Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1098/98
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2002-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Wyrok Sądu administracyjnego, uchylający zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę, wywiera swe skutki dopiero od daty ogłoszenia tego wyroku /ex nunc/. Oznacza to, że decyzja, która tym wyrokiem została uchylona, obowiązywała od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą ogłoszenia wyroku.

TEZY

Wyrok Sądu administracyjnego, uchylający zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę, wywiera swe skutki dopiero od daty ogłoszenia tego wyroku /ex nunc/. Oznacza to, że decyzja, która tym wyrokiem została uchylona, obowiązywała od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą ogłoszenia wyroku.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Grzegorza P. na decyzję Wojewody K. z dnia 23 kwietnia 1998 r. (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w zakresie przystąpienia do użytkowania obiektu kurnika - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Grzegorz P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody K. z dnia 23 kwietnia 1998 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 19 marca 1998 r., (...) w sprawie wniesienia sprzeciwu odnośnie zamierzonego przystąpienia do użytkowania budynku kurnika przeznaczonego na 20 tysięcy sztuk brojlerów, zrealizowanego w O.-P. P. nr 2 przez właściciela tej nieruchomości, Grzegorza P. na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego przez wymieniony organ pierwszej instancji decyzją z dnia 18 września 1997 r., (...). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zakwestionowanej decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie organu drugiej instancji, przepisy Prawa budowlanego z roku 1994, nie zawierają ustaleń ani wskazań, co należy uznać za zakończenie budowy obiektu. Organ orzekający przyjął zatem, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego może być uznane doprowadzenie budowy do stanu, w którym /przynajmniej w części/, gdzie możliwe przystąpienie do użytkowania obiektu, a zatem można przyjąć w tej sprawie, że budowa kurnika została zakończona. Organ odwoławczy podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny, nie znając stopnia zaawansowania robót budowlanych, prowadzonych przy budowie kurnika, postanowieniem z dnia 28 stycznia 1998 r. /II SA/Łd 2524/97/ wstrzymał wykonanie zaskarżonej do Sądu decyzji ostatecznej Wojewody K. o udzieleniu pozwolenia na wzniesienie kurnika /decyzja z dnia 22 października 1997 r.,/.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że chociaż budowa została zakończona, to dalszą konsekwencją tego postanowienia Sądu, jest sprzeciw wniesiony w przedmiotowej sprawie.

W obszernej skardze, wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji z dnia 23 kwietnia 1998 r., skarżący Grzegorz P. wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że w istniejącym stanie faktycznym sprawy zachodzi oczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej, niepowetowanej szkody. Wniosek ten został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 3 lipca 1998 r. Uzasadniając skargę, Grzegorz P. wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera pełnego odniesienia do zarzutów, zgłoszonych w odwołaniu od powołanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący wyjaśnił, że sporny obiekt został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia 22 października 1997 r. W ocenie skarżącego, postanowienie Sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania wymienionej decyzji pozwoleniowej, po jej zaskarżeniu do Sądu przez sąsiadów skarżącego, małżonków J. i P., nie zawiera przyczyn, dla których wykonanie tej decyzji miałoby wywołać dla skarżących, powstanie znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków. Według skarżącego, dopiero wówczas, gdyby okazało się, że wzniesiony obiekt budowlany odbiega od założeń i warunków, wynikających z pozwolenia na budowę, byłby uzasadniony sprzeciw z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ, zdaniem skarżącego, z niczego nie wynika, by wykonano budowę kurnika sprzecznie z warunkami pozwolenia na budowę, sprzeciw z art. 54 Prawa budowlanego nie posiada żadnego uzasadnienia i rażąco narusza ten przepis, a także interes społeczny i słuszny interes skarżącego.

Skarżący wyjaśnił też, że przedmiotowy kurnik został wybudowany według najnowocześniejszych technik, jest obecnie w użytkowaniu i znajduje się w nim 20 tysięcy sztuk brojlerów o znacznej wartości, a na wzniesienie tego obiektu skarżący zaciągnął wysoki kredyt bankowy. Ewentualne zaniechanie produkcji, spowodowałoby dla skarżącego "znaczną, nieobliczalną szkodę, ze skutkami niemożliwymi do odwrócenia". Do skargi dołączono kserokopię umowy kredytowej na kwotę 483.168 zł na budowę kurnika oraz 6 zdjęć, obrazujących wygląd zewnętrzny oraz wewnętrzny obiektu kurnika.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów ze skargi, organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie NSA wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody K. /o pozwoleniu na budowę kurnika/, dotyczy nie tylko wstrzymania prac przy budowie, lecz również "wszelkich następujących po tym fakcie czynności".

W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2002 r., skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację wyrażoną w skardze oraz wskazał nowe okoliczności faktyczne i prawne, jakie nastąpiły w sprawie po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że została wydana kolejna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 stycznia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji /dołączona w kserokopii do pisma procesowego/. Ponadto, mieszkający najbliżej miejsca położenia kurnika, Waleria i Jan P., "cofnęli swoje odwołanie" i złożyli oświadczenie /pismo z dnia 2 kwietnia 2001 r., dołączone w kserokopii do pisma procesowego skarżącego/ o braku uciążliwości dla nich użytkowanego kurnika oraz o zgodzie na jego dalsze użytkowanie/. Skarżący wskazał także na motywację Sądu administracyjnego, zawartą w wyroku z dnia 22 lutego 2001 r., uchylającego decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę kurnika, sprowadzającą się głównie do uznania konieczności wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego przez NSA poprzedzającej decyzji SKO w K. z dnia 20 sierpnia 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie zostało jednakże rozpatrzone ponownie odwołanie od wymienionej wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej /po uchyleniu decyzji ostatecznej przez NSA/ o pozwoleniu na budowę kurnika z dnia 27 października 1997 r.

W tej sytuacji skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowego w obecnie rozpoznawanej sprawie, do czasu rozstrzygnięcia odwołania od cyt. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 18 września 1997 r., gdyż zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę ma niewątpliwie wpływ na wynik obecnie toczącego się postępowania.

Do pisma procesowego zainteresowanych Jerzego i Czesławy J. z dnia 24 stycznia 2002 r., dołączono również kserokopię decyzji Wojewody W. z dnia 23 kwietnia 2001 r., (...), uchylającą w całości wymienioną decyzję z dnia 18 września 1997 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji /wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania, w związku z wyrokiem NSA/.

Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 kwietnia 2002 r., strona skarżąca złożyła do akt sprawy niniejszej, opinię Instytutu Budownictwa i Architektury Krajobrazu Akademii Rolniczej we W., dotyczącą jakości rozwiązań budowlano-instalacyjnych, technologicznych i usytuowania kurnika zlokalizowanego w P.-P. nr 2, gmina O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli decyzji administracyjnych jedynie według kryterium ich zgodności z prawem. Sąd nie może dokonywać tej kontroli według kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w razie stwierdzenia wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 22 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tego rodzaju wad Sąd nie stwierdził, badając legalność zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, a zawiadomienia tego dokonuje się co najmniej 14 dni "przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania" /ust. 2/.

Z powyższego wynika, że wykonany obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane było pozwolenia na budowę, może być objęty użytkowaniem dopiero po zawiadomieniu właściwego organu administracyjnego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Zgłoszenie tego rodzaju sprzeciwu, następuje zaś w drodze decyzji administracyjnej.

Należy przyjąć, że wymagane przepisem art. 54 ustawy - Prawo budowlane, zawiadomienie właściwego organu administracyjnego o zakończeniu budowy, nie rozstrzyga o dacie zakończenia budowy /wybudowania/.

Przepis ten w istocie rzeczy jest bowiem normą uzależniającą umożliwienie użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego od dokonania zgłoszenia. Za uprawnione może być uznane też ustalenie na podstawie wszelkich dostępnych faktów i dowodów, że "wybudowanie" budynku, rozumiane jako zakończenie budowy, nastąpiło w dacie nie pokrywającej się z datą złożenia do właściwego organu zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania wybudowanego obiektu, a więc obiektu, którego budowa została zakończona /por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., SA/Sz 1301/99 - nie publ./.

Trafnie także Sąd administracyjny stwierdził już poprzednio, że zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, o zakończeniu budowy i nawet brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia, nie stoi na przeszkodzie do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy, jeśli postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało w czasie prowadzenia robót budowlanych i do dnia zawiadomienia nie zostało ono zakończone decyzją ostateczną /por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2001 r., II SA/Gd 2451/98 - nie publ./.

Powołany wcześniej przepis art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiąc o możliwości zgłoszenia sprzeciwu, nie określa w sposób wyraźny, z jakich powodów sprzeciw ten może nastąpić.

Nie oznacza to w żadnym wypadku sytuacji dowolności dla organu właściwego do zgłoszenia sprzeciwu.

W ocenie Sądu administracyjnego w składzie niniejszym, przesłanką wydania tego rodzaju decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu przez organ do tego właściwy, może być również postanowienie Sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej do tego sądu, decyzji ostatecznej, w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę danego obiektu budowlanego /jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie/. "Wykonanie" decyzji o pozwoleniu na budowę obejmuje bowiem nie tylko wybudowanie danego obiektu na podstawie tej decyzji, ale i przystąpienie do użytkowania tego obiektu, po dokonaniu zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja prawa obowiązującego nie narusza.

Dodatkowo należało wyjaśnić, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto pogląd, akceptowany przez Sąd w składzie niniejszym, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę /por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96 - OSP 2000 z. 4 poz. 60 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego/.

Wyrok Sądu administracyjnego, uchylający zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę, wywiera swe skutki dopiero od daty ogłoszenia tego wyroku /ex nunc/. Oznacza to, że decyzja, która tym wyrokiem została uchylona, obowiązywała od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą ogłoszenia wyroku.

Skoro zaskarżona decyzja prawa obowiązującego nie narusza, to skarga na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, podlegała oddaleniu.