Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2217/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 7 ust.1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 402/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 31 stycznia 2013 r., nr . w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zmienia pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.w ten sposób, że zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz M.K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania; 3. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz M.K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III S.A./Łd 402/13, wydanym w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 31 stycznia 2013 r. nr . w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia 12 grudnia 2012 r. nr .oraz zasądzono od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz M. K. kwotę 1.400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia 1 lutego 2011 r. nr . Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach przyznał M. K., dalej "skarżąca", płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą do powierzchni zgłoszonej w treści jej wniosku.

Ostateczną decyzją Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 30 listopada 2011 r. stwierdzono nieważność wspomnianej decyzji z dnia 1 lutego 2011 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W myśl art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej. Stosownie do art. 26 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ustalił, iż w odniesieniu do działek nr 39/2, nr 40/1 i nr 216/1 skarżąca zawyżyła powierzchnię kwalifikującą się do płatności, a to w następstwie uwzględnienia we wniosku o płatności również powierzchni, które na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o ortofotomapy wykonane w dniu 30 lipca 2004 r.

Ostateczną decyzją Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 stycznia 2013 r. nr ., wydaną w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 12 grudnia 2012 r. nr ., przyznającą skarżącej jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości.

Jako podstawę prawną dla pomniejszenia wysokości płatności organ wskazał m.in. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). W myśl tego przepisu, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 7 ust. 4 pkt 1, wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.

Organ wskazał również przepis art. 7 ust. 1a powołanej ustawy, w myśl którego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podstawę prawną decyzji stanowiły również przepisy art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. W myśl art. 124 ust. 1 tego rozporządzenia, powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych. W myśl ust. 2, do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, oparte na ortofotomapach wykonanych w dniu 30 lipca 2004 r., zgodnie z którymi powierzchnia spornych działek ewidencyjnych nr 39/2, 40/1 i 216/1, kwalifikująca się do płatności, wynosi odpowiednio: 1,65 ha, 1,12 ha i 5,78 ha. Pozostała część gruntów na omawianych działkach była gęsto zadrzewiona i zakrzaczona, a zatem grunty te nie były wówczas rolniczo wykorzystywane, a tym samym nie kwalifikują się do płatności.

Ponadto, jak wskazał organ, odpowiadając na zarzut skarżącej, zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidziane rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 nie mają zastosowania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Stąd powierzchnie, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., mogą być uwzględnione podczas ustalania należnej stronie płatności ONW.

Odnosząc się do wysokości należnej płatności (JPO) powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych wynosiła 81,65 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, kwalifikująca się do objęcia płatnością, wyniosła 77,27 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 4,38 ha, co stanowi 5,67% powierzchni stwierdzonej. Tym samym płatność podlega zmniejszeniu o dwukrotność zawyżenia, co stanowi powierzchnię 68,51 ha, na którą została naliczona płatność JPO.

Przechodząc do ustalenia wysokości Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), jak wskazał organ, powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 48,66 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, kwalifikująca się do objęcia płatnością, wyniosła 44,45 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 4,21 ha, co stanowi 9,47% powierzchni stwierdzonej. W rezultacie powierzchnia stwierdzona została pomniejszona o dwukrotność zawyżenia, tj. 8,42 ha, co dało powierzchnię 36,03 ha, na którą została naliczona płatność UPO.

W następstwie skargi wniesionej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Ł., o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 12 grudnia 2012 roku nr . oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej kwotę 1.400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, jako nie znajdującego uzasadnienia w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, aby stan gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. stanowił przeszkodę dla ubiegania się o omawiane w sprawie płatności. W świetle tego przepisu warunkiem przyznania płatności jest m.in. utrzymywanie wszystkich gruntów w dobrej kulturze rolnej w roku ubiegania się o przyznanie płatności, a nie na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazał na utrwalone w tej mierze orzecznictwo (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1324/10, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 199/10, z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 500/10, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 911/10, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1016/10, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Ponadto, jak podniósł, na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L nr 270 poz. 1), którego odpowiednikiem jest przepis art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiący m.in. podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że regulacje wynikające z treści tego przepisu odnoszą się do Państwa Członkowskiego, a nie do indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje m.in. zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Za takim rozumieniem cytowanego przepisu przemawia ust. 13 art. 143b rozporządzenia nr 1782/2003, który stanowi, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu" (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 91/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia stanowisko organów, odmawiające przyznania spornych płatności z uwagi na fakt nieużytkowania rolniczo części wspomnianych działek na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż w dobrej kulturze rolnej mają być działki w roku, którego dotyczy wniosek, a nie na dzień 30 czerwca 2003 r. Dlatego, ponownie rozpoznając wniosek, organ powinien ustalić, czy wspomniane sporne grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2010 r., jak również ocenić, czy zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek jest prawidłowa.

W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Zarzuca naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 124 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia nr 73/2009, art. 2 lit. n), art. 28 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule HI rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 1-26) i w rezultacie błędne przyjęcie, iż wymagania, jakie muszą spełniać grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych regulują ww. wskazane przepisy krajowe i unijne, z których jednoznacznie wynika, że grunty muszą być dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek, a nie na dzień 30 czerwca 2003 r., mimo iż przepis art. 7 ustawy z 2007 r. wyraźnie stanowi, iż rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, czyli gdy do grunty te były w dniu 30 czerwca 2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a, art. 141 § 4, art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 262) w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, mimo iż nie było ku temu podstaw i nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności błędnie przyjął, iż organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2009 r. , mimo iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wskazuje, iż organ prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego w tym również co do dobrej kultury rolnej w 2010 r., a nadto Sąd nie wskazał jakie czynności winien dokonać organ po uchyleniu decyzji, a przede wszystkim Sąd w sposób błędny nie zastosował art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który wyłącza stosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na naruszenie których Sąd wskazał, uchylając decyzję, a wobec tego organ nie mógł naruszyć, rozpoznając sprawę, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a skarga winna zostać oddalona, co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw sporządzenia uzasadnienia wskazanych w tym przepisie i niewyjaśnienia na czym w ocenie Sądu polegało naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania jakie w związku z tym rzekomym naruszeniem przepisów czynności winien dokonać organ ponownie rozpoznając sprawę;

• art. 205 § 2 w zw. z art. 200 i art. 216 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie oraz poprzez błędne zastosowanie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 tego rozporządzenia i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego jak dla spraw, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt a), w sytuacji gdy w niniejszej sprawie, z uwagi na charakter sprawy, wysokość należności pieniężnej nie wynika i nie została określona ani ustalona w decyzji organu drugiej instancji, ani z poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolnośrodowiskowej, a zatem jest to decyzja odmawiająca przyznania określonego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanek warunkujących przyznanie płatności, a nie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w określonej wysokości, co powoduje, że koszty zastępstwa procesowego nie powinny zostać ustalone jak dla należności pieniężnych, a jeśli w ogóle powinny być zasądzone to w wysokości jak dla pozostałych spraw zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 ppkt c) wspomnianego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, nie jest trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810).

Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł wskazania dla organu co do dalszego postępowania w sprawie. O czym była już mowa, według wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku, organ powinien ustalić, czy wspomniane sporne grunty, a więc te, które zdaniem organu na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w 2010 r., a więc w okresie objętym wnioskiem o przyznanie omawianych płatności. To zalecenie było podyktowane treścią przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w myśl którego przesłanką dla ubiegania się o omawiane płatności jest m.in., aby wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Do tego aspektu sprawy organy nie przywiązywały należnej uwagi, również, przynajmniej bliżej, nie analizowały też powierzchni omawianych części wspomnianych działek dla potrzeb zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że wspomniane części spornych działek nie były rolniczo wykorzystywane na dzień 30 czerwca 2003 r., a wiec nie mogły być objęte wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w części dotyczącej kosztów postępowania. Zaskarżona decyzja, co wynika w szczególności z jej uzasadnienia, miała konkretny wymiar finansowy, gdyż pozbawiała stronę skarżącą ściśle określonych kwot płatności rolnych w stosunku do objętych wnioskiem o ich przyznanie. Ten wzgląd przemawiał za trafnością zastosowania przez Sąd pierwszej, dla potrzeb wyliczenia wynagrodzenia radcy prawnego, stawek minimalnych dotyczących wartości przedmiotu sprawy, stosownie do przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, pozostają w ścisłym związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, wskazane przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, określające m.in. wymogi formalne wniosku o przyznanie omawianych płatności, nie stanowią wymogu objęcia wnioskiem o płatności rolne wyłącznie gruntów rolniczo wykorzystywanych według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. Twierdząc, że w art. 7 omawianej ustawy zawarty jest wspomniany zapis, skarga kasacyjna na tę okoliczność nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu mieszczącego się w ramach tego artykułu. Natomiast, co należy podkreślić, o czym była zresztą mowa, wymagane jest utrzymywanie przez rolnika zgodnie z normami wszystkich gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy.

Nie stanowi podstawy dla uwzględnienia skargi kasacyjnej powołany w niej przepis art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądu utrwalonego w orzecznictwie, jeszcze na gruncie art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, którego odpowiednikiem są przepisy art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, że adresatem tych przepisów nie jest rolnik, będący beneficjentem pomocy, lecz Państwo członkowskie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1324/10). Dlatego w świetle jednoznacznego w swej treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, akcentującego powinność przestrzegania przez rolnika wymogów rolniczego wykorzystania gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie można przyjąć, aby treść przepisów art. 124 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 dodatkowo nakładała na beneficjenta również wymóg rolniczego wykorzystania działki według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r.

Również nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wskazane w niej przepisy art. 2 lit. n), art. 28 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. Nie tylko w powołanych wyżej przepisach, ale również w całej treści tego rozporządzenia, brak jest jakiejkolwiek zapisu, który uzależniałby prawo ubiegania się rolnika o omawiane płatności od spełnienia warunku utrzymywania w dobrej kulturze rolnej gruntu według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, dotycząca punktu 1 zaskarżonego wyroku, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Natomiast trafna jest skarga kasacyjna w części dotyczącej zasądzonych od organu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 2 zaskarżonego wyroku). Skoro w sprawie Sąd pierwszej instancji pobrał od strony skarżącej wpis stały od skargi w kwocie 200 zł, stosownie do przepisu § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), wpis stały, a nie wpis stosunkowy, powinien być podstawą dla wyliczenia kosztów zastępstwa procesowego. Z tych względów w tej części należało uwzględnić skargę kasacyjną.