Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1382/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą we W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Oławski decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 42/2022 zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce T. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, Spółka, strona skarżąca) pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina O.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A. K. Następnie Starosta Oławski (dalej Starosta) pismem z dnia 26 stycznia 2022 r., przekazał rzeczone odwołanie wraz z aktami sprawy (data wpływu do Wojewody Dolnośląskiego – 31 stycznia 2022 r.). Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) pismem z dnia 3 lutego 2022 r. wystąpił do Starosty o dosłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki listowej zawierającej rzeczoną decyzję, skierowaną do A. K. W dniu 24 lutego 2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo Starosty, datowane na dzień 21 lutego 2022 r., którym przekazano owe zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłki listowej.

Wojewoda Dolnośląski zawiadomieniami z dnia 4 kwietnia 2022 r., 29 czerwca 2022 r., oraz 4 października 2022 r. poinformował strony o terminie zakończenia sprawy odpowiednio na dzień 30 czerwca 2022 r., 30 września 2022 r., oraz na dzień 30 grudnia 2022 r.

Z kolei w dniu 22 czerwca 2022 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło ponaglenie strony skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r., znak: DOA.7111.230.2022.TPI stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody w załatwieniu sprawy z uwagą, że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 29 sierpnia 2022 r.

Następnie Wojewoda decyzją z dnia 6 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 stycznia 2022 r., co jest załatwieniem merytorycznym sprawy.

W dniu 12 września 2022 r. skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wniosła Spółka. Zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 12 k.p.a. polegające na rażącym nieposzanowaniu zasady szybkości postępowania, art. 35 § 1-3 k.p.a. polegające na rażącym nieposzanowaniu terminów załatwienia sprawy, art. 8 § 1 k.p.a. polegające na działaniu organu, które nie pogłębia zaufania strony do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność co do rozsądnego terminu załatwienia sprawy, strona skarżąca wniosła o: 1/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania, 2/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu przedmiotowego postępowania, 3/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4/ stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 6/ wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, 7/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł, 8/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy autor skargi wywiódł, że sprawa jest prowadzona przez Wojewodę z przekroczeniem ustawowych terminów. W oparciu o przepisy postępowania oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że zwłokę organu w niniejszej sprawie należy zakwalifikować jako bezczynność i przewlekłość o charakterze rażącym. Wymierzenie grzywny oraz wysokość sumy pieniężnej wnioskowanej przez stronę skarżącą uzasadniona została koniecznością zrekompensowania Spółce opieszałości organu i zdyscyplinowania Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie usprawiedliwiając się potrzebą rozpatrzenia podania w sposób prawidłowy oraz podnosząc trudności kadrowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k. p. a.) zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.

Przedmiotem skargi jest bezczynność i przewlekłość w postępowaniu odwoławczym, nacelowanym na rozpatrzenie odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Terminy załatwiania spraw administracyjnych reguluje co do zasady k. p. a. Artykuł 35§1 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. W sprawie mamy do czynienia z odwołaniem wobec aktu Starosty Oławskiego skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego, a więc zastosowanie znajdzie ta norma zawarta w przepisie art. 35§3 k. p. a., która nakazuje załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania przez organ.

Skoro Wojewoda Dolnośląski otrzymał odwołanie w dniu 31 stycznia 2022 r., to zgodnie z normą ustawową powinien załatwić sprawę do dnia 28 lutego 2022 r. Nie czyniąc temu zadość organ II instancji stworzył warunki dla zastosowania instrumentów ochrony jednostki przewidzianych w przepisach o postępowaniu administracyjnym, a następnie pozwalających domagać się jednostce ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia.

Strona, zgodnie z art. 37§1 i §3 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia do organu administracyjnego wyższej instancji, jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie ma dla sytuacji prawnej skarżącego podwójne znaczenie. Z jednej strony ma zmobilizować organ do załatwienia sprawy, a z drugiej strony jest warunkiem skorzystania przez jednostkę z instrumentów ochrony sądowoadministracyjnej. Jak stanowi art. 53§2b p. p. s. a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Skarżący wypełnił warunek wniesienia ponaglenia kierując stosowne pismo do Ministra Rozwoju i Budownictwa dnia 22 czerwca 2022 r. Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 k. p. a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a.

Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 36 §2 k. p. a.).

Zaistnienie bezczynności lub przewlekłości otwiera stronie możliwość złożenia ponaglenia, co z kolei – zgodnie z art. 52§1 i 2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Organ nie dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości, jest dotrzymuje wskazanych przez ustawodawcę terminów na załatwianie spraw administracyjnych. Terminy wskazane w art. 35 k. p. a. to: 1) niezwłoczne załatwienie sprawy – dotyczy spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, 2) nie więcej niż jeden miesiąc – dotyczy sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, 3) nie więcej niż dwa miesiące – dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez ustawodawcę terminy jednego, względnie dwóch miesięcy trzeba traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ, który według swoich obiektywnych możliwości i rozeznania w okolicznościach sprawy mógłby ją załatwić w przeciągu na przykład 10 dni, ale działa nieefektywnie, opieszale i przewleka postępowanie bez uzasadnionych przesłanek, narusza prawo i dopuszcza się przewlekłości z art. 37§1pkt 2 k. p. a., nawet gdy finalnie zmieści się w terminie wskazanym jako maksymalny.

Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257).

W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Bezczynność to istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606).

W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r II OSK 349/18, Lex nr 2509354).

Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k. p. a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37).

Przywołując terminy na załatwienie sprawy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut strony skarżącej i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie Sąd konstatuje przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ. Okoliczności wynikające z akt sprawy w żaden sposób nie pozwalają zauważyć w działaniu organu sprawności, efektywności, aktywnej postawy.

Bezczynność nie jest tożsama z przewlekłością. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 631/20, Lex nr 3062229).

Tym samym, zestawiając stan kontrolowanej sprawy z modelowymi postaciami bezczynności i przewlekłości, Sąd odnajduje w sposobie załatwiania sprawy skarżącej niezbite i jaskrawe symptomy bezczynności, a także przewlekłości.

Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy p. p. s. a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym.

Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1315/20, Lex nr 3089429).

W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754).

W sprawie skarżącej organ pozostawał w bezczynności oraz przewlekłości ponad 7 miesięcy, licząc od 31 stycznia 2022 r. (wpłynięcie odwołania wraz z aktami sprawy do Wojewody) do 12 września 2022 r. (skarga do sądu administracyjnego). Akta administracyjne przesłane Sądowi nie wskazują na nawet umiarkowaną aktywność organu w tym okresie, w odniesieniu do pracy nad wnioskiem skarżącej. Organ praktycznie zaniechał podejmowania czynności merytorycznych.

Sąd przyjął, opierając się na przepisach k. p. a, orzecznictwie oraz poglądach doktryny prawa, że organ dopuścił się bezczynności, ale także przewlekłości, i że nastąpiło to w stopniu rażącym. Wypełnił swoją biernością znamiona bezczynności, bowiem termin na załatwienie sprawy nie został dochowany.

Ponadto organ działał opieszale, wolno, nieefektywnie, przez długi okres nie działał w ogóle, co w świetle widzianego z perspektywy akt sprawy stopnia jej trudności i skomplikowania – należy ocenić jako wychodzące poza ramy rozsądnego terminu dla załatwienia sprawy. Tym samym organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego.

Sąd nie przyjmuje tłumaczeń organu opierających się na trudnościach organizacyjnych i zbyt małej ilości pracowników. Sąd znajduje dla takiego stanowiska poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził: długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika (Wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. I OSK 889/20, Lex nr 3110552).

Organ był bierny, naruszył terminy znacznie i bezspornie, okres w którym w ogóle nie zajmował się wnioskiem skarżącej był długi, a nadto nie znalazł dla siebie usprawiedliwionego prawnie wytłumaczenia.

Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekłości, i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania spraw, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – Sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ jako ewidentne, oczywiste, znaczące – a więc rażące.

Nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest wydatne naruszenie przez organ innych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd ma na myśli zasadę zaufania, według której jednostka ma podmiotowe prawo oczekiwania legalnego traktowania ze strony organów państwa (art. 8 k. p. a.), zasadę informowania stron (art. 9 k. p. a.), która nakłada na organ obowiązek komunikacji ze stroną, w tym w zakresie informowania o stanie sprawy i przyczynach ewentualnego opóźnienia, czy wreszcie immanentnie związaną z bezczynnością zasadę szybkości postępowania (art. 12 k. p. a. ). Sąd chce także zasygnalizować organowi niezgodność prowadzonego postępowania z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności, według której organy władzy działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że mają bezsporny obowiązek przestrzegania prawa i umiejscowienia swojego działania w jego granicach.

Sąd, co wynika z art. 149 §2 p. p. s. a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy p. p. s. a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 154§7 ustawy p. p. s. a.).

Z informacji dostępnych Sądowi zawartych w aktach sprawy wynika, że sprawa skarżącej została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ pkt 1 ustawy p. p. s. a. Sąd umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

Sąd nie zdecydował o nałożeniu na organ grzywny, ani też nie przyznał skarżącemu sumy pieniężnej, i w tym zakresie skargę oddalił. Należy pamiętać, że nałożenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać (zob. w literaturze Wojciech Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 476/21, CBOIS). Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. sygn. sygn. akt II OSK 124/21, CBOIS). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, zastosowanie takiego środka dyscyplinującego wobec organu nie jest potrzebne. Sąd zważył przy tym, że ustawodawca nie wymaga, aby zasądzenie sumy pieniężnej czy nałożenie grzywny automatycznie szło za nawet rażącą postacią gnuśności organu.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w kwocie 100 zł.