Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 780/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Szamocin z dnia 20 grudnia 2017 r., nr XXV/254/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Laskowo-gm. Szamocin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Miasta i Gminy Szamocin na rzecz W. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 grudnia 2017 r. Rada Miasta i Gminy Szamocin, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – dalej: u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr XXV/254/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Laskowo - gm. Szamocin (dalej: uchwała, plan).

W. W. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, uchwała nr XXV/254/2017 została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 ust. 9 pkt a) i b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 dalej: rozporządzenie), plan miejscowy powinien zawierać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tymczasem w planie miejscowym wyznaczono teren drogi wewnętrznej oznaczony symbolem KDW - ul. [...]. Droga ta, w zmienianym planie (uchwała Nr XXII/162/2001 Rady Miasta i Gminy Szamocin z dnia 23 marca 2001 r.), przeznaczona była pod teren drogi publicznej.

Ponadto z przesłanego w czasie toczącego się postępowania nadzorczego pisma Burmistrza Miasta i Gminy Szamocin z dnia 31 stycznia 2018 r. Nr PL.6722.2.2015 wynika, że wyznaczony w planie teren drogi wewnętrznej KDW obejmuje w rzeczywistości drogę publiczną, a określenie w planie ul. [...] jako drogi wewnętrznej jest tylko wyrażeniem woli Rady Miasta i Gminy Szamocin, która planuje wyłączenie ul. [...] z użytkowania jako drogi publicznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.), pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Organ planistyczny nie posiada upoważnienia do zmiany lub pozbawienia w planie miejscowym kategorii istniejącej drogi publicznej bez wcześniejszego podjęcia przez Radę stosownej uchwały w tej sprawie.

Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W odniesieniu do przedmiotowego planu poważne wątpliwości Wojewody budzi ustalenie w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na zawartym na rysunku planu wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szamocin (uchwała XXXI/216/98 z dnia 18 czerwca 1998 r. ze zmianą z dnia 26 marca 2015 r. - uchwała Nr IV27/15), tereny oznaczone w planie symbolem MN1 i MN2 znajdują się na terenie, dla którego nie wyznaczono kierunku przeznaczenia. Tereny MN1 i MN2 nie znajdują się ani na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej - wyłączone z zabudowy, ani na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ani na pozostałych obszarach rozwojowych. Natomiast w ramach określonych w studium kategorii uwarunkowań i ochrony prawnej środowiska przyrodniczego leżą na obszarze łąk i pastwisk. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 do uchwały Rady Miasta i Gminy Szamocin wynika, że obszar zmiany planu znajduje się w zasięgu obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę.

Zgodnie z pismem Burmistrza Miasta i Gminy Szamocin z dnia 31 stycznia 2018 r., plan nie narusza zapisów studium, które wynikają z rozdz. III pkt 4.3, i które odnoszą się do obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę: Podstawową zasadą przy ustalaniu miejsca i warunków nowej zabudowy winno być jej nierozprzestrzenianie poza obszary już zurbanizowane, i dalej: Na terenach wiejskich nowa zabudowa powinna być lokalizowana w obszarach zurbanizowanych, z priorytetem dla obszarów przewidzianych do wprowadzenia zorganizowanej gospodarki ściekowej.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających ze wskazanych przepisów i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Rada Miasta i Gminy Szamocin w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Podniosła, że określenie w planie ul. [...], jako drogi wewnętrznej było tylko wyrażeniem woli oraz artykułowaniem zamiaru wyłączenia jej w przyszłości z użytkowania w oparciu obowiązujące przepisy i po przeprowadzeniu koniecznej procedury. Ul. [...] w chwili obecnej zaliczona jest do drogi publicznej, na podstawie stosownej uchwały Rady Miasta i Gminy Szamocin. Takie ma też przeznaczenie w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podstawą uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej, poprzez jej wyłączenie z użytkowania, jako drogi publicznej nie są przepisy u.p.z.p. lecz przepisy u.s.g. w związku z przepisami art. 10 ust 1, 2 i 3 u.d.p. Uchwała ta będzie regulacją późniejszą i następczą w stosunku do uchwały Rady Miasta i Gminy Szamocin Nr XXV/254/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Laskowo - gm. Szamocin z dnia 6 kwietnia 2018 r. i będzie przepisem prawa miejscowego. Uchwalenie takiej regulacji przed uchwaleniem miejscowego planu (w tym przypadku planu Laskowa z drogą wewnętrzną KDW) stworzyłoby sytuację kolizji pomiędzy postanowieniami tej uchwały a istniejącym i obowiązującym planem, w którym droga ta jest gminną drogą publiczną - klasy dojazdowej.

Dlatego koniecznym było postępowanie odmienne. W przypadku odwrócenia kolejności - tak jak prawidłowo postąpiono w niniejszej sprawie, tj. uchwalenia najpierw planu miejscowego (w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym i o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) a potem podjęcie uchwały o wyłączeniu z użytkowania istniejącej gminnej drogi publicznej (w tym przypadku ul. [...]) spowoduje, że tej kolizji i sprzeczności nie będzie. Rada powołała się przy tym na treść art. 35 u.p.z.p.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szamocin było opracowywane w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy i uchwalone przez Radę Miasta i Gminy Szamocin. Zgodnie z obowiązującymi przepisami studium posiada rysunek i tekst. Kierunki zagospodarowania przedstawione są więc tak w formie graficznej jak i tekstowej. Nałożenie kierunków zagospodarowania w formie graficznej i tekstowej daje obraz tych kierunków. W tym przypadku nałożenie części tekstowej na graficzną oraz wnikliwa analiza tych elementów pozwala wysnuć wniosek, że teren objęty planem i jego ustalenia nie naruszają ustaleń studium dotyczących obszaru planu ponieważ:

1) obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w rozdziale III - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w punkcie 4.3 na str.103 ustala: "...Podstawową zasadą przy ustalaniu miejsc i warunków zabudowy winno być jej nierozprzestrzenianie poza obszary już zurbanizowane" i dalej "...Na terenach wiejskich nowa zabudowa powinna być [lokalizowana] w obszarach zurbanizowanych, z priorytetem dla obszarów przewidzianych do wprowadzenia zorganizowanej gospodarki ściekowej",

2) studium nie jest prawem miejscowym, lecz tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego i służy organom samorządowym przede wszystkim do kreowania polityki przestrzennej gminy. Z natury więc stwierdzenie, czy ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium jest przymiotem rady i tylko udokumentowanie istotnego naruszenia prawa a nie budzące wątpliwości okoliczności mogłyby być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa,

3) obszar objęty planem jest zurbanizowany, uzbrojony w infrastrukturę elektoenergetyczną, wodociągową i kanalizacyjną a więc spełnia w/w ustalenia studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Dalej należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miasta i Gminy Szamocin podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że W. W. w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Zasadne natomiast okazały się zarzuty skargi.

Sąd podziela stanowisko skarżącego odnośnie zarzutu braku kompetencji Rady do stanowienia w miejscowym planie o klasyfikacji ul. [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Zauważyć należy, że w sprawie w grę wchodzi pozbawienie określonego odcinka drogi statusu drogi publicznej nie połączone jednak z wyłączeniem drogi z użytkowania. Sytuacja taka nie jest w ogóle przewidziana w u.d.p. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/11 (CBOSA) droga wewnętrzna wskazana przepisem art. 8 u.d.p. nie jest drogą publiczną, nie jest objęta kategorią dróg, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Użycie przez ustawodawcę określenia, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie, wprost to określił wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych na drogę wewnętrzną. Odjęcie charakteru drogi publicznej zostało określone tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania. Jak podkreślił w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. w sprawie I OSK 1185/12 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przepisy u.d.p. nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy.

Nie odnosząc się (jako do zbędnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) do kwestii możliwości odjęcia charakteru drogi publicznej bez wyłączenia drogi z użytkowania w innym trybie, aniżeli przewidziany w u.d.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Gl 451/18, CBOSA), podkreślić jednak należy, że nie sposób przyznać kompetencji w tym zakresie Radzie uchwalając plan miejscowy. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie II OSK 1950/13 (CBOSA), że ustawodawca ani w ustawie o drogach publicznych, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnił organów gminy do podejmowania takich działań pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie, jako pozbawione podstawy prawnej, musi ocenione być jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością zapisów planu odnoszących się do przedmiotowej drogi. Marginalnie wskazać należy, że nie sposób podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, a odnoszącego się do zapisu art. 35 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Rada nie była bowiem upoważniona, by w miejscowym planie zmieniać przeznaczenie terenu stanowiącego drogę.

Nieważność zapisów planu dotyczących drogi ul. [...] pociąga za sobą istotny skutek dla terenów oznaczonych w planie symbolami MN1 I MN2. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Koresponduje z tym § 4 pkt 9) lit. a) i b) rozporządzenia stanowiący, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych a nadto określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Nieważność zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów skutkuje brakiem w planie obligatoryjnych w świetle u.p.z.p. rozstrzygnięć a wskazane tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozbawione są określenia układu komunikacyjnego oraz powiązania z układem zewnętrznym, co pociąga za sobą niemożność ich funkcjonowania.

Zasadny w ocenie Sądu jest także drugi z zarzutów Wojewody.

Jak podkreślił w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 1429/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że ustalenia studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o sposobie przeznaczenia danego terenu. Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. powinien być także spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.

Należy mieć na względzie, że w tym zakresie ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami "zgodności" uchwalonego planu ze studium oraz "nienaruszeniem ustaleń studium", co oznacza właśnie silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" sprzed nowelizacji ustawy z 2010 r. (por. H. Izdebski, I. Zachariasz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, op. cit., s. 193 i n.; oraz wyroki NSA: z 7 maja 2008 r., II OSK 114/08; z 27 września 2007 r., II OSK 1028/07). Ów silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie jednak zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.

Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 ustawy). Plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2013 r., II SA/Go 432/13).

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12).

W ocenie Sądu Rada, uchwalając zaskarżony plan, wyszła poza ustalenia wynikające ze studium zmieniając zasady zagospodarowania terenu ustalone ogólnie w studium.

Nie można podzielić stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie terenów pod zabudowę uzasadnione jest zapisami punktu 4.3 rozdziału III Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy. Punkt ten w istocie wskazuje na celowość lokalizowania na terenach wiejskich nowej zabudowy w obszarach zurbanizowanych, z priorytetem dla obszarów przewidzianych do wprowadzenia zorganizowanej gospodarki ściekowej (str. 103). Zapis ten jednak dotyczy przestrzeni zabudowanej (pkt 4), podczas, gdy łąki i pastwiska (a tak oznaczone zostały na rysunku studium tereny objęte planem) wskazane zostały w punkcie 3 (str. 100). Wprawdzie teren objęty planem w sprawie niniejszej nie leży w obszarze oznaczonym na rysunku studium jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy (podobnie nota bene jak nie leży w obszarze oznaczonym na tymże rysunku jako obszary przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową), nie zmienia to jednak okoliczności, że opisany został w punkcie 3, nie zaś punkcie 4 rozdziału III. Zapisy punktu 4 nie mają więc doń zastosowania.

Oceny zgodności między treścią studium, a treścią planu miejscowego (kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym) należy zatem dokonywać w oparciu o zapisy punktu 3 rozdziału III, w których brak jakiejkolwiek wzmianki o możliwości przeznaczania terenów pod zabudowę. Jest natomiast mowa o ochronie gruntów przed przeznaczaniem na cele nierolnicze i nieleśne, rekultywacji gruntów zdegradowanych, scalaniu gruntów w celu obniżenia kosztów produkcji oraz ochronie gruntów o wysokiej klasie bonitacyjnej gleb przed zmianą sposobu użytkowania i przeznaczeniu gruntów słabej bonitacji i niskiej kulturze rolnej na dolesienia – punkt 3.2 rozdziału III. Takiej treści zapisy studium prowadzą do wniosku o braku kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania w wypadku przeznaczenia terenów na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną

Okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale zgodność planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. W niniejszej sprawie kontrola ta prowadzi do wniosku o braku takiej zgodności.

Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Ustalenia planu miejscowego muszą być konsekwencją zapisów przyjętych w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności planu. Analiza zapisów zaskarżonej uchwały i podniesionych wobec nich zarzutów prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna i konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).