Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2923/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 § 5 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 185/15 w sprawie ze skargi G. B. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz G. B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 185/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. B. na bezczynność organu, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta W. do rozpoznania wniosku L. P. z dnia [...] grudnia 2005 r. (pkt I) i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] grudnia 2005 r. L. P. wystąpił - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m kw., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], zajętą w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, to jest ul. W. róg ul. J.

W dniu [...] lipca 2009 r. L. P. zmarł a spadkobierczyniami po nim zostały: A. P. i G. B.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. G. B. wniosła do Wojewody M. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda M., postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r., uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin 3 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na fakt, że w w/w terminie powyższy wniosek nie został merytorycznie rozpoznany, G. B., w dniu 1 marca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W., w której wnosiła o stwierdzenie bezczynności organu oraz o ukaranie urzędników odpowiedzialnych za niezałatwienie sprawy w terminie.

Po wniesieniu skargi, w dniu [...] czerwca 2015 r. Prezydent W., decyzją nr [...] ustalił odszkodowanie za opisaną na wstępie nieruchomość i zostało ono wypłacone. Odpowiadając zaś na skargę, przedstawił szczegółowo przebieg prowadzonego przez siebie postępowania, podkreślając, że czynności zmierzające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podejmował na bieżąco oraz informował strony o toku o podejmowanych czynności.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Umarzając postępowanie – na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Skoro zatem organ wydał stosowny akt przed dniem orzekania przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, stało się bezprzedmiotowe.

Wskazując natomiast na treść art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd podniósł, że rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd zauważył, że zgodnie art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przy tym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd podkreślił, że zaistniała w tym przypadku bezczynność Prezydenta W. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek L. P. w przedmiocie wypłacenia odszkodowania pozostawał bez rozpoznania przez ponad dziesięć lat. Ponadto, pomimo uwzględnienia zażalenia na bezczynność organu przez Wojewodę M., Prezydent W. nadal nie podjął żadnych działań jak i nie poinformował strony o przewidywanym (ostatecznym) terminie rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w pkt II, Prezydent [...] W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 149 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, że bezczynność Prezydenta W. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności procesowe, które zmierzały bezpośrednio do zakończenia sprawy oraz istniały okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania przez okres do czasu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie;

- art. 133 § 1 p.p.s.a, w związku z art. 35 § 5 k.p.a. - poprzez wydanie wyroku kwalifikującego bezczynność prowadzenia postępowania jako mającą charakter rażący pomimo, iż została wydana w sprawie decyzja administracyjna i sprawa przed wydaniem wyroku została załatwiona, zaś opóźnienie w załatwieniu sprawy wynikło z przyczyn niezależnych od organu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący Prezydent W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że pomimo niezałatwienia sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie można było w tym przypadku stwierdzić, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W. zaistniała bezczynność mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołując się do orzecznictwa, zwracano uwagę, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., oznacza stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć (bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy), że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Celem zaś ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowanie okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Skarżący w związku z tym zwracał uwagę, że wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest możliwe dopiero po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję stwierdzającą nabycie - z mocy prawa - własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie Wojewoda M. stwierdził zaś nabycie - z mocy prawa - własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, decyzją z dnia [....] października 2009 r. nr [...], przy czym z uwagi na fakt, iż decyzja ta została skierowana do osoby zmarłej, Minister Infrastruktury, decyzją z [...] października 2011r., stwierdził jej nieważność. Dopiero wydaną w dniu [...] marca 2012 r. ostateczną decyzją nr [...], Wojewoda M. stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. Z chwilą ostateczności ostatniej z wymienionych wyżej decyzji stało się możliwe ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się natomiast do ww. okoliczności, a wskazał jedynie, że wniosek pozostawał bez rozpoznania ponad dziesięć lat.

Ponadto, Prezydent W. akcentował, że ze względu na dużą liczbę kierowanych do Prezydenta W. roszczeń, dotyczących odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego kolejność, rozpoznania wniosków była uzależniona od kilku czynników m.in. od daty wydania deklaratoryjnej decyzji przez Wojewodę M. i przekazania ostatecznej decyzji do organu oraz od daty zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Podnoszono również, że wydanie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za nieruchomość musi być poprzedzone zabezpieczeniem w budżecie odpowiednich środków finansowych na wypłatę tego odszkodowania. W ocenie skarżącego, brak tych środków, skutkujący niemożnością wydania decyzji, stanowił przyczynę opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, G. B. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna została bowiem wadliwie skonstruowana, co skutkowało przyjęciem, że nie mogła ona skutecznie zakwestionować prawidłowości wyroku Sądu I Instancji.

W zaskarżonym pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sąd ten orzekł, iż bezczynność Prezydenta W., w rozpoznaniu wniosku L. P. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni [...] m kw., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], zajętą w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, to jest ul. W. róg ul. J. (art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O powyższym - zdaniem Sądu Wojewódzkiego – świadczył fakt, że postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. a organ wdał w tej sprawie decyzję dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r. a zatem po upływie 10 lat, licząc od wszczęcia postępowania. Ponadto, Sąd wziął też pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie pomimo uwzględnienia zażalenia na bezczynność organu przez Wojewodę M., Prezydent W. nadal nie podejmował żadnych działań oraz nie informował strony o przewidywanym (ostatecznym) terminie rozstrzygnięcia sprawy.

Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Prezydent W., który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że wydanie decyzji, ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest możliwe dopiero po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję stwierdzającą nabycie - z mocy prawa - własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W niniejszej zaś sprawie Wojewoda M. stwierdził nabycie - z mocy prawa - własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], przy czym z uwagi na fakt, iż decyzja ta została skierowana do osoby zmarłej, Minister Infrastruktury, decyzją z [...] października 2011r., stwierdził jej nieważność. Dopiero zatem wydaną w dniu [...] marca 2012 r. ostateczną decyzją nr [...], Wojewoda M. stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. Ponadto, organ akcentował, że ze względu na dużą liczbę kierowanych do Prezydenta W. roszczeń, dotyczących odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego kolejność, rozpoznania wniosków była uzależniona od kilku czynników m.in. od daty wydania deklaratoryjnej decyzji przez Wojewodę M. i przekazania ostatecznej decyzji do organu oraz od daty zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, pozwalającego na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Okoliczności tych natomiast nie wziął w ogóle pod uwagę Sąd Wojewódzki.

Jak z powyższego zatem wynika, treść uzasadnienia skargi kasacyjnej zawiera argumentację odpowiadającą zarzutom braku właściwego przedstawienia stanu sprawy (brak właściwych ustaleń faktycznych) oraz braku prawidłowego wyjaśnienia rozstrzygnięcia. Zarzuty kasacyjne nie obejmują jednak art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie zaś to z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W związku powyższym, pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej wyżej przedstawionej argumentacji, z powodu braku sformułowania w niej odpowiedniego zarzutu kasacyjnego, argumentacja ta nie mogła być wzięta pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut bowiem naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 p.p.s.a. dla tego rodzaju argumentacji był nieprzydatny. Przepis ten stanowi bowiem, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu miało by miejsce wtedy, gdyby Sąd Wojewódzki wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach. Taka sytuacja nie miała zaś w tym przypadku miejsca.

Skoro zaś ustalenia faktyczne, będące podstawą zaskarżonej części wyroku, nie zostały skutecznie podważone to nie można było mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego, w postaci art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki). Przepis ten – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – miał bowiem w tej sprawie charakter materialnoprawny a przewidywał, że orzekając w kwestii bezczynności lub przewlekłości postępowania, sąd stwierdza, czy bezczynność ta lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego przez okres kilku lat i to pomimo wydania przez Wojewodę M.postanowienia uwzględniającego zażalenie G. B. na bezczynność Prezydenta Wa., wystarczająco uzasadniało zaskarżony pkt II wyroku Sądu Wojewódzkiego.

Z tych względów, z mocy art. 184 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.