Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 610/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi G.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2012r. G.L. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ciotką K.G., załączając do wniosku wymagane dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności o zaliczeniu K.G. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] Kierownik Referatu Spraw Obywatelskich i Organizacyjnych, działając z upoważnienia Wójta Gminy na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 298, poz. 1769), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 5 Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie upoważnienia do wydawania w imieniu Wójta decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, podpisywania dokumentów i korespondencji urzędowej, odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na ciotkę strony – K.G..

Organ wskazał, iż według poczynionych podczas postępowania ustaleń wnioskodawczyni zamieszkuje wraz ze swoją ciotką K.G. (przyrodnia siostra matki), ze swoim mężem i córką. Powołując się na oświadczenie wnioskodawczyni organ podał, iż G.L. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną ciotką, nie mogąc z uwagi na to podjąć zatrudnienia. Ciotką nad którą sprawuje opiekę nie posiada dzieci a jej rodzeństwo (dwie siostry) mieszkają daleko, z racji wieku same wymagając opieki. Według oświadczenia wnioskodawczyni tylko ona może sprawować opiekę nad ciotką. Jak podał organ powyższe informacje potwierdzone zostały przez Ośrodek Pomocy Społecznej podczas wywiadu środowiskowego.

Następnie wskazując na treść art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jak podał organ w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie, tymczasem wnioskodawczyni jest siostrzenicą K.G., więc krewną w linii bocznej trzeciego stopnia.

W wyniku wniesionego przez G.L. odwołania, w którym nie zgodziła się z decyzją organu I instancji, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO w uzasadnieniu decyzji przytoczyło treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie tj. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazując na treść tych przepisów organ odwoławczy uznał, iż dziecko siostry (także przyrodniej) lub brata (bratanica, siostrzenica) niewątpliwie nie zalicza się do katalogu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zatem za zgodne z prawem przyjęło SKO rozstrzygnięcie organu I instancji, uznające G.L. jako dziecko przyrodniej siostry K.G. za osobę nieuprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO podkreśliło, iż istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest jedną z koniecznych przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, a jej niespełnienie wyklucza tym samym możliwość przyznania świadczenia nawet w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek.

Dodatkowo organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołującej wskazał, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest możliwości rozszerzenia kręgu osób wymienionych w tym przepisie, stąd przywołane przez stronę motywy sprawowania opieki pozostają dla rozpoznania sprawy bez znaczenia.

Na powyższą decyzję G.L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją SKO uznając ją za niezgodna z prawem i niesprawiedliwą. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jaką jej zdaniem zastosował organ zawężając krąg uprawnionych do wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, nazywaną dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy zagadnieniem podstawowym nie jest stan faktyczny albowiem ten jest pomiędzy stronami niesporny, lecz wykładnia prawa materialnego. Istotą stanowiska organów obu instancji było to, że uznały one, iż z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2006, nr 139, poz. 992 ze zm. ) - dalej nazywana u.ś.r., jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka; jednoznaczne sformułowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyklucza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś. r.

W sprawie zostało prawidłowo ustalone, że legitymująca się dokumentem stwierdzającym niepełnosprawność znacznego stopnia K.G. jest osobą bezdzietną, zaś jej mąż zmarł w 1989 roku. Ubiegająca się o świadczenie G.L. jest siostrzenicą K.G.; jej dwie siostry są osobami w podeszłym wieku oraz, wedle oświadczeń skarżącej, zamieszkują daleko i wymagają pomocy osoby drugiej.

Zdaniem organów obydwu instancji, zatem skoro G.L. nie należy do kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy. Stanowisko to nie jest trafne.

Jak wynika z treści uzasadnień Kolegium Odwoławczego oraz organu I instancji rozstrzygnięcia niewątpliwie oparto na rezultacie wykładni językowej. Przy wydawaniu decyzji organy nie miały bowiem wątpliwości co do znaczenia zwrotów użytych w przepisie art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r.

Tak przyjęte przez organy stanowisko nie jest prawidłowe. Dla prawidłowego stosowania przepisów stanowionego prawa jest ich właściwe rozumienie, do czego prowadzi wykładnia, zatem odtworzenie z przepisów prawnych norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną i systematyzowanych oraz objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które - w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286).

Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia.

Prezentowane stanowisko znajduje również wsparcie przez wzgląd na funkcje sądu administracyjnego jako gwaranta praw i wolności obywatelskich. Operatywna wykładnia sądowa powinna bowiem realizować spójność aksjologiczną systemu prawa. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację przepisów, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie naczelnych zasad i wartości systemu prawa, przede wszystkim zatem zasad i wartości chronionych konstytucyjnie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2010 roku w spr. l OSK 1668/09, z dnia 26 kwietnia 2010 roku w spr. l OSK 61/10 oraz z dnia 12 stycznia 2010 roku w spr. l OSK 1105/09). Taką też postawę judykatury postuluje i aprobuje doktryna (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 41-43 oraz A. Gomułowicz, Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego, Warszawa 2008, s. 121 i n.).

Odnosząc się do kwestii zgodności znaczenia językowego przepisów art. 17 ust 1 oraz 1 a u. ś. r. z zasadami prawa wskazać trzeba, że była ona przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, choć dokonanym w innym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 roku, w spr. P 27/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 u. ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej.

W innym wyroku, z dnia 22 lipca 2008 roku w spr. P 41/07,Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b u. ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 roku, nr 120, poz. 526 z zm.); 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31.sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. P 23/05, Trybunał Konstytucyjny orzekł natomiast, że: art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku - o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1990 roku, nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wskazać należy, ze wraz z wejściem w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku stałego, po 1 maja 2004 roku zostało przekształcone w uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Argumenty prawne przy dekodowaniu przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej na podstawie art. 27 ust. 1- 3 ustawy z dnia o pomocy społecznej, pomimo jej uchylenia, pozostają w pełni przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku Trybunał Konstytucyjny podtrzymał linię orzecznictwa, zaprezentowaną w wyroku z dnia 15 listopada 2006 roku - oba przepisy (art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) dotyczą tej samej materii; w obu występują te same relewantne kryteria zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w art. 32 ust. 1 zasadą równości (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku).

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny, może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne. Biorąc wszakże pod uwagę, iż obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy spoczywa na sądzie (art. 7 p.p.s.a.), nie powinno się uciekać do korzystania z instytucji pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy na podstawie posiadanej wiedzy, w ramach przyznanych kompetencji, istnieje możliwość samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem skargi.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie istotnym jest ustalenie czy prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r. pozwala uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 roku, który jednoznacznie orzekł, że skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, siostrzenica, bratanek/stryj, dziadek/babka czy też syn/córka) wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Wybranie z kręgu osób jedynie niektórych i przyznanie wyłącznie im prawa do świadczenia, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Niewątpliwie z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, należących do określonej kategorii. Relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów, których dotyczy art. 17 ust. 1 i opiekunów tym przepisem nieobjętych są po pierwsze - sprawowanie opieki nad członkiem rodziny (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji, po wtóre - niepodejmowanie z tego powodu pracy. Na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim – jak w niniejszej sprawie córce siostry osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym - podważa racjonalność ustawodawcy.

Zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 69 i 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji ).

Tak zatem wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych i obowiązującego Rzeczypospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji ).

Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogoś, doglądanie, pilnowanie kogoś, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka PWN 1992 t. 2 s. 526; znaczenie 1; S. Skorupka "Słownik frazeologiczny języka polskiego" WP 2002 t. 1 s. 605) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ulega wątpliwości, że osobiste starania o utrzymanie, stanowi realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r. i o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2006 roku Trybunał Konstytucyjny nie warunkował prawa do zasiłku stałego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał jedynie, że "wątpliwości wzmaga fakt, że rodzeństwo oraz krewni w linii prostej (zstępni i wstępni) byli i są obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym" (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku z dnia 15 listopada 2006 roku). W tych kategoriach Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zatem wątpliwości, które mogłyby przemawiać za odmową prawa do zasiłku stałego na rzecz osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. W uzasadnieniu, powołanego wyżej wyroku z dnia 22 lipca 2008 roku, Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na obowiązek alimentacji jako cechę relewantną (cz. III pkt 4. 3 akapit przedostatni). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2008 roku, omawiając wyrok z dnia 15 listopada 2006 roku, nie wskazał obowiązku alimentacji jako relewantnej cechy wspólnej opiekunom, a w dalszej części rozważań - po podtrzymaniu owej linii orzecznictwa - wśród relewantnych kryteriów oceny zgodności zaskarżonych przepisów z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości, wymienił obowiązek alimentacyjny spoczywający na osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem (cz. III pkt 3 uzasadnienia).

Siostrzenica jest zstępną siostry, zatem rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i nie spoczywa na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Jednakże nie oznacza to, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym nadto do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 kc). Ustawodawca wskazał nadto, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy nie obciążonego takim obowiązkiem środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 kc). W doktrynie trafnie wskazuje się, że analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych- tak samo regulując przesłanki- przewiduje art. 966 kc. Dziadkowie nie należą do kręgu spadkobierców ustawowych i śmierć wnuka, zobowiązanego z ustawy do alimentacji (art. 128 kro), może postawić ich w trudnej sytuacji życiowej. Art. 938 kc wprowadza quasi- alimentacyjny obowiązek i odpowiadające mu roszczenie (E. Skowrońska- Bocian "Komentarz do kc. Spadki" W. Pr. 2007 wyd. 8 s. 63 uw. 1; s. 139 do art. 966). Nie ulega wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nie obciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934 i art. 935 § 1 kc) przykładowo siostrzenica.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie tylko sądy, lecz i organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji) - mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. Tak też postąpił Sąd w kontrolowanej sprawie - dekodując normę zawartą w art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 16 u.ś.r. przy pomocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 15 listopada 2006 roku, 18 lipca 2008 roku i 22 lipca 2008 roku. Na aspekt prawotwórczy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądów- w tym administracyjnych- trafnie zwraca uwagę także doktryna (R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" LexisNexis 2008 s. 41-43; A. Gomułowicz "Aspekt prawotwórczy sądownictwa administracyjnego" Wolters Kluwer 2008- zwłaszcza s. 121 i n.).

Przez odwołanie się do ochrony wymienionych wyżej wartości oraz wykładni przepisów w świetle powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwo sądów administracyjnych, w podobnych do kontrolowanej sprawach, opowiada się za prokonstytucyjną wykładnią przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 roku, w spr. I OSK 533/08, z dnia 10 lutego 2011 roku w spr. I OSK 1873/10 i z dnia 12 maja 2012 roku w spr. I OSK 2149/12 ; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych : w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2012 roku w spr. II SA/Go 202/12; w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 roku, w spr. II SA/Łd 33/12; w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2012 roku, w spr. II SA/Bk 856/11; w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 roku w spr. IV SA/Po 210/08 oraz z dnia 2 lutego 2012 roku w spr. IV SA/Po 1291/11; w Lublinie z dnia 12 października 2010 roku, w spr. II SA/Lu 593/10; w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 roku w spr. II SA/Sz 196/11).

G.L. odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że wobec osoby nad którą sprawuje opiekę – ciotka, siostra matki – nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., który wśród osób uprawnionych do tego świadczenia nie wymienia takich, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny, odwołując się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przepis art. 128 tego kodeksu stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Istotnie zatem G.L. siostrzenica K.G. nie jest zobowiązana do alimentacji na rzecz ciotki. Jak sama podaje ma ona rodzeństwo, na którym zgodnie z powołanym przepisem, spoczywa obowiązek alimentacyjny, ale które jest w podeszłym wieku, mieszka w innej miejscowości, samo wymaga opieki, zatem nie może jej świadczyć. Ona sama natomiast od lat opiekuje się ciotką i zrezygnowała z zatrudnienia wobec jej stanu zdrowia. Znalazła się zatem w sytuacji takiej samej, jak członkowie rodziny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawujący opiekę nad osobami bliskimi – członkami rodziny.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 definiuje pojęcie "rodziny" na swój użytek, wymieniając bardzo wąski krąg osób, nawet znacznie węższy aniżeli art. 128 Kodeksu rodzinnego, do którego odwołuje się art. 17 ust. 1. Jakkolwiek G.L. członkiem rodziny wraz z K.G., lecz w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie jest, nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, bowiem nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to jednak w rozumieniu tradycyjnym stanowi rodzinę dla K.G. i to dość blisko spokrewnioną. Jako taki członek rodziny jest, z mocy art. 934 Kodeksu cywilnego, powołana z ustawy do dziedziczenia. Oboje G.L. i K.G. są rodziną także w sensie faktycznym, skoro ciotka jest od lat pod opieką siostrzenicy.

Tak zatem decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego albowiem rozstrzygając kontrolowaną sprawę organy I oraz II instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wyłącznie osobom przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny albo opiekunowi faktycznemu dziecka przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w art. 17 ustawy a jednoznaczne sformułowanie powołanego przepisu wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, mającą oparcie tak w bogatym orzecznictwie sadów administracyjnych, jak również w doktrynie należy uznać, że brak uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Dotyczy to zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swymi dziećmi, a wiec de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powoduje to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał TK w powołanych wyżej wyrokach.

Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, stanowi niekonstytucyjną dyskryminację (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3 września 1996 roku w spr. K 10/96; z dnia 16 grudnia 1997 roku w spr. K 8/97; z dnia 13 kwietnia 1999 roku w spr. K 36/98 ). Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa.

Rozpatrując niniejszą sprawę organy administracji winny ocenić istnienie łącznie przesłanek koniecznych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a to : po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy. W sytuacji ich spełnienia (art. 3 pkt 2 i 16 uśr) przyznać wnioskowane świadczenie (art. 17 ust. 1 uśr). Wymagało także ustalenia czy siostry K.G., ze względu na stan ich zdrowia i odległość ich miejsca zamieszkania, mają możliwość dostarczyć jej potrzebnej opieki.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane są ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa), biorąc pod uwagę to, że obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej.

Wobec naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy i innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.