Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 874/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 188, art. 250, art. 258, art. 261
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 344/14 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 344/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 18 października 2013 r. A.S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą E.S., na okres zasiłkowy 2013/2014. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołując się na przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456), określający przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ stwierdził, że A.S. nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustalono bowiem, że wnioskodawczyni nie pracuje od lutego 1997 r., zaś w okresie od dnia 11 lutego 1997 r. do dnia 11 lutego 1998 r. zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy z prawem do zasiłku, następnie w okresie od dnia 11 lutego do dnia 30 maja 2001 r. i od dnia 19 marca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. zarejestrowana była jako bezrobotna, lecz bez prawa do zasiłku. Natomiast w okresie od dnia 25 lipca 2001 r. do dnia 28 stycznia 2004 r. strona pobierała zasiłek stały w związku z opieką nad córką, a w okresie od dnia 1 września 2005 r. do 1 lipca 2007 r. pobierała zasiłek stały z uwagi na swoją niepełnosprawność. Następnie w okresie od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 15 lutego 2013 r. strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę A.S. Ponadto, orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29 grudnia 2011 r., E.S. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2015 r. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie ma jednak, zdaniem organu, żadnych wątpliwości co do konieczności pomocy E.S. w podstawowych czynnościach życia codziennego. Strona przedłożyła do wniosku zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że siostra wymaga całodobowej opieki osoby drugiej. Zakres wymaganej opieki został także szczegółowo opisany w ankiecie oraz w oświadczeniu strony z dnia 18 października 2013 r. Zdaniem organu, zakres niezbędnej dla E.S. opieki nie pozbawia wnioskodawczynię możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako, że zakres tej opieki nie jest na tyle absorbujący i nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwe podjęcie przez wnioskodawczynię nawet takich form zarobkowania jak umowa zlecenie, umowa o dzieło, czy umowa o pracę w niepełnym wymiarze, które niewymagają pracy przez 8 godzin dziennie. Ze stroną i jej siostrą E.S. zamieszkuje mąż strony R.W. oraz córka M.W., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, stąd mogą wykonywać czynności pomagające w zaspokajaniu podstawowych czynności życiowych (sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, zmiana pościeli itp.). W ocenie organu strona była ostatni raz aktywna zawodowo w 1997 r., prowadząc działalność gospodarczą. Istotą zaś specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznawanego opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na której ciąży obowiązek alimentacyjny jest zrekompensowanie rezygnacji z aktywności zawodowej (tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Po rozpatrzeniu odwołania A.S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego może ubiegać się osoba na której, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, ponadto spełnione zostanie ustawowe kryterium dochodowe i nie występują negatywne przesłanki określone w ust. 8 powołanego przepisu. Aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy należy spełnić szereg przesłanek ustawowych, gdzie najistotniejszą z nich jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Oznacza to, że osoba zatrudniona musi zrezygnować z pracy z określonego powodu. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem częściowa rekompensata utraconego wynagrodzenia dla osób, które rezygnują z pracy aby sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Zasiłek ten nie jest natomiast przyznawany tylko z tego powodu, że dana osoba sprawuje tę opiekę. Ponadto, między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki musi istnieć związek przyczynowy. Opieka ta musi być przy tym na tyle intensywna i absorbująca, że wyklucza to możliwość aktywności zawodowej osoby sprawującej tę opiekę. Na podstawie wniosku i przeprowadzonego w dniu 19 grudnia 2013 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem R.W., córką M.W. i siostrą E.S. Córka M.W. zawarła kontrakt na okres od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013r. i uczestniczy w projekcie systemowym współfinansowanym przez Unię Europejską. R.W. zawarł zaś w dniu 15 maja 2013 r. umowę, zgodnie z którą w okresie od dnia 15 maja 2013 r. do dnia 13 czerwca 2013 r. uczestniczył w szkoleniu w ramach Projektu "e-50-tki na START", a aktualnie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna i oczekuje propozycji zatrudnienia. Wnioskodawczyni również nie pracuje, sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą, która orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 29 grudnia 2011 r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji do 31 grudnia 2015 r. Jednocześnie Lekarz Orzecznik stwierdził, że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie jest możliwa do ustalenia. Na podstawie ankiety osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przeprowadzonej w dniu 18 października 2013 r. z A.S. i jej siostrą ustalono zakres opieki jakiej wymaga E.S.. Stwierdzono, że w zakresie kontaktu z otoczeniem: w domu porusza się samodzielnie, może samodzielnie stać trzymając się poręczy lub podtrzymywana przez osobę drugą i samodzielnie siedzieć. Nie opuszcza mieszkania lub porusza się przy pomocy osoby drugiej. Ma duże kłopoty z pamięcią słuchem i wzrokiem, czasami z mówieniem. W zakresie zaspokojenia codziennych potrzeb nie może samodzielnie przygotować posiłków, robić zakupów, sprzątać, prać. Nie potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków, potrzebuje pomocy przy ich podaniu. Wymaga natomiast częściowej pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu. W zakresie opieki higienicznej nie może samodzielnie wykonać kąpieli całego ciała, zmiany bielizny osobistej i pościelowej. Wymaga również częściowej pomocy przy myciu twarzy, myciu zębów, czesaniu oraz korzystaniu z toalety. Korzysta z pieluch. W zakresie opieki pielęgnacyjnej: wymaga pomocy w uzgadnianiu wizyt lekarskich i pielęgnacyjnych, wykupienia leków, pilnowania przyjmowania leków. Dodatkowo w oświadczeniu z dnia 18 października 2013 r. stwierdziła, że siostra wymaga codziennie pomocy, kontroli, nadzoru i opieki przy wykonywaniu wszystkich podstawowych czynności życiowych. W związku z nasilonymi objawami zaburzenia pamięci, pogorszenia kondycji fizycznej, spowolnienia ruchowego, zaburzeń równowagi, objawów depresji, empatii, bojaźliwości, leków, niekontrolowania potrzeb fizjologicznych, nie może samodzielnie funkcjonować. Codziennie wymaga pomocy w ubieraniu, rozbieraniu, przygotowaniu posiłków, pilnowanie przyjmowania leków, utrzymania czystości otoczenia i higieny osobistej, kontrolowanie zmiany wkładek higienicznych. Z załączonego do wniosku zaświadczenie lekarza neurologa - psychiatry z dnia 18 października 2013 r. wynika, że E.S. cierpi na ograniczone zaburzenia urojeniowe osobowości zachowań oraz zespół Parkinsona. Wymaga stałego i systematycznego leczenia od wielu lat i nadal. W ocenie lekarza wymaga całodobowej opieki osoby drugiej. W dniu 19 grudnia 2013 r. przesłuchano E.S. w charakterze świadka, w obecności A.S. i R.W. Osoba niepełnosprawna zeznała, że wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu (gotowanie, zakupy, sprzątanie) wykonuje A.S. Zakres opieki polega na podawaniu leków w godzinach 9.00, 13.00 i 17.00. Stwierdziła, że potrzebuje pomocy przy kąpieli, natomiast podstawowe zabiegi higieniczne wykonuje samodzielnie. Ponadto siostra wykonuje za nią wszystkie czynności urzędowe i lekarskie. Wizyty lekarskie są raz w miesiącu (recepty i kontrola), co pół roku wizyta u okulisty, neurologa, endokrynologa i ortopedy. Ponadto z uwagi na zaniki pamięci raz w miesiącu wizyta w poradni zdrowia psychicznego. Rodzina uzyskała w 2012 r. łączny dochód w wysokości 12.160,14 zł, co stanowi odpowiednio miesięczny dochód w wysokości 1.013,34 zł i dochód na osobę w rodzinie 337,78 zł. Zatem strona spełnia kryterium dochodowe do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można jednak stwierdzić, aby A.S. zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudnioną zrzekła się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawczyni zatrudniona była do lutego 1997 r. Skarżąca twierdzi, że składając wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogła zrezygnować z zatrudnienia, ponieważ do dnia 15 lutego 2013 r. takiego zatrudnienia nie mogła podjąć, gdyż opiekowała się niepełnosprawną matką i z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie organu z powyższego świadczenia strona korzystała dopiero od dnia 1 grudnia 2009 r., a z akt sprawy wynika, że nie pracowała już od lutego 1997 r. Ustalono również, że w okresie od dnia 11 lutego 1997 r. do dnia 30 maja 2001 r. i od dnia 19 marca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Natomiast w okresach od dnia 25 lipca 2001 r. do dnia 28 stycznia 2004 r. i od dnia 1 września 2005 r. do dnia 1 lipca 2007 r. strona pobierała zasiłek stały. Okoliczności te wyłączają możliwość przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. Najistotniejszą z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Zakres niezbędnej dla E.S. opieki nie pozbawia skarżącej możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zakres sprawowanej nad siostrą opieki pielęgnacyjnej nie jest bowiem na tyle absorbujący i nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię nawet takiej formy zarobkowania, jak umowa zlecenie, umowa o dzieło, czy umowa o pracę w niepełnym wymiarze, które nie wymagają pracy przez 8 godzin dziennie. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie, organ pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącej, nie oceniał stanu zdrowia E.S., ustalał wyłącznie zakres niezbędnej dla niej opieki.

Oddalając skargę A.S. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że jednym z niezbędnych wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego – zgodnie z art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z art. 16a ust. 1 powołanej ustawy nie wynika, by warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spełniony był w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Oznacza to, że ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy – uzależnione zostało od zaistnienia faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pozostającej w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Z kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego zasiłku wykluczono tym samym osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie ustawodawca zamieścił obok rezygnacji z zatrudnienia również jej nie podejmowanie. W omawianym art. 16a ust. 1 ustawodawca wskazał wyłącznie (jedynie) przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji tego przepisu nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Trafnie w tej sytuacji odwołują się organy do przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do którego to pojęcia odwołuje się art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Z treści tego przepisu wynika, że powinna istnieć bliskość czasowa trzech zdarzeń: konieczność opieki, rezygnacji z zatrudnienia i podjęcie starań o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku opiekuńczego, tj. 18 października 2013 r. - skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu, jak i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Ostatnie zatrudnienie skarżącej, to prowadzenie działalności gospodarczej do dnia 1 lutego 1997 r. Skarżąca ubiegając się o przyznanie przedmiotowego zasiłku opiekuńczego nie zrezygnowała z zatrudnienia lub pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, skoro ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało z dniem 1 lutego 1997 r.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że skoro do dnia 15 lutego 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką, to w tej sytuacji ma miejsce kontynuacja prawa do przedmiotowego zasiłku, a to z tego względu, iż po pierwsze zasiłek, o który obecnie ubiega się skarżąca jest inną formą pomocy, mającą odrębną regulację (art. 16a ust. 1 ustawy), gdy zaś pobierane przez skarżącą świadczenie przyznane jedynie na matkę - miało i ma swoją regulację w art. 17 ustawy, a po drugie owa "kontynuacja", na którą powołuje się skarżąca, nie ma uregulowania prawnego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawodawca w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu, rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ją wykonywać.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 344/14, A.S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 69 i art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie oznacza jednocześnie "rezygnacji z podjęcia (niepodejmowania) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w szczególności, gdy skarżąca nie była w stanie spełnić tej przesłanki rozumianej literalnie, z uwagi na to, że przed złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy stale opiekowała się siostrą, a także pobierała świadczenia pielęgnacyjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sytuacja faktyczna skarżącej, powinna, w kontekście art. 32 i art. 69 Konstytucji RP, mieć wpływ na wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tego względu, że od dnia 1 stycznia 2013 r. skarżąca nie mogła skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne (po śmierci matki "na siostrę"), z uwagi na zmianę kategorii uprawnionych w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Pozostał jej wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy, jednak literalnie rozumianej przesłanki z art. 16a ust. 1 - "rezygnacji z zatrudnienia" - nie była i nie jest w stanie spełnić, z uwagi na uprzednie pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i kontynuowanie opieki nad siostrą po utracie tego uprawnienia. Stąd jej sytuacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą równości wobec prawa. Prawo bowiem stawia przed nią wymagania do spełnienia jedynie fikcyjnie. Fikcją jest bowiem wymaganie od osób niepracujących, sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podjęcie przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem nie jest w istocie samo podjęcie bądź rezygnacja z zatrudnienia (aktywizacja zawodowa opiekunów), lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Ostatnia kwestia znajduje silne funkcjonalne oparcie w art. 69 Konstytucji RP, z którego wynika nakaz interpretowania przepisów w taki sposób, aby najpełniej urzeczywistnić powinność Państwa w pomocy osobom niepełnosprawnym. Wprost natomiast nie jest zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Nie ma znaczenia to, że skarżąca pomiędzy utratą świadczenia pielęgnacyjnego na skutek zgonu matki (15 lutego 2013 r.), a bezpośrednio przed złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy w aktualnie ocenianej sprawie, nie podjęła zatrudnienia. Jej opieka nad niepełnosprawną siostrą trwała bowiem również przed śmiercią matki (następował wówczas zbieg podstaw do świadczenia pielęgnacyjnego) i jest kontynuowana do chwili obecnej. Dwukrotne wcześniejsze negatywne orzeczenia organów w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogą tego stanu rzeczy przekreślić, w niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z wnioskiem na kolejny okres zasiłkowy (2013/2014). Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do językowej wykładni art. 16a ust. 1 nie jest prawidłowe. Wykładnia językowa przepisu jest podstawowym i zasadniczym rodzajem wykładni, warunkując prawidłowe funkcjonowanie prawa w demokratycznym państwie prawnym. Jednak, zarówno nauka prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, odeszły od założenia o jej bezwzględnym prymacie w procesie interpretacji przepisów. Jak wskazują sądy "wykładnia językowa jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana, w zależności od charakteru regulacji, wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Ilekroć zatem "nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną". Ograniczenie się wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną. Nawet zwolennicy zasady pierwszeństwa wykładni językowej przyznają, że w pewnych sytuacjach należy od niej odstąpić i przypisać prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi racjami prawnymi, a więc racjami szczególnie istotnymi z punktu widzenia społecznego, ekonomicznego czy moralnego. Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie. W niniejszej sprawie, to właśnie pozajęzykowe dyrektywy wykładni prowadzą do prawidłowego rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Wśród nich najistotniejsza jest systemowa zgodność tego przepisu z normą konstytucyjną statuującą równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i funkcjonalne odniesienie, tj. cel tych przepisów mający urzeczywistnić pomoc dla osób niepełnosprawnych (co również ma głębokie odniesienie w ustawie zasadniczej - art. 69 Konstytucji RP).

W skardze kasacyjnej przytoczono szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których – zdaniem skarżącej kasacyjnie - zaprezentowana przez nią prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 została podzielona przez ten Sąd.

Odnośnie do poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, jakoby literalna treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. odpowiadała woli ("intencji") prawodawcy, w skardze kasacyjnej stwierdzono, że wykładnia funkcjonalna oparta na tym argumencie, nie może zyskać aprobaty, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym wola ustawodawcy nie może stanowić jedynego kryterium stanowienia prawa. Ustawodawca poprzez ustanowienie omawianych norm prawnych miał na celu stosowną regulację stosunków społecznych. Te cele ustawodawcy odkodował niezwykle trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 28/14, wskazując, że ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie oznacza to, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Już wcześniej istniała bowiem taka norma, w związku z którą skarżąca - w cytowanym orzeczeniu - otrzymywała stosowne świadczenie. To, że racjonalny ustawodawca dokonał zmiany przepisów nie oznacza, że takiej normy nie zawarł w kolejnym, ale niezbyt precyzyjnym brzmieniu przepisu. Należy bowiem mieć na względzie, że powyższe uregulowanie miało na celu wyłącznie wyeliminowanie sytuacji, w których w poprzednim stanie prawnym uprawnienie do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego było nadużywane przez osoby wnioskujące o przyznanie pomocy finansowej ze strony Państwa. Ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jasno wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, w którym wskazano, że zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku nastąpiło w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony Państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. W celu weryfikacji tych nadużyć wprowadzono odpowiednie procedury umożliwiające taką weryfikację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego przez ustawodawcę pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Wykładnia tego pojęcia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1344/14, z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt I OSK 411/14 i z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1197/14). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd i argumenty przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków.

Zgodnie z art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) jeżeli [dana osoba] nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepisy art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tożsamość ta stanowi zatem podstawę do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania tej opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Takie zróżnicowanie nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli więc wykładnia językowa powoduje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie prawne osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej, wywołując stan niezgodny z wartościami konstytucyjnie określonymi w art. 32 Konstytucji RP, to należy ją odrzucić i dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zapewni równe traktowanie w sferze prawnej osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej.

Ponadto, rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na tle art. 16a ust. 1 ustawy oznacza zatem nie tylko rozwiązanie trwającego stosunku pracy, ale także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi się bowiem odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Użyte zatem w art. 16a ust. 1 ustawy pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należało rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.

W konsekwencji należy przyjąć, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest bowiem istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą.

Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

Za przedstawionym poglądem przemawia również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), przytoczone także w skardze kasacyjnej, według którego: "ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą." Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było zatem ustanowienie innego rodzajowo kręgu osób uprawnionych do świadczeń w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (z pominięciem osób, które nie podejmują pracy), niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych.

Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, aby treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Błędna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako przepisu prawa materialnego, dokonana zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające obu instancji powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji tych organów, dlatego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

W wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 w zw. z art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.