Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 723/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 154, art. 157 ust. 1, art. 157 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.S . na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego , III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Zieliński /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Wójta Gminy w T.P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T.P. - utrzymało decyzję w mocy.

Aktem notarialnym z dnia 17 sierpnia 2007 r. J.S. sprzedała A. i P. V. własność całej niezabudowanej nieruchomości znajdującej się w T.P. i składającej się z działek gruntu nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznym obszarze 128900 ha, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta zbyta została za kwotę [...] zł.

Notariusz przesłał wypis aktu notarialnego Wójtowi Gminy. Po sprawdzeniu przeznaczenia terenu ustalono, że działki, których dotyczyła umowa sprzedaży, znajdują się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w T.P. - po południowej stronie drogi krajowej nr 2, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T.P. nr VII/63/2007 z dnia 27 lutego 2007 r., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 98, poz. 2400 z dnia 29 czerwca 2007 r. i przeznaczone są pod aktywizację gospodarczą (AG). Przed uchwaleniem planu działki objęte były jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą nr LXV/405/2005 z dnia 29 listopada 2005 r. i znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem P - tereny strategiczne, dużego biznesu, bez prawa zabudowy mieszkaniowej.

Dnia [...] stycznia 2008 r. J.S. odebrała operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Gminy przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. W piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. uznała stwierdzone tam wartości za błędne wyjaśniając, że wartość sprzedanej działki przed uchwaleniem planu (rolniczy sposób wykorzystania) powinna wynieść [...] zł/m2, a po przeznaczeniu jej pod aktywizację gospodarczą - [...] zł/m2 (zgodnie z ceną przyjętą w akcie notarialnym). Skarżąca złożyła też odrębny operat szacunkowy przygotowany na jej zlecenie.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wójt Gminy T.P. - na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz uchwały nr VII/63/2007 Rady Gminy T.P. z dnia 27 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu I zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w T.P. - po południowej stronie drogi krajowej nr 2 (Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr 98, poz. 2400, z dnia 29 czerwca 2007 r.) ustalił dla skarżącej - jako dla zbywcy nieruchomości położonej w miejscowości T.P., gmina T.P. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 128900 ha - jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż nieruchomość znajdowała się na terenie, który w okresie od 1 stycznia 2004 r. do czasu wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu nie był objęty planem miejscowym. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T.P. nr XXII/190/99 z dnia 7 grudnia 1999 r. działki znajdowały się natomiast na terenie oznaczonym symbolem P - tereny strategiczne, dużego biznesu, bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Organ ustalił, że nieruchomość faktycznie wykorzystywana była pod uprawy polowe. Zgodnie z uchwałą nr VII/63/2007 Rady Gminy T.P. z dnia 27 lutego 2007 r. nastąpiło ustalenie przeznaczenia opisanej wyżej działki: teren aktywizacji gospodarczej (symbol AG). Nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zrealizowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała wzrost wartości działek, co potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2007 r. sporządzona na zlecenie Urzędu Gminy T.P.. Zgodnie z tą opinią wartość nieruchomości w związku ze zmianą planu wzrosła o kwotę [...] zł. Biorąc pod uwagę, iż stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została określona w uchwale (nr VII/63/2007) na poziomie 30%, organ ustalił dla skarżącej opłatę w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazała, iż wycena nieruchomości następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Skarżąca zgodziła się, że zgodnie z tym rozporządzeniem, w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu nie obowiązywał inny plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów renty planistycznej, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Podniosła jednak, że regulacja ta nie znajdzie zastosowania do gruntów, które zbyła, bowiem były one objęte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T.P. z dnia 7 grudnia 1999 r. Studium określało kierunki zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, stąd rzeczoznawca powinien był dokonać wyceny uwzględniającej w pierwszej kolejności jego postanowienia, nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntów. Potraktowanie nieruchomości jako gruntów rolnych w sposób znaczący zaniżyło wycenę wartości nieruchomości. Niezależnie od zarzutów dotyczących kwalifikacji nieruchomości (sposobu ustalenia jej przeznaczenia) J.S. zakwestionowała też metody ustalenia cen rynkowych nieruchomości jakie określono w wycenie sporządzonej na zlecenie Gminy. Wskazała, że zebrany przez rzeczoznawcę materiał porównawczy był nieadekwatny do rzeczywistej wartości gruntów. Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia przy wycenie gruntu należy brać pod uwagę ceny z dnia wejścia w życie planu miejscowego, podczas gdy rzeczoznawca zebrał materiał porównawczy głównie z lat 2005 i 2006., a jedynie 4 transakcje z 2007 r. Ponadto potraktował jako materiał porównawczy transakcje z gminy D. - oddalonej od T.P. i o diametralnie innym charakterze. Skarżąca wskazała, że nieruchomość, którą zbyła, położona jest w gminie o wysokim stopniu rozwoju i w sąsiedztwie drogi nr 2, co powinno mieć wpływ na wycenę. Gmina D. jest gminą o charakterze rolniczym i nie tak uprzemysłowioną jak T.P. W ocenie skarżącej wycena dokonana na zlecenie Gminy nie uwzględniała także faktu sprzedaży całej nieruchomości (12.800 ha) jednemu kontrahentowi, co miało wpływ na jego cenę. Odrębna wycena poszczególnych działek (porównywanych do innych mniejszych nieruchomości) doprowadziła do zawyżenia jej wartości. W konkluzji J.S. stwierdziła, że postępowanie w sprawie było niekonsekwentne, bowiem w toku wyceny działki traktowano odrębnie, a decyzję wydano w odniesieniu do wszystkich działek łącznie jako do nieruchomości stanowiącej całość gospodarczą.

Utrzymując decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dla wymierzenia opłaty planistycznej istotną okolicznością jest wyłącznie zmiana przeznaczenia nieruchomości wynikająca z planu. Wartość nieruchomości przed i po zmianie planu ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w postaci operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium przyjęty przez rzeczoznawcę sposób szacowania nieruchomości był prawidłowy. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością określoną przed uchwaleniem planu, a jej wartością, określoną po jego uchwaleniu. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty właściwe są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uregulowań tych wynika, że wyceny dokonuje się przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór jest uwarunkowany doborem parametrów w procesie szacowania wartości nieruchomości. Wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, ewentualnie funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości w oparciu o ceny, jakie uzyskano za nieruchomości podobne (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość tę koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Odnosząc się do zarzutów J.S. dotyczących konieczności uwzględnienia w wycenie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Kolegium stwierdziło, że dokument ten określa jedynie preferowany przez władze gminy sposób zagospodarowania nieruchomości i informuje o kierunkach ich zagospodarowania. Na jego podstawie nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu - zdaniem Kolegium - bez znaczenia dla ustalenia opłaty był fakt, że w Studium gminy z 1999 roku sporna nieruchomość przewidywana była jako teren strategiczny, dużego biznesu bez prawa zabudowy. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą operatu organ stwierdził, że określał on jedynie wartość rynkową nieruchomości przed zmianą planu i nie mógł on stanowić podstawy do ustalenia zmiany wartości nieruchomości, nie mógł także stanowić dowodu mającego wpływ na postępowanie zmierzające do naliczenia opłaty.

W skardze J.S. zarzuciła naruszenie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę na zlecenie gminy dokonana została prawidłowo i zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie. Zarzuciła też błędne zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podczas, gdy w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Wskazała, że organ naruszył art. 180 § 1 tej ustawy przez uznanie, iż złożony przez nią operat szacunkowy nie jest dowodem w sprawie oraz art. 210 § 1 pkt 6 przez pominiecie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej kwoty [...] zł oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T.P. z dnia 12 marca 2008 r., co do kwoty [...] zł, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J.S. podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu. Podkreśliła też, że w skutek przedłużającej się procedury planistycznej pozostawała w stanie niepewności co do przeznaczenia nieruchomości. Przez długi czas była pozbawiona możliwości korzystania z nieruchomości w sposób inny niż rolniczy (nie było to wyrazem jej woli), w momencie zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zmuszona została do zapłaty nadmiernie wysokiej opłaty. Jej zdaniem w wycenie nieruchomości przed zmianą planu należało uwzględnić postanowienia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uzupełniając zarzuty dotyczące nieprawidłowości dokonanej wyceny nieruchomości skarżąca wskazała na pięć ofert biur sprzedaży gruntów rolnych z terenu Gminy T.P. z okresu od kwietnia do września 2007 r., które znacząco odbiegają od ceny przyjętej przez rzeczoznawcę. Odnosząc się do kwestii obowiązującego przed uchwaleniem planu Studium, wyjaśniła, że jest to akt wiążący organy w toku procedury planistycznej, stąd w sprawie należało rozważyć, jaką faktycznie rolę pełniło. W uzasadnieniu skargi J.S. powołała również poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa przemawiające za zastosowaniem - do postępowania w sprawie renty planistycznej - przepisów Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie w odniesieniu do wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

Wzrost wartości nieruchomości wynika z różnicy pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Mając na względzie użyte w art. 36 ust. 4 ustawy sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła", należy przyjąć, iż wzrost wartości danej nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem (wynikiem) uchwalenia nowego planu miejscowego. Stosownie do art. 37 ust 11 ustawy, zasady określania wartości nieruchomości i osoby uprawnione do określania tej wartości ustala się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109).

W sprawie bezspornym jest fakt, że J.S. zbyła nieruchomość położoną w T.P. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przed upływem 5 lat od wejścia w życia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T.P. (uchwała z dnia 27 lutego 2007 r. nr VII/63/2007), w którym wymienione działki przeznaczono pod aktywizację gospodarczą oznaczoną symbolem AG. Zachodziły zatem podstawy do wszczęcia postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej.

Trafnie skarżąca wskazała, iż sporządzenie w sprawie odrębnych operatów szacunkowych w odniesieniu do każdej działki z osobna, mogło prowadzić do błędnego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyceny dokonuje się w odniesieniu do "nieruchomości", jako przedmiotu rozrządzenia dokonanego przez właściciela lub użytkownika wieczystego, a nie w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych. "Nieruchomość" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy powinna być ujmowana w znaczeniu funkcjonalnym, to jest należy badać jej wartość jako całości gospodarczej, jeżeli w takim charakterze została zbyta. Oznacza to, że w niniejszej sprawie operat szacunkowy należało sporządzić dla całej nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] objętej księgą wieczystą nr [...], jaka była przedmiotem umowy sprzedaży między skarżącą a A. i P. V. Suma wartości poszczególnych działek ewidencyjnych, których wartość ustalana jest metodą porównawczą z innymi działkami podobnymi, w realiach rynkowych nie musi odpowiadać wartości transakcyjnej dla wszystkich działek sprzedawanych łącznie jednemu kontrahentowi.

Uzupełniająco Sąd wskazuje, że pojęcie nieruchomości, dla potrzeb ustalenia renty planistycznej było rozważane w orzecznictwie administracyjnym na kanwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 (publ. ONSA 1999 r., 4 poz. 121). W oparciu o nią ukształtował się orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także część gruntu, należącego do tego samego właściciela, objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być w rezultacie tego przeznaczenia samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego (K.Jaroszyński, Z.Niewiadomski, A.Szmytt, Ł.Złakowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 286, wyrok z dnia 5 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2085/06, publ. Lex nr 316753). Nie budzi zatem wątpliwości, iż za "nieruchomość" w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy należy uznać również grunt składający się z kilku działek ewidencyjnych należących do tego samego właściciela.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej nie były zasadne. W sprawach dotyczących ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (opłaty planistycznej) nie mają bowiem zastosowania. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepisy tej ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz innych niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Opłata planistyczna posiada podstawowe cechy opłaty w rozumieniu Ordynacji podatkowej, gdyż jest świadczeniem publicznoprawnym, przymusowym, ekwiwalentnym i bezzwrotnym, wprowadzonym w drodze ustawy na rzecz jednostki samorządu terytorialnego i pobieranym przez organ podatkowy, to jest wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Jednak, wbrew dyspozycji art. 6 Ordynacji podatkowej, obowiązek jej uiszczenia nie został ustanowiony w ustawie podatkowej. Ustawy podatkowe to ustawy dotyczące podatków, opłat oraz nieopodatkowanych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje praw i obowiązków organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ponadto wskazanie w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzydziestoprocentowej górnej granicy opłaty nie jest równoznaczne z określeniem stawki podatkowej. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać uznana za ustawę podatkową w rozumieniu art. 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Poza tym, gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie planistycznej status opłaty w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost bądź poprzez zobowiązanie do stosowania w sprawach dotyczących tej opłaty przepisów Ordynacji podatkowej. Skoro w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zmieścił takich regulacji, przesądził o wyłączeniu opłaty planistycznej z kategorii należności określonych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej i tym samym rozstrzygnął o stosowaniu w tych sprawach przepisów K.p.a. Dodatkowo wskazać należy, iż przepisy K.p.a. mają charakter norm powszechnie stosowanych, co skutkuje tym, iż w razie wątpliwości, które regulacje procesowe stosować, domniemanie przemawia za stosowaniem K.p.a., nie zaś Ordynacji podatkowej. Stanowisko odnośnie stosowania w sprawach dotyczących opłaty planistycznej przepisów K.p.a. wyrażone zostało w doktrynie (J.Stelmasiak, W.Falczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK/520/04, OSP 2005/7 - 8/91) oraz szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 935/06, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1322/06, z dnia 21 września 2005 r., II OSK 28/05, z dnia 19 listopada 2008 r., II OSK 1316/07). Częściowo odnosiły się one do przepisów poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak w związku z tym, iż regulacja dotycząca opłaty planistycznej nie uległa zmianie, zachowały aktualność na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od powyższego, mając na względzie, że przepisy Ordynacji podatkowej znajdują swoje odpowiedniki w mającym zastosowanie w sprawie Kodeksie postępowania administracyjnego, Sąd rozważył zarzuty skarżącej (po odpowiednim przetransformowaniu) odpowiednio jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - to jest art. 75 § 1 K.p.a. (art. 180 Ordynacji podatkowej) i art. 107 § 3 K.p.a. (art. 210 § 6 Ordynacji podatkowej).

Zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek przepis ten nakazuje, jako dowód w postępowaniu administracyjnym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, to jednak dowody nie mogą pozostawać w sprzeczności z prawem. W ustalaniu wartości nieruchomości i jej wzrostu dominującą rolę odgrywa operat szacunkowy sporządzony w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat taki dotyczy wiadomości specjalistycznych i przysługuje mu domniemanie prawidłowości, jeżeli został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i zgodnie z prawem. Organy uprawnione są do badania zgodności z prawem wyceny nieruchomości, nie mogą jednak konfrontować jego wniosków z innymi operatami lub we własnym zakresie ustalać wiadomości specjalistycznych, gdyż byłoby to sprzeczne z ustawą o gospodarce nieruchomościami. W myśl jej przepisów, rzeczoznawca majątkowy, w tym biegły sądowy, nie ma uprawnień do weryfikowania prawidłowości operatu szacunkowego. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywać może organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Także sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Organy dopuściły się natomiast naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się jedynie do powołania przepisów ustalających standardy wyceny nieruchomości i wskazał, jaką metodę zastosowano. Nie umotywował jednak, dlaczego przyjętą metodę określenia wartości gruntu skarżącej uznał za prawidłową, a w szczególności nie odniósł się do ponoszonego przez J. S. zarzutu, iż grunty uznane przez rzeczoznawcę za podobne (metoda porównawcza) znajdują się w gminie o innym charakterze (rolniczym), a przyjęte transakcje wyjściowe dotyczą lat poprzedzających uchwalenie planu miejscowego (mając na uwadze, że w latach 2006-2007 następował postępujący, znaczący wzrost cen rynkowych nieruchomości). Przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji państwowej nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzje oparł i skontrolować prawidłowość przyjętego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłoszonych przez stronę (wyrok z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 3455/02, niepubl.).

W uzasadnieniu skargi, nie kwestionując zasadności samego postępowania, skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu nierzetelności wyceny nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Zaznaczyła, że brak wcześniejszego określenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że należy brać pod uwagę tylko jej faktyczny sposób wykorzystywania przed uchwaleniem planu (§ 50 rozporządzenia). Wskazała w szczególności konieczność uwzględnienia w wycenie nieruchomości (przed uchwaleniem planu miejscowego) obejmującego ją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko skarżącej w tym zakresie nie jest trafne. Aby stwierdzić, czy wzrost wartości nieruchomości nastąpił, konieczne jest odniesienie wartości "obecnej" do wartości "poprzedniej". W tym zakresie regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są całkowicie spójne. Z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że generalnie przy szacowaniu nieruchomości należy uwzględniać w pierwszej kolejności jej przeznaczenie, które jednak w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego ustala się (w drugiej kolejności) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero przy braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pomija etap wymieniony w cytowanym przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami w drugiej kolejności. Zważywszy, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 154 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, oznacza to, że w sytuacji, kiedy przed uchwaleniem nowego planu miejscowego nie obowiązywał plan stary, związany z uchwaleniem planu wzrost wartości nieruchomości oznaczać będzie różnice pomiędzy wartością szacowaną z uwzględnieniem przeznaczenia w planie nowym, a wartością szacowaną z uwzględnieniem sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu (zob. postanowienie z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 778/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. 152 i 200 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ M.Kwiecińska /-/ A.Zieliński /-/ W.Batorowicz

MK