Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1563/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi D.G. i H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz D. G. i H. G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] złożył do [...] Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. M. w W., poprzez wydzielenie z niej projektowanych działek o nr [...], do wniosku dołączając projekt podziału.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] [...] Konserwator Zabytków nie pozwolił Miastu [...] W. na podział przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły D.G., H. G.oraz K. Z.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2010 r., L.dz. [...], działając w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że odwołujące się nie mają przymiotu strony postępowania. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na odwołujące się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień, nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez decyzję organu pierwszej instancji w sferę interesu prawnego odwołujących się. Wprawdzie planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], jednak na dzień wydania decyzji odwołujące się nie dysponują tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, bowiem roszczenia ich nie zostały dotychczas rozstrzygnięte, a zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, powoduje umorzenie postępowania odwoławczego.

Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły D. G. , H. G.i I. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 7 kpa, art. 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się przez organ do wszystkich dowodów zebranych w sprawie i argumentów podniesionych przez skarżące w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2010 r., czego konsekwencją jest brak rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy;

2. art. 36 ust. 1. pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż podmiot, który nie wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości nie posiada przymiotu strony w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy w sposób bezpośredni jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skarżące reprezentowane przez pełnomocnika, podały, że ww. nieruchomość stanowiła przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. własność H. G. Zwróciły uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 922 Kodeksu cywilnego spadek tworzą prawa i obowiązki, które z chwilą śmierci spadkodawcy przechodzą na jedną lub kilka osób z przedstawionej definicji wynika, że w skład spadku wchodzi również roszczenie z określone w art. 7 dekretu o gruntach warszawskich. W określonej sytuacji spadkobiercami właściciela przedmiotowej nieruchomości są D. G., H.G. oraz I. M. jako spadkobierczyni K. Z.

Skarżące podkreśliły, że art. 36 ust. 5 ustawy O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje podmioty, które są uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu uprawnienie do wystąpienia z tym wnioskiem przysługuje osobom fizycznym lub jednostką organizacyjnym posiadającym tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub tytułu zobowiązaniowego. Niemniej jednak art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zawiera jedynie wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o dokonania wskazanych w tym przepisie, natomiast nie zawiera szczególnego regulacji, określającej komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 36 ust. 5 ww. ustawy, w związku z czym w postępowaniu znajdują zastosowania przepisy kpa, a w szczególności art. 28 kpa. Powołanie się przez organ na przepis art. art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako wskazujący krąg podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie w charakterze stron, jest więc nieprawidłowy, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie legitymacji do żądania od organu wydania zgody (na podział).

Skarżące podniosły, że - jako strony postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego, którym na podstawie art. 7 ust. 2 Dekretu służy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, a realizacja tego uprawnienia zależy od dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości - mają oczywisty interes faktyczny i prawny w niniejszym postępowaniu. Spadkobiercy mają interes prawny w tym, aby brać udział w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, gdyż wstępują oni w całą sytuację prawną po spadkodawcy, który posiadał nie tylko legitymację czynną do wszczęcia postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach [...], jak również uprawnienie do bycia stroną w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących tej nieruchomości wobec posiadania niewątpliwego interesu prawnego. Ponadto nie wzbudza wątpliwości fakt, iż zgodnie z przedstawioną wyżej definicją pojęcia interesu prawnego da się ustalić przepis na podstawie, którego można żądać czynności organu (art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2532/10, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż uczestniczka postępowania administracyjnego K. Z. zmarła w dniu [...] lipca 2010 r., a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierując zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. do tej strony – skierował ją w istocie do osoby nieżyjącej. Sąd wywiódł, że osoba fizyczna może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną, którą należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie art. 8 kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego; w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym nie ma znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Sąd nakazał zatem organowi ustalić strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesioną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12 uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja organu odwoławczego doręczona została adwokat J. K., ustanowionej pełnomocnikiem D.G., H. G.i K. Z. Adwokat J. K. ustanowiona została także pełnomocnikiem I. M., będącej spadkobierczynią K. Z. Sąd zauważył, że skoro spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci (art.925 Kodeksu cywilnego), to nadmiernym rygoryzmem było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji sankcji nieważności i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W prawa i obowiązki osoby zmarłej weszła bowiem jej spadkobierczyni, o fakcie tym pełnomocnik adwokat J. K. poinformowała Sąd pierwszej instancji w skardze na decyzję organu odwoławczego, którą wniosła również w imieniu I. M.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał dokonanie kontroli legalności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., L.dz. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do treści art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpatrując na nowo sprawę Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwą podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umożliwiający umorzenie organowi II instancji postępowania odwoławczego m. in. w przypadku ustalenia braku legitymacji procesowej po stronie osoby odwołującej się. Również w rozpatrywanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że osoby odwołujące się nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Z tym poglądem nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2625/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art.36 ust.5 ustawy o ochronie zabytków określa jedynie krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia. Do podmiotów tych ustawodawca zalicza: osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne posiadające tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że powołany przepis określa tylko podmioty, które mogą z takim wnioskiem wystąpić, natomiast, o tym kto może być stroną tego postępowania decyduje norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów tej ustawy lub z odrębnych ustaw. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 97 ust.1a zawarł wymóg, aby do wniosku o dokonanie podziału nieruchomości zabytkowej dołączyć m.in. pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust.1 a wskazanej ustawy, natomiast między postępowaniem podziałowym, a postępowaniem o udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej zachodzi ścisły związek. Skoro postępowanie podziałowe jest prowadzone w celu realizacji roszczeń, o których mowa w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z takim wnioskiem o podział może wystąpić osoba posiadająca roszczenie dekretowe, a do wniosku o podział powinna dołączyć m.in. pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to nie można przyjąć, że ten sam podmiot, który posiada roszczenie, o którym mowa w art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla którego realizacji musi dołączyć pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie takiego pozwolenia, w sytuacji gdy z wnioskiem o pozwolenie występuje organ prowadzący postępowanie podziałowe. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny interes prawny wynika tu wprost z normy prawnej - art.97 ust.1 pkt 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy przy tym pamiętać, że organ dokonujący podziału, w oparciu o art. 96 ust.1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może wydać decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków.

Również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że w postępowaniu podziałowym osoba posiadająca roszczenie dekretowe ma interes prawny (por. wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 658/07, postanowienie NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. I OSK 446/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający niniejszą sprawę w całości podzielił ww. pogląd zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób nieuzasadniony pozbawił skarżące możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji odmawiającej na podział nieruchomości.

W związku z powyższym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 132 ppsa i na podstawie art. 152 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.