Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 4, § 1 pkt 2, § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Stowarzyszenia ... "P." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2149/16 w sprawie ze skargi A. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2016 r. znak ..., ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2016 r. ..., ..., 2. Zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kasacyjnie O. Stowarzyszenia ... "P." kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S. i W. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2149/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2016 r. znak ..., ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2016 r. znak: ..., ..., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia 14 kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia 28 lutego 2011 r. znak: ... utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia 23 grudnia 2010 r. nr ... znak: ... zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ... przy ul. B. w W.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a zadaniem organu w tej sprawie była ocena w kontekście przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., ww. decyzji Wojewody S. z dnia 28 listopada 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Co istotne, wskazane decyzje GINB, zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca z dnia 14 kwietnia 2016 r., zapadły na skutek wyroku NSA z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14 (sprostowanego postanowieniem z dnia 1 marca 2016 r.), uchylającego wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/13 oraz zaskarżone wówczas decyzje GINB (wydane w niniejszej sprawie, a odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody S.). Tym samym, orzekając ponownie, GINB obowiązany był wziąć pod uwagę wskazania i wytyczne wynikające z ww. wyroku NSA, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że we wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut kasacyjny dotyczący braku oceny niezastosowania przez właściwe organy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), który stanowi, że parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumują się. Sąd Naczelny wskazał, że jest to konieczne dla oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko pod kątem jego ewentualnego, potencjalnego oddziaływania, o którym stanowi § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. odnośnie przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. "Pozwoli to także ustalić, w jakim zakresie niezbędne byłoby ewentualne sumowanie mocy poszczególnych anten, w celu zbadania możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się promieniowania, a przez to rzeczywistej wartości promieniowania anten. Zjawisko kumulacji może prowadzić do innej kwalifikacji szkodliwego promieniowania, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko". Z tej przyczyny, jak wskazał Sąd Naczelny, doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd kasacyjny wskazał, że pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia powołanych w nich przepisów prawa materialnego będą mogły być rozpatrzone dopiero po ustaleniu skali uciążliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, jak i obszaru oddziaływania, co jednak wymaga uprzedniej oceny co do konieczności zastosowania w tej sprawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Sąd uznał, że orzekając ponownie w sprawie, GINB obowiązany był (kierując się oceną prawną NSA), dokonać weryfikacji badanych decyzji, z uwzględnieniem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Uwzględnienie tej regulacji prawnej mogło bowiem wpłynąć zarówno na kwalifikację przedsięwzięcia w kontekście przepisów środowiskowych, jak i na zgodność tej inwestycji z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania badanego aktu, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wobec brzmienia § 4 ust. 3 tego planu). Podkreślić przy tym należy, iż cyt. wyrok NSA w żaden sposób nie przesądził o wydaniu kwestionowanych decyzji z rażącym naruszeniem prawa; wskazał jedynie na niepełną ocenę, mogącą mieć znaczenie dla wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i ww. § 4 rozporządzenia). Jednocześnie w wyroku tym NSA zauważył, iż w tego rodzaju postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, badane jest tylko, czy w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności, a to – w oparciu o zebrane już dowody.

Zważenie na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne, wobec zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. W konsekwencji, mając na uwadze wytyczne wynikające z ww. wyroku NSA oraz analizę zawartą w zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że decyzja ta prawa nie narusza.

GINB, orzekając po raz kolejny w sprawie, uwzględnił w toku postępowania stanowisko Sądu Naczelnego, w efekcie: weryfikując decyzję Wojewody S. z dnia 28 lutego 2011 r., wziął pod uwagę § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Z uwzględnieniem tego przepisu dokonał następnie analizy danych wynikających z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty P., utrzymaną w mocy ww. decyzją Wojewody S.. Opisał przedsięwzięcie, wchodzące w jego skład anteny i ich typ, azymuty, pasmo częstotliwości i moce poszczególnych anten słusznie zauważając, iż regulacja § 4 ww. rozporządzenia nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych dla przedsięwzięcia, ale tylko do tych, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1680/10, z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 120/13). W ocenie Sądu, słusznie też zauważył, że parametrem charakteryzującym przedsięwzięcie w rodzaju stacji bazowej telefonii komórkowej z punktu widzenia omawianego rozporządzenia, jest moc pojedynczych anten i długość wiązki głównej promieniowania, a nie gęstość pola elektromagnetycznego przez nie emitowanego. Ten ostatni parametr jest obojętny dla kwalifikacji przedsięwzięcia, a to wobec brzmienia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Zwrócił jednocześnie uwagę na to, że cechą charakterystyczną anten sektorowych montowanych na wieżach stacji bazowych (takich jak przewidziane do zamontowania w spornej inwestycji anteny Kathrein 742 213 oraz Kathrein 800 10306) jest silna kierunkowość emitowanego pola elektromagnetycznego, czyli zdolność anteny do koncentrowania energii w określonym kierunku kosztem innych kierunków. Z tego powodu szerokość wiązki promieniowania, rozumiana jako całkowity kąt mierzony w stopniach w płaszczyźnie zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania, w którym moc promieniowana w dowolnym kierunku nie zmniejsza się więcej niż 3 dB w stosunku do poziomu maksymalnego promieniowania (tzw. szerokość charakterystyki 3dB lub kąt połowy mocy), może być na tyle niewielka, iż wiązki anten skierowanych na sąsiadujące azymuty (nie mówiąc o azymutach przeciwległych) nigdy się nie spotkają. Organ uznał, iż taka sytuacja, z uwagi na rodzaj anten, ma miejsce w tym przypadku. Sąd stwierdził zaś, że dane przywołane w tym zakresie w decyzji, znajdują swoje oparcie w ww. projekcie budowlanym i w załączonym do niego dokumencie zwanym "wyniki weryfikacji dla anten wg zmiany z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573)". Sąd stwierdza także, iż dokonując oceny w sprawie i weryfikując decyzję Wojewody S., organ nie mógł uzupełnić akt o nowe dowody (tj. o opinię, ekspertyzę czy -jak podnosi się w skardze- "mapę z obszarem oddziaływania obiektu uwzględniającego całość przedsięwzięcia"); obowiązany był ocenić ww. decyzję w oparciu o te dokumenty, które posłużyły do jej wydania. Na podstawie akt postępowania zwykłego, GINB mógł zaś przyjąć, że zjawisko kumulacji choć nie zostało uwzględnione w weryfikowanej decyzji (i zatwierdzonym projekcie budowlanym), to jednak – z analizy danych projektu budowlanego – nie wynika, aby w tym przypadku miało ono znaczenia z punktu widzenia kwalifikowania zamierzenia, jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ocenę tę, Sąd w pełni podzielił.

Sąd zauważył, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi zaś wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury), mające wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdził, że w sprawie co najwyżej można wskazać na naruszenie ww. § 4, przez jego nieuwzględnienie w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej, w szczególności tej, na podstawie której dokonano kwalifikacji inwestycji w kontekście przepisów środowiskowych (co choć powinno, to nie zostało w postępowaniu zwykłym przez właściwy organ zakwestionowane). Ale z całą pewnością nie można stwierdzić, aby naruszenie to doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak jest podstaw, by przyjąć, iż dokonana analiza inwestycji pod kątem oddziaływana na środowisko jest w sposób oczywisty wadliwa (a jak przyjęto: rozpatrywana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś rodzaj anten nie wskazuje na występowanie zjawiska kumulacji). W konsekwencji, Sąd podzielił ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji w spornym, zakresie.

Sąd stwierdził jednocześnie, że podziela ocenę GINB przedstawioną w sprawie w pozostałych kwestiach, w tym – co zgodności inwestycji z planem miejscowym (tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. w gminie P., zatwierdzonego uchwałą z dnia 15 kwietnia 2005 r. Nr ...., Dz. Urz. Woj. S. z 2005 r. Nr ..., po. ...), zgadzając się z tym organem, iż analiza badanej decyzji Wojewody S. nie wykazała wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności. W kontekście zgodności tego zamierzenia z ww. planem miejscowym, należy zauważyć, iż wieża bazowa telefonii komórkowej może być zakwalifikowana do obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1604/14), a działka inwestycyjna położona jest w jednostce planu oznaczonym symbolem 4MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 4 ust. 1). Niemniej, w § 4 ust. 2 pkt 4 dopuszczono na tym obszarze realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej dla obsługi tych terenów. W konsekwencji, biorąc pod uwagę art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne i art. 2 pkt 8 i 46 tej ustawy, prawidłowo wskazano na zgodność zamierzenia z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia. Organ uwzględnił przy tym, iż zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 ww. planu miejscowego, na terenie objętym przedmiotową inwestycją zabroniona jest realizacja obiektów i urządzeń o funkcji usługowej, których funkcjonowanie może stwarzać uciążliwości oddziaływania dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Słusznie jednak dostrzegł, że z projektu budowlanego spornej inwestycji, jak również z analiz oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko ("wyniki weryfikacji dla anten" z października 2010 r. sporządzone przez mgr inż. R. K. "S.") wynika, że nie jest ona zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych (tj. o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2) będą występować na wysokości nie niższej niż 34,1 m nad poziomem terenu (w sytuacji, gdy zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 9 ww. planu miejscowego, dla analizowanego obszaru, wysokość budynków nie może przekraczać 12,0 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu, natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 12 lit. b/ ww. planu, wysokość budynków towarzyszących nie może przekraczać 6,0 m licząc od poziomu terenu do linii kalenicy dachu).

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzwyczajne zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w sposób właściwy, tj. zgodny z przepisami prawa, a ustalenia w nim poczynione nie dawały podstawy do zastosowania w sprawie art. 156 § 1, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. "P." zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według stawki maksymalnej wynikającej z norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że dokonanie kwalifikacji pojedynczego elementu przedsięwzięcia było prawidłowe z uwagi, że rzekomo obowiązujący system prawny nie dopuszcza konieczności oceny wpływu przedsięwzięcia nawet wtedy jeżeli moc EIRP sumuje się na danym sektorze,

2) art. 153, 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie identycznego wyroku, którego prawidłowość zakwestionował NSA II OSK 329/14 w wyroku z dnia 13 października 2015 r.,

3) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 2 Konstytucji RP, przez lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych bez dokonania jakiejkolwiek analizy prawnej tego zagadnienia w oparciu o konkretną jednostkę prawną,

4) § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieustalenie czy miał on zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej że moc EIRP anten na danym sektorze się sumowała przy czym w aktach sprawy nie ma obrazu obu wiązek antenowych naniesionych na mapie co wykluczyło możliwość zanegowania tego zjawiska i uznania, że przepis ten nie ma zastosowania,

5) art. 5 ust 1 pkt 9 w związku z art. 143 kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że sporządzona dokumentacja przez inwestora nieuwzględniająca zjawiska kumulacji przesądza, że inwestycja nie wprowadzi uciążliwości poza terenem co do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jest zasadny. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna jest nieważna, jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie przepisu prawa materialnego w sposób oczywiście sprzeczny z jego brzmieniem, które nie ulega wątpliwości interpretacyjnych. Do rażącego naruszenia prawa należy zatem zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego, który nie odpowiada w sposób oczywisty hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tym przepisie prawa. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną. W postępowaniu tym nie prowadzi się co do reguły postępowania wyjaśniającego, a dokonuje się ustalenia czy nie doszło do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przez zastosowanie do stanu faktycznego w sprawie. Ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego jest, jak wskazano, też zastosowanie konsekwencji prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa materialnego. W takim zakresie ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada zapisanemu w normie prawa materialnego wymaga nie tylko ponownej pełnej oceny materiału dowodowego ale też przeprowadzenia dowodów. Przyjęcie, że bezwzględnie obowiązuje reguła zakazu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nieważności pozostaje sprzeczna z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, nie naruszając zasady ogólnej trwałości decyzji. Ochrona trwałości decyzji wyznaczona jest granicą zgodności z prawem decyzji (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego).

Według § 4 powołanego rozporządzenia "Parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 642/13 oraz zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przyjął jako zasadny zarzut kasacyjny brak oceny "niezastosowanie przez właściwe organy § 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r., który jednoznacznie stanowi, że parametry tego samego rodzaju, które charakteryzują skalę przedsięwzięcia, a odnoszą się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych sumują się. Jest to bowiem konieczne dla oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko pod kątem jego ewentualnego, potencjalnego oddziaływania, o którym mowa w § 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. odnośnie do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Pozwoli to także ustalić, w jakim zakresie niezbędne byłoby ewentualne sumowanie mocy poszczególnych anten, w celu zbadania możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się promieniowania, a przez to rzeczywistej wartości promieniowania anten. Zjawisko kumulacji może prowadzić do innej kwalifikacji szkodliwego promieniowania, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko". Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku dokonał też oceny stopnia naruszenia prawa wypełniającą przesłankę wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że taka decyzja nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Dla ustalenia, czy w sprawie została wykonana ocena zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14, podstawowe znaczenie ma to, że w wyroku tym, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostały uznane za prawidłowe ustalenia co do zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. oparte na "Wynikach weryfikacji dla anten" z października 2010 r. sporządzonych przez mgra inż. R. K. "S.". Oparcie oceny zastosowania § 4 powołanego rozporządzenia na tym samym "Wyniku weryfikacji dla anten" z października 2010 r. sporządzonej przez mgra inż. R. K. "S." nie daje podstaw do wykonania oceny zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro ten materiał zawarty w "Wynikach weryfikacji dla anten" nie został uznany za dostateczny, to nie daje to podstaw do oceny, że w ten sposób w sprawie prawidłowo ustalono zastosowanie § 4 powołanego rozporządzenia. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w uchylonym wyroku, że organ prowadząc w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązany był ocenić decyzję objętą żądaniem stwierdzenia nieważności w oparciu o dowody, które służyły do jej wydania. Takie stanowisko zamyka dopuszczalność stwierdzenia nieważności wobec decyzji, w której wyprowadzono konsekwencje prawne do stanu faktycznego, który nie jest zapisany w przepisie prawa. Brak zatem pełnej kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o § 4 powołanego rozporządzenia w przedmiocie kwestii kumulowania promieniowania nie została prawidłowo oceniona przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 329/14 wprost stwierdził, że § 4 cytowanego rozporządzenia jednoznacznie stanowi, że parametry tego samego rodzaju, które charakteryzują skalę przedsięwzięcia, a odnoszą się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumują się. Brak pełnego ustalenia przez wskazanie dowodów, na których oparł się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dają podstaw do oceny wykluczenia zastosowania § 4 powołanego rozporządzenia. Pełna ocena da podstawy, że przedsięwzięcie spełnia wymogi środowiskowe. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak pełnej oceny Sądu, a podzielenie stanowiska organu nie stanowi takiej oceny. Przyjęcie wyłączenia stosowania § 4 powołanego rozporządzenia przez brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia nie została oparta na pełnej ocenie emitowania pola elektromagnetycznego, w której występuje równoważna moc promieniowania izotopowego. Ocena, że cechą charakterystyczną anten sektorowych montowanych na wieżach stacji bazowych jest silna kierunkowość emitowania pola elektromagnetycznego, wyłącza kumulację, nie może być wyprowadzona bez dowodów. Stanowi to rażące naruszenie § 4 powołanego rozporządzenia. Brak ten nie dał podstaw do pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc pod względem obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wykluczenie zjawiska kumulacji wykluczy zaliczenie danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego. Orzekając o zwrocie kosztów na rzecz A. S. i Wojciecha Smyczek została uwzględniona wysokość uiszczonego wpisu od skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. "P." wysokość wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i opłaty za czynności sporządzenia skargi kasacyjnej. Nie uwzględniono opłaty za sporządzenie uzasadnienia wyroku z powodu braku w aktach sprawy dowodu jej uiszczenia.