Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 395/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1,  art. 134 par. 1,  art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 69 ust. 2, art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Andrzej Kuba Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 670/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. P. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 670/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wpisu skarżącego na listę adwokatów.

Sąd pierwszej instancji przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy podał, że Okręgowa Rada Adwokacka w C. uchwałą z dnia 27 grudnia 2006 r. wpisała M. P. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w C. W uzasadnieniu wymienionej uchwały Rada wskazała, że M. P. w dniu 14 lutego 2003 r. wpisany został na listę aplikantów adwokackich Izby, a następnie przez okres 3 lat i 6 miesięcy odbywał aplikację adwokacką. Po odbyciu aplikacji pozytywnie zdał egzamin adwokacki przeprowadzony w dniach 1-3 grudnia 2005 r. i 17 grudnia 2005 r. oraz spełnił przesłanki określone w art. 65 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm., - dalej: Prawo o adwokaturze), wymagane przy wpisie na listę adwokatów.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 69 ust. 2 w zw. z art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, sprzeciwił się wpisowi M. P. na listę adwokatów, dokonanego uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia 27 grudnia 2006 r. Wyjaśniając powody zgłoszenia sprzeciwu, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że z akt osobowych M. P. nie wynika, iż ukończył on trzyipółletnią aplikację adwokacką, a tym samym spełnił przesłankę wymaganą przy wpisie na listę adwokatów, określoną w art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Minister wyjaśnił, że po zdanym pozytywnie egzaminie konkursowym z dnia 18 stycznia 2003 r. M. P. uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w C. z dnia 14 lutego 2003 r. został wpisany na listę aplikantów adwokackich tej Izby. W dniu 23 czerwca 2003 r. złożył ślubowanie przed Dziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej w C. W dniach 1-3 oraz 16 grudnia 2005 r. zainteresowany złożył natomiast egzamin adwokacki. Mając na uwadze taki przebieg aplikacji, zdaniem Ministra, od momentu wpisania M. P. na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Organ wskazał jednocześnie, że zarówno Prawo o adwokaturze, jak i obowiązujący regulamin aplikacji adwokackiej (uchwała Nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r.) nie określał momentu rozpoczęcia aplikacji adwokackiej. Stosowny zapis w tym względzie znajdował się natomiast w regulaminie aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r., obowiązującego podczas odbywania aplikacji i składania egzaminu zawodowego przez M. P., zgodnie z którym aplikacja adwokacka rozpoczynała się z dniem złożenia ślubowania (§ 1 ust. 3 regulaminu). Licząc okres odbywania aplikacji od tego momentu należałoby więc przyjąć, jak podał Minister Sprawiedliwości, że zainteresowany odbywał aplikację jedynie przez 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni, co stanowiło okres o 1 rok i 23 dni krótszy niż przewiduje to regulacja zawarta w Prawie o adwokaturze. Nawet gdyby przyjąć, w ślad za art. 78 Prawa o adwokaturze, że egzamin zawodowy kończył aplikację adwokacką, to przy najkorzystniejszej interpretacji, że ostatni dzień egzaminu był ostatnim dniem aplikacji, ustalony w ten sposób okres trwania aplikacji nadal nie spełniałby wymogów ustawowych. Czas trwania aplikacji nie mógł być przy tym skrócony przez Okręgową Radę Adwokacką.

Oddalając skargę M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszyła prawa, albowiem orzekający w sprawie organ w sposób prawidłowy przyjął, że skarżący nie odbył aplikacji trwającej trzy lata i sześć miesięcy, jak stanowi przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że egzamin adwokacki jest elementem finalnym aplikacji adwokackiej, zamykającym etap przygotowania do zawodu i zarazem otwierającym możliwość wpisu na listę adwokatów. Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego winno więc, w ocenie Sądu, nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia przewidzianego programem aplikacji adwokackiej, która zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, powinna trwać trzy lata i sześć miesięcy. Powinno to być potwierdzone zarówno przez uchwałę o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i wpisy w indeksie aplikanckim, świadczące o zaliczeniu całego cyklu szkolenia. W ocenie Sądu, art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ma charakter normy prawa materialnego. Nie można zatem przyjąć, jak wyjaśnił Sąd, że przepis ten ma charakter instrukcyjny i wskazuje jedynie przybliżony czas trwania aplikacji, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do niedopuszczalnej dowolności w ustalaniu okresu aplikacji przez poszczególne okręgowe rady adwokackie.

Sąd zauważył, że w uchwale z dnia 2 listopada 2005 r. o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego Okręgowa Rada Adwokacka w C. podkreśliła, iż skarżący zaliczył wszystkie obowiązujące zajęcia i kolokwia. Tymczasem z indeksu skarżącego wynika, że nie wszystkie przedmioty zostały zaliczone przed podjęciem ww. uchwały. Część przedmiotów skarżący zaliczył po dacie uchwały o dopuszczeniu do egzaminu, część również po części pisemnej samego egzaminu. Sąd stwierdził, że gdyby nawet uznać - przy przyjętej już przez Sąd wadliwości takiego poglądu - że czas trwania aplikacji adwokackiej mógłby zostać skrócony, to skarżący i tak nie zakończył całego cyklu szkolenia, o czym świadczy niezaliczenie wszystkich zajęć przewidzianych szkoleniem. Brak jest jednocześnie podstaw do rozumienia art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze w ten sposób, że przepis ten zezwala na zaliczenie do okresu aplikacji adwokackiej praktyki zawodowej aplikanta odbytej po złożeniu egzaminu adwokackiego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, Sąd wskazał, że Minister Sprawiedliwości nie dokonuje odrębnej kontroli uchwały okręgowej rady adwokackiej o dopuszczeniu aplikanta do egzaminu adwokackiego, gdyż Prawo o adwokaturze nie przewiduje takiej kompetencji. Ocenia ją jedynie w kontekście badania podstaw wpisu na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości rozważając zasadność wniesienia sprzeciwu uprawniony był więc do ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu, także ta określona w art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze.

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że art. 268a k.p.a. umożliwia dekoncentrację uprawnień orzeczniczych na osoby inne, niż osoby piastujące funkcje organów administracji. Powołany przepis wymaga, by upoważnienie do załatwiania spraw było sporządzone na piśmie, było skierowane do konkretnego pracownika danej jednostki oraz określało rodzaj spraw, które z upoważnienia organu będą mogli ci pracownicy załatwiać. W kontrolowanym postępowaniu, zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustalił Minister Sprawiedliwości. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 5 zarządzenia tego organu z dnia 13 października 2006 r., nr 241/06/DO podsekretarz stanu - Andrzej Kryże był upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości w sprawach dotyczących sprzeciwów od uchwał o wpisie na listę adwokatów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem niezasadne byłoby, jak wskazał, przyjęcie, że skoro Minister Sprawiedliwości nie zgłaszał sprzeciwu od innych wpisów, postępując w ocenie Sądu w sposób błędny, to błędne postępowanie winien powielić w kontrolowanym przypadku w celu nienaruszenia art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., Sąd stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia, ponieważ Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się uchwale o wpisie na listę adwokatów, a więc tylko w zakresie tej uchwały organ orzekający w sprawie winien się wypowiadać.

W skardze kasacyjnej M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wskutek jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 69 ust. 2 Praw o adwokaturze w związku z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199) polegające na nieuwzględnieniu zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu Andrzeja Kryże w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji powołany był sekretarz stanu Beata Kempa, skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości nr 241/06/DO w sprawie ustalania zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości - przyznającego uprawnienie do stałego zastępstwa Ministra Sprawiedliwości, poprzez nieuwzględnienie zarzutu wydania zaskarżonej decyzji przez podsekretarza stanu Andrzeja Kryże w sytuacji, gdy do zastępstwa Ministra Sprawiedliwości w sprawach związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi powołany był podsekretarz stanu Krzysztof Józefowicz, skutkiem czego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

3. naruszenie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w z związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu tak przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, okoliczności, że podsekretarz stanu Andrzej Kryże nie był, jako sędzia delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości, pracownikiem tego Ministerstwa;

4. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w z związku z art. 268a k.p.a. polegające na jego wadliwym zastosowaniu i błędnej interpretacji przejawiającej się uznaniem podsekretarza stanu Andrzeja Kryże za pracownika Ministerstwa Sprawiedliwości, podczas gdy Andrzej Kryże nie jest i nigdy nie był pracownikiem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a powierzone mu przez Ministra Sprawiedliwości zadania wykonywał jako sędzia (pracownik swego macierzystego Sądu), w wyniku oddelegowania do pełnienia czynności administracyjnych w Ministerstwie, wskutek czego upoważnienie do wydania decyzji o sprzeciwie nie mogło być skutecznie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., który odnosi się jedynie do pracowników zatrudnionych przez organ wydający decyzję, zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

5. naruszenie art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do czasu odbywania aplikacji adwokackiej nie zalicza się okresu wykonywanej przez egzaminowanego aplikanta adwokackiego pod nadzorem wyznaczonego patrona praktyki zawodowej, podczas gdy przyjęcie wykładni zawartej w załączonym do uzupełnienia skargi wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt I PA 1/92 prowadzi do wniosku o prawidłowości zaliczenia tego okresu przy ustalaniu czasu trwania aplikacji adwokackiej;

6. naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą złożenia sprzeciwu może być powołanie się na przepis art. 76 ust. 1 tejże ustawy, podczas gdy sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata (np. brak nieskazitelnego charakteru, karalność), na co wskazuje wynikający z Prawa o adwokaturze system nadzoru nad adwokaturą, w ramach którego ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 tejże ustawy przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna) nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze; tym samy przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za Ministrem Sprawiedliwości wykładnia art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, przez którą uniemożliwia się powstanie skutków prawnych uchwały okręgowej rady adwokackiej, (organu izby adwokackiej) o wpisie na listę adwokatów, stanowi wyraźne naruszenie sytemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest wynikająca z art. 17 Konstytucji RP autonomia samorządów zawodowych;

7. naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w rażąco nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby Wałbrzyskiej, Izby Kieleckiej oraz Izby Warszawskiej, mimo iż w chwili przystąpienia do egzaminu adwokackiego nie upłynął w ich przypadku okres 3 lat i 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia ślubowania, co naruszyło słuszny interes skarżącego i miało decydujący wpływ na wydanie decyzji o sprzeciwie, zwłaszcza że uchwalona w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 149, poz. 1075) zmieniła art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361), dyskryminujący dotąd aplikantów adwokackich, którzy rozpoczęli aplikację adwokacką przez wejściem w życie tegoż art. 5;

8. naruszenie art. 9 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu zarzutu odmowy udzielenia przez Ministra Sprawiedliwości w toku postępowania, tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i pomimo złożonej prośby z dnia 26 lutego 2007 r., wyjaśnień i wskazówek dotyczących sposobu w jaki skarżący może zdaniem Ministra w zaistniałej sytuacji skutecznie uzyskać wpis na listę adwokatów.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2008 r., zatytułowanym "Uzupełnienie podstaw i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej" skarżący stwierdził, że precyzując część zarzutów skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi również zarzuca:

- naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zgodności z prawem postępowania administracyjnego przed Ministrem Sprawiedliwości, który w zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie ustalił, a w ślad za nim Sąd I instancji, kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności takich jak: kontynuowanie przez skarżącego po złożeniu egzaminu adwokackiego aplikacji na podstawie umowy o pracę z patronem (co miało wpływ na ocenę stwierdzonego przez Ministra Sprawiedliwości naruszenia art. 78 zd. 1 Prawa o adwokaturze pod kątem zdolności skarżącego do wykonywania zawodu, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy), daty otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały o wpisie skarżącego na listę adwokatów (co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż poczynienie tych ustaleń umożliwiłoby w konsekwencji prawidłowe zastosowanie przez Sąd art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze i uznanie decyzji o sprzeciwie za wniesioną po terminie, a więc nieskuteczną), a także nieuwzględnienie znanej Sądowi z urzędu okoliczności, że Andrzej Kryże nie był pracownikiem Ministerstwa Sprawiedliwości zatrudnionym na umowę o pracę w Ministerstwie Sprawiedliwości, lecz sędzią - pracownikiem swojego macierzystego sądu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uwzględnienie tych okoliczności umożliwiłoby prawidłowe zastosowanie przez Sąd art. 268a k.p.a. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie prawa materialnego tj. art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd, a przejawiającym się w zbyt wąskim zakreśleniu, wynikającej z tego przepisu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i w konsekwencji uznania ustalonego stanu faktycznego za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu tym przepisem, wskutek czego nie dokonano kluczowych ustaleń faktycznych dotyczących tak daty otrzymania przez Ministra Sprawiedliwości uchwały o wpisie skarżącego na listę adwokatów wraz z jego aktami osobowymi, jak i daty doręczenia skarżącemu decyzji o sprzeciwie, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - uznania decyzji o sprzeciwie za decyzję wydaną po upływie ustawowego terminu. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 32 Konstytucji poprzez niejednakowe, tj. sprzeczne z zasadą pewności wobec prawa traktowanie aplikantów adwokackich znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej, przejawiające się w oddaleniu skargi na decyzję o sprzeciwie mimo, że aplikanci adwokaccy Izb Warszawskiej, Kieleckiej i Wałbrzyskiej uzyskali wpisy na listę adwokatów bez sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości, choć, tak samo jak skarżący, przystąpili do egzaminu adwokackiego przed upływem ustawowego okresu aplikacji adwokackiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Treść rozpatrywanej skargi kasacyjnej oraz pisma stanowiącego uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych wskazuje, iż została ona oparta na obydwu podstawach określonych w art.174 p.p.s.a., mimo, że wskazany wyżej środek zaskarżenia nie precyzuje samodzielnie do jakich podstaw kasacyjnych przyporządkować poszczególne zgłoszone zarzuty. Ten brak skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje tego środka zaskarżenia, skoro z treści skargi kasacyjnej, a zwłaszcza z jej uzasadnienia wynika, do której z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. przypisać poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej. Ponadto biorąc pod uwagę okoliczność, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki opisane w art. 175 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. można przystąpić do ustosunkowania się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wskazane w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w punkcie 2 art. 174 p.p.s.a. zarzuty z punktu 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Problematyka działania poszczególnych ministrów została określona zarówno w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 24, poz.199 ze zm.), jak i w innych aktach normatywnych, które wskazują na ich zadania oraz formy działania. W powołanej wyżej ustawie o Radzie Ministrów ustawodawca wprowadził dwie kategorie zastępstwa ministra. Pierwsza z nich wynika z treści art. 36 ustawy o Radzie Ministrów i obejmuje sytuację, w której stanowisko ministra jest nieobsadzone lub mamy do czynienia z czasową niezdolnością do wykonywania przez ministra sowich obowiązków. W takiej sytuacji ministra zastępuje Prezes Rady Ministrów lub inny wskazany przez niego członek Rady Ministrów. Druga kategoria zastępstwa została określona w art. 37 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów. Z treści tegoż przepisu prawa wynika, że w zakresie ustalonym przez ministra, zastępuje go sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz nie został powołany. Pamiętać jednak należy także o treści art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów. Przepis ten wskazuje, że minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza stanu i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra. Ciężar zadań ministra jest więc odpowiednio rozłożony na poszczególnych pracowników merytorycznych ministerstwa, według ich urzędowej hierarchii (vide H. Izdebski, Kolegialność i jednoosobowość w zarządzie centralnym państwa nowożytnego, Warszawa 1972, s. 153-204).

Natomiast przepis art. 37 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów wskazuje, że zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie zostało zaakceptowane stanowisko, iż przepis ten nie uzależnia zakresu kompetencji podsekretarza stanu od faktu powołania bądź nie powołania w ministerstwie sekretarza stanu. Wskazuje także, że ani sekretarz stanu, ani podsekretarz stanu, działający w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów, nie są zastępcami ministra, a jedynie działają w ramach szczególnego rodzaju upoważnienia do wykonywania kompetencji i wykonują je na rachunek oraz w imieniu organu, do którego ustawowo te kompetencje należą (vide uchwała Pełnego Składu Sądu Najwyższego z 14 listopada 2007 r., BSA I-4110-5/07 Biul.SN 2007/11/6).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że jeżeli minister określił w formie pisemnej (zarządzeniem) zakres kompetencji sekretarza stanu i podsekretarzy stanu to tym samym udzielił tym podmiotom upoważnienia do wykonywania ściśle określonych kompetencji, w imieniu i na rachunek ministra. W tej sytuacji podmioty dokonujące czynności w ramach wskazanego wyżej upoważnienia ministra winny ujawnić tę okoliczność w treści wydawanej decyzji czy pisma. W rozpoznawanej sprawie w dacie podejmowania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji sprzeciwiającej się wpisowi na listę adwokacką M. P., funkcjonowało zarządzenie numer 241/06/00 Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości. Z treści § 3 ust. 5 tegoż zarządzenia wynika jednoznacznie, że podsekretarz stanu Andrzej Kryże był upoważniony do podejmowania czynności określonych w ustawie z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1058 ze zm.) oraz w ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz.1059 ze zm.) z wyłączeniem zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia. Natomiast wskazany § 4 ust. 1 pkt 7 zarządzenia upoważniał podsekretarza stanu Krzysztofa Józefowicza do podejmowania czynności określonych w/w aktach prawnych w zakresie realizacji zadań związanych z naborem na aplikację adwokacką i radcowską oraz zadań związanych z egzaminami adwokackimi i radcowskimi, w szczególności podejmowania decyzji w zakresie rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów konkursowych oraz egzaminów adwokackich i radcowskich, a także wyrażania sprzeciwu w zakresie wpisu na listę aplikantów adwokackich i aplikantów radcowskich. Oznacza to, że upoważnienie ministra w zakresie składnia sprzeciwu od wpisu na listę adwokacką posiadał podsekretarz stanu Andrzej Kryże.

Natomiast stwierdzić należy, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami powołanymi w punktach 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uzupełniającego uzasadnienia tego zarzutu zawartego w treści pisma strony składającej skargę kasacyjną.

W tym miejscu należy więc przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze, na listę adwokacką może być wpisana osoba, która spełnia kumulatywnie wszystkie ustawowe przesłanki wymienione w treści punktów od 1 do 4 wskazanej normy prawnej. Jedną z ustawowych przesłanek określonych w art. 65 pkt 4 ustawy Prawo o adwokaturze jest odbycie w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji adwokackiej i złożenie egzaminu adwokackiego. Przesłanka ta nie dotyczy osób, o których mowa w art. 66 ust. 1a ustawy Prawo o adwokaturze. Jednocześnie należy podkreślić, że z treści art. 78 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2006 roku, jak i w brzmieniu nadanym tej normie prawnej przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361, zwanej dalej ustawą zmieniającą) wynika, że egzamin adwokacki jest zdarzeniem kończącym aplikację adwokacką. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż z treści art. 76 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą wynika, że aplikantowi, który odbył aplikację adwokacką, właściwa okręgowa rada adwokacka wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej. W związku z powyższym istotnym jest ustalenie, co oznacza ustawowy zwrot "odbycie aplikacji adwokackiej" oraz jaki charakter prawny należy przypisać zaświadczeniu o ukończeniu aplikacji adwokackiej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że warunkiem dopuszczenia do egzaminu adwokackiego jest odbycie aplikacji adwokackiej. Natomiast jednym z warunków dokonania wpisu na listę adwokacką jest odbycie aplikacji adwokackiej i złożenie egzaminu adwokackiego. Z treści wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że to organy korporacyjne władne są do przeprowadzenia aplikacji adwokackiej, jak i do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej. Również z mocy art. 69 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze właściwa okręgowa rada adwokacka podejmuje uchwałę o wpisie na listę adwokacką. Oznacza to, że w ręce organów korporacyjnych zostały przekazane uprawnienia związane z przeprowadzeniem aplikacji adwokackiej. Ocena więc w zakresie zrealizowania ustawowej przesłanki "odbycia aplikacji adwokackiej" winna być dokonywana pod kątem realizacji programu aplikacji, uzyskania należytej wiedzy prawniczej, zdobycia umiejętności umożliwiających przystąpienie do egzaminu sprawdzającego stan przygotowania aplikanta do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim bez wątpienia jest zawód adwokata. W rozpatrywanej sprawie organy korporacyjne uznały, że M. P. w okresie czasu, jaki upłynął od momentu rozpoczęcia aplikacji adwokackiej do momentu dopuszczenia do egzaminu adwokackiego zrealizował program szkolenia aplikanckiego, zdobył wystarczającą wiedzę uprawniającą go do przystąpienia do egzaminu adwokackiego. Fakt odbycia aplikacji adwokackiej przez M. P. został potwierdzony przez upoważniony podmiot (upoważnienie ustawowe), który wydał skarżącemu stosowne zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Skutkiem takiego stanowiska organów korporacyjnych było dopuszczenie M. P. do egzaminu adwokackiego. Przystąpienie przez M. P. do egzaminu adwokackiego i uzyskanie pozytywnego wyniku z tego egzaminu kończy pierwszy etap postępowania prowadzącego do uzyskania wpisu na listę adwokacką. Na tle powyższych uwag należy przypomnieć, że przepis art. 76 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy. W związku z powyższym rodzi się pytanie dotyczące sytuacji prawnej i faktycznej osoby, która została przez właściwe organy korporacyjne dopuszczona do egzaminu adwokackiego przed upływem wskazanego wyżej terminu. Ocena sytuacji takiej osoby, która jeszcze dodatkowo, zdała z wynikiem dobrym tenże egzamin adwokacki, winna zostać dokonana w ramach uprawnień, jakie zostały przypisane Sądowi I instancji na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydaje się rzeczą oczywistą, że postępowanie o wpis na listę adwokacką jest postępowaniem dotyczącym praw osoby ubiegającej się o wpis. Czynności podejmowane przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokacką są podejmowane w zaufaniu do organów korporacyjnych uprawnionych do przeprowadzenia aplikacji adwokackiej. Oznacza to, że skutki niewłaściwych decyzji tych podmiotów dotykają bezpośrednio osoby ubiegające się o wpis na listę adwokacką, a tym samym dotyczą bezpośrednio jej uprawnień. Wskazany stan rzeczy nakłada na organ administracji publicznej obowiązek oceny sytuacji, w której aplikant zakończył aplikację przed upływem terminu określonego w art. 76 ust.1 ustawy Prawo o adwokaturze, zdał z wynikiem dobrym egzamin adwokacki i uzyskał wpis na listę adwokacką. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy także i z tego powodu, ponieważ z orzecznictwa znane są sytuacje, w których Minister Sprawiedliwości nie składał sprzeciwu od wpisu na listę adwokacką w sytuacji skrócenia okresu aplikacji. Wreszcie należy zwrócić uwagę na okoliczność związaną z faktem, iż Minister Sprawiedliwości wniósł sprzeciw od wpisu na listę adwokacką, a więc sprzeciw dotyczy uchwały okręgowej rady adwokackiej rozstrzygającej o wpisie na listę adwokacką. Powyższa okoliczność nie została w żaden sposób powiązana z tą sprawą ani nie była przedmiotem wyjaśnień dokonanych przez ministra.

W tym stanie rzeczy należało uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 1 i art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.