Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1503/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. D. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D. ("skarżący") z 7 kwietnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] marca 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r., nr [...], znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 19 kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. w W.

W toku postępowania, PINB ustalił, że właścicielem części budynku jest skarżący, który 29 grudnia 2004 r. nabył od Gminy W. lokale nr [...] i [...] położone na parterze i na I piętrze. Lokale te zostały przez skarżącego przeznaczone na potrzeby apteki ogólnodostępnej. Ustalono też, że [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. udzielił skarżącemu, działającemu w ramach spółki jawnej D. i spółka, zezwolenia z 11 października 2006 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...]" w budynku przy ul. P. w W.

Wcześniej, tj. w okresie od marca do lipca 2006 r. skarżący uzyskał pozwolenia lub skutecznie dokonał zgłoszeń zamiaru wykonania szczegółowo określonych robót budowlanych we wnętrzu lokali nr [...] i [...] w ww. budynku.

Równocześnie jednak, w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono faktyczne wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie posadzek, tynków, stolarki okiennej i drzwiowej (wewnętrznej i wejściowej), instalacji elektrycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej. Zamontowano wewnętrzne schody drewniane łączące oba lokale i nową instalację wentylacyjną. Wyburzono część istniejących ścian ceglanych i wykonano nowy podział pomieszczeń ściankami gipsowo-kartonowymi na ruszcie drewnianym. Roboty budowane polegające na połączeniu obu lokali użytkowych wewnętrznymi schodami ograniczonymi ścianami, wyburzeniu części istniejących ścian ceglanych oraz wykonaniu nowego podziału pomieszczeń ściankami gipsowo-kartonowymi na ruszcie drewnianym, instalacji elektrycznej i wentylacyjnej. PINB stwierdził wszak, że wykonane roboty budowlane wykraczają poza zakres objęty przedłożonymi przez inwestora (skarżącego) pozwoleniami i zgłoszeniami.

Postępowanie nadzorcze zakończyła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...]WINB") z [...] marca 2007 r. Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. w W., prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pr.bud.

W dniu 1 sierpnia 2007 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali numer [...] i [...]. W trakcie tego postępowania PINB postanowieniem nr [...] z [...] września 2007 r., wstrzymał użytkowanie lokali użytkowych nr [...] i [...] i nałożył na inwestora (skarżącego) obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Wskazane postanowienie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud".

Obowiązki nałożone na skarżącego, zarówno w odniesieniu do wstrzymania użytkowania lokali nr [...] i [...], jak i w zakresie dostarczenia określonych dokumentów, nie zostały wykonane. Z tego względu PINB decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nakazał skarżącemu na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pr.bud. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...]. Decyzja PINB została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r.

W rezultacie skargi złożonej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 180/11, oddalił skargę M. D. na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2011 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uprawnione było podjęcie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud. Sąd uznał też, że w rozpatrywanej wówczas sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Przed nabyciem lokali przez skarżącego w części ww. lokali mieściły się gabinety lekarskie i pomieszczenia biurowe, w przypadku których dopuszczalne są niższe obciążenia stropów niż w przypadku apteki (pomieszczenia handlowego).

Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1715/11 oddalił skargę kasacyjną M. D. od wyroku WSA we Wrocławiu z 18 maja 2011 r. Sąd drugiej instancji stwierdził, że zakres prowadzonych robót budowlanych pozwalających na uruchomienie apteki odpowiada przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud. W rozpatrywanym przypadku wymagane było nie tyle dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pr.bud., ale należało uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Skarżący dokonał jednak, bez wymaganego pozwolenia na budowę, przebudowy lokali nr [...] i [...], co w konsekwencji spowodowało zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr.bud.

Jeszcze w trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, postępowanie egzekucyjne prowadzone przez PINB ze względu na niewykonanie nałożonego wcześniej obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...], zostało zakończone postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. umarzającym grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł nałożoną na skarżącego. Organ stwierdził, że skarżący wykonał obowiązek nałożony nań decyzją PINB z [...] sierpnia 2010 r.

3. Po zakończeniu ww. postępowania egzekucyjnego okazało się, że M. D. ponownie użytkuje ww. lokale nr [...] i [...] prowadząc w nich aptekę ogólnodostępną. Informację o tym przekazał organowi powiatowemu [...]WINB pismem z 11 maja 2012 r., a także M. G., sąsiad skarżącego i uczestnik wcześniejszego postępowania nadzorczego.

W związku z powyższym PINB z 25 czerwca 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...].

Z uwagi na stwierdzoną samowolną zmianę sposobu użytkowania ww. lokali nr [...] i [...], PINB wydał postanowienie nr [...] z [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. Aktem tym PINB po raz kolejny wstrzymał użytkowanie lokali użytkowych nr [...] i [...] oraz nakazał skarżącemu przedłożenie organowi – w terminie 60 dni od dnia otrzymania wskazanego postanowienia – określonych dokumentów technicznych i prawnych.

Skarżący nie zastosował się do postanowienia PINB z [...] lutego 2013 r. i nie wywiązał się z nałożonych tym postanowieniem obowiązków, a także nie wstrzymał użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...] w budynku przy ul. P. w W.

Mając na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przebieg wcześniejszych postępowań administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud. nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali użytkowych nr [...] i [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] czerwca 2013 r.

W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi na decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., sąd ten wyrokiem z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 785/13 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB. Zdaniem sądu, wojewódzki organ nadzoru budowlanego uchybił określonym obowiązkom w zakresie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1065/14 oddalił skargę kasacyjną M. D. od wyroku WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2014 r.

4. W związku z ww. wyrokami sądów oraz po rozpatrzeniu odwołań M. D. i M. G. od decyzji PINB z [...] czerwca 2013 r., organ wojewódzki decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB nr [...] z [...] czerwca 2013 r. nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali.

Nie akceptując rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB nr [...] z [...] marca 2016 r., powołując się na przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja była niewykonalna już w dniu jej wydania i jest trwale niewykonalna. Ponadto nie można przywrócić poprzedniego sposobu użytkowania, wobec przywrócenia go do tej postaci decyzją [...]WINB nr [...] z [...] stycznia 2011 r. (potwierdzonej wyrokiem WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 180/11 oraz wyrokiem NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1715/11) Ponadto skarżący podniósł, że PINB wydał dwie decyzje z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i z [...] czerwca 2013 r. nr [...], dotyczące tej samej kwestii i w identycznym stanie faktycznym i prawnym.

5. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB nr [...] z [...] marca 2016 r. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.

Organ stwierdził, że kwestionowana decyzja [...]WINB z [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2013 r., nie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie jest dotknięta wadami, na które wskazuje skarżący. Kwestionowana decyzja [...]WINB jest zgodna z prawem, a zatem nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ wyjaśnił zasady warunki i stosowania art. 71a ust. 4 pr.bud. w zw. z art. 71a ust. 1 i 2 pr.bud. Stwierdził jednocześnie, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie zastosował się do powyższego postanowienia PINB nr [...] z [...] lutego 2013 r., tzn. nie wywiązał się z nałożonych tym postanowieniem obowiązków oraz nie wstrzymał użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...].

W kontekście ustalonych faktów oraz pozostałych okoliczności faktycznych i prawnych kwestionowanej decyzji [...]WINB i biorąc pod uwagę treść art. 156 § 1 k.p.a., GINB nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] marca 2016 r.

6. Pismem z 12 kwietnia 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB nr [...] z [...] marca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB nr [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną i wykonalną w związku z wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 180/11. Decyzja ta jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze skarżoną decyzją wydaną;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów k.p.a., polegające na wydaniu przez organ rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnych akt sprawy, do których należało dołączyć akta sądowe prowadzone w sprawie o sygn. II SA/Wr 180/11. Akta te przesądzają o nieważności prowadzonego postępowania jako dotyczącego sprawy prawomocnie już osądzonej;

3) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu przez te same organy nadzoru budowlanego, w tych samych okolicznościach faktycznych, w niezmienionym stanie prawnym, sprawy poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną, prawomocną i wykonaną w postępowaniu egzekucyjnym, tj. w wyniku decyzji [...]WINB nr [...] z [...] stycznia 2011 r.;

4) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na wydaniu skarżonej decyzji w warunkach jej trwałej niewykonalności wobec wykonania w postępowaniu egzekucyjnym tożsamego obowiązku określonego w decyzji [...]WINB nr [...];

5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 123 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, której wykonanie wywołałoby dokonanie czynu zagrożonego karą i polegającego na nakłanianiu skarżącego do podjęcia przez niego działań karalnych.

7. Po przeprowadzeniu postępowania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną własną decyzję z [...] marca 2017 r. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Organ stwierdził, że decyzja GINB z [...] marca 2017 r. została wydana w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, organ podtrzymał też stanowisko zawarte w decyzji własnej z [...] marca 2017 r. Organ stwierdził, że decyzja PINB nr [...] z [...] czerwca 2013 r. nakazująca skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali, jest zgodna z prawem.

GINB stwierdził przy tym, że organu wojewódzkiego nr [...] z [...] stycznia 2011 r. nie jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym z decyzją tego samego organu nr [...] z [...] marca 2016 r. Obie decyzje dotyczyły przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...], jednak zostały wydane w dwóch różnych stanach faktycznych. Uznano zatem, że decyzja [...]WINB z [...] marca 2016 r. nie jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ani żadną z innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym GINB uznał, że prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] marca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] czerwca 2013 r.

8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący 23 czerwca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB nr [...] z [...] marca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym decyzji skarżonej z dnia . maja 2017 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji [...]WINB nr [...], o umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucił:

1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną i wykonaną, ponadto osądzonej w postępowaniu prowadzonym pod sygnaturą akt II SA/Wr/180/11. dotyczącym decyzji [...]WINB w W. nr [...] z [...] stycznia 2011 r., tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze skarżoną decyzją, wydaną przez ten sam organ administracyjny w identycznym i niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co przesądziło o tożsamości sądowych postępowań;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów k.p.a., polegające na wydaniu przez organ rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnych akt sprawy, do których należało dołączyć akta o sygn. II SA/Wr/180/11, wskazujące na nieważność prowadzonego postępowania jako dotyczącego sprawy prawomocnie już osądzonej, mającej za przedmiot decyzję [...]WINB nr [...] z [...] stycznia 2011 r.;

3) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez te same organy nadzoru budowlanego, w tych samych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, sprawy poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną, prawomocną i wykonaną w postępowaniu egzekucyjnym, tj. decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.;

4) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu przez te same organy nadzoru budowlanego sprawy poprzednio rozstrzygniętej decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., sankcjonującą całość przeprowadzonych prac budowlanych, doprowadzających lokale do stanu umożliwiającego wykorzystania w funkcji apteki ogólnodostępnej poprzez umorzenie prowadzonego w tym względzie postępowania naprawczego, tym samym rozstrzygającej o sposobie ich użytkowania;

5) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., polegające na wydaniu inkryminowanej decyzji nr [...] w warunkach jej trwałej niewykonalności już w dniu wydania, na skutek wykonania w postępowaniu egzekucyjnym tożsamego obowiązku określonego w decyzji nr [...];

6) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 123 k.p.a. i innych przepisów, w tym karnych, poprzez wydanie decyzji, której wykonanie wywołałoby dokonanie czynu zagrożonego karą polegającego na nakłanianiu skarżącego do podjęcia przez niego działań karalnych.

9. Odpowiadając w dniu 6 lipca 2017 r. na ww. skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

10. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski skargi. Nadto skarżący wskazał, że nabył dwa lokale – o numerach [...] oraz [...] w grudniu 2004 r. W latach 2002–2004 lokal pozostawał nieużytkowany, a wcześniej był wykorzystywany pod ZOZ, z punktem aptecznym. W dwóch połączonych lokalach prowadzona była przychodnia. Podział pomieszczeń wykonano za pomocą ścian gipsowo–kartonowych. W zakresie robót budowlanych wszczęte postępowanie przed nadzorem zostało umorzone. Skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w obu lokalach, w postaci apteki. W 2011 r. wydano decyzję o nakazie przewrócenia lokalu do stanu poprzedniego. Skarżący dokonał zdjęcia szyldu i zakrycia przedmiotów znajdujących się w aptece. Wobec powyższego przedstawiciele PINB miasta W. doszli do przekonania, że decyzja została wykonana i jednocześnie umorzono konieczność zapłaty grzywny. Ponadto, w Wydziale Architektury poinformowano skarżącego, że nie dostrzeżono zmiany sposobu użytkowania lokali. Dlatego w ww. lokalach otwarto i prowadzono aptekę.

Skarżący podkreślił też, że prace budowlane, które wykonywał w lokalach nr [...] i [...] były konieczne. Lokale nie były przystosowane do potrzeb apteki. Na potrzeby przetargu, w ramach którego nabył własność lokali, istniejące przejścia były zamknięte i po nabyciu zostały rozebrane i odtworzone. Postępowanie w przedmiocie robót budowlanych zostało umorzono w 2006 r. W ocenie strony, ingerencja skarżącego nie może być postrzegana jako zmiana sposobu użytkowania.

11. W piśmie procesowym z 26 marca 2018 r. złożonym przez pełnomocnika skarżącego wskazano dodatkowy kontekst sprawy. Otóż zdaniem pełnomocnika skarżącego postępowanie organów nadzoru budowlanego ma na celu likwidację (w porozumieniu z Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym) apteki należącej do skarżącego. Zgodnie z prawem farmaceutycznym podmiot prowadzący aptekę nie ma zbywać leków inaczej niż sprzedając je klientom apteki. Inne rozwiązanie groziłoby odpowiedzialnością karną. Skarżący nie mógł więc i nie może – zdaniem pełnomocnika skarżącego - wykonać obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania apteki.

Do pisma dołączono kopie kilku stron korespondencji między PINB a Wojewódzkim Inspektoratem Farmaceutycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W opinii Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego należy uznać za trafne.

13. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., według którego zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu działającego jako organ pierwszej instancji, utrzymują w obrocie prawnym decyzję wydaną w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Skarżący podnosił we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut tożsamości dwóch decyzji PINB, a mianowicie decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. i decyzji z [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Obie nakładały ma skarżącego obowiązek przywrócenia sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] do stanu poprzedniego. Pierwsza z wymienionych, decyzja PINB nr [...] formułowała wskazany nakaz na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 pr.bud. Druga decyzja PINB, decyzja o nr. [...], miała tę samą podstawę prawną i zasadniczo tę samą treść. Pierwsza decyzja PINB, została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] stycznia 2011 r., a więc była kontrolowana co do istoty przez organ administracji drugiej instancji i stała się decyzją ostateczną. Decyzja ta była również kontrolowana przez sądy, bowiem po rozpatrzeniu skargi złożonej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 180/11, oddalił skargę M. D. na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2011 r. Skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA we Wrocławiu oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1715/11.

Analogicznie druga decyzja PINB, decyzja o nr. [...] została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. I ta decyzja była kontrolowana przez sądy, choć z odmiennym skutkiem. W wyniku wniesienia przez skarżącego skargi na wskazaną decyzję [...]WINB nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sąd ten wyrokiem z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 785/13 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB ze względu na uchybienia w zakresie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1065/14 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA we Wrocławiu. Uchylenie przez sąd decyzji [...]WINB nr [...] nie zmienia faktu, że już wskazana decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem zasady rzeczy osądzonej (res iudicata).

Odpierając zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odrzuca ten zarzut wskazując po pierwsze, że jego zdaniem powinno się brać pod uwagę decyzje organu odwoławczego, tj. decyzję nr [...] z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję nr [...] z [...] marca 2016 r. Po drugie, zdaniem GINB, w takim przypadku nie mamy do czynienia z tożsamością pod względem podmiotowym i przedmiotowym, ponieważ okoliczności faktyczne wydania obu decyzji były odmienne. Druga decyzja [...]WINB została bowiem wydana w następstwie uznania (po przeprowadzeniu kontroli lokali nr [...] i [...]), że w 2012 r. doszło do wykonania przez skarżącego obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokali. Wykonanie obowiązku było jednak pozorne. Przyznał to nawet sam skarżący na rozprawie wyjaśniając, że w trakcie kontroli część mebli (regałów aptecznych, znajdujących się w nich leków itp.) nie została usunięta, a była tylko zasłonięta kartonami. Kontrola przeprowadzona przez PINB miała przy tym inny cel: zbadanie, czy są podstawy faktyczne dla umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Należy przypomnieć, że zasada niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej, a nawet wszczęcia postępowania, ma zastosowanie w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje inna decyzja administracyjna wydana w sprawie między tymi samymi stronami, wobec tego samego przedmiotu, na tej samej podstawie prawnej i w tym samym stanie faktycznym. W takich okolicznościach mówi się właśnie o tożsamości spraw. Potwierdza to bogate orzecznictwo sądów. Dla przykładu, przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. występuje, gdy zostaną wydane dwa pozwolenia na budowę tego samego obiektu, choćby z wprowadzonymi drobnymi zmianami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09), albo dwóch kolejnych decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji (vide: wyrok NSA z 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1508/06).

Zarzut obrazy zasady rzeczy osądzonej byłby niezasadny w przypadku dwóch kolejnych decyzji wydanych w tożsamych sprawach byłby niezasadny, gdyby wcześniejsza decyzja została uchylona lub gdyby doszło do stwierdzenia jej nieważności (vide: wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14; z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt 1467/16 – wraz z powołaniem się na stanowisko doktryny prawniczej, z 16 maja 2017 r., sygn. akt 2116/15 oraz z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1793/11). W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność usunięcia z obrotu decyzji PINB nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. nie miała wszakże miejsca. Należało zatem przyjąć zasadę, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje określona decyzja ostateczna nie dopuszcza się wszczynania postępowania tożsamego podmiotowo i przedmiotowo (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2197/14, wyrażający tę samą opinię co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2014 r., sygn. akt 2503/13).

W rozpatrywanej sprawie tożsamość dwóch decyzji organu powiatowego, tj. decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. i decyzji z [...] czerwca 2013 r. nr [...], nie powinna budzić wątpliwości. Wykazał to skarżący. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, oceniając zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił swojej opinii, że różnice okoliczności faktycznych między wskazanymi przez skarżącego decyzjami PINB są tak znaczące, że dyskwalifikują postawiony zarzut. GINB powinien jednak przedstawić swoje stanowisko w sposób dostatecznie szczegółowy i wnikliwy (porównaj powołany wyżej wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1508/06).

Argumentacja GINB jest nieprzekonująca również z tego powodu, że organ kwestionując zarzut oparty na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zbadał szczegółowo wystąpienia w sprawie innych przesłanek nieważności, w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Obowiązek takiego postępowania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w powołanym wyżej wyroku z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09. Tymczasem organ ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że inne przesłanki nieważności nie wystąpiły w sprawie.

Wracając do oceny czynności podjętych przez PINB w 2012 r., tj. po stwierdzeniu, że nałożony na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie został jednak faktycznie wykonany, należy uznać, że ponowne wszczęcie postępowania 16 maja 2012 r. było niedopuszczalne. W takim stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. powinien ponownie prowadzić postępowanie egzekucyjne, a nie wszczynać kolejne postępowanie nadzorcze w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali. Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez PINB ze względu na niewykonanie nałożonego wcześniej obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] i [...], było zasadne, gdyż wcześniejsze takie postępowanie zostało zakończone postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. umarzającym grzywnę w celu przymuszenia.

Po rozważeniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., analizie zarówno orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie rozumienia zasady respektowania powagi rzeczy osądzonej, jak i okoliczności faktycznych sprawy, Sąd potwierdza, że zarzut skarżącego w omawianym zakresie jest trafny. Tym samym należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd uznał też że pozostałe zarzuty skarżącego nie są trafne lub nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

14. W ponownym postępowaniu prowadzonym na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. organ powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności powinien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod kątem wszystkich przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu wydaną w pierwszej instancji, w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).