Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 657/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zwrocie wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. H., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] T. H. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym"), podaniem złożonym w dniu 7.01.2016 r. zwrócił się do Starosty Powiatu W. o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór samochodu marki F. [...] o nr rej.[...]. W uzupełnieniu tego wniosku z dnia 12.02.2016 r., wskazał okres od 17.08.2013 r. do 19.02.2013 r., za który domaga się zapłaty wynagrodzenia za usunięcie, dozór i przechowywanie wskazanego pojazdu, w kwocie [...] zł. Do wniosku strona dołączyła kalkulację kosztów związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Jednocześnie strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wszystkich dokumentów załączonych przez nią na okoliczność wysokości żądanego wynagrodzenia, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów ze wszystkich dokumentów złożonych przez wnioskodawcę w postępowaniach prowadzonych przez Starostę pod sygn. akt [...] oraz [...] (dotyczyły one przyznania kosztów oraz wynagrodzenia za usunięcie, dozór i przechowywanie pojazdów marki S. I. o nr rej. [...] oraz F. F. o nr rej.[...]), na okoliczność wysokości żądanego wynagrodzenia oraz na okoliczność wysokości kosztów usunięcia, dozoru i przechowywania pojazd. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny motoryzacji z listy biegłych sądowych ustanowionych przy Sądzie Okręgowym we W. w celu ustalenia wysokości kosztów i wynagrodzenia za usunięcie oraz dozór i przechowywanie pojazdu w okresie od 17.08.2005 r. do 19.02.2013 r. na akcesoryjnym parkingu strzeżonym prowadzonym przy przedsiębiorstwie pomocy drogowej ze wskazaniem dobowej stawki kosztów i wynagrodzenia za przechowanie pojazdu.

Postanowieniem z dnia 20.04.2016 r. Starosta odmówił przyznania w/w wynagrodzenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności dozorowanego pojazdu. Postanowieniem z dnia [...].2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, z tym uzasadnieniem, że przepisy u.p.e.a. nie umocowują do wydania postanowienia o odmowie przyznania żądanych przez stronę kosztów i wynagrodzenia od jakiegoś momentu – "czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności".

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście, strona w piśmie z dnia 7.12.2016 r. opisała przebieg czynności, które podejmowała w związku z przechowywaniem na parkingu pojazdu F.[...]. Według niej, przebieg tych czynności w sposób jednoznaczny dowodzi, że zarówno urząd skarbowy, jak i podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu (Komenda Miejska Policji), zostały poinformowane o upływie 6 miesięcznego terminu przechowywania pojazdu. Podkreślono również, że koszty i wynagrodzenie za dozór i przechowywanie pojazdu do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 22.07.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchy drogowym oraz niektórych innych ustaw, tj. w okresie od dnia usunięcia pojazdu (17.08.2003 r.) do dnia 4.09.2010r. powinien ponieść Starosta, jako statio fisci Skarbu Państwa. Strona wyjaśniała, że pismem z dnia 29.10.2013 r. poinformowała właściciela pojazdu o tym, że brak jego odbioru będzie skutkował powiadomieniem właściwego urzędu skarbowego. Powyższe pismo zostało skierowane również do wiadomości podmiotu, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Zwrócono również uwagę na wiedzę Starosty o fakcie przechowywania tego pojazdu (od co najmniej maja 2005 r.). Strona powołała się także na poinformowanie pismem z dnia 4.02.2008 r., podmiotu który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, o tym że upłynął 6 miesięczny termin i dlatego domaga się podjęcia stosownych czynności z uwagi na brak kontaktu z właścicielem. Natomiast pismem z 02.02.2009 r. wnioskodawca zwrócił uwagę Komisariatowi Policji W.-K. o konieczności podjęcia czynności w celu załatwienia sprawy związanej z przechowywaniem pojazdu.

Postanowieniem z dnia [...].2017 r., wydanym na podstawie art. 17 i art 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) dalej: "u.p.e.a.", w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r., Nr 46, poz. 237), dalej: "r.R.M.", Starosta Powiatu W. przyznał T. H. łączną kwotę [...] zł brutto tytułem zwrotu wynagrodzenia za dozór pojazdu, sprawowany w okresie od 17 sierpnia 2003 r. do 17 lutego 2004 r. oraz od 07.05.2005 r. do 19 lutego 2013 r. (kwota [...] zł brutto) oraz koniecznych wydatków związanych z usunięciem pojazdu na parking, jego załadunkiem i rozładunkiem (kwota [...] zł). Starosta odmówił zwrotu kosztów w pozostałym zakresie.

Podając powody takiego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że podstawę do wyliczeń w sprawie stanowiły dokumenty złożone przez wnioskodawcę w postępowaniach prowadzonych pod sygn. akt [...] oraz[...], dotyczących przyznania kosztów oraz wynagrodzenia za usunięcie, dozór i przechowywanie pojazdów marki S. I. o nr rej. [...] oraz F. F. o nr rej.[...]. Wskazano, że strona zaakceptowała wyliczenia przyjęte w tamtych postępowaniach, które przy zastosowaniu uśrednionych cen za dozór i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych przez miesiąc, kształtowały się następująco: za rok 2010 –[...] zł brutto, za rok 2011 – [...] zł brutto, za rok 2012 – [...] zł brutto.

Analizując zakres czasowy, za który należy się zwrot wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem na parkingu strzeżonym pojazdu, organ ustalił, że obejmuje on przedział czasowy od dnia 17.08.2003 r. do 17.02.2004 r., czyli 6 miesięcy zgodnie z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz od 07.05.2015 r. do 19.02.2013 r., czyli okres od dnia złożenia przez stronę oświadczenia o pojazdach zabezpieczonych na prowadzonym parkingu powyżej 6 miesięcy aż do dnia usunięcia pojazdu z parkingu strzeżonego. Określając w ten sposób zakres czasowy, Starosta wskazał, że uwzględnił on obowiązki, które spoczywały na podmiocie realizującym zadanie publiczne w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, tj. 17.08.2003 r. W myśl ustawy z dnia 06.09.2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 144) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r., Nr 134, poz. 1133), w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Starost przyjął za okoliczność bezsporną w sprawie, brak wykazania przez stronę, że po upływie tego terminu zawiadomiła ona we właściwym czasie urząd skarbowy o nieodebraniu pojazdu przez właściciela. Na tej podstawie uznał, że prawidłowe powiadomienie organu, w tym przypadku Starosty Powiatu W., a co za tym idzie rozpoczynające bieg czynności administracyjnych nastąpiło w dniu 07.05.2005 r. - w momencie wpływu do organu oświadczenia strony o pojazdach zabezpieczonych na parkingu powyżej 6 miesięcy. Starosta wskazał, że strona nie wywiązał się z tego obowiązku, ponieważ 6 miesięczny termin do odbioru pojazdu upłynął w dniu 17.02.2004 r., zatem urząd skarbowy winien być powiadomiony o upływie terminu nie później niż w ciągu 3 dni po jego upływie. W związku z tym okres pomiędzy 17.02.2004 r. a dniem 07.05.2005 r., organ uznał, że nie może być uwzględniony przy ustaleniu okresu sprawowanego dozoru, za który przysługuje prawo zwrotu poniesionych kosztów i wynagrodzenia za dozór.

Ustalając wysokość kosztów dozoru i przechowywania pojazdów w latach 2003-2009 oraz w 2013, organ wskazał, że uwzględnił w tym zakresie zgromadzony i niekwestionowany przez stronę materiał dowodowy w przywołanych wcześniej sprawach (dotyczących wynagrodzenia za usunięcie, dozór i przechowywanie pojazdów marki S. I. o nr rej. [...] oraz F. F. o nr rej.[...]). Według organu, strona zarówno w przywołanych wyżej postępowaniach jak i prowadzonym obecnie postępowaniu, nie wykazała żadnych wyliczeń co do ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdu w okresie 2003-2009 i w roku 2013. W związku z tym organ uznał za najbardziej wiarygodne i miarodajne ustalenie stawek za lata 2003-2009 i rok 2013, poprzez zastosowanie wyliczeń w oparciu o Komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem przy uwzględnieniu, jako stawki wyjściowej, zaakceptowane przez wnioskodawcę przy rozstrzygnięciach w sprawach prowadzonych pod sygn. akt: [...] oraz [...] - za rok 2010 – [...] zł; za rok 2011 – [...] zł; za rok 2012 –[...] zł brutto. W tym zakresie organ podał, że zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 13.01.2011 r. średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2010 r. w stosunku do 2009 r. wyniósł 102,6 (wzrost cen o 2,6%). Na tej podstawie organ obliczył, że dozór pojazdu marki F. [...] nr rej.[...], w okresie od 17.08.2003 r. do 17.02.2004 r. oraz od 07.05.2005 r. do 19.02.2013 r. na parkingu strzeżonym - przy uwzględnieniu powyższych uśrednionych stawek – należało wyliczyć na kwotę [...] zł, przy czym za rok 2003 - okres 17.08.2003 - 31.12.2003 r. - 4 miesiące i 14 dni -4,46 x 115,65, będzie to kwota: [...] zł; za rok 2004 - okres 01.01.2004 -17.02.2004 r. - 1 miesiąc i 16 dni - 1,53 x 119,69, kwota: [...] zł; za rok 2005 - 12 miesięcy x 122,20, kwota: [...] zł; za rok 2006 - 12 miesięcy x 123,42, kwota: [...] zł; za rok 2007 - 12 miesięcy x 126,50, kwota: [...] zł; za rok 2008 - 12 miesięcy x 131,81, kwota: [...] zł; za rok 2009 - 12 miesięcy x 136,42, kwota [...] zł; za rok 2010 - 12 miesięcy x 140, kwota: [...] zł; za rok 2011 - 12 miesięcy x 141,81, kwota: [...] zł; za rok 2012 - 12 miesięcy x 146,81, kwota: [...] zł; za rok 2013 - okres 01.01.2013 - 19.02.2013 r. - 1 miesiąc i 18 dni - 1,6 x 148,13, kwota: [...] zł.

Odnosząc się do powodów, dla których nie zostało uwzględnione żądanie przyznania wynagrodzenia w łącznej kwocie [...] zł, organ wyjaśnił, że strona swoje wyliczenia oparła o dobową stawkę stosowaną przez wnioskodawcę w obrocie komercyjnym w kwocie [...] zł powiększoną o podatek VAT w stawce 23%. Według organu, w przypadku gdy pomiędzy stroną a organem istniał stosunek administracyjnoprawny obejmujący swym zakresem usuwanie pojazdów z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym, tym samym nie obowiązują unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych miedzy stronami umowy przechowania. Dalej zauważono, że również opłata, którą ustala rada powiatu i którą zobowiązana jest ponieść osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi stanowi dochód własny powiatu (art 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę powiatu odnosi się do właściciela pojazdu, a nie jednostki prowadzącej parking strzeżony. Tym samym organ nie podzielił poglądu, że do obliczenia należności jednostki prowadzącej parking strzeżony za parkowanie winny być stosowane stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Ustosunkowując się do wniosku strony o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny motoryzacji z listy biegłych sądowych ustanowionych przy Sądzie Okręgowym we W. w celu ustalenia wysokości kosztów i wynagrodzenia za usuniecie oraz dozór i przechowywanie pojazdu marki F. [...] o nr rej. [...] w okresie 17.08.2005 r.- 19.02.20013 r. na akcesoryjnym parkingu strzeżonym prowadzonym przy przedsiębiorstwie pomocy drogowej ze wskazaniem dobowej stawki kosztów i wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu", organ stwierdził, że taki wniosek nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Dotyczy ono bowiem pojazdu o innym numerze rejestracyjnym i innym zakresie czasowym, co uniemożliwia prawidłowe ustalenie rzeczywistych kosztów wynagrodzenia dla pojazdu marki F. [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Odnosząc się natomiast do wniosku o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z wszystkich dokumentów załączonych do niniejszego pisma na okoliczność wysokości żądanego wynagrodzenia", Starosta zauważył, że zakres czasowy dokumentów załączonych do pisma pokrywa się okresem rozstrzygnięć Starosty w sprawach sygn. akt [...] oraz[...] . Według organu, jest niezrozumiałym formułowanie takiego wniosku.

Niegodząc się z takim rozstrzygnięciem, strona zaskarżyła je w części, tj. w zakresie w jakim organ I instancji odmówił przyznania kosztów i wynagrodzenia ponad kwotę [...] zł. W ten sposób formułując żądanie zażalenia jego autor zarzucił organowi I instancji naruszenie:

1) art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i uniemożliwieniu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym sprostowania omyłki we wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia kosztów wynagrodzenia za usunięcie, dozór i przechowywanie pojazdu;

2). art. 77 § 2 w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia, co do wysokości kosztów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu wyłącznie o rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach z pominięciem dowodów z dokumentów wnioskowanych przez stronę i załączonych do pisma strony z dnia 12.02.2016 r. oraz z pominięciem wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

3). art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wysokości kosztów i wynagrodzenia za usunięcie oraz dozór i przechowywanie pojazdu ze wskazaniem dobowej stawki kosztów i wynagrodzenia za przechowanie pojazdu, mimo że taki wniosek nie był sprzeczny z prawem i przeprowadzenie wnioskowanego dowodu mogło znacząco przyczynić się do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy;

4). art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie oceny dowodów niezgodnie zasadami logicznego rozumowania oraz niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji poprzez przyjęcie, że strona dopiero w dniu 07.05.2005r. zawiadomiła organ o nieodebraniu pojazdu przez właściciela i nie powinna otrzymać zwrotu kosztów za dozór i wynagrodzenia za okres od dnia 17.02.2004 r. do dnia 07.05.2005 r., w sytuacji gdy z pisma strony z dnia 29.10.2003r. wynika, że strona już wtedy zamierzała powiadomić zarówno właściwy urząd skarbowy, jak i jednostkę, która wydała dyspozycję usunięcia pojazdu o jego nieodebraniu w terminie (co też uczyniła), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zarówno organy skarbowe, jak i jednostka policji nie dysponują obecnie dokumentacją dotyczącą przedmiotowego pojazdu (z uwagi na upływ okresu archiwizacji), która mogłaby potwierdzić, że strona zapowiedzianego w piśmie z dnia 29.10.2003r. zawiadomienia nie dokonała.

5). art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 836 KC, poprzez odmowę przyznania kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu w wysokości przyjętej w danych stosunkach (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 30.06.2015r., III SA/Wr 222/15).

Mając na uwadze w ten sposób sformułowane zarzuty i przedstawioną na ich uzasadnienie argumentację strona z uwagi na niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy odnośnie wysokości kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz nieprawidłową odmowę przyznania należności za okres od 17.02.2014 r. do 7.05.2005 r., wniosła o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

Po rozpatrzeniu zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., postanowieniem z dnia [...].2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. i r.RM., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przedstawiając powody, dla których uchylił zaskarżone postanowienie, powołał się na znaczenie w tego rodzaju sprawach tej części uzasadnienia, w której wyjaśnia się, w oparciu o jakie dane ustalono wysokość wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Według Kolegium, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., organ pierwszej instancji powinien w uzasadnieniu postanowienia wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Kolegium, takich wymogów nie dochowano w przypadku zaskarżonego postanowienia. Stwierdzono w aktach sprawy brak dowodów, które mogłyby zobrazować, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał za uzasadnione przyjęcie stawki [...] zł brutto za przechowywanie przez miesiąc pojazdu w roku 2010. W uzasadnieniu uchylonego postanowienia, poza odwołaniem się do prowadzonych wcześniej postępowań, nie wskazano dowodów na podstawie których organ uznał, że przyjęta stawka pozwala ustalić odpowiednią wysokość wynagrodzenia dla strony. Kolegium zauważyło przy tym, że z uzasadnień postanowień wydanych przez organ pierwszej instancji z dnia [...] 2013 r. ([...]) oraz z dnia [...] 2013 r. ([...]- oba w aktach postępowania), wynika, że we wcześniej prowadzonych postępowaniach, w których wnioskującym również był T. H., stawka wyjściowa, jaką przyjął organ, została ustalona w oparciu o informacje uzyskane od innych podmiotów, prowadzących parkingi strzeżone, dotyczące stosowanych stawek za sprawowanie dozoru nad samochodami o masie całkowitej do 3,5 tony, w okresie od 2009 do 2012 r. Powołując się na konieczność uzyskania obiektywnych danych, o takie informacje zwrócono się wówczas do prowadzących parkingi strzeżone na terenie powiatów ościennych. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do tych podmiotów jak i uzyskane odpowiedzi. W wydanych dla potrzeb tamtych postępowań rozstrzygnięciach wyjaśnia się również, że ostatecznie ustaleniu średniej ceny za wykonywanie dozoru pojazdów w latach 2009 – 2012, posłużyły dane pochodzące od dwóch podmiotów, zajmujących się podobną działalnością. Wobec takich ustaleń, kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zawarto żadnych wyjaśnień, czy w oparciu o te właśnie materiały organ przyjął określoną przez siebie stawkę wyjściową dla obliczenia wynagrodzenia dla dozorcy. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. ([...]- w aktach postępowania) uchyliło postanowienie Starosty Powiatu W. z dnia [...]2013 r. ([...]), zwracając uwagę, że choć zastosowanie metody porównania z usługami świadczonymi na parkingach świadczących usługi komercyjne abonamentowo może być uznane za prawidłowe, to jednak próbka porównawcza, na podstawie której określono miesięczne wynagrodzenie, aby zyskać miano miarodajnej, powinna składać się z co najmniej kilku, a najlepiej kilkunastu ofert usługodawców. W cenie organu II instancji, nie można wykluczyć, że postępowanie to zostało uzupełnione zgodnie z tymi zaleceniami i Starosta dysponuje podobnym zbiorem danych. Na te materiały organ nie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie przyjął ich jako dowód w sprawie i nie załączył do akt. Organ pierwszej instancji jako dowód dopuścił jedynie dokumenty złożone przez wnioskodawcę w opisanych wyżej, odrębnych postępowaniach, natomiast nie wypowiedział się w kwestii dowodów zgromadzonych w tych postępowaniach we własnym zakresie. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, pozostaje jedynie domyślać się, jakimi przesłankami kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a zarzut strony, że organ oparł je wyłącznie o rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach, jest uzasadniony.

W ocenie organu odwoławczego, uznaniowy charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zwalnia organu administracji od jego rzetelnego uzasadnienia, w tym przypadku jedynie ono pozwala na dokonanie oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego i znajduje oparcie w konkretnym materiale dowodowym. Stwierdzone braki w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, obligowały do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie, z uwagi na jedynie ogólnikowe odwołanie się do wcześniej prowadzonych przez organ pierwszej instancji postępowań, w ocenie Kolegium, nie może być mowy o przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania uzupełniającego.

Odnosząc się do treści zażalenia, w którym stwierdza się, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało zaskarżone w części i w tym zakresie wnosi się o jego uchylenie w części i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wyjaśniło, że nie jest związane tak sformułowanym zakresem zaskarżenia. Zauważyło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedna sprawa administracyjna, a mianowicie ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy ruchomości, w której może być wydane tylko jedno rozstrzygnięcie. Z tego względu przyznanie wynagrodzenia w wysokości mniejszej niż wnioskowana i odmowa przyznania takiego wynagrodzenia w pozostałym zakresie jest jednym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Natomiast z art. 138 § 2 k.p.a. wynika wprost, że organ odwoławczy może na tej podstawie uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości, przekazując sprawę (jako całość) do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do uzupełnia akta sprawy o dowody, w oparciu o które ustalił wysokość przyznanego stronie wynagrodzenia, ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu postanowienia oraz nakazało odnieść się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wysokości kosztów i wynagrodzenia za usunięcie oraz dozór i przechowywanie pojazdu. W tym zakresie Kolegium zobowiązało organ do dokonania analizy zasadności wniosku pod kątem art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Z uwagi natomiast na kasatoryjny charakter rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, Kolegium nie odniosło się do pozostałych zarzutów uznając, że na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne.

T. H. zaskarżył opisane wyżej postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części w jakiej uchylone zostało postanowienie organu I instancji w zakresie niezaskarżonym przez skarżącego, tj. w zakresie w jakim organ II instancji orzekł poza zakresem zażalenia. W ten sposób zaskarżonemu postanowieniu organu II instancji autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1). art. 141 § 1 i 2 w związku z art. 16 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia również w części w jakiej postanowienie organu I instancji nie zostało zaskarżone i w związku z tym jest prawomocne, tj. poprzez wykroczenie przez organ II instancji poza granice jego kompetencji i poddanie z urzędu postanowienia organu I instancji kontroli w niezaskarżonej części;

2). art. 139 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia na niekorzyść skarżącego, tj. postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji również w zakresie korzystnym dla skarżącego, bez jednoczesnego wykazania w jakimkolwiek stopniu, że postanowienie organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny;

3) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w całości, w sytuacji gdy organ II instancji winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżone postanowienie wyłącznie w zaskarżonej części i orzec co do istoty sprawy w tym zakresie po ewentualnym przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w oparciu o art. 136 k.p.a.

Formułując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części w jakiej uchyla postanowienie organu I instancji w zakresie niezaskarżonym.

Przedstawiając istotę skargi jej autor wskazał na niedopuszczalne wykroczenie przez organ odwoławczy poza granice swojej kompetencji i poddanie kontroli postanowienia organu I instancji z urzędu również w zakresie wykraczającym poza zażalenie. W ten sposób organ II instancji nie tylko orzekł poza zakresem zaskarżenia, ale również naruszył zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony (art. 139 k.p.a.), ponieważ uchylił postanowienie w części korzystnej dla skarżącego, a co więcej już wykonanej, albowiem organ I instancji wypłacił na rzecz skarżącego koszty i wynagrodzenie przyznane w niezaskarżonej części postanowienia. Jednocześnie organ II instancji nie powołał się na przesłankę rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, której zaistnienie umożliwiałoby odstępstwo od ww. zakazu. Tym samym organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przekonaniu skarżącego za dopuszczalnością zaskarżenia postanowienia w części opowiada się orzecznictwo sądowe (tak wynika ze stanowiska NSA zawartego w wyrokach z dnia 21.05.2007 r., I OSK 556/06, z dnia 09.05.2014 r., I OSK 2492/12, a także z wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.11.2016 r., I SA/Wa 1525/16).

W ocenie skarżącego, w sentencji postanowienia organu I instancji wyraźnie można wyodrębnić dwie części rozstrzygnięcia w postaci dwóch osobnych zdań - pierwszego, w którym organ przyznaje określoną kwotę tytułem kosztów i wynagrodzenia za dozór i drugiego, odrębnego zdania, w którym organ odmawia przyznania kosztów i wynagrodzenia w pozostałym zakresie. Wobec powyższego skarżący był uprawniony do zażalenia postanowienia organu I instancji jedynie w części rozstrzygnięcia dla siebie niekorzystnej, co też pozostaje w pełni logiczne.

W przekonaniu skarżącego, na skutek wyjścia przez organ II instancji poza granice jego kompetencji - poza zakres zaskarżenia - organ ten rażąco naruszył zakaz reformationis in peius. Skarżącemu została bowiem w pierwszej części postanowienia przyznana określona kwota, co stanowi załatwienie sprawy w części zgodnie z wnioskiem skarżącego. Co więcej, organ I instancji wypłacił przedmiotową kwotę, a więc w interesie skarżącego w żaden sposób nie leżało i nie leży kwestionowanie rozstrzygnięcia organu I instancji w tej części, w jakiej uznał część kosztów i wynagrodzenia za zasadne i je wypłacił. Tym samym rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia organu I instancji również w tej części stanowi rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego. Jednocześnie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał w jakimkolwiek stopniu na wystąpienie przesłanek z art. 139 k.p.a., które pozwalałyby na odstępstwo od wyrażonej tam zasady niepogarszania sytuacji strony (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11.06.2015 r., III SA/Gd 683/14). Organ II instancji w żaden sposób w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie powołał się ani na rażące naruszenie prawa, ani na rażące naruszenie interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna nie wykazała, by zaskarżone postanowienie było dotknięte wadami uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że formalnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ drugiej instancji może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Analiza prawidłowości zastosowania powyższego przepisu wymagała przesądzenia, czy organ II instancji rozpoznając zażalenie – jak twierdzi skarżący – przekroczył granice orzekania. Zażaleniem strona objęła bowiem wyłącznie część pierwszoinstancyjnego postanowienia, tj. w zakresie w jakim organ odmówi przyznania zwrotu wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz koniecznych wydatków związanych z usunięciem pojazdu na parking, jego załadunkiem i rozładunkiem ponad kwotę 13.851,15 zł. Według skarżącego, zakres zażalenia był w sposób jednoznaczny ograniczony do części postanowienia organu I instancji, która została przez organ wyraźnie oddzielona od pozostałego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając tak sformułowane zażalenie, Kolegium stwierdziwszy, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, którą jest ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy ruchomości, uznało za dopuszczalne wydanie tylko jednego merytorycznego rozstrzygnięcia. Przyznanie wynagrodzenia w wysokości mniejszej niż wnioskowana i odmowa przyznania takiego wynagrodzenia w pozostałym zakresie jest jednym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.

Odnosząc się do tak przedstawiającego się przedmiotu sporu, zgodzić się należy z autorem skargi, czego zresztą nie kwestionuje w sprawie Kolegium, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) jest oparte na zasadzie skargowości. Organ drugiej instancji nie może nigdy działać z urzędu. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w zażaleniu wskazuje, że zaskarża postanowienie w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy wykraczające poza zakres zażalenia powoduje bowiem działanie organu II instancji z urzędu (a zatem z naruszeniem zasadę skargowości), a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa - art. 156 § pkt 2 k.p.a. Dodać przy tym należy, że obowiązujące przepisy nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się/zażalenia,

co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji/ postanowienia. Wystarczy również zauważyć, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1441/06).

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji/postanowieniu rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Prawo do zaskarżenia części pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia doznaje zatem istotnego ograniczenia. W konsekwencji wydanie przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jedynie w części jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy rozpoznawana sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2464/11). Ustalenie zatem w sposób precyzyjny czy niezaskarżona część postanowienia może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawny ma istotne znaczenie, gdyż określa granice orzekania przez organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie takiej oceny dokonał organ II instancji. Pomimo bowiem jednoznacznego stwierdzenia w zażaleniu, że zaskarżeniem objęto postanowienie organu I instancji w części, tj. w zakresie w jakim odmawia przyznania kosztów i wynagrodzenia ponad kwotę [...] zł, należało stwierdzić, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, którą jest ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy ruchomości. Sprawa wynagrodzenia za dozór pojazdu nie ma charakteru podzielnego. Konsekwencją powyższego przyjąć należy za prawidłowy pogląd Kolegium, dotyczący dopuszczalności wydania w takiej sprawie tylko jednego rozstrzygnięcia. Przyznanie wynagrodzenia w wysokości mniejszej niż wnioskowana i odmowa przyznania takiego wynagrodzenia w pozostałym zakresie jest jednym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.

Rozpatrując w ujęciu materialnoprawnym sprawę administracyjną, którą jest wynagrodzenie za dozór pojazdu, stwierdzić należy, że w tym konkretnym przypadku nie istniała możliwość wyodrębnia części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z regulacją materialnoprawną wynagrodzenie się należy albo nie. Jeżeli się należy, to w ściśle określonej wysokości. Powoduje to, że rozstrzygnięcie musi mieć charakter integralny i całościowy. W niniejszym przypadku, wysokość spornego wynagrodzenia determinowana jest przez dwa czynniki. Pierwszy, dotyczący zakresu czasowego, za który należy się wynagrodzenie za dozór pojazdu. Drugi, stanowiący wysokość stawki przyjmowanej dla danego okresu. Iloczyn tych dwóch elementów daje należne dozorcy wynagrodzenie. W rozpatrywanym przypadku, oba te elementy pozostają nie tylko sporne ale wymagają, jak wykazało Kolegium, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Strona żądała bowiem wynagrodzenia od dnia 17.08.2003 r. do dnia 19.02.2013 r. Organ pierwszej instancji wyłączył z tego okresu czas pomiędzy dniem 17.02.2004 r. a dniem 07.05.2005 r. W ocenie Kolegium, wymaga z kolei weryfikacji materiał dowodowy w zakresie nie tylko przyjętych w sprawie stawek wyjściowych ale także metodologii samego wyliczenia wynagrodzenia. Przyjdzie przy tym zauważyć, że strona swoje obliczenia oparła o dobową stawkę stosowaną w obrocie komercyjnym, natomiast organ przyjął stawkę miesięczną. Sporne w sprawie pozostają zatem kluczowe kwestie. Dotyczą one obliczenia samej wysokości wynagrodzenia, jak również okresu za który należy się takie wynagrodzenie. Tym samym zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwalał nie tylko wydać prawidłowego rozstrzygnięcia dotyczące całego okresu dozoru, ale nawet nie daje podstaw do ograniczenia rozstrzygnięcia do niespornego pomiędzy stronami okresu, np. od 17.08.2003 r. do 17.02.2004 r. Rację ma zatem Kolegium, stwierdzając brak możliwości uznania za ostatecznie rozstrzygniętą cześć przyznającą stronie określoną (niezadawalającą ją) kwotę wynagrodzenia, przy jednoczesnym uznaniu sprawy za otwartą w zakresie żądania wynagrodzenia w wyższej kwocie. Można byłoby dopuścić podzielności przedmiotu postępowania i z tym związaną skuteczności zaskarżenia w zażaleniu jedynie części postanowienia, tj. odmawiającego zwrotu kosztów w pozostałym zakresie – ponad [...] zł, wyłącznie wówczas, gdy pomiędzy taką odmową zwrotu kosztów, a rozstrzygnięciem co do kwoty [...] zł, brak było jakichkolwiek więzi. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w badanym przypadku.

Rację należy przyznać Kolegium, które uznało, że bez znaczenia dla możliwości uchylenia postanowienia, pozostaje okoliczność, że sentencja postanowienia została sformułowana w sposób dwuczłonowy. Zauważyć należy, że postanowienie organu I instancji, pomimo tego, że osnowa sugerować może, że składa się ona z dwóch wyodrębnionych, samodzielnych rozstrzygnięć, to jednak jej treść pozostaje w ścisłym związku. Konsekwencją bowiem ustalenia wynagrodzenia w przyjętej przez organ wysokości jest odmowa w pozostałym zakresie. Nie zmienia takiego zapatrywania na sprawę fakt wypłaty części wynagrodzenia. Przedstawionego w tym miejscu stanowiska nie podważa również przywołane w skardze orzecznictwo sądowe. Przyjdzie bowiem zauważyć, że wyrok NSA z dnia 21.05.2007r., sygn. akt I OSK 556/06, dotyczył stwierdzenia nieważności części decyzji wydanej w sprawie przejęciu na własność Państwa jako opuszczonego gospodarstwa rolnego, składającego się z kilku działek położonych w dwóch miejscowościach. W takim przypadku istniała możliwość wzruszenia decyzji jedynie w części, ponieważ pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcie dotyczące poszczególnych działek może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Podobny pogląd należy rozciągnąć także w przypadku decyzji wydawanych w sprawach wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. W tym przypadku będzie niedopuszczalnym wykraczanie przez organ odwoławczy poza granice odwołania, a w szczególności niedopuszczalne jest ponownego rozpoznawanie i rozstrzyganie sprawy zasadności orzeczonego wywłaszczenia w sytuacji, gdy odwołujący kwestionuje decyzję ekspropriacyjną jedynie w części dotyczącej ustalonej wysokości odszkodowania za to wywłaszczenie (takiego przypadku dotyczy wyrok NSA z dnia 09.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12). Z problematyką podzielności wiąże się również sprawa odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego częściową ostateczność decyzji częściowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wydanej dla poszczególnych działek (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2016 r., I SA/Wa 1525/12). Odmiennie zatem niż w przypadku kontrolowanego postanowienia, sprawy na gruncie, których zapadły przywołane w skardze wyroki sądowe, dotyczyły możliwość podzielenia decyzji na części mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, które dotyczyły oceny zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście naruszenia art. 139 k.p.a., należy przede wszystkim zauważyć, że wydane postanowienie ma charakter kasacyjny. Nie może być wobec tego uznawane za wydane na korzyść lub na niekorzyść strony. Postanowienie to nie zawiera bowiem takiego rozstrzygnięcia, które przesądza o interesie prawnym strony. Zaskarżone postanowienie nie zamyka drogi do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu i nie powoduje uszczerbku w sytuacji prawnej jednostki. Stąd nie są zasadne zarzuty skarżącego, że zaskarżone postanowienie powinno wskazywać na rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Przyjdzie zauważyć, że tylko wydając decyzję merytoryczną na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest powołać się na takie okoliczności (art. 139 k.p.a.). Natomiast w realiach niniejszej sprawy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zaskarżone postanowienie powinno wyłącznie wskazywać, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie też ustalenia Kolegium poczyniło w swoim orzeczeniu. Co więcej, zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie przesądza sytuacji prawnej skarżącego. Jego celem jest powtórne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem zebrania takiego materiału dowodowego, który pozwali dopiero w sposób przewidziany prawem, ustalić stawki wyjściowe, służące do obliczenia wynagrodzenia za dozór pojazdu. Kolegium wykazało braki w zgromadzonym materialne dowodowym, uwzględniając w tym zakresie również wnioski formułowane przez stronę, m.in. dotyczące przeprowadzenia zgłoszonych przez nią dowodów. Kolegium nie wykluczyło również przy ustaleniu spornego wynagrodzenia zastosowania metody porównania z usługami świadczonymi na parkingach świadczących usługi komercyjne abonamentowo. W tym zakresie formułowane zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżone postanowienie było dotknięte innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie.

Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.