Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 135/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3,6,7, art. 26 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1450/08 w sprawie ze skargi "[...] Spółka z o.o." Spółka Komandytowa w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych na terenie portu morskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od "[...] Spółka z o.o." Spółka komandytowa w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy VII SA/Wa 1450/08 ze skargi "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych na terenie portu morskiego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu tablicy reklamowej na terenie portu morskiego, działka nr [...], obręb [...] w Szczecinie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zamierzone roboty budowlane ze względu na ich skalę i charakter wykraczają poza dyspozycję art. 29 Prawa budowlanego, gdyż noszą wszelkie cechy budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora "[...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej w W., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie uznając zarzuty inwestora za niezasadne. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe, zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jest "wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przedstawiony w projekcie zakres robót budowlanych i wielkość urządzenia reklamowego powoduje, że budowa tego urządzenia nie może zostać zgłoszona w trybie przewidzianym w art. 30 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa z siedzibą w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podlega ona uwzględnieniu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie inwestor, zgłosił zamiar instalacji tablicy reklamowej w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 29 i art. 30 stanowią wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, wprowadzającej wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Na mocy tych przepisów możliwe jest prowadzenie robót budowlanych jedynie na podstawie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia. Przepis art. 29 był przedmiotem kilku nowelizacji, w wyniku których (w celu odformalizowania procesu inwestycyjnego) poszerzano katalog zwolnień od obowiązku uzyskiwania pozwolenia budowlanego, obejmujący obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie architektoniczne i na środowisko naturalne.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Wykonanie tego rodzaju robót obciążone zostało obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Z uwagi na takie brzmienie przepisu, zdaniem Sądu I instancji, wadliwy jest wyrażony przez organy obu instancji pogląd, że przedmiotowe urządzenie reklamowe - ponieważ jest budowlą - wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie danego urządzenia reklamowego do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy ("wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe") nie pociąga za sobą, wbrew twierdzeniom organów, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wniosek taki nie znajduje żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego. Ustawodawca określając warunki formalne, jakich powinien dopełnić inwestor przed przystąpieniem do określonego zamierzenia inwestycyjnego ustalił, że co do zasady wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast roboty wymienione w art. 29-31 jako wyjątek od tej zasady są objęte trybem uproszczonym, polegającym na dokonaniu zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Nie wprowadził on przy tym żadnych dodatkowych reguł, według których należałoby rozstrzygać, jaki tryb uzyskiwania zgody organów architektoniczno-budowlanych jest wymagany dla konkretnych robót, w szczególności nie zawarł w ustawie zastrzeżenia, że wszystkie budowle czy wszystkie obiekty trwale związane z gruntem objęte są zawsze obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć wszystkie budowle, bądź też tylko urządzenia reklamowe trwale powiązane z gruntem spod działania art. 29-30 Prawa budowlanego, zawarłby w ustawie stosowną normę prawną.

W ocenie Sądu I instancji nie do przyjęcia jest też argument, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy jedynie instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Przepis art. 29 w swej pierwotnej wersji z 1994 r. zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie i remont tablic i urządzeń reklamowych wyłącznie wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, został on jednak zmieniony na mocy ustawy z 22 sierpnia 1997 r. w ten sposób, że wykreślono w nim zapis dotyczący miejsca wykonywania robót ("na istniejących obiektach budowlanych"). Skoro więc ustawodawca dokonał takiego wykreślenia jest oczywiste, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnił roboty budowlane polegające na instalowaniu wszelkich tablic i urządzeń reklamowych, niezależnie od miejsca gdzie one są realizowane. Z treści art. 29 wynika, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę obciążone są obecnie jedynie urządzenia reklamowe usytuowane na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz reklamy świetlne i podświetlane usytuowane poza obszarem zabudowanym.

Ponadto w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa życia lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiedzkich, w wyniku realizacji inwestycji wymagającej dla legalnej realizacji jedynie dokonania zgłoszenia, ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda realizacja urządzenia reklamowego (z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym) jest wykonywaniem robót budowlanych, zaś jako taka nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ stwierdził, że w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, i nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego - obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Urządzenie reklamowe, którego dotyczy sprzeciw Wojewody Zachodniopomorskiego jest całością techniczno-użytkową, trwale związaną z gruntem, czyli budowlą, a zatem - w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - jego realizacja jest budową. Skoro zatem przedmiotowa realizacja urządzenia reklamowego jest budową, to nie jest wykonywaniem robót budowlanych innych niż budowa, w szczególności robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, polegających na instalowaniu remoncie tablic i urządzeń reklamowych, nie ma zastosowania do wykonywania budowy obiektu budowlanego, jakim jest budowla.

Konkludując skarżący organ stwierdził zatem, że przepisy Prawa budowlanego wskazują na dwa rodzaje urządzeń reklamowych:

- w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego jest mowa o takich urządzeniach

reklamowych, które są urządzeniami wolno stojącymi, trwale związanymi z gruntem, zaś jako takie są zaliczane do kategorii budowli (to jest obiektów

budowlanych stanowiących całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami

i urządzeniami, nie będących budynkiem ani obiektem małej architektury),

a zatem ich realizacja jest budową, co powoduje obowiązek uzyskania

pozwolenia na ich budowę,

- w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest mowa o tablicach i urządzeniach

reklamowych (z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru

zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych

poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym),

których realizacja jest wykonywaniem robót budowlanych innych niż

budowa, co nie wymaga obowiązku uzyskania pozwolenia.

Objętą zgłoszeniem dokonanym przez "[...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółkę komandytowa tablicę reklamową, z uwagi na jej wielkość i sposób osadzenia, należy zakwalifikować jako wolno stające, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, to jest budowlę, której realizacja wymaga wykonania budowy, a nie wykonania robót budowlanych, a w związku z tym wymaga także uzyskania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że pojęcie "instalowanie" powinno być rozumiane szeroko, w tym również jako instalowanie urządzeń wolnostojących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowa w W. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolno stojącego nośnika reklamowego na terenie portu morskiego, działka nr ewid. [...], w Szczecinie. Jak wynika z załączonej do wniosku dokumentacji projektowej przedmiotowy nośnik reklamowy składa się z dwóch tablic reklamowych usytuowanych równolegle w rozstawie 1700 mm, o wymiarach 12000x4000 mm, umieszczonych na słupie rurowym o wysokości 10000 mm nad poziomem terenu. Fundament stopowy zaprojektowano przy założeniu, że bezpośrednio pod fundamentem nie występuje zwierciadło wody gruntowej. Stopa fundamentowa wylewana z betonu, zbrojona dołem i górą prętami ze stali, Głębokość posadowienia 1,50 m, pod stopą należy wykonać warstwę chudego betonu o grubości 10 cm.

W sprawie bezsporne jest zatem, że powyższy nośnik reklamowy, jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). O tym bowiem czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłączne zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanych wyżej wyrokach NSA. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do przesądzenia czy wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie strony skarżącej bowiem połączenie ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych (montaż) jest rodzajem robót budowlanych objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Opis projektowanego nośnika reklamowego jednoznacznie wskazuje, że wykonanie fundamentu o wymienionych w projekcie parametrach wymaga wykonania robót ziemnych i odpowiedniego przygotowania gruntu. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego w oderwaniu od treści art. 3 pkt 3 tej ustawy. Tymczasem należy stwierdzić, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, na które składają się również urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna.

Na takie rozumienie wskazanych przepisów nie ma wpływu nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726). Zmiana art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dokonana powyższą nowelizacją ma jedynie ten skutek, że przepis ten dotyczy nie tylko instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach, ale również instalowania ich jako samodzielnych obiektów. Jednakże możliwość instalowania urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów nie oznacza, że wszystkie urządzenia reklamowe objęte zostały treścią tego przepisu. Jak już wyżej stwierdzono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego są budowlami, do których nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6.

Nie może zatem budzić wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy orzekające kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest wykonaniem obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i 205 § 2 p.p.s.a.