Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 41/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zo ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2021 r., nr 240000/71/69448/2021 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lutego 2021 r. nr 240000/71/16897/2021/RDZ-B6, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 497,00 zł (słownie złotych: czterysta dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez L. W. (dalej jako: skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: organ, ZUS) w Opolu z dnia 10.03.2021 r., którą organ ten, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) [dalej: k.p.a.] – utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5.02.2021 r. odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za okres od 01.11.2020 r. do dnia 30.11.2020 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 14.01.2021 r. skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

Decyzją z dnia 5.02.2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu odmówił skarżącej prawa do zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia zgodnie z wnioskiem, ponieważ skarżąca nie spełnia przesłanek zwolnienia, o których mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia zgodnie z wnioskiem, ponieważ wskazany we wniosku z 14 stycznia 2021 r. kod PKD 85.51.Z nie został na 30 września 2020 r. potwierdzony przez GUS jako kod opisujący rodzaj przeważającej działalności. Według GUS na 30 września 2020r. przeważająca działalność oznaczona była kodem PKD 73.11.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., a zmiany we wpisie dokonano dnia 8 grudnia 2020 r.

Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że wydana decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca oraz, że jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej zostało przez ustawodawcę ograniczone w listopadzie 2020 r. i kolejnych miesiącach, a drastyczny spadek dochodu w 2020 r. jest związany ściśle z kodem PKD 85.51.Z co potwierdzają dokumenty księgowe.

Na skutek powyższego wniosku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrzył sprawę i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych postanowił utrzymać w mocy decyzję z dnia 5.02.2021 r. - odmawiającą skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 01.11.2020 r. do 30.11.2020 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż skarżąca, zgodnie z wpisem w rejestrze CEilDG na dzień 30 września 2020 r. wykazała przeważający kod PKD prowadzonej działalności pod symbolem 73.11.Z, w dniu 8 grudnia 2020r. została dokonana zmiana w rejestrze, według której od 2 stycznia 2020 r. prowadzona działalność gospodarcza posiada przeważający kod wykonywanej działalności jako PKD 73.11.Z, a w złożonym wniosku RDZ-B6 za miesiąc listopad 2020 r. wykazała, że prowadzona działalność gospodarcza posiada zmieniony w grudniu 2020 r. przeważający kod wykonywania działalności PKD 73.11.Z. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z tym, iż warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek w listopadzie 2020 r. jest posiadanie na dzień 30 września 2020 r. przeważającego kodu PKD wskazanego w ustawie, nie przysługuje skarżącej prawo do wnioskowanego zwolnienia.

Od powyższej decyzji skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentacji księgowej na okoliczność przeważającego rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącą na dzień 30 września 2020 r. to jest działalności polegającej na prowadzeniu pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych - pracowni [...] oznaczonej, numerem PKD 85.51.Z.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jaki rodzaj działalności prowadziła skarżąca na dzień 30 września 2020 r.;

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 5 lutego 2021 r. odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o zwolnieniu skarżącej z opłacania składek;

3) art. 79a k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i braku wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o prawach wynikających z art. 10 k.p.a. spełnione lub wykazane, a mogących skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, oraz o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów.

II. Przepisu prawa materialnego, a to art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalnością skarżącej była działalność związana z projektowaniem oznaczona numerem PKD 73.11.Z, podczas gdy na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalnością skarżącej była działalność pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych oznaczona numerem PKD 85.51.Z uprawniająca do uzyskania wnioskowanego zwolnienia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu pozaszkolnych form edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych - pracowni [...] (PKD 85.51.Z). Ponadto prowadzi działalność związaną z projektowaniem oznaczoną numerem PKD 73.11.Z. Faktycznie przeważającą formą działalności, dającą skarżącej źródło utrzymania była działalność sportowo-rekreacyjna. Działalność związana z projektowaniem jest działalnością dodatkową, wykonywaną sporadycznie. Fakt, że działalności oznaczona numerem PKD 85.51.Z jest działalnością przeważającą potwierdza dokumentacja księgowa - stosunek dochodu z działalności oznaczonej kodem PKD 85.51.Z do dochodu z działalności oznaczonej kodem PKD 73.11.Z. (w miesiącu lutym i marcu 2020 r. jedyna wykonywana działalność to prowadzenie zajęć [...]). Oznaczenie działalności wg kodów PKD przed dniem 8 grudnia 2020 r. nie odzwierciedlało zatem faktycznej formy wykonywania działalności przez skarżącą. W ocenie skarżącej uznać należy, iż prowadziła na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności działalność oznaczoną kodem PKD 85.51.Z uprawniającą stronę do wnioskowanego zwolnienia. Odniesienie się do li tylko wpisu przeważającej działalności wg oznaczenia PKD na dany dzień (a zatem w pewien sposób do fikcyjnego oznaczenia a nie - jak wskazano w przepisie rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej - jest generalnie krzywdzące, niesprawiedliwe i nieodzwierciedlające rzeczywistego stanu rzeczy. Podkreśliła, że prowadziła pracownię [...] na długo przed zmianą PKD.

Skarżąca podniosła, że organ w uzasadnieniu decyzji mija się z prawdą, bowiem w dniu 8 grudnia 2020 r. została dokonana zmiana w rejestrze CEilDG, według której od 2 stycznia 2020 r. prowadzona działalność gospodarcza posiada przeważający kod wykonywanej działalności jako PKD 85.51.Z, a w złożonym wniosku RDZ-B6 za miesiąc listopad 2020 r. skarżąca wykazała, że prowadzona działalność gospodarcza posiada zmieniony w grudniu 2020 r. przeważający kod wykonywania działalności PKD 85.51.Z.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu o odmowie zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W ocenie organu, w przypadku skarżącej kod PKD przeważającej działalności nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie na dzień 30 września 2020 r. i w związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Skarżąca natomiast we wniosku wskazuje, że prowadzi na dzień 30 września 2020 r. przeważającą działalność wg PKD o kodzie PKD 85.51.Z.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu zarówno w I jak i w II instancji stanowił art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze zm. - zwanej dalej jak dotychczas ustawą COVID-19). Zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Stosownie do treści art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W rozpatrywanej sprawie organ, oceniając spełnienie przez skarżąca warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień 30 września 2020 r. stwierdził, że nie miała on zgłoszonego kodu PKD uprawniającego do zwolnienia z opłacania składek. Powołując się na rejestr CEIDG organ wskazał, że zgłoszenie zmiany przeważającego kodu PKD 56.10.A (wskazanego przez skarżącą we wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r.) zostało dokonane po dniu 30 września 2020 r., tj. 8 grudnia 2020 r. Opierał się zatem wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanej powyżej regulacji.

Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Wyjaśnienia wymaga, że na kanwie spraw odnoszących się do wykładni i stosowania art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 sądy administracyjne wielokrotnie już podkreślały, że wyłącznie językowy rezultat wykładni tej ustawy prowadzi do wypaczenia jej celów, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19. W zapadłych już wyrokach wskazywano, że brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON/ewidencji CEiDG, co do rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 września 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON i w ewidencji CEiDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrach, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1428/21 i z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1424/21, a także WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/GL 102/22, WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 1013/21, WSA w Opolu z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Op 192.21 i z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Op 235/21).

Podzielając przedstawioną w tych wyrokach argumentację prawną i przyjmując ją za własną, Sąd orzekający w tej sprawie posłużył się nią w dalszej części uzasadnienia.

Odnosząc się do istoty sporu stwierdzić trzeba, że wyłącznie językowy rezultat wykładni art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 września 2020 r. w odpowiedniej rubryce w CEiDG/REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

Nadto zauważyć należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wyłącza konieczności ustalenia przez ZUS rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o zwolnienie z opłacania składek przeważającej działalności, także w sytuacji gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ ma bowiem obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie regulacji zawartych w k.p.a. (tak w powołanych wyżej wyrokach z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1428/21 i z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1424/21 oraz w wyroku z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1083/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać wymaga, że nie ulega wątpliwości, iż na dzień 30 września 2020 r. we wpisie w CEiDG skarżącej, jako działalność przeważająca figurował kod 73.11.Z. Jednak we wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek skarżąca wskazała, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą pod kodem PKD 85.51.Z., a następnie w skierowanym do organu w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiła argumentację mającą wykazać, że faktycznie prowadzi działalność odpowiadającą treści kodu PKD wskazanego we wniosku. Jeżeli na podstawie tych okoliczności faktycznych organ stwierdził, że skarżąca miał zarejestrowaną działalność przeważającą z kodem PKD innym, który nie znajduje się w wykazie rodzajów działalności uprawniającej do zwolnienia z opłacania składki za listopad 2020 r., to zobowiązany był przed wydaniem decyzji przeprowadzić postępowanie dowodowe. W szczególności już powtórnie rozpoznając wniosek powinien zwrócić się do skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedstawienie dowodów potwierdzających okoliczność, jaki rzeczywisty rodzaj działalności był wykonywany jako działalność przeważająca na dzień 30 września 2020 r. Zebrany materiał dowody powinien natomiast być, zgodnie z art. 77 k.p.a., rozpatrzony przez organ, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyznaczonej w art. 80 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie poza wyznaczeniem skarżącej terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kodem działalności wpisanym we wniosku, a widniejącym w rejestrze. Co więcej, rozpoznając sprawę ponownie, organ w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącej wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.), którym uchybił w kontrolowanym postępowaniu.

Swoim działaniem organ naruszył także regulację art. 79a § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Podkreślić przy tym należy, że choć analizowana regulacja art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 wprowadza rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez organ wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji, czy też nawet wyłączenia stosowania zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Przepisy k.p.a. niewątpliwie znajdują zastosowanie w tego typu sprawach. Zgodnie bowiem z art. 31zt ustawy COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały natomiast w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423). Zgodnie z art. 123 tej ostatniej ustawy, w sprawach nią uregulowanych stosuje się k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej.

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą.

Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19 były natomiast istotne z perspektywy możliwości udzielenia lub nie udzielenia zwolnienia z opłacania składek.

Organ nie może przyjąć założenia, że przedsiębiorca, który na dzień 30 września 2020 r. posiadał wpisany w stosownym rejestrze przeważający kod PKD prowadzonej działalności, inny niż określony przepisami ustawy COVID-19, faktycznie taką działalność wykonuje – jako przeważającą, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania z pomocy publicznej jaką otrzymają inni przedsiębiorcy znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność gospodarczą, jaką według swego oświadczenia faktycznie prowadzi skarżąca, którzy posiadają w rejestrze wpis oznaczenia PKD przeważającej działalności gospodarczej zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. To organ obowiązany jest ustalić, czy twierdzenia skarżącej pozwalają na wyjaśnienie, że dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w wykazie przekazanym organowi przez GUS były (lub nie były) zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 30 września 2020 r.

Sąd podziela przy tym pogląd, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON (jak też wpisów znajdujących się w CEiDG) i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę.

Dodać należy, że wsparcie w ramach tzw. "Tarczy Antykryzysowej" (tj. m.in. ustawy COVID-19) jest reakcją na skutki pandemii jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania zwolnienia - wpis w CEiDG oraz rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych. Wpis w rejestrze CEiDG oraz REGON korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 489/21, WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 388/21).

W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 17 lutego 2021 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2021 r. Podstawę orzekania przez sąd administracyjny stanowi, co do zasady, materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Sąd administracyjny poprzez dostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w związku z analizą dokumentacji sprawy, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Co prawda Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak jak wyżej wskazano, w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się co do zasady na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem w istocie nie jest możliwe prowadzenie rozbudowanego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Jednak jego celem, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierzają wnioski skarżącej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego, jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie jest zatem możliwe ani celowe przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów przed Sądem w sytuacji, gdy organy zaniedbały istotnych czynności dowodowych.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).