Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 568/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. K. i K. K. od decyzji Wojewody z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

E. K. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewody z 7 kwietnia 2022 r., którą uchylono decyzję Starosty z 11 stycznia 2022 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści sprzeciwu skarżący wskazali, że składają sprzeciw od uzasadnienia ww. decyzji z uwagi na błędną, w ich ocenie, interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym inwestycją. Pismem z 12 maja 2022 r. skarżący wyjaśnili, że nie żądają uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast żądają zmiany uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 9 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 294/22, odrzucił sprzeciw E. K. i K. K. uznając, że skarżący nie usunęli braku formalnego sprzeciwu w postaci sformułowania żądania uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OZ 405/22, uchylił powyższe postanowienie Sądu I instancji wskazując, że wprawdzie przepis art. 64b § 2 p.p.s.a. wymaga, aby w sprzeciwie od decyzji kasacyjnej skarżący zawarli żądanie uchylenia tej decyzji, ale już sam fakt wniesienia sprzeciwu należy uznać za czytelny wyraz niezadowolenia z wydanego rozstrzygnięcia, zatem żądanie skarżących należało potraktować jako żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy tym podkreślono, że skarżący nie byli pouczeni o treści przepisu art. 64b § 2 p.p.s.a., stanowiącego podstawę odrzucenia sprzeciwu.

Sprawa ze sprzeciwu skarżących, po przekazaniu jej do ponownego rozpoznania po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 568/22.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 26 sierpnia 2021 r. do Starosty wpłynął wniosek A. Sp. z o.o., Sp. k., uzupełniony dnia 17 września 2021 r., o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w P. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z 29 września 2021 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego organ zobowiązał inwestora m.in. do:

zwymiarowania wszystkich obiektów na projekcie zagospodarowania działki,

dołączenia bilansu wód opadowych,

usytuowania budynku zgodnie z § 124 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie,

- podania informacji na temat zabezpieczenia działek sąsiednich przed zalewaniem wodami opadowymi z terenu inwestycji, zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- usytuowania miejsc postojowych zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W punkcie 7 postanowienia, w związku ze stwierdzeniem, że załączony do wniosku projekt jest niezgodny z uchwałą nr XXVII/269/2013 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "[...]", organ wskazał, że "niezgodności dotyczą:

w projekcie budowlanym należało wskazać powierzchnię sprzedaży zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 17 planu,

ustala się prostą formę ogrodzeń, nawiązującą do charakteru zabudowy folwarcznej, z wykluczeniem użycia prefabrykowanych elementów betonowych; wysokość ogrodzeń do 1,5 m zgodnie z § 15 ust. 4 pkt 4 planu,

formy architektury winny być dostosowane do form historycznej zabudowy folwarcznej zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], zlokalizowanej poza granicami planu zgodnie z § 15 ust. 4 pkt 6 planu,

w projekcie budowlanym należało wskazać powierzchnię zabudowy działki, minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej, intensywność zabudowy z § 15 ust. 8 pkt 2, 3, 5 planu,

wysokość zabudowy - trzy kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe - max. 11 m dopuszcza się kondygnację podziemną, wysokość ścianki kolankowej nie więcej niż l,8m zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 4 planu - w budynku zaprojektowano trzy pełne kondygnacje nadziemne bez poddasza użytkowego,

geometria dachu - dachy symetryczne, dwuspadowe, kąt nachylenia połaci dachowej 35°-45°, dopuszcza się dachy płaskie, lukarny - nie więcej niż 30% powierzchni rzutu budynku zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 6 planu - nad całością budynku zaprojektowano dach płaski,

położenie głównej kalenicy budynku - kalenicą równolegle do ulicy [...] zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 7 planu,

przez teren przebiega linia elektroenergetyczna 15 kV wraz z 14 - metrowym pasem ograniczeń; zagospodarowanie terenu w strefie linii elektroenergetycznej każdorazowo wymaga uzgodnienia z gestorem sieci zgodnie z § 15 ust. 9 pkt 1 planu, - na projekcie zagospodarowania terenu należy wrysować strefę linii elektroenergetycznej oraz należy dostarczyć uzgodnienie z gestorem sieci,

dostępność drogowa: z ulicy [...] położonej poza granicami planu i z ulicy [...] położonej na terenie nr 2 KDL; ustala się nie więcej niż 2 wjazdy z ulicy [...]. i nie więcej niż jeden wjazd z ulicy [...]. dla każdej wydzielonej działki - należy dostarczyć uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą zgodnie z art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2020.470 ze zm.) - dotyczy działki drogowej - ul. [...] i działki drogowej - ul. [...] oraz należy dostarczyć dokument potwierdzający ustanowienie służebności dla działki nr [...],

parkingi i miejsca postojowe: zapewnienie miejsc postojowych w obrębie terenu (dla zabudowy usługowej 1mp/40m: powierzchni użytkowej usług (powierzchnia użytkowa budynku wynosi 1394.69nr/40m2 powierzchni użytkowej usług = 35mp plus 2 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych) - należy wskazać stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zgodnie z art. 12a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2021.1376 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2021.450 ze zm.).

Starosta Gdański decyzją z 11 stycznia 2022 r. odmówił Spółce A. Sp. z o.o., Sp. k. udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego (sklep z zapleczem i apartamenty na wynajem - zamieszkanie zbiorowe) wraz z infrastrukturą techniczną: instalacją kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, kanalizacji deszczowej ze szczelnym zbiornikiem podziemnym na wodę deszczową, gazu, elektryczną, miejscami postojowymi, likwidacja nieczynnych odcinków sieci eN w P. na działce nr [..], Miasto P., obręb ewidencyjny [...]. W ocenie organu, inwestor nie uzupełnił wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z 29 września 2021 r" a mianowicie tych wskazanych w punkcie 7 postanowienia. Powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że:

- na projekcie zagospodarowania terenu (strona 89 - Tom 1) zaprojektowano "wyjście ewakuacyjne" bez utwardzenia, co jest niezgodne z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

- na projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowano dwa miejsca postojowe, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, jednak nie ma oznaczenia jednego z tych miejsc w legendzie do projektu zagospodarowania terenu (projektowane miejsca postojowe o nawierzchni ażurowej),

- zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 4 uchwały nr XXVI 1/269/2013 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "[...]" można zaprojektować budynek składający się z trzech kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe (...). wysokość ścianki kolankowej nie więcej, niż 1,8 m. Tymczasem przedmiotowy budynek składa się z trzech pełnych kondygnacji nadziemnych, z czego ostatnia kondygnacja nie jest w formie poddasza użytkowego ze ścianką kolankową nie więcej niż 1,8 m. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego pod pojęciem ścianki kolankowej należy rozumieć ścianę między stropem najwyższego piętra budynku a dolną częścią dachu. Zatem ściana kolankowa to ściana poddasza, ustawiona nad ścianami zewnętrznymi budynku na wieńcu stropowym ostatniej kondygnacji. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna wysokość kondygnacji pełnej to 2 m. Zaprojektowana trzecia kondygnacja ma wysokość 2,77 m, zatem jest to pełna kondygnacja nadziemna.

- zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 6 planu geometria dachu - dachy symetryczne, dwuspadowe, kąt nachylenia połaci dachowej 35° - 45°. dopuszcza się dachy płaskie, lukarny - nie więcej niż 30% powierzchni rzutu budynku. Zaprojektowany budynek nad całością ma zaprojektowany dach płaski, który nie spełnia zapisów planu. Aby budynek mógł mieć zaprojektowany dach płaski, musiałby składać się z nie więcej, niż dwóch kondygnacji nadziemnych, zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 4 planu. Ponadto, zaprojektowanie budynku z dachem dwuspadowym obligowałoby inwestora do usytuowania budynku kalenicą główną równolegle do ulicy K. zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 7 planu,

- zaprojektowany budynek nie spełnia wymogu z planu § 15 ust. 4 pkt 6 "formy architektury winny być dostosowane do formy historycznej zabudowy folwarcznej zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], zlokalizowanej poza granicami planu".

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie inwestora decyzją z 7 kwietnia 2022 r. uchylił decyzję Starosty Gdańskiego z 11 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że teren inwestycyjny objęty jest uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański Nr XXVII/269/2013 z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "[...]". Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "1.U" - zabudowa usługowa, na której dopuszcza się takie usługi jak: stacja paliw, warsztat obsługi samochodów, parking, usługi handlu, gastronomii, administracji, bankowe oraz inne usługi publiczne i komercyjne za wyjątkiem usług uciążliwych. Zdaniem organu odwoławczego, projekt spełnia warunki planu:

- linie zabudowy - obowiązujące i nieprzekraczalne: jak na rysunku planu, 8,0 m od linii rozgraniczającej z terenem drogi powiatowej Nr [...] ulica [...].; w projekcie: spełniony warunek,

powierzchnia zabudowy działki- maksymalnie 35%; w projekcie: 23%,

intensywność zabudowy- minimalna: 0,2, maksymalna: 0,8; w projekcie: 0,7,

dopuszczone formy zabudowy: budynki wolnostojące; w projekcie: budynek wolnostojący,

szerokość elewacji frontowej: nie mniej niż 9,0 m; w projekcie: 16,3 m.

Zdaniem Wojewody, kwestią sporną jest natomiast zgodność zamierzenia z wymogami planu w zakresie wysokości zabudowy i formy dachu, gdyż w ust. 8 karty terenu 1.U w punkcie 4 podano: "wysokość zabudowy - trzy kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe - max. 11 m, dopuszcza się kondygnację podziemną, wysokość ścianki kolankowej nie więcej niż 1,8 m", w punkcie 6 zaś ustalono: "geometria dachu - dachy symetryczne , dwuspadowe, kąt nachylenia połaci dachowej 35°-45°, dopuszcza się dachy płaskie; lukarny - nie więcej niż 30% powierzchni rzutu budynku" oraz dodano, iż kalenica ma być równoległa do ulicy [...]., a dach pokryty dachówką ceramiczną lub betonową, kolor: cegła, grafit, dla dachów płaskich nie określa się.

Jak wynika natomiast z projektu budowlanego, przedmiotowy budynek posiada trzy pełne kondygnacje naziemne (Rys. A5. Przekrój A-A i Rys. A6. Przekrój B-B, str. 19-20, tom 2) i pokryty jest dachem płaskim o kącie nachylenia min. 1,5% w stronę środka dachu, gdzie znajdują się wpusty dachowe (Rys. A4. Rzut dachu, str. 18, tom 2). Wysokość drugiego piętra na całej powierzchni wynosi 2,775 m. Zgodnie zaś z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, zwane dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Wojewoda zauważył, że ze względu na brak definicji ustawowej poddasza, sięgnąć należy do definicji słownikowej, według której przez "poddasze" należy rozumieć "przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywana jako strych lub adaptowana do celów mieszkalnych" czy też "ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym" (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 82/12, wyrok WSA w Gdańsku z 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 286/10). Z kolei ściana kolankowa według Słownika języka polskiego PWN jest to "ściana między stropem najwyższego piętra budynku a dolną częścią dachu".

W ocenie organu odwoławczego, stanowisko Starosty, zgodnie z którym, aby budynek mógł mieć zaprojektowany dach płaski musiałby składać się z nie więcej niż dwóch kondygnacji nadziemnych zgodnie z § 15 ust. 8 pkt 4 planu", nie znajduje oparcia w zapisach planu miejscowego. W karcie terenu 1.U nie ma wprost zapisu, że nie mogą na tym terenie powstać budynki o trzech kondygnacjach z dachem płaskim. Zapisy te należy raczej odczytywać jako ograniczenie polegające na tym, że w przypadku realizacji poddasza musi ono być zaprojektowane jako trzecia kondygnacja, nie zaś ponad trzecią kondygnacją. Interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób ograniczający planowaną inwestycję na działce, do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, a która nie jest wprost sprzeczna z jego zapisami, nie zasługuje na uznanie. Plan kształtuje ład przestrzenny na określonym terenie, tak więc oceniając zgodność planowanej inwestycji z planem organ powinien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić, czy inwestycja jest zgodna z celem, jaki zakłada plan. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Wojewoda, celem planu miejscowego jest umożliwienie zabudowy nie wyższej niż trzy kondygnacje oraz nie wyższej niż 11 m. Nie należy więc z treści planu wywodzić zakazu stosowania trzech pełnowymiarowych kondygnacji, jeśli nie przekraczają one łącznie wysokości 11 m. Zobowiązanie inwestora do doprowadzenia do zgodności z planem w przedstawionym powyżej zakresie uznano w konsekwencji za niezasadne.

Wojewoda nie podzielił również stanowiska Starosty, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymogu planu miejscowego dotyczącego formy architektonicznej. W ust. 4 pkt 6 karty terenu 1.U, wśród zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego podano, iż "formy architektury winny być dostosowane do form historycznej zabudowy folwarcznej zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], zlokalizowanej poza granicami planu". Organ I instancji za przykład takiego budynku podał budynek usługowo-handlowy "[..]", który poryty jest dachem dwuspadowym i posiada elewacje z czerwonej cegły z zaznaczonymi w kolorze grafitowym narożnikami budynku. Obiekt ten nie stanowi jednak realnego przykładu historycznej zabudowy. Nie ma przy tym ustawowej definicji zabudowy folwarcznej, w Słowniku języka polskiego PWN występuje jedynie definicja słowa "folwark". Nie można zatem uznać, że projektowany obiekt jest sprzeczny z ustaleniami planu odnośnie formy architektonicznej. Ponadto. w przytoczonym wyżej zapisie znajduje się sformułowanie "winny być dostosowane", które nie jest oczywistym nakazem, a raczej zaleceniem.

Konkludując, w opinii organu odwoławczego, nie ma podstaw do stwierdzenia, że projekt przedmiotowego budynku jest jednoznacznie i bezsprzecznie niezgodny z ustaleniami planu miejscowego w zakresie formy budynku.

Jednak, pomimo podważenia stanowiska Starosty, Wojewoda nadal uznał, że projekt budowlany narusza zapisy planu miejscowego dotyczące ustalonej w karcie terenu 1.U minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej 35%. W projekcie na str. 83, tom 1, przedstawiono wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z którymi składa się ona z powierzchni zieleni - 1135,44 m2 oraz 0,3x246,90 m2 powierzchni parkingów o nawierzchni ażurowej, co łącznie daje 1209,51 m2, przy wymaganych 1177,75 m2. Wyliczenia powyższe zostały przeprowadzone, zdaniem Wojewody, nieprawidłowo, bowiem żadnego fragmentu powierzchni miejsc postojowych nie można było zaliczyć do powierzchni biologicznie czynnej. W § 7 ust. 1 pkt 8 planu podano, iż przez powierzchnię biologicznie czynną należy rozumieć "powierzchnię niezabudowaną i nieutwardzoną, pokrytą roślinnością urządzoną lub naturalną, a także wodą, bez możliwości lokalizacji miejsc parkingowych". Projektant nie był zatem uprawniony do doliczenia 30% powierzchni miejsc postojowych ażurowych do powierzchni biologicznie czynnej. W związku z tym, zaprojektowana powierzchnia biologicznie czynna wynosi jedynie 1135,44 m2, co stanowi 33,7% powierzchni działki i jest niezgodne z zapisami planu miejscowego. Ponadto, miejsca postojowe usytuowane wzdłuż ściany zachodniej zajmują na długości 0,5 m teren zieleni, co również jest niedopuszczalne, bowiem zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Jak wynika z projektu drogowego z rysunku konstrukcji nawierzchni na str. 109, miejsca postojowe mają zaprojektowane spadki 2% w kierunku jezdni, natomiast wykraczają swoją powierzchnią na tereny zieleni, co jest niedopuszczalne.

Zdaniem Wojewody, powołującego się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), niewłaściwa jest też kwalifikacja planowanego obiektu, określonego we wniosku oraz projekcie budowlanym jako budynek usługowy, gdyż powinien być on zakwalifikowany do budynków mieszkalno-usługowych. Powstaną w nim bowiem pomieszczenia mieszkalne przeznaczone na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi będą służyć zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, przy czym lokal usługowy z pomieszczeniami pomocniczymi jest zlokalizowany jedynie w parterowej części budynku.

Analizując rzuty 1 i 2 piętra (str. 15-17, tom 2) Wojewoda doszedł do wniosku, że zaprojektowano na nich lokale mieszkalne, a nie jak twierdzi projektant "apartamenty na wynajem - zamieszkanie zbiorowe". Stwierdzono, że jakkolwiek ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji lokalu mieszkalnego, to stosując zasady wykładni prawa, należało posiłkowo posłużyć się definicją mieszkania zawartą w § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W budynku przewidziano lokale mieszkalne, co stanowi oczywistą sprzeczność z ustaleniami planu, który dopuszcza jedynie zabudowę usługową, taką jak: stacja paliw, warsztat obsługi samochodów, parking, usługi handlu, gastronomii, administracji, bankowe oraz inne usługi publiczne i komercyjne za wyjątkiem usług uciążliwych. Podsumowując, układ funkcjonalny budynku świadczy, zdaniem Wojewody, o niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego ze złożonym wnioskiem wnoszącym o pozwolenie na budowę sklepu z zapleczem i apartamentów na wynajem - zamieszkanie zbiorowe oraz z ustaleniami planu miejscowego, gdyż projektowany obiekt mieści funkcję usługową na parterze oraz mieszkaniową na 1 i 2 piętrze.

Zdaniem Wojewody, dokumentacja projektowa została sporządzona nieprawidłowo i jest niespójna. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy na fakt dołączenia trzech rysunków projektu zagospodarowania terenu: PZT1, na którym przedstawiono widok ogólny (str. 87a, tom 1), PZT la, na którym znajdują się uzgodnienia z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i spraw sanitarno-higienicznych (strona 88, tom 1) oraz PZT IB, na którym zaznaczono instalacje i przyłącza (str. 89, tom 1). Działanie takie jest niedopuszczalne, zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący: a) określenie granic działki lub terenu, b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, c) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, e) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wszystkie te elementy powinny być przedstawione na jednym rysunku, który zostałby uzgodniony z odpowiednimi rzeczoznawcami.

Projekt budowlany zawiera również dwa rzuty parteru: jeden bez uzgodnień i drugi uzgodniony z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i spraw sanitarnohigienicznych, co również narusza wymogi przywołanego powyżej rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Rzuty te różnią się także między sobą, m.in. tym, że na rzucie z uzgodnieniami wrysowano dodatkową ścianę oraz wejście do pomieszczenia zwanego jako "pokój kierownika", pomieszczenie o takim przeznaczeniu występuje na pierwszym rzucie, natomiast w innym miejscu. Dołączono także dwa rzuty I piętra: jeden bez uzgodnień i drugi z kserokopią fragmentu piętra oraz kserokopią pieczątki z uzgodnieniem rzeczoznawcy do spraw sanitarno-higienicznych. Projekt jest wiec niespójny i jako taki nie może być zatwierdzony.

Także przedstawione projekty zagospodarowania terenu, jak zauważył Wojewoda, różnią się między sobą. Na projekcie, który został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dojście piesze od wyjścia ewakuacyjnego od wschodniej strony jest na całej długości utwardzone, natomiast na pozostałych egzemplarzach odcinek od wyjścia do narożnika ściany jest na terenie zielonym. Zgodnie zaś z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Ponadto, różne jest usytuowanie wiat śmietnikowych na poszczególnych egzemplarzach.

Różnice dotyczą również miejsc postojowych. Na dwóch egzemplarzach projektu zagospodarowania terenu znajduje się jedno miejsce postojowe dla niepełnosprawnych przy zachodniej ścianie budynku oraz dwa miejsca postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (po jednym z obu stron drogi pożarowej), o wymiarach 3,6x5 m. Na rysunku uzgodnionym z rzeczoznawcami natomiast jest tylko jedno miejsce postojowe dla niepełnosprawnych po lewej stronie drogi pożarowej. Podkreślono, że jedno miejsce postojowe dla niepełnosprawnych na egzemplarzach bez uzgodnień zaprojektowano na nawierzchni ażurowej, przez co korzystanie z nich przez osoby na wózkach inwalidzkich byłoby niemożliwe lub w znacznym stopniu utrudnione. Odnośnie miejsc postojowych, wskazano też, że ich usytuowanie narusza § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przy zachodniej ścianie budynku natomiast znajduje się łącznie 19 miejsc postojowych, zatem powinny być one usytuowane w odległości min. 10 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, są to pomieszczenia, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, zaś pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, dotyczy pomieszczeń, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Na parterze budynku w odległości ok. 1 m od okien pomieszczenia biurowego znajdują się miejsca postojowe. Pozostałe okna znajdują się w pomieszczeniach nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi, tj. szatni i pomieszczenia socjalnego. Na 1 i 2 piętrze natomiast jak ustalono powyżej znajdują się pokoje mieszkalne, których okna znajdują się w odległości od ok. 2 m do 3 m zaprojektowanych miejsc postojowych (pomiar skalówką). Stanowi to ewidentnie naruszenie § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Kolejne naruszenie dotyczy usytuowania wiat śmietnikowych na terenie biologicznie czynnym oraz poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Naruszono tym samym § 22 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym miejsca na pojemniki do gromadzenia odpadów powinny znajdować się na utwardzonych placach.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że na projekcie zagospodarowania terenu przy danych osoby sporządzających mapę nie ma podpisu geodety, jest jedynie pieczątka z imieniem i nazwiskiem oraz numerem uprawnień. Także pod oświadczeniem o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji mapy do celów projektowych znajduje się sama pieczątka, bez podpisu geodety. Na mapie nie ma również widocznego numeru działki inwestycyjnej.

Ponadto, jeden z wjazdów na działkę nr [...] oraz część projektowanej drogi pożarowej przewidziano na działce nr [...], na której znajduje się stacja benzynowa. Co prawda w treści księgi wieczystej dla działki inwestycyjnej jest wpisana służebność gruntowa przejazdu i przechodu pasem gruntu szerokości około 5 m w miejscu istniejącego wjazdu do stacji paliw od strony ul. [...], jednak działki tej nie ujęto ani we wniosku, ani w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani w projekcie budowlanym. Stanowi to naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 7 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wykonywanie robót budowlanych na działce, do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane jest niezgodne z ww. przepisami.

Reasumując, Wojewoda uznał, że Starosta Gdański niezasadnie podniósł, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego w zakresie ilości kondygnacji i formy dachu, natomiast wskazał na inne istotne naruszenia przepisów, m.in. nieścisłości dotyczące dołączenia kilku rysunków projektu zagospodarowania terenu i uzgodnień z rzeczoznawcami do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i spraw sanitarno-higienicznych, o poprawienie których nie wzywał wcześniej inwestora. Organ odwoławczy dopatrzył się również innych nieprawidłowości, które powinny zostać usunięte przez inwestora, dlatego, jak uznał, należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, umożliwiając tym samym inwestorowi doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

E. K. i K. K. w sprzeciwie od uzasadnienia powyższej decyzji zarzucili organowi błędną wykładnię zapisu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (Uchwała nr XXVII/269/2013 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "[...]"), który stanowi, że,,(...)6) formy architektury winny być dostosowane do form historycznej zabudowy folwarcznej zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...], i ul. [...]., zlokalizowanej poza granicami planu".

Zdaniem skarżących, ten zapis planu dotyczy konkretnego kompleksu zabudowań historycznych Pruszcza Gdańskiego - kolonii Praustfelde - Pruszcz Pole. Założenie te powstało w 1 poł. XIX w, a konieczność ochrony jego pozostałości została ujęta w uchwale nr XLVIII/447/2014 Rady Miasta Pruszcz Gdański w sprawie przyjęcia "Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami Miasta Pruszcz Gdański na lata 2014 - 2018". W uchwale nr XXVII/189/2020 Rady Powiatu Gdańskiego z dnia 25 września 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu Opieki nad Zabytkami Powiatu Gdańskiego na lata 2020-2023" pozostałości po tym kompleksie zostały wymienione jako jedno z dzieł architektury i budownictwa. Zatem ochrona dziedzictwa narodowego wraz z dbałością o kształtowanie ładu urbanistycznego w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] w sposób nawiązujący do historii Miasta Pruszcz Gdański, jest celem cytowanego zapisu planu.

Analiza projektu planowanego budynku wskazuje, w ocenie skarżących, że inwestor nie zachowuje narzuconej przez plan formy architektonicznej, a zaprojektowana, jako jedyne rozwiązanie, płaska forma dachu (na wysokości około 11 m) jest niedopuszczalna. Kanonu zabudowy folwarcznej należy szukać nie w słowniku języka polskiego, lecz w publikacjach naukowych i literaturze fachowej, gdzie można znaleźć liczne przykłady zabudowy folwarcznej, analizę ich formy architektonicznej wraz z podziałem architektury folwarcznej na różne regiony. Skarżący zakwestionowali też zawartą w decyzji Wojewody interpretację sformułowania "winny być dostosowane" jako zalecenie, a nie nakaz.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw E. K. i K. K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 kwietnia 2022 r., którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o., Sp.k. uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Starosty Gdańskiego z 11 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuty sprzeciwu skierowano przeciwko uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając je za nietrafne.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (zob. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Wskazać należy, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., II OSK 87/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie wyczerpującym istotę sprawy, albowiem organ I instancji poza zastrzeżeniami, których Wojewoda nie podzielił, nie dostrzegł nieprawidłowości, które należało – zdaniem Wojewody - usunąć korzystając z dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Istota dostrzeżonych nieprawidłowości, w ocenie Sądu, uzasadniała potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2) oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3).

W myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, czy niekompletność projektu budowlanego, zastosowanie ma przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa.

Należy zauważyć, że Starosta postanowieniem z dnia 29 września 2021 r., w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków projektu budowlanego, w tym doprowadzenia do jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również do usunięcia innych niezgodności z przepisami prawa, wyszczególnionych we wskazanym rozstrzygnięciu.

Organ odwoławczy natomiast nie podzielił stanowiska Starosty odnośnie zakresu nieprawidłowości podlegających usunięciu, wskazując jednocześnie na inne, zasadnicze jego zdaniem naruszenia, które winny podlegać usunięciu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a ich zakres wymaga powtórzenia zasadniczej części postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, że wezwanie ma konkretnie wskazywać nieprawidłowości wynikające z przedłożonego projektu budowlanego. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez inwestora do wezwania, wydane postanowienie musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu.

W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym - uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji co prawda skorzystał w instytucji przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ale ze względu na zakwestionowany przez organ odwoławczy zakres objętych usunięciem nieprawidłowości, nie można powiedzieć, że organ I instancji dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z wymogami obowiązującego prawa w zakresie wyczerpującym istotę tej sprawy.

Takie postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w odniesieniu do tych nieprawidłowości, które dostrzegł organ odwoławczy, stąd też organ ten nie miał możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy oprócz niezgodności projektu z planem miejscowym w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz przeznaczenia projektowanego budynku, wskazał również na uchybienia w zakresie dokumentacji projektowanej, w tym projektu zagospodarowania terenu, m.in. liczby jego egzemplarzy różniących się pomiędzy sobą, jego zgodności w zakresie odległości miejsc postojowych z wymogami technicznymi, usytuowania wiat śmietnikowych, utwardzenia wejść do budynku oraz kompletności wniosku i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym nie objęto działki nr [...], przez którą przebiega ustanowiona na rzecz działki zainwestowanej nr [...] służebność przejazdu i przechodu komunikująca tą działkę z drogą publiczną.

Wskazać należy, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (tak: wyrok NSA z 16 marca 2022 r., II OSK 391/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 520-521).

Skoro organ odwoławczy stwierdził potrzebę usunięcia nieprawidłowości, których nie dostrzegł organ I instancji i co do których nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji odmawiając w niniejszej sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodów wskazanych w uzasadnieniu decyzji, uchybił przepisom procedury administracyjnej - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Starosta nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym z planem miejscowym w zakresie wyczerpującym istotę sprawy, na którą zwrócił uwagę organ odwoławczy, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że uwzględnienie sprzeciwu oznacza bezwzględne uchylenie całej decyzji, nawet wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko jej uzasadnienie.

Natomiast sprzeciw skierowany tylko przeciwko uzasadnieniu decyzji może być oddalony w przypadku, gdy ewentualne wady zakwestionowanego uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżących odnośnie niezgodności projektu budowlanego z wymogami planu w zakresie formy architektonicznej obiektów, przychylając się w tym zakresie do stanowiska Wojewody, który prawidłowo przy interpretacji postanowień planu posłużył się dyspozycją art. 7a § 1 k.p.a. Z postanowień planu Wojewoda prawidłowo wyprowadził dopuszczalność wysokości zabudowy do trzech kondygnacji naziemnych, obejmujących w tym poddasze użytkowe, maksymalnie do 11 m oraz dach płaski. Na tej podstawie organ odwoławczy trafnie potwierdził zgodność projektowanej inwestycji z wymogami planu uznając, że wykluczeniu dachu płaskiego, niekonweniującego z historyczną zabudową folwarczną, stoi na przeszkodzie wymóg rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Sytuacja, w której określenie wymogów form historycznej zabudowy folwarcznej zlokalizowanej poza granicami planu jako wzorca dla zabudowy na terenie objętym planem, na którym nie ma obiektów zabytkowych, wymaga sięgnięcia do nienormatywnych opracowań pozaplanistycznych, w pełni uprawniała do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.

Natomiast stwierdzenie niezgodności zaprojektowanej funkcji z wymogami planu Sąd uznał za przedwczesne i wymagające weryfikacji u inwestora. Z treści projektu wynika bowiem zamysł inwestora realizacji inwestycji składającej się ze sklepu z zapleczem na parterze oraz funkcji hotelowej – zamieszkania zbiorowego na pozostałych kondygnacjach.

W ocenie Sądu, nawet fakt, że usługi hotelowe planowane przez inwestora, mogłyby być świadczone w lokalach, w których są pomieszczenia mieszkalne, nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, iż apartamenty te pełniłyby funkcję mieszkaniową w znaczeniu zaspokojenia stałych potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z usług hotelowych. Wniosek wyprowadzony przez organ odwoławczy co do takiego charakteru mieszkaniowego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, co nie wypłynęło jednak na ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Wskazane niedoskonałości rozumowania organu skutkują wyłącznie poszerzeniem ustalonego przez Wojewodę prawidłowo zakresu koniecznych uzupełnień w materiale dowodowym i potrzebą ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Pojawiające się wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów inwestora w przedmiocie wykorzystywania urządzonych apartamentów na cele usług hotelowych czy też ich wynajmu na zasadzie cywilnej umowy najmu, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, organy administracji winny usunąć wyzywając inwestora do jednoznacznego oświadczenia się w tej kwestii. Brak wyjaśnienia tych istotnych okoliczności dowodzi o przedwczesnym stanowisku Wojewody w tym zakresie, tym bardziej, że z ustaleń planu miejscowego nie wynika zakaz prowadzenia na tym terenie usług hotelowych ani pokojowych, ani apartamentowych.

Mając powyższe na uwadze, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.