Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 186/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "Kolegium", "SKO" lub "organ") działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A. S. (dalej jako "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] października 2010 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr [...] położonej w K. przy ul. N.", orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2010 r.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli: skarżący oraz inwestor T.W..

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że wydając decyzję z [...] października 2012 r. SKO nie zanalizowało merytorycznie i rzetelnie treści decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. formułując szablonowe uzasadnienie nie mające nic wspólnego z rzeczywistością. Skarżący szczegółowo zanalizował decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie, wskazując na jego nieprawidłowości. Podniósł nadto, że został oszukany przez organ, a wierząc w rzetelność i dobre intencje urzędu administracji publicznej, nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO naruszyło zasadę wynikającą z art. 15 K.p.a., która mówi o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, która zresztą w przedmiotowej sprawie - wbrew uregulowaniu wynikającemu z art. 107 § 3 K.p.a. - została naruszona. Zdaniem skarżącego Kolegium w decyzji z [...] października 2010 r. zaniechało wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, ustalenia wszystkich, a nie tylko wymienionych w jego pismach naruszeń prawa w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Rażąco przekroczono prawo, celowo zaniechując ustalenia stanu faktycznego sprawy tworząc nową fikcję prawną. Postępowanie prowadzono nierzetelnie, bez dołożenia należytej staranności urzędniczej.

Skarżący w dalszej treści wniosku szczegółowo opisał istniejącą w sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego zabudowę, uwarunkowania terenowe i na podstawie tych wskazań dokonał własnej oceny opracowanej przez Burmistrza Gminy K. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji uzasadnienia swojego wniosku stwierdził, że decyzja SKO z [...] października 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sankcjonuje fikcyjny, wyssany z palca dokument urzędowy, a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą z art. 156 § 1 K.p.a.

Z kolei inwestor T.W. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zwrócił się do SKO o ostateczne zakończenie sprawy, tak aby skarżący nie mógł wnosić kolejnych odwołań.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Burmistrz Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w K. przy ul. N.". Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy K.. Skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu zaś [...] lipca 2011 r. wystąpił do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] października 2010 r. Kolegium po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego wydało decyzję z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Decyzja z dnia [...] września 2011 r. była przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. Decyzja ta była z kolei przedmiotem skargi skarżącego do WSA w Warszawie, który to Sąd wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 222/12 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] września 2011 r. Wskutek powyższego do rozpoznania pozostał wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] października 2010 r. SKO po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z [...] października 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] października 2010 r. W decyzji tej SKO szczegółowo wyjaśniło, z jakich powodów nie uznało, aby decyzja z dnia [...] października 2010 r. dotknięta była wadą nieważności. Rozpatrując sprawę powtórnie, SKO dokonało ponownej oceny decyzji własnej z [...] października 2010 r. z uwzględnieniem zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazało, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest decyzja własna z [...] października 2010 r., nie zaś decyzja Burmistrza Gminy K. ustalająca warunki zabudowy. Dlatego też SKO w decyzji z [...] października 2012 r. odnosiło się do prawidłowości tej decyzji. Dokonując powtórnie oceny, czy decyzja SKO z [...] października 2010 r. dotknięta jest wadą nieważności, Kolegium poddało analizie wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. (decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa) i w art.156 § 1 pkt 6 K.p.a. (w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą), bowiem na istnienie tych przesłanek wskazywał skarżący. Organ wskazał przy tym, że decyzja z [...] października 2010 r. wydana została przez SKO po uprzednim wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r., a stronom postępowania zapewniono czynny w nim udział. SKO dokonało także oceny decyzji z [...] lutego 2008 r. pod względem jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami wykonawczymi.

Organ wyjaśnił, że ocena prawidłowości każdej decyzji dokonywana jest inaczej w trybie postępowania odwoławczego, inaczej zaś, gdy oceny takiej dokonuje organ wyższego stopnia w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest trybem nadzwyczajnym. W postępowaniu odwoławczym dokonując oceny zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zwraca uwagę na każde naruszenie prawa, jakim obarczona była decyzja. W postępowaniu zaś nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) organ wyższego stopnia dokonuje oceny decyzji ostatecznej, która może być wzruszona tylko wówczas, gdy wydana została z naruszeniem prawa rażącym (a więc nie każdym) i ocenia ją wyłącznie na podstawie istniejącego na dzień wydania decyzji materiału dowodowego. Zatem dokonując w postępowaniu nieważnościowym oceny decyzji o warunkach zabudowy, SKO zobligowane było do ustalenia i stwierdzenia, czy decyzja Burmistrza Gminy K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - w tym przypadku ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Oceny w tym zakresie SKO dokonało i dało temu wyraz w decyzji z [...] października 2010 r., nie stwierdzając, aby decyzja Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. SKO nie stwierdziło, że decyzja ta nie jest obciążona żadnymi nieprawidłowościami, uznało jednak, że nie są to naruszenia prawa o charakterze rażącym. Nieprawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (która jest jedynie środkiem dowodowym do wykazania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa) nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli przesłanka ta faktycznie jest spełniona. Dlatego też w decyzji z [...] października 2010 r. SKO stwierdziło, że "planowana inwestycja wypełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" i dlatego uznało, że decyzja Burmistrza Gminy K. nie narusza rażąco przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Wniosek ten Kolegium wysnuło oceniając sporządzoną przez Burmistrza Gminy K. analizę, która wykazała, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkalna i gospodarcza, a więc rozbudowa istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego stanowi tzw. kontynuację funkcji oraz sąsiedztwa, przez co warunek z tego artykułu został spełniony. Zatem nie można uznać, że opracowana analiza rażąco narusza prawo. Na podstawie tej analizy możliwe było przesądzenie o spełnieniu tego warunku. Dopiero zaś wydanie decyzji bez sporządzonej uprzednio analizy mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego uznania, że rażąco naruszono prawo.

Organ podniósł, że w decyzji z [...] października 2010 r. SKO oceniło również decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. w kontekście jej zapisów powołujących się na rozporządzenie Ministra Budownictwa z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, jednakże zapis w decyzji o potrzebie takiego zaprojektowania budynku, aby spełnione zostały warunki techniczne określone w ww. rozporządzeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa przesądzającego o konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając więc powtórnie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] października 2010 r., Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, a w szczególności z jego rażącym naruszeniem. Nie można też uznać, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Ponadto Kolegium powtórnie dokonało oceny, czy decyzja SKO z [...] października 2010 r. nie jest dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja nie została jednak wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, nie dotyczy też sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją administracyjną. Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzja z [...] października 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 15 K.p.a., organ wyjaśnił, iż rozpoznanie sprawy przez SKO może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy osoba uprawniona złoży odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie (gdy dotyczy to sprawy o stwierdzenie nieważności). Dlatego też po wydaniu decyzji z [...] października 2010 r., bez wniosku skarżącego, SKO nie miało podstaw prawnych do powtórnego rozpoznania sprawy.

Odnosząc się zaś do treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez inwestora T. W. SKO wyjaśniło, że skarżący ma prawo korzystać ze środków przewidzianych w procedurze administracyjnej i organ odwoławczy nie może mu tego zabronić.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ uznał, że decyzja Kolegium z [...] października 2012 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] października 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr [...], położonej w K. przy ul. N." jest zgodna z prawem.

Skargę na rozstrzygnięcie SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego oraz nieuwzględnienie przez organ jego interesu prawnego, co łącznie świadczy o jej niezgodności z prawem, a w szczególności:

- naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2012 r. oraz w decyzji SKO z dnia [...] października 2010 r. poprzez bezpodstawne zaniechanie stwierdzenia wad wynikających z naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 2 i 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje SKO i decyzja Burmistrza Gminy K. nr [...] wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

- naruszenie przez organ zasady wynikającej z art. 15 K.p.a., która mówi o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. SKO nie odniosło się bowiem w treści zaskarżonej decyzji do zarzutów, które między innymi sprowadzały się do braku merytorycznie poprawnego załącznika graficznego oraz braku znamion przeprowadzenia merytorycznie poprawnej analizy tekstowej w decyzji o warunkach zabudowy oraz nie analizowało decyzji o warunkach zabudowy całościowo;

- nie uwzględnienie interesu prawnego skarżącego poprzez decyzje nieostre, zbyt dowolne, zawierające rażące i istotne merytorycznie błędy, naruszające zasadę dobrego sąsiedztwa, z brakiem dowodów na kontynuację funkcji terenu, powodujące możliwość powstania projektu budynku mieszkalnego o zbyt dużej dowolności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przede wszystkim złamano zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do jego nieruchomości, przez co naruszono art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponownie postępowanie SKO okazało się rażąco powierzchowne, a jego ustalenia bezpodstawne, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności bezpodstawnie odmówiono stwierdzenia, że decyzje: Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. i SKO z dnia [...] października 2010 r. rażąco naruszają prawo - art. 156 § 1 K.p.a., ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji ponownie i bezpodstawnie powoływano się na analizy w decyzji, których w decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] nie ma, z których nic nie wynika, bo fakty wskazują na zupełną dowolność organu w określeniu warunków zabudowy na działce [...], co negatywnie wpływa na jego nieruchomość powodując możliwość powstania szpetnego, naruszającego ład przestrzenny i nieharmonizującego z otoczeniem szopo - garażu na działce inwestora.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] czerwca skarżący złożył pismo stanowiące uzupełnienie skargi, w którym podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez usytuowanie projektowanej rozbudowy o ściśle określonych parametrach określonych w decyzji w granicy działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] bezpośrednio przy istniejącym budynku mieszkalnym. Załącznik graficzny do decyzji nr [...] precyzyjnie usytuował projektowaną rozbudowę z określonymi granicami, co zresztą zostało następnie potwierdzone w legendzie mapy obszarem zakreskowanym z wyraźnymi granicami i to w linii rozgraniczenia inwestycji w granicy działek [...] i [...]. Takie granice rozbudowy i usytuowanie są niedopuszczalnym rażącym naruszeniem prawa i nie normatywnie zbliżają nową zabudowę do istniejącej na działce skarżącego. SKO w decyzji z dnia [...] października 2010 r. rażąco naruszyło prawo nie analizując tych faktów, a wręcz bezpodstawnie i wprost je negując. W związku z powyższym uznać należy, że zaskarżona ostateczna decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2010 r. błędnie zakłada, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja SKO nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez tutejszy Sąd. Poprzednie decyzje organu wydane w niniejszej sprawie - z dnia 19 grudnia 2011 r. i 30 września 2011 r. zostały uchylone przez Sąd z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Powyższe decyzje zostały bowiem wydane w postępowaniu nieważnościowym przez tych samych członków składu orzekającego SKO, którzy brali udział we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponownie jednak rozpoznając sprawę, organ zgodnie ze wskazaniami Sądu wyznaczył takie składy orzekające, w którym nie znaleźli się już członkowie składu orzekającego, którzy wydali decyzję ostateczną z dnia [...] października 2010 r.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest dość specyficzne postępowanie. Kontroli Sądu podlega bowiem obecnie decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tegoż organu z dnia [...] października 2010 r., odmawiającej z kolei stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2008 r. Wydane w przedmiotowej sprawie, kontrolowane obecnie przez Sąd decyzje zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej SKO z dnia [...] października 2010 r. Przede wszystkim zauważyć więc należy, czego zdaje się nie rozumieć do końca skarżący - z uwagi na podnoszone przez niego zarzuty - że przedmiotem postępowania jest ostatnia z ww. decyzji, a nie decyzja Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2008 r.

Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z ww. przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast - a do czego zmierza skarżący - rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest - co należy podkreślić - tylko i wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

Nie jest zaś dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Z tych względów w postępowaniu nadzwyczajnym SKO nie mogło dokonywać oceny prawidłowości sporządzonej przez Burmistrza Gminy K. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w taki sposób, jak uczyniłoby to w postępowaniu odwoławczym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyraźnie zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Ocena organu orzekającego w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, dotyczy wyłącznie tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się natomiast postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6.05.2010 r., II OSK 739/09).

Zauważyć należy, że K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IOSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726), jak również gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297).

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia, ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego mogłyby mieć znaczenie przy kontroli w trybie zwykłym decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej warunków zabudowy, ewentualnie wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji SKO z dnia [...] października 2010 r., którego to wniosku skarżący jednak nie złożył. Zarzuty te nie mogą zaś znaleźć oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. decyzji SKO.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, SKO zobligowane było do ustalenia i stwierdzenia, czy decyzja Burmistrza Gminy K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) oraz przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Zdaniem Sądu, oceny w powyższym zakresie SKO dokonało i dało temu wyraz w decyzji z [...] października 2010 r., nie stwierdzając, aby decyzja Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Zauważyć też należy, że SKO stwierdziło, iż nieprawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest naruszeniem prawa, lecz wada ta nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Tylko zaś takie naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie wydanie decyzji bez sporządzonej uprzednio analizy mogłoby stanowić podstawę do ewentualnego uznania, że rażąco naruszono prawo. Natomiast wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia, które to mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa przesądzającego o konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Kolegium nie stwierdziło także, aby decyzja ta w razie jej wykonania, jak podnosi skarżący - wywołałaby czyn zagrożony karą, jak również nie jest dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, nie dotyczy też sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją administracyjną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Słusznie zauważył też organ, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności o której mowa w art. 15 K.p.a. Rozpoznanie sprawy przez SKO, czy to w trybie zwykłym odwoławczym, czy w trybie nadzwyczajnym, może mieć miejsce tylko wtedy, gdy osoba uprawniona złoży odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie. Skarżący nie złożył zaś odwołania od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy, ani też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji SKO z dnia [...] października 2010 r.

Sąd nie dopatrzył się także podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 2 i 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje SKO oraz decyzja Burmistrza Gminy K. wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Reasumując, wskazać należy, że kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne zostało przez organ przeprowadzone w prawidłowy sposób. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.