Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1251/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2 , art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 141 par. 4 w zw. z art. 153, art. 135, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par. 9 ust. 3, par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 843/10 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. R. kwotę 197 zł (sto dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], znak: [...]; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego J. R. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 911/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości od IV do XI kondygnacji nadziemnych, o wskaźniku zabudowy 0,35 oraz infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. Szczecińskiej na działkach nr A,B,C.

Powodem uchylenia wskazanych decyzji było przede wszystkim wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego z uwagi na brak wskazania konkretnych wymiarów części działki, uznanej za front i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego. Konsekwencją tego było stwierdzenie braku możliwości zweryfikowania prawidłowości ustalenia stron postępowania i wskaźnika intensywności zabudowy. W uzasadnieniu tego wyroku w szczególności wskazano na brak klarownej analizy w tym zakresie i niewskazanie jaka zabudowa, na jakiej działce stanowiła podstawę wyliczeń i w jaki sposób ich dokonano. Sąd dokonał także wykładni pojęcia "kondygnacji" oraz § 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"). Wskazano przy tym, że określenie kondygnacji leży w gestii organów nadzoru budowlanego i następuje w kolejnym etapie procesu budowlanego. Za wadliwe uznano nieprzedstawienie przez organ toku myślowego przy przyjęciu wskazanego w decyzji wyznaczenia nowej zabudowy. Zakwestionowano czytelność analizy graficznej i załącznika graficznego do decyzji, wskazując w szczególności, że z załączonej do decyzji kopii mapy nie sposób odczytać, czy i w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany, którym operuje część tekstowa decyzji. Podkreślono istnienie ciążącego na organie administracji obowiązku maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania i interpretowania zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz wyraźnego uzasadnienia ograniczenia tego prawa. Sąd podniósł ponadto, iż wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP. Wskazano na konieczność dokonania rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z ust. 2 § 3 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego, wskazując przyjęte odległości i wyznaczeniu ich na załączniku graficznym, a następnie oceny zamierzonej inwestycji z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzeń wykonawczych, z uwzględnieniem rozważań, co do wykładni § 5 i § 7 oraz prawidłowego ustalenia takich wartości, jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w myśl zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Nakazano również zwrócenie uwagi na to, iż ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać interesy wynikające z prawa własności, zarówno inwestora, jak i osób trzecich, w zakresie wynikającym z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. Oznacza to, że należy wnikliwie rozważyć wszelkie rozwiązania, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy przy najmniejszej uciążliwości dla wykonywania prawa własności. Nadto sąd wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, rozważając udział w tym postępowaniu właścicieli bądź użytkowników wieczystych działki nr D oraz działki oznaczonej nr E, które sąsiadują z terenem inwestycji i stanowią dla niego drogę wewnętrzną, jako dostęp do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zwrócono uwagę na związanie organu treścią wniosku - jego elementami wynikającymi z art. 52 ust. 2 w/w ustawy oraz konieczność ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia jego braków w trybie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a nie samodzielnej jego interpretacji, czy modyfikacji. Nadto sąd podkreślił, że przyjęte rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia, a także powinno być wyczerpująco umotywowane, z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań i sposobu wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.).

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia 29 grudnia 2006 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości od IV do XI kondygnacji nadziemnej z wbudowanym parkingiem podziemnym oraz na poziomie "0" (pierwszej kondygnacji nadziemnej), wewnętrznego układu komunikacji i parkowania (w tym parkingu na około 30 samochodów osobowych), budowie przyłączy infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. S. na działkach nr A, B, C w obrębie B – 40 (dawniej działki nr F, B, C, w obrębie B – 40). W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w czasie rozprawy administracyjnej w dniu 18 czerwca 2009 r. wnioskodawca wskazał, iż front działki znajduje się strony ul. B., która przylega do terenu inwestycji na odcinku 14 m, więc obszar analizowany wyznaczony byłby jako 3 x 14,0m = 42,0 m. W takim przypadku zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany powinien wynosić minimum 50 m. Przychylając się do prośby inwestora, na mapie stanowiącej część graficzną analizy, zakreślono obszar wokół terenu inwestycji w jednakowych odległościach od jego boków. Po wyznaczeniu tego obszaru, zmierzono odległość od boku terenu inwestycji do granic terenu analizowanego. Odległość ta równa jest 360 m i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje (mieszkaniowa wielorodzinna MW i jednorodzinna MN, a także usługowa U) i pozwala ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. przez to, iż zlokalizowana jest w nim funkcja zbieżna do wnioskowanej, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna MW. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż po wyznaczeniu terenu analizowanego i przeprowadzeniu analizy terenu ustalono, że planowana inwestycja, przedstawiona w charakterystyce załączonej do wniosku (zmienionej w piśmie z dnia 3 marca 2008 r.), znacznie odbiega charakterem i gabarytami od zabudowy w terenie analizowanym i z nią nie harmonizuje. Nie został więc spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ administracji wskazał przy tym, że w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 0,35 i przekracza uśrednioną wartość w obszarze analizowanym, wynoszącą 0,25. Organ I instancji wskazując na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazał, iż z uwagi na to, iż powierzchnia zabudowy jest to obszar zajęty przez budynek w stanie wykończonym, obliczona po obrysie zewnętrznym (bez schodów zewnętrznych, tarasów, podjazdów), wybetonowane parkingi nie mogły zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu powierzchni zabudowy. Ponadto, w analizie wykonanej na przełomie sierpnia i września 2009 r. zostały uwzględnione, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 911/08, wszystkie działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji wskazał również, iż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 7,2 m. Organ zaznaczył, że we wniosku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy określono od IV do XI kondygnacji nadziemnych. Wysokość ta szacunkowo powinna wynosić dla IV kondygnacji 12,8 m, a dla XI kondygnacji 35,2 m, przyjmując, że wysokość jednej kondygnacji w zabudowie mieszkaniowej wynosi od 2,7 do 3,2 m brutto. Jest więc ona za duża w stosunku do średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ I instancji podkreślił, że układ połaci dachowych w terenie analizowanym stanowią w większości dachy dwuspadowe, o kątach zawierających się w przedziale 5:75º (średnio 15º). Wysokość głównej kalenicy w obszarze analizowanym wynosi średnio 8,5m, a układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy jest najczęściej równoległy do ulic, przy których usytuowana jest zabudowa. Dlatego też spadki dachów projektowanych budynków powinny zawierać się w przedziale 5:15º, dachy powinny być dwuspadowe, a kierunek kalenicy głównej powinien być równoległy do ul. Baczyńskiego i posiadać maksymalną wysokość 8,4m. Z parametrów podanych we wniosku dotyczących wysokości planowanych budynków od IV do XI kondygnacji nadziemnych (od 12,8 m do 35,2 m), wynika, że wysokość głównej kalenicy planowanej zabudowy znacznie przewyższa wysokość wyznaczoną w obszarze analizowanym. Organ I instancji uznał za spełniony warunek dostępności do drogi i wskazał, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej – ul. S. z drogi wewnętrznej, usytuowanej na działkach nr E i D, obręb B – 40 przez działkę nr G (na podstawie służebności ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr C, ujawnionej w księdze wieczystej nr Kw nr [...]).

Odwołanie od tej decyzji złożył J.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez pominięcie analizy urbanistycznej z dnia 28 stycznia 2008r., która została sporządzona zgodnie z wymogami formalnymi przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz uwag skarżącego, który będąc członkiem Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów, jest rekomendowany do prac w komisjach Architektoniczno – Urbanistycznych;

- art. 75, art. 77 § 1, art. 78 w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o przekazanie projektu decyzji o warunkach zabudowy Zarządowi Budowy Dróg i Transportu w Łodzi w celu uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., nieprzeprowadzenie dowodu w postaci ostatecznej analizy urbanistycznej, która usunęłaby sprzeczności pomiędzy dwoma istniejącymi opiniami;

- art. 12, art. 12 a, art. 12b, art. 12c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 5, art. 6 i art. 39 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów poprzez niedopuszczalną interpretację w zaskarżonej decyzji przesłanek, które winny być stwierdzone w prawidłowo sporządzonym dokumencie, analizie urbanistycznej, a dokonane zostały w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym parametry analizowanego terenu;

- art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji i wydanie decyzji na niekorzyść strony, pomimo korzystnych dla skarżącego wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2010 r., zatytułowanym odwołanie, J.R. szczegółowo zakwestionował wydaną decyzję oraz poprawność analizy urbanistycznej, której wyniki stanowiły podstawę wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zarzucił między innymi, iż akta sprawy nie są kompletne, gdyż nie zawierają pierwszej analizy urbanistycznej, części map, projektu decyzji o warunkach zabudowy i utrudniano mu zapoznanie się z aktami sprawy. Przyznał jednakże, iż udostępniono mu w dniu 22 kwietnia 2010 r. sporną analizę urbanistyczną i posiada na podstawie służebności ujawnionej w KW nr [...] prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr G dla każdoczesnego właściciela działki nr C, co pozwala na bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zarząd Dróg i Transportu do dnia 10 grudnia 2009 r. prowadził postępowanie w sprawie zaopiniowania zjazdu z ulicy S., lecz pozostawił sprawę bez rozpatrzenia, uznając, że nieruchomość nie przylega do pasa drogowego drogi publicznej - ul. S. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie powinien być dopuszczony inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ( § 5 ust. 2 rozporządzenia) gdyż z analizy wynika różnorodna zabudowa, która przemawia za takim przyjęciem. Ponadto, w ocenie J.R., organ bezpodstawnie nie doliczył do powierzchni zabudowy (w rejonie budynków wielorodzinnych) powierzchni zabudowy parkingami, w sytuacji gdy § 5 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się tylko do zabudowy budynkiem, ale także budowlą ( parkingiem ). Skarżący zakwestionował także stan mapy użytej do analizy, która jest nieaktualna, bo np. zaznaczono na niej kaplicę zamiast kościoła, pominięto znajdującą się na analizowanym terenie szkołę oraz ośrodek ekologiczno-kulturalny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził jednakże, iż planowane zamierzenie, mimo, że kontynuuje funkcje budynków sąsiednich, nie gwarantuje zachowania ich cech, co w konsekwencji przesądza, że nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy podniósł, że w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Organ nie kwestionował, że na terenie analizowanym znajdują się obiekty o zbliżonych, a nawet wyższych parametrach niż planowane przez wnioskodawcę, ale istotne znaczenie dla wyniku sprawy ma brak nawiązania wysokością planowanych budynków do zabudowy sąsiedniej, jaką jest budownictwo jednorodzinne, szeregowe, co spowodowałoby naruszenie ładu przestrzennego.

W skardze na powyższą decyzję J.R. zarzucił niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt II SA/Łd 911/08, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010r. i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 stycznia 2011r. skarżący złożył dodatkowe pismo, w którym szeroko uzupełnił zarzuty skargi. Oświadczył ponadto, iż szerokość działek od strony ul. B., na których ma zostać zrealizowana inwestycja, wynosi łącznie około 120 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 3 lutego 2011r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wskazał, iż ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2009r. przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia skargi J.R. na wskazane wyżej decyzje organów administracji. Sąd I instancji stwierdził, że wskazania zawarte w tym wyroku nie zostały w pełni przez organy administracji uwzględnione. Nie zastosowano się również do oceny prawnej w nim zawartej. Sąd I instancji wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazał, że szczególny tryb ustalania wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w powiązaniu z analizą istniejącego stanu, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobligowany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Sąd I instancji wskazał, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1 – 3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu I instancji analiza załączników do decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010r. prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie spełnia wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu. Przede wszystkim z załączonej do decyzji części tekstowej analizy nie wynika, w jaki sposób pozostają zagospodarowane konkretne działki położone w obszarze analizowanym, w szczególności nie podano parametrów, które wynikają ze wskazanego wyżej rozporządzenia, odnoszących się do poszczególnych, istniejących już obiektów budowlanych, które dotyczą spornych w niniejszej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości kalenicy głównej, o jakich mowa w jego § 5, 7 i 8. To zaś powoduje brak możliwości dokonania oceny prawidłowości ustalenia parametrów dla planowanego obiektu budowlanego i wskazuje na dowolność organu w ich określeniu. Na tego rodzaju braki zwrócił już zresztą zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. Sąd I instancji ponownie podkreślił, że prawidłowe dokonanie analizy objętego nią obszaru ma szczególnie istotne znaczenie w stosunku do wskaźników, które wyznacza się stosownie do przepisów rozporządzenia, na podstawie średnich wielkości dla obszaru analizowanego. Sąd I instancji wskazał, że analiza sporządzona w niniejszej sprawie żadnych wyliczeń matematycznych i obliczenia średnich parametrów nie zawiera, a to z kolei powoduje, że nie jest możliwa jakakolwiek weryfikacja prawidłowości wynikających z niej ustaleń. Rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zasadę w § 5 ust. 1 przyjmuje, iż wskaźnik intensywności zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 przepis ten dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd I instancji pomijając już samą kwestię prawidłowości ustaleń dotyczących tego wskaźnika, stwierdził, że organy administracji nie odniosły się do możliwości, o jakiej mowa w § 5 ust. 2. Sąd I instancji wskazał, że z § 7 ust. 4 wskazanego rozporządzenia również wynika możliwość wyznaczenia innej wysokości elewacji frontowej, o której stanowi ust. 1 tego przepisu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organy administracji w ogóle nie rozważyły jednak tej możliwości, zaś sama analiza, jak już wyżej wskazano, jest bardzo ogólnikowa. Sąd I instancji wskazał, że nie wiadomo więc, czy w rzeczywistości istniały bądź nie, możliwości, o jakich stanowią § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4, odmiennego od uśrednionych ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy i wysokości elewacji frontowej, oczywiście o ile planowana zabudowa nie mieści się w tym, co w rzeczywistości zgodnie z omawianymi przepisami można by zrealizować na terenie objętym wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu I instancji zastrzeżenia wzbudza także sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który stanowił podstawę spornych zresztą ustaleń. Sąd I instancji wskazał, że z części tekstowej analizy urbanistycznej (dołączonej do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.) nie wynika natomiast w ogóle, jaki obszar był jej przedmiotem, w szczególności nie wskazano numerów działek, w jakich ten obszar się zamyka. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości tam wskazanej, odnoszącej się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Front działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę ( § 2 pkt 5). Sąd I instancji wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący sprecyzował, iż wjazd główny na teren inwestycji ma odbywać się od strony ul. B. Zatem wbrew stanowisku organów administracji za "front działki" w rozumieniu przepisów rozporządzenia należało w niniejszej sprawie uznać tę część całego obszaru inwestycji, która przylega do ulicy B. wynoszącej według oświadczenia skarżącego 120, a nie jedynie 14 m stanowiące szerokość ulicy. W takim zaś wypadku już sam minimalnie wyznaczony - zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia - obszar analizowany winien obejmować teren znajdujący się w odległości 360 m wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nie od bliżej niesprecyzowanego "boku terenu inwestycji", o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, którym to pojęciem nie posługują się akty prawne stanowiące podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd I instancji podkreślił, że z uzasadnienia wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. wynika tymczasem dla organu administracji obowiązek maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania oraz interpretowania zasady dobrego sąsiedztwa, z uwzględnieniem prawa własności i wyraźnego uzasadnienia jego ograniczenia. Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie w ocenie organu I instancji przychylił się on do prośby wnioskodawcy, by obszar analizowany był jak największy, jednak zdaniem Sądu I instancji organ błędnie przyjął, iż szerokość frontu działki, to 14 m, czyli szerokość u. B. W tej sytuacji, gdy granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 120 m, stanowisko takie byłoby trafne. Jednak Sąd I instancji stwierdził, iż szerokość frontu działki od ul. B. to nie 14m, a 120m (potwierdzona przez skarżącego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku), w związku z czym przyjęcie do analizy trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 360m, stanowi minimalną wielkość obszaru analizowanego, którego przyjęcie organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut w tym zakresie jest tym istotniejszy, iż na tę okoliczność zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż 3 mapy, stanowiące załączniki graficzne do decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., na których wyznaczono obszar analizowany, to jedynie kserokopie bez jakiejkolwiek czytelnej pieczęci, z której wynikałoby, że są to mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd I instancji wskazał, że wymogi dotyczące zawartości decyzji o warunkach zabudowy sprecyzowane zostały w § 9 cytowanego rozporządzenia. Z cytowanego § 9 rozporządzenia wynika zatem, że określone w nim załączniki stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy i muszą odpowiadać wskazanym w nim wymogom. W ocenie Sądu I instancji brak elementu koniecznego, wynikającego ze wskazanego przepisu, czyni decyzję niekompletną i wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów, a także art. 107 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 , art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opisane powyżej uchybienia stanowią także o naruszeniu 153 p.p.s.a., a także powołanych wyżej przepisów rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003r., a także przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez co najmniej przedwczesne przyjęcie, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a., która mówi o tym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sąd I instancji wskazał, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, która zresztą również w przedmiotowej sprawie - wbrew uregulowaniu wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. - została naruszona. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie odniosło się w treści zaskarżonej decyzji do części zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, które między innymi sprowadzały się do wykorzystania do przeprowadzonej analizy nieaktualnej mapy, pomijającej niektóre obiekty znajdujące się w terenie analizowanym, czy nie doliczenie do powierzchni zabudowy parkingów, co wpływa na wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) nie stwierdził podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji w szczególności winny rozważyć przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, w tym uzasadnić wybór obszaru analizowanego oraz uwzględnić ocenę prawną i wskazania wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., do których się nie zastosowały, a następnie ponownie rozważyć spełnienie przesłanek ustalenia warunków zabudowy i zawrzeć rozstrzygnięcie w decyzji, która będzie spełniała wymogi określone w przepisach, cytowanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm., dalej jako "u.o.s.a."), poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego,

- § 3 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż część graficzna i tekstowa sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej nie odpowiadają obowiązującym w tym zakresie normom prawa,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa, a wskazane wady analizy mają wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, w szczególności, że żadna norma prawa nie nakłada obowiązku opatrzenia mapy - załącznika do analizy - pieczęcią potwierdzającą jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż doszło do naruszenia wskazanych norm prawa i to w stopniu skutkującym uchyleniem decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy naruszenie takie nie miało miejsca,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie inne przepisy postępowania zostały naruszone i wykazania, że ich naruszenie w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w sposób skutkujący uchyleniem decyzji organów obu instancji,

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, brak wykazania, iż ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, przedstawienie błędnej oceny prawnej,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do jego naruszenia podczas, gdy wszystkie zalecenia Sądu wskazane w wyroku z dnia 13 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Łd 911/08 i ocena prawna tam zawarta były przedmiotem rozważań w ponownym postępowaniu,

- art. 135 p.p.s.a. poprzez jego błędne powołanie w sytuacji, gdy nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zdaniem organu, podniesione w powołanym wyżej wyroku, zarzuty Sądu I instancji, uznać należy za nie mogące skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zgodnych z prawem decyzji organów obu instancji, a co uzasadnia wniesienie skargi kasacyjnej. Podniesiono, że wyniki przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej sporządzone zostały zarówno w formie opisowej, jak i graficznej. Część graficzna analizy (opisana jako załącznik do decyzji) sporządzona została na mapie w skali odpowiadającej wymogom art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. i opatrzona pieczęcią organu I instancji, co zdaniem Kolegium uznać należy za wystarczające z punktu widzenia wymagań stawianych przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W tej sytuacji zarzut o braku informacji, o tym czy jest to mapa zasadnicza czy katastralna pozostaje bez istotnego znaczenia, szczególnie w świetle art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., który dopuszcza oba rodzaje map. Ponadto żaden z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa nie nakłada obowiązku opatrzenia mapy - załącznika graficznego do analizy urbanistycznej - pieczęcią potwierdzającą jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podobne stanowisko w przedmiocie formułowania dodatkowych wymogów dla załączników do decyzji o warunkach zabudowy zaprezentował Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt IIOSK 1951/09. Nadto podkreślono, że część graficzna obrazuje też przyjęty do analizy obszar, który w przedmiotowej sprawie został wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem, w promieniu 360 m od jego granic. W przedmiotowym przypadku, czego nie kwestionuje również Sąd, bezspornie za front terenu inwestycji uznać należy tą jego część, która położona jest od strony ul. B. Jednakże, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy załączniki graficzne, część terenu inwestycji, która przylega do wymienionej ulicy wynosi 14m. Wskazano, że Kolegium aprobuje w całej rozciągłości, iż trzykrotna wielkość części frontowej stanowi zbyt mały teren dla pełnego obrazu stanu zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz fakt, iż inwestor wnioskował o rozszerzenie obszaru analizowanego, granice jego wyznaczono w przedmiotowej sprawie w pasie 360m od granic terenu inwestycji. Dodatkowe uzasadnienie w tym zakresie stanowiły wskazania Sądu I instancji zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 2009r., gdzie podnoszono konieczność maksymalnie szerokiego określenia możliwości inwestowania. Powyższe nie pozwala podzielić zarzutu, iż organ nie wykazał dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar do analizy. Zaznaczono, że uzasadnienie organu w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego opiera się wprawdzie na innych założeniach, ale przyjmując za Sądem, iż 360m stanowi minimalną wielkość granic obszaru, odpowiadająca całej długości terenu, którą obszar analizowany przylega do ul. B., to sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie nie narusza dyspozycji § 3 ust. 2 rozporządzenia, a wyznaczenie go w wielkościach minimalnych określonych tym przepisem, nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Podkreślono, że analizą objęto obszar wokół terenu inwestycji, gdzie badaniu pod względem funkcji i cech zabudowy poddano aż 338 obiektów budowlanych, których cechy posłużyły ocenie możliwości realizacji planowanej inwestycji na wskazanym we wniosku terenie. Cechy istniejącej zabudowy uwzględnione zostały w części opisowej analizy (tabela cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym). Konfrontacja funkcji i cech zabudowy istniejącej z parametrami inwestycji wnioskowanymi przez inwestora, przesądziła o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia przez organ I instancji. Uznał on bowiem, iż nie nawiązuje ona do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym takimi parametrami jak: wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, co w konsekwencji przesądza, iż nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa sformułowanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniesiono, że wskazane przez Sąd uchybienia, odnoszące się do parametrów określonych w treści § 5 i § 8 rozporządzenia (dostrzeżone przecież i zakwestionowane przez organ odwoławczy), jak również brak odniesienia się przez organ odwoławczy do części zarzutów odwołania (dotyczących nieaktualnej mapy, pomijającej niektóre obiekty oraz niedoliczenia do powierzchni zabudowy parkingów, co wpływa na wskaźnik powierzchni zabudowy) pozostają bez znaczenia dla podstawy decyzji odmownej i w żaden sposób nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zdaniem organu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można podzielić także zarzutu Sądu I instancji o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Dostrzeżone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. uchybienia (brak wymiarów tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę, brak parametrów, gabarytów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy w terenie, do których odnosiła się przeprowadzona analiza, konieczność dokonania rzetelnej analizy stanu terenu, po uprzednim prawidłowym zgodnym z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zakreśleniu granic obszar analizowanego, konieczność uwzględnienia w ocenie zamierzonej inwestycji wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem zawartych w wyroku rozważań co do wykładni § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostały bowiem konwalidowane w ponownym postępowaniu. Podniesiono, że Sąd I instancji uznał, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jednak zdaniem organu nie wykazał, że naruszenie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organów obu instancji, które prawa nie naruszały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. reprezentowany przez adwokata wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że naruszenie art. 1 u.o.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Zdaniem uczestnika postępowania zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są również nieuzasadnione. Podkreślono, że sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia z wnikliwą analizą powołanych przepisów już kilkukrotnie. Sąd dokonał w prawomocnych rozstrzygnięciach wykładni zaskarżonych przepisów, której to wykładni organy nie przyjmują, a niniejsza skarga stanowi dalszą polemikę opartą o niewłaściwe rozumienie norm prawa powszechnie obowiązującego. Zaznaczono także, iż poglądy Sądu I instancji wyrażone są w sposób jednoznaczny, jasny i obejmują wszystkie kwestie w sprawie istotne, umożliwiając kontrolę instancyjną orzeczenia. Skarżący nie przywołał natomiast w skardze kasacyjnej żadnego argumentu, który mógłby podważyć tę ocenę, a tym samym przemawiać na rzecz uwzględnienia analizowanego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny może być odniesieniem do odpowiedniego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 lit. a i c są nieusprawiedliwione, gdyż sposób ich sformułowania nie pozwala na prawidłowe odniesienie się do tych zarzutów. Wspomniane wyżej przepisy były podstawą orzeczenia Sądu I instancji, ale w odniesieniu do konkretnych naruszeń przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej, także nie zawiera odpowiedniego odniesienia do tak sformułowanych zarzutów a jedynie w sposób chaotyczny odnosi się do zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania odnosząc się naprzemienne do jednych lub drugich albo wzajemnie je łącząc. Powołanie w/w przepisów powinno być połączone z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania. Naczelny Sad Administracyjny mając jednak na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 1, poz. 1) odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które zostały wyraźnie wskazane.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Otóż powołany przepis art. 141 § 4 zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że uniemożliwia to przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak również precyzyjne wytyczne dla organu odwoławczego. Natomiast powiązanie tego zarzutu z art. 153 p.p.s.a. także nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił jakie powtórne uchybienia popełniły organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie i w jakim zakresie nie odniosły się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2009 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni je aprobuje. Uchylając decyzję organu I instancji Sąd prawidłowo wskazał jako podstawę art. 135 p.p.s.a. a, że jej uchylenie było zasadne to Sąd I instancji w sposób szczegółowy przedstawił w uzasadnieniu wyroku odpowiadającemu wyżej wskazanym przepisom postępowania przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, to pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia art. 1 p.u.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny jest oczywiście niezasadny, gdyż zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż nie może on stanowić samoistnej podstawy naruszenia prawa materialnego poprzez "dowolna ocenę materiału dowodowego", tak sformułowany zarzut jest całkowicie niezrozumiały. Natomiast pozostałe dwa zarzuty dotyczą prawidłowości sporządzenia analizy i załączników do niej a w szczególności przedstawiają kwestię prawidłowości sporządzenia załącznika graficznego do przeprowadzonej analizy. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadne są przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzuty co do sporządzonej analizy poczynając od określenia obszaru analizowanego co jest podstawą do wszelkich następnych czynności związanych z przeprowadzeniem prawidłowej analizy. Zauważyć należy, iż Sąd I instancji już po raz drugi uchyla decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla J. R. z uwagi na ewidentne zaniedbania przy wyznaczaniu obszaru analizowanego i sporządzeniu analizy urbanistyczno – architektonicznej. Przedstawione uchybienia co do części tekstowej analizy są jak najbardziej zasadne, razi ona brakiem rzetelności w szczególności odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego, zarzuty inwestora są w tym zakresie jak najbardziej uzasadnione. Nie można stwierdzać, iż mając na uwadze wnioski inwestora pomimo błędnego wyznaczenia frontu działki wyznaczono obszar analizowany w szerszym zakresie. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji a takiej nie zawiera decyzja organu I instancji. Zarzuty w tym zakresie przedstawione w uzasadnieniu Sądu I instancji są konkretne, szczegółowe i nie wymagają powtórzenia. Tym bardziej, iż akta administracyjne są prowadzone w sposób niedbały, iż są trudności ze znalezieniem odpowiedniego tekstu wyników analizy (por. k. 1646 i k. 1264 akt administracyjnych). Natomiast w odniesieniu do załączników graficznych to decyzja o warunkach zabudowy (pozytywna lub negatywna) powinna zawierać dwa załączniki graficzne, jeden dla samej decyzji a drugi dla wyników analizy. Stosownie do treści § 9 rozporządzenia - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Natomiast art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (do którego odwołują się przepisy § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3) mówi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Z powołanego unormowania, którego literalne brzmienie nie budzi żadnych wątpliwości, wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać część tekstową, część graficzną oraz załącznik do decyzji, który stanowią wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część graficzną i tekstową. Wątpliwości więc zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. a kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się:

17,00 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa,

180,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).