Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 562/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 632/12 w sprawie ze skargi R. G. i Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. , sygn. akt II SA/Gd 632/12, uwzględnił skargę R. G. i Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy i uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wnioskiem R. G. i Z. G. (dalej jako skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] obr. G., położonej w miejscowości G., gm. W. o powierzchni 0, 3734 ha stanowiącej grunty rolne – łąki trwałe klasy III, Wójt Gminy W., wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji do Starosty W..

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...], Starosta W., powołując się na art. 53 ust 4 pkt 6, art. 53 ust. 5 i art. 60, ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz.717 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. dalej jako u.g.r.l.), odmówił uzgodnienia dla opisanej wyżej inwestycji. Starosta W. wskazał, że przedmiotowa działka wchodzi w skład zwartego obszaru gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni 0,7600 ha stanowiącego jedną działkę o numerze ewidencyjnym [...], która w dniu [...] grudnia 2010 r. uległa podziałowi na działki [...] i [...] i, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., zmiana jej przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego ministra.

Skarżący w zażaleniu na powyższe postanowienie wnieśli o jego uchylenie. Wskazali, że przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 3.734 m2 jest łąką kl. III i jej zwarty obszar projektowany do nierolniczego przeznaczenia nie przekracza ustawowej granicy 0,5 ha. Zdaniem skarżących, przez pojęcie "zwarty obszar gruntu" przewidziany do nierolniczego przeznaczenia należy rozumieć wyłącznie teren działki, objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Skarżący uznali, że do kryterium obszarowego o którym mowa w art. 7 ust. 2 g.r.l., nie mogą być zaliczone działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że dla przedmiotowej działki nie była wydana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz, że teren ten nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w Ogólnym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] maja 1992 r. (posiadał przeznaczenie - uprawy polowe). Organ II instancji, uznał, za organem I instancji, że grunty, których dotyczy uzgodnienie, wchodzą w skład zwartego obszaru gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni 0,7600 ha, stanowiącego do dnia [...] grudnia 2010 r. jedną działkę o nr ewidencyjnym [...], która uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Jego zdaniem, zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele.

W skardze na powyższe postanowienie, Z. G. i R. G. wnieśli o jego uchylenie. W ocenie skarżących, dokonana przez organy interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. była wadliwa, bowiem przepis ten, według skarżących, wyraźnie wskazuje na zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekraczający 0,5 ha. Nie ma żadnego znaczenia, że projektowany do zmiany przeznaczenia grunt został wydzielony z większej działki, przekraczającej 0,5 ha lub w jakikolwiek inny sposób wchodzi w skład zwartego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 632/12, uwzględnił skargę R. G. i Z. G.

Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadzało się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki uzyskania zgody na inne niż rolnicze wykorzystanie spornej nieruchomości, co wiązało się z interpretacją treści art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. Według tego przepisu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha.

Sąd wskazał, że w zakresie interpretacji tego przepisu istnieje rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych. Pogląd, że przez zwarty obszar projektowany do nierolniczego przeznaczenia należy rozumieć cały obszar, w skład którego wchodzi działka, której przeznaczenie ma być zmienione i, jeżeli obszar ten ma powierzchnię przekraczającą 0,5 ha, to zmiana przeznaczenia działki o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, wchodzącej w skład takiego obszaru, może być dokonana jedynie w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał za wadliwy. Sąd I instancji opowiedział się za interpretacją przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., wynikającą z językowego brzmienia tego przepisu oraz przyjmującą zasadę ochrony prawa własności i konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą ograniczanie praw obywateli może nastąpić jedynie w drodze ustawy. Sąd zaznaczył, że wykładnia kryterium obszarowego zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. według tych zasad, znajduje szerokie zastosowanie w aktualnym orzecznictwie.

Według Sądu I instancji, przez pojęcie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" należy rozumieć teren zwarty, a więc bezpośrednio ze sobą sąsiadujący, który ma zmienić przeznaczenie z rolnego na inne. Wymóg sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego zmieniającego przeznaczenie nieruchomości rolnej dotyczy zatem takiej nieruchomości, której zwarta powierzchnia przekracza 0,5 ha. Dalej Sąd wywodził, że w sytuacji, gdy powierzchnia gruntu przewidzianego do wyłączenia z produkcji rolnej jest mniejsza, co do zasady, brak jest, w świetle unormowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. przekonujących podstaw do uzależniania prawa strony do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego od tego czy działka ta znajduje się na terenie większego obszaru o charakterze rolnym. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z treści ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Zdaniem Sądu I instancji, taka wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. formułuje wobec strony postępowania wymogi, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i uniemożliwia jej zagospodarowanie terenu, prowadząc do ograniczenia prawa własności. Uzależnienie prawa zabudowy nieruchomości od zgody władzy publicznej stanowi ograniczenie prawa własności, zatem powinno ono wynikać wprost z przepisów ustawy.

Na marginesie rozważań Sąd wojewódzki zaznaczył, że, jeżeli wolą ustawodawcy jest rozszerzenie sytuacji wymagających szczególnego trybu zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne także na inne sytuacje, niż wskazane w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, to ustawodawca winien dokonać zmiany tego unormowania, wyraźnie regulując zakres uprawnień właścicieli nieruchomości rolnych, zamierzających dokonać zmiany przeznaczenia gruntu. Sąd wskazał, że aktualnie zastosowanie ze względów celowościowych wykładni rozszerzającej tego przepisu w niniejszej sprawie nie jest uzasadnione.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. , co do zasady, dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie - z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele.

Sąd I instancji zaznaczył, że inną kwestią jest zapobieganie obejściu przez inwestorów normy art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l.. Do jej obejścia może dojść w sytuacji gdyby strona wnosiła sukcesywnie o zmianę przeznaczenia gruntu rolnego stanowiącego kilka sąsiadujących ze sobą działek, których zwarty obszar przekracza łącznie 0,5 ha. W takim przypadku odmowa uzgodnienia decyzji wynikałaby jednak nie z oceny, iż działka wchodzi w skład kompleksu gruntów rolnych przekraczającego 0,5 ha, lecz z faktu, że przez sukcesywne wyłączenie z produkcji rolnej kilku działek, doszłoby do obejścia normy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynikało, by teren sąsiedni podlegał już wyłączeniu z produkcji rolnej i obecnie kolejne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skutkowałoby naruszeniem ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ nie wykazał, by ziściły się przesłanki zmiany przeznaczenia nieruchomości rolnej na inne niż rolnicze wykorzystanie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, za uprzednią zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powierzchnia działki podlegającej wyłączeniu z produkcji rolnej wynosiła bowiem mniej niż 0,5 ha.

Skargę kasacyjną na wskazany wyrok wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Organ zaskarżył go w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto, zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. polegającą na przyjęciu, że oceniając dla potrzeb ustalenia warunków zagospodarowania terenu wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, kryterium obszarowe o którym stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. należy odnosić wyłączenie do obszaru działki ewidencyjnej, która ma zmienić swoje przeznaczenie zgodnie z wnioskiem inwestora;

b. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wyrażające się w odmowie zastosowania powyższej normy w sprawie uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania działki wyodrębnionej geodezyjnie z działki obejmującej zwarty obszar gruntów rolnych III klasy o powierzchni 0,7600 ha;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że orzekające w sprawie Kolegium naruszyło art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, R. G. i Z. G. stwierdzili, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd ten jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W. z [...] grudnia 2011 r. nr [...], którym odmówiono Wójtowi Gminy W. uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z możliwością prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] obr. G., położonej w miejscowości G., gm. W. o powierzchni 0, 3734 ha stanowiącej grunty rolne – łąki trwałe klasy III.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych. Uwzględniwszy jednak, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest konsekwencją uznania, że Sąd niewłaściwie zinterpretował przepisy prawa materialnego, nadto, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. i w związku z tym nietrafnie ocenił zastosowanie przez organ I i organ II instancji tego przepisu w związku z przepisami u.p.z.p.: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1.

Podstawowy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia. Zaznaczyć bowiem należy, że wskazany na pierwszym miejscu przepis u.g.r.l. podlegał zmianom i aktualnie jego brzmienie jest inne (ostatnia zmiana u.g.r.l. weszła w życie w dniu 11 października 2013, Dz. U. 2013 r., poz. 1205).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenia organów dotyczące obowiązującego w zakresie niniejszej sprawy stanu prawnego, tj. zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l.. Ten pierwszy przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd, który wyraża tak Sąd I instancji, jak i organy, że kluczowym pojęciem dla zrozumienia normy zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest pojęcie: "zwarty obszar", a w konsekwencji sformułowanie: "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowiska wyrażane przez Sąd, organy i uczestnika postępowania, że pojęcie "zwarty obszar" w odniesieniu do gruntów rolnych, których przeznaczenie ma być zmienione na nierolnicze, nie jest jednolicie interpretowane. Także w piśmiennictwie wskazuje się na rozbieżne stanowiska co do rozumienia tego zwrotu i zróżnicowane argumenty, które przemawiają za określonym stanowiskiem. (zob. J. Szuma, A. Zieliński: "Problemy interpretacyjne kryterium "zwartego obszaru przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne", w pr. zbiorowej Pt. "Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego, Białystok 2012r., s. 303-317). W doktrynie (m. in. we wskazanym artykule) wskazuje się na ewolucję przepisów mających na celu ochronę gruntów rolnych oraz swoistą dwuznaczność formuły: "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" w obowiązującym porządku prawnym (zwłaszcza s. 306 i nast.). Bez wątpienia można stwierdzić, że zwrot ten nie jest całkowicie klarowny, stąd właśnie wiele rozbieżnych interpretacji przepisów prawnych, które w niniejszej sprawie miały zastosowanie. Z tym większą uwagą należy interpretować przepis art. 7 ust. ust. 1 pkt 2 u.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zwierający powyższe kryterium i z tym większą precyzją należy uzasadniać przyjęte rozstrzygnięcie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego wyroku w zakresie zaprezentowanej tam interpretacji art. 7 ust. ust. 1 pkt 2 u.g.r.l. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że WSA w Gdańsku prawidłowo wyjaśnił przyjęte przez siebie rozumienie pojęcia "zwarty obszar projektowany do (...) przeznaczenia". Zaaprobować należy interpretację przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., wynikającą z jego językowego brzmienia oraz uwzględniającą zasadę ochrony prawa własności i konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą ograniczanie praw obywateli może nastąpić jedynie w drodze ustawy. W konsekwencji zgodzić się należy z poglądem, że gdy powierzchnia gruntu przewidzianego do wyłączenia z produkcji rolnej jest mniejsza niż 0,5 ha brak jest, w świetle unormowania art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. przekonujących podstaw do uzależniania prawa strony do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego od tego czy działka ta znajduje się na terenie większego obszaru o charakterze rolnym. Ograniczenie takie nie wynika bowiem z treści ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod. Red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009 r., Wydanie 5, s. 425-428).

W nawiązaniu do stanowiska Sądu I instancji, iż rozszerzenie sytuacji wymagających szczególnego trybu zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne także na inne sytuacje, niż wskazane w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, może nastąpić w drodze zmiany ustawy, a nie poprzez stosowanie rozszerzającej wykładni wymienionego przepisu, wskazać należy na późniejsze zmiany tego przepisu. Ustawodawca, zmieniając wskazany przepis z dniem 26 maja 2013 r., poprzez wykreślenie wyrazów: "jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha", dał wyraz intencji rozszerzenia zakresu stosowania wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele niewolne. Dodać można, że aktualnie w Sejmie kolejny raz toczą się prace nad zmianą brzmienia tego przepisu (por. M. Wielgo, "PSL: Budujemy nawet na czarnoziemach", Rzeczpospolita z 12 września 2014 r., s. 20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiany dokonywane przez ustawodawcę z rozważanym tu zakresie można uznać za kolejny argument przemawiający przeciw rozszerzającej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonego postanowienia.

Rozumienie takie, jakie zaprezentował Sąd I instancji w niniejszej sprawie, znajduje odzwierciedlenie w linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego spraw o ustalenie warunków zabudowy przy zastosowaniu przepisów u.o.g.r.l. w brzmieniu do dnia 26 maja 2013 r. (Dz. U. 2013, poz. 503), na co zwraca się uwagę współczesna doktryna. (A. Zieliński i J. Szuma przeprowadzają pod tym kątem analizę orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od 2008 r., wskazując na poglądy, które w nim dominują: "Problemy interpretacyjne (...)", j. w. dalej: "artykuł"). Linia ta znajduje wyraz w poglądach zaprezentowanych w NSA m. in. w wyrokach z dnia 25.02.2010 r., sygn. akt II OSK 429/09; z dnia 06.05.2010 r., sygn. akt II OSK 670/09; z dnia 10.02.2011 r., sygn. akt II OSK 303/10, dostępnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl tych poglądów, kryterium w/w obszaru należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany (wyrok NSA z dnia 6.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz s. 311 artykułu). W wyroku z dnia 11.12.2012 r. (sygn. akt II OSK 1433/11, dostępnym na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zaś wprost uznano: "Kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona."

Dodać należy, że NSA stoi konsekwentnie na stanowisku, iż w przypadku projektowania przedsięwzięcia na gruncie rolnym, wyłączeniu podlega cała działka geodezyjna, na której to przedsięwzięcie jest lokalizowane, a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję (wyrok NSA z dnia 6.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1442/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz s. 314 artykułu).

Uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. i w konsekwencji trafnie uznał, że organy orzekające w sprawie błędnie zastosowały ten przepis w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego nie są usprawiedliwione. W konsekwencji, niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.