Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 429/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa oraz art.57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu zażalenia W. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] wymierzające W. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw [...] w [...], gmina [...], w wysokości [...] złotych.

Z uzasadnienia powyższego postanowienia oraz z akt sprawy wynika, iż W. S. uzyskał w dniu [...] r. decyzję Wójta Gminy znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych, zbiorników [...] x [...] m3 oraz [...] x [...] m3, wiaty stalowej, budynku spedycyjno - handlowego o kubaturze [...] m3 na terenie nieruchomości nr [...] w miejscowości [...]. W decyzji tej zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanych obiektów. Powyższa decyzja została zmieniona przez Starostę decyzją znak: [...] z dnia [...] r. w ten sposób, iż zatwierdzono dodatkowo projekt budowlany stacji napełniania gazem samochodów osobowych; w pozostałej części decyzję pozostawiono bez zmian.

W dniu [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne ww. nieruchomości, w wyniku których ustalono, że stacja paliw [...], wybudowana na podstawie ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] r. jest użytkowana. Zgodnie z oświadczeniem p. P. L., dzierżawcy ww. stacji paliw, złożonego do protokołu z oględzin, obiekt został wybudowany w [...] r. i od tamtej pory jest użytkowany. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo stwierdzono, że p. L. nie posiada koncesji na sprzedaż paliwa.

Na podstawie powyższego INB stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu z naruszeniem obowiązujących przepisów i w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], nałożył na inwestora karę w wysokości [...] zł, z tytułu użytkowania stacji paliw [...] w [...] bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Po rozpatrzeniu zażalenia W.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 7, 9, 10, 61, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niepełnym materiale dowodowym, uniemożliwiającym wskazanie jakie elementy stanu faktycznego pozwoliły na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany oraz braku dostarczenia inwestorowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. zawiadomił inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania stacji paliw [...] w [...], gmina [...]. Ponadto organ ten ustalił, iż decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta zmienił decyzję z dnia [...] r. znak: [...],wydaną przez Wójta Gminy o pozwoleniu na budowę stacji paliw płynnych na działce nr [...] w [...], zmienioną decyzją znak: [...] z dnia [...] r. przez Starostę w części dotyczącej zatwierdzania projektu budowlanego stacji napełniania gazem samochodów osobowych na działce [...] w [...], w ten sposób, że do treści decyzji zmieniającej dodano zapis: "do użytkowania stacji napełniania gazem samochodów osobowych Inwestor może przystąpić pozawiadomieniu właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia użytkowania. "

Dodatkowo z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że p. P.

L., dzierżawca ww. nieruchomości, prowadził działalność gospodarczą

na ww. nieruchomości od dnia [...] r. do dnia jej zawieszenia tj. do dnia

[...] r.

W. S. w dniu [...] r. zawiadomił INB o zakończeniu budowy stacji napełniania gazem samochodów osobowych w m. [...] na dz. nr [...], które organ powiatowy przyjął w trybie tzw. milczącej zgody.

Stwierdzając, w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy, iż do użytkowania stacji napełniania gazem płynnym [...] w [...] przystąpiono przed datą dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f obowiązującej ustawy Prawo budowlane wymierzył inwestorowi W. S. karę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw [...] na ww. nieruchomości, wskazując sposób wyliczenia wysokości kary.

Na ww. postanowienie inwestor W. S., reprezentowany przez adw. M. S., złożył zażalenie, w którym wniósł o jego uchylenie w oparciu o art. 132 kpa i umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy na podstawie art. 143 kpa.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 10 § 1, art. 40 § 2, art. 75 oraz art. 77 kpa oraz art. 59c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego organ I instancji pominął uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu pełnomocnika tj. adwokat M. S., nie doręczając jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o prawie do składania dodatkowych wniosków dowodowych w zakreślonym terminie, jak również zawiadomienia o terminie do przejrzenia akt postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Tak działając organ powiatowy naruszył przepisy art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podniósł też, iż organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji organu II instancji, uchylającej poprzednią decyzję organu powiatowego. Zdaniem skarżącego INB nie zbadał wszystkich dowodów w sprawie, mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tj.: nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych przez stronę skarżącą, jak również nie ustosunkował się do przedstawionych przez skarżącego argumentów.

Wg skarżącego, z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy działalność gospodarcza na stacji nie była prowadzona, ponieważ zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej p. P. L. od dnia [...] r. zawiesił on działalność. Zatem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby ww. stacja była użytkowana podczas przeprowadzania kontroli.

Ponadto skarżący podnosi, iż w świetle przepisów art. 59c ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor winien być zawiadomiony o obowiązkowej kontroli, w której jest obowiązany uczestniczyć. Skarżący nie został powiadomiony o kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., dlatego też nie brał w niej udziału. Nieobecność inwestora potwierdził organ powiatowy, twierdząc w postanowieniu, iż podczas kontroli obecny był tylko dzierżawca. W związku z powyższym skarżący zarzuca wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów - ustawy Prawo budowlane.

W piśmie stanowiącym uzupełnienie zażalenia skarżący podnosi, iż decyzja z dnia [...] r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę stacji paliw z [...]r. nie zawiera pouczenia o obowiązku zgłoszenia użytkowania przedmiotowej stacji. W świetle przepisów art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek zamieszczania w decyzji o pozwoleniu na budowę informacji o obowiązkach wynikających z treści przepisów art. 54 i 55 Prawo budowlane.

W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było obowiązku zamieszczania w decyzji informacji o obowiązku zgłaszania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wg skarżącego, w wówczas obowiązującym stanie prawnym brak takiego zgłoszenia nie skutkował karami finansowymi. Zatem, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie "starej ustawy", nie może być uznane za dopuszczalne obciążenie adresata decyzji karami w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, w sytuacji, gdy w poprzednim stanie prawnym nie zostały zabezpieczone interesy strony związane z poinformowaniem jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków.

Ustosunkowując się do podniesionych w zażaleniu argumentów organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem. Organ powiatowy zapewnił inwestorowi czynny udział w każdym stadium postępowania. Zebrany materiał dowodowy świadczy o użytkowaniu obiektu w dniu przeprowadzenia kontroli zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób trwały i dynamiczny, zatem inwestor przystąpił do użytkowania z naruszeniem obowiązujących przepisów w tym zakresie, zaś zakończenie budowy ww. stacji zgłosił dopiero [...] r.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w pierwotnej decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na użytkowanie wybudowanych obiektów budowlanych /zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane/. Decyzja z dnia [...]r., zmieniająca ww. decyzję, nie zwalniała inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanych obiektów, a tym bardziej z zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy zgodnie z przepisami art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnia, iż p. W. S. udzielił pełnomocnictwa adwokat M. S. w dniu [...] r. do reprezentowania go "w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zaskarżenia postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ([...])." Zatem organ powiatowy, ponownie rozpatrując sprawę, zasadnie pismem z dnia [...] r. zawiadomił inwestora p. W. S. o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a ponadto pełnomocnik w dniu [...] r. zapoznał się z ww. zawiadomieniem.

Powyższe postanowienie W. S., reprezentowany przez adw. M. S. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Przedmiotowemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść postanowienia, a to art. 40 §2 kpa, poprzez uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji nie miał obowiązku doręczenia pełnomocnikowi Skarżącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o terminie do przejrzenia akt postępowania,

naruszenie art. 7 kpa, które miało wpływ na treść postanowienia, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności nieuwzględnienia okoliczności, iż córka inwestora udała się do pracownika Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] i dokonała ustnego zgłoszenia o zakończeniu budowy, a organ administracji nie dokonał formalnego przyjęcia tego zgłoszenia,

naruszenie art. 107 §3 kpa, które miało wpływ na treść postanowienia, poprzez niewskazanie przyczyn dla których odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania A. L. na okoliczność zgłoszenia zakończenia budowy oraz poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ ustalił prowadzenie działalności gospodarczej przez Skarżącego w chwili dokonywania kontroli; sam bowiem wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie świadczy o faktycznym wykonywaniu takiej działalności, a kontrola przeprowadzona w dniu [...] r., jako przeprowadzona z naruszeniem art. 59 c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie mogła stanowić dowodu w sprawie.

- naruszenie art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na treść postanowienia, poprzez jego zastosowanie, podczas, gdy brak pouczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. wykluczał możliwość zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz wstrzymanie jego wykonania a nadto o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu.

Odnosząc się do stanowiska organu II instancji w zakresie stwierdzenia, iż inwestor nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie decyzji z dnia [...] r. skarżący podnosi, iż nie jest ono prawidłowe.

Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 54 Prawa budowlanego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia jeżeli stacja jest ograniczona jedynie do gazu płynnego to traci status stacji paliw płynnych, stając się samodzielną stacją gazu płynnego, a w związku z tym, do użytkowania takiego obiektu można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż z pierwotnej decyzji nie został usunięty obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia [...] r. ([...]): sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed zmianą ustawy wprowadzającej tę karę. Zmiana stanu prawnego powoduje, że w istocie wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r. stał się bezprzedmiotowy i podlega wygaszeniu na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 KPA. Z odpowiednim wnioskiem w tym przedmiocie może wystąpić strona, gdyż leży to w jej interesie. Nieubieganie się jednak przez stronę o wydanie decyzji usuwającej z pozwolenia na budowę bezprzedmiotowego już wymogu posiadania przed przystąpieniem do użytkowania stosownej decyzji nie rodzi skutku w postaci wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej.

Pełnomocnik skarżącego podtrzymał również stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] r. co do skutków niezamieszczenia w decyzji pouczenia o obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy, dodatkowo podnosząc, iż organ II instancji nie ustosunkował się w wydanym postanowieniu do przedstawionych w nim zarzutów.

Organ administracji architektoniczno-budowłanej, zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 1 pkt 5 p.bud., ma obowiązek zamieszczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 i 55 p.bud. Rozwiązanie to rozszerza zakres informowania strony postępowania, do którego zobowiązany jest organ administracji na podstawie jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ informuje strony w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.). Przyjęte rozwiązania nie uzależniają możliwości stosowania przepisów art. 54 i 55 p.bud. od zamieszczenia tych informacji w decyzji. Obowiązki i warunki określone w powołanych przepisach wiążą strony postępowania na mocy samego prawa. Dyspozycja art. 36 ust. 1 pkt 5 p.bud. jest skierowana w pierwszym rzędzie pod adresem organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak zamieszczenia stosownej informacji stanowi rażące naruszenie reguł postępowania i jako takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z dnia [...] r., organ administracji nie miał obowiązku zamieszczania w decyzji informacji o obowiązku zgłaszania zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ówczesnym stanie prawnym brak takiego zgłoszenia nie pociągał za sobą jednak żadnych kar, nie mówiąc o tak drastycznych karach finansowych, jakie przewidują obowiązujące przepisy.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca, wprowadzając dotkliwe kary finansowe, jednocześnie zobowiązał organ administracji do umieszczania w pozwoleniu na budowę informacji o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, uznając, iż taka informacja zamieszczona w pozwoleniu, czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w art. 9 k.p.a. i w dostateczny sposób zabezpiecza interesy adresata, a jednocześnie interes publiczny.

W sytuacji jednak, gdy decyzja wydana została pod rządami starej ustawy, nie może być uznane za dopuszczalne obciążenie adresata decyzji karami w oparciu o obowiązujące przepisy, w sytuacji, gdy w poprzednim stanie prawnym nie zostały zabezpieczone jego interesy związane z poinformowaniem go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego i eliminuje z obrotu zaskarżony akt, dotknięty takim naruszeniem, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 i nast. P.p.s.a.)

Analizując zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej twierdzenia i wnioski uznać można za trafne. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i ocenia w pełnym zakresie zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Podstawowy problem rozpoznawanej sprawy dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy administracji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wobec obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na jego budowę wydanej dnia [...]r.

Zauważyć bowiem należy, że warunki wymagane przy przystąpieniu do użytkowania obiektów budowlanych oraz konsekwencje ich naruszenia wielokrotnie były nowelizowane. W ustawie z 7.07.1994r. Prawo budowlane przed nowelizacją ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 80, poz. 718), nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego traktowane było jak wykroczenie ( art. 93 pkt 7 ).

W noweli z dnia 27 marca 2003 r. do art. 57 dodano ust. 6 - stanowiący, że zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, oraz ust. 7 - stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ obowiązany jest do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu.

W art. 7 przepisów intertemporalnych tej noweli wprowadzona została generalna zasada stosowania do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie przepisów dotychczasowych . W treści art. 7 ust. 3 wskazano, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Powyższe unormowanie wskazuje na ograniczenie stosowania nowej regulacji art. 57 ust. 6 i 7 do obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy, tj. po 11 lipca 2003 r. Oznacza to, że do wszystkich spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te wzniesione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 r. należało stosować przepisy dotychczasowe. Obiekty wzniesione przed tą datą nie podlegały obowiązkowej kontroli, zatem wyłączono wobec nich stosowanie przepisów o karze za odstępstwo, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyroku NSA z dnia [...] r., sygn. [...].

Obowiązująca norma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którą w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy administracji, wprowadzona została nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy nowe przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Wyjątek dotyczy kar o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59 f, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy w sprawach wszczętych a niezakończonych ich wysokość oblicza się według przepisów dotychczasowych.

Mając na uwadze wątpliwości co do spójności przepisów intertemporalnych w/w ustawy w zakresie art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 oraz zasadę prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność uwzględniania przepisów noweli z 27 marca 2003 r. o zmianie prawa budowlanego, bowiem dopiero ta nowela wprowadziła instytucje obowiązkowej kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę (art. 54-59g), a w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 nakazała bezzwłocznie dokonać obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 7). W noweli tej ograniczono zarazem stosowanie nowych instytucji do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę udzielone zostało po dacie wejścia w życie ustawy tj. po 11 lipca 2003 r. Należy również wskazać na zgodne stanowisko orzecznictwa, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed 11 lipca 2003 r. wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed tą datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze. Kara ta jest bowiem ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli (wyrok NSA z [...] r., [...]). Inna interpretacja przepisów noweli marcowej prowadziłaby do naruszenia zasady prokonstytucyjnej interpretacji prawa w zakresie zasady zaufania do prawa – art. 2 Konstytucji RP.

Należy zatem przyjąć, iż przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2004 r. może dotyczyć tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po 11 lipca 2003 r., z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Nie ma on natomiast zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r.

Oznacza to, iż w przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu organ nadzoru budowlanego może podjąć jedynie czynności, do których uprawniają go przepisy ustawy po uwzględnieniu wyłączenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych należy wiązać z zasadą zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym omawianym przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie z którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.10.2006 r., P 27/05, Lex 210815).

Rozpatrywana skarga wywodzi się z tych samych przesłanek.

Dodać należy, iż prezentowane wyżej stanowisko jest prezentowane w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki WSA z dnia [...]r. sygn. [...], z dnia [...]r. sygn. [...]).

Odmienna ocena organów administracji obu instancji doprowadziła do wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Orzeczenie w pkt II oparto natomiast na treści art. 152 p.p.s.a.