Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 145/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: _Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 91 ust. 1 i 4 art. 90
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant - Joanna Rajczyk apl. prok. po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 3 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miasta O. z dnia 26 listopada 2004 r. Nr XXIV/200/04 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości Miasta O. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności § 9 powyższej uchwały; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz Miasta O. kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w części opisanej w pkt I wyroku.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia 3 stycznia 2005r. Nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta O. Nr XXIV/200/04 z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości Miasta O. w zakresie: § 9, § 15 i § 16.

W motywach uzasadnienia organ nadzoru wskazał, że podjecie § 9 przedmiotowej uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Rada Miasta O. w § 9 ust. 1 tej uchwały wprowadziła zróżnicowanie mieszkańców O. ze względu na to, czy mieszkają w budynkach wybudowanych do roku 1945, w latach 1946- 1980 i po 1980 roku. Mieszkający w budynkach wybudowanych do roku 1945 mają prawo do wykupu lokali mieszkalnych przy jednorazowej zapłacie za cenę obniżoną o 85%, mieszkający w domach wybudowanych w latach 1946-1980 za cenę obniżoną o 80%, zaś mieszkający w domach wybudowanych po 1980r. za cenę obniżoną już tylko 0 75%.

Z art. 7 i art. 16 Konstytucji wynika, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 8 Konstytucji stanowi, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP : "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne."

Zasada równości wyrażona w tym przepisie oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, maja być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących.

Oceniając regulację prawną z punku widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej, czy można wskazać wspólną cechę istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa.

W przedmiotowej uchwale Rada Miasta O. przyjęła jako kryterium zróżnicowania zamieszkiwanie w budynkach wybudowanych do roku 1945, w latach 1946-1980, i po roku 1980. Jednakże § 9 dotyczy wszystkich najemców mieszkań komunalnych w O. – jest to wspólna cecha istotnie uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa.

Podstawą zróżnicowania będzie zatem wartość każdej nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego, który rok wybudowania budynku musi w swoich szacunkach uwzględnić. Rok budowy musi być uwzględniony, lecz nie może mieć on wpływu na wysokość udzielonej bonifikaty, gdyż nie jest elementem decydującym o stanie technicznym budynku. Stan techniczny budynków starszych może być taki sam lub lepszy od nowszych.

Paragraf 9 ust. 2 nie stanowi w swej treści samoistnego naruszenia prawa, Jednakże jest on nierozerwalnie związany z § 9 ust. 1 i nie może samoistnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dlatego też, ze względu na stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1, należy również stwierdzić nieważność ust. 2 tegoż paragrafu.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w zakresie stwierdzenia nieważności § 9 uchwały Nr XXIV/200/04 z dnia 26 listopada 2004 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miasta O.

Skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie przepisów procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 1591 ze zm.). W związku z powyższym wnosi o uchylenie tego aktu nadzoru w części zaskarżenia.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko Wojewody w zakresie interpretacji zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest błędne.

Przede wszystkim przedmiotowa uchwała Rady Miasta O. określone uprawnienie, tj. bonifikatę przyznaje wszystkim najemcom wykupującym lokal mieszkalny, nie czyniąc w tym zakresie żadnych wyjątków, które mogłyby być uznane za dyskryminujące.

Dokonanie analizy przyjętego kryterium różnicowania według wieku budynków, pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Zdaniem skarżącej, Wojewoda pomija całkowicie fakt, że najemcy komunalnych mieszkań w O. zamieszkują w lokalach położonych w budynkach różniących się tak wiekiem, jak i standardem i technologią wykonania, a także stanem technicznym. Najemcy nie mieszkają więc w jednakowych lokalach, co powoduje, że ich sytuacja jest zdecydowanie różna. Większość budynków starych mieści się w strefie ochrony konserwatorskiej (obszar Starego Miasta), co skutkuje określonymi wymogami w zakresie remontów i restauracji tych budynków, znacznie obciążających ich właścicieli. Bardzo wysoki stopień dekapitalizacji budynków starych wymaga zdecydowanie wyższych nakładów finansowych na zachowanie struktury budynkowej niż w budynkach młodszych wiekowo i zbudowanych w innej technologii. Ponadto właściciele, którzy nabywają lokale w starych kamienicach muszą liczyć się z faktem krótszego okresu ich użytkowania.

Wszystkie wyżej wymienione okoliczności stanowią podstawę świadomych działań gminy, zmierzających do umożliwienia w równym stopniu nabywania lokali w różnych wiekowo budynkach ( popyt na lokale w starych budynkach jest zdecydowanie słabszy), a nadto dla realizacji nadrzędnego celu jakim jest zabezpieczenie środków budżetowych niezbędnych do realizacji licznych zadań własnych gminy i zadań publicznych oraz zabezpieczenia szeregu celów społecznych. Oznacza to tym samym, że wszystkie wyżej wymienione okoliczności stanowią także podstawę umożliwiającą różnicowanie wysokości bonifikaty stosowanej przy wykupie lokali.

Rozumienie zróżnicowania wysokości bonifikat w powyższym kontekście jednoznacznie wskazuje, że różnicowanie takie jest całkowicie uzasadnione i sprawiedliwe społecznie. Także co do tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji zasady sprawiedliwości społecznej ( wyrok TK 7/98 OTK 1998/6/96).

Tak więc nie każde różnicowanie jest traktowane wyłącznie jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli. Dopiero wprowadzenie nieuzasadnionego w świetle Konstytucji RP zróżnicowania narusza zasadę równości. Regulacja § 9 przedmiotowej uchwały nie stanowi przejawu nieuzasadnionego różnicowania najemców, a wręcz przeciwnie, zróżnicowanie to znajduje uzasadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzuca naruszenie przepisów procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu oznacza, że organ nadzoru wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jednocześnie zobowiązany do zawiadomienia organu gminy o wszczęciu takiego postępowania ( art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 ust. 1 i 4 kpa). Wojewoda nie zawiadomił Rady Miasta O. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, uchybiając tym samym wyżej wskazanym przepisom procedury. Gdyby organ nadzoru powiadomił Radę Miasta O. o wszczęciu postępowania w tej sprawie, pozwoliłoby to jej na zajęcie czynnego stanowiska w toczącym się postępowaniu i umożliwiło przedstawienie argumentacji i wyjaśnień co do podstaw i przyczyn określonej regulacji w prawie miejscowym.

Ponadto skarżący zarzuca organowi nadzoru niejednolitość orzeczniczą, gdyż odmiennie ocenia uchwały rad innych gmin, które w swoich treściach również zawierają zapisy różniące wysokości bonifikat przysługujących przy sprzedaży lokali mieszkalnych lub gruntów. Na dowód czego do skargi załączone zostały kserokopie kilkunastu uchwał innych rad gmin.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda podnosi, że w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, iż podstawą różnicowania będzie wartość każdej nieruchomości. Z kolei wartość nieruchomości określana jest na podstawie wyceny nieruchomości dokonanej zgodnie z przepisami działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego. Przepisy te określają między innymi podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tak więc rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany wyraźnym przepisem do uwzględnienia przy dokonywaniu wyceny nieruchomości jej stanu technicznego mającego często związek z wiekiem budynku. Jednakże rok budowy budynku nie jest zawsze wyznacznikiem decydującym o aktualnym stanie technicznym budynku. Zawsze jednak stan ten będzie uwzględniony w cenie budynku. A zatem kolejne zmniejszenie ceny o różnicę w wysokości między udzielonymi bonifikatami powoduje uprzywilejowanie nabywców budynków starszych w stosunku do nabywców budynków nowszych.

Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze nie uchybiło przepisom dotyczącym prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, gdyż żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, iż organ nadzoru wszczynając takie postępowanie, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten można by wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 i 4 kpa. Z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Zdaniem organu nadzoru przy sprawdzaniu jedynie zgodności przedmiotowej uchwały z prawem postępowanie wyjaśniające było zbędne i nie było potrzeby składania przez gminę wyjaśnień.

Ponadto skarżąca jest w błędzie podnosząc, że z faktem opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa D. wiąże się domniemanie jej zgodności z prawem. Brak jest bowiem przepisu prawa ustanawiającego takie domniemanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny badając zaskarżony akt czyni to według stanu prawnego obowiązującego w dniu podjęcia tego aktu, a nie w dniu orzekania.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego dotyczące stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Miasta O.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4).

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 kpa ( wyrok NSA z dnia 18.09.1990r, Sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz.2). Art. 91 ust. 1 usg stanowi w pełni samodzielną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 91 ust. 1 i ust. 4 wynika gradacja naruszeń prawa ( istotne, nieistotne), z którymi powiązane zostały określone skutki. Każde zatem istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które klasyfikowane być mogą w kategorii istotnego naruszenia prawa. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa jak : podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W wyroku z dnia 22 sierpnia 1990r. sygn. akt SA/Gd 796/90 NSA wyraził pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Także w nauce prawa wskazano, iż sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Nie ma tej sprzeczności, jeśli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego

uznania, w takim przypadku nie można mówić o nieważności uchwały w rozumieniu art. 91 ust. 1 powołanej ustawy.

Według przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - stanowiącego materialnoprawną podstawę wyrażenia przez Radę Miasta O. zgody na udzielenie bonifikaty – właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana:

- jako lokal mieszkalny,

- w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i ust.2.

Jak z powyższego wynika, możliwość zastosowania bonifikat stanowi – w tym wypadku – dla organów gminy uprawnienie a nie obowiązek, z którego mogą korzystać lub nie. Przepis ten ani dalsze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wprowadzają żadnych kryteriów, według których odpowiednio wojewoda, rada lub sejmik mogą ustanawiać wielkość tych bonifikat.

W rozpoznawanej sprawie ocena legalności podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego wymaga badania, czy sięgnięcie przez organ nadzoru do tych przepisów Konstytucji, które mogą być stosowane bezpośrednio ( art. 8 ust. 2 Konstytucji), a to w celu sprawdzenia, czy uchwalenie różnych wielkości bonifikaty przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych ma charakter dyskryminujący, czy też nie ( art. 32 Konstytucji). Standard państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wymaga, aby ewentualne przyczyny zastosowania wielkości bonifikaty przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych nie miały charakteru dowolnego i odpowiadały zasadom prawidłowej gospodarki mieniem gminy.

Tak więc zasada równości, do której odnosi się wprost organ nadzoru, wyrażona w art. 32 Konstytucji wskazująca, że "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne," oznacza nakaz jednakowego traktowania każdej jednostki przez organy władzy publicznej w procesie stosowania prawa. W odniesieniu do tego przepisu Trybunał Konstytucyjny stwierdził w jednym z orzeczeń, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych ) charakteryzujące się daną cechą istotną ( relewantną) w równym stopniu winni być traktowani równo. A więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest doskonale znane obu stronom postępowania sądowoadministracyjnego, do którego odnoszą się w treści swoich pism procesowych. W ramach tej formuły mieszczą się trzy istotne sformułowania : 1) wszyscy są wobec prawa równi, 2) wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, 3) nikt nie może być z jakichkolwiek przyczyn dyskryminowany.

Tak rozumiana zasada równości nie może być jednak interpretowana w oderwaniu od uniwersalnej wartości wyrażonej w art. 2 a odnoszącym się do tego, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konstytucja RP nie tylko wysoko ceni sprawiedliwość, lecz każe ją urzeczywistniać zarówno w procesie tworzenia jak i stosowania prawa. Nigdzie jednak nie definiuje tego określenia.

Z przepisów Konstytucji RP wynika, adresowany do wszystkich stanowiących prawo, bezwzględny nakaz rozważenia, czy przygotowywany projekt regulacji, odpowiada zasadzie sprawiedliwości społecznej, inaczej mówiąc, czy prawo to w trakcie jego stosowania będzie sprawiedliwe.

Według "Wielkiej encyklopedii prawa" ( Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, 2000 Białystok-Warszawa), sprawiedliwość wydaje się być drogą umożliwiającą przenikanie do prawa przekonań społeczeństwa co do tego, jakiego rozstrzygnięcia w konkretnym wypadku, uwzględniającym obowiązującą regulację prawną oraz stan świadomości społecznej, wymaga zasada równości ludzi.

Wskazać także należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. w art. 165 ust. 2 zagwarantowała jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym, samodzielność podlegającą ochronie sądowej. Oznacza to, że samodzielność ta dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994r. ( W. 10/93, OTK w 1994r., cz. II, poz. 46) stwierdził, że "jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności".

Samodzielność samorządu terytorialnego – na co wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny – nie jest wartością absolutną. Może być ograniczona w drodze ustawy, pod warunkiem, że ograniczenia takie znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych wartościach.

Wszelka ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być interpretowane rozszerzająco. Nie może być ona także nadmierna, co oznacza, że nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje pomiędzy wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie ( wyrok z 24 marca 1998r., sygn. K.40/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 12).

Konstytucja RP i ustawy samorządowe , przyznając samorządowi terytorialnemu samodzielność, stanowią, że organy władzy publicznej, a takimi są też organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Zatem o zakresie samodzielności samorządu terytorialnego decydują ustawy. Wskazać należy przy tym, że samodzielność ta w większym stopniu dotyczy ich zadań własnych niż zleconych.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, a mianowicie oceny legalności działania organu nadzoru w zakresie przyjętych rozwiązań prawnych zawartych w kwestionowanym § 9 uchwały Rady Miasta O. wskazać należy, że Wojewoda Dolnośląski , zdaniem składu orzekającego, nie rozważył spornego zagadnienia wszechstronnie ( również pod kątem samodzielności gminy i zasady sprawiedliwości społecznej), ograniczając się tylko do oceny przyjętych w uchwale rozwiązań w świetle jednej z zasad konstytucyjnych, tj. zasady równości wobec prawa. Tak dokonana przez organ nadzoru jednostronna ocena prawna jest niepoprawna i niepełna. Oczywistym bowiem jest, że "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Zatem zgodnie z zasadą równości ale w kontekście zasady sprawiedliwości społecznej, która jest nadrzędna, należy stwierdzić, iż "wszyscy najemcy komunalnych lokali mieszkalnych w O. winni mieć taką samą bonifikatę nabywając od gminy zajmowany lokal, pod warunkiem, że wszyscy spełniają wspólną cechę istotną (relewantną)". Tą wspólną cechą istotną może być, tak jak przyjęła w niniejszej sprawie Rada Miasta O., np. kryterium wieku budynku. To bowiem rada gminy jako organ stanowiący gminy, wyraża zgodę w formie uchwały, na zastosowanie określonej bonifikaty, mając na uwadze ustawowy obowiązek realizacji całości bardzo licznych zadań gminy i zapewnienia jej pokrycia finansowego na te zadania. Zatem tylko właściwy organ gminy a nie organ nadzoru może właściwie ocenić zarówno potrzeby gminy, jak i jej zobowiązania, a także decydować o przyjęciu określonego kryterium do zastosowania bonifikaty. W ramach tego samego kryterium – przedziału czasowego wybudowania budynku mieszkalnego – bonifikata jest taka sama. W tym wypadku również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów, które należałoby uwzględnić podejmując decyzję (wyrażając zgodę) w sprawie zastosowania bonifikaty.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda Dolnośląski stwierdzając nieważność § 9 uchwały Rady Miasta O. Nr XXIV/200/04 z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości Miasta O., dokonał istotnej i nieuzasadnionej ingerencji w uprawnienia właścicielskie Miasta O., przyjmując sprzeczność z art. 32 Konstytucji zakwestionowanego przepisu, czym naruszył przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut naruszenia procedury w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta O. Postępowanie to jest bowiem szczególnym rodzajem postępowania. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają, jakie czynności procesowe obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Jednakże, stosownie do art. 91 ust. 5, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Postępowanie to wszczynane i prowadzone jest z urzędu, tylko wówczas, gdy po wstępnej kontroli treści uchwały uzna za prawdopodobne, że badany akt jest wadliwy. Ustawodawca postanowił bowiem odrębnie o obowiązku doręczenia organowi nadzoru uchwały rady gminy ( art. 90 ust. 1) oraz o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 ust. 2), a więc nie łączy tych dwóch czynności (doręczenia aktu i wszczęcia postępowania). Zatem organ nadzoru winien powiadomić Radę Miasta O. o wszczęciu takiego postępowania, w trybie art. 61 ust. 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak powiadomienia, w niniejszej sprawie, przez organ nadzoru organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności badanej uchwały, stanowi naruszenie procedury administracyjnej mogące mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiono gminie wyjaśnienie przesłanek, które zadecydowały o brzmieniu spornego przepisu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 9 powołanej wyżej uchwały jako naruszające prawo, podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II i II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 151 i 200 powyższej ustawy.