Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 403/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej w K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 marca 2008 r., nr [...], Wójt Gminy S. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego "N" na działkach nr [..] i [...] w miejscowości N., gmina S.

Prokurator Okręgowy w G. złożył sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prokurator wskazał, iż przedmiotowa decyzja rażąco narusza art. 53 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. nr 25, poz. 150 ze zm.), gdyż nie zapewniono społeczeństwu udziału w postępowaniu oraz art. 52 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, albowiem zaakceptowano Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej kopalni złoża piasku "N" w N. niespełniający wymagań ustawowych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, iż postanowieniem z dnia 3 stycznia 2008 r., nr [...], Starosta Powiatowy w K. uznał sporządzenie takiego raportu za konieczne. Starosta Powiatowy zauważył jednocześnie, że wnioskodawca złożył Raport z grudnia 2007 r. opatrując tę okoliczność uwagą że uzupełnienie tego dokumentu powinno nastąpić w dalszym postępowaniu. Prokurator wskazał, iż obwieszczeniem z dnia 14 stycznia 2008 r. Wójt Gminy S. zawiadomił o prowadzonym postępowaniu i wyznaczył okres od dnia 14 stycznia 2008 r. do dnia 4 lutego 2008 r. na zapoznanie się z wyłożonym Raportem oraz na składanie uwag i wniosków, po czym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu w zakresie określonym w art. 53 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a pismem z dnia 17 stycznia 2008 r. wystąpił do Starosty Powiatowego w K. o uzgodnienie dołączonego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ponadto podał, iż osiemnaścioro mieszkańców N. pismem z dnia 24 lutego 2008 r. zaprotestowało przeciwko zaplanowanemu przedsięwzięciu. Wójt Gminy S. stwierdził, że powyższy protest wpłynął po terminie i pozostawił go bez rozpoznania. Prokurator podniósł, iż raport z grudnia 2007 r. mógł stać się raportem w rozumieniu Prawa ochrony środowiska najwcześniej z chwilą uostatecznienia się wskazanego postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 16 stycznia 2008 r., co nastąpiło w dniu 25 stycznia 2008 r., gdyż od tej daty toczyło się postępowanie, w ramach którego sporządzany był dokument i ta data mogła otworzyć 21 - dniowy termin składania uwag i wniosków. Zamykając publiczną dyskusję w dniu 4 lutego 2008 r. Wójt Gminy S. rażąco naruszył prawo, tj. art. 53 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Ponadto Prokurator wskazał, iż Wójt Gminy S. popierając przedsięwzięcie w wersji zaakceptowanej zaskarżoną decyzją i nie przewidując żadnych wariantów naruszył art. 52 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Prokurator podniósł, iż pkt 11 art. 52 ww. ustawy, nakazywał autorom przeanalizowanie możliwych konfliktów społecznych czego nie uczynili, pomimo pisma protestacyjnego z dnia 24 lutego 2008 r.

Rozpoznając sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt 4283/09, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. uznając, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności, albowiem powołane przez Prokuratora przepisy, którym uchybił, w jego ocenie, organ, nie stanowiły podstawy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ wyjaśnił, że raport sporządzony został po uzgodnieniu ze Starostą Powiatowym w K. i uwzględnieniu wskazanych przez niego warunków. Tym samym organ uznał, iż przedstawiony raport posiada elementy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji o określeniu środowiskowych uwarunkowaniach zgody przedmiotowego przedsięwzięcia. Wobec tego brak wszystkich elementów raportu, o którym mowa we wskazanym art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Organ nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 53 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. ograniczenia udziału społeczeństwa w postępowaniu. W treści decyzji wskazano, iż Wójt Gminy S. podał do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie, że w terminie od 14 stycznia 2008 r. do 4 lutego 2008 r. wyłożony będzie raport oddziaływania na środowisko projektowanej kopalni złoża piasku "N" zlokalizowanej w miejscowości N. na działce nr [...] i na części działki nr [...] oraz o możliwości zapoznania się z raportem oraz składania uwag i wniosków związanych z inwestycją. Zaznaczono też, iż uwagi lub wnioski złożone po upływie zakreślonego terminu pozostawi się bez rozpatrzenia. Obwieszczenie wywieszono na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu Gminy S. oraz w pobliżu planowanej inwestycji na tablicy ogłoszeń w miejscowości N. W terminie podanym do publicznej wiadomości nie wpłynęły żadne protesty i opinie odnoszące się do planowanej inwestycji. Dopiero po upływie wyznaczonego terminu, tj. w dniu 25 lutego 2008 r. wpłynął protest właścicieli działek letniskowych przeciwko planowanej inwestycji. Z uwagi na wpłynięcie protestu po upływie wyznaczonego 21 - dniowego terminu, pozostawiono go bez rozpatrzenia, co jest zgodne z treścią art. 32 ust. 1a ustawy - Prawo ochrony środowiska. W ocenie organu zapewniono mieszkańcom udział w postępowaniu.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prokurator Okręgowy w G. pogłębił argumentację sformułowaną w sprzeciwie stwierdzając, że Wójt Gminy S. nie powinien zgodzić się na realizację przedsięwzięcia, które nie zostało ocenione w postępowaniu z udziałem społeczeństwa na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Odniósł to zarówno do podnoszonych w sprzeciwie braków merytorycznych złożonego raportu, jak i zapewnienia społeczeństwu faktycznego udziału przy formułowaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, że opracowanie złożone przez inwestora mogło się stać raportem oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska dopiero z chwilą doręczenia stronom postępowania postanowienia Wójta Gminy S. z dnia 16 stycznia 2008 r. nakładającego obowiązek sporządzenia tego dokumentu i skoro wyznaczono datę składania uwag na 4 lutego 2008 r. to nie zapewniono społeczeństwu 21 - dniowego okresu na wzięcie udziału w postępowaniu uzgodnieniowym.

W dniu 16 lutego 2010 r. wpłynął wniosek H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 11 marca 2008 r. Wnioskodawca wniósł o rozpatrzenie tego wniosku w postępowaniu w sprawie ponownego rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w G.

Rozpatrując wniosek Prokuratora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło własną decyzję z dnia 30 grudnia 2009 r. i stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia 11 marca 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności odmówił H. W. przymiotu strony w postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu Prokuratora. W dalszej kolejności organ administracji uznał, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza przepisy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Organ wskazał, że uchybienia w procedowaniu miały miejsce już na etapie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska – Starostą K. Wójt Gminy S. do wniosku o uzgodnienie, wbrew wymogom art. 48 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dołączył jedynie projekt decyzji w sprawie złożonego wniosku oraz dokument nazwany Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej kopalni piasku "N" oraz kopię mapy ewidencyjnej. Jednakże w dacie wystąpienia Wójta Gminy S. o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia (17 stycznia 2008 r.) brak było nawet nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia przedmiotowego raportu (postanowienie w tej sprawie z dnia 16 stycznia 2008 r. zostało odebrane przez wnioskodawcę w dniu 18 stycznia 2008 r.). Dopiero z tą datą można było mówić o istnieniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a zapisy tego dokumentu mogły być brane pod uwagę zarówno przez organ I instancji, organ uzgadniający, jak też strony postępowania oraz społeczeństwo. Wójt Gminy S. nie dokonał analizy dołączonego do wniosku inwestora dokumentu pt. Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej kopalni piasku "N" w zakresie zgodności jego treści zarówno ze swoim postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 r., jak i postanowieniem Starosty K. z dnia 3 stycznia 2008 r. czy jest zgodny z art. 52 ust. 1 i ust.3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dopiero taka analiza dołączonego do wniosku dokumentu winna był podstawą dla organu I instancji do wystąpienia z uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia ze Starostą K. W ocenie organu dokument uznany w toku postępowania za raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 52 ust. 1 i ust. 3 ustawy, zawiera istotne braki, w szczególności w zakresie wariantowości przedsięwzięcia, które nie zostały uzupełnione przez wnioskodawcę, i co istotne, do których uzupełnienia nie dążyły organy orzekające w sprawie.

Takie działania i zaniechania obu organów rażąco naruszyły przepisy art. 52 ust. 2 pkt 3, 4, 5 i 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 48 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, albowiem uzgodnienie przez Starostę K. realizacji przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego "N" na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N. gmina S. nastąpiło bez podstawowego dokumentu, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W dalszej kolejności postanowienie Starosty K. stanowiło podstawę dla wydania w dniu 11 marca 2008 r. decyzji przez Wójta Gminy S.

Kolegium uznało nadto, iż naruszone zostały przepisy dotyczące zapewnienia społeczeństwu udziału w toku całego postępowania zmierzającego do ustalenia środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji. Po pierwsze, obwieszczenie Wójta Gminy S. z dnia 14 stycznia 2008 r. - wskazujące termin na zapoznanie się z raportem oddziaływania na środowisko projektowanej kopalni złoża piasku "N" oraz składanie wniosków i uwag (od 14.01.2008r. do 04.02.2008r.) - zostało ogłoszone jeszcze zanim na wnioskodawcę został nałożony obowiązek sporządzenia raportu zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 i ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska. Społeczeństwo nie miało zatem do czego zgłaszać uwag, bo taki raport w rozumieniu ustawy nie istniał. Po drugie, wadliwy był sposób podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu procedury uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań inwestycji, albowiem w aktach sprawy brak jakichkolwiek jest dowodów wskazujących, iż obwieszczenie (nawet wydane zbyt szybko) znalazło się w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Dlatego też za zasadne uznano twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji Wójta Gminy S. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - art. 53 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Kolegium dokonując oceny przedmiotowej decyzji w świetle obowiązującego w dacie jej wydawania art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu: decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, uznało, że wszystkie zarzuty odnoszące się do przedmiotowego postępowania zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa, winny być uznane za kolejną przesłankę - określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska i w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1; art. 51 ust.2 i art. 52 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 11 oraz ust. 3, art. 53 uzasadniającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa procesowego poprzez obrazę art. 80 k.p.a., polegającą na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów na skutek uznania, że znajdujący się w aktach sprawy Raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej kopalni złoża piasku "N" nie mógł stanowić dowodu w sprawie oraz błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że błędy popełnione przez organ w trakcie zapewniania społeczeństwu udziału w postępowaniu poprzedzającym decyzję środowiskową, które w rzeczywistości nie ograniczyły uprawnień społeczeństwa w tym postępowaniu, stanowią rażące naruszenie prawa. Zarzucono również naruszenie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 32 ustawy, poprzez uznanie, że brak było dowodu obwieszczenia o toczącym się postępowaniu w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia jest równoznaczne z niedokonaniem zawiadomienia społeczeństwa o toczącym się postępowaniu oraz art. 52 ustawy poprzez przyjęcie, że raport oddziaływania na środowisko zawsze musi zawierać wszystkie elementy w tym przepisie wskazane bez względu na rodzaj przedsięwzięcia, którego dotyczy, a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości decyzji i ochrony praw nabytych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że naruszenia przepisów wskazane przez organ orzekający o stwierdzeniu nieważności nie należało zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. I tak, w jego ocenie brak obwieszczenia w pobliżu planowanej inwestycji, przy spełnieniu wymogu obwieszczenia w pozostałe, wymagane Prawem ochrony środowiska sposoby, mogłoby zostać uznane za naruszenie zwykłe, możliwe do uwzględnienia w postępowaniu odwoławczym, a nie rażące naruszenie prawa, kwalifikujące decyzję do stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że dołączony przez inwestora do wniosku dokument nazwany raportem mógł stanowić raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w rozumieniu ustawy dopiero z chwilą nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia przedmiotowego raportu. W niniejszej sprawie nastąpiło to postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 r. i dopiero po tej dacie organ miał obowiązek umożliwić społeczeństwu udziału w postępowaniu. Według organu o treści raportu przesądza art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Odstępstwo od wymienionych w tym przepisie składników raportu może zaistnieć wyłącznie wobec ziszczenia się hipotezy art. 52 ust. 1a wskazanej ustawy. W niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające wyłączenia nie zachodziły. Kolegium podkreśliło, że w dacie wydania decyzji środowiskowej obowiązywał przepis art. 11 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym każde, nie tylko rażące naruszenie przepisów tej ustawy, powodowało nieważność wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Wbrew zarzutom skargi organ administracji rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.).

W świetle obowiązujących w dacie orzekania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na planowaną inwestycję przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) inwestycja polegająca na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego "N" dopuszczalna była po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Procedura podjęcia tej decyzji przewidziana jest w rozdziale 2 zatytułowanym "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć".

W zaskarżonej decyzji, jako podstawę jej wydania, wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy te stanowią odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności.

Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż nieważna jest decyzja rażąco naruszająca prawo. Za rażące naruszenie prawa rozumie się takie naruszenie prawa, które jest oczywiste, dotyczy przepisu o istotnym charakterze i powoduje skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad nie jakichkolwiek, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 745-746) Za "rażące naruszenia prawa" uznać należy oczywistą sprzeczność wydanej decyzji z przepisem prawa, przy czym stan prawny powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. decyzja jest nieważna jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. nr 129 z 2006 r. poz. 902 ze zm.). w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu stanowił, iż decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Zapis art. 11 Prawa ochrony środowiska o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska niewątpliwie przewidywał nieważność wydanej decyzji z mocy prawa i wskazywany jest w doktrynie jako typowy przykład uregulowania o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. Przepis ten utracił moc w dniu 15 listopada 2008 r., wobec jego uchylenia ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Fakt uchylenia tego przepisu, nie wyłączał jego zastosowania w niniejszej sprawie. Podlegająca badaniu decyzja została wydana w dniu 11 marca 2008 r., a więc w czasie obowiązywania normy art. 11 Prawa ochrony środowiska, przewidującej nieważność decyzji w mocy prawa. Badanie prawidłowości decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. następuje w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu. Jeżeli wydana decyzja dotknięta jest sankcją nieważności z uwagi na sprzeczność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, decyzja ta pozostaje decyzją nieważną, mimo zmiany stanu prawnego. Jest ona decyzją skuteczną i pozostaje w obrocie prawnym, do czasu stwierdzenia jej nieważności, a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego orzeczenia. Norma art. 11 Prawa ochrony środowiska, mimo jej uchylenia, znajduje zatem zastosowanie do oceny ważności decyzji wydanych pod jej rządami. Ustawodawca w art. 11 ustawy przewidział, iż sankcją nieważności skutkuje naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia. Zdaniem Sądu, interpretacja tego przepisu przemawia za przyjęciem, iż sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego. Brak jest podstaw do przyjęcia, by sankcją nieważności skutkowało jedynie naruszenie prawa o charakterze rażącym. Z treści przepisu nie wynika takie ograniczenie. Nadto przeciwko takiej interpretacji przemawia wykładnia systemowa i lub celowościowa, bowiem zakres art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 Prawa ochrony środowiska, pokrywałby się w takiej sytuacji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 11 Prawa ochrony środowiska byłby zatem zbędny. Przyjąć należy, iż celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcję nieważności decyzji w art. 11 ustawy było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę dóbr lub wartości, których dotyczy to uregulowanie.

Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska wprowadzają szereg szczególnych uregulowań prawnych dotyczących postępowania, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska – w tym unormowania dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Szczególne uregulowania procesowe, odrębne od przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, wprowadzone zostały w związku ze specyfiką przedmiotu ochrony jakim jest środowisko i w określonym celu. Naruszenie przepisów procesowych, w tym zakresie, może zatem stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 62/08 Lex Nr 516231).

W ocenie Sądu, zaistniałe w prowadzonym postępowaniu naruszenia przepisów ochrony środowiska, skutkują nieważnością decyzji Wójta Gminy S. z dnia 11 marca 2008 r. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowią naruszenia przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, które zgodnie z art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska takiego udziału wymaga. Instytucja udziału społeczeństwa w postępowaniach w sprawach ochrony środowiska uregulowana w Dziale V ustawy - Prawo ochrony środowiska zatytułowanym "Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska" została wprowadzona w celu zapewnienia mechanizmu kontroli społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 13 tejże ustawy, przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, przy czym ochrona ta polega w szczególności m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma na celu dostarczenie organom administracji materiału pozwalającego na ocenę dopuszczalności danego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji ze względu na panujące uwarunkowania środowiskowe. Decyzje podejmowane w kwestiach dotyczących ochrony środowiska, mimo iż dotyczą indywidualnych podmiotów, wywierają wpływ na środowisko będące dobrem publicznym, dobrem ogółu członków społeczeństwa. Niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ochrony środowiska niewątpliwie narusza zasady podejmowania decyzji w tych postępowaniach i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji.

Prawo ochrony środowiska w art. 31 zapewnia każdemu prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa.

Zgodnie natomiast z art. 53 Prawa ochrony środowiska organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z treści wskazanego przepisu wynika, że procedura udziału społeczeństwa ma zastosowania tylko w sytuacjach, gdy wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 1 przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania.

Przepis art. 32 ust. 2 ustawy statuuje ponadto obowiązek organu administracji podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Wskazane wyżej informacje winny także zostać zamieszczone na stronie internetowej organu właściwego do wydania decyzji, jeśli organ ten prowadzi taką stronę (art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska).

Stosownie do art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 tej ustawy, obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu.

Jak to już zostało wyżej wskazane procedura udziału społeczeństwa ma zastosowania tylko w sytuacjach, gdy wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stąd też dopiero od daty stwierdzenia w drodze postanowienia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko organ powinien był zapewnić udział społeczeństwa w niniejszym postępowaniu.

Mówiąc o podmiotach mogących uczestniczyć w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, kilkakrotnie jako cenzus uczestnictwa określono udział społeczeństwa w rozpatrywaniu konkretnej kategorii spraw. Natomiast granica tego udziału została określona w art. 53 ustawy i jest nią sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Należy wyraźnie zaznaczyć, że nie chodzi tu o samą możliwość opracowywania raportu, ale faktyczne jego sporządzenie. (tak Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, LEX 2008).

W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu kopalni kruszywa naturalnego "N" na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N., gmina S. w zakresie określonym w art. 52 ust. 1 i 3 ustawy.

Już następnego dnia, tj. 17 stycznia 2008r., organ wystąpił do Starosty Powiatowego w K. o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu doręczono wnioskodawcy w dniu 18 stycznia 2008r.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy na postanowienie dotyczące obowiązku sporządzenia raportu przysługuje zażalenie.

W aktach administracyjnych znajduje się również datowane na dzień 14 stycznia 2008r. obwieszczenie, że w terminie od 14 stycznia 2008r. do dnia 4 lutego 2008r. będzie wyłożony raport oddziaływania na środowisko projektowanej kopalni złoża piasku "N" zlokalizowanej na działce nr [... ] i na części działki nr [...] obręb N., gmina S.

Przede wszystkim obwieszczenie to zostało dokonane przedwcześnie, skoro w dacie jego wydania jeszcze organ nie rozstrzygnął czy nakłada na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu. Co więcej, jak prawidłowo stwierdziło w zaskarżonej decyzji Kolegium, z akt administracyjnych nie wynika, że obwieszczenie znalazło się w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, jak wymaga tego art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19 Prawa ochrony środowiska.

Sprzeczność działań organu z przepisami tejże ustawy, określającymi wymóg udziału społeczeństwa w postępowaniu, polegająca na braku ogłoszeń lub ich wadliwości stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 11 ustawy. Stanowisko Kolegium w tym przedmiocie jest uzasadnione. Przepis art. 31 ustawy – Prawo ochrony środowiska wprowadza prawo udziału każdego w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa. Oczywistym jest, że udziału tego w konkretnej sprawie nie wezmą wszyscy uprawnieni członkowie społeczeństwa, niemniej jednak, każdy z nich winien mieć zgodnie z przepisami ustawy zapewnione prawo takiego udziału. Prawo to zostało przewidziane w celu realizacji ochrony dobra, jakim jest środowisko. Aby uprawnienie to miało rzeczywisty charakter, niezbędne było sprecyzowanie sposobu, w jaki to prawo ma być realizowane. W celu zapewnienia realizacji tego prawa ustawodawca przewidział określony tryb podania do publicznej informacji o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składnia uwag i wniosków. Realizacja tego prawa zakłada, by wymogi formalne dotyczące ogłoszeń zostały szczegółowo dochowane. Tylko bowiem w takim przypadku stwierdzić można, że została spełniona przesłanka zapewnienia udziału każdego w postępowaniu. W przeciwnym bowiem wypadku stwierdzić można jedynie, że w postępowaniu spełniono przesłankę zapewnienia w postępowaniu udziału wyłącznie tych osób, które wzięły w nim udział i rozważono takie uwagi i wnioski, które zostały złożone.

Podkreślić należy, że udział społeczeństwa oraz składane uwagi i wnioski nie muszą sprowadzać się do ochrony interesu poszczególnych osób, które nie nabywają przez fakt złożenia uwag i wniosków statusu stron postępowania, lecz w istocie mają na celu zwrócenie uwagi na różne aspekty ochrony środowiska, jakim zagraża realizowana inwestycja, które winny być przez organ rozpatrzone. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że w sytuacji braku ogłoszeń czy też ich wadliwości, zawsze dochodzi do sytuacji, w której szereg osób pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu, a organ nie dokonywał rozważenia takich uwag i wniosków, które mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca przewidział udział społeczeństwa w określonym celu. Nie sprowadza się on do uzyskania przez społeczeństwo wiedzy o postępowaniu i zajęcia stanowiska w sprawie, lecz istotą tego udziału jest zapewnienie możliwości wpływu społeczeństwa na ochronę środowiska, przez składanie uwag i wniosków. Uznać zatem należy, iż to właśnie ich rozpatrzenie przez organ stanowi istotę udziału społeczeństwa w postępowaniu, a odstąpienie od niego podważa sens udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Nieprawidłowości, które miały miejsce w zakresie podania wymaganych informacji do publicznej wiadomości uniemożliwiły zatem właściwemu organowi uzyskanie i rozpatrzenie ewentualnych uwag i wniosków pochodzących od społeczeństwa.

Z powyższych względów nie może odnieść skutku pogląd wyrażony w skardze, że brak obwieszczenia w pobliżu planowanej inwestycji, przy spełnieniu wymogu obwieszczenia w pozostałych formach, mógłby zostać uznany za naruszenie zwykłe, a nie rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Wskazać w tym miejscu należy, iż art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska szczegółowo określa co powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z ust. 1a tego artykułu organ, określając zakres raportu, może - kierując się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - odstąpić od wymagań co do zawartości raportu, o których mowa w ust. 1 pkt 10, 11 i 12, oraz od wymagania opisu wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie organ I instancji, wydając postanowienie z dnia 16 stycznia 2008 r., zobowiązał skarżącego do sporządzenia raportu w pełnym zakresie określonym w art. 52 ust. 1 i 3 ustawy.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie stwierdziło Kolegium, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera istotne braki w rozumieniu art. 52 ust. 1 i ust. 3 ustawy, w szczególności w zakresie wariantowości przedsięwzięcia, które nie zostały uzupełnione przez wnioskodawcę, i co istotne, do których uzupełnienia nie dążył organ I instancji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.