Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 611/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 371
journal: Dz.U. 2022 poz 1467
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)
article: art. 7, art. 75 par.1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 56, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 6, art. 96 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47, art. 48
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2322/17 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2322/17 oddalił skargę A. J. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. J., wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na przebieg sprawy, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] sierpnia 2017 r., pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również z innymi naruszeniami przepisów postępowania, mającymi wpływ na wynik sprawy, a konkretnie naruszała:

w zakresie przepisów dotyczących postępowania:

art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji odmowę dopuszczenia w sprawie wnioskowanego przez skarżącą dowodu z opinii biegłego, mającego istotne znaczenie dla niniejszej sprawy,

art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie się w całości na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec M. R. S.A. w Warszawie (dalej "M. R.") – mimo że strona w całości kwestionowała ustalenia przedmiotowego postępowania w zakresie rzekomego dopuszczenia się przez M. R. rażących naruszeń obowiązków informacyjnych – a w konsekwencji nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy,

w zakresie prawa materialnego:

art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013. r., poz. 1382; dalej: ustawa o ofercie) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615; dalej "ustawa zmieniająca"), przez ich błędną interpretację i zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie rzekomego naruszenia przez M.R. wymienionych w decyzji obowiązków informacyjnych,

art. 96 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez ich błędną interpretację i zastosowanie wyrażające się stwierdzeniem, że wymienione w decyzji rzekome naruszenia przez M. R. obowiązków informacyjnych miały charakter rażący i w konsekwencji nałożenie na skarżącą A. J. kary finansowej w wysokości 90.000 zł,

5. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą A. J. kary finansowej w wysokości rażąco wygórowanej.

A. J. w piśmie z 28 września 2020 r. przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego wykładni dyrektywy 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniającej dyrektywę 2001/34/WE (Dz. Urz. UE L 390 z 31 grudnia 2004 r., dalej: dyrektywa 2004/109/WE) i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01, Dz.U.UE C z dnia 14 grudnia 2007 r., dalej: Karta), o następującej treści:

I. Czy przepisy dyrektywy 2004/109/WE oraz w odniesieniu do nich, podstawowe zasady prawa do skutecznego środka prawnego (art. 47 Karty) oraz prawa do obrony (art. 48 ust. 2 Karty) są sprzeczne z przepisami państwa członkowskiego oraz opartej na nich praktyce organów krajowych, zgodnie z którymi ustalenia dotyczące naruszenia obowiązków informacyjnych przez spółkę będącą emitentem, którego dotyczy obowiązek informacyjny, dokonane przez organ w wyniku postępowania przeprowadzonego wyłącznie wobec tej spółki oraz prowadzące do nałożenia kary finansowej na tę spółkę, powinny być brane pod uwagę z urzędu przez ten sam organ w toku postępowania przeciwko byłemu członkowi zarządu tej spółki – w sytuacji gdy ów były członek zarządu nie posiadał żadnego prawa, a w szczególności praw związanych ze statusem strony, we wcześniejszym postępowaniu dotyczącym spółki?

II. Czy przepisy dyrektywy 2004/109/WE oraz w odniesieniu do nich, podstawowe zasady prawa do skutecznego środka prawnego (art. 47 Karty) oraz prawa do obrony (art. 48 ust. 2 Karty) są sprzeczne z istniejącą praktyką organów krajowych, która dopuszcza postępowanie takie jak opisane w pierwszym pytaniu, w którym były członek zarządu spółki nie posiada we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym wobec spółki-emitenta praw związanych ze statusem strony i nie może w związku z tym wykonać prawa do wniesienia środka zaskarżenia w ramach postępowania wobec spółki-emitenta, którego ustalenia brane są następnie pod uwagę z urzędu przez organ w postępowaniu dotyczącym byłego członka zarządu i mogą zostać przyjęte przeciwko niemu, biorąc pod uwagę to, że organ nie udostępnia byłemu członkowi zarządu akt postępowania przeprowadzonego wobec spółki, w szczególności dokumentów uzasadniających te ustalenia, a jedynie przedstawia byłemu członkowi zarządu decyzję dotyczącą spółki?

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne – wobec ich prawidłowości – uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że na podstawie art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie organ zasadnie nałożył na skarżącą A. J. – członka zarządu M. R., karę pieniężną w wysokości 90.000 zł.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że ich ocena, zważywszy na sposób, w jaki zostały postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej trzeba również uwzględnić konsekwencje wynikające z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W zakresie zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa procesowego skarga kasacyjna nie jest obszerna, istota stawianych w niej zarzutów procesowych sprowadza się jedynie do dwóch kwestii, a mianowicie odmowy dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego i nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego z uwagi na oparcie się w całości na stanie faktycznym ustalonym w uprzednim postępowaniu prowadzonym wobec M. R..

We wszystkich tych obszarach wyznaczonych przepisami art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. art. 75 § 1 k.p.a. , 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca upatruje wadliwego działania Sądu pierwszej instancji, który nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte powołanych przepisach i w konsekwencji niezasadnie oddalił skargę.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, NSA stwierdził, że w tej sprawie istniała podstawa do odmówienia przez KNF uwzględnienia wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Celem dowodu z opinii biegłego nie jest ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok SN z 17 lipca 1969 r., I CR 140/69, OSN 1970, nr 5, poz. 85).

Dowód z opinii biegłego powinien być zatem dopuszczony dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena wyników tego postępowania wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości lub wyjaśnić obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie. Rolą biegłego nie jest bowiem, wbrew temu co sugeruje skarżąca, dokonywanie ustaleń faktycznych w sprawie, lecz wypowiedzenie się co do tych okoliczności poprzez wyrażenie opinii na podstawie posiadanych przez siebie wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego (por. E. Iserzon, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 , wyrok NSA z 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1717/09).

Nie ma racji skarżąca, że ustalenie przez KNF okoliczności faktycznych dotyczących niedopełnienia przez spółkę obowiązków informacyjnych wymagało wiadomości specjalnych, których sama Komisja nie posiadała.

Należy podkreślić, że Komisja Nadzoru Finansowego jest wyspecjalizowanym organem administracyjnym powołany do sprawowania nadzoru nad szeroko rozumianym rynkiem finansowym. Komisja ma między innymi za zadanie czuwać nad prawidłowym wykonywaniem przez emitentów obowiązków informacyjnych, w tym nad rzetelnym przekazywaniem przez nich informacji okresowych zawierających sprawozdania finansowe, stanowiących dla inwestorów źródło wiedzy o sytuacji finansowej emitenta, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Komisja jest uprawniona do zastosowania sankcji administracyjnej. W celu prawidłowego wykonywania swoich zadań, KNF musi posiadać specjalistyczną wiedzę z obszaru objętego jej nadzorem i zatrudniać osoby posiadające wiedzę merytoryczną w zakresie działalności KNF, a więc także w zakresie rachunkowości, MSR i MSSF.

Biorąc to pod uwagę, nie jest uzasadnione czynione a priori przez skarżącą założenie o braku wystarczających kompetencji Komisji w zakresie prowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego i dokonywania oceny merytorycznej sprawozdania spółki, a w konsekwencji pogląd o konieczności powołania biegłego w celu rzetelnej i obiektywnej oceny sytuacji finansowej spółki.

Uwzględniając istotę przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie administracyjnej, nie powinno budzić wątpliwości, że to organ administracji, a nie biegły ustala stan faktyczny sprawy oraz podejmuje w niej rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń. Biegły nie wyręcza więc organu, w realizacji jego funkcji orzeczniczych, a dowód z opinii biegłego, o ile zostanie przeprowadzony, również podlega swobodnej ocenie organu.

Jeżeli ocena wykonywania przez emitenta obowiązków w zakresie sprawozdań finansowych dokonywana przez wyspecjalizowany organ, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego, co do zasady, nie wymaga wiadomości specjalnych, to omawiany zarzut (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy uznać za niezasadny.

Dodać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w procedurze administracyjnej nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 950/15).

Podkreślenia wymaga też, że przesłanką skutecznego zaskarżenia decyzji do WSA nie może być jednak sam fakt niepowołania biegłego, ale wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., II FSK 512/05 ). Tymczasem skarga kasacyjna nie wykazuje, że stan faktyczny sprawy ustalono wadliwie i to w następstwie niezastosowania art. 84 § 1 k.p.a. (niepowołania biegłego). W świetle argumentacji przedstawionej przez skarżącą nie ma podstaw do przyjęcia, że gdyby dopuszczono dowód z opinii biegłego stan faktyczny odbiegałby od tego, który ustalono w sprawie.

Ocena zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. uchyla się spod kontroli instancyjnej, gdyż strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiła żadnych argumentów świadczących o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji wymienionych przepisów.

W ramach drugiego zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zmierza do wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, a to w związku z ich rekonstruowaniem na podstawie okoliczności i faktów ustalonych w postępowaniu prowadzonym wobec M. R., w którym, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, prawomocną decyzją KNF nałożono na spółkę karę pieniężną za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak skonstruowany i uzasadniony zarzut kasacyjny nie może stanowić skutecznej podstawy dla wykazania wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie za podstawę wyrokowania, jak również podważenia słuszności oceny Sądu pierwszej instancji, że ustalenia stanowiące faktyczną podstawę wydania kontrolowanej decyzji są prawidłowe.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Biorąc pod uwagę treść i funkcje powołanych przepisów nie sposób jest twierdzić, że zarzut ich naruszenia może służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, w tym zwłaszcza w sposób proponowany przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie można bowiem a priori dyskwalifikować ustaleń jedynie na tej podstawie, że stanowiły one podstawę rozstrzygnięcie KNF o nałożeniu na M. R. kary pieniężnej za naruszenie obowiązku informacyjnego.

Stanowisko strony skarżącej jest w tym zakresie błędne, gdyż przede wszystkim pomija znaczenie konsekwencji wynikających z relacji art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie do jego ust. 1.

Art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przewiduje, że w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten jest ściśle powiązany z przepisem art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, zastosowanie bowiem ust. 6, tj. nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej, jest możliwe jedynie wówczas, kiedy karą pieniężną z tego tytułu nałożono na spółkę, a od wydania wobec spółki decyzji nie upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie). Nakładając zatem na członka zarządu karę pieniężną, organ uwzględnia naruszenia stwierdzone w postępowaniu prowadzonym wobec spółki, za które spółka została ukarana karą pieniężną. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika jednak dodatkowo, że warunkiem nałożenia kary na członka zarządu jest stwierdzenie, że naruszenie obowiązków miało charakter rażący.

Odpowiedzialność wymienionych osób, jako członków zarządu spółki publicznej, pozostaje więc w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną. Jest to uzasadnione tym, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia. Zasadą jest przy tym, jak wynika to z kolei z art. 371 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467 ze zm.; dalej "k.s.h."), że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, to wszyscy jego członkowie są obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, chyba że statut stanowi inaczej.

Przesłanki nałożenia omawianej kary pieniężnej zostały ukształtowane w ten sposób, że pierwszą z nich jest wydanie przez KNF decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 96, to jest decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, drugą zaś stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zaś trzecią, określoną w art. 96 ust. 7, temporalną i o charakterze prekluzyjnym, jest termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona, i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki, albowiem upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji (wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2372/17).

Należy zauważyć, że pomiędzy postępowaniem prowadzonym wobec spółki i postępowaniem prowadzonym wobec członka jej zarządu na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej brak jest tożsamości podmiotowej, tym niemniej oba postępowania mają wspólny mianownik, którym jest zasadniczo ten sam zbiór faktów koniecznych do ustalenia w tych postępowaniach, a w konsekwencji zasadnicza tożsamość faktycznych podstaw decyzji podejmowanych w tych postępowaniach.

Dodatkowo powołać należy się na treść art. 133 § 1 p.p.s.a. i rozumienie pojęcia akt sprawy. Są nimi zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04). Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12). Nie można pomijać również tego, że dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).

W świetle powołanych wyżej przepisów nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie miałoby dojść do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Nie można twierdzić, że zebrane w postępowaniu wobec M. R. S.A. dowody nie mogły być wykorzystane w niniejszej sprawie, ani też wywodzić, że dowody te nie przyczyniły się do jej wyjaśnienia, bądź też aby były sprzeczne z prawem (por. np. wyroki NSA z: 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 531/19; 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1336/18).

W krajowym porządku prawnym brak jest przepisów, które zabraniałyby organowi w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego wobec członka zarządu emitenta skorzystania z dowodów uzyskanych w uprzednio prowadzonym postępowaniu przeciwko emitentowi. Z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wynika natomiast, że ustawodawca – wprowadzając możliwość wszczęcia postępowania wobec członka zarządu emitenta – chciał zagwarantować spójność prawa poprzez nadanie tym samym okolicznościom faktycznym identycznych kwalifikacji prawnych.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ w opisanej wyżej sytuacji prawnej w rozpoznawanej sprawie miał prawo oprzeć się na materiale dowodowym oraz ustaleniach faktycznych i kwalifikacjach prawnych dokonanych w postępowaniu administracyjnym wobec M. R., oczywiście zapewniając skarżącej możliwość zapoznania się z tym materiałem dowodowym oraz możliwość podważania tego materiału dowodowego i podjętych na jego podstawie przez KNF ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych.

Organ w prowadzonym postępowaniu wobec skarżącej dokonywał ustaleń w zakresie odpowiedzialności emitenta za naruszenie obowiązków informacyjnych, w tym także co do rażącego charakteru tych naruszeń. W omawianym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał analizy wszystkich okoliczności związanych z faktem, że skarżąca pełniła funkcję członka zarządu M. R. w okresie, w którym stwierdzono przypisane tej Spółce naruszenie obowiązków informacyjnych i podzielił stanowisko organu co do rażącego charakteru stwierdzonych naruszeń.

Skarżąca w postępowaniu prowadzonemu przeciwko niej przed wydaniem zaskarżonej decyzji miała możliwość przedstawienia uwag do omawianej kwestii i takie uwagi zgłosiła. Organ, uzasadniając zaskarżoną decyzję, odniósł się do nich, a Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się odnośnie do prawidłowości dokonanej oceny.

Skarżąca w ramach zarzutów kasacyjnych nie zgłosiła zastrzeżeń co do naruszenia prawa do obrony w postępowaniu administracyjnym, nie podniósł również, aby Sąd rozpoznający jego skargę na zaskarżoną decyzję miał ograniczoną kompetencję do sprawdzenia okoliczności faktycznych i prawnych, które decydowały o wyniku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec emitenta za naruszenie obowiązku informacyjnego. Skarżąca nie wskazała także żadnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że nie miała wpływu na stwierdzone naruszenie.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zarzutów procesowych nie daje żadnych podstaw, aby twierdzić, że w istocie rzeczy skarżąca zarzuca organowi pozbawienie jej prawa obrony i prawa do wypowiedzi (art. 10 k.p.a.).

Dodać należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie, w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów, miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej – jako naruszonych – szeregu przepisów postępowania (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. ), nie może być uznane za skuteczne, jeżeli w relacji do treści tych przepisów (każdego z nich osobna lub funkcjonalnych i systemowych ich związków), zakresu ich normowania oraz wynikających z nich konsekwencji, strona skarżąca nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle zasady dyspozycyjności, obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13), omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą.

Sposób, w jaki zostały skonstruowane, zwłaszcza zaś uzasadnione, zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), nie daje zatem podstaw, aby przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, jako prawidłowo ustalony przez organ, za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, które polegają na błędniej wykładni i zastosowaniu art. 96 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 6 tego przepisu oraz w związku z art. 56 ustawy o ofercie.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z: 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, Lex nr 192124, 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771, 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170, 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101).

Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Prawidłowa, poddająca się kontroli kasacyjnej, konstrukcja zarzutu błędnej wykładni wymaga przeprowadzenia wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja, dokonana w zaskarżonym wyroku, jest błędna. Stąd też przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10; 15 marca 2011 r., II OSK 540/10), a także musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tymczasem pełnomocnik skarżącej, ani w zarzucie kasacyjnym, ani też w uzasadnieniu, które powinno zasadniczo zawierać jego rozwinięcie, nie tylko nie wskazał, na czym polega błędna wykładnia art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, ale również nie przedstawił prawidłowej – jego zdaniem – wykładni tego przepisu. W istocie zaś argumentacja skarżącej dotycząca zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się jedynie do zarzutu błędnego zastosowania powyższych przepisów. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W nawiązaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie NSA podnosi się również, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy skutecznie nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z: 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje bowiem w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. m.in. wyroki NSA z: 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09 ).

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się również, że zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie mogą służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie (por. np. wyroki NSA z: 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1175/21; 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 989/21; 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 985/21). Oznacza to, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, jest niesporny lub nie został skutecznie podważony zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego. Tymczasem kwestionowanie faktycznej podstawy rozstrzygnięcia i prawidłowości postępowania dowodowego może odbywać się wyłącznie poprzez podniesienie odpowiednich zarzutów procesowych.

Ze sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia omawianych zarzutów kasacyjnych z pkt 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca w istocie podważa prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie dopuszczenia się przez spółkę rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych oraz kwestionuje wysokość wymierzonej skarżącej kary pieniężnej, uznając ją za "rażąco wygórowaną".

W świetle wskazanych wyżej okoliczności tak skonstruowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy przyjętych za podstawę wyrokowania, nie mogą przynieść zamierzonego przez skarżącą skutku. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z: 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04 ). Skoro skarżąca w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem, zarzuty błędnego zastosowania przepisów materialnoprawnych pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Powyższe zarzuty każdorazowo pozostają w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, i brak skutecznego ich podważenia wpływa negatywnie na ich zasadność. Niedopuszczalne jest również zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie i doktrynie (zob. np. wyroki NSA z: 18 marca 2021 r., I FSK 1107/18; 6 maja 2021 r., III FSK 3340/21; 25 maja 2021 r., I GSK 1813/18 i powołane tam orzeczenia; a także M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwagi do art. 174 p.p.s.a. pkt 12, opubl. LEX/el. 2019). Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie, czy też poprawianie zarzutów kasacyjnych. Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

W kontekście argumentacji, która legła u podstaw zarzutów z pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wykonywanie obowiązku informacyjnego przez zobowiązany do tego podmiot nie jest celem samym w sobie. Jak już wspomniano przesłankami nałożenia na członka zarządu emitenta kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie są: wydanie przez KNF decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, stwierdzenie wymienioną decyzją zaistnienia rażącego naruszenia obowiązków emitenta w czasie, gdy osoba, o której mowa art. 96 w ust. 6 ustawy o ofercie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej oraz termin, w którym wymieniona kara pieniężna może być nałożona i który determinuje tym samym możliwość dochodzenia i egzekwowania odpowiedzialności administracyjnej członka zarządu spółki.

Odpowiedzialność członków zarządu spółki pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną, gdyż działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia po temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia.

Skoro działania M. R. związane były z zachowaniami jego organu zarządzającego (zarząd spółki), który to organ był wieloosobowy, a więc wszyscy jego członkowie byli obowiązani i uprawnieni do wspólnego prowadzenia spraw spółki, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przypisane powyższej spółce naruszenia obowiązku informacyjnego należy wiązać z zachowaniami skarżącej, w tym z brakiem wymaganych prawem zachowań, których mimo ciążących na niej obowiązków nie przedsięwzięła (lub nie egzekwowała) w czasie, gdy pełniła funkcję członka zarządu spółki, a które skutkowały następnie naruszeniem przez spółkę wymienionego obowiązku. Jeżeli ponadto przypisane spółce naruszenia dotyczyły obowiązku informacyjnego, którego prawidłowe wykonywanie ma zasadnicze znaczenie dla transparentności oraz bezpieczeństwa obrotu, bezpieczeństwa inwestorów oraz akcjonariuszy spółki publicznej w relacji do wagi i istotności nieprzekazanej do publicznej wiadomości informacji – to za uzasadnione należy również uznać stanowisko odnośnie do rażącego charakteru wymienionych naruszeń. Zwłaszcza, że normatywny wzorzec działania, gdy chodzi o realizację obowiązku informacyjnego, wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie) i jest jasny i jednoznaczny.

Jeżeli więc ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy jasno wynika, że u podstaw stwierdzenia rażącego naruszenia obowiązków skarżącej legło niewątpliwe ustalenie odnośnie do naruszenia przez emitenta obowiązku informacyjnego, to zastosowanie w stosunku do skarżącej sankcji na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie budzi wątpliwości. Naruszenie przez emitenta ciążących na nim obowiązków zostało jednoznacznie powiązane z okresem pełnienia przez stronę skarżącą funkcji członka zarządu.

Za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że Komisja Nadzoru Finansowego oraz kontrolujący prawidłowość jej ustaleń Sąd pierwszej instancji, zasadnie stwierdziła zaistnienie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej skarżącej, co jednocześnie stanowiło podstawę nałożenia na nią sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej. Nie ma podstaw, aby twierdzić, że podejście Sądu pierwszej instancji do zastosowania art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie było wadliwe.

W świetle przedstawionych uwag nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że zarzut naruszenia przepisów art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie przez jego niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za uzasadniony.

Zamierzonego skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 56 ustawy o ofercie, ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszonej jednostki redakcyjnej art. 56 ustawy o ofercie, który to przepis zawiera dziesięć ustępów. Dodatkowo w uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszona przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy podzielić wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12 i przywołane tam orzecznictwo). Sytuacja przeciwna uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie polegający na niewłaściwym zastosowaniu i nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości rażąco wygórowanej. Zauważyć należy, że zarzut ten nie został uzasadniony w sposób (por. s. 17-19 uzasadnienia skargi kasacyjnej), jakiego należałoby oczekiwać w świetle wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Trzeba zauważyć, że zarówno w sposobie sformułowania omawianego zarzutu kasacyjnego, jak i w jego uzasadnieniu skarżąca w całości powtórzyła argumentacje zawartą w skardze, ograniczając się do dodania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdania: "Wyrok, który także w tym w zakresie powiela ustalenia zawarte w Decyzji nie może się ostać". Brak jest w uzasadnieniu sformułowanego zarzutu kasacyjnego – zgodnie z wymogiem z art. 176 p.p.s.a. – argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu w zakresie niewłaściwej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. "Argumentem" takim nie jest bowiem niczym niepoparte twierdzenie, że "kara finansowa jest rażąco wygórowana". Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, jakiego rodzaju i jakie konkretnie dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, w relacji do okoliczności stanu faktycznego sprawy, pominął Sąd pierwszej instancji, kontrolując decyzję KNF. Jeśli autor skargi kasacyjnej chciał zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to powinien skoncentrować się na argumentacji, która zmierzałaby do wykazania, że wskazany w zarzucie kasacyjnym przepis prawa w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinien mieć zastosowania, a przypadku naruszenia art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie wadliwe jego zastosowanie polegałoby na wykazaniu, że nie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia skarżącej sankcji. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w postępowaniu kasacyjnym jest związany granicami skargi kasacyjnej oraz jej zarzutami i nie może tych zarzutów uzupełniać, czy poprawiać, ani w miejsce wadliwie powołanych przepisów "podstawić" te właściwe – w imieniu autora skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji co do wysokości nałożonej wobec skarżącej kary pieniężnej jednoznacznie wskazał, że decyzja ta została wydana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że wysokość sankcji ustalona jest w oparciu o ocenę organu na podstawie okoliczności obrazujących sytuację finansową i majątkową skarżącej oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Sąd uznał, że organ nałożył na skarżącą karę pieniężną, która jest odpowiednia do skali, liczby i wagi naruszeń. Powyższemu stanowisku Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej nie przeciwstawił w ogóle żadnych argumentów, z punktu widzenia których stanowisko WSA można byłoby uznać za nieprawidłowe.

Na tle przepisu art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie zasadnie podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że niewątpliwie ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być bardzo dotkliwa, bardzo istotna jest kwestia proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (por. Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, pod red. T. Sójka; [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz; wyd. LEX 2015; v. komentarz do art. 96 ustawy o ofercie publicznej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ w rozpoznawanej sprawie, nakładając na skarżącą karę w wysokości 90.000 zł nie naruszył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Wymiar tej kary został bowiem szczegółowo uzasadniony z prawidłowym powołaniem się na okoliczności uzasadniające karę w tej wysokości. Komisja, ustalając wysokość kar, wzięła pod uwagę pełnioną przez skarżącą funkcję członka zarządu, jak również faktycznie podejmowane przez nią czynności w spółce, związane z przekazywaniem informacji okresowych, a zatem stopień jej przyczynienia się do powstania naruszenia obowiązków informacyjnych.

W sytuacji, w której skarżąca nie wykazała, że nałożona na nią kara pieniężna wykracza poza zasadę proporcjonalności nakładanych kar, że kara jest nieadekwatna lub nieracjonalna albo niewspółmiernie dolegliwa, a uzasadnienie przez Komisję wysokości nałożonej na skarżącą kary pieniężnej jest prawidłowe, to brak jest podstaw do uznania za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Należy podkreślić, że dla oceny, czy wymierzona skarżącej kara jest zgodna z prawem, istotnego znaczenie nie ma relacja wysokości tej kary do kary wymierzonej spółce. W odniesieniu do tego rodzaju kary ustawodawca przewidział bowiem, że może ona zostać wymierzona "do wysokości 100.000 zł" oraz że przy jej wymierzeniu należy uwzględnić "w szczególności sytuację finansową strony" (art. 96 ust. 6 w związku z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie).

W rozpoznawanej sprawie te wymogi ustawowe zostały spełnione. Nakładając karę, organ wymierzył ją w wysokości 90.000 zł, a zatem poniżej maksymalnej dopuszczalnej w ustawie granicy, tj. poniżej 100.000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny wymierzenia kary w takiej właśnie wysokości. Wobec powyższego kwestionowanie wysokości kary wymierzonej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie wyłącznie zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie nie może być uznane za skuteczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w kwestii wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/34/WE z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie dopuszczenia papierów wartościowych do publicznego obrotu giełdowego oraz informacji dotyczących tych papierów wartościowych i przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zaproponowanym przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z 28 września 2020 r.

Należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że sądy krajowe są zwolnione z obowiązku wystąpienia z kolejnym pytaniem prejudycjalnym, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (doktryna acte éclairé). Wydane orzeczenia TSUE i przedstawiona w nich wykładnia prawa unijnego wiążą bowiem nie tylko w sprawie, w której sąd zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym, ale wiążą także organy sądowe i administracyjne wszystkich państw członkowskich, orzekające w analogicznych, jak przedstawione w pytaniu prejudycjalnym, stanach faktycznych i prawnych (zob. np. wyrok TS z 27 marca 1963 r. w sprawach połączonych Da Costa i inni, 28-30/62, ECLI:EU; wyrok TS z 6 października 1982 r. w sprawie CILFIT, 283/81; wyrok TS w sprawie Denkavit Italiana, 61/79).

Tego rodzaju rozwiązanie stanowi gwarancję realizacji w praktyce zasady jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich.

We wniosku z 28 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego powołał się na wyrok TSUE z 16 października 2019 r., C-189/18.

Naczelny Sąd Administracyjny, w celu zbadania zasadności wniosku skarżącego o zwrócenie się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, dokonał analizy wyroku Trybunału z 16 października 2019 r. w sprawie C-189/18.

W powołanym wyroku Trybunał określił warunki dopuszczalności korzystania przez organy podatkowe z materiałów zgromadzonych w postępowaniach innych, niż postępowanie prowadzone wobec danego podatnika, wskazując w tym zakresie, że dyrektywę Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, zasadę poszanowania prawa do obrony oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że co do zasady nie sprzeciwiają się one uregulowaniu lub praktyce danego państwa członkowskiego, zgodnie z którymi w trakcie weryfikacji wykonanego przez podatnika prawa do odliczenia podatku od wartości dodanej (VAT) organ podatkowy jest związany ustaleniami faktycznymi i kwalifikacjami prawnymi dokonanymi już przez siebie w ramach powiązanych postępowań administracyjnych wszczętych przeciwko dostawcom tego podatnika, na których zostały oparte decyzje, które stały się ostateczne, stwierdzające istnienie oszustwa w zakresie VAT popełnionego przez dostawców, z zastrzeżeniem, po pierwsze, że nie zwalniają one organu podatkowego z obowiązku zapoznania podatnika z dowodami, w tym z dowodami pochodzącymi z owych powiązanych postępowań administracyjnych, na podstawie których zamierza on wydać decyzję, oraz że podatnik ten nie zostaje w ten sposób pozbawiony prawa do skutecznego zakwestionowania w trakcie toczącego się przeciwko niemu postępowania owych ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych, po drugie, że wspomniany podatnik może w trakcie tego postępowania uzyskać dostęp do wszystkich dowodów zebranych w trakcie owych powiązanych postępowań administracyjnych lub w jakimkolwiek innym postępowaniu, na których to dowodach wspomniany organ zamierza oprzeć swą decyzję lub które to dowody mogą zostać wykorzystane przy wykonywaniu prawa do obrony, chyba że cele leżące w interesie ogólnym uzasadniają ograniczenie tego dostępu oraz po trzecie, że sąd rozpoznający skargę na tę decyzję może skontrolować zgodność z prawem uzyskania i wykorzystania owych dowodów oraz ustaleń, które mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, dokonanych w decyzjach administracyjnych wydanych względem wspomnianych dostawców.

W orzecznictwie NSA uznano, że powyższy wyrok nie ma charakteru precedensowego, bowiem TSUE uczynił w nim przedmiotem wykładni m.in. zasadę poszanowania prawa do obrony, przy czym w jej zakresie Trybunał jedynie kontynuuje wykładnię przedstawioną we wcześniejszym orzecznictwie, w szczególności w wyroku z 9 listopada 2017 r. w sprawie C-298/16, w którym wskazano, że jednostka powinna mieć umożliwiony na swój wniosek, dostęp do informacji i dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej i podlegających uwzględnieniu przez organ publiczny w celu wydania decyzji, chyba że względy interesu ogólnego uzasadniają ograniczenie dostępu do tych informacji i dokumentów (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn.. akt I FSK 2332/21).

Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że w administracyjnym postępowaniu podatkowym, podatnik powinien mieć możliwość dostępu do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, na których organ podatkowy zamierza oprzeć swoją decyzję. W związku z tym jeżeli organ podatkowy zamierza oprzeć swoją decyzję na dowodach uzyskanych w ramach powiązanych postępowań karnych i powiązanych postępowań administracyjnych, podatnik ten powinien mieć możliwość uzyskania dostępu do tych dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z podobną sytuacją jak w wyroku TSUE z 16 października 2019 r. C-189/18. Co prawda odpowiada na pytania dotyczące interpretacji dyrektywy 2006/112/WE i art. 47 Karty , jednakże nie różni się zasadniczo od stanu faktycznego jaki został ustalony w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym tezy tego wyroku mają pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Trybunał udzielając odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dokonał takiej wykładni prawa Unii, która pozwala na rozstrzygniecie kwestii proceduralnej związanej z nieuczestniczeniem członka zarządu emitenta w sprawie prowadzonej względem emitenta na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie.

Podkreślić należy, że powołany wyrok TSUE z 16 października 2019 r. wprost przesądza o możliwości regulacji prawnej pozwalającej na związanie organu ustaleniami faktycznymi i kwalifikacjami prawnymi dokonanymi już przez ten organ w ramach powiązanych postępowań administracyjnych wszczętych przeciwko innym podmiotom, na których zostały oparte decyzje, które stały się ostateczne, stwierdzające powstanie deliktu administracyjnego. Trybunał w powołanym wyroku koncentruje się na tym, aby w opisanej wyżej sytuacji organ zapewnił jednostce zapoznanie się z dowodami pochodzącymi z powiązanych postępowań administracyjnych, na podstawie których zamierza on wydać decyzję, aby ta jednostka w trakcie tego postępowania miała zapewniony dostęp do wszystkich dowodów zebranych w trakcie powiązanych postępowań administracyjnych lub w jakimkolwiek innym postępowaniu. Wszystkie te czynności mają służyć prawu do skutecznego zakwestionowania w trakcie toczącego się przeciwko jednostce postępowania, ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnych. Dopełnieniem powyższego celu jest to, aby sąd rozpoznający skargę na decyzję wobec jednostki mógł skontrolować zgodność z prawem uzyskania i wykorzystania owych dowodów oraz ustaleń, które mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, dokonanych w decyzjach administracyjnych wydanych względem innego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca, ani w skardze, ani też w skardze kasacyjnej nie podnosiła zarzutów uniemożliwienia jej przez organ dostępu do czynności czy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy toczącej się wobec M. R. o wymierzenie kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych. Nie podnosiła również, że Sąd rozpoznający skargę zaniechał kontroli legalności decyzji nakładającej na nią karę pieniężna na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w zakresie postępowania dowodowego prowadzonego wobec spółki.

Ustawodawca krajowy w ustawie o ofercie publicznej nie wykluczył możliwości powoływania się przed organem i sądem przez członka zarządu w postępowaniu toczącym się wobec niego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za delikt administracyjny. Członek zarządu emitenta może zatem w ramach przesłanek ekskulpujących wskazywać na zdarzenia o charakterze obiektywnym i nadzwyczajnym (choroba, stan klęski żywiołowej, pandemia), w wyniku których został pozbawiony możliwości sprawowania funkcji członka zarządu w okresie, w którym emitent dopuścił się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że KNF oraz Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 96 ust.1 w związku z ust. 6 ustawy o ofercie, naruszyły przepisy unijne i aby interpretacja powyższych przepisów była sprzeczna z wyrokiem TSUE z 16 października 2019 r. Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej sąd krajowy jest organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie wstępne, i w przypadku powzięcia wątpliwości co do wykładni bądź ważności przepisu prawa wspólnotowego może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, o ile uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku.

W orzecznictwie TSUE i doktrynie przyjmuje się, że łączna interpretacja art. 267 akapit 2 i 3 TfUE prowadzi do wniosku, że sąd ostatniej instancji, przy podejmowaniu decyzji o potrzebie zadania pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni prawa unijnego, dysponuje taką samą autonomią, jak sądy niższych instancji. Nie jest on zatem zobowiązany do zadania pytania, szczególnie jeżeli uzna, że dana kwestia nie ma zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo że prawidłowe stosowanie prawa Unii jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości.

W skardze kasacyjnej jej autor nie podniósł zarzutu naruszenia przepisów dyrektywy 2001/34/WE i Karty, nie zakwestionował również ich niewłaściwej implementacji. Skarżąca w ogóle nie zarzuciła, że KNF uniemożliwiła jej zapoznanie się i podważanie materiału dowodowego, zgromadzonego w toku postępowania prowadzonego wobec spółki, który został włączony jako materiał dowodowy w postępowaniu prowadzonym wobec skarżącej, oraz że Komisja nie udzieliła jej dostępu do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. W związku z tym, że zaproponowane przez skarżącą pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni przepisów dyrektywy 2001/34/WE i przepisów Karty, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej, wniosek zawarty w piśmie z 28 września 2020 r. o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.