Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1701/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 171/10 w sprawie ze skargi T. C. i Powiatu Węgorzewskiego – Rady Powiatu na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 kwietnia 2009 r. nr PN. 0911-146/09 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 maja 2010 r., II SA/Ol 171/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę T. C. i Powiatu Węgorzewskiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 24 kwietnia 2009 r., nr PN.0911-146/09 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 190 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Z akt sprawy wynika, że Szpital Psychiatryczny Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie, na podstawie umowy najmu z [...] października 2003 r., aneksu nr 1 do tej umowy z [...] lipca 2006 r. oraz umowy z [...] lipca 2006 r., wynajmuje na prowadzenie działalności medycznej od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie w likwidacji lokal użytkowy w budynku położonym przy ul. [...] w W. Właścicielem wynajmowanego lokalu jest Powiat Węgorzewski. T. C., radny Rady Powiatu w Węgorzewie zajmuje stanowisko dyrektora Szpitala Psychiatrycznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Węgorzewie, był także dyrektorem tego szpitala w dacie zawarcia wskazanych wyżej umów.

Kwestią sporną jest, czy w przedstawionych okolicznościach faktycznych radny naruszył zakaz przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003, Nr 159, poz. 1547 ze zm., dalej jako "Ordynacja wyborcza"). Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i ust. 6 oraz art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 85a ust. 1 u.s.p.). W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2 art. 85a).

Nie może budzić wątpliwości teza, że zakład opieki zdrowotnej prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Analogiczne świadczenia na rzecz swoich pacjentów wykonują lekarze prowadzący praktykę lekarską. Wprawdzie lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie jest "przedsiębiorcą", lecz nie oznacza to, że nie prowadzi on działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 15 lutego 2005 r., OSK 1149/04, LEX 164943). Prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej, grupowej praktyki lekarskiej jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 49a ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może udzielać zamówienia na świadczenia zdrowotne osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych, która dysponuje lokalem oraz aparaturą i sprzętem medycznym oraz spełnia warunki określone w przepisach o działalności gospodarczej. Skoro więc indywidualna praktyka lekarska i wykonywanie świadczeń zdrowotnych na zamówienie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest działalnością gospodarczą, to nie ma podstaw, aby przypisywać odmienne znaczenie działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na użytek wykładni przepisów o ograniczeniu działalności gospodarczej radnych. W art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz, ustawodawca działalność zakładu opieki zdrowotnej polegająca na świadczeniu odpłatnych świadczeń zdrowotnych (pkt 1) i realizacji programów zdrowotnych w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej (pkt 2) zakwalifikował wprost w punkcie 3 do działalności gospodarczej.

Niewątpliwie zatem działalność Szpitala Psychiatrycznego w Węgorzewie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 25b ust. 1 u.s.p. Bezspornym jest, że skarżący - zajmując stanowisko dyrektora tego Szpitala, zarządzał działalnością tej placówki. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 1 ustawy o zoz, za zarządzanie publicznym zakładem opieki zdrowotnej odpowiedzialność ponosi kierownik zakładu. Kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej kieruje zakładem i reprezentuje go na zewnątrz i jest przełożonym pracowników zakładu (ust. 2). Treść art. 44 ustawy o zoz jest adekwatną przesłanką do stwierdzenia, że kierownik zakładu opieki zdrowotnej kieruje i zarządza na bieżąco (operacyjnie) publicznym zakładem opieki zdrowotnej oraz ponosi za to odpowiedzialność.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie może też budzić wątpliwości, że Szpital Psychiatryczny Samodzielny Publiczny ZOZ w Węgorzewie wykorzystywał w prowadzonej przez siebie działalności mienie powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Wprawdzie Szpital ten, na podstawie umów najmu, wynajmował lokal użytkowy na prowadzenie działalności medycznej od Samodzielnego Publicznego ZOZ w Węgorzewie w likwidacji, jednakże prawo własności wynajmowanego lokalu przysługuje Powiatowi Węgorzewskiemu. Fakt ten potwierdza wypis z kartoteki budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Węgorzewie. Stosownie do art. 46 ust. 1 u.s.p., mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne. Powiatowymi osobami prawnymi, poza powiatem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat (ust. 2).

W sytuacji zatem, gdy samorząd powiatowy powołuje do istnienia samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, to zakład ten z chwilą uzyskania osobowości prawnej staje się powiatową osobą prawną, o której mowa w art. 46 ust. 2 u.s.p. Warunkiem posiadania przez ten podmiot statusu powiatowej osoby prawnej jest jej majątkowe powiązanie z powiatem, zapewniające powiatowi wpływ na mienie tych podmiotów oraz przejęcie mienia po ich likwidacji. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zoz, samodzielny zakład opieki zdrowotnej nieodpłatnie użytkuje (gospodaruje) nieruchomościami i mieniem przekazanym m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Z powyższego wynika, że prowadzenie działalności w oparciu o takie mienie stanowi prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu.

Nie ma znaczenia w sprawie, że działalność prowadzona w wynajmowanym lokalu była deficytowa ani też okoliczność, że działalność ta prowadzona była w celu realizacji zadania województwa w dziedzinie ochrony zdrowia. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych okoliczności wyłączających stosowanie sankcji za naruszenie zakazu zawartego w art. 25b ust. 1 u.s.p., jeżeli zostały spełnione przesłanki wymienione w hipotezie normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie radny zarządzając jako dyrektor Szpitala Psychiatrycznego działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie powiatu, w którym uzyskał mandat, naruszył zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 u.s.p, zabraniający jednoznacznie zarządzania taką działalnością. Skoro zaś Rada Powiatu w Węgorzewie nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 85a ust. 1 u.s.p.

Odnosząc się do wniosku skarżących dotyczącego wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 25b ust. 1 i ust. 2 u.s.p. jest zgodny z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, z uwagi na treść art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zauważono, że przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP, stanowi uprawnienie a nie obowiązek Sądu. O potrzebie skorzystania z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP decydują rzeczywiste wątpliwości sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony (por. np. wyrok SN z 29 lutego 2008 r., II CSK 463/07, LEX nr 463366). Skarżący nie ma uprawnienia skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyroki NSA z 20 lutego 2008 r., II FSK 1785/06, LEX nr 469215; z 21 grudnia 2004 r., OSK 471/04, LEX nr 236849 i z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 1452/09). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z urzędu z pytaniem prawnym, gdyż możliwe było dokonanie wykładni art. 25b ust. 1 u.s.p. w zgodzie z Konstytucją RP.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną, wniesioną przez T. C. Zarzucono w niej Sądowi naruszenie:

a) przepisów postępowania, a mianowicie art. 190 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Sąd I instancji jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 2010 r. w sytuacji, gdy stan faktyczny nie został przez organy administracji prawidłowo ustalony, co powoduje, że na jego tle dokonano nieprawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego, co nakłada na Sąd I instancji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 134 § 1, bez ograniczenia wyrażonego w art. 190 p.p.s.a.;

b) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 85a ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a 1 ust. 6 Ordynacji wyborczej i art. 25b ust. 1 u.s.p. polegające na uznaniu, że zarządzanie SPZOZ-em jest zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu;

c) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz polegającą na uznaniu, że możliwość udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne oznacza prowadzenie działalności gospodarczej przez spzoz;

d) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz polegającą na uznaniu, że spzoz prowadzi działalność gospodarczą;

e) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 i 2 u.s.p. polegającą na uznaniu, że mienie powiatowych osób prawnych jest mieniem powiatu.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że WSA w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany i z akt sprawy wynika, że Szpital Psychiatryczny SPZOZ w Węgorzewie na podstawie umowy najmu z [...].10.2003 r. z aneksem i umowy z [...].07.2006 r. wynajmuje na prowadzenie działalności medycznej od SPZOZ w Węgorzewie w likwidacji lokal użytkowy, którego właścicielem jest powiat węgorzewski. Tymczasem stan faktyczny jest odmienny, bowiem Szpital Psychiatryczny SPZOZ w Węgorzewie wypowiedział umowę najmu i od 1.01.2009 r. nie wynajmuje na prowadzenie działalności medycznej od SPZOZ w Węgorzewie w likwidacji lokalu użytkowego. Sąd I instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Innymi słowy, sąd pierwszej instancji jest na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany dokonaną w sprawie przez NSA wykładnią prawa, lecz w sytuacji, gdy w ramach dokonywanej przez sąd pierwszej instancji sądowoadministracyjnęj kontroli okaże się, że stan faktyczny sprawy, na tle której NSA dokonywał tejże wykładni jest zasadniczo inny, od tego który powinien być prawidłowo ustalony sąd pierwszej instancji nie jest skrępowany normą art. 190 p.p.s.a.

Dokonana przez NSA wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. WSA w sposób nieprawidłowy założył w tej sprawie, że nieprzedstawienie przez skarżącą stronę nowych dowodów, pozwala mu na ocenę prawidłowości już ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zastosowanych do niego przepisów prawa materialnego, wskazując, że ogranicza go w tym zakresie związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2005 r. I FSK 294/05, zgodnie z którym dokonana przez NSA wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy.

Dodatkowo wskazano na błędną wykładnię art. 85a ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a 1 ust. 6 Ordynacji wyborczej i art. 25b ust. 1 u.s.p. polegające na uznaniu, że zarządzanie SPZOZ-em jest zarządzaniem działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu. Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), która w art. 2 stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób ciągły. Aby działalność mogła zostać uznana za działalność gospodarczą, muszą być spełnione łącznie trzy warunki: prowadzona działalność musi mieć charakter zarobkowy, musi być wykonywana w sposób zorganizowany oraz ciągły. Bezspornym jest, że skarżący nie prowadził działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. W zakresie uznania spzoz za "przedsiębiorcę", zdaniem skarżącego orzecznictwo SN wskazane przez Wojewodę nie dokonuje wprost takiej interpretacji. Gdyby celem ustawodawcy było zaliczenie publicznych ZOZ-ów do katalogu przedsiębiorców, nie umieściłby w ustawie o ZOZ-ach zapisu uniemożliwiającego ogłoszenie ich upadłości oraz powtarzał już wprost tego zapisu w art. 6 pkt 3 prawa upadłościowego i naprawczego. Należy przy tym zwrócić uwagę na miejsce umieszczenia spzoz-ów w ustawie z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.), tj. w rozdziale 3 pt. "Rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych Zakładów opieki zdrowotnej". Takie umiejscowienie wyraża intencję ustawodawcy nietraktowania spzoz-u jako przedsiębiorcy.

Naruszono też poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz, polegającą na uznaniu, że możliwość udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne oznacza prowadzenie działalności gospodarczej przez spzoz. Artykuł ten dotyczy bowiem nie działalności gospodarczej spzoz-u a procedury określanej umownie subkontraktowaniem, przez co należy rozumieć udzielanie przez organy, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o zoz, oraz przez spzoz-y zamówienia na świadczenie zdrowotne, którego adresatem (przyjmującym zamówienie) mogą być tylko podmioty wymienione w art. 35 ust. 1, czyli: niepubliczne ZOZ-y, osoby, wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej/pielęgniarskiej bądź grupowej praktyki lekarskiej lub grupowej praktyki pielęgniarek/położnych. Regulacja przewidziana w art. 35 ustawy o zoz pozwala na zwiększenie roli niepublicznych podmiotów w rynku usług medycznych. Przepis ten zawiera również jedną z podstaw prawnych do finansowania świadczeń zdrowotnych przez podmioty publiczne.

Skarżący uważa, że WSA naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zoz polegającą na uznaniu, że spzoz prowadzi działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącego przepis ten daje wskazówkę co do zakwalifikowania działalności SP ZOZ-u w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych jako niepolegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej. Taka interpretacja jest możliwa ze względu na użycie w pkt 3 ust. 1 sformułowania "z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż wymieniona w pkt 1 i 2", na podstawie czego można wnioskować, że wymienione w tych punktach działania nie są "działalnością gospodarczą".

Dokonano również błędnej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 u.s.p. polegającej na uznaniu, że mienie powiatowych osób prawnych jest mieniem powiatu. SPSPZOZ w Węgorzewie nie wynajmował bowiem pomieszczeń od powiatu, lecz od SPZOZ w Węgorzewie w likwidacji. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z 12 lipca 2005 r., II SA/Bk 631/05 nie do przyjęcia jest zastosowana wykładnia prawa, jakoby własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne, w tym mienie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, było mieniem powiatu w rozumieniu art. 25b u.s.p. Przyjęcie takiej tezy prowadziłoby do ograniczenia praw jednostki w każdym przypadku wykonywania pracy na podstawie różnych tytułów w nieruchomościach, będących własnością wspólnot samorządowych. Stanowisko powyższe koresponduje z treścią art. 49 u.s.p., zgodnie z którym powiat nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych powiatowych osób prawnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne powiatowe osoby prawne nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania powiatu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zaś stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny (wyrok NSA z 11.12.2003 r. SA/Rz 925/03, OwSS 2004/4/108; wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2004 r., II SA/Bk 17/04 - LEX nr 173753). W tym ostatnim wyroku WSA sformułował tezę, że skoro w toku kadencji rady podjęcie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu spowodowało wygaśnięcie mandatu, to późniejsze zaprzestanie takiej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia, czy "odrodzenia" mandatu, który zgodnie z prawem wygasł – zob. również wyrok NSA z 11 marca 2010 r., II OSK 1544/09 i wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2009 r., II SA/Bk 244/09. Teza ta znajduje zastosowanie także w wypadku wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia gminy.

Również w piśmiennictwie dominuje pogląd, że jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu, określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu - K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, Komentarz do art. 190 Ordynacji.

W tej sytuacji fakt, że Szpital Psychiatryczny SPZOZ w Węgorzewie wypowiedział umowę najmu i od 1.01.2009 r. nie wynajmuje na prowadzenie działalności medycznej od SPZOZ w Węgorzewie w likwidacji lokalu użytkowego nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie i nie stanowi zmiany stanu faktycznego sprawy, która uzasadniałaby odejście od oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z 27 stycznia 2010 r., II OSK 1911/09.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego względu należało uznać, że i pozostałe zarzuty podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, albowiem stanowią one niedopuszczalną polemikę z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. już wyroku z 27 stycznia 2010 r., II OSK 1911/09.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Wniosek w kwestii kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony ze względu na unormowanie zawarte w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, zm. Dz. U. 2003 r., nr 97, poz. 888 i nr 212, poz. 2074). Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o zasądzenie należnych kosztów postępowania według norm przepisanych, nie przedstawiając przy tym zestawienia kosztów, jakie poniósł w związku z postępowaniem kasacyjnym. Powołany wcześniej przepis rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji:

a) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 75 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli w drugiej instancji nie prowadzi sprawy ten sam radca prawny — 100 % tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

b) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy ten sam radca prawny w drugiej instancji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

c) za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam radca prawny, nie sporządził i nie wniósł kasacji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

d) w postępowaniu zażaleniowym — 120 zł.

W świetle tego unormowania jest rzeczą oczywistą, że przytoczony przepis nie przewiduje stawki minimalnej za udział w postępowaniu kasacyjnym polegający na sporządzeniu i przesłaniu do NSA odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zatem żądanie organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania należało oddalić.

Jednocześnie należy zauważyć, że przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, choć nie określa stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji za sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 204 p.p.s.a. Wykładnia systemowa obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w tym stanie prawnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.