Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 348 poz 98 art. 12 ust. 1 zd. 2
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez  państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47, art. 51 ust. 1
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 88 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
article: art. 45 ust. 1, art. 78, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1074/14 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1074/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wydalenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 19 grudnia 2013 r. o wydaleniu A. O. - obywatela Republiki A. - z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod konwojem oraz o zakazie jego ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i państw obszaru Schengen przez okres 5 lat.

Uzasadniając decyzje organ przywołał następujące istotne okoliczności sprawy:

- cudzoziemiec przebywał w Polsce od 2007 roku; na dzień składania wniosku o kolejne zezwolenie na pobyt w Polsce był zatrudniony w firmie S. Sp. z o.o.,

- [...] października 2013 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwanej dalej "ABW", wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemca; do wniosku został dołączony odrębnym pismem materiał dowodowy oznaczony klauzulą "tajne", zawierający informacje niejawne; w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wydał postanowienie o odmowie przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne (z [...] października 2013 r. utrzymane w mocy postanowieniem z [...] listopada 2013 r.),

- postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.); przepis ten stanowi, że decyzję o wydaleniu cudzoziemca wydaje, z urzędu m.in. na wniosek Szefa ABW, wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca lub miejsce ujawnienia faktu albo zdarzenia będącego podstawą wystąpienia z wnioskiem o wydalenie cudzoziemca; na podstawie dołączonych do wniosku materiałów niejawnych organ I instancji uznał, że dalszy pobyt cudzoziemca w Polsce będzie stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w związku z czym w sprawie została wyczerpana dyspozycja art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach; stanowi on, że decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje się, jeżeli dalszy pobyt cudzoziemca stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego albo naruszałby interes Rzeczypospolitej Polskiej,

- decyzja organu I instancji jest zasadna; Szef ABW jest organem jak najbardziej kompetentnym do wydawania opinii w przedmiocie zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa, a art. 88 ust. 1 pkt 5 ma charakter obligatoryjny i zobowiązuje organy administracji publicznej do wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemca w przypadku określonym w tym przepisie; z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 88 ust. 1, podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia było obligatoryjne,

- zasadne było odstąpienie organu I instancji od uzasadnienia zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzonego zagrożenia ze strony skarżącego, z uwagi na niejawny charakter informacji stanowiących materialną podstawę wydania tego rozstrzygnięcia i interes bezpieczeństwa państwa,

- nie zachodziły przesłanki negatywne dla wydania decyzji o wydaleniu; w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 89 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach; cudzoziemiec nie pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką polską, ani z cudzoziemką posiadającą zezwolenie na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE; żona skarżącego jest obywatelką Ukrainy i przebywa w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; decyzja nie narusza Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "EKPCz", gwarantujących ochronę i opiekę rodzinie, a także zakazujących nieuzasadnionych ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne i osobiste; w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa, która czyni taką ingerencję zasadną, dopuszczalną i konieczną; art. 8 EKPCz nie ustanawia generalnego obowiązku respektowania dokonanego przez imigrantów wyboru kraju osiedlenia się, a także nie nakłada na państwo obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 27/09); regulacja zawarta w tym przepisie nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, pomimo naruszania przez niego obowiązującego porządku prawnego; brak jest podstaw do stwierdzenia, że w kraju pochodzenia cudzoziemiec będzie narażony na prześladowania lub zagrożenia, o których mowa w art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680); w czasie przesłuchania [...] października 2013 r. cudzoziemiec stwierdził, że jedyną jego obawą, co do powrotu do kraju pochodzenia, jest zagrożenie obowiązkową służbą wojskową, której uniknął dotychczas w drodze nielegalnego odroczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego cudzoziemiec zarzucił naruszenie:

– art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego bezzasadne zastosowanie i uznanie, jakoby pobyt skarżącego na terytorium RP stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, pomimo że żadne okoliczności nie wskazują, aby stanowił on takie zagrożenie, w szczególności skarżący nie został prawomocnie skazany wyrokiem sądu karnego za popełnienie przestępstwa ani też nie postawiono skarżącemu żadnych zarzutów o charakterze karnym; ponadto w licznych kierowanych przez cudzoziemca do organów prowadzących postępowanie pismach w sprawie o wydalenie opisywał on swój pobyt na terytorium Polski - przyjazd, podjęte studia, pracę zawodową, założenie rodziny i zakup mieszkania; w żadnej decyzji, wydanej w ramach postępowania o wydalenie skarżącego, organy nie stwierdziły, aby podawane przez skarżącego fakty nie miały oparcia w rzeczywistości,

– art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPCz, poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu zawartych w tym przepisie gwarancji proceduralnych w postępowaniu o jego wydalenie, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji, w której organ I. instancji odstąpił w części od uzasadnienia faktycznego decyzji, w takim zakresie, w jakim uznał, że skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, jak również poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, w którym odmówiono skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy; wywodzono, że ograniczenia wynikające z ust. 2 nie znajdują zastosowania, gdy nastąpiło już wydalenie cudzoziemca (jak w danym przypadku – wydalenie [...] grudnia 2013 r. a zaskarżona decyzja - [...] marca 2014 r.),

– art. 45 ust. 1, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której Wojewoda Małopolski odstąpił w części od uzasadnienia faktycznego decyzji, w takim zakresie, w jakim uznał, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa oraz poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, w toku którego odmówiono skarżącemu wglądu do akt sprawy, przez co naruszone zostało prawo skarżącego do skutecznego odwołania się od decyzji o wydaleniu oraz do skutecznej sądowej kontroli tej decyzji, a naruszenia te nie spełniały konstytucyjnego kryterium proporcjonalności,

– art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L Nr 348, str. 98), zwanej dalej "dyrektywą powrotową", w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 2007 Nr 303, str. 1 oraz Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), zwanej dalej "KPP", poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało brak sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy o wydalenie oraz poprzez uniemożliwienie skarżącemu skorzystania przed organem II. instancji i przed Sądem ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, w szczególności poprzez pozbawienie prawa do obrony.

Skarżący wniósł także:

– na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) o zadanie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o następującej treści: "Czy art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji w takim zakresie, w jakim umożliwia odstąpienie organowi prowadzącemu postępowanie o wydalenie cudzoziemca z terytorium RP od uzasadnienia decyzji w sprawie o wydalenie cudzoziemca z terytorium RP w części zawierającej wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa";

– na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2012 C 326, s. 1 oraz Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), o skierowanie przez Sąd, wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadanie pytania prejudycjalnego) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej "ETS"), dotyczące następujących kwestii prejudycjalnych:

– stwierdzenia ważności art. 12 ust. 1 dyrektywy powrotowej - zadania ETS pytania następującej treści: "Czy art. 12 ust. 1 można uznać za ważny, w świetle z art. 47 KPP, w takim zakresie, w jakim, przepis ten umożliwia w postępowaniu o wydalenie cudzoziemca (postępowaniu powrotowym), ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji powrotowej, jeżeli prawo krajowe pozwala na ograniczenie prawa do informacji, w sytuacjach w tym przepisie wskazanych, co powoduje, że zarówno obywatel państwa trzeciego będący stroną postępowania, jak i organ odwoławczy oraz sąd, nie mają możliwości zapoznania się ze stanem faktycznym oraz dowodami przyjętymi przez organ podejmujący decyzję o wydaleniu. W przypadku uznania art. 12 ust. 1 dyrektywy powrotowej za ważny w świetle art. 47 KPP skarżący wniósł o dokonanie wykładni art. 12 ust. 1 dyrektywy powrotowej, w części w jakiej umożliwia odstąpienie od uzasadnienia decyzji powrotowej na podstawie prawa krajowego, w świetle art. 47 KPP i odpowiedź na pytanie, czy zezwala on na takie ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji powrotowej (o wydaleniu), które powoduje, że obywatel państwa trzeciego, wobec którego wydana została decyzja o wydaleniu, jak również organ odwoławczy oraz sąd, nie mają możliwości zapoznania się w żaden sposób ze stanem faktycznym oraz dowodami przyjętymi przez organ podejmujący decyzję o wydaleniu."

– dokonanie wykładni art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej i zadanie ETS pytania prejudycjalnego o następującej treści: "Czy zgodne są z art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej, w świetle art. 47 KPP, przepisy prawa krajowego, na podstawie których obywatel państwa trzeciego, wobec którego wydana została decyzja o wydaleniu, nie ma możliwości zapoznania się w żaden sposób ze stanem faktycznym oraz dowodami przyjętymi przez organ podejmujący decyzję o wydaleniu, jak również z aktami postępowania stanowiącymi informacje niejawne, a zawierającymi istotne okoliczności stanowiące podstawę wydanej decyzji o wydaleniu i czy zatem takie ograniczenia mieszczą się, w świetle wyżej wymienionych przepisów, w granicach możliwości skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym.",

– łączne rozpoznanie niniejszej sprawy z zarejestrowanymi pod sygn. akt IV SA/Wa 253/14 i 799/14 (skargi na postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnia akt sprawy przed organem I, a następnie II. instancji).

Uzasadniając skargę skarżący przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jak i trybunałów międzynarodowych wywodząc, że w świetle prezentowanych tam tez nie zapewniono minimalnych standardów ochrony praw cudzoziemca niezbędnych dla rzetelnego rozpoznania sprawy. Wskazano m.in., że: cudzoziemiec powinien mieć prawo do zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie oraz możliwość kwestionowania twierdzeń władzy wykonawczej o tym, że zachodzi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Polskim władzom znane są pewne rozwiązania niewątpliwie mniej uciążliwe dla cudzoziemca, będącego stroną postępowania o wydalenie, a które jednocześnie nie powodują zagrożenia dla ujawnienia prawnie chronionych tajemnic; możliwe jest, aby organ w każdym przypadku sporządzał uzasadnienie decyzji, natomiast jego część można uznać za materiał objęty prawnie chronioną tajemnicą, z którym jednak może zapoznać się organ II. instancji oraz Sąd; ponadto mniej uciążliwe rozwiązania znane są polskiemu ustawodawcy od wyroku ETPC z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 22414/93. Chodzi np. o instytucję "specjalnego pełnomocnika", który występuje w postępowaniu o wydalenie i ma dostęp do niejawnych dokumentów z akt sprawy, może się z nimi zapoznawać i podważać je podczas postępowania, nie może on natomiast w jakikolwiek sposób kontaktować z cudzoziemcem będącym stroną postępowania. W wyroku z 3 września 2008 r. (skargi nr C-402/05 P i C-415/05 P - Kadi p-ko Radzie UE i Komisji), ETS wypowiedział się, co do zakresu prawa do skutecznej ochrony sądowej, na tle sprawy dotyczącej szczególnych środków ograniczających skierowanych przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i Talibami; zasady wskazane w tym wyroku, w związku z tym, że dotyczył środków ograniczających nałożonych wobec potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa państwa znajdują odniesienie do niniejszej sprawy, gdzie skarżący został pozbawiony swoich praw proceduralnych również ze względu na bezpieczeństwo państwa; w wyroku wskazano, że w świetle nauki płynącej z orzecznictwa Trybunału w innych dziedzinach, skuteczność kontroli sądowej oznacza, że dany organ jest zobowiązany do poinformowania o motywach podjętej decyzji zainteresowaną osobę w miarę możliwości bądź w chwili podejmowania decyzji, bądź przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po podjęciu tej decyzji, w celu umożliwienia tym adresatom skorzystania w terminie z prawa do wniesienia skargi, przestrzeganie obowiązku informowania o tych motywach jest bowiem konieczne zarówno w celu umożliwienia adresatom środków ograniczających obronę ich praw w najlepszych możliwych warunkach i podjęcia decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do sądu wspólnotowego, jak i umożliwienia w pełni sądowi dokonania kontroli zgodności z prawem danego aktu; zatem wymogiem skutecznej kontroli sądowej jest podanie do wiadomości strony jak również sądu powodów wydania decyzji podlegającej kontroli sądowej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i wskazał m.in., że z przytoczonego w skardze orzecznictwa ETPCz skarżący wywiódł zbyt daleko idące wnioski; w orzeczeniach tych Trybunał koncentrował się nie tylko na kwestii odmowy dostępu do materiałów niejawnych, ale także na konieczności zapewnienia określonego stopnia ochrony przed arbitralnością organów w takich przypadkach a w szczególności zapewnienia efektywnej kontroli sądowej podejmowanych w tego typu sprawach rozstrzygnięć; kwestia zapoznania cudzoziemca, czy też jego reprezentanta prawnego z przyczynami wydalenia stanowiła jeden z elementów oceny prawnej dokonywanej przez ETPCz. Podkreślono, że w żadnym ze wskazanych orzeczeń Trybunał nie wypowiedział się przeciwko dopuszczalności posługiwania się w tego typu sprawach materiałami niejawnymi, nie przyznał skarżącym bezwarunkowego prawa wglądu w takie materiały, ani możliwości zapoznania się z ich treścią. Wyłączenie dostępu do dokumentów niejawnych jest także uznawane za dopuszczalne w świetle standardów europejskich, sformułowanych w rekomendacji Komitetu Ministrów (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, przyjętej 15 grudnia 2004 r. W dokumencie tym stwierdzono, że gwarancje sprawiedliwego procesu mogą być zrealizowane poprzez nałożenie na władze obowiązku ujawnienia sądowi wszystkich istotnych dokumentów lub poprzez nadanie sądowi prawa żądania ujawnienia mu tych dokumentów (pkt 62); w stosunku do dokumentów zawierających dane podlegające ochronie (np. z powodu bezpieczeństwa państwa) rekomendacja zezwoliła na stosowanie specjalnych środków ochrony (pkt 63). W orzecznictwie akcentuje się najmocniej możliwość poddania decyzji, wydanych w oparciu o materiały niejawne, kontroli niezawisłego sądu, który powinien mieć systemową możliwość realnej kontroli i samodzielnej oceny zarówno decyzji jak i dowodów (w tym niejawnych), które temu sądowi powinny być przedstawione. Przepis podobny do obecnie obowiązującego art. 8 ustawy o cudzoziemcach był już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego; w wyroku z 13 maja 2003 r. (sygn. akt SK 21/02), Trybunał badał proporcjonalność (i co za tym idzie także konstytucyjność) ograniczenia prawa cudzoziemca do znajomości motywów decyzji w tym fragmencie jej uzasadnienia, gdzie mówi ona o polskim pochodzeniu cudzoziemca; przedmiotem oceny Trybunału był art. 77 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400 ze zm.) w brzmieniu: "Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji i postanowienia wydanego na podstawie przepisów ustawy, jeżeli wymagają tego wzglądy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrona porządku publicznego"; regulacja ta stanowi odpowiednik art. 8 obowiązującej ustawy o cudzoziemcach. Obecna regulacja uwzględnia treść wskazanego wyroku Trybunału, który uznał, że art. 77, w zakresie w jakim dopuszcza odstąpienie od uzasadnienia decyzji w części dotyczącej polskiego pochodzenia cudzoziemca, jest niezgodny z art. 52 ust. 5 i z art. 51 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji; we wskazanym orzeczeniu nie stwierdzono jednak niezgodności z Konstytucją całego art. 77 ówczesnej ustawy o cudzoziemcach; Trybunał uwzględnił charakter i szczególne znaczenie materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z art. 52 ust. 5 Konstytucji (prawo do osiedlenia się osób, których polskie pochodzenie zostanie stwierdzone zgodnie z ustawą); odnotował (§ 17), że w sprawach cudzoziemców dopuszczono możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji (art. 77 ustawy o cudzoziemcach), a to oznacza, że element stwierdzania polskiego pochodzenia, istotny w sprawie cudzoziemca (polskie pochodzenie), jako dający mu konstytucyjne prawo do osiedlenia się, może być utajniony; cudzoziemiec może nie wiedzieć czy w ogóle, w jakim zakresie i na jakich podstawach w postępowaniu rozważano sprawę jego polskiej pochodzenia, decydującego o realizacji konstytucyjnego prawa z art. 52 ust. 5 Konstytucji; Trybunał uznał, że w tym więc zakresie musi być wyłączona możliwość utajnienia motywów decyzji; jeżeli zatem w ramach ogólnego postępowania, regulowanego w ustawie o cudzoziemcach, przewidywano niejawność motywów decyzji (ówczesny art. 77), to nie może dotyczyć to uzasadnienia odnoszącego się do tej części postępowania, gdzie stwierdza przesłankę polskiego pochodzenia, wymaganą przez art. 52 ust. 5 Konstytucji. Następnie Trybunał przywołał art. 51 ust. 3 Konstytucji, który to formułuje prawo podmiotowe do dostępu do urzędowych dokumentów, dotyczących zainteresowanego, ujęte jako prawo o nieabsolutnym charakterze, którego ograniczenie może ustanawiać ustawa; zaś artykuł 77 ustawy o cudzoziemcach, przewidujący kompetencję do utajnienia uzasadnień decyzji dotyczącej cudzoziemca, był przepisem ustawowym.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego ponownie podkreślał, że w świetle aktualnego orzecznictwa trybunałów międzynarodowych powinna być zapewniona stosowna kontradyktoryjność pomiędzy stroną a organem administracji, a jej warunkiem jest możliwość zapoznania się z całym materiałem sprawy. Pełnomocnik dopuszczonej do udziału w postępowaniu na prawach uczestnika Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka podniósł, że w czasie, gdy wydawano decyzję, skarżący nie przebywał już na terenie Polski, co przemawia za zapewnieniem przestrzegania standardów umożliwienia dostępu do akt pełnomocnikowi cudzoziemca i poparł wniosek o zadanie stosownego pytania Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości oraz Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1074/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie organ administracji wskazał, iż w sprawie zachodziły przesłanki do wydalenia cudzoziemca, wskazane w art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Sąd - po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym opatrzonymi klauzulą "tajne" - uznał, że organ administracji był uprawniony do orzeczenia o wydaleniu cudzoziemca w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wystąpienie tych przesłanek potwierdzają konkretne informacje dostarczone przez wyspecjalizowaną agendę powołaną dla ochrony bezpieczeństwa publicznego – Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Stopień ich konkretności jest w danym przypadku wystarczający dla oceny przez Sąd, czy zachodzą stosowne przesłanki. Sąd miał na względzie, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm.), ABW jest właściwą w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego.

Skarżący (ani jego profesjonalny pełnomocnik), nie mogąc się zapoznać z tym materiałem, w istocie nie może z nim polemizować zaś Sąd, z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych, nie może zawrzeć w uzasadnieniu wyroku szerszej argumentacji w tym zakresie.

W skardze podniesiono jednak dwie kwestie, to jest czy zasadnie uniemożliwiono skarżącemu zapoznanie się z całą dokumentacją sprawy – w tym pismem (pismami) przedłożonym przez ABW, oraz czy dopuszczalne jest odstąpienie od uzasadnienia w części decyzji wobec treści art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Odnośnie do pierwszej kwestii Sąd stwierdził, że podniesione zagadnienia są przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej w przedmiocie udostępnienia akt. Skargi w tym zakresie zostały rozpoznane przez Sąd pod sygn. akt IV SA/Wa 253/14 i IV SA/Wa 799/14, a wyroki te nie są prawomocne. Jednakże Sąd - mając na uwadze, że ocenie podlega legalność działania organu administracji na dzień orzekania, zaś postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt były ostateczne na dzień wydania zaskarżonej decyzji (co nawet nie było konieczne, wobec treści art. 143 K.p.a.) - uznał, że nie ma przeszkód dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Stąd też nie został uwzględniony wniosek o łączne rozpatrzenie spraw. Część zagadnień (zasadność odmowy dostępu strony do akt sprawy) objęte jest przedmiotem innego postępowania, a więc nie może być rozważane w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, pozostawała do rozstrzygnięcia wyłącznie kwestia, czy jest dopuszczalne odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia w części, co w istocie ogranicza w sposób istotny możliwość obrony. W kontekście argumentacji skargi, w ocenie Sądu, wyodrębnić należy dwa zagadnienia:

– czy w ogóle dopuszczalne jest ograniczenie treści uzasadnienia (w kontekście reguł konstytucyjnych, gwarancji praw jednostki wynikających z prawa stanowionego na szczeblu UE i prawa międzynarodowego),

– czy było to dopuszczalne w konkretnym przypadku wobec zakreślonych granic danego wyjątku od zasady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedź na oba pytania jest twierdząca.

Zawężenie prawa do obrony na etapie postępowania administracyjnego, rzutuje – uwzględniając przyjęty w Polsce sądowy system kontroli legalności orzeczeń administracyjnych – na istotne uprawnienia procesowe strony, stanowiące jedne z podstawowych komponentów prawa do sądu, wyrażone zarówno w prawodawstwie stanowionym na szczeblu krajowym – w przepisach Konstytucji - jak i wynikającego ze stanowiących element krajowego porządku prawnego reguł prawa międzynarodowego (w skardze powołano KPP oraz EKPCz). W tym zakresie trafne są, zreferowane wcześniej, wywody strony skarżącej i Sąd stwierdził, że z nimi nie polemizuje.

Prawo do sądu, którego wyznacznikiem jest także zasada kontradyktoryjności, a jej istotnym elementem jest możliwość zapoznania się z informacją, jaką dysponuje organ rozstrzygający sprawę a następnie sąd oceniający legalność orzeczenia (w tej kwestii wywody skargi także są trafne) nie jest wartością bezwzględnie nadrzędną nad innymi dobrami podlegającymi ochronie w porządku prawnym Polski, zarówno w świetle prawodawstwa stanowionego na szczeblu kraju jak i podjętych zobowiązań międzynarodowych. Nie można tracić z pola widzenia, że w pewnych szczególnych przypadkach zapewnienie kontradyktoryjności w postępowaniu (administracyjnym czy sądowym), rozumianej jako nieograniczona możliwość zapoznania się z informacjami, jakimi dysponują organy administracji orzekające w przedmiocie praw jednostki, jak i sąd kontrolujący legalność tych orzeczeń, rodzić może konkretne niebezpieczeństwo z punktu widzenia interesu publicznego, w tym bezpieczeństwa państwa. Ujawnienie konkretnych, pozyskanych przez służby specjalne - odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa - informacji, dotyczących działań podejmowanych przez konkretną osobę, umożliwia w szeregu przypadków identyfikację źródła jej pochodzenia, a więc może zagrażać bezpieczeństwu określonych osób czy choćby wykluczyć dalsze pozyskiwanie cennych dla bezpieczeństwa informacji. Dokumentacje spraw mogą też potencjalnie, w pewnych przypadkach, stanowić źródło informacji o stosowanych technikach inwigilacji, sprzyjać identyfikacji kryteriów doboru obserwowanych osób itp. (generalnie chodzi o odsłanianie technik operacyjnych służb specjalnych). W takiej sytuacji, przez wzgląd na ochronę innego dobra – bezpieczeństwa publicznego, gdy chodzi o możliwość pozyskiwania określonych informacji ważnych z tej perspektywy - prawodawca ustanowił pewne ograniczenia. Rzutują one w istocie na granice ochrony praw procesowych jednostki, lecz są stosownie uzasadnione interesem publicznym (w tym bezpieczeństwem Państwa).

Oceniając, czy ograniczenie realnego prawa do obrony jest zasadne, nie można tracić z pola widzenia także tego, jakiego rodzaju uprawnienia mogłyby zostać uszczuplone z uwagi na ograniczoną możliwość ochrony w postępowaniu administracyjnym, czy potem przed sądem. Chodzi o to, jakie mogą być potencjalne materialne skutki orzeczenia, zapadającego w toku danego rodzaju postępowania, gdzie prawa strony są ograniczane. W danym przypadku - gdzie chodzi o wydalenie cudzoziemca do kraju pochodzenia, gdy nie są spełnione przesłanki objęcia go żadną z form ochrony międzynarodowej, spośród przewidywanych w polskim porządku prawnym - nie pozostają one w związku z tak fundamentalnymi kwestiami jak:

– ochrona życia i zdrowia - nie ujawniono potencjalnych zagrożeń, jakie mogłyby się wiązać z ekstradycją (tego rodzaju przypadki podlegały ocenie ETPCz, gdzie formułowano tezy o konieczności zapewnienia szerokich uprawnień procesowych – patrz sprawa ze skargi nr 22414/93),

– długotrwałe pozbawienie wolności (orzeczono jedynie o samej ekstradycji pod eskortą),

– ograniczenia (włączając wyzbycie) praw własności (tego rodzaju przypadki były przedmiotem rozważań ETS w ramach postępowań dotyczących środków ograniczających w związku z walką z terroryzmem – sygnatura skargi nr C-402/05 P i C-415/05 P).

Postępowanie w danym przypadku dotyczyło w istocie możliwości pewnego ograniczenia swobody przemieszczania się - wyłącznie przez określony czas (5 lat) i tylko po obszarach krajów, których cudzoziemiec ani jego rodzina (żona) nie są obywatelami (strefa Schengen). Nie negując, że zakaz tego rodzaju może rzutować na kwestie istotnych sfer życia skarżącego (prywatne, zawodowe) dobra te trzeba przeciwstawić interesowi publicznemu – ochrony bezpieczeństwa państwa (kwestia skutków ewentualnego ujawnienia posiadanych o cudzoziemcu informacji w kontekście potencjalnej dekonspiracji źródeł, technik inwigilacji i in.).

Podsumowując Sąd stwierdził, że wykładając granice uprawnień wynikających z konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, którego elementem jest także kontradyktoryjność postępowania trzeba mieć na uwadze potrzebę stosownego ważenia konstytucyjnie chronionych innych dóbr – w danym przypadku bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego (art. 31 ust. 3, 45 ust. 2, art. 61 ust. 3 Konstytucji). W tym świetle przyjęcie przez prawodawcę reguł, które w istocie ograniczają - nawet w istotnym zakresie - kontradyktoryjność na etapie postępowania administracyjnego a następnie sądowego, gdy dotyczy to takich kwestii jak swoboda przebywania przez cudzoziemca na określonym terytorium, poza państwem, którego jest obywatelem, co jednocześnie nie zagraża jego życiu lub zdrowiu, nie narusza - w ocenie Sądu - reguł konstytucyjnych. Sąd w tym zakresie nie powziął w każdym razie wątpliwości.

Analogicznie, stosownie ważąc wartości chronione prawem stanowionym na szczeblu międzynarodowym, nie można uznać, aby przyznawano bezwzględny prymat prawa do sądu - rozumianego między innymi, jako kontradyktoryjność - bez możliwości jej ograniczenia z uwagi na ochronę innych istotnych dóbr. Odzwierciedleniem takiej aksjologii jest np., gdy chodzi prawo stanowione na szczeblu Unii Europejskiej, treść art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej. W ocenie Sądu, nie pozostaje ona w sprzeczności z ogólną regułą, wskazaną w art. 47 KPP ze względu na art. 52 ust. 1 Karty. Z kolei z art. 6 EKPCz nie sposób wywieść uprawnienia do zapoznania się ze wszystkimi informacjami, jakimi dysponują sądy orzekające w sprawie, mając na uwadze generalny charakter zawartych w nim zobowiązań. Do analogicznych wniosków prowadzić musi analiza tez prezentowanych w orzecznictwie ETPCz czy tezy powoływanej przez organ administracji rekomendacji Komitetu Ministrów (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Sąd stwierdził, że podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane przez organ administracji w odpowiedzi na skargę.

Sąd wskazał, że analogiczny pogląd wyrażany był w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok z 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2293/10). Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny, badając legalność analogicznej regulacji (art. 77 ustawy o cudzoziemcach z 1997 roku), uznał jej sprzeczność z Konstytucją jedynie w określonym zakresie – w kontekście ustalenia polskiego podchodzenia osób ubiegających się o osiedlenie (sygn. akt SK 21/02). A contrario Trybunał nie podważył konstytucyjności, co do zasady, możliwości odstąpienia od uzasadnienia z uwagi na względy obronności, bezpieczeństwa państwa czy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Z kolei wobec treści informacji zawartych w materiale niejawnym w danej sprawie, Sąd nie powziął również wątpliwości, co do prawidłowości zaklasyfikowania tych informacji - opatrzenia klauzulą "tajne", w związku z treścią art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228). Oznacza to, że przeciw ujawnieniu tych informacji w treści decyzji organu przemawiały w danym przypadku w istocie względy obronności, bezpieczeństwa państwa czy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a więc istniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od uzasadnienia w części. Brak z kolei pewnych elementów uzasadnienia skarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy nie wyklucza możliwości efektywnej kontroli przez sąd administracyjny legalności przedmiotowych orzeczeń organu administracji. Jest to możliwe poprzez zestawienie treści materiału dowodowego z wnioskami sformułowanymi w treści orzeczeń, przy czym organy administracji nie prowadziły w danym zakresie postępowania wyjaśniającego, lecz dokonały wyłącznie oceny materiału przedłożonego przez inną, wyspecjalizowaną agendę publiczną.

W skardze nie podniesiono, ani Sąd nie dostrzegł z urzędu, aby organ dokonał błędnej oceny, kwestii braku przesłanek negatywnych dla wydania decyzji o wydaleniu. Sąd uznał za trafne wnioski w tym zakresie zawarte w zaskarżonym akcie (brak podstaw do wyrażenia zgody na pobyt tolerowany wskazanych w art. 97 ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Podsumowując, Sąd dokonał w pełnym zakresie merytorycznej oceny zasadności wydania zaskarżonej decyzji - zarówno, co do wystąpienia przesłanek orzeczenia o wydaleniu jak i odstąpienia w części do uzasadnienia orzeczenia organu I. instancji, co miało także wpływ na zawartość uzasadnienia skarżonego aktu - co czyni zadość prawu do sądu, przysługującemu skarżącemu, z uwzględnieniem ograniczeń, znajdujących oparcie także w zasadach konstytucyjnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bezzasadne były również szczegółowe zarzuty skargi:

– pomimo że skarżący nie został prawomocnie skazany wyrokiem sądu karnego za popełnienie przestępstwa ani też nie postawiono skarżącemu żadnych zarzutów o charakterze karnym, organ uprawniony był - w granicach przesłanek z art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach - wydać decyzję o wydaleniu; bardziej szczegółowemu uzasadnieniu takiego stanowiska sądu sprzeciwiają się przepisy o ochronie informacji niejawnych,

– chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPCz; przyznane w nim prawa podlegają bowiem stosownemu ograniczeniu, w myśl ust. 2; nie jest prawidłowa wykładnia tej regulacji, jakoby możliwość, ograniczenia praw wynikających z ust. 1 dotyczyła wyłącznie okresu do dnia wydalenia; gdy chodzi o generalne ograniczenie dostępu do informacji, których ujawnienie może zagrażać bezpieczeństwu państwa niejako ich "odtajnienie" przed stroną (analogicznie jej pełnomocnikiem, który w interesie mocodawcy zmuszony byłby do jej przekazania celem weryfikacji faktów, dla umożliwienia ich ewentualnego zakwestionowania przez stronę) po opuszczeniu terytorium państwa, rodzi analogiczne ryzyko, jak przed datą tego zdarzenia; jak wskazano wcześniej, wzgląd na bezpieczeństwo powszechne jest generalnie akceptowaną wartością z uwagi na którą określone prawa mogą podlegać ograniczeniu (także kontradyktoryjność w postępowaniu administracyjnym i sądowym),

– ograniczenie prawa strony, będące następstwem regulacji art. 12 ust. 1 zd. 2 dyrektywy powrotnej nie pozostaje w sprzeczności z wyrażonymi generalnie uprawnieniami procesowymi, wskazanymi w art. 13 ust. 1 i 3 tego aktu, choć w istocie - w pewnym zakresie - je zawęża,

– nie naruszono przywoływanych w skardze norm konstytucyjnych; właśnie zachowanie zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ochronę wartości znajdujących się w pewnych stanach faktycznych w opozycji, prowadzi do wniosku, że rzeczywiste ograniczenie środków ochrony cudzoziemca w tego rodzaju przypadkach jest uzasadnione, w kontekście aksjologii dóbr chronionych Konstytucją,

– możliwość zastosowania alternatywnych środków prawnych w celu zapewnienia ochrony informacji niejawnych (utajnienie fragmentów uzasadnienia, zastosowanie instytucji specjalnego pełnomocnika, mającego dostęp do informacji niejawnych, a nie mogącego komunikować się z cudzoziemcem), nie oznacza że przyjęte w Polsce rozwiązania nie spełniają minimalnych standardów ochrony, gwarantowanych Konstytucją oraz wynikających z zobowiązań międzynarodowych,

– bez znaczenia w sprawie jest to, czy informacje przedkładane w toku postępowania przez skarżącego a dotyczące jego dotychczasowego życia w Polsce, były prawdziwe; istotne że nie obejmowały one faktów, których ujawnienie przez ABW, uzasadniało wydanie decyzji o wydaleniu.

Sąd nie uwzględnił wniosków skarżącego, popartych przez uczestnika postępowania – Helsińską Fundację Praw Człowieka - o zadanie pytań Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz ETS, nie podzielił bowiem zgłoszonych wątpliwości. Sąd nie jest związany tego rodzaju wnioskami, samodzielnie dokonuje stosownej oceny i podejmuje właściwe czynności jedynie w razie powzięcia określonych wątpliwości, co w danym przypadku, z przyczyn wskazanych wyżej, nie miało miejsca. Niezależnie jednak od faktu, że Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł A. O. Zaskarżając go w całości podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), które to miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 22 listopada 1984 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 42, poz. 364, dalej: Protokół nr 7) w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie, że przewidziane w art. 1 ust. 2 Protokołu Nr 7 ograniczenie praw proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 nie jest ograniczone czasowo do dnia wydalenia cudzoziemca, co spowodowało, że WSA w Warszawie uznał, że dokonane przez organ administracji ograniczenie praw proceduralnych skarżącego zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 (tj. ograniczenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji) było zasadne i w rezultacie oddalił skargę;

2) art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi gwarancji proceduralnych w postępowaniu przed WSA w Warszawie (tj. poprzez niezapewnienie możliwości przeglądania wszystkich akt sprawy oraz poprzez nieprzedstawienie na rozprawie pełnego stanu sprawy - przyczyn dla których organ administracji orzekł o wydaleniu skarżącego), pomimo, iż po dniu wydalenia skarżącego powinny one zostać zapewnione, co spowodowało, że w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie skarżący ani jego pełnomocnik nie mogli zapoznać się z istotnym materiałem dowodowym sprawy i podważać w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie ustaleń dokonanych przez organ administracji, w następstwie czego doszło do oddalenia skargi;

3) art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej stwierdzenia, że zdaniem WSA w Warszawie organ administracji był uprawniony orzec o wydaleniu skarżącego, w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co spowodowało, że ani skarżący ani pełnomocnik nie poznali powodów, jakimi kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę, co uniemożliwiło sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku oraz uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

4) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja RP) oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że ograniczenie praw skarżącego (tj. ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji o wydaleniu skarżącego) było uzasadnione i miało charakter proporcjonalny w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co spowodowało oddalenie skargi na decyzję wydaną w ramach postępowania w którym doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa skarżącego do sądu oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji;

5) art. 45 ust. 1 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji podczas postępowania przed WSA w Warszawie (tj. poprzez nie zapewnienie skarżącemu i jego pełnomocnikowi możliwości przeglądania wszystkich akt sprawy, nieprzedstawienie na rozprawie pełnego stanu sprawy oraz poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej stwierdzenia, że zdaniem WSA w Warszawie organ administracji był uprawniony orzec o wydaleniu skarżącego, w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego), co spowodowało, że ani skarżący ani pełnomocnik nie mogli podważać podczas postępowania sądowoadministracyjnego zgodności z prawem decyzji o wydaleniu skarżącego, nie poznali motywów, jakimi kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę i uniemożliwiło sporządzenie skargi kasacyjnej odnoszącej się do rzeczywistych podstaw wydanego wyroku oraz uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

6) art. 12 ust. 1 zd. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 98, dalej: dyrektywa powrotowa) w zw. z art. 47 i art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 2007 Nr 303, str. 1 oraz Dz. U. z 2009 r. Nr 203 poz. 1569, dalej: KPP) poprzez stwierdzenie, że ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji o wydaleniu skarżącego z terytorium RP było uzasadnione i proporcjonalne, pomimo iż zastosowane przez organ ograniczenie prawa skarżącego do obrony (w postaci ograniczenia uzasadnienia faktycznego decyzji o wydaleniu) było nieproporcjonalne, co spowodowało oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję o wydaleniu skarżącego;

7) art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej w zw. z art. 47 i art. 51 ust. 1 KPP poprzez:

- stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącego skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych w sprawie o wydalenie go z terytorium RP, pomimo, iż na skutek braku istotnej części uzasadnienia faktycznego decyzji - tj. części zawierającej informacje o przyczynach wydania decyzji o wydaleniu skarżącego, do takiego ograniczenia doszło, co spowodowało oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję o wydaleniu,

- niezapewnienie przez WSA w Warszawie gwarancji zawartych w ww. przepisach prawa UE (poprzez niezapewnienie skarżącemu i jego pełnomocnikowi możliwości przeglądania wszystkich akt sprawy, nieprzedstawienie na rozprawie pełnego stanu sprawy oraz poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej stwierdzenia, że zdaniem WSA w Warszawie organ administracji był uprawniony orzec o wydaleniu skarżącego), przez co skarżący pozbawiony został prawa do skutecznego środka prawnego podczas postępowania sądowoadministracyjnego co spowodowało, że nie mógł on skorzystać z prawa do obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym a także spowodowało brak możliwości sporządzenia skargi kasacyjnej odnoszącej się do się do rzeczywistych podstaw wyroku wydanego przez WSA w Warszawie.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie go Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o:

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; - połączenie na podstawie art. 111 § 2 i art. 193 P.p.s.a. niniejszej sprawy ze sprawami ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/14 oraz od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 799/14 celem łącznego ich rozpoznania;

- skierowanie przez sąd na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadanie pytań prejudycjalnych) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), dotyczących zgodności art. 12 ust. 1 zd. 2 oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej z art. 47 oraz 51 ust. 1 KPP w zakresie opisanym w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7, według której także od dnia wydalenia skarżącego gwarancje proceduralne zawarte w art. 1 ust. 1 Protokołu 7 nie będą miały zastosowania. Skarżący stwierdza, że z samego brzmienia przepisu art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 wynika jedynie, że jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego, wówczas istnieje możliwość wydalenia cudzoziemca, bez uprzedniego (czyli zanim zostanie wydalony) skorzystania z praw zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Przepis ten przewiduje zatem ograniczenie czasowe w zakresie możliwości skorzystania z praw cudzoziemca zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7, ale jest to ograniczenie dotyczące początkowego terminu na skorzystanie z tych praw (zanim nie zostanie wydalony; do dnia wydalenia). Przepis ten nie przewiduje, aby możliwość skorzystania z praw proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 była w jakiś inny sposób czasowo ograniczona. A zatem w świetle tego przepisu - po wydaleniu cudzoziemiec, w każdej sytuacji, może skorzystać ze swoich praw proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7.

Zdaniem skarżącego, taką interpretację tego przepisu wskazuje Raport wyjaśniający do Protokołu nr 7 przygotowany przez Radę Europy (stanowi on zatem oficjalną interpretację omawianych przepisów). W Raporcie tym stwierdzono, że nawet gdy wydalenie było konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego, wówczas osoba wydalona powinna mieć możliwość skorzystania ze swoich praw zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 po wydaleniu.

W realiach niniejszej sprawy skarżący, już po jego wydaleniu w dniu [...] grudnia 2013 r. miał prawo poznać uzasadnienie faktyczne decyzji o wydaleniu go z terytorium RP, co stanowiłoby zapewnienie przysługujących mu gwarancji proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7. Ostateczna decyzja o wydaleniu skarżącego została wydana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] marca 2014 r. a zatem jej uzasadnienie nie powinno zostać ograniczone na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.

W związku z powyższym WSA w Warszawie błędnie uznał, że korzystanie przez skarżącego z jego praw proceduralnych zawartych w art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7, ograniczone było na mocy art. 1 ust. 2 Protokołu nr 7 także w okresie po jego wydaleniu z terytorium RP. W ten sposób WSA w Warszawie bezzasadnie uznał, że decyzja organu nie zapadła z naruszeniem art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 i oddalił skargę, pomimo iż po wydaleniu z terytorium RP skarżący powinien mieć możliwość skorzystania z tych praw.

W dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej skarżący mając na uwadze wykazaną wyżej konieczność zapewnienia skarżącemu gwarancji procesowych z art. 1 ust. 1 Protokołu 7 po jego wydaleniau z terytorium RP dowodzi, że zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi jak i przed Sądem I instancji gwarancji tych nie zapewniono. W jego ocenie skarżący i pełnomocnik powinni mieć zapewnioną możliwość pełnego wglądu do akt sprawy w trakcie postępowania przed WSA w Warszawie, a sędzia sprawozdawca powinien przedstawić stan sprawy, podając także powody dla których organ administracji odmówił skarżącemu wglądu do niejawnych akt sprawy. To umożliwiłoby skarżącemu i jego pełnomocnikowi m.in. przedstawianie podczas postępowania sądowoadministracyjnego swoich argumentów przeciwko wydaleniu skarżącego czy wskazujących na niezgodność z prawem decyzji o wydaleniu.

Tymczasem, podczas postępowania przed WSA w Warszawie w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego nie mógł zapoznać się z niejawnymi aktami sprawy, zawierającymi podstawę wydania decyzji o wydaleniu skarżącego a następnie zaskarżonego wyroku. Ponadto, podczas rozprawy sędzia sprawozdawca nie przedstawił pełnego stanu sprawy (nie wskazał przyczyn, dla których organ administracji orzekł o wydaleniu skarżącego). Po dniu wydalenia skarżącego ograniczenia te nie powinny być zastosowane. Wskazano, że także P.p.s.a. nie zawiera przepisów, które stanowiłyby podstawę ograniczenia wglądu strony do akt sprawy sądowoadministracyjnej lub ograniczenia przedstawienia stanu sprawy na rozprawie.

W ocenie skarżącego konieczność zapewnienia mu gwarancji procesowych wynikających z art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 po jego wydaleniu uzasadniała także poznanie pełnego uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, które spełniałoby wymogi z art. 141 § 1 P.p.s.a. Zatem błędem było, że Sąd ten w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych nie może zawrzeć w tymże uzasadnieniu szerszej argumentacji dotyczącej zasadności wydania przez organ administracji decyzji o wydaleniu skarżącego, w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak tej wiedzy uniemożliwił mu przedstawienie własnych racji przeciwko wydaleniu oraz wniesienie środków odwoławczych dotyczących ustaleń przyjętych przez organy a następnie zaakceptowanych przez Sąd.

Skarżący nie zgadza się także z oceną Sądu, że w sprawie nie naruszono przywoływanych w skardze norm konstytucyjnych i że ograniczenie praw skarżącego (tj. brak uzasadnienia decyzji o wydaleniu skarżącego i związane z tym ograniczenie skarżącego prawa do sądu oraz do instancyjnej kontroli decyzji o wydaleniu) było uzasadnione i miało charakter proporcjonalny. Nie podzielił on poglądu Sądu, że zachowanie zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ochronę wartości znajdujących się w pewnych stanach faktycznych w opozycji, prowadzi do wniosku, że rzeczywiste ograniczenie środków ochrony cudzoziemca w tego rodzaju przypadkach jest uzasadnione, w kontekście aksjologii dóbr chronionych Konstytucją.

Skarżący wskazał, że istnieją możliwości ograniczenia konstytucyjnych praw skarżącego w sposób mniej dolegliwy niż zastosowany przez organ administracji i zaakceptowany przez WSA w Warszawie jako przykład podając instytucję specjalnego pełnomocnika uprawnionego do zapoznania się z materiałami niejawnymi, która jak zauważył nie występuje w polskim porządku prawnym. Kierując w skardze do WSA w Warszawie wniosek o zadanie pytania prawnego TK co do konstytucyjności art. 8 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. skarżący widział podstawę do wprowadzenia odpowiedniej instytucji do polskiego porządku prawnego.

Skarżący uznał za błędny pogląd Sądu I instancji, że ograniczenie prawa skarżącego zawarte w art. 12 ust. 1 zd. 2 dyrektywy powrotowej nie pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami zawartymi w art. 13 ust. 1 i 3 tej dyrektywy. Podobnie ocenił stanowisko Sądu, według którego zastosowane wobec skarżącego ograniczenie jego prawa do sądu nie pozostaje w sprzeczności z ogólną regułą zawartą w art. 47 KPP ze względu na art. 52 ust. 1 KPP.

Mając na uwadze treść art. 47 KPP skarżący stwierdził, że Sąd nie powinien uznać za prawidłową zaskarżoną decyzję, bowiem jej uzasadnienie faktyczne zostało ograniczone tj. nie sporządzono uzasadnienia w takim zakresie, w jakim zawierałoby ono stan faktyczny i dowody przyjęte przez organ jako podstawy wydalenia skarżącego. Spowodowało to, że skarżący został pozbawiony swojego prawa do obrony. Nie mógł w skardze do WSA w Warszawie, ani w trakcie postępowania podnosić zarzutów dotyczących najistotniejszych okoliczności jego sprawy, co spowodowało, że mógł zasadniczo odnosić się jedynie do kwestii proceduralnych.

Zdaniem skarżącego do naruszenia prawa do skutecznego środka prawnego (art. 13 ust. 1 dyrektywy i art. 47 KPP) doszło także podczas samego postępowania sądowoadministracyjnego oraz w treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie. Doszło do tego na skutek nie zapewnienia skarżącemu i jego pełnomocnikowi dostępu do całości akt sprawy sądowoadministracyjnej oraz poprzez nie przedstawienie na rozprawie pełnego stanu sprawy (tj. nie przedstawienie powodów dla których organ uznał za zasadne wydać decyzję o wydaleniu skarżącego). Ponadto WSA w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że z uwagi na konieczność ochrony informacji niejawnych nie może zawrzeć w tymże uzasadnieniu szerszej argumentacji dotyczącej zasadności wydania przez organ administracji decyzji o wydaleniu skarżącego, w związku z uznaniem, że jego dalszy pobyt stanowiłby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności cudzoziemiec legalnie przebywający na terytorium jakiegokolwiek państwa nie może być zeń wydalony, chyba że w wyniku decyzji podjętej zgodnie z ustawą, i powinien mieć możliwość:

a) przedstawienia racji przeciwko wydaleniu;

b) wniesienia środków odwoławczych oraz

c) bycia reprezentowanym dla tych celów przed właściwym organem albo osobą lub osobami wyznaczonymi przez ten organ.

W ustępie 2 tego przepisu stwierdzono, że cudzoziemiec może być wydalony, bez uprzedniego skorzystania ze swoich praw wymienionych w ustępie 1a, b i c niniejszego artykułu, jeśli jest to konieczne z uwagi na porządek publiczny lub uzasadnione względami bezpieczeństwa państwowego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 2010 Nr 182, poz. 1228 ze zm.) informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że:

1) uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi;

3) zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;

4) utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione;

5) w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości;

6) przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności:

1) mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności;

2) muszą być przetwarzane w warunkach uniemożliwiających ich nieuprawnione ujawnienie, zgodnie z przepisami określającymi wymagania dotyczące kancelarii tajnych, bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych, obiegu materiałów i środków bezpieczeństwa fizycznego, odpowiednich do nadanej klauzuli tajności;

3) muszą być chronione, odpowiednio do nadanej klauzuli tajności, z zastosowaniem środków bezpieczeństwa określonych w ustawie i przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Zatem informacja, która została uzyskała klauzule "tajne" z uwagi na potrzebę ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa nie może być przedmiotem udostępnienia osobom nieuprawnionym. Z tego powodu motywy wydalenia skarżącego stanowiące informację niejawną (materiały ABW), z których wynika, że pobyt skarżącego w Polsce stanowi zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa nie mogły zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji o wydaleniu.

Wbrew temu co twierdzi skarżący z uregulowań Protokołu Nr 7 nie wynika by cudzoziemiec, o którego wydaleniu orzeczono zgodnie z obowiązującą ustawą z uwagi na porządek publiczny lub względy bezpieczeństwa mógł skorzystać z uprawnień wskazanych w art. 1 ust. 1 po jego faktycznym wydaleniu, w szczególności mógł poznać motywy wydalenia. Taka interpretacja tego przepisu prowadziła by do trudnych do zaakceptowania skutków z racji konieczności zapewnienia wydalającemu państwu porządku publicznego i bezpieczeństwa. Jeśli jak uważa skarżący po jego wydaleniu w dniu 25 grudnia 2013 r. miały by zostać mu udostępnione dane stanowiące podstawy jego wydalenia, które znalazły odzwierciedlenie w wydanej po rozpatrzeniu odwołania decyzji z dnia 12 marca 2014 r., to państwo pozbawione zostałoby możliwości ochrony wskazanych w ust. 2 wartości. Sam fakt opuszczenia kraju w związku z wydaleniem z uwagi na zabezpieczenie porządku publicznego i bezpieczeństwa nie powoduje automatycznego ujawnienia powodów wydania takiej decyzji. Skoro te wartości uzasadniały pozbawienie cudzoziemca jego uprawnień proceduralnych przed jego wydaleniem, to przekroczenie granicy państwa wydalającego nie zmienia faktu, że skarżący nadal stwarza zagrożenie dla wspomnianych wartości. Dopiero uznanie przez organ, że nie występuje zagrożenie dla porządku publicznego czy bezpieczeństwa uzasadnia zapewnienie wydalonemu wskazanych w art. 1 ust. 1 Protokołu Nr 7 gwarancji procesowych. Zatem Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych oddalając skargę na decyzję, której motywów mających charakter informacji niejawnych organ nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z powyższych przyczyn chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 12a § 2 P.p.s.a., art. 106 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi gwarancji proceduralnych w postępowaniu przed WSA w Warszawie (tj. nie zapewnienie możliwości przeglądania wszystkich akt sprawy oraz nieprzedstawienie na rozprawie pełnego stanu sprawy - przyczyn dla których organ administracji orzekł o wydaleniu skarżącego) Za taki uznać trzeba zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 Protokołu nr 7 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. odnośnie do niezawarcia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji argumentacji potwierdzającej słuszność wydalenia skarżącego z uwagi na zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Niejawność danych, które świadczyły o zagrożeniu porządku publicznego lub bezpieczeństwa państwa powodowała to, że ani organ ani Sąd znając materiał niejawny nie mogli w wydawanych przez siebie aktach (decyzja i wyrok) przedstawić stronie i jej pełnomocnikowi motywów wydalenia, do których następnie mogli by się oni odnieść formułując zarzuty. To nie zła wola sądu czy organu zadecydowała o nieprzekazaniu stronie danych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro istnieje prawny obowiązek ochrony informacji niejawnych, to nie można domagać się by informacje te zostały udostępnione osobom, których co prawda dotyczą, ale które ustawodawca uznał za nieuprawnione do zapoznania się z ich treścią z uwagi na wyższe wartości chronione prawem. Oczywiście strona ma prawo do poznania podstaw wydanego rozstrzygnięcia ale w granicach obowiązującego prawa. Skoro przepisy - ustawa o ochronie informacji niejawnych, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przewidują ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw w tym prawa do sądu, to nie sposób uznać, że organy i sądy stosując się do tych regulacji naruszyły prawo. Materiał niejawny może być udostępniony tylko określonym osobom czy organom. Zatem powołując się na gwarancje procesowe stron postępowania nie można oczekiwać, że w ramach prowadzonego postępowania takie dane zostaną udostępnione. W związku z tym uzasadnienie wyroku ani decyzji w zakresie motywów rozstrzygnięcia, które objęte były klauzulą tajności nie mogły być przedstawione stronom. Zarówno Sąd i organ poznały te motywy i miały możliwość ich weryfikacji pod kątem przesłanek wydalenia cudzoziemca. W szczególnej sytuacji w niniejszej sprawie jedynie uprawnione organy mogły zapoznać się z materiałem niejawnym dotyczącym istnienia powodów wydalenia skarżącego i ich ocena jest w tym zakresie wiążąca i wystarczająca. Ocena ta podlega kontroli zgodności z prawem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też nie można uznać, że działania organu są poza kontrolą. Sąd miał możliwość zapoznać się z materiałem niejawnym z czego skorzystał i na podstawie zawartych tam danych mógł obiektywnie orzec co do zasadności wydanej decyzji. NSA także poznał motywy wniosku ABW o wydalenie skarżącego i stwierdza, że zarówno organ jak i Sąd właściwie uznali, że uzasadnione było orzeczenie o jego wydaleniu z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa i zapewnienia porządku publicznego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.

Konsekwencją wyrażonych wcześniej poglądów jest uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ograniczenie uprawnień procesowych skarżącego było uzasadnione i proporcjonalne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro z informacji organu właściwego do ochrony bezpieczeństwa państwa - ABW wynika, że pobyt skarżącego na terenie Polski stanowi zagrożenie bezpieczeństwa państwa czy porządku publicznego, to znaczy, że z uwagi na ochronę tych właśnie wartości zasadne jest ograniczenie jego wolności i praw w tym szeroko rozumianego prawa do sądu. W prawie do sądu zawiera się zarówno możliwość zapoznania się z aktami sprawy przez stronę postępowania jak i poznanie rzeczywistych motywów wydanych rozstrzygnięć a także formułowania zarzutów pod ich adresem. Wystąpienie potrzeby ochrony wartości z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powoduje, że prawa strony w postępowaniu doznają ograniczenia. Strona nie może poznać motywów wydanych rozstrzygnięć i zdać się musi na sprawiedliwy osąd organów. Po analizie informacji objętych klauzulą tajności NSA stwierdza, że uprawnione organy i Sąd prawidłowo uznały, iż w rozpatrywanej sprawie istniało zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego związane z pobytem skarżącego na terenie Polski, dlatego też ograniczenie praw procesowych należało uznać za uzasadnione.

Kolejny zarzut jest kompilacją wyżej omówionych zarzutów zatem niecelowe jest ponowne przytaczanie powyższej argumentacji za jego oddaleniem.

Przywołane w kolejnym zarzucie przepisy prawa Unii Europejskiej nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Z treści tych przepisów wynika konieczność zapewnienia każdemu czyje prawa obowiązujące w UE zostały naruszone możliwości wniesienia środka zaskarżenia, który rozpatrzy niezawisły i bezstronny sąd w przewidzianej do tego procedurze.

Z art. 12 ust. 1 zd. 2 dyrektywy powrotowej wynika, że w sytuacji zagrożenia m.in. bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego możliwe jest ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji o wydaleniu jeżeli prawo krajowe przewiduje ograniczenie prawa do informacji. Ograniczenie prawa do informacji przewiduje ustawa o ochronie informacji niejawnych zatem organ a dalej sąd miały podstawę by uzasadnienie faktyczne sowich rozstrzygnięć ograniczyć w tym zakresie.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 dyrektywy powrotowej w zw. z art. 47 i art. 51 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE. Pierwszy z tych przepisów potwierdza możliwość skorzystania przez obywatela państwa trzeciego, ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności. Skarżący podnosił w skardze kasacyjnej, że prawo to ograniczono gdyż, wobec braku w uzasadnieniu decyzji i wyroku Sądu I instancji motywów wydalenia, nie zapewnienia stronie i jej pełnomocnikowi pełnego wglądu do akt, nie przedstawienia na rozprawie pełnego stanu sprawy nie mógł skutecznie wnieść środka odwoławczego w sprawie o wydalenie tak na etapie postępowania przed organem jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Kolejny raz należy podnieść, że ograniczenie uprawnień procesowych strony wynikało z konieczności ochrony wartości wyższych tj. zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Takie wartości według ustawodawcy mają priorytet przed innymi prawnie gwarantowanymi prawami i wolnościami o czym świadczy treść art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego informacje niejawne, które uzyskały taki status właśnie z uwagi na wskazane wartości podlegające ochronie nie mogły zostać stronie lub jej pełnomocnikowi udostępnione. Zapoznał się z nimi organ i Sąd, to jest organy uprawnione do ich weryfikacji w trakcie i na potrzeby prowadzonych postępowań przy zastosowaniu wszelkich koniecznych w tym zakresie procedur. Podmioty te zobowiązane były te informacje zabezpieczyć przed niepowołanym dostępem a więc nie mogły ich udostępnić skarżącemu. Skoro organy w ramach posiadanych uprawnień oceniły ten materiał niejawny jako wartościowy, wiarygodny i dający podstawy do uznania, że pobyt skarżącego w Polsce stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, to gwarancje procesowe strony w realiach niniejszej sprawy zostały zapewnione. Zaznaczyć należy, że NSA szczegółowo zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy objętą klauzulą tajności. NSA chcąc utwierdzić się w prawidłowości wniosków ABW o zagrożeniu stwarzanym przez skarżącego wynikających z dostarczonej dokumentacji tajnej zwrócił się o jej uzupełnienie przez ABW. W odpowiedzi przekazane zostały dane, które w ocenie NSA potwierdzają prawidłowość zarówno zaskarżonej decyzji jak i oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o połączenie do wspólnego rozpoznania spraw z jego skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/14 oraz od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 799/14 na zasadzie art. 111 § 2 P.p.s.a. bowiem jego zdaniem pozostają one ze sobą w związku stwierdzić należy, że łączne rozpoznanie spraw będących ze sobą w związku w zakresie okoliczności faktycznych lub stanu prawnego jest jedynie fakultatywne a więc Sąd nie ma takiego obowiązku nawet gdy w istocie istniałyby ku temu przesłanki. NSA mając możliwość wyboru czy połączyć sprawy do wspólnego rozpoznania nie skorzystał z tego uprawnienia i nie wydał w tym zakresie postanowienia. Zaznaczyć należy, że NSA w sensie faktycznym zrealizował żądania strony gdyż wyznaczając termin rozprawy w niniejszych sprawach na ten sam dzień i godzinę posiedzenia doprowadził do jednoczesnego ich rozpoznania.

W zakresie wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE sformułowanego w skardze kasacyjnej NSA stwierdza, że art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) umożliwia skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału w zakresie wykładni traktatów lub ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje UE jeśli sąd krajowy, przed którym takie pytanie postawiono uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. Zdaniem NSA, skierowanie pytań prejudycjalnych o treści zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie jest niezbędne dla wydania wyroku w niniejszej sprawie. Z regulacji art. 12 ust. 1 zd. 2 dyrektywy powrotowej wynika, że możliwe jest odstąpienie od uzasadnienia faktycznego decyzji o wydaleniu w sytuacji kiedy powodem wydalenia jest m.in. zagrożenie bezpieczeństwa narodowego lub bezpieczeństwa porządku publicznego. Skoro przepis ten przewiduje taką możliwość to jako przepis szczególny wobec gwarancji procesowych o charakterze ogólnym określonych w Karcie Praw Podstawowych ma on zastosowanie w sprawach dotyczących wydalenia. Zaznaczyć należy, że podobne rozwiązanie przewidują wskazane wyżej przepisy prawa krajowego zatem sięganie do przepisów UE zbieżnych z regulacją krajową nie było konieczne dla wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.