Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1893/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1; art. 2 ust. 1; art. 13 ust. 1; art. 16 ust. 1; art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

W dniu [...] czerwca 2015 r. M. B., w związku z uchwaleniem w dniu 22 stycznia 2015 r. ustawy o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008 - 2015 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 143), dalej: "ustawa zmieniająca", złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontaktów prenotyfikacyjnych Prezesa UOKIK z Komisją Europejską oraz wytworzonej w związku z tą procedurą dokumentacji, a także dotyczącej postępowania notyfikacyjnego prowadzonego przez Komisję oraz dokumentacji związanej z tym postępowaniem, w tym planu (planów) zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24). Wniosek zawierał 8 pytań dotyczących ww. problematyki.

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. udostępniono wnioskodawcy informację publiczną w zakresie pytania zawartego w pkt 1-5, pkt 6 tiret pierwsze oraz pkt 7 w zakresie przekazania Komisji Europejskiej planu zamknięcia.

Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, powołując w podstawie prawnej art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) treści zgłoszenia notyfikacyjnego złożonego przez Prezesa UOKiK w związku z notyfikacją ustawy zmieniającej lub projektu ustawy zmieniającej do Komisji Europejskiej, w tym wszelkich załączników oraz innych informacji i dokumentów złożonych przez Prezesa UOKiK wraz ze zgłoszeniem notyfikacyjnym,

2) treści wszelkich innych pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Komisji przez Prezesa UOKiK na żądanie Komisji lub z własnej inicjatywy, dotyczących postępowania notyfikacyjnego,

3) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez Komisję w związku z postępowaniem notyfikacyjnym,

4) treści planu zamknięcia lub planów zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. oraz wszelkich ich zmian,

5) treści wszelkich - innych niż plan zamknięcia (plany zamknięcia) oraz ich zmiany - pism, dokumentów oraz innych informacji przekazanych Komisji przez Prezesa UOKiK, na żądanie Komisji lub z własnej inicjatywy, w związku z planem zamknięcia, (planami zamknięcia) lub ich zmianami,

6) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez Komisję w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UOKiK wskazał, iż dokumenty przekazane Komisji Europejskiej w toku postępowania notyfikacyjnego były sporządzone przez Ministerstwo Skarbu Państwa, które posiada wiedzę na temat tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic ustawowo chronionych, które mogą być zawarte w żądanej dokumentacji. Dopiero zatem po uzyskaniu ww. informacji z Ministerstwa Skarbu Państwa Prezes UOKiK mógłby dokonać weryfikacji, czy rzeczywiście wnioskowane dokumenty zawierają tajemnicę ustawowo chronioną, a następnie przygotować dokumentację w wersji, która mogłaby być udostępniona. Organ podkreślił, iż nie posiada informacji w formie, która mogłaby być udostępniona i nie jest w stanie jej przygotować w oparciu o wiedzę, którą posiada. Przygotowanie informacji wymagałoby zaangażowania intelektualnego, a z uwagi na objętość materiału (łącznie ok. 400 stron) byłoby pracochłonne i czasochłonne. Z tego względu informacje objęte wnioskiem należy zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.

Następnie Prezes UOKiK stwierdził, iż w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem organu, okoliczności wskazane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., w tym zajmowanie się problematyką pomocy publicznej w pracy zawodowej i dydaktycznej, nie przesądza o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Również powołanie się na zamiar wnioskodawcy uczestniczenia w debacie publicznej dotyczącej polityki polskich władz odnośnie pomocy publicznej w sektorze energetycznym jest niewystarczające w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał, że dysponuje instrumentami, które pozwoliłyby mu na zgłoszenie konkretnych postulatów, które będą efektem tej debaty. Nie można zatem stwierdzić, że wnioskodawca posiada możliwość realnego wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym.

Niezależne od powyższego, Prezes UOKiK wskazał, iż wnioskowana informacja publiczna, która w istocie obejmuje akta postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa prowadzonego obecnie przez Komisję, nie mogłaby zostać udostępniona na gruncie obowiązujących przepisów unijnych. W tym zakresie organ powołał rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu i Rady z dnia 30 maja 2001r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., s. 43), dalej: "rozporządzenie (WE) 1049/2001" wskazując, iż reguluje ono dostęp do akt Komisji i ma zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez Komisję, tj. nie tylko do tych przez Komisję sporządzonych, ale również przez nią otrzymywanych i pozostających w jej posiadaniu (art. 2 ust. 3). Organ podkreślił również, że ww. rozporządzenie ustanawia ograniczenia w dostępie do dokumentów przechowywanych przez Komisję ze względu na ochronę interesu handlowego osoby fizycznej lub prawnej, ochronę postępowania sądowego lub opinii prawnej, ochronę celu kontroli, dochodzenia, audytu, chyba że za ich ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny (art. 4 ust. 2).

Prezes UOKiK powołał również orzeczenia sądów unijnych (wyrok Sądu (druga izba) z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie T-623/13; wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 29 czerwca 2010 r. C-139/07 P; publ. eur-lex.europa.eu), w których zaprezentowano pogląd, iż w stosunku do dokumentów z akt postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa istnieje ogólne domniemanie, iż ich ujawnienie stwarza zagrożenie dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw oraz ochrony celów dochodzenia dotyczących tych postępowań. Z tego względu tylko państwo członkowskie posiada do nich dostęp.

Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie, wnioskodawca żądał dostępu do akt administracyjnych Komisji zgromadzonych w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa, ale nie wykazał, że żądane dokumenty nie są objęte zakresem ww. domniemania, albo że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie tych dokumentów.

Organ powołał również treść art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE L 83 z dnia 27 marca 1999r., s. 1), dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999", zgodnie z którym Komisja i Państwa Członkowskie, ich urzędnicy i inni pracownicy, włącznie z niezależnymi biegłymi, nie mogą ujawniać informacji, w których posiadanie weszli w wyniku zastosowania niniejszego rozporządzenia i które są objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy zawodowej. Powyższe oznacza, że dokumentacja z akt postępowania toczącego się przed Komisją w sprawie kontroli pomocy państwa nie może zostać udostępniona ani przez Komisję (chyba, że wnioskowane dokumenty nie są objęte zakresem domniemania albo, że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie tego dokumentu), ani przez Prezesa UOKiK.

Końcowo organ wskazał również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1868/12, w którym stwierdzono, że art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano również, że dokumenty wytworzone na potrzeby prowadzonego przed Komisją postępowania pozostają w gestii Komisji, co oznacza, że organ, który je wytworzył (w tym przypadku Minister Finansów), nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z tego względu, że jest ich autorem.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. B. zarzucił naruszenie:

- art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na błędne uznanie wnioskowanej informacji za informację przetworzoną,

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 k.p.a. poprzez częściowe oparcie lub uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od stanowiska Ministra Skarbu Państwa, który nie był stroną postępowania, ani też nie został upoważniony do udziału w postępowaniu i którego nie dotyczą jakiekolwiek ewentualne dobra prawnie chronione (w tym tajemnica przedsiębiorstwa),

- w przypadku uznania wnioskowanej informacji, wbrew stanowisku strony, za informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji ze względu na błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego,

- art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 polegające na błędnym uznaniu, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie w prowadzonym przez organ krajowy postępowaniu o udostępnienie informacji i dokumentów posiadanych przez ten organ,

- art. 2 ust 1 u.d.i.p. oraz art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 polegające na błędnym uznaniu, że ww. przepis, regulujący kwestie tajemnicy zawodowej urzędników uczestniczących w postępowaniach z zakresu pomocy publicznej, deroguje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z podniesionymi zarzutami M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o udzielenie przez Prezesa UOKiK wnioskowanej informacji publicznej.

Prezes UOKiK nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2015 r. podtrzymał stanowisko, iż żądana przez stronę informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. O takim charakterze świadczy okoliczność, że organ nie posiada gotowej informacji w wersji, która mogłaby być udostępniona oraz, że nie jest w stanie przygotować takiej informacji bez przeprowadzenia niezbędnej selekcji i analizy dokumentów pod kątem danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Dla przeprowadzenia tej analizy Prezes UOKiK musiałby korzystać z pomocy Ministerstwa Skarbu Państwa, jako autora dokumentacji związanej z notyfikacją. Byłby to złożony proces angażujący pracowników organu, czasochłonny, a jego wynikiem byłaby informacja zasadniczo różniąca się od informacji, którą dysponował organ w chwili złożenia wniosku.

Organ podtrzymał również stanowisko, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, iż zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena argumentów mających przemawiać za udostępnieniem żądanej informacji ze względu na ww. przesłankę -jest trafna. Wnioskodawca bowiem, jakkolwiek jest specjalistą w dziedzinie pomocy publicznej, nie wykazał, że swoją pozycję jest w stanie wykorzystać do realnego usprawnienia funkcjonowania organów państwa w związku z uzyskaną informacją publiczną.

Odnośnie argumentacji strony w kwestii roli debaty publicznej w demokratycznym państwie prawa, organ wskazał, iż owa debata może co najwyżej pośrednio wpływać na poprawę działania organów państwa, co jest niewystarczające do uznania, że stanowi ona realny instrument wprowadzania postulowanych zmian. W ocenie organu, gdyby przyjąć stanowisko strony, każdy uczestnik debaty publicznej mógłby wnioskować o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, albowiem każdy aspekt działalności państwa - a tego w istocie dotyczy informacja publiczna - może potencjalnie stanowić przedmiot debaty publicznej.

Organ wskazał, iż nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Zaznaczył, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy dokumentów stanowiących akta postępowania notyfikacyjnego prowadzonego przez Komisję. Dokumenty te zostały wytworzone w celu dokonania notyfikacji. Jednakże fakt, iż znajdują się one w dyspozycji Prezesa UOKiK, nie zmienia ich statusu jako dokumentów dotyczących postępowania przed organem unijnym, które nie podlegają udostępnieniu.

Organ podkreślił, iż w okolicznościach niniejszej sprawy aktualny pozostaje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1868/12, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. M. B. zarzucił naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na błędnym uznaniu wnioskowanej informacji za informację publiczną przetworzoną,

2) naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez częściowe oparcie lub uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy od stanowiska Ministra Skarbu Państwa, który nie był stroną postępowania, ani też nie został upoważniony do udziału w postępowaniu i którego nie dotyczą jakiekolwiek ewentualne dobra prawnie chronione (w tym tajemnica przedsiębiorstwa),

3) w przypadku uznania wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na błędnym uznaniu, że nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego"

4) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 ze względu na błędne uznanie, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie w prowadzonym przez organ krajowy postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej posiadanej przez ten organ,

5) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 polegające na błędnym uznaniu, że ww. przepis rozporządzenia regulujący kwestie tajemnicy zawodowej urzędników uczestniczących w postępowaniach z zakresu pomocy publicznej, deroguje przepisy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący zaznaczył, że Prezes UOKiK jedynie domniemywa, że dokumenty objęte wnioskiem skarżącego mogłyby potencjalnie zawierać tajemnicę przedsiębiorstwa, odstąpił natomiast od ustalenia, czy i które ich części tę tajemnicę istotnie zawierają. Organ ograniczył się zresztą do wielokrotnego i konsekwentnego podkreślania, że zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa w aktach postępowania jeszcze nie ustalił, a jedynie uzyskał w tej mierze instrukcje od innego organu (Ministra Skarbu Państwa), którym podporządkował się wydając w sprawie decyzje odmowne.

Zdaniem skarżącego, Prezes UOKiK w dramatyczny sposób przedstawia nieodwracalne uwikłanie dokumentów postępowania notyfikacyjnego w sferę tajemnicy przedsiębiorstwa, które miałoby w znacznej mierze paraliżować działanie UOKiK. Strategia ta jest jednak nietrafiona, bowiem znacząca część, jeśli nie większość zgłoszenia notyfikacyjnego oraz pozostałych informacji objętych wnioskiem dotyczy kwestii, które nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Dotyczy to w szczególności charakterystyki notyfikowanego środka pomocowego oraz uzasadnienia zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.

Wobec powyższego, nie ma racji organ twierdząc, że przedmiotem wniosku informacyjnego jest informacja publiczna przetworzona. Jeśli jednak zaakceptować ten pogląd, to nieuzasadnione jest stanowisko, iż skarżący nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego.

Prezes UOKiK całkowicie pominął bowiem rolę jaką w demokratycznym państwie prawa odgrywa debata publiczna, w szczególności dotycząca problematyki interwencji państwa w sprawy gospodarcze, zaangażowania państwa w restrukturyzację sektorów szczególnie wrażliwych społecznie, czy też wydatkowania środków publicznych w celu wsparcia określonych selektywnie przedsiębiorstw. Nie jest to jedynie przejaw pobocznej aktywności społecznej, pozbawionej realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, lecz stanowi właśnie forum kształtowania się opinii publicznej w powyższych kwestiach i źródło nacisku na władze publiczne stymulujące rozwój polityki państwa. Osoby specjalizujące się w dziedzinie pomocy publicznej są zazwyczaj dla realizacji interesu publicznego szczególnie pożyteczne, gdyż stanowią niezależne od zainteresowanych organów państwa źródła merytorycznej wiedzy oraz oceny poczynań i zamierzeń organów w tym zakresie. Osoby te posiadają zatem bez wątpienia, z zachowaniem wszelkich proporcji, charakter, który stwarza im realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym.

Zdaniem skarżącego, całkowicie chybione jest również powoływanie się przez Prezesa UOKiK na przepisy rozporządzenia nr 1049/2001. Akt ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez instytucje unijne, natomiast nie dotyczy w ogóle postępowań w sprawie dostępu do informacji publicznej prowadzonych przed organami krajowymi w trybie przepisów prawa krajowego. Organ nie uwzględnił zresztą ww. rozporządzenia przekazując stronie skarżącej pozostałe informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co świadczyłoby o naruszeniu przez organ w tym zakresie przepisów ww. aktu.

Nietrafne jest również stanowisko organu, jakoby wniosek dotyczył akt postępowania przed Komisją, bowiem dotyczył on wyłącznie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK, zaś okoliczność uzyskania przez Komisję Europejską dokumentów znajdujących się w tych aktach w osobnym trybie nie zmienia faktu, że akta te pozostają nadal aktami organu krajowego, a przez to informacją publiczną podlegającą udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach prawa krajowego.

W niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 zostały powołane jako okoliczność odbierająca polskim władzom możliwość udostępnienia informacji publicznej jakoby z przyczyn zewnętrznych (które zresztą nie zostały wykazane, skoro Komisja w ogóle nie miała możliwości wypowiedzieć się w sprawie), podczas gdy w istocie powodem odmowy udostępnienia jest właśnie stanowisko polskich władz. Ponadto, poufność akt postępowania Komisji chronić ma przede wszystkim interes procesowy samej Komisji, podczas gdy polskie władze usiłują w ten sposób chronić w zasadzie wyłącznie swój interes.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Realizacji konstytucyjnego prawa do informacji służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował konstytucyjne uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, nie później niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jednakże w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, podmiot obowiązany winien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

Przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący uczynił treść dokumentów zgromadzonych w toku postępowania notyfikacyjnego toczącego się przed Komisją Europejską pod nr [...]. Notyfikacją tą objęty został projekt programu pomocowego dla sektora górnictwa węgla kamiennego. Program ten, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE L 83 z dnia 27 marca 1999 r., s. 1), oraz decyzją Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24), podlega ocenie Komisji Europejskiej pod kątem zgodności z właściwym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego. Powyższe akty unijne zawierają regulacje dotyczące procedury działania Komisji oraz zakresu informacji przekazywanych przez państwo członkowskie dla umożliwienia Komisji przeprowadzenia postępowania i podjęcia decyzji. Notyfikacji programu pomocowego Komisji Europejskiej - po podjęciu uchwały Rady Ministrów o dokonaniu notyfikacji - dokonuje Prezes UOKiK. Powyższe wynika z art. 20 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.). Prezes UOKiK reprezentuje również stronę polską przed Komisją Europejską w toku postępowania notyfikacyjnego (art. 21 ust. 1 ww. ustawy).

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jako organ władzy publicznej, jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Bezspornym jest również, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokumenty objęte postępowaniem notyfikacyjnym przed Komisją Europejską dotyczą niewątpliwie działalności publicznej i zamierzeń władzy wykonawczej w zakresie polityki wewnętrznej i finansowej Państwa.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. Lex nr 291357, uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Prezesa UOKiK zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w sentencji decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...] września 2015 r. Powyższa ocena jest prawidłowa, choć nie wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu ww. decyzji są trafne.

Sąd podziela stanowisko organu, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w świetle przepisów Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., s. 43), który to akt przewiduje odrębny reżim prawny dostępu do informacji publicznej, aniżeli określony w u.d.i.p.

Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że określonego rodzaju informacje mogą być udostępniane tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych szczególnych zasadach.

Pod pojęciem innych ustaw należy również rozumieć przepisy prawa unijnego, o ile znajdują się w nich stosowne regulacje dotyczące udostępniania pewnych kategorii informacji publicznych. Przepisy takie znajdują się w ww. rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001. Przepis art. 19 ww. rozporządzenia stanowi, iż rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie, co należy zaznaczyć, jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie.

Zauważyć również należy, że preambuła rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w pkt 10 stanowi, że dla zapewnienia większej otwartości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tyko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. Według pkt 15 preambuły, nawet jeśli ani celem, ani skutkiem niniejszego rozporządzenia nie jest zmiana przepisów krajowych dotyczących dostępu do dokumentów, z zasady lojalnej współpracy regulującej stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi wynika jednoznacznie, że państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby nie utrudniać właściwego stosowania rozporządzenia i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa przyjętych przez instytucje.

Przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że odnosi się ono do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Powyższa regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że otrzymywane przez Komisję Europejską dokumenty mogą być udostępniane na zasadach określonych w rozporządzeniu wówczas, gdy wniosek kierowany jest do tego organu. Dostęp do takich dokumentów nie może być regulowany odmiennie wówczas, gdy wniosek jest kierowany do wytwórcy dokumentów, którym jest organ administracji polskiej. Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałyby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy polskiej administracji i kierowanych do instytucji Unii Europejskiej należy stosować odmienne reżimy prawne, w zależności od tego, do którego z organów (polskiego czy unijnego) skierowany zostanie wniosek o udostępnienie. Przeciwnie, powołany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Powyższe stanowisko, które w całości podziela Sąd w składzie orzekającym, zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 628/14 (publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12 (pub. j.w.).

W świetle powyższego nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 poprzez błędne przyjęcie, że ww. rozporządzenie ma zastosowanie do wniosku informacyjnego z dnia [...] czerwca 2015 r. Jak wprost wynika z treści ww. przepisu, przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich dokumentów znajdujących się w gestii instytucji unijnej, tj. dokumentów sporządzanych, otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Nie ma tym samym racji skarżący twierdząc, że pomimo posiadania przez Komisję Europejską dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania notyfikacyjnego, wniosek o ich udostępnienie, który został skierowany do Prezesa UOKiK, winien być realizowany na zasadach określonych w przepisach prawa krajowego, tj. w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że z chwilą przekazania przez Prezesa UOKiK dokumentów związanych z prowadzonym przed Komisją postępowaniem notyfikacyjnym, względem tych dokumentów znajduje zastosowanie ww. rozporządzenie. Prezes UOKiK nie jest już bowiem dysponentem ww. dokumentów i nie może ujawniać ich treści, choć jest mu ona znana z urzędu.

Przepis art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 ustanawia wyjątki od ogólnej zasady jawności dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a tiret czwarte ww. rozporządzenia, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej lub gospodarczej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, postępowania sądowego lub opinii prawnej, celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba, że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 4 ust. 3 rozporządzenia, dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W ww. przepisie określono przesłanki odmowy udostępnienia dokumentu w sytuacji, gdy ujawnienie dokumentu mogłoby naruszyć proces decyzyjny.

Powołany wyżej przepis art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako taki może stanowić podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej przez organ polskiej administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 1868/12; publ. j.w.).

W rozpoznawanej sprawie Prezes UOKiK prawidłowo powołał art. 4 ww. rozporządzenia, w sytuacji gdy udostępnienie wnioskowanych dokumentów mogło mieć wpływ na toczące się przed Komisją Europejską postępowanie notyfikacyjne (jak wyjaśnił obecny na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. pełnomocnik organu w dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. postępowanie było w toku i nadal się toczy). Wnioskowane dokumenty, co należy podkreślić, obejmują wniosek notyfikacyjny wraz z załącznikami, Plan zamknięcia oraz liczne informacje uzupełniające, przekazane na wezwanie Komisji, w tym dane dotyczące przedsiębiorstw działających w sektorze wydobycia i sprzedaży węgla kamiennego, odnoszące się do ich sytuacji ekonomicznej, struktury, wyników finansowych, planów biznesowych oraz możliwych działań restrukturyzacyjnych. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść i zakres tych danych, organ był uprawniony do odmowy ujawnienia żądanej dokumentacji uznając, że chroni w ten sposób interes publiczny w odniesieniu do finansowej i gospodarczej polityki państwa członkowskiego, a także interes handlowy osób prawych.

Zasadnie również organ wskazał dodatkowo, mając na względzie przytoczone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. fragmenty orzeczeń sądów unijnych, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji ze względu na "ogólne domniemanie" dotyczące postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa, iż ujawnienie dokumentów z akt postępowania w sprawie pomocy państwa może stwarzać zagrożenie dla ochrony interesów handlowych przedsiębiorstw, jak również dla ochrony celów tego postępowania. Jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r. (C-139/07 P) gdyby inni zainteresowani, niż państwo członkowskie, mogli uzyskać dostęp do tych dokumentów, system kontroli pomocy państwa były podważony.

Słusznie wskazał organ, iż wnioskodawca żąda akt administracyjnych Komisji zgromadzonych w ramach postępowania notyfikacyjnego w sprawie pomocy państwa. Uzasadnione jest zatem stanowisko, iż akta te mogą być objęte ogólnym domniemaniem, że ich udostępnienie może zagrażać zarówno interesom handlowym zainteresowanych osób prawnych jak i celom samego postępowania. Z tego względu tylko państwo członkowskie posiada dostęp do tych materiałów. Oznacza to, że celem uzyskania takich dokumentów wnioskodawca zobowiązany byłby wykazać, że nie są one objęte zakresem domniemania albo że nadrzędny interes publiczny uzasadnia ujawnienie wnioskowanych dokumentów. Tego jednak skarżący w toku przedmiotowego postępowania nie uczynił. Niewątpliwie bowiem akcentowana przez skarżącego specjalizacja naukowa oraz zawodowa w dziedzinie pomocy publicznej, zwłaszcza w sektorze energetycznym, jak również udział w debacie publicznej na temat polityki polskich władz w zakresie pomocy publicznej, w tym dyskusji na temat właściwej konstrukcji środków pomocowych oraz ich efektywności w zakresie restrukturyzacji sektorów uzyskujących wsparcie, nie powoduje, że przesłanka "nadrzędności interesu publicznego" została w niniejszej sprawie spełniona.

Skarżący podnosił w skardze, iż w doniesieniu do wnioskowanych dokumentów Komisja Europejska nie miała możliwości wypowiedzieć się co do podstaw odmowy ich udostępnienia. Zaznaczyć jednak należy, że zważywszy na charakter i zakres przekazywanych przez stronę polską danych w związku z postępowaniem notyfikacyjnym, to Komisja zwróciła się do Prezesa UOKiK o udzielenie odpowiedzi, czy przekazane informacje mają charakter poufny. Strona polska odpowiedziała na powyższe pytanie twierdząco podkreślając, iż przekazane dane nie powinny być udostępniane osobom trzecim (powyższe wynika z nadesłanej do akt sądowych dokumentacji za pismem organu z dnia [...] grudnia 2015 r.). Nie ulega wątpliwości, że poczynione przez stronę polską zastrzeżenie dotyczy całości dokumentacji zgromadzonej w ramach postępowania notyfikacyjnego. Z powyższego wynika zatem, że zarówno po stronie Komisji Europejskiej jak i po stronie Prezesa UOKiK zaistniały przesłanki do odmowy udostępnienia dokumentów dotyczących postępowania notyfikacyjnego osobom trzecim.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że Prezes UOKiK w istocie naruszył przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, skoro przekazał skarżącemu część wnioskowanych informacji w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Organ bowiem nie udostępnił jakichkolwiek dokumentów objętych postępowaniem notyfikacyjnym, a jedynie udzielił odpowiedzi w zakresie samego faktu i terminu notyfikacji programu pomocowego, przekazania planu zamknięcia oraz sygnatury sprawy nadanej przez Komisję Europejską. W ww. piśmie organ poinformował dodatkowo skarżącego, że zgłoszenie notyfikacyjne oraz inne dokumenty związane z notyfikacją nie podlegają udostępnieniu osobom trzecim. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia przepisów ww. rozporządzenia, które w istocie reguluje kwestie dostępu do dokumentów instytucji unijnych, a te nie zostały udostępnione.

W świetle powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Prezes UOKiK prawidłowo uznał, iż wnioskowana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu na gruncie obowiązujących przepisów unijnych i zasadnie odmówił jej udzielenia w określonym w decyzji zakresie. Wprawdzie uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji, w części dotyczącej kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej, jest wadliwe, to jednak wadliwość ta nie mogła stanowić przesłanki uchylenia decyzji. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie, w świetle pozostałej argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji, odpowiada bowiem prawu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.