Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2267/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 11/19 w sprawie ze skargi Y. A. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Y. A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 11/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Y. A. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 23 października 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: 1) stwierdził, że postępowanie prowadzone było przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa; 2) przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 zł; 3) w pozostałym zakresie umorzył postępowanie sądowe; 4) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 października 2017 r. A. Y. (data wpływu do organu 25 października 2017 r.) wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w dniu 22 grudnia 2017 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych.

Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Równocześnie organ wskazał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie nastąpi do dnia 22 marca 2018 r.

Pismami z dnia 27 grudnia 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] udzielił Wojewodzie [...] odpowiedzi na pismo z dnia 27 grudnia 2017 r.

Z adnotacji urzędowej z dnia 23 marca 2018 r. wynika że w tym dniu poinformowano cudzoziemca o konieczności dostarczenia w terminie 14 dni, deklaracji PIT 11 za 2017 r., jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 22 czerwca 2018 r. Z kolei z adnotacji urzędowej z dnia 2 lipca 2018 r. wynika, że w tym dniu poinformowano wnioskodawcę o konieczności dostarczenia, w terminie 14 dni, deklaracji PIT za 2017 r. oraz analizy przerw w pobycie. Cudzoziemca poproszono również o dostarczenie kopii uzyskanych wcześniej decyzji, a nowy termin załatwienia sprawy ustalono do dnia 22 września 2018 r.

W dniu 23 lipca 2018 r. jako załączniki do korespondencji nadesłanej drogą elektroniczną wnioskodawca nadesłał do organu PIT-37 za 2017 r., decyzję z dnia 5 października 2012 r. o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP do dnia 4 października 2013 r. i z dnia 17 sierpnia 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP do dnia 16 sierpnia 2012 r. oraz w dniu 27 lipca 2018 r. nadesłał oświadczenie dotyczące analizy przerw w pobycie.

Pismami z dnia 7 sierpnia 2018 r. organ wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w [...] oraz do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w [...] o nadesłanie akt osobowych dotyczących pobytu w Polsce Y. A., z prośbą o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o udzielenie dodatkowych informacji dotyczących cudzoziemca.

Pismami z dnia 28 sierpnia 2018 r. ponownie zwrócono się do [...] Urzędu Wojewódzkiego i [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt osobowych dotyczących cudzoziemca, z prośbą o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Pismami z dnia 2 listopada 2018 r. po raz kolejny zwrócono się do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt osobowych dotyczących Y. A., z prośbą o potraktowanie sprawy jako pilnej.

Pismem z dnia 8 listopada 2018 r. Kierownik Oddziału Legalizacji Pobytu Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego, jak podał, ponownie poinformował, że wniosek Y. A. został przekazany Wojewodzie [...] zgodnie z właściwością, wraz z aktami sprawy, w związku z czym nie posiada żadnych akt dotyczących ww. cudzoziemca.

Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. ponownie zwrócono się do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] o udzielenie wskazanych w piśmie informacji dotyczących cudzoziemca.

W dniu 11 grudnia 2018 r. drogą elektroniczną zwrócono się po raz kolejny do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie akt osobowych Y. A.

Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] udzielił odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 2018 r.

Z adnotacji urzędowej z dnia 20 grudnia 2018 r. wynika, że w tym dniu pełnomocnik wnioskodawcy został poinformowany o konieczności oczekiwania na akta sprawy od Wojewody [...] i Wojewody [...] oraz ustalono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 22 marca 2019 r.

W dniu 9 stycznia 2019 r. drogą elektroniczną wysłano do wnioskodawcy informację, że do organu nie wpłynęły jeszcze akta z Województwa [...], a Wojewoda [...] nie może podjąć decyzji bez kompletu akt osobowych cudzoziemca.

Z adnotacji urzędowej z dnia 11 stycznia 2019 r. wynika, że Archiwum Zakładowe Wojewody [...] przekazało akta sprawy ww. cudzoziemca z poprzednich lat. Akta były przygotowane do zwrotu Wojewodzie w związku z powyższym nie zostały dołączone do teczki osobowej cudzoziemca podczas rejestracji wniosku w październiku 2017 r.

Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. Y. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z wniosku z dnia 23 października 2017 r.

Wojewodzie [...] zarzucono naruszenie:

- art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach, poprzez nierozpoznanie sprawy w ustawowym terminie trzech miesięcy;

- art. 36 §1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w pierwotnie wskazanym terminie oraz wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 22 grudnia 2018 r. (14 miesięcy od daty złożenia wniosku) bez jakiegokolwiek innego uzasadnienia, niż konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie i przyczynach zwłoki, co uniemożliwia skarżącemu wzięcie aktywnego udziału w postępowaniu i przyczynienie się do szybszego załatwienia sprawy.

Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, że postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia skarżącemu na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium RP zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia 21 stycznia 2019 r., nr [...].

Organ podkreślił, że postępowanie było prowadzone w okresie wpływu bardzo dużej liczby wniosków cudzoziemców ubiegających się na terenie województwa [...] o legalizację pobytu, który doprowadził do postępującego spiętrzenia spraw w tym przedmiocie, rozpatrywanych przez organ, utrudniając niezwłoczne przystąpienie do rozpatrzenia wniosku skarżącego oraz prowadzenie postępowania. Wskazał, że na jednego pracownika przypadało prowadzenie około 600 postępowań rocznie. Zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE było skomplikowane i wymagało sprawdzenia wielu informacji również takich, których organ nie mógł pozyskać z posiadanych systemów informatycznych oraz z dokumentów dołączonych przez skarżącego do wniosku. Organ zobligowany był znać historię dotychczasowego pobytu skarżącego na terytorium RP, a co za tym idzie również posiadać całość akt postępowań w przedmiocie legalizacji pobytu prowadzonych przed innymi wojewodami. Chodziło o okres 5 lat poprzedzających złożenie przedmiotowego wniosku, jednak w praktyce również wcześniejsze lata mają znaczenie. Istotną kwestią była konieczność zweryfikowania, czy skarżący, występując w poprzednich latach w innych województwach z wnioskami o legalizację pobytu w Polsce, zachowywał termin na ich złożenie. Informacji tej organ nie był w stanie pozyskać z posiadanych systemów informatycznych. Przed majem 2014 r. cudzoziemiec miał obowiązek wystąpić z nowym wnioskiem nie później niż 45 dni przed upływem ważności legalnego pobytu. Jeżeli termin ten nie został zachowany, wniosek złożony był z uchybieniem terminu. Wiązało się to między innymi w wielu przypadkach z koniecznością opuszczenia terytorium RP, a co za tym idzie i jest istotne w przypadku zezwoleń o udzielenie pobytu rezydenta długoterminowego UE - cudzoziemiec nie spełniał przesłanki wynikającej z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, mówiącej o przebywaniu na terytorium RP "legalnie i nieprzerwanie" co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku.

Odnosząc się do wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł organ podniósł, że wniosek ten, w kontekście sytuacji spiętrzenia spraw, czynności podejmowanych przez organ, ukierunkowanych na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego, nie jest zasadny. Organ nie lekceważył wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia. Skarżący miał wiedzę o brakujących dokumentach, a w sytuacjach, gdy nie przedstawiał ich organowi, organ ponawiał wezwania do ich złożenia. Skarżący był też zawiadamiany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia. Jakkolwiek ze względu na bardzo trudną sytuację wynikającą z ilości podań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców czynności nie były podejmowane w możliwie najkrótszych odstępach czasu, nie były to czynności pozorne niemające znaczenia dla sprawy, lub świadczące o chęci unikania przez organ rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wyjaśnił na wstępie, w jakich warunkach mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ oraz stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy taka przewlekłość nastąpiła. Wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 223 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym załatwienie sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że nawet przy uwzględnieniu ww. terminu skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z dnia 23 października 2017 r. załatwiany był zbyt długo. Pierwsza czynność w sprawie – wezwanie do osobistego stawiennictwa wnioskodawcy celem pobrania odcisków linii papilarnych miała miejsce dopiero po ok. 1,5 miesiąca od złożenia wniosku, w dniu 6 grudnia 2017 r. Z kolei pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. zawiadomiono stronę, że w dniu 25 października 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jednocześnie poinformowano, że postępowanie zakończy się do dnia 22 marca 2018 r.; organ administracji nie wyjaśnił przy tym dlaczego termin załatwienia sprawy wyznaczono na ok. 5 miesięcy od daty wszczęcia postępowania.

Sąd I instancji uznał, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W ocenie Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Ponadto, nie stanowi usprawiedliwienia organu tłumaczenie, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie wydając rozstrzygnięcia w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku, a dopiero po upływie około roku i 3 miesięcy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodał przy tym, że przez ponad rok działania organu należy uznać za cechujące się brakiem koncentracji, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wskazał na kilkukrotne wystąpienia do [...] Urzędu Wojewódzkiego i [...] Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o udostępnienie akt osobowych wnioskodawcy. Zwrócił uwagę, że z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] dnia 8 listopada 2018 r. wynika, że podmiot ten ponownie udziela odpowiedzi Wojewodzie [...], że wniosek Y. A. został przekazany Wojewodzie [...] wraz z aktami sprawy, w związku z czym Wojewoda [...] nie posiada akt sprawy ww. cudzoziemca. Mimo tego w dniu 20 grudnia 2019 r. poinformowano wnioskodawcę o konieczności oczekiwania na akta sprawy zarówno od Wojewody [...] oraz od Wojewody [...]. Wojewoda [...] nie poczynił przy tym ustaleń kiedy dokonano odpowiedzi w tym temacie na jego korespondencję. Nadto wystąpienia Wojewody [...] do wnioskodawcy o uzupełnienie dokumentacji kierowane były już po upływie terminu wynikającego z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. Sąd zauważył, że braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej praw do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.

W związku z powyższym Sąd na mocy art. 149 §1 pkt 3 i § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Przyznając, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (punkt 2 wyroku), Sąd miał na względzie z jednej strony krzywdę, jaka spotkała skarżącego, a z drugiej strony trudną sytuację organu, który zobowiązany jest do załatwienia dużej ilości tego rodzaju spraw.

Sąd uznał także, że skoro decyzja została wydana, to postępowanie sądowe w zakresie ewentualnego nakazu załatwienia wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe i jako takie, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. podlegało umorzeniu (punkt 3 wyroku). O zwrocie kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w punkcie 1 i 2.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie stanowiska, że rażące naruszenie prawa nie miało miejsca,

- art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez uznanie za uzasadnione przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w zakresie żądanego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i zmianę treści tego punktu, poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w zakresie rozstrzygnięcia w nim określonego, ewentualnie o uchylenie punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącego naruszenia prawa nie jest zasadne, gdyż pomija okoliczności występujące w sprawie, na wystąpienie których organ nie miał wpływu. Zdaniem organu w realiach sprawy istnieją względy przemawiające za stwierdzeniem, że pomimo iż czynności organu nie były podejmowane niezwłocznie, nie ma podstaw do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa. Stanowisko Sądu I instancji nie uwzględnia sytuacji imigracyjnej na terenie województwa [...], które jest wiodącym w skali kraju obszarem imigracyjnym, nakładającej na organ zwiększoną liczbę obowiązków oraz konieczność sprostania oczekiwaniom cudzoziemców, przy zachowaniu należytej staranności w zakresie zapewnienia ochrony i porządku publicznego. Organ zauważył, że: w 2016 r. ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców wynosiła - 13337; w 2017 r. do organu wpłynęło - 18327 nowych podań cudzoziemców o legalizacje pobytu w RP; w 2018 r. liczba nowych podań cudzoziemców dotyczących legalizacji pobytu wynosiła - 18242. Podkreślił także, że struktura organizacyjna Urzędu była na bieżąco dostosowywana do zmian legislacyjnych. Natomiast zasoby kadrowe oraz środki finansowe, które Urząd otrzymywał na ten cel były niewystarczające, co znacznie utrudniało terminową realizację zadań. Również warunki lokalowe, pomimo przeprowadzanych modernizacji, były niewystarczające, ze względu na ciągle wzrastającą liczbę obsługiwanych osób.

Pomimo dokonywania licznych zmian w polityce zatrudnienia nie udało się trwale poprawić trudnej sytuacji ani w zakresie kadrowym, ani lokalowym.

Organ stwierdził, że wniosek skarżącego został złożony w okresie ogromnego obciążenia sprawami każdego z pracowników, wszczętymi w roku 2017 oraz w latach poprzednich, prowadzonymi w warunkach ich spiętrzenia. W ocenie organu, uwzględniając: kolejność napływu nowych wniosków cudzoziemców oraz sprawy w toku, przypadanie na jednego pracownika Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w latach 2017-2018 rocznie około 600 spraw legalizacji pobytu, czynności w sprawie wniosku skarżącego, w tym mające na celu usunięcie braków formalnych, zostały podjęte w najwcześniejszym możliwym terminie, licząc od dnia jego wpływu. Ogromne obciążenie prowadzonymi sprawami każdego z pracowników powodowało w sposób nieunikniony, że uwzględniając kolejność napływu nowych spraw organ podejmował czynności w sprawie wniosku skarżącego w sytuacji, gdy mógł te czynności fizycznie wykonać, biorąc pod uwagę, iż musiały być procedowane także inne, złożone wcześniej wnioski.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia Sądu I instancji, przyznającego skarżącemu określoną sumę pieniężną, Wojewoda uznał, że w sytuacji, w jakiej znajduje się organ, przyznanie tej sumy nie jest zasadne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wadliwa ocena charakteru przewlekłości doprowadziła do błędnego stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym Sąd I instancji naruszył przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem ocena charakteru przewlekłości uwzględniała okoliczność spiętrzenia spraw, spowodowanego sytuacją imigracyjną na terenie województwa [...], Sąd I instancji stwierdziłby na podstawie powołanego przepisu, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd uznał również, pomimo że skarżący nie uprawdopodobnił ujemnych następstw oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy, że wystąpiły przesłanki do przyznania od organu sumy pieniężnej, nie wyjaśniając jednak motywów takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie narusza art. 151 p.p.s.a. Gdyby bowiem ocena Sądu I instancji uwzględniała sytuację, w jakiej znajduje się organ, żądanie finansowe skarżącego zostałoby oddalone w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Y. A., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół dwóch kwestii: czy przewlekłość postępowania, którego istnienia organ administracji de facto nie kwestionuje miała charakter rażący oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Tej pierwszej wady rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji skarżący kasacyjnie upatruje w niewzięciu pod uwagę kłopotów kadrowych organu administracji oraz znacznego wzrostu wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę w wojewódzkie [...]. Nie negując, że organ administracji w tym czasie posiadał podane przez niego problemy zarówno kadrowe jak i lokalowe (okoliczność ta jest też znana Sądowi z urzędu) należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie mogą one usprawiedliwiać niedziałania organu administracji przez tak długie okresy czy też prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Nie stanowią też one "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają jedynie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16, z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt 521/16, z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania przed organami administracji jest wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Skoro decyzja administracja jest władczym aktem organu to strona, która nie pozostaje z tym organem w stosunku równości ma prawo oczekiwać załatwienia sprawy zgodnie z regułami wskazanymi w Kodeksie, w tym m.in. określającymi sposób i okres procedowania. Postępowanie organu w niniejszej sprawie niewątpliwie stanowiło naruszenie tej zasady, gdy weźmie się pod uwagę, że organ podejmował kolejne czynności w dużej odległości czasowej, niewynikającej z potrzeby oczekiwania na informacje pochodzące od innych podmiotów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, oraz z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie I OSK 2596/15 oba dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego.

W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości procedowania w niniejszej sprawie miało charakter rażący. Dość zauważyć, że pierwszą czynność procesową organ wykonał dopiero 1,5 miesiąca po złożeniu wniosku i zmierzała ona do uzupełnienia jego braków formalnych. Kolejne czynności organu były podejmowane nie tylko w znacznych odstępach czasu ale i wręcz charakteryzowały się zupełnym brakiem ich koncentracji. Okoliczności sprawy nie wskazują bowiem na żadne racjonalne powody usprawiedliwiające to, że wprawdzie niezwłocznie po uzupełnieniu braków formalnych wniosku organ wystąpił do właściwych organów o uzyskanie informacji czy pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ale dopiero 3 miesiące później (mimo uzyskania stosownej informacji od organów co do zagrożenia bezpieczeństwa) podjął dalsze czynności polegające na zobowiązania cudzoziemca do dostarczenia niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, a z upływem kolejnych 3 miesięcy (8 miesięcy po uzupełnieniu braków formalnych wniosku a 10 miesięcy licząc od daty jego wpływu) zwrócono się do organów o nadesłanie akt osobowych cudzoziemca. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły a biorąc pod uwagę okresy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie może budzić wątpliwości, że działanie takie uzasadniało dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, co do rażącego naruszenia omawianych przepisów. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że ustawodawca w art. 210 ustawy o cudzoziemcach, który w związku z treścią art. 223 tej ustawy ma zastosowanie również do wniosków o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego określił termin rozpoznania wniosku o udzielenie omawianej zgody na 3 miesięcy co wskazywałoby, że traktował ją jako sprawę szczególnie skomplikowaną.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie zasadnie Sąd przyjął, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a to oznacza, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

Nie jest też uzasadniony drugi zarzut kasacyjny odnośnie naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznając skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 2000 zł prawidłowo Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że ma ona stanowić pewnego rodzaju rekompensatę z tytułu wadliwości działania organu, a nie odszkodowanie za ewentualnie poniesioną przez wnioskodawcę szkodę. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy niewydanie decyzji w ustawowym terminie spowodowało szczególną wymierną materialnie dolegliwość dla wnioskodawcy. Również wysokość przyznanej kwoty pieniężnej jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości. Przy czym podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. maksymalna wysokość grzywny mogła wynieść 42 715,10 złotych.

W konsekwencji powyższych ustaleń również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.