Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 748/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 7,8,107 par 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 ust. 3, art 137 ust. 1 pkt 1, art.139, 140,142,216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...], w części dotyczącej zobowiązania [...] do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] w powyższej części.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Starosta [...] decyzją z

[...] listopada 2006 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz [...] niezabudowanej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], nr [...] z obrębu [...] o pow. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz zobowiązał [...] do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 11 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 780/07, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2007 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 września

2008 r., sygn. akt I SA/Wa 695/08 oddalił skargę Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...].

Pismem z [...] czerwca 2014 r. [...], następczyni prawna [...], wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo poprzez niewłaściwe ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzuciła, że z akt sprawy nie wynika, aby część kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynosząca [...] została przekazana do Narodowego Banku Polskiego celem dokonania przelewu na książeczkę oszczędnościową [...]. Wniosek został uzupełniony pismem z [...] stycznia 2020 r., w którym [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] w części dotyczącej zobowiązania [...] do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] za wywłaszczoną nieruchomość.

Rozpoznając sprawę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Minister wskazał, że ocenie w niniejszej sprawie podlega wyłącznie rozliczenie z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, że kwestia zobowiązania [...] do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] za wywłaszczoną nieruchomość została ustalona na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm. - dalej u.g.n.), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami wymienionej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania ocenił kwestionowane orzeczenie.

Organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Natomiast stosownie do treści art. 140 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu wyżej podanym stanowi zasadę określającą, że ustalone w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie podlega waloryzacji, której zakres ogranicza wartość rynkową nieruchomości w dniu zwrotu lub wartość odtworzeniowa.

Minister wskazał, że umową sprzedaży z [...] września 1989 r., Rep [...], zawartą w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), [...] zbył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej wówczas jako działka [...] z obrębu [...] o pow. [...] za kwotę [...]. Nieruchomość została przeznaczona pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "[...]", zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z [...] grudnia 1976 r., nr [...].

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] lutego 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (uprawnienie nr [...]), zaktualizowany aneksem z października 2006 r. Zgodnie z operatem z [...] lutego 2006 r. wartość nieruchomości wynosiła według stanu na 20 września 1989 r. (data wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa) [...], natomiast według stanu z 5 lutego 2020 r. wartość nieruchomości wynosiła - [...]. Rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...]. Natomiast zgodnie z aneksem aktualizującym operat szacunkowy z października 2006 r., rzeczoznawca majątkowy [...] ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...].

Minister stwierdził, że zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski". Z uwagi na fakt, że wskaźników tych do chwili wydania decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...] nie opublikowano należało kierować się wskazaniami zawartymi w art. 227 u.g.n. i dokonać waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Powyższa kwota została zwaloryzowana z wykorzystaniem kolejnych wskaźników miesięcznych cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie wrzesień 1989 r. - grudzień 2005 r. (przy podstawie rok poprzedni = 100). Pierwszym wskaźnikiem w łańcuchu wykorzystanym do nawiązań był wskaźnik mający w podstawie okres, z którego pochodzi kwota do waloryzacji (wrzesień 1989 r.), a ostatnim - wskaźnik dotyczący miesiąca, w którym ustalana jest zwaloryzowana kwota (grudzień 2005 r.). Kwotą do waloryzacji była wartość przedmiotowej nieruchomości ustalona w dniu jej sprzedaży ([...] września 1989 r.) na kwotę [...] (przed denominacją).

Minister wskazał, że jak wynika z ww. operatu szacunkowego iloczyn rocznych wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach wrzesień 1989 r. - grudzień 2005 r. wyniósł - 75,84. Następnie z iloczynu tak przyjętego wskaźnika waloryzacji (75,84) i kwoty ([...]) otrzymano zwaloryzowaną kwotę wynoszącą [...] ([...] x 75,84 = [...], po denominacji - [...]). Następnie w aneksie aktualizującym z października 2006 r. do operatu szacunkowego z [...] lutego 2006 r. rzeczoznawca majątkowy [...] zastosował miesięczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie grudzień 2005 r. - sierpień 2006 r. wynoszący - 1,013. Następnie z iloczynu zaktualizowanego wskaźnika waloryzacji (1,013) i kwoty ([...]) otrzymano zwaloryzowaną kwotę wynoszącą [...] [[...] x 1,013 = [...]].

Minister stwierdził, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Jednakże zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Minister zauważył, że operat szacunkowy będący przedmiotem oceny organów administracyjnych został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] lutego 2006 r. i zaktualizowany na wniosek Starosty [...], w październiku 2006 r. Natomiast organ odwoławczy badając prawidłowość decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., nr [...] pominął kwestię, że wydanie decyzji przez organ II instancji miało miejsce po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu. Na potwierdzenie powyższej tezy organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/GI 739/08.

W ocenie organu powyższa wada postępowania odszkodowawczego, w postaci niezwrócenia się przez Wojewodę [...] o zaktualizowanie operatu szacunkowego, ma wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...]. Minister zaznaczył, że wprawdzie organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło [...] marca 2008 r. - a więc po upływie niemalże pół roku od daty upływu terminu jego ważności (w październiku 2007 r.), czego Wojewoda [...] nie dostrzegł.

Minister wskazał, że z akt nie wynika, że przedmiotowy operat został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., co oznacza, że organ odwoławczy orzekał na podstawie operatu, który nie mógł stanowić dowodu na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Minister stwierdził, że wydanie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] w oparciu o ustalenia operatu, po upływie terminu do jego wykorzystania w postępowaniu administracyjnym, przy braku potwierdzenia jego aktualności było istotnym uchybieniem art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż część kwoty odszkodowania wynosząca [...] nie została przekazana do Narodowego Banku Polskiego celem dokonania przelewu na książeczkę oszczędnościową [...], organ stwierdził, iż jak wynika z umowy sprzedaży z [...] września 1989 r. cena wynosząca [...] została zapłacona sprzedającemu w następujący sposób: część ceny w kwocie [...] została sprzedającemu przekazana [...] sierpnia 1989 r. przez Wydział Budżetowo-Gospodarczy Urzędu Dzielnicowego [...] NBP w [...], celem dokonania przelewu z Narodowego Banku Polskiego na książeczkę oszczędnościową sprzedającego, natomiast część kwoty w wysokości [...] została przekazana przez Wydział Budżetowo - Gospodarczy Urzędu Dzielnicowego [...] do Narodowego Banku Polskiego w [...], celem dokonania przelewu przez Narodowy Bank Polski na książeczkę oszczędnościową sprzedającego, w terminie dwóch tygodni od daty otrzymania wpisu tego aktu. Zatem z umowy sprzedaży z [...] września 1989 r. wynika, że [...] powinien otrzymać całą kwotę. Minister wskazał, że w przypadku uznania przez stronę, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, może ona wystąpić do właściwego organu ze stosownym żądaniem wypłaty.

Podsumowując Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k pa, gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 156 ust. 3 u.g.n. Ponadto, nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 kpa.

Minister dodał, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona dawniej jako działka nr [...] została zbyta przez [...] umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 2019 r., Rep. [...], co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości.

Zdaniem Ministra zbycie przedmiotowej nieruchomości nie wpływa na ocenę wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nie wywołuje w tym zakresie nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. wniosło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez:

a) stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] ze względu na fakt, że została wydana po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego zwaloryzowaną kwotę odszkodowania, w sytuacji, gdy kwestia dotycząca wysokości odszkodowania nie stanowiła przedmiotu rozpoznania przez Wojewodę, albowiem żadna ze stron postępowania nie kwestionowała wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji Starosty [...] nr [...], od której odwołanie wniósł jedynie Prezydent [...], podważając zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

b) stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiącej przedmiot rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 24 września 2008 r., sygn. akt

I SA/Wa 695/08 oddalił skargę wniesioną przez Prezydenta [...], co skutkuje niedopuszczalnością dokonywania przez organ administracji ponownej oceny decyzji w trybie przewidzianym w art. 156 kpa,

c) stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] narusza prawo w sposób rażący,

d) naruszenie art. 107 § 1 pkt. 4 kpa, poprzez zaniechanie wskazania w rozstrzygnięciu decyzji, która z przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 kpa zaistniała w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania [...] wniosła, na podstawie art. 50 § 1 i 2 ppsa, o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Podniosła, że Prezydent [...] będący organem wykonawczym gminy realizuje także zadania starosty na podstawie art. 91 i art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 142 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy Prezydent [...] jako starosta miasta na prawach powiatu jest organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także przyznanie nieruchomości zamiennej oraz rozliczenia z tytułu zwrotu, bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został zatem wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji.

Na mocy art. 142 ust. 2 u.g.n. w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art 24 § 1 i 4 kpa. Norma przewidziana w art. 142 ust. 2 u.g.n. obejmuje nie tylko sytuacje, gdy nieruchomość jest własnością gminy lub powiatu, ale wszystkie sytuacje, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat. Zatem gmina zachowuje przy tym przymiot strony postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, bowiem nie może być pozbawiona tego statusu dlatego, że prezydent miasta będący jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym staje się organem prowadzącym postępowanie w sprawie.

Zdaniem uczestniczki postępowania Prezydent [...] nie ma legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 i 2 ppsa, albowiem nie przysługuje mu interes prawa materialnego do żądania kontroli przez sądy administracyjne decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. Legitymacja skargowa co jednoznacznie wynika z art. 142 ust. 2 u.g.n, przysługuje wyłącznie gminie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niedopuszczalności kontroli decyzji, która była przedmiotem oceny sądu, uczestniczka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 wrzenia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 695/08 oddalił skargę Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...], jednakże jak wynika z uzasadnienia nie badał prawidłowości tej decyzji w zakresie obowiązku zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania. Na decyzję Wojewody z [...] marca 2008 r. skargę wniosło Miasto [...], a Prezydent kwestionował wyłącznie pkt 1, tj. zwrot nieruchomości. Z kolei rozważania Sądu dotyczyły wyłącznie podnoszonych przez skarżącego zarzutów związanych ze zwrotem nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Na wstępie należy wskazać, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnioskowała uczestniczka postępowania [...]. Wprawdzie w skardze skarżący wskazany został jako Prezydent [...], jednakże nie wynika z niej aby działał jako starosta wykonujący zadania administracji rządowej. Oznacza to, że reprezentuje on Miasto [...]. [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. W myśl natomiast art. 26 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta, który reprezentuje je na zewnątrz. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem i doktryną, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach jest prezydent miasta (wójt, burmistrz), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu (wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07).

Zważyć należy, że zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Jak wynika z decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. [...] został zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta [...]. Wobec tego Miasto, którego reprezentantem jest Prezydent, ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji, którą organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta. Zważyć należy, że to Prezydent [...] składał odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2006 r., a następnie skargę do Sądu na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 695/08 wprawdzie oddalił skargę, jednakże nie zakwestionował legitymacji skarżącego.

Jak wyżej zaznaczono Prezydent składając niniejszą skargę działał jako reprezentant Miasta [...]. Wbrew stanowisku uczestniczki w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Prezydent [...] na żadnym jej etapie nie działał jako organ. Zgodnie bowiem z art. 142 ust. 2 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w których stroną jest gmina lub powiat prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcje starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. Taka była sytuacja w niniejszej sprawie, gdyż decyzję w postępowaniu zwykłym w I instancji wydawał Starosta [...].

Ze wszystkich powyżej wskazanych przyczyn niezasadny jest wniosek uczestniczki o odrzucenie skargi.

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 24 wrzenia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 695/08 oddalił skargę. Jak wynika z treści uzasadnienia przedmiotem oceny Sądu była kwestia dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd nie dokonywał oceny zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Zważyć należy, że w uchwale 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, czy też organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 kpa) wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

Jak wyżej zaznaczono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 24 września 2008 r. nie była dokonywana ocena zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, wobec czego strona mogła wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w powyższej części. Dlatego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący niedopuszczalności oceny zaskarżonej decyzji w trybie przewidzianym w art. 156 kpa.

Pozostałe zarzuty skargi są zasadne.

W niniejszej sprawie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. był brak aktualizacji operatu szacunkowego, który na datę wydania decyzji przez Wojewodę był od 5 miesięcy nieaktualny. Organ nadzoru nie zakwestionował poprawności sporządzonego dla potrzeb postępowania zwykłego operatu szacunkowego, lecz wobec utraty jego aktualności uznał, że doszło do rażącego naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.

Podnieść należy, że ustawodawca w art. 156 § 1 kpa wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek zawartych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienione jest rażące naruszenie prawa.

Treść tego pojęcia ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego oraz procesowego, o znacznym ciężarze gatunkowym.

Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 996/06). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jest to konieczne dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 514/17). Także w orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, gdyż o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 - 900 i powołane tam orzecznictwo).

Ocenie podlegają skutki, które rzeczywiście wystąpiły, a nie te które mogą hipotetycznie wystąpić. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2590/20).

Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. Rozważań obejmujących powyższe kwestie nie poczyniono w zaskarżonej decyzji. Organ nadzoru wskazując na istnienie wady rażącego naruszenia prawa ograniczył się wyłącznie do wskazania naruszenia art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. Kontrolowana decyzja nie zawiera pogłębionych refleksji w zakresie pozostałych przesłanek warunkujących przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Pomija badanie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja. Brak w zaskarżonej decyzji również rozważań na temat tego, czy naruszeniu należy przypisać znacznie większe znaczenie niż zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, będącej fundamentem pewności obrotu prawnego i zasady praworządności.

Jak wynika z akt sprawy podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] lutego 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], zaktualizowany aneksem z października 2006 r. Rzeczoznawca ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...]. Natomiast zgodnie z aneksem aktualizującym operat szacunkowy z października 2006 r., wartość zwaloryzowanego odszkodowania była nieznacznie wyższa, wyniosła bowiem [...]. Taką kwotę zobowiązany był zwrócić Miastu [...] [...]. Co istotne żadna ze stron postępowania nie kwestionowała wartości zwaloryzowanego odszkodowania. Jak wyżej zaznaczono organ nadzoru nie wskazał jakie skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutki gospodarcze lub społeczne były wynikiem naruszenia przepisu art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. i spowodowały, że w ocenie Ministra, nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Podnieść należy, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 14 maja 2021 r., sygn. akt II CSKP 39/21 wskazał: "Aprobując wyrażone w orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowisko, że art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. ma zastosowanie do operatów szacunkowych sporządzanych w toku postępowania sądowego, należy jednak stwierdzić, że wykorzystanie przez sąd opinii biegłego, mimo braku wymaganej art. 156 ust. 4 u.g.n. klauzuli aktualizacyjnej, nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia orzeczenia, które zostało wydane z naruszeniem tego przepisu. (....) Wykorzystanie (...) operatu szacunkowego, który utracił aktualność na dzień orzekania, stanowiło uchybienie art. 156 ust. 4 u.g.n., lecz skarżący nie wykazał, aby uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (..)". Wprawdzie postanowienie Sądu Najwyższego dotyczy postępowania przed sądem powszechnym, jednakże stanowisko tam zawarte może mieć odniesienie do postępowania nadzorczego w kontekście skutków (o których była mowa powyżej), jakie wywołała decyzja wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., a w konsekwencji, czy naruszenie tego przepisu miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy przy tym podkreślić, że nie każde naruszenie prawa (z przyczyn wyżej omówionych), ma charakter rażący. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o wady decyzji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oczywistość rażącego naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Otóż wady o szczególnym ciężarze gatunkowym powinny wynikać z treści samej decyzji, powinny "rzucać się w oczy". Nie chodzi więc o ich poszukiwanie. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organ naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7, art. 8, art 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa oraz art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 1 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.