Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 353/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91, 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy w Bliżynie z dnia 24 czerwca 2005 r. nr XXIV/203/05 w przedmiocie zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż trzy lata oraz ustalenia minimalnych stawek czynszu I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz załącznika Nr 2 do tej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Bliżynie uchwałą nr XXIV/203/05 z dnia 24 czerwca 2005 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej określanej w skrócie jako u.s.g., oraz na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), dalej u.g.n., w § 1 uchwaliła zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn na okres dłuższy niż trzy lata, określone w załączniku Nr 1 do uchwały; w § 2 uchwaliła stawki minimalne czynszu za dzierżawę i wynajem nieruchomości stanowiących własność gminy Bliżyn, określone w załączniku Nr 2 do uchwały, w § 3 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy, w § 4 stwierdziła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz podaniu do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń, a w § 5 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14-tu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały określono, że:

"Nieruchomości mogą być wynajmowane lub wydzierżawiane w trybie bezprzetargowym:

a/ W przypadku bezskutecznego dwukrotnie ogłoszonego przetargu.

b/ Osobom fizycznym, które bezumownie użytkują grunty za zgodą wcześniejszego ich właściciela lub użytkownika wieczystego".

W załączniku nr 2 do uchwały określono, że:

"§ 1.1. Grunty przeznaczone pod działalność handlową położone w obrębie wsi Bliżyn - 4,00zł /1mkw +VAT /miesięcznie/

2. Tereny przeznaczone pod działalność handlową położone w obrębie pozostałych wsi Gminy Bliżyn - 2,00zł /1mkw + VAT /miesięcznie/

3. Grunty pod garażami bez względu na położenie - 1,25zł /1mkw + VAT /miesięcznie/

4. Grunty wykorzystywane na cele rolnicze lub przydomowe ogródki - 2 grosze /1mkw bez VAT /rocznie/

5. Obiekty i budynki różnego przeznaczenia - 3,50zł /1mkw + VAT /miesięcznie/.

§ 2. W innych przypadkach nie wymienionych w § 1 pkt 1-5 upoważnia się Wójta Gminy Bliżyn do ustalenia właściwych stawek czynszu, nie niższych jak w § 1".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 uchwały, § 1 ust. 3 załącznika Nr 1 oraz załącznika Nr 2 wniósł Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, który domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części, zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 2 uchwały i w załączniku Nr 2 do uchwały minimalnych stawek czynszu za dzierżawę i najem nieruchomości, podczas gdy z brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że do kompetencji rady gminy należy jedynie stanowienie uchwał w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, natomiast określenie stawek czynszu należy do kompetencji wójta gminy na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy,

2. istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 1 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały przesłanek warunkujących wynajęcie i wydzierżawienie nieruchomości gminnych w trybie bezprzetargowym, podczas gdy art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga indywidualnej zgody rady gminy wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy i nie jest możliwe wyrażenie zgody w sposób generalny i abstrakcyjny.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że § 2 uchwały jest sprzeczny z delegacją ustawową. Wskazał, że określenie stawek minimalnych czynszu mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów najmu, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującej zasady swobody umów.

Zdaniem skarżącego z przekroczeniem delegacji ustawowej został także podjęty § 1 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały. W kontekście tego zapisu skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały) zasadą było i tak pozostaje nadal, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 upoważniała radę gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, to jest umów użytkowania, najmu, dzierżawy. Użyta w art. 37 ust. 4 liczba mnoga (umów), łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy z pewnością o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów, jako wyjątek od powyższej zasady ustawowej, wymagało indywidualnej zgody rady gminy wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219). Zatem uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie, ograniczały się tylko i wyłącznie do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Przedmiotem takiej zgody musiała być ściśle określona nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bliżynie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała została wydana w 2005 r., została poddana nadzorowi Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach i nie obowiązuje w związku z przyjęciem nowej uchwały z 2018 r. Organ zaznaczył, że obowiązkiem głównym zaskarżonej uchwały był fakt możliwości zapoznania się z jej treścią przez wszystkich mieszkańców Gminy Bliżyn, a mając na uwadze fakt łatwiejszego zapoznawania się z uchwałami zamieszczonymi na BIP oraz braku przyjętego zwyczaju zapoznawania się z treścią zarządzeń wydawanych przez Wójta, uchwała został podjęta w rzeczony sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. natomiast, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa, może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Na wstępie dalszych rozważań należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia były zamieszczone w jednej uchwale dwie regulacje o różnym charakterze, różnej podstawie prawnej i odmiennych skutkach. Konieczne więc było osobne odniesienie się do nich, co poskutkowało różnym rozstrzygnięciem skargi na te regulacje.

Zgodnie z zaskarżonym przepisem § 1 uchwały z 24 czerwca 2005 r., w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały ustalone zostały zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn na okres dłuższy niż trzy lata. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały, bez uściślania, czy wszystkie przywołane przepisy dotyczą omawianej części uchwały, wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do tej części zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w orzecznictwie i doktrynie istnieje spór co do tego, czy dopuszczalne jest określanie w drodze aktu generalnego opartego na treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. zgody na odstępstwo od wynikającej z art. 37 ust. 4 zd. 1 u.g.n. zasady zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu, czy też zgoda na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia takich umów, wyrażana według art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. między innymi przez radę, może być wyrażana tylko w konkretnych, zindywidualizowanych przypadkach wskazanych we wniosku organu wykonawczego, jak wywodził w skardze Prokurator. Podzielając w tej kwestii pogląd prawny o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy w formie aktu prawa miejscowego, czyli w sposób generalny, Sąd w niniejszym składzie kierował się motywami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., II SA/Kr 442/09, NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2534/15, WSA we Wrocławiu z 14 listopada 2018 r., II SA/Wr 627/18) oraz w doktrynie (Gerard Bieniek (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz. Lexis Nexis, Warszawa 2012 r. teza 24 do art. 37 ust. 4 u.g.n.).

Wykładnia językowa i systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Sesje rady miejskiej nie będą wówczas w znaczącej części poświęcane debatowaniu w kwestii oddawania w dzierżawę ogródków przydomowych. Wykładnia systemowa nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Dlaczego więc według art. 37 ust. 4 u.g.n. rada miałaby rozstrzygać podobne kwestie tylko indywidualnie. Ponadto ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Dlaczego zatem w kwestiach mniej doniosłych wykluczać zgodę generalną i wymagać rozstrzygnięć indywidualnych. W powołanych wyrokach wskazano ponadto, że podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych. Funkcja kontrolna obejmuje przecież kontrolę sposobu stosowania uchwały generalnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, nie zaś ją wyklucza. Odnosząc się do powołanego w skardze poglądu zaprezentowanego w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanym pod redakcją Gerarda Bieńka warto zauważyć, że w kolejnym wydaniu tego komentarza z 2012 r. przygotowanym pod redakcją S.K., pogląd, na które powołał się skarżący Prokurator w uzasadnieniu skargi, został zmieniony. Stwierdzono w tym wydawnictwie bowiem, (teza 24 do art. 37 ust. 4 u.g.n.), że "brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości".

W konsekwencji powyższych rozważań należy podzielić pogląd, że podziału rodzaju uchwał wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. należy dokonać na takie uchwały, które określają zasady obrotu nieruchomościami i stanowią zbiór podstawowych reguł postępowania dla organu wykonawczego oraz na takie, które wyrażają zgodę na podjęcie przez wójta działań dotyczących obrotu nieruchomościami w sytuacji, gdy nie ma ustalonych ogólnych zasad (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 907/10; https://cbois.nsa.gov.pl). Wedle tej granicy będzie przebiegał zatem podział uchwał rady gminy na uchwały stanowiące akty prawa miejscowego i uchwały stanowiące akty o charakterze indywidualnym. W związku z tym omawianą uchwałę określającą generalne zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących własność gminy Bliżyn na okres dłuższy niż trzy lata, należy zakwalifikować jako akt prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zaprezentowanego w skardze poglądu odnośnie przekroczenia przez Radę Miasta Skarżysko-Kamienna delegacji ustawowej przy uchwalaniu § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji i uwzględnić żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, dotyczącego określenia przypadków dopuszczalności wynajmowania lub wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność gminy Bliżyn w trybie bezprzetargowym.

Odmiennie należy ocenić drugie żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 2 i załącznika nr 2 do uchwały z 24 czerwca 2005 r.

Jak już wyżej wspomniano, dotyczyło ono uchwalenia w formie aktu stanowiącego regulację o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzącego w życie po upływie 14 dni od dnia tego ogłoszenia, minimalnych stawek czynszu za grunty i wynajem nieruchomości budynkowych stanowiących własność Gminy Bliżyn. Jako podstawę prawną podjęcia takiej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 u.g.n. Żaden z tych przepisów jednak nie stanowi wystarczającej delegacji do określenia wspomnianych minimalnych stawek.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Kwestionowana uchwała w omawianej części nie mieści się jednak w zakresie przedmiotowym pojęcia "zasady zarządu mieniem gminnym", o którym mowa w przytoczonym przepisie. Ustalenie minimalnej stawki czynszu nie może być traktowane jako zasada gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Skoro bowiem w przepisach prawa materialnego można znaleźć wiele norm kompetencyjnych zawierających upoważnienie dla organów stanowiących do ustalania stawek cen i opłat (np. art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 8 ust. 1 ustawy o cenach), to brak wyraźnej delegacji ustawowej w tym przedmiocie nie pozwala na objęcie tej kwestii zakresem pojęcia zasad zarządu mieniem gminy (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14, wyrok WSA w Gliwicach z 14 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 586/08).

Już z treści zaskarżonego aktu wynika zdaniem Sądu, że jego podstawą materialnoprawną nie mógł być też przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy. Skoro bowiem w § 1 tej uchwały jednoznacznie stwierdzono, że uchwala się zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn, określone w załączniku Nr 1 do uchwały, to oznacza to, że w ocenie samej Rady Gminy Bliżyn uchwalone minimalne stawki czynszu za dzierżawę i wynajem nieruchomości stanowiących własność Gminy Bliżyn, nie mieszczą się w zasadach wydzierżawiania i wynajmowania takich nieruchomości.

Trzeba też zauważyć, że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., do kompetencji organu stanowiącego należy wyłącznie określenie zasad wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, lub na czas nieoznaczony o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Tymczasem przedmiotowa uchwała w omawianej części dotyczącej minimalnych stawek czynszu, w żaden sposób nie nawiązuje do przedziału czasowego umów, wymienionych w tym przepisie, podczas gdy jedynie wówczas organ stanowiący władny jest ustalić zasady wynajmowania lub dzierżawy nieruchomości. Przedział czasowy umów nawiązujący do treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wskazany został jedynie w tej części zaskarżonej uchwały, która dotyczy zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości (§ 1 i załącznik Nr 1 do uchwały).

W dalszym ciągu należy zauważyć, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. nie pozwala na określenie w uchwale rady gminy stanowiącej zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność gminy, postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez określenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Określenie stawek mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów. Ustawodawca nie zdefiniował w powołanym akcie prawnym pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może natomiast ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 873/14). Stanowienie bowiem o podstawowych kierunkach działalności wójta w sprawie stawek najmu i dzierżawy za nieruchomości gminne, nie może polegać na ustanowieniu od określonej daty jednolitych dla danej gminy stawek czynszu, gdyż taki mechanizm wdrażania ich do praktyki społecznej sprzeczny byłby z cywilnoprawnym charakterem zawartych umów i wynikającą z nich pewną swobodą obydwu stron stosunku najmu i dzierżawy do indywidualizacji tych stawek z uwzględnieniem wszystkich zachodzących okoliczności (por. zachowujące nadal aktualność mimo zmienionego stanu prawnego poglądy wyrażone w wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 1991 r., SA/Wr 668/91 i w wyroku Sądu Najwyższego z 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94).

Ubocznie trzeba też zwrócić uwagę na niekonsekwencję i niestaranność terminologiczną zastosowaną w omawianej części zaskarżonej uchwały. O ile bowiem w § 2 samej uchwały z dnia 24 czerwca 2005 r. wskazano, że uchwala się "stawki minimalne czynszu za dzierżawę i wynajem nieruchomości", to tytuł załącznika nr 2 do tej uchwały brzmi: "Minimalne stawki czynszu za grunty i wynajem nieruchomości budynkowych". Pominięcie w tym tytule, że stawki te mają dotyczyć czynszu za dzierżawę nieruchomości może budzić wątpliwości co do przedmiotu tej regulacji.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nie odnosi się do tych, przedstawionych wyżej wątpliwości prawnych, które były istotne dla rozstrzygnięcia skargi.

Poddanie uchwały czynnościom nadzorczym Wojewody w trybie art. 85 i n. u.s.g., nie wyłącza ani możliwości stwierdzenia jej nieważności, ani tym bardziej możliwości poddania jej kontroli sądu administracyjnego.

Niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że "w związku z przyjęciem nowej uchwały z 2018 r.", zaskarżona uchwała nie obowiązuje ponad 15 lat. Bez względu jednak na to, czy rzeczywiście zaskarżona uchwała została po jej wejściu w życie uchylona, nie wyłącza to możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, skutki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez sąd następują od daty jego uchwalenia (ex tunc), w odróżnieniu od działających tylko na przyszłość (ex nunc) skutków wyraźnego, bądź dorozumianego jego uchylenia przez organ, który go wydał. Gołosłowne stwierdzenie odpowiedzi na skargę, że zaskarżonej uchwale nie można przypisać ewentualnego wywołania negatywnych skutków prawnych u mieszkańców, nie jest wystarczające dla wyłączenia sądowo-administracyjnej kontroli uchwały, która obowiązywała przez kilkanaście lat.

Niezasadny jest również argument odpowiedzi na skargę, dotyczący motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. "możliwości zapoznania się z treścią uchwały przez wszystkich mieszkańców Gminy Bliżyn, mając na uwadze fakt łatwiejszego zapoznawania ich z uchwałami zamieszczonymi na BIP oraz nie przyjęty zwyczaj zapoznawania się z treścią zarządzeń wydawanych przez Wójta". Ewentualne trudności w komunikacji z mieszkańcami gminy nie mogą mieć wpływu na formę prawną aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych przez nie w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze opisane wyżej naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu § 2 zaskarżonej uchwały i załącznika Nr 2 do tej uchwały, które, jako dotyczące braku podstawy prawnej do ich uchwalenia miały charakter istotnych, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały i jej załącznika Nr 2 w zakresie opisanym w sentencji wyroku, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałej części, z przyczyn wyżej wskazanych, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.