Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2910/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5 i 19
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 a par. 1 w zw z zart. 153, art, 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 854/16 w sprawie ze skargi R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz R. U. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 854/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi R.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...], w pkt 2. zasądził na rzecz skarżącego od Kolegium zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 5 stycznia 2015 r. A. K. (inwestor) zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Gminy i Miasta [...] (Burmistrz) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa dwóch odchowalni kur o obsadzie [...] sztuk każda oraz odchowalni kogutów o obsadzie [...] sztuk" na działce nr [...] położonej w [...]. Do wniosku inwestor załączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane na podstawie § 2 ust 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny.

W wyroku przytoczono dalej, że Burmistrz wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) opinią sanitarną z dnia 29 stycznia 2015 r., pozytywnie zaopiniował realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOS) w [...] wezwał do uzupełnienia treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedstawiając wymagany zakres informacji koniecznych do uzupełnienia. Po przedłożeniu przez inwestora uzupełnienia raportu, RDOŚ postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. uzgodnił przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji. Stosownie do przepisów art. [...] i 79 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., Uioś), organ gminy zapewnił udział społeczeństwu w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu [...] czerwca 2015 r. Burmistrz wydał decyzję o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia na działce nr [...] w miejscowości Dąbrowice. W jej motywach wskazano, że raport przedstawiony przez inwestora nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza, a "objęte analizą gazy mimo, że spełniają ogólne normy stężeń nie chronią przed uciążliwością zapachową".

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł inwestor – A.K..

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, Burmistrz zobowiązał inwestora do uzupełnienia raportu o opis racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu wnioskowanego i jego przewidywanego oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 Uioś. Po uzupełnienie raportu w powyższym zakresie organ gminy zawiadomił o tym fakcie społeczeństwo poprzez obwieszenie, jednocześnie ponownie wyznaczył termin do składania uwag i wniosków. Burmistrz następnie przesłał komplet dokumentów do organów uzgadniających. W odpowiedzi na powyższe RDOŚ postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. uzgodnił planowaną inwestycję, zaś PPIS nie zajął stanowiska w sprawie.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2015 r., nr 12, Burmistrz określił środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w ramach planowanego przedsięwzięcia planuje się wykonanie dwóch odchowalni kur o wymiarach ok. 150 m x 20 m oraz odchowalni kogutów o wymiarach ok. 70 m x 18 m. Łączna powierzchnia zabudowy wyniesie około 7260 m². Przy każdym budynku kurnika planuje się wykonanie: 2 silosów paszowych o pojemności 26 Mg oraz 2 zbiorników gazowych o pojemności 6700 dm³. Otoczenie planowanej inwestycji stanowią grunty rolne. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 222 m od terenu planowanego przedsięwzięcia. Działka inwestycyjna nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji wskazał ponadto, że w trakcie realizacji planowanego przedsięwzięcia wystąpi emisja substancji do powietrza oraz hałasu, spowodowana eksploatacją sprzętu budowlanego i środków transportu, uciążliwości te będą okresowe i ustąpią po zakończeniu prac budowlanych. Ustalono, że źródłami emisji substancji do powietrza na etapie eksploatacji przedsięwzięcia będą: proces chowu, praca wentylacji wyciągowej obiektu inwentarskiego, nagrzewnice gazowe, agregat prądotwórczy oraz środki transportu poruszające się po terenie inwestycji. Mając na uwadze minimalizację oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na stan i jakość powietrza atmosferycznego, nałożono na inwestora warunki dotyczące rodzajów, liczby i parametrów wentylatorów.

Następnie Burmistrz podniósł, że na etapie poprowadzonego postępowania zgłoszono uwagi i wnioski do planowanej inwestycji, sformułowane w piśmie mieszkańców wsi Dąbrowice sprzeciwiających się budowie kurników. Sprzeciwy wobec planowanej inwestycji złożyli również uczestnicy postępowania: R.U. oraz B. i R. G. R.U. podnosił, że planowana ferma drobiu znajdować się będzie w odległości ok. 130 m od zabudowań, przez co mieszkanie w tak bliskim sąsiedztwie będzie niemożliwe, przez zapach wydobywający się z fermy. Spadnie wartość działki, przechowywanie padłych zwierząt może wpłynąć na jakość wód gruntowych.

Odnosząc się do powyższych protestów organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę specyfikę planowanego przedsięwzięcia przewiduje się możliwość występowania emisji odorów. Inwestor zastosuje szereg działań mających na celu minimalizację negatywnych oddziaływań, tj. unikanie niesprzyjających warunków pogodowych, które miałyby wpływ na sprawne i bezkonfliktowe wywożenie obornika, zachowanie bezpiecznej odległości od terenów sąsiadów, sprawdzanie urządzeń czy są w odpowiednim porządku i pracują właściwie. Ponadto inwestor wykona pas zieleni wokół granicy swoich działek oraz zastosuje szeroko dostępne środki w celu ograniczenia emisji amoniaku.

Organ gminy stwierdził, że do obecnej chwili nie ma Polskich Norm dotyczących uciążliwości zapachowych. Skutkuje to brakiem możliwości podejmowania przez odpowiednie organy decyzji w zakresie ograniczania wielkości emisji substancji zapachowych. Co do innych uciążliwości nie stwierdzono w materiale dowodowym i w raporcie oddziaływania na środowisko, aby inwestycja miała spowodować negatywne (poza normami) oddziaływania. Zdaniem Burmistrza z raportu oddziaływania na środowisko oraz z przedstawionych materiałów wynika, że przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Nie stwierdzono również niezgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i R. G. oraz R.U..

SKO – powołaną na wstępie decyzją – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że Burmistrz zapewnił udział społeczeństwu w postępowaniu na każdym jego etapie, uzyskał wymagane uzgodnienie RDOŚ oraz opinię PPIS, w sposób prawidłowy dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd wojewódzki przywołał motywy w/w decyzji organ odwoławczego, który rozpatrując ponownie sprawę – po analizie przedłożonego raportu oraz późniejszych jego uzupełnień – stwierdził, że dokument ten czyni zadość wszystkim wymogom określonym w art. 66 Uioś. Inwestycja została pozytywnie uzgodniona z RDOŚ, natomiast brak ustosunkowania się przez PPIS do pisma Burmistrza w stosownym terminie, zgodnie z art. 78 ust. 4 Uioś należało traktować jako brak zastrzeżeń.

W ocenie SKO w [...] dostatecznie zapewniono udział społeczeństwa, które było na bieżąco informowane o jego przebiegu oraz o możliwości składania wniosków i uwag. Zdaniem organu odwoławczego analiza zebranych akt sprawy jednoznacznie prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie będzie w sposób znacząco negatywny oddziaływać na środowisko przyrodnicze oraz nie będzie powodować przekraczania znormalizowanych standardów jakości środowiska na terenach położonych poza granicą terenu wskazanego przez inwestora, pod warunkiem zastosowania proponowanych w raporcie działań ograniczających.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł R.U.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie:

1. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji kwestii zawartych w złożonym przez inwestora raporcie wraz z uzupełnieniami, niepodjęcie działań zmierzających do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo zgromadzony materiał, co z kolei doprowadziło do bezkrytycznej i dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności złożonego przez inwestora raportu wraz z uzupełnieniami;

2. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- zaniechanie przez organ wskazania przyczyn, dla których uznał złożony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami za wiarygodny i mogący stanowić podstawę wydania decyzji, pomimo licznych uchybień w nim się znajdujących;

- zaniechanie przez organ wskazania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności dowodom i twierdzeniom przedstawionym przez skarżącego, w szczególności w zakresie odległości między granicą nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, a budynkami mieszkalnymi, uznając za wiarygodny raport złożony przez inwestora;

3. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazania osoby lub osób sporządzających ten raport;

4. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez doręczanie skarżącemu w toku postępowania administracyjnego niekompletnej dokumentacji, w szczególności poprzez doręczenie raportu, który pozbawiony jest podpisu autora, oraz uniemożliwienie skarżącemu w ramach uprawnienia wglądu do akt sprawy zapoznania się z kompletną treścią raportu;

5. naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 Uioś poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo niezałączenia do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokumentów wyszczególnionych w tych przepisach.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy oby instancji bezkrytycznie przyjęły treść raportu przygotowanego przez inwestora oraz treść uzupełnień tego raportu, tymczasem dokumenty te zawierały liczne uchybienia, jak również twierdzenia, które wymagają weryfikacji.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, zarzuty w niej podniesione uznał za bezzasadne.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowy zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 8 i 15 Uioś.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

W ocenie tego sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś, zaś wskazane naruszenie prawa materialnego skutkowało również naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. w zakresie prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny. Sąd wojewódzki scharakteryzował reguły postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zdaniem sądu a quo organy nie oceniły raportu pod względem kompletności, a także nie dokonały weryfikacji podmiotu, który raport sporządził, jeśli idzie o jego drugie uzupełnienie. Wyrok zawiera ocenę charakteru raportu, w tym zakresie posiłkowano się dorobkiem judykatury i doktryny. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych znajduje się raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia z grudnia 2014 r. zawierający informację, że został opracowany przez mgr. inż. J. J. oraz zawierający podpis autora raportu. W marcu 2015 r. przedłożono uzupełnienie tegoż raportu również zawierające informację, że raport sporządził mgr. inż. J. J. Następnie we wrześniu 2015 r. po raz kolejny (drugi) złożono uzupełnienie raportu. Dokument ten znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, przekazanych do sądu, nie zawiera ani informacji o osobie autora, ani jakiegokolwiek podpisu osoby go sporządzającej. To ostatnie uzupełnienie raportu zostało opracowane w związku z wezwaniem organu gminy do przedłożenia opisu racjonalnego wariantu alternatywnego dla wariantu wnioskowanego przez inwestora i jego przewidywanego odziaływania na środowisko.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że co prawda raport z marca 2015 r. identyfikuje wariant inwestorski jako najkorzystniejszy dla środowiska, ale jest to stanowisko wadliwe i pozbawione racjonalności. Zdaniem tegoż sądu nie dysponując specjalistyczną wiedzą można bez trudu stwierdzić, że choćby inwestycja polegająca na mniejszej ilości budynków inwentarskich, czy niższej obsadzie będzie korzystniejsza dla środowiska, niż inwestycja w kształcie proponowanym przez inwestora. Wadliwie zatem – w ocenie WSA w Warszawie – raport utożsamia wariant inwestorski z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Są to bowiem dwa niezależne od siebie warianty, których opis powinien znajdować się w raporcie i zostać poddany analizie przez organ wydający decyzję, jak i przez organy współdziałające. Zdaniem sądu pierwszej instancji poprzez zaakceptowanie raportu o takiej treści organ naruszył przepis prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś. W wyroku wskazano, że uzupełnienie raportu z września 2015 r. zawierało opis wariantu alternatywnego dla przedsięwzięcia, ale dokument ten nie zawierał wymaganego elementu, tj. informacji kto go sporządził, ani podpisu tej osoby. W tej sytuacji należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś, ponieważ dopuszczono dowód z dokumentu, który nie wypełniał wszystkich wymogów prawa. W konsekwencji dalsze postępowanie prowadzono w oparciu o dowód, który obarczony był wadą formalną i nie podjęto kroków zmierzających do usunięcia tej wady, np. przez wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia, kto sporządził raport. W tej sytuacji nie można było uznać za zgodne z prawem uzupełnienie raportu, bowiem ma odpowiadać tym samym wymogom ustawowym co raport.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że dostrzeżony przezeń brak formalny uzupełnienia raportu przekłada się również na kwestie merytoryczne. Raport z grudnia 2014 r. oraz jego uzupełnienie z marca 2015 r. nie spełniają wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś w zakresie wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Sąd ten stanął na stanowisku, że opis wariantów musi przedstawiać opis trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie: wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może zostać utożsamiony z wariantem inwestorskim. Podzielając stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 89/16, wywodzono, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji: po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru. Wadliwie w sprawie raport utożsamia wariant inwestorski z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Poprzez zaakceptowanie raportu o takiej treści organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś.

WSA w Warszawie pozostałe zarzuty skargi uznał za nieuzasadnione. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., mający polegać na zaniechaniu przez organ wskazania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności dowodom i twierdzeniom skarżącego w zakresie odległości między granicą nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, a budynkami mieszkalnymi, uznając za wiarygodny raport inwestora. Jako niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 Uioś, bowiem z analizy akt administracyjnych wynika, że inwestor wraz z wnioskiem złożył wymagane prawem dokumenty, tj. poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie ono oddziaływać, a także wymagane wypisy z rejestrów gruntów. Za bezskuteczny uznano również zarzut odmowy udostępnienia przez organ odwoławczy całości akt sprawy w dniu 4 marca 2016 r. Sąd wojewódzki nie dopatrzył się także naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 8 i 15 Uioś, raport zawiera bowiem opis metod prognozowania zastosowanych przez inwestora oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W aspekcie analizy konfliktów społecznych, w uzupełnieniu raportu z marca 2015 r. wskazano, że inwestor spotkał się z zainteresowanymi mieszkańcami wsi, którzy mieli nieograniczoną możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją, zadawania pytań i zgłaszania sugestii. Raport zawiera stwierdzenie, że wszelkie ewentualne sugestie zostaną przez inwestora dogłębnie rozważone z zachowaniem transparentności wobec mieszkańców wsi, co pozwoliło sądowi a quo na ocenę, że powyższe spełnia wymagania wynikające z art. 66 ust. 1 pkt 15 Uioś.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - Ppsa) strona skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca naruszenie:

a) art. 145a § 1 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia prawidłowych, wiążących organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, przez co organ I instancji – Burmistrz Miasta i Gminy [...] – związany nieprawidłową wykładnią przepisów zastosowanych przez sąd pierwszej instancji może dowolnie prowadzić ponowne postępowanie administracyjne w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przez co może wykonać czynności do których nie jest uprawniony lub postąpić sprzecznie z wnioskami, jakie można wysnuć z treści uzasadnienia orzeczenia;

b) naruszenie art. 106 § 3 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu – uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko wraz z nazwiskiem osoby go sporządzającej, który to dowód mógłby znacznie przyczynić się do prawidłowego rozpoznania sprawy i jej definitywnego zakończenia przed sądem pierwszej instancji, "a aktualnie w związku z wydanym orzeczeniem wielce prawdopodobne, że organ I instancji będzie ponownie przeprowadzał całe postępowanie, co z całą pewnością będzie trwało około dwóch lat".

Naruszenie powyżej wskazanych przepisów prawa procesowego miało – zdaniem skarżącego kasacyjnie – istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, ponieważ sąd pierwszej instancji pomimo ustalenia, że dla planowanej inwestycji wymagane jest przeprowadzenie postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz przeprowadzenia tego postępowania przez Burmistrza w sposób prawidłowy, lecz bez jednego podpisu pod kolejnym uzupełnieniem raportu oddziaływania na środowisko, nie zobowiązał organu do wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego (braku podpisu na uzupełnieniu raportu). Takie działanie może doprowadzić do prowadzenia przez organ I instancji postępowania od początku, podczas gdy właściwym byłoby jedynie wezwanie do uzupełnienia braku formalnego i na podstawie takiego uzupełnionego raportu ponowne wydanie decyzji w treści zgodnej z poprzednią, tj. ustalenie środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936, nowela Uioś z 2015) poprzez niewskazanie przez sąd konieczności zastosowania do niniejszego postępowania "dotychczasowych" przepisów Uioś, w szczególności w zakresie merytorycznej części raportu oddziaływania na środowisko, "który to może doprowadzić do stosowania przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nowych przepisów, jak i zastosowanie przez sąd przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy sąd winien wziąć pod uwagę treść ustawy obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego";

naruszenie art. 66 ust 1 pkt 19 Uioś w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie, które doprowadziło sąd do uznania, że raport oddziaływania na

środowisko musi zawierać podpis osoby go sporządzającej, w sytuacji gdy przepis art. 66 ust 1 pkt 19 wskazuje tylko na konieczną treść raportu w zakresie "nazwiska osoby lub osób sporządzających raport" – tym samym brak konieczności podpisu własnoręcznego pod sporządzonym uzupełnieniem raportu, który w ocenie sądu był głównym naruszeniem przez organ prawa skutkującym uchyleniem decyzji obu organów administracji;

naruszenie art. 66 ust 1 pkt 5 Uioś poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie i stwierdzenie, że raport oddziaływania na środowisko w każdym wypadku winien zawierać trzy warianty, "podczas gdy sam sąd stwierdził, że dopuszczalna jest możliwość przedstawienia przez skarżącego raportu w dwóch wariantach";

naruszenie przepisu art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie sądu nie na

podstawie przepisów prawa i nie w jego granicach stosując nieobowiązujące dla przedmiotowego postępowania "przepisy prawa w znowelizowanym brzmieniu", gdy zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego;

naruszenie art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 "K.c."

poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które prowadzi do przewlekłego prowadzenia postępowania wpływając na ograniczenie własności skarżącego do nieruchomości i możliwości swobodnego jej zagospodarowania.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie po przeprowadzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącej wykładni przepisów prawa, o której mowa w art. 190 Ppsa. Wnosi również o zasądzenie "na rzecz skarżącego" zwrotu kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wyznaczenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A.K. eksponuje, że w zgodzie z przepisami Uioś, w szczególności co do treści art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś, organ nie bada raportu oddziaływania na środowisko pod względem podpisu osoby go sporządzającej, a wyłącznie co do nazwiska osoby lub osób sporządzających raport. Przedmiotowa informacja znajdowała się w raporcie, jak i jego uzupełnieniach, a co za tym idzie brak było naruszenia jakiejkolwiek normy wynikającej z art. 66 ust. 1 Uioś.

W piśmie procesowym pełnomocnika R.U. z dnia 31 października 2017 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem skarżącego skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem wydanym przez WSA w Warszawie. Skarżący obszernie odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej kwestionując ich trafność.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2017 r. A.K. w związku z otrzymaniem w/w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił jak dotychczas, a ponadto wniósł o oddalenie wniosku R.U. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. R.U. podtrzymał wnioski o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Podczas rozprawy pełnomocnicy skarżącego i skarżącego kasacyjnie podtrzymali prezentowane w pismach procesowych stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, poprzez jego niezastosowanie. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednak, że R.U. oczekiwałby od sądu pierwszej instancji nie tyle przeprowadzenia dowodu z dokumentu – uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko wraz z nazwiskiem osoby go sporządzającej, ile działania mającego na celu wyjaśnienie istotnego braku w uzupełnieniu raportu z września 2015 r. i wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego tego dokumentu. W myśl art. 1[...] § 1 Ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tymczasem konstruując powyższą podstawę kasacyjną inwestor oczekuje w istocie uzupełnienia akt administracyjnych, takie działanie sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści art. 106 § 3 Ppsa. Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że sąd wojewódzki nie tylko nie miał obowiązku, ani nie miał prawa dokonywania we własnym zakresie ustaleń, kto był autorem uzupełnienia raportu z września 2015 r.

B. Zarzuty naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 i 2 noweli Uioś z 2015, art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś wynika, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać nazwisko osoby lub osób sporządzających raport. WSA w Warszawie odnosząc się do braku uzupełnienia raportu z września 2015 r. i prawidłowo wywodząc, że to uzupełnienie winno odpowiadać tym samym wymogom ustawowym co sam raport oddziaływania, stwierdził iż dokument ten nie zawierał "wymaganego elementu tj. informacji kto go sporządził, ani podpisu tej osoby" (s. 15 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 854/16). Tej uwagi sądu – wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej – nie można jednak odczytać, jako stanowiska wymagającego, aby raport czy też jego uzupełnienie było opatrzone podpisem jego autora (podpisami autorów). Uwaga sądu wojewódzkiego odnośnie braku identyfikacji autorskiej uzupełnienia raportu z września 2015 r. nawiązuje do tego, że pierwotny raport oddziaływania na środowisko z grudnia 2014 r. zawierał informację odnośnie jego autora oraz został przez niego podpisany. Podzielić wypadnie i to stanowisko sądu wojewódzkiego, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko z września 2015 r. nie zawiera ani informacji o osobie autora, ani jakiegokolwiek podpisu osoby go sporządzającej (s. 14 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 854/16). Skarżący kasacyjnie zdaje się to kwestionować, skoro w motywach skargi kasacyjnej wywodzi, że informacja odnośnie autora raportu znajdowała się w uzupełnieniach raportu (s. 6 skargi kasacyjnej). To stwierdzenie gołosłowne w odniesieniu do uzupełnienia raportu z września 2015 r. znajdującego się w aktach administracyjnych, a ponadto sprzeczne z tym żądaniem strony skarżącej kasacyjnie, która podnosząc zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, gdy idzie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko wraz z nazwiskiem osoby go sporządzającej, oczekiwała od sądu pierwszej instancji, aby zostać wezwanym do uzupełnienia tego dokumentu o podpis autora w/w uzupełnienia raportu.

Trafne przeto jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że uzupełnienie raportu z września 2015 r. nie spełnia wymogu z art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś. Nie można zarazem przypisywać sądowi a quo stwierdzenia, aby w realiach kontrolowanej sprawy to uzupełnienie raportu środowiskowego było opatrzone podpisem jego autora (autorów). Sąd wojewódzki stwierdził tylko fakt braku podpisu, co uniemożliwiało niewątpliwie identyfikację autora raportu, a w konsekwencji doprowadziło ten sąd do wniosku odnośnie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 19 Uioś w stopniu uzasadniającym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 i 2 noweli Uioś z 2015 "poprzez niewskazanie przez sąd konieczności zastosowania do niniejszego postępowania "dotychczasowych" przepisów Uioś, w szczególności w zakresie merytorycznej części raportu oddziaływania na środowisko". Ta podstawa kasacyjna nie została także w sposób formalnie poprawny skonstruowana, skoro nie wyłuszczono, czy zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego polegać miałby na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. Art. 66 ust. 1 noweli Uioś z 2015 określa, że "Do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe", w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek powiązania treści cyt. przepisu, któremu miałby uchybić sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku. Z kolei art. 6 ust. 2 noweli Uioś z 2015 stanowi, że "Do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". W motywach skargi kasacyjnej wywodzi się, że nowelą Uioś z 2015, obowiązującą od 1 stycznia 2017 r., wprowadzono wymóg podpisania raportu oddziaływania na środowisko, co w konsekwencji miało prowadzić sąd pierwszej instancji do nieprawidłowych wniosków oraz stosowania "nieprawidłowych przepisów". Rzecz w tym, co uprzednio wyłuszczono, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie wywodził o konieczności opatrzenia uzupełnienia raportu z września 2015 r. podpisem jego autora (autorów), ile stwierdzał niewątpliwy brak identyfikacji autorskiej tego dokumentu, a w konsekwencji brak możliwości uwzględnienia jego treści w kontekście wydania decyzji środowiskowej.

Jeśliby intencją autora skargi kasacyjnej było kwestionowanie braku stosownych wytycznych w zaskarżonym wyroku odnośnie uwzględnienia przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu konsekwencji wynikającej z art. 6 ust. 2 noweli Uioś w zw. z art. 1 pkt 30 lit. a tiret trzynaste odnośnie wymogu opatrzenia raportu oddziaływania na środowisko o podpis autora tego raportu, należało postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, takiego zarzutu w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.

W nawiązaniu do uprzednich wywodów nietrafny jest zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie sądu nie na podstawie przepisów prawa i nie w jego granicach stosując nieobowiązujące dla przedmiotowego postępowania "przepisy prawa w znowelizowanym brzmieniu". WSA w Warszawie stosował przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i stosownie do realiów kontrolowanej sprawy administracyjnej.

C. Powyższe uwagi (pkt B uzasadnienia) prowadzić muszą do wniosku, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145a § 1 w zw. z art. 153 Ppsa wskutek ich niewłaściwego zastosowania. Z art. 153 Ppsa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, z kolei przepis art. 145a § 1 cyt. ustawy określa, że "W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu". Trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący zauważa, że w przedmiotowej sprawie nie sposób było oczekiwać, aby sąd pierwszej instancji mógł wskazać sposób załatwienia sprawy polegającej na określeniu środowiskowych uwarunkowań planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. O trafności tego stanowiska przesądza brak spełnienia zastrzeżenia przewidzianego dyspozycją art. 145a § 1 Ppsa – "jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy". Nie można jednak podzielić dalszej uwagi skarżącego, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań mieści się w ramach uznania administracyjnego, skoro z przepisów Uioś wynikają oznaczone przesłanki np. odmowy ustalenia decyzji środowiskowej. Istotną okolicznością determinującą brak akceptacji dla skuteczności powyżej skonstruowanej podstawy kasacyjnej związanej z art. 145a § 1 Ppsa było to, że okoliczności sprawy nie pozwalały na formułowanie przez sąd wojewódzki oceny co do sposobu zakończenia postępowania i treści decyzji środowiskowej.

D. Nie jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś, zgodnie z którym raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać "opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru". Zasadnie sąd pierwszej instancji po wykluczeniu jako dowodu uzupełnienia raportu z września 2015 r. w aspekcie wariantowania inwestycji doszedł do wniosku, że źródłowy raport z grudnia 2014 r. oraz jego uzupełnienie z marca 2015 r. nie spełniają wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś w zakresie wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Sąd w tym składzie podziela stanowisko sądu a quo, że opis wariantów musi przedstawiać opis trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie: wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 558/17 (CBOSA.nsa.gov.pl) zasadnie wyłuszczono, że raport środowiskowy powinien zawierać opis i analizę trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty. Takie stanowisko dominuje w najnowszych judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w tym składzie podziela je w realiach kontrolowanej sprawy. Trafnie przeto sąd pierwszej instancji – eksponując treść art. 66 ust. 1 pkt 5 Uioś – wywodził, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru.

E. Zarzutu naruszenia przepisów art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 "K.c." poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które prowadzić ma do przewlekłego prowadzenia postępowania wpływając na ograniczenie własności skarżącego do nieruchomości i możliwości swobodnego jej zagospodarowania nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, co uniemożliwia Sądowi jego prawidłowe rozpoznanie. Brak ponadto identyfikacji skrótu "K.c." użytego w tak skonstruowanej podstawie kasacyjnej. Sąd nie może domyślać się intencji strony, przymus radcowsko-adwokacki w sporządzeniu skargi kasacyjnej gwarantować ma odpowiedni jej poziom formalny, skoro Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami kasacyjnymi. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym w istocie ma polegać naruszenie przez WSA w Warszawie art. 20 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, z których wynika odpowiednio, że "Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej" oraz "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia".

F. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800), mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, nr 3, poz. 38.