Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3710/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 171 ust. 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 86, art. 91 ust. 4.
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 67.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 5, 8, 9 i 13a, art. 4 pkt 3.
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 129/16 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) ustaliła stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg gminnych Gminy L..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność § 1 pkt 4 lit. a i lit. b oraz § 2 w części "kalendarzowy" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r.

W motywach organ wskazał, że ustalenie w uchwale w § 1 pkt 4 lit a i lit b zróżnicowania stawki za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego czy pas drogowy znajduje się w terenie zabudowanym czy poza obszarem zabudowania naruszało art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten wymienia w sposób enumeratywny czynniki które powinny być uwzględnione przy ustaleniu stawek za zajęcie pasa drogowego. Zróżnicowanie stawek w zależności od tego czy zajęcie pasa nastąpiło w terenie zabudowanym czy poza nim naruszało wskazany przepis, co było istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 9 ustawy o drogach publicznych.

Organ stwierdził, że również w § 2 uchwały w którym Rada postanowiła że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat oblicza się proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym", Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, gdyż zgodnie z tym przepisem opłaty za zajęcie pasa drogowego w tym właśnie celu ustala się jako iloczyn liczny metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Organ zaznaczył, że Rada Miejska w L. zastąpiła ustawowe pojęcie "rok" pojęciem rok "kalendarzowy" dokonując tym samym wykładni pojęcia ustawowego przez zawężenie jego znaczenia.

Sąd I instancji oddalając skargę na to rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu, że przedmiotowa uchwała nie należy do kompetencji nadzoru sprawowanego przez wojewodę, gdyż organem w którego kompetencji pozostaje badanie jej legalności jest wyłącznie Regionalna Izba Obrachunkowa. Stwierdził, że nie można było przyjąć aby uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego mieściły się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych, ponieważ opłaty te nie dotyczą podatków i opłat do których stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, a stanowią niepodatkowe należności budżetowe do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych. Sąd wskazał, że opłaty te z mocy art. 40 d ust. 2 ustawy o drogach publicznych podlegają egzekucji administracyjnej. Przepis art. 2 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr z 2015 r., poz. 2019 z późn. zm.) stanowi, iż egzekucji administracyjnej podlegają podatki i opłaty do których stosuje się przepisy Działu III ordynacji podatkowej, a ust. 2 § 2 pkt 1a tejże ustawy stanowi, iż egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych. W art. 67 tejże ustawy wskazano, że do tych należności stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Z faktu odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie można jednak wyprowadzić wniosku, że uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg mieszczą się w kompetencji Regionalnych Izb Obrachunkowych. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o Regionalnych izbach Obrachunkowych (teks jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 561).

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 40 ust. 5,8, i 9 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że organ zasadnie uznał, że skarżąca z naruszeniem art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wprowadziła nie przewidziane ustawą dodatkowe kryteria do ustalenia stawek za zajecie pasa drogowego dla dróg w terenie zabudowanym i niezabudowanym. Kryteria jakie stanowią podstawę do ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego są enumeratywnie wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy co oznacza, iż Rada Miejska ustalając stawki nie mogła wprowadzać dodatkowych kryteriów ani też ich modyfikować poprzez wskazanie, iż przyjęty przez Radę podział na teren zabudowany i niezabudowany, przez który przebiega droga mieści się w zakresie pojęcia drogi. Nie daje ku temu podstaw przywołany art. 4 pkt 2 ustawy definiujący pojęcie drogi ani też pkt 3 tego artykułu definiujący pojęcie ulicy. Art. 4 ust. 1 ustawy definiujący pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym wobec czego nie było podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie i zasadnie zostało zakwestionowane przez organ nadzorczy.

W zakresie posłużenia się w uchwale terminem "kalendarzowy", Sąd uznał, że organ trafnie wskazał, że przez użycie tego terminu nastąpiło zastąpienie ustawowego pojęcia "rok" pojęciem "rok kalendarzowy", co oznaczało zawężenie jego pojęcia ponieważ rok to tylko rok kalendarzowy od 1.01.-31.12. danego roku, ale okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dowolnego momentu.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Gmina L. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego:

1. Art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że właściwym organem w przedmiocie kontroli nadzorczej nad uchwałami samorządu terytorialnego dotyczącymi opłat za zajęcie pasa drogowego jest wojewoda, a nie regionalna izba obrachunkowa;

2. Art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miejska w L. w sposób nieuprawniony wprowadziła zakwestionowaną uchwałą nieprzewidziane ustawą dodatkowe kryteria do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dla dróg na terenie zabudowanym i niezabudowanym, w sytuacji w której zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą nie wprowadzono nieprzewidzianych ustawą dodatkowych kryteriów ustalania wysokości stawek, a przyjęto dopuszczony ustawą podział drogi publicznej na drogi (drogi poza terenem zabudowanym) i ulice (drogi w terenie zabudowanym) czym ustanowiono dwie autonomiczne stawki podlegające ograniczeniom, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy;

3. Art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że posługiwanie się terminem "rok kalendarzowy" stanowi rażące naruszenie wskazanej normy i tym samym nie wypełnia dyspozycji art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi we wskazanym zakresie;

II. Przepisów prawa procesowego

1. Art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie w uzasadnieniu do orzeczenia argumentów skarżącego organu bez wskazania błędów wynikających z argumentacji skarżącej:

2. Art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że właściwym organem nadzoru w przedmiocie badania legalności uchwały w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych jest wojewoda, a nie regionalna izba obrachunkowa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

3. Art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Rada Gminy L. w sposób nieuprawniony dokonała pozaustawowego ustalenia dodatkowych kryteriów do ustalenia stawek za zajęcie pasa ruchy drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.

Podnosząc te zarzutu skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewoda P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego. Poczynając od tych pierwszych Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. W punktach II 1-3 petitum skargi kasacyjnej skarżąca Gmina pomieściła zarzut naruszenia przez Sad I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: 1) niedostateczne wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, objawiające się tym, iż Sąd przyjął w uzasadnieniu swego orzeczenia argumenty skarżącego organu bez wskazania błędów wynikających z argumentacji skarżącej; 2) niewłaściwe ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że właściwym organem nadzoru w przedmiocie badania legalności uchwały w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych jest wojewoda, a nie RIO; 3) niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Rada Gminy L. w sposób nieuprawniony dokonała pozaustawowego ustalenia dodatkowych kryteriów do ustalenia stawek za zajęcie pasa ruchy drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do twierdzeń skarżącej Gminy i przyjęcia za swoje twierdzeń Wojewody, to stwierdzić trzeba, iż zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd I instancji dokonał dostatecznej oceny stanowiska i argumentów Gminy, o czym świadczy lektura całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s.2-4 uzasadnienia). Nie można także podzielić zarzutu, że Sąd I instancji "niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy", ponieważ stan faktyczny sprawy ustala organ, a nie sąd administracyjny. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i wnikliwie przez organ. To zadanie Sąd I instancji w niniejszej sprawie wykonał prawidłowo.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że właściwym organem w przedmiocie kontroli nadzorczej nad uchwałami samorządu terytorialnego dotyczącymi opłat za zajęcie pasa drogowego jest wojewoda, a nie regionalna izba obrachunkowa. Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podzielił. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie Gminy uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego nie mieszczą się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o RIO, ponieważ opłaty te nie dotyczą podatków i opat, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Opłaty te stanowią niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Stosownie do treści art. 67 ustawy o finansach publicznych do tych należności stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) i odpowiednio stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, iż z faktu odpowiedniego stosowania konkretnych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa nie można wyprowadzić wniosku, że uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego mieszczą się w kompetencji RIO. Podkreślić należy, iż w wyroku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK437/14 Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie dot. uchwały rady miasta w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nie zakwestionował kompetencji wojewody jako organu nadzoru w przedmiocie badania legalności tego typu uchwały.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Gminy, iż Sąd I instancji naruszył art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że Rada Miejska w L. w sposób nieuprawniony wprowadziła zakwestionowaną uchwałą nieprzewidziane ustawą dodatkowe kryteria do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego dla dróg na terenie zabudowanym i niezabudowanym, w sytuacji w której zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą nie wprowadzono nieprzewidzianych ustawą dodatkowych kryteriów ustalania wysokości stawek, a przyjęto dopuszczony ustawą podział drogi publicznej na drogi (drogi poza terenem zabudowanym) i ulice (drogi w terenie zabudowanym) czym ustanowiono dwie autonomiczne stawki podlegające ograniczeniom, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy w przepisach ustawy o drogach publicznych brak jest rozróżnienia dróg ze względu na rodzaj obszaru, przez który przebiega droga zaliczona do danej kategorii. Jak zasadnie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę kasacyjna: "Nie daje ku temu podstaw przywołany art. 4 pkt 2 tej ustawy definiujący pojęcie drogi ani też art. 4 pkt 3 definiujący pojęcie ulicy. Art. 4 ust. 1 ustawy definiujący pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym wobec czego nie było podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie. Pojęcie obszaru zabudowanego ujęte jest w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.) i oznaczające obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi, wzdłuż drogi, gdzie znajduje się zabudowa miejska, wiejska lub przemysłowa, w związku z czym panować może tu wzmożony ruch pieszych i pojazdów. Zgodnie z obowiązującymi przepisami na drogach przebiegających przez teren zbudowany obowiązują pewne ograniczenia ruchu pojazdów. Natomiast ww. przepisy nie stanowią podstawy do różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami." (s. 6 uzasadnienia odp. na skargę kasacyjną). Powołane w tej kwestii przez autora skargi kasacyjnej wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 216/13 i II GSK 387/16 nie dotyczą zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego z uwagi na to czy droga jest położona w obszarze zabudowanym, czy poza obszarem zabudowanym.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów pomieszczonych w skardze kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że posługiwanie się terminem "rok kalendarzowy" stanowi rażące naruszenie wskazanej normy i tym samym nie wypełnia dyspozycji art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny go nie podzielił. Rację ma Sąd I instancji, iż przez użycie w § 2 uchwały terminu "rok kalendarzowy" nastąpiło zastąpienie ustawowego pojęcia "rok" pojęciem "rok kalendarzowy", co oznacza zawężenie tego pojęcia, ponieważ rok to nie tylko rok kalendarzowy od 1 stycznia do 31 grudnia danego roku, ale okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dowolnego momentu. Sprawa terminu uiszczania opłat została uregulowana przez ustawodawcę w treści art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych, na podstawie którego opłatę roczną za zajęcie pasa drogowego za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Nie można zatem za nieistotne naruszenie prawa uznać takiego naruszenia, które ma wpływ na zakres praw przysługujących danemu podmiotowi w sprawach indywidualnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.