Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 382/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 26 września 2019 r. nr XIV/132/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w rejonie części wsi Łomnica-Łomnica Pierwsza 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej grunty rolne klasy IIIb położone na terenie Z1 (części działek o numerach 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11 i działka nr 166/10) oraz na terenie MN1 (działka nr 166/9); 2. zasądza od Gminy Trzcianka na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XIV/132/19 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 26 września 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w rejonie części wsi Łomnica - Łomnica Pierwsza.

Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym grunty rolne klasy III b położone na terenie Z1 (cz. dz. 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11 i dz. 166/10) oraz na terenie MN1 (dz. 166/9) - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, które dają podstawę do stwierdzenia jej nieważności w zakresie obejmującym grunty rolne klasy III b położone na terenie Z1 (cz. dz. 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11 i dz. 166/10) oraz na terenie MN1 (dz. 166/9).

W myśl przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej: u.o.g.r.l.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), burmistrz, sporządzając plan miejscowy, zobowiązany jest do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Przeznaczając grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, należy wystąpić do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jednocześnie w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wyłączono z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniające łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Stwierdzono, że w obszarze planu, na działkach o nr geod. 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11, 166/10 i 166/9 znajduje się użytek rolny o klasie bonitacyjnej III b, o powierzchni 0,38 ha. Plan miejscowy wyznacza na tym obszarze teren zieleni, oznaczony symbolem Z1 i teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem MN 1.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z informacją przekazaną przez Burmistrza Trzcianki, grunty te nie wymagają zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym samym piśmie przesłano analizę dotyczącą spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2au.o.g.r.l., pozwalającej, wg Burmistrza na stwierdzenie braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Skarżący wskazał, że spełnione są wszystkie przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., poza przesłanką wynikającą z pkt 3, tj. działki położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (nie zawierają się pomiędzy granicą drogi publicznej, a granicą wyznaczoną odległością 50 m od granicy drogi publicznej). Powyższe wynika również z załącznika graficznego dołączonego do analizy sporządzonej przez Burmistrza, zgodnie z którym grunty klasy III b położone są w odległości min. 46 m od linii rozgraniczającej drogę, a skrajne zasięgi ich granic sięgają ok. 100 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną.

Brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego poprzez pominięcie wymienionych na wstępie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., a jednocześnie z naruszeniem przepisów art. 7u.o.g.r.l.

W ocenie Skarżącego Uchwała w zakresie obejmującym grunty rolne klasy III b położone na terenie Z1 (cz. dz. 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11 i dz. 166/10) oraz na terenie MN1 (dz. 166/9) została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Trzcianki wniósł o jej oddalenie.

Przeprowadzona przez Burmistrza Trzcianki "Analiza dotycząca spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1161) pozwalająca na stwierdzenie braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - dotyczy gruntów ornych klasy Illb działek o nr ewid.: 166/9, 166/10, 166/11, 166/12, 166/13, 166/14, 166/15, 166/16 położonych w obrębie geodezyjnym Łomnica, występujących na terenach Z1 i MN1 na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w rejonie części wsi Łomnica - Łomnica Pierwsza" udowodniła, iż grunty te nie wymagają zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem organu wszystkie warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. zostały spełnione łącznie, również kwestionowana przez organ nadzoru, przesłanka wynikającą z pkt 3, tj. działki położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. Interpretacja ww. zapisu, dokonana przez Skarżącego, i brzmiąca, że działki te "nie zawierają się pomiędzy granicą drogi publicznej, a granicą wyznaczoną odległością 50 m od granicy drogi publicznej", stanowi nadinterpretację cytowanego przepisu. Działki o nr ew.: 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11, 166/10 i 166/9 stanowią zwarty kompleks działek, który to posiada dostęp do drogi publicznej i to w odległości mniejszej niż 50 metrów, a dokładnie 48 m. Położenie ww. działek ma tu kluczowe znaczenie, które w świetle art. 7 ust. 2a nakazuje rozpatrywać je łącznie, jako zwarty obszar, a nie jako występowanie każdej odrębnej działki z osobna.

Ponadto, Skarżący niepoprawnie zastosował pojęcie "położenie", które jest wielkością fizyczną, określającą umiejscowienie danego ciała w przestrzeni, względem wybranego układu współrzędnych. Wielkość ta, (w omawianym przypadku - położenie działek o nr ewid: 166/16, 166/15,166/14,166/13, 166/12, 166/11, 166/10 i 166/9), występuje jako wektorowa wielkość fizyczna, określająca kierunek i odległość (w omawianym przypadku - odległość nie większa niż 50 m) danego obiektu (w omawianym przypadku - zwarty kompleks działek o nr ewid.: 166/16, 166/15, 166/14, 166/13, 166/12, 166/11, 166/10 i 166/9) od wybranego punktu odniesienia (w omawianym przypadku - drogi oznaczonej symbolem KD-D), który umiejscawia się w początku układu współrzędnych.

Organ podniósł także, że działka o nr ewid.: 166/9 jest objęta zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o którym mowa w art. 88 ust. 1, a więc również na gruntach klas I-III, objętych wówczas zgodą ministra rolnictwa.

Ponadto, analiza treści poszczególnych przepisów Uchwały pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona procedura planistyczna nie naruszyła przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie wymagała uzyskania przez organy planistyczne zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W ocenie Rady Miejskiej Trzcianki, przeznaczenie przedmiotowych terenów pod "zieleń" nie powoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Wolą organu było pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie użytkowania, jako ogródki przydomowe. Wprowadzenie na tych terenach zakazu zabudowy chroni te tereny przed zainwestowaniem i czyni zadość celom, dla jakich została wydana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tereny te pozostają nadal w planie terenami zielonymi, a grunty nadal pozostają w ewidencji gruntów gruntami rolnymi. Takie stanowisko podziela również NSA w wyroku w sprawie [II] OSK 567/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."): "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z uwagi na to, że Skarżący jako organu nadzoru nie dochował terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 u.s.g., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. zakwestionował uchwałę przez wniesienie skargi wnioskując o stwierdzenie nieważności w części.

W zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w zaskarżonej części uchwała nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części według następującej argumentacji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.): "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

Ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyroki WSA: IV SA/Po 62/16, IV SA/Po 1189/18, CBOSA).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w zaskarżonej części uchwała nie odpowiada prawu.

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że odnośnie do gruntów rolnych klasy IIIb położonych na terenach Z1 i MN1 nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. Należy bowiem podzielić wykładnię tego przepisu zaprezentowaną w skardze – cały obszar, którego przeznaczenie ma być zmienione powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (por. wyroki WSA: II SA/Sz 114/19, IV SA/Po 265/17 oraz NSA II OSK 2257/17, CBOSA). Warunek ten w przypadku spornych gruntów nie został spełniony. Zwolnienie z uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów nie wchodziło zatem w rachubę. Zauważyć też należy, że bez znaczenia w sprawie pozostają ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka z 1989 r. Po pierwsze plany ogólne uchwalone na podstawie przepisów ustawy z 1984 r. nie ustalały sposobu zagospodarowania terenu oraz wiążących się z tym warunków zagospodarowania (A. Plucińska-Filipowicz, Planowanie i zagospodarowani przestrzenne, wyd/el lex 2019). Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy 1984 r. plany miejscowe sporządzano jako plany ogólne i szczegółowe. Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 1984 r. to dopiero miejscowy plan szczegółowy wyznaczał linie rozgraniczające grunty o różnym przeznaczeniu (por. wyrok WSA w sprawie IV SA/Po 854/19, CBOSA). Po drugie zaś – przepisy u.p.z.p. nie zawierają w ramach procedury planistycznej odpowiednika art. 61 ust. 1 pkt 4, który znajduje zastosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela poglądy wyrażone w – powoływanym w odpowiedzi na skargę – wyroku NSA w sprawie II OSK 567/08. Nie znajdują one jednak zastosowania w sprawie niniejszej. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA stwierdził, ze przeznaczenie terenów pod zieleń naturalna i urządzoną nie powoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż wprowadzenie zakazu zabudowy i rozbudowy istniejących obiektów chroni je przed zainwestowaniem. Uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej nie wprowadza zakazu zabudowy budynkami na terenach oznaczonych symbolem Z, odmiennie niż w wypadku terenów oznaczonych symbolami ZL oraz R (§ 9 ust. 1-3). Oświadczenie o zakazie zabudowy zawarte w odpowiedzi na skargę nie znajduje zatem potwierdzenia w treści planu. Zauważyć należy, że stosowny passus odpowiedzi na skargę stanowi zmodyfikowany cytat z uzasadnienia wyroku NSA – modyfikacje są jednak liczne i w ich rezultacie należy uznać go za własne stanowisko organu, co potwierdza kolejny akapit: "Wyrażone wyżej stanowisko, podziela również [podkreślenie Sądu] Naczelny Sąd Administracyjny..." (k. 29v. akt).

Odnośnie do terenu oznaczonego symbolem Z1 miejscowy plan wprowadza wprawdzie regulację dotyczącą minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%, lecz nie można uznać, że stanowi to wystarczającą ochronę przed zainwestowaniem, zwłaszcza, że mowa jest o 80% powierzchni działki budowlanej [podkreślenie Sądu], co jest niezrozumiałe i nijak ma się do deklarowanej przez organ woli pozostawienia terenów w dotychczasowym sposobie użytkowania. Podkreślić także należy niejasny sposób zredagowania § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a planu, gdzie dla terenu Z1 ustalono "możliwość zagospodarowania terenu, jako ogrodów przydomowych" W ocenie Sądu nie czyni to zadość wymogowi z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza bowiem konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić(por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2209/19, CBOSA). Sformułowanie o "możliwości zagospodarowania" nie wskazuje kategorycznie przyszłego zagospodarowania i wykorzystania, lecz jedynie potencjalny sposób zagospodarowania. Narusza to ewidentnie i istotnie, podobnie jak wskazanie w punkcie 3 § 9 ust. 2 działki budowlanej, wymóg dokładnego i zrozumiałego dla adresatów wyrażania intencji prawodawcy w stanowionych przezeń normach.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że badane przepisy uchwały zostały uchwalone z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, nie czyniąc jednak całej uchwały nieważną. Tym samym zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, o czym Sąd orzekł w pkt 1. sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł).