Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 97/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. I. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. I. i R. C. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej (4 budynki wielorodzinne z garażami podziemnymi oraz 1 budynek usługowy) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] oraz działek nr [..] i fragmentu nr [..] obr. [..] przy ul. C. w G.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku R. I. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej (4 budynki wielorodzinne z garażami podziemnymi oraz 1 budynek usługowy) wraz z infrastrukturą towarzyszącą w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] oraz działek nr [..] i fragmentu nr [..] obr. [..] przy ul. C. w G. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że przedmiotowy teren nie posiada dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten musiałby odbywać się poprzez teren będący działką budowlaną wypełniającą przestrzenie pomiędzy budynkami wielorodzinnymi. Działki którymi wnioskodawca zamierzał skomunikować teren przedmiotowej inwestycji (nr [..] oraz fragment [..]) zakwalifikowane zostały jako budowlane, czego nie zmienia fakt korzystania z nich przez mieszkańców, ani urządzenia ich w sposób przypominający urządzony przejazd. Organ pierwszej instancji uznał, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. teren inwestycji nie spełnia wymogu "dobrego sąsiedztwa", ponieważ nie uwzględnia warunków lokalnych, powodując zakłócenie ładu przestrzennego. Realizacja inwestycji spowoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego działek znajdujących się za południową granicą przedmiotowego terenu. Według organu pierwszej instancji, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w otoczeniu, jednakże pod względem gabarytów nie stanowi kontynuacji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy, tak pod względem wysokości, szerokości elewacji frontowej, czy też nowych form architektonicznych, które nie nawiązują do lokalnych uwarunkowań.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca R. I. twierdził, że przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ uznał, że część działki [..] nie jest drogą publiczną, bowiem oznaczenie w rejestrze gruntów użytku jako B nie ma żadnego znaczenia w świetle przepisów o drogach publicznych. Brak jest również dokumentu wskazującego, że sporny fragment działki [..] nie stanowi części ulicy C., której wytyczenie było z założenia spowodowane koniecznością obsługi komunikacyjnej działek [..] i [..]. Obsługa komunikacyjna wszystkich budynków sąsiadujących z terenem inwestycji odbywa się przez drogi wewnętrzne, leżące poza granicami terenu objętego wnioskiem co wskazuje na to, że sporny fragment działki [..] został przewidziany do obsługi działek [..] i [..]. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, teren inwestycji ma dostęp od południa do ulicy B. poprzez działki [..] i [..].

Wnioskodawca zakwestionował w odwołaniu wyniki analizy odnośnie braku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazując na konkretne dane dotyczące budynków w obszarze analizowanym. Nie zgodził się również z zarzutem wprowadzenia całkiem nowych form architektonicznych. Wskazał, że argument dotyczący protestów mieszkańców nie może on stanowić podstawy odmowy decyzji.

Odwołujące J. C., w imieniu własnym oraz siostry A. C.-F., stwierdziły, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzut braku dostępu do drogi publicznej jest bezzasadny. Powołują się na przepisy ustawy o drogach publicznych i wskazują, że do dróg publicznych zaliczane są również drogi gminne. Według wykazu Zarządu Dróg i Zieleni, ul. C. jest drogą gminną. Budynki mieszkalne stojące w sąsiedztwie przedmiotowej działki posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej, jaką jest C.. Działka posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem odwołujących organ dokonał błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zawęził pojęcie "działki sąsiedniej". Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z terenami położonymi w okolicy stanowiącymi urbanistyczną całość, gdzie znajdują się zabudowania pozwalające na prawidłowe określenie wymagań nowej zabudowy. Analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo i niezgodnie ze stanem faktycznym. Przepisy prawa nie mogą być interpretowane w sposób ograniczający prawo właściciela do korzystania z nieruchomości. Wniosek według odwołujących został rozpatrzony pod kątem mieszkańców osiedla C., a nie pod kątem właścicieli nieruchomości. Teren ten stanowi własność prywatną i propozycje mieszkańców co do jego przeznaczenia nie mają racji bytu.

Rozpatrując odwołania Kolegium przytoczyło przepisy art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalił organ, że R.I. wystąpił w dniu 8 czerwca 2015 r. do Prezydenta Miasta z wnioskiem dla przedmiotowej inwestycji w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] oraz działek nr [..] i fragmentu nr [..] obr. [..] przy ul. C. w G. Na terenie tym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołał organ treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w punktach od 1 do 5. Niespełnienie choćby jednego z tych warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Podstawą do wydania decyzji odmownej było ustalenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 poprzez brak dostępu do drogi publicznej. Ponadto stwierdzono, że wnioskowana wysokość zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej nie nawiązuje do warunków zastanych w analizowanym terenie.

Kolegium następnie odniosło się do pojęcia zasady dobrego sąsiedztwa, koncentrując na braku dostępu do drogi publicznej. Przywołało ustawową definicję "dostępu do drogi publicznej" zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazał organ na podstawie z załącznika graficznego brak dostępu do drogi publicznej z terenu obejmującego działki [..] i [..] obr. [..]. Działki [..] i [..] nie są działkami drogowymi, ale działkami budowlanymi, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przywołało SKO orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniające pojęcie dostępu do drogi publicznej (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/11; z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/13; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 988/13) konkludując, że inwestor winien w pierwszym rzędzie uregulować dostęp przedmiotowych działek do drogi publicznej, co umożliwi dalsze działania mające na celu zagospodarowanie ich zgodnie z zamiarami właścicieli.

Podkreśliło Kolegium, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a brak spełnienia nawet jednego ze wskazanych warunków jest wystarczającym powodem dla wydania decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wnioskowanej budowie. W tej sytuacji utrzymując w mocy zaskarżona odwołaniami decyzję organu pierwszej instancji Kolegium odstąpiło od analizy pozostałych argumentów przedstawionych w odwołaniach.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych faktów dotyczących stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się do stanowiska stron wyrażonych we wniesionych odwołaniach.

Organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 k.p.a, poprzez zaniechanie dokonania właściwej analizy materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że objęte wnioskiem działki [..] i [..] nie posiadają dostępu do drogi publicznej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi wniosek obejmował ustalenie warunków zabudowy dla działek [..] oraz [..]. Działki stanowią własność tych samych osób fizycznych. Obsługa komunikacyjna miałaby się odbywać ulicą stanowiącą gminną działkę [...]. Według skarżących organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że okoliczność oznaczenia w rejestrze gruntów działki [..] jako budowlanej wyklucza funkcjonowanie jej w części jako drogi. Żaden z organów nie uzyskał w tym zakresie opinii zarządcy drogi, a ustalenia zostały oparte na zwykłym wyrysie z mapy ewidencyjnej. W ocenie skarżącego dokonanie przez organy analizy mapy wysokościowej z uzbrojeniem terenu wskazałoby, że południowa - przylegająca do terenu inwestycji - część działki [..] stanowi wykrawężnikowaną, a więc urządzoną ulicę z miejscami postojowymi, zaopatrzoną w infrastrukturą wod-kan i oświetlenie. Nieuzyskanie opinii zarządcy drogi stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące wydaniem błędnej decyzji.

Według skarżących ustawa w art. art. 61 ust 1 pkt 2 nie wskazuje, o jaki dostęp do drogi publicznej chodzi, co oznacza, że to pojęcie należy rozumieć możliwie jak najszerzej, w aspekcie brzmienia art. 2 pkt 14 ustawy. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotowe działki [..] i [..] można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Nawet gdyby przyjąć, że ulica na działce [..] nie jest drogą publiczną, to dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi, wystarczające jest położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Ponadto dla oceny czy działki posiadają wymagany dostęp do drogi publicznej, kwestia parametrów technicznych drogi na poszczególnych jej odcinkach nie ma znaczenia.

Następnie skarżący zwracają uwagę na konieczność szerokiego uwzględniania interesu prywatnego przy wydawaniu decyzji, co wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzą, że organy obu instancji procedowały naruszając prawo własności i przywołują okoliczności zwrotu właścicielom nieruchomości objętej wnioskiem. Zaskarżone decyzje uniemożliwiają aktualnym właścicielom jakąkolwiek zabudowę, co rażąco narusza interes prywatny. Wskazują, że po wywłaszczeniu właścicielem spornego terenu był pierwotnie Skarb Państwa a następnie Gmina miasta G., która wskutek dokonania niewłaściwych podziałów geodezyjnych zaniechała właściwego, niebudzącego wątpliwości skomunikowania działek [..] oraz [..] z drogą publiczną.

Ponadto skarżący twierdza, że Prezydent Miasta prowadząc postępowanie w kierunku odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi domniemanego niespełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej, powinien rozważyć i skonsultować z wnioskodawcą inne sposoby obsługi komunikacyjnej terenu. Zdaniem skarżących koniecznym było wystąpienie do zarządcy drogi, ewentualnie skorzystanie z instrumentów i baz danych znajdujących się w dyspozycji organu. Dla organu pierwszej instancji winno być oczywistym, że nieruchomość może być alternatywnie skomunikowana z drogą publiczną - ulicą B. poprzez działki: nr [..] (drogowa) i nr [..] będące własnością gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uchylenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Poddana kontroli legalności w niniejszym postępowaniu przed sądem na podstawie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2016 r. wydana została w oparciu o przepisy materialne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p. Utrzymano nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 kwietnia 2016 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej (4 budynki wielorodzinne z garażami podziemnymi oraz 1 budynek usługowy) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w granicach działek nr [..] i [..] obr. [..] oraz działek nr [..] i fragmentu nr [..] obr. [..] przy ul. C. w G.

W okolicznościach niniejszej sprawy jej istotę określa przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zaskarżona decyzja Kolegium zaaprobowała ustalenia i stanowisko organu pierwszej instancji co do braku dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej, przez co odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona była niespełnieniem warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przy czym organ pierwszej instancji uznał również brak spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegający na braku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w obszarze analizowanym, czego SKO nie analizowało przyjmując, że brak dostępu do drogi publicznej jest wystarczający dla zasadności decyzji odmownej w niniejszej sprawie.

Badanie dokumentacji zgromadzonej przez organy, w tym sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., wypisów z ewidencji gruntów oraz treści wniosku skarżącego R. I. wraz z koncepcją urbanistyczną przedstawiającą sposób skomunikowania terenu objętego wnioskiem z drogą publiczną potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego przez SKO.

Jak wynika z analizy urbanistycznej teren obejmujący działki nr [..] i [..], a także działki nr [..] (budowlana, własność osób fizycznych) i [..] (działka stanowiąca własność gminy miasta G.), poprzednio działka nr [..], którą jako fragment wymieniono we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie przylega do drogi publicznej. Spór między stronami dotyczy przede wszystkim części działki nr [..], która wprawdzie stanowi własność gminy, ale jak wynika z wypisu z rejestru gruntów jest działką budowlaną, a nie drogową (wypis z rejestru gruntów w aktach administracyjnych pierwszej instancji) i stanowi teren wypełniający przestrzenie pomiędzy budynkami wielorodzinnymi. Taki stan prawny i sposób zagospodarowania wynika z treści analizy i jej wyniku dołączonego do decyzji organu pierwszej instancji, jak i z załączników graficznych do tej decyzji.

Odnosząc się zatem do istotnej kwestii braku dostępności do drogi publicznej należy podkreślić, że zasadnicze znaczenie ma treść wniosku inwestora i dołączone do niego dokumenty, jak również wynik analizy urbanistycznej.

Wskazany przez inwestora sposób skomunikowania inwestowanego terenu wiąże organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ ten nie jest uprawniony do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to o tyle istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. dokonywana jest przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Skoro zatem skarżący przewidział sposób skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną przez działkę nr [..] (obecnie [..] i część [..], musiała to uwzględniać analiza urbanistyczna sporządzona dla potrzeb sprawy. Tym samy chybiony jest w ocenie sądu zarzut skargi sprowadzający się do obowiązku rozważania przez organ alternatywnego sposobu skomunikowania terenu przez inne działki, niewskazane we wniosku.

Wyjaśnić należy, że według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych.

Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (czyli drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

W judykaturze przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Z definicji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 370/15 (dostępny w CBOSA) wyjaśniono, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.

Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku, z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12 (dostępny w CBOSA) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie – albo bezpośredni dostęp do tej drogi – albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej dla wnioskowanego terenu, co jest bezsporne. Przewidziana dla sposobu skomunikowania z drogą publiczną działka nr [..] (aktualnie [..] i część [..]) nie stanowi drogi wewnętrznej, są to działki budowlane. W odniesieniu do działki gminnej nr [..], bo szczególnie ta działka jest akcentowana w skardze, zdaniem sądu to jednak na inwestorze i zarazem wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzyskania zgody właściciela działki nr [..] na korzystanie z tej działki jako sposobu skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, skoro przedmiotowa działka nie stanowi drogi wewnętrznej. Zarzuty skargi zmierzające do nałożenia tego obowiązku na organ prowadzący postępowanie, który według skarżących powinien uzyskać opinię zarządcy drogi są chybione, gdyż u.p.z.p. tego nie przewiduje.

Tym samym w kontrolowanej sprawie na wnioskodawcy spoczywał obowiązek zapewnienia odpowiedniej służebności drogowej celem skomunikowania inwestowanego terenu z drogą publiczną, czego składając wniosek nie dopełnił, ani nawet nie oświadczył, że ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego nastąpi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, przyjmując najbardziej korzystną dla inwestora linię orzeczniczą zakładającą, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej.

W takiej sytuacji należało zaakceptować zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium i przyjąć za prawidłową odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji również z powodu braku spełnionego warunku dostępności do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., skoro tylko łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia ustalenia warunków zabudowy inwestycji. W konsekwencji niespełnienie chociażby jednego z nich uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie zabrakło spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), co już jest wystarczające dla odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z tych względów nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. sąd nie podzielił stanowiska odnośnie takiego uchybienia przez Kolegium przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Istotnie, organ odwoławczy uchylił się od oceny zasadności zarzutów odwołań dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co z pewnością narusza wymienione przepisy postępowania, ale jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie akceptujące decyzję odmowną z przyczyny określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tym natomiast zakresie przepisom tym nie uchybiono, a materiał dowodowy zebrany w postępowaniu i oceniony przez Kolegium potwierdza zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy z przyczyny polegającej na braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Zaakceptowanie przez organ odwoławczy braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest też tożsame ze stanowiskiem organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.