Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1290/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 981/12 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 981/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W okresie od [...] do [...] stycznia 2011 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili w siedzibie przedsiębiorcy M. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], kontrolę m.in. w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców – dopuszczalnych okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw w pracy oraz czasu odpoczynku kierowców. Kontrola objęła okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. W jej trakcie pobrano pliki danych z kart pracy kierowców i tachografu cyfrowego, wykresówki, wydruki z tachografu oraz dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu – za okres od [...] marca do [...] sierpnia 2010 r. Ustalenia kontroli udokumentowano w protokole. Inspektorzy powołując się na art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007 r. Nr 125 , poz. 874 ze zm.; dalej określanej jako u.t.d.) oraz art. 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie (WE) 561/2006), ustalili naruszenia opisane w lp. 10.2 lit. a, b; lp. 10.3 lit. a, b; lp. 10.4 lit. a, b; lp. 10.5 lit. a, b załącznika do u.t.d., polegające na skróceniu przez kierowców dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczeniu przez kierowców maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczeniu przez kierowców maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczeniu przez kierowców całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego. Protokół z kontroli został przez przedsiębiorcę podpisany bez zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego za stwierdzone naruszenia nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 27.900 zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Rozstrzygając ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nałożył na M. D. karę pieniężną w wysokości 25.000 zł.

Organ odwoławczy ponownie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł zastrzeżenia do protokołu pokontrolnego, przedstawiając przebieg pracy kierowców w kwestionowanych dniach i podnosząc okoliczności rzutujące na sposób rozliczenia czasu prowadzenia pojazdu, korzystania z odpoczynku lub przerw. Pełnomocnik wnosił ponadto o rozstrzygnięcie sprawy według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ II instancji z uwagi na jego zmianę od 1 stycznia 2012 r. i przyjęcie, że suma kar za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekraczać 10.000 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., rozstrzygając sprawę po raz trzeci, organ I instancji nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł z tytułu: lp. 5.3.1, 5.3.2., 5.2.1, 5.2.2, 5.1.1, 5.1.2, 5.6.1, 5.6.2, tj. skrócenia dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 93 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz lp. 5.3.1, 5.3.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.1.1, 5.1.2, 5.6.1, 5.6.2 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454, zwaną dalej: ustawą o zmianie u.t.d.) oraz art. 4, 6, 7, 8, 9, 10 i 12 rozporządzenia (WE) 561/2006; art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 07.06.2011 r., nr K(2011)3759 w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia zawarte w protokole pokontrolnym i sprecyzował stwierdzone przekroczenia w konkretnych dniach oraz przedstawił sposób wyliczenia kar za poszczególne naruszenia wskazując, iż łączny wymiar wynosi 24.000 zł. Jednocześnie powołując się na ustalenie, iż w okresie 6 miesięcy poprzedzających kontrolę przedsiębiorca zatrudniał średnio 3 kierowców stwierdził, że w takim przypadku suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 15.000 zł (art. 92 ust. 3-6 u.t.d.).

Organ uznał, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania ze względu na wystąpienie okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, bowiem przedsiębiorca okoliczności takich nie wykazał, a to na nim spoczywa ciężar dowodu. Konieczność przerwania odpoczynku w celu podstawienia pojazdu do lub spod załadunku stanowi okoliczności typowe dla wykonywania przewozu i strona nie wykazała, iż nie mogła ich przewidzieć. Organ wskazał, iż art. 92b lub 92c u.t.d. w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. dopuszczają zwolnienie przewoźnika z odpowiedzialności jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, które nie są wynikiem braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Rażący i regularny charakter naruszeń popełnionych przez kierowców, szczególnie w zakresie skracania wymaganych odpoczynków dziennych, wskazuje na niewłaściwą organizację pracy przez przedsiębiorcę. Analiza zapisów aktywności kierowców obrazuje, iż wielokrotnie przyczyną naruszeń nie była konieczność przerwania odpoczynku ze względu na konieczność przestawienia pojazdu, ale zbyt późne rozpoczęcie odpoczynku, co wskazuje na potrzebę zapewnienia załogi dwuosobowej.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut nieuwzględnienia wjazdów i zjazdów pojazdów podczas przewozów kombinowanych, wykonywanych częściowo pociągiem i w tym zakresie wskazał na przepis art. 9 rozporządzenia nr 561/2006. Zapisy aktywności kierowców w rozpoznawanej sprawie wskazują, że nie wystąpił żaden przypadek pozwalający na zastosowanie powyższego przepisu, co oznacza, że strona nie ma wiedzy w zakresie organizacji przewozów zgodnej z przepisami.

W odwołaniu przedsiębiorca zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych bowiem z okoliczności sprawy wynika, że uchybienia w zakresie przestrzegania czasu odpoczynku wynikały jedynie z konieczności wykonania czynności, których nie można było w żaden sposób zaniechać ani wykonać w innym terminie, a które to czynności nastąpiły wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, tj.: konieczności przerwania odpoczynku w celu podstawienia pojazdu pod załadunek, wyjazdu pojazdu spod załadunku, podstawienia pojazdu na platformę pociągu celem dalszego kontynuowania jazdy.

Postawiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 3 u.t.d. poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków - kierowców oraz jej samej, na okoliczność konieczności wykonania wskazanych powyżej czynności, których nie można było w żaden sposób zaniechać ani wykonać w innym terminie.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał ponownej analizy dokumentacji, weryfikując przypadki stwierdzonych naruszeń.

Organ wskazał, że w kwestionowanych przypadkach strona albo nie okazała wydruków z urządzenia rejestrującego, dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006 albo zapisy poczynione przez kierowców na wydrukach nie pozwalały na uznanie, iż zaszły podstawy do zastosowania tego przepisu.

Nie zaszły również podstawy do zastosowania art. 9 rozporządzenia nr 561/2006, gdyż kierowca nie odnotował na wydruku dokumentu rzekomego transportu pojazdu pociągiem a przerywał odpoczynek więcej niż dopuszczalne dwa razy. Skracanie wypoczynku wynikało z nieprawidłowego zaplanowania przewozu lub nieprawidłowego wskazania rozpoczęcia okresu rozliczeniowego, braku podstaw do odbierania wypoczynku dzielonego, odebrania skróconego wypoczynku w sytuacji, gdy uprzednio w okresie rozliczeniowym, taki wypoczynek odebrany już został trzykrotnie.

Za bezprzedmiotowy GITD uznał wniosek o przesłuchanie strony i kierowców w sytuacji, gdy zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał w sposób jednoznaczny wskazuje na poprawność uznania zaistnienia naruszeń.

Organ uznał, że adnotacja na wydrukach stwierdzająca "brak parkingu na miejscu załadunku, wyjazd z miasta B. dojazd do najbliższego parkingu" nie uzasadnia skorzystania z, przewidzianego art. 12 rozporządzenia 561/2006, odstępstwa od zasad czasu pracy i odpoczynku określonych w art.6-9 tego rozporządzenia. Wskazał, że brak parkingu w miejscu załadunku nie jest okolicznością nadzwyczajną, a jedynie nieprawidłowym zaplanowaniem zadania przewozowego, zatem okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, podobnie jak adnotacja o jeździe w korku, braku miejsca parkingowego czy dojeździe do najbliższego parkingu. Zdaniem organu, wystąpienie utrudnień na drodze w postaci korków nie jest okolicznością nadzwyczajną, będąc zdarzeniem normalnym w codziennym ruchu drogowym. Również zapis "art. 12/561/WE/2006 awaria, zjazd do serwisu" nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy analiza danych cyfrowych, w tym zapisów prędkości pozwala ustalić, iż pojazd poruszał się po drodze przez okres ponad 10 godzin.

Organ II instancji wskazał, że art. 12 powołanego rozporządzenia ma charakter wyjątku i jako taki powinien być interpretowany ściśle. Zatem prawodawca zastrzegł w drodze wyjątku, iż kierowca może odstąpić od przepisów 6-9 rozporządzenia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku, wskazując powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Celem art. 12 rozporządzenia 561/2006 nie jest możliwość swobodnego odstępstwa od nałożonych na kierowców norm czasu pracy, natomiast ma na uwadze jedynie wyjątkowe i nadzwyczajne sytuacje. Przepis ten nie może służyć do obchodzenia norm czasu pracy ze względu na nieprawidłowo określony harmonogram pracy kierowców, wskazujący terminy dojazdów do punktu docelowego.

Organ podkreślił, że podmiot powinien przedłożyć dowody na to, iż nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Brak wpływu na powstanie naruszenia musi zatem realnie zaistnieć i nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Prowadzenie właściwej kontroli pracy kierowców leży w interesie przedsiębiorcy, a jego obowiązkiem jest prawidłowe zabezpieczenie i zorganizowanie zadania przewozowego oraz jego właściwa kontrola.

W skardze podtrzymano zarzuty postawione w odwołaniu oraz ich uzasadnienie. Jako nowy zarzut wskazano na naruszenie art. 75 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków I. W., M. B., R. B. oraz strony na okoliczności wykonania czynności, których nie można było zaniechać, ani wykonać w innym terminie, skutkujące koniecznością przerwania odpoczynku.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Sąd I instancji podniósł, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane w oparciu o przepisy u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji, czyli z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy o zmianie u.t.d., która weszła w życie 1 stycznia 2012 r.

WSA uznał, że organy orzekające, mimo iż wprost nie powołały się na art. 10 ustawy o zmianie u.t.d. w obu decyzjach zastosowały ten przepis. Stosownie zaś do jego treści, przepisy u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.t.d., stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Zdaniem Sądu, mimo wskazanej wyżej treści art.10 ustawy o zmianie u.t.d. należy stosować jego wykładnię prokonstytucyjną i uznać, że odnosi się on wyłącznie do norm proceduralnych, a nie norm materialnoprawnych, wprowadzonych ustawą nowelizującą.

W ocenie Sądu I instancji, prokonstytucyjna wykładnia art. 10 ustawy o zmienie u.t.d. prowadzi do wniosku, iż do spraw w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia 1 stycznia 2012 r. zastosowanie - w nowym brzmieniu - mają jedynie przepisy o charakterze proceduralnym, tj. art. 95-93 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast przepisy art. 92 i 92a w znowelizowanym brzmieniu oraz dodane przepisy art. 92 b i 92 c oraz załączniki 1-3 do ustawy, do spraw tych zastosowania nie znajdują. W tym zakresie odnoszą się do nich przepisy ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia deliktu administracyjnego. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinien znaleźć zatem stan prawny istniejący, nawet nie w dacie dokonywania kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, ale w datach konkretnych stwierdzonych naruszeń norm rozporządzenia (WE) 561/2006 w kontrolowanym okresie od [...] marca do [...] sierpnia 2010 r. Sąd wskazał, że w orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, iż w przypadku deliktu administracyjnego miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Sądu I instancji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest możliwa ocena, czy zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem ustalenie stanu prawnego obowiązującego w okresie objętym kontrolą ([...] marca – [...] sierpnia 2010 r.) oraz zweryfikowanie ustaleń faktycznych.

Sąd wskazał, że administracyjne kary pieniężne mogą być nakładane za naruszenie określonych w art. 6-9 rozporządzenia nr 561/2006 zasad dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz okresów dziennego i tygodniowego odpoczynku kierowcy. Ustalając, iż doszło do takiego naruszenia należy brać pod uwagę dyspozycję art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, który może stanowić podstawę do odstąpienia przez prowadzącego pojazd od norm czasu pracy, jednakże pod pewnymi warunkami, które jako wyjątki od zasady, muszą być interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wskazanie przez kierowcę odręcznie na wydruku z urządzenia rejestrującego, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój przyczyny, powodującej koniczność odstąpienia od obowiązującej normy. Wykładnia językowa i systemowa art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 prowadzi, że jedynym dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców, jest wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy.

Zasadne było więc stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do prowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków kierowców oraz samego skarżącego w charakterze strony na okoliczność przyczyn naruszenia norm czasu prowadzenia pojazdu czy odpoczynku. Skoro w powołanym wyżej art. 12 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi oferowanymi przez stronę na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a.

WSA wskazał jednak, że o naruszeniu, polegającym na bezzasadnej odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, można mówić w przypadkach, w których kierowca poczynił adnotację wskazującą powody odstąpienia od norm czasu pracy, a zatem postąpił zgodnie z wymogiem art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że żaden przypadek sporządzenia przez kierowców adnotacji na wydruku lub wykresówce z powołaniem się na przepis art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 nie został uznany za uzasadniony. Organ pozbawił więc stronę możliwości doprecyzowania przyczyn, dla których zdaniem, kierowcy wystąpiła konieczność odstąpienia od obowiązujących norm czasu pracy czy odpoczynku, a tym samym wykazania, iż naruszenie nie wystąpiło albo nie zaszła sytuacja, kiedy pomimo naruszenia zasad rozporządzenia nr 561/2006, wyłączona jest karalność przedsiębiorcy. Możliwość dokonania jedynie skrótowej wzmianki na wydruku lub wykresówce nie pozwala na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, tak jak możliwe jest to w oparciu o dowód osobowy. Ograniczenia dowodowe nie dotyczą stanów faktycznych, w których sporządzone zostały przez kierowcę adnotacje wymagane powołanym art. 12. Zarzut naruszenia art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku o przesłuchanie kierowców sporządzających adnotacje w charakterze świadków okazał się uzasadniony w zakresie dotyczącym przypadków istnienia adnotacji na wydrukach lub wykresówkach z urządzeń rejestrujących.

Mając na uwadze nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, jak też jej rozstrzygnięcia przy zastosowaniu niewłaściwych przepisów prawa materialnego, zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego, co najmniej o przesłuchanie świadków we wskazanym zakresie i zastosowanie przepisów prawa materialnego obowiązujące w dacie zaistnienia naruszeń oraz ocenę okoliczności wskazywanych przez skarżącego, jako zwalniających go z odpowiedzialności, a także ustalenie wysokości kar za stwierdzone naruszenia także w oparciu o te przepisy. WSA podniósł, że organ odwoławczy powinien mieć na uwadze niemożność orzeczenia kary wyższej niż wskazana w decyzji organu I instancji.

II

Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ma on zastosowanie jedynie do przepisów procesowych, a nie także do wszystkich przepisów prawa materialnego właściwych dla ustalenia praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, wobec których toczyło się postępowanie administracyjne na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. (według treści sprzed nowelizacji, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2012 r.), podczas gdy przepis art. 10 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie", a więc wykładnia językowa art. 10 ustawy nowelizującej jest klarowna i nie było potrzeby sięgania, do innego rodzaju wykładni, jak to uczynił Sąd I instancji, czego konsekwencją było stworzenie wbrew wyraźnej woli ustawodawcy normy prawnej zawężającej stosowanie przepisów nowych;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 6 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wskazanie organowi, aby w sprawie zastosował przepisy obowiązujące, w datach, w których powstały

naruszenia stwierdzone w wyniku kontroli w przedsiębiorstwie, podczas gdy

obowiązujące w dniu wydania uchylonej przez Sąd I instancji decyzji przepisy

prawa nie obowiązywały, zatem organ nie ma żadnych podstaw prawnych

stosowania nieobowiązujących przepisów;

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. i art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w drodze dowodu z przesłuchania świadka można doprecyzować odręczne zapisy dokonane na wykresówkach lub wydrukach z karty kierowcy na okoliczności odstępstw od art. 6-9 rozporządzenia 561/2006, podczas gdy takiej możliwości art. 12 tego rozporządzenia nie przewiduje, a konsekwencją stanowiska Sądu jest obejście art. 12 rozporządzenia 561/2006;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym nakazaniu organowi odwoławczemu wydania decyzji orzekającej co do istoty, podczas gdy przytoczone przez Sąd I instancji naruszenia mają taki charakter, iż gdyby Sąd nie kierował się względami celowości, a jedynie względami zgodności z prawem, to musiałby uchylić obie decyzje, a nie narzucał organowi rozpoznanie sprawy z zastosowaniem art. 139 k.p.a., co ogranicza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem z uzasadnienia wyroku wynika jasno, iż stosując się do wytycznych Sądu I instancji organ odwoławczy obowiązany byłby zastosować regulację art. 138 § 2 k.p.a., a organ stosując przepisy obowiązujące w dacie zaistniałych zdarzeń, tak jak chce tego WSA w G. W. obowiązany byłby zastosować sankcję administracyjną wyższą niż 15.000 zł.

Szczegółową argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów organ przedstawił w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem orzeczenie Sądu I instancji, uchylające skarżoną decyzję, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 (opublikowany dnia 13 sierpnia 2013r. w Dz. U. z 2013 r. poz. 928), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 10 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Dalej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kontrolę zaskarżonego wyroku i oceniając zarzuty kasacyjne, uwzględnił treść wyroku TK z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12.

W sprawie niniejszej, za mające miejsce w okresie od marca do sierpnia 2010 r. naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców stwierdzone w czasie kontroli w przedsiębiorstwie, przeprowadzonej w styczniu 2011 r. nałożona została kara pieniężna decyzjami z [...] kwietnia 2012 r. i [...] września 2012 r., na podstawie przepisów wprowadzonych ustawą o zmianie u.t.d., obowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r., które to przepisy znalazły zastosowanie w sprawie na podstawie art. 10 ustawy zmieniającej.

Zgodnie z treścią art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej u.t.d. (tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r.) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą tj. w brzmieniu nowym. Wskazać należy, że nowe przepisy wprowadzają zmienione zasady nakładania kar oraz nowe ich wysokości. Niektóre naruszenia prawa karane są łagodniej, niektóre surowiej, niektóre tak samo jak uprzednio. To ten przepis Trybunał Konstytucyjny, we wskazanym na wstępie wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. (P 36/12), uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie kar wyższych niż obowiązywały w dacie zdarzenia.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. dotyczy zarówno nowych uregulowań procesowych jak i materialnoprawnych, przy czym stosowanie przepisów nowych, przewidujących kary surowsze niż w dacie zdarzenia musi być wykluczone, jako niezgodne z art. 2 Konstytucji RP.

W świetle treści cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego zarówno wykładnia art. 10 ustawy zmieniającej u.t.d. zaprezentowana przez Sąd I instancji, jak i wykładnia przedstawiona przez kasatora okazały się nieprawidłowe. Zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wszczętych, a niezakończonych przed 1 stycznia 2012 r. mają zastosowanie przepisy ustawy zmieniającej u.t.d. zarówno o charakterze procesowym jak i materialnoprawnym, z wyjątkiem przepisów nakładających kary surowsze niż w dacie zdarzenia.

W tym stanie rzeczy zasadne okazało się dokonane przez Sąd I instancji uchylenie decyzji II instancji, bowiem zachodzi konieczność ponownej weryfikacji nałożonych kar z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. z wyeliminowaniem przepisów prawa nakładających kary surowsze niż w dacie zdarzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za nieuzasadniony pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu wyroku i w zaleceniach dla organu administracji, iż dowód z zapisów na wykresówkach wyjaśniających przyczyny naruszenia zasad czasu pracy i wypoczynku kierowców może być uzupełniony dowodem z przesłuchania świadków. Art. 12 rozporządzenia 561/2006 nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków. Omawiane rozporządzenie w powiązaniu z rozporządzeniem Rady EWG 3821/85 reguluje czas pracy i wypoczynku kierowców oraz sposób dokumentowania tego czasu pracy. Nie wchodząc w szczegóły można stwierdzić, że czas pracy i wypoczynku kierowcy dokumentowany jest przez urządzenia rejestrujące, które w sposób obiektywny pozwalają utrwalić, a następnie skontrolować postępowanie kierowcy. Co do zasady zapisy na wykresówkach dokonywane są automatycznie przez urządzenia rejestrujące, a jedynie wyjątkowo zapisy te uzupełniane są odręcznie przez kierowcę. Przepisem pozwalającym na uzupełnienie automatycznych zapisów na wykresówce (wydruku z urządzenia rejestrującego) odręcznymi zapisami czynionymi przez kierowcę jest art. 12 rozporządzenia 561/2006. Przepis ten, pod określonymi warunkami, uprawnia kierowcę do odstępstwa od przestrzegania przepisów o czasie pracy i wypoczynku oraz do czynienia na wykresówce odręcznych zapisów wyjaśniających przyczyny naruszenia, zastrzegając jednocześnie, że ma to być uczynione najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że uregulowanie art. 12 rozporządzenia 561/2006 jest przepisem szczególnym, przewidującym szczególny i wyłączny sposób dowodzenia przyczyn naruszenia przepisów o czasie kierowców. Z woli europejskiego prawodawcy dowód ten musi być sporządzony niezwłocznie, co niewątpliwie podyktowane jest potrzebą zapewnienia jego wiarygodności i rzetelności. Uzupełnienie tego dowodu zeznaniami świadków po upływie długiego czasu od zdarzenia przeczy całokształtowi uregulowań dotyczących obiektywnej i automatycznej rejestracji czasu pracy i wypoczynku kierowców. Zatem co do zasady, uznać trzeba za niedopuszczalne uzupełnienie dowodów z wykresówki (zapisów z urządzenia rejestrującego) z naniesionymi adnotacjami kierowcy innymi jeszcze dowodami przewidzianymi polską procedurą administracyjną, bowiem ich prowadzenie osłabiłoby znaczenie dowodów przewidzianych rozporządzeniami unijnymi i doprowadziłoby do relatywizacji dowodu z wykresówki, która musi pozostać dowodem przestrzegania czasu pracy kierowcy.

Inną jest kwestia przyczyn naruszeń, o których mowa w art. 12 rozporządzenia 561/12. Zauważyć trzeba, że stanowisko organu jest w tej kwestii nadmiernie rygorystyczne i niezgodne z celem uregulowania. W omawianym przepisie chodzi bowiem o odstępstwa, które mogą się zdarzyć w związku z niekorzystnymi sytuacjami na drodze. Wbrew poglądom organu na drodze nie wszystko da się w pełni przewidzieć. Prawodawca europejski u p r a w n i a kierowcę do odstąpienia od zasad z art. 6-9 rozporządzenia, o ile nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie odpowiedniego miejsca postoju. Zatem kierowca może z tego uprawnienia skorzystać nie podlegając karze. Adnotacja na wykresówce o przyczynach odstępstwa siłą faktu musi być krótka i konkretna. Powinna być ona logicznie powiązana z zapisem na wykresówce. Obie te informacje powinny być treściowo ze sobą skorelowane, wówczas można dać im wiarę i uznać, że odstępstwo było dopuszczalne. Z przepisu art. 12 rozporządzenia nie wynika, że usprawiedliwieniem opóźnienia może być tylko siła wyższa, katastrofa drogowa lub nieprzewidziany objazd. Należy zatem uznać, że brak miejsca na najbliższym parkingu, wyjątkowo złe warunki atmosferyczne wymuszające wolniejszą jazdę, czy też tzw. korek (powiązane ze stosownymi zapisami na wykresówce i adnotacjami kierowcy) powinny być uznane za przyczyny usprawiedliwiające naruszenie.

Mając na uwadze powyższe organ jeszcze raz oceni zarzucane naruszenia i zastosuje właściwe przepisy prawa z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wywodów niniejszego uzasadnienia. Zalecenia dla organu zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępują zalecenia zawarte w wyroku Sądu I instancji i są dla organu wiążące.

Powołując się na art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.