Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1173/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...] o odmowie udostępnienia M. S. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii umowy nr [...] z dnia

22 sierpnia 2016 r. wraz z aneksem nr [...] do ww. umowy z dnia 18 października

2017 r. zawartej przez Gminę [...] z [...] [...] Sp. z o.o.

w W., tj. umowy na wspólną realizację inwestycji drogowej do [...] w [...], ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym.

Strona dnia 8 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu) złożyła do Wójta Gminy K. wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii umowy nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. oraz aneksu nr [...] do ww. umowy z dnia 18 października 2017 r. zawartej przez Gminę [...] z [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), tj. umowy na wspólną realizację inwestycji drogowej do [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy Spółka wystąpiła do organu w dniu 18 października 2017 r. o nieudzielanie stronom trzecim żadnych informacji na temat prowadzonej przez nią inwestycji związanej z budową obiektu w [...] dla [...] F. P. Sp. z o.o. Spółka wskazała, że przedmiotowa umowa a także inne umowy i porozumienia zawarte z ich kontrahentami objęte są tajemnicą handlową,

co wyczerpuje przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka wniosek ten doprecyzowała w piśmie z dnia

19 lipca 2017 r.

Po rozpoznaniu ww. wniosku Strony Wójt Gminy K., decyzją z dnia

20 grudnia 2017 r., odmówił Stronie udostępnienia ww. informacji publicznej powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Strony od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia 9 lutego 2018 r.

nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę

do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał na wynikające z przepisów domniemanie dostępu

do informacji publicznej, konieczność zweryfikowania całości umowy, uwzględnienia zasady jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Organ zwrócił uwagę na niedołączenie przedmiotowej umowy do akt sprawy, co uniemożliwiło odniesienie się do zarzutów odwołania i wskazał, że w razie odmowy udostępnienia informacji, organ powinien dołączyć do akt sprawy odpowiednio zabezpieczone dowody umożliwiające faktyczną weryfikację stanowiska organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. ponownie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ ten stwierdził bowiem, że upublicznienie treści umowy spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego Spółki i zagrażałoby jej interesowi. Wyjaśnił, że przedmiotowa umowa zawiera w swej treści informacje

w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji takie

jak postanowienia dotyczące realizacji inwestycji drogowej i towarzyszących, rodzaju

i wysokości zobowiązań inwestycyjnych, terminów i harmonogramu realizacji inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektów inwestycji, zasad odpowiedzialności.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 23 maja 2018 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpoznania odwołania Strony, po raz drugi uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ogólnikowo przedstawił treść

i zakres umowy a odmawiając udostępnienia informacji publicznej w całości oparł

się jedynie na niektórych jej zapisach. Wskazał również, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że "umowa zawiera ustalenia co do obciążeniami kosztami prac na podstawie umowy Spółki wyjaśniając przy tym, iż gmina na podstawie umowy jest zobowiązana do wypłaty odszkodowań i ma w tym zakresie roszczenia regresowe do Spółki". Jak wskazało Kolegium, organ I instancji pośrednio wskazał, że umowa dotyczy dwojakiego rodzaju wydatków - ze środków własnych przedsiębiorcy oraz z budżetu gminy. W świetle przedstawionych w decyzji okoliczności i braku dokumentu źródłowego w aktach (umowy i aneksu), nie jest przy tym jasne, jak zauważył organ odwoławczy, czy inwestycja następuje na gruntach gminy czy też na gruntach podmiotów trzecich oraz skąd wynika obowiązek wypłaty odszkodowań przez gminę, a także na jakich zasadach owe koszty mają być pokrywane przez podmiot prywatny. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że takich zapisów umowy nie sposób racjonalnie powiązać z tajemnicą przedsiębiorcy. Wskazał - odnosząc się do ustaleń co do tego, że w toku realizacji umowy z prywatnym podmiotem Gmina wypłaca odszkodowania o nieznanym charakterze, które dalej mają być pokrywane przez przedsiębiorcę

- iż zasady wypłaty odszkodowań oraz przedmiot za jaki mają być one wypłacanie nie sposób uznać za tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przedstawił żadnej argumentacji pozwalającej przyjąć, że tajemnica przedsiębiorcy może być powiązana z ustaleniami stron co do zabezpieczenia roszczeń przysługujących na podstawie umowy względem przedsiębiorcy. W ocenie organu odwoławczego przedstawione uzasadnienie w dalszym ciągu razi ogólnikowością w zakresie odniesieniu do meritum sprawy tj. treści badanej umowy i aneksu, a organ wskazuje jedynie na "potencjalną możliwość upublicznienia modelu biznesowego Spółki", co zdaje się wskazywać, iż ów model nie jest w umowie jednoznacznie odwzorowany. Organ odwoławczy stwierdził nadto brak rozważenia proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Zwrócił dodatkowo uwagę, że istotne znaczenie ma art. 35 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym, klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych lub inne podmioty, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Organ wskazał przy tym na pogląd orzecznictwa sądowodministracyjnego, zgodnie z którym, w zakres tajemnicy przedsiębiorcy nie mogą wejść informacje dotyczące gospodarowania środkami publicznymi w ramach umowy (por.: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r.,

I OSK 2385/14).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, decyzją z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...], po raz kolejny odmówił Stronie udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ I instancji wskazał, że umowa na wspólną realizację inwestycji drogowej do [...] w [...] zawarta z ww. Spółką zawiera w swej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2018.419 j.t. ze zm.; dalej: "u.z.n.k."), nie została podana do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności w formie wniesionych przez Spółkę pism.

Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotowa umowa ma za przedmiot budowę ronda, drogi oraz niezbędnej infrastruktury technicznej mającej zapewnić dostęp

do drogi publicznej dla inwestycji w postaci obiektu magazynowego przeznaczonego docelowo dla najemcy [...] F. P. sp. z o.o. Postanowienia zawarte w umowie dotyczące realizacji inwestycji drogowej i inwestycji towarzyszących, rodzaju i wysokości zobowiązań inwestycyjnych, terminów i harmonogramu realizacji inwestycji nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektów inwestycji, zasad odpowiedzialności stron, stanowią pewien model biznesowy, posiadają charakter organizacyjny i mają konkretną wartość gospodarczą, gdyż pozwalają kontrahentom

na wycenę kosztów inwestycji spółki jak również kosztów ponoszonych przez [...] w związku z inwestycją. Ponadto pośrednio ujawniają relacje biznesowe pomiędzy Spółka a jej kontrahentem. W związku z tym, upublicznienie treści umowy spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego spółki i zagrażałoby jej interesom. Nadto, informacja o warunkach na jakich została zawarta ta umowa, czy też wynegocjowanej wysokości świadczeń, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych i może wpływać na pozycję rynkową zarówno Spółki jak i [...] F. P. sp. z o.o.

W ocenie organu I instancji, ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa powinna być interpretowana możliwie jak najszerzej, zwłaszcza w zakresie informacji posiadających wartość gospodarczą, której nie można jednoznacznie zakwalifikować jako mniej lub bardziej istotnej.

Strona zaskarżyła ww. decyzję odwołaniem, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania w I instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1330 j.t. ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wnioskowana umowa zawiera informacje chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu, prowadzi do uznania, że informacja zażądana przez stronę, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy i nie jest objęta dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem podlega udostępnieniu;

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lekceważące rozważenie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ww. decyzją z dnia

18 września 2018 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził na wstępie, że wnioskowane i będące przedmiotem odmowy udostępnienia dane stanowią, co do zasady, przedmiot informacji publicznej, a adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych w rozumieniu u.d.i.p. do przekazywania takich informacji wnioskodawcom na zasadach określonych w powyższej ustawie.

Zwrócił uwagę, że kwestią sporną pomiędzy organem a Stroną w dalszym ciągu pozostaje to, czy umowa nr [...] z dnia 22.08.2016 r. oraz aneks nr [...] do umowy z dnia 18.10.2017 r. zawarte ze Spółką podlegają ujawnieniu, czy też nie mogą być upublicznione z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ wyjaśnił, że udostępniając informację publiczną organ administracji każdorazowo winien sprawdzić w szczególności czy nie godzi ona w tajemnicę przedsiębiorcy, zwrócił przy tym uwagę na nierozstrzygnięty przez ustawodawcę stosunek terminu "tajemnicy przedsiębiorcy" do pojęcia "ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa", którym posługują się przepisy art. 3 ust. 2 i art. 11 u.z.n.k.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dotychczasowym toku postępowania zarówno organy administracji, jak i Strona, odnosili się do pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa jako uregulowanego w art. 11 u.z.n.k. oraz że przepis ten uległ zmianie z dniem 4 września 2018 roku. Wskazał, że z uzasadnienia do zmian

ww. przepisu wynika, że aktualna treść przepisu jest transpozycją do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskaniem, wykorzystaniem i ujawnianiem; w dotychczasowym stanie prawnym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4 u.z.n.k., który to przepis nie zapewniał zgodności polskiego prawa z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2016/943/UE. Wskazał dalej, że w świetle aktualnego brzemienia art. 11 ust. 2 u.z.n.k. należy "w toku orzekania" przyjmować, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że użycie pojęcia "należytej staranności" przez ustawodawcę wyjaśniono tym, iż dyrektywa posługuje się terminologią ("rozsądne działania"), która w tym kontekście nie jest używana w języku polskich aktów normatywnych - stanowiących raczej o działaniach z należytą starannością,

czy starannością wymaganą w stosunkach danego rodzaju (art. 355 § 1 i 2 k.c.).

Po weryfikacji treści umowy organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie zawiera ona dane, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Dotyczą one w szczególności - wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy w zakresie realizacji oraz dalszego utworzenia drogi publicznej finansowanej ze środków podmiotu niepublicznego w tym dotyczących finansowania inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektu także wzajemnych relacji podmiotu prywatnego i publicznego. Wydając decyzję organ w istocie przekazał Stronie zawarte w decyzji informacje zarówno co do jej faktycznego i pełnego przedmiotu, a także co do kwestii zobowiązań dotyczących gminy z tytułu wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz odszkodowań należnych w takim przypadku od nabywającej grunt jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał przy tym, że zasady ustalania takich odszkodowań zostały w powszechnie obowiązujących przepisach w tym w szczególności w ustawie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474).

W ocenie organu odwoławczego, przekazanie Stronie innych, bardziej szczegółowych danych - jako dotyczących przyjętych (wynegocjowanych) przez inwestora w toku ustaleń z gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie

w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej. Upublicznianie takich danych oznaczałoby w praktyce wyznaczenie "dolnych warunków negocjacyjnych" w toku kolejnych inwestycji prowadzonych przez inwestora w innych rejonach kraju. Wiedzę o możliwych do przyjęcia przez inwestora zobowiązaniach i sposobie ich regulowania podjęliby z łatwością nie tyko przyszli kontrahenci inwestora, ale także podmioty dla niego konkurencyjne. Powyższe miałoby niewątpliwy wymiar finansowy i gospodarczy, a zatem zasługuje na ochronę przed nieuprawnionym upublicznieniem wobec wyraźnego zastrzeżenia inwestora w tym przedmiocie. Odnosząc się do wywodzonego przez Stronę braku weryfikacji podstaw utajnienia danych, organ nie uznał tego zarzutu za uzasadniony, wskazując, że bardziej szczegółowe opisanie zapisów umowy nie było w decyzji możliwe, gdyż w istocie oznaczałoby ujawnienie danych będących przedmiotem ochrony.

W ocenie organu okoliczność, że do wyraźnego zastrzeżenia danych doszło po zawarciu umowy nie zmienia faktu, iż skoro w typowych "komercyjnych" realiach rynkowych - taka publikacja ustaleń stron byłaby ewenementem, a strony nie ustaliły,

że umowa podlega upublicznieniu (i nie była ona uprzednio upubliczniana), brak jest podstaw do kwestionowania prawa późniejszej obrony swoich praw przez przedsiębiorcę poprzez wyraźne zamanifestowanie woli utrzymania danych

w poufności. Powyższe następowało w sytuacji powzięcia przez zainteresowanego przedsiębiorcę wiedzy, że istnieją podmioty trzecie podejmujące działania zmierzające do upublicznienia nieznanych innym szczegółowych rozwiązań ujętych w umowie. Natomiast fakt, że gmina powzięła w tym zakresie wątpliwości i zażądała

od przedsiębiorcy jednoznacznej deklaracji, wskazuje, iż uprzednio, w dorozumiany sposób przyjęto, że dane takie nie będą upowszechniane.

W ocenie organu odwoławczego, nieprzekazane Stronie dane, należało uznać

za mieszczące w się w zakresie pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, a ich pozyskanie przez osoby trzecie bez zgody uprawnionego miałoby znamiona czynu nieuczciwej konkurencji. Organ dodał przy tym, że upublicznienie zastrzeżonych danych narażałoby gminę za odpowiedzialność odszkodowawczą (rekompensaty pieniężnej) względem przedsiębiorcy. W tym kontekście utajnienie danych umowy ma wymierne znacznie nie tylko w zakresie ochrony praw przedsiębiorcy ale i jest związana z ochroną interesu gminy i to zarówno w wymiarze finansowym jak i ochrony jej wizerunku jako wiarygodnego partnera w toku realizacji przyszłych inwestycji na obszarze gminy.

Zważając na treść umowy organ odwoławczy nie znalazł racji uzasadniających jej upublicznienie.

Organ dodał, że dla powzięcia wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowań

dla wywłaszczonych terenów jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez gminę nie jest konieczne zapoznanie się z jej treścią. Strona może bowiem powziąć powyższą wiedzę analizując budżet gminy i inne jawne dokumenty finansowe, ewentualnie, w przypadku braku odpowiedniej szczegółowości takich danych, składając odpowiednie wnioski właśnie w tych przedmiotach.

Strona zaskarżyła ww. decyzję organu odwoławczego skargą wniesioną

do tutejszego Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej

ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji

do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż Skarżącej

nie przysługuje prawo udostępnienia kopii umowy nr [...] z dnia

22.08.2016 r. zawartej pomiędzy gminą [...] a [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na wspólną realizację inwestycji drogowej oraz kopii aneksu nr [...] z dnia 18.10.2017 r.

do ww. umowy, na podstawie której rozdysponowano mieniem publicznym

i środkami publicznymi oraz, że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność wyłączająca skorzystanie z uprawnienia dostępu do informacji publicznej przez Skarżącą;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu dotyczącego podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, pomimo, że w zaistniałej sytuacji brak jest przesłanek dopuszczających ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tę przesłankę, tj. uznanie przez organy I i II instancji, że informacje zawarte w ww. umowie nr [...] z dnia 22.08.2016 r. wraz z aneksem nr [...] zawartej pomiędzy Gminą [...] a Spółką stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

- art. 33 ustawy o finansach publicznych, poprzez brak ujawnienia pełnej treści umowy nr [...] z dnia 22.08.2016 r. wraz z aneksem nr [...],

a w konsekwencji uznanie, że gospodarowanie mieniem publicznym nie jest jawne,

- art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez brak ujawnienia pełnej treści umowy nr [...] z dnia 22.08.2016 r. wraz z aneksem nr [...]

w zakresie zawierającym informacje w przedmiocie: celu społecznego

dla którego owa umowa została zawarta, wzajemnych relacji, powiązań, zobowiązań w szczególności tych finansowych pomiędzy Gminą [...] Spółką, a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzi okoliczność wyłączająca jawność gospodarowania środkami publicznymi oraz transparentność powiązań pomiędzy podmiotem publicznym, a podmiotem prywatnym w przypadku wspólnej inwestycji;

2) przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że informacje w przedmiocie celu zawartej umowy, wzajemnych racji, powiązań, zobowiązań w szczególności tych finansowych pomiędzy Gminą [...] a Spółką są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają ujawnieniu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia czy objęta wnioskiem Skarżącej umowa nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. oraz aneks do niej z 18 października 2017 r. zawarte przez Gminę [...] z [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., podlegają ujawnieniu - jak przyjmuje Skarżąca, czy też nie mogą być upublicznione z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - jak przyjęły organ I i II instancji.

Na wstępie Sąd podkreśla, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów,

z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach - ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej

z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służy u.d.i.p..

Sąd wskazuje zatem, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych

w niniejszej ustawie". Jak stanowi z kolei art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu

do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których w dalszej części uzasadnienia).

Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast,

że "informacją publiczną" jest - co do zasady - każda wiadomość wytworzona

przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne

lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym,

a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny,

lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 wraz z cyt. tam orzecznictwem).

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie

tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji RP.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym, owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o udostepnienie informacji dotyczy bowiem umowy nr [...] z dnia

22 sierpnia 2016 r. oraz aneksu do ww. umowy z dnia 18 października 2017 r. zawartej przez Gminę [...] z [...] [...] sp. z o.o. z W.. Umowa ta dotyczy realizacji wspólnej inwestycji drogowej do [...] w [...]. Niesporne jest, że Gmina jest w posiadaniu umowy, której wniosek dotyczy, a żądana informacja jest informacją publiczną. Powyższego faktu w rozpoznawanej sprawie nie kwestionują też jej strony.

Sporna pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy wraz z aneksem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach

o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek

z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji,

oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie Gmina odmawiając udostępnienia Skarżącej żądanych informacji, powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie

się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie

na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej,

c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna,

jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, że muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 876/14).

Przenosząc takie ustalenia na grunt reżimu u.d.i.p. należy w pierwszej kolejności wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., I OSK 603/15, w którym NSA uznał za nieuzasadnioną przyjętą przez skarżącego kasacyjnie wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.p. przyjmującą, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. W opinii NSA "powołany przepis określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu

do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem, przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy (a nie przedsiębiorstwa). Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że [...] [...] [...] sp. z o.o. podjęła działania celem utajnienia umowy, bowiem w skierowanych

do Gminy pismach z dnia 17 listopada 2016 r. oraz 19 lipca 2017 r. wskazała wyraźnie, że wnioskowane informacje zawarte w umowie traktuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Odnosząc się do powyższego zastrzeżenia wskazać należy, że co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej,

zaś kontrahenci zwieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym,

że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., CSK 190/12). Jeżeli zatem umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący także zadanie publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majtkiem, zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania tym majątkiem. W sytuacji odmowy udostępnienia informacji w powyższym względzie istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma bowiem charakter wyjątku od zasady."

Przesłanki przemawiające zatem za nieudzieleniem informacji publicznej

ze wskazanej przyczyny muszą być zatem rzeczywiste i precyzyjnie określone.

W wyżej wymienionym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że: "Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności)."

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia

nie wskazuje na przeprowadzenie przez organ I a następnie II instancji rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione postanowienia umowy na wspólną realizację inwestycji drogowej do [...] w [...] zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica,

ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione,

na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartej umowy polega.

Ponadto, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą informacji, które mają korzystać z poufności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2014 r., II SA/Go 519/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r., II SA/Łd 50/14.

Tego jednak w sprawie, w ocenie Sądu, nie wykazano, co narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Uzasadniając odmowną decyzję w tej części z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, organy wskazały, że zapisy umowy dotyczące ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji, w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej. Upublicznianie takich danych oznaczałoby w praktyce wyznaczenie "dolnych warunków negocjacyjnych" w toku kolejnych inwestycji prowadzonych przez inwestora w innych rejonach kraju. Wiedzę o możliwych

do przyjęcia przez inwestora zobowiązaniach i sposobie ich regulowania podjęliby bowiem z łatwością nie tyko przyszli kontrahenci inwestora, ale także podmioty

dla niego konkurencyjne. Powyższe miałoby wymiar finansowy i gospodarczy, a upublicznienie treści umowy mogłoby istotnie utrudnić działalność inwestora w toku realizacji innych inwestycji, a po stronie Gminy rodzić ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej względem przedsiębiorcy przynosząc Gminie wymierne szkody finansowe. W ocenie Kolegium, dla powzięcia wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowań dla wywłaszczonych terenów, jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę - co jak dowodziła Skarżąca, miało uzasadniać dostęp do umowy - nie jest konieczne zapoznanie się z jej treścią. Skarżąca może bowiem powziąć powyższą wiedzę analizując budżet gminy i inne jawne dokumenty finansowe. A ewentualnie - wobec braku odpowiedniej szczegółowości takich danych - składając odpowiednie wnioski do organu.

Jednocześnie, organy stanęły na stanowisku, że umowa zawiera dane, które dotyczą w szczególności wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy w zakresie realizacji oraz dalszego utworzenia drogi publicznej finansowanej ze środków podmiotu niepublicznego, w tym dotyczących finasowania inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektu także wzajemnych relacji podmiotu prywatnego i publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, przekazanie Skarżącej innych, bardziej szczegółowych danych dotyczących przyjętych przez inwestora w toku ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji, w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej.

W tym miejscu ponownie przywołać należy powołany już wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tam, że: "Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz.U.2013.885 ze zm.), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne

oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa."

W rozpoznawanej sprawie powyższych argumentów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy przedmiotowej umowy oraz aneksu do niej wskazać należy, że zawiera ona ogólny model realizacji inwestycji tego typu i brak jest tam choćby informacji, np. na temat relacji inwestora z najemcą budowanej hali,

na które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji. Umowa nie zawiera także żadnych danych dotyczących wysokości odszkodowań dla wywłaszczonych terenów,

jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę, co w ocenie Skarżącej miało uzasadniać dostęp do tego dokumentu. Z kolei, w świetle powyższych wywodów nie sposób uznać, że zobowiązania Gminy opisane w § 4 umowy powinny podlegać utajnieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Podkreślić należy, że przedmiotowa umowa jako dokument jest nośnikiem zawartych w niej informacji i o ile w ocenie organu, w części zawiera ona informacje wyłączone z udostępnienia ze względu na to, że stanowią tajemnice przedsiębiorcy,

to organ winien jednoznacznie wskazać w sentencji swojego rozstrzygnięcia, udostępnienia jakich fragmentów umowy odmawia, zaś w uzasadnieniu decyzji każdy z tych fragmentów umowy, których udostępnienia organ odmawia winien być odrębnie omówiony i oceniony pod kątem tego, czy zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, która uzasadnia odmowę udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji.

Inaczej rzecz ujmując to nie tylko sama umowa jest informacją publiczną

(w zakresie chociażby tego kto, kiedy oraz w jakim trybie podpisał ją za organ władzy publicznej), lecz jednocześnie zawiera ona szereg informacji o charakterze informacji publicznych, np. odnośnie zakresu obciążeń finansowych jednostki samorządu terytorialnego, zaaprobowanych przez strony rozwiązań technicznych

i technologicznych, sposobu zabezpieczenia interesów jednostki samorządu terytorialnego w przypadku niewywiązania się z umowy przez drugą stronę, itp.

Powyższe oznacza, że organ odmawiając udostępnienia informacji winien wskazać jakich informacji (to jest w jakich fragmentach umowy umieszczonych

i czego dotyczących) odmowa ta dotyczy i uzasadnić odmowę udostępnienia tychże informacji, a nie może się ograniczać jedynie do stwierdzenia, że szczegółowe dane dotyczące ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Nieprzekonywujące w świetle powyższego są, w ocenie Sądu, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty mające uzasadniać konieczność podjęcia przez organy działań zmierzających do ochrony interesów postrzeganych jako tajemnica przedsiębiorcy.

Wskazać należy, że w wyrokach z dnia 31 stycznia 2014 r., I OSK 267/14

i z dnia 3 marca 2014 r., I OSK 564/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał,

że nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy pożyczki, zważywszy

że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności

ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Pogląd ten został także podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14.

W rozpoznawanej sprawie nie wykazano, w ocenie Sądu, by będąca przedmiotem żądania Skarżącej umowa na roboty budowlane związane z realizacją ronda i drogi na opisanych w tej umowie działkach nie dotyczyła gospodarowania majątkiem publicznym, nie angażowała w żaden sposób tego majątku i nie miała wpływu na gospodarowanie tym majątkiem, pomimo, że realizowana jest ze środków inwestora. W tym miejscu ponownie wskazać należy na zapisy § 4 pkt 3 ww. umowy dotyczący obciążeń Gminy.

Organy w podjętych w sprawie rozstrzygnięciach dotyczących odmowy udostępnienia umowy z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa nie wykazały także,

by powoływaną tajemnicę przedsiębiorstwa uzasadniał istotny interes publiczny

lub ważny interes Państwa.

W świetle powyższego, odmowa udostępnienia postanowień omawianej umowy z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest, w ocenie Sądu, należycie uzasadniona i przekonująca, który to element decyzji ma także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania ustanowionej w art. 8 K.p.a., a także – co już wyżej wykazano - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

Powracając końcowo na grunt regulacji zawartej w art. 5 u.d.i.p. należy podkreślić, że wskazany przepis statuuje jedynie ograniczenie prawa do informacji publicznej, a nie jego wyłączenie. W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki

z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych

w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja,

jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem

ww. przepisów prawa, które to naruszenie powodowało konieczność ich uchylenia,

co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302

ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpatrzyć wniosek Skarżącej o udostępnienie pełnej treści przedmiotowej umowy, mając na uwadze to,

co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.) zasądzając od organu na rzecz Skarżącej łączną kwotę [...]zł, na którą składają się wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawny w kwocie [...]zł oraz [...] zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Wszystkie powołane powyżej wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.