Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3217/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1934 nr 86 poz 776
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. P., M. J. i W.C. oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 475/15 w sprawie ze skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i skargę oddala; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od Stołecznego Zarządu Infrastruktury na rzecz skarżących kasacyjnie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 475/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Stołecznego Zarządu Infrastruktury kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia 2 lipca 1953 r. nr Sa.II 20/1/52 (dalej orzeczenie z 2 lipca 1953 r.) Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie (dalej Prezydium RN) wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną na terenie kolonii Rakowiec-Okęcie o pow. 2,3700 ha. Orzeczeniem z dnia 18 lipca 1953 r. [nr Sa.II 20/1/52] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie przyznało spadkobiercom właściciela przedmiotowej nieruchomości J. W.: Z. C., B. M., R. W., odszkodowanie pieniężne za wywłaszczoną nieruchomość.

Następcy prawni J. W. pismem z 20 września 2006 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia 2 lipca 1953 r. o wywłaszczeniu w części nieruchomości o pow. 2,3700 ha – wywłaszczenie nastąpiło bez przyznania uprawnionym stosownego odszkodowania. Do wniosku dołączył się Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy twierdząc, że orzeczenie skierowano do osoby zmarłej, bowiem J. W. zmarł dnia 29 czerwca 1932 r., a zatem orzeczenie było niewykonalne w dniu jego wydania i ta niewykonalność ma trwały charakter.

Decyzją z [...] listopada 2010 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 2 lipca 1953 r. nr Sa.II 20/1/52 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej na terenie kolonii Rakowiec-Okęcie o pow. 2,3700 ha w części dotyczącej obecnej działki nr ew. [...] o pow. 42,1488 ha, natomiast co do "kilku działek" [winno być "obecnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]", które zostały zbyte stwierdził, że powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 5, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 kpa. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał na dwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Wskazywany w historycznym postępowaniu jako właściciel J. W. zmarł dnia 29 czerwca 1932 r. Organ nadzoru powołując art. 22 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. 86, poz. 776 ze zm., dalej rozporządzenie z 1934 r. bądź ppw) podniósł, że oznaczenie przedmiotu wywłaszczenia przez wskazanie w pkt 5 orzeczenia J. W. jako właściciela oraz określenia powierzchni nieruchomości bez podania informacji precyzującej nieruchomość czy też odwołania się do innych dokumentów, nie spełnia przesłanki prawidłowego określenia przedmiotu wywłaszczenia. Takie oznaczenie nieruchomości nie daje możliwości prawidłowego ustalenia granic wywłaszczanej nieruchomości. Zdaniem Ministra Infrastruktury, określenie przedmiotu wywłaszczenia winno wskazywać przedmiot wywłaszczenia w sposób umożliwiający jego lokalizację i wykonanie decyzji. Treść pkt 5 orzeczenia z 1953 r. nie pozwala na identyfikację przedmiotu wywłaszczenia, a tym samym prowadzi do niewykonalności zaskarżonego orzeczenia. Wskazanie jako właściciela przejmowanej nieruchomości J. W. nie mogło prowadzić do prawidłowego oznaczenia wywłaszczanej nieruchomości z racji tego, że w dacie wywłaszczenia – w związku z działem spadku dokonanym aktem notarialnym w dniu 17 lipca 1942 r. nieruchomość stanowiąca uprzednio własność J. W. i I. W., a następnie ich dzieci – stanowiła trzy odrębne nieruchomości zapisane w oddzielnych księgach wieczystych na rzecz różnych właścicieli. Co prawda księgi wieczyste w czasie wojny zaginęły, ale inne dokumenty uzyskane w postępowaniu nadzorczym potwierdzają podział nieruchomości i prawa przysługujące poszczególnym właścicielom. Zdaniem Ministra Infrastruktury, niewykonalność punktu 5 orzeczenia z 1953 r. ma charakter trwały w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

J. W. bezspornie nie żył w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem ([Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.], dalej rpa) zdolność prawną i zdolność do działań [prawnych] osób władza oceniała według prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 dekretu z dnia 29 sierpnia 1945r. prawo osobowe (Dz. U. nr 40, poz. 223), zdolność prawna człowieka rozpoczynała się z chwilą urodzenia, a z chwilą śmierci wygasała. W tej sytuacji J. W. nie mógł być stroną postępowania wywłaszczeniowego, a organ posiadał informację o fakcie, że wymieniony już nie żył. Zaniedbania organu skutkowały skierowaniem decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego decyzja jako skierowana do osoby zmarłej - była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Stołeczny Zarząd Infrastruktury (dalej Zarząd) odnośnie rozstrzygnięcia skierowanego do działki nr ew. [...] o pow. 42,1488 ha. Właścicielem owej działki jest Skarb Państwa, a Zarząd pozostaje jej trwałym zarządcą. Zarząd pismem z 16 maja 2013 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2010 r. z tego powodu, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem w sprawie winien orzekać Wojewoda Mazowiecki, a nie minister (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Decyzją z [...] listopada 2014 r. ([...] ; dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) Minister Infrastruktury i Rozwoju – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Stołeczny Zarząd Infrastruktury - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. (znak [...] ; dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Ministra Infrastruktury stwierdzającą nieważność orzeczenia z 2 lipca 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej na terenie kolonii Rakowiec-Okęcie o pow. 2 ha 3700 m2 w części dotyczącej obecnej działki nr ew. [...] o pow. 42,1488 ha oraz stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z 2 lipca 1953 r. w części dotyczącej "kilku działek" [winno być "obecnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]"].

W swych rozważaniach Minister Infrastruktury i Rozwoju potwierdził ustalenia i ocenę dokonaną w decyzji z [...] listopada 2010 r., że zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 1 i 55 ppw. Przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla Skarbu Państwa – Departamentu Kwaterunkowego Ministerstwa Obrony Narodowej na cele budownictwa wojskowego realizowanego w ramach polityki obronności Państwa. Art. 55 ppw stanowił podstawę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Właściwy do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był wojewoda właściwy według położenia przedmiotu wywłaszczenia. W toku postępowania weszła w życie ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130, dalej uto) i zgodnie z art. 33 zostały zniesione stanowiska wojewody, wicewojewody, starosty, wicestarosty, prezydenta, wiceprezydenta miasta, burmistrza i wiceburmistrza oraz wójta i podwójciego. Zgodnie z art. 37 uto rady narodowe oraz ich organa przejęły dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów odpowiedniego stopnia.

Organ nadzoru przeanalizował poszczególne czynności podejmowane w toku postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczeniem z 2 lipca 1953 r., ocenił tryb [postępowania] prowadzącego do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i uznał, że doszło do naruszenia art. 21 w zw. z art. 56 pkt 1 ppw i art. 36 rpa, bowiem rozprawa odbyła się przed upływem 7 dni [od dnia zawiadomienia].

Minister stwierdził, że podziela poprzednie wywody co do wskazania w pkt 5 orzeczenia z 2 lipca 1953 r. nieruchomości jako stanowiącej własność J. W. i określenia przedmiotu postępowania jako nieruchomości bez precyzyjnego podania cech umożliwiających jej zindywidualizowanie, zwłaszcza, że nieruchomość ta w wyniku działku spadku po I. W. uległa podziałowi na trzy odrębne nieruchomości, zapisane na rzecz trzech różnych podmiotów. Okoliczności te – zdaniem Ministra – wyczerpują dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności orzeczenia z 2 lipca 1953 r. W kwestii opisu nieruchomości, organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 22 [§ 2 pkt 1] ppw, który stanowił, że orzeczenie o wywłaszczeniu winno określać przedmiot wywłaszczenia, a więc wskazywać go w sposób umożliwiający jego lokalizację. Treść pkt 5 orzeczenia nie pozwala na identyfikację przedmiotu wywłaszczenia, a tym samym prowadzi do jego niewykonalności. Wskazanie jako właściciela nieżyjącego J. W. również nie mogło prowadzić do prawidłowego oznaczenia nieruchomości, skoro w dacie orzekania sporna nieruchomość stanowiła trzy odrębne posiadłości. Z akt sprawy wynika, że granice wywłaszczonej nieruchomości obejmowały zarówno część nieruchomości Kolonia Rakowiec Zofiówka należącej do Z. C., jak i część nieruchomości oznaczonej jako Kolonia Rakowiec Bronków, która w dacie wywłaszczenia stanowiła własność B. M.. W tej sytuacji pkt 5 orzeczenia z 1953 r. jest niewykonalny i niewykonalność ma charakter trwały.

Odnośnie wskazania J. W. jako strony postępowania, to zdaniem Ministra wadliwość ta może być zakwalifikowana jako wypełniająca dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa a nie – jak twierdzi Zarząd – art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Minister stwierdził, że nie można wywodzić – skoro właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa - że tutaj wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Z tego względu, co do tej działki, organ stwierdził nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu, w zakresie natomiast pozostałych działek, których właścicielami są osoby fizyczne bądź też współwłaścicielami, które nabyły działki w drodze czynności cywilnych – wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Stołeczny Zarząd Infrastruktury, zaskarżając w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. i wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 kpa polegające na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa materialnego oraz braku dokładności i precyzji w wyjaśnieniu stanu faktycznego.

Rozwijając ten zarzut skarżący wywodził, że organ nie wykazał, że jest właściwy w przedmiocie orzekania o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawie. Zdaniem skarżącego nie można wykluczyć, że analiza okoliczności sprawy doprowadziłaby do wniosku, że to wojewoda, nie zaś minister, byłby właściwy do orzekania w tej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ zastosował właściwe przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 135 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd i instancji stwierdził, że skarga jest zasadna, choć jedyny właściwie argument skargi jest niesłuszny. Prawidłowo jako organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie prowadził organ rangi ministra. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju przywołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie stanowiska, że organem nadzoru w tego rodzaju sprawach jest minister, nie wojewoda. Sąd orzekający po dokonaniu analizy przywołanych w odpowiedzi na skargę wyroków stwierdza, że poza jednym tj. wyrokiem NSA z 9.5.2014 r., I OSK 2609/12 (dalej wyrok I OSK 2609/12), wszystkie orzeczenia dotyczyły stanu faktycznego polegającego na tym, że prowadzone było postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia o wywłaszczeniu wydanego przez wojewódzką radę narodową. W tym zakresie pozostaje aktualne wypracowane przez orzecznictwo stanowisko, że organem nadzoru w tego rodzaju sprawach jest minister. W niniejszej sprawie orzeczenie zostało wydane przez radę narodową niższego stopnia tj. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie i zapewne z tego względu powstała wątpliwość po stronie skarżącego co do organu właściwego do wydania decyzji. Odnośnie prezydium rady narodowej stopnia podstawowego, to jedynie wyrok I OSK 2609/12 zapadł w stanie faktycznym, kiedy postępowanie nadzorcze dotyczyło orzeczenia wydanego przez radę narodową dzielnicową, nie zaś szczebla wojewódzkiego. Tymczasem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130 ze zm.) wynika, że przepisy ustawy dotyczące wojewódzkich rad narodowych i ich organów stosuje się odpowiednio do rad narodowych i jej organów w m. st. Warszawy i w m. Łodzi. Oznacza to, że ustawowe uprawnienia zastrzeżone dla rad wojewódzkich mogą wykonywać w dwu wypadkach rady miejskie. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób uległa zmianie generalna kompetencja rad wojewódzkich do orzekania w sprawach dla nich zastrzeżonych, w tym na podstawie art. 3 § 1 ppw. Nadal rady te, z racji specjalnej delegacji ustawowej, realizowały kompetencje zastrzeżone dla rad wojewódzkich. Delegowanie tych kompetencji na dwie rady miejskie nie zmienia istoty postępowania prowadzonego przez te organy i właściwości organów uprawnionych do kontroli tych orzeczeń.

Z tego względu decyzje w sprawie wywłaszczenia wydawane przez prezydia rad miejskich Warszawy i Łodzi podlegają takiemu samemu trybowi nadzwyczajnemu jak decyzje podejmowane przez rady wojewódzkie. Oznacza to, że organem właściwym tj. organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez radę miejską Warszawy lub Łodzi, jest organ nadzoru właściwy dla rad wojewódzkich tj. minister.

Znacznie dalej idącą kwestią przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie jest możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa w sytuacji gdy organ uzna, że doszło do wystąpienia przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. gdy jako podstawę stwierdzenia nieważności organ zakwalifikuje przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który przyznał, że przy wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu doszło do nieprawidłowości, które zostały zakwalifikowane jako podstawy nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W kontekście przywołanych przepisów organ ustalił, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane 2 lipca 1953 r. dotyczące wywłaszczenia nieruchomości położonej na terenie kolonii Rakowiec Okęcie o powierzchni 2 ha 3700 m2 zostało skierowane do osoby nie mającej zdolności prawnej, która to kwestia analogicznie jak obecnie, wówczas była regulowana przepisami dekretu z dnia 29 sierpnia 1945 r. prawo osobowe (Dz. U. nr 40, poz. 223). Wskazywany w orzeczeniu jakoby właściciel przejmowanej nieruchomości J. W. nie żył od 1932 r., a zatem nie miał zdolności prawnej. Takie uchybienie jest traktowane w orzecznictwie jako rażące naruszenie prawa (pkt 2), nie zaś skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4; wyroki NSA z: 6.6.2012 r., I OSK 829/11; 6.6.2013 r., II OSK 383/12.

Odnośnie ustalonej okoliczności, że nieruchomość stanowiąca uprzednio własność J. W. została przed wywłaszczeniem podzielona na skutek przeprowadzenia działu spadku - na trzy odrębne nieruchomości i stanowiła własność trzech osób, do których nie adresowano orzeczenia o wywłaszczeniu; nadto nie było możliwe zindywidualizowanie – również z tego powodu – przejmowanej nieruchomości – organ przyjął tezę, że w ten sposób doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 2 pkt 1 rozporządzenia, który stanowił, że orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia. Na konieczność precyzyjnego ustalenia przejmowanej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wskazywały wyroki: NSA z 29.11.1999 r., IV SA 1632/97; WSA w Warszawie z 4.7.2006 r., IV SA/Wa 2270/05. Wówczas jako podstawę rażącego naruszenia prawa przyjmowano nieprecyzyjne określenie nieruchomości, której własność została odjęta osobom fizycznym. Co prawda w niniejszej sprawie stan faktyczny kształtuje się nieco odmiennie od stanów, na gruncie których wypracowano stanowisko zaprezentowane w przywołanych wyżej wyrokach, jednak tak obecnie, jak i poprzednio u podstaw takiej kwalifikacji prawnej tkwiła konieczność precyzyjnego i nie wywołującego wątpliwości określenia przedmiotu przejęcia. Skoro w obu przypadkach - orzeczeń wydawanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nie pozostających z faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339 ze zm.), jak i wywłaszczeń dokonywanych na podstawie omawianego rozporządzenia - zostało odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa i obydwa orzeczenia miały charakter restrykcyjny wobec właścicieli, jako że następowało to bez ich zgody i możliwości realnego zanegowania rozstrzygnięcia – nie ma przeszkód, by orzecznictwo wypracowane na potrzeby tamtych postępowań odpowiednio wykorzystać we wszelkich postępowaniach, których celem było odjęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. I słusznie w takiej sytuacji organ przyjął, że przez niedookreślenie nieruchomości, które zostają przejęte w ramach wywłaszczenia doszło do rażącego naruszenia art. 22 § 2 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd I instancji nie stwierdził, by w ustalonym i nie kwestionowanym przez strony stanie faktycznym doszło do wystąpienia przesłanki wskazanej przez organ tj. art. 156 § 1 pkt 5 kpa tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Nie można wykluczyć, że w ówczesnych standardach wykonanie decyzji mogło nastręczać pewne kłopoty, ale niewątpliwie gdyby nawet ta niewykonalność miała miejsce, to nie miała ona charakteru trwałego. Świadczy o tym dalszy, niczym nie zakłócony, obrót prawny co do części nieruchomości, jak również ustabilizowana sytuacja prawna nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr ew. [...]. Organy nie napotkały żadnych trwałych przeszkód, by dokonać wszelkich faktycznych i prawnych procedur, by Skarb Państwa stał się właścicielem przejętych nieruchomości i zrealizował cele ze względu na które nastąpiło wywłaszczenie.

W takiej sytuacji należy przyjąć, że zaistniały jedynie przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 156 kpa jednak składa się z dwu paragrafów, a drugi z nich w pewnym zakresie, istotnym dla niniejszego rozstrzygnięcia był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13 (dalej wyrok P 46/13), który brzmi: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Co prawda w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie zostało sporządzone uzasadnienie pisemne, ale wyrok jako taki obowiązuje i jedynie możliwe było wykorzystanie motywów ustnych zaprezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Wyroku tego nie mógł znać organ orzekający w sprawie.

Niemniej w dacie wyrokowania Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko w przedmiocie zasadniczym dla procedowania w niniejszej sprawie, stąd nie było możliwe uchylenie się przez sąd orzekający od odniesienia się do tegoż wyroku. W tym względzie orzecznictwo jest w zasadzie jednolite i sprowadza się do tezy, że sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą.

Naczelny Sąd Administracyjnych w wyrokach z: 4 grudnia 2014 r., II OSK 2696/14; 9.12.2014 r., II OSK 2707/14 i II OSK 2713/14 podkreślił, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (podobnie wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 27.4.2005 r., P 1/05, OTK-A 2005/4/42; 13.3.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007/3/26; 11.5.2007 r., K 2/07, OTK-A 2007/5/48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (wyrok z 23.1.2007 r., III PK 96/06, OSNP 2008/5-6/61). Sąd, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, obowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Stąd nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (wyroki Sądu Najwyższego z: 24.1.2006 r., I PK 116/05, OSNP 2006/23-24/353; 5.6.2007 r., I PK 6/07, OSNP 2008/15-16/213 i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23.2. 2006 r., II OSK 1403/05; 9.3.2010 r., I FSK 105/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.12.2014 r., II OSK 2696/14 zwrócił uwagę, że argumentem przemawiającym za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, jest ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Zdaniem NSA, także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2, Warszawa 2010 r., . 52, 102).

Z tych wszystkich względów, choć niewątpliwie zadanie sądu orzekającego jest dosyć trudne, gdyż może oprzeć się jedynie na ustnych motywach wyroku, nie było możliwe zaakceptowanie orzeczenia, które zapadło na gruncie niekonstytucyjnego przepisu prawa. Trybunał w przywołanym wyroku (ustnych motywach) uznał, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i zakres ich zastosowania, winien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia tego aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowania ekspektatywy nabycia praw. Stwierdzenie nieważności nie może powodować zmiany ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji podlegającej obecnie unieważnieniu.

Mając na uwadze fakt wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny odnoszącego skutki w obowiązującym prawie, Sąd nie był władny poczynić innych ustaleń oraz przeprowadzić wykładni prawa pozostającej w opozycji do przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji gdy ocena zawarta w niniejszym wyroku koncentruje się na przydaniu orzeczeniu o wywłaszczeniu tych cech, które uzasadniają zakwalifikowanie ich jako pkt 2 § 1 art. 156 kpa.

Mając na uwadze, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa należało zaskarżoną decyzję uchylić, jak również utrzymaną nią w mocy uprzednią decyzję z [...] listopada 2010 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Sąd nie był uprawniony do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa ze względu na to, że stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a kpa następuje wyłącznie na wniosek strony, a żadna strona w tym zakresie wniosku nie złożyła.

Skargi kasacyjne od wyroku wywiedli: Z. P., M. J. i W. C oraz Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając ów wyrok w całości.

Z. P., M. J. i W. C (dalej wnioskodawcy), reprezentowani przez r. pr. A. B., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. przez uchybienie treści art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa w ten sposób, że dokonując mylnej interpretacji art. 156 § 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności wydanego z rażącym naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 2 lipca 1953 r. nr Sa.II 20/1/52;

2. art. 156 § 2 kpa przez dokonanie jego błędnej wykładni i uznanie jakoby niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu;

3. art. 156 § 2 kpa w ten sposób, że Sąd dopuścił się jego niewłaściwego zastosowania uchylając decyzję Ministra infrastruktury z [...] listopada 2010 r. w części, w której – zgodnie z brzmieniem tego przepisu – stwierdzała ona, że orzeczenie z 2 lipca 1953 r. – w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] – wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, jak również uchylając decyzję Ministra infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., w części, w której organ utrzymał powyższą decyzję w mocy;

4. art. 188 pkt 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., jak również art. 66, 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, przez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w niewłaściwym uznaniu, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany był treścią wyroku P 46/13, czy w błędnym twierdzeniu, że zawarta we wskazanym wyroku reguła znajduje zastosowanie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, co z kolei doprowadził do przyjęcia przez Sąd błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa i uznania jakoby niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu.

W oparciu o owe zarzuty wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Stołecznego Zarządu Infrastruktury i jej oddalenie; 2. zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez r. pr. A. G., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a. art. 133 § 1 ppsa przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13, Dz. U. z 21 maja 2015 r., poz. 702, nie uwzględniono w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 475/15 całości rozstrzygnięcia Trybunału oraz głównych motywów uzasadnienia P 46/13 mimo, że sentencja jak i treść uzasadnienia wyroku Trybunału winna być znana Sądowi w dacie orzekania, a zarazem nie uwzględniono wpływu orzeczenia Trybunału na naruszenie przez organ art. 156 § 2 kpa;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa przez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję z "29" [winno być "21"] listopada 2014 r. naruszył ww przepisy kpa, nie wskazując przy tym w jaki sposób miały one lub czy mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 kpa przez uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję z "29" [winno być "21"] listopada 2014 r. winien antycypować rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku P 46/13 oraz wydaną w jego wyniku nowelizację przepisów postępowania administracyjnego;

d. art. 141 § 4 ppsa z uwagi na braki w uzasadnieniu wyroku polegające na braku oceny wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na kształt regulacji art. 156 § 2 kpa, a zarazem wpływu tego wyroku na możliwe rozstrzygnięcie organu, jak również wyjaśnienie w jaki sposób organ naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa;

e. art. 141 § 4 ppsa przez sformułowanie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku;

f. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wydanie wyroku, z brakiem wskazań co [do] dalszego postępowania, co czyni zaskarżony wyrok w obecnym stanie prawnym niewykonalnym dla organu administracji.

Wskazując na powyższe wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I. Rozpatrując w pierwszej kolejności Z. P., M. J. i W. C., jako dalej idącą:

Zarzuty 1, 2 i 4 wymagały łącznego rozpatrzenia, bowiem w swym zasadniczym założeniu, opierały się na zarzucie błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa, z powołaniem się przez Sąd I instancji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.5.2015 r. P 46/13.

Usprawiedliwionymi okazały się wszystkie trzy zarzuty naruszenia art. 156 § 2 kpa – czy to samoistnie, czy to w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy to w odniesieniu do art. 188 pkt 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., jak również art. 66, 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

Zaskarżony wyrok IV SA/Wa 475/15 zapadł dnia 21 maja 2015 r. – 9 dni po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 i w dniu jego opublikowania w Dzienniku Ustaw z 2015 r., poz. 702 (wydawanego elektronicznie). W dacie wydania wyroku IV SA/Wa 475/15, Sąd I instancji nie znał obszernego uzasadnienia wyroku P 46/13, a dysponował jedynie ustnymi motywami wyroku Trybunału (s. 9 akapit 1 in fine, s. 10 akapit ostatni in princ. uzasadnienia wyrok IV SA/Wa 475/15) – zapewne w postaci komunikatu, zamieszczanego po ogłoszeniu wyroku, opracowywanego głównie dla mediów.

Z naruszeniem art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) oraz art. 66 i art. 70 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm. – ostatnia Dz. U. z 2011 r. nr 112, poz. 654). Sąd I instancji, nie rozważając rodzajów wyroków wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny, błędnie przyjął, że "orzecznictwo jest w zasadzie jednolite i sprowadza się do tezy, że sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą"... "akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego"... "na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego"... "nie było możliwe zaakceptowanie orzeczenia, które zapadło na gruncie niekonstytucyjnego przepisu prawa". Te założenia w kontrolowanej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania.

W uzasadnieniu wyroku P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem Sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 kpa, prócz rozstrzygnięcia zawartego w tiret drugie decyzji z [...] listopada 2010 r. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19.5.2011 r., SK 9/08; 24.10.2001 r., SK 22/01), stwierdzających konkretne pominięcia prawodawcze w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.).

Nietrafnie zatem Wojewódzki Sąd przyjął, że "Mając na uwadze fakt wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny odnoszącego skutki w obowiązującym prawie, Sąd nie był władny poczynić innych ustaleń oraz przeprowadzić wykładni prawa pozostającej w opozycji do przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji gdy ocena zawarta w niniejszym wyroku koncentruje się na przydaniu orzeczeniu o wywłaszczeniu tych cech, które uzasadniają zakwalifikowanie ich jako pkt 2 art. 156 § 1 kpa".

W szczególności należy mieć na uwadze intencję wyroku P 46/13. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualność każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do tego, która ze statuowanych nimi zasad winna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej pod kątem ochrony praw i interesów obywatela.

Ochrona słusznego interesu obywatela wynika z uzasadnienia tego wyroku. Trybunał wydawał wyrok P 46/13 na tle pytania zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający konkretną sprawę. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie i zdecydowanie podkreślał, że dobro obywatela stanowi wartość, którą należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli na podstawie wadliwej rażąco decyzji obywatel nabył prawo lub jego ekspektatywę, należy rozważyć czy ważniejsze jest zachowanie tego prawa, czy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru w pierwszej kolejności obowiązany był ustalić, czy spełnione są przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a dopiero po takim ustaleniu, ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa. W kontrolowanej sprawie nie zachodziły inne przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa, prócz ustalonych decyzją z [...] listopada 2010 r. – tiret drugie.

Nawet przy nieprawidłowej wykładni art. 156 § 2 kpa, zaprezentowanej w wyroku IV SA/Wa 475/15, Sąd i instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji z [...] listopada 2010 r., w zakresie obejmującym tiret drugie osnowy decyzji I instancji, skoro organ zastosował prawidłowo art. 156 § 2 kpa (s. 15-17 decyzji z [...] listopada 2010 r.). Nie było także podstaw do uchylenia decyzji z [...] listopada 2014 r., w części, w której organ utrzymał decyzję w mocy tiret drugie decyzji z [...] listopada 2010 r.

II. Rozpatrując skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i Rozwoju:

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zaskarżonej sprawy ma zarzut materialnoprawny. Mimo że autorka skargi kasacyjnej Ministra powołała jedynie drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), to w istocie zarzut a) zawiera w sobie komponent materialnoprawny w tej części, w której wskazano na powołanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13 w zaskarżonym wyroku IV SA/Wa 475/13 i poniesiono nieuwzględnienie wpływu orzeczenia Trybunału na naruszenie przez organ art. 156 § 2 kpa (s. 1-2, 5-6 skargi kasacyjnej Ministra). Ponieważ wyrok P 46/13 ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się od argumentów podniesionych przy analizie zarzutów 1, 2 i 4 skargi kasacyjnej wnioskodawców. W zakresie zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa, zarzut a) okazał się usprawiedliwiony.

Zarzut a) w części procesowej (naruszenia art. 133 § 1 ppsa) okazał się niezasadny. Wojewódzki Sąd wydał wyrok na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a jedynie oparł się na błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa, nie znając uzasadnienia wyroku P 46/13.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa. W szczególności Sąd I instancji błędnie postrzegał, że "nie był władny poczynić innych ustaleń oraz przeprowadzić wykładni prawa pozostającej w opozycji do przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego" – nie wskazując, czego owe ustalenia winny dotyczyć. Wojewódzki Sąd nie wskazał żadnego dowodu, którego przeprowadzenie byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, a którego nie przeprowadziłyby organy nadzoru; nie wskazał żadnego dowodu, którego ocena nie mieściłaby się w granicach określonych art. 80 kpa; nie wskazał wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji z punktu widzenia art. 107 § 3 kpa.

Z tych samych przyczyn trafnie podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza wszystkie trzy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa (zarzuty d), e) i f) – s. 2 skargi kasacyjnej Ministra) czy to samoistnie, czy to w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 kpa bądź w zw. z art. 153 ppsa. Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu, w czym upatrywał naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa; nie zawarł jasnych wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa), a ocena prawna co do art. 156 § 2 kpa okazała się błędna.

Mimo, że zarzut c) skonstruowano niestrannie (zaskarżona decyzja datowana jest "[...] listopada 2014 r.", nie zaś "29 listopada 2014 r."), to także zasługiwał na uwzględnienie. Organ nadzoru nie mógł przewidywać, jakie będzie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku P 46/13, lecz miał obowiązek, zgodnie z zasadą praworządności, działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa, a w istocie – norm prawnych, dekodowanych z tych przepisów). Zaskarżona decyzja – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie narusza art. 156 § 2 kpa, a ustawodawca do dnia orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał ustawy, usuwającej wskazane przez Trybunał, pominięcie prawodawcze.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uwzględnił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę.

Wobec braku naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 kpa) i prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. W szczególności trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie organem właściwym był Minister Infrastruktury (s. 5-7 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 475/15). Zaskarżona decyzja nie narusza art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 kpa.

Na podstawie art. 207 § ppsa należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.