Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 454/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17 ust.1, ust.1a, ust.1b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 3, art. 26, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako u.ś.r.), art. 10, art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.), działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania M.N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię S.N..

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r., a następnie wskazał, że M.N. w dniu 31 stycznia 2022 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią S.N., do którego załączył orzeczenie z dnia [...] stycznia 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności S.N.. Organ wskazał, że w momencie ustalenia stopnia niepełnosprawności S.N. miała ponad 25 lat, w związku z czym nie spełnia wymogów art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej organ podał, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku.

Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż M.N. jest wnukiem S.N., a tym samym jest osobą zobowiązaną do alimentacji w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Strona nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. S.N. jest zamężna, jednak od ponad roku mieszka sama. Musiała wyprowadzić się od męża. Z wiedzy jaką pozyskano od M.N. wynika, że dziadek jest schorowany, ale nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. M.N. nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy od [...] marca 2022 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że S.N. ma 74 lata, mieszka samotnie w mieszkaniu w bloku wielorodzinnym. Choruje na zwyrodnienie stawów biodrowych, żylaki kończyn dolnych, zaćmę oczną (jest po zabiegu), przepuklinę pachwinową - po zabiegu. Choruje także na nowotwór szpiku kostnego i przeszła cykl chemioterapii. M.N. uczestniczy we wszystkich czynnościach jej życia codziennego, tj. pomaga przy toalecie, przygotowuje odzież i pomaga w ubieraniu się. Podaje posiłki i leki, dokonuje pomiaru ciśnienia krwi. M.N. jest w kontakcie z lekarzem rodzinnym i pielęgniarką środowiskową. W sytuacji pogorszenia stanu zdrowia zamawia wizyty domowe i organizuje wizyty w poradniach specjalistycznych. Z uwagi na niesamodzielność i schorzenia S.N. wnuk załatwia wszelkie sprawy urzędowe, robi zakupy, opłaty związane z mieszkaniem, drobne naprawy. S.N. ma czworo dzieci, ale żadne z nich nie może sprawować opieki nad mamą z powodu zatrudnienia. M.N. jako wnuk jest zaznajomiony najbardziej w sprawach zdrowotnych i opiekuńczych swojej babci. Z uzyskanych informacji, zdaniem organu, wynika że M.N. jest osobą, która sprawuje stalą opiekę nad S.N. i z uwagi na to nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym organ I instancji uznał, że strona spełnia przesłanki art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednak przed wydaniem decyzji organ ustalił, że stopień niepełnosprawności S.N. datuje się od [...] listopada 2021 r., a więc nie jest spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec czego uznał za zasadne odmówić przyznania M.N. wnioskowanego świadczenia.

Od powyższej decyzji odwołał się M.N., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Skarżący podkreślił też, że jedynie on może sprawować opiekę nad babcią, gdyż pozostałe osoby - mąż oraz dzieci jego babci nie mogą z różnych względów takiej opieki sprawować.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że rozstrzygnięcie podjęte w I instancji jest właściwe, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia. W pierwszej kolejności organ przywołał przepisy mającego jego zdaniem zastosowanie w sprawie, tj. art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 1b u.ś.r. i uznał, że stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również jej daty, od której występuje, powinno być zawarte w orzeczeniu właściwego organu, tj. zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573) albo lekarza orzecznika ZUS, stosownie do art. 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w dalszej kolejności także sądy administracyjne, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy też jej stopnia, ponieważ związane są w tym zakresie orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

Dalej Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (Dz. U. z dnia 23 października 2014 r. poz. 1443) zajął stanowisko, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium podkreśliło, że wskazany wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że wprawdzie nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Zatem w świetle powyższego, w ocenie Kolegium, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i brak jest przeszkód prawnych do jego stosowania. W stosunku zaś do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja zapadła, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i jako taka naruszyła powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania.

Organ wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. To w stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.

W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że orzekający w sprawie organ I instancji zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, iż doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Pominięcie derogacyjnego skutku wyroku w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego niepełnosprawną babcią na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego, którego postać bezpośrednio wpłynęła na treść zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji organu I instancji należy uznać za prawidłowe. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było również to, czy skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. czy skarżący jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 K.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed występnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 K.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienione w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Dalej Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika jednak, że babcia skarżącego jest zamężna i posiada czworo dzieci tj.: M.N., który pracuje za granicą w Niemczech jako kierowca zawodowy i przyjeżdża raz w miesiącu, M.K., która mieszka w [...] ok. 100 kilometrów odległości od swojej matki i tam pracuje, K.W., która mieszka w tej samej miejscowości co jej matka lecz pracuje zawodowo i ma na utrzymaniu dwóch niepełnoletnich synów oraz K.N., który pracuje zawodowo za granicą. Z kolei dziadek skarżącego, a mąż S.N. jest schorowany, ale nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Prokuratora Prokuratury Rejonowej wynika, że mąż S.N. – M.N. został oddany pod dozór Policji połączony z zakazem kontaktowania się i zbliżania do pokrzywdzonej.

Kolegium wskazało, że podziela pogląd zgodnie z którym błędne jest stanowisko, iż wykluczenie wnuka z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, skoro z akt sprawy nie wynika, że wszyscy zstępni pierwszego stopnia wymagającej opieki - czworo dzieci S.N. - nie mogą sprawować opieki nad matką, to zasadne jest stanowisko, że nie ma znaczenia, iż z innych przyczyn (podjętego zatrudnienia), opieki takiej nie mogą one sprawować. Decydujące są bowiem przyczyny obiektywne, do których ustawa zalicza przede wszystkim legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Innego rodzaju okoliczności, niepoparte treścią przepisów ustawy, nie mogą być brane pod uwagę. W niniejszej sprawie istotne jest jednak, że S.N. poza mężem ma dzieci zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji ustalenia, że mąż oraz dzieci te nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Kolegium podkreśliło, że nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nich środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia jej odpowiedniej opieki przez inne osoby. Jak wynika z akt administracyjnych wśród okoliczności, które miały świadczyć o tym, że dzieci nie są w stanie sprostać obowiązkowi alimentacyjnemu wobec niepełnosprawnej matki, wskazana została aktywność zawodowa. W ocenie Kolegium z zebranego materiału dowodowego wynika, że jedynie mąż S.N. a dziadek skarżącego M.N. nie może z obiektywnych względów sprawować opieki na schorowaną żoną. Pozostałe cztery osoby jako zstępni pierwszego stopnia mogą jednak sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że opiekę nad chorą matką mogą sprawować dzieci: M.N., M.K., K.W. oraz K.N..

Podsumowując organ podkreślił, że skarżący nie spełniał przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., warunkujących możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią z uwagi na fakt, że obowiązek alimentacyjny względem babci obciąża w pierwszej kolejności męża i dzieci niepełnosprawnej S.N..

W skardze do Sądu na powyższą decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2022 r. M.N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez błędne nie ustalenie, iż:

- M.N. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na jego zatrudnienie i zamieszkiwanie przez większość czasu poza granicami kraju, co determinuje zaistnienie znacznej odległości od miejsca zamieszkania jego niepełnosprawnej matki,

- M.K. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na znaczną odległość jej zamieszkania od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki,

- K.W. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na sytuację rodziną, a to m.in. konieczność sprawowania opieki na dwojgiem niepełnoletnich synów, wymagających pomocy w nauce i konieczności zapewnienia im utrzymania,

- K.N. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na przebywanie poza granicami kraju, które determinuje zaistnienie znacznej odległości od miejsca zamieszkania jego niepełnosprawnej matki, a nadto od lat nie utrzymuje kontaktów z rodziną,

- brak weryfikacji możliwości majątkowych dzieci osoby wymagającej opieki w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ich niepełnosprawną matką, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organów obu instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż dzieci osoby wymagającej opieki nie mogą sprawować przedmiotowej opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód oraz nie ustalenia, iż dzieci S.N. wskutek ich sytuacji finansowej nie mają możliwości partycypowania w finansowaniu rzeczonej opieki, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym niezastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r, poprzez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na uznaniu, iż obiektywnymi okolicznościami implikującymi zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz wnuka osoby wymagającej opieki, gdy istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, nie jest:

- konieczność sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji nad innym członkiem rodziny (w tym niepełnoletnimi synami) i konieczność zapewnienia im utrzymania,

- znaczna odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnukowi osoby wymagającej opieki, nawet jeśli istnieją osoby zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej, o ile zaistnieją szczególne okoliczności, do których należy zaliczyć także konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny przez osobę spokrewnioną w bliższym stopniu niż wnuk oraz znaczną odległość między miejscem zamieszkania osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji osoby niepełnosprawnej od miejsca zamieszkania osoby wymagającej opieki, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Na podstawie tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej p.p.s.a.) zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego wynikłego na tle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., sprawie nadana została sygnatura I OPS 2/22. Postępowanie w tej sprawie wyjaśni treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., na których oparto zaskarżoną decyzję oraz zarzuty skargi.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie sygn. akt I OPS 2/22.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja administracyjna odmawiająca przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ze względu na opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią - S.N..

Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis uzależnia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a który stanowił podstawę odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pogląd ten jest w orzecznictwie sądowym uznany, na co wskazują m.in. przywołane w decyzji orzeczenia sądów administracyjnych.

W tym stanie sprawy prawidłowo organ odwoławczy orzekł merytorycznie z pominięciem niekonstytucyjnej części art. 17 u.ś.r., czyli ust. 1b tego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że S.N. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz ze względu na stan zdrowia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Opiekę tę nad S.N. sprawuje jej wnuk – M.N.. S.N. ma czworo dzieci tj.: M.N., który pracuje za granicą w Niemczech jako kierowca zawodowy i przyjeżdża do Polski raz w miesiącu, M.K., która mieszka w [...] ok. 100 kilometrów odległości od swojej matki i tam pracuje, K.W., która mieszka w tej samej miejscowości co jej matka lecz pracuje zawodowo i ma na utrzymaniu dwóch niepełnoletnich synów oraz K.N., który pracuje zawodowo za granicą. Żadna z w.w. osób nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Małżonek S.N. – M.N. jest schorowany, ale nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r. [...] Prokuratora Rejonowego wynika, że małżonek S.N. – M.N. został oddany pod dozór Policji połączony z zakazem kontaktowania się i zbliżania do pokrzywdzonej

Spór w niniejszej sprawie koncentrował się wokół wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolejność spełnienia obowiązku alimentacyjnego określają przepisy art. 128 - 130 K.r.o.

Zgodnie z treścią art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.

W myśl art. 129 § 1 K.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (§ 1). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 1).

Przepis art. 130 K.r.o. stanowi, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.

W analizowanej sprawie, ze względu na treść przytoczonych przepisów u.ś.r. oraz K.r.o., powstała wątpliwość, czy obowiązujący stan prawny dopuszcza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu - jako osobie spokrewnionej w drugim stopniu w sobą wymagającą opieki (tj. babcią), w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (tj. dzieci) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.

Rozbieżności co do sposobu interpretacji przytoczonych powyżej przepisów, jakie pojawiły się w orzecznictwie sądowym na tle stanów faktycznych poszczególnych spraw administracyjnych, zostały dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W obszernym uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że obecne obrzmienie art. 17 ust. 1a u.ś.r obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. W pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) w.w. przepis zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Z punktu widzenia znaczenia zmian legislacyjnych dla procesu wykładni przyjmuje się w praktyce orzeczniczej rozróżnienie na zmiany doprecyzowujące (wyjaśniające) i prawotwórcze (normatywne). Pierwsze mają doprecyzowywać przepis uprzednio budzący wątpliwości, prowadząc do ich usunięcia. Konsekwencją jest uznanie, że mimo zmiany legislacyjnej, stan prawny nie uległ zmianie, jakkolwiek zmieniło się brzmienie przepisu. Zmiana prawotwórcza, przez zmianę brzmienia tekstu, prowadzi do zmiany stanu prawnego, wprowadzenia odmiennej regulacji względem dotychczasowej. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana prawotwórcza w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.

NSA zauważył, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.).

NSA wskazał, że związek między przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje swój wyraz w aspekcie podmiotowym. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się oświadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej.

W konsekwencji NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W uchwale zauważono, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Treść powyższej uchwały dotyczy bezpośrednio stanu prawnego na podstawie którego wydane zostały decyzje administracyjne w niniejszej sprawie, uchwała ta wyjaśnia wątpliwości i rozbieżności co do wykładni omawianych przepisów prawa . Po myśli art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale siedmiu sędziów NSA, jednocześnie Sąd w całości podziela pogląd i argumentację w niej zawarte.

W tym stanie sprawy rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej należy uznać za prawidłowe. Wobec bezspornych okoliczności, że skarżący jest spokrewniony z osobą wymagającą opieki – S.N. - w drugim stopniu, a osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. była zasadna. W sprawie nie stwierdzono również naruszeń przepisów prawa procesowego, w stopniu który skutkowałby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.