Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 558/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 58
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1 pkt 17
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3083/03 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 30 sierpnia 1991 r. (...) w przedmiocie likwidacji ogrodów działkowych w Ł. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r. stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 sierpnia 1991 r., (...) w przedmiocie likwidacji ogrodów działkowych w Ł. Sąd wskazuje, że w dniu wejścia w życie ustawy - o samorządzie terytorialnym /tj. w dniu 27 maja 1990 r./ organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego był naczelnik gminy, stosownie do art. 138 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 3 i art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. - o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ w zw. z art. 11 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. - o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1985 nr 12 poz. 50 ze zm./.

Zgodnie z art. 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. - o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ sprawy ogrodów działkowych stały się zadaniami własnymi gmin, a tym samym decyzje w sprawach indywidualnych przewidzianych ustawą - o pracowniczych ogrodach wydawać mógł Wójt Gminy na mocy art. 39 ust. 1 ustawy - o samorządzie terytorialnym.

Zaskarżona uchwała podjęta została przez Radę Gminy, prawidłowo więc zdaniem Sądu, Wojewoda M. wnioskował o stwierdzenie niezgodności tej uchwały z prawem.

W dniu 26 kwietnia 2004 r. pełnomocnik Gminy K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Gminy K. z dnia 30 sierpnia 1991 r., (...). Strona wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody M. Skarżonemu wyrokowi stawiany jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.- o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, poprzez orzekanie w sprawie, która została już prawomocnie osądzona.

Gmina K. kwestionuje stanowisko Sądu, iż likwidacja czasowego ogrodu działkowego należała do kompetencji Wójta Gminy. Stanowisko takie jest zdaniem strony niezgodne z obowiązującą ustawą o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej powołane jest także pismo Wojewody K. z dnia 9 marca 1992 r., w którym stwierdza się, że uchwała jest zgodna z prawem i podjęta została na podstawie ogólnych upoważnień przysługujących Radom Gmin na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym. Strona zwraca uwagę na unormowanie zawarte w art. 18 ustawy, które ustala właściwość Rad Gmin we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Gmina K. jako niezrozumiały uznaje fakt, iż Wojewoda M. zmienia swoje stanowisko po 12 latach wnosząc skargę na obowiązującą uchwałę Rady Gminy. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że stan prawny byłych ogrodów działkowych w Ł. całkowicie się zmienił, a ich obecnymi właścicielami są byli użytkownicy działek. Konieczność podjęcia przedmiotowej uchwały była podyktowana względami dotyczącymi ładu przestrzennego, gospodarki terenami oraz ochrony środowiska, gdyż "użytkownicy ogrodu dokonali zabudowy przedmiotowego terenu w znacznej części domami mieszkalnymi, które naruszały regulamin pracowniczego ogrodu działkowego". Strona zwraca także uwagę na niezgodności jakie wystąpiły przy okazji budowy przez użytkowników wskazanych wyżej budynków, dotyczących w szczególności wymogów z zakresu ochrony środowiska.

Jednocześnie Gmina K. podnosi, iż postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 20 stycznia 1995 r., SA/Kr 2551/94, skarga Polskiego Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki w K. na przedmiotową uchwałę Rady Gminy K. została odrzucona, zaś Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 17 lipca 1995 r. odmówił wniesienia rewizji nadzwyczajnej na powyższe postanowienie. Tym samym sprawa została już prawomocnie osądzona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wnosi o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy K. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ nadzoru podtrzymuje stanowisko prezentowane w skardze do sądu administracyjnego i kwestionuje kompetencje Rady Gmin K. do podejmowania uchwał, których przedmiotem jest likwidacja czasowego ogrodu działkowego. Strona wskazując na treść art. 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. - o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 134 poz. 198 ze zm./, podkreśla, że organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego był wójt gminy. Tym samym podjęcie przez Radę Gminy K. zaskarżonej uchwały prowadziło do ograniczenia kompetencji wójta i było działaniem bez podstawy prawnej naruszającym właściwość rzeczową organu. W świetle powyższych okoliczności zaskarżenie przedmiotowej uchwały było obowiązkiem Wojewody M. jako organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Wojewoda M. jako pozbawioną znaczenia prawnego uznaje podnoszoną przez stronę przeciwną argumentację odnoszącą się do długiego okresu jaki upłynął od chwili podjęcia uchwały, a także dotycząca faktu wydania przez Wojewodę M. opinii z dnia 9 marca 1992 r., w której organ ten ocenia uchwałę Rady Gminy K. jako zgodną z prawem. Odnosząc się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż rozpatrywana sprawa była już prawomocnie osądzona, Wojewoda M. zwraca uwagę na charakter postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 stycznia 1995 r., którego przedmiotem było odrzucenie skargi. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia Sąd wskazał, że powodem odrzucenia skargi było niedochowanie terminu do jej wniesienia, tak więc argument Gminy K., iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej nie znajduje uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Kasacyjna jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 sierpnia 1991 r. (...) nie zwrócił uwagi, że zaskarżona uchwała składa się z 4 paragrafów, a tylko par. 1 dotyczy likwidacji ogrodów działkowych w Ł. Natomiast par. 2 i par. 3 tej uchwały związane są z kompetencjami właściciela gruntu tj. Gminy K. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym z daty podjęcia przedmiotowej uchwały do zadań własnych gminy należały sprawy obejmujące ład przestrzenny, gospodarkę terenami i ochrony środowiska. Stosownie zaś do art. 58 ust. 1 i 2 do właściwości rady gminy należały wszystkie sprawy związane z uchwalaniem planów zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powołanych wyżej przepisów brak podstaw do przyjęcia, aby sprawy z par. 2 i 3 należały do wójta gminy, a wprost przeciwnie były zastrzeżone do rady gminy. w par. 2 znajduje się jedynie upoważnienie dla Zarządu Gminy do wystąpienia o zmianę przeznaczenia terenu zgodnie z potrzebami gminy.

Par. 2 i 3 uchwały dotyczy działań gminy w zakresie dotyczącym jej gruntów, a zatem w tym zakresie uchwała ma charakter organizacyjny i kompetencyjny.

Sąd okoliczności tych w ogóle nie miał na uwadze i w tym zakresie w ogóle nie zajął stanowiska, orzekając jedynie w sentencji wyroku o stwierdzeniu niezgodności z prawem całej uchwały. Już z tych względów słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

Sąd orzekając przyjął, że na mocy art. 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ sprawy ogrodów działkowych stały się zadaniami własnymi gmin, tym samym decyzję w sprawach likwidacji pracowniczych ogrodów działkowych wydaje wójt gminy, a nie rada gminy. Tymczasem wyżej podana ustawa z dnia 17 maja 1990 r. w art. 1 stanowi, że do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania własne określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Sąd nie zwrócił jednak uwagi, że w przepisie tym ustawodawca podał, że "w szczególności" ustawy, które zostały wymienione w tym przepisie. Użyte słowo "w szczególności" oznacza "zwłaszcza" wymienione ustawy. W pkt 17 art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ została wymieniona ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 12 poz. 58/ i ten przepis winien być podstawą oceny sądu. Ustawodawca bowiem wymieniając w pkt 17 art. 1 ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych określił w jakim zakresie ustawa ta przechodzi jako zadania własne gminy i są to wymienione te przepisy, które nakładają w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych obowiązki na gminę.

Sąd winien również rozważyć charakter prawny zapisu par. 1 uchwały w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych co do tytułu likwidacji ogrodów działkowych.

Sąd również nie wypowiedział się czy i ewentualnie jakie znaczenia ma w sprawie decyzja/ostateczna i prawomocna/ z dnia 5 sierpnia 1994 r. o wygaszeniu użytkowania działki oddanej w użytkowanie decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia 10 kwietnia 1984 r. Polskiemu Związkowi Działkowców z przeznaczeniem na ogródki działkowe. Z dołączonego do akt wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 19 października 1995 r. SA/Kr 2965/94 wynika, że wydano decyzję o lokalizacji terenu oddanego w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców na czasowe ogrody działkowe - do końca 1992 r. bez prawa zabudowy obiektami o charakterze trwałym i wygaszone to użytkowanie do gruntów przeznaczonych na ogrody działkowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.