Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 142/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4 pkt 6, art. 22 ust. 3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
article: art. 120, art. 121 § 1, art. 122
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 132/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz P. M. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 132/20, po rozpoznaniu skargi P. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia [...] września 2018 r., nr [...], oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, zaskarżając orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez rozpatrzenie skargi P. M., tj. oddalenie skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marcam2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 708 ze zm.; określanej dalej jako: ustawa SENT) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy dokonały błędnej wykładni art. 22 ust. 3 ustawy SENT i nie odstąpiły od wymiaru kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, a także na interes przewoźnika w sytuacji, w której:

- uchylona decyzja zawiera odniesienie zebranego materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;

- organ nie wyszedł z założenia, iż w niniejszej sprawie co do zasady wykluczone jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z powodu braku interesu publicznego oraz

wykazał sytuacje, w której dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej;

- konieczności nałożenia kary nie niweluje w żaden sposób to, iż przewoźnik faktycznie posiada licencję i kierowca okaże ją w trakcie kontroli, gdyż kara ta nakładana jest nie za brak posiadania licencji w ogóle (co sankcjonuje ustawa o transporcie drogowym), ale za niewpisanie numeru licencji do zgłoszenia SENT, czyli za niewypełnienie obowiązków przewoźnika, które mają charakter formalny;

- organ nakładający karę nie ma podstaw do badania przyczyn, dla których przewoźnik nie wpisał wymaganych danych do zgłoszenia lub wpisał nieprawidłowe dane, przedmiotowa kara bowiem nie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki winy;

- system monitorowania drogowego /SENTI przyjął zgłoszenie bez wpisanego numeru licencji, ponieważ w pewnych okolicznościach, warunkowanych przepisami ustawy o transporcie drogowym możliwy jest przewóz towarów podlegających obowiązkowej rejestracji przewozu w systemie SENT bez licencji wynikającej z ustawy o transporcie drogowym (przewóz pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony nie wymaga uzyskania licencji);

- formularz zgłoszenia w systemie SENT był przygotowany w sposób prawidłowy;

- uzupełnienie przez przewoźnika w systemie SENT danych dotyczących numeru licencji nastąpiło w trakcie trwania kontroli, po ujawnieniu przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ww. naruszenia;

- z przepisów ustawy SENT nie wynika, aby nakładanie kar pieniężnych za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli przewozu towarów, wykonywanej w oparciu o przepisy art. 13 ustawy SENT, uzależnione było od powstania uszczupleń podatkowych wskutek naruszenia przepisów tej ustawy;

- z przepisów ustawy SENT nie wynika, aby kwestia zapłaty należnych podatków od przewożonych towarów determinowała uznanie istnienia ważnego interesu publicznego jako potencjalnej możliwości odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy SENT;

- przepisy ustawy SENT nie naruszają zasady proporcjonalności i w żadnej mierze nie wskazują aby [cyt.] "nakładać kary pieniężne na podstawie przepisów ustawy SENT (tj. nie korzystając z możliwości odstąpienia od ich wymierzenia) tylko wówczas, gdy naruszenie przez określony podmiot obowiązków nałożonych przez racjonalnego ustawodawcę ma charakter na tyle istotny, że może skutkować uszczupleniem dochodów podatkowych budżetu Państwa lub powstaniem innych niekorzystnych a istotnych następstw''.

II. przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku wskazał naruszenie przepisów art.121 § 1, art. 122 ustawy Ordynacja podatkowa:

a) poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, w związku z naruszeniem przez przewoźnika przepisów ustawy SENT, nie było dotknięte żadną z wad wyżej wymienionych;

b) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że organ nie wykazał, iż brak było podstaw do odstąpienia od wymiaru kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z uwagi na interes publiczny, tj. błędne ustalenie, iż organ nie dokonał odniesienia do zebranego materiału dowodowego, nie wskazał przykładowo sytuacji w której odstąpienie od nałożenia kary byłoby możliwe oraz z założenia wykluczył możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z powodu braku interesu publicznego, podczas gdy:

- organ dokonał wykładni przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT i nie znalazł przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej wynikających z ustawy SENT, tj. zarówno z uwagi na wystąpienie ważnego interesu przewoźnika, jak i interesu publicznego, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy;

- organ nie wykluczył "a priori" możliwości zaistnienia przesłanki interesu publicznego, odnosząc zgromadzony materiał dowodowy do przesłanki interesu publicznego oraz wskazał, w jakiej sytuacji możliwe byłoby odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej;

- okoliczność, iż przewoźnik posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nie powoduje, że nie ma on obowiązku uzupełnienia formularza elektronicznego SENT o numer tej licencji zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli), tj. numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r.;

- przewoźnik uzupełnił w systemie SENT dane dotyczące numeru licencji dopiero w trakcie trwania kontroli, po ujawnieniu tego naruszenia przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej;

- system monitorowania drogowego /SENT/ mógł przyjąć zgłoszenie bez wpisanego numeru licencji, ponieważ w pewnych okolicznościach, warunkowanych przepisami ustawy o transporcie drogowym, możliwy jest przewóz towarów podlegających obowiązkowej rejestracji przewozu w systemie SENT bez licencji wynikającej z ustawy o transporcie drogowym (przewóz pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony nie wymaga uzyskania licencji);

- organ z urzędu przeanalizował kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wystąpienie interesu publicznego i takiej przesłanki nie dopatrzył się w prowadzonej ówcześnie sprawie.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzyć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Mając na względzie argumentację podniesioną przez organ stwierdzić należy, że sedno sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół zakwestionowanej przez WSA oceny – podjętej w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT – zawartego w odwołaniu przewoźnika wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o dane, o których mowa w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT (numer licencji w rozumieniu przepisów u.t.d.). Natomiast w kwestii samych podstaw do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów ustawy SENT, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tej części – wobec czego skarga kasacyjna w sposób bezpośredni nie odnosiła się do tych zagadnień i brak było podstaw do czynienia rozważań w tym zakresie (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że organy obu instancji w podjętych decyzjach przyznały, że w trakcie kontroli kierowca pojazdu przewoźnika (skarżący przed WSA) okazał wypis z ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego (okoliczność niesporna), zakwestionowały natomiast brak wypełnienia obowiązkowego pola zgłoszenia w tym zakresie. W konsekwencji na przewoźnika została nałożona kara w wysokości 5.000 zł, przy czym powołano się na uchybienie przepisom, polegające na niewpisaniu numeru licencji do systemu monitorującego – nie zaś na faktycznym jej braku.

Natomiast Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w sprawach kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy SENT – co do zasady – wykluczone jest, w ramach badania możliwości odstąpienia od nałożenia kary, rozważanie zaistnienia przesłanki interesu publicznego. W zaleceniach co do ponownego rozpatrzenia sprawy WSA wskazał na konieczność interpretacji pojęcia "interes publiczny", użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz zbadania możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie, a następnie dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnej z prawidłową wykładnią pojęcia "interes publiczny", z poszanowaniem zasad zawartych w art. 120, art. 121 § 1 o.p.

Nadmienić trzeba, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

W powyższym zakresie skarżący kasacyjnie organ zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego właśnie przepisu, jak również odpowiednich przepisów p.p.s.a., kwestionując również związanie organów oceną prawną nieodpowiadającą, jego zdaniem, wynikającemu z materiału dowodowego stanowi faktycznemu i prawnemu.

Przedstawioną przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółową argumentację należy uznać za nietrafną – ze wskazanych poniżej przyczyn.

W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy (podobnie jak w innych podobnych sprawach – (zob. np. uzasadnienie wyroku NSA z 7 grudnia 2018 r., II GSK 1696/18; wyroku NSA z 9 stycznia 2020 r., II GSK 1385/19; wyroku NSA z 21 maja 2020 r., II GSK 307/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując na brak spełnienia przesłanki interesu publicznego (w ewentualnym odstąpieniu od kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy SENT), ograniczył się do stwierdzenia w sposób jednostronny – przy wyeksponowaniu przede wszystkim interesu Skarbu Państwa – że:

- kary za nieprzestrzeganie przepisów ustawy SENT mają oddziaływać prewencyjnie, tzn. zniechęcać adresatów ustawy do ponownego naruszenia przepisów prawa;

- odstąpienie od nałożenia kary byłoby nieuprawnionym uprzywilejowaniem jednego podmiotu w stosunku do innych – stanowiącym naruszenie interesu publicznego, oznaczając nieuzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą i godząc w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

- celem ustawy SENT jest ochrona legalnego handlu towarami uznanymi przez prawodawcę za "wrażliwe", ułatwianie walki z "szarą strefą" oraz ograniczenie poziomu uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym, a także zwiększenie skuteczności kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów;

- w interesie publicznym jest zobowiązanie do uiszczenia kary pieniężnej podmiotu, który w wyniku swojego celowego działania, zaniechania lub niedbalstwa nie dopełnił obowiązków nakładanych przez ustawodawcę, a wymiar kary ma również charakter prewencyjny i dyscyplinujący.

Analizując powyższe stanowisko organu należy zgodzić się z wyrażoną w tym zakresie oceną WSA co do braku odniesienia zebranego w sprawie materiału dowodowego do przesłanki interesu publicznego w odstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej.

Skoro bowiem ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, to przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Tymczasem zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji argumentacja zdaje się takiemu stanowisku przeczyć – co należy uznać za niedopuszczalne ograniczenie stosowania regulacji ustawowych. W sytuacji podzielenia stanowiska organu należałoby bowiem de facto uznać, że w odniesieniu do przesłanki interesu publicznego z ww. art. 22 ust. 3 mamy do czynienia z przepisem niedziałającym w praktyce (tzw. martwe prawo) – co byłoby sprzeczne z ratio legis zamieszczenia takiego przepisu w ustawie SENT (zob. wyrok NSA z 7.12.2018 r., II GSK 1696/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w systemie prawnym obowiązuje art. 22 ust. 3 ustawy SENT, to organ (działający przecież zgodnie z art. 120 o.p. na podstawie przepisów prawa) winien wskazać przykładowo sytuacje, w których jego zadaniem dopuszczalne byłoby odstąpienie od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny. Dopiero wówczas możliwa byłaby ocena, czy w niniejszej sprawie zachodzi taka możliwość – na co prawidłowo wskazał WSA w zaleceniach do ponownie prowadzonego postępowania. Natomiast stwierdzenie przez organ w zaskarżonej decyzji, że w odniesieniu do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za nieuzupełnienie zgłoszenia przewozu o numer licencji (w sytuacji gdy licencja została okazana podczas kontroli) brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny, należy uznać za co najmniej przedwczesne – zwłaszcza jeśli zważy się na treść art. 121 § 1 o.p., zgodnie z którym postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie również powołał się na art. 122 o.p., zgodnie z którym w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego nie stanowi urzeczywistnienia realizacji wyszczególnionych wyżej zasad Ordynacji podatkowej. Ponadto, jak trafnie zauważył WSA, podzielając stanowisko skarżącego przewoźnika, badanie przesłanki interesu publicznego nie powinno być ograniczane do konfrontacji z zasadami równości oraz powszechności opodatkowania. Natomiast przyjęcie poglądów organu, reprezentującego stanowisko niemal wyłącznie profiskalne, sprawiłoby że w zasadzie każda ulga, czy odstępstwo w zapłacie należności publicznoprawnych powstałych wskutek naruszenia przepisów byłaby udzielona w sprzeczności z ww. zasadami konstytucyjnymi – mimo że została przewidziana przez ustawodawcę. Pozostaje to zarazem w sprzeczności z stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, który powołując się na orzecznictwo, dopuszcza możliwość odstępstwa od nałożenia kary pieniężnej – w sytuacjach o charakterze wyjątkowym, szczególnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego należny jest z tytułu przygotowania odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika profesjonalnego zasądzono koszty w wysokości 450 zł.