Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 266/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 10 par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 3.
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi M. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu przez M. C. i A. C., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Brzegu z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...], odmawiającą nakazania właścicielowi działki położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenie stanu poprzedniego nawierzchni tej posesji i bezzwłocznego wykonania zastępczego niezbędnych robót w celu doprowadzenia nawierzchni tej posesji do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. C., pismem z dnia 24 stycznia 2011 r., wystąpił do Burmistrza Brzegu o wydanie decyzji "nakazującej właścicielowi posesji położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenie do stanu poprzedniego nawierzchni tej posesji i bezzwłocznego wykonania zastępczego niezbędnych robót w celu doprowadzenia nawierzchni posesji do stanu zgodnego z prawem." Uznał, że ww. nawierzchnia została podwyższona - w części przylegającej do ul. [...] - przez co zablokowany został naturalny spływ wód opadowych ze wskazanej posesji i z pól (położonych wyżej). Zdaniem wnioskującego, powyższe skutkuje zrzutem wód opadowych z tej posesji - przez drogę polną - na jego działkę. Wnioskował o przeprowadzenie stosownego, okreslonego w ww. piśmie postępowania dowodowego.

W dniu 21 lutego 2011 r. do organu wpłynęło pismo P. S., właściciela posesji przy ul. [...], w którym zwrócił uwagę na wykonane przez Gminę roboty na drodze biegnącej wzdłuż jego posesji, tj. działki nr a.

Burmistrz Brzegu zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o terminie oględzin (pisma z 22 lutego 2011 r. oraz z 9 marca 2011 r.).

W kolejnych pismach składanych (11 marca 2011 r., 1 kwietnia 2011 r.) do organu, A. C. wnioskował o pozyskanie opisanych w nich dowodów.

W dniu 4 kwietnia 2011 r. dokonano oględzin na ww. posesji, a poczynione ustalenia zawarte zostały w protokole, do którego obszerne uwagi wniósł A. C.

Następnie, Burmistrz Brzegu postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r., powołał biegłego w celu sporządzenia opinii w przedmiocie "ustalenia stosunków wodnych w rejonie działek nr b, c, d, a, e, f, g, położonych przy ul. [...] w [...], w szczególności ustalenia czy naruszone zostały stosunki wodne na gruncie przez właściciela posesji położonej w [...] przy ul. [...]" oraz "w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych na gruncie - opracowanie koncepcji odwodnienia terenu" w rejonie ww. działek.

A. C., pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. wniósł o zawieszenie postępowania, podając motywy swojego wniosku. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2011 r., Burmistrz odmówił zawieszenia postępowania.

Z kolei, pismem z 14 lipca 2011 r. A. C. wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz o włączenie do akt przywołanych dowodów.

Ponadto, w lipcu 2011 r. biegły przedłożył organowi dokument pn. "Opinia zawierająca rozpoznanie stanu wód gruntowych, ustalenie stosunków wodnych na terenie przy ul. [...] w rejonie dz. nr: b; c; a; e; f; g".

Po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym z ww. opinią, A. C. wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o uzupełnienie dowodu z opinii biegłego. Zakres żądań uszczegółowił w dniu 6 września 2011 r., w protokole i w piśmie.

Burmistrz, kolejnymi pismami zwrócił się do organów wskazywanych przez wnioskodawcę, w zakresie składanych przez niego żądań. Uzyskane odpowiedzi, Burmistrz włączył do akt sprawy.

Pismami z dnia 3 oraz 4 października 2011 r. A. C. wniósł o dopuszczenie następnych (podanych) dokumentów, a w dniu 24 października 2011 r. wnioskował o dowód z przesłuchania świadków.

W toku postępowania, organ przeprowadził rozprawy administracyjne, które odbyły się w dniach: 14 października 2011 r., 16 listopada 2011 r., 23 listopada 2011 r., 28 grudnia 2011 r. i 27 stycznia 2012 r. Przy czym, w trakcie rozprawy w dniu 16 listopada 2011 r., A. C. o przeprowadzenie kolejnych dowodów, a w piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. - o włączenie opisanych pism i dokumentów. Na rozprawie w dniu 28 grudnia 2011 r. zawnioskował o uznanie za dowód wskazanego pisma wraz z załącznikami.

Dodatkowo, pismem z dnia 20 stycznia 2012 r., wyjaśnienia do protokołu z rozprawy (z 16 listopada 2011 r.) złożył biegły, natomiast podczas rozprawy 27 stycznia 2012 r., również przesłuchano biegłego.

Burmistrz Brzegu decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zwanej dalej ustawą, odmówił nakazania właścicielowi posesji położonej w [...] przy ul. [...] przywrócenia do stanu poprzedniego nawierzchni tej posesji i bezzwłocznego wykonania zastępczego niezbędnych robót w celu doprowadzenia nawierzchni tej posesji do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szeroko opisał kolejne etapy prowadzonego postępowania i po rozpatrzeniu materiału dowodowego stwierdził, że nie daje on podstaw do wydania decyzji zawierającej ww. nakaz. Przeprowadzone postępowanie wykazało bowiem, że żadne roboty wykonane na działce nr a nie wpłynęły na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich; właściciel ww. terenu nie zmienił stanu wody na gruncie, zatem nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 29 ustawy. Ustalono bowiem w oparciu o ewidencję prowadzoną przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], Oddział w [...], że na przedmiotowej działce nie występowały i nie występują żadne urządzenia melioracyjne. Jak wynika z opisu i części graficznej operatu ewidencji gruntów, na ww. posesji nie wydzielono gruntów pod rowami pełniącymi funkcję urządzeń melioracji wodnych. Na podstawie przeprowadzonego dowodu z mapy dostarczonej przez A. C. ustalono, że na działce nr a nigdy nie było urządzeń melioracyjnych, a oznaczenia na tej mapie dotyczą znajdujących się na ww. posesji dwóch budynków, studni i umocnionej skarpy. Tym samym dowód z postanowienia Starosty Brzeskiego nr [...], z dnia 10 marca 2011 r. informujący o braku wydania pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie rowów wskazanych w pismach A. C. dowodzi, że na przedmiotowym terenie nie ma urządzeń, których przebudowa lub rozbiórka wymagałaby takich pozwoleń. Dodano, że częściowe zasypanie i zarurowanie istniejącego rowu na działce nr a "nie zmieniło stanu wód na gruncie działki nr b i nr c", co potwierdzają wyniki oględzin z 4 października 2011 r., w trakcie których stwierdzono, że z zarurowanej części rowu wypływa woda, płynie przez część otwartą rowu, a dalej - wpływa do zarurowanej jego części w kierunku ul. [...], zatem nadal spełnia on swoją funkcję i odprowadza wody gruntowe i część wód opadowych z działek położonych powyżej. Fakt przepuszczania obcych wód przez teren działki nr a ww. rowem prywatnym potwierdził również jej właściciel w wywiadzie terenowym. Stwierdzono również, że wody opadowe, spływające z działki nr a zgodnie z ukształtowaniem terenu, nie mają wpływu na stan wody na działkach nr b i nr c; na stopień uwilgotnienia tych działek nie miało wpływu zlikwidowanie w części i zarurowanie istniejącego rowu zlokalizowanego na działce nr a, gdyż spływ powierzchniowy wód następuje zgodnie z ukształtowaniem terenu. Teren zaś posiada ogólny spadek od ul. [...] do rowu K-1, co potwierdza biegły w swej opinii. Przytaczając kolejne ustalenia z opinii, za wiarygodne uznano stwierdzenie, że na uwilgotnienie działek nr b i nr c "może mieć wpływ" spływ wód powierzchniowych z działki nr f poprzez działkę nr g (droga gruntowa), których głównym odbiornikiem jest rów K-1, a zgodnie z kierunkiem spływu, wody powierzchniowe przechodzą przez działki nr b i nr c. Odnosząc się do systemu drenarskiego na przedmiotowym terenie wyjaśniono, że wprawdzie w trakcie prowadzonego postępowania nie potwierdzono jednoznacznie jego istnienia i funkcjonowania, jednakże istotnym jest, że tego rodzaju urządzenia budowane są w celu poprawy użytkowania gruntów, na których je wykonano, nie zaś na użytek okolicznych działek. Dlatego też uznano, za biegłym, że przywrócenie pozostałości systemu drenociągów na działce nr a w żaden sposób nie wpłynie na stan uwilgotnienia działek nr b i nr c. Wskazano też, że wszyscy przesłuchiwani świadkowie oświadczyli, iż nie mają żadnej wiedzy na temat tego, czy i kiedy prowadzono prace ziemne na działce nr a oraz czy były prowadzone prace związane z zasypaniem rowów. W uzasadnieniu wskazano również dokumenty, których nie dopuszczono jako dowodów w sprawie oraz podano przyczyny, dla których nie wzięto ich pod uwagę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. C. i A. C., którzy wnieśli o przeprowadzenie wszystkich dowodów żądanych przed organem pierwszej instancji i nowych - opisanych w treści odwołania oraz o uchylenie w całości decyzji Burmistrza Brzegu i wydanie decyzji zgodnej z ich żądaniem. Zarzucili Burmistrzowi stronnicze, niepełne i wybiórcze oraz nieprawdziwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania z pozbawieniem czynnego udziału wszystkich stron, tj. właścicieli i współwłaścicieli gruntów ze zlewni wód o powierzchni 10 ha, naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne, a także dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i ocen w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście uznania, że na działce nr a nie było żadnych urządzeń wodnych, mimo że faktycznie występowały one w 2003 r. Zarzucili także wadliwe sporządzenie opinii przez biegłego. Zdaniem odwołujących, wzajemnie sprzeczne są ustalenia dokonane przez biegłego i nie jest prawdziwe jego stwierdzenie, iż nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Wywiedli, że nadmierne uwilgotnienie ich działek jest wynikiem zablokowania dotychczasowego odpływu lub zbyt małego odpływu wód z działki nr c i nr f poprzez urządzenia na działce nr d i nr a na teren polderu [...], skutkiem czego są działania podejmowane w celu "przerzucenia" wód na ich działki nr b i nr c oraz kierowania tych wód do bezodpływowego rowu K-1, podczas gdy rów ten nie jest w stanie pomieścić i skutecznie odprowadzić takiej ilości wody. Nie bez znaczenie pozostaje również zablokowanie spływu wód powierzchniowych z działki nr c do rowu B poprzez zniszczenie przepustu pod drogą (działka nr d). Wnieśli również o przeprowadzenie przez Kolegium dowodu z uzupełnienia opinii biegłego poprzez ustalenie sposobu odprowadzania wód powierzchniowych z obszaru zlewni o powierzchni 10 ha i jego zgodności z prawem oraz określenie parametrów, jakie posiada i jakie winien posiadać podziemny rurarz na działce nr a, aby wody powierzchniowe mogły być skutecznie i zgodnie z prawem odprowadzane z obszaru zlewni 10 ha, a nadto przez określenie, czy obecny stan jest zgodny z prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., wydało decyzję z dnia 5 grudnia 2012, nr [...], W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż Burmistrz Brzegu nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, czy też brak jest takich przesłanek, a zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający do ustalenia, czy na gruncie obejmującym działkę nr a doszło do takiej zmiany stanu wody, która wywarła wpływ na dotychczasowy stan wody na gruntach sąsiednich, ze szkodą dla tych gruntów.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Brzegu decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r., nr [...], umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego nawierzchni posesji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, że pomiędzy nieruchomością wnioskodawców, a nieruchomością przy ul. [...] oznaczoną jako działka nr a, nie zachodzi relacja wynikająca z bezpośredniego sąsiedztwa. Działki te oddzielone są od siebie działką drogową, oznaczoną numerem d, będącą własnością Gminy [...]. Stąd organ uznał, iż wnioskodawcy nie mieli legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o art. 29 ustawy.

M. C. i A. C. wnieśli odwołanie od tej decyzji, wskazując, iż pozostaje ona w sprzeczności z decyzją Kolegium z dnia 5 grudnia 2012 r., w której wskazano, że przysługuje im przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przywołali również okoliczności, które ich zdaniem, uzasadniają wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie art. 29 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 września 2014 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zarzuciło Burmistrzowi, iż niewłaściwie przyjął, że fakt oddzielenia nieruchomości skarżącego od pozostałych nieruchomości działką drogową wyklucza zastosowanie art. 29 ustawy. Odnosząc się do aspektów merytorycznych zaleciło uzupełnienie opinii biegłego o elementy wymagane do ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie obejmującym działkę nr a, na czym ta zmiana polegała oraz przeprowadzenie analizy związku przyczynowego między działaniami właścicieli nieruchomości wskazywanych przez A. C., a stanem wód na gruntach sąsiednich.

Prowadząc kolejne postępowanie, organ I instancji zlecił sporządzenie opinii przez biegłego oraz przeprowadził w dniu 3 czerwca 2015 r. oględziny nieruchomości z udziałem biegłego. W oględzinach tych wziął udział m.in. A. C. Po zakończeniu postępowania dowodowego, pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r., organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. W piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. M. C. i A. C. wnieśli o przeprowadzenie kolejnych, wskazanych przez nich dowodów w sprawie. Uznali, że wymienione dowody powinno wykazać, że na działce nr a nastąpiła zmiana wpływająca na zmianę stosunków wodnych na gruntach oznaczonych nr b i nr c, ze szkodą dla działek nr c, nr b i nr h. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym opinią biegłego T. S., w dniu 28 sierpnia 2015 r. A. C. wniósł ustnie do protokołu uwagi i zastrzeżenia w kwestii postępowania dowodowego. W jego ocenie, opinia zespołu biegłych jest nierzetelna, nieobiektywna, stronnicza i wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego.

Burmistrz Brzegu decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r., nr [...], odmówił nakazania właścicielowi działki położonej w [...] przy ulicy [...] przywrócenia stanu poprzedniego nawierzchni tej posesji i bezzwłocznego wykonania zastępczego niezbędnych robót w celu doprowadzenia nawierzchni tej posesji do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania oraz analitycznie opisał ustalony stan faktyczny. Przywołał regulacje wynikające z przepisu art. 29 ustawy, zwracając uwagę na przesłanki, których ziszczenie stanowi podstawę do orzeczenia nakazu, jakiego wnioskodawcy – M. C. i A. C., domagają się od organu. Organ wyjaśnił, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe (wyjaśniające) wykazało, że żadne roboty wykonane na działce nr a nie wpłynęły na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z ewidencją urządzeń melioracji podstawowych i szczegółowych, na działce nr a nie występowały i nie występują żadne urządzenia melioracyjne. Istniejący na działce nr a rów częściowo zarurowany, a częściowo zasypany (w części opisowej operatu ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej arkusz nr 1 i 2) nie figuruje jako wydzielony grunt pod rowami zajęty pod otwarty rów pełniący funkcję urządzenia melioracji wodnych. Częściowe zasypanie i zarurowanie rowu nie zmieniło stanu wód na gruncie wnioskodawców - działki nr b i nr c. Pomimo modyfikacji, spełnia on swoją rolę i odprowadza wody gruntowe i częściowo wody opadowe z działek zlokalizowanych powyżej. Zgodnie z opinią biegłego T. S. "podwyższenie częściowe terenu działki nr a od strony ulicy [...] nie miało i nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych działek nr b, c, g i f ze względu na fakt, że wykonany rurociąg 200 m jest sprawny i zapewnia prawidłowe odprowadzenie wód z działki nr a i rowu A na teren polderu rzeki [...]" (pkt 4 str. 21 opinii). Powyższe, w ocenie organu, znajduje również odzwierciedlenie w zeznaniach świadków oraz właściciela działki nr a.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. C. i A. C., jako wnioskodawcy i właściciele działki nr b i c, akcentując status stron postępowania z ich wniosku. W obszernym odwołaniu wskazali na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wskazywanych przez strony dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zawnioskowali o pominięcie w całości opinii z lipca 2015 r. z uwagi na "sporządzenie jej z pominięciem ich udziału, jej nierzetelność, stronniczość oraz sprzeczność z ocenami zawartymi w opinii K. K. oraz innymi dokumentami i dowodami." W tej materii przywołali stanowisko wynikające z obu opinii, podkreślając, iż organ powinien dostrzec sprzeczności i je wyjaśnić, czego zaniechał. Poparli wersję przedstawioną w opinii K. K. z 2011 r., wedle której "w ramach samowoli budowlanej wzdłuż granicy działki nr d i nr c rów nr 9, przepust do rowu K-1 i studzienka nie mogą przyjąć tak dużej ilości wód powierzchniowych, jaka spływa z przedmiotowej zlewni do rowu K-1 i dlatego należy wybudować urządzenia wodne zapewniające znacznie większą przepustowość." Polemizując obszernie w tej materii, zdaniem odwołujących, zasadne jest ich żądanie, stąd uznali, że skarżona odmowa jest bezpodstawna.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 26 listopada 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło analizę przepisu art. 29 ustawy, jednocześnie podkreślając, że ewentualne wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zatem wydanie decyzji w oparciu o art. 29 ustawy wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. W ocenie Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy odnosi się do istoty niniejszej sprawy i daje podstawy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, przy czym wyprzedzająco zasygnalizowano, iż uchybienia natury procesowej nie miały wpływu na jej wynik. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniło, iż opinia K. K. była już przedmiotem wcześniejszej oceny Kolegium, gdzie wskazano, iż nie odnosi się ona wprost do przesłanek z art. 29 ustawy. Nie odpowiada bowiem na pytanie, czy na skutek działań wskazywanych przez wnioskodawców - zmiany nawierzchni na nieruchomości nr a doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to na czym zmiana ta polega i czy szkodliwie wpływa na grunty M. i A. C., tj. nieruchomości nr b i c. Dlatego w poprzednich decyzjach Kolegium zaleciło, aby opinia ta była uzupełniona tak "aby odnosiła się ona wprost do przesłanek wymienionych w art. 29 ustawy, w tym wskazywała na stosunki wodne przed zmianą nawierzchni na nieruchomości a, następnie odnosiła się do stosunków wodnych na nieruchomości po zmianie nawierzchni i wreszcie zawierała ocenę, czy w kontekście zmiany nawierzchni doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości, będących własnością M. i A. C." Dokument ten był w istocie opinią zawierającą rozpoznanie stanu wód gruntowych, ustalającym stosunki wodne na terenie przy ul. [...] w rejonie działek nr b, nr c, nr a, nr i, nr f, nr g. Biegły K. K. podał, iż celem opinii jest "ustalenie stanu faktycznego stosunków wodno-powierzchniowych na działkach nr b i c w wyniku likwidacji urządzeń melioracji w latach ubiegłych". Kolegium podzieliło wcześniejsze stanowisko w tej materii, stwierdzając, że opinia K. K. nie odpowiada na pytanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, na czym zmiana ta polegała i czy szkodliwie wpływa na grunty skarżących, tym samym nie odnosi się do elementów istotnych z punktu wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ustawy. W ocenie Kolegium, opinia sporządzona przez zespół biegłych pod redakcją inż. S. H., jest opinią rzetelną, kompleksową i koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w sposób jasny i logiczny odpowiada na pytania istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Natomiast zarzuty formułowane przez skarżących nie odnoszą się do meritum sprawy.

Co do zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, Kolegium akcentowało, że Gmina Spółka Wodna w [...] wyjaśniła, iż przy ul. [...] "jedynym urządzeniem melioracyjnym jest rów o nr K-1 o długości 634 mb, położony wzdłuż drogi powiatowej od rogatek do rzeki [...]." Ponadto w piśmie z dnia 10 listopada 2012 r., WZMiUW Oddział w [...] stwierdził, że zgodnie z prowadzoną ewidencją na działce nr a nie występują żadne urządzenia melioracyjne. Na tę okoliczność przekazał kopię map ewidencyjnych z naniesionymi w roku 1973 urządzeniami melioracji podstawowych i szczegółowych tego obszaru z adnotację, iż "do dnia wydania informacji nie wniesiono zmian dotyczących istnienia urządzeń w tym rejonie." Wedle Kolegium, w tym zakresie materiał dowodowy jest wiarygodny i nie budzi wątpliwości, a ustalenie biegłych nie są gołosłowne. Jednak sam fakt istnienia i likwidacji rowu na działce nr a, nie jest kwestionowany ani przez organ I instancji, ani przez biegłych z firmy "A". Jednakże nie sposób przyjąć, czego domagają się M. i A. C., iż rów ten miał charakter legalnie wykonanego urządzenia melioracji wodnej. Również z opinii sporządzonej przez K. K. wynikają powyższe okoliczności. Organ podkreślił, iż w opinii sporządzonej przez zespół biegłych z firmy "A" uwzględniono fakt występowania na działce nr a wzdłuż drogi gminnej rowu szczegółowego "B" uchodzącego do rowu "A", który został zasypany (str. 10 opinii) oraz niewielkiego stawku zmiennego, zasilanego wodami gruntowymi o powierzchni poniżej 1 ara (str. 11 opinii). Ustalenia faktyczne w tym zakresie były przedmiotem rozważań sporządzających opinię i znajdują potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jednakże, jak z treści opinii wynika, to naturalne ukształtowanie rozpatrywanego terenu powoduje, że wody z terenów działek położonych powyżej działek nr b i nr c, tj. między innymi z działki nr f, spływają przez działkę nr e (droga gminna), a w przypadku wykonania w niej przekopów - na działki M. i A. C. (działki nr b i nr c i dalej przez rów K-1 na polder rzeki [...]). Budowa przepustu 250 mm pod drogą gminną w latach 70-80 spowodowała zmianę istniejących w tym czasie stosunków wodnych w obrębie części działki nr c w części lokalnej naturalnej niecki terenowej oraz działki nr a, poprzez zmianę kierunku przepływu wód powierzchniowych z działki nr c na teren działki nr a (do byłego rowu "B"), co było działaniem niezgodnym z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast likwidacja rowu "B" na działce nr a oraz całkowicie zamulony przepust pod drogą gminną nr d, spowodowały przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie w rejonie działek nr b, nr c i nr a. W tym stanie rzeczy, nie można przyjąć, iż działania związane z zasypaniem "rowu" spowodowały naruszenia naturalnych stosunków wodnych i objęte są dyspozycją art. 29 ustawy. W tym kontekście bezpodstawny jest zarzut odwołujących dotyczący nieustalenia przez biegłych, czy też błędnego ustalenia, sprawcy i okresu zasypania na działce nr a wzdłuż drogi gminnej rowu szczegółowego "B" uchodzącego do rowu "A". W opinii zespół biegłych, opierając się m.in. na zgromadzonych w sprawie dokumentach, dokonał szczegółowej analizy i wykazał, iż likwidacja tego rowu nie stanowiła ingerencji w naturalny stan wód na przedmiotowych gruntach i nie jest objęta dyspozycją art. 29 ustawy, stąd ewentualne ustalenia w zakresie sprawstwa i okresu tego zasypania, pozostają bez wpływu na wynik postępowania. Kolegium podkreśliło, iż fakt likwidacji tego rowu nie był kwestionowany przez biegłych, ani przez P. S., ani też przez organ. Natomiast jego likwidacja - w świetle zgromadzonych dowodów oraz opinii biegłych - nie wpłynęła w sposób szkodliwy na działki M. C. i A. C. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż przeprowadzanie dowodów na okoliczności związane z zasypaniem rowu jest niecelowe, gdyż nie są to okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a ochronie na podstawie art. 29 ustawy podlega wyłącznie stan wody naturalny lub powstały na skutek legalnego zagospodarowania terenu. Biegli wykazali również, iż podwyższenie częściowe terenu działki nr a od strony ul. [...] nie miało i nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych działek skarżacych (nr b, nr c), ze względu na fakt, że wykonany rurociąg Ø 200 m jest sprawny i zapewnia prawidłowe odprowadzenie wód z działki nr a i rowu "A" na teren polderu rzeki [...]. Dodatkowo biegli wyjaśnili, że istniejący w latach ubiegłych, a obecnie zlikwidowany staw - zbiornik na działce nr a, ze względu na jego niewielką powierzchnię (mniejszą niż 1 ar) oraz fakt, że był to staw kopany, a nie ogroblowany, bezodpływowy, zasilany jedynie wodami gruntowymi, nie wpływa i nie mógł wpływać na zmianę stosunków wodnych w rejonie jego usytuowania i na terenach przyległych. Odnosząc się do rozbieżności wskazywanych przez skarżących w zakresie kwalifikacji przez biegłych gruntu jako rolnego (co wynika z wypisu z rejestru gruntów i zostało przyjęte przez biegłych), a przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wyjaśniło, że przeznaczenie działek w planie nie przesądza o zamianie sposobu użytkowania przedmiotowych działek. Zdaniem Kolegium, biegli w swojej opinii dostrzegli nieprawidłowości w stosunkach wodnych na analizowanym terenie, jednakże, jak wynika z przeprowadzonej przez nich analizy, przyczyną takiego stanu nie są i nie były działania P. S. Biegli wskazali, iż tereny działek nr b, nr c oraz nr f zostały w przeszłości zdrenowane. Uwzględniając odległy okres drenowania oraz rodzaj gleb charakteryzujący się znaczną zawartością żelaza, biegli stwierdzili, że sieć drenażowa jest niesprawna i nie zapewnia właściwego odwodnienia tych terenów. Dotyczy to szczególnie działek nr b i nr c, które charakteryzują się małymi spadkami terenu. Wylot drenażu z odwodnienia działki nr b i nr c jest obecnie zasypany i w przeszłości nie był utrzymywany w sprawności przez właścicieli działek nr b i nr c. Brak sprawnie działającego drenowania na tych działkach oraz brak odpływu wód powierzchniowych do rowu "K-1" powoduje ciągłe występowanie okresowego, częściowego podtapiania i nadmiernego uwilgotnienia działki nr b i nr c oraz części działki nr f (w obrębie drogi gminnej działki nr i). Zdaniem autorów opracowania, przywrócenie prawidłowych stosunków powietrzno-wodnych na działkach nr b i nr c oraz na części działki nr f, będzie możliwe jedynie po wykonaniu przez właścicieli tych działek ich melioracji. Zatem przyczyną nadmiernego uwilgotnienia działek jest brak sprawnego drenowania tego terenu, a nie sposób zagospodarowania działki nr a. Przy czym, kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na danym terenie nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy w konkretnej sprawie i z udziałem indywidualnych podmiotów. W kwestii zarzutu niezapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium podkreśliło, iż odwołujący brał czynny udział w sprawie, w tym uczestniczył także w kolejnych oględzinach spornej nieruchomości, które odbyły się w dniu 3 czerwca 2015 r., co do których zostały przez odwołujących liczne uwagi do protokołu. Nie brali natomiast udziału w czynności dokończenia spisywania protokołu w dniu 18 czerwca 2015 r., jednakże nie wykazali, aby sposób sporządzenia opinii ograniczył ich w dokonywaniu czynności procesowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Opinię biegły opracowuje samodzielne, a po jej sporządzeniu, strona może wnosić uwagi do niej. W tej sprawie po zapoznaniu się z opinią biegłych, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. wniosły zastrzeżenia. Wobec treści rozstrzygnięcia organu I instancji, odzwierciedlającego żądanie wniosku skarżących, Kolegium wyjaśniło, że prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie powinno wskazywać na odmowę nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (nie zaś na odmowę wydania decyzji). W sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi do wniosku, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, należy wydać decyzję negatywną. Kolegium przyjęło, iż powyższe uchybienie ma charakter wyłącznie redakcyjny i pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik postępowania.

We wniesionej skardze M. C. i A. C. powtórzyli zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu i na ich podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zawarli również zarzut naruszenia art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż strona – M. C. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a właścicieli działek. nr h, b i f pominięto, mimo że sprawa ich dotyczy, czego dowodzi opinia biegłego K. K. z 2011 r.. Skarżący powielili zarzuty z odwołania dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 76 § 1 - 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 - 2, art. 80 - 81, art. 83 § 1 K.p.a. W motywach skargi szeroko argumentowali stanowisko, że powyższe naruszenia skutkowały dokonaniem błędnego ustalenia stanu faktycznego. Przede wszystkim przeczą temu okazane przez skarżących dokumenty urzędowe (mapy ewidencyjne), na których widnieją rowy, co oznacza, że "rowy te były i są urządzeniami wodnymi", a na ich likwidację "nie uzyskano do tego wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego". Nie uzyskano też pozwolenia budowlanego na wykonanie robót budowlanych - do likwidacji rowów. Natomiast, dokonanie kilka lat temu bezprawnych zmian na gruncie działki nr a potwierdzają wskazane w postępowaniu przez skarżących dokumenty urzędowe. Skarżący uznali, że roboty wykonane na działce nr a wpłynęły na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla ich gruntów, czego dowodzi opinia biegłego K. K. Natomiast opinia biegłych (fachowców z A) "sporządzona została z pozbawieniem skarżących czynnego udziału w sprawie". Opinia ta "błędnie nie ustaliła wszystkie strony postępowania", tj. obecnej na oględzinach G. G, właścicielki działki nr h. Organ i biegły nie objęli "stronami" w tej sprawie. właścicieli sąsiednich działki nr h i f Stwierdzili również, że zamieszczone w opinii z 2011 r. zdjęcia dowodzą, iż wody przelewają się całą drogą, a z powodu wyprofilowania kierunku spadku poprzecznego, skrzyżowania dróg i dróg działki nr d, f i i spływają na dz. nr b i c. Uznali także, że w ww. opinii "użycie bruzd" nie dotyczy rowów "A i B", gdyż rów "A" miał szerokość 5 m i głębokość 1 m, co dowodzą dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach sprawy. Skarżący zaakcentowali też, że opinie K. i biegłych z A są sprzeczne ze sobą w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co organy pominęły. Zarzucili błędne przyjęcie przez organ, że wykonane na działki nr a roboty nie wpłynęły na zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich działki nr c i b, pomimo nie wskazania w sposób bezsporny, jakie i kiedy roboty wykonano na działki nr a". Wskazywali, że co do doręczonych organowi oraz załączonych i przedłożonych (podawanych) przez skarżących środków dowodowych, organ nie wydał w tej sprawie postanowienia o odmowie ich przeprowadzenia. Stwierdzili, że przed 1989 r. własnością spółki wodnej były wszystkie urządzenia wodne na przedmiotowym obszarze, w tym rowy "A i B" na działki nr a, staw na polderze rzeki [...], przepusty wodne w drodze (dz. nr g i d) i nie było takich jak obecnie, tj. po roku 1989, problemów z nadmiernym uwilgotnieniem. Wywodzili, że zmiana stanu na gruncie działki nr a uniemożliwia im wykorzystywanie ich działki nr c i b zgodnie z planem zagospodarowania Miasta [...]. Zarzucili również naruszenie przez organ art. 29 ust. 3 ustawy, polegające na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu, gdyż z jego treści nie wynika, że przepis dotyczy tylko urządzeń melioracyjnych, co skutkowało pominięciem w sprawie urządzeń wodnych - mapy geodezyjne 2000/2006. Przyjęcie, że nie było żadnych urządzeń melioracyjnych, skutkowało błędnym rozstrzygnięciem sprawy. Cytując fragmenty opinii K. K. i biegłych z A w zakresie dotyczącym istnienia przepustu w drodze działki nr d, uznali, ze należało przyjąć wersję biegłego K. K., którą potwierdza m.in. świadek T. Przepust ten wybudowała spółka wodna, gdyż działki nr b i c były zalewane wodami powierzchniowymi spływającymi przez drogi dz. nr g, e i d ze zlewni wód powierzchniowych o powierzchni 10 ha, a przez ten przepust nadmiar wód powierzchniowych mógł z niecki działki nr c spływać rowem "A" na działce nr a, a następnie na polder rzeki [...]. W kwestii zaniechań w prowadzeniu ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, skarżący przedstawili obszerną argumentację w świetle aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 78 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżących, załączone przez nich do akt sprawy mapy dowodzą, że w ciągu kilku ostatnich lat na dz. nr a zasypano 96 metrów bieżących rowów, tj. urządzeń wodnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium zwróciło uwagę, że są one w znacznej mierze tożsame z zarzutami podnoszonymi w trakcie postępowania odwoławczego, do których obszernie organ ustosunkował się w treści decyzji. Zarzuty podnoszone przez skarżących są w istocie polemiką z opinią biegłego i wynikają z subiektywnego ich przekonania o wadliwości opinii sporządzaj przez biegłych z firmy A.

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2016 r., skarżący "uzupełnili" skargę przez doręczenie opinii biegłego sądowego W. M. z lutego 2016 r., sporządzonej w sprawie z powództwa A. C. przeciwko Gminie [...] o zapłatę, przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...]. Zawnioskowali o dopuszczenie ww. opinii jako dowodu w sprawie sądowoadministracyjnej, bowiem w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia 26 listopada 2015 r., nie dysponowali tą opinią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego w dacie wydania zaskarżonego aktu, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego, uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowo też do ustalonego stanu faktycznego zastosowano przepisy prawa materialnego. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy negatywną decyzję Burmistrza Miasta Brzegu z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...], tj. odmawiającą nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Stosownie do art. 29 ustawy, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie wynika, iż właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak stanowi zaś ust. 3 art. 29 ustawy, w przypadku gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepisy powyższe statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14 - LEX nr 1658623; z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 224/09 - LEX nr 592008; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 733/06 - LEX nr 339435).

Bezspornie postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, z uwagi na jego specyfikę i skomplikowanie, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Nie każda bowiem zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy, a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy, czy też zeznania świadków w odnośnym zakresie, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może okazać się jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym, w razie przesądzenia tego związku, rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, iż celowe jest w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której - co należy podkreślić - treść merytoryczną organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ale ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Powyższego dokonuje w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, nie pomijając przy tym ustosunkowania się do zarzutu stawianego przez stronę.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, skarżący - właściciele działek nr b i c - zarzucają P. S., jako właścicielowi działki nr a (określanego przez skarżących jako "właściciel posesji położonej w [...] przy ul [...]"), że dokonał zmian na swojej działce w ten sposób, że nawierzchnia posesji w części przylegającej do ul. [...] została podwyższona wskutek działań związanych z zasypaniem na działki nr a wzdłuż drogi gminnej rowu "B" uchodzącego do rowu "A", przez co zablokowany został naturalny spływ wód opadowych.

Stąd też w niniejszej sprawie trafnie wskazywał organ, iż wydanie w tym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, tj. działkom skarżących. Zaakcentować należy, że postępowanie to, z wniosku z dnia 24 stycznia 2011 r., odnosiło się do ustalenia, czy właściciel działki nr a dokonał zmian na swoim gruncie, a jeśli tak, to czy zmiany te miały wpływ na działki nr b i c, a zatem postępowanie to nie dotyczyło innych działek.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że skarżący był inicjatorem odrębnych postępowań przed innymi organami oraz innych postępowań na podstawie art. 29 ustawy, w tym: w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego na drogach położonych na działki nr e i d; w przedmiocie nakazania wszystkim właścicielom działki zlewni wód o pow. 10 ha, w szczególności właścicielom działki nr f wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr b i c, w taki sposób, by nie odprowadzano wód powierzchniowych przez drogi na działki skarżących; o nakazanie Gminie [...] (na działkach e, d, g) wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działkach b i c. Zasadnie zatem organ wskazał, odnosząc się do zarzutów skarżących w niniejszej sprawie, że rozstrzyganie w przedmiotowym postępowaniu w stosunku do wskazywanych przez skarżącego właścicieli innych działek oznaczałoby wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się od dnia 24 stycznia 2011 r., tj. od daty skutecznego złożenia wniosku przez skarżącego – A. C. W jego toku, w kolejnych etapach, doszło do wielu oględzin nieruchomości, kilku rozpraw administracyjnych, przesłuchania stron i świadków, zgromadzenia dokumentacji (na wniosek i z urzędu) oraz sporządzenia opinii przez biegłych na zlecenie organu pierwszej instancji. Przy czym opinia biegłego K. K. z lipca 2011 r., była przedmiotem wcześniejszej oceny w niniejszej sprawie. W istocie stanowiła ona dokument pn. "Opinia zawierająca rozpoznanie stanu wód gruntowych, ustalenie stosunków wodnych na terenie przy ulicy [...] w rejonie dz. nr b, nr c, nr a, nr e, nr f, nr g". Określając cel opinii biegły K. K. podał, iż jest nim "ustalenie stanu faktycznego stosunków wodno-powierzchniowych na działkach nr b i c w wyniku likwidacji urządzeń melioracji w latach ubiegłych". Ponieważ opinia ta nie odnosiła się wprost do przesłanek wymienionych w art. 29 ustawy, tj. nie odpowiadała na pytanie, czy na skutek działań wskazywanych przez skarżących - zmiany nawierzchni na nieruchomości nr a doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to na czym zmiana ta polega i czy szkodliwie wpływa na ich grunty, organ prawidłowo uznał, iż w takiej sytuacji konieczna jest opinia biegłego, która zwierać będzie ww. zagadnienia i odpowiedzi. Sporządzona w lipcu 2015 r. kolejna opinia zespołu biegłych (S. H., H. K., H. S. - Przedsiębiorstwo Produkcyjne-Usługowe "A" Sp. z o.o. w [...]), jak wyjaśnił organ, w sposób jasny i logiczny odpowiedziała na pytania istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w trybie art. 29 ustawy. Opracowanie ww. biegłych pn. "Opinia w przedmiocie ustalenia stosunków wodnych w rejonie działek nr: b;c;d;e;g a.m. [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...], a w szczególności ustalenia czy na działkach: d; a; e; f; g naruszone zostały stosunki wodne w sposób powodujący szkody na działkach b, c", oba organy orzekające oceniły jako opinię rzetelną, kompleksową i korespondującą z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie. W rozdziale 2 tego opracowania wymienione zostały "wykorzystane przy opracowaniu opinii materiały i dokumenty", a w pkt 2.11 przywołana została ww. opinia K. K., a czego skarżący nie dostrzega. Wbrew sugestii skarżącego, organy dokonały oceny wartości dowodowej każdej opinii przygotowanej w tej sprawie, tj. z lipca 2011 r. (pierwszej) oraz z lipca 2015 r. (drugiej) - sporządzonych z inicjatywy i na zlecenie organu.

Natomiast ocenie organu nie podlega treść opinii wynikająca z wiadomości specjalnych biegłego, lecz jej moc dowodowa wynikająca ze sposobu ich przedstawiania w powiązaniu z okolicznościami sprawy.

Organy ustaliły, że przywołane dwie opinie biegłych, dla potrzeb tej sprawy, jednoznacznie określają zlewnie wód dla przedmiotowego obszaru, kierunki spływu wód, stan urządzeń melioracji szczegółowych. Różnica występuje w obliczeniu powierzchni zlewni wód z obszaru położonego powyżej dróg zlokalizowanych na działkach g i e. Organom orzekającym nie uszło uwadze, że w czasie, który dzieli sporządzenie obu opinii, został zasypany staw na działce nr a, zlikwidowane przegłębienie wzdłuż drogi na działce nr d i przepust łączący to przegłębienie z rowem K-1. Przy czym zaakcentować należy, iż sam fakt istnienia i likwidacji rowu na spornej działce nr a nie jest kwestionowany przez oba organy orzekające, ani przez biegłych w ww. opiniach. Na spornej działce (nr a) przebiegał rów szczegółowy "B" uchodzący do rowu "A", który obecnie nie istnieje, gdyż został zasypany. Jednocześnie organ stwierdził, przywołując dokumenty, w tym mapy przedłożone przez skarżącego, że zlikwidowany rów "B" oraz istniejący rów "A" nie figurowały jako urządzenia wodne. Zatem rów "B" nie miał - jak tego oczekują skarżący - charakteru legalnie wykonanego urządzenia melioracji wodnej. Wbrew zarzutom skarżących, opisane przez organ dokumenty w tej kwestii świadczą o tym, iż na dz. nr a nie występowały i nie występują żadne urządzenia melioracyjne. Również wyraźnie w opinii z 2015 r. uwzględniono fakt występowania na działce nr a wzdłuż drogi gminnej rowu szczegółowego "B" uchodzącego do rowu "A", który to został zasypany (str. 10 opinii) oraz niewielkiego stawku zmiennego, zasilanego wodami gruntowymi o powierzchni poniżej 1 ara (str. 11 opinii).

Ustalenia w tym zakresie były przedmiotem rozważań biegłych sporządzających opinię i znajdują potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jednakże, z treści opinii wynika, iż "to naturalne ukształtowanie" rozpatrywanego terenu powoduje, że wody z terenów działek położonych powyżej działek nr b i nr c, tj. miedzy innymi z działki nr f, spływają przez działkę nr i (droga gminna), a w przypadku wykonania w niej przekopów, na działki M. i A. C. (działki nr b i nr c i dalej przez rów "K-1" na polder rzeki [...]). Budowa przepustu 250 mm pod drogą gminną w latach 1970-80 spowodowała zmianę istniejących w tym czasie stosunków wodnych w obrębie części działki nr c w części lokalnej naturalnej niecki terenowej oraz działki nr a, poprzez zmianę kierunku przepływu wód powierzchniowych z działki nr c na teren działki nr a (do byłego rowu "B"), co było działaniem niezgodnym z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Natomiast likwidacja rowu "B" na działce nr a oraz całkowicie zamulony przepust pod drogą gminną nr d, spowodowały przywrócenie pierwotnego stanu wody na gruncie w rejonie działek nr b, nr c i nr a. W związku z powyższym nie można przyjąć, iż działania związane z zasypaniem "rowu" spowodowały naruszenia naturalnych stosunków wodnych i objęte są dyspozycją art. 29 ustawy. Z opinii tej wyraźnie wynika - w następstwie szczegółowej analizy dokonanej przez biegłych m.in. na podstawie zgromadzonych dokumentów, że likwidacja rowu "B" nie stanowiła ingerencji w naturalny stan wód na przedmiotowych gruntach. Również biegły K. K. stwierdził w opinii z 2011 r., że likwidacja rowu "B" nie warunkuje uwilgotnienia działki nr c (str. 37). Podzielić zatem należało stanowisko organu, że likwidacja ww. rowu, w świetle zgromadzonych dowodów oraz opinii biegłych, nie wpłynęła w sposób szkodliwy na działki skarżących, a ochronie w tej sprawie podlega wyłącznie stan wody naturalny.

Zasadnie też organ argumentował, że biegli wykazali również, iż podwyższenie częściowe terenu działki nr a od strony ul. [...] nie miało i nie ma wpływu na zmianę stosunków wodnych działek skarżących (nr b, nr c) ze względu na fakt, że wykonany rurociąg Ø 200 mm jest sprawny i zapewnia prawidłowe odprowadzenie wód z działki nr a i rowu "A" na teren polderu rzeki [...]. Biegli wykazali, że istniejący rów "A" na dz. nr a oraz ww. rurociąg odprowadzający wody z tego rowu na polder [...], są sprawne technicznie i w pełni zapewniają sprawny odpływ. Jednocześnie wyjaśnili, że istniejący w latach ubiegłych, a zlikwidowany staw - zbiornik na działce nr a, ze względu na jego niewielką powierzchnię (mniejszą niż 1 ar) oraz fakt, że był to staw kopany, a nie ogroblowany, bezodpływowy, zasilany jedynie wodami gruntowymi, nie wpływa i nie mógł wpływać na zmianę stosunków wodnych w rejonie jego usytuowania i na terenach przyległych.

Prawidłowo w tej sprawie organ wyjaśnił, nawiązując do zarzutów skarżących, że biegli w opinii dostrzegli nieprawidłowości w stosunkach wodnych na analizowanym terenie, jednakże - jak wynika z przeprowadzonej przez nich analizy - przyczyną takiego stanu nie są i nie były działania P. S. - właściciela działki nr a. Biegli wskazali, iż tereny działek nr b, nr c oraz nr f zostały w przeszłości zdrenowane. Uwzględniając odległy okres drenowania oraz rodzaj gleb biegli stwierdzili, że sieć drenażowa jest niesprawna i nie zapewnia właściwego odwodnienia tych terenów. Dotyczy to szczególnie działek nr b i nr c, które charakteryzują się małymi spadkami terenu. Uznali, iż wylot drenażu z odwodnienia działek nr b i nr c "jest obecnie zasypany i w przeszłości nie był utrzymywany w sprawności przez właścicieli (...). Brak sprawnie działającego drenowania na tych działkach oraz brak odpływu wód powierzchniowych do rowu "K-1" powoduje ciągłe występowanie okresowego częściowego podtapiania i nadmiernego uwilgotnienia działki nr b i nr c oraz części działki nr f (w obrębie drogi gminnej działki nr i)." Zdaniem autorów opracowania, przyczyną nadmiernego uwilgotnienia działek skarżących jest brak sprawnego drenowania tego terenu, a nie sposób zagospodarowania działki nr a. Jednakże, co zdaniem Sądu należy podkreślić, kompleksowe uregulowanie stosunków wodnych na danym terenie nie może być rozpatrywane, ustalane, przesądzane i rozstrzygane w trybie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ustawy, w konkretnej sprawie i z udziałem skonkretyzowanych (indywidualnych) podmiotów. W realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, zarzut skargi naruszenia art. 29 ustawy należało uznać za niezasadny. Nie było podstaw do przyjęcia, że to na skutek działań właściciela działki nr a doszło do takiej zmiany stosunków wodnych, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, tj. działki nr b i nr c, czyli skarżących. Nie doszło także do nieprawidłowej wykładni dokonanej przez organy art. 29 ust. 3 ustawy.

W świetle regulacji art. 29 ust. 3 ustawy, sam fakt dokonania zmiany stanu wody na gruncie bez wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim nie jest wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Ponadto, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Organy bowiem wszechstronnie i prawidłowo ustaliły w sprawie stan faktyczny. Granice niniejszej sprawy administracyjnej wyznaczone zostały wnioskiem skarżącego z dnia 24 stycznia 2011 r. Skarżący byli bardzo aktywni w toku całego postępowania. Wbrew ocenie skarżących, ich stanowisko prezentowane w sprawie zostało wzięte pod uwagę. Z decyzji wynika, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez skarżących, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, dokonał oceny tych materiałów, ustosunkował się do konkretnych żądań i twierdzeń skarżących. Organy wskazały konkretne argumenty faktyczno-prawne, przemawiające za podjęciem rozstrzygnięcia nie dającego możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 ustawy. Uzasadnienie decyzji odpowiada zatem wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy należy uznać za trafną, z dochowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. polegający na tym, że skarżący nie brali udziału w czynności dokończenia spisywania protokołu w dniu 18 czerwca 2015 r. z oględzin, w których uczestniczył skarżący. W tej sprawie skarżący nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Inaczej mówiąc, nie wykazali istnienia związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy. W sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. koniecznym jest natomiast wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie powyższych okoliczności może uzasadniać skuteczność stawianego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a . (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06; postanowienie NSA z 22 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 431/12 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie do złożonego przez skarżących przy piśmie procesowym wniosku dowodowego w postaci opinii biegłego - sporządzonej po dacie wydania zaskarżonej decyzji - na zlecenie sądu cywilnego w sprawie o zapłatę, wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Skarżący mogli zakwestionować opinię biegłych z 2015 r. przez sporządzenie kontropinii, ale powinni to uczynić na etapie postępowania prowadzonego przez organy orzekające w tej sprawie i wówczas organ byłby zobligowany do oceny takiego dowodu. Ponadto, sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, z którymi strona się nie zgadza.

Reasumując, w ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługują zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 29 ustawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.