Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1813/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 72, art. 73, art. 74 par. 1-3, art. 75, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 71b par. 1 i par. 2, art. 78 pkt 1 lit. e, art. 35 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 217, art. 218 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 79, art. 58
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 37, art. 60 pkt 8 lit.c
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej (KRN) z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie rozpoznania zażalenia A. B. (wnioskodawczyni, strony, skarżącej) na uchwałę Rady Izby Notarialnej (RIN) w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymano w mocy zaskarżoną uchwałę RIN w [...].

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały KRN przywołano art. 72 § 2 oraz art. ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158, z późn. zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: K.p.a.).

W uzasadnieniu przypomniano, że strona wystąpiła do RIN w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. strona wniosła zażalenie do KRN. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] KRN stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wobec tego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2066/12, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę KRN i stwierdził, że zażalenie strony zostało wniesione w terminie. W konsekwencji KRN została zobowiązana do merytorycznego rozpatrzyć przedmiotowe zażalenie.

KRN, odwołując się przede wszystkim do art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odnoszącego się do samorządów zawodowych, uznała, że można wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych. Po pierwsze, jest to reprezentowanie wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzanie jej sprawami przez samych zainteresowanych. Po drugie, celem samorządów zawodowych jest sprawowanie "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", przy czym Konstytucja wyraźnie doprecyzowuje, iż służyć to ma zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania.

Posługując się pojęciem "pieczy", która nie została zdefiniowana na poziomie konstytucyjnym, KRN stwierdziła, że słownikowe znaczenie tego pojęcia jest szerokie i może być utożsamiane z dbaniem o należyty poziom wykonywania zawodu, z czym musi wiązać się katalog środków prawnych, umożliwiający jej sprawowanie. Wskazała, że również wielu przedstawicieli nauk prawnych przyjmuje szerokie rozumienie zwrotu "piecza nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" (m.in. H. Izdebski, M. Szydło).

Wskazany nurt poglądów zmierza do możliwie szerokiego rozumienia konstytucyjnego zwrotu o sprawowanej pieczy, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Powołani autorzy dopuszczają zatem, z tytułu sprawowanej pieczy, wyposażenie samorządów zawodowych (w tym samorządu notarialnego) we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań, jak:

- dopuszczanie do wykonywania zawodu;

- nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu;

- czuwanie nad etyką wykonywania zawodu;

- doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie;

- sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego.

Uwzględniając przywołane poglądy doktryny prawniczej KRN stwierdza, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z późn. zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych, z czym łączy się konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy. Tezę powyższą wspiera interpretacja przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości mowa jest bowiem o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów, których celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrz-korporacyjnych.(Taki katalog formułuje przykładowo W. Marquardt, Korporacje zawodowe w Polsce [w:] Rola samorządów -zawodów zaufania publicznego - w tworzeniu demokratycznego państwa prawa (pod red. M. Żbikowskiej), Warszawa 2004, str. 185.)

Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje w art. 40 § 1 pkt 9, że do kompetencji KRN należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji KRN mowa jest również w art. 73 in fine Prawa o notariacie. Oznacza to, że uchwała KRN Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrz-korporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy.

Wskazać też należy na treść art. 74 § 2 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu. KRN uznała, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także i zdania kolokwiów. Interpretacja ta jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 Prawa o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył.

Mając powyższe na uwadze KRN stwierdziła, że do problematyki aplikacji notarialnej odnoszą przede wszystkim trzy akty prawne: ustawa - Prawo o notariacie, powołane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości oraz powołane uchwały KRN. Art. 72 § 2 Prawa o notariacie wyraźnie przewiduje, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W myśl art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przepis ten wymienia przypadki, w których na skutek wniosku o wydanie zaświadczenia organ administracji publicznej obowiązany jest wydać postanowienie - są to odmowa wydania zaświadczenia (brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o nie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie) oraz odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę (ze względu na treść posiadanych przez organ danych lub dokumentów czy też zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych). Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r. II SA/Wa 2125/2010, LexPolonica nr 2576220). (zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Bd 1112/09, LEX nr 559700; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651).

RIN w [...] uczyniła zadość wskazanym wyżej wymogom wydając uchwałę (postanowienie) o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ rozpatrujący zażalenie może utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, natomiast gdy uznaje zaświadczenie za zasadne, nie może sam wydać zaświadczenia, a jedynie uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który - co wynika wyraźnie z powołanego art. 72 § 2 Prawa o notariacie - odbył aplikację notarialną. Znaczenie pojęcia "odbywanie aplikacji notarialnej" wymaga odwołania się do przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Przepis § 1 ust. 1 tego aktu stanowi, że aplikant odbywa aplikację u notariusza. Mowa jest tu o instytucji patronatu, której wymiar i znaczenia dla szkolenia aplikanta określa § 6 rozporządzenia. Ze wskazanego przepisu § 1 ust. 1 wynika więc, że aplikant notarialny odbywa aplikację wtedy, kiedy posiada patrona. Dalej należy wskazać na § 9 ust. 1, w myśl którego aplikant odbywa aplikację w sądzie rejonowym w wydziale cywilnym, w wydziale ksiąg wieczystych i w sądzie gospodarczym, prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy, a łączny okres trwania aplikacji w sądzie rejonowym wynosi 6 miesięcy. Z obu wskazanych przepisów należy więc wywnioskować, że za odbywanie aplikacji można uznać tylko ten czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona.

Ponadto należy - wracając w tym miejscu do przepisów Prawa o notariacie - zwrócić uwagę na część art. 72 § 1, w której mowa jest o tym, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Treść tych przepisów wynika bezpośrednio z samej istoty aplikacji notarialnej, która ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 Prawa o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia, do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi - o czym była już mowa - istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W tym kontekście KRN wskazała na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że należyte szkolenie aplikantów notarialnych leży w interesie publicznym (Tak SN w wyrokach z dnia z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt III ZS 22/10, LEX nr 829158; z dnia z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt III ZS 13/10, LEX nr 612263, G.Prawna NPP 2010/227/1 oraz z dnia z dnia 13 maja 1999 r. III SZ 1/99 (OSNAPiUS 2000 nr 22, poz. 840). Skoro więc, co wielokrotnie podkreśla sam Sąd Najwyższy, szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, to interes ten obejmuje z całą pewnością "należyte szkolenie", co implikuje także konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział.

Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wśród przepisów rozporządzenia znajduje się także wskazany już § 13, stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności. Pogląd ten znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "ocena w zakresie zrealizowania ustawowej przesłanki "odbycia aplikacji adwokackiej" winna być dokonywana pod kątem realizacji programu aplikacji, uzyskania należytej wiedzy prawniczej, zdobycia umiejętności umożliwiających przystąpienie do egzaminu sprawdzającego stan przygotowania aplikanta do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim bez wątpienia jest zawód adwokata. W rozpatrywanej sprawie organy korporacyjne uznały, że [...] w okresie czasu, jaki upłynął od momentu rozpoczęcia aplikacji adwokackiej do momentu dopuszczenia do egzaminu adwokackiego zrealizował program szkolenia aplikanckiego, zdobył wystarczającą wiedzę uprawniającą go do przystąpienia do egzaminu adwokackiego. Fakt odbycia aplikacji adwokackiej przez [...] został potwierdzony przez upoważniony podmiot (upoważnienie ustawowe), który wydał skarżącemu stosowne zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Skutkiem takiego stanowiska organów korporacyjnych było dopuszczenie [...] do egzaminu adwokackiego" . Jak wynika z przytoczonego wyżej orzeczenia "odbycie aplikacji" oznacza realizację programu aplikacji, który w przypadku aplikacji notarialnej obejmuje także kolokwia, a przesłanką uprawniającą do przystąpienia do egzaminu zawodowego jest zdobycie odpowiedniego poziomu wiedzy, zweryfikowanej przez przeprowadzenie i ocenienie kolokwiów.

Zgodnie z powołanym § 13 rozporządzenia, kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 tejże uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. W myśl tego przepisu złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. Posłużenie się przez KRN w treści § 6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 Prawa o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów. § 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji uznać należy, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jak wskazano powyżej, prawnie przypisanym środkiem sprawdzania stopnia wykonywania obowiązków aplikanta jest przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów. Należy zatem uznać, że osoba, która przy pomocy tych środków zostaje zweryfikowana jako nie wywiązująca się z obowiązków aplikanta i nie zaznajamiająca się skutecznie z całokształtem pracy notariusza w konsekwencji nie może zostać uznana za odbywającą aplikację notarialną. W świetle powyższego należy wskazać, że uzyskanie przez aplikanta negatywnych ocen z kolokwiów i sprawdzianów stwarza po stronie rady izby notarialnej obowiązek wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w przedmiocie odbycia aplikacji notarialnej.

Ponadto, skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie "odbycie aplikacji" w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze, zwłaszcza - podkreślmy - w środowisku prawniczym, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Skoro w wykonaniu nałożonych na nią obowiązków wynikających z Prawa o notariacie oraz uchwały KRN, RIN wyznaczyła terminy przeprowadzenia kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali, bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, to nie można stanąć na stanowisku, że taki aplikant "odbył" aplikację.

W kontekście zawodów prawniczych szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub rzecz ujmując inaczej, szkolenie, elementem którego są kolokwia, ale brak jest skutków niezaliczenia kolokwium, czy też przyjęcie poglądu, że aplikant, który nie zaliczył kolokwium "odbył" aplikację, skutkowałoby tym, że szkolenie w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego "bieżącego" przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o "braniu udziału" w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Nie można też nie zauważyć, że brak jest podstaw do odmiennego tratowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogicznych sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni) posiadające szczególną moc dowodową, działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej.

W zaskarżonej uchwale (postanowieniu) z dnia [...] lipca 2013 r. RIN w [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że strona została wpisana na listę aplikantów notarialnych uchwałą Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., odbyła praktyczne szkolenie zawodowe oraz wymagane praktyki sądowe, uczestniczyła w zajęciach szkoleniowych oraz nie przekroczyła prawem przewidzianego limitu nieobecności, jednakże nie uzyskała pozytywnego wyniku z kolokwium po drugim roku aplikacji oraz z kolokwium poprawkowego po drugim roku aplikacji, których przeprowadzenie przewidziane jest przez program aplikacji notarialnej.

Podkreślić należy, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 K.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii. W przedmiotowej sprawie uznać należy, że organ jakim jest RIN w [...] była zobowiązana do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną, a tym samym czy zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Skoro bowiem ustawodawca upoważnił RIN do wydania zaświadczenia, to tym samym przyjął, że RIN w [...] uprawniona jest, tam gdzie to niezbędne, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z § 2 art. 218 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez RIN w Lublinie we wskazanym wyżej zakresie nie budzi, zdaniem organu II instancji, żadnych zastrzeżeń. W tym kontekście podnieść należy, że na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia do kolokwium lub jego niezdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył.

W świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że wnioskodawczyni wskutek nie uzyskania pozytywnej oceny z kolokwium nie wypełniła swojego obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie jest możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną.

Skargę na powyższą uchwałę KRN wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, zarzucają zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. przepisów postępowania, tzn. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w drodze odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej;

2. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 72 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1999 r. Prawo o notariacie poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w drodze uznania, iż strona nie odbyła aplikacji notarialnej i w konsekwencji odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej;

- art. 75 ustawy z dnia 14 lutego 1999 r. Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w drodze przekroczenia uprawnień przez organy samorządu notarialnego do ustanowienia sankcji za nie zaliczenie kolokwium zorganizowanego w trakcie odbywania aplikacji notarialnej;

- art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w drodze przekroczenia uprawnień przez organy samorządu notarialnego do ustanowienia sankcji za nie zaliczenie kolokwium zorganizowanego w trakcie odbywania aplikacji notarialnej;

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały nr [...] KRN z dnia [...] kwietnia 2013 r., a także poprzedzającej ją uchwały nr [...] RIN w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., a także nałożenie na RIN w [...] obowiązku wydania stronie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Nadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona przede wszystkim wskazała, iż RIN w [...], odmawiając wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, nie zastosowała się do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., który zobowiązuje organ administracji do wydania zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego, a w konsekwencji, po zdaniu egzaminu zawodowego, powołanie przez Ministra Sprawiedliwości na notariusza. Zgodnie z art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie "do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie ojej odbyciu (...)".

Wskazać jednocześnie należy, iż zaświadczenie o odbyciu aplikacji stanowi jedynie stwierdzenie przez organ administracyjny tego co jest mu wiadome (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 737/10). Nie ulega wątpliwości, że jego wydanie jest elementem niezbędnym do przystąpienia do egzaminu zawodowego (notarialnego). W interesie każdego aplikanta, który odbył aplikację, leży więc uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia.

Wymaga podkreślenia, iż RIN w [...] odmawiając stronie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej powołała się na nieznany ustawie determinant uzyskania wskazanego zaświadczenia w postaci uzyskania pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji.

Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie określają skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, a ponadto nie przyznają żadnemu z organów samorządu notarialnego kompetencji do określenia tego typu negatywnych skutków.

Art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie stanowi, iż aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Z kolei § 2 cytowanego przepisu wskazuje, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Wyliczenie zawarte w przepisie art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie ma charakter enumeratywny. Żaden inny przepis ustawy nie przewiduje jakichkolwiek innych dodatkowych przesłanek, które determinowałyby wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, w szczególności w postaci wymogu uzyskania pozytywnego wyniku z przeprowadzanych w trakcie szkolenia kolokwiów i sprawdzianów.

Wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji jest zatem wprost związane z odbyciem aplikacji w takim kształcie, jak zostało to w sposób wyczerpujący określone w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie.

W tym zakresie wskazać należy na, istotny dla niniejszej sprawy, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt III ZS 6/09, w którym w odniesieniu do działalności organów samorządu adwokackiego sąd stwierdził, iż "zasady odbywania szkolenia (...) przez aplikantów adwokackich nie mogą zostać określone przez samorząd adwokacki w sposób dowolny, sprzeczny z regułami ustanowionymi przez ustawodawcę".

Art. 75 ustawy Prawo o notariacie zawiera delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizacji aplikacji notarialnej.

Zgodnie z wydanym na podstawie wskazanego przepisu rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej formalnymi kryteriami oceny odbycia aplikacji notarialnej są:

1. praktyczna nauka zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6);

2. odbycie określonego czasu aplikacji w wydziałach ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego oraz w sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9);

3. uczestniczenie w zajęciach seminaryjnych (§ 11-12).

Z kolei § 13 cytowanego rozporządzenia wskazuje wprawdzie, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Jednakże nie przewiduje on żadnych konsekwencji nie zaliczenia lub nie przystąpienia do wskazanych w powołanym przepisie kolokwiów lub sprawdzianów.

Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez RIN w [...], iż odbycie aplikacji i zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami sądów może podlegać sankcjonowanym kolokwiom i sprawdzianom. Ani bowiem ustawa Prawo o notariacie, ani przepisy powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego nie określają skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji notarialnej.

Z treści § 13 cytowanego rozporządzenia wykonawczego wywieść można jedynie dopuszczalność przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Jednakże w żaden sposób nie można zaakceptować stanowiska, iż dopuszczalne jest ustanawianie przez organy samorządu notarialnego sankcji braku uzyskania zaliczenia tych kolokwiów i sprawdzianów. Wprowadzenie takich sankcji nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Jednocześnie nie można kompetencji do ich ustanawiania upatrywać w treści art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy Prawo o notariacie. Zgodnie z tymi przepisami, do zakresu działania KRN należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów, zaś na podstawie tak ustalonego przez KRN programu aplikacji, organizacja i prowadzenie aplikacji należy do zadań rady izby notarialnej.

Z treści przywołanych przepisów wynika, że organizowanie i prowadzenie aplikacji jest ustawowym obowiązkiem organów samorządu notarialnego. Natomiast nie można uzależniać wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od dokonania przez aplikanta czynności (w tym wypadku uzyskania pozytywnych wyników z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie szkolenia), których przepisy nie przewidują (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt III SZ 4/99).

Podkreślić należy, iż przywołane przepisy nie przyznają organom samorządu notarialnego kompetencji do ustanawiania sankcji niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji, jak również kompetencji do wprowadzania pozaustawowych kryteriów wydawania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej.

Nie ulega również wątpliwości, iż żaden z przepisów rangi ustawowej nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA 633/96), a organ samorządu notarialnego nie może, mocą własnej uchwały, zwiększyć zakresu swoich kompetencji (m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1994 r., sygn. akt I PO 4/94; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1995 r., sygn. akt PO 8/95).

Odnosząc się do zawartego w zaskarżonej uchwale nr [...] RIN w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzenia, że "(...) przy założeniu wykonania innych obowiązków objętych programem aplikacji (...) dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzonych w czasie trwania aplikacji, zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację (...)" (str. [...] powołanej uchwały) podkreślenia wymaga, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do dokonywania wykładni powszechnie obowiązującego prawa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt III Sz 3/03; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96), a do takiej właśnie sytuacji doszło w niniejszej sprawie, ponieważ RIN w [...] utożsamia "odbycie aplikacji" z koniecznością uzyskania przez aplikanta pozytywnych wyników ze sprawdzianów i kolokwiów przeprowadzonych w toku aplikacji notarialnej.

Reasumując, wskazać należy, iż przepisy ustawy Prawo o notariacie oraz wykonawczego w stosunku do niej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej jednoznacznie wskazują na ograniczony zakres możliwości swobodnego kształtowania przez organy samorządu notarialnego szkolenia na aplikacji.

Odnosząc się do argumentacji RIN w [...], zawartej w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odwołującej się do regulacji innych zawodów prawniczych, wskazać należy na odmienności unormowań zawartych w ustawie Prawo o notariacie i tych zawartych w ustawach regulujących zawody radcy prawnego oraz adwokata. Przepisy art. 79 ustawy Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 z późn. zm.) zawierają przepisy dające samorządom zawodowym możliwość skreślenia aplikanta z listy aplikantów w wypadku braku zaliczenia kolokwiów i stwierdzenia w związku z tym nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1474/09). Efektem stwierdzenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata albo radcy prawnego jest skreślenie z listy aplikantów, a co za tym idzie, brak przesłanek do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Brak podobnych unormowań w ustawie Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie organom samorządu notarialnego kompetencji analogicznych do tych przysługujących organom samorządu innych zawodów prawniczych, to odpowiednia regulacja znalazłaby się w ustawie. W sytuacji jednak braku kompetencji nie można ich domniemywać, ani nie można ich ustanawiać w aktach podejmowanych przez te organy. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego przydatności kandydata na stanowisko notariusza.

W związku z tym ponownego podkreślenia wymaga, że akty niższej rangi, do jakich należą uchwały samorządów prawniczych, muszą być wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z regulacjami zawartymi w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt III SZ 2/99). W konsekwencji należy stwierdzić, że samorząd notarialny nie może, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, podejmować uchwał sprzecznych z prawem, które nie wynikają z ustawowego umocowania i które niekorzystnie wpływają na zagwarantowaną możliwość przystąpienia przez aplikanta do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej.

W odpowiedzi na skargę KRN podtrzymała argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i wniosła o oddalenie skargi wskazując, że w wyrokach z dnia 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2054/12) oraz 5 lutego 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2191/12) oraz z dnia 22 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2100/12) WSA w Warszawie przychylił się do wykładni przepisów dokonanej przez organy samorządu notarialnego i uznał, że nie zaliczenie kolokwium wymaganego programem aplikacji może być przesłanką odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

KRN podkreśliła również, że wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, Sąd Najwyższy oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości na uchwałę nr VIII/196/2012 KRN z dnia 8 grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, stwierdzając, że uchwała ta jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że weryfikacja stopnia przyswojenia wiedzy w trakcie aplikacji notarialnej poprzez organizowanie kolokwiów i sprawdzianów jest zasadna i akceptowalna. Zdaniem KRN, prezentowane stanowisko Sądu Najwyższego jest zbieżne w założeniach, z dotychczasową praktyką stosowaną przez samorząd notarialny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej (KRN) z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie rozpoznania zażalenia A. B., którą utrzymano w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej (RIN) w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zaskarżonym uchwałom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 72 § 1 i 2, art. 75 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie, a także § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w drodze uznania, iż strona nie odbyła aplikacji notarialnej i w konsekwencji odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

W związku z podniesionymi zarzutami Sąd stwierdził, co następuje.

Stosownie do treści art. 72 § 1 Prawa o notariacie aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 Prawa o notariacie aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez KRN.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 Prawa o notariacie stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie KRN w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt. 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6 pkt 1. tej uchwały wynika (por. tekst jednolity, który uwzględnia zmiany dokonane uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011), że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6 pkt 2), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6 pkt 3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej. ( § 6 pkt 16).

Z przepisu art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie wynika natomiast, że do zakresu działania rady izb notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § pkt 9 Prawa o notariacie do zakresu działania KRN należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych, a aplikację rozpoczęła [...] stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 Prawa o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, którzy wydał pozytywną pisemną opinie o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 Prawa o notariacie nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego, spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza , zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych; w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. KRN uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 Prawa o notariacie nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z KRN, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie - nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por.§ 6 pkt 1 uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 Prawa o notariacie sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza ( art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym.

Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomiemia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 Prawa o notariacie, a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 cytowanego przepisu art. 72 Prawa o notariacie należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" - jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 Prawa o notariacie musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 pkt 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 pkt 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenie we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 ustawy.

Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienie do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowe przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r., sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 Prawa o notariacie, a także z art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli KRN, wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 Prawa o notariacie).

Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego, zawartego w zaskarżonych uchwałach, nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże , w ocenie Sądu, stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 Prawa o notariacie egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 Prawa o notariacie do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 Prawa o notariacie., zaś przepis art. 74 § 3 tej ustawy stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (dalej jako p.o.a.) oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej jako u.r.p.). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy stwierdzenie "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego ( odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium, z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II GSK 590/10, dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa- Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 K.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano, ani ustawa - Prawo o notariacie, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nie odbycia) aplikacji w przypadku nie zaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych.

Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Z drugiej strony trzeba stanowczo podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III ZS 2/10), a także Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. , sygn. akt II OSK 1046/05) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano - i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 i art. 74 § 2 Prawa o notariacie w zw. z art. 217 K.p.a. wydając zaskarżone uchwały w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialno-prawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1204/11, Lex nr 1148172).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.


ZDANIE ODRĘBNE

Sędzi Magdaleny Maliszewskiej

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1813/13

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdzam, że nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 2 grudnia 2013 r.

Kwestionuję, jako nieuprawniony pogląd, że w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez "odbycie aplikacji notarialnej" należy rozumieć okres 2 lat i 6 miesięcy, w czasie których aplikant zaznajamia się z całokształtem pracy notariusza, jak również z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a spełnienie tego warunku pozwala aplikantowi notarialnemu skutecznie ubiegać się o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Nie zgadzam się ze stanowiskiem zajętym w powołanym wyroku, że z art. 72 § 1 ustawy-Prawo o notariacie i wymienionego na wstępie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu, w czasie 2 lat i 6 miesięcy.

Wyrażam pogląd, że użytego w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie określenia, że "aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza" nie można rozpatrywać wyłącznie w kontekście § 1 i § 6 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, albowiem zaznajomienie się (zapoznanie się) z pracą notariusza polega nie tylko na faktycznym odbywaniu aplikacji u notariusza, z którym aplikant zawarł umowę o pracę (§ 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości) oraz odbywaniu aplikacji w sądach (część praktyczna aplikacji), lecz również na uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, na których realizowany jest program zajęć seminaryjnych ustalony przez Radę Izby Notarialnej (§ 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), którego opanowanie przez aplikantów sprawdzane jest w formie kolokwiów (część teoretyczna aplikacji). Dopiero łączne rozpatrywanie tych części pozwala właściwie odczytać zakres wymaganej od aplikanta notarialnego wiedzy (praktycznej i teoretycznej) na temat pracy notariusza.

Kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana przepisami ustawy-Prawo o notariacie, w tym art. 75 ustawy-Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Rada Izby Notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu KRN uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że Uchwała KRN z dnia 18 września 2009 r. oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, stosowanego względem aplikantów.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

W świetle zarzutów skargi odnośnie braku wpływu niezaliczenia kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji notarialnej na ukończenie (odbycie) aplikacji, należy zastanowić się, jaki miało cel i sens sformułowanie zawarte w uchwale KRN, że aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium (które aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji - § 6 ust. 2 uchwały VII/48/2009 KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej), drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. W mojej ocenie, sformułowanie przepisu oznacza, że aplikanci, którzy nie zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium mają obowiązek zaliczyć je wraz z drugim kolokwium, albowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały VII/48/2009 KRN w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, których celem jest sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

Aplikacja to praktyka absolwenta studiów prawniczych, mająca na celu przygotować go do wykonywania zawodu prawniczego, w rozpatrywanej sprawie zawodu notariusza.

W trakcie aplikacji, jak podano powyżej, aplikant bierze udział w zajęciach seminaryjnych (§ 2 uchwały VII/48/2009 KRN), wchodzących w zakres szkolenia, kończącego się po każdym roku kolokwium.

W mojej ocenie, z cytowanych powyżej uregulowań wynika w sposób jednoznaczny, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, konieczne było zaliczenie przez taką osobę z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium w przypadku zdania kolokwium po pierwszym roku aplikacji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że aplikant, który uzyskał wynik negatywny z kolokwium po drugim roku aplikacji bądź ten, który w ogóle do niego nie przystąpił, nie dopełnił obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji. Ocena negatywna jednoznacznie wskazuje, że aplikant nie zdobył wykształcenia, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały VII/48/2009, uczestnicząc w organizowanym dla niego szkoleniu. Zdobycie wykształcenia w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza przyswojenie wiedzy i umiejętności wchodzących w zakres programu nauczania na szkoleniach w stopniu pozwalającym na pozytywne zaliczenie pierwszego i drugiego kolokwium, potwierdzające w konsekwencji zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy uznać, że aplikant, który nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków (nie zaliczył z wynikiem pozytywnym wymaganych programem aplikacji kolokwiów) nie ukończył tejże aplikacji, a tym samym jej nie odbył, albowiem kwestię odbycia aplikacji należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 ustawy -Prawo o notariacie, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz obowiązki określone przepisami uchwały, wydanej z upoważnienia ustawodawcy, na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy-Prawo o notariacie. W tym stanie rzeczy, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym z warunkiem zdania wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym.

Ze wskazanych względów uważam, że aplikant, który nie wykonał obowiązków objętych programem szkolenia, nie spełnił warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały KRN VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie odbył zatem aplikacji notarialnej w rozumieniu art. 72 ustawy - Prawo o notariacie, co wyklucza wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Wyrażone przeze mnie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 październikach 2013 r., sygn. akt II GSK 865/13 i II GSK 1629/13, jak również z dnia 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13.