Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 16/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 85, art. 86, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant: Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Oleśnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 476/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIV/208/06 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 476/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Oleśnicy z dnia 16 lutego 2006 roku, Nr XXXIV/208/06 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznymi i prawnym.

Uchwałą z dnia 16 lutego 2006 roku, nr XXXIV/208/06 Rada Gminy Oleśnica działając na podstawie art. 63 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustaliła stawki procentowe z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski wnosząc o stwierdzenie niezgodności

z prawem zaskarżonego aktu z powodu podjęcia go bez podstawy prawnej.

Uzasadniając zawarte w skardze żądanie Wojewoda nadzoru wskazał,

że zaskarżona uchwała została podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 63 pkt 3 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do brzmienia tych przepisów

do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 63 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W dalszej części skargi Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym obowiązkowo określa się stawki procentowe,

w oparciu o które ustala się opłatę przewidzianą przez art. 36 ust. 4 tej samej ustawy. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłatę

w ramach obowiązującej stawki procentowej pobiera wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wojewoda wskazał, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw radzie gminy do odrębnego, poza miejscowym planem określania stawki procentowej opłaty planistycznej. Dlatego podjęcie przez Radę Gminy Oleśnica uchwały nr XXXIV/208/06 nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie norm o charakterze generalnym

i abstrakcyjnym (prawo miejscowe) przez organy jednostek samorządu terytorialnego musi mieć wyraźną podstawę ustawową zaś w omawianym przypadku takiej podstawy brak. Takiej podstawy nie daje również wskazany przez Radę w podstawie prawnej art. 63 pkt 3 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda stanowi on o odpowiednim stosowaniu art. 36 i 37 ustawy w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości nieruchomości, jednakże z uwagi na unormowania regulujące instytucję decyzji o warunkach zabudowy odpowiednie stosowanie wskazanych wcześniej art. 36 i 37 ustawy nie jest możliwe. Jak stanowi Konstytucja RP w art. 94 organy samorządu terytorialnego, na podstawie

i w granicach uprawnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Podsumowując, w ocenie Wojewody, brak jest w ustawie o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym przepisu prawa upoważniającego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania w innej niż uchwała

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na poparcie przyjętego

w skardze stanowiska Wojewoda powołał się na wyroki NSA w Warszawie z 6 marca 2008 roku. II OSK 1887/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 roku

II SA/Gd 27/10.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Oleśnica, uznając skargę za w pełni zasadną, wniósł na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

o umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną podjęciem przez Radę Gminy Oleśnica w dniu 10 czerwca 2011 roku uchwały Nr IX/46/11 w sprawie uchylenia uchwały Nr XXXIV/208/06 Rady Gminy Oleśnica z dnia 16 lutego 2006 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 18 sierpnia 2011 roku Wojewoda Dolnośląski odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku

o umorzenie postępowania, wniósł o rozpoznanie skargi, jednocześnie modyfikując wniosek zawarty w pkt 1 petitum skargi, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w miejsce zawartego tam wniosku stwierdzenie niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu przyjętego stanowiska Wojewoda zwrócił uwagę, że fakt uchylenia uchwały przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny nie

w każdym przypadku stanowi przesłankę umorzenia postępowania. W ocenie Wojewody wpływ utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony akt na możliwość prowadzenia postępowania i wyrokowania winien być rozważany w kontekście skutków, jakie akt ten wywołał lub nawet może wywoływać w przyszłości, ze względu na podjęte pod jego rządami działania i wydane na jego podstawie rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie kontrolowanego aktu poprzez stwierdzenie nieważności odnosi skutek ex tunc, podczas gdy skutku takiego nie wywołuje utrata mocy na drodze uchylenia inną, kolejną uchwałą. W tym drugim przypadku akt pozostaje w obrocie prawnym w okresie od wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda wskazał, że uchylenie przez Radę Gminy Oleśnica zaskarżonej uchwały nie zmienia faktu, że w okresie jej obowiązywania mogła ona wywołać negatywne skutki prawne w stosunku

do podmiotów obowiązanych do jej przestrzegania. Podjęta przez Radę uchwała

w żaden sposób nie konwaliduje obowiązującego przez pewien czas stanu niezgodności z prawem.

Wojewoda zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w tym zakresie jest również istotne z punktu widzenia aktualnie toczącego się postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu w sprawie indywidualnej,

a dotyczącego ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, wobec jej zbycia. Ponadto orzeczenie Sądu będzie miało istotne znaczenie dla ewentualnych postępowań o podobnym charakterze. Uzasadniając zmianę żądania skargi Wojewoda wyjaśnił, że wniosek przedmiotowej skargi został wadliwie sformułowany, bowiem wniesiono o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały podczas, gdy intencją skarżącego było żądanie stwierdzenia nieważności uchwały.

Na rozprawie w dniu 13 października 2011 roku pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego, popierając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały, wskazał, że uchwalona stawka 10 procentowa jest normą generalną, w więc należy

ją traktować, jako element prawa miejscowego.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy Oleśnica wniósł o umorzenie postępowania argumentując, że zaskarżona uchwała została uchylona i nie ma przedmiotu zaskarżenia.

Wyrokiem z dnia 13 października 2011 roku, sygn. akt II SA/Wa 476/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Oleśnicy z dnia 16 lutego 2006 roku, Nr XXXIV/208/06 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,

że uchwała rady gminy, do której należy również zaskarżona uchwała, jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Wyrok stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratoryjny

i wywiera skutki ex tunc i oznacza, że przedmiotowy akt nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania. Podjęcie kolejnej uchwały w żaden sposób nie konwaliduje obowiązującego przez pewien czas stanu niezgodności z prawem. Uchylenie zaskarżonej uchwały na podstawie kolejnej uchwały rady gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Zaskarżony akt wszedł bowiem do obrotu prawnego w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym i obowiązywał do dnia uchylenia. Kwestionowana uchwała wywołała skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może odwrócić jej uchylenie po jakimś czasie.

W rozpoznawanej sprawie na skutki takie zwrócił uwagę Wojewoda w piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 roku w szczególności podnosząc okoliczność związaną z toczącym się postępowaniem odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Wrocławiu w sprawie indywidualnej, a dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wywołanej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec jej zbycia. Wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6, umożliwia osobom zainteresowanym wszczęcie postępowań zmierzających do wzruszenia wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uznając zarzuty skargi

w zakresie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz

art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za w pełni uzasadnione, Sąd był zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie jest organem uprawnionym do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji

o warunkach zabudowy. W aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający radzie gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w uchwale stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedynie art. 15 ust. 2 odnosi się do stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, przy czym dotyczy on wyłącznie stawek określanych obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła Gmina Oleśnica podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591

ze zm.) i art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), a także

2) art. 16 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przekroczenia prawa do kontroli sądowej (kognicji sądu) w przedmiotowej sprawie,

3) art.152 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie wyroku trwale niewykonalnego.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Gminy, badanie zgodności aktów prawnych z prawem, pod kątem możliwości stwierdzenia ich nieważności może dotyczyć wyłącznie aktów prawnych istniejących w systemie prawa. W sytuacji, gdy akt prawny został wcześniej uchylony przez organ administracji, który akt ten uchwalił orzeczenie o sprzeczności z prawem tego aktu jest obojętne zarówno dla systemu prawa jak i ogółu adresatów norm prawnych. Znaczenie takie może mieć dla niektórych adresatów norm prawnych, w stosunku do których uchylone normy oddziaływały kształtując ich prawa i obowiązki. Zdaniem Rady Gminy wątpliwe jest, czy organ nadzoru może działać w interesie jednej, czy większej ilości osób występując przed sądem nie na zasadzie własnego uprawnienia, lecz interesu prawnego osoby trzeciej. Organ nadzoru nie ma uprawnień nadzorczych do działania w interesie osób, których dotknęły skutki prawne uchylonego aktu prawa miejscowego.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Gminy organ nadzoru nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchylonego aktu prawa miejscowego. Akty prawne uchylone nie stanowią obowiązującego prawa i nie podlegają kompetencjom nadzorczym wojewody wobec braku przedmiotu nadzoru. Aby żądać stwierdzenia nieważności takiego aktu organ nadzoru zobowiązany jest wykazać interes prawny. Brak uprawnień do zaskarżenia uchylonego aktu prawnego, zdaniem Rady Gminy, wynika z ogólnej zasady zakazu domniemywania kompetencji organu administracji oraz rozwiązań ogólnoustrojowych. Ingerencja organu mającego status organu władzy wykonawczej, jakim jest wojewoda, w działalność organu władzy uchwałodawczej nie może podlegać domniemaniu kompetencji i powinna opierać się na jednoznacznej podstawie prawnej. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie mają pojęcia "nadzór" (wojewody) i "kontroli" (sądowej). W pojęciu nadzoru istotne jest istnienie jego przedmiotu, którym w niniejszej sprawie jest akt prawny. Po uchyleniu przez radę gminy aktu prawa miejscowego "nadzór" i "kontrola" rozumiane, jako badanie uchylonego aktu władzy publicznej pod względem legalności, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Rady Gminy, oznacza bezpodstawną ingerencję organu władzy wykonawczej i sadowniczej w zakres działania organu władzy uchwałodawczej sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami trójpodziału i równowagi władz.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. Rada Gminy stwierdziła,

że uchylony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą w związku z jego uchyleniem i tym samym nie podlega wykonaniu skutkiem wcześniejszego uchylenia. Wstrzymanie wykonania kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwały, która została już wcześniej uchylona jest pozbawione skutku prawnego,

a przez to trwale niewykonalne. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym przedmiocie jest sprzeczne z art. 152 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Istotą podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów jest twierdzenie Rady Gminy, że Wojewoda nie posiada uprawnień do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, która została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez organ, który wcześniej tę uchwałę wydał. Zdaniem Rady Gminy, w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych, Wojewoda może zaskarżyć do sądu administracyjnego tylko te uchwały, które funkcjonują

w obrocie prawym. Uzasadnieniem takiego poglądu jest zaś twierdzenie,

że uprawnienie do zaskarżania przez Wojewodę uchwał, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, musiałoby wprost wynikać z przepisów prawa

i kompetencji takiej nie można domniemywać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną Rady Gminy jest niezasadne.

W konsekwencji niezasadne są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego opisane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej.

Z art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 236 ze zm.) wynika,

że wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności oraz, że sprawuje ten nadzór na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

W przedmiotowej sprawie ocenie podlegała uchwała wydana przez Radę Gminy. Zasady nadzoru nad działalnością gminy regulowane są przepisami ustawy

z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 – tekst jednolity ze zm.). Z art. 86 tej ustawy wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia,

w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust.1).

Zgodzić należy się z twierdzeniem, że uprawnienie nadzorcze wojewody, jakim jest możliwość zaskarżenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego

do sądu administracyjnego odnosi się do uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym. Uchwała funkcjonująca w obrocie prawnym, to uchwała obowiązująca. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opiera się na błędnym rozumieniu pojęcia "obowiązywania aktu prawnego".

W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 roku, sygn. akt P 6/02 (OTK-A 2002/7/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości,

to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania.

Powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również

w niniejszej sprawie. Uchylenie przez Radę Gminy uchwały z dnia 16 lutego 2006 roku, Nr XXXIV/208/06 nie oznacza, że uchwała ta przestała obowiązywać. Uchylenie jej obowiązywania może być bowiem podzielone w czasie. Uchylona uchwałą nie obowiązuje w odniesieniu do zdarzeń, które nastąpią po jej uchyleniu, jednakże jej uchylenie nie wywołuje skutków ex tunc, to jest nie wywołuje skutków

z mocą wsteczną. Takie skutki wywołuje jedynie stwierdzenie nieważności uchwały.

Uchwała z dnia 16 lutego 2006 roku, Nr XXXIV/208/06 uchylona została uchwałą z dnia 10 czerwca 2011 roku, Nr XXXIV/208/06. Z treści tej uchwały wynika, że uchyla się uchwałę Nr XXXIV/208/06 Rady gminy Oleśnica z dnia 16 lutego 2006 roku, wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Oleśnica, uchwała wchodzi

w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Z uchwały tej nie wynika, by uchwała z dnia 16 lutego 2006 roku przestała obowiązywać również w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce przed jej uchyleniem.

Zaskarżona uchwała wywoływała więc skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jej uchylenia. Jeśli przed dniem jej uchylenia na uchwała ta była jedną z podstaw prawnych wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, to nie można kwestionować prawidłowości tej decyzji tylko z tego powodu, że uchwała została po wydaniu tej decyzji uchylona.

Możliwość skorzystania przez wojewodę z uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał podjętych przez radę gminy uzależniona jest od tego, czy uchwała

ta obowiązuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy obowiązywanie to jest ograniczone

w czasie np. tylko w stosunku do określonych zdarzeń. Podział uchwał na uchwały, które obowiązują w pełnym zakresie, to jest w stosunku do zdarzeń, które zaistniały w przeszłości oraz do zdarzeń, które zaistnieją w przyszłości oraz na uchwały, które obowiązują w ograniczonym zakresie, tylko do zdarzeń, które zaistniały, przed jej uchyleniem ma znaczenie jedynie informacyjne. Wyróżnienie to nie ma natomiast wpływu na możliwość skorzystania przez wojewodę z przysługujących mu uprawnień nadzorczych.

W konsekwencji powyższych argumentów stwierdzić należy, iż niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż kompetencje do zaskarżenia przez wojewodę do sądu administracyjnego uchwały, która została już uchylona

są kompetencjami, których istnienie wynika z domniemania. Uprawnienie wojewody do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego związane jest z faktem stwierdzenia, że zaskarżona uchwała obowiązuje przynajmniej w ograniczonym zakresie. W przedmiotowej sprawie zaskarżona przez wojewodę uchwała obowiązywała, gdyż wywoływała skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń, które zaistniały przed jej uchyleniem. Za dowolny uznać należy pogląd wnoszącej skargę kasacyjną Rady Gminy, że uprawnienie wojewody do zaskarżania tego rodzaju uchwał powinno wynikać wprost z przepisu prawa. Jak to już zostało wcześniej wskazane wyróżnienie uchwał, które obowiązują w pełnym i organicznym zakresie ma znaczenie wyłącznie informacyjne i na jego podstawie nieuzasadnione jest formułowanie poglądu, że do zaskarżania uchwał obowiązujących w ograniczonym zakresie wojewoda musi mieć dodatkowe uprawnienie. Uprawnienie to wynika

z ogólnej kompetencji do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Skorzystanie z tego uprawnienia nie jest uzależnione od wykazania przez Wojewodę naruszenia interesu prawnego. Żądanie od Wojewody, by wykazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która została już uchylona nie znajduje uzasadnienia. Wojewoda, zaskarżając taka uchwałę, działa w interesie ogółu społeczeństwa, nie zaś w interesie określonych osób.

Zarzut, iż zaskarżenie przez wojewodę do sądu administracyjnego uchwały, która została uchylona oznacza bezpodstawną ingerencję organu władzy wykonawczej i sądowniczej w zakres działania organu władzy uchwałodawczej sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami trójpodziału i równowagi władz, jest zarzutem dowolnym i nieuzasadnionym.

Po pierwsze zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że w sytuacji, gdy uchwała została uchylona przez radę gminy nie istnieje już przedmiot zaskarżenia.

Pod drugie brak jest podstaw, by uprawnienie wojewody do zaskarżenia tego rodzaju uchwał oraz uprawnienia sądu administracyjnego do stwierdzenia jej nieważności samo w sobie było bezpodstawną ingerencją organu władzy wykonawczej i sądowniczej w zakres działania organu władzy uchwałodawczej sprzeczną z konstytucyjnymi zasadami trójpodziału i równowagi władz.

Zgodnie z treścią art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są zaś Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe

(art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Uprawnienie wojewody i sądu administracyjnego służą w tym przypadku eliminacji z obrotu prawnego aktu prawnego, który jest sprzeczny z prawem. Możliwość wojewody zaskarżania uchwał, które zostały uchylone oraz sądu administracyjnego stwierdzania nieważności takich uchwał,

w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi nadużycia konstytucyjnych uprawnień do nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Za niezasadny uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały jest wstrzymaniem jej w takim zakresie, w jakim uchwała

ta obowiązuje. Do czasu uprawomocnienia się wyroku uchwała ta obowiązuje zaś

w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jej uchylenia. Orzeczenie Sądu I instancji o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały nie jest więc, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną Rady Gminy, orzeczeniem pozbawionym skutku prawnego i przez to trwale niewykonalnym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.