Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2499/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1977/17 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1977/17) po rozpoznaniu skargi K. P. uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] września 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej Przepisami wprowadzającymi) złożył K. P. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...] według następujących warunków:

1. rodzaj służby – służba stała,

2. stopień służbowy – starszy rewident,

3. stanowisko służbowe – specjalista Służby Celno – Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy – stanowisko specjalistyczne,

4. jednostka organizacyjna KAS, w której ma realizować zadania – [...],

5. komórka organizacyjna – [...],

6. uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 1,610 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,358 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Skarżąca w dniu 7 czerwca 2017 r. złożyła pisemne oświadczenie o przyjęciu powyższej propozycji, a następnie wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 169 ust. 4 i 6 Przepisów wprowadzających utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji organ uznał zaproponowane skarżącej stanowisko i uposażenie za zgodne z prawem, a zarzuty dotyczące nieuwzględnienia doświadczenia zawodowego, stażu pracy oraz przebiegu dotychczasowej pracy są niezasadne. Zaproponowane stanowisko specjalisty Służby Celno-Skarbowej mieści się w grupie stanowisk specjalistycznych, podobnie jak dotychczasowe stanowisko starszego komisarza skarbowego. Otrzymywany w [...] dodatek skarbowy był przyznany z ograniczeniem czasowym, tj. do 28 lutego 2017 r., a w związku z wejściem w życie Przepisów wprowadzających uległ likwidacji. Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziła natomiast nowy rodzaj dodatku do wynagrodzenia, dodatek kontrolerski. Zaproponowany stopień służbowy starszego rewidenta zgodnie z art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o KAS jest trzecim stopniem w korpusie podoficerów Służby Celno-Skarbowej, a zaproponowane mnożniki dają w sumie uposażenie wyższe od dotychczas otrzymywanego wynagrodzenia. Końcowo Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona stronie w związku z nową strukturą organizacyjną, w której jego jako kierownika jednostki jest realizacja polityki kadrowej w celu zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań przez podległe jednostki organizacyjne. Nadto zwrócił uwagę na szczególny status prawny funkcjonariusza i związane z nim korzyści wynikające z ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła obrazę art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających oraz rażące naruszenie art. 150 ust. 8 w zw. z art 197 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Jak podkreśliła skarżąca, nie można przyjąć, iż oba stanowiska dotychczasowe i zaproponowane są tożsame z uwagi na to, że zostały zaliczone do grupy stanowisk specjalistycznych. Organ składając przedmiotową propozycję nie uwzględnił z kolei długoletniego stażu oraz posiadanych przez nią kwalifikacji zawodowych i przebiegu dotychczasowej pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił na wstępie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej (art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających) stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 ustawy), a do postępowań w przedmiocie propozycji składanej funkcjonariuszowi ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, stosuje się przepisy K.p.a. (art. 169 ust. 6). Tym samym właściwe organy administracji celno – skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno – skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i 7 ww. ustawy). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu.

Analizując następnie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, gdzie zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę, składając funkcjonariuszowi propozycję nowych warunków, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć ma ono charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Cechą immanentną każdej decyzji administracyjnej jest to, że musi mieś charakter zindywidualizowany, co oznacza, że w wystarczającym stopniu musi odnosić się do realiów faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Analizując następnie pojęcie "uznania administracyjnego" w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, Sąd zaznaczył, że stanowi ono upoważnienie organu do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego i może być zrealizowane dopiero po dokonaniu stosownej interpretacji. Kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega jednak uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy jego ocena została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Tym samym orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tylko ono może ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala z kolei poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. Konsekwentnie, tylko poprawnie sporządzone uzasadnienie decyzji pozwala Sądowi na weryfikację zasadności danego rozstrzygnięcia.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji to, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno – skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają, ewentualnie że powinny mieć charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej – jako adresatowi propozycji (decyzji) – dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu mu dodatków w konkretnej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone w sposób tak ogólnie uniwersalny, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treść propozycji służby złożonej stronie oraz treść art. 138 § 1 K.p.a. i Przepisów wprowadzających kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017 r., wskazując jednocześnie uposażenie. Ponadto lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Nie opisał jednak tych kwalifikacji ani przebiegu służby. Nie wskazał również które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił dotychczasowe wykonywane przez nią zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób.

W ocenie Sądu nie sposób dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie ustalenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do stanowiska służbowego oraz że uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby. Powyższa niemożliwość weryfikacji poprawności ustalenia mnożnika kwoty bazowej jest szczególnie jaskrawa w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446) dla zaproponowanego stanowiska służbowego uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. Organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącej na poziomie 2,234 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie również wyższego uposażenia.

W przypadku reorganizacji i zaproponowania nowych warunków pełnienia służby konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.), a przy ocenie przesłanek, co zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącej znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez nią wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ww. uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Jako przedwczesne uznał z kolei Sąd wypowiadanie się do co zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających polegające na uznaniu przez Sąd, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, w sytuacji gdy w uzasadnieniu uchylonej decyzji DIAS w wystarczającym zakresie wykazał, że ustalone kwalifikacje K. P., przebieg jej dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania, uprawniały do przedstawienia, propozycji służby na warunkach określonych w uchylonej decyzji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uchylił decyzję, która realizowała wymogi z art. 7, art, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., uwzględniającą kryteria wskazane w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, której uzasadnienie zawierało wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 K.p.a., co powinno skutkować oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że proponując stanowisko w urzędzie celno – skarbowym kierowano się całym długoletnim doświadczeniem zawodowym skarżącej, w tym ponad dwudziestoletnim w skarbowości, posiadanym wykształceniem, kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także miejscem zamieszkania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, podkreślając, że była zatrudniona w [...] od dnia 1 października 2000 r., zaś w otrzymanej propozycji nie została określona konkretna, zindywidualizowana wysokość przysługującego jej dodatku za wieloletnią służbę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji pominął dość istotną okoliczność, a mianowicie, że przed otrzymaniem propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej skarżąca nie miała statusu funkcjonariusza, a zadania i czynności jakie dotychczas wykonywała w administracji skarbowej świadczyła na podstawie umowy o pracę. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku sugeruje, że skarżąca przed otrzymaniem propozycji w trybie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających była już funkcjonariuszem. Tym samym, wytykając organowi ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jej blankietowość czy możliwość przenoszenia do rozstrzygnięć dotyczących innych funkcjonariuszy Sąd pierwszej instancji popełnił ten sam błąd polegający na przeniesieniu uzasadnienia z innych spraw funkcjonariuszy do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Trudno zatem uznać, że należycie zweryfikował rozstrzygnięcie organu z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego skoro sam nie uwzględnił najistotniejszych kwestii. Jak wynika z akt sprawy skarżąca przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej swoje obowiązki wykonywała w ramach stosunku pracy. Zaproponowane jej warunki służby przyjęła, kwestionując następnie w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przydzielone jej stanowisko i uposażenie. To ostatnie z uwagi na pozbawienie jej dodatku skarbowego. Tymczasem, jak wyjaśnił organ, dodatek ten został w ogóle zlikwidowany, a zaproponowane uposażenie daje w sumie uposażenie wyższe od wynagrodzenia otrzymywanego w [...]. Zaproponowany mnożnik wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 1,610 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska specjalisty Służby Celno-Skarbowej: 1,414-1,761 i jest na poziomie średnim, a ze wszystkimi dodatkami do wynagrodzenia zasadniczego w efekcie daje uposażenie wyższe od wynagrodzenia otrzymywanego w [...]. W tych okolicznościach trudno podzielić zastrzeżenia skarżącej co do wadliwości złożonej propozycji jakoby nie uwzględniała ona kryteriów zawartych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Kryteria te są wprawdzie bardzo ocenne i trudne do zweryfikowania, niemniej w sytuacji gdy przedstawiona propozycja służby zawiera uposażenie na poziomie dotychczasowego wynagrodzenia to trudno przyjąć, że nie zostały one zachowane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest oczywiste, że w ramach dokonywanej reformy administracji skarbowej i celnej organ musiał uzyskać pewną swobodę w zakresie doboru kadr i ustalenia nowych warunków służby i pracy. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji swoboda ta nie oznacza dowolności i arbitralności i w każdym przypadku organ musi uzasadnić wybór określonej opcji przewidzianej w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających. Taki jest wymóg decyzji uznaniowej. W sytuacji jednak gdy składana propozycja obiektywnie zachowuje dotychczasowe warunki pracy lub służby to trudno przyjąć, że kryteria z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających nie zostały dochowane. Miernikiem tych kryteriów jest bowiem dotychczas zajmowane stanowisko i uposażenie. Skoro to ostatnie jest na poziomie otrzymywanego wcześniej wynagrodzenia to nie sposób też czynić organowi zarzut niewłaściwego przyporządkowania pracownika w strukturze nowej administracji celno-skarbowej. Oceniając wydane w sprawie decyzje Sąd pierwszej instancji okoliczności tych nie uwzględnił, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te natomiast przesądzały o niezasadności skargi skarżącej na przedstawioną jej w trybie art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających propozycję służby.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 2 P.p.s.a.