Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 299/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art, 106 ust. 5, art. 54 ust. 2, art. 19 ust. 3, art. 54 ust. 4,
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 299/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 września 2017 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Koneckiego z dnia 7 czerwca 2017 r. nr 2/2017 znak: [...] uchylającą decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K.nr [...], z późniejszymi jej zmianami, o ustaleniu odpłatności za pobyt J. L. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w K. , a której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia 19 marca 1998 r. nr [...] Wojewódzki Zespół Pomocy Społecznej w Kielcach skierował J. L. do Domu Pomocy Społecznej w K. , ul. [...]. Decyzją Nr [...] działający z upoważnienia Starosty Koneckiego, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K.ustalił od dnia 1 czerwca 2001 r. dla J.a L. odpłatność za pobyt w DPS w K. , potrącanej z renty socjalnej wypłacanej przez MGOPS oraz renty wypłacanej z ZUS w Kielcach. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr 18/2015 w ten sposób, że ustalono nową miesięczną odpłatność za pobyt J.a L. w Domu Pomocy

Społecznej w K.w wysokości 70% dochodu, tj. 1.386,45 zł, potrącanej z renty wypłacanej przez ZUS oraz zasiłku pielęgnacyjnego wypłacanego przez MGOPS w K. .

W dniu 27 lutego 2017 r. J. L. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w Gliwicach pisemną rezygnację z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w K. . Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. OPS w Gliwicach przekazał w/w pismo J. L. zgodnie z właściwością do Domu Pomocy Społecznej "[...] " w K. , który pismem z dnia 9 marca 2017r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K.o w/w rezygnacji J.a L.. Jednocześnie w piśmie tym zawarto informację, że na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dnia 9 marca 2017 r. DPS w K. złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w K. celem zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie.

Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. , z uwagi na

treść art. 54 ust 4 ustawy o pomocy społecznej, podjęło czynności zmierzające do bezsprzecznego ustalenia, czy Prokuratura Rejonowa w K. , z wniosku DPS w K. , zdecydowała się na wystąpienie do sądu opiekuńczego o rozważenie podjęcia działań przewidzianych w art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wobec J.a L. oraz czy Sąd Rejonowy w K. prowadzi w tym zakresie postępowanie. Na tą okoliczność organ I instancji skierował do w/w organów w dniu 19 maja 2017 r. stosowne pisma.

W dniu 2 czerwca 2017 r. wpłynęło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. pismo z Sądu Rejonowego w K. , III Wydział Rodzinny i Nieletnich, w którym poinformowano, iż nie zostało zainicjowane postępowanie o umieszczenie J.a L. w Domu Pomocy Społecznej bez jego zgody, a wedle wywiadu środowiskowego J. L. prawidłowo funkcjonuje w środowisku lokalnym.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie Prokuratura Rejonowa w K. wskazała, że uzyskane stanowisko Sądu stanowi podstawę do skreślenia J.a L. z listy pensjonariuszy DPS "[...] " w K. .

W związku z powyższym organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia 7 czerwca 2017 r. w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Decyzji tej organ również nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony, od której J. L. wywiódł odwołanie do organu II instancji.

Kolegium z kolei - odnosząc się do kwestii braku wskazania przez organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnej (wstecznej) daty uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt J. L. w DPS - wyjaśniło, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem lex specialis w stosunku do przepisów art. 155, art. 161, art. 163 k.p.a. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać na tej podstawie prawnej decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji, wskazując na konkretne wyroki sądów administracyjnych, podniósł, że pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony jest on niewątpliwie obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że złożenie rezygnacji z Domu Pomocy Społecznej w K .przez odwołującego nie mogło przyczynić się do uchylenia decyzji dotyczącej skierowania do DPS jak również decyzji dotyczącej odpłatności za DPS w terminie natychmiastowym, bowiem jak wynika z materiału dowodowego, postępowanie w tej sprawie uzależnione było od stanowiska Sądu Rejonowego w K. . Zatem dopiero z chwilą otrzymania przez organ I instancji stanowiska Sądu Rejonowego w tej sprawie, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. mogło podjąć w pierwszej kolejności decyzję o uchyleniu decyzji dotyczącej skierowania odwołującego do DPS, a następnie decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w DPS.

W przedmiocie niesłusznie pobranych opłat przez DPS, Kolegium wskazało, że kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania. W sprawach żądania ewentualnego zwrotu w/w opłat za DPS odwołujący winien wystąpić z odrębnym wnioskiem do organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

- poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) - dalej u.p.s. polegającą na przyjęciu, że decyzja o uchyleniu odpłatności za pobyt J. L. w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki jedynie ex nunc, tj. na przyszłość i w konsekwencji błędne uznanie, że data faktycznego opuszczenia przez J. L. domu pomocy społecznej nie ma istotnego znaczenia do ustalenia daty końcowej obowiązku wnoszenia opłaty i pozostaje bez wpływu na temporalną skuteczność decyzji uchylającej,

- poprzez błędną wykładnię art. 109 w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o pomocy społecznej oraz skutku realizacji przez stronę obowiązku bezzwłocznego obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej wpływającej na prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a przez to uznanie, iż wykonanie przez stronę ustawowego obowiązku informacyjnego poprzez poinformowanie o dacie rezygnacji z pobytu w domu pomocy i opuszczeniu placówki nie rodziło żadnych skutków prawnych i nie stanowiło o ustaniu obowiązku wnoszenia opłaty,

- poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s., a w konsekwencji uznanie, że rezygnacja z pobytu w domu pomocy społecznej przez J. L. nie ma wpływu na istnienie oraz zakres obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt, a sam fakt podjęcia przez uprawniony organ działań w trybie art. 54 ust. 4 u.p.s. zmierzających do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bez jego zgody uzasadnia obciążenie strony opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej po opuszczeniu placówki.

Nadto autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, iż samo podjęcie działań zmierzających do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bez jego zgody na podstawie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego po faktycznym opuszczeniu placówki, zwalniało organy rozstrzygające w sprawie z aktywności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co z kolei doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że uchylenie decyzji o odpłatności jest uzależnione od wyniku działań na rzecz umieszczenia J. L. w trybie przymusowym w domu pomocy społecznej i w konsekwencji skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony,

- art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia, a także pozostawieniu poza rozważaniami organu argumentów podnoszonych przez stronę w przedmiocie niesłusznie pobranych opłat.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że uchylenie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej winno nastąpić od daty zaistnienia przesłanki warunkującej uchylenie decyzji. W realiach niniejszej sprawy taką przesłanką faktyczną było złożenie przez J. L. pisemnej rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej i opuszczenie placówki. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W odniesieniu do decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo, potrzebna jest jej zgoda na weryfikację decyzji oraz brak sprzeciwu w przepisach szczególnych. Jednocześnie art. 163 K.p.a. ustanawia możliwość zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo na innych zasadach niż określone w kodeksie, o ile przewidują to przepisy szczególne. Taką szczególną regulację zawiera art. 106 ust. 5 u.p.s., który koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.

Jak podniósł skarżący, stwierdzenie, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny, nie ma znaczenia przy ocenie jej wykonalności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc - ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Kwestia, jaki skutek (ex tunc czy ex nunc) ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Przyjęcie odmiennego stanowiska ograniczałoby zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. wyłącznie do przypadków, kiedy uchylana decyzja jeszcze obowiązuje, co podważałoby sens wprowadzenia tego przepisu i godziło w intencje ustawodawcy. Organy administracji w większości spraw, o zmianie sytuacji świadczeniobiorców mającej wpływ na przyznane im świadczenia, są informowane po dłuższym okresie czasu, kiedy decyzje stanowiące ich podstawę już nie obowiązują. Brak możliwości ich uchylenia z mocą wsteczną sankcjonowałby stan niezgodny ze stanem faktycznym. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie.

Stąd, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, w związku z informacją J. L. o zmianie jego sytuacji faktycznej od dnia 1 marca 2017 r. tj. po opuszczeniu domu pomocy społecznej organ I instancji był zobowiązany do niezwłocznego uchylenia decyzji o odpłatności za pobyt w placówce na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Decyzja zmieniająca organu I instancji, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., została wydana dopiero dnia 7 czerwca 2017 r. a ponadto nie odpowiada prawu. Jej temporalna skuteczność została określona jedynie na przyszłość z uwagi na brak wskazania daty początkowej uchylenia obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, mimo, że pozostawała w związku z zaistnieniem z dniem 1 marca 2017 r. przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania skutków prawnych wynikających z decyzji.

Autor skargi, na poparcie swojego stanowiska, powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podniósł, że J. L. od kilku miesięcy występuje o zwrot nadpłaconej kwoty z tytułu opłat za pobyt, jednakże bezskutecznie. Zarówno Dom Pomocy Społecznej "[...] " w K. , jak i Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. widzą podstaw do zwrotu niebagatelnej do strony kwoty 4428,85 zł.

W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia, jak nadto zarzucił autor skargi, poza sferą zainteresowania organów rozstrzygających na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. były przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.s. stanowiące o obowiązku wnoszenia przez mieszkańca domu pomocy opłat za pobyt. Z całokształtu sprawy bezspornie wynika, że wydanie decyzji ustalającej i odpowiednio uchylającej ten obowiązek może być urzeczywistnione jedynie w okolicznościach zdefiniowanych w powołanych wyżej art. 60 i 61 u.p.s. W realiach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że po opuszczeniu placówki był on nadal mieszkańcem domu pomocy społecznej i korzystał ze świadczonych w nim usług oraz utrzymania, a więc był w obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt.

Nadto skarżący podniósł, że rezygnacja z pobytu w domu pomocy społecznej przez J. L. nie miała wpływu na istnienie oraz zakres obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt, a za uzasadnioną przyczynę takiego twierdzenia uznały sam fakt podjęcia działań zmierzających do umieszczenia strony w domu pomocy społecznej bez zgody na podstawie ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Działania organów podjęte w trybie art. 54 ust. 4 u.p.s nie mogły wpływać na decyzję J. L. o rezygnacji z pobytu w domu pomocy społecznej, gdy pobyt ten był dobrowolny. Odmienne odczytanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 106 ust. 5 u.ps. w sytuacji, gdyby sąd opiekuńczy wszczął postępowanie o umieszczenie J. L. w domu pomocy społecznej doprowadziłoby do sytuacji, w której strona ponosiłaby nawet przez kilka lat, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, opłaty związane z przyszłą ewentualną perspektywą jej pobytu w placówce.

Końcowo autor skargi podniósł, że nie istnieje prymat opieki zinstytucjonalizowanej nad osobami z niepełnosprawnością. Także Konwencja o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzona w Nowym Jorku 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) jasno formułuje wobec Państw-Stron zakaz pozbawiania wolności ze względu na niepełnosprawność oraz zobowiązuje do podejmowania działań umożliwiających osobom z niepełnosprawnością aktywne funkcjonowanie w środowisku. Ponadto jedną z najważniejszych wartości jest ustanowiona w art. 30 Konstytucji RP zasada przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Rozstrzygnięcie sądu o umieszczeniu osoby z niepełnosprawnością w domu pomocy społecznej dotyka jednego z najbardziej fundamentalnych praw człowieka - wolności osobistej.

Zdaniem Rzecznika przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie były respektowane obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób przyjąć za prawidłowe uchylenie się Kolegium od ustosunkowania do wskazywanych przez stronę w odwołaniu zarzutów w zakresie niesłusznie pobranych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącego, w sprawie niniejszej bezwzględnym obowiązkiem organów było dokładne zbadanie, wyłożenie i uargumentowanie co należy rozumieć pod pojęciem słusznego interesu strony w tej konkretnej sprawie. Organy w ogóle nie ustaliły czym w niniejszej sprawie jest słuszny interes strony, a brak konkretyzacji tego interesu jest niezmiernie krzywdzący.

Wydając zaskarżoną decyzję, organ działał z naruszeniem przepisów postępowania. Tymczasem obowiązany był procedować z poszanowaniem zasad określonych w przepisach art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 K.p.a. obligujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, tak aby pogłębiać zaufanie do organów państwa. Stosownie do treści art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. ciążył też na organie obowiązek wyczerpującego uzasadnienia decyzji, w celu wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm., powoływanej dalej "u.p.s."). Przepis ten stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność odnośnie tego, czy decyzja konstytutywna, a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w art. 106 ust. 5 u.p.s., może wywoływać skutki z mocą wsteczną.

Z jednej strony prezentowane jest stanowisko, które znalazło wyraz w przywołanych przez organ orzeczeniach, że skutki takiej decyzji nie mogą działać wstecz. Drugie stanowisko, że taka decyzja, choć ma charakter konstytutywny, może wywoływać skutek z datą wsteczną, prezentowane jest w orzeczeniach przywołanych w skardze, a także m.in. w wyrokach NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1632/17, z dnia 13 października 2017 r., I OSK 2170/16, z dnia 9 czerwca 2017 r., I OSK 2763/16, WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., VIII SA/Wa 809/17, WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 1003/17 i z dnia 21 kwietnia 2017 r. IV SA/Gl 76/17, WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., II SA/Po 330/17, WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r., II SA/Łd 188/17 (dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej drugiej grupie orzeczeń podkreśla się, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, na wstępie podkreślić należy, że J. L. przebywał w Domu Pomocy Społecznej "[...] " w K. nie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, ale wyłącznie na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej z dnia 19 marca 1998r. o skierowaniu go do Domu Pomocy Społecznej "[...] " w K.(powoływany dalej też jako "Dom", "DPS") na czas nieoznaczony. Skutkiem tego Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. ustalił dla J. L. od dnia 1 czerwca 2001r. odpłatność za pobyt w DPS w K. .

Decyzja o skierowaniu uczestnika do domu pomocy społecznej nie została poprzedzona orzeczeniem sądu, więc uczestnik musiał wyrazić zgodę na jej wydanie. Nie jest w sprawie sporne, że J. L. nie jest ubezwłasnowolniony (ani całkowicie ani częściowo). Ponadto bezspornie pismem z dnia 27 lutego 2017 r. skierowanym do Domu Pomocy Społecznej w K.J. Leksyki poinformował, że rezygnuje z pobytu w tym Domu. Pismo to dotarło do adresata najpóźniej z dniem 2 marca 2017 r., o czym świadczy treść znajdującego się w aktach pisma DPS "[...] " skierowanego do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. z dnia 9 maja 2017 r. znak: DPS.IV.117.681.17. Nie może budzić wątpliwości, że, rezygnując z pobytu w domu pomocy społecznej, J. L. cofnął w ten sposób swoją zgodę na dalszy w nim pobyt.

Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Tak więc w dacie, kiedy J. L. zrezygnował z dalszego pobytu w DPS, aby było możliwe skierowanie go i umieszczenie w takiej placówce konieczna była na to jego zgoda. Zgody takiej wymagały również obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 19 marca 1998 r. przepisy prawa (art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 1998, Nr 64, poz. 414).

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, uzasadniając odmowę określenia wcześniejszej daty, z którą powinna być uchylona decyzja nr [...] , powołuje się na treść art. 54 ust. 4 ustawy i twierdzi, że dopiero po uzyskaniu stanowiska Sądu Rejonowego w K. możliwe było uchylenie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt uczestnika w domu pomocy społecznej (jak również uchylenie decyzji o skierowaniu uczestnika do DPS), oraz że samo złożenie przez J. L. rezygnacji z dalszego pobytu w DPS nie mogło przyczynić się do uchylenia tej decyzji.

Takie stanowisko byłoby do zaakceptowania, ale tylko w sytuacji, gdyby J. L. został umieszczony w DPS na podstawie orzeczenia sądu. Skoro jednak takiego orzeczenia w stosunku do niego przed 19 marca 1998 r. nie wydano, okoliczność, że nie wyraził on zgody na dalszy pobyt w DPS i skutecznie o tym fakcie zawiadomił DPS, miała przesądzające znaczenie dla dalszego bytu decyzji kierującej go do tego domu, a w konsekwencji dla decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w Domu zwłaszcza w sytuacji, gdy swoją dotychczasową zgodę cofnął, przebywając już poza DPS.

Zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy, na który powołuje się organ, w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Nawet w przypadku gdyby na skutek działań podjętych na podstawie tego przepisu sąd opiekuńczy na podstawie art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 882) orzekł o umieszczeniu takiej osoby w domu pomocy społecznej to i tak konieczne byłoby wydanie kolejnej decyzji o skierowaniu i umieszczeniu tej osoby w DPS.

Tymczasem w niniejszej sprawie, jak to wynika z pisma Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich w K. , ani DPS, ani też właściwy ośrodek pomocy społecznej nie wystąpiły do tego Sądu z wnioskiem o umieszczenie uczestnika w DPS bez jego zgody i żadne postępowanie przed tym Sądem się nie toczyło, a wszelkie informacje dotyczące tego, że J. L. przebywa w obszarze Sądu Rejonowego w Gliwicach i prawidłowo funkcjonuje w środowisku lokalnym, dysponując stałymi dochodami i mając możliwość uzyskania wsparcia w Poradni Zdrowia Psychicznego, Sąd ten uzyskał od MGOPS w K. .

Nie można więc podzielić stanowiska Kolegium, że podstawą do uchylenia decyzji o ustaleniu odpłatności uczestnika za pobyt w DPS mogło być i było dopiero stanowisko zawarte w piśmie Sądu Rejonowego w K. z dnia 31 maja 2017 r. skierowanym do Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. . Faktycznie bowiem pismem tym Sąd poinformował, że nie toczy się przed nim żadne postępowanie i przekazał posiadane przez siebie informacje, uzyskane od organu pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze za uzasadniony uznać należy zawarty w skardze zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach art. 106 ust. 5 i art. 109 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej wskazania w jej sentencji daty, z jaką uchylona została decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (z późniejszymi jej zmianami) oraz poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja o skierowaniu J. L. do DPS, a następnie decyzja dotycząca odpłatności za pobyt w DPS mogły zostać uchylone dopiero ze skutkiem na przyszłość - po otrzymaniu pisma ze stanowiskiem Sądu Rejonowego oraz, że cofnięcie zgody umieszczonego dotychczas w tym Domu uczestnika na dalszy w nim pobyt i opuszczenie tego domu nie było w tej sprawie wystarczające do uchylenia decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt.

Zgodzić się także należy z zawartym w skardze zarzutem, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a, który nakazuje uwzględnienie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu obywateli. Skutkiem wydania decyzji uchylającej decyzję o skierowaniu do DPS dopiero po ponad 3 miesiącach od powzięcia wiadomości o tym, że skarżący cofa swoją zgodę na dalszy pobyt w DPS i nieokreślenia w niej wcześniejszej daty, z którą uchylona została decyzja nr [...] o ustaleniu odpłatności za pobyt, było obciążanie J.a L. kosztami pobytu w tym Domu, pomimo, że faktycznie w nim nie przebywał. W szczególności nie można zgodzić się z organem, że takie postępowanie leżało w interesie strony.

Dlatego też zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o uchylenie również decyzji organu I instancji, bowiem nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, jak tego wymaga art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium powinno uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. W związku z tym powinno ustalić, kiedy dokładnie organ I instancji uzyskał informację o rezygnacji J. L. z pobytu w DPS w K. , a więc z jaką datą doszło do tego Domu to oświadczenie i z tą datą uchylić decyzję nr [...] (z późniejszymi jej zmianami).