Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 873/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją znak: [...], wydaną dnia 18 maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 3 i art.127 § 3 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 8 lutego 2016r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. Decyzja została następnie sprostowana postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r., znak: [...].

Orzekając w powyższy sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z dnia 8 lutego 2016r., znak: [...], orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia 27 stycznia 2011r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], o pow. 0,1764 ha, stanowiącej własność A. C. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż decyzja Burmistrza R. ostała wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności stwierdzono, iż organ w zaskarżonej decyzji wskazał na dostęp nowo wy dzielonych działek do drogi wewnętrznej, a nie do drogi publicznej, jak tego wymaga art. 93 ust. 3 u.g.n. Działka nr [...] nie stanowiła bowiem i nie stanowi drogi publicznej, lecz posiadała i posiada status drogi wewnętrznej, co potwierdza Burmistrz Miasta R. w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. W żadnym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy nie wskazano również, gdzie przebiega droga publiczna, która mogłaby ewentualnie być dostępna dla nowo wydzielonych działek.

A. C. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił, że dokonany podział nie spowodował zmian w dostępie do drogi publicznej, tzn. obie nowo wydzielone działki posiadały taki sam dostęp do drogi publicznej, jak przed podziałem. Zdaniem skarżącego G. B. nie była stroną postępowania podziałowego i nie powinno jej przysługiwać prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Działka nr [...] w momencie wydawania decyzji podziałowej była w posiadaniu Gminy R., a G. B. uregulowała jej własność dopiero w 2015r. A. C. zarzucił również, że dostęp do drogi publicznej nie musiałby przebiegać po działce stanowiącej współwłasność G. B. nr [...], gdyż możliwy byłby dostęp do drogi publicznej po działkach znajdujących się w samoistnym posiadaniu Gminy R., tj. przez działki nr: [...], [...], [...]. Skarżący stwierdził przy tym, iż działka nr [...] nie była nieprzejezdna, gdyż istniała tam droga dojazdowa do budynków mieszkalnych nr [...], [...], [...], która kończyła się w połowie długości działki, lecz ukształtowanie terenu i zagospodarowanie umożliwiało w każdej chwili jej przedłużenie do działki nr [...], a Gmina nie robiła przeszkód w uzyskaniu dostępu do drogi publicznej po działkach będących w jej posiadaniu. W ocenie A. C. w chwili podziału istniał dostęp do drogi publicznej prze działki inne niż działka G. B., a przepisy nie stwierdzają wprost, że w chwili podziału do wydzielonej działki musi istnieć droga w terenie, a jedynie musi być dostęp do drogi publicznej.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, tj. w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Zebrany materiał dowodowy potwierdza, iż dokonując podziału działki nr [...] nie zapewniono nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, a zatem zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Podział nieruchomości, o którym mowa w art. 93 u.g.n. dotyczy podziału geodezyjnego - ewidencyjnego danej nieruchomości, który to podział poprzedzać musi ewentualny podział danej nieruchomości na kilka nieruchomości. Każda z powstałych w wyniku podziału działek ewidencyjnych musi spełniać warunki określone w planie miejscowym, jeżeli taki obowiązuje. Wynika to z funkcji powołanych przepisów, która ma zapobiegać powstawaniu stanów sprzecznych z planem miejscowym. Podział ten umożliwia bowiem dokonanie podziału cywilnego nieruchomości poprzez odłączenie konkretnych działek ewidencyjnych danej nieruchomości. Podział ma więc określone cele, nie jest celem samym w sobie i spełnia określone funkcje.

W orzeczeniu zatwierdzającym podział nieruchomości organ winien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału, a to: zgodność z ustaleniami planu miejscowego, zgodność z przepisami szczególnymi, zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej. Dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego oraz od samego początku będą spełniały wszystkie ustawowe warunki określone w art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n.

Z treści art. 93 ust. 3 u.d.n. wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Niewątpliwie celem tego przepisu jest to, aby w wyniku podziału tworzone były tylko takie nowe działki, które mają samodzielny dostęp do dróg publicznych. W przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na której dopuszczono zabudowę, bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych.

Brzmienie art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zdanie pierwsze), następnie, na co wskazuje zdanie drugie (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej, a zatem należy przyjąć, iż zapewnienie jej komunikacji z drogą publiczną może się odbywać tylko w sposób pośredni.

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzuje wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określa, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej albo ustanowienie służebności drogowych. Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że zachodzi podobieństwo wskazanych przypadków dostępu do drogi publicznej z innymi sytuacjami, które też tak są traktowane. Brak jest jednak podstaw do interpretowania analizowanego przepisu rozszerzające, tj. przyjmując, że sposoby dostępu do drogi publicznej w nim wymienione nie są wyczerpujące i że jest możliwy dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną bez żadnego tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Z treści art. 93 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że pośredni dostęp do drogi publicznej opiera się na prawach rzeczowych, skutecznych "erga omnes", co uwzględniając regulację wprowadzoną w zdaniu drugim art. 93 ust. 3 wskazuje na dążenie ustawodawcy do zapewnienia działkom powstałym z podziału nieruchomości przy ich zbyciu niezależnej od praw innych podmiotów możliwości dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy projektowane działki posiadają dostęp do drogi publicznej, a jedynie określił, że "posiadają dostęp do drogi nr [...]". Działka nr [...] nie stanowiła i nie stanowi drogi publicznej (w chwili podziału była to droga wewnętrzna w samoistnym posiadaniu gminy), a zatem biorąc pod wagę fakt, że działki te nie graniczą z drogą publiczną należy uznać, że nowo wydzielonym działkom nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej, a jedynie mona mówić o ewentualnym zapewnieniu dostępu do drogi wewnętrznej. Działka nr [...] również nie łączy się bezpośrednio z drogą publiczną, a zatem nie mogła stanowić samodzielnego i wystarczającego dostępu pośredniego do drogi publicznej.

W piśmie z dnia 5 kwietnia 2016r. Burmistrz R. stwierdza, że dostęp do drogi publicznej był możliwy poprzez działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiące użytek drogowy, a następnie do drogi publicznej działki nr [...]. Organ stwierdza przy tym, że działka nr [...] w chwili dokonywania podziału była częściowo nieużytkowana, co w jego ocenie nie stanowi przesłanki niemożności dostępu do drogi publicznej. Odnosząc się do tych wyjaśnień i zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja Burmistrza R. z dnia 27 stycznia 2011r., znak: [...] oraz zawarte w niej rozstrzygnięcie. Rolą Kolegium nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami, lecz dokonanie oceny, czy decyzja powyższa jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, czy też jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Kolegium przeprowadzone postępowanie wykazało, że organ rażąco naruszył przepis art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyż orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], mającej dostęp do drogi wewnętrznej nr [...], bez zbadania czy działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Stanowisko powyższe dodatkowo uzasadnia fakt, że właściciel dzielonej nieruchomości nie wykazał w projekcie podziału w jaki sposób miałby się odbywać dostęp do drogi publicznej, np. nie dokonał wydzielenia drogi wewnętrznej, jak również nie zawarł propozycji ustanowienia odpowiednich służebności drogowych.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego G. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jest ona właścicielką jednej z działek powstałych z działki nr [...], która to działka w momencie podziału miała nieuregulowany stan prawny (jako władający była wpisana Gmina R.). Obecnie stan prawny tej działki został uregulowany, wydzielono z niej dwie działki, z których jedna nosi nr [...], a druga nr [...] i pozostaje we współwłasności m.in. G.B. G.B., która nie była stroną postępowania o zatwierdzenie podziału działki nr [...], uzyskując tytuł prawny do działki nr [...] uzyskała jednocześnie interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do weryfikacji wydanej decyzji w trybie przepisów art. 156 k.p.a. i nast.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. C., wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że: celem tego przepisu jest, aby w wyniku podziału tworzone były tylko takie nowe działki, które mają samodzielny dostęp do dróg publicznych; nowo wydzielonym działkom nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej, a jedynie można mówić o ewentualnym zapewnieniu dostępu do drogi wewnętrznej; art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania dostępu do drogi publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, polegające na pobieżnym załatwieniu sprawy, co doprowadziło do nie rozpatrzenia stanu faktycznego, istniejącego w chwili wydania decyzji Burmistrza R. i w konsekwencji do stwierdzenia, iż dokonując podziału działki nie zapewniono nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, a zatem zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 93 ust. 1 i ust 3 u.g.n., oraz że działka nr [...] również nie łączy się bezpośrednio z drogą publiczną, a zatem nie mogła stanowić samodzielnego i wystarczającego dostępu pośredniego do drogi publicznej;

- art. 109 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji uczestnikowi, który nie jest stroną postępowania;

- art. 157 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten był uchylony (nie obowiązywał) w dacie orzekania przez stronę przeciwną i nadal jest uchylony;

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż uczestnik postępowania, tj. osoba nie będąca stroną postępowania podziałowego, a będąca dopiero od 2015r. właścicielem działki ewidencyjnej nieistniejącej w chwili podziału i utworzonej w przyszłości, zyskuje prawa do wpływu na decyzje wydane przed powstaniem tej nieruchomości;

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Powyższe zarzuty A. C. rozwijał w uzasadnieniu skargi.

Akcentował w szczególności z powołaniem poglądów doktryny i orzecznictwa, że

nieruchomość, która ma faktycznie zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie spełnia przesłanek braku dostępu do drogi publicznej. W przypadku podziału i wydawania przez Burmistrza R. decyzji podziałowej istniała możliwość dostępu nowo wydzielonych działek ewidencyjnych poprzez działki (użytek w ewidencji gruntów - dr) znajdujące w posiadaniu samoistnym Gminy R., stanowiące ogólnodostępne, wewnętrzne drogi dojazdowe biegnące po działkach nr nr [...], [...], [...] do drogi publicznej - działka nr [...]. Fakt, że działka [...] w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział działki była częściowo nie użytkowana nie stanowi o niemożności dostępu do drogi publicznej. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika w żaden sposób fakt, aby w chwili podziału musiała istnieć fizycznie droga zapewniająca dostęp do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, brzmienie art 93 ust. 3 u.g.n. w dniu wydania zaskarżonej decyzji umożliwia dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielenie działki drogowej przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, dopuszcza więc możliwość fizycznego wykonania dojazdu po dacie wydania decyzji. Wymaga jednak wpisania w decyzji warunku sprzedaży udziałów w wydzielonej działce przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. W sytuacji podziału działki [...] wydanie takiego warunku nie było konieczne, gdyż działka drogowa nr [...] znajdowała się w posiadaniu samoistnym gminy i jak wszystkie tego rodzaju działki (w tym działka nr [...]) stanowić mogła ogólnodostępną drogę dojazdową.

Skarżący zakwestionował też stwierdzenie, że celem art. 93 ust. 3 u.g.n. jest to, aby tworzone w wyniku podziału były tylko takie nowe działki, które mają samodzielny dostęp do dróg publicznych, oraz że nowo wydzielonym działkom nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej.

A. C. wskazywał następnie, że obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały z rażącym naruszenia prawa. Zostały one bowiem skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. W dacie wydania decyzji przez Burmistrza R. działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną znajdowała się posiadaniu samoistnym Gminy R.. G.B., która złożyła wniosek o uchylenie przedmiotowej decyzji, dopiero na mocy decyzji Starosty z dnia 23 lutego 2015 r., znak: [...], została wpisana jako współwłaścicielka działki nr [...], wyodrębnionej z działki nr [...] na odcinku z działką objętą postępowaniem podziałowym. Organ wydający zaskarżaną decyzję przyznał, iż w związku z powyższym G. B. uzyskała tym samym interes prawny. W tej sytuacji osoba nie będąca stroną postępowania, a będąca właścicielem działki ewidencyjnej nieistniejącej w chwili podziału, której utworzenie było trudne do przewidzenia w przyszłości zyskuje prawa do wpływu na decyzje wydane przed powstaniem tej nieruchomości. G. B. nie była stroną w toczącym się postępowaniu, gdyż nie posiadała interesu prawnego. Nabyła go dopiero kilka lat po wydaniu uchylonej decyzji, nie można więc na tej podstawie ingerować wstecz w prawa innych właścicieli.

Nadto skarżący zwracał uwagę na niepodjęcie przez Kolegium czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do nie rozpatrzenia stanu faktycznego, istniejącego w chwili wydania decyzji Burmistrza R. i w konsekwencji do stwierdzenia, że dokonując podziału działki nr [...] nie zapewniono nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wnosiła też uczestniczka G. B., wskazując w piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów skargi, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że osoba nie będąca stroną postępowania podziałowego ma prawa do wpływu na decyzje wydane przed powstaniem tej nieruchomości oraz w konsekwencji naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, pozostającym zawsze w związku z postępowaniem zwyczajnym (jurysdykcyjnym), które zostało zakończone decyzją kwestionowaną. Decyzja merytoryczna rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób, do których została skierowana (adresatów decyzji) oraz pozostałych stron postępowania (osób, wymienionych w niej jako strony), stąd nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu nadzwyczajnym stronami postępowania są strony, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni.

Niezależnie od związku, w jakim pozostają postępowanie zwyczajne oraz postępowanie nadzwyczajne, w orzecznictwie podkreśla się odrębność i samodzielność tego drugiego. Wskazuje się też słusznie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 10/14, Lex Omega nr 1982722 oraz z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 421/14, Lex Omega nr 1989959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/13, Lex Omega nr 1485265, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 358/13, Lex Omega nr 1327980). Zaakceptować należy również takie stwierdzenia orzecznictwa, zgodnie z którymi w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 376/14, Lex Omega nr 1493189 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 450/13, Lex Omega nr 1407112).

Jak wynika z akt sprawy (pismo Burmistrza R. z dnia 5 kwietnia 2016 r., k. 45 akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego) dostęp nowo wydzielonej działki do drogi publicznej miałby się odbywać przez działkę nr [...]. Działka ta uległa podziałowi, w ramach którego wyodrębniono m. in. działkę nr [...] (k. [...] akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego; k. [...] akt Burmistrza R.), której współwłaścicielką jest G. B. (wypis z rejestru gruntów, k. [...] akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego). Jeżeli zatem zatwierdzony w kwestionowanej decyzji podział działki nr [...] doprowadził do sytuacji, w której dostęp do drogi publicznej działki nowo wydzielonej wiązałby się z korzystaniem z działki nr [...], to jej właściciel posiada interes prawny w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a także może żądać wszczęcia stosownego postępowania. Co za tym idzie zarzut naruszenia art. 28 oraz wydania decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest zasadny. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym na żądanie osoby posiadającej przymiot strony.

Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do wszczęcia postępowania i stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu, zaś sygnał o istnieniu ku temu podstaw mógł pochodzić z różnych źródeł.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza R. z dnia 27 stycznia 2011r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu podziału działki ew. nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa, a więc drugą z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyartykułowanej w art. 16 k.p.a., stąd przepisy należy interpretowane ściśle. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na okoliczności, które pozwalają przyjąć, że wada tkwiąca w kwestionowanej decyzji jest na tyle poważna, iż można określić ją nie jako zwyczajne, ale rażące naruszenie prawa. W tym zakresie podnosi się słusznie, że dotyczy to sytuacji, w których z jasnego, wyraźnego przepisu prawa w sposób jednoznaczny wynika powinność określonego zachowania się organu administracji publicznej, a organ ten działa sprzecznie z takim przepisem. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, Lex Omega nr 2033940; zob. także wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1214/14, Lex Omega nr 2035945 oraz z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14, Lex Omega nr 2002570; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3339/15, Lex Omega nr 2090127 i z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 765/15, Lex Omega nr 2056045; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 844/15, Lex Omega nr 2050598).

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego tego rodzaju kwalifikowaną wadą w przypadku kwestionowanej decyzji było pominięcie zagadnienie dostępu nowopowstałej działki do drogi publicznej.

W myśl art. 93 ust. u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z powołanego przepisu wynika wyraźnie, że ustalenie, czy nowopowstała działka będzie mieć dostęp do drogi publicznej jest obowiązkiem organu, zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości. Jeżeli bowiem działka takiego dostępu nie posiada, projekt podziału nie może zostać zatwierdzony. Okoliczność ta ma zatem istotne znaczenie w sprawie. Organ ma obowiązek okoliczność tę badać, stosownie do art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Treść uzasadnienia decyzji Burmistrza R. z dnia 27 stycznia 2011r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu podziału, jak również pozostałych dokumentów zgromadzonych w aktach tego organu pozwala stwierdzić, że kwestia dostępu projektowanej działki nr [...] do drogi publicznej w ogóle nie została zbadana i rozważona. Organ ten ustalił jedynie, że "projektowana działka ewid. nr [...] (...) posiada dostęp do drogi nr [...]".

Stosownie do ustaleń dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej w chwili orzekania o zatwierdzeniu projektu podziału, ale była drogą wewnętrzną, pozostającą w samoistnym posiadaniu Gminy R. (pismo Burmistrza R. z dnia 10 grudnia 2015 r., k. 30 akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego).

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (tekst jednol.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) rogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W świetle tych przepisów nie może budzić wątpliwości, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną. Dostęp do drogi wewnętrznej nie oznacza zatem dostępu do drogi publicznej, a zatem sam w sobie nie pozwala na uznanie przesłanki, o której mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. in principio.

Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Dostęp do drogi publicznej może być zatem zapewniony przez drogę wewnętrzną, ale pod warunkiem ustanowienia na niej służebności. Analiza dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy pozwala stwierdzić, że takiej służebności nie ustanowiono. Nie zachodzą również w niniejszej sprawie wyjątki, wymienione w art. 93 ust. 3 u.g.n., a zatem sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną bądź też projektowanie do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. W art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. mowa jest o nieruchomości lub jej części które są zbywane w trybie bezprzetargowym, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten znajduje się w dziale II u.g.n. i odnosi się wyłącznie do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Samo istnienie na działce nr [...] drogi wewnętrznej w żadnym wypadku nie pozwalało zatem na stwierdzenie, że projektowana działka posiada zagwarantowany prawnie dostęp do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło też słusznie, że także działka nr [...] sama nie łączy się z drogą publiczną. Nawet zatem istnienie na niej stosownej służebności drogowej nie byłoby wystarczające dla zrealizowania przesłanki posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Jak wynika natomiast z wyjaśnień skarżącego, złożonych na rozprawie sądowej w dniu 12 września 2016 r. (k. [...] akt sądowych) działka [...], która łączy działkę [...] z działką nr [...], na której znajduje się droga (częściowo asfaltowa, częściowo z płyt betonowych) również nie ma charakteru drogi publicznej, była własnością matki skarżącego, a obecnie jest własnością jego brata. Z akt sprawy nie wynika, czyją własnością jest działka nr [...]. Zatem również służebność przechodu i przejazdu, jaką posiada A. C. - w myśl jego twierdzeń - przez działkę nr [...] do działki [...] nie pozwala przyjąć, aby projektowana działka nr [...] posiadała prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.

Burmistrz R. przed zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości nie zbadał zatem, czy wydzielana działka posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto zatwierdził projekt podziału nieruchomości w sytuacji, kiedy działka takiego dostępu nie posiadała, co w rażący sposób narusza wymóg, wynikający z art. 93 ust. 3 u.g.n. Wada ta uzasadniała stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji nieważności decyzji Burmistrza R. z dnia 27 stycznia 2011r., znak: [...].

Dodatkowo wskazać należy, że przepisy prawa wymagają nie tylko zbadania, czy projektowana działka posiada dostęp do drogi publicznej, ale również obligują do przedstawienia sposobu tego dostępu w projekcie podziału. Artykuł 100 u.g.n. zawiera ustawową delegację, zgodnie z którą Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości, z uwzględnieniem sposobu postępowania przy sporządzaniu dokumentów wymaganych w tym postępowaniu oraz rodzaje i treść tych dokumentów. Na tej podstawie wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Wstępny projekt podziału (k. [...], [...], [...], [...] akt Burmistrza R.) nie zawiera takiego przedstawienia. Podobnie brak go na kolejnych egzemplarzach projektu, m. in. na załączniku do postanowienia w sprawie opinii o proponowanym podziale (k. [...], [...], [...] akt Burmistrza R.). Przedstawienia dostępu do drogi publicznej nie zawierają również projekty właściwe (k. [...], [...], [...], [...] akt Burmistrza R.). Oznacza to, że wstępny projekt, dołączony do wniosku o podział nieruchomości nie spełniał jednego z zasadniczych wymogów, a organ zatwierdzający projekt na żadnym etapie postępowania nie podjął czynności, by ten brak usunąć. W ocenie Sądu to uchybienie również ma charakter rażącego naruszenia prawa tkwiącego w treści decyzji, która taki projekt podziału zatwierdza i dodatkowo uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Burmistrz R. całkowicie pominął zatem jedną z podstawowych przesłanek podziału nieruchomości. Wbrew treści nie budzących w tej części wątpliwości przepisów uznał położenie działki przy drodze (nie będącej nawet własnością gminy) za równoznaczne z dostępem do drogi publicznej. Orzekał nadto na podstawie niekompletnego, bo nie dpowiadającego jednoznacznie wyartykułowanym w przepisach wymogom, projekt podziału, w którym nie przedstawiono ani opisowo ani graficznie kwestii dostępu działek do drogi publicznej. Taka decyzja nie może zostać zaakceptowana jako rozstrzygnięcie zapadłe w praworządnym Państwie. Eliminacja takiej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa jest zatem zasadne.

Jak wynika z powyższych rozważań, ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze były wystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skoro organ ten podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy określając też właściwie przedmiot badanie, który odbiega od postepowania rozpoznawczego, bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonana przez ten organ wykładnia art. 93 ust. 3 u.g.n., w której zwraca się uwagę na konieczność zapewnienia w związku z podziałem nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej jest prawidłowa i Sąd ją akceptuje, wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu również uznać trzeba za bezzasadny.

Odpowiedzią na zarzut naruszenia art. 109 k.p.a. są powyższe rozważania na temat posiadania przez G. B. interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego przepis art. 157 § 3 k.p.a. nie został w sprawie zastosowany, a jedynie błędnie wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Art. 157 § 3 k.p.a. obowiązywał do dnia 10 kwietnia 2011 r., kiedy został uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a zatem powołanie się na ten przepis ma charakter omyłki i pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.