Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2986/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 99
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 442/12 w sprawie ze skarg M. K. i Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek M. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 442/12, uwzględnił skargę M. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 marca 2012 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i odszkodowania w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2011 r., a w pozostałej części skargę tę oddalił, jak też oddalił skargę Gminy Lublin, oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: przedmiotem postępowania są działki nr [...], [...], [...] i [...], położone w Lublinie w rejonie ul. [...], które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 8 sierpnia 1980 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wnioskiem z dnia 14 lipca 2000 r. M. K. wystąpiła o ich zwrot. Decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił uwzględnienia wniosku, ustalając, iż na w/w działkach powstały boiska sportowe i asfaltowe alejki, zatem dowodząc wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] września 2001 r. utrzymał ją w mocy. Jednak oba te rozstrzygnięcia uchylił Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1767/01, prezentując pogląd, iż sposób zagospodarowania nieruchomości jest niezgodny z celem wywłaszczenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ponownie odmówił zwrotu nieruchomości, z tymi samymi motywami, a Wojewoda Lubelski ją uchylił, wskazując na niewłaściwość Prezydenta Lublina do rozpoznania sprawy. Te rozstrzygnięcia uchylił jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 832/05. Po wyznaczeniu Starosty Lubelskiego jako organu właściwego w sprawie, decyzją z dnia [...] września 2010 r. orzekł on o zwrocie projektowanych działek nr [...], [...], [...], [...], jako niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia, zaś odmówił zwrotu działki nr [...] z powodu zrealizowania na niej celu wywłaszczeniowego, oraz działki nr [...] z uwagi na ustanowienie na niej użytkowania wieczystego. W pozostałym zakresie postępowanie umorzył z powodu cofnięcia wniosku. Decyzję tę organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ze względu na niewłaściwy krąg stron.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny Starosta Lubelski decyzją z dnia [...] października 2011 r. orzekł o zwrocie działek nr [...], [...], [...] i [...]. Natomiast odmówił zwrotu działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcie to uzasadnił jak poprzednio.

Odwołania od tej decyzji wnieśli: M. K. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Lublinie. Zarzucili jej odpowiednio: nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania oraz brak podstaw do zwrotu nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda Lubelski zaskarżoną decyzją odwołań tych nie uwzględnił. W jej uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak też prawidłowo zważył, iż na działkach objętych zwrotem cel ten nie został zrealizowany. Cała nieruchomość leży w obszarze przeznaczonym pod tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Na działkach objętych żądaniem urządzono przejście piesze, nadto projektowany jest budynek (działki nr [...], [...], [...] i część działki nr [...], będące częścią działek nr [...] i [...], a projektowanych [...], [...], [...],[...]), a na działkach nr [...] i [...], wchodzących w skład działki nr [...] i częściowo na działce nr [...], ogródek dziecięcy i boiska sportowe. W pewnym zakresie żądanie nie nadawało się do uwzględnienia z powodu oddania terenu w użytkowanie wieczyste, a w pozostałym zostało cofnięte. Wreszcie organ ten uznał, iż odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. K. i Gmina Lublin. Pierwsza zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez nieustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania oraz naruszenie prawa materialnego, a to art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezapewnienie zwracanym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Podniosła także, że umorzenie postępowania było sprzeczne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. Druga eksponowała naruszenia procesowe polegające na niewyjaśnieniu sprawy oraz uchybienie przepisom art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 6543 ze zm.). Zdaniem Gminy Lublin przedmiotowe nieruchomości nie są zbędne, gdyż zrealizowano na nich cel wywłaszczeniowy, przeto nie podlegały zwrotowi. Boiska osiedlowe są bowiem elementem infrastruktury osiedlowej, więc mieszczą się w ramach celu budowy osiedla mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę Gminy Lublin za niezasadną. W motywach zaskarżonego wyroku wskazał, iż zapadłe w sprawie poprzednie decyzje były przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez sąd administracyjny, którego wyrok ma z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej P.p.s.a., wiążące znaczenie dla organów i sądów następnie orzekających. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, wedle którego nieruchomość objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie w tej sprawie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W jego opinii realizacja zespołu rekreacyjno – sportowego jest niezgodna z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Poza tym do rozpoczęcia inwestycji przystąpiono po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem przedmiotowa nieruchomość jako zbędna podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi. Gmina Lublin przystąpiła do realizacji innej inwestycji nie zawiadamiając poprzedniej właścicielki o tym zamiarze. Dlatego jej uprawnienie żądania zwrotu nie wygasło. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 137 ust. 1 przywołanej ustawy co do działek nr [...], [...], [...], [...]. W świetle tego wywodu Sąd meriti uznał, iż w części orzekającej o zwrocie nieruchomości zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego skargę oddalił. Natomiast częściowemu uwzględnieniu podlegała skarga M. K., gdyż w ocenie tego Sądu organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej zarzutów dotyczących wysokości odszkodowania i nie ocenił operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności, podczas gdy dowód ten jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W pozostałej części skarga ta okazała się nietrafna. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na mocy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II powyższego orzeczenia wniosła Gmina Lublin. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. i pominięcie zalecenia wyjaśnienia sytuacji istniejącej na działkach nr [...] i [...], nadto naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że w/w działki zostały niezagospodarowane na cel wywłaszczenia i po terminach wynikających z art. 137 cytowanej ustawy, wreszcie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Lublin w sytuacji, gdy istniały powody do uchylenia zaskarżonej decyzji, postulowano uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska zajętego w przywołanym wyroku, wedle którego konieczne jest wyjaśnienie sytuacji sprecyzowanych wyżej działek, a więc ustalenie czy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia. Czyni to przedwczesnym wniosek tego Sądu, iż działki te również zagospodarowano niezgodnie z zamiarem wywłaszczeniowym. Tymczasem na nich usytuowano boiska sportowe, zieleń osiedlową, przejście piesze ze ścieżką rowerową, teren zielony. Zagospodarowanie takie nastąpiło po upływie terminów określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszak jej zdaniem terminy te można stosować tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tej ustawy. Poza tym osiedle mieszkaniowe składa się nie tylko z bloków mieszkalnych, ale też infrastruktury obejmującej m.in. ulice, parkingi, boiska, tereny zielone. W konsekwencji czego uznano, że zrealizowanie celów wywłaszczeniowych nawet po upływie tych terminów sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości. Dlatego zaskarżony wyrok w kwestionowanej części jawi się autorce skargi kasacyjnej jako wadliwy.

M. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuty w niej przedstawione uznała za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że autorka skargi kasacyjnej nie zadała sobie trudu sprecyzowania podstaw kasacyjnych, prezentując wyłącznie zarzuty uchybienia wskazanym w niej przepisom, bez określenia, w ramach której z podstaw się one mieszczą, nadto czy naruszenia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz formy naruszenia prawa materialnego. To w sposób oczywisty osłabia wymowę tego środka.

Jednakowoż rozważając je Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że podstawy te nie są usprawiedliwione. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował regułę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, wynikającą obecnie z przepisu art. 153 P.p.s.a., a w stanie niniejszej sprawy z przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), bo istotny z tego punktu widzenia wyrok zapadł przed dniem 1 stycznia 2004 r. Toteż sam przepis art. 153 P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, natomiast ewentualnie dojść mogło do uchybienia przywołanej regule. W uproszczeniu oznacza ona konieczność wykonania wytycznych dotyczących sposobu prowadzenia dalszego postępowania oraz zastosowania się do sformułowanej przez sąd oceny prawnej danego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Związanie obejmuje zarówno następnie orzekające organy, jak i sądy administracyjne. Co prawda art. 99 przywołanej wyżej ustawy wyraźnie stanowi o związaniu tylko wojewódzkich sądów administracyjnych, wszak rozciąga się ono pośrednio również na Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolując orzeczenie sądu I instancji bada czy odpowiada ono intencjom zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym przed 1 stycznia 2004 r. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 1006 r., sygn. akt II GSK 147/06, LEX nr 276691). Tej regule w niniejszej sprawie sprostano. W zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej istotnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r. polecił bliżej wyjaśnić sytuację istniejącą na działkach nr [...] i nr [...] – czy zostały one zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i kiedy to nastąpiło oraz przez kogo. Jak wynika z motywów zapadłych w sprawie decyzji działki te stanowią część aktualnej działki nr [...] – projektowanej jako działka nr [...]. Zostały one przeznaczone pod ogród dziecięcy osiedlowy, a zagospodarowane pod boiska sportowe z nawierzchnią asfaltową. Skarżąca kasacyjnie tego ustalenia nie zakwestionowała. Zestawiając je z konstatacją Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powyższym wyroku, wedle której urządzenia rekreacyjno-sportowe są niezgodne z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy zgodzić się z konkluzją, że działki te stały się zbędne na ten cel, przeto podlegają zwrotowi. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego wywodu zabrakło, bo Sąd meriti potraktował wszystkie działki jednakowo – an block – to jednak mimo tej wadliwości, która w ostateczności uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, nie ma wpływu na wynik sprawy, orzeczenie to odpowiada prawu. Nie można wszak tylko tych działek usuwać spod wiążącego działania oceny prawnej sformułowanej w przywołanym wyroku i inaczej traktować niż pozostałe działki wywłaszczone na ten sam cel i w taki sam sposób zagospodarowane. W konsekwencji czego te działki muszą dzielić los pozostałych.

Niepodobna zarzucić Sądowi meriti uchybień przepisom art.136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Drugi z nich określa przesłanki pozwalające na ocenę zbędności nieruchomości, która stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na mocy art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przy czym zbudowany jest on z kilku jednostek redakcyjnych, bo z dwóch ustępów, z których pierwszy ma dwa punkty. Autorka skargi kasacyjnej nie zadała jednak sobie trudu wskazania precyzyjnego, jaki przepis zaskarża. Zatem odnosząc się do okoliczności przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tej materii, trzeba stwierdzić, że w oczywisty sposób negują one ocenę prawną sformułowaną w wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., bo dowodzą zagospodarowania zgodnego z celem wywłaszczenia i to po terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 cytowanej ustawy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku zajął jednoznaczne stanowisko, wedle którego jest dokładnie odwrotnie. Jak stwierdził, kwestia terminów z art. 137 ust. 1 tej ustawy nie ma znaczenia, skoro przystąpiono do realizacji innego zamierzenia bez powiadomienia poprzedniej właścicielki, zaś sposób zagospodarowania działek nie odpowiada celowi wywłaszczenia. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności nie mogą więc odnieść skutku, bo są z tym poglądem sprzeczne. Zatem bez względu na aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, w tym dotyczące zagadnienia stosowania uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów rozpoczęcia prac związanych z wykonaniem celu wywłaszczenia i zrealizowania go w odniesieniu do wywłaszczenia sprzed ich wejścia do obiegu prawnego, jak też zgodności owego zagospodarowania z celami wywłaszczenia aktualnie szerzej rozumianego, nie mogą one odnieść skutku, gdyż nie uwzględniają wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w poprzednim orzeczeniu. Taka interpretacja tych przepisów dokonana na gruncie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych prowadziłaby do obejścia wiążącego wyroku, a więc naruszenia zasady spójności systemu sądownictwa administracyjnego i wprowadzałaby nieuzasadniony dysonans pomiędzy poprzednim i obecnymi sądami administracyjnymi. Ubocznie można tylko dodać, że w dacie wydania wspomnianego wyroku istniała możliwość zaskarżenia go rewizją nadzwyczajną, a więc strona niezadowolona z rozstrzygnięcia miała prawo domagania się jej wniesienia przez uprawniony podmiot.

W konsekwencji czego niezasadny okazał się zarzut uchybienia przepisowi art. 151 P.p.s.a, bo trafnie zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę Gminy Lublin.

Co mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Nadto oddalił wniosek M. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie ma on oparcia w przepisie art. 204 P.p.s.a.

-----------------------

1