Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 680/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 145 par. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b), ust. 5, ust. 5d, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 16 pkt 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 3, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, art. 169 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Furmanek na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 czerwca 2022 r. nr KO.420.109.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 czerwca 2022 r., nr KO.420.109.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Rusiec z 9 marca 2022 r., nr GB4.6730.18.2022, znak: GB4.6730.69.2020, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina R.

Kolegium wyjaśniło, że opisaną wyżej decyzję organu I instancji podjęto na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - powoływana dalej jako: "u.p.z.p." – oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 1 września 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina R". Planowane zagospodarowanie terenu polega na budowie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), tj. instalacji stanowiącej wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, w których energia wytwarzana jest z odnawialnych źródeł energii (w tym przypadku z energii promieniowania słonecznego). Stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 u.p.z.p. organ I instancji wysłał projekt decyzji do uzgodnienia m.in. z P. w P. w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Decyzją z 22 grudnia 2021 r., znak PO.RPP.611.1329.2021.GT, Dyrektor P. w P. odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zatem wydanie warunków zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem nie jest możliwe.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji inwestor zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego:

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w trakcie trwania postępowania inwestor zwrócił się do Wójta Gminy Rusiec o uwzględnienie zmiany w części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] obręb [...], gmina R. polegającej na uwzględnieniu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, co w całości uwzględnia zastrzeżenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wskazane w jego decyzji z 22 grudnia 2021 r., znak: PO.RPP.611.1329.2021.GT;

b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzekazanie do uzgodnienia projektu decyzji z uwzględnionymi zmianami, podczas gdy Wójt był zobligowany do uwzględnienia w projekcie decyzji wnioskowanych zmian i dalszego procedowania projektu decyzji z ich uwzględnieniem;

c) art. 104 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sytuacji, gdy organ był zobligowany do uzgodnienia projektu decyzji z uwzględnieniem wnioskowanych przez inwestora zmian z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu;

2. naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy jej projekt po naniesieniu zmian wnioskowanych przez inwestora, nie był uzgodniony z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

W uzasadnieniu odwołania inwestor wskazał m.in., że w decyzji z 22 grudnia 2021 r., znaku: PO.RPP.611.1329.2021.GT, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) należy uwzględniać obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to zawsze, gdy decyzja dotyczy nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach. W związku z tym, wnioskiem z 18 stycznia 2022 r. inwestor zwrócił się do Wójta Gminy Rusiec o uwzględnienie zmiany w części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] obręb [...], gmina R. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zdaniem inwestora Wójt Gminy Rusiec prawidłowo wysłał do uzgodnienia projekt decyzji do właściwych organów. Jednakże wobec pisma inwestora z 19 stycznia 2022 r. zawierającego wniosek o uwzględnienie zmian w projekcie decyzji, organ działający na jego wniosek powinien uwzględnić w projekcie wnioskowane zmiany i dalej procedować zmieniony projekt decyzji. Wobec wydania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji po otrzymaniu wniosku o dokonanie zmiany w projekcie decyzji, powinien zmieniony projekt decyzji ponownie przekazać do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Pismo inwestora zostało nadane prawie na 2 miesiące przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ miał więc świadomość, że wolą inwestora jest dokonanie zmian w projekcie decyzji i dalsze jego procedowanie. Świadomie więc naruszył obowiązek dokonania uzgodnień przed wydaniem decyzji. Jednocześnie naruszył również zasadę zaufania, określoną w art. 8 § 1 k.p.a., gdyż inwestor działając w zaufaniu do organu oraz będąc przekonany o jego zachowaniu zgodnym z zasadą praworządności, był przekonany o skierowaniu projektu decyzji z uwzględnionymi zmianami do uzgodnień. W związku z tym, że organ działa na wniosek inwestora, ma on obowiązek uwzględnić każdą zmianę dokonaną przez inwestora do momentu wydania decyzji administracyjnej. Z faktu, że Wójt Gminy Rusiec nie przedłożył zmienionego projektu decyzji do uzgodnień dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej, nie można wywodzić wniosku jakoby decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi. Skoro stanowisko Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu nie zostało przedstawione w stosunku do zmienionego projektu decyzji, nie można dokonywać jego oceny. Wydanie przez Wójta Gminy Rusiec orzeczenia, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W związku z tym Spółka wniosła, aby organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W toku postępowania odwoławczego, Kolegium pismem z 10 maja 2022 r. znak: KO.420.109.2022, wystąpiło do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu z prośbą o informacje, czy decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z 22 grudnia 2021 r., znak: PO.RPP.611.1329.2021.GT, którą odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji jest ostateczna i prawomocna, czy zostało złożone od niej odwołanie, lub czy była weryfikowana w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności).

W odpowiedzi na ww. pismo poinformowano, że decyzja z 22 grudnia 2021 r. znak: PO.RPP.611.1329.2021.GT, stała się ostateczna 22 stycznia 2022 r., od ww. decyzji nie zostało złożone odwołanie, decyzja nie była weryfikowana w trybach nadzwyczajnych.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestią sporną, że teren inwestycji w całości znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wynika to z projektu decyzji, załączników graficznych do projektu decyzji i analizy oraz decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z 22 grudnia 2021 r., znak: PO.RPP.611.1329.2021.GT, jak również potwierdza to arkusz M-34-14-D-d-4_mapy zagrożenia powodziowego opublikowany na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl).

Z uwagi na ww. okoliczność, pismem z 7 grudnia 2021 r. Wójt Gminy Rusiec, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) u.p.z.p. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina R. Do wniosku załączono projekt decyzji o oraz mapę zasadniczą w skali 1:1000 z lokalizacją inwestycji.

Pismo to doręczono adresatowi 13 grudnia 2021 r. Organ uzgadniający zajął stanowisko w sprawie, tj. decyzją z 22 grudnia 2021 r., znak: PO.RPP.611.1329.2021.GT, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia ww. obszarów uwzględnia się m.in. w decyzjach o warunkach zabudowy dotyczących nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 169 Prawa wodnego, dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego, na których przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią, obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat oraz obszary narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Organ uzgadniający wskazał też, że na podstawie mapy zagrożenia powodziowego (Arkusz: M-34-14-D-d-4) ustalono, że działka nr [...] obręb [...], gmina R. znajduje się:

a) w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a) Prawa wodnego, tj. obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, rzędna wody powodziowej o p=1% wynosi około 159,56 m n.p.m.;

b) w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. b) Prawa wodnego, tj. obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, rzędna wody powodziowej o p=1% wynosi około 159,39 m n.p.m.;

c) poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. c) Prawa wodnego, tj. obszarem między linią brzegu, a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu podał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) należy uwzględniać obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to zawsze, gdy decyzja dotyczy nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach i przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 2.2. lit. i), j) zawiera prawidłowe informacje o położeniu terenu inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% i p=10%. Dalej wskazano, iż na przedłożonym załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo zaznaczono zasięg granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% i p=10%. Dodatkowo na podstawie mapy zagrożenia powodziowego ustalono, że działka nr [...] obręb [...], gmina R. znajduje się:

a) w całości na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat, rzędna wody o p=0,2% wynosi około 159,66 m n.p.m.;

b) poza obszarem narażonym na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego.

Pomimo, że z obecnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek uwzględniania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy informacji dotyczących obszaru, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera w części tekstowej i graficznej informacje w tym zakresie. Zgodnie z artykułem 166 ust. 10 Prawa wodnego, uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią naruszają ustalenie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, naruszają ustalenie planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury oraz utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym (pkt 2, 3 i 5).

Jak zaznaczył organ uzgadniający w świetle art. 163 ust. 1 Prawa wodnego, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z przepisów art. 163 ust. 5 tej ustawy wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzi. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Ustawa Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględnienia w dokumentach z zakresu planowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu podał, iż zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego przedmiotowa działka w przypadku wystąpienia wezbrania powodziowego o prawdopodobieństwie p=1% częściowo zostanie zalana warstwą wody o głębokości od 0,5 m do 2,0 m i częściowo warstwą wody o głębokości mniejszej lub równej 0,5 m, w przypadku wystąpienia wezbrania powodziowego o prawdopodobieństwie p=10% zostanie zalana warstwą wody o głębokości mniejszej lub równej 0,5 m, w przypadku wezbrania powodziowego o prawdopodobieństwie p=0,2% częściowo zostanie zalana warstwą wody o głębokości mniejszej lub równej 0,5 m, oraz częściowo od 0,5 m do 2,0 m. Z analizy numerycznego modelu terenu wynika, że rzędne terenu na obszarze inwestycji kształtują się od około 159,0 m n.p.m. do około 159,30 m n.p.m. Co oznacza, że w przypadku zagrożenia powodziowego o p=10% teren może zostać zalany warstwą wody do 0,39 m a w przypadku zagrożenia o p=1% do 0,56 m. Taka lokalizacja farmy fotowoltaicznej wraz ze stacją transformatorową będzie powodować powstawanie strat powodziowych. Ponadto farma fotowoltaiczna wymaga bieżącej konserwacji oraz napraw, co w przypadku wystąpienia powodzi będzie utrudnione, a nawet niemożliwe. Stacja transformatorowa stanowić może zagrożenie dla środowiska.

Według organu uzgadniającego najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem unikania szkód powodziowych jest maksymalne ograniczenie zainwestowania terenów zagrożonych wystąpieniem powodzi. Lokalizacja nowych inwestycji na obszarze narażonym na zalanie wodami powodziowymi to jest na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% oraz średnie i wynosi 1% nie można uznać za właściwe. Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zagrożonych powodzią. Wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych są rygorystyczne, a ich zabudowa oraz zmiana ukształtowania terenu powinny następować wyjątkowo. Zgodnie z Dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. U. UE L z dnia 6 listopada 2007 r.), ochronę przed powodzią należy rozpatrywać nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych, ale w także w kontekście zarządzania ryzykiem powodziowym, którego celem, zgodnie z art. 16 pkt 4 Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

W decyzji odmawiającej uzgodnienia zaznaczono, że jednym z problemów zarządzania ryzykiem powodziowym jest m.in., wzrastające zagospodarowanie trenów zagrożonych powodziami polegające na nadmiernym zagospodarowaniu. Takie postępowanie wpływa na zwiększające się ryzyko powodziowe. Jednym z problemów jest właśnie zbyt niska zdolność retencyjna, która wzrasta właśnie przez zagospodarowanie trenów, które dotychczas zagospodarowane nie były. Budowa budynków mieszkalnych, dróg wewnętrznych, terenów - miejsc parkingowych oraz innych obiektów to jeden z podstawowych problemów związanych ze zmniejszeniem naturalnej retencji. Pośrednio też wpływa to na zwiększenie odpływu, co wpływa na zwiększanie zagrożenia powodziowego.

Podsumowując Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na podstawie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia przedmiotowego projektu. Powyższe działania wpisują się m.in. w utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym, naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska, które to działania wskazane są, jako przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu decyzji o warunkach zabudowy (art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 i 5 Prawa wodnego).

Od ww. decyzji nie złożono odwołania stała się zatem ona ostateczna i prawomocna.

Organ II instancji stwierdził, że ostateczna decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 22.12.2021 r. zakończyła prowadzone postępowanie uzgodnieniowe, toczące się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 166 Prawa wodnego. Zgodnie z zasadą nierozstrzygania w sprawie już raz rozstrzygniętej, organ prowadzący postępowanie nie może po raz kolejny analizować zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy uzgodnieniu.

Skoro zatem organ uzgadniający, negatywnie ocenił możliwość powstania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, odmowa ustalenia warunków zabudowy znajduje uzasadnienie. Ostateczna decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo stanowiska organu odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowiłoby niewątpliwie naruszenie prawa w stopniu skutkującym wadliwością zapadłej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z przepisem art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 i 5 Prawa wodnego, bowiem narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków, utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Tym samym, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...], obręb [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zgodziło się ze skarżącym, że organ działa na wniosek inwestora i ma on obowiązek uwzględnić każdą zmianę dokonaną przez inwestora do momentu wydania decyzji administracyjnej. Jednakże powoływane przez skarżącego pismo z dnia 19 stycznia 2022 r. nie stanowi w swej istocie zmiany wniosku. W piśmie tym inwestor wnosi o:

1. uwzględnienie zmiany w części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] obręb [...], gmina R. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzi;

2. dalsze procedowanie w przedmiocie wydania decyzji z uwzględnieniem ww. zapisów.

Jako uzasadnienie ww. wniosku wskazano m.in., że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać informację o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzi. Wobec czego - wniosek o uwzględnienie ww. wymogu w części graficznej i tekstowej projektu decyzji o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest w pełni zasadny.

Kolegium wyjaśniło jednak, że w swojej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu podkreślił, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) należy uwzględniać obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to zawsze, gdy decyzja dotyczy nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach i przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 2.2. lit. i), j) zawiera prawidłowe informacje o położeniu terenu inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o p=l% i p=10%. Na przedłożonym załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo zaznaczono zasięg granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% i p=10%.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że mając na uwadze ww. ustalenia organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie z tego względu, iż projekt ten nie uwzględniał informacji o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, lecz z tego względu, iż położenie inwestycji na terenie, który w całości znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią spowoduje utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym, narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Zatem w rozpatrywanej sprawie organ nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w piśmie inwestora z 19 stycznia 2022 r., tj. uwzględnienia zmian w części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] obręb [...], gmina R. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzi i dalszego procedowania sprawy poprzez ponowne uzgodnienie projektu decyzji. Tym samym podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego Kolegium uznało za bezzasadne i niezrozumiałe.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła P. Sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest związany opinią organu uzgodnieniowego, podczas gdy o ile jest to element konieczny do wydania decyzji, o tyle ma charakter pomocniczy i nie jest wiążący.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnicie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie w takich przypadkach współdziałania, w których wydanie decyzji administracyjnej, a zatem ukształtowanie treści tej decyzji, należy do wyłącznej kompetencji organu administracji publicznej, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma ustawową kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ, przy czym stanowisko to nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę w drodze decyzji. Organ współdziałający w podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie staje się przez to stroną postępowania administracyjnego, sprawa administracyjna nie dotyczy bowiem jego praw i obowiązków.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie kompetencja do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wyłącznie do Wójta Gminy Rusiec. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, stanowisko organu wyrażone w postanowieniu nie jest elementem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdyż oznaczałoby to w każdym wypadku związanie organu rozstrzygającego sprawę takim stanowiskiem, co prowadzi w sposób konieczny do przyjęcia, że art. 106 k.p.a. odnosi się wyłącznie do współdziałania polegającego w istocie na konstrukcji "współdecydowania".

Wreszcie, w ocenie skarżącej, postanowienie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., nie nosi w żadnym razie cech decyzji w znaczeniu materialnym, nie jest to bowiem postanowienie "rozstrzygające o istocie sprawy", lecz co najwyżej postanowienie dotyczące istoty sprawy administracyjnej. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby praktycznie pozbawienie doniosłości różnicy między zajmowaniem stanowiska w drodze postanowienia a sytuacją, w której stanowisko to jest wyrażane w postaci decyzji (zob. np. art. 32 pr. bud., w którym rozróżnienie to jest doniosłe dla określenia skutków niezajęcia stanowiska w terminie). Wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. postanowienie uzgadniające nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż postępowanie uzgadniające nie ma samodzielnego bytu, a jest tylko związane ze sprawą główną, którą kończy wydana decyzja.

Skarżąca stwierdziła, że organ uzgodnieniowy wskazał, że teren planowanej inwestycji w całości znajduje się na obszarze zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 16 pkt 34 lit. a) i b) Prawa wodnego, na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie oraz wysokie i wynosi odpowiednio raz na 10 lat oraz raz na 100 lat. Biorąc jednak pod uwagę ostatnie dziesięciolecia, na wnioskowanym obszarze nie wystąpiło zagrożenie powodziowe. Stąd należy uznać, że wskazane normy są zdezaktualizowane.

Ponadto należy zauważyć, że planowana inwestycja nie zaburzy retencji wody na wnioskowanej nieruchomości. Nieruchomość ta nie zostanie zabetonowana, wyłożona kostką brukową, czy pokryta asfaltem. Stelaże, na których zamontowane będą panele fotowoltaiczne, będą zagłębione w ziemi. Fundamenty pojawią się pod stacją transformatorową, co zapewni jej stabilność, jednakże powierzchnia pod nią nie zaburzy możliwości retencyjnych całej powierzchni.

Według skarżącej, wobec spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Rusiec powinien ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Tym samym organ odwoławczy bezpodstawnie utrzymał w mocy decyzję odmowną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 17 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 20 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 27 grudnia 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 17 listopada 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Rusiec stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej albo dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W myśl art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Z kolei stosownie do art. 16 pkt 34 ww. ustawy przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%,

c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny.

Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a więc co do zasady zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Jednakże zgodnie z art. 53 ust. 5d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 Prawa wodnego, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy. Odmowa uzgodnienia, o którym mowa w art. 166 ust. 2, następuje również w drodze decyzji (art. 166 ust. 11 Prawa wodnego).

Natomiast przepis art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego stanowi, że projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Jak wynika z powyższego ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 8 i ust. 9 Prawa wodnego).

Natomiast w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdej więc sprawie organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, a uzasadniające wydanie decyzji odmownej.

Jak słusznie wyjaśnił organ II instancji instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanej inwestycji. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Zatem zwrot "po uzgodnieniu" (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.) należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska, co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, przepisów o drogach publicznych, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody, Prawa wodnego i innych (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 772/17 – dostępny w CBOSA).

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem Kolegium oraz przytoczonym orzecznictwem sądowym, że organ prowadzący postępowanie główne może wydać decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego. Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, jednakże jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Organy współdziałające w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi z organem prowadzącym postępowanie główne, posiadającymi samodzielne autonomiczne kompetencje do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym.

Orzeczenie o odmowie uzgodnienia ma zatem merytoryczny, a nie procesowy charakter. Dlatego w ocenie sądu odmowa uzgodnienia obliguje organ właściwy dla postępowań o ustalenie warunków zabudowy do odmowy ustalenia tych warunków z uwagi właśnie na odmowę uzgodnienia, tj. zajęcie przez organ uzgadniający stanowiska merytorycznego. Uzgodnienie jest bowiem wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie główne. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 k.p.a. Użyty bowiem w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej (vide: wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06 – dostępny w CBOSA).

W ślad za wyrokiem NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1489/18 (dostępny w CBOSA) powtórzyć należy, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia (decyzji), na które przysługuje zażalenie (odwołanie) i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę.

Jak wynika z akt sprawy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z 22 grudnia 2021 r., znak: PO.RPP.611.1329.2021.GT, odmawiająca uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie została przez inwestora zaskarżona. W związku z tym decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Tym samym organ I instancji nie mógł orzec inaczej, jak tylko o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Odnosząc się do kwestii nieprzedstawienia do uzgodnienia zmienionego na skutek wniosku spółki z dnia 19 stycznia 2022 r. projektu decyzji, należy odwołać się do wyjaśnień Kolegium. Kolegium wyjaśniło bowiem trafnie, że w swojej decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu podkreślił, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy (zarówno w części tekstowej, jak i graficznej) należy uwzględniać obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i to zawsze, gdy decyzja dotyczy nieruchomości w całości lub w części położonych na tych obszarach i przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy w punkcie 2.2. lit. i), j) zawiera prawidłowe informacje o położeniu terenu inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o p=l% i p=10%. Organ ten potwierdził jednocześnie, że na przedłożonym załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo zaznaczono zasięg granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% i p=10%.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że mając na uwadze ww. ustalenia organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie z tego względu, iż projekt ten nie uwzględniał informacji o obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, lecz z tego względu, iż położenie inwestycji na terenie, który w całości znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią spowoduje utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym, narusza ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Zatem w rozpatrywanej sprawie organ nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku zawartego w piśmie inwestora z 19 stycznia 2022 r., tj. uwzględnienia zmian w części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] obręb [...], gmina R. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz poziomu zagrożenia powodziowego wynikającego z zagrożenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzi i dalszego procedowania sprawy poprzez ponowne uzgodnienie projektu decyzji. Ponadto Kolegium trafnie wskazało, że późniejsza modyfikacja wniosku nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy, bowiem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na podstawie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia przedmiotowego projektu, gdyż realizacja inwestycji wiązała by się z utrudnianiem zarządzania ryzykiem powodziowym, naruszeniem ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz stanowiłaby zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska, które to działania wskazane są, jako przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu decyzji o warunkach zabudowy (art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 i 5 Prawa wodnego). Nie jest natomiast rolą ani organu prowadzącego postępowanie główne, ani sądu administracyjnego ocena zasadności decyzji organu uzgadniającego. Jak już zostało wyżej podkreślone, od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z 22 grudnia 2021 r. przysługiwało odwołanie do Prezesa Wód Polskich, jednak inwestor z przysługującego mu prawa nie skorzystał.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

ES