszających prawo decyzji i postanowień. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności, są wielomiesięczne, a ostatnio to okres ponad trzyletni. Nie ulega zatem wątpliwości, że PINB w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która by w rozumieniu art. 104 k.p.a., rozstrzygała sprawę co do jej istoty. Bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej w tej sprawie, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy ze wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla stron, pozbawia również skarżących możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji - wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela.

Argumentując wniosek o przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej S.M. i U.Z. wnieśli, aby sąd uwzględnił przy tym okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu powoduje dla skarżących potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego w Polsce nie jest powołany dla załatwiania ich sprawy i są oni pozbawieni całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od wielu lat. Skarżący czują się wykluczeni ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ ich spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem wnoszenia skarg do sądu, nie pozostało skarżącym żadne uprawnienie do tego, że ich sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona.

Wnioskami z dnia 11 maja 2016 r. S.M. i U.Z. zwrócili się do sądu o rozpoznanie przywołanych wyżej skarg w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a., na podstawie załączonych odpisów, z uwagi na nie budzący uzasadnionych wątpliwości stan faktyczny i prawny sprawy.

W sprawach o sygn. akt II SAB/Łd 103/16 i II SAB/Łd 104/16 S.M. podkreślił, że złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnioski o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., które zostały rozpoznane postanowieniami sądu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 21/16 i z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 23/16. Pomimo nałożenia grzywien skargi w dalszym ciągu nie zostały przekazane do sądu.

Natomiast w sprawach o sygn. akt II SAB/Łd 121/16 i II SAB/Łd 124/16 U.Z. podniosła, że wystąpiła do sądu z wnioskami o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., które zostały rozpoznane postanowieniami sądu z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 42/16 i z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 25/16. Pomimo nałożenia grzywien skargi w dalszym ciągu nie zostały przekazane do sądu.

Na podstawie zarządzeń sędziów sprawozdawców z dnia 10 czerwca 2016 r. odpisy powyższych wniosków przesłano organowi, który zobowiązano do ustosunkowania się do ich treści w terminie 7 dni. Jednocześnie pouczono organ

o treści art. 55 § 2 p.p.s.a.

W dniu 23 czerwca 2016 r. PINB przy pismach z dnia 21 czerwca 2016 r. przekazał skargi wraz z aktami i jednobrzmiącymi odpowiedziami na skargi, wnosząc o ich oddalenie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że w dniu 10 lipca 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości użytkowania i wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego, stanowiącego współwłasność U.Z. i S.M.

Dalej wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] umorzył w/w postępowanie z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. [...]WINB prowadząc z urzędu postępowanie nadzwyczajne decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia PINB.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB postanowieniem nr [...] nałożył na inwestorów S.M. i U.Z. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej prawidłowość wykonania niżej wymienionych robót budowlanych, tj.: nadbudowy budynku z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji z odniesieniem się do oceny zacienienia sąsiedniej zabudowy; prawidłowość wykonania otworów okiennych i drzwiowych; prawidłowość rozbiórki ściany konstrukcyjnej w lokalu gastronomicznym oraz budowę dodatkowych ścianek działowych; wykonanie wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych, c.o., gazowej, elektrycznej oraz instalacji monitoringu.

Powyższe postanowienie w trybie odwoławczym zostało uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia decyzją organu II instancji nr [...] z dnia [...].

W toku dalszego postępowania PINB decyzją nr [...] z dnia [...] zobowiązał S.M. i U.Z. do likwidacji otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr ewid. 268/8 w budynku gospodarczo-usługowym, zlokalizowanym w B., przy ul. A nr 2a, na dz. nr ewid. 643, obręb [...].

Powyższe rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym zostało uchylone i przekazane do ponownego rozpatrzenia decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...].

Decyzją nr [...]z dnia [...] PINB nakazał S.M. i U.Z. likwidację otworów okiennych i drzwiowych od strony dz. nr ewid. 268/8 (elewacja wschodnia) w budynku gospodarczo-usługowym, zlokalizowanym w B., przy ul. A nr 2a, dz. nr ewid. 643, obręb [...], poprzez ich zamurowanie z dopuszczeniem wstawienia, w miejsce zlikwidowanych otworów okiennych i drzwiowych, pustaków szklanych pod warunkiem, że ich powierzchnia nie przekroczy 10% powierzchni ściany.

W postępowaniu odwoławczym [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W celu przeprowadzenia prawidłowego postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem PINB w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...]. połączył wszystkie prowadzone postępowania dotyczące przedmiotowego budynku w jedno w przedmiocie prawidłowości wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Kontynuując postępowanie PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...]. nałożył na U. Z. i S.M., właścicieli budynku, obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zgodnie ze sztuką budowlaną niżej wymienionych robót budowlanych: wykonania wewnętrznych instalacji wod.-kan., c.o., gazowej oraz instalacji elektrycznej i monitoringu w w/w obiekcie; rozbiórki ściany konstrukcyjnej w części usługowej w/w obiektu (lokal gastronomiczny) i wykonania w jej miejscu elementu konstrukcyjnego - podciągu i dodatkowych ścianek działowych; wykonania w ścianie granicznej z dz. nr ewid. 268/8 otworów okiennych i drzwiowych w miejsce projektowanych pustaków szklanych; wykonania robót budowlanych polegających na nadbudowie kondygnacji.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...]. uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniami z dnia [...] nr [...] nr [...][...]WINB wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku przy ul. A nr 2a w B., do dnia [...].

Pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. organ w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz zgłaszania żądań.

Odnosząc się do przedmiotowej skargi PINB wyjaśnił, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania

w terminowym załatwianiu spraw.

Pismem procesowym z dnia 24 sierpnia 2016 r. organ poinformował o wydaniu

w dniu [...]. decyzji nr [...], znak [...] nakładającej na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]– w terminie do dnia 30 listopada 2016 r.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SAB/Łd 103/16 ze sprawami o sygn. akt II SAB/Łd 104/16, II SAB/Łd 121/16 i II SAB/Łd 124/16 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując, iż dalej sprawa będzie prowadzona za sygn. akt II SAB/Łd 103/16.

Ponadto sąd oddalił wnioski o rozpoznanie spraw w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.

Następnie S.M. poparł skargi, z tym, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 103/16 sprostował ją w ten sposób, że domagał się stwierdzenia bezczynności organu, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Skarżący przyznał, iż dostał decyzję wydaną przez organ w dniu [...]. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów dojazdu, na podstawie przedłożonego zestawienia.

Skarżąca U.Z. poparła skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi S.M. i U.Z. zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skarg S.M. i U.Z. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego położonego w B., przy ulicy A nr 2a.

Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W przedmiotowych sprawach okoliczność dotycząca wyczerpania trybu zażaleniowego przez S.M. i U.Z., pozwalająca na skuteczne wniesienie skarg, nie budzi wątpliwości, co wynika z przedstawionego stanu faktycznego.

Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie

z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jeśli zaś chodzi o "przewlekłość postępowania", to przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a. ).

Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej sprawę skarżących oraz przewlekłego prowadzenia postępowania stwierdzić trzeba, że w dacie złożenia skarg Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego położonego w B. przy ul. A nr 2a. Bezczynność organu ustała po wniesieniu skarg do tutejszego sądu. Z akt sprawy wynika bowiem, że PINB decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku gospodarczego, zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...]z dnia [...] nr [...] – w terminie do dnia 30 listopada 2016 r.

Według sądu ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i uzasadnia konkluzję, że organ od momentu wszczęcia postępowania podejmuje działania w sposób nieefektywny, opieszały, w dużych odstępach czasu (przerwy były wielomiesięczne, czasem nawet wieloletnie), prowadząc je przewlekle. Kolejne czynności procesowe ograniczały się w zasadzie do nieudolnego mnożenia kolejnych oględzin obiektu, czy też wydawania rozstrzygnięć tożsamych z uchylonymi uprzednio przez organ II instancji. Jednocześnie akta sprawy dowodzą, że PINB w zakresie jednego obiektu prowadził kilka odrębnych postępowań (posiadających różne sygnatury), które w końcu połączył w jedno.

W ocenie sądu nie może budzić wątpliwości, że zarówno 10-letnia bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania mają charakter rażący. Ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości postępowania, a także o drastycznym przekroczeniu rozsądnego terminu jej rozpatrzenia.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Mając na uwadze fakt, że cel wywiedzionych przez S.M. i U.Z. skarg został osiągnięty, bowiem organ - o czym była mowa wyżej - podjął w dniu [...]. decyzję administracyjną, zobowiązanie organu do wydania aktu sąd uznał za bezprzedmiotowe i z tego powodu umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie drugim wyroku.

W punkcie trzecim wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania grzywnę w wysokości 10.000 zł. Orzeczona grzywna, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności i przewlekłości. Rzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącym do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. Okoliczności podnoszone przez organ w żadnej mierze nie mogą stanowić usprawiedliwienia rażącego naruszania prawa dotyczącego zasad prowadzenia postępowania.

W punkcie czwartym wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwocie po 3000 złotych. Sąd uznał, że jest to kwota adekwatna do skali zawinienia, a jednocześnie wziął pod uwagę wielość spraw, która jest prowadzona przez organ, a dotyczy obojga skarżących.

O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz S.M. w wysokości 296,95 zł i na rzecz U.Z. w kwocie 200 zł orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

IB