Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1421/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Danuta Kania (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi Krajowej [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE") decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako: "K.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako: "U.d.i.p.", w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm.), dalej jako: "P.t.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] częściowo odmawiającą Krajowej [...] (dalej jako: "[...]") dostępu do informacji publicznej, żądanej wnioskiem z dnia [...] września 2012 r.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2012 r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej stanowisko w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania testu zawężania ceny (zwanego dalej "Testem [...]" - ang. [...]).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] S. A. z siedzibą w W. (dalej jako: "[...]") złożyła wniosek o przeprowadzenie Testu [...], który następnie zmodyfikowała trzema pismami z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz pismem z dnia [...] września 2012 r., w efekcie rozszerzając wniosek o przeprowadzenie testu zawężenia marży (zwanego dalej "Testem [...]" - ang. [...]).

W dniach [...] września 2012 r. Prezes UKE przeprowadził Test [...], o wynikach którego poinformował w komunikacie [...]. Natomiast w dniach [...] września 2012 r. Prezes UKE przeprowadził Test [...], o wynikach którego poinformował w komunikacie [...].

W dniu [...] września 2012 r. [...] złożyła drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji dotyczących Testu [...] oraz Testu [...] poprzez:

1. udostępnienie kopii wniosku [...] S.A.,

2. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Test [...] i Test [...] dotyczyły usług [...] w opcji [...],

3. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była proponowana przez [...] cena hurtowa za hurtowe odpowiedniki usług [...] objętych Testem [...];

4. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest cena hurtowa za hurtowe odpowiedniki usług [...] objętych Testem [...],

5. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka była proponowana przez [...] cena detaliczna za hurtowe odpowiedniki usług [...] objętych Testem [...] i Testem [...],

6. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia Testu [...] (w tym, jakie są źródła danych dla poszczególnych poziomów dostępu),

7. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia Testu [...] (w tym, jakie są źródła danych dla poszczególnych poziomów dostępu),

8. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie podmioty korzystają z usług hurtowych [...] na poziomie [...],

9. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia przez [...] poszczególnych usług detalicznych [...] objętych Testem [...] oraz Testem [...],

10. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin uruchomienia przez [...] usług hurtowych będących odpowiednikami usług objętych Testem [...],

11. udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej operatorzy alternatywni powinni żądać dostępu do usług hurtowych objętych Testem [...], w tym usług świadczonych na poziomie [...],

12. udzielenie odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie operatorzy alternatywni mogą żądać od [...] informacji o usługach hurtowych (w tym cenach) za hurtowe odpowiedniki usług objętych Testem [...] (w tym usług świadczonych na poziomie [...]),

13. udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes UKE opublikuje wynik Testu [...],

14. udzielenie odpowiedzi na pytanie, kiedy Prezes UKE uzupełni komunikat "Wynik Testów zawężenia ceny" i określi zgodnie z przepisami prawa ceny hurtowe za usługi [...] objęte Testem [...],

15. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przeprowadzonym Teście [...] zostały wzięte pod uwagę Wartości Średnie z uwzględnieniem odpowiednich działań określonych w "Stanowisku Prezesa UKE w sprawie szczegółowych metod przeprowadzania Testu zawężenia marży i Testu zawężenia ceny z dnia [...] stycznia 2012 r. pkt V ust. 1 do 15, tj. czy do czasu odpowiedzi wszystkim OPDK (operatorom, którzy przekazali Dane Kosztowe) w sprawie zastrzeżeń do wyliczenia Wartości Średnich nie były stosowane nowe Wartości Średnie, czy też Prezes UKE zastosował inną procedurę wyliczenia Wartości Średnich i w Teście [...] uwzględnił dane przekazane OPDK pismem z dnia [...] września 2012 r. przed rozstrzygnięciem o zasadności zastrzeżeń,

16. udzielenie odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE nie poinformował rynku telekomunikacyjnego o prowadzonych testach [...] i [...], w odróżnieniu od:

- informacji przekazanej [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczącej przeprowadzanego Testu [...] dla usługi dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości do 40 Mbit/s w klasie ruchu nrt VBR w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,

- informacji przekazanej [...] z dnia [...] września 2012 r. dotyczącej przeprowadzanego Testu [...] dla ofert usługi dostępu do Internetu dla klientów biznesowych "[...]" w opcji prędkości do 10 Mbit/s w kontrakcie na czas nieokreślony oraz na 12 lub 24 miesiące,

- informacji przekazanej [...] z dnia [...] września dotyczącej przeprowadzanego Testu [...] dla promocji usługi "[...]" opcji do 10 Mbit/s występującej jako usługa samodzielna, wiązana z usługą telefonii VoIP i telewizją oraz w powiązaniu z dodatkowym bonusem/gadżetem, w kontrakcie na 24 miesiące.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes UKE udostępnił [...] żądane we wniosku z dnia [...] września 2012 r. informacje publiczne w zakresie pkt 1 (w części, w jakiej nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa), pkt 2 - 7, pkt 9 - 10, pkt 13 - 16 oraz poinformował, że informacje objęte pkt 8, 11, 12 nie stanowią informacji publicznej.

Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Prezes UKE odmówił udostępnienia żądanych przez [...] we wniosku z dnia [...] września 2012 r. informacji:

- dotyczących przeprowadzonego przez Prezesa UKE w dniach [...] września 2012 r. Testu [...] w odniesieniu do usług detalicznych [...] świadczonych dla opcji prędkości 20 Mbits/s, 40 Mbits/s oraz 80 Mbits/s, określonych jako promocje: [...], dostępnych w kontrakcie na 24 miesiące, o wynikach którego Prezes UKE poinformował w komunikacie z dnia [...] września 2012 r. oraz

- dotyczących przeprowadzonego przez Prezesa UKE w dniach [...] września 2012 r. Testu [...] w odniesieniu do usług detalicznych [...] świadczonych dla opcji prędkości 20 Mbits/s, 40 Mbits/s oraz 80 Mbits/s, określonych jako promocje: [...], dostępnych w kontrakcie na 24 miesiące, o wynikach którego Prezes UKE poinformował w komunikacie z dnia [...] września 2012 r. poprzez:

1. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

2. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

3. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

4. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

5. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższej decyzji kwestionując stanowisko Prezesa UKE odnośnie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczącej przyrostowych kosztów świadczenia usług dodatkowych oraz wyłączenia jawności opłaty za utrzymanie łącza pobieranej przez [...], gdyż jest to opłata ponoszona również przez odbiorców alternatywnych (zwanych dalej: "OA"), świadczących usługi detaliczne oparte na usługach hurtowych. Brak dostępu do informacji, o których mowa w zakwestionowanej decyzji uniemożliwia [...] weryfikację przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów [...] i Testów [...]. Z tego powodu [...] nie jest w stanie zweryfikować istnienia niedozwolonego subsydiowania skrośnego pomiędzy usługami regulowanymi i nieregulowanymi świadczonymi przez [...]. Zdaniem [...], informacje objęte zaskarżoną decyzją nie mają wartości dla innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z punktu widzenia prowadzenia przez nich sprzedaży detalicznej. Informacje tam zawarte są krytyczne dla możliwości weryfikacji (regulowanych) cen [...] oraz ustaleń [...] i Prezesa UKE odnośnie wyników testu [...] i [...]. Zastrzeżenie tych informacji wprost prowadzi do niewypełniania przez Prezesa UKE celów polityki regulacyjnej, w szczególności zapobiegania zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) oraz usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej, a także sankcjonuje dyskryminujące działania [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezes UKE zawiadomił [...] o dołączeniu do akt postępowania "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci [...], dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej: "Ofertą [...]") zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., zmienioną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r.

Prezes UKE nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i powołanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż informacje objęte wnioskiem [...] z dnia [...] września 2012 r., złożone przez [...] w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 P.t. stanowią informację publiczną. Jednakże ich dostęp, w świetle art. 5 ust. 2 U.d.i.p. podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ wskazał, iż przez tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w ww. przepisie, należy rozumieć tajemnicę w znaczeniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej jako: "U.z.n.k.". Zgodnie z tym przepisem, tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki: 1) dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W ocenie Prezesa UKE żądanie [...] wyrażone we wniosku, w zakresie udostępnienia kopii załączników do pism wymienionych w pkt [...] zaskarżonej decyzji, w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...], dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.

Przedmiotowe informacje, wskazane w punktach [...], [...] przedstawiła we wnioskach o przeprowadzenie Testów [...] i [...]. Tym samym przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...], które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje dotyczą bezpośrednio tematyki kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych. Informacje te zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe, mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...].

Nieudostępnione [...] informacje w zakresie kosztów przyrostowych usług dodatkowych mogły i nadal mogą przedstawiać wartość handlową dla [...] umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej OA poprzez dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o promocjach i rabatach wynegocjowanych u podwykonawców [...] w zakresie dostarczania usług dodatkowych. Nie chodzi tu o znaczącą czy istotną, ale chociażby minimalną wartość gospodarczą. Jak wskazuje się w doktrynie "należy raczej opowiedzieć się za liberalną wykładnią pojęcia wartości gospodarczej, która zakłada, iż chodzi o minimalną aktualną lub potencjalną wartość gospodarczą informacji" (A. Michalak, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz., LEX/el 2011). Z powyższych względów, zdaniem organu, przedmiotowe informacje posiadają wartość gospodarczą dla [...].

Odnośnie drugiej przesłanki organ stwierdził, że dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, ponieważ za takie ujawnienie nie można uznać przekazania tych danych do Prezesa UKE w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji w zakresie analizy i oceny funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych (art. 192 § 1 pkt 4 i pkt 5 P.t.). Z charakteru tych danych wynika, iż nie mogą one dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00; publ.: OSNC 2001/4/59).

W odniesieniu do trzeciej przesłanki Prezes UKE wskazał, iż w odniesieniu do przedmiotowych danych [...] podjęła działania niezbędne w celu zachowania ich poufności poprzez opatrzenie wniosku [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zmodyfikowanego ww. pismami, klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]".

Zatem informacje objęte wnioskiem [...], dotyczące poziomu kosztów przyrostowych świadczenia przez [...] usług dodatkowych w stosunku do usług poddanych Testowi [...] i [...], objęte klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a udostępnienie tych informacji [...] wiązałoby się z ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa [...].

Odnosząc się do argumentacji wskazanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes UKE podniósł, iż wbrew twierdzeniom [...], informacje objęte decyzją odmowną nie stanowią informacji niezbędnych przedsiębiorcom telekomunikacyjnym w celu skorzystania z regulowanej oferty hurtowej [...] dla stworzenia konkurencyjnej względem [...] oferty detalicznej na niedyskryminujących warunkach. Nieudostępnienie przedmiotowej informacji nie wpływa negatywnie na realizację obowiązków regulacyjnych nałożonych na [...]. Informacje o kosztach przyrostowych usług dodatkowych, które nie mieszczą się w katalogu Usług Regulowanych w rozumieniu Oferty [...] nie stanowią informacji niezbędnych do korzystania przez OA z hurtowej usługi szerokopasmowej transmisji danych (usługa [...]) świadczonej przez [...]. Tym samym, brak tych informacji nie stanowi naruszenia art. 36 P.t. przez [...], ani żadnych innych obowiązków regulacyjnych nałożonych na [...].

Odnośnie zarzutu [...] w zakresie nieudostępnienia informacji o wysokości opłaty za utrzymanie łącza pobieranej przez [...], Prezes UKE wskazał, iż nie miał obowiązku jej udostępnienia, z uwagi na fakt, że informacja ta jest [...] znana i powszechnie dostępna w treści Oferty [...] ([...]) opublikowanej na stronie internetowej UKE.

Nadto organ zauważył, iż o działaniach Prezesa UKE podejmowanych w ramach przeprowadzania Testów [...] i Testów [...] przedsiębiorcy telekomunikacyjni zrzeszeni w izbach gospodarczych są informowani na bieżąco w postaci komunikatów umieszczanych na stronie internetowej UKE oraz w formie pism przesyłanych do izb gospodarczych, co wskazuje na pełną transparentność działań Prezesa UKE w tym zakresie. Z tych powodów za chybione należy uznać jakiekolwiek twierdzenia sugerujące dokonywanie przez Prezesa nietransparentnych ustaleń z [...] w zakresie wyników Testów [...] i Testów [...].

Prezes UKE podkreślił, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje izbom gospodarczym takim jak [...], nie tylko uprawnień do weryfikacji działań Prezesa UKE, ale także uprawnień do kontroli cen detalicznych i cen hurtowych [...]. Zadania związane z analizą i oceną funkcjonowania rynków usług telekomunikacyjnych należą do kompetencji ustawowych Prezesa UKE, zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 4 P.t. Prezes UKE nie został na mocy przepisów ustawowych zobowiązany do zapewnienia [...] możliwości kontroli cen [...].

Dalej organ podał, iż przy dokonywaniu badania ofert detalicznych [...] w oparciu o Test [...] i Test [...] analizowana jest także kwestia możliwości zaistnienia subsydiowania skrośnego usługi regulowanej innymi usługami telekomunikacyjnymi [...]. W przypadku pozytywnego wyniku Testu [...] i Testu [...] wyłączona jest możliwość subsydiowania skrośnego, z uwagi na fakt, że wszystkie koszty poniesione przez [...] w związku ze świadczeniem usługi detalicznej opierającej się na hurtowej usłudze regulowanej powinny znajdować pokrycie w cenie detalicznej. Żądanie [...] umożliwienia jej weryfikacji działań Prezesa UKE jest działaniem podjętym na podstawie swobodnej decyzji członków zrzeszonych w [...], niewynikającym z obowiązujących przepisów prawa, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby działalność Prezesa UKE w zakresie ochrony informacji uznanych za "tajemnicę przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 U.z.n.k. Tym samym nie można uznawać wadliwości decyzji odmownej tylko dlatego, że uniemożliwia ona podejmowanie przez [...] określonych czynności, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w całości, a także o zasądzenie na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania, pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [...] Prezesowi UKE i przyjęcie przez Prezesa UKE za własną ocenę dokonaną przez [...], co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej [...] dostępu do informacji publicznej;

2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 U.z.n.k., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca kosztów przyrostowych, w tym regulowanych usług hurtowych świadczonych przez [...], żądana przez [...] w trybie dostępu do informacji publicznej, jest tajemnicą przedsiębiorstwa [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik [...] podniósł, iż przeprowadzając Test [...] oraz Test [...] Prezes UKE weryfikuje opłaty hurtowe za usługi świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (tzw. Usługa [...]) oraz detaliczne [...] za usługi sprzedawane pojedynczym Abonentom, sprawdzając czy różnica pomiędzy opłatą hurtową (za usługi świadczone przez [...] Operatorom Alternatywnym - OA w celu ich dalszej odsprzedaży Abonentom) a opłatą detaliczną (za usługi świadczone [...] bezpośrednio Abonentom) umożliwi Operatom Alternatywnym przygotowanie konkurencyjnej do [...] oferty detalicznej. Innymi słowy, Prezes UKE weryfikuje, bazując na kosztach podanych przez [...], czy OA, korzystając z regulowanej usługi hurtowej [...], uwzględniając koszty ponoszone przez OA oraz rozsądną marżę, będzie w stanie przygotować ofertę konkurencyjną do oferty detalicznej przygotowanej przez [...]. W tym właśnie zakresie Prezes UKE prowadzi działalność regulacyjną.

Zgodnie z obowiązkami regulacyjnymi nałożonymi na [...] w związku z usługami świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na [...] został nałożony szereg obowiązków regulacyjnych, w tym obowiązek, o którym mowa w art. 40 ust. 1 P.t., polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez [...]. Obowiązek ten oznacza, że Prezes UKE, w procedurze określonej w art. 40 P.t., powinien weryfikować opłaty hurtowe za usługi świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego.

Pełnomocnik wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Prezes UKE przeprowadzając Test [...] i [...] testował usługę detaliczną [...] składającą się z: a) usługi szerokopasmowej (której odpowiednik [...] ma obowiązek świadczyć OA na mocy ww. decyzji dnia [...] kwietnia 2011 r. według opłat ustalonych na podstawie art. 40 P.t., b) telefonii VoIP, c) telewizji, d) gadżetu (tabletu).

Informacja uznana za zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa, powinna spełniać łącznie następujące przesłanki: 1) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 2) jest informacją techniczną, technologiczną, organizacyjną przedsiębiorstwa lub inną, 3) posiada wartość gospodarczą, 4) co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Aby uznać, że dana informacja posiada wartość gospodarczą, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę powinno zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć zyski. Pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy ujawnienie nieudostępnionych informacji mogłoby pomniejszyć wydatki lub zwiększyć zyski innych niż [...] przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Prezes UKE pomija fakt, że wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył zagadnienia związanego z regulowanym rynkiem hurtowym.

Zdaniem pełnomocnika, ustalone przez Prezesa UKE w Teście [...] i w Teście [...] opłaty za usługi regulowane mają znaczny wpływ na funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego. Informacja o kosztach przyrostowych usług świadczonych wraz z usługami regulowanymi, nie mieści się w zakresie pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 U.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 U.z.n.k. Odmowa udostępnienia tej informacji, pozyskanej przez Prezesa UKE w ramach przeprowadzania Testów [...] i [...], powoduje fikcyjność kontroli społecznej przedmiotowych działań organu.

Jednym z celów przeprowadzania przez Prezesa UKE Testów [...] i [...] jest rozwój konkurencyjnego rynku telekomunikacyjnego. Koszty inkrementalne są jednym z elementów branych pod uwagę podczas przeprowadzenia Testów [...] i Testów [...]. Brak wskazania kosztów inkrementalnych, jakie zostały wzięte pod uwagę przez Prezesa UKE podczas przeprowadzania Testów [...], uniemożliwia prawidłowe ustalenie opłaty za Usługę [...], ustaloną przez Prezesa UKE podczas przeprowadzenia Testów [...].

W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Prezesa UKE, jakoby koszty przyrostowe usług świadczonych wraz z usługami regulowanymi stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Prezes UKE powinien udostępnić skarżącej przedmiotowe informacje.

Pełnomocnik zaznaczył, iż kwestia uprawnienia [...] do żądania dostępu do informacji publicznej, związanej z działalnością Prezesa UKE w zakresie nałożonych na [...] obowiązków regulacyjnych, nie jest w przedmiotowej sprawie relewantna. Z samego brzmienia przepisów U.d.i.p. Prezes UKE jest obowiązany do zapewnienia dostępu do informacji publicznej w zakresie przeprowadzanych Testów [...] bez możliwości badania powodów, dla których [...] żąda dostępu do informacji publicznej. Tym bardziej jakiekolwiek podstawy prawne (lub ich brak) do weryfikacji działań Prezesa UKE przez [...] nie mogą być podstawą do odmowy dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa [...].

Pełnomocnik podkreślił, że dostęp do nieudostępnionych informacji jest niezbędny, aby móc ocenić prawidłowość działania Prezesa UKE, w wyniku którego dochodzi do kształtowania cen hurtowych usług telekomunikacyjnych.

Zdaniem pełnomocnika, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Prezesa UKE, jakoby koszty przyrostowe (dotyczące np. usługi VoIP) były rzetelnie analizowane pod kątem możliwości subsydiowania usług regulowanych [...] (usług szerokopasmowych - usługi [...]).

W ocenie Pełnomocnika, biorąc pod uwagę metodologię przeprowadzania testu [...], ustaloną w stanowisku Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2012 r. (zmodyfikowanego następnie w dniu [...] czerwca 2012 r.), udostępnieniu powinny podlegać wszystkie elementy składowe danych składających się na wzór Testu [...].

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik [...] przedstawił replikę na odpowiedź Prezesa UKE.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes UKE nadesłał dokumenty zawierające informacje objęte zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia [...] maja 2013 r. nie narusza prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 U.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 U.d.i.p. W świetle ww. przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 U.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu U.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wniosek [...] z dnia [...] września 2012 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. - Prezesa UKE i organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji.

Przepis art. 5 ust. 2 U.d.i.p. wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w U.d.i.p. tryb dotyczący rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację (art. 10), albo też - w formie decyzji administracyjnej - odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej (art. 16).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, dotyczącej przeprowadzonych na wniosek [...] przez Prezesa UKE, odpowiednio w dniach [...] września 2012 r. oraz [...] września 2012 r., testów zawężenia marży ([...]) i zawężenia ceny ([...]) w odniesieniu do usługi detalicznych [...] świadczonych dla opcji prędkości 20 Mbits/s, 40 Mbits/s oraz 80 Mbits/s, określonych jako promocje: [...], dostępnych w kontrakcie na 24 miesiące poprzez:

1. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

2. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

3. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

4. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...],

5. udostępnienie kopii załączników nr [...] do pisma [...] do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w zakresie wskazanego w pkt [...] tych załączników kosztu przyrostowego usług [...].

W niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE (w ramach realizacji ustawowych zadań z art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Prawa telekomunikacyjnego) posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 U.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wymienione w pkt [...] powyżej, zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]". Nie jest również kwestionowane, że ich dostępność, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, została wyłączona z jawności publicznej. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 U.z.n.k. w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie [...] był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Organ trafnie powołał poglądy doktryny wskazujące, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Wobec powyższego, żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów.

Prezes UKE w decyzji odmownej wykazał, iż [...] przedstawiła dane, które są ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą tematyki kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych, zawierają dane technologiczne i organizacyjne, dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie [...] oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...].

Dane dotyczące przyrostowych kosztów świadczenia przez [...] usług telekomunikacyjnych, występujących jako usługi dodatkowe w stosunku do usług poddanych Testowi [...] i [...], mogą wpłynąć na kształt oferty detalicznej operatorów alternatywnych konkurencyjnej względem oferty [...]. Inny przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając wysokość kosztów przyrostowych usług dodatkowych konkurenta, mógłby podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej przez danego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta [...]. Ponadto, ujawnienie przez Prezesa UKE informacji dotyczącej kosztów przyrostowych usług dodatkowych umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o podwykonawcach [...] w zakresie dostarczania usług dodatkowych. m.in. usługi telewizji, co naruszałoby zasady uczciwej konkurencji prowadząc tym samym do szkody [...] o konkretnych wymiarach finansowych.

Nie można stracić z pola widzenia, iż [...] - wiodący operator, na którego nałożono obowiązki regulacyjne, działa w ramach silnej konkurencji firm telekomunikacyjnych i podlega tym samym co one zasadom wolnego rynku. Odpowiednie skalkulowanie oferty, w tym przede wszystkim czynnik ceny detalicznej - a wniosek o przeprowadzenie Testów [...] i [...] dotyczył usług detalicznych - przesądza o powodzeniu wdrażanego przedsięwzięcia. Stanowi strategiczne informacje o usłudze wprowadzanej na rynek i z tego względu posiada wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 U.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 2 U.d.i.p.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.

Sąd nie stwierdził również w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu organ dokonał rzetelnej oceny przekazanych przez [...] danych pod kątem konieczności uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa [...], zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.