Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1087/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 § 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2136/14 w sprawie ze skargi J. T. i G. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J.T. i G. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2136/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. T. i G. T. (dalej określanych jako skarżący) i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] wraz z poprzedzającym go postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2013 r., którą Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] i [...] na terenie Dzielnicy [...].

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie przez J. i E. S., E. i M. S. oraz przez skarżących. Sąd odnotował, że skargi te wpłynęły do organu w dniach 25, 26 i 31 marca 2014 r. oraz że w tym ostatnim dniu do organu tego wpłynął również wniosek o wznowienia postępowania zakończonego wspomnianą decyzją, złożony przez skarżących, którzy w tym postępowaniu nie brali udziału.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wznowienia postępowania, a następnie ustosunkowując się do wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy – przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymało to postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, szeroko nawiązując do orzecznictwa i doktryny, wyraziło pogląd, w myśl którego niemożliwie jest prowadzenie jakiegokolwiek administracyjnego postępowania nadzwyczajnego

w sytuacji, gdy sprawa zawisła przed sądem administracyjnym. Stwierdziło, że stanowisko takie wywodzi się z treści art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a), którego ratio legis sprowadza się do uniknięcia kumulacji dwóch trybów weryfikacji decyzji, tj. administracyjnego

i sądowoadminstracyjnego. Przywołało w tym zakresie różne argumenty,

w szczególności podnoszące możliwe komplikacje wynikłe z nałożenia się obu postępowań, np. kolizję wydanych w nich rozstrzygnięć, oraz odwołujące się do względów tzw. ekonomii procesowej. Organ zaznaczył, że dwutorowość taką wykluczano już na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), chociaż jej art. 35 ust. 4 regulował rozpatrywaną kwestię w sposób odmienny od art. 56 P.p.s.a. Wreszcie zwrócił uwagę, iż z chwilą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jego rola uległa zmianie, gdyż stał się on przeciwnikiem procesowym strony skarżącej i – poza przypadkiem przewidzianym w art. 54 § 3 P.p.s.a. – nie jest uprawniony do zmiany zaskarżonej decyzji.

Skarżący wnieśli na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślili w niej, że zapatrywania przypisujące postępowaniu sądowoadministracyjnemu pierwszeństwo przed postępowaniem administracyjnym nie znajdują uzasadnienia normatywnego i pozbawiają ich prawa do ochrony ich interesu prawnego. Rozwijając ten wątek skarżący przedstawili, na czym ten interes polega i w jaki sposób został naruszony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie wyjścia stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane. Nie przychylił się mianowicie do wywodów eksponujących względy związane z ochroną interesu stron, w końcowym fragmencie uzasadnienia wytykając ich pozaprawny charakter. Zwrócił natomiast uwagę na uwarunkowania procesowe sprawy, co do których, jego zdaniem, organ wywiódł nieprawidłowe wnioski.

Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.) strona, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może żądać wznowienia tego postępowania jedynie w określonym terminie, liczonym od dnia, gdy dowiedziała się o wydaniu decyzji. W efekcie ostateczne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w tym przedmiocie może zamknąć określonemu podmiotowi drogę do kontroli legalności danej decyzji pod kątem zgłaszanych przez niego zarzutów, w rozpatrywanym wypadku podnoszących pominięcie stron postępowania, w chwili gdy nie można stwierdzić, czy dana sprawa zostanie z tego punktu widzenia rozpoznana w postępowaniu sądowym, skoro skarga inicjująca to postępowanie może być np. odrzucona z przyczyn formalnych. Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał zatem, że w takim stanie rzeczy właściwym rozstrzygnięciem procesowym – przy braku innych niż zbieg ze sprawą sądowoadministracyjną przeszkód dla wszczęcia postępowania administracyjnego – byłoby jego wszczęcie, a następnie zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ powinien więc wznowić postępowanie, o ile spełnione zostały inne uzasadniające to przesłanki, zawiesić postępowanie do czasu zakończona prawomocnym orzeczeniem postępowania w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i po ustaniu przyczyny zawieszenia uwzględnić treść tego orzeczenia podczas wydawania własnego rozstrzygnięcia.

Z tych powodów Sąd, wskazując, że zaskarżone postanowienie jest obarczone tą samą wadą co postanowienie utrzymane nim w mocy, uchylił oba postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., reprezentowane przez swojego Prezesa, będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku

z dnia 22 stycznia 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany

w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 56 i art. 170 P.p.s.a., a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 4 K.p.a.

Zarzut procesowy został z kolei odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania oraz stanowisko Sądu pierwszej instancji i powtórzył, że odmowa wznowienia postępowania wiąże się z niedopuszczalnością tego wznowienia, która wynika z wywodzonego m.in. z art. 56 P.p.s.a. zakazu wszczynania nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przypadku, gdy

w sprawie skutecznie złożono skargę do sądu administracyjnego. Wskazał na podnoszone wcześniej względy stanowiące ratio legis tego przepisu polegające na uniknięciu kumulacji dwóch trybów rozpatrywania tej samej sprawy,

tj. administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przywołał zarazem stanowisko doktryny i orzecznictwa, według którego wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, oraz argumenty powoływane w tym zakresie. Akcentowały one konkurencyjność obu rozpatrywanych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, które wzajemnie się wykluczają. Pełnomocnik sięgnął szeroko do poglądów wypowiedzianych na gruncie nieobowiązującego już stanu prawnego,

w szczególności w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7). W związku z tym wytknął Sądowi pierwszej instancji, że opowiedział się w omawianej kwestii za odmienną, błędną koncepcją, zgodnie z którą w sprawie powinien zostać zastosowany art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż organ winien wznowić postępowanie,

a następnie je zawiesić na podstawie tego przepisu. Przyznał, że art. 56 P.p.s.a. przewiduje "zasadę wyłączenia dwutorowości postępowania kontrolnego" tylko

w odniesieniu do postępowania sądowadministracyjnego, lecz uznał, iż celem skutecznego i konsekwentnego zapobieżenia takiej dwutorowości "zasada ta musi działać w obydwie strony, tj. nie można akceptować żądania wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego". W przeciwnym razie wszczynanie tego drugiego, administracyjnego trybu byłoby niecelowe

i niepotrzebne, skoro akt został poddany kontroli sądowej, wskutek czego postępowanie wznowione stanie się bezprzedmiotowe, niezależnie od wyniku tej kontroli, czyli od tego, czy sąd skargę uwzględni, czy też ją oddali.

Rozwijając tę ostatnią myśl pełnomocnik odwołał się do art. 170 P.p.s.a. przyznającego powagę rzeczy osądzonej wszystkim merytorycznym wyrokom sądowym. W konsekwencji "zakaz dwutorowości postępowań" wynika według niego także z zasady prawomocności materialnej, wykluczającej podjęcie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia innego niż zawarte w prawomocnym wyroku. Potwierdza to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., w świetle którego sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik zwrócił uwagę na zapatrywania judykatury oraz literatury dotyczące zastosowania tego przepisu.

W piśmie z dnia 27 października 2015 r. oraz na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Sporządzający skargę kasacyjną powinien więc oznaczyć rodzaj zarzutu, objąć nim jedynie przepisy, które temu rodzajowi odpowiadają, i rozwinąć zarzut tak, by podnosił on dokładnie taką postać naruszenia prawa, jaka w art. 174 P.p.s.a. została takiemu zarzutowi przypisana.

Tymczasem materialnoprawny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje wyłącznie przepisy procesowe, mianowicie art. 149 § 3 K.p.a. określający formę odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, a nadto art. 56 P.p.s.a. i oznaczony niedokładnie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., będące podstawą zawieszenia postępowania odpowiednio sądowoadministracyjnego i administracyjnego oraz art. 170 P.p.s.a. dotyczący mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia. Jeszcze poważniejszą wadą dotknięty został jednak zarzut proceduralny, w ramach którego wymieniono jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Przepisy te mają bowiem zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd, toteż wymagają powiązania z innymi przepisami, których naruszenie powinno do takiego uwzględnienia doprowadzić, i same w sobie nie dają kompletnej informacji na temat zarzucanych uchybień (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1688/13 LEX nr 1665660).

Niemniej powyższe mankamenty nie dyskwalifikują skargi kasacyjnej, ponieważ nie nastręcza jakichkolwiek trudności czy wątpliwości wyodrębnienie prezentowanego w niej stanowiska i jego odniesienie do przepisów objętych zarzutami, których rozbieżna wykładnia składa się na zagadnienie sporne przedstawionego do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Bezsprzecznie przecież sprowadza się ono do relacji, w jakiej pozostaje nadzwyczajne postępowanie administracyjne do postępowania sądowego w sytuacji, gdy przedmiot tych postępowań się pokrywa, tj. gdy w ich toku ma być przeprowadzona weryfikacja tego samego aktu administracyjnego.

W uzasadnieniu zarówno skargi kasacyjnej, jak i zaskarżonego nią wyroku dostrzeżono, że w ustawodawstwie nie rozstrzygnięto tej relacji w odniesieniu do konfiguracji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte przed lub równolegle z wszczęciem postępowania administracyjnego. Uczyniono to jedynie

w odniesieniu do konfiguracji odmiennej, tj. takiej, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wszczęciem postępowania sądowadministracyjnego. Wedle nieobowiązującego już art. 35 ust. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie można było wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczyło się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności. W art. 56 P.p.s.a. przyjęto natomiast znacznie łagodniejsze rozwiązanie, ponieważ odstąpiono od powyższego zakazu, dopuszczając możliwość skutecznego wniesienia skargi, czyli wszczęcia postępowania sądowego, mimo toczącego się już postępowania administracyjnego, uznając jednak ten ostatni fakt za obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania zainicjowanego skargą. Zgodnie z treścią tego przepisu

w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego

w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Nie można zatem orzecznictwa powstałego na gruncie wcześniejszego stanu prawnego odnosić niejako wprost i bezpośrednio do art. 56 P.p.s.a., nie uwzględniając tej istotnej zmiany legislacyjnej, która sprawia, że co najmniej część wypowiadanych uprzednio tez nie znajduje obecnie uzasadnienia normatywnego. Wnioskowanie a contrario, przeprowadzone również przez autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej powołującego się w tym zakresie na uchwałę z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, z uwagi na mechanizm procesowy zastosowany w tym przepisie nie może przecież już prowadzić do wniosku o niedopuszczalności postępowania administracyjnego. Skoro bowiem mechanizm ten polega tylko na zawieszeniu postępowania sądowego ze względu na wszczęte wcześniej nadzwyczajne postępowanie administracyjne, to jego odwrócenie, proponowane przez pełnomocnika, musi prowadzić, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, do zawieszenia tego ostatniego postępowania, a nie do poglądu o jego niedopuszczalności. W konsekwencji orzecznictwo dotyczące art. 35 ust. 4 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostało w skardze kasacyjnej przywołane

w sposób nieadekwatny, gdyż historyczna wykładnia porównawcza, polegająca na zestawieniu treści tego przepisu z aktualną regulacją prawną, w pełni potwierdza kwestionowane w tej skardze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Oczywiście, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że również po wejściu w życie art. 56 P.p.s.a. reprezentowane są zapatrywania zbieżne z tymi zawartymi

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na co wskazują powołane w nim liczne przykłady tak z judykatury, jak i z literatury. Nie oznacza to jednak, że mają one charakter powszechny czy choćby dominujący w tym sensie, iż są przyjmowane jednolicie,

a rozstrzygnięcia takie jak zaskarżone należy traktować na zasadzie incydentalnego wyłamania się ze zgodnie przyjętej linii orzeczniczej. W najnowszym orzecznictwie wyraźnie wyodrębnił się już nurt, w który zaskarżony wyrok się w pełni wpisuje. Dowodzi tego nawet przegląd orzeczeń przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż pośród nich znajduje się i takie, które zawiera wywody identyczne

z tymi zwalczanymi przez skargę kasacyjną. Pełnomocnik odwołał się mianowicie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 207/11 (LEX nr 1084080), choć w jego uzasadnieniu kilkukrotnie stwierdzono, że z powodu toczącego się postępowania sądowadministracyjnego organ powinien wznowić postępowanie administracyjne (podatkowe) i następnie je zawiesić do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Wyrok ten nie może więc służyć jako argument przemawiający na rzecz uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak już wspomniano, nie stanowi on przy tym – tak jak wyrok zaskarżony – zjawiska odosobnionego, lecz przynależy do grupy orzeczeń, która obejmuje m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1530/13 (LEX nr 1643710), z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2476/13 (LEX nr 1658686), z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 602/14 (LEX 1988997) oraz z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I GSK 1347/14 (internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazujące na trwałe odwrócenie dotychczasowego trendu orzeczniczego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela racje powołane w tych wyrokach.

Jest poza sporem, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. W skardze kasacyjnej trafnie wskazano możliwe negatywne następstwa tego stanu rzeczy, związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogących skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Słusznie wyeksponowano też niecelowość nakładania się na siebie ich biegów z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne z powodu załatwienia sprawy w innym trybie. Kolizję tę można i należy wyłączyć w sposób inny niż wskazany w skardze kasacyjnej, a mianowicie przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie, nie zaś przez uniemożliwienie jego wszczęcia. Rozwiązanie to pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych. Ponadto, co najważniejsze, daje ono możność zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale wręcz będzie mogło być do tego wyniku dopasowane. Nie musi ono przy tym ograniczyć się do umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe ze względu na wzruszenie decyzji ostatecznej w innym trybie, ponieważ może też przybierać postać merytoryczną – gdy tego rodzaju rozstrzygnięcia w tym innym trybie nie podjęto

z różnych, niedających się z góry przewidzieć przyczyn trafnie wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, np. umorzenia postępowania sądowego z powodu cofnięcia skargi czy też odrzucenia skargi, które może nastąpić nawet po dłuższym czasie od jej wpłynięcia do sądu. Ta ostatnia możliwość byłaby wykluczona, gdyby przyjąć koncepcję, że wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego jest niedopuszczalne w przypadku, gdy wcześniej zaskarżono już do sądu administracyjnego decyzję ostateczną, która miałaby w tym postępowaniu podlegać weryfikacji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wszczęcie takie obwarowane jest różnymi przesłankami, w tym określającymi termin, w jakim można się go domagać. W konsekwencji jeżeli postępowanie sądowoadministracyjne zakończy się bez wydania wyroku rozpoznającego skargę, to strona, której z uwagi na wszczęcie tego postępowania odmówiono prawa do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zostaje w praktyce tegoż prawa pozbawiona z powodu upływu powyższego terminu. Jeżeli natomiast uznać, że postępowanie administracyjne mogło być wszczęte mimo złożenia skargi, ale powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowego w jej przedmiocie, to we wskazanej sytuacji mogłoby ono bez przeszkód toczyć się po jego podjęciu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na te aspekty problemu, ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jednak pełnomocnik organu poprzestał na powtórzeniu dotychczasowych racji, nie podejmując tym samym polemiki

w rozpatrywanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że złożenie skargi do sądu administracyjnego nie zostało wymienione pośród przesłanek negatywnych, uniemożliwiających wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego. Okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla oceny wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, które następuje z innych przyczyn przewidzianych prawem. Z drugiej strony zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w tym postępowaniu. Jak dowiedziono wyżej, w tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku nie tylko zatem nie narusza art. 170 P.p.s.a., ale wręcz czyni zadość wynikającemu z niego wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu. Wymogowi temu nie może więc tym bardziej uchybić wznowienie postępowania administracyjnego czy zainicjowanie innego administracyjnego trybu administracyjnego w chwili, kiedy takie orzeczenie w ogóle nie zostało jeszcze wydane. Skądinąd niektóre podstawy wznowienia postępowania administracyjnego mogą się pojawić już po uprawomocnieniu się wyroku kontrolującego legalność decyzji wydanej w tym postępowaniu, toteż wznowienie postępowania nie może być postrzegane jako sprzeczne z art. 170 P.p.s.a.

Zbieg postępowania sądowoadministracyjnego oraz administracyjnego postępowania nadzwyczajnego został na gruncie przepisów regulujących te postępowania rozstrzygnięty poprzez jednolity instrument procesowy polegający na zawieszeniu jednego z tych postępowań do czasu zakończenia drugiego z nich. Podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego jest 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś postępowania sądowoadministracyjnego art. 56 P.p.s.a., który - jak już zauważono - dodatkowo zawiera zastrzeżenie, iż zawieszenie następuje jeżeli skargę do sądu administracyjnego wniesiono po wszczęciu postępowania administracyjnego. Ustanawia on regułę określającą relację pomiędzy oboma postępowaniami oraz porządek, w jakim należy stosować te przepisy, tak by nie pozostawały one ze sobą w kolizji. Wskazuje ona, że pierwszeństwo ma ten tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, który został wcześniej uruchomiony. To postępowanie powinno być prowadzone i doprowadzić do rozstrzygnięcia ostatecznego lub - w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego - prawomocnego, natomiast postępowanie późniejsze musi do tego czasu pozostawać w zawieszeniu i dopiero następnie może być podjęte i zakończone w sposób uwzględniający wynik postępowania wcześniejszego, tj. bądź przez jego umorzenie, bądź przez podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, jeżeli takiego rozstrzygnięcia w tym innym postępowaniu nie wydano.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zatem zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., gdyż wbrew przedstawionej zasadzie opierały się one na założeniu, iż zainicjowanie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego jest niedopuszczalne w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną, która miałaby być w tym postępowaniu weryfikowana. Niewątpliwie nie naruszył przez to obu przywołanych przepisów określających przyczyny zawieszenia postępowań administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, a także art. 170 P.p.s.a., dla którego rozpatrywana kwestia nie ma znaczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie kwestionują innych aspektów sprawy, w tym stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, pozostawiając te zagadnienia poza granicami skargi kasacyjnej, stosownie do przytoczonego już art. 183 § 1 P.p.s.a. wiążącymi podczas kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W efekcie jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że Sąd błędnie uznał, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. w tym samym czasie co skargę na tę decyzję. Z akt sprawy, jak również z akt sprawy WSA w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 887/14 wynika wszak, że skarga została wniesiona wcześniej. Zarówno wniosek, jak i skarga zostały złożone w pismach z dnia 27 marca 2014 r., które zostały nadane w dniu następnym i wpłynęły do organu dnia 31 marca 2014 r. Oznacza to jednak, że w tym ostatnim dniu wszczęto jedynie postępowanie w sprawie wznowienia, gdyż skargę w myśl art. 83 § 3 P.p.s.a. wniesiono już dnia 28 marca 2014 r. (data nadania na poczcie). Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Fakt, że oba postępowania nie zostały wszczęte w tym samym dniu, ponieważ postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym wszczęto później, sprawia jednak, że sytuacja procesowa jest bardziej klarowna niż przyjął Sąd pierwszej instancji i jednoznacznie wskazuje, iż to postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, o ile oczywiście wznowienie postępowania administracyjnego nie jest wykluczone z innych przyczyn przewidzianych prawem. Niemniej w tym kontekście odnotować trzeba sposób, w jaki nadano bieg skardze złożonej przez skarżących na decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Skargę tę zarejestrowano na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2014 r. i wpisano pod wspomnianą sygnaturą IV SA/Wa 887/14, lecz następnie zarządzeniem z dnia 21 maja 2014 r. Przewodniczący ten uznał skargę za mylnie wpisaną i nakazał zakreślenie sprawy. Jeżeli ten stan rzeczy nie ulegnie zmianie, organ nie będzie miał już podstaw, by obecnie zawieszać wszczęte przed nim postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, które winno być prowadzone. W żadnym przypadku nie ma wszelako podstaw do odmowy wznowienia postępowania z tego powodu, że skarżący wystąpili także do Sądu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.