Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 220/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 136, art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e,  art. 151a,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez E. P. ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydana w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 3 grudnia 2019 r. do Starosty Powiatowego w S. ("Starosta") wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("inwestor") o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, (wieża o wysokości trzonu 60,0 m oraz maksymalnej wysokości 64,95 m wraz z betonowym cokołem oraz kotwami występującymi ponad poziom terenu a także odgromnikami, z 9 antenami sektorowymi) na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. K.

Pismem z 16 grudnia 2019 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia powyższego wniosku o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po uzupełnieniu ww. braku, Starosta pismem z 29 stycznia 2020 r. zawiadomił strony określone w załączonym wykazie o wszczęciu postępowania na wniosek ww. inwestora.

Następnie Starosta, postanowieniem z [...] lutego 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane"), nałożył na inwestora wskazane w tym postanowieniu obowiązki, w tym obowiązek sprecyzowania "informacji o obszarze oddziaływania projektu zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego oraz § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935).

Na wniosek inwestora z 16 marca 2020 r. postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ zawiesił postępowanie administracyjne.

Przy piśmie z 29 maja 2020 r. pełnomocnik inwestora przedłożył uzupełnioną dokumentację projektową inwestycji wraz ze stosownymi wyjaśnieniami i wniósł o podjęcie postępowania (co też nastąpiło postanowieniem z [...] czerwca 2020 r.).

Po analizie zebranych dokumentów Starosta stwierdził, że inwestor nie dopełnił wszystkich nałożonych obowiązków wskazanych w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. Dlatego decyzją nr [...] z [...] lipca 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr [...] w miejscowości K., gm. K. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że choć inwestor dołączył (wymaganą) prawomocną decyzję dotyczącą wyłączenia gruntu pod projektowaną inwestycję z produkcji rolnej, to jednak obejmuje ona jedynie 0,005433 ha gruntu. Wywiódł, że stwarza to niezgodność z przepisami, albowiem projekt zagospodarowania terenu winien wskazywać dojazd. Podniósł również, że część graficzna projektu zagospodarowania działki nie wykazuje istniejącego zjazdu z drogi gminnej (działka nr [...]), co jest sprzeczne z decyzją Wójta Gminy K. z [...] października 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym wskazał, że zawarta w projekcie budowlanym informacja o obszarze oddziaływania obiektu nie została sprecyzowana i jest niejednoznaczna. Z dokumentacji budowlanej dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działkach nr [...] i [...], natomiast na projekcie zagospodarowania terenu przedstawione są zasięgi sumarycznych obszarów pól elektroenergetycznych wyższych niż dopuszczalne w płaszczyźnie poziomej. Zaznaczył przy tym, że zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Stwarza to ograniczenie podstawowych praw własności strony w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Odwołanie od tej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł inwestor, kwestionując ustalenia poczynione przez Starostę. Wskazał m.in., że urządzenia telekomunikacyjne objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę stanowią obiekt bezobsługowy. Obiekty infrastruktury technicznej nie wymagają, stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostępu do drogi publicznej. Budowanie drogi dojazdowej do wieży telekomunikacyjnej jest pozbawione nie tylko podstaw prawnych, ale także jest sprzeczne z logiką. Wieże telekomunikacyjne są często lokalizowane kilkaset metrów w głąb działki rolnej, dlatego też utwardzanie takiej długości drogi czy też wyłączanie z produkcji rolniczej takiej powierzchni nie tylko nie służyłoby ochronie gruntów rolnych, ale jest wprost sprzeczne z założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych. Podniósł również, że w określeniu obszaru oddziaływania nie widzi żadnej niejednoznaczności albowiem w projekcie wskazano dokładnie, iż "promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych nie będą znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności". Dodał, że poziomy pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne znajdują się na wysokości większej niż 50 m nad poziomem terenu. Ze względu na to, że na terenie otaczającym teren inwestycji, brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość nowo realizowanych budynków można określić na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Jako że zabudowa dla terenów wiejskich nie przekracza 12 m, można przyjąć założenie, że brak jest możliwości uzyskania warunków zabudowy na obiekty mieszkalne o wysokości przekraczającej 51 m.

Wojewoda, wskazaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2020 r. i przekazł sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, przytaczając treść art. 35 Prawa budowlanego wskazał, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawił także przebieg postępowania.

Dalej nie podzielił stanowiska Starosty dotyczącego wyłączenia z produkcji rolnej części działki inwestycyjnej. Wskazał, że niewątpliwie posadowienie wieży konstrukcji stalowej oraz zlokalizowanie u jej podstawy urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo-odbiorczych, wyłączy część gruntu z produkcji rolnej, ale wyłączeniu z produkcji rolnej nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów.

Podniósł też, że Starosta winien wskazać w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakiego przepisu wywodzi, że dojazd winien być zapewniony dla obiektów takich jak m.in. stacje bazowe, a nie wyłącznie do działki budowlanej.

Odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty co do niewykonania nałożonego w tej kwestii na inwestora obowiązku. Podał, że w projekcie budowlanym określono, że obejmuje on działki nr ewid. [...] i [...]. Natomiast z projektu budowlanego (str. 154) oraz mapy do celów projektowych wynika, że obszar odziaływania obejmuje większy teren niż wskazano to w informacji zawartej w projekcie budowlanym na str. 15.

I dalej Wojewoda wskazał, że odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego Starosta wskazał także na braki projektowe, które nie zostały ujęte w postanowieniu tego organu (wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), a to ocenił jako niedopuszczalne. Dotyczy to m.in. części graficznej projektu zagospodarowania działki i istniejącego zjazdu z drogi gminnej.

Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2020 r. naruszono przepis art. 107 k.p.a., który określa niezbędne składniki decyzji administracyjnej, m.in. oznaczenie stron lub strony. Podał, że organ administracji publicznej jest zobowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. Kwestia prawidłowości oznaczenia stron w decyzji ma również znaczenie z punktu widzenia ewentualnych przyczyn wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewoda wskazał w efekcie, że naruszenie art. 107 k.p.a. prowadzi do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego "wymienionych wyżej decyzji". Jak wynika z akt sprawy w decyzji Starosty z [...] lipca 2020 r., wykaz stron postępowania znajduje się na osobnej kartce, a nie można uznać, aby kartka ta stanowiła integralną część decyzji. Zatem postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę obarczone jest wadą, która może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne toczyło się bowiem bez udziału wszystkich stron postępowania - właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Ponadto dostrzegł "inne" braki, niedokładności w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym.

Podsumowując, uznał działanie Starosty za nieprawidłowe, a usunięcie naruszeń - za wykraczające poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym.

W sprzeciwie od ww. decyzji Wojewody skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2020r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sytuacji, gdyby Sąd nie uwzględnił ww. zarzutu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

-art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

-art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji naruszyła wskazane przepisy, w sytuacji gdy organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia przedmiotowej sprawy,

-art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji naruszyła wskazany przepis, w sytuacji gdy organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie zbadał, czy wydając tę decyzję nie orzeka w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wywodząc w ten sposób skarżąca wskazała na to, że Spółka P. wystąpiła do Starosty [...][...] grudnia 2018 r. o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a wniosek ten organ załatwił "odmownie" decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...].

Poza tym skarżąca podniosła, że w jej ocenie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszeń przepisów postępowania, które uzasadniałyby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Starosty nr [...] z [...] lipca 2020 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, na działce nr [...] w miejscowości K., gm. K.

Rozpoznając ten sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. i uznał, że jest on zasadny. Sąd podziela bowiem stanowisko skarżącej zaprezentowane w tymże środku zaskarżenia i stwierdza, że Wojewoda wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., unikając w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i w sposób niczym nieuzasadniony przedłużając tym samym postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Przed rozwinięciem wskazanej oceny Sąd wyjaśnia, że w myśl ww. art. 64e, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza, że Wojewoda naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda nie wykazał, zdaniem Sądu, aby postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało "znacznego" uzupełnienia.

Wywodząc o wadliwości działania Starosty, Wojewoda nie zgodził się m.in. z oceną merytoryczną tego organu dotyczącą decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej; wskazał także na błędne jego działanie poprzez uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę takimi nieprawidłowościami, które nie zostały wymienione w postanowieniu tego organu wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Poza tym dostrzegł szereg innych nieprawidłowości w projekcie, które nie zostały w postępowaniu przez Starostę zauważone. Mając na uwadze tę argumentację Sąd stwierdza, że nie uzasadnia ona jeszcze skierowania sprawy do etapu I instancji. O konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie może bowiem stanowić odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedłożonej (i uzupełnionej/poprawionej) dokumentacji budowlanej, ani też "niewielkie" braki, tj. tego rodzaju, które organ odwoławczy z łatwością może na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. uzupełnić we własnym postępowaniu. Podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest bowiem nie tylko tym, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa; musi jeszcze zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie "przekracza" kompetencje organu II instancji. Wojewoda nie wykazał, aby taka "potrzeba", wobec podniesionych przez ten organ kwestii merytorycznych, zachodziła w niniejszej sprawie. Konieczność wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z zapisami ustawy Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi (a właściwie: dokonania merytorycznej oceny w tym zakresie, po myśli art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), nie stanowi bowiem o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu.

Organ ten, nie wykazał także, aby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach sprawy uzasadnione było błędnym ustaleniem stron postępowania i nie uwzględnieniem na etapie I instancji wszystkich uprawnionych. Wojewoda - wskazując na okoliczności, które miałyby o tym świadczyć - nie wykazał bowiem, aby ktoś z "uprawnionych" nie brał udziału w postępowaniu. Powołanie się na zawarcie stron postępowania w wykazie/ załączniku do decyzji Starosty, nie będącym jej integralną częścią, nie oznacza jeszcze, aby powyżej opisana sytuacja, prowadząca do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wystąpiła. Tym bardziej jeśli zważy się, że zarówno z zawiadomienia Starosty o wszczęciu postępowania, jak i z decyzji tego organu nr [...] z [...] lipca 2020 r. wynika, że w postępowaniu ustalono krąg stron, biorąc pod uwagę dokumentację projektową, a w konsekwencji, że zasięg sumaryczny występowania obszarów pól elektromagnetycznych wyższych niż dopuszczalne obejmuje również działki nr [...] i [...] w K. oraz działkę [...] w miejscowości Ł. Wojewoda czyniąc zastrzeżenia w ww. zakresie, nie wykazał, aby tak ustalony obszar oddziaływania obiektu (będący następnie podstawą ustalenia stron postępowania) był wadliwy. Jednocześnie w uzasadnieniu własnej decyzji także powołał się na te same zapisy projektu budowlanego, mające wpływ na ustalenie kręgu stron postepowania (v. k. 154 projektu, art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Dlatego też również te uwagi Wojewody, dotyczące "oznaczenia" stron, nie mogły uzasadniać wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Niezależnie bowiem od tego, czy wymienienie stron postępowania w "wykazie" do decyzji Starosty było uprawnione czy też nie, organ ten nie dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania udziału w postępowaniu na każdym jej etapie. Przy czym, co do zasady uchybienie tego rodzaju wypełniałoby przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wada w postaci pominięcia strony na etapie I instancji nie może być bowiem konwalidowana w postępowaniu przed organem odwoławczym; prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak zauważa się bowiem w orzecznictwie, uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w pierwszej instancji równoznaczne jest z przeprowadzeniem postępowania z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego nie sposób uzupełnić w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a.; strona pominięta nie miałaby bowiem zapewnionego dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2878/20). Jednakże, zdaniem Sądu, Wojewoda nie wykazał, aby taka sytuacja w tym przypadku miała miejsce; nie wskazują na to także akta sprawy.

Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Ponownie orzekając w sprawie Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu, a nadto wziąć pod uwagę zastrzeżenia skarżącej, z których wynika, że niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą ostatecznie załatwioną przez organ architektoniczno-budowlany.

W tych warunkach, na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.