Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 208/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 4 pkt 8 i 11, art. 15 ust. 2b i 2d
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 313/13 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 313/13 po rozpoznaniu skargi Gminy B. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i określił, że nie może być ono wykonane.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Ś. w/w rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.), dalej "ustawa", program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami wskazanymi w art. 3 ust. 3 ustawy powinien regulować określone kwestie, w szczególności dotyczące wysokości środków planowanych na realizację programu oraz trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Przepis art. 5a ust. 4 wskazuje na minimum spraw, które wymagają uregulowania w akcie wykonawczym. Użyte w nim wyrażenie "w szczególności" zezwala na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, niewymienionych w tym przepisie regulacji. Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, stąd niespełnienie któregokolwiek z wymogów w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością podjętego na tej podstawie aktu. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując ustawowy obowiązek opracowania programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść programu. Oznacza to, że rada gminy uchwalając program współpracy dostosowuje go do uwarunkowań lokalnych, nie może jednak pominąć żadnej z kwestii, które z punktu widzenia ustawodawcy są istotne dla stworzenia odpowiednich warunków prawidłowej współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w procesie realizacji zadań publicznych.

Tymczasem program współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 nie zawiera pewnych elementów obligatoryjnych, to jest uregulowań dotyczących "wysokości środków planowanych na realizację programu" i "trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert". W ocenie organu nadzoru, wypełnienie delegacji ustawowej dotyczącej "wysokości środków" wiąże się z koniecznością wskazania w przybliżeniu kwoty prognozowanych środków przeznaczonych na realizację programu. Nie jest wystarczające więc unormowanie odsyłające w tym zakresie do uchwały budżetowej.

Zdaniem organu nadzoru, brak również w programie uregulowań dotyczących "trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert". W kwestii powoływania członków komisji konkursowych Rada Gminy B. ograniczyła się jedynie do niedopuszczalnego powielenia i modyfikacji obowiązujących przepisów ustawy w § 10 ust. 3 przyjętej uchwały.

W wyniku nieprawidłowego uregulowania w programie "wysokości środków planowanych na realizację programu" i "trybu powoływania komisji konkursowych", program został pozbawiony elementów obligatoryjnych, wpływających na ważność całej uchwały.

W skardze z dnia 6 lutego 2013 r. Gmina B. zakwestionowała rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r., podnosząc następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie uniemożliwiającym złożenie skarżącej wyjaśnień, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie nadzorcze;

2) naruszenie przepisów art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały w stosunku do której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze i nierozróżnianiu przez organ nadzoru "postaci naruszenia prawa" oraz poprzez brak dostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego;

3) naruszenie art. 5a i art. 15 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie;

4) pominięcie uregulowań ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dotyczących budżetu gminy;

5) pominięcie uregulowań zawartych w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908), a w szczególności § 4, 118 i 156.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone do Urzędu Gminy B. w dniu 11 stycznia 2013 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiocie wyżej wskazanej uchwały dzień wcześniej, tj. 10 stycznia 2013 r. Doręczając Gminie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zaledwie na dzień przed doręczeniem rozstrzygnięcia, Wojewoda pozbawił skarżącą prawa złożenia wyjaśnień i informacji przed podjęciem rozstrzygnięcia, czym rażąco naruszył przede wszystkim: art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Ze względu na zarzut Wojewody niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 5a ust. 4 ustawy, skarżąca w postępowaniu wyjaśniającym miałaby możliwość zajęcia stanowiska i zwrócenia uwagi na kwestie uregulowane w uchwale budżetowej, do której odsyła § 8 oraz § 17 kwestionowanej uchwały, jak i na art. 15 ustawy. Wyjaśnienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.06.2005 r. sygn. Akt. I SA/Wa 1707/04 LEX nr 1791340, w którym Sąd uznał, iż "Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego". W ocenie Gminy, dokonane przez organ nadzoru zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie miało na celu przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, do którego obliguje art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., lecz jedynie zdeponowanie w aktach dokumentu, którego brak mógłby być oceniony jako wadliwość postępowania skutkująca uchyleniem rozstrzygnięcia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu jednostce samorządu ochrony. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego narusza przepis art. 91 u.s.g. i stanowi wadę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Istotnym naruszeniem prawa materialnego, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, jest brak powiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego (m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 31.05.2005 r. II SA/Wr 145/05, uchwała NSA z 21.10.2002 r. OPS 9/02).

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego braku uregulowania kwestii "wysokości środków planowanych na realizację programu" Gmina stwierdza, iż wspieranie i powierzenie realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego, w drodze otwartych konkursów, związane jest z gospodarką finansową gminy regulowaną w uchwale budżetowej. Wobec tego, stosownie do przepisu 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), który dopuszcza możliwość posłużenia się odesłaniami w akcie normatywnym w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w postanowieniach § 8 i § 17 uchwały zawarto odesłanie do uchwały budżetowej na 2013 r. Oczywistym jest, że wysokość wydatkowanych środków publicznych na realizację kwestionowanego programu musi wynikać z uchwały budżetowej. W związku z tym, twierdzenie Wojewody o konieczności określenia w uchwale przybliżonej kwoty prognozowanych środków jest nieuprawnione. Jak zauważa skarżąca, z zasad techniki prawodawczej wynika także zakaz zamieszczania w akcie wykonawczym przepisów znajdujących się w innych ustawach (§ 4 ust. 1) oraz przepisów ustawy upoważniającej (§ 118).

Co do zarzutu Wojewody, odnoszącego się do braku określenia w uchwale trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach wyjaśniono, że zagadnienia te zostały uregulowane w rozdz. VII kwestionowanej uchwały oraz w art. 15 ustawy. Wbrew postanowieniom art. 91 ust. 3 u.s.g. w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym brak przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w tej kwestii. Wojewoda w uzasadnieniu nie wskazał nawet paragrafów, które uznaje za sprzeczne z prawem, jak również nie wziął pod uwagę postanowień art. 15 ustawy, z którego wynika, że organ administracji publicznej ogłaszający konkurs ofert powołuje komisję konkursową.

Jak podkreślono w końcowej części skargi, za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku TK, P 9/02). Pozostawienie kwestionowanej uchwały w 2013 r. w obrocie prawnym nie narusza zasad obiektywnego porządku prawnego. Wojewoda w poprzednich latach, co skarżąca podnosi dodatkowo, nie kwestionował uchwał o takiej samej treści.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 2 i ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie uniemożliwiającym złożenie skarżącemu wyjaśnień stwierdził, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd o jego skuteczności w sytuacji, kiedy strona wykaże wpływ tego uchybienia na brak możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. wprowadzone na podstawie art. 91 u.s.g. polega na obowiązku powiadomienia jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu. Formalne wszczęcie tego postępowania, ze względu na jego specyfikę, następuje dopiero po dokonaniu przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem, czyli po przeprowadzeniu wszelkich czynności wyjaśniających. Dopiero w sytuacji, kiedy organ nadzoru uzna, że istnieje podstawa do zakwestionowania uchwały wszczyna postępowanie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane w dniu 8 stycznia 2013 r., a skutecznie doręczone w dniu 10 stycznia 2013 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze (wydane w dniu [...] stycznia 2013 r.) doręczono w dniu 11 stycznia 2013 roku. Wobec tego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzone było wymaganym powiadomieniem Gminy.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Wojewody, ewentualne wyjaśnienia złożone przez Gminę, pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Spór dotyczy interpretacji przepisu prawnego i nie zachodzi przy tym potrzeba wyjaśnienia spornych faktów. Gmina zarzuca organowi nadzoru błędną interpretację przepisu art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niewłaściwą ocenę przepisów uchwały w zakresie stopnia naruszenia prawa. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru tyczące wszczęcia postępowania, mogłoby przesądzić o innym wyniku sprawy. Poza twierdzeniem, że naruszenie takie miało miejsce i przytaczaniem na to twierdzenie przykładów orzecznictwa, nie potrafił on należycie tego dowieść. Skarżący stwierdził jedynie, że gdyby Gmina miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, zwróciłaby Wojewodzie uwagę na kwestie uregulowane w uchwale budżetowej, jak również na art. 15 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wojewoda podkreślił, że dokonując oceny unieważnionej uchwały miał świadomość istnienia zarówno uchwały budżetowej, jak i przepisu art. 15 powyższej ustawy, znana mu również była treść przepisów zawartych w tych aktach. Nie można zatem uznać, że złożenie przez Gminę B. wyjaśnień sprowadzających się jedynie do odmiennej interpretacji przepisów oraz odmiennego rozumienia zasad techniki prawodawczej, miałoby wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu pominięcia przez organ nadzoru uregulowań zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), organ zwrócił uwagę, że zasady redagowania tekstów prawnych określone tym rozporządzeniem - zgodnie z § 143 - w zakresie lokalnego prawa mają zastosowanie jedynie do aktów prawa miejscowego, i to dodatkowo jeszcze w ograniczonym zakresie. W myśl tego przepisu do aktów prawa miejscowego stosuje się bowiem odpowiednio zasady wyrażone jedynie w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II waz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zatem z wyłączeniem powoływanego przez stronę skarżącą § 156 rozporządzenia. Wskazane jest posiłkowanie się tymi zasadami przy redagowaniu aktów zwykłych, czynienie jednak zarzutu naruszenia przez Wojewodę prawa z powodu nieuwzględnienia przepisów rozporządzenia przy weryfikacji kwestionowanej uchwały (stanowiącej niewątpliwie akt zwykły), uznaje za nadużycie.

W dalszych częściach odpowiedzi na skargę Wojewoda nie podzielił stanowiska Gminy co do możliwości zastosowania konstrukcji odesłania do uchwały budżetowej, traktując to odesłanie jako scedowanie na rzecz tej uchwały uregulowania, które powinno znaleźć się w programie współpracy. Nie spełnione zostały także, co stanowi warunek odesłania, przesłanki w postaci zapewnienia skrótowości oraz spójności regulacji prawnej. Mniej skomplikowanym zabiegiem było bowiem wskazanie kwoty środków przeznaczonych na realizacje programu, aniżeli odesłanie do uchwały budżetowej. Założenie o racjonalności ustawodawcy przeczy dopuszczenie przez niego możliwości regulowania tej samej kwestii w uchwale budżetowej oraz w programie współpracy.

Odnosząc się do zarzutu Gminy dotyczącego naruszenia art. 15 ustawy Wojewoda stwierdza, że ustawodawca określił w tym przepisie skład komisji konkursowych oraz organ upoważniony do ich powoływania, natomiast pozostawił do uregulowania w programie zasad działania komisji oraz tryb ich powoływania. Zakresy obu regulacji są rozłączne, w szczególności to w programie współpracy ma zostać określony tryb powoływania, a więc porządek prowadzący do wyłonienia kandydatur do składu komisji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że rada gminy została wyposażona w kompetencję do przyjęcia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami określonymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz.1536 ze zm., dalej: ustawa).

Program współpracy, w myśl art. 5a ust. 1 ustawy, uchwala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w drodze uchwały rady, podjętej na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy (uchwała ta reguluje szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji). Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

Przepis art. 5a ust. 4 ustawy przewiduje, że program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Zdaniem Wojewody, istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę unieważnienia uchwały Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 (dalej: Program) wyrażało się w tym, że Rada Gminy B. nie określiła, wbrew wymaganiom wynikającym z pkt. 8 - wysokości środków planowanych na realizację programu oraz z pkt. 11 w części dotyczącej trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Sąd zwrócił uwagę, że program współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego nie jest aktem prawa miejscowego, z upoważnienia do jego wydania, z samej nazwy, jak również z postanowień w nim zawartych wynika, iż nie ma on na celu kształtowania sytuacji prawnej podmiotów niepodporządkowanych Gminie. Ma znamiona aktu prawa wewnętrznego. Do oceny zgodności z prawem Programu nie można zatem odnosić rygorystycznie kryteriów stosowanych wobec aktów prawa miejscowego, w tym odnoszących się do wypełnienia delegacji ustawowej.

Rada Gminy B., przyjmując Program, w § 17 rozdz. 10 zatytułowanym "Wysokość środków przeznaczonych na realizację programu oraz okres realizacji" postanowiła, że wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu zostanie określona w budżecie Gminy B. na rok 2013. Zdaniem Gminy, tego rodzaju odesłanie do budżetu jest dopuszczalne, z kolei w ocenie Wojewody zabieg tego rodzaju pozostaje sprzeczny z prawem. Stanowisko Wojewody, sprecyzowane dopiero w odpowiedzi na skargę, sprowadza się do następujących konstatacji: po pierwsze – w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z odesłaniem do uchwały budżetowej, ale ze scedowaniem regulacji prawnych w tym zakresie na rzecz tego aktu; po drugie - wysokość środków powinna zostać określona wprost, i to z podaniem konkretnej wartości w pieniądzu, w Programie bowiem aż do przyjęcia uchwały budżetowej regulacja zawarta w programie będzie pozbawiona elementu obligatoryjnego, stąd na dzień podjęcia uchwały nie odpowiadała ona wymogom delegacji ustawowej; po trzecie – z uchwały budżetowej nie wynika wyraźnie jaka kwota została przeznaczona na te cele, gdyż zakresy materii poddane regulacji w jednym i drugim akcie nie są tożsame.

Sąd zgodził się generalnie z Wojewodą co do tego, że wysokość środków przeznaczonych na realizację programu powinna zostać określona w Programie. Sąd podzielił również argumenty podnoszone przez Gminę, odnoszące się do związku między Programem a uchwałą budżetową, na podstawie której środki te mogą zostać przeznaczone na tego rodzaju cele. W ocenie Sądu, nie pozostaje jednak w sprzeczności w stopniu istotnym z art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy przypadek polegający na tym, że program współpracy odsyła do uchwały budżetowej w części dotyczącej tego rodzaju środków, pod warunkiem przyjęcia uchwały budżetowej wcześniej aniżeli uchwała w sprawie programu, albo też w tym samym czasie. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt postępowania, obie uchwały były podjęte w tym samym dniu, tj. [...] listopada 2012 r. Zatem nie było to odesłanie do przyszłej regulacji, stąd w dacie przyjęcia programu wymóg ten został spełniony. Poza tym, co przyznaje Wojewoda w odpowiedzi na skargę, w dacie podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego miał on wiedzę o istnieniu uchwały budżetowej.

Sąd podzielił zarzut Gminy odnoszący się do pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Rzeczywiście, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego (datowane na dzień 7 stycznia 2013 r.) zostało doręczone Gminie w dniu 10 stycznia 2013 r., zaś samo rozstrzygnięcie jest datowane na dzień [...] stycznia 2013 r. (doręczono Gminie w dniu 11 stycznia 2013 r.). Wobec tego nie miała ona żadnych możliwości podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tej sprawie. Przepis art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania nadzorczego prowadzonego przez właściwy organ nadzoru, w tym również zasad ogólnych określonych w art. 6 – 16 k.p.a., a w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oczywiście stosowanie to ma charakter odpowiedni, co oznacza, że nie zawsze odpowiednie przepisy znajdą zastosowanie (jeśli np. ze względu na charakter sprawy nie będzie to możliwe), bądź też ich zastosowanie wymagać będzie pewnej modyfikacji. W ocenie Sądu nie można przyjąć, iż zasada prawdy obiektywnej znajdzie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym w pełnym zakresie ze względu na specyfikę tego postępowania, wyrażającą się m.in. odmiennym (aniżeli w postępowaniu administracyjnym) przedmiotem, brakiem potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalenia stanu faktycznego oraz nieprzywracalnym terminem zakończenia tego postępowania. Niemniej jednak modyfikacja tej zasady nie może doprowadzić do sytuacji, w której gmina jest pozbawiona tego prawa nawet w minimalnym zakresie, w szczególności do złożenia wyjaśnień w sprawie. Jeśli uchybienie organu nadzoru w tym względzie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przyjdzie uznać go za naruszenie prawa o charakterze istotnym.

Tryb powoływania komisji konkursowej to określony sposób postępowania w tej sprawie. Przepisy zawarte w § 10 ust. 2 i 3 Programu taki, ogólnie określony sposób postępowania, zmierzającego do wyłonienia składu Komisji Konkursowej zawierają. Rzeczywiście stanowią one powtórzenie postanowień ust. 2b i 2d art. 15 ustawy, dostosowując je do realiów jednostki samorządu terytorialnego w postaci gminy, natomiast nie dokonują modyfikacji obowiązujących regulacji ustawowych. Zgodnie z § 10 ust. 2 i 3 Programu, w skład Komisji wchodzą: przedstawiciel Wójta Gminy B. oraz osoby reprezentujące podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego z wyłączeniem osób reprezentujących podmioty biorące udział w konkursie. Z kolej art. 15 ust. 2b ustawy stanowi, że w skład komisji konkursowej powołanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą przedstawiciele organu wykonawczego tej jednostki, zaś ust. 2d przewiduje, że w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie.

W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia tezy o sprzeczności § 10 ust. 2 i 3 Programu z przepisami ustawy. Oczywiście, Rada Gminy B. mogła w sposób bardziej szczegółowy uregulować tryb powoływania członków Komisji, ale wystarczające było określenie go na poziomie minimalnym, zgodnie z wymogami ustawy. Nie zachodzi w tym przypadku oczywista i bezpośrednia sprzeczność uchwały z prawem.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest dostatecznych podstaw aby uznać uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 za podjętą z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie przyjąć, iż rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały za zgodne z prawem. Poza tym, Wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uniemożliwiając jej podejmowanie jakichkolwiek czynności wyjaśniających, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., postanowił skargę uwzględnić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Ś., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) - dalej jako: "ustawa o wolontariacie" poprzez uznanie, że w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale w ramach realizacji delegacji ustawowej w zakresie "wysokości środków planowanych na realizację programu" nastąpiło odesłanie do uchwały budżetowej (uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2013),

2. naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o wolontariacie poprzez uznanie, że ewentualne odesłanie w programie współpracy - w części dotyczącej wysokości środków planowanych na realizację programu - do uchwały budżetowej nie narusza w sposób istotny prawa - w sytuacji, gdy uchwała budżetowa takiej wysokości nie określa,

3. naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy o wolontariacie poprzez uznanie, że z uwagi na fakt, iż obie uchwały, to jest uchwała ws. programu współpracy z organizacjami pożytku publicznego i uchwała budżetowa, były podjęte w tym samym dniu, tj. w dniu [...] listopada 2012 r., został spełniony warunek istnienia regulacji prawnej, do której nastąpiło ewentualne odesłanie w części dotyczącej wysokości środków planowanych na realizację programu,

4. naruszenie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o wolontariacie poprzez uznanie, że regulacja § 10 ust. 2 uchwały określająca jedynie skład Komisji Konkursowej wypełnia delegację ustawową w zakresie trybu powoływania członków komisji konkursowej i jako taka nie narusza w sposób oczywisty prawa,

5. naruszenie art. 5a ust. 4 ustawy o wolontariacie poprzez uznanie, że do oceny zgodności z prawem uchwały dotyczącej programu współpracy z organizacjami pożytku, z uwagi na zwykły charakter tej uchwały, nie można odnosić rygorystycznie kryteriów stosowanych wobec aktów prawa miejscowego, w tym odnoszących się do wypełnienia delegacji ustawowej,

6. naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie - jednakże bez żadnego uzasadnienia w tym zakresie - że Wojewoda prowadząc postępowanie nadzorcze dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Powołany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do uregulowania wymienionych w nim spraw w uchwale w sprawie programu współpracy. Organ stanowiący gminy jest zatem obowiązany do zawarcia w uchwalanym programie postanowień odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie.

W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, że uchwała Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie programu współpracy Gminy B. z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2013 nie zawiera określonych w art. 5a ust. 4 pkt 8 oraz pkt 11 ustawy elementów obligatoryjnych programu, tj. uregulowań dotyczących wysokości środków planowanych na realizację programu oraz trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Rada Gminy B. w § 17 rozdz. 10 Programu zatytułowanym "Wysokość środków przeznaczanych na realizację programu oraz okres realizacji" postanowiła, że wysokość środków przeznaczonych na realizację Programu zostanie określona w budżecie Gminy B. na rok 2013.

Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. przyjęcia uchwały budżetowej w tym samym czasie co uchwała w sprawie programu, zawarte w w/w uregulowaniu odesłanie do uchwały budżetowej, nie narusza w stopniu istotnym art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Należy zauważyć, że przepis art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy stanowi wyraźnie o wymogu określenia środków "planowanych" na realizację programu, w § 17 zakwestionowanej uchwały mowa jest zaś o środkach "przeznaczonych". Pojęcia te nie są tożsame, bowiem środki określone w uchwale budżetowej są środkami zagwarantowanymi, a środki określone w programie są środkami prognozowanymi, stąd też kwoty te mogą się różnić. Ponadto, z art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy wynika jednoznacznie obowiązek skonkretyzowania wysokości środków planowanych na realizację programu, co oznacza podanie określonej kwoty pieniężnej, już choćby z tego powodu, by podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego wiedziały, w jakich granicach finansowych współpraca w ramach programu będzie się odbywać i czy warto o te środki występować w konkursie ofert. Z uchwały budżetowej taka kwota w sposób jasny i czytelny zaś nie wynika.

Stwierdzić zatem należy, że zawarte w Programie odesłanie do uchwały budżetowej nie wypełnia, wynikającego z art. 5a ust. 4 pkt 8 ustawy, obowiązku określenia w takim programie wysokości środków planowanych na jego realizację.

Nie do zaakceptowania jest również stanowisko Sądu I instancji dotyczące kwestii uregulowania w omawianej uchwale trybu powoływania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia ta nie została w ogóle zawarta w Programie. Powołane przez Sąd I instancji przepisy § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 Programu (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie wskazano § 10 ust. 2 i 3), jak i postanowienia ust. 2b i 2d art. 15 ustawy, określają skład komisji konkursowych, nie zaś tryb ich powoływania, czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji. Tryb powoływania komisji, a skład komisji nie są pojęciami tożsamymi i nie ulega wątpliwości, że zawarcie postanowień dotyczących składu komisji konkursowych nie realizuje upoważnienia ustawowego do określenia trybu powoływania tych komisji. Skład komisji został uregulowany w ustawie, uregulowaniu w programie ustawodawca pozostawił natomiast kwestie dotyczące trybu powoływania komisji, tj. wskazanie sposobu, w jaki ma nastąpić wybór określonych kandydatur. Rada Gminy B., wbrew wymogowi określonemu w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy nie zawarła w Programie postanowień w tym zakresie, co stanowiło istotne naruszenie wskazanego przepisu.

W niniejszej sprawie Gmina rzeczywiście została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało jej doręczone w dniu 10 stycznia 2013 r., zaś samo rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] stycznia 2013 r., doręczono Gminie w dniu 11 stycznia 2013 r. Należy mieć jednak na względzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W sytuacji, przede wszystkim, braku uregulowania kwestii dotyczących trybu powoływania komisji konkursowych złożenie wyjaśnień przez Gminę nie mogłoby wpłynąć w żaden sposób na rozstrzygnięcie Wojewody.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 200 i 193 p.p.s.a.