Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1407/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 2 w zw. z  art. 105  par. 1,  art. 7, 77  par. 1,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny [...]) położony na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działkach o nr ew. [...]i [...] (lokal mieszkalny nr [...] od strony ulicy [...]), należący do I. K. P..

Na wstępie organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez organ, jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/11, uchylił postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...]WINB) z dnia [...]kwietnia 2011 r. nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako: PINB w [...]) z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (wstrzymujące I. P. użytkowanie części obiektu budowlanego, gdzie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. lokalu mieszkalnego na lokal usługowy - Prywatny [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nakładające obowiązek przedstawienia w określonym terminie odpowiednich dokumentów i umarzające w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Z. K. w tej sprawie).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB w [...]z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w części dotyczącej wyznaczenia terminu na wykonanie nałożonych obowiązków i w tym zakresie wyznaczył nowy termin – 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniach [...]lutego i [...] marca 2013 r. I. P. przedłożyła dokumenty, o których mowa w postanowieniu nr [...].

PINB w [...]decyzją z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] udzielił I. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdził już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na część mieszkalną oraz część usługową, zlokalizowanego na I piętrze budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...], na działkach o nr ew. [...]i [...]oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu powiatowego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w sprawie oraz przeprowadził postępowanie administracyjne naruszając przepisy prawa.

Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), dalej jako: ustawa nowelizująca, przepisu art. 71a ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie PINB w [...]do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło w 1999 r., toteż organ powiatowy prawidłowo zastosował w sprawie tryb przewidziany w art. 50-51 ustawy. Jednakże zgodnie z przepisami prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego działaniem organu nadzoru budowlanego, poprzedzającym wydanie decyzji o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, powinno być przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Organ w tym wypadku powinien wstrzymać użytkowanie obiektu lub jego części i nałożyć na osobę, która dokonała takiej zmiany, pewne obowiązki, sprowadzające się do przedłożenia organowi określonych dokumentów. Dopiero niewykonanie obowiązków w terminie, jak też niepodporządkowanie się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części skutkuje tym, iż organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części.

Organ I instancji wydał decyzję nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust, 1a oraz art. 55 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego decyzja powinna zostać wydana na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r., która zawierała odmienne brzmienie art. 71 niż obecnie. W świetle brzmienia art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej organ powiatowy zobowiązany jest do dalszego orzekania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zatwierdził już dostarczony projekt budowlany w zakresie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Wskazał, że organ I instancji zobowiązany był zastosować przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, które nie zawierały przepisów art. 51 ust. 1a oraz art. 55 ust. 1 pkt 3. Ponadto tryb przewidziany w art. 51 ust. 4 tej ustawy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Wówczas bowiem po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 art. 51, organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Zdaniem organu użytkowanie przedmiotowej części obiektu budowlanego - lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (Prywatny [...]) jest zgodne z prawem. Powyższy fakt potwierdza okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza warunków techniczno-budowlanych, jest zgodna z przepisami planistycznymi, co znajduje potwierdzenie w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym oraz dostarczonych przez zobowiązaną dokumentach.

W związku z powyższym nie ma podstaw, aby wydawać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części lub określić czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz ustalić termin wykonania tych czynności. Nie ma także podstaw, aby nakazywać wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia zaistniałego stanu do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy nie ma konieczności wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, należy umorzyć postępowanie. Podkreślił, iż postępowanie legalizacyjne wykazało, iż dokonana samowolna zmiana sposobu użytkowania spełnia wszystkie warunki techniczne i nie zmienia pierwotnego przeznaczenia obiektu, który zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]października 1996 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma funkcję mieszkalno-usługową i jako taki był też realizowany.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu stwierdził, że nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Dodał, że stroną postępowania w sprawach dotyczących nieruchomości, w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota mieszkaniowa. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r. Nr 85, poz. 388 z późn. zm.) wspólnota powstaje z mocy prawa z chwilą, gdy w określonej nieruchomości powstaną lokale zgodnie z regulacją powyższej ustawy. Do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, uprawniony jest zarząd wspólnoty, zaś wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego winny być nakładane na wspólnotę mieszkaniową.

Jednakże zarówno z akt sprawy, jak również z informacji uzyskanych od PINB w [...], nie wynika, aby w spornym budynku przy ul. [...] w [...]działała wspólnota mieszkaniowa, lecz właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości upoważnili [...] Sp. z o.o. do reprezentowania ich interesów na zewnątrz.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżając decyzję w całości zarzuciła jej:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy w postaci art. 8, 10, 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że skarżącej ani innym właścicielom lokali położonych w tym samym obiekcie budowlanym, tj. budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], w tej samej nieruchomości wspólnej, ani nawet w tej samej klatce budynku, nie przysługuje status stron postępowania administracyjnego i pominięcie stron w postępowaniu, naruszając tym samym zaufanie do władzy publicznej;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik

sprawy w postaci art. 15, 138 § 1 pkt 2, art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w umorzeniu postępowania pomimo braku ku temu przesłanek i całkowite zaniechanie rozpoznania zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji i braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty i zbadania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w

postaci art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, nieustalenie i pominięcie obowiązujących w sprawie przepisów prawa, pominięcie w rozstrzygnięciu interesu społecznego, słusznego interesu obywateli i konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącej w sposób nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania odwołania na zaskarżoną decyzję organu I instancji i braku merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w

postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowość decyzji i pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawnie, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, co stanowi o nierozpoznaniu istoty sprawy;

5. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 - 5 w zw. z art. 71 ust. 1, 2

i 3 i art. 51 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) przez ich niewłaściwą wykładnię oraz niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]marca 2013 r. nr [...], przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi zarzucił, iż strony postępowania nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, nie zostały zawiadomione o złożeniu przez I. P. bliżej nieokreślonych dokumentów w tym postępowaniu, uniemożliwiono zapoznanie się stron z przedłożonymi materiałami i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków, żądań i zastrzeżeń oraz nie doręczono decyzji PIBN w [...]żadnej ze stron - poza skarżącą. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu wskazano, że szczególnie rażące było naruszenie obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z przedłożonymi w toku sprawy przez inwestora dokumentami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych wniosków, żądań i zastrzeżeń. Skarżąca zauważyła, że organ powiatowy w decyzji nr [...] dotyczącej innego lokalu nr [...]położonego w tej samej klatce przy ul. [...] za strony uznał właścicieli lokali w klatce.

Jeżeli organy uznały, że poszczególni właściciele lokali nie mają interesu prawnego w sprawie, a posiada go wspólnota, w ocenie skarżącej należało zawiadomić o postępowaniu wspólnotę, tj. wszystkich jej członków.

Za niewystarczające dla zapewnienia udziału wspólnoty w postępowaniu uznała doręczenie kończącej decyzji [...]Sp. z o.o. w [...]. Podmiot ten nie jest upoważniony do działania w imieniu wspólnoty, ponieważ nie wynika to ani z umowy o zarządzaniu, ani wspólnota nie podjęła żadnej uchwały w tym przedmiocie, jak również z zapisów umów o przeniesieniu własności lokalu.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie interes prawny mają zarówno Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]oraz poszczególni jej członkowie – właściciele lokali położonych w tym samym budynku. Wskazała, że dotychczas, po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/11, organy budowlane nie kwestionowały interesu prawnego skarżącej. Prowadzenie praktyki lekarskiej w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym przez wielu lekarzy w jednym z mieszkań stanowi działalność, która narusza prawnie chroniony interes właścicieli nieruchomości sąsiednich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, narusza art. 144 k.c. i godzi w zasadę "dobrego sąsiedztwa". Skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c., art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego i zasady "dobrego sąsiedztwa". Ponadto interes prawny skarżącej wynika z faktu, że [...]Sp. z o.o. w [...]wyraźnie stwierdziła, że nie jest zainteresowana w sprawie.

Zdaniem skarżącej niezrozumiałe jest stwierdzenie organu, iż wspólnota mieszkaniowa "nie działa", skoro powstała z mocy samego prawa, posiada swoje organy, zarządcę w osobie spółki [...]Sp. z o.o. Nieprawdą jest, że do reprezentowana ich interesów na zewnątrz poszczególni właściciele upoważnili [...]Sp. z o.o.. To, jak powierzono funkcję zarządcy, nastąpiło w typowy dla powstawania nowych wspólnot mieszkaniowych sposób.

Umorzenie postępowania w sprawie, w której przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej, prowadzi do "faktycznego zalegalizowania" takiego stanu rzeczy, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, choćby ze względu na dobro mieszkańców budynków. Inwestor nie posiada przy tym pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Takie działanie organu wyczerpuje przesłanki skutkujące nieważnością postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzut nierozpoznania odwołania od decyzji i istoty sprawy wskazano, że organ odniósł się do zarzutów odwołania jedynie ogólnikowym formułowaniem, iż nie wnoszą one do sprawy istotnych elementów, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Nie wyjaśniono, dlaczego argumenty odwołania uznano za bezprzedmiotowe i z czego wynika takie stanowisko organu.

To, że zdaniem organu II instancji postępowanie pierwszoinstancyjne było nieprawidłowe - choć uzasadnienie decyzji nie jest w tym zakresie jednoznaczne - nie oznacza, że nie istnieje już przedmiot postępowania i że sprawa została zakończona. Okoliczność ewentualnego błędnego zastosowania przepisów prawa przez organ I instancji przy jej wydawaniu nie przesądza o bezprzedmiotowości wszczętego w ramach nadzoru postępowania. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania, dlatego w ocenie skarżącej należy poszukiwać ich w art. 105 k.p.a. W niniejszej sprawie zarówno w chwili wszczęcia, jak i w chwili umorzenia postępowania, istniał przedmiot postępowania - zmiana sposobu użytkowania części obiektu. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania przed organem I Instancji.

Uzasadniając istotny wpływ uchybienia na wynik sprawy wskazano, że uznanie skarżącej za stronę postępowania doprowadziłoby do uchylenia decyzji organu I instancji z powodu licznych jej wad wykazanych w odwołaniu. Przede wszystkim jednak postępowanie nie zostałoby umorzone i organ powiatowy miałby obowiązek podjęcia dalszych działań w zakresie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Odnośnie stanowiska organu o zgodności z prawem użytkowania części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, wskazano, że powoływanie się przez organ na zgodność z prawem bez wskazania, o jakie prawo chodzi, jaki akt prawny i którą konkretnie regulację, nie przesądza o tym, że samowolna zmiana sposobu przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy rzeczywiście nie narusza prawa. Po drugie, narusza przepisy prawa oparcie decyzji o bliżej nieokreślone projekt architektoniczno-budowlanym oraz dostarczone przez zobowiązaną dokumenty, z którymi skarżąca nie mogła się zapoznać. Organ nie wyjaśnia, jakie dokumenty konkretnie złożył inwestor, od kogo pochodzą ani jaka jest ich treść. Po trzecie zaś, narusza przepisy postępowania oparcie decyzji wyłącznie o te właśnie dokumenty, z pominięciem innych kluczowych dowodów, np. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w tym nawet tych już znajdujących się w aktach sprawy.

W ocenie skarżącej organ, uznając, że postępowanie podlega umorzeniu, uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie zbadał przy tym żadnego z zarzutów odwołania, wskazujących m.in. na rażące naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organ - poza ustaleniem faktu braku zmiany sposobu użytkowania i w zasadzie przymiotu strony skarżącej - dokonał jakiejkolwiek analizy w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 i nast. oraz art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Wpływ naruszenia wskazanych regulacji na wynik postępowania jest zdaniem skarżącej oczywisty, skoro organ II instancji uchylił decyzję z uwagi na tak wadliwie ustaloną okoliczność, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu I. P..

Uzasadniając ostatni zarzut - naruszenie prawa materialnego, skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że dotyczy on niewłaściwego i błędnego stanowiska organu, iż "użytkowanie części obiektu budowlanego, lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (...) jest zgodne z prawem". Jak zostało bowiem ustalone w toku postępowania doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 Prawa budowlanego. Powyższe wynika z porównania przewidzianego dopuszczalnego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i obecnego sposób użytkowania, dokonanego na podstawie treści decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]października 1996 r. nr [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i treści pominiętych przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]września 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a także ustalenia PINB i oświadczenia samej I. P.. Rzeczywiste wykorzystywanie części obiektu narusza nakaz wykorzystywania wszystkich lokali położonych od ul. [...]wyłącznie na cele mieszkalne.

Za błędne uznano stanowisko, że skoro budynek (ul. [...]) spełnia ogólną funkcję mieszkaniowo-usługową, to w każdym jego lokalu wolno prowadzić każdą - nawet lekarską - działalność usługową, tym bardziej, że funkcję usługową mogą spełniać wyłącznie lokale, które położone są na parterze (lokal inwestora znajduje się zaś na I. piętrze) i tylko te, które mają wejście z drugiej strony budynku, od ul. [...] (lokal inwestora ma wejście od strony ul. [...]). Wynika to z decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]września 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie zespołu mieszkalno-usługowego przy ul. [...]w [...], zgodnie z którą lokal mieszkalny nr [...] położony od ul. [...]przeznaczony jest wyłącznie na cele mieszkalne.

Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Potwierdza to sam inwestor, że od początku lokal był wykorzystywany wyłącznie jako gabinety lekarskie wynajmowane lekarzom, oraz fakt, że wystąpił o legalizację. Gdyby użytkowanie było zgodne z prawem, nie występowałby do PINB w [...]i nie sporządzałby projektu architektoniczno-budowanego.

Także zdaniem organu powiatowego - spójnie od 2008 r. - nie ma wątpliwości, że lokal wykorzystywany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem.

Powyższe potwierdzał dotychczas nawet organ odwoławczy, który rozpoznawał już tę sprawę i w postanowieniu z dnia [...]kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdził, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]września 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie lokal mieszkalny nr [...] należący do I. P. położony od ul. [...]przeznaczony jest wyłącznie na cele mieszkalne. Także w postanowieniu z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] zmienił jedynie datę wykonania obowiązków, nałożonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., podzielając w całości stanowisko, że doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Organ nieprawidłowo także, w ocenie skarżącej, zarzucił zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa przez organ I instancji. Choć decyzja organu I instancji zasługiwała na uchylenie, to nie z podanych przez organ wojewódzki powodów. Skarżąca podziela stanowisko, że zastosowanie powinny mieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, lecz za niezrozumiałe uznała stanowisko organu II instancji, że PINB w [...]prawidłowo zastosował przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, by następnie stwierdzić, że decyzja wydana na tej podstawie podlega uchyleniu.

Nie negując, że decyzja powinna zostać wydana na podstawie art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2004 r., skarżąca zauważyła, że decyzja organu powiatowego zapadła z zastosowaniem tej właśnie regulacji. Wynika to wyraźnie z jej uzasadnienia przywołanego tam Dziennika Ustaw z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 j.t., a więc sprzed nowelizacji z 2004 r. Organ I instancji podjął błędną decyzję, jednak wbrew stanowisku organu II instancji przywołał art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 70 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 2004 r. (oczywiście, chodziło o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego).

Skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów powinno skłaniać organ do nakazania przywrócenia poprzedniego i zgodnego z prawem sposobu użytkowania. Nie było potrzeby na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro inwestor nie prowadził żadnych robót.

Dodała, że odstępstwo od zgodnego z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie sposobu korzystania winno wynikać z konkretnego przepisu prawa, a właściciel powinien dysponować orzeczeniem organu administracyjnego regulującego taką szczególną sytuację. Wobec braku decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinety lekarskie jest bezprawna, a zatem niezbędne jest przywrócenie funkcji mieszkaniowej lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia do zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany przez K. P. sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy (Prywatny [...]), po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji uznając, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania albowiem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a co za tym idzie użytkowanie to jest zgodne z prawem.

Takie stanowisko organu należało uznać co najmniej przedwczesne, wyrażone bez uprzedniego, należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Wymaga podkreślenia, że w celu ustalenia czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu (lub jego części) niezbędne jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie w jaki sposób – zgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno – budowlanym oraz ewentualną decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokal będący przedmiotem postępowania powinien być użytkowany. Takich ustaleń organ w niniejszej sprawie nie poczynił. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...]września 1999 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie zespołu mieszkalno – usługowego przy ul. [...]w [...],[...] nr [...]. Decyzja ta nie zawiera żadnych załączników, które pozwalałyby na ocenę, które z lokali winny być na jej podstawie użytkowane jako lokale mieszkalne, a które jako lokale użytkowe. Sam natomiast fakt, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy inwestycji pn: "zespół mieszkalno – usługowy" nie oznacza samo przez się, że lokal stanowiący własność I. P. jest lokalem użytkowym. O charakterze lokalu (użytkowym lub mieszkalnym) decyduje bowiem nie przeznaczenie całego budynku ale wskazany w projekcie sposób użytkowania konkretnego lokalu. Ta właśnie kwestia – przeznaczenie lokalu będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie może przy tym ujść uwadze, że w aktach sprawy znajduje się umowa sprzedaży sporządzona w formie aktu notarialnego – z dnia [...]września 1999 r., z której wynika, iż wyodrębnia się lokal mieszkalny nr [...] o określonej powierzchni użytkowej, który następnie był przedmiotem sprzedaży I. P.. Powyższe uprawdopodabnia zasadność twierdzeń skarżącej co do wadliwości ustaleń organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Jedynie na marginesie wskazać należy, co słusznie podnosi skarżąca, iż w postępowaniu poprzedzającym niniejsze postępowanie – prowadzonym w oparciu o art. 50 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., ten sam organ – [...]WINB nie miał wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu (uzasadnienie decyzji z dnia [...]stycznia 2013 r.).

Dalej wskazać należy, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż przedmiotowy lokal jest wykorzystywany jako lokal użytkowy – Prywatny [...] - od 1999 roku. A zatem dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu winny być brane pod uwagę przepisy obowiązujące w tej dacie. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 obowiązującego w 1999 roku przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Takiej oceny organ również nie dokonał w niniejszej sprawie.

Tym samym jako przedwczesne należało uznać przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Uznanie bowiem, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. było możliwe jedynie w sytuacji gdyby ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Tymczasem – jak zostało wyżej wskazane - przesłanki pozwalające na przyjęcie takiego twierdzenia nie zostały wyjaśnione, co oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i 105 § 1 tej ustawy.

Rację ma natomiast organ odwoławczy, że niniejsze postępowanie winno toczyć się w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. W tej dacie przepisy ww. ustawy, jak słusznie podkreślił organ, nie zawierały przepisów: art. 51 ust. 1 a (skreślony nowelą z dnia 11 lipca 2003 r. [Dz.U. Nr 80, poz. 718]) oraz art. 55 ust. 1 pkt 3. Rację ma również organ, iż wskazany przez organ pierwszej instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 51 ust. 4 ma zastosowanie jedynie w sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a obiekt nie został jeszcze oddany do użytkowania. Nie kwestionowane jest w niniejszej sprawie, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania (o ile do niej doszło) nie była związana z wykonywaniem jakichkolwiek robót budowlanych i została dokonana po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie całego budynku. W tym zakresie zatem zarzuty skarżącej nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8, 10 i 28 k.p.a., którego skarżąca upatruje w pominięciu przez organy administracji w niniejszym postępowaniu wszystkich właścicieli lokali położonych w tym samym obiekcie budowlanym , w tej samej nieruchomości wspólnej a nawet w tej samej klatce budynku. Nie przesądzając czy podmioty te faktycznie zostały pominięte przez organy administracji podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity w chwili obecnej pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu przez ww. podmioty, a Sąd z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa.

Jako przedwczesne należało także uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena prawidłowości zastosowania tych ostatnich przepisów będzie możliwa dopiero po prawidłowym ustalenia stanu faktycznego we wskazanym wyżej zakresie.

Konkludując – zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę formalny charakter zaskarżonej decyzji jako przedwczesne Sąd uznał eliminowanie z obrotu prawnego również decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż Sąd zauważa jej wady (co zostało wyżej wskazane).

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Dodatkowo organ rozważy, w przypadku ustalenia, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, czy przepisy art. 51 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed 30 maja 2004 r.) pozwalał, w okolicznościach niniejszej sprawy, na prowadzenie postępowania mającego na celu legalizację powyższej samowoli, wobec upływu 2-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy.

Jedynie na marginesie należy natomiast wyjaśnić skarżącej, że legalizacja tzw. samowoli użytkowej nie musi oznaczać wydania decyzji o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Ustawa - Prawo budowlane przewidywała (w brzmieniu obowiązującym przed 30 maja 2004 r.) i przewiduje możliwość zalegalizowania takiej samowoli, a w konsekwencji uznania, że zmieniony sposób użytkowania jest zgodny z prawem, pod warunkiem spełnienia wymogów określonych ustawą.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.