Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 127/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Przyznano pełnomocnikowi od Skarbu Państwa zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.1, art. 48 ust. 1 i 3, art. 49, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1, 2, 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 69a par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 134 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. i E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej; I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, kwotę 295,20 zł (w tym 55,20 zł tytułem podatku od towarów i usług).


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) z urzędu ustalił Państwu A. i E. K. wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł, stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s) 500 zł, pięćdziesięciokrotnie podwyższonej, współczynnika kategorii obiektu (k) - 1 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1 w sprawie samowolnej budowy domku letniskowego o wymiarach w rzucie 6,44m x 6,29m położonego we wsi B., gm. W. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. wnieśli A. i E. K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia ewentualnie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. "na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) " i w tym zakresie orzekł:

"na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami)", a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że z treści notatki służbowej sporządzonej w dniu 25 października 2002r. wynika, iż na posesji położonej w miejscowości B. gm. W. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] rozpoczęto budowę budynku letniskowego. Na dzień sporządzania notatki wykonano płytę fundamentową, ścianę na granicy posesji z sąsiadem i komin murowany. Stwierdzono, że roboty wykonywano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] listopada 2002r. nakazującą rozbiórkę budynku letniskowego pobudowanego na działce nr [...] w B. gm. W., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] 11.2006r. przeprowadził kontrolę na powyższej nieruchomości i ustalił, że na nieruchomości, na fundamencie betonowym ustawiono dom letniskowy o trzech ścianach drewnianych i jednej murowanej, o wymiarach 6,29m x 6,44m, od strony wejścia na posesję budynek przedłużono o werandę drewnianą niezamkniętą o wymiarach 2,16m x 6,44m. Obiekt przekryto dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytym papą. Ściana murowana usytuowana jest wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Z wyjaśnień złożonych przez Państwa A.i E. K. wynika, iż budowa budynku letniskowego do roku 2006 nie została zakończona i prowadzona była systemem gospodarczym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2007r. wydał postanowienie wstrzymujące budowę budynku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, znajdującego się we wsi B., gm. W. na działce nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2007r. organ powiatowy wydał decyzję nakazującą Państwu A. i E. K. rozbiórkę domu letniskowego na działce nr [...] położonej we wsi B., gm. W., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nakazał inwestorowi Państwu A. i E. K. dokonać rozbiórki powyższego budynku letniskowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007r. wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu [...] września 2007r. organ powiatowy wydał decyzję, którą ponownie nakazał inwestorowi Państwu A. i E. K. dokonać rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach w rzucie 6,44m i 6,29m usytuowanego na nieruchomości położonej we wsi B. na działce o nr [...].

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2007r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 05 lutego 2008r. uchylił zaskarżoną decyzje WWINB z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie prowadząc postępowanie -postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. wstrzymał budowę domu letniskowego o wymiarach w rzucie 6,44m x 6,29m we wsi B. na działce o nr [...], będącego własnością Państwa A. i E. K. oraz nałożył na inwestorów A. i E. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] października 2008r. określonych dokumentów.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. jak i postanowieniem z dnia [...] marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nałożył na Państwa A. i E. K. obowiązek usunięcia w określonym terminie, wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

W dniu 26 września 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły 4 egzem, uzupełnionego projektu budowlanego budynku letniskowego autorstwa tech. bud. E. C.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zbadał zgodność projektu z przepisami i na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) wydał zaskarżone postanowienie.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 prawa budowlanego, które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W przypadku, gdy budowa obiektu budowlanego zakończyła się po 2005r. i wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor takiej decyzji nie uzyskał, zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązującej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 48 ust 3 Prawa budowlanego, organ I instancji nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązany z nałożonego obowiązku wywiązał się. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 49 prawa budowlanego.

W przypadku gdy właściwy organ, (przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) stwierdzi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz wykonany został przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane, w drodze postanowienia, ustala opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 25.000 zł, co wynika z następującego sposobu liczenia 50xSxKxW = 50x500zł x 1 x 1, przy czym: podwyższony pięćdziesięciokrotnie iloczyn stawki opłaty S = 500zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego K = 1 (dom letniskowy - kategoria III) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego W = 1 (dla domu letniskowego wielkość stała - 1).

Art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem, pomimo że w art. 59g ust. 3 Prawo budowlane stwierdza się, że w przypadku nieuiszczenia kary podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to opłata legalizacyjna nie podlega przymusowemu ściągnięciu. W art. 49 ust. 3 Prawo budowlane zdanie ostatnie zastrzeżono bowiem szczególny skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, mianowicie decyzję o nakazaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest bowiem obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem.

Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W przypadku spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego (w tym uiszczeniu opłaty legalizacyjnej) właściwy organ wydaje decyzję:

- o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

- o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia nastąpiło z uwagi na przywołanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r. Dz. U. Nr 156, ] poz. 1118 ze zm.) choć tekst jednolity ogłoszony został w 2010r., jak i nie powołanie w podstawie prawnej przepisów proceduralny tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ustalenia innej, niż określonej w przepisach, wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób niepozostawiający żadnej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tę wysokość czy możliwości finansowe inwestora. Tym bardziej nie może umorzyć w całości lub w części opłaty legalizacyjnej, ani rozłożyć ewentualnie na raty (gdyż nie jest organem stosującym przepisy podatkowe, którym jest Wojewoda).

Ponadto z uwagi na to, że inwestorzy kontynuowali budowę domu letniskowego do roku 2006r. mimo, iż organ powiatowy wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w 2002r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązującej, tj. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. K. i E. K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie orzeczenia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2011r., ewentualnie umorzenia kwestionowanej opłaty legalizacyjnej.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie aktualnie obowiązującego art. 59 f ust 1 Prawa budowlanego, zamiast zastosowania powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania.

Wskazali na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym brak wskazania, iż postępowanie w sprawie samowolnej budowy domku letniskowego we wsi B. gm. W. na działce oznacz, nr. ewid. [...] toczy się od 2002r.

Zarzucili opieszałość Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który dokonał kontroli obiektu objętego opłatą legalizacyjną w 2002 r. i nie wydał decyzji w przeciągu 7 lat. Naruszenie art. 7 kpa oraz 77 kpa poprzez powierzchowną ocenę materiału dowodowego. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i przyjęcie przez organ niepopartych żadnymi dowodami ustaleń, sprzecznych z rzeczywistym stanem sprawy. Błędne i niezasadne określenie wysokości zobowiązania i jego rażące zawyżenie. Błędy formalne postanowienia przejawiające się min. w błędnym pouczeniu skarżących co do terminu zaskarżenia postanowienia. Brak uwzględnienia zarzutu skarżących, w którym wskazywali, iż po decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r. skarżący nie kontynuowali budowy domku letniskowego, pomimo otrzymania decyzji Urzędu Miasta i Gminy o przekwalifikowaniu działki z gruntów leśnych na rekreacyjno wypoczynkowe (rok 2004r.) oraz braku reakcji i podejmowania jakichkolwiek czynności przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dnia 30 listopada 2006r.

Skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie jest niezasadne i zostało wydane z naruszeniem prawa i rażącą opieszałością albowiem:

1. 7 października 2002 r. organ wydający postanowienie dokonał kontroli domku letniskowego bez powiadomienia skarżących (wszczął postępowanie w sprawie).

2. 25 października 2002 r. organ wydający postanowienie dokonał przesłuchania skarżącego E. K.

3. od 2002 r. do końca 2006r. organ wydający postanowienie nie dokonywał żadnych czynności w sprawie.

Skarżący wskazali, że zgodnie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003r.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie niewątpliwie przyjąć należy, że postępowanie wszczęte zostało przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w 2002 r., skarżący wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie kontynuowali budowy domku letniskowego zatem zastosowanie winny mieć w niniejszej sprawie przepisy obowiązujące w 2002 r.

Opieszałość Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który dokonał kontroli w 2002 r. i nie wydał decyzji w przeciągu co najmniej 7 lat nie może zatem działać na niekorzyść skarżących. Co więcej w wyniku braku wydania decyzji Urząd Gminy dokonał przekształcenia gruntów, co ugruntowało skarżących w prawidłowości i legalności obiektu i tym samym naraziło skarżących na ponoszenie dodatkowych kosztów.

Nadto wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w treści postanowienia nie zamieścił informacji dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do domku letniskowego objętego niniejszym postępowaniem, wskazując jakoby pierwsza czynnością w sprawie byłoby wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, na brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz naruszenie art. 7 kpa oraz 77 kpa poprzez powierzchowną ocenę materiału dowodowego.

Jednocześnie skarżący wskazali, że nie posiadają środków na zapłatę opłaty legalizacyjnej, ani też majątku którego spieniężenie pokryłoby przedmiotową opłatę, ponadto stan zdrowia skarżących w tym przede wszystkim E. K. jest bardzo ciężki.

Skarżący wskazali na przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem zgodnie z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Możliwość umorzenia należności publicznoprawnej przewidziana w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej uzależniona jest więc od zaistnienia przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

Zdaniem skarżących, w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza regulacji związanej z tzw. samowolą budowlaną organ rozstrzygając niniejszą sprawę powinien kierować się nie tylko dbałością o dochody budżetu państwa (zgodnie z art. 59g ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego opłata legalizacyjna stanowi dochód budżetu państwa), ale także dbać o ważny interes skarżących i interes publiczny, co w niniejszej sprawie przejawia się w znacznej mierze w opieszałości Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który dokonał kontroli w 2002 r. i nie wydał decyzji w przeciągu co najmniej 7 lat. Przez ten czas skarżący znacząco podupadli na zdrowiu i nie są w stanie uregulować ustalonej opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji powołując się na uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi.

Organ podkreślał, że inwestorzy kontynuowali budowę domu letniskowego do roku 2006r. mimo, iż organ powiatowy wszczął postępowanie w niniejszej sprawie w 2002r. Zastopowanie mają zatem przepisy ustawy Prawo budowlane obecnie obowiązującej, tj. z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 października 2002r. określił stan zaawansowania robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego i stwierdził, że inwestor nie posiadał stosownych zezwoleń. W trakcie kontroli organu powiatowego, w dniu 30 listopada 2006r. inwestorzy oświadczyli, "iż nadal prowadzone są roboty budowlane systemem gospodarczym przy wznoszeniu domku drewnianego. Budowa obiektu do dnia dzisiejszego nie została zakończona". Nadto to inwestor decyduje, czy chce zapłacić opłatę legalizacyjną (i zalegalizować obiekt) czy też nie.

Organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ustalenia innej, niż określonej w przepisach, wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób niepozostawiający żadnej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tę wysokość czy możliwości finansowe inwestora.

Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2012r. stwierdził, że skarżący wypełnili wszystkie wymogi formalne związane z legalizacją samowoli budowlanej. Postępowanie wszczęto w 2002r. i nie zostało ono ostatecznie zakończone. Przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego sprzed nowelizacji objętej ustawą z dnia 27 marca 2003r. brak było podstaw do naliczenia opłaty legalizacyjnej, albowiem ustawa nie nakładała takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011r. i poprzedzające jego wydanie postępowanie, które toczyło się w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w sprawie samowoli budowlanej domu letniskowego o wymiarach 6,44 m na 6,29 m położonego we wsi B. na działce o numerze geodezyjnym [...].

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań. Nie znalazł w tym zakresie zasadności zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 7 kpa i art. 77 kpa. Organy dokonały wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i wnikliwego jego rozpatrzenia z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 kpa.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że budowa domu letniskowego została rozpoczęta w 2002r., a następnie została kontynuowana przynajmniej do 2006r. Organ nadzoru słusznie ustalił, że na pierwotnie ujawnionej w 2002r. płycie fundamentu do 2006r. wzniesiono dom letniskowy z trzema ścianami drewnianymi i jedną murowaną o wymiarach 6,29m na 6,44 m. Obiekt posiadał werandę, przykryty został dachem o konstrukcji drewnianej pokrytej papą (k. 6, 14 i nast. akt adm.).

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie rzeczywiście wszczęto w 2002r., ale w przedmiocie samowoli budowlanej budowy domu letniskowego i w celu doprowadzenia tej samowoli do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718) do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r., a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41 ustawy nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003r.

Chybiony jest zatem zarzut skarżący dotyczący zastosowania przez organy niewłaściwych przepisów prawa budowlanego i w konsekwencji naliczenie opłaty legalizacyjnej, przy braku zdaniem skarżących obowiązku jej naliczenia wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązujących przed 11 lipa 2003r.

Wobec powyższego słusznie przyjęły organy nadzoru budowanego, że w treści art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustanowiono zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie kwestionowali, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że w 2002r. rozpoczęto wyżej opisane roboty budowlane (budowę domu letniskowego), których prowadzenie trwało przynajmniej do 2006r., na skutek czego zostały wstrzymane postanowieniem organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] stycznia 2007r., jak również, że podjęli roboty te bez pozwolenia na budowę. Nie były przez nikogo kwestionowane parametry oraz przeznaczenie obiektu budowlanego. W konsekwencji tak ustalony stan wypełniał znamiona samowoli budowlanej na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego, której to samowoli dotyczy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu chodzi o zastosowanie norm prawa administracyjnego (prawa materialnego) do sytuacji samowolnego, bowiem przeprowadzonego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, wykonania określonych robót budowlanych związanych z budową domu letniskowego.

Skoro skarżący wykonali roboty budowlane w niespornym i ustalonym przez organy zakresie, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zarazem zaszły warunki do legalizacji przedmiotowej budowy, to należało w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Stąd też organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 48 i art. 49 powołanej ustawy, regulujące procedurę legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. W ramach postępowania legalizacyjnego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 i [...] marca 2011r. nałożył na inwestorów obowiązki polegające na dostarczeniu zaświadczeń i dokumentów technicznych (art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane). Wobec wywiązania się przez inwestorów z nałożonych obowiązków kolejnym etapem legalizacji było nałożenie opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji organ zgodnie z art. 49 ust. 1 tejże ustawy ustalił w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, co wynika z art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane.

Ustalona postanowieniem organu I instancji opłata legalizacyjna została prawidłowo obliczona, zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 powołanej ustawy. Z przepisów tych wynika, iż opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s) oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), określanych na podstawie załącznika do ustawy. W odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podstawowa stawka opłaty wynosi 500 zł, co wynika z art. 59f ust. 2 tej ustawy. Ponieważ stawka opłaty określona w art. 59f ust. 2 wskazanej ustawy podlega zgodnie z art. 49 ust. 2 tej ustawy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu wysokość opłaty legalizacyjnej w przedmiotowej sprawie trafnie została ustalona na kwotę 25.000 zł. Załącznik do ustawy wskazuje, iż legalizowane roboty należy zakwalifikować do kategorii III – domy letniskowe (K = 1, W = 1), w konsekwencji jest to najniższa kwota możliwa do ustalenia tytułem opłaty w ramach procedury legalizacyjnej. Siedmiodniowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej trafnie został określony przez organy, bowiem wywiedziony być powinien z treści art. 59g ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, znajdującego odpowiednie zastosowanie w sprawie poprzez odesłanie do art. 59f tej ustawy zawartym w art. 49 ust. 2 powołanej ustawy.

Należy także wskazać, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego (por. stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 990/08 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http:orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji osobistej czy materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Z tych przyczyn podnoszone przez skarżącą w skardze okoliczności, co do jej sytuacji finansowej i możliwości płatniczych nie podważają powyższych wniosków i nie mogą doprowadzić do zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej, która nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. Okoliczności te nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Podobnie podnoszone przez skarżących opieszałość organów i inne okoliczności, jakkolwiek naświetlają motywację skarżących i trudności w uzyskaniu pozwolenia budowlanego, nie mogą służyć skutecznemu zakwestionowaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Jakkolwiek nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to Sąd uznał także za niezbędne odniesienie się do stanowiska organu odwoławczego co do tego, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, w tym art. 59g, a zgodnie z ust. 5 tego przepisu do kar stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, które to przepisy stanowią podstawę do umarzania zaległości podatkowych, odraczania terminu płatności podatku i zaległości podatkowych rozkładania zapłaty podatku i zaległości podatkowych na raty. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OZ 209/11 (orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń jw.), przepisu 67a § 1 Ordynacji podatkowej nie wynika termin, w jakim można złożyć określony w nim wniosek, ale zasadnicze znaczenie ma nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów prawa budowlanego dotyczących kar (i Ordynacji podatkowej) do opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2 i 59g ust. 5 Prawa budowlanego). Dalej NSA wyjaśnił, iż oznacza to, że po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (a najpóźniej w terminie, na który powołał się organ wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki) nastąpiła utrata uprawnienia do skorzystania z możliwości uiszczenia tej opłaty (i jednocześnie wygasł obowiązek jej uiszczenia), a po stronie organu aktualny stał się obowiązek do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W konkluzji NSA stwierdził, że tym samym, w związku z bezskutecznym upływem siedmiu dni i brakiem złożenia w tym czasie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej, postępowanie przed organem o umorzenie i częściowe rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej nie wywiera wpływu na rozpoznawaną sprawę w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zarazem w orzecznictwie sądów administracyjnych (nieprawomocne wyroki WSW w Warszawie, między innymi z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 429/11 i z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 842/11 i w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 170/11 - dostępne w bazie orzeczeń jw.) wyrażono pogląd, iż opłata legalizacyjna jest inną formą oddziaływania na inwestora niż kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna odmiennie niż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie posiada wszystkich cech podatku, różnica polega na tym, iż opłata legalizacyjna pozbawiona jest cechy "przymusowości", innymi słowy w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu (inaczej niż w przypadku kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane), lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wypowiedź organu odwoławczego w tym zakresie nie została poparta w należyty sposób niemniej jednak nie miało to wpływu na ocenę merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W sprawie zaszły podstawy do jej ustalenia, zaś pogląd organu co do terminu i skutków nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest trafny.

Chybione są zatem zarzuty skarżących zmierzającego do podważenia podstaw naliczenia opłaty legalizacyjnej, które Sąd uznaje za prawidłowe w niniejszej sprawie.

Nie znalazły także zasadności zarzuty skarżących dotyczące braku uzasadnienie faktycznego i prawnego orzeczeń wydanych przez organy administracji w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego I i II instancji sprostały obowiązkom wynikającym z art. 107 §1 i 2 kpa.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej ppsa) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu II instancji, jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji. Wprawdzie nieprawidłowo pouczono skarżących o 14-dniowym terminie do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 27 października 2011r., ale uchybienie to nie naruszyło praw skarżących i nie stanowiło także uchybienia skutkującego uchyleniem postanowienia organu I instancji.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.