Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 64 d par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" [...] Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia z urzędu prawa użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], orzekającą o wygaśnięciu z urzędu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako działka ew. [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...], Kierownik Wydziału Architektury i Geodezji, ustalił lokalizację szczegółową na budowę pawilonów-usługowo-handlowych, na terenie położonym w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2. Przedmiotowy grunt został zabudowany na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji [...] z dnia [...] października 1968 r., nr. [...], o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], związanych z budową pawilonów handlowych; spożywczego, przemysłowego i gastronomicznego wydanej na rzecz [...] Spółdzielni [...] "[...]".

Decyzjami z dnia [...] marca 1971 r., [...] wydano [...] Spółdzielni [...] "[...]", pozwolenia na użytkowanie ww. pawilonów handlowych.

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] października 1971r., nr [...], przekazało ww. teren w użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielni [...] "[...]" Z protokołu inwestycyjnego z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, że na gruncie znajdowały się: pawilon (kawiarnia), pawilon handlowo-spożywczy, pawilon handlowo-spożywczy oraz altanka śmietnikowa.

Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...], wydanej w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 48 poz. 195) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (j.t. Dz.U. 2018, poz.,1817), właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul, [...] i [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...]m2, uregulowanej w KW nr [...], stało się Miasto [...].

Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania kawiarni położonej przy ul. [...], na pralnię [...] na rzecz A. Sp. z o.o.

Decyzją nr [...], z dnia [...] czerwca 1998 r. został zatwierdzony projekt budowlany dobudowy pomieszczeń biurowych do istniejącego budynku pralni przy ul. [...] i zezwolono na dobudowę pomieszczeń biurowych do istniejącego budynku na rzecz "[...]" [...]Spółdzielni [...].

W dniu [...] maja 2017 r. przeprowadzona wizję nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], podczas której ustalono, że na nieruchomości znajduje się sklep [...] i [...], [...] Restauracja - kuchnia [...], sklep [...], pralnia chemiczna "P." oraz lokale biurowe.

Fakt korzystania z nieruchomości przez inne podmioty potwierdziła także opinia biegłego rewidenta z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz [...] grudnia 2011 r. w sprawie źródeł finansowania budowy pawilonów handlowych. Z opinii tej wynika, że Spółdzielnia wynajmowała na rzecz P. Sp. z o.o, lokal na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2000 r. W umowie tej wyrażona została zgoda na dobudowanie przez Spółkę budynku biurowego. Następnie w dniu [...] lipca 2002 r., został podpisany aneks do ww. umowy, w sprawie kolejnej dobudowy pawilonu biurowo - usługowego

W związku z brakiem zawiadomienia oraz zgody Prezydenta [...] o przekazaniu nieruchomości w najem osobom trzecim, Prezydent [...], decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], orzekł o wygaśnięciu z urzędu prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i J.K. oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2 [...].

W dniu [...] czerwca 2019 r. "[...]" [...]Spółdzielnia [...] wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający niestwierdzeniu w wizji lokalnej, kto lokale usługowe i biurowe prowadzi oraz przyjęcie, że umowa z P. sp. z o.o, przesądza, że nieruchomość została oddana w najem.

Ponadto wskazano, że przepisów art. 46 ugn dotyczących trwałego zarządu nie stosuje się wprost w stosunku do decyzji z dnia [...] października 1971 r., o przekazaniu spornej nieruchomości w użytkowanie "[...]".

W dniu [...] grudnia 2019 r. strona zmodyfikował swoje żądanie domagając się umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na wyłączność w sprawie trybu cywilnoprawnego. W przypadku niepodzielenia jego zarzutu w tym zakresie wskazała, że do postępowania powinni być wezwani ewentualni najemcy nieruchomości ponieważ wygaśnięcie decyzji oddziaływuje również na ich uprawnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że podstawę prawną wygaszenia prawa użytkowania wskazaną w zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 46 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 46 ust. 2 ugn stanowi uprawnienia organu administracji do wydania decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu albo z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek zaistnienia podanych w przepisie przesłanek: 1) nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o ustanowieniu trwałego zarządu; 2) jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3; 3) nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z jej przeznaczeniem określonym w decyzji, o której mowa w art. 45; 4) sposób korzystania z nieruchomości pogarsza stan środowiska w stopniu zagrażającym życiu, zdrowiu lub mieniu; 5) przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym uległo zmianie, która nie pozwala na dalsze wykorzystywanie nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, a jednostka organizacyjna nie ma możliwości zmiany sposobu wykorzystywania nieruchomości; 6) nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego tylko odpowiedniego stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów dotyczących trwałego zarządu organ wskazał na art. 210 ugn, który stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Prawo użytkowania i trwały zarząd stanowią odrębne instytucje prawne. Instytucja trwałego zarządu w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej uprawniającej do władania nieruchomością, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną. Historycznie ujmując te instytucję obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami dotychczasowy zarząd zastąpiła pojęciem trwałego zarządu, wprowadzając jednocześnie przepisy kształtujące treść prawa trwałego zarządu nieruchomością.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ugn trwały zarząd jest jedną (poza dzierżawą, najmem i użyczeniem) z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (por. art. 18 ugn). Użytkownik winien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami gospodarki, zaś zakres wymagań prawidłowej gospodarki określa charakter nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania, przyczyna i cel dla którego zostało ono ustanowione, czas jego trwania (art. 256 kc). Zatem przepisy, o których mowa w omówionej podstawie prawnej dotyczą instytucji trwałego zarządu, ale zostały zastosowane odpowiednio do prawa użytkowania przysługującego stronie. Przepisy te znalazły zasadnie zastosowanie, albowiem dotyczą podobnych instytucji władania gruntem, których muszą dotyczyć podobne rozwiązania nawiązywania i rozwiązywania stosunku prawnego. Stąd też ustawodawca zawarł w przepisie art. 210 ust. 1 i 3 ugn upoważnienie do ich stosowania.

Kolegium wskazało, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona.

SKO wskazało, że podjęcie takich czynności prawnych będzie konsekwencją wygaszenia trwałego zarządu i będzie załatwiane nie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, lecz w trybie postępowania cywilnego po uprawomocnieniu się decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu. Takie klauzule co do rozwiązania umów najmu znajdują się w każdej z umów zawartych z najemcami. Decyzja o wygaszeniu trwałego zarządu dotyczy podmiotu wykonującego ten zarząd w rozumieniu art. 43 i nast. ugn. Skutek decyzji jest -skierowany wobec podmiotu wykonującego trwały zarząd, jest nim utrata uprawnień. Nie dotyczy on innych podmiotów m.in. najemców. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1405/09, który orzekł że - skutek prawny wypowiedzenia następuje z mocy prawa, a podmioty których łączyły umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia, nie mają statutu strony w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu. Tym bardziej nie posiada przymiotu strony podmiot, który dowiódł jedynie prawa posiadania nieruchomości. Tak więc zgłoszony w odwołaniu zarzut dotyczący pominięcia stron postępowania, naruszenia przepisów art. 28 i art. 10 kpa Kolegium oceniło jako chybiony.

Jednocześnie w ocenie Kolegium same oględziny nieruchomości nie stanowią wystarczającego dowodu, że prawo użytkowania wieczystego wygasło. Odwołujący się nie przedłożył ani wniosku skierowanego do Gminy, ani jej zgody na te czynności. Brak ten stanowi samodzielną przesłankę wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji. W ocenie Kolegium zasadnym jest jednak przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na którą zostanie zawezwana strona oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości. Podczas rozprawy należy zobowiązać zawezwane podmioty do złożenia dokumentów dotyczących charakteru łączących ich relacji (w tym zawartych pomiędzy stronami umów), jak również zgodności prowadzonej działalności z celem na jaki nieruchomość została w użytkowanie oddana. Celem rozprawy administracyjnej, dającym się ustalić na podstawie art. 89 kpa jest przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, uzgodnienie interesów stron, konieczność wyjaśnienia sprawy między innymi przy udziale świadków, przy czym organ administracji powinien rozprawę tak przygotować i prowadzić, aby cele te spełniła.

Od powyższej decyzji SKO w [...], "[...]" [...] Spółdzielnia [...] wniosła od sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: 1) naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 § 3 kpc w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn poprzez bezzasadne uznanie, iż organ administracyjny ma kognicje do wygaszenia prawa użytkowania ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej, podczas gdy prawo użytkowania może być wygaszone wyłącznie w drodze procesu cywilnego; 2) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 kpa w zw. z art. 2 § 3 kpc w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez podstawy prawnej decyzji w przedmiocie wygaszenia prawa użytkowania wieczystego; 3) naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn poprzez przesądzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, wyniku sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania Prezydentowi [...], poprzez wskazanie, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania; 4) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 46 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez brak uznania za strony decyzji ewentualnych najemców nieruchomości lub jej części pomimo, iż wygaśniecie prawa użytkowania, spowoduje na podstawie art. 46 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn z mocy prawa wypowiedzenie umów najmu z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, co bezpośrednio i wprost wpływa na sytuacje prawną dotychczasowych najemców pozbawiając ich podlegającego ochronie prawnej stosunku najmu; 5) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania, do czasu zakończenia na podstawie prawomocnego wyroku sprawy, toczącej się obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] za sygn. akt [...], z powództwa skarżącego przeciwko Miastu [...] o zobowiązanie do ustanowienia na rzecz "[...]" [...] Spółdzielnia [...] prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji jako działka nr [...] oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków na podstawie art. 204 ugn; 6) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia w sposób należyty postępowania rozpoznawczego oraz dowodowego na okoliczność zawiśnięcia przed Sądem Okręgowym w [...] sprawy o sygn. akt [...] ; 7) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, informacji o toczącym się pod sygn. akt [...] postępowaniu sądowym, tak istotnym dla niniejszej sprawy; 8) naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art 127 § 1 kpa poprzez brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji do zarzutu braku kognicji organu administracji do wygaszenia prawa użytkowania ustanowionego na podstawie decyzji administracyjnej, do czego kognicja przysługuje sądowi cywilnemu; 9) naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 89 § 1 i 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez nakazanie Prezydentowi [...] przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo iż w niniejszej sprawie nie zachodzi taka potrzeba.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Na wstępie należało odnieść się do natury kontroli sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Z art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" wynika, że w tego rodzaju sprawie sądowej kontrola ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku poszukiwania ochrony sądowej poprzez wniesienie skargi.

Trzeba wskazać, że w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem sprzeciwu bierze udział tylko wnoszący sprzeciw i organ (art. 32 ppsa). Stronami postępowania administracyjnego nie są uczestnicy postępowania, w szczególności wymienieni w art. 33 § 1 ppsa.

Wobec tego, że postępowanie sądowe wywołane sprzeciwem dotyczy tylko kontroli zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przesłanek z art. 138 § 2 kpa w postępowaniu tym nie ma zastosowania art. 145 i art. 145a ppsa.

W przypadku zasadności sprzeciwu sąd administracyjny jest kompetentny jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 lutego 2019 sygn. akt I OSK 509/19, z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 i z 28 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4304/18 kontrola w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum sprawy. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 ppsa. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Według założenia ustawodawcy sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Natomiast szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Zdaniem NSA art. 64e ppsa, jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 ppsa skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e ppsa wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji w zgodności z art. 138 § 2 kpa.

NSA stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było to, że organ I instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 kpa celem wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących przesłanek wygaszenia z urzędu "[...]" [...] Spółdzielni [...] z siedzibą w [...], na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 1 i 3 ugn, prawa użytkowania obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położona w [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Zdaniem organu odwoławczego same oględziny terenu przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone przez pracowników organu I instancji ([...] maja 2017 r.) są niewystarczające do ustalenia relacji łączących podmioty korzystające z zabudowań posadowionych na działce nr [...].

Zdaniem SKO w [...] należało w tym zakresie przeprowadzić rozprawę z udziałem strony oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na spornej nieruchomości, wezwać stronę i te podmioty do przedłożenia dokumentów dotyczących charakteru łączących je relacji w zakresie korzystania z tej nieruchomości na zasadach najmu, dzierżawy, użyczenia (w tym zawartych pomiędzy stronami umów), jak również dotyczących zgodności prowadzonej działalności z celem na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie. Konieczne jest również wyjaśnienie, czy Spółdzielnia występowała do właściwego organu (organu wykonawczego gminy) z wnioskiem o zgodę, o której mowa w art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 210 ust. 1 i 3 ugn i czy zgodę takową uzyskała, skoro odwołująca się Spółdzielnia tego typu dowodów nie przedłożyła na etapie postępowania odwoławczego.

Zdaniem Sądu zgodzić należało się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo o użyczeniu lub nie uzyskała zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3.

Wedle art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Na mocy art. 210 ust. 1 ugn grunty stanowiące własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Z ust. 3 tego artykułu wynika, że do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Z powyższego stanu prawnego wynika, że instytucja wygaszenia jednostkom organizacyjnym (o których mowa w art. 4 pkt 10 ugn) prawa trwałego zarządu na podstawie art. 46 ust. 2 ugn ma zastosowanie także do prawa użytkowania ustanowionego przed 1 stycznia 1998 r. na rzecz organizacji społecznych (w tym spółdzielczych) w trybie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). Taki pogląd zaakceptował NSA w wyroku z 8 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1502/06 oraz wyroku z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1773/15. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Przy czym – zdaniem Sądu – rację ma skarżąca Spółdzielnia, że w tego typu sprawach stronami postępowania są, prócz użytkownika nieruchomości, także podmioty korzystające z nieruchomości na podstawie najmu, dzierżawy lub użyczenia (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1843/10; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1493/17).

Skoro zatem oględziny terenu przedmiotowej nieruchomości (notatka służbowa z [...] maja 2017 r.) wykazały, że na spornym terenie znajdują się różnego rodzaju pawilony handlowo-usługowe, to należało ustalić, jakie podmioty prowadzą działalność gospodarczą na tej nieruchomości i wyjaśnić w oparciu o jaki tytuł prawny podmioty te korzystają z części spornej nieruchomości, żądając przedłożenia przez strony postępowania stosownych umów o korzystanie z nieruchomości (najmu, dzierżawy, użyczenia). Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli następnie ustalić jakiego rodzaju umowa została zawarta z konkretnym podmiotem i na jaki czas oraz czy użytkownik zawiadomił właściwy organ o oddaniu części nieruchomości w najem, dzierżawę lub o użyczeniu albo uzyskał zgodę, o której mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn.

Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy sugeruje, że A. Sp. z o.o. jako najemca wykorzystywała pawilon posadowiony na spornym gruncie świadcząc usługi pralnicze (kopia umowy najmu z [...] października 1995 r. zawarta na okres powyżej 3 lat). Następnie od 2000 r. P. Sp. z o.o. jako najemca wykorzystywała dla realizacji własnych celów zabudowę usytuowaną na spornym gruncie (opinie biegłego rewidenta z: [...] czerwca 2011 r. [...] grudnia 2011 r., [...] czerwca 2013 r.). Notatka z oględzin wskazuje, że obecnie, prócz P. Sp. z o.o., zabudowania zlokalizowane na spornym gruncie są wykorzystywane na działalność handlową, gastronomiczną, cele biurowe.

W aktach sprawy znajduje się pismo Spółdzielni, która podała, że nie prowadzi na przedmiotowej nieruchomości działalności handlowej osobiście i że wynajęła powierzchnie handlowe osobom trzecim i pobiera z tego tytułu pożytki cywilne (pismo prezesa zarządu Spółdzielni z [...] stycznia 2018 r.).

Ze stanowiska Miasta [...] wynika natomiast, że Spółdzielnia nie zawiadomiła właściciela nieruchomości o oddaniu nieruchomości w najem ani nie występowała o zgodę na najem (pismo Prezydenta [...] z [...] lutego 2019 r.).

Zatem Sąd podziela stanowisko SKO w [...], że w tego typu sprawie celowe wydaje się przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 1 kpa, w tym uprzednie wezwanie stron (użytkownika oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą na spornym gruncie) do przedłożenia wyjaśnień i egzemplarzy zawartych umów o korzystanie z części nieruchomości oraz użytkownika o przedłożenie stosownych zawiadomień lub zgód, potwierdzających wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn.

Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1502/06 nie jest istotne przy tym jaka jest szczegółowa treść umowy (accidentalia negotii), a jedynie jej istota (essentialia negotii) i okres jej obowiązywania. Oddanie nieruchomości we władanie osobie trzeciej na podstawie umów najmu, dzierżawy albo użyczenia zostało podniesione w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do rangi faktów mogących mieć wpływ na funkcjonowanie użytkowania i wymagają one zawiadomienia właściciela lub uzyskania jego zgody. Ustawodawca posłużył się przy tym fikcją prawną przyjmując założenie, iż umowa najmu, dzierżawy albo użyczenia, której czas obowiązywania nie przekracza 3 lat, nie jest umową istotnie wpływającą na realizację użytkowania nieruchomości i wymaga jedynie zawiadomienia. Stanowi ona jedynie czasowe przeniesienie uprawnień do korzystania na inny podmiot (co może być związane np. z reorganizacją użytkownika nieruchomości). Daje to podstawę do ewentualnej, dalszej kontroli czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 46 ust. 2 pkt 3 ugn). Jednocześnie przyjęto, że umowa obejmująca w swej treści korzystanie z nieruchomości (najem, dzierżawa, użyczenie) zawarta na czas dłuższy niż 3 lata (w tym czas nieokreślony) oznacza trwałe przeniesienie tego podstawowego uprawnienia na inną osobę i godzić może w istotę użytkowania, jako prawa związanego z osobą użytkownika określonego w decyzji (art. 210 ust. 1 w zw. z 43 ust. 2 ugn). Wymaga zatem uzyskania zgody właściwego organu i organu nadzorującego. Jak wskazał NSA sam fakt zawarcia umowy najmu, dzierżawy, czy użyczenia nieruchomości nie stanowi podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania w rozumieniu art. 210 ust. 1 ugn. Jeżeli jednak użytkownik nie zawiadomi o takiej umowie albo uprzednio nie uzyska na nią zgody, organ może wydać decyzję o wygaśnięciu. Naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn pozostaje aktualne także w przypadku zmiany treści umów przez użytkownika. Art. 46 ust. 2 pkt 2 ugn zawiera bowiem swoistą sankcję za nieprzestrzeganie podstawowych obowiązków związanych z użytkowaniem (art. 210 ust. 1 ugn). Zdaniem NSA wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania nie może następować w sposób automatyczny. Jest to bowiem akt uznaniowy. Wystąpienie jednej z przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 ugn jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji, który wymaga odpowiedniego uzasadnienia w kontekście ogólnych przepisów o istocie użytkowania w zakresie wymaganym przez zasady postępowania administracyjnego (art. 6-art. 11 kpa). Granice uznania administracyjnego w takim przypadku wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością. Oznacza to, że organ wydając decyzję o wygaśnięciu użytkowania – w przypadku naruszenia obowiązków o jakich mowa w art. 43 ust. 2 pkt 3 ugn – powinien wykazać, że zawarcie umów wyłącza lub co najmniej znacząco ogranicza na niej działalność użytkownika, dla realizacji której nieruchomość została mu oddana (art. 43 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 5 ugn). Nieruchomość stanowiąca majątek publiczny nie może być wykorzystywana w sposób dowolny. Organ wydający decyzję o wygaśnięciu użytkowania bada jedynie, czy zawarcie umów, co do których naruszono obowiązki z art. 46 ust. 2 pkt 2 ugn spowodowało istotne ograniczenie realizacji celu na jaki nieruchomość została użytkownikowi oddana. Sam fakt niezawiadomienia, czy nieuzyskania wymaganej zgody jest natomiast podstawą do wszczęcia postępowania w oparciu o ten przepis. Późniejsza zmiana treści zawartych umów przez użytkownika wpływa natomiast na treść rozstrzygnięcia, jeżeli (następujące na skutek tej zmiany) czasowe lub przedmiotowe ograniczenie umowy uzasadnia stwierdzenie, że w świetle zasad racjonalnej gospodarki, użytkownik przywrócił realizację celów, dla których nieruchomość została mu oddana. W ocenie NSA ze względu na uznaniowy charakter tej decyzji należy przede wszystkim zbadać, czy zawarcie umów wyłączało korzystanie z nieruchomości zgodnie z celami określonymi w statucie Spółdzielni (art. 43 ust. 1 pkt 1 ugn) oraz celami dla jakich ustanowiono użytkowanie (w świetle zasad prawidłowej gospodarki).

Takie rozumienie instytucji wygaszenia użytkowania podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Trafnie zatem zauważyło SKO w [...], że w sprawie należy dodatkowo wyjaśnić na jakie cele przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie, czy cele te i w jakim zakresie realizuje skarżąca Spółdzielnia i jak cele te mają się do obecnych celów statutowych tej Spółdzielni.

Dopiero wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności pozwoli na rozważenie i ocenę przesłanek wygaszenia użytkowania na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 ugn i wydanie w tym przedmiocie decyzji, co do istoty sprawy, z uwzględnieniem tzw. uznania administracyjnego.

Tych istotnych dla sprawy okoliczności nie wyjaśnił Prezydent [...] w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło zatem do naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 89 § 1 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego SKO w [...] trafnie uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Sądu także zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa) nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w istotnych kwestiach przed organami obu instancji oraz zapewnienie wszystkim stronom postępowania (również uprawnionym z umów najmu, dzierżawy, użyczenia – jeżeli takie były zawarte) udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 kpa).

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd zwraca uwagę, że podnoszona przez Spółdzielnię kwestia istnienia podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] o zobowiązanie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 204 ugn pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w sprawie wywołanej sprzeciwem.

Spółdzielnia pomija to, że zakres kontroli wynikającej z art. 64e i art. 151a § 1 i 2 ppsa dotyczy oceny materialnoprawnej podstawy wydania decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie w aspekcie istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Powyższe odnosi się także do podniesionych w sprawie zarzutów sprzeciwu, w tym podnoszonych wad nieważnościowych zaskarżonej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, których Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Zakres kontroli Sądu w sprawie wywołanej sprzeciwem regulują przepisy szczególne – art. 64e i art. 151a § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Poza tym Sąd zwraca uwagę, że powrót sprawy administracyjnej na etap postępowania pierwszoinstancyjnego powoduje to, że kwestia istnienia merytorycznych podstaw do wygaszenia użytkowania w oparciu o art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 210 ust. 1 i 3 ugn pozostaje otwarta. Wobec tego okoliczności dotyczące zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa mogą być podniesione przez Spółdzielnią i winny być rozważone przez Prezydenta [...] dopiero w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancjnym.

Trafnie natomiast zwróciła uwagę skarżąca Spółdzielnia, że sprawa wywołana sprzeciwem w dacie wydania zaskarżonej decyzji była traktowana jako tzw. sprawa pilna i wobec tego nie dotyczyło jej przerwanie terminów procesowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych (art. 14a ust. 5 w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i ust. 2 specustawy COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.