Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 674/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 4, § 26, § 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi S S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S S.A. kwotę 16.200 (szesnaście tysięcy dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. – po rozpatrzeniu odwołania S S.A. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 900.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. Podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 146, art. 148 ust. 4 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) wskazało, iż pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji zawiadomił S S.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 915.577,50 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Wskutek Odwołania wniesionego przez S S.A., powyższa decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m. in., że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest ustalenie daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, oraz że operat szacunkowy przyjęty za podstawę obliczenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej nie był aktualny – został sporządzony ponad 12 miesięcy przed datą wydania decyzji.

W dalszym toku postępowania organ I instancji zwrócił się pismami do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. oraz do Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta o informację, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej) i do korzystania z drogi.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] października 2008 r. ZWiK sp. z o.o. poinformował, że zrealizowane zadanie inwestycyjne na terenie Strefy [...], na którym położona jest ww. nieruchomość, spełnia warunki do zasilania w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych.

Również Wydział Inwestycji UM w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. potwierdził, że roboty związane z wykonaniem infrastruktury technicznej, w tym również z wykonaniem dróg wraz z oświetleniem, zostały wykonane w 2005 r. Do pisma załączony został protokół odbioru końcowego inwestycji z dnia [...] listopada 2005 r., którego integralną część stanowiła lista usterek stwierdzonych m. in. w branży drogowej i sanitarnej inwestycji oraz protokół z ostatecznego odbioru technicznego (po usunięciu usterek) sporządzony w dniu [...] listopada 2005 r.

W dniu [...] października 2008 r. organ I instancji przeprowadził – z udziałem pełnomocnika strony i rzeczoznawcy majątkowego – oględziny nieruchomości nr działki [...] w celu ustalenia jej wartości. Do powyższej czynności zastrzeżenia zgłosił pełnomocnik S S.A. zarzucając, iż rzeczoznawca nie dokonał szczegółowego oglądu nieruchomości i nie zażądał od strony wyjaśnień i dokumentów. Ponadto zgłoszone zostały zastrzeżenia do wykonania kanalizacji deszczowej i wodnej oraz konstrukcji i szerokości wybudowanej drogi. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszego postępowania, wartość nieruchomości objętej działką nr [...] przed budową urządzeń infrastruktury wynosiła 5.604.000,00 zł, natomiast po wybudowaniu tych urządzeń 7.404.000,00 zł.

W dniu [...] listopada 2008 r. (w protokole wpisano błędnie datę [...] października 2008 r.) ponownie przeprowadzone zostały oględziny ww. nieruchomości. W oględzinach tych, pomimo uprzedniego powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności, nie brał udziału przedstawiciel S S.A.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

W dniu [...] listopada 2008 r. strona zapoznała się z aktami sprawy i złożyła wniosek o wyznaczenie dodatkowego terminu 7 dni na ustosunkowanie się do zebranych dowodów oraz o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy, w tym kopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Żądane dokumenty zostały wydane, natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji odmówił wyznaczenia siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 900.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to jest sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, z treści którego wynika, że w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości wzrosła o 1.800.000,00 zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2001 r. nr XXXVI/418/01, obowiązującą w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i korzystania z drogi, Prezydent Miasta uprawniony był do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S S.A. Odwołujący podnieśli w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "ustawą"), wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W tym terminie opłata adiacencka powinna zostać ustalona decyzją ostateczną. Ponieważ w niniejszej sprawie w trzyletnim terminie wydana została tylko nieostateczna decyzja organu I instancji postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Ponadto, w ocenie strony, organ I instancji naruszył art. 10 § 1 i 2 kpa, poprzez odmowę wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie oraz art. 9 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o treści korespondencji prowadzonej w toku postępowania z ZWiK sp. z o.o. i Wydziałem Inwestycji UM .

Skarżąca podniosła ponadto zarzuty co do sposobu przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Według strony rzeczoznawca nie uwzględnił w wycenie istniejących parametrów technicznych urządzeń infrastruktury oraz możliwości ich optymalnego wykorzystania, jak również przyjął do porównań nieruchomości o powierzchni mniejszej, niż działka stanowiąca własność skarżącej Spółki. W związku z powyższym wniesiono o weryfikację tego operatu przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Po rozpatrzeniu sprawy, na podstawie posiadanych akt oraz obowiązujących przepisów, SKO zważyło co następuje:

Z art. 143 ust. 1 ustawy wynika, że przepisy rozdziału (udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy).

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich – art. 144 ust. 1 ustawy.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stwierdzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – art. 145 ust. 2 ustawy.

Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały – art. 146 ust. 2 ustawy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej ma znaczenie, stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy, w jakim momencie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz do korzystania z drogi. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych, czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień, w którym stało się możliwe podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Taką możliwość stwarza dopiero dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007 r., sygn. I OSK 1315/06 (LEX nr 374411).

Również w wyroku z 27 stycznia 2000 r., sygn. I SA 273/99 (LEX 57190) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1712/99 (LEX 55778), orzekając, iż od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy.

SKO w pełni aprobując powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzieliło pogląd organu I instancji, że dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Dalej zaznaczyło, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie miała interpretacja art. 145 ust. 2 ustawy i odpowiedź na pytanie, czy przed upływem trzyletniego terminu przewidzianego w tym przepisie decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej powinna mieć walor decyzji ostatecznej.

W tym zakresie ukształtowały się dwie linie orzecznicze. Według pierwszego poglądu, wyrażonego m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 1404/06 (LEX nr 355269), z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. I SA/Wa 146/07 (LEX nr 339995) i z dnia 11 września 2006 r., sygn. I SA/Wa 895/06 (LEX nr 256631) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. II SA/Gd 161/07 (ONSAiWSA 2008/4/68), decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie.

Według drugiego poglądu, wyrażonego m. in. w wyrokach przytoczonych w odwołaniu, termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego w związku z czym przed upływem trzech lat opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną.

Wobec powstałych rozbieżności kwestia ta będzie przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

SKO rozpatrując odwołanie uznało za słuszny pierwszy z poglądów, zgodnie z którym decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W ocenie Kolegium przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do nieuzasadnionego skrócenia terminu przewidzianego w ustawie do ustalenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej o bliżej nieokreślony czas niezbędny do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a ponadto naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa.

Jednocześnie SKO wskazało, że również najnowsze poglądy doktryny przychylają się do stanowiska, iż trzyletni termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy jest terminem do wydania decyzji przez organ I instancji (tak: Bieniek Gerard, Kalus Stanisława, Mzyk Eugeniusz, Marmaj Zenon: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Wydanie III, s. 776).

Reasumując, SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wydana została przed upływem omawianego, trzyletniego terminu. W tej sytuacji nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odnosząc się do dalszych zarzutów SKO stwierdziło, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 9 i 10 kpa, poprzez niedoręczenie stronie części pism (w tym pism o charakterze wewnętrznym) oraz odmowę wyznaczenia dodatkowego siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie. Strona postępowania ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z pismami sporządzanymi przez organ administracji, w każdym stadium postępowania (art. 73 § 1 kpa) i może składać wnioski dowodowe w dowolnym momencie (art. 78 § 1 kpa). W ocenie SKO, materiał dowodowy znajdujący się w aktach, na który składa się przede wszystkim operat szacunkowy, nie wymagał wyznaczenia aż tak długiego terminu do wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonych dowodów i w tym zakresie wystarczającym był termin trzydniowy, jaki upłynął od dnia zapoznania strony z aktami sprawy do dnia wydania decyzji przez organ I instancji.

Z kolei zarzut dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie mógł być uwzględniony, chociażby z uwagi na nieobecność przedstawiciela strony na drugich oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r. Niewiadomo również jakie "dodatkowe czynności", o których mowa w odwołaniu miałyby zostać jeszcze przeprowadzone w toku oględzin.

Jeżeli chodzi o zastrzeżenia dotyczące treści operatu szacunkowego, to SKO stwierdziło, że dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez stronę. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W ocenie SKO operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.M. jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i obowiązującymi standardami. Rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do określenia wartości przyjęte zostały wagi cech rynkowych opisane szczegółowo w operacie, za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań.

Odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości do porównań SKO wskazało, że należy zwrócić uwagę na ten fragment operatu, w którym rzeczoznawca wyjaśnia, iż wartość nieruchomości w podejściu porównawczym jest wynikiem porównania wycenionej nieruchomości z nieruchomościami jej podobnymi, a nie takimi samymi. Występujące różnice w wielkości działek uwzględniono poprzez zastosowanie odpowiednich korekt wartości.

Mając na względzie wskazane okoliczności SKO uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a wniesione odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna S z siedzibą , zarzucając:

– naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie daty od kiedy nastąpiła możliwość podłączenia nieruchomości – działki o nr [...] do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz daty powstania warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W tym zakresie skarżąca podkreśliła, iż przyjęta przez organ data [...] listopada 2005 r. stanowi datę obioru przez inwestora od wykonawcy usunięcia zgłoszonych podczas końcowego odbioru w dniu [...] listopada 2005 r. usterek. W ocenie skarżącej to właśnie data końcowego odbioru dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r. realizowanej inwestycji stanowi datę graniczną, od której powstała możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury i korzystania z drogi;

2) art. 10 § 1 i 2 kpa oraz art. 81 kpa z zw. z art. 140 kpa poprzez błędne uznanie, iż organ postąpił prawidłowo nie wyznaczając skarżącej terminu do ustosunkowania się na piśmie do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki w postaci obszernego i skomplikowanego materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłego, a strona ma prawo do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym prawo do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

3) art. 9 kpa w zw. z art. 81 kpa i art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez błędne uznanie, że niedoręczenie skarżącemu przez organ I instancji wystąpień do innych podmiotów oraz udzielonych przez nich odpowiedzi nie spowodowało naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, w sytuacji gdy wystąpienia te i udzielone odpowiedzi dotyczyły istotnej kwestii, tj. terminu podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury, a strona nie mogła się co do tych dowodów wypowiedzieć;

4) art. 80 kpa i art. 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości zostały wykonane prawidłowo, a wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa, oraz poprzez uznanie, że zarzut taki nie może być uwzględniony z uwagi na nieobecność przedstawiciela skarżącej na oględzinach w dniu [...] listopada 2008 r. Czynności w ramach drugich oględzin w dniu [...] listopada 2008 r. ograniczyły się do przyjęcia przez biegłego zastrzeżeń co do oględzin z [...] października 2008 r., protokół nie zwiera szczegółowego opisu nieruchomości, a ponadto operat wpłynął do Urzędu Miasta 30 października 2008 r., a więc przed oględzinami z dnia [...] listopada 2008 r., co uzasadnia twierdzenie, że miały charakter pozorny;

5) art. 80 i 77 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a organ ma obowiązek jego badania tylko pod względem formalnym oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców, wobec podnoszonych w stosunku do operatu zarzutów natury merytorycznej, w sytuacji gdy operat zawiera błąd metodologiczny, polegający na przyjęciu do porównania działek mniejszych o 20 do 30 razy od gruntów podlegających wycenie.

Podniesiono też, że zbliżający się termin przedawnienia skutkował tym, że strona została pozbawiona przez organ I instancji możliwości wniesienia uwag do sporządzonego operatu szacunkowego, w których mogłaby wskazać na błędy merytoryczne operatu, co umożliwiłoby organowi wystąpienie do rzeczoznawcy o opinię uzupełniającą, ewentualnie wystąpienie o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców;

6) art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez nieumorzenie postępowania w sytuacji wystąpienia ku temu podstawy w postaci braku możliwości wydania decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką z uwagi na upływ terminu przedawnienia

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

7) art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę adiacencką, w sytuacji gdy trzyletni termin przedawnienia upłynął w dniu [...] listopada 2008 r., a decyzja wydana została w dniu [...] listopada 2008 r.;

8) art. 145 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, poprzez uznanie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w drodze decyzji nieostatecznej, o ile jej wydanie i doręczenie nastąpiło przed trzyletnim terminem przedawnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

– uchylenie w całości decyzji zaskarżonej i decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2008 r.,

– orzeczenie, że wskazane wyżej decyzje nie mogą być wykonane,

– zasądzenie od SKO kosztów postępowania według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ zwrócił uwagę, że kwestia interpretacji art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, w której stwierdzono, że termin trzyletni przewidziany w wymienionym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Co do zarzutu dotyczącego ustalenia daty w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz korzystania z wybudowanej drogi – organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzone w dniu [...] listopada 2005 r. usterki były istotne i dopiero ich usunięcie umożliwiało odbiór ostateczny, który nastąpił w dniu [...] listopada 2005 r.

W pozostałym zakresie SKO podtrzymało stanowisko zawarte w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, należało uznać, że decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 143 ust. 1 i 2, 144 ust. 1, 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U,. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej jako "ugn", regulujące warunki ustalenia opłaty adiacenckiej obciążającej właścicieli nieruchomości z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub budowy drogi, sfinansowanych m. in. ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Z całości regulacji wskazanych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana gdy wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej i stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi, w następstwie czego wzrosła wartość nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, a jednocześnie obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej i nie upłynął ustawowy termin trzech lat przewidziany na wydanie decyzji.

Warto też dodać, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej nie jest uzależniony od tego, czy właściciel (użytkownik wieczysty) ma dopiero zamiar z wybudowanych urządzeń skorzystać, czy też z urządzeń tych już korzysta.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególnego znaczenia nabiera to kryterium ustalenia opłaty adiacenckiej, które określone zostało jako stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub do korzystania z wybudowanej drogi, a które nie zostało przez ustawę sprecyzowane.

W konsekwencji pojęcie to zostało wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, które wskazuje przykładowo, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oznacza w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia. Z kolei w przypadku podłączenia nieruchomości do wodociągu stwierdzono, iż naliczenie opłaty adiacenckiej jest możliwe, gdy nastąpiło wybudowanie sieci wodociągowej wraz z zaworem za wodomierzem głównym na przyłączu lub na miejscu przeznaczonym na jego umieszczenie, zgodnie z warunkami technicznymi danej sieci. (por. uchwała pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 4-7/2000; wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., sygn. I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., sygn. I SA 131/01, LEX nr 156838)

Analogicznie interpretując przyjmuje się, że dla stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do innych sieci uzbrojenia technicznego nie wystarczy wybudowanie przewodu głównego czy rozprowadzającego, ale inwestor zobowiązany jest również do wybudowania przyłączy funkcjonalnych (do granicy nieruchomości). (por. Gospodarka nieruchomościami. S. Źróbek, R. Źróbek, J. Kuryj, Wydawnictwo Gall, Katowice, str. 196-197)

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że Gmina zrealizowała w obrębie [...] Miasta inwestycję – budowę urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz drogi wraz z oświetleniem, stwarzając tym samym m. in. dla nieruchomości – oznaczonej jako działka [...], stanowiącej własność Spółki Akcyjnej S, warunki do podłączenia do poszczególnych sieci i korzystania z wybudowanej drogi. Jednocześnie przyjęto, że data ostatecznego odbioru technicznego zrealizowanej inwestycji potwierdzona protokołem z [...] listopada 2005 r. jest terminem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz korzystania z wybudowanej drogi.

Organ odwoławczy akceptując powyższe ustalenia powołał dodatkowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, iż to właśnie dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego następuje stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba zaznaczyć, że w istocie w orzecznictwie w stanach faktycznych wielu spraw wiązano datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Przede wszystkim trzeba podkreśli, że okoliczność ta musi być każdorazowo badana co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji – co szeroko podkreśla się w orzecznictwie – ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. I SA 2032/00, sygn. I SA 1648/99, sygn. I OSK 408/05, sygn. II SA/Lu 409/96)

Wobec powyższego nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów obu instancji, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi. Dla porządku wskazać trzeba, że nawet gdyby okazało się, że data protokolarnego przekazania budowy inwestorowi w niniejszej sprawie jest miarodajna, to termin trzyletni przewidziany do ustalenia opłaty zacząłby biec od dnia następnego tj. [...] listopada 2005 r. Jednak w świetle akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ I i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organy orzekające w sprawie w sposób automatyczny przyjęły, że data odbioru ostatecznego jest graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego z dnia [...] listopada 2005 r. wskazano dalsze usterki, których usunięcie miało nastąpić w terminie do [...] listopada 2005 r., a ponadto wymieniono szereg "dokumentów odbiorowych", które wykonawca powinien uzupełnić. Takie postanowienia w ramach odbioru inwestycji powinny skłonić organ administracji do ustalenia, czy charakter usterek i stwierdzone braki w dokumentacji stanowiły przeszkodę do rozpoczęcia eksploatacji obiektu, a jeżeli tak, to kiedy rzeczywiście były usunięte.

Co jednak ważniejsze, organ w ogóle nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez stronę skarżącą.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze w tym przedmiocie stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącej sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego. Kwestii zakończenia procesu inwestycyjno-budowlanego nie można oceniać cywilistycznie, jak to wywodzi się w skardze, albowiem sfera ta regulowana jest normami publicznoprawnymi, konkretnie ustawą z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, w przebiegu którego zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71).

Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowalnego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. (por. Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 548-549, 562)

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 ugn, nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, których jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania.

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi, za niezasadny należało uznać zarzut skarżącej, sprowadzający się do twierdzenia, iż możliwość podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury oraz drogi nastąpiła w dniu [...] listopada 2005 r., a więc w dacie odbioru końcowego. W szczególności mylnie wywodzi autor skargi, że usterki branży drogowej, elektrycznej i sanitarnej stwierdzone podczas pierwszego odbioru nie miały istotnego znaczenia dla korzystania z sieci wodociągowej, kanalizacji oraz drogi. Słusznie SKO zwróciło uwagę w odpowiedzi na skargę, że część usterek była na tyle poważna, iż uniemożliwiała dokonanie ostatecznego odbioru robót (przykładowo: niezakończone roboty w komorach wyłączeniowych sieci wodociągowych, niewybudowanie przepustnicy na rurociągu tłocznym w hydroforni, brak sygnalizacji pracy hydroforni, czy też – w przypadku drogi – konieczność zagęszczenia pobocza na skarpach i doprowadzenie do prawidłowego nachylenia skarp).

Zgodzić się natomiast trzeba ze skarżącą, że organy orzekające nie dokonały właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim nie przedstawiły jej w uzasadnieniu, w efekcie czego nie zostały wyjaśnione nieścisłości polegające na tym, że w protokołach odbiorczych z dnia [...] listopada 2005 r. i [...] listopada 2005 r. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona numerem [...], nie jest wymieniona wśród działek objętych lokalizacją inwestycji, a z kolei w piśmie Wydziału Inwestycji z [...] sierpnia 2008 r. (k. 10) podano, że "teren przylegający do działek: [...] został uzbrojony w sieć wodociągową, kanalizację sanitarną i deszczową". Natomiast Spółka "ZWiK" pismem z dnia [...] września 2008 r. poinformowała organ, że istniejące uzbrojenie wodno-kanalizacyjne przy ul. [...] jest wystarczające w celu podłączenia do sieci nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

W ocenie Sądu wymieniona dokumentacja nie była wystarczająca do ścisłego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej. Wymienione niedokładności i zastrzeżenia strony powinny być zweryfikowane przez skorzystanie z dokumentacji źródłowej, jak chociażby z map powykonawczych, z mapy sytuacyjno-wysokościowej, ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz mapy zasadniczej.

Wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń przesyłowych oraz do korzystania z wybudowanej drogi.

Drugim kluczowym dla ustalenia opłaty adiacenckiej zagadnieniem, które również nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, była sporna wielkość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wprowadzenie omawianej opłaty adiacenckiej niewątpliwie ma swe źródło w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest wybudowanie drogi oraz uzbrojenie terenu w urządzenia sieciowe, co pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny przy ewentualnej sprzedaży.

Z przepisu art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ugn wynika, że ustawodawca nie nałożył na organy samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi wzrośnie wartość nieruchomości.

Organ ustalający przedmiotową opłatę, jest zatem zobowiązany dowieść, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w wyniku wymienionych wyżej zdarzeń nastąpił niewątpliwy wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

Prezentowane w toku całego postępowania stanowisko skarżącej, a zwłaszcza zarzuty sformułowane do pierwszego, a następnie drugiego operatu szacunkowego, sprawiły, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i możliwość z ich korzystania rzeczywiście wpłynęły na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ugn oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008r., sygn. I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r., sygn. IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002r., sygn. I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002r., sygn. I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007r., sygn. II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007r., sygn. VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007r., sygn. II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005r., sygn. II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007r., sygn. II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008r., sygn. II SA/GL 965/07).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W szczególności organ I instancji nie odniósł się rzeczowo do uwag zgłoszonych przez stronę już do pierwszego operatu mimo, iż nowy operat również spornych kwestii nie wyjaśnił, a w decyzji SKO z [...] lutego 2008 r. była wyraźnie podana potrzeba rozpoznania zarzutów w tym przedmiocie. Uniemożliwienie stronie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, merytorycznego ustosunkowania się do kolejnego operatu szacunkowego sprawiło, że uwagi w tym zakresie mogły być dopiero przedstawione w odwołaniu. Mimo, że takie działanie organu I instancji naruszało uprawnienia strony, o czym będzie mowa dalej, to jednak uchybienie to mogło być naprawione przez organ odwoławczy, który ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem SKO ograniczyło się do pobieżnej, jak samo wskazało – formalnej oceny poprawności sporządzonego operatu, zamiast dokonać rzeczowej analizy, prowadzącej do usunięcia wątpliwości, które pojawiły się w związku z zastrzeżeniami strony skarżącej.

Zaznaczyć należy, że skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania zgłaszała konkretne uwagi co do kompletności i rzetelności operatu, które jednak nie zostały rozpatrzone, ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy obu instancji, w rezultacie czego przeniesione zostały do skargi skierowanej do Sądu. Przede wszystkim podkreślić należy że zgodnie z treścią § 40 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Skarżąca powołując się właśnie na ujęte w powołanym przepisie "warunki podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń" wskazywała na częściową nieprzydatność wybudowanych urządzeń i potrzebę ich dostosowania na własny koszt do wymogów i warunków planowanej działalności gospodarczej. W szczególności podnoszono, iż wybudowana droga oraz inne urządzenia częściowo nie spełniają parametrów technicznych niezbędnych do korzystania z nieruchomości w strefie gospodarczej. Skarżąca podawała, że na sąsiednich działkach, gdzie jest już przez nią prowadzona działalność gospodarcza, musiała ponieść znaczne nakłady na dostosowanie urządzeń infrastruktury do własnych potrzeb (wybudowanie dodatkowych zbiorników retencyjnych, przepompowni).

Na tę okoliczność zwrócono uwagę również w piśmie Spółki ZWiK z dnia [...] października 2008 r. (k. 18), w którym podano, że przy realizacji uzbrojenia wodnokanalizacyjnego wykonano sieci (...) z odgałęzieniami ø 200 mm do granic działek, nie znając jednakże przyszłych inwestorów i przewidzianych do realizacji zadań inwestycyjnych. W trakcie zagospodarowania działek okazało się, że wykonane odgałęzienia nie zawsze spełniają oczekiwania inwestorów ze względu na lokalizację lub zbyt małą średnicę (przykładowo firma S S.A. musiała wykonać odgałęzienia kanalizacji deszczowej o średnicy ø 300 mm).

Rzeczoznawca w sporządzonym operacie do powyższych okoliczności nie odniósł się, stwierdzając, iż uwagi strony dotyczą zakładu "S" wybudowanego w innej części "Strefy", a nie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (str. 3 opinii). W rezultacie biegły pomimo, że na stronie czwartej opinii, omawiając metodologię wyceny wskazał, że przy określaniu wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się m. in. "warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń", to w istocie tych warunków nie analizował.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przy ustalaniu omawianej opłaty adiacenckiej, przez stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości należy rozumieć tak wykonane urządzenia infrastruktury technicznej, by umożliwiały one bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci, a więc wraz z odpowiednimi odgałęzieniami, przyłączami. "Odpowiednimi" – to znaczy spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości położonych w rejonie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej, przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów.

Biegły powinien sprawdzić czy wybudowane urządzenia były zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości, bez dodatkowego ich dostosowywania (przebudowy) na potrzeby skarżącej. Oczywiście rozróżnienia wymagają nakłady, które zwykle obciążają właściciela w związku z podłączeniem jego nieruchomości do sieci uzbrojenia technicznego, od tych nakładów, które wynikają z potrzeby zmiany urządzeń infrastruktury wybudowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu ich dostosowania do obowiązujących wymagań. Zagadnienie to powinno być zanalizowane w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych. Nieuczynienie tego przez rzeczoznawcę sporządzającego operat, bądź innego biegłego, sprawiło, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że SKO zaakceptowało taki stan rzeczy mimo, że przy pierwszym rozpoznaniu sprawy w swej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. wskazało na potrzeby wyjaśnienia kwestii związanej z partycypacją skarżącej w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury.

Skoro organ I instancji nie dokonał ustaleń tego dotyczących, to rzeczą organu odwoławczego było ich wyjaśnienie, zwłaszcza, że strona w odwołaniu ponowiła zarzuty związane z koniecznością uwzględnienia określonych nakładów przy wycenie nieruchomości.

Reasumując, należy stwierdzić, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, nie odpowiada przepisowi § 40 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który nakazuje uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości warunków jej podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W rezultacie organy orzekające nie rozważyły sprawy na tyle wnikliwie, by wykluczyć sytuację, że właściciel nieruchomości będzie w pewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, raz – w postaci opłaty adiacenckiej, a drugi raz – w postaci nakładów koniecznych dla dostosowania (przebudowy lub rozbudowy) wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie z technicznego uzbrojenia terenu.

Kolejną okolicznością, co do której rzeczoznawca powinien odnieść się bardziej szczegółowo było wykorzystanie przez niego w sporządzonym operacie danych nieadekwatnych do wycenianej nieruchomości, mianowicie posłużenie się cenami dotyczącymi działek o znacznie mniejszym areale niż działka będąca własnością skarżącej. Mimo tego, że strona w pierwszym i następnym odwołaniu podnosiła potrzebę dokonania przez biegłego korekty wartości nieruchomości z uwagi na jej wielkość oraz ograniczony popyt, to autor drugiej opinii kwestii tej nie omówił, a organy orzekające nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem bez potrzeby głębszej analizy, zastrzeżenie budzi przyjęcie do porównań w operacie cen rynkowych nieruchomości położonych tylko w granicach Miasta i w strefach przyległych, gdy jednocześnie biegły przyznał, że na tym terenie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłową (wielohektarową) praktycznie nie istnieje. W efekcie przyjęte do porównań i wyliczeń powierzchnie nieruchomości znacznie odbiegały od wycenianej nieruchomości (największe z sześciu i dziewięciu porównywanych działek miały powierzchnię ok. 21012 m2 i 32473 m2, najmniejsze 1680 m2 i 3556 m2, a przedmiotowa działka ma powierzchnię 79998 m2). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy wyliczona wartość przedmiotowej nieruchomości wymagała dalszego skorygowania współczynnikiem obniżki cen z uwagi na jej duży areał, czy też konieczne było posłużenie się dodatkowymi danymi dotyczącymi cen rynkowych nieruchomości zbliżonych charakterem do tej wycenionej.

Wskazać trzeba, że zgodnie z § 26 cyt. wyżej rozporządzenia z 21 września 2004 r. – przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.

W kontekście tego przepisu oraz § 4 cyt. rozporządzenia nie jest przekonywująca konstatacja organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami i obowiązującymi standardami. Rozważenia bowiem wymagało czy właściwe były wagi cen rynkowych przyjęte dla określenia wartości nieruchomości za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań.

W związku ze zgłaszanymi zarzutami w odwołaniu należało wyjaśnić czy biegły zastosował prawidłową metodę wyceny nieruchomości, a w szczególności czy nie zachodziła jednak potrzeba zastosowana cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym.

Organ odwoławczy chcąc rozstrzygnąć sprawę należycie powinien w takiej sytuacji podjąć dodatkowe czynność celem wyjaśnienia kwestii spornych, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy opinii uzupełniającej, czy też przeprowadzenia chociażby rozprawy z udziałem biegłego. Ponadto SKO powinno się odnieść co do wyraźnego wniosku zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie na nowo dowodu z opinii biegłego lub weryfikację sporządzonego operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców. Tymczasem organ odwoławczy pominął ten wniosek milczeniem, co nie jest do zaakceptowania jeśli się zważy, że strona w istocie pozbawiona była na wcześniejszym etapie postępowania możliwości zgłoszenia uwag lub wniosków co do operatu szacunkowego.

Zaznaczyć również trzeba, że niezależnie od przewidzianej w art. 157 ugn oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, organ administracji dysponuje innymi formami weryfikacji opinii dotyczącej ustalania wartości nieruchomości.

Organ korzystając z właściwych środków przewidzianych w procedurze administracyjnej ma obowiązek dążyć do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań w celu ustalenia wartości nieruchomości i ewentualnej opłaty. Podstawowym obowiązkiem jest jednak rzetelna ocena wiarygodności operatu szacunkowego, w efekcie której organ orzekający powinien zdecydować czy jest on wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, czy też powinien być uzupełniony, bądź sporządzony na nowo przez innego rzeczoznawcę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że przepis art. 157 ugn nie wyłącza możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego na zasadach ogólnych. Wskazuje się przy tym, że postępowanie przewidziane w art. 157 ugn dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości nieruchomości. Taka formalna ocena tego dokumentu, dokonywana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA w 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05; wyrok WSA z 6 stycznia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1697/05; wyrok WSA z 7 września 2007 r., sygn. II SA/Ke 345/07; Komentarz gospodarka nieruchomościami M. Horoszko, D. Pęchorzewski. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2009, str. 419-420 i powołane tam orzeczenia).

W zależności od potrzeb w konkretnej sprawie organ administracji powinien rozważyć ewentualne wyznaczenie stronie terminu potrzebnego na skorzystanie z weryfikacji operatu w trybie art. 157 ugn, lub wystąpić samodzielnie o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Zaniechanie działań służących zweryfikowaniu wiarygodności operatu i niewyjaśnienie wskazanych okoliczności istotnych dla szacowania nieruchomości oraz ustalenia opłaty – traktować należy jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mające wpływ na wynik sprawy.

Jako nietrafny natomiast należało uznać zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości przeprowadzonych w sprawie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie protokoły oględzin zawierają bardzo lakoniczne zapisy i nie spełniają wymogów materialnych określonych przepisem art. 68 § 1 kpa, to jednak było to bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że istnieje różnica pomiędzy dowodem z oględzin przeprowadzonym przez organ (art. 85 § 1 kpa), a sytuacją gdy oględziny służyć mają dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru samoistnego dowodu w sprawie, lecz była czynnością służącą sporządzeniu operatu szacunkowego. Dowodem natomiast w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, co do którego strona mogła się odnieść po jego sporządzeniu, co też uczyniła w ramach złożonego odwołania.

W ocenie Sądu, skarżąca nadała oględzinom nieruchomości zbyt wielkie znaczenie dowodowe, zwłaszcza jeśli się uwzględni charakter nieruchomości i zakres sporządzanej opinii. Nie miała też większego znaczenia okoliczność, iż termin drugich oględzin przypadł po dacie sporządzenia operatu. W istocie przecież wadliwość czy niekompletność merytoryczna operatu szacunkowego nie miała bezpośredniego związku z jakością przeprowadzonych oględzin nieruchomości, lecz była wynikiem niewłaściwej koncepcji przyjętej przez biegłego, a następnie zaaprobowanej przez organy orzekające.

Słusznie natomiast podniesiony został w skardze zarzut co do naruszenia przepisów art. 10 § 1 i 2 kpa i art. 81 kpa poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, iż organ I instancji miał podstawy by odmówić skarżącej wyznaczenia siedmiodniowego terminu celem ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem SKO, że w zaistniałej sytuacji wystarczającym był termin trzydniowy, jaki upłynął od dnia zapoznania strony z aktami sprawy do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. W tym miejscu koniecznym staje się przypomnienie, że organ wszczął postępowanie w styczniu 2007 r. w związku z inwestycją infrastrukturalną zrealizowaną w listopadzie 2005 r. Pierwsza decyzja ustalająca opłatę adiacencką uchylona została przez SKO w dniu [...] lutego 2008 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w sierpniu i wrześniu poczynił korespondencyjne ustalenia co do terminu w jakim stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz do korzystania z drogi, a następnie w październiku wyznaczył termin oględzin nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę złożony został do organu w dniu [...] października 2008 r. W dniu [...] listopada skierowano do skarżącej zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami w dniach 17-18 listopada 2008 r. i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z akt powyższe zawiadomienie doręczono stronie 14 listopada 2008 r. (k. 55), a w dniu 18 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami i zgłosił wniosek o wydanie mu kopii szeregu dokumentów, w tym operatu szacunkowego, co zostało uwzględnione tego samego dnia. Jednocześnie pełnomocnik w tym samym dniu złożył wniosek o udzielenie siedmiodniowego terminu dla ustosunkowania się co do treści dowodu z opinii biegłego, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, obszerność opracowania i potrzebę skorzystania z pomocy biegłych.

Uwzględniając przedstawiony powyżej przebieg postępowania oraz okoliczność, że strona miała możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym dopiero w dniach 17-18 listopada, stwierdzić należy, że ewidentnym naruszeniem reguł proceduralnych było nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika z dnia 18 listopada 2008 r. i wydanie decyzji w dniu [...] listopada 2008 r.

Nie sposób nie zgodzić się ze skarżącą, iż nieudzielanie stronie wnioskowanego terminu podyktowane było niewątpliwie zbliżającym się upływem trzyletniego terminu przedawnienia.

W ocenie Sądu jako naruszające podstawowe zasady procedury administracyjnej uznać trzeba takie postępowanie organu, który nieefektywnie prowadzi postępowanie przez okres prawie dwóch lat, a stronie odmawia udzielenia siedmiodniowego terminu celem ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego.

Niezależnie od tego, że organ I instancji tylko pozornie spełnił wymóg umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów – czym naruszył art. 10 § 1 kpa, to przede wszystkim naruszona została zasada, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Powyższe uchybienia proceduralne organu I instancji mogłyby, mimo ich wagi, pozostać bez wpływu na wynik sprawy, gdyby organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji przeprowadził właściwe postępowanie, naprawiając zaistniałe nieprawidłowości. Skarżąca bowiem dochowując dużej staranności w ramach odwołania ustosunkowała się bardzo szczegółowo do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego. Sformułowała konkretne merytoryczne zarzuty oraz wnioski formalne. Nie było przeszkód proceduralnych, aby w postępowaniu odwoławczym wyjaśnić wszystkie te istotne okoliczności sprawy, co do których zastrzeżenia zgłosiła skarżąca. Niewątpliwie dodatkowych ustaleń wymagała kwestia terminu w jakim stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury i do korzystania z wybudowanej drogi oraz kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, czyni przyjęty przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy niewystarczającym do oceny ustawowych przesłanek orzeczenia o opłacie adiacenckiej.

W konsekwencji należało uznać, że postępowanie przeprowadzone w obu instancjach, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 81 kpa, nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy wybudowanie urządzeń infrastruktury wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnej i przekonującej argumentacji, pozwalającej na zaakceptowanie podjętego rozstrzygnięcia.

Nie bez znaczenia jest w niniejszej sprawie, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ugn następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem organ wykonawczy gminy jest wyłącznie upoważniony do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie ma natomiast obowiązku wszczęcia postępowania zmierzającego do jej ustalenia (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2007, str. 491-492).

Przyjmuje się, że w przypadku orzekania przez organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego szczególna rola przypada uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które oprócz elementów ustawowo przewidzianych powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma znaczenie dla stosowania przez organy zasady przekonywania określonej w art. 11 kpa. Zasada ta nie jest realizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre ważne aspekty sprawy lub nie wypowie się co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się na zakończenie do treści skargi, stwierdzić należy, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 ust. 2 ugn oraz art. 105 §1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez to, że nieuwzględniono w sprawie upływu trzyletniego terminu przedawnienia i nieumorzono postępowania w sytuacji braku możliwości wydania decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką.

Pomijając, iż z przyczyn wyżej wskazanych dotychczasowe ustalenia faktyczne nie były wystarczające do ścisłego określenia daty, od której należy liczyć bieg trzyletniego terminu przedawnienia, to przyjąć na tym etapie trzeba, że najwcześniej bieg tego terminu mógł się rozpocząć od [...] listopada 2005 r.

Bezspornym jest, że przed tą datą organ I instancji wydał i doręczył decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Trafnym okazało się stanowisko SKO, które uznało, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat od dnia stwierdzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Rozbieżne poglądy co do tego zagadnienia, prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie, stały się podstawą do podjęcia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/09), w której przyjęto, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wobec treści uchwały i jej uzasadnienia należało uznać za nietrafne zarzuty sformułowane w pkt. VI, VII i VIII skargi.

Z uwagi na przedstawione wyżej naruszenia przepisów proceduralnych, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w przepisach art. 200, 205 § 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędnym będzie usunięcie przez organ odwoławczy stwierdzonych wyżej uchybień proceduralnych, celem uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w rozważaniach Sądu i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.