Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1597/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan – Pytlowany Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 94/17 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej–Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej–Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 94/17, oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca), na rozstrzygnięcie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: MRPiPS lub organ) z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: "Profesjonalny doradca klienta w IRP – makroregion IV" w konkursie Nr POWR.02.04.00-IP.03-00-009/16 w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 (PO WER).

Pismem z [...] listopada 2016 r. skarżąca została poinformowana, że wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium dostępu zawartego w karcie oceny formalnej w części C pkt 3, tj. "Czy Wnioskodawca uwzględnił wkład własny, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu?".

MRPiPS pismem z [...] grudnia 2016 r. poinformowało skarżącą, że jej protest z 30 listopada 2016 r. nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ocenie podlegała m.in. kwestia uwzględnienia we wniosku o dofinansowanie wkładu własnego w wysokości stanowiącej co najmniej 3% łącznej wartości projektu. W Regulaminie konkursu sformułowano ten wymóg w następujący sposób: "Maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosi 97%, natomiast maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania UE wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu wynosi 84,28%. W konkursie wymagany jest wkład własny wnioskodawcy, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu. UWAGA: Projekty niespełniające ww. kryteriów będą odrzucane na etapie oceny formalnej" (str. 10). Wymagany poziom wkładu własnego nie został przez skarżącą zapewniony, ponieważ podany we wniosku wkład własny w wysokości 38.287,50 zł nie stanowi 3%, ale 2,91 % łącznej wartości projektu.

Wbrew zarzutom protestu organ nie dopatrzył się niespójności pomiędzy Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, a Regulaminem konkursu. Zgodnie bowiem z Instrukcją, przez wartość projektu należy rozumieć łącznie wartość dofinansowania oraz wkład własny. Wartością projektu jest więc suma dofinansowania i wkładu własnego, przy czym – jak wskazano w Regulaminie – w ramach konkursu dofinansowanie może stanowić nie więcej niż 97% wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu, natomiast wkład własny - nie mniej niż 3% łącznej wartości projektu. Wynika z tego jednoznacznie, iż wartość projektu (w tym dofinansowania i wkładu własnego) należało ustalić w następujący sposób: 100% (łączna wartość projektu) = 97% (wartość dofinansowania) + 3% (wartość wkładu własnego). W wyniku nieprawidłowego określenia wysokości wnoszonego wkładu własnego, skarżąca nie zapewniła, że kwota dofinansowania stanowić będzie min. 97% wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu, a wkład własny max. 3% wartości projektu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzgodnień skarżącej z pracownikami MRPiPS w zakresie sposobu wykazania wkładu własnego organ podkreślił, że skarżąca nie podała informacji na podstawie których możliwe byłoby zweryfikowanie czy faktycznie ustalenia takie miały miejsce i z czego wynikało rzekome wprowadzenie skarżącej w błąd przez pracowników Instytucji Organizującej Konkurs.

W odniesieniu do zarzutów tworzenia barier dostępu do środków organ wskazał, że zasady obliczania poziomu wkładu własnego opierają się na prostych działaniach matematycznych i wynikają wprost z dokumentów wyższego rzędu (Plan działania oraz SZOOP), a Instytucja Pośrednicząca określiła poziom wymaganego wkładu własnego w niniejszym konkursie zgodnie z obowiązującymi regulacjami.

Organ nie uznał również zarzutu dotyczącego zaniechania wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku stwierdzając, że możliwość skorygowania oczywistych omyłek oraz uzupełnienia braków, zgodnie z pkt 5.3 Regulaminu, nie dotyczy etapu oceny formalnej wniosku. Umożliwienie skorygowania zapisów wniosku o dofinansowanie o wymagane elementy dotyczące poziomu wkładu własnego spowodowałoby zmianę sumy kontrolnej wniosku, co byłoby niezgodne z założeniami konkursu opisanymi w Regulaminie i prowadziłoby do nierównego traktowania wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w omawianym konkursie. W ocenie organu niewystarczające informacje merytoryczne we wniosku o dofinansowanie nie są traktowane jako uchybienia formalne i nie podlegają prawu do uzupełnienia lub poprawy.

Jednocześnie organ uznał za uzasadniony zarzut braku spójności zapisów Regulaminu konkursu i Karty oceny formalnej (zał. Nr 2) w zakresie kryterium dostępu: "Czy Wnioskodawca uwzględnił wkład własny, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu?", stwierdzając jednak, że nie ma to wpływu na prawidłowość dokonanej oceny. Zapisy Regulaminu i załącznika nr 2 są spójne co do skutku niespełnienia wymogu przez wnioskodawców; uznanie za niespełnione ww. kryterium dostępu prowadzi bowiem do odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej. Ponadto, kwestia ta została uregulowana w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych PO WER (SZOOP), gdzie określono wymagany poziom wkładu własnego dla poszczególnych typów operacji w ramach każdego Działania PO WER. Wymóg znajduje odzwierciedlenie w części C pkt 3 karty oceny merytorycznej (kryteria horyzontalne), a jego niespełnienie powinno skutkować odrzuceniem projektu bez poddania go ocenie w zakresie ogólnych kryteriów merytorycznych.

Sąd I instancji wyrokiem z 2 marca 2017 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał na podstawy prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj.: ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności (...) (Dz. Urz. UE L347 z 20 grudnia 2013, str. 320), a także na postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym: Regulamin konkursu POWR.02.04.00-IP-03-00-009/16 oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO WER 2014 – 2020.

Sąd przypomniał, że sporny projekt nie został rekomendowany do dofinansowania, gdyż został odrzucony na etapie oceny formalnej, ponieważ nie spełnił kryterium dostępu: "Czy Wnioskodawca uwzględnił wkład własny, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu?". Zgodnie z pkt 2.2 Regulaminu konkursu w konkursie wymagany jest wkład własny wnioskodawcy, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu.

Między stronami jest bezsporne, że zadeklarowany we wniosku o dofinansowanie wkład własny wynosi 38.287,50 zł (pkt V.5.9 wniosku) i jest mniejszy niż 3% łącznej wartości projektu. Sporne jest zaś to, czy wykazanie wkładu własnego w wysokości niższej niż wymagane 3 % łącznej wartości projektu, stanowiło brak formalny wniosku możliwy do uzupełnienia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 5.3 Regulaminu konkursu.

Na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przy czym zgodnie z ust. 2 tego artykułu –uzupełnienie wniosku nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Skarżąca zarzuca, iż ocena projektu w zakresie spornego kryterium została przeprowadzona z naruszeniem prawa, gdyż projekt został odrzucony bez wezwania jej do uzupełnienia wniosku na etapie oceny formalnej. Sąd stwierdził, że zarzut ten jest chybiony, ponieważ wykazanie wkładu własnego w wysokości niższej niż wymagane 3% łącznej wartości projektu, nie jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 5.3 Regulaminu konkursu.

Zgodnie z zapisami pkt 5.3 Regulaminu konkursu - uzupełnienie lub poprawianie wniosku o dofinansowanie, uzupełnienia lub korekty oczywistych omyłek dopuszczalne są na etapie weryfikacji wstępnej, przed przekazaniem wniosków do oceny formalnej. Korekty i uzupełnienia nie mogą natomiast dotyczyć kwestii podlegających ocenie formalnej czy merytorycznej.

Sąd stwierdził za organem, że umożliwienie skorygowania zapisów wniosku o dofinansowanie o wymagane elementy dotyczące poziomu wkładu własnego spowodowałoby zmianę sumy kontrolnej wniosku, co byłoby niezgodne z założeniami konkursu opisanymi w Regulaminie i prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w omawianym konkursie. Przedmiotem poprawy i usuwania mogą być tylko omyłki oczywiste. Pomyłka, na którą powołuje się skarżąca, nie spełnia kryterium oczywistości, a jej wyeliminowanie musiałoby doprowadzić do istotnej modyfikacji wniosku. Sąd uznał, że popełniony błąd skarżącej wynika z wyliczenia wartości wkładu niezgodnie z Regulaminem konkursu.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty kwestionujące zapisy dokumentacji konkursu, a także rozbieżność w definiowaniu w regulaminach różnych konkursów oczywistych omyłek. W art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ustawodawca postanowił, że właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Zatem to regulamin i jego załączniki obowiązujące w danym konkursie mają charakter normatywny, do którego winna zastosować się strona, o czym stanowi wprost wskazany wyżej przepis ustawy wdrożeniowej. Art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej wskazuje również, co winien zawierać regulamin konkursu oraz podaje, że zbiór ten ma charakter otwarty, gdyż ustawodawca używa terminu "w szczególności". Wydany w sprawie Regulamin konkursu zawiera określone załączniki, które stanowią jego integralną część, w tym m.in. załącznik nr 10: "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach PO WER". Tym samym Sąd uznał, że Regulamin konkursu wraz z załącznikami ma charakter normatywny, do którego skarżąca winna się zastosować. Potwierdza to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej wskazujący, że regulamin konkursu zawiera wzór wniosku o dofinansowanie projektu. Instrukcja wypełniania wniosku ma zaś charakter akcesoryjny w stosunku do wniosku i winna być traktowana jako jego integralna część.

Sąd wskazał, że w Regulaminie konkursu zawarto zapis, że w konkursie wymagany jest wkład własny wnioskodawcy, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu, a projekty niespełniające m.in. ww. kryterium będą odrzucane na etapie oceny formalnej (pkt 2.2 Regulaminu konkursu). Informacja na ten temat została wyeksponowana w treści Regulaminu konkursu poprzez pogrubienie czcionki i dodanie wyrazu "uwaga". Ponadto, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, przez wartość projektu należy rozumieć łącznie wartość dofinansowania oraz wkład własny.

Zdaniem Sądu ww. postanowienia, w sposób zrozumiały i wyczerpujący definiowały pojęcia konieczne dla prawidłowego wyliczenia wymaganego wkładu własnego. W tym kontekście nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące uzgodnień skarżącej z pracownikami MRPiPS w zakresie sposobu wykazania wkładu własnego, tym bardziej, że skarżąca nie podała informacji na podstawie, których możliwe byłoby zweryfikowanie czy faktycznie ustalenia takie miały miejsce, z kim prowadzone były konsultacje i czy otrzymała oficjalne stanowisko IOK w tej sprawie.

Sąd podkreślił, że wniosek skarżącej został rozpatrzony zgodnie z Regulaminem konkursu, którego elementem jest załącznik nr 2 "Wzór karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach PO WER". Nie zmienia tego niewymienienie kryterium "Czy wnioskodawca uwzględnił wkład własny, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu?" w części Regulaminu konkursu poświęconej ocenie formalnej. Zestawienie tych dwóch dokumentów, a w szczególności zapisów Regulaminu konkursu na stronie 10 i części C pkt 3 karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach PO WER jednoznacznie wskazuje, że kryterium to będzie oceniane na etapie oceny formalnej.

W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje to, że Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych PO WER wskazuje, że to kryterium winno być oceniane na etapie oceny merytorycznej (kryteria horyzontalne), a nie oceny formalnej. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. Zatem to kryterium zostało wskazane w SZOOP PO WER i organ mógł, je "przesunąć" z oceny merytorycznej (kryteria horyzontalne) na ocenę formalną (kryteria dostępu), gdyż skutkiem niewypełnienia kryterium niezależnie od etapu oceny, jest odrzucenie projektu.

Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej w myśl art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z uchwałą nr 64 Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój z dnia 17 maja 2016 r. (dalej: uchwała nr 64 Komitetu) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skarżony organ przygotowując dokumentację konkursową miał prawo przesunąć kryterium z oceny merytorycznej (kryteria horyzontalne) na ocenę formalną (kryteria dostępu), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu przeprowadzona przez MRPiPS została dokonana zgodnie prawem;

2. art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w związku z uchwałą nr 64 Komitetu poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że przeprowadzona przez skarżony organ ocena formalna projektu w oparciu o kryterium niezatwierdzone przez Komitet Monitorujący została dokonana zgodnie z prawem;

3. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w ustalonym w niniejszym sprawie stanie faktycznym ocena projektu przez MRPiPS została dokonana zgodnie z prawem, podczas gdy ocena ta została przeprowadzona nierzetelnie, a zatem z naruszeniem zasady określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

4. art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu, iż zapis pkt 5.3 Regulaminu, zgodnie z którym "uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie, uzupełnienie lub korekta oczywistych dopuszczalne są na etapie weryfikacji wstępnej, przed przekazaniem wniosków do oceny formalnej" narusza art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i w dalszej konsekwencji uznanie, że pomimo niezastosowania przez organ działań wynikających z przepisu art. 43 ust. 1 tej ustawy ocena projektu, jak i działania organu podejmowane w ramach procedury odwoławczej odpowiadają prawu, podczas gdy naruszały zarówno wprost art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak i wynikającą z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym;

5. art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "istotnej modyfikacji wniosku" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie, że umożliwienie skarżącej sprostowania błędu w wyliczeniu błędu wkładu własnego prowadziłoby do istotnej modyfikacji wniosku, a więc byłoby niedozwolone zgodnie z tym przepisem, a w dalszej konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż pomimo niezastosowania przez organ działań wynikających z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ocena projektu, jak i działania organu podejmowane w ramach procedury odwoławczej odpowiadają prawu, podczas gdy naruszały one zarówno wprost art. 43 ust. 1, jak i wynikającą z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym;

6. art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że błąd w wyliczeniu wartości wkładu własnego nie jest oczywistą omyłką mogącą podlegać korekcie w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a w rezultacie niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji błędne uznanie, że pomimo niepodjęcia przez organ działań wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ocena projektu, jak i działania organu podejmowane w ramach procedury odwoławczej odpowiadają prawu, podczas gdy naruszały one zarówno wprost art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak i wynikającą z art. 37 ust. 1 ustawy zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym.

Argumentacja przedstawionych zarzutów została zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) i pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego zarówno w zakresie jego błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania. Oznacza to, że nie jest kwestionowany w sprawie ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny. Wynika z niego, że wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu złożony w konkursie Nr POWR.02.04.00-IP.03-00-009/16 w ramach PO WER został odrzucony na etapie oceny formalnej z powodu niespełnienia kryterium dostępu "Czy Wnioskodawca uwzględnił wkład własny, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu?". Skarżącą kasacyjnie zadeklarowała bowiem we wniosku wkład własny w wysokości 38.287,50 zł, który nie stanowi 3%, ale 2,91 % łącznej wartości projektu.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że stanowisko Sądu I instancji akceptujące stanowisko organu jest błędne z kliku niżej podanych przyczyn.

Po pierwsze – naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z uchwałą nr 64 Komitetu Monitorującego PO WER poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Skarżąca kasacyjnie wywodzi, że organ przygotowując dokumentację konkursową nie miał prawa przesunąć spornego kryterium z oceny merytorycznej (kryteria horyzontalne) na ocenę formalną (kryteria dostępu), a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że przeprowadzona ocena formalna projektu w oparciu o kryterium niezatwierdzone przez Komitet Monitorujący została dokonana zgodnie z prawem (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Po drugie – naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ ocena projektu została przeprowadzona nierzetelnie (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Po trzecie – naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu, iż zapis pkt 5.3 Regulaminu, zgodnie z którym "uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie, uzupełnienie lub korekta oczywistych dopuszczalne są na etapie weryfikacji wstępnej, przed przekazaniem wniosków do oceny formalnej". Ponadto poprzez błędną wykładnię pojęcia "istotnej modyfikacji wniosku" i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie, że umożliwienie skarżącej sprostowania błędu w wyliczeniu wkładu własnego prowadziłoby do istotnej modyfikacji wniosku, a także błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że błąd w wyliczeniu wartości wkładu własnego nie jest oczywistą omyłką mogącą podlegać korekcie w trybie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (pkt 4 - 6 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych wyżej grup zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty chybione.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego.

W niniejszym konkursie uchwałą nr 64 z 17 maja 2016 r. Komitet Monitorujący PO WER zatwierdził kryteria wyboru projektów. W załączniku do uchwały - Ogólne kryteria wyboru projektów konkursowych i pozakonkursowych oraz systematyka kryteriów obowiązujących w ramach programu PO WER 2014 – 2020, kryterium dotyczące wniesienia wkładu własnego, opisane jako kryterium "Zgodność projektu ze Szczegółowym Opisem Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój" zostało zaliczone do kryteriów horyzontalnych (pkt 3.3 załącznika), a nie do kryteriów formalnych, jak o tym stanowi Regulamin konkursu.

W związku z tym skarżąca kasacyjnie wywodzi, że – po pierwsze – ocena projektu nastąpiła w oparciu o kryterium niezatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO WER uchwałą nr 64, a zatem nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Po drugie – przynależność do kryteriów horyzontalnych, a nie formalnych, pozwala – zgodnie z definicją kryterium opisaną w załączniku do uchwały nr 64 – na możliwość dokonania warunkowej oceny kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym zakresie dotyczącym warunkowo dokonanej oceny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza to możliwość dokonania przez wnioskodawcę korekty, co zostało uniemożliwione w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do powyższej argumentacji skarżącej kasacyjnie, przede wszystkim wskazać należy, że błędne jest stanowisko co do tego, iż ocena projektu nastąpiła w oparciu o kryterium niezatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO WER. Nie jest przecież sporne, że przystępujący do konkursu wnioskodawcy musieli zadeklarować określony procentowo wkład własny, a więc wypełnić kryterium dotyczące wniesienia wkładu własnego. Niewątpliwie takie kryterium – wynikające ze Szczegółowego Opisu Osi PO WER (działanie 2.4 pkt 21 "Maksymalny % poziom dofinansowania całkowitego wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu (...)" – typ projektu nr 3 – 97% oraz pkt 22 "Minimalny wkład własny beneficjenta jako % wydatków kwalifikowalnych" – typ projektu nr 3 – 3%, a także zał. nr 3 do SZOOPO) – zostało zatwierdzone uchwałą nr 64 Komitetu Monitorującego PO WER. Podkreślić przy tym należy, że treść opisu spornego kryterium jest zbieżna z opisem przedstawionym w punkcie 2.2 Regulaminu konkursu PO WER. Tak więc, aby projekt mógł zostać oceniony pozytywnie wymóg zadeklarowania w projekcie minimalnego 3% wkładu własnego musiał bezwzględnie zostać spełniony.

Istotnie, tak jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie, w Regulaminie konkursu nastąpiło "przesunięcie" spornego kryterium z kryteriów horyzontalnych do kryteriów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że była to zmiana niemająca wpływu na sytuację prawną uczestników tego konkursu. Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że fakt ten pozostawał bez wpływu na wynik sprawy (ocenę projektu), ponieważ skutkiem niewypełnienia kryterium min. 3% wkładu własnego, niezależnie od etapu oceny, byłoby odrzucenie projektu. Skarżący kasacyjnie pomija bowiem, że w załączniku do uchwały nr 64 Komitetu Monitorującego PO WER w punkcie 3. Kryteria horyzontalna w Opisie znaczenia kryterium, wskazano, że "Spełnienie kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania. Projekty konkursowe niespełniające któregokolwiek z kryteriów horyzontalnych są odrzucane na etapie oceny merytorycznej albo oceny formalno-merytorycznej". Co prawda istnieje możliwość dokonania warunkowej oceny kryterium i skierowania projektu do negocjacji we wskazanym w karcie oceny zakresie dotyczącym warunkowo dokonanej oceny, jednak nie może to dotyczyć tak oczywistej deklaracji jak procentowe wyliczenie kwoty wkładu własnego, i to dodatkowo opartej o własną, błędną interpretację przez skarżącą kasacyjnie zapisów Regulaminu konkursu. Takim negocjacjom mogą bowiem podlegać ewentualnie kwestie budzące wątpliwości, które w niniejszej sprawie w tym zakresie nie wystąpiły.

Z przytoczonych powodów chybione są zarzuty sformułowane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie w drugiej grupie zarzutów podnosi, że Sąd I instancji błędnie uznał za organem, że w ustalonym stanie faktycznym ocena projektu została przeprowadzona rzetelnie, a zatem bez naruszenia zasady określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że omyłkowe obliczenie wartości wkładu własnego nie nastąpiło z powodu niezachowania przez należytej staranności, lecz na skutek nierzetelnego opracowania przez organ dokumentacji projektowej.

Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ustanawiając zasady, na jakich dokonuje się wybór projektów do dofinansowania, ustawodawca nie wprowadził definicji normatywnych pojęć przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego dostępu, jednak nie budzi żadnych wątpliwości ich językowe znaczenie. Szczegółowy przekaz w tym zakresie został zawarty w wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, Wytycznych mających zastosowanie do trybów wyboru projektów na lata 2014 – 2020 (wersja z 31 maja 2015 r.). Dokument ten, adresowany do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych (art. 5 ust. 2 ustawy), znajduje zastosowanie do wszystkich trybów wyboru projektów na lata nim określone i stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, służy m.in. zapewnieniu "jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą". W nakreślonym Wytycznymi sposobie realizacji programów operacyjnych mieści się jednolitość pojmowania, wprowadzonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawowych zasad, na jakich przeprowadzany jest wybór projektów do dofinansowania. Sama zawartość semantyczna pojęcia rzetelności nie powinna budzić większych wątpliwości i należy je odczytywać jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. W tak rozumiane pojęcie rzetelności wpisuje się, określona w rozdziale 4 pkt 1 lit. b) Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zasada rzetelności, którą kieruje się właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów; zasada ta wyraża się obowiązkiem zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów.

Oceniając z opisanej perspektywy wypełnienie zasady rzetelności w niniejszej sprawie, nie można zarzucić Sądowi I instancji, a tym samym organowi, że ocena projektu została przeprowadzona bez koniecznej wnikliwości i bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącej. Co najważniejsze jednak, ocenę realizacji zachowania wymienionych w tym przepisie zasad postępowania, należy przede wszystkim badać pod kątem zachowania warunków konkursu, które określa Regulamin konkursu. Stanowi o tym art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. W myśl ust. 2 tego przepisu – regulamin konkursu określa w szczególności: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu (pkt 9). Jest to więc kluczowy dokument, który w sposób szeroki i dokładny określa warunki i zasady przeprowadzanego konkursu.

W Regulaminie konkursu PO WER zawarto zapis, że "maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosi 97%, natomiast maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania UE wydatków kwalifikowalnych na poziomie projektu wynosi 84,28%. W konkursie wymagany jest wkład własny wnioskodawcy, co najmniej na poziomie 3% łącznej wartości projektu. Projekty niespełniające m.in. ww. kryterium będą odrzucane na etapie oceny formalnej (pkt 2.2 Regulaminu konkursu). Ponadto w załączniku nr 10 do Regulaminu konkursu – Instrukcji wypełniania wniosku, wyjaśniono: "należy pamiętać, że przez wartość projektu należy rozumieć łącznie wartość dofinansowania oraz wkład własny (...)."

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść przytoczonych definicji stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że są one precyzyjne, jednoznaczne i czytelne. Świadczy o tym choćby to, że inni wnioskodawcy, którzy złożyli projekty do przedmiotowego konkursu PO WER, nie mieli wątpliwości co do przytoczonych zapisów i zadeklarowali minimalny wkład własny w wysokości co najmniej 3%. Tak więc Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zacytowane postanowienia Regulaminu konkursu i Instrukcji wypełniania wniosku w sposób zrozumiały i wyczerpujący definiowały pojęcia konieczne dla prawidłowego wyliczenia wymaganego wkładu własnego.

Skarżąca kasacyjnie zastosowała zaś błędną, sprzeczną z wymienionymi zapisami metodologię wyliczenia wkładu własnego (za podstawę przyjęła bowiem wartość dofinansowania, a nie projektu), w wyniku czego nie zapewniła wymaganego wkładu własnego, co – jak wyżej podkreślono – skutkuje odrzuceniem projektu.

Reasumując ocenę tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała braku rzetelności w działaniu organu przy wyborze projektu do dofinansowania, a tym samym nieprawidłowej oceny Sądu I instancji. Podkreślić należy, że organ kierując się przytoczonymi zapisami Regulaminu konkursu, działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można zarzucić naruszenia rzetelności w postępowaniu konkursowym. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie dowiedziono naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W ramach trzeciej grupy zarzutów skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie skonstatował, iż skarżąca kasacyjnie w sposób nieuprawniony oczekiwała od organu, że ten będzie wzywał ją do uzupełnienia wyjaśnień w zakresie określonego przez nią w sposób jasny zadeklarowanego wkładu własnego w wysokości 38.287,50 zł tj. 2,91 % łącznej wartości projektu.

Wskazać należy, że art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przy czym w myśl ust. 2 art. 43 ustawy wdrożeniowej – uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Skarżąca kasacyjnie nie ma racji zarówno co do tego, że w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z oczywistą omyłką, jak też co do tego, że ewentualna poprawa określenia wysokości wkładu własnego do minimalnej wysokości 3% wartości projektu, nie była istotną modyfikacją wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że samo pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi. Przykłady dopuszczalnych uzupełnień wniosków lub ich poprawy, które nie stanowią istotnej modyfikacji wniosku zostały przykładowo wymienione w pkt 5.3 Regulaminu konkursu (m.in. dostarczenie brakujących stron, załącznika, brak czytelnego podpisu) i ich charakter wskazuje, że nie mogą dotyczyć samej zmiany treści wniosku.

Nie można też uznać wskazania przez wnioskodawcę wkładu własnego w wysokości 38.287,50 zł, jako oczywistej omyłki rachunkowej. Omyłka bowiem taka musi wynikać z błędnej operacji rachunkowej na liczbach. Stwierdzenie omyłki może mieć miejsce w sytuacji, w której przebieg działania matematycznego może być prześledzony i na podstawie reguł rządzących tym działaniem możliwe jest stwierdzenie błędu w jego wykonaniu. Musi być też widoczna na pierwszy rzut oka. Tak jak już zauważono wyżej, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z błędem rachunkowym, lecz z nieprawidłowym odczytaniem przez skarżącą kasacyjnie reguł ustalenia wkładu własnego i w konsekwencji jej wadliwym określeniu we wniosku.

Jest to pierwsza przyczyna braku możliwości zastosowania przez organ w stosunku do skarżącej kasacyjnie wezwania o skorygowania oświadczenia o jakim mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Drugą przyczyna uniemożliwiająca wezwanie skarżącej do zmiany wniosku było to, że potraktowanie określenia błędnie czy pomyłkowo, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, oświadczenia o wysokości wkładu własnego i dopuszczenie do korekty, oznaczałoby prawo do wycofania się wnioskodawcy z oświadczenia określonej treści na rzecz oświadczenia odmiennego treściowo i prowadziłoby do istotnej modyfikacji wniosku, na co nie przyzwala art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że prawo do sprostowania oczywistej omyłki wyznacza ewentualny wpływ tych zmian na treść wniosku, przy czym wpływ istotny przekreśla dopuszczalność naprawy wniosku. Tak więc wezwanie do uzupełnienia wniosku może dotyczyć wyłącznie braków formalnych wniosku odnoszących się do jego poprawności (składników wniosku), nie może dotyczyć uzupełnienia treści merytorycznych. Ponadto byłoby to sprzeczne z ideą konkursu, gdzie premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu.

Konkludując Sąd I instancji zasadnie uznał, że umożliwienie skorygowania zapisów wniosku o dofinansowanie o wymagane elementy dotyczące poziomu wkładu własnego spowodowałoby zmianę sumy kontrolnej wniosku, co byłoby niezgodne z założeniami konkursu opisanymi w Regulaminie konkursu i prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w omawianym konkursie.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i przyjętej tym przepisem zasady rzetelności, a także naruszenia art. 43 ust. 1 tej ustawy. Brak wezwania skarżącej kasacyjnie do poprawienia sugerowanej przez nią oczywistej omyłki w określeniu wkładu własnego znajdował podstawę w charakterze błędu, który z uwagi na art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz poprawnie i jednoznacznie sformułowane zapisy Regulaminu konkursu i Instrukcji wypełnienia wniosku nie mógł zostać zakwalifikowany jako oczywista omyłka podlegająca korekcie.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.).