Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 698/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, 28, 77, 134, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [....] " Sp. z o.o. w K. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 kwietnia 2016 r., znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego [....] Sp. z o.o. w K. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania [... ] sp. z o.o. w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 28 października 2015r., znak: [...]. Decyzją organu pierwszej instancji, wydaną na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, adresowaną do Klubu Sportowego "[...]", jako inwestora robót budowlanych związanych z budową trzech kortów tenisowych, boiska sportowego wraz z odrębnymi ogrodzeniami i z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] K., przy ul. [...] w K., realizowanych na podstawie dwóch skutecznych zgłoszeń do właściwego organu administracji architektoniczno-budowłanej w warunkach przewidzianych w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z dalszym wykonywaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 4 września 2015 r., znak: [...], nakazano rozbiórkę: - powłoki pneumatycznej przekrywającej trzy korty tenisowe wraz z siatką lin stalowych zamocowanych do kotew zakotwionych w gruncie, rozmieszczonych dookoła ogrodzenia trzech kortów tenisowych (wzdłuż ich ogrodzenia) wraz z ww. kotwami oraz trzech kurtyn, składających się z drzwi stalowych wejściowych wraz z płaszczami, mocowanych do wylewek betonowych wraz z ww. wylewkami; -przyłącza energetycznego wraz z szafą energetyczną. Ponadto nakazano inwestorowi odłączenie urządzenia technicznego instalacji nadmuchowej (umiejscowionego na utwardzonym terenie między kortami tenisowymi a boiskiem) od ww. powłoki pneumatycznej i od instalacji elektrycznej, wykonanej na działce nr [...], obr. [...] K., przy ul. [...] w K. wraz z usunięciem ww. urządzenia poza obręb kortów tenisowych i boiska sportowego.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 18 listopada 2015 r., znak: [...], PINB przesłał do WINB w K. odwołanie Klubu Sportowego "[...]", działającego przez pełnomocnika adwokata M. S., od decyzji nr [...] z dnia 28 października 2015 r., znak: [...] oraz akta sprawy. Następnie pismem z dnia 7 grudnia 2015 r., znak: [...], organ pierwszej instancji przesłał do WINB odwołanie od powyższej decyzji [...] sp. z o.o. w K., K. działającej również przez pełnomocnika adwokata M. S.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zatem zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Artykuł 127 § 1 k.p.a. do złożenia odwołania od orzeczenia organu administracji publicznej pierwszej instancji upoważnia jedynie stronę postępowania w rozumieniu dyspozycji art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem do wniesienia odwołania upoważniona jest tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda on od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dla oceny czy podmiot składająca odwołanie ma w tym interes prawny, a co za tym idzie przymiot strony, niezbędne jest zapoznanie się z aktami sprawy organu pierwszej instancji i dokonanie ich analizy pod kątem materialnoprawnego związku składającego odwołanie do przedmiotu sporu. Interes prawny winien wynikać z przepisów prawa materialnego, pozostających w bezpośrednim związku z podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji, a zatem z normy prawnej, stanowiącej podstawę ustalenia konkretnego, indywidualnego uprawnienia lub obowiązku.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie [...] sp. z o.o. w K. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, z uwagi na nieposiadanie przez spółkę przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z powołanego orzecznictwa, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Z uwagi na charakter wykonywanych robót budowlanych związanych z budową trzech kortów tenisowych, boiska sportowego wraz z odrębnymi ogrodzeniami i z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obr. [...] K., przy ul. [...] w K., za strony postępowanie został uznany inwestor oraz właściciel działki. W aktach brak jest dokumentu, który mógłby wskazywać na istnienie w niniejszej sprawie indywidualnego interesu prawnego [...] sp. z o.o. w K. Również w odwołaniu skarżąca nie wskazała swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Spółka przyznaje w odwołaniu, iż inwestycja objęta decyzją nr [...] została w całości wykonana przez [...] sp. z o. o. w K. oraz, że spółka jest inwestorem zlecenia inwestycyjnego objętego tą decyzją". Należy jednak przypomnieć, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela stanowisko, iż to inwestor, tj. Klub Sportowy "[...]", po otrzymaniu postanowienia z dnia 4 września 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych nie miał prawa wykonywać ani dopuścić do kontynuowania robót budowlanych, a ewentualne roszczenia w stosunku do [...] sp. z o. o. w K., podającej się za wykonującą faktycznie roboty budowlane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czy też do innego podmiotu, np. wynajętej firmy budowlanej, mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

[...] sp. z o.o. w K. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016r., znak: [...], zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając powyższe podniosła, że dzierżawi od Klubu Sportowego "[...]" tereny, na których wybudowała powłokę pneumatyczną (ponad kortami tenisowymi). Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie administracyjne, w którym za stronę uznały jedynie właściciela terenu - Klub Sportowy "[...]". Pomimo wielokrotnych, zgodnych oświadczeń Spółki i Klubu Sportowego "[...]", iż wyłącznym, jedynym inwestorem jest skarżąca, za stronę postępowania nie został uznany inwestor, lecz właściciel terenu. Nie może być za inwestora uznany ten, kto nie spełnia definicji z art. 17 ustawy Prawo budowlane., tzn. nie jest podmiotem, który inicjuje podjęcie działalność budowlanej. Klub Sportowy "[...]" nie zainicjował żadnej budowy. Skarżąca spółka była i jest prawdziwym inwestorem. Organy administracyjne nie wskazały żadnych przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności oświadczeniom dwóch podmiotów występujących w niniejszej sprawie. Organy prowadzące postępowanie błędnie ustaliły stan faktyczny, naruszając zasadę prawdy materialnej oraz nieprawidłowo ustaliły krąg stron w toku postępowania zarówno przed pierwszą jak i druga instancją.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2016 r. [...] sp. z o.o. w K. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, a nadto przedłożyła decyzję Wojewody z dnia 16 listopada 2015r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 września 2015r. w całości i orzekającą o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako budowa tymczasowego zadaszenia trzech istniejących kortów tenisowych, w formie lekkiej hali pneumatycznej, kotwionej do fundamentu istniejącego ogrodzenia kortów na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., przy ul. [...] w K. Wojewoda stwierdził w tej decyzji, że budowla ma charakter nietrwałego związania z gruntem i stanowi budowę tymczasowego obiektu budowlanego podlegającemu zgłoszeniu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie na podstawie powołanego przepisu zostało wydane wskutek stwierdzenia przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie, tj. [...] sp. z o.o. w K. nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia niezbędne jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy taka okoliczność stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanowieniem oraz czy kwestionowany skargą wniosek organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń.

Należy zaznaczyć, że postępowanie przed organem administracji publicznej drugiej instancji, wywołane wniesieniem środka zaskarżenia jest co do zasady dwuetapowe. Pierwszym etapem jest weryfikacja formalnych warunków wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Na etapie wstępnej weryfikacji organ odwoławczy bada, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Jeżeli zaistnieją przeszkody w rozpoznaniu odwołania, w postaci bądź jego niedopuszczalności bądź wniesienia z uchybieniem terminu, organ stwierdza to postanowieniem wydawanym na podstawie powołanego wyżej art. 134 k.p.a.

W wypadku braku formalnych przeszkód dla przeprowadzenia postępowania odwoławczego organ rozpatruje sprawę, a następnie, stosownie do art. 138 § 1 k.p.a., wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Nadto, organ drugiej instancji jest uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w przypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.

Na tle powyższych uregulowań pojawia się pytanie, na jakim etapie uwzględnić należy fakt wniesienia odwołania przez podmiot, który zdaniem organu odwoławczego nie posiada przymiotu strony w postępowania. Rozważyć należy, czy taka sytuacja oznacza niedopuszczalność wniesienia odwołania z przyczyn podmiotowych i winna skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., czy też postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez podmiot nie będący stroną jest bezprzedmiotowe, co oznaczałoby konieczność jego umorzenia p myśli art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, zatem przyczyn bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt VIII SA/Wa 784/10, Lex Omega nr 760455 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Wr 606/08, Lex Omega nr 553294). W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast stosownie do art. 105 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza niemożność załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1668/12, Lex Omega nr 1457672). Elementy tego stosunku mogą mieć charakter podmiotowy albo przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania lub gdy brak jest przedmiotu żądania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 356/12, Lex Omega 1303045). Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego będą podobne, z tym że jej konsekwencje ograniczać się będą wyłącznie do tej fazy postępowania. Zatem w wypadku braku podmiotowego elementu stosunku materialnoprawnego, tj. wniesienia środka odwoławczego przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania, umorzeniu podlegać będzie jedynie postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) a nie postępowanie w sprawie, tj. przed organem pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wniesienie odwołania przez osobę nie będącą stroną w sprawie oznacza bezprzedmiotowość postępowania przed organem drugiej instancji i musi prowadzić do jego umorzenia (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt III SA/Łd 146/11, Lex Omega nr 995278; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w powołanym wyżej wyroku sygn. akt VIII SA/Wa 784/10; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1812/06, Lex Omega nr 453991).

Co do zasady zatem stwierdzenie, że odwołanie wnosi podmiot nie będący stroną powinno doprowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Orzecznictwo sądów administracyjnych słusznie dopuszcza jednak możliwość, aby stwierdzenie braku przymiotu strony skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania i wydaniem już na wstępnym etapie weryfikacji postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Zastrzega się jednak, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1774/11, Lex Omega nr 1361614 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu, z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 692/13, Lex Omega nr 1444508; w Olsztynie, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 841/11, Lex Omega nr 1095904 oraz w Warszawie, z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1504/11, Lex Omega nr 1120954). Za przesłankę niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym uznaje się sytuację oczywistego, niekwestionowanego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Podkreślić trzeba, że o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. W przypadku zaś, gdy organ odwoławczy nie może bez podjęcia odpowiednich czynności dowodowych w ramach postępowania wyjaśniającego jednoznacznie stwierdzić, że podmiot występujący z odwołaniem nie posiada legitymacji odwoławczej, wówczas nie jest dopuszczalne wydanie aktu na podstawie art. 134 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 627/11, Lex Omega nr 1694817). W takich przypadkach, o ile brak przymiotu strony nie jest oczywisty i wymaga dokonywania ustaleń w tej mierze przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, Lex Omega nr 1675970).

W uzupełnieniu powyższych rozważań należy dodać, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie, komu przysługuje przymiot strony postępowania jest obowiązkiem organów administracji publicznej. Organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom sformułowanym przepisami k.p.a. Ogólne zasady regulujące postępowanie wyjaśniające odnoszą się do wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń co do kręgu stron. Dotyczy to zarówno ustalenia, jakim podmiotom należy zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. jak i weryfikacji czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 28 października 2015r., znak: [...]. W pierwszej kolejności na przeszkodzie wydaniu takiego postanowienia stał brak oczywistości w kwestii tego, że skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

Na podstawie samych akt administracyjnych powyższe zagadnienie powinno było wzbudzić wątpliwości organu drugiej instancji. [...] sp. z o.o. w K. konsekwentnie podnosiła, że to ona jest inwestorem spornego obiektu budowlanego. W protokole z czynności kontrolnych z dnia 26 października 2015 r. (k. [...] akt organu pierwszej instancji) dyrektor Klubu Sportowego "[...]" wyraźnie wskazuje, że inwestycję realizuje spółka "[...]", będąca dzierżawcą terenu. Już w świetle tych stwierdzeń należy stwierdzić, że ustalenie czy [...] sp. z o.o. w K. posiada interes prawny w sprawie wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających i wnikliwego rozważenia ich wyników. O oczywistym braku przymiotu strony nie może w takiej sytuacji być mowy. Odmowa merytorycznego rozpatrzenia odwołania poprzez zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie jego niedopuszczalności była więc wykluczona.

Organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Pominął przy tym, że to na nim ciąży obowiązek weryfikacji twierdzeń podmiotu wnoszącego odwołanie co do okoliczności mających taki interes uzasadniać zgodne ze stanem prawnym. W tym celu organ drugiej instancji mógł wezwać skarżącą spółkę do przedłożenia stosownych dokumentów, samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a przede wszystkim przeanalizować, czy spółka jest inwestorem spornych robót budowlanych. Zamieszczone w zaskarżonym postanowieniu rozważania, poświęcone odróżnieniu interesu prawnego od interesu faktycznego są prawidłowe, ale nie mają w niniejszej sprawie znaczenia bez właściwych ustaleń. Nie sama bowiem dzierżawa terenu – o ile faktycznie taka umowa została zawarta – jest tutaj problemem i ewentualnym źródłem interesu prawnego, ale kwestia ustalenia kto jest inwestorem robót budowlanych, do kogo decyzja powinna być kierowana, kto winien wziąć udział w postępowaniu, a zatem o czyich prawach i obowiązkach winny rozstrzygać organy nadzoru budowlanego. Weryfikacja tych okoliczności nie jest możliwa bez dołączenia do akt sprawy umowy dzierżawy, o której mowa była w powołanym protokole czynności kontrolnych, oraz bez analizy zapisów tej umowy. Organ odwoławczy nie podjął żadnych działań, aby ten dokument pozyskać do akt sprawy.

Ponadto już na etapie postępowania sądowego strona skarżąca przedłożyła decyzję Wojewody z dnia 16 listopada 2015 r., znak: [...](k. [...] akt sądowych), z której wynika że [...] sp. z o.o. w K. dokonywała zgłoszenia bardzo podobnie opisanych robót budowlanych na tej samej działce, jak skutkujące wydaniem nakazu rozbiórki. Fakt prowadzenia postępowania w trybie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej może mieć znaczenie dla ustalenia interesu prawnego strony skarżącej w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie miał świadomości, że takie postępowanie było prowadzone, a zapewne powziąłby informacje o nim, gdyby poczynił stosowne ustalenia, zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. oraz art. 77§1 k.p.a., i wezwał stronę skarżącą o dalsze informacje oraz dowody.

Stwierdzenie naruszenia art. 134 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obliguję Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosuje się do zapatrywań przedstawionych w powyższych rozważaniach, weźmie pod uwagę, że nie zachodzi przypadek oczywistego braku przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej Spółki, a zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. W wypadku konieczności rozstrzygania o przymiocie strony organ odwoławczy uwzględni też, że poczynienie w tym zakresie stosownych ustaleń jest jego obowiązkiem.

Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę na utrwaloną i konsekwentną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14, Lex Omega nr 1982788; z dnia 18 lipca 2014 r.; sygn. akt II OSK 555/13, Lex Omega nr 1582125; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, Lex Omega nr 746776 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, Lex Omega nr 554884). Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że kwestia terminowości wniesienia odwołania przez [...] sp. z o.o. w K. nie była przedmiotem oceny organu drugiej instancji, co uzasadnia odstąpienie od dalej idących rozważań w tej kwestii.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku biorąc, za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W punkcie II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania, co nastąpiło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.