Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2936/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017r. znak: [...];[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. K. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania P K od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P L pozwolenia na budowę budynku letniskowego wraz z wykonaniem przyłącza energetycznego zalicznikowego, wodociągowego do studni, kanalizacyjnego do istniejącej sieci, na działce nr ew. [...],[...], obr. [...], gm. [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], znak: [...], na P K).

Od ww. decyzji organu wojewódzkiego P K złożył w terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie odwoławcze, do czasu zakończenia toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2009 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornej inwestycji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla projektowanego budynku letniskowego.

Organ ustalił, że ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r., znak: [...], zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Kolegium uchyliło w całości decyzję własną z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2009 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2017 r., znak: [...], podjął z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...].

Kontynuując uzasadnienie zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor - P L - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ew. [...],[...] obręb [...], gmina [...]) na cele budowlane. Ponadto, inwestor przedstawił decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) na działce nr ew. [...] obręb [...], gmina [...] (zmienioną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r., znak: [...]) oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2009 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

Uwzględniając przedstawione powyżej orzeczenia organ przyjął, że ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r., znak: [...], nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, zgodnie zaś z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Organ ocenił, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy, co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - do 10 %; udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki - min. 50 %; gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy - 2 kondygnacje z drugą kondygnacją w poddaszu użytkowym oraz geometrii dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia 35° - 45°. Z ww. decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy wynika, że dopuszczalna wysokość kalenicy nie może przekraczać 6,5 m jednak w projekcie budowlanym (przekrój B-B, rys. nr 7) przewidziano, że wysokość kalenicy wynosi 7,5 m.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozwolenie na budowę nie może więc przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i nie może od tych warunków odstąpić. Stwierdzona zatem rozbieżność pomiędzy ww. decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...], oraz kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...], znak: [...]., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Następnie, organ drugiej instancji wskazał, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity - Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm. - wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz w aktach prawnych wydanych na jej podstawie. Działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania kwestionowanej decyzji położona jest na obszarze, na którym rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. nr [...], poz. [...]) utworzono [...] Park Krajobrazowy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 7 ww. ustawy z 16 kwietnia 2004 r., w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, natomiast stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z [...] stycznia 2006 r., w [...] Parku Krajobrazowym wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (nr rys. 1) budynek letniskowy na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. [...] zaprojektowany został w odległości około 50 m od linii brzegowej Jeziora [...]. W związku z powyższym wymagana odległość 100 m od linii brzegowej nie została zachowana.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto, za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony został przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z [...] stycznia 2006 r., a jak wskazano wcześniej rażąco naruszono także decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...]. Przepisy były jasne, nie wymagały skomplikowanej wykładni. Skutki uchybień są zaś szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiłoby akceptację próby obejścia obowiązujących przepisów związanych z ochroną przyrody. Przedmiotowa inwestycja ma bowiem wpływ na środowisko naturalne. Na terenie [...] Parku Krajobrazowego występują cenne skupiska wód pojeziernych, zachodzi zatem konieczność ochrony występujących tam ekosystemów. Realizacja tego rodzaju obiektu wbrew podstawowym wymogom prawa, dotyczącym ochrony przyrody środowiska, nie może być akceptowane w świetle zasad praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji czy to z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też z decyzją o warunkach zabudowy winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, jak również zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tego zaś strona nie wykazała.

Jako bezzasadne, organ ocenił także zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, art. 11 k.p.a. - zasady wyjaśnienia zgodności przesłanek załatwienia sprawy oraz art. 80 k.p.a. wedle którego organ administracji publicznej zobligowany jest do oceniania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podobnie ocenił zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzając. że decyzja organu pierwszej instancji spełnia określone w tym przepisie kryteria.

Odnosząc się do zarzutu, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne organ wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się, iż wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę. Za nieodwracalny skutek prawny nie może być bowiem uznany fakt zrealizowania inwestycji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane powyżej orzeczenie wniósł P K.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia tej decyzji i orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego dotyczącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2008 r., znak: [...], w sprawie zmiany własnej decyzji nr [...] z [...] lipca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku,

3. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 pkt 9 i § 3 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, nieustalenie w sposób pełny stanu faktycznego, niezamieszczenie w decyzji niektórych wymaganych elementów i w efekcie niewykazanie, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2009 r. nr [...].

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a., zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

2. wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonania zaskarżonej decyzji w całości, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonania zaskarżonej decyzji w całości,

3. zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuty skargi znalazły rozwiniecie w jej uzasadnieniu. Wskazano tu w szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi, wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 709/17 oddalił skargę. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. skarżący wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody w związku ze złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję II instancji dotyczącą decyzji zmieniającej wz. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania.

Zdaniem skarżącego, organ przedwcześnie w ślad za Wojewodą [...] uznał, że pozwolenie na budowę jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ nie zakończyło się jeszcze prawomocnym wyrokiem postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżący wskazał także, że kwestia, czy przepis ww. rozporządzenia uniemożliwiał realizację inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wcale nie jest jednoznaczna i oczywista. Świadczą o tym chociażby wypowiedzi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("GDOŚ") oraz Ministra Administracji i Cyfryzacji ("MAiC") w pismach zawartych w aktach sprawy. GDOŚ w piśmie z [...] lutego 2014 r. znak: [...] skierowanym do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji stwierdza, że "(...) wejście w życie rozporządzenia w sprawie [...] Parku krajobrazowego nie powinno uniemożliwiać realizacji ww. inwestycji, zaś zgodna z prawem budowa budynku rekreacji indywidualnej była możliwa w oparciu o decyzję Starosty zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, zgodną z zapisami decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy". Z argumentami GDOŚ w całości zgodził się MAiC dając temu wyraz w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] oraz [...]. Co istotne, również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2016 r., II OSK 1502/14, który zapadł w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. rozporządzenia, nie było oczywiste "(...) czy określona inwestycja realizowana na obszarze objętym zakazem może być zakwalifikowana jako budowa nowego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy dla tej inwestycji została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy", zaznaczając oczywiście, że "Kwestia ta nie jest przedmiotem rozważań w sprawie dotyczącej oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia."

Zdaniem skarżącego, w sytuacji istnienia rozbieżności w ocenie, czy w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę narusza przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie sposób twierdzić o spełnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13). Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący podkreślił, że przy stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę organy powinny wykazywać się daleko posuniętą ostrożnością. W literaturze podnosi się, że problem odjęcia uprawnień nadanych w decyzji administracyjnej jest szczególnie dotkliwy w przypadku stwierdzania nieważności pozwoleń na budowę. Kształtowanie swojej sytuacji faktycznej i prawnej przez inwestora, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, prowadzi do podjęcia daleko idących działań o charakterze organizacyjnym, prawnym i finansowym. Materialnym rezultatem tych działań jest powstanie obiektu budowlanego, mającego zwykle wielką wartość. Podstawowe znaczenie w takim przypadku powinna mieć więc zasada ochrony praw nabytych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz doktryna prawa konstytucyjnego podkreślają fundamentalne znaczenie w polskim porządku prawnym zasady ochrony praw nabytych, która została wywiedziona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a konkretnie z zawartej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta wymaga, aby organy władzy państwowej respektowały prawa nabyte w znaczeniu zakazu ich arbitralnego, nieuzasadnionego odejmowania oraz nakazuje tworzenie takich warunków, które będą sprzyjały ochronie tych praw. Z zasadą ochrony praw nabytych wiąże się z kolei, również wywodzona z art. 2 Konstytucji, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasada pewności prawej. Mają one na celu zapewnienie stanu poczucia stabilności i bezpieczeństwa stosunków prawnych w państwie. Ich realizacja kształtuje świadomość podmiotowości prawnej u obywateli, którzy mogą się czuć wolni od zagrożenia arbitralnego i nieprzewidywalnego odjęcia przysługujących im praw.

W ocenie skarżącego organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał w precyzyjny sposób - poza ogólnikowymi stwierdzeniami dotyczącymi konieczności dbania o ochronę środowiska - dlaczego wydanie tej konkretnej decyzji w sprawie pozwolenie na budowę i wybudowanie ponad 5 lat temu budynku na podstawie tej decyzji wywoła konkretnie określone skutki społeczne lub gospodarcze nieakceptowane przez organy praworządnego państwa. Organ nie wziął w żaden sposób pod uwagę, czy owe skutki społeczne lub gospodarcze są w na tyle istotny sposób negatywne z punktu widzenia praworządności, że przeważają nad niewątpliwie negatywnymi skutkami, jakie w odniesieniu do skarżącego wywołuje stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Tymczasem jeśli stwierdzenie nieważności pociągnęłoby za sobą konieczność dokonania rozbiórki obiektu, to skarżący poniósłby szkodę i miałby roszczenie do Skarbu Państwa o odszkodowanie obejmujące wartość budynku liczoną według obecnych cen, koszty rozbiórki oraz wszelkie inne koszty, które poniósł w związku z realizacją budynku. Wysokość odszkodowania należnego od Skarbu Państwa byłaby z pewnością znaczna. Organ nie wziął tego aspektu pod uwagę przy rozważaniu zakresu skutków wadliwości decyzji z punktu widzenia społecznego i gospodarczego i czy rzeczywiście (biorąc pod uwagę koszty ewentualnego odszkodowania, które państwo musiałoby zapłacić) są one nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skarżący w odniesieniu do zarzutu naruszenia z art. 97 § 1 pkt k.p.a. wskazał, że zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. odmówił zawieszenia postępowania. Tymczasem dopiero wydanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w sprawie decyzji dotyczącej decyzji zmieniającej warunki zabudowy stanowi kwestią prejudycjalną w stosunku do sprawy odwołania skarżącego od decyzji Wojewody i tylko wtedy można będzie stwierdzić, że stan faktyczny w sprawie został dokładnie i w pełni ustalony. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2850/15 stwierdzono, że (...) aby w tej sprawie dokonać prawidłowej oceny w ramach postępowania nadzwyczajnego wystąpienia wad kwalifikowanych wobec tej ostatniej decyzji niezbędne jest uzyskanie prawomocnego wyroku w sprawie ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego uruchomionego skargą B.L., bowiem ocena ta ma znaczenie prejudycjalne dla niniejszego postępowania (...) zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ orzekający z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (...) pominął kwestię prejudycjalności rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. i wpływu tego innego postępowania sądowoadministracyjnego na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie."

Skarżący wskazał także na trafność podniesionego naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 pkt 9 i § 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił bezspornie stanu faktycznego oraz nie uzasadnił w sposób właściwy zaskarżonej decyzji, przez co naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto także argumentację co do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten znalazł jednak odrębne rozpoznanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada przepisom prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo, co do zasady, przywołał charakterystykę nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe przewidziane w art. 156 i nast. k.p.a. Słusznie wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem, od przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym (mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13) stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), nie jest ograniczone upływem określonego terminu.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa ma charakter ocenny. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Uzasadnieniem przyjętej w art. 156 k.p.a. konstrukcji stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym eliminowania wadliwej decyzji z obrotu, jest, wynikająca z art. 7 Konstytucji, zasada praworządności (legalizmu). Zasada praworządności uzasadnia taki skutek, mimo że rozwiązanie prawne prowadzi też w praktyce do skutków negatywnych dla obywatela.

Analizowana i przedmiotowa w niniejszej sprawie konstrukcja prawna wymaga zatem szczególnie starannego wyważenia dóbr - ochrony praworządności, ale także konstytucyjnie gwarantowanych praw obywateli.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami.

Nieostrość przesłanki rażącego naruszenia prawa często, mimo obszernego na tym tle orzecznictwa, sprawia istotne trudności w jej interpretacji. Tak też było odniesieniu do badanego w sprawie stanu faktycznego i decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

I tak organ zarzucił, opisane powyżej za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, dwie wady decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, które ocenił jako kwalifikowane wady rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego stanowiska Sąd jednak nie podziela.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że dla oceny kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę znaczenie ma decyzja o warunkach zabudowy z 2005 r. Stan taki powstał po tym jak opisana wyżej decyzja ją zmieniająca została, ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego, wyeliminowana z obrotu prawnego.

Nie jest słuszne stanowisko skarżącego, zgodnie z którym uzasadnione było zawieszenie postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie do czasu wydania prawomocnego wyroku, kontrolującego ostateczną decyzję Kolegium. Sądowa kontrola decyzji ostatecznej nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Taki związek nie miał miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy, tym samym zawieszenie postępowania na tej podstawie nie byłoby dopuszczalne.

W ocenie Sądu, organ, w świetle przedstawionego uzasadnienia decyzji, nie miał podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa wobec niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z 2005 r., ( po wyeliminowaniu decyzji ją zmieniającej z 2008 r.). Zaprojektowano budynek o 1 m wyższy niż wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy, która obecnie ostała się w obrocie prawnym.

Jak wskazano powyżej, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło rażące naruszenie prawa, wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia okoliczności danej sprawy. Tymczasem organ wprawdzie prawidłowo przywołał tezy orzecznictwa dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa ale ustalenia poczynione w sprawie odniósł li tylko do przesłanki oczywistego naruszenia.

Prawidłowa i wyczerpująca interpretacja przesłanki rażącego naruszenia prawa powinna uwzględniać zaistnienie łącznie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając ustalone naruszenie nie dokonał oceny jakie skutki społeczno gospodarcze to naruszenie wywołuje. Czy tak zaprojektowany przed blisko dziesięcioma laty budynek zakłóca ład przestrzenny panujący na danym, konkretnym terenie. Ustalenie w tym przedmiocie nie może opierać się na ogólnym i nie zindywidualizowanym skwitowaniu, że ład przestrzenny wymaga poszanowania, a ustalenia decyzji o warunkach są bezwzględnie obowiązujące.

W tym kontekście organ powinien był wyważyć też potrzebę ochrony porządku prawnego ze skutkami jakie ta ochrona wywoła po wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Chodzi o postępowanie legalizacyjne oraz ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z takim rozstrzygnięciem.

Sąd nie podziela również stanowiska organu, że doszło do rażącego naruszenia w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. i § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 26 stycznia 2006 r.

Przypomnijmy, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dla prawidłowej oceny decyzji o pozwoleniu na budowę, badanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, konieczne jest uwzględnienie, że organ wydający tę decyzję dysponował decyzją o warunkach zabudowy z 2005 r., oraz decyzją Wójta gminy[...] z [...] września 2009 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Taki stan dokumentów złożonych przez inwestora nie pozwala na ocenę, że pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nawet gdy zważyć, że nie doszło od zastosowania przepisów ww. rozporządzenia (decyzja środowiskowa zapadła bowiem już pod ich rządem). Jak sam organ ustalił położenie budynku przewidziane w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym odpowiada założeniom decyzji o warunkach zabudowy z 2005 r., ale także nie pozostawało w sprzeczności z ww. decyzją środowiskową.

Nie bez znaczenia dla prawidłowej oceny przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę jest i to, że w jej uzasadnieniu podano iż inwestycja położona jest na terenie specjalnego obszaru ochrony Natura 2000 "Puszcza [...]" (kod obszaru [...]), pismem z [...] października 2008 r., organ wystąpił o wydanie opinii na temat oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar NATURA 2000. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody w imieniu Wojewody [...] wyraził opinię, że przedmiotowa inwestycja może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar specjalnej ochrony Natura 2000, tym samym uznając konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Starosta [...] postanowieniem z [...] listopada 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego, wzywając jednocześnie wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej do Wójta Gminy [...]. W tych okolicznościach inwestor (poprzednik prawny skarżącego) przedłożył wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] września 2009 r. (znak: [...]). W tej decyzji wskazano tylko na warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich cyt. "Z uwagi na to, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza [...]", na etapie realizacji przedsięwzięcia nie należy składować materiałów budowlanych i realizować proces inwestycyjny (mieszanie betonu i innych prac przygotowawczych) w 40 metrowej strefie od brzegu jeziora.: a dalej – cyt. "Nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego oddziaływania".

Wreszcie istotne jest i to, że w orzecznictwie wskazuje się na taką wykładnię przepisów powoływanego rozporządzenia, zgodnie z którą powinny być uwzględniane inwestycje dopuszczone pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami o warunkach zabudowy wydanym przed wejściem w życie tego aktu. Tym samym powołane wyżej przepisy rozporządzenia nie mogą być ocenione jako nie wymagające wykładni, a dostrzeżone naruszenie jako oczywiste naruszenie prawa.

Jak wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 18 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1502/14, LEX nr 2114319 - zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w parku krajobrazowym działa erga omnes i nie zależy od stanu nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zakazem. Czym innym jest natomiast kwestia oceny, czy określona inwestycja realizowana na obszarze objętym zakazem może być zakwalifikowana jako budowa nowego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy dla tej inwestycji została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze przedstawioną powyżej, sądową ocenę rozstrzygnięcia podjętego w uchylonej niniejszym wyrokiem decyzji.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, o kosztach zaś (uwzględniając ustanowienie przez skarżącego pełnomocnika, który reprezentował go na rozprawie) na podstawie art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).