Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 599/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku - Kamiennej (dalej "PINB") z dnia 2 kwietnia 2021 r., znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji progu znajdującego się na ciągu pieszym wzdłuż obiektów użyteczności publicznej przy ul. [...] i 7 w Skarżysku -Kamiennej.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy zarejestrowanej przez PINB pod znakiem: [...] wynika, iż organ ten pismem z dnia 26 lutego 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji stopnia na ciągu pieszym wzdłuż pawilonów mieszkalno - usługowych nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Skarżysku - Kamiennej. Następnie decyzją z dnia 21 marca 2019 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w powyższej sprawie. W wyniku złożenia odwołania ŚWINB decyzją z dnia 9 maja 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zastało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...] oddalił skargę.

ŚWINB wyjaśnił, że A. W. wnioskiem z dnia 18 lutego 2021 r. wystąpił do PINB "o podjęcie działań prawnych w zakresie likwidacji niebezpiecznego progu znajdującego się na ciągu dla pieszych wzdłuż obiektów użyteczności publicznej przy ul. [...] i 7 w Skarżysku - Kamiennej". PINB odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego.

Rozpoznając zażalenie od postanowienia PINB, organ odwoławczy ocenił, że jest ono prawidłowe. Powołując się na treść art. 61a § 1 k.p.a. ŚWINB wskazał, że przepis ten normuje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, przykładowo, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

ŚWINB podniósł, że z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie likwidacji spornego progu/ciągu pieszego zostało już ostatecznie rozstrzygnięte decyzją PINB z 21 marca 2019 r., utrzymaną w mocy przez ŚWINB decyzją z dnia 9 maja 2019 r. Skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke [...]. Organ podkreślił, że nie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wniósł A. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji przedmiotowego progu.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że ŚWINB powołał się na tzw. "zaszłości historyczne" dotyczące ww. progu, które nie zmieniają faktu, że próg ten nadal istnieje. Skarżący podniósł, że próg stanowi bezpośrednie zagrożenie dla ruchu pieszego, służąc potrzebom sześciu podmiotów, które w jego obrębie prowadzą działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącego, sporny próg narusza swymi wymiarami przepisy ustawy - Prawo budowlane i z tego powodu jego wniosek winien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego.

Nadto, skarżący podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie stanowi bezczynność organu, która może zostać objęta skargą w trybie art. 227 k.p.a. Dodał, iż zaskarżone postanowienie narusza jego słuszny interes prawny oraz pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3

§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie narusza ono prawa.

Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia organu odwoławczego, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, był art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W niniejszej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie likwidacji progu znajdującego się na ciągu pieszym wzdłuż pawilonów mieszkalno - usługowych nr [...], nr [...] usytuowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.-K. była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zadaniem organu administracji na tym etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK [...], LEX nr 1219023, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OKS [...], niepublikowane).

Z akt sprawy wynika, że PINB decyzją z dnia 21 marca 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji stopnia na ciągu pieszym wzdłuż pawilonów mieszkalno - usługowych nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.-K., wszczęte w wyniku interwencji A. W.. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją ŚWINB z dnia 9 maja 2019 r., a prawomocnym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke [...] WSA w Kielcach oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że cyt.: " Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, obowiązującą w dacie orzekania, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowalnych nie wymaga pozwolenia na budowę, nie wymaga też dokonania przez inwestora zgłoszenia wykonania robót budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego), a tym samym nie ma podstaw prawnych do podejmowania działań w sprawie utwardzenia terenu, w tym progu jaki powstał w wyniku utwardzenia terenu na różnych rzędnych terenu". W dalszej części uzasadnienia organ dodał, że nie ma podstaw prawnych do nakładania na właścicieli lub zarządców budynków obowiązków przystosowywania obiektów dla potrzeb osób niepełnosprawnych.

Skarżący wnioskiem z dnia 18 lutego 2021 r. ponownie zwrócił się do PINB o podjęcie działań w zakresie likwidacji progu znajdującego się na ciągu dla pieszych wzdłuż obiektów użyteczności publicznej przy ul. [...] i 7 w Skarżysku - Kamiennej.

Powyższe okoliczności - istotne z punktu widzenia prawidłowości dalszych czynności procesowych podjętych w przedmiocie wniosku skarżącego - zostały ustalone przez organy prawidłowo, a ustalenia te potwierdza materiał zawarty w aktach administracyjnych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że sprawa w przedmiocie likwidacji progu została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, co skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2021 r.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powołanym przepisie, to przypadki tzw. "pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", a więc np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, W. 2014, s. 211-212). Jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest więc uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK [...]; z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK [...]; z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne na [...]). Wydanie bowiem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA [...], publ. ONSA nr [...], poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, K. 2005 r., s. 968).

W kontrolowanej sprawie organy zasadnie stwierdziły, że sprawa w przedmiocie likwidacji stopnia na ciągu pieszym wzdłuż pawilonów mieszkalno - usługowych nr [...], nr [...] i nr [...] usytuowanych na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w S.-K., została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną ŚWINB z dnia 9 maja 2019 r.. Podkreślić przy tym trzeba, że z uzasadnienia tej decyzji jednoznacznie wynika, iż umorzenie postępowania nastąpiło z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych. Tak więc ponowne żądanie likwidacji przedmiotowego progu, zawarte we wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2021 r. nie mogło skutkować wszczęciem postępowania w tym zakresie. Dodać należy, że jak wynika z ustaleń organów, nie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował, jako zgodne z prawem, stanowisko orzekającego w sprawie organu pierwszej instancji co do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem skarżącego.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że kontrola sądu administracyjnego obejmująca postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (tak: NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK [...], [...]).

Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi wskazujące na żądanie wszczęcia postępowania jedynie w zakresie wymiarów spornego progu, jako niezgodnych z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Należy podkreślić, że kwestia zgodności z prawem decyzji ostatecznej pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, a w związku z tym nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania ani orzekających w sprawie organów administracji, ani też Sądu. W sprawie niniejszej kontrolą sądową objęte zostało wyłącznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w zakresie wynikającym z treści art. 61a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art.151 p.p.s.a.