Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2613/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie: WSA Monika Kramek (spr.) WSA Mirosław Montowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Prezydent [...] ("Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej: rozbudowę kamienicy przy ul. [...] o oficynę mieszkalną (w miejscu oficyny nieodbudowanej po wojnie) wraz z jej przebudową na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ewid. [...] , [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...].

Powyższa decyzja została przeniesiona decyzją Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] na rzecz [...] Sp. z o. o.

Pismem z dnia 20 lutego 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta, z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazując, że inwestor w dacie składania wniosku nie legitymował się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. nie posiadał zgody współwłaściciela Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", na dysponowanie ścianą wspólną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]".

Opisaną na wstępie decyzją GINB uchylił decyzję Wojewody w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, po przedstawieniu stanu sprawy oraz specyfiki postępowania nieważnościowego wskazał w kontekście zarzutów odwoąłnia, że w analizowanym przypadku nie ma wątpliwości, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi. Za nieznajdujące podstaw GINB uznał stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", że inwestor powinien był złożyć również oświadczenie o prawie do dysponowania działką o nr [...] oraz uzyskać zgodę tej Wspólnoty na realizację spornej inwestycji. Z projektu budowlanego nie wynika bowiem, aby prace budowlane wychodziły poza granice działki inwestycyjnej i obejmowały budynek na działce nr [...].

Niezależnie od powyższego oceniając zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z warunkami technicznymi GINB stwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest obarczona wadą rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm. – "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), który nakazuje zachowanie odległości 4 m w przypadku sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi zwróconymi w kierunku sąsiedniej działki budowlanej. Tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne zostało usytuowane ścianą z otworami w granicy z działką nr [...].

Dalej GINB wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego ustalił, że inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, od wymogów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Uzyskał natomiast, jak wyjaśnił w piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r., Urząd Miasta [...] "odstępstwo od wymogów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych polegające na udzieleniu zgody na lokalizację na działce o nr. ew. [...] oficyny mieszkalnej ze ścianą z otworami okiennymi w granicy działki o nr ew. [...], zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 (...), zgodnie z § 12 ust. 2". Do ww. pisma dołączono m.in.:

- ekspertyzę techniczną, budowlano-konstrukcyjną ruiny oficyny tylnej budynku przy ul. [...] w [...] wraz z opinią geotechniczną nr [...], sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. M W w październiku 2012 r.;

- ekspertyzę techniczną z zakresu ochrony przeciwpożarowej przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi na parterze i w piwnicy, ul. [...],[...], sporządzoną w październiku 2012 r. przez rzeczoznawcę do sprawy zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. Z W i rzeczoznawcę budowlanego inż. bud. ląd. M N;

- postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], wyrażające zgodę na zastosowanie przedstawionych w "Ekspertyzie..." rozwiązań spełniających wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, w tym zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej dla średniowysokiego wielorodzinnego budynku mieszkalnego ([...] z usługami na parterze i w piwnicy ([...]) przy ul. [...] w [...].

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystarczyło udzielenie odstępstwa w trybie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie znajduje również zastosowania § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy podniósł, że § 2 warunków technicznych i wskazania ekspertyzy technicznej opracowanej przez podmioty, o których mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mogą wyłączać stosowania art. 9 Prawa budowlanego, dotyczącego udzielania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, która nie może zostać zastąpiona przez wykonanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Zdaniem GINB ekspertyza techniczna, może poprzedzać udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, ale nigdy nie może jej zastąpić. Odmienne stanowisko oznaczałoby, że art. 9 Prawa budowlanego byłby przepisem martwym, a kompetencje ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane wykonywałby podmiot nie mający umocowania do udzielania zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

W świetle powyższych ustaleń GINB stwierdził, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę kamienicy przy ul. [...] o oficynę mieszkalną wraz z jej przebudową w odległości mniejszej aniżeli 4 m, tj. w granicy z działką nr [...] ścianą posiadającą otwory okienne, bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, o którym stanowi art. 9 Prawa budowlanego jest rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 12 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do stanowiska inwestora, że nadbudowa kilku kondygnacji natomiast, w świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. nie jest sytuowaniem budynku, GINB odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, że § 12 ww. rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia, w tym m.in. nadbudowy istniejącego budynku. Tym samym okoliczność, że sporna inwestycja powstaje na istniejącej podpiwniczonej parterowej części budynku nie oznacza automatycznie, że dozwolona jest nadbudowa kolejnych kondygnacji z otworami w granicy z działką nr [...]. Jak zostało wskazane wyżej, usytuowanie ściany z otworami w granicy możliwe jest wyłącznie po uzyskaniu zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, której inwestor nie uzyskał.

Za pozostającą bez wpływu na treść rozstrzygnięcia GINB uznał okoliczność (wynikającą z projektu budowlanego - rys. nr [...], str. [...]) istnienia, w zachowanej podpiwniczonej części parterowej 2 okien piwnicznych. Zdaniem organu sam fakt, że w granicy istnieją otwory okienne nie może przesądzać o prawidłowości zlokalizowania kolejnych otworów okiennych w granicy bez uprzedniego uzyskania odstępstwa w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

GINB podkreślił, że treść § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia jest jednoznaczna i nie wymaga rekonstrukcji. Inwestor nie może w ramach nadbudowy istniejącego budynku, lokować otworów okiennych i drzwiowych w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki inwestycyjnej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków technicznych dotyczących odległości sytuowania budynków w stosunku do granicy działki sąsiedniej oznacza, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższego naruszenia, organ stwierdził, że analizowana nieprawidłowość jest szczególnie poważna i nie może być akceptowana z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Przede wszystkim udzielenie pozwolenia na nadbudowę obejmującego budowę okien w ścianie budynku w granicy działki jest niezgodnie z warunkami technicznymi, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za niezasadny organ uznał argument inwestora powołującego się na pismo –"porozumienie" zawarte 27 kwietnia 2018 r. z właścicielem nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) Miastem [...] - Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] [...], że zlokalizowanie inwestycji w ostrej granicy zachodniej części nieruchomości inwestora nie narusza interesów sąsiadów, tj. [...]. Organ podkreślił, że porozumienie to po pierwsze dotyczy "bieżącej współpracy Stron w sąsiedztwie trwającej inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie i remoncie kamienicy przy ul. [...]", a po drugie nie istnieją przepisy, które zezwalałyby na budowę okien w granicy po uzyskaniu zgody właściciela działki sąsiedniej.

Odnosząc się do kolejnych argumentów inwestora GINB stwierdził, że o braku rażącego charakteru stwierdzonego naruszenia nie może przemawiać również okoliczność, że inwestycja polega "na przywróceniu dawnego stanu Kamienicy, w którym obiekt ten historycznie, przez kilkadziesiąt lat, należycie funkcjonował" czy okoliczność, że sąsiadująca zabudowa ma podobny charakter. Zdaniem organu fakt, że inwestycja w przeszłości była zbudowana w granicy oraz, że sąsiednie budynki również posiadają otwory w granicy nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania odstępstwa - zgody na lokalizację ściany z otworami okiennymi w granicy. Dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyłącza w ocenie organu także fakt uzyskania przez inwestora w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w zakresie rozbudowy kamienicy przy ul. [...] w [...].

Poza stwierdzeniem wydania decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2014 r. z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, GINB uznał, że analiza tej decyzji nie wykazała obarczenia jej pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję GINB z dnia [...] września 2019 r. [...] Sp. z o.o. i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] ("skarżące") domagając się uchylenia decyzji w całości podniosły zarzut naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1-2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2014 r. i decyzja Wojewody są wadliwe, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie nieważności pierwszej z nich i uchylenie drugiej, które to naruszenie wiązało się z naruszeniem:

1) § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, że powołany przepis miał zastosowanie do inwestycji, a z uwagi na okoliczność, że nie spełnia ona przewidzianych tam wymogów, decyzja Prezydenta narusza § 12 ww. rozporządzenia, podczas gdy do inwestycji nie miał zastosowania ten przepis, a więc nie mógł być naruszony;

a w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

2) § 2 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 9 Prawa budowlanego w zw. z art. § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia - poprzez nieprawidłowe uznanie, że dla odstępstwa od § 12 ust. 1 bezwzględnie konieczne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego i że nie jest wystarczające zastosowanie odstępstwa udzielonego na podstawie § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy organ I instancji i skarżące stoją na stanowisku, że dla odstępstwa od § 12 ust. 1 wystarczające jest zastosowanie odstępstwa w trybie § 2 rozporządzenia, co zostało uczynione, a więc brak było podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że naruszenie 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, miało charakter rażący, podczas gdy z uwagi na rozbieżności interpretacyjne pojawiające się w praktyce organów administracji i sądów administracyjnych oraz z uwagi na fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała skutków społeczno–gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania, ewentualne naruszenie 12 § ust. 1 ww. rozporządzenia nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 17 sierpnia 2020 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowego pełnomocnika skarżących zawierające wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego dokumentu w postaci postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. wyrażającego zgodę na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę i stwierdził nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia GINB stwierdził, że usytuowanie ściany z otworami okiennymi, rozbudowywanej kamienicy przy ul. [...] w granicy z działką nr [...], przy braku zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednocześnie uznał, że § 2 ww. rozporządzenia i wskazania ekspertyzy technicznej opracowanej na zlecenie inwestora, przez podmioty, o których mowa w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia nie mogły wyłączać stosowania art. 9 Prawa budowlanego, dotyczącego udzielania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techinczno-budowlanych. Zgoda taka, zdaniem GIBN nie może być zastąpiona przez wykonanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej.

W tym miejscu rozważenia wymaga, czy naruszenie prawa, jakim zdaniem organu odwoławczego dotknięta jest kwestionowana decyzja, ma charakter rażący.

Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1334/17).

Analizowana i przedmiotowa w niniejszej sprawie konstrukcja prawna - wada rażącego naruszenia prawa, wymaga szczególnie starannego wyważenia dóbr - ochrony praworządności oraz konstytucyjnie gwarantowanych praw obywateli. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem, a państwem przejawia się m.in. w takim stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami. Nieostrość przesłanki rażącego naruszenia prawa często, mimo obszernego na tym tle orzecznictwa, sprawia istotne trudności w jej interpretacji.

Sąd podziela ustalenia organu, co do wady decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Jednakże ocena, że skutki społeczno - gospodarcze stwierdzonego naruszenia są w okolicznościach sprawy niemożliwe do zaakceptowania, została dokonana zdaniem Sądu przez organ w sposób niewystarczający. Jakkolwiek GINB wskazał, że skutki te są niemożliwe do zaakceptowania, gdyż zachowanie minimalnych odległości w jakich należy sytuować budynek na działce budowlanej od granicy tej działki służy m.in. możliwości zabudowania terenu na sąsiedniej działce budowalnej, to trudno odmówić racji skarżącym, którzy słusznie twierdzą, że na żadnym etapie procesu budowlanego właściciel sąsiedniej, zabudowanej budynkiem ZGN działki nr [...] tj. Miasto [...] nie kwestionowało lokalizacji ściany z otworami okiennymi w ostrej granicy z ww. działką. Trudno tym samym podzielić ocenę GINB, że takie zlokalizowanie inwestycji w ostrej granicy zachodniej części nieruchomości inwestora narusza w sposób oczywisty interesy tegoż sąsiada.

Uszło uwadze organu odwoławczego również to, że kluczowe znaczenia dla oceny, czy przedmiotowe pozwolenie na budowę (zezwalające na rozbudowę kamienicy w tym poprzez usytuowanie ściany z otworami w granicy z działką nr [...] ) obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna (przygotowana w trybie § 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) z zakresu ochrony przeciwpożarowej przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi na parterze i w piwnicy przy ul. [...] w [...] sporządzona w październiku 2012 r. przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i zatwierdzona postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] grudnia 2012 r. o wyrażeniu zgody na zastosowanie przedstawionych w ekspertyzie rozwiązań spełniających wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno – budowlanych.

Na ten aspekt ochrony wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy okazji postępowań mających za przedmiot doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, jak też w sprawach o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r., II OSK 1014/17). Nie wykluczono bowiem możliwości zaakceptowania otworów okiennych w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 rozporządzenia z 2002 r., o ile są spełnione wymogi w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W niniejszej sprawie przy ocenie skutków decyzji o pozwoleniu na budowę pominięto, że kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego została w ww. dokumentach pozytywnie oceniona w odniesieniu do realizacji budynku w kształcie wynikającym z tej decyzji, co ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyniku sprawy z punktu widzenia jednej z trzech przesłanek, które warunkują stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Powtórzyć bowiem należy, że dopiero łączne spełnienie tych przesłanek uprawnia do stwierdzenia, że dana decyzja narusza rażąco prawo. Nie jest bowiem wystarczające wskazanie, że decyzja w sposób oczywisty narusza prawo oraz uwzględnienie charakteru naruszonego przepisu.

Dodatkowo przy tej ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uwzględnienie, że pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy kamienicy (o oficynę mieszkalną w miejscu oficyny nieodbudowanej po wojnie) w obrysie istniejącej w granicy z działką nr [...] kondygnacji, jak i to, że przedmiotowa rozbudowa była uzgadniana z właściwym konserwatorem zabytków.

Organ odwoławczy stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. pominął zatem w swoim stanowisku prawnym, że - jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia - to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego, a tym bardziej zdaniem Sądu, naruszeniu tych przepisów w sposób rażący. Innymi słowy, GINB nie ocenił w sposób wystarczający skutków jakie wywołała kwestionowana decyzja, zważywszy na fakt, że sporna inwestycja polegała na przywróceniu dawnego stanu kamienicy, w którym obiekt ten historycznie funkcjonował przez kilkadziesiąt lat, ale także na fakt (co sam organ przyznaje na str. [...] decyzji), że sąsiednie budynki również posiadają okna w ścianach zlokalizowanych w granicy.

Odnosząc się do stanowiska GINB, że sytuując ścianę z otworami okiennymi w granicy inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy wyjaśnić, że odstępstwa uzyskane przez inwestora (tak jak w rozpoznawanej sprawie) na podstawie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia mogą dotyczyć wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Wbrew zatem stanowisku skarżących odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Za taką wykładnią § 2 ust. 2 przemawia fakt, że wymienione zostały w nim oraz w powiązanym z tym przepisem ustępem 4 organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016r. sygn. akt II OSK 3098/14, LEX nr 2167551 oraz wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 899/17, LEX nr 2408799).

Tym niemniej w piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2020 r. skarżące zawarły wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego dokumentu w postaci wydanego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego odstępstwa od przepisu art. 12 § pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (Sąd dopuścił ten dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.), polegającego na wykonaniu w projektowanej odbudowie i przebudowie oficyny tylnej, w ramach przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami zlokalizowanego na działce budowlanej nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w[...] , ściany z oknami bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki [...]).

Postanowienie to zostało wydane wprawdzie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i po wydaniu zaskarżonej decyzji GINB, jednak zważywszy, że ostatnia z tych decyzji zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę oceniana jest jedynie w kontekście rażącego naruszenia prawa, Sąd nie mógł zignorować powyższej okoliczności. Nie mógł jej pominąć także z tego powodu, że nawet wdrożenie procedury legalizacyjnej nie wyklucza możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego, celem uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył takiej możliwości (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1140/14; z 4 września 2014 r., II OSK 542/13; z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2698/12; z 22 grudnia 2009 r., II OSK 1951/08).

W tej sytuacji tym bardziej za zasadną należało uznać konieczność ponownej oceny przez organ odwoławczy, czy stwierdzone naruszenie prawa decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania.

Dodatkowo i jedynie na marginesie (w kontekście stwierdzonego naruszenia) Sąd zwraca uwagę, że w obrocie prawnym znajduje się wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1518/10 - którego tezy Sąd obecnie orzekający podziela, zgodnie z którym: "Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10, zgodnie z którym kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiającym zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego". Następnie, co istotne NSA we wskazanym wyroku podkreśla, że "Stanowisko takie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98. Trybunał podkreślił, że ustawa Prawo budowlane w art. 7 ust. 1 wyraźnie określa, że za przepisy techniczno-budowlane uważa się przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, oraz przepisy określające warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W ocenie Trybunału, materia dotycząca budowy przy granicy nieruchomości nie należy do przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że delegacja określona w art. 7 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na uregulowanie warunków technicznych, a więc przepisów techniczno-budowlanych, nie zawiera natomiast, tak jak żaden inny przepis Prawa budowlanego, upoważnienia do jakiegokolwiek doprecyzowania, czy też uzupełnienia procedury określonej w art. 9 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazujący na sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ogranicza natomiast konstytucyjne prawo własności. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw osób, nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Tymczasem, żaden z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie wskazuje na ograniczenie prawa własności poprzez określenie odległości od granicy nieruchomości, na której nie jest możliwe usytuowanie budynku. Takiego ograniczenia w szczególności nie zawiera ani art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w którym sformułowano delegację do wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ani przepis art. 5 tej ustawy określający wymagania dotyczące inwestycji budowlanych".

Jak konkluduje NSA w przywołanym wyroku: "Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sama niezgodność projektu budowlanego zamiennego z zapisem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie uzasadnia odmowy zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził naruszenia innych przepisów techniczno-budowlanych. Przepis § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową ograniczając przy tym konstytucyjne prawo własności, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania w sytuacji, gdy sposób usytuowania nieruchomości na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem. W sytuacji takiej, sposób usytuowania budynku jak już wskazano powyżej ogranicza się wyłącznie do prawa sąsiedzkiego i ewentualnych oddziaływań realizowanej nieruchomości na prawa właściciela działki sąsiedniej, co z kolei jako domena prawa cywilnego może podlegać kontroli sądów powszechnych".

Niezależnie od faktu pojawienia się (po wydaniu zaskarżonej decyzji) w obrocie prawnym postanowienia o zgodzie na odstępstwo od warunków technicznych należy zauważyć, że to okoliczności konkretnej sprawy determinują sposób zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym czy istnieniu okien w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki nadać charakter rażącego naruszenia prawa.

Ze wszystkich wyżej wymienionych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewystarczającą ocenę skutków społeczno- gospodarczych stwierdzonej niezgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o normę art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.