Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2526/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6o, art. 6i
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran (sprawozdawca), sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. w W. (dalej "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2019 r. uchylająca w całości decyzję określającą T. sp. z o.o. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i umarzająca postępowanie w tej sprawie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

T. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "spółka"), w dniu 31 maja 2013 r., złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Złożona deklaracja dotyczyła nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Spółka wskazała, że opróżniane są miesięcznie 24 pojemniki o pojemności 1100 l oraz 8 pojemników o pojemności 770 I, co skutkuje koniecznością poniesienia opłaty w wysokości 2.400 zł miesięcznie.

Ze złożonej następnie w dniu 9 lipca 2013 r. analogicznej deklaracji wynika, że przy tej samej ilości pojemników należna opłata miesięczna wynosi 1.960 zł.

Pismem z 23 marca 2015 r., Prezydent [...] W. wezwał spółkę do przedłożenia dokumentacji związanej z ewidencją odpadów i ich rodzajem oraz zweryfikowania złożonej deklaracji o wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, przy pismach z 2 kwietnia 2015 r. i 22 maja 2015 r., spółka złożyła kopie kart przekazania odpadów za lata 2013 - 2015. Z kart tych wynika, że firma B. (dalej jako: "firma B.") odebrała z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. następujące odpady: opakowania z tworzyw sztucznych (kod: 15 01 02), zmieszane odpady opakowaniowe (kod: 15 01 06), papier i tekturę (kod 19 12 01) oraz zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 (kod: 17 09 04).

Następnie, po złożeniu powyższych wyjaśnień przez spółkę, organ pierwszej instancji zdecydował o przeprowadzeniu kontroli na należącej do spółki nieruchomości. Po jej przeprowadzeniu, w piśmie z 19 września 2017 r., Naczelnik Oddziału Ochrony Środowiska Straży Miejskiej [...] W. poinformował o wynikach przeprowadzonej przez Straż kontroli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w zakresie sposobu gospodarowania odpadami. Pojemniki na odpady – jak wynikało z kontroli - ustawione są w dwóch miejscach. W pomieszczeniu zsypowym znajdują się 2 pojemniki o pojemności 1.100 I oznaczone jako odpady zmieszane, oczipowane firmy M. W drugim miejscu, przy wjeździe na rampę znajduje się 1 pojemnik o pojemności 1.100 l na odpady zmieszane i 1 o pojemności 770 I na bioodpady, firmy M - wszystkie oznakowane i oczipowane. Dodatkowo, ustawione są pojemniki firmy B.: 2 x 1.100 l do zbierania odpadów o kodzie 150101, 2 x 1.100 l o kodzie 150105, 2 x 1.100 l dla odpadów o kodzie 150102, 1 x 1.100 l dla odpadów o kodzie 150104, 1 x 1.100 l dla odpadów o kodzie 160380, 1 x 1.100 l dla odpadów o kodzie 170904. Pojemniki firmy B. ustawione są w pomieszczeniu razem z pojemnikami M. Przy wjeździe na rampę ustawione są pojemniki firmy B.: 1 x 240 l, przeznaczony na odpady o kodzie 160380 i 1 KP7 tylko z logo firmy B., bez oznaczenia, na jakie odpady jest przeznaczony. Pojemnik KP7 ustawiony jest w wyodrębnionym miejscu, wydzielonym siatką - zamykanym przed dostępem osób trzecich. W pozostałych pojemnikach firmy B. zawartość zgodna z oznaczeniem.

W dniu 19 grudnia 2017 r. spółka złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne za rok 2018. Spółka poinformowała, że w związku z zawarciem nowych umów najmu w budynku przy ul. [...] w W. zwiększyła się miesięczna deklarowana ilość pojemników na odpady - do 32 pojemników o pojemności 1.100 I i do 8 pojemników o pojemności 770 l, co generuje opłatę miesięczną w wysokości 2.464 zł.

Pismem z 1 marca 2018 r. Prezydent [...] W. wezwał spółkę do złożenia nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od lipca 2013 r. z uwzględnieniem faktycznej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomości (odpady zmieszane, selektywnie zbierane odpady komunalne). Organ wskazał, że wyniki kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnienia spółki poparte kartami przekazania odpadów oraz zajęcie nieruchomości pod działalność biurową wzbudziły wątpliwości organu podatkowego w kwestii prawidłowości prowadzonej na terenie nieruchomości gospodarki odpadami komunalnymi (kontrola wykazała uchybienia dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi, tj. przypadki gromadzenia odpadów komunalnych w pojemnikach operatora nie upoważnionego do ich odbioru - firmy B. Prezydent [...] W. wskazał, że odpady komunalne są to odpady powstające w związku z normalnym bytowaniem ludzi w gospodarstwach domowych, ale też poza nimi - w miejscach, gdzie ludzie przebywają, wykonując swoje normalne czynności życiowe. Za takie odpady uznać należy m.in. opakowania z papieru i tektury (kod: 15 01 01), opakowania wielomateriałowe (kod: 15 01 05), opakowania z tworzyw sztucznych (kod: 15 01 02) czy też produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia (kod: 16 03 80), które powstały w związku z wynajmem lokali biurowych. W związku z powyższym odpady zgromadzone we wskazanych pojemnikach należących do firmy B., z uwagi na swój skład i charakter, powinny, zdaniem Prezydenta [...] W., zostać zakwalifikowane jako odpady komunalne. Tym samym odpady te należało, zgodnie z przepisami, przekazywać wyłącznie operatorowi wyłonionemu przez [...] W. w postępowaniu przetargowym.

W piśmie z dnia 14 marca 2018 r. spółka wyjaśniła m.in., iż "ze szczególną starannością dokonała oszacowania potrzeb nieruchomości w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Spółka dokonała stosownych obliczeń prawidłowej pojemności pojemników na odpady komunalne i częstotliwości ich odbioru (...). Obliczenia te okazały się prawidłowe, gdyż zadeklarowana przez spółkę częstotliwość odbioru pojemników na odpady komunalne była i jest wystarczająca (...). Oczywistym jest, iż na nieruchomości powstają również odpady związane z działalnością gospodarczą, w tym zwłaszcza odpady papieru, w tym opakowania z papieru i tektury (...). Odpady te spółka zgodnie z przepisami prawa oddaje do zagospodarowania firmom zewnętrznym".

Postanowieniem z [...] marca 2018 r. Prezydent [...] W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w wysokości 10.710 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2013 r., z uwagi na uzasadnione wątpliwości co od danych zawartych w deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wątpliwości Prezydenta wzbudziło zadeklarowanie dla budynku biurowego zbyt małej ilości opróżnień pojemnika przeznaczonego na odpady komunalne w miesiącu oraz przyjęcie błędnej klasyfikacji odpadów umożliwiającej przekazywanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych innemu podmiotowi niż wyłonionemu w przetargu przez [...] W.

W toku prowadzonego postępowania, w piśmie z 10 kwietnia 2018 r. M. w [...] W. sp. z o.o. poinformowało, że z nieruchomości przy ul. [...] w W. odbiera odpady w sposób nieselektywny z pojemników: 4 pojemniki 1.100 l zmieszane odbiór 2 x w tygodniu i 1 pojemnik 770 l zmieszane 2 x w tygodniu.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r. spółka podkreśliła, że - w jej przekonaniu - odpady wytwarzane na terenie nieruchomości są odbierane i zagospodarowywane w sposób zgodny z prawem, a liczba i częstotliwość opróżnień pojemników zamówionych od operatora obsługującego gminny system gospodarki odpadami w pełni zaspokaja potrzeby spółki i jest zgodna z przepisami.

Przy owym piśmie załączone zostały m.in. kopie kart przekazania odpadów za lata 2015 - 2018 (w wersji elektronicznej). Wynika z nich, że firma B. odebrała z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. następujące odpady: opakowania z tworzyw sztucznych (kod: 15 01 02), opakowania z papieru i tektury (kod 15 01 01), opakowania wielomateriałowe (kod 15 01 05), opakowania z metali (kod: 15 01 04), opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (kod: 15 01 10), produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia (kod: 16 03 80), papier i tekturę (kod: 19 12 01) oraz zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 (kod: 17 09 04).

Decyzją z [...] maja 2018 r., Prezydent [...] W. (dalej jako: "organ pierwszej instancji") określił spółce opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w wysokości 10.710 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2013 roku. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 6o w zw. z art. 6i ust. 1 pkt 2 oraz art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, zwanej dalej "ustawą").

W uzasadnieniu ww. decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przypadki gromadzenia odpadów komunalnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, ze zm.) w pojemnikach operatora nie upoważnionego do ich odbioru, czyli firmy B., w ilościach nie objętych złożonymi przez spółkę deklaracjami D-N. Zdaniem organu pierwszej instancji, odpadów tych nie można zakwalifikować, jak chce spółka, do odpadów pochodzących z działalności gospodarczej w sytuacji, gdy były to stricte odpady komunalne. Wielkość budynku, którego dotyczyły złożone przez spółkę deklaracje sugeruje, że wielkości wskazane w owych deklaracjach zostały znacznie zaniżone. Spółka nie przedstawiła wykazu najemców budynku – podkreślił organ pierwszej instancji - ograniczając się do poinformowania, że większość z nich prowadzi działalność biurową, za wyjątkiem lokali usługowych zlokalizowanych na parterze, tj. placówki Poczty Polskiej, fryzjera, salonu spa, sklepu spożywczego, kawiarni, kiosku, barku i restauracji. Spółka odmówiła skorygowania owych deklaracji, co skutkowało wszczęciem postępowania wyjaśniającego, zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec trudności w ustaleniu rzeczywistej ilości odpadów komunalnych powstających na przedmiotowej nieruchomości, odwołał się do uzasadnionych szacunków, dokonanych na podstawie deklaracji składanych dla trzech podobnych nieruchomości znajdujących się w obrębie Warszawy. Na ich podstawie przyjął, że średnia ilość odpadów komunalnych powstających miesięcznie na nieruchomościach o podobnym charakterze wyniosła 186,660 litrów, co przy uwzględnieniu pojemnika o pojemności 1.100 litrów daje około 170 opróżnień w miesiącu, każde obarczone opłatą w wysokości 63 zł (jak za odpady niesegregowane).

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że odpady gromadzone przez skarżącą w pojemnikach firmy B. (za wyjątkiem zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu kod: 17 09 04) ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; w gospodarstwach tych bowiem bez wątpienia powstają różnego rodzaju odpady opakowaniowe.

Za w pełni uzasadnione uznać należy domniemanie – stwierdził organ odwoławczy w decyzji z [...] sierpnia 2018 roku - że wszystkie wymienione odpady - za wyjątkiem odpadów z budowy, remontu i demontażu - zbierane przez odwołującą w pojemnikach należących do firmy "B.", stanowią odpady komunalne w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Domniemanie to, zauważyło SKO, może zostać obalone - ciężar dowodu spoczywa jednak w tym przypadku na odwołującej spółce. Jeśli zatem, jak ta twierdzi, przynajmniej część z owych odpadów powstaje w wyniku działalności gospodarczej podmiotów wynajmujących powierzchnię użytkową w zarządzanym przez nią budynku (a takie odpady nie stanowią odpadów komunalnych), to powinna przedstawić na tę okoliczność przekonujące dowody; samo gołosłowne twierdzenie, nie poparte jakimikolwiek twierdzeniami, w tym wypadku nie może wystarczyć.

Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2018 roku organ odwoławczy zauważył, że na podstawie już zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności - kart odbioru odpadów, możliwe jest ustalenie rzeczywistej ilości powstających na nieruchomości odpadów, bez konieczności odwoływania się do szacunków w oparciu o dane z innych nieruchomości, nawet podobnych do nieruchomości odwołującej, a w konsekwencji - ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami w wysokości rzeczywiście od odwołującej należnej.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, spółka przedłożyła opracowanie zatytułowane "Badanie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu T. zlokalizowanego w W. przy ul. [...], sporządzone na jej zlecenie w listopadzie 2018 r. przez [...]. Z opracowania tego wynika, iż odpady powstające na terenie wspomnianego obiektu, zbierane selektywnie, a jednocześnie powstałe w wyniku prowadzonej tam działalności gospodarczej, należy sklasyfikować jako odpady inne niż komunalne z grupy 15, bowiem "przeprowadzone badania jednoznacznie wykazały, że badane frakcje odpadów nie zawierają odpadów niebezpiecznych i nie są ze względu na swój charakter i skład podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Badane odpady charakteryzują się diametralnie różną morfologią od odpadów komunalnych zbieranych selektywnie. Zostały wytworzone z surowców o innym charakterze, lepszych właściwościach fizyko-chemicznych, innej gramaturze oraz grubości aniżeli odpady komunalne zbierane selektywnie".

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Prezydent [...] W. ponownie określił spółce opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w wysokości 10.710 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 lipca 2013 roku.

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 6o ust 1 i art. 6h ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie odpady powstające na nieruchomości spółki, w tym również odpady powstające w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, są odpadami komunalnymi, podczas gdy odpady powstające w wyniku prowadzonej na nieruchomości działalności gospodarczej nie posiadają cech pozwalających na uznanie, że są odpadami komunalnymi,

- art. 6o ust. 1 ustawy poprzez posłużenie się metodą szacowania, pomimo że organ miał możliwość uwzględnić obiektywnie dostępne, rzeczywiste dane oraz informacje dotyczące ilości i rodzajów odpadów, co w konsekwencji sprawiło, że zamiast ustalić stan faktyczny w sposób rzetelny, organ bezrefleksyjnie zastosował metodę szacowania wysokości opłaty za odpady komunalne,

- art. 122, art. 187 § 1, art. 180 oraz art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie odpowiednich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające m.in. na nieprzeprowadzeniu należytej analizy składu i charakteru odpadów powstających na nieruchomości,

- art. 155 ordynacji podatkowej poprzez dokonanie wezwania spółki w trybie przewidzianym w tym przepisie,

- art. 6o w zw. z art. 6q ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji "otwartej", podczas gdy decyzja ta jest decyzją określającą, a brak podania okresu na jaki została określona opłata (brak podania daty końcowej), powoduje, iż decyzja ta jest niewykonalna i sprzeczna z prawem z uwagi na jej niekonkretność, co w konsekwencji sprawia, że decyzja ta nie może zastąpić deklaracji ani działać naprzód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2019 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.

Zdaniem SKO, w sprawie niniejszej istniały uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w składanych przez spółkę deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co z kolei uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości tej opłaty.

Organ wskazał, że na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. były i są nadal gromadzone odpady z tworzyw sztucznych, z papieru i tektury, odpady wielomateriałowe, z metali oraz produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie, zdaniem SKO, ustalenie, czy odpady te stanowią odpady komunalne, wymienione w podgrupie 20 01 (odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie, z wyłączeniem 15 01), czy też odpady wymienione w podgrupach: 15 01 (odpady opakowaniowe, włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi), 16 03 (partie produktów nieodpowiadających wymaganiom oraz produkty przeterminowane lub nieprzydatne do użytku) i 19 12 (odpady z mechanicznej obróbki odpadów, np. z obróbki ręcznej, sortowania, zgniatania, granulowania, nieujęte w innych grupach), które za odpady komunalne uznane być nie mogą; tylko w tym pierwszym przypadku możliwe będzie wydanie decyzji ustalającej, o której mowa w art. 6o ust. 1 ustawy.

Kolegium nie znalazło podstaw do wydania w owej sprawie takiej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przedłożone przez spółkę opracowanie, z którego wynika, że część odpadów powstających na nieruchomości przy ul. [...] w W. faktycznie nie stanowi odpadów komunalnych. Co prawda badania odpadów na potrzeby owego opracowania przeprowadzone zostały w październiku 2018 r., a co za tym idzie - opracowanie to nic nie mówi na temat odpadów powstających we wrześniu 2018 r. i w okresie wcześniejszym, jednak wynik owych badań i zawarte w rzeczonym opracowaniu konkluzje korespondują z ustaleniami, dokonanymi podczas przeprowadzonej w dniu [...] września 2017 r. przez funkcjonariuszy Oddziału Ochrony Środowiska Straży Miejskiej [...] W. kontroli wspomnianej nieruchomości, podczas której stwierdzono, że - poza jednym, wyjątkiem - w pojemnikach firmy "B." znajdowały się odpady zgodne z oznaczeniem na tych pojemnikach. Zdaniem organu odwoławczego potwierdza to materiał zdjęciowy, stanowiący załącznik do protokołu kontroli - w kontenerze oznaczonym naklejką z napisem "opakowania z papieru i tektury" znajdują się opakowania z tektury, w kontenerze z naklejką z napisem "opakowania z tworzyw sztucznych" - folia bąbelkowa i innego rodzaju folia używana do pakowania. Uzasadnione wątpliwości budzi, zdaniem SKO, zawartość nieoznaczonego, niebieskiego kontenera KP-7, widocznego na k. 147-151. W ocenie organu odwoławczego widoczna zawartość (opakowania po papierosach, niedopałki, puszki po napojach, resztki jedzenia, papiery, plastikowe butelki po napojach, opakowania po kefirach i jogurtach, opakowania po słodyczach, plastikowe opakowania po żywności) powinna zostać zakwalifikowana jako niesegregowane, zmieszane odpady komunalne o kodzie 20 03 01, podlegające wywozowi przez operatora wybranego przez [...] W., jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że tego rodzaju odpady były w okresie objętym zaskarżoną decyzją i są nadal regularnie gromadzone i odbierane przez firmę "B.", czyli przez podmiot inny niż wspomniany operator, a tylko w takiej sytuacji możliwe byłoby ustalenie opłaty za gospodarowanie tymi odpadami w oparciu o decyzję, wydaną na podstawie art. 6o ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez spółkę w piśmie z 12 września 2017 r, wynika, że ów pojemnik przeznaczony był do wyłącznej dyspozycji firm zewnętrznych zajmujących się "przygotowywaniem pomieszczeń w budynku na potrzeby kolejnych najemców, prowadzących prace adaptacyjne w lokalach czy też opróżniające nieużytkowane lokale z pozostawionych w nich sprzętów etc. (...). Wszelkie odpady podobne do odpadów komunalnych, które w dniu kontroli zostały stwierdzone w pojemniku KP-7 zostały więc w tym pojemniku umieszczone omyłkowo przez powyższe firmy, a fakt ten należy potraktować w kategorii jednorazowego incydentu". Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem SKO, nie daje podstaw do podważenia owych wyjaśnień. Wobec powyższego, w opinii organu odwoławczego, zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 127 ordynacji podatkowej poprzez samodzielne ustalenie okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy, a co za tym idzie naruszenie zasady instancyjności,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 191 w zw. z art. 235 ordynacji podatkowej poprzez dokonanie dowolnej oceny wybranego cząstkowo materiału dowodowego i oparcie tym samym rozstrzygnięcia jedynie na treści opinii pt. "Badanie składu morfologicznego odpadów wytwarzanych i selektywnie zbieranych na terenie obiektu T. zlokalizowanego w W. przy ul. [...]" oraz brak dokonania wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że spółka nie wytwarza odpadów komunalnych,

3) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że spółka nie wytwarza odpadów komunalnych, a jedynie inne frakcje odpadów, co jest sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Rozpoznając niniejszą sprawę we wskazanych wyżej granicach, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie odpowiada prawu i nie jest zgodna z niżej powołanymi przepisami ustawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez prokuratora, w tym także – w zakresie terminu jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 53 § 1 ppsa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast w myśl art. 53 § 3 ppsa, w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, decyzja SKO z [...] marca 2019 roku została doręczona spółce 20 marca 2019 roku (zpo k. 44 akt postępowania odwoławczego).

Skarga została wniesiona wprost do tutejszego sądu 13 września 2019 roku (data prezentaty), zatem przed upływem 6 miesięcy. Należy również wskazać, że przy rozpoznaniu niniejszej sprawy sąd nie był ograniczony zakazem reformationis in peius, wyrażonym w art. 134 § 2 ppsa. Zgodnie z jego treścią, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przypomnieć należy, że spółka nie wniosła skargi w niniejszej sprawie; jest ona jedynie uczestnikiem postępowania w sprawie ze skargi wniesionej przez prokuratora. Natomiast zgodnie z treścią art. 8 § 1 ppsa, prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę konstytucyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługą im prawa strony. Jak to zostało wyjaśnione w komentarzu do powołanego przepisu ppsa (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Opublikowano: LEX/el. 2019) z treści komentowanego przepisu wynika, że prokurator czy Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela albo praw dziecka. Ich decyzja o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do tych podmiotów; jej słuszność nie podlega zatem ocenie sądu administracyjnego (podobnie E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z 1.07.1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000/1, s. 55; J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 41).

Stan faktyczny niniejszej sprawy w znacznej części, istotnej z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, jest niesporny.

Poza sporem pozostaje, że spółka jest właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy, na którym ciążą przewidziane w niej obowiązki, w tym przede wszystkim obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza sporem pozostaje również, że spółka, jako właściciel nieruchomości, była obowiązana do złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6m ustawy. Deklaracje takie spółka składała. Jednocześnie spółka korzystała z usług innego podmiotu odbierającego odpady, który nie uczestniczył w programie realizowanym przez gminę na podstawie stosownych przepisów prawa miejscowego.

Zdaniem sądu, wbrew temu na co wskazuje treść decyzji organu odwoławczego, składane przez spółkę deklaracje nie odzwierciedlały faktycznego sposobu odbioru odpadów z nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem sądu, w pełni uprawnione było wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji, a następnie wydanie przez niego decyzji.

Stosownie bowiem do treści art. 6o ust. 1 ustawy, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez SKO w decyzji z [...] sierpnia 2018 roku, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie możliwe było ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, bez jej szacowania. Pozwalają na to np. karty odbioru odpadów, czy też informacje wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej na nieruchomości skarżącej, które potwierdzają rodzaj odpadów gromadzonych przez spółkę i przekazywanych firmie Byś. Zdaniem sądu, w przeważającej większości stanowią one odpady komunalne, które powinny być przekazywane w trybie przewidzianym przepisami ustawy. Wyjątek stanowią tu (jak zasadnie wskazało SKO przy pierwszym rozpoznaniu sprawy) zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu. W konsekwencji rodzi to konieczność poniesienia stosownej opłaty przez spółkę. Zdaniem sądu stanowisko SKO wyrażone w ww. decyzji z [...] sierpnia 2018 roku wymaga korekty. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w sytuacji gdy – jak twierdzi spółka – "przynajmniej część (...) odpadów powstaje w wyniku działalności gospodarczej podmiotów wynajmujących powierzchnię użytkową w zarządzanym przez nią budynku (a takie odpady nie stanowią odpadów komunalnych), to powinna przedstawić na tę okoliczność przekonujące dowody (...)". W ocenie sądu w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest uprawnione twierdzenie, w myśl którego odpady powstające w wyniku działalności gospodarczej nie stanowią odpadów komunalnych.

Przypomnieć należy, że zgodnie z definicja odpadów komunalnych zawartą w treści art. 3 ust. 1 pkt 7) ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach, przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Wskazać należy (przytaczając uzasadnienie wyroku tutejszego sądu z 16 lipca 2020 roku, sygn. akt III SA/Wa 1915/19), że jak widać, zasadniczym komponentem takiej definicji jest powstawanie odpadów w gospodarstwach domowych. Te odpady, które powstają normalnie w takich gospodarstwach, są odpadami komunalnymi. Stwierdzić można, że ta część definicji ustawowej opiera się na kryterium podmiotowym – typowy odpad wytwarzany w gospodarstwie domowym (podmiot) ma charakter komunalny ipso iure. Druga część definicji opiera się już na kryterium przedmiotowym – odpadami komunalnymi są także (niezależnie od odpadów mających charakter komunalny ze względów podmiotowych) te, które są fizycznie podobne do komunalnych ze względu na swój charakter lub skład.

Zdaniem sądu, dla ustalenia czy odpady powstające na danej nieruchomości stanowią odpady komunalne, konieczne jest ich porównanie do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Na tle przedstawionej wyżej definicji odpadów komunalnych nie jest możliwe stosowanie automatyzmu. Analogiczny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2020 r. II FSK 2555/19. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, odwołując się do definicji odpadów komunalnych, że odpady komunalne to nie tylko odpady gospodarstw domowych. Należy też zgodzić się z poglądem – wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - że nie można przyjąć, aby na gruncie obowiązującej ustawy o odpadach odpady powstałe w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej mogły a priori zostać uznane za odpady nie mieszczące się w zakresie odpadów komunalnych (vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 15 marca 2018 r., sygn. akt V ACa 131/17, Lex nr 2531587).

Zdaniem sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie wskazuje na to, że odpady powstające na nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowią w przeważającej większości odpady komunalne. Potwierdzeniem tego są nie tylko kart odbioru odpadów (związane z ich odbieraniem przez firmę B.), ale także złożona do akt sprawy opinia [...] (dalej jako; "opinia"). Analiza tej opinii – wyników badań przedstawionych w tabeli na stronach 9 i 10 opinii (k. 569 akt postępowania podatkowego) wskazuje jednoznacznie, że skład odpadów powstających na przedmiotowej nieruchomości jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Tytułem przykładu należy wskazać, że w zakresie odpadów określonych jako "opakowania z papieru i tektury" nie ma takich rodzajów odpadów, które nie powstają w gospodarstwie domowym. Powstają w nim bowiem odpady w rodzaju papierowych pudeł (np. po dokonanych zakupach), czy segregatory i teczki (związane z przechowywaną prywatną dokumentacją). Ta sama uwag dotyczy odpadów określonych jako "opakowania z tworzyw sztucznych". Typowym odpadem powstającym w każdym, nawet najmniejszym gospodarstwie domowym są odpady określone w opinii jako obierki, zlewki kuchenne z przygotowywania posiłków w grupie "produkty spożywcze przeterminowane lub nienadające się do spożycia". Zdaniem sądu jedyne co odróżnia analizowane w opinii (i przykładowo wskazane wyżej) odpady powstające na nieruchomości skarżącej od odpadów powstających w gospodarstwie domowym, jest ich ilość. Jednakże jedynie taka różnica nie jest wystarczająca dla wyłączenia odpadów powstających na nieruchomości skarżącej z kategorii odpadów komunalnych. Sąd w pełni zgadza się z argumentacją odnoszącą się do tego zagadnienia przytoczoną w powoływanym już wyroku tutejszego sądu w sprawie III SA/Wa 1915/19. Ustawowa definicja odpadów komunalnych całkowicie pomija kwestię ilości odpadów wytwarzanych w innych miejscach, niż gospodarstwo domowe. Zatem upatrywanie w ilości odpadów jakiegokolwiek znaczenia normatywnego jest po prostu bezpodstawne i zmierza do nadania tej definicji jakiejś nowej, pozaprawnej treści. Taką wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o odpadach należy więc zdecydowanie odrzucić. Poza tym odrzucenie takiej wykładni jest konieczne także ze względu na praktyczną trudność w ustaleniu, jaka ilość odpadów podobnych, a nawet identycznych, co odpady powstające w gospodarstwie domowym, kwalifikowałaby się do uznania, że mamy do czynienia z odpadami komunalnymi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje powyższe stanowisko za własne.

W tym miejscu odnosząc się do argumentacji spółki, należy dodatkowo podkreślić, że przytoczona wyżej ustawowa definicja odpadów komunalnych, wskazując na podobieństwo do odpadów z gospodarstw domowych, posługuje się zwrotem "charakter lub skład". Wystarczające jest zatem podobieństwo z uwagi na jedno z tych kryteriów/cech. Są one oddzielone spójnikiem "lub". Oznacza to, że niezależnie od dyskusyjnej kwestii i trudności w zdefiniowaniu pojęcia "charakter", odnoszącego się do odpadów, komunalne są te z nich, które ze względu na skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Skoro zatem – jak to zostało wyżej wyjaśnione – odpady powstające na nieruchomości spółki są odpadami komunalnymi (ze wskazanym wyżej wyjątkiem – odpadów z budowy i remontów) zasadne jest ustalenie wysokości opłaty w drodze decyzji. Zdaniem sadu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności karty odbioru odpadów, potwierdzają, że w całym okresie objętym postępowaniem na nieruchomości spółki powstawały odpady komunalne w ilości znacznie wyższej niż w składanych deklaracjach. Zasadne jest zatem – zdaniem sądu – ustalenie opłaty w oparciu o ilości odpadów odbieranych z nieruchomości przy ul. [...] przez firmę B.

W świetle powyższego, w pełni uzasadniona jest zawarta w skardze teza, że szereg czynności przeprowadzonych w sprawie, także po wydaniu decyzji SKO z [...] sierpnia 2018 roku wykazało, że na terenie przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie powstają odpady komunalne w ilości zdecydowanie wyższej, niż deklarowana przez spółkę.

Zdaniem sądu organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności nie można zgodzić się z SKO, że okoliczność, iż w pojemnikach firmy B. znajdowały się odpady zgodne z oznaczeniami na tych pojemnikach, świadczy o tym, że nie były to odpady komunalne. Raz jeszcze należy odwołać się do przedstawionego wcześniej podobieństwa składu tych odpadów do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Sama okoliczność, że odpady komunalne powstające na nieruchomości spółki zostały pogrupowane i zgromadzone w pojemnikach, których sposób oznaczenia odpowiadał danej grupie odpadów, nie wyłącza tych odpadów z kategorii odpadów komunalnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku tutejszego sądu z 2 stycznia 2020 roku w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1232/19. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu, że niedopuszczalne jest takie klasyfikowanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, pozwalające na przypisanie ich do innego kodu (rodzaju) odpadów zgodnie z klasyfikacją odpadów określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), a następnie przekazywanie, poza gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi podmiotom, które nie zostały wyłonione przez miasto stołeczne do odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy. W konsekwencji, w ocenie sądu, jako w pełni zasadny należy ocenić postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 191 w zw. z art. 235 ordynacji podatkowej. Przy czym – zdaniem sądu – nie może budzić wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Zdaniem sądu, powyższe naruszenie skutkowało także naruszeniem przez SKO przepisu art. 3 ust. 1 pkt 7) ustawy o odpadach, co słusznie zarzuca prokurator w skardze.

W ocenie sądu, przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Powodowało to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z [...] marca 2019 roku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Nadto, organ odwoławczy poczyni ustalenia, czy w sprawie miały miejsce okoliczności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy i także ten aspekt uwzględni przy rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ppsa, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.