Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1962/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust.1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art.156 par 1 , art.16
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. P., J. P., A. D., M. D., B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z [...].12.2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].03.1977 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz B. P. i Z. P. za przejęte na własność Państwa grunty położone we wsi [...] o pow. [...] ha, stanowiące działkę nr [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zarządzeniem z dnia [...].10.1976 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...]. Ogłoszenie tego. zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 9, poz. 69 z dnia 23.11.1976 r.

Decyzją z dnia [...].03.1977 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] ustalił na rzecz B. i Z. małż. P. odszkodowanie w kwocie [...] zł, za nieruchomość przejętą tym zarządzeniem, położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha.

Pismem z dnia [...].09.2016 r. Z. P., J. P., B. P., M. D. i A. D., reprezentowani przez M. G. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].03.1977 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, bowiem odszkodowanie ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego.

Decyzją z dnia [...].12.2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].03.1977 r., nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko I. instancji. Uznał za prawidłowe ustalenia i wnioski Wojewody. Podał, że zarządzenie Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].10.1976 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych we wsi [...] na obszarze gminy [...] zostało wydane na podstawie art. 8 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216) i objęło przedmiotową nieruchomość. Było opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 9 z dnia 23.11.1976 r. Nr 9, poz. 68.

Zaskarżona Naczelnika Gminy w [...] z dnia 7.03.1977 r., ustalająca odszkodowanie dla B. i Z. małż P. za tę nieruchomość w wysokości [...] zł za, została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117).

Zgodnie z jego § 1 wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 112.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem Organu nadzoru, użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również – jak podano - rozumiały ten przepis Organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Minister podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

Minister zaznaczył, że w obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12.03.1958 r. Wbrew twierdzeniom Skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12.03.1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Podkreślił, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12.03.1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy, znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12.03.1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister wskazał, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.).

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej.

Poza tym Organ nadzorczy podał, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31.01.1961 r. oraz ustawy z dnia 12.03.1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a., a wobec tego brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, co potwierdza orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odnosząc się z kolei do kwestii wysokości odszkodowania zaznaczył, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22.01.1974 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54).

Minister wyprowadził z tego wniosek, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m², ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z tym zarządzeniem z dnia 25.10.1976 r. ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości następować miało w oparciu o zarządzenie Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...] w sprawie ustalenia podwyższonych stawek odszkodowań za grunty rolne i leśne nabywane lub wywłaszczane w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej w powiecie [...], zgodnie z którym cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego.

Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2.11.1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282) powiat [...] został zaliczony do II grupy powiatów.

Z akt sprawy wynika natomiast, iż przedmiotowa nieruchomość składała się z następujących klas gruntów: R lIla - 1,4131 ha, R lllb - 1,7276 ha. Zaś wskaźnik podwyżki dla wszystkich klas gruntu wynosił 3.

Zgodnie tym zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 1974 r. nr [...], stawki odszkodowawcze dla wsi [...] dla gruntu klasy R lIIa wynosiły [...] zł za 1m², a klasy R lllb - [...] zł za 1m².

W oparciu o wymienione zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jak stwierdził Minister, powinno wynosić:

-([...] m2 klasy Rllla x [...] zł/1m²) x 3 = [...] zł

- ([...] m2 klasy Rlllb x [...] zł/1 m²) x 3 = [...] zł

Razem: [...] zł

W tej też kwocie decyzją z dnia [...].03.1977 r., nr [...], Naczelnik Gminy w [...] przyznał odszkodowanie na rzecz B. i Z. małż. P.

Minister zaznaczył, że wówczas odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stałą i niezmienną stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. A zatem – jak stwierdził - ewentualny brak opinii szacunkowej dotyczącej wartości gruntu nie mógłby mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

We wniesionej skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, wyrażając przekonanie, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].03.1977 r. nr [...] i zarzucił 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), - art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej.

Zdaniem pełnomocnika Skarżących, decyzja Naczelnika Gminy w [...], rażąco naruszała prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania jakiejkolwiek opinii biegłego.

Nie zgodził się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązujące w 1977 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Podkreślił, że wymóg powołania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z:

- art. 9 ust. 1 tej ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 cyt. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych,

- wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - Rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest §1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, zdaniem pełnomocnika, że to rozporządzenie, w zakresie trybu postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień rozstrzygnięć obu instancji, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia. Zważywszy, że zakwestionowane decyzje obu instancji zapadły w postepowaniu nadzorczym, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął m. in. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było też wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. m. in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Wobec tego Organ nadzoru, przy ocenie czy zachodziła zarzucana przez Stronę skarżącą nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].03.1977 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz B. P. i Z. P. za przejęte na własność Państwa grunty położone we wsi [...] o pow. [...] ha, stanowiące działkę nr [...] – wszystkie te uwagi musiał mieć na względzie, podobnie jak i pełnomocnik formułujący zarzuty skargi. Nie można także pominąć faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13, w którym stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego koniecznym stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu ponad 30-tu) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd spójny z przytoczonymi założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie Organy obu instancji przedstawiły rzeczowo i wyczerpująco sposób ustalenia odszkodowania w kwocie [...] zł, za nieruchomość przejętą przedmiotowym zarządzeniem, położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Sąd uznaje te ustalenia za prawidłowe. Skarga nie kwestionuje zresztą wskazanego wyliczenia. W ocenie Sądu, bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Punktem wyjścia do rozważań, czy dany przepis został naruszony, jest ustalenie, czy dana norma rzeczywiście miała w sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Dotyczą one kluczowych w niniejszej sprawie kwestii, a mianowicie ewentualnego obowiązku wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Pełnomocnik Skarżących zbagatelizował fakt, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten był zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA).

Poza tym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał mieć zatem wyraźną podstawę ustawową. W tym kontekście, Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa, wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie wskazanych przepisów podnoszono, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje. Ostatecznie zaś przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu, w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Wobec tego, nie można uznać za kwestię oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 1958 r., w tym art. 22 tej ustawy. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest przyjęcie, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Pojęcie zaś zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić stanowiska pełnomocnika Skarżących, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę, po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy z 1958 r., znajdującego się w rozdziale III tej ustawy. Trzeba też mieć na względzie, że brak rozprawy w realiach niniejszej sprawy nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy.

Na marginesie warto podkreślić, że również w orzecznictwie na gruncie art. 22 ustawy z 1958 r. można spotkać poglądy, że brak rozprawy nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady, w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA).

Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, na okoliczność wysokości odszkodowania. Po pierwsze, brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego, nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu do celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Nie można też nie dostrzegać, że odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego poprzedniczce prawnej Skarżących, Minister przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd uznaje je za prawidłowe. Skarżący natomiast nie podjęli próby zakwestionowania tego wyliczenia. Nie można też pominąć, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...].03.1977 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz B. P. i Z. P. (spadkodawcom Skarżących) za przejęte na własność Państwa grunty położone we wsi [...] o pow. [...] ha, stanowiące działkę nr [...] odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia - nie była przez nich kwestionowana w drodze odwołania (stosowne pouczenie zawarto w decyzji). Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne B. P. i Z. P. zostało ustalone w sposób rażąco naruszający prawo. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści obu decyzji. Decyzje te zostały prawidłowo uzasadnione, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w powołanych przez Organ przepisach prawa materialnego i procesowego. W tych okolicznościach brak było podstaw, wynikających z art. 138 § 1 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też decyzji obu instancji, skoro nie naruszyły one obowiązującego prawa i do zobowiązania Organu nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].03.1977 r. nr [...] – o co wnosił pełnomocnik Skarżących. Stwierdzić także trzeba, że obecnie kształtuje się stanowisko orzecznictwa w tego rodzaju sprawach. Trudno więc mówić, że występuje już ukształtowana jego linia, w odniesieniu do postępowania nadzorczego, tyczącego odszkodowań przyznawanych w oparciu o ustawę z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stąd postawiony Ministrowi zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez "pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej" – nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.