Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 643/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2007-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Teza: 1. Dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym.

2. Powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie powoduje, że dana osoba przestaje być nauczycielem.

TEZY

1. Dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym.

2. Powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie powoduje, że dana osoba przestaje być nauczycielem.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] znak sprawy [...] stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Aktem powołania (bez daty) Wójt Gminy [...], na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.) oraz art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty powierzył S. M. od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. stanowisko Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]. Akt powołania został podpisany przez Wójta Gminy [...].

W wyborach, które odbyły się [...] listopada 2006 r. Wójtem Gminy został J. W. M.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2007 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] w związku z tym, że osoba spełniająca tą funkcję jest bratem osoby wybranej na stanowisko Wójta Gminy [...].

[...] Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował ten wniosek, powołując się na przepis art. 38 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 kwietnia 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 2556, poz. 2572; ze zm.) oraz art. 106 § 5 K.p.a.

Zarządzeniem Nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wójt Gminy [...] odwołał S. M. z dniem [...] kwietnia 2007 r. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...] – bez wypowiedzenia.

W podstawie prawnej powołano się na art. 38 ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572; ze zm.) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że obowiązujące przepisy ustawy o pracownikach samorządowych wskazują, że Wójtowi jako pracodawcy samorządowemu zabroniono zatrudniania osób pozostających w określonych relacjach rodzinnych i quasi rodzinnych. Z całości przepisów regulujących działanie samorządu gminnego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Wójt Gminy jest pracodawcą samorządowym, co znajduje potwierdzenie przy analizie pojęcia "organu prowadzącego" zgodnie, z którym kompetencje organu prowadzącego do dokonania czynności powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki wykonuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – wójt. Okoliczności te, zdaniem Pani Kurator, uzasadniają odwołanie ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] maja 2007 r. zawiadomił Wójta Gminy [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...]

W ocenie organu nadzoru, podstawa odwołania dyrektora art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych nie znajduje zastosowania wobec osoby zatrudnionej w szkole na stanowisku dyrektora. Regulacja tej ustawy ma zastosowanie do osób zatrudnionych w jednostkach i zakładach budżetowych (art. 1 ustawy). Zgodnie z art. 1a wymienionej ustawy, jej przepisów nie stosuje się do pracowników, których status prawny określają odrębne przepisy. Zasady powołania i odwołania dyrektora szkoły, zadania i kompetencje dyrektora określają przepisy art. 34-39 ustawy o systemie oświaty. Warunki zatrudnienia dyrektora, który jednocześnie jest nauczycielem, regulują przepisy ustawy – Karta nauczyciela. Art. 38 ustawy wyjaśnia enumeratywnie przesłanki odwołania dyrektora szkoły. Wskazano na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wiążą przyczyny odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia z art. 52 Kodeksu pracy. W ocenie organu nadzoru, zatrudnienie dyrektora szkoły narusza przepis art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Wójt Gminy [...] wnioskując uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako naruszającego prawo, tj. przepisu art. 1a ustawy o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 33 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz przepisu art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W ocenie skarżącego dyrektor szkoły jest pracownikiem samorządowym i ma do niego zastosowanie przepis art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; ze zm.) rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia .

Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi upoważniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zarządzenie nadzorcze Wojewody może dotyczyć uchwały organu gminy jak i zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta). Warunkiem wniesienia skargi w obu sytuacjach jest – w przypadku uchwały – uchwała o wniesieniu skargi do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze, w przypadku zarządzenia – zarządzenie o wniesieniu skargi.

Zarówno uchwała jak i zarządzenie o wniesieniu skargi muszą być podjęte w terminie do wniesienia skargi (30 dni).

Brak ten może być konwaildowany, ale samo zarządzenie czy, uchwała muszą być wydane w terminie do wniesienia skargi.

Na wezwanie Sądu Wójt Gminy [...] nadesłał odpis zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym należy uznać dopuszczalność wniesienia skargi.

Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania w pierwszej kolejności należy wskazać na elementy stosunku pracy dyrektora szkoły i uprawnienia nadzorcze organu prowadzącego szkołę.

Nadzór nad szkołami przebiega dwutorowo – jest to nadzór pod względem pedagogicznym i nadzór, który można określić jako administracyjny.

Określone uprawnienia posiada organ stanowiący – rada gminy, wójt (prezydent miasta, burmistrz) oraz rada pedagogiczna i rada rodziców. Rozgraniczenie zakresu kompetencji organu stanowiącego gminy oraz prezydenta miasta (wójta, burmistrza) zawiera art. 5c ustawy o systemie oświaty.

W art. 34b ustawy ustanowiono ogólną regułę: organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno – wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jest to przepis realizujący konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572; ze zm., zwana dalej ustawą) szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Szkołą może również kierować, za zgodą kuratora oświaty, osoba nie będąca nauczycielem, jednakże wówczas nie może ona sprawować nadzoru pedagogicznego.

Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 36a ustawy) i również ten organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego są określone w art. 38 ust. 1 ustawy i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Wśród tych przyczyn nie ma sytuacji pokrewieństwa między wójtem gminy o dyrektorem szkoły. Ponieważ zgodnie z cytowanym wyżej art. 34b ustawy, organ prowadzący szkołę (w tym wypadku kompetencja Wójta – art. 5c pkt 2 ustawy) może ingerować w działalność szkoły tylko i wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie, należy dojść do wniosku, że odwołanie dyrektora szkoły nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 38 ustawy.

Przepis ten przewiduje, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie pracy nauczycieli – wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a

W przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepisy określające przypadki odwołania dyrektora szkoły należy interpretować ściśle. Należy je wiązać z sankcjami o jakich mowa w art. 52 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Prawo pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94; ze zm.)

Akt powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły i odwołanie z tego stanowiska mają charakter administracyjnoprawny. Powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły powoduje nałożenie na niego dodatkowych obowiązków (art. 39 ustawy) i przyznanie mu dodatkowych uprawnień. Powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie powoduje, że dana osoba przestaje być nauczycielem. Jego zatrudnienie reguluje ustawa z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674; ze zm.). Ustawa ta przewiduje dwa sposoby nawiązania stosunku pracy z nauczycielem: mianowanie i zawarcie umowy o pracę.

Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością z zakresu prawa pracy. Powoduje jedynie pozbawienie tego stanowiska, ale nie zatrudnienia. Może mieć jednak wpływ na zakres uprawnień pracowniczych. Dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły ma swoje konsekwencje w trybie zaskarżania tej czynności – legalność odwołania podlega nadzorowi wojewody i w konsekwencji uzasadnia właściwość sądów administracyjnych, a w pozostałym zakresie dotyczącym stosunku pracy podlega właściwości sądów powszechnych.

Biorąc pod uwagę charakter stosunku prawnego dyrektora szkoły, nie można podzielić poglądu, że dyrektor szkoły jest pracownikiem samorządowym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Dyrektor m.in. decyduje o zatrudnianiu i zwalnianiu nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki.

Sąd podziela pogląd Wojewody [...], że podstawa odwołania dyrektora – art. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, nie znajduje zastosowania wobec osoby zatrudnionej w szkole na stanowisku dyrektora.

Ustawa z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593; ze zm.) ma zastosowanie do osób wymienionych w art. 1 tej ustawy, wśród których nie są wymienieni nauczyciele. Prowadzi to do wniosku, że dyrektor szkoły nie jest gminnym pracownikiem samorządowym. Tym samym nie można mówić o bezpośredniej podległości służbowej o jakiej mowa w art. 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.

Tym samym nie doszło do naruszenia art. 1a ustawy o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, a rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Należy także zwrócić uwagę na sytuację odwrotną - nie ma przepisów zabraniających wyboru wójta gminy w sytuacji, gdy jego brat jest dyrektorem szkoły. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły miało miejsce wcześniej niż wybór wójta gminy.

Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.