Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 364/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50,51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Olga Białek - sprawozdawca Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. SA z/s we W. (zwanej dalej: A. SA albo spółką) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez ww. spółkę.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 kwietnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) wpłynął wniosek r. pr. M. W. - pełnomocnika A. SA o wszczęcie postępowania kontrolno-inspekcyjnego w zakresie prac budowlanych prowadzonych na drodze powiatowej nr [...] K.-C., gmina W. M., na podstawie dokonanego zgłoszenia.

Wobec powyższego wniosku - PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności prowadzonych robót budowlanych polegających na remoncie drogi powiatowej nr [...] K. –C. – S., obejmującej działki nr [...] i nr [...] obręb K.; nr [...] obręb [...]; nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], wykonywanym przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 czerwca 2011 r.

W trakcie w ten sposób zainicjowanego postępowania PINB uzyskał od Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w T. akta administracyjne związane ze zgłoszeniem remontu opisanej drogi powiatowej. W dniu 13 sierpnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód z oględzin. W dniu 22 sierpnia 2013 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika spółki przekazujące płytę CD z dokumentacją projektową przebudowy drogi powiatowej nr [...]. Następnie – wobec stwierdzenia, że roboty budowlane przeprowadzone zostały w sposób odbiegający swym zakresem od zgłoszenia dokonanego do odpowiedniego organu administracji, PINB postanowieniem nr [...] z dnia 12 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Zarząd Dróg Powiatowych w T. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...].

Wypełniając obowiązek wynikający z postanowienia nr [...], w dniu 11 grudnia 2013 r. Zarząd Dróg Powiatowych w T. przedłożył ekspertyzę techniczną jakości robót drogowych, wykonanych na drodze powiatowej nr [...] K.-C. – S. powiat t., sporządzoną przez dr inż. H. K. (rzeczoznawca budowlany w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie budowy dróg). Autor ekspertyzy technicznej nie stwierdził nieprawidłowości ani też robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia przeprowadzonych już prac do stanu zgodnego z normami i przepisami prawa budowlanego. Wskazał zaś m.in., że aktualna nośność nawierzchni spełnia wymagania dla obciążeń ruchem jaki się odbywa na omawianej drodze.

W tak kształtującym się stanie sprawy, po zawiadomieniu o zamiarze wydania decyzji, PINB decyzją nr [...] z dnia 13 stycznia 2014 r., umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne. Decyzja została doręczona w dniu 27 stycznia 2014 r., spółce A. SA.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. SA, domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Spółka zarzuciła PINB rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego pomimo tego, że dla kontrolowanego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; b) art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdzić należało, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę drogi powiatowej nr [...] K.-C. – S., dla których wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; c) art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wobec upływu terminu określonego przez przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo tego, że organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, w sprawie występuje przesłanka do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także naruszenie zasady szybkości postępowania; art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, tj. niewyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego istotnych dla prowadzonego postępowania, naruszenia obowiązku wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a w konsekwencji przyjęcie ustaleń pozostających w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wydanie orzeczenia pozostającego w jawnej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami; art. 105 § 1 k.p.a., polegające na jego niewłaściwej wykładni, wyrażające się bezpodstawnym umorzeniu prowadzonego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy w sprawie występuje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], DWINB umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego oraz regulacji prawnej dotyczącej trybu w jakim przeprowadzona została ocena poprawności wykonanych robót jak też ich kwalifikacji prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca się spółka nie jest stroną postępowania w ramach którego wydano skarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że spółka nie jest inwestorem robót budowalnych polegających na przebudowie drogi powiatowej nr [...]. Stwierdzono, że jej sytuacja nie jest w żaden sposób powiązana z przepisami administracyjnymi regulującymi ich wykonanie. Według organu drugiej instancji o przymiocie strony nie świadczą powoływane przez spółkę okoliczności związane z zagrożeniem dla ruchu drogowego, które miałby wiązać się ze sposobem wykonania robót. Również niewykonanie pewnych elementów w drodze, które utrudniają czy uniemożliwiają wykonanie inwestycji przez spółkę, nie świadczą o jej interesie prawnym. Powyższe okoliczności mogą uzasadniać istnienie po jej stronie interesu faktycznego. Ewentualne zagrożenie w ruchu drogowym, mające wypływać z nieprawidłowego odwodnienia drogi publicznej, nie daje bowiem sytuacji skarżącej charakteru interesu indywidualnego cechującego interes prawny. Wyposażenie natomiast drogi w nieistniejące uprzednio elementy (kratki czy krawężniki) po to, aby spółka mogła zrealizować swoją inwestycję, nie jest warunkiem prawnym prawidłowości zrealizowanych robót. Powyższe wskazuje w ocenie organu II instancji na interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), który skarżąca zaspokoić może poprzez porozumienie z zarządcą drogi, a nie prawnym.

W skardze na powyższą decyzję, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – A. SA, wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego mimo, iż posiadała uprawnienie do korzystania z nieruchomości graniczących z nieruchomością na której realizowana była inwestycja drogowa (przebudowa drogi), jak i pozostawała inwestorem robót dotyczących zarurowania rowu melioracyjnego, będącego elementem przebudowywanej drogi realizowanej – wg. organu w pasie drogowym; art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 60 w związku z art. 4 o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanej decyzji; art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było na postawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (tzw. postępowanie naprawcze). Na podstawie ww. przepisów upoważnione organy mają możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego a w konsekwencji doprowadzenia stanu istniejącego do zgodności z prawem. Przepisy te wskazują przede wszystkim formę i zakres czynności, które może podjąć organ. Nie zakreślają natomiast kręgu podmiotów, które mogą uzyskać status strony w takim postępowaniu. Zatem status strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Konsekwencją tego jest możliwość poszerzenia kręgu stron postępowania i uwzględnienia w nim nie tylko inwestora czy właściciela obiektu, ale także osób trzecich, które odczuwają skutek, który wywołuje określona inwestycja. Ponadto ww. przepisy Prawa budowlanego w żaden sposób nie ograniczają możliwości wszczęcia postępowania kontrolno- naprawczego. Postępowanie to może być prowadzone zarówno z urzędu jak i na wniosek strony (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11). Według skarżącej spółki, organ odwoławczy pominął fakty wskazywane przez nią w toku prowadzonego postępowania. W szczególności nie uwzględnił, że inwestycja strony skarżącej dotycząca zarurowania rowu melioracyjnego była nieodłączną częścią inwestycji związanej z przebudową drogi. Już na etapie przygotowywania prac i tworzenia dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy drogi powiatowej, inwestycja strony skarżącej nazywana była jej elementem. Świadczą o tym indywidualne akty administracyjne, kierowane zarówno do A. SA jak i do inwestora. Przykładem jest decyzja [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego wydana w dniu 14 maja 2009 roku przez Wójta Gminy W.M.. Treścią tej decyzji ww. organ ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla "inwestycji polegającej na zarurowaniu rowu stanowiącego element drogi powiatowej". Mając na uwadze powyższe, inwestycja spółki z pewnością nie była inwestycją samoistną, realizowaną tylko dla jej potrzeb. Była ona elementem drogi i uzupełniała prace inwestora o dodatkowe instalacje mające na celu poprawę bezpieczeństwa przebudowanej drogi. Ponadto, według autora skargi, prace wykonywane przez spółkę, prowadzone były na podstawie pozwoleń udzielonych przez Starostę Powiatu T. i finalnie ich efekt w postaci zarurowania rowu miał być częścią przebudowanej drogi. Pierwotne zgłoszenie remontu drogi uwzględniało natomiast wyposażenie jej w takie elementy jak kratki czy przykanliki związane z instalacją odprowadzania wody. Tymczasem organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły takiego właśnie przeznaczenia inwestycji strony skarżącej, określonego już na etapie prac projektowych. Zdaniem spółki jest niezrozumiałym dlaczego na etapie przygotowania, jej inwestycja była kwalifikowana jako element drogi powiatowej, natomiast po ukończeniu prac utraciła ten status. Nieuwzględnienie charakteru inwestycji świadczy o braku analizy zebranego materiału dowodowego, mimo faktu, że na całym etapie postępowania organy je prowadzące, miały dostęp do całej dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy drogi. W dokumentacji tej inwestycja spółki nie jest wskazywana jako inwestycja niezależna, realizowana dla jej potrzeb wynikających z interesu ekonomicznego. Strona skarżąca wyjaśniła, że nie przystąpiłaby do tych prac, gdyby ich potrzeba nie wynikała z projektów związanych z przebudową drogi. Nie można zatem uznać, iż nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu kontrolnym związanym z nieprawidłowościami dotyczącymi prac związanych z przebudową drogi, gdyż ich wykonanie warunkowało prawidłowość prac wykonywanych przez stronę skarżącą. Dalej autor skargi zasygnalizował, że celem wykonania inwestycji dotyczącej przebudowy ww. drogi powiatowej, Inwestor dokonał swego rodzaju podziału prac. Podział ten polegał na przekazaniu stronie skarżącej obowiązku wykonania .prac związanych z zarurowaniem rowu wzdłuż drogi. Zatem inwestycja spółki nie była realizowana ubocznie, z ewentualnym zamiarem jej wykorzystania. Celem było jej przeprowadzenie w taki sposób, aby mogła zostać połączona z przebudowywaną drogą. Co więcej, od samego początku planowania i projektowania inwestycji uwzględniane w niej były nieruchomości stanowiące uprzednio własność strony skarżącej. Nieruchomość należąca do skarżącej została przekazana Inwestorowi celem poszerzenia remontowanej drogi. W dalszej części skargi jej autor podkreślił, że od samego początku prowadzonego postępowania, spółka wskazywała na konieczność dokonania kontroli przebudowanej drogi pod kątem prawidłowego zastosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego. W jej ocenie wykonanie prac związanych z przebudową drogi, powinno zostać poprzedzone wydaniem pozwolenia na budowę a nie jedynie dokonaniem zgłoszenia. Powyższe ma szczególne znaczenie z punktu widzenia regulacji dotyczącej ocen odziaływania na środowisko. W tym aspekcie błędnie organy zinterpretowały przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego zw. z art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W kontekście ustalenia obszaru oddziaływania obiektu strona skarżąca podniosła także kwestię poszerzenia jezdni przebudowanej drogi i jego wpływu na inwestycję zarurowania rowu. Autor skargi podniósł, że według organu drugiej instancji "przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony pas terenu w skład którego wchodzi zarówno sama jezdnia, jak i np. chodniki, rowy odwadniające, ścieżki rowerowe, pasy zieleni". Zatem jeżeli doszło do poszerzenia jezdni, która jest częścią pasa drogowego, to niezaprzeczalnie inwestycja strony skarżącej - dotycząca rowu odwadniającego - powinna zostać zakwalifikowana jako część szeroko rozumianego pasa drogowego. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie, organ drugiej instancji przywołał treść dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy na nośniku CD sporządzonej przez mgra inż. A. M.. Z dokumentacji tej wynika, że "pas drogowy jest znacznie szerszy niż sama jezdnia i obejmuje m.in. rowy odwadniające". Zatem bezsprzecznie inwestycja strony skarżącej (dotycząca właśnie rowu odwadniającego), znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W tak przyjętym stanie faktycznym, odmawianie stronie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi w trakcie postępowania. W ocenie pełnomocnika spółki nie jest zrozumiałym, że ten sam organ, który umorzył postępowanie z ww. powodu, w uzasadnieniu decyzji podnosi argumentację zaprzeczającą stanowisku w niej przyjętemu. Wobec powyższego zauważono, że przy właściwym zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego, organ prowadzący postępowanie winien był uwzględnić wszystkie aspekty związane z obszarem oddziaływania obiektu. Postępowanie prowadzone z uwzględnieniem tego zagadnienia nie pozwoliłoby na podważenie statusu strony skarżącej jako strony postępowania. Jak wskazywano powyżej, nieruchomość strony skarżącej została przekazana na cele związane z przebudową drogi, natomiast jej inwestycja (tj. zarurowanie rowu wzdłuż drogi) - jako część inwestycji celu publicznego - była elementem przebudowanej drogi. Nie ma zatem żądnych podstaw, aby odmawiać stronie skarżącej statusu strony, gdyż już na etapie przygotowywania projektów, w trakcie ich realizacji a także nawet na etapie kontroli była uznawana przez organy administracji za stronę postępowania. Świadczy o tym fakt kierowania do strony skarżącej licznych aktów administracyjnych a następnie całej korespondencji w zakresie postępowania kontrolnego.

Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą w całości podważa wszystkie działania organów, które brały udział w postępowaniu dotyczącym ww. inwestycji. Nieuwzględnienie obowiązujących przepisów prawa koniecznych w przypadku takich prac, połączone z całkowicie błędną wykładnią przepisów wskazuje, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją tego było nieuwzględnienie materiału dowodowego w postaci np. dokumentów urzędowych czy dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowanej drogi. Przy prawidłowej ich analizie organ powinien ustalić, że bezsprzecznie inwestycja realizowana przez stronę skarżącą (tj. zarurowanie rowu), z ww. względów znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jakim jest kontrolowana droga. Ponadto strona skarżąca posiada przymiot strony w zakresie postępowania kontrolnego dotyczącego "głównej inwestycji" jaką była przebudowana droga z tego względu, że była ona inwestorem przedsięwzięcia zakwalifikowanego jako "element drogi powiatowej". Organ drugiej instancji nie uwzględnił tych faktów a tym samym umorzył postępowanie w oparciu o błędne zastosowanie przepisów prawa i brak analizy stanu faktycznego.

Reasumując zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jej autor wskazał, że organy prowadzące postępowanie nie wzięły pod uwagę najistotniejszego faktu, że strona skarżąca była inwestorem przedsięwzięcia będącego częścią przebudowanej drogi objętej kontrolą. Od samego początku inwestycja skarżącej była nazywana elementem drogi powiatowej i miała spełniać funkcje wpływające na prawidłowe jej użytkowanie. Była też realizacją inwestycji celu publicznego. Organ powyższego nie wziął pod uwagę pomimo, że równolegle toczy się drugie postępowanie dotyczące zgodności inwestycji skarżącej. Organ nie uwzględnił także, że przed przystąpieniem do prac, nieruchomość strony skarżącej została przeznaczona na poszerzenie drogi i tak też została wykorzystana, poprzez wykonanie na niej instalacji stanowiących element drogi. Pominięcie ww. okoliczności, wskazuje na zignorowanie przez organ zarówno dowodów przedstawionych przez stronę na etapie postępowania przez organem pierwszej instancji jak i pominięcie dowodów i faktów znanych organowi z urzędu. Nie można także zapomnieć, że przez okres postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, strona skarżąca miała przymiot strony postępowania i nie był on kwestionowany. Niezrozumiałe jest zatem działanie organu drugiej instancji, który przy lakonicznym uzasadnieniu, odmówił spółce takiego przymiotu, bez przeprowadzenia wnikliwej weryfikacji w tym zakresie i bez umożliwienia wypowiedzenia się co do powyższego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2014 r. pełnomocnik spółki poinformował, że w dniu 15 maja 2014 roku tut. Sąd wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 209/14, z treści którego wynika, że strona skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego umorzonego na skutek złożonego przez nią zażalenia. Według pełnomocnika powyższe orzeczenie jest istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż zostało wydane w sprawie o charakterze wpadkowym w stosunku do postępowania administracyjnego, które jest przedmiotem niniejszej skargi. Z treści orzeczenia bezsprzecznie wynika, że stronie skarżącej przysługuje status strony postępowania zażaleniowego. Zatem nie ma także podstaw, aby odmawiać jej statusu strony w głównym postępowaniu administracyjnym toczącym się z jej wniosku.

Na rozprawie w dniu 3 września 2014 r., pełnomocnik skarżącego oświadczył, że A. SA nie jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze z zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 marca 2014 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze.

Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a w konsekwencji czy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych i prawa materialnego.

Przede wszystkim wskazać należy, że z art. 15 k.p.a. dla organu odwoławczego płynie obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącej odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Przywołany przepis określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przewiduje on możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa jednak wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentować należy, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Jak trafnie natomiast wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Zwrócić należy w tym miejscu także uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Tak rozumiany interes prawny wynika m.in. z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12). Jako typowy dla wykładni art. 28 k.p.a. przytoczyć należy wywód prawny zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Ke 728/10: "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności" .

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku przeprowadzanej w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oceny poprawności wykonanych robót budowlanych, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania. Na marginesie należy natomiast zauważyć, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji, z regulacji zawartej w art. 50 -51 ustawy Prawo budowalne wynika, że organ nadzoru budowalnego - po stwierdzeniu realizacji robót w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz uznaniu, iż nie ma podstaw do wydania nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, może rozważyć umorzenie postępowania. Wyjaśnić należy również, że jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowalne, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu (postanowienie takie byłoby w istocie fikcją), ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 485/13).

W świetle przestawionych poglądów przede wszystkim należy wskazać, że dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu przed organem I instancji a następnie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie ma ona przymiotu strony w tymże postępowaniu nie jest wadliwe. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, czy też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tymże postępowaniu. O istnieniu przymiotu strony przesądza ocena, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 511/00, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1271/04). Również fakt doręczenia decyzji nie oznacza, że skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

Z dokumentacji aktowej przedstawionej Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę nie wynika natomiast aby A. SA w momencie prowadzenia przez organy nadzoru budowalnego postępowania w sprawie weryfikacji poprawności robót budowlanych wykonanych w związku z przebudową drogi powiatowej nr [...] K.-C., gmina W. M., była właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Z tej dokumentacji wynika natomiast, że takie prawo przysługuje spółce B. Brak po stronie A. SA własności nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi potwierdził także obecny na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. pełnomocnik spółki. Nadto należy zaznaczyć, że fakt ten znajduje potwierdzenie po lekturze przez Sąd skargi kasacyjnej złożonej przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. od wyroku tut. Sądu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14.

W tych okolicznościach, jedynym interesem jakim legitymuje się spółka jest interes faktyczny.

O posiadanym przez A. SA interesie prawnym nie świadczy również okoliczność wydania na jej rzecz decyzji Wójta Gminy W. M. z dnia 14 maja 2009 r., nr [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na zarurowaniu rowu stanowiącego element drogi powiatowej. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą w tym zakresie argumentacji, Sąd zauważa, że okoliczność, że skarżąca była inwestorem, w związku z czym, na jej zlecenie wykonywane były prace budowlane polegające na zarurowaniu rowu pozostaje bez wpływu na ocenę jej aktualnego interesu prawnego. Nie można bowiem wywodzić interesu prawnego w niniejszym postępowaniu z decyzji, która została już wykonana.

Taki interes musi być realny i aktualny i wynikać z zastosowania konkretnej normy prawnej. W ocenie Sądu , w rozpatrywanym przypadku nie można wskazać jakiejkolwiek normy prawa materialnego z której można byłoby wywieść tak rozumiany interes spółki. Wskazanego interesu nie można także wywieść z prawa własności elementów budowlanych, które służyły do zarurowania rowu. W omawianym przypadku zarurowany odcinek rowu nie stanowi odrębnego od gruntu prawa własności, a część składową nieruchomości na której się znajduje.

Niewątpliwie podnoszone przez skarżącą spółkę kwestie wiążą się z wzajemnymi rozliczeń finansowych stron z tytułu prac związanych z zarurowaniem rowu. Istniejące w tym zakresie roszczenia nie należą jednak do sfery spraw administracyjnych, zatem nie mogą mieć wpływu na orzeczenie administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 472/00, Wspólnota 2002/8/51). Również problem kosztów ponoszonych z tytułu nieprawidłowo wykonanych przez Zarząd Dróg Powiatowych w T. prac budowlanych ma, w ocenie Sądu, charakter jedynie cywilnoprawny. W tym aspekcie jako istotny dla prawidłowego stosowania regulacji wynikającej z przepisów art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane przytoczyć należy wywód prawny zawarty w wyroku sygn. IV SA/Po 128/13 z dnia 19 grudnia 2013 r., w którym WSA w Poznaniu stwierdził, że celem tych przepisów jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. W tym ostatnim przypadku poszkodowani właściciele mogą dochodzić swych praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.

Odnosząc się natomiast do akcentowanego przez spółkę okoliczności wynikającej z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 209/14, z którego treści wynika, że skarżąca spółka jest stroną postępowania administracyjnego umorzonego na skutek złożonego przez nią zażalenia, przyjdzie zauważyć, że ten wyrok nie jest prawomocnym, został bowiem zaskarżony powołana wyżej skargą kasacyjną Zarządu Dróg Powiatowych w T.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała jej indywidualnego, własnego interesu prawnego, aby wystąpić w niniejszym postępowaniu jako jego strona. Tym samym za niezasadne należało uznać naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. Nadto, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, że postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano jego prawidłowej subsumcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego.

W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako że skarżąca niebędąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.– orzeczono jak w sentencji wyroku.