Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1080/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji.


UZASADNIENIE

Towarzystwo [...] z siedzibą w K., będące organizacją pożytku publicznego, pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. zwróciło się o dopuszczenie go do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa zjazdu z drogi wewnętrznej (z działki nr [...] na działki: nr [...], nr [...] obr. [...]) wraz z budową drogi wewnętrznej na części działki nr [...], części działki nr [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] w K.. We wniosku wskazano, że udział Towarzystwa w postępowaniu uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia, którymi zgodnie z § 6 Statutu są: ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, ochrona wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji, ochrona ładu urbanistycznego. Zgodnie z § 7 Statutu Towarzystwo realizuje swoje cele poprzez m.in.: podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych.

We wniosku Towarzystwo podało, że teren planowanej inwestycji w "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej miasta K." zaproponowano do objęcia ochroną w postaci użytku ekologicznego. (http://www.eko.uj.edu.pl/przyrodakrakowa/koncept.htm). Nadto podało, że wniosek obejmuje nieruchomości na terenie których planowany jest park miejski (postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego "Budowa parku przy ul. [...] w K. obejmująca budowę ciągów pieszych i ciągów pieszo-rowerowych, obiektów małej architektury oraz zieleni urządzonej" - [...]). Towarzystwo podniosło również, że za uwzględnieniem wniosku przemawia interes społeczny, jakim jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu, a ochrona środowiska jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa i leży w interesie wszystkich obywateli.

Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), orzekł o odmowie dopuszczenia Towarzystwa [...] z siedzibą w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa zjazdu z drogi wewnętrznej (z działki nr [...] obr. [...] na działki: nr [...], nr [...] obr. [...]) wraz z budową drogi wewnętrznej na częściach działek: nr [...], [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu organ stwierdził, że cel statutowy, na który powołuje się stowarzyszenie zawarte w § 6 statutu (ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona zwierząt, ochrona krajobrazu, ochroną wartości kulturowych, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji) nie uzasadnia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej inwestycji. Zdaniem organu, cel ten sformułowany jest bardzo ogólnie, zaś organizacje społeczne chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. Wniosek Towarzystwa nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i nie uzasadnia woli dopuszczenia tej organizacji do udziału w postepowaniu, a powołane w nim argumenty należy uznać za niewystarczające. Organ zauważył również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy na budowę zjazdu i drogi wewnętrznej obejmuje swoim zakresem niewielki obszar terenu, gdzie powierzchnia zabudowy wynosić będzie około 203,70 m2 i stanowi dopełnienie ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2016 r. W związku z tym zakres oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji będzie niewielki. Odnosząc się do argumentu dotyczącego planowanej realizacji w tym rejonie parku miejskiego wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Towarzystwo [....] podając, że zaskarżone postanowienie jest błędne, z uwagi na nieprawidłową wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza w zakresie pojęcia "interesu społecznego" oraz celów statutowych stowarzyszenia. Żalący się wskazał, że ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy to ze względu na jego wynik. Towarzystwo zwróciło również uwagę na fakt, że ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli, co znajduje potwierdzenie w przepisach Konstytucji RP. Wobec zaś faktu, że cele statutowe Towarzystwa pozostają w bardzo ścisłym związku z przedmiotem postępowania, istnieje także interes społeczny, a Towarzystwo zgłosiło swój wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż realizacja inwestycji wiąże się z koniecznością usunięcia drzew. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że cele wskazane w Statucie Towarzystwa nie wykazują związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym nie uzasadniają dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W szczególności wnioskujące Towarzystwo nie podało żadnych argumentów przemawiających za koniecznością ochrony konkretnych, rzadkich gatunków roślin występujących na tym terenie (i jaka jest ich ilość), dla których ewentualne zagrożenie mogłaby stanowić planowana inwestycja. Zdaniem Kolegium Towarzystwo nie wykazało również, że za jego udziałem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy polegającej na budowie zjazdu z drogi wewnętrznej na terenie położonym przy ul. [...] w K. i budowie drogi wewnętrznej przemawia interes społeczny. Towarzystwo bowiem dość ogólnie powołało się na "wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją", nie precyzując, na czym polegać będzie - w tej konkretnej sprawie - jego działanie w interesie społecznym, w szczególności reprezentowanie tego interesu, rozumianego jako interes prawny, czyli mający oparcie w konkretnych przepisach prawa i wartości, jakie są z tym pojęciem utożsamiane oraz ich ochrona.

Towarzystwo [....] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podniosło, że Prezydent Miasta K. dokonał samowolnej i błędnej nadinterpretacji pojęcia "interes społeczny" oraz oceny "celu statutowego" i niewłaściwe zastosował art. 31 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy zachodzą przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie strony skarżącej udział organizacji na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi stowarzyszenia określonymi w paragrafie 6 Statutu. Z kolei paragraf 7 Statutu wskazuje, że Towarzystwo realizuje swój cel m.in. poprzez podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Strona skarżąca zaznaczyła, że Instytut Nauk o Środowisku UJ w "koncepcji ochrony różnorodności biotycznej Miasta K." proponuje objęcie terenu planowanej inwestycji ochroną w postaci użytku ekologicznego. Wniosek obejmuje nieruchomości, na których planowany jest park miejski. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych, a w konsekwencji niedopuszczenie do sytuacji, w której w skutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu.

Odwołując się do przepisów art. 5, art. 74 ust.1, art. 31 ust.3 Konstytucji RP skarżące Towarzystwo stwierdziło, że środowisko jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa, natomiast jego ochrona, gwarantowana w Konstytucji, leży w interesie społecznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Rozważania prawne rozpocząć należy od przytoczenia przepisu prawa mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art.31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej, a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawny. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że zasadność żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do oceny organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy przy tym pamiętać, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone ("interes społeczny") nie występuje uznanie administracyjne, pomimo pewnego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że do celów Towarzystwa [...] z siedzibą w K. należy m.in.: ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu rozumianego jako postrzegana przez ludzi przestrzeń zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, pobudzanie aktywności lokalnej oraz zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji oraz ochrona ładu urbanistycznego (§ 6). Stosownie zaś do zapisów § 7 Statutu Towarzystwo swoje cele realizuje m.in. poprzez podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Wykazując zasadność wniosku Towarzystwo odwołało się m.in. do opracowania naukowców Uniwersytetu Jagiellońskiego "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej K." (z podaniem linku do strony internetowej). W publikacji tej, na stronie 128, przedstawiono obszar wyznaczonymi ulicami Obronna, Kosocicka, Słona Woda (Mapa 33). Wskazano, że zgodnie z przeznaczeniem terenu według Studium obszar ten stanowi strefę kształtowania systemu przyrodniczego miasta. Jako rodzaj siedlisk wymieniono: staw, szuwary trzcinowe, zarośla pałki wodnej, łąki. Najcenniejszymi gatunkami roślin i zwierząt na tym terenie są: traszka zwyczajna, traszka grzebieniasta, kumak nizinny, rzekotka drzewna, żaba moczarowa, żaba jeziorkowa, zaskroniec zwyczajny. Autorzy pracy uznali, że obszar ten objęty jest pierwszym stopniem zagrożenia spowodowanego zabudową, przesuszeniem terenu, śmieciami. Jako konieczne zabiegi ochronne i proponowany sposób utrzymania obiektu wskazano: objęcie ochroną w formie użytku ekologicznego, niedopuszczenie do wysuszenia stawków oraz ochronę przed zabudową terenów otaczających.

Wobec powyższego uznać należy, organ I instancji błędnie przyjął, że cele statutowe Towarzystwa zostały określone zbyt ogólnie, a we wniosku nie wskazano precyzyjnie związku tych celów z przedmiotem sprawy, do której Towarzystwo zamierzało przystąpić. Wszak wymagany związek wydaje się oczywisty. Tak więc ocena organu I instancji, że wniosek Towarzystwa nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i nie uzasadnia woli dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, a powołane w nim argumenty są niewystarczające – w świetle przedstawionej, a wskazanej przecież przez wnioskodawcę "Koncepcji ochrony różnorodności biotycznej K." jest gołosłowna. Nie można się również zgodzić z oceną SKO, że cele wskazane w Statucie Towarzystwa nie wykazują związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym nie uzasadniają dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie sposób nie zauważyć, że formułując taką ocenę Kolegium samo posłużyło się samymi ogólnikami, co zarzuciło wnioskodawcy. Kolegium nie uzasadniło w ogóle tezy, że cele wskazane w Statucie Towarzystwa nie wykazują związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji Towarzystwo nie podało żadnych argumentów przemawiających za koniecznością ochrony konkretnych, rzadkich gatunków roślin występujących na tym terenie (i jaka jest ich ilość), dla których ewentualne zagrożenie mogłaby stanowić planowana inwestycja. Powyższe stwierdzenie oznacza, że organ nie sięgnął do przytoczonego wyżej, powszechnie dostępnego opracowania wskazanego przez wnioskodawcę. A jak wcześniej przedstawiono, organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu ustalić, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Jako nieadekwatne i niewłaściwe uznać należy odniesienie się organu I instancji do argumentu Towarzystwa dotyczącego planowanej w tym rejonie realizacji parku miejskiego. Wyjaśnienie Prezydenta, że zgodnie z art. 63 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy nie ma żadnego związku z badaniem przez organ spełnienia przesłanki, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzasadnione jest jej celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wszak argument ten był podnoszony, jak można go odczytać, dla podkreślenia, że są już podejmowane działania w celu ochrony tego obszaru przed zabudową. Mając zatem na uwadze przedmiot postępowania (ustalenie warunków zabudowy dla terenu cennego przyrodniczo), nie ulega wątpliwości, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony uzasadnione jest celami statutowymi Towarzystwa (ochrona przyrody, ochrona środowiska, podejmowanie działań interwencyjnych na rzecz ochrony przyrody, formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska i rozwoju gospodarczego, udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych).

Drugą z przesłanek, o których stanowi art. 31 § 1 k.p.a., jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Należy podkreślić, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności tej przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09, Lex nr 746474). Zdaniem Sądu, Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zbadało wiarygodnie i wszechstronnie wniosku Towarzystwa pod kątem spełnienia merytorycznej przesłanki interesu społecznego. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, Towarzystwo wyraźnie wskazywało, że interesie społecznym jest niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu. Zdanie to należało zestawić z informacjami wynikającymi z cytowanej wyżej "Koncepcji". Nie ulega wątpliwości, że ochrona środowiska jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa i jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli. Podkreślić należy, że z niedookreślonego charakteru pojęcia interesu społecznego wynika, że nie jest właściwe domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, publ. Lex nr 597243 oraz wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 540/09, publ. Lex nr 597678).

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie wzięcie pod uwagę wyrażonych wyżej ocen.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.