Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 826/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/18 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/18 oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. orzekającej o wywłaszczeniu części nieruchomości oznaczonej nr [...]/5 o pow. 896 m2 z nieruchomości o pow. 2 390 m2 położonej w [...] przy ul. [A], ujawnionej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] pod nr hip. [...] jako współwłasność L. - J. N. (w 1/2 części) oraz J. i M. małż. P. (w 1/2 części).

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2014 r.

Organ wskazał, że skoro wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", to zaskarżoną decyzję należało ocenić badając jej zgodność z przepisami powołanej ustawy oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania.

Organ wyjaśnił, że pierwotnie wniosek wywłaszczeniowy dotyczył wskazanej w ww. zawiadomieniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [A] 9 i 9a, oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow. 1 955 m2. Jednakże, w toku postępowania wywłaszczeniowego organ pozyskał informację o zmianie stanu prawnego zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, z uwagi na postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] stycznia 1972 r. sygn. akt [...] o nabyciu przez zasiedzenie przez J. P., Z. P. i M. P. z dniem 22 stycznia 1962 r. nieruchomości o pow. 2 789 m2 z nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] Nr hip. [...]. W związku z powyższym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] dokonało wywłaszczenia, objętej wnioskiem wywłaszczeniowym z 12 maja 1972 r., nieruchomości położonej w [...] przy ul. [A] 9 i 9a, oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow. 1955 m2, w dwóch odrębnych decyzjach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu wskazanym w powyższym zawiadomieniu, tj. [...] lipca 1972 r. Na rozprawę stawili się przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia oraz właściciele przedmiotowej nieruchomości - J. P. i Z. P. Zgodnie z treścią protokołu Z. P. oświadczył, że stan prawny nieruchomości uległ zmianie, a zatem w celu ustalenia odszkodowania niezbędne jest zaktualizowanie mapy własnościowej i rejestru z treścią księgi wieczystej nr [B] i księgi wieczystej hip. [...]. Natomiast w rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca.

Organ uznał, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, ale naruszenie to należy odnosić do całości postępowania w sprawie. Konieczne zatem było ustalenie, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania, a także dokonanie oceny, jaką funkcję pełnił przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego, a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. W niniejszej sprawie biegli mimo, że nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, to brali udział w postępowaniu przez sporządzenie operatów szacunkowych.

Ponieważ pierwotnie wniosek wywłaszczeniowy dotyczył nieruchomości położonej w [...] przy ul. [A] 9 i 9a, oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow. 1955 m2, dla takiej powierzchni nieruchomości zostały sporządzone opinie szacunkowe w niniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym. W aktach archiwalnych znajduje się opinia biegłego rzeczoznawcy do spraw wywłaszczeniowych z listy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], sporządzona 13 października 1971 r., zawierająca wyliczenia wartości odszkodowania za zawnioskowany do wywłaszczenia grunt oraz znajdujące się na nim składniki roślinne. Podstawę prawną ustalenia stawki odszkodowania za grunt objęty zaskarżoną decyzją z [...] października 1972 r. stanowiły przepisy ustawy wywłaszczeniowej, a także zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424). Wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni poprzez wysokość stawki 3,60 zł (896 m2 x 3,60 zł = 3226 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. Natomiast za składniki roślinne organ wywłaszczeniowy przyznał kwotę 205 zł. W dacie orzekania o wywłaszczeniu, tj. w dniu [...] październiku 1972 r. zmieniło się zarządzenie dotyczące stawek odszkodowania. Nie miało to jednak wpływu na wycenę nieruchomości, gdyż stawka odszkodowania nie uległa zmianie i wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu.

Z akt sprawy wynika również, że biegli ustalili wartość odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [A] 9 i 9a, oznaczonej jako działka nr [...]/2 o pow. 1955 m2, na kwotę 37 871 zł. Natomiast decyzją z [...] października 1972 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przyznał za składniki znajdujące się na części nieruchomości oznaczonej nr [...]/5 o pow. 896 m2 z nieruchomości o pow. 2 390 m2, odszkodowanie w kwocie 7 805 zł. A zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy.

Odnosząc się do zarzutu skierowania ww. decyzji z [...] października 1972 r. do osoby zmarłej - L. N. organ wskazał, że zarówno wnioskodawca wywłaszczenia jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci L. N., o czym świadczy oferta z [...] lutego 1972 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 1972 r., jak i decyzja z [...] października 1972 r., skierowane nie do L. N., lecz do jego spadkobierców. Natomiast organ wskazując w opisie przedmiotowej nieruchomości L. N. jako współwłaściciela nieruchomości wskazał go jako element opisujący, identyfikujący nieruchomość, bowiem w dniu wywłaszczenia figurował on nadal w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, co miało jedynie charakter informacyjny, nie przesądzało zaś o przymiocie strony postępowania. Określenie w zaskarżonej decyzji, że wywłaszcza się osobę zapisaną w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej - mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej.

Jednak nawet gdyby uznać, że zasadny jest zarzut pominięcia w postępowaniu spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości - L. N., w tym J. N., to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak udziału strony w postępowaniu wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a nie do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu istnienia dwóch wersji decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1972 r. znak [...] z odmiennymi rozdzielnikami, z których w jednym brak jest spadkobierców L. N., w tym także J. N., organ przypomniał, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone dwoma decyzjami wywłaszczeniowymi.

Ocenianą w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] października 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości oznaczonej nr [...]/5 o pow. 896 m2 z nieruchomości o pow. 2 390 m2 położonej w [...] przy ul. [A], ujawnionej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] pod nr hip. [...], wskazując w rozdzielniku jako adresatów m.in. J. P., spadkobierców M. P. oraz spadkobierców L. N. Natomiast decyzją z [...] października 1972 r. znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 1 058 m2 z całości o pow. 2 789 m2, położonej w [...], przy ul. [A], ujawnionej w księdze wieczystej nr [B], wskazując w rozdzielniku jako adresatów m.in. J. P., Z. P. oraz M. P.

Jak wynika ze znajdującej się w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji z [...] października 1972 r. przez spadkobierców M. P. - do rąk Z. P., decyzja ta została prawidłowo wysłana do adresatów widniejących w jej rozdzielniku, nie zaś jak twierdzi skarżąca do adresatów decyzji z [...] października 1972 r. A zatem decyzja z dnia [...] października 1972 r. weszła do obiegu prawnego w prawidłowej wersji jako skierowana do J. P., spadkobierców M. P. oraz spadkobierców L. N. Nie ma natomiast znaczenia późniejsze przemieszanie stron obu decyzji (decyzji z [...] października 1972 r. z decyzją z [...] października 1972 r.). Minister Inwestycji i Rozwoju nie jest właściwy do oceny, czy zgodnie z zarzutami skarżącej decyzja z [...] października 1972 r. została sfałszowana.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nadzoru słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z [...] października 1972 r. wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem części nieruchomości została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu (a na taki charakter naruszeń wskazuje skarżąca), nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję z [...] października 1972 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca niesłusznie zarzuca, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 16 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na to, że zarówno wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jak też zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło innej nieruchomości, aniżeli objęta decyzją wywłaszczeniowo – odszkodowawczą z [...] października 1972 r.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca zanim zainicjował postępowanie wywłaszczeniowe wystąpił do żyjącego współwłaściciela nieruchomości i potencjalnych spadkobierców nieżyjących współwłaścicieli z ofertą jej nabycia w piśmie z [...] lutego 1972 r. W złożonym wniosku z 12 kwietnia 1972 r. podmiot ubiegający się o wywłaszczenie wskazał, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej dobrowolne odstąpienie. Przedstawiony został zatem negatywny rezultat podjętej próby rokowań. Złożone przez skarżącą w toku postępowania dowody stanowiące prywatną korespondencję kierowaną przez J. P. lub Z. P. do jej ojca J. N. (pismo z [...] lutego 1972 r.) potwierdzają prawidłowość wyrażonej przez inwestora oceny, że oferta nie spotkała się z pozytywnym zainteresowaniem.

Istotnie zarówno oferta, jak też wniosek o wszczęcie postępowania, zawierały wskazanie, że wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości o powierzchni 1 955 m2, jednak z obu tych dokumentów wynikało również, że chodzi o nieruchomość położoną przy ul. [A] 9 i 9a (we wniosku dodatkowo wskazano nr działki [...]/2). Różnica między oznaczeniem nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją, a tymi dokumentami inicjującymi wywłaszczenie wynika ze zmiany stanu prawnego nieruchomości, która nastąpiła w wyniku zasiedzenia przez J. P., Z. P. i M. P. nieruchomości o powierzchni 2 789 m2 z nieruchomości objętej kw nr hip [...]. Okoliczność ta była znana ojcu skarżącej, a ujawniona przez właścicieli dopiero w toku trwającego postępowania wywłaszczeniowego.

Ponieważ planowana do wywłaszczenia powierzchnia stanowiła na skutek zmiany stanu prawnego część różnych nieruchomości, a wnioskodawca nadal był zainteresowany wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, organ zobowiązany był uwzględnić zmianę okoliczności faktycznych zaistniałych w toku postępowania. Nastąpiło to przez wydanie dwóch różnych decyzji wywłaszczeniowo odszkodowawczych, w których dokonano wywłaszczenia części powierzchni nieruchomości, stanowiących łącznie powierzchnię objętą wnioskiem (odpowiednio działki nr [...]/2 położonej przy ul. [A] 9 i działki nr [...]/5 przy ul. [A] 9a). W każdej z przedmiotowych decyzji organ wywłaszczeniowy orzekł o wywłaszczeniu w mniejszym zakresie aniżeli wskazany we wniosku, łącznie zaś w zakresie tożsamym (różnica powierzchni wynosiła 1 m2 i była zapewne wynikiem aktualnych po dokonaniu zasiedzenia pomiarów), do czego był uprawniony na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do etapu oferty, wniosku i zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Zdaniem skarżącej doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 22 i art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż decyzja wywłaszczeniowo–odszkodowawcza została skierowana do osób niebędących właścicielami nieruchomości, w tym do osoby nieżyjącej (L. N.), a tym samym nieposiadających statusu strony postępowania.

W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia strony wskazują na to, że skarżąca kwestionuje nie tyle zasadność wywłaszczenia, co nieprawidłowe przyznanie odszkodowania. Nieprawidłowość ta jej zdaniem wynika z błędnych ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wywłaszczeniowym i pominięciu, że jej ojciec J. N. w dacie wydania decyzji był właścicielem wywłaszczanej działki nr [...]/5, nie zaś spadkobiercą jednego z jej współwłaścicieli. Niewątpliwie orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze powinno być skierowane do faktycznych właścicieli nieruchomości. Co do zasady rozstrzygnięcie w decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej o uprawnieniach lub obowiązkach osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw i obowiązków. Jednak w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, treść wydanej decyzji, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazują, że decyzja została skierowana do właściwych podmiotów, tj. żyjącego współwłaściciela nieruchomości J. P. i spadkobierców zarówno M. P., jak i L. N. Wymienienie w pkt I decyzji nieżyjących już współwłaścicieli nieruchomości nastąpiło jedynie w kontekście wpisu tych osób w księdze wieczystej jako jej właścicieli i miało wyłącznie charakter opisujący działkę podlegającą wywłaszczeniu. Znana organowi niewątpliwa rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym nieruchomości w dacie wydawania decyzji, a stanem wynikającym z księgi wieczystej w taki właśnie opisowy sposób znalazła wyraz w pkt I decyzji. Z tych samych powodów została powielona w pkt II decyzji, w którym orzeczono o przyznaniu odszkodowania J. i M. P. oraz L. N. jako właścicielom. Zawarte jednak w pkt III decyzji zobowiązanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do wypłaty odszkodowania nie precyzuje już osób uprawnionych przez odesłanie do treści wyrażonej w pkt II decyzji. Dlatego istotnym elementem tej decyzji jest wskazanie w jej treści osób, które decyzję otrzymują jako osoby zainteresowane jej wykonaniem. Nie ma wątpliwości, że zarówno treść decyzji, jak też takie elementy materiału dowodowego jak oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a także zawiadomienie o wszczęciu postępowania wskazują, że nie było wątpliwości co do tego, że M. P. i L. N. zmarli przed zainicjowaniem postępowania wywłaszczeniowego i wydaniem decyzji. Wymienienie tych osób w decyzji w pkt I i II wskazuje jedynie na nieporadną próbę uwidocznienia w decyzji rozbieżności między stanem faktycznym a wpisem właścicielskim w księdze wieczystej, na który to wpis organ musiał powołać się w treści decyzji. Wskazane dokumenty z postępowania wywłaszczeniowego, a także treść decyzji potwierdzają, że spadkobiercy nieżyjących osób traktowani byli od początku jako właściwe strony postępowania. Ostatni element decyzji w takiej sytuacji nie pełni jedynie pomocniczej roli w doręczeniu decyzji właściwym podmiotom, ale potwierdza, że została ona do nich skierowana jako osób uprawnionych i faktycznych stron tego postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie ma również wątpliwości co do tego, że osoby uznane przez organ za strony postępowania były spadkobiercami nieżyjących M. P. i L. N. i brały udział w toczącym się postępowaniu. Organowi znany był adres J. N., dlatego też na ten adres organ zobowiązany był doręczyć jemu wydaną decyzję, co zdaniem Sądu I instancji nastąpiło. Dlatego też dokonane przez organ zawiadomienie o wydanej decyzji w trybie jej obwieszczenia nie dotyczyło osoby J. N., a innych potencjalnych spadkobierców zmarłych M. P. i L. N., którzy nie byli znani organowi w dacie wydania decyzji. Nie ma więc racji organ, że J. N. został powiadomiony o wydaniu decyzji w tym trybie. W decyzji wskazano prawidłowy adres J. N., na który wcześniej była mu już doręczana korespondencja (oferta - doręczona [...] lutego 1972 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania – w tym przypadku brak zwrotnych potwierdzeń odbioru w aktach sprawy). Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy, które nie zawierają kompletnej dokumentacji prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie dowodzi tego, że J. N. decyzji nie doręczono. Potwierdzenia doręczenia ojcu skarżącej decyzji wywłaszczeniowo–odszkodowawczej z [...] października 1972 r. dotyczącej działki nr [...]/5 dowodzą znajdujące się w materiale dowodowym inne dokumenty, w tym pismo PMRN z 3 maja 1973 r. skierowane do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [C] w [...] przekazujące wydaną decyzję w celu dokonania wypłaty odszkodowania. Kolejnym dowodem jest pismo z 23 lutego 1973 r. kierowane przez J. N. do PWRN w [...], z którym przekazał on postanowienie sądu dotyczące stwierdzenie nabycia spadku. Pismo zawierało prośbę o przekazanie na jego adres kwot należnych z tytułu przyznanego odszkodowania. Jednocześnie podkreślić należy, że we wskazanym piśmie, wbrew twierdzeniom skarżącej, J. N. wyraził stanowisko, że jest wyłącznym spadkobiercą L. N. będącego współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że strona postępowania wywłaszczeniowego nie kwestionowała ani wysokości przyznanego jej odszkodowania, ani faktu, że nieruchomość stanowiła współwłasność. Także w późniejszym piśmie z 6 kwietnia 1973 r. J. N. zwracał się do Przedsiębiorstwa [C] w [...] o przekazanie odszkodowania przyznanego w kontrolowanej decyzji na jego książeczkę oszczędnościową w banku PKO oddział w [...]. Z uwagi na to, że wypłata odszkodowania mogła nastąpić po uprawomocnieniu się decyzji, zarówno pismo organu wskazujące na możliwość wypłaty odszkodowania, jak też pisma strony wskazujące na sposób przekazania odszkodowania potwierdzają, że nie istniały wówczas wątpliwości co do ostateczności wydanej decyzji.

Wbrew zarzutowi skarżącej, w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej stan faktyczny był ustalony prawidłowo i uzasadniał zarówno dokonanie wywłaszczenia, jak też przyznanie odszkodowania w wysokości ustalonej w decyzji za wywłaszczenie działki stanowiącej współwłasność. Postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia uzyskane w 1972 r. przez J., Z. i M. P. dotyczyło wyłącznie działki o powierzchni 2 789 m2. Na skutek wydania tego postanowienia J. N. nie stał się automatycznie właścicielem pozostałej części nieruchomości stanowiącej pierwotnie współwłasność. Nie kwestionował tego J. N. w toku postępowania, ani we wskazanych wcześniej pismach. Materiał dowodowy wskazuje, że choć J. N. miał świadomość, że J. P. (współwłaściciel nieruchomości) zamierza wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia zajmowanej przez siebie części nieruchomości, to jednak sam z takim wnioskiem przed wszczęciem postepowania wywłaszczeniowego nie wystąpił. Tak więc J. N. miał świadomość tego, że w przewidywanym postępowaniu wywłaszczeniowym będzie traktowany jako współwłaściciel nieruchomości i nie zadbał ani o doprowadzenie do zmiany stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, ani też o ujawnienie chociażby własnego udziału w prawie własności nieruchomości (na skutek dziedziczenia w założonej księdze wieczystej). Ustalony w dacie wydania decyzji stan prawny nieruchomości jako współwłasności był prawidłowy. Do zmiany stanu prawnego doprowadziła skarżąca, jednak dopiero w 2012 r., występując o stwierdzenie zasiedzenia ze skutkiem od 1962 r. Jednak ta okoliczność nie podważa prawidłowości ówcześnie dokonanych przez organ wywłaszczeniowy ustaleń i mogłaby stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania, nie zaś przyczynę wadliwości wydanej decyzji ocenianej w postepowaniu nieważnościowym.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo–odszkodowawczej nie ma znaczenia kwestia wypłaty ustalonego decyzją odszkodowania. Na marginesie tylko można wskazać, że pismo z 10 października 1973 r. potwierdzające wypłatę części odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, tj. kwoty w wysokości 7 038 zł, wbrew twierdzeniu skarżącej, dowodzi raczej tego, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [A] 9a zostało wypłacone. Użyte w piśmie sformułowanie "pozostałą należność" potwierdza dokonanie wcześniejszej płatności, a wymieniona w piśmie kwota stanowiła część odszkodowania przypadającą za składniki majątkowe znajdujące się na działce nr [...]/5 przy ul. [A] 9a w [...]. Także złożone przez skarżącą pismo z 11 lipca 1973 r. kierowane przez Z. P. do jej ojca dotyczące rozliczenia z tytułu otrzymanych kwot wskazuje raczej, że odszkodowanie zostało wypłacone.

Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa jest ocena organu, że decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo–odszkodowawczej bez udziału biegłych.

Udział w rozprawie biegłego nie stanowił koniecznej przesłanki bez której rozprawa odszkodowawcza nie mogła się odbyć. Przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej zobowiązywał do przeprowadzenia rozprawy na której opinia biegłych powinna być wysłuchana, co wskazuje raczej na powinność ujawnienia opinii na rozprawie, aniżeli konieczność udziału biegłych.

W kontrolowanej decyzji z [...] października 1972 r. ustalono wysokość odszkodowania w oparciu o operaty szacunkowe sporządzone przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jednak przez biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zakresie wyceny gruntu, nasadzeń roślinnych i składników budowlanych, a więc osoby uprawnione do sporządzenia opinii. W ocenie Sądu, materiał dowodowy nie wskazuje, by właściciele wywłaszczanej nieruchomości kwestionowali prawidłowość sporządzonych opinii, a tym samym wysokość ustalonego odszkodowania. W tym stanie rzeczy wykorzystanie w materiale dowodowym operatów szacunkowych sporządzonych przez uprawnionych biegłych przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, jednak z pewnością nie jest to naruszenie rażące. Naruszenie to w sytuacji, gdy strona tego postępowania nie zakwestionowała prawidłowości sporządzonych operatów, gdy wycena dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie mogło mieć wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania. Sąd I instancji podkreślił, że dokonywana w operacie wycena gruntu nie opierała się na ustaleniach rynkowych cen nieruchomości, a jedynie na zastosowaniu wynikającej z przepisów stawki za 1 m2 powierzchni.

Zdaniem Sądu I instancji odszkodowanie ustalone decyzją z [...] października 1972 r. odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom prawa. Co prawda sporządzone operaty obejmowały wycenę gruntu i jego składników o powierzchni 1 955 m2, jednak wycena ta została odpowiednio uwzględniona w dwóch decyzjach wydanych [...] i [...] października 1972 r. dotyczących łącznie tej samej powierzchni. Brak jest podstaw do twierdzenia, że odszkodowanie zostało przyznane w niewłaściwej wysokości z uwagi na to, że łączna kwota odszkodowania różni się od tej zaproponowanej w ofercie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Należy zauważyć, że przyznane w obu decyzjach odszkodowania nie obejmowały wszystkich składników budowlanych, gdyż część z nich miała zostać przeniesiona na część nieruchomości nie objętych wywłaszczeniem. Potwierdzeniem tego, że tych składników majątkowych dotyczyły odrębne ustalenia negocjowane poza postępowaniem wywłaszczeniowym jest znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Przedsiębiorstwa [C] w [...] z 12 października 1977 r. kierowane do J. N., w którym zaproponowano mu zawarcie ugody dotyczącej odszkodowania za te składniki. Akceptacja przyznanej kwoty odszkodowania wynika ze wskazanych już wcześniej pism J. N. dotyczących wypłaty odszkodowania. Pośrednio także z korespondencji kierowanej do J. N. przez J. i Z. P., z której wynika, że obawy związane z wywłaszczeniem nieruchomości (a stąd zapewne przeszkoda do dobrowolnego odstąpienia) wynikały z kwestii związanych z pozbawieniem lokatorów drwalek, ubikacji, czy dostępu do wody. A zatem skoro ta jedyna kwestia budząca wątpliwości została rozwiązana korzystnie dla stron postępowania, to nie można wnioskować o braku akceptacji przyznanego odszkodowania.

Jak stwierdził Sąd I instancji, słuszna jest ocena organu, że nie miała wpływu na prawidłowość ustalenia odszkodowania okoliczność, że w opinii biegły oparł się na zmienionym później zarządzeniu dotyczącym stawek odszkodowania, gdyż stawka obowiązująca w dacie wydania decyzji była taka sama i wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu.

Skarżąca podnosi, że doszło do nieprawidłowości przy nadaniu klauzuli prawomocności decyzji. Organ prawidłowo wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceny czy doszło do przestępstwa sfałszowania dokumentu, jak też, że w przypadku potwierdzenia wydania decyzji w wyniku przestępstwa istnieje możliwość zainicjowania postępowania o wznowienie postępowania. Jak zauważył jednak Sąd I instancji, niezależnie od wątpliwości skarżącej, które w tym postępowaniu nie mogą podlegać ocenie, materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie jest wystarczający do oceny, że decyzja wywłaszczeniowo–odszkodowawcza z [...] października 1972 r. jest decyzją ostateczną. W aktach znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji przez J. P. i Z. P., któremu doręczono decyzję (dla spadkobierców M. P.), pisma J. N. wskazujące na okoliczność posiadania wiedzy o wydanej decyzji i akceptacji rozstrzygnięcia (pismo do PWRN z 23 lutego 1973 r. zbieżne z upływem terminu 3 miesięcy od uprawomocnienia decyzji, w którym zgodnie z zobowiązaniem zawartym w decyzji miała nastąpić wypłata odszkodowania), pismo organu kierujące decyzję do wykonania w zakresie wypłaty odszkodowania. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że w wyniku dokonania obwieszczenia o wydanej decyzji zostało złożone odwołanie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności i dowody przedstawione w skardze, a dotyczące postępowań cywilnych inicjowanych przez ojca skarżącej wobec Przedsiębiorstwa [C] w [...] po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, sporu ze spadkobiercami współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości, kwestii wywłaszczenia i odszkodowania za inną nieruchomość, a także zeznań składanych w prokuraturze dotyczących nadania klauzuli ostateczności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 23, art. 28 ust. 1-4 i art. 30 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone bez wskazania właściciela nieruchomości może wywołać skutki prawne w postaci wywłaszczenia,

b. art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieobecność biegłych rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania przez spadkobierców wywłaszczanego właściciela nieruchomości,

c. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu jako dopuszczalnego użycia w tekście decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej określenia o przyznaniu odszkodowania nieżyjącemu poprzednikowi prawnemu właściciela, mimo że przepis ten nakazywał określenie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania z imienia, nazwiska i adresu,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zakresie w jakim Sąd nie skontrolował naruszeń prawa dokonanych przez organ, to jest:

– naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli i niezgodny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności przesądzania pojawiających się wątpliwości na korzyść organów administracji publicznej, a nie obywatela, błędne ustalenia kręgu stron postępowania, błędne ustalenia przedmiotu wywłaszczenia przez rozbicie go na dwa odrębne postępowania wywłaszczeniowe bez wydania decyzji o podziale zainicjowanego postępowania na dwa odrębne, ustalenie odszkodowania w sposób niespójny z dokonanymi wycenami, niewypłacenie J. N. odszkodowania pomimo złożenia przez niego takiego wniosku, wypłacenie całego odszkodowania rodzinie P. niebędących właścicielami przedmiotowej części wywłaszczanej nieruchomości,

– naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. przez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie,

b. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej "K.p.c.", przez odmówienie mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącą w skardze, które dotyczyły postępowań inicjowanych przez ojca skarżącej, w szczególności przeciwko Przedsiębiorstwu [C] w [...], pomimo że z dokumentów tych wynikają istotne dla sprawy okoliczności, takie jak niedoręczenie J. N. decyzji wywłaszczeniowej, czy brak zapłaty odszkodowania,

c. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności oraz przez zaakceptowanie w toku kontroli sądowej naruszeń dokonanych przez organ, o których mowa w pkt 2a skargi kasacyjnej,

d. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo istnienia ku temu przesłanek.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono także wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w toku postępowania przed organami oraz Sądem I instancji zostało wykazane, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nadto stroną była osoba nieżyjąca – L. N. To właśnie on jest wymieniany we wszystkich punktach decyzji: od rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. Nawet w przypadku potwierdzenia istnienia błędnej praktyki organów w tym zakresie, zaznaczyć należy, że była ona sprzeczna z prawem, ponieważ art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wymieniał niezbędne elementy orzeczenia. Nawet gdyby uznać, że sama decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz że skierowana została do osoby będącej stroną w sprawie, brak jest podstaw do formułowania, tak jak to zrobił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosku o jej ostateczności. Z treści art. 28 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że organ powinien doręczyć właścicielowi orzeczenie na piśmie, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru orzeczenia przez współwłaścicieli nieruchomości. Niezależnie od innych sposobów, według których najprawdopodobniej J. N. mógł powziąć informację o wydanym orzeczeniu, obowiązujące wówczas przepisy uzależniały skutek wywłaszczenia od doręczenia mu orzeczenia na piśmie. Nieprzypadkowo, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przejście prawa własności nieruchomości wywłaszczonej następowało z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie takiej daty nie można ustalić, a zarówno organ jak i Sąd I instancji próbują intepretować wszelkie wątpliwości nie na korzyść obywatela, a na korzyść organów administracji publicznej, które szczególnie w okresie, gdy toczyło się rzeczone postępowanie, miały wyjątkową przewagę na obywatelem. Ponadto, Skarb Państwa przez długi czas nie został wpisany do księgi wieczystej nieruchomości, a zgodnie z art. 31 ustawy wywłaszczeniowej, prawomocne orzeczenie o wywłaszczeniu stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, zarówno organy jak i Sąd I instancji nie przeczą, że późniejsza próba takiego wpisu była związana z połączeniem innej, ostatecznej decyzji z tą wydaną w przedmiotowej sprawie, ograniczając się do uwag o wszczęciu postępowania wznowieniowego z uwagi na wydanie decyzji w wyniku przestępstwa.

Wbrew powyższemu, zarówno organ jak i Sąd I instancji nie dopatrzyły się w postępowaniu wywłaszczeniowym błędów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji kończącej postępowanie, co uzasadniało wniesienie skargi kasacyjnej.

Następnie, pismem z 31 stycznia 2019 r., B. B. wniosła o dołączenie do akt sprawy zawiadomienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 3 sierpnia 1965 r. i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność, że organowi wydającemu decyzję wywłaszczeniową znany był fakt przysługiwania prawa własności przedmiotowej nieruchomości J. N. w całości (cała działka przy ul. [A] 9a), a nie L. N. i J. P., do których adresowana była decyzja.

Z kolei, przy piśmie z 16 kwietnia 2019 r. przesłała dodatkowe wyjaśnienia, mające uzupełnić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Podtrzymano twierdzenia o nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nieżyjącej i osoby niebędącej właścicielem wywłaszczanej nieruchomości. Podkreślono, że Skarb Państwa nie został wpisany do księgi wieczystej nieruchomości, ale skarżąca. Podobnie, to skarżąca jest cały czas wpisana do ewidencji gruntów. Zaznaczono, że o śmierci L. N. organ wiedział na długo przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a nie dopiero po wydaniu decyzji w sprawie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 18 listopada 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strony postępowania zajęły różne stanowiska w sprawie lub nie udzieliły odpowiedzi. Zarządzeniem z 30 grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 151 i art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo jej zasadności i zaakceptowanie naruszeń dokonanych przez organ administracyjny, tj. prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli i niezgodny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo istnienia ku temu przesłanek. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. stanowią, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. i lit. c P.p.s.a. zawierają więc przeciwstawne normy wynikowe. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16; 26 września 2018 r., II OSK 104/18; 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. I OSK 2383/14). W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a.

W kwestii naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto przepisy art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. nie mógł odnieść spodziewanego skutku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. podkreślenia wymaga, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 133 § 1 tej ustawy, ma wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, ponieważ rolą i zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08). Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzutem tym usiłuje zwalczyć ocenę co do stanu faktycznego zaaprobowaną przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że z protokołu rozprawy wynika, że Sąd I instancji postanowił przeprowadzić dowód z dołączonych do skargi dokumentów i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do okoliczności i dowodów przedstawionych w skardze dotyczących postępowań cywilnych inicjowanych przez ojca skarżącej wobec Przedsiębiorstwa [C] w [...] po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, sporu ze spadkobiercami współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, wywłaszczenia i odszkodowania za inną nieruchomość, a także zeznań składanych w prokuraturze co do nadania klauzuli ostateczności decyzji. Sąd Wojewódzki uznał zasadnie, że nie miały one znaczenia dla badania legalności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane, przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. II OSK 2501/15). Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego generalnie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy wywłaszczeniowej pomija charakter decyzji, która została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że jest to nadzwyczajny tryb postępowania, który stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a więc, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie zgodnie z wnioskiem, kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Wykazanie, że w zaskarżonej decyzji nietrafnie uznano, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga zatem nie tylko wyraźnego wskazania, jaki konkretny przepis ustawy wywłaszczeniowej został naruszony, ale także powiązania go z właściwym przepisem z art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji, podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. z zarzutem naruszenia określonych, precyzyjnie wskazanych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie skarżącej zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako nienaruszające rażąco prawa. W skardze kasacyjnej nie powiązano jednak zarzutu naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. Wskazać też trzeba, że uchybienie to nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza przytoczeniem brzmienia art. 15 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), należy uznać, że uchybienie to nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie mogłoby prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu wskazuje na naruszenie przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 23, art. 28 ust. 1 – 4 i art. 30 ust. 1, a także art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej. Argumentacja powołana na uzasadnienie tych zarzutów skupia się na kwestii zaaprobowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone bez wskazania właściciela nieruchomości może wywołać skutki prawne w postaci wywłaszczenia oraz że dopuszczalne jest wskazanie w treści decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej określenia o przyznaniu odszkodowania nieżyjącemu poprzednikowi prawnemu właściciela, a także na kwestii braku rażącego naruszenia prawa wobec nieobecności biegłych rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej, w sytuacji braku dowodów na kwestionowanie kwoty odszkodowania przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela nieruchomości.

Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazać trzeba, że Sąd I instancji trafnie scharakteryzował zarówno instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji, jak i przesłanki warunkujące uznanie naruszeń za rażące. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że niewątpliwie orzeczenie wywłaszczeniowo - odszkodowawcze powinno być skierowane do faktycznych właścicieli nieruchomości. Co do zasady rozstrzygnięcie w decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej o uprawnieniach lub obowiązkach osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż osoba nieżyjąca nie może być podmiotem praw i obowiązków. Wykładnia art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy wywłaszczeniowej dokonana przez Sąd I instancji jest zatem zbieżna z wykładnią prezentowaną w skardze kasacyjnej. Natomiast, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nieprawidłowość w rozstrzygnięciu o przyznaniu odszkodowania w decyzji z [...] października 1972 r., zdaniem skarżącej, wynika z błędnych ustaleń organu dokonanych w postępowaniu wywłaszczeniowym i pominięciu, że jej ojciec J. N. w dacie wydania decyzji był właścicielem wywłaszczanej działki nr [...]/5, nie zaś spadkobiercą jednego z jej współwłaścicieli. Jednak, w ocenie Sądu, treść wydanej decyzji, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazują dostatecznie, że decyzja została skierowana do właściwych podmiotów, tj. żyjącego współwłaściciela nieruchomości J. P. i spadkobierców M. P. oraz spadkobierców L. N.

Przepisy ustawy wywłaszczeniowej dopuszczały możliwość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Potwierdza to regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 in fine tej ustawy, przewidująca przypadek, gdy nie można ustalić właściciela (a wywłaszczenie, zgodnie z art. 4 ustawy polega na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności), art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, przewidującego równoczesny udział w postępowaniu osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej i osoby wykazującej swoje prawo do nieruchomości, art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, zwalniający ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przeprowadzenia rozprawy, jeżeli w szczególności osoba właściciela nie jest znana. W konsekwencji przepis art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej. W zakresie orzekającym o wywłaszczeniu orzeczenie powinno zawierać przedmiot wywłaszczenia i ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie uprawnionych do odszkodowania. W tym kontekście ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu. Oczywiście przepisy ustawy wywłaszczeniowej regulujące postępowanie wywłaszczeniowe, nakładały na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wskazania we wniosku osoby właściciela i jego adresu, jeżeli jest znany, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim ujawniony w księdze wieczystej właściciel, a osoby właściciela nie można ustalić (art. 15 ust. 2 pkt 6). Dysponując wiadomością o śmierci właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienia posiadacza nieruchomości, jak też wykazania, że osoby aktualnego właściciela nie można ustalić. W konsekwencji również organ wszczynający postępowanie zobowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (art. 6 ust. 1), dokonać zawiadomień posiadacza nieruchomości (art. 16 ust. 1) i doręczyć orzeczenie (art. 28). Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 K.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu. W tej sytuacji należy zgodzić się z tezą Sądu I instancji i organu, że podanie nazwiska ujawnionego w księdze wieczystej właściciela może być potraktowane jako dane dodatkowo identyfikujące nieruchomość. Wszak zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, do wniosku należało dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności i obciążenia. Nie można pomijać też i tek kwestii, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej, czego w niniejszej sprawie spadkobierca właściciela ujawnionego w księdze wieczystej nie dopełnił.

Jeśli chodzi o podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej wymaga, aby decyzja wymieniała osoby (imię, nazwisko i adres) uprawnione do otrzymania odszkodowania. Zgodnie z art. 23 w związku z art. 19 tej ustawy, jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania należało wskazać właściciela nieruchomości lub osobę, która zgłosiła się w toku postępowania i nie będąc ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel, udowodniła swoje prawo własności do nieruchomości (wobec czego została dopuszczona w charakterze strony do postępowania), jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Niewątpliwie w takich wypadkach możliwe było w decyzji określenie danych personalnych i adresowych osoby uprawnionej do odszkodowania. Należy zgodzić się, że wobec możliwości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, imienne wskazanie osoby uprawnionej do odszkodowania w takiej sytuacji nie było możliwe. Oczywiste jednak było, że w sytuacji śmierci właściciela doszło do przejścia jego uprawnień na spadkobierców. Ich krąg mógł nie być znany, ale ich istnienie było niewątpliwe. W takich sytuacjach wielokrotnie organy orzekające o odszkodowaniu orzekały o jego przyznaniu na rzecz nieoznaczonych właścicieli lub spadkobierców zmarłego właściciela. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s. 190, uw. 2; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. I OSK 1042/11). W takim przypadku po wydaniu decyzji spadkobiercy właściciela mogli istotnie odebrać odszkodowanie po wykazaniu swoich praw.

Wobec powyższego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, przyjęta za organem, że wymienienie w pkt I decyzji nieżyjących już współwłaścicieli nieruchomości nastąpiło jedynie w kontekście wpisu tych osób w księdze wieczystej jako jej właścicieli i miało wyłącznie charakter opisujący działkę podlegającą wywłaszczeniu. Znana organowi niewątpliwa rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym nieruchomości w dacie wydawania decyzji, a stanem wynikającym z księgi wieczystej w taki właśnie opisowy sposób znalazła wyraz w pkt I decyzji. Trafnie także Sąd Wojewódzki przyjął, że w okolicznościach sprawy pomimo wskazania w pkt II decyzji, w którym orzeczono o przyznaniu odszkodowania, J. i M. P. oraz L. N. jako właścicieli, nie można oceniać tego naruszenia jako rażącego naruszenia prawa. Na poparcie tego stanowiska wskazuje zawarte w pkt III decyzji zobowiązanie Dyrekcji Inwestycji Miejskich – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do wypłaty odszkodowania, które nie precyzuje osób uprawnionych przez odesłanie do treści wyrażonej w pkt II decyzji, a także wskazanie w treści decyzji osób, które decyzję otrzymują jako osoby zainteresowane jej wykonaniem, co stanowi element istotny tej decyzji. Materiał dowodowy, w tym oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a także treść decyzji, potwierdzają, że spadkobiercy nieżyjących osób traktowani byli od początku jako właściwe strony postępowania. Ostatni element decyzji w takiej sytuacji nie pełni jedynie pomocniczej roli w doręczeniu decyzji właściwym podmiotom, ale potwierdza, że została ona do nich skierowana jako osób uprawnionych i faktycznych stron tego postępowania. Organowi znany był adres J. N., dlatego też na ten adres organ zobowiązany był doręczyć jemu wydaną decyzję, co zdaniem Sądu nastąpiło. W decyzji wskazano prawidłowy adres J. N., na który wcześniej była już doręczana mu korespondencja (t. 8/11 oferta - doręczona [...].02.72 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania – w tym przypadku brak zwrotnych potwierdzeń odbioru w aktach sprawy). Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach sprawy, które nie zawierają kompletnej dokumentacji prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego wbrew twierdzeniu skarżącej nie dowodzi tego, że J. N. decyzji nie doręczono. Potwierdzenia doręczenia ojcu skarżącej decyzji wywłaszczeniowo–odszkodowawczej z [...] października 1972 r. dotyczącej działki nr [...]/5, dowodzą znajdujące się w materiale dowodowym inne dokumenty, w tym pismo PMRN z 3 maja 1973 r. skierowane do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [C] w [...] przekazujące wydaną decyzję w celu dokonania wypłaty odszkodowania (t. 10/11). Kolejnym dowodem jest pismo z 23 lutego 1973 r. kierowane przez J. N. do PWRN w [...] wraz z którym przekazał on postanowienie sądu dotyczące stwierdzenia nabycia spadku (t. 10/11). Pismo zawierało prośbę o przekazanie na jego adres kwot należnych z tytułu przyznanego odszkodowania. Jednocześnie podkreślić należy, że we wskazanym piśmie wbrew twierdzeniom skarżącej J. N. wyraził stanowisko, że jest wyłącznym spadkobiercą L. N. będącego współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza – jak trafnie wywiódł Sąd I instancji - że strona postępowania wywłaszczeniowego nie kwestionowała ani wysokości przyznanego jej odszkodowania, ani faktu, że nieruchomość stanowiła współwłasność. Także w późniejszym piśmie z 6 kwietnia 1973 r. J. N. zwracał się do Przedsiębiorstwa [C] w [...] o przekazanie odszkodowania przyznanego w kontrolowanej decyzji na jego książeczkę oszczędnościową w banku PKO oddział w [...] (t. 10/11). Z uwagi na to, że wypłata odszkodowania mogła nastąpić po uprawomocnieniu się decyzji zarówno pismo organu wskazujące na możliwość wypłaty odszkodowania, jak też pisma strony wskazujące na sposób przekazania odszkodowania potwierdzają, że nie istniały wówczas wątpliwości co do ostateczności wydanej decyzji.

Gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 K.p.a. przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Sam brak pewnych dokumentów postępowania będący konsekwencją znacznego upływu czasu, nie stwarza domniemania prawidłowości wydanego aktu indywidualnego, tak jak nie stwarza domniemania jego wadliwości (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1838/16)

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, błędnie zakwalifikowany jako przepis prawa materialnego. Kwestia obecności biegłych na rozprawie nie może być rozpatrywana w kategorii rażącego naruszenia prawa, a to ze względu na to, że jest to kwestia związana z ewentualnymi błędami postępowania z 1972 r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Kwestie te, związane z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane jako realizujące przesłankę rażącego naruszenia oprawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. cyt. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1838/16). W orzecznictwie wskazuje się także na możliwe odmienne interpretacje art. 21 ustawy, który stanowi o "wysłuchaniu na rozprawie opinii biegłych" (tak: NSA w wyroku z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1163/19). Zauważyć przy tym trzeba, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "rażącego naruszenia prawa" zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a naruszenie to wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1032/06; 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1092/06; 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 368/07; 13 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07, 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1934/08). Takiego skutku nie sposób dopatrzeć się w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania mogło odbyć się na skutek prostego działania matematycznego, którego wyniku skarżąca również nie kwestionowała. Okoliczność taka nie wymagała posiadania wiadomości specjalnych, a co stanowi zasadniczy powód udziału biegłego w sprawie.

Z podanych względów nie można było uznać zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, za skuteczne w zakresie, w jakim Sąd I instancji kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekającego w wywłaszczeniu i odszkodowaniu przedmiotowej nieruchomości.

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Zawiadomienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z 3 sierpnia 1965 r. wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01, wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 318/21, wyrok NSA z 21 listopada 2021 r. sygn. akt. I GSK 936/17). Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne. Stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.