Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1091/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka ( spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanej przez A. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], w której odstąpiono od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz.1409 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w sprawie robót budowlanych wykonanych przez W. A., polegających na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W dniu [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] został zawiadomiony przez A. K., działającą w imieniu M. K. o dokonanej samowoli budowlanej polegającej na zmianie otworu okiennego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] grudnia 2014 r., doszło do kontroli przeprowadzonej w ww. lokalu. W toku czynności organ ustalił, co uzewnętrznił w protokole, że wykonano roboty budowlane polegające na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe o wymiarach 2,10 x 2,50 m. Inwestorka – właścicielka lokalu nr [...] W. A. oświadczyła, że roboty te wykonano w 2013 r. Podczas kontroli okazano "projekt przebudowy i połączenia lokalu nr [...] z częścią lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]" sporządzonego w lutym 2013 r. przez mgr inż. arch. A. S. oraz mgr inż. K. S., na podstawie którego stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z okazanym projektem oraz zgodnie ze sztuką budowlaną.

Po ustaleniach przeprowadzonych w ww. zakresie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zakres robót budowlanych stanowi przebudowę części istniejącego obiektu, na którą wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z okazanym projektem i sztuka budowlaną. Ustalił, że wykonane roboty nie naruszają ustaleń obowiązującego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. oraz pozostają bez wpływu na zabytkowe wartości.

W odwołaniu od tej decyzji M. K. wskazała, że W. A. nie jest właścicielką lokalu nr [...], tylko współwłaścicielką, pozostałymi współwłaścicielkami są E. A. oraz M. K.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków określonych w art 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 roku jest prawidłowa. Roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] stanowią przebudowę, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, od której zależał jaki tryb postępowania (z art. 51 Prawa budowlanego) będzie miał zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy powołując się na ustalenia dokonane przez przedstawiciela organu powiatowego podczas czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2014 r. wskazał, że sporne roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy, nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a "projekt przebudowy i połączenia lokalu nr [...] z częścią lokalu [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]" został sporządzony przez osoby posiadające wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w odpowiednim zakresie i ponoszące odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową, więc brak jest podstaw do nałożenia na inwestora wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że odwołująca się kwestionując prawidłowość robót budowlanych, nie przedstawiła kontrdowodu, więc jej twierdzenia należy uznać za subiektywną opinię, nie popartą żadnym konkretnym materiałem dowodowym. Odnosząc się do kwestii własności lokalu, organ odwoławczy stwierdził, że skoro W. A., jak wynika z protokołu sporządzonym podczas oględzin, jest właścicielką lokalu nr [...], to tym samym posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego, czy jest jedynym właścicielem, czy też jednym z kilku współwłaścicieli budynku przy ul. [...].

Przywołując ogólnie przyjętą linię orzecznictwa sądowo – administracyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym. Wskazał, że ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosła M. K. reprezentowana przez A. K. Podniosła w szczególności naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jej do oględzin w dniu [...] września 2013 r, mimo że była inicjatorką postępowania. Zarzuciła organowi uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podniosła, że odstąpienie od obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane narusza m.in. ustawę o ochronie zabytków, wskazując, że teren [...], w tym ul. [...], pozostaje pod ochroną konserwatorską jako obszar chroniony. Organy nie zbadały, czy ingerencja w zabytkową elewację budynku nie narusza jego zabytkowych wartości. Zaprzeczyła twierdzeniu organów, że inwestorka jest właścicielką lokalu nr [...], jest ona tylko osobą aktualnie i czasowo dysponującą lokalem. Wskazała, że toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przez Sądem Rejonowym [...]. Podkreślała, że skarżąca nie wyraziła zgody na dysponowanie nieruchomością pozostającą przedmiotem współwłasności na cele budowlane, złożone zawiadomienie o samowoli budowlanej jest potwierdzeniem braku takowej zgody.

Żądanie skargi i jej uzasadnienie w profesjonalny sposób zostało sprecyzowane przez pełnomocnika skarżącej reprezentującą ja z urzędu w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z projektu i przebudowy połączenia lokalu nr [...] z częścią lokalu nr [...] znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt II OSK 1889/15 oraz z akt tej sprawy, jaka toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/15 oddalającego skargę skarżącej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, na okoliczność, że inwestorem w przedmiotowej sprawie jest E. A., a nie W. A.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie:

- art. 51 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez odstąpienie od badania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez brak nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej oraz niezbędnej dokumentacji w zakresie robót budowlanych oraz poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów a w konsekwencji nieustalenie istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia czy legalizacja samowoli przebudowy jest możliwa, a więc czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności czy istnieją przesłanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy,

- art. 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, zwłaszcza czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazał m. in., że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/15 toczy się postępowanie w sprawie przebudowy w tym samym budynku. W ocenie skarżącej ten sam projekt stanowi przedmiot przebudowy w sprawie toczącej się przed NSA i w niniejszej sprawie. W sprawie przebudowy toczącej się przed NSA wskazano jako inwestora E. A., i to ona a nie W. A. powinna być uznana za inwestora w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że każda z nich jest tylko współwłaścicielem nieruchomości i posiada ułamkową część we własności tej nieruchomości. Inwestor, który jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości winien uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bez należytego rozważenia stanu faktycznego i prawnego, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Istotą postępowania unormowanego w art. 51 Prawa budowlanego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane, tak jak w niniejszej sprawie, organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego, bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wyżej wskazano, celem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wykonane roboty budowlane naruszają aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż wykonane w warunkach samowoli budowlanej były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków).

W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i co najmniej przedwcześnie uznał, że istnieją przesłanki do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Praw budowlanego. Nie ustalił, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w aktach przesłanych Sądowi, brak jest jakiekolwiek dokumentu potwierdzającego oświadczenie inwestora, że jest właścicielem lokalu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 6 marca 2014 r., (II OSK 2426/12), "Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 p.b. a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.

W ocenie orzekającego w rozpoznawanej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, Lex nr 1332676).

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, Lex nr 1219261), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby to w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Podkreślić trzeba, że czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami."

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.

Ponadto, jak wskazał organ I instancji, nieruchomość przy ul. [...] w [...] położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej "[...]". W związku z tym, że obiekt budowlany, którego dotyczą wykonane przez inwestora prace znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że wydając decyzje w niniejszej sprawie, organy winny mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego i współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochrona konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Samo stwierdzenie organu nadzoru budowlanego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza przebudowę istniejących budynków oraz uznanie, że wykonane roboty pozostają bez wpływu na zabytkowe wartości ww. obiektu są niewystarczające. Kompetencje w tym zakresie (co do ochrony konserwatorskiej) posiada wojewódzki konserwator zabytków.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nieprawidłowości tych nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przez W. A., polegających na wymianie okna od strony ogrodu na drzwi balkonowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] zostało wszczęte na skutek zgłoszenia przez skarżącą dokonania ww. samowoli budowlanej. W aktach brak jest formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ale nie budzi wątpliwości, w jakim zakresie prowadzone było postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Sama skarżąca wiedząc o wcześniej prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wyraźnie rozgraniczała oba postępowania. Niezasadne jest w tej sytuacji łączenie na etapie skargi dwóch odrębnych postępowań, polegających wprawdzie na wykonaniu robót budowlanych w tym samym budynku ale różniących się zakresem wykonanych robót i powielanie zarzutów odnoszących się czynności dokonanych przez organ we wcześniejszym postępowaniu.

Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się zatem do wskazań zawartych w wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. wnioski dowodowe strony skarżącej, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Należy, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Należy zauważyć, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż nie może prowadzić to do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O przyznaniu radcy prawnemu z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).