Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 386/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 184, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P., M. P., A. P., K. D., J. R., J. R., I. T., M. S., R. R., Z. R., H. K., B. R., M. O., J. O., B. K., E. K., J. K., A. K., H. P., M. K., U. K., B. K., J. K., H. M., S. N., A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 119/12 w sprawie ze skargi A. P., M. P., A. P., K. D., J. R., J. R., I. T., M. S., R. R., Z. R., H. K., B. R., M. O., J. O., B. K., E. K., J. K., A. K., H. P., M. K., U. K., B. K., J. K., H. M., S. N. i A. B. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Śródmieście i Wzgórze Św. Maksymiliana w G., rejon ulic [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 119/12 oddalił skargę A. P., M. P., [...] na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] w G., rejon ulicy [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Rada Miasta G. uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [...] w G., rejon ulic [...]. W uchwalonym planie dla działek objętych kartą terenu 25 ustalono przeznaczenie terenu oznaczone symbolem U/MW3 – "zabudowa usługowa/zabudowa wielorodzinna", dla działek objętych kartą terenu 28 - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem UO – "usługi oświaty i wychowania", natomiast dla działek objętych kartą terenu 39 - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP – "zieleń urządzona - al. 17 Grudnia".

A. P., M. P., [...] w dniu 9 listopada 2011 r. skierowali do organu administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.).

Rada Miasta G. w odpowiedzi na wezwanie, w dniu 21 grudnia 2011 r. podjęła Uchwałę nr XV/285/11 odmawiającą uwzględnienia wezwania.

Pełnomocnik wyżej wymienionych wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], zaskarżając ją w części, w jakiej nie uwzględnia ona możliwości zagospodarowania i zabudowy działek ewidencyjnych o nr [...] (objętej w planie kartą terenu 25), [...] (objętych w planie kartą terenu 28), [...] (objętych w planie kartą terenu 39), objętych decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2006 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce przedszkola i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi, garażem podziemnymi infrastrukturą techniczną.

Pełnomocnik skarżących zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób nieuwzględniający wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego;

2.art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego;

3.art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu przeznaczenia dla wyżej wymienionych działek w sposób sprzeczny z zasadą równości, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego.

Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących podniósł realiach przedmiotowej sprawy dochodzi do arbitralnego szermowania zapisami planu miejscowego, godzącego w istotę własności prywatnej, zorientowanego na obronę przed roszczeniami byłych właścicieli. W kojonym piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżących zarzucił sprzeczność planu miejscowego w zaskarżonym zakresie z postanowieniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.. Wskazał, że sprzeczność ta polega na tym, iż działki zlokalizowane w planie w jednostce nr 28 są przeznaczone pod usługi oświaty i wychowania (UO), podczas gdy dla tego terenu w studium przewidziano funkcje usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz przeważająca zabudowę mieszkaniową w obszarze centrum. Na załączniku graficznym do studium obszar przedmiotowych działek objętych funkcją UC/M3 jest wyraźnie oddzielony linia graficzną od funkcji UO i US. Na wezwanie Sądu

pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2012 r. stanowisko uzasadniające zarzuty skargi w odniesieniu do karty terenu nr 39, obejmującej działki nr [...]. Odnośnie do działki nr [...] oświadczył, że eliminuje z zakresu zaskarżenia działkę nr [...] ponieważ jej przeznaczenie w planie nie narusza praw skarżących.

Pełnomocnik organu gminy w piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2012 r. wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G..

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2012 r. skarżąca J. R. podtrzymała w całości argumentację i wnioski skargi oraz zarzuty sprzeczności ze Studium.

Sąd I instancji oddalając skargę na zaskarżoną uchwałę, stwierdził, iż z przedłożonych przez organ materiałów planistycznych wynika, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa do nieruchomości w sposób sprzeczny z treścią przytaczanych norm. Szczegółowo rozważono przyczyny przyjętych rozwiązań planistycznych, co wynika z materiałów planistycznych dotyczących uwag zgłaszanych przez część skarżących, dyskusji publicznej, rozstrzygnięcia o uwagach przez Prezydenta Miasta G. oraz rozstrzygnięcia o uwagach stanowiących załącznik do zaskarżonej uchwały.

Sąd odnosząc się do zarzutu sprzeczności postanowień kart terenu nr 28 i 39 z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni uchwalonego przez Radę Miasta G. w dniu [...] lutego 2008 r. uchwałą nr [...], wskazał, w zaskarżonej uchwały stwierdzono, iż przyjęty nią plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, a to wypełnia dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących co do sprzeczności postanowień uchwalonego planu z rysunkiem studium. Sąd podkreślił, że działki znajdujące się w kwestionowanych jednostkach planistycznych położone są w studium na obszarze oznaczonym symbolem UC, M3 o funkcjach mieszanych - tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze centrum. Analiza treści studium wskazuje, iż na terenie [...] znajdują się na wydzielonych działkach 4 przedszkola i żłobek, przy czym 3 spośród nich oraz żłobek położone są na terenach o funkcji UC, M3 i nie zostały uwidocznione na rysunku studium. Ze względu na szczególny charakter studium nie wskazywano szczegółowych lokalizacji wszystkich obiektów usługowych. Szczegółowa ich lokalizacja nastąpiła dopiero w planie miejscowym. Tylko jedno przedszkole, nr [...] przy ul. [...], położone w kompleksie szkół, znalazło się na obszarze oznaczonym symbolem UO, którym to symbolem oznaczono w studium tereny szkół i ich zespoły. Sąd uznał za istotne wyjaśnienia organu, że na obszarach oznaczonych w planie symbolem UC, M3 zlokalizowane są różne funkcje usługowe, w tym także takie jak żłobki i przedszkola. Wobec tego funkcja przedszkola, jako funkcja usług publicznych, mieści się w zakresie przeznaczenia terenów i nie zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią studium i planu.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego skarżącym prawa własności Sąd wyjaśnił, że uchwalając plan miejscowy rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), jak również na inne cele o charakterze publicznym, które nie uzasadniają wywłaszczenia. Gmina, działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, bowiem własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie prawem bezwzględnym, lecz podlegającym ograniczeniom, o których mowa art. 32 ust. 3 Konstytucji RP.

W odniesieniu do jednostki planistycznej nr 28 przewidującej funkcję usług oświaty i wychowania, gdzie w planie przewidziano kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu, na którym zlokalizowane jest przedszkole, Sąd stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach nie sposób zarzucić Miastu przekroczenia granic władztwa planistycznego. Na wskazanym terenie funkcjonuje już przedszkole, które w sposób istotny uzupełnia realizowaną tam również funkcję mieszkaniową, zapewniając mieszkańcom [...] zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli zapewnienie opieki i edukacji przedszkolnej dzieciom. Taka polityka planistyczna Miasta jest wyrazem realizacji jej ustawowych zadań własnych, polegających na zapewnieniu edukacji publicznej na etapie przedszkolnym, wspieraniu rodziny i realizacji polityki prorodzinnej. Z tych przyczyn Miasto miało prawo uznać za priorytetową funkcję przedszkola, zwłaszcza w sytuacji powiększającego się deficytu miejsc w przedszkolach na terenie całej G.. Jak wynika z planu przedszkole na terenie 28 jest częścią funkcjonującego zespołu obejmującego dwie szkoły i dwa przedszkola. Sąd pokreślił, iż Studium w części IV pn. "Ocena warunków życia mieszkańców" zawiera ustęp nazwany "oceną wyposażenia usługowego", w którym wymienia się oświatę i wychowanie. Oznacza to, że według Miasta pojęcie usług zaspokajających potrzeby społeczne jest szerokie, co współgra z wcześniej opisanym stanowiskiem odnośnie do tego, jak należy rozumieć oznaczenie "funkcja mieszkalna i usługowa". Nadto, w kwestii nauczania początkowego w przedszkolach, w studium zwraca się uwagę na fakt wzrastającego zapotrzebowania na opiekę przedszkolną, realizowaną przez Miasto poprzez starania zwiększenia liczby miejsc w oparciu o już istniejącą bazę, tworząc dodatkowe grupy w przedszkolach (str. 36 Studium). Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod cel publiczny związany z oświatą nie jest ani dowolne, ani nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego. Taka ingerencja w sferę prawa własności skarżących pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do założonych celów – ochrona praw i wolności innych osób (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). W tym kontekście zarzut naruszenia zasady proporcjonalności jest niezasadny.

W odniesieniu do zarzutu, że dla działek zlokalizowanych w jednostkach planistycznych nr 28 i 39 przed wejściem w życie planu wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce dotychczasowej zabudowy i budowie budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego, Sąd wyjaśnił, że kwestię bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie, reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądzając wygaśnięcie tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tylko wówczas inwestor może realizować inwestycję nawet, jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem. Sąd zwrócił uwagę, że żaden ze skarżących, a przede wszystkim osoba, dysonująca decyzją o warunkach zabudowy (J. R.), nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżących, jakoby postanowienia zaskarżonej części planu ograniczające prawo własności nieruchomości skarżących, a objętych decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2006 r. (poza działką [...]), wprowadzono z naruszeniem zasady równości. Sąd przypomniał, że taka konstatacja wywodzona jest przez skarżących z sytuacji innego podmiotu (G. S.A. w G.), dysponującego również decyzją o warunkach zabudowy, dotyczącą innego terenu, której treść uwzględniono w przedmiotowym planie, w przeciwieństwie do decyzji, którą otrzymał w drodze przeniesienia skarżący J. R.. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd wyjaśnił, że różnica sytuacji obu podmiotów dysponujących decyzjami o warunkach zabudowy polega na odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej inwestowanych terenów.

W ocenie Sądu również zarzut dotyczący naruszenia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie terenu objętego jednostką nr 39 pod zieleń urządzoną - [...], nie znajduje uzasadnienia. Z wyjaśnień pełnomocnika gminy wynika bowiem, iż plan przewidział zachowanie istniejących terenów zieleni urządzonej w kompleksie terenów obejmujących w szczególności przedmiotowe działki. Sąd stwierdził, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie utrzymywania zieleni gminnej i zadrzewień jest ustawowym zadaniem własnym gminnych (art. 7 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną wprawdzie nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może nie wskazać przeznaczenia terenów pod zieleń miejską z tego powodu, że nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć.

Sąd skonstatował, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Miasta G. władztwa planistycznego. Z tych też względów skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P., M. P., [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 140 k.c.. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. – dalej pzp – w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 pzp w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa - polegające na niewłaściwym zastosowaniu i w efekcie nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części narusza wyżej wskazane przepisy i stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego, prowadząc do tego, że prawo własności przysługujące skarżącym w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest jedynie pozorem prawa (nudum ius);

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 pzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 pzp w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części narusza wyżej wskazane przepisy i stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego, w efekcie prowadząc do tego, że prawo własności przysługujące skarżącym w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie pozorem prawa (nudum ius);

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 9 ust. 4 pzp w zw. art. 20 ust. 1 pzp w zw. z art. 151 ppsa, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w efekcie nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części sprzeczny jest z relewantnymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewidującym dla tych obszarów funkcję UC, M3 (funkcje mieszane mieszkaniowo-usługowe z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługami z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2);

4. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 9 ust. 4 pzp w zw. art. 20 ust. 1 pzp w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części sprzeczny jest z relewantnymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przewidującym dla tych obszarów funkcję UC, M3 (funkcje mieszane mieszkaniowo-usługowe z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługami z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2);

5. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 4 ust. 1 pzp w zw. art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 pzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 pzp w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 151 ppsa, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w efekcie nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części w zakresie działek objętych kartą terenu 39 oznaczonej symbolem ZP ("zieleń urządzona - [...]", tj. działek nr [...]) przewiduje, bez zgody właścicieli, przeznaczenie prywatnych nieruchomości na cele nie stanowiące celu publicznego, co w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego.

6. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 pzp w zw. art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 pzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 pzp w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 151 ppsa, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo iż miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części w zakresie działek objętych kartą terenu 39 oznaczonej symbolem ZP ("zieleń urządzona - [...]", tj. działek [...]) przewiduje, bez zgody właścicieli, przeznaczenie prywatnych nieruchomości na cele nie stanowiące celu publicznego, co w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miasta G. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przeznaczenie w planie obszaru na funkcję UO- oświaty i wychowania jest związane z zaspokojeniem zbiorowym potrzeb wspólnoty, budowa i utrzymanie przedszkoli zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi cel publiczny. Teren 28 UO nie jest wolny od zabudowy, istniejące na nim przedszkole jest częścią funkcjonującego zespołu obejmującego dwie szkoły i dwa przedszkola. Plan przewiduje zachowanie istniejących terenów usług oświaty i wychowania oraz zieleni urządzonej w kompleksie obejmujących działki skarżących oraz tereny położone w sąsiedztwie – na południe, aż do [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.,) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., przy czym z konstrukcji obu rodzajów zarzutów, jak i ich uzasadnienia wynika, że istota skargi dotyczy niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust.1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej jako u.p.z.p.) prowadzącego w konsekwencji do jej oddalenia przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ze względu na stwierdzone powiązanie treściowe zarzutów sformułowanych naruszenia prawa materialnego powinny one zostać poddane kontroli kasacyjnej łącznie. Na wstępie podkreślić należy, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy - art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. j.t. z 2003, poz. 594). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Może ona samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, ustalając przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określając sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest też kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości ( art. 6 ust.1 u.p.z.p.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 253-254).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, dostępne w CBOSA). Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, których realizacja następuje przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium zgodnie z art. 10 ust.1-3 i §§ 4,6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 118, poz. 1233) dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia na konkretne funkcje inwestycyjne, następuje również określenie parametrów i wskaźników urbanistycznych. Nie jest to akt prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) a zatem jego treść w zakresie uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinna być formułowana w sposób ogólny. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w myśl art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07, wyrok z dnia 16 czerwca 2014r., II OSK 66/13, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia planu odnoszące do nieruchomości skarżących nie są sprzeczne z treścią studium. Przede wszystkim zauważyć należy, iż obecne przeznaczenie działek skarżących na funkcję UO – oświaty i wychowania, jak i pod zieleń urządzoną – ZP nie zmienia sposobu dotychczasowego użytkowania obu terenów, a więc stanowi kontynuację polityki przestrzennej gminy w tym rejonie. Nie jest kwestionowane, że na nieruchomości skarżących funkcjonuje przedszkole i, że jest ono częścią funkcjonującego na terenie objętym studium i miejscowym planem zespołu obejmującego dwie szkoły i dwa przedszkola. Według rysunku studium jednostka planistyczna oznaczona w planie symbolem UO – przeznaczona pod usługi oświaty i wychowania, położona jest na obszarze oznaczonym symbolami UC, M3 przewidzianych pod tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 i pod tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze centrum. Nie może budzić wątpliwości, że tak ogólne zapisy studium wymagały doprecyzowania w planie miejscowym. Zważyć przy tym należy, że w pojęciu szerokorozumianych usług mieszczą się również usługi oświaty i wychowania. Zatem, jeżeli studium przewiduje usługi na terenie obejmującym sporne nieruchomości skarżących, to nie można uznać, że w sprzeczności z takim przeznaczeniem pozostają postanowienia planu ustalające dla tego terenu przeznaczenie pod usługi oświaty i wychowania. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, iż gmina nie nadużyła władztwa planistycznego przewidując w planie w odniesieniu do jednostki planistycznej nr 28 funkcję usług oświaty i wychowania w sytuacji, gdy: po pierwsze - funkcja ta jest kontynuacją dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu, po drugie – stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że gmina nie dopuściła się również przekroczenia granic władztwa planistycznego w przeznaczeniu w planie terenu objętego jednostką planistyczna nr 39 pod zieleń urządzoną – [...], oznaczoną symbolem ZP, skoro u podstawy takiego ustalenia legło zachowanie istniejących terenów zieleni urządzonej, których rolą będzie stworzenie bariery izolacyjnej od terenów kolejowych, stanowiących źródło nadmiernego hałasu. Zdaniem Naczelnego Sądu wyznaczenie obszaru obejmującego realizację terenu zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących stanowi cel publiczny, albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Z tego też względu wyznaczenie w planie obszaru ZP, służącego zaspakajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, stanowiącego zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym realizację zadań własnych gminy nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżących wskazać należy, iż prawo własności, które co prawda jest chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust.1), jednakże nie ma charakteru absolutnego. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust.3, stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne ( por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn.. akt II OSK 750/12).

Skoro plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, a w granicach zakreślonych ustaleniami planu właściciel może korzystać z nieruchomości, rozporządzać nią i dokonywać jej zabudowy, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do przepisów konstytucyjnych chroniących prawo własności. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzone w zaskarżonym planie ograniczenia w zakresie przysługującego prawa własności skarżącym mieszczą się w graniach władztwa planistycznego i pozostają w proporcji do celów ustanowienia takiego ograniczenia. Z przedstawionych powyżej względów wynika, że nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 1, 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Nie mają usprawiedliwionych podstaw również zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 2, 4 i 6 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 140 k.c.; z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust.1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; z art. 21 ust.1 i 2, art. 31 ust. 3 , art. 64 ust.1 i 3 Konstytucji , z art. 1 Protokołów nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 151 p.p.s.a. Zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wynikiem kontroli uchwały może być wyrok wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalający skargę, bądź wyrok wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być zatem rozpoznane.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.