Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 154/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 63 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 2 pkt 5,  par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1-4, par. 5 ust. 1-2, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1-4, par. 8, par. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 21, art. 32, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] (znak: [...] ), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], sygn. [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w P. z dnia 6 października 2010 r., uzupełnionego w dniach 10 grudnia 2010 r., 13 grudnia 2010 r., 15 grudnia 2010 r., 20 grudnia 2010 r., 18 stycznia 2011 r., 2 lutego 2011 r., 28 lutego 2011 r.,31 marca 2011 r., 2 czerwca 2011 r., 5 sierpnia 2011 r. oraz skorygowanego 10 grudnia 2010 r. i 23 sierpnia 2011 r., Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz części działek nr [...] i [...], ark. [...], obręb W., położonych w P. przy ul. S..

Organ określił:

- obowiązującą linię zabudowy od 13 do 15 m od północno-zachodniej granicy wnioskowanego terenu (od strony ul. S.) dopuszczając lokalizację poszczególnych segmentów budynków stycznych minimum jednym punktem każdy do obowiązującej linii zabudowy;

- nieprzekraczalną linię zabudowy - 3 m od północno-wschodniej części działki o nr geodezyjnym [...] i [...];

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 28% łącznie dla całej zabudowy kubaturowej, każdy segment budynku o powierzchni maksymalnie 120m2;

- szerokość elewacji frontowej: minimalna 8 m, maksymalna 9 m; dopuszczając ze względu na zamiar budowy budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej realizację zabudowy na całej szerokości działek;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: z uwagi na spadek terenu w kierunku południowo-wschodnim ustalono maksymalną wysokość budynków na 10 m od istniejącego poziomu terenu do kalenicy dachu, liczoną od rzędnej 73,8 m n.p.m. znajdującej się w obowiązującej linii zabudowy, od strony ul. S.j ostatnia kondygnacja winna być wycofana do połowy głębokości budynków;

- geometrię dachu: dachy płaskie dla wszystkich segmentów zabudowy szeregowej;

- ilość miejsc parkingowych: minimum 1,5 miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny.

Ponadto organ określił, iż inwestor winien uzyskać zgodę z Wydziału Ochrony Środowiska na wycinkę lub przesadzenie istniejących drzew przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, projekt budowlany winien uwzględniać uwagi zawarte w opinii Zarządu Dróg Miejskich, kolizje z sieciami należy rozwiązać na etapie uzgadniania warunków technicznych lub przy uzgadnianiu projektu przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji, budynki powinny stanowić spójną architektonicznie całość, każdy z budynków bliźniaczych należy lokalizować na wydzielonej działce wzdłuż wspólnej granicy działek, przy czym segmenty nie muszą na całej swojej długości przylegać do tej granicy; należy uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w opiniach Zarządu Dróg Miejskich z dnia 15 lutego 2011 r., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 marca 2011 r. oraz w postanowieniu Zarządu Zieleni Miejskiej z dnia 8 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta P. wyjaśnił, iż w celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ administracji publicznej przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 50 m od granic działki objętej wnioskiem zgodnie, z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej analizy w zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, szeregowa i bliźniacza. Ponadto planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy z obszaru analizowanego. Linia zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. S. znajduje się w odległości około 2 m od frontowych granic działek od strony ul. S. i od 16 m do 22 m dla zabudowy od strony ul. S.j. Planowana inwestycja kontynuuje również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 22,9 % i zawiera się w granicach od 10,45 do 30 %. Wyznaczony dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza o 5 % średnią wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Z uwagi, iż w obszarze objętym analizą występują wyższe wskaźniki zabudowy aniżeli średnia, dopuszcza się wyznaczenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie 28 %.

Następnie organ wyjaśnił, że planowana inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej. Szerokość budynków na obszarze analizowanym wynosi od 8 m do 14 m, przy czym budynki w zabudowie bliźniaczej 8,5 m i 9 m oraz w zabudowie wolnostojącej od 11 m do 14 m. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano jaka jest szerokość budynków w zabudowie szeregowej występujących na obszarze analizowanym zamieszczając w tym zakresie jedynie zapis o treści cyt. "budynki w zabudowie szeregowej mają szerokość elewacji frontowych m"

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał także, iż planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego. Wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych. Z uwagi na spadek terenu w kierunku południowo-wschodnim maksymalną wysokość budynku organ ustalił na 10 m od poziomu istniejącego terenu do kalenicy dachu, liczoną od rzędnej 73,8 m n.p.m. (znajdującej się w obowiązującej linii zabudowy) w nawiązaniu do wysokości budynków usytuowanych przy ul. S. nr [...],[...] i [...]. Według organu planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego oraz sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, a szczególnie zabudowy szeregowej zlokalizowanej przy ul. S.

Organ stwierdził także, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Spełnione zostały zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. K. podnosząc, iż część planowanej inwestycji zlokalizowana jest nad rurami kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wodociągu oraz prawdopodobnie także instalacji gazowych i ciepłowniczych, a także na kablach energetycznych i telefonicznych. Całe to uzbrojenie zasila ul. S. a także ul. S. i leży w pasie rozdzielającym działki nr [...] i [...] na ul. S.. Dalej zarzucił, iż projektowany parking zlokalizowano w samym centrum zieleni - odwrotnie jak w całej reszcie osiedla - zamiast przy ulicy. Ponadto planowany parking z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych spadków drogi jest niedostępny z każdej strony.

Zdaniem H. K. Zarząd Dróg Miejskich nie miał podstawy opiniować połączenia inwestycji z ul. S.. Teren przez który przebiega droga łącząca przechodzi przez grunt zarządzany przez Zarząd Zieleni Miejskiej. Ponadto podniósł, iż pasmo komunikacyjne, pomiędzy numerami [...] i [...] na ul. S., służy mieszkańcom ul. S. w drodze do przystanku autobusu i prowadzi na [...]. Tymczasem z planów można się domyślać, że pasmo to będzie wyłączone z użytkowania do tych celów.

H. K. zarzucił również, że załączona do decyzji mapa jest nieaktualna. Ponadto przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniania dawno już rozebrany budynek. Zdaniem strony nie ma żadnych przeszkód, aby projektowany budynek zamiast zajmować pozycję centralną na działce - stał na jej górnym skraju - tak jak inne budynki w sąsiedztwie.

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust 1, § 4 – 7 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie stwierdził, iż Prezydent Miasta P. w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - budynki wolnostojące jak i w zabudowie bliźniaczej i szeregowej. Wnioskowane zmierzenie inwestycyjne znajdować miałoby się na działkach, które sąsiadują z terenami zabudowy mieszkaniowej o zróżnicowanym charakterze. Sąsiadujące działki, na których występują budynki mieszkalne jednorodzinne pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ odwoławczy za uzasadnione uznał dokonane przez organ I instancji ustalenia dotyczące parametrów obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i leśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 54 punkt 1-3 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia. Decyzja spełnią także wymogi z art. 107 § 1 - § 3 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Kolegium stwierdziło, iż skarżący nie precyzuje na czym polega naruszenie prawa i czy mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Ponadto odwołujący nie podaje jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z jego prawa własności może spowodować planowana budowa budynku, zaś organ odwoławczy również nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego w przypadku wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powołując się na treść art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Wbrew zarzutom skarżącego, o tym czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami nie decyduje pogląd sąsiadów lecz analiza urbanistyczna. Z załączonej do akt analizy wynika, iż planowana inwestycja, jest zgodna z przepisami odrębnymi i spełnia wymogi przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. K. zarzucając, iż urzędnik organu I instancji celowo wydaje decyzje z obejściem prawa wchodząc w bezprawne porozumienie z inwestorem.

Skarżący podniósł, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej bowiem przepisy nie dopuszczają aby dostęp ten przebiegał przez cudzy grunt. Ponadto bezprawnie wytyczono linię rozgraniczającą teren inwestycji która obejmuje pas prowadzący do ul. S..

Zdaniem H. K. inwestor, zanim złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien był najpierw zlecić wykonanie kompletnego projektu technicznego drogi z kosztorysem i niezbędnymi uzgodnieniami żeby udowodnić że dostęp jest możliwy. Projektant z uprawnieniami drogowymi powinien wykonać m.in. ekspertyzę przyległych murów oporowych pod kątem wytrzymałości na dodatkowe obciążenia od ruchu drogowego. Zdaniem strony taki projekt trzeba wpierw zatwierdzić i dopiero potem można wystąpić o warunki zabudowy.

Następnie skarżący wskazał jakie czynności faktyczne i prawne należy w jego ocenie podjąć aby inwestycja mogła zostać zrealizowana zgodnie z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 9 października 2012 r. H. K. zarzucił nadto zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, iż wprowadza ona w błąd adresatów poprzez nadużywanie w stosunku do planowanej inwestycji pojęcia dom jednorodzinny oraz wskazał, iż zaskarżona decyzja godzi w prawo własności właściciela działki sąsiedniej i podniósł, iż jest niezgodna z prawem, albowiem dotyczy działek nie będących własnością inwestora. Do powyższego pisma procesowego skarżący dołączył kopię zawiadomień o przestępstwie skierowanych do Prokuratury Rejonowej P., w których poza zagadnieniami dotyczącymi innych postępowań administracyjnych, zawarł także argumenty wskazujące na sprzeczność zaskarżonej decyzji prawem, w tym wskazanie, iż wadliwym jest posługiwanie się pojęciem "dom jednorodzinny dwulokalowy w zabudowie szeregowej", albowiem takich domów w Prawie budowlanym nie ma, a są jedynie domy jednorodzinne i wielorodzinne.

Nadto skarżący do swojego pisma dołączył kopie dwóch decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla działek położonych przy ul. S. nr [...],[...] i [...] w P., celem udowodnienia tezy, iż właściwi urzędnicy odrzucają co do zasady wnioski właścicieli gruntów i aprobują wnioski o ustalenie zabudowy pochodzące od firm, które grunty te nabywają w celach komercyjnych.

W kolejnym piśmie procesowym datowanym na 8 października 2012 r., a złożonym w Sądzie w dniu 9 października 2012 r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 33 77, 80 145 i 154 k.p.a., art. 270 i art. 271 kodeksu karnego oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Występujący na rozprawie skarżący podtrzymał skargę oraz podniósł, iż inwestor nie dysponuje całością gruntów objętych decyzją, w tym działką nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa.

Występujący na rozprawie przedstawiciel uczestnika postępowania Spółki z o.o. "A" z siedzibą w P. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że działka nr [...] jest własnością inwestora prywatnego, oraz że od dnia 20 lipca 2012 r. inwestor posiada służebność gruntowa umożliwiającą mu dojazd do terenu inwestycji, na dowód czego przedłożył do akt sprawy kopie aktu notarialnego z 20 lipca 2012 r. na mocy którego Miasto P. będące właścicielem nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...] ustanowiło na tych nieruchomościach na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...] na czas nieoznaczony służebność gruntową przechodu i przejazdu polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez nieruchomości obciążone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można zgodzić się ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. w Lex 146750).

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Kontrola działania organów w niniejszej sprawie dokonana na podstawie akt postępowania administracyjnego wykazała, że w sprawie nie została należycie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w kontrolowanej sprawie doszło do niedopuszczalnego utożsamienia analizy z samymi wynikami analizy. Do decyzji organu I instancji dołączony bowiem został dokument zatytułowany "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. 363-365 akt organu I instancji), poza którym to dokumentem brak w aktach sprawy samej analizy. W aktach znajduje się bowiem jedynie lakoniczny dokument zatytułowany "Analiza (wstępna)" koncentrujący się jedynie na okolicznościach związanych z brakiem dostępu do drogi publicznej pierwotnego terenu objętego wnioskiem inwestora (k. 79 akt organu I instancji) oraz w miejsce analizy dokument zatytułowany "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. 262-264 akt organu I instancji) tożsamy w treści ze stanowiącym załącznik do decyzji organu I Instancji. Dokument zatytułowany "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie może być przy tym uznany za analizę ze względu na swą lakoniczność. W szczególności w dokumencie tym brak jest szczegółowych danych dotyczących rozmieszczenia i parametrów zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim wskazania wysokości poszczególnych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, wskazania powodów określenia wielkości obszaru analizowanego w minimalnym dopuszczalnym przez prawo rozmiarze oraz wskazania dopuszczalnych parametrów planowanej zabudowy i sposobów ustalania tych parametrów.

Już tylko powyższa okoliczność stanowi naruszenie § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro bowiem przepis § 3 ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego, o którym mowa w ust. 1, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to oznacza to, że analizę wykonuje się właśnie na podstawie takiej mapy i na takiej mapie (część graficzna analizy), a ustalenia poczynione wskutek takiego działania opisuje się w części tekstowej analizy. Ponadto, odrębnie sporządza się wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną. Stanowią one załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym cześć graficzna wyników analizy (jak również część graficzna decyzji o warunkach zabudowy) powinna być wykonana na kopii tej mapy, na której sporządza się analizę urbanistyczną.

Powyższe uchybienie samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, albowiem brak w aktach sprawy wymaganej przepisami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę prawidłowości jej przeprowadzenia.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać jednakże należy, iż nawet ta szczątkowa analiza jaka znajduje się w aktach sprawy obarczona jest szeregiem wad, które recypowały do swoich decyzji orzekające w sprawie organy administracji.

Odnosząc się do przyjętego obszaru analizowanego zauważyć bowiem należy, iż choć definicja legalna pojęcia front działki określona w § 2 pkt 5 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidują w przypadku niestandardowego kształtu działki objętej wnioskiem innego rozumienia frontu działki, którego szerokość służy w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia do wyznaczania granic obszaru analizowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, 15 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 987/09 i 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 932/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), to jednak należy pamiętać, że przepis ust. 2 § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, a to oznacza, że w konkretnej sprawie granice tego obszaru mogą być większe. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego powołany przepis nie określa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej, za czym przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania. Zatem uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Z tego też względu w niniejszej sprawie, z uwagi na nietypowy, niestandardowy kształt działki objętej wnioskiem (wąski pas gruntu prowadzący do drogi publicznej i znacznie szersza dalsza część działki na przeważającej jej długości w obszarze, w którym faktycznie planowana jest przez inwestora realizacja zabudowy) oraz specyficzne ukształtowanie terenu charakteryzujące się znacznym jego pochyleniem, tym bardziej należało rozważyć, czy sytuacja nie wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości przekraczającej minimum wskazane w rozporządzeniu i dać temu odpowiedni wyraz w części tekstowej analizy urbanistycznej. Podkreślić bowiem należy, iż wyznaczony obszar analizowany ma przecież służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na działkach występujących w sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisy planistyczne dotyczące ustalania warunków zabudowy (ustawy i rozporządzenia) należy interpretować z uwzględnieniem wymogów wykładni funkcjonalnej. Na ścisły związek przepisu § 3 rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. II OSK 1636/08 – (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając, że § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa. Należy podkreślić, że powołany przepis ustawy, realizując zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (tak Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, wydanie 6., Nb 2).

Zauważyć nadto należy, iż przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna powinna stanowić podstawę ustalenia parametrów nowej zabudowy określonych w § 4-8 powoływanego rozporządzenia to jest:

- obowiązującej linii zabudowy (§ 4),

- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5),

- szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6),

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7),

- geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) (§ 8).

Jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów, w tym w szczególności "Części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", uprawniony podmiot dokonał wprawdzie przeglądu znajdującej się na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej, wskazując na niektóre parametry budynków w tym obszarze oraz podając uśrednione wyniki, co do niektórych parametrów. Jednakże dokument ten – wbrew swojej nazwie – nie zawiera wyników, to jest określenia parametrów dla planowanej nowej zabudowy, które wynikałyby z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Skoro w niniejszej sprawie nie przeprowadzono pełnej analizy urbanistycznej, to wnioski i wyniki takiej kadłubowej analizy nie mogą być uznane za odpowiadające ustawowym wymogom. Uznać zatem należy, iż organy orzekały w sprawie, mimo że nie dysponowały pełnym obrazem stanu faktycznego (charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym odpowiednio do wymogów konkretnej sprawy). W konsekwencji nie można uznać, że organy dostatecznie wyjaśniły i ustaliły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które niewątpliwie mogło mieć istotny na wynik sprawy (kierunek rozstrzygnięcia).

Organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień organu I instancji i powielił je rozpatrując sprawę w II instancji.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w decyzji z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta P. pomimo braku określenia parametrów dla planowanej nowej zabudowy w wynikach analizy ustalił:

- obowiązującą linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w odległości od 13 do 15 metrów od północno zachodniej granicy wnioskowanego terenu (od strony ul. S.),

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na maksymalnie 28 % łącznie dla całej zabudowy kubaturowej i maksymalnie 120 m2 dla każdego segmentu budynku,

- szerokość elewacji frontowej od 8 do 9 metrów,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 10 m od istniejącego poziomu terenu do kalenicy dachu, liczoną od rzędnej 73,8 m n.p.m. znajdującej się w obowiązującej linii zabudowy od strony ul. S., ostatnia kondygnacja winna być wycofana do połowy głębokości budynków,

- geometrię dachu poprzez przyjęcie dachów płaskich dla wszystkich segmentów zabudowy szeregowej.

Organ I instancji podjął nadto próbę uzasadnienia powodów przyjęcia wskazanych powyżej parametrów nowej zabudowy wskazując, iż linia zabudowy kontynuuje linię zabudowy z obszaru analizowanego. Planowana inwestycja kontynuuje również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek z obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 22,9 % i zawiera się w granicach od 10,45 do 30 %. Wyznaczony dla planowanej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przekracza o 5 % średnią wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Z uwagi, iż w obszarze objętym analizą występują wyższe wskaźniki zabudowy aniżeli średnia, dopuszcza się wyznaczenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie 28 %. Planowana inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej. Szerokość budynków na obszarze analizowanym wynosi od 8 m do 14 m, przy czym budynki w zabudowie bliźniaczej 8,5 m i 9 m oraz w zabudowie wolnostojącej od 11 m do 14 m. Planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego. Wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych. Z uwagi na spadek terenu w kierunku południowo wschodnim maksymalną wysokość budynku organ ustalił na 10 m od poziomu istniejącego terenu do kalenicy dachu, liczoną od rzędnej 73,8 m n.p.m. (znajdującej się w obowiązującej linii zabudowy) w nawiązaniu do wysokości budynków usytuowanych przy ul. S. nr [...],[...] i [...]. Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego oraz sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, a szczególnie zabudowy szeregowej zlokalizowanej przy ul. S..

Takie działanie Prezydenta Miasta P. nie może być uznane za zgodnie z prawem, albowiem ustalenia poczynione przez niego w decyzji nie znajdują jakiegokolwiek uzasadnienia w znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy urbanistycznej.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z graficznego załącznika do nie wynika natomiast by linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje przy tym, iż prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Nie sposób zaś uznać by ustalona obowiązująca linia zabudowy dla planowanej inwestycji kontynuowała w takim rozumieniu linię zabudowy na działkach sąsiednich, albowiem nie stanowi ona prostego przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach nr [...], czy też nr [...] i nr [...]. Zauważyć przy tym należy, iż § 4 ust. 4 stanowi, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż parametr jakim jest obowiązująca linia zabudowy winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy wymaga zatem szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analogiczna wadliwość zaistniała w niniejszej sprawie przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. parametr ten winien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a ewentualne odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Również w tym zakresie organ I ustalił (a organ odwoławczy to zaaprobował) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w wymiarze wyższym niż średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego pomimo, że ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji urbanistycznej, w tym w szczególności z wyników analizy nie wynika czy takowe odstąpienie jest dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego i służyć będzie kontynuacji istniejącej zabudowy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż jakiegokolwiek powiązania z wynikami analizy urbanistycznej nie znajduje ustalenie przez organ maksymalnej powierzchni poszczególnych segmentów budynku na 120 m2. Jednocześnie brak w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek dla takiego – to jest w jednostkach powierzchni – określania wielkości parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Prawodawca w § 5 cytowanego rozporządzenia wprost bowiem wskazał, iż parametr ten winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, a nie w liczbach bezwzględnych określających powierzchnię zabudowy. Z wskazania, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego wyraźnie bowiem wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jaka część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana. Taki sposób sformułowania § 5 rozporządzenia przesądza o niedopuszczalności ustalania w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni nowej zabudowy w metrach kwadratowych, albowiem zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje".

Odnosząc się do ustalonego w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazać trzeba, iż ustalenie także tego wskaźnika nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08 i z 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Jak wskazywano zaś już powyżej w aktach sprawy brak analizy urbanistycznej, zaś w znajdujących się w nich "wynikach analizy" brak jakichkolwiek ustaleń co do wysokości zabudowy zarówno w obszarze analizowanym jako całości jak i istniejącej na działkach sąsiednich, w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie zastąpione zostały jedynie lakonicznym zapisem, iż bliżej nieokreślone budynki mają 2 i 3 kondygnacje nadziemne.

W tym stanie sprawy przedmiotowa pseudoanaliza urbanistyczna nie nadawała się zatem w ogóle do poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem nie zawierała wskazania parametrów zabudowy istniejącej w oparciu o które prawodawca w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia nakazuje ustalać parametry dla zabudowy planowanej. W dokumentacji urbanistycznej brak również wskazania ewentualnych przyczyn odstąpienia od ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób określony w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i ustalenia tego parametru w oparciu o średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym, względnie w inny sposób.

Wadliwości "analizy" w tym zakresie nie dostrzegły orzekające w sprawie organy administracji, które bez niezbędnych danych co do zabudowy istniejącej poczyniły własne ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy nie znajdujące jednakże jakiegokolwiek uzasadnienia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Odnosząc się do wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji poglądu jakoby planowana inwestycja kontynuowała wysokość budynków z obszaru analizowanego wskazać zaś należy, iż twierdzenie to jest nieweryfikowalne dla Sądu i stron, albowiem w aktach sprawy brak jest informacji co do wysokości budynków w obszarze analizowanym, a jednocześnie świadczy o dokonaniu przez organ wadliwej wykładni § 7 rozporządzenia. Przedmiotowy parametr winien być bowiem co do zasady określany w sposób wskazany w § 7 ust. 1 rozporządzenia, a dopiero jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjąć należy średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać nadto trzeba, iż niezrozumiałym dla sądu jest użycie sformułowania, iż maksymalną wysokość budynków ustala się na 10 m od istniejącego poziomu terenu do kalenicy dachu, liczoną od rzędnej 73,8 m n.p.m. znajdującej się w obowiązującej linii zabudowy. Zauważyć bowiem należy, iż sposób ustalania wysokości budynku określony został przez prawodawcę w § 7 ust. 2 rozporządzenia, gdzie wskazano, iż wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, przy czym żaden przepis nie przewiduje dopuszczalności modyfikowania tego sposobu mierzenia wysokości budynku w decyzji organu ustalającego warunki zabudowy.

Zarówno z rubrum jak i z uzasadnienia decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie wynika nadto podstawa faktyczna i prawna nałożenia na inwestora obowiązku wycofania do połowy głębokości budynków ostatniej ich kondygnacji od strony ul. S.. Również z wyników analizy urbanistycznej nie wynika, by wprowadzenie takowego wymogu było niezbędne ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, w szczególności by takie rozwiązanie architektoniczne było dominujące bądź powszechne w analizowanym obszarze.

Również parametr geometrii dachu ustalony został przez organy administracji samodzielnie i bez nawiązania do wyników analizy, albowiem rzetelna analiza urbanistyczna również odnośnie tego parametru nie została w sprawie przeprowadzona.

Zauważyć bowiem trzeba, iż § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy znajduje się w tym zakresie jedynie zapis, iż w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome o różnym kącie nachylenia. W wynikach tych brak jest wskazania na jakich konkretnie działkach jakie dachy występują oraz jakie dachy występują na poszczególnych rodzajach budynków (to jest budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bliźniaczych i w zabudowie szeregowej). Dopiero zaś poczynienie powyższych ustaleń pozwoliłoby na ustalenie czy na obszarze analizowanym występuje przeważająca forma geometrii dachów oraz jaka forma geometrii dachu na planowanej inwestycji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w badanym obszarze.

Pomimo takowych braków dokumentacji urbanistycznej organ w decyzji samodzielnie ustalił dla planowanej inwestycji obowiązek stosowania dachów płaskich, wskazując jedynie, iż będzie to kontynuować geometrię dachów z obszaru analizowanego.

Reasumując uznać należy, iż w zakresie ustalania parametrów nowej zabudowy (obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy wysokości zabudowy i geometrii dachu) organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - nakładających na nie obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. także uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 12 października 2011 r.

Przechodząc do kolejnego stwierdzonego uchybienia zauważyć należy, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z a art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym wniosek ten powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. W niniejszej sprawie inwestor w pierwotnym wniosku wskazał, iż dotyczy on terenu, na który składają się działki nr [...], [...] i [...], na których to działkach jak wynikało zarówno z części tekstowej wniosku, jak i załącznika graficznego znajdować się miała cała planowana zabudowa. Następnie w toku postępowania inwestor wniosek swój formalnie rozszerzył także na działki nr [...], [...], [...], [...] (w części), [...] i [...] (w części).

Pomimo formalnego rozszerzenia granic terenu objętego wnioskiem, która to czynność procesowa co do zasady była prawnie dopuszczalna, wnioskodawca w jakimkolwiek zakresie nie zmodyfikował wniosku, w tym w szczególności nie wskazał, by także na działkach nr [...] (w części), [...] i [...] (w części) planowana była jakakolwiek zabudowa bądź zmiana sposobu zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu takie rozszerzanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działki gruntu nie objęte jakimkolwiek zamierzeniem inwestycyjnym, a jedynie sąsiadujące z działkami, na których faktycznie planowana jest zabudowa uznać należy za obejście prawa, albowiem skutkować ono może – jak miało to w niniejszej sprawie – pozornym spełnieniem warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Pomimo formalnego objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy także działek nr [...] (w części), [...] i [...] (w części) brak było w ocenie Sądu przesłanek dla przyjęcia, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, albowiem jak wynika zarówno z treści wniosku, jak i z treści decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej inwentarskiego i załącznika graficznego do tej decyzji określenie warunków zabudowy nastąpiło wyłącznie w stosunku do działek nr [...], [...], [...] i [...] zaś w stosunku do działek nr [...],[...]42 i [...] nie podjęto jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących ich zabudowy, bądź zagospodarowania.

Powyższa okoliczność nie została jednakże w żaden sposób wyjaśniona przez organy, które przed wydaniem decyzji będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie wezwały inwestora do wykazania, że objęte wnioskiem działki gruntu, na których zamierza on realizować zabudowę posiadają dostęp do drogi publicznej. W tym stanie rzeczy organ winien dla ustalenia czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej zweryfikować charakter prawny działek nr [...],[...] i [...] w tym w szczególności ustalić, czy stanowią one gminną drogę wewnętrzną, względnie wezwać inwestora do wykazania się posiadaniem przez teren przyszłej inwestycji dostępu do drogi publicznej, a nie poprzestawać na pozornym i zmierzającym do obejścia prawa rozszerzeniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o działki nie objęte zamierzeniem inwestycyjnym, lecz posiadające dostęp do drogi publicznej. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności mogło zaś mieć, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, iż negatywnej w tym zakresie oceny zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej nie może zmienić przedłożenie przez uczestnika postępowania na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dokumentów potwierdzających ustanowienie na nieruchomościach oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...] służebności gruntowej przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonych nr [...], [...] i [...] na czas nieoznaczony, albowiem jak wynika z przedłożonych dokumentów do ustanowienia powyższego ograniczonego prawa rzeczowego doszło 20 lipca 2012 r. Prawo to nie istniało zatem w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, a jego późniejsze powstanie nie może mieć wpływu na ocenę jej zgodności z prawem. Dostęp do drogi publicznej musi bowiem istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1467/09, publ. Lex nr 746565).

Okoliczność ta niewątpliwie będzie musiała jednak zostać uwzględniona przez organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego terenu.

Kolejnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem uzasadniającym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji było władcze rozstrzygnięcie w decyzji z dnia [...] 20110 r. o warunkach zabudowy o usytuowaniu planowanej inwestycji na działce nr [...] poprzez wskazanie w jej sentencji, iż ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3 metrów od północno-wschodniej części działki o nr geodezyjnym [...] i [...], w sytuacji gdy zarówno w uzasadnieniach decyzji obu instancji, jak w znajdujących się w aktach sprawy wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, by takowe usytuowanie planowanego budynku względem granicy działki sąsiedniej było konieczne dla zachowania ładu przestrzennego, w tym w szczególności, iż jest to powszechny sposób lokalizowania budynków na działkach w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że jak wynika z` analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, kwestia usytuowania budynków w obszarze analizowanym, względem innych niż frontowa granic działek na jakich są posadowione nie była w ogóle przez autora analizy badana.

Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie szczegółowej oceny wszystkich zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego, albowiem ocena taka byłaby w obecnym stanie sprawy przedwczesna i równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09, z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego oraz wyjątkowo dużym nagromadzeniem uchybień proceduralnych w działaniu organu I instancji uniemożliwiającym konwalidowanie tychże braków przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

W ocenie Sądu ze względu na specyfikę terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wyrażającego się w znacznym spadku terenu oraz zamiarem inwestora uzyskania dostępu do drogi publicznej od strony ul. S. za pomocą drogi wewnętrznej zlokalizowanej pomiędzy działkami zabudowanymi (czyli na tzw. sięgaczu) przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna być szczególnie wnikliwa i precyzyjna w zakresie oceny kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji występujących na obszarze analizowanym oraz wymogów związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego.

Szczególnie pogłębionej oceny pod kątem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania istniejącego ładu przestrzennego (czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) wymaga podnoszona także i przez skarżącego okoliczność usytuowania miejsc parkingowych stanowiących część planowanej inwestycji pomiędzy pasami zabudowy istniejącymi i planowanymi wzdłuż ulicy S. i na przedłużeniu ulicy S., a nie jak ma to miejsce w przypadku zabudowy istniejącej bezpośrednio przy wskazanych wyżej ulicach, z pozostawieniem przestrzeni wewnętrznej wolnej od i parkowania ruchu pojazdów.

W kontekście wielokrotnego zmieniania przez wnioskodawcę granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie zabudowy organy winny nadto ponownie wnikliwie rozważyć kwestię kręgu stron postępowania. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. Pamiętac przy tym należy, iż w zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2006 r., sygn. II OSK 726/06, z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1959/06 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2105/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organy winny nadto pamiętać, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych przez skarżącego zarzutów wskazać należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 1996 r., sygn. akt OPK 22/96, publ. Lex nr 29257, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, publ. Lex nr 168058).

Nadto wskazać należy, iż uwzględnianie w planowaniu przestrzennym prawa własności, nie może oznaczać – jak zdaje się to rozumieć skarżący – generalnego zakazu lokalizacji jakichkolwiek nowych inwestycji, w sąsiedztwie nieruchomości już zabudowanych. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c., przy czym winny zostać wyważone interesy zarówno właściciela nieruchomości objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, jak i nieruchomości sąsiadujących i brak jest przesłanek ustawowych dla przyznania prymatu, jednym spośród chronionych uprawnień. Pamiętać przy tym trzeba, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi i dokładnie takiego samego sposobu zagospodarowania terenu wokół planowanego obiektu. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publ. Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publ. Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publ. Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publ. Lex nr 486227 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

Bez znaczenia dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pozostaje przy tym podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż przez działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone są instalacje obsługujące inne nieruchomości. Kwestie te winny bowiem zostać rozstrzygnięte na kolejnym etapie postępowania, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego przedmiotem jest jedynie określenie architektoniczno-urbanistycznych, a nie technicznych, warunków realizacji inwestycji.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku dostępu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej ze względu na pochylenie terenu wskazać należy, iż w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowiącego, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, uznać należy że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi posiadającej utwardzoną nawierzchnię o odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej, a wręcz przez dostęp działki do drogi publicznej można również rozumieć możliwość dojścia, a nie tylko dojazdu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. II SA/Gd 514/07, w Lublinie z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Lu 446/09 i w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Sz 1237/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co za tym idzie nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego, iż dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma bowiem dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. istotnego znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. II OSK 833/10).

Za bezzasadne uznać nadto należy zarzuty skarżącego odnośnie wprowadzania przez zaskarżoną decyzję w błąd adresatów poprzez używanie w stosunku do planowanej inwestycji pojęcia dom jednorodzinny. Zauważyć bowiem trzeba, iż choć przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia dom jednorodzinny, to jednak zakładając racjonalność ustawodawcy posiłkowo sięgnąć w tym zakresie należy do art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.). Przepis ten definiuje na potrzeby prawa budowlanego pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazując, iż jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W definicji tej brak jest jakichkolwiek elementów wskazujących by budynek takowy musiał być zamieszkiwany przez rodzinę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego co czyni niezasadnymi argumentację podnoszoną przez skarżącego w piśmie z dnia 3 września 2012 r. (k. 75 verte akt sądowych).

Zauważyć wreszcie należy, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przy czym ust. 1 tego samego artykułu stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Z regulacji tych wynika, iż dla wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do gruntu objętego tym wnioskiem. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, co oznacza, iż organ na wniosek strony zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego do osoby trzeciej. Okoliczność ta (to jest prawo dysponowania terenem na cele budowlane) będzie przedmiotem badania organu na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Co za tym idzie niezasadne są te zarzuty skarżącego, które sprowadzają się do kwestionowania tytułu prawnego wnioskodawcy do terenów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wskazywania niejasnej sytuacji prawnej poszczególnych działek objętych wnioskiem oraz uzależniania dopuszczalność wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla określonego terenu od uprzednich zmian w zakresie prawa własności poszczególnych jego fragmentów (co skarżący nazywa korektą granic nieruchomości sąsiednich).

Znaczenia dla sprawy nie mają również argumenty skarżącego, sprowadzające się do przywoływania decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla terenów położonych w okolicy terenu objętego niniejszym postępowaniem.

Zauważyć bowiem należy, iż sąd administracyjny rozpatrujący sprawę skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nie jest władny do dokonywania oceny prawidłowości decyzji wydanych w innych niż poddane kontroli postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z przywoływanym już art. 134 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny rozstrzyga wyłącznie w granicach danej sprawy. Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć tylko należy, iż zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej dotyczy stanowienia aktów o charakterze normatywnym (procesu stanowienia prawa). Nie może zatem co do zasady stanowić jej naruszenia odmienne rozstrzygnięcie spraw indywidualnych w toku odrębnych postępowań administracyjnych

Za oczywiście bezzasadne uznać również należy te wszystkie zarzuty skarżącego, które sprowadzają się do gołosłownego i obraźliwego w formie pomawiania osób pełniących funkcje organów administracji oraz pracowników urzędów obsługujących te organy o umyślne podejmowanie działań sprzecznych z prawem i działanie w ten sposób na niekorzyść stron postępowania.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.