Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1590/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – dalej p.b.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. T. i P. T., dotyczącego zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń w poziomie parteru, na działkach nr ewid. 1, 2 w Z., odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę jw.

W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe zamierzenie budowlane w zakresie usług pogrzebowych w terenie objętym jednostką strukturalną podstawową MW1 oraz uzupełniającą UU1, UU2 i MN2, nie jest zgodne z przeznaczeniem tego terenu. W jednostce strukturalnej MW1 dopuszczalna funkcja, to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna śródmiejska z usługami na parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe, natomiast funkcja uzupełniająca to UU1 – tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych, czyli obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne). UU2 to z kolei tereny zabudowy usługowej – usług społecznych i obiekty typu: administracja gospodarcza, samorządowa, finansowa, pocztowa, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej itp. MN2 to z kolei tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w budynkach mieszkalnych o powierzchni maksimum 30% powierzchni użytkowej budynku lub z usługami wolnostojącymi. Planowana funkcja obiektu dopuszczona jest jedynie w jednostce strukturalnej UU4, przeznaczonej pod zabudowę kultu religijnego i czynności religijnych.

Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik Inwestorów. Zarzucono wadliwe oparcie się na opinii biegłej, a także to, iż decyzja została oparta na pismach strony postępowania oraz załączonych do tych pism "dowodach", które w rzeczywistości nie są żadnymi dowodami w sprawie. Pisma te mijają się z prawdą.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości,

2) orzekł o zmianie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...], udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr 1 i 2 w miejscowości Z. w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, obejmującego zmianę sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń na poziomie parteru - adaptacja istniejącej sali sprzedaży zakładu pogrzebowego na pomieszczenie do wystawiania zwłok w trumnach, celem rozpoznania i pożegnania się ze zmarłym oraz adaptacja pomieszczenia pomocniczego na pomieszczenie do przygotowywania zwłok do pochówku;

3) wskazał, że pozostałe zapisy i warunki zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu podano m. in., że w skarżonej decyzji powtórzona została przez Starostę argumentacja odnośnie niezgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta; Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.), która wcześniej przedstawiona została w decyzji tego organu z dnia [...] r., uchylonej wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1164/16. Uzasadnienie ww. decyzji zostało poszerzone o stanowisko biegłej, że wyżej opisane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym. Opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym służą ustaleniu stanu faktycznego, w sytuacji, kiedy niezbędne są wiadomości specjalne, a nie ustalaniu stanu prawnego. W ocenie organu planowana działalność polegająca na wystawianiu zwłok w trumnach, celem rozpoznania i pożegnania się ze zmarłym oraz przechowywanie i przygotowywanie zwłok do pochówku, jest działalnością usługową. Działki objęte inwestycją zlokalizowane są m. in. w jednostce planistycznej S2.2 8MW1. Przeznaczeniem podstawowym tych terenów, w myśl § 14 ust. 4 m.p.z.p., są tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami, budynek (budynki) mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe. Nie można też utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem religijnym. Zatem, planowana działalność jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu MW1.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika K. O. – M., zaskarżając ją w całości i zarzuciła:

I. Obrazę przepisów prawa materialnego mającą wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 36a p.b., polegającą na bezpodstawnej zmianie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę i uznaniu, że inwestor spełnił wszystkie przesłanki określone powyższym przepisem pozwalające na zmianę zaskarżonej decyzji, podczas gdy wydana decyzja narusza postanowienia m.p.z.p.;

2) §2 pkt 4, §14 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz §17 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p., poprzez niezasadne przyjęcie, że inwestor przeznaczył powierzchnię nie większą niż 49% swojego budynku na działalność usługową (przeznaczenie uzupełniające) i uznaniu, że działalność pogrzebowa jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu MW1, przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną śródmiejską z usługami, w sytuacji, gdy zakładane przez inwestorów przedsięwzięcie budowlane znacznie odbiega od postanowień m.p.z.p., a realizowane usługi bezspornie łączą się z kultem religijnym, które mogą być realizowane w jednostce UU4, a nadto zaskarżona decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;

II. Obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady tego postępowania, w tym na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także wybiórcze potraktowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rażąco przewlekłe wykonywanie czynności procesowych i pozostawanie w bezczynności przez prawie 12 miesięcy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji pomijającej obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się Wojewoda Śląski załatwiając sprawę i zaprzeczającej budowaniu jakiegokolwiek zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

2) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i oparcie się wyłącznie na dokumentacji inwestorskiej, a także pominięcie dowodów zgromadzonych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ I instancji, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia opartego na dowodach ocenionych w sposób dowolny, a nie swobodny i bez uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych ustalonych w postępowaniu administracyjnym;

3) art. 84 § 1 k.p.a., polegającą na niezasadnym przyjęciu, że sporządzona opinia nie ma charakteru opinii biegłego, podczas gdy biegła została powołana w przewidzianej do tego prawem formie, a jej wiedza, jako specjalisty z zakresu urbanistyki, mieści się w pojęciu wiadomości specjalnych i tym samym była ona kompetentna do wypowiadania się w zakresie właściwego odczytywania kierunków i sposobu kształtowania się ładu przestrzennego, w tym do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do przeprowadzenia analizy urbanistycznej w sprawie;

4) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia wskazującego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, w jakim konkretnie zakresie została zmieniona decyzja Starosty [...] z dnia [...] roku;

5) art. 107 § 3 k.p.a., polegającą na zaniechaniu odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w tym treści ustaleń wynikających z rozprawy administracyjnej, przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego i braku wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez Stronę, wyjaśnieniom stron i opinii biegłej, złożonych na rozprawie administracyjnej, a także niewyjaśnieniu przesłanek prawnych leżących u podstaw zastosowania art. 36a p.b.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Pełnomocnik uczestników E. T. oraz P. T. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewoda obszernie opisywał przebieg postępowania, cytował przepisy, orzecznictwo, analizował ustalenia m.p.z.p., a mimo to nie ocenił przedłożonego projektu budowlanego w wymaganym zakresie, choć go zatwierdził. Co więcej, w swej decyzji orzekł o "zmianie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...]", podczas gdy dalej stwierdził, że "Pozostałe zapisy i warunki zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., znak [...] – pozostają bez zmian". Wojewoda podaje więc dwa różne oznaczenia numerowe decyzji. Jest to więc rozstrzygnięcie w tym zakresie niespójne.

Nadto, z art. 36a ust. 1 p.b. wynika, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei według art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z regulacji tych wynika, że zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie "po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę", a nie wcześniej. W wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3471/18, wskazano wyraźnie w tym kontekście, że "Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw." W sytuacji zmiany sposobu użytkowania bez dopełnienia niezbędnych formalności postępowanie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego (zob. ww. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3471/18).

Jakkolwiek w aktach znajduje się dokumentacja świadcząca o tym, że przedmiotowe pomieszczenia w 2015 r. były opróżnione, to jednak inna dokumentacja fotograficzna, uzyskana w okresie późniejszym, obrazuje, że na przedmiotowej nieruchomości, w części objętej niniejszą sprawą, mogła być wykonywana działalność wymagająca uzyskania decyzji o zmianie wcześniejszego pozwolenia, w związku z ceremoniami pogrzebowymi. Organ winien był więc ustalić, czy w czasie wydawania decyzji był właściwy w sprawie, czy też postępowanie winno należeć do organów nadzoru budowlanego. Nawet jeśli wcześniej organ nadzoru budowlanego prowadził postępowania w tym zakresie, to sposób użytkowania nieruchomości lub jej części może ulegać zmianie (z legalnego na nielegalny i odwrotnie). Stąd istotne jest dokonanie przez organ architektoniczno – budowlany ustaleń aktualnych w dacie wydawania decyzji, zwłaszcza jeśli przemawiają za tym dokumenty zdeponowane w aktach.

Sąd podziela jednak w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gl 1164/16, że nie można wprost utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem religijnym. Działalność ta dotyczy ogółu zmarłych i ich rodzin, bez względu na wyznanie. Może dotyczyć również osób niewierzących.

Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł tu być uwzględniony, bowiem w tym zakresie stronie przysługiwała odrębna skarga.

Zgodzić się należy również z wyrokiem NSA z 23 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1845/06. NSA zauważa, że art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. W tym kontekście wskazać należy, że organ nie mógł być związany w żaden sposób opinią, która dotyczyła wykładni przepisów prawa miejscowego.

Wszystkie ujawnione uchybienia przepisom postępowania, w tym także art. 107 §3 k.p.a., 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Ewentualna decyzja winna zawierać precyzyjne rozstrzygniecie i uzasadnienie, także co do poprawności przedłożonego projektu.

Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, bowiem organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić ww. kwestie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.