Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 359/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowo-handlowego przy ul. Z.[...] we W. z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz M.N. pozwolenia na budowę budynku hotelowo-handlowego przy ul. Z.[...] we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb P.), z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu (drogami, chodnikami, miejscami postojowymi, zielenią, zjazdem z ul. Z., przebudową fragmentu pasa drogowego ul. Z. - działka dr. nr [...], AM-[...], obręb P.) i infrastrukturą techniczną (przyłączami kanalizacji deszczowej, sanitarnej wodociągowymi i oświetleniem terenu - trasy przyłączy w obrębie działek gminnych [...], [...], [...], [...], AM-[...] i działki [...], AM-[...], obr. P.).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.N. pozwolenia na budowę budynku hotelowo-handlowego, zlokalizowanego przy ul. Z. [...] we W., nr: [...] AM – [...], obręb P., z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną, jednakże na skutek wniesionego przez R. Sp. z o.o. Sp. Kom., odwołania Wojewoda D.decyzją z dnia [...] r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że przedłożony projekt budowlany zawiera szereg nieścisłości, które wymagają przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie uzasadniającym ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego, ponownie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz M.N. pozwolenia na budowę ww. budynku hotelowo-handlowego z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną.

Od powyższej decyzji, w przepisanym terminie odwołała się spółka R. Sp. z o.o. Sp. Kom. (zwana dalej jako skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, iż przedłożony projekt budowlany nie zawiera analizy przesłaniania budynków sąsiednich, w tym znajdujących się na działkach nr [...] oraz [...], a skutkiem powyższego zaniechania było niezapewnienie podmiotom władającym tymi nieruchomościami możliwości wzięcia udziału w postępowaniu na każdym jego etapie.

Skarżący podnieśli także, że przedłożony projekt budowlany narusza przepisy obowiązującego na działkach zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku zachowania ciągłości pierzei budynku wzdłuż ul. Z.(§ 8 ust. 5), niewykonania pasa zieleni ochronnej o szerokości 8 m, z zielenią wysoką, wzdłuż granicy z obszarem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej symbolem MNw (§ 8 ust. 6 pkt 4), pominięcie obowiązku specjalnego zagospodarowania stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych przy ul. Z., poprzez staranne urządzenie elementów małej architektury (§ 8 ust. 5). Wskazano także na nieprawidłową szerokość drogi manewrowej w projekcie budowlanym oraz nieprawidłową lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji.

Nadto zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla projektu, który nie posiadał wszystkich uzgodnień, opinii, pozwoleń oraz sprawdzeń, w szczególności co do zapewnienia zasilania projektowanego obiektu energią elektryczną.

Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora, odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w treści odwołania oraz udzielił stosownych wyjaśnień.

Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda D., odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych, w tym art. 35 Prawa budowlanego, wskazał, że na obszarze objętym przedmiotową inwestycją obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju P. - Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie P. we W. - część B (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr 57, poz.1091; dalej mpzp). Działka zainwestowania położona jest na terenie oznaczonym na rysunku mpzp symbolem U1. Zgodnie z § 8 ust. 2 mpzp, podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest, m.in., turystyka (pkt 2), oraz handel detaliczny z zakazem lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a przez pojęcie "turystyka" rozumieć należy przeznaczenie terenu pod "działalność obiektów i zespołów o walorach turystycznych, działalność biur i agencji turystycznych, biur podróży, hoteli, moteli, domów wycieczkowych, schronisk młodzieżowych, kempingów, a także usługi przewodnickie, informacja turystyczna itp.".

Zgodnie z § 8 ust. 5 mpzp ustalono, między innymi, następujące wymagania dotyczące kształtowania zabudowy na tym terenie:

obowiązek zachowania ciągłości pierzei budynku wzdłuż ul. Z. z możliwością wprowadzenia przerw stanowiących łącznie nie więcej niż 20% długości odcinka ulicy (pkt 1),

obowiązek specjalnego zagospodarowania stref wejściowych do obiektów zlokalizowanych przy ul. Z., poprzez staranne urządzenie elementów małej architektury, posadzki oraz odpowiednie oświetlenie (pkt 9),

minimalną wysokość budynków 10 m mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu, minimalna wysokość nie dotyczy dominanty wysokości (pkt 12),

maksymalną wysokość budynków 13 m mierzoną od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 18 m mierzoną od poziomu terenu do najwyższej kalenicy, maksymalną wysokość nie dotyczy dominanty wysokości (pkt 13).

Nadto w treści § 8 ust. 6 mpzp ustalono, iż nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana będzie w odległości 8 m od linii rozgraniczającej ul. Z. (pkt 2), oraz zobligowano inwestorów do uwzględnienia w projekcie pasa zieleni ochronnej o szerokości co najmniej 8 m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną, wzdłuż granicy z obszarem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej symbolem MNw (pkt 4). Dodatkowo zaś, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 mpzp, dla obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2 ustalono wymóg zorganizowania miejsc postojowych w ilości co najmniej 1 stanowisko na 40 m2 powierzchni sprzedaży, oraz wymóg wprowadzenia zieleni wysokiej w granicach parkingów terenowych, stanowiącej co najmniej 10% powierzchni tych parkingów.

Dalej Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy przedłożonego projektu budowlanego ustalono, że działka nr [...], na której przewidziano realizację zasadniczej części inwestycji, ma kształt prostokąta z dłuższymi bokami usytuowanymi na osi wschód-zachód. Od strony południowej działka ta graniczy z działkami nr [...], [...], AM-[...], obręb P., oraz sąsiaduje z działkami nr [...], [...], [...], AM-[...], obręb P., które stanowią własność Gminy Miejskiej W. i pozostają w dyspozycji Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Działki te, z uwagi na zlokalizowanie na ich terenie projektowanej infrastruktury technicznej częściowo wskazane zostały jako obszar inwestycji. Od strony zachodniej działka ta graniczy z działką nr [...](własność skarżącego), od strony północnej graniczy z działkami nr: [...] i [...] (własność skarżącego), zaś od strony wschodniej graniczy z działką [...] (własność spółki [...] Sp. z o.o., z przeznaczeniem pod ulicę dojazdową o szerokości 12 m w liniach rozgraniczających) oraz działką nr [...] (własność Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Z. [...] we W.). Tym samym zakres oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, obejmuje wszystkie wyżej wymienione działki graniczące oraz sąsiadujące z działką zainwestowania. Zdaniem Wojewody z akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji i prawidłowo ustalił strony postępowania. Umożliwił także wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania przez co podniesiony w tym zakresie zarzut skarżącej nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy.

W wyniku analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek zaplanowano jako zestawienie dwóch brył - w części południowej działki zlokalizowano główną, trójkondygnacyjną bryłę na planie prostokąta o wymiarach 87,40 m x 14,64 m oraz wysokości 11,48 m, zaś po stronie północnej działki zlokalizowano jednokondygnacyjną nieregularną bryłę o wymiarach 43.34 m x 18,20 m o wysokości 5,00 m. Projektowany budynek podzielony został na dwie strefy funkcjonalne: w części zachodniej parteru zlokalizowano część handlową budynku (zajmującą łączną powierzchnię 1084,73 m2, z czego powierzchnia sprzedaży zajmuje 751,66 m2), zaś część hotelowa obejmuje położony po wschodniej stronie fragment parteru budynku (o łącznej powierzchni 153,11 m2, gdzie znajduje się strefa wejściowa oraz bufet) oraz w całości oba piętra (gdzie zaprojektowano pokoje dla gości hotelu oraz część konferencyjną). Obie funkcje - zarówno handlowa jak i hotelowa - są zgodne z przeznaczeniem określonym w mpzp. Budynek zaprojektowano w położeniu równoległym do południowej granicy działki zainwestowania - wzdłuż ul. Z., czym spełniono obowiązek zachowania ciągłości pierzei. Mając zaś na uwadze, że długość działki zainwestowania od strony ul. Z. wynosi ok. 109,00 m, zaś długość elewacji budynku jest równa 87,40 m, Wojewoda stwierdził, że spełniony został także warunek dotyczący wprowadzenia przerw stanowiących łącznie nie więcej niż 20% długości odcinka ulicy. Z rysunku przedstawiającego projekt zagospodarowania terenu (rys. nr 1) wynika, że na działce - w części południowej (wzdłuż ul. Z.) oraz wschodniej - zaprojektowano parking terenowy dla samochodów osobowych na łącznie 112 miejsc postojowych, co odpowiada § 19 ust. 2 pkt 1 mpzp.

W oparciu o część graficzną projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 1) oraz analizę bilansu terenu (rys. nr l. B) organ odwoławczy stwierdził, że niniejsza kwestia odpowiada § 19 ust. 3 mpzp, bowiem zaprojektowana powierzchnia terenu zieleni wysokiej w granicach parkingu wynosi łącznie 277,99 m2, co przekracza wymagane 10% powierzchni łącznej parkingu, która wynosi 2379,59 m2. Po stronie południowej działki i budynku znajduje się także główna strefa wejściowa do części handlowej i hotelowej budynku, w związku z czym, wzdłuż budynku zaprojektowano chodnik i oświetlenie zewnętrzne (zamontowane w stropie nadwieszenia). W południowo-zachodniej części działki zainwestowania zaprojektowano także miejsca postojowe dla rowerów, przy których przewidziano również ławkę oraz betonową donicę na zieleń ozdobną. Betonowe donice zlokalizowano także wzdłuż miejsc postojowych położonych wzdłuż południowo-wschodniej części budynku, w sąsiedztwie strefy wejściowej do części hotelowej. W ocenie Wojewody zaproponowany sposób zagospodarowania terenu spełnia kryteria starannego urządzenia strefy wejściowej do budynku.

W oparciu o załączone do projektu budowlanego rysunki przedstawiające przekroje (rys. nr 5) oraz rysunki przedstawiające elewacje (rys. nr 6), organ odwoławczy ustalił, że projektowany budynek zaprojektowano jako "3 kondygnacyjny, niepodpiwniczony, z dachem płaskim", zaś jego wysokość w najwyższym punkcie będzie wynosiła 11,48 m, licząc od poziomu terenu do gzymsu attyki. Spełnione zostały zatem wytyczne dotyczące wysokości minimalnej i maksymalnej projektowanego budynku, które określono w § 8 ust. 5 pkt 12 i 13 mpzp. Stwierdzono przy tym, że poprzez zaprojektowanie wzdłuż północnej granicy działki zainwestowania pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 8,00 m spełniono także wymóg określony w § 8 ust. 6 pkt 4 mpzp.

W dalszej części Wojewoda podniósł, że w toku prowadzonego postępowania uznano również, że przedłożony projekt odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2166) i spełnia wszystkie wymagania określone w stosunku do obiektów hotelowych w kategorii dwugwiazdkowej.

Wreszcie Wojewoda podniósł, że dokonał również analizy zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów wskazanych przez skarżącą w treści odwołania. W tym kontekście zauważył, że zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione w następujących przypadkach jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m; 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Z danych znajdujących się w Katastrze miasta W. wynika, że należące do skarżącej działki nr [...] i [...] są niezabudowane. W oparciu o dane z Katastru ustalono także, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajduje się jedynie zabudowa mieszkaniowa położona na działkach nr [...] i [...]. W oparciu o część graficzną projektu zagospodarowania terenu ustalono, że projektowany budynek oddalony jest od budynku położonego na działce nr [...] o ponad 31 m. Biorąc pod uwagę, że wysokość zaprojektowanego budynku w najwyższym punkcie wynosi 11,48 m, w świetle przytoczonych powyżej okoliczności należało stwierdzić, że inwestycja ta nie narusza § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto, organ zauważył, że przedłożony projekt budowlany zawiera rysunek (nr 1.Z), przedstawiający "Analizę nasłonecznienia", z którego to wynika, że projektowana inwestycja nie będzie ograniczała dostępu światła do okien umiejscowionych na kondygnacji parteru budynku położonego na działce nr [...].

W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do wskazanej przez skarżącego kwestii drogi manewrowej, o której mowa w § 104 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym "dojazd (droga manewrowa) do stanowisk postojowych w garażu jednoprzestrzennym (bez ścian wewnętrznych) powinien mieć szerokość dostosowaną do warunków ruchu takich samochodów, jakie mają być przechowywane, oraz do sposobu ich usytuowania w stosunku do osi drogi, ale co najmniej 5,0 m przy usytuowaniu prostopadłym". W przepisie tym wyraźnie wskazano iż dotyczy on garaży jednoprzestrzennych, przez co należy rozumieć, że teren na którym znajdują się zlokalizowane w takim garażu miejsca postojowe ograniczony jest od zewnątrz ścianami (wyznaczającymi tę przestrzeń), jednak nie posiadają ścian wewnętrznych - oddzielających od siebie poszczególne miejsca postojowe lub grupy takich miejsc. W tym kontekście zauważono, że prawodawca w sposób celowy zamieścił ogólne wytyczne dotyczące miejsc postojowych w dziale II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej", rozdziale 3 "Parkingi i garaże dla samochodów", zaś w dalszej części rozporządzenia (Dział III "Budynki i pomieszczenia" Rozdział 10 "Garaże dla samochodów osobowych") zamieszczono przepisy odnoszące się do miejsc postojowych zorganizowanych na parkingach położonych wewnątrz budynków. Wojewoda uznał, że do projektowanego w ramach przedmiotowej inwestycji parkingu, z uwagi na jego lokalizację na poziomie terenu - w ramach zagospodarowania działki inwestora - odnosić należy wyłącznie przepisy znajdujące się w rozdziale 3 rozporządzenia, których to nie narusza przedmiotowy projekt.

Wreszcie Wojewoda wskazał, że projektowaną inwestycję poddano także analizie pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki z pozostałymi przepisami rozporządzenia, w wyniku której stwierdzono, że projekt budowlany spełnia wszystkie pozostałe wymagania w nim określone. Nadto dokonano także sprawdzenia zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.), w wyniku której ustalono, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i prawidłowo sporządzony przez osoby legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, w tym posiada niezbędne opinie i uzgodnienia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła R. sp. z o.o. sp.k. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. artykułu 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaakceptowanie przez organy budowlane projektu budowlanego, który będzie przesłaniał budynki sąsiednie powstające (budowane obecnie przez skarżącego) na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...]r., co w konsekwencji prawdopodobnie doprowadzi do zacienienia powstających obiektów, które stanowić będą obiekty mieszkaniowe wielorodzinne.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w odwołaniu od decyzji strona podkreśliła, że dla działek nr [...] i [...] została w dniu [...] r. wydana decyzja Wojewody D. nr [...], która ostatecznie udzieliła skarżącej spółce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W dniu wydawania decyzji, przez organ I instancji, była znana treść tej decyzji i informację o tej budowie miał również Wojewoda D., i to nie tylko z "urzędu", ale i od strony, która powoływała się na ten fakt w odwołaniu. Pomimo sygnalizacji istnienia tej decyzji oraz realizowanej, przez skarżącą stronę, inwestycji na podstawie decyzji z [...] r. na działkach nr [...] i [...] Wojewoda D. zupełnie pominął ten fakt w rozstrzygnięciu z dnia [...]r. W aktach sprawy nie ma bowiem analizy co do nasłonecznienia (tzw. linijki słońca) sąsiadujących z planowaną inwestycją działek nr [...] oraz [...](należących do skarżącej spółki). Na nieruchomości realizowana jest inwestycja mieszkaniowa, a zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń.

Dalej skarżący wskazał, że dokonując analizy w tym zakresie organy architektoniczno-budowlane obowiązane są ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść uwagi i zastrzeżenia. W stosunku do działek numer [...] i [...] wskazywane czynności nie zostały jednak dokonane.

Dalej skarżący podniósł, że Prawo budowlane nie nakazuje dokonywać analizy nasłoneczniania sąsiednich działek w zakresie nieistniejącej zabudowy (tak: NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 roku sygn. akt II OSK 2183/15 publikowane na orzeczenia.nsa.gov.pl) jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że analizy takiej należy dokonywać w zakresie istniejących obiektów lub obiektów, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (tak: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2016 roku sygn. akt II SA/Łd 570/16 publikowane w orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wydaje się być rzeczą racjonalną uwzględnianie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla działek sąsiednich w stosunku do planowanych inwestycji, gdyż wcześniej wydane decyzje wpływają na planowany sposób zagospodarowania nieruchomości, w tym przede wszystkim poprzez określenie czy planowana inwestycja nie będzie uniemożliwiała naturalnego oświetlenia planowanych budynków. Odnosząc powyższe na realia sprawy należy wskazać, że obecnie na działkach realizowana jest inwestycja dotycząca budowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego. Mieszkania są sprzedawane poszczególnym osobom w ramach przedsięwzięcia deweloperskiego. Planowana inwestycja w postaci budynku hotelowo – usługowego, chociażby ze względu na swą wysokość, może istotnie wpływać na ograniczenie nasłonecznienia mieszkań realizowanych w obiekcie powstającym na działkach[...] i [...]. Tym bardziej, że obiekt ma powstać przed budowanym obiektem mieszkalnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Z kolei uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Nadto złożył jako załącznik do protokołu mapę do celów projektowych z naniesionymi na niej danymi dotyczącymi analizy uproszczonej przesłaniania. Sąd zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz jego mocodawcy wraz z załącznikiem graficznym dotyczącym zagospodarowania nieruchomości. W dniu [...] r. wpłynęło do Sądu pismo przygotowawcze skarżącej, do którego załączono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. Sp. z o.o. Sp. komandytowa pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] AM-[...] obręb P. wraz z zaświadczeniem z dnia [...] r. nr [...] potwierdzającym, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] r. oraz przedłożono projekt zagospodarowania terenu dotyczący nieruchomości strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j.) zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości.

W oparciu o w/w regulację organy mają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje), a w dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Należy też wskazać, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. – dostępny na stronie CBOSA). Dokonując oceny projektu budowalnego, czy projektu zagospodarowania terenu organy winny też uwzględnić normę zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazującą zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zatem zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej jako "rozporządzenie").

W niniejszej sprawie kontrola projektu budowlanego, o której mowa wyżej nie została prawidłowo przeprowadzona. Zdaniem Sądu duży wpływ na ostateczną ocenę legalności zakwestionowanej skargą decyzji będzie miał fakt zmiany stanu prawnego sąsiednich nieruchomości na skutek wydanych decyzji administracyjnych i pominięcie tego faktu przez organ II instancji. Innymi słowy Wojewoda D.ocenił w postępowaniu odwoławczym prawidłowość decyzji Prezydenta W. pomijając skutki prawne jakie dla nieruchomości strony skarżącej wywołała udzielona jej ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zdaje się, że dla zobrazowania stanu sprawy najbardziej pomocne będzie chronologiczne zestawienie pewnych zdarzeń (wydania aktów administracyjnych) i związanymi z tym powinnościami organu administracji architektoniczno-budowlanej wynikającymi zarówno z przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej.

Prezydent W. pierwotnie dla inwestycji na nieruchomości przy ul. Z.[...] we W. pozwolenia na budowę udzielił decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, jako że Wojewoda D. uchylił tę decyzję decyzją własną z dnia 29 marca [...] I instancji szczegółowo wskazano dalszy zakres sprawdzeń jakie należało przeprowadzić, w tym zwrócono również uwagę na problematykę analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że organ I instancji ponowił ocenę stanu sprawy i wezwał do doprowadzenia przyjętych rozwiązań do zgodności z obowiązującymi przepisami, (vide – postanowienie z dnia [...] r. nr [...]). Po wykonaniu czynności żądanych przez inwestora Prezydent W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Zauważyć jednak należy, że w dacie [...] r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], którą udzielił pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] AM-[...] obręb P. na rzecz innego podmiotu. Wojewoda D. zaskarżoną obecnie decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]wydał w dniu [...] r., a więc w dacie gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na rzecz R. Sp. z o.o. Sp. K.z dnia [...] r. nr [...] jako ostateczna funkcjonowała już w obrocie prawnym.

Dostrzegłszy tę okoliczność podkreślić trzeba, że ze względu na daty wydania decyzji sytuacja organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji była zgoła odmienna. Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...] nie miał bowiem podstaw do oceny kwestii linijki słońca względem nieruchomości strony skarżącej, gdyż prawdopodobnie nie była ona wówczas zabudowana tego rodzaju obiektami, co do których należało stosować rozwiązania względem minimalnych wartości nasłonecznienia wynikających z rozporządzenia, ani też dla tej nieruchomości nie była jeszcze wydana ostateczna decyzja traktująca o zatwierdzeniu projekt budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odmiennie kształtowała się sytuacja organu II instancji. Co prawda na nieruchomości strony skarżącej nie dokonano jeszcze zabudowy lecz wprowadzono już do obrotu pozwolenie na budowę na tej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia jakie zamieścił w swojej decyzji Wojewoda D., rozważał on konieczność prowadzenia badań nakierowanych na spełnienie wymogów wynikających z rozporządzenia w zakresie dostępu do naturalnego naświetlenia pomieszczeń, jednakże odstąpił od tego bazując na danych znajdujących się w Katastrze miasta W., z których wynikało, że działki nr [...]i [...] są niezabudowane.

Z związku z wynikającym z akt sprawy stanem faktycznym i prawnym istniejącym w niniejszej sprawie przyjdzie zatem udzielić odpowiedzi na kluczowe pytanie, wokół którego koncentrowały się zarzuty i twierdzenia skargi, a mianowicie, czy wydając pozwolenie na budowę właściwy organ ma obowiązek uwzględnić faktycznie istniejącą zabudowę na nieruchomościach sąsiednich, czy też wiążące dla organu będą także ustalenia wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości, na którą oddziałuje planowane zamierzenie inwestycyjne. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym należy brać pod uwagę to drugie rozwiązanie. Sądowi znane są oczywiście odmienne poglądy judykatury jak chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12 r. LEX nr 1579506, gdzie podano, że ,,Przepis § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2016 r., II SA/Łd 570/16, LEX nr 2154623 uznał, że ,,Prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z tytułu zacieniania działek, normując jedynie kwestie zacieniania pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę".

Wobec konieczności uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę także interesu prawnego innych stron postępowania niż tylko inwestor należy również brać pod uwagę uprawnienia jakie te strony nabyły mocą wydanej na ich rzecz decyzji administracyjnej. Nie dozna przy tym ujmy zasada, do której odwołuje się Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku. Skoro bowiem sytuacja prawna nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki zainwestowania jest jasna, gdyż określa ją pozwolenie na budowę, nie istnieje przeszkoda techniczna aby dokonać analizy wpływu planowanej inwestycji na już objętą ostateczną decyzją zabudowę. Nie wymyka się zresztą spod kontroli zależność na jaką wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, iż trzeba przeprowadzić ocenę odległości pomiędzy budynkami. Różnica będzie polegać jedynie na tym, że stosowne obliczenia choćby w zakresie tzw. linijki słońca nie będą prowadzone pomiędzy budynkiem istniejącym a planowanym do budowy tylko, będą to budynek objęty ostateczną decyzją o pozwoleniu (nawet nie istniejący czy też w budowie) oraz budynek planowany. W sensie technicznym tego rodzaju badania czy wyliczenia w chwili obecnej nie powinny stwarzać problemów. Tego rodzaju zabieg z całą pewnością nie tylko wpisywać się będzie w wyczerpanie wymogu wyważenia interesu wszystkich stron, ale też da gwarancję pełnego wykorzystania czerpanej wprost z Konstytucji zasady wolności budowlanej rozumianej jako możliwość zabudowy nieruchomości w sposób zgodny z przepisami i z poszanowaniem uprawnień innych stron. Trudno także nie zauważyć nierzadkiej przecież sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest na sąsiedniej nieruchomości przez kilku lat lecz nie jest sfinalizowania. W takim przypadku istnieje przecież realne zagrożenie, że organ nie mając obowiązku brania pod uwagę już wydanej decyzji administracyjnej wyda kolejne pozwolenie na budowę dla innej nieruchomości, czego efektem będzie powstanie dwóch zacieniających się budynków, sprzecznych z przepisami technicznymi - ale zrealizowane one będą na podstawie aktów administracyjnych. Zdaje się zatem, że nie takie założenia przyjmował racjonalny ustawodawca redagując w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zakres sprawdzeń projektu budowlanego. Stąd też przychylić się należy do linii orzeczniczej prezentowanej w orzeczeniach przywołanych w treści skargi, zgodnie z którą organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny uwzględniać uprawnienia stron wynikające z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dokonując sprawdzeń projektu budowlanego na gruncie rozporządzenia. Nie można jednak tracić z pola widzenia sytuacji skrajnej, gdy nieruchomość sąsiednia w stosunku do działki zainwestowania nie tylko nie jest zabudowana ale też nie wydano ,,dla niej" pozwolenia na budowę. W takim przypadku oczywistym będzie, jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1002/19), że ,,Wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Nie sposób zaaprobować stanowiska, że w celu niejako "rezerwacji" możliwości realizacji dla siebie przyszłej inwestycji w najbardziej odpowiednim miejscu na nieruchomości, dopuszczalne jest blokowanie zamierzenia inwestycyjnego właściciela działki sąsiedniej, w sytuacji, gdy zamierzenie to jest zgodne z przepisami p.b.", patrz - LEX nr 2740322. Zdaniem składu orzekającego Sądu w ramach postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę organ powinien uwzględnić budynki już istniejące i budynki, względem których wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wymóg ten nie będzie dotyczył budynków ,,wirtualnych" czyli wskazywanych przez strony postępowania jako planowane do zabudowy, co najczęściej ma celu nie tyle ochronę słusznego interesu strony lecz wprost tamowanie procesu inwestycyjnego na nieruchomości sąsiedniej.

Powracając do stanu faktycznego niniejszej sprawy ocenić przyjdzie, że Wojewoda D. pomijając kompletnie fakt istnienia pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż właśnie na tej podstawie strona skarżąca została uznana za stronę postępowania, nie dokonał kompleksowej oceny, czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tej też przyczyny organ odwoławczy nie wydał decyzji, która mogłaby zostać oceniona w sensie procesowym jako realizująca zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżona decyzja ze względu na fakt pominięcia decyzji wydanej na rzecz strony skarżącej nie zawiera pełnej oceny zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnie z wymogami art. 35 Prawa budowlanego.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania przedłożył co prawda mapę do celów projektowych, na której nakreślono analizę, jak ją nazwano ,,uproszczoną" przesłaniania realizowanych budynków. Zaznaczyć wypada, że jest to jednak opracowanie o dużym stopniu ogólności i trudno z niego dociekać faktycznych relacji między budynkami. Z drugiej zaś strony postępowanie sądowoadministracyjne jako przewidziane do badania legalności konkretnego aktu administracyjnego nie jest właściwe do prowadzenia postępowania wyjaśniającego okoliczności, jakie de facto zostały zupełnie pominięte przez organ II instancji.

Wobec mankamentów dotyczących prawa materialnego pewnego rodzaju konsekwencją jest naruszenie przez organ norm prawnych statuowanych art. 7, art. 77 k.p.a. i wreszcie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem właściwe uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej sporządzanej przez organ odwoławczy nie może sprowadzać się do wskazania danych z zapisów katastru z pominięciem ostatecznej decyzji administracyjnej, tym bardziej że będą to informacje wzajemnie sprzeczne.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że Wojewoda D. nie dokonał prawidłowej kontroli projektu budowlanego pod względem oceny, czy doszło do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" (§ 13, § 57 i § 60 rozporządzenia). Tym samym doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd podkreśla, że naruszenie przepisów procesowych nie przesądza o materialnoprawnej wadliwości decyzji, niemniej stwarza uzasadnioną wątpliwość, czy w toku kontrolowanego postępowania w sposób wszechstronny poddane zostały badaniu wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, co skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania w postaci wpisu oraz kosztów profesjonalnego pełnomocnictwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).