Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 24/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3, art. 3 par. 2 pkt 2, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 58 par. 1, par. 2, par. 3, art. 59 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 1 pkt 5, art. 14 ust. 2, art. 273 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółki Akcyjnej w C. na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za usługę wodną oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 25 października 2021 r., znak: PO.ZUO.5.4701.5799.OZ.2020.BD Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Spółka Akcyjna w C. przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 marca 2020 r., tj. I kwartału 2020 r., Nr [...], [...] kwartał/2020 z 17 lutego 2021 r., za usługę wodną polegającą na szczególnym korzystaniu z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb [...].

Jak wynika z akt sprawy 17 lutego 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej w skrócie "PGW WP Zarząd Zlewni w S." lub "organ"), na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Prezydenta Miasta C. z 5 marca 2014 r., zmienionym decyzją Prezydenta Miasta C. z 1 grudnia 2017 r., ustaliło w formie informacji kwartalnej Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna w C. (dalej w skrócie "Spółka" lub "Przedsiębiorstwo") za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 marca 2020 r., tj. I kwartału 2020 r., opłatę zmienną w wysokości 89560 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...]. Informację doręczono Spółce 26 lutego 2021 r.

Pismem z 23 marca 2021 r. (nadanym na poczcie w tym samym dniu), które wpłynęło do organu 25 marca 2021 r., Spółka reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty ustalonej w informacji z 17 lutego 2021 r.

Postanowieniem z 2 kwietnia 2021 r., Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że przywrócenie terminu dotyczy sytuacji wyjątkowych i nagłych, a przedłużająca się epidemia, charakteru nagłego już nie ma. Na podmiocie ciążył obowiązek takiego zorganizowania pracy by możliwe było terminowe złożenie reklamacji (np. wyznaczenie osoby zastępującej, wykonującej pracę w siedzibie, która zajmie się tą sprawą). Ponadto strona nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających, że występujące okoliczności w postaci epidemii miały bezpośredni wpływ na niedochowanie terminu.

Powyższe postanowienie Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 2 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 506/21 uchylił postanowienie organu z 2 kwietnia 2021 r., podkreślając że w pierwszej kolejności organ powinien rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu, a dopiero w następnej kolejności orzec ewentualne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia reklamacji.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 25 października 2021 r. organ, na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm., dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn.zm., dalej w skrócie "Prawo wodne"), odmówił Spółce przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji. Zdaniem organu, strona nie wykazała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku, można mówić tylko w sytuacji stwierdzenia, że dopełnienie takiego obowiązku stało się niemożliwe, z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, a więc wystąpienia okoliczności nagłych, nieprzewidywalnych, których człowiek dbający należycie o swoje interesy, nie mógł przewidzieć i im zapobiec, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej, należy brać pod rozwagę, nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności, świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań, mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Takie okoliczności powinny dotyczyć bezpośrednio okresu, w którym należało dokonać określonej czynności. To strona winna wykazać, że dochowała należytej staranności, natomiast jeśli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. W przypadku Przedsiębiorstwa, będącego pod względem formalno-prawnym spółką prawa handlowego, wyposażoną w osobowość prawną i posiadającą reprezentujące ją organy, brak winy w uchybieniu terminu oznacza brak winy osoby legitymowanej do podejmowania czynności prawnej w imieniu spółki. Zarząd spółki, jako organ powołany do zarządzania sprawami spółki i reprezentowania jej na zewnątrz obowiązany jest należycie zorganizować obsługę biurowo-administracyjną Przedsiębiorstwa i za sposób funkcjonowania tej obsługi ponosi odpowiedzialność z tytułu form jej sprawowania i personelu do niej zaangażowanego. W sprawie bez wątpienia nie mamy do czynienia z sytuacją, w której strona uprawdopodobniła, że zaszła sytuacja, której nie mogła przewidzieć, a nadto była ona nagła, wyjątkowa i nie do przezwyciężenia. Odnosząc się do stanowiska Przedsiębiorstwa, że sytuacja pandemiczna uniemożliwiła złożenie reklamacji w wymaganym terminie, organ podkreślił, że przedłużająca się epidemia, która miała miejsce w czasie gdy Przedsiębiorstwo winno wnieść reklamację w ustawowym terminie, charakteru nagłego i wyjątkowego już nie miała. Przesunięcie 50% pracowników do wykonywania pracy w trybie zdalnym, miało ograniczyć rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Niemniej jednak było to wciąż wykonywanie przez nich obowiązków służbowych, z tą różnicą, że polegała ona na wykonywaniu zadań powierzonych przez pracodawcę, poza siedzibą firmy. Oddelegowanie 50% pracowników, do wykonywania pracy w trybie zdalnym nie powoduje czasowego zawieszenia działalności przez Przedsiębiorstwo. Choć wskazane zdarzenia utrudniają zarządzanie Spółką, to jednak w okresie pandemii Spółka nie została pozbawiona władzy wykonawczej. Zarząd Spółki winien tak organizować pracę Przedsiębiorstwa, aby zapewnić stabilność i ciągłość wykonywanych zadań. Brak winy w uchybieniu terminu mogłaby uzasadniać przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar ale nie niewłaściwa praca Spółki. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w C. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 w zw. z art. 132 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji i stwierdzenie jego uchybienia,

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. z 16 października 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), poprzez niepowiadomienie strony o uchybieniu terminu do wniesienia reklamacji.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że organ w okresie od 19 stycznia 2021 r. do 26 lutego 2021 r. wydał i przesłał na adres Przedsiębiorstwa informacje dotyczące ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w ujęciach eksploatowanych przez Przedsiębiorstwo. Informacje te dotyczyły 19 ujęć. W każdym przypadku opłata dotyczyła 4 kwartałów 2019 i 2020 r. W opisanym terminie do Spółki wpłynęły łącznie 152 informacje, co do których należało podjąć decyzję o ewentualnych środkach odwoławczych. Po ich przeanalizowaniu Spółka w trybie przewidzianym w Prawie wodnym złożyła reklamacje, które dotyczyły ustalenia opłat za rok 2019 w przypadku wszystkich ujęć. Tak więc wiązało się to z koniecznością przygotowania w wymaganym 14 dniowym terminie łącznie 80 reklamacji. W przypadku ich złożenia, organ wzywał do ich uzupełnienia, co wiązało się z przygotowaniem takiej samej ilości odpowiedzi. Następnie w sprawach tych zostały wydane decyzje ustalające opłatę, w przypadku których przygotowano i złożono 76 skarg do WSA w Łodzi, wraz z załącznikami. Dalej autor skargi zwrócił uwagę na brzmienie art. 300 Prawa wodnego i stwierdził, że organ posiadał wszystkie niezbędne dane, wydał informacje ustalające opłatę zmienną za 2019 r. dopiero na początku 2021 r., łącząc je z opłatami za 2020 r. Takie postępowanie organu nie tylko utrudniało gospodarkę finansową skarżącego, który nie miał możliwości prawidłowego rozliczenia jednego z głównych kosztów swojej działalności podstawowej (zbiorowe dostarczanie wody), ale także doprowadziło do nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi kumulacji spraw, co do których skarżący musiał podjąć działania zmierzające do ochrony jego interesów przewidziane w przepisach ustawy Prawo wodne. W związku z opieszałością organu Spółka dwukrotnie zwracała się do niego z wnioskiem o ustalenie należnych mu opłat, monity te pozostały jednak bez odpowiedzi. Opieszałość organu w tym zakresie doprowadziła do sytuacji, gdzie wszystkie pisma (informacje) w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za lata 2019 i 2020 w ilości 152 szt. dotarły do Przedsiębiorstwa w momencie, kiedy w Polsce rozpoczynała się trzecia fala pandemii COVID-19. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, zdarzenie to miało charakter nagły i wyjątkowy. O ile bowiem istnienie pandemii było faktem powszechnie znanym, to tak nagły i niespodziewany wzrost zachorowań był zdarzeniem nieprzewidywalnym, o czym najlepiej świadczy fakt, iż w ogóle wystąpił, bowiem gdyby można było go przewidzieć, prawdopodobnie udałoby się podjąć odpowiednie środki zaradcze mające na celu powstrzymanie tak dużych przyrostów ilości zakażeń i ofiar choroby. Mając to na uwadze Spółka kontynuowała działania zmierzające do zminimalizowania skutków III fali, które zostały podjęte już przy poprzednich, co wiązało się z koniecznością przesunięcia 50% załogi do pracy zdalnej lub wysłania części pracowników na urlopy celem uniknięcia dalszego wzrostu zarażeń. Powyższe absencje dotyczyły także pracowników księgowości zajmujących się obsługą dokumentów i płatności związanych z opłatami publicznoprawnymi, a także osób zajmujących się obsługą prawną związaną z decyzjami o charakterze podatkowym, w tym opłat za pobór wód. Jednocześnie konieczność fizycznego przygotowania pism wraz z załącznikami utrudniała terminowe przeprowadzenie tych czynności w trybie zdalnym. Jednym z ograniczeń stosowanych w związku ze stanem pandemii było także wprowadzenie 48 godzinnej kwarantanny wszelkich dokumentów wpływających w formie papierowej do spółki, czego dowodzi uchwała Zarządu spółki z 13 marca 2020 r., polecenie służbowe z 27 października 2020 r. Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił następnie, że organ w zaskarżonym postanowieniu podważa skutki pandemii i jej wpływ na normalne funkcjonowanie instytucji oraz obrotu prawnego. Zgodnie z jego stanowiskiem stan ten nie może być uzasadnieniem dla przywrócenia terminu do złożenia reklamacji odnośnie informacji ustalającej opłatę zmienną w przedmiotowej sprawie. Powyższym tezom przeczy stanowisko prezentowane przez przedstawicieli Wód Polskich w innych postępowaniach dotyczących wniosków o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ponieważ po wejściu w życie nowego Prawa Wodnego i nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwa wod-kan zobowiązane były opracować trzyletnie taryfy, w bieżącym roku zachodziła konieczność stworzenia i zatwierdzenia nowych. Wnioski w tym zakresie są składane przez wszystkie przedsiębiorstwa w branży. W związku z tym doszło do przypadków przekroczenia przez organ ustawowego 45-dniowego terminu do wydania decyzji o zatwierdzeniu bądź odrzuceniu projektu taryfy, przewidzianego w art. 24c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Ze stanowiska przedstawionego przez Dyrektora RZGW w Poznaniu (jednostki nadrzędnej względem Zarządu Zlewni w S.) do przekroczenia terminu doszło dlatego, że w nieodpowiednim momencie wysłano wnioski taryfowe. Dowód: wydruk artykułu z Portalu Wielkopolski Wschodniej. Wobec tego można odnieść wrażenie, że w zależności od sytuacji, pandemia i jej skutki mogą dla organu stanowić wystarczające usprawiedliwienie dla niezachowania terminów ustawowych. Według autora skargi tę sytuację należy zestawić także z argumentami zawartymi w odpowiedzi na skargę, gdzie organ podnosi, że na podmiocie ciążył obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby możliwe było złożenie reklamacji. Gdyby organ był konsekwentny powinien również tak organizować pracę, aby możliwe było wydanie decyzji w narzuconym mu przez ustawodawcę terminie. Jak podnoszono we wniosku o przywrócenie terminu zawartym w reklamacji z 23 marca 2021 r. powyższa sytuacja znalazła odzwierciedlenie w przepisach ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z dnia 2 marca 2020 r. (tj. z dnia 16 października 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 1. W niniejszej sprawie organ nie wywiązał się obowiązku określonego w powyższym unormowaniu, mimo że musiał mieć świadomość, iż skarżący kwestionuje nie tylko wysokość, ale przede wszystkim zasadność naliczania opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z ujęcia "Zawodzie", co wynikało z treści reklamacji składanych odnośnie opłat za rok 2019. Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową nowego przepisu, należy zauważyć, że brak zawiadomienia i wyznaczenia dodatkowego terminu również nie powinien negatywnie wpłynąć na sytuację strony. Ponieważ ustawodawca wprowadzając omawiany przepis tarczy antykryzysowej nie sprecyzował skutków niedopełnienia obowiązku przez organ, w ocenie skarżącego można tę sytuację porównać do dyspozycji art. 112 k.p.a., który dotyczy błędnego pouczenia strony przez organ, które nie może jej szkodzić. Podsumowując autor skargi podkreślił, że zgodnie z art. 58 k.p.a. obowiązkiem strony jest uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Gdyby organ przysyłał informację o opłacie zmiennej po zakończeniu każdego kwartału, który w tym przypadku jest okresem rozliczeniowym, nie doszłoby do uchybienia terminowi, nawet przy istnieniu kolejnych fal epidemii COVID-19. Dlatego też nawet gdyby uznać, co strona kwestionuje, że doszło do zawinionego uchybienia terminu, to zachowanie organu w niniejszej sprawie należy rozpatrywać w kategoriach przyczynienia się lub współwiny powstania takiego zdarzenia. Nie należy zapominać, że w przedmiotowej sprawie Spółka kwestionuje w całości wyliczenie opłaty zmiennej, która na podstawie informacji miałaby wynieść 96571 zł, co stanowi niebagatelny wydatek, który istotnie wpływa na koszty działalności podstawowej jaką jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przedsiębiorstwo nie prowadzi stricte zarobkowej działalności, ale realizuje zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodą i zbiorowego odprowadzania ścieków. Koszty tej działalności są pokrywane z wpływów uzyskiwanych od odbiorców, które powinny zapewnić jedynie normalne funkcjonowanie przedsiębiorstwa, a nie mogą być dla niego źródłem nieuzasadnionych zysków. W konsekwencji - w ocenie skarżącego - sprawa zakwestionowania opłaty, której dotyczy niniejsze postępowanie powinna zostać rozstrzygnięta przez właściwy sąd administracyjny. Z drugiej strony organ, jeżeli jest przekonany o właściwości swego stanowiska w zakresie nałożenia opłaty zmiennej i jej wysokości, nie powinien mieć obiekcji przed takim rozstrzygnięciem. Na obecnym etapie postępowania zaskarżone postanowienie w istocie jest wydane przez organ, który jest sędzią we własnej sprawie, albowiem tamuje ono Spółce drogę sądową pozwalającą na skuteczne zakwestionowanie opłaty nałożonej przez ten sam organ.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej odrzucenie w całości jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Według organu zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. na wydane postanowienie służyło Przedsiębiorstwu zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Postanowienie doręczono Przedsiębiorstwu 3 listopada 2021 r., które nie skorzystało z prawa wynikającego z powyższego unormowania prawnego. Termin do wniesienia zażalenia upłynął 10 listopada 2021 r. Wobec powyższego postanowieniem z 29 listopada 2021 r., doręczonym Przedsiębiorstwu 6 grudnia 2021 r., Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 marca 2020 r., tj. I kwartału 2020 r., Nr [...], OZ/1 kwartał/2020 z dnia 17 lutego 2021 r. W pouczeniu wskazano, że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi na przytoczone powyżej postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. PGW WP w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za usługę wodną, które należy zaliczyć do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co pozwoliło Sądowi na rozpoznanie sprawy trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w treści odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi w całości jako niedopuszczalnej, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Otóż, nie ma racji Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie twierdząc, że na wydane w rozpatrywanej sprawie postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji, stronie skarżącej zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a., przysługiwało zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w S. PGW WP w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew temu co twierdzi organ, nie miał zastosowania przepis art. 59 § 1 k.p.a., lecz art. 59 § 2 k.p.a., w rozumieniu którego o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

W piśmiennictwie przedmiotu (vide: Komentarz do art. 59 k.p.a. - Kodeks do postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany – P.M. Przybysz, opubl. Lex/el.2022; Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, opubl. Lex/el.2022) oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że na postanowienie wydane w wyniku zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, wydane na podstawie art. 59 § 1, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast na postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 nie służy zażalenie, jednakże postanowienie to podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 marca 1988 r. sygn. akt III ARN 7/88, opubl. OSNC 1990/9, poz. 117). Analogicznie w wyroku z 21 stycznia 2010 r. II OSK 120/09 (Lex nr 597160) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia wydawane przez organ odwoławczy na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., jak i postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. są ostateczne i służy na nie wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, zamykają postępowanie. Od takich postanowień, jako zamykających postępowanie, służy skarga do WSA (vide. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, 15.wydanie, wydawnictwo C. H. Beck, str. 368).

Podkreślić wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn.zm.) do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie do postępowania przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich (art. 14 ust. 1 pkt 5), stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 i 1491).

Po myśli art. 273 Prawa wodnego podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (ust. 1). Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22 (ust. 2). Jak wynika z art. 273 ust. 5 Prawa wodnego w razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. Stosownie, zaś do treści art. 273 ust. 6, w razie nieuznania reklamacji, te same organy, określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Z powyższego wynika więc, że ustawodawca wprowadził szczególny tryb określania opłaty za usługi wodne: poprzez skierowanie do podmiotu zobowiązanego informacji, możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia o opłacie zawartego w informacji - niedewolutywnym środkiem zaskarżenia, jakim jest reklamacja, wydanie ponownej informacji (w przypadku uznania reklamacji) oraz decyzji administracyjnej (w przypadku nieuznania reklamacji). Innymi słowy, postępowanie przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich, w braku odmiennych uregulowań Prawa wodnego, jest postępowaniem administracyjnym rządzącym się regułami Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast reklamacja od informacji o wysokości opłaty jest środkiem zaskarżenia, do którego na mocy art. 14 ust. 2 Prawa wodnego znajdują zastosowanie przepisy dotyczące odwołania. W tym stanie rzeczy na postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za usługę wodną Przedsiębiorstwu służyła skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co czyni niezasadnym wniosek organu o jej odrzucenie.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia stwierdzić trzeba, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, w związku z czym brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie w prawomocnym wyroku z 2 września 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 506/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie organu z 2 kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu wniesienia reklamacji i przesądził, że złożenie reklamacji w sprawie niniejszej po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, jest okolicznością bezsporną. Jak stwierdził Sąd w motywach wspomnianego orzeczenia, w treści reklamacji skarżący zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia reklamacji. To oznacza, że w pierwszej kolejności organ powinien był rozpatrzeć wniosek o przywrócenie terminu, a dopiero w następnej kolejności orzekać o stwierdzeniu uchybienia terminu. Tymczasem w niniejszej sprawie organ orzekł o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia reklamacji bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie tego terminu, a nadto w uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. To oznacza, że organ uchybił przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązał organ w pierwszej kolejności do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia reklamacji na ustaloną w formie informacji kwartalnej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, co organ uczynił wydając zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym orzeczeniu wiązały w toku ponownie prowadzonego postępowania organ orzekający jak i tutejszy Sąd.

Przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisie art. 58 k.p.a., który stanowi, że w razie uchybienia terminowi należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winny (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).

Przytoczony przepis określa cztery przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, by z prawnego punktu widzenia możliwe było przywrócenie przez organ uchybionego terminu. Pierwszą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości. Drugą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowany przywróceniem terminu podmiot braku swojej winy. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do złożenia wniosku zaczyna biec od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której była ustanowiony przywracalny termin np. wniesienie odwołania.

Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie przedmiotu za ugruntowany uznaje się pogląd, zgodnie z którym jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest wiec możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (vide: wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1718/96 - Legalis). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osoba, powódź, pożar (vide: wyroki NSA z: 4 listopada 1998 r. sygn. akt III SA 1243/97 - niepubl., 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1162/08 – Legalis, 13 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1849/19 – Lex nr 3224579, 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2539/20 – Lex nr 3194868, 16 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3883/19 – Lex nr 3170090, 17 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1865/18 – Lex nr 3280155). Z kolei w wyroku z 15 stycznia 1998 r. sygn. akt SA/Sz 191/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Szczecinie (Lex nr 32710) przyjął, że "Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. W przypadku strony będącej od strony formalnoprawnej spółką prawa handlowego, wyposażoną w osobowość prawną i posiadającą reprezentujące ją organy, brak winy w uchybieniu terminu oznacza brak winy osoby legitymowanej do podejmowania czynności prawnej w imieniu tej jednostki. Tak więc, będąc organem powołanym do zarządzania sprawami spółki i reprezentowania jej na zewnątrz, zarząd spółki obowiązany jest należycie organizować obsługę biurowo-administracyjną przedsiębiorstwa spółki i za sposób funkcjonowania tej obsługi ponosi odpowiedzialność z tytułu form jej sprawowania i personelu do niej zaangażowanego". Podobnie wypowiedział się NSA we Wrocławiu w wyroku z 15 listopada 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 1965/99 (Lex nr 61757) oraz NSA w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 1962/01 (Lex nr 194464).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż w realiach sprawy niniejszej Przedsiębiorstwo nie uprawdopodobniło braku winy w uchybieniu terminu do złożenia reklamacji na wysokość opłaty zmiennej ustalonej w informacji kwartalnej za usługę wodną. Niespornym jest, że strona skarżąca jako spółka prawa handlowego, wyposażona w osobowość prawną, posiada organy powołane do zarządzania sprawami spółki i reprezentowania jej na zewnątrz, w tym konkretnym wypadku Zarząd Spółki, którego obowiązkiem jest należyte zorganizowanie obsługi biurowo-administracyjnej Przedsiębiorstwa. Niewątpliwie trwająca epidemia i rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2, a w rezultacie wystąpienia trzeciej fali pandemii COVID-19 - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie można traktować jako zdarzenia nagłego i nieprzewidywalnego w 2021 r. Przypomnieć bowiem trzeba, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 do 20 marca 2020 r. zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433). Natomiast od 20 marca 2020 r. obowiązywał stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii nie stanowił siły wyższej, która zaistniała nagle uniemożliwiając Spółce w sposób niekontrolowany dochowanie należytej staranności w terminowym złożeniu reklamacji. Jedynie nagłe, nadzwyczajne zdarzenie całkowicie uniemożliwiające podmiotowi procesowemu dokonanie czynności mogłoby uzasadniać przywrócenie terminu. Wobec tego zgodzić się trzeba z organem, że w dacie składania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia reklamacji stan epidemii istniał już od dłuższego czasu i profesjonalny pełnomocnik strony podobnie jak i organy zarządzające sprawami Spółki powinny były uwzględnić utrudnienia wywołane tym stanem, jako możliwymi do przewidzenia skutkami. Podnoszony przez stronę fakt przesunięcia połowy pracowników do wykonywania pracy w trybie zdalnym nie powinien paraliżować pracy Przedsiębiorstwa, jako że świadczenie pracy zdalnej oznacza wyłącznie wykonywanie obowiązków służbowych przez pracowników Spółki poza siedzibą Przedsiębiorstwa. Także wysłanie części pracowników Spółki na zaległe urlopy, celem uniknięcia zakażeń, a co za tym idzie absencje pracowników księgowości zajmujących się obsługą dokumentów i płatności związanych z opłatami publicznoprawnymi oraz osób zajmujących się obsługą prawną związaną z decyzjami o charakterze podatkowym, czy też wprowadzenie 48-godzinnej kwarantanny dokumentów nie stanowi okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia reklamacji, choć bez wątpienia są to okoliczności utrudniające, lecz nie uniemożliwiające normalne funkcjonowanie Przedsiębiorstwa. Nie jest wreszcie przesłanką uzasadniającą przywrócenie terminu przesłanie przez organ do strony w okresie od 19 stycznia 2021 r. do 26 lutego 2021 r. 152 sztuk informacji w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za lata 2019 i 2020 dotyczących 19 ujęć w momencie, kiedy to rozpoczynała się trzecia fala pandemii i należało podjąć wiążące decyzje co do wniesienia ewentualnych środków zaskarżenia. Dodać w tym miejscu trzeba, że podnoszona w treści skargi opieszałość tudzież bezczynność organu w prowadzeniu postępowań administracyjnych związanych z ustalaniem opłat za usługi wodne, może być zwalczana przez stronę skarżącą w drodze dostępnych środków prawnych (np. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Jak zostało to już wcześniej zaakcentowane rzeczą Zarządu Spółki było takie zorganizowanie pracy Przedsiębiorstwa, aby w należyty sposób zabezpieczyć jej interesy, a w rezultacie zapewnić terminowe złożenie reklamacji. Być może należało w tym okresie rozważyć zwiększenie zatrudnienia osób związanych z obsługą prawną Spółki.

W tym stanie rzeczy za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia reklamacji.

Trafny, choć pozostający bez istotnego wpływu na wynik sprawy jest natomiast zarzut naruszenia art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (teks jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), który to przepis nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego, skoro w treści reklamacji pełnomocnik Spółki zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia reklamacji. Przywołany przepis modyfikuje co prawda termin na złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, to jednak w dalszym ciągu rozpoznanie wniosku odbywa się w oparciu o przesłanki określające podstawę do przywrócenia terminu zdefiniowane w art. 58 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc