Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 53/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: odrzucono skargę, zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: Art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 63 ust. 1  i art. 64  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 525
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie braku wezwania rady gminy do podjęcia uchwały postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu W. W. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

W dniu 11 maja 2016 r. W. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem Wojewody, skargę na bezczynność Wojewody polegającą na braku wezwania Rady Gminy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy T. K., z uwagi na niezaprzestanie przez niego w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania zarządzania działalnością gospodarzą prowadzoną wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Wystąpienie ze skargą było poprzedzone wezwaniem skierowanym przez W. W. wskazanego jako Wójt Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez wezwanie Rady Gminy do podjęcia uchwały w zakresie wyżej wskazanym.

Skarżący w wywodzonej skardze wniósł na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 R., poz. 525 z późn. zm.) o nakazanie Wojewodzie skierowania do Rady Gminy wezwania do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy, T. K., a w razie bezskutecznego upływu terminu, o nakazanie Wojewodzie wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy, T. K.

Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że T. K. pełniąc funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] Klub Sportowy "A"- R nie zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z a art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i brak wezwania Rady Gminy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandaty radnego Rady Gminy T. K.

W uzasadnieniu do złożonej skargi W. W. wskazał, że T. K. w dniu 16 listopada 2014 r. został wybrany radnym Rady Gminy, a w dniu 1 grudnia 2014 r. złożył ślubowanie. Jednocześnie pełnił on funkcję Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...] Klub Sportowy "A"-R, które zgodnie z umową ze Spółką A Spółka jawna udostępnia powierzchnię reklamową na stadionie [...] Klubu Sportowego "A"- R w zamian za co Spółka A Spółka jawna uiszczała na rzecz Stowarzyszenia comiesięczną dotację. Wprawdzie na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 9 kwietnia 1983 r. Stowarzyszenie [...] Klub Sportowy "A"- R korzysta z mienia gminnego nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], na której wybudowano boiska do piłki nożnej, trybuny oraz budynek gospodarczy z szatniami i zapleczem socjalnym, lecz działka ta stanowi hipoteczną własność Gminy. Zdaniem skarżącego, skoro Stowarzyszenie [...] Klub Sportowy "A"- R uzyskuje przychody z ustawionych na obiekcie banerów reklamowych oraz z tytułu umieszczenia na strojach sportowych zawodników logo "A Sp. J." to należy uznać, że reklamuje i promuje za odpłatnością A Spółka Jawna. Tym samym, należy uznać, że Stowarzyszenie to prowadziło i prowadzi działalność gospodarczą. Prowadząc wyżej opisaną działalność, [...] Klub Sportowy "A" - R korzystało i korzysta z mienia Gminy - nieruchomości stanowiącej działkę, na której wybudowano infrastrukturę sportową. W związku z tym należy uznać, że T. K. pełniąc funkcję Prezesa Zarządu [...] Klub Sportowy "A" – R. zarządza prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy, w której to gminie jest radnym. Podnosi dalej, że Wojewoda został poinformowany o powyższych okolicznościach, jednak mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie znalazł podstaw do skorzystania ze przysługujących mu środków nadzorczych.

Na koniec skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie działa w imieniu Gminy, ale swoim własnym, jednakże nie można pominąć faktu, iż pełni on funkcję organu wykonawczego gminy, a tym samym spoczywa na nim szczególna odpowiedzialność za prawidłowe funkcjonowanie gminy, w tym sygnalizowanie wszelkich nieprawidłowości w zakresie zgodnego z prawem reprezentowania mieszkańców gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej niedopuszczalność, a z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił zaprezentowanej argumentacji, o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wyłącznie od wojewody zależy, czy skorzysta ze swoich uprawnień nadzorczych. Ani osoba fizyczna, ani prawna nie może domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani podjęcia przez niego działania, które jest elementem działania nadzorczego. Nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 1244/98, opub. w LEX nr 47305 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 629/04, opub. w LEX nr 158865). W konsekwencji uznać należy, że żaden "podmiot zewnętrzny" nie może skutecznie domagać się od wojewody podjęcia czynności nadzorczych, w tym podjęcia czynności o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda podniósł również brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Strona skarżąca wnosząc przedmiotową skargę powołała się na art. 64 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w wojewodzie, zgodnie z którym w przypadkach, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Legitymację do wniesienia powyższej skargi ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone powyższą bezczynnością organu (art. 63 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Twierdzenia te należy odnieść do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 63 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ponadto skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącego, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Nie można zatem z samego faktu posiadania zastrzeżeń do oceny dokonanej przez organ nadzoru odnośnie ewentualnego naruszenia przez radnego rady gminy zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia bezczynności wojewody w tym zakresie, jako że kwestionowania bezczynność nie dotyczy prawa i obowiązków obywatela wnoszącego skargę i nie odnosi się do sytuacji prawnej skarżącego, nawet gdy sprawuje on funkcje organu wykonawczego gminy.

Z obu powyżej wskazanych przyczyn tj. braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpatrywania niniejszej sprawy oraz braku legitymacji skarżącego do złożenia przedmiotem skargi złożona skarga winna podlegać odrzuceniu.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze strona przeciwna do skarżącej podniosła, że nie zaistniała przyczyna, która mogłaby być podstawą do zastosowania środków nadzorczych zmierzających do wygaszenia mandatu radnego Rady Gminy T. K.

W dniu 26 maja a 2015 r., Klub Radnych Rady Gminy - Społeczny Komitet Wyborczy, w którego imieniu działała M. P. złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie możliwości naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegającym na prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnych Rady Gminy - T. K., J. F., R. W. i J. J. Radni ci jednocześnie pełnią funkcję członków Zarządu [...] Klubu Sportowego A" - R; zgodnie z wypisem z KRS T. K. jest Prezesem Zarządu Stowarzyszenia [...] KS "A" - R. Stowarzyszenie to korzysta z działki nr [...], która jest własnością hipoteczną Gminy. Na organizowane rozgrywki piłkarskie sprzedawane są bilety wstępu zawierające m.in. reklamy dwóch firm. Ponadto występuje w rozgrywkach pod szyldem sponsora - firmy A. Zdaniem interweniujących zarządzanie KS "A" R przez osoby będące jednocześnie radnymi Gminy, której własnością jest nieruchomość wykorzystywana przez Klub, stanowi o naruszeniu przepisów art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 6 lipca 2015 r. Wojewoda skierował do radnych Rady Gminy oraz do Wójta Gminy pisma o zajęcie stanowiska, co do treści wniesionej interwencji. Ponadto organ nadzoru zwrócił się do Starosty o przesłanie dokumentów będących w jego posiadaniu związanych z działalnością [...] Klubu Sportowego "A"-R. Starosta w dniu 27 lipca 2015 r. przesłał dokumenty będące w posiadaniu Starostwa Powiatowego, przekazane przez Sąd Rejonowy Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowe Stowarzyszenie nie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców.

Radni, w odpowiedzi na skierowane do nich pisma oświadczyli, w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. że w myśl ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ich działalność jako radnych Rady Gminy w Stowarzyszeniu [...] KS "A"- R prowadzącym nieodpłatną działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych, nie podlega ograniczeniom zawartym w ustawie o samorządzie gminnym dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej na majątku gminnym. Ponadto poinformowali, iż analogiczny wniosek z zarzutami pod ich adresem był już złożony do Urzędu Wojewódzkiego w 2013 r., w odpowiedzi na który otrzymali opinię Wydziału Prawnego i Nadzoru w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. znak nr [...]. Podkreślili, że od 2013 r. ich działalność i działalność Stowarzyszenia nie uległa żadnym zmianom, a środki pozyskiwane przez Stowarzyszenie stanowią wkład własny do corocznego konkursu ogłaszanego przez Wójta Gminy na zasadach powszechnej dostępności.

Z kolei Wójt Gminy w piśmie z dnia 27 lipca 2015 r., wyjaśnił, że stadion sportowy będący w użytkowaniu przez [...] Klub Sportowy "A"- R jest usytuowany na działkach stanowiących własność Gminy. Na terenie tego obiektu sportowego LKS "A" R prowadzi działalność statutową jako stowarzyszenie, organizując rozgrywki piłkarskie w kilku kategoriach wiekowych w ramach Polskiego Związku Piłki Nożnej. Na postawie zgłoszonej w dniu 8 grudnia 2014 r. oferty na realizację zadania publicznego w zakresie upowszechniania kultury fizycznej Wójt Gminy stwierdził, że w skład Zarządu [...] Klubu Sportowego "A" - R wchodzą radni Rady Gminy – między innymi radny T. K. – Prezes Zarządu. Wójt poinformował, że w sprawie sprzedaży biletów nie posiada oficjalnych dokumentów potwierdzających ten fakt. Oświadczył, że Urzędowi Gminy nie są znane zasady umieszczania reklam. Urząd Gminy nie jest informowany o użyczaniu przez Stowarzyszenie miejsca pod reklamy. Wójt ponadto wyjaśnił, że w żadnych oficjalnych dokumentach dostępnych w Urzędzie Gminy nie pojawia się nazwa sponsora Klubu, jednakże na podstawie rozmowy z właścicielem firmy "A" z siedzibą R, Wójt potwierdził że w roku ubiegłym została zawarta umowa sponsorska z Zarządem KS "A" R i były przekazywane środki finansowe na działalność Klubu w miesięcznych ratach.

W nawiązaniu do złożonych już wyjaśnień, organ nadzoru zwrócił się pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. do radnych Rady Gminy, których dotyczyła przywołana interwencja, o ich uzupełnienie o informacje, czy KS "A" R zawierało umowy dotyczące reklamowania się podmiotów gospodarczych na obiektach użytkowanych przez Stowarzyszenie oraz czy zawierało umowy sponsoringu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, radni w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. wyjaśnili, że z tytułu reklam umieszczanych na biletach, Klub nie uzyskuje żadnych dochodów. Dochody z reklamy dotyczącej firmy "A", Klub przekazuje na statutową działalność, jak również na wkład własny w konkursie organizowanym przez Wójta Gminy, w którym Klub bierze coroczny udział.

W załączeniu do pisma radni przedstawili umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę zawartą w dniu 1 sierpnia 2014 r. pomiędzy KS A a firmą "A". Z tytułu dzierżawy powierzchni reklamowej dzierżawca uiszcza comiesięcznie czynsz dzierżawny. Jednocześnie wydzierżawiający zobowiązał się do wykorzystania wszystkich otrzymanych środków na działalność statutową.

Wojewoda uznał, iż nie znajduje podstaw do zastosowania przysługujących mu zgodnie z prawem środków nadzorczych, albowiem w tej konkretnej sytuacji nie doszło do naruszenia ustawowych ograniczeń i zakazów znajdujących zastosowanie do osób pełniących mandat radnego.

W odpowiedzi na skargę W. W. strona przeciwna do skarżącej dalej potwierdza, iż nie zaistniały przesłanki do wygaszenia mandatu radnego T. K., albowiem nie naruszył on zakazu o którym mowa w art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 24f. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Konsekwencją naruszenia powyższego zakazu jest wygaszenie mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy.

Jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, coroczna dotacja na rzecz [...] Klubu Sportowego "A" R, nie jest udzielana w sposób uprzywilejowany, ale jest udzielana w otwartych konkursach, na zasadach powszechnej dostępności.

Ponadto, jak ustalił to już wcześniej organ nadzoru w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w 2013 r. i w 2014 r., dotyczącym trzech spośród czterech radnych, których dotyczyła interwencja Klubu Radych Rady Gminy, a którzy byli również radnymi Rady Gminy w poprzedniej kadencji, [...] KS "A"- R korzystał z nieruchomości stanowiącej mienie gminne na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 9 kwietnia 1983 r. o przekazaniu w użytkowanie Klubu parceli gruntowej [...] (obecnie działka nr [...]). KS "A" R na działkach tych wybudował z własnych środków i pozyskanych dotacji celowych boiska do piłki nożnej, trybuny oraz budynek gospodarczy z szatniami i zapleczem socjalnym. W wyniku komunalizacji nieruchomość ta stała się własnością Miasta i Gminy, a po utworzenia Gminy w 1995 r. jest własnością tej Gminy. Na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek a do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu- . grunt i budynek będący w użytkowaniu KS "A" R pozostawiono w użytkowaniu Klubu na podstawie decyzji z 1983 r., stosując przepisy o trwałym zarządzie.

Jak z powyższego wynika, KS "A" R korzysta z nieruchomości gminnej, jednakże w kontekście przyjętej linii orzeczniczej sądów administracyjnego (w tym między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2968/13), jeśli radny czy też podmiot w którego władzach radny zasiada korzysta wprawdzie z mienia gminnego, ale jest to wynikiem odległych zaszłości, i nie jest związane z aktywnością organów gminy w trakcie kadencji w której radny sprawuje mandat, nie można uznać że radny naruszył swoim działaniem ustawowy zakaz określony w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. W takim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności zastosowanych środków administracyjnoprawnych i zachowaniem adresata przywołanej normy prawnej.

W niniejszym stanie faktycznym stosunek prawny łączący Gminę z [...] Klubem Sportowym "A"- R w przedmiocie korzystania z nieruchomości gminnej ma właśnie taki specyficzny charakter - ze względu m.in. na wspominaną już czasową zaszłość - nie tylko cywilnoprawny, ale również administracyjny, do którego odpowiednie zastosowanie mają normy prawne dotyczące trwałego zarządu nieruchomością. Nie można więc uznać że radni naruszyli zapis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o zakazie zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania legalności działań lub bezczynności organów wykonujących administracje publiczną w zakresie określonym art. 3 P.p.s.a. Zakres ten obejmuje:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5;

10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takie odrębne podstawy zawierają art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 z późn. zm.).

Art. 63 i 64 ww. ustawy prowadzą do odkodowania na potrzeby tej sprawy następującej normy prawnej: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez wojewodę nie wykonującego czynności nakazanych prawem (pozostającego w stanie bezczynności) w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu tego organu, któremu zarzuca bezczynność, zaskarżyć bezczynność do sądu administracyjnego.

Na podstawie powołanych przepisów należy stwierdzić, że skutecznie można zaskarżyć tylko taką bezczynność wojewody, gdy skargę wnosi podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez wojewodę nie wykonującego czynności nakazanej prawem. W pierwszej kolejności musi być wykazane, że dana bezczynność spowodowała naruszenie uprawnienia lub obowiązku osoby wnoszącej skargę. Dopiero ustalenie zaistnienia tej okoliczności pozwoli na ocenę, czy owa bezczynność wynika z niewykonywania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy też jest to inna sytuacja.

Tym samym musi zostać wykazany bezpośredni związek między niewykonaniem przez wojewodę czynności a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, w konsekwencji czego sąd administracyjny stosownie do art. 64 ust. 2 ww. ustawy mógłby nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności (tych, których niewykonanie naruszyło interes prawny lub uprawnienie skarżącego) na rzecz skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wnoszący skargę domaga się na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie od Sądu nakazania Wojewodzie wezwania w trybie art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) Rady Gminy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. K. Warunkiem przyjęcia w powołanym wyżej trybie (art. 64 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w wojewódzkie) danej skargi do merytorycznego rozpoznania jest ustalenie, że bezczynność wojewody spowodowała naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego – będącego także wójtem Gminy.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09).

Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91).

Zastosowanie w art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 ww. ustawy konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. W powołanych artykułach istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku bezczynności danego organu. Przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że z chwilą zaistnienia stanu bezczynności interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć. Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. Osobisty oznacza własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany i musi tenże interes wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego bezczynność i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną bezczynnością.

Skarżącemu jako członkowi wspólnoty samorządowej Gminy nie przysługuje interes prawny lub uprawnienie w domaganiu się podjęcia określonych czynności przez organ nadzoru nad organem stanowiącym tej gminy. W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, że przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), a dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl tego artykułu samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Samo pozostawanie członkiem wspólnoty gminnej nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej określonej osoby, stąd uchwała czy zarządzenie organu gminy nie mogą naruszać jej interesu prawnego, który miałby swoje źródło w tym członkostwie.

Ponadto strona skarżąca jest jednocześnie wójtem Gminy i nawet ta okoliczność nie wskazuje, aby skarżącemu z tytułu pełnienia funkcji organu wykonawczego przysługiwał interes prawny lub uprawnienie, które zostało naruszone zarzucaną bezczynnością wojewody. Także Sąd nie stwierdził, aby z jakiegokolwiek przepisu wynikał w tej sprawie interes prawny (lub uprawnienie) skarżącego. Ani art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie kreują żadnych uprawnień lub praw dla wójta gminy. Wójt gminy nie jest organem nadzorującym radę gminy i nie ma uprawnień do domagania się pod rady określonej treści uchwał. Nawet hipotetycznie zakładając, że wójt danej gminy nie zgadza się z uchwałą organu stanowiącego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego twierdząc, że narusza taka uchwała prawo – to i tak żaden przepis nie pozwala wójtowi na skontrolowanie takiej uchwały lub jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skoro wójt nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie skargi uchwał w przedmiocie wygaszania mandatów radnych, to także nie ma uprawnień do kwestionowania w tym zakresie bezczynności, w tym bezczynności organu nadzoru.

Nawet powoływanie się na szczególną odpowiedzialność wójta za prawidłowe funkcjonowanie gminy oraz sygnalizowania wszelkich nieprawidłowości nie stanowi żadnego interesu prawnego lub uprawnienia wójta. Żaden bowiem przepis nie wiąże z odpowiedzialnością wójta prawa do zaskarżania bezczynności organu nadzoru. Żaden przepis nie przyznaje wójtowi szczególnych uprawnień związanych z – jak wskazał skarżący - "sygnalizowaniem" nieprawidłowości.

Rację należy przyznać stronie przeciwnej do strony skarżącej która zasadnie wywodzi, że analiza przepisów zawartych w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że działanie wojewody jako organu nadzoru polegające na braku wezwania organu stanowiącego do podjęcia uchwały nie może być w tej sprawie przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Żaden z przepisów prawa nie pozwala, aby wójt gminy mógł skutecznie domagać się w okolicznościach tej sprawy od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani - jak w tym przypadku - podjęcia przez wojewodę działania, skierowanego do organu stanowiącego danej gminy.

Ponieważ skarżący w skardze nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub obowiązku i Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania, że takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącego zaistniało – skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.