Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2256/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 74/18 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 74/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej wyrok III SA/Kr 74/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.) Komendant Miejski Policji w [...] (dalej Komendant Miejski), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję z [...] maja 2009 r. i cofnął R.R. (dalej zainteresowany bądź skarżący) uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę wydania decyzji Komendant Miejski przyjął § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz.1130, dalej rozporządzenie w sprawie równoważnika). Przepis ów stanowi, że "równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia".

Skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Skarżący, nie kwestionując faktu otwarcia spadku po ojcu zarzucił organowi błędną interpretację prawa materialnego, uznał, że udział [w] spadku nie zaspokaja przysługujących mu i jego rodzinie norm zaludnienia; nadal spełnia warunki do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2017 r.) Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej Komendant Wojewódzki) utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki wskazał, że skarżący pełni służbę w Policji od dnia [...] maja 2006 r., w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Jest funkcjonariuszem w służbie stałej. Na podstawie decyzji z [...] maja 2009 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...], skarżący pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę.

Dnia 13 września 2017 r. skarżący złożył Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] raport, w którym poinformował, że obecnie wspólnie z rodziną zamieszkuje w [...] przy ul. [...], w domu jednorodzinnym którego właścicielem był zmarły dnia [...] września 2017 r. ojciec policjanta. Skarżący odziedziczył po ojcu udział w wysokości 1/4 części ww. domu. Powierzchnia mieszkalna domu będącego przedmiotem spadku wynosi 62,03 m2, tym samym udział w spadku wynosi 15,51 m2 powierzchni mieszkalnej, przez co odpowiadał dwóm normom zaludnienia (tj. 14 m2).

Komendant Wojewódzki przywołał zastosowane w sprawie przepisy prawa: art. 88, art. 92, art. 94 [ust. 1] ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067, dalej uPol), § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130), § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1170). Z uwagi na to, że odziedziczona przez policjanta część domu odpowiada dwóm normom zaludnienia, zaistniała konieczność cofnięcia policjantowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego za zajęciem takiego stanowiska przemawia wykładnia celowościowa przepisów § 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie równoważnika w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 uPol.

Komendant Wojewódzki powołując wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że uprawnienie do lokalu mieszkalnego, czy zamiennie równoważnik za jego brak winien odpowiadać normie zaludnienia 7-10 m2. Przepisy rozporządzenia w sprawie równoważnika przewidują wyjątek od tej zasady. Jego § 6 pkt 4 stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Wyłom od zasady zaspokajania potrzeby mieszkaniowej wówczas gdy wielkość odpowiada normom dla wszystkich członków rodziny w przypadku równoważnika za brak lokalu sprowadza się do tego, że jeżeli funkcjonariusz uzyskał lokal przez spadkobranie, to równoważnik nie "służy" [zapewne "przysługuje"], gdy wielkość udziału w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Nie ma wówczas znaczenia wielkość rodziny funkcjonariusza - liczba członków rodziny.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżący uzyskał część domu jako przedmiot spadku, odziedziczył bowiem udział w zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości po śmierci swego ojca. Ustalono, że udział skarżącego w spadku odpowiada dwóm normom zaludnienia. Tym samym zdaniem organu odwoławczego zaistniały przewidziane prawem przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego.

Organ I instancji powołał błędną podstawę prawną tj. § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zamiast § 6 "ust." [winno być "pkt"] 4 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powołując treść art. "85" i art. 89 ustawy o Policji oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów skarżący stwierdził, że obecnie jego rodzina składa się z pięciu osób, a zatem nabyty udział w nieruchomości mieszkalnej nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Z tego faktu skarżący wywiódł, że prawo do równoważnika pieniężnego nadal mu przysługuje. Skarżący powołał wyrok WSA w Warszawie z 8.6.2016 r. II SA/WA 250/16.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku III SA/Kr 74/18.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący jest policjantem w służbie stałej. Pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Wspólnie z rodziną zamieszkiwał w [...] przy ul. [...], w domu jednorodzinnym którego właścicielami są teściowie policjanta. W wyniku śmierci ojca, skarżący będąc jego spadkobiercą, stał się jednym ze współwłaścicieli 1/4 części domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wraz z rodziną zamieszkuje w tym domu.

Kwestią sporną jest czy w powyższych okolicznościach faktycznych skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sporne zagadnienie było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i na tym tle doszło do rozbieżności w orzecznictwie. Cześć sądów w swych wyrokach prezentuje stanowisko o konieczności literalnej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ich zdaniem decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Na tę linię orzeczniczą powołały się w niniejszej sprawie organy administracyjne, powołując wyroki: WSA w Warszawie z 18.4.2006 r. I SA/Wa 1353/05; WSA w Gliwicach z 11.12.2014 r. IV SA/Gl 295/14; WSA w Krakowie z 21.5. 2014 r. III SA/Kr 1300/13; NSA z 23.11.2009 r. I OSK 366/09; 14.6.2016 r. I OSK 1258/15.

Wykształciła się również inna linia orzecznicza, w której podkreśla się konieczność systemowego interpretowania przepisów ww. rozporządzenia, w szczególności uwzględnia subsydiarność prawa do równoważnika pieniężnego względem prawa do lokalu mieszkalnego. Sądy prezentujące ww. stanowisko uznają, że w przypadku gdy skarżący uprawniony jest do otrzymania lokalu mieszkalnego spełniającego więcej niż 2 normy zaludnienia to nie traci prawa do równoważnika pieniężnego, nawet w razie nabycia udziałów w domu jednorodzinnym odpowiadającym dwóm normom zaludnienia (wyrok NSA z 12.12.2014 r. I OSK 1053/13; wyrok WSA w Warszawie [z 8.6.2016 r.] II SA/Wa 250/16; wyrok WSA w Olsztynie [z 28.2.2013 r.] II SA/Ol 76/13, wyrok WSA w Krakowie z 5.9.2017 r. III SA/Kr 272/17.). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podzielił zapatrywania wyrażone w tych wyrokach i w znacznej części poniżej do nich nawiązał.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych na wstępie kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 uPol). Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 uPol, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia w sprawie równoważnika dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 uPol uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 uPol, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 uPol, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29.11.2004 r. K 7/04, OTK-A 2004/10/109 (dalej wyrok K 7/04), orzekał m.in. o zgodności art. 92 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał stwierdził, że - jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów.

Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 uPol), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 uPol i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 uPol.

Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 uPol. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 uPol).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Jak wskazał NSA w wyroku z 17.6.2009 r. I OSK 998/08 "w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego mieszkanie nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji (co w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca). Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji". Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.4.2008 r. I OPS 3/08 [ONSAiWSA 2008/5/78].

Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 uPol lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 uPol, a w konsekwencji nie pozbawia tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 uPol. Z powyższych względów skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podziela zajętego przez organy stanowiska, że przyjęcie norm zaludnienia stosownie do liczby członków rodziny występuje w przypadku ubiegania się o przydział lokalu, natomiast w sytuacji uzyskania lokalu w ramach dziedziczenia wystarczające jest uzyskanie powierzchni mieszkalnej odpowiadającej dwóm normom zaludnienia.

Mając na uwadze tak rozumianą interpretację przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie obowiązany wydać rozstrzygnięcie w oparciu o powyższą wykładnię. W związku z powyższym konieczne będzie ustalenie ile osób wchodzi w skład rodziny skarżącego. Niezbędnym będzie również poczynienie ustaleń faktycznych związanych z posiadaniem przez skarżącego domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje w [...] przy ul. [...] (którego udział w wys. 1/4 odziedziczył po zmarłym ojcu). Okoliczności te będą miały istotne znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego (§ 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (wyrok NSA z 18. 11.2016 r. I OSK 3112/15).

Skargę kasacyjną wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez r. pr. D.L., zaskarżając wyrok III SA/Kr 74/18 w całości, zarzucając wyrokowi:

1. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz.1130) stanowiący podstawę cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji uzyskania lokalu będącego przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada przynajmniej dwóm normom zaludnienia - przez jego niezastosowanie, podczas gdy winien być zastosowany w stanie faktycznym sprawy;

2. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w sytuacji braku naruszenia prawa materialnego mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym niezastosowanie art. 151 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Uczestnik nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec ograniczenia zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) jedynie do naruszenia norm wynikowych "w sytuacji braku naruszenia prawa materialnego mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy", przy jednoznacznym wskazaniu, że "w przedmiotowej sprawie stan faktyczny był bezsporny" (s. 3 skargi kasacyjnej), stan faktyczny aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), przez jego niezastosowanie okazał się nieuzasadniony.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Wskazanego jako wzorzec kontroli § 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie równoważnika nie sposób interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy o Policji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 uPol. Jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej, tak jak żąda tego skarżący kasacyjnie jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć przysługujące policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 uPol). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 uPol, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Natomiast lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust.1 pkt 2 uPol). A contrario, gdy lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni przysługującej policjantowi, to wówczas nie ma przeszkód, by przydzielić lokal mieszkalny w drodze decyzji.

Gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie niepochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji (gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej), policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego - gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy było zapewnienie policjantom prawa do dodatkowych świadczeń związanych z zaspokojeniem ich potrzeb mieszkaniowych.

W kontrolowanej sprawie skarżącemu cofnięto uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nabył w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu udział wynoszący 1/4 w prawie własności nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym (o powierzchni 62,03 m², przy czym powierzchnia mieszkalna odpowiadająca udziałowi skarżącego wynosi 15,51 m²), w którym po śmierci ojca zamieszkał wraz z żoną i trojgiem dzieci. Udział ten odpowiada dwóm normom zaludnienia, lecz jest mniejszy od przysługujących funkcjonariuszowi pięciu norm zaludnienia (w skardze zainteresowany zadeklarował, że jego rodzina składa się z pięciu osób). Co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1 uPol). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa.

Wykładnia ta w pełni koresponduje ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.11.2009 r. I OPS 7/09 (ONSAiWSA 2010/1/6), w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Treść normatywna relewantnych przepisów ustawy o Policji i ustawy o Straży Granicznej, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, jest bardzo zbliżona. Za przedstawioną wykładnią przemawia nowsze orzecznictwo Sądów administracyjnych (przykładowo - wyrok NSA z: 14.12.2011 r. I OSK 1146/11; 12.12.2014 r. I OSK 1053/13; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8.6.2016 r. II SA/WA 250/16, cbosa).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że możliwość przełamania językowego rezultatu wykładni przez reguły funkcjonalne obwarowana jest bardzo rygorystycznymi warunkami – ma się to stać ze względu na konieczność zachowania podstawowych założeń, zwłaszcza założeń dotyczących spójności systemu wartości przypisywanych prawodawcy, które uległyby zniszczeniu, gdyby dopuścić językowe znaczenie odtworzonej normy (A. Choduń, M. Zieliński, Aspekty granic wykładni prawa w: Księga jubileuszowa Profesora Ryszarda Mastalskiego. Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego, red. W. Miemiec, Wrocław 2009, s. 84 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212, nb 433).

Niezakwestionowany art. 92 ust. 1 przedmiotowej ustawy wskazuje zatem krąg podmiotów, którym przysługuje równoważnik ("policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny"), przy czym art. 88 ust. 1 doprecyzowuje, że chodzi o policjanta w służbie stałej oraz przesłankę jego uzyskania ("jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej"). Wyrażenia: "miejscowość pobliska" oraz "członkowie rodziny policjanta", którymi posługuje się ten przepis, zdefiniowane są bezpośrednio w samej ustawie - odpowiednio - w art. 88 ust. 4 oraz 89.

Z art. 92 ust. 1 ustawy jasno wynika cel, któremu ma służyć przedmiotowe świadczenie. Ma ono stanowić rekompensatę finansową dla policjanta, któremu art. 88 ust. 1 ustawy nadaje prawo podmiotowe do określonego w tym przepisie lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby ani w miejscowości pobliskiej. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie....

Z przepisów zawartych w rozdziale ósmym ustawy o Policji – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zwłaszcza z art. 94 tej ustawy wynika jedna jeszcze przesłanka, od spełnienia której zależy uzyskanie równoważnika określonego w art. 92. Jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy, świadczenie to ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Fakt posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi zatem negatywną przesłankę otrzymania tego równoważnika (por. niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 696/98). Pomieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym ustawy wskazuje ponadto jasno, że analizowany art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/04).

Skoro zatem ustawodawca uznał, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny, a lokal taki nie został skarżącemu przydzielony decyzją administracyjną, a na wysokość równoważnika wpływa liczba członków rodziny policjanta, to nie sposób przyjąć, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika (będącego zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; odpowiednio – uzasadnienie uchwały I OPS 7/09, ONSAiWSA 2010/1/6, s. 107, 109, 112) może zależeć nie od rzeczywistej liczby członków rodziny policjanta, a od przyjęcia – wbrew regulacji ustawowej – że [policjant] w miejscu pełnienia służby... uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia" (§ 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie równoważnika).

Sąd I instancji właściwe odczytał treść normatywną art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ust. 1 uPol w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tym samym nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały wskazane przepisy prawa materialnego (art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067) i przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 9 uzasadnienia wyroku III SA/Kr 74/18). Co za tym idzie - w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.