Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 422/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 17
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 11, art. 143, art. 144, art. 145 ust. 1, 2, art. 146 ust. 1a, 3, art. 148b ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant referent – stażysta Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi E. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej -oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. zawiadomił Gminę S. (dalej jako: "Gmina") o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy ulicy [...] w B. na działkach nr geod. [...] i braku sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem. W piśmie wskazano, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] Starosty - decyzja z dnia [...]r.

Po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], na skutek wybudowania drogi - ul. [...], Wójt Gminy (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") zawiadomił E. i T.W. (dalej jako: "Skarżący") właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej – drogi.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. Wójt ustalił od Skarżących na rzecz Gminy wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 939 zł. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium") decyzją z [...] r., a sprawa przekazania organowi I in stancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało m.in. na konieczność wykazania w toku uzupełniającego postępowania czy w sprawie doszło do budowy drogi, czy tylko jej przebudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające co do stanu faktycznego drogi przed wykonaniem inwestycji gminnej. Od Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy uzyskano informację, że działka nr [...] tworzyła polną drogę i w ewidencji gruntów sklasyfikowana była jako użytki rolne (do 28 września 2015 r.). Z uwagi na interwencje właścicieli przyległych działek, którzy rozpoczynali budowę domów, Gmina podejmowała prace mające jedynie na celu zapewnienie przejezdności drogi gruntowej (dowożono żwir, korę asfaltową, tłuczeń i równano nawierzchnię). Oceniając stan drogi przed budową według nawierzchni określono ją jako gruntową, miejscami wzmocnioną żwirem. Ponadto w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy dokonał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego do dnia 10 czerwca 2020 r.

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy ustalił na rzecz Gminy od Skarżących opłatę adiacencką w wysokości 939 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w gminie S., obręb B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 144, art. 145, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej jako: "u.g.n."

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina zrealizowała inwestycję polegająca na budowie ulicy [...] w miejscowości B., na działkach o nr. [...], stwarzając warunki do korzystania z tej drogi nieruchomościom przylegającym, w tym m.in. działce nr [...], będącej współwłasnością Skarżących. Wójt wyjaśnił, że przed realizacją budowy ulicy, dojazd realizowany był drogą polną, która w celu zapewnienia przejezdności zaopatrywana była żwirem, tłuczniem czy korą asfaltową oraz równano jej powierzchnię. Podkreślono, że właściwy organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, nie zaś na jej przebudowę. W ocenie Wójta, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami. Według operatu wartość rynkowa nieruchomości przed wybudowaniem wynosiła 92 192 zł, a po wybudowaniu wzrosła do 95 322 zł. Z kolei Rada Gminy w S. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku, ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości, wobec czego w niniejszej sprawie opłata wyniosła 939,00 zł, tj. 30 % kwoty wzrostu wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji Skarżący wnieśli odwołanie zarzucając wydanej decyzji:

- naruszenie § 3 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), poprzez jego pominięcie i ustalenie, że droga na działkach o nr ewidencyjnym [...] jest drogą o nawierzchni gruntowej, podczas gdy droga ta była drogą o nawierzchni twardej;

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) dalej jako: "u.p.r.d.", poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że droga na działkach nr [...] była drogą gruntową, ponieważ nie została wykonana z materiałów enumeratywnie wskazanych w tym przepisie;

- art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zmiana nawierzchni stanowi stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podczas gdy zmiana nawierzchni stanowi przebudowę drogi w myśl art. 4 ust. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2086 ze zm.) dalej jako: "u.d.p.", i oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, co wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej;

- art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że umieszczenie stosownej klauzuli aktualizacyjnej w operacie przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie analizy zawierającej tę samą bazę transakcyjną, co operat szacunkowy jest wystarczające do uznania operatu za zaktualizowany;

- niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów

z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.", w szczególności § 56 ust. 1 pkt. 1-9 poprzez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, będącego podstawą wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77

§ 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: "k.p.a." poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7a § 1, art. 10 § 1, art. 138 § 2 k.p.a.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Wójta o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. W odpowiedzi organ wskazał, że zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym dotyczącym inwestycji pn. "Budowa ulicy [...] w B." profil podłużny ulic został dostosowany do istniejącego zagospodarowania terenu, tj. do wjazdów do zabudowań oraz wjazdów na ulice boczne. Na potwierdzenie tego przedłożył projekt budowlano-wykonawczy wraz z opisem technicznym (s. 10 opisu technicznego). Przedstawił dokumenty wskazujące jakiego rodzaju prace zostały wykonane w ramach inwestycji, w tym dziennik budowy oraz fragment projektu dotyczący konstrukcji nawierzchni. Jednocześnie oświadczył, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z [...] r. na gruncie działek [...] prowadzone były prace mające na celu bieżące utrzymanie przejezdności na pewnych jej odcinkach.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności odniesiono się do zarzutu Skarżących dotyczącego braku podstaw do ustalenia opłaty z uwagi na fakt, że nie doszło do budowy ulicy [...], a jedynie jej przebudowy. Wskazano, że przy ocenie okoliczności wybudowania drogi należy uwzględniać przede wszystkim rozumienie tego pojęcia przyjęte na gruncie ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej jako: "pr.bud.", ilekroć w przepisach tego aktu mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); a o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Mając to na uwadze Kolegium doszło do przekonania, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia przyjęcie, że w tej sprawie doszło do budowy, a nie jedynie przebudowy drogi. Istotne w tym zakresie znaczenie posiadają m.in. wyjaśnienia Wójta Gminy zawarte w piśmie z 30 grudnia 2019 r., z którego wynika, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z [...] r. na gruncie działek [...] prowadzone były jedynie prace mające na celu bieżące utrzymanie przejezdności drogi gruntowej i to wyłącznie na pewnych odcinkach. Kolegium podkreśliło, że przed realizacją zamierzenia "Budowy ulicy M. w B.", w miejscu jej realizacji istniał wcześniej ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio doń przyległych. Była to droga

gruntowa wzbogacona żwirem. Kolegium wskazało również, że za przyjęciem, że w sprawie doszło do budowy drogi przemawia analiza zakresu prac wykonanych w ramach inwestycji, szczegółowo udokumentowana w aktach sprawy, tj. w dzienniku budowy, a także w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego wraz z załącznikami graficznymi i rysunkami. Zakres tych robót i ich kwalifikacja na gruncie Prawa budowalnego została określona w decyzji z [...] r. Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy S., obejmującego budowę ulicy [...] w B., gm. S. na działkach nr geod. [...]. W ocenie organu odwoławczego, skoro właściwy organ architektoniczno-budowlany jednoznacznie określił, że zamierzenie zrealizowane na działkach nr [...] stanowi budowę drogi (nie zaś jej przebudowę) wydając stosowną decyzję w oparciu o przepisy pr.bud., to brak jest podstaw do kwestionowania takiego ustalenia.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej nie znajdują zastosowania przepisy rozporządzenia z 9 listopada

2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zastąpionego z dniem 11 października 2019 r. rozporządzeniem z 10 września 2019 r.), które stosowane są w celu dokonania kwalifikacji określonego zamierzenia do przeprowadzenia oceny oddziaływania zamierzenia na środowisko w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podstawą rozstrzygnięcia nie był także art. 2 pkt 2 u.p.r.d., zawierający definicję legalną drogi twardej na gruncie przepisów tej właśnie ustawy.

Kolegium przyjęło, że ustalenie opłaty w tej sprawie nastąpiło po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Istotne znaczenie w sprawie miało także pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2017 r. informujące o przyjęciu zawiadomienia Gminy o zakończeniu budowy ulicy [...] w B. na dz. [...] i braku sprzeciwu organu nadzoru budowlanego w użytkowaniu zgodnie z jej przeznaczeniem. Należało zatem przyjąć, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone w dniu 31 stycznia 2017 r. Skoro wszczęcie postępowania w tej sprawie miało miejsce w dniu 31 lipca 2018 r., to także warunek z art. 145 ust. 1 zd. 1 u.g.n. tj. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, został zachowany. W świetle art. 145 ust. 1 zd. 1 in fine u.g.n. - istotne znaczenie miała przy tym okoliczność, że na dzień 31 lipca 2018 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej dla nieruchomości położonych na terenie Gminy S. w wysokości 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką ma po ich wybudowaniu.

Kolegium stwierdziło nadto, że spełniony został warunek z art. 146 ust. 1 u.g.n., tj.

nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową drogi. Podstawą ustaleń w tym zakresie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 11 czerwca 2018 r., którego aktualność została potwierdzona do dnia 10 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy za niezasadny uznało zarzut dotyczący błędnej klauzuli aktualizacyjnej operatu. Podkreśliło, że analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., nie może odnosić się do nowych, tj. aktualnych na dzień potwierdzania aktualności operatu czy też wydawania decyzji transakcji. Z art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że wartość ta ma zostać określona na podstawie cen z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Kolegium wyjaśniło także, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu) zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8-9 operatu). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu

wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Kolegium uznało, że sporządzony w sprawie operat jest wystarczającym dowodem na wzrost wartości nieruchomości Skarżących w określonej w nim kwocie. Prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając tak stan przed, jak i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę runku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, lokalny gminy S., uwzględniając transakcje zawarte w okresie od sierpnia 2014 r. do stycznia 2017 r. W ocenie Kolegium biegła wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości mają walor nieruchomości podobnych. Biegła wskazała na jakiej podstawie określiła wagi poszczególnych cech rynkowych i przedstawiła opis ocen cech rynkowych. Zwrócono uwagę, że w zakresie wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi nieruchomość wyceniana i nieruchomości przyjęte do porównania z bazy nieruchomości podobnych posiadały: średnią lokalizację szczegółową, niepełne uzbrojenie, powierzchnię do 2000m2, a na jej terenie występowały elementy utrudniające sposób użytkowania (s. 15 operatu), tj. takie same oceny cech cenotwórczych. Oceny cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania przy określeniu wartości po wybudowaniu drogi nie wykazywały 100% zgodności, a różnice były korygowane o stosowne zakresy kwotowe przyjęte dla danej wagi cechy. W operacie rzeczoznawca wyjaśniła z jakich względów uznała, że na badanym rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen. Biegła wyczerpująco odniosła się także do powodów rozszerzenia okresu badania rynku o 6 miesięcy, jak również powodów braku opisu działek zawierających numery ewidencyjne czy numery ksiąg wieczystych (w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r.). Zdaniem Kolegium, biegła wykazała, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 92 192 zł, zaś po wybudowaniu drogi wzrosła do 95 322 zł.

Uznano również, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż nie pojawiły się wątpliwości co do treści normy prawnej. W sprawie nie miał zastosowania art. 81a § 1 k.p.a., organy nie miały bowiem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, który został ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego. Nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż zapewniono Skarżącym udział na każdym etapie postępowania. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia kosztów wybudowania drogi Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W toku postępowania Skarżący podnieśli, że dokonywali zakupu destruktu asfaltowego, czy gruzu ceglanego oraz usług na łączną kwotę 11 750 zł. Jednak rozliczeniu podlegają jedynie te świadczenia, które przeznaczone zostały na realizację inwestycji pn. "Budowa ulicy [...] w B.". Środki pieniężne wniesione na inny cel nie mogły zostać uwzględnione.

Na powyższą decyzję Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 3 ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 3 pr.bud. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do wybudowania obiektu budowlanego – obiektu liniowego, podczas gdy przebudowa nawierzchni ul. M. nie obejmowała wykonania zjazdów do posesji zlokalizowanych przy tej ulicy;

- art. 3 ust. 6 pr.bud. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego – drogi publicznej, podczas gdy z okoliczności wynika, że ul. [...] od 30 czerwca 2015 r. stała się drogą gminną, a zatem wszelkie roboty związane z tą drogą mogą być kwalifikowane wyłącznie jako przebudowa;

- art. 3 ust. 7a pr.bud. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja obejmowała budowę drogi, podczas gdy celem realizacji inwestycji było utwardzenie nawierzchni ul. [...];

- art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że

zmiana nawierzchni stanowi stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, podczas gdy zmiana nawierzchni stanowi przebudowę drogi w myśl art. 4 ust. 18 u.d.p. i oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, co wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej;

- niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w szczególności § 56 ust. 1 pkt. 1-9 poprzez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, będącego podstawą wyceny wartości przedmiotowych nieruchomości, poprzez: nieprawidłowy opis nieruchomości; porównywanie ze sobą nieruchomości niepodobnych ze względu na cechy rynkowe; brak wnikliwego przeanalizowania lokalnego rynku transakcji nieruchomości podobnych; brak szczegółowego opisu działek m.in. brak numerów ewidencyjnych działek, numerów ksiąg wieczystych, co uniemożliwiło odwołującemu się, ale także i organowi, zidentyfikowanie ich jako nieruchomości podobnych, a w konsekwencji weryfikację wiarygodności samego operatu;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie charakteru ul. [...] jako drogi publicznej i pominięcie przedstawionych przez Skarżących zdjęć, na których widać, że ul. [...] przed jej przebudową była drogą o nawierzchni twardej;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie zaktualizowanego operatu za opinię biegłego, podczas gdy nieprawidłowy dobór nieruchomości transakcyjnych pozbawia go charakteru opinii w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji nie ustaliły, czy

ul. [...] jest drogą publiczną, a jeżeli tak to, od kiedy. Zdaniem Skarżących, jeżeli doszłoby do ustalenia, że ul. [...] była drogą publiczną przed rozpoczęciem inwestycji, to nie zostałyby spełnione przesłanki do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Zarzucono również brak ustalenia rodzaju nawierzchni tej drogi przed rozpoczęciem inwestycji. Z protokołów przedstawionych przez biegłą wynika, że była to droga o nawierzchni żwirowej, jednak jest to sprzeczne ze zdjęciami przedłożonymi do akt sprawy przez Skarżących. Wskazano, że organy pominęły fakt samodzielnego utwardzania przez nich tej drogi.

Powołali się również na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z [...] r., zgodnie z którą ul. [...] od dnia [...] lipca 2015 r. jest drogą publiczną. W ich ocenie, droga publiczna nie może być zwykłą drogą polną, sklasyfikowaną w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zatem uznanie ul. [...] za publiczną drogę gminną musiało oznaczać, że spełnia ona warunki techniczne, które pozwoliły ją zakwalifikować do dróg publicznych. Skoro zatem ul. [...] od lipca 2015 r. spełnia kryteria formalne bycia drogą, to nie mogło dojść do jej wybudowania, lecz do przebudowy. Poza tym zmiana nawierzchni drogi dojazdowej oznacza, zdaniem Skarżących, przebudowę drogi, a nie jej budowę.

W ocenie Skarżących, nie można również uznać, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową drogi, bowiem inwestycja nie obejmowała wykonania zjazdów na posesje zlokalizowane przy tej ulicy. Brak wykonania zjazdów wyłącza możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Wskazano również, że w świetle przepisów pr.bud. była to przebudowa drogi, a nie budowa ponieważ droga o nawierzchni twardej istniała przed rozpoczęciem inwestycji i mieszkańcy z niej korzystali, poza tym w wyniku inwestycji zmianie nie uległa powierzchnia drogi. Podano, że przebudowa drogi nie skutkowała przyłączeniem nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, ponieważ istniały one przed przebudową, a sama inwestycja nie obejmowała wykonania zjazdów na posesje, lecz dostosowanie nawierzchni drogi do zjazdów.

Ponadto Skarżący zarzucili, że nierzetelnie został zweryfikowany operat szacunkowy przez organy, jak również biegła nieprawidłowo zaktualizowała operat. Biegła, nie podejmując działań w zakresie zweryfikowania rynku lokalnego lub regionalnego pod kątem istnienia aktualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, potwierdziła aktualność wyceny, wskazując lakonicznie, że ceny nie uległy zmianie. W ich ocenie operat został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, a organy opierając się wyłącznie na tym operacie przy wydawaniu decyzji naruszyły art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący wskazali jakie w ich ocenie nieprawidłowości zawiera operat. Zarzucili, że brak jest wyjaśnienia powodów rozszerzenia okresu badania rynku o szczęść miesięcy, a nie np. o dwanaście miesięcy. W ich ocenie, biegła zaniechała wyjaśnień w zakresie zbyt dużego współczynnika rozbieżności cen transakcyjnych, a także nie wyjaśniła przyjętych kryteriów doboru nieruchomości porównawczych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. pełnomocnik Skarżących podniósł, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium uchylającej pierwotną decyzję. Podał, że utwardzenie tłuczniem gruntu stanowi budowę drogi. W jego ocenie, w tej sprawie nastąpiła przebudowa drogi, a nie jej budowa. Wskazał, że aktualizacja operatu szacunkowego została przeprowadzona nieprawidłowo. Biegła nie przedstawiła bazy danych nieruchomości, które były podstawą do potwierdzenia aktualizacji operatu. Pełnomocnik podał, że Skarżący ponieśli koszty utwardzenia drogi, choć nie udokumentowali tego faktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek wybudowania drogi przy nieruchomości należącej do Skarżących.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (m.in. drogi) przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Stosownie zatem do przytoczonych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana m.in. z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepisy u stawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, iż "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty bowiem istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma zatem nie protokolarny jej odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pr.bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 pr.bud.).

W rozpoznawanej sprawie PINB pismem z 31 stycznia 2017 r. zawiadomił Gminę o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy ulicy [...] w B. na działkach nr geod. [...] i braku sprzeciwu w jej użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem. Skoro w dniu 31 stycznia 2017 r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi, to od tej daty należy liczyć okres 3 lat, uregulowany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Wójt wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 31 lipca 2018 r., zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n.

Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rada Gminy w S. Nr [...] z dnia [...], ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu, organy obu instancji wykazały wbrew zarzutom skargi, że doszło do wybudowania drogi, przy której znajduje się nieruchomość Skarżących, nie zaś jedynie była jej przebudowy. O powyższym świadczy nie tylko okoliczność, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] wydanego w dniu [...] r., obejmującego budowę ulicy [...] w B., gm. S. na działkach nr geod. [...]. Świadczy o tym również analiza zakresu prac wykonanych w ramach tej inwestycji, szczegółowo udokumentowana w aktach sprawy, tj. w dzienniku budowy, a także w opisie technicznym do projektu budowlano-wykonawczego wraz z załącznikami graficznymi i rysunkami. Poza tym z wyjaśnień Wójta Gminy zawartych w piśmie z 30 grudnia 2019 r. wynika jednoznacznie, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę z [...] r. na gruncie działek [...] prowadzone były prace mające na celu jedynie bieżące utrzymanie przejezdności drogi gruntowej i to wyłącznie na pewnych odcinkach.

Należy podkreślić w tym miejscu, że pojęcie "przebudowa drogi" może odnosić się wyłącznie do istniejącego obiektu budowlanego tj. istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. Innymi słowy, chodzi o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych wykonanych na podstawie stosownej decyzji, a nie zaś drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu przepisów u.d.p. W konsekwencji cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy, jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2017 r., IV SA/Po 776/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Owszem istniał ciąg komunikacyjny, umożliwiający korzystanie z nieruchomości bezpośrednio doń przyległych, jednak dopiero po wybudowaniu ul. [...] na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. powstała droga w sensie prawnym i faktycznym. Nadto pozostaje wyjaśnić Skarżącym, że fakt wykonywania prac polegających na wyrównaniu drogi gruntowej biegnącej przez działki, które w ewidencji gruntów i budynków nie zostały uwidocznione jako droga a jedynie jako gruntu orne i pastwiska trwałe, czy też okoliczność wykorzystywania tych nieruchomości jako drogi umożliwiającej dojazd do ich posesji nie oznacza, że na wskazanych działkach istniała droga w sensie prawnym oraz budowlanym. Sami Skarżący podnieśli, że status drogi publicznej biegnącej przez działki nr [...] w B. droga otrzymała dopiero uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z [...] r., zgodnie z którą ul. [...] od dnia [...] lipca 2015 r. stała się drogą publiczną. Ten fakt oznacza dopiero powstanie drogi gminnej w znaczeniu prawnym i pociągnął za sobą konieczność jej wybudowania do standardów drogi publicznej bowiem wcześniej teren ten stanowił zwykła drogę polną. W błędzie pozostają Skarżący, że ta okoliczność oznaczała, że w dacie podjęcia uchwały droga musiała już spełniać wymogi i warunki techniczne przewidziane dla takiej kategorii dróg. Dopiero bowiem powołanie określonego terenu w sensie prawnym do rangi drogi publicznej otwiera - skutkuje dalszymi działaniami mającymi na celu jej wybudowanie lub przygotowanie. Podjęcie wskazanej uchwały skutkowało nadto dokonaniem zmian w ewidencji gruntów i budynków, gdzie działki uzyskały dopiero status drogi.

Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo oceniły też, że w związku z budową drogi – ul. [...] wzrosła wartość nieruchomości będącej własnością Skarżących.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 1141/15 (dostępny w CBOSA), że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W przypadku, gdy strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych, jedyną drogą jego weryfikacji jest, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., zlecenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu organizacji rzeczoznawców majątkowych. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, dostępny w CBOSA). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, dostępny w CBOSA). Strona kwestionująca dany operat powinna zatem przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bądź przedstawienia dowodu z wartości nieruchomości w postaci operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący pomimo zarzutów względem sporządzonego operatu nie skorzystali z powyższych uprawnień.

Przyznać należy rację organom, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości (zarówno przed wybudowaniem drogi, jak też po jej wybudowaniu) zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami (s. 8-9 operatu). Należy podzielić stanowisko organów, że prawidłowo określony został przedmiot i zakres wyceny, jej cel oraz daty istotne dla operatu szacunkowego. Biegła przedstawiła opis i stan nieruchomości, uwzględniając tak stan przed, jak i po wybudowaniu drogi. Przedstawiła także analizę i charakterystykę runku nieruchomości, wskazując, że badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, lokalny gminy S., uwzględniając transakcje zawarte w okresie od sierpnia 2014 r. do stycznia 2017 r. Biegła wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości mają walor nieruchomości podobnych. Wskazała również na jakiej podstawie określiła wagi poszczególnych cech rynkowych i przedstawiła opis ocen cech rynkowych. W zakresie wyceny nieruchomości przed wybudowaniem drogi nieruchomość wyceniana i nieruchomości przyjęte do porównania z bazy nieruchomości podobnych posiadały: średnią lokalizację szczegółową, niepełne uzbrojenie, powierzchnię do 2000m2, a na jej terenie występowały elementy utrudniające sposób użytkowania (s. 15 operatu), tj. takie same oceny cech cenotwórczych. Oceny cech rynkowych nieruchomości przyjętych do porównania przy określeniu wartości po wybudowaniu drogi nie wykazywały 100% zgodności, a różnice były korygowane o stosowne zakresy kwotowe przyjęte dla danej wagi cechy. W operacie rzeczoznawca wyjaśniła z jakich względów uznała, że na badanym rynku nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen. Biegła wyczerpująco odniosła się także do powodów rozszerzenia okresu badania rynku o 6 miesięcy, jak również powodów braku opisu działek zawierających numery ewidencyjne czy numery ksiąg wieczystych. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że biegła wykazała, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi wynosiła 92 192 zł, zaś po wybudowaniu drogi wzrosła do 95 322 zł.

Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący błędnej klauzuli aktualizacyjnej operatu. Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, że analiza potwierdzająca, że od daty sporządzenia operatu szacunkowego nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., nie może odnosić się do nowych, tj. aktualnych na dzień potwierdzania aktualności operatu czy też wydawania decyzji transakcji. Z art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że wartość ta ma zostać określona na podstawie cen z dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Biegła potwierdzając aktualność operatu szacunkowego wyjaśniła, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników mających wpływ na wartość nieruchomości.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku w operacie szczegółowego opisu działek, m.in. brak numerów ewidencyjnych działek, czy numerów ksiąg wieczystych. Z żadnego z przepisów (zarówno u.g.n., jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.) nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie, czy numerów ksiąg wieczystych. W uzasadnieniu opinii biegłego powinny się znaleźć wszelkie informacje, które są potrzebne organowi lub sądowi, jako wiadomości specjalistyczne, konieczne do ustalenia stanu faktycznego, a więc także umożliwiające weryfikację danych podanych przez biegłego, poprzez np. załączone dokumenty. Oznacza to, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n.

W związku z powyższym za chybione należy uznać zarzuty skargi jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zapewniając czynny udział w postępowaniu i możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

Reasumując, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Kolegium rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.