Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 603/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "D. WINB") z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. ( dalej: "PINB w Ś.") z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] (identyfikator działki: [...]), AM-1, obręb K., gmina Ś. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r" nr [...], Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił ww. własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2016 r. "w zakresie zmiany usytuowania silosów wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz zmianę parametrów silosów", a pozostałą część decyzji pozostawił bez zmian.

PINB w Ś., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, decyzją z [...] maja 2018 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie trzech silosów wchodzących w skład zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], AM-1 w K., gmina Ś. - w części dotyczącej trzech silosów. Do wykonania pozostały: hala magazynowa, czwarty silos i suszarnia.

GINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody D. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], stwierdzające nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/18 oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] maja 2018 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność ww. decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Następnie WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/21 oddalił skargę na decyzję GINB z dnia [...] września 2021 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], organ wojewódzki, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji PINB w Ś. Ś. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. Od wskazanej decyzji odwołanie złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. W wyniku jego rozpatrzenia, GINB decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, którego celem nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. GINB wskazał, że przesłankę rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

GINB wskazał, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, w oparciu o które wydano inną przedmiotową decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Organ wskazał, na fakt, że decyzja PINB w Ś. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], udzielająca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. pozwolenia na użytkowani trzech silosów, została wydana w stosunku do inwestycji, której dotyczy rozstrzygnięcie Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2016 r, nr [...], znak: [...] oraz zmieniająca je w części decyzja tego samego organu z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Decyzja Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody D. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem GINB z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...].

GINB podkreślił fakt, że łączna powierzchnia projektowanej i istniejącej zabudowy terenu wynosić będzie 13463,08 m2 tj. powierzchnia projektowanej hali - 3915 m2, silosów z zapleczem technicznym - 1032,20 m2, utwardzonych w rodzaju parkingów i dróg pojazdowych - 1467,60 m2; a ponadto istniejącej hali - 4888,28 m2 oraz dróg i placów manewrowych - 2160 m2. Zatem inwestycję należy zaliczyć do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ zauważył, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "p.b"), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (tj. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia).

Biorąc pod uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz zespołu silosów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał również na fakt, że decyzja Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] również została wyeliminowana z obrotu prawnego - z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej, tj. zmieniającej to rozstrzygnięcie.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, niewątpliwie stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 p.b.

Organ II instancji wskazał na fakt, że skoro decyzja dotycząca udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę była niezgodna z obowiązującymi przepisami, to również decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie tego samego obiektu narusza przepisy w tym zakresie.

GINB wyjaśnił, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że rozstrzygnięcie takie jest nieważne z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jego wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa nieważne rozstrzygnięcie z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem nieważnej decyzji, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne orzeczenie, w tym również orzeczenie stwierdzające wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. W związku z tym organ stwierdził, że decyzja PINB w Ś. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 i 2 p.b., co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, należy więc utrzymać w mocy decyzję D. WINB z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie trzech silosów wchodzących w skład zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w K.

GINB w zaskarżonej decyzji ustosunkował się również do pisma W. K. z dnia 28 stycznia 2022 r., w którym stwierdził, że "(...) decyzja D. WINB z [...] listopada 2021 r. nr [...] stwierdzająca nieważność pozwolenia na użytkowanie została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie (...)" wskazując, że z akt wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. jest inwestorem spornych obiektów i do niej została skierowana decyzja o pozwoleniu na ich użytkowanie - a zatem posiada przymiot strony w postępowaniu przed organem wojewódzkim, zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...]. Z kolei W. K. został dopuszczony przez GINB do postępowania odwoławczego od ww. rozstrzygnięcia D. WINB z dnia [...] listopada 2021 r. jako właściciel działki nr [...] w K., na której znajduje się inwestycja.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. W swojej skardze wniosła o uchylenie decyzji Organu II instancji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r. istniała podstawa prawna do jej wydania, a nadto nie doszło do uprawomocnienia się decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody D. z [...] czerwca 2021 r., znak sprawy: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. nr [...] z [...] lipca 2016 r.,

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia stron postępowania i pominięcie w niniejszym postępowaniu W. K., który jest właścicielem nieruchomości, na której posadowione są silosy oraz samych silosów, mimo, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, a więc powinien być stroną niniejszego postępowania od samego początku (również przed organem I instancji), a także naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie W. K. prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Spółki czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań — wyłącznie do W. K. zostało skierowane zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, przy czym nie został on zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania i posiadaniu statusu strony,

- art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania, którego konsekwencją winno być uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu od daty jego wszczęcia, istnieje również wątpliwość czy Spółka powinna być stroną niniejszego postępowania, a nadto błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r. - organ arbitralnie i nieprawidłowo uznał, że z powodu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z [...] lutego 2016 r. Nr [...], znak: [...] należy również stwierdzić nieważność pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy nadal w obiegu prawnym pozostaje decyzja nr [...] z [...] lipca 2016 r., gdyż orzeczenie dotyczące stwierdzenia jej nieważności nie uprawomocniło się,

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez uwzględnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz wbrew ogólnym zasadom postępowania,

- art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie przez Organ zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwzględnieniem proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także naruszenie przez organ zasady wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez wykorzystanie zaufania Skarżących do organów administracji publicznej, w sytuacji gdy organ prowadził postępowanie w sposób nielicujący z wyżej wymienionymi zasadami, nie dążył do zbadania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], mimo że organ był do tego zobligowany,

- art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, mimo że w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału W. K. jako strona, co skutkowało pozbawieniem strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania oraz udziału w każdym stadium postępowania,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie m.in. odniesienia się do twierdzeń i dowodów w sposób wyczerpujący w zakresie dotyczącym naruszenia przez organ I instancji przepisów dotyczących ustalenia stron niniejszego postępowania i dokumentów przedłożonych przez W. K. w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji,

- art. 55 oraz art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, że stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] lutego 2016 r. przesądza o wydaniu decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie doszło do prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], która jest decyzją uprawniającą do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotową zmianą, a zatem jest w pewnym sensie rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i posiada samodzielny byt, decyzją tą organ zatwierdził zamienny projekt budowlany i zmienił decyzję nr [...] z [...] lutego 2016 r. w określonym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2022r. utrzymująca w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. z [...] maja 2018 r. Nr [...], udzielającej udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie trzech silosów wchodzących w skład zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], AM-1 w K., gmina Ś. - w części dotyczącej trzech silosów.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia.

W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Ś. z dnia [...] maja 2018r. o pozwoleniu na użytkowanie, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja PINB w Ś. Nr [...] z dnia [...] maja 2018r., zapadła w oparciu o art. 59 ust 1 i 2 oraz art. 55 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Należy przypomnieć, że w ramach stosowania przepisu art. 59 Prawa budowlanego, PINB rozstrzygał kwestię legalności robót budowlanych. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, m.in. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Oznacza to, że warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wykonywanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie występuje rozbieżność co do zależności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę charakteryzującej się tym, że byt tej ostatniej wydawanej w procesie inwestycyjnym (pozwolenia na użytkowanie) jest warunkowany bytem decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony.

Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że decyzja Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. udzielająca inwestorowi - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś., pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz zespołu silosów w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb K., gmina Ś., została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2017r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2016r. Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2019r.sygn.akt VII SA/Wa 1859/18 podzielił stanowisko organów, że decyzja z dnia [...] lutego 2016r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), dalej: u.u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś., tj. z uwagi na brak wymaganej przepisami z zakresu ochrony środowiska decyzji środowiskowej.

Organy także stwierdziły nieważność decyzji Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. zatwierdzającej projekt zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego.

WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z dnia 11 stycznia 2022r. w sprawie VII SA/Wa 2271/21 oddalając skargę na decyzje GINB z dnia [...] września 2021r. ( utrzymującej w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2021r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 lipca 2016r.), powołał się na stanowisko zawarte w wyroku z 15 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 97/06 Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że skoro decyzja pierwotna jako decyzja dotknięta wadą nieważności zostaje usunięta z obrotu prawnego, to decyzja zmieniająca tę decyzję staje się decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Pogląd ten podzielił w całej rozciągłości Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. II OSK 1930/18.

Należy w tym miejscu wskazać na mającą moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a., uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, przyjmującą, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Organy uwzględniły w sprawie powyższą uchwałę, słusznie w ocenie Sądu uznając, że w odniesieniu do kwestionowanej decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew wątpliwościom i zarzutom skarżącej spółki, omawiana zasada wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten uznaje bowiem za obligatoryjną przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nieprzypadkowo też przesłanka ta jest wymieniona razem, choć nie łącznie w sensie logicznym, z inną przesłanką nieważności: wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Ta okoliczność wydaje się niebagatelna dla rozpatrywanej sprawy. Można bowiem twierdzić, że bez względu na spory o to, jak powinna być rozumiana cecha (kwalifikacja) "rażącego" naruszenia prawa, jeśli niezgodność z prawem polega na tym, że określona decyzja nie ma, bądź traci swoją podstawę prawną, nie powinna się ostać w obrocie prawnym. Taka niezgodność z prawem: istnienie decyzji administracyjnej nie mającej podstawy prawnej z całą pewnością powinna być uznana za stan rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważa przy tym, że analogiczna teza o uwarunkowaniu określonej decyzji administracyjnej przez inną decyzję znalazła swój wyraz w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych: w szczególności w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach II OSK 422/10 (wyrok z dnia 19 kwietnia 2011 r.), II OSK 492/11 (wyrok z dnia 30 czerwca 2011r.), a także I OSK 230/10 (wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r.) i II OSK 33/12 (wyrok z dnia 21 maja 2013 r.). Omawiana zasada została również przyjęta między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 121/13 (wyrok z dnia 28 maja 2013 r.), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 766/08 (wyrok z dnia 25 lutego 2009 r.), a także w sprawach rozstrzygniętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygnaturach VII SA/Wa 2266/12 (wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r.) oraz VII SA/Wa 2170/12 (wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r.).

W świetle ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 492/11, LEX nr 1083654, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11, LEX nr 1083654, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12, LEX nr 1610705 ).

Mając na uwadze wyżej wskazany charakter decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Sąd orzekający w sprawie, przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1778/15, LEX nr 2169049, zgodnie z którym podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu przywołanego wyroku, NSA wskazał, że bez znaczenia w kontekście skutków takiego naruszenia, pozostaje wieloletnie funkcjonowanie obiektu, bowiem stan niezgodności z prawem w zakresie Prawa budowlanego może być usunięty w każdym czasie. Ponadto, NSA wskazał, że oceniając charakter skutków społeczno - gospodarczych nie można zapominać, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (bez względu na przyczyny) powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, natomiast brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja zdaniem NSA jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zgodnie z powoływaną wcześniej uchwałą siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/12 nieważność decyzji zależnej może być stwierdzona, kiedy mamy do czynienia z nieważnością decyzji warunkującej tę decyzję zależną. Nieważność decyzji administracyjnej nie jest po prostu tylko jedną z wad prawnych takiego aktu, jaka może mieć miejsce, lecz jest wadą najistotniejszą i rozstrzygającą. Nieważność oznacza, że uznaje się, iż taka decyzja nie istniała skutecznie od samego początku. Nieważność decyzji administracyjnej jest bowiem rozumiana jako bezskuteczność ex tunc, czyli nieskuteczność od samego początku. Stwierdzenie zatem w roku 2017 lub 2021 nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji ją zmieniającej oznacza zatem, iż organ administracji lub sąd uznaje podstawę prawną dla wydania decyzji zależnej od samego początku za zasadniczo wadliwą, czy po prostu nieistniejącą. W związku z tym nie można twierdzić, że mamy do czynienia z działaniem prawa wstecz. W sensie prawnym decyzje o pozwoleniu na budowę były nieważne już od momentu ich wydania, czyli już od [...] lutego i [...] lipca 2016r.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że nie został również naruszony przez organy art. 59h Prawa budowlanego. Art. 59h został dodany przez art. 1 pkt 48 ustawy z 13 lutego 2020 ro zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) z mocą od 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z art. 25 cyt. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stąd w sprawach, które zostały wszczęte i nie zostały jeszcze zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, bez wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na upływ czasu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nie był także zobligowany do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. nr [...], bowiem zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA").

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że uprawomocnienie się wyroku WSA w Warszawie sygn.akt VII SA/Wa 2271/21, nie było zagadnieniem wstępnym dla postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec ostateczności decyzji GINB z dnia [...] września 2021r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2016r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie Spółki czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Sąd wskazuje, że naruszenie ww. przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Tymczasem skarżąca związku takiego nie wykazała.

W ocenie Sądu organy nadzoru wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, nie prowadziły postępowania dowodowego ze względu na nadzwyczajny tryb postępowania w jakim rozstrzygały zagadnienie prawne, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Tym samym za nieuzasadnione uznaje Sąd zarzuty naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organ przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329.), skargę oddalił.