Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 555/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4,
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Zagnańsk z dnia 30 grudnia 2015 r. nr 139/VII/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 6, § 7 ust. 6, § 10 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1 i ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 30 grudnia 2015 r. Rada Gminy Zagnańsk działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g" oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g." podjęła uchwałę nr 139/VII/2015 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Zagnańsk - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

W § 6 Regulaminu postanowiono, że właściciel nieruchomości na której prowadzona jest działalność gospodarcza w tym: handlowa, usługowa, gastronomiczna zobowiązany jest do: zawarcia umowy na odbiór odpadów wytwarzanych w ramach prowadzonej działalności z przedsiębiorcą, który posiada wpis do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Wójta Gminy Zagnańsk (ust. 1); wyposażenia nieruchomości w odpowiednią liczbę koszy, pojemników lub kontenerów do gromadzenia odpadów oraz regularnego opróżniania w zależności od rodzaju prowadzonej działalności (ust. 2); skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej (ust. 3); prowadzenie selektywnego gromadzenia odpadów (ust. 4).

Stosownie do § 7 ust. 6 Regulaminu, popiół w ramach zryczałtowanej opłaty będzie odbierany w terminach ustalonych w harmonogramie z zastrzeżeniem, że w danym dniu odbioru ilość popiołu nie może przekroczyć 10 sztuk worków o pojemności do 120 l. Popiół wystawiony przez mieszkańca nieruchomości w ilości ponad 10 sztuk worków o pojemności do 120 l, przedsiębiorca ma obowiązek odebrać za dodatkową opłatą.

Zgodnie z § 10 ust. 1 Regulaminu, na terenach służących do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Psy należące do rasy psów dużych, mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu Regulaminu, na terenach służących do użytku publicznego może obowiązywać zakaz wprowadzania zwierząt. W tym celu umieszcza się stosowne oznaczenie.

W myśl § 14 ust. 1 Regulaminy, właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzenia, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. W ust. 5 tego przepisu wskazano, że koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 6, § 7 ust. 6, § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 i ust. 5 Regulaminu wniósł Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód w Kielcach.

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 6 Regulaminu, statuującego obowiązek zawarcia umowy na odbiór odpadów wytworzonych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z przedsiębiorcą, który posiada wpis do rejestru działalności regulowanej Prokurator podniósł, że nie znajduje ono oparcia w regulacji art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Skarżący zarzucił, że wprowadzenie w § 7 ust. 6 Regulaminu opłaty dodatkowej za odbieranie popiołu, nie znajduje oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. W konsekwencji zapis ten nie powinien znaleźć się w Regulaminie, albowiem dokonany został z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w cytowanym przepisie.

W zakresie § 10 ust. 1 i ust. 1 Regulaminu, statuującego nakaz wyprowadzania psów na smyczy, psów ras dużych w kagańcu Prokurator podniósł, że w kompetencjach rady wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie mieści się wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Zdaniem Prokuratora, ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwe nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ww. ustawie. Skarżący wskazał, rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi, bowiem kwestie te zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

W ocenie Prokuratora treść § 14 ust. ust. 1 i ust. 5 Regulaminu określająca obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie deratyzacji oraz kosztów deratyzacji również nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się bowiem wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. Jak podniósł Prokurator, w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie mowy o możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zagnańsk wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów wytworzonych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z przedsiębiorcą który posiada wpis do rejestru działalności regulowanej, organ wskazał, że obowiązek ten wynika wprost z ww. ustawy. Zdaniem organu, do takiego wniosku prowadzi obowiązek zgodnie z którym właściciele nieruchomości niezamieszkałych zobowiązani są do udokumentowania posiadania umowy na korzystanie z usług wykonywanych przez przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych poprzez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.

W ocenie organu, obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu w miejscach publicznych jest zwykłym przepisem porządkowym, do wydawania którego rada gminy jest uprawniona na podstawie art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g. Zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, oczywiście obwarowane różnymi zastrzeżeniami, w przekonaniu organu jest wykonaniem dyspozycji ustawy do wprowadzenia takich reguł, aby psy nie były uciążliwe i nie zagrażały bezpieczeństwu ludzi.

Zdaniem organu, obowiązek przeprowadzania deratyzacji w określonych terminach i na określonych obszarach nakładany jest na podstawie Regulaminu na właścicieli nieruchomości, ponieważ to oni są podmiotami zobowiązanymi do stosowania jego zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący regulacji zawartej w § 6 Regulaminu, nakładającej na właścicieli obowiązek zawarcia umowy na odbiór odpadów wytwarzanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z przedsiębiorcą, który posiada wpis do rejestru działalności regulowanej. Odnosząc się do powyższej regulacji wskazać należy, że obowiązek zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w sprawie odbioru odpadów komunalnych z odpowiednim podmiotem wynika wprost z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Postanowienia § 6 Regulaminu stanowią zatem niedopuszczalne powtórzenie i przekroczenie regulacji ustawowej, ustanawiając dla właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki w zakresie umów o wywóz nieczystości. Regulacja ustawowa w tym zakresie jest kompletna i nie wymaga powtórzenia i modyfikacji w akcie prawa miejscowego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 7 ust. 6 Regulaminu. Rację ma Prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia opłaty dodatkowej. Uznać należy, że przepis Regulaminu zobowiązujący do ponoszenia dodatkowej opłaty za wywóz popiołu w ilościach ponad 10 sztuk worków o pojemności do 120 l w istocie dąży do kształtowania treści stosunku prawnego między właścicielem nieruchomości a firmą wywożącą odpady, zaś takiego uprawnienia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. radzie gminy nie daje.

Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 10 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu została wydana z przekroczeniem omawianej delegacji ustawowej. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowany przepis Regulaminu przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów na terenach służących do użytku publicznego została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 756 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia psów tylko na smyczy służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (na smyczy) narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie,

w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na smyczy, a psów należących do "rasy psów dużych" dodatkowo w kagańcu.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Należy zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi.

Ponadto zauważyć należy, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "rasy psów dużych". Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687) posługuje się pojęciem ras agresywnych, zamieszczając w § 1 wykaz takich ras. Brak definicji pojęcia psów ras dużych powoduje, że regulamin nakładający obowiązek na właścicieli tak określonych ras psów jest wadliwy na tyle, że wymaga jego wyeliminowania. Przy takim bowiem niejasnym sformułowaniu zachodzą poważne wątpliwości interpretacyjne, powodujące, że nie jest możliwe, a w każdym bądź razie trudne do ustalenia, czy konkretny pies powinien być wyprowadzany w kagańcu czy też nie. Tak więc taki zapis nie odpowiada standardom stanowienia prawa, jakie wskazano w powołanym na wstępie rozważań wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Uchwalenie w § 10 ust. 2 Regulaminu możliwości obowiązywania na terenach służących do użytku publicznego zakazu wprowadzania zwierząt, poprzez umieszczenie stosownego oznaczenia również jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonych miejscach, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3084/17 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 991/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też powodów jako zasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19).

Mając na uwadze treść normy kompetencyjnej zawartej w punkcie 8 ust. 2 art. 4 u.c.p.g. wskazać należy, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi dotyczący regulacji zawartej w § 14 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z powołanym przepisem ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada Gminy, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., przekroczyła upoważnienie ustawowe, zobowiązując w § 14 ust. 1 Regulaminu właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi do przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości i wskazując, że obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Powołany przepis ustawy nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, podzielony, przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, że wyznaczenie obszaru deratyzacji i terminów jej przeprowadzania nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Taki zapis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3026/14, LEX 2143534). Z woli ustawodawcy wyżej powołana norma kompetencyjna nie obejmuje również upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, jak to postanowiono w § 14 ust. 2 Regulaminu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6, § 7 ust. 6, § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 14 ust. 1 i ust. 5 Regulaminu.