Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4314/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 13c ust. 13
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 193 poz 1 art. 25 ust. 9
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na  obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 4 ust. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. c)
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 22, art. 23, art. 24
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 210/16 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 210/16 oddalił skargę K. B. na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy dla producentów rolnych poszkodowanych przez suszę w roku 2015.

I

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – potwierdzając ustalenia poczynione przez Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie, a zawarte w przytoczonej na wstępie decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2016 r., przypomniał, że organ ten akceptując ustalenia organu pierwszoinstancyjnego uznał, iż K. B. (dalej: skarżący, producent) nie spełnił warunku zawartego w art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L193 z dnia 01 lipca 2014 r. – dalej rozporządzenie nr 702/2014) oraz § 13 c ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 187, ze zm. – dalej rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r.), w związku z czym należną pomoc za szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. pomniejszono o 50%. Argumentując wskazał, że decydująca dla konieczności obniżenia pomocy za szkody o 50% jest okoliczność, że strona deklarowała grunty orne o powierzchni 40,73 ha, a z polisy ubezpieczeniowej wynika, że ubezpieczeniem objęte było 19,44 ha z tych gruntów. Nie było więc ubezpieczone 50%, które stanowiłoby 20,37 ha. Zaznaczył, że z danych zawartych w protokole zbiorczym z dnia [...] września 2015 r. wynika, że skarżący uprawiał: pszenżyto ozime, kukurydzę, mieszankę strączkowo zbożową, pszenicę jarą, użytki zielone oraz trawy na gruntach ornych. Ubezpieczył natomiast od ryzyka gradu i deszczu nawalnego uprawy kukurydzy o powierzchni 11,20 ha i mieszanki strączkowo– zbożowej o powierzchni 8,24 ha. Przedmiotem ubezpieczenia były działki nr [...], [...] i [...]. Łącznie skarżący ubezpieczył 19,44 ha, na sumę ubezpieczeniową 76.832 zł.

Zdaniem Sądu I instancji art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji nr 702/2014 w zw. z art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie został przez organy pierwszej i drugiej instancji naruszony, wbrew twierdzeniom strony. Wyjaśnił, że mocą tego przepisu przyznaną na jego podstawie pomoc zmniejsza się o 50 %, z wyjątkiem tych beneficjentów, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50 % średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń. Wskazał przy tym, że w przedmiotowej sprawie z tytułu i treści polisy ubezpieczenia upraw rolnych z dnia [...] maja 2015 r. wynika jednoznacznie, iż ubezpieczeniem objęte zostały uprawy rolne, nie zaś wielkość produkcji czy też dochód z objętego ubezpieczeniem areału. Ponadto podkreślił, że przepis szczególny w postaci rozporządzenia krajowego doprecyzował warunki przyznania pełnej kwoty pomocy w przypadku wystąpienia suszy w gospodarstwie rolnym w § 13 c ust. 1 i 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Według niego pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w jego § 2 ust. 1 pkt 3. Równocześnie zaakcentował, że przedmiotem umowy ubezpieczenia – w niniejszej sprawie – była produkcja na określonym areale, od ryzyka gradu i deszczu nawalnego. Zaznaczył, że z treści dokumentu (polisy ubezpieczeniowej) jednoznacznie wynika, że ubezpieczeniem objęte zostały uprawy rolne, nie zaś dochód z objętego ubezpieczeniem areału. Suma ubezpieczenia i wysokość składki została skalkulowana na podstawie wielkości areału, wysokości plonu z każdego hektara uzyskanego i na podstawie średnich cen każdego ze zbóż. Przedmiotem ubezpieczenia była utrata plonów, w wyniku powstania szkody, w następstwie zaistnienia gradu lub deszczu nawalnego.

Zdaniem Sądu I Instancji zasadnie organ uznał, że strona – co do zasady – spełniła przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w roku 2015 r., a sporna jest wyłącznie jej wysokość. Z dołączonego przez producenta protokołu zbiorczego z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznym (susza) wynika, że łączna wysokość szkód ogółem w gospodarstwie rolnym (produkcja roślinna i zwierzęca) wynosiła 33,15% średniej rocznej produkcji z ostatnich trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok wystąpienia szkody, z pominięciem lat o najniższej i najwyższej wielkości produkcji. Uwypuklił, że mocą § 13 c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. stawka płatności ma zastosowanie w przypadku gdy producent rolny posiada:

a) wyłącznie łąki i pastwiska, które nie były ubezpieczone;

b) uprawy, których co najmniej 50% powierzchni (z wyłączeniem łąk i pastwisk) w 2015 r. było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk.

Tymczasem – jak wskazał – polisa ubezpieczenia upraw rolnych z dnia [...] maja 2015 r. dotyczy upraw rolnych, nie zaś produkcji lub dochodu w gospodarstwie rolnym.

Podsumowując podkreślił, że nie zmniejsza się wnioskowanej pomocy o 50% w przypadku wykupienia polisy ubezpieczenia co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującego zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń (art. 25 ust. 9 rozporządzenia nr 702/2014). Po czym stwierdził, że warunków tych nie spełniła strona, której polisa już w samym tytule wskazuje na objęcie jej zakresem upraw rolnych, nie zaś produkcji czy też dochodu z gospodarstwa rolnego. Z treści tegoż dokumentu wynika jaka powierzchnia danej uprawy została objęta ubezpieczeniem, nie wskazano zaś wysokości produkcji lub dochodu, który wchodziłby w jej zakres. Podkreślił, że w polisie tej wskazano na objęcie ubezpieczeniem jedynie powierzchni 19,44 ha, co nie stanowi 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, w wyniku czego należało stronie pomniejszyć naliczoną płatność o 50%.

Konkludując zważył, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do obniżenia wysokości pomocy o 50 %. Pomoc została pomniejszona o 50%, gdyż skarżący w 2015 r. nie ubezpieczył co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, ani dochodu stosownie do w art. 25 ust 9 rozporządzenia nr 702/2014. Powtórzył, że w art. 25 ust 9 rozporządzenia nr 702/2014 ustanowiono, iż pomoc przyznaną na jego mocy zmniejsza się o 50 %, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50 % średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń. Z kolei prawodawca krajowy, do czego miał prawo, ustanowił, że pomoc pomniejsza się o 50%, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk. A zatem warunkiem wypłaty pomocy w 2015 r. w 100 % było ubezpieczenie od jednego z ryzyk, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Tego warunku – jak stwierdził – skarżący nie spełnił. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił.

II

Skargę kasacyjną złożył K. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi – jej autor – zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż wobec skarżącego zachodzą przesłanki uprawniające/obligujące organ do zastosowania powołanego wyżej przepisu,

b) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż obowiązkowemu ubezpieczeniu mogą podlegać również uprawy inne niż enumeratywnie wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy;

I. przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności kwestii występowania w gospodarstwie skarżącego łąk i pastwisk, o których mowa w 13 ust. ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. i zaniechanie rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny z pominięciem zarzutów podniesionych przez stronę dotyczących zgodności posiadanego ubezpieczenia z przepisami ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, tym spełnienia wymogu posiadania ubezpieczenia co najmniej 50 % powierzchni upraw, których dotyczy obowiązek ubezpieczenia.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Zdaniem jej autora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie automatycznie, bez przeprowadzenia wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego przyjął, iż w sprawie należy zastosować zmniejszenie wynikające z § 13 c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Zaznaczył bowiem, że z obowiązku ubezpieczenia wyłączone zostały powierzchnie TUZ oraz trawy na gruntach ornych, a pomoc pomniejsza się o 50% wyłącznie jeżeli w 2015 r. co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. Podniósł, że jeżeli powierzchnia ta jest mniejsza niż 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, rzeczona pomoc podlega pomniejszeniu o 50%. Z kolei, jeżeli powierzchnia ta przekracza ów 50%, omawianego pomniejszenia nie stosuje się. Jego zdaniem skarżący ubezpieczył ponad 50 % powierzchni upraw. W jego ocenie Sąd I instancji niezasadnie "utożsamił" łąki i pastwiska z trwałymi użytkami zielonymi. Tymczasem w § 13 c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. normodawca posłużył się sformułowaniem "łąki i pastwiska", nie zaś "trwałe użytki zielone". Wyjaśnił, że pojęcie "łąki i pastwiska", którym posłużono się w treści tegoż § 13 c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. uznać należy za pojęcie szersze niż pojęcie "trwałe użytki zielone". Tym samym uznał, że jest nieuprawnione postawienie znaku równości między "łąkami i pastwiskami" a "trwałymi użytkami zielonymi".

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozważania dotyczące zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego, albowiem ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest wówczas, gdy niewadliwie ustalony został stan faktyczny i niewadliwe było postępowanie administracyjne. W skardze kasacyjnej, jak wskazano powyżej, sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które de facto sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wielokrotnie i szczegółowo przytaczanych powyżej regulacji prawa krajowego i wspólnotowego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego wiążą się z opisanymi wyżej zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym należy stwierdzić, że gdy błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, to brak jest możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 692/04 oraz z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04).

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszoinstancyjny, w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał na treść § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. i pomniejszył pomoc o 50%, z uwagi na to, iż skarżący w 2015 r. nie ubezpieczył co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Zaś w drugiej, że skarżący nie spełnił warunku ubezpieczenia od jednego z ryzyk, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co uprawniałoby go do 100 % wypłaty pomocy w 2015 r. Pierwszy bowiem z konstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego tak poprzez błędne zastosowanie art. 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., jaki i błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1844 ze zm.) jest komplementarny z drugim zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw z § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu sprawy w szczególności kwestii występowania w gospodarstwie skarżącego "łąk i pastwisk".

Tym samym przedmiotem sporu i zarazem zarzutem rozpoznawanej sprawy jest ocena w pierwszej kolejności prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji i organy, że skarżący nie posiadał wymaganego prawem ubezpieczenia upraw a uprawniającego do skorzystania z pomocy nie pomniejszonej o 50 % kwoty pomocy, a w drugiej zasadności zastosowania § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., czyli pomniejszenie o 50 % pomocy, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.

Wobec tego podkreślenia wymaga, że w świetle § 13c ust. 13 tegoż rozporządzenia do ustalenia czy 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym było objętych ubezpieczeniem z wyłączeniem łąk i pastwisk, należy uwzględniać wszystkie uprawy, w tym uprawy traw na gruntach ornych i rośliny motylkowe drobnonasienne, czego zdaje się nie dostrzega kasator. Trawa na gruntach ornych, co nie powinno być sporne, nie jest łąką lub pastwiskiem. Tym samym z lektury skargi kasacyjnej jawi się konstatacja, że jakkolwiek jej autor wielokrotnie sam wskazuje, czyniąc z tego zarzut Sądowi I instancji, że "nie można stawiać znaku równości" pomiędzy pojęciami: "łąki i pastwiska" oraz "trwałymi użytkami zielonymi", czy dalej także "trawami na gruntach ornych", to jakby nie zauważa, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności zadeklarował "trwałe użytki zielone" podając ich powierzchnię w wysokości 16,99 ha, oraz trawy na gruntach ornych o powierzchni 2,02 ha, a nie "łąki i pastwiska", a tylko te ("łąki i pastwiska") nie podlegają wliczeniu do powierzchni, która stanowi 50% powierzchni ubezpieczonej. Wadliwie przy tym kasator uznaje, że "do kategorii uprawz obowiązku objęcia ubezpieczeniem należy włączyć również wskazywane przez skarżącego: uprawę traw na gruntach rolnych (na powierzchni 2.02 ha)". W ten sposób "niejako" rozszerza w sposób nieuprawniony zamknięty katalog wyłączeń zawarty w § 13 c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.

Na marginesie należy tylko wskazać, że skarżący zadeklarował odrębnie, poza TUZ, także trawy na gruntach ornych o powierzchni 2,02 ha. Zatem producent deklarując uprawy odróżnił ją i wskazywał odrębnie każdą z nich. Konsekwentny był przy określaniu i deklarowaniu rodzaju upraw oraz ich powierzchni zarówno składając wniosek o przyznanie płatności, jak i zawierając w dniu [...] maja 2015 r. umowę ubezpieczenia uprawy kukurydzy o powierzchni 11,20 ha oraz mieszanki strączkowo-zbożowej o powierzchni 8,24 ha, tj. działek nr [...], [...] i [...] od określonego umową ryzyka. Z kolei oczekując pomocy za szkodę spowodowaną przez suszę w roku 2015 raz wskazywał, że ubezpieczeniem objęta była średnia roczna produkcja lub dochód związany z produkcją, a innym razem, że posiadał ubezpieczenie ponad 50% powierzchni upraw. Brak konsekwencji odnosi się także do określenia w przedmiotowym postępowaniu rodzaju upraw: "łąk i pastwisk", "TUZ" i "traw na gruntach ornych", gdyż:

po pierwsze – raz wskazuje, że posiadał "łąki i pastwiska", a tego nie wyjaśnił organ – vide zarzut 2 skargi kasacyjnej,

po drugie – innym razem, że "z obowiązku ubezpieczenia wyłączone zostały powierzchnie TUZ oraz trawy na gruntach ornych".

W pierwszym przypadku podkreślenia wymaga, że producent rolny nie deklarował w żadnej sytuacji prawnej "łąk i pastwisk", a zatem wadliwy jest zarzut braku w tym zakresie ustaleń organu, skoro strona wskazywała wyłącznie na uprawy, które sama zadeklarowała jako: "TUZ" i "trawy na gruntach ornych". Zaś w drugim, z obowiązku ubezpieczenia prawodawca wyłączył jedynie "łąki i pastwiska". Skoro normodawca w § 13c ust. 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., ustanowił o pomniejszeniu o 50 % pomocy, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, a nie "trwałych użytków zielonych", czy "traw na gruntach ornych", to ustanowił explicite charakter i rodzaj upraw wyłączonych z ogólnej powierzchni, od wielkości której uzależnił wysokość pomocy. Ponieważ pojęcia: "łąki i pastwiska" oraz "trwałe użytki zielone" i "trawy na gruntach ornych" nie są pojęciami tożsamymi, to wskazania wymaga, że producent rolny zamierzający korzystać z pomocy publicznej zobowiązany jest do precyzyjnego określenia przedmiotu uwzględniając możliwość skorzystania z ewentualnej pomocy ustanowionej dla konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że owa precyzyjność, ale także dbałość o poprawność merytoryczną i formalną, wymagana jest już przy deklarowaniu rodzaju upraw albowiem wywiera określone skutki prawne warunkujące ziszczenie się przesłanek ściśle związanego z nią uprawnienia. Analogicznie winien postępować określając przedmiot ubezpieczenia decydując się na ochronę z tytułu ubezpieczenia albo średniej rocznej produkcji, albo powierzchni upraw, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Jest to o tyle istotne, że prawodawca krajowy, co wymaga podkreślenia także z uwagi na stanowisko prezentowane w sprawie przez stronę skarżącą, uczynił to odmienienie aniżeli prawodawca unijny, który w art. 25 ust. 9 rozporządzenia 702/2014 ustanowił, że pomoc przyznaną na mocy tego artykułu (czyli 25 ust. 9 rozporządzenia 702/2014) zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń. Z przepisu tego bezpośrednio zatem wynika, że zastosowanie przewidzianego w nim 50% pomniejszenia przyznawanej pomocy zostało uzależnione od ubezpieczenia średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, które to ubezpieczenie dotyczy zagrożeń wskazanych w tym przepisie. Jeżeli ubezpieczenie takie nie obejmuje co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, wówczas zachodzi konieczność pomniejszenia przyznawanej pomocy o 50%. Natomiast, gdy ubezpieczenie takie obejmuje co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, to nie dochodzi do rzeczonego pomniejszenia.

Kwestia ta jakkolwiek nie była zarzucana przez kasatora, to wymaga jednakże zauważenia albowiem zarówno organy jak i Sąd I instancji poddały rozważaniom wypełnienia przez stronę skarżącą przesłanek uprawniających ją do uzyskania pomocy także w aspekcie posiadania przez nią ubezpieczenia średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, które to ubezpieczenie dotyczy zagrożeń wskazanych w tym przepisie. Wskazały przy tym, że strona nie posiadała ubezpieczenia, które obejmuje swym zakresem i ochroną, co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją. W sytuacji bowiem braku takiego ubezpieczenia zachodzi konieczność pomniejszenia przyznawanej pomocy o 50%. Natomiast, gdy ubezpieczenie takie obejmuje co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, to nie dochodzi do rzeczonego pomniejszenia.

Uwaga ta jawi się również jako istotna, gdyż w piśmiennictwie fachowym – z którym utożsamia się skład orzekający – wskazuje się, że "w bogatym orzecznictwie TSUE jak również NSA podkreśla się, że sąd krajowy rozstrzygający sprawę dotyczącą prawa unijnego, który uważa, że jedyną przeszkodą do przyznania określonych praw jednostce jest przepis prawa krajowego, musi pominąć ten przepis", (zob. szerzej: B. Wojeciechowski, M. Zirk–Sadowski, Znaczenie prawa europejskiego w kształtowaniu krajowego systemu podatkowego [w:] S. Bogucki, W. Stachurski, R. Wiatrowski, K. Winiarski, B. Wojceichowski, M. Zirk–Sadowski, Podatek od czynności cywilnoprawnych a VAT, Warszawa 2016, s. 25 i n. i przytoczone tam orzecznictwo).

W przedmiotowej sprawie z punktu widzenia sytuacji prawnej strony istotne jest jednak to, że regulacje krajowa i unijna stwarzają dwie różne sytuacje uprawniające producenta rolnego do prawa skorzystania z pełnej 100% kwoty pomocy, i warunkujące pomniejszenie jej o 50%. Otóż przepis krajowy uzależnia pomniejszenie pomocy od powierzchni upraw, która jest objęta ubezpieczeniem od jednego z enumeratywnie wymienionych ryzyk, a przepis unijny pomniejszenie to uzależnia od średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, która jest objęta takim ubezpieczeniem. Konstatując powyższe wywody należy podkreślić, że ustawodawca unijny odwołuje się do kryterium ubezpieczenia 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu, a krajowy do powierzchni upraw. Warianty te były poddane ocenie Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe rozważania wystąpienia ich w przedmiotowej sprawie, o czym szerzej powyżej.

Tym samym li tylko powtórzenia wymaga, że nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że objęcie ubezpieczeniem określonej procentowej powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym nie oznacza, że ubezpieczeniem tym objęty zostaje tożsamy procent średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, zwłaszcza jeżeli w obrębie danego gospodarstwa prowadzone są różne uprawy. W przedmiotowej sprawie zasadnie wskazał Sąd I instancji, że skarżący ubezpieczył od ryzyka gradu i deszczu nawalnego uprawy kukurydzy o powierzchni 11,20 ha i mieszanki strączkowo– zbożowej o powierzchni 8,24 ha. Przedmiotem ubezpieczenia były działki nr [...], [...] i [...]. Łącznie skarżący ubezpieczył 19,44 ha, z zadeklarowanych 40,73 ha, a ustalona suma ubezpieczenia wyniosła 76. 832 zł.

Zatem zarówno organ jak i Sąd I instancji rozważyły czy ubezpieczenie przez skarżącego upraw obejmowało swym zakresem średnią roczną produkcję, czy też wymaganą procentowo powierzchnię i zasadnie uznały, że nie spełnia on przesłanek przyznania pomocy w pełnej wysokości na zasadach określonych ani w art. 25 ust. 9 rozporządzenia 702/2014, ani § 13c ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów.

Pozbawione racji jest podnoszone przez kastarora naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.), albowiem ustawodawca uregulował w nich:

po pierwsze – dopłaty do składek z tytułu zawarcia ubezpieczenia ze środków budżetu państwa, stanowiąc jednocześnie w jej art. 3 ust 1a, że umowa ubezpieczenia może obejmować wszystkie lub wybrane przez producenta rolnego rodzaje ryzyka, o których mowa w ust. 1 oraz

po drugie – obowiązek ubezpieczenia upraw określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1, jego zakres, przedmiot i podmiot obowiązany wskazując wprost na rolnika, który uzyskał płatności bezpośrednie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Z kolei w § 13c ust 13 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. będącym aktem wykonawczym wydanym na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 09 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), wskazał podmioty uprawnione do pomocy finansowej na realizację zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa jej przedmiot i zakres określony jako szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust 2–13. Jednoznacznie przy tym stanowiąc, że pomoc określoną w ust. 1, pomniejsza się, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, w wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Wymóg ubezpieczenia 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, w wyłączeniem łąk i pastwisk stanowi zatem warunek konieczny, w prawie określany jako warunek sine qua non, do uzyskania 100% pomocy.

Wskazując na niezasadność tegoż zarzutu należy odnieść się do, obszernie w skardze kasacyjnej podnoszonych, argumentów dotyczących regulacji prawnych stanowiących o "łąkach i pastwiskach" oraz "trwałych użytkach zielonych" i "trawach na gruntach ornych". Otóż, o ile przepisy krajowe nie regulują definicji łąk i pastwisk to na potrzeby postępowań w zakresie niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyjmuje się definicję trwałych użytków zielonych określoną w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nR 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, (Dz.U.UE.L.2013.347.608). Rozszerzenie stosowania przepisów przytoczonego powyżej rozporządzenia nr 1307/2013 na postępowania w przedmiocie przyznania pomocy suszowej uzasadniają przepisy zawarte w § 13c ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., w świetle których pomoc suszowa jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Konstatacja ta wynika z tego, że rozporządzenie 702/2014 w wielu kwestiach powołuje się na konieczność stosowania uregulowań prawnych zawartych w właśnie w rozporządzeniu nr 1307/2013. Zgodnie z definicją określoną w jego art. 4 ust. 1 lit. h trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zdecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielone rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominująca na obszarach wypasu. W rozporządzeniu tym, czego jednakże nie zauważa kasator unormowano także "użytki rolne", zgodnie z definicją wynikającą z art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. UE nr L 316/1 z 02 grudnia 2009 r.), do celów tytułu III rozporządzenia (WE) nr 73/2009 tegoż rozporządzenia – zastosowanie mają definicje unormowane w art. 2 lit. c, gdzie określono, że trwałe użytki zielone oznaczają m.in. grunty zajęte pod uprawę, traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I. Jednocześnie zauważenia wymaga, że prawodawca krajowy rozróżniając trwałe użytki zielone oraz łąki i pastwiska analogicznie jak w 13 c ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., normował to także w innych aktach prawnych, np. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 39 poz. 211 z późn. zm.), wyróżniając w § 1 łąki i pastwiska zadeklarowane (pkt 2), w pkt 4 łąki i pastwiska inne niż wymienione w pkt 2 i 3. W przypadku trwałych użytków zielonych z wyjątkiem łąk i pastwisk wymienionych w pkt 2 i 4 pokrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

Zatem nie budzi wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, skoro skarżący nie ubezpieczył w roku 2015 ponad 50 % posiadanych upraw kwalifikujących go do otrzymania 100% wnioskowanej pomocy, to rozstrzygniecie Sądu I instancji jest prawidłowe. Nieuwzględnienie traw na gruntach ornych czy TUZ przy określaniu łącznej powierzchni upraw, jak ma to miejsce w przypadku łąk i pastwisk (do czego upoważnia § 13c ust. 13 rozporządzenia), stanowiłoby naruszenie tego przepisu przez organy administracji, skutkujące przyznaniem pomocy finansowej w nienależnej wysokości. W sprawie istniały i to bezsporne przesłanki uzasadniające zastosowanie § 13c ust. 13 rozporządzenia i pomniejszenie kwoty dofinansowania o 50 %.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.