Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 269/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1, art. 54 i 55 art. 183 p.p.s.a.; art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rp; art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 523/09 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I, II, IV i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. C.


UZASADNIENIE

I. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi A. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2007 r.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. nałożył na A. C. karę pieniężną w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku myjni samochodowej na dwa stanowiska obsługi wraz z częścią socjalno-biurową na działce nr [...], obręb B. w miejscowości B., stanowiącej własność wyżej wymienionej.

2. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. C. zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co w rzeczywistości nie miało miejsca, a w konsekwencji wymierzenia jej kary.

W uzasadnieniu podniosła, że dopuszczono w sprawie dowód nieznany przepisom postępowania administracyjnego, jak też Prawa budowlanego poprzez zastosowanie prowokacji polegającej na skierowaniu do budowanej myjni samochodu Starostwa, którego kierowca "wyprosił" skorzystanie z usługi mycia pojazdu a uzyskaną w ten sposób fakturą posłużono się przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nadto nie wyjaśniono i nie wzięto pod uwagę wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym faktu, iż czynności polegające wyłącznie na sprzątaniu i myciu wnętrza pojazdu (co nie wymaga korzystania z infrastruktury budowanej myjni) odbywały się poza budynkiem myjni, z wyjątkiem sporadycznego przypadku umycia pojazdu w momencie testowania funkcjonowania urządzeń. Podała też, że pozbawiono ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie.

3. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po rozpatrzeniu ww. zażalenia utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w sprawie znaczenie ma sam fakt dokonania czynności mycia pojazdów, nie jest zaś istotne czy czynności te były wykonywane w sposób sporadyczny, czy ciągły w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Organ wskazał na art. 54 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ przytoczył następnie treść art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wedle którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie takiego obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W przedmiotowej sprawie budynki myjni samochodowej zalicza się do kategorii XVII obiektów.

Odnośnie drugiego zarzutu – niewspółmierności kary do winy – organ II instancji podał, że wysokość kary określona jest ustawowo i nie zależy od uznania organu administracji. Zgodnie z art. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane karę stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (która dla myjni samochodowej stanowiącej obiekt XVII kategorii wynosi 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0), co w rozpoznawanym przypadku daje kwotę 75 000 zł (500 zł x 15 x 1 x 10).

3. Na powyższe postanowienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wystąpiła A. C. zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do organów administracji oraz w sposób nieuwzględniający słusznego interesu obywateli. Zarzuciła też naruszenie art. 10 k.p.a. przez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności przez zaniechanie poinformowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przed wydaniem postanowienia oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, że w przypadku rozpoczęcia użytkowania tylko części obiektu, kara pieniężna powinna być wyliczona według całej powierzchni budynku.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że wbrew stanowisku organów, obiekt należący do niej nie został jeszcze zrealizowany (wykończony). Służy on jako miejsce składowania narzędzi, a przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku na obecnym etapie jego realizacji doprowadziłoby do powstania dużych strat finansowych, wskutek zamoczenia ścian wewnętrznych obiektu. Nadto, przy uznaniu, iż doszło do rzekomego użytkowania, to zaistniał odosobniony przypadek użytkowania tylko części przedmiotowego obiektu więc kara powinna odpowiadać procentowo ustalonej części użytkowanego budynku.

4. Odpowiadając na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

5. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Artykuł 57 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy określa sposób wyliczenia przedmiotowej kary.

Zauważył też, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest niezgodny z przepisem art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Nie budzi wątpliwości, że wykonanie obiektu usługowego z zamiarem prowadzenia w nim działalności gospodarczej mieści się katalogu praw i wolności ekonomicznych. Ograniczenie terminu rozpoczęcia takiej działalności do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w którym działalność ma być prowadzona z całą pewnością stanowi ograniczenie tego rodzaju wolności. Kara pieniężna wymuszająca określone zachowania się inwestora musi mieścić się w granicach, które nie naruszają wskazanych wyżej praw i wolności. Dla zachowania zasady proporcjonalności należałoby wziąć pod rozwagę takie kryteria, jak niezbędność regulacji dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, zastosowanie regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych celów, zachowanie proporcji pomiędzy efektami regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Wskazać należy, że analizowane przepisy ustawy – Prawo budowlane w sposób szczególnie restrykcyjny traktują inwestorów procesu budowlanego, zaś sama kara będąca orzeczeniem administracyjnym powoduje, że jest ona egzekwowana według przepisów o egzekucji należności pieniężnych w administracji i zwłaszcza w odniesieniu do osób uboższych, których nie stać na jej poniesienie, skutkuje z tego tytułu nawet przejęciem za zadłużenia majątku dłużnika. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane w zakresie w jakim odsyła do naruszenia przepisu art. 55 tej ustawy czyni proces orzekania kary automatycznym. Do jej wymierzenia wystarczy samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez możliwości skontrolowania przyczyn takiego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceniając przedmiotową sprawę wziął pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06 wydanym w sprawie dotyczącej pytania o zgodność z Konstytucją art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W punkcie 4 uzasadnienia prawnego Trybunał odwołując się do swojego wyroku z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. P 20/02 stwierdził, że swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne zachowanie uznawane za niepożądane dla porządku prawnego nie jest nieograniczona. Konstytucja wymaga od ustawodawcy poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego z zasadą państwa prawnego na czele, oraz praw i wolności jednostki. Ustawodawca określając sankcję za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości i zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04).

W niniejszej sprawie, inwestor zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu rozprawy utrzymuje się z prowadzenia sklepu i osiąga z tego tytułu dochody w wysokości około 1200 zł miesięcznie. Z tych dochodów utrzymuje się 4 osobowa rodzina. Na wybudowanie myjni skarżąca zaciągnęła kredyt w wysokości 60 000 zł i kredyt ten pokrył koszty wykonanie obiektu. W takiej sytuacji uznać należy, że kara wynosząca kwotę 75 000 zł jest rażąco niewspółmierna do naruszenia obowiązku, którego dopuściła się A. C. Kara za samowolne rozpoczęcie użytkowania nie może przekroczyć wartości obiektu, którego samowola dotyczy, zwłaszcza w sytuacji, kiedy poza samym naruszeniem przepisu art. 55 ustawy – Prawo budowlane, materiał dowodowy nie wskazuje by dobro chronione, którym w tym przypadku może być środowisko naturalne, bezpieczeństwo ludzi i mienia w jakiś sposób ucierpiały.

Istnieje możliwość określenia górnej granicy zagrożenia karnego jako dziesięciokrotności kary podstawowej, z uwagi na możliwy bardzo wysoki, w konkretnych sytuacjach, stopień zagrożenia wartości wyróżnionych przez ustawę ze względu na interes publiczny. Niedopuszczalnym jest jednak by była to kara jedyna, sztywna i automatycznie wymierzana, do tego w olbrzymiej wysokości, przez organ administracji oraz sąd, bez względu na rzeczywiste okoliczności sprawy, stopień zagrożenia interesu publicznego oraz bez wynikającego stąd prawa organu orzekającego do miarkowania kary.

Trybunał Konstytucyjny wyraził już w swych wcześniejszych wyrokach pogląd, że automatyzm i sztywność przewidzianej w ustawie sankcji nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (z art. 2 Konstytucji), a także zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), gdy nie ma możliwości uwzględnienia przez sąd zróżnicowanych stanów faktycznych i co za tym idzie nie ma możliwości różnicowania odpowiedzialności w konkretnej sprawie (indywidualizacja odpowiedzialności). Ocena przez Trybunał kwestii braku proporcjonalności jako kryterium niekonstytucyjności, w wypadku surowych i nieodwracalnych sankcji działających ex lege, została dokonana w szczególności w wyrokach z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 i wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07. W orzeczeniach tych Trybunał ustalił przesłanki decydujące o dozwolonych granicach wykorzystania przez ustawodawcę swobody regulacyjnej w zakresie stosowania środków penalnych – konieczne.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd I instancji uznał, że przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego odmówił ich zastosowania.

6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając go w całości.

Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.

1) art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz art. 193 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) oraz zasada podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji) przyznaje sądowi w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji) uprawnienie i zarazem obowiązek oceny zgodności ustawy z Konstytucją, a w razie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy, prawo sądu do odmowy stosowania ustawy sprzecznej w jego ocenie z Konstytucją, bez obowiązku zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji) – co skutkowało odmową zastosowania przepisów rangi ustawowej, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i uchyleniem postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] września 2007 r.;

2) art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 184 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dokonana przez sąd administracyjny kontrola zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z Konstytucją przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie i w konsekwencji odmowa zastosowania ustawy niezgodnej zdaniem Sądu z Konstytucją, nie narusza konstytucyjnych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania tym zakresie, pomimo że jedynie Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji), a sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) i nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa;

3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez bezpośrednie zastosowanie tych przepisów do oceny zgodności z Konstytucją art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji), a także zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), co skutkowało odmową zastosowania przepisów rangi ustawowej, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane;

4) art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i ponowną kontrolę zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) z art. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, pomimo że Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z ww. przepisami Konstytucji, więc orzeczenia te mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co wyklucza możliwość ponownego badania zgodności z Konstytucją przepisów ustawy, które były przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny;

5) art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, uznając, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia na inwestora kary w sytuacji, gdy bezspornie inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy – Prawo budowlane. Przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest częścią obowiązującego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a organy władzy publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 p.p.s.a.):

1) art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] września 2007 r., skutkującą uchyleniem obu postanowień, pomimo braku podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez uznanie, że zaszła podstawa do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, ale zarazem nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób ww. przepisy prawa materialnego zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym poprzez ich błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów nadzoru budowlanego, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2007 r. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej według norm przypisanych, ewentualnie na podstawie art. 176 zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] września 2007 r., nie odpowiada kryteriom, o jakim mowa w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Organ podniósł, że Sąd nie dokonał żadnej kontroli legalności zaskarżonego aktu ani pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, ani też pod kątem dochowania wymaganej prawem procedury, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kontrola zaskarżonego aktu odbyła się według zupełnie innego kryterium, niż stanowią to powołane na wstępie przepisy i nosi charakter kontroli dowolnej, dokonanej z pominięciem wymagań, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. U podstaw rozstrzygnięcia legły zupełnie inne przyczyny, niż naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazana przez Sąd podstawa uwzględnienia skargi, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. nie odpowiada temu aspektowi kontroli aktu administracyjnego, ponieważ Sąd w ogóle pominął wykładnię i zastosowanie przepisów będących wydania zaskarżonego postanowienia, ale u podstaw uwzględnienia skargi legła odmowa zastosowania przepisu prawa materialnego, będącego podstawa materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Nadto Sąd naruszył przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów nadzoru budowlanego, które są niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, załatwienie kwestii samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wymóg zawarcia wskazań co do dalszego postępowania dla organów administracji publicznej wynika wprost z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a zarazem stanowią one gwarancję przeprowadzenia wyczerpującej kontroli zaskarżonego aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, umożliwiając tym samym kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponadto są, w przypadku uwzględnienia skargi niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 484/07 oraz powołane w nim orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 2033/04).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącego je organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę jedynie kwalifikowane wady postępowania sądowego, wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nie zaistniała, wobec czego kontrola Sądu kasacyjnego ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W sytuacji kiedy skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia, powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, niezależnie od tego w jakiej kolejności zostały one przytoczone, najpierw rozważane są zarzuty natury procesowej. Z uwagi jednakże na przyczyny, które legły u podstaw kwestionowanego wyroku i miały przesądzające znaczenie dla zawartego w nim rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie należało odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, na których oparł się Sąd odmawiając zastosowania przepisów, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

1. Uchylając bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji – nakładające na A. C. karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku myjni samochodowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że stanowiący podstawę prawną postanowienia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim określają karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego są sprzeczne z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i z tego powodu odmówił ich zastosowania. Wskazał też na brak innego przepisu rangi ustawowej, który uprawniałby do wymierzenia kary za przystąpienie do samowolnego użytkowania obiektu.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu, mimo obszernej argumentacji prawnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do oceny czy Wojewódzki Sąd Administracyjny był uprawniony do odmowy zastosowania przepisów ustawy, mówiąc inaczej do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej.

O ile prawo sądów do odmowy zastosowania w danej sprawie przepisów aktu podstawowego (rozporządzenia) sprzecznego z ustawą tak w doktrynie jak i w orzecznictwie – z uwagi na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – nie nasuwa wątpliwości, to odmowa zastosowania przez sąd przepisów ustawy budzi kontrowersje. Brak jest bowiem w Konstytucji RP przepisu, który w jednoznaczny sposób przyznawałby sądom uprawnienie do stwierdzania – w rozpoznawanej sprawie – niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i upoważniał do odmowy ich zastosowania. Tego rodzaju uprawnienia, jak wynika z treści art. 188 Konstytucji RP, zastrzeżone zostały do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Należałoby w tym miejscu zaznaczyć, że zasadą jest, iż normy kompetencyjnej nie można domniemywać a tym samym tworzyć jej poprzez wykładnię prawa.

W artykule 7 Konstytucji RP zawarta została zasada praworządności zobowiązująca organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Przestrzeganie jej dotyczy również sądów, które zgodnie z art. 175 ust. 1 cyt. ustawy zasadniczej powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W przypadku sądów administracyjnych polega to na kontrolowaniu działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP) "w zakreślonym w ustawie zakresie" i stosowaniu środków określonych w ustawie (art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Żaden akt prawny rangi ustawowej nie przyznaje sądom możliwości "stosowania środka" w postaci odmowy zastosowania przepisów ustawy.

Wyinterpretowanie tych kompetencji z treści art. 8 ust. 2 Konstytucji w ocenie Sądu kasacyjnego stoi w sprzeczności z treścią art. 188 Konstytucji, a także wymienioną wyżej zasadą praworządności.

Za trafny uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 190 ust. 1 Konstytucji.

W kwestii zgodności art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny orzekał trzykrotnie stwierdzając, iż przepis ten nie jest sprzeczny tak z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (wyrok z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06), z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07), a także z art. 45 ust. 1 i art. 42 Konstytucji (wyrok z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08).

Zważywszy na treść art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej statuującego, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne uznać należy – podzielając stanowisko Sądu I instancji co do szczególnie restrykcyjnego charakteru tego przepisu – że odmowa zastosowania przez Sąd kwestionowanych przepisów z uwagi na ich niekonstytucyjność była niedopuszczalna.

Stosownie do brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określone zostało w art. 1 § 2 cyt. ustawy i sprowadza się do badania przez sąd legalności zaskarżonych orzeczeń czyli ich zgodności z prawem. Zatem kontrola taka winna być przeprowadzana pod kątem oceny zasadności zaskarżonego orzeczenia z obowiązującym prawem, dochowania wymaganej prawem procedury, a także respektowania reguł kompetencji.

W tych uprawnieniach i obowiązkach sądu administracyjnego nie mieści się ocena zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, zastrzeżona do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

II. Zasadność omawianych wyżej zarzutów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Zbędnym w tej sytuacji staje się odniesienie do podnoszonych w skardze naruszeń prawa procesowego. Kontrola zaskarżonego postanowienia odbyła się bowiem według zupełnie innego kryterium. W związku z tym zgodzić należy się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że w istocie sąd nie dokonał żadnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ani pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, ani też dochowania wymaganej prawem procedury. Potwierdza to treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji powinien ze szczególną wnikliwością rozważyć jej okoliczności faktyczne, a przede wszystkim ocenić czy jednorazowe, a przy tym sprowokowane przez organ, wykonanie usługi przy uwzględnieniu jej zakresu i użytych urządzeń może być uznane jako "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione na zasadzie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 cyt. ustawy Sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania z uwagi na charakter prawny zaskarżonego rozstrzygnięcia.