Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1507/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt. 5, art. 127, art. 145 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 249/08 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 249/08 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm. - zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS ) odmówił przyznania R. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej kpa), powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być przyznane wnioskodawcy, który spełnia następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, oraz 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Powyższe przesłanki muszą zachodzić łącznie. Niespełnienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania omawianego świadczenia. R. R. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy, a zatem nie spełnia przewidzianego w art. 83 ustawy wymogu całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS jest wiążące dla organów rentowych i Prezesa ZUS oraz zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi obligatoryjną podstawę decyzji w sprawie świadczeń, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy. W tej sytuacji podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej, nie mogła mieć wpływu na możliwość przyznania prawa do renty w drodze wyjątku, bowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. R., wnosząc o "przywrócenie mu całkowitej niezdolności do pracy". Stwierdził także, że od 2002 r. do lipca 2006 r. miał przyznaną w drodze wyjątku rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Po tym okresie stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Nadal jest osobą niesamodzielną, ma zaniki pamięci i mowy, leczy się u neurochirurga oraz przebywa pod stałą kontrolą psychiatry.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślił, że jeśli skarżący nie zgadzał się z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, to mógł wnosić od niego sprzeciw, ale z takich uprawnień nie skorzystał. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż skarżący od dnia 1 kwietnia 2007 r. uprawniony jest do wcześniejszej emerytury i świadczenie to pobiera.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 249/08 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż Prezes ZUS, rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 kpa. Zaskarżoną decyzję wydała bowiem ta sama osoba, która brała udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ).

Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007r sygn.akt II OSK 213/06 (LEX nr 235133) oraz uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. W uzasadnieniu powołanej uchwały sygn. akt II GPS 2/06 wskazano, że w świetle zasady określonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego uprawnienie do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. "Sprawiedliwość" ta wymusza między innymi obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W powołanej uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Tak uznał NSA w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., tak też przyjmuje się w doktrynie (m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137).

W rozpoznawanej sprawie decyzje z dnia [...] września 2006 r. i z dnia [...] października 2006 r., wydane zostały przez tą samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Prezesa ZUS W. G., Dyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych. Zdaniem Sądu I Instancji wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa i jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uzasadnia zaś uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 145 § 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez uznanie przez Sąd, że wydanie decyzji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zgodnie z art. 127 § 3 kpa – przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie prawa i jest to podstawa do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor stwierdził, iż w sprawie niniejszej, zarówno pierwsza decyzja jak i decyzja uchylona istotnie zostały wydane i podpisane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia Prezesa ZUS. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 127 § 3 kpa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 983/06 stwierdził, iż naczelny organ administracji ma obowiązek przeprowadzić autokontrolę wydanej przez siebie decyzji, a nie musi wyznaczać zawsze innego upoważnionego pracownika do jej oceny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższy pogląd eliminuje istotne wątpliwości związane ze stanowiskiem Sądu, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polegające na tym, że zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, co stoi w sprzeczności z istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. jego niedewolutywności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że do podstawowych ogólnych reguł postępowania administracyjnego zalicza się ustanowioną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistniania tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia. Ma ona stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia.

Wyłącznie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Dotyczy to przy tym pracownika zatrudnionego w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji na podstawie indywidualnego upoważnienia, bądź z mocy prawa, a ponadto osobę piastującą funkcję organu. Przepisy te, w myśl art. 27 § 1 kpa, mają też zastosowanie do członka organu kolegialnego.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu (członka organu kolegialnego) od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). Ponadto, jak podkreślił W. Dawidowicz "osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia nieopartego na obiektywnej ocenie (Ogólne postępowanie administracyjne. Warszawa 1962 r.). Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelność postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że obie kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje, tj. decyzja z dnia [...] września 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [...] października 2006 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez tego W. G., Dyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych. W związku z powyższym oraz z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej istota sporu sprowadza się do zastosowania wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa przesłanki wyłączenia w przypadku podjęcia decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa. Zagadnienie to niejednokrotnie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i doktryny. W wielu orzeczeniach oraz niekiedy piśmiennictwie prezentowano pogląd, że skoro do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy dotyczące odwołań stosuje się tylko odpowiednio a nie wprost, a ponadto postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 kpa pozbawione jest cechy dewolutywności, to w postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Nie można tu bowiem mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, gdyż obie decyzje wydaje ten sam organ (minister w rozumieniu przepisów kpa, samorządowe kolegium odwoławcze). Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi wprawdzie obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie, ale jest to środek prawny działający wyłącznie na zasadzie remonstracji, a nie odwołania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007r sygn. akt I OSK 909/07). Naczelny organ ma więc obowiązek przeprowadzić autokontrolę wydanej przez siebie decyzji, ale nie musi zawsze wyznaczać innego upoważnionego pracownika do jej oceny ( wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007r sygn. akt II OSK 983/06 LEX 368205).

Do przedstawionego stanowiska bezspornie przychylił się Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie podzielono go natomiast w zaskarżonym wyroku i taka ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni zasługuje na aprobatę.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art.127 § 3 k.p.a w rozdziale 10 działu II k.p.a zatytułowanym "odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczone w omawianej normie odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zwrócił na to uwagę między innymi Zbigniew Kmieciak ("Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a.", Państwo i Prawo z. 3 z 2008r str.19 i nst.), przywołując także znamienną w tym zakresie wypowiedź J.Borkowskiego, który wskazał, że w początkowym okresie określenie "niższa instancja" nie budziło żadnych wątpliwości. Spowodowane było to tym, że wówczas tam, gdzie występowały organy dwóch instancji, były one od siebie zawsze wyraźnie oddzielone strukturalnie i funkcjonalnie. Po nowelizacji k.p.a. w 1980 r. i dodaniu przepis art.127 § 3 kpa, wspomniane pojęcie należy jednak "wykładać już z uwzględnieniem istnienia nowego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" ( J. Borkowski [ w ] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006r, str.183 ).

Dodać również należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż dotyczy decyzji ostatecznych, to jednak wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście z wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia.

Istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia) czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989r, str. 45).

Z powyższych względów uznać należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu, wówczas, gdy brał on udział on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji (Rafał Karczmarczyk glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze- Przegląd orzecznictwa, 2008r, z.1).

Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61, którą trafnie powołał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pogląd ten zbieżny jest również ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (Z.U. 2008 / 10A / 178 ).

W tej sytuacji, skoro decyzja z dnia [...] października 2006 r. nr [...] została wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez tego samego pracownika, który orzekał, podejmując poprzednią decyzję z dnia [...] września 2006 r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że wystąpiła przewidziana w art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., przesłanka uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji zawierającej wadę przewidzianą w art.145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw prawnych podlegała oddaleniu. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.