Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2558/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt 1. stwierdza nieważność § 5 ustęp 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej zdanie: "Zwierzęta mogą być zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia, w ciągu 15 dni od dnia przyjęcia." oraz § 5 ustęp 9 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot: "w terminie 15 dni przez właścicieli,"; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...]Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 roku (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "Uchwała" lub "Program").

II. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"). Prokurator zarzucił uchwale:

1) istotne naruszenie art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na sformułowaniu w załączniku do zaskarżonej uchwały, z naruszeniem przepisów o prawach własności, § 5 ust. 9 stanowiącego, iż zwierzęta nieodebrane w terminie 15  dni przez właścicieli, z miejsca tymczasowego przetrzymywania będą przekazane do schroniska dla zwierząt;

2) istotne naruszenie art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122; dalej "u.o.z.") w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez sformułowanie w załączniku do zaskarżonej uchwały § 11 dotyczącego działalności informacyjnej w zakresie obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt a także przeznaczenie w § 12 ust. 2 pkt 8 załącznika do uchwały kwoty "800 zł" na edukację mieszkańców Gminy [...] w zakresie opieki mad zwierzętami.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 9, § 11 ust 1 i 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 8 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że w § 5 ust. 9 załącznika do uchwały stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2019 roku wskazano, iż zwierzęta bezdomne, nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli, z miejsca tymczasowego przetrzymywania będą przekazane do schroniska dla zwierząt. Z brzmienia tej regulacji wynika, iż dotyczy ona nie tylko zwierząt bezdomnych, ale również nieodebranych przez właścicieli. Uważna lektura owego zapisu rodzi wniosek, że zwierzęta bezdomne zostały potraktowane na równi ze zwierzętami nieodebranymi w terminie 15 dni przez właścicieli. Tymczasem ze słownika definicji zawartego w art. 4 pkt 16 u.o.z. wynika, że przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Nie ma zatem prawnej możliwości przekazania do schroniska zwierząt nieodebranych w terminie 15 dni przez właścicieli, gdyż byłoby to pozbawianiem właścicieli przysługującego im prawa własności zwierzęcia. Zapis ten jest niezgodny z Konstytucją, gwarantującą nienaruszalność istoty prawa własności i z ustawami przewidującymi możliwość ograniczenia tego prawa. Sformułowanie zawarte w skarżonym przepisie rodzi domniemanie, że chodzi nie tylko o zwierzę bezdomne, ale również o zwierzę, które posiada właściciela i właściciel jest znany, a tylko nie odebrał zwierzęcia w terminie 15 dni. Postanowienie takie zatem (o przekazaniu zwierząt nieodebranych przez właścicieli w terminie 15 dni do schroniska) przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, gdzie mowa jest jedynie o zwierzętach bezdomnych, a nie zwierzętach, których właściciel jest znany i narusza prawa właścicieli. Zwierzę, którego właściciela nie ma możliwości ustalić, należy traktować jako bezdomne. Zatem należy stwierdzić nieważność ust. 9 § 5 załącznika do skarżonej uchwały, ewentualnie wyeliminować zapis "nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli". Zdaniem Prokuratora, również ujęcie w § 11 ust. 1 i 2 załącznika do skarżonej uchwały zadania gminy związanego z działalnością informacyjną mieszkańców gminy m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt oraz przeznaczenie na edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami kwoty 300 zł w § 12 ust. 2 pkt. 8 załącznika do uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, gdyż zadanie to wymieniona ustawa w art. 8 ust. 1 powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania, a w ust. 3 Zarządowi województwa. Należy zauważyć, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 wymienia enumeratywnie obowiązkowe elementy programu w pkt 1-8 i ust. 5, zaś elementy fakultatywne zostały wymienione w ust. 3 i 3a tego przepisu. Zatem w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt muszą znaleźć się regulacje dotyczące: zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opieki nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; odławiania bezdomnych zwierząt; obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypiania ślepych miotów; wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Natomiast we wskazanym programie mogą znaleźć się: plan znakowania zwierząt w gminie i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Żadne inne elementy w w/w programie nie mogą się znaleźć. W tym samym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]w wyroku z [...] marca 2018 r. w sprawie [...] wymieniając elementy obligatoryjne i fakultatywne programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Problem ten był rozpatrywany również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]który w wyroku z [...]lutego 2018 r. w sprawie [...]stwierdził, że niedopuszczalne jest wskazanie edukacji mieszkańców gminy w zakresie właściwych postaw względem zwierząt, jako elementu Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi.

III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Odnośnie do pierwszego zarzutu skargi Prokuratora, Rada wskazała na celowościową interpretację zaskarżonego zapisu oraz jego literalne brzemię. Wskazano "zwierzęta bezdomne, nieodebrane [...] będą przekazane do schroniska dla zwierząt" - wskazuje to jednoznacznie, że mowa o zwierzętach bezdomnych lub porzuconych przez właścicieli, którym obojętny jest ich los, i które na skutek porzucenia stały się bezdomne. Zgodnie ze słowniczkiem zawartym w art. 4 ustawy o ochronie zwierząt - przymiot bezdomności można przypisać zwierzęciu domowemu lub gospodarskiemu, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało. Należy zatem rozumieć zapis zaskarżonej uchwały w ten sposób, że dotyczy on zwierząt które uprzednio zostały uznane za bezdomne, których właścicieli nie dało się ustalić i dotychczasowy nieznany właściciel/opiekun nie podjął poszukiwań. Zwierzę błąkające się, a następnie odłowione, jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (np. w drodze odczytu informacji zawartych w chipie) z reguły jest to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. Intencją prawodawcy w sformułowaniu pkt 9 w § 5 zaskarżonej uchwały było właśnie wskazanie dalszych konsekwencji spełnienia warunku uznania danego zwierzęcia za bezdomne. Ustalenie 15 dniowego terminu na odebranie zwierzęcia uznanego już za bezdomne jest okresem, kiedy istnieje możliwości odebrania go z miejsca tymczasowego przetrzymywania przez nieznanego dotychczas właściciela. Ponadto, upływ czasu kiedy zwierzę przetrzymywane w miejscu tymczasowego pobytu, zanim trafi do schroniska jest zamanifestowaniem przez nieznanego dawnego właściciela/opiekuna woli porzucenia go. W ten sposób rozumiany i interpretowany zapis zawarty w zaskarżonej uchwale w § 5 ust. 9 nie narusza chronionego Konstytucją prawa własności ani przepisów ustaw na mocy których prawo własności może zostać ograniczone. Odnośnie zaś do drugiego zarzutu, to należy dostrzec, że działalność informacyjna w zakresie m.in. odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt skierowana do mieszkańców gminy zawiera się w zadaniu własnym gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ustawy o ochronie zwierząt podaje katalog działań, które tylko na poziomie gminnym mogą być efektywnie realizowane, katalog ten winien być uznany za otwarty w tym znaczeniu, że zadania wymienione w nim wymienione stanowią minimum, które na poziomie gminy należy podejmować w celu zapobiegania bezdomności zwierząt. Działalność informacyjna skierowana do niewielkiej społeczności może jedynie wywrzeć pozytywny skutek, w dodatku w pełni zgodny z celem, jaki zamierzał osiągnąć ustawodawca nakładając na gminę obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem nie należy traktować dodatkowej działalności informacyjnej tj. wskazywania obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt jako istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w tym zakresie jest wzmocnieniem działań ustawodawcy, mieści się w obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt i jest skierowane do wszystkich mieszkańców gminy. W dalszej kolejności należy dostrzec, że w zaskarżonym § 11 ust. 1 i 2 uchwały, mowa jest o informowaniu mieszkańców gminy a nie o edukowaniu. Działalność edukacyjna w istocie leży w kompetencjach Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania poprzez uwzględnienie tej tematyki i ramach kształcenia ogólnego - art. 8 ust. 2 u.o.z.; upowszechnienie znajomości przepisów ustawy [o ochronie zwierząt] wśród rolników poprzez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego jest natomiast zadaniem zarządu województwa art. 8 ust. 3 ww. ustawy. W tym kontekście działalność informacyjna nie może być utożsamiana z kompleksową działalności edukacyjną czy upowszechnianiem znajomości przepisów wobec zawężonego podmiotowo i przedmiotowo kręgu odbiorców (rolników).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

IV.2. Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

IV.3. Następnie należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera on, przynajmniej w części, normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. np. wyroki NSA z 17 października 2017 r., II OSK 268/16, CBOSA oraz z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014/6/100; J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, 2012 r., nr 4, s. 44). Należy również stwierdzić, że Rada dochowała obowiązku skierowania Uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (zob. Dziennik z [...] marca 2019 r., poz. [...]). Należy również przypomnieć, że warunkiem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego uchwalonego przez gminę jest uznanie, że naruszenie prawa miało charakter istotny (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa. Odwołując się do argumentów natury językowej oraz systemowej, należy przyjąć, że nie jest tu wymagane stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (inaczej niż ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Sądu, za istotne naruszenie prawa, w omawianym tu kontekście, należy przede wszystkim uznać następujące przypadki: wyjście przez radę gminy poza upoważnienie ustawowe (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), niepełne wykonanie upoważnienia ustawowego rzutujące na realizację celów danego aktu, przyjęcie rozwiązań naruszających zasady poprawnej legislacji, w tym poprzez uchwalenie przepisów niejednoznacznych lub dysfunkcjonalnych, przyjęcie rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu, a także naruszenie trybu uchwalenia danego aktu prawa miejscowego w stopniu, który może rzutować na samą możliwość podjęcia danej uchwały lub na treść kontrolowanego aktu. Opisane wyżej przypadki godzą bowiem m. in. w konstytucją zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), której istotnym elementem jest nakaz ścisłego interpretowania kompetencji organów władzy publicznej, w tym kompetycji władz lokalnych (art. 94 Konstytucji RP), zasady pewności i jednoznaczności prawa (będące istotnym komponentę demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjny wymóg, aby ograniczenie praw i wolności następowało na podstawie ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Natomiast według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 2766/17, CBOSA).

IV.4. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd podziela zarzuty skargi Prokuratora odnoszące się do kwestii uregulowania w Uchwale problematyki odebrania przez właściciela zwierzęcia przyjętego w schronisku dla bezdomnych zwierząt bądź w miejscu tymczasowego przetrzymywania. Należy przy tym zaznaczyć, że Prokurator w skardze wskazał w tej kwestii tylko na § 5 ust. 5 Uchwały. W myśl tego przepisu, zwierzęta bezdomne, nieodebrane w terminie 15 dni przez właścicieli, z miejsca tymczasowego przetrzymywania będą przekazane do schroniska dla zwierząt. Zdaniem Sądu, tego samego problemu dotyczy jednak również § 9 ust. 8 zdanie drugie Uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem, zwierzęta mogą być zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia, w ciągu 15 dni od dnia przyjęcia. W świetle art. 134 § 1 p.p.p.s., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice sprawy w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora lub organ nadzoru, wyznacza ten akt. Sąd powinien więc dokonać kontroli zaskarżonej uchwały w całości, nie tylko w granicach skargi organu nadzoru (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1806/15, CBOSA). W przypadku skargi wnoszonej przez rzecznika interesu publicznego, jakim jest prokurator, nie obowiązują w szczególności ograniczenia dotyczące orzekania w zakresie indywidulanego interesu prawnego skarżącego (zob. art. 101 u.s.g.). Trafnie zwrócił uwagę Prokurator, że ustawodawca nie przekazał radzie gminy kompetencji do rozstrzygania o prawie własności zwierzęcia uznanego za bezdomne. W każdym razie, żaden przepis ustawy nie ustanawia dla właściciela prekluzyjnego terminu 15 dni na odebranie zwierzęcia. Brak również podstaw do wprowadzania w uchwale rady gminy regulacji, która - jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę – ma prowadzić do przyjęcia, że: "upływ czasu kiedy zwierzę przetrzymywane w miejscu tymczasowego pobytu, zanim trafi do schroniska jest zamanifestowaniem przez nieznanego dawnego właściciela/opiekuna woli porzucenia go". Otóż własność jest prawem chronionym konstytucyjnie, a jej ograniczenie, a tym bardziej utrata, jest możliwa tylko w oparciu o rozwiązania przewidziane w ustawie (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wspomniane gwarancje konstytucyjne dotyczą również prawa własności zwierząt (zob. m. in. art. 1 ust. 2 u.o.z.). Dla celów niniejszej sprawy wystarczy się ograniczyć do stwierdzenia, że kwestia prawa własności zwierząt bezdomnych (w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.o.z.) nie została w sposób kompleksowy uregulowana, a ustalenia prawa własności takich zwierząt wymaga odwołania się nie tylko do ustawy o ochronie zwierząt, ale przede wszystkim m. in. do kodeksu cywilnego (zob. m. in. art. 169 i art. 180 i n. k.c.) oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (Dz.U. z 2019, poz. 908) – por. np. S. Czarnow, Właściwe postępowanie z rzeczami i zwierzętami znalezionymi, Kontrola Państwowa 2016, nr 3, s. 538 i n. oraz wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., II OSK 1628/11, CBOSA). Przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego oraz uregulowanie kwestii zastrzeżonych dla ustawodawcy stanowi naruszenie m. in. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 oraz art. 87 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a u.o.z. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 5 ustęp 8 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej zdanie: "Zwierzęta mogą być zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia, w ciągu 15 dni od dnia przyjęcia." oraz § 5 ustęp 9 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot: "w terminie 15 dni przez właścicieli". Zdaniem Sądu nie było konieczności stwierdzania nieważności całego § 5 ust. 9 złącznika do Uchwały. Otóż po wyeliminowaniu zwrotu "w terminie 15 dni przez właścicieli" przepis te na charakter normy instrukcyjnej, wskazującej tylko, po jakim czasie zwierzęta winny być przekazane z miejsca tymczasowego przetrzymywania do schroniska dla zwierząt. Przepis ten, w brzmieniu uwzględniającym niniejszy wyrok, nie dotyczy już w jakimkolwiek stopniu kwestii własności zwierząt. Uzupełniająco należy dodać, że Rada naruszyła również prawo wskazując w § 5 ust. 2 zd. 2 Uchwały, że "zwierzęta mogą być zwracane ich właścicielom po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich". Po pierwsze, w świetle art. 4 pkt 16 u.o.z., zwierzę nie jest uznawane za bezdomne nie tylko wówczas, gdy nie ma możliwości ustalenia jego właściciela, ale również "innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawał". W świetle brzmienia § 5 ust. 2 zd. 2 Uchwały, wspominana "inna osoba" nie mogłaby odebrać, nawet we wspominanych 15 dniach, zwierzęcia, którym się dotąd stałe opiekowała. Po drugie, prawodawca lokalny nie jest uprawniony do określania katalogu środków dowodowych, jakie mają służyć wykazaniu prawa własności (użycie zwrotu "udokumentowanie"). Spór o własność rzeczy jest sprawą cywilną, rozstrzyganą w procesie cywilnym, w którym katalog dowodów jest otwarty (art. 309 k.p.c.), a czyniąc ustalenia faktyczne sąd kieruje się zasada swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.).

IV.5. Sąd za bezzasadne uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące § 11 ust 1 i 2 oraz § 12 ust. 2 pkt 8 załącznika do Uchwały. Otóż uszło uwadze skarżącego, że po zmianie ustawy o ochronie zwierząt dokonanej ustawą z dnia [...] listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), katalog spraw, które mogą być uregulowane w Programie, przestał mieć charakter zamknięty (dodano zwrot: "w szczególności"). W uzasadnieniu do projektu tej zmiany stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy (...)" (Druk Sejmowy VIII/897). Na zmianę tę zwrócił zresztą uwagę WSA w [...] w powołanym w skardze wyroku z [...] marca 2018 r. ([...], CBOSA), uznając za dopuszczalne uregulowanie w Programie problematyki prowadzenia "rejestru dla zwłok zwierząt bezdomnych". Oczywiste jest przy tym, że prowadzenie działalność informacyjnej skierowanej do mieszkańców gminy na temat obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów, m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji zwierząt służy zapobieganiu bezdomności zwierząt. Jest to zatem działanie nie tylko mieszczące się w upoważnieniu ustawowym (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Przeszkodą do uregulowania kwestii działalności informacyjnej w Programie nie są regulacje zawarte w art. 8 u.o.z. Trzeba mieć na uwadze, że działalność informacyjna i edukacyjna nie ma charakteru władczego, a nadto równoległe działania na tym polu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz zarządu województwa nie pozostają w sprzeczności z działaniami gminy podejmowanymi wobec mieszkańców tej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zwraca również uwagę, że przekazanie na ten cel w budżecie Programu kwoty 300 zł nie wskazuje, aby na skutek realizacji tej części programu mogło dość do niezrealizowania zadań wprost wskazanych w art. 11a § 2 u.o.z. Końcowo należy wskazać, że zbliżony pogląd do zajęte w niniejszym wyroku wyraził WSA w [...] w wyroku z [...] października 2019 r., IV SA/Po 646/19, CBOSA (zob. też uzasadnienie wyroku NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1754/18). Reasumując, skarga w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

III.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.