Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1316/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 119 pkt 2 i art. 147 § 1 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 13, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 4, § 14, § 15 oraz § 18 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].


UZASADNIENIE

Rada Gminy L. działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w dniu [...] listopada 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (dalej Regulaminu).

Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w W. (dalej Prokurator, skarżący) pismem z dnia 15 maja 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną uchwałę. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja RP) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 pkt 1 Regulaminu oraz w § 5 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w dostateczną ilość pojemników, podczas gdy przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 ustawy zawierają alternatywę wyposażenia nieruchomości oraz zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 § 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 pkt 2 Regulaminu obowiązku utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 pkt 13 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. c ustawy,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 pkt 13 Regulaminu obowiązku pryzmowania uprzątniętego śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w określony w tym przepisie sposób, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jaki sposób postępować z już uprzątniętym błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczeniami z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 4 ust. 1 Regulaminu obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położnych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po opadach atmosferycznych podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania czasu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie,

- istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 13 Regulaminu do usuwania innych zanieczyszczeń "w miarę potrzeb", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 3 i § 4 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych jedynie do drobnych napraw oraz do napraw w przypadku awarii, która nastąpiła podczas poruszania się po drodze i związanych z ich bieżącą eksploatacją, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia takich ograniczeń,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 6 Regulaminu, że do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości służą znormalizowane pojemniki do zbierania odpadów o pojemności 120 l, 240 l, 1100 l oraz worki 120 l z folii LDPE, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości,

- istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji RP, poprzez uzależnienie "od zaludnienia" w § 7 ust. 1. pkt 1 Regulaminu minimalnej pojemności pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych w zabudowie jednorodzinnej, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata, co stanowi jednocześnie brak realizacji przez radę gminy obowiązku określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez przyjęcie przez gminę w § 12 ust. 4 Regulaminu, że częstotliwość opróżniania osadów ściekowych ze zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 12 ust. 4 Regulaminu kwestii częstotliwości opróżniania osadów ściekowych ze zbiorników oczyszczalni przydomowych, podczas gdy ustawa przepisem art. 4 ust. 2 pkt. 3 nakazuje uregulować tylko kwestię częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 § 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 14 ust. 1 Regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku,

- istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie przez organ gminy w § 14 ust. 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta domowe do sprawowania nad nimi "właściwej opieki", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione ograniczenie w § 15 ust. 1 Regulaminu obowiązków wynikających z normy cytowanego już przepisu art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy, tylko do właścicieli nieruchomości, a nie do osób utrzymujących zwierzęta domowe, co jest oczywiście pojęciem szerszym,

- istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a Regulaminu, generalnego obowiązku wyposażenia każdego psa w obrożę, a psów ras uznawanych za agresywne - dodatkowo w kaganiec,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b Regulaminu osób utrzymujących psy obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach publicznych wyłącznie na smyczy, a psy ras uznawanych za agresywne na smyczy i w nałożonym kagańcu z możliwością zwolnienia ich ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel ma nad nim pełną kontrolę,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. c Regulaminu osoby utrzymujące psy, do zwolnienia ich ze smyczy, tylko wówczas, kiedy dana nieruchomość jest należycie ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich,

- istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez zobowiązanie przez organ gminy w § 15 ust. 1 pkt. 3 lit. a Regulaminu, osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym psy i koty, do "stałego i skutecznego (ich) dozoru", co jest pojęciem niedookreślonym i nieostrym, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 15 ust. 1 pkt 3 lit. b Regulaminu obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta tylko do właścicieli tych zwierząt, podczas gdy przepis ustawy mówi o konieczności regulacji obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, co jest oczywiście pojęciem szerszym,

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie w § 18 Regulaminu obowiązku deratyzacji na terenie nieruchomości w tym nieruchomości, na których prowadzona jest hodowla zwierząt, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy obliguje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji.

Mając na względzie powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy L. oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminny L. (dalej rada, organ), wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań należy przypomnieć, że podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższy przepis doprecyzowany został w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – z inicjatywy Prokuratora - objęta została uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz. Urz. Woj. 2016, poz. 10950), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał – jak już wspomniano wcześniej – z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). A zatem gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

W pierwszej kolejności odnosząc się do uwzględnionych zarzutów skargi Sąd podzielił argumentację Prokuratora co do tego, że treść § 2 pkt 1 Regulaminu oraz § 5 Regulaminu istotnie naruszają prawo. W przepisach tych organ nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania odpadów tylko i wyłącznie w pojemnikach, podczas gdy z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 `pkt 1 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że Regulamin określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (...), a zatem zapisy Regulaminu całkowicie w sposób nieuzasadniony zawęziły sposób zbierania odpadów dopuszczając jedynie pojemniki na odpady, a pominęły możliwość zbierania odpadów także w worki.

Zasadny okazał się również zarzut odnośnie kwestionowanego postanowienia zawartego w § 2 pkt 2 Regulaminu, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przepis ten powtarza w istocie treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Należy w tym miejscu wskazać, że realizując dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada powinna w regulaminie przykładowo nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek cyklicznego mycia urządzeń do zbierania odpadów. Stanowiłoby to konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem. Przepis art. 4 ust. 2 zdanie pierwsze u.c.p.g. wyraźnie stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 469/11, LEX 863288). Wobec tego, że zakwestionowany zapis Regulaminu jest powtórzeniem treści przepisu rangi ustawowej to zdaniem Sądu już z tego samego faktu upoważnia Sąd do stwierdzenia jego nieważności bowiem w sposób istotny narusza § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016, poz. 283) – dalej z.t.p. Takie powtórzenie jest uznawane za zabieg niedopuszczalny, traktowany w dominującym nurcie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa. Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich modyfikację – naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483), stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaistniały również przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia § 2 pkt 13 Regulaminu, nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z części chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 punkt 4 i ust. 2 – 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez pryzmowanie w sposób umożliwiający uprzątanie przez służby utrzymujące w stanie czystości drogi lub inne podmioty zobowiązane do usuwania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń, a także określono, że usuwanie śniegu powinno odbywać się po zakończeniu opadów natomiast innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb. Trafnie skarżący podnosi, że kwestionowany przepis w sposób nieuprawniony powtarza obowiązek zawarty w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (nie zaś jak błędnie wskazuje skarżący art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.) upoważnił radę jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.- zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). Wobec tego podzielić trzeba stanowisko skarżącego, że § 2 pkt 13 omawianego Regulaminu wydany został bez upoważnienia ustawowego i stanowi również nieuzasadnione powtórzenie oraz nieuprawnioną modyfikację części regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g.

Ponadto, zauważyć należy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu ich gromadzenia (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 572/15) oraz częstotliwości ich uprzątnięcia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17, lex nr 2352608). Wobec tego niezgodne z prawem jest określenie przez radę, stosownie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia "poprzez pryzmowanie w sposób umożliwiający uprzątanie przez służby utrzymujące w stanie czystości drogi lub inne podmioty zobowiązane do usuwania śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń". Regulacja ta wykracza poza delegację ustawową.

Rada gminy nie posiadała również uprawnień do uregulowania czasookresu (częstotliwości) wykonywania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca VIII SA/Wa 247/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 377/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. IV SA/Po 695/15). Wskazanie w sporym zapisie, że usuwanie śniegu powinno odbywać się "po zakończeniu opadów" natomiast innych zanieczyszczeń "w miarę potrzeb" nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W ocenie Sądu gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy, to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Dodatkowo skarżący zasadnie podniósł, że użyte w zakwestionowanym przepisie przez radę sformułowanie "w miarę potrzeby" jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym przez co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP oraz pozostaje w sprzeczności z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którymi akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów.

W obrocie prawnym nie może się ostać również § 3 Regulaminu. Nie było uprawnieniem rady wprowadzenie przepisami Regulaminu ograniczenia, zgodnie z którym naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą dotyczyć wyłącznie "drobnych napraw", bowiem upoważnienia takiego nie daje treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. (a nie jak wskazał błędnie skarżący art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.). Organ ewidentnie przekroczył wskazane ww. przepisem upoważnienie ustawowe. Kwestionowany zapis Regulaminu podlega również stwierdzeniu nieważności z tego powodu, że sformułowanie zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie "drobnych napraw" pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Pojęcie "drobnych napraw" jest pojęciem niedookreślonym, niedokładnym i może rodzic wątpliwości wśród adresatów zapisu co należy pod tym pojęciem rozumieć.

Stwierdzeniu nieważności podlega również § 4 Regulaminu. Przepis ten, in fine przewiduje wobec właścicieli nieruchomości wymagania w zakresie mycia, naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi wskazując, że czynności te - związane z bieżącą eksploatacją pojazdu - są dozwolone na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla innych osób korzystających z tej lub sąsiedniej nieruchomości. Z taką regulacją nie sposób się zgodzić, bowiem została ona wprowadzona z naruszeniem granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., gdyż w sposób nieuprawniony ingeruje w stosunki sąsiedzkie, godząc tym samym w art. 144 K.c. co stanowi o istotnym naruszeniu prawa przez organ. Przywołany przepis k.c. stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości i stosunków miejscowych. Oznacza to więc, że przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich.

Rada nie posiadała również delegacji ustawowej w zakresie określenia standaryzacji pojemników i worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności, tym bardziej bez prawa do standaryzacji wielkości używanych na terenie gminy pojemników i worków. Tymczasem rada w § 6 ust. 1 Regulaminu ustaliła, że do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości służą znormalizowane pojemniki do zbierania odpadów o pojemności 120 l, 240 l, 1100 l oraz worki 120 l z folii LDP. Sposób w jaki określono wielkość pojemników i worków wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skoro ustawodawca przewidział w przepisie wyłącznie określenie minimalnej wielkości pojemników lub worków.

Zdaniem Sądu niezgodny z zakresem kompetencji udzielonej radzie jest zapis § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej ustala się minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów jako pojemnik o pojemności 120 l, 240 l, 1100 l na jedną posesję, w zależności "od zaludnienia". Zaznaczyć należy że w myśl przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (...) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników". Zatem podzielić należy stanowisko Prokuratora, że powyższy przepis wskazuje na możliwe do zastosowania kryteria ustalenia wielkości pojemników na odpady. Pierwsze, to średnia ilość wytwarzanych odpadów. Druga, to liczba osób korzystających z tych pojemników. W ocenie Sądu rada określając w Regulaminie zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w szczególności rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości zobligowana była do wzięcia pod uwagę kryterium średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, a także liczbę osób korzystających z tych pojemników oraz częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, a nie powoływać się na nieistniejące kryterium "od zaludnienia". Zdaniem Sądu uzależnienie w regulaminie minimalnej wielkości pojemnika w zabudowie jednorodzinnej "od zaludnienia", nie realizuje obowiązku wynikającego z wyżej opisanej regulacji ustawowej. Sformułowanie "od zaludnienia" nie stanowi bowiem żadnego miarodajnego kryterium i może rodzic uzasadnione wątpliwości interpretacyjne. Nie wiadomo jaka jest maksymalna liczba osób korzystająca z pojemnika ("zaludnienia"), aby jego minimalna wielkość wynosiła 120 l, a jaka aby wynosiła ona 240 l. Akt prawa miejscowego pozbawiony jest zatem w tym zakresie precyzyjności i czytelności u adresata, co stanowi – jak już wcześniej wyjaśniono w podobnym przypadku - podstawę do jego unieważnienia.

Należy też podzielić stanowisko Prokuratora, że istotnie naruszającymi prawo są również postanowienia § 12 ust. 4 Regulaminu. Przepis ten podlega stwierdzeniu nieważności z dwóch powodów. Po pierwsze podkreślić trzeba, że zapis ten stanowi, że częstotliwość opróżniania osadów ściekowych ze zbiorników oczyszczalni przydomowych wynika z ich instrukcji eksploatacji oczyszczalni. Tymczasem, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. - regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wobec tego niewystarczające jest przyjęcie przez gminę, że częstotliwość opróżniania tych zbiorników określa instrukcja ich eksploatacji. Taki zapis jest niezgodny z przytoczonym przepisem i w praktyce nieprecyzyjny.

Zasadnie również skarżący zarzuca przekroczenie delegacji ustawowej przez organ poprzez uregulowanie w § 12 ust. 4 Regulaminu kwestii częstotliwości opróżniania "osadów ściekowych ze zbiorników oczyszczalni przydomowych", podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nakazuje uregulować tylko kwestię częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości. W ocenie Sądu należy odróżnić pojęcie "osad ściekowy ze zbiorników oczyszczalni przydomowych" od definicji "nieczystości ciekłych" bowiem pojęcia te nie są tożsame. Wyjaśnić należy, że osad ściekowy ze zbiorników oczyszczalni przydomowych według ustawy o odpadach to pochodzący z oczyszczalni ścieków osad z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do składu ścieków komunalnych. Natomiast przez "nieczystości ciekłe" w myśl przepisów u.c.p.g. rozumie się ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych. Wobec powyższych regulacji trudno uznać, że osad ściekowy z przydomowych oczyszczalni ścieków i nieczystości ciekłe to to samo. W konsekwencji nie było podstaw do określania w regulaminie zasad opróżniania "osadów ściekowych ze zbiorników oczyszczalni przydomowych".

Zasadny jest również zarzut odnośnie kwestionowanego postanowienia zawartego w § 14 ust. 1 Regulaminu, który nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia. Regulacja ta w znacznej mierze jest powtórzeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku, co stanowi istotne naruszenie prawa. Przypomnieć należy, że rolą Regulaminu jest sprecyzowanie wymagań w zakresie wymienionych w tym przepisie zagadnień, w celu zapewnienia tą drogą czystości i porządku w gminie. Powtórzenie zatem treści, które należało wykonać, nie stanowi więc samo w sobie realizacji upoważnienia ustawowego, a nadto jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, o czym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach. Jednocześnie słusznie podnosi Prokurator, że treść kwestionowanego unormowania cechuje duży stopień nieprecyzyjności. Trafnie podniesiono w skardze, że sformułowanie użyte przez organ, zgodnie z którym utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do sprawowania nad nimi "właściwej opieki" jest nieprecyzyjny, w konsekwencji nieczytelny dla odbiorców, a zatem niewątpliwie narusza wskazany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg precyzji aktu normatywnego, gdyż posługuje się pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi. W ocenie Sądu uchwała powinna być sformułowana w sposób precyzyjny, czytelny oraz zrozumiały dla odbiorców, aby nie było wątpliwości czego unormowanie dotyczy. Uzasadniony jest także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W regulacji tej ustawodawca upoważnił radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem organ w § 15 ust. 1 ograniczył krąg podmiotowy osób zobowiązanych jedynie do "właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe", co jest pojęciem węższym, niż ustawowe "osób utrzymujących zwierzęta domowe". W konsekwencji z zakresu regulacji wyłączone zostały osoby utrzymujące zwierzęta domowe lecz niebędące właścicielami nieruchomości w gminie. Rada nie wypełniła więc prawidłowo delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Z analogicznym przekroczeniem ustawowej delegacji – co trafnie dostrzegł Prokurator – mamy do czynienia w § 15 ust. 1 pkt 3 lit b Regulaminu. W zapisie tym w sposób nieuprawniony organ nałożył i jednocześnie zawęził obowiązek usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę, tylko do właścicieli zwierząt, co jest ewidentnie sprzeczne z unormowaniem zawartym w ustawie – art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdzie mowa jest o osobach utrzymujących zwierzęta domowe, a więc szerszym kręgu osób.

Stwierdzeniu nieważności podlega także zapis § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a Regulaminu, w którym rada przekraczając swoje ustawowe kompetencje nałożyła obowiązek wyposażenia każdego psa w obrożę, a psów raz uznawanych za agresywne – dodatkowo w kaganiec. Ujęcie tego obowiązku w sposób generalny, również wobec zwierząt, które nigdy nie przebywały w miejscach publicznych, kwalifikuje sporny zapis jako istotnie naruszający oprawo. Podkreślić warto, że ustawodawca umożliwił radzie ukształtowanie obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby został osiągnięty cel w postaci ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże zgodzić należy się z twierdzeniem, że nałożenie tak szerokiego obowiązku wyposażenia zwierzęcia w odpowiednie akcesoria (smycz, kaganiec) nie mieści się jednak w granicach kompetencji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 831/18).

Trafnie Prokurator zarzucił radzie gminy przekroczenie ustawowej kompetencji w zakresie normy zawartej w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. b Regulaminu. Regulacja ta obciąża osoby utrzymujące psy obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach publicznych wyłącznie na smyczy, a psy ras uznawanych za agresywne na smyczy i nałożonym kagańcu z możliwością zwolnienia ich ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel ma nad nim pełna kontrolę. Zapis ten jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, której istota jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. W ocenie Sądu wprowadzenie generalnych nakazów wyprowadzania psów na smyczy czy i/lub w kagańcach wykluczając jednocześnie w sposób bezwzględny możliwość spuszczenia z niej psa rasy uznawanej za agresywną nie znajduje uzasadnienia w zakreślonych ustawą celach zwłaszcza w przypadku zwierząt, które ze względu na swój wiek czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Również zapis § 15 ust. 1 pkt 2 lit. c Regulaminu należy uznać za przekraczający zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Kwestionowany zapis Regulaminu dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe, przewidując, że "zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na jej terenie może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa, wykluczający dostęp osób trzecich". Natomiast z ustawowego upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Obowiązek zatem ogrodzenia własnej nieruchomości wprowadzony w § 15 ust. 1 pkt 2 lit. c Regulaminu, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Ponadto, zgodzić należy się z Prokuratorem, że organ nakładając w § 15 ust. 1 pkt 2 Regulaminu obowiązki wyłącznie na właścicieli nieruchomości psów nie wypełnił w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem upoważnienie tam sformułowane odnosi się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko osób będących właścicielami nieruchomości. A zatem organ gminy w sposób nieuprawniony zawęził krąg osób co do których przepisy Regulaminu miały obowiązywać.

Jeśli chodzi o zapis § 15 ust. 1 pkt 3 lit. a Regulaminu nakładający na właścicieli zwierząt domowych obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad utrzymywanymi zwierzętami to zaznaczyć trzeba, że przepis ten pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim niedookreślone sformułowanie: "skuteczny nadzór" może budzić wątpliwości co do zakresu jego zastosowania. Wobec tego, że zapis został określony w sposób zbyt szeroki, nieograniczony to w ocenie Sądu nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.. (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 302/20, publ. cbosa). Ponadto, trafnie skarżący dostrzegł, że organ nakładając w § 15 ust. 1 pkt 3 lit. a Regulaminu obowiązki wyłącznie na właścicieli nieruchomości psów nie wypełnił w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem upoważnienie tam sformułowane odnosi się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko osób będących właścicielami nieruchomości. A zatem organ gminy w sposób nieuprawniony zawęził krąg osób co do których przepisy Regulaminu miały odnosić skutek. Analogiczne przekroczenie ustawowych kompetencji dotyczy § 15 ust. 1 pkt 3 lit. b Regulaminu, tj. obowiązku usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta tylko przez właścicieli tych zwierząt podczas gdy przepis ustawy mówi o konieczności wykonywania tych obowiązków przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe co jest oczywiście pojęciem szerszym.

W obrocie prawnym nie może się ostać również § 18 Regulaminu, bowiem zgodnie z tym zapisem, deratyzację przeprowadza się na terenie nieruchomości, w tym nieruchomości na których prowadzona jest hodowla zwierząt, podczas gdy z uregulowania ustawowego (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g..) jasno wynika, że rada powinna wskazać obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Zaznaczyć trzeba, że celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, tj. konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś wszystkich nieruchomości, w tym nieruchomości na których prowadzona jest hodowla (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. II SA/Ol 136/13).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy L. z [...] listopada 2016 r. nr [...].