Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2008/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1  pkt 15,  art. 36  pkt 2  lit. 1,  art. 44,  art. 96  ust. 3,  art. 101  ust. 1,  art. 39  ust. 1 i 2,  art. 4,  art. 11  ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a,  art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania E. P., decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania E. P. zasiłku celowego na opłacenie faktur za pogrzeb [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. E. P. zgłosiła się do MOPR w [...] w celu poinformowania o śmierci [...]. Wnioskodawczyni wskazała, że nie zna okoliczności śmierci [...], jedzie do miejscowości [...], gdzie ostatnio zamieszkiwał.

Z notatki z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że nie zgłaszała żadnej potrzeby udzielenia pomocy, przyszła jedynie z informacją. Pracownik socjalny poprosił, że jak się czegoś dowie to niech skontaktuje się z Ośrodkiem bądź ewentualnie dostarczy akt zgonu. Podkreślono, że tego dnia E. P. nie skontaktowała się z Ośrodkiem.

Z notatki urzędowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że w tym dniu skontaktował się z pracownikiem MOPR w [...] pracownik zakładu pogrzebowego. Pracownik podał, że rodzina zmarłego M. K. ostatnio zameldowanego w [...], nie wyraziła zgody na pochówek, z uwagi na trudną sytuację finansową i brak uprawnień do otrzymania zasiłku pogrzebowego z ZUS. Dlatego też pochówkiem zajmie się GOPS w [...]. Pracownik socjalny w treści sporządzonej notatki urzędowej wskazał, że pracownik zakładu pogrzebowego poczynił już wstępne uzgodnienia z ośrodkiem pomocy społecznej oraz rodziną zmarłego dotyczące pogrzebu. Zapytał pracownika socjalnego MOPR w [...] na jaki Ośrodek mają być wystawione faktury za usługi pogrzebowe. W odpowiedzi pracownik socjalny poinformował, że wszelkie formalności związane z pochówkiem powinny być załatwiane z GOPS w [...].

Po pogrzebie [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. E. P. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z podaniem o pomoc finansową na pokrycie kosztów pogrzebu [...] zmarłego w miejscowości [...]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. wskazała, że [...]. Organ datował podanie z dniem [...] kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał według właściwości podanie E. P. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...].

Podaniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. E. P. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o zapłacenie rachunków za pogrzeb [...] zmarłego w dniu [...] kwietnia 2015 r. Wskazała, że nie jest w stanie pokryć kosztów pogrzebu (nikt z rodziny także), jest podopieczną MOPR w [...], a brak wsparcia pomocy i informacji po stronie Ośrodka po powiadomieniu o śmierci [...] spowodował, że został pochowany, a rachunki za pogrzeb nie zostały zapłacone.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w wyniku którego, ustalono że E.P. zamieszkuje wraz [...], prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Rodzina utrzymuje się z alimentów wypłacanych przez fundusz alimentacyjny, zasiłków rodzinnych, zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku z tytułu [...], dodatku mieszkaniowego. Łączny dochód rodziny wyliczony został na kwotę [...] zł przy obowiązującym zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163) – zwanej dalej "ups" kryterium dochodowym dla tego typu rodziny – [...] zł. [...]. [...]. Zmarły M. K. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2014 r. zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] kwietnia 2017 r. Przyznany miał zasiłek stały z tytułu posiadanej niepełnosprawności zmieniany następnie kilkoma decyzjami, z uwagi na [...]. W dniu [...] października 2014 r. został podpisany kontrakt przez pracownika socjalnego z M. K. Jako adres zamieszkania i pobytu wskazano [...]. Z odpisu skróconego aktu zgonu z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że M. K. zmarł w miejscowości [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r., a ostatnim miejscem jego zamieszkania były [...].

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Zakład Pogrzebowy [...] (obecnie [...]) w [...] wystawił fakturę vat nr [...] na kwotę [...] zł, której nabywcą jest E. P. Data sprzedaży usługi - [...] kwietnia 2015 r. Termin zapłaty - [...] kwietnia 2015 r. Sposób zapłaty - gotówka. Nadto w aktach spawy znajduje się wyliczenie za przechowywanie ciała w kaplicy i w chłodni na kwotę [...] zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie rachunków za pogrzeb.

Od tej decyzji E. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego ustalono, że wizyta E. P. w MOPR w [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. nie została odebrana jako zgłoszenie wniosku w sprawie pogrzebu. Wskazano, że spodziewano się że E. P. powróci do Ośrodka i przekaże szczegóły zdarzenia. W świetle rozmowy telefonicznej z pracownikiem zakładu pogrzebowego po uzyskaniu informacji o poczynieniu wstępnych ustaleń z MGOPS w [...] oraz faktu, że E. P. nie skontaktowała się z pracownikami MOPR w [...] w sprawie sprawienia pogrzebu spowodowały, że uznano sprawę za zamkniętą.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. E. P. zgłosiła się do MOPR w [...] z informacją, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. pochowała [...] w miejscowości [...] i oczekuje pokrycia kosztów pogrzebu.

W odpowiedzi na pismo organu I instancji - MGOPS w [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] wyjaśnił, że w sprawie zmarłego M. K. kontaktował się w dniu [...] kwietnia 2015 r. pracownik zakładu pogrzebowego z [...], który poinformował, że do pochowania są zwłoki zmarłego [...] M. K. Pracownik nie podjął w sprawie pogrzebu decyzji, wskazał, że zwłoki winny być przechowane w prosektorium, a w tym czasie pracownicy MGOPS zorientują się, czy jest to mieszkaniec gminy. Podkreślono, że następnego kontaktu z zakładem pogrzebowym nie było.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. E. P. podczas pobytu w Ośrodku złożyła podanie o pomoc finansową z tytułu pogrzebu [...]. Wskazano, że E. P. nie kontaktowała się wcześniej w sprawie organizacji pogrzebu z MGOPS w [...]. Organ I instancji w celu wyjaśnienia okoliczności pogrzebu MOPR w [...] pismami z dnia [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. wystąpił do Zakładu Pogrzebowego o podanie okoliczności związanych ze sprawieniem pochówku oraz dlaczego zaniechano dalszego kontaktu z Ośrodkami i dlaczego dokonano pochówku nie mając zlecenia od żadnej z instytucji, wiedząc, że rodzina nie posiada środków na ten cel oraz dlaczego [...]. Zakład Pogrzebowy nie ustosunkował się do zapytania organu I instancji i nie udzielił żadnej odpowiedzi.

E. P. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. została poinformowana o zakończeniu postepowania i możliwości skorzystania z zapoznania się z aktami sprawy. Z przedmiotowego prawa skorzystała w dniu [...] sierpnia 2015 r. Z akt sprawy wynika nadto, że sytuacja dochodowa E. P. uległa zmianie od [...] czerwca 2015 r. -otrzymała świadczenie pielęgnacyjne na [...] w kwocie [...] zł miesięcznie, aktualny dochód rodziny wynosi [...] zł.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] postanowił odmówić przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie faktur za pogrzeb. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko i przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny. Powołano się na treść art. 39 ust 1 i 2 ups i wskazano, że w świetle ustawy E. P. w dniu złożenia podania spełniała ustawowe kryterium dochodowe i przesłanki z art. 7 do ubiegania się o zasiłek celowy, jednak rozpatrując okoliczności sprawy w świetle ogólnych celów i zadań pomocy społecznej oraz mając na względzie interes społeczny, postanowiono odmówić przyznania zasiłku celowego na zapłacenie rachunków za pogrzeb [...]. Podkreślono, że śmierć [...] jest niewątpliwie trudną sytuacją życiową, co jednak nie usprawiedliwia działań podejmowanych przez E. P. w celu zorganizowania pogrzebu bez jakiegokolwiek kontaktu i uzgodnienia zakresu usługi z instytucją, od której oczekuje sfinansowania kosztów pochówku. Wskazano, że E. P. nie jest osobą bezradną w prowadzeniu swoich spraw, miała możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, zgłaszając ośrodkowi pomocy społecznej brak możliwości finansowych do zorganizowania pogrzebu zmarłego [...], wówczas uzyskałaby informacje i pomoc w załatwieniu sprawy zgodnie z kompetencjami tut. Ośrodka. Podkreślono, że po powrocie z [...] nie przyszła do Ośrodka, samodzielnie wybrała Zakład Pogrzebowy i samodzielnie zajęła się organizacją pogrzebu. Organ l instancji odniósł się także do działań Zakładu Pogrzebowego. Końcowo wskazano, że zasiłek celowy na pokrycie kosztów pogrzebu jest świadczeniem fakultatywnym, a osoby ubiegające się o pomoc są obowiązane do współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji. Dodatkowo organ l instancji wskazał, że wydatkowanie środków budżetowych przeznaczonych na podstawowe potrzeby bytowe osób pozostających w trudnej sytuacji życiowej, na regulowanie zobowiązań wynikających z samowolnych decyzji osób, nawet jeśli osoby te spełniają ustawowe kryteria, nie mieści się w celach i zadaniach pomocy społecznej oraz nie leży w interesie społecznym, a dopuszczenie do precedensu w tej sprawie mogłoby służyć za przykład i usprawiedliwienie podobnych zachowań dla innych osób korzystających z pomocy społecznej.

Od powyższej decyzji E. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu zarzuciła obrazę prawa materialnego, wynikającego z treści art. 39 ust 1 i 2 ups poprzez oddalenie wniosku w sytuacji gdy, zostały spełnione przesłanki. Podkreśliła, że działania obu jednostek pomocy społecznej, tj. w [...] miały jedynie charakter pozorny i zmierzały do zniechęcenia osoby uprawnionej do dalszych starań o przyznanie pomocy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie należnego zasiłku pogrzebowego. Odwołująca wskazała, że argumentacja organu l instancji zmierza do usprawiedliwienia obojętnej postawy obu instytucji pomocy społecznej, gdyż w dacie zdarzenia spełniała wszystkie przesłanki do pomocy o jaką się ubiegała. Podkreśliła, że łapanie ją za słowa i wykazywanie niekonsekwencji, w sytuacji dla niej stresowej, zmierza jedynie do wydania decyzji odmownej, w sytuacji spełnienia kryteriów do przyznania pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawą podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] września 2015 r. stanowiły przepisy ups, które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z przewidzianych tą ustawą świadczeń jest zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups może on być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie jego przyznania - jak trafnie wywiódł organ I instancji - wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to użycie zwrotu "może być przyznany". Uznanie administracyjne cechuje się z kolei między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, lecz ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań, a tym samym decydowaniu o ich uwzględnieniu bądź odmowie uwzględnienia.

Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 4 ups potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwość zatem zaspokojenia potrzeb osób uprawnionych z ustawy jest wedle normy prawnej zawartej w tym przepisie zależna nie tylko od spełnienia przez nią materialnoprawnych przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia, ale także od stanu finansów gminy, a konkretnie ośrodka pomocy społecznej, który realizuje w tym zakresie swoje zadanie własne.

W ocenie organu odwoławczego zebrany ponownie materiał dowodowy w sprawie prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji zapadła z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, a zgłoszone przez odwołującą zarzuty są chybione. Organ l instancji podejmując decyzję nie kwestionował trudnej sytuacji życiowej i osobistej odwołującej oraz faktu, że w chwili zdarzenia spełniała ona ustawowe kryteria, gdyż w miesiącu kwietniu 2015 r. posiadała niższy dochód. Jednakże z przywołanych akt sprawy wynika jednoznacznie, że odwołująca podjęła samodzielnie decyzję w sprawie sprawienia pochówku [...]. E. P. nie kwestionuje, że przyszła w dniu [...] kwietnia 2015 r. jedynie z informacją i nie zgłosiła żadnej prośby związanej ze sprawieniem pogrzebu. Niesłusznym jest zatem zarzut odwołującej skierowany pod adresem Ośrodka, iż nie wykazał zainteresowania, gdyż pracownik socjalny poprosił odwołującą, aby skontaktowała się z Ośrodkiem i dostarczyła akt zgonu. O ile, w ocenie Kolegium, E. P. mogła nie zapamiętać prośby pracownika socjalnego o zgłoszenie się do Ośrodka, o tyle jak sama stwierdziła – pamiętała, że miała dostarczyć akt zgonu, którego nie dostarczyła. Uznała bowiem, że powinna go zanieść wybranemu przez siebie Zakładowi Pogrzebowemu. Po uzyskaniu informacji o śmierci [...], nie zgłosiła się także do MGOPS w [...], czy też do MOPR w [...]. Samodzielnie dokonała wszystkich ustaleń dotyczących pochówku opierając się jedynie na lakonicznej rozmowie telefonicznej wykonanej przez pracownika zakładu pogrzebowego do Ośrodków pomocy społecznej w [...]. Z oświadczenia z dnia [...] lipca 2015 r. złożonego przez E. P. wynika wprost, że poinformowała pracownika zakładu pogrzebowego, że nie ma pieniędzy na opłacenie pogrzebu, a [...]. Jak sama wskazuje, nie była przy rozmowie pracownika zakładu pogrzebowego z pracownikiem MGOPS w [...], natomiast przy niej pracownik zadzwonił do MOPR w [...]. Zatem odwołująca po powzięciu informacji, winna niezwłocznie zwrócić się do ośrodka pomocy społecznej, celem uzyskania dalszych instrukcji. Tymczasem odwołująca postanowiła załatwić sprawę pochówku we własnym zakresie, a następnie żądać sfinansowania pogrzebu.

Oceniając wskazane okoliczności organ odwoławczy wziął także pod uwagę osobiste predyspozycje odwołującej, która nie jest osobą bezradną w prowadzeniu swoich spraw, z pomocy społecznej korzysta od [...] lat i zna zasady ubiegania się o świadczenia. Zważyć także należy, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu z innymi systemami świadczeniowymi jest - co do zasady - brak przysługującego jednostce roszczenia prawnego o ustalenie świadczenia z pomocy społecznej, a więc sytuacji, w której przy spełnieniu przez nią ustawowych przesłanek organ zobligowany jest uwzględnić jej podanie.

Kolegium zaznaczyło, że rozstrzygnięcie podejmowane w tym względzie nie ma charakteru związanego, lecz jest wydawane w granicach uznania administracyjnego. Pomoc udzielana przez organy świadczona jest na wniosek zainteresowanej, zasiłek celowy - co do zasady - ma bowiem charakter świadczenia jednorazowego. W niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek przeszkód, aby odwołująca po wstępnych ustaleniach w miejscowości [...], zwróciła się do organu pomocowego np. w [...], tj. [...] o pomoc w zorganizowaniu pogrzebu bądź, powróciwszy z aktem zgonu do MOPR w [...], dokonała w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności faktyczne, które determinowały rozstrzygnięcie opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu l instancji mają charakter obiektywny i weryfikowalny. Oczywistym jest, że organ administracji działa w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, zatem trafnie zauważono, że regulowanie samowolnych decyzji osób, jeżeli nawet spełniają one ustawowe kryteria nie mieści się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Organ I instancji działając w wyznaczonych granicach musi realizować cele powierzone w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających do dyspozycji środków finansowych - wobec postępującej pauperyzacji części społeczeństwa - musi rozdzielać je pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07).

W odniesieniu do zarzutów odwołującej dotyczących pozornego działania organów i zniechęcenia osoby ubiegającej się o pomoc Kolegium zauważyło, że przepis art. 4 ups nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania, stosownie do art. 11 ust. 2 ups, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, czym nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w treści odwołania E. P. oraz prawidłowo zastosował przepisy ups, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...]. W skardze E. P.k zarzuciła błędne ustalenia faktyczne organów, co w efekcie pozbawiło ją refundacji kosztów pogrzebu w postaci zasiłku celowego i wniosła o uchylenie obu niezgodnych z prawem decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pierwszej instancji. W uzasadnieniu E. P. wskazała, że pozbawienie jej zasiłku celowego jest nie tylko krzywdzące, ale także niezgodne z prawem. Zauważyła, że MOPR i jednostka zwierzchnia nie chcą zrefundować kwoty około [...] zł wydatków pogrzebowych. Skarżąca odniosła się do treści decyzji oraz zauważyła, że wystarczyłaby ze strony organu informacja, iż musi napisać podanie albo informacja, że MOPR ma podpisaną z zakładem pogrzebowym umowę i że tam ma się zgłosić, aby zabrali zwłoki. Podkreśliła, że chęć współpracy z jej strony była, ale brak odzewu i chęci współpracy ze strony MOPR spowodowały, że pochowała [...] samodzielnie. Skarżąca zauważyła, że miała problemy z doniesieniem aktu zgonu do MOPR w [...], z uwagi na trudności z dojazdem i utrudnienia w USC w [...] z powodu [...]. Wskazała, że akt zgonu załatwiła dopiero dzień przed pogrzebem i nie mogła go donieść wcześniej. Podkreśliła, że chciała, aby pogrzeb [...] odbył się jak najszybciej, ze względu na koszty przechowywania zwłok. Skarżąca wskazała, że zgadza się ze stwierdzeniem, że jest osobą zaradną, ale tylko wtedy, gdy jest pokierowana przez instytucje. Wskazała, że inne instytucje, tj. Policja i lekarz rodzinny, pogotowie ratunkowe udzieliły stosownej pomocy. Skarżąca podała, że resztą przygotowań zajął się na jej prośbę zakład pogrzebowy, gdyż musiała jak najszybciej wracać do domu, aby [...]. Zaznaczyła, że był to okres [...], gdzie musiała [...].

E. P. podkreśliła, że jest zdziwiona postawą pracowników MOPR, którzy podczas rozmowy w dniu [...] lipca 2015 r. stwierdzili, że chowanie zmarłych odbywa się tylko na terenie miasta i o braku wstawienia ciała do kościoła. Zaznaczyła, że cała jej rodzina jest pochowana na terenie miejscowości [...], gdzie mają groby rodzinne i życzeniem [...] był pochówek właśnie tam. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że z uwagi na potrzebę opieki nad synem i różne okoliczności opisywane wcześniej podanie o zasiłek celowy złożyła w dniu [...] kwietnia 2015 r., jak jej syn był pod opieką pedagoga wspierającego. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie skargi. Uważa bowiem, że pieniądze, które musi zapłacić za pogrzeb [...] mogłaby przeznaczyć na potrzeby dzieci. Zrobić potrzebny remont i [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że niniejsza sprawa dotyka dwóch niezależnych od siebie świadczeń z pomocy społecznej, tj. sprawienia pogrzebu oraz zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu.

Jeżeli chodzi o pierwsze świadczenie, trzeba wskazać, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym (art. 17 ust. 1 pkt 15 ups). Jest to świadczenie o charakterze niepieniężnym (art. 36 pkt 2 lit. f ups). Sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego (art. 44 ups). Istotne jest to, że zasady sprawiania pogrzebu nie mogą być uregulowane w formie uchwały rady gminy mającej status przepisów prawa miejscowego, wiążących członków wspólnoty samorządowej. Tego rodzaju reguły ustalone przez gminę mają charakter wewnątrzorganizacyjny. W konkretnych przypadkach obowiązek ten realizują w gminach ośrodki pomocy społecznej, kierując się ustaleniami organu wykonawczego gminy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn.. akt IV SA/Gl 840/14). W przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy (art. 96 ust. 3 ups).

Warto podkreślić, że sprawienie przez gminę pogrzebu osobie mającej najbliższą rodzinę opiera się na zasadzie pomocniczości, tzn. wchodzi w grę wówczas, gdy najbliższa rodzina nie może lub nie chce pochować zmarłego. Prawo pochowania zwłok ludzkich ma bowiem najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie: 1) pozostały małżonek(ka); 2) krewni zstępni; 3) krewni wstępni; 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa; 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. Z tym, że zwłoki niepochowane przez wyżej wymienione podmioty albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu [(art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) – zwanej dalej "ucchz"].

Członek najbliższej rodziny zmarłego ma zatem prawo do pochowania zmarłego, niezależnie od tego, czy ma środki finansowe na ten cel. Prawa tego nie może tej osobie odebrać organ wykonawczy gminy, czy kierownik jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Prawo do pochówku przysługujące członkowi najbliższej rodziny zmarłego należy do tzw. praw osobistych, związanych z szeroko rozumianym kultem pamięci osób zmarłych, które podlega ochronie prawnej (art. 23 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 10 ust. 1 ucchz). Ma to odzwierciedlenie w przepisach o pomocy społecznej bowiem w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 ups). Pierwszeństwo prawa do pochówku zmarłego przez członków najbliższej jego rodziny i autonomiczność tego prawa da się wyprowadzić z ogólnych założeń funkcjonowania pomocy społecznej. Pomoc społeczna wkracza bowiem dopiero tam, gdzie osoba wykorzystując własne możliwości nie jest w stanie własnym działaniem przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych (art. 2 ust. 1 ups). Jeżeli zatem dany członek najbliższej rodziny chce pochować zmarłego, ma do tego prawo. Jest to pożądanie także z tego powodu, że nie angażuje pracowników jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

Jeżeli chodzi o świadczenie w postaci przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów pogrzebu, należy wskazać, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w tym także na pokrycie kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ups). W tym zakresie właściwa jest gmina według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups). Przepisy ups nie regulują szczegółowo tego zagadnienia. Zasiłek celowy na pokrycie kosztów pogrzebu ma niewątpliwie charakter uznaniowy, a zatem organ działa w tym zakresie w granicach tzw. uznania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze to, że przepisy regulujące obowiązek pochowania zwłok w żaden sposób nie ingerują i nie krępują prawa członka najbliższej rodziny zmarłego do żądania zwrotu kosztów pogrzebu (art. 10 ust. 4 ucchz).

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy powodem odmowy przyznania E. P. zwrotu kosztów pogrzebu [...] M. K. było to, że skarżąca samodzielnie podjęła decyzję w sprawie pochówku [...], sama wybrała zakład pogrzebowy, po śmierci [...] nie zgłosiła się do MGOPS w [...], czy też MOPR w [...] celem otrzymania dalszych instrukcji, co do sposobu postępowania i że, mimo prośby pracownika socjalnego, nie dostarczyła do Ośrodka aktu zgonu brata. Ze stanowiska zawartego w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wynika, że E. P. po wstępnych ustaleniach w miejscowości [...], gdzie zmarł [...] winna zwrócić się do organu pomocowego w [...] o pomoc w zorganizowaniu pogrzebu lub stawić się z aktem zgonu w MOPR w [...] celem dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Organy uważają, że regulowanie samowolnych decyzji osób nie mieści się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Zachowanie skarżącej, osoby zaradnej życiowo, która sama zorganizowała pogrzeb [...], bez konsultacji z pracownikami pomocy społecznej, organ odwoławczy ocenił jako brak realizacji przez skarżącą obowiązku współdziałania w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ups), który może być podstawą odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ups).

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej argumenty nie mogły być podstawą odmowy przyznania E. P. zasiłku celowego na zwrot kosztów pogrzebu [...].

Jak wskazano wyżej prawo E. P. do pochówku [...] było jej suwerenną decyzją. Samodzielna realizacja przez skarżącą swego prawa osobistego nie mogła być przeszkodą do otrzymania zwrotu kosztów pogrzebu. Brak środków na zorganizowanie pogrzebu [...], sam w sobie, nie obligował skarżącej do odstąpienia od realizacji swego prawa i przekazania tej sprawy do załatwienia Gminie [...]. Z przepisów o pomocy społecznej, czy też z przepisów innych ustaw nie wynika w żaden sposób, że zwrot kosztów pogrzebu uzależniony jest od zgłoszenia faktu pogrzebu organowi pomocy społecznej właściwemu według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek, czy też że uwarunkowany jest uzgodnieniem przez wnioskodawcę sposobu postępowania w tego typu sprawie z organem pomocy społecznej właściwym według miejsca zgonu zmarłego lub według miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wobec tego organ pomocy społecznej wadliwie uzależnił prawo skarżącej do zasiłku celowego od jej wizyty w Ośrodku, odbycia konsultacji, co do dalszego sposobu postępowania w przypadku śmierci [...].

Zdaniem Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko w zakresie powodów nieuwzględnienia wniosku E. P. o zasiłek celowy nie mogło znaleźć akceptacji Sądu. Takie umotywowanie decyzji odmownej jak to nakreśliły organy obu instancji naraża organ pomocy społecznej lub jego pracowników na zarzut naruszenia prawa osobistego do samodzielnego pochówku członka najbliższej rodziny bądź zarzut działalności na rzecz współpracujących z tym organem zakładów pogrzebowych.

Rację mają natomiast organy, że skoro E. P. zdecydowała się na samodzielne zorganizowanie pogrzebu [...], to musi się liczyć z tym, że może nie otrzymać zwrotu całości kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu, w przypadku członka rodziny zmarłego, który we własnym zakresie zorganizował pogrzeb, należy rozważyć zwrot na rzecz wnioskodawcy kosztów pogrzebu jakie zwykle ponosi gmina właściwa ze względu na miejsce zgonu zmarłego, gdy sama realizuje obowiązek pochowania zwłok. Przy czym wydaje się, że kwota zasiłku na ten cel nie powinna być wyższa od wysokości przyznawanego zasiłku pogrzebowego, o której mowa w przepisie art. 80 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2013 r. poz. 1440 ze zm.). Sąd nie znajduje bowiem uzasadnienia dla uprzywilejowania w tym zakresie świadczeniobiorców pomocy społecznej w stosunku do osób uprawnionych do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Zdaniem Sądu, argumentacja organów zarzucających skarżącej samodzielne działanie, bez konsultacji z pracownikami pomocy społecznej mogłaby być zasadna wówczas, gdyby po otrzymaniu zasiłku celowego w kwocie odpowiadającej kosztom pogrzebu jakie zwykle ponosi Gmina [...], gdy sama realizuje obowiązek pochowania zwłok, E. P. domagała się zwrotu kosztów pogrzebu w zakresie wyższym, niż koszty ponoszone na ten cel przez Gminę [...], uważając, że należy się jej podwyższenie zasiłku celowego do wysokości wszystkich poniesionych przez nią kosztów samodzielnie zorganizowanego pogrzebu.

Zdaniem Sądu, na gruncie opisanego wyżej stanu faktycznego sprawy nie można było postawić skarżącej zarzutu braku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w przepisach art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 ups. Skarżąca wzięła na siebie sprawę pogrzebu [...] nie angażując pracowników MGOPS w [...] i miała do tego prawo, co wynika z przepisu art. 10 ust. 1 ucchz. Jak wynika to z pism skarżącej znajdujących się w aktach sprawy, skarżąca chciała szybko załatwić tę sprawę, ponieważ z dnia na dzień rosły koszty przechowywania zwłok [...]. Poza tym skarżąca obawiała się, że MOPR w [...] zasugeruje jej pochówek [...] w [...], a wolą zmarłego był pochówek w [...], gdzie [...] zamieszkiwał przed śmiercią. Tam też jest pochowana rodzina skarżącej. Trudno natomiast przyjąć, że w sprawie o zasiłek celowy na zwrot kosztów pogrzebu E. P. celowo nie współpracowała z MOPR w [...]. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca zgłosiła się w dniu [...] sierpnia 2015 r. w tym Ośrodku, gdzie udostępniono jej akta sprawy. Była w MOPR w [...][...] kwietnia 2015 r., [...] lipca 2015 r. (notatka urzędowa z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Skarżąca złożyła wniosek do MOPR w [...] o zasiłek celowy w dniu [...] kwietnia 2015 r. Z udziałem skarżącej został sporządzony rodzinny wywiad środowiskowy. W aktach sprawy znajduje się odpis skrócony aktu zgonu M. K., oświadczenia E. P. o stanie majątkowym i o tym, że nikomu z rodziny nie przysługuje zasiłek pogrzebowy, faktura VAT nr [...] dokumentującą zakup usługi pogrzebowej, rozliczenie kosztów przechowania zwłok w chłodni, wystawienia w kaplicy i przygotowania do pochówku. Ze złożonych w sprawie pism wynika, że trudności w kontakcie z Ośrodkiem wynikały z [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i Prezydent Miasta [...] wydali w sprawie decyzje z przekroczeniem granic uznania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosku E. P. o zasiłek celowy z powołaniem się na okoliczności, które nie uzasadniały odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec tego organy naruszyły przepis art. 39 ust. 1 i 2 ups, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ pomocy społecznej wyjaśni, jakie koszty pogrzebu ponosi Gmina [...], realizując obowiązek pochówku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 3 ucchz. Następnie organ oceni możliwość zwrotu kosztów pogrzebu deklarowanych przez E. P. i wyda stosowną do okoliczności sprawy decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.