Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 121/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 302/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzenie kontroli i wykonanie badań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 302/08 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Spółki z o. o. Słupsku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za przeprowadzenie kontroli i wykonanie badań.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Słupsku na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193) ustalił opłatę w wysokości 757 zł płatną w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się decyzji i obciążył nią Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o. o. Słupsku.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 18 kwietnia 2008 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w związku z wnioskiem lokatorki mieszkania M. D. – S. zamieszkałej w budynku przy ul. [...] w Słupsku i pobrano próbki zeskrobin do badań mykologicznych. Laboratoryjne badanie pobranych próbek wykazało obecność grzybów szkodliwych dla zdrowia. Organ stwierdził, że lokal ten jest w niewłaściwym stanie sanitarno – higienicznym, albowiem jest zagrzybiony grzybami szkodliwymi dla zdrowia. Przeprowadzona kontrola sanitarna wykazała, że lokal mieszkalny nie spełnia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, co stanowi naruszenie wymogów art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) i dlatego nałożył na zarządcę obiektu budowlanego opłaty za czynności kontrolne.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. w S. kwestionując obciążenie kosztami przeprowadzonej kontroli sanitarnej. Odwołujący winą za niewłaściwy stan sanitarno – higieniczny lokalu w całości obciążył jego najemczynię. Zarzucił, iż organ pierwszej instancji błędnie określił podstawę prawną wydanej decyzji utożsamiając obiekt budowlany z lokalem mieszkalnym. Powyższy błąd doprowadził do nieprawidłowych wniosków, gdyż to najemca lokalu odpowiada za niewłaściwy stan higieniczno – sanitarny. Wbrew obowiązkowi inspektorzy sanitarni nie uwzględnili faktu termomodernizacji obiektu oraz stanu wentylacji w innych lokalach, czego efektem byłoby jednoznaczne ustalenie winy najemcy za stan lokalu przez niego zajmowanego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż nie podziela zarzutu odwołującego, gdyż lokal mieszkalny zawsze stanowi część obiektu budowlanego. Nadto organ ten wskazał, że podmiotem obowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych z mocy art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązany jest do ponoszenia opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Stosownie do przywołanego przepisu jest on obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem stwierdzenie nieprawidłowości w utrzymaniu w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego i powstałe jako ich konsekwencja koszty powinny obciążać podmiot zarządzający nieruchomością.

Organ wskazał, że o ile ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nakłada na organy inspekcji zadania z zakresu zdrowia publicznego, to w zakresie jej kompetencji nie leży prowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego i ustalenie winnego degradacji biologicznej w mieszkaniu. Wskazując na art. 6 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów [...] podkreślił, że również najemca jest obowiązany zajmowane pomieszczenia utrzymywać we właściwym stanie technicznym i higieniczno – sanitarnym. Zdaniem organu jednak usytuowanie tego przepisu we wskazanej ustawie pozwala na wniosek, że regulacja ta dotyczy relacji wynajmujący-najemca, co oznacza, iż w przypadku obciążenia właściciela, zarządcy kosztami powstałymi z winy najemcy w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, będzie on mógł dochodzić ich zwrotu od najemcy na zasadach ogólnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61, art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w treści art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyszczególniono najważniejsze ustawy mające ścisły związek z tym aktem prawnym i innych ustaw, tj. ustaw mieszkaniowych, kodeksu cywilnego oraz przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, czyli rozporządzeń w sprawie użytkowania budynków mieszkaniowych oraz dotyczących warunków jakim powinny odpowiadać budynki mieszkaniowe. Zatem przepisy prawa budowlanego rozumianego jako ogół aktów prawnych i przepisy mieszkaniowe nie naruszają się nawzajem i nie pozostają w sprzeczności. Rozpatrując więc sprawę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane należy brać pod uwagę ewentualność zastosowania przepisów ustaw o ochronie praw lokatorów lub ustawy o własności lokali.

Powołując się ponadto na art. 6b ust. 1, art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 415 k.c. skarżąca podniosła, iż również właściciel wyodrębnionego lokalu obowiązany jest utrzymać swój lokal w należytym stanie. W związku z tym każda kontrola sanitarna w lokalu lub budynku mieszkalnym winna uwzględniać ocenę winy najemcy. Bowiem to najemca często skutecznie blokuje wentylację lokalu, a za skutki tego typu działań organ inspekcji sanitarnej odpowiedzialnym czyni właściciela nie analizując przyczyn powstania nieprawidłowości. W ocenie skarżącej obowiązujący stan prawny nie uniemożliwia wskazania osoby odpowiedzialnej za zaistniałe nieprawidłowości, albowiem szczegółowe warunki użytkowania lokali normuje ustawa o ochronie praw lokatorów oraz Kodeks cywilny.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podmiotem obowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, który na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) obowiązany jest do ponoszenia opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest z mocy art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. nr 207 poz. 2016 ze zmianami) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż stosownie do przywołanego przepisu jest on obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 i zgodnie z wymaganiami, określonymi tym przepisem w ust. 1 pkt 1 lit. d tej ustawy. Uzasadniając powyższy pogląd Sąd wskazał na zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stwierdził, że zadaniem organów inspekcji sanitarnej jest sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny w różnych szeroko rozumianych środowiskach w celu ochrony zdrowia ludzkiego przez niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Skoro mowa jest o nieruchomości to stwierdzone nieprawidłowości i powstałe jako ich konsekwencja koszty powinny obciążać podmiot zarządzający nieruchomością w rozumieniu obiektu budowlanego o jakim mowa w art. 61 prawa budowlanego. Nie sposób bowiem uznać, zważywszy cel powołania inspekcji sanitarnej, aby w zakresie jej kompetencji było prowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego i ustalenie winnego w zakresie nieprzestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sąd nie kwestionował, że również najemca jest obowiązany utrzymywać lokal oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym /art. 6b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego / jednakże usytuowanie tego przepisu we wskazanej ustawie pozwala na wniosek, że regulacja ta dotyczy relacji wynajmujący - najemca co oznacza, iż w przypadku obciążenia właściciela, zarządcy /wynajmującego/ kosztami powstałymi z winy najemcy w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, będzie on mógł dochodzić ich zwrotu od najemcy na zasadach ogólnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. w S. zaskarżając wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 2 ust. 2, art. 3 ust 1, art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 2 ust. 2 stwierdza, że przepisy Prawo budowlane zastrzega, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, stąd zdaniem kasatora każda decyzja wydana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego niezależnie od tego czy dotyczy – budynku czy lokalu winna powoływać się nie tylko na przepisy Prawa budowlanego, jeżeli wymaga tego ocena kontrolowanej sprawy, ale również na przepisy: ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000 nr 80, poz. 903 ze zm.) ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2005 nr 31 poz. 266 z późn. zm.) oraz Ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 z późn. zm) oraz rozporządzeń wykonawczych do prawa budowlanego.

Wskazując na przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów w szczególności art. 6 b ust 1 kasator wskazywał na obowiązki lokatora, który wynajmowany lokal jest obowiązany utrzymywać, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym. Takie same powinności dotyczą właścicieli wyodrębnionych lokali (art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali) co zdaniem skarżącej spółki zobowiązywało organy sanitarne przy kontroli pomieszczeń do oceny winy lokatora. Skarga kasacyjna wskazywała też na błędną interpretację art. 61 prawa budowlanego, bowiem przepis ten odnosi się do obiektu budowlanego, a nie lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego (art. 174 P.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego.

Przepisy art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.) wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego i są nimi właściciel i zarządca obiektu budowlanego. W ramach szeroko pojmowanego stanu technicznego mieszczą się również odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne (art. 61 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d).

Ma rację skarżąca spółka, że art. 61 i nakazy wydawane w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się co do zasady do obiektów, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Jednak w pewnych sytuacjach nie można wykluczyć obowiązku wykonania określonych robót budowlanych czy zabiegów technicznych również w lokalu lub lokalach w szczególności, kiedy roboty czy zabiegi będą miały na celu utrzymanie w należytym stanie higienicznym i sanitarnym obiektu budowlanego jako całości.

W przedmiotowej sprawie stwierdzenie zagrzybienia – grzybami szkodliwymi dla zdrowia, nie wyklucza rozprzestrzenienia się zagrzybienia na cały obiekt, stąd trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował pogląd, że zarówno opłaty za czynności laboratoryjne sprawdzające stan higieniczno – sanitarny lokalu, jak i przyszłe ewentualne nakazy z art. 66 Prawa budowlanego winny obciążać wyłącznie właściciela lub zarządcę obiektu.

Z tych też powodów nie można podzielić trafności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia i wadliwej wykładni przepisów art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przepisy ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do należytego utrzymania obiektów budowlanych wskazują wyłącznie właściciela (li) lub zarządcę.

Stąd wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie będą miały w sprawie zastosowania przepisy art. 6 b ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 nr 31 poz. 266 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przewidziany przez art. 6 b ust. 1 jest powtórzeniem regulacji z art. 666 Kodeksu cywilnego nakładającego na najemcę obowiązek używania lokalu w sposób określony w umowie, a gdy ten sposób nie został określony, w sposób odpowiadający właściwości i przeznaczeniu rzeczy. Z art. 662 § 2 K.c. wynika, że drobne naprawy połączone ze zwykłym używaniem rzeczy obciążają najemcę, a aktualny zamknięty katalog zawiera art. 6 b ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów.

Jest prawdą, że najemcę obciąża obowiązek troszczenia się o urządzenia służące do wspólnego użytku i zapobieganiu ich dewastacji. Należy jednak przyjąć, że mowa tu jest o takim zachowaniu, które ma na celu utrzymanie we właściwym stanie części do wspólnego użytku, a nie ich konserwacji czy naprawy, gdyż te obciążają wynajmującego.

Sankcjami za niszczenie urządzeń wspólnych są: odpowiedzialność odszkodowawcza, czy też utrata tytułu do zajmowanego lokalu, jednakże sankcje te nie mają swych źródeł w postępowaniu administracyjnym, lecz mają wymiar cywilnoprawny i dotyczą relacji wynajmujący – najemca.

O kwestiach odpowiedzialności, skali i powodach zaniedbań najemcy rozstrzyga wówczas sąd powszechny, a organy administracyjne nie są uprawnione w sposób nawet dorozumiany orzekać o stopniu zawinienia najemcy.

W powyższym kontekście należy podzielić trafność poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w rozpoznawanej sprawie wykonując obowiązki, jakie na nie nakłada art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 nr 122 poz. 851 ze zm.), mogą nakładać opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności (art. 36 ust. 1 ustawy o PIS) wyłącznie na właściciela lub zarządcę jako podmioty zobowiązane do utrzymania obiektów budowlanych.

Przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają ocenę, iż zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione, co tym samym oznacza, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

G. Radzicka R. Hauser L. Leszczyński

ja