Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 47/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1, art. 91 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 148, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 marca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Rada Miejska w B. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ustawy z dnia zmieniła uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy N. w B. poprzez dodanie jako załącznika nr 4 Regulaminu Rady Miejskiej w B.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wydanym w zastępstwie Wojewody przez I Wicewojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdzono nieważność ww. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, że art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Zgodnie z cyt. wyżej przepisem oraz w związku z art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy, statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy - organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy.

Takiego charakteru nie ma natomiast regulamin rady gminy poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym mimo utrzymującej się praktyki jego ogłaszania załącznika do statutu. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady jako załącznika do statutu gminy celem podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Takie działanie stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą za niedopuszczalne uznaje się również powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Rada Miejska w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż Rada Miejska w B. może przyjąć swój regulamin tylko odrębną uchwałą na podstawie upoważnienia zawartego w statucie, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, nie ma podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały w sprawie regulaminu rady gminy, regulamin taki powinien stanowić materię statutową ze względu na ustrojowy charakter zawartych w nim postanowień;

2) art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że regulamin rady gminy ze względu na swój charakter nie może być uchwalony w formie załącznika do statutu;

3) art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do nadania radzie miejskiej regulaminu w formie załącznika do statutu gminy stanowiącego akt prawa miejscowego, gdyż nie zawiera przepisów określających wewnętrzny ustrój gminy;

4) art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna prawem i przez nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu charakteru zbyt ogólnego oraz niewskazanie, jakie konkretnie postanowienia Regulaminu Rady Miejskiej w B. są sprzeczne z prawem.

Zdaniem strony skarżącej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody zabrakło merytorycznej analizy przepisów Regulaminy Rady Miejskiej, która powinna dokładnie wykazać, jaki charakter mają zamieszczone w nim postanowienia, czy posiadają charakter ustrojowy, czy nie, a jeżeli nie, to czy wszystkie czy tylko niektóre z nich, czy posiadając charakter ustrojowy, naruszają przepisy prawa. Organ nadzoru w niniejszej sprawie nie uczynił zadość obowiązkowi wykazania, że postanowienia zawarte w Regulaminie Rady Miejskiej nie mają charakteru ustrojowego i nie mogą być uchwalone w formie załącznika do statutu gminy. Art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, że statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Regulamin Rady Miejskiej, którego nieważność stwierdził wojewoda, określał właśnie tryb pracy rady miejskiej, rada miejska jest organem gminy, a więc bez wątpienia postanowienia regulaminu określające tryb pracy rady mają charakter ustrojowy zgodnie z art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego nie ma przeszkód do tego, aby regulamin rady gminy zawierający postanowienia o charakterze ustrojowym znalazł swoje miejsce w załączniku do statutu gminy.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że ustrój gminy, w tym przede wszystkim organizacja i zasady działania organów gminy, powinny być regulowane w akcie prawnym określonym przez ustawodawcę jako statut gminy, nie zaś regulamin rady. Zdaniem organu nadzoru w regulaminie nie może być zawarta materia statutowa ani nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy.

W niniejszej sprawie Rada Miejska nie uwzględniła reguł, które przesądzają o prawnej odrębności statutu gminy i regulaminu rady. Regulamin rady, przyjęty przez Radę Miejską w B., poza uregulowaniem kwestii porządkowych i kancelaryjnych, zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące, normujące tryb pracy organów gminy (tj. zawiera materię statutową) oraz przytacza przepisy zawarte w ustawie o samorządzie gminnym. Nastąpiło tu zatem niedopuszczalne pomieszanie materii.

Przykładowo organ nadzoru wskazuje na treść § 5, § 6 ust. 2, § 13, § 15 ust. 2, § 32, § 33. Wyliczone regulacje powtarzają treść odpowiednio art. 20 ust. 3, art. 20 ust. 5, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że przepisy § 25 ust. 6 i 7, § 29 ust. 10 i § 36 ust. 6 pozostają w sprzeczności z treścią aktualnie obowiązujących przepisów. W ocenie organu nadzoru zapis § 25 ust. 6 i 7 Regulaminu Rady Miejskiej narusza art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej.

Oprócz powyższego zapis § 29 ust. 10 regulaminu godzi w ustawowo określone kompetencje wójta jako organu wykonawczego gminy i zarazem kierownika urzędu gminy. W myśl art. 33 ust. 1 i 3 u.s.g. wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem. Jako kierownik wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Z powyższego wynika, że to wójt jest odpowiedzialny za zadania wykonywane przez podległe mu jednostki i osoby. Zobowiązanie osób podległych służbowo wójtowi do dokonywania zmian w uchwałach stanowi naruszenie kompetencji wójta.

W § 36 ust. 6 regulaminu rada postanowiła, że w przypadku równej liczby głosów, głosowanie powtarza się (do skutku). Powyższa regulacja narusza art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis określa sposób podejmowania uchwał przez radę gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wydano z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej później ustawą o samorządzie gminnym.

Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. (sygn. akt II SA/Wr 1500/03, opubl. Dz. Urz. Opols. 2004/21/648) powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane być może tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu; dlatego orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną (wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. SA/Gd 796/90, OSP z 1991 r. nr 5, poz. 129; [za:] P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 69).

Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zatem wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. naruszono w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego.

Dlatego zasadniczą kwestią w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa.

Jednakże przed przystąpieniem do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwały, której ów akt nadzoru dotyczy, niezbędne jest uprzednie podkreślenie, że tego rodzaju akt prawny powinien posiadać prawidłowe uzasadnienie i przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia.

Teoretycy prawa podkreślają, że treść uzasadnienia obejmuje: elementy prawa, elementy faktu, rozumowanie. Co do uzasadnienia prawnego organ nadzoru powinien w nim wywieść, dlaczego dany element uchwały (zarządzenia) uznał za sprzeczny z prawem i dlaczego dane naruszenie prawa ocenił jako istotne bądź nieistotne, a ponadto wskazać kryteria przesądzające o przyjętej kwalifikacji prawnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. Niezgodność uzasadnienia z sentencją lub podstawą prawną rozstrzygnięcia oznacza wadliwość całego rozstrzygnięcia nadzorczego. Owa wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego może polegać na niepełności uzasadnienia, co oznacza brak dostatecznego wyjaśnienia zastosowania określonej podstawy prawnej będącej podstawa rozstrzygnięcia nadzorczego do określonej uchwały i pozorności uzasadnienia, tj. powtórzenia sformułowań składających się na normę tworząca podstawę rozstrzygnięcia, posłużenia się ogólnikową formułą, niepowiązaniu uzasadnienia z rozstrzygnięciem, błędach logicznych, metodologicznych, stylistycznych (P. Chmielnicki, Akty nadzoru..., s. 178-182).

W ocenie sądu, w świetle treści art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz powyższych wywodów, Wojewoda wadliwie uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2007 r. Nie wykazał w sposób jednoznaczny i wyczerpujący sprzeczności z prawem postanowień przedmiotowej uchwały, a umotywowanie aktu nadzoru sprowadziło się do ogólnikowych sformułowań. Nie przytoczył konkretnych przepisów obowiązującego prawa, z którymi poszczególne postanowienia uchwały są w sposób istotny sprzeczne, nie zawarł w uzasadnieniu wykładni przepisów naruszonych przez przedmiotową uchwałę. Tymczasem sąd administracyjny – w przypadku stwierdzenia sprzeczności uchwały, której dotyczy akt nadzoru, z przepisami prawa – nie powinien zastępować organu nadzoru w szczegółowej ocenie takiej uchwały, wyczerpujących rozważaniach nad poszczególnymi postanowieniami uchwały i przytaczaniu naruszonych przepisów prawa wraz z ich interpretacją.

Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588), zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów; przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań.

Podkreślić w tym miejscu należy, że bardziej szczegółowa, poparta powołaniem przepisów prawa i ich interpretacją, argumentacja odpowiedzi na skargę nie uzdrawia wadliwości uzasadnienia zaskarżonego aktu wydanego przez organ z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest w tym przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru, a nie odpowiedź organu na skargę.

Wracając do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie prawidłowości stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, stwierdzić należy, że uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem w sposób istotny i uzasadniający orzeczenie o nieważności tejże uchwały. Tym samym, w ocenie sądu, organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 2007 r.

Z lektury lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego aktu nadzoru wynika, że zdaniem organu nadzoru istotna sprzeczność przedmiotowej uchwały rady gminy z obowiązującymi przepisami prawa polega na uchwaleniu regulaminu rady miejskiej jako załącznika do statutu rady gminy. Według organu nadzoru regulamin pracy rady gminy, regulujący w jego ocenie materię kancelaryjną i porządkową, nie może być uchwalony jako załącznik do statutu gminy, regulującego ustrój gminy. Ponadto materia statutowa nie może stanowić treści aktu o charakterze regulaminowym. Uchwalenie owego regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy jest sprzeczne z prawem i uzasadnia orzeczenie przez organ gminy o nieważności tejże uchwały.

Tymczasem z przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by regulamin rady gminy nie mógł być uregulowany w formie załącznika do statutu gminy.

Oceniając argumentację organu nadzoru w tym zakresie, należy wziąć pod uwagę przedmiot regulacji statutowej w świetle Konstytucji RP i przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Według art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucja nie przesądza więc formy, w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego.

W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące.

Uchwalanie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). W myśl art. 44 ust. 1 cyt. ustawy akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

Z powyższego wynika więc, że właściwą formą stanowienia statutu i materii statutowej jest uchwała organu stanowiącego gminy czyli rady gminy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut, który określa m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Zatem w obrębie materii statutowej, tj. ustrojowej, są na pewno sprawy organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy.

Według orzecznictwa i doktryny z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że statut powinien obligatoryjnie regulować m.in. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady gminy, przygotowanie sesji przez przewodniczącego, częstotliwość sesji rady gminy, tryb i termin doręczania radnym zawiadomienia o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał, określenie liczby wiceprzewodniczących rady, inicjatywa uchwałodawcza, zasady przeprowadzania głosowania imiennego, dokumentowanie prac rady, zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, tryb zgłaszania wniosku o podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania wójta gminy z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium, listę komisji stałych oraz zasady ich organizacji i funkcjonowania, zasady powoływania komisji doraźnych, zasady tworzenia i działania klubów radnych, tryb pracy wójta gminy (W Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 59-61; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/06).

Natomiast akt zwany przez Wojewodę regulaminem pracy rady gminy można zdefiniować jako akt poświęcony kwestiom wyłącznie porządkowym i kancelaryjnym. Wydawany jest on na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych.

Faktem jest, że przedmiotowa uchwała z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w postaci Regulaminu Rady Miejskiej w B. zawiera zarówno postanowienia o charakterze ustrojowym (jest ich przytłaczająca większość), jak i postanowienia o charakterze kancelaryjnym i porządkowym, przy czym cały akt nosi nazwę Regulaminu Rady Miejskiej w B. i stanowi załącznik do Statutu Gminy.

Rada Miejska w B., stanowiąc w uchwale z dnia [...] października 2007 r. nr [...], że uchwalany Regulamin Rady Miejskiej w B. będzie załącznikiem nr 4 do Statutu Gminy, zawarła w nim głównie problematykę o charakterze ustrojowym. W regulaminie tym rada uregulowała: zasady działania rady na sesjach (§ 2-5), tryb przygotowywania sesji (§ 6-9), procedurę prowadzenia obrad (§ 10-26), w tym zwyczajowy porządek obrad sesji (§ 16), zasady składania interpelacji i wniosków (§ 17), uprawnienia przewodniczącego rady w zakresie prowadzenia obrad (§ 18-21), zasady dostępu obywateli do treści objętych obradami (§ 25), treść protokołu z obrad (§ 26), tryb przeprowadzania głosowania (§ 28, § 34-40), zasady powoływania komisji stałych i doraźnych (§ 41-49), obowiązki i prawa radnych (§ 50-54), tryb udzielania absolutorium burmistrzowi i podejmowania uchwały w przedmiocie referendum w sprawie odwołania burmistrza (§ 55-56).

Oceniając po kolei każde z postanowień przedmiotowego Regulaminu Rady Miejskiej w B. stwierdzić należy, że §§ 2-7, 10-18, 21-24, 25 ust. 6-8, 27-32 mają charakter ustrojowy, tj. regulują organizację wewnętrzną i tryb pracy organu gminy, jakim jest rada gminy. Pozostałe postanowienia mają charakter porządkowy i kancelaryjny.

W ocenie sądu zamieszczenie powyższej materii, w przeważającej części o charakterze ustrojowym, w załączniku do statutu gminy, w świetle faktu, że załącznik stanowi integralną część statutu, nie pozbawia postanowień przedmiotowej uchwały charakteru ustrojowego, a także nie nadaje postanowieniom o charakterze porządkowym i kancelaryjnym statutu materii ustrojowej.

Przeciwnie – wyłączenie powyższej problematyki z regulacji statutowej do regulacji aktu nie mającego charakteru statutu gminy, stanowiłoby naruszenie przepisów obowiązującego prawa.

Kwestia umieszczenia postanowień dotyczących regulacji wewnętrznej organizacji i trybu pracy rady gminy w załączniku do statutu gminy, a nie w samym statucie stanowi zagadnienie z zakresu redakcji tekstu statutu i kwestię techniczną. Jak wypowiedział się bowiem prof. W. Kisiel, trudno zgodzić się z tymi poglądami, które różnicują charakter prawny i moc wiążącą poszczególnych części statutu gminy w zależności od tego, czy mamy do czynienia z częścią główną, czy z załącznikiem; zróżnicowanie takie nie ma żadnego uzasadnienia, gdyż wyodrębnienie załączników jest powodowane względami stricte technicznymi, niemającymi żadnego znaczenia prawnego (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym..., s. 69).

Z żadnych z powołanych powyżej przepisów Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, by zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów ustrojowych powodowało, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego, ani by zamieszczenie w załączniku do statutu gminy przepisów kancelaryjnych i porządkowych nadawało im status prawa ze sfery ustrojowej.

Co do powyższej problematyki zapadły liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Z orzecznictwa tego wynika, że statut gminy określa jej ustrój i właśnie ze względu na ten szczególny przedmiot jest jedynym aktem prawa miejscowego regulującym organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy, a materia zawierana w uchwalanych przez rady gminy regulaminach rady gminy nie może dotyczyć zagadnień natury ustrojowej, które zostały zastrzeżone do unormowań statutowych; regulamin może normować jedynie kwestie porządkowe i kancelaryjne związane z organizowaniem pracy i obsługą rady gminy, które nie mają charakteru spraw ustrojowych (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1213/06). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA 4291/03) przyjął dopuszczalność istnienia obok statutu aktu wewnętrznego, niebędącego prawem powszechnie obowiązującym, pod warunkiem, że akt ten nie będzie regulował spraw należących do wyłączności ustawowej ani zastrzeżonych dla statutu. Już w wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II SA 3174/95, publ. ONSA 1997/2/64, por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2000 r., sygn. akt II SA 1246-1253/00, publ. ONSA 2002/1/14) stwierdził, że nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.

Pozornie z powyższych orzeczeń wynikałby nakaz wnioskowania w temacie uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w kierunku uznania ją za sprzeczną z prawem; wszak problematyka ustrojowa została umieszczona w akcie rangi regulaminowej. Jednakże fakt uchwalenia Regulaminu Rady Miejskiej w B. jako załącznika do Statutu Gminy, a więc jako części integralnej statutu, przy nadaniu tej problematyce "technicznej" nazwy "Regulamin Rady Miejskiej w B." nie uprawnia do uznania jej za sprzeczną w sposób istotny z prawem.

Przytoczyć w tym miejscu należy również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1356/04, publ. LEX nr 176132), w którym stwierdzono, że żaden z przepisów Konstytucji, ani z powołanych w wyroku przepisów ustawy o samorządzie województwa nie zastrzega, iż zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 383/04, publ. LEX nr 219789), konstatując, że przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego; z przepisów tych nie wynika w szczególności to, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego.

Podobnie wypowiedział się P. Mijal w publikacji "Szczegóły miejscowego prawa mogą być w załączniku. Zasady gminnej legislacji" (Rzeczpospolita nr 226 z 27 września 2006 r.), twierdząc, że wyłączenie zasadniczej merytorycznej treści normatywnej aktu prawa miejscowego do załącznika jest uchybieniem nieskutkującym nieważnością aktu.

Powyższe poglądy potwierdzają stanowisko sądu orzekającego w niniejszej sprawie - zamieszczenie postanowień o charakterze ustrojowym w regulaminie rady gminy stanowiącym załącznik do statutu gminy nie sprowadzi charakteru ustrojowego takich postanowień do kategorii przepisów porządkowych i kancelaryjnych. I odwrotnie, zamieszczenie w regulaminie rady gminy stanowiącym załącznik do statutu gminy przepisów porządkowych i kancelaryjnych nie podniesie owych przepisów do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Kierować się bowiem należy treścią regulacji, a nie jej nazwą "nagłówkową".

Odnosząc się natomiast do zarzutu powtórzenia regulacji ustawowej, stwierdzić należy, że jakkolwiek w myśl § 137 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, to czasem sformułowanie stylistyczne i techniczne danego projektu aktu prawa miejscowego wymaga użycia powtórzeń, by styl ów był zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej, do których ów akt prawa miejscowego jest kierowany. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały (wyrok z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, publ. LEX nr 285125).

Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że w ocenie sądu organ stanowiący Gminy B. nie dopuścił się istotnego naruszenia prawa, uchwalając jako załącznik do Statutu Gminy Regulamin Rady Miejskiej w B. Dopuszczalna byłaby ocena owego zabiegu jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym, związanym z nadaniem integralnej części statutu gminy nazwy sugerującej, że zawarte w niej są wyłącznie postanowienia o tematyce kancelaryjnej i porządkowej, jednakże nie można przedmiotowej uchwały zakwalifikować jako sprzecznej w sposób istotny z prawem (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem sądu o treści normatywnej danego postanowienia decyduje treść owego przepisu, a nie fakt umieszczenia go w części głównej statutu lub w załączniku do statutu, przy czym zamieszczenie przepisów o charakterze porządkowym i kancelaryjnym w statucie gminy (lub w załączniku do niego) nie podnosi ich do rangi prawa ustrojowego.

Mając na uwadze fakt, że uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określającymi tryb postępowania prawodawczego, stwierdzić zatem należy, że w ocenie sądu Rada Miejska w B. prawidłowo i w granicach upoważnienia zawartego w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 44 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła załącznik do statutu gminy regulujący organizację wewnętrzną oraz tryb pracy Rady Miejskiej w B., dopuszczając się jedynie nieistotnego naruszenia prawa, tj. nieodpowiedniego oznaczenia uchwały, co nie może w świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowić o konieczności uznania przedmiotowej uchwały za istotnie naruszającą przepisy prawa i być podstawą orzeczenia o jej nieważności.

W związku z powyższym uznając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] za sprzeczne z art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym – należy zastosować przepis art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Z tych względów działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O tym, jakie koszty są niezbędne do celowego dochodzenia praw, decyduje sąd. Stosownie natomiast do art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W przedmiotowej sprawie kwota zwróconych kosztów postępowania to koszty zastępstwa procesowego, tj. kwota 240 zł, według stawki minimalnej określonej na podstawie art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).