Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1067/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 22/10 w sprawie ze skargi M. K. na akt Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]października 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od M. K. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.K. na akt Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]października 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż akt, na który została wniesiona skarga nie mieści się w katalogu aktów i czynności podlegających na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji kluczowym w niniejszej sprawie stało się wyjaśnienie, jaki skutek prawny wywołuje akt powołania Szefa CBA, tj. czy powoduje on nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego podlegającego kontroli sądowoadminstracyjnej, czy też stosunku pracy, nie podlegającego kognicji sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, iż ustawa o CBA przewiduje dwie formy zatrudniania w CBA. Jedną z nich jest stosunek służbowy powstały w drodze mianowania (art. 52 ust. 1 ustawy), drugą stosunek pracy (art. 70 ust. 1 ustawy).

W myśl art. 52 ust. 1 i 2 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby, a początek służby funkcjonariusza liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu na podstawie zgłoszenia się do służby. Natomiast obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby reguluje art. 64 ustawy, przy czym, zgodnie z art. art. 54. ust. 1 ustawy organem właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego jest Szef CBA.

Jak wynika z akt sprawy i akt osobowych skarżącego w CBA zajmował on stanowisko Szefa CBA, na które to stanowisko został w dniu 3 sierpnia 2006 r. powołany przez Prezesa Rady Ministrów w trybie unormowanym w rozdziale 2 ustawy pt. "Organizacja Centralnego Biura Antykorupcyjnego", a w dniu 13 października 2009 r. został również w tym trybie odwołany ze stanowiska Szefa CBA. Natomiast w aktach osobowych skarżącego nie ma żadnego dokumentu, na podstawie którego M.K. uzyskał status funkcjonariusza CBA.

Porównując regulację ustawy dotyczącą Szefa CBA (rozdział 2 "Organizacja CBA") z wyżej opisaną regulacją dotyczącą funkcjonariuszy CBA (rozdział 5 "Służba funkcjonariuszy CBA") Sąd I instancji stwierdził, że są to dwie odrębne, niezależne od siebie regulacje, przy czym pierwsza dotyczy nawiązania stosunku prawnego z powołania (art. 68 Kodeksu pracy – dalej k.p.), a druga dotyczy stosunku służbowego mianowania - stosunku służbowego pomiędzy Szefem CBA a określonym funkcjonariuszem CBA. Zatem osoba powołana na stanowisko Szefa CBA nie staje się funkcjonariuszem w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o CBA, albowiem akt powołania nie jest tożsamy i nie zastępuje decyzji o powołaniu do służby w CBA, o której mowa w art. 52 ust. 2 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 68 § 1 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis § 11 powołanego artykułu zaś stanowi, iż stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nie określony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, iż powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Sam termin "powołanie" jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia "powołanie". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż regulacja art. 6 ust. 1 ustawy o CBA stanowi "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 k.p. Ustalenie w powołanym przepisie ustawy o CBA czteroletniej kadencji Szefa CBA jest także uzasadnione treścią art. 68 § 1 k.p. Natomiast ściśle określone przesłanki odwołania Szefa CBA w przypadku: 1) rezygnacji z zajmowanego stanowiska, 2) niespełnienia któregokolwiek z warunków określonych w art. 7, 3) niewykonywania obowiązków z powodu choroby trwającej nieprzerwanie ponad 3 miesiące, jak też tryb zasięgnięcia opinii przewidziany w art. 6 ust. 1, nie przemawiają za administracyjnoprawnym stosunkiem prawnym zatrudnienia.

Sąd I instancji podkreślił, że pomiędzy wymienionym organem naczelnym, a Szefem CBA występuje stosunek nadrzędności i podległości organów państwowych. To z kolei wskazuje, iż wydanie aktu odwołania ze stanowiska Szefa CBA należy do spraw wynikających z nadrzędności i podległości wymienionych organów administracji publicznej, podlegających wyłączeniu spod właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a.

Na powyższe postanowienie M.K. za pośrednictwem uprawnionego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy zaskarżenia tj. naruszenie przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 1 Ppsa, art. 3 Ppsa, art. 5 Ppsa, a także art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego art. 68 Kodeksu pracy - w związku z art. 6 ust. 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 70 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm., dalej "ustawa o CBA") -przez błędne przyjęcie, że:

- akt odwołania Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego – spełnienie przesłanek ustawowych i dochowanie trybu odwołania Szefa CBA - nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji,

- pomiędzy Prezesem Rady Ministrów, a Szefem CBA występuje stosunek nadrzędności i podległości organów państwowych;

- osoba powołana na stanowisko Szefa CBA nie staje się funkcjonariuszem w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o CBA, albowiem akt powołania nie jest tożsamy i nie zastępuje decyzji o powołaniu do służby w CBA, o której mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o CBA;

- art. 6 ust. 1 ustawy o CBA stanowi "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy i kreuje stosunek pracy Szefa CBA;

b) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - przez pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd właściwy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj. art. 3 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1), 145 § 1 pkt 1) lit. a) i b) i 2) oraz § 2 Ppsa w związku z art. 106 kpa i art. 6 ust. 1 ustawy o CBA - przez bezzasadne odrzucenie skargi, a przez to - nieuwzględnienie charakteru prawnego odwołania Szefa CBA jako aktu prawnego podlegającego kognicji sądów administracyjnych, weryfikacji ziszczenia się podstaw odwołania Szefa CBA, jak i zachowania trybu jego odwołania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż niewątpliwie akt powołania osoby na stanowisko Szefa CBA jest aktem z zakresu działań administracji publicznej, dokonywanym przez uprawniony organ (Prezesa Rady Ministrów), w oparciu o określone przepisy materialne i proceduralne. Akt powołania jest jednostronnym oświadczeniem woli organu, określającym, że dana osoba spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o CBA, kreującym organ administracji - Szefa CBA o określonym ustawowo zakresie kompetencji i niezależności w ich realizowaniu. Jest więc decyzją administracyjną.

Tym bardziej akt odwołania Szefa CBA jest decyzją administracyjną, w której upoważniony organ (Prezes Rady Ministrów) w określonym trybie (m.in. po konsultacji) stwierdza, że indywidualny podmiot (Szef CBA) spełnia określone prawem przesłanki jego odwołania oraz dokonuje samego aktu odwołania. Przesłanki powołania, jak i odwołania Szefa CBA dobitnie podkreślają wolę ustawodawcy uniezależnienia Szefa CBA od jakichkolwiek nacisków i wpływu na realizację zadań CBA, a co za tym - administracyjno prawny charakter aktu powołania.

Podkreślono, że ustawodawca wyposażając Szefa CBA w ten szczególny i podlegający ochronie prawa przymiot w postaci kadencyjności -wprowadził również szczególny w stosunku do innych kierowników urzędów centralnych - tryb powoływania i odwoływania Szefa CBA, wskazując m.in. przesłanki powołania i odwołania oraz warunki jakie ma spełniać osoba sprawująca tę funkcję. Gdyby uznać argumenty wynikające z zaskarżonego postanowienia, z treści którego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje sądowa kontrola decyzji o odwołaniu Szefa CBA, bowiem nie mamy w tym przypadku do czynienia z decyzją administracyjną i mieści się w zakresie nadrzędności i podrzędności organizacyjnej w stosunkach między organami administracji, to wówczas przepisy ustawy o CBA w zakresie trybu odwołania Szefa CBA, w tym dotyczące konieczności uzyskania przez Prezesa Rady Ministrów opinii określonych organów byłyby pozbawione sensu, co zaprzecza paradygmatowi racjonalnego ustawodawcy.

Skarżący kasacyjnie dodał, iż ustawowe pojęcie podporządkowania nie może jednak być rozciągane tak szeroko, że zostanie ono pozbawione znaczenia jako jedna z podstawowych (definicyjnych) cech pracowniczego stosunku pracy. Dla podporządkowania pracowniczego jest charakterystyczne to, że może ono być egzekwowane (w odróżnieniu od podporządkowania występującego w cywilnoprawnych stosunkach świadczenia usług) poprzez stosowanie środków przymuszających w postaci kar porządkowych (kar dyscyplinarnych). Tak rozumiane podporządkowanie jest nie do pogodzenia ze statusem Szefa CBA - jako organu niezależnego, którego autonomię działania (co dostrzega WSA w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu) gwarantują wyraźnie przepisy ustawy o CBA. Stosunek służbowy (administracyjnoprawny) Szefa CBA, jako podstawa prawna jego powołania i wykonywania obowiązków jest oczywisty.

Szef CBA nie podlega w zakresie realizowania swoich kompetencji Prezesowi Rady Ministrów. Jest organem o zapewnionej prawem niezależności i autonomii wykonywania nałożonych przez ustawodawcę obowiązków. Prezes Rady Ministrów nie może podejmować aktów administracyjnych indywidualnie skierowanych do Szefa CBA, stosować aktów nadzoru, wydawać poleceń służbowych innych niż określone wyraźnymi przepisami ustawy o CBA. Nie jest to stosunek podporządkowania, o którym mowa w art. 5 pkt 1 P.p.s.a., w ramach którego Prezes Rady Ministrów, zgodnie z własnym uznaniem, może wydawać polecenia Szefowi CBA i decydować o sposobie realizacji zadań. Przepisy prawa ustrojowego (ustawy o CBA) nie ustanawiają po stronie Prezesa Rady Ministrów kompetencji do władczego wkraczania w sferę działania Szefa CBA w drodze aktu administracyjnego, zaś Szef CBA nie jest obowiązany z mocy przepisów ustawy o CBA do podporządkowania się zawartym w akcie nakazom i zakazom dotyczącym realizowania zadań Biura. Stałoby to w rażącej sprzeczności z przepisami ustawy o CBA gwarantującej autonomię i niezależność działania Szefa CBA i czyniłoby iluzoryczną rzeczywistą kontrolę przestrzegania także przez Prezesa Rady Ministrów i podległą mu administrację, przepisów antykorupcyjnych (realizacji społecznie doniosłych zadań CBA).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw kasacyjnych uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.

W rozpoznawanej sprawie jej istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sprawa odwołania Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego dokonanego przez Prezesa Rady Ministrów z dniem [...]października 2009r. podlega kognicji sądu administracyjnego, czy też sądu powszechnego – sądu pracy.

Przystępując do rozważań w tym zakresie trzeba przypomnieć, że skarżący został odwołany ze stanowiska Szefa CBA na podstawie art. 6 ust.1 w zw. z art.8 pkt. 2 oraz art. 7 ust.1 pkt. 3 ustawy o CBA.

W aktach administracyjnych skarżącego na k. 1 złożone zostało pismo, z treści którego wynika, że podstawę powołania skarżącego na czteroletnią kadencję Szefa CBA stanowił art. 6 ust.1 w/wym ustawy.

Zgodnie z tym przepisem Szefa CBA powołuje na czteroletnią kadencję i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta RP, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych.

Powołanie jako sposób nawiązania stosunku zatrudnienia znane jest w prawie pracy i w prawie administracyjnym. W pierwszym z nich powołanie kreuje stosunek pracy,stanowi bowiem odrębną od umowy o pracę podstawę nawiązania stosunku pracy. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych – art. 68 § 1 KP.

Powołanie w prawie administracyjnym stanowi natomiast sposób nawiązania stosunku służbowego pomiędzy organem administracji publicznej z jednej strony, a funkcjonariuszem określonej służby.

Ocena w zakresie charakteru powołania na określone stanowisko przesądza o właściwości sądu w przypadku odwołania ze stanowiska.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Ponadto powołana wyżej ustawa procesowa w art. 5 zawiera taksatywnie wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków, dotyczy wszystkich kategorii skarg, które mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach.

I tak zgodnie z art. 5 omawianej ustawy sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skarg w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi; odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżony akt Prezesa Rady Ministrów z dnia [...]października 2009 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Nie stanowi on decyzji administracyjnej, która jak przyjmuje się w orzecznictwie jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie powszechnie obowiązującym o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu, w konkretnie oznaczonej sprawie, o ile pomiędzy organem, a adresatem tego rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani podległość służbowa. Odwołanie o jakim mowa nie stanowi też aktu administracyjnego, określonego w art. 3 § 2 pkt.4 Ppsa.

Rozważenie kwestii dopuszczalności skargi na akt Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie odwołania ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego wymaga w pierwszej kolejności sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.) umiejscowionych w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Organizacja Centralnego Biura Antykorupcyjnego".

Zgodnie z art. 5 ustawy Szef CBA jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów, działającym przy pomocy CBA, które jest urzędem administracji rządowej.

W kolejnych przepisach rozdziału "Organizacja CBA", zawartych w art. 6 ustawy o CBA uregulowano zasady powoływania i odwoływania Szefa CBA, którego jak już wcześniej stwierdzono powołuje na czteroletnią kadencję i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych.

Systematyka oraz brzmienie wymienionych przepisów wskazuje na ściśle hierarchiczne podporządkowanie Szefa CBA Prezesowi Rady Ministrów.

Stosownie do art. 146 ust. 3 Konstytucji, Rada Ministrów kieruje administracją rządową. Układ zależności służbowych określanych jako "kierownictwo" cechuje struktury organizacyjne o charakterze scentralizowanym, oparte na hierarchicznym podporządkowaniu organów niższego rzędu wobec organów usytuowanych w hierarchii organizacyjnej "wyżej", podporządkowaniu oraz możliwości wydawania poleceń służbowych. Typowym elementem "kierownictwa" jest podległość osobowa (obok podległości organizacyjnej), która może przejawiać się m.in. pod postacią prawa organu nadrzędnego do: decydowania o awansie podwładnego, stosowania środków dyscyplinarnych, a także powoływania i odwoływania go ze stanowiska.

Analiza statusu CBA w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, upoważnia do wysnucia wniosku, że jest on zbliżony do statusu takich służb, jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja Wywiadu. Szefowie tych służb specjalnych podlegają bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, są przez niego powoływani i odwoływani, należą do centralnych organów administracji rządowej i działają odpowiednio przy pomocy ABW i AW, będących urzędami administracji rządowej. Natomiast pozbawienie Prezesa Rady Ministrów analizowanych uprawnień mogłoby mieć wpływ na ograniczenie jego możliwości należytego wywiązywania się z powinności nałożonych na niego przez ustawę zasadniczą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, porównując regulację ustawy dotyczącą Szefa CBA (rozdział 2 "Organizacja CBA") z regulacją dotyczącą funkcjonariuszy CBA (rozdział 5 "Służba funkcjonariuszy CBA") Sąd wojewódzki prawidłowo wskazał, że są to dwie odrębne, niezależne od siebie regulacje, przy czym pierwsza dotyczy nawiązania stosunku prawnego z powołania (art. 68 Kodeksu Pracy – dalej KP), a druga dotyczy stosunku służbowego mianowania - stosunku służbowego pomiędzy Szefem CBA, a określonym funkcjonariuszem CBA. Zatem osoba powołana na stanowisko Szefa CBA nie staje się funkcjonariuszem w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o CBA, albowiem akt powołania nie jest tożsamy i nie zastępuje decyzji o powołaniu do służby w CBA, o której mowa w art. 52 ust. 2 tejże ustawy.

Taka systematyka przepisów wskazuje na to, że ustawodawca odrębnie unormował tryb obsadzania poszczególnych stanowisk w ramach CBA, w którym kryterium podziału stanowi charakter i zakres wykonywanych zadań na poszczególnych stanowiskach, a także tryb zwalniania. Zasadnicze znaczenie ma podstawa prawna w oparciu o którą doszło do obsadzenia stanowiska lub zwolnienia z niego, która decyduje o możliwości dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej orzeczeń, będących wynikiem zastosowania poszczególnych procedur , związanych z obsadzaniem stanowisk w tych strukturach.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, według którego akt odwołania ze stanowiska kierowniczego administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ( por. postanowienia NSA z dnia 21.10.1981 sygn. akt IISA 670/81 ONSA 1981/2/102 i z dnia 16.01.1991 sygn. akt IISA 807/90 OSP 1992/4/93). Odwołanie ze stanowiska dotyczy sfery organizacji służby jest, ono elementem stosunku wynikającego z podległości organizacyjnej pomiędzy organem administracji publicznej, a osoba zatrudnioną. W niniejszej sprawie mamy do czynienia jeszcze z inną sytuacją, a mianowicie odwołaniem dokonanym przez jeden organ wobec drugiego organu.

Zgodnie z art. 5 pkt. 1 Ppsa sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach miedzy organami administracji publicznej, a to obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do odrzucenia skargi.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony akt Prezesa Rady Ministrów dotyczący odwołania skarżącego ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył żadnego z przepisów stanowiących podstawy skargi kasacyjnej i prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 P.p.s.a.

Pomimo braku w P.p.s.a. jednoznacznego zapisu należy przyjąć, że sądy administracyjne w dalszym ciągu nie są właściwe w sprawach należących do właściwości innych sądów. Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawach należących do właściwości innych sądów wynika z jednoznacznego uregulowania tej kwestii w przepisach Konstytucji RP. W artykule 177 Konstytucji RP przyjęto domniemanie właściwości sądów powszechnych. Potwierdzenie tego stanu rzeczy znajdujemy w art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana wedle kryterium legalności (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Z unormowania tego wynika jednoznacznie, że właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu kontroli legalności administracji publicznej musi wynikać z ustaw szczególnych. Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie właściwość sądu powszechnego wynika z uregulowania zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy o CBA. Powyższą ocenę prawną należy w pełni podzielić. Jak już wskazano akt powołania i odwołania ze stanowiska Szefa CBA nie stanowi decyzji administracyjnej ani żadnego z aktów bądź czynności objętych kognicją sądów administracyjnych (art. 3 § 2 Pp.p.s.a.)

Skoro zatem droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna to pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało również uznać za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.