Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2050/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80. art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2458/12 w sprawie ze skargi Gminy Ł, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2458/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Ł., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. - działając na zasadzie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) - decyzją z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...], orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...]i [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Pismem z dnia [...] września 2002 r. Z. F. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W wyniku rozpoznania wspomnianego wyżej wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. a rozpatrując sprawę na skutek wniosku Gminy Ł. o ponowne jej rozpatrzenie, decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu stanowiska organ stwierdził, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji z 1974 r. był art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę lub spłaty pieniężne, a zatem jedną z zasadniczych przesłanek przejęcia na własność Państwa nieruchomości, stanowiących część gospodarstwa rolnego, było złożenie wniosku przez właściciela tych nieruchomości.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Minister zauważył, iż właścicielem przejętej w 1977 r. nieruchomości był Z. F. (vide: akt własności ziemi z dnia [...] maja 1976 r.) a zatem tylko on mógł wystąpić z przedmiotowym wnioskiem. Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynikało jednak, aby taki wniosek został złożony. Świadczyła o tym treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., gdyż brak w niej było jakiejkolwiek wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek. Brak było również w aktach dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni, fakt złożenia rzeczonego wniosku.

Organ, zgodził się wprawdzie z Gminą Ł., że przedmiotowy wniosek nie musiał zostać złożony w formie pisemnej, jednak nawet w przypadku wniesienia wniosku ustnie do protokołu, okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji.

Zdaniem organu, nie sposób było też uznać, że wskutek upływu czasu wniosek rolnika mógł zaginąć albo ulec zniszczeniu a ponadto przesłanki niewniesienia przez niego stosownego wniosku nie mógł sanować fakt niezaskarżenia przedmiotowej decyzji przez Z. F..

Ostatecznie Minister przyjął, że skoro wszczęcie postępowania - w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musiało skutkować uznaniem, że decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie miała przy tym w tym przypadku okoliczność, czy Z. F. otrzymał, określone w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., spłaty pieniężne. Kwestia pobrania przyznanej należności stanowiła bowiem kwestię następczą.

Jednocześnie organ uznał za niezasadny zarzut Gminy Ł., że decyzja z dnia [...] lutego 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem tej decyzji był bowiem jedynie fakt, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Państwa.

Prawo własności, które przysługuje obecnie Gminie nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., lecz późniejszych zdarzeń prawnych.

Podobnie, argumentacja Gminy Ł., wskazująca na upływ okresu uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości (również) w drodze zasiedzenia, nie miała – zdaniem Ministra - związku ze stanem faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., Gmina Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której m. in. twierdziła, że brak odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 35 lat nie mógł być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku a w braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, korzysta ona z domniemania legalności. Zwracano przy tym też uwagę, iż wnioskodawca nie zaskarżył kontrolowanej decyzji co mogłoby wskazywać, że godził się na zapadłe rozstrzygnięcie, tym bardziej, iż żaden prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Ponadto podkreślano, że organ nie ustalił, czy rolnik otrzymał w tym przypadku należność za przejęte grunty.

Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra z dnia [..] sierpnia 2012 r., wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja – jak podkreślił Sąd – została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Sąd powołał się w tym miejscu na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań.

W związku z powyższym, Sąd wskazał, że przesłanką stwierdzenia nieważności, szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy, było zaś wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, jak kontynuował Sąd, że o rażącym naruszeniu prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważył, że z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., co prawda nie wynikało, że została ona wydana na wniosek byłego właściciela nieruchomości przejmowanej, ale został on wymieniony w rozdzielniku decyzji. Ponadto, obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie, czy wniosek o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został istotnie złożony. Tymczasem, w uzasadnieniach obu decyzji, wydanych w tej sprawie, organy obu instancji stwierdzały jedynie, że w aktach sprawy brak było wniosku rolnika oraz wzmianki o nim.

Zdaniem Sądu, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynikała z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., jak również z akt sprawy to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych, tym bardziej, że organy obu instancji przyznały, że sama treść decyzji z dnia [...] lutego 1977 r., nie wykluczała, że dawny właściciel nieruchomości mógł skutecznie wnieść wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Z akt dokumentacyjnych sprawy nie wynikało również, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku.

W tym miejscu Sąd nadmienił, że miał świadomość, iż w postępowaniu nieważnościowym - co do zasady – nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, bo oceny legalności decyzji dokonuje się tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, tym nie mniej, nie oznacza to zwolnienia organów administracji z obowiązku podjęcia czynności, zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Rażąca wadliwość decyzji administracyjnej nie może być bowiem przypuszczalna. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek byłego właściciela o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony i stosowne wzmianki w tym zakresie znajdują się we właściwych archiwach.

Poza tym, Sąd stwierdził, że organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły również postępowania dowodowego, aby wyjaśnić, czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Obecnymi właścicielami, przejętych decyzją z 1977 r. na własność Państwa działek, są bowiem Gmina Ł. (działka nr [...]) oraz Skarb Państwa – Państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych (działka nr [...]). Wobec czego – w ocenie Sądu - organ nadzoru powinien też zbadać, w wyniku jakich czynności prawnych nastąpiło przeniesienie prawa własności tych gruntów i czy obrót ten ma charakter trwały i nieodwracalny, czy też organ może cofnąć dokonane czynności mocą swoich orzeczeń. W związku z tym wyjaśnić należało, w odniesieniu do których działek decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ł. mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne, a co było istotne z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a.

Ostatecznie Sąd polecił, by Minister, rozpoznając ponownie sprawę, uzupełnił materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokonał oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. z uwzględnieniem oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ponadto, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. organ, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, powinien przedstawić swoje stanowisko, tak by odzwierciedlało ono rację decyzyjną oraz wyjaśniało tok rozumowania, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., polegającą na uznaniu, że cywilnoprawny obrót nieruchomościami (mający miejsce: - po wydaniu przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. Nr rol. [...]) uznać należy za nieodwracalne skutki prawne wywołane przez tą decyzję, które stanowią podstawę do stwierdzenia "wydania decyzji z naruszeniem prawa";

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] w wyniku nieuzasadnionego stwierdzenia, że w toku prowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów procesowych, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przeprowadził postępowania dowodowego, żeby wyjaśnić, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń.

Wskazując na powyższe podstawy prawne skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnosił o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z pisma Archiwum Państwowego w K. z dnia [...] kwietnia 20.12 r. znak [...] na okoliczność wykazania, iż brak było możliwości uzyskania, jakichkolwiek dokumentów z właściwego archiwum.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w prowadzonym w trybie nadzoru postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podejmował szereg czynności, mających na celu odszukanie dokumentacji, którą dysponował Naczelnik Miasta i Gminy w Ł., wydając decyzję z dnia [...] lutego 1977 r. Nr rol. [...]. Świadczyły o tym w szczególności, znajdujące się w aktach sprawy

pisma: z dnia [...] stycznia 2012 r., z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r. kierowane do- Ś. Urzędu Wojewódzkiego oraz z dnia [...] marca| 2012 r. skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w Ł. a także Starostwa Powiatowego w Z.. Brak było przy tym jakichkolwiek podstaw, aby stwierdzić, że zwrócenie się do Archiwum Państwowego w K. jest (lub mogło być) niezbędne do prawidłowego wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, przede wszystkim

dlatego, że Archiwum to nie przechowuje w swoich zasobach aktowych akt Urzędu Miasta i Gminy w Ł. - co wynikało z nadesłanego przez Archiwum pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], dołączonego do skargi kasacyjnej.

Wprawdzie wskazana w ww. piśmie odpowiedź została udzielona w innej sprawie administracyjnej, jednak zawarte w niej informacje, z uwagi na ich zakres odnosiły się również do sprawy, zakończonej kontrolowanymi przez sąd pierwszej instancji, decyzjami.

Podnoszono też, że decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że nieruchomości (wchodzące w skład gospodarstwa Z. F.) przeszły na własność Państwa. Prawo, które przysługuje obecnym właścicielom tych nieruchomości nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z danych przy tym zawartych w zgromadzonych dokumentach wynikało, że część nieruchomości, które zostały objęte decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1977 r. znajduje się obecnie w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (gospodarowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych), natomiast pozostała część - stanowi własność Gminy Ł.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, zawartych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te – formalnie rzecz biorąc - opierały się na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 k.p.a. Jako zarzut obrazy prawa materialnego wskazano bowiem na naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., zaś jako zarzuty procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie organ podał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 2 k.p.a. W istocie zatem obie podstawy kasacyjne zostały ze sobą powiązane.

Analizowana sprawa była prowadzona w trybie postępowania nieważnościowego bo dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne nieruchomości, stanowiącej własność Z. F., położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 28 ust.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę lub spłaty pieniężne, (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), zgodnie z którym, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być - na wniosek - przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponieważ w aktach sprawy z 1977 r. nie było stosownego wniosku Z. F. to oznaczało, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak że wydane w tej sprawie obie decyzje organu nadzoru naruszały, w stopniu istotnym, wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej i z tym stanowiskiem – co do zasady - zgadza się również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie bowiem argumentacja Sądu Wojewódzkiego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest w pełni prawidłowa, tym niemniej samo rozstrzygnięcie jest trafne.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na szczególne cechy postępowania nieważnościowego. Dotyczy ono bowiem decyzji, która niejednokrotnie pozostaje w obrocie prawnym od wielu dziesiątków lat i wywołuje przez to określone, nieraz dalekosiężne skutki. Decyzja taka – zgodnie art. 16 k.p.a. – korzysta przy tym z domniemania legalności. Zatem dopiero w przypadku, gdy okaże się, iż ewidentnie, w sposób oczywisty i niedwuznaczny, decyzja administracyjna narusza prawo, to w sytuacji, gdy skutek takiego naruszenia jest poważny ze względu na jego społeczne i gospodarcze skutki, można w takim przypadku mówić o naruszeniu prawa w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie tej przesłanki w dalszej kolejności uzasadnia wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zatem zgodnie, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują: oczywistość naruszenia, charakter przepisu naruszonego i racje ekonomiczne lub gospodarcze.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy podkreślić należy, że nie zostało w niej istotnie w sposób w pełni przekonywujący dowiedzione, iż kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

Sam fakt, że w aktach sprawy z 1977 r. ani w różnych archiwach, do których organ się zwracał, nie odnaleziono inicjującego postępowanie wniosku byłego właściciela przejętego gospodarstwa rolnego, nie mógł jeszcze dowodzić, że wniosek taki nie został wniesiony. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie w treści decyzji kwestionowanej nie zostało expressis verbis stwierdzone, że Naczelnik Miasta i Gminy Ł. wydał ją na wniosek rolnika, ale też brak jest klauzuli, że decyzja ta została wydana z urzędu. Dodać trzeba, że decyzja z 1977 r. została sporządzona na gotowym już druku, w którym jedynie puste pola organ wypełniał określonymi danymi, właściwymi dla danej, indywidualnej sprawy. Znamienne jest przy tym, że przy wskazaniu podstawy prawnej decyzji, w której wymieniono art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. (stanowiący podstawę dla kompetencji naczelnika miasta i gminy) zaznaczone zostało, że organ rozpatrywał w tym wypadku sprawę "Ob. F. Z.". Sformułowanie to może zaś sugerować, że w istocie rzeczy chodziło o rozpoznanie wniosku zainteresowanego.

Za takim rozumieniem przemawia także okoliczność, że kwestionowana decyzja nie była przez zainteresowanego zaskarżona. Jej wydanie poprzedzał protokół szacunkowy przejmowanego gospodarstwa sporządzony przez pracownika UMiG w Ł. a wspomniana decyzja została przesłana także do Banku Spółdzielczego w Ł., który został zobowiązany (pkt 3 decyzji) do wypłaty rolnikowi [...].zł z tytułu należnych spłat.

Wprawdzie, uczestnik postępowania – Z. F. – we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r. - podał (po uprzedzeniu w trybie art. 233 k.k.), że nigdy nie występował ze stosownym wnioskiem o wykupienie jego nieruchomości przez Skarb Państwa), ale znamienne jest to, że wniosek nieważnościowy złożył dopiero po upływie ponad 25 lat od dnia wydania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa rolnego i to w momencie, gdy znalazł się trudnej sytuacji finansowej. Oświadczenie uczestnika postępowania nie mogło być zatem w tych warunkach traktowane jako wiarygodny dowód w sprawie, gdyż był on ewidentnie zainteresowany rozstrzygnięciem.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wielokrotnie (w analogicznych sprawach) zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika nie musi wcale oznaczać, że taki wniosek nie został złożony. Organ winien także brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m. in. tym, że strona kwestionowanej obecnie w trybie nieważnościowym decyzji nie zaskarżyła jej odwołaniem a sam wniosek nieważnościowy złożyła po upływie bardzo znaczącego okresu czasu. Zresztą to ostatnie zagadnienie również było niejednokrotnie interpretowane w ten sposób, że ponieważ na skutek upływu ponad 30-tu lat akta postępowań są często niepełne, to okoliczność ta – przy braku dowodów przeciwnych – nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13, 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10, 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 912/07 i WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 156/14). Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie.

Tymczasem organ, wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nie został odnaleziony fizyczny wniosek rolnika i z tego jedynie faktu wyprowadził prosty wniosek, że okoliczność ta jednoznacznie dowodziła, iż decyzja z 1977 r. została wydana bez takiego wniosku a więc z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić w tym miejscu zaś wypada, że – jak słusznie podnosiła to w toku postępowania administracyjnego uczestniczka postępowania – Gmina Ł. – wniosek taki nie musiał być wcale sporządzony przez rolnika na piśmie. Charakterystyczne jest przy tym, że również sam wniosek nieważnościowy został od Z. F. odebrany ustnie do protokołu. Dodatkowo też - jak wyżej to wyjaśniono - treść kwestionowanej decyzji może jednak sugerować, że postępowanie prowadzone w 1977 r. toczyło się na żądanie strony.

Podkreślić przy tym wypada, że prowadzenie postępowania dowodowego polega nie tylko na samym zbieraniu stosownych dokumentów, ale konieczne jest przy tym dokonywanie odpowiedniej interpretacji ich treści, czemu musi także towarzyszyć wyciąganie logicznych wniosków z określonych faktów.

W tym sensie zatem należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca istotnie naruszały w sposób istotny przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., co zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki.

W związku z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej a dotyczącym przeprowadzenia dowodu z dokumentu z Archiwum Państwowego w K. (pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...]) należy stwierdzić, że wniosek ten nie został uwzględniony, gdyż pismo to nie dotyczyło rozpoznawanej sprawy.

Rozpoznając zatem sprawę ponownie Minister powinien wykonać zalecenie Sądu Wojewódzkiego i zwrócić się w tej sprawie ze stosownym zapytaniem do w/w Archiwum Państwowego, ale w przypadku, gdyby zapytanie to nie wprowadziło istotnie do sprawy nic nowego, organ winien orzec merytorycznie – mając na względzie – powyższe uwagi dotyczące kwestii przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Odnosząc się do problematyki nieodwracalnych skutków prawnych, określonej w art. 156 § 2 k.p.a., skład orzekający uznał, że w tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie było prawidłowe. Przedmiotowa nieruchomość wprawdzie nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa (w części jest własnością Gminy Ł. a w części – Agencji Nieruchomości Rolnych), ale nabycie spornego gruntu przez oba w/w podmioty nie nastąpiło w drodze cywilnoprawnej. Zatem prawo własności, jakie przysługuje obu tym podmiotom do przedmiotowej nieruchomości jest następstwem późniejszych zdarzeń prawnych a nie skutkiem decyzji z 1977 r.

Mając zatem na względzie, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.