Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1034/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.76 ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 95/08 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 95/08, po rozpoznaniu skargi K. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Słupski orzekł o uznaniu pobranego w okresie od dnia [...] marca 2007 r. do [...] września 2007 r. zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie [...] zł za nienależne świadczenie i o zobowiązaniu K. T. do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] października 2007 r. wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2007 r. o wykreśleniu z ewidencji prowadzonej przez K. T. działalności gospodarczej z dniem [...] października 2007 r. Wpisu do ewidencji dokonano w dniu [...] marca 2005 r. pod numerem [...] z datą rozpoczęcia [...] kwietnia 2005 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, status bezrobotnego przysługuje osobie, która "nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności", a w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r. status bezrobotnego przysługuje osobie, która "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej". Organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że K. T. prowadził działalność gospodarczą, o czym nie poinformował urzędu. W tej sytuacji pobrany zasiłek dla bezrobotnych zgodnie z art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy stanowi świadczenie nienależne, które podlega zwrotowi na rzecz Funduszu Pracy.

Po rozpatrzeniu odwołania K. T. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 76 ust. 1, 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] marca 2007 r. K.T. został ponownie zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Słupsku jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku , który pobierał za okres od dnia [...] marca 2007 r. do [...] września 2007 r. Podczas rejestracji strona podpisała na karcie rejestracyjnej bezrobotnego oświadczenie, że nie prowadzi działalności gospodarczej i że jej nie zawiesiła, a ponadto w części "D" tej karty nie wykazała, by kiedykolwiek prowadziła działalność gospodarczą. Także w dniu poprzedniej rejestracji , tj. w dniu [...] listopada 2005 r. strona otrzymała egzemplarz "Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", zawierający wymogi do uzyskania statusu osoby bezrobotnej , w tym wymóg wyrejestrowania podjętej działalności gospodarczej. W dniu [...] października 2007 r. ujawniono, że w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] października 2007 r. strona posiadała zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą podjęła. Wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2007 r. organ pierwszej instancji uchylił swoją wcześniejszą decyzję przyznającą stronie z dniem [...] marca 2007 r. status osoby bezrobotnej oraz z dniem [...] marca 2007 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne obowiązana jest do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji kwoty otrzymanego świadczenia. Zgodnie z art. 76 ust. 2 tej ustawy za nienależne świadczenie uważa się m.in. :

1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach;

2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.

Organ odwoławczy podkreślił , że z zebranych dokumentów wynika, iż strona posiadając status osoby bezrobotnej i pobierając zasiłek dla bezrobotnych miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą podjęła, na co wskazują informacje z ZUS i Urzędu Skarbowego. Formalnego wykreślenia działalności dokonano dopiero ze skutkiem na dzień [...] października 2007 r. , co wynika z decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2007 r. Wcześniej ze skutkiem na dzień [...] marca 2007 r. strona wyrejestrowała się jako płatnik składek składając oświadczenie na formularzu ZUS ZWPA w dniu [...] sierpnia 2007 r. Likwidację działalności w Urzędzie Skarbowym strona zgłosiła z dniem [...] października 2007 r.

Powyższe wskazuje na to, że od dnia 1 marca 2007 r. strona zawiesiła tylko działalność gospodarczą , gdyż nie zgłosiła jej likwidacji w Urzędzie Skarbowym, jak też nie dokonała jej wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. O okoliczności nie wykreślenia podjętej działalności gospodarczej strona nie poinformowała Urzędu Pracy , a wręcz oświadczyła na karcie rejestracyjnej bezrobotnego, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła. Nie poinformowanie Urzędu Pracy o fakcie zarejestrowania i podjęcia działalności gospodarczej świadczy o tym, że strona świadomie wprowadziła w błąd Urząd Pracy co do zaistnienia ustawowych przesłanek do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Samo zgłoszenie do organu ewidencyjnego rozpoczęcia działalności gospodarczej i jej podjęcie skutkuje przyjęciem ustalenia, że w sprawie zaistniała przeszkoda natury prawnej do posiadania statusu osoby bezrobotnej i uzyskania prawa do zasiłku. Istnienie tej przeszkody strona zataiła przed Urzędem Pracy, składając podczas rejestracji w dniu [...] marca 2007 r. nieprawdziwe oświadczenie, że nie zawiesiła działalności gospodarczej. Stan faktyczny wyczerpuje wobec tego znamiona art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania pobranych przez stronę zasiłków dla bezrobotnych za świadczenie nienależnie pobrane, gdyż do wypłaty tych zasiłków doszło na skutek złożenia przez stronę nieprawdziwego oświadczenia na karcie rejestracyjnej bezrobotnego z dnia [...] marca 2007 r. o nie zawieszeniu działalności gospodarczej. Możliwe jest również przypisanie stronie świadomego wprowadzenia w błąd Urzędu Pracy co do niewyrejestrowania działalności gospodarczej z ewidencji, gdyż strona podczas rejestracji w dniu [...] listopada 2005 r. oświadczyła na egzemplarzu Informacji dla osób rejestrujących się , że zapoznała się z jego treścią. Powinna zatem być świadoma, że niezbędnym warunkiem do uzyskania statusu osoby bezrobotnej jest wyrejestrowanie działalności gospodarczej , którą się podjęło. Strona właściwie pouczona zataiła istotne informacje przed Urzędem Pracy, tym samym świadomie wprowadzając ten Urząd w błąd. Wskazuje na to również nieujawnienie faktu prowadzenia działalności gospodarczej w części "D" karty rejestracyjnej bezrobotnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której podniósł on zarzut błędnego przyjęcia, że w okresie od [...] kwietnia 2005 r. do [...] października 2007 r. posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą, którą podjął, bowiem przedłożył zaświadczenie ZUS , iż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w dniu [...] marca 2007 r. , wobec czego spełniał wymogi ustawy , iż bezrobotny nie może prowadzić działalności gospodarczej. Skarżący zarzucił również, że organ błędnie ustalił, jakoby skarżący podał nieprawdziwą informację na karcie rejestracyjnej bezrobotnego, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił, na co dowodem jest także zaświadczenie ZUS. Wskazał, że brak w dokumentacji zeznań podatkowych za okres po [...] marca 2007 r. , a wcześniej składane za rok 2007 były "zerowe". Zarzucił, że organ nie dołączył do decyzji dowodów, na które się powołuje, iż z dokumentacji wynika prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej. Podniósł, że wyrejestrowanie z ewidencji prowadzonej przez Urząd Miejski ma charakter tylko ewidencyjny, bowiem do ewidencji działalności gospodarczej nie dokonuje się żadnych zgłoszeń czy zapisów, przeciwnie niż w przypadku ZUS czy Urzędu Skarbowego. Zaprzeczył, że złożył nieprawdziwe oświadczenie, że nie zawiesił działalności gospodarczej, na co dowodem jest zaświadczenie ZUS. Stwierdził, że był przekonany, iż dopełnił wszelkich niezbędnych formalności, wobec czego decyzja powinna być uchylona także z uwagi na zasady współżycia społecznego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję .

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy , zwanej dalej ustawą ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) określający, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, między innymi :

1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach;

2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (...).

Z powyższego wynika, że zacytowany przepis art. 76 ust. 2 ustawy określa kilka postaci normatywnych sformułowania "nienależne pobrane świadczenie". Pierwsza dotyczy zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności. W takim przypadku świadczenie będzie nienależne. Z drugą postacią nienależnie pobranego świadczenia związane są przypadki, w których świadczenie z Funduszu Pracy zostało wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd urząd pracy.

W sprawie istotny jest fakt, jak podkreślono , iż w dniu [...] marca 2007 r. , kiedy to skarżący po raz kolejny rejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, ustawa definiowała w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) "bezrobotnego" jako osobę, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo która nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy zmieniony został przez art. 1 pkt 1 lit. a ) tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 176, poz.1243) z dniem 26 października 2007 r. w ten sposób, że bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Przepis ten w aktualnym brzmieniu nie ma zastosowania wobec faktu, że rejestracji w Urzędzie Pracy skarżący dokonywał w dniu [...] marca 2007 r.

Sąd przyjął , że należy ocenić, czy organ odwoławczy, który uznał pobrane przez skarżącego świadczenie za nienależne na podstawie art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, dokonał tego w sposób prawidłowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu się ono nie należy ( np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r. IV SA/Po 386/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r. III SA/Gd 492/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak by stwierdzić, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie świadomie wprowadziła organ w błąd należy najpierw wykazać, że w sposób prawidłowy została ona pouczona o przesłankach utraty ( nabycia) prawa do zasiłku. Konieczność pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu (LEX nr 41902).

Podkreślenia zdaniem Sądu wymaga zatem fakt, że przywołana powyżej definicja bezrobotnego w brzmieniu z dnia [...] marca 2007 r. odróżnia dokonanie zgłoszenia do ewidencji działalności i wyrejestrowanie tej działalności od faktycznego podjęcia pozarolniczej działalności. Wynika to wprost z tej definicji jak też z faktu, że definicja później wprowadzona wyraźnie nawiązuje nie do faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej , lecz jedynie do samego faktu nieposiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Tak więc nie sam fakt zarejestrowania czy wyrejestrowania działalności z ewidencji decyduje o statusie bezrobotnego, a faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Jak wynika z akt sprawy skarżący miał wpisaną - z dniem rozpoczęcia [...] kwietnia 2005 r. - do ewidencji działalności gospodarczej działalność, która została wykreślona z ewidencji w dniu [...] października 2007 r.

Skarżący w dniu [...] marca 2007 r. złożył oświadczenie, że nie prowadzi działalności gospodarczej ani jej nie zawiesił. Organ odwoławczy przyjął zatem, że w okolicznościach faktycznych sprawy pobrane przez skarżącego zasiłki dla bezrobotnych uznać należy za świadczenie nienależne, albowiem do ich wypłaty doszło na skutek złożenia przez skarżącego nieprawdziwych oświadczeń i wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy.

W karcie rejestracyjnej bezrobotnego w części "C" znajduje się gotowa formuła "oświadczenia bezrobotnego", którą skarżący w tym dniu podpisał. W oświadczeniu tym m.in. ujęto : "nie prowadzę pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesiłem". Oświadczenie to dotyczy faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, nie nawiązując do wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

W dodatkowym oświadczeniu z tego samego dnia, sporządzonym częściowo na druku, skarżący napisał, że przebywał na rencie inwalidzkiej od dnia [...] marca 2006 r. do [...] lutego 2007 r. , odwołał się od decyzji ZUS, w przypadku otrzymania renty poinformuje Urząd Pracy , jest zdolny i gotowy do podjęcia pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej ani nie ma jej zawieszonej.

W sprawie niniejszej niewątpliwe było, że w dniu [...] marca 2007 r. skarżący nie prowadził faktycznie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Ponadto należy zauważyć, że pojęcia "zawieszenia działalności gospodarczej" ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz.1178 ze zm.) w ogóle nie zna , wobec czego oświadczenie skarżącego , że "nie zawiesił" działalności gospodarczej jest prawnie obojętne i nie można mu przypisać konkretnego znaczenia.

Wobec powyższego jak zaznaczono nie można podzielić poglądu organu odwoławczego, że skarżący składając wyżej przywołane oświadczenia złożył oświadczenia nieprawdziwe lub świadomie wprowadzające organ w błąd.

Organ odwoławczy nie może się skutecznie, w ocenie Sądu, powoływać na pouczenia udzielone skarżącemu przy innej, wcześniejszej rejestracji, a konkretnie w niniejszym przypadku w dniu [...] listopada 2005 r., niezależnie od tego, czy stan prawny dotyczący sytuacji bezrobotnego był wówczas taki sam jak przy rejestracji w dniu [...] marca 2007 r. , czy też nie. Na organie administracji spoczywa obowiązek poinformowania strony o jej prawach i obowiązkach przy dokonywaniu konkretnej rejestracji, tym bardziej, że daty [...] listopada 2005 r. i [...] marca 2007 r. dzieli znaczy czas - prawie półtora roku.

Wobec powyższego Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że wskazywane powyżej okoliczności wskazują na spełnienie przesłanek z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Podnoszony natomiast przez organ argument, że skarżący nie wykazał w karcie rejestracyjnej bezrobotnego , że prowadził działalność gospodarczą jest o ile nie chybiony, to niewystarczająco udowodniony i uzasadniony.

W przypisie nr 4 do rubryki , o której wypowiada się organ podano, że w przypadku kolejnej rejestracji należy wpisać ostatni okres zatrudnienia. Zwrot ten ponadto wskazuje na wykazanie świadczenia pracy w ramach stosunku pracy, a nie prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący, który w Urzędzie Pracy rejestrował się po raz kolejny wskazał okres zatrudnienia w [...] w Słupsku w okresie od [...] listopada 2005 r. a [...] lutego 2006 r. Praktycznie przez cały czas po ustaniu tego stosunku pracy (w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] lutego 2007 r.) skarżący pozostawał na rencie inwalidzkiej. Także w tym przypadku trudno skarżącemu zarzucić podanie nieprawdy czy wprowadzenie kogokolwiek w błąd.

Organowi natomiast umknęło, że w aktach administracyjnych znajduje się "informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", na której - na str. 5 - widnieje data [...] marca 2007 r. i podpis skarżącego. W punkcie II ppkt 13 tej informacji widnieje zapis, że status bezrobotnego ma osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności.

O ile skarżący podjął ( faktycznie) pozarolniczą działalność w okresie od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] października 2007 r. , należałoby rozważyć, czy pobrane przez niego świadczenie pieniężne nie jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, bowiem - w ocenie Sądu - "inny przypadek" świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie może polegać także na nie złożeniu przez taką osobę pełnego oświadczenia o swoim statusie.

Organ twierdzi, że skarżący podjął pozarolniczą działalność jednak - w ocenie Sądu -w toku postępowania administracyjnego okoliczność ta, najbardziej istotna dla rozstrzygnięcia sprawy , nie została dokładnie ustalona i wyjaśniona, wbrew treści art. 7 k.p.a. , który nakłada na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Jak wynika z akt sprawy w okresie od 1 marca 2007 r. do dnia wyrejestrowania działalności , tj. do dnia 1 października 2007 r., skarżący faktycznie nie wykonywał pozarolniczej działalności . Wątpliwe jest też, by wykonywał ją w okresie, gdy przebywał na rencie inwalidzkiej, tj. od [...] marca 2006 r. do [...] lutego 2007 r. Fakt przebywania skarżącego na rencie inwalidzkiej potwierdza zaświadczenie ZUS z dnia [...] marca 2007 r. znajdujące się w aktach administracyjnych, do którego to dokumentu organ się w żadnej mierze nie odniósł .

W tej sytuacji treść zaświadczeń ZUS i Urzędu Skarbowego , na których oparł się organ przyjmując, że skarżący podjął faktycznie działalność gospodarczą jest niejasna, bowiem powstaje wątpliwość, czy zaświadczenia te dotyczą "likwidacji" działalności gospodarczej tylko ujętej w ewidencji, czy też działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego faktycznie kiedykolwiek w okresie po dniu [...] kwietnia 2005 r. Organ nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy, czy dokonywane przez skarżącego czynności w Urzędzie Skarbowym i ZUS były koniecznością związaną z formalnie dokonanym wpisem działalności gospodarczej do ewidencji, czy z faktycznie prowadzoną przez skarżącego działalnością, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę okres pobierania przez skarżącego renty inwalidzkiej.

Zaświadczenie Urzędu Skarbowego, na które powołuje się organ, dotyczy zgłoszenia przez skarżącego likwidacji działalności gospodarczej z dniem [...] października 2007 r. , a jak wyżej wskazano , na pewno bezpośrednio przed datą 1 października 2007 r. skarżący takiej działalności nie prowadził. Nie jest to wobec powyższego dokument, na którym można oprzeć twierdzenie, że skarżący prowadził faktycznie działalność pozarolniczą ( gospodarczą). Wątpliwości budzi także oparcie tezy o prowadzeniu przez skarżącego pozarolniczej działalności na zaświadczeniu ZUS, iż skarżący "zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w dniu [...] marca 2007 r."

Sąd powołał treść przepisu art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 1, poz. 74 ze zm.) określający zakres działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i wyjaśniono w jego kontekście , że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zajmuje się , co do zasady, kwestią prowadzenia czy też nie, działalności gospodarczej. Ponadto w aktach znajduje się przywołane już wyżej zaświadczenie tegoż ZUS o fakcie przebywania skarżącego na rencie inwalidzkiej od [...] marca 2006 r. do [...] lutego 2007 r., który to okres bezpośrednio poprzedza datę [...] marca 2007 r. wskazywaną jako datę "zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w dniu [...] marca 2007 r."

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie w sposób niewątpliwy, czy w okresie od dnia [...] kwietnia 2005 r. do dnia [...] października 2007 r. skarżący podjął faktycznie pozarolniczą działalność gospodarczą, a po dokonaniu tych ustaleń rozważenie, czy pobrany przez skarżącego zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem nienależnym.

Wojewoda Pomorski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 76 ust.2 i pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) przez przyjęcie, iż tylko on ma zastosowanie w sprawie w postaci umyślności działania osoby pobierającej świadczenie wyrażającą się w jej zamiarze i świadomości,

2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie została dokładnie ustalona i wyjaśniona okoliczność podjęcia działalności gospodarczej pomimo zgromadzenia na tę okoliczność wystarczających dowodów, które zostały pominięte przez Sąd,

b) art.12 k.p.a. polegające na wydaniu zaleceń przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzających do nieuzasadnionego prawnie wydłużenia postępowania,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy wskazane przez Sąd uchybienia nie miały i nie mogły mieć wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawi Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. T. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw , co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie .

Zaś wniesiona w tej sprawie kasacja zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W sytuacji zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia prawa procesowego w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego a w tym zakresie strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 i 12 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez obrazę art. 7 i 12 kpa należy uznać za nieusprawiedliwiony albowiem przepis ten nie mogły zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji , gdyż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kpa wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przypomnieć jedynie należy , iż rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi, odchodząc od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Bowiem w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a., a zatem nie można czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tak właśnie wadliwie uczyniono w tej sprawie.

Ponadto zauważyć należy , że w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego powołano również przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA prawidłowe jest oparcie podstawy kasacyjnej na podstawie tegoż przepisu , jeżeli zarzut jego naruszenia jest powiązany ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami kpa przy czym powiązanie to musi wynikać z treści podstawy jak i uzasadnienia. Nie jest wystarczające więc do podważenia wyroku wskazanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( porównaj wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 niepublikowany , wyrok NSA z dnia 26 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2007/04 niepublikowny ). Dlatego też uczynienie zarzutu naruszenia wyłącznie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , bez powiązania go z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, czego brak we wniesionej kasacji , czyni taki zarzut także nieusprawiedliwionym.

To zaś prowadzi do wniosku , iż nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, którymi w tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany, czyniąc tym samym nieusprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 76 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy .

Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi także błędną wykładnię art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) poprzez przyjęcie , iż tylko on ma zastosowanie w sprawie w postaci umyślności działania osoby pobierającej świadczenie wyrażającej się w jej zamiarze i świadomości .

Podstawą uznania przez organy pobranego świadczenia za nienależne było to, że stwierdziły one, iż udzielone ono zostało na podstawie nieprawdziwego oświadczenia, jak i świadomego wprowadzenia organu w błąd zatem spełniona została przesłanka wskazana w art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnieniu i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach, świadomego wprowadzenia w błąd państwowego urzędu pracy przez osoby pobierające to świadczenie.

Nawiązując do utrwalonego orzecznictwa wypracowanego na gruncie analogicznej konstrukcji w prawie ubezpieczeń społecznych, przyjąć należy, w świetle art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że dla ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, decydujące znaczenie ma świadomość i zamiar bezrobotnego, który pobrał świadczenie w złej wierze (por. odpowiednio wyrok SN z 24 listopada 2004 r., I UK 3/04, OSNIPUSiSP 2005, nr 8, poz. 16). Warunkiem ustalenia obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia jest wymóg świadomości i premedytacji w pobieraniu świadczenia nienależnego. Obowiązek zwrotu obciąża zatem tego - i tylko tego - kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się nie należy (por. odpowiednio wyrok SA w Krakowie z 11.IX.1996r. III AUr 105/96, OSA 1997, Nr 7-8, poz. 21).

Tym samym mając powyższe na uwadze nie można uznać , że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni wskazanego wyżej przepisu, trafnie przyjmując , że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby , która świadczenie pobrała co do faktu , że mu ono się nie należy , a więc działanie takie przybiera formę umyślności.

Nieprawdziwość oświadczenia bezrobotnego, zdaniem organów , miała polegać na tym, że skarżący składając wniosek - kartę rejestracyjną bezrobotnego – stwierdził, iż nie prowadzi działalności gospodarczej. Tym samym organ zatrudnienia został wprowadzony w błąd co do ustawowych przesłanek uznania za bezrobotnego . Ta nieprawdziwość miała swoje źródło - zdaniem organów - w tym, że skarżący w chwili rejestracji dnia [...] marca 2007 r. nie wyrejestrował działalności gospodarczej , a wykreślił ją z ewidencji działalności gospodarczej dopiero z dniem [...] października 2007 r., zatem w dniu złożenia ww. wniosku o zarejestrowanie go jako bezrobotnego, nie spełniał w istocie tego statusu, bowiem był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej, podczas gdy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynków pracy , status bezrobotnego przewiduje dla osoby, która takiego wpisu nie posiada.

Przede wszystkim w tej sprawie zauważyć należy, że niezależnie od oceny czy skarżący spełniał warunki do przyznania statusu osoby bezrobotnej, kluczową kwestią było ustalenie czy zostały spełnione przesłanki do uznania pobranego świadczenia ( zasiłku dla bezrobotnych ) za nienależne i na tę właśnie kwestię prawidłowo zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku.

Kwestionariusz, tj. Karta rejestracji bezrobotnego, zawiera pytanie, nie czy posiada wpis w ewidencji działalności gospodarczej, ale czy nie prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą i czy jej nie zawiesił. W sprawie zdaje się nie budzić wątpliwości fakt, że w dacie składania wniosku bezrobotny rzeczywiście nie prowadził działalności gospodarczej, to też pytany o to przez kwestionariusz odpowiedział o tyle twierdząco, że nie skreślił takiej rubryki. Skoro działalności nie prowadził, choć formalnie posiadał wpis, to oświadczył, iż jej nie prowadzi. Nie był pytany przez kwestionariusz czy posiada wpis do ewidencji, taki wymóg wprowadziły późniejsze przepisy , które jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie maja zastosowania w tej sprawie. Z kwestionariusza dotyczącego rejestracji bezrobotnego wcale nie wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej ma być nie stanem rzeczywistym, a ściśle formalnym, tj. że chodzi o wpis do ewidencji, a nie o to czy działalność jest faktycznie prowadzona. Na tak postawione pytanie o status bezrobotnego, bez stosownych wyjaśnień przyjmującego oświadczenie, trudno zarzucić składającemu oświadczenie nieprawdziwość, skoro oświadczenie dotyczy stanu faktycznego, a nie formalnego.

Niewątpliwie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zdaje się potwierdzać , że faktycznie bezrobotny nie prowadził działalności gospodarczej bowiem może to wynikać z wyjaśnienia w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. gdzie strona wskazuje na swoją nieświadomość w nie zgłoszenia faktu , że nie prowadził działalności gospodarczej w chwili rejestracji . Potwierdził to również pismem ZUS Oddział w Słupsku z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...], gdzie wskazano ,że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w dniu [...] marca 2007r.

Stąd też należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji , że nie sam fakt zarejestrowania czy wyrejestrowania z ewidencji ma znaczenie lecz faktyczne wykonywanie takiej działalności.

Z tych względów należy się zgodzić z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do braku przesłanek wyjaśnienia okoliczności związanych z nienależnością świadczenia.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .