Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2372/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
article: art 14 ust 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 192/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 192/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 21.910,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska określił wysokość zobowiązania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na kwotę 1 469 323,29 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 1 lutego 2006 r. [...] Sp. z o.o., zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) złożyła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zawiadomienie o podjęciu w dniu 4 stycznia 2007 r. działalności w zakresie importu pojazdów. W zawiadomieniu Spółka przedstawiła informacje wymagane art. 13 ust. 4 powołanej ustawy, w tym adresy stacji demontażu i punktów zbierania pojazdów działających w ramach sieci zbierania pojazdów. Następnie, w dniu 28 marca 2007 r. Spółka złożyła organowi roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006r. Jednakże w sprawozdaniu nie podano liczby dni w 2006 r., w których nie zapewniono sieci zbierania pojazdów oraz wysokości należnej opłaty za brak sieci, uzasadniając to zapewnieniem efektywnego zbierania pojazdów marki [...] wycofanych z eksploatacji.

Po podjęciu czynności sprawdzających organ ustalił, że [...] Sp. z o.o. nie zapewniła w 2006 r. sieci zgodnej z wymogami art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W związku z powyższym z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wyniku którego określono wysokość tego zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

W ocenie organu z przeprowadzonej analizy zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci wynika, że Spółka od dnia podjęcia działalności, tj. od [...] stycznia 2006 r., do końca 2006 r. nie zapewniła sieci zbierania pojazdów spełniającej warunki określone w art. 11 powołanej ustawy. Na terytorium kraju znajdowały się bowiem takie miejsca, nieobjęte siecią, w których zlokalizowane są miejscowości, a więc można przyjąć, że zamieszkują tam właściciele pojazdów.

Wobec tego, że [...] Sp. z o.o. nie dokonała opłaty za brak sieci za 2006 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił samodzielnie wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za ten rok w wysokości 1 469 323,29 zł. Opłatę za brak sieci oblicza się jako iloczyn stawki opłaty za brak sieci (500 zł) i liczby pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju przez wprowadzającego pojazd oraz ilorazu liczby dni w roku, w których nie zapewniono sieci i liczby dni w danym roku. Zgodnie z rocznym sprawozdaniem o wysokości należnej opłaty za brak sieci [...] Sp. z o.o. w 2006 r. wprowadziła 2 963 pojazdy. Z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów wynika, że Spółka w 2006 r. nie zapewniła sieci przez 362 dni (tj. od dnia podjęcia działalności w dniu [...] stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r.).

Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska odniósł się do zarzutów Spółki, tj. zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez zastosowanie go w sposób sprzeczny z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 10 K.p.a. oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W treści decyzji zawarta jest obszerna argumentacja na odparcie każdego ze ww. zarzutów.

Odnosząc się do żądania strony, aby w decyzji zostało uwzględnione stanowisko Ministerstwa Środowiska w sprawie niewliczenia 90 dni występujących w I kwartale 2006 r. do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że przepis art. 14 ust. 3 odnosi się tylko do zdarzeń, które miały miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ustawa ta nie zawiera przepisu, który pozwoliłby zwolnić wprowadzającego pojazd z obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez pierwsze 90 dni. W związku z tym organ nie może nie wliczyć 90 dni występujących w I kwartale 2006 r. do liczby dni, w których Spółka nie zapewniła sieci.

Na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem, tj. oparcie się na prawie krajowym, (a w szczególności na art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi;

2. naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz 32 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1 i 4 TWE poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej;

3. naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu poprzez wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone;

4. naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez sanowanie rażącego uchybienia temu przepisowi i nieuchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem ww. przepisu;

5. naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie dowodów na poparcie twierdzeń, z których organ administracji publicznej wywodzi niekorzystne dla Spółki konsekwencje finansowe.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zapadły z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236). W ocenie Sądu dla dokonania oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego wyżej przepisu.

Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ogłoszona została w Dz. U. z dnia 11 lutego 2005 r. Nr 25, poz. 202. Zgodnie z treścią art. 63 tej ustawy weszła ona w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, jednakże art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. W art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy nałożony został na wprowadzającego pojazd obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 (w brzmieniu tego przepisu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.) wprowadzający pojazd, który był obowiązany do zapewnienia sieci i nie spełnił tego obowiązku, był obowiązany do naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Wprowadzający pojazd, który nie zapewnił sieci zbierania pojazdów jest zobowiązany do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 15 ust. 1).

Obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego. Opłata za brak sieci jest wpłacana na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy (art. 16 ust. 1 i 2).

Zdaniem Sądu nie można uznać, iż ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów, bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Celem ustawy było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Opłata za brak sieci ma charakter sankcji administracyjnej, istnienie której ma wymuszać na podmiotach sprowadzających pojazdy tworzenie sieci zbierania pojazdów. Przepisy tej ustawy wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z dnia 21 października 2000 r. ze zm.).

Nadto Sąd przytoczył treść art. 1 tej dyrektywy i stwierdził, że nie można, uznać, iż polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do prawa krajowego wymogów wymienionej wyżej dyrektywy poprzez stworzenie podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwość uiszczenia określonej kwoty pieniężnej zamiast obowiązku tworzenia sieci zbierania pojazdów. To właśnie obowiązek utworzenia takiej sieci jest pierwszoplanowym celem dyrektywy. Możliwość rezygnacji z wykonania tego obowiązku poprzez uiszczenie określonej sumy pieniężnej byłaby iluzorycznym spełnieniem tego celu. Za pieniądze z tej opłaty Państwo nie organizuje bowiem własnego systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci ma więc na celu zmuszenie podmiotów wprowadzających pojazdy do tworzenia takiej sieci.

Z pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju był traktowany jak podmiot, który nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci.

Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się z kolei impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Dokumenty związane z procesem legislacyjnym dotyczącym zmiany powołanego wyżej przepisu są ogólnie dostępne na stronie internetowej www.sejm.gov.pl. Analiza treści tych dokumentów była jednym z argumentów, które zostały uwzględnione przy dokonywaniu wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy stwierdzono, że dotychczasowe funkcjonowanie przepisów ustawy dotyczących obowiązku pokrycia siecią zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazd 100 % terytorium kraju wykazało, iż skonstruowane one zostały w sposób niemożliwy do wykonania i wymagają poprawki. Nałożone obowiązki okazały się niemożliwe do wykonania zarówno z przyczyn obiektywnych, jak i ze względu na późne opublikowanie rozporządzeń. Zaś powodem podjęcia prac legislacyjnych mających zmienić brzmienie tego przepisu było stwierdzenie, iż przepis ten w swoim dotychczasowym brzmieniu był niewykonalny, oraz że naruszał wynikającą z Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. W istocie więc zdecydowano się na zmianę art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Zdaniem Sądu eliminacja z porządku prawnego przepisu niezgodnego z Konstytucją może nastąpić nie tylko na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przepis taki może być wyeliminowany z porządku prawnego również przez samego ustawodawcę dostrzegającego jego niekonstytucyjność.

Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy. Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspomina o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. stosując wykładnię a contrario należałoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. Zdaniem Sądu rodzi to jednak wątpliwość, czy przepis art. 14 ust. 1 w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. może być podstawą obliczania przez podmioty wprowadzające pojazdy opłaty za brak sieci, oraz czy źródłem takiego obowiązku może być przepis, który przez samego ustawodawcę określony został jako niewykonalny i naruszający zasadę proporcjonalności. Na tak postawione pytania, zdaniem Sądu, należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

W ocenie Sądu powodem dla którego do obliczania opłaty za 2006 r. pozostawiono stare zasady rozliczeń był fakt, iż wprowadzający pojazdy mieli obowiązek samodzielnie je obliczyć i uiścić do dnia 30 marca 2007 r. Ustawodawca założył, że opłaty te zostały już obliczone i uiszczone. W tej sytuacji podmioty zobowiązane do uiszczenia tych opłat nie mogłyby naliczać ich ponownie na nowych zasadach. Stworzenie możliwości naliczenia opłat na nowych zasadach pociągałoby za sobą konieczność stworzenia w ustawie procedury ponownego ich naliczania oraz ewentualnego zwrotu opłat już uiszczonych.

Celem ustawodawcy było wprowadzenie w życie rozwiązań ustawowych normujących zasady tworzenia sieci zbierania pojazdów, które byłyby wykonalne oraz rozwiązań, które uwzględniałyby przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci zasadę proporcjonalności.

Przemawia to, zdaniem Sądu, za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa przemawia zaś za tym, by przepis ten, w zakresie w jakim nakazuje stosować poprzednie rozwiązania ustawowe dotyczące tworzenia sieci zbierania pojazdów i zasad obliczania opłat za brak takiej sieci, był rozumiany w sposób zawężający. Nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków.

Przepis ten, w ocenie Sądu, winien odnosić się jedynie do sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji, gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Zdaniem Sądu z ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie wynika jakie przepisy mają być stosowane w sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazdy nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci, zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W takim przypadku należy więc, zdaniem Sądu, stosować reguły postępowania wypracowane w tym zakresie przez orzecznictwo sądów administracyjnych.

Powołując się na orzecznictwo NSA Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, to przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji winien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1 - 6 w jego znowelizowanej wersji. Za stosowaniem przepisów nowej ustawy przemawia interes publiczny. Jak bowiem sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wskazał, nowe uregulowania prawne miały na celu wprowadzenie zasad określania wysokości opłat za brak sieci, które uwzględniałyby zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, iż przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w jego znowelizowanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. w brzmieniu nie spełnia konstytucyjnych standardów.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 25 marca 2008 r., tj. już po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Określając wysokość opłaty za brak sieci zbierania pojazdów organ administracji winien więc stosować zasady ustalania jej wysokości wynikające z brzmienia art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jego znowelizowanej wersji.

Zdaniem Sądu obliczenie wysokości opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w oparciu o pierwotne brzmienie art. 14 powołanej wyżej ustawy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z materiału dowodowego biorąc pod uwagę nowe brzmienie tego przepisu skarżąca Spółka mogłaby nie ponosić opłaty za brak sieci lub ponieść opłatę obniżoną.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty z brak sieci w stosunku do skarżącej Spółki winien zastosować zasady obliczania tej opłaty określone w art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że nie mogły być one podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) przez nietrafne przyjęcie, że przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym tą nowelą stosuje się także do opłat za brak sieci za 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych, tj. do tego, że znowelizowane przepisy art. 14 stosuje się dopiero do opłat za 2007 r.

2. niewłaściwe zastosowanie art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do opłat za brak sieci należnych od wprowadzającego pojazd, który nie zapewnił sieci wymaganej ustawą w 2006 r., tj. do stanu faktycznego, do którego winien być zastosowany art. 14 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej organ wskazał, że przepis przejściowy w brzmieniu "do obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" skonstruowany jest w sposób wyraźny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Bez względu na to jak przebiegała dyskusja podczas prac nad projektem tej ustawy w komisjach sejmowych, a także niezależnie od tego jaki kształt miał pierwotnie w projekcie przepis art. 2, to jednak w wyniku świadomej decyzji ustawodawcy przesądzono, że nowe mniej rygorystyczne wymogi tworzenia sieci, a więc i obliczenia opłat za jej brak będą miały zastosowanie dopiero do opłat należnych za 2007 r. Zatem ustawodawca przesądził, że opłata za 2006 r. powinna być obliczana według poprzednio obowiązujących zasad.

W ocenie organu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest jednoznaczny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. Skoro pomimo tego oczywistego faktu Wojewódzki Sąd Administracyjny zdecydował o potrzebie dokonania wykładni wymienionego przepisu, to nie może ujść uwadze, że uczynił to w sposób szczególny, sprowadzający się do wypełnienia zawartej w nim normy prawnej dodatkową treścią, formułowaną ad hoc. Posiłkując się przepisami Konstytucji i postulując nadanie mu treści z nimi zgodnej, w rzeczy samej dokonał "uzupełnienia" przepisu, czym nadał temu przepisowi brzmienie pozostające bez żadnego powiązania z brzmieniem nadanym przez ustawodawcę. Co więcej, w ocenie organu, taka wykładnia art. 2 wymienionej ustawy prowadzi wprost do naruszenia innej zasady konstytucyjnej, która pozostaje w ścisłym związku z przywoływaną w wyroku zasadą sprawiedliwości, tj. zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, polegającej na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Nadto organ wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wywiódł, iż dokonana przez niego wykładnia będzie oddziaływała na sytuację prawną nie wszystkich podmiotów, które będąc obowiązane do zapewnienia sieci zbierania pojazdów nie uczyniły tego w 2006 r., ale tylko na te wprowadzające pojazdy, które nie obliczyły samodzielnie i nie uiściły opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Taka wykładnia przepisu faworyzuje wymienioną grupę wprowadzających pojazdy względem tych, którzy wykonując obowiązek ustawowy dokonali samoobliczenia i uiścili opłatę.

Nadto organ wskazał, że do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Tak więc odpowiednio winny być do nich stosowane reguły wykładni przepisów odnoszące się do podatków, w których zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania.

W ocenie organu jeżeli przyjąć, że zobowiązanie do zapłaty opłaty za brak sieci dla wszystkich wprowadzających pojazdy powstało w dniu 31 marca 2007 r., to nie może być czynnikiem dopuszczającym możliwość różnicowania sytuacji prawnej tych podmiotów w zgodzie z art. 32 Konstytucji fakt, że niektóre spośród nich nie wykonały obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów i nie złożyły stosownej deklaracji lub nie uiściły opłaty, lub też wniosły ją w innej wysokości niż należało, co powodowałoby konieczność wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania.

Uzasadniając zaś drugi zarzut skargi kasacyjnej organ wskazał na przepisy art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i art. 14 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. oraz na rolę jaką pełnią opłaty za brak sieci. Ponadto wskazano, że do opłat za brak sieci mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, a na gruncie prawa podatkowego niekwestionowaną zasadą pozostaje stosowanie do zdarzeń, z którymi ustawa podatkowa wiąże powstanie zobowiązania podatkowego przepisów obowiązujących w okresie kiedy miały one miejsce. Na poparcie powyższego poglądu organ zacytował m.in. fragmenty wyroku NSA z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1757/04 i z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt III SA 2310/00.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że - jego zdaniem - do oceny sposobu wykonania wynikającego z art. 11 ustawy obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów i ustalenia, czy na wprowadzającym pojazdy ciążył obowiązek uiszczenia opłaty za jej brak oraz obliczenia wysokości tej opłaty, powinny być stosowane przepisy obowiązujące w okresie kiedy występowały zdarzenia, z którymi ustawa wiąże powstanie obowiązku zapłaty. Ustawa w art. 16 ust. 1 stanowi, że obowiązek obliczenia opłaty za brak sieci powstaje na koniec roku kalendarzowego. Zatem w sprawie skarżącej Spółki, która była przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Sąd I instancji winny być zastosowane przepisy art. 14 ust. 1, 2 i 4 w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. Bowiem wobec braku wyraźnej decyzji ustawodawcy, aby zmieniony w 2007 r. przepis art. 14 odnieść do opłat należnych za 2006 r., nie było podstaw do zastosowania go przez sąd i nakazania uwzględnienia go przez organ administracji.

Podniesiono także, że ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji weszła w życie dopiero 10 października 2007 r., a więc zawarty w niej przepis przejściowy (art. 2) i tak wbrew regule "lex retro non agit" oddziaływał na sytuację wprowadzających pojazdy począwszy od 1 stycznia 2007 r. Jednakże jego niebudzące wątpliwości brzmienie nie pozwala na rozciąganie zawartej w nim normy na opłaty należne za rok 2006. W tej sytuacji do opłaty, którą powinna była wnieść skarżąca Spółka Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 tej ustawy.

[...] Spółka z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, wskazując na prawidłową prokonstytucyjną wykładnię przepisów prawa zastosowaną przez Sąd I instancji, jednocześnie podkreślając, że w jego ocenie opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej.

Pismem procesowym złożonym na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił dodatkowe argumenty popierające wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Natomiast wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty w granicach wskazanych w przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia prawa materialnego i wiąże się z błędną wykładnią art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz.1236) przez nietrafne przyjęcie, że przepisy ustawy zmienianej w art. 1 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w brzmieniu nadanym tą nowelą, stosuje się także do opłat za brak sieci w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych, tj. do uznania, że znowelizowane przepisy art. 14 stosuje się dopiero do opłat za 2007 r. Drugi z zarzutów dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, do opłat za brak sieci należnych od wprowadzającego pojazd, który nie zapewnił sieci wymaganej ustawą w 2006 r., to jest do stanu faktycznego, do którego winien być zastosowany art. 14 ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia podniesionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, który wprawdzie zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku, niemniej jednak należy wyjaśnić wpływ tego rozstrzygnięcia na ocenę zgłoszonych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny potwierdził konstytucyjność art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 i Nr 175, poz. 1458, z 2007 r. Nr 176, poz. 1236, z 2009 r. Nr 79, poz. 666, Nr 92, poz. 753 i Nr 215, poz. 1664, z 2010 r. Nr 28, poz. 145 i Nr 76, poz. 489 oraz z 2011 r. Nr 63, poz.322) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, uznając, że w zakresie w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Za zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego artykułu zasadą adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji Trybunał Konstytucyjny uznał także przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. – art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. (wyżej powołanej) w pierwotnym brzmieniu. Przede wszystkim stwierdzić należy, że dokonując takiej wykładni Trybunał Konstytucyjny związany był m.in. granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą tylko jedną z wielu zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że zasada adekwatności (proporcjonalności) jest jedną z wielu zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego, ale ze względu na swoją treść stanowi odrębną zasadę w stosunku do zasad tradycyjnie wywodzonych z art. 2 Konstytucji: zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady prawidłowej legislacji, zakazu retroakcji czy zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazując na te zasady Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z uwagi na sposób ujęcia przez sąd pytający wzorca kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie, brzmienie uzasadnienia pytania prawnego oraz stanowisk przedstawionych w czasie rozprawy, nie mógł dokonać oceny kwestionowanych przepisów na podstawie innych wzorców, niż wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada adekwatności.

Ograniczenie zakresu badania konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia, niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc zatem pod rozwagę także inne wartości wywodzone z art. 2 Konstytucji, w tym zwłaszcza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji nie można wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznać za błędną.

Zasady prawidłowej legislacji są sformułowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zasady te, choć nie mogą stanowić wzorca kontroli legalności aktów normatywnych, wyznaczają standardy prawidłowej legislacji i w tym zakresie mogą stanowić jedną z podstaw wykładni przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. Nakaz prawidłowej legislacji jest ściśle funkcjonalnie powiązany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie ze standardami właściwej legislacji przepisy obowiązujących aktów prawnych zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany i ich zakres. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o recyklingu pojazdów nie spełnia zasady określoności w dostatecznym stopniu i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści w zgodzie z Konstytucją. Zgodnie z tym przepisem "do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 rok stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Ustawa zmieniająca była uchwalona w połowie roku 2007, a weszła w życie w październiku 2007 r. Powołany przepis intertemporalny odnosi się wyraźnie jedynie do 2007 r. Nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż przepis art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007 r. ma jasne brzmienie, i że wystarczy wykładnia literalna utożsamiana z wynikami rozumowania a contrario. Wykładnia literalna w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wyników sprzecznych z zasadami konstytucyjnymi, krzywdzących dla podmiotów zobowiązanych. Bez wskazanego przepisu możliwość stosowania zmienionego przepisu art. 14 w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą do opłat za rok 2007 także mogłaby, choć z innych powodów, zostać zakwestionowana. Przepis ten nie reguluje sprawy obliczania nieuiszczonych opłat za 2006 rok i tym samym ustalenie przepisów mających zastosowanie do obliczania opłat za 2006 rok musi nastąpić przy zastosowaniu także innych metod wykładni, w tym celowościowej i rozumowań prawniczych. Skoro wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a ich konsekwencje prawne są ustalane dopiero po wejściu w życie ustawy zmieniającej, konieczne jest zastosowanie innych metod wykładni; wykładni celowościowej, prokonstytucyjnej. Działanie zgodne z zasadami prawidłowej legislacji nakłada na ustawodawcę obowiązek określenia w ustawie zmieniającej zakresu obowiązywania przepisów w nowym brzmieniu do spraw będących w toku, do spraw niezakończonych w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także do spraw załatwianych po tej dacie, ale dotyczących zdarzeń wcześniejszych zaistniałych w czasie obowiązywania ustawy w jej brzmieniu sprzed nowelizacji. Ponieważ ustawodawca kwestii tej w odniesieniu do obliczania opłat za brak sieci w roku 2006 nie uregulował w sposób jasny, to wykładnia art. 2 powinna uwzględniać zasady utrwalone w orzecznictwie sądowym. Taką, utrwaloną już zasadą jest uznawanie, iż w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku, mają zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla osób zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W takich sytuacjach za bezpośrednim stosowaniem ustawy zmieniającej przemawia konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw i wartości, taka wykładnia nie oznacza też naruszenia zakazu wstecznego działania prawa, który nie jest dyrektywą obowiązującą bezwzględnie. Z takim wstecznym działaniem nie mamy bowiem do czynienia, gdy następstwa czynów lub skutki zdarzeń mających miejsce w przeszłości są kwalifikowane według nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych nowych norm w życie (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Sejmowe 2008, s. 71 i powołana tam literatura). Zakaz lex retro non agit ma na celu ochronę jednostek, może w związku z tym być uchylony w szczególnych sytuacjach, jeśli retroakcja nie pogarsza jej sytuacji prawnej. Na marginesie można dodać, że w czasie rozprawy przed Trybunałem Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 2 nowelizacji z 2007 r. nie nakazuje stosowania do 2006 r. przepisów pierwotnego brzmienia ustawy o recyklingu, a odnosi się jedynie do stanów faktycznych zaistniałych w 2007r. W sytuacji, gdy ustawodawca nie odniósł się wprost do kwestii obliczania nieuiszczonych opłat za rok 2006, to do wydawania po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w roku 2006 mają zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 29 czerwca 2007 r., niezależnie od tego jaki charakter przypisze się obowiązkowi uiszczania opłat za brak sieci: sankcji administracyjnej czy opłaty mającej na celu ekonomiczne przymuszenie do wykonania obowiązku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie rozstrzygającego definitywnie o charakterze opłaty za brak sieci, stanowi ona pewną dolegliwość w związku z nieutworzeniem sieci. Jest "wtórnym obowiązkiem" opartym na instytucji samonaliczenia, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W orzecznictwie podatkowym SN (wyrok z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 131/100) zwrócił uwagę, iż organy skarbowe powinny stosować sankcję łagodniejszą przewidzianą w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług i podatku akcyzowym w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, nie zaś sankcję surowszą określoną w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1997 r., gdyż ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym i o zmianie ustawy karnej skarbowej (Dz. U. Nr 137, poz. 640) nie zawiera przepisów przejściowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i uczestnika postępowania kasacyjnego, iż opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej. Sankcje te mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych. Potwierdza to rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz. U. Nr 161, poz. 1682), które zalicza do nich m.in. opłaty określone w art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 1 pkt 9). Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę m.in. na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Sądu Najwyższego dotyczące kar administracyjnych. Trybunał w Strasburgu opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy karnej" i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W konsekwencji sprawy rozpatrywane na tle art. 6 EKPC Trybunał traktuje jako sprawy karne, niezależnie od tego jak są kwalifikowane w prawie krajowym. Z utrwalonego orzecznictwa tego Trybunału wynika nadto, że nakładane na przedsiębiorców dolegliwe kary pieniężne mają charakter sankcji karnych w świetle przepisów EKPC (decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 367/06/97 Ioannis Haralambidis, Y.Haralambidis-Liberpa Ltd p.Grecji, LEX nr 520369). W orzecznictwie SN wskazuje się na konieczność uwzględniania poglądów ETPC, wyrażonych w oparciu o powołany art. 6 Konwencji, w zakresie w jakim dochodzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym sądowa weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej taką karę powinna odpowiadać wymogom zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej (wyrok SN z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SK 1/2010, publ. OSNP 2011/21-22/288; uchwały SN: z dnia 10 kwietnia 1992 r., sygn. akt I PZP 9/92, publ. OSNCP 1992/12/210, z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SPZP 1/07, publ. OSNP 2008/13-14/205). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci sprawia, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Stosowanie wykładni in dubio pro cive ma w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie podwójne, z jednej strony wynika z nakazu stosowania – przy orzekaniu po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, w razie braku odmiennych postanowień nowej ustawy (ustawy zmieniającej) - nowych przepisów, pod warunkiem zapewnienia procedury umożliwiającej zainteresowanym ochronę ich praw, a z drugiej strony, z uwagi na charakter opłat za brak sieci, z nakazu stosowania – w razie braku odmiennych postanowień – przepisów obowiązujących w dacie orzekania, jeśli są one korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do ich uiszczania (podobnie w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, zasada ta obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą istotną (relewantną). Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie, nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich, w roku 2008, przepisu art. 14 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą nowelizującą w 2007 r., nie oznacza faworyzowania.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości na rzecz uczestnika postępowania mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, które pozwalały przyjąć, że są to szczególnie uzasadnione przesłanki do zastosowania tej konstrukcji prawnej w zakresie kosztów postępowania.