Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 255/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1b,
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lipca 2022 r., nr SKO.40.1230.2022.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza G. z dnia 24 lutego 2022 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez E. M. (dalej także: skarżąca, strona), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z dnia 19 lipca 2022 r., nr SKO.40.1230.2022.śr., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Burmistrza G. z dnia 24 lutego 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem, J. M. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że 24 stycznia 2022 r. w Centrum Usług Społecznych w G. złożono wniosek o ustalenie E. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem – J. M., urodzonym [...], którego stan cywilny to kawaler, legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 11 września 2015 r., nr [...] na podstawie którego został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 11 maja 2012 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lipca 2012 r. Zaznaczył przy tym organ drugoinstancyjny, że strona jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, oraz że rodzice J. M. nie żyją, nie posiada on także własnych dzieci, stąd w sprawie są spełnione łącznie wszystkie warunki wyszczególnione w art. 17 ust. 1a ustawy.

Przypomniał także organ odwoławczy, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z udziałem strony w dniu 28 czerwca 2022 r. wynika, że wymieniona wspólnie gospodaruje ze swoim bratem J. M., którego stan zdrowia fizycznego wymaga stałej opieki i pomocy. J. M. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, po [...]. Z tego względu stał się osobą niesamodzielną, wymagającą ciągłego wsparcia, które zapewnia mu siostra. W trakcie wywiadu przekazała ona, że brat porusza się wyłącznie przy pomocy kul łokciowych, co uniemożliwia mu wykonywanie najprostszych czynności życiowych takich jak przygotowywanie posiłków, przenoszenie przedmiotów, sprzątanie, ubieranie się, wykonywanie zabiegów higieniczno-pielęgnacyjnych. Czynności te wykonuje za brata, lub wspiera i towarzyszy mu w ich wykonywaniu. Wnioskodawczyni zadeklarowała w trakcie wywiadu, że opieka nad bratem zaczyna się od godziny 7:00 od przygotowania i podania śniadania. Nadto organizuje i koordynuje wszelkie sprawunki w imieniu brata, reprezentuje lub towarzyszy mu podczas wizyt lekarskich, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, przygotowuje i podaje obiad, sprząta pokój brata, pierze, prasuje, około godziny 19:00 przygotowuje i podaje kolację, pomaga w wieczornej toalecie, przygotowuje do snu oraz na bieżąco usługuje bratu i spędza z nim czas.

Organ I instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując jako powód niespełnienie warunku o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności J. M. powstał po ukończeniu 45 roku życia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w odwołaniu zanegowała stanowisko organu. Zarzuciła strona decyzji pierwszoinstancyjnej – co do istoty – naruszenie art. 190 Konstytucji przez pominięcie i niezastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji przez przyjęcie zróżnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego, ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przez organ pierwszej instancji przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, gdyż organ ten nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 132 kpa.

Organ drugoinstancyjny przytoczoną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W jej motywach organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, ze zm.) - zwanej dalej: ustawą lub u.ś.r. Po czym podkreślił, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach tej ustawy, w której ustawodawca określił krąg podmiotowy uprawnionych do tego świadczenia. Następnie SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

a) matce albo ojcu,

b) opiekunowi faktycznemu dziecka,

c) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

d) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie podniosło Kolegium, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ odwoławczy nie podzielił prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji, że strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy. Wskazał organ odwoławczy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Następnie wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2016 r. sygn. akt. I OSK 223/16 orzekł, iż "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, jak w niniejszej sprawie, to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP". Kolegium podzieliło ten pogląd, stwierdzając, iż niezasadna jest odmowa organu pierwszej instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy. W jego ocenie podane przez organ pierwszoinstancyjny argumenty nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stąd należało ustalić czy strona spełnia pozostałe przesłanki, wynikające z ustawy, których spełnienie uprawnia do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Dalej wskazało Kolegium, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "sprawowania opieki". Z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy wynika jednak, że opieka musi być stała, lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Zaakcentowało nadto Kolegium, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Zakres czasowy opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codzienny cli potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19).

Kolegium w rozpoznawanej sprawie podzieliło przy tym poglądy judykatury wskazujące, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1544/19; z 23 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Zaznaczyło przy tym, że opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości i konieczności wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Tym razem także na poparcie prezentowanego poglądu przytoczyło Kolegium orzecznictwo sądowoadministracyjne , wskazując wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21.

Zdaniem Kolegium w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 28 czerwca 2022 r., jak również ze złożonego przez stronę oświadczenia w dniu 24 lutego 2022 r., nie wynika, aby strona wykonywała względem brata czynności opiekuńcze, które uniemożliwiałaby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z przywołanych powyżej dokumentów w jego ocenie wynika, że J. M. ma [...], porusza się przy pomocy kul łokciowych. Przypomniało Kolegium, że strona zadeklarowała w trakcie wywiadu środowiskowego, iż opieka nad bratem zaczyna się od godziny 7:00 od przygotowania i podania śniadania. Ponadto strona organizuje i koordynuje wszelkie sprawunki w imieniu brata, reprezentuje lub towarzyszy na wizytach lekarskich, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, przygotowuje i podaje obiad, sprząta pokój brata, pierze, prasuje, około godziny 19:00 przygotowuje i podaje kolację, pomaga w wieczornej toalecie, przygotowuje do snu oraz na bieżąco usługuje bratu i spędza z nim czas. Zaznaczyło także, że strona wskazała, iż niepełnosprawność brata wymaga pomocy w przebieraniu oraz wykonywaniu czynności higienicznych lub wsparcia w tych czynnościach.

W ocenie Kolegium większość wykazanych powyżej czynności brat strony jest w stanie wykonywać samodzielnie. Zwłaszcza, że nie jest on osobą leżącą, nie wymaga karmienia ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Jest zatem osobą w miarę samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Ponadto – jak podniósł organ odwoławczy – z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. wynika wprawdzie, że jest on osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak w części orzeczenia odnośnie wskazań do wykonywania zatrudnienia określono, że może podejmować pracę w warunkach chronionych, nie wymaga szkolenia specjalistycznego oraz, że nie wymaga zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej. Mając to na względzie w opinii Kolegium niepełnosprawność brata strony nie wyklucza podjęcia przez niego pracy.

Argumentując podniosło także Kolegium, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 543 ze zm.) w art. 4 ust. 5 stanowi, że zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, o której mowa w ust. 1 (zaliczanej do znacznego stopnia niepełnosprawności) lub 2 (zaliczanej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności), nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej; 2) zatrudnienia w formie telepracy. Konkludując wyeksponowało Kolegium, że organ orzekający o niepełnosprawności opierając się na swojej fachowej wiedzy uznał zatem, że J. M. ma możliwość podjęcia pracy, co oznacza, że jego niepełnosprawność nie uniemożliwia mu w miarę normalnego funkcjonowania, a tym samym nie wymaga on całodobowej opieki.

Tym samym organ odwoławczy konkludując powtórzył, że wykonywanie takich czynności przez skarżącą jak pranie, sprzątanie, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych, wykupywanie recept, pomoc w myciu itp. stanowią typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Zdaniem Kolegium ustalone podczas wywiadu środowiskowego czynności wykonywane przez wnioskodawczynię składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymagają całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. W tych okolicznościach w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że opieka odwołującej świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką.

Podsumowując zauważyło Kolegium, że strona nie wykonuje w związku niepełnosprawnością brata żadnych wyjątkowych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Uwzględniając te ustalenia, zdaniem Kolegium brak jest bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad bratem, a tym że wnioskodawczym nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Zaakcentowało Kolegium, że art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Tym samym przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy nie dostarczył argumentów, jakoby ze względu na sprawowaną opiekę strona nie była w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W ocenie zespołu orzekającego zgromadzony materiał dowodowy wskazał, że zakres obiektywnie koniecznej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem nie uniemożliwia odwołującej podjęcia zatrudnienia, bowiem wykazane czynności opiekuńcze są wykonywane także przez osoby aktywne zawodowo. Na zakończenie wskazało Kolegium, że niepełnosprawność brata strony nie wyklucza możliwości podjęcia przez niego pracy w warunkach chronionych, lub w innym zakładzie pracy jeśli np. pracodawca przystosuje odpowiednio stanowisko pracy, a zatem jego sprawność organizmu umożliwia mu także wykonywanie podstawowych czynności życiowych, z których obecnie wyręcza go siostra.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona, zaskarżyła je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił autor skargi naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:

I. prawa proceduralnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 Kpa w zw. z art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i 80 Kpa - polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez organ, że stan zdrowia J. M. nie powoduje, iż wymaga on stałej opieki przez skarżącą, a w związku z czym może ona podjąć pracę zarobkową, a ponadto dokonanie oceny stanu zdrowia J. M. wyłącznie na podstawie wywiadu środowiskowego, podczas gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych nie upoważnia organów do oceny stanu zdrowia osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz zakresu opieki, której wymaga,

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez dokonanie przez organ jego błędnej wykładni, w tym pojęcia "stałej opieki" oraz przyjęcie, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się stosownym orzeczeniem wraz z określonymi wskazaniami), a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, iż opieka sprawowana przez skarżącą nie jest stała, podczas gdy w pojęciu tym mieści się również sprawowanie opieki codziennie, w stopniu wyłączającym możliwość podjęcia zatrudnienia, przy czym stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie, przez całą dobę, a ma być to opieka stała, w sensie trwałości oraz ciągła w sensie rozciągłości w czasie, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie decyzji SKO w Opolu i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie z dalece idącej ostrożności w przypadku ustalenia przez Sąd, iż na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu do wydania zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzji uchylającej decyzję Burmistrza G. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i wydane decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy poprzez przyznanie E. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem J. M. Nadto pełnomocnik strony wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszczenie dowodu z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 29 maja 2012 r. - na okoliczność, iż J. M. [...].

W jej motywach strona skarżąca opisała przebieg postępowania podkreślając, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka umożliwiająca przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem. Tymczasem, jak podniosła, orzekające w sprawie organy bezpodstawnie tego prawa jej odmówiły.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że podniesione przez stronę skarżącą kwestie nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., oraz prawa procesowego, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły – jak wskazano powyżej – przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (nadal zwanej: ustawą lub u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika natomiast z brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszoinstancyjny odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem podnosząc jako przyczynę odmowy powstanie niepełnosprawności matki strony po 18 roku życia, przywołując tym samym jako podstawę art. 17 ust. 1b ustawy. Kolegium rozpoznając odwołanie stronie zasadnie podniosło, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ drugoinstancyjny słusznie zatem zwrócił na powyższe uwagę, przy czym stwierdził, że rozstrzygnięcie orzekające o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, należało uznać za zasadne w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podkreśliło Kolegium, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy gdy spełnione są wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki do jego przyznania przy braku przesłanek negatywnych.

Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości uznaniowego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu kontrolując objęte skargą rozstrzygnięcie należy wskazać na poglądy TK, który uznaje, że "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej». Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), która rezygnuje z zatrudnienia – w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – której te świadczenie ma częściowo rekompensować utracony zarobek." Art. 69 Konstytucji nakłada na władze publiczne obowiązek podejmowania działań mających na celu udzielanie osobom z niepełnosprawnościami pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Konstytucja stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zdanie drugie). Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc rezygnacja z zatrudnienia, która oznacza:

a) niepodejmowanie zatrudnienia lub

b) faktyczną rezygnację z wykonywanej dotychczas pracy,

jeżeli takie działanie ma na celu sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do konstatacji, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia) po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 558/11 i powołane w jego treści orzecznictwo NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego). Innymi słowy istotne dla przyznania przedmiotowego świadczenia jest, czy osoba występująca z takim żądaniem znajduje się w takiej sytuacji, że gdyby nie sprawowała opieki nad osobą niepełnosprawną, byłaby zdolna do podjęcia pracy. Natomiast inne okoliczności, takie jak chociażby: brak zatrudnienia strony w przeszłości, czy też brak odpowiednich ofert pracy na rynku, brak odpowiednich kwalifikacji, doświadczenia zawodowego itp., nie mają znaczenia dla spełnienia przesłanki tzw. niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 764/07).

Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest więc ustalenie, czy ubiegająca się o nie osoba jest zdolna - bądź nie - do pracy. O braku podjęcia pracy lub rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej można bowiem mówić jedynie w stosunku do osoby, która pracę tę może wykonywać.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wywiadu środowiskowego strona gospodaruje wspólnie z bratem, którego stan zdrowia fizycznego wymaga całodobowej opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego, która zaczyna się od około godziny 7-ej i trwa nieprzerwanie do około godziny 19-tej. Wskazał pracownik socjalny w wywiadzie sporządzonym 28 czerwca 2022 r., że z informacji udzielonych przez stronę i potwierdzonych przez jej brata, ale także – co ważne – z jego własnych obserwacji wynika, iż strona "pełni pełną i wyczerpującą opiekę na swoim bratem (...), nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej jeśli ma w sposób dotychczasowy sprawować opiekę nad swoim bratem". Nie bez znaczenie jest, że pracownik socjalny szczegółowo opisał harmonogram czynności dnia codziennego wskazując na pomoc strony zarówno w przygotowaniu posiłków dla brata, jak i przy wykonywaniu przez niego czynności egzystencjalnych, min. przy: ubiorze, zabiegach higieniczno-pielęgnacyjnych, ale także poruszaniu się na zewnątrz, uczestnictwie czynnym przy wizytach u lekarza.

Opieka ta, którą strona sprawuje, jest zatem wyłączną i jedyną przyczyną niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Nie można bowiem w żaden sposób uznać, że znajduje się ona w takiej sytuacji, że sprawując taką opiekę, w wykazanym i potwierdzonym przez pracownika socjalnego wymiarze, byłaby gotowa do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca sprawując codzienną, całodobową, czasochłonną i wyczerpującą opiekę nad niepełnosprawnym bratem, nie może podjąć pracy zarobkowej. Art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga, by skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej, lecz wystarczy, by jej nie podjęła z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawnym członkiem rodziny wymajającym opieki zdaniem Sądu z materiału dowodowego wynika, że tak jest w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem oczywisty związek przyczynowo-skutkowy między niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem przez skarżącą. Wskazywany związek przyczynowo-skutkowy jawi się jako oczywisty w świetle ustaleń pracownika socjalnego.

Nie można przy tak zebranym materiale dowodowym, w żaden sposób uznać, jak uznaje Kolegium, że są to typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Takie rozróżnienie czynności opiekuńczych (typowe) nie ustanawia ustawodawca, a organ przy tym nie podaje inne jakie byłyby przy tym schorzeniu inne niż typowe i dlaczego tak uznaje. Przypomnieć przy tym należy, że z wywiadu jednoznacznie wynika, że opieka wypełnia znaczą cześć dnia (g. 7-19), w tym są to czynności absorbujące, czasochłonne i pracochłonne. W tym stanie rzeczy uznać należało, że niepodejmowanie zatrudnienia jest wyłącznie skutkiem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Ustaleń pracownika socjalnego zawartego w wywiadzie przytoczonym powyżej organy bowiem nie podważyły. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że osoba wymagająca opieki, czyli brat strony, w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności we wskazaniach dotyczących zatrudnienia ma orzeczoną możliwość jego podjęcia w warunkach chronionych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, zasadnie podkreśla, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Nadto W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07; z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21 a także z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 85/22). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.

W przytoczonych judykatach akcentuje się, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. także: wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22, oraz tam przytoczone).

Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone). W przedmiotowej sprawie jednoznacznie w orzeczeniu i stopniu niepełnosprawności brata strony wskazano m.in., że: wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Nieuprawnione w tym stanie rzeczy są więc stwierdzenia, że "w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 28 czerwca 2022 r., jak również ze złożonego przez stronę oświadczenia w dniu 24 lutego 2022 r., nie wynika, aby odwołująca wykonywała względem brata czynności opiekuńcze, które uniemożliwiałaby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Mając dotychczas podniesione Sąd nie podzielił także poglądu Kolegium, że wykonywanie takich czynności przez skarżącą jak pranie, sprzątanie, gotowanie, załatwianie spraw urzędowych, wykupywanie recept, pomoc w myciu itp. stanowią typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Ustalone podczas wywiadu środowiskowego czynności wykonywane przez wnioskodawczynię składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego, które nie wymagają całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności te, co istotne, strona podejmuje dla i na rzecz brata rezygnując z zatrudnienia, świadomie dokonała wyboru "oddania się" opiece nad niepełnosprawnym bratem.

Wobec tego Sąd stwierdza, w oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich: wywiad środowiskowy oraz orzeczenie lekarskie, że brat skarżącej wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że brat skarżącej nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Z niekwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że to skarżąca wykonuje przy bracie wszystkie czynności w zakresie opieki, a zatem bezsprzecznie zakres sprawowanej opieki ma charakter słały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres sprawowanej przez skarżąca opieki ma charakter całkowity i jest indywidualnie dostosowany do schorzenia brata, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (adekwatność) do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnego brata wyczerpuje ustawową przesłankę sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. także: wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 318/22.

Na zakończenie powyższych rozważań należy także wskazać, że Sąd w pełni podziela pogląd organu odwoławczego negujący jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji, iż stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa, w tym wypadku art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba, że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem wspomnianego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności) począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Trafnie wobec tego przyjęło Kolegium, że powołany w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono wskazane wyżej przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 Kpa). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 Kpa, przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 Kpa). Z przepisu art. 80 Kpa wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego.

Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 7, 77 i art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa.

Równocześnie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. ab initio - sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Nadto stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie wnioskowany przez stronę dokument nie jest też niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości albowiem dotyczy okoliczności związanych z niekwestionowaną niepełnosprawnością, potwierdza zatem znane okoliczności odnoszące się do stanu zdrowia.

Dokonana ocena w istocie sprowadzała się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia ogólnego stanowiska, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie. W opinii Sądu ujawnione naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku.