Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2929/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 146/13 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 146/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W wyniku postępowania przeprowadzonego na skutek pisma R.B. domagającego się skontrolowania legalności wykonanych przez sąsiadów ogrodzeń, w tym wizji lokalnej, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu nakazał W.M. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek A,B,C, w Rychwałdzie z uwagi na niezachowanie przewidzianych planem miejscowym linii rozgraniczających.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania ww. decyzja została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] z powodu objęcia rozstrzygnięciem także działki nie należącej do W.M.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu ponownie nakazał W.M. dokonać rozbiórki ogrodzenia, ograniczając jednak tym razem nakaz do działek nr ew. A,B.

Także i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Po raz trzeci rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją nr [...], wydaną "prawdopodobnie we wrześniu 2008 r. (decyzja opatrzona jest oczywiście błędną datą [...] maja 2008 r.)" kolejny raz nakazał W.M. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] po raz kolejny uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym razem przyczyną uchylenia była niekompletność ustaleń co do faktu naruszenia przez inwestorkę pasa drogowego, jak również konieczność identycznego potraktowania wszystkich osób budujących fragmenty ogrodzenia przy tej samej drodze.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu, działając na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nałożył na W.M. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2009 r. pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działek nr A i B w Rychwałdzie z zarządcą drogi nr C tj. Wójtem Gminy Gilowice.

W.M. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem zostało ono zrealizowane od strony miejsca publicznego. O uznaniu drogi wewnętrznej nr C za miejsce publiczne przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/G1 483/08, który w sprawie ze skargi R.B. - właściciela posesji leżącej przy ww. drodze, wskazał, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi.

Pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. W.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Do skargi dołączyła oświadczenia trzech osób potwierdzających, że pracowały przy budowie płotu w marcu 2004 r.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 115/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W ramach ponownego rozpoznania wniesionego do organu drugiej instancji odwołania należy wszechstronnie zbadać sprawę jednoznacznie ustalając kiedy w istocie budowa spornego ogrodzenia została przeprowadzona (w razie potrzeby wzywając stronę bądź świadków do dodatkowych wyjaśnień lub zlecając stosowne czynności organowi I instancji), czy w konsekwencji były podstawy do wszczęcia postępowania, a jeśli tak to jaki tryb postępowania winien zostać przez organy przyjęty.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działek nr A i B wskazując, że właściwy tryb postępowania w niniejszej sprawie reguluje art. 49b Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu działając na podstawie art. 49b ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na W.M. obowiązek dostarczenia w terminie trzydziestu dni projektu zagospodarowania działki lub terenu, wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy Gilowice o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego nakazał W.M. rozbiórkę ogrodzenia działek nr A i B od strony drogi wewnętrznej o nr ew. C w Rychwałdzkie znajdującego się w liniach rozgraniczających drogę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku przeprowadzonych oględzin z udziałem stron w dniu 7 stycznia 2008 r., stwierdzono wykonanie ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej znajdującej się we władaniu gminy Gilowice. Przeprowadzone postępowanie wykazało w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe ogrodzenie powstało wiosną 2004 r., zatem należało uznać, iż powstało w warunkach samowoli budowlanej. Zobowiązana w wyznaczonym terminie nie przedłożyła dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB, w tym uzgodnienia Wójta Gminy Gilowice, który odmówił dokonania pozytywnego uzgodnienia. W tej sytuacji organ przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie jest wyodrębnionym i samodzielnym obiektem budowlanym, który powstał samowolnie i narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniosła W.M. W treści odwołania zakwestionowano ustalenia organu w zakresie stwierdzenia, że działka nr C stanowi drogę publiczną. Przedmiotowa działka nie jest również innym miejscem publicznym. Natomiast nie wyjaśnienie przez organ charakteru prawnego działki stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Podniesiono również, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom określonym w treści art. 107 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się do kwestii na jakiej podstawie uznano działkę nr C za drogę publiczną lub inne miejsce publiczne. Wskazano, że decyzja została wydana pomimo, iż nie zakończyło się jeszcze postępowanie w zakresie wydania przez Wójta Gminy Gilowice żądanych uzgodnień.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że organ będąc związanym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego o sygn. akt II SA/GL 115/10 w zakresie ustalenia terminu wykonania spornego ogrodzenia przyjął, że ogrodzenie zostało wykonane wiosną 2004 r., tym samym stanowi samowolę budowlaną, której legalizację należy przeprowadzić w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki było nieprzedstawienie przez inwestorkę w zakreślonym przez organ terminie wskazanych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że organ powiatowy słusznie nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, albowiem jest to termin ustawowy i nie zależy od uznania organu administracyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła W.M., zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i uznanie, iż należało dokonać zgłoszenia budowy ogrodzenia postawionego przy działce nr C, w sytuacji gdy nieruchomość ta nie jest drogą publiczną, ani miejscem publicznym,

- naruszenie prawa procesowego tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr C oraz zaniechanie ustalenia czy ta działka w rzeczywistości wykorzystywana jest jako trakt komunikacyjny przez nieograniczoną liczbę osób.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji, jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że organ ustalił stan prawny działki nr C o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy wypis uproszczony z rejestru gruntów. Natomiast w kwestii faktycznego wykorzystania terenu wskazał na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi podkreślając, że w jego ocenie działka nr C posiada nieuregulowany status prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku z dnia 4 lipca 2013 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy roboty budowlane, polegające na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Z powyższego sformułowania wynikać może, że chodzi tu o drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115), a więc zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do takiej kategorii zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Sąd stwierdził, że działka, od strony której W.M. zbudowała ogrodzenie, nie była drogą gminną, nie miała więc statusu drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy przedmiotowe ogrodzenie na wysokości działek nr A i B, zostało zrealizowane od strony drogi stanowiącej inne miejsce publiczne czyli działki oznaczonej nr C, a zatem wymagało zgłoszenia. Skarżąca negując ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, stwierdziła, iż działka o nr C nie może być traktowana jako droga publiczna, gdyż nie spełnia ona wymagań, jakie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych formułuje w przypadku zaliczania drogi do kategorii drogi publicznej. Sąd wskazał, że problem ten nie jest jednoznaczny, niemniej w orzecznictwie przeważa pogląd, że sformułowanie "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być uznane za miejsca publiczne. Z kolei pojęcie "miejsc publicznych" musi uwzględniać powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Przyjmuje się przy tym, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działka nr C zgodnie z wypisem z rejestru gruntów pozostaje w samoistnym władaniu Gminy Gilowice, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwidoczniona została jako droga – droga wewnętrzna. Słusznie zatem organy przyjęły, że stanowi ona inne miejsce publiczne, a co za tym idzie inwestor budujący ogrodzenie od strony takiej drogi powinien zgodnie z zacytowanym powyżej art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dokonać zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie W.M. nie dokonała takiego zgłoszenia, albowiem nie wywołało skutków prawnych zgłoszenie dokonane po wykonaniu inwestycji, zatem organy rozpatrujące sprawę słusznie potraktowały jej działania za samowolę budowlaną. Traktując zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego przedmiotowe ogrodzenie za budowlę uznały, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w trybie art. 49b ust. 2 cyt. ustawy, a ponieważ skarżąca nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, dlatego też na mocy art. 49b ust. 1 ustawy nakazano ogrodzenie to rozebrać. Podzielając ustalenia organów, iż ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi wewnętrznej, stanowiącej miejsce publiczne i stąd wymagało zgłoszenia Sąd uznał, że ewentualna legalizacja uzależniona była od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dostępny w aktach sprawy wypis z miejscowego planu przyjętego uchwałą nr XVI/87/04 Rady Gminy w Gilowicach z dnia 14 kwietnia 2004 r. przewiduje wprawdzie w rozdziale 3 dotyczącym terenów wchodzących w skład sołectwa Rychwałd w § 1 w pkt 2,8 minimalną szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających 5m, ale nie wynika z tego planu zakaz budowy w liniach rozgraniczających. Natomiast przedmiotowe ogrodzenie przekracza linię rozgraniczającą ustanowioną w obowiązującym planie przestrzennym, a jego lokalizacja poważnie utrudnia, a nawet uniemożliwia właścicielom sąsiednich nieruchomości korzystanie z jedynego szlaku komunikacyjnego prowadzącego od drogi publicznej, zawężając przejazd w niektórych miejscach do 1,5 metra. Z tych względów Wójt Gminy Gilowice rozpoznając ponownie wniosek W.M. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. odmówił dokonania pozytywnego uzgodnienia lokalizacji istniejącego ogrodzenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy to postanowienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić też z poglądem, wyrażonym w skardze, że przedmiotowe ogrodzenie nie przylega, czy też nie jest usytuowane od strony "innych miejsc publicznych" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O tym, że jest to błędny pogląd, może świadczyć chociażby to, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu, miejsce w którym usytuowano ogrodzenie, było przeznaczone pod drogę wewnętrzną. Teren ten należał do Gminy. Jeżeli nawet planowana tam "droga wewnętrzna", nie miała charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nie oznacza, że nie jest innym miejscem publicznym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Pojęcie "innych miejsc publicznych" nie zostało zdefiniowane w ustawie, nie można jednak go tak ograniczać, jak czyni się to w skardze. Pojęcie to zapewne musi uwzględniać powszechną dostępność "innych miejsc publicznych" i brak ograniczeń w tym zakresie. Poza tym, tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone pod infrastrukturę miejską z natury swej są miejscami publicznymi. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro do istniejącej drogi wewnętrznej ma dostęp nieograniczona liczba osób, które mogą korzystać z tej drogi, to tym samym droga ta ma charakter miejsca publicznego. Sąd podkreślił, że skład orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/GL 115/10, którego wyrok był wiążący dla organu wydającego zaskarżoną decyzję, przesądził już kwestię, iż przedmiotowa droga wewnętrzna jest innym miejscem publicznym, bo wskazał właściwy tryb postępowania dla przedmiotowej samowoli budowlanej i nie zlecił organowi II instancji wyjaśnienia kwestii własności drogi wewnętrznej. Również w innym postępowaniu o sygn. akt II SA/GL 483/08 dotyczącym tej samej drogi sąd administracyjny zajął podobne stanowisko. Sąd pierwszej instancji analizując postępowanie dowodowe prowadzone przez organy w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), w szczególności w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej numerem 3183 oraz w zakresie rzeczywistego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Wbrew temu co twierdzi skarżąca w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr C stanowi drogę dojazdową, a jej samoistnym posiadaczem jest Gmina Gilowice. Nadto organ przeprowadził wizję w terenie, z której to czynności sporządził protokół oraz dokumentację zdjęciową. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W.M. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 56 poz. 118), poprzez niewłaściwą wykładnię zwrotu "inne miejsce publiczne" i w konsekwencji uznanie, iż powyższy przepis prawny znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkuje koniecznością dokonania zgłoszenia do odpowiedniego organu, pomimo, iż działka C ma nieuregulowany stan prawny oraz nie jest miejscem ogólnodostępnym, z którego korzysta nieograniczona liczba osób;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez:

a) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie błędnych

ustaleń co do przeznaczenia i rzeczywistego korzystania z działki nr C, prowadzących w konsekwencji do wniosku, iż działka ta spełnia wymogi do uznania jej za "inne miejsce publiczne";

b) nie wzięcie pod uwagę okoliczności, iż ogrodzenie zostało postawione przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Gilowice.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających to orzeczenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej jak i ich uzasadnienia prowadzi do wniosku, że kluczową kwestią wymagającą ustalenia jest to, czy przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane od strony "miejsca publicznego" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409, ze zm.). Jedynie bowiem w takiej sytuacji jego budowa była reglamentowana prawnie i wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia, jak prawidłowo ustaliły organy administracji i Sąd pierwszej instancji,łytalilica skarżąca kasacyjnie nie dokonała. Nie można bowiem uznać za prawnie m Sławomi miron 729 13 52 ska elekomunikacyjnych i internetowych skuteczne zgłoszenia dokonanego 11 października 2004 r. skoro ogrodzenie powstało na wiosnę tego roku, a zatem przed datą dokonania zgłoszenia. Art. 30 ust. 5 zd. 1 ustawy – Prawo budowlane wprost natomiast wskazuje, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Nie jest także kwestionowane w niniejszej sprawie, że działka nr C w Rychwałdzkie, od strony której zrealizowano przedmiotowe ogrodzenie stanowi drogę wewnętrzną. Powyższe wynika z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego w szczególności z wypisu z rejestru gruntów. Z niewadliwych ustaleń organów administracji, zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że droga ta nie stanowi drogi publicznej, nie ma także uregulowanego stanu prawnego co do własności, natomiast pozostaje w samoistnym posiadaniu Gminy.

Ustawa - Prawo budowlane jak i przepisy wykonawcze wydane w oparciu o zawarte w niej upoważnienie nie zawierają ustawowej definicji "miejsca publicznego". Poszukując znaczenia tego pojęcia należało zatem sięgnąć m.in. do Słownika Języka Polskiego oraz wykładni dokonywanej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W języku polskim pojęcie "publiczny" oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" (por. Słownika Języka Polskiego PWN on line). W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, iż miejscem publicznym jest takie miejsce, z którego korzysta nieokreślona liczba, niezidentyfikowanych osób (tak m.in. wyrok NSA w sprawie II OSK 1002/05, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia czy droga wewnętrzna może stanowić miejsce publiczne była również przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 4 lutego 2002 r. ( sygn. akt IV SA 2386/99), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych stanowi «inne miejsce publiczne», o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 (obecnie pkt 3 – uwaga Sądu) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. (sygn. akt OSK 454/04), z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 643/06, niepubl.) i z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt II OSK 1593/06). Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że o tym czy droga wewnętrzna będzie miała charakter miejsca publicznego, decyduje to czy będzie miała do niej dostęp nieograniczona ilość osób. Należy dodatkowo podkreślić, że ta ogólna dostępność musi być rozumiana jako obiektywna możliwość to jest sytuacja, w której każdy, bez konieczności ustanawiania np. stosownych służebności może z takiej nieruchomości (miejsca) korzystać.

W świetle powyższego stanowiska, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należało stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, działka o nr C spełnia przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane - nakazujące, uznać ją za "miejsce publiczne". Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wszak, że działka ta ma stanowić dostęp do drogi publicznej – ul. B. dla nieruchomości przy niej położonych. O takim charakterze tej drogi świadczą też zapisy planu w tej części wskazujące, że minimalna szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających nie może być mniejsza niż 5m. Gdyby zamiarem miejscowego ustawodawcy nie było uczynienie z powyższej działki drogi ogólnodostępnej, mimo że ma charakter jedynie drogi wewnętrznej to nie zawierałby rozstrzygnięć, co do jej parametrów.

Bez znaczenia dla oceny publicznego charakteru tej nieruchomości pozostaje fakt, że nieruchomość o nr C nie posiada uregulowanego stanu prawnego. Miejscem publicznym, co do zasady, może być wszak zarówno nieruchomość stanowiąca własność osób prywatnych jak i podmiotów publicznych (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Przedmiotowa nieruchomość pozostaje natomiast, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów w samoistnym posiadaniu Gminy. W literaturze wskazuje się, że nieruchomości, które stanowią własność (posiadanie) podmiotów publicznych również w celach publicznych winny być wykorzystywane. Takie stanowisko prezentowane jest w sposób jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym m.in. w wyroku NSA z dnia 18 października 2005 r. w sprawie II OSK 196/95, w którym wskazano, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod infrastrukturę miejską "z natury swej są miejscem publicznym".

Bez znaczenia także dla powyższej oceny pozostaje czy faktycznie działka nr C na dzień wydawania decyzji (materiał zdjęciowy dotyczy tego okresu i okresu późniejszego) była wykorzystywana przez większą ilość niezidentyfikowanych osób. Zrealizowane ogrodzenie nie pozwala na powszechne korzystanie z tej nieruchomości w takim zakresie jak zostało to określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem twierdzić, że dane miejsce nie jest "publiczne" w sytuacji, gdy dokonana samowolnie zabudowa tego miejsca np. ogrodzenie go uniemożliwia ogólny do niego dostęp.

I wreszcie nie może ujść uwadze, że w innej sprawie – zainicjowanej pismem W.M. – w której organy nadzoru budowlanego nakazały R.B. rozbiórkę ogrodzenia działek nr D i E usytuowanych również od strony działki nr 3183 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie II SA/GL 483/08 zajął stanowisko, że przedmiotowa droga wewnętrzna stanowi "miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Powyższe okoliczności przemawiają za trafnością stanowiska, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana od strony "miejsca publicznego", a w konsekwencji zamiar jej wykonania winien być poprzedzony zgłoszeniem. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Po pierwsze wskazać należy, że Sąd wojewódzki nie stosuje co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może ich naruszyć. Po drugie, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 i zakładając, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie, że Sąd nienależycie ocenił kontrolowaną przez siebie decyzję z punktu widzenia naruszenia przez organy administracji ww. przepisów postępowania, brak jest podstaw do uznania zasadności tego zarzutu. Jak zostało wyżej wskazane prawidłowo organy ustaliły charakter działki nr C jako miejsca publicznego. Bez znaczenia również dla powyższego rozstrzygnięcia pozostaje, że – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej ogrodzenie zostało zrealizowane przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro działka nr C przed dniem wejścia w życie tego planu istniała w granicach określonych obecnie i była działką drogową (te ustalenia nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą kasacyjnie, a nawet nie podniesiono zarzutu wadliwości ustaleń w tym zakresie) to bez względu na to czy i jakiej treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał, to realizacja ogrodzenia od strony takiej działki wymagała dokonania zgłoszenia. Treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w tym zakresie nie uległa zmianie. Natomiast legalizacja samowoli zgłoszeniowej winna nastąpić w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego, a zatem z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej dacie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniło jej oddalenie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.