Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 656/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art. 6 ust. 1, art.4, art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Adam Lipiński Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 6d, 7a, 8a, 9c, 10 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części oddala skargę, 4. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz skarżącego J. B. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. B. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się w dniu [...] czerwca 2013 r. do Dyrektora Muzeum i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk o udostępnienie informacji na temat projektu [...] Instytutów Naukowych w następującym zakresie:

1. Jaki dokument określa oficjalnie cele i zadania projektu? Czy jest dostępny w formie elektronicznej? Jeśli tak, to poprosił o przesłanie go pocztą elektroniczną. Jeśli nie, to o określenie kosztów skanowania.

2. Jaki dokument określa oficjalnie obowiązki konsorcjantów? Czy jest dostępny w formie elektronicznej? Jeśli tak, to poprosił o przesłanie go pocztą elektroniczną. Jeśli nie, to o określenie kosztów skanowania.

3. Jaki jest skład osobowy zarządu projektu i jakie są jego kompetencje?

4. Wiadomo, że odbyły się zewnętrzne kontrole projektu. Kto je wykonywał i na czyje zlecenie? Czy wyniki kontroli są dostępne w formie elektronicznej? jeśli tak, to poprosił o przesłanie ich pocztą elektroniczną. Jeśli nie, to o określenie kosztów skanowania.

5. Kto jest pośrednio i bezpośrednio odpowiedzialny za zawartość informacyjnych stron witryny projektu? W szczególności:

a) kto odpowiada za sformułowanie "Publikacje zamieszczone w [...] Instytutów Naukowych stanowią własność intelektualną i podlegają ochronie zgodnie z prawem autorskim" ([...], dostęp [...].06.13)? [...] kwietnia br. na konferencji w P. skarżący pokazał, że stwierdzenie to jest co najmniej mylące, bo odnosi się tylko co najwyżej do połowy publikacji w [...].

b) kto odpowiada za sformułowanie "Przygotowanie każdego obiektu wiąże się z głęboką analizą jego stanu prawnego" (wyróżnienie wnioskodawcy, adres jak wyżej)?

c) kto odpowiada za sformułowanie "Kopia dzieła może być wykonana wyłącznie na własny użytek oraz dla celów edukacyjnych lub badawczych z powołaniem się na źródło, z którego została zrobiona" (wyróżnienia wnioskodawcy, adres jak wyżej)?

- jaka jest podstawa prawna takiego ograniczenia w przypadku utworów niechronionych prawem autorskim?

- w przypadku utworów chronionych prawem autorskim wspomniany własny użytek jest bardziej ograniczony niż ustawowy dozwolony użytek, takie zawężenie uprawnień nie ma więc mocy prawnej, ale może skutecznie wprowadzić w błąd niezorientowanego czytelnia – czy kierownictwo projektu jest tego świadome?

- w przypadku utworów chronionych prawem autorskim zgodę na kopiowanie do wspomnianych wyżej celów edukacyjnych lub badawczych może wyrazić tylko posiadacz majątkowych praw autorskich – czy projekt posiada takie zgody, a jeśli tak, to jak je ewidencjonuje?

- gdzie, jak i przez kogo są zdefiniowane cele edukacyjne?

- gdzie, jak i przez kogo są zdefiniowane cele badawcze?

Większość tych pytań skarżący sygnalizował [...] kwietnia br. na konferencji w P.

6. Czy głębokie analizy wspomniane w punkcie 5b rzeczywiście są wykonywane? Jeśli tak, to:

a) kto je wykonuje?

b) czy ktoś je weryfikuje?

c) na czym polega głębokość tych analiz?

d) jakie są kwalifikacje osób wykonujących lub weryfikujących analizy?

7. W mailu z 4 lutego 2013 r. do dr W. skarżący zadał kilka pytań na temat szkolenia dotyczącego praw dostępu do publikacji elektronicznych w ramach projektu RCIN, które odbyło się [...] lutego 2012 r. Dostał odpowiedź tylko na jedno z nich (dowiedział się, że szkolenie prowadzili p. J. M. i p. P.A.), więc ponowił pozostałe:

a) kto brał w nim udział?

b) czy uczestnicy otrzymali jakieś informacje na piśmie? Jeśli tak, to poprosił o udostępnienie ich kopii. Jeśli otrzymali jakieś informacje w formie elektronicznej, to też poprosił o ich udostępnienie.

8. W mailu z 4 lutego 2013 r. do dr W. skarżący zadał kilka pytań na temat spotkania przedstawicieli konsorcjantów RCIN dotyczące prezentacji posiadanych kartotek, które odbyło się [...] listopada 2011 r., ale w mailu z 7 lutego 2013 r. otrzymał tylko ogólnikową odpowiedź:

Było to spotkanie trzech przedstawicieli konsorcjantów. Ustalenia dotyczyły technicznych spraw skanowania kartotek. Ustalenia zostały zrealizowane.

Skarżący ponowił więc pozostałe pytania, formułując je nieco inaczej:

a) kto konkretnie brał w nim udział?

b) czy wspomniane ustalenia miały formę pisemną? Jeśli tak, to poprosił o udostępnienie ich kopii. Jeśli miały formę elektroniczną, to również poprosił o ich udostępnienie.

Zadał też dodatkowe pytanie:

c) czy przedstawiona przez skarżącego [...] kwietnia br. na konferencji w P. kartoteka [...] jest udostępniana zgodnie z przyjętymi ustaleniami? Chodzi przede wszystkim o kolejność wirtualnych pudełek i treść ich tytułów.

9. W mailu z 12 lutego 2013 r. do dr W. skarżący zadał pytanie, kto jest odpowiedzialny za ujednoliconą treść metadanych, która była prezentowana konsorcjantom na szkoleniu [...] lutego 2012 r. Pytanie ponowił 11 marca, ale nie otrzymał na nie odpowiedzi. Skarżący ponowił pytanie, prosząc w szczególności o wyjaśnienie:

a) kto jest odpowiedzialny za posługiwanie się w opisach publikacji nieznanym polskiemu prawu pojęciem domeny publicznej bez zdefiniowania go na potrzeby projektu? Skarżący sygnalizował problem [...] kwietnia br. na konferencji w P.,

b) kto jest odpowiedzialny za powtarzane wielokrotnie absurdalne stwierdzenie, że w kwestii dalszego wykorzystania pobranej publikacji należy kontaktować się z domeną publiczną? Skarżący sygnalizował problem [...] kwietnia br. na konferencji w P.,

c) kto jest odpowiedzialny za formuły typu bez prawa cytowania oraz powoływania się na publikację? Skarżący sygnalizował problem w obu wspomnianych mailach,

d) kto jest odpowiedzialny za brak rodziny licencji [...]? Skarżący pytał o to we wspomnianych mailach, ale nie otrzymał odpowiedzi. Szczególnie intryguje pominięcie licencji [...], por. [...], stosowanej przez [...] np. do starodruków,

e) dr W. stwierdziła w mailu z 11 marca 2013 r.

"Sformułowania (opisów metadanych) były dostosowywane do wymogów [...]."

Na jakiej podstawie oparte jest to stwierdzenie? Według jego najlepszej wiedzy jest ono fałszywe – żaden dokument [...] nie wymienia w szczególności takich formuł, jak te wspomniane w punkcie 9c.

10. Czy projekt korzysta z jakichś zewnętrznych konsultacji prawnych? Jeśli tak, to z jakich?

11. Członek zarządu projektu mgr D. G. w streszczeniu swojego referatu na seminarium [...], które odbyło się [...] czerwca br., wspominała o powszechnym braku znajomości prawa autorskiego u – jak rozumiał – użytkowników [...] i związanych z tym problemach. Poprosił o podanie reprezentatywnych przykładów rzekomej nieznajomości prawa autorskiego oraz problemów projektu, których jest to rzekomo przyczyną – w szczególności wszystkich tych przykładów, które były prezentowane na wspomnianym seminarium.

W piśmie z dnia 8 lipca 2013 r. Zastępca Dyrektora ds. Ogólnych K. W. udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte w powyższym wniosku, za wyjątkiem pytań określonych w pkt pkt 6d, 7a, 8a, 9c i 10. W odniesieniu do nich wskazała, że informacje dotyczą osób niepełniących funkcji publicznych, dlatego też zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mogą być ujawnione. Pismem z dnia 24 lipca 2013 r. J. B. wniósł o uzupełnienie niektórych odpowiedzi. Odpowiedź uzyskał w piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. Natomiast w piśmie z dnia 26 sierpnia 2013 r. wnioskodawca podniósł, że niektóre jego pytania nie zostały zrozumiane właściwie. Ponowił te pytania, formułując je inaczej, podsumował niektóre uzyskane odpowiedzi oraz sformułował dodatkowe pytania.

W odpowiedzi z dnia 9 września 2013 r. udzielono wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień oraz powołano się na przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach finansowania nauki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Muzeum i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk, J. B. zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie żądanej informacji. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Dyrektora Muzeum i Instytutu Zoologii PAN do właściwego wykonania wniosku z [...] czerwca 2013 r. (z późniejszymi uściśleniami) o udzielenie informacji publicznej oraz do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że na większość pytań nie otrzymał rzeczowych odpowiedzi, a odmowa udzielenia informacji nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma bowiem formy decyzji administracyjnej.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł dodatkowo o ukaranie organu grzywną w symbolicznej wysokości 1 zł oraz wycofał wniosek o dyscyplinarne ukaranie pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum i Instytutu Zoologii PAN wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania oraz odszkodowania za poniesione koszty związane z pracą pracownika dotyczącą udzielenia odpowiedzi na zadawane bez końca pytania, w wysokości 5.000 zł.

W uzasadnieniu podał w szczególności, że do skarżącego skierowano pismo z dnia 21 czerwca 2013 r. o przekazanie wniosku na stosownym formularzu, celem uzyskania jasnych pytań, a skarżący odmówił dokonania powyższej czynności. Ponadto organ wskazał, że podjął czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a na wcześniejsze pytania drogą elektroniczną skarżący otrzymywał odpowiedzi.

Organ podniósł również, że zwracał się do przedstawicieli innych instytutów, które były kompetentne do udzielenia odpowiedzi, gdyż projekt [...] jest wykonywany przez 16 instytucji i nie zawsze odpowiedzi były bezpośrednio znane organowi. Udzielenie wyczerpujących odpowiedzi wymagało natomiast zaangażowania kilku osób, które zostały oderwane od codziennych zajęć i wykonywania zadań pracowniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

O bezczynności organu w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", można mówić wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, będący w posiadaniu takiej informacji.

Oznacza to, że musi być spełniony zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał jedynie przykładowego wyliczenia informacji mających walor informacji publicznych, stanowiąc w pkt 2 i 3, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i o zasadach ich funkcjonowania.

Wyjaśnienia wymaga, że głównym założeniem Projektu [...] Instytutów Naukowych jest utworzenie ponadregionalnego i multidyscyplinarnego [...] złożonego ze zdygitalizowanych materiałów archiwalnych, publikacji naukowych, dokumentacji badań oraz piśmienniczego dziedzictwa kulturowego, wyselekcjonowanych ze zbiorów 16 polskich instytutów naukowych oraz ich bibliotek tworzących Konsorcjum [...] Instytutów Naukowych. Podstawowe zadania, jakie wyznacza Projekt, to przede wszystkim konsolidacja i modernizacja infrastruktury naukowo-badawczej i informatycznej jednostek naukowych tworzących Konsorcjum, zabezpieczenie bieżącego dorobku naukowego instytutów wchodzących w jego skład, a także ułatwienie wyspecjalizowanym grupom badaczy dostępu do publikacji. Wskazać również należy, że Projekt jest finansowany ze środków Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, a współfinansowany przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Koordynatorem Projektu w ramach Konsorcjum jest natomiast Muzeum i Instytut Zoologii Polskiej Akademii Nauk.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96, poz. 619 ze zm.), Polska Akademia Nauk (...) jest państwową instytucją naukową, która służy rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczynia się do rozwoju edukacji i wzbogacania kultury narodowej. Do jej zadań należy m.in. prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych oraz wykonywanie na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu lub Senatu, ministrów lub centralnych organów administracji rządowej lub z inicjatywy własnej, opinii, ocen, ekspertyz i prognoz dotyczących spraw istotnych dla planowania i realizacji polityki państwa (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 6). Stosownie zaś do treści art. 42 powołanej ustawy, podstawową jednostką naukową Akademii jest instytut naukowy, zwany dalej "instytutem", który w myśl art. 46 ust. 1 i 2, występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek, a w imieniu instytutu oświadczenia woli składa dyrektor lub upoważniona przez niego osoba. Ponadto dyrektor kieruje instytutem (art. 53 ust. 1).

Powyższe wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że sprawa realizacji projektu [...] Instytutów Naukowych i sposób jego finansowania, w powiązaniu z usytuowaniem Polskiej Akademii Nauk i jej zadaniami, jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś dyrektor Muzeum i Instytutu Zoologii PAN jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne i finansowany ze środków publicznych.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot zobowiązany, będący w posiadaniu żądanej informacji, jej nie udzieli bądź nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i w dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym (2-miesięcznym) terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie organ w odniesieniu do pkt pkt 6d, 7a, 8a, 9c i 10 wniosku o udostępnienie informacji publicznej odmówił jej udzielenia, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przewidujący ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jednakże odmowy tej nie dokonał w przewidzianej prawem formie, czyli poprzez wydanie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stąd też zrzut bezczynności organu we wskazanym wyżej zakresie jest zasadny.

W ocenie Sądu bezczynność ta nie miała jednak charakteru rażącego, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy. Przede wszystkim trzeba podnieść, że organ nie milczał wobec wniosku skarżącego, korespondencja mailowa była bardzo intensywna i świadczy o poważnym potraktowaniu wniosku.

Należy też zwrócić uwagę na okoliczność, że sformułowane pytania były nieprecyzyjne, niejasne, a nadto organ był zmuszony uzyskiwać informacje także od innych podmiotów wchodzących w skład Konsorcjum.

Powyższe miało wpływ na przyjęcie, że w pozostałym zakresie nie sposób zarzucić organowi bezczynności.

Na pytania sformułowane w sposób niejednoznaczny i mało precyzyjny organ udzielił bowiem informacji zgodnie z wnioskiem, do czego zobowiązuje go przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Natomiast zauważyć wpada, że po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 8 lipca 2013 r., skarżący nie tyle podniósł jej niepełność, ile wdał się w polemikę z organem oraz sformułował nowe pytania. Dla organu wiążąca jest zaś treść wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. Natomiast żądanie uzupełnienia udzielonych informacji wraz z nowymi pytaniami należy traktować jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać również należy, że organ nie miał podstaw prawnych do wezwania skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., gdyż nie przewiduje tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, a Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania.

Powyższe względy zadecydowały również o odstąpieniu przez Sąd od ukarania organu grzywną.

Sąd zasądził na rzecz skarżącego jedynie część kosztów z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.

Odnosząc się do wniosków organu o zasądzenie kosztów oraz odszkodowania od skarżącego na jego rzecz trzeba podnieść, iż przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), tego nie przewidują.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151, a o kosztach w oparciu o art. 206 powołanej ustawy.