Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1653/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2 i ust. 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2022 r. znak WSO-I.621.1.89.2022 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania osób z miejsca pobytu stałego i czasowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 23 czerwca 2022 r., znak: WSO-I.621.1.89.2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie Wójta Gminy L. z [...] stycznia 2022 r., nr [...], – utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że do Wójta Gminy L. wpłynął 26 lipca 2021 r., wniosek M. C. o wymeldowanie osób z miejsca pobytu stałego i czasowego w budynku nr [...] w miejscowości M., gm. L. W uzasadnieniu wskazał on, że jest zobowiązany do rozebrania samowoli budowlanej znajdującej się na ww. nieruchomości, na dowód czego przedstawił kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w O. (dalej: "PINB") z [...] maja 2016 r., nr [...].

Organ I instancji, pismem z 29 listopada 2021 r. wezwał M. C. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawca podtrzymał stanowisko wyrażone we wniosku oraz wyjaśnił, że właściciel gruntu nie żyje. Dodatkowo dołączył korespondencję prowadzoną z właściwymi organami nadzoru budowlanego.

Wójt Gminy L. postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie nie może być wszczęte postępowanie administracyjne, ponieważ M. C. nie można przypisać przymiotu strony. M. C. wniósł zażalenie na to postanowienie.

Wojewoda przytoczył art. 61a § 1 k.p.a., stwierdzając, że zwiera on dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują, gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym, na mocy art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach meldunkowych oprócz osoby, której postępowanie dotyczy, przymiot strony przysługuje właścicielowi lub innemu podmiotowi dysponującemu tytułem prawnym do lokalu. Art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm., dalej: "u.e.l.") stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 (tj. właściwy ze względu na położenie nieruchomości), wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 (tj. posiadających tytuł prawny do lokalu), decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z art. 28 ust. 2b u.e.l., dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. Podmiotem upoważnionym do złożenia wniosku o wymeldowanie jest zatem właściciel, najemca, osoba posiadająca spółdzielcze prawo do lokalu.

Z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji (na podstawie informacji zawartych w rejestrze gruntów) wynika, że jako właściciel nieruchomości nr [...] w miejscowości M., gm. L. figuruje J. B. Ponadto zarówno z oświadczeń samego wnoszącego zażalenie, jak również z dokumentów załączonych przez niego do akt sprawy wynika, że nie posiada on tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie - jak twierdzi - jest inwestorem, który zamierza dokonać rozbiórki samowoli budowlanej.

Wojewoda stwierdził więc, że M. C. nie może zostać uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wymeldowania osób z miejsca pobytu stałego i czasowego w budynku nr [...] w miejscowości M., gm. L. i na jego wniosek nie może zostać wszczęte postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Zdaniem Wojewody, Wójt Gminy L. słusznie odmówił wszczęcia postępowania osobie, która nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Wojewoda uznał, że nie może odnieść się do kwestii podnoszonych w zażaleniu, ponieważ na obecnym etapie oceniał tylko zasadność odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Z tym postanowieniem nie zgodził się M. C., wnosząc pismem datowanym na 2 lipca 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z uwagi na "1. Ciążący na mnie obowiązek rozbiórki samowoli budowlanej, w postaci całości budynku mieszkalnego M. gmina L., rozbudowanego przez mnie, jako inwestora w 2014r. a stwierdzonego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w. w O. decyzją [...] [...] z dnia [...].05.2016r., utrzymaną w mocy, jako obowiązującą ostatecznie przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego WOP.764L318.202LAPH/ND z dnia 23.09.2021r. podlegająca wykonaniu" oraz "2. Budynek ten z mocy art. 28. Kodeksu postępowania administracyjnego (...) mam obowiązek rozebrać nawet w sytuacji, w której byłem tylko inwestorem, niemającym tytułu prawnego do nieruchomości M.gmina L. (...)".

Skarżący podniósł, że "Samowoli budowlanej nie mogę rozebrać z uwagi na: 1. zamieszkiwanie i zameldowanie w niej wielu osób, 2. niemożliwości dokonania rozbiórki bez: a) decyzji wymeldowania ludzi i opuszczenia przez nich nieruchomości, b)odłączenia wszelkich mediów podłączonych od w/w nieruchomości oraz mojego obowiązku powołania do prac rozbiórkowych kierownika, w celu zapewnienia prawidłowości wykonanych prac, aby zapewnić bezpieczeństwo życia, zdrowia ludzi oraz mienia w trakcie rozbiórki oraz zapewnienia bezpieczeństwa nieruchomości wybudowanych w sąsiedztwie. 3. okoliczności, o których informuję w dalszej części niniejszej skargi ".

Opisując swoją sytuację rodzinną i mieszkaniową wyjaśnił m.in., że został wprowadzony w błąd przez swoją żonę i jej matkę oraz siostry żony, że przedmiotowy budynek został zbudowany legalnie. Mając tam własne zameldowanie był o tym przekonany i nie budziło w jego ocenie wątpliwości. Mając zaufanie do swojej żony i jej rodziny, a nie będąc właścicielem budynku nawet nie mógł sprawdzić dokumentacji, dotyczących omawianej nieruchomości. Musiał rozbudować dom, aby jego dzieci i rodzina miały podstawowe warunki do normalnego życia. Przedstawienie dokumentacji do PINB nie było możliwe z powodu braku jakichkolwiek dokumentów, których nie pozostawił zmarły J. B. W ocenie skarżącego zadziwiający jest fakt, że budynek ma nadany adres, były w nim zameldowane osoby, zamieszkujące tą nieruchomość już wiele lat wcześniej, zanim skarżący w nim zamieszkał. Budynek ma podłączone również media.

Decyzja Sądu dotycząca nieruchomości przyczyni się również do jego rozliczenia z nakładów poniesionych w czasie trwania małżeństwa, gdy wystąpi z wnioskiem do sądu o podział majątku (o rozliczenie nakładów poczynionych w tym zakresie). W chwili obecnej pozostał bez własnego miejsca zamieszkania, bez jakiegokolwiek dochodu, z ogromną kwotą zadłużenia.

Skarżący dodał, że chce wykonać obowiązek rozbiórki budynku i ostatecznie dążyć do całkowitego zamknięcia wszelkich spraw dotyczących byłego małżeństwa. Jako spadkobierców po J. B. wymienił B. K., A. C., K. B. i A. L.

Skarga została uzupełniona pismem procesowym z 3 stycznia 2023 r., złożonym przez pełnomocnika (ustanowionego dla skarżącego z urzędu).

Pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

"1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również, jako kpa) w zw. z art. 61a § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji postanowienia organu I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w wyniku czego doszło do nierozpoznania istoty sprawy mimo, iż istniały podstawy do jej rozpoznania i wydania merytorycznej decyzji,

2) naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 2b, art. 24 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 25 ust. 1 i ust. 2 i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ II instancji i stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wymeldowanie, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że:

a) skarżący żądając czynności wymeldowania z budynku przeznaczonego do rozbiórki ma swój interes prawny, jako inwestor samowoli budowalnej,

b) skarżący żądając czynności wymeldowania z budynku przeznaczonego do rozbiórki, ma również obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016r., nr [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr ew. [...] w miejscowości M.,

c) nie jest możliwe zameldowanie na pobyt stały osób w samowoli budowlanej co do której organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do jej rozbiórki. Osoby zameldowane w przedmiotowej samowoli budowlanej nie mogą w niej przebywać z zamiarem stałego lub czasowego pobytu gdyż budynek ten został przez organy nadzoru budowlanego przeznaczony do rozbiórki, a obowiązek tej rozbiórki został poprzez ostateczną i podlegająca wykonaniu decyzję administracyjną nałożony na samego skarżącego, a co za tym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak po stronie skarżącego przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie osób z samowoli budowlanej.

3) naruszenie art. 28 ust. 2 i ust. 2b ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący żądając wszczęcia postępowania administracyjnego o wymeldowanie nie przedłożył do akt sprawy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości (samowoli budowlanej) mimo, że tytuł do dysponowania samowolą budowlaną i jej obowiązek rozbiórki przez skarżącego wynika z decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016r., nr [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na działce nr ew. [...] w miejscowości M., a co za tym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wykazanie przez skarżącego tytułu prawnego do powyższej samowoli budowlanej".

Pełnomocnik z urzędu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza mające wpływ na wynik sprawy zarówno przepisy prawa procesowego, jak i materialnego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego skutkuje tym, że organ nie rozpoznał istoty sprawy. Organ zobowiązany był do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie wymeldowania poszczególnych osób z samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, które uniemożliwiałyby wszczęcie postępowania administracyjnego i rozpoznanie żądania skarżącego w przedmiocie wymeldowania osób z posadowionej przez skarżącego samowoli budowlanej.

Poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji, doszło do nierozpoznania istoty sprawy mimo, że istniały podstawy do jej rozpoznania i wydania merytorycznej decyzji. Podstawą postanowienia organu odwoławczego był art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 2b, art. 24 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 25 ust. 1 i ust. 2 i art. 35 u.e.l. Powyższe przepisy zostały błędnie zastosowanie. Organ odwoławczy bezzasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wymeldowanie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych przez organy ustaleń faktycznych wynika, że skarżący żądając czynności wymeldowania z budynku przeznaczonego do rozbiórki ma swój interes prawny, jako inwestor samowoli budowalnej. Skarżący został w odrębnej ostatecznej decyzji administracyjnej (załączonej do akt niniejszej sprawy) uznany za osobę, która dokonała wybudowania samowoli budowlanej, w której obecnie zameldowane są poszczególne osoby. Skarżący żądając czynności wymeldowania z budynku przeznaczonego do rozbiórki ma interes prawny, a także ma do zrealizowania swój obowiązek wynikający z decyzji PINB z [...] maja 2016r., nr [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr ew. [...] w miejscowości M. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 24 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.e.l., obowiązek meldunkowy polega na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i ust. 2 u.e.l., pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem.

Zdaniem pełnomocnika, nie jest możliwe zameldowanie na pobyt stały osób w samowoli budowlanej, co do której organy nadzoru budowlanego zobowiązały skarżącego do jej rozbiórki. Osoby zameldowane w przedmiotowej samowoli budowlanej nie mogą w niej przebywać z zamiarem stałego lub czasowego pobytu, gdyż budynek ten został przez organy nadzoru budowlanego przeznaczony do rozbiórki, a obowiązek tej rozbiórki został (poprzez ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzję administracyjną) nałożony na samego skarżącego. Wobec czego skarżący ze względu na swój interes prawny i obowiązki określone na nim przez organ nadzoru budowlanego w ostatecznej i podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej - jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania osób z samowoli budowlanej, która ma zostać rozebrana przez samego skarżącego. Wobec czego nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, ze względu na brak po stronie skarżącego przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie osób z samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy naruszył także art. 28 ust. 2 i ust. 2b u.e.l., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżący żądając wszczęcia postępowania administracyjnego o wymeldowanie nie przedłożył do akt sprawy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. Tytuł do dysponowania samowolą budowlaną i jej obowiązek rozbiórki przez skarżącego wynika z decyzji PINB z [...] maja 2016r., nr [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na działce nr ew. [...] w miejscowości M. Zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 2b u.e.l., dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu. Zatem w ocenie pełnomocnika, nie było również podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na brak wykazania przez skarżącego tytułu prawnego do omawianej samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ odwoławczy prawidłowo odczytał charakter postepowania wywołanego zażaleniem i poprawnie rozpoznał sprawę w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), nie uchybiając zasadzie dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem było to, czy Wojewoda utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należycie wyłożył i zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i przesłanki jego zastosowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 61a § 1 ust. 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Art. 35 u.e.l. zawiera w swej hipotezie wskazanie, kto może skutecznie prawnie domagać się wymeldowania innej osoby. Jeżeli postępowanie nie jest prowadzone z urzędu, a na wniosek, to wniosek ów musi być złożony przez "właściciela lub podmiot wskazanych w art. 28 ust. 2" u.e.l. Tym samym, stroną, której przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymeldowanie może być wyłącznie właściciel lokalu lub podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu (art. 28 ust. 2b u.e.l.).

Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że osoba, która nie jest właścicielem lokalu, ani też innym podmiotem dysponującym tytułem prawnym do lokalu, nie może zainicjować postępowania w sprawie wymeldowania obywatela polskiego z danego lokalu (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 września 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 374/21, CBOSA).

Żaden przepis prawny nie definiuje, czym jest tytuł prawny do lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że tytułem prawnym do lokalu jest wynikające z prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) lub z czynności prawnej, ustawy lub decyzji administracyjnej uprawnienie konkretnej osoby do korzystania z danego lokalu. W zdefiniowaniu "tytułu prawnego do lokalu" pomóc może też judykatura.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 31 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 100/2011 (CBOSA) Sąd ten stwierdził, że mając na uwadze brak legalnej definicji pojęcia "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" należy stwierdzić, że tytuł prawny posiadają zarówno właściciele, najemcy, jak również osoby korzystające z mieszkania, czy domu na podstawie użyczenia, np. zamieszkując u rodziców, rodzeństwa, czy też nawet osób obcych. W świetle takich ustaleń należałoby przyjąć, że jedynie osoby zamieszkujące w lokalu mieszkalnym lub domu wbrew obowiązującym przepisom lub woli właścicieli nieruchomości (tzw. dzicy lokatorzy) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu.

Źródłem tytułu prawnego do lokalu mogą być przepisy prawa, ale także stosunek obligacyjny (zobowiązaniowy) np. umowa. Znajduje to potwierdzenie w wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 655/2004 (Monitor Prawniczy 2005/10 s. 479). W ocenie SN, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów przez lokatora należy rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Nie powinno ulegać wątpliwości, że chodzi tu o każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym.

Występuje szereg przepisów normujących tytuł prawny do lokalu, uprawnienie do korzystania z lokalu unormowane są m.in. w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Najważniejszym jest niewątpliwe prawo własności, normowane w art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Tytuł prawny do lokalu wynikać też może ze współwłasności w rozumieniu art. 195 k.c. Zgodnie z art. 206 k.c., każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.

Kolejnym tytułem do lokalu jest najem. Zgodnie z art. 659 § 1 k.c. przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Zgodnie z art. 691 § 1 i § 2 k.c. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Osoby te wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Zgodnie zaś z art. 6801 § 1 k.c. małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa.

Najem może powstać również na podstawie przepisów szczególnych (np. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego).

Tytuł prawny do lokalu wynikać może z podnajmu w rozumieniu art. 668 § 1 k.c., dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.), użyczenia (art. 710 k.c.), umowy o dożywocie (art. 908 § 1 k.c.), stosunku użytkowania (art. 252 k.c.), służebności mieszkania (art. 285 § 1 k.c.).

Ponadto, tytuł prawny do lokalu wynikać może z ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, gdyż wówczas, kiedy prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny (art. 281 k.r.o.), z lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu (art. 3 ust. 32 i art. 171 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych,

Dowodem na okoliczność posiadania tytułu prawnego do lokalu będzie więc wpis prawa własności w dziale II księgi wieczystej i umowa o oddaniu do korzystania lokalu. Tytuł taki może wynikać z wyroku sądu powszechnego o charakterze ustalającym (w rozumieniu art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego). Stanowi o tym ponadto wspomniany już art. 28 ust. 2b u.e.l., zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być w szczególności umowa cywilnoprawna, odpis z księgi wieczystej albo wyciąg z działów I i II księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub orzeczenie sądu.

Z uwagi na powyższe – biorąc pod uwagę akta sprawy, w tym akta organów administracyjnych – tut. Sąd stwierdza, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do lokalu lub budynku w miejscowości M., gm. L. i słusznie organ I instancji (a następnie Wojewoda) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wymeldowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podane przez skarżącego okoliczności mogą przemawiać jedynie za niewłaścicielskim posiadaniem przez niego lokalu lub budynku (w rozumieniu art. 336 k.c.). Takie posiadanie jest jednak stanem faktycznym, a nie prawnym i dlatego nie może z niego wynikać tytuł prawny do lokalu.

Za tytułem prawnym do lokalu nie przemawia też w żadnej mierze wykonanie przez skarżącego samowolnie robót budowlanych, których konsekwencją był nałożony przez PINB nakaz rozbiórki całości budynku mieszkalnego w M. (decyzja z [...] maja 2016 r., utrzymana w mocy przez MWINB 23 września 2021 r.). Skarżący był wprawdzie inwestorem ww. samowolnych robót, ale nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Tym samym, organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdyż żądanie nie pochodziło od podmiotu określonego w art. 35 u.e.l.

Dlatego też w całości niezasadne były zarzuty zarówno skarżącego, jak i jego pełnomocnika z urzędu. Wojewoda, utrzymując w mocy prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszył więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a.

Błędnie też utożsamiał pełnomocnik z urzędu skarżącego "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. z określeniem podmiotu, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie (art. 35 u.e.l.). Czy innym jest bowiem ogólnie pojmowany "interes prawny", a czym innym enumeratywnie wymieniony katalog osób uprawnionych do żądania wymeldowania.

Całkowicie niezasadny był też zarzut "naruszenia art. 28 ust. 2 i ust. 2b ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący żądając wszczęcia postępowania administracyjnego o wymeldowanie nie przedłożył do akt sprawy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości (samowoli budowlanej) mimo, że tytuł do dysponowania samowolą budowlaną i jej obowiązek rozbiórki przez skarżącego wynika z decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016r., nr [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego przez skarżącego bez wymaganego pozwolenia na działce nr ew. [...] w miejscowości M., a co za tym nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wykazanie przez skarżącego tytułu prawnego do powyższej samowoli budowlanej". Z ww. decyzji PINB nie wynika żaden tytuł prawny skarżącego do budynku lub lokalu, a jedynie obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej przez jej rozbiórkę.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.