Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 529/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 5, art. 6 ust,. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust 1 i 2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...], Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. M. M. wniosła do Urzędu Miejskiego w G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkaniowy wraz z przebudową i częściową rozbiórką ścian od strony wschodniej na działce nr ewid. [...] o pow. 0,0280 ha.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. Burmistrz G. wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkaniowy i częściową rozbiórką ścian wschodnich na działce nr ewid. [...] położonej w G. przy ul. Wł. Ł. [...].

Po rozpoznaniu odwołania Z. i J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu M. M. przedłożyła wniosek uzupełniający wraz z rysunkami przedstawiającymi rzut parteru przed i po przebudowie oraz przekrój budynku przed i po przebudowie. Przeprowadzona została również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] Burmistrz G. ponownie wydał decyzję, którą ustalił dla M. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z przebudową i częściową rozbiórką ścian od strony wschodniej na działce nr ewid. [...] o pow. 0,0280 ha położonej przy ul. Ł. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż szerokość frontu działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, przylegająca do drogi publicznej wynosi od 4 do 9 m, stąd minimalna szerokość obszaru analizowanego, zgodnie z rozporządzeniem powinna wynosi 3 x 9 m tj. 27 m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki. W niniejszej sprawie obszarem objęto teren większy niż trzykrotność szerokości frontu działki oraz niż minimalna odległość ustawowa. Na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ wskazał, iż w obszarze analizowanym występują następujące funkcje: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową.

Burmistrz G. wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w odległościach od granicy frontowej działki ok. 5 m od drogi. Korzystając z możliwości dopuszczonej w § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy na zapleczu działki.

Ponadto z przeprowadzonej analizy wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany i dla działek o podobnych parametrach, jak działka objęła wnioskiem, wynosi średnio 25,7%. Korzystając z możliwości dopuszczonej w § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 60%

Ustalając szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku organ stwierdził, iż szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym waha się od 8,5 do 14 m. Średnia szerokość elewacji frontowych dla tego typu budynków w obszarze analizowanym wynosi 9,83 m. Korzystając z możliwości dopuszczonej w § 6 ust. 1 powoływanego rozporządzenia ustalono maksymalną szerokość elewacji frontowej do 5,7 m.

Dalej organ wyjaśnił, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że wysokość gzymsów istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy jest zróżnicowana. Dla budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym kształtuje się od 3,5 do 7 m. Wysokość gzymsu dla przedmiotowego budynku pozostawiono bez zmian wyznaczając na poziomie obecnie istniejącym. Z kolei wysokość kalenicy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jest zróżnicowana i zamyka się w granicach do 7,5 m. Wysokość głównej kalenicy dla budynku organ pozostawił bez zmian wyznaczając na poziomie obecnie istniejącym.

Odnosząc się do ukształtowania połaci dachu Burmistrz G. wyjaśnił, iż w znajdujących się na obszarze analizowanym budynkach mieszkalnych występują dachy pochyłe dwu- i czterospadowe. Dla przedmiotowej inwestycji dopuszczono wykonanie dachu jednospadowego z istniejącym kątem nachylenia. Ustalenia takie wynikają jednak z usytuowania budynku w granicy działki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. zarzucając, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu § 9 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem brak jest części graficznej wyników analizy. Ponadto z uzasadnia decyzji nie wynika czy została przeprowadzona analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Z uzasadnienia nie wynika czy wnioskodawca jest uprawniony do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej. Analiza faktyczna powinna obejmować ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, zwłaszcza w związku z wymogiem właściwego uzbrojenia terenu do ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się informacje o decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, dokumentach, orzeczeniach potwierdzających legalność istnienia infrastruktury: instalacji i urządzeń technicznych - przyłączy itp.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Kolegium organ I instancji w przedmiotowej sprawie, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyznaczył w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uznając przy tym, że spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeanalizowano również inwestycję pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz G. w zaskarżonej decyzji właściwie ustalił parametry planowanego przedsięwzięcia, tj. w granicach wynikających ze sporządzonej analizy urbanistycznej.

Zaznaczono, iż planowana inwestycja praktycznie mieści się w gabarytach istniejącego budynku posadowionego na działce nr ewid. [...]. Gabaryty budynku nie ulegną zwiększeniu, co więcej od części wschodniej inwestor planuje jego zmniejszenie o około 40 cm. Kolegium uznało zatem przeprowadzoną w przedmiotowej sprawie analizę za wystarczającą.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż rzeczywiście organ pierwszej instancji wraz z decyzją nie przesłał wszystkich załączników. Nie załączono bowiem części graficznej wyników analizy. Błąd ten naprawiony jednak został przez Burmistrza G. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. organ doręczył bowiem stronom brakujący załącznik. Okoliczność ta, zdaniem składu orzekającego, nie ma również wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Ponadto Burmistrz G. ustalił parametry dla wnioskowanej inwestycji w sposób zgodny z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4-8 rozporządzenia).

Kolegium zwróciło nadto uwagę na fakt, że dla terenu działki nr ewid. [...] brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu, wobec czego zmiana sposobu zagospodarowania wymaga ustaleń w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...] jest własnością M. M., działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność Z. i J. G., a działka nr ewid. [...] jest współwłasnością Z. i J. G. oraz M. M.. Z informacji z rejestru gruntów wynika również, że działka, na której planowana jest realizacja inwestycji, oznaczona jest w rejestrze gruntów jako tereny mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika również, że na ww. działce znajduje się planowany do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynek gospodarczy, a nieruchomość ta posiada niezbędne dla planowanego przedsięwzięcia uzbrojenie.

Dalej wskazano, iż organ I instancji przeprowadził, zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium stwierdziło także, iż w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy szczególne. W rezultacie skład orzekający Kolegium doszedł do wniosku, że położenie ww. terenu oraz jego status prawny nie wymagają uzgodnień, o których mowa w ust. 4 art. 53 ww. ustawy.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy – określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu 9 kwietnia 2013 r. uzyskano z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. informację, iż w stosunku do budynków położonych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] (przed zniesieniem współwłasności nr ewid. [...]) nie toczyło się i nie toczy się żadne postępowanie dotyczące samowoli budowlanej. Tym samym i w tym zakresie zarzuty skarżącego Kolegium uznało za bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. G. zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie,

- art. 107 § 3 kpa przez jego niepełne zastosowanie,

- art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie przez jego niezastosowanie,

- § 3 - § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na wadliwym wykonaniu analizy.

Skarżący podniósł, iż Burmistrz G. winien był wskazać jaka jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie ustalenie szerokości frontu działki nie jest takie proste i oczywiste jak by mogło się wydawać, gdyż działka będąca przedmiotem postępowania - tu działka: nr ewid. [...] nie przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z kolei prawidłowe ustalenie szerokości frontu działki ma istotny wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego, a tym samym na wyniki analizy i dalej na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, czyli istoty treści decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący zakwestionował nadto sens wyznaczania linii zabudowy z uwagi na lokalizacje przedmiotowego budynku, który nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi, z której odbywał się główny wjazd lub wejście na działkę.

Dalej podniósł, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast z decyzji nie wynika, w jaki sposób organ ustalił, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu ma wynosić do 60 %. Jest to wskaźnik, którego wyliczenie nie zostało w żaden sposób udokumentowane, a więc jest dowolne.

W dalszej kolejności podniesiono, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Tymczasem organ nie wskazał, która elewacja jest w istocie elewacją frontową, a ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej - 5,7 m jest wartością, którą nie wiadomo jak wyznaczono.

Według strony z ustaleń zaskarżonej decyzji nie wynika czy wyznaczona wysokość - 3,35 m została wyznaczona na podstawie § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., czy też w inny sposób.

Dalej skarżący powtórzy zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące braku analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewidziana jest przedmiotowa inwestycja.

Podniesiono nadto, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy obiektu budowlanego już istniejącego, który ma być przebudowany. Decyzja ta niejako legitymizuje jego istnienie. Skarżący ma wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt, jak i infrastruktura mu towarzysząca został wybudowany legalnie, a jeśli nawet tak, to czy zgodnie z pozwoleniem na budowę. To, że SKO w L. ustaliło, że nie toczyło się i nie toczy się żadne postępowanie dotyczące samowoli budowlanej wcale nie oznacza, że obiekty budowlane na działce nr [...] są legalne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm., dalej u.p.z.p.), przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Co za tym idzie w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117).

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

W szczególności już pobieżne zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż została ona sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie objęła ona swoim zasięgiem całego niezbędnego w świetle powyższego przepisu obszaru.

Zgodnie z § 3 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez front działki rozumieć należy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Specyfika niniejszej sprawy wyraża się zaś tym, iż działka nr [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie tylko ma kształt pięciokąta, lecz nadto nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten realizowany jest poprzez działkę nr [...], współwłaścicielem której to działki jest wnioskodawczyni, będąca jednocześnie samodzielną właścicielką działki objętej wnioskiem.

Zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, co oznacza, że współwłaściciele działki nr [...], w tym wnioskodawczyni i skarżący posiadają uprawnienie do korzystania z tej działki także dla uzyskania dostępu do stanowiących ich odrębną własność działek nr [...] i [...] nieposiadających samodzielnego dostępu do drogi publicznej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w prawomocnym orzeczeniu Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości oznaczonej pierwotnie nr [...], mocą którego doszło między innymi do wydzielenia z tej nieruchomości działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...], nie określono sposobu wykorzystywania przez współwłaścicieli działki nr [...] terenu tej działki dla uzyskiwania dostępu do stanowiących ich własność działek nr [...] i [...].

Z akt sprawy administracyjnej nie wynika nadto by współwłaściciele dokonali samodzielnie podziału działki nr [...] co do korzystania (podziału quo ad usum), ustalającego prawo do wyłącznego używania wyraźnie określonych części nieruchomości wspólnej.

Powyższe oznacza, iż wnioskodawczyni posiada uprawnienie do wykonywania prawa dostępu do swojej nieruchomości nr [...] przez cały obszar działki nr [...].

Co za tym idzie w realiach niniejszej sprawy przez front działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego rozumieć należy, nie któryś z wymiarów działki nr [...], albowiem działka ta wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie przylega do drogi publicznej, lecz właśnie tą cześć działki nr [...], która do tejże drogi publicznej przylega.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z a art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym wniosek ten powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem. W niniejszej sprawie inwestor we wniosku wskazał, iż dotyczy on terenu działki nr [...], na której to działce jak wynikało zarówno z części tekstowej wniosku, jak i załącznika graficznego znajdować się miał cały budynek zmiany sposobu użytkowania, którego postępowanie niniejsze dotyczy.

Jednocześnie nie można abstrahować od faktu, iż choć działka nr [...] wskazana we wniosku stanowi odrębny przedmiot własności, w stosunku do działek nr [...] i [...], to jednak powstała ona w następstwie sądowego zniesienia współwłasności działki nr [...] stanowiącej pierwotnie jednolity obszar zagospodarowania stanowiący element ładu przestrzennego istniejącego na danym terenie.

Zmiana stosunków własnościowych wywołana orzeczeniem sądu powszechnego dotyczącym zniesienia współwłasności nie ma przy tym zasadniczego wpływu na zagadnienia związane z zagospodarowaniem przestrzennym określonego obszaru.

Inaczej rzecz ujmując z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obszar tworzony przez działki nr [...], [...] i [...] winien być traktowany jako funkcjonalna całość, o czym przesądza chociażby brak samodzielnego dostępu działek nr [...] i [...] do drogi publicznej, a ewentualne zmiany w sposobie zagospodarowania terenu obejmującego te działki winny być odnoszone do jego całości.

Tylko w ten sposób może być bowiem zabezpieczony ład przestrzenny istniejący na danym obszarze rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, ochrona, której to wartości stanowi zasadniczy cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż z punktu widzenia potrzeby ochrony ładu przestrzennego, w tym ochrony walorów architektonicznych i krajobrazowych przestrzeni bez istotnego znaczenia pozostaje czy do zmian w sposobie użytkowania budynku gospodarczego położonego aktualnie na działce nr [...] doszłoby przed, czy też po wyodrębnieniu tej działki z obszaru działki nr [...].

Co za tym idzie orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie zniesienia współwłasności jako dotyczące jedynie stosunków własnościowych nie powinno rodzić bezpośrednich skutków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia, w przypadku odnoszenia wymogów określonych w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie do wydzielonej działki gruntu nr [...].

Zauważyć trzeba, iż przyjęcie takowego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji, w której orzeczenie sądu powszechnego prowadziłoby wprost do zmiany sposobu dopuszczalnego zagospodarowania nie tylko przestrzeni działki, której dotyczy, lecz także nieruchomości sąsiednich, na przykład poprzez wprowadzenie na danym terenie nie występującej na nim uprzednio wielkości parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni do powierzchni działki albo terenu i umożliwienie w ten sposób realizacji w danym obszarze nowej, bardzo intensywnej zabudowy.

Powyższe niebezpieczeństwo jest wyraźnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, albowiem jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni do powierzchni działki albo terenu w obszarze analizowanym wynosi od 13,17 do 29,5 % - średnio 25,70 %, a znacząco większy jest jedynie dla odrębnie rozpatrywanej działki nr [...].

Stąd też minimalna wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszej sprawie winna być ustalano jako trzykrotność frontu działki [...], a obszar ten winien być wyznaczany nie względem granic działki nr [...] objętej wnioskiem, lecz względem tworzącego urbanistyczną i funkcjonalną całość terenu dawnej działki nr [...], obejmującego powstałe w wyniku podziału działki nr [...], [...] i [...].

Pamiętać bowiem należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, a to oznacza, że w konkretnej sprawie granice tego obszaru mogą być większe. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego powołany przepis nie określa. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie.

Z tego też względu w niniejszej sprawie, z uwagi na niestandardowy kształt działki objętej wnioskiem oraz jej opisaną powyżej specyfikę wyrażającą się w ścisłym powiązaniu z pozostałymi nieruchomościami powstałymi w następstwie podziału działki nr [...], tym bardziej należało rozważyć, czy sytuacja nie wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób szczególny, uwzględniający niewątpliwą specyfikę sprawy.

Podkreślić bowiem należy, iż wyznaczony obszar analizowany ma przecież służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na działkach występujących w sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa. Przepisy planistyczne dotyczące ustalania warunków zabudowy (ustawy i rozporządzenia) należy interpretować z uwzględnieniem wymogów wykładni funkcjonalnej. Na ścisły związek przepisu § 3 rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. II OSK 1636/08 – (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając, że § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa. Należy podkreślić, że powołany przepis ustawy, realizując zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Zauważyć dalej trzeba, iż zapoznanie się z przedmiotową analizą pozwala na ustalenie, iż nie objęła ona swoim zasięgiem całego niezbędnego w świetle powyższego przepisu i przedstawionych powyżej rozważań obszaru, albowiem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej", co oznacza potrzebę takowego wyznaczenia tego obszaru, by odległość od dowolnego punktu w granicy terenu, którego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczy, do granicy obszaru analizowanego była nie mniejsza niż trzykrotna szerokości frontu działki.

Wymogom tym analiza nie sprostała zarówno wzdłuż ul. Ł., jak i w kierunku prostopadłym do tej drogi publicznej, albowiem w badanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został przy przyjęciu błędnego założenia, iż wielkość frontu działki wynosi od 4 do 9 metrów i wyłącznie względem granic działki nr [...].

Co za tym idzie uznać należy, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., której to wadliwość analizy nie został dostrzeżona przez orzekające w sprawie organy administracji.

Powyższe uchybienie uznać należy za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem określenie obszaru analizowanego przesądza o tym, które nieruchomości uwzględniane będą przy ustalaniu, czy zachodzi kontynuacja funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania i intensywności wykorzystania terenu wymagana przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu decyzji organu zarówno I jak i II instancji brak jest nadto odpowiednio pogłębionych rozważań co do tego w jaki sposób planowana przez inwestora zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wpłynie na ład przestrzenny okolicy.

Organy obu instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie odniosły się bowiem do okoliczności, iż jak wynika z części graficznej przeprowadzonej (aczkolwiek wadliwej) analizy w obszarze analizowanym dominuje sposób zagospodarowania terenu polegający na realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i wolnostojących w jednej linii wzdłuż ul. Ł. i budynków gospodarczych w głębi nieruchomości. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] na budynek mieszkalny jednorodzinny wprowadzi zaś nową jakość w zagospodarowaniu terenu wyrażającą się w powstaniu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w głębi działek.

Ta specyfika sprawy wymagała od organów administracji poczynienia szczegółowych rozważań na okoliczność czy przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku nie narusza tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, w tym w szczególności czy można w tej sprawie mówić nie tylko o kontynuacji funkcji, lecz także kontynuacji cech i wskaźników zagospodarowania terenu.

Wymogom powyższym zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie sprostały, co stanowi naruszenie nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., lecz także art. 7, 8 i 11 k.p.a.

Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania dowodowego, co uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków postępowania przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Niezależnie od powyższych uchybień o charakterze zasadniczym samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji zauważyć nadto trzeba, iż w decyzji z dnia 15 lutego 2013 r. Burmistrz G. pomimo, iż postępowanie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z przebudową tegoż budynku poprzez jego nieznaczne zwężenie i zmianę usytuowania otworów okiennych i drzwiowych od strony wschodniej ustalił:

- obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy równoległą do ul. Ł.,

- dopuszczalność lokalizacji inwestycji w granicy z działka nr [...] oraz działką [...],

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na maksymalnie 60 %,

- udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu min. 20 % powierzchni działki,

- szerokość elewacji frontowej do 5,7 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, zwieńczenia attyki do 3,35 m ponad poziom terenu przed budynkiem,

- geometrię dachu jako istniejąca bez zmian, dach jednospadowy,

- gabaryty i wielkość projektowanej zabudowy: jedna kondygnacja nadziemna.

Zamieszczenie tego rodzaju postanowień uznać należy za kolejne uchybienie, w całości recypowane do swojego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Skoro bowiem przedmiotowa inwestycja polega jedynie na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek o mieszkalny jednorodzinny, to okoliczność powyższa przesądza, iż w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. Lex 746393). Pamiętać bowiem należy, że uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego stwierdzania kontynuacji istniejącej funkcji oraz intensywności wykorzystania terenu, ma służyć poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja nie może bowiem odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. Lex nr 322329).

W konsekwencji, jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 (publ. Lex 746705,) przepis art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. W pozostałym zakresie zastosowanie tego przepisu jest zaś bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy niezbędne było przeprowadzenie analizy funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analiza powyższa powinna być jednakże ograniczona wyłącznie do stwierdzenia, czy na terenie nią objętym występuje zabudowa umożliwiająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego. Innymi słowy konieczne było ustalenie, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa.

W sytuacji gdy postępowanie dotyczy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, którego parametry fizyczne (takie jak wysokość, szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy, geometria dachu, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki itp.) nie mają ulec jakiejkolwiek zmianie, zbędnym jest natomiast dokonywanie analizy zabudowy występującej w obszarze analizowanym pod kątem tych przesłanek, albowiem niezależnie od jej wyników, brak będzie podstaw prawnych dla nakazania inwestorowi jakichkolwiek zmian w parametrach (wymiarach, kształcie, usytuowaniu na działce) istniejącego, legalnie pobudowanego obiektu.

Co za tym idzie niedopuszczalnym jest zatem władcze, decyzyjne ustalanie tych parametrów przez organ w decyzji o warunkach zabudowy.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać nadto należy, iż brak jest podstawy prawnej dla ustalania w decyzji o warunkach zabudowy parametru takiego jak minimalna biologicznie czynna powierzchnia działki. Zarówno z rubrum jak i z uzasadnienia decyzji organów zarówno I jak i II instancji nie wynika podstawa faktyczna i prawna orzeczenia, iż udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki lub terenu wynosić ma min. 20 % powierzchni działki. Również z wyników analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, by wprowadzenie takowego wymogu było niezbędne ze względu na potrzebę zachowania ładu przestrzennego, a parametr takowy w ogóle nie był w analizie badany.

Stąd też zamieszczenie takowych władczych rozstrzygnięć w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy uznać należy za naruszenie art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Wskazane uchybienia w procedowaniu jakich dopuścił się organ I instancji, a których nie konwalidował organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi dokonanie szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, albowiem ocena taka w obecnym stanie sprawy jest niemożliwa.

Zauważyć bowiem trzeba, że prawidłowe zastosowanie prawa materialnego jest możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co nastąpić może tylko po prawidłowym, zgodnym z przepisami przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do podniesionej w skardze okoliczności, iż skarżący ma wątpliwości, czy przedmiotowy obiekt, jak i infrastruktura mu towarzysząca został wybudowany legalnie, a jeśli nawet tak, to czy zgodnie z pozwoleniem na budowę w wskazać jedynie trzeba, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może domniemywać istnienia samowoli budowlanej zarówno na działce będącej przedmiotem wniosku jak i na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Przepisy zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie odsyłają bowiem w żaden sposób do przepisów prawa budowlanego, jak również nie wskazują na konieczność badania legalności istniejącej zabudowy, ograniczając się do wskazania na okoliczność zabudowania działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Gdyby zaś racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju warunek znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. Powyższe przesądza o tym, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co za tym idzie do czynności organów władzy publicznej (w tym przede wszystkim organów administracji działających w formach władczych) nie stosuje się zasada, iż dozwolone jest to co nie jest zabronione, lecz zasada, iż mogą one działać jedynie w zakresie upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Ewentualna samowola budowlana winna być zatem prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy (organy nadzoru budowlanego) i na podstawie właściwych przepisów i dopiero wtedy organ, bądź strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy byłyby uprawnione do powoływania się na to, że istniejąca zabudowa jest niezgodna z prawem. Za przyjęciem powyższej wykładni przepisów prawa przemawia nadto okoliczność, że przepisy prawa budowlanego przewidują w określonych stanach faktycznych możliwość legalizacji samowoli. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 172/06 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II SA/Bd 243/08 publikowany w Lex nr 557002, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. II SA/Po 167/08, publikowany w Lex nr 557030).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i odnoszącym się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i podnoszonych przez strony argumentów.

W ocenie Sądu ze względu na specyfikę terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przeprowadzona analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna być szczególnie wnikliwa i precyzyjna w zakresie oceny kontynuacji przez zabudowę, co do której planowana jest zmiana sposobu użytkowania funkcji występujących na obszarze analizowanym oraz spełniania wymogów związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego.

Szczególnie pogłębionej oceny pod kątem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania istniejącego ładu przestrzennego (czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) wymaga zbadanie dopuszczalności usytuowania zabudowy o przeznaczeniu mieszkalnym w głębi dawnej działki nr [...], a nie jak ma to miejsce w przypadku zabudowy istniejącej w pierwszej linii od ul. Ł..

Organy winny przy tym pamiętać, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi opierać się ściśle na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.