Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 1219/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być bowiem transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego.

2. Niewątpliwie organ administracji, wykorzystując władztwo administracyjne ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Należy przyznać słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości.

TEZY

1. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być bowiem transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego.

2. Niewątpliwie organ administracji, wykorzystując władztwo administracyjne ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Należy przyznać słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym na Stacji Paliw w D. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza D. z dnia [...].07.2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] Burmistrz D. , po rozpatrzeniu w łącznym postępowaniu wniosków dwóch wnioskodawców, udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres trzech lat Pani J. Ś., prowadzącej sklep spożywczo - przemysłowy "J." w Z.

i jednocześnie odmówił Polskiemu K. Spółka Akcyjna (dalej powoływana także jako: "skarżąca Spółka") udzielenia wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu oraz powyżej 18 % zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym na stacji paliw w D. przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawcy spełnili wymogi formalne wniosków i uzyskali pozytywną opinię co do lokalizacji proponowanych punktów sprzedaży, wydaną przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Przy wyborze przedsiębiorcy, któremu należy udzielić wnioskowanego zezwolenia organ I instancji przyjął następujące dodatkowe kryteria wyboru:

– kryterium tzw. "kontynuacji" sprzedaży napojów alkoholowych w punktach

sprzedaży, w których zezwolenia wygasły ze względu na upływ terminu, na jaki zostały wydane przedsiębiorcom, którzy dotychczasową działalnością dają gwarancję przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

– kryterium odległości między obiektami chronionymi przepisami prawa miejscowego, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych zawierającymi powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa),

– kryterium odległości między poszczególnymi punktami sprzedaży napojów

alkoholowych zawierającymi powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa).

W zakresie pierwszego kryterium, organ I instancji wskazał, że warunek ten spełnia Pani J. Ś., bowiem ubiega się o kontynuację sprzedaży alkoholu w punkcie sprzedaży położonym w Z., który posiadał poprzednio zezwolenie na jego sprzedaż, a jego ważność wygasła z dniem [...] czerwca 2015 roku. Powoływanego wyżej kryterium "kontynuacji" nie spełnia natomiast strona skarżąca. Oceniając drugie z zastosowanych kryteriów, organ zezwalający uznał,że nie ma ono najistotniejszego znaczenia w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że w pobliżu proponowanych przez każdą ze stron lokalizacji swoich placówek nie występują obiekty chronione. Natomiast w zakresie trzeciego kryterium, odległość pomiędzy poszczególnymi punktami sprzedaży napojów alkoholowych zawierającymi powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) w przypadku sklepu w Z. wynosi ok. 300 metrów, natomiast w przypadku lokalizacji wskazanej przez skarżącą Spółkę odległości te wynoszą od ok. 100 metrów do ok. 170 metrów od innych placówek sprzedającym napoje alkoholowe o zawartości powyżej 4,5 %. zawartości alkoholu.

Organ dodatkowo podkreślił, że na terenie miasta D. nasycenie punktów sprzedaży jest wystarczające, co powoduje pełną dostępność zakupu alkoholu na terenie miejskim. Jednocześnie ze względu na małe odległości pomiędzy sklepami a budynkami mieszkalnymi, istnieje tam możliwość pokonania ich pieszo, inaczej niż na terenie wiejskim, gdzie odległości pomiędzy miejscowościami są duże. Stąd proste zastosowania zasady przeliczenia ilości mieszkańców przypadającej na jeden punkt sprzedaży nie może determinować rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o to założenie. Inaczej bowiem kształtuje się liczba mieszkańców przypadająca na część miejską i na część bardziej rozległą, ale mniej zaludnioną część wiejską gminy, gdzie w odmienny sposób kształtuje się możliwość dotarcia do określonego punktu sprzedaży alkoholu i dokonania w nim zakupów. Stąd nastąpiła odmowa wydania skarżącej Spółce wnioskowanego zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca Spółka zarzuciła między innymi, że organ nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął wskazane przez siebie przesłanki, szczególnie w aspekcie celów ustawy. Poza tym nie wyjaśniono, które z przyjętych kryteriów miało najistotniejsze znaczenie przy udzielaniu zezwolenia, jakie znaczenie ma wypunktowanie kryteriów, porządkujące czy usystematyzowane pod kątem doniosłości. W treści odwołania podniesiono, że zastosowane kryterium "kontynuacji" zostało ustalone w oderwaniu od celów ustawy, godząc też w zasadę równości wobec prawa, a tym samym faworyzując jednego z uczestników postępowania. Podkreślono, że każdy z podmiotów uzyskujących zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest zobowiązany do przestrzegania stosownych przepisów,

a skarżąca Spółka jest największym przedsiębiorca w Polsce, posiada doświadczenie w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych na terenie całego kraju

i wdrożyło odpowiednie standardy postępowania w tym zakresie, gwarantujące przestrzeganie przepisów ustawy. Ocena ich przestrzegania możliwa jest dopiero

po udzieleniu zezwolenia, stąd w przedmiotowej sprawie kryterium kontynuacji stanowi o naruszeniu zasady równości stron w postępowaniu. Skarżąca Spółka wskazała też, że na terenie miejscowości Z. prowadzony jest już punkt sprzedaży napojów alkoholowych, co powoduje, że argument nasycenia rynku sprzedaży alkoholu oraz pełna dostępność jego zakupu dotyczy właśnie tej miejscowości, a nie D. Statystyka liczby osób zamieszkujących obie miejscowości w przeliczeniu na ilość punktów sprzedaży jest również na korzyść strony skarżącej. Zdaniem Skarżącej najwłaściwszym i obiektywnym kryterium wydania przedmiotowej decyzji powinno być kryterium terytorialności połączone z ustaleniem proporcji punktów sprzedaży alkoholu w poszczególnych miejscowościach, tj. w Z. oraz D. w odniesieniu do liczby mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (Dz.U. z 2015 r.,

poz. 1286 ze zm., dalej powoływana jako u.w.t.p.a.), wskazało że w sytuacji większej liczby wnioskodawców niż liczba wolnych punktów do sprzedaży alkoholu,

o przydziale tych dóbr orzeka się w formie jednej decyzji, wydawanej w trybie art. 62 k.p.a., o charakterze uznaniowym. Dlatego też, organ I instancji wydający decyzję, winien wyjaśnić, jakimi prawnymi kryteriami i przesłankami kierował się dokonując wyboru przedsiębiorcy, któremu udzielił zezwolenia, a jakie przesłanki miał

na względzie przy odmowie udzielenia zezwolenia. Wybór ten nie jest jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Organ przy przyznaniu zezwolenia ma obowiązek podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia w ramach możliwych do przyjęcia rozwiązań

i uprawnienie doboru kryteriów w granicach prawa, które będą jednakowe dla wszystkich wnioskodawców.

Zdaniem Kolegium organ I instancji właściwie zastosował kryteria i ocenił wnioski wszystkich wnioskodawców, wyjaśniając dlaczego zezwolenie zostało przyznane Pani J. Ś. a nie skarżącej Spółce. Przyjęte kryteria mają oparcie w założeniach i celach ustawy oraz istotne znaczenie dla ograniczenia dostępności napojów alkoholowych. Placówka handlowa wnioskodawcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w niniejszym postępowaniu, czyli Pani J. Ś., spełnia więcej warunków ustalonych przez organ zezwalający, niż skarżąca Spółka. Organ I instancji powołał się w zaskarżonej decyzji na potrzebę niedopuszczenia do nadmiernego nasycenia punktami sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta D.

Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie kryterium kontynuacji, bowiem wybór kryterium należy do kompetencji organu zezwalającego, a przyjęte w niniejszej sprawie warunki mieszczą się

w instytucji uznania administracyjnego mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ co do zasady miał uprawnienie do przyjęcia dodatkowych kryteriów wyboru z uwagi na złożenie w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Gminy D. Kolegium podzieliło stanowisko reprezentowane

w orzecznictwie sądowym, że w wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, zasadnym jest przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru, w tym kryteriów "daty wpływu wniosku", "jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży alkoholu", czy też kryterium "kontynuacji prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym punkcie" (zob. np. wyroki

z 11 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 891/07 i z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt

II SA/Bk 705/09 dostępne w CBOA). Dlatego też Kolegium odrzuciło zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w kontekście naruszenia zasady równości stron postępowania i równości stron wobec prawa.

Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

– naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 u.w.t.p.a. w zw. z. art. 7. 8 i 11 k.p.a. poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni przepisów prawa - przyjęcie niedopuszczalnych - naruszających zasadę równości, w niniejszej sytuacji, kryteriów udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a tym samym działanie z przekroczeniem swobody uznania administracyjnego, podczas gdy kryteria stosowane przy wyłonieniu podmiotu, któremu zostanie udzielone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, winny nie tylko szanować konstytucyjną zasadę równości, lecz również zapewniać realizacje celów ustawy

o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczenie spożycia napojów alkoholowych

i zmiany struktury ich spożywania;

– naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji tj. zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, poprzez zastosowanie reguł wykładni przepisów ustawy

o wychowaniu w trzeźwości, które w oczywisty sposób dyskryminują podmioty, które uprzednio nie posiadały zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych,

w porównaniu z podmiotami, które takie zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych posiadały przed złożeniem kolejnego wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % alkoholu do 18 % alkoholu

(z wyjątkiem piwa) oraz zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych

o zawartości powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży;

– naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zastosowanie kryteriów wyboru podmiotu, któremu zostanie wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, w sposób niezapewniający poszanowania zasady równości wobec prawa, jak również zasady niedyskryminacji;

– naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie zawiera żadnego wskazania przyczyn uznania przez organ orzekający, iż kryterium wyboru podmiotu, któremu zostało wydane zezwolenie

na sprzedaż napojów alkoholowych, odpowiada nie tylko konstytucyjnej zasadzie równości, lecz również nie przekroczyło pozostawionej organowi sferze działania w granicach uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku

z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności

z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145

§ 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu oraz powyżej 18 % przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 18 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2015 r., poz. 1286 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu

na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ww. ustawy), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo;

2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 ww. ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2

(art. 18 ust. 3a ww. ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy

o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala,

w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych

do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych

do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada Miejska D. w dniu [...] września 2008 r. podejmując uchwałę nr [...] określając ten limit na 14 punktów.

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, iż każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rady gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie. Wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia

na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z ww. uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku

do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się

o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru powinna być bowiem transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte, bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t.p.a. przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji, jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.

Zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, wydawane w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną)

i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza uznaniowy charakter decyzji zezwalającej o sprzedaży alkoholu. W uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 152), NSA jednoznacznie stwierdził, że: ,,Decyzja

w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją

o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję".

Zgodnie z doktryną przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia (następstwa prawnego) ze skali rozstrzygnięć (następstw prawnych) możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 u.w.t.p.a., lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a.

Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych.

Z uzasadnienia decyzji organu l instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie oprócz warunków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałania alkoholizmowi oraz uchwały Rady Miejskiej w D. (które to warunki spełniały oba podmioty ubiegające się o zezwolenie) organ przyjął również dodatkowe kryteria tj.:

– kryterium tzw. "kontynuacji" sprzedaży napojów alkoholowych w punktach

sprzedaży, w których zezwolenia wygasły ze względu na upływ terminu, na jaki zostały wydane przedsiębiorcom, którzy dotychczasową działalnością dają gwarancję przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

– kryterium odległości między obiektami chronionymi przepisami prawa miejscowego, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych zawierającymi powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa),

– kryterium odległości między poszczególnymi punktami sprzedaży napojów

alkoholowych zawierającymi powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa).

Nie ma przeszkód, aby organ działając w ramach uznania administracyjnego wprowadzał w celu poszukiwania prawdy obiektywnej kryteria pozaustawowe,

w sytuacji przyznawania dóbr reglamentowanych. Ważne jest, aby przyjęte wymagania zostały zastosowane w stosunku do wszystkich stron postępowania i aby ocena spełnienia ustalonych kryteriów w pierwszym rzędzie uwzględniała hierarchię celów wynikających z art. 2 ustawy. Niewątpliwie organ administracji, wykorzystując władztwo administracyjne ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Należy przyznać słuszność tezie, według której owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne

i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości.

Z treści skargi wynika, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy zastosowane przez organy kryteria, w szczególności pierwsze

i trzecie nie naruszały obowiązujących przepisów, w szczególności wynikającej

z art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa.

W ocenie Sądu, w powyższym zakresie za słuszne należało uznać zarzuty skargi, bowiem przyjęte w tej konkretnej sprawie kryteria, w szczególności wskazane jako pierwsze tzw. kryterium "kontynuacji" narusza zasadę uznaniowości, tj.: art. 1

i art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. w zw. z wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

W przedmiotowej sprawie, organ przyjął że jednym z kryterium przyznania zezwolenia na sprzedaż alkoholu było tzw. "kontynuacja" czyli sprzedaży napojów alkoholowych w punktach sprzedaży, w których zezwolenia wygasły ze względu

na upływ terminu, na jaki zostały wydane przedsiębiorcom. Niewątpliwie takie kryterium, w szczególności w postępowaniu, do którego przystąpiły jedynie dwa podmioty, z których tylko jeden spełniał powyższy warunek, nie może być uznane

za obiektywne i gwarantujące równe traktowanie przez organy władzy publicznej. Pamiętać należy, że wszelkie kryteria, które dodatkowo wprowadza organ

w postępowaniu w przedmiocie przyznania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, mają na celu realizację ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Ustawa ta, w preambule, jako zasadniczy cel określa życie obywateli w trzeźwości. Cel ten jest realizowany poprzez obowiązki organów polegające

na podejmowaniu działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ustawy). Tym samym, okoliczność uprzedniego posiadania zezwolenia na sprzedaż alkoholu na terenie gminy, nie może być sama przez się kryterium przyznania kolejnego zezwolenia, bowiem to ograniczałaby w sposób nieusprawiedliwiony uzyskanie zezwolenia przez podmioty dotychczas nie uczestniczące w sprzedaży alkoholu

na ternie gminy. W ocenie Sądu, takie kryterium stanowi jedynie funkcję rekompensującą dla przedsiębiorcy, który taki punkt utracił, a więc stanowiło kryterium nieistotne z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Niewątpliwie dalsza część pierwszego z kryteriów przyznania zezwolenia, polegająca na przyjęciu, że dotychczasowa działalność przedsiębiorcy stanowi gwarancję przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, realizuje cele tejże ustawy, ale także te nie powinny być ograniczane do terenu danej gminy. Powiązując ten element kryterium

z dotychczasowym posiadaniem zezwolenia na obszarze gminy, organ I instancji dyskryminuje podmioty zamierzające dopiero wejść na rynek, a posiadające doświadczenie w sprzedaży napojów alkoholowych na innych obszarach kraju.

W przeprowadzonym postepowaniu, organ I instancji w ogóle nie badał czy skarżąca Spółka, poprzez swoją dotychczasową działalność na obszarze innych gmin, daje gwarancję przestrzegania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji, wskazuje, że przyznanie zezwolenia pani J. Ś. opierało się głównie na fakcie, że spełniała kryterium "kontynuacji", mimo że jej punkt sprzedaży alkoholu mieści się bliżej obiektów chronionych tj. Szkoły Podstawowej i Kościoła Rzymskokatolickiego niż punkt sprzedaży alkoholu skarżącej Spółki. Tym samym de facto pominięto kryterium istotne z punktu widzenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi na rzecz kryterium nie pozostającego w merytorycznym związku

z ratio legis ww. ustawy, a stanowi uznaniowe kryterium organu udzielającego zezwolenia, niebędącego w jakimkolwiek związku z celami ustawy.

Należy, bowiem jeszcze raz podkreślić, że organy administracji rządowej

i jednostek samorządu terytorialnego są przede wszystkim obowiązane

do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i poprzez min. ograniczenie dostępności do alkoholu, właściwie kształtować politykę społeczną. Tymczasem poprzez przyjmowanie za wiodące kryteria poza merytoryczne, naruszają w ten sposób cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości

i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poważne znaczenie nadaje się nakazowi jednakowego traktowania podmiotów prawa

w obrębie określonej klasy (kategorii), co powinno być rozumiane w ten sposób,

że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie (orzeczenie T.K. z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1, wyrok TK 18 lipca 2008 r. sygn.

P 27/07). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się również, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

W przedmiotowej sprawie kryterium "kontynuacji" spełniał tylko jeden przedsiębiorca. Zatem było to kryterium zindywidualizowane poprzez wskazanie przez organ określonego przez siebie warunku, jaki musi spełniać podmiot, aby uzyskać zezwolenie, co pozbawiało to kryterium waloru obiektywności. Kierowanie się tym kryterium przez organ I instancji, a następnie niepodważenie go przez SKO stanowiło o naruszeniu zasady uznaniowości. Przyjęte przez organ kryteria muszą być, bowiem równe dla wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Trudno zaś mówić o równych kryteriach, kiedy to jedno z kilku przyjętych kryteriów spełnia tylko jeden podmiot, przy czym organ w chwili przyjęcia tego kryterium, jak należy przyjąć, z łatwością mógł określić, a nawet wiedział, który to z podmiotów ubiegających się o zezwolenie to kryterium spełnia.

Tym samym, w ocenie Sądu, zgodzić się należało ze skarżącą Spółką,

że została naruszona zasada równości przedsiębiorców tj. równości podejmowania

i wykonywania działalności gospodarczej (art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) poprzez wybór punktu sprzedaży alkoholu w oparciu o powyższe kryterium.

Końcowo, odnosząc się do trzeciego z przyjętych przez organy kryterium – odległości pomiędzy poszczególnymi punktami sprzedaży napojów alkoholowych, wskazać należy, że kryterium to powinno się stosować dopiero po wyłonieniu podmiotów konkurencyjnych o wydanie zezwolenia, na ściśle określonym obszarze. Kryterium to powinno mieć uzupełniające znaczenie, dopiero po przyjęciu,

że ubiegające się o zezwolenie podmioty, spełniają obiektywne, jasne i równe dla wszystkich kryteria podstawowe. Jednocześnie nie można, jak uczyniły to organy obu instancji, podejmować próby porównania odległości poszczególnych punktów sprzedaży alkoholu na obszarze miasta oraz obszaru wsi. Oczywistym jest, z uwagi za urbanizację terenów miejskich i liczbę mieszkańców, że na obszarze miasta liczba punków sprzedaży alkoholu musi być większa i gęściej położona niż ma to miejsce na obszarze wsi. Dlatego też, w powyższym zakresie, organ wprowadzając dodatkowe kryterium przyznania zezwolenia na sprzedaż alkoholu powinien wziąć pod uwagę nie tylko położenie dotychczasowych punktów sprzedaży alkoholu, ale również liczbę mieszkańców korzystających z danych punktów, z uwzględnieniem wskazywanego przez uczestniczkę postępowania faktu, że z jej sklepu korzystają nie tylko mieszkańcy Z. ale również sąsiednich wsi.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić wszystkie podniesione wyżej uwagi. Przyjęte przez organ dodatkowe kryteria przyznawania zezwolenia na sprzedaż wyrobów alkoholowych powinny być jasne, obiektywne

i równe dla wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.