Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1895/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: § 8 i § 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
journal: Dz.U. 2005 nr 266 poz 2246
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1, art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie wydaniu, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji, w szczególności wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych.

TEZY

Emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie wydaniu, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji, w szczególności wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 459/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 459/11, oddalił skargę J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż orzeczenia stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż J. M. będąc emerytowanym funkcjonariuszem policji pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z wnioskiem o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., poinformowano go, że w związku z uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia z dniem 1 stycznia 2006 r. Wobec takiego stanowiska organu J. M. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., a Sąd ten wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/09, zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wnioskodawcy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, a Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie Komendanta Głównego organ wydając swoje rozstrzygniecie, wprowadził w obieg drugą decyzję w tej samej sprawie, bowiem stronie przyznano już prawo do równoważnika ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r.

Komendant Wojewódzki Policji w G., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), odmówił J. M. wypłaty równoważnika za lata 2006-2008. W jej uzasadnieniu podał, że uprawnienie do przedmiotowego równoważnika osób pobierających emeryturę lub rentę policyjną wynikało wyłącznie z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na fakt, iż tylko ustawy mogą być źródłem uprawnień i obowiązków obywateli, usunięto z ww. rozporządzenia przepis będący podstawą przyznania tej grupie osób omawianego równoważnika. Konsekwencją uchylenia § 8 powołanego rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r. było to, że zapisy tego aktu nie mogły już stanowić podstawy do naliczenia i wypłaty równoważnika rencistom i emerytom policyjnym. Organ wskazał ponadto, iż z decyzji przyznającej równoważnik z dnia [...] listopada 1999 r. wynika, że świadczenie to miało być wypłacane corocznie, a jego wysokość ustalana każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek, a zatem ma ona charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej do przepisów prawa, które z dniem 1 stycznia 2006 r. zostały jednak uchylone. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. zarzucił jej rażące naruszenie prawa oraz uchybienie zasadzie powagi rzeczy osądzonej wobec pozostawania w obiegu prawnym decyzji z 1999 r. przyznającej równoważnik. Zwrócił ponadto uwagę na naruszenie praw nabytych na mocy ww. decyzji z 1999 r. oraz korzystne dla emerytów policyjnych stanowisko Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 2009 r.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 97 ust. 5, art. 91 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 91 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i ich rodzin, która przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji, określone w art. 29 i art. 30. Organ wskazał, że przepis art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, wyznaczający zagadnienia, które zostaną dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym, nie daje uprawnienia do kreowania kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mimo to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanym na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, w § 8 rozszerzył uprawnienie do przedmiotowego równoważnika na emerytów i rencistów policyjnych. W związku z tym, że powołane rozporządzenie w takim brzmieniu wykraczało poza granice delegacji ustawowej, z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylono jego § 8, co w konsekwencji skutkowało utratą przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego uprawnień do równoważnika za remont lokalu. Komendant Główny Policji zważył nadto, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08, stwierdził, iż zarówno przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, jak również sama ustawa o Policji, nie gwarantują emerytom i rencistom prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stwierdził również, że skoro krąg osób uprawnionych został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów nie wynikają z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), uchylenie przepisów rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów świadczenia, tym samym nie ma miejsca naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Konkluzję tę można odnieść także do równoważnika za remont lokalu. Jednakże, w ocenie organu, który powołał się w tej kwestii na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest wypłata świadczenia, winna być dokonana w drodze decyzji.

J. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając jej:

– obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. zasad ogólnych określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a., polegającą na zaniechaniu obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, braku ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji poprzez błędne uznanie, że skarżącemu równoważnik pieniężny za remont lokalu przyznano decyzją z [...] czerwca 2003 r., zamiast decyzją z [...] listopada 1999 r.,

– naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony,

– niewłaściwe zastosowanie art. 61 i art. 145 k.p.a. poprzez uznanie, że złożenie przez stronę stosownego wniosku o wypłacenie równoważnika wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie,

– naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji i jej podstawy prawnej,

– naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez odmowę wypłaty równoważnika, mimo zachowującej moc prawną decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o przyznaniu świadczenia na przyszłość i braku w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 r. o zmianie rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) regulacji co do cofania przyznanych uprawnień lub wygaszania decyzji je przyznających,

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że emeryci policyjni uprawnienia nabyte na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r., utracili z dniem 1 stycznia 2006 r. na skutek uchylenia § 8 tegoż rozporządzenia, mimo iż zmiana stanu prawnego nie ma wpływu na byt ostatecznych decyzji administracyjnych,

Na tych podstawach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjny oraz wskazał na stanowisko Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w przedmiocie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Dowodził, iż prawo do spornego świadczenia mają nie tylko funkcjonariusze Policji w służbie czynnej, ale również emeryci policyjni. Skarżący legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu to uprawnienie, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dlatego zmiana stanu prawnego nie ma dla niej znaczenia. Wobec tego odmowa uwzględnienia jego żądania jest w ocenie autora skargi nietrafna.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ust. 2 powołanego przepisu przewidziano upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważnika oraz jego wysokości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zarządzeniu z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708), wydanym w oparciu o powyższe upoważnienie, w § 12 ust. 1 postanowił, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w niniejszym zarządzeniu. Również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999r. w sprawie jak wyżej (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), wskazało na wymienione świadczenia jako przysługujące także emerytom i rencistom policyjnym (§ 11 ust. 1). Z kolei rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) w § 8 określiło, iż jego przepisy stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, zaś w § 9 ust. 2 wskazywało na organy właściwe do orzekania w tym przedmiocie. Po dokonaniu analizy powyżej wskazanych przepisów Sąd uznał, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta lub rencisty policyjnego nie wynika z przepisów ustawy o Policji, lecz wyłącznie z przepisów wykonawczych do tej ustawy. Stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, prawo do przedmiotowego równoważnika nie znajduje oparcia również w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U4/08 (OTK-A 2008/8/141 Dz. U. RP 2008/196/1221), wskazując, iż z treści art. 29 ust. 1 tej ustawy wynika wyłącznie prawo emeryta lub rencisty policyjnego do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych w ustawie, natomiast z treści art. 30 – prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., uchylono § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zatem z tą datą odpadła nie tylko jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów lub rencistów policyjnych do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, lecz także przestały obowiązywać normy określające właściwość organów do orzekania w tym przedmiocie, a nadto podstawy do określenia wysokości i wypłaty tego świadczenia. Skoro więc ani przepisy ustawy o Policji, ani też przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie przyznawały emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, a tym samym nie doszło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, jak sugeruje skarżący. Powołanych przezeń poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tej materii Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił. Nie zaakceptował również stanowiska zawartego w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, które emeryt policyjny przywołał na poparcie swojej argumentacji. Sąd nie podzielił wreszcie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ szeregu przepisów postępowania administracyjnego. W jego ocenie organ wyjaśnił sprawę wyczerpująco tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, zaś swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Za bezzasadny uznał też zarzut naruszenia art. 61 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie wniosek o wypłatę równoważnika za remont lokalu wszczął postępowanie administracyjne zakończone decyzją o odmowie jego wypłaty. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10 (ONSA i WSA nr 3 (42) 2011 r. poz. 60), odmowa wypłacenia emerytowanemu funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego, przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, za remont przyznanego mu w czasie pełnienia czynnej służby i nadal zajmowanego lokalu mieszkalnego następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 tej ustawy). Należy w tym miejscu zauważyć, że jedynie wypłata przedmiotowego świadczenia nie wymaga przeprowadzenia postępowania i następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast za niezrozumiały uznał zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Organy w niniejszej sprawie administracyjnej nie rozstrzygały bowiem kwestii wygaśnięcia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. przyznającej skarżącemu prawo do przedmiotowego równoważnika, ani też decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., zmieniającej wcześniejszą decyzję z uwagi na zmianę przysługujących norm zaludnienia. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 ust. (winno być §) 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznane decyzją administracyjną, w związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., obecnie im nie przysługuje.

W uzasadnieniu swojego stanowiska kasator wskazał, iż strona uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego posiada na mocy ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2003 r. Z mocy wskazanej powyżej decyzji świadczenie to było wypłacane do 2005 r., na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego a w jej podstawie materialnoprawnej wskazany był art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący zaakcentował, iż decyzja ta nie zawiera negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie, zatem wywołuje skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu. Nadto zdaniem składającego skargę kasacyjną funkcjonariusz po uzyskaniu uprawnień emerytalnych pozostaje nadal funkcjonariuszem policji, na co wskazuje zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), jak i treść art. 1 tej ustawy. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w ustawie o Policji rozdział zawierający przepisy dotyczące uprawnień mieszkaniowych zatytułowany jest "mieszkania funkcjonariuszy policji". W rozdziale tym jedynie w art. 88 są określone uprawnienia dla policjanta "w służbie". Dlatego też organy administracji jako podstawę materialnoprawną przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wskazywały art. 91 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji postulował oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna przytoczyła jako jedyną podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego, nie precyzując jego postaci, a więc nie precyzując czy naruszenia tego upatruje w błędnej wykładni przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji czy w jego niewłaściwym zastosowaniu. Powiązanie tego zarzutu z regulacją art. 16 § 1 k.p.a., może wskazywać na to, że intencją skarżącego kasacyjnie jest podważenie konkluzji o braku podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego wypłaty równoważnika za remont lokalu skutkującej odmową przyznania spornego świadczenia w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji go przyznającej. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej sprowadzić należy do błędnego rozumienia przywołanego przepisu prawa materialnego w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie wskazuje bowiem ani na zastosowanie niewłaściwego przepisu, ani na wadliwość ustaleń faktycznych, przeto ocena dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni art. 91 ust. 1 ustawy o Policji nastąpić musi na podstawie ustalonego przezeń stanu faktycznego. Z ustaleń tych wynika, że w stosunku do skarżącego kasacyjnie w dniu 19 listopada 1999 r. wydano decyzję przyznającą prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, postanawiając, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Następnie zmieniono ją decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. w zakresie norm zaludnienia. Decyzję z [...] listopada 1999 r. wydano na podstawie m.in. art. 155 k.p.a., art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708), w miejsce poprzedniej decyzji z dnia [...] maja 1998 r., gdy J. M. był już emerytowanym funkcjonariuszem Policji. Ma to istotne znaczenie, gdyż orzecznictwo sądowe zgodnie opowiada się za możliwością odmowy przyznania prawa do równoważnika emerytowanemu funkcjonariuszowi jedynie wówczas, gdy przyznano je pierwotnie temuż funkcjonariuszowi w służbie czynnej. W takiej sytuacji eksponuje zmianę stanu faktycznego i brak uprawnień emerytów policyjnych do tego świadczenia po tym zdarzeniu, jeśli wystąpiło ono po 1 stycznia 2006 r., czyli po uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2005 r. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1668/11, z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2045/11 i w wyrokach dotyczących co prawda równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ale z uwagi na podobieństwo regulacji można je uwzględnić w niniejszej sprawie: z 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 541/10, z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1063/11).

Inaczej rzecz się ma z emerytowanymi funkcjonariuszami, którzy pierwotną decyzję o przyznaniu uprawnień do spornego świadczenia otrzymali już legitymując się tym statusem, jak w przypadku skarżącego w niniejszej sprawie. Przede wszystkim występuje tu problem skutków takiej decyzji na przyszłość, w szczególności w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym wspomnianą nowelą rozporządzenia, a w konsekwencji dopuszczalności odmowy wypłaty świadczenia (cofnięcia uprawnień czy umorzenia postępowania). Wynika on z braku regulacji normatywnej zagadnienia bytu tych decyzji w świetle nowej regulacji, a więc w zasadzie z braku przepisów przejściowych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Judykatura jest przy tym w zasadzie obecnie zgodna, że emerytom policyjnym uprawnienie do tego równoważnika nie przysługuje, gdyż regulacja art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych dotyczy tylko tzw. funkcjonariuszy czynnych (p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 407/10 i I OSK 406/10, z 27 kwietnia 2012, sygn. akt I OSK 1969/11). Dowodzi się bowiem zróżnicowania regulacji prawnej dotyczącej funkcjonariuszy i emerytów, twierdząc, że w ustawie o Policji brak jest przepisów dotyczących tej ostatniej grupy, a reguluje ona w zasadzie tylko sytuację funkcjonariuszy służby czynnej. Emerytów policyjnych dotyczy natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która takiego uprawnienia nie przewiduje. Autorzy tego stanowiska przede wszystkim odwołują się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A z 2008 r., nr 8, poz. 141). Wskazując jednoznacznie na treść art. 29 i art. 30 tej ustawy, Trybunał wyraźnie opowiedział się przeciwko rozszerzającej interpretacji zawartych w nich norm. Zwrócił uwagę na wzajemne relacje pomiędzy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Regulują one odpowiednio: "prawo do lokalu mieszkalnego" i "prawo do lokalu mieszkalnego (...) w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby". Taka formuła, jego zdaniem, sugeruje wąskie rozumienie "prawa do lokalu". Nadto dostrzegł, że art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy emerytalnej nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji do funkcjonariuszy emerytowanych, ograniczone m.in. do zasad określania powierzchni lokalu i procedury wydawania decyzji. Wreszcie zaakcentował, że art. 30 ustawy emerytalnej gwarantuje emerytom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy, co oznaczałoby jego zbędność gdyby przyjąć, że prawo emerytów i rencistów miałoby obejmować jeszcze inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, gdyż uprawnienie to wynikałoby z art. 29 tej ustawy. Co prawda orzeczenie to nie dotyczy bezpośrednio zagadnienia występującego w niniejszej sprawie, wszak wywody zawarte w jego uzasadnieniu, jakkolwiek niewiążące, mają walor praktyczny, za którym przemawia niewątpliwy autorytet Trybunału Konstytucyjnego. Wyrażone w uzasadnieniu przywołanego wyroku stanowisko obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela. Przeto twierdzenia przeciwne zawarte w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie nadają się do obrony. A skoro tak, to niepodobna skutecznie zarzucać zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż został on prawidłowo wyłożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i trafnie zastosowany w sprawie.

Co prawda w tej materii w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] listopada 1999 r., na podstawie której do 2005 r. wypłacano skarżącemu przedmiotowe świadczenie, decyzja, którą w świetle zasady trwałości wyrażonej w art. 16 k.p.a. należy respektować, wszak w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całokształcie okoliczności sprawy odmowa wypłaty równoważnika tej regule nie uchybia. Jej podstawą było przywołane wyżej zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (§ 12). Następnie wypłat dokonywano na podstawie cytowanych rozporządzeń tegoż Ministra: z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (§ 11) i z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (§ 8). To ostatnie rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) poprzez uchylenie § 8 i ust. 2 w § 9. Weszło ono w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. i nie zawierało przepisów przejściowych. Jak wynika z powyższych wywodów i orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jak zresztą odpowiednie przepisy przywołanych wyżej poprzednio obowiązujących aktów prawnych, nigdy nie miał oparcia w delegacji ustawowej. Przepis art. 91 ust. 2 ustawy o Policji nigdy nie upoważniał do poszerzania kręgu uprawnionych. Upoważnienie obejmowało początkowo – literalnie rzecz ujmując - szczegółowe zasady wypłaty równoważnika i jego wysokość, a potem przyznawania i zwracania go oraz wysokość, a ostatecznie wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Jakkolwiek organy administracyjne były zobowiązane do stosowania norm zawartych w opisanych aktach prawnych mimo tej istotnej wady, to jednak sądy władne są dokonać oceny ich legalności. Jest to uprawnienie niekwestionowane, przeto nie ma potrzeby rozwijania tego zagadnienia. Ocena ta musi być negatywna z wyłożonego wyżej powodu. Przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego powszechnie uznawane jest za nielegalne i skutkuje odmową stosowania go. Jak wynika z art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W tym zakresie funkcjonuje wiele orzeczeń sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, stąd zbędne jest ich przytaczanie. W konsekwencji czego decyzja wydana na takiej podstawie jest oczywiście wadliwa. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego sądy administracyjne są uprawnione do badania tego zagadnienia i sanowania skutku w postaci niestosowania w praktyce decyzji opartej o nielegalne przepisy, mimo pozostawania jej w obrocie prawnym. Jeżeli bowiem są uprawnione są do oceny legalności aktów prawnych rangi podustawowej, to także władne są dokonać oceny legalności aktów indywidualnych, dotkniętych oczywistą wadą prawną w postaci nielegalnej podstawy prawnej. W państwie prawa niepodobna dopuścić do stosowania zarówno wadliwych aktów generalnych, jak i indywidualnych. Przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP stoją temu wyraźnie na przeszkodzie. Państwo prawa to państwo, w którym wszelka aktywność generalna i indywidualna, a zwłaszcza aktywność organów państwowych, ma oparcie w obowiązujących normach prawnych zawartych w prawidłowo podjętych aktach prawnych. Organy władzy publicznej mają zaś obowiązek stosowania prawa i podejmowania w ramach przyznanych im kompetencji działań na podstawie obowiązujących przepisów. Dotyczy to zarówno organów uprawnionych do wydawania aktów wykonawczych, jak i organów uprawnionych do wydania decyzji administracyjnych. Jeżeli zatem akt prawny narusza normę konstytucyjną (tu art. 92), to niepodobna przypisać mu wiążących skutków, w tym jako podstawy wydania decyzji. Podobnie prawa obywatela na takiej podstawie przyznane nie zasługują na ochronę. Wynika to z gradacji wartości i nadrzędności celów państwa. Nadto normy konstytucyjne, w hierarchii aktów prawnych zajmują wyższą pozycję niż norma ustawowa, w tym wypadku norma wynikająca z przepisu kodeksu postępowania administracyjnego (tu art. 16 § 1). Jest tak nawet wówczas, gdy norma ustawowa zawiera tzw. zasadę, gdyż ma ona tylko wąski zakres – ograniczony do materii regulowanej ustawą (tu postępowanie administracyjne), mimo pewnej ogólności i szerszego zasięgu działania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, że przepisy postępowania administracyjnego przewidują możliwość usunięcia z obrotu prawnego niezgodnych z prawem decyzji, wyżej wyprowadzone konkluzje mogą być formułowane przez sądy ad casum. Taka ocena legalności aktów indywidualnych wydanych na podstawie kontrolowanego pod względem zgodności z prawem aktu prawnego generalnego jawi się jako normalne następstwo działania sądu administracyjnego w państwie prawa i jest prostą konsekwencją nadanego mu uprawnienia do badania legalności działań organów państwa. Wobec tego należy wyrazić pogląd, wedle którego decyzje przyznające równoważnik za remont lokalu emerytowanym funkcjonariuszom Policji (tu decyzja z [...] listopada 1999 r.) nie kreowały podlegających jakiejkolwiek ochronie praw, gdyż były to prawa nabyte w sposób niezasługujący na aprobatę, czyli nie należały do kategorii praw tzw. słusznie nabytych (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 sierpnia 2010, sygn. akt I OSK 406/10, I OSK 407/10). Nie ma przeto przeszkód do odmowy wypłaty świadczenia mimo funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji je przyznającej. Wypłata świadczenia na podstawie takiej decyzji następowałaby bowiem niezgodnie z obowiązującym prawem, a tego sądy administracyjne nie powinny aprobować. Tego rodzaju czynność materialno-techniczna nie miałaby oparcia prawnego. Przy czym wady tej nie można sanować dotychczasową praktyką organów, bo niepodobna powoływać się w państwie prawa na praktykę i to nielegalną.

Jest tak tym bardziej, gdyby zgodzić się z poglądem stwierdzającym konieczność corocznego wydawania decyzji konkretyzującej ten obowiązek, przy czym ustawa o Policji nie przesądza czy świadczenie ma mieć charakter jednorazowy, czy powtarzalny, oraz w jakich odstępach czasowych ma być należne (p. choćby wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08). Jego zwolennicy powołują się na wiele podstaw, a jedną z nich jest brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. "Ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego (...) na podstawie corocznie składanego (...) oświadczenia mieszkaniowego" oraz brzmienie wniosku oświadczenia mieszkaniowego "do ustalenia uprawnień do równoważnika (...) stanowiącego załącznik do tegoż rozporządzenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1032/09 i z dnia 17 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 1755/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 32/04, z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 888/10, z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 422/10). Taka decyzja obecnie nie mogłaby wszak zostać wydana z braku podstawy prawnej. Dominuje co prawda stanowisko, że wypłaty dokonuje się czynnością materialno-techniczną mającą za podstawę decyzję o przyznaniu uprawnienia oraz corocznie składane oświadczenie mieszkaniowe, normy zaludnienia i wysokość stawek (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 i z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1992/10), lecz w takiej sytuacji należałoby przyjąć, że sprawa o wypłatę równoważnika za remont lokalu jest sprawą niezakończoną, a więc sprawą w toku, a co najwyżej zakończoną w danym roku i "odnawianą" kolejnym wnioskiem za następny rok. Jeżeli bowiem wypłata świadczenia ma nastąpić na podstawie poprzednio wydanej decyzji (jednorazowo) i nowego oświadczenia (corocznie składanego), to niepodobna twierdzić, że corocznie dochodzi do wszczęcia sprawy całkowicie nowej. Po wtóre, nadal (mimo decyzji wcześniej przyznającej to prawo) może zapaść inna decyzja w ramach szeroko rozumianej sprawy administracyjnej. Decyzja przyznająca uprawnienie do równoważnika nie zamknęła wszak definitywnie sprawy równoważnika. Wobec tego rozwiązania wymaga kwestia reżimu prawnego, jaki miałby być zastosowany do rozpatrzenia żądania jego przyznania po 1 stycznia 2006 r. Nie można wszak zgodzić się ze stanowiskiem, że wypłata miałaby następować wyłącznie w oparciu o dotychczasową decyzję i oświadczenie, bo czynność ta winna mieć oparcie również w przepisach prawa, skoro ma być załatwiona sprawa administracyjna. Odpowiadając na pytanie czy stosować wówczas dotychczasowe przepisy rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. (z uchylonym § 8 i § 9 ust. 2), czy nowe jego brzmienie, do głosu należy dopuścić przepisy intertemporalne. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (tak Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Ich rolą generalnie jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (p. § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak wiążących reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do normodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem brak uczynienia tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza orzecznictwo sądowe (tak Sławomira Wronkowska w: Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). Tymczasem, jak to wyżej wskazano, rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nowelizujące rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. nie zawierało przepisów przejściowych. Wedle reguł doktrynalnych powszechnie akceptowanych w orzecznictwie (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1452/11) w takiej sytuacji nowe przepisy mają działanie bezpośrednie, zatem wchodzą w miejsce dotychczasowych z chwilą wejścia w życie nowego aktu prawnego. Jeżeli tak, to wspomniana nowela ingeruje w zastane stosunki prawne, w tym te, które zostały ukształtowane decyzjami przyznającymi sporne uprawnienie. Ingerencja ta wywołuje skutek tylko na przyszłość, w zakresie nowych wniosków, nie wygaszając uprawnień nabytych przedtem. I tylko w tym kontekście decyzje te nie są bezprzedmiotowe (tak obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego tłumaczy stanowisko zajęte przez ten Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09). Przeto z dniem 1 stycznia 2006 r. definitywnie odpadła przyczyna wypłat emerytom policyjnym przedmiotowego świadczenia. Organy administracyjne orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, zatem nie mogą stosować dawnych przepisów. Jednocześnie, wobec tak rozumianej nowej regulacji prawnej, zbędne jest wygaszanie dotychczasowych decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07) oraz ich eliminowanie w drodze stosowania innych trybów nadzwyczajnych (co akcentuje się w orzecznictwie – p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2012r., sygn. akt I OSK 1756/11, z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10, lecz bez wskazania podstaw i skutków stanowisko to wydaje się być wątpliwe). W tym kontekście niepodobna zaakceptować poglądu, że omawiana zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na przedmiotowe uprawnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10). Zmieniła bowiem praktykę, natomiast nie zrodziła, ani nie usunęła uprawnień do równoważnika, bo te nigdy nie miały oparcia prawnego, nie były więc prawami słusznie nabytymi (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08).

W orzecznictwie przyjęło się, że odmowa wypłaty równoważnika następuje w formie decyzji (przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/10, z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10). Takie też rozstrzygnięcie polecił wydać w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 czerwca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 15/09, rozpatrując skargę J. M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. w kwestii załatwienia jego żądania wypłaty równoważnika. Zapadłe w sprawie decyzje i zaskarżony wyrok nie naruszały tych wskazań. Przy czym sądy ferujące pogląd o poprawności formy decyzji w tej materii nie podają, jakiej treści decyzja miałaby zapaść. Orzecznictwo nie wyklucza w takiej sytuacji wydania decyzji o umorzeniu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 3/10, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1211/09). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie całkowicie podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 422/10, dotyczącym emerytowanego funkcjonariusza Służby Więziennej, wedle którego poprawnym jest w takiej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Sprawę administracyjną określają elementy: podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych (materialnych lub procesowych) do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną – p. uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999, nr 4, poz. 119). W niniejszej sprawie brak jest materialnoprawnego przepisu dla uwzględnienia inicjującego ją żądania, a stan faktyczny sprawy nie pozwala na jego merytoryczne rozpatrzenie, a więc orzeczenie co do istoty. Sama tylko decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. nie może być materialnoprawną podstawą rozpatrzenia żądania. Skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji, toteż – jak to wyżej wykazano - nie ma prawa do świadczenia, którego się domaga; organ nie może mu go przyznać. W konsekwencji czego uprawnionym jest pogląd, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek osoby nielegitymowanej (p. art. 28 k.p.a.), a to jest podstawą umorzenia postępowania (tak m.in. B. Adamiak i J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, str. 337, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach: z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 48/09, z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB 64/09, z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 422/10, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt 3/10, z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1211/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09). Legitymacji czynnej nie stwarza przecież samo złożenie żądania. Brak wskazanego elementu stosunku prawnego jest równoznaczny z brakiem przymiotu strony emerytowanego funkcjonariusza w postępowaniu administracyjnym dotyczącym omawianego świadczenia. W konsekwencji czego wszczęcie postępowania w tym przedmiocie skutkować winno jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego z powodu braku przymiotu strony. Niemniej jednak skoro w postępowaniu administracyjnym skarżącemu przyznano status strony i rozpatrzono żądanie merytorycznie, to okoliczność ta winna skutkować kontynuacją tego stanu rzeczy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tym bardziej gdy jego intencją było merytoryczne zbadanie decyzji. Co prawda podstawy prawne obu decyzji są inne, odmienny jest zakres badania, ale skutki zbliżone, zwłaszcza w zakresie materialnoprawnym. Dlatego, szczególnie wobec braku zarzutu w tej materii zawartego w skardze kasacyjnej, kwestia ta nie mogła być szerzej rozważana, bo nie miała znaczenia dla wyniku sprawy.

W konsekwencji tych wywodów należy wyrazić pogląd, wedle którego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nawet wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 2006 r. zapadła decyzja przyznająca mu to uprawnienie. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji nie stoi na przeszkodzie wydaniu, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia, bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji, w szczególności wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych.

Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1969/11. Z wyłożonych powodów nie zostały w niniejszej sprawie zaaprobowane stanowiska odmienne zajęte przez ten Sąd w przykładowych orzeczeniach: z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1848/11, i z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1850/11, eksponujące trwanie uprawnień do spornego świadczenia do czasu wyeliminowania decyzji je przyznającej z obrotu prawnego. Nie podziela Sąd w obecnym składzie także stanowiska o możliwości cofnięcia uprawnień wobec zmiany stanu prawnego, bo stan faktyczny nie wypełnia przesłanki z § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., zwłaszcza dlatego, że jego przepisy nie dotyczą skarżącego (p. wyrok z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1144/11).

Wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl

Dlatego też skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, bo jej zarzut okazał się chybiony, a wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.