Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 636/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Góraj Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2015 r. – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. G. P. wystąpił do Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki z siedzibą w W. (dalej: "COI"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie (pisemnie, listem poleconym) informacji publicznej w zakresie:

- kompletnej listy autorów oprogramowania wytworzonego w ramach projektu pl.ID w postaci tabeli zawierających informację:

a) imię i nazwisko autora,

b) sposób nabycia majątkowych praw autorskich przez Centralny Ośrodek Informatyki (dalej: COI):

- jeżeli nabycie wynikało z umowy o pracę – udostępnienie umowy o pracę w zakresie regulującym kwestie praw autorskich oraz zakres obowiązków danego pracownika wynikający z umowy o pracę;

- jeżeli nabycie wynikało z innej umowy niż umowa o pracę w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502) - kserokopię tej umowy.

Wnioskodawca podniósł, że oprogramowanie jest udostępniane przez COI, zatem, zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), istnieje obowiązek podania do wiadomości nazwisk autorów. Ze względu na to, że ww. ustawa nie dopuszcza możliwości zbycia lub zrzeczenia się osobistych praw autorskich, żadna umowa nie może ograniczać obowiązku ujawnienia autorów.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki z siedzibą w W., pismem z dnia [...] marca 2015 r.

nr [...], poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu pisma, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku w części dotyczącej "kompletnej listy autorów oprogramowania wytworzonego w ramach projektu pl.ID w postaci tabeli zawierającej informację: sposób nabycia majątkowych praw autorskich przez COI, jeżeli nabycie wynikało z innej umowy niż umowa o pracę (w rozumieniu kodeksu pracy) - kserokopię tej umowy", wyjaśnił, że Centralny Ośrodek Informatyki informował już wnioskodawcę, że oprogramowanie pl.ID jest tworzone przez pracowników COI w ramach umów o pacę, tak więc skoro COI nie dysponuje umowami na realizację oprogramowania pl.ID, które zawierane miałyby być na innej, niż umowa o pracę podstawie - nie może ich udostępniać z uwagi na brak w swoich zasobach takich informacji.

Następnie organ podniósł, że z art. 3 u.d.i.p., wynika iż dostęp do informacji publicznej w postaci wglądu do dokumentów obejmuje wyłącznie dokumenty urzędowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W tak sformułowanej definicji dokumentu urzędowego nie mieszczą się umowy o pracę (zawierające imiona i nazwiska pracowników) oraz zakresy obowiązków pracowników.

Ani treść umów o pracę (zawierająca imiona i nazwiska pracowników), ani zakres obowiązków pracowników COI nie są elementem działania tego organu, czy też wykonywania zadań władzy publicznej. Nie stanowią zatem dokumentów o "sprawie publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną nie są natomiast indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną albo innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Podanie imion i nazwisk pracowników COI nie stanowi informacji publicznej, bowiem w żaden sposób nie wiąże się ze sprawami publicznymi. Pracownicy organu tworzący oprogramowanie pl.ID nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 k.k. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 24, poz. 173 ze zm.).

Organ wyjaśnił, że spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z upoważnienia, albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Tym samym, za funkcjonariusza publicznego lub osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać należy wyłącznie tych pracowników, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni.

W związku z powyższym organ stwierdził, że umowy o pracę wraz z imieniem i nazwiskiem pracownika oraz zakres obowiązków pracowników COI nie stanowią dokumentów wytworzonych przez funkcjonariusza publicznego.

Organ podniósł, iż kryterium przesądzającym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie u.d.i.p. jest uznanie, że służą one realizowaniu zadań publicznych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, podanie wnioskodawcy imion i nazwisk pracowników COI realizujących oprogramowanie pl.ID, kserokopii ich umów o pracę oraz zakresów ich obowiązków pracowniczych, pozwala jedynie na uzyskanie wiedzy o wzajemnych prawach i obowiązkach w zakresie stosunku pracy. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania, nie mieści się ona bowiem w problematyce sposobu zorganizowania pracy podmiotu administracji.

W ocenie organu, przedmiotem wniosku G. P. nie jest informacja o sprawie publicznej. Umowy o pracę, imiona i nazwiska pracowników oraz zakresy obowiązków pracowników nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest zagadnienie, które ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Umowa o pracę nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinna być udostępniana w trybie u.d.i.p. Kserokopie umów o pracę, imiona i nazwiska pracowników oraz zakresy obowiązków pracowników, objęte żądaniem wnioskodawcy, nie zawierają treści o charakterze publicznym. Stanowią informację o tym, że dana osoba fizyczna zawarła z organem umowę o pracę oraz przewidują obustronne warunki jej świadczenia. Inne rozumienie tej kwestii naruszyłoby sferę prywatności osób fizycznych - pracowników Centralnego Ośrodka Informatyki i pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem "informacji publicznej". Organ podkreślił, iż fakt, że osoby fizyczne zawarły umowy o pracę z jednostką, która wykonuje zadania publiczne nie powoduje, że takie umowy automatycznie zyskują walor informacji publicznej. Skoro umowa o pracę stanowi dokument prywatny, a nie urzędowy, nie może stanowić informacji publicznej.

Zgodnie z art. 16 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, autorskie prawa osobiste chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem. Organ wskazał, iż skoro niemożliwym jest przeniesienie osobistych praw autorskich na inny podmiot, to prawa te "pozostają" przy autorze, czyli twórcy. Jeśli natomiast osobiste prawa autorskie są nieprzenoszalne ("pozostają" przy twórcy - pracowniku COI), to informacja w postaci kserokopii umów o pracę, imion i nazwisk twórców (pracowników) oraz zakresów obowiązków nie może odnosić się do władzy publicznej - nie dotyczy wykonywania władzy publicznej. Z racji swojego "związania" z twórcą osobiste prawa autorskie nie mogą być też związane z gospodarowaniem mieniem publicznym, zostają bowiem u twórcy.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] marca 2015 r. G. P. wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc, iż żądana informacja dotyczy nabycia przez Skarb Państwa za pośrednictwem COI majątku znacznej wartości, oraz że każda informacja o majątku, zarówno Skarbu Państwa, jak i COI, jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.

W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Dyrektor COI podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i zaznaczył, że wobec pisemnego poinformowania wnioskodawcy, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie pozostaje w bezczynności względem wniosku z dnia [...] lutego 2015 r.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. G. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia wyroku bez uzależniania tego terminu od daty zwrotu akt do organu, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, żądana informacja jest informacją publiczną, tj. informacją o nabyciu przez Skarb Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych majątku znacznej wartości. Dyrektor COI, działając na zlecenie Ministra, nabył, jak twierdzi, od swoich pracowników autorskie prawa majątkowe do oprogramowania systemu pl.ID. System ten służby do realizacji ustawowych zadań Ministra Spraw Wewnętrznych. Informacja o warunkach i sposobie nabycia tego majątku przez Skarb Państwa jest informacją o majątku publicznym. Skarżący podniósł, że żądane umowy są de facto umowami o nabycie autorskich praw majątkowych. Zapoznanie się z tymi umowami jest jedyną metodą ustalenia, czy COI faktycznie nabyło te prawa, a następnie czy zbywając je na rzecz Skarbu Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych zbyło prawa faktycznie posiadane i czy zakres zbywanych praw mieści się w zakresie nabytych praw.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Dyrektor COI wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo organ zaznaczył, iż do COI, jak i do każdego pracodawcy zatrudniającego pracowników, ma zastosowanie art. 12 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zgodnie z którym jeżeli ustawa lub umowa o pracę nie stanowią inaczej, pracodawca, którego pracownik stworzył utwór w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, nabywa z chwilą przyjęcia utworu autorskie prawa majątkowe w granicach wynikających z celu umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron. Nie jest zatem istotne, czy pracodawca zatrudniając pracowników i korzystając z art. 12 ww. ustawy, działa na zlecenie podmiotu trzeciego, czy też nie. Oznacza to, że argument skarżącego, jakoby działanie COI - jako pracodawcy na zlecenie Ministra Spraw Wewnętrznych – polegające na nabyciu "(...) od swoich pracowników autorskich praw majątkowych do oprogramowania pl. ID" miało spowodować zakwalifikowanie żądanej informacji (w zakresie imion i nazwisk pracowników COI, umów o pracę oraz zakresów obowiązków) jako informacji publicznej - jest całkowicie chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarżący sformułował wobec Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki zarzut bezczynności względem jego wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyszczególnionych informacji dotyczących autorów oprogramowania pl.ID. Powyższa ustawa, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

Centralny Ośrodek Informatyki, jak wynika z treści § 1 ust. 1 i 4 Zarządzenia nr 48 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu instytucji gospodarki budżetowej pod nazwą "Centralny Ośrodek Informatyki", jest jednostką sektora finansów publicznych - instytucją gospodarki budżetowej - w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), posiadającą osobowość prawną. W myśl § 2 Zarządzenia, organem wykonującym funkcje organu założycielskiego COI jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwany dalej "Ministrem". Zgodnie z § 2 Statutu, COI realizuje zadania w zakresie informatyzacji, telekomunikacji i teleinformatyki oraz zarządzania informacją (ust. 1). Przedmiotem podstawowej działalności COI jest: (1) odpłatne wykonywanie usług na rzecz Ministra, pozwalających na sprawną realizację zadań publicznych wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zakresie prowadzenia centralnej ewidencji pojazdów na podstawie art. 80a ust. 4 tej ustawy oraz centralnej ewidencji kierowców na podstawie art. 100a ust. 4 ustawy, (2) odpłatne wykonywanie usług na rzecz ministra, pozwalających na realizację zadań publicznych w zakresie prowadzenia ewidencji lub rejestrów państwowych, innych niż rejestry i ewidencje wymienione w pkt 1, w szczególności: Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, Rejestru Dowodów Osobistych, Rejestru Stanu Cywilnego oraz innych rejestrów wchodzących w skład Systemu Rejestrów Państwowych, (3) odpłatne wykonywanie usług na rzecz Ministra z zakresu informatyzacji, telekomunikacji i teleinformatyki oraz zarządzania informacją, (4) odpłatne wykonywanie usług na rzecz Ministra w zakresie promocji, edukacji, prac naukowo-badawczych i badawczo-rozwojowych związanych z realizacją zadań określonych w § 2 ust. 1, (5) odpłatne wykonywanie usług na rzecz innych podmiotów.

W myśl § 6 Statutu, COI uzyskuje przychody z odpłatnego świadczenia usług świadczonych na rzecz Ministra, a także na rzecz innych podmiotów, ze sprzedaży towarów i składników majątkowych będących własnością COI, z jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe oraz z innych źródeł.

Stosownie do § 7, pracami COI kieruje Dyrektor przy pomocy Zastępców, Dyrektora COI powołuje i odwołuje Minister. Do zakresu działania Dyrektora należy w szczególności: (1) zarządzanie i kierowanie działalnością COI poprzez realizowanie zadań kierownika jednostki sektora finansów publicznych, a także wykonywanie zadań pracodawcy w stosunku do pracowników COI, w tym prowadzenie polityki kadrowej, ustalanie struktury etatowej, zakresów działania poszczególnych komórek organizacyjnych i zakresów obowiązków oraz nadzór nad przestrzeganiem dyscypliny pracy; (2) reprezentowanie COI wobec podmiotów zewnętrznych, w tym zawieranie umów i składanie oświadczeń woli w imieniu COI (§ 8 Statutu).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji posiadającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.)

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznych. I tak, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot obowiązany, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: (1) udzielić informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., bowiem wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej bądź też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), ewentualnie poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej albo umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej stosownie do treści art. 16 u.d.i.p.; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określonego w art. 3 u.d.i.p. Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. Dyrektor COI udzielił skarżącemu odpowiedzi w formie pisemnej, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż w sytuacji, gdy - jak wskazał organ - autorami oprogramowania pl.ID są wyłącznie pracownicy COI, żądanie wniosku sprowadzało się do uzyskania informacji w zakresie: imion i nazwisk tych pracowników, ich umów o pracę w części regulującej kwestie praw autorskich oraz zakresów obowiązków.

W ocenie Sądu, wnikliwa analiza dokumentacji zawierającej wnioskowane informacje pozwala zaaprobować stanowisko organu, że żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć należy, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej.

Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, iż walor informacji publicznej należy przypisać informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Przepis ten stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących funkcje w podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 oraz o ich kompetencjach. Informacją publiczną będzie zatem informacja obejmująca dane osobowe (imiona i nazwiska) osób sprawujących funkcje publiczne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30) stwierdził m.in., że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej".

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że funkcje publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/03, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że dla oceny, czy dana osoba pełni funkcje publiczne koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania tego przymiotu winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji - nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć - w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13, publ. j.w.).

W ocenie Sądu, wnioskowane przez skarżącego informacje - dane osobowe (imiona i nazwiska) autorów oprogramowania pl.ID - nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Osoby te, jak wynika z przekazanych przez organ dokumentów, posiadają specjalistyczne kwalifikacje z dziedziny informatyki i są zatrudnione w COI na umowę o pracę na stanowiskach, do których nie zostały przypisane funkcje publiczne (np. programista, architekt, kierownik zespołu - który pełni jedynie zadania o charakterze koordynacyjnym i organizacyjnym w odniesieniu do danej grupy pracowników). Pracownicy ci, nie posiadają więc uprawnień i kompetencji o charakterze decyzyjnym w znaczeniu zaprezentowanym powyżej, ani też uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych.

Zasadnie zatem organ przyjął, że informacja dotycząca imion i nazwisk pracowników COI zatrudnionych na umowę o pracę, którzy nie pełnią funkcji publicznych, nie stanowi informacji publicznej.

Odnośnie treści umów o pracę pracowników COI w żądanym przez skarżącego zakresie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1486/14, publ. j.w.). Umowy o pracę są dokumentami pracowniczymi z akt osobowych. Nie są to zatem dokumenty o charakterze publicznoprawnym, lecz prywatnoprawnym. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego, a także prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., występując jako strona na równej pozycji ze swoimi pracownikami i zawierając umowę, nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem przedmiotowa umowa nawiązująca stosunek pracy nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu, lecz jest dokumentem prywatnym, sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej. Wskazać w tym zakresie należy art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca obowiązany jest prowadzić dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, przy czym obowiązek ten, na podstawie upoważnienia z art. 2981 Kodeksu pracy, został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.). Naruszenie powyższych obowiązków przez pracodawcę otwiera zainteresowanemu drogę dla dochodzenia roszczeń przed sądem pracy (postanowienie SN z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I PKN 672/99; publ. OSNP 2001/15/490).

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko organu, że umowy o pracę pracowników COI - będące dokumentami prywatnymi - nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dotyczy to również tych fragmentów umów, które regulują kwestie praw autorskich. Wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego u.d.i.p. podlega bowiem całość dokumentu, niezależnie od specyfiki zawartych tam uregulowań, wynikających z charakterystyki realizowanych przez pracownika zadań.

W taki sam sposób należy ocenić stanowisko organu odnośnie zakresu obowiązków pracowników COI, w sytuacji, gdy żądanie wniosku obejmuje informacje o zakresach obowiązków przypisanych do stanowisk zajmowanych przez konkretnych pracowników, którzy - co należy podkreślić - nie pełnią funkcji publicznych.

Podsumowując stwierdzić należy, że treść umów o pracę, zakresy obowiązków pracowniczych oraz imiona i nazwiska określonych pracowników COI nie zawierają treści o charakterze publicznym. Stanowią informację o tym, że dana osoba fizyczna zawarła z organem umowę o pracę oraz przewidują obustronne warunki jej świadczenia.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, wskazać należy, że stosownie do art. 12 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jeżeli ustawa lub umowa o pracę nie stanowią inaczej, pracodawca, którego pracownik stworzył utwór w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, nabywa z chwilą przyjęcia utworu autorskie prawa majątkowe w granicach wynikających z celu umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron. Z przepisu tego nie sposób wywieźć, że treść umów o pracę pracowników COI, w zakresie dotyczącym praw autorskich, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności informację "o nabyciu przez Skarb Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych majątku znacznej wartości". Z przepisu tego wynika natomiast, że pracodawca i pracownik mogą powyższe kwestie uregulować w inny sposób, z zastrzeżeniem unormowań zawartych w ww. ustawie, jeśli zaś tego nie uczynią, autorskie prawa majątkowe nabywa pracodawca w granicach wynikających z celu umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron.

Z treści skargi wynika, iż celem skarżącego jest przeprowadzenie - w oparciu o wnioskowane dane - "społecznej kontroli" przestrzegania przez COI przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez weryfikację treści umowy z dnia [...] lutego 2013 r. udostępnionej skarżącemu w trybie przepisów u.d.i.p. (której fragment został załączony do skargi), zawartej pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych a Centralnym Ośrodkiem Informatyki o realizacji projektu "pl.ID". Jednakże ani wskazane intencje skarżącego, ani fakt, że rezultat pracy pracowników COI (w postaci określonego oprogramowania) stał się przedmiotem uregulowań zawartych w ww. umowie, nie czyni wnioskowanej informacji (obejmującej imiona i nazwiska pracowników COI, umowy o pracę i zakresy obowiązków) informacją o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W konkluzji stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy Dyrektor COI prawidłowo poinformował skarżącego, w formie pisma z dnia [...] marca 2015 r., iż wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, brak jest podstaw do stawiania organowi zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga podlegała zatem oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku Dyrektora COI o zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego, bowiem zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje wyłącznie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.