Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1305/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: Art. 79  i 82-83
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 146  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak ( spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na akt Prezydenta Miasta z dnia 23 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy uchyla zaskarżony akt


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. skarżący Z. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy, zarzucając mu błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy, poprzez błędne pod względem prawnym i całkowicie niezasadne pod względem faktycznym uznanie, iż jest osobą bezdomną dopiero od dnia 1 listopada 2018 r. Skarżący podkreślił, że utracił stałe miejsce zamieszkania przeszło trzy lata wcześniej w wyniku bezprawnie przeprowadzonej przez Komornika Sądowego przymusowej eksmisji z mieszkania nr [...] położonego w K przy ul. R, która miała miejsce w dniu 28 października 2015 r. i od tego też czasu, jest osobą całkowicie bezdomną, z powodu ubóstwa nie mogącą w żaden sposób zapewnić sobie samodzielnie jakiegokolwiek mieszkania, mieszkającego okazjonalnie i jedynie chwilowo i grzecznościowo pod różnymi adresami.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentulanie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowy przebieg postepowania, wyjaśniając, że pierwszy wniosek skarżącego o pomoc mieszkaniową złożony dnia 20 września 2016 r., z tytułu eksmisji bez prawa do lokalu, został negatywnie rozpatrzony zgodnie z obowiązującą uchwałą Nr XXI/340/15 Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego 2017 r., poz. 2105 z późn. zm.), z powodu przekroczonych dochodów. Jak wskazał organ, zgodnie z ww. uchwałą, wnioski o najem gminnego lokalu rozpatrywane są w stosunku do wnioskodawców dokumentujących niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe osiągających niskie dochody.

Drugi wniosek skarżącego wpłynął do Wydziału Mieszkalnictwa dnia 9 czerwca 2017 r., w którym to skarżący starał się o przyznanie gminnego lokalu socjalnego z tytułu bezdomności.

Pismem z dnia 29 czerwca 2017 r. Z. G. został wezwany do uzupełnienia brakujących dokumentów, m.in. dostarczenia poświadczenia zamieszkiwania na terenie Gminy, bowiem jak podał organ, zgodnie z przepisami powyższej uchwały, pomoc mieszkaniowa skierowana jest do mieszkańców K. Natomiast skarżący nie ma potwierdzonego pobytu na terenie K od dnia 2 kwietnia 2016 r.

Prezydent podkreślił, że analiza sprawy wykazała, iż skarżący dnia 3 lipca 2014 r. zbył nieruchomość, której był właścicielem (miejscowość W, gmina M) i poświadczył nieprawdę, oświadczając w złożonym wniosku, że nie posiada, nie zbył i nie przekazał jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego budynku lub innej nieruchomości (w tym także niezabudowanej działki). Zgodnie z § 7 ust. 4 zał. Nr l do obowiązującej uchwały Nr XXI/340/15 złożenie oświadczeń zawierających nieprawdziwe dane lub zatajenie danych dotyczących własnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, w zakresie wymaganym uchwalą skutkuje odstąpieniem od realizacji wniosku, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r.

W odpowiedzi na wyjaśnienia złożone przez skarżącego dnia 31 lipca 2017 r. Wydział Mieszkalnictwa podtrzymał w dniu 2 listopada 2017 r. swoje stanowisko odmowne.

Organ wskazał następnie, że w wyniku przeprowadzanego dalszego postępowania ustalono, iż skarżący był również właścicielem nieruchomości w miejscowości G, gmina M i dlatego też wezwał go dnia 5 grudnia 2017 r. do uzupełnienia dokumentów potwierdzających zbycie powyższej nieruchomości.

Dokumenty wraz z wyjaśnieniem zostały dostarczone do Wydziału Mieszkalnictwa dnia 27 grudnia 2017 r. i dołączone do akt sprawy.

Pismem Wydziału Mieszkalnictwa z dnia 30 stycznia 2018 r. skarżący został ponownie wezwany do uzupełnienia innych wymaganych dokumentów, m. in. do poświadczenia zamieszkiwania na terenie Gminy.

Prezydent wyjaśnił, że w dniu 20 lutego 2018 r. w obecności pracownika Wydziału Mieszkalnictwa, J. Ż. złożyła pisemne oświadczenie, że skarżący od 1993 r. mieszkał przy ul. S, a od kwietnia 2016 r., mieszka przy ul. W w mieszkaniu, którego ona jest głównym najemcą i jest on obcą osobą w stosunku do niej.

Pismem z dnia 10 marca 2018 r. Z. G. został poinformowany, że analiza akt sprawy pozwoliła stwierdzić, iż należy on do kręgu osób mogących skutecznie ubiegać się o pomoc mieszkaniową, ale warunkiem otrzymania takiej pomocy jest umieszczenie wnioskodawcy na ostatecznej liście osób uprawnionych w danym roku do zawarcia umowy najmu lokalu.

Następnie, skarżący dnia 11 września 2018 r. odebrał wezwanie do złożenia aktualnych dokumentów wymaganych przy sporządzaniu listy mieszkaniowej, m.in. zamieszkiwania na terenie K od dnia 1 maja 2016 r. do 30 czerwca 2018 r.

Jak podał organ, J. Ż. ponownie oświadczyła, że skarżący mieszka w jej mieszkaniu przy ul. W, bez zameldowania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w oparciu o złożoną aktualizację wniosku w sprawie mieszkaniowej mającego na celu kontrolę wniosku pod względem zgodności z obowiązującymi wymogami wynikającymi z prawa miejscowego ustalono, że fakt dalszego zamieszkiwania pod ww. adresem wykluczył skarżącego z grona osób bezdomnych, zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, o czym został on poinformowany pismem Wydziału Mieszkalnictwa UM z dnia [...] 2018 r.

Prezydent wskazał w tym miejscu, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. O bezdomności nie świadczy brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są zgodnie z obowiązującą uchwałą między innymi osoby bezdomne w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zdaniem organu po dokonaniu oceny warunków mieszkaniowych skarżącego, który nie udokumentował, że w świetle powołanych przepisów pozostaje osobą bezdomną, brak było podstaw, do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku w sprawie mieszkaniowej.

Nadto Prezydent wskazał, że w dniu 6 listopada 2018 r. skarżący dostarczył zaświadczenie o przebywaniu od dnia 1 listopada 2018 r. w Przytulisku dla Bezdomnych Mężczyzn prowadzonym przez [...] i dlatego też pismem z dnia 23 listopada 2018 r. poinformował go, że z uwagi na fakt, iż jest osobą bezdomną od 1 listopada 2018 r., to jego wniosek będzie rozpatrywany przy tworzeniu listy mieszkaniowej w kolejnych latach.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. skarżący przedłożył do akt zaświadczenie z przytuliska z dnia 20 lutego 2019 r., zajęcie wierzytelności z dnia 4 lutego 2019 r., pismo do Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 lutego 2019 r. oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 10 grudnia 2018 r. Ponadto skarżący oświadczył, że przedmiotem skargi jest odmowa przyznania mu lokalu mieszkalnego tylko dlatego, że sporadyczną pomoc mu udzieloną potraktowano jako mieszkanie u Pani Ż. Została ona wprowadzona w błąd przez pracownika przy składaniu oświadczenia, który powiedział, że tak będzie dobrze. Jak podkreślił skarżący postępowanie było prowadzone w taki sposób, aby go pokrzywdzić. Podniósł on również, że licytacja została nieprawidłowo przeprowadzona. Na pytanie Sądu skarżący wskazał, że dzieci pomagają mu czasami w zakupach, natomiast odkąd przebywa w przytulisku nie ma problemu z posiłkami, szczególnie z gorącym posiłkiem.

Pełnomocnik organu na pytanie Sądu podniósł, że wydaje jej się, iż pracownicy wydziału mieszkaniowego uczestniczą czasami w wewnętrznych szkoleniach Urzędu Miasta i zapoznają się również z orzeczeniami sądów administracyjnych, jakie zapadają w sprawach, które rozpoznają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2019 r., poz. 125), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji/aktu, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pismem z dnia 23 października 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy uznając, że nie spełnia on przesłanek określonych w uchwale Rady Miasta nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2015 r. poz. 4508, z późn. zm., dalej w skrócie: uchwała) wobec niewykazania przez skarżącego, że jest osobą bezdomną ponieważ zostało potwierdzone jego zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym położonym w K przy ul. W. W piśmie z dnia 6 listopada skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy dołączając zaświadczenie z Przytuliska dla Bezdomnych Mężczyzn o przebywaniu w przytulisku od dnia 1 listopada 2018 r. Z kolei pismem z dnia 23 listopada 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta poinformował skarżącego, że wobec uznania go za bezdomnego od dnia 1 listopada 2018 r. jego wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu gminy zostanie rozpoznany "przy tworzeniu listy mieszkaniowej w kolejnych latach".

Żadne z ww. pism nie zawierało pouczenia o prawie do zaskarżenia go do sądu administracyjnego.

Skarżący w skardze do WSA wskazał, że dotyczy ona aktu z dnia 23 listopada 2018 r., jednakże z dalszej treści skargi i oświadczenia na rozprawie wynika, że nie zgadza się on z odmową przyznania mu lokalu mieszkalnego z uwagi na uznanie go za osobę bezdomną dopiero z dniem 1 listopada pomimo, że utracił mieszkanie z dniem 28 października 2015 r. Wskazał, że jego pismo z dnia 6 listopada 2018 r. stanowiło wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. znak: [...] o odmowie udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy wobec niespełnienia przesłanki bezdomności.

Ponieważ organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, to w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna.

Sąd uznał, że skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia skargi na ww. pismo, jako akt z zakresu wykonywania zadania publicznego przez organ administracji publicznej.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny.

W uzasadnieniu do uchwały wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1873/15)

Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.).

Podstawą prawną działań Prezydenta Miasta podjętych w reakcji na wniosek skarżącego są przepisy uchwały nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 2105, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "uchwałą".

Uchwała ta reguluje zasady weryfikacji wniosku, a w szczególności jej załączniki nr 1 i 2. Procedura w nich przyjęta ma charakter kilkuetapowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 zał. nr 1 uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy był wniosek złożony przez osobę zainteresowaną. Wnioski przyjmował i weryfikował właściwy wydział (§ 7 ust. 1 zał. nr 1). Weryfikacji podlegały wymagania formalne wniosku oraz merytoryczne. Weryfikacja merytoryczna, a zatem ocena spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej dzieliła się na weryfikację wstępną uregulowaną w § 7 ust. 3 zał. nr 1 uchwały, po której następował etap sporządzania list mieszkaniowych. Umieszczenie na liście mieszkaniowej było równoznaczne z uprawnieniem danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 5 ust. 1 zał. nr 2). O przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych zawiadamiano wszystkich wnioskodawców, którzy zostali wstępnie zakwalifikowani (§ 2 ust. 3 zał. nr 2), a weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych podlegały wszystkie wnioski pozytywnie wstępnie zweryfikowane (§ 1 ust. 2 zał. nr 2 uchwały). Warunkiem przejścia do kolejnych etapów weryfikacji wniosku kończących się ewentualnym umieszczeniem na ostatecznej liście mieszkaniowej była pozytywna weryfikacja, o jakiej mowa w § 7 zał. nr 1 uchwały. Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna była dla wnioskodawcy negatywna, zastosowanie znajdował § 7 ust. 5 zał. nr 1 uchwały, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw mieszkaniowych Wydział Urzędu Miasta braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany.

Uchwałą Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2015 r. nr XXXIV/559/15 zmieniono ustęp § 7 zał. nr 1 uchwały w ten sposób, że skreślono słowa: "wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270)", ale ta zmiana nie oznacza, że to zawiadomienie przestało być aktem z zakresu administracji. Wykreślenie z aktu prawa miejscowego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie odbiera takiego prawa stronie. Skreślenie ww. części § 7 ust. 5 zał. nr 1 do uchwały może ograniczać możliwość wnoszenia skarg na takie akty jak w tej sprawie, ale Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny samej uchwały, a ocenia legalność aktu wydanego na podstawie uchwały.

Istotą nin. postępowania sądowego jest bowiem ocena zaskarżonego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy.

W ocenie Sądu, regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdza władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącego, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia skarżącego na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. W konsekwencji Rada Miasta w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewiduje kilka etapów, przy czym na każdym z nich prowadzona jest weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego.

Tym samym należy stwierdzić, że przewidziana w § 7 zał. nr 1 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08.

Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta, że w tej sprawie zasadnym byłoby odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa ze względu na cywilny charakter nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt nie stanowił odmowy zawarcia ze skarżącym umowy najmu lokalu mieszkalnego, ale stanowi akt władczy z zakresu administracji publicznej, obejmujący odmowę zakwalifikowania skarżącego do nadania dalszemu biegowi jego wniosku o umieszczenie na liście kandydatów do zawarcia umów najmu, z powodu braku spełnienia jednej z przesłanek wymienionej w uchwale.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt posiada cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14).

Zaskarżone rozstrzygniecie organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16; postanowienia NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3425/15). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16, który został wprawdzie wyrażony na podstawie przepisów uchwały Rady Miasta z 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, ale w ocenie Sądu w tej sprawie pogląd ten w pełni znajduje potwierdzenie, ponieważ poza nieistotnymi zmianami redakcyjnymi polegającymi przede wszystkim na przeniesieniu części regulacji do załączników uchwały, sama istota trybu rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej pozostała niezmienna tak w uchwale z 2012 r., jak i z 2015 r.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżony akt stanowi jednostronne, samodzielne i władcze działanie organu administracji, stwierdzające brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i umieszczenia go na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy ze względu na niespełnienie przesłanki ww. uchwały. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg, m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Co do terminowości wniesienia rozpatrywanej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, a § 2 ww. przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W przedmiotowej sprawie skarżący wnosząc skargę zachował ww. termin trzydziestu dni w przypadku pisma z dnia 23 listopada 2018 r. (data wpływu do organu – 4 grudnia 2018 r., w aktach brak adnotacji czy skarga została nadana w urzędzie pocztowym, czy została złożona w biurze podawczym), nie wiadomo natomiast, czy zachował go w stosunku do pisma z dnia 23 października 2018 r. ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia ww. pism skarżącemu. Jak jednak już wyżej podniesiono skarżący nie został pouczony ani o prawie ani o terminie i sposobie zaskarżenia aktu Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., dlatego też Sąd uznał, że ewentualne uchybienie terminu do wniesienia skargi na ww. akt nastąpiło bez winy skarżącego i postanowił rozpoznać skargę.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący konsekwentnie od złożenia pierwszego wniosku w 2016 r., za podstawę faktyczną wniosku wskazywał względy społeczne, tj. pozbawienie go możliwości korzystania z mieszkania nr [...] położonego w K przy ul. R ze względu na przeprowadzoną w dniu 28 października 2015 r. eksmisję, wskutek czego stał się osobą bezdomną, nie posiadającą stałego miejsca zamieszkania. Podnosił również, że jego stan zdrowia (ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności) i bardzo niskie dochody uniemożliwiały mu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych własnymi siłami. We wniosku szczegółowo opisał okoliczności w jakich utracił możliwość zajmowania wskazanego lokalu, w którym był zameldowany na pobyt stały. Jednocześnie wielokrotnie wskazywał, że korzysta z uprzejmości innych osób, które czasami go przenocują, czy umożliwią wykąpanie się czy też przygotowanie posiłków. W związku z brakiem stałego miejsca zamieszkania wskazał jedynie adres do korespondencji. Ponadto podał, że jego centrum życiowe koncentruje się w K. Tu bowiem miał miejsce zamieszkania przed eksmisją i przebywa po eksmisji. Wskazał, że czasami przebywał u syna M. pod adresem: K, ul. G, u szwagra K ul. S, czy u znajomej K, ul. W. ZUS wypłaca mu świadczenie rentowe, a właściwym dla niego jest również [...] urząd skarbowy.

Ponieważ skarżący wielokrotnie był wzywany do uzupełnienia braków wniosku, o dołączenie dokumentów potwierdzających różnorodne okoliczności, w tym dochody, to stwierdzić należy, że również przedłożone dokumenty stanowią podstawę do ustalenia, że nadal przebywa w K i tu koncentruje swoje interesy życiowe, o czym świadczą przedłożone rozliczenie PIT i zaświadczenie ZUS o wysokości dochodu.

Z treści ostatnich pism organu do skarżącego wynika, że organ nie miał wątpliwości, że to właśnie na terytorium Gminy koncentruje on swoje interesy życiowe i tu przebywa. Zdaniem jednak organu do 1 listopada 2018 r., tj. dnia w którym skarżący zgłosił się w przytulisku, nie można go uznać za osobę bezdomną ponieważ "w oświadczeniu złożonym w obecności pracownika Wydziału Mieszkalnictwa zostało potwierdzone (...) zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym położonym w K przy ul. W".

Ustalenie powyższe, które stało się podstawą odmowy umieszczenia skarżącego na tzw. liście mieszkaniowej i skierowania skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy budzi, zdaniem Sądu, poważne wątpliwości. Wbrew bowiem konieczności ustalenia tej istotnej dla rozpoznania wniosku skarżącego okoliczności, na jaką wskazał on kilkakrotnie, tj. bezdomności, nie została ona w żaden sposób, niebudzący właśnie wątpliwości, ustalona.

Zgodnie z aktualnie obowiązującą uchwałą Rady Miasta nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń wnioski o najem gminnego lokalu rozpatrywane są w stosunku do wnioskodawców dokumentujących niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągających niskie dochody. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby bezdomne, tj. osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i niezameldowane na pobyt stały, a także osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 16 uchwały, za osobę bezdomną należy uznać osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), a zgodnie z jej art. 6 pkt 8 - osoba bezdomna to właśnie osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności.

Organ nie zakwestionował, że skarżący został wymeldowany z adresu K, ul. R i nie został nigdzie później zameldowany. Zadaniem organu było zatem ustalenie, czy jest on osobą "niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym". W tym zakresie organ ograniczył się do zebrania "oświadczeń" świadka J. Ż. i W. S., przy czym ustalenie, że skarżący mieszka u niej poczynił jedynie na podstawie "oświadczeń" J. Ż. Brak natomiast przy odbieraniu wyjaśnień od świadków, czy samego skarżącego, jakichkolwiek pytań ze strony pracownika organu, co rozumie przez "grzecznościowe zamieszkiwanie skarżącego", brak porównania i oceny treści wszystkich oświadczeń świadka J. Ż. (k.73, k. 45, k. 19 akt adm.), ich skonfrontowania z oświadczeniami samego skarżącego, czy też świadka W. S., czy też jakiejkolwiek ich oceny, czy weryfikacji.

Otóż świadek J. Ż. zeznała 20 lutego 2018 r. (k.73 akt adm.), że skarżący "zamieszkuje" na terenie K od 1993 roku przy ul. S, a obecnie, tj. od kwietnia 2016 r. "zamieszkuje przy ul. W (...) grzecznościowo", podczas gdy z wyjaśnień skarżącego oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że owszem w 1993 r. mieszkał już w K u swojego szwagra pod adresem ul. S, ale potem, do dnia eksmisji w październiku 2015 r. mieszkał nie pod adresem ul. S, a w swoim mieszkaniu przy ul. R (k. 69, 131), a następnie "mieszkał grzecznościowo" pod adresem ul. G, a od kwietnia 2016 r. - pod adresem ul. W (k.131, 69, k.73, k.45). Również w oświadczeniu z dnia 14 września 2018 r. świadek J. Ż. podała, że skarżący "zamieszkuje w K ul. W bez zameldowania", ale już 17 października 2018 r. sprostowała oświadczenie ostatnio napisane pod dyktando pracownika urzędu, że skarżący zamieszkuje z nią ale "nie dodała, że nie na stałe". Oświadczyła też, że jej pomoc polega na tym, że raz lub dwa razy w tygodniu pozwoliła mu się wykąpać, przenocować i zjeść, "nigdy nie został sam w mieszkaniu ponieważ jest to przebywanie gościnne i wymaga stałej pomocy osób trzecich". Również skarżący stwierdził, że został wprowadzony w błąd i dlatego zostało złożone oświadczenie, że zamieszkuje u pani Ż. On z kolei oświadczał, że zamieszkuje u syna i u pani Ż., osoby te pomagają mu tylko zrobić zakupy i inne codzienne czynności. Z kolei oświadczenie świadka W. S. jest nieczytelne, ale wynika z niego m.in. że skarżący sporadycznie m.in. w latach 2015, 2016, 2017 był (nocował) u niego przez jeden dzień, czy też był częstowany obiadem (k. 75).

Zwrócić należy uwagę, że mimo składanych przez skarżącego w toku postępowania informacji wskazujących na to, że skarżący nie ma lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje, to Prezydent Miasta kilkakrotnie (np. k. 41, 77 akt adm.) zwracał się do skarżącego o przedstawienie dokumentu potwierdzającego fakt "zamieszkania", a nie pobytu (lub alternatywnie, jak przewidziano w § 2 pkt 4 ww. uchwały) na terenie K celem ustalenia jego "centrum życiowego". Takie pytania mogły zostać skierowane również do świadka, co mogło wpływać na treść złożonego oświadczenia (posłużenie się zwrotem "mieszka", a nie "przebywa"). W ocenie Sądu, tak różne oświadczenia świadka, a przede wszystkim niewyjaśnienie, co świadek rozumie przez "grzecznościowe zamieszkiwanie", nie są wystarczające do podważenia wiarygodności wyjaśnień skarżącego dotyczących jego sytuacji jako osoby bezdomnej, tym bardziej, że organ miał możliwość, w celu ustalenia, czy weryfikacji przesłanki bezdomności skarżącego, przeprowadzenia wielu różnych środków dowodowych.

Sąd ma także poważne zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, każde działanie organu administracyjnego ma być oparte o przepisy prawa i powinno być podejmowane zgodnie z przepisami prawa. Wprawdzie ww. uchwała nie odwołuje się wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w ocenie Sądu nie oznacza to, że sam sposób przeprowadzenia dowodu w postaci odebrania zeznań od świadka może być dowolny. Podstawowym warunkiem skutecznego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka w postępowaniu mającym cechy postępowania administracyjnego jest przesłuchanie świadka przez organ oraz wcześniejsze poinformowanie strony o takim dowodzie celem umożliwienia wzięcia udziału w jego przeprowadzeniu. Te zasady, wynikające wprost z art. 79 i 82-83 K.p.a. powinny być również przestrzegane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów uchwały. Jak natomiast wynika z akt sprawy, świadkowie złożyli oświadczenia na formularzu zawierającym informację o składaniu zeznania w postępowaniu administracyjnym wraz z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, ale nie wynika z tych oświadczeń aby nastąpiło ich przesłuchanie. Nie wiadomo więc, czy jakiekolwiek pytanie było świadkowi zadane i jakie to było pytanie. Nie wiadomo, czy świadek J. Ż. miała świadomość różnicy między przebywaniem, a mieszkaniem w jej mieszkaniu przez skarżącego. W ogóle nie wyjaśniono, co świadek rozumiała przez "grzecznościowe zamieszkiwanie". Z kolei świadka W. S. nawet nie zapytano o sytuację mieszkaniową skarżącego.

Ponadto o miejscu i terminie odebrania zeznań od świadków nie poinformowano skarżącego. Gdyby organ poinformował skarżącego o dacie przeprowadzenia dowodu z ich zeznań, to wówczas także skarżący mógłby stawić się celem np. zadania im dodatkowych pytań. To zaś przyczyniłoby się do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, którego ustalenie stanowi istotę każdego postępowania o charakterze administracyjnym.

Na tożsamy błąd w sposobie ustalania stanu faktycznego sprawy Sąd zwracał już organowi uwagę w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 166/17, jak się okazuje bezskutecznie, pomimo tego, że jak oświadczyła pełnomocnik organu, dla pracowników są organizowane wewnętrzne szkolenia.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany rozstrzygnąć, przy ustaleniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, czy skarżący rzeczywiście mieszkał u J. Ż., co wykluczyłoby spełnienie przez niego przesłanki bezdomności. Dopiero prawidłowe ustalenie tej okoliczności, przy uwzględnieniu również stanu zdrowia skarżącego, pozwoli na poddanie przedmiotowego wniosku strony, procedurze przewidzianej w ww. uchwale. Stosownie bowiem do treści art. 7 i 8 k.p.a. zwierające podstawowe zasady działania organów administracji publicznej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a ponadto prowadzą one postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy jednak podejmowanie działań, które wzbudzić może u skarżącego poczucie niesprawiedliwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 443/18).

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając, że zaskarżonym aktem naruszono przepisy dotyczące zasad przeprowadzania dowodów co do ustalania, czy skarżący jest bezdomny, co z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.