Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1416/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6214 Czynsze regulowane
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 13 lutego 2003 r., nr VI/42/2003 w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujście stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej – Załącznik nr 1 zawierający Tabelę wskaźników podwyższających i obniżających stawkę bazową czynszu ze względu na wartość użytkową lokalu mieszkalnego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Świnoujścia w dniu 13 lutego 2003 r. podjęła uchwałę Nr VI/42/2003 w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązującej w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.).

W dniu [...]r. Prokurator Okręgowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

Skarga oparta została na zarzucie rażącego naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 7 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) polegającego na:

1. podjęciu uchwały w przedmiocie zasad polityki czynszowej bez upoważnienia ustawowego;

2. zaniechaniu uwzględnienia wszystkich bezwzględnie obowiązujących Radę Miasta Świnoujścia kryteriów różnicujących stawkę czynszu.

Skarżący wniósł w skardze o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa i nie może być wykonywana, po czym na rozprawie w dniu [...]r. wniosek ten zreformował domagając się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi prokurator powołał się na treść art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego i wywiódł, że wykładnia językowa wskazanego przepisu dowodzi, że każdorazowo wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy musi obejmować wszystkie wymienione w ustawie zagadnienia. Pominięcie przez radę gminy któregokolwiek z wymienionych w ustawie elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Przyjęcie przez radę jednego z elementów składowych wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jako samodzielnej uchwały np. w sprawie zasad polityki czynszowej, jest sprzeczne z prawem, brak jest bowiem delegacji ustawowej do jej podjęcia (WSA w Opolu z 13.12.2007r., II SA/Op 480/07, z dnia 18.02,2008r. ii SA/Op 305/07, WSA we Wrocławiu 15.11. 2004 r. II SA/Wr 1567/02).

Nadto Prokurator stwierdził, że ustawowego upoważnienia do podjęcia kwestionowanej uchwały nie sposób wyprowadzić samodzielnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g, które Rada wskazała obok przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. jako podstawę prawną uchwalonego aktu prawnego. Przepisy te są, zdaniem prokuratora, jedynie ogólnym opisem zakresu uprawnień prawotwórczych i stanowią delegację do uchwalenia aktów prawnych, co nie jest wystarczające do podjęcia aktu prawnego.

Zatem zaskarżona uchwała jako przyjęta bez ustawowego upoważnienia stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. oraz art. 7 i 94 Konstytucji.

Powyższy zarzut Prokurator określił jako zasadniczy zarzut skargi, a niezależnie od tego, negatywnie ocenił treść załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały zawierającego tabelę wskaźników podwyższających i obniżających stawkę bazową czynszu ze względu na wartość użytkową lokalu mieszkalnego.

W szczególności skarżący zakwestionował:

a) czynniki dotyczące ogólnego stanu technicznego budynku- ze względu na :

- określenie dat wzniesienia budynku

- lub określenie dat jego remontu modernizacyjnego

jako dat granicznych przy ustalaniu wskaźnika procentowego podwyższającego lub obniżającego stawkę bazową czynszu, gdyż

zabieg taki nie powoduje określenia rzeczywistego stanu technicznego budynku (wyrok NSA 12.02.2008 r. I OSK 1764/07),

b) czynniki różnicujące ze względu na wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l.)- ze względu na pominięcie wymaganej przez ustawę kwestii stanu technicznego istniejącej instalacji czy urządzeń.

Skarżący wskazał nadto, że kwestionowana uchwała w swym pierwotnym brzmieniu zawierała § 9, w którym przewidywano jej publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, a zatem Rada uznała, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Nie doszło jednak do opublikowania przedmiotowego aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopo-morskiego, ponieważ Rada Miasta Świnoujście w dniu 27 marca 2003r. podjęła uchwałę zmieniającą, nadając § 9 nowe brzmienie o treści: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia".

W tej sytuacji, z uwagi na nie ogłoszenie w dzienniku urzędowym, zaskarżona uchwała – zdaniem wnoszącego skargę- mimo spełniania warunków aktu prawa miejscowego, do tego rodzaju aktów nie może być zaliczona, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a), a jedynie możliwe jest stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7.08.2008 r. IV SA/GL 78/08, wyrok NSA z 21.12.2005r. I OSK 1191/05).

Skarżący zwrócił również uwagę na to, że w dniu wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązywała, jednakże ma ona nadal zastosowanie do stanów faktycznych poprzedzających datę jej uchwalenia (uchwała TK z 14.09.1994. W 5/94).

Prokurator na rozprawie w dniu [...]r. zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i wyjaśnił, że skarga dotyczy uchwały w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podjęcia.

Rada Miasta Świnoujście odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie, jako wniesionej na akt wycofany z obiegu, a zatem wywiodła, że brak jest przedmiotu zaskarżenia.

Rada wskazała ponadto na wniesienie przez Prokuratora Okręgowego skargi po upływie 6 miesięcy od podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc z naruszeniem terminu określonego w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do aktów normatywnych nie mających charakteru aktów prawa miejscowego, co również – zdaniem Rady- przemawia za odrzuceniem skargi.

Rozwijając ten drugi wątek odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady podniósł, że w pierwotnej treści uchwały w § 9 zawarte było postanowienie o publikowaniu aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Wojewoda "rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. uznał uchwałę za akt kierownictwa wewnętrznego, co zmusiło Radę do zmiany kwalifikacji na żądaną przez organ nadzoru".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty i wywody są trafne oraz nie wszystkie wnioski zasługują na uwzględnienie.

Z uwagi na prezentowane w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi poglądy co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, a także z powodu wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady przytoczonego na poparcie wniosku o odrzucenie skargi, należało w pierwszej kolejności wyjaśnić kwestie formalnoprawne, co wymagało przede wszystkim ustalenia charakteru prawnego zaskarżonego aktu normatywnego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz w doktrynie powszechnie prezentowany jest pogląd, który skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, że o charakterze prawnym aktu prawotwórczego organu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy sama ustawa upoważniająca do jego wydania expressis verbis nie wskazuje, że jest to akt prawa miejscowego, decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Jeśli akt taki zawiera normy generalne i abstrakcyjne stanowiące wypowiedzi dyrektywalne (wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania), które mogą być przedmiotem roszczeń lub obowiązków rozpatrywanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, to przyjmuje się, że stanowi akt prawa miejscowego (vide wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07, z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004, str. 73).

Wystarczy przy tym aby w akcie takim znalazła się jedna norma o powyższych cechach by uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego.(podobnie wyrok NSA z 18 lipca 2006 sygn. I OSK 669/06, WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008, sygn. akt II SA/Ol 29/08 ).

W ocenie sądu, zaskarżona uchwała w przedmiocie polityki czynszowej w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujście zawiera tego rodzaju normy, ustala bowiem zasady obliczania stawki bazowej czynszu oraz czynniki mające wpływ na wysokość tej stawki i nakłada na Prezydenta Miasta obowiązek corocznego ustalania kwoty bazowej czynszu przy uwzględnieniu wskazanych w uchwale czynników wzrostu procentowego stawek czynszowych oraz ustanowionych, w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu (załącznik nr 1 do uchwały). Są to normy, adresowane do nieograniczonego i niezindywidualizowanego kręgu podmiotów będących najemcami lokali komunalnych na terenie gminy, która je uchwaliła, z których płyną dla nich obowiązki zapłaty czynszu ustalonego z uwzględnieniem przepisów spornej uchwały, jak też wynikają zasady mogące być podstawą prawną roszczenia o obniżenie stawki czynszu w przypadku wystąpienia określonych w uchwale czynników obniżających stawkę czynszu podstawowego.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że o wejściu do obrotu prawnego uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie decyduje sam przez się taki jej charakter prawny, lecz decyduje jej ogłoszenie w sposób przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Warunkiem wejścia w życie źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest bowiem ich ogłoszenie, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak wynika to z treści § 9 zaskarżonej uchwały, Rada postanowiła, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tak więc sama Rada, jak trafnie skomentował to Prokurator w uzasadnieniu skargi, podjętą uchwałę zaliczyła do aktów prawa miejscowego. Jest poza sporem, że mimo takiego postanowienia uchwała ta nie została ogłoszona w sposób przewidziany w art. 4 wskazanej wyżej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę zawarta została nieścisła informacja, co do okoliczności w jakich doszło do zaniechania opublikowania zaskarżonego aktu w prawem przewidziany sposób. Do odpowiedzi na skargę dołączona została kopia pisma Wojewody z dnia [...]r. nr [...]. Wbrew temu co zostało napisane w odpowiedzi na skargę, pismo to nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, gdyż nie posiada najważniejszej cechy rozstrzygnięcia nadzorczego jaką jest stwierdzenie nieważność któregokolwiek z przepisów spornej uchwały.

Wobec wywodów odpowiedzi na skargę nieodzowne jest jednak wskazanie, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest pod względem zgodności z prawem, a przejawem negatywnego wyniku tej kontroli jest rozstrzygniecie nadzorcze, w którym wojewoda stwierdza nieważność kontrolowanego aktu prawotwórczego w całości lub w części. Rozstrzygnięcie nadzorcze poza tym, że powinno mieć formę orzeczenia i zawierać określoną treść, to ponadto podjęte być może w terminie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru, przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismo wojewody z dnia [...]. pouczające Radę Miasta Świnoujścia, że " uchwała w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia aktem prawa miejscowego nie jest, stanowi bowiem tzw. akt kierownictwa wewnętrznego" nie jest więc rozstrzygnięciem nadzorczym, lecz zawiera określony pogląd organu nadzoru, który wystąpił do Rady, o zmianę § 9 uchwały we własnym zakresie, i stwierdził, że jeśli Rada tego nie uczyni do [...]r., to zmuszony będzie wystąpić ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niesporne jest jednak między stronami, że Rada Miasta Świnoujście dostosowała się do stanowiska Wojewody wyrażonego w piśmie z dnia [...]r. i uchwałą z dnia 27 marca 2003 r. podjęła uchwałę nr VII/59/2003r. zmieniającą brzmienie § 9 na: "uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania". Z tego jednak powodu, w ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie przestała być aktem prawa miejscowego, natomiast nie mogła wywrzeć skutków prawnych. (podobnie wyrok NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2010 r , sygn. akt I OZ 97/10 nie publik.). Nie ulega też wątpliwości, w świetle złożonego na rozprawie przez Prokuratora wyjaśnienia, że skarga dotyczy uchwały w jej pierwotnym brzmieniu, a więc zawierającym prawidłowo określony sposób promulgacji.

Reasumując, ustalenie że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego przesądza, że skarga została wniesiona bez naruszenie przepisu art. 53 par. 3 ustawy p.p,s,a , a zatem nie ma podstaw do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Nie dopatrzył się Sąd również podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wniosła Rada Miasta Świnoujścia w odpowiedzi na skargę podnosząc, że przedmiot zaskarżenia nie istnieje. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała została uchylona przez § 4 uchwały Rady Miasta Świnoujście z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr XLIX/401/2009 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009-2013. Okoliczność ta jednak nie jest wystarczająca do stwierdzenia bezprzedmiotowości sądowej kontroli zainicjowanej skargą Prokuratora w sytuacji, gdy kwestionowana uchwała, mimo jej uchylenia, mogła w rzeczywistości wywierać (choć nie powinna z uwagi na brak prawidłowej publikacji) skutki jeszcze w okresie następnym. O tym, że w istocie sprawy tak właśnie mogło być, przekonuje treść dołączonej do odpowiedzi na skargę wyżej wskazanej uchwały z dnia 15 stycznia 2009 r. zawierającej wprawdzie przepis uchylający, ale jednocześnie postanawiającej w pkt 1.8 Zasad polityki czynszowej (Załącznik do Programu...), że : "Stawki czynszu uchwalone na podstawie uchwały Nr VI/42/2003 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w zasobie mieszkaniowym miasta Świnoujścia (z późniejszymi zmianami) obowiązują w przypadku umów najmu lokali mieszkalnych zawartych przed wejściem w życie niniejszej uchwały, do chwili upływu okresu wypowiedzenia dokonanego po wejściu w życie niniejszej uchwały".

Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do odrzucenia skargi, należało odnieść się do kwestii wynikających z merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do zarzutu podjęcia uchwały bez podstawy prawnej stwierdzić trzeba, że zarzut tak zredagowany i uzasadniony , jak czyni to skarga, jest nietrafny.

Art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 nr 78 poz. 483) stanowi, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Z art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie takie uprawnienia stwarzał dla rady gminy przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 nr 71 poz. 733). W dacie podejmowania uchwały art. 21 ust. 1 pkt 1 brzmiał: "rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowymi zasobami gminy". Ustęp 2 pkt 4 wskazanego artykułu stanowi, że program powinien obejmować również zasady polityki czynszowej. Okoliczność, że w podstawie prawnej uchwały powołano nie wszystkie, z wyżej wskazanych przepisów, nie świadczy o tym, że akt ten został podjęty bez podstawy prawnej.

Co do zasady natomiast, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że z treści art. 21 ust. 2 pkt 4 wynika, iż zasady polityki czynszowej powinny znaleźć się w uchwale w sprawie wieloletniego programu jako jej część składowa. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób jest jednak uznać, że z faktu uregulowania tego zagadnienia w uchwale samoistnej wynika istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Wymaga wyjaśnienia, że Rada Miasta Świnoujście miała pełną świadomość niesamodzielnego charakteru podejmowanej uchwały, a jej intencją było uczynienie z niej elementu wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta. Tak też Rada uczyniła, stanowiąc w paragrafie 1 zaskarżonej uchwały: "Ustala się zasady polityki czynszowej, obowiązujące w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia, które stanowić będą element wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym Zasobem Miasta". Program taki Rada Miasta uchwaliła uchwałą z dnia 23 października 2003 r. Nr XIV/117/2003, a w jego postanowieniach ujętych w formie załącznika do uchwały zamieściła odesłanie, jako do załącznika, do uchwały z dnia 13 lutego 2003 r.

W tych okolicznościach, uchwalenie zasad polityki czynszowej w formie odrębnej uchwały, ale wyraźne funkcjonalne związanie jej z uchwałą w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, choć może budzić kontrowersje co do oceny prawidłowości takiego postąpienia z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 21 ust 2 w związku z art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, to jednak w tym konkretnym wypadku nie można dopatrzeć się istotnego naruszenia prawa, skoro sporna uchwała ani nie dubluje elementu wieloletniego programu, ani nie pozostaje z tym programem w dysharmonii, a przeciwnie program ten uzupełnia o czym wprost stanowi w swej treści.

Dla dopełnienia powyższego stanowiska wskazać trzeba na treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z § 143 tego rozporządzenia wynika, że do projektów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio między innymi zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132. Zawarty w dziale V § 119 stanowi, zasadę, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie (odpowiednio-jeden akt prawa miejscowego), które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (ust.1). Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić, tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie (odpowiednio-więcej niż jedną uchwałę).

Reasumując, w fakcie podjęcia zaskarżonej uchwały w formie samoistnej, Sąd nie dopatrzył się, z przyczyn wskazanych wyżej, rażącego naruszenia prawa.

Przyznać natomiast trzeba rację skarżącemu w zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa spowodowanego przepisami załącznika do uchwały, zawierającego określenie czynników różnicujących stawki czynszu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne, do jego wydania. (vide: D. Dąbek, op. cit. str. 137) Art. 7 ust 1 rozpatrywany w powiązaniu z art. 21 ust.1pkt 1 i ust, 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego określa co, w jednym z elementów polityki czynszowej, jakim jest stawka czynszu, właściciel (w tym przypadku gmina) winien uwzględnić. Przepis ten w dacie zaskarżonej uchwały stanowił, że w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. Do tych czynników ustawodawca zaliczył w szczególności:

1. położenie budynku,

2. położenie lokalu w budynku,

3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan,

4. ogólny stan techniczny budynku.

Te cztery czynniki z woli ustawodawcy stanowią niezbędne minimum okoliczności mających wpływ na zróżnicowanie stawki czynszu w gminie, które muszą być określone w uchwale czynszowej (podobnie wyroki: SN z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt III RN 71/98, OSNAPiUS 1999, nr 23, poz. 738; NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1764/07, LEX 463969). Pominięcie któregokolwiek z nich w uchwale określającej zasady polityki czynszowej stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ nie respektuje zawartego w ustawie upoważnienia do podjęcia uchwały regulującej określone w ustawie zagadnienia. Jest oczywiste, że użyte przez ustawodawcę w art. 7 ust.1 określenie "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że rada może wziąć pod uwagę i ustanowić w przedmiotowej uchwale jeszcze inne czynniki podwyższające i obniżające, ale nie zamiast tych, które wskazano w ustawie, lecz wyłącznie obok nich.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie trudno jest dostrzec, że załącznik do uchwały zawierający ustanowione przez Radę czynniki podwyższające i obniżające wyżej wskazanego wymogu nie spełnia.

Taka konkluzja wynika ze stwierdzenia, że Rada do czynników podwyższających stawkę bazową czynszu zaliczyła ogólny stan techniczny budynku oraz wyposażenie mieszkania w instalację zasilane z miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej, natomiast pominęła dwa pozostałe wskazane w art. 7 ust. 1 czynniki to jest położenie budynku oraz położenie lokalu w budynku, uchylając się w ten sposób od wyczerpania ustawowego minimum określonego w przepisie zawierającym upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego.

Podobnie, zamiast określić czynniki podwyższające i obniżające ze względu na wyposażenie budynku i lokalu w instalacje i urządzenia oraz ich stan, rada w kwestionowanym załączniku przyjęła tylko zróżnicowanie ze względu na wyposażenie budynku w instalacje (brak instalacji wodnej lub kanalizacyjnej -30, brak instalacji gazowej -30) oraz wyposażenie mieszkania w instalacje zasilane z miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej (centralne ogrzewanie +15, ciepła woda +10), ale nie uwzględniła stanu technicznego instalacji znajdujących się w budynku oraz w lokalu w lokalu, co trafnie zostało zarzucone w skardze. Dodatkowo zauważyć trzeba w odniesieniu do omawianego czynnika, że w przepisie ustawy mowa jest o instalacjach i urządzeniach w budynku i w lokalu, a zaskarżona uchwała ustala tylko wskaźniki podwyższające i obniżające odnośnie do instalacji natomiast milczy w przedmiocie urządzeń w budynkach i lokalach (np. winda, domofon itp.) tak jakby w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujście w budynkach i lokalach żadnych urzadzeń nie było.

Nieprawidłowo również ustalone zostały czynniki podwyższające stawkę 1 m2 czynszu ze względu na stan techniczny budynku. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wielokrotnie już wskazywano, że stan techniczny budynku, to nie to samo co wiek budynku lub data jego modernizacji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1764/07, LEX 463969, WSA w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2400/06). Tymczasem Rada uchwaliła, jako czynnik podwyższający, ogólny stan techniczny budynku i przyjęła następujące wskaźniki podwyższające: budynki zbudowane po 31.12.2002r. +30, budynki zbudowane lub po remoncie modernizacyjnym po 01.01.94r. +15, budynki po remoncie kapitalnym lub zbudowane w okresie od 01.01.89 r. do 31.12.93 r. +10, budynki zbudowane w okresie od 01.01.49 r. do 31.12.88 r. + 5.

Tak ukształtowane czynniki podwyższające stawiają znak równości co do stanu technicznego budynków z tego samego okresu, tak jakby rok budowy był gwarantem ich jednakowego stanu technicznego. Takie błędne założenie prowadzi do sytuacji, w której co do najemców budynku wybudowanego z gorszych materiałów, zaniedbanego przez zarządcę i nie remontowanego pochodzącego na przykład z 1950 r. przy ustalaniu stawki czynszu za 1 m kwadratowy zastosowanie będzie miał wskaźnik podwyższający +5, podobnie jak przy ustalaniu tej stawki czynszu za lokal położony również w budynku z 1950 r., ale wybudowanym z zastosowaniem lepszych materiałów i technologii, zadbanym, w dobrym stanie, co nie jest logiczne i sprawiedliwe, a przede wszystkim niezgodne jest z ratio legis uregulowania ustawowego, wynikającego z art. 7 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że czynsz najmu przede wszystkim powinien odzwierciedlać aktualną wartość użytkową wynajmowanego lokalu.

W tym kontekście, jako niezgodne z prawem ocenić trzeba również uchwalone wskaźniki obniżające stawkę bazową czynszu ze względu na przyjęty w uchwale zły stan techniczny budynku i lokalu w budynku. Rada uchwaliła dla budynków przeznaczonych do rozbiórki lub remontu kapitalnego wskaźnik -30; dla budynków wybudowanych przed rokiem 1945, bez remontu kapitalnego wskaźnik -15 i dla lokali o złym stanie technicznym po komisyjnej ocenie stanu technicznego dokonanej przez zarządcę także wskaźnik -15. Nie trudno jest dostrzec, że tylko w odniesieniu do lokali, Rada przyjęła miernik złego stanu technicznego wskazując na ocenę dokonaną przez zarządcę, przy czym stan techniczny lokalu jest czynnikiem dodatkowym, ponad ustawowe minimum. Co do stanu technicznego budynku, jako ustawowego czynnika wpływającego na wysokość stawki bazowej czynszu rada nie wskazała żadnego kryterium oceny. Należy zatem wyjaśnić, że podziały budynków według kryterium daty ich budowy, z prawnego punktu widzenia nie określają w jakim stanie technicznym znajdują się te obiekty wchodzące w skład gminnego zasobu. W orzecznictwie wskazuje się na przydatność w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), gdyż zawierają one między innymi regulację dotyczącą utrzymania obiektów budowlanych w odpowiedni stanie technicznym i wskazują okresy oraz zakresy okresowych kontroli stanu technicznego (art. 62 ust. 1), którym obiekty te powinny być poddawane przez właściciela lub zarządcę.

Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 30 sierpnia 2007 r.. sygn. akt II SA/Wa 2400/06, że: "to wyniki kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków, a nie ustalenie granicznej daty ich wybudowania dają rzetelny, kompleksowy i zgodny z obowiązującymi przepisami pogląd na ogólny stan techniczny obiektów budowlanych".

W tym stanie sprawy, należało skargę Prokuratora w zakresie dotyczącym zarzutu ustalenia przez Radę czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu z istotnym naruszeniem prawa a to art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego uznać za zasadną, co jednak nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a uzasadnia stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej załącznika do uchwały będącego jej częścią.

Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, skoro bezsporne jest, że uchwała ta nie została opublikowana i w konsekwencji nie mogła wywierać skutków prawnych oraz została uchylona przed dniem rozstrzygnięcia sprawy i dlatego nie zamieścił w wyroku orzeczenia opartego o przepis art. 152 p.p.s.a.