Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1193/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w W. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1634/10 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Towarzystwa [...] w W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych oraz od Towarzystwa [...] w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1634/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz w punkcie trzecim, zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Towarzystwa [...] w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem, infrastrukturą techniczną i innymi elementami zagospodarowania terenu, na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...], znajdujących się w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w W.

Od powyższego postanowienia Towarzystwo [...], wniosło zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, zaś wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego (dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.

GINB uznał, powołując się na pkt 11.1 Statutu Towarzystwa [...], z którego wynika, że celem Stowarzyszenia jest ochrona krajowych gatunków płazów i gadów, że Towarzystwo [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy i może uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Wskazał jednak, że katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, określony został bardzo precyzyjnie i dotyczy postępowania, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak więc takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Główny Inspektor powołał przepisy art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r., z których wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa wymagany jest wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny stwierdzona została przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Główny Inspektor ustalił, że w przedmiotowej sprawie organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani konieczność przeprowadzania takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi żadnej z inwestycji ujętej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że łączna ilość miejsc parkingowych dla I etapu inwestycji wynosi według wniosku inwestora 700 miejsc, organ wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. zatwierdziła projekt budowlany, który przewiduje 192 miejsca parkingowe na dwóch poziomach garażu podziemnego oraz 24 miejsca postojowe na parkingu zewnętrznym, co łącznie stanowi 216 miejsc parkingowych.

Główny Inspektor nie zgodził się również z argumentacją skarżących, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i to na podstawie tegoż Kodeksu określa się zarówno krąg stron, jak i uprawnienie organizacji społecznych do wnioskowania o wszczęcie nieważności. W ocenie organu, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę postępowania powinien być ustalony na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Organ stwierdził w związku z tym, że merytoryczne zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

Towarzystwo [...] wniosło skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 28 ustawy z dnia 3 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 28 i 31 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę do ustalenia kręgu stron zastosowanie znajduje przepis art. 28 Prawa budowlanego, a nie art. 28 i 31 k.p.a.; naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie tej nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 k.p.a., zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie podniosło, że obecnie inwestycja realizowana jest mimo wydania w dniu [...] lipca 2010 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r., w którym uzgodniono projekt decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżące Stowarzyszenie wskazało też, że postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało na jego wniosek, co stanowi, jego zdaniem, kolejny argument za stanowiskiem o istotnej społecznie roli organizacji ekologicznych w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji tego rodzaju.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wniosek o odrzucenie skargi jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony lub o jej oddalenie jako bezzasadnej złożył również w piśmie z dnia 24 stycznia 2011 r. uczestnik postępowania - inwestor [...] S.A. w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa wniosek uczestnika postępowania - Spółki [...] o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieuprawniony. Zaskarżonym postanowieniem organ odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Tym samym, niezależnie od treści merytorycznego rozstrzygnięcia, Stowarzyszenie [...] nabyło prawo do tego aby "zwalczać" rozstrzygnięcie organu administracji poprzez wniesienie skargi do sądu. Mieści się więc ono w kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd, uznając, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, odniósł się do zasadniczej kwestii, czy postępowanie o pozwolenie na budowę, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, wymagało udziału społeczeństwa. Przedwcześnie w ocenie Sądu organ uznał, że postępowanie to takiego udziału nie wymagało, bowiem wziął pod uwagę jedynie inwestycję, która została opisana w pozwoleniu na budowę, nie oceniając czy przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmuje całe zamierzenie inwestycyjne czy też jego część. Za tym drugim przemawia treść postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydanego w oparciu o przepisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, którym to postanowieniem organ uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działce nr [...] oraz części działek nr [...],[...],[...],[...]. Projektowana jest realizacja 3 budynków w trzech etapach. Planuje się wykonanie ok. 650 miejsc postojowych w garażach podziemnych. W tej sytuacji - w ocenie Sądu - organ winien dokonać oceny czy postępowanie, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją, nie wymaga udziału społeczeństwa, biorąc pod uwagę nie inwestycję ściśle określoną w pozwoleniu na budowę, ale całe zamierzenie inwestycyjne. W przeciwnym razie - na co wskazywałaby analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, podział inwestycji na etapy i ocena wpływu jedynie danego etapu inwestycji na środowisko mogłoby prowadzić do obejścia prawa, a taka sytuacja mogła zaistnieć również w niniejszej sprawie.

Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...].05.2009 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącego Stowarzyszenia, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien być oceniany w oparciu o treść przepisu art. 28 k.p.a., przychylając się do stanowiska, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być uznawany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w niniejszej sprawie ani przepis art. 28 k.p.a. ani 28 ust. 2 prawa budowlanego nie mają bezpośredniego zastosowania, bowiem organ winien ocenić zasadność wniosku Stowarzyszenia w oparciu o art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.

Reasumując, zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędna jest zatem ocena zakresu całego zamierzenia inwestycyjnego i stwierdzenie, czy taka inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: [...] S.A. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

[...] S.A. na podstawie art. 174 pkt l i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. niewłaściwą interpretację art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z art. 61 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 tej ustawy poprzez niezastosowanie powyższego przepisu (nieustalenie przez organy czy postępowanie w sprawie udzielenia na budowę może być postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa), podczas gdy organy administracji prawidłowo ustaliły, iż postępowanie nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu tej ustawy,

2. niewłaściwą wykładnię, względnie błędne zastosowanie art. 33 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez:

- przyjęcie bezzasadnego wniosku, iż wydana w sprawie decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę mogła nie obejmować całości zamierzenia inwestycyjnego w zakresie niezbędnym wskazanym w powołanej ustawie;

- przyjęcie, iż wniosek o wydanie pozwolenie na budowę budził wątpliwości co do charakteru inwestycji (błędne przyjęcie, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę może nie obejmować całego zamierzenia inwestycyjnego), podczas gdy z jego brzmienia jednoznacznie wynikało, iż obejmuje on całe zamierzenie budowlane nie zaś jego część;

- pominięcie faktu, że etapowanie inwestycji może nastąpić na wyraźne żądanie inwestora;

- niewłaściwą wykładnię pojęcia "zamierzenie budowlane", poprzez przyjęcie przez sąd, że organ administracji ma możliwość decydowania o charakterze inwestycji, podczas gdy przepis art. 33 prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o "zamierzenie budowlane", a więc o wolę/zamiar inwestora, co rzutuje na treść całego rozstrzygnięcia.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku poprzez uwzględnienie skargi, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a.,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a., wyrażające się w błędnej ocenie stanu faktycznego i prawnego poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie w sprawie zapadło przedwcześnie, błędnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie zapadło bez szczegółowej analizy zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, podczas gdy ocena została dokonana rzetelnie w oparciu o posiadane dowody, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz prawdy materialnej, co miało wyraz w wyczerpującym uzasadnianiu rozstrzygnięcia oraz błędnym przyjęciu, iż przedstawiona w sprawie dokumentacja nie była wystarczająca do wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy organy administracji są związane wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz załączonymi dokumentami i jeżeli te odpowiadają prawu (co miało miejsce w niniejszej sytuacji) są zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez sugerowanie, że przy ocenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy wziąć pod uwagę inne ewentualne zamierzenia inwestycyjne, a tym samym wyjście poza przedmiotowe granice sprawy, określone wnioskiem inwestora.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, w związku z czym bezzasadny jest zarzut nie zbadania przez organy czy pozwolenie na budowę obejmuje część czy całość zamierzenia inwestycyjnego. Powołał się na art. 33 p.p.s.a., z którego wynika, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, przy czym wówczas inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Sformułowanie "zamierzenie budowlane", rozumiane jest przez orzecznictwo w sposób jednoznaczny jako zamiar lub wola inwestora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył też działający z pełnomocnikiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez uznanie, że Towarzystwu [...] przysługuje prawo do żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,

b) art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja obejmuje zamierzenie budowlane szerszym zakresie, niż wskazany w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nadzoru nie wyjaśnił w należyty sposób okoliczności faktycznych dotyczących legitymacji skarżącego,

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie dokumentu nie znajdującego się w aktach sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona,

art. 153 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dalszych działań, jakie powinien podjąć organ.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że na gruncie obowiązującego stanu prawnego, katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony na gruncie art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Organ wziął pod uwagę okoliczność, iż Prezydent m. st. Warszawy nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Analiza akt sprawy jednoznacznie wykazała, że projektowana inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2009 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym art. 31 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.

Ponadto organ odwoławczy ocenił, czy przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmuje całe zamierzenie inwestycyjne, czy też jego część, co miałoby istotny wpływ na możliwość udziału organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wydana została na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem należy uznać, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, będący integralnym załącznikiem do wyżej wymienionego pozwolenia na budowę, dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przy czym z powyższego planu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy tylko i wyłącznie zakresu opisanego w niniejszym pozwoleniu na budowę jak i we wniosku inwestora [...] S.A. z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwolenie na budowę, to jest jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem, infrastrukturą techniczną i innymi elementami zagospodarowania terenu. Decyzja ta zatwierdza projekt budowlany, który przewiduje 192 miejsca parkingowe na dwóch poziomach garażu podziemnego (projekt budowlany, opis techniczny, str. 9) oraz 24 miejsca postojowe na parkingu zewnętrznym (Plan zagospodarowania terenu, rys. A-0, str. 136), co łącznie stanowi 216 miejsc parkingowych. Ponadto decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o warunkach zabudowy, będąca podstawą wydania decyzji z dnia [...] września 2009 r. ustalała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz na części działek nr ewid. [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] i części działek nr ewid. [...],[...],[...] z obrębu [...] (pod infrastrukturę i komunikację) w rejonie ul. [...] na terenie dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Utrwalony pogląd judykatury oraz doktryny wskazuje, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza że Sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (czynności). Naruszenie przez Sąd w niniejszej sprawie art. 133 § 1 p.p.s.a. miało niewątpliwy wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem oparcie tego rozstrzygnięcia na dokumencie nie znajdującym się w aktach sprawy oraz nie dotyczącym niniejszego postępowania, miało wpływ na uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...].

Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem zarówno czynności podjęte przez organ jak i ocena zgromadzonego materiału odpowiadają wskazanym przepisom prawa. Niezależnie od powyższego, niezbędnym jest, aby wyrok Sądu administracyjnego uchylający zaskarżoną decyzję zawierał prawidłowo sformułowane wytyczne odnośnie dalszego postępowania organów administracji publicznej. Przeciwna praktyka, to jest formułowanie niedostatecznie precyzyjnych, nieprzystających do okoliczności sprawy, a przede wszystkim nieweryfikowalnych i niewykonalnych wskazań pod adresem organów, których akty uchylono, czyni kontrolę sądową iluzoryczną, co niweczy efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, sprawowanej przez sądy administracyjne.

W piśmie z dnia 30 marca 2012 r., działający w imieniu Spółki [...] S.A. Prezes Zarządu wskazał, że przedkłada w załączeniu kserokopię decyzji nr [...] z dnia [...].09.2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy oraz decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem infrastrukturą techniczną i innymi elementami zagospodarowania terenu usytuowanego na części działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] i na części działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Zasadnicze znaczenie dla wyniku kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, na gruncie którego należy orzec, że skargi kasacyjne są zasadne, ma trafność zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Skarżący kasacyjnie różnie traktują wprawdzie istotę tego zarzutu, bowiem [...] S.A. łączy ten rodzaj naruszenia z alternatywnym wskazaniem na błędne zastosowanie, określając całość zarzutu jako "niewłaściwą wykładnię, względnie błędne zastosowanie", wiążąc dodatkowo naruszenie art. 33 ust. 1 z art. 3 ust. 1 ustawy (s. 2 skargi kasacyjnej), natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") – z "błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem" art. 33 ust. 1 ustawy (s. 2 skargi kasacyjnej), niemniej nie wpływa to na możliwość rozpoznania samego zarzutu oraz uchwycenia jego istoty, łączącej się z przede wszystkim z błędną wykładnią wskazanego przepisu.

Osnową obu zarzutów jest ustalenie prawidłowego rozumienia terminu "zamierzenie budowlane". Od tego bowiem zależy, czy inwestycja, której dotyczyła decyzja zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenie na budowę, stwierdzenia nieważności której domaga się organizacja ekologiczna, może być traktowana w kontekście kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego jako inwestycja samodzielna, czy też jako część inwestycji o większym rozmiarze. Idzie zatem o to, w stosunku do jakiej wielkości inwestycji należy ustalać przewidziane w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) warunki, które wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz determinują udział społeczeństwa w postępowaniu.

W ocenie Składu Orzekającego NSA, przez zamierzenie inwestycyjne należy rozumieć zamierzenie określone przez inwestora, wynikające z przedstawionego przez niego projektu budowlanego. Skład Orzekający podziela stanowisko w tej kwestii wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1651/09 (cbois.nsa.gov.pl, s. 6), iż w art. 33 ust. 1 ustawy mowa jest o zamierzeniu inwestycyjnym, a więc o zamiarze inwestora oraz, że to w świetle zamiaru inwestora należy oceniać zakres inwestycji, tzn., czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje jeden, czy więcej niż jeden obiekt.

Z akt administracyjnych wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę [...] S.A. dotyczyła, zgodnie z wnioskiem inwestora, budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem oraz infrastrukturą techniczną na części działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] w rejonie ul. [...] w W. Takiej też inwestycji dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r., o warunkach zabudowy, wydana na wniosek tegoż inwestora. W obu tych decyzjach wskazano ponadto, iż inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) oraz nie ma potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, co potwierdzone zostało stanowiskiem RDOŚ. Z kolei postanowienie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. ([...]), na które powoływało się Towarzystwo [...] oraz które wziął pod uwagę Sąd I instancji, dotyczyło nominalnie innego zamierzenia inwestycyjnego, wskazanego we wniosku [...] S.A. z dnia [...] lutego 2003 r. jako inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, z garażami i parkingami dla nie mniej niż 300 samochodów. W związku z tym ustalenia organu odnośnie do konieczności przeprowadzenia w stosunku do tej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie mogły być potraktowane jako aktualne dla zamierzenia, w odniesieniu do którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.

Ustalenia powyższe oznaczają, iż organ administracji, rozpatrując wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może, określając zakres inwestycji, negować zakresu określonego przez inwestora w projekcie budowlanym oraz ustalonego w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Na gruncie też takiego zakresu zamierzenia budowlanego należy ustalać wymogi odnośnie do udziału społeczeństwa w postępowaniu, które uzasadniałyby uznanie prawa organizacji ekologicznej do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, która wynikałaby z konkretnego przepisu prawa administracyjnego, aktualizuje zastosowanie reguły określonej w art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, na gruncie której wyłącza się zastosowanie art. 28 ust. 3 tej ustawy (prowadzącego do uznania prawa organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania na gruncie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) z tego powodu, iż samo postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa na gruncie przepisów tej ustawy. Organy administracji wskazały na fakt, iż organ stopnia podstawowego nie przeprowadzał oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, ani też nie została stwierdzona konieczność przeprowadzenia takiego postępowania przez organ właściwy, a sama inwestycja nie stanowi żadnej z inwestycji ujętej w powołanym wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

W tym kontekście, Sąd I instancji, opierając się na błędnej wykładni językowej terminu "zamierzenie budowlane" poprzez objęcie nim przedsięwzięcia, które wykraczając poza wolę inwestora obejmowało zespół budynków, nietrafnie określił, iż rozstrzygnięcie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek Towarzystwa [...] zostało wydane przedwcześnie. W konsekwencji bowiem takiego stanowiska, na gruncie wykładni art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Sąd ten przyjął, iż należało ustalić zakres pojęcia całego zamierzenia inwestycyjnego nie w kontekście treści projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącego budynku mieszkalnego z zespołem garaży i parkingów dla 216 samochodów, lecz w kontekście postanowienia, odnoszącego się do zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i parkingami dla ok. 650 samochodów, czyli nie mniej niż 300 samochodów.

W ocenie Składu Orzekającego NSA należało przyjąć takie rozumienie zamierzenia inwestycyjnego, jakie wynikało z zamiaru inwestora, przedstawionego w projekcie budowlanym i ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, bez brania pod uwagę także innych ewentualnych zamierzeń inwestycyjnych. Prowadziłoby to do uznania, iż organy administracji poprawnie przyjęły, iż nie jest konieczna ocena, czy inwestycja określona w projekcie jest jedynie częścią jakiegoś szerszego zamierzenia inwestycyjnego, zakres którego przyjęty został na gruncie innego niż kontrolowane przez ten Sąd postępowania.

Ponadto, pozwoliłoby to na uniknięcie sformułowania wskazówek dla organu, których wykonanie na etapie realizacji zamierzenia objętego pozwoleniem na budowę jest praktycznie niewykonalne. Nie ma bowiem niezawodnych podstaw do stwierdzenia, że odrębne zamierzenie budowlane, objęte projektem i pozwoleniem na budowę, stanowi początkowy fragment innego, szerszego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja nie jest etapowana na gruncie art. 33 ust. 1 ustawy (co także winno wynikać z woli inwestora), lecz jest, na co wskazuje projekt budowlany, inwestycją całościową, tyle, że ograniczoną w stosunku do wcześniejszych zamiarów (jeśliby jako zamiar tego rodzaju potraktowana została treść wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. skutkująca wydaniem postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r.). Nie wpływa to na ewentualną możliwość takiego stwierdzenia w przypadku prowadzenia dalszych inwestycji na danym terenie, jeśli można byłoby im przypisać funkcjonalne etapowanie przedsięwzięcia szerszego, ale czyni każde takie stwierdzenie praktycznie nieweryfikowalnym na gruncie inwestycji, na realizację której udzielono pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] września 2009 r.

Trafnym zatem okazał się zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co do ustalenia znaczenia językowego terminu "zamierzenie budowlane". W konsekwencji trafnym okazał się także zarzut skargi kasacyjnej, iż niewłaściwej wykładni poddano art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wprawdzie Sąd nie przesądził o tym, że przedmiotowe postępowanie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, jednakże stwierdzając, iż organy co najmniej przedwcześnie ustaliły, że taki udział nie jest niezbędny, w istocie zanegował, opierając się na błędnej wykładni terminu "zamierzenie budowlane", prawidłowe twierdzenia organów w tym zakresie. W tym kontekście ustalenia faktyczne organów okazały się trafne, co zasadnym czyni także, wskazany w obu skargach kasacyjnych zarzut błędnej oceny, dokonanych przez organy ustaleń faktycznych oraz dostępnych dowodów w sprawie.

Sąd I instancji trafnie odniósł się do kwestii znaczenia stwierdzenia nieważności postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. postanowienia z dnia [...] maja 2009 r., a także do ustalenia przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, który zresztą nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] S.A. Niezasadność zarzutu wynika z braku niezbędnego w tym przypadku wskazania w ramach tego zarzutu tych kwestii, które nie będąc podniesionymi w skardze, nie stały się przedmiotem kontroli Sądu I instancji, dokonywanej w granicach samej skargi kasacyjnej. W szczególności nie można z tym zarzutem wiązać wskazanego w skardze kasacyjnej [...] S.A. objęcia oceną innych zamierzeń inwestycyjnych, skoro te zostały wskazane w skardze Towarzystwa do Sądu I instancji.

Podobnie, nie jest trafny zarzut wskazany w skardze kasacyjnej GINB jako naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem wzięcie pod uwagę postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. oznaczało nie tyle wydanie orzeczenia w oparciu o dokument, który nie znajdował się w aktach sprawy, ile oparcie się na dokumencie, który nie jest związany z postępowaniem, kontrolowanym przez Sąd I instancji. Także zarzut braku wskazówek (wskazany jako naruszenie art. 153 p.p.s.a.) jest nietrafny, jako że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia same wskazówki są zawarte, tyle że, jeśli idzie o wyjściową wskazówkę oceny zakresu całego zamierzenia inwestycyjnego, jest ona praktycznie nieweryfikowalną, a ponadto prowadziłaby do błędnego zastosowania znaczenia zwrotu "zamierzenie budowlane".

Kwestia wykładni powyższego wyrażenia jest zatem zasadnicza. Jeśli nawet pojawiają się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to mają one bezpośredni związek z tym uchybieniem interpretacyjnym Sądu I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zachodzi w niniejszej sprawie sytuacja określona w art. 188 p.p.s.a., umożliwiająca poza uchyleniem zaskarżonego wyroku z powyższego powodu, także oddalenie skargi na postanowienie, w którym przyjętą prawidłową wykładnię tego pojęcia, co z kolei prowadziło do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na wniosek organizacji ekologicznej, która swoje uprawnienie do tego żądania opierała na konieczności oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, którego zakres wykraczał poza zgłoszony projekt i udzielone na jego gruncie pozwolenie na budowę. Przyjęcie bowiem wykładni pojęcia "zamierzenie budowlane" w kształcie wskazanym wyżej w uzasadnieniu, wobec braku wątpliwości co do samych ustaleń faktycznych oraz na gruncie przekonania, iż organ administracji nie może badać zakresu zamierzenia, wychodząc poza zgłoszony projekt i pozwolenie na budowę, prowadzi do powiązania uchylenia wyroku z oddaleniem skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na gruncie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.