Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit d.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 474/14 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2015 roku, sygn. akt II SA/Ke 474/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 roku znak [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołań A.N., B. i P. K., D.S., J.M., B.M., P.L., W.B., A.B., E.G., J.C., K.K., H.G., M.W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Bodzechów z dnia [...] grudnia 2013 roku, ustalającą lokalizację inwestycji celu pubIicznego, polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6.3 Mpa MOP 6.0 MPa wraz z budową kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, zabudowie na gazociągu zespołu zaporowo-upustowego (ZZU), budowie infrastruktury towarzyszącej, oznakowania trasy gazociągu, na działkach:

-[...], [...], [...]....położonych w miejscowości [...], gm. Bodzechów,

-[...], [...], [...].... położonych w miejscowości [...] gm. Bodzechów.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że Wójt Gminy Bodzechów decyzją z dnia [...]marca 2012 r. ustalił na wniosek [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie opisanego wyżej gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z budową kabla światłowodowego i oznakowaniem trasy gazociągu, na wymienionych na wstępie działkach położonych w dwóch sąsiadujących ze sobą miejscowościach, tj. [...] i [...], gmina Bodzechów. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. SKO w Kielcach uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że konieczne jest zbadanie, czy teren na którym inwestor zamierza zlokalizować inwestycję nie podlega ograniczeniom w zakresie możliwości zabudowy i zagospodarowania wynikającym z przepisów odrębnych. Organ I instancji ustalając lokalizację projektowanej inwestycji pominął bowiem całkowicie kwestię iż jest ona planowana m.in. na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Kamiennej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z budową kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, oznakowania trasy gazociągu, na ww. działkach. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano m.in. przepisy art. 50-54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na brak planu miejscowego, warunki lokalizacji planowanej inwestycji ustalono w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Linie rozgraniczające teren lokalizacji zamierzonej inwestycji, wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny Nr 1 do decyzji. Wskazano, że projektowany gazociąg zasadniczo wykonany będzie równolegle do istniejącego już gazociągu, który po wykonaniu nowego gazociągu będzie wyłączony z eksploatacji. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza zakazów i nakazów wynikających z przepisów odrębnych.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła między innymi D.S., będąca właścicielką działki nr [...] położonej w miejscowości [....] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, przez którą ma przechodzić planowany gazociąg.

Rozpatrując sprawę po raz drugi SKO w Kielcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku powołując się na art. 138 § 1 k.p.a., utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Kolegium podzieliło pogląd organu l instancji w zakresie zakwalifikowania określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego do inwestycji celu publicznego. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647 ze zm. dalej ustawa o planowaniu lub u.p.z.p.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizacje celów o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Art. 6 pkt 2 tej ustawy stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Następnie organ odwoławczy zauważył, że stosownie do wymogów art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu ponieważ teren objęty wnioskiem inwestorskim nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz wykonał dyspozycję zawartą w poprzedniej decyzji Kolegium wydanej w dniu [...] lipca 2013 r. W sprawie sporządzony został, stosownie do art. 50 ust. 4 ww. ustawy projekt decyzji, który następnie został uzgodniony odpowiednio z organami wskazanymi w ust. 4 art. 53 ustawy o planowaniu. Jak wynika z analizy materiału dowodowego sprawy, w tym pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, Zarządu Zlewni Kamiennej i Radomki z siedzibą w Ostrowcu Świętokrzyskim, teren objęty wnioskiem inwestorskim zlokalizowany jest na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Kamiennej określonych w "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - etap 1- rzeka Kamienna". W związku z tym na wniosek organu I instancji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla w/w inwestycji. Organ uzgadniający wskazał, że zakres planowanych robót inwestycyjnych pomimo usytuowania nieruchomości w strefie zagrożonej wystąpieniem powodzi nie wpłynie ujemnie na ochronę przeciwpowodziową. Kolegium ustaliło też, że teren, na którym inwestor zamierza zlokalizować inwestycje nie podlega również innym ograniczeniom w zakresie możliwości zabudowy i zagospodarowania wynikających z przepisów odrębnych. W szczególności ustalono, że teren inwestycji nie był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca1994r. o planowaniu, na realizację inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu. Decyzja organu I instancji określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Teren inwestycji wyznaczony został w części graficznej decyzji. Mapa jest częścią graficzną podjętej decyzji stanowiąc jej załącznik nr 1.

Uwzględniając takie ustalenia organ odwoławczy uznał, że warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego zostały ustalone zasadnie.

Następnie Kolegium ustosunkowało się do zarzutów zawartych w odwołaniach, w tym w odwołaniu D.S.. Odnośnie zarzutu, że treść zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia, czy istniejący gazociąg będzie przeznaczony do rozbiórki wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu, organ wydając decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany treścią wniosku. Zakres inwestycji wskazany we wniosku przez Inwestora dotyczył wyłącznie budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 wraz z budową kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, zabudowie na gazociągu zespołu zaporowo-upustowego (ZZU), budowie infrastruktury towarzyszącej, oznakowania trasy gazociągu. Skoro więc wniosek ten nie dotyczył istniejącego gazociągu, to organ nie był w tym zakresie uprawniony do rozpatrywania kwestii związanych z istniejącym gazociągiem. Również kwestie dotyczące szkód w budynkach spowodowanych lokalizacją, nie mogły być zdaniem Kolegium przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu, gdyż nie mieściły się w jego zakresie.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli D.S. oraz W.B., B.M., J.M. i A.N.. Skargi W.B., B.M., J.M. i A.N. zostały prawomocnie odrzucone postanowieniami WSA w Kielcach z dnia 31 lipca 2014 r. wydanymi w sprawach o sygnaturach: II SA/Ke 475/14, II SA/Ke 476/14 i II SA/Ke 477/14.

D.S. podniosła w złożonej skardze, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania w zakresie niezbędności realizacji gazociągu właśnie przez działkę skarżącej, podczas gdy po południowej stronie drogi nr [...] istnieją niezabudowane tereny należące do Gminy Bodzechów, przez które gazociąg może być przeprowadzony. Organy administracji nie uzasadniły, dlaczego lokalizacja gazociągu na działce skarżącej jest optymalna. Skarżąca zarzuciła również, że lokalizacja nie może godzić w zastany stan prawny, gdyż narusza to przepisy w zakresie ochrony własności i prawa konstytucyjne. Zarzuciła też naruszenie art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu przez brak w zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Podniosła, że organy nie przestrzegały uwzględnianych w zagospodarowaniu przestrzennym wskazań dotyczących ochrony środowiska, zdrowia, bezpieczeństwa ludzi, mienia i prawa własności. Bezkrytycznie przyjęły za prawidłowe uzgodnienia wydane przez inne organy jak wydział rolnictwa, zarząd gospodarki rolnej i inne. Wójt Gminy Bodzechów taksatywnie wskazał na wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które nie przekładają się jednak na praktyczne zastosowanie – zagrożenie powodzią, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, na które to okoliczności nie przeprowadzono żadnych badań potwierdzających, czy wartości są zgodne z ustalonymi normami. Skarżąca podniosła również, że budowa gazociągu na działce stanowiącej jej własność, ograniczy możliwość zabudowy tej działki oraz może stwarzać zagrożenie dla użytkowników budynków mieszkalnych usytuowanych w niewielkiej odległości od projektowanego gazociągu. Projektowany gazociąg pozbawia jej działkę właściwości mieszkalno-rekreacyjnych, doprowadzi do spadku jej wartości i faktycznie uniemożliwia rozbudowę, czy wybudowanie murowanego garażu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na art. 2 pkt 5, oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 518 dalej u.g.n.) stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia ma status inwestycji celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2).

Przechodząc do oceny wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji pod względem wymogów określonych w przepisach ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi określone w art. 52 ust 2 u.p.z.p. Dołączona do wniosku kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 (dwukrotnie dokładniejsza od wymaganego minimum) zawiera niezbędne, aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów znajdujących się na działkach, przez które planowany jest przebieg przedmiotowego gazociągu oraz na działkach sąsiednich.

W sprawie zostały zrealizowane zawiadomienia i obwieszczenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na których ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego zawiadomiono pisemnie, a pozostałe strony w drodze obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie Bodzechów.

Odnosząc się do treści decyzji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich mowa w art, 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p., tj. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych - w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Z kolei w załącznikach do decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapach w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.).Nadto organ dokonał wszelkich wymaganych uzgodnień, a mianowicie:

- zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 6 u.p.z.p. w sprawie ochrony gruntów rolnych i melioracji wodnych – z Świętokrzyskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach oraz Wydziałem Rolnictwa i Środowiska Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim,

- zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 9 u.p.z.p. w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi powiatowej – z Wydziałem Dróg Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim oraz z Świętokrzyskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Kielcach,

- zgodnie z art. 53 ust 4 pkt 11 u.p.z.p. w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 Prawa wodnego, tj. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią – z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie, który to organ stwierdził, że pomimo usytuowania nieruchomości w strefie zagrożonej wystąpieniem powodzi określonej w opracowaniu pn. "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej – etap I – rzeka Kamienna", zgodnie z decyzją Dyrektora RZGW w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. zakres planowanych robót inwestycyjnych nie wpłynie ujemnie na ochronę przeciwpowodziową pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w tej decyzji. Ten ostatni obowiązek przy tym został spełniony poprzez zamieszczenie w punkcie 5 tiret 6 decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. zobowiązania dotyczącego uzgodnienia przez inwestora projektu inwestycji z RZGW w Warszawie w zakresie terenów zalewowych. W ten sposób przy tym, organ I instancji wykonał wskazania zawarte w decyzji SKO w Kielcach z dnia [...] lipca 2013 r. uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r.

Nie zachodziła konieczność w oparciu o art. 53 ust 5b u.p.z.p. dokonania uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Kielcach, ponieważ dla przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 relacji Sandomierz – Ostrowiec Świętokrzyski, realizowanego przez [...] wydana została przez ten organ decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi na usytuowanie części przedmiotowej inwestycji w obszarze chronionego krajobrazu Doliny Kamiennej, organ I instancji zobowiązał inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Kielcach w zakresie obszaru chronionego krajobrazu rzeki Kamiennej.

Zdaniem Sądu I instancji nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący nierozważenia przez organy administracji innych możliwości lokalizacji przedmiotowego gazociągu w taki sposób, aby omijał on działkę skarżącej i związany z tym zarzut braku uzasadnienia, dlaczego lokalizacja gazociągu na działce skarżącej jest optymalna. Przepis art. 52 u.p.z.p. stanowi bowiem, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12). Dlatego zbędne było wykazywanie przez organy administracji niezbędności realizacji planowanej inwestycji właśnie przez działkę skarżącej, a zarzuty braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń i rozważań w tym zakresie nie mogły być skuteczne. Z tych względów nietrafny jest również zarzut skarżącej dotyczący możliwości "wyboru" przez organ innego przebiegu przedmiotowego gazociągu. Z treści art. 56 ustawy o planowaniu wynika ponadto, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Taki przepis jednak ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie został wskazany.

Powyższe oznacza, że Wójt Gminy Bodzechów, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu, nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ ustalający musiałby bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności, zarówno organ I jak i II instancji nie stwierdziły. Również Sąd nie dostrzegł takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa własności skarżącej i godzenia w "zastany stan prawny". Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi zatem prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich co znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1280/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Ponadto Sąd podniósł, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Granice jego treści w sposób istotny kształtują obok przepisów prawa cywilnego również przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz oczywiście prawa planowania przestrzennego. Potwierdzenie powyższej zasady stanowi między innymi art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Choć zatem ustalenie lokalizacji gazociągu wysokiego ciśnienia w gruncie pod nieruchomością skarżącej D.S. narusza jej interes prawny, a także pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ustalający działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącej, aby organy nie dokonały w zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, przez co naruszyły przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu. W szczególności zostali w sprawie ustaleni właściciele działek położonych w miejscowości [...] i [...], przez które ma przebiegać planowany gazociąg wysokiego ciśnienia, o czym świadczą dołączone do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów. W ramach analizy unormowań obejmujących obszar planowanej inwestycji organy administracji ustaliły, że teren objęty wnioskiem inwestorskim zlokalizowany jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Ustalono również, że część przedmiotowej inwestycji znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu Doliny Kamiennej, co również było częścią przeprowadzonej przez organy administracji analizy. Ustalono wymagania wynikających z treści wydanej w dniu 17 listopada 2011 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konsekwencją przeprowadzonej analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu, było nałożenie w decyzji organu I instancji na inwestora konkretnych obowiązków zawartych w punkcie 2) tiret 1,7, 8, 9, 10 i 11. W ramach ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy działki oznaczonej numerem [...] należącej do skarżącej, organ ustalił, że na działce tej znajduje się stary gazociąg DN 350, który według wyjaśnień inwestora (punkt 2b wniosku, k. 1a akt administracyjnych oraz pismo z dnia 16 października 2013 r. k. 271 akt administracyjnych), zostanie wyłączony z eksploatacji z chwilą uruchomienia planowanego gazociągu DN 500. Efektem tego wyłączenia będzie przy tym ograniczenie szerokości strefy kontrolowanej z dotychczasowych 30 metrów do 8 metrów (§ 9 ust. 6 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe – Dz. U. nr 97, poz. 1055), co niewątpliwie korzystnie wpłynie na możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych na trasie tego gazociągu. Niezasadny w związku z tym jest również zarzut skargi dotyczący utrudnień w zabudowie działki skarżącej mających wyniknąć z planowanej inwestycji. Nadto Sąd podkreślił, że zarzuty dotyczące wspomnianych utrudnień w zabudowie, czy rozbudowie, pozbawienia działki skarżącej jej funkcji mieszkalno-rekreacyjnych, będą przedmiotem szczegółowych rozważań na kolejnym etapie postępowania zmierzającego do realizacji planowanej inwestycji, tj. w postępowaniu o zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Podnoszone natomiast w skardze obawy dotyczące zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącej na skutek zrealizowania planowanego gazociągu, mogą być przedmiotem jeszcze innego postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające. Wobec tego wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła D.S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi podnosząc zarzuty oparte zarówno na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- a. art. 7 k.p.a. in fine poprzez naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz innych stron w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

- b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą staranność w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkującego naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej wyrażającej się w nierozważeniu interesu społecznego w konfrontacji ze słusznym interesem obywatela, a w konsekwencji dokonanie nieuzasadnionego, dowolnego, arbitralnego, jednostronnego przeważenia interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki bez rozważenia alternatywnych rozwiązań umniejszających naruszenie praw jednostki;

- c. art. 8 k.p.a. art. 11 k.p.a. poprzez arbitralne jednostronne prowadzenie postępowania administracyjnego, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie i bezpośredni wpływ na wydanie decyzji administracyjnej niekorzystnej dla strony postępowania naruszającej jej słuszny interesy w sprawie;

2) stanowiące konsekwencję opisanych powyżej zarzutów naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 2 tej ustawy, poprzez rażące naruszenie interesów skarżącego tj. nadmierną ingerencję prawa własności skarżącej jakie przysługuje jej w stosunku do zabudowanej działki gruntu o nr ewidencyjnym [...], nieuzasadnionego przyznanie prymatu interesu publicznego nad uzasadnionym interesem indywidualnym właścicieli nieruchomości przez które ma przebiegać objęty wnioskiem gazociąg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależytą staranność w rozpatrzeniu materiału dowodowego skutkującego naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażającej się w nierozważeniu interesu społecznego w konfrontacji ze słusznym interesem obywatela, a konsekwencji danie nieuzasadnionego prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki bez rozważenia alternatywnych rozwiązań umniejszających naruszenie praw jednostek. Dokonując analizy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, w niniejszej sprawie m.in. wnoszącej skargę kasacyjną. To, iż Sąd uznał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wraz infrastrukturą towarzyszącą za zgodną z prawem, nie uwzględniając zarzutów skarżącej nie oznacza, że kwestia przysługujące skarżącej interes prawnego została pominięta, a kwestia chronionego przepisami prawa materialnego cywilnego oraz Konstytucji prawa własności prywatnej uznana za irrelewantną. Zarówno w skardze złożonej do Sądu I instancji jak i w skardze kasacyjnej skarżąca wskazała na problem nadmiernej ingerencji w przysługującej jej prawo własności do zabudowanej działki gruntu o nr ewidencyjnym [...], na której ma między innymi być zlokalizowana planowana inwestycji, podnosząc, iż w toku całego postepowania sprzeciwiała się takiej lokalizacji nowego gazociągu, uzasadniając to negatywnym wpływem na stan techniczny budynku, ograniczeniem możliwości zagospodarowania w przyszłości działki, negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko oraz wskazując, że inwestycja może być zrealizowana na działkach stanowiących własność gminy. Nie można przyjąć co zasadnie zauważył Sąd I instancji, iż organy uchybiły art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim przepis ten przewiduje, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego, wymieniając je w dziesięciu równorzędnych punktach ( m.in. w punkcie 7 prawo własności, a w punkcie 9 potrzeby interesu publicznego). Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi w tym przepisie przez ustawodawcę (wyroki NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09, z dnia 10 marca 2017 r., sygn.. akt II OSK 941/15). W sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji publicznej musi mieć na uwadze przyszłe skutki decyzji w postaci wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa własności, co decyduje o konieczności oceny, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich( wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1577/15). Nie oznacza to jednak, że wzgląd na interes prywatny właściciela powinien mieć charakter decydujący w procesie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prawo własności, czego nie dostrzega wnosząca skargę kasacyjną, nie jest bowiem prawem absolutnym, a na jego treść składają się również obowiązki właściciela, wynikające z nakazów interesu publicznego (wyrok TK z dnia 29 czerwca 2005 r., SK 34/04, OTK–A 2005, Nr 6, poz. 69). Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, by obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający jak zasadnie podkreślił w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizację przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycji, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej.

Nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez stronę argument, iż możliwość lokalizacji inwestycji na terenie stanowiącym własność gminy, który nie jest zabudowany może usprawiedliwiać sprzeciw osób trzecich na planowany przez stanowiący ich własność przebieg planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu nie podziela. Dopuszczalność lokalizacji inwestycji na terenie stanowiącym własność prywatną opiera się na całościowej ocenie znaczenia projektowanego zamierzenia, warunków realizacji inwestycji oraz skutków, jakie ona pociąga. Ingerencja w prawo własności przysługujące osobie prywatnej jest usprawiedliwione jeżeli pozostaje w proporcji do celu, któremu inwestycja służy (w niniejszej sprawie zaspokojenie potrzeb ludności w gaz). Nie może ujść uwadze, co stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, a co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym, iż przez działkę stanowiącą własność skarżącej przebiega już "stary gazociąg", który zostanie wyłączony z użytkowania z chwilą uruchomienia planowanego. Nadto strefa ochronną wokół nowego gazociągu (8 metrów) jest znacznie mniejsza niż dotychczas eksploatowanego (30 metrów). Tym samym również możliwość zagospodarowania działki skarżącej nie ulegnie ograniczeniu w porównaniu do obecnej. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż budowa nowego gazociągu wpłynie ujemnie na stan techniczny znajdujących się na działce skarżącej. Powyższy zarzut ma raczej charakter polemiczny. Skarżąca nie wskazała o jakie konkretnie zagrożenie chodzi i nawet nie uprawdopodobniła realność jego wystąpienia. Nadto jak zasadnie podniósł Sąd I instancji, kwestie związane z wzajemnym położeniem planowanego gazociągu i budynków znajdujących się na działce skarżącej będą przedmiotem szczegółowych ustaleń na dalszym etapie realizacji inwestycji tj. wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym celu w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy realizując w pełni obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, a następnie na ocenę interesu skarżącej oraz słusznego interes obywateli, co znalazło następnie odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji.

Akta sprawy administracyjnej pozwalają jednocześnie przyjąć, iż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasady pogłębiania zaufania jej uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zostali ono poinformowani o wszczęciu postępowania, jego celu, byli zawiadamiani zgodnie z obowiązującymi przepisami o każdej czynności podejmowanej w sprawie przez organ jak i o podjętym rozstrzygnięciu i jego motywach poprzez doręczenie decyzji z uzasadnieniem. Odnosi się to o również do wnoszącej skargę kasacyjną. Skarżąca podnosząc powyższy zarzut nie sprecyzowała jakich organy dopuściły się uchybień, które by mogły uzasadniać przyjąć, iż nastąpiło naruszenie tej podstawowej zasady postępowania administracyjnego i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie samo stanowisko należy zająć odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta odnosząca się do prowadzenia całego postępowania sprowadza się w szczególności do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta na obowiązujących przepisach prawnych, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym w toku postepowania organ podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a wydanie innej decyzji było niemożliwe. Naruszenie tej zasady może polegać na bezpodstawnym odstąpieniu przez organ od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji lub pominięciem milczeniem niektórych twierdzeń lub nie odniesienie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że organy w toku całego postępowania tą zasadę zrealizowały. Nie pominęły twierdzeń strony skarżącej lub faktów, które mogły mieć znaczenie do sprawy. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkował się do twierdzeń strony, w sposób pozwalający poznać motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu przestrzennym nie jest uzasadniony. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Natomiast stosownie do treści art. 54 pkt 2 lit. d powołanej wyżej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych odnoszących się do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Decyzja Wójta Gminy Bodzechów z dnia [...]grudnia 2013 roku tenże obowiązek realizuje, mając na uwadze, że organ w punkcie 1 ppkt 5 "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" szczegółowo wskazał zalecenia, które przyszła inwestycja spełniać powinna. Zalecenia te dotyczą nie tylko dostępu do drogi publicznej, ale także m.in. zapewnienia właścicielom działek korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, jak ustalono, że dopuszczalny poziom hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania oraz zanieczyszczeń powierza, wody i gleby notowany w obszarze oddziaływania inwestycji powinien nie przekraczać wartości określonych w normach. Z uwagi na etap procesu inwestycyjno- budowlanego, w tym również, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przyjęty przez organ zakres szczegółowości opisu wymagań o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. d uznać należy za wystarczający. Powyższe zalecenia pozwalają na przyjęcie, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zapewnia ochronę praw osób trzecich.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dotyczy bowiem zawartości wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiektu handlowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną , należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 p.p.s.a.