Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1427/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. w W. i B. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011r. nr [...], po rozpoznaniu wniosków "E." Sp. z o.o. oraz "B." S. A. (dalej: "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2010r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1967r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], obecny [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2009r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2008r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1967r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Organ wskazał m. in., że nieruchomość położona przy ul. [...] była objęta działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z [...] czerwca 1967r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego w uzasadnieniu przywołując art. 7 ust. 5 dekretu zgodnie, z którym gmina mogła odmówić dotychczasowemu właścicielowi przyznania wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy w przypadku nie złożenia wniosku albo "z jakichkolwiek innych przyczyn". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] listopada 1967r. wskazało, jako podstawę odmowy obok art. 7 ust. 5 dekretu także przepisy ustawy z 28 maja 1957r. o wyłączeniu spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 47, poz. 228). Zdaniem Ministra "jakiekolwiek inne przyczyny" z art. 7 ust. 5 dekretu znajdują konkretyzację w obowiązującym w dacie orzekania przez organy dekretowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mającym moc powszechnie obowiązującą i rangę aktu prawnego. Z przepisów dekretu wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa mogła nastąpić, gdy korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Minister stwierdził też, iż planem obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowych był Miejscowy Plan Zabudowania W. nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. [...] marca 1949r., opublikowany w M.P. Nr A-14, poz. 200. Ten plan był jedynym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości.

Skargę na powyższe decyzje wnieśli G. S. i J. H.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2009r., sygn. akt I SA/Wa 1136/09 uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009r. i z [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedyne kryterium przyznania prawa do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nie przyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, iż owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. Zaskarżone decyzje rozważań w powyższym zakresie w istocie nie zawierają. Dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji i orzeczenia z 1967r. Wykroczył, zatem poza swoje uprawnienia, jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod względem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Do postępowania nadzorczego stosuje się wszystkie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasady postępowania, nie oznacza to jednak, że organ nadzorczy jest uprawniony do nadawania badanej decyzji treści, których ona nie zawiera.

Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] Minister Infrastruktury, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w w/w wyroku, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1967r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], obecny [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe rozpatrując wniosek byłych właścicieli nieruchomości rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r., bowiem odmówiły przyznania żądanego prawa mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie.

W dniu 5 października 2010r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek "E." Sp. z o.o. w W., uzupełniony pismem z 27 października 2010r. i "B." SA (użytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją z [...] września 2010r. We wniosku "E." Sp. z o. o. podniosła, że organ nadzoru winien zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie zbadać czy zachodziła kolizja między ustaleniami miejscowego planu zabudowania W. nr [...] z [...] marca 1949r., a korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, nadto wskazała, iż decyzje dekretowe są prawidłowe, skoro plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał publiczne drogi piesze i ogrody oraz państwowy przemysł poligraficzny to byli właściciele nie mogli realizować funkcji wskazanej w planie, a wiec nie ma podstaw, zdaniem skarżącej spółki, do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, skoro kolizja miała miejsce. Podniesiono, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Natomiast "B." SA zarzuciła, że Minister Infrastruktury błędnie przyjął, iż postanowienia planu nie wykluczały możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011r. utrzymał w mocy w/w decyzję własną, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Nieodwracalność skutków prawnych musi odnosić się do stanu prawnego, a nie faktycznego. Dla wykazania, czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Jak wynika z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] zostało ustanowione na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1996r. nr [...], natomiast prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1994r. nr [...], wydanych na podstawie ustawy z 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Na podstawie w/w decyzji prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...]. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok Sądu Najwyższego z 6.04.1995 r. sygn. akt. III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223). Późniejszy obrót przedmiotowym prawem użytkowania wieczystego jest konsekwencją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1994r. i z [...] stycznia 1996r., a nie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. Nadto zdaniem Ministra w wyroku WSA z 29 października 2009r. brak jest nakazu badania czy dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli było zgodne z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka analiza została przeprowadzona w uchylonych decyzjach i Sąd uznał, że Minister dokonał wówczas ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego a nie oceny decyzji i orzeczenia z 1967r. wykraczając tym samym poza swoje uprawnienia, jako organu nadzorczego.

Na powyższą decyzję "E." Sp. z o.o. oraz "B." SA wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o jej uchylenie i o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2010r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, 77 i 80 kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymując argumentację prezentowaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreśliła, że Minister nie wykonał zaleceń wynikających z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 29.10.2009r. Miejscowy Plan Zabudowania W., nr [...] z [...] marca 1949r. przeznaczał przedmiotową nieruchomość pod publiczne drogi piesze i ogrody oraz państwowy przemysł poligraficzny. Takie przeznaczenie gruntu kolidowało z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Aby tę okoliczność ustalić nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego prowadzącego do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, co było przyczyną uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009r. i z [...] lutego 2008r. Miejscowy Pan Zabudowania nr [...] został opublikowany w Monitorze Polskim Nr A-14 z 1949 roku pod poz.200. Fakt publikacji powoduje domniemanie powszechnej znajomości planu, także przez organy administracji publicznej, które wydały decyzje dekretowe. Decyzje dekretowe nie zawierają wprawdzie pełnego uzasadnienia, ale ich rozstrzygnięcie jest zgodne ze stanem prawnym istniejącym w dacie ich wydania, nie mogą, zatem być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzje dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co przekreśla możliwość stwierdzenia ich nieważności. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996r., sygnatura akt OPS 7/96, w myśl której, okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty podlegające przepisom dekretu znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz poprzedników prawnych skarżących, nastąpiło w trybie ustawy z 29 września 1990r o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie w/w praw potwierdzał w drodze deklaratoryjnej decyzji właściwy wojewoda. Grunt oznaczony obecnie, jako działka nr [...] pozostawał w dniu 5 grudnia 1990r zarządzie przedsiębiorstwa państwowego W. Wojewoda [...] wydał [...] stycznia 1996r decyzję potwierdzającą nabycie przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków. Grunt stanowiący działkę nr [...] był 5 grudnia 1990r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego "W.". Decyzja uwłaszczeniowa dotycząca działki nr [...] została wydana przez Wojewodę [...] [...] lipca 1994r. Uwłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, a roszczenia reprywatyzacyjne zostały zgłoszone już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej i przekształceniach podmiotowych po stronie użytkownika wieczystego gruntu.

W piśmie procesowym z 2 marca 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wniosek o przyznanie praw do gruntu złożyli w dniu 13 lutego 1948r. J. i H. S. Jednakże zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...], w dniu 21 listopada 1945r. małż. S. nie byli właścicielami gruntu. J. i H. S. kupili nieruchomość na podstawie umów z [...] września 1946 r. i [...] października 1946 r., nie byli, zatem dotychczasowymi właścicielami gruntu, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Powstaje w związku z tym pytanie, czy mogli być uznani za następców prawnych dotychczasowych właścicieli. Dla kwestii posiadania przez małż. S. uprawnień do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu decydujące znaczenie ma fakt, że zgodnie z zaświadczeniem z [...] września 2007r. nieruchomość oznaczona nr hip. [...], dla której następnie założono KW Nr [...] położona była na gruncie emfiteutycznym. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2004r., I SA 3416/0 podniesiono, że dekret nie zniósł, istniejących w dacie jego wejścia w życie, praw rzeczowych na cudzej rzeczy w tym i emfiteuzy, gdyż przepisy dekretu nie zawierają żadnych regulacji w tym zakresie. Instytucja emfiteuzy została zniesiona dopiero z dniem 1 stycznia 1947 r. na mocy art. XXXVI § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.). Właściciel użytkowy mógł nabyć ewentualnie prawo własności nieruchomości dopiero z dniem 1 stycznia 1947r., zaś przepisy dekretu odnosiły się wyłącznie do prawa własności utraconego w dniu 21 listopada 1945r. W związku z tym posiadacz emfiteutyczny nie był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W dziale II dawnej księgi wieczystej nr hip. [...] wpisani byli J. i A. małż. H. Małż. S. nabyli nieruchomość od A. H. i spadkobierczyni J. H. W dziale II ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości emfiteutycznych wpisywano właścicieli użytkowych. Małż. S. mogli w tej sytuacji nabyć wyłącznie prawa przysługujące właścicielom użytkowym, którzy w świetle wyroku z [...] stycznia 2004r., nie posiadali uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu. Wskazano też na odmienną ocenę prawa właścicieli użytkowych zawartą w wyroku z 21 grudnia 2005r. sygnatura akt I SA/Wa 435/05, niepodzielaną przez wnoszących pismo.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy J. H. i K. P. wnieśli o oddalenie skargi ( pismo procesowe z 9 lutego 2012r. k. 46-53 akt sądowych).

Postanowieniem z dnia 8 marca 2012r. wydanym na rozprawie Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika "B. spółka z o. o." użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości (protokół k. 84 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 29 października 2009r. sygnatura akt I SA/Wa 1136/09, uchylił decyzję Minister Infrastruktury z [...] maja 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2008r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002r., poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania zarówno organu jak i sądu I instancji, który nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w zapadłym uprzednio wyroku. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu sądu wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z 22 września 1999r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek może wywołać zmiana, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia w przewidzianym do tego trybie.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku WSA z 29 października 2009r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu prowadzone będą prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w zapadłym już rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), jako jedyne kryterium prawa przyznania własności do gruntu przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 7 lutego 1995 r. sygn. akt III ARN 83/94 (OSNAP 1995, z. 12, poz. 142) podniesiono, iż wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu jest mowa o " nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Pojęcie jakichkolwiek innych przyczyn nie odnosi się, bowiem do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie ustanowienia wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, lecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia jakichkolwiek innych przyczyn nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenie gruntów skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej stolicy, a nadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy st. Warszawy określony w art. 1 dekretu. W uzasadnieniu przywołano też pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 5/08, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Z przepisu tego wynika, iż gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż przesłanką jest nie samo przeznaczenie gruntu w planie, a możliwość korzystania zgodnie z planem. Przyjęta konstrukcja zakłada, zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej, da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można, więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu tylko z tego powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe było przecież przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej z możliwością jednak przeznaczenia części tego terenu także na inne cele. Przyjęcie poglądu o automatycznym wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu potrzebne było czynienie stosownych ustaleń.

Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżonymi decyzjami jest decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1967r. odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...], obecny [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa i czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Aby naruszenie prawa mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności w oparciu o w/w przepis, musi mieć charakter rażący. Zgodnie z dotychczas obowiązującym orzecznictwem sądowym i doktryn, przyjmuje się, że rażące naruszenia prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, ale rażącym naruszeniem prawa nie jest rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji danej normy prawa. Nie jest to więc spór o wykładnię prawa, lecz działanie wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w prawie. Jeżeli zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w sprzeczności, oznacza to, że zaistniało rażące naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja a stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Materialnoprawną podstawę badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1967r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych następców właściciela, będących w posiadaniu gruntu lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkowników gruntu - o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego).

Zatem prawidłowo w postępowaniu nadzorczym organ stwierdził, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji zaś z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie była przedmiotem badania i oceny wyrażonej w decyzjach organów dekretowych. Ponieważ organy dekretowe w swych decyzjach z 1967r. nie podjęły próby ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według tego planu, to Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko organu, że odmowa przyznania prawa własności czasowej wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945r. Dodać należy, iż organy dekretowe nie dokonały wszechstronnej i dokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy przez pryzmat przesłanek materialnoprawnych zawartych w tym przepisie, a za wyłączną podstawę rozstrzygnięcia przyjęto przepis art. 7 ust. 5 dekretu, który to przepis nie mógł stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej, tak jak podniesiono to wyżej.

Nie można w ocenie Sądu zgodzić się z zarzutami skarżących, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 października 2009r. nakazał Ministrowi zbadanie, czy dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli zgodne było z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką analizę przeprowadzono w uchylonych tym wyrokiem decyzjach Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 i z [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał na słuszny zarzut skarżącego dotyczący procedowania przez organ nadzoru, który dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji i orzeczenia z 1967r. W ocenie Sądu Minister Infrastruktury wykroczył poza swoje uprawnienia, jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczeń pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a nie prowadzenie postępowania mającego na celu wykazanie, że mimo istotnych wad badanych orzeczeń, odpowiadają one prawu. Stwierdził też, iż dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], obejmującego przedmiotowa nieruchomość. Jako podstawę uchylenia decyzji wskazał na art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podnosząc, iż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1, 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z powyższego podstawą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009r. i z [...] lutego 2008r. było ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego, co stanowiło w ocenie Sądu wykroczenie przez Ministra Infrastruktury działającego, jako organ nadzorczy, poza swoje uprawnienia. Ocena prawna o charakterze wiążącym zawarta w uzasadnieniu wyroku musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Zawarty w uzasadnieniu pogląd winien być zgodny, harmonijny z zapadłym w sprawie wyrokiem, a jego interpretacji dokonywać należy patrząc na sens, nie słowa (sensum, not verba spektamus). Przyjęcie w tym konkretnym przypadku innego rozumowania sprowadzającego się do nakazania organowi, jak tego domaga się strona skarżąca, dokonania ponownej analizy w zakresie kolizji pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zabudowania W. nr [...], a dalszym korzystaniem z nieruchomości mimo oceny WSA w w/w wyroku, iż działanie takie ze strony organu było działaniem nieprawidłowym, a przede wszystkim uchylenia zaskarżonych decyzji z tej przyczyny, kłóci się z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania.

Trafne jest również stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie kwestionowane decyzje Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1967r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] czerwca 1967r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa. Takiego skutku nie wywołało przede wszystkim stwierdzone decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996r. nr [...] i z [...] lipca 1994r. nr [...] nabycie prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z mocy samego prawa, z dniem 5 grudnia 1990r. Należy zwrócić uwagę, że zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia 1990r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną. Istotne jest też to, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa może podlegać weryfikacji przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, a zatem skutki tej decyzji nie miały charakteru nieodwracalnego.

Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że nieodwracalny skutek prawny wynika z dalszego obrotu dawną nieruchomością przy ulicy [...], tj. sprzedaży Przedsiębiorstwa W., E. spółce z o.o. w toku postępowania upadłościowego czy połączenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] "B." z Przedsiębiorstwem Państwowym "C." w Przedsiębiorstwo Państwowe "D.", a następnie komercjalizacji – przekształcenia tego Przedsiębiorstwa w spółką akcyjną Skarbu Państwa "B." S.A. w W., które to nowo powstałe podmioty nabyły prawa do przedmiotowej nieruchomości. Obrót ten jest bowiem następstwem decyzji uwłaszczeniowych, a nie decyzji dekretowych, będących przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do sprecyzowanego w piśmie procesowym z 2 marca 2012r. zarzutu skarżących o braku uprawnień małżonków S. do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w związku z położeniem przedmiotowej nieruchomości na gruncie emfiteutycznym przypomnieć należy, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem rozpoznania przed tutejszym sądem, który dysponując zaświadczeniem z [...] września 2007r. o emfiteuzie, nie stwierdził braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co ma kluczowe znaczenie przy weryfikacji tego zarzutu. Kwestia oceny posiadania przez małżonków S. uprawnień do złożenia wniosku dekretowego wykracza zdaniem Sądu poza ramy niniejszego postępowania i może być ewentualnie przedmiotem uwagi organu ponownie rozpatrującego wniosek dekretowy.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.

-----------------------

12