Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 914/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 1, art. 68
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 22/13 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz S. L. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 22/13 oddalił skargę S. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. S. L. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. We wniosku określił, że wsparcie na zalesianie dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości M. o powierzchni 7,53 ha i nachyleniu terenu powyżej 12°, z wykorzystaniem drzew iglastych na powierzchni 1,93 ha i drzew liściastych na powierzchni 5,60 ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. przyznał S. L. wsparcie na zalesienie gruntów rolnych o powierzchni 7,53 ha w wysokości 60.955 zł, premię pielęgnacyjną na okres 5 lat w wysokości 5.647,50 zł rocznie oraz premię zalesieniową na okres 20 lat w kwocie 10.542 zł rocznie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., wskazując, że uwzględniono w niej powierzchnie zalesione na stokach o nachyleniu powyżej 12° podczas, gdy ze złożonego w dniu [...] listopada 2009 r. aneksu do planu zalesienia, sporządzonego na wniosek nowego właściciela gruntów J. S. – L., wynikało, że zalesione grunty są położone na terenach o korzystnej konfiguracji.

Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz przyznał producentowi rolnemu wsparcie na zalesienie gruntów rolnych w wysokości 54.371 zł, premię pielęgnacyjną na okres 5 lat w kwocie 3.162,60 zł rocznie i premię zalesieniową na okres 20 lat w wysokości 10.542 zł rocznie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie uwzględnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, m.in. dowodów zgromadzonych w toku kontroli na miejscu w dniu [...] listopada 2011 r. Organ odwoławczy uchylił też wydaną po uzupełnieniu materiałów decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. Ponownie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że weryfikacji wymaga powierzchnia działki rolnej zadeklarowanej przez beneficjenta oraz wielkość powierzchni zalesionej drzewami iglastymi i liściastymi.

Kolejną decyzją, wydaną w dniu [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz przyznał beneficjentowi wsparcie na zalesienie gruntów rolnych, w wysokości 45.710,18 zł, premię pielęgnacyjną na okres 5 lat w wysokości 2.494,80 zł rocznie i premię zalesieniową na okres 20 lat w kwocie 8 316,00 zł rocznie. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] listopada 2011 r. kontrola na miejscu założonej przez stronę uprawy leśnej wykazała, iż powierzchnia zalesiona wynosi 7 ha, a zatem jest mniejsza niż powierzchnia 7,53 ha zadeklarowanych we wniosku. W ocenie organu, wpływ na wysokość płatności na zalesienie miało również ustalenie, że zalesienie wykonano na terenach o korzystnej konfiguracji, co potwierdził aneks do planu zalesienia oraz dokumentacja pozyskana z Dyrekcji Lasów Państwowych. Ponadto w związku z ustaleniem, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchną stwierdzoną przekroczyła 3%, organ I instancji zmniejszył płatności o kwotę przypadającą na podwójną stwierdzoną różnicę, stosownie do art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.). Z uwagi zaś na to, że w protokole z czynności kontrolnych nie zawarto szczegółowych informacji umożliwiających określenie powierzchni stwierdzonej z rozbiciem na gatunki liściaste i iglaste, zawyżoną powierzchnię odjęto od gatunku, od którego przewidziana jest niższa stawka płatności w ramach wsparcia na zalesianie, tj. od drzew iglastych.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazał na pismo Nadleśniczego S. z dnia [...] maja 2011 r., w którym wyjaśniono, że sporządzając plan zalesienia dla spornych gruntów z dnia [...] maja 2005 r., uwzględnione zostało oświadczenie beneficjenta, co do nachylenia położonych na działce ewidencyjnej nr [...], gruntów rolnych przeznaczonych do zalesienia. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na sporządzony na podstawie oświadczenia nowego właściciela działki aneks do planu zalesienia z dnia [...] października 2009 r., który dotyczył tych samych gruntów, co wniosek o przyznanie płatności. Odwołał się ponadto do pism Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z dnia [...] i [...] listopada 2011 r., w świetle których, fakt, iż przedmiotowa działka nie ma nachylenia stoku powyżej 12°, ustalono w toku kontroli zarządzonej latem 2009 r. przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych w W., której celem była weryfikacja nachylenia gruntów wszystkich działek w kraju, wykazanych w planach zalesienia PROW jako grunty o nachyleniu powyżej 12°. Weryfikację nachyleń terenu przeprowadzono wykorzystując klizymetr "SUNTO", a wyniki pomiarów opisano w notatkach służbowych. Do pisma Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z dnia [...] listopada 2011 r. dołączono zaś kopię notatki służbowej z dnia [...] lipca 2009 r. sporządzonej przez jej pracownika, na okoliczność weryfikacji nachylenia terenu m.in. na spornej działce, wraz z tabelą przedstawiającą wyniki tej weryfikacji. Organ II instancji odwołał się również do ustaleń przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2011 r. kontroli na miejscu, w świetle których rzeczywista powierzchnia gruntów zalesionych wynosi 7 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku – 7,53 ha. Wskazał ponadto, że z uwagi na wiek uprawy oraz zwarcie drzewostanu niemożliwe było w toku tej kontroli wykonanie pomiaru nachylenia stoku.

Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). w ocenie organu w sprawie zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, a nieznane organowi. Jednocześnie organ nie zgodził się z argumentacją strony, że z treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. można wywieść, iż organ administracji powinien wydać dwie odrębne decyzje w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W kwestii zarzutów odwołania dotyczących naruszenia prawa materialnego organ II instancji podzielił stanowisko strony, że stosownie do § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) plan zalesienia sporządzany jest przez nadleśniczego na wniosek producenta rolnego. Jednocześnie odwołał się do brzmienia § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych oraz zawartości planu do tego działania (Dz. U. Nr 187, poz. 1941 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, z brzmienia powołanych wyżej przepisów nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty określana jest powierzchnia zalesienia w rozbiciu na tereny o korzystnej konfiguracji oraz tereny o nachyleniu stoku powyżej 12. Organ podkreślił jednak, że do znajdującego się w aktach sprawy pisma Nadleśniczego S. dołączono oświadczenie producenta rolnego z dnia [...] maja 2005 r., iż teren przeznaczony do zalesienia "położony jest w niekorzystnym terenie o stokach o nachyleniu powyżej 12°. Wobec powyższego, osobą odpowiedzialną za treść planu zalesienia, był zdaniem organu wnioskodawca.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. nie znalazł podstaw do podważenia wyników weryfikacji nachylenia terenu przeprowadzonej przez pracownika Lasów Państwowych w dniu [...] lipca 2009 r. Zwrócił też uwagę, że wykonanie pomiaru nachylenia stoku podczas kontroli na miejscu w dniu [...] listopada 2011 r. nie było możliwe, z uwagi na wiek uprawy oraz zwarcie drzewostanu. Stan uprawy leśnej w 2009 r. umożliwiał zaś wykonanie pomiaru stopnia nachylenia i nie ma podstaw do jego kwestionowania, bądź przyjęcia, iż pracownik Lasów Państwowych wykonał pomiar w warunkach, w których nie było to możliwe.

Końcowo organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, stanowiący o wyjątkach od stosowania obniżek i wyłączeń z płatności. W ocenie Dyrektora, producent rolny przy wypełnianiu wniosku dopuścił się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie, gdyż powinien był wtedy dokonać pomiaru działki zadeklarowanej do zalesienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. strona, wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, zarzuciła jej naruszenie: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2013r. skarżący oświadczył, że faktycznie posiada grunt o wielkości 8.32 hektara. Organ błędnie zaś przyjął, że powierzchnia gruntu wynosi 7.56 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. oddalił skargę. Sąd, na podstawie analizy akt sprawy, doszedł do przekonania, iż mając na uwadze jej stan faktyczny i prawny, jak też zarzuty sformułowane w skardze oraz wspierające je argumenty, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie uchybił regułom procesowym, zaś w oparciu o dokładnie ustalony stan faktyczny, prawidłowo zastosował prawo materialne. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły zaistnienie przesłanek do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie budził też wątpliwości Sądu sposób rozstrzygnięcia sprawy w związku z treścią przepisu art. 151 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym stanowisko organów odnośnie wznowienia postępowania w sprawie, a następnie uchylenia dotychczasowej decyzji w przedmiocie płatności i określenia jej w niższej wysokości, było prawidłowe. Wynik przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2011 r. kontroli na miejscu wnioskowanej do płatności uprawy leśnej, nie budził zdaniem Sądu wątpliwości i potwierdzał, że powierzchnia zalesiona wynosi 7 ha, a zatem jest o 0.53 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku producenta rolnego z dnia [...] czerwca 2005 r. Sąd zaznaczył, że strona żadnym przekonywującym dowodem nie podważyła ustaleń w powyższym zakresie, zaś podnoszone przez nią błędne określenie przez organ powierzchni działki ewidencyjnej, pozostawało bez wpływu na prawidłowość określenia kwoty płatności od rzeczywiście zalesionych gruntów.

Sąd zaznaczył również, że w związku z ustaleniem, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchną stwierdzoną przekroczyła 3% organy słusznie pomniejszyły płatność o kwotę przypadającą na podwójną stwierdzoną różnicę, stosownie do art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Nie budziło zdaniem Sądu, zastrzeżeń również stanowisko organów odnośnie wyników weryfikacji danych w zakresie stopnia nachylenia terenu. Kwestionując jakość dokonanych w tym zakresie pomiarów za pomocą klizymetru "SUNTO", strona mając zapewniony czynny udział w postępowaniu nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, ani nie zgłosiła wniosków dowodowych. Próbując z kolei wykazać brak winy w zadeklarowaniu niezgodnych ze stanem faktycznym danych odnośnie konfiguracji terenu, wskazała na przyczynienie się do podania błędnych danych poprzez Nadleśniczego, w związku z nie wykonaniem obowiązków nałożonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. W związku z powyższym, Sąd zaznaczył, że z art. 35 ust. 5 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (j.t. Dz.U z 2011r., Nr 12 poz.59 ze zm.) oraz z § 5 ww. rozporządzenia wynika, że nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i że zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające wykonanie planu zalesienia producent rolny przedkłada właściwemu organowi. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie ma racji strona skarżąca wywodząc, iż rolą Nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych jest podejmowanie działań związanych z dokładnym weryfikowaniem danych zawartych w planie zalesienia. Sąd wskazał, że sporządzanie planu zalesienia przez nadleśniczego jest czynnością o charakterze technicznym wykonaną na wniosek właściciela gruntu. Plan ten jest dokumentem opisującym stan faktyczny i mającym niewątpliwie moc dowodową przy ocenie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizacji zobowiązań beneficjenta związanych z przyznanym dofinansowaniem na zalesianie gruntów. Jednak nie potwierdza on określonych w przepisach prawa, w odniesieniu do gruntu, praw ani obowiązków indywidualnego podmiotu i nie wywołuje skutków w sytuacji prawnej wnioskodawcy. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył, iż zarówno przepis § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., jak i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych oraz zawartości planu do tego działania, nie wskazują sposobu, ani metod określenia przez nadleśniczego w związku ze sporządzaniem planu, powierzchni zalesianej z podziałem na tereny o korzystnej konfiguracji oraz tereny o nachyleniu stoku powyżej 12°. Przyjęcie w tym stanie rzeczy całkowitej odpowiedzialności nadleśniczego z tytułu niezgodnych ze stanem rzeczywistym danych w załączanym do wniosku planie zalesienia, byłoby zdaniem Sądu, nieuprawnione. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, oparcie danych zawartych w sporządzonym planie zalesienia na oświadczeniu złożonym przez wnioskodawcę było zasadne. Jak wskazał Sąd, osobą odpowiedzialną za treść tego planu był również wnioskujący o przyznanie pomocy producent rolny, w którego szeroko pojętym interesie było w związku ze złożonym do planu zalesienia oświadczeniem, a następnie wnioskiem o przyznanie płatności, zweryfikowanie danych dotyczących zgłaszanych powierzchni i konfiguracji gruntów, poprzez dokonanie dokładnych pomiarów. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Sąd zaznaczył, że wykazanie braku zawinienia w podaniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym spoczywa na deklarującym powierzchnię działek rolnych do płatności, producencie rolnym. W związku z powyższym, ciężar dowodu braku winy obciążał wnioskującego o przyznanie płatności rolnika, a nie organ. W tym zakresie, jak wskazał Sąd, nie ma zastosowania art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a. Fakt, że zawarte w planie zalesienia dane nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu był, zdaniem Sądu, skutkiem braku należytej staranności przy ich deklarowaniu przez wnioskującego o płatność producenta.

Ponadto Sąd zaznaczył, że kwestionując dowody kontroli na miejscu, jak też z opisanych wyżej materiałów i pism przesłanych przez organy Lasów Państwowych, strona, której zapewniono czynny udział w postępowaniu nie wykazała w istocie żadnej inicjatywy zmierzającej do ich podważenia. Nie przedstawiła w szczególności konkretnych przeciwdowodów, ani istotnych wniosków dowodowych pozwalających na weryfikację prezentowanego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, oparte na danych z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Lasów Państwowych (przy stwierdzonym braku możliwości określenia nachylenia terenu w czasie kontroli na miejscu) stanowisko organów zarówno co do rzeczywistej powierzchni zalesionych gruntów i ich korzystnej konfiguracji, jak i winy strony w związku z podaniem niezgodnych ze stanem faktycznym danych, Sąd uznał za prawidłowe.

Ponadto w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały wywody skargi dotyczące nieprawidłowo wypłaconej pełnomocnikowi zamiast skarżącemu płatności z ww. decyzji, której to płatności zwrot jest obecnie przedmiotem innego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł w imieniu S. L. jego pełnomocnik. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargi, mimo że doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego nieodstąpienia przez organ od zastosowania zmniejszeń i sankcji w sytuacji, gdy w powołanym przepisie wskazano, że co do zasady obniżek i wyłączeń nie powinno stosować się w przypadku, gdy rolnik przedstawił informacje rzeczywiście prawidłowe lub w przypadku, gdy może wykazać, iż nie ponosi winy, a skarżący (jak podniesiono w skardze), wskazywał, że złożenie przez skarżącego wniosku obarczonego ewentualnymi nieprawidłowościami w zakresie zgodności obszaru zalesienia ze stanem faktycznym oraz kąta nachylenia stoku (a przecież w przedmiotowej sprawie nadal nie zostało wyjaśnione, czy takie rozbieżności wystąpiły) nie wynikało z winy beneficjenta, gdyż w zakresie powierzchni działek rolnych przedstawił on informacje rzeczywiście prawdziwe, uwzględniając dostępne mu dokumenty urzędowe, których treści nigdy nie zakwestionowano, zaś ewentualne zmniejszenie powierzchni zalesienia nie nastąpiło w okresie, gdy skarżący był właścicielem przedmiotowej działki, natomiast kąt nachylenia stoku nie został określony przez skarżącego, lecz przez nadleśniczego, który nie dopełniwszy swoich zawodowych obowiązków oparł się jedynie na oświadczeniu skarżącego i - w ocenie skarżącego - także podanego stopnia nachylenia stoku do chwili obecnej nie podważono żadnymi przekonującymi dowodami;

2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargi, mimo iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

1. przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78.§ 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; prowadzenie przez organ postępowania w taki sposób, który nie pogłębiał zaufania skarżącego do organów Państwa; brak czuwania przez organ, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa i brak udzielania mu w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; brak należytego wyjaśnienia przez organ skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się ten organ przy załatwianiu sprawy; brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego; nieprzeprowadzenie przez organ wiarygodnych dowodów umożliwiających weryfikację danych dotyczących kąta nachylenia stoku i powierzchni zalesionej nieruchomości, mimo że była to okoliczność mająca decydujące znaczenie dla sprawy; niezawiadomienie przez organ skarżącego o weryfikacji przeprowadzonej latem 2009 r. przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych w W., a w związku z tym niemożliwość wzięcia przez skarżącego udziału w niej i zadawania przez niego pytań oraz składania wyjaśnień; dokonanie przez organ wybiórczej oceny stanu faktycznego bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz bez należytego zbadania, czy okoliczności związane z rzekomym kątem nachylenia stoku poniżej 12 stopni oraz powierzchnią zalesienia rzekomo wynoszącej 7 ha zostały należycie udowodnione; niezwrócenie się przez organ do biegłego o ustalenie rzeczywistego kąta nachylenia stoku i rzeczywistej powierzchni zalesienia, mimo że pozyskanie tych informacji wymagało wiadomości specjalnych; brak przeprowadzenia przez organ oględzin, które pozwoliłyby na ustalenie, że las na przedmiotowej nieruchomości jest ogrodzony, a w związku z tym skarżący nie ma żadnej możliwości dokonania pomiaru obecnej powierzchni zalesienia we własnym zakresie (np. przy pomocy prywatnie wynajętego geodety); brak należytego przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, dlaczego powierzchnia zalesienia ewentualnie wynosi obecnie 7 ha i czy rzekome zmniejszenie tej powierzchni nie zostało dokonane w okresie, gdy właścicielem była już inna osoba niż skarżący; zaniechanie przez organ przesłuchania skarżącego i jednostronne oparcie się przez ten organ tylko na dowodach niekorzystnych dla skarżącego; niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji w sposób należyty przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom i twierdzeniom skarżącego, które są dla niego korzystne;

2. art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. 2010, Nr 138, poz. 935 ze zm.) w zw. z § 1 oraz § 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych (Dz. U. 2007, Nr 27, poz. 3 ze zm.) w zw. z art. 33 akapit 2, art. 34 akapit 1 i 2 oraz art. 35 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE nr L 316 z 2/12/2009, s. 65-104) poprzez oparcie się przez organy administracyjne obu instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia na ustaleniach zawartych w protokole kontroli na miejscu dokonywanej jedynie za pomocą urządzenia GPS, w sytuacji gdy stronie nie został okazany certyfikat zgodności notyfikowanej jednostki (nie ma też o nim wzmianki w aktach sprawy), przez co skarżący nie mógł wypowiedzieć się co do przeprowadzonego dowodu, zwłaszcza, że - zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r.- urządzenie to powinno posiadać w dacie wykonywania kontroli certyfikat zgodności wydany przez notyfikowaną jednostkę, a zatem, że świadectwo to było wymagane, a tym samym poczynienie przez organ faktycznych ustaleń istotnych dla sprawy na podstawie dowodu, którego wyniki nie dają żadnej pewności co do ich prawidłowości;

3. art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2011, Nr 12, poz. 59 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. oraz §3 w zw. z § 5 tegoż rozporządzenia, a także § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc na zalesienie gruntów rolnych oraz zawartości planu do tego działania (Dz. U. 2004, Nr 187, poz. 1941 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez organ, że nadleśniczy mógł sporządzić plan zalesienia na podstawie oświadczenia producenta rolnego - skarżącego oraz poprzez przyjęcie przez organ poglądu, że plan zalesienia jest planem sporządzanym wprawdzie przez nadleśniczego Nadleśnictwa Lasów Państwowych na wniosek producenta rolnego, lecz rola takiego nadleśniczego ogranicza się wyłącznie do potwierdzenia stanu przedstawionego przez producenta rolnego w oświadczeniu, podczas gdy właściwa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że plan zalesienia jest sporządzany przez nadleśniczego w oparciu o analizę szeregu przesłanek i danych (m.in. o badanie ukształtowania terenu przeprowadzane przez nadleśniczego), jak również właściwa interpretacja przywołanych przepisów wskazuje, że rola nadleśniczego nie została przez przepisy zredukowana tylko do bezkrytycznego i automatycznego potwierdzania stanu przedstawionego przez producenta rolnego w oświadczeniu, gdyż przeczyłoby to istocie funkcji nadleśniczego w procedurze przygotowywania planu zalesienia, czyniąc tę funkcję iluzoryczną, a w konsekwencji zupełnie nieracjonalną i zbędną;

3) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonego na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentów: odpis planu zalesienia wraz z kopią schematu rozmieszczenia gatunków, a także mapę siedlisk sporządzoną w dniu [...] maja 2005 r., kserokopię oświadczenia Nadleśniczego z dnia [...] maja 2006 r., kserokopię protokołu kontroli zalesień z dnia [...] maja 2006 r., kserokopię odręcznego protokołu uszkodzeń suszowych z dnia [...] marca 2007 r. - na okoliczność, że skarżący nie dopuścił się zarzucanych mu przez organ uchybień w zakresie powierzchni zalesienia oraz kąta nachylenia stoku oraz że w okresie, gdy skarżący był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie było żadnych zastrzeżeń co do prawidłowości zalesienia i z tych względów przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów należy uznać za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także do oceny stanowiska Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w O. zawartego w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. wydanej w następstwie złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.;

4) naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. skargi, mimo naruszenia przez organ przepisu art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 86, art. 107 § 3 oraz art. 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności w zw. z § 1 oraz § 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w zw. z art. 33 akapit 2, art. 34 akapit 1 i 2 oraz art. 35 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, a także art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. oraz § 3 w zw. z § 5 tegoż rozporządzenia, jak również § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r., które to naruszenie powinno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonych decyzji (w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c), a nie oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów procesu na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja podjęta po wznowieniu postępowania w sprawie.

Według organu, podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej przyznającej stronie wsparcie na zalesienie gruntów rolnych, premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową było ujawnienie okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania tej decyzji.

Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, co oznacza, że weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w ściśle określonych w § 1 art. 145 k.p.a. sytuacjach. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający. Z drugiej jednak strony, ze względu na obligatoryjny sposób sformułowania przyczyn wznowienia postępowania w postępowaniu tym nie ma miejsca na uznanie administracyjne. Dlatego też w razie ujawnienia przesłanek wznowieniowych organ, jest zobowiązany do podjęcia czynności procesowych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na który powołał się organ, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w tym przepisie, najistotniejszym warunkiem jest więc istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. (v. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 986/09; LEX nr 746382). Pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2631/11; LEX nr 1356313).

Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winien był więc przede wszystkim rozważyć czy wskazane okoliczności i dowody spełniały wymóg "nowości" i "istotności". Innymi słowy czy pozwalały one na wznowienie postępowania w sprawie.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał dowód w postaci aneks do planu zalesienia z dnia [...] października 2009 r. (złożony w dniu [...] listopada 2009 r.), z którego wynikało, że zgłoszony do pomocy grunt jest położony na obszarze o korzystniejszej konfiguracji niż zostało to wskazane we wniosku o przyznanie pomocy.

W toku postępowania, a więc po wznowieniu postępowania, organ powołał się dodatkowo na pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z dnia [...] i [...] listopada 2011 r., z których wynika, że ustalenie nachylenia stoku poniżej 12 % dokonano w toku kontroli zarządzonej latem 2009 r., a więc, co wymaga podkreślenia, po wydaniu decyzji przyznającej pomoc, przeprowadzonej w ramach ogólnopolskiego weryfikowania gruntów o nachyleniu powyżej 12 %.

Nadto, organ włączył do materiałów sprawy materiał z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2011 r., wskazujący na zalesienie gruntu o mniejszej powierzchni niż deklarowana.

W podstawach skargi kasacyjnej jej autor podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w głównej mierze koncentruje się wokół nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym.

Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie.

Zakładając hipotetycznie, że istniały przesłanki do wznowienia postępowania, co powinno być przedmiotem rozważań Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd powinien był bardziej wnikliwie odnieść się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących nieprawidłowości w określeniu powierzchni zalesionej zgłoszonego do pomocy gruntu oraz stopnia jego nachylenia.

W zaskarżonym wyroku brak jest szczegółowych rozważań, z których wynikałoby czy stwierdzone przez organ przedeklarowanie gruntu stanowi przesłankę wznowieniową lub czy w ogóle doszło do przedeklarowania gruntu. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że zarzut strony co do błędnego określenia przez organ powierzchni działki ewidencyjnej pozostaje bez wpływu na prawidłowość określenia kwoty płatności od rzeczywiście zalesionego gruntu (s. 9 wyroku). Z czym nie można się zgodzić. Ustalenia w tym zakresie, a zwłaszcza to z jakiego powodu doszło do ewentualnego przedeklarowania gruntu mają istotne znaczenie. Skutkiem stwierdzonych różnic (powyżej 3% między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną) było pomniejszenie kwoty płatności o kwotę w wysokości podwójnie stwierdzonej różnicy (art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r.). Nie można też zapominać, iż dla zastosowania sankcji ma znaczenie nie tyko rozmiar przedeklarowania zgłoszonego do płatności gruntu, ale również to czy zachodzą przesłanki uwalniające od sankcji (art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r.). Z tego też powodu Sąd powinien był odnieść się w sposób szczegółowy do tej kwestii oraz przedstawionej przez stronę argumentacji. Zwłaszcza, że strona podniosła, iż sporządzenie wniosku nastąpiło na podstawie dokumentów urzędowych, które nie zostały nigdy podważone. Strona podniosła też, że w okresie władania zalesianymi gruntami, nie uległy one pomniejszeniu. Poza tym wskazała, że zgromadzone w sprawie dokumenty (oprócz protokołu z kontroli z dnia [...] listopada 2011 r.) potwierdzają zalesienie gruntu o powierzchni zgłoszonej we wniosku o płatności.

Natomiast, odnosząc się do ustaleń dotyczących stopnia nachylenia gruntu, należy wskazać, iż Sąd I instancji przeprowadził rozważania skupiając się głównie na wyjaśnieniu charakteru planu zalesienia i jego wpływu na stwierdzone nieprawidłowości bez odniesienia się do argumentacji strony.

Wprawdzie należy podzielić pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w świetle art. 35 ust. 5 ustawy o lasach sporządzanie planu zalesienia przez nadleśniczego jest czynnością o charakterze technicznym wykonaną na wniosek właściciela gruntu. Co nie zmienia faktu, że plan zalesienia jest dokumentem, któremu należałoby przyznać moc dowodową przy ocenie realizacji zobowiązań beneficjenta związanych z przyznanym dofinansowaniem na zalesianie gruntów, a tym samym jak każdy inny dokument powinien on być oceniony wespół z pozostałymi dokumentami, które jak podnosi strona nie są jednoznaczne.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wcześniej ocenę prawną.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.