Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 861/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi H.Z. i A.Z. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 maja 2010 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 lipca 2009 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 nr 38 poz. 229 z późn. zmianami) odmówił nakazania inwestorom: A.Z. i H.Z. przymusowej rozbiórki ogrodzenia działki nr [....] obr. [....] wybudowanego bez pozwolenia na budowę właściwego terenowego organu administracji państwowej od strony działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Z.P. i E.P. oraz E.U. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 11 maja 2010 r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom A.Z. i H.Z. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [....] od strony działki nr [....] obr. [....] w K. stanowiącej ulicę gminną o nazwie [....] . , zaliczoną do kategorii dróg publicznych Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono kilkakrotnie oględziny wykonanego ogrodzenia, ustalono właścicieli działki nr ew. [....] oraz działki drogowej nr [....] o szerokości 3 m. Ustalono, że ogrodzenie działki nr [....] od strony ul. [....] zostało zrealizowane w dacie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. w roku 1994 bez decyzji o pozwoleniu na budowę przez współwłaściciela działki A.Z. , w formie siatki stalowej o wys. 2,20 m rozpiętej na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie. Z kserokopii map ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie realizacji ogrodzenia ul. J.N. przebiegała po działce nr ew. [....] obr. [....] , stanowiącej współwłasność osób fizycznych. Organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wymieniając liczne zapadłe w sprawie decyzje, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.07.2000 r. sygn. II SA/Kr 1694/98 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31.03.2008 r. sygn. II SA/Kr 1285/07.

Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na przeprowadzone w sprawie dowody tj. na kontrole przeprowadzone w dniach [....] .2005 r. oraz [....] .2009 r. oraz na dokumenty, na podstawie których doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. PINB uznał, że zgodnie treścią obowiązującej nadal uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z 28 maja 1986 r. oraz treścią § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.), obowiązującymi do 23 grudnia 1997 r., czyli w dacie realizacji obiektu, wykonanie ogrodzenia od strony ulic i miejsc publicznych wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, którego właściciele działki [....] nie uzyskali, jednak "w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym tj. - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) dz. nr [....] zlokalizowana przy ul. [....] w K. jest terenem przeznaczonym pod zabudowę". W końcowej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że niezasadne jest wnoszenie zastrzeżeń dotyczących charakteru ul. [....] w K. , ponieważ (...) wskazana wyżej droga publiczna jest drogą lokalną gminną zlokalizowaną na działce [....] obr. [....] ... ".

Dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych oraz obowiązujące akty prawa miejscowego i powszechnie obowiązującego organ odwoławczy ocenił zgromadzony materiał dowodowy odmiennie niż organ I instancji i stwierdził, że wydana decyzja nie jest prawidłowa.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31.03.2008 r., sygn. II SA/Kr 1285/07, dotyczące konieczności zanalizowania mocy wiążącej uchwały nr XX/103/86 Rady Narodowej Miasta K. z 28 maja 1986 r. o zaliczeniu ul. [....] do kategorii dróg lokalnych miejskich. W wyroku tym Sąd wskazał również na potrzebę zbadania zgodności budowy ogrodzenia z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (w tym również z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz ustalenia, czy zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym przedmiotowy teren nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

W pierwszej kolejności zbadano, czy działka [....] , stanowiąca ul. [....] spełniała w dacie budowy ogrodzenia kryterium miejsca publicznego, czy też była drogą wewnętrzną. Zdaniem organu odwoławczego działka nr [....] , stanowiąca drogę dojazdową do nieruchomości przy niej zlokalizowanych, stanowiła w dacie budowy ogrodzenia drogę publiczną, mimo braku spełnienia obecnie obowiązujących parametrów technicznych. MWINB zauważył, że "skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie". Z treści ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego - obowiązującego w dacie budowy ogrodzenia oraz następnego, obowiązującego do końca 2003 r. - nie wynika jednoznacznie, że ogrodzenie to znajdowało się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, gdyż w części graficznej ustaleń planu nie wydzielono z obszaru M4 338 liniami rozgraniczającymi i odrębnymi symbolami terenów, stanowiących drogi dojazdowe. Pośrednio wynika to z treści opinii Wydziału Architektury UMK z dnia 12.05.1998 r., znak: [....] , sporządzonej i interpretowanej w dacie obowiązywania planu, odnoszącej się do zapisu § 35 w/w planu: "W zespole budynków jednorodzinnych dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5.00 m. Na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. K. j.w. par. [....] dla drogi dojazdowej najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla tej kategorii wynosi od 6,0 do 12,0 m."

Fakt naruszenia przepisów obowiązujących w dacie budowy potwierdza opinia ZGK z dnia 20.06.2002 r., znak: [....] , pismo ZGK z dn. [....] .2002 r., pismo ZGK z dnia [....] .2005 r. oraz pismo ZiKiT z [....] .2009 r. W piśmie ZGK z dnia [....] .2002 r. stwierdza się: zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego droga winna mieć szerokość 6-12 m, a miała (i ma ) 3 m, co nie pozwala na korzystanie z drogi zgodnie z przeznaczeniem." Stanowisko o obowiązującym statusie prawnym ul. [....] zawarto również w piśmie Wydziału Organizacji i Nadzoru UMK z dnia [....] .2009 r.

Zdaniem organu II instancji w toku postępowania wykazano bezspornie, że budowa przedmiotowego ogrodzenia naruszała § 19 ust. 1 pkt 3 "a" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.02.1975 r., który stanowi, iż "uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie (...) wykonywania stałych ogrodzeń: a)od strony dróg (...) publicznych". Spełniona zatem pozostaje przesłanka z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. tj. wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy.

W kwestii badania drugiej przesłanki tj. w zakresie ustalenia, czy przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, MWINB stwierdził, że aktualnie teren działki nr [....] i [....] nie podlega ustaleniom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z obowiązujących aktów prawa miejscowego (których kserokopie dołączono do akt II instancji), w tym:

← Zarządzenia nr 141 Woj. Krakowskiego z 20.12.1990 r. zawierającego wykaz aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze województwa Krakowskiego (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego nr 28, 28.12.1990),

← Uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28.05.1986 r. wraz z załącznikiem,

← Ustawy z dnia 22.03.1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej (w szczególności - art. 53 i 54 rozdz. 9),

← Ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (w szczególności art.31 ust. 1 i 2, rozdz. 3)

wynika, że w/w uchwała nr 103 ma nadal obowiązującą moc prawną jako akt prawa miejscowego, co potwierdza m.in. treść decyzji Prezydenta Miasta K. o warunkach zabudowy dla rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. [....] na działce nr [....] , z dnia 30.06.2008 r., znak: [....] , wydanej na wniosek A.Z. . MWINB zauważył, że z publicznego charakteru działki drogowej [....] wynika pozytywna dla A.Z. decyzja o warunkach zabudowy, w której dostęp do drogi publicznej ul. [....] zapewniono właśnie w oparciu o ul. [....] jako drogę ogólnodostępną - publiczną: "...obsługa komunikacyjna od ul. [....] , poprzez ul. [....] , zgodnie ze stanem istniejącym". Zgodnie z opinią KZK z [....] .2008 r., znak [....] ulice : [....] i [....] są drogami publicznymi gminnymi, pozostającymi w zarządzie KZK. W/w decyzja wydana jest w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego oraz kserokopii aktów prawnych dołączonych do akt wynika jednoznacznie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami działka nr [....] obr. [....], stanowiąca ul. [....] stanowiła i nadal stanowi drogę publiczną, mimo braku spełnienia przepisu art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i braku stosownych parametrów technicznych. Taki stan prawny jest podstawą wydawanych decyzji przez organy administracji publicznej i jest również bezsporny dla organu I instancji.

Przy ocenie mocy obowiązującej powołanej uchwały Rady Narodowej Miasta K. należy mieć na względzie treść ustawy z dnia 21 marca 1985 r. O drogach publicznych w dacie jej uchwalenia oraz późniejsze zmiany. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 7 ustawy (obowiązującym do zmiany dokonanej z dniem 1.01.1999 r.): "1. Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. 2. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego ". Zgodnie z art.43 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu z 1985 r.) obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku drogi gminnej, lokalnej miejskiej i zakładowej co najmniej 6 m. Z treści przepisów w/w ustawy w brzmieniu z 1985 r. nie wynikało, iż zaliczenie drogi do dróg publicznych uzależnione było od spełnienia przez nią wymagań prawnych i określonych parametrów technicznych. Zatem obowiązujące w dacie wejścia w życie uchwały nr 103 przepisy ustawy o drogach publicznych wprowadzały wyraźne ograniczenia w zakresie zabudowy w pasie drogowym (art. 35, 36, 37, 39 ), mimo iż funkcjonowanie drogi publicznej nie uzależniono od jej przejęcia na własność przez Skarb Państwa, brak było bowiem przepisów wykonawczych, na mocy których drogi te miały spełniać określone wymogi techniczne i prawne.

Organ odwoławczy zauważył, że dopiero z dniem 1.01.1999 r. do ustawy o drogach publicznych na mocy art. 52 ustawy z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą administracyjną kraju (Dz. U. nr 106 poz.668) dodany został art. 2a: " 1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. 2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy" oraz odnoszący się do kwestii własności art. 22. ust. 3. :"W przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy, zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia nieruchomości zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami." W tym samym roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 maja 1999 r.). Natomiast art. 7 w/w ustawy w aktualnym brzmieniu (od 9.12.2003 r.) stanowi: "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. 2. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. 3. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy".

Wskazano również, że MWINB z urzędu powziął wiadomość o decyzji Wojewody [....] z 19.02.2010 r. znak: [....] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. działki nr [....] zajętej pod drogę gminną ul. [....] . Z treści tej decyzji i przepisów art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ustawy 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie wynika, by spowodowały utratę mocy prawnej dotychczas obowiązującego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały z nr 103 z 28.05.1986 r. o zaliczeniu ul. [....] do kategorii dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 k.p.a. akt prawa miejscowego jest dla organu administracji wiążący.

W ocenie MWINB brak jest podstaw w niniejszym postępowaniu administracyjnym do odmiennej niż wykazana powyżej klasyfikacji prawnej tej drogi, gdyż prowadziłoby to wprost do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, zapewniającej równe traktowanie obywateli wobec prawa. Organ odwoławczy nie podzielił więc stanowiska prezentowanego przez organ I instancji, że teren działki nr [....] , zgodnie z obowiązującymi przepisami jest w całości terenem przeznaczonym pod zabudowę, gdyż zgodnie z uwidocznioną linią zabudowy terenem przeznaczonym pod zabudowę jest tylko jej część "w odległości ok. 6 m od granicy z działką drogową ul. [....] ". Powołano się również na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym, która nie jest związana z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego bez zgody i to bezwarunkowej właściwego zarządu dróg jest niedopuszczalna. Brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być sanowany w postępowaniu toczącym się w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego w pasie drogowym przez wykazywanie, iż obiekt budowlany nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest poza linią zabudowy, a więc na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, co wypełnia przesłankę określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1.

Powyższe rozważania doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że w niniejszej sprawie wystąpiły kumulatywnie obie przesłanki wymienione w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a to wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz umiejscowienie tego obiektu (ogrodzenia) na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, gdyż znajduje się w pasie drogowym ul. [....] , stanowiącej drogę publiczną, który zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy i obecnie stanowi teren bez prawa zabudowy. Stwierdzenie takie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 Prawo budowlane przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.Z. i H.Z. Skarżący zakwestionowali przyjęcie przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że działka nr [....] jest miejscem publicznym. Zdaniem skarżących taka ocena tak w chwili budowy ogrodzenia, jak i obecnie, jest błędna. Powołano się na wyrok WSA w Krakowie, w którym Sąd stwierdził, iż "zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego". Ponieważ Wojewoda [....] decyzją z dnia 19 lutego 2010 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości, więc nie jest to obecnie droga gminna. Decyzja Wojewody [....] ma charakter deklaratoryjny i dotyczy stanu prawnego dz. [....] na dzień 1 stycznia 1999 r. Decydujące dla wydanego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Małopolskiego miała kwestia władania nieruchomością przed 1 stycznia 1999 r. - jednostki Gminy K. nie udowodniły władztwa podmiotu publicznego nad przedmiotową działką. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu Miasta K. jak i Prezydent Miasta K. zgodzili się z taka interpretacją i nie złożyli odwołania od decyzji Wojewody [....] . Także Sąd Cywilny wyrokiem z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt 953/00/P (wyrok ten został już złożony do akt sprawy) odmówił częściowego zniesienia służebności gruntowej obciążającej działkę skarżących nr [....] , uzasadniając to faktem, iż działka nr [....] nie jest miejscem publicznym. Sąd Okręgowy w K. , Wydział II Cywilny-Odwoławczy po otrzymaniu decyzji Wojewody [....] z dnia 19 lutego 2010 r. wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt IICA 302/06 utrzymał wyrok pierwszej instancji. W księdze wieczystej działki [....] obr. [....] jako właściciele figurują osoby prywatne, które darowują i sprzedaj swoje udziały w tej działce, utrzymują ją i i opłacają za nią podatki. Ogrodzenie wykonane przez skarżących nie jest samowolą budowlaną. Jest to ogrodzenie nietrwałe, wykonane między dwiema prywatnymi działkami w celu zapewnienia skarżącym bezpieczeństwa, a na takie ogrodzenie niezależnie od lokalizacji nie było wymagane pozwolenie. Skarżący podnieśli także, że [....] 1993 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin, w trakcie których stwierdził: "Dokonano oględzin ogrodzenia wykonanego wzdłuż drogi J.N. , wzdłuż zachodniej granicy działki [....] należącej do P.Z. wzdłuż tej granicy. Postawiono słupki stalowe punktowo zabetonowane do głębokości przemarzania bez siatki i bez ciągłej podmurówki na długości ok.2/3 długości działki". Pod protokołem podpisała się również Z.P. , nie wnosząc żadnych uwag. Od tamtego czasu zasadnicza konstrukcja ogrodzenia nie uległa zmianie. Dopiero jesienią 1994 r. skarżący dokończyli budowę ostatniej 1/3 części ogrodzenia poprzez wstawienie słupków z "kratownicami" na pozostałej 1/3 długości działki od strony działki [....] . Dopiero 2 lata później wokół słupków zrobili betonowe cokoły w celu ochrony słupków przed zarastaniem trawą. Zdaniem skarżących skoro nadzór budowlany wiedział o budowie ogrodzenia, dokonał jego oględzin i nie zakazał jego budowy, nawet nie zgłosił żadnych uwag, a skarżący nie zwiększyli zakresu robót i to wszystko od strony prywatnej działki, a nie miejsca publicznego, to nie ma podstaw do wydania nakazu jego rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z uchwałą nr 103 ul. [....] stanowiła i nadal stanowi drogę publiczną - mimo, że nie spełnia obecnie obowiązujących parametrów technicznych - i na budowę przedmiotowego ogrodzenia wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący nie posiadają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąż w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższych przepisów wynika, że zarówno organy nadzoru budowlanego rozstrzygające sprawę administracyjną, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą skargę jest związany wyrokami wydanymi w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II SA/Kr 1694/98) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1285/07).

W pierwszym z tych wyroków została przesądzona konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 25 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), w tym art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a także § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.). Z analizy powołanych przepisów wynika, że w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczył wykonywania stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych.

Obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy (w tym także bez pozwolenia na budowę) podlegał rozbiórce, jeżeli znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie dokonały wykładni powyższych przepisów, która również jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego oraz Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "konieczne jest przeprowadzenie analizy, czy działka nr [....] obr. [....] w K. miała charakter drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.". Jednocześnie podkreślił, że "zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (...) O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych".

Powyższe wskazania nie zostały uwzględnione przez organ II instancji, który przyjął, że "działka nr [....] obr. [....] , stanowiąca ul. [....] stanowiła i nadal stanowi drogę publiczną, mimo braku spełnienia przepisu art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i braku stosownych parametrów technicznych".

Jak słusznie wskazali skarżący w obecnym stanie prawnym droga publiczna musi stanowić własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego (gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa - art. 2a ustawy o drogach publicznych). Przedmiotowa działka stanowi natomiast własność osób prywatnych. Istotny dla rozstrzygnięcia jest fakt wydania w dniu 19 lutego 2010 r. ostatecznej decyzji Wojewody [....] , który na mocy art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności przedmiotowej działki nr [....]. Wojewoda wskazał, że do stwierdzenia nabycia własności przez Gminę K. konieczne byłoby spełnienie trzech przesłanek:

a) grunt jest zajęty pod drogę publiczną,

b) władanie nieruchomością przez Gminę K. ,

c) grunt 31 grudnia 1998 r. nie stanowił własności Gminy K.

Przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykazanie drugiej z wymienionych przesłanek. W decyzji stwierdzono, że droga została prowizorycznie w części utwardzona przez mieszkańców i nie jest przez zarząd dróg remontowana ani odśnieżana, zaś z faktu jej oznakowania nie można wywodzić dalszych wniosków co do władztwa nad nieruchomością. Jednocześnie Wojewoda [....] wskazał, że "dowody dotyczące nadania ul. [....] statusu drogi publicznej o kategorii drogi gminnej oraz zajęcia nieruchomości pod pas drogowy tej ulicy 31 grudnia 1998 r. nie budzą wątpliwości".

W świetle powyższego opinia KZK z [....] 2008 r., znak [....] , na którą powołuje się MWINB, a z której wynika, że ulice [....] i [....] są drogami publicznymi gminnymi, pozostającymi w zarządzie KZK - traci wiarygodność.

W wyroku z 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał organom administracji wyjaśnić kwestię zgodności przedmiotowego ogrodzenia z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy.

Wskazania te nie zostały przez organ odwoławczy wypełnione, a fragment uzasadnienia dotyczący tej kwestii budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania. Rozważania organu dotyczące przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy ogrodzenia sprowadzają się do ustalenia, że ul. [....] nie spełniała warunków przewidzianych dla drogi dojazdowej - ulicy w miejscowym planie, bowiem miała szerokość tylko 3 m., podczas gdy plan przewidywał szerokość 6 - 12 m, ewentualnie 5 m (ciąg pieszo - jezdny). To, że ul. [....] nie spełniała wymaganych miejscowym planem parametrów dla drogi dojazdowej świadczy o wadliwości tej ulicy, a nie o wybudowaniu ogrodzenia niezgodnie z przepisami. Organ odwoławczy sam zresztą napisał, iż "z treści ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego - obowiązującego w dacie budowy ogrodzenia oraz następnego, obowiązującego do końca 2003 r. - nie wynika jednoznacznie, że ogrodzenie to znajdowało się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę". W takiej sytuacji nie można uznać, że spełniona została przesłanka przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II SA/Kr 1285/07 zawarł następujące stwierdzenie: "konieczne było nie tylko ustalenie, czy obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, w tym również, czy naruszono ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy (na co wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r.), lecz również ustalenie, czy przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę".

W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że "aktualnie teren działki nr [....] i [....] nie podlega ustaleniom obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Wskazał również po raz kolejny na moc obowiązującą uchwały nr 103, a także powołał się na decyzję o Prezydenta Miasta K. z dnia 30.06.2008 r., znak: [....] o warunkach zabudowy dla rozbudowy z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. [....] na działce nr [....] . Należy podkreślić, że decyzja ta nie ma znaczenia dla oceny przesłanek rozbiórki ogrodzenia, a w szczególności jej treść nie wskazuje na niezgodność ogrodzenia z obecnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie ustalił tej kwestii, wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ograniczając się do dalszej argumentacji, że ul. Nowaka jest drogą publiczną. Problem ten prawidłowo ocenił organ I instancji, który uznał, że brak aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości nie może spowodować odwołania się do przepisów już nieobowiązujących, a tym samym nie można przyjąć, że teren inwestycji nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju.

Reasumując [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew wskazaniom sądów administracyjnych nie wyjaśnił w sposób przekonujący kwestii zgodności wykonanego ogrodzenia z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy oraz aktualnie, skupiając się jedynie na wykazywaniu, że ul. [....] stanowi drogę publiczną. Zdaniem Sądu ustalenie, że uchwała nr 103 nadal obowiązuje nie jest wystarczające do uznania, że ulica ta jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie, że na budowę przedmiotowego ogrodzenia wymagane było pozwolenie na budowę. Ul. [....] nie stanowi własności Gminy K. , lecz własność osób prywatnych, nie spełnia parametrów technicznych wymaganych dla drogi publicznej, a [....] Zarząd Komunalny nie wykonuje czynności zarządcy drogi.

Uznając, że zaskarżona decyzja naruszała art. 153 p.p.s.a., § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., Sąd uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a.

Pkt II wyroku oparty jest o art. 152 p.p.s.a.