Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 408/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,3a,3b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 408/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r., sprawy ze skargi M.B.,, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2016 r. Nr [...], sprawy ze skargi H.B.,, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2016 r. Nr [...], sprawy ze skargi M.B.,, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2016 r. Nr [..], sprawy ze skargi A.B.,, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2016 r. Nr [...], sprawy ze skargi EB.,, na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2016 r. Nr [...], i sprawy ze skargi A.P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2016 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz, Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę, , - skargi oddala -,


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzjami z dnia 7 grudnia 2015r. tożsamymi w zakresie kwot nieopłaconych składek z tytułu ubezpieczenia społecznego, zdrowotnych, na fundusz pracy oraz odsetek po zmarłym zobowiązanym C. B., odmówił umorzenia tych zaległości względem jego spadkobierców:

- nr [...] H. B.;

- nr [...] A. B.;

- nr [...] E. B.;

- nr [...] A. P.;

- nr [...]. i

- nr [...] M. B.;

uznając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

H. B., A. B., E. B., A. P., M. B. i M. B. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż ich dług powstał w wyniku dziedziczenia po C. B., który nie wywiązał się z tytułu składek od działalności gospodarczej prowadzonej w latach 1999-2001, kiedy większość jego dzieci (obecnie spadkobierców) była małoletnia, a nadto nie mieli żadnego wpływu na nieuiszczanie tych składek. Podnieśli, iż organ potraktował sprawę zbyt rutynowo nie uwzględniając, iż spłata około 195 tys. zł przekracza możliwości skarżących nawet po rozłożeniu długu na raty, ponieważ po doliczeniu wciąż rosnących odsetek zachodziłaby konieczność spłat w okresie co najmniej kilkunastu lat, na co skarżących ze względu na sytuację osobistą i majątkową nie stać.

Po rozpatrzeniu tych wniosków Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzjami z dnia 18 lutego 2016r. nr [...] (M. B.), nr [...] (H. B.), nr [...] (M. B.), nr [...] (A. B.), nr [...] (E. B.) i nr [...] (A. P.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy wcześniejsze decyzje organu.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił okoliczności wskazujące na brak spełnienia przez wnioskujących przesłanek z art. 28 ust. 2 oraz art. 28 ust. 3a i 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Co do M. B. podano, iż pomimo dość trudnej sytuacji finansowej, wobec potencjalnie możliwych wyższych dochodów lub zmiany zatrudnienia należności będą mogły być spłacane bez pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Odnośnie H. B. wskazano, iż osiąga ona stały dochód z tytułu umowy o dzieło, świadczenia rentowego oraz z produkcji rolnej; pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym: córka E. B., pobierająca świadczenie rentowe oraz córka A. B., bezrobotna, lecz pomagająca w pracy na gospodarstwie rolnym, stąd należności będą mogły być spłacane bez pozbawienia zobowiązanych zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Oceniając sytuację M. B. wskazano, iż prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe osiąga stały dochód z tytułu umowy o pracę oraz z działalności gospodarczej, tj. agroturystyki, wobec czego należności będą mogły być spłacane bez uszczerbku dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z kolei A. P., pomimo pozostawania bez pracy jest na utrzymaniu męża, a ze względu wiek wskutek i stan zdrowia posiada możliwość podjęcia zatrudnienia i osiągania dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia.

Z rozstrzygnięciami tymi nie zgodzili się H. B., A. B., E. B., A. P., M. B. oraz M. B., wnosząc skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili wadliwość decyzji polegającą na wydaniu ich przez ten sam organ z powodu podpisania jej nie przez Prezesa Z.U.S., lecz pracownika organu, a także sprzeczność dokonanych ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Przywołano także dotychczas zgłoszone w sprawie okoliczności dotyczące charakteru długu powstałego w wyniku dziedziczenia po C. B., kiedy większość jego spadkobierców była małoletnia. Podnieśli, iż organ potraktował sprawę zbyt rutynowo nie uwzględniając, iż spłata zobowiązania przekracza możliwości skarżących nawet po rozłożeniu zobowiązania na raty, prowadzi także do znacznego pogorszenia stosunków rodzinnych. Wskazano także, iż w zakresie pozostałych po C. B. nieruchomości egzekucja z nich nie przyniesie zaspokojenia całości roszczeń, doprowadzi skarżących do pozbawienia mieszkania, zaś spłaty rat, zważywszy na ich wysokość są nierealne.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawy wynikające z zaskarżonych decyzji o sygn. akt I SA/Kr 408/16 do I SA/Kr 413/16 celem ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Kr 408/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Skargi nie są uzasadnione. W kontrolowanych sprawach, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ uczyniło zadość wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.(k.p.a.) Organ zebrał pełny materiał dowodowy, dokonał jego prawidłowej oceny, oraz niewadliwie uzasadnił rozstrzygnięcia, czyniąc zadość treści art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 ustawy), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wskazanych w ust. 3. Wskazania tam zawarte są wyczerpujące i stanowią zamknięty katalog. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285).

Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. W sytuacjach, w których nie występuje całkowita nieściągalność składek w świetle art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności ZUS, nie zaś decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego w przedmiocie umorzenia tych należności, gdyż wydanie takiej decyzji nie jest możliwe, bowiem naruszałaby ona prawo materialne.

Ocenę, że w sytuacji prowadzenia wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego, dopiero po zakończeniu tego postępowania będzie można stwierdzić, czy faktycznie brak jest majątku pozwalającego na spłatę dochodzonych przez ZUS należności z tytułu nieuiszczonych składek, zaakceptował w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1413/12 (opubl.: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA, prezentując powyższe stanowisko, zaakcentował, że art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowi materialnoprawną podstawę umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności, a więc na skutek okoliczności, które nie mają charakteru przemijającego, lecz trwały. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w pełni uprawnione jest zatem twierdzenie, że ocenę o trwałym charakterze przesłanki nieściągalności należności z tytułu składek można wywieść dopiero po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, w wyniku którego ustali się, że zobowiązany nie posiada majątku, w stosunku do którego byłaby możliwa egzekucja.

W świetle analizy akt poddanych sądowej kontroli spraw nie budzi wątpliwości, że wobec żadnego ze skarżących nie toczyło się postępowanie egzekucyjne mające za przedmiot zadłużenie z tytułu dochodzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności. W obliczu tych okoliczności organ zasadnie uznał, że nie wystąpiła oczywiście przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. W świetle przywołanego wyżej przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest wszak generalnie z całkowitą, aktualną i przyszłą niemożnością skutecznego ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz nieracjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja oczywiście nie występuje. Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia, zwłaszcza, iż wobec wnioskodawców nie toczy się postępowanie egzekucyjne, Zakład zasadnie przyjął, że brak jest wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym brak podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Należy dodatkowo wskazać, iż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., I SA/Ka 14/99). Gdyby w przyszłości okazało się jednak, że zainicjowane wobec któregokolwiek ze zobowiązanych postępowanie egzekucyjne doprowadziło do ustalenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, to zobowiązanemu służy prawo ponownego ubiegania się o umorzenie składek w oparciu o taką okoliczność.

Z kolei w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie wskazano na okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to sytuacji:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Również i w powyższym przypadku ustawodawca posłużył się tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że nawet po stwierdzeniu istnienia przesłanek, których wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ ma możliwość dokonania swobodnej oceny tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający zastosowanie ulgi. Należy mieć przy tym na uwadze, że umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

Pozostawienie do uznania organu istnienia lub nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości, jak również zakres ewentualnego umorzenia, nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięcia, a więc w każdym przypadku wydanie decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych.

Organ, na co wskazują uzasadnienia decyzji poddał twierdzenia i dowody przedstawione przez wnioskujących wnikliwej analizie i wyprowadził z nich prawidłowe wnioski. Dokonana w sprawie ocena mieści się w granicach uznania administracyjnego. Zauważyć trzeba, że kontrolujący zaskarżone decyzje sąd administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń faktycznych, ani też nie może zmienić zaskarżonych decyzji. Powyższe wynika m.in. z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. "Stosowanie środków określonych w ustawie" polega, w razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art.145 §1 cyt. ustawy m.in. na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części, stwierdzeniu jej nieważności, ewentualnie stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż w sprawach gdzie rozstrzygnięcie organów opiera się na uznaniu administracyjnym sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o tym, czy pobór należności powinien być zaniechany. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Natomiast w pełnym zakresie zaskarżona decyzja podlega badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (tak też: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Kr 1227/97, LEX nr 33404). O ile więc zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego, to sąd administracyjny, który sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem, nie jest władny jej uchylić (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1745/97, dost. LEX nr 44771). Wyrazistym podkreśleniem roli orzecznictwa w sprawach ulg i zwolnień uznaniowych jest teza wyroku NSA z 7 lutego 2001 r. stwierdzająca , iż sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00, LEX nr 46473). Analogiczne stanowisko dominuje w doktrynie prawa podatkowego, gdzie wskazuje się, że kontrola wobec uznania może mieć ograniczony zakres, ale nie można z niej rezygnować, zaś orzeczenia sądu winny opierać się jedynie na kryterium legalności. Zasada nieingerencji przez sąd administracyjny wynika z faktu, że nie jest on, co wyżej już wywiedziono - trzecią instancją postępowania administracyjnego (A. Habuda, Uznanie administracyjne – zmierzch czy renesans pojęcia; opublikowane w: Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s.117). W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, iż umorzenie jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie należności , nie zaś zwalnianie podatników od tego obowiązku (por. teza wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., III SA 628/00), ponieważ zobowiązania publicznoprawne określone ustawami mają charakter powszechny (por. uzasadnienie wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r. WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/07), co z kolei nie jest samodzielną przesłanką powodującą oddalenie wniosku podatnika bez pełnej merytorycznej oceny sytuacji. Umorzenie zaległości publicznoprawnych pociąga za sobą zmniejszenie wpływów do budżetu, tym samym ograniczeniu ulegają możliwości realizacji zadań związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb całego społeczeństwa. Wykładnia pojęć nieostrych, będących przesłankami możliwości zastosowania ulgi, czyli wyjątku od zasady, powinna mieć zawężający charakter. Zbyt szerokie i dowolne wykorzystanie uprawnień w przyznawaniu ulg doprowadziło by do naruszenia dyscypliny podatkowej, do zachowania której powołano organy podatkowe oraz do naruszenia zasady równego traktowania podatników, pozostających w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" oraz "interesu publicznego" są każdorazowo ustalane indywidualnie w myśl zasady prawdy obiektywnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia oraz wykazania, iż dana sytuacja zasługuje na uwzględnienie jako wyjątek od zasady powszechności i równości obciążenia, należy poddać ocenie stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Ważny interes zobowiązanego w orzecznictwie NSA jest rozumiany przede wszystkim jako sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków (np. trwała utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku) podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych (por. teza wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r. w Szczecinie, SA/Sz 850/98). O istnieniu ważnego interesu zobowiązanego nie mogą decydować jego subiektywne przekonania, lecz kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości (por. teza wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2005 r., I SA/Gd 257/03). Dolegliwość wynikająca z zapłaty należności publicznoprawnej jest oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie podatnika, uzasadniającym umorzenie w całości owej zaległej należności. Interes publiczny oznacza dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo i zaufanie do organów władzy. W świetle orzecznictwa NSA interes publiczny jest rozumiany nie tylko jako potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, lecz także jako ograniczanie jego ewentualnych wydatków, np. na zasiłki dla bezrobotnych czy pomoc z opieki społecznej (por. teza wyroku NSA z dnia 30 maja 2001 r. (sygn: III SA 830/00). Każdy zobowiązany powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a podatnik nie był pochopnie z niego zwalniany (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., I SA/Ka 577/00, niepubl.). Zważyć należy, iż niejednokrotnie zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swych zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy.

Wedle sądu, oceny organu w przedmiocie istnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego zostały dokonana po wszechstronnym i wystarczająco wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym dokładnym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wszechstronna analiza ustawowych przesłanek umorzenia zaległości nie pozwalają postawić zaskarżonej decyzji zarzutu dowolności. Chybiony jest przy tym zarzut, jakoby organ poczynił ustalenia w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialno-bytowej zobowiązanych, czy abstrahował od wysokości ich faktycznych dochodów, przeciwnie ustalenia organu są w tym zakresie wystarczająco precyzyjne. Zważyć należy, iż bardzo ograniczone możliwości płatnicze skarżących, podnoszone jako jeden z głównych ich argumentów, nie może być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia powstałych zaległości. Organ zasadnie przyjął, że nie uzasadniają one uznania, iż wypełniają przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r. Przesłanka ta nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych świadczeń składkowych, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

Istotą regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Muszą przy tym istnieć konkretne, jednoznaczne dowody wskazujące na krytyczną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy bądź członka rodziny.( wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2009r., sygn.. akt V SA/Wa 1434/09) Odnosząc powyższe do konkretnych sytuacji skarżących wskazać należy, że wprawdzie A B. nie pobiera wynagrodzenia za pracę, ale co podkreśla tak ona sama, jak i jej matka H. B., zobowiązana ta pracuje w spadkowym gospodarstwie rolnym, zatem nie sposób przyjąć, aby nie partycypowała także w dochodach z tego gospodarstwa wskazywanych przez jej matkę, tym bardziej że pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym. Własnych dochodów nie osiąga także A. P.; opiekuje się dziećmi i pozostaje na utrzymaniu męża, który podejmuje prace dorywcze, tym niemniej organ zwraca uwagę na potencjalną możliwość poprawy jej sytuacji bytowej poprzez podjęcia przez tą zobowiązaną zatrudnienia, zwłaszcza biorąc pod uwagę jej wiek i wykształcenie, a nade wszystko złożoną w toku postępowania deklarację, iż "za pół roku stan zdrowia męża będzie znacznie lepszy i znajdzie pracę, w przeciwnym razie zajmie się dziećmi, a ja poszukam pracy". Także M. B. w złożonym przed organem oświadczeniu prognozuje poprawę sytuacji materialnej przez znalezienie lepiej płatnej pracy.( k. 4 akt administracyjnych) Z kolei nie bez znaczenia dla perspektyw życiowych E. B., niezależnie od osiąganego przez nią stałego dochodu z renty i pracy w gospodarstwie rolnym, pozostaje fakt ukończenia przez nią studiów na kierunku pedagogika, jak i okoliczność podjęcia studiów magisterskich na kierunku politologia. Nie sposób przy tym tracić z pola widzenia, że wszyscy skarżący są współwłaścicielami nieruchomości spadkowych, jak i faktu, że zadeklarowali spłatę zadłużenia w ramach układu ratalnego.

Podkreślenia także wymaga, że w ramach przepisów egzekucyjnych ochrona wynagrodzenia za pracę związana jest z wysokością minimalnego wynagrodzenia. A zatem ustawodawca w istocie przewiduje swoisty próg, który ma zapewniać minimum egzystencji. Należy, więc przyjąć, iż ewentualne przeznaczanie "nadwyżki" wynagrodzenia, czy świadczenia rentowego na spłatę zadłużenia z tytułu składek nie może stać w kolizji z przepisem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Tym samym, wobec ustaleń dotyczących zwłaszcza stałych dochodów skarżących oraz ich stanu zdrowia i wieku nie jest dowolnym wniosek organów, iż sytuacja majątkowa i życiowa zobowiązanych w rozpoznanej sprawie nie jest taka, aby prowadziła do pozbawienia ich możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych przy spłacie zadłużenia.

Prawnie irrelewantne były także argumenty związane z przyczynami powstania zaległości składkowych, gdyż przy badaniu przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia istotna staje się ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane, jako samodzielna przesłanka umorzenia należności. (wyrok NSA z 15.09.2011r., sygn. akt II GSK 832/10) Dotyczy to także oceny decyzji z 28.11.2012r. w przedmiocie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych należności z tytułu składek spadkodawcy C. B. na jego spadkobierców – skarżących.

Godzi się również podnieść, że spłata kredytów i pożyczek zaciągniętych przez skarżących M. B. i M. B. nie może mieć pierwszeństwa w stosunku do obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych. Decyzja o zaciągnięciu kredytu powinna być przemyślana i uwzględniać rzeczywiste możliwości finansowe kredytobiorcy. Strona nie może liczyć na to, że sam fakt zaciągnięcia pożyczki będzie skutkować odstąpieniem od egzekwowania obowiązku zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne i Fundusz Pracy.( wyrok WSA w Łodzi z 23.02.2012r., III SA/Łd 1196/11.

Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z wyroków stwierdził, że "zasady sprawiedliwości wymagają, by każdy zobowiązany do płacenia należności obowiązek ten wypełnił. Udzielanie ulg jednym podmiotom, a egzekwowanie obowiązku od innych, zasady sprawiedliwości społecznej burzyłoby" (wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1205/99, 1206/99). W przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny wskazuje na niełatwą sytuację materialną zobowiązanych, jednocześnie brak jej cech wyjątkowości, jaką odznaczają się wypadki losowe. Organy zasadnie wskazały, że mimo aktualnej sytuacji finansowej nie jest wykluczone wyegzekwowanie zobowiązania, zwłaszcza w obliczu braku dotychczasowej egzekucji, wciąż otwartej możliwości podjęcia przez niezatrudnionych pracy, deklarowanej spłaty zobowiązań w oparciu o układ ratalny i deklarowanych perspektyw poprawy sytuacji materialnej.

Nie mogą odnieść skutku także zarzuty dotyczące wydania decyzji przez nieuprawnionego pracownika organu. Decyzje o umarzaniu należności z tytułu nieopłaconych składek należą do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który również rozstrzyga sprawę w razie złożenia wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W praktyce oznacza to, że podejmowane w tych sprawach rozstrzygnięcia podpisywane być powinny przez organ reprezentujący Zakład. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność Z.U.S. realizuje się nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa Z.U.S. pracownikom jednostek terenowych. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek podejmowana w jakimkolwiek oddziale terenowym Zakładu i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Prezesa Z.U.S., jest decyzją Zakładu wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. a w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

Nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wobec pracowników Z.U.S., orzekających w imieniu Zakładu na podstawie udzielonych upoważnień, nie stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazany przepis stanowił, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że pracownicy Zakładu upoważnieni do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą opisane nim sprawy. Nie może też być wątpliwości, że pomimo prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie. Na konieczność respektowania powyższych wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu, członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu, rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, w którego skład wchodzi określona liczba osób (organ kolegialny) lub który reprezentowany jest przez upoważnionych pracowników (organ w znaczeniu funkcjonalnym), dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Sąd podziela kierunek wykładni zaprezentowany w cytowanym orzeczeniu siedmiu sędziów NSA, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Podobny pogląd prezentują niektórzy przedstawiciele doktryny (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck wyd. 11, str. 153, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II str. 221-222, Zakamycze 2005). ( tak: wyrok NSA z 2 października 2012r., sygn. akt II GSK 1353/11) Wobec tego nie sposób przyjąć, aby osoba wskazywana w skardze była pracownikiem biorącym udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, w tym powołanych w skardze przepisów materialnoprawnych. Zarówno argumentacja skarg, jak i analiza akt spraw nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Nie doszło do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżących, czy ważnego interesu strony oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa. Organ wyważył wzajemne relacje pomiędzy ważnym interesem zobowiązanych, a interesem społecznym, podjął także wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienia spraw.

Wobec tego decyzje organu o odmowie umorzenia zaległości nie noszą znamion dowolności, a w konsekwencji skargi podlegać muszą oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a.