Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3507/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. E. L. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby. Wskazał, że podczas służby na rzecz totalitarnego państwa nie rozpracowywał opozycji demokratycznej, a wręcz przeciwnie wielokrotnie udzielał jej pomocy poprzez umożliwienie pozyskania paszportu czy też informowanie o planowanej rewizji w mieszkaniach działaczy [...] Podkreślił, iż został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do nowo powstałej Policji. Podczas ponad 26-letniej służby nigdy nie był karany dyscyplinarnie, a powierzone mu zadania wypełniał rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia, za co został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Złotym Medalem za Długoletnią Służbę oraz Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant".

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2016 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] czerwca 1983 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. 6 lat, 7 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 32 lata, 8 miesięcy i 15 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN o sygn. [...] nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W piśmie z [...] grudnia 2017 r. Komendant Główny Policji przekazał informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego wskazujące, iż rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, co potwierdzają m.in. opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, a także zwiększony dodatek do uposażenia. Ponadto skarżący był odznaczany medalami resortowymi i państwowymi: Brązowym Krzyżem Zasługi, Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Państwa Polskiego". W przekazanych materiałach policyjnych nie stwierdzono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie w zgromadzonym materiale nie ma dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, iż winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych, (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według organu, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, iż krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, iż w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi 32 lata, 8 miesięcy i 15 dni, z czego 6 lat, 7 miesięcy i 15 dni to służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, co stanowi ok. 20% całego okresu służby, nie można mówić o krótkotrwałości - tak w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Tym samym nie została spełniona pierwsza z omówionych wyżej przesłanek.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po 12 września 1989 r. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, a także wskazał na brak podwyższenia świadczenia emerytalnego wypłacanego skarżącemu ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611).

Minister zaznaczył również, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.

Konkludując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Uprawnienie przewidziane w art. 8a tej ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Ustosunkowując się do zawartych we wniosku argumentów odnośnie podejmowania przez skarżącego działań na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, Minister wskazał, iż materiały w tym zakresie powinny zostać przekazane do IPN, ewentualnie także do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister nieprawidłowo zrekonstruował znaczenie pojęcia "krótkotrwałość" w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło, że w języku potocznym pojęcie to jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. W tym zakresie Sąd odwołał się do rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2346/18, uznając je za trafne. Pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres niecałych 6 lat i 8 miesięcy może być potocznie określony jako krótkotrwały. Niewspółmiernie przewyższał bowiem okres służby na rzecz państwa totalitarnego (stanowił ok. 20% całego okresu służby). Zatem mylnie w sprawie przyjęto, iż służby na rzecz totalitarnego państwa trwającej niecałe 6 lat i 8 miesięcy, przy pełnieniu obowiązków przez prawie 33 lata, nie należało określić jako krótkotrwałej.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że skarżący rzetelnie pełnił obowiązki, co - zdaniem Sądu - stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Dalej tut. Sąd podniósł, że skoro spełniono dwa warunki, organ winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uchybiono więc wymogom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.").

W kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" Sąd zaakcentował, iż prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie, należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy miał on w danym zakresie istotne zasługi, a – w świetle dostępnych informacji - nie można mu przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za wyłączeniem ogólnych reguł, jest pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. W ocenie Sądu, trafne są wywody organu, iż warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji; nie chodzi bowiem o potencjalne, teoretyczne zagrożenia, lecz zagrożenia realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Jednak, według Sądu, nie jest konieczne istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu wprost potwierdzającego ten fakt. Wbrew ocenie organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w danej sprawie wobec twierdzeń skarżącego, że uczestniczył w akcjach wiążących się z realnym zagrożeniem życia i zdrowia – zwalczaniem zorganizowanej przestępczości na terenach przygranicznych. Tymczasem Minister temu nie przeczył ani tego nie weryfikował. Nie ustalił więc, czy zadania te były realizowane, a ich specyfika wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia.

Ponadto w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, nie mogą być obojętne odnotowane tylko przez organ okoliczności takie jak mianowanie skarżącego (w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego) na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, wielokrotne przyznawanie mu zwiększonego dodatku służbowego do uposażenia oraz wyróżnienie go odznaczeniami - Brązowym Krzyżem Zasługi, Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Państwa Polskiego".

Sąd zgodził się z Ministrem, że ewentualna współpraca skarżącego w okresie jego służby na rzecz państwa totalitarnego z opozycją demokratyczną nie może stanowić przedmiotu rozważań w mniejszym postępowaniu. Z woli prawodawcy jest to przesłanka obligatoryjnego wyłączenia stosowania szeregu przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jednocześnie stosowną procedurą określono dokonywanie ustaleń w tym zakresie w ramach działań IPN. W pewnych przypadkach bowiem "współpraca z opozycją" mogła także stanowić element realizowanej pracy operacyjnej. Procedujący w przedmiocie wyłączenia reguł ogólnych naliczania świadczeń organ administracji nie posiada kompetencji do dokonywania ocen w danym zakresie, co nie ma jednak żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2017 r., decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, dodając, że IPN przekazał kompletne akta osobowe skarżącego w dniu [...] lipca 2021 r. Minister powtórzył także (z poprzedniego swojego rozstrzygnięcia) rozważania prawne odnośnie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy. Ponadto organ recypował rozumienie zwrotu "narażenie życia i zdrowia".

W aspekcie "szczególnie uzasadnionego wypadku" Minister - obok wywodów zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] - powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ także zaakcentował, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister stwierdził, że w sytuacji, w której służba skarżącego była pełniona na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat, 7 miesięcy i 15 dni, co stanowi ok. 20% całego okresu służby (wynoszącego 32 lata, 8 miesięcy i 15 dni), nie można mówić o krótkotrwałej służbie – zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał fragment wyroku NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt l OSK 3208/19, a także orzeczenia tut. Sądu: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19; z 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18; z 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18, jak również wyrok NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19.

Jednocześnie Minister przyjął spełnienie przesłanki rzetelności stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ podkreślił, że skarżący identyfikował się z realizowanymi przez ustrój totalitarny zadaniami i funkcjami. Na potwierdzenie powyższej oceny zacytował zapisy zawarte we wniosku personalnym z [...] października 1984 r.: "Wymieniony ze swoich obowiązków wywiązuje się w sposób dobry. Rozkazy i polecenia wykonuje bez zastrzeżeń. Posiada dobre rozpoznanie na odcinku pracy. Właściwie prowadzi pracę z TW", jak również zamieszczone w opinii służbowej z [...] maja 1986 r.: "W sposób właściwy organizuje pracę operacyjno-rozpoznawczą, osiągając pozytywne efekty w kontrwywiadowczym zabezpieczeniu tutejszego rejonu. Aktualnie prowadzi 3 sprawy ewidencji operacyjnej, posiadając na kontakcie 11 TW".

Organ zaznaczył również, iż skarżący został przyjęty w poczet kandydatów, a następnie członków Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), a skoro przystąpił do tej organizacji, to niewątpliwie nawiązał nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Minister dodał, że skarżący nie podjął żadnych działań w celu usunięcia go z etatu Służby Bezpieczeństwa, lecz kontynuował karierę zawodową aż do momentu likwidacji struktur tej formacji, wynikającej ze zmian ustrojowych w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią ww. formacji i czerpał z niej określone, wymierne korzyści.

Podsumowując organ stwierdził, że długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz jej charakter przed 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, sprawiają, iż przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący również zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu innej oceny prawnej niż przyjęta w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałości służby, w sytuacji gdy w ww. wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, iż skarżący spełnia tę przesłankę, zaś Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że jego służba nie była krótkotrwała,

a w konsekwencji

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie polegające na przyjęciu, wbrew wiążącej Ministra ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała.

Skarżący sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez:

• przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i pominięcie słusznego interesu obywatela, polegające na błędnej ocenie, że właściwe wykonywanie rozkazów przed 1989 r. stanowiło o tym, iż skarżący "identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego", podczas gdy w istocie rzetelne wykonywanie rozkazów stanowi istotę każdej służby mundurowej w każdym państwie,

• przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie słusznego interesu obywatela i nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na korzyść skarżącego, co polegało na pominięciu przy ocenie, czy jego przypadek jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podnoszonych przez skarżącego okoliczności faktycznych wskazujących, że podczas służby przed 1989 r. wspierał działaczy opozycji demokratycznej, co niewątpliwie przeczy tezie o jego szczególnym zaangażowaniu w służbę na rzecz państwa totalitarnego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r., str. 1 ze zm.; dalej: "RODO") poprzez przetwarzanie wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z tego przepisu danych osobowych skarżącego dotyczących poglądów politycznych (jego przynależności do PZPR), w sytuacji gdy Minister nie wykazał zastosowania żadnego z wyjątków wymienionych w art. 9 ust. 2 RODO pozwalającego na przetwarzanie tych danych. Powyższe skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i oparcie tej oceny na dowodzie niezgodnym z prawem, a mianowicie przetwarzaniu specjalnej kategorii danych osobowych - poglądów politycznych, w sytuacji gdy żaden przepis ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ani ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2021 r., poz. 177), nie upoważniał organu do dostępu do informacji o przynależności skarżącego do PZPR, a tym bardziej nie uzależniał od tej okoliczności zastosowania wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na odwołaniu się do niedopuszczalnych przesłanek oceny, dlaczego przypadek skarżącego nie jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a w rezultacie niewykazanie dlaczego za niezastosowaniem ww. przepisu w jego sprawie miałby przemawiać interes społeczny w stopniu, który przewyższałby jego słuszny interes indywidualny.

Natomiast wszystkie ww. naruszenia doprowadziły do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący spełnił obie przesłanki wymienione w tym przepisie, a organ nie wykazał w sposób zgodny z prawem, dlaczego jego przypadek nie jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu ww. przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, akcentując, iż działa pro bono.

Natomiast skarżący oświadczył, że pracując w kontrwywiadzie, zajmował się ochroną zakładów pracy i nigdy nie inwigilował osób związanych z opozycją, Kościołem czy związkami wyznaniowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez uznanie – wbrew ocenie wyrażonej w prawomocnym wyroku tut. Sądu – iż w sprawie skarżącego nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości. W wiążącym organ orzeczeniu z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł znaczny wywód prawny na temat tej przesłanki, a następnie wskazał: "Mylnie wobec tego orzekając w sprawie przyjęto, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała nie całe 6 lat i 8 miesięcy, przy pełnieniu obowiązków prawie 33 lata, nie należało określić, jako krótkotrwałej". Dalej, po rozważaniach na temat przesłanki rzetelności, Sąd stwierdził: "Skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako >>szczególnie uzasadniony przypadek<<. Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uchybiono tym wymaganiu właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.". Z treści cyt. wyż. prawomocnego orzeczenia tut. Sądu jednoznacznie wynika zobowiązanie Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ został zobligowany do właściwego, tj. wnikliwego, wyjaśnienia sprawy, stosownie do wymogów przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem – wbrew ww. wskazaniom Sądu – Minister analizował w sprawie skarżącego spełnienie przesłanki krótkotrwałości, dochodząc do przeciwnego niż Sąd wniosku. Już z tego względu zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Po raz trzeci rozpatrując wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2017 r., organ w sposób prawidłowy wykona wskazania zawarte w wiążącym go prawomocnym wyroku z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2625/19, tj. przyjmie zaistnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a następnie wszechstronnie rozważy spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W aspekcie tej ostatniej przesłanki, kluczowej w tego rodzaju sprawach, Minister będzie miał na względzie, iż chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, świadoma i sumienna służba, a także przynależność do organizacji takich jak PZPR nie stanowią okoliczności dyskredytujących funkcjonariusza ubiegającego się o uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu rzetelnej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ww. organizacji świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Nadto organ uwzględni nagradzanie skarżącego za zasługi w służbie na rzecz demokratycznego państwa, w tym wysokie odznaczenia państwowe i resortowe, do czego zresztą Sąd zobowiązał Ministra w ww. prawomocnym wyroku.

Natomiast analizując treść wniosku personalnego z [...] października 1984 r. oraz opinii służbowej z [...] maja 1986 r., Minister odniesie się do złożonego na rozprawie oświadczenia skarżącego, iż zajmował się ochroną zakładów pracy. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W analogiczny sposób wypowiedział się też NSA w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19 i I OSK 1464/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20, co świadczy o ugruntowanym charakterze linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Minister ustosunkuje się również do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 RODO.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.