Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 341/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: Art. 5 ust. 1 i ust. 5, art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 61 ust. 2, ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Inga Gołowska WSA Wiesław Kuśnierz Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. uwzględniając skargę stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Organizującej Konkurs - Zarządowi Województwa M. - [...] II. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych)


UZASADNIENIE

Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem N. w Z. (zwana dalej także Skarżącym, Wnioskodawcą lub Parafią) złożyła w Departamencie Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego wniosek o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 projektu pod tytułem: Budowa instalacji fotowoltaicznej dla potrzeb Parafii Rzymsko - Katolickiej p.w. Najświętszej Rodziny (Oś 4 Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, numer projektu: [...], numer konkursu: [...]).

Pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. znak: [...] Zarząd Województwa M. , pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (zwany dalej także IZ RPO WM), poinformował Parafię, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie został negatywnie oceniony na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryterium kwalifikowalności projektu. Uzasadniając swoje stanowisko IZ RPO WM wyjaśniła, że udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu naruszałoby zapisy art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 51 poz. 318) oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP. Kościelne osoby prawne mogą bowiem otrzymać wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów. Natomiast przedmiotem niniejszego projektu jest zakup i montaż dwóch instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy 41,72 kWp w tym: dachowej instalacji o mocy 20,72 kWp na potrzeby domu parafialnego oraz dachowej instalacji o mocy 21 kWp na dachu wikarówki na potrzeby budynku kościoła, będącego obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Projekt dotyczy również działań zmierzających do poprawy efektywności energetycznej budynków Parafii poprzez zastosowanie zasobnika c.w.u wraz z niezbędną infrastrukturą. IZ RPO WM stwierdziła, że w punkcie [...] wniosku o dofinansowanie wskazano, że w zabytkowym budynku kościoła "odbywają się liczne i cykliczne koncerty muzyki klasycznej, dla każdego mieszkańca czy turysty bez względu na światopogląd i wyznanie". Ponadto odbywają się w nim wydarzenia społeczne i kulturalne związane z tematyką edukacyjną, psychologiczną, oświatową, wychowawczą (organizacja wyjazdów dla dzieci, nauka śpiewu, kulturalne spędzanie czasu, pomoc koleżeńska) oraz cykliczne spotkania Podhalańskiego Stowarzyszeni Chorych na Stwardnienie Rozsiane w zakresie spotkań towarzyskich i pomocy charytatywnej. W budynku kościoła działa również Stowarzyszenie, które zajmuje się pomocą osobom potrzebującym w zakresie pomocy w załatwianiu spraw administracyjnych i organizacji pogrzebów oraz Związek Harcerzy Rzeczpospolitej. W budynku domu parafialnego działa natomiast Kuchnia św. B. A.; organizacja Młody Misjonarz oraz prowadzona jest niepubliczna świetlica dla dzieci i młodzieży. Ponadto mieści się w nim biblioteka; oddział Stowarzyszenia Nauczycieli i Wychowawców oraz zespół Caritas. Równocześnie IZ RPO WM dodała, że we wniosku o dofinansowanie nie wskazano żadnych informacji oraz nie dostarczono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Wprawdzie instalacja będzie montowana na potrzeby zabytkowego obiektu, jednak celem inwestycji nie jest zabezpieczenie i ochrona substancji zabytkowej, lecz redukcja emisji CO2 oraz obniżenie kosztów eksploatacyjnych Parafii. W ocenie IZ RPO WM, przedmiot niniejszej inwestycji nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które zgodnie z zapisami Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych, gdyż określona w punkcie C.1.2 wniosku o dofinansowanie działalność prowadzona w kościele parafialnym jest niemal w całości związana z praktykowaniem kultu religijnego oraz dotyczy innej niezinstytucjonalizowanej działalności towarzyszącej. Zdaniem organu, wskazane przedsięwzięcia organizowane w budynku domu parafialnego można uznać za niezinstytucjonalizowaną działalność społeczną, w znacznej mierze związaną z kultem religijnym. Poza tym pierwotną i podstawową funkcją obu budynków jest funkcja religijna związana z funkcjonowaniem parafii obrządku rzymsko-katolickiego. IZ RPO WM uznała zatem, że zakres rzeczowy inwestycji nie jest w żaden sposób związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych, nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych oraz nie jest bezpośrednio nakierowany na ochronę dóbr kultury.

Od powyższego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa M. Parafia wniosła protest, gdyż jej zdaniem Oceniający projekt nie zapoznał się dokładnie z obowiązującym prawodawstwem krajowym, błędnie dokonał interpretacji prawa oraz przywołał treść ustaw i rozporządzeń w okrojonym zakresie, które sugerują, iż niniejszy projekt jest niekwalifikowany. W pierwszej kolejności Parafia podniosła, że uzasadnienie Oceniającego w Kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów" jest sprzeczne z uzasadnieniem zawartym w Kryterium "Kwalifikowalność projektu". W ramach Kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów Oceniający uznaje bowiem, że Wnioskodawca spełnia to kryterium, gdyż należy do katalogu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o dofinansowanie w ramach [...] Natomiast w Kryterium "Kwalifikowalność projektu" Oceniający uznaje, że projekt jest całkowicie niekwalifikowalny, ponieważ Wnioskodawca (kościelna osoba prawna) nie może się ubiegać o dofinansowanie w ramach tego konkursu z uwagi na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polskę oraz aktami prawa krajowego. Zdaniem Parafii, stanowisko osoby oceniającej jest niezgodne z obowiązującym prawem oraz z oficjalnym stanowiskiem Instytucji Organizującej Konkurs (dalej: IOK) w sprawie możliwości finansowania Kościoła Katolickiego w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego. Zgodnie z tym stanowiskiem możliwe jest udzielenie wsparcia w formie dotacji dla Kościoła z zachowaniem bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, jednocześnie zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu politycznym.

Wnioskodawca powołał się przy tym na treść art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r., zgodnie z którym działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Oceniającego, że finansowe aspekty inwestycji sakralnych i kościelnych na terytorium RP reguluje ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem IOK, art. 40 pkt 4 tej ustawy stanowi, że środki na realizację działalności charytatywno-opiekuńczej pochodzą w szczególności z subwencji, dotacji i ofiar pochodzących od krajowych instytucji i przedsiębiorstw państwowych, społecznych, wyznaniowych i prywatnych. Zdaniem Parafii, stanowisko IOK jest jednoznaczne - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje spraw związanych z przyznawaniem dotacji unijnych. W odniesieniu do tych źródeł, finansowanie jest dozwolone na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych w odniesieniu do beneficjentów projektów. Skarżący wskazał, że IOK stoi na stanowisku, iż w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013 kościelne osoby prawne mogą otrzymać współfinansowanie jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno - opiekuńczym, naukowym i oświatowo -wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniająca jednocześnie definicje neutralności światopoglądowej, tj. realizującą konstytucyjny obowiązek Państwa dotyczący zachowania bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. W ocenie Wnioskodawcy, stanowisko IOK jest aktualne także w obecnej perspektywie (2014-2020).

Ponadto Parafia powołała się na treść art. 17 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, która jednoznacznie dopuszcza partycypacje Państwa w działania na rzecz dóbr kultury należących do kościelnych osób prawnych. Wnioskodawca uważa zatem, że może uzyskać wsparcie w ramach dofinansowania RPO WM 2014-2020, ponieważ jest ono zgodne z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polskę oraz aktami prawa krajowego.

Parafia zarzuciła również, że Oceniający nie zapoznał się z treścią wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca wskazał bowiem w projekcie jednoznacznie, iż wsparcie w ramach projektu dotyczy jedynie działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno - opiekuńczym, naukowym i oświatowo •wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniającą jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej. Opis w jaki sposób budynki objęte wsparciem spełniają cele wskazane w stanowisku IOK znajduje się m.in. w części C.1.2 wniosku o dofinansowanie. Parafia uważa zatem, że jej projekt wpisuje się jednoznacznie i spełnia w 100% wymagane kryterium, gdyż będzie dotyczyć budynków (Kościoła i Plebanii), w których prowadzona jest działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniającą jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej.

Parafia nie zgodziła się z zarzutem Oceniającego, że we wniosku o dofinansowanie nie wskazano żadnych informacji oraz nie dostarczono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. W Regulaminie konkursu i pozostałej dokumentacji konkursowej nie ma bowiem zapisu o konieczności przedstawienia dostarczenia dokumentów potwierdzających, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Natomiast jeśli chodzi o informacje to takie zawarto, gdyż cały projekt dotyczy utrzymania dobra kultury - energia elektryczna wytworzona dzięki panelom fotowoltaicznym będzie przeznaczona bezpośrednio na utrzymanie zabytkowego obiektu. Wnioskodawca podkreślił, że celem inwestycji jest redukcja emisji CO2 oraz obniżenie kosztów eksploatacyjnych Parafii, w tym budynku będącego zabytkiem - co w pełni wpisuje się w cele programu operacyjnego zawartego w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WM 2014-2020.

W treści protestu Skarżący podał listę wniosków o dofinansowanie realizowanych z Funduszy Europejskich w Polsce w latach 2014-2020, które otrzymały dotacje na podobny zakres rzeczowy (również montaż instalacji OZE), gdzie wnioskodawcą były kościelne osoby prawne. Wobec powyższego Parafia uważa, że stanowisko Oceniającego jest całkowicie błędne i dyskryminujące.

Zdaniem wnoszącej protest Parafii krzywdzące jest uznanie opisanych we wniosku działalności za niezinstytucjonalizowaną działalność społeczną w znacznej mierze związaną z kultem religijnym, gdyż nie ma ono żadnego poparcia w ustawodawstwie polskim, jak i w rozporządzeniach unijnych. Jest to bowiem sprzeczne z zapisami art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że przedmiotem projektu są budynki przeznaczone na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno - opiekuńczym, naukowym i oświatowo - wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniającą jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej, tj. realizującą konstytucyjny obowiązek Państwa dotyczący zachowania bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Skarżący podkreślił, że ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 maja 1989 r. precyzuje w art. 39 zakres działalności charytatywno-opiekuńczej przy czym wymieniony w tym przepisie katalog ma charakter jedynie przykładowy i ma on na celu wskazanie kierunków działań, jakie mogą podejmować kościelne osoby prawne. Oznacza to, zdaniem Wnioskodawcy, że mogą być podejmowane także inne działania o charakterze charytatywno-opiekuńczym. Strona wyjaśniła, że w treści wniosku oraz protestu szczegółowo opisała realizowane przez nią działania. Parafia powołała się przy tym również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 1999 r. sygn. akt SA/Gd 78/97, że ustawa o stosunku Państwa do Kościoła nie zawiera ścisłej definicji prowadzonej przez Kościół działalności charytatywno-opiekuńczej, nie zawiera też enumeratywnego wyliczenia rodzajów tej działalności, zaś art. 39 tej ustawy obejmuje wyliczenie przykładowe tej działalności. Skarżący wskazał, że pod pojęciem działalności charytatywno - opiekuńczej należy rozumieć działalność polegającą na prowadzeniu przez Kościół działań zmierzających do niesienia pomocy potrzebującym, w tym sierot, ubogim, chorym, starcom, bezdomnym, ofiarom sił wyższych i konfliktów oraz otoczeniu tych osób opieką, a tym samym kształtowaniu postaw społecznych i krzewieniu idei pomocy bliźniemu - w pełni przez nią realizowane. Zatem stanowisko oceniającego jest błędne i nie ma żadnego umocowania w przytoczonej ustawie wyznaniowej ani Konkordacie.

Wnioskodawca podkreślił, że spełnia wymogi formalne w zakresie kwalifikowalności projektu, gdyż dzięki inwestycji będzie następowała redukcja emisji CO2 (emisja równoważna CO2 dla projektu wyniesie 30,82 tony równoważnika CO2 na rok), a zatem i poprawa stanu środowiska.

Rozstrzygnięciem z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] Zarząd Województwa M. (jako Instytucja Rozpatrująca Protest, zwana dalej także IRP) nie uwzględnił protestu Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem Najświętszej Rodziny w Z.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie IRP w pierwszej kolejności wyjaśniła, że zgodnie z zapisami załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu kryterium Kwalifikowalność projektu nie ma charakteru porównawczego, a indywidualny. Oceny przedmiotowego projektu nie dokonuje się więc w odniesieniu do innych projektów, które otrzymały dotację z funduszy europejskich na lata 2014-2020. W związku z tym, argument Wnioskodawcy dotyczący przedstawienia listy projektów, które otrzymały dotację, gdzie Beneficjentami były kościelne osoby prawne, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego protestu.

W opinii IRP, bezzasadny jest również argument Wnioskodawcy, że uzasadnienie IOK w kryterium Kwalifikowalność Wnioskodawcy i partnerów pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zawartym w kryterium Kwalifikowalność projektu. Zdaniem Zarządu Województwa, projekt Parafii nie uzyskał negatywnej oceny z tego powodu, że został złożony przez kościelną osobę prawną. Zgodnie bowiem z zapisami § 20 ust. 1 pkt 9) Regulaminu konkursu jednym z typów Beneficjentów, którzy mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach niniejszego konkursu są kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. W związku z tym Zarząd Województwa uważa, że IOK słusznie uznała kryterium Kwalifikowalność Wnioskodawcy i partnerów za spełnione.

W opinii IRP, negatywna ocena kryterium Kwalifikowalność projektu wynikała z wyłączeń przedmiotowych, mając na uwadze istniejący porządek prawny, iż kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów. Zarząd Województwa stwierdził, że potwierdza kwalifikowalność Wnioskodawcy, jednak przedmiotowy projekt nie może uzyskać dofinansowania z uwagi na wskazane przez IOK zapisy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz Konkordatu. Organ podniósł, że z § 47 Regulaminu konkursu wynika, że w sprawach nieregulowanych w Regulaminie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał również na zapisy art. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., zgodnie z którym operacje wspierane z EFSI są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania (obowiązujące przepisy prawa). Do obowiązków wynikających z art. 6 Rozporządzenia nr 1303/2013 Instytucja Zarządzająca została zobowiązana w art. 6 ust. 2 ustawy. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą bowiem stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Poza tym również zapisy Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (podrozdział 5.2, pkt 2. lit. f.) wskazują, iż dany projekt kwalifikuje się do dofinansowania w przypadku, gdy spełnia m.in. przesłankę zgodności z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz krajowego.

Zarząd Województwa wskazał także na zapisy art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, gdzie wskazano, iż inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Zdaniem IRP, z przepisu tego wynika zakaz dla wszelkich organów władz publicznych, zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej, finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych. Skoro więc ustawodawca wyraźnie wskazuje źródło finansowania takich inwestycji, oznacza to, że środki na te inwestycje nie mogą pochodzić z innych źródeł.

Zdaniem IRP, kościelne osoby prawne mogą więc otrzymać wsparcie w ramach RPO WM 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów. Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Wnioskodawca w ramach przedmiotowego projektu realizuje wskazane cele w obiekcie objętym projektem.

W ocenie IRP, przedstawiony opis działalności prowadzonej w obiektach objętych projektem nie pozwala na kwalifikowanie do działań zgodnych z art. 22 Konkordatu. Zarząd Województwa wskazał, że jednym z celów prowadzonej działalności przez Wnioskodawcę jest działalność naukowa i oświatowo-wychowawczą, która polega m.in. na prowadzeniu świetlicy niepublicznej dla dzieci i młodzieży oraz biblioteki parafialnej. W opinii IRP, wskazane formy prowadzonej działalności (świetlica, biblioteka) można zaliczyć do działalności o charakterze oświatowo-wychowawczym, która prowadzona jest na terenie domu parafialnego, będącego przedmiotem projektu. Natomiast, zdaniem IRP, Wnioskodawca w bardzo ogólny sposób przedstawił informacje dotyczące ich działalności. Z opisu przedstawionego we wniosku można jedynie dowiedzieć się, iż świetlica działa od 1996 r. i jest czynna codziennie. Natomiast, w odniesieniu do biblioteki Wnioskodawca wyłącznie wskazał, iż jest ona ogólnodostępna, jej działalność polega na wypożyczaniu książek, zachęcaniu do czytania, organizacji wieczorków czytelniczych. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy przedstawioną we wniosku (m.in. pole [...]) na terenie Kościoła działa Związek Harcerstwa [...] (ZHR), który prowadzi działalność w zakresie edukacyjno-wychowawczym i pomocy słabszym. Wnioskodawca nie przedstawił jednak żadnych informacji w jaki sposób ZHR realizuje cele edukacyjne na terenie Kościoła. W opinii Zarządu Województwa, na podstawie tak przedstawionych informacji, trudno jest uznać, że budynek domu parafialnego, czy też Kościoła, wykorzystywany jest na realizację celów naukowych, czy tez oświatowo-wychowawczych. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem podstawowych informacji (np.: liczba osób korzystających ze wskazanej formy działalności, powierzchnia budynku wykorzystywana na potrzeby świetlicy, biblioteki, częstotliwość prowadzenia wskazanych form działalności). IRP uznała zatem, że Wnioskodawca nie udowodnił, że zakres rzeczowy projektu wpływa na realizację celów naukowych oraz oświatowo wychowawczych.

Zarząd Województwa stwierdził, że Wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu starał się również przekonać, iż prowadzi działalność charytatywno-opiekuńczą, która wpisuje się w art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz humanitarną. Zgodnie z uzasadnieniem przedstawionym w proteście, co znajduje odzwierciedlenie w zapisach dokumentacji aplikacyjnej, na terenie Kościoła odbywają się spotkania Podhalańskiego Stowarzyszenia Chorych na Stwardnienie Rozsiane (spotkania towarzyskie, pomoc charytatywna). Natomiast, na terenie domu parafialnego działalność prowadzą takie organizacje jak: Młody Misjonarz (zbiera środki materialne dla osób potrzebujących), Kuchnia B. A. (wsparcia żywnościowego realizuje cykliczne działania informacyjne związane z ofertami pracy zarobkowej oraz z działalnością instytucji udzielających pomocy osobom uzależnionym od alkoholu), Caritas Archidiecezji Krakowskiej oddział Z. (rehabilitacja osób chorych, zbiórka żywności, zakup lekarstwa, opieka nad chorymi). W opinii IRP, Wnioskodawca nie udowodnił więc faktu wykorzystania budynku Kościoła i domu parafialnego na cele humanitarne i charytatywno-opiekuńcze. Podobnie również przy realizacji celów naukowych i oświatowo-wychowawczych Wnioskodawca nie wskazał informacji jaka część budynków przedmiotowego projektu jest wykorzystywana na wskazane cele, jaka liczba osób korzysta z tej formy działalności. W opinii IRP, informacje te są decydującym elementem, aby uznać, iż Wnioskodawca prowadzi działalność, którą można zakwalifikować do wyjątków wymienionych w Konkordacie.

Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez Parafię działań dotyczących odbudowy i utrzymania dóbr kultury Zarząd Województwa wskazał, że ustawa o stosunku Państwa do Kościoła dopuszcza finansowanie z dotacji państwowych odbudowy i utrzymania dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych. Zgodnie z art. 22 ust. 4 Konkordatu Rzeczpospolita Polska w miarę możliwości udziela wsparcia materialnego w celu konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i budynków towarzyszących, a także dzieł sztuki stanowiących dziedzictwo kultury. IRP zauważyła przy tym jednak, że w polskim ustawodawstwie nie definiowane jest dobro kultury, natomiast istnieje definicja zabytku w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 20017 r. poz. 2187). Zgodnie z ww. ustawą zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zdaniem organu, dobro kultury winno być definiowane jako zabytek, a zatem dopuszczalne jest finansowanie z dotacji państwowych odbudowy i utrzymania inwestycji sakralnych i kościelnych, jeśli są one zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

Zarząd Województwa stwierdził, że Wnioskodawca jako załącznik do dokumentacji aplikacyjnej przedstawił decyzję z dnia 18 października 2010 r. dotyczącą wpisania dobra kultury, tj. kościoła parafialnego pw. Najświętszej Rodziny w Z. do rejestru zabytków nieruchomych wraz z ogrodzeniem i najbliższym otoczeniem w granicach tego ogrodzenia. Natomiast, w opinii IRP, w dokumentacji aplikacyjnej brak jest informacji oraz dokumentów, które potwierdzałyby, iż zaplanowane w projekcie działania nakierowane są na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Zdaniem IRP, przedmiotowy projekt nie ma na celu zabezpieczenia i ochrony substancji zabytkowej. W głównej mierze projekt ma bowiem na celu zmniejszenie redukcję emisji zanieczyszczeń do atmosfery oraz zmniejszenie kosztów utrzymania budynków w związku z uruchomieniem instalacji fotowoltaicznej.

IRP stwierdziła, że w żaden sposób Wnioskodawca we wniosku nie wykazał związku pomiędzy projektem a jego wpływem na budynek Kościoła, który jest wpisany do rejestru zabytków. W opinii Zarządu Województwa, istotą sprawy jest brak wykazania pozytywnego wpływu na utrzymanie lub odbudowę Kościoła. Wnioskodawca w złożonym projekcie nie przedstawił jednak informacji, które określają, iż budowa instalacji fotowoltaicznej w przedmiotowej Parafii poprawi ochronę budynku Kościoła albo doprowadzi do jej odbudowy. Niniejszy projekt ma wpływ na redukcję emisji zanieczyszczeń do atmosfery oraz obniżenie kosztów utrzymania Parafii, w tym budynku kościoła, który jest zabytkiem. Natomiast, projekt nie prowadzi do spełnienia warunków, które pozwalają na otrzymanie wsparcia w ramach RPO WM na lata 2014-2020 na działania służące celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącym odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowaniu obiektów zabytkowych przez kościelne osoby prawne. Zdaniem IRP, obowiązkiem Wnioskodawcy było przedstawienie pełnych informacji, na podstawie których osoby oceniające uznałyby kryterium za spełnione. Wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu przedstawił argument, iż energia elektryczna wytworzona dzięki panelom fotowoltaicznym, będzie przeznaczona bezpośrednio na utrzymanie zabytkowego obiektu. Natomiast, wskazane zapisy, zdaniem IRP, nie potwierdzają, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury, zatem wskazany zarzut należy uznać za bezzasadny. IRP uznała zatem, że zakres planowanych działań w budynkach (Kościół, dom parafialny) przedstawiony w dokumentacji aplikacyjnej, nie dotyczy realizacji celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych, oświatowo-wychowawczych, czy też związanych z odbudową i utrzymaniem dóbr kultury.

IRP wskazała również, iż przyjęta przez Wnioskodawcę we wniosku metodologia wykorzystania budynków będących przedmiotem projektu na cele niesakralne jest nieprawidłowa. Analizując zapisy dokumentacji aplikacyjnej (m.in. pole [...]), Wnioskodawca z jednej strony zadeklarował, iż 75% wszystkich realizowanych przez Parafię przedsięwzięć stanowią cele niesakralne, a z drugiej strony przyjął proporcję wykorzystania budynków na cele niesakralne: 100% dla budynku Kościoła, który jest zabytkiem oraz 80% dla budynku parafialnego. Natomiast, w opinii, IRP, działalność prowadzona w budynkach będących przedmiotem projektu nie wpisuje się w wyjątki wskazane w Konkordacie.

Zarząd Województwa stwierdził również, że Wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu podnosi zarzut dotyczący niezgodności przeprowadzonej oceny ze stanowiskiem IOK w sprawie możliwości finansowania Kościoła Katolickiego w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego z dnia 13 maja 2010 r. oraz ze stanowiskiem określonym w FAQ - [...] z dnia 23 października 2017 r., zgodnie z którymi kościelna osoba prawna może otrzymać dofinansowanie. Organ stwierdził, że we wskazanym argumencie Parafia odniosła się do Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Natomiast odpowiedź przedstawiona w FAQ jest zgodna z oceną przeprowadzoną przez IOK. Podsumowując, Zarząd Województwa M. stwierdził, że w pełni zgadza się z negatywną oceną projektu przeprowadzoną przez IOK w kryterium Kwalifikowalność projektu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem N. w Z. wniosła o stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., zwanej dalej u.z.r.p.). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny:

1. art. 22 ust. 1 Konkordatu miedzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 51 poz. 318, zwanej dalej jako Konkordat), poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, że Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 380, zwanej dalej jako "ustawa wyznaniowa" lub u.w.) pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności Skarżącego objętej zakresem tego przepisu na równi z działalnością Państwa;

2. art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 u.w., poprzez ich błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom Skarżącego charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym;

3. art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013 r., str. 320-469, zwanego dalej jako "Rozporządzenie 1303/2013"), poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu Skarżącego jako kościelnej osoby prawnej;

4. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 u.w., przez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że Departament w zakresie budynku domu parafialnego rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa, a w zakresie budynku kościoła w niezasadny sposób nie uznał planowanych działań za utrzymanie dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych oraz wykluczył tym samym jakiekolwiek wsparcie wszystkich działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

5. art 22 ust. 4 Konkordatu i art. 17 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r. - dalej jako "u.g.w.s.w."), poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za udzielenie wsparcia w celu remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i towarzyszących oraz za współdziałanie w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury religijnej w wyniku czego odmówił wnioskowi Skarżącego kryterium kwalifikowalności;

6. art 51 u.w., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za współdziałanie instytucji kościelnych, samorządowych i państwowych w ochronie i udostępnianiu zabytków oraz bibliotek będących własnością kościelną w wyniku czego odmówił Parafii prawa ubiegania się o dofinansowanie w ramach projektu;

7. art. 37 ust. 1 u.z.r.p., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagę ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

8. art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.z.r.p., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

W ocenie Parafii, naruszenie dokonane przez Zarząd Województwa M. polega na tym, że w wyniku dokonanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, in genere odmówił on kościelnym osobom prawnym możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Departament powołał bowiem, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, przede wszystkim dwa przepisy art. 22 ust. 1 Konkordatu oraz art. 43 ust. 1 u.w. Zdaniem Parafii, konsekwentnie przeprowadzona, przyjęta przez Departament (a zdaniem Skarżącego błędna) wykładnia tych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że żadna kościelna instytucja prawna nie może stać się beneficjentem programu, co sprzeczne jest nie tylko z dotychczasową praktyką i obowiązującym powszechnie prawem (w tym Rozporządzeniem [...], wyznaczającym ramy dla przeprowadzania przedmiotowego projektu), ale także z samym Regulaminem konkursu, przyjętym i przygotowanym przez Instytucję zarządzającą (§ 20 ust. 1 pkt 9 Regulaminu konkursu). Stanowi to więc poważne naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 1 u.z.r.p., poprzez albo niezastosowanie regulaminu konkursu i oparcie jego przebiegu na arbitralnych decyzjach pracowników Departamentu albo na stworzeniu regulaminu, którego postanowienia są niestosowalne i wzajemnie sprzeczne.

Strona skarżąca podniosła, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 25 ust. 3 stanowi, że stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi (w tym z Kościołem Rzymskokatolickim) są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Tylko bowiem mając na względzie tę fundamentalną dla stosunków Państwa i Kościoła w Polsce normę (art. 8 Konstytucji) można dokonać prawidłowej wykładni powołanych przez organ przepisów.

Parafia stwierdziła, że art. 41 u.w., którego Zarząd Województwa nie uwzględnił w dokonanej przez siebie analizie, wprowadza podział dokonywanych przez Kościół katolicki w Polsce działań na inwestycje sakralne i kościelne. Inwestycją sakralną jest budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne. Inwestycją kościelną jest natomiast inwestycja kościelnej osoby prawnej niewymieniona powyżej. Zgodnie z oznaczeniem rozdziału, w którym znajduje się ten artykuł (oraz powoływany przez organ art. 43 u.w.), dotyczy on budownictwa kościelnego i sakralnego oraz cmentarzy.

Zdaniem Skarżącego, powyższy przepis nie ma w ogóle w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wniosek, który złożyła Parafia nie dotyczył bowiem budowy, rozbudowy czy odbudowy jakiegokolwiek obiektu - zarówno sakralnego jak i kościelnego. Nie mieści się on także, zdaniem Parafii, w pojęciu budownictwa, tym bardziej zaś cmentarzy. Potwierdza to całość regulacji ustawy wyznaniowej; na przykład w art. 55 ust. 3 u.w. wyraźnie odróżniono powyżej omówione inwestycje nie tylko od konserwacji zabytków, ale także od remontów budynków. W opinii Parafii, specyficzna regulacja ustawy wyznaniowej, ze względu na to, że ogranicza prawa podmiotu autonomicznego od Państwa nie może być traktowana rozszerzająco i być usprawiedliwieniem dla odmowy udzielenia dofinansowania dla podmiotu tylko ze względów formalnych. Takie działanie jest bowiem rażącym naruszeniem art. 7 Rozporządzenia 1303/2013.

Skarżący uważa natomiast, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 43 ust. 3 u.w. w zakresie wniosku dotyczącym dofinansowania instalacji fotowoltaicznej na potrzeby budynku kościoła. W przeciwieństwie bowiem do ust. 1 tego przepisu ustawodawca nie posługuje się już pojęciem inwestycji sakralnej bądź kościelnej, ale używa odmiennego sformułowania - odbudowa i utrzymanie dóbr kultury. Zdaniem Parafii, zarówno wykładnia językowa (słowo utrzymanie, którego zakres jest o wiele szerszy niż budowa, rozbudowa czy odbudowa), jak i przede wszystkim założenie racjonalnego ustawodawcy (który nie posługuje się innymi sformułowaniami na opisanie tej samej rzeczywistości) oraz argument a rubrica (umiejscowienie takich odmiennych sformułowań w ostatnim ustępie przepisu, wśród wyjątków od generalnej zasady ustanowionej w ust. 1) prowadzą do wniosku, że pojęcia inwestycji sakralnych i kościelnych oraz utrzymania i odbudowy dóbr kultury nie mają jednakowych zakresów znaczeniowych. O ile więc inwestycje sakralne i kościelne zawsze wiążą się z budową, rozbudową czy odbudową odpowiednich obiektów, to związek taki nie musi występować celem zastosowania normy art. 43 ust. 3 u.w. Wobec powyższego Wnioskodawca uważa, że należy rozważyć, czy montaż instalacji fotowoltaicznej, zmniejszającej zapotrzebowanie zabytkowego budynku (kościoła) na prąd pochodzący z sieci i tym samym zmieniający koszty utrzymania budynku jest utrzymaniem dobra kultury w znaczeniu tego przepisu. W opinii skarżącego, w stanie faktycznym i prawnym nie ma żadnych powodów, aby odchodzić od oczywistych wyników wykładni językowej, wspartych wnioskami płynącymi z doświadczenia życiowego i tym samym dojść do wniosku, że zaopatrywanie budynku w prąd i modyfikacja instalacji elektrycznej i źródeł zasilania nie jest utrzymywaniem budynku. Taki nieuprawniony wniosek jako własny przyjął Zarząd Województwa, czym, zdaniem Parafii, naruszył powołane przepisy ustawy.

W ocenie Skarżącego, organ stara się wykazać, że utrzymanie budynku, które jest wyrażeniem ustawowym (art. 43 ust. 3 u.w.), oznacza w przypadku zabytków jedynie działania zmierzające do bezpośredniej ochrony albo odbudowy substancji zabytkowej jako jej samej. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że ustawodawca posługuje się na opis działań tego typu zupełnie innymi słowami, a przy tym powtarzalnymi w różnych aktach prawnych (art. 17 u.g.w.s.w., art. 22 ust. 4 Konkordatu) nie ma najmniejszego powodu, żeby uznać, że używając pojęcia "utrzymanie" budynku nie miał na myśli jego zwyczajnego utrzymania, przy czym uwaga ta jest w pełni uzasadniona niezależnie od tego, czy dotyczy budynku zabytkowego czy nie. Skarżący uważa zatem, że z tych powodów, w zakresie budynku kościoła kryterium kwalifikowalności projektu jest spełnione niezależnie od tego, jakiego typu działania podejmuje w nim Parafia. Skarżący wskazał przy tym, że również budynek kościoła jest wykorzystywany na cele niezwiązane z kultem religijnym, spełniające wymogi neutralności poglądowej Państwa.

Skarżący stwierdził, że nawet gdyby uznać, że art. 43 u.w. ma zastosowanie do przedmiotowego przypadku, to przyjęta przez organ jego wykładnia jest w całości błędna. Regulamin wprost bowiem wskazuje, że beneficjentem dofinansowania mogą być kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych (§ 20 ust. 1 pkt 9 Regulaminu konkursu). Zdaniem Skarżącego, jeżeli przyjąć więc, że montaż ogniw fotowoltaicznych i towarzszącej im instalacji wchodzi w zakres uregulowania art. 43 u.w., to stanowisko zajęte przez Zarząd Województwa jest błędne. Przyjęta bowiem przez organ niewłaściwa wykładnia prowadzi do absurdalnego wniosku, że przywołana norma regulaminu jest pusta. Podział inwestycji na kościelne i sakralne jest bowiem zupełny - zgodnie z rozdziałem 7 ustawy wyznaniowej nie ma innych inwestycji Kościoła katolickiego, które nie zostałyby zakwalifikowane jako inwestycja sakralna alb kościelna. Prawidłowa, prokonstytucyjna i dążąca do spójności systemu prawa wykładnia nakazuje przyjąć, że owszem - inwestycje sakralne i kościelne są finansowane z środków własnych Kościoła katolickiego i jego osób prawnych (co ma logiczne uzasadnienie w zasadzie autonomii i przyjaznego modelu rozdziału Kościoła i Państwa), jednak możliwe jest zgodne z prawem wspieranie materialne kościelnych osób prawnych w określonych działaniach (art. 25 ust. 3 in fine Konstytucji; art. 22 ust. 1 Konkordatu). Nie jest natomiast zgodnie z rozdziałem 7 ustawy wyznaniowej celowe wspieranie inwestycji Kościoła katolickiego na zasadach, które dyskryminowały by inne podmioty prawa - zarówno inne kościoły i związki wyznaniowe, jak i osoby fizyczne i prawne nie mające żadnego powiązania z działalnością religijną.

Parafia podkreśliła, że nie występowała w przedmiotowym programie jako podmiot o nadzwyczajnych uprawnieniach ani nie miała takiego zamiaru, jednak ocena zasadności wniosku i spełnienia kryteriów formalnych była dla niej wręcz ostrzejsza, gdyż nie mogła być beneficjentem programu na potrzeby jej naturalnie przeważającej, zwyczajnej działalności religijnej, czyli np. sprawowania kultu. Skarżący jednak od początku zdawał sobie sprawę z ograniczeń, w ramach których może ubiegać się o dofinansowanie i dał temu wyraz już w samym wniosku. Do powyższego wyliczenia, organ odniósł się jednak w sposób zdawkowy, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń na tematu statusu parafii - kościelnej osoby prawnej i negując, bez dającego się zweryfikować uzasadnienia wszystkie przywołane okoliczności. Nie przeprowadzono natomiast kontroli wniosku pod względem merytorycznym, tak jak w przypadku każdego innego uczestnika konkursu, ale odrzucono go już na etapie formalnym, ze względu na status wnioskodawcy jako kościelnej osoby prawnej.

Strona skarżąca podkreśliła, że we wniosku aplikacyjnym w dokładny sposób opisał działalność, ze względu na którą mógł być beneficjentem programu, o czym świadczy treść wniosku, wskazując przy tym, w jaki sposób w opisanych działaniach wykorzystywane są objęte wnioskiem budynki. Parafia podniosła, że Kościół parafialny jest obiektem zabytkowym i już tylko z tego powodu w pełni spełnia kryterium kwalifikowalności projektu. Choć bowiem jest on budynkiem wykorzystywanym na potrzeby kultu religijnego, to nie podlega on ograniczeniom przewidzianym dla dofinansowywania innych tego typu obiektów ze względu na wielokrotnie przywoływane już obowiązujące normy ponadustawowe i ustawowe, w szczególności zaś ze względu na analizowaną dyspozycję ustawy wyznaniowej. Strona skarżąca dodała, że niezależnie od tego kościół, jako zabytek o wielkim znaczeniu dla miejscowości i regionu jest obiektem ogólnodostępnym i jako do zabytku oraz dobra kultury dostęp mają wszystkie osoby, niezależnie od pochodzenia, wyznania i światopoglądu, zważywszy oczywiście na ograniczenia porządkowe i ochronne, celem zachowania niezmienionej substancji zabytkowej. Poza tym zarówno w kościele jak i w budynku niesakralnym prowadzona jest na szeroką skalę działalność charytatywna, wychowaczo-oświatowa i naukowa. Zdaniem Parafii, wszystkie powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że Departament z góry wykluczył możliwość uczestniczenia w przedmiotowym konkursie kościelnym osobom prawnym. Autor skargi wskazał, że o ile żadne z opisanych we wniosku działań nie stanowi i nie może stanowić części działalności kultowej Parafii to naturalnie każde z tych działań ma choćby minimalny związek z ogólnym "profilem" działalności Kościoła rzymskokatolickiego. Nawet bowiem działalność charytatywna, w tym także ta, którą Parafia sama podejmuje, dla Kościoła ma także wymiar religijny. Za błędne Skarżący uznał stanowisko organu, który każdą działalność koordynowaną czy podejmowaną przez Parafię uznał za działalność związaną w głównej mierze z kultem religijnym. Zdaniem autora skargi, Zarząd Województwa, naruszył więc art. 22 Konkordatu, gdyż albo potraktował działalność Parafii jako nieobjętą tym przepisem, albo uznał co prawda, że Parafia prowadzi działania wypełniające znamiona art. 22 ust. 1 Konkordatu (co sam przyznał), jednak odmówił ich równego traktowania z analogicznymi działaniami prowadzonymi przez Państwo.

Parafia podniosła również, że organ choć formalnie niezwiązany praktyką innych instytucji zarządzających dofinansowaniem nie powinien się w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia protestu zasłaniać indywidualnym, a nie porównawczym charakterem kryterium kwalifikowalności projektu. Każdy podmiot składający wniosek aplikacyjny ma bowiem prawo działać w zaufaniu do utrwalonej praktyki rozstrzygnięć różnych instytucji zarządzających tym bardziej, że przygotowanie i złożenie wniosku łączy się z podjęciem pewnego wysiłku, niekiedy także finansowego. Jeżeli więc nawet Zarząd Województwa chciał odejść od uzasadnionej praktyki powinien był odpowiednio taką decyzję uzasadnić.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 1 właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zdaniem Parafii, powyższy przepis, przez nieuwzględnienie dotychczasowych rozstrzygnięć organów doznał poważnego naruszenia -wybór projektów nie jest bowiem ani przejrzysty, ani nie wydaje się być rzetelny i bezstronny, gdy pomiędzy różnymi edycjami podobnych programów czy tym samym programem, ale realizowanym przez inne podmioty, istnieją tak istotne różnice.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa M. wyjaśnił, że ocena formalna przedmiotowego wniosku była dokonana przez jedną osobę, co wynikało z tego, że w dniu 30 marca 2017 r. została opublikowana aktualizacja Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 Ministra Rozwoju i Finansów. Zmiany w treści Wytycznych zawierały elementy uproszczenia systemu wdrażania programów operacyjnych na lata 2014-2020. Jednym z przyjętych rozwiązań w/w dokumencie była rezygnacja z obowiązku stosowania zasady "dwóch par oczu", rozumianej jako dwukrotną weryfikację tych samych aspektów projektów, podczas oceny projektów, w szczególności w zakresie oceny kryteriów o charakterze formalnym.

Z uwagi na powyższe Departament Funduszy Europejskich UMWM 6 maja 2017 r. przyjął -zgodnie z zapisami podprocesu 1C- Dokumentowanie odstępstw od zapisów podręcznika IZ - odstępstwo od zapisów Podręcznika procedur IZ RPO na lata 2014-2020 dla procesu 13 Wybór projektów RPO, iż na wniosek Przewodniczącego KOP w uzasadnionych przypadkach ocena formalna wszystkich projektów lub wybranej grupy projektów w ramach konkursu, może być przeprowadzana przez jedną osobę oceniającą (członka KOP). Tym samym na etapie oceny formalnej przyjęto zasadę oceny na jedną parę oczu, zgodnie ze zgłoszonym odstępstwem do Podręcznika procedur IZ oraz Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020.

Niezależnie od powyższego Zarząd Województwa M. wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż powyższa ocena dokonana została z naruszeniem zasady "dwóch par oczu", to brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik ostatecznej oceny projektu. Zarząd Województwa M. powołał się przy tym na stanowisko WSA w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt l SA/Rz [...] stwierdził, że nawet w przypadku założenia, że istotnie naruszono regułę "dwóch par oczu", w konsekwencji uchybiając zasadzie rzetelności postępowania, w przypadku pierwotnej oceny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik całej - ostatecznej oceny projektu, poddawanego w tym zakresie ponownej kwalifikacji, a tylko stwierdzenie tego rodzaju zależności uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, w myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o polityce spójności. Zdaniem organu, podejście takie jest zasadne tym bardziej, że w niniejszej sprawie Instytucja Rozpatrująca Protest - gdyby nawet wnioskodawca podniósł tę kwestię w proteście (czego jednakże nie uczynił) - nie mogła z tej przyczyny przekazać sprawy komukolwiek w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, gdyż zachodził wyjątek określony w art. 58 ust. 5 ustawy wdrożeniowej - zarówno bowiem ocena projektu jak i rozpatrzenie protestu były dokonywane bezpośrednio przez IZ RPO WM.

Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. Skarżący podniósł zarzut sporządzenia karty oceny formalnej wniosku wyłącznie przez jednego oceniającego, co narusza warunki Regulaminu konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o K. Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywołaną już powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr [...] do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Skarżąca wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr [...], zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP i poprzedzające je rozstrzygnięcie IOK w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów przez dokonanie oceny projektu przez jednego oceniającego.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w regulaminie konkursu nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa M. .

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr [...] do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs (podkreślenie Sądu).

Należy również dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej [...] "Monitor [...]" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie takiej zmiany nie dokonano.

Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż Skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów, tym samym naruszenia te skutkują przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.