Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1290/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A.P. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr 1 obr. [...] wraz z budową drogi dojazdowej w północnej części działki nr 2 i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 3 ,4 ,5, 6 ,7 , 8 w rejonie ul. [...]. i [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98 poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 13 września 2004 r. do organu wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Organ l instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie i na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji przedstawiono zarzuty i uwagi, jakie strony wniosły w toku postępowania oraz ustosunkowano się do ich treści. Organ l instancji stwierdził, że w toku postępowania uzyskano wszelkie niezbędne opinie oraz, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji

przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Do decyzji dołączono wymagane prawem załączniki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.Z., podnosząc, że jako właścicielka działek o nr 9, 10, 11 , 12, 13 , 14 , obręb [...] sąsiadujących bezpośrednio z działką, której dotyczy decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 19 marca 2009 r. nie została poinformowana o w/w decyzji. Ponadto wskazała, że mapy stanowiące załącznik do decyzji są nieaktualne. Na dzień wydania decyzji tj. 19 marca 2009r. obowiązywały bowiem inne numery działek niż te, które podano w załączniku do wskazanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzje organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wprawdzie decyzja organu l instancji nie została doręczona A.Z i niemniej jednak złożyła ona odwołanie w terminie właściwym do wniesienia środka zaskarżenia przez strony. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ l instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, organ odwoławczy powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 wskazał, że uwzględnienie naruszenia art. 10 k.p.a. jest możliwe o tyle, o ile zostanie wykazane, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień oraz o ile uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy organ zaznaczył, że A.Z., została pominięta na etapie doręczania decyzji organu l instancji stronom postępowania, z uwagi na fakt, iż organ nie dysponował informacją ani od A.Z. ani od A. i R.K. o zmianie w zakresie praw własności wskazanych w odwołaniu nieruchomości, a co za tym idzie zmiany kręgu stron postępowania. Równocześnie organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się informacja o

doręczeniu A.Z. decyzji, niezwłocznie po powzięciu przez organ l instancji informacji o okolicznościach wskazanych powyżej. Tym samym, zdaniem organu, można wskazać należytą staranność w zakresie konwalidowania zaistniałego uchybienia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że nie będąc związanym granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, obowiązany jest do zbadania z urzędu całokształtu sprawy. Organ przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie, organ dokonał analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Dalej organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w powołanym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Wyniki tej analizy zamieszczono w załączniku nr 3 do decyzji a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie zakwestionowało ich prawidłowości. W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy wskazano, że z uwagi na geometrię terenu objętego wnioskiem w zakresie obiektów kubaturowych oraz z uwagi na usytuowanie budynków sąsiadujących (planowana zabudowa zlokalizowana zostanie w całości poza pierwszą linią zabudowy już wyznaczoną przez budynki sąsiadujące a kolejne linie zabudowy pozostają bez wpływu na lokalizację budynków na działce inwestora) linii zabudowy nie wyznaczono. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na poziomie do 13%, natomiast wskaźnik powierzchni

biologicznie czynnej ustalono na poziomie nie mniej niż 60%. Jednocześnie wskazano, że planowana przez inwestora zabudowa winna posiadać charakter grupy kontynuującej drobną formę okolicznych budynków, przy czym poszczególne planowane budynki nie powinny zbliżać się do siebie na odległość nie mniejszą niż 6 m. Szerokość elewacji frontowej ustalono w wartości do 19 metrów, a w przypadku projektowania elewacji o szerokości większej niż 10 m - stwierdzono, że elewacje te winny być zbudowane z wyodrębnionymi uskokami lub fakturą form, przy czym szerokość tak wyróżnionych części elewacji - nie może przekraczać 10 m. Wskazano, że bryły poszczególnych budynków nie mogą się łączyć, a poszczególne budynki winny posiadać nieznacznie odrębny charakter, w celu uniknięcia powtarzalności formy. W załączniku nr 3 wskazano, że szerokość elewacji frontowych budynków położonych w sąsiedztwie wynosi od ok. 8 m do około 19 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku z kalenicą główną o układzie zbliżonym do prostopadłego wobec frontu działki - ustalono na poziomie do 9 m , natomiast z kalenicą główną o układzie zbliżonym do równoległego wobec frontu działki - poziom okapu połaci dachowych wynikać będzie z geometrii dachu tj. będzie zależny od kąta nachylenia połaci i wysokości kalenicy. W ocenie Kolegium wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A.P. (z domu Z. zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oraz w zw. z przepisem § 3 pkt 41 c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowiskom Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie doszło do

naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Wskazała, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu przyjęte jest nie tylko w kodeksie postępowania administracyjnego ale także w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w Europejskim Kodeksie Dobrej Woli w art. 16 ust. 3. Skarżąca podniosła ponadto, że organ l instancji nigdy nie doręczył jej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. a jedynie przesłał jej kopię, na co wskazuje treść pisma z dnia 24 kwietnia 2009 r. Dalej skarżąca wskazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków w tym, w tym warunku określającym zasadę, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W rozpatrywanej sprawie wszystkie przedłożone przez wnioskodawcę uzgodnienia będące podstawą ustaleń warunków w zakresie infrastruktury straciły swoją ważność na długo przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Powyższe skutkować powinno zatem odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła również, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy należy uprzednio uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a w przypadku gdy dane przedsięwzięcie obejmuje przeprowadzenie wierceń w celu zaopatrzenia w wodę koniecznym może być jeszcze sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie została rozstrzygnięta. Co prawda, w trakcie postępowania wnioskodawca składał oświadczenie, że zaopatrzenie inwestycji w wodę zamierza przeprowadzić przy użyciu studni kopanych, a nie wierconych, jednakże w samej decyzji mowa jest jedynie o lokalnym zaopatrzeniu w wodę. Wobec braku rozstrzygnięcia przez organy administracji powyższej kwestii, zaskarżona decyzji powinna być uznana za wadliwą także z tego powodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów administracji ustalające warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego budowy zespołu siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce nr 1 obr. [...] wraz z budową drogi dojazdowej w północnej części działki nr 8 i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 3, 4 ,5 ,6 ,7 , 8 w rejonie ul. [...]. Nie podzielając większości zarzutów sformułowanych w skardze sąd z urzędu uznał wadliwość zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, póz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, która co prawda spełnia kryteria z art. 61 ustawy, ale w której błędnie lub dowolnie określono parametry, o których mowa w rozporządzeniu, jest decyzją, która narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem sądu sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżoną decyzją spełnia kryteria określone w art. 61 ust. 1 ustawy, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego zamierzenia narusza jednak

przepisy rozporządzenia, gdyż w sposób wadliwy i dowolny określa parametry obowiązujące dla planowanej inwestycji.

Przed wszystkim wskazać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy odstąpiono od wyznaczenia obowiązkowej linii zabudowy. W analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla przedmiotowego zamierzenia stwierdzono, że ze względu na brak jednorodnej zabudowy należy odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy i wprowadzić nieprzekraczalną linię zabudowy. Zaznaczono przy tym, że wyznaczenie skonkretyzowanej linii zabudowy ograniczałoby uprawnienia właścicielskie oraz swobodę projektową. Stwierdzić w tym miejscu należy, że określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy jest obowiązkowe i żaden z przepisów ustawy nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Na konieczność wyznaczenia linii zabudowy wskazuje m.in. treść art. 61 ust. 1 pkt 1, jak również art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 ustawy. Wymóg określenia obowiązującej (konkretnej) linii zabudowy wynika również z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Stwierdzić zatem należy, że wyznaczenie linii nowej zabudowy zgodnie z powołanymi powyżej regulacjami jest obowiązkowe i powinno wynikać ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zaznaczyć można, że przepis § 4 w ust. 4 dopuszcza co najwyżej wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -3, niemniej jednak jej wyznaczenie jest obligatoryjne. Zauważyć ponadto należy, że w powołanym powyżej rozporządzeniu nie występuje pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, natomiast autor analizy nie wyjaśnił, co rozumie pod tym, pojęciem, ani jaka jest według niego różnica pomiędzy nieprzekraczalną, a obowiązującą linią zabudowy. Linia nowej zabudowy jak inne parametry zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być określona w sposób konkretny. Brak jest tu

miejsca na dowolność po stronie inwestora a przepisy nie dopuszczają wyznaczenia linii zabudowy dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Podobnie jak przy obowiązującej linii zabudowy, również określenie innych parametrów (szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy obiektu budowlanego) powinno nastąpić w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób konkretny. Zgodnie z dyspozycją § 6 w/w rozporządzenia - szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z kolei przepis § 7 mówi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich 9 (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3).

Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, (podobnie jak szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wymaga bowiem konkretnego określenia wysokości i szerokości przyszłej inwestycji budowlanej. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Zdaniem sądu nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Z podobnych względów w konkretnej wielkości, w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być określona szerokość elewacji frontowej - uwzględniając

zabudowę działek sąsiednich tj. czy jest to zabudowa zwarta czy luźna. Pogląd taki został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 września 2007 r. w sprawie II SA/Kr 20/06, i pogląd ten podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Warunków o których mowa wyżej nie spełnia decyzja organ l instancji. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określono szerokość elewacji frontowej "do 19 m", natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na poziomie "do około 9 m". Jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej szerokość elewacji frontowych sąsiednich budynków wynosi najczęściej od około 8 m do około 19 m, natomiast maksymalna wysokość kalenic budynków położonych w sąsiedztwie wynosi 9 m. Z analizy nie wynika w żaden sposób dlaczego urbanista odstępuje od wyznaczania wielkości średnich tych parametrów, a określa jedynie wielkości maksymalne. Przepisy § 5 ust 2 i § 6 ust 2 dopuszczają możliwość wyznaczenia tych wskaźników w inny sposób niż wartość średnia z obszaru analizowanego, ale musi to być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczne - urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu, skutkowała by przyjęciem, iż przepisy określające parametry (linia zabudowy, wysokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu) dla nowej inwestycji w obszarze na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie bez uzasadnienia okoliczności dla których odstępuje od wyznaczania tych parametrów zgodnie z przepisami rozporządzenia. Podkreślić należy, że analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie w żaden sposób nie uzasadnia odstąpienie od zasad wyrażonych w przepisach § 5 ust 1 i § 6 ust 1 rozporządzenia. Z przyczyn o których mowa wyżej, narusza to przepisy prawa materialnego i czyni decyzję wadliwą. Wadliwość ta nie została skorygowana przez organ II instancji.

Zaskarżona decyzja narusza także przepisy § 3 ust. 1 oraz ust 2 oraz § 9 ust 2 oraz ust 3 wskazanego rozporządzenia. Przepisy te stanowią, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o

której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust 3).

Z kolei przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do którego odwołuje się w/w przepisy rozporządzenia mówi iż, określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

W niniejszej sprawie na części graficznej decyzji załącznika nr 3 (akta administracyjne k. [...]) granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kserokopii mapy którego charakteru można się jedynie domyślać, gdyż brak na nim adnotacji określającej jaka to mapa. Brak na niej adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej nie wyznaczono także obszaru analizowanego. Uchybienia te w sposób poważny naruszają bezwzględnie obowiązujące przepisy w/w rozporządzenia.

Ponadto analiza architektoniczno-urbanistyczna, w oparciu o ustalenia której wydano zaskarżoną decyzję, zdaniem sądu, jest także niezgodna z obowiązującymi przepisami. Poza wadliwością w zakresie błędów dotyczących dowolności w ustalaniu parametrów nowej zabudowy, które' zostały powtórzone w decyzji organu l instancji - o których mowa wyżej, analiza nie wskazuje, w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Przepis § 3 w/w rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzana na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna

szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego analizę architektoniczno-urbanistyczną jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który jedynie na określoną minimalną wielkość (trzykrotność szerokości frontu działki której dotyczy wniosek). Granice tego obszaru oznacza się także na kopii mapy zasadniczej o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. -

Po pierwsze część tekstowa analizy nie określa jak został określony obszar analizowany. W analizie zamieszczona jest jedynie adnotacja, że "obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Zapis ten stanowi jedynie zacytowanie § 3 rozporządzenia a nie wskazanie w jaki konkretnie sposób urbanista wyznaczył obszar analizowany. Zwrócić też należy uwagę, iż analiza dołączona do akt administracyjnych nie zawiera części graficznej, a jedynie część tekstową. Wprawdzie w aktach administracyjnych (k. [...]) dołączona jest mapa określona jako załącznik do decyzji, na której graficznie oznaczono obszar analizowany, jednakże nie wskazuje to w sposób dostateczny czy jest to część graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też część graficzna samej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że mapa ta także nie zawiera adnotacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz określenia jakiego typu jest to mapa oraz oznaczenia skali, co stanowi naruszenie przepisów § 3 oraz § 9 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących stanowiska, iż w postępowaniu administracyjnym naruszano art. 10 kpa poprzez pominięcie skarżącej w postępowaniu przed organem l instancji. W sytuacji, kiedy podmiot mający przymiot strony nie uczestniczył w postępowaniu przez organem l instancji, ale złożył skutecznie odwołanie i był przez organ odwoławczy traktowany jako strona, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a byłby zasadny jedynie w sytuacji wykazania przez ten podmiot, iż pominięcie go w postępowaniu przed organem l instancji było

uchybieniem przepisom postępowania, które miało lub mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela tu stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05. Skarżąca, zdaniem sądu, żądnych takich okoliczności nie wykazała. Skutecznie wniosła odwołanie a mając pełen dostęp do akt administracyjnych na etapie postępowania przed organem II instancji mogła także podnieść wszelkie zarzuty i zastrzeżenia do nieostatecznej decyzji organu l instancji.

Niezasadnym był także zarzut naruszenie art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak zapewnienia uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego gdyż inwestor przedłożył wymagane prawem warunki przyłączenia mediów w zakresie w jakim inwestycja ta z mediów dostarczanych przez zewnętrzne podmioty miała korzystać. Decyzja, w zakresie zaopatrzenia w wodę, nie wskazywała także na konieczność wykonania studni wierconych, co pozostawało zresztą w zgodzie z wnioskiem inwestora.

W ocenie sądu chybionym był także zgłoszony przez skarżącego zarzut, iż teren planowanej inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, gdyż ustanowienie służebności gruntowej tu jest nie wystarczające ponieważ brak jest zjazdu z planowanej drogi na drogę publiczną. Otóż określony w przepisie art. 61 ust 1 pkt 1 wymóg dostępu do drogi publicznej został doprecyzowany poprzez zdefiniowanie tego pojęcia przepisem art. 2 pkt 14. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku w wyrok z 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/2007 w którym sąd ten orzekł, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej, spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Stanowisko to w pełni podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Ustanowienie służebności gruntowej w pełni zapewnia wymagany przepisem art. ust 1 pkt 1 dostęp do drogi publicznej, nawet w sytuacji braku utwardzenia działki pod drogę. Brak przy tym wymogu na etapie decyzji o warunkach zabudowy zapewnienia zjazdu z tej drogi na drogę publiczną. Wymóg ten pojawia się dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.