Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1597/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 540/20 w sprawie ze skargi J.W. i J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.W. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 540/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. i J.W.1 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 15 maja 2020 r. nr SKO.Sz.440/838/2020 w przedmiocie stwierdzenia niezgodności projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] stycznia.2020 r. J. i J.W.1 wystąpili o wydanie postanowienia opiniującego podział działki Nr A obręb [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku wskazali, iż dostęp do drogi publicznej zostanie zapewniony poprzez ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu na projektowanej działce nr C obręb [...] oraz poprzez zbycie udziałów działce nr B i D obręb [...].

Pismem z [...].01.2020r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o określenie sposobu oraz przedstawienie dowodów dostępu do drogi publicznej powiatowej Nr [...] wydzielanych działek w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu tj. poprzez wskazanie dowodu ustanowienia służebności drogowej lub posiadanie udziału w działkach nr B i E obręb [...].

W odpowiedzi na wezwanie strona wyjaśniła, że każda z nowopowstałych działek tj. nr F, G, H, I K J będzie miała zapewnioną obsługę komunikacyjną z projektowanej działki nr C.

W momencie sprzedaży wydzielanych działek zostanie ustanowiona służebność przejścia i przechodu przez działkę C lub nastąpi sprzedaż udziałów w tej działce dla nabywców nowopowstałych działek. Dojazd do projektowanej działki nr L obręb [...] zostanie zapewniony poprzez kupno udziałów w działkach nr B i nr E obręb [...] lub przez ustanowienie służebności na działce nr J, mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ponadto wnioskodawcy stoją na stanowisku, że zgodnie z orzecznictwem do art. 99 na etapie opiniowania zgodności podziału z miejscowym planem nie muszą posiadać prawa to terenu nieruchomości drogowych, przez który będzie sią odbywał dostęp do drogi publicznej lecz w momencie zbywania wydzielonych działek.

Postanowieniem z 11 lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 93 art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz.65) stwierdził niezgodność projektu podziału działki nr ewid. A obręb [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXXIV/408/10 z dnia 15.07.201 Or. (Dz. Urz. województwa zachodniopomorskiego z 201 Or. Nr 81, poz. 1506).

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie postanowieniem z 15 maja 2020 r. znak.SKO.Sz440/838/2020 art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm.), uchwały nr XXXIV/408/10 Rady Gminy [...] z dnia 15 lipca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2010 r., Nr 81, poz. 1506) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wyjaśnił, że dla terenu działki nr A z obrębu [...], gmina [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Kr XXXIV/408/10 Rady Gminy [...] z 15 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] i [...] (Dz. Urzęd. Woj. Zachodniopomorskiego z 2010r., Nr 81, poz. 1506).

Przedmiotowa działka położona jest na obszarze oznaczonym symbolem elementarnym 4 MN, 5MN — teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i symbolem elementarnym 02 KDW — teren dróg wewnętrznych. Zgodnie z § 4 pkt 5 ppkt 1 dla terenu objętego miejscowym planem w zakresie komunikacji ustala się obsługę z drogi publicznej — powiatowej nr [...] poprzez układ dróg wewnętrznych. Dla terenów 4MN i 5MN zgodnie z § 6 pkt 7 ppkt 6 uchwały obsługa komunikacyjna została ustalona poprzez włączenie do drogi publicznej powiatowej nr [...] poprzez istniejący zjazd. Drogę wewnętrzną 02 KDW tworzą między innymi działki nr B i D obręb [...].

Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W ocenie organów możliwość zagospodarowania wydzielanych działek na cele zgodne z miejscowym planem, dotyczy również możliwości ich skomunikowania, w sposób zgodny z przepisami planu.

Organ wyjaśnił, ze teren działek nr B i E obręb [...] nie jest objęty wnioskiem o podział, a wnioskodawca nie posiada do przedmiotowych działek żadnego tytułu prawnego. Dlatego zdaniem organów nie można uznać za zgodny z przepisami ww. ustawy wskazywanie dostępu do drogi publicznej przez tereny innych działek nie objętych wnioskiem, do których wnioskodawcy nie mają tytułu prawnego.

Dzielona działka nr A położna jest zgodnie z obowiązującym mpzp na terenach elementarnych 4MN, 5MN i 02KDWLJ nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej". W § 6 pkt 3 ppkt 6 mpzp wskazany jest sposób obsługi komunikacyjnej dla terenów elementarnych 4 MN, 5MN - ma być on zapewniony "z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej 02 KDW, 04 KDW i ciągu pieszo jezdnego."

Drogę wewnętrzną ogólnodostępną tworzą m.in. działki B i D, nowoprojektowana działka nr C również miałby stanowić jej część. Droga wewnętrzną ogólnodostępna 02 KDW zgodnie z § 6 pkt 7 ppkt 6b ma mieć obsługę komunikacyjną poprzez "włączenie do drogi publicznej powiatowej [...] poprzez istniejący zjazd". Zdaniem organów tylko tak zaprojektowany sposób obsługi komunikacyjnej działek położonych na terenach elementarnych oznaczonych symbolami 4 MN i 5 MN, czyli w tym działki nr A może zostać uznany za prawidłowy i zgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organów wskazywany przez Strony alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej nowoprojektowanych po podziale działek, poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr M, która zgodnie z miejscowym planem przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskodawcy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do działek nr N i D, obręb [...], które tworzą drogę wewnętrzną ogólnodostępną, która kończy się istniejącym zjazdem do drogi publicznej powiatowej [...]. Zgodnie zaś z treścią ww. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienie służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej możliwe jest na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie J. i J.W.1 wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości ( Dz. U. Nr 268 poz. 2663). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie w razie uzyskania pozytywnej opinii następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego.

Badanie projektu podziału pod względem zgodności z ustaleniami planu według art. 93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednak badanie możliwości zagospodarowania dotyczy tylko wydzielonych działek w tym przypadku działek o nr G, H, I, J.

Dla terenu objętego podziałem obowiązuje miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] Nr XXXIV/408/10 z dnia 15.07.2010 r. (Dz. Urz. województwa zachodniopomorskiego z 2010r. Nr 81, poz. 1506). Dla terenu działki Nr ew. gr. Nr A obręb [...] miejscowy plan ustala on przeznaczenie: - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol elementarny 4 MN, 5 MN), - teren dróg wewnętrznych

Zgodnie z § 4 pkt 5 ppkt 1 dla terenu objętego miejscowym planem w zakresie komunikacji ustala się obsługę z drogi publicznej - powiatowej Nr [...] poprzez układ dróg wewnętrznych.

Dla terenów 4 MN i 5 MN zgodnie z § 6 pkt 3 ppkt 6 uchwały obsługa komunikacyjna została ustalona z drogi wewnętrznej ogólnodostępnej 02 KDW. Drogę wewnętrzną 02 KDW tworzą miedzy innymi działki Nr B i Nr E obręb [...].

Dla terenu 02 KDW zgodnie z § 6 pkt 7 ppkt 6 uchwały obsługa komunikacyjna została ustalona poprzez włączenie do drogi publicznej powiatowej Nr [...] poprzez istniejący zjazd.

Zgodnie z art. 93 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość zagospodarowania wydzielonych działek na cele zgodne z miejscowym planem dotyczy w sposób niebudzący wątpliwości możliwości ich skomunikowania w sposób zgodny z zapisami planu. Wnioskowany przez stronę skarżącą sposób dostępu do drogi publicznej, wydzielonych działek miał być zapewniony poprzez: - ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu na projektowanych działkach Nr B i E lub - poprzez zbycie udziałów działkach Nr B i D lub - ustanowienie służebności drogi koniecznej w działce J dla właścicieli działek G, H, F, I i sprzedaży udziałów w działce C.

W ocenie sądu analiza przepisów art. 93 ust. 3 oraz art. 99 cytowanej wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (patrz wyrok NSA z 19 października 2005 r. w sprawie I OSK 61/05 legalis nr 824617). Jak wynika z rysunku stanowiącego projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, działki o nr B i E nie są objęte wnioskiem, a wnioskodawcy nie mają do nich tytułu prawnego. Natomiast wskazanie alternatywnego zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielonych działek poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na projektowanej działce nr J, która w planie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest niezgodna z miejscowym planem.

Na ocenę, czy dana nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej i tym samym spełniona jest przesłanka dopuszczalności podziału nieruchomości, nie mogą mieć wpływu zachowania gminy, co zarzuca strona skarżąca, która nie podejmuje działań faktycznych i prawnych mających na celu realizację drogi publicznej zapewniającej skomunikowanie przyległych działek budowlanych. Przy opiniowaniu i wydawaniu decyzji podziałowej organ bada kwestie dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, a nie kwestie związane z wydaniem przez zarządcę drogi pozwolenia na lokalizacje zjazdu (w tym przypadku decyzja została wydana w stosunku do działki nr A będącej przedmiotem podziału).

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji podzielił pogląd przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu organu I instancji, że wstępny podział działek przedstawiony w niniejszej sprawie nie spełnia wymogu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dostępu do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł J.W.1, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to –

- art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wydzielone w projekcie podziału działki powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej wyłącznie w postaci ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej, gdy tymczasem przepis ów przewiduje alternatywny dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną bez konieczności dysponowania jakimkolwiek tytułem prawnym uprawniającym do korzystania z tej drogi wewnętrznej, drogi,

- art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w toku opiniowania podziału działki konieczne jest ustalenie konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić dostęp do drogi publicznej oraz wskazanie działek, na jakich mają zostać ustanowione.

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt. 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to

- art. 145 § 1 pkt. 1) c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz .art. 80 k.p.a. przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, brak przeprowadzenia właściwej kontroli sądowo-administracyjnej sposobu dokonania oceny materiału dowodowego przez organy I i II instancji, zaakceptowanie błędnych ustaleń tych organów administracji publicznej i błędne ustalenie, iż

a) wydzielone w projekcie podziału działki nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej,

b) przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

c) w toku opiniowania podziału działki konieczne jest ustalenie konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić dostęp do drogi publicznej oraz wskazanie działek, na jakich mają zostać ustanowione.

- art. 145 § 1 pkt. 1) a) i c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7 Konstytucji R.P. przez oddalenie skargi mimo, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na przytoczone powyżej podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 15 maja 2020 r. SKO.Sz.440/838/2020 i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 11.02.2020 r. P1.6724.2.2020.WT, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Skarżący kasacyjne zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. np. wyrok NSA z: 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13).

Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem wskazanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest więc podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest wskazanie wpływu, jaki mogło ono mieć na wynik sprawy.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dowiedziono, że w tej sprawie Sąd I instancji procedował na podstawie akt innej sprawy. W dalszej kolejności należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym ww. zarzutu jej autor kwestionuje ustalenia Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie, a także nieustosunkowanie się przez ten Sąd do szeregu okoliczności w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Tym samym również zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. i art. 7 Konstytucji nie mogły okazać się zasadne.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie stwierdzenia niezgodności projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Sąd uznał, że postanowienie opiniujące wydane na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji.

Istota niniejszego sporu sprowadza się do oceny, czy opiniując w trybie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ bada również warunek podziału posiadania przez nowo wydzieloną działkę dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analizując powyższą kwestię zauważyć trzeba, że zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Z kolei stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodność z ustaleniami planu dotyczy przeznaczenia terenu oraz możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

W orzecznictwie zwracano uwagę, że zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. W art. 93 ust. 4 i 5 ustawy zostało przyjęte unormowanie, że wskazany organ opiniuje proponowany podział nieruchomości, wyrażając opinię w formie postanowienia którego przedmiotem jest wyłącznie zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym. Uzyskanie pozytywnej opinii w przedmiocie podziału w tym zakresie jest zatem warunkiem wstępnym do wydania decyzji o podziale nieruchomości. Przyjęcie takiego rozwiązania można wytłumaczyć tym, że opinia odnosi się do proponowanego podziału nieruchomości, który nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero gdy występuje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych" (uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1.3.1999 r. OPK 1/99, ONSA 1999/3/84). Tym samym, wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza, że dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a organy orzekające w tym trybie mogą wypowiadać się jedynie co do tego, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. I OSK 1181/10). Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ wskazuje, że projekt podziału daje możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym lub wyraża w tej mierze stanowisko negatywne. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.

Wskazując na powyższe, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organ opiniujący, winien przyjąć kryteria właściwe dla wydania decyzji o podziale.

Jak wskazuje się w doktrynie, opinia dotycząca projektu podziału winna ograniczyć się do zgodności przedstawionego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (M. Wolanin w: w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 482-483, nb 28). Organ nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości ani Sądu I instancji, ani organów, że wstępny projekt podziału działki przedstawiony w sprawie spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie przeznaczenia, jak i możliwości wydzielenia działek gruntu. Negatywne zaopiniowanie projektu wiązało się jedynie z brakiem, w ocenie organu i Sądu I instancji, właściwego dostępu do drogi publicznej. Ta kwestia powinna jednakże zostać zbadana przez organ na etapie zatwierdzenia projektu podziału, a nie na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 maja 2020 r. I OSK 1727/19. Wskazać przy tym należy, że art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest adresowany do organu wydającego opinię w trybie art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost odwołuje się do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisem art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że " Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.". W sprawie nie zostało wykazane, by wstępny projekt podziału nie zawierał przedstawionej w formie graficznej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielania działek gruntu do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, projekt podziału wprost spełniał warunki określone w § 6 pkt 7 ppkt 6 planu, który stanowił, że obsługa komunikacyjna tego terenu powinna odbywać się poprzez drogę wewnętrzną 02 KDW tworzoną między innymi przez działki nr B i E obręb [...] łączące ten teren i działki przyległe z drogą publiczną powiatową nr [...].

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a.