Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 585/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K L kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pana K L od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "organ II instancji" bądź "GINB") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Pana Z G, obejmującego budowę budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo - socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21, na nieruchomości położonej w miejscowości[...], gmina [...], na działkach nr ewid. [...] , obr. [...].

W dniu [...] lipca 2019 r. do Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Wojewoda") wpłynął wniosek K L o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...], w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Jak ustalił w toku wszczętego postępowania Wojewoda, objęty wydanym pozwoleniem budynek inwentarski przeznaczony do produkcji brojlerów kurzych w obsadzie 39 900 szt. (159,96 DJP) zaprojektowano, jako obiekt parterowy bez podpiwniczenia o wysokości ok 7 m. W ww. budynku zaprojektowano wentylację mechaniczną przy zastosowaniu 8 wentylatorów kominowych dachowych i 16 wentylatorów ściennych. Działka, na której zlokalizowano planowane przedsięwzięcie, nie graniczy bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] obr. [...], stanowiącymi własność wnioskodawcy - K L (dalej także "skarżący"), a przedmiotowy budynek inwentarski usytuowano w odległości wynoszącej powyżej 80 m od granicy działki skarżącego oraz w odległości powyżej 120 m od budynków znajdujących się na działce skarżącego.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył - wszczęte na wniosek K L - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z G pozwolenia na budowę opisanego wyżej budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo-socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21 na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że wnioskodawca nie miał interesu prawnego do zainicjowania postępowania w przedmiotowej sprawie.

Od powyższej decyzji Wojewody, K L w ustawowym terminie złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania i przeanalizowaniu akt sprawy, organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy organ we wszczętym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzi, że podmiot, na żądanie którego postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu nieważnościowym, winien umorzyć, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako bezprzedmiotowe.

Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r, poz. 1186) który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Wojewoda [...] zważył, że K L swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wywodzi z przysługującego mu prawa współwłasności działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...], które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestycyjnych. Sporna inwestycja polega zaś na budowie parterowego budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo-socjalną i kotłownią o wysokości 7,11 m i wymiarach 20,94 m x 134,94 m. W ramach spornej inwestycji przewidziano również budowę 2 silosów paszowych o wysokości 7,26 m i ładowności 21,2 ton oraz zbiornik na nieczystości o pojemności 4,5 m3. Projektowany budynek inwentarski został usytuowany w [...].

Mając na uwadze powyższe parametry techniczne inwestycji oraz lokalizację działek nr ewid. [...], organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego. W szczególności – zdaniem GINB – żadne ograniczenia w możliwości zagospodarowania ww. nieruchomości związane ze sporną inwestycją nie wynikają z przepisów § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów), § 36 (odległości zbiorników na nieczystości ciekłe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Sporna inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Nieruchomości skarżącego nie znajdują się również w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 8 ust. 1 (dotyczący odległości silosów na zboże i paszy) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81).

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących posiadania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 144 Kodeksu cywilnego w związku z emitowaniem przez sporną inwestycją "fetoru" organ II instancji wyjaśnił, że jakkolwiek można upatrywać istnienia interesu prawnego w przepisach prawa cywilnego, to jednak w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę jest to możliwe pod warunkiem stwierdzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, co, jak wykazano wyżej, w analizowanym przypadku nie ma miejsca. Jak wskazuje się w orzecznictwie interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, albo była źródłem ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają żadnych norm zapachowych. Sam natomiast fakt emisji zapachu przez dany obiekt nie powoduje ograniczenia - poprzez obowiązujące przepisy prawa - w możliwości zagospodarowania sąsiadujących nieruchomości.

Poza tym GINB wskazał, że jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy kopii części raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego dla spornej inwestycji, "Przeprowadzone w raporcie obliczenia teoretyczne rozprzestrzeniania się amoniaku i siarkowodoru, które uznano za wskaźnikowe, mają charakter szacunkowy, niemniej jednak pozwalają prognozować, że nie zostaną przekroczone normy immisji tych substancji na terenie poza granicami własności inwestora". Ponadto w powyższym raporcie wskazano, że "Przeprowadzone w raporcie obliczenia stężeń amoniaku i siarkowodoru, które są wskaźnikowymi odorantami dla planowanej inwestycji wykazały brak przekroczeń dopuszczalnych stężeń tych substancji w powietrzu" (kopia raportu oddziaływania, str. 111, 118).

Także spadek wartości nieruchomości, nie ma żadnego związku z interesem prawnym w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących niezgodności ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowej inwestycji GINB wyjaśnił, że powyższe pozostaje bez wpływu na kwestię legitymacji prawnej K L.

Z uwagi na powyższe GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] umarzające postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się K L, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji GINB zarzuca błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, skutkującą nie uznaniem skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...].

W związku z powyższym skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że skarżący nie był stroną w postępowaniu przed Starostą [...], zaś o samej inwestycji dowiedział się dopiero na etapie jej realizacji. Uważa jednak, że ma prawo domagania się uznania go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Jego stanowisko wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżący upatruje swoich praw w przepisach Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, odwołując się m.in. do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. II OSK 841/2013, w którym stwierdzono m.in., że zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art 144 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela: sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu".

Skarżący zgadza się, że podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru powinno jednak nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Ponadto skarżący uważa, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ww. ustawy, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony. Nie chodzi tu zatem o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie.

Tymczasem skarżący uważa, że szczegółowo wykazał w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu kurnika, jakie konkretnie uchybienia zawiera ta decyzja, tj. że zachodzi sprzeczność zatwierdzonego projektu budowlanego z treścią decyzji środowiskowej, czyli doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 86 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm ).

Skarżący wskazuje też, że skoro projekt budowlany odbiega w swej treści od decyzji środowiskowej, a tym samym "Raportu oddziaływania na środowisko", to wszelkie obliczenia zawarte w tymże Raporcie nie mają żadnego odniesienia do rzeczywistości.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz otrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ II instancji w pełni podzielił stanowisko Wojewody[...] , wedle którego, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, a tym samym i prawo domagania się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (kurnika) z częścią gospodarczo-socjalną i kotłownią wraz ze zbiornikiem na ścieki bytowe i dwóch silosów paszowych typu BIN 21, na działkach nr ewid. [...] położonych w m. [...], gm. [...].

Ze względu na parametry techniczne inwestycji oraz lokalizację działek nr ewid. [...], organy nadzoru budowlanego przyjęły, że sporna inwestycja nie niesie ze sobą rzeczywistych ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego, dokonując powyższej oceny przez pryzmat zachowania wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

W sprawie nie budzi jednak wątpliwości fakt, że z uwagi na parametry zatwierdzonego przedsięwzięcia – budynek inwentarski przeznaczony do produkcji brojlerów kurzych w obsadzie 39 900 szt. (159,96 DJP) – przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W związku z powyższym, dla planowanego przedsięwzięcia został opracowany raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i na wniosek inwestora Wójt Gminy [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powyższa okoliczność ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że skarżący jest współwłaścicielem zabudowanych m.in. budynkiem mieszkalnym nieruchomości – działek o nr ewid. [...], które co prawda nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych inwestycją, to jednak położone są w ich bliskim otoczeniu i mogły znajdować się w obszarze objętym analizą raportu oddziaływania na środowisko. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, projektowany budynek inwentarski został usytuowany w odległości ok. 87 m od granicy z działką skarżącego o nr ewid. [...], silosy w odległości ponad 180 m, zaś zbiornik na nieczystości w odległości ponad 200 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Skarżący, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podważał tymczasem zgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami wynikającymi z decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której określono m.in. wymagania w zakresie wentylacji pomieszczeń kurnika. Zgodnie z pkt III.3 lit. b tiret 3 tej decyzji, zaprojektowane wentylatory ścienne winny mieć wylot pionowy, niezadaszonym emitora na wysokości nie mniejszej niż 3,50 m nad poziomem terenu. Zdaniem skarżącego, zachowanie powyższych wymagań miało decydujący wpływ na oddziaływanie inwestycji na otaczający je teren, w szczególności jeśli chodzi o emisję zanieczyszczeń powietrza.

W tym stanie rzeczy tutejszy Sąd uznaje za konieczne przywołanie tego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym niejednokrotnie zwraca się uwagę, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Należy zatem każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki. Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 19 września 2013 r., sygn. akt: II SA/01496/13).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozumowanie takie prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że o oddziaływaniu obiektu budowlanego można byłoby mówić wówczas, gdy doszłoby do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna zostać w ogóle wydana decyzja zezwalająca na budowę. Dlatego też obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi (zob. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906; z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 176/12, LEX nr 1329468, a także z dnia 8 września 2010 r., II OSK 1373/09, CBOSA). Innymi słowy, zagadnienie zastosowania w stanie faktycznym konkretnej sprawy art. 3 pkt 20 ma charakter zupełnie odrębny od tego, czy przepisy techniczno-budowlane zostały prawidłowo w niej uwzględnione. Odmienna interpretacja prowadziłaby do istotnego ograniczenia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, nieznajdującego umocowania w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Gliniecki, teza 19 do art. 28 prawa budowlanego). W tym miejscu należy wyjaśnić, że jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 nie należą jedynie przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Regulacjami odrębnymi są przykładowo także przepisy ustawy o ochronie środowiska, ustawy o drogach publicznych, prawa wodnego, czy ustawy - Prawo lotnicze (zob.: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl.: WK 2016; tak też Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach: z dnia 28 lipca 2015 r., II OSK 3089/13, LEX nr 1796281, z dnia 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, LEX nr 1367300), Nie należy zatem ograniczać rozumienia art. 3 pkt 20 jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzając a priori, że ich zachowanie uniemożliwia objęcie obszarem oddziaływania obiektu sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 283/11, LEX nr 1081772).

Bez wątpienia rację ma organ drugiej instancji wskazując, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie niesporne jest, że relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r., (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Rację ma jednak w niniejszej sprawie skarżący że nie chodzi o to, czy planowana inwestycja narusza przepisy prawa materialnego, ale o samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się nawet w granicach norm prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest bowiem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W tym tonie wypowiadają się sądy administracyjne podkreślając, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11 oraz z dnia 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11, a także wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA).

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać – nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Powyższe rozważania mają szczególnie istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie, gdzie obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę, ze względu na jego rodzaj, należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar jego oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącego. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny – w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się – że w tego rodzaju sprawach nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (zob. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1964/18, opubl. CBOSA).

Sąd dostrzega przy tym, że organ odwoławczy oceniając zarzuty skarżącego dotyczące oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość wskutek wadliwego zatwierdzenia projektu budowlanego, przyjął, że według raportu środowiskowego oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora. Organ kontrolujący pozwolenie na budowę w trybie nieważnościowym dokonał zatem pewnej oceny przedsięwzięcia, czego skarżący – nie biorąc udziału w postępowaniu zwykłym został pozbawiony. Dopiero inicjując postępowanie w trybie nadzwyczajnym mógł ewentualnie odnieść się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym do raportu zawierającego informacje charakteryzujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Skoro jednak w niniejszej sprawie postępowanie umorzono jako bezprzedmiotowe, to skarżący nie miał możliwości domagania się zweryfikowania treści raportu w kontekście danych dotyczących oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość i kontroli zachowania – przy udzielaniu pozwolenia na budowę – warunków wynikających z decyzji środowiskowej. Tymczasem z przywołanego przez organ raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że najpoważniejsze zagrożenie dla otoczenia terenu inwestycji stwarzać może zanieczyszczenie powietrza, wobec czego – jak słusznie podnosi skarżący – tak ważne było zapewnienie w projekcie budowlanym uwzględnienia wymagań decyzji środowiskowej co do zabezpieczeń kurnika w tym właśnie zakresie.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji musi mieć możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym służącym sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14).

W świetle przedstawionej argumentacji decyzje organów w przedmiocie umorzenia postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, w ocenie Sądu narusza przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych. Z tych względów zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. było nieuprawnione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.