Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1484/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 64 b par 2 i 3 art 64 e, 151a par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. T. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr DAP-WOSR-7280-25/2022/GD w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala sprzeciw. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2022 r., nr DAP-WOSR-7280-25/2022/GD Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. T., uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z 20 stycznia 2022 r., nr NWXIII.7541.192.2014 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z 26 sierpnia 2014 r. A. T. i A. T. wystąpili do Wojewody Śląskiego o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. R. i S. R. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister szczegółowo przedstawił dokumenty zgromadzone w toku postępowania. A. T. zmarła 28 stycznia 2018 r., a spadek po niej nabył w całości A. T. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 30 lipca 2018 r., sygn. akt [...])

Wojewoda Śląski decyzją z 20 stycznia 2022 r. odmówił A. T. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia dóbr ziemskich "[...]" pod nazwami "[...] i [...]" oraz "[...] i [...]", województwo [...], obecnie [...].

Od decyzji Wojewody odwołanie złożył A. T..

Rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że

kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje ustawa z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy prawo do rekompensaty przysługuje z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" oraz umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich z 15 lutego 1951 r. Przepisy niniejszej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy.

Minister wyjaśnił, że prawo do rekompensaty zgodnie z art. 2 ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489)

- oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie.

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2.

Organ odwoławczy podał, że ustawodawca określając krąg osób uprawnionych do rekompensaty za utracone mienie nie przyznał tego prawa wszystkim obywatelom polskim posiadającym majątki na byłym terytorium RP, którzy zmuszeni byli je pozostawić, ale wyłącznie tym, którzy spełniali łącznie warunki określone w art. 1 i art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Prawo do rekompensaty na podstawie przepisów ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. Niespełnienie choćby jednej z wymienionych w powyższym przepisie przesłanek, powoduje utratę uprawnień do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na to, że na dzień 1 września 1939 r. współwłaściciele nieruchomości S. R. i A. W. (w częściach przypadających po Z. R.) nie mieli miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przedwojennych przepisów. Organ I instancji ustalił, że miejscem ich zamieszkania przed wybuchem II wojny światowej była W., natomiast miejsca zamieszkania pozostałych właścicieli, tj. W. S. i H. S. nie są znane.

Minister wskazał, że znowelizowany art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. wskazuje przedwojenne przepisy, na podstawie których należy badać przesłankę miejsca zamieszkania. Stosownie do art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych "miejscem zamieszkania (...) jest miejsce na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszka z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli ma kilka miejsc zamieszkania - właściwe jest prawo miejsca, w którem skupia się główny i przeważający zakres jego działalności (pkt 1 ww. ustawy). Mężatka sądownie nie rozłączona idzie co do miejsca zamieszkania za mężem (...), (pkt 2 ww. ustawy)". Zgodnie z art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego "miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której pozwany przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jeżeli pozwany ma zamieszkanie w kilku miejscach, powód może wytoczyć powództwo według któregokolwiek z tych miejsc".

W myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do § 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności "przez zamieszkanie w gminie rozumie się fakt zajmowania w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych". Natomiast zgodnie z § 9 rozporządzenia z 23 maja 1934 r. "za miejsce zamieszkania osoby, zwykle mieszkającej w dwóch lub więcej miejscowościach będzie uważana stosownie do okoliczności jedna z tych miejscowości, a mianowicie ta, w której osoba interesowana posiada siedzibę główną, lub w której wykonywa główny swój zawód lub urząd, lub gdzie znajduje się jej majętność albo - o ile chodzi o małoletnich i niewłasnowolnych - gdzie znajduje się ich prawne miejsce zamieszkania". Od tak rozumianego zamieszkania odróżnić należy pojęcie czasowego pobytu, które zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia obejmuje stan przebywania w jakimkolwiek domu bez zamiaru obrania sobie tam miejsca zamieszkania. Natomiast stosownie do treści § 5 lit. c) rozporządzenia do czasowo nieobecnych w miejscu swego zamieszkania zalicza się, m.in. osoby przebywające w innej gminie dla wypoczynku, kuracji itp., albo w szpitalach i innych tym podobnych zakładach publicznych lub prywatnych dla poprawy zdrowia.

Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Niezależnie od liczby posiadanych miejsc zamieszkania każde z nich powinno spełniać kryteria określone w jednym z ww. przepisów, tj. być miejscem na obszarze Polski, gdzie obywatel polski mieszkał z zamiarem stałego pobytu (art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych) lub miejscowością, w której pozwany przebywał z zamiarem stałego pobytu (art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego) lub zajmowaniem w obrębie gminy mieszkania wśród okoliczności, wskazujących na ześrodkowanie tam stosunków osobistych i gospodarczych (§ 3 pkt 2 rozporządzenia z 23 maja 1934 r.).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazując na zgromadzone dowody, tj. wypis aktu nr [...] porządkowego z księgi hipotecznej nr [...] z 16 maja 1936 r. ustalił, że na dzień zakupu nieruchomości jej pierwotny współwłaściciel Z. R. oraz W. S. zamieszkiwali w W., natomiast H. S. w G.. Z dniem śmierci Z. R., tj. 5 lutego 1939 r. część nieruchomości przypadająca mu przeszła na S. R. i A. W.. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy umowami najmu lokali z: 17 marca 1939 r., 28 grudnia 1939 r. oraz 23 lipca 1940 r. osoby te zamieszkiwały w W.. Ponadto z zaświadczenia Obozu Polski Ettlingen z 18 grudnia 1945 r. wynika, że A. W. i S. R. w połowie sierpnia 1944 r. zostały deportowane z W. (Powstanie [...]) do N. i przebywały w obozie pracy (miejscowość [...]), gdzie S. R. zmarła - 22 stycznia 1945 r., natomiast A. W. pozostawała tam do 11 kwietnia 1945 r.

W ocenie Ministra okoliczność, że pierwotny właściciel Z. R. przed wybuchem II wojny światowej zamieszkiwał w W. potwierdzają także inne dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym dokumenty meldunkowe wskazujące, że w 1939 r. Z. R. zamieszkiwał w W. oraz, że był adwokatem, sędzią Sądu Najwyższego, wiceministrem sprawiedliwości RP.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że centrum życiowe i zawodowe Z. R., jak również żony i córki mieściło się w W.. Jednocześnie zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził aby ww. osoby ześrodkowały swoje centrum życiowe i zawodowe w [...].

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ I instancji prawidłowo ustalił, że S. R. i A. W. nie zamieszkiwały na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r., tym samym nie zostały spełnione przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty określone w tej ustawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia przez Wojewodę Śląskiego, jako dowodu w sprawie oświadczenia A. S. z 14 grudnia 2016 r. Minister wskazał, że w zestawieniu ze zgromadzonymi dokumentami wskazane oświadczenie nie stanowi przekonywującego dowodu na to, że [...] stanowiła miejsce zamieszkania Z. R., A. W. i S. R.. Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody, że nawet jeżeli przyjąć za wiarygodne oświadczenie, że ww. osoby zamieszkiwały na byłym terytorium kraju do czasu śmierci Z. R., tj. do 5 lutego 1939 r., a po tej dacie wyjechały do W. i nikt ich potem w majątku nie widział, to opuszczenie nie nastąpiło w związku z wojną lecz na kilka miesięcy przed jej wybuchem. Za bezzasadny więc organ uznał zarzut dotyczący naruszenie art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez zignorowanie treści wynikającej z przedmiotowego oświadczenia.

Za chybiony uznał także organ odwoławczy zarzut dotyczący naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ podał, że w aktach sprawy brak jest informacji lub dokumentów z których wynikałoby, że współwłaścicielki podejmowały próby powrotu na nieruchomość, a więc nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ustawy.

Za nieuzasadniony uznał Minister zarzut dotyczący naruszenia art. 6 kpa poprzez twierdzenie, że jedyną przesłanką prawa do rekompensaty jest "opuszczenie byłego terytorium Polski", podczas gdy w obecnym stanie prawnym jest nią także "niemożność powrotu" oraz rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na wprowadzenie przez organ pozaprawnej przesłanki "dodatkowego miejsca zamieszkania", jako przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozumieniu przedwojennych przepisów, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy możliwa była sytuacja, w której dana osoba posiadała więcej niż jedno miejsce zamieszkania. Tym samym fakt, iż właściciel nieruchomości pozostawionej zamieszkiwał przed wybuchem drugiej wojny światowej na obecnym terytorium RP nie wyklucza, że posiadał on "dodatkowe" miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na obecną treść art. 2 pkt 1 ustawy organ nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, że przesłanka zamieszkiwania na dzień wybuchu wojny na byłym terytorium RP została wyeliminowana z obrotu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2021 r., sygn. akt Sk 11/12.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 61 § 4 kpa, poprzez przerzucenie przez organ jego obowiązków na stronę Minister wskazał, że w przypadku śmierci właścicieli nieruchomości do wniosku należy dołączyć postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Organ nie jest uprawniony do ustalenia kręgu spadkobierców, gdyż należy to do właściwości sądów powszechnych.

Jednocześnie organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnienia do wystąpienia w trybie art. 30 § 5 kpa przez organ I instancji o ustanowienie kuratora spadku po właścicielach, z następstwa po których strona nie wywodzi swojego uprawnienia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty powinno być złożone przez każdą ze stron postępowania, bowiem złożenie ww. oświadczenia nie jest uprawnieniem lecz ustawowym obowiązkiem strony ubiegającej się o potwierdzenie prawa, z którym ustawodawca wiąże zasadnicze skutki prawne.

Minister wskazał, że brak jest informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości, tj. W. S. i H. S.. Tym samym brak jest możliwości ustalenia, czy współwłaściciele spełnili przesłankę domicylową wynikającą z art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Organ podkreślił, że oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty przez ww. osoby lub ich następców prawnych nie może być złożone przez inne strony postępowania, a także przez kuratora sądowego.

Wobec powyższego za zasadny uznał Minister zarzut odwołania, że kwestionowana decyzja narusza art. 8 § 1 kpa, z uwagi na nieustalenie przez organ I instancji wszystkich stron. Organ odwoławczy powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, która uzależnia możliwość zakończenia postępowania oraz wydania decyzji od ustalenia wszystkich jego stron. Wskazał, że zgodnie z linią orzeczniczą zapoczątkowaną przedmiotową uchwałą oraz aktualnie obowiązującą, złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Z ww. uchwały wynika, że wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, że współwłaściciel lub spadkobierca składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty powoduje wszczęcie postępowania, w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, nie tylko w sprawie przysługującego mu udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W świetle powyższego niezłożenie przez jedną ze stron postępowania oświadczenia o stanie realizacji prawa do rekompensaty uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do pozostałych spadkobierców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego. Skutkuje to oceną o obowiązku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron uprawnionych, na podstawie art. 61 § 4 kpa. Jeśli tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego.

Organ podał, że w ww. uchwale wskazano także na celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem. Taki sposób orzekania pozwala na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób uprawnionych (por. wyroki NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/12 i sygn. akt 3130/12).

Minister dostrzegł, że Wojewoda Śląski podjął, z negatywnym skutkiem, szereg czynności mających na celu pozyskanie informacji o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości - W. S. oraz H S. oraz ich ewentualnych następcach prawnych, występując w tej sprawie do różnych archiwów oraz organów administracji publicznej. Tym niemniej mając na uwadze ww. uchwałę NSA, w ocenie Ministra, Wojewoda powinien dokonać ponownej szczegółowej analizy wszystkich zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów i na tej podstawie prowadzić dalsze działania mające na celu ustalenie brakujących stron postępowania. Minister zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy kserokopię fragmentu "Polskiego Słownika Biograficznego TOM XXXIII" Polskiej Akademii Nauk, zawierającego opracowanie na temat pierwotnego właściciela nieruchomości - Z. R., którego autorem był W. S.. Z uwagi na zbieżność imienia i nazwiska autora ww. opracowania oraz współwłaściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, a także adnotację, iż notka biograficzna o Z. R. sporządzona została, m.in. w oparciu o wspomnienia własne autora, istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że autor notki biograficznej o Z. R. oraz współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, to ta sama osoba. Z ogólnie dostępnych informacji wynika, że W. S. był profesorem prawa - pracownikiem Uniwersytetu [...] w T., gdzie w latach 1969 - 1971 pełnił funkcję dziekana Wydziału [...]. Z kolei fakt, że zgodnie ze zgromadzoną dokumentacją H. S. pochodziła z S. wskazuje na jej pokrewieństwo z W. S..

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazane dane mogą stanowić podstawę dla organu do zwrócenia się do Polskiej Akademii Nauk oraz Uniwersytetu [...] w T. z zapytaniem, czy dysponują informacjami dotyczącymi W. S..

Powyższe oraz fakt, że według oświadczenia strony pozostali współwłaściciele nieruchomości nie byli z nią spokrewnieni nie zwalnia strony postępowania od poszukiwania informacji i dowodów dotyczących pozostałych współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej. Organ odwoławczy wskazał, że w ww. uchwale Sąd uznał, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego, tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zd. pierwsze w związku z art. 2 ustawy, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa należy uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2022 r. złożył A. T., zaskarżając decyzję w całości.

Decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, pomimo braku przesłanek do jej wydania,

2. art. 7 ust. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. poprzez twierdzenie, że "dodatkowe miejsce zamieszkania na byłym terytorium RP na dzień wybuchu wojny" jest przesłanką potwierdzenia prawa, podczas gdy tak nie jest, oraz poprzez twierdzenie, że strona ma udowodnić, że "podejmowała próby powrotu na byłe terytorium RP", podczas gdy każdy właściciel nieruchomości pozostawionych, po zmianie granic - nie mógł na byłe terytorium RP powrócić bez narażania życia na niebezpieczeństwo,

3. art. 7 ust. 1 i art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że "wykazanie wpływu na ocenę" to przesłanka prawa do rekompensaty, podczas gdy jest to przesłanka złożenia wniosku w trybie ustawy nowelizującej,

4. art. 2 pkt 1 ustawy i art. 2 ust 2 i ust 3 ustawy nowelizującej i art 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zmianę treści przepisu, a to przyjęcie - nie wiadomo na jakiej zasadzie, że wymaga on "dodatkowego miejsca zamieszkania na byłym terytorium RP na dzień wybuchu wojny" oraz poprzez twierdzenie, że wyrok TK nie wyeliminował przesłanki zamieszkania na dzień 1 września 1939 r., podczas gdy jest to sprzeczne nie tylko z ustawą z 2005 r., ustawą nowelizującą, ale i z wyrokiem TK z 23 października 2012 r., SK 11/12,

5. w konsekwencji - naruszenie art. 6 i art. 7 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na treściach pozaprawnych, podczas gdy organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie prawa,

6. art. 107 § 3 kpa, poprzez oparcie uzasadnienia decyzji na nonsensach oraz zaprzeczaniu oczywistościom, a to twierdzenia, że:

- człowiek może mieć dwa miejsca, w których przebywa z zamiarem stałego pobytu, a więc twierdzenie, że człowiek posiada umiejętność bilokacji,

- Z. R. był właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Polski w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy, podczas gdy zmarł on w lutym 1939 r.,

- że strona ma udowodnić, że "podejmowała próby powrotu na byłe terytorium RP", a więc, że podejmowała próby powrotu do Związku Sowieckiego, w konsekwencji - uzależnianie prawa do rekompensaty od podejmowania prób samobójczych przez właściciela.

- poprzez twierdzenie, że przesłanka miejsca zamieszkania nie została wyeliminowana wyrokiem TK z 23 października 2021 r., sygn. akt SK 11/12, podczas gdy Trybunał stwierdził, że jest niezgodna z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zaś ustawodawca wyeliminował ją - na skutek ww. orzeczenia - z przepisów ustawy z 2005 r.,

oraz poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o własne twierdzenia, a nie uzasadnienie prawne:

- poprzez twierdzenie, że strona ma obowiązek dokonywania ustaleń - do których dokonywania zobowiązany jest organ administracji publicznej,

- poprzez twierdzenie, że strona ma obowiązek dokonywania ustaleń, których nie wymagają od niej przepisy prawa,

oraz poprzez oparcie uzasadnienia na pojęciach, których znaczenia organ nie rozumie - a to wywodzenie, że współuczestnictwo materialne jest sytuacją, w której prawa i obowiązki "zależą wzajemnie od siebie", podczas gdy tak nie jest - mylenie współuczestnictwa materialnego ze współuczestnictwem koniecznym.

7. art. 190 ust. 1 Konstytucji, poprzez ignorowanie treści orzeczenia mającego walor powszechnie obowiązujący,

8. art. 62 kpa oraz art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 2 ustawy, art. 3 ustawy, art. 6 ust 3 ustawy, art. 14 ust. 2 ustawy oraz innych przepisów ustawy z 2005 r. poprzez twierdzenie, że strona postępowania ma składać dokumentację dotyczącą innych stron postępowania, zaś jej prawo uzależnione jest od uprawnień innych osób, podczas gdy strona zobowiązana jest do przedstawienia dowodów dotyczących sytuacji prawnej strony i jej poprzedników prawnych, zaś sytuacja prawna innych osób nie ma wpływu na uprawnienia strony, albowiem w sprawach o rekompensatę - przesłanki udzielenia tego prawa wynikają z różnych stanów faktycznych dotyczących współwłaścicieli, ponadto - poprzez pomylenie pojęć, a to utożsamienie współuczestnictwa materialnego, ze współuczestnictwem koniecznym,

9. art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 11 kpa, art. 12 § 1 kpa poprzez twierdzenie, że sensem uchwały NSA z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 jest zablokowanie realizacji uprawnień, podczas gdy jej sensem jest obowiązek załatwienia spraw wszystkich osób zainteresowanych, po złożeniu wniosku przez jedną z nich,

10. art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez zignorowanie dowodu w postaci oświadczenia świadka A. S. z 14 grudnia 2016 r. wskazującego losy właścicielek nieruchomości pozostawionej, bez żadnego uzasadnienia ze strony organu, w konsekwencji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie - wbrew temu oświadczeniu i pozostałym dowodom, że właścicielki zamieszkiwały na obecnym terytorium RP, podczas gdy z dowodów wynika, że do lutego 1939 r. zamieszkiwały w nieruchomości pozostawionej,

11. art. 136 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie, co uniemożliwia Ministrowi przeprowadzenie postępowania w zakresie w jakim uznał to za konieczne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o dokonanie przez organ niezwłocznej autokontroli zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. W przypadku niezastosowania się przez organ do powyższego żądania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 20 tysięcy złotych, wydanie postanowienia informującego Ministra o uchybieniach i zażądanie od organu wskazanych w sprzeciwie wyjaśnień. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Minister wskazał m.in., że skarżący w odwołaniu od decyzji Wojewody Śląskiego zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej było nie tylko zakotwiczone w przepisach prawa i stwierdzonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym, ale także odpowiadało wyrażonym w odwołaniu oczekiwaniom skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ppsa wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi.

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa, w

postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa. Art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa może być wydana w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie powinno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że postępowanie administracyjne, niezależnie od tego, czy inicjowane jest wnioskiem strony, czy też podejmowane jest z urzędu, toczy się "w sprawie", a rzeczą organu jest ustalić elementy stosunku administracyjno - prawnego składające się na pojęcie "sprawy indywidualnej", o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Do elementów tych zalicza się: stan faktyczny, który organ winien ustalić, krąg stron postępowania oraz normy prawa odnoszące się do zaistniałego stanu faktycznego. W przypadku ustalenia, że nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami RP stanowiła współwłasność, to w postępowaniu powinni brać udział wszyscy ich następcy prawni i organ powinien ustalić czy osoby te chcą przystąpić do postępowania, a następnie wydać stosowną decyzję wobec wszystkich następców prawnych byłych właścicieli. Wynika to wprost z przywołanej przez Ministra uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17.

W uchwale tej wskazano, że prawo do rekompensaty przysługuje jako jedno uprawnienie z jednego tytułu faktyczno - prawnego (pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP). Chodzi więc o prawo do rekompensaty, a nie prawa do rekompensaty przysługujące poszczególnym uprawnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale podniósł, że wielość podmiotów uprawnionych nie skutkuje wielością uprawnień. Jak wynika z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, jedno prawo do rekompensaty przysługuje współwłaścicielom albo następcom prawnym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości.

W uchwale tej przyjęto, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Jak prawidłowo wskazał Minister w niniejszej sprawie nie brali udziału następcy prawni współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, tj. W. S. i H. S.. Ustalenie tych osób przez Wojewodę jest spowodowane koniecznością zapewnienia im udziału w postępowaniach w obydwu instancjach. Powołana powyżej uchwała NSA odnosiła się do złożenia wniosku przez osobę uprawnioną w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy, który skutkuje także wszczęciem postępowania w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych. Zważyć jednakże należy, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 28 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (w niniejszej sprawie art. 3 ustawy) wynika, że organy mają obowiązek zapewnić wszystkim stronom udział w postępowaniu na każdym jego etapie i w obu instancjach. W niniejszej sprawie ustalenie następców prawnych W. S. i H. S. i zapewnienie im udziału w sprawie pozwoli także ustalić, czy osoby te wcześniej występowały o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w jakim terminie, a jeżeli tak, to czy postępowania te zostały zakończone, czy też są w toku. Umożliwi to właściwe przeprowadzenie przedmiotowego postępowania i ocenę skuteczności wniosku skarżącego. Z przyczyn wyżej omówionych Minister nie naruszył art. 138 § 2 kpa.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego wskazać należy, że jak wyżej zaznaczono w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, czyli decyzja kasatoryjna. Skutkiem wydania takiej decyzji jest więc przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Powyższe stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec tego zbędnym było wypowiadanie się przez organ odwoławczy w kwestiach materialnoprawnych.

W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa.

Natomiast zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 kpa. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 ppsa i art. 145 ppsa otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.