Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 982/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c), pkt 6, pkt 7 i pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par. 115, par. 118, par. 135, par. 137 i par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 30 września 2015 roku nr 40/VI/15 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Brzeźnica" stwierdza nieważność § 3, § 11 ust. 3, § 12, § 13 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Brzeźnica stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.bł.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy w Nowej Brzeźnicy nr 40/VI/15 z 30 września 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nowa Brzeźnica.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) - dalej zwaną: "ustawą" - poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie i modyfikację przepisu ustawy i wskazanie w § 3 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników maja obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości) oraz wskazanie w § 3 ust. 2, że w sytuacji, gdy lód i śnieg jest niemożliwy do usunięcia właściciele nieruchomości maja obowiązek posypać chodnik piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości;

2) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 11 ust. 3 uchwały, że wyprowadzanie psa poza teren nieruchomości jest możliwe wtedy, gdy pies będzie prowadzony na smyczy, psy ras uznanych za agresywne dodatkowo należy wyprowadzać w kagańcu;

3) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale, kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada;

4) art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 13 ust. 2, że w celu zapobiegania zagrożeniom i powstawaniu chorób zakaźnych przenoszonych przez gryzonie, zobowiązuje się właścicieli nieruchomości usytuowanych na obszarach, o których mowa w ust. 1 do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji co najmniej raz w roku i w § 13 ust. 3, że obowiązek deratyzacji, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, powinien być realizowany w miarę potrzeby.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Nowej Brzeźnicy w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że w § 3 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy dokonała nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który wprost nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz podaje definicje chodnika, wskazując, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ponadto w § 3 ust. 2 Regulaminu rada gminy nałożyła na właściciela nieruchomości dodatkowe obowiązki, w postaci usunięcia śliskości chodnika, poprzez posypanie go piaskiem lub innym stosownym środkiem. Tymczasem żaden przepis ustawy nie upoważnia rady do takiego rozszerzenia obowiązku właściciela nieruchomości. Tym samym rada gminy naruszyła delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c).

Ponadto w § 11 ust. 3 załącznika do uchwały, postanowiono, że wyprowadzanie psa poza teren nieruchomości jest możliwe wtedy, gdy pies będzie prowadzony na smyczy, psy ras uznanych za agresywne dodatkowo należy wyprowadzać w kagańcu. Nakładając na właściciela psa taki bezwzględny obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy agresywnej dodatkowo w kagańcu, rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania się. Nie w każdej przecież sytuacji, nie w każdym miejscu konieczne jest zastosowanie smyczy przy wyprowadzaniu psa, czy dodatkowo kagańca. Na pewno też taki obowiązek nie jest konieczny w odniesieniu do każdego psa, bez względu na jego rasę, wielkość, wiek, stan zdrowia. Bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i uwarunkowań, może w określonych sytuacjach prowadzić nawet do działań niehumanitarnych. Tym samym rada dokonała naruszenia przepisu ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej.

Dalej Prokurator zauważył, że w § 12 rozdziału 7 załącznika do uchwały nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero zawarcie regulacji dotyczących obu tych kwestii, będzie w sposób zupełny realizowało upoważnienie ustawowe. Brak tego elementu, powoduje, że uchwała nie realizuje delegacji ustawowej w sposób zupełny i całkowity.

W ocenie Prokuratora z przekroczeniem upoważniania ustawowego mamy też do czynienia w § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu. Realizując obowiązek wskazany w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada gminy miała wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzenia. Natomiast organ gminy nie ma uprawnienia do tego, aby zobowiązać właściciela do jej przeprowadzenia, ani do określenia częstotliwości. Ponadto kwestie dotyczące zwalczania gryzoni na nieruchomościach zostały uregulowane ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która w art. 22 ust. 1 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno - sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać i zwalczać gryzonie. Zgodnie z ta ustawa na właścicielu, posiadaczu czy zarządcy nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Wobec powyższego, skoro obowiązek deratyzacji został uregulowany aktem prawa rangi ustawy, brak jest możliwości i delegacji dla organu gminy, aby regulować te kwestie uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nowa Brzeźnica uznała ją za zasadną i jednocześnie wyjaśniła, że na sesji 23 grudnia 2019 r. zmieniła zaskarżoną uchwałę i uwzględniła wszystkie uwagi skarżącej Prokuratury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność aktów administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.:

- wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (pkt 1 lit. c);

- obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6);

- wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7);

- wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r. ,sygn. akt IV SA/Po 748/13 – dostępne w CBOSA).

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy wynika wyraźnie, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z tego wniosek, że § 3 ust. 1 Regulaminu nie odpowiada ustawowemu obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, który stanowi z kolei, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza zatem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Innymi słowy tylko chodnik, który stanowi wydzieloną część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podlega obowiązkowemu uprzątaniu przez właściciela nieruchomości bezpośrednio położonej wzdłuż tego chodnika. Inne części nieruchomości służących do użytku publicznego, niebędące chodnikiem w znaczeniu, o którym wyżej mowa, nie są objęte obowiązkiem ich uprzątania przez właściciela nieruchomości do nich przylegającej. Natomiast z § 3 ust. 1 Regulaminu nie wynika w sposób oczywisty, czy wspomniany obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ogranicza się wyłącznie do chodnika w rozumieniu ustawy, czy może obejmuje on swoim zakresem także innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, niebędących chodnikami. Przypomnieć w związku z tym należy, że według art. 5 ust. 4 i 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządcy drogi, zaś obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 ustawy należą do gminy. Tym samym rada gminy wprowadziła do regulaminu obowiązek nieprecyzyjny, który stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, ale także nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Za przekroczenie delegacji ustawowej należy również uznać zapis § 3 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym w sytuacji, gdy lód i śnieg jest niemożliwy do usunięcia właściciele nieruchomości mają obowiązek posypać chodnik piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości. Jak już zostało wyżej wskazane z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. "Uprzątać" według słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego oznacza "doprowadzać coś do porządku, oczyszczać z czegoś, usuwać skąd coś, co nie powinno się tam znajdować". Usuwanie błota, lodu i śniegu przy okazji może być jedną z form podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika. Faktem notoryjnie znanym jest to, że likwidację lub ograniczenie śliskości chodnika można uzyskać także przez posypanie solą drogową, piaskiem lub popiołem, jednak tych działań regulamin nie może nakazać. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku również usuwania śliskości chodników. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Zarzut Prokuratora o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 11 ust. 3 zaskarżonego Regulaminu również należy uznać za zasadny. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są bowiem regulacje regulaminu nakazujące wyprowadzanie psów poza teren nieruchomości tylko na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Zauważyć należy ponadto, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19 – dostępne w CBOSA). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna uwzględniać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania zwierząt domowych na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, wieku, stanu zdrowia czy cech anatomicznych. Regulacja ta jest więc bardziej rygorystyczna, a zatem wykracza poza ww. delegację ustawową.

Wnoszący skargę Prokurator słusznie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez organ w § 12 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny w CBOSA).

Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa, co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 12 zaskarżonego Regulaminu w całości.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 13 ust. 3 Regulaminu z uwagi na wykroczenie przez organ administracji publicznej poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie nałożono na właścicieli budynków jednorodzinnych obowiązek deratyzacji w miarę potrzeby. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów, podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego ww. przepisie ustawy (por. wyroki: WSA w Łodzi z 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15; z 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA Łd 89/18; WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13; WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 916/13; WSA w Olsztynie z 7 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 145/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się natomiast do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji, że na sesji 23 grudnia 2019 r. Rada Gminy zmieniła zaskarżoną uchwałę i uwzględniła wszystkie uwagi skarżącej Prokuratury należy wskazać, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi. Inne są bowiem skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia – ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.

Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, a także wyroki NSA z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10).

Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

IB