Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 700/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 pkt 6, art. 24 ust. 5b, art. 68 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 139 w zw z art.83 ust 1 pkt 4, art.11,art.8,art.77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 700/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r., sprawy ze skargi L.P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 18 marca 2013r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 257 zł ( dwieście pięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

L.P. zwrócił się z wnioskiem o umorzenie składek za okres od marca 2001 r. do października 2010 r. Wyjaśnił, że był przekonany, iż prawidłowo opłaca składki, a obecnie nie jest w stanie spłacić całości zadłużenia. Wnioskodawca dodał, że jest jedynym żywicielem pięcioosobowej rodziny. Żona jest osobą bezrobotną z orzeczeniem o niepełnosprawności (zarejestrowaną w Grodzkim Urzędzie Pracy), ale bez prawa do zasiłku. Dodatkowo skarżący utrzymuje dwie córki oraz dziewięcioletnią wnuczkę, również niepełnosprawną. Cała rodzina mieszka w prywatnej kamienicy, skarżący płaci wysoki czynsz, duże rachunki za gaz i światło. Dodatkowo musi ponosić koszty lekarstw dla żony, córki i wnuczki.

Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 lipca 2011 r. nr [...] odmówiono wnioskodawcy umorzenia zaległości składkowych w łącznej kwocie 75.934,17 zł, a postępowanie za okres od marca do czerwca 2001 r. umorzono z powodu przedawnienia zaległości.

W ocenie organu, w sprawie wnioskodawcy nie zachodziła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.). Egzekucja składek była bowiem prowadzona, a z oświadczeń samego wnioskodawcy wynikało, że uzyskuje średnio miesięczny dochód w kwocie 3.500 zł. Organ zauważył również, że nie zachodzą w sprawie przesłanki z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365). Zdaniem organu, łączny średni dochód rodziny wynosił 977 zł, co przewyższało minimum socjalne wynoszące ok. 745 zł. W konsekwencji możliwe było opłacanie należnych składek i nie narażało skarżącego i jego rodziny na pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, córka B. uzyskiwała dochody, a żona T. również mogłaby podjąć pracę zarobkową. Sytuacja wnioskodawcy nie była więc wyjątkowa. Organ podkreślił również uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L.P. wskazał, że żona jest chora na cukrzycę, bierze 4 razy insulinę i żaden pracodawca nie chce jej zatrudnić ze względu na stan zdrowia i wiek. Wnioskodawca wyjaśnił, że obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim, korzysta z pomocy MOPS i utrzymuje się z dochodów córki B., przy czym zasądzone jej alimenty są dopiero "w trakcie załatwiania". W dodatkowym piśmie z dnia 7 września 2012 r. skarżący argumentował, że zmuszony był pożyczyć 4.000 zł na podręczniki szkolne dla córki, zaległy czynsz i zapłatę bieżących składek ubezpieczeniowych. Z dokumentów wynikało, że córka B. uzyskała celowy zasiłek 120 zł na dofinansowanie do leków oraz okresowy zasiłek w wysokości 198,18 zł. Cała rodzina uzyskała zasiłek 375 zł na zakup żywności (jeden posiłek dziennie) oraz 100 zł na koszty opłat za gaz.

Decyzją z dnia 29 listopada 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wydaną poprzednio decyzję, powtarzając dotychczasową argumentację o braku przesłanek umorzenia z uwagi na prowadzenie w dalszym ciągu działalności gospodarczej przez skarżącego i potencjalne możliwości osiągnięcia przez niego dochodów.

W wyniku skutecznie wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 224/12 uchylił powyższą decyzję. W szczególności stwierdzono, że organ bezzasadnie powołał się na prowadzoną egzekucję, skoro z akt postępowania nie wynikało, iż egzekucja została w ogóle wszczęta. Zwrócono też uwagę na dokonanie przez organ błędnej wykładni przepisów stanowiących o całkowitej nieściągalności, w szczególności wyrażono pogląd, że ZUS jako wierzyciel ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Zarzucono też, że organ rentowy pominął przyczyny powstania tak znacznych zaległości i ewentualny stopień przyczynienia się do powstania tej zaległości poprzez bezczynność Zakładu. Wskazano, że zobowiązany dokonywał comiesięcznych wpłat, błędnie obliczając jednakże wysokość należnych składek, a organ rentowy przez 9 lat nie reagował na te nieprawidłowości. Sąd stwierdził, że jest to okoliczność świadcząca na korzyść zobowiązanego i jej pominięcie naruszyło zasadę wynikającą z art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu zasugerowana przez organ możliwość stopniowego regulowania zadłużenia jest oderwana od realiów niniejszej sprawy, gdyż przy zadłużeniu wynoszącym 70.000 zł oraz wieku i stanie zdrowia skarżącego, oznaczałaby konieczność spłacania zadłużenia do końca życia i przeniesienia go na spadkobierców wnioskodawcy. Sąd nakazał nadto organowi, by rozważył okoliczność, że naliczone odsetki znacznie zwiększające zadłużenie stanowią sankcję za działania sprzeczne z prawem, a na gruncie niniejszego stanu faktycznego skarżący powoływał się na przekonanie o prawidłowości swojego działania. W ramach ponownego badania sprawy Sąd nakazał powtórne przeanalizowanie wniosku zobowiązanego w oparciu o uaktualnione dane dotyczące jego sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej.

Decyzją z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił swoją decyzję z dnia 29 lipca 2012 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie składek ubezpieczeniowych za miesiąc czerwiec 2001 r. i w tym zakresie odmówił umorzenia zaległości, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W ramach poczynionych na nowo ustaleń faktycznych stwierdzono, że powstałe po stronie wnioskodawcy zadłużenie składkowe, związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą skierowane zostało do przymusowego dochodzenia. Dokonano w tym zakresie zajęcia rachunku bankowego, bank poinformował jednak o braku środków na rachunku bankowym.

Ustalono, że średnia miesięczna wartość wyniku finansowego wnioskodawcy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w latach 2008-2010 oraz od stycznia do maja 2011 r. wynosiła odpowiednio: 4.600 zł, 4.800 zł, 3.000 zł oraz 35.000 zł. Roczne dochody w latach 2008-2010 wynosiły w 2008 r. - 55.200 zł, w 2009 r. – 57.600 zł, a w 2010 r. – 36.000 zł. W okresie od września do grudnia 2012 r. wnioskodawca otrzymał zasiłek chorobowy w łącznej wysokości 3.433,92 zł.

Działalność gospodarcza wnioskodawcy jest opodatkowana w formie karty podatkowej, której stawka w latach 2008-2010 wynosiła od 212 zł do 228 zł miesięcznie, w którym to zakresie nie występują zaległości.

Wnioskodawca jest nadal w posiadaniu samochodu osobowego marki Volkswagen Passat, a ponadto na dzień 7 lipca 2011 r. figurował jako właściciel samochodu osobowego marki FORD-SCORPIO 2.0 z 1996 r.

Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynika, że wnioskodawca pozostaje w stałym leczeniu z rozpoznaniem otyłości, astmy oskrzelowej, kamicy pęcherza żółciowego, podejrzenia stłuszczenia wątroby.

Wnioskodawca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną, córkami B. i W. oraz wnuczką. Wnuczka jest osobą niepełnosprawną, cierpi na astmę oskrzelową, wadę serca, wadę zgryzu i atopię skórną. Udzielono jej zabezpieczenia powództwa poprzez zobowiązanie R.B. do uiszczania tytułem alimentów kwoty 500 zł miesięcznie. Córka B. P. pozostaje w stałym leczeniu z rozpoznaniem stanu po gruźliczym zapaleniu lewego stawu biodrowego i została zaliczona na okres do 31 sierpnia 2012 r. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z kwalifikacją zatrudnienia w warunkach pracy chronionej. Jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę z podstawą wymiaru składek wynoszącą 1.200 zł brutto na miesiąc. Do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności z kwalifikacją zatrudnienia w warunkach pracy chronionej została zakwalifikowana również żona wnioskodawcy na okres do dnia 30 listopada 2012 r.

Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania obejmują czynsz - 891,34 zł, energia elektryczna - 249,52 zł, gaz 640,45 zł. Koszty natomiast związane z leczeniem ponoszone są w wysokości około 200 zł miesięcznie. Inne wydatki to: szkoła, abonament radia TAXI, paliwo. Dodatkowo wnioskodawca korzysta z karty kredytowej udostępnionej przez Millennium Bank, a w miesiącu lutym 2013 r. dokonał spłaty karty kwotą 220 zł.

Rodzina korzysta z pomocy finansowej opieki społecznej. W 2011 r. B. P. przyznany został zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do leków w kwocie 120 zł, zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 375 zł, zasiłek celowy z przeznaczeniem na uregulowanie opłat w kwocie 100 zł (świadczenie zrealizowane zostało na konto Zakładu Gazowniczego), zasiłek okresowy za okres od sierpnia do września 2011 r. w kwocie 198,19 zł. Z przedłożonego odcinka wypłaty świadczenia z Gminy Miejskiej K. wynika, że B. P. wypłacono świadczenie w wysokości 477 zł. T.P. pobiera z kolei zasiłek rodzinny w kwocie 91 zł miesięcznie.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie o umorzeniu dochodzenia z powodu niewykrycia sprawcy, z którego wynika, że w dniu 28 sierpnia 2010 r. z niezamkniętego mieszkania zobowiązanego, dokonano kradzieży mienia na łączną kwotę 2.700 zł.

Organ rentowy doszedł do wniosku, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za czerwiec 2001 r. nie uległy przedawnieniu, jak to wcześniej oceniono. Na skutek wydanej w dniu 12 kwietnia 2011 r. decyzji określającej wysokość zadłużenia bieg terminu przedawnienia został bowiem zawieszony od dnia wszczęcia postępowania (tj. od dnia 14 grudnia 2011 r., w którym nastąpiło dręczenie płatnikowi zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia) do dnia uprawomocnienia się decyzji w dniu 19 maja 2011 r. W związku z tym decyzja z dnia 29 lipca 2011 r. została w tym zakresie uchylona, a aktualna wysokość zadłużenia zweryfikowana. Zaległe składki na ubezpieczenia społeczne wynoszą bowiem nie 46.744,57 zł lecz 47.113,27 zł.

Jeżeli chodzi o zasadność umorzenia zaległości składkowych podtrzymano stanowisko, że nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie zaprzestał bowiem działalności gospodarczej, jego przychody w latach 2008-2010 kształtowały się na średnim poziomie 49.600 zł, a średniomiesięczna wartość wyniku finansowego z prowadzonej działalności gospodarczej wynosiła 4.133,33 zł. Ponadto prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, które choć nie przyniosło do chwili obecnej efektu, to nadal jest w toku, a fakt ten z kolei wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Ponadto organ rentowy w dalszym ciągu ma jeszcze możliwość egzekwowania zaległych składek od wnioskodawcy za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego. Do tej pory żaden z organów egzekucyjnych nie stwierdził całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji, a tym samym na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, że w przypadku dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne i jednocześnie wpływających na obniżenie zadłużenia składkowego. Jednocześnie organ dostrzegł możliwości spłaty przedmiotowego zadłużenia z dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę, gdyż zakres jego odpowiedzialności obejmuje również majątek przyszły oraz objęty wspólnością małżeńską.

W kontekście natomiast § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. powyżej rozporządzenia stwierdzono, że spłata obciążających wnioskodawcę należności nie pociągnie dla niego zbyt ciężkich skutków w postaci pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Obliczono bowiem, że łączna suma dochodów przypadających na pięcioosobowe gospodarstwo domowe wnioskodawcy wynosi 5.777 zł, a kwota udokumentowanych wydatków wynosi 1.981,31 zł. Do wskazanej kwoty należy również doliczyć koszty, jakie ponosi Płatnik w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a mianowicie składki ZUS, paliwo, wysokość stawki karty podatkowej, abonament za Radio Taxi (nie zostały one, poza składkami ZUS oraz stawką karty podatkowej, udokumentowane). Zestawienie wysokości kosztów utrzymania z wielkością dochodów rodziny, prowadzi do wniosku, że na pozostałe wydatki zostaje kwota 3.795,69 zł. W ocenie organu rentowego kwota ta umożliwia, nawet po odliczeniu kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, przystąpienie do chociażby stopniowej spłaty należności, bez wywołania negatywnych konsekwencji w sferze socjalno-bytowej rodziny. Organ nie kwestionuje okoliczności, iż rodzina, w zakresie częściowego bieżącego utrzymania, korzysta z pomocy finansowej opieki społecznej, niemniej jednak istnieje wysokie prawdopodobieństwo poprawy sytuacji finansowej i w pełni samodzielnego zaspokajania potrzeb rodziny.

Wyjaśniono, że rozpatrując wniosek o umorzenie organ nie bada przyczyn, które doprowadziły do powstania zaległości na koncie, lecz bierze pod uwagę sam fakt istniejących zaległości, za powstanie których odpowiedzialny jest płatnik składek. Nie można przy analizie przyczyn powstałego zadłużenia przypisywać winy za jego powstanie organowi rentowemu, w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przyjęto bowiem zasadę samoobliczania składek przez płatnika składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma natomiast przez cały okres istnienia zobowiązania możliwość jego weryfikacji.

Na końcu stwierdzono, że u wnioskodawcy nie zachodzi przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przewlekłe schorzenia wnioskodawcy w pewnym stopniu ograniczały lecz nie pozbawiły go całkowicie możliwości uzyskiwania dochodów.

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ administracyjny prowadzący postępowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2012 r.,

2. art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez przyjęcie, że nie zaistniała przesłanka nieściągalności w nim wymieniona oraz błędne zastosowanie art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy,

3. art. 28 pkt 3a powyższej ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

4. art. 24 ust. 5b powyższej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony przez doręczenie dłużnikowi zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek,

5. art. 7, art. 8 i art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 z późn. zm.) poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niepełne zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności błędne ustalenie sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony,

6. art. 136 cyt. kodeksu poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, zwłaszcza w kontekście konieczności pozyskania informacji na temat aktualnego stanu postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ nie zaktualizował ustaleń faktycznych, gdyż ustalił wysokość dochodów wnioskodawcy do końca 2010 r., własność samochodu na dzień 7 lipca 2011 r., wysokość zasiłków w 2011 r., co wskazuje na fakt niezastosowania się przez organ do polecenia WSA w Krakowie i oparcia rozstrzygnięcia głównie na danych nieaktualnych. W konsekwencji zawyżono wysokość miesięcznych dochodów. Obliczona przez organ kwota w wysokości 4.000 zł wynika z lat 2008-2010, w których wnioskodawca prowadził regularną działalność, a nie uwzględnia faktu, że w późniejszym okresie wnioskodawca przebywał na zwolnieniu chorobowym, w czasie którego otrzymywał zasiłek w kwocie 1.000 zł. Niezasadnie doliczono również do dochodu alimenty zasądzone na rzecz wnuczki wnioskodawcy, skoro ta faktycznie ich nie otrzymuje.

Zdaniem skarżącego organ rentowy potraktował przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 cyt. ustawy jako przesłanki kumulatywne i doszedł do błędnego wniosku, że toczące się postępowanie egzekucyjne wyklucza możliwość zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, a dodatkowo uczynił to wbrew wytycznym Sądu zawartym w poprzednim wyroku.

W skardze wytknięto także, że organ błędnie uznał, iż doręczenie dłużnikowi zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek zawiesza bieg terminu przedawnienia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który mówi o podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Tymczasem wysłanie dłużnikowi zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek jest czynnością wydaną przed podjęciem jakichkolwiek czynności w ramach postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, a także okoliczność, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem analiza akt postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów skargi doprowadziła Sąd do stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa, a konkretnie bez uwzględnienia dyspozycji art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, na mocy powołanego przepisu zarówno rozstrzygający sprawę obecnie Sąd, jak i organ, którego decyzja jest ponownie przedmiotem zaskarżenia był związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku tut. Sądu z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 224/12. Zaskarżona obecnie decyzja została bowiem wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

W przedmiocie zakresu związania wydanym rozstrzygnięciem niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, jak też doktryna czy piśmiennictwo.

Jednolicie stwierdzano, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Organ i sąd nie są związane jedynie wykładnią in abstracto bez związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem, w szczególności poprzez uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Takie okoliczności jednak w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały.

Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).Jednolicie stwierdzano, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz możliwości i sposobu ich właściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza zatem, że organ a następnie sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są podporządkować się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu wynikającego z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por. przykładowo: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2006, str. 329, podobnie: Komentarz do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" Komentarz, LEX, 2009, wyd. III oraz "Zarys metodyki pracy..." B. Dauter Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2008 rozdział XI pkt. 1.5).

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 782/09, czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1306/08) także konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu uwzględniającym skargę narusza zasadę związania wyrażoną w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że rozstrzygnięcie podjęte w sprawie narusza prawo w stopniu obligującym do uchylenia takiego aktu w razie jego zaskarżenia do sądu.

Wobec tego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 224/12 WSA w Krakowie wyraźnie wskazał, że oceniając przesłankę całkowitej nieściągalności powołano się na prowadzoną wobec skarżącego egzekucję oraz wystawione w dniu 6 lipca 2011 r. tytuły egzekucyjne, gdy tymczasem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących skutecznie prowadzonej egzekucji, a w szczególności obrazujących fakt jej wszczęcia. Zdaniem Sądu zatem, organ bezzasadnie powołał się na prowadzoną egzekucję, skoro z akt postępowania nie wynikało, że w ogóle została wszczęta (str. 4 uzasadnienia przedmiotowego wyroku). Podnieść należy, że w wydanej po wyroku decyzji organ rentowy przytoczył gołosłowne twierdzenia o całkowicie bezskutecznym zresztą zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego dłużnika w banku Millennium, które to twierdzenie nadal nie ma żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym. Pomimo wytyku Sądu w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 października 2012 r. organ nie uzupełnił akt administracyjnych o stosowne dokumenty, z których jednoznacznie wynikałby fakt wszczęcia i prowadzenia egzekucji.

Sąd wyraził nadto kategoryczny pogląd, iż obarczone błędem jest rozumowanie organu rentowego sprowadzające się do stwierdzenia, że samo wystawienie tytułów wykonawczych i nie zakończenie w sposób formalny postępowania egzekucyjnego świadczy o tym, iż nie została spełniona przesłanka "całkowitej nieściągalności" w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Pomimo tego organ uporczywie i bezzasadnie podnosi w zaskarżonej decyzji, że "... postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek" (str. 7 uzasadnienia decyzji). Sąd wytknął organowi błędną wykładnię art. 28 ust. 3 pkt 6 cytowanej ustawy wyrażając ocenę prawną, iż na gruncie powyższego przepisu ZUS, jako wierzyciel ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Tymczasem, wbrew tak wyartykułowanemu stanowisku Sądu, organ rentowy nie dokonał powyższej oceny stwierdzając jedynie, że "ocena odnośnie braku możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji należy wyłącznie do organu egzekucyjnego", co sugeruje, że w sposób nieuprawniony zrównano przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 5, gdzie faktycznie naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdza w odpowiednim trybie brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję z odrębną przesłanką z pkt 6 przedmiotowego art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Kwestia ta natomiast jest istotna na gruncie niniejszej sprawy, gdzie wykazane zostało, że dłużnik nie posiada żadnego majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie skutecznej egzekucji. Na tę okoliczność również zwracał uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2012 r. podnosząc, że z istoty przychodów uzyskiwanych przez skarżącego wynika, że nie nadają się do egzekucji, jedyny posiadany składnik majątkowy – samochód wyprodukowany w 1995 r. przedstawia niską wartość, żona skarżącego, a więc osoba teoretycznie odpowiadająca solidarnie za zaległości, jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Faktów tych organ w ogóle nie wziął pod uwagę.

Podobnie organ zlekceważył wywody Sądu dotyczące zawinionej bezczynności ZUS w wypełnianiu ustawowych zadań, co doprowadziło do naliczenia skarżącemu wysokich odsetek od zaległych należności (za okres 9 lat opieszałej reakcji organu). Skoro skarżący płacił w terminie należne składki, jedynie błędnie wyliczając ich wysokość, zaś organ rentowy przez 9 lat nie reagował na powyższe nieprawidłowości, to – jak wskazał WSA w wyroku z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 224/12 - okoliczność ta winna świadczyć na korzyść zobowiązanego, a jej pominięcie naruszyło zasadę wynikającą z art. 8 i 11 k.p.a. Poglądem tym organ rentowy był związany przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a pomimo tego w uzasadnieniu decyzji stanął na stanowisku, że nie można przy analizie przyczyn powstałego zadłużenia przypisywać winy za jego powstanie organowi rentowemu, w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych przyjęto bowiem zasadę samoobliczania składek przez płatnika składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma natomiast przez cały okres istnienia zobowiązania możliwość jego weryfikacji. W tym miejscu należy podnieść, że art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakłada na ZUS m. inn. obowiązek kontroli wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. Realizując powyższe zadanie organ rentowy, ma obowiązek czynić to w sposób szybki i sprawny, nie narażając zobowiązanych na przedłużający się stan niepewności prawnej. Chodzi o to, by wyrównać pozycję obywateli względem władczych zachowań organów administracji, tymczasem działania ZUS w niniejszej sprawie – jak wspomniano wyżej – nie przysłużyły się pogłębianiu zaufania obywateli do władzy publicznej. Okoliczność tę organ ma bezwzględnie wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę wniosku o umorzenie zaległości składkowych.

Również zdaniem Sądu zasugerowana przez organ możliwość stopniowego regulowania zadłużenia jest oderwana od realiów niniejszej sprawy, gdyż przy zadłużeniu wynoszącym 70.000 zł oraz wieku i stanie zdrowia skarżącego, oznaczałaby konieczność spłacania zadłużenia do końca życia i przeniesienia go na spadkobierców wnioskodawcy. Sąd nakazał nadto organowi, by rozważył okoliczność, że naliczone odsetki znacznie zwiększające zadłużenie stanowią sankcję za działania sprzeczne z prawem, a na gruncie niniejszego stanu faktycznego skarżący powoływał się na przekonanie o prawidłowości swojego działania. Także i te okoliczności zostały przez ZUS całkowicie pominięte w zaskarżonej decyzji, co również świadczy o naruszeniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach ponownego badania sprawy Sąd nakazał nadto powtórne przeanalizowanie wniosku zobowiązanego w oparciu o uaktualnione dane dotyczące jego sytuacji finansowej, rodzinnej i zdrowotnej. Tymczasem, jak zasadnie podnosi się w skardze, ZUS ograniczył się jedynie do wystosowania ogólnikowego pisma, w którym poinformował o konieczności dołączenia dokumentów i innych dowodów mających wpływ na ustalenie sytuacji majątkowej zobowiązanego.

Ustalenia odnośnie do wielkości osiąganych dochodów poczynił uśredniając dochody uzyskiwane z lat 2008-2010, w których wnioskodawca prowadził regularną działalność. Nie uwzględnił natomiast wynikającego z akt sprawy oraz z pism skarżącego faktu, że w późniejszym okresie wnioskodawca przebywał na zwolnieniu chorobowym, w czasie którego otrzymywał zasiłek w kwocie 1.000 zł. Całkowicie pominięto też wyjaśnienia skarżącego, że niezasadnie doliczono do dochodu alimenty zasądzone na rzecz wnuczki wnioskodawcy, skoro ta faktycznie ich nie otrzymuje. Organ winien nadto zważyć, że świadczenia alimentacyjne mają szczególny charakter. Wprawdzie powinny być one uwzględniane w dochodzie rodziny, to przysługują one dzieciom (w tym przypadku wnuczce skarżącego) na zaspokojenie ich potrzeb. Świadczenia alimentacyjne podlegają też szczególnej ochronie prawnej i są wyłączone spod egzekucji administracyjnej.

Z pola widzenia nie może umknąć nadto fakt, że rodzina korzysta z instytucjonalnej pomocy społecznej, co oznacza, że samodzielnie nie jest w stanie zaspokoić podstawowych, minimalnych potrzeb życiowych, takich jak wyżywienie, wykup leków, czy zapłata rachunków. W orzecznictwie ukształtowany jest już pogląd, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Jako całkowicie dowolną orzekający w niniejszej sprawie Sąd potraktował nadto ocenę organu o możliwości poprawy sytuacji finansowej rodziny skarżącego, zwłaszcza w kontekście chorób członków jej rodziny i trudności z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych z orzeczeniem o możliwości zatrudnienia wyłącznie w warunkach pracy chronionej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez zakład ostatecznej w tym przedmiocie decyzji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 220/12, LEX 1166096). Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ, ale tylko w sytuacji ich uprawdopodobnienia zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2966/09, LEX 501036).

Na ocenę przesłanek umorzenia zaległości składkowych musi mieć zatem wpływ ustalenie, jakie obecnie skarżący posiada realne możliwości spłaty. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie pokusił się o wskazanie jakie to dochody, bądź jaki majątek skarżący ma przeznaczyć na zaspokojenie wierzyciela, jakim jest ZUS.

Ponadto, zdaniem orzekającego Sądu, organ rentowy dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z treścią powyższego przepisu bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Organ uchylając decyzję ZUS z dnia 29 lipca 2012 r. nr [...] w części, w której pierwotnie organ rentowy umorzył postępowanie w sprawie umorzenia zaległości składkowych za czerwiec 2001 r. z uwagi na przedawnienie, wprawdzie nie powołał ani w osnowie, ani też w uzasadnieniu decyzji powyższego przepisu, co należy uznać za poważne uchybienie w zakresie uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, to jednak Sąd przyjął, że ten właśnie przepis legł u podstaw orzeczenia organu, w opinii którego w sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia z uwagi na doręczenie wnioskodawcy w dniu 14 lutego 2011 r. zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia do dnia uprawomocnienia się decyzji w tej materii. Abstrahując od faktu, że powyższym rozstrzygnięciem organ naruszył zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) pogarszając sytuację prawną strony odwołującej się bez wykazania wystąpienia w poprzedniej decyzji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, to dokonał błędnej wykładni powyższego przepisu. Sąd zgadza się z argumentacją podniesioną w skardze, że przepis ten nie odnosi się do zawiadomienia dłużnika o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek, albowiem jest to czynność zdziałana jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek czynności w ramach postępowania egzekucyjnego, którą to ocenę prawną organ rentowy winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W kontekście powyższych rozważań, działania organu rentowego na gruncie niniejszej sprawy należy szczególnie napiętnować i ocenić jako całkowicie lekceważące nie tylko literę prawa, ale i orzeczenia sądowe, co w jaskrawy sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa i jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, sprowadzające się do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 11, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a nade wszystko art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rentowy winien ściśle wypełnić wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 31 października 2012 r., ale także w niniejszym uzasadnieniu oraz wziąć pod uwagę i dostosować się do ocen prawnych wyrażonych przez Sąd.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) Sąd zasądził wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.