Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 674/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 art. 134 par. 1 art. 141 par. 4 art. 151 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1155/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. kwotę 400 (słownie: czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1155/12 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2012 r., nr [...] Starosta P.ki odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w S. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę sieci wodociągowej przebiegającej przez działki nr 71, 656/3, 656/270 w B. gmina D., zakończonego ostateczną decyzją Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007 r., Nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla ww. zamierzenia budowlanego. Starosta stanął na stanowisku, że M. J. który wniósł o wznowienie postępowania, w dacie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, nie posiadał uprawnień strony. Wskazał, że jako właściciel działki nr 656/7 nie był informowany o toczącym się postępowaniu w sprawie zakończonej ww. decyzją. Nie mógł być uznany przez organ za stronę ww. postępowania administracyjnego, gdyż działka ta znajdowała się poza obszarem oddziaływania rozstrzyganego obiektu w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku spełnienia warunków o uznaniu wnioskodawcy za stronę oraz złożenia wniosku w nieprzekraczalnym terminie jednego miesiąca od czasu, w którym dowiedział się o decyzji, możliwe jest podjęcie kolejnego etapu, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wówczas organ przeprowadza analizę zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także, co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) w oparciu o wniosek strony. W ocenie organu I instancji, wnioskodawca winien był złożyć wniosek o wznowienie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o decyzji w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na której oparty został wniosek. W celu stwierdzenia, czy ww. termin został spełniony wnioskodawca w piśmie uzupełniającym wezwanie nie udowodnił, lecz oświadczył, że ten termin nie został przekroczony. Jednakże w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo M. J. z dnia 4 października 2011r. o udostępnienie akt dotyczących decyzji Nr [...] z dnia 13 września 2007 r. W tym samym dniu udostępniono do wglądu M.J. dokumentację i wydano m.in. kopię przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto dnia 26 października 2011 r. M.J. wniósł drogą elektroniczną (e-mailem) na adres Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa o wznowienie postępowania administracyjnego. Ponieważ wniesione podanie nie spełniało wymagań wynikających z art. 63 § 3 i art. 63 § 3 a k.p.a., wnioskodawca został poinformowany, " o złożeniu podania spełniającego ww. przepisy, gdyż dopiero na tak wniesione podanie organ ma podstawę do wznowienia postępowanie na wniosek strony". Złożenie podpisu wskazuje, że wniosek pochodzi od osoby określonej, jako wnoszącej to żądanie. Brak podpisu strony, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i niemożność jego rozpoznania. M.J. złożył pismo z dnia7 listopada 2011 r. które do kancelarii Starostwa Powiatowego wpłynęło dnia 8 listopada 2011 r. o tej samej treści, co ww. wiadomości e-mail. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu I instancji, wnioskodawca o decyzji dowiedział się nie później niż 4 października 2011 r. a wniosek o wznowienie postępowania, spełniający wymogi prawa, złożył dnia 8 listopada 2011 r. Zatem organ I instancji uznał, że złożenie wniosku nastąpiło po terminie określonym przepisem art. 148 § 2 k.p.a.

Ponadto zdaniem Starosty P.kiego z dodatkowych informacji wynika, że o decyzji M.J. mógł się dowiedzieć w momencie realizacji budowy sieci wodociągowej poprzez tablicę informacyjną umieszczoną przy placu budowy, która znajdowała się na części działki nr 656/1 naprzeciwko działki nr 656/7 w B. oraz poprzez utrudnienia komunikacyjne związane z budową tej sieci. Poza tym, w momencie zakupu udziałów w działce nr 656/3 M.J. miał możliwość zweryfikowania stanu tej nieruchomości pod względem uzbrojenia działki w sieci, gdyż po jej wybudowaniu, dokument potwierdzający przebieg tej sieci został wpisany do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 stycznia 2008 r. pod nr [...] zgodnie z wymogami prawa. Mając na uwadze powyższe, przy wstępnym rozpatrywaniu wniosku organ I instancji ponownie uznał, że wnioskodawcy nie przysługują prawa strony postępowania administracyjnego. Ponadto złożenie wniosku nastąpiło po terminie określonym przepisem art. 148 § 2 k.p.a.

Na postanowienie organu I instancji zażalenie wniósł M.J. twierdząc, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione w terminie ustawowym.

Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 10 września 2012 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowieniem z dnia 19 lipca 2012 r. Starosta P.ki odmówił wznowienia postępowania w sprawie z wniosku M. J. W treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji znalazły się rozważania w kwestii tej, czy składający wniosek o wznowienie postępowania powinien być uznany za stronę postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz ustalenie, że wniosek został złożony po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Następnie Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że w piśmie skierowanym do organu I instancji wnioskujący o wznowienie postępowania wskazał, że żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z tej przyczyny, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. na przesłance braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W piśmie tym wnioskodawca nie wskazał jednoznacznie na termin, w którym dowiedział się o wydaniu objętej jego wnioskiem, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowe wyjaśnienia w tej sprawie znalazły się natomiast w zażaleniu wnioskodawcy na postanowienie organu I instancji będące przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Wojewoda przywołał treść artykułu 148 § 1 i 2 k.p.a. który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zatem w rozpatrywanym przypadku do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zastosowanie znajdzie przepis art. 148 § 2 k.p.a. Z treści postanowienia organu I instancji wynikało, że wnioskujący - M.J., dowiedział się o treści decyzji w dniu 4 października 2011 r., w tym samym dniu został zapoznany z aktami sprawy przedmiotowego pozwolenia na budowę. Podanie wnioskodawcy zostało wniesione w formie elektronicznej e-mailem na adres Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P.ach w dniu 28 października 2012 r. We wniosku tym, wyraźnie sformułowano żądanie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty P.kiego Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Złożony wniosek nie spełniał wymagań stawianych ww. przepisami szczególnymi dotyczącymi warunków organizacyjno-technicznych doręczania dokumentów elektronicznych podmiotom publicznym, nie został opatrzony m.in. bezpiecznym podpisem elektronicznym, sprawa nie była również załatwiania w systemie ePUAP. Jednakże, zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego, w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymagań dokumentu elektronicznego, a podanie dotrze do organu administracji publicznej i organ ten jest w stanie ustalić adres zamieszkania wnioskodawcy, to w takiej sytuacji znajdzie zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. stanowiący o obowiązku wezwania składającego podanie o uzupełnienie braków tego podania. Pozostawienie podania bez rozpatrzenia jest bowiem możliwe jedynie w sytuacji, o której mowa w art. 64 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Organ podkreślił, że podanie M. J. w formie e-maila dotarło skutecznie do adresata - Starosty P.kiego, co potwierdza zwrotna odpowiedź organu (z dnia 28 października 2011 r.), również w formie elektronicznej. Zdaniem Wojewody, słusznie organ I instancji stwierdził, że podanie to nie spełnia wymagań formalnych przewidzianych przepisami k.p.a. oraz przepisami ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Złożenie podania, niespełniającego wymagań formalnych stanowi o bezskuteczności takiej czynności do czasu uzupełnienia braków, tj. czynność taka odniesie skutek po uzupełnieniu braków podania. Organ I instancji odpowiedzią zwrotną w formie elektronicznej e-mailem, poinformował wnioskodawcę, na podstawie art. 63 § 3 i § 3 a k.p.a., o konieczności złożenia podania o wznowienie postępowania we właściwej formie. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. M.J. złożył we właściwej formie pisemnej wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wnioskodawca uzupełnił braki złożonego w dniu 28 października 2011 r. podania w formie e-maila, poprzez złożenie podania w formie pisemnej. Skuteczne uzupełnienie podania powoduje, że podanie wywołuje skutek prawny od momentu wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi, odpowiednio dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu - § 3a tegoż przepisu.

Zatem, zdaniem Wojewody, należy uznać, że podanie M. J. zostało wniesione w dniu 28 października 2011 r. W przypadku, gdy wnioskodawca złożył wniosek w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., podając za jedną z przesłanek wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas należy wznowić postępowanie. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przed upływem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zatem, organ I instancji powinien był wznowić postępowanie w sprawie decyzji Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007 r. a organ I instancji we wznowionym postępowaniu powinien dokonać merytorycznego rozpatrzenia sprawy w formie decyzji:

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu między innymi naruszenie art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia polegające na uchyleniu postanowienia Starosty P.kiego z dnia 19 lipca 2012 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007 r. o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został po upływie terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na sprzeczności rozstrzygnięcia z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. A także naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a. polegające na uznaniu, iż wnioskodawca uzupełnił w terminie braki podania złożonego w dniu 26 października 2011r. w formie elektronicznej. Skarżąca podniosła, że zgodnie z niekwestionowanymi zeznaniami świadków, przesłuchanych w niniejszym postępowaniu, w osobach H.M., K. G. i A.W., M.J. powziął informację o wydaniu pozwolenia na budowę najpóźniej w trakcie realizacji sieci wodociągowej na działce nr 656/3, graniczącej z działką wnioskodawcy o numerze 656/7. Wynikało to z jednej strony z faktu, iż na placu budowy, w bezpośrednim sąsiedztwie działki wnioskodawcy, umieszczona została tablica budowy, zawierająca zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia określenie rodzaju robót budowlanych oraz adres prowadzenia tych robót, jak również numer pozwolenia na budowę oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego. Dalej, jak zeznali świadkowie, prowadzone roboty budowlane powodowały utrudnienia w dostępie do posesji wnioskodawcy ze względu na głębokie wykopy. W związku z czym, M.J. i jego żona, mieli umożliwiony dostęp na zaplecze budowy w celu parkowania samochodu na działce nr 656/1. Dodatkowo, M.J. kontaktował się w trakcie realizacji inwestycji z kierownikiem budowy H. M.. Wszystkie te okoliczności wskazują bezspornie, iż o decyzji Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007r. o pozwoleniu na budowę i podstawach jej wydania M.J. dowiedział się jeszcze w 2007 r. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1600/97, rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę stanowi bez wątpienia okoliczność ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ujawnienie tych okoliczności uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazują, iż w sprawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. O terminie powzięcia wiadomości o udzieleniu pozwolenia na budowę świadczy także zamieszkiwanie obok działki objętej inwestycją, kontakty z inwestorem i faktyczna wiedza o prowadzonych robotach budowlanych. Nie bez znaczenia jest także zdaniem skarżącej fakt, iż w chwili nabycia udziału w działce nr 656/3 przez wnioskodawcę, wybudowana sieć wodociągowa była już ujawniona w jawnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym tj. od dnia 18 stycznia 2008r. Nie znajduje zatem podstaw stwierdzenie Wojewody Zachodniopomorskiego, jakoby o decyzji tej M.J. dowiedział się dopiero w dniu 4 października 2011 r., kiedy to wnioskodawca zapoznał się z aktami sprawy o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest zatem sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co narusza przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z ostrożności procesowej skarżąca ponadto wskazała, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony także z naruszeniem terminu wynikającego z art. 148 k.p.a., liczonego od dnia 4 października 2011 r. Skoro wnioskodawca zapoznał się z aktami postępowania o pozwolenie na budowę w dniu 4 października 2011 r., termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania upływał ostatecznie w dniu 4 listopada 2011 r., w myśl art. 148 w zw. z art. 57 k.p.a. Tymczasem wnioskodawca wniósł wniosek w formie elektronicznej w dniu 26 października 2011 r. W dniu 28 października 2011 r. wnioskodawca w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3a k.p.a. wezwany został do usunięcia braków formalnych wniosku. Termin 7 dni dla uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał zatem w dniu 4 listopada 2011 r. Jednakże wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych wniosku złożonego w formie elektronicznej do dnia 04 listopada 2011 r., w szczególności poprzez opatrzenie go podpisem elektronicznym. Oznacza to, iż wniosek z dnia 7 listopada 2011 r. (złożony w dniu 08.11.2011 r.), złożony został z naruszeniem terminu wynikającego z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a więc po upływie terminu miesięcznego. Uzasadniona zatem była odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a.

Zdaniem Spółdzielni, nawet gdyby wniosek z dnia 7 listopada 2011 r. uznać w istocie za uzupełnienie braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, złożonego w formie elektronicznej w dniu 26 października 2011 r., to uzupełnienie tych braków formalnych nastąpiło z naruszeniem terminu 7 dniowego wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a., który upłynął w dniu 4 listopada 2011 r. Uchybienie tego terminu uzasadniało zatem pozostawienie wniosku o wznowienie postępowania bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wskazał, że w niniejszym postępowaniu kwestią sporną jest okoliczność czy Wojewoda Zachodniopomorski prawidłowo uznał, że M.J. zachował termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym, że istniały podstawy do uchylenia, na podstawie art.138 § 2 w zw. z art.144 k.p.a., zaskarżonego postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie budzi wątpliwości, iż podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wniesione drogą elektroniczną przez M. J. w dniu 26 października 2011 r. nie zostało przez wnoszącego podpisane, a tym samym nie spełniało wymogu określonego w art. 63 § 3 i 3a k.p.a. Wezwanie organu z dnia 28 października 2011 r. było wadliwe, gdyż nie przywołano w nim treści art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto skoro wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni. W związku z powyższym, w ocenie sądu, ze względu na wadliwość wezwania do usunięcia braków, nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braków. W konsekwencji, ponowne złożenie przez M. J. w dniu 8 listopada 2011 r. (data złożenia wniosku z dnia 8 listopada 2011r.) podpisanego wniosku o wznowienie postępowania nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia daty wszczęcia postępowania i wbrew stanowisku Spółdzielni, dzień 7 listopada 2011 r. nie może być traktowany jako data wpływu wniosku o wznowienie postępowania. Postępowanie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem M. J., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 26 października 2011 r.

Dla ustalenia daty, w której M.J. dowiedział się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę sąd przeprowadził na rozprawie dowód z pisma Starostwa Powiatowego w P.ach z dnia 20 września 2011 r. Z pisma tego wynika, że trwała korespondencja pomiędzy M. J. a Starostwem na temat dokumentacji sprawy ułożenia odcinka wodociągu na działce 656/3 w B.u, w której organ informował zainteresowanego, że "nie znaleziono żadnych dokumentów potwierdzających udzielenie pozwolenia na budowę bądź przyjęcie zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego wodociągu". Z akt sprawy wynika, że M.J. został zaznajomiony z aktami sprawy dopiero dnia 4 października 2011 r.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił ponadto, że rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy. Powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. jest takie, że do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w niej pozwoleniu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Nie ma natomiast, w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953), podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2071/10). Skarżący oświadczył, że o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się dopiero po udostępnieniu akt sprawy, a żaden inny dowód (w tym zeznania świadków) nie wskazuje innej daty dowiedzenia się przez niego o wydanej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził wobec powyższego, że Wojewoda Zachodniopomorski w sposób prawidłowy zastosował art.138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w tym wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa ,,[...]" w S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisów:

1) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 września 2012 r., skutkującą przyjęciem stanu faktycznego, iż wnioskodawca M.J. dowiedział się o decyzji Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007r. o pozwoleniu na budowę dopiero w dniu 4 października 2011 r. a nie w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej na działkach ewidencyjnych nr 71, nr 656/3 i nr 656/270 w Miejscowości B., Gmina D., w latach 2007-2008 oraz że dotrzymał terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez wskazanie, iż wnioskodawca M.J. dowiedział się o decyzji Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007 r. o pozwoleniu na budowę dopiero w dniu 4 października 2011 r. a nie w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej na działkach ewidencyjnych nr 71, nr 656/3 i nr 656/270 w miejscowości B., Gmina D, w latach 2007- 2008 oraz że dotrzymał terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania;

art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 13 ust.1pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 w/w Rozporządzenia, polegającego na błędnym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciu, iż Pan M.J. dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero w dniu 4 października 2011 r., a nie w trakcie budowy sieci w latach 2007- 2008, które to naruszenie przepisów winno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 września 2012 r.;

art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. oraz w zw. z art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 148 § 2 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu, iż wnioskodawca M.J. dotrzymał terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy termin ten liczony winien być od chwili dowiedzenia się o decyzji Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007r. o pozwoleniu na budowę jeszcze w trakcie realizacji inwestycji w latach 2007-2008, a nie od dnia 4 października 2011 r., które to naruszenie skutkować winno uchyleniem zaskarżonego postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 września 2012 r.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 148 § 2 i art. 149 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 42 ust, 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 13 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 września 2012 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do podważania stanu faktycznego ustalonego przez organ drugiej instancji zaakceptowanego przez Sąd zgodnie z którym M.J. dowiedział się o decyzji Starosty P.kiego z dnia 13 września 2007r. dopiero w dniu 4 października 2011r., a nie w trakcie realizacji inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej. Skutkiem tak przyjętego stanu faktycznego przez organ odwoławczy było uznanie, że zachował on termin do żądania wznowienia postępowania, co powodowało konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przyjmuje się, że w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w pierwszej kolejności bada się zachowanie terminu do jego wniesienia. Jak słusznie wyjaśnił Sad pierwszej instancji przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia mu decyzji , której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona tu dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy.

Aby dokonać oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że organ pierwszej instancji odmienne niż Wojewoda odmówił wznowienia postępowania. Jedną z przyczyn takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że wnioskodawca złożył podanie o wznowienie po terminie. Przy czym, co trzeba tu podkreślić, ustalił, że podanie wnioskodawca złożył nie tylko po miesiącu od zapoznania się z aktami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę wodociągu, ale także to, że M.J. mógł dowiedzieć się o decyzji w czasie realizacji tej decyzji. Ta ostatnia przesłanka w ocenie tego organu wynika z faktu zamieszkiwania przez niego w sąsiedztwie inwestycji, przy realizacji której miał utrudniony dostęp do swojej posesji, w związku z czym korzystał z możliwości parkowania swoim samochodem na zapleczu budowy. Okoliczności te potwierdzają trzej świadkowie, kierownik budowy i inspektorzy nadzoru. Ponadto naprzeciwko jego domu postawiona była tablica informacyjna na której wskazano organ wydający i numer decyzji o pozwoleniu na budowę. Wreszcie Starosta P.ki powołał się także na treść aktu notarialnego umowy kupna udziałów w działce na której zrealizowano wodociąg, z którego wynika, że wnioskodawca zapoznał się ze stanem działki i miał taką możliwość, bowiem w dniu kupna tych udziałów wodociąg był już ujęty w ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego. Wojewoda uchylając postanowienie Starosty przyjął, że M.J. zachował termin, przy czym w ogóle nie badał czy tenże mógł zapoznać się z decyzją jeszcze przed zapoznaniem się z aktami postępowania administracyjnego tj. przed dniem 4 października 2011r. W szczególności nie wziął pod rozwagę stanowiska Starosty popartego wskazanymi wyżej okolicznościami. Na to zaniechanie Wojewody wskazywała Spółdzielnia w skardze do Sądu. Sąd Wojewódzki podzielił jednak stanowisko Wojewody i uznał, że M.J. zachował termin z art. 148 § 2 k.p.a. Przy czym wydaje się, że Sąd ten w zastępstwie Wojewody podjął próbę ustalenia stanu faktycznego obejmującego okres od chwili realizacji inwestycji wodociągowej do dnia zapoznania się przez M. J. z aktami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Próba ta ograniczyła się jednak jedynie do analizy złożonego przed Sądem pisma Starostwa Powiatowego w P.ach z 20 września 2011r. i oceny wywieszonej na terenie budowy tablicy informacyjnej oraz stwierdzenia, że żaden inny dowód w tym zeznania świadków nie wskazują innej daty dowiedzenia się przez M. J. o wydanej decyzji. Jest to zatem ocena zbyt powierzchowna, bez skonfrontowania tych dowodów z innymi okolicznościami wynikającymi z dowodów wskazanych przez Starostę w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania. Jednak najważniejszym jest to, że ustalanie stanu faktycznego na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego stosownie do treści przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest obowiązkiem organów administracji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności jej działania z prawem, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi i między innymi kontroluje prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, będących podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zatem Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do zastępowania Wojewody w dokonywaniu ustaleń dotyczących możliwości dowiedzenia się przez M. J. o decyzji jeszcze przed zapoznaniem się z aktami sprawy administracyjnej dnia 4 października 2011 r., w szczególności w toku realizacji inwestycji. Jak już wyżej wskazano były to okoliczności podawane już przez Starostę tj. fakt zamieszkiwania w sąsiedztwie inwestycji, utrudniony dostęp do posesji, korzystanie z możliwości parkowania swoim samochodem na zapleczu budowy, informacje na tablicy budowy, oświadczenie w akcie notarialnym i zapisy w ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego. Tą kwestią Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu nie zajął się. Dokonana przez organy ocena wyżej przedstawionych dowodów i wynikających z nich okoliczności mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uznanie, że M.J. dowiedział się o decyzji przed 4 października 2011 r. skutkować musiałoby odmową wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuciła, że Sąd naruszając art. 151 p.p.s.a. niezasadnie oddalił skargę nie dopatrując się naruszenia przez Wojewodę zasad postępowania dowodowego wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a w rezultacie przepisów art. 148 § 2 i 149 § 3 k.p.a.

Podsumowując powyższe, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem podanych wyżej uwag. Przy czym zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu co do tego, że nie ma podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a., czego jak wynika ze skargi kasacyjnej, nie kwestionuje też Spółdzielnia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za zasadną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.