Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1807/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Minister Gospodarki (dalej Minister), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2013 r., którą na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.; dalej: u.s.s.e.) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stwierdził, na wniosek M. Spółki z o.o. (dalej skarżąca, Spółka) z dnia [...] października 2013 r., wygaśnięcia zezwolenia Nr [...] z [...] października 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej [...], zmienionego decyzjami Ministra z [...] marca 2009 r. oraz z [...] maja 2010 r.

Rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

I.

Na mocy ww. zezwolenia Spółka zobowiązała się do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości co najmniej [...] w terminie do [...] grudnia 2010 r. oraz utworzenia co najmniej [...] nowych miejsc pracy do [...] grudnia 2013 r. i utrzymania zatrudnienia na ww. poziomie do [...] grudnia 2018 r.

Zdaniem Ministra nie można uznać, że z uwagi na rezygnację z zezwolenia stało się ono bezprzedmiotowe, a z chwilą złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia Spółka zwolniła się z obowiązków wynikających z zezwolenia. W sytuacji gdy Spółka skorzystała z przywileju, jakim jest pomoc publiczna z tytułu działalności w strefie, na Spółce spoczywają obowiązki wynikające z tego zezwolenia, a skoro istnieje obowiązek, brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

II.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) rażące naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 42, poz. 274) w zw. z art. 6, 104 § 1 i 2 oraz 162 § 1 k.p.a. - poprzez błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na:

a) błędnym uznaniu przez Ministra Gospodarki, że przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e., w sytuacji złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, daje prawo do wydania decyzji uznaniowej (w praktyce dyskrecjonalnej), w tym przyznaje Ministrowi kompetencje do poszukiwania "przedmiotowości" decyzji, co do której przepis prawa tj. art. 19 ust. 5 ustawy u.s.s.e. nakazuje (związując organ administracji) stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na wniosek strony;

b) błędnym uznaniu, że Minister Gospodarki ma możliwość, na podstawie wyżej powołanych przepisów, dokonywania oceny wniosku i uzależnienia treści decyzji także od antycypowanych zamiarów wnioskodawcy i błędnie zresztą rozumianych skutków (cyt.: w ocenie organu orzekającego wystąpienie z wnioskiem o wygaśnięcie zezwolenia na około 2 miesiące przed terminem wykonania obowiązku wynikającego z ww. zezwolenia stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia), podczas gdy jedną formalną przesłanką oceny bezprzedmiotowości jest wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia przedsiębiorcy strefowego, a art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest jedynym przepisem prawa materialnego, jaki kształtuje treść decyzji;

c) ww. przepis nie tylko nie zezwala Ministrowi Gospodarki na orzeczenie "nie stwierdzam wygaśnięcia zezwolenia" (jak brzmi sentencja utrzymanej w mocy decyzji), ale także na poszukiwanie i dokonywanie oceny "uznaniowej" przedmiotowości zezwolenia z punktu widzenia skutków wygaszenia zezwolenia wynikających z mocy prawa, w tym na podstawie przepisów pozostających poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie (tj. autonomicznej regulacji ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, dalej także: ustawa o CIT);

d) powyższe w istocie stanowi naruszenie art. 6, 104 § 1 i 2 k.p.a. (w związku z ww. przepisami) poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zgodnie art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, ale jej podstawę może stanowić wyłącznie konkretny przepis prawa materialnego;

e) tymczasem w zaskarżanej decyzji, wbrew jedynemu przepisowi regulującemu jednoznacznie materialne podstawy wydania decyzji (art. 19 ust 5 u.s.s.e. ):

- Organ wydał decyzję, której rozstrzygnięcie co do istoty ("nie stwierdzam") nie mieści się w ramach ww. przepisu prawa materialnego,

- treść decyzji oparł o przepis proceduralny błędnie zinterpretowany tj. art. 162 § 1 k.p.a., z którego wywiódł "przedmiotowość" (brak "bezprzedmiotowości") zezwolenia, którego wygaszenie ma stwierdzić,

- odwołując się ogólnie do przepisów podatkowych i o pomocy publicznej będących poza zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia strefowego, w tym pozostających poza zakresem kompetencji Organu,

co dowodzi rażącego naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności.

Skarżąca wskazała, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest przepisem szczególnym nakazującym stwierdzić wygaśnięcie decyzji (zezwolenia) – co potwierdza wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 86/12.

Niezależnie od powyższego zarzuciła:

2) rażące naruszenie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie wbrew nie budzącej jakichkolwiek wątpliwości wykładni językowej ww. przepisu, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcia zezwolenia strefowego jest możliwe cyt.: "wyłącznie w sytuacji, w której w szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia", "Stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, na wniosek przedsiębiorcy, w związku z jego rezygnacją z zezwolenia, jest zatem możliwe wyłącznie, gdy w dacie złożenia wniosku nie występowały przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia, w tym uzasadniające jego cofniecie." W toku postępowania o wygaśnięcie organ dokonuje oceny wykonania zezwolenia przez stronę w tym kontekście ocenia przede wszystkim jego bezprzedmiotowość".

pomimo, że:

- żadne z ww. twierdzeń uzasadnienia nie wynika z przepisu prawa, taka wykładania jest całkowicie pozbawiona podstaw prawnych, ma charakter rozszerzający, intencjonalny i częściowo niezrozumiały, a w szczególności, skorzystanie z pomocy publicznej oznacza skorzystanie ze zwolnienia w podatku dochodowym od osób prawnych, a ustawa o CIT autonomicznie reguluje zarówno zasady korzystania, jak i zwrotu wykorzystanej tzw. ulgi podatkowej, prawo nie zna przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia strefowego, takie przesłanki negatywne musiałyby wypływać wprost z przepisu, jednak takiego przepisu nie ma,

- ocena wykonania zezwolenia nie mieści się w jasnej normie przepisu 19 ust. 5 u.s.s.e. , a zatem tym bardziej w ocenie bezprzedmiotowości zezwolenia dokonanej w oparciu o art. 162 k.p.a., która to ocena jest pozbawiona "kontekstu" - a wynika wyłącznie z faktu złożenia wniosku w trybie ww. przepisu.

Ponadto wykładania dokonania przez Ministra powoduje:

- de facto dyskrecjonalne rozstrzygniecie oparte o niedopuszczalną ocenę skutków stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, co leży zarówno poza sfera regulacji u.s.s.e., jak i poza kompetencja Ministra Gospodarki w przedmiotowym postępowaniu, co więcej taka ocena została już dokonana przez Ministra Finansów w drodze indywidualnej interpretacji podatkowej, o która wystąpiła Spółka, nie uwzględnia faktu, że stosunek prawnopodatkowy jest autonomiczny od stosunku administracyjnego wynikającego z otrzymania zezwolenia, a z pewnością skutki jakie wywołać może wygaszenie zezwolenia na gruncie ustawy o CIT nie stanowią warunków wydania takiej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na podstawie u.s.s.e., jak również

- stwierdzenie, że zezwolenie nie kreuje obowiązków, które podlegałyby egzekucji w administracji, a jedynie w razie niespełnienia (i to rażącego) zobowiązań z nich wynikających możliwe jest wszczęcie w stosunku do przedsiębiorcy strefowego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia (zaś sama instytucja cofnięcia zezwolenia jest niezależna i autonomiczna w stosunku do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia).

Skarżąca podkreśliła, że naruszenia te mają oczywisty wpływ na jej sytuację prawną, a tym samym na wynik sprawy. Decyzja nie kształtuje sytuacji prawnej w sposób, w jaki ma prawo żądać tego skarżąca i w jaki ma obowiązek zachować się organ. Ocena, że naruszenia te mają charakter rażący jest uprawniona, bowiem oczywista jest sprzeczność rozstrzygnięcia (zarówno w sferze sentencji, jak i skutków materialnoprawnych) z treścią normy prawnej opartej o treść przepisu prawa materialnego.

II. Naruszenie przez Ministra Gospodarki przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.:

- poprzez dokonanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zebranym przez organ materiałem dowodowym, tj. pomimo ustalenia, że Spółka w dacie złożenia wniosku nie przekroczyła terminu na realizację obowiązku dotyczącego zatrudnienia Minister Gospodarki antycypuje brak możliwość jego realizacji przez Spółkę w przyszłości;

- przyjmując, że Spółka we wniosku o wygaśnięcie zezwolenia wskazuje, iż wypełniła warunek inwestycyjny zezwolenia podnosząc jednocześnie, iż na dwa miesiące przed upływem terminu na zatrudnienie chce zagwarantować zatrudnienie na poziomie [...] pracowników;

- jednocześnie bezzasadnie twierdząc, że skoro w stosunku do Spółki zachodziły w dacie złożenia wniosku przesłanki do cofnięcia zezwolenia, to brak jest podstaw do stwierdzenia jego wygaśnięcia cyt.: "Stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, na wniosek przedsiębiorcy, w związku z jego rezygnacją z zezwolenia, jest zatem możliwe wyłącznie, gdy w dacie złożenia wniosku nie występowały przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia, w tym uzasadniające jego cofnięcie",

- zarzucając Spółce próbę "obejścia przepisów" o cofnięciu zezwolenia (jakkolwiek klauzula obejścia prawa nie jest znana polskiemu prawu administracyjnemu) pomimo, że w dacie złożenia przez Spółkę wniosku nie zachodziły podstawy do cofnięcia, a Minister Gospodarki - wbrew ustawie o SSE "nie stwierdzając wygaśnięcia zezwolenia" - próbuje "wymusić" na Spółce pozostanie w specjalnej strefie ekonomicznej aby umożliwić wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia bezpodstawnie uzależniając decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia od jej skutków na gruncie prawa podatkowego (pomimo, że jest to autonomiczna regulacja prawna wykraczająca poza zakres kompetencji Ministra Gospodarki).

2) art. 8 k.p.a.:

- poprzez wydawanie przez ten sam organ w identycznych okolicznościach całkowicie odmiennych rozstrzygnięć (co przyznał Organ w uzasadnieniu decyzji) i wprowadzanie niedopuszczalnej nierówności wobec prawa i dyskryminacji I przedsiębiorców, a w konsekwencji naruszenie art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższych naruszeń do obrotu prawnego została wprowadzona ostateczna decyzja naruszająca rażąco zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżanej decyzji Ministra Gospodarki w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki w całości,

- zasadzenie od Ministra Gospodarki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 grudnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2890/14 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a. WSA uznał, że decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Sąd wskazał, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Zdaniem Sądu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie stanowi samodzielnej podstawy orzekania przez organ w takim przypadku, ale znajdzie tu zastosowanie także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że o wygaśnięciu decyzji (zezwolenia) organ może orzec, jeśli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, albo nakazuje przepis prawa, albo orzeczenie takie leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd uznał, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi przepis szczególny, nakazujący stwierdzić wygaśniecie decyzji (zezwolenia), co następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd podzielił pogląd wynikający z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II FSK 86/12 (dost. w CBOSA), że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia wydawana na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę wniosku o jego wygaszenie oraz stwierdził, że przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dają przedsiębiorcy możliwość rezygnacji z zezwolenia na działanie w specjalnej strefie ekonomicznej przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bądź ważności zezwolenia, bez ponoszenia z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, ma możliwość rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących uprawnień i zwolnienia się z obowiązków nałożonych nań w związku z prowadzeniem działalności w strefie.

W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo wykazał, że nie mógł wydać decyzji o wygaśnięciu zezwolenia wobec niewywiązania się Spółki z jej zobowiązań strefowych "przy jednoczesnym skorzystaniu z pomocy publicznej". Sam fakt skorzystania z pomocy publicznej – zdaniem organu (str. [...] zaskarżonej decyzji) – nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia, o ile spełnione zostały określone w nim obowiązki. Sąd zauważył, że w dacie złożenia wniosku o wygaszenie zezwolenia Spółka – pomimo niewykonania przez nią obowiązku związanego z zatrudnieniem określonej liczby pracowników – nie uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu. Termin spełnienia tego obowiązku w tym czasie jeszcze nie upłynął, a to oznacza, że w dacie złożenia wniosku okoliczność związana z naruszeniem przez Spółkę warunków zezwolenia nie była elementem stanu faktycznego podlegającego ocenie. Jak podkreślił Sąd, organ nie może zignorować faktu, że na tym etapie działalności strefowej Spółki nie było podstaw – z ww. powodu – do cofnięcia zezwolenia ani do uznania, że w tym zakresie strona rażąco uchybiła warunkom zezwolenia. Faktem również jest, że Spółce w dacie złożenia wniosku pozostawały jedynie dwa miesiące na wykonanie obowiązku utworzenia określonej liczby nowych miejsc pracy. Niemniej jednak okoliczność ta, w ocenie Sądu, nie może negatywnie oddziaływać na ocenę działalności strony w dacie składania wniosku, a tym bardziej stanowić podstawy stawianych przez organ zarzutów o działanie w zamiarze obejścia skutków cofnięcia zezwolenia i – w konsekwencji – nadużycia instytucji wygaśnięcia zezwolenia.

Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych jak i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie wskazują skutków podatkowych wygaśnięcia zezwolenia dla przedsiębiorcy strefowego. Tym samym, wygaśnięcie zezwolenia nie jest przesłanką utraty prawa do zrealizowanych zwolnień podatkowych przed spełnieniem warunków w nim określonych, zaś istniejących przepisów prawa nie można poprawiać w procesie stosowania prawa, a zwłaszcza na etapie jego wykładni.

W konsekwencji WSA uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię. Błędna interpretacja tych przepisów przełożyła się, zdaniem WSA, na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że na dzień złożenia wniosku o wygaśniecie zezwolenia nie upłynął jeszcze termin realizacji przez Spółkę obowiązku zatrudnienia określonej liczby osób.

IV.

Skargą kasacyjną Minister domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Uwzględniając skargę kasacyjną Ministra Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 maja 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.(sygn. akt II GSK 2433/15).

W ocenie sądu kasacyjnego art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma podwójny niejako charakter, bowiem przede wszystkim wskazuje właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia organ, co dowodzi kompetencyjnego charakteru normy. Z kolei możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy sugeruje procesowy charakter omawianego przepisu. W żadnym jednak razie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia decyzji i w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w znakomitej części zgodne (por.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 2274/13 i wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1424/15). Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z powołanym przez Sąd I instancji wyrokiem NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II FSK 86/12 bowiem, nie dotyczył on sprawy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, lecz zobowiązania w podatku dochodowym przedsiębiorcy, któremu właściwy organ wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia, gdzie kwestią zasadniczą było rozstrzygnięcie charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia i daty, od której liczyć należy skutki prawne tej decyzji.

NSA podzielił stanowisko kasatora, że z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. wynika jedynie tyle, że minister właściwy do spraw gospodarki jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany przedsiębiorca złoży stosowny wniosek. Jeżeli więc, jak prawidłowo przyjął na wstępie Sąd I instancji, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to ostateczna ocena WSA, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest "przepisem szczególnym nakazującym wygaśnięcie decyzji (zezwolenia)" jest błędna.

Po drugie, nie jest wiadome jakie znaczenie Sąd przypisał stwierdzeniu – oraz czy czynił to w kontekście oceny bezprzedmiotowości zezwolenia – iż na dzień złożenia wniosku skarżąca Spółka nie uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu.

W ocenie NSA nie do zaaprobowania jest więc również stanowisko, że w obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, przedsiębiorca mógł w dowolnym momencie funkcjonowania strefy i zezwolenia zrezygnować z tego uprawnienia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji i uzyskać na swój wniosek stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Akceptacja poglądu Sądu I instancji zaprzeczałaby idei specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., czyniłaby nieracjonalnym działanie zarządzającego strefą związane z planem rozwoju strefy (art. 8 ust. 1 ) i podważałaby sens przyjętego art. 5a ust. 2 ustawy zakazu znoszenia strefy. Nadto, z perspektywy reprezentującego interes publiczny podmiotu tworzącego strefę, pozbawione zostałoby wartości zezwolenie, stanowiące z racji określonych nim warunków swoiste, bo noszące administracyjnoprawny charakter, zobowiązanie przedsiębiorcy, które w zależności od dokonanej przez niego oceny warunków i możliwości, może lecz nie musi być realizowane.

NSA zalecił, aby WSA powtórnie przeprowadzi kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

W replice z dnia [...] października 2017 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniosła, że w związku z naruszeniem przez organ przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. z dnia 24 kwietnia 2013, Dz. U. z 2013 r. poz.672 - dalej, u.s.d.g.), niezależnie od argumentów przedstawionych powyżej, w niniejszej sprawie należy przyjąć iż organ naruszając przepisy art. 11 ust. 9 u.s.d.g., wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem Spółki. Organ nie rozpatrzył wniosku Spółki w terminie oraz nie uzasadnił, na czym miałby polegać "szczególnie skomplikowany" charakter niniejszej sprawy, nie przedłużył również terminu rozpatrzenia niniejszej sprawy, jak i nie poinformował Spółki o przyczynach przedłużenia rozpatrzenia sprawy zgodnie z przepisami u.s.d.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ponownie rozpoznając skargę M. Spółki z o.o. w [...] Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Skład orzekający mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in.,: "W ocenie NSA nie do zaaprobowania jest więc również stanowisko, że w obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, przedsiębiorca mógł w dowolnym momencie funkcjonowania strefy i zezwolenia zrezygnować z tego uprawnienia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji i uzyskać na swój wniosek stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Akceptacja poglądu Sądu I instancji zaprzeczałaby idei specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., czyniłaby nieracjonalnym działanie zarządzającego strefą związane z planem rozwoju strefy (art. 8 ust. 1 ) i podważałaby sens przyjętego art. 5a ust. 2 ustawy zakazu znoszenia strefy. Nadto, z perspektywy reprezentującego interes publiczny podmiotu tworzącego strefę, pozbawione zostałoby wartości zezwolenie, stanowiące z racji określonych nim warunków swoiste, bo noszące administracyjnoprawny charakter, zobowiązanie przedsiębiorcy, które w zależności od dokonanej przez niego oceny warunków i możliwości, może lecz nie musi być realizowane."

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę był związany cytowanym wyżej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie mógł zaakceptować stanowiska skarżącej, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.

Idąc tym tokiem rozumowania należało podzielić stanowisko organu, że decyzja staje się bezprzedmiotowa w momencie, gdy wynikające z niej prawa i obowiązki przestają istnieć. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca bowiem w dniu składania wniosku warunek dotyczący poziomu zatrudnienia nie został spełniony przez skarżącą. Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi bowiem realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej.

Ma rację organ, że skoro na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia Nr [...] składało się uprawnienie Spółki w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia, to rezygnacja z uprawnień, przy jednoczesnym wcześniejszym skorzystaniu z nich i niezrealizowaniu obowiązków uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia, nie może być uznana za powodującą ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, jakim jest jego przedmiot, na który składają się zarówno uprawnienia, jak i obowiązki. Nie można zatem uznać, że z uwagi na rezygnację z zezwolenia stało się ono bezprzedmiotowe, a z chwilą złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia Spółka zwolniła się z obowiązków wynikających z zezwolenia. W sytuacji gdy Spółka skorzystała z przywileju, jakim jest pomoc publiczna z tytułu działalności w strefie, na Spółce spoczywają obowiązki wynikające z tego zezwolenia, a skoro istnieje obowiązek, brak jest podstaw do przyjęcia, iż spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

Jak słusznie wskazał organ wykonanie obowiązku wynikającego z zezwolenia Nr [...] nastąpiłoby w przypadku , gdyby skarżąca do dnia [...] grudnia 2013 r., zatrudniła [...] osób i utrzymała ten poziom zatrudnienia do [...] grudnia 2018 r.

Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadne jest także stanowisko skarżącej, że doszło do milczącego wydania decyzji przez organ w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia organu w tej kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w piśmie z dnia [...] października 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2013 r., a decyzja w sprawie niestwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia została wydana [...] grudnia 2013 r. czyli przed upływem 2 miesięcy.

Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono już, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może mieć zastosowania do wszystkich spraw przedsiębiorcy, które wymagają rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (np. wyrok z 20 października 2015 r., II GSK 1922/14). Ograniczeń w zakresie zastosowania tego przepisu dopatrywano się w prawnych przesłankach jego wprowadzenia do tej ustawy - dyrektywie 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L2006.376.36) i implementującej tę dyrektywę do krajowego porządku prawnego ustawie z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278).

Co prawda w świetle dyrektywy przewidziana w niej instytucja dorozumianej zgody czy fikcji prawnej pozytywnego rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy odnosi się do postępowań związanych z udzieleniem zezwoleń na prowadzenie określonej działalności lub innych form reglamentujących podejmowanie takiej działalności (art. 13 ust. 1-4 dyrektywy). Jednak dyrektywa zawiera w art. 3 ust. 1 i 2 liczne wyłączenia przedmiotowe z zakresu jej zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie tryb ten nie dotyczy postępowania o wznowienie.( wyrok NSA z 23 marca 2016 r. ,sygn. akt II GSK 2266/14).

Sąd zauważa, że postępowanie niniejsze toczyło się w trybie nadzwyczajnym bo za taki należy uznać uregulowane w art. 162 k.p.a. instytucję wygaśnięcia stosunku administracyjnego. Należało zatem uznać, że także w takim postępowaniu z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. postępowaniu, którego przedmiotem było wygaśnięcie zezwolenia udzielone stronie, nie mogła mieć zastosowania konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji chybione jest stanowisko skarżącej w tym przedmiocie (wyrok NSA za 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 3778/16).

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.