Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1896/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2016 r. Burmistrz Gminy [...] wydał zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania Pani B. W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...].

Jako podstawę prawną zarządzenia Burmistrz Gminy wskazał art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156) - dalej: u.s.o.

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Wojewody [...] jako organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, wpłynął wniosek pani B. W. o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) organ nadzoru wystąpił do Burmistrza Gminy [...] o przesłanie wskazanego zarządzenia oraz wszelkich dokumentów, dotyczących działań podjętych w przedmiotowej sprawie, mogących mieć wpływ na ocenę jego ważności.

W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2016 r. (Nr [...]) na ww. pismo Burmistrz Gminy [...] przesłał do organu nadzoru swoje zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wraz z załącznikiem (uzasadnieniem), stanowiącym jego integralną część oraz pozostałą dokumentacją, obejmującą: - kopię opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]), - kopię wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, - kopię wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem, - kopię wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IPK 184/15 wraz z uzasadnieniem.

W ślad za ww. odpowiedzią i dołączonymi do niej dokumentami, Burmistrz Gminy [...] pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (data wpływu do [...] Urzędu [...] – [...] lipca 2016 r.) przesłał organowi nadzoru opinię prawną z dnia 20 maja 2016 r., sporządzoną przez [...] Kancelaria Prawnicza s.c., w sprawie możliwości/konieczności odwołania pani B.W. ze stanowiska dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych (dalej: ZPPO) w [...] w związku z wyrokiem Sądu Najwyższego (sygn. akt I PK 184/15) uchylającym wyrok Sądu Okręgowego (sygn. akt [...]) zobowiązujący ZPPO do złożenia zastępczego oświadczenia woli w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora ZPPO pani B. W. na okres 5 lat.

Wojewoda [...], działając w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych nad jednostkami samorządu terytorialnego, ze względu na wątpliwości co do zgodności z prawem odwołania pani B. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] (doręczonym w dniu 5 sierpnia 2016 r.) zawiadomił Burmistrza Gminy [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności jego zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie odwołania Pani B.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...] z uwagi na sprzeczność tego zarządzenia z prawem, w szczególności z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., pouczając jednocześnie o prawie do ustosunkowania się do opisanych w piśmie okoliczności.

W dniu 9 sierpnia 2016 r. do organu nadzoru wpłynęła odpowiedź Burmistrza Gminy [...] na pismo Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]) zawiadamiające o wszczęciu postępowania nadzorczego, wraz z załącznikiem w postaci kopii wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. [.]. W odpowiedzi Burmistrz Gminy [...] poinformował, iż popiera w całości i przyjmuje za własną argumentację wyrażoną w opinii prawnej z dnia 20 maja 2016 r., sporządzonej przez [...] Kancelaria Prawnicza s.c., w sprawie możliwości/konieczności odwołania pani B. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...].

Ponieważ w ocenie Wojewody [...], okoliczności wskazane w treści zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nr [...] (wydanego pomimo negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] nie uzasadniały odwołania Pani B. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w trybie, powołanego w podstawie prawnej zarządzenia, art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie odwołania Pani B.W. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca zezwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże uzależnia wskazany tryb odwołania od spełniania dwóch przesłanek: formalnoprawnej - w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty a także materialnoprawnej - określonej jako "przypadki szczególnie uzasadnione".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest ugruntowane stanowisko, że użyte w ww. przepisie pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze - art. 52 § 2 kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes placówki i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Regulacja przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. zawęża możliwość jego zastosowania do sytuacji wyjątkowych, w których organ odwołujący uznaje, że dalsze kierowanie szkołą przez osobę odwoływaną jest niemożliwe. Szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1718/15 i powoływane tam bogate orzecznictwo NSA, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ powołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 386/11) w którym stwierdzono, iż za "przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. należy uznać: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Dopiero zaistnienie tak rozumianego szczególnie uzasadnionego przypadku upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się zarazem, że organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. powinien wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Polega to na precyzyjnym i wyczerpującym umotywowaniu przez organ bezpośrednio w wydawanym zarządzeniu, że zarzuty stawiane przez organ dyrektorowi dają podstawę do władczej ingerencji organu w stosunek prawny łączący go z dyrektorem. Należy bowiem pamiętać, że choć użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, to jednak swoboda ta nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Nie można wszak zapominać, że u.s.o. przewiduje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół: kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi nie można co do zasady odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok. Świadczy to o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, stąd wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12, opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie organu nadzoru treść kwestionowanego zarządzenia Burmistrza Gminy [...] nie spełnia wskazanych wyżej wymogów wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na odwołanie pani B. W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...] w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. a tym samym istotnie narusza ten przepis.

Niewątpliwie uzasadnienie zarządzenia nr [...] jest obszerne i zawiera prezentację motywów, jakimi kierował się Burmistrz Gminy [...] wydając je. Przedstawione argumenty, w ocenie organu nadzoru, nie mogą być jednak wystarczające do przyjęcia zaistnienia w sprawie "przypadków szczególnie uzasadnionych".

W pierwszej kolejności, z treści przedmiotowego zarządzenia nie wynika jednoznacznie, co jest główną przyczyną uzasadniającą odwołanie pani B. W. z dotychczas zajmowanego stanowiska. Z jednej strony wskazuje się, że odpadła podstawa złożenia oświadczenia o powierzeniu pani B. W. stanowiska dyrektora ZPPO w [...], z uwagi na uchylenie przez Sąd Najwyższy wyroku Sądu Okręgowego (sądu pracy), który zobowiązywał do powierzenia tegoż stanowiska, a to oznacza, że dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora przez panią W. jest bezpodstawne. Z drugiej strony pojawia się argument, że konkurs z dnia [...] lipca 2012 r., który wygrała pani B. W. i z którego wywodzi swoje prawo do powierzenia jej stanowiska dyrektora ZPPO w [...] został przeprowadzony w sposób sprzeczny z przepisami prawa (jednym z trzech przedstawicieli organu prowadzącego w komisji konkursowej był Burmistrz Gminy [...]) i jako taki jest nieważny. Dodatkowym argumentem przemawiającym za odwołaniem pani W. ze stanowiska jest, stosownie do treści zarządzenia, okoliczność, że w sporze pracowniczym pomiędzy ZPPO a panią W., podczas całego postępowania przed sądami I i II instancji ZPPO był nieprawidłowo reprezentowany, co uzasadnia złożenie w postępowaniu apelacyjnym wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania w obu instancjach a więc również unieważnienia i wyeliminowania z obrotu prawnego wyroków sądów obu instancji, które nakazywały powierzenie pani W. stanowiska dyrektora ZPPO w [...]. Tymczasem, jak podkreśla organ, w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym zwraca się uwagę, że zarządzenie wydane w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej powinno wskazywać jedną, konkretną i decydującą przyczynę odwołania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1408/15, opubl. w CBOSA).

Niezależnie od powyższego, żadna z okoliczności wskazanych w kwestionowanym zarządzeniu i określonych zbiorczo "niepewnością co do istniejącego stanu prawnego a także co do możliwości sprawowania przez Panią B. W. stanowiska ZPPO w [...]" nie odpowiada pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku", w znaczeniu omówionym w cyt. wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 386/11).

Według Wojewody nie są to okoliczności leżące po stronie dyrektora, choćby były od niego niezależne. Nie można ich bowiem, w ocenie organu nadzoru, zakwalifikować jako działanie czy zaniechanie dyrektora lub chociażby przyczynę (jak np. długotrwała choroba) bezpośrednio z nim związaną, mających charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, uzasadniających odwołanie go z zajmowanego stanowiska. Nie są to również okoliczności o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym czy nagłym. Spór pracowniczy pomiędzy ZPPO w [...], a panią B. W. trwa już kilka lat, dotychczas nie został prawomocnie rozstrzygnięty a jego wynik, pomimo uchylenia przez Sąd Najwyższy wyroku Sądu Okręgowego, wciąż nie jest przesądzony. Żadna z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] nie jest też (wbrew argumentacji Burmistrza Gminy [...]) tego rodzaju, że powoduje destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Odwołanie pani B. W. ze stanowiska dyrektora nastąpiło w dniu [...] maja 2016 r. a więc na miesiąc przed zakończeniem roku szkolnego, wobec czego trudno przyjąć, że ZPPO groziła jakakolwiek destabilizacja w działalności. Samo zaś odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego nie sprzyja stabilności pracy szkoły, która z dnia na dzień traci dyrektora do czasu powołania nowego, w trybie postępowania konkursowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że waga uchybień odwoływanego w tym trybie dyrektora musi być tego rodzaju, że nie pozwala na pozostawienie nauczyciela na stanowisku dyrektora szkoły nawet do końca roku szkolnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 872/15, opubl. w CBOSA). W przedmiotowej sprawie trudno mówić o jakimkolwiek uchybieniu ze strony odwołanej dyrektor W.. Taką przesłanką nie jest z pewnością stan niepewności prawnej.

Organ dodatkowo podał, że w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia wskazano, iż odwołanie pani W. jest konieczne, gdyż ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku, który był podstawą powierzenia jej stanowiska, dalsze zajmowanie przez nią tego stanowiska jest bezpodstawne i decyzje przez nią podejmowane mogą zostać zakwestionowane przez różnych uczestników obrotu prawnego, co może narazić na poważne konsekwencje szkołę, grono pedagogiczne, uczniów. Dyrektor ZPPO podejmuje bowiem wiele różnych decyzji, składa różne oświadczenia, wywołujące skutki prawne dla ZPPO - m. in. zawiera umowy o pracę z nauczycielami, podpisuje świadectwa uczniów czy też zawiera umowy z podmiotami zewnętrznymi. Wszystkie te decyzje mogą zostać zakwestionowane wobec braku podstaw do ich podejmowania. W związku z tym organ prowadzący uznał, że najbezpieczniejszym i najbardziej słusznym rozwiązaniem będzie odwołanie pani W. ze stanowiska do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu.

Z przytoczoną argumentacją organu prowadzącego nie sposób się zgodzić w ocenie Wojewody. Po pierwsze nie wiadomo, jak zakończy się trwający od czterech lat spór pracowniczy. Nie jest przecież wykluczone, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy (już po wydaniu zarządzenia przez Burmistrza Gminy [...] sprawa trafiła ponownie do sądu I instancji) sąd I instancji po raz kolejny uwzględni powództwo pani W. i zobowiąże ZPPO w [...] do powierzenia jej stanowiska dyrektora. W takiej sytuacji odwołanie pani W. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. okazałoby się przedwczesne. Po wtóre podnoszony w uzasadnieniu do kwestionowanego zarządzenia argument o nieważności konkursu, rozstrzygniętego w 2012 r. na korzyść pani W., przeczy twierdzeniom organu prowadzącego o kierowaniu się w odwołaniu pani W. interesem ZPPO. Organ prowadzący musi mieć przecież świadomość, że konsekwencje unieważnienia konkursu po tak długim czasie mogą być bardzo poważne, również w kwestii ważności dokumentów sporządzanych z udziałem pani W..

W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 38 u.s.o. musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą, a argumentacja musi podlegać wnikliwej kontroli (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1821/15, opubl. w CBOSA).

Jednocześnie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., będący podstawą wydanego zarządzenia, tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, wobec czego musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to przy badaniu legalności aktu konieczne jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 703/15 i powołane tam orzecznictwo, opubl. w CBOSA).

Reasumując, w ocenie Wojewody [...], jako organu nadzoru nad działalnością gminną, zarządzenie Burmistrza Gminy [...] nr [...] jest sprzeczne z prawem, poprzez istotne naruszenie unormowań art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przedstawione w uzasadnieniu do ww. zarządzenia argumenty nie wypełniają natomiast przesłanek odwołania dyrektora szkoły określonych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tutejszego Sądu wywiodła Gmina [...] zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy niniejszej.

Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd nie podzielił zaprezentowanego powyżej zarzutu, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie przez organ nadzoru, że przyczyny wskazane w zarządzeniu Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o odwołaniu Pani B.W. ze stanowiska dyrektora ZPPO w [...] nie uzasadniają wydania tego zarządzenia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 91 ust. 1 i art. 92 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy [...] o odwołaniu Pani B.W. i wstrzymaniu jego wykonania mimo zgodności z prawem tego Zarządzenia;

3) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") poprzez nieprzestrzeganie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego mimo toczącego się przed sądem pracy postępowania w sprawie zasadności bądź nie powierzenia Pani B.W. stanowiska dyrektora ZPPO w [...].

Wskazując na powyższe uchybienia na podstawie art. 148 ppsa strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Zdaniem Skarżącego, nie jest dopuszczalne badanie przez organ nadzoru Zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, w trybie nadzoru administracyjnego (aczkolwiek skarżący ma świadomość, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych taka możliwość wynika), a to z uwagi na pracowniczy charakter zatrudnienia dyrektora szkoły oraz fakt iż wszelkie roszczenia z tym zatrudnieniem związane (w tym także roszczenia o powołanie i odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły) mają charakter pracowniczy, a zatem podlegają wyłącznej kognicji sądów pracy.

Stosunek pracy nie jest stosunkiem z zakresu prawa administracyjnego, a więc i nie jest sprawą administracyjną, w którą mógłby ingerować wojewoda, który nie jest stroną tego stosunku, ani nie może działać w imieniu pracodawcy, jakim jest szkoła. Zgodnie z Uchwalą SN z dnia 20 maja 1954 r. (II CO 38/54) "O kompetencji sądów powszechnych z jednej, a władz, administracyjnych z drugiej strony rozstrzyga charakter stosunku, na którym opiera się przedmiot sporu. Do sądów powszechnych należą spory oparte na stosunku cywilnym, do władz administracyjnych sprawy wypływające ze stosunku administracyjnego. Charakter zaś cywilny lub administracyjny nadaje stosunkowi ustawa, mocą której on powstaje".

Skoro więc sądy powszechne, a za nimi doktryna wskazują konsekwentnie na to, że po zakończeniu konkursu na dyrektora szkoły, wchodzimy już na grunt prawa pracy i powołanie dyrektora jest czynnością z zakresu prawa pracy, to w ocenie strony skarżącej, nie ma podstaw prawnych do ingerowania wojewody w treść i byt tego stosunku prawnego. Skoro zaś powołanie na stanowisko dyrektora szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy, nawiązującą ten stosunek to oczywiste jest, iż ów nawiązany stosunek pracy trwa przez cały okres sprawowania stanowiska i kończy się wraz z odwołaniem dyrektora ze stanowiska. Odwołanie to, również jest więc czynnością z zakresu prawa pracy, a tu wyłączną kognicję (jeśli chodzi o właściwość rzeczową) mają sądy pracy, a nie władza administracyjna czy sądy administracyjne.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę na to, że przyczyny wskazane w Zarządzeniu o odwołaniu, wbrew twierdzeniom Wojewody [...], odpowiadają pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skarżący wykazał szczegółowo w Zarządzeniu o odwołaniu, że są to przyczyny o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym bo za takowe należy uznać fakt, iż odpadła podstawa prawna dalszego zajmowania przez p. B. W. stanowiska Dyrektora ZPPO.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Wojewody, że z treści Zarządzenia o odwołaniu nie wynika jednoznacznie, co jest główną przyczyną uzasadniającą jego wydanie. W Zarządzeniu o odwołaniu wskazano w sposób konkretny i jasny, jakie fakty spowodowały konieczność podjęcia tej decyzji, a więc co jest przyczyną wydania Zarządzenia o odwołaniu. Zresztą w dalszej części swojego wywodu, w uzasadnieniu Rozstrzygnięcia nadzorczego, pośrednio przyznaje to również sam organ nadzoru, pisząc, że przyczyny odwołania Pani W. zostały w Zarządzeniu o odwołaniu określone zbiorczo jako "niepewność co do istniejącego stanu prawnego a także co do możliwości sprawowania przez Panią B.W. stanowiska ZPPO w [...]". W ocenie skarżącego, spełniony zatem został formalnoprawny wymóg wskazania w Zarządzeniu o odwołaniu przyczyn podjęcia tej decyzji.

Dodatkowo skarżący podkreślił, ze w stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawnie uzasadnione, możliwe i konieczne było skorzystanie przez Burmistrza Gminy [...] z punktu drugiego zacytowanego powyżej przepisu, czyli wydanie zarządzenia o odwołaniu p. W. z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Za taki szczególnie uzasadniony przypadek można niewątpliwie uznać - mając na uwadze to, jak rozumiane jest to pojęcie w orzecznictwie - sytuację gdy w następstwie wydania prawomocnego wyroku Sądu Pracy następuje powierzenie obowiązków dyrektora poprzez wydanie zarządzenia o powołaniu, a następnie będący podstawą prawną zarządzenia wyrok Sądu Pracy traci prawomocność. W sytuacji, gdy organ prowadzący w toczącym się postępowaniu przed sądem pracy w dalszym ciągu prezentuje pogląd o istnieniu podstaw faktycznych i prawnych do nieuwzględnienia powództwa, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, który zawiera oświadczenie o powierzeniu p. W. stanowiska Dyrektora - istnienie bowiem w obrocie prawnym takiego aktu powodować może stan niepewności prawnej co do tego, czy p. W. winna stanowisko Dyrektora pełnić czy też nie. W ocenie Burmistrza, wobec uchylenia wyroku Sądu Pracy z dnia [...] kwietnia 2014 roku, takich podstaw prawnych do pełnienia prze p. W. stanowiska Dyrektora brak, a to powoduje, iż składane przez Nią oświadczenia (np. zawierane umowy, wystawiane świadectwa szkolne itp.) mogą/powinny być uznane za nieważne, co w sposób oczywisty może mieć poważne konsekwencje dla samej placówki, jak i dla nauczycieli oraz uczniów.

Skarżąca zupełnie nie zgadza się też z twierdzeniem organu nadzoru, że skoro wydanie Zarządzenia o odwołaniu p. W. ze stanowiska dyrektora nastąpiło w dniu [...] maja 2016 r., a więc miesiąc przed zakończeniem roku szkolnego, to trudno przyjąć, że ZPPO groziła jakakolwiek destabilizacja w działalności. Takie wnioskowanie jest zupełnie dowolne i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego, ponieważ oczywistym jest, że właśnie okres końca roku szkolnego jest okresem w życiu szkoły i jej dyrektora bardzo intensywnym, wymagającym podjęcia większej ilości działań niż w innym okresie. Koniec roku szkolnego wiąże się chociażby z organizacją i przewodniczeniu radom pedagogicznym, decydowaniu o promocji uczniów do kolejnych klas, czy przede wszystkim, podpisywaniu świadectw szkolnych. Skarżącego nie przekonuje również argument Wojewody [...] o tym, że odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego nie sprzyja stabilności pracy szkoły, która z dnia na dzień traci dyrektora do czasu powołania nowego, w trybie postępowania konkursowego, ponieważ istnieje instytucja osoby pełniącej obowiązki dyrektora lub zastępującej dyrektora, która zapewniłaby ciągłość zarządzania szkołą, tym bardziej, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w trakcie poprzedniego postępowania sądowo- administracyjnego gdy Pani B. W. funkcji swojej nie pełniła, była osoba, która sprawowała obowiązki dyrektora szkoły. Pani W. zaś faktycznie pełniła te obowiązki przez okres od [...] listopada 2014 roku do dnia [...] maja 2016 roku , a w sytuacji gdy w dniu [...] sierpnia 2016 roku złożyła wniosek o urlop dla poratowania zdrowia, który został jej udzielony na okres od dnia [...] września 2016 roku do dnia [...] sierpnia 2017 roku, nie będzie ich wykonywała do końca okresu, który pierwotnie wskazał Sąd Pracy w wyroku powierzającym jej to stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. W ocenie organu, należało przyjąć, że doręczenie kwestionowanego rozstrzygnięcia nastąpiło [...] sierpnia 2016 r. bowiem może budzić wątpliwości fakt zawizowania przesyłki kierowanej do Urzędu Gminy.

Co się tyczy zarzutów merytorycznych skargi, to organ nadzoru wniósł o ich nieuwzględnianie i o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ono prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156). Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymagała okoliczność, że zarządzenie wydane w sprawie odwołania dyrektora placówki oświatowej powinno wskazywać jedną konkretną i decydującą przyczynę odwołania. Inny jest bowiem tryb odwołania dyrektora placówki oświatowej przewidziany w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz inny w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Odwołanie dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wymaga rzetelnego dogłębnego wykazania dowodów uzasadniających odwołanie i to dowodów o charakterze szczególnie uzasadniającym natychmiastowe odwołanie.

Zatem organ, w sposób przewidziany w procedurze administracyjnej, powinien uzasadnić powody odwołania i uzasadnienie to, poprzez analizę dowodów przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia, powinno przekonać sąd administracyjny o zasadności takiej decyzji.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym, Sąd nie dokonuje zaś ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji reguł proceduralnych, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych.

Wskazać tu także należy, iż zastosowany w art. 38 ust. 1 pkt 2 zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką (przedszkolem) lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia.

Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde więc naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Dla odwołania szefa placówki oświatowej w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że naruszył on przepisy ustawy o systemie oświaty, a w placówce, którą zarządzał, pojawiły się nieprawidłowości. Odwołanie dyrektora musi mieć bardziej konkretne i faktyczne podstawy prawne (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10 uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1969/01 oraz teza wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 986/12).

Powołany przepis nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówka oświatową (przedszkolem) stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia.

Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być zaś rozumiane wąsko (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 1047/11 oraz WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Ke 681/11, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 535/10). Oznaczać ono może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione) które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast, przed zakończeniem okresu na który został powołany na to stanowisko (porównaj wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1566/13).

Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należało, iż tutejszy Sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających pozbawienie dyrektora funkcji w trybie natychmiastowym. Brak jest zdarzeń świadczących o tym, by dyrektor swoim postępowaniem narażał na szwank dobro placówki którą kieruje. Nie wystąpiły też zdarzenia o charakterze zewnętrznym, które mogłyby rzutować na skuteczność czynności podejmowanych przez dyrektora.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie sposób dopatrywać się destabilizacji pracy szkoły kierowanej przez odwoływanego dyrektora w tym, że został uchylony wyrok Sądu pracy, w którego wykonaniu dyrektor objął funkcję. Przede wszystkim spór sądowy dotyczący powołania dyrektora na urząd, twa już od wielu lat. W ciągu tego czasy zdążyły już w sprawie wypowiedzieć się Sądy pracy obu instancji a nawet Sąd Najwyższy. Przedmiotowe zdarzenie nie jest więc okolicznością nową a przez to nadzwyczajną. Postępowanie sądowe w tej sprawie będzie się toczyło nadal, i chwili obecnej nie sposób przewidzieć jego rezultatu.

Oceniając skutki wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku Sadu pracy, w wykonaniu którego dyrektor została powołana na tą funkcję, należy też pamiętać, że eliminacja tego wyroku nastąpiła w drodze uchylenia, a nie stwierdzenia nieważności. To zaś sprawia, ze samo powołanie dyrektora na funkcję, nie jest obarczone wadą nieważności. W konsekwencji czynności podejmowane przez tego dyrektora w ramach pełnionej funkcji, są skuteczne i będą takie aż do momentu jego prawidłowego odwołania.

W ocenie tutejszego Sądu za brakiem szczególnie uzasadnionych przyczyn odwołania dyrektora z funkcji przemawia również to, że konkurs, w wyniku którego został wyłoniony, został oceniony przez Sądy administracyjne obu instancji i uznany za przeprowadzony prawidłowo. Do przedmiotowej oceny doszło zaś przy okazji rozpoznawania skargi na zarządzenie Burmistrza Gminy [...] w sprawie stwierdzenia nieważności tego konkursu. Skoro zaś Sądy administracyjne nie dopatrzyły się nieważności konkursu, który wyłonił kandydata na dyrektora, to tym bardziej przemawia to za tym, że wykonywanie funkcji przez dyrektora nie przebiega w warunkach nieważności. Brak jest więc tym samym wątpliwości co do skuteczności podejmowanych przez dyrektora działań. Tym samym brak jest powodów dla natychmiastowego odwołania dyrektora z funkcji.

Co się tyczyło twierdzeń zawartych w skardze, a dotyczących braku uprawnień po stronie organu nadzoru do badania w trybie nadzoru administracyjnego prawidłowości odwołania dyrektora szkoły, tutejszy Sąd nie podzielił ich. Należy bowiem mieć na względzie to, że procedura dochodzenia do stanowiska dyrektora szkoły, złożona jest niejako z dwóch etapów – tj. administracyjnoprawnego i cywilnoprawnego. W ramach etapu administracyjnego, dochodzi do wyboru kandydata na dyrektora, ewentualnie dochodzi do wydania aktu o odwołaniu dyrektora ze stanowiska. Etap cywilnoprawny jest zaś następstwem zdarzeń administracyjnoprawnych. Oznacza to wiec, ze dopiero po dokonaniu wyboru kandydata na stanowisko dyrektora, dochodzi do zawarcia z nim stosunku pracy. Podobnie rzecz się ma przy odwoływaniu z funkcji. Dopiero po wydaniu aktu o odwołaniu z funkcji, dochodzi do rozwiązania z daną osobą stosunku cywilnoprawnego jakim jest stosunek pracy.

Powyższe oznacza, że organ nadzoru posiada uprawnienie do oceny etapu administracyjnoprawnego i do ingerowania w jego rezultaty. Stąd więc skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jawiło się jako prawidłowe. Wojewoda [...] działał zaś w ramach swoich ustawowych kompetencji.

W tym miejscu dodać należy, iż strona skarżąca w skardze lojalnie przyznała, iż znanym jest jej orzecznictwo Sądów administracyjnych dopuszczające możliwość badania przez organ nadzoru zarządzenia o odwołaniu dyrektora. Odnosząc się do tego stwierdzenia tutejszy Sąd podkreśla, iż w pełni akceptuje i uznaje za własne owo ugruntowane już od lat stanowisko judykatury.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Na marginesie dodania wymagało to, że w ocenie tutejszego Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody [...] o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie. Sąd administracyjny szczegółowo zbadał tę kwestię przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznawania sprawy. W wyniku tych badań, opierając się na danych z dokumentu wygenerowanego w ramach śledzenia przesyłek przez Pocztę Polska ustalił, że kwestionowane zarządzenie nadzorcze zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu 8 września 2016 r. Zestawienie tej daty z datą złożenia skargi prowadziło zaś do uznania, ze skarżący nie uchybił terminowi do złożenia skargi. Poza zakresem zainteresowania Sądu administracyjnego było zaś ustalanie powodów, dla których przesyłka kierowana do Urzędu Gminy została awizowana. Istotna dla sprawy była jedynie data ostatecznego doręczenia przesyłki do adresata, gdyż pozostawała ona w ścisłym związku z oceną terminowości wniesienia skargi.