Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 81/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 24a ust. 8, 9, 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: ART. 7, 77 PAR. 1, 64A, 64B, 64E, 80, 138  PAR. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2018 r. sprzeciwu J. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów złożonych do danych ewidencyjnych sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

0UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r., znak: [...], o odrzuceniu zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych przez M. B., działającą przez pełnomocnika – J. B. - do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym w przedmiocie przebiegu granicy i pól powierzchni działek ewid. nr [...] i nr [...], położonych w obrębie K, jednostka ewidencyjna B.

Organ I instancji stanął bowiem na stanowisku, że pomiędzy stronami – właścicielami działek nr [...] i nr [...] a właścicielami działek nr nr: [...] (na odcinku poprzez punkty nr nr 16, 15, 12, 9 , 8), [...], [...], [...], [...], [...] istnieje spór co do przebiegu granic nieruchomości, co nie pozwala organowi na załatwienie sprawy w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Spór ten może być rozwiązany tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W wyniku odwołania J. B. i C. B. opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego dla obrębu K, jednostka ewidencyjna B, przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków. Celem modernizacji było uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami wówczas obowiązujących przepisów. W wyniku modernizacji powstała zintegrowana informatyczna baza danych ewidencji gruntów i budynków pozwalająca na pełne prowadzenie i udostępnianie danych w technologii informatycznej.

W postępowaniu ustalono, że od 9 do 27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego został wyłożony do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony m.in. dla obrębu K. Następnie, działając w myśl przepisu art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Starosta ogłosił, w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31 lipca 2015 r., poz. 4728, informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo - kartograficznym stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że zgodnie z art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o modernizacji zgłaszać zarzuty do tych danych (tj. do dnia 30 sierpnia 2015 r.). Dane te do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie zarzutów nie są wiążące w zakresie w jakim zgłoszone zostały zarzuty.

W dniu 28 sierpnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo J. B. z daty 26 sierpnia 2015 r., działającego w imieniu M. B. (pełnomocnictwo z 7 marca 2015 r.) zawierające zarzut do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie [...] z 2014 r dla działek [...], [...]. Skarżący wniósł w szczególności, że ustalenie przebiegu granic w dniu 14 maja 2015 r. zostało wykonane w sprzeczności z przepisami § 37- 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz, że dla działek [...] z [...] istnieje spokojny stan posiadania który jest niezgodny z granicą ewidencyjną (...) Nie wyrażam zgody na zmianę granicy modernizacją lecz postępowaniem sądowym przez zasiedzenie. W kolejnych licznych pismach, składanych do Starosty, skarżący podtrzymywał złożone zarzuty oraz wnosił kolejne dotyczące ujawnionego przebiegu granic oraz obliczonych pól powierzchni w operacie opisowo-kartograficznym.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że w toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji organ ten powziął informację, że M. B. zmarła. (w dniu 27 września 2015 r.). Wobec tego postanowieniem z [...] 2015 r. organ I instancji postępowanie to zawiesił, a następnie po ustaleniu przez Sąd Rejonowy w postanowieniu z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt [...], że spadek po niej nabyli: C. B. (w 19/20cz.) i J. B. (w 1/20cz.), postanowieniem z 11 maja 2017 r. podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zarzutów, włączając do kręgu stron postępowania C. B. i J. B., a następnie wydał decyzję o odrzuceniu zarzutów.

Organ odwoławczy podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo własności, ani nie nadając czy ujmując owych praw. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w definicji ustawowej ewidencji gruntów i budynków. Według art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ilekroć w ustawie jest bowiem mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Organ wskazał, że zgodnie z § 62 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., - Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem sprawie ewidencji gruntów i budynków), pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61 i koryguje o właściwą wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej. Numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,30 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu tych obiektów przestrzennych oraz wzajemnego powiązania między nimi (§ 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Organ wyjaśnił kwestię wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych. Wskazał, że regulują to przepisy § 36, 37, 38 i 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), oraz na sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic (czyli współrzędnych punktów granicznych, o których mowa w § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) w razie braku takiej dokumentacji. I tak zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Kolejne przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. § § 37, 38 i 39 regulują podstawę i tryb wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych w razie braku dokumentacji, o której mowa w § 36, lub w przypadku, kiedy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym. W takich przypadkach dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37), w trybie czynności, o których mowa w § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

Organ podkreślił więc, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zatem postępowanie w zakresie ewidencji ma charakter rejestrowy, potwierdza stan istniejący. Również modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie jest trybem właściwym do rozstrzygania sporów granicznych i nie może zastąpić rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślenie funkcji, jaką pełni ewidencja gruntów i budynków ma istotne znaczenie dla sprawy, w świetle ustalenia, że strony przedmiotowego postępowania pozostają w sporze co do zasięgu ich własności. W obowiązującym stanie prawnym ustalenie przebiegu granic spornych może nastąpić na wniosek zainteresowanych w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, gdzie organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent) wykonujący to zadanie jako zadanie własne gminy (art. 30 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Sąd powszechny jest natomiast właściwy w zakresie kwestionowania ustaleń dokonanych przy wznowieniu znaków granicznych (art. 39 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Z akt sprawy wynika, że ewidencja gruntów i budynków obrębu K obowiązująca przed modernizacją została założona operatem założenia ewidencji gruntów nr [...] zatwierdzonym obwieszczeniem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 6 marca 1969 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 15 marca 1969 r. Nr 2 poz. 10. Dokumentem określającym przebieg granic przedmiotowych działek do czasu przeprowadzenia modernizacji była mapa ewidencyjna w skali 1:2880 (k. 133, 134 akt administracyjnych).

Organ odwoławczy zwrócił wobec powyższego uwagę, że technologia założenia w latach 60-tych ewidencji gruntów i budynków oraz ówczesne możliwości techniczne wykonywania pomiarów geodezyjnych terenowych i kartometrycznych, a także ówczesne wymagania dokładnościowe są różne. Wiąże się z tym bowiem określenie wiarygodności tak pozyskanych danych ewidencyjnych (współrzędnych punktów granicznych, pola powierzchni) oraz spełnianie przez te dane aktualnych wymagań określonych w obowiązujących przepisach prawa.

Stwierdzić należy, że organ I instancji oraz wykonawca prac geodezyjnych ocenili, iż mapa w skali 1:2880 powstała przy zakładaniu ewidencji gruntów nie spełnia wymogów rozporządzenia, ani w zakresie dokładności położenia punktów granicznych, ani w zakresie sposobu określenia położenia tych punktów.

Na podstawie tej ewidencji na terenie obrębu K w latach 70-tych XX wieku przeprowadzono uwłaszczenie nieruchomości rolnych. Z akt sprawy wynika, że w ramach prac założenia ewidencji gruntów spisano protokoły stwierdzenia stanu władania gruntami, w szczególności 15 grudnia 1967 r. protokół nr 99 z M. B. jako władającą działkami nr nr: [...], [...], [...]. W rejestrze szczegółowym pomiarowo-klasyfikacyjnym pod kolejnym nr rejestru (nr 35) M. B. własnoręcznym podpisem potwierdziła, że wykazany stan władania pod względem powierzchni i klas jak i umiejscowienia odpowiada stanowi faktycznemu. W ewidencji gruntów ujawniono działki: nr [...] o pow. 0,57 ha, nr [...] o pow. 1,27 ha, nr [...] o pow. 0,45 ha. W dniu 3 listopada 1972 r. został spisany protokół z ustalenia uprawnień uwłaszczeniowych M. B., na podstawie którego został wydany Akt Własności Ziemi nr [...] z 7 listopada 1973 r. na nazwisko M. B., obejmujący działki nr nr: [...], [...], [...] położone w K.

Z akt sprawy wynika, że również działka nr [...], objęta jest AWZ nr [...] z 3 listopada 1972 r. wystawionym na nazwisko S. W. Co do pozostałych działek brak jest informacji w tym zakresie. Wątpliwości organu odwoławczego budzi kwestia dokumentacji geodezyjnej typu szkice polowe, które mogły zostać sporządzone w ramach prac założenia ewidencji lub uwłaszczeniowych prowadzonych w miejscowości K, bądź informacji o ich braku w zasobie. W przypadku istnienia takich dokumentów wykonawca modernizacji zobowiązany byłby do ich przeanalizowania i ewentualnego wykorzystania w ramach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Należy mieć bowiem na uwadze, że w postępowaniu ewidencyjnym nie ustala się zasięgu własności nieruchomości a jedynie odtwarza ustalony wcześniej przebieg granic dla nieruchomości na podstawie materiałów źródłowych.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] operatem nr [...] ([...]) podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0865 ha, nr [...] o pow. 0,1341 ha, nr [...], co zostało zatwierdzone decyzją Burmistrza Gminy B z [...] 2007 r., znak [...]. W ramach wykonania podziału 22 czerwca 2006 r. przyjęto na gruncie przebieg granic działki nr [...] w obecności osób, które stawiły się na gruncie (w tym M. B., ówczesnej właścicielki działek nr [...], nr [...]), z czego został spisany protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości. Granica pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] została przyjęta w oparciu o mapę ewidencyjną w skali l :2880, zaakceptowana przez właścicieli działek poprzez podpisanie protokołu i opisana za pomocą punktów nr: 16, 1, 23, 22. Punkty graniczne zostały pomierzone na osnowę geodezyjną, na skutek czego obliczono ich współrzędne geodezyjne. Operat ten na wniosek J. B. został poddany kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, która wykazała, że w zakresie przyjęcia granic nieruchomości do podziału praca została wykonana prawidłowo, zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa w dziedzinie geodezji i kartografii (k. 379-381 akt administracyjnych). Wykonawca modernizacji w analizie materiałów źródłowych w wierszu nr 89 (będącej integralną częścią operatu modernizacji nr [...]) wykazał przydatność tego opracowania i konieczność jego wykorzystania w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (ZRD — 5, 1; Zakres wykorzystania operatu — wykorzystano współrzędne punktów granicznych), czyli zakwalifikował go jako opracowanie zgodne z § 36 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co wyłącza w zakresie działki nr [...] zastosowanie § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że C. B. w odwołaniu powołuje się na ww. operat, cytat: "I tak przebiegającą granicę w dniu 22 czerwca wskazał geodeta S. wskazując punkt graniczny nr 22 na skarpie który jest punktem trójmiedzy (...) strony przyjęły taki stan rzeczy z czego spisano protokół (...) przyjęła M. B. właścicielka działki nr [...] składając swój podpis do protokołu. Tak przyjęte granice zatwierdziła decyzja Burmistrza Gminy B.

W 2016 r. działka nr [...] operatem [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...] o pow. 0,5403 ha. Podział ten, jako nie podlegający ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Zaświadczenie Burmistrza Gminy B z 18 lutego 2016 r., informacja na mapie z podziałem nieruchomości rolno-leśnej – k. 72 akt administracyjnych), w operacie ewidencyjnym został ujawniony na wniosek właściciela w trybie czynności materialno-technicznych w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit h Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W aktach sprawy brak jest kopii tego opracowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy materiał dowodowy należy uzupełnić o to opracowanie, a wykonawca modernizacji powinien przeanalizować go pod kątem jego przydatności w ramach prowadzonych prac.

W dalszej kolejności ustalono, że w ramach prac modernizacyjnych w dniu 26 sierpnia 2014 r. geodeta uprawniony mgr inż. K. D., w siedzibie OSP, dokonała ustalenia przebiegu granic m.in. przedmiotowych działek, poprzez ustalenie położenia wyznaczających ich punktów granicznych w oparciu o zobrazowanie lotnicze (jak wskazano w zaskarżonej decyzji). Zgodnie z § 37 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych może nastąpić w oparciu o ortofotomapę, jeżeli charakteryzuje się ona rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

W aktach sprawy brak jest dokumentów poświadczających prawidłowe powiadomienie stron o czynnościach ustalenia granic wyznaczonych na dzień 26 sierpnia 2014 r.

Z protokołu nr [...] ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że w czynnościach ustalenia przebiegu granic nie brała udziału M. B., ówczesny właściciel działek nr [...] i nr [...], lecz jej synowie: J. B. i C. B., którzy na dzień przeprowadzenia tych czynności nie legitymowali się upoważnieniem do reprezentowania M. B. Pomimo tego braku zostali oni dopuszczeni przez wykonawcę do uczestniczenia w czynnościach ustalenia przebiegu granic jak pełnoprawni właściciele przedmiotowych działek. Wobec powyższego należy wskazać, że protokół nr [...] w zakresie działek nr [...], nr [...] podpisały osoby nieuprawnione, a złożone przez te osoby oświadczenia nie są wiążące.

W aktach sprawy znajduje się upoważnienie z 7 marca 2015 r., którym M. B. upoważniła J. B. do reprezentowania mnie i występowania w jej imieniu w sprawach geodezyjno-administracyjnych.

W dniu 26 marca 2015 r. J. B. (w imieniu M. B.) złożył szereg uwag i zastrzeżeń do projektu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego w zakresie przebiegu granic działek nr [...], nr [...]. Starosta uznając uwagi jako zasadne przekazał je do wykonawcy modernizacji oraz zawiadomił właścicieli działek ujawnionych w rejestrze gruntów, z zachowaniem terminu wskazanego w § 38 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, iż 14 maja 2015 r. odbędzie się na gruncie ponowne ustalenie przebiegu granic działek nr [...], nr [...] z działkami sąsiednimi.

Z tych czynności sporządzono operat techniczny, który 8 czerwca 2015 r. pod nr [...] wpisano do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z dokumentów będących integralną częścią operatu wynika, że na gruncie stawił się J. B. reprezentujący M. B. (pełnomocnictwo), J. W., C. B., R. C., J. B., A. D. reprezentująca Gminę B (pełnomocnictwo).

Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] z 14 maja 2015 r. wynika, że w zakresie działki ewidencyjnej:

- nr [...]: wykonawca ustalił przebieg granic z działkami sąsiednimi nr nr: [...], [...], [...] - na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie oraz na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli jednocześnie z zastosowaniem przepisu § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym dla tak ustalonej granicy z działkami nr [...] i nr [...] w protokole odnotowano granica sporna, natomiast z działką nr [...] - brak jest informacji czy strony zaakceptowały ustalony przebieg; z działką nr [...] - w oparciu o przepis § 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (brak jest informacji czy strony zaakceptowały ustalony przebieg); z działką nr [...] - w oparciu o przepis § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (brak jest informacji czy strony zaakceptowały ustalony przebieg - w protokole adnotacja granica nie ustalona ze względu na sporną granicę z działkami nr [...] i nr [...]); z działką nr [...] - w oparciu o przepis § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (brak jest informacji czy właściciel działki nr [...] zaakceptował ustalony przebieg - w protokole przy podpisie J. B. adnotacja granica zgodna dla punktów 5, 6, 7 sporna dla punktów 8 do 14 uwaga strony: Gmina nie dążyła do ugody):

- nr [...] : wykonawca ustalił przebieg granic z działką nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym dla tak ustalonej granicy w protokole odnotowano granica sporna wg wskazań', z działką nr [...] - w oparciu o przepis § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym dla tak ustalonej granicy w protokole znajdują się skreślenia parafowane przez J. B. oraz odnotowano granica sporna wg wskazań; z działką nr [...] — na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, czyli stosownie do przepisu § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy czym dla tak ustalonej granicy w protokole odnotowano granica zgodna dla punktów 1-5, sporna dla punktów 44 (45) – punkt wspólny z działką [...].

Integralną częścią protokołu jest szkic graniczny sporządzony w skali 1:1000, który nie zawiera daty jego sporządzenia oraz podpisów osób biorących udział w czynnościach, zawiera natomiast numerację punktów od 1 do 45, każdy z informacją typu zgodny, wg P. B., wg. P. C., itp., przy czym do jednego punktu granicznego odnoszą się jeden, dwa lub trzy numery.

Dodatkowo wykonawca sporządził kolejny szkic graniczny w skali 1:500, na którym wrysował linie obrazujące: wskazanie J. i C. B., wskazanie R. C., wskazanie J. W., granice działek wykazane w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów i budynków, granice ustalone w dniu 14 maja 2015 r, wskazanie Gminy, ostatni spokojny stan posiadania na gruncie; numery punktów z ww. szkicu oraz numery punktów ustalonych w dniu 26 sierpnia 2014 r. ujawnione na szkicu polowym nr [...] (nr [...]).

Organ wskazał, że przepisy § § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie określają zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. I tak § 39 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych (w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych) na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych albo osób władających tymi działkami. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą zgodnych oświadczeń do protokołu, wówczas, zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic wykonawca ustala według ostatniego spokojnego stanu posiadania pod warunkiem, że stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów. Natomiast w okolicznościach, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar (§ 39 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie z § 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej.

Z powyższych przepisów oraz z § § 36, 37, 38, zadaniem organu odwoławczego należy wywieść, że:

- w przypadku istnienia w zasobie operatów technicznych wymienionych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i spełniających standardy techniczne, dane granice nie podlegają ustaleniu,

- przebieg granic ustala wykonawca, podając w sposób jednoznaczny w protokole podstawę tego ustalenia, tj. albo ust. 1 albo ust. 2 albo ust. 3 § 39 rozporządzenia, i odnotowując akceptację lub niezaakceptowanie przez stronę ustalonej granicy, co powinno zostać odzwierciedlone na szkicu, podpisanym przez osoby biorące udział w czynnościach, względnie z adnotacją o odmowie jego podpisania. Z protokołu oraz szkicu powinien wynikać wprost (od punktu nr do punktu nr) przebieg ustalonych granic,

- tak ustalone punkty graniczne powinny zostać zamarkowane, pomierzone na osnowę geodezyjną z wymaganą dokładnością, mieć nadane odpowiednie atrybuty i w efekcie wykorzystane do obliczenia pól powierzchni działek,

- spór graniczny nie wstrzymuje ustalenia przebiegu granic w wyżej opisanym trybie, ustalony przez geodetę przebieg granicy ewidencyjnej nie nadaje jej charakteru granicy prawnej i nie wyłącza możliwości rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiednich działek w trybie postępowania rozgraniczeniowego.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił operat [...] i ustalił, że został on sporządzony w sprzeczności z § § 37-39, 61, 62, 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W szczególności wskazał, że dane do których wniesiono zarzuty nie są wiążące. Skarżący wniósł uwagi do wyłożonego projektu operatu opisowo-kartograficznego w zakresie przebiegu granic, które uznano za uzasadnione. Wobec powyższego punkty graniczne, które zostały ustalone na gruncie w dniu 26 sierpnia 2014 r. nie są wiążące. Natomiast wykonawca wykorzystuje te punkty (np. nr D933, D1008 i inne) w ocenianym operacie, jako ich pochodzenie wskazując ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych z błędem ich położenia względem osnowy geodezyjnej l klasy 0,61-1,50 m. Kolejną wadą opracowania, co słusznie podnosi J. B. w odwołaniu i licznych pismach, jest wykorzystanie punktu nr 47 do obliczenia pól powierzchni przedmiotowych działek. W operacie wykonawca określił ten punkt atrybutami: ZRD - 8, BPP - 4. Z zaskarżonej decyzji wynika, że jest to punkt powstały z przecięcia prostej określonej punktami nr l i D933 oraz prostej określonej punktami nr 5 i 6, czyli nie został on ustalony na gruncie oraz pomierzony, a w ślad za tym nie spełnia wymogów określonych w § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Powyższe dowodzi, że pola powierzchni działek nr [...] i nr [...] wykazane w operacie [...] zostały obliczone w sprzeczności z zasadami wskazanymi w § 62 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Następnie należy wskazać, że wykonawca sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych, w którym zawarł pola powierzchni działek objętych opracowaniem, wykazując w stanie starym powierzchnie co do których wniesiono uwagi, podczas gdy do czasu zakończenia postępowania obowiązującymi powierzchniami są pola powierzchni wykazane w operacie założenia ewidencji. W operacie brak jest wykazu zmian danych ewidencyjnych przedstawiającego w jaki sposób zmienił się przebieg granic działek. Zgodnie z § 71 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. 2011 r., Nr 263, poz. 1572) w skład operatu technicznego wchodzą m.in. wykazy zmian danych ewidencyjnych. Z treści § 60 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że do danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej należy numeryczny opis jej granic. Skoro dane te ulegają zmianie, to winien być sporządzony wykaz zmian zawierający wyszczególnienie dotychczasowego numerycznego opisu granic działek (lub ich brak), oraz aktualny numeryczny opis przebiegu tych granic. Z tak sporządzonego wykazu jednoznacznie i w sposób bezsporny wynikałby przebieg ustalonych granic, na którym organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie.

W dalszej kolejności należy wskazać na nieprawidłowości, uchybienia i sprzeczności jakie znalazły się w protokole z 14 maja 2015 r.:

- wykonawca ustalił przebieg granic z działkami nr [...] i nr [...] pomimo, że w zasobie znajduje się opracowanie nr [...] (podział działki nr [...]), o którym mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zweryfikowane w ramach prac modernizacji jako do wykorzystania;

- wykonawca wobec ustalenia, że na gruncie istnieje spór co do zasięgu prawa własności, odstąpił od ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych;

- wykonawca w protokole podał, że ustalił granicę w oparciu o § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jednocześnie zaznaczając ją jako sporną;

- z protokołu nie wynika wprost podstawa prawna ustalenia - wykonawca zaznaczył dwa lub trzy sposoby ustalenia przebiegu granic;

- z protokołu nie zawsze wynika, czy strony zaakceptowały ustalony przebieg granic;

- z protokołu i szkiców nie wynika w sposób bezsporny jak granica została ustalona (nr punktów), w opracowaniu zmieniane są bądź dopisywane kolejne numery punktów, które nie mają odzwierciedlenia w protokole i na szkicach;

- z protokołu nie wynika, w przypadku zastosowania § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie jakich dokumentów znajdujących się w zasobie ustalono przebieg granic.

Dodatkowo należy wskazać, że żaden ze szkiców znajdujących się w operacie nie został sporządzony zgodnie z § 39 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że celem wykonawcy było ustalenie przebiegu granic w trybie rozporządzenia, ze szkiców natomiast można domniemywać, że wykonawca dążył do rozgraniczenia nieruchomości.

Wobec wyżej poczynionych ustaleń organ odwoławczy odstąpił od dalszego oceniania operatu technicznego, w całości eliminując go jako dokument mogący służyć ujawnieniu danych w operacie opisowo-kartograficznym. W związku z tym wykonawca podejmując ponownie czynności powinien uwzględnić operaty techniczne znajdujące się w zasobie geodezyjnym zawierające dane określające przebieg granic, podjąć próbę odszukania szkiców polowych z założenia ewidencji i uwłaszczenia gruntów, oraz powinien mieć na uwadze, że dokumentem określającym stan prawny działek przed modernizacją jest mapa ewidencyjna w skali l :2880. W przypadku ustalenia przebiegu granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania stan ten nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, jak wskazano powyżej w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego operat techniczny [...] został sporządzony niezgodnie z § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych należy wskazać, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna, przyjęta do zasobu, jest wystarczająca jako podstawa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczności sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zatem, że organ I instancji orzekając o odrzuceniu zarzutów nie ocenił w sposób prawidłowy przedłożonej dokumentacji przyjętej do PZGiK, jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzonych zmian.

Na podstawie dotychczas zgromadzonych dokumentów, a przede wszystkim materiałów dokumentujących czynności ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek, nie zachodziły okoliczności do wykazania przebiegu granic na podstawie danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym. Jak przedstawiono w niniejszym uzasadnieniu czynności ustalania przebiegu przedmiotowej granicy nie były przeprowadzone prawidłowo. Z tego względu należy podjąć czynności mające na celu zarejestrowanie przebiegu granic działek nr: [...], nr [...] w sposób nie budzący wątpliwości, nawet w okolicznościach konieczności odnotowania spornego jej charakteru. Dopiero powyższe pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, którego efektem będzie wykazanie pola powierzchni ww. działek zgodnego z przepisami rozporządzenia oraz standardami technicznymi obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wobec powyższego prośba J. B. i C. B. o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna.

Reasumując rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja wydana została przedwcześnie, z pominięciem zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, czyli z naruszeniem przepisów artykułów: 7, 8, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy załatwianiu spraw organ pierwszej instancji powinien bowiem kierować się podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa (art. 8 k.p.a.) a także zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Podkreślić również należy, że art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polega na dokładnym zapoznaniu się z tym materiałem, ustosunkowaniu się do zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winno odbywać się z uwzględnieniem norm wynikających z przepisów prawa o charakterze proceduralnym. Brak pełnego materiału dowodowego oraz brak kompletnych ustaleń w sprawie uniemożliwia dokonanie jednoznacznej oceny, czy wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione.

Wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy oraz z uwagi na niemożność w przedstawionych okolicznościach zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. J. B. wniósł sprzeciw na powyższą decyzję. W sprzeciwie podniósł następujące zarzuty:

1. Decyzja WINGiK sprzeczna jest z art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję nie rozstrzyga istoty sprawy (art. 104 w zw. z art. 15 k.p.a.) jako organ odwoławczy; art. 2 i 7 Konstytucji RP.

2. Rozstrzygnięcie decyzji sprzeczne jest z uzasadnieniem oraz podstawą prawną. Uchyla w uzasadnieniu operat modernizacyjny nie wykazując tego w rozstrzygnięciu decyzji, str. 9 wiersz 11. W uzasadnieniu odmawia badania operatu modernizacyjnego zgodnie ze złożonym odwołaniem.

3. Decyzja narusza przepisy prawa materialnego wyrażone w §§ 34 – 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 12b, 9 ust. 2,3,5,8, art. 76 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Jak wynika z kolei z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA).

Patrząc przez ten pryzmat ma kwestionowaną sprzeciwem skarżącego decyzję organu odwoławczego stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie administracyjnej przez organ I instancji stanowił art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym).

Zgodnie z tym przepisem o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków starosta rozstrzyga w drodze decyzji, a więc władczego objawu woli organu administracji publicznej.

Nie budzi więc zastrzeżeń stanowisko, że zgodnie z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów, jak już wskazano na wstępie, starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Dzieje się tak w sytuacji, gdy dochodzi do modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych, której przeprowadzenie zarządza starosta, stosownie do postanowień art. 24a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Analizują podniesione w sprzeciwie argumenty skarżącego stwierdzić należy, że skarżący zdaje się nie rozumie istoty postępowania odwoławczego i decyzji kasacyjnej, jaką w ramach posiadanych przez organ odwoławczy kompetencji, może on wydać.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organ odwoławczy wskazał z jakich powodów uchylił się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i stanowisko to jest zdaniem Sądu przekonywujące i zgodne z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartych w sprzeciwie organ odwoławczy może właśnie to uczynić, ale musi wykazać, jak co dopiero wskazano, że wzruszona odwołaniem decyzji organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na je rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postepowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które władny jest przeprowadzić organ odwoławczy.

Oceniając pod tym katem decyzję organu odwoławczego, stwierdzić należy, że trafnie podkreślił on charakter modernizacji ewidencji. Powtórzyć zatem trzeba, że jak wynika z treści § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), modernizacja ewidencji w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych; modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę. Działania te, stosownie do § 56 pkt 2 ww. rozporządzenia, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49; 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. W ramach modernizacji może zatem dojść do aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, ale muszą być ku temu przesłanki i odpowiednie materiały źródłowe stanowiące podstawę do dokonania tych zmian, a co najważniejsze muszą być to materiały spełniające odpowiednie standardy techniczne i odznaczające się aktualnością.

Podkreślić bowiem należy, że projekt operatu opisowo – kartograficznego stanowi podstawę do ogłoszenia stanu posiadania obiektów ewidencji gruntów i budynków, czyli określenia jaki podmiot, który obiekt (działkę, budynek, lokal) posiada i jaki jest charakter tego posiadania (np. własność, itp.), ile ma podmiot, tj., jaką powierzchnię działki posiada lub ilości budynków lub lokali, jakie są obiekty należące do tego podmiotu, tj. jakiej jakości i rodzaju jest grunt stanowiący działkę (rodzaj użytku, klasa) oraz jakiej jakości jest budynek, czy lokal (stan budynku, lokalu). Operat ten składa się więc z części opisowej i części kartograficznej zawierającej strukturę przestrzenną obiektów powierzchniowych. Treść operatu opisowo – kartograficznego musi zatem odpowiadać stanowi faktycznemu i prawnemu, nie może być z nim sprzeczny, jak trafnie podkreślił organ odwoławczy.

Skoro zatem projekt operatu opisowo – kartograficznego staje się po okresie jego wyłożenia operatem gruntów i budynków (art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), to staje się dokumentem urzędowym stanowiącym dowód tego co zostało w nim urzędowo potwierdzone. Kwestionowanie więc dokonanych granic działek, połączone z pomiarem punktów granicznych musi znaleźć swoje rozstrzygnięcie w postaci uwzględnienia bądź odrzucenia zarzutów z podaniem przyczyn, które legły u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie. Orzeczenie w przedmiocie zgłoszonych zarzutów musi więc zapaść z poszanowaniem reguł określonych w Kodeksie postepowania administracyjnego wskazanych w przepisach artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu nie zwalnia zatem, jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna, przyjęta do zasobu, jest wystarczająca jako podstawa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczności sprawy. Wbrew temu więc co zarzuca skarżący, organ odwoławczy dokonał pod tym względem prawidłowości dokonanej oceny przez organ I instancji i doszedł do przeciwnego stanowiska. Zdaniem WINGiK operat [...] został sporządzony w sprzeczności z § § 37-39, 61, 62, 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i nie odpowiada standardom technicznym. Organ odwoławczy wykazał dlaczego tak uważa. Wyraźnie wskazał, że w szczególności wchodzący w skład operatu operat techniczny powinien zawierać m.in. wykazy zmian danych ewidencyjnych, a takich wykazów opracowanie to nie zawiera. Z treści § 60 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że do danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej należy numeryczny opis jej granic. Skoro dane te ulegają zmianie, to winien być sporządzony wykaz zmian zawierający wyszczególnienie dotychczasowego numerycznego opisu granic działek (lub ich brak), oraz aktualny numeryczny opis przebiegu tych granic. Z tak sporządzonego wykazu jednoznacznie i w sposób bezsporny wynikałby przebieg ustalonych granic, na którym organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie. Tego jednak zabrakło w ocenianej dokumentacji geodezyjnej. Nadto organ odwoławczy wskazał na jeszcze inne nieprawidłowości, uchybienia i sprzeczności tego opracowania. Podniósł organ wyraźnie, że w protokole z 14 maja 2015 r., do którego zresztą nawiązywał w zarzutach sam skarżący:

" - wykonawca ustalił przebieg granic z działkami nr [...] i nr [...] pomimo, że w zasobie znajduje się opracowanie nr [...] (podział działki nr [...]), o którym mowa w § 36 rozporządzenia, zweryfikowane w ramach prac modernizacji jako do wykorzystania;

- wykonawca wobec ustalenia, że na gruncie istnieje spór co do zasięgu prawa własności, odstąpił od ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych;

- wykonawca w protokole podał, że ustalił granicę w oparciu o § 39 ust. 1 rozporządzenia, jednocześnie zaznaczając ją jako sporną;

- z protokołu nie wynika wprost podstawa prawna ustalenia - wykonawca zaznaczył dwa lub trzy sposoby ustalenia przebiegu granic;

- z protokołu nie zawsze wynika, czy strony zaakceptowały ustalony przebieg granic;

- z protokołu i szkiców nie wynika w sposób bezsporny jak granica została ustalona (nr punktów), w opracowaniu zmieniane są bądź dopisywane kolejne numery punktów, które nie mają odzwierciedlenia w protokole i na szkicach;

- z protokołu nie wynika, w przypadku zastosowania § 39 ust. 3 rozporządzenia, na podstawie jakich dokumentów znajdujących się w zasobie ustalono przebieg granic." Dodatkowo wskazał także organ, że żaden ze szkiców znajdujących się w operacie nie został sporządzony zgodnie z § 39 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Powyższe w dostateczny więc sposób obrazuje wady wskazanego opracowania. W takim stanie rzeczy zasadnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydał przedwcześnie decyzję o odrzuceniu zarzutów, z pominięciem zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, czyli z naruszeniem przepisów art. art. 7, 8, 77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy w zgłoszonych zarzutach skarżący podnosił m. in., że "nie wskazano granicy wg dokumentacji geodezyjnej będącej w zasobie, nie ustalono również ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie potwierdzonego pomiarami, zgodnie z par 38 ust. 2 i ust. 3 (...) oraz wskazując na dalsze nieprawidłowości w działaniach wykonawcy i sporządzonej dokumentacji, zupełnie nie mającym uzasadnienia i niezrozumiałym jest wobec tego stawianie zarzutu, że decyzja kasacyjna WINGiK jest sprzeczna z art. 138 § 2 k.p.a.

W takim razie, gdy ustalenia przebiegu przedmiotowych granic nie były przeprowadzone prawidłowo i zachodziła konieczność dokonania czynności mających na celu zarejestrowanie przebiegu granic działek nr nr [...], [...] w sposób nie budzący wątpliwości, nawet w okolicznościach konieczności odnotowania spornego jej charakteru, co dopiero pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, którego efektem będzie wykazanie pola powierzchni ww. działek zgodnego z przepisami rozporządzenia oraz standardami technicznymi obowiązującymi w geodezji i kartografii, za prawidłowe należało ocenić stanowisko organu odwoławczego, że zakres istotnych do wyjaśnienia (ustalenia) istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności bez wątpienia przewyższał zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Mimo więc, że kwestionowana decyzja sprzeciwem była zgodna z postulatem skarżącego za bezzasadne należało ocenić podniesione w sprzeciwie zarzuty.

WINGiK nie uchybił zatem postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą natomiast uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd nie może być ocena materialnoprawna co do istoty sprawy. Samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą też stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej (vide: teza 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/17; LEX nr 2462890).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64d, art. 64b § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.