Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1020/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a), art. 188, art. 200 pkt 1, art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 125, art. 134a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1430
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 597/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa[...] w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz Przedsiębiorstwa [...]w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę [...] zł ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 597/18, którym oddalono skargę ww. na decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 4 grudnia 2017 r. do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w S. dotyczący zrekompensowania wypłaconej żołnierzowi OT A.B. odprawy. Z zaświadczenia wystawionego przez Dowódcę Jednostki Wojskowej nr [...] w B. wynika, że szer. A.B. pełnił terytorialną służbę wojskową rotacyjnie w okresie od [...] października 2017 r. do [...] października 2017 r. oraz w dniach [...] listopada 2017 r. i [...] grudnia 2017 r. Z tego tytułu pracodawca wypłacił mu odprawę w kwocie [...] zł w oparciu o art. 125 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej ( t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1430 ze zm., dalej jako ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. powołując się na art. 134a ust. 1-7 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej odmówił wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z treścią art. 134a ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej rekompensata wypłaconej odprawy przez pracodawcę obejmuje wypłaconą odprawę żołnierzowi rezerwy. Natomiast pracownik wnioskodawcy A.B. w chwili powołania do terytorialnej służby wojskowej nie był żołnierzem rezerwy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Natomiast art. 134a ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej określa, że pracodawcy, zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem Obrony Terytorialnej (dalej "OT"), przysługuje świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza; świadczenie obejmuje wyłącznie rekompensatę kosztów, bez kwot wynagrodzenia, poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika w celu zastępstwa żołnierza rezerwy lub z tytułu powierzenia tego zastępstwa innemu pracownikowi zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że świadczenie pieniężne obejmujące wypłaconą odprawę, o której mowa w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, przysługuje zatrudniającemu żołnierza rezerwy, w związku z jego powołaniem do - w przedmiotowej sprawie - terytorialnej służby wojskowej, pełnionej rotacyjne. Stosownie do art. 99 ust. 1 i 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej; osobie takiej przysługuje tytuł żołnierza rezerwy. Z powołanymi wyżej przepisami ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, korespondują według organu zapisy § 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. poz. 1497), zwanego dalej "rozporządzeniem o świadczeniu pieniężnym" wskazujące, że rozporządzenie określa sposób obliczania poniesionych przez pracodawcę kosztów z tytułu wypłaty odprawy pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy, posiadającym nadany przydział kryzysowy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia okresowej służby wojskowej, lub pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej. Organ podkreślił, że jak wynika z prowadzonej ewidencji wojskowej, w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, pracownik strony skarżącej, któremu wypłacono odprawę nie był żołnierzem rezerwy. W świetle zatem powołanych wyżej przepisów Spółce nie przysługuje zwrot wypłaconej mu odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.

W skardze, Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, sformułowała zarzuty naruszenia przepisów: prawa procesowego:

- art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie treści § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym,

- art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz odstąpienie od wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane przez Spółkę; skutkowało to wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,

- art 11, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesionych w odwołaniu zarzutów,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

2. prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 134a, w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej - wskutek przyjęcia, że zwrot wypłaconej odprawy przysługuje wyłącznie pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 5 ust. 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślono, że podstawą do wypłaty świadczeń ze środków publicznych może być tylko jednoznaczna treść regulacji normatywnej. Nie można stosować w takim przypadku wykładni rozszerzającej. Podstawą wypłaty środków publicznych nie może być także wyłącznie przepis aktu wykonawczego, o ile dany obowiązek nie wynika dla organu z regulacji rangi ustawowej.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, stanowiska organu i strony skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo zastosował normę art. 134a ust.1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Treść powołanej normy prawnej wskazuje na to, że znajduje ona zastosowanie do żołnierzy rezerwy odbywających ćwiczenia wojskowe, pełniących okresową służbę wojskową lub terytorialną służbę wojskową rotacyjnie. Aby pracodawcy żołnierza przysługiwało skuteczne roszczenie o przyznanie świadczenia pieniężnego za okres odbywania przez pracownika ćwiczeń wojskowych, czy za okres pełnienia przez niego okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, muszą łącznie zaistnieć dwie przesłanki, tj. pracownik będący żołnierzem musi pełnić powyższe czynności oraz pracownik ten musi być żołnierzem rezerwy. Brak zaistnienia jednej z powyższych przesłanek wyklucza więc możliwość przyznania pracodawcy omawianego świadczenia.

W świetle powyższego, koniecznym było także zdaniem Sądu I instancji odkodowanie pojęcia "żołnierz rezerwy". Definicja tego pojęcia została umieszczona przez ustawodawcę w przepisie art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej.

Przenosząc powyższe uwagi na realia faktyczne niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, iż skarżona decyzja odpowiadała prawu. Pracownik skarżącego, którego dotyczyło dochodzone w sprawie świadczenie pieniężne, nie wypełniał definicji pojęcia "żołnierz rezerwy" sformułowanej w powołanym art. 99 ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. To zaś sprawiało, iż w sprawie nie można było zastosować normy art.134a omawianej ustawy, gdyż - jak to już wyżej podkreślono - znajduje ona zastosowanie wyłącznie do żołnierzy rezerwy.

W realiach prawnych niniejszej sprawy, za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie uznać należało twierdzenia skargi, iż pracodawcy zatrudniający żołnierzy OT znajdują się w gorszej sytuacji od tych, którzy zatrudniają żołnierzy rezerwy, bowiem nie otrzymują rekompensaty za wypłaconą pracownikowi odprawę. Pomijając oczywistość takiego wniosku podkreślić należało, że organ administracji obowiązany jest stosować się do przepisów obowiązującego prawa. Nie miał więc możliwości ich zignorowania i wbrew ich zapisom uwzględnić wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Postulaty skarżącego odnoszące się do materii poszanowania zasady równości, mogą więc być kierowane jedynie wobec ustawodawcy, który ma realny wpływ na kształt i treść regulacji prawnych obowiązujących w Polsce. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący nie podnosił, aby wskutek tego uchybienia nie mógł zgłosić konkretnych wniosków dowodowych, czy konkretnych twierdzeń, które rzutowałyby na ostateczny kształt decyzji. Sąd I instancji uznał, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpatrzenie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134a w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że zwrot wypłaconej odprawy przysługuje wyłącznie pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy.

Jednocześnie strona zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jakkolwiek w ust. 2 art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, w kontekście zwrotu wypłaconej pracownikowi odprawy jest mowa o żołnierzu rezerwy, co podkreśliły orzekające w sprawie organy oraz Sąd I instancji, to jednak uszło ich uwadze, że w ust. 1 powołanego artykułu wyrażona została zasada wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przez niego pracowników i zasada ta dotyczy zarówno żołnierzy rezerwy, jak i żołnierzy OT. Przepis ust. 2 określa więc reguły wypłaty świadczenia, które z mocy ust. 1, jest należne także pracodawcy zatrudniającemu żołnierza OT, odbywającego terytorialną służbę wojskową i które winno stanowić rekompensatę kosztów poniesionych przez pracodawcę. Przyjęcie koncepcji, że art. 134a ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej ogranicza możliwość uzyskania świadczenia jedynie do pracodawców zatrudniających żołnierzy rezerwy, nie daje się pogodzić m.in. z treścią ust. 8 i 10 tego artykułu, które również zawierają pewne reguły wypłaty świadczenia, odnosząc je expressis verbis do żołnierzy OT. W konsekwencji, skoro ustawodawca w jednym artykule z jednej strony wyraził wolę wypłaty świadczenia także pracodawcy zatrudniającemu osoby będące żołnierzami OT i świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych przez niego kosztów (ust. 1), z drugiej zaś strony - uczynił to w sposób bardzo niedoskonały, prowadzący ostatecznie do odmowy wypłaty tego świadczenia, to wbrew stanowisku Sądu I instancji, rozwiązania powstałego problemu interpretacyjnego, przy założeniu racjonalności prawodawcy, należało poszukiwać odpowiednio szeroko - z uwzględnieniem wykładni nie tylko językowo - gramatycznej, lecz także historycznej i celowościowej - tak, aby wyeliminować oczywiste sprzeczności w obrębie jednego aktu prawnego oraz całego systemu prawa. Dokonując w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej analizy nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej dokonanej w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. dotyczącej żołnierzy rezerwy oraz ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. dotyczącej wojsk obrony terytorialnej skarżący kasacyjnie uznał, że zapisy dwóch jednostek redakcyjnych (ust. 1 i 2) art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej prowadzą obecnie do wniosku, że nie są to regulacje spójne, albowiem ustawodawca jednocześnie przyznaje prawo do świadczenia (w tym prawo do zwrotu wypłaconej odprawy) oraz odmawia tego prawa, co nie daje się pogodzić z założeniem racjonalności prawodawcy. Pozostawienie w ust. 2 wyłącznie określenia żołnierz rezerwy należy więc traktować jako oczywistą omyłką, którą - wobec możliwości odtworzenia rzeczywistej woli prawodawcy, zmierzającego bez wątpienia do stosowania reguł zamieszczonych w ust. 2 także do zatrudnionych żołnierzy OT - winno się eliminować, wykorzystując inne metody wykładni.

Rzeczywistą wolę prawodawcy, towarzyszącą pracom nad ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016r., poz. 2138) , można natomiast odczytać także z treści opatrzonego datą [...] sierpnia 2018 r. projektu ustawy nowelizującej po raz kolejny ustawę o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (w tym sporny art. 134a). Kolejna nowelizacja art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej zmierza do tego, aby jego treść nie budziła wątpliwości interpretacyjnych oraz nie różnicowała pracodawców ze względu na to, czy ich pracownicy posiadają status żołnierzy rezerwy, czy też nie - projekt ten przewiduje wprost, że świadczenie jest należne także pracodawcom zatrudniającym żołnierzy OT (bez względu na ich status). Co istotne, przepisy przejściowe projektu gwarantują wypłatę świadczeń pracodawcom, którzy wobec dotychczasowego brzmienia ust. 2 i jego błędnego rozumienia przez organy administracji - nie otrzymali rekompensaty z tytułu wypłaty odprawy.

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem skarżącego kasacyjnie do braku podstaw rozróżniania sytuacji prawnej pracodawcy zatrudniającego żołnierza rezerwy oraz innego pracownika powołanego do terytorialnej służby wojskowej (nie będącego w dniu powołania żołnierzem rezerwowym), skoro w każdym z tych przypadków, po myśli art. 125 tej ustawy pracownik otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu podjętej w niniejszej sprawie decyzji oraz w odpowiedzi na złożoną skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W wywiedzionej skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. strona – Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w S. podniosło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 a w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Zarzut ten sprowadza się do dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 134 a w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej przez przyjęcie, że należne pracodawcy świadczenie pieniężne rekompensujące pracodawcy zwrot kosztów poniesionych w związku z powołaniem pracownika nie posiadającego statusu żołnierza rezerwy, w rozumieniu art. 99 ust. 1 do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, nie obejmuje wypłaconej w oparciu o art. 125 tej ustawy temu pracownikowi odprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność poglądów co do wykładni art.134a ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Rozbieżność ta dotyczy między innymi stanowiska co do możliwości dochodzenia przez pracodawców, którzy wypłacili pracownikowi powołanemu do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie posiadających i nie będących jednocześnie żołnierzami rezerwy odprawy na podstawie art. 125 tejże ustawy jej zwrotu w ramach świadczenia pieniężnego o którym mowa w art. 134a ust. 1 i 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej.

Kto jest żołnierzem rezerwy zostało przez prawodawcę określone w art. 99 § 1 ustawy. Przepis ten jest cytowany zarówno w zaskarżonej decyzji, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej, tym samym zbędnym jest ponowne powtarzanie jego treści, przy bezspornej w niniejszej sprawie okoliczności, że pracownik strony skarżącej w chwili powołania do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, jak i w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał statusu żołnierza rezerwy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wykładnię przepisu art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej należy ograniczyć tylko do prostej wykładni językowo- logicznej, która prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że pracodawcy w aktualnym stanie prawnym nie przysługuje zwrot wypłaconej na podstawie art. 125 ustawy odprawy pracownikowi powołanemu do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, nie będącego jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazać należy, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie porządkiem absolutnym, co oznacza, że w wyjątkowych sytuacjach z ważnych powodów można odstąpić nawet od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu i oprzeć się na wykładni historycznej, systemowej lub funkcjonalnej. Chociaż interpretator przepisów powinien się opierać przede wszystkim na sensie językowym przepisu, to nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych ("Zasady wykładni prawa", aut. Lech Morawski, wydanie II, str. 83-84). W ten sam sposób wypowiedział się Sąd Najwyższy stwierdzając, że odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne i ekonomiczne, a jeśli takie nie zachodzą interpretator winien się oprzeć na wykładni językowej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2007r, sygn. akt III CZP 50/2007). Dyrektywy odstępstwa od sensu językowego są nieodzownym składnikiem praktycznie każdej rozwiniętej teorii wykładni, która jest akceptowana w orzecznictwie zarówno sądów powszechnych, jak i administracyjnych. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotowi dokonującemu wykładni wolno jest odstąpić od sensu językowego przepisu nie tylko, w przypadku gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, a z istotnych powodów uchylenie przepisu byłoby w danym momencie niemożliwe lub niecelowe, ale także, w przypadku gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu, czy też w przypadku oczywistego błędu legislacyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania i odnosząc je do niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym brak było w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia wykładni art. 134a ust. 1 w zw. z ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej do prostej wykładni językowej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że ustawodawca ustanowił w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej zasadę wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i terytorialnej służby wojskowej. Przepis ten stanowi, że pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz, że odprawa nie przysługuje w razie ponownego powołania do tej samej służby. Nie ogranicza więc prawa do otrzymania powyższej odprawy do żołnierzy rezerwy, nie wyłącza z kręgu podmiotów uprawnionych do jej otrzymania osób powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie będących żołnierzami rezerwy. Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej ustawy wyrażono zasadę wypłacenia tzw. świadczenia pieniężnego na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Przepis ten wprowadza zasadę zwrotu pracodawcy poniesionych kosztów związanych z powołaniem pracownika będącego żołnierzem rezerwy, jak i żołnierzem OT do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza. Dotyczy to zarówno żołnierzy rezerwy, jak i żołnierzy obrony terytorialnej powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Natomiast w ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca określił reguły wypłaty tego świadczenia pieniężnego, czyli jakie koszty poniesione przez pracodawcę obejmuje, a które to wydatki zgodnie z ust. 11 pokrywane się z budżetu państwa z części, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Ratio legis interpretowanych przepisów jest zwrot poniesionych przez pracodawcę kosztów, jakie poniósł w związku z powołaniem jego pracownika do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby woskowej rotacyjnie i to niezależnie czy pracownik ten był jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Do kosztów tych niewątpliwie należy wypłacona na podstawie art. 125 tej ustawy przez pracodawcę takiemu pracownikowi odprawa. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał przesłanek uzasadniających wyłączenie z zakresu poniesionych przez pracodawcę kosztów podlegających zwrotowi przez Skarb Państwa odprawy wypłaconej żołnierzowi OT, przy jednoczesnym zaliczeniu do takich kosztów odprawy wypłaconej żołnierzowi rezerwy.

Takich racjonalnych przesłanek u podstaw, których ległyby akceptowalne wartości w demokratycznym państwie nie dopatruje się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nie zostały one wskazane również przez organ wydający zaskarżoną decyzję w jej uzasadnieniu, który powołuje się jedynie na wykładnię językową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie z kosztów jakich zwrot przysługuje pracodawcom odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej żołnierzom OT, stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa charakteryzujące daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby pracodawców, o których mowa w art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej zróżnicować poprzez zrekompensowanie wypłaconej odprawy tylko tym, którzy wypłacili to świadczenie żołnierzom rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 tej ustawy. Takie ewentualne zróżnicowanie nie posiada uzasadnionego charakteru. W konsekwencji, skoro ustawodawca w art. 134a ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej wyraził wolę wypłaty pracodawcy świadczenia pieniężnego, obejmującego także zwrot wypłaconej odprawy żołnierzowi OT i świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych przez niego kosztów, a z drugiej zaś strony w ust. 2 uczynił to w sposób niedoskonały, pozostawiając regulację prowadzącą ostatecznie do odmowy zwrotu tego świadczenia, to wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy założeniu racjonalności ustawodawcy, należało zastosować obok wykładni językowej wykładnię historyczną i celowościową, tak aby wyeliminować oczywiste sprzeczności, aby wyeliminować rozstrzygnięcie, które w świetle powszechnie akceptowalnych wartości zostałoby uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, niweczące ratio legis interpretowanych przepisów. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną historia nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności dokonana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 161, poz. 1278) oraz ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2138) może świadczyć również o tzw. oczywistym błędzie legislacyjnym. Pierwszą z tych ustaw dodano art. 134a dotyczący wyłącznie świadczeń przysługujących pracodawcy zatrudniającego pracownika będącego żołnierzy rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy (art. 1 pkt 73), a drugą wprowadzono do ustawy o powszechnym obowiązku obrony w związku z wprowadzeniem instytucji wojsk obrony terytorialnej zmianę w art. 125, który aktualnie przyznaje prawo do odprawy także pracownikom powołanym do terytorialnej służby wojskowej, przy jednoczesnym znowelizowaniu , w tym samym kierunku art. 134a ust. 1 poprzez poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia pieniężnego o pracodawców zatrudniających pracowników będących żołnierzami OT. Powyższe zmiany doprowadziły do sytuacji, że zapisy dwóch jednostek redakcyjnych, tj. ust. 1 i 2 art. 134a nie są, jak wyżej wykazano ze sobą spójne w zakresie odprawy. Nie daje się to pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Tę oczywistą niespójność należało wyeliminować wykorzystując inne metody wykładni.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trwające prace ustawodawcze nad nowelizacją art. 134a ustawy, o których wspomina zarówno organ, jak i strona mają na celu wyeliminowanie powyższej oczywistej niespójności art. 134a ust. 1 i 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, zniwelowanie skutków powyższego oczywistego błędu legislacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając jednocześnie na uwadze zgromadzone przez organy dowody i materiały pozwalające ustalić wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie złożonej przez Przedsiębiorstwo [...]sp. z o.o. w S. skargi.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy sprowadzające się do błędnej wykładni art. 134a ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, Sąd wypowiedział się już w niniejszym uzasadnieniu. Wniesioną skargę należy uznać za uzasadnioną. Tym samym zaskarżona decyzja już z tego powodu jako naruszająca prawo winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134a ust. 1 i 2 i art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze żądania w części dotyczącego uchylenia również decyzji organu I instancji, wnioskodawca nie wykazał, ani też sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne do załatwienia sprawy, w myśl art. 135 p.p.s.a.

W złożonej skardze na decyzję podniesiono także zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te dotyczyły naruszenia:

- art. 6, art. 7, art.8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które strona upatruje w pominięciu § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie ( Dz.U. z 2017r., poz. 1497),

- art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie przez organy wypowiedzenia się stronie co do zebranego dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz zaniechania wezwania o wykazanie przez stronę przesłanek, których brak wykazania może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem,

- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji.

Należy zauważyć, że ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takim ujęciu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wszelkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne były bezsporne. W tym kontekście nie mógł mieć znaczenia zarzut naruszenia art. 79a k.p.a., jak również art. 10 § 1 k.p.a. Przepisy procedury administracyjnej służą w istocie właściwemu wyjaśnieniu istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy, nie zaś uwarunkowań prawnych. Wskazując na naruszenie tych przepisów, jak i zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., skarżący nie wykazał, jaki wpływ ewentualne stwierdzenie tych naruszeń, mogło mieć na wynik sprawy. Z treści skargi wynika, że stan faktyczny był między stronami bezsporny. Istota sporu sprowadzała się do wykładni przepisów prawa materialnego. Bezzasadne zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pozostawało w bezpośrednim związku z błędną wykładnią przepisu prawa materialnego. Jest natomiast rzeczą oczywistą, że rozpatrując ponownie sprawę organ administracji publicznej stosując się do oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu winien również odnieść się – zastosować regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie, w tym w § 5 ust. 4 i 5. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. sprowadza się do kwestionowania rozstrzygnięcia organu, do polemiki z motywami tego rozstrzygnięcia przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 134a ust. 1 i 2 w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić. Wobec powyższego przy uwzględnieniu treści art.188 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną dotyczącą wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji winno zostać poprzedzone zachowaniem zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz Przedsiębiorstwa [...]sp. z o.o. w S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, a ustalonego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) za reprezentowanie strony przed sądem I instancji oraz sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego.