Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1837/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 , art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi C. B. i E. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017r. [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) po rozpatrzeniu odwołania C. B. i E. B., reprezentowanych przez M. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] (początek numeru nieczytelny) ustalającej odszkodowanie na rzecz C. B. i E. B. za przejętą nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...].02.1984 r. Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, we wsi [...], gmina [...]. Zarządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1984 r. nr 4, poz. 36. W § 1 ww. zarządzenia zostało wskazane, że część działki nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] stanowiącej własność C. B. i E. B. przeznaczona była w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego północno-zachodniego fragmentu wsi [...] na cele budownictwa jednorodzinnego. Nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 8 ust. 1-3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Decyzją z dnia [...].05. 1984 r. nr [...] (początek numeru nieczytelny) Naczelnik Gminy w [...] przyznał odszkodowanie za przejętą na własność Państwa nieruchomość stanowiącą własność C. B. i E. B. w kwocie [...] zł ([...]).

Pismem z dnia [...].05.2015 r. C. B. i E. B., reprezentowani przez M. G. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].05.1984 r. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących wskazał na brak przeprowadzenia rozprawy oraz zakwestionowali wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania za [...] m2 nieużytków.

Decyzją z dnia [...].12.2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] maja 1984 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz C. B. i E. B.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli pismem z dnia [...].01.2016 r. C. B. i E. B., reprezentowani przez M. G.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...].05.1984r. był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Przedmiotowa nieruchomość położona we wsi [...], została przeznaczona na cele budownictwa jednorodzinnego zarządzeniem nr [...] z dnia [...].02.1984r. wydanym na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy organ powiatowej rady narodowej. W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 22.05.1973 r. wysokość i sposób wypłaty odszkodowania następowała na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast wywłaszczenie nieruchomości i wypłata z tego tytułu odszkodowania regulowały ówcześnie przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U, z 1974 r. Nr 10, poz, 64 ze zm,).

Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r., Nr 23, poz. 205) w którym stawka szacunkowa jednego hektara gruntów wyrażona była w kwintalach żyta i jej wysokość uzależniona była od okręgu podatkowego i klasy gruntu. W niniejszej sprawie obowiązywało zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].04.1983 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty osób fizycznych przejętych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego na obszarze gminy [...]. Szczegółowy wykaz przysługującej stawki za klasę gruntu został wskazany w załączniku do zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...].

Wskazano, że cena kontraktacyjna 1 q żyta od 1.07.1983 r. wynosiła 1750 zł i wynikała z decyzji Ministra do Spraw Cen z dnia 23.06.1983 r. znak DS/83/83 w sprawie zatwierdzenia cennika skupu nr 1-SK/83 "Zboża, rzepak i rzepik" [Komunikat nr 28/83 Urzędu Cen z dnia 11,08.1983 r. w sprawie ustalenia cen skupu (Dziennik Urzędowy Cen z 1983 r. Nr 6, poz. 43)]. Wskazana cena była tzw. ceną urzędową.

Organ podał, że Wojewoda [...] w celu ustalenia ceny kontraktacyjnej żyta posłużył się rocznikami statystycznymi, niemniej dokonał też porównania opinii szacunkowych trzech innych biegłych w stosunku do innych przejęć nieruchomości z okresu zbliżonego co oceniania decyzja i ustalił że kwota 1750 zł za 1 q żyta obowiązywała w ówczesnym czasie. Z tego powodu organ uznał, że brak jest podstaw aby twierdzić, że obowiązująca kwota za 1 q żyta była nieprawidłowa. Organ analizował sporządzoną w sprawie opinię wskazując, że biegły przyjął stawki odszkodowania zgodnie z załącznikiem do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej z dnia 18.09.1982r. Organ uznał, że biegły, wbrew temu co twierdzą skarżący, dokonał wyceny rowów. Biegły połączył w obliczeniach rowy i nieużytki ([...] ha + [...] ha = [...] ha), bowiem obie te klasy gruntu posiadały tę samą stawkę.

Wskazano, że rację mają skarżący, że biegły przyjął stawkę 400 q żyta zamiast 200 q żyta. Jak bowiem wynika z zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych § 2 ust. 3 wskazywał, że cenę nieużytków, cieków wodnych naturalnych i sztucznych zaliczonych do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz gruntów pod wodami nie nadającymi się do chowu lub hodowli ryb ustalało się w wysokości 50% ceny użytków zielonych w klasie VI. Tym samym biegły przyjął zawyżoną stawkę, bowiem kwota odszkodowania przy przyjęciu 400 q żyta wynosiła [...] zł, natomiast przy stawce 200 q żyta wyniosłaby [...] zł. Zatem C. i E. B. w świetle przepisów przyjętych przez biegłego przyznano wyższe odszkodowanie za grunt. W ocenie organu zastosowanie wyższej stawki nie przesądza o jednak o rażącym naruszeniu przepisów prawa, bowiem w sprawie należy wziąć pod uwagę całokształt postępowania o przejęciu i przyznaniu odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do wyceny szacunkowej roślin i innych składników znajdujących się na przejętej nieruchomości wskazano, że organ badający legalność zaskarżonej decyzji nie jest w stanie zweryfikować po tylu latach od wydania zaskarżonej decyzji prawidłowości ujętego wykazu w opinii biegłego rzeczoznawcy Urzędu Wojewódzkiego w [...] mgr inż. W. S. z dnia [...].05.1984 r. Byli właściciele nieruchomości nie odwołali się od przedmiotowej decyzji odszkodowawczej, co oznacza, że zaakceptowali kwotę przyznanego im odszkodowania. Organ wskazał, że opinie zostały wykonane w sposób szczegółowy, natomiast dokonując szczegółowej analizy poszczególnych jednostkowych kwot odszkodowania stwierdzić należy, że zawierają one błędy rachunkowe, w szczególności w zakresie błędnego wyliczenia wylotów drenarskich. Błędy wpływają na wysokość przyznanego odszkodowania, ale nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Wskazano, że właściciele brali udział w postępowaniu, pokwitowali odbiór decyzji, nie wnosili odwołania, a w postępowaniu nadzorczym organ nie ocenia ani zasadności, ani poprawności wyliczonej kwoty. Kwestionowanie przyjętych wyliczeń powinno być przedmiotem odwołania od decyzji przyznającej odszkodowanie, z czego właściciele nie skorzystali. Błędy rachunkowe, po tak długim okresie funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym, nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, ponieważ byłoby to sprzeczne z interesem społecznym i interesem strony, która przez tak długi okres czasu nie kwestionowała decyzji.

W odniesieniu do obowiązku przeprowadzenia rozprawy wskazano, że taki obowiązek nie został wprost wyrażony w przepisach ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Ww. ustawa z dnia 31.01.1961 r. oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12.03.1958 r. z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. nie wskazywała wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie prowadzone w celu ustalenia odszkodowania było przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że nie można uznać, że decyzja Naczelnika Gminy w [...]z dnia [...].05.1984 r. nr [...], naruszała prawo w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno- gospodarczymi skutkami takiej decyzji, a przyznana kwota odszkodowania w wysokości [...] zł została ustalona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i ustalona przez uprawnionego biegłego. Wskazano, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. Organ odwoławczy w konkluzji uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1984r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. B. i E. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedmiotowej decyzji zarzucili :

1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.

art. 8 ust. 1 oraz 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej sądowo- administracyjnej linii orzeczniczej,

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja rażąco naruszała prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono w nieprawidłowej wysokości oraz bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy odszkodowawczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że wniesiona skarga nie jest zasadna i nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000r.) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie organy, uznały, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawą prawną wydania kontrolowanej sprawie decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 1). Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2).

Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Wskazać również należy, że ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym zawierała odrębny rozdział dotyczący odszkodowania (rozdz. 2) i odrębny dotyczący postępowania wywłaszczeniowego (rozdz. 3).

Na podstawie art. 8 ust. 1 zawartym w rozdz. 2 ustawy z dnia 12.03.1958r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r., Nr 23, poz. 205) w którym stawka szacunkowa jednego hektara gruntów wyrażona była w kwintalach żyta i jej wysokość uzależniona była od okręgu podatkowego i klasy gruntu. Właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Przepisy określały więc wysokość odszkodowania za 1 m2 gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinie szacunkowe sporządzone przez biegłych dotyczące odszkodowania za rośliny i inne składniki oraz utracone pożytki upraw znajdujących się na działce oraz odszkodowania za grunt na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w [...] w sprawie ustalenia stawki odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty pod tereny budowlane. Zgodnie z załącznikiem do ww. zarządzenia stawki odszkodowania za przejęte grunty orne i użytki wynosiły m.in.: klasa IVa -1040 q żyta, klasa IVb-990 q żyta, klasa VI – 400 q żyta.

Organy nadzoru zasadnie ustaliły, że wbrew zarzutom Skarżących, biegły uwzględnił powierzchnię rowów w wycenie. Prawidłowo również ustalił organ odwoławczy, że biegły przyjął, że wartość wywłaszczonych nieużytków stanowi równowartość 400 kwintali żyta za hektar zamiast równowartość 200 hektarów, co prowadzi do wniosku, że właścicielom została przyznana wyższa kwota odszkodowania za grunt niż przysługująca zgodnie z przepisami prawa. W odniesieniu do odszkodowania za inne składniki, organy uznały, że stawki są nieweryfikowalne na dzień dzisiejszy. Organ odwoławczy wskazał, że błędy rachunkowe w opiniach nie uzasadniają uznania, że wydana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że właściciele nieruchomości nie kwestionowali orzeczenia – w tym wysokości przyznanego im odszkodowania. W tej sytuacji trudno uznać, że nawet w sytuacji, gdy wyliczenia zawierają błędy rachunkowe, że decyzja rażąco narusza prawo. Organ zasadnie wskazał, że powyższe uchybienia mogły być kontrolowane w toku postępowania odwoławczego, jednak właściciele nie zaskarżyli przedmiotowej decyzji. Nie można zgodzić się z argumentami przedstawionymi w skardze, że ówczesne uwarunkowania polityczno-społeczne uniemożliwiały złożenie odwołania od decyzji. Brak jest podstaw, aby organ nadzorczy miał oceniać zasadność i poprawność wyliczonego odszkodowania i po 30 latach eliminować tę decyzję z obrotu prawnego. Przyjęcie takiej koncepcji byłoby sprzeczne z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. w aspekcie ochrony interesu społecznego i interesu strony.

Wbrew zarzutom skargi, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W/w art. 22 zawarty jest w rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego, zasady ustalania odszkodowania, zawiera zaś rozdział 2. Rozprawa zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami przeprowadzana była zaś w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państw w celu tworzenia terenów budowlanych i co najważniejsze regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie i doktrynie, błędna wykładnia danego przepisu nie jest rażącym naruszeniem prawa ponieważ godziłoby to w stabilność porządku prawnego (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12). Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Zatem w ocenie Sądu kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, uzasadniać stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w czasie wydawania decyzji nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem brak rozprawy nie mógł przełożyć się na wysokość odszkodowania, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazali również, ani Sąd z urzędu nie dostrzegł, aby brak dokonania czynności, o których mowa w rozdziale 3 ustawy z 1958r., spowodował skutki, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa – tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego.

Podzielić należy wskazanie organu, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13).

Również stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (po r. wyrok NSA z dnia 19.05.1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Sąd orzekający w sprawie podziela poglądy wyrażone w orzeczeniach dotyczących decyzji wydanych na postawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (wyroki WSA w Warszawie: IVSA/WA 2686/16 z dnia 7.02.2017r., IV SA/Wa 2691/16 z dnia 8.02.2017r., IV SA/WA 1740/16 wyrok z dnia 21.11.2016r. CBOSA). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji również powołał się na aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych wydanych w sprawach na gruncie tej konkretnej ustawy.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy, analizę materiału dowodowego ze wskazaniem dowodów, oraz ich ocenę, a uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z uwagi na powyższe, organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że nie jest ona dotkniętą żadną z wad skutkujących nieważnością określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.