Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 6/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 740/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz M. M. 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., oddalił skargę M. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (w skrócie: ARR) w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw.

I

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

M. M. – producent warzyw (dalej: producent, strona, skarżący) w dniu [...] czerwca 2011 r., w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w G. (w skrócie: OT ARR) oświadczenie dotyczące przeprowadzenia w dniach [...] maja – [...] czerwca 2011 r. działania "niezbierania" oraz "zielonego zbioru" na uprawie pomidorów (powierzchnia 12,80 ha).

W dniu [...] lipca 2011 r. do OT ARR w G. wpłynął wniosek strony

o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC tytułem dokonania "zielonych zbiorów" na powierzchni 12,80 ha upraw pomidorów. Następnie w dniu [...] lipca 2011 r. strona złożyła korektę wniosku poprzez wycofanie oświadczenia dotyczącego działania "niezbieranie" i zadeklarowała jedynie przeprowadzenie we wskazanym okresie działania "zielone zbiory".

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2011 r. kontroli stwierdzono m.in., że działanie "zielony zbiór" w szklarniach miało miejsce w dniach [...] maja – [...] czerwca 2011 r. i dotyczyło powierzchni wskazanej we wniosku, tj. 12,80 ha. Ponadto stwierdzono, że z uprawy w szklarni zbierano nienadający się do sprzedaży produkt (niedojrzałe pomidory) i przeznaczono go na kompost.

Dyrektor OT ARR w G. decyzją z dnia [...] września 2011 r. przyznał M. M. wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości 1 722 555, 12 zł do 12,80 ha powierzchni uprawy pomidorów w szklarniach, na której przeprowadzono działanie "zielony zbiór".

W dniach od [...] stycznia do [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w Z. (WIJHARS) przeprowadził u producenta kontrolę ex-post w wyniku której ustalono między innymi, że "M. M. [...]" jest producentem rolnym i członkiem wstępnie uznanej Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" Sp. z o.o. w R. (dalej: Grupa Producentów). Stwierdzono, że

w okresie "zielonych zbiorów" kontrolowany podmiot pozyskiwał z upraw pod osłonami produkty handlowe. Jak wynika ze złożonego przez producenta w dniu [...] lutego 2013 r. oświadczenia, zbiory handlowe przeprowadzono etapami, tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". Wraz z zielonym zbiorem dokonywane były zbiory pomidorów nadających się do sprzedaży (dojrzałych), przy czym producent deklarował powierzchnię upraw pomidora na 12,80 ha, co stoi

w sprzeczności z ustaleniami z kontroli krzyżowej - krajowej przeprowadzonej w Grupie Producentów, której członkiem jest strona, gdzie powierzchnia uprawy pod osłonami została podzielona na powierzchnię upraw: pomidora – 12,50 ha i powierzchnię upraw ogórka - 0,30 ha.

Ustalono ponadto, że w okresie przeprowadzanego działania "zielony zbiór" skarżący sprzedał do Grupy Producentów łącznie 879 404 kg pomidorów szklarniowych oraz 19 906,30 kg ogórka szklarniowego. Treść oświadczenia z dnia [...] lutego 2013 r. wskazuje, że sprzedawane ogórki zostały zebrane z tzw. roślin wskaźnikowych, wykorzystywanych w uprawie pomidora, na których wcześniej widoczne są objawy chorobowe lub objawy niedoborów składników pokarmowych. Rośliny ogórka rozmieszczane są pojedynczo pomiędzy roślinami pomidora i nie stanowią wydzielonego obszaru produkcji.

W dniu [...] lipca 2013 r. Dyrektor OT ARR w G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r.

i decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchylił decyzję o udzieleniu producentowi wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Prezes ARR decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor OT ARR w G. w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. przyznającej wsparcie i odmówił producentowi udzielenia wsparcia z tytułu przeprowadzenia "zielonego zbioru" na powierzchni 12,80 ha uprawy pomidora. Organ ARR uznał, że producent warzyw nie dotrzymał warunków mechanizmu "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" w zakresie działania "zielony zbiór"

w rozumieniu przepisów prawa unijnego i krajowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (Prezes ARR) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja została wydana w trybie wznowieniowym, podstawą wznowienia było ujawnienie na podstawie protokołu WIJHARS z dnia [...] kwietnia 2013 r. nowych okoliczności faktycznych, tj. rozbieżności powierzchni uprawy pomidora poddanego działaniom kwalifikującym się do wsparcia oraz prowadzenie na tej samej powierzchni, w okresie "zielonych zbiorów" oraz faktu zbioru pomidorów w celach handlowych.

Zdaniem organu odwoławczego, istotną przesłankę do uchylenia decyzji udzielającej wsparcia stanowił fakt równoległego prowadzenia w okresie działania "zielony zbiór", zbioru pomidorów dojrzałych w celach handlowych. Prezes ARR wskazał, że z oświadczenia producenta z dnia [...] lutego 2013 r., złożonych wyjaśnień oraz treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że łączne zbiory nienadających się do sprzedaży produktów obejmowały jednorazowy zbiór zdrowych zielonych owoców i czynność tę przeprowadzono wraz ze zbiorem pomidorów dojrzałych. W ocenie organu, skarżący nie dokonał właściwego działania "zielony zbiór", tylko przeprowadził zabieg agrotechniczny, tzw. regulację gron, polegającą na tym, że w nadmiernie rozbudowanych gronach (o nadmiernej liczbie owoców) część owoców (w stadium niedojrzałości) usuwa się celem uzyskania jednakowej wielkości pozostałych na gronach owoców.

Skoro zatem w okresie przeprowadzenia działania "zielony zbiór" na powierzchni zgłoszonej do objęcia wsparciem dokonywano równocześnie zbioru owoców dojrzałych (handlowych), to działanie zakwalifikowane pierwotnie jako "zielony zbiór" faktycznie działaniem takim w rozumieniu przepisów regulujących kryzysowe wsparcie nie było. Strona dokonując zbioru handlowego w trakcie działania "zielony zbiór" naruszyła art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 543/2011 oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 130, poz. 750), dalej: rozporządzenie RM z 21 czerwca 2011 r.), gdyż w ramach przedmiotowego działania nie dokonała łącznych (całkowitych, pełnych) zbiorów nienadających się do sprzedaży produktów na zadeklarowanym we wniosku o udzielenie wsparcia obszarze.

Organ drugiej instancji podkreślił, że materiał dowodowy pozyskany w trakcie kontroli ex-post wskazuje na fakt, że producent uprawiał pomidory na powierzchni 12,5 ha i ogórki na powierzchni 0,3 ha. Organ odwoławczy nie zanegował sposobu wykorzystania roślin ogórka, jako rośliny wskaźnikowej, natomiast stwierdził, że rośliny te faktycznie zajmowały część powierzchni, którą zgłoszono do wsparcia, co Prezes ARR uznał za nieprawidłowe.

Odnosząc się do kwestii wielkości sprzedaży pomidorów, która w okresie maj - czerwiec 2011 r. była większa niż w okresie maj - czerwiec 2010 r., organ drugiej instancji stwierdził, że świadczy to o pozyskiwaniu produktów handlowych w okresie działania "zielony zbiór", wbrew twierdzeniu strony, że wynik porównania sprzedaży – a nie produkcji – nie jest miarodajny, bowiem do sprzedaży przeznaczone są produkty nie tylko z bieżących zbiorów, ale także z zapasów magazynowych. Organ wskazał, że pomidor, jako produkt szybko psujący się, nie nadaje się do dłuższego magazynowania i musi być sprzedany w krótkim odstępie czasu od zbiorów, co powoduje, że sprzedaż – w tym przypadku – jest odzwierciedleniem produkcji. W ocenie organu, jeżeli

w zadeklarowanym okresie producent przeprowadziłby działanie "zielony zbiór"

w sposób ciągły – to powinien nastąpić zauważalny spadek plonów, a nie ich wzrost.

W skardze na powyższą decyzję, M. M. wniósł o jej uchylenie, kwestionując zasadność wznowienia postępowania w sprawie udzielenia mu wsparcia, podnosząc, iż nie wystąpiły ani okoliczności nowe, nieznane wcześniej organom, ani takie, które miałyby charakter okoliczności istotnych w sprawie; zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania w zakresie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy ARR.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wznowione

z urzędu, a jako podstawę wznowienia wskazano przepis art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzję. Jako nowe okoliczności wskazano w szczególności ujawnienie w wyniku kontroli różnicy między powierzchnią upraw pomidorów zawartą we wniosku z powierzchnią ujawnioną w wyniku kontroli (0,3 ha) oraz ustalenie, że w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2011 r., tj. w okresie zielonych zbiorów M. M. wprowadził do magazynu i sprzedał Grupie Producentów 760 372,00 kg pomidorów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rację ma organ, że działania skarżącego nie odpowiadały definicji "zielonych zbiorów", które to okoliczności zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, co uzasadniało wydanie (w trybie wznowieniowym) decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej wsparcie z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC i odmowę przyznania wsparcia w ramach tego działania.

Zdaniem WSA, w okresie zielonych zbiorów równocześnie prowadzono zbiory handlowe nie tylko w wyodrębnionych sektorach, ale dokonując obu rodzajów zbiorów nawet z tych samych roślin. W związku z tym, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.160.71 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 585/2011) zakreślony został okres od 26 maja do 30 czerwca 2011 r., za który można było udzielić wsparcia. Ponieważ w tym czasie cykl produkcyjny warzyw został już rozpoczęty, przepisem art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 585/2011 wprowadzony został wyjątek od wynikającego z przywołanej definicji obowiązku przeprowadzenia "zielonych zbiorów" przed rozpoczęciem zbiorów normalnych. Została zatem dopuszczona możliwość dokonania częściowych zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem, ale – co WSA podkreślił – przed rozpoczęciem "zielonego zbioru", a nie w czasie jego trwania.

Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wsparcia w związku z działaniem "zielone zbiory" było niespełnienie przez niego warunków niezbędnych do udzielenia tego wsparcia. Zdaniem strony, w definicję "zielonych zbiorów" wpisuje się działanie polegające na podzieleniu plantacji na sektory i dokonywanie zielonych zbiorów oraz zbiorów handlowych, czyli pomidorów dojrzałych sukcesywnie i etapami, tj. na jednym obszarze wykonywane są zielone zbiory, na innym równocześnie zbiory handlowe.

Sąd pierwszej instancji podzielił natomiast stanowisko organów ARR, że działanie takie nie odpowiada definicji "zielonych zbiorów", która wymaga, aby "zielony zbiór" dotyczył łącznego, czyli całkowitego zbioru niedojrzałych pomidorów na danym obszarze, czyli na całym obszarze zgłoszonym do pomocy. Prawidłowe zatem organ uznał, iż producent przed przeprowadzeniem działania "zielonych zbiorów" powinien był do niego przygotować plantację, to jest dokonać wcześniejszych zbiorów pomidorów dojrzałych, co w przypadku "zielonych zbiorów" w okresie wskazanym w rozporządzeniu nr 585/2011 zostało prawnie dopuszczone.

WSA podkreślił, że w rozpoznanej sprawie wystąpiła dodatkowa okoliczność wykluczająca uznanie przeprowadzonych zbiorów za odpowiadające definicji "zielonych zbiorów", a mianowicie równocześnie prowadzono zbiór owoców zielonych i owoców dojrzałych z tych samych rośli. Fakt ten wynika z cytowanego wyżej wyjaśnienia strony, która stwierdziła, że "(...) z pozostałej części roślin, do których nie rozpoczęto jeszcze zielonego zbioru, prowadzono zbiór dojrzałych owoców przeznaczonych na sprzedaż, ponadto na sprzedaż zostały przeznaczone owoce dojrzałe, które zostały zebrane z roślin poddanych zielonemu zbiorowi, z uwagi na fakt, że zielonemu zbiorowi mogły podlegać jedynie owoce niedojrzałe (..)".

Sąd wyjaśnił również, że podziela stanowisko skarżącego, iż operacja przeprowadzenia zielonych zbiorów oznacza czynność jednorazową. Jednakże, zdaniem WSA, musi to być jednak czynność jednorazowa, która doprowadzi do zebrania wszystkich zielonych pomidorów z danego obszaru. Zebranie wszystkich zielonych pomidorów powoduje, że w okresie po przeprowadzeniu zielonych zbiorów, przez czas potrzebny na pojawienie się nowych kwiatów pomidorów, poprzez powstanie owoców i przez czas ich dojrzewania, na plantacji nie będzie pomidorów dojrzałych. Wskazana przez skarżącego sytuacja sukcesywnego dojrzewania i zbierania pomidorów dojrzałych nakazuje – w ocenie WSA - przyjąć, że nie zebrano wszystkich zielonych pomidorów, a więc przeprowadzony zbiór pomidorów zielonych nie był zbiorem łącznym, czyli nie odpowiadał definicji zielonych zbiorów określonej w art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 543/2011. Według WSA w W., trudności techniczne w spełnieniu wymaganych do przyznania wsparcia kryteriów, spowodowane np. wielkością plantacji nie mogą być podstawą do przyznania pomocy przy niespełnieniu wymaganych kryteriów.

II

Skargę kasacyjną wniósł M. M. zarzucając wskazanemu wyrokowi WSA, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Prezesa ARR

w zakresie uznania, że (1) strona nie przeprowadziła całkowitego i łącznego zielonego zbioru i całkowitej denaturacji nienadających się do sprzedaży pomidorów zebranych w toku zielonego zbioru, (2) strona dokonywała zielonego zbioru jednocześnie ze zbiorami pomidorów w celach handlowych z tej samej powierzchni w tym samym czasie (z tych samych roślin) i w okresie zadeklarowanym we wniosku o przyznanie wsparcia pozyskiwała dojrzałe pomidory w sposób ciągły, które to ustalenia zostały przez organ poczynione z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i uznaniu za prawidłowe przyjęcie przez organ administracyjny, że:

- nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi, przyjęte za podstawę wydania postanowienia Dyrektora OT ARR w G. w sprawie wznowienia postępowania z dnia [...] lipca 2013 r., rzeczywiście wystąpiły (sprzeczność wniosku o udzielenie wsparcia i ustaleń kontroli krzyżowych - pkt 1 i 2 uzasadnienia postanowienia) lub

- miały charakter okoliczności istotnych w sprawie (wyniki analizy porównawczej sprzedaży w latach 2010 i 2011, ustalenie wielkości sprzedaży w roku 2011 - wskazane w pkt. 3 i 4 postanowienia);

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu dokonanego przez organ uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzji o udzieleniu wsparcia z dnia [...] września 2011 r.) pomimo faktu, że organ nie wykazał i nie uzasadnił, iż zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej

i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów i zaakceptowaniu przez Sąd faktu, że organ bezpodstawnie tworzy i stosuje dodatkowe wymogi dla przyznania wsparcia, niewynikające z relewantnych w sprawie przepisów prawa, a mianowicie wymóg, aby na całym obszarze zgłoszonym do wsparcia zabieg zielonego zbioru został przeprowadzony jednocześnie, bez możliwości prowadzenia go etapami w odniesieniu do kolejnych sektorów plantacji;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań organu w zakresie uzasadniania dokonanego przez organ rozstrzygnięcia;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na (1) przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, (2) nieodniesieniu się do niektórych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., (3) niewskazaniu podstaw decydujących o nieuwzględnieniu części zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a) organ prawidłowo zinterpretował art. 84 ust. 1 lit. a rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw z dnia 7 czerwca 2011 r. (Dz.U.UE.L. 2011.157.1; dalej: rozporządzenie nr 543/2011) poprzez uznanie, że definicja zielonych zbiorów obejmuje wyłącznie przeprowadzanie zabiegu zielonych zbiorów w tym samym czasie (w granicach zadeklarowanego okresu) w odniesieniu do całości plantacji zgłoszonej do wsparcia, niezależnie od jej powierzchni (brak możliwości podzielenia dużej plantacji na mniejsze sektory i prowadzenia zielonego zbioru kolejno

w odniesieniu do każdego z nich);

b) organ prawidłowo zinterpretował § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM z 21 czerwca 2011 r. poprzez uznanie, że warunkiem przyznania wsparcia w ramach nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw jest przeprowadzanie zabiegu zielonych zbiorów w tym samym czasie (w granicach zadeklarowanego okresu) w odniesieniu do całości plantacji zgłoszonej do wsparcia, niezależnie od jej powierzchni (brak możliwości podzielenia dużej plantacji na mniejsze sektory i prowadzenia zielonego zbioru kolejno w odniesieniu do każdego z nich),

c) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 czerwca 2011 r. i nie przyznał stronie wsparcia, pomimo spełnienia przez stronę przesłanek warunkujących uzyskanie tego wsparcia w wysokości adekwatnej do powierzchni uprawy objętej zielonymi zbiorami.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Prezes Agencji Rynku Rolnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezesa Agencji Rynku Rolnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie złożonym na rozprawie skarżący wniósł również na podstawie art. 267 zd. 1 lit. b) i zd. 3 TFUE o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE o wykładnię przepisów art. 84 ust. 1 lit. 1) i ust. 2 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 3, art. 110 ust. 1 oraz a contrario art. 121 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 543/2011, sprowadzające się do zakazu rozstrzygania wątpliwości prawnych w zakresie powinnego zachowania skarżącej na jej niekorzyść, w sytuacji, gdy wykładnia tych przepisów jest kwestią złożoną, wymagającą uwzględnienia treści art. 110 i art. 121 ust. 2 lit b) rozporządzenia nr 543/2011, celem ustalenia, czy możliwe było przeprowadzenie zabiegu całkowitego zbioru niedojrzałych, nienadających się do sprzedaży produktów na części zgłoszonego obszaru plantacji, a następnie sukcesywnie w pozostałych częściach tej plantacji oraz zbioru handlowego na częściach niepoddawanych aktualnie temu zabiegowi i uzyskanie wsparcia do łącznej powierzchni całej plantacji, w sytuacji gdy prawodawca unijny wykluczył możliwość takiego działania tylko w przypadku działania polegającego na niezbieraniu (art. 121 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 543/2011.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego został poddany wyrok, którym WSA w W. oddalił skargę M. M. uznając, iż zaskarżona przez niego decyzja Prezesa Agencji Rynku rolnego uchylającą decyzję ostateczną w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia w sektorze owoców i warzyw, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy ocenił legalność decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego, czego konsekwencją było nie tylko zaakceptowanie stanu faktycznego błędnie ustalonego w sprawie przez organ administracyjny, o czym świadczy przede wszystkim ujęte w uzasadnieniu skarżonego wyroku stwierdzenie, że "równocześnie prowadzono zbiory handlowe nie tylko

w wyodrębnionych sektorach, ale dokonując obu rodzajów zbiorów – tj. zbioru owoców zielonych i owoców dojrzałych – nawet z tych samych roślin", a następnie uznanie, że

w postępowaniu wznowieniowym słusznie wydano nową decyzję, ale także nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie w ogóle wystąpiły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, nieodniesieniu się do niektórych zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu naruszenia przez organ art. 80 k.p.a., a także niewskazaniu podstaw decydujących

o nieuwzględnieniu części zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności naruszenia przez organ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. należy wskazać, że

uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zauważyć przy tym należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów

w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.

Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, co ustalił organ, z pominięciem zarzutów strony, jej stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wskazania, dlaczego Sąd uznał te ustalenia za prawidłowe. Uzasadnienie wyroku powinno pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia, zarówno stronom, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (w toku kontroli instancyjnej).

Należy podkreślić, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, zwłaszcza, że w skardze na decyzję Prezesa ARR z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej strona zarzucała organowi błędne dokonanie ustaleń faktycznych.

Sąd pierwszej instancji, akceptując decyzję organu, w uzasadnieniu wydanego wyroku wskazał – w odniesieniu do przesłanek wznowienia postępowania – na nowe okoliczności z powodu których, organ wznowił postępowanie, to jest na różnicę między powierzchnią upraw pomidorów wskazaną we wniosku, a powierzchnią ujawnioną

w wyniku kontroli krzyżowej (nowe okoliczności) oraz ustalenie dotyczące wielkości sprzedaży – poprzez analizę porównawczą sprzedaży w roku 2010 i 2011 (okoliczności istotne), WSA podkreślił również, że niedopuszczalne jest przeprowadzenie zielonych zbiorów w taki sposób, w jaki miało to miejsce w gospodarstwie skarżącego, tj. jako zabieg jednorazowy z podziałem na sekcje (sektory). Brak jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia co do tego, dlaczego WSA uznał, że rozbieżności między powierzchnią pomidorów wskazaną we wniosku z powierzchnią ujawnioną

w wyniku kontroli, a także okoliczność dokonywania zbiorów pomidorów w okresie zielonych zbiorów z tej samej powierzchni (i z tych samych roślin) potraktować należy jako okoliczności nowe i istotne dla sprawy. WSA nie wyjaśnił również tego, czy okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

W analizowanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów strony dotyczących bezpodstawności wznowienia postępowania.

Podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte wadą, określoną w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a k.p.a.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności i dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (1), istniały w dniu wydania decyzji (2), są istotne dla sprawy (3), nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). W przypadku braku choćby jednej z wymienionych przesłanek, nie można uznać, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona we wskazanym przepisie.

Z kolei, dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu, podane przez stronę przesłanki wznowienia, dopiero zaś

w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Należy przy tym dodać, że ewentualna decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy.

Podkreślić również należy, iż istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdy wydano by w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej. Tak więc, nie każdy nowy dowód, czy nowy fakt będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 19 marca 2013, sygn. akt II SA/Łd 1120/12, LEX nr 1301222). Nadto, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest więc wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

W postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r., wznawiającym postępowanie, organ wskazał na sprzeczne informacje dotyczące powierzchni upraw pomidorów, dokonywanie zbiorów pomidorów w celach handlowych oraz wyższej sprzedaży pomidorów w okresie maj, czerwiec roku 2010, w stosunku do okresu maj, czerwiec 2011 r. Jednak ani w decyzji pierwszej instancji, ani w zaskarżonej decyzji organy nie zawarły uzasadnienia przesłanek, na podstawie których wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] września 2011 r. o udzieleniu wsparcia do upraw pomidorów. Organy ograniczyły się do wskazania okoliczności na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

Zasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i uznaniu za prawidłowe przyjęcie przez organ administracyjny, że nowe okoliczności faktyczne nieznane wcześniej organowi przyjęte za podstawę wydania postanowienia z dnia [...] lipca

2013 r. rzeczywiście wystąpiły i miały charakter okoliczności istotnych oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na braku uzasadnienia odnoszącego się do podstaw wznowienia postępowania.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji powinien dokonać rzetelnej oceny postępowania organu co do przesłanek wznowienia postępowania oraz zarzutów sformułowanych w tym względzie w skardze oraz dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynik kontroli powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w związku z powyższym, iż przedwczesnym, w związku z brakiem rozważenia przesłanek wznowienia postępowania, jest ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do postępowania po wznowieniu postępowania. Ich ocena będzie aktualna po ewentualnym ustaleniu, iż wznowienie postępowania jest zasadne w świetle przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W konsekwencji nie zachodzi też konieczność ustosunkowania się do wniosku strony o przedstawienie TSUE pytania prejudycjalnego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.