Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 172/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 684/20 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 684/20 odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że W. M. syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. (dalej: Syndyk) wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji żelbetowej budynku składającego się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu.

W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nakazującej rozbiórkę. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wykonanie decyzji organu powiatowego może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Biorąc pod uwagę fakt, że powołana decyzja powinna zostać wykonana w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, to bezspornym jest, że istnieje realne ryzyko, że przed rozpoznaniem skargi naniesienia posadowione na działce spółki zostaną rozebrane, natomiast wykop szerokoprzestrzenny na tym terenie zostanie zasypany, pomimo iż (wobec argumentów przedstawionych w skardze) brak jest podstaw do dokonania tego typu czynności. Skarżący wskazał, że mając powyższe na uwadze bezspornym jest, że w sprawie występuje zarówno ryzyko wyrządzenia znacznej szkody, jak też ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podstawowym warunkiem możliwości wstrzymania wykonania aktów wydanych w granicach tej samej sprawy jest nie tylko złożenie stosownego wniosku, odpowiednie go uzasadnienie, ale także objęcie wnioskiem zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nakazującej rozbiórkę. Natomiast zaskarżona decyzja dotyczy utrzymania w mocy ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Ponadto, dopiero w przypadku, gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach, prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Skoro więc z treści złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wynika, że intencją skarżącego było wstrzymanie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę konstrukcji żelbetowej budynku składającego się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu, wniosek ten nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. Sąd podkreślił, że nie jest możliwe, by przy rozpoznawaniu skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymać także wykonanie decyzji rozbiórkowej. W takim przypadku nie zachodzi bowiem tożsamość stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z zaskarżonej decyzji oraz stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.

W zażaleniu na powyższe postanowienie uczestnik postępowania – [...] z siedzibą w W. (dalej: Bank) wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie wniosku przez wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wnoszący zażalenie zarzucił Sądowi naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wstrzymania wykonania ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W ocenie strony pomiędzy obiema decyzjami zachodzi tożsamość zarówno pod względem podmiotowym (tożsamość stron postępowania), jak i przedmiotowym (przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). Niezależnie od powyższego zdaniem uczestnika postępowania intencją skarżącego było objęcie wnioskiem o wstrzymanie wykonania zarówno zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. W dalszej części zażalenia strona przedstawiła szeroką argumentację mającą przemawiać za wystąpieniem przesłanek opisanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na zażalenie Gmina [...] wniosła o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nim podniesione, które to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę z urzędu.

W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku Syndyka zawartego w skardze i odmówił wstrzymania wykonania decyzji, była okoliczność, że rozpoznawanym wnioskiem strona objęła jedynie decyzję organu pierwszej instancji – nie wnosząc o wstrzymanie wykonania również zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. traktowana musi być jako decyzja wydana "w granicach tej samej sprawy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się natomiast – i podgląd ten Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji możliwe jest pod warunkiem, że wywołuje ona skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje zaś decyzja nieostateczna, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności lub która nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (postanowienia NSA z 18 lutego 2009 r., II OSK 175/09 i z 18 marca 2011 r., II OSK 440/11; publ. CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo jednak prawidłowości powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowienie z dnia 1 września 2020 r. nie może być ocenione jako prawidłowe z przyczyn opisanych niżej.

Z treści powołanego przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności stanowiąc, iż wstrzymanie ich wykonania może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają natomiast jednoznacznie stwierdzić, czy w dacie rozstrzygania zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (1 września 2020 r.) Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił skarżącego, a zatem i jedyny podmiot uprawniony do wystąpienia z takim wnioskiem. Sąd uznał bowiem, że w takim charakterze nadal występował Syndyk. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie uwzględnia jednak istotnych okoliczności ujawnionych w aktach sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Ostatnią wymienioną decyzją organ nakazał Gminie [...] – w zakresie działek nr ew. [...] obręb [...] w O., oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. – w zakresie działki nr ew. [...] obręb [...] w O., rozbiórkę konstrukcji żelbetowej budynku składającej się z dwóch kondygnacji podziemnych ze stropem na poziomie +/- 0.00, usytuowanej na terenie ww. działek wraz z zasypaniem wykopu szerokoprzestrzennego i uporządkowaniem terenu. W związku z ogłoszeniem upadłości ww. spółki w dniu [...] września 2019 r., stroną postępowania administracyjnego stał się syndyk masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. i on też dnia 26 lutego 2020 r. wniósł skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 16 marca 2020 r. Syndyk poinformował, że [...] marca 2020 r. zbył prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] objętej zaskarżoną decyzją oraz prawa własności nakładów na planowany budynek handlowo-usługowy na tej działce na rzecz [...] z siedzibą w W. (załączając kserokopię aktu notarialnego) i w związku z tym, jego zdaniem, przestał być stroną niniejszego postępowania. Pismo to wpłynęło do Sądu 17 marca 2020 r., tj. jeszcze przed przekazaniem skargi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co nastąpiło 3 kwietnia 2020 r. Po wpłynięciu skargi do Sądu ww. pismo włączono do akt sprawy, bez podejmowania żadnych kroków w związku z ujawnieniem informacji o zbyciu prawa użytkowania wieczystego działki objętej zaskarżoną decyzją.

Pismem z 2 lipca 2020 r. [...] z siedzibą w W. zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika – uwagi na fakt, iż wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego Banku, będącego obecnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej nr ew. [...] w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r. dopuścił Bank do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już w momencie zarejestrowania skargi, a najpóźniej z dniem zgłoszenia się Banku, Sąd pierwszej instancji powinien poddać wnikliwej analizie skutki umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w O., zawartej pomiędzy Syndykiem a Bankiem, jakie mogła ona wywoływać w sferze interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości i może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości fakt, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto istnienie tego interesu powinno być badane nie tylko w dacie wniesienia skargi, ale również na etapie rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny (tak m.in. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 1229/04; publ. CBOSA).

W sprawie nie jest sporne, że Syndyk w momencie wnoszenia skargi dysponował interesem prawnym do zaskarżenia decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Wprawdzie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują wyraźnie kwestii wejścia innego podmiotu w prawa skarżącego, ale nie dowodzi to jeszcze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ogóle nie mamy do czynienia z następstwem prawnym. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, gdy – w razie niepełnego przeniesienia uprawnień – interes prawny posiadałby zarówno dotychczasowy skarżący, jak i inny podmiot postępowania. Możemy mieć wówczas do czynienia bądź ze współuczestnictwem, bądź z występowaniem w postępowaniu sądowym dwóch podmiotów, tj. strony i uczestnika postępowania. Ten ostatni przypadek będzie miał miejsce, gdy w istocie nie doszłoby do następstwa prawnego, lecz do przyłączenia się innego podmiotu, wskazującego na swój odrębny interes. W przeciwnym wypadku, wskutek przejęcia pełni praw danego podmiotu (w zakresie wyznaczającym interes prawny do zaskarżenia danego aktu) następca wchodzi bezpośrednio w prawa i obowiązki skarżącego. Przejęcie tych uprawnień oznacza w konsekwencji także, że w dalszym postępowaniu to nowy podmiot musi być traktowany jako wnoszący skargę (oraz wszelkie ewentualne wnioski procesowe wymagające rozstrzygnięcia przez Sad), co powinno znaleźć wyraz w określeniu osoby skarżącego w sentencji wydanych orzeczeń, innymi słowy orzeczenia Sądu winny być skierowane do tego następcy (por. wyrok NSA z 10 października 2007 r., I OZ 1124/07, publ. CBOSA).

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił natomiast w żaden sposób, czy wskutek przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w O. uprawnienia skarżącego – jako jego następca prawny – przejął nabywca, tj. Bank. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okoliczności niniejszej sprawy zasadne byłoby wezwanie Banku do sprecyzowania – w świetle skutków procesowych wywołanych przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego działki, w jakim charakterze zgłasza swój udział w sprawie.

Powyższe uchybienia Sądu pierwszej instancji w zakresie określenia stron postępowania oraz oceny aktualności interesu prawnego Syndyka uzasadniającego wniesienie i popieranie skargi, powodują, że przedwczesna jest ocena, czy Syndyk prawidłowo został wskazany w sentencji postanowienia z dnia 1 września 2020 r. jako strona skarżąca, a tym samym legitymowana do złożenia rozpoznawanego przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Z tego względu zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu jako wydane z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a.

Formułując skierowane do Sądu pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania uwzględnić należy fakt, że postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w niniejszej sprawie (na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w związku z prawomocnym wykreśleniem skarżącej [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w W. z rejestru przedsiębiorców). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że ww. postanowienie nie jest prawomocne wobec wniesienia zażalenia. Ponowne rozpoznanie zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione zatem będzie od możliwości dalszego prowadzenia postępowania w przypadku ewentualnego uchylenia postanowienia z dnia 2 marca 2021 r. wskutek rozpoznania wniesionego na nie zażalenia. W sytuacji ponownego orzekania w sprawie ww. wniosku i dokonywania oceny aktualnej pozycji procesowej Syndyka i Banku (o ile ocena ta nie zostanie przeprowadzona przez NSA w sprawie wywołanej zażaleniem na postanowienie z dnia 2 marca 2021 r. - o umorzeniu postępowania), z uwzględnieniem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w niniejszym postanowieniu, Sąd powinien mieć również na uwadze, że w szeregu pism procesowych Bank nie tylko popierał wniesioną skargę oraz wszelkie zawarte w niej wnioski i twierdzenia, w tym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, ale także uzupełniał uzasadnienie podniesionych tam argumentów i zarzutów oraz rozszerzył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, obejmując nim także zaskarżoną decyzję (tak: pismo z dnia 29 października 2020 r.).

Na koniec, jedynie na marginesie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył w orzeczeniu z imienia i nazwiska syndyka jako stronę postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że syndyk w postępowaniach dotyczących masy upadłości występuje jako organ postępowania upadłościowego, a nie jako konkretna zindywidualizowana w orzeczeniu osoba. Z tego względu w niniejszym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny pominął imię i nazwisko syndyka.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.