Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 112/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku V. S. z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej V. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 112/21

UZASADNIENIE

V. S. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w zakresie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, wnosząc o :

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w ciągu tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

- zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] listopada 2020 roku skarżąca złożyła do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. (winno być W. – przyp. Sądu) Urzędu Wojewódzkiego w P. wniosek w sprawie udzielenia zezwolenie na pobyt czasowy w celu pracy. Pomimo upływu ponad pół roku od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnych czynności przewidywanych art.109 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca nie dostała informacji kto jest inspektorem w jej sprawie ani ewentualnego wezwania do uzupełnienia wniosku. Organ prawdopodobnie nie gromadził w sprawie żadnego materiału dowodowego, ani też nie występował do innych organów o zajęcie stanowiska.

W związku z powyższym w dniu [...] maja 2021 roku skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu. Do momentu wniesienia skargi skarżącej nie poinformowano dlaczego tak długo sprawa jest rozpatrywana.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w dniu [...].11.2020 r. V. S. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej i zawierał braki formalne.

W dniu [...].04.2021r. do skarżącej wysłano pocztą elektroniczną dane dostępowe do sprawdzania stanu sprawy na adres wskazany we wniosku.

W dniu [...].04.2021r. za pośrednictwem Poczty Polskiej do Urzędu wpłynęło uzupełnienie dokumentów. Uzupełnienie zawierało informację starosty, potwierdzenie opłaty składek ZUS oraz zaświadczenie o zameldowaniu.

Następnie, pismem z dnia [...].05.2020 r. (data wpływu do Urzędu [...].05.2020 r.) na podstawie art. 37 § 1 w związku z art. 35 k.p.a. pełnomocnik skarżącej wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody, które wraz z aktami zgromadzonym w niniejszej sprawie zostało przekazane do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu ds.Cudzoziemców w dniu [...].05.2021 r.

Zaznaczono, że wraz z ponagleniem pełnomocnik złożył pełnomocnictwo, które nie obejmuje reprezentacji przed Urzędem w sprawie o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Pełnomocnictwo dla A. M. obejmuje zastępowanie cudzoziemca przed sądami wszystkich instancji oraz wszelkimi innymi organami w sprawie złożenia ponaglenia oraz skargi na bezczynność organu.

W dniu [...] maja 2021 r. do Wojewody wpłynęła wniesiona przez pełnomocnika skarżącej skarga na bezczynność organu w sprawie udzielenia V. S. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania, o ważny dokument podróży (kopia i oryginał do wglądu)

Jednocześnie na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach skarżąca została zobowiązana do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu w P. w terminie 60 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Równocześnie zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach została ona wezwana do osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych w terminie 60 dni od dnia odebrania wezwania. Wezwanie zostało skutecznie doręczone w dniu [...].06.2021 r. Skarżąca w dniu [...].06.2021 r. skontaktowała się z Urzędem celem umówienia wizyty w siedzibie Wydziału do spraw Cudzoziemców. Data wizyty została ustalona na dzień [...].06.2021 r., jednak skarżąca nie stawiła się w siedzibie Urzędu w ustalonym terminie.

W pierwszej kolejności organ zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewoda podkreślił w korespondencji kierowanej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przypadku składanych przez uczestników postępowań ponagleń, jak również skarg, trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w P. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Podkreślono, że w marcu złożonych zostało 3,5 tys. wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy i 6,2 tys. wniosków o zezwolenie na pracę. Łączna liczba wniosków złożonych w marcu znacznie wzrosła w porównaniu do poprzednich okresów i była o 1,4 tys. wyższa niż w lutym tego roku i prawie 3 tysiące wyższa niż w marcu 2020 r. W całym I kwartale 2021 r. wpłynęło o 4,7 tys. wniosków więcej niż w I kwartale 2020 r.

W przedmiotowej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem spowodowana celowym działaniem, lekceważeniem strony, lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanym m.in. w uzasadnieniu do ponaglenia przekazanego do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...].05.2021 r. Podkreślono fakt, iż prowadzenie spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale w obliczu ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach jest wynikiem rozpatrywania wniosków według obowiązującej kolejności wpływu do Urzędu, w tym również spraw przekazywanych z innych województw. Każda sprawa wymaga już na wstępie dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy, a jak podkreślono w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017 r. (sygn. akt II SAB/OI [...]), rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy. Jednocześnie wyjaśniono, że z uwagi na obowiązujące przepisy prawa, wynikające z ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35) organ administracji zobowiązany jest zweryfikować w sposób wnikliwy zasadność udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia. Jednocześnie Wojewoda podejmuje starania, aby zapewnić obsadę kadrową, która pozwoli na skrócenie czasu trwania postępowań z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców.

Ze względu na dyspozycję zawartą w art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.0.735 t.j.) w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020r., poz. 35) postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Na dzień [...].06.2021 r. wniosek skarżącej zawierał braki formalne, dlatego też nie można wszcząć postępowania administracyjnego w jej sprawie. Powyższa okoliczność spowodowała, iż nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W związku z tym, terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji zarzucana Wojewodzie bezczynność, związana z brakiem wydania decyzji w ustawowym terminie, jest nieuzasadniona.

W Wydziale Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego funkcjonuje internetowa rezerwacja umożliwiająca umówienie się na złożenie odcisków linii papilarnych oraz przedłożenie do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz ewentualne uzupełnienie pozostałych braków formalnych, dlatego też mimo braku wezwania ze strony organu, możliwe jest umówienie się na wizytę w siedzibie Wydziału oraz w jednej z czterech delegatur W. Urzędu Wojewódzkiego. Każdego dnia udostępniana jest możliwość rezerwacji na wskazany dzień. W Wydziale do Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego funkcjonuje infolinia, a status spraw jest na bieżąco aktualizowany. Na dzień [...].05.2021 r. W systemie teleinformatycznym nie odnotowano kontaktu ze strony skarżącej.

Ponadto skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Artykuł 15zl ust.1 w/w ustawy stwierdza iż, w przypadku cudzoziemca, który w dniu, od którego po raz pierwszy ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) na podstawie wizy Schengen, 2) na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen, 3) na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo obszaru Schengen, 4) w ramach ruchu bezwizowego, 5) na podstawie wizy długoterminowej wydanej przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej niebędące państwem obszaru Schengen, jeżeli zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej uprawnia ona do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 6) na podstawie dokumentu pobytowego wydanego przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej niebędące państwem obszaru Schengen, jeżeli zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej uprawnia ona do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - jego pobyt na tym terytorium uważa się za legalny od dnia następującego po ostatnim dniu legalnego pobytu wynikającego z tych wiz, dokumentów lub ruchu bezwizowego, do upływu 30 dnia następującego po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni. Artykuł 15zl ust. 3 w/w ustawy stwierdza iż, cudzoziemcy, o których mowa w ust. 1, są uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu uznawanego za legalny, o którym mowa w ust. 1, jeżeli posiadają oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy wpisane do ewidencji oświadczeń na podstawie art.88z ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym oświadczenie, które zgodnie z art. 15zzq ust.3 umożliwia wykonywanie pracy w okresie lub okresach nieobjętych oświadczeniem. Ponadto skarżąca posiada ważne zezwolenie na pracę. Wobec powyższego stwierdzenie zawarte w skardze iż, orzeczenie odszkodowania jest niezbędne z uwagi na istniejące okoliczności, a w szczególności na trudności z jakimi musi się zmagać cudzoziemka nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę należy uznać za niezgodne ze stanem faktycznym.

W skardze wniesiono o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Podkreślono, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16).

Nadto ewentualne przyznanie stronie sumy pieniężnej nakłada na sąd obowiązek jej miarkowania. Uznaniu sądu bowiem wedle art. 149 2 p.p.s.a. pozostawiona jest nie tylko decyzja co do przyznania sumy pieniężnej, ale i co do jej ewentualnej wysokości.

Zdaniem organu, skarżąca nie uzasadniła istnienia krzywdy i jej rozmiaru, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Wojewoda prawidłowo wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 k.,p.a. do uzupełnienia w terminie 60 dni braków formalnych wniosku i osobistego stawiennictwa. Wezwanie zostało wysłane na adres wskazany we wniosku i skutecznie doręczone.

Również twierdzenie iż, skarżąca z winy organu, ma utrudnienia w życiu zawodowym i osobistym oraz nie może podróżować, należy uznać za niezgodne ze stanem faktycznym. W świetle przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skarżąca może pracować zawodowo (ważne zezwolenie na pracę) oraz swobodnie podróżować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 r. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazuje, że strona skarżąca wniosła ponaglenie do W. Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia [...] maja 2020 r.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w dniu [...].11.2020 r. skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...].11.2020r. r.

Organ nie dokonał żadnej czynności formalnej. Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. wysłano do skarżącej drogą elektroniczną na adres wskazany we wniosku dane dostępowe do sprawdzania stanu sprawy. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ dokonał takiej czynności.

Kolejną udokumentowaną czynnością jest przesłanie przez skarżącą uzupełnienia braków wniosku pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (wpłynęło do organu [...] kwietnia 2021 r.).

Następnie pismem z [...] maja 2021 r. skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika wniosła ponaglenie. Do ponaglenia załączono pełnomocnictwo, z którego wynika umocowanie do reprezentowania skarżącej m.in. przed wszelkimi organami w sprawie o: "do złożenia ponaglenia oraz skargi na bezczynność organu". Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy i treść ponaglenia należy uznać, że pełnomocnik został prawidłowo umocowany do prowadzenia sprawy skarżącej w zakresie wniosku o udzielenie pobytu czasowego, wbrew twierdzeniom organu, który na podstawie bezrefleksyjnej wykładni literalnej przyjmuje, że takiego umocowania nie dokonano. Pełnomocnictwa bowiem udzielono w trakcie trwania postępowania administracyjnego mającego na celu uzyskanie wnioskowanego pozwolenia. Należy przyjąć, że zamiarem skarżącej – będącej wszak cudzoziemką – było uzyskanie pomocy prawnej w celu uzyskania wnioskowanego pozwolenia. Ponaglenie oraz skarga na bezczynność są jedynie środkami mającymi na celu realizacje w/w celu, a nie celem samoistnym. Jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa powinien był zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie tej kwestii. Jest to istotne zagadnienie, gdyż w myśl art.40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu dokonuje się doręczeń. W takiej sytuacji doręczenie pisma stronie jest wadliwe.

Wojewoda pismem z dnia [...].05.2021r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych i osobistego stawiennictwa w Urzędzie, złożenia odcisków linii papilarnych, złożenie dokumentu podróży. Jest to pierwsza udokumentowana przez organ czynność w sprawie.

W aktach sprawy brak innych czynności organu, takich jak wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, wskazanie przyczyn opóźnienia.

Organ przekazał ponaglenie do Urzędu do spraw Cudzoziemców w dniu [...].05.2021 r. Ponaglenie to nie zostało rozpoznane.

Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach skarżący powinien był otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Organ powinien więc wydać decyzję w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni. W wyznaczonym terminie organ nie wydał przedmiotowej decyzji i nie dokonał żadnej czynności procesowej, tym samym dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Organ dopiero po wniesieniu ponaglenia skierował wezwanie do skarżącej o uzupełnienie braków formalnych. Należy uznać to wezwanie za bezskuteczne z uwagi na fakt, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika w sprawie i poinformowała o tym organ w momencie wniesienia ponaglenia. Zgodnie natomiast z art.40 § 2 k.p.a. jeżeli ustanowiono pełnomocnika, to właśnie jemu doręcza się korespondencję w sprawie.

W trakcie postępowania, nawet mimo ponaglenia organ nie zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy.

Organ, oprócz wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie podjął w sprawie żadnej czynności procesowej. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od kilku lat nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres 10 miesięcy (od dnia złożenia wniosku w dniu [...].11.2020r. do dnia rozpoznania skargi).

Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne. Zakładając hipotetycznie, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i powinna zostać załatwiona w ciągu 2 miesięcy, to aktualnie organ przekroczył ten termin pięciokrotnie.

Sytuacja, w której strona czeka bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne.

Niemniej należy mieć na uwadze, że bezczynność organu w niniejszej sprawie pokrywa się z paraliżem aparatu administracyjnego wywołanego przez pandemię koronawirusa. Tym samym opóźnienie w działaniach organu, a także bardzo odległe terminu wizyt w siedzibie organu nie jest w oczywisty sposób pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Terminy osobistego stawiennictwa i złożenia odcisków linii papilarnych nie byłyby tak odległe, gdyby nie obowiązujące obostrzenia (w tym obostrzenia sanitarne). Mimo bezsprzecznej bezczynności organu, należy mieć na uwadze, że obostrzenia obowiązujące w tym szczególnie trudnym okresie uniemożliwiają bezrefleksyjnego uznania przekraczania terminów przez organy za rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu dokonując oceny, czy bezczynność miała w przedmiotowej sprawie charakter rażący uwzględnić należy obiektywną okoliczność, jaką jest ilość spraw z zakresu ustawy Prawo o cudzoziemcach, które rozstrzygać muszą organy administracji publicznej. Sąd przyjmuje wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków, ale obserwowanego od 2014 r. lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, a także utrudnień spowodowanych pandemią. Należy wziąć pod uwagę, że w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków, w 2018r. - 24 785, w 2019r. - 25 110, w 2020 r. - 25 979. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Sąd podziela opinię, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych, a niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Okoliczności powyższe – mające charakter obiektywny – wykluczają w ocenie Sądu możliwość orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku i do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu. Należy wyjaśnić, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Trzeba podkreślić, że dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. W okolicznościach panujących w kraju w związku z pandemią koronawirusa niezasadne jest dodatkowe obciążanie organów karami pieniężnymi, ponieważ nie zmieni to możliwości i ograniczeń organów. Przede wszystkim jednak skarżąca w przekonywujący sposób nie uzasadniła i nie uprawdopodobniła zasadności tego żądania. Wskazała jedynie enigmatycznie, że "orzeczenie odszkodowania jest niezbędne z uwagi na istniejące okoliczności, a w szczególności na trudności z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę. Skarżąca nie może opuścić terytorium Polski, nie może wyjechać na wakacje, ma utrudnienia w załatwieniu spraw urzędowych. Nie posiada stabilizacji w życiu zawodowym i osobistym."

Skarżąca ma możliwość pobytu czasowego na terenie Polski i wykonywania pracy. Ponadto skarżąca nie wykazała, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jej stronie szkody.

Na marginesie Sąd postanowił odnieść się do twierdzenia organu z odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, że: "Na dzień [...].06.2021 r. wniosek skarżącego zawierał braki formalne, dlatego też nie można wszcząć postępowania administracyjnego w jej sprawie. Powyższa okoliczność spowodowała, iż nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. W związku z tym, terminy określone w art. 35 k.p.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji zarzucana Wojewodzie bezczynność, związana z brakiem wydania decyzji w ustawowym terminie, jest nieuzasadniona".

Sąd wyjaśnia, że fakt istnienia braków formalnych nie ma żadnego wpływu na możliwość wszczęcia postępowania i początkowy bieg terminów określonych w art. 35 k.p.a. Postępowanie administracyjne w tym przypadku było wszczęte na wniosek strony. Datą wszczęcia takiego postępowania jest data wpływu żądania do organu administracji (art. 61 § 3 k.p.a.) i nie jest to zależne od wystąpienia braków formalnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie [...]zł