Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 510/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Ł. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji komendanta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Ł. B. (dalej: strona, skarżący, funkcjonariusz) rozkazem personalnym z [...], nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w O. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: Kpa, po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika strony od rozkazu personalnego z [...], nr [...], Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie zwolnienia strony z dniem 14 czerwca 2021 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia z dniem 15 czerwca 2021 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] – orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Argumentując rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), dalej ustawa o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...] w przedmiocie zwolnienia [...] Ł. B. z dniem 14 czerwca 2021 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i przeniesienia z dniem 15 czerwca 2021 r. do swojej dyspozycji, z zachowaniem dotychczasowych składników uposażenia, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Jednocześnie z dniem 15 czerwca 2021 r. ww. rozkazem personalnym Komendant Powiatowy Policji w [...] wyznaczył wskazanemu funkcjonariuszowi miejsce pełnienia służby w Komisariacie Policji w G. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 Kpa, nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone ustanowionemu pełnomocnikowi strony 21 maja 2021 r., który w odwołaniu od niego zarzucił mu naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 7 Kpa przez przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego, w szczególności poprzez niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie, nierozważenie interesu służby i słusznego interesu strony, wydanie rozkazu personalnego w sposób dowolny, arbitralny przy wykorzystaniu niedozwolonych kryteriów. Równocześnie, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, pełnomocnik strony pismem z 8 czerwca 2021 r. wniósł o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu wskazał m.in. na "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla systemu zarządzania Wydziałem [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]" oraz "spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków" przez natychmiastowe wykonanie ww. rozkazu personalnego. Jednocześnie – jak zaznaczył organ odwoławczy –podniósł pełnomocnik strony, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma na celu umożliwienie Komendantowi "mianowanie na to stanowisko swojego pupila". Zdaniem pełnomocnika w przedmiotowym przypadku nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w dyspozycji art. 108 § 1 Kpa, a cyt.: "powstanie takiej sytuacji kadrowej jak w chwili obecnej występuje jest ewidentnie winą Komendanta Powiatowego Policji w [...]".

W konkluzji stwierdził, że wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego pozwoli na wyeliminowanie negatywnych skutków w zakresie kształtowania struktury kadrowej Komendy Powiatowej Policji w [...].

Ponadto – jak wskazał w dalszej kolejności organ odwoławczy – w piśmie z 9 czerwca 2021 r. strona zarzuciła organowi pierwszoinstancyjnemu:

1) brak wskazania w zaskarżonym rozkazie personalnym podstawy wyznaczenia wymienionemu z dniem 15 czerwca 2021 r. miejsca pełnienia służby w Komisariacie Policji w G.;

2) naruszenie art. 6 i 77 § 1 Kpa przez zlekceważenie okoliczności przemawiających na korzyść strony oraz przyjęcie dowodów zawierających nieprawdę;

3) naruszenie art. 7 Kpa poprzez całkowite zlekceważenie i pominięcie słusznego interesu wymienionego, jako obywatela, a w tym całkowite pominięcie pism, referencji byłych przełożonych, dotychczasowych osiągnięć, wyróżnień i współpracy z podwładnymi;

4) naruszenie art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji poprzez odstąpienie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] od wdrożenia trybu przewidzianego we wskazanym przepisie w zakresie podejmowania decyzji w sprawach pozostających w jego wyłącznej kompetencji;

5) naruszenie art. 11 Kpa poprzez odstąpienie od wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy;

6) naruszenie art. 75 § 1 Kpa poprzez bezzasadne odrzucenie i nieprzeprowadzenie dowodów na żądanie strony.

Podsumowując funkcjonariusz stwierdził, że działania Komendanta Powiatowego Policji w [...] wynikają z "chęci zemsty", mają na celu jego "degradację w hierarchii stanowisk służbowych, a w konsekwencji zwolnienie ze służby w Policji".

Po prezentacji tego toku wskazał organ odwoławczy, że postanowieniem z [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. odmówił wyłączenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] od udziału we wskazanym postępowaniu i załatwienia sprawy. Zaznaczył następnie organ odwoławczy, iż stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone elementy tego stosunku (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności) na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczył organ drugoinstancyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/14 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOS).

Zaakcentował następnie, że z tego też względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Konsensusu wymaga zatem jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Oznacza to także dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb policjanta. Tym razem także stanowisko to poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 605/11. Dostrzegł jednocześnie organ odwoławczy, że choć sprawy będące przedmiotem tych wyroków nie są tożsame z niniejszym postępowaniem, to wywody zawarte w uzasadnieniach mają znaczenie ogólniejsze i są istotne dla rozstrzygnięcia problemu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe, na co także zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny, wskazuje, że stosunek służbowy policjantów, jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność, a który to pogląd ugruntował się także w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Wyjaśnił przy tym, że obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji. Zatem kandydat na policjanta świadomie poddaje się dyspozycji przełożonego, która przejawiać się może w swobodnym określeniu miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. W tym zakresie – jak skonstatował za Naczelnym Sądem Administracyjnym – można zatem powiedzieć, że osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (por. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 marca 1999 r., sygn. akt I SAB 8/99). Przejawem natomiast podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i 37a pkt 1 ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, z zachowaniem posiadanych składników uposażenia. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBSP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Ponadto zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji decyzje w sprawach, o których mowa w art. 37–41 tej ustawy (powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości, przeniesienie do dyspozycji, przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, zwolnienie ze służby) podejmuje przełożony wymieniony w art. 32 ust. 1 tejże ustawy. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, bowiem określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano w nim natomiast, jak podkreślił organ odwoławczy, kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego, należy uznać, iż w zakresie decydowania o kształcie stosunku służbowego ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. Przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 Kpa – interes społeczny, w tym interes służbowy Policji oraz słuszny interes strony. Wszystkie one w ocenie organu uzasadniają na stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych rozkazów personalnych. Przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego, co wymaga podkreślenia, samo w sobie nie pogarsza sytuacji policjanta. Instytucja określona w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji służy rozwiązaniu sytuacji, w której, tak jak w niniejszej sprawie, brak jest podstaw by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony słusznego interesu policjanta jest, w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy, czas przeniesienia na podstawie tegoż przepisu oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia na podstawie art. 121 ustawy o Policji. Z kolei sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej, jaką jest Policja, wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt IOSK1952/15).

Argumentując podniósł także organ drugoinstancyjny, iż wyznaczenie funkcjonariuszowi miejsca pełnienia służby wynika z charakteru stosunków służbowych w Policji cechujących się podległością służbową, podporządkowaniem i hierarchicznością. Strona po zwolnieniu z zajmowanego stanowiska do czasu mianowania/powołania na inne stanowisko bądź zwolnienia ze służby pozostaje bez przydziału służbowego. Art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wskazuje wprost, policjant pozostaje "w dyspozycji" przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Powstrzymanie się od mianowania/powołania policjanta na stanowisko służbowe nie zwalnia przełożonego właściwego w sprawach osobowych od obowiązku wyznaczenia funkcjonariuszowi, pozostającemu w jego dyspozycji, zadań służbowych do realizacji w okresie oczekiwania na mianowanie/powołanie na stanowisko służbowe, bądź zwolnienie ze służby. Tym samym nie można, w ocenie organu odwoławczego, czynić Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] zarzutu, że wyznaczył stronie jako miejsce pełnienia służby Komisariat Policji w G. Jako kierownik jednostki organizacyjnej Policji jest zobowiązany do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację wytyczonych ustawowo zadań, tam gdzie wymaga tego interes służby. Podkreślił nadto, że strona jest funkcjonariuszem zdolnym do służby w Policji. Inaczej bowiem sytuacja przedstawia się w przypadku funkcjonariuszy, w stosunku do których wydano orzeczenia, przez właściwą komisję lekarską, uznające ich za trwale niezdolnych do służby w Policji. Tylko w takiej sytuacji przełożony nie może wyznaczyć funkcjonariuszowi miejsca pełnienia służby w przypadku pozostawania w jego dyspozycji. Zatem samo wyznaczenie funkcjonariuszowi miejsca pełnienia służby po zwolnieniu z dotychczas zajmowanego stanowiska, w ocenie organu odwoławczego było zasadne. Natomiast, na co zwrócił uwagę, poza jego oceną pozostaje zasadność i celowość wyznaczenia funkcjonariuszowi jako miejsca pełnienia służby Komisariatu Policji w G., bowiem jak zostało wskazane wyżej, decyzja ta pozostaje w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych – kierownika jednostki organizacyjnej, który najlepiej zna potrzeby służby w podległej jednostce organizacyjnej Policji. Uwzględniając to stwierdził organ odwoławczy, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...], nr [...], został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Podkreślił jednocześnie, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych od przebiegu jego służby, kwalifikacji zawodowych, wykształcenia, opinii poprzednich przełożonych, uzyskanych wyróżnień. Dlatego też, co podniósł, należało zbadać, czy zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych było prawnie dopuszczalne. W tym zakresie stwierdził, że przytoczona wyżej argumentacja wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że podjęta decyzja mieściła się w granicach przyznanych Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] kompetencji. Zaznaczył także organ odwoławczy, że decyzja podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nosi cechy uznaniowości. Przy czym stwierdził, że jego zdaniem decyzja pierwszoinstancyjna nie miała cech dowolności. Nie zgodził się z argumentacją strony i jej pełnomocnika wskazującą na brak podstaw do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Postawiona przez nich teza, w jego opinii, nie ma podbudowania instrumentalnego. Powtórzył, że taką wiedzę posiada wyłącznie kierownik danej jednostki organizacyjnej Policji, a ten podejmując decyzję o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych wziął pod uwagę uchybienia i nieprawidłowości dotyczące m.in. sposobu sprawowania przez wymienionego funkcjonariusza nadzoru nad podległymi funkcjonariuszami, co związane było z upublicznieniem treści informacji służbowej z 1 października 2020 r. zawartej w "Zeszycie poleceń dyżurnych KPP w [...]" przez portal "A" – "[...]", "[...]" ("B" wyd. z [...] nr [...]) oraz informacji z 10 kwietnia 2020 r. zawartej w "Książce przebiegu służby w pomieszczeniu przeznaczonym dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia" przez portal "A" – "[...]". Ponadto wpływ na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia miały nieprawidłowości w sposobie sprawowania przez funkcjonariusza nadzoru nad prowadzonymi w podległym wydziale czynnościami w sprawach o wykroczenia, co związane było z przekroczeniem terminów prowadzonych spraw, a które to nieprawidłowości polegają na braku właściwych adnotacji strony w kartach nadzoru, świadczących o prowadzeniu przez nią czynności kontrolnych. Dowodem tego jest notatka służbowa p.o. Naczelnika Wydziału [...] KPP w [...] z 1 lutego 2021 r. (karta nr 23, akta postępowania organu I instancji) oraz notatka służbowa I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 5 marca 2021 (karta nr 69, akta postępowania organu I instancji) dotyczące braku udokumentowania czynności nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami w sprawach o wykroczenia w materiałach wybranych spraw oraz kopie kart kontrolnych oraz kart nadzoru z tychże spraw (karty nr 78–97, akta postępowania organu I instancji) to potwierdzające.

W dalszej kolejności podniósł organ odwoławczy na – zasadnie w jego ocenie podniesiony przez organ pierwszoinstancyjny – brak właściwego nadzoru nad pracą sekretariatu Wydziału [...] KPP w [...] co związane było z brakiem zaewidencjonowania raportu funkcjonariuszki KPP w [...] w przedmiocie zmiany godzin pełnienia służby, co skutkowało nie nadaniem właściwego biegu sprawie, a w rezultacie nie włączeniem raportu do akt osobowych funkcjonariuszki. Ostatecznie, na co zwrócił uwagę, organ I instancji wskazał na nieprawidłowości związane z przekazaniem oświadczeń o zapoznaniu z aktami prawnymi do akt osobowych podległych funkcjonariuszy. Odnosząc się do argumentu pełnomocnika, iż strona nie miała żadnego wpływu na to, że dokumentacja służbowa została upubliczniona, podkreślił przede wszystkim, że bezpośrednią przyczyną zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska nie były doniesienia medialne, a utrata zaufania przez organ mianujący, co związane było z nieprawidłowym wykonywaniem powierzonych wymienionemu zadań. Wraz z mianowaniem na stanowisko kierownicze naczelnik wydziału staje się bowiem jednym z najbliższych współpracowników komendanta powiatowego Policji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma argumentacja pełnomocnika, iż funkcjonariusz nie miał bezpośredniego wpływu na to, że dokumentacja służbowa z 1 października 2020 r. oraz 10 kwietnia 2020 r., została upubliczniona, jak również to, iż przeprowadzone czynności wyjaśniające wykazały, że w tym przypadku nie doszło do przewinienia dyscyplinarnego. Wskazał, iż zgodnie z wnioskiem zawartym w sprawozdaniu z przeprowadzonych czynności wyjaśniających (karta nr 6-8 oraz 12-15, akta postępowania organu I Instancji) wymieniony funkcjonariusz nie popełnił przewinienia dyscyplinarnego, jednakże dopuścił się uchybienia polegającego na niewłaściwym sprawowaniu nadzoru nad Zastępcą Naczelnika Wydziału [...] KPP w [...] oraz Zespołem Dyżurnych tejże jednostki. Zaznaczył przy tym organ odwoławczy, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przeniesienia policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych od wymierzenia kary dyscyplinarnej. Sposób sprawowania nadzoru i zarządzania podległym wydziałem nie spełniał oczekiwań przełożonego, skutkiem czego była utrata zaufania organu mianującego do wymienionego funkcjonariusza i brak możliwości kontynuowania efektywnej współpracy. Ranga i rodzaj zadań realizowanych przez Policję czynią koniecznym przedkładanie interesu służby, który jest tożsamy z interesem społecznym, nad indywidualny interes poszczególnych policjantów. Jest to szczególnie istotne przy obsadzie stanowisk służbowych, zwłaszcza wysokich stanowisk kierowniczych, gdzie decydujące znaczenie, oprócz spełnienia formalnych kryteriów do pełnienia służby na danym stanowisku (art. 34 ustawy o Policji), ma zaufanie jakim darzy organ właściwy do mianowania na stanowisko służbowe, oraz przekonanie, że osoba mianowana daje rękojmię optymalnego zapewnienia realizacji zadań służbowych. Obowiązkiem przełożonego jest dbanie o prawidłową realizację zadań w podległej jednostce organizacyjnej. Konieczna jest do tego właściwa współpraca między kierownikiem jednostki a kierownictwem średniego szczebla. W przypadku niektórych formacji (np. Policja, Wojsko, Straż Pożarna) znaczenie zaufania oraz współpracy rozumianej także jako współdziałanie jest szczególnie istotne. W zawodach wysokiego ryzyka zaufanie jest podstawą działania, a efektywne działanie nie jest możliwe bez współpracy wszystkich zaangażowanych osób. Ludzie stanowią bowiem podstawę funkcjonowania organizacji i zdecydowanie zwiększają jej efektywność (por. M. Adamiec, B. Kożusznik, Zarządzanie zasobami ludzkimi. Aktor – kreator – inspirator. Akade, Kraków, 2000, s. 16). Bardzo silna w Policji hierarchia i zależność służbowa również wpływają na konieczność daleko idącego zaufania i współpracy. W formacji jaką jest Policja, zaufanie jest warunkiem determinującym efektywne działania, które przyczyniają się do osiągnięcia zamierzonego w procesie służby celu. Brak dobrych relacji między przełożonym a podwładnym, w szczególności niedostateczny poziom zaufania, może znacznie bowiem utrudnić, bądź też uniemożliwić prawidłową współpracę, prowadząc do dezorganizacji i zaburzeń w funkcjonowaniu danej struktury, której członkowie zamiast skupiać się przede wszystkim na realizacji zadań, będą koncentrować się głównie na wzajemnych podejrzeniach i zarzutach.

Podniósł następnie organ odwoławczy, że mając na względzie charakter formacji jaką jest Policja (umundurowana i uzbrojona), rangę i spektrum zagadnień bądź problemów poruszanych na szczeblu kierownictwa jednostki organizacyjnej Policji, a dotyczących realizacji ustawowych zadań (ochrona bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego), zaufanie kierownika jednostki do współpracowników i dochowanie tajemnicy służbowej stają się podstawowym elementem umożliwiającym właściwą i sprawną realizację przypisanych Policji zadań. Postawa strony, stwierdzony brak nadzoru nad realizacją wskazanych przez organ I instancji zadań służbowych, brak właściwej dyscypliny służbowej w podległej jej komórce organizacyjnej – jak stwierdził odwoławczy – budzą uzasadnione wątpliwości co do celowości pozostawienia jej na wskazanym stanowisku kierowniczym, zasadności, prawidłowości i celowości stosowania wobec sprawców wykroczeń oddziaływania wychowawczego, czuwaniu nad zasadnym pod względem faktycznym i prawnym oraz zgodnym z ustawowymi celami społeczno-wychowawczymi nakładaniem grzywien w drodze mandatu karnego, czuwaniu nad prawidłowym i terminowym sporządzaniem wniosków o ukaranie oraz ich zasadnością faktyczną i prawną oraz nad realizacją czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia bez zbędnej zwłoki – w ustawowym terminie instrukcyjnym miesiąca od momentu ujawnienia wykroczenia (w przypadkach, gdy termin ten został przekroczony, należy sprawdzać, czy istniały ku temu uzasadnione okoliczności).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazał, iż dokonana przez organ I instancji analiza wybranych spraw oraz stwierdzony brak jakichkolwiek wpisów w kartach kontrolnych/nadzoru przez stronę, dowodzi słabej jakości lub braku czynności nadzorczych nad prowadzonymi postępowaniami wyjaśniającymi w sprawach o wykroczenia na różnym etapie ich realizacji. Wybór spraw poddanych analizie nie budzi wątpliwości organu, bowiem jak wynika z akt postępowania organu I instancji analizie poddano sprawy pochodzące z różnych okresów. Przypomniał, że do 30 października 2019 r. w Wydziale [...] KPP w [...] funkcjonował Zespół ds. Wykroczeń – bezpośrednio podległy naczelnikowi wydziału, a od 1 listopada 2019 r. – Ogniwo ds. Wykroczeń, bezpośrednio podległe kierownikowi ogniwa. Odnosząc się do wyjaśnień zawartych przez ustanowionego pełnomocnika w uzasadnieniu wniesionego odwołania jak i w piśmie strony z 22 czerwca 2021 r. a dotyczących obciążenia funkcjonariuszy oraz przekroczenia ustawowych terminów realizacji zadań służbowych w sprawach o wykroczenia podkreślił, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie kwestionują problemów kadrowych w komórce ds. wykroczeń, jak i wpływu absencji funkcjonariuszy na czas prowadzenia spraw, a jedynie stwierdzają brak stosownych adnotacji naczelnika wydziału w dokumentacji wybranych spraw świadczących o podejmowaniu czynności nadzorczych, o których mowa w Zarządzeniu nr 21 Komendanta Głównego Policji. Jak wynika z akt postępowania organu I instancji, Kierownik Ogniwa ds. Wykroczeń Wydziału [...] KPP w [...] – od 1 listopada 2019 r. odpowiedzialny za nadzór nad przydzielonymi funkcjonariuszom ogniwa czynnościami wyjaśniającymi, informował kierownictwo Wydziału [...] KPP w [...] o problemach związanych z realizacją przez niego nadzoru, w szczególności w zakresie czynności trwających powyżej 1 miesiąca, niemniej jednak, jak wynika z oświadczenia jego, nie zostały wdrożone przez kierownictwo wydziału zmiany, które usprawniłyby pracę i umożliwiły rzeczywiste "czuwanie" nad prawidłową realizacją czynności (karta nr 72, akta postępowania organu I instancji). Zaznaczył przy tym, że zmiana organizacyjna polegająca na utworzeniu Ogniwa ds. Wykroczeń z wyodrębnionym stanowiskiem Kierownika Ogniwa, nie zwalnia naczelnika wydziału z obowiązku "czuwania" nad prawidłową realizacją zadań przez ww. komórkę organizacyjną, tym bardziej, że jak wynika z karty opisu stanowiska pracy naczelnika wydziału (karty 52–55, akta postępowania organu I instancji) – jednym z zadań naczelnika wydziału jest nadzorowanie realizacji zadań przez bezpośrednio podległego Kierownika Ogniwa ds. Wykroczeń Wydziału [...] KPP w [...] wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Niewątpliwie dowodem sprawowania funkcji nadzorczych byłyby stosowne adnotacje w karcie kontrolnej, co w połączeniu z instruowaniem podległych policjantów co do metodyki wykonywania poszczególnych czynności, w szczególności w przypadku przekroczenia terminu realizacji czynności, stanowiłoby o rzeczywistym "czuwaniu" przełożonego nad prawidłowym sposobem realizacji czynności.

Zdaniem organu odwoławczego należy podkreślić, że zachowanie właściwej komunikacji jest szczególnie istotne w organizacji hierarchicznej. Ma bowiem zapewnić jednolitość, sprawność, szybkość i efektywność podejmowanych działań. Trudno realizować ustawowe zadania Policji, jeśli kanał komunikacyjny pomiędzy przełożonym i podwładnym jest zaburzony. W takiej sytuacji musi ustąpić interes podwładnego. W interesie społecznym jest zachowanie zdolności Policji do wykonywania jej zadań i realizowanie nakreślonej dla niej misji. Może ona dążyć do osiągnięcia tego celu za pośrednictwem sprawnych wykonawców, którymi są funkcjonariusze Policji. Ci z kolei zobowiązani są do sprawnego reagowania na zmieniające się okoliczności. Nie sposób zapewnić szybkości i sprawności realizowanych czynności, jeśli wydający polecenie lub rozkaz i realizujący je nie mają do siebie pełnego zaufania. Skoro przełożony uznaje, że w danych okolicznościach jest potrzeba innego "zagospodarowania" funkcjonariusza i odbywa się to zgodnie z prawem, a zarzuty zawarte w odwołaniu oraz uzasadnieniu pism strony z: 8 czerwca 2021 r., 9 czerwca 2021 r. oraz 22 czerwca 2021 r., zmierzają w istocie do kwestionowania polityki kadrowej przełożonego, to nie mogą stanowić argumentacji w niniejszej sprawie uzasadniającej uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy także wskazać na możliwość występowania w stosunku służbowym policjanta podwójnej relacji między policjantem a jego przełożonym. Z jednej strony występuje charakterystyczny stosunek podległości służbowej (przełożony – podwładny), z drugiej zaś stosunek o charakterze administracyjnym (organ administracji publicznej – strona postępowania administracyjnego). Nie bez znaczenia w analizowanej sprawie ma również aktywność funkcjonariusza jako strony postępowania administracyjnego. Wpływa ona bowiem także na ocenę tego funkcjonariusza jako podwładnego pod kątem możliwości niezakłóconej współpracy i tworzenia właściwych relacji z przełożonym. Nie budzi wątpliwości, że funkcjonariusz, zwłaszcza jako strona postępowania administracyjnego, ma prawo kwestionować podjęte wobec niego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozstrzygnięcia personalne (w tym decyzje administracyjne), w szczególności te, które odbiera jako niekorzystne dla siebie.

Zauważył jednocześnie, że w organizacji hierarchicznej jaką jest Policja odwołując się od decyzji administracyjnej o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska, wymieniony policjant podważa jednocześnie rozkaz wyższego przełożonego, który w istocie stanowi o zmianie dotychczasowych obowiązków służbowych. W jego opinii kwestionowanie takiej decyzji jest wejściem w spór z przełożonym, w którym podwładny zarzuca, że przełożony nie ma racji i dopuścił się wobec niego nieprawidłowości, co stanowi jednocześnie przejaw podważania kompetencji przełożonego do doboru najbliższych współpracowników i w efekcie słuszności prowadzonej przez niego polityki kadrowej. W kontekście powyższego, a jednocześnie odnosząc się do pisma strony z 8 czerwca 2021 r., nie sposób, zdaniem organu odwoławczego zaakceptować argumentacji strony jakoby zwolnienie jej ze stanowiska:

po pierwsze – stanowiło "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla systemu zarządzania Wydziałem [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]",

po drugie – miało przyczynić się do spowodowania "trudnych do odwrócenia skutków" oraz

po trzecie – de facto było celowym działaniem mającym na celu obsadzenie na nim przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] "swojego pupila".

Pomijając ocenę obranej przez funkcjonariusza retoryki, organ odwoławczy przypominał, że z dniem 1 czerwca 2018 r. także został mianowany na przedmiotowe stanowisko z wyboru przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdził, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Decyzja ta mieści się także w granicach nadanego Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] upoważnienia ustawowego i w zaistniałych okolicznościach należy ją uznać za uzasadnioną. Z tych też względów zarzuty podniesione w odwołaniu oraz w pismach z 8 czerwca 2021 r., 9 czerwca 2021 r. oraz 22 czerwca 2021 r., w tym wnioski o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków wskazanych w odwołaniu z 4 czerwca 2021 r. oraz w piśmie z 22 czerwca 2021 r., a także wniosek o włączenie do akt postępowania odwoławczego "zapisów w Zeszycie przyjęć indywidualnych lub innych dokumentów" zawarty w piśmie z 22 czerwca 2021 r., nie zasługują na uwzględnienie. Podsumowując podał organ odwoławczy, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny. Zdaniem tego organu zgromadzona w sprawie dokumentacja jest wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania, wskazujących na rzeczywiste podstawy utraty zaufania przez przełożonego wobec skarżącego i pozwalających na jego merytoryczne zakończenie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 1607/16, w każdym postępowaniu organ ma obowiązek zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Niemniej jednak o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują jednak prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Wskazywanych przez nią środków dowodowych nie można pominąć tylko wtedy, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie wnioskowanego postępowania dowodowego jest zbędne, bowiem okoliczności podnoszone przez pełnomocnika oraz stronę, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpłynęłyby na zmianę oceny dokonanej przez organ. Ponadto przewidziane w art. 78 Kpa uprawnienie strony podlega ograniczeniom ze względu na celowość i szybkość postępowania. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy – tak NSA w wyroku z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 3322/15. Taka sytuacja w jego ocenie ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu przytoczonego wyroku ma znaczenie ogólniejsze i jest istotna dla rozstrzygnięcia problemu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie. Wobec zarzutu pełnomocnika oraz strony dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 78 § 1 Kpa, art. 80 Kpa organ odwoławczy dokonał oceny zebranej w sprawie dokumentacji uznając, że organ I instancji zebrał cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. Podkreślił również, że sformułowanie "zebrał materiał dowodowy" musi zostać odniesione wyłącznie do materiału niezbędnego do podjęcia decyzji końcowej, a nie wszelkich okoliczności zaistniałych w sprawie. Zbieranie materiału przez organ administracyjny musi być determinowane celem takiego postępowania, jakim jest wydanie decyzji merytorycznej zgodnej z zasadą prawdy materialnej. Działania organu nie mogą jednak stanowić naruszenia innych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 Kpa). Zgromadzona w sprawie dokumentacja jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Wszelkie bowiem inne ustalenia, nie zmieniłyby jego oceny. Ponadto wskazał, iż poruszana przez pełnomocnika oraz stronę w toczącym się postępowaniu odwoławczym sprawa funkcjonariuszki KPP w [...] oraz odniesienie pełnomocnika w odwołaniu do reportażu [...] (C), jak również podnoszony przez stronę w piśmie z 9 czerwca 2021 r. zarzut naruszenia przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] art. 132 ust 3 pkt 4 ustawy o Policji (zawarty w pkt 4 tegoż pisma) nie są przedmiotem niniejszego postępowania i nie podlegają ocenie w tym postępowaniu. Nadto postępowanie administracyjne przed organem I instancji wszczęte zostało 18 lutego 2021 r., natomiast emisja wskazanego wyżej reportażu miała miejsce w maju br., tj. już w trakcie toczącego się postępowania. Zatem okoliczności w nim wskazane, a podnoszone w odwołaniu od zaskarżonego rozkazu personalnego nie warunkowały wszczęcia postępowania przez organ I instancji i nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pokreślenia wymaga także, że w organizacji o strukturze hierarchicznej, której funkcjonowanie opiera się na zdyscyplinowaniu funkcjonariuszy, zagadnienie obsadzenia stanowisk kierowniczych pozostaje szczególnie istotną kwestią. Przełożony wyższego stopnia jest bowiem zobowiązany mianować na stanowiska kierownicze osoby dające – w jego przekonaniu – rękojmię optymalnego zapewnienia realizacji zadań służbowych, a także takie, co do których ma pełne zaufanie. W niniejszej sprawie Komendant Powiatowy Policji w [...] zaufanie to do strony utracił, prawidłowo wskazując przyczyny, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Osoba dopuszczająca się zaniedbania nie może dawać gwarancji należytego wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby stanowiska kierownicze w Policji zajmowali policjanci, do których przełożeni, a zwłaszcza kierownik danej jednostki organizacyjnej, mieli pełne zaufanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/BK 758/18). Te kryteria strona jako Naczelnik Wydziału [...] KPP w [...] przestała spełniać, a faktyczne przyczyny utraty zaufania zostały wskazane zarówno w zaskarżonym rozkazie personalnym jak i w niniejszym rozstrzygnięciu. Ponadto kompleksową wiedzę o potrzebach kadrowych jednostek i zasadności obsadzania poszczególnych stanowisk służbowych posiada wyłącznie kierownik danej jednostki organizacyjnej Policji, w tym przypadku Komendant Powiatowy Policji w [...].

W ocenie organu odwoławczego decyzja przez niego podjęta została uargumentowana w sposób prawidłowy. Komendant Powiatowy Policji w [...], podejmując decyzję o zwolnieniu strony z zajmowanego stanowiska wziął pod uwagę uchybienia i nieprawidłowości w sposobie sprawowania nadzoru przez nią nad realizacją zadań przez podległych funkcjonariuszy i pracowników co skutkowało m.in.:

1) dwukrotnie upublicznieniem dokumentacji służbowej,

2) nienadaniem właściwego biegu dokumentacji służbowej oraz

3) brakiem właściwego nadzoru nad prowadzonymi w wydziale czynnościami w sprawach o wykroczenia, czego potwierdzenie znajduje się w aktach postępowania organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego wskazane w decyzji pierwszoinstancyjnej okoliczności stanowią rzeczywiste podstawy utraty zaufania organu mianującego wobec strony, skutkujące brakiem możliwości kontynuowania "dalszej bliskiej i efektywnej współpracy". Podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania organy dołożyły wszelkich starań celem zapewnienia prawidłowości jego przebiegu i tym samym umożliwienia stronie realizacji przysługujących uprawnień, z których strona, jak wynika z akt sprawy, aktywnie korzystała. Ponadto w aktach postępowania znajdują się pisma strony z 8 czerwca 2021 r., 9 czerwca 2021 r. oraz 22 czerwca 2021 r., w uzasadnieniu każdego z nich funkcjonariusz wypowiedział się w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, tym samym zajmując stanowisko w sprawie. Niemniej jednak słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy skarżącego oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej natomiast sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce.

W skardze na tę decyzję strona skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a to:

1) art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 78 § 1 Kpa w zw. z art. 136 Kpa "poprzez niedopuszczenie dowodów z zeznań świadków: E. F., J. S. oraz 61 podległych funkcjonariuszy Policji, a także kadrowej J. W., pomimo tego, że wnioskowane dowody dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktu zapoznania podległych funkcjonariuszy z aktami prawnymi i podpisania przez nich właściwych oświadczeń w tym zakresie oraz przekazania oświadczeń podległych policjantów o zapoznaniu z aktami prawnymi przez [...] Ł. B. do kadr, momentu i okoliczności wykrycia braku ww. oświadczeń w aktach osobowych policjantów, wiedzy na temat tego co się stało z oświadczeniami po ich przekazaniu, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez Organ I instancji",

2) art. 80 Kpa "poprzez uznanie, że udowodnione zostało istnienie podstaw do zwolnienia [...] Ł. B. z zajmowanego stanowiska, pomimo że na dzień wydania decyzji materiał dowodowy nie został zebrany w całości",

3) art. 135 Kpa "poprzez niewstrzymanie natychmiastowego wykonania rozkazu personalnego, podczas gdy nie zachodziła jakakolwiek rzeczywista przyczyna do natychmiastowego wykonania rozkazu, która byłaby uzasadniona interesem społecznym",

4) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa "poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Organu I instancji, podczas gdy został on wydany z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winien być uchylony";

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 7 Kpa "poprzez przekroczenie granic uznaniowości przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia Skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...], w szczególności niedokonanie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie, nierozważenie interesu służby i słusznego interesu Skarżącego, wydanie rozkazu personalnego w sposób dowolny, arbitralny, przy zastosowaniu niedozwolonych kryteriów, opierając się de facto na osobistych pobudkach",

2) art. 37a pkt 1 ustawy o Policji w zw. z art. 107 § 3 Kpa, "poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego co do zwolnienia Skarżącego i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...], w szczególności lakoniczne przedstawienie uzasadnienia faktycznego, nieodniesienie się do faktów, które Organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej".

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, autor skargi, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości, a także uchylenie rozkazu personalnego z [...], nr [...], wydanego przez organ I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej powtórzył zarzuty zawarte w petitum skargi rozwijając je. W pierwszej jednak kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, obrazując tok postępowania, w sposób zgodny, co do istoty, z zaprezentowanym powyżej, a następnie – za Naczelnym Sądem Administracyjnym – wskazał, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy – tak NSA w wyroku z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1147/10. Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje zatem czynności podejmowane w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku wniesienia odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania całej sprawy, bowiem "organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie".

W cenie autora skargi takiego rozumienia dwuinstancyjności postępowania "próżno doszukiwać się w rozkazie personalnym" wydanym przez organ odwoławczy. Organ ten, jego zdaniem, nie dokonał wnikliwej i merytorycznej analizy sprawy. Bez refleksji i pochylenia się nad zarzutami przedstawionymi przez funkcjonariusza w odwołaniu, powielił argumentację organu I instancji. Stwierdził pełnomocnik strony, że organ odwoławczy "zignorował zupełnie wniosek dowodowy w postaci przesłuchania wskazanych przez skarżącego świadków, co oczywiście przyczyniło się do podtrzymania wadliwego rozstrzygnięcia". W jego opinii organ wadliwie stoi na stanowisku, że wnioskowane dowody nie miałyby wpływu na rozstrzygniecie. Skarżący bowiem w sposób precyzyjny określił, jakie fakty miały zostać stwierdzone dowodami osobowymi. Wskazał, iż "wielokrotnie podkreślano w uzasadnieniu do rozkazu personalnego nr [...] wydanego przez Organ II instancji, że powodem takiej decyzji były uchybienia w wykonywaniu obowiązków przez Skarżącego (tj. wykonywanie obowiązków służbowych Naczelnika Wydziału [...] KPP w [...] z naruszeniem postanowień rozdziałów 2 i 3 Zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji z dnia 16 grudnia 2013 roku, tj. z dnia 3 września 2018 r., Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89), co w konsekwencji miało doprowadzić do utraty do niego zaufania. Niewątpliwie, jak uznał, fakty jakie miały zostać ustalone w wyniku przeprowadzonych dowodów, potwierdzałyby stanowisko skarżącego co do tego, że wszelkie zarzuty kierowane pod jego adresem, jakoby niewłaściwie sprawował swoją funkcję, są nieuzasadnione. W efekcie tego rzekoma utrata zaufania do skarżącego przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] jawiłaby się jako nieprawdziwa, a zatem rozkaz personalny z [...], którego przedmiotem jest zwolnienie go z dniem 14 czerwca 2021 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału [...] KPP w [...] i przeniesienie go z dniem 15 czerwca 2021 r. do dyspozycji Komendanta powiatowego w [...] (z jednoczesnym wyznaczeniem miejsca pełnienia służby w Komisariacie Policji w G.), oparty na takiej podstawie, winien zostać uchylony, jako godzący w kryteria stawiane przez art. 32 ust. 1 ustawy o Policji.

Podkreślił zaś autor skargi w dalszej kolejności, że wszelkie zarzuty nienależytego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego zostały wyjaśnione, a z wniosków sprawozdań sporządzonych w ramach tychże postępowań wynika, że zarzuty były chybione, a skarżący nie dopuścił się przewinień dyscyplinarnych. W jego ocenie wszystkie zarzuty skierowane przeciwko skarżącemu są nieprawdziwe, a zatem w dalszej kolejności argumentacja o utracie do skarżącego zaufania nie znajduje uzasadnienia. Organ II instancji w jego opinii zaniechał dalszego wyjaśnienia sprawy, ograniczając się do zgromadzonego materiału dowodowego w toku pierwszej instancji i utrzymał w mocy wydany przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] rozkaz personalny.

G

W ocenie skarżącego, w kontekście powyższych okoliczności, tj. uznaniu braku podstaw do stwierdzenia przewinień dyscyplinarnych w oparciu o zgromadzone dowody, stwierdzenie utraty zaufania jest nielogiczne. Tym bardziej jako zasadne należało uznać przeprowadzenie dowodów z zeznań wskazanych świadków. Stwierdził autor skargi, że "ewidentnie organ nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej". W sytuacji, gdy skarżący wykazuje w kolejnych pismach procesowych wagę wnioskowanego dowodu, mającego znaczenie dla wyniku sprawy, uzasadnienie przyczyn niedopuszczenia i nieprzeprowadzenia dowodu w tak lakoniczny sposób, jak uczynił to organ II instancji (wystarczający materiał dowodowy, brak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, zmierzanie do przedłużenia postępowania – bez szczegółowego uzasadnienia tych twierdzeń), uznać należy – jego zdaniem – za rażące naruszanie prawa. Zaznaczył autor skargi, że "niebagatelne znaczenie – wbrew twierdzeniom organu – ma to, w jaki sposób dotychczas przebiegała służba Skarżącego, z ponad dwudziestoletnim stażem pracy. Skarżący cieszył się dobrą opinią, zarówno wśród podwładnych, jak i przełożonych, w tym zastępców Komendanta Powiatowego Policji. Wielokrotnie był nagradzany, co świadczy o tym, że jego postawa wobec służby była nienaganna. Dotychczasowy przebieg jego pracy oraz kolejne awanse zawodowe, świadczą o tym, że skarżący cechował się rzetelnością, znajomością zasad etyki zawodowej oraz kompetencjami, wymaganymi dla tego typu stanowiska".

Jednocześnie zwrócił uwagę, że pierwsze zastrzeżenia Komendanta Powiatowego Policji w [...] co do sposobu wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego, pojawiły się dopiero po tym, jak sprzeciwił się temu, by nadprogramowo nakładać obowiązki na funkcjonariusza Policji – M. J. oraz szukaniu na nią oraz na E. W. tzw. "haków". W jego opinii "jaskrawymniniejszego postępowania jest także to, że skarżący złożył zeznania w toczącym się postępowaniu karnym o czyn stypizowany w art. 231 § 1 k.k., które obciążały Komendanta Powiatowego Policji w [...] – E. F.".

W dalszych motywach podał autor skargi, że "konflikt pomiędzy skarżącym a Komendantem Powiatowej Policji w [...] zaostrzył się, gdy sprawa M. J. stała się medialna i ukazał się reportaż telewizyjny autorstwa M. D. i Ł. R. w dniu [...] w C, w którym m. in. została ujawniona rozmowa skarżącego z przełożonym ([...] E. F.)". Podniósł, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego przez niego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta, zostało wszczęte wcześniej, niż podjęcie czynności wyjaśniających, które "rzekomo doprowadziły organ I instancji do przekonania o wadliwym wykonywaniu obowiązków przez Skarżącego i w konsekwencji utraty do niego zaufania".

W jego ocenie powyższe okoliczności rodzą dalsze wątpliwości, chociażby co do tego, czy organ I instancji wydając rozkaz personalny nr [...] nie kierował się partykularnym interesem i chęcią wyeliminowania ze służby w Policji skarżącego. Tym bardziej, jak stwierdził, organ II instancji powinien dokonać wnikliwej, merytorycznej analizy sprawy, dopuścić i przeprowadzić dowody wnioskowane przez skarżącego, by należycie ustalić stan faktyczny i uczynić zadość wymaganiom stawianym przez art. 75 § 1 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 78 § 1 Kpa oraz art. 136 Kpa. Tym samym zdaniem pełnomocnika organ II instancji nie tylko naruszył zasady zbierania dowodów, ale także nieprawidłowo dokonał ich oceny, czym dodatkowo naruszył art. 80 Kpa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 135 Kpa podkreślił, że katalog przesłanek uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej (odnosi się to również do innych aktów administracji publicznej, w tym także do rozkazów personalnych) rygoru natychmiastowej wykonalności, jest zamknięty. Wobec tego jedynie wzgląd na dobra i wartości wskazane w art. 108 § 1 Kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do nadania takiego rygoru. Uzasadniając podnoszone w tym zakresie zarzuty i argumenty na ich poparcie przytoczone zacytował orzecznictwo sądów administracyjnych z tego przedmiotu.

W ocenie pełnomocnika strony organ II instancji nie ustalając rzeczywistego stanu faktycznego, nie odtwarzając go w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowody naruszył zasadę dwuinstancyjności. Z kolei nie dokonując należytej weryfikacji przesłanki "interesu społecznego" i nie wskazując, w jaki sposób interes ten mógłby zostać zagrożony, gdyby nie został wydany rozkaz personalny wobec skarżącego naruszył art. 136 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa i 107 § 3 Kpa.

Konkludując, podkreślił, że w niniejszej sprawie doszło do szeregu uchybień, zarówno proceduralnych, jak i naruszenia norm prawa materialnego, na skutek czego do chwili obecnej w obrocie prawnym pozostaje w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Istotne jest to, że pomimo niepotwierdzenia zarzutów, w oparciu o przeprowadzone dowody, kierowanych w stronę skarżącego, jakoby dopuścił się uchybień, które legły u podstaw utraty do niego zaufania, organ zaniechał dalszego postępowania dowodowego, w celu wyjaśnienia sprawy i za prawdziwe, przyjął twierdzenia organu I instancji. Okolicznością, która bezwzględnie powinna zostać wzięta pod uwagę przez organ II instancji jest fakt, że piastun organu pierwszoinstancyjnego popadł w konflikt ze skarżącym na skutek toczącego się postępowania karnego o czyn z art. 231 §1 k.k., w którym skarżący złożył zeznania obciążające go. W ocenie skarżącego podtrzymanie rozkazu personalnego organu I instancji przez organ odwoławczy, jest wyrazem przekroczenia granic uznaniowości, jakimi dysponują organy administracji publicznej, stanowi o arbitralności działania tego organu oraz podejmowaniu decyzji w sposób dowolny, przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie zarówno organ jak i strona skarżąca podtrzymali stanowisko prezentowane dotychczas, a przytoczone powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Jednocześnie należy przypomnieć, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Przechodząc z kolei do istoty sporu podkreślenia wymaga, na co zasadnie wskazuje się w judykaturze, że decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi zatem wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis (ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa) nie zobowiązuje też bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Decyzja wydawana w tym trybie ma – co ważne – charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było jej wydanie, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podejmowaniu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 Kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. A także czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Stwierdzenie, że decyzja nie jest dowolna, bo ma oparcie w zebranym materiale dowodowym i jego ocenie, wyklucza ingerencję sądu w swobodny wybór dokonany przez organ administracji – por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 730/13, a także wyrok WSA w Kielcach z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 246/12.

Ponadto nie można tracić z pola widzenia, czego zdaje się nie dostrzega strona skarżąca, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ustawie o Policji czynność powołania i odwołania funkcjonariusza (dotyczącą jedynie wymienionych stanowisk, którym przypisano właściwość organu administracji rządowej) od mianowania, przeniesienia i zwolnienia funkcjonariuszy (mającą zastosowanie w przypadku pozostałych stanowisk służbowych w strukturze Policji).

Tym samym oceniając legalność zaskarżonych skargą decyzji nie sposób nie wskazać, co pominęła strona, że:

po pierwsze – służba w Policji to szczególny rodzaj służby publicznej; Policja jest bowiem formacją zobligowaną do wykonywania zadań mających na celu zapewnienie i utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego; wynika to wprost z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji,

po drugie – mianowanie policjanta na stanowisko służbowe powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjnoprawnego; w stosunku służbowym policjanta występuje znaczne nasilenie elementów władczych, których brak w stosunku pracy; policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, mogącym kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjność); te elementy w stosunku pracy mogą być modyfikowane tylko z uwzględnieniem woli stron, a więc zasady równości podmiotów (pracownika i pracodawcy).

Zasadnie zwraca się uwagę w piśmiennictwie fachowym, że ustawa o Policji stanowi tzw. pragmatykę służbową. Co do zasady ma ona charakter autonomiczny. Subsydiarne stosowanie przepisów pozostających poza pragmatyką służbową dopuszczalne jest wyłącznie w zakresie, w jakim pragmatyka służbowa stwarza taką możliwość – zob. T. Kuczyński, E. MazurczakJasińska, J. Stelina, Stosunek służbowy, [w:] System prawa administracyjnego, II, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011; P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Warszawa 2012; M. Wieczorek, Charakter prawny stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, Toruń 2017, a także P. Gacek, Nawiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem Policji, «Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka» 23.2/2011, s. 76 i n., a także ten sam autor: Status funkcjonariusza policji (...),Zeszyty Prawnicze 21.4 / 2021, s. 265-291, DOI 10.21697/zp.2021.21.4.11.

Kompleksowość pragmatyki służbowej należy również odnieść do kwestii zatrudnienia osoby fizycznej w tej formacji, a ściślej rzecz ujmując, do węzła prawnego stanowiącego jego podstawę. Jest nim stosunek służbowy w drodze mianowania. Pomimo tego, że może on zostać nawiązany wyłącznie po uprzednim dobrowolnym zgłoszeniu się osoby fizycznej do służby (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), to jego kształt określa w sposób jednostronny i władczy wyłącznie organ administracyjny (przełożony właściwy w sprawach osobowych). Stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny tak też: T. Hanausek, A. Abramski, J. Leśniewski, S. Pikulski, S. Sagan, M. Taniewska, Prawo policyjne. Komentarz, red. S. Sagan, Katowice 1992, s. 69; W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 380 i n.; P. Gacek, Nawiązanie..., s. 76 i n.; idem, Odwołanie od rozkazu personalnego, «Przegląd Policyjny» 123.3/2016, s. 80; Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Ustawa o Policji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 366).

Mianowanie uregulowane w ustawie o Policji jest – co wymaga podkreślenia – formą niepracowniczego zatrudnienia z czego wynika, że ten rodzaj stosunku prawnego jest pozbawiony elementu, jakim jest stosunek pracy. Ten rodzaj stosunku prawnego kształtowany jest wyłącznie przepisami prawa administracyjnego. Specyfika wykonywanych przez funkcjonariuszy obowiązków, a tym samym zadań nałożonych na formacje zmilitaryzowane, zdeterminowała wobec tego do odrębnego potraktowania stosunku służbowego i usytuowania go w sferze prawa administracyjnego, nadając mu szczególny kształt. Nierównorzędność stron nie jest jedyną charakterystyczną cechą stosunku służbowego, która wyróżnia go spośród innych stosunków prawnych.

Ponadto wskazania wymaga, jak zasadnie wywodziły orzekające w sprawie organy, że węzeł prawny, jaki zostaje zainicjowany pomiędzy osobą fizyczną, dobrowolnie zgłaszającą gotowość do pełnienia służby, a przełożonym właściwym w sprawach osobowych charakteryzuje przede wszystkim zwiększona dyspozycyjność co do czasu, miejsca oraz rodzaju wykonywanych czynności, zwiększony stopień podporządkowania wobec władzy zwierzchniej, tj. przełożonych (przełożonego właściwego w sprawach osobowych, bezpośredniego przełożonego etc.), a także zaostrzona odpowiedzialność o charakterze dyscyplinarnym (zob. P. Gacek, Czas służby a czas pracy – wybrane aspekty, «Policja. Kwartalnik Kadry Kierowniczej Policji» 2/2014, s. 41 i n.; idem, Służba pełniona przez policjanta w ramach dyżuru domowego, «Policja. Kwartalnik Kadry Kierowniczej Policji» 2/2017, s. 27 i n.).

Pełne podporządkowanie służbowe i osobowe wynika z hierarchicznej struktury organizacyjnej tej formacji. Stanowi o tym wprost § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r. poz. 89 ze zm.). Wymieniony akt prawny reguluje wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi elementami składowymi tej formacji, czyli jej członkami, porządkując je jako relacje nadrzędności i podległości służbowej jednych funkcjonariuszy (którym nadaje status podwładnych) innym (będących ich przełożonymi). W ramach podległości służbowej przełożeni są uprawnieni do wydawania wiążących podwładnych rozkazów i poleceń służbowych, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie sankcjonowane jest możliwością pociągnięcia do odpowiedzialności np. dyscyplinarnej. Są zobowiązani do nadzoru i kontroli ich wykonania. Tymczasem skarżący uprawnień tych – jako przełożony podległych mu funkcjonariuszy Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] – nie realizował należycie, co stało się następstwem podjętych w jego sprawie a objętych skargą rozkazów personalnych. Brak właściwego nadzoru, czego skarżący nie chce dostrzec stał się powodem zwolnienia go z dniem 14 czerwca 2021 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i przeniesienia z dniem 15 czerwca 2021 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...], z zachowaniem dotychczasowych składników uposażenia, na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Długotrwałość postępowań w sprawach o wykroczenia, brak nadzoru nad funkcjonariuszami prowadzącymi te postępowania nie powinien budzić najmniejszych wątpliwości. Brak przy tym jakichkolwiek wpisów skarżącego w kartach kontrolnych/nadzoru dowodzi – jak zasadnie uznały orzekające w sprawie organy Policji – słabej jakości lub braku czynności nadzorczych nad prowadzonymi postępowaniami wyjaśniającymi w sprawach o wykroczenia na różnym etapie ich realizacji. Wybór spraw poddanych analizie tez nie może budzić wątpliwości, bowiem jak wynika z akt postępowania organu I instancji analizie poddano sprawy pochodzące z różnych okresów, gdyż do 30 października 2019 r. w Wydziale [...] KPP w [...] funkcjonował Zespół ds. Wykroczeń - bezpośrednio podległy naczelnikowi wydziału, a od 1 listopada 2019 r. - Ogniwo ds. Wykroczeń - bezpośrednio podległe kierownikowi ogniwa. Uwagi te są istotne albowiem poza kwestiami natury podległości służbowej jawi się jako istotna kwestia pokrzywdzonych czynami zabronionymi – tu wykroczeniami. Szybkość reakcji na zachowanie naruszające prawo jest ważnym elementem polityki karania, ale i budowania zaufania do organów stosujących prawo. Nad prawidłowością realizacji tych zasad w Policji powołani zostali pośredni i bezpośredni przełożeni. Każdy z nich z osobna – w ramach własnej powinności – odpowiada za ich realizację.

Przy czym raz skarżący uznaje, że zadania te realizował prawidłowo, a raz, że – jako Naczelnik Wydziału – nie był odpowiedzialny za nadzór nad funkcjonariuszami realizującymi zadania w ramach pionu [...]. Takie uznanie, czego nie można pominąć, dowodzi wręcz rudymentarnej nieznajomości przez skarżącego jego powinności jako Naczelnika Wydziału [...] i to jednej z większych jednostek policji na terenie województwa o., albowiem Komendy Powiatowej Policji w [...] bądź też stanowi przyjętą taktykę w polemice z organami, na potrzeby prowadzonych postępowań. Otóż, co istotne, wskazuje, że wydawał polecenia ale już nie podaje jak kontrolował i nadzorował ich wykonanie.

Równocześnie wskazania wymaga, że w sprawie nie jest nawet istotne, w wadze jakiej spostrzega to skarżący, złożenie przez podległych mu funkcjonariuszy oświadczeń o zapoznaniu się przez nich z aktami prawnymi – odnośnie do zarzutu co do niewłaściwej organizacji i nadzoru nad komórką do spraw wykroczeń oraz nad postępowaniami w sprawach o wykroczenia – a to czy i jak kontrolował i nadzorował ich wykonanie, czego dowodem jest brak w aktach tych postępowań jakiejkolwiek adnotacji z tego przedmiotu. W ocenie strony skarżącej wypełnianiem jego powinności jest zapoznanie funkcjonariuszy z aktami prawnymi i podpisanie przez nich stosownych oświadczeń w tym zakresie. Tymczasem rolą przełożonego jest właśnie stałe i systematyczne nadzorowanie (a nie tylko kontrolowanie) wykonania tego co unormowane jest w aktach prawnych przedstawionych im do zapoznania się, czego w sprawie nie realizował. Właściwe i należyte ich wykonanie jest obowiązkiem każdej osoby nadzorującej pracę innych, niezależnie przy tym od uprawnień kontrolnych i nadzorczych innych podmiotów. Organy tak pierwszej jak i drugiej instancji wykazały, że skarżący nie podejmował takich działań, nie odnotowywał poleceń wydawanych w tym zakresie, nie odnotowywał ani sposobu ich realizacji, ani nawet działań podjętych przez niego w toku nadzoru, które winny być przez niego prowadzone systematycznie. To właśnie brak nadzoru nad prowadzonymi w podległym wydziale czynnościami w sprawach o wykroczenia – co związane było z przekroczeniem terminów prowadzonych spraw, a które to nieprawidłowości polegają na braku właściwych adnotacji skarżącego w kartach nadzoru, świadczących o prowadzeniu przez wymienionego czynności kontrolnych – był zasadniczym powodem podjętych w sprawie rozkazów personalnych, których zasadność neguje skarżący. Ta okoliczność w pełni uzasadnia ocenę realizacji zadań przez skarżącego, która skutkowała wydaniem objętego skargą rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...], nr [...].

Dowodem tego są akta sprawy zawierające m.in. notatki służbowe (karta nr 23 i 69 akt postępowania organu I instancji) dotyczące braku udokumentowania czynności nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami w sprawach o wykroczenia w materiałach wybranych spraw oraz kopie kart kontrolnych oraz kart nadzoru z tychże spraw (karty nr 78-97, akta postępowania organu I instancji) to potwierdzające.

Skarżący pomija przy tym niezasadnie zdaniem Sądu, że jako osoba funkcyjna, z przynależnymi mu uprawnieniami, władczością nad podległym mu Wydziałem miał obowiązek prawny sprawowania należytego nadzoru nad podległym mu Wydziałem, osobami wchodzącymi w jego zasób. To właśnie, zdaniem organów orzekających w sprawie, wskutek niewykonywania zadań przynależnych jego funkcji uzasadnionym było prawne zareagowanie na ten stan. Organ tak pierwszej jak i drugiej instancji wziął pod uwagę uchybienia i nieprawidłowości dotyczące m.in. sposobu sprawowania przez skarżącego funkcjonariusza nadzoru nad podległymi funkcjonariuszami, co związane było z upublicznieniem treści informacji służbowej z 1 października 2020 r. zawartej w "Zeszycie poleceń dyżurnych KPP w [...]" przez portal "A" - "[...]", "[...]" ("B" wyd. z dnia [...] nr [...]) oraz informacji z 10 kwietnia 2020 r. zawartej w "Książce przebiegu służby w pomieszczeniu przeznaczonym dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia" przez portal "A" - "[...]". Przy czym, co wymaga podkreślenia z uwagi na stanowisko strony skarżącej, że bezpośrednią przyczyną jej zwolnienia z zajmowanego stanowiska nie były doniesienia medialne, a utrata zaufania przez organ mianujący, co związane było z nieprawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań związanych z nadzorem nad powierzoną jej komórką organizacyjną w Policji. Nie ulega wątpliwości, że z mianowaniem na stanowisko kierownicze naczelnik wydziału staje się jednym z najbliższych współpracowników komendanta powiatowego Policji, co wymaga wzajemnego zaufania, ażeby jednostka działała sprawnie i rzetelnie wykonywała powierzone jej prawem zadania.

Ponadto, co także wymaga podkreślenia z uwagi na zarzuty zawarte w skardze, wpływ na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia miały nieprawidłowości w sposobie sprawowania przez funkcjonariusza właściwego nadzoru nad pracą sekretariatu Wydziału [...] KPP w [...], co związane było z brakiem zaewidencjonowania raportu funkcjonariuszki KPP w [...] w przedmiocie zmiany godzin pełnienia służby, co skutkowało nie nadaniem właściwego biegu sprawie, a w rezultacie nie włączeniem raportu do akt osobowych funkcjonariuszki.

Rację mają orzekające w sprawie organy, eksponując to, że podstawę do oceny wyrażonej w objętych w skardze rozkazach personalnych stanowił niewłaściwy nadzór nad podległymi mu funkcjonariuszami, a nie jak mylnie odczytuje skarżący po pierwsze – przewinienie dyscyplinarne, wszak organy na żadnym etapie nie wskazały na to, a wręcz przeciwnie uznały, że do niego nie doszło, ale także po drugie – upublicznienie dokumentacji służbowej z 1 października 2020 r. oraz 10 kwietnia 2020 r.

Właśnie sposób sprawowania nadzoru i zarządzania podległym wydziałem jako nierealizujący i niespełniający oczekiwań przełożonego, skutkował utratą zaufania organu mianującego do skarżącego oraz brak możliwości kontynuowania efektywnej współpracy.

Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze powtórzenia wymaga także, że organ odwoławczy akceptując w pełni ustalenia i ocenę dokonaną na ich podstawie przez organ pierwszoinstancyjny, wskazał, że to postawa strony, stwierdzony brak nadzoru nad realizacją wskazanych przez organ I instancji zadań służbowych, brak właściwej dyscypliny służbowej w podległej wymienionemu komórce organizacyjnej budzą uzasadnione wątpliwości co do celowości pozostawienia wymienionego na wskazanym stanowisku kierowniczym, zasadności, prawidłowości i celowości stosowania wobec sprawców wykroczeń oddziaływania wychowawczego, czuwaniu nad zasadnym pod względem faktycznym i prawnym oraz zgodnym z ustawowymi celami społeczno-wychowawczymi nakładaniem grzywien w drodze mandatu karnego, czuwaniu nad prawidłowym i terminowym sporządzaniem wniosków o ukaranie oraz ich zasadnością faktyczną i prawną oraz nad realizacją czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia bez zbędnej zwłoki - w ustawowym terminie instrukcyjnym miesiąca od momentu ujawnienia wykroczenia (w przypadkach, gdy termin ten został przekroczony, należy sprawdzać, czy istniały ku temu uzasadnione okoliczności).

W tych realiach nie sposób także nie wskazać, że dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w tych stosunkach nie występuje równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza posiada, bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu lub przeniesieniu ze stanowiska, na które policjant został mianowany. Do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, jak i przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w policji, o jakich mowa w tym przepisie, są decyzjami uznaniowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/PO 581/04).

Skład orzekający za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreśla, że "charakter stosunku służbowego policjanta powoduje, że ma on obowiązek podporządkować się szczególnym wymaganiom związanym ze służbą, także w sytuacji, w której, ze względu na potrzeby Policji, zmieniane są jego warunki służby. Policjant nie ma określonych warunków wykonywania służby raz na zawsze. Oczywistym jest bowiem, że zmieniające się otoczenie zewnętrzne Policji powoduje, iż ta musi dostosowywać się do nowych wyzwań. Gwarancje co do równorzędności zajmowanego stanowiska związane z przeniesieniem funkcjonariusza, nie obejmują warunków służby, a dotyczą przede wszystkim elementów związanych ze stopniem służbowym i uposażeniem zasadniczym" - tak wyrok NSA z 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1192/14.

Stworzenie przez prawodawcę możliwości takiego kreowania stosunku służby policjanta przez przełożonego – w ramach którego ma on wyłączne prawo do: mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk – ma przede wszystkim na celu stworzenie gwarancji właściwego wykonania nałożonych na tę formację zadań.

Stanowisko prezentowane przez stronę, jak wskazano powyżej, że zapoznanie funkcjonariuszy z aktami prawnymi i podpisanie przez nich oświadczeń potwierdzających to, jest – w ocenie składu orzekającego – niezrozumieniem roli służby i dowodzi niejako "zapomnienia" o nie tylko jej zadaniach i misji, którą ma zrealizować dla państwa i społeczeństwa każda jej jednostka Policji, ale nade wszystko o powinnościach osób zajmujących kierownicze stanowiska, którym przysługują szczególne instrumenty prawne, właśnie nadzorcze, cechujące się prawem i obowiązkiem władczej ingerencji w zadania podległego funkcjonariusza, gdy ten wadliwie je wykonuje.

Skoro strona – co jest bezsporne – w czasie służby osiągała także dobre, a nawet bardzo dobre wyniki służbowe wykazując przy tym szczególne predyspozycje do pracy w policji, zatem zasadnie organ uznał, że wiedzą i doświadczeniem może wspomóc jeden z komisariatów. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie ażeby te wyniki utrzymała czy zwiększała, dzieląc się przy tym wiedzą i doświadczeniem chociażby z młodszymi stażem funkcjonariuszami, wzmacniając równocześnie pracę jednostki organizacyjnej – przy czym okoliczność ta na czas orzekania przez organ odwoławczy ma już prawnie obojętne znaczenie, albowiem strona orzeczeniem komisji lekarskiej uznana została za trwale niezdolna do służby.

Sąd jednakże dostrzega na kanwie zaistniałego sporu, że doświadczenie życiowe, statystki policyjne dowodzą, że każda jednostka Policji zmaga się z problemami kadrowymi i stale wzrastającą przestępczością, co z kolei wymaga od kierujących nimi prowadzenia takiej polityki kadrowej, ażeby minimalizować zagrożenia wynikające z niewykonania nałożonych na nie zadań.

Skoro zatem warunki pełnienia służby policjanta nie uległy pogorszeniu to trudno uznać, że stanowisko organów Policji było niewłąśiwe. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, dając prymat interesowi społecznemu (służby Policji) nad interesem funkcjonariusza.

Podkreślenia wymaga przy tym, że u podstawy wydania spornych rozkazów leżał - tak przez stronę marginalizowany - interes służby, wykazany i uzasadniony przez organy pierwszej i drugiej instancji. Szkoda przy tym, że wieloletni funkcjonariusz tak "opacznie" rozumie swoją powinność.

Jednocześnie Sąd uznał, że w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, których – co do meritum – strona nie dowodzi przeciwnie, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i art. 108 Kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, podając, że zostało ono podjęte w warunkach unormowanych w ustawie o Policji. Podobnież jako niezasadne ocenić należy inne zarzuty procesowe stawiane przez stronę skarżącą dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania organ wskazał przesłanki i motywy, którymi się kierował, uznał zasadnie sprawę za udokumentowaną i dającą podstawy do zakończenia na materiale znanym stronie, co potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy. Jej objętość czy ilość zebranych dokumentów w tejże sprawie jest obojętna, gdyż organy pierwszej i drugiej instancji działania podejmowały w ramach posiadanej wiedzy o potrzebach kadrowych i zapleczu osobowym, który im podlegał, co szczegółowo uzasadniły.

Podsumowując Sąd stwierdza, że organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji w sposób przekonywujący i w zgodzie z przywołanymi standardami odniosły się w uzasadnieniach swoich decyzji do stanowiska procesowego skarżącego. Zwłaszcza organ odwoławczy, oprócz kontroli instancyjnej co do prawidłowości wskazanej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, dodatkowo wyjaśnił skarżącemu niemalże wszystkie aspekty prawne związane z istotą stosunku służbowego policjanta, w tym związane z problematyką zwalniania ze stanowiska służbowego, przeniesienia z urzędu i mianowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – na co zwrócono także szerzej uwagę powyżej – wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Nie można przy tym pominąć wielokrotnie uwypuklanego aspektu, że stosunek służbowy policjanta jako mający charakter administracyjnoprawny daje podstawę przełożonemu, do jednostronnego i władczego kształtowania istotnych składników w sprawach osobowych podległej mu kadry. Zważywszy przy tym na szczególny wymóg podporządkowania i dyspozycyjności każdego policjanta w służbie – należy zgodzić się ze stanowiskiem organów prezentowanym w wydanych rozstrzygnięciach i nie sposób uznać za zasadny – przy ocenie słuszności interesu skarżącego – podnoszony przez niego argument dotyczący niejako "zemsty". Należy raz jeszcze podkreślić, że w stosunku służbowym policjanta występuje znaczne nasilenie elementów władczych, a zatem zasadą jest (i wstępując do służby należy mieć tego świadomość), iż policjanci podlegają zarządzeniom i rozkazom służbowym przełożonych, które mogą bez ich zgody kształtować lub zmieniać treść istotnych elementów stosunku służbowego (m.in. miejsca i czasu pełnienia służby). W orzecznictwie – co także wymaga powtórzenia – podkreśla się, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Oznacza to z drugiej strony dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć czy potrzeb np. rodzinnych policjanta. Stanowisko zbieżne z wyrażonym wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 605/11. W ocenie Sądu słuszny interes skarżącego, o którym stanowi art. 7 Kpa, nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, a argumentacja funkcjonariusza kwestionująca przedmiotowy rozkaz nie równoważy potrzeb służby. Zdaniem Sądu zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wskazują na uzasadnioną potrzebę dokonanych zmian w stosunku służbowym policjanta.

W tym stanie sprawy, uznając że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i nie zachodzi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.