Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 890/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Stwierdzono, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1, § i § 6 , art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] przeciwko Staroście [...] w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12 1. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: skarżącą) złożyła skargę w przedmiocie niewykonania prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 i z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12 wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi – Staroście [...] (zwanemu dalej: Starostą) grzywny w trybie art. 154 PPSA w maksymalnej możliwej wysokości. W skardze tej skarżąca zarzuca przewlekłe postępowanie organu – Starosty – oraz niezałatwienie sprawy w terminie.

Niewykonanie wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 551/11 było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się pod sygn. akt IV SA/Po 889/13, natomiast niewykonanie wyroku w sprawie IV SA/Po 1152/12 przedmiotem niniejszego postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że oba postępowania administracyjne, których dotyczyły ww. wyroki, zostały zainicjowane wnioskami [...] Sp. z o.o. o wznowienie postępowania: wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. (IV SA/Po 551/10) i wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. (IV SA/Po 1152/12). Oba wnioski dotyczyły wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty (zwanego dalej: Starostą) z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia [...] Sp. z o.o. W Poznaniu - Oddział Dystrybucji [...] na budowę Stacji transformatorowej [...], linii elektroenergetycznych kablowych [...] - kategoria obiektu XXVI, w m. [...] przy ul. [...] na dz. nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] [...].

Na skutek złożenia tych wniosków postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] marca 2009 toczyło się dwutorowo.

W postępowaniu w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 odmawiającą wznowienia postępowania, utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] (zwanego dalej: Wojewodą) z dnia [...] kwietnia 2011 r. Obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11.

Na skutek skargi [...] Sp. z o. o. przeciwko Staroście w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1075/12 wymierzono Staroście grzywnę w wysokości [...] złotych i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 sygn. akt II OSK 552/13 oddalono skargę kasacyjną od ww. wyroku w sprawie IV SA/Po 1075/12.

Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 121/13 oddalono skargę [...] sp. z o.o. przeciwko Staroście w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11.

Jak wskazano w pierwszym akapicie, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] sp. z o.o. złożyła przeciwko Staroście skargę w przedmiocie niewykonania dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 oraz wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12.

W zakresie skargi na niewykonanie wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt 889/13 oddalił skargę.

Jeżeli zaś chodzi o wniosek [...] Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2010 r. to wskazać należy, co następuje. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] marca 2009 r. Następnie - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. - Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. i stwierdził, iż decyzja Starosty z [...] marca 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 860/10.

Wyrok ten jednak został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II OSK 907/11 i przekazany Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12 (zwanym dalej: wyrokiem ws. IV SA/Po 1152/12) uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r.

Jak wskazano wyżej, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] sp. z o.o. złożyła przeciwko Staroście skargę w przedmiocie niewykonania dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 oraz wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12.

Skarga na niewykonanie wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jak wskazano na wstępie, jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na ww. skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że wyrok z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 551/11 (zwany dalej: wyrokiem ws. IV SA/Po 551/11) został wykonany w dniu [...] stycznia 2013 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej nr [...]. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę – decyzją z dnia [...] maja 2013 r. (doręczoną dnia [...] maja 2013 r.) – i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem zbadania, jak to podniesiono w wyrokach ws. IV SA/Po 551/11 i IV SA/Po 1152/12, zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji (decyzja Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r.) także w kontekście przesłanek nieważnościowych. Następnie wskazano, że w wykonaniu powyższego organ I instancji zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zbadanie, czy decyzja Burmistrza z [...] września 2008 r. jest zgodna z prawem, w szczególności w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Następnie – oczekując na odpowiedź ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego – postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przyspieszenie załatwienia pisma. Odpowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego na pismo otrzymał organ w dniu [...] lipca 2013 r. Organ wskazał, że okresu, w którym oczekiwano na odpowiedź ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wlicza się do terminu załatwienia spawy zgodnie z art. 35 § 5 Kpa. Kolejno organ podniósł, iż zawiadomiono strony o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 r., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ umorzył postępowanie wznowieniowe. Konkludując organ stwierdził, iż od dnia [...] maja 2013 r. tj. doręczenia organowi decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2013 r. Starosta wykonał szereg czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadamiając strony postępowania. Wyrok ws. IV SA/Po 551/11 był już wykonany [...] stycznia 2013 r. poprzez wydanie decyzji z tej daty, a następnie – po jej uchyleniu przez Wojewodę – przez wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ skonstatował, iż "Odnosi się to również do wykonania wyroku WSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga o wymierzenie organowi grzywny w związku z niewykonaniem wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1152/12. Podstawę prawną orzeczenia, w którym sąd orzeka w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności stanowi art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – PPSA). "Celem regulacji zawartej w art. 154 PPSA jest doprowadzenie do wykonania orzeczenia Sądu przez organ (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, LEX nr 77621). Jednocześnie określona w nim grzywna stanowi karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, LEX nr 1252111). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że skarga o wymierzeniu organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc zdaniem strony organ, chociaż wydał stosowne orzeczenie, to nie wykonał wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w uprzednim orzeczeniu Sądu, zarzut taki może ona podnieść wyłącznie w skardze na decyzję lub postanowienie wydane po powtórnym rozpatrzeniu sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., I OSK 2413/11, LEX nr 1264723 oraz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2001 r., sygn. akt V SA 354/01, ONSA 2002, Nr 3, poz. 117, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 426/05, Lex nr 198147, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11, Lex nr 1082699).

Rozważenia wymaga na wstępie również kwestia "wykonalności" wyroków sądów administracyjnych. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 2068/09 (ONSAiWSA 2011/5/96, LEX nr 597487). Sąd wskazał, że nie można mówić o klasycznym (w znaczeniu postępowania administracyjnego czy cywilnego) postępowaniu wykonawczym jako składowej części postępowania sądowoadministracyjnego. Skutkiem wyroków uchylających lub stwierdzających nieważność aktu lub czynności powinno być rozpoznanie sprawy w powtórnym postępowaniu przez organ administracji publicznej. Tak więc następstwem wyroków sądu administracyjnego uznających racje strony skarżącej jest, w uproszczeniu, eliminacja zaskarżonych orzeczeń organów administracji publicznej z obrotu prawnego.

Strona może wnieść skargę, jednakże po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (art. 154 § 1 PPSA), które jest jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia takiej skargi. Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 PPSA, nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 tej ustawy, a do ww. wezwania nie ma per analogiam zastosowania przepis art. 52 § 4 tej ustawy (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006/4/100). Dopuszczalność wniesienia skargi z art. 154 PPSA nie jest zatem uwarunkowana upływem określonego okresu od dnia doręczenia organowi wezwania do wykonania wyroku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 2721/12, LEX nr 1248469, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 1218/12, LEX nr 1230564).

Przepis art. 154 PPSA nie określa terminu, w jakim należy wnieść wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Wobec brzmienia art. 286 PPSA, zgodnie z którym po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności, a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, należy uznać, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności. Podkreślenia wymaga, że nie ma przy tym znaczenia, czy wezwanie zostało doręczone organowi przed upływem terminu, jaki ma on na załatwienie sprawy, czy też dopiero po upływie tego terminu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07, LEX nr 453494; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, LEX nr 570318).

Stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, LEX nr 1252111; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, LEX nr 570318, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., II OSK 1341/11, LEX nr 1132075).

W odniesieniu do regulacji art. 154 PPSA, ugruntowane jest stanowisko orzecznictwa i doktryny, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, LEX nr 57180; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, LEX nr 1252111; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 2109/11, LEX 1109582). Podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 PPSA jest upływ terminu do wykonania wyroku wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeżeli sąd w wyroku nie określił terminu zobowiązującego organ do wydania aktu lub czynności, w sprawie zastosowanie znajdują terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy) (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 227/10, LEX nr 672898; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, LEX nr 597633; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, LEX nr 1252111; Z. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, OSP 1999, z. 3, poz. 57). Do terminów (wyznaczonych przez Sąd lub wynikających z ustawy, np. z art. 35 k.p.a.), jakie ma organ na załatwienie sprawy, nie należy jednak wliczać terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów opóźnień, spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., I OSK 1529/07, LEX nr 453494; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 426/05, Lex nr 198147).

W postępowaniu wywołanym skargą unormowaną w art. 154 § 3 PPSA, sąd administracyjny powinien bowiem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia te powinny zostać dokonane w oparciu o nadesłane akta administracyjne z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wniesienia skargi do sądu o wymierzenie grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, LEX nr 1252111). Niewykonanie orzeczenia ma miejsce zarówno wówczas gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. W drugim z wymienionych w art. 154 § 1 PPSA przypadków, mowa o sytuacji, w której organ nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego (parz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., II OSK 1046/11, LEX nr 1083499; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1979/11, LEX nr 1152051). Bezczynność lub przewlekle prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności o których mowa w art. 154 § 1 PPSA, oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., I OSK 2413/11 (LEX nr 1264723) odstąpienie od wiążącej oceny prawnej sądu nie stanowi uchylania się od zastosowania do orzeczenia sądowego, lecz polega na wadliwym wykonaniu orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2519/00, LEX nr 78949; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2676/11, LEX 1219127). W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 PPSA sąd obowiązany (a zatem występuje obligatoryjność) jest wymierzyć organowi grzywnę, chyba że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., II OSK 578/12, LEX nr 1252111; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11, Lex nr 1082699).

W myśl art. § 154 § 3 PPSA wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny w związku z niewykonaniem wyroku, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r., II OSK 144/10, LEX nr 597283).

Zgodnie z art. 154 § 6 grzywnę z tytułu niewykonania wyroku wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2013 r. (M.P.2013.672) przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2013 r. wyniosło 3612,51 zł.

Określenie w art. 154 § 6 PPSA, jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, iż Sąd może orzec grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 PPSA, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz zakres, w jakim orzeczenie Sądu nie zostało wykonane (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., I OZ 449/08, LEX nr 493805; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, LEX nr 77621; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., I OZ 348/11, LEX nr 990341). Okoliczność wydania decyzji po wniesieniu skargi sąd bowiem uwzględnia przy wymiarze grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2009 r., I OSK 652/08, LEX nr 570318;)" (A. Roszkowiak [w:] R. Hauser, W. Sawczyn, Pisma procesowe i orzeczenia sądowe w sprawach sądowoadministracyjnych z objaśnieniami i płytą CD, C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 694-700).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w wyroku ws. IV SA/Po 1152/12 Sąd stwierdził, iż kontrolowane w tamtej sprawie postępowanie jak i postępowanie, które kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając wyrok z 10 sierpnia 2011 r. IV SA/Po 551/11 są postępowaniami wznowieniowym dotyczącym postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] marca 2009 r. nr [...], [...]. Wobec powyższego skoro w obrocie prawnym był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11 nakazujący badać zarzut skargi o niezgodności między decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o pozwoleniu na budowę "i to także w kontekście przesłanek nieważnościowych", to Sąd w sprawie IV SA/Po 1152/12 obowiązany był uwzględnić powyższą okoliczność z uwagi na treść art. 153 i 170 Ppsa. Nie mógł on zatem orzec odmiennie, ponieważ powyższe stanowiłoby naruszenie wymienionych przepisów. Nadto Sąd ten wskazał, że w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] toczą się dwa postępowania. Z tych też względów organ winien mieć na uwadze, że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem, wydanie w tej samej sprawie kolejnego orzeczenia naruszałoby ustanowiony dotychczasowym orzeczeniem stan powagi rzeczy osądzonej. Nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której dwa postanowienia będą rozstrzygały identyczną sprawę w sposób odmienny, choćby ze względu na możliwe późniejsze uchylenie jednego z nich. Zatem istotne jest aby w sytuacji rozstrzygania tożsamych spraw zapadło tylko jedno wiążące orzeczenie. Sąd wskazał, że organ winien, mając na uwadze powyższe, dokonać oceny jakie konsekwencje dla prowadzonego przez ten sąd postępowania (IV SA/Po 1152/12) wywoła zakończanie postępowania prowadzonego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11. Jednocześnie Sad podniósł, że w sytuacji gdyby organ nie zakończył jeszcze powyższego postępowania, to winien on rozważyć możliwość połączenia obu spraw celem wydania jednego rozstrzygnięcia. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien również zbadać czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na tle powyższego należy stwierdzić, co następuje.

Odpis prawomocnego wyroku ws. IV SA/Po 1152/12 wraz z uzasadnieniem oraz (zwracane organowi) akta administracyjne zostały doręczone organowi II instancji dnia [...] kwietnia 2013 r. (k. [...] akt sądowych ws. IV SA/Po 1152/12). Akta te zostały następnie przekazane przez ten organ organowi I instancji, który – jak wynika z akt sprawy – otrzymał je [...] maja 2013 r. (k [...] i [...] verte akt sądowych). Zgodnie z art. 286 § 2 PPSA od tego momentu liczy się termin do załatwienia sprawy przez organ I instancji. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. Starosta wydał postanowienie nr [...], którym połączył do wspólnego rozpatrzenia rozstrzygnięcia sprawy z wniosków [...] Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2010 r i [...] sierpnia 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] marca 2009 r. Pismem z tego samego dnia Starosta zwrócił się Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o zbadanie czy ostateczna decyzja Burmistrza z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji jest zgodna z prawem, w szczególności pod kątem przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.98.1071 j.t., zwanej dalej: Kpa). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ zawiadomił [...] Sp. z o.o. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z obu ww. wniosków o wznowienie postępowania do dnia [...] lipca 2013 r. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ ponownie zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z obu ww. wniosków do dnia [...] sierpnia 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. – a zatem po upływie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt temu organowi – Starosta wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Należy wskazać, że skargę na niewykonanie wyroków ws. IV SA/Po 551/11 i IV SA/Po 1152/12 złożył skarżący w dniu [...] sierpnia 2013 r. (k. 4 akt sądowych). Skarga ta została poprzedzona wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa: z [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. W obu wezwaniach skarżący zarzuca, iż w żadnym z zapadłych w sprawie wyroków, jak również nie nakazał tego organowi Wojewoda (organ II instancji), nie nakazano Staroście badania zgodności z prawem decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2008 r.

W opisanych okolicznościach należy zgodzić się ze skarżącym, że w wytycznych wyroku ws. IV SA/Po 1152/12 Sąd nie zawarł wskazań co do zbadania zgodności z prawem decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2008 r, ale wskazał, iż "Prowadząc ponownie postępowanie organ winien również zbadać czy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." i to także w kontekście przesłanek nieważnościowych. Działanie organu było zatem niecelowe. Okoliczność tę zauważa również Wojewoda w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. kierowanym do [...] Sp. z o.o. w związku z zażaleniem spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę (na stronie [...]).

Z tą kwestią łączy się również inna, dot. art. 35 § 5 Kpa, na który to przepis powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, wskazując okoliczność rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosku Starosty o zbadanie zgodności z prawem decyzji Burmistrza z [...] września 2008 r. , jako usprawiedliwiającą przedłużenie terminu do załatwienia sprawy. Zgodnie z wskazanym wyżej przepisem - do terminów określonych w przepisach poprzedzających (mowa o terminach załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Sądu opóźnienie wynikłe z niecelowego i nieuzasadnionego potrzebami postępowania skierowania wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zawinione przez organ. Do terminów załatwienia spraw wlicza się zaś opóźnienia powstałe z winy organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. W Gdańsku z dnia 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41 "zasięganie przez organ administracji u władz zwierzchnich porady co do sposobu załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przekroczenia terminu jej załatwienia (...), nie można przyjąć, aby w takiej sytuacji niezałatwienie sprawy w terminie następowało z przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 36 § 2 lub z przyczyny uzasadnionej w rozumieniu art. 38 k.p.a.").

Jak wskazuje się w orzecznictwie bezczynność to brak działania organu (z powodu urzędniczej inercji lub błędnego przekonania o braku konieczności jego podjęcia) natomiast prowadzenie postępowania w sposób przewlekły to działanie niecelowe, pozorowane lub nadmiernie rozciągnięte w czasie powodujące naruszenie terminów określonych w przepisach (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., I FSK 372/12, LEX nr 1216479). W innym wyroku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r. II SAB/Wr 71/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje, że "przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.".

Należy wskazać, że w postanowieniach zawiadamiających o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy organ nie wspomina o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy uzasadniającym załatwienie sprawy w terminie dłuższym (art. 35 § 3 Kpa), a jedynie powołuje się na okoliczność zwrócenia się z ww. wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co – jak wskazano powyżej – było niecelowe i pozbawione znaczenia dla załatwienia sprawy. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, to wówczas organ winien zmieścić się w terminie 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Jak wskazano wcześniej termin ten zaś liczony jest od dnia otrzymania akt sprawy tj. dnia [...] maja 2013 r. Decyzja organu zapadła zaś w dniu [...] sierpnia 2013 r., a zatem z uchybieniem ww. terminowi. Jednocześnie okoliczności powoływane za uzasadnienie przedłużenia terminu załatwienia sprawy przedłużenia takiego nie uzasadniały. Tymbardziej, że już w wezwaniu z dnia [...] lipca 2013 roku skarżący zwrócił organowi uwagę, na niecelowość zwracania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z pytaniem o legalność decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2008 r. Zwraca na to także uwagę Wojewoda w piśmie z dnia [...]lipca 2013 r. doręczonym organowi I instancji. Mimo tego organ poczynił żadnych kroków, aby sytuacje tą konwalidować.

W ocenie Sądu zatem organ prowadził postępowanie po wyroku uchylającym (wyrok ws. IV SA/Po 1152/12) w sposób przewlekły, co wypełnia przesłankę z art. 154 § 1 PPSA i obliguje Sąd do wymierzenia organowi grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości [...] zł Sąd wziął pod uwagę okres jaki upłynął od wniesienia skargi do wydania decyzji. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. drugie Ppsa – sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie trwa od 2010r., zapadło kilka decyzji I i II instancyjnych oraz wyroków tut. Sądu – organ jednak nadal (mimo próby "naprawienia" sprawy – choćby poprzez połączenie postępowań) wykonuje nieprawidłowe czynności, niezgodne z wiążącym go wyrokiem Sądu. Skarga wpłynęła przed załatwieniem sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r., zatem w opisanych okolicznościach, na podstawie art. 154 § 1, § i § 6 PPSA orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 PPSA.

MZ