Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 598/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par.1 pkt 1 li c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par.3, art. 7, art. 77 par.1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 810/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gl 810/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi J. P. uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 1 września 2008 roku J. P. zwróciła się

do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem

o udzielenie informacji, czy zgodnie z prawem została wykonana budowla ziemna

– grobla. Grobla ta bowiem, zdaniem strony, została wykonana przez I. N. w wodzie na pograniczu dwóch działek: inwestora nr [...] oraz wnioskodawczyni nr [...].

W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, o którego wszczęciu poinformowano strony, organ przeprowadził w dniu [...] września 2008 roku oględziny, w protokole z których stwierdzono, iż w granicy działek znajduje się nasyp o długości ok. 80 m i szerokości ok. 5 m. Nasyp rozdziela 2 zbiorniki. Roboty ziemne polegały na usypaniu wału ziemnego na terenie wyrobiska żwirowego częściowo pokrytego wodą. Jak oświadczył I. N. nasyp zrealizowany został w ramach robót rekultywacyjnych, na które otrzymał on pozwolenie decyzją Starosty K.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał I. N. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowli ziemnej – grobli i uporządkowanie terenu. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji organ uznał groblę za hydrotechniczną budowlę ziemną. Nakaz rozbiórki uzasadnił natomiast tym, iż pomimo wezwania inwestor nie przedłożył dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez I. N. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną doń decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wykonaną groblę należy traktować nie jako budowlę hydrotechniczną, lecz jako groblę na obszarach nawadnianych. Podkreślił, iż nie ma racji I. N. twierdząc, że nie wybudował grobli a tylko piaskowe obrzeże wyrobiska. Zdaniem organu II instancji wprawdzie obiekt istotnie powstał przez usypanie ze żwiru i piasku, lecz pełni funkcję grobli, jako "wał ziemny utrzymujący wodę w sztucznym zbiorniku".

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie nakazał I. N. rozbiórkę grobli, tym razem, stosownie do wskazań sformułowanych przez organ II instancji traktując ją jako groblę na obszarach nawadnianych, a tym samym, jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Jednocześnie zobowiązał inwestora do uporządkowania terenu i przestrzegania w trakcie prac rozbiórkowych określonych w osnowie decyzji warunków.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z dyspozycjami zawartymi w decyzji Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał

w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) postanowienie z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie legalizacji inwestycji. Postanowienie to nakładało na I. N., właściciela nieruchomości o nr ew. [...], obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu [...] sierpnia 2009 roku inwestor przedłożył dokumentację określoną postanowieniem. Z uwagi na szereg braków i nieprawidłowości dokumentacja ta nie mogła stanowić podstawy do legalizacji przedmiotowego urządzenia. W związku z powyższym, pismem z dnia

[...] września 2009 roku, znak [...] wezwano inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec bezskutecznego upływu terminu organ zobligowany był do zastosowania procedury z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył I. N. podnosząc,

iż groblę wykonał zgodnie z decyzją rekultywacyjną i nie jest ona groblą na terenach nawadnianych. Odwołujący podkreślił, że Inspektorat Budowlany przenosi nazewnictwo J. P. do swoich decyzji. Wskazał też, że pomimo kilku prób podejmowanych w celu ugody z J. P., do takowej nie doszło. Zaakcentował, że w dokumentacji zdjęciowej (w posiadaniu Inspektora Nadzoru Budowlanego) sprzed rekultywacji, ewidentnie widać linię brzegową, która w trakcie prac została jedynie podniesiona i wzmocniona. Było to konieczne, gdyż przepust wody (nielegalny, do dnia dzisiejszego Nadzór Budowlany nie zajął w tej kwestii stanowiska) znajduje się po stronie J. P., która w sposób świadomy podnosi lub obniża poziom wody. Przeprowadzone prace pozwoliły zaś na właściwe zagospodarowanie terenów zdegradowanych wyrobiskiem, które zyskały na walorach krajobrazowych, estetycznych i użytkowych.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle zebranych

w sprawie materiałów należy stwierdzić, iż nie można w omawianym przypadku mówić o zrealizowaniu grobli ani tym bardziej o grobli na obszarach nawadnianych. Uprzednio na terenie działki nr [...] w miejscu, w którym obecnie znajduje się zbiornik wodny zlokalizowane było złoże kruszywa naturalnego "[...]" (karta rejestracyjna złoża została zatwierdzona decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] maja 1985 roku). Według przedstawionej przez skarżącego dokumentacji, na mapie sytuacyjno – wysokościowej złoża z marca 1985 roku (skala 1:2000), teren złoża pokrywa się z granicą działki nr [...], a obszar złoża eksploatacyjnego zlokalizowany jest w miejscu, w którym obecnie znajduje się powyrobiskowy (poeksploatacyjny) zbiornik wodny, powstały w wyniku zalania wodami gruntowymi wyrobiska po złożu kruszywa. We wspomnianej karcie rejestracyjnej złoża w części opisowej (VI. Geologiczno – górnicze warunki wydobycia kopaliny) znajduje się informacja, iż część złoża jest zawodniona. Zapisano również, że ówczesny użytkownik złoża – Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w P. wykona sukcesywną rekultywację terenów poeksploatacyjnych – kierunek rekultywacji wodny. W ocenie organu odwoławczego nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż powstanie zbiornika wodnego jest następstwem prowadzonej od ponad 20 lat eksploatacji złoża kruszywa. Kontynuując organ odwoławczy stwierdził, że z działką nr [...] graniczy działka nr [...] (własność J. P.). Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy organu I i II instancji kopiach map sytuacyjno – wysokościowych z lat 1962 i 1985, jak i mapy do celów projektowych z roku 2005 i 2009, stwierdzić można, iż w części granicy działek [...] i [...] teren, na którym obecnie znajduje się "grobla" był podwyższony w stosunku do znajdującego się bezpośrednio obok obszaru działek, na którym znajdowały się i znajdują zagłębienia – zbiorniki poeksploatacyjne. Nadto wedle sporządzonego z oględzin protokołu "grobla" wykonana została w górnej części z piasku, w dolnej – ze żwiru, czyli z kruszywa znajdującego się na terenie działki nr [...]. Organ odwoławczy,

ze względu na brak definicji ustawowej "grobli" posługując się znaczeniem potocznym tego słowa przyjął, iż jest to wał ziemny spiętrzający wodę lub rozdzielający wody stojące. W niniejszej sprawie, jak stwierdził ŚWINB

w K., zaistniała sytuacja, w której na terenie działki nr [...] znajduje się powyrobiskowy zbiornik, na działce zaś sąsiedniej zbiornik podobnego rodzaju (prawdopodobnie powstały również w wyniku eksploatacji złoża kruszywa przez właścicieli działki). Na podstawie map stwierdzić można, że w granicy pomiędzy działkami teren nie był obniżony (kruszywo nie było wybierane), w związku z czym nie można twierdzić, iż powstała grobla – wał ziemny rozdzielający stojące wody. Nadsypanie piasku na obszarze "grobli" nie stanowi bowiem robót budowlanych

w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wyniku prac prowadzonych przez właściciela działki nr [...] I. N. nie doszło do powstania obiektu budowlanego, a istniejący fragment wyrobiska (czy też skarpy poeksploatacyjnego zbiornika) nie jest umocniony oraz nie posiada odpowiedniej konstrukcji, by mógł być uznany za groblę. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że teren działki nr [...] jest terenem nawadnianym, w związku z czym nieuzasadnione byłoby w przypadku faktycznego powstania grobli zakwalifikowanie takiego obiektu jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej – "grobli na terenach nawadnianych", którego wykonanie podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi.

Organ II instancji wskazał nadto, że w przypadku samowolnego wykonania urządzenia hydrotechnicznego – grobli, organem właściwym do prowadzenia postępowania byłby nie powiatowy lecz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji organ powiatowy musiałby przekazać sprawę do organu właściwego. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, należało więc uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia i uznania, że grobla rozgraniczająca zbiornik wodny leżący na działkach [...] i [...] (obecnie [...]) jest budowlą piętrzącą (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) która powstała od podstaw w 2008 roku.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przedmiotowa grobla jest budowlą piętrzącą wodę, a różnica poziomów wody wynosi ponad 2 m, co jest ujęte

w protokole z oględzin [...] września 2008 roku. Duża różnica poziomów wody

w zbiornikach powoduje przelewanie wody przez groblę i jej rozmywanie, o czym świadczy brunatny kolor wody w zbiorniku na działce [...]. To wszystko powoduje spłycenie i zamulenie zbiornika należącego do skarżącej. Nadto inwestor powołuje się na fakt, że groblę wybudował na podstawie decyzji [...]

z [...] czerwca 2005 roku, wydanej przez Starostwo w K. Decyzja ta nadaje jednak jedynie kierunek rekultywacji i zdaniem skarżącej nie uprawnia do wykonywania takich budowli. Inwestor stwierdził nadto, że grobla nie została wybudowana od podstaw, a jedynie podwyższona co wziął pod uwagę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zdaniem skarżącej zdjęcia ARiMR i mapy do celów projektowych z 11 lutego 2005 roku Starostwa Powiatowego w K., potwierdzają, że na miejscu istniejącej od 2008 roku grobli, przedtem nie istniała żadna inna grobla.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gl 810/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,

że stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Sądu, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie

w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego

i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści.

W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu

I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ

I instancji.

Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, wydana została nadto z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowiącego, iż obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował

w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności wskazać należy, iż brak pełnej jasności co do zakresu rzeczywiście wykonanych przez I. N. prac oraz dokonanej przez organy oceny ich charakteru. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] października 2009 roku decyzji stwierdził bowiem, iż działania I. N. polegały na wykonaniu objętej przepisami Prawa budowlanego grobli stanowiącej urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej charakteryzuje w tej mierze brak jednoznaczności. Z jednej bowiem strony organ II instancji stwierdza, że w istocie grobla jako wał ziemny rozdzielający wody w ogóle nie powstała, a jedynie I. N. nadsypał piasek co nie stanowi robót budowlanych. Tym samym, zdaniem organu, nie powstał żaden obiekt budowlany. W niespójności do powyższego w kolejnym passusie organ II instancji stwierdził jednak, że w przypadku samowolnego wykonania grobli stanowiącej budowlę hydrotechniczną organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego byłby nie powiatowy lecz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i to temu organowi organ I instancji winien był sprawę przekazać. W konsekwencji tych dwóch, zawartych w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej sprzecznych ze sobą ocen nieklarownym jest czy i co w istocie I. N. wykonał i jaka zdaniem organu jest kwalifikacja prawna efektu wykonanych prac. W efekcie niejasnym jest, czy organ II instancji umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w wyniku stwierdzenia braku obiektu budowlanego, czy z uwagi na niewłaściwość organu pierwszej instancji

(co w oczywisty sposób musiałoby mieć wpływ na ewentualny dalszy tok postępowania).

W trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 15 grudnia 2010 roku pełnomocnik organu na pytanie Sądu wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji wskazano 2 różne powody umorzenia postępowania z ostrożności procesowej i celem wzmocnienia argumentacji. Zdaniem Sądu wynikające z decyzji ustalenia organu, co do stanu faktycznego muszą być jednak jednoznaczne, a nie alternatywne, albowiem dopiero wówczas gdy stan faktyczny sprawy został jednoznacznie wyjaśniony możliwe jest wydanie załatwiającego sprawę rozstrzygnięcia. Wskazując niejasności, co do istoty wykonanych prac, w ocenie Sądu, podkreślenia wymaga też, iż w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca J. P. podnosiła (np. pismem

z dnia 1 czerwca 2009 roku), że jej zdaniem grobla, stanowiąca budowlę piętrzącą powstała od podstaw w roku 2008 i piętrzy ona wodę na wysokość 3 m.

Do twierdzeń tych nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać też należy, iż z akt sprawy nie wynika przyczyna istotnej rozbieżności pomiędzy dokonaną przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oceną zrealizowanych przez I. N. robót zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 roku, a oceną wyrażoną w decyzji obecnie zaskarżonej. Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] marca 2009 roku została przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylona rozstrzygnięciem z dnia [...] maja 2009 roku, albowiem organ ten zarzucił organowi I instancji wadliwe uznanie nasypu za hydrotechniczną budowlę ziemną-groblę. Wskazał też organowi I instancji na konieczność zakwalifikowania nasypu jako grobli na obszarach nawadnianych zaliczanej do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Natomiast w decyzji stanowiącej przedmiot wniesionej do Sądu skargi przyjętą przez organ I instancji w ślad za wyrażoną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceną kwalifikację nasypu, jako grobli na terenach nawadnianych uznano za błędną wywodząc, iż w rzeczywistości w ogóle żadna grobla nie powstała, albowiem I. N. na brzegu wyrobiska podsypał jedynie piasek, a nadto dokonał tego na terenie, który nie jest terenem nawadnianym.

Sąd podkreślił, że Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w K. nie jest związany swoją oceną dokonaną w poprzedniej decyzji

i na kolejnym etapie postępowania może stanowisko swe zmienić. Jednakże

w sytuacji gdy organ drugoinstancyjny uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na wadliwą, jego zdaniem, ocenę stanu faktycznego, a obecnie za wadliwe uznaje stanowisko organu I instancji zgodne z wyrażonymi przez siebie uprzednio wskazaniami – tak diametralna zmiana stanowiska winna zostać należycie uzasadniona. Stosownego wyjaśnienia brak jest jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji albowiem organ II instancji ani jednym słowem nie nawiązał do swych poglądów wyrażanych wcześniej na temat charakteru wykonanych przez I. N. robót.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obligowało Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza

o jej ewentualnej trafności i jakości merytorycznej, w tym o dokonanej ocenie

w zakresie charakteru wykonanych robót. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. Sąd stwierdził, że ponownie rozważając sprawę organ administracji powinien usunąć wskazane wyżej braki i niejasności i podjąć właściwą, należycie uzasadnioną decyzję.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że istnieją podstawy do rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie zrealizowana została budowla w rozumieniu Prawa budowlanego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji poglądu, że w przedmiotowej sprawie organ administracji nie dokonał pełnego zebrania materiału dowodowego doprowadzając do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz, że akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia,

co uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji

w odniesieniu do tej części wyroku, w której Sąd zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego nie wskazując przy tym na czym owo naruszenie prawa materialnego miałoby polegać a nadto niewskazaniu na czym polega naruszenie prawa procesowego

w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak również niewskazanie jakie dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy.

W piśmie z dnia 11 marca 2011 roku uczestnik postępowania I. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku podzielając argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 – dalej p.p.s.a),

z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ma usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zaskarżony wyrok zapadł

z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uchylenie przez sąd administracyjny kontrolowanej przez ten sąd decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania innego niż naruszenia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

i b p.p.s.a. możliwe jest tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując, iż decyzja organu odwoławczego nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazał jednocześnie, jaki wpływ naruszenia te mogą mieć na wynik sprawy. Celem samym w sobie postępowania administracyjnego nie jest przeprowadzenie go z zachowaniem wszystkich wymogów przewidzianych w k.p.a., tylko załatwienie sprawy administracyjnej. Ustawodawca dopuszcza możliwość, że pewne wymogi wynikające z k.p.a. mogą w postępowaniu administracyjnym zostać naruszone jednak, jeśli wymogi te nie są na tyle istotne, by mogły mieć wpływ na wynik sprawy nie mogą one skutkować uchyleniem przez sąd administracyjny zaskarżonej do tego sądu decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał dlaczego odstąpił od własnego poglądu wyrażonego we wcześniejszej decyzji z dnia [...] maja 2009 roku. Sam Sąd I instancji stwierdza jednak, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był związany swoją oceną dokonaną w poprzedniej decyzji

i na kolejnym etapie postępowania może stanowisko swe zmienić. Skoro tak,

to powstaje pytanie, jakie znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby okoliczność, gdyby w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 roku organ odwoławczy zawarł wyjaśnienie powodu zmiany stanowiska i np. stwierdził, że zaprezentowane w decyzji z dnia [...] maja 2009 roku było wynikiem błędnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Wyjaśnienie powodów zamiany stanowiska zajętego przez organ odwoławczy w realiach niniejszej sprawy w istocie nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Zmiana stanowiska przez organ administracji i w wyniku tego uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie skutkowała orzeczeniem na niekorzyść strony postępowania. Wojewódzki Sąd administracyjny dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonuje zaś oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji i wskazanych na ich poparcie argumentów nie zaś oceny powodów, które zdecydowały o zmianie stanowiska przez organ odwoławczy. Jeśli zawarte w decyzji rozstrzygnięcie jest zgodne lub niezgodne

z prawem, to będzie ono takie niezależnie od powodów zmiany przez organ odwoławczy stanowiska zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2009 roku.

Nie można zgodzić się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem,

że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy charakteryzuje brak jednoznaczności i niejasnym jest czy organ II instancji umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w wyniku stwierdzenia braku obiektu budowlanego, czy z uwagi na niewłaściwość organu pierwszej instancji. Analiza treści decyzji organu II instancji pozwala stwierdzić, że powodem umorzenia postępowania przez ten organ był pogląd, że inwestor jedynie nadsypał piasek, czego nie można uznać za roboty budowlane oraz, że w wyniku nadsypania piasku nie powstał żaden obiekt budowlany. Do tego poglądu sprowadzają się w istocie rozważania organu odwoławczego. Zawarte w uzasadnieniu decyzji rozważania o możliwości przekazania sprawy innemu organowi administracji są rozważaniami jedynie hipotetycznymi. Organ stwierdza bowiem, że: " Nadmienić można, że nie ma też podstaw do twierdzenia, że teren działki nr [...] jest terenem nawadnianym, w związku z czym nieuzasadnione byłoby w przypadku faktycznego powstania grobli zakwalifikowanie takiego obiektu, jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej – "grobli na terenach nawadnianych", którego wykonanie podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. W przypadku zaś samowolnego wykonania urządzenia hydrologicznego – grobli, organem właściwym do prowadzenia postępowania byłby właściwy nie powiatowy lecz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (w związku z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). W takiej sytuacji organ powiatowy winien by był przekazać sprawę do organu właściwego." Użycie zwrotów takich jak: "nieuzasadnione byłoby", "byłby właściwy", "winien by był przekazać sprawę" świadczą o tym, że ta część rozważań zawartych w zaskarżonej decyzji miała charakter wyłącznie hipotetyczny i oderwany od ustaleń faktycznych, które zostały poczynione w sprawie. Organ odwoławczy zawarł te hipotetyczne rozważania w uzasadnieniu decyzji nie w celu, jak twierdził przedstawiciel organu administracji, wzmocnienia swojej argumentacji, tylko z asekuranctwa na wypadek, gdyby sąd administracyjny kontrolujący decyzję opowiedział się za poglądem, że inwestor wykonał jednak groblę na terenach nawadnianych. Zawieranie w uzasadnieniu decyzji tego rodzaju asekuranckich stwierdzeń nie powinno mieć oczywiście miejsca, jednakże przynajmniej w niniejszej sprawie okoliczność ta nie mogła być podstawą uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Jak to zostało już bowiem na wstępie wskazane z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że przesłanką umorzenia postępowania było uznanie przez organ odwoławczy, że inwestor jedynie nadsypał piasek, czego nie można uznać za roboty budowlane oraz, że w wyniku nadsypania piasku nie powstał żaden obiekt budowlany.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że uzasadnienie kontrolowanej przez ten Sąd decyzji nie spełnia wymogów wynikających

z art. 107 § 1 k.p.a. Chociaż części te nie zostały graficznie wyodrębnione, to jednak decyzja ta zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ administracji wyjaśnił zarówno podstawę faktyczną jak i podstawę prawną wydanej decyzji.

Odnośnie do oceny dowodów stwierdzić należy, że organ administracji wskazał, w oparciu o jakie dowody poczynione zostały ustalenia faktyczne.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji brał pod uwagę takie dowody, jak protokół oględzin, mapy oraz "zgromadzone w sprawie materiały". Wiarygodność tych dowodów nie była przez strony postępowania kwestionowana. Nie było więc konieczności wskazywania przez organ administracji, którym dowodom odmówił wiarygodności i z jakich przyczyn.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja ta zwiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika,

że zakwestionowana została przez Sąd prawidłowość sporządzenia uzasadnienia decyzji. Sąd nie wykazał natomiast, by zaskarżona decyzja nie zawierała któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., to jest by nie zawierała oznaczenia organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego

i prawnego, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie, podpisu

z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należy twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ administracji nie zgromadził w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W aktach sprawy znajduje się protokół oględzin oraz zdjęcia, które obrazują prace wykonane przez inwestora. Nie znajduje więc uzasadnienia stwierdzenie Sądu I instancji,

że organ administracji naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnośnie do wskazanego przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że argumentacja Sądu w tej kwestii sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że "Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) ...". Tego rodzaju argumentacja nie może być podstawą uchylenia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji.

Stan faktyczny został w sprawie ustalony. Rolą organów administracji publicznej było dokonanie oceny prawnej tego stanu faktycznego. Organ odwoławczy takiej oceny dokonał przedstawiając ją w uzasadnieniu decyzji. Z kolei rolą sądu administracyjnego było dokonanie oceny, czy przedstawiona przez organ administracji ocena prawna ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że inwestor jedynie nadsypał piasek, czego nie można uznać za roboty budowlane oraz, że w wyniku nadsypania piasku nie powstał żaden obiekt budowlany. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania

w tej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić, czy nawieziony i usypany przez inwestora na granicy działek piach należy uznać za roboty budowlane lub obiekt budowlany, a jeżeli tak, to czy na wykonanie robót budowlanych lub na wykonanie obiektu budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy też wymogu takiego nie było. To z kolei pozwoli dokonać Sądowi I instancji, czy kontrolowana przez ten Sąd decyzja jest zgodna z prawem, czy też nie.

Podzielić należy podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ administracji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji rzeczywiście wskazał, jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, by Sąd ten zarzucił organowi administracji naruszenie prawa materialnego. Zarzuty Sądu sprowadzały się do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa procesowego, to jest niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać za omyłkę nie zaś za rzeczywisty zarzut skierowany do organu administracji wydającego zaskarżoną decyzję.

Zgodzić należy się również z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że Sąd I instancji nie wskazał, jakie dowody organ odwoławczy powinien

w ponownym postępowaniu przeprowadzić.

Za niezasadny uznać należy natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Jak to zostało już wyżej wskazane powodem uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji było uznanie, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nienależycie uzasadnił zaskarżoną decyzję.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 110 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, że doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał na podstawie całości akt sprawy. Zarzut ten jest oparty na subiektywnej ocenie wnoszącego skargę kasacyjną.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny,

na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od J. P. na rzecz Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.