Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 969/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 9 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 9 czerwca 2021 r. nr 1784/RR/2021 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 czerwca 2021 r. nr 1784/RR/2021 Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: IZ RPO WSL), po rozpoznaniu wniosku M. S. (dalej: strona, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z 24 lutego 2021 r., zobowiązującą stronę prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą N, do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 174.102,50 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: K.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej: u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).

Z akt administracyjnych wynika, że na podstawie umowy [...] z 19 maja 2016 r. o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków budżetu krajowego (dalej: umowa z 19 maja 2016 r.) strona otrzymała płatność w łącznej kwocie 174.102,50 zł.

Przedmiotem projektu było utworzenie nowego żłobka, który będzie dysponował 8 miejscami od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. dla 8 dzieci; W drugim okresie, od 1 września 2017 r. do 31 lipca 2018 r., dla kolejnych 8 dzieci. W pierwszym miesiącu realizacji projektu zaplanowano rekrutację i zakup wyposażenia dla żłobka. Dlatego też projekt realizowany był od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2018 r.

W toku czynności kontrolnych IZ RPO WSL ustaliła, że Beneficjent nie zarejestrował żłobka w Rejestrze Żłobków i Klubów Dziecięcych w portalu internetowym, a obowiązek rejestracji nowopowstałego żłobka wynika z art. 26 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 326 ze zm.), a co za tym idzie, nie osiągnął założonych wskaźników i nie zrealizował celu projektu.

W takim stanie faktycznym sprawy IZ RPO WSL uznała, że Beneficjent naruszył przepisy prawa oraz procedury określone m.in. w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne), w stopniu uzasadniającym zwrot środków. Wobec czego pismem z 20 października 2020 r. Beneficjent został wezwany od zwrotu środków w łącznej kwocie 174.102,50 zł.

Po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu, 9 grudnia 2020 r. Zarząd Województwa Śląskiego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania, o czym Beneficjent został poinformowany.

W trakcie postepowania IZ RPO WSL, działając jako organ I instancji poczyniła następujące ustalenia:

1. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy z 19 maja 2016 r. strona zobowiązała się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego.

2. Umową Beneficjent zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisy prawa krajowego i unijnego oraz Wytyczne, o których mowa w § 1 pkt 27, m.in. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020.

3. W momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu na konkurs nr [...], jak i w dniu podpisania umowy o dofinansowanie projektu (19 maja 2016 r.) oraz w dniu rozpoczęcia jego realizacji (1 sierpnia 2016 r.) Beneficjenta obowiązywały następujące przepisy dotyczące prowadzenia żłobka:

- ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3;

-ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.);

-rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 31 stycznia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów elektronicznych o wpis, zmianę oraz wykreślenie w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. 2014 poz. 193) - uchylone 31 lipca 2017 r. ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017 poz. 1428) - ww. rozporządzenie znajdowało się wśród podstaw prawnych wskazanych w Regulaminie konkursu).

4. W ustawie z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nastąpiły zmiany - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 157 oraz z 2017 r. poz. 60 o następującej treści: "po art. 62 dodaje się art. 62a w brzmieniu: "Art. 62a. 1. Minister właściwy do spraw rodziny zapewnia system teleinformatyczny służący do realizacji ustawy przez gminę, wojewodę, ministra właściwego do spraw rodziny, podmioty zamierzające prowadzić żłobki lub kluby dziecięce, podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce, podmioty zatrudniające dziennych opiekunów oraz przez osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1."

5. W okresie realizacji projektu, tj. 30 kwietnia 2018 r. weszła w życie ustawa z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 424 ze zm.) odsyłająca w zakresie uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności do odrębnych przepisów. W omawianej sprawie dotyczy to obowiązku uzyskania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez wójta, burmistrza lub prezydenta właściwego ze względu na miejsce funkcjonowania planowanej placówki. Wszystkie czynności związane z wpisem, zmianami i wykreśleniem żłobka lub klubu dziecięcego z rejestru odbywają się za pośrednictwem Portalu Informacyjno-Usługowego Emp@tia https://empatia.mpips.qov.pl/.

6. Beneficjent nie wystąpił o wpis do ww. rejestru żłobków lub klubów dziecięcych co zostało potwierdzone informacją od Beneficjenta.

7. Brak złożonego przez Beneficjenta wniosku o wpis do rejestru, uniemożliwił uprawnionym przedstawicielom gminy sprawowanie czynności nadzorczych i kontrolnych w zakresie warunków sanitarno-bytowych w opiece nad dziećmi do lat 3. Brak prowadzonych kontroli potwierdził Zastępca Prezydenta M. C. w piśmie z 29 grudnia 2020 r.

8. Brak wpisu do rejestru do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, sankcjonującego usługi opieki nad dziećmi do 3 lat sprawowane w ramach projektu skutkuje koniecznością uznania, że strona nie zrealizowała kluczowego wskaźnika określonego zarówno w Regulaminie konkursu, jak i wniosku o dofinansowanie projektu oraz umowie.

9. Konsekwencją powyższego jest wystąpienie nieprawidłowości, bowiem nie zachowano wymogów realizacji projektu, a opisane zaniechania przedkładają się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

Organ stwierdził, że Beneficjent poprzez swoje zaniechanie naruszył procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym jest zobowiązany do zwrotu otrzymanych środków.

W następstwie powyższych ustaleń IZ RPO WSL decyzją nr [...] z 24 lutego 2021 r., zobowiązała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania otrzymanego w ramach projektu pn. "[...]" w łącznej wysokości 174.102,50 zł wraz z odsetkami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Beneficjent nie zgodził się z rozstrzygnięciem decyzji z 24 lutego 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że celem projektu było zapewnienie równości szans płci na każdym etapie rozwoju zawodowego i prywatnego, a tym samym zatrudnienie, powrót do zatrudnienia lub utrzymanie zatrudnienia przez 16 osób pełniących funkcję opiekuńcze nad dziećmi do 3 roku życia zamieszkujących miasto C. i okolice. Zatem nie jest możliwym przyjęcie, że brak zarejestrowania żłobka w rejestrze Żłobków i Klubów Dziecięcych w portalu internetowym empatia skutkuje brakiem osiągnięcia zaplanowanych wskaźników i niezrealizowaniem celu projektu. Beneficjent stoi na stanowisku, że IZ RPO WSL powinna zweryfikować w momencie uruchomienia środków, czy wszystkie warunki zostały spełnione. Ponadto obowiązkiem organu było poinformowanie Beneficjenta o wymogu rejestracji żłobka na portalu internetowym empatia i to przed dokonaniem wypłaty funduszy, a nie w połowie 2020 r., kiedy już projekt został zrealizowany.

Zaskarżoną decyzją IZ RPO WSL, działając jako organ II instancji utrzymała w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Odnosząc się do stanowiska Beneficjenta organ przywołał regulacje prawne obowiązujące w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, dniu podpisania umowy o dofinasowanie oraz przepisy obowiązujące w trakcie realizacji projektu, a mające istotne znaczenie dla stwierdzenia czy doszło do nieprawidłowości.

Organ zaakcentował, że na dzień wyboru projektu do dofinansowania, tj. 29 lutego 2016 r. prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego uznawane było za działalność regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) i wymagało wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. (art. 64 ust. 1 u.s.d.g.).

Ponadto 30 kwietnia 2018 r. (czyli w okresie realizacji projektu) weszła w życie ustawa z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 424 ze zm., dalej: pr.przeds.), której art. 41 ust 1 stanowi, że uzyskania zezwolenia wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Z kolei art. 43 ust. 1 wskazuje, że: "Jeżeli odrębne przepisy stanowią, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej."

Oznacza to, że od 30 kwietnia 2018 r. prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z 6 marca 2018 r. pr.przeds. Przed rozpoczęciem działalności żłobek lub klub dziecięcy musi zostać wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez wójta, burmistrza lub prezydenta właściwego ze względu na miejsce funkcjonowania planowanej placówki.

Organ wyjaśnił także, że w sprawie zastosowanie miała ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej:

- z 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz.U. z 2014 r. poz. 925),

- z 25 marca 2011 r. w sprawie zakresu programów szkoleń dla opiekuna w żłobku lub klubie dziecięcym, wolontariusza oraz dziennego opiekuna (Dz. U. nr 69, poz. 368),

- z 31 stycznia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów elektronicznych o wpis, zmianę oraz wykreślenie w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. z 2014 r. poz. 193).

Zdaniem organu ww. rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, znalazły się w wykazie aktów prawnych obligatoryjnych do przestrzegania przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie (wykaz aktów wymienionych w Regulaminie konkursu).

Beneficjent składając - w odpowiedzi na ww. konkurs - opracowany przez siebie projekt oraz ubiegając się o jego dofinansowanie, przyjął i zaakceptował zarówno warunki udziału w konkursie (np. kryteria oceny, itp.) jak i zasady i warunki udzielenia takiego dofinansowania (w przypadku rekomendacji projektu do dofinansowania). Dlatego też organ II instancji nie przyjął wyjaśnień Beneficjenta tłumaczącego się brakiem informacji, czy też brakiem wiedzy w zakresie przepisów regulujących prowadzenie tego typu działalności.

Działalność regulowana jest jedną z form reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce, wymagająca uzyskania zezwolenia na jej prowadzenie. Stąd brak spełnienia wymogów przewidzianych dla prowadzenia działalności regulowanej, w konsekwencji sprawia, że od samego początku realizacji projektu występowała nieprawidłowość. Beneficjent nie spełniając wymogów prawnych w postaci uzyskania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych realizował projekt w sprzeczności z przepisami prawa. W związku z tym, że od samego początku projekt był dotknięty nieprawidłowością, organ II instancji nie może uznać, iż zostały osiągnięte założone wskaźniki i osiągnięty cel projektu.

W kontekście projektowym, brak spełnienia wymogów prawa co do uzyskania wpisu w rejestrze rzutuje na brak osiągnięcia przez Beneficjenta wskaźnika obligatoryjnego, a co za tym idzie na nieosiągnięcie celu projektu. Brak rejestracji żłobka, nie stanowi zdaniem organu II instancji uchybienia jedynie "formalnoprawnego", gdyż jest naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Takie działanie, a właściwie jego brak, wobec jednoznacznych regulacji ustawowych i umowy o dofinansowanie stanowi naruszenie realizacji projektu dofinansowanego ze środków unijnych.

Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, w myśl którego:

- brak spełnienia obowiązku rejestracji wpłynął na brak możliwości osiągnięcia założonego w projekcie obligatoryjnego wskaźnika w postaci liczby utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat (wskaźnik na poziomie - 8), przez co nie został osiągnięty cel projektu, co z kolei stanowi naruszenie § 4 ust. 4 pkt 1 lit. d oraz § 4 ust. 8-9 umowy o dofinansowanie projektu,

- Beneficjent nie wypełnił dyspozycji przywołanego przepisu umowy - nie zrealizował bowiem projektu zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie oraz zapisami Regulaminu konkursu nr [...],

Powyższe okoliczności skutkują, na podstawie § 17 ust. 1 (zgodnie z którym m.in. ocena kwalifikowalności kwot ryczałtowych prowadzona jest także po zakończeniu projektu) oraz § 18 ust. 9 (zgodnie z którym ustalenia mogą prowadzić do uznania kwot ryczałtowych za niekwalifikowalne) umowy o dofinansowanie projektu, że przekazane środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur określonych m.in. w Wytycznych.

.

Odnosząc się do wysokości nieprawidłowości organ wskazał, że konsekwencją naruszenia przepisów prawa i postanowień umowy o dofinansowanie było to, że Beneficjent wydatkował środki niezgodnie z procedurami, wypełniając przesłankę wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Z treści art. 184 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast kwotę nieprawidłowo rozliczonej dotacji w ramach projektu organ uznał za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szkodą realną, gdyż budżet ogólny Unii Europejskiej poniósł uszczerbek powodowany nieprawidłowym wydatkiem i doszło do realnego uszczuplenia tego budżetu. Beneficjent, otrzymawszy środki przeznaczone na wydatki związane z realizacją projektu, przeznaczył je na funkcjonowanie prowadzonej niezgodnie z prawem działalności regulowanej. Wobec czego brak jest możliwości miarkowania kwoty do zwrotu, gdyż wymiar szkody rzeczywistej stanowi całość przekazanego Beneficjentowi dofinansowania. W konsekwencji zaistniała konieczność zwrotu całości przekazanego dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych, zgodnie z § 12 ust. 1 umowy o dofinasowanie. Wskazane naruszenie stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i wpisuje się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. Zgodnie z dyspozycją ww. normy w takiej sytuacji środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie obu decyzji, zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 u.f.p.;

- art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. poprzez błędne ustalenie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej, a w szczególności, że wskutek naruszenia doszło do powstania szkody w budżecie ogólnym UE, podczas gdy naruszenie procedur nie wpłynęło na powstanie szkody w budżecie UE;

- zapisów Umowy o dofinansowanie, a w szczególności § 3 ust. 1, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu nie stosowała przepisów prawa krajowego i unijnego oraz wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 27 Umowy, podczas gdy skarżąca wydatkując otrzymane środki robiła to w sposób zgodny z przepisami prawa krajowego i unijnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy wskutek zaniechania podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego koniecznego do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dowolną ocenę wybiórczo zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności:

a) przyjęcie, że brak dokonania rejestracji żłobka rzutuje na brak osiągnięcia przez Beneficjenta wskaźnika obligatoryjnego, a co za tym idzie na nie osiągnięcie celu projektu, w sytuacji, gdy skarżąca prawidłowo wydatkowała środki otrzymane w ramach projektu;

b) uznanie, że stworzenie grupy żłobkowej określonej mianem żłobka przy istniejącym N nie jest równoznaczne z osiągnięciem określonych wskaźników oraz celów projektu, w sytuacji, gdy sprawując opiekę nad dziećmi do lat 3 skarżąca osiągnęła cele projektu;

- art. 7 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez ustalenia i wzięcia pod uwagę interesu publicznego i słusznego interesu strony wyrażające się w ustaleniu, że doszło do nieprawidłowości w sytuacji, gdy projekt został zrealizowany należycie, a żądanie zwrotu środków wynika tylko z formalistycznej i ścisłej interpretacji przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3; skutkiem powyższego było wydanie decyzji w sytuacji, gdy należyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wyważenie interesów obu stron winno prowadzić do umorzenia postępowania wskutek ustalenia, że nie doszło do nieprawidłowości;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzanie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa.

W uzasadnieniu strona podniosła, że sprawowała faktyczną opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3, a tym samym ułatwiła 16 rodzinom sprawującym opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 zatrudnienie/pozostanie/powrót na rynek pracy, co za tym idzie zrealizowane zostały cele projektu. Skarżąca stworzyła 8 miejsc opieki w grupie żłobkowej w istniejącym przedszkolu "[...]", zakupiła wyposażenie oraz przeprowadziła dodatkowe zajęcia wspomagające rozwój dziecka do lat 3.

Strona przedstawiła sposób wydania środków otrzymanych z dofinansowania na zatrudnienie pracowników, zabawek i wyposażenia.

Zaakcentowała, że w ramach projektu stworzyła grupę żłobkową określoną mianem żłobka, składającą się z 8 miejsc dla dzieci w wieku do lat 3 w budynku, w którym istniało już N ". Opieka sprawowana była 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku), z wyłączeniem dni ustawowo wolnych, od godziny 7.00 do 17.00. Opieka sprawowana była nad dziećmi od 1 roku do lat 3. Wszystkie środki zostały wydatkowane zgodnie z ich celem i przeznaczeniem.

Strona zaznaczyła, że prowadzenie grupy żłobkowej jest formą powszechną stosowaną przez większość niepublicznych przedszkoli w Polsce. Grupa żłobkowa utworzona w ramach projektu funkcjonowała w budynku wolnostojącym o powierzchni całkowitej 220m2, podzielonej na dwie kondygnacje (po 110 m2), każda z osobną łazienką dostosowaną do potrzeb dzieci. Budynek posiada zadaszony taras oraz plac zabaw o powierzchni 200 m2. Skarżąca posiada niezbędne uzgodnienia (Straż pożarna, Sanepid, Wydział Zdrowia UM C.) do prowadzenie działalności.

Strona nie zgodziła się z twierdzeniem, że Beneficjent naruszył przepisy prawa oraz procedury określone m.in. w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020, w stopniu uzasadniającym zwrot środków. Albowiem brak jest związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Strona zaakcentowała, że szkoda może mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., IGSK 2162/18), co nie zostało wykazane w przedmiotowej sprawie. Naruszenie przez skarżącą procedur nie spowodowało jakiejkolwiek szkody w budżecie UE, projekt bowiem został wykony w całości, skarżąca umożliwiła zatrudnienie, powrót do zatrudnienia lub utrzymanie zatrudnienia 16 osobom pełniącym funkcje opiekuńcze nad dziećmi do 3 roku życia.

Naruszenie prawa przez działanie podmiotu gospodarczego (beneficjenta), jeśli nie powoduje szkody (realnej) lub nie stwarza ryzyka zaistnienia szkody, nie będzie kwalifikowane zatem jako nieprawidłowość.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że w związku z niezarejestrowaniem żłobka w Rejestrze Żłobków i Klubów Dziecięcych w portalu internetowym empatia skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, organ winien wziąć pod uwagę charakter oraz wagę nieprawidłowości i żądać zwrotu części dofinansowania, w wysokości która uwzględnia charakter oraz wagę nieprawidłowości, a także straty finansowe poniesione przez fundusz. Żądanie zwrotu całej kwoty otrzymanego dofinansowania, tj. kwoty 174.102,50 zł jest żądaniem nadmiernym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego mających wpływ na wynik sprawy.

Spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie nałożono na stronę obowiązek zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 174.102,50 zł w związku z wykorzystaniem środków, przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu, z naruszeniem wskazanych procedur, co oznaczało konieczność zastosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.?

Skarżąca stoi na stanowisku, że nie powinna zostać obciążona obowiązkiem zwrotu dofinansowania, albowiem nie naruszyła procedur wynikających z art. 184, a wydatkując otrzymane środki zrobiła to zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego i nie doprowadziła do szkody.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżąca w ramach projektu współfinansowanego z RPO Województwa Śląskiego 2014-2020 naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej 19 maja 2016 r. oraz wskazane regulacje Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wykazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i wpisują się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. Zgodnie z dyspozycją ww. normy w takiej sytuacji środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

Słusznie wskazał organ, że zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu z 19 maja 2016 r. Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego. Z kolei z § 3 ust. 4 ww. umowy wynika, że Beneficjent zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisy prawa krajowego i unijnego oraz Wytyczne, o których mowa w § 1 pkt 27, m.in. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Zgodnie z zapisami Wytycznych do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków stosuje się wersję Wytycznych obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z uwzględnieniem pkt 9 i 11 (Rozdział 4 - Cel, zakres regulacji oraz obowiązywanie wytycznych, pkt 8).

Rację ma też organ, że w dacie składania wniosku o dofinansowanie projektu na konkurs nr [...], jak i w dniu podpisania umowy o dofinansowanie projektu (19 maja 2016 r.) oraz w dniu rozpoczęcia jego realizacji (1 sierpnia 2016 r.) Beneficjenta obowiązywały następujące przepisy dotyczące prowadzenia żłobka: ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, rozporządzenie MPiPS w sprawie wzorów dokumentów elektronicznych o wpis, zmianę oraz wykreślenie w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych (Dz.U. 2014 poz. 193)- uchylone 31 lipca 2017 r. ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. 2017 poz. 1428) - ww. rozporządzenie znajdowało się wśród podstaw prawnych wskazanych w Regulaminie konkursu).

Dnia 30 kwietnia 2018 r. (czyli w okresie realizacji projektu) weszła w życie ustawa z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 424 ze zm.) odsyłająca w zakresie uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności do odrębnych przepisów. W omawianej sprawie dotyczy to obowiązku uzyskania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez wójta, burmistrza lub prezydenta właściwego ze względu na miejsce funkcjonowania planowanej placówki. Rejestr taki zawiera nazwę lub imię i nazwisko oraz siedzibę lub adres podmiotu prowadzącego żłobek lub klub dziecięcy, numer NIP i REGON podmiotu prowadzącego, miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego, liczbę miejsc w żłobku lub klubie dziecięcym. Rejestr jest publikowany jest przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Wszystkie czynności związane z wpisem, zmianami i wykreśleniem żłobka lub klubu dziecięcego z rejestru odbywają się za pośrednictwem Portalu Informacyjno-Usługowego Emp@tia https://empatia.mpips.gov.pl/.

Beneficjent nie wystąpił o wpis do ww. rejestru żłobków lub klubów dziecięcych. W związku z tym uniemożliwił uprawnionym przedstawicielom gminy sprawowanie czynności nadzorczych i kontrolnych w zakresie warunków sanitarno-bytowych w opiece nad dziećmi do lat 3.

Słuszny jest zatem wniosek organu, że brak wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, sankcjonującego usługi opieki nad dziećmi do 3 lat sprawowane w ramach projektu skutkuje koniecznością uznania, że strona nie zrealizowała kluczowego wskaźnika określonego zarówno w Regulaminie konkursu, jak i wniosku o dofinansowanie projektu oraz umowie.

Beneficjent poprzez swoje zaniechanie naruszył procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zaniechania te przedkładają się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Słusznie zatem strona jest zobowiązana do zwrotu otrzymanych środków.

Konstatacji tej nie może zmienić stanowisko skarżącego, że doszło do faktycznego sprawowania opieki nad dziećmi do lat 3 w utworzonej grupie żłobkowej, jak zwyczajowo określa się miejsce opieki nad dziećmi w tym wieku, w budynku w którym istniało już przedszkole z niezbędnymi udogodnieniami i kontrolami.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że w Regulaminie konkursu w pkt. 2.1.9 wskazano, iż standardy odnośnie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych, opieki i edukacji, według których będzie sprawowana opieka nad dziećmi w żłobkach, klubach dziecięcych i przez dziennego opiekuna, jakości wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych muszą być zgodne z warunkami i standardami jakości zawartymi w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz w aktach wykonawczych do ustawy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że naruszenie procedur nie spowodowało jakiejkolwiek szkody w budżecie UE, projekt bowiem został wykonany w całości. Słusznie wskazał organ, że w sprawie mamy do czynienia ze szkodą rzeczywistą, (szkodą realną) gdyż budżet ogólny Unii Europejskiej poniósł uszczerbek powodowany nieprawidłowym wydatkiem i doszło do realnego uszczuplenia tego budżetu. Beneficjent otrzymał środki przeznaczone na wydatki związane z realizacją projektu, polegającego na prowadzeniu żłobka. Taka działalność jest działalnością regulowaną, podlegającą rejestracji w portalu internetowym empatia. Działalności żłobka nie zarejestrował, zatem otrzymane środki przeznaczył na funkcjonowanie prowadzonej niezgodnie z prawem działalności regulowanej. Zatem wymiar szkody rzeczywistej stanowi całość przekazanego Beneficjentowi dofinansowania.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/, art. 207 ust. 1 u.f.p. oraz zapisów umowy o dofinansowanie z 19 maja 2016 r.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych wskazanych w skardze, a to: art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 8 K.p.a.

Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż słusznie uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W trakcie postępowania organy obu instancji działały z poszanowaniem art. 7 K.p.a., podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 77 § 1 K.p.a. organy wyczerpująco zebrały rozpatrzyły cały materiał dowodowy, tj.: wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, wniosek o płatność nr [...], wniosek o płatność nr [...], wnioski o przyjęcie do oceny Ankiety Trwałości / Rocznego Sprawozdania z zachowania trwałości związanych z realizacją projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 20014-2020 wraz z załącznikami oraz dodatkowe wyjaśnienia Beneficjenta.

Dowody mające znaczenie w sprawie, zostały przeanalizowane zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia oraz ocenione w świetle obowiązków wynikających z realizacji zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Słusznie też organy doszły do przekonania, że posiadane dowody są wystarczające dla oceny, że wystąpiła nieprawidłowość powodująca szkodę w budżecie UE.

Reasumując Sąd w całości podziela stanowisko organu, że brak wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych skutkuje brakiem możliwości sprawowania opieki dla dzieci do trzech lat. Działalność wykonywana zgodnie z ustawą o opiece nad dziećmi do lat 3, jest działalnością regulowaną podlegającą wpisowi i niedopełnienie tego wymogu skutkuje uznaniem, że działalność jest prowadzona sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Co powoduje konieczność zwrotu dofinansowania, gdyż strona nie zrealizowała kluczowego wskaźnika określonego zarówno w Regulaminie konkursu, jak i wniosku o dofinansowanie projektu oraz umowie.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.