Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 721/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska, , Protokolant, , Asystent sędziego Beata Drożdż, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. L. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-W. w Ł. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia licytacji koni w "A" w W. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz J. L. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-W. w Ł. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...], wydana podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z § 26 ust. 1 oraz ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512, ze zm.), a także w związku z art. 46 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J.L. - Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-W. w Ł. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] nr [...] nakazującej zaprzestania prowadzenia licytacji koni w A w W. – [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

PPIS w Ł. 26 marca 2021 r. otrzymał mail od komornika J.L. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości przeprowadzenia licytacji komorniczej w dniu [...] 2021 r. o godz. 8:30 w A w W. 58a z ewentualnym wskazaniem podstawy prawnej uniemożliwiającej przeprowadzenie ww. licytacji. Komornik wskazał także, że zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do dnia 9 kwietnia 2021 r. zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U z 2019 r. poz. 631), z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, albo decyzji, o której mowa w art. 26b ust. 1 ustawy, przy czym: 1) maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 5; 2) odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Komornik stwierdził, że licytacja komornicza nie jest więc zgromadzeniem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach. Licytacja jest etapem postępowania egzekucyjnego, której celem jest zrealizowanie tytułu wykonawczego wydanego przez Sąd.

PPIS w odpowiedzi, w mailu z 28 marca 2021 r., wskazał, że w jego ocenie licytacja komornicza spełnia przesłanki innego niż publiczne zgromadzenia, o którym mowa w § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Nie została ona również wymieniona wśród spotkań i zebrań, o którym mowa w § 26 ust. 13 rozporządzenia. Brak jakichkolwiek informacji na temat warunków reżimu sanitarnego, w jakich omawiana licytacja miałaby się odbyć utwierdza w przekonaniu, iż uczestniczące w niej osoby byłyby narażone na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 i wobec tego licytacja nie powinna się odbyć.

W odpowiedzi J.L. 28 marca 2021 r. poinformował PPIS o opracowanym w regulaminie w sprawie licytacji, w którym podane były warunki reżimu sanitarnego podczas jej przebiegu, udotępnionym na stronie internetowej oraz oświadczył, że stanowisko PPIS w przedmiotowej sprawie przedstawi Prezesowi Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł.. Wskazał również, że brak finansowania ma utrzymania stada koni przez jego właściciela i dłużnika zarazem doprowadzi do poważnej katastrofy ekologicznej w postaci zagrożenia życia i zdrowia 140 zwierząt znajdujących się w W.

W mailu z [...] 2021 r. PPIS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie licytacji.

W odpowiedzi [...] 2021 r. komornik potwierdził, że licytacja odbędzie się w zaplanowanym terminie. Równocześnie poinformował PPIS, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. W. w Ł. z [...] 2021 r., brak jest podstaw prawnych umożliwiających odwołanie licytacji, podkreślając zarazem konieczność zapewnienia odpowiedniego reżimu sanitarnego związanego z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.

PPIS [...] 2021 r. o godz. 7:45 przeprowadził wizję lokalną terenu wokół A w W., w wyniku której stwierdził, że wokół stadniny oraz na drogach dojazdowych zgromadziły się tysiące osób, które nie przestrzegały zasad reżimu sanitarnego (brak dystansu społecznego), a część z nich nie posiadała odpowiedniego zabezpieczenia ust i nosa (brak maseczek). Drogi dojścia do stadniny nie były wyznaczone, a organizator licytacji – J.L. był nieobecny. W związku z powyższym PPIS odstąpił od dalszych czynności kontrolnych mając również na względzie własne zdrowie i życie. Z powyższych czynności sporządził notatkę służbową.

[...] PPIS wydał decyzję nakazującą stronie zaprzestanie prowadzenia licytacji koni w A w W. z rygorem natychmiastowej wykonalności, którą przekazał stronie o godz. 10:15 w miejscu licytacji (strona potwierdziła odbiór decyzji).

PPIS 6 kwietnia 2021 r. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie organizacji przedmiotowej licytacji w związku z wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia jej uczestników.

W odpowiedzi z 7 kwietnia 2021 r. Prezes Sądu Rejonowego dla Ł. –W. w Ł. poinformował, że nie jest organem uprawnionym do odwołania terminu licytacji, zaś wniosek o odwołanie terminu licytacji może rozpoznać jedynie w zakresie nadzoru judykacyjnego nad działaniem komornika z urzędu.

W odwołaniu strona zarzucił organowi I instancji naruszenie następujących przepisów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.p.i.s. przez wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej zaprzestanie licytacji koni, w sytuacji w której decyzje w sprawach dotyczących zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych mogą być wydawane jedynie w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu ww. chorób, przy czym brak w nich jakiejkolwiek podstawy prawnej, upoważniającej organ do wydania zaskarżonej decyzji,

b) art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej zaprzestanie licytacji koni, w sytuacji braku obowiązywania jakichkolwiek przepisów ustanawiających zakaz przeprowadzenia licytacji ruchomości w ramach sądowego postępowania egzekucyjnego, co było wynikiem błędnego zakwalifikowania ww. licytacji jako innego zgromadzenia ludności, pomimo tego, że stanowiła ona realizację ustawowych obowiązków komornika, działającego jako organ władzy publicznej, w ramach prowadzonych czynności egzekucyjnych.

c) art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.i.s przez wadliwe uznanie, że przeprowadzenie licytacji koni nastąpiło z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, w sytuacji w której brak jest jakichkolwiek przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne związane z licytacją ruchomości w ramach sądowego postępowania egzekucyjnego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które mogłoby prowadzić do ustalenia zaistnienia przesłanek jej wydania, w tym w szczególności faktyczny brak przeprowadzania na miejscu licytacji kontroli sanitarnej lub wizji lokalnej (powoływanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), które pozwalałyby na dokonanie miarodajnej oceny przestrzegania w jej toku ewentualnych wymagań higienicznych i zdrowotnych lub ich wpływu na życie lub zdrowie uczestników.

Komornik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ powołał treść § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i wskazał, że

z analizy powyższego przepisu wynika, że w dniu zaplanowania przez stronę przedmiotowej licytacji zakazane było organizowanie wszelkich zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z nielicznymi wyjątkami, tj. zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia albo decyzji (§ 26 ust. 1), spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych, imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie (...), zgrupowań, spotkań lub zebrań związanych z realizacją zadań mających na celu zwalczanie lub zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych u zwierząt, w tym zwierząt wolnożyjących (dzikich) (§ 26 ust. 11), a także przeprowadzania określonych szkoleń, konkursów i egzaminów wymienionych w § 26 ust. 13. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności.

W świetle art. 46a ww. ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju rozporządzeniem jest wyżej przywołane rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r.

W ocenie ŁPWIS w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie zakazu określonego w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy. Naruszenie przez stronę przepisu rozporządzenia jest równoznaczne ze złamaniem określonych ograniczeń, nakazów i zakazów ujętych w ustawie. Zastosowany przez organ I instancji zakaz uregulowany w rozporządzeniu należy powiązać z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym można ustanowić w drodze rozporządzenia m.in. zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności w zw. z art. 46a pkt 2 i art. 46b pkt 1 Ustawy.

Stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), a czasowe ograniczenia dotyczące organizacji zgromadzeń zostały wskazane w powołanym uprzednio i wielokrotnie nowelizowanym rozporządzeniu w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Pomimo obowiązującego zakazu skarżący zorganizował takie zgromadzenie.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną wydanego nakazu zaprzestania prowadzenia licytacji koni był art. 27 ust. 2 u.p.i.s., zgodnie, z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Przywołane regulacje prawne oraz ustalenia dokonane przez PPIS w Ł., pozwalają przyjąć, że w dniu [...] 2021 r. wystąpiło zagrożenie dla zdrowia i życia obywateli poprzez organizację zgromadzenia (licytacji koni) w A w W..

Organ II instancji stwierdził, że organ I instancji nie naruszył art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia MZ. Zgodnie z nim, w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Organ zaznaczył, że biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji, zwłaszcza gdy w czasie zaplanowania przedmiotowej licytacji mieliśmy do czynienia z kolejną falą koronawirusa SARS-CoV-2 w Polsce - w dniu [...] 2021 r. liczba zakażeń wynosiła 32 874 tys. osób, a liczba zgonów 653 osób. Komornik planując licytację w tak trudnym okresie walki z epidemią COVID-19 naraził obywateli na potencjalne zakażenie wirusem SARS-CoV-2, a także dalsze rozprzestrzenianie się wirusa wśród społeczeństwa. W dodatku nie wziął pod uwagę faktu, że może dojść do zgromadzenia się tak dużej liczby licytantów (kilka tysięcy) przed bramą A, jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez PPIS (w aktach sprawy), co w konsekwencji przyczyniło się do niezapewnienia należytych środków bezpieczeństwa dla ochrony ich zdrowia i życia. Takie zachowanie jest tym bardziej nieakceptowalne, gdyż strona posiadała wiedzę o liczbie osób, które zgłosiły chęć udziału w przetargu na podstawie złożonych wcześniej rękojmi. Nieprzestrzeganie przepisów prawa, mających na celu ograniczenie ilości zakażeń na terenie kraju ma swoje odzwierciedlenie w decyzjach wydawanych przez organy administracji publicznej, które są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji).

Organ II instancji nie zgodził się ze stroną że błędnie zakwalifikował przedmiotową licytację jako inne zgromadzenie ludności. Zakaz organizacji zgromadzeń został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślania ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Ponadto, należy odnieść się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona ta, spoczywa na organach władzy publicznej, poprzez wprowadzanie regulacji prawnych dostosowanych do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje więc zdrowie publiczne, a władze publiczne mogą realizować obowiązek konstytucyjny poprzez wprowadzanie szeregu regulacji ustanawiających organizację m.in. funkcjonowania społeczeństwa w taki sposób, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej powodującej epidemię.

Zdaniem ŁPWIS nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania notatki służbowej sporządzonej przez PPIS w Ł. jako dowodu w sprawie. Niekwestionowany przez judykaturę i orzecznictwo jest pogląd, że organy administracji publicznej są obowiązane ustalić stan faktyczny.

Nadto PPIS wskazał, że wielokrotnie informował stronę (korespondencja elektroniczna) o swoim negatywnym stanowisku odnośnie organizacji przedmiotowej licytacji. PPIS swoją opinię opierał na aktualnej sytuacji epidemicznej, bowiem na terenie województwa [...] liczba zakażonych osób przekroczyła 2000, a wskaźnik liczby osób zakażonych na 10 tys. mieszkańców dla miasta Ł. wynosił 11,3. Ogólnodostępne dane odnośnie bieżącej sytuacji epidemicznej powinny wzbudzić wątpliwości również po stronie organizatora licytacji, czy bezpieczne jest przeprowadzenie przedmiotowej licytacji w formie fizycznej, zwłaszcza że istniały alternatywne metody, których nie wziął pod uwagę. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, gdyż z doniesień medialnych wynikało, że licytacja wstrzymana w dniu [...] decyzją PPIS odbyła się za pośrednictwem systemów teleinformatycznych dwa tygodnie później, tj. 14 kwietnia 2021 r., co świadczy, że Komornik dopuszczał taką możliwość licytacji. W związku z powyższym strona powinna wcześniej rozważyć nieinwazyjną formę zorganizowania niniejszej aukcji, aby nie dopuścić do narażenia zdrowia i życia jej uczestników, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał, że jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. to Komornik był organem odpowiedzialnym za prowadzenie czynności egzekucyjnych i to od niego zależał termin jej przeprowadzenia. Nadto Sąd polecił Komornikowi J.L. dołożenie wszelkich starań, aby procedura licytacji przebiegała z zachowaniem reżimu sanitarnego związanego z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.

Zdaniem organu działania strony w celu zapewnienia bezpieczeństwa uczestników sprowadziły się jedynie do sporządzenia lakonicznego regulaminu zachowania podczas przebiegu licytacji, który nie uwzględniał zasad obowiązujących licytantów przed wejściem na jej teren. Spowodowało to zagrożenie dla ich zdrowia i życia, zwłaszcza, że licytanci nie przestrzegali zasad reżimu sanitarnego. Organ podkreślił, że rola organizatora nie sprowadza się tylko do stworzenia oraz udostępnienia regulaminu, a zobowiązuje do jego przestrzegania w rzeczywistości i tym samym nie zwalnia organizatora z obowiązku właściwego egzekwowania go od osób biorących udział w wydarzeniu. Organizacja tak dużego przedsięwzięcia na skalę krajową w warunkach stanu epidemii Covid-19 determinuje powzięcie dodatkowych działań np. przygotowanie specjalnych procedur mających na celu zabezpieczenie uczestników przed potencjalnym zakażeniem wirusa SARS-CoV-2. W ocenie ŁPWIS strona niewystarczająco spełniła obowiązki ciążące na organizatorze ww. wydarzenia. Strona powinna m.in. skoordynować działania ze służbami porządkowymi i zobowiązać je do egzekwowania przestrzegania przez obywateli ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych przez prawodawcę w rozporządzeniu. Ograniczenie się jedynie do asysty, jak to miało miejsce w przypadku funkcjonariuszy Policji, nie wpłynęło na odpowiednie zachowanie zasad reżimu sanitarnego przez licytantów. Na podstawie zdjęć prasowych można zauważyć, iż większość osób, które przybyły na zaplanowaną licytację nie spełniała wymogów rozporządzenia, w szczególności § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 24 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym do dnia 9 kwietnia 2021 r. obowiązywał nakaz zakrywania, przy pomocy maseczki, ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych (...) oraz do dnia 9 kwietnia 2021 r., w przypadku gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od siebie (...). Jak wynika z regulaminu licytacji zostały zawezwane również inne osoby do pomocy, przy czym strona powinna wyznaczyć konkretne zadania dla pracowników (odpowiednio oznakowanych), którzy poprzez zawiadowanie porządkiem zapewniliby płynne przemieszczanie się uczestników jeszcze przed wejściem na właściwą licytację.

W ocenie organu niesłusznie w odwołaniu strona wskazała, że to działania PPIS doprowadziły do zgromadzenia się dużej liczby osób przed bramą A, ponieważ to strona odpowiednio nie dopilnowała stanu porządkowego. Brak jasno określonych reguł i procedur, które powinny być przestrzegane na każdym etapie organizacji licytacji, przyczynił się do zagrożenia epidemicznego jeszcze przed rozpoczęciem licytacji. Organ podkreślił, że skarżący zaniedbał zabezpieczenia terenu licytacji w odpowiedni sposób, co w konsekwencji spowodowało potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia licytantów. Organizacja tego typu przedsięwzięć w warunkach epidemii Covid-19 zobowiązuje nie tylko do zabezpieczenia strice miejsca wydarzenia, ale również infrastruktury otaczającej jego teren - w przypadku przedmiotowej sprawy zarówno miejsca licytacji, jak i terenu przed wejściem do A.

W ocenie ŁPWIS już od samego początku przebieg zaplanowanej licytacji został wadliwie skonstruowany, a egzekwowanie regulaminu od uczestników licytacji nie odniosło zadowalającego rezultatu. ŁPWIS podziela stanowisko PPIS, iż wydanie zaskarżonej decyzji miało na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się zakażeń wirusa SARS-CoV-2, a tym samym uniknięcie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia obywateli, spowodowanego przez naruszenie warunków sanitarno-higienicznych. PPIS wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. kierował się przede wszystkim ochroną życia i zdrowia obywateli. Wprowadzony przez prawodawcę zakaz organizowania zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależenie od ich rodzaju był rozwiązaniem prawnym mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośredniego kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia SARS-CoV-2.

W skardze pełnomocnik skarżącego Komornika J.L. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy nakaz zaprzestania licytacji koni, w sytuacji w której decyzje w sprawach dotyczących zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych mogą być wydawane jedynie w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu ww. chorób, przy czym brak w nich jakiejkolwiek podstawy prawnej, upoważniającej organ do wydania tego typu decyzji;

b) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 46b pkt. 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 1 k.p.c., art. 758 k.p.c. i art. 759 §1 k.p.c. oraz w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 roku o komornikach sądowych, tj. Dz.U. z 2019r, poz. 121- cyt. dalej: u.k.s), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy nakaz zaprzestania licytacji koni, w sytuacji braku podstawy prawnej do wydawania decyzji ingerującej w tok czynności sądowego postępowania egzekucyjnego, które regulowane jest przepisami procedury cywilnej, a nie normami prawa administracyjnego, w związku z czym czynność egzekucyjna w postaci licytacji ruchomości nie mogła stanowić innego zgromadzenia ludności w rozumieniu przepisów administracyjnych, dotyczących zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych,

c) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia w zw. z art. 46a i art. 46b pkt.1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu m.in. o przepisy rozporządzenia, które nie mogło stanowić jego obowiązującej podstawy prawnej, gdyż zostało wydane na podstawie konstytucyjnie wadliwej delegacji ustawowej w postaci art. 46a i art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które nie zawierały jakichkolwiek wytycznych co do treści wydawanego na ich podstawie rozporządzenia, prowadząc tym samym do niekonstytucyjnego ograniczenia praw i wolności obywatelskich, na podstawie przepisów rangi podustawowej.

d) art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z § 26 ust. 11 rozporządzenia w zw. Z art. 46b pkt. 1 i art. 46 ust. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy rozporządzenia, które zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej wskazanej w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., ograniczającej możliwość wprowadzenia w formie rozporządzenia wyłącznie ograniczeń, obowiązków i nakazów wskazanych w art. 46 ust. 4, a zatem bez możliwości wprowadzenia w tej formie zakazów określonych zachowań, w tym w szczególności zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, o którym mowa w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy,

e) art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez ich bezzasadne zastosowanie, w sytuacji ustalenia przez organ administracji, że stwierdzone w toku postępowania zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi miało jedynie charakter potencjalny, podczas gdy koniecznym warunkiem wydania decyzji nakazującej zaprzestanie przez adresata określonych działań jest spowodowanie tego typu zagrożenia o charakterze bezpośrednim;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

a) przyznanie waloru wiarygodności notatce służbowej z wizji lokalnej, która wskazywała na nieposiadanie przez część osób, udających się na licytację, odpowiednich zabezpieczeń ust i nosa (brak maseczek), chociaż jest to ustalenie oczywiście sprzeczne z treścią załączonych do akt zdjęć prasowych, przy czym z przedmiotowej notatki nie wynika w jaki sposób została oszacowana w niej ilość osób zmierzających na licytację, jak duża miała być ilość osób nieposiadających zabezpieczenia nosa i ust,

b) bezzasadne ustalenie na podstawie załączonej notatki służbowej z wizji lokalnej, że osoby udające się na licytację nie zachowywały dystansu społecznego, podczas gdy brak było takiego wymogu w przypadku osób realizujących nakaz zasłaniania ust i nosa - a w konsekwencji bezzasadne ustalenie, że osoby udające się na licytację nie przestrzegały przepisów rozporządzenia dotyczących zachowania dystansu społecznego oraz zakrywania ust i nosa, co miałoby skutkować zagrożeniem dla ich życia i zdrowia,

c) bezzasadne ustalenie, że skarżący miał obowiązek ustalenia zasad postępowania osób, które nie weszły jeszcze na teren licytacji, chociaż nie był on dysponentem terenu poza stadniną ani nie miał prawnych możliwości nakładania jakichkolwiek obowiązków na osoby, które nie stały się jeszcze uczestnikami prowadzonych przez niego czynności

egzekucyjnych;

d) bezzasadne ustalenie, że skarżący miał obowiązek zobowiązania służb porządkowych do egzekwowania przestrzegania przez osoby udające się na licytację wymagań reżimu sanitarnego, podczas gdy poza zabezpieczeniem asysty Policji, nie miał on jakichkolwiek prawnych możliwości wydawania jakimkolwiek służbom wiążących poleceń, przy czym Policja w ramach prowadzonej asysty miała obowiązek dbania o porządek oraz bezpieczeństwo uczestników czynności,

e) bezzasadne pominięcie, że brak możliwości wejścia na teren stadniny i przeprowadzenia licytacji zgodnie z warunkami przyjętego przez skarżącego regulaminu porządkowego, był wynikiem wstrzymania czynności egzekucyjnych przez sam organ pierwszej instancji - a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że skarżący w niewystarczający sposób zabezpieczył przeprowadzenie licytacji pod względem zachowania wymogów bezpieczeństwa sanitarnego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji z [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję z [...] (organ II instancji utrzymał w mocy decyzję z [...]) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W rozstrzyganej sprawie kontroli sądu poddane zostały decyzje organów inspekcji sanitarnej nakładające na skarżącego nakaz zaprzestania prowadzenia licytacji koni w A w W., wydane na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) oraz § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.Dz. U. z 2021 r. poz. 1845 ze zm.).

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W rozporządzeniu tym można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii (46 ust. 4 ww. ustawy).

W oparciu o powyższe regulacje rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i nie został odwołany.

Z kolei zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dodanym z dniem 8 marca 2020 r.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W dodanym również z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Zgodnie z § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do odwołania zakazuje się organizowania lub udziału w zgromadzeniach, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

Analizując podstawę prawną wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Sformułowanie zawarte w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności, mogą być zatem ustanawiane tylko w ustawie, co zobowiązuje ustawodawcę do określenia wszystkich istotnych elementów ograniczenia, a zatem wskazania, na czym polega i kogo dotyczy ograniczenie oraz określenia interesu publicznego, ze względu na który jest ono dokonywane w ustawie. Powyższe oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wynika wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-13). Nie zawierają zaś jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 1-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.

Mając powyższe na uwadze sąd podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 1-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46b zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Reasumując stwierdzić należy, że wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. reguluje zasadnicze elementy tego zakazu, które winny znajdować się w ustawie, a nadto nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, że z upoważniającego przepisu art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika możliwość ustanowienia przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, wydawanym w przypadku wystąpienia stanu epidemii, jedynie ograniczeń, obowiązków i nakazów, o których mowa w art. 46 ust. 4. Natomiast ograniczenia, obowiązki i nakazy określone w tym przepisie nie odnoszą się do zakazu organizowania innych zgromadzeń, o których mowa w pkt 4 art. 46 ust. 4.

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względu za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Jednakże powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt niewystępowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenie epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania. Powyższe jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia 20 marca 2020 r., tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z 19 marca 2021 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Jednocześnie wskazać należy, że w ocenie Sądu § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów nie stanowi podstawy do ograniczenia działania komornika. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 850 ze zm.) komornik jest organem władzy publicznej w zakresie wykonywania czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Czynności te wykonuje komornik, z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w ustawach. Natomiast zgodnie z art. 758 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ) dalej k.p.c. - sprawy egzekucyjne należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników. W myśl art. 759 § 2 k.p.c. sąd wydaje z urzędu komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwa spostrzeżone uchybienia. Ocena prawna wyrażona przez sąd w ramach wydanych zarządzeń jest wiążąca dla komornika.

W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2021 r. Sąd Rejonowy dla Ł. – W. w Ł. II Wydział Cywilny na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. polecił Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – W. w Ł. J.L. dołożenie wszelkich starań, aby czynność licytacji koni zaplanowana na dzień [...] 2021 r. przebiegała z zachowaniem reżimu sanitarnego związanego z zapobieganiem rozprzestrzeniania się wirusa SarsCov2, na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. polecił Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – W. w Ł. J.L. bezwzględne przekazanie potencjalnym nabywcom koni zainfekowanych herpesvirusem typu 1 (EHV-1) informacji dotyczących zaleceń dotyczących zasad postępowania z ww. zwierzętami w aspekcie bezpieczeństwa biologicznego – odpowiadających wytycznym Polskiego Związku Jeździeckiego oraz stwierdził brak podstaw do wydania Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym dla Ł. – W. w Ł. J.L. dalej idących zarządzeń nadzorczych w zakresie przeprowadzenia licytacji stada koni w dniu [...] 2021 r.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał m.in., że w chwili obecnej żaden przepis prawa nie uprawnia organu egzekucyjnego ani Sądu Rejonowego sprawującego nadzór z urzędu nad działaniami komornika sądowego do odwołania czynności egzekucyjnych zaplanowanych na dzień [...] 2021 r. – jedynie z uwagi na fakt istniejącego stanu zagrożenia epidemicznego wirusa SarsCov2. Brak jest ku temu podstawy prawnej. Co więcej, czynność ta zostanie przeprowadzona przez komornika sądowego (organ prowadzący egzekucję) i do tego organu wniosek o odwołanie terminu licytacji winien zostać prawidłowo skierowany, zaś Sąd Rejonowy może rozpoznać jedynie w zakresie nadzoru judykacyjnego nad działaniami komornika sądowego urzędu. Wniosek o odwołanie licytacji został oddalony przez organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r. Brak jest obecnie podstaw do zakwestionowania prawidłowości takiego działania komornika sądowego z punktu widzenia istniejącego stanu zagrożenia epidemicznego.

Ocena prawna wyrażona przez Sąd Rejonowy dla Ł. – W. w ramach wydanego postanowienia z dnia [...]2021 r. była zatem wiążąca dla komornika.

W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższe rozważania, w tym powołane postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. – W. w Ł. II Wydział Cywilny z dnia [...] 2021 r., potwierdzają, że § 26 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. nie uprawniał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. do nakazania zaprzestania czynności egzekucyjnych zaplanowanych na dzień [...].

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 631 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do zgromadzeń organizowanych przez organy władzy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ zastosował w stosunku do komornika, a więc organu władzy publicznej § 26 ust. 11 rozporządzenia, dotyczący zakazu organizowania innych zgromadzeń. Z przepisu tego jednak nie wynika, że zakaz ten dotyczy organu władzy publicznej wykonującego egzekucję. Ponadto w przepisie tym prawodawca użył sformułowania "zakazuje się organizowania i udziału w innych niż określone w ust. 1 zgromadzeniach", a w decyzji z dnia [...] organ "nakazał zaprzestania licytacji", która de facto nie odbyła się.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.). Na koszty złożyły się: wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

k.ż.