Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1317/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Szkoły [...] im. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Szkoły [...] im. [...] kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a."), oraz z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Zarządu Dzielnicy [...] i Szkoły Podstawowej z [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...]grudnia 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] oznaczonej symbolem [...] , wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce ew. nr [...]w obrębie [...]przy ul. [...] , utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 sierpnia 2017 r. inwestor - [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]oznaczonej symbolem [...] \, wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Szkoła Podstawowa z [...] oraz Zarząd Dzielnicy [...].

Pismem z [...] października 2018 r. znak: [...], Wojewoda [...] wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej.

Inwestor przy piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. zwrócił 4 egzemplarze projektu budowlanego uzupełnione o ww. nieprawidłowości.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniając wymogi art. 35 ustawy Prawo budowlane, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Inwestor ponad to przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmujące działkę inwestycyjną nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Wojewoda [...] wskazał, że na obszarze przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a projekt przedmiotowego przedsięwzięcia jest zgodny z ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]października 2015 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] , ww. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została uzgodniona przez Urząd Lotnictwa Cywilnego oraz z Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w [...] . Ponadto – w ocenie organu – inwestycja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r. poz. 1864). Organ ocenił, że inwestycja spełnia wymagania ochrony środowiska, na obszarze zamierzenia nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków, urządzenie nie będzie powodować uciążliwości i przekraczać dopuszczalnych standardów, na terenie inwestycji nie istnieją szczególne formy ochrony przyrody oraz inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego.

Zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 poz. 71 z dnia 9 listopada 2010r.), tzn. że nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze jak i potencjalnie oddziaływać na środowisko, oraz nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony. Według Wojewody [...] , potwierdza to stanowiąca część projektu budowlanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia" (s. 27 w projekcie budowlanym).

Odnosząc się do odwołania Szkoły Podstawowej [...] , Wojewoda [...] wskazał, że podniesiony zarzut planowanej nadbudowy, rozbudowy i przebudowy Szkoły Podstawowej nr [...] należy traktować jako domniemanie. Zdaniem organu drugiej instancji, nie ma żadnej pewności, czy powyższa inwestycja zostanie zrealizowana a obecnie nie toczy się żadne postępowanie w celu uzyskania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych związanych z przedmiotową instytucją.

Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się Szkoła Podstawowa z [...] ("skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, polegającego na:

a) nieuwzględnieniu faktu, że w bliskiej okolicy znajdują się inne stacje bazowe telefonii cyfrowych (maszty) - oraz jakie mogą być następstwa wzajemnego oddziaływania na siebie tych urządzeń,

b) pominięciu faktu, że w treści decyzji wskazano, że inwestycja nie może ograniczać przyszłych możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich oraz nowej zabudowy mieszkalnej i usługowej, podczas gdy fakt planowanej rozbudowy Szkoły Podstawowej został w całości pominięty;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 121 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy z "Analizy Środowiskowej" (z dnia [...] sierpnia 2017 r.) budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wynika, iż "jedynym możliwym zagrożeniem jest promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny nadawcze" oraz "pole elektromagnetyczne pochodzące od anten [...]o gęstości pola mocy przekraczającej dopuszczalną wartość S=0,1 W/m2 nie będzie nachodzić na miejsca dostępne dla ludzi. Nie będzie również wpływać na istniejącą oraz planowaną zabudowę", zaś art. 121 pkt. 1 ww. ustawy stanowi, iż ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

3. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia uregulowań planu miejscowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowym ustaleniem następstw prawnych, a w konsekwencji działaniem w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Ponadto skarżąca zarzuca naruszenie:

4. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.

W związku z powyższym skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...], a także wnosi o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty skarżąca zwraca uwagę, że w ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. zostały pominięte istotne zagadnienia dotyczące oddziaływania przedmiotowej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca przypomina, że po analizie złożonych przez inwestora dokumentów, Prezydent [...] w dniu [...]października 2017 r. wydał postanowienie, na mocy którego zobowiązał inwestora do "usunięcia nieprawidłowości i wyjaśnienie możliwości potencjalnego oddziaływania projektowanej stacji bazowej na projektowany na sąsiedniej działce budynek mieszkalny, jak również zsumowanego wpływu na środowisko stacji istniejącej i projektowanej". W pkt 3 opracowania pt. "Kwalifikacja Przedsięwzięcia" projektant stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym dla jego podjęcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Skarżąca wskazuje natomiast, że w powyższym opracowaniu projektant napisał jednocześnie, że: "(...) Granice obszaru, w którym gęstość mocy promieniowania elektro-magnetycznego przekracza wartość 0,1 W/m2 nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi. Przebywanie ludzi w otoczeniu stacji jest całkowicie bezpieczne i nie prowadzi do uszczerbku na zdrowiu (...)" Dalej odnosząc się do istniejącej na działce obok stacji bazowej [...] i projektowanego budynku mieszkalnego projektant w pkt. 6 napisał, że "(...) Z uwagi na różnice w lokalizacji oraz znaczne różnice w wysokościach i kierunkach występowania stref od stacji [...] oraz [...] emisja pochodząca od [...] nie wpłynie negatywnie na obszar oddziaływania stacji [...]. Pole elektromagnetyczne pochodzące od anten [...]... nie będzie również wpływać na istniejącą oraz planowaną zabudowę (...)".

Skarżąca zwraca uwagę, że treść powyższych trzech akapitów została w sposób wierny przepisana z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r, co jej zdaniem narusza zasadę wyrażoną na gruncie art. 8 k.p.a. W powyższych akapitach organ powołując się na dokumentację przedłożoną przez inwestora czy to w postaci "Analizy Środowiskowej" czy też w "Kwalifikacji Przedsięwzięcia" zacytował fragmenty tych dokumentów. Zdaniem skarżącej zasadnym byłoby cytowanie całości tych dokumentów bądź też ich obszerniejszych fragmentów - zastanowienie budzi natomiast sposób doboru określonych fragmentów oraz pominięcia innych fragmentów. Wątpliwość skarżącej budzi zwłaszcza fakt pominięcia przez organ innych punktów ujętych we wnioskach tegoż dokumentu, takich jak: "jedynym możliwym zagrożeniem jest promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny nadawcze" oraz "pole elektromagnetyczne pochodzące od anten [...] o gęstości pola mocy przekraczającej dopuszczalną wartość S=0,1 W/m2 nie będzie nachodzić na miejsca dostępne dla ludzi. Nie będzie również wpływać na istniejącą oraz planowaną zabudowę". W przekonaniu skarżącej, całościowe rozważenie wniosków znajdujących się w przedmiotowej "Analizie Środowiskowej" doprowadziłoby do zajęcia odmiennego stanowiska niż to, które znalazło się w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r..

Skarżąca stwierdza, że w treści decyzji Prezydenta [...] pominięte zostały aspekty negatywnego oddziaływania stacji bazowej na środowisko oraz zdrowie ludzi. Organ ten skupił się li tylko na kwestiach wskazujących brak przesłanek do budowy stacji bazowej, podkreślając (na co wskazuje również podkreślenie w tekście decyzji określonych fraz), iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej skarżąca uważa, że kwestia planowanej rozbudowy Szkoły Podstawowej została potraktowana przez organy w sposób lakoniczny. W dokumentacji projektowej wskazano, że " (...) Z uwagi na różnice w lokalizacji oraz znaczne różnice w wysokościach i kierunkach występowania stref od stacji [...] oraz [...] emisja pochodząca od P4 nie wpłynie negatywnie na obszar oddziaływania stacji [...] . Pole elektromagnetyczne pochodzące od anten [...]... nie będzie również wpływać na istniejącą oraz planowaną zabudowę (...)". Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem bowiem koncepcja "Rozbudowy Szkoły Podstawowej nr [...]przy ul. [...]" cały czas jest opracowywania, m.in. do dnia 24 czerwca 2019 r. wykonawca ma sporządzić i dostarczyć analizę chłonności działek.

Ponadto skarżąca uznaje, że w zupełności została pominięta kwestia, iż budynkiem sąsiadującym z planowaną stacją bazową jest Szkoła Podstawowa, wobec czego istotne znaczenie ma w sprawie wyjaśnienie, w jaki sposób promieniowanie elektromagnetyczne oddziałuje na ludzkie zdrowie. Zdaniem skarżącej organy pominęły i nie zastosowały w sprawie przepisu art. 121 ustawy Prawo ochrony środowiska, pomimo, że nie uprawniały do tego wnioski płynące z przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Skarżąca zwraca uwagę, że oddziaływania stacji bazowych nie traktuje się jako niebezpiecznego dla ludzi pod warunkiem zachowania podstawowych wymogów określonych w przepisach ustawy oraz w przepisach wykonawczych. Zgodnie z art. 121 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska, ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz poprzez zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

Skarżąca konkluduje, że organy nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, czym naruszyły przepisy art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej jej zarzuty okazały się zasadne.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...]z [...] grudnia 2017 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]oznaczonej symbolem [...], wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce ew. nr [...]w obrębie [...].

Wojewoda [...]wskazał, że inwestor przedłożył dokumenty wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. decyzję z [...] października 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zważył ponadto, że wnioskodawca spełnił także wszystkie wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przedkładając projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia.

W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił jednak należycie kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko, tj. emisji pól elektromagnetycznych emitowanych przez stację bazową telefonii komórkowej i jej wpływu na znajdujące się w zasięgu tereny dostępne dla ludności, w tym m.in. na planowaną rozbudowę Szkoły Podstawowej.

Odnosząc się do tak zarysowanego problemu, Sąd uznaje, że powyższy zarzut zasługuje na uwzględnienie, jednakże argument planowanej dopiero w przyszłości rozbudowy Szkoły Podstawowej nr [...] nie może zostać zaaprobowany, o czym mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Słusznie zwraca uwagę Skarżąca, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz nienależycie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego uznał, że projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej pozostawał zgodny również z wymaganiami ochrony środowiska i przedmiotowa inwestycja nie będzie wprowadzała uciążliwości dla terenów sąsiednich związanych z promieniowaniem elektromagnetycznym. Skarżąca ma rację twierdząc, że organy nie powinny opierać się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale muszą poddać tą kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadzają się bądź nie zgadzają się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 519 z późn. zm., zwanej dalej: "Prawo ochrony środowiska"), ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności określone zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 ze zm.)

W ocenie tutejszego Sądu, Wojewoda [...]nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że przedsięwzięcie projektowane na działce o nr ew. [...]w obrębie [...]przy ul. [...], nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., zwana dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku"). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że – jak przyjęły organy w oparciu o kwalifikację przedsięwzięcia przedłożoną przez [...] Sp. z o.o. – inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. u. z 2016 r., poz. 71 ze zm.). To z kolei może wywoływać wątpliwości, czy Prezydent [...]wydając decyzję z [...] grudnia 2017 r., nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń.

Należy zauważyć, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] ograniczył się wyłącznie do przywołania konkluzji z opracowań przedłożonych przez inwestora, tj. "Kwalifikacji przedsięwzięcia" ze stycznia 2019 r., w której wskazano, że "planowane przez [...]S.A. przedsięwzięcie nie należy do tych mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", oraz "Analizy Środowiskowej", w której podano, że "(...) granice obszaru, w którym gęstość mocy promieniowania elektro-magnetycznego przekracza wartość 0,1 W/m2 nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi." Dalej organ pierwszej instancji nadmienił, że w załączniku graficznym do powyższego opracowania projektant pokazał rozkład pola elektromagnetycznego, zgodnie z którym występuje ono tylko nad dwoma budynkami niemieszkalnymi, tj. w kierunku określonym azymutem 90°, na wysokości 6,8 m nad istniejącym budynkiem i w kierunku określonym azymutem 190° na wysokości 10,1 m nad istniejącym budynkiem szkoły podstawowej. Stanowisko to zaaprobował Wojewoda [...]wskazując li tylko, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze, jak i potencjalnie oddziaływać na środowisko, co w jego ocenie potwierdza ww. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" – s. 27 w projekcie budowlanym.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązany jest zauważyć, że z przedłożonych przez inwestora: "Kwalifikacji przedsięwzięcia" ze stycznia 2019 r. oraz "Analizy Środowiskowej", stanowiących istotny element projektu budowlanego (k. 27-55), wynika, że w ramach spornej inwestycji inwestor przewidział instalację 6 anten sektorowych, tworzących 3 sektory skierowane na azymuty: 90°, 190° i 310°, każdy sektor będzie zatem stanowić jedna antena typu AS-1 oraz jedna antena typu AS-2, pracujące w pasmach 900MHz, 1800MHz i 2100MHz.

Tak też, jak wynika z Tabeli zamieszczonych na stronach 29-31 ww. "Kwalifikacji przedsięwzięcia", odpowiednio dla każdej z anten przyjęto następujące wartości równoważnej mocy promieniowania izotropowo (maksymalne EIRP) na pasmo:

1) azymut 90° i azymut 190° - antena AS-1 w paśmie 900 – EIRP = 1919 W, w paśmie 1800 – EIRP = 5119 W (zatem maksymalne EIRP wynosi w sumie 7038 W), antena AS-2 w paśmie 2100 – EIRP = 5729 W;

2) azymut 310° - antena AS-1 w paśmie 900 – EIRP = 480 W, w paśmie 1800 – EIRP = 853 W (zatem maksymalne EIRP wynosi w sumie 1333 W), antena AS-2 w paśmie 2100 – EIRP = 1512 W.

Wobec powyższego, kierując się przepisem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), jako rozpatrywaną odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny wzdłuż jej osi głównej promieniowania dla sektora 1 (azymut 90°) i sektora 2 (azymut 190°) przyjęto 200 m.

To oznacza, że badaniu poddano tylko to, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek poszczególnych anten (nadajników) i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika), wynoszącej w takim przypadku 200 m, nie zaś sumarycznej mocy ich promieniowania, która dla obydwu anten w sektorach 1 i 2 wynosiłaby 12767 EIRP (AS-1 – 7038 + AS-2 – 5729). W takim natomiast przypadku, rozpatrywana odległość miejsc dostępnych dla ludności wynosić powinna 300 m, stosownie do postanowień § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g) przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Podobnie, w przypadku sektora 3 przyjęto badaną odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności wynoszącą nie więcej niż 70 m, podczas gdy dla sumarycznej mocy promieniowania obydwu anten w tym sektorze, wynoszącej 2845 EIRP (AS-1 – 1333 + AS-2 – 1512), powinna ona wynosić 150 m, stosownie do postanowień § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e) ww. rozporządzenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje bowiem za konieczne uwzględnienie systemowej wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Opowiadając się za dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z grudnia 2018 r. sygn. II OSK 3296/18; wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2902/16; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 907/18; wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1809/16; wyrok NSA z 28 lutego 2018 r. sygn. II OSK 243/18; wyrok NSA z 3 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1570/18; wyrok NSA z 26 września 2017 r. sygn. II OSK 126/16; wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 3083/15; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1839/16; wyrok NSA z 15 marca 2017 r. sygn. II OSK 2697/15; wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 708/15; wyrok NSA z 29 września 2015 r. sygn. II OSK 139/14; wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2706/13), zgodzić się należy bowiem z poglądem, zgodnie z którym rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Jak gdyby w uznaniu tego poglądu, w "Analizie środowiskowej" załączonej do projektu budowlanego (s. 47), w przeciwieństwie do analiz przedstawionych we wskazanej wcześniej "Kwalifikacji przedsięwzięcia", dokonano wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (tj. stacji bazowej telefonii komórkowej) i występowania pól elektromagnetycznych o natężeniu wyższym lub równym 0,1 W/m2, w oparciu o sumarycznie wyznaczoną moc promieniowania obydwu anten i dla wszystkich pasm w danym sektorze. Jak już wskazano, wynoszą one odpowiednio 12767 W dla anten z sektora 1 i 2, oraz 2845 W dla anten w sektorze 3. W powyższym opracowaniu znajduje się również graficzne przedstawienie wiązki promieniowania w osi głównej dla poszczególnych azymutów przy minimalnym i maksymalnym tilcie pochylenia anten (s. 53-55). Niemniej jednak, rozpatrywana tu odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności nie uwzględnia wartości określonych ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sytuacji gdy – jak już wcześniej wskazano – po wyznaczeniu sumarycznej mocy promieniowania izotropowego (odpowiednio: 2845 W i 12767 W), rozpatrywana odległość ewentualnego występowania miejsc dostępnych dla ludności, zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i g ww. rozporządzenia, powinna wynosić do 150 m (w sektorze 3) i 300 m (w sektorze 1 i 2) od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten.

Z jednej zatem strony "Kwalifikacja przedsięwzięcia", na której opierają się obydwa organy, nie uwzględnia konieczności sumowania mocy promieniowania anten sektorowych, wskazując na wyznaczoną izotropowo moc promieniowania poszczególnych anten, z drugiej zaś, podjęto się analizy sumarycznego wyznaczenia takiej mocy dla wszystkich trzech anten sektorowych, bez wyznaczenia wysokości występowania tego promieniowania na odległość przewidzianą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

To z kolei może oznaczać wadliwość wniosków, że na długości osi głównych wiązek promieniowania w odległościach przyjętych przez inwestora, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, tym bardziej w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie w zasięgu oddziaływania inwestycji znajduje się obszar Szkoły Podstawowej nr [...].

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę istotne znaczenie ma ponadto okoliczność, że Wojewoda [...] stwierdził braki w dokumentacji projektowej i korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 50 § 1 k.p.a., pismem z dnia 12 października 2018 r., wezwał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, m.in. poprzez:

"(...) 3. wyjaśnienie nieścisłości w części dotyczącej obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż głównej wiązki promieniowania. W tabeli na str. 30 i 31 projektu budowlanego nie określono maksymalnej wysokości zabudowy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla anteny 3.1 oraz 3.2 (az. 310°). Jednak zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...]zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 1992r., w części dotyczącej: terenu ulicy [...]pomiędzy ulicami: [...] w gminie [...]) maksymalna wysokość zabudowy dla obszaru a2.1U/Gw, przez który przebiega ta wiązka, wynosi 25 m. Jednocześnie dla titlu 4° oraz 7° dla tej anteny minimalna wysokość wiązki promieniowania wynosi 4,1 m, zatem znajduje się ona w miejscach dostępnych dla ludności.

Ponadto należy usunąć rozbieżność pomiędzy danymi umieszczonymi w tabeli, a tymi na załącznikach graficznych - w tabeli na str. 31 zapisano, iż dla anteny 2.1 oraz 2.2 (az. 190°) dla tiltu 4° minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania wynosi 2,3 m, natomiast z rysunku na str. 37 wynika, iż jest to inna wartość."

Inwestor przedłożył skorygowaną dokumentację, przy czym w decyzji Wojewody [...] brak jest odniesienia się do tej kwestii i wyjaśnienia, czy i dlaczego organ uznał, że powyższe nieprawidłowości zostały usunięte. Wątpliwości Sądu budzi tymczasem przede wszystkim kwestia przyjętego w poprawionej przez inwestora dokumentacji minimalnego i maksymalnego pochylenia (tiltu) wiązki promieniowania dla anten w sektorze 3 (azymut 310°). Aktualnie przyjęty tilt wynosi 0°, tak dla jednej, jak i drugiej wartości, podczas gdy uprzednia wartość maksymalnego pochylenia wiązki anten wynosiła odpowiednio dla każdej z anten 4° (AS-1) i 7° (AS-2), co powodowało, że wysokość wiązki promieniowania tych anten przebiegała poniżej wysokości 25 m na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania terenu dopuszcza możliwość zabudowy mieszkaniowej o takiej wysokości. Organ przyjął w ten sposób ustalone przez inwestora parametry ustawienia anten bez wyjaśnienia, czy choćby z technicznego punktu widzenia są one możliwe do zachowania.

Ponadto nie uszło uwadze Sądu, że nawet dla tak dla przyjętego przez inwestora w analizie (s. 55) maksymalnego i minimalnego tiltu 0° pochylenia anten w sektorze 3 na azymucie 310°, występowanie pola elektromagnetycznego o natężeniu wyższym lub równym 0,1 W/m2 na wysokości 26,2 m osiąga zasięg 46,4 m od środka anteny, a więc promieniowanie to dociera na odległość zaledwie 60 cm tuż przed obszarem a2.1U/Gw, dla którego w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano możliwość zabudowy mieszkalnej o wysokości do 25 m.

Tymczasem, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest sporne, że miejscem niedostępnym dla ludzi jest miejsce, w którym właściciel nie ma możliwości korzystania ze swojej nieruchomości w jakikolwiek sposób (zob. np.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 37/11). Natomiast miejsce dostępne dla ludności nie jest jednoznaczne wyłącznie z wysokością budynku. Pojęcia miejsca dostępnego dla ludności nie można ograniczać do gabarytów znajdującego się na nieruchomości budynku, miejscem dostępnym dla ludności w przypadku zabudowy mieszkaniowej jest bowiem nie tylko teren budynku mieszkalnego, lecz również dostępna dla ludzi przestrzeń otaczająca ten budynek, jak ogród czy przestrzeń bezpośrednio nad dachem budynku (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 14/13).

W świetle przedstawionych okoliczności nie mogą dziwić zarzuty skargi, że organ odwoławczy zaniechał dokonania własnej oceny "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów Prawa o ochronie środowiska oraz rozporządzeń Rady Ministrów. Organy nie wyjaśniły stronie w dostateczny sposób przyjętych ustaleń, wobec czego zrozumiałe może być w tej sytuacji sformułowanie przez skarżącą obaw o faktyczny zasięg występowania pola elektromagnetycznego planowanej inwestycji. Być może zarzut taki w ogóle nie zostałby podniesiony, gdyby organy – jak trafnie zauważa skarżąca – nie poprzestały na dość zdawkowych odniesieniach się do kwestii oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Zdaniem Sądu doprowadziło to do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie wyjaśnić rozbieżne wnioski zamieszczone w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" oraz "Analizie środowiskowej" stanowiącej istotną część Projektu budowlanego, w tym w szczególności przyjętą przez inwestora odległość oddziaływania sumarycznej mocy promieniowania anten sektorowych, w odniesieniu do treści § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Wojewoda [...] ponownie orzekając w sprawie powinien także uwzględnić nakazy wynikające z przepisów art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego planowanej rozbudowy Szkoły Podstawowej nr [...] należy wyjaśnić, że nie jest sporne, iż obszar, na którym znajduje się ww. placówka nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Rację ma skarżąca, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Tym niemniej trzeba wyraźnie podkreślić, że chodzi tu o sytuacje, w których zabudowa taka może być wznoszona zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym np. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób natomiast twierdzić, że pojęcie to można odnosić także do sytuacji hipotetycznych, mogących dopiero zaistnieć w bliżej niesprecyzowanej przyszłości, a które nie znajdują żadnego oparcia w aktualnie istniejącym porządku prawnym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).