Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 370/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją NR [...] Zarząd Województwa z [...] grudnia 2020 roku, działając na podstawie art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm., dalej jako u.s.w.), art. 2 pkt 11, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej jako ustawa wdrożeniowa), art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12 a pkt 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 54 § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1352 ze zm., dalej jako o.p.), umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "Czas na punkt przedszkolny! — utworzenie miejsc przedszkolnych w [...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej 8 "Edukacji, Działania 8.1. "Ograniczenie i zapobieganie przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz wyrównanie dostępu do edukacji przedszkolnej i szkolnej", utrzymał w mocy decyzję nr [...] Zarządu Województwa z [...] lipca 2020 r., na podstawie której Zarząd Województwa określił do zwrotu przez Stronę kwotę w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od [...] lutego 2018 r. do dnia dokonania zwrotu dofinansowania włącznie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w odpowiedzi na konkurs Nr [...] ogłoszony [...] stycznia 2017 r. dla Działania 8.1. "Ograniczenie i zapobieganie przedwczesnemu kończeniu nauki szkolnej oraz wyrównanie dostępu do edukacji przedszkolnej i szkolnej", Poddziałania 8.1.1 "Edukacja przedszkolna w ramach WRPO, spółka [...] Sp. z o.o., złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Czas na punkt przedszkolny! — utworzenie nowych miejsc przedszkolnych w [...]".

Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2017 r., Zarząd Województwa, zatwierdził listę wszystkich ocenionych projektów zawierającą przyznane oceny oraz listę projektów, które pozytywnie przeszły ocenę formalno-merytoryczną z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania w ramach Konkursu i przyznał dofinansowanie ze środków EFS w ramach Programu.

W konsekwencji podjęcia ww. Uchwały, IZ WRPO [...] września 2017 r. zawarła ze Spółką umowę o dofinansowanie Projektu, współfinansowanego ze środków EFS w ramach WRPO.

Na warunkach określonych w umowie, IZ WRPO przyznała Beneficjentowi dofinansowanie na realizację Projektu, w łącznej wysokości wydatków kwalifikowalnych [...] zł, które zgodnie z § 2 ust. 2 umowy obejmowały:

- dofinansowanie ze środków europejskich w kwocie [...]zł, stanowiące 85% wydatków kwalifikowalnych projektu;

- wkład własny (ze środków prywatnych), w kwocie [...]zł, stanowiący nie mniej niż 15% wydatków kwalifikowalnych projektu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy, projekt miał zostać zrealizowany w terminie od [...] września 2017 r. do [...] września 2018 r.

Po zakończeniu realizacji projektu, Beneficjent zobowiązany był do zapewnienia trwałości utworzonych w ramach projektu miejsc wychowania przedszkolnego przez okres co najmniej 2 lat od daty zakończenia realizacji projektu.

[...] września 2017 r. Beneficjent zawarł z IZ WRPO umowę nr [...]

W części V Wniosku "Oświadczenia Wnioskodawcy/Partnera", Beneficjent w poz. 1 i 13 wybrał odpowiedź TAK, wskazując że "informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględniane w sprawozdaniach przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu w okresie 12 miesięcy".

Beneficjent złożył podpis pod wnioskiem o dofinansowanie, a tym samym pod znajdującymi się w nim oświadczeniami, oraz oświadczył, że "informacje zawarte w niniejszym wniosku [wniosku o dofinansowanie] oraz dołączonych jako załączniki w dokumentach są prawdziwe (...) jestem świadom praw i obowiązków wiązanych z realizacją Projektu (...). Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za podanie fałszywych danych lub złożenie fałszywych oświadczeń.".

Realizując umowę, Beneficjent zobowiązany był m. in. do "realizacji Projektu zgodnie z Wnioskiem, w tym w oparciu o harmonogram realizacji Projektu (§ 4 ust. 1 pkt 1 umowy), "zachowania trwałości Projektu i/lub rezultatów (...)" (§ 4 ust. 1 pkt 4 umowy), "przestrzegania przepisów prawa unijnego i krajowego" (§ 4 ust. 1 pkt 10 umowy), "przestrzegania obowiązujących postanowień wynikających w szczególności z programu oraz Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego, procedur i informacji Instytucji Zarządzającej dostępnych na stronie internetowej Programu (...)" (§ 4 ust. 1 pkt 11 umowy), "stosowania postanowień wytycznych określonych w § 1 ust. 28 Umowy (...)" (§ 4 ust. 1 pkt 12 umowy). Warunki rozwiązania Umowy zostały określone m. in. w § 26 ust. 1 umowy, i przewidywały, że IZ WRPO może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku, gdy "Beneficjent lub Partnerzy dopuścił/li się rażących nieprawidłowości, w tym finansowych, w szczególności wykorzysta/ją przekazane środki na cel inny niż określony w Projekcie lub niezgodnie z umową; (...) ". W § 26 ust. 3 umowy wskazano m.in., że "W przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 1 (...) niniejszego paragrafu, Instytucja Zarządzająca może rozwiązać Umowę. Jedno zdarzenie lub okoliczność dotycząca realizacji Umowy może wyczerpywać jedną lub więcej umownych przesłanek rozwiązania Umowy. W przypadku rozwiązania Umowy w trybie § 26 ust. 1 Umowy, Beneficjent był zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania (§ 28 ust. 1 Umowy).

Na podstawie zatwierdzonego przez IZ WRPO WoP za okres od [...] września 2017 r. do [...] września 2017 r. (numer WoP po korekcie IZ WRPO - [...]), [...] lutego 2018 r. IZ WRPO przekazała beneficjentowi zaliczkę w kwocie [...]zł na realizację projektu.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. (wpływ do IZ WRPO [...] grudnia 2018 r.), Prezydent Miasta [...] wskazał, iż w roku 2017 r., na prowadzone przez Spółkę Prywatne Przedszkole im. [...] (ul. [...], [...]), nie była pobierana dotacja, natomiast w roku 2018 r., dotacja była przekazywana na następującą ilość dzieci:

29 - w styczniu 2018 r.,

30 - w lutym i marcu 2018 r.,

32 - w kwietniu 2018 r.,

33 - w maju i czerwcu 2018 r.,

34 - w lipcu 2018 r.,

29 - w sierpniu 2018 r.,

24 - we wrześniu 2018 r.,

25 - w październiku 2018 r.,

22 - w listopadzie i grudniu 2018 r.

Ponadto, Prezydent Miasta [...] poinformował, iż liczba miejsc w prowadzonym przez Spółkę Prywatnym Przedszkolu im. [...] wykazywana w sprawozdaniu Systemu Informacji Oświatowej na dzień [...] września 2017 r. i [...] sierpnia 2018 r. wynosiła 72 miejsca.

W dniach 17-18 stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r., IZ WRPO przeprowadziła kontrolę planową w biurze Projektu II.

[...] lutego 2019 r., Beneficjent przekazał Zespołowi kontrolującemu IZ WRPO oświadczenia, w których m.in. wskazał, że w ramach Projektu:

"liczba utworzonych miejsc przedszkolnych - 25, miejsce realizacji wsparcia w ramach nowoutworzonych miejsc przedszkolnych - [...] ul. [...] (...), datę utworzenia [...].02.2017, czy jest zachowana trwałość projektu w zakresie utrzymania nowoutworzonych miejsc przedszkolnych- tak" (Oświadczenie podpisane przez Prezes Zarządu Spółki - M. B.).

W wyniku kolejnej kontroli, zespół kontrolujący IZ WRPO stwierdził uchybienia, wydatki niekwalifikowalne i nieprawidłowości w realizacji zarówno Projektu jak i Projektu II, które m.in. dotyczyły:

- "niezwiększenia liczby miejsc wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku 3 lat w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie nr [...] [Projekt II], tj. nieutworzenia 25 nowych miejsc wychowania przedszkolnego w Prywatnym Przedszkolu im[...] (...). W ramach wcześniej realizowanego projektu nr [...] [Projekt] utworzonych zostało 25 nowych miejsc przedszkolnych i ich bieżące funkcjonowanie zakończyło się w dniu [...].02.2018 r., a następnie zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązany był do zachowania trwałości nowo utworzonych miejsc przez okres co najmniej 2 lat. Cel projektu, Zostałby osiągnięty w przypadku, gdyby na koniec realizacji projektu w przedszkolu funkcjonowało 50 miejsc przedszkolnych.

Pobieranie dotacji z budżetu gminy na dzieci objęte wsparciem w ramach projektu stanowi podwójne finansowanie wydatków, (...) IZ WRPO (...) uznał, iż miejsca przedszkolne, na które pobierana była dotacja z budżetu gminy, stanowią utrzymanie trwałości nowo utworzonych w ramach projektu (...)miejsc przedszkolnych, a nie stworzenie nowych miejsc przedszkolnych w ramach projektu (...).

Beneficjent zobowiązany był dokonać zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia wezwania do zwrotu.

Pismo nie zostało odebrane przez Beneficjenta.

Przesyłka została zwrócona przez placówkę pocztową na adres IZ WRPO z adnotacją Poczty Polskiej S.A. "ZWROT nie podjęto w terminie".

Wobec niedokonania zwrotu środków przez Beneficjenta, [...] lutego 2020 r. IZ WRPO wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz poinformowała o możliwości, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 k.p.a., czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym o prawie wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, jak również o możliwości działania w sprawie przez pełnomocnika - zgodnie z art. 32 k.p.a.

Organ, po ponownym rozparzeniu całej sprawy, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji ani w całości, ani w części, ani do umorzenia postępowania, w związku z czym utrzymał zaskarżoną decyzję w całości.

We wniosku o dofinansowanie, beneficjent wskazał cel projektu, jakim był wzrost o 25 miejsc, liczby ogólnodostępnych miejsc przedszkolnych dla dzieci trzy- i czteroletnich zamieszkałych w [...] oraz zwiększenie szans rozwojowych dziesięciu dzieci zamieszkałych w [...], dzięki objęciu ich wsparciem w zakresie zajęć wyrównawczych - logopedia.

IZ WRPO stwierdziła, że pobieranie przez beneficjenta dotacji oświatowej z Urzędu Miasta [...] na dzieci objęte wsparciem w ramach projektu stanowi podwójne finansowanie wydatków.

Wprowadzone w Wytycznych w obszarze edukacji ograniczenie ma przeciwdziałać ryzyku nakładania się strumieni finansowych i ma zapewnić maksymalną racjonalność ponoszonych wydatków. Ma ono również sprzyjać realizacji obowiązku zapewniania trwałości rezultatów projektów finansowanych z EFS po ich zakończeniu. W związku z tym, ubiegając się o dofinansowanie, wnioskodawcy już na etapie planowania, a następnie przygotowywania wniosków o dofinansowanie, powinni wdrażać mechanizmy zapewnienia trwałości po zaprzestaniu finansowania z EFS. Jednym z takich narzędzi jest analiza źródeł finansowania i uruchomienie takiej sekwencji angażowania kolejnych środków, które zapewnią trwałość funkcjonowania ośrodka/miejsca przedszkolnego po zakończeniu realizacji projektu.

Organ wskazał, że strona pobierała dotację oświatową z Urzędu Miasta [...] na dzieci przez cały okres trwania projektu – od 15 do 25 uczestników Projektu finansowanych z EFS. Pobieranie dotacji oświatowej z Urzędu Miasta [...] stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (odnoszących się do zakazu podwójnego finansowania wydatków) i w konsekwencji naruszenie zasad określonych w § 4 ust. 1 pkt 12 umowy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła [...] sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm., dalej jako "ustawa o finansach publicznych") poprzez błędne przyjęcie przez Zarząd Województwa, iż miało miejsce wykorzystanie przez skarżącą środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p dających podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu w trybie natychmiastowym, w sytuacji kiedy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i nie było podstaw do rozwiązania umowy o dofinansowanie,

2. naruszenie art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L.2013.347.320), dalej jako Rozporządzenie ogólne, poprzez przyjęcie przez organ, że doszło do nieprawidłowości, wówczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, jakoby doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE,

3. naruszenie art. 37 ust. 7-9 oraz art. 65 ust. 11 Rozporządzenia ogólnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do podwójnego finansowania, w sytuacji kiedy ww. przepisy szczegółowo określają przypadki podwójnego finansowania,

4. naruszenie art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej poprzez zaakceptowanie przez Instytucję Zarządzającą wszystkich złożonych przez beneficjenta wniosków o płatność, wówczas gdy kilka miesięcy później, przy braku jakiejkolwiek ingerencji beneficjenta w projekt, IZ zarzuciła beneficjentowi naruszenia w zakresie poniesionych wydatków,

5. naruszenie rozdziału 6.7 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zw. z art. 37 ust. 7-9 oraz art. 35 ust. 11 rozporządzenia ogólnego poprzez przyjęcie, iż doszło do podwójnego finansowania (które było podstawą uznania wszystkich wydatków w ramach projektu za niekwalifikowane), w sytuacji gdy faktycznie żadne wydatki ponoszone w ramach projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł, a przypadek analizowany przez IZ w ramach decyzji nie wypełnia definicji podwójnego finansowania,

6. naruszenie rozdziału 8.8 Wytycznych poprzez niezastosowanie przez Instytucję Zarządzającą opisanej tam reguły proporcjonalności,

7. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do podwójnego finansowania (które było podstawą uznania wszystkich wydatków w ramach projektu za niekwalifikowane), w sytuacji gdy faktycznie żadne wydatki ponoszone w ramach Projektu nie były jednocześnie finansowane z innych źródeł; IZ przed wydaniem decyzji w żaden sposób nie dokonała analizy faktycznej sytuacji będącej podstawą niekwalifikowania środków, w szczególności, nie przeanalizowała wydatków ponoszonych w ramach projektu oraz poza projektem, w związku z utrzymaniem miejsc przedszkolnych, nadto pomimo złożenia przez beneficjenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy IZ w żaden sposób rzeczowo nie odniosła się do stanowiska beneficjenta, nie odpowiedziała na podniesione przez niego zarzuty, a tym samym nie przeprowadziła beneficjenta przez logiczny ciąg przyczynowo-skutkowy będący podstawą wydanej decyzji, co jest obowiązkiem IZ jako organu administracji publicznej,

8. naruszenie art. 81a § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez IZ wyrażonej w tym przepisie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony,

Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a na wypadek uznania, że postępowanie nie może zostać umorzone, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Zarządu Województwa na rzecz [...] sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Zarządu Województwa z [...] grudnia 2020 r. nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") dawałby podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Art. 184 u.f.p., do którego cytowany przepis odsyła, w ust. 1 stanowi z kolei, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. (w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej – przyp. tut. Sądu), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18). W orzecznictwie tym przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Na przykład w wyroku z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą prawną decyzji o zwrocie dofinansowania jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to jest wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p.

Tymczasem strona postąpiła niezgodnie ze złożonym we wniosku o dofinansowanie oświadczeniem, "iż informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie będą uwzględniane w sprawozdaniach przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu" i pobierała dotację oświatową z Urzędu Miasta [...] na dzieci – od 15 do 25 uczestników Projektu finansowanych z EFS. Organ w sposób prawidłowy uznał, że pobieranie dotacji oświatowej z Urzędu Miasta [...] stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (odnoszących się do zakazu podwójnego finansowania wydatków) i w konsekwencji naruszenie zasad określonych w § 4 ust. 1 pkt 12 umowy.

Wypełnienie hipotezy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w realiach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, skarżąca bowiem – jak wykazała IZ WRPO – realizowała projekt niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie.

WSA wskazuje, że w kontrolowanej judykacyjnie sprawie IZ WRPO stwierdziła, że – jak już wyżej zostało wskazane - strona pobierała dotację oświatową z Urzędu Miasta [...] na dzieci przez cały okres trwania projektu – w liczbie od 15 do 25 uczestników Projektu finansowanych z EFS. Okoliczność ta tj. pobieranie dotacji oświatowej z Urzędu Miasta [...] stanowi naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (odnoszących się do zakazu podwójnego finansowania wydatków) i w konsekwencji także naruszenie zasad określonych w § 4 ust. 1 pkt 12 umowy. Cele i rezultaty projektu zostały wskazane w pkt 3.5.2 wniosku o dofinansowanie.

Należy zwrócić uwagę na wzorce kontroli judykacyjnej, które występują w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści umowy o dofinansowanie projektu obowiązki beneficjenta dotyczące realizacji tej umowy wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, treści umowy o dofinansowanie projektu, wytycznych oraz wniosku (§ 4 ust. 6 umowy). Szczególnie istotnym źródłem - z perspektywy wywiązywania się beneficjenta z obowiązków wynikających z umowy – są wytyczne, które w sposób generalny określają warunki i sposób prawidłowej realizacji projektów współfinansowanych z EFS, kształtują w tym zakresie obowiązki beneficjenta projektu, a tym samym należytej realizacji umowy (§ 4 ust. 7 umowy). Właśnie poprzez badanie ww. dokumentów organy uprawnione do przeprowadzenia czynności kontrolnych mogą stwierdzić, że dofinansowanie jest:

1) wykorzystane niezgodnie przeznaczeniem;

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W konsekwencji ustalenia powyższych przesłanek środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (§ 13 ust. 1 umowy). W przypadku braku dokonania przez beneficjenta zwrotu środków IZ po przeprowadzeniu postępowania w trybie kpa wydaje decyzję o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp (§ 13 ust. 3 umowy).

Tak więc postanowienia § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie powielają treść art. 207 ust. 1 u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, wydawana jest po bezskutecznym upływie terminu, w którym wezwany jest zobowiązany do zwrotu środków. Jest to zatem decyzja deklaratoryjna, w której organ stwierdza zaistnienie przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Na deklaratoryjny charakter decyzji jednoznacznie wskazuje również fakt, że w decyzji określa się termin, od którego nalicza się odsetki. Oznacza to, że omawiana decyzja nie kreuje nowego stosunku prawnego, ale stwierdza, że w przeszłości powstał stan uzasadniający jej wydanie i wiąże z nim określone konsekwencje w postaci zaistnienia odsetek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r. II FSK 1121/18).

Podkreślić należy, że w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. mieszczą procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Niedotrzymanie warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. W przypadku naruszenia procedur związanych z dofinansowaniem unijnym i wypłaconą dotacją celową, uzyskane przez beneficjenta z naruszeniem środki podlegają zwrotowi. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2018 r., I GSK 1016/18).

Z pespektywy materialnoprawnej niezwykle istotnym przepisem, wskazującym definicję legalną instytucji "nieprawidłowości" jest art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Zgodnie z tym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. NSA wskazał, że przez "nieprawidłowość" należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., II GSK 2575/17).

Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. W pojęciu procedur mieszczą się również zasady postępowania ustanowione w dokumentach programowych dotyczących danego programu operacyjnego (wyrok WSA w Kielcach z 23.01.2020 r., I SA/Ke 428/19, LEX nr 2775286).

Skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego przez IZ WRPO postępowania wyjaśniającego, w tym poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także wskazuje na naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, jaka ujęta jest w art. 8 K.p.a.

W ocenie tutejszego Sądu skarżąca stara się w istocie podjąć polemikę z ustaleniami dokonanymi przez IZ WRPO. Tymczasem organ ten wyczerpująco zbadał wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, przeprowadzając dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, dokonując jednocześnie wszechstronnej oceny zebranego tak materiału dowodowego, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Innymi słowy IZ WRPO dopełniła wszelkich wymogów z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dodatkowo podkreślić trzeba, że skuteczność wykazania, że organ naruszył zasadę z art. 80 K.p.a. wymaga wskazania, iż uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, bowiem jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest zaś wystarczające samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o innej niż przyjął organ wadze (doniosłości) poszczególnych środków dowodowych i ich odmiennej ocenie niż ocena organu. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Zauważyć natomiast należy, że IZ WRPO dokonując ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie, a także w dalszej kolejności ich subsumcji pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego, oparła się na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dała wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym – wbrew twierdzeniom skarżącej – wzięła pod uwagę prezentowane przez nią zarówno po kontroli na miejscu, jak i na różnych etapach postępowania stanowisko.

Z kolei w odniesieniu do pozostałych zarzutów prawidłowo wskazał organ, że skarżąca dopuściła się naruszenia procedur (wobec czego zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej), to jeszcze uczyniła to w sposób świadomy. Skarżąca składała bowiem opisywane w decyzjach oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, a następnie wbrew złożonym oświadczeniom wykazywała w sprawozdaniach dzieci - w aspekcie pobierania dotacji z Urzędu Miasta [...] Naruszenie ww. przepisów nie jest uzależnione od winy strony, ani też od stopnia tej winy. Niemniej w sprawie trudno uznać, że działająca w imieniu skarżącej nieświadomie składała oświadczenia, ani tym bardziej, że nieświadomie wykazywała do UM [...] sprawozdania. Niewątpliwie zatem naruszone zostały procedury: tj. zapisy umowy o dofinansowanie oraz wytyczne.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że naruszenie, jakiego dopuściła się skarżąca, które zostało szczegółowo i wyczerpująco opisane w zaskarżonej decyzji stanowi niewątpliwie naruszenie procedur (umowy i wytycznych). W konsekwencji zaistniała podstawa zwrotu dofinansowania w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Skarżąca dopuściła się bowiem nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Prawidłowo organ wskazał, że kwestia rozwiązania umowy nie podlega przy tym kognicji sądu administracyjnego, zatem i z powyższego powodu zarzut jest bezpodstawny, a w związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego niezastosowanie i poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, iż doszło do wydatkowania przez skarżącą środków z naruszeniem procedur. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że to strona dopuściła się nieprawidłowości (poprzez naruszenie wymienionych procedur), o której mowa powyżej. Rolą organu było jedynie wskazanie naruszenia/nieprawidłowości, jakiej dopuściła się skarżąca.

Prawidłowo też podkreślił organ, odpierając zarzuty skarżącej, że samo naruszenie prawa, a w tym przypadku naruszenie konkretnych procedur jest nieprawidłowością. Również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że w ocenie TSUE nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (nawet tylko potencjalnych). Organ ma obowiązek jedynie wykazać w przypadku szkody potencjalnej, że nie można wykluczyć, iż naruszenie miało wpływ na budżet.(...). (vide wyrok TSUE z dnia 6 grudnia 2017r. w sprawie C-408/16, który przywołuje wykładnię nieprawidłowości wprost z wyroku C-406/14). Sąd unijny powtarza zatem (linia orzecznicza jest już jednolita), że naruszenie prawa jest nieprawidłowością, o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet danego funduszu (punkt 61). W niniejszej sprawie jednak szkoda miała charakter konkretny, gdyż skarżąca otrzymując kwotę zaliczki winna ją wydatkować i rozliczyć zgodnie z wszystkimi procedurami.

Wobec zarzutu naruszenia art. 37 ust. 7-9 orasz art. 65 ust. 11 rozporządzenia ogólnego tj. zarzutu braku podwójnego finansowania podkreślenia wymaga, że podwójne finansowanie zostało stwierdzone i opisane przez zespół kontrolujący DEFS w informacji pokontrolnej nr [...] z [...] marca 2019 r., z przeprowadzonej kontroli planowej projektu pod nazwą "Czas na punkt przedszkolny! - utworzenie nowych miejsc w punkcie przedszkolnym w [...] ", a następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W obu projektach stwierdzono, że wystąpiło podwójne finansowanie polegające na wykazywaniu liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach obu projektów współfinansowanych z EFS miejsc wychowania przedszkolnego w comiesięcznych sprawozdaniach składnych do Urzędu Miasta [...] i w konsekwencji pobieraniu dotacji oświatowej na dzieci korzystające z nowo utworzonych w ramach obu projektów współfinansowanych z EFS. Skarżąca złożyła oświadczenia, z których jednoznacznie wynikało, że nie będzie uwzględniać w sprawozdaniach przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu w okresie 12 miesięcy finansowania działalności bieżącej nowo tworzonych miejsc w ramach projektów EFS, informacji dotyczących liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach projektów EFS miejsc wychowania przedszkolnego, gdyż w okresie realizacji projektów, wydatki na finansowanie działalności bieżącej są pokrywane ze środków projektowych. W zaskarżonych decyzjach, IZ WRPO w sposób wyczerpujący uzasadniła, że to postępowanie beneficjenta przyczyniło się do uznania, że naruszono zakaz podwójnego finansowania wydatków, odnosząc się do ww. informacji pokontrolnej, która jednoznacznie wskazywała, że beneficjent w comiesięcznych sprawozdaniach, w wykazie dzieci załączonym do wniosku o wypłatę dotacji, ujmował dzieci objęte wsparciem w ramach projektu, co stanowi podwójne finansowanie wydatków. Tego typu zachowanie beneficjenta było niezgodne z pkt 11 g podrozdziału 3.1 Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków EFS oraz pkt 7.7 g Regulaminu konkursu, wskazującego, że informacje dotyczące liczby dzieci korzystających z nowo utworzonych w ramach projektu EFS miejsc wychowania przedszkolnego nie mogą być uwzględniane przez organ prowadzący w przekazywanych comiesięcznie organowi dotującemu sprawozdaniach w okresie 12 miesięcy finansowania działalności bieżącej nowo tworzonych miejsc w ramach projektu EFS. Jedynie w stosunku do nowo utworzonych miejsc w ramach projektu podmiot nie może występować o dotację z budżetu gminy w okresie realizacji projektu, gdyż wydatki na finansowanie działalności bieżącej są pokrywane ze środków projektowych.

Ponadto kolejny wniosek pokontrolny dotyczył braku zwiększenia liczby miejsc wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku 3-4 lat w zakresie określonym we wniosku o dofinansowanie tj. nieutworzenia 25 nowych miejsc wychowania przedszkolnego w prywatnym przedszkolu im. [...] w [...]

Podstawą do rozwiązania umowy o dofinansowanie był § 26 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie stanowiący, że IZ może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym w przypadku gdy beneficjent lub partnerzy dopuścił/li się rażących nieprawidłowości, w tym finansowych, w szczególności wykorzysta/ją przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej poprzez zaakceptowanie przez IZ wniosków o płatność oraz rozliczenia projektu bez uwag, a następnie zarzucenia naruszenie jego realizacji. Naruszenie procedur, a w konsekwencji zaistniała nieprawidłowość nie była bowiem wynikiem działania organu, lecz wynikała wprost ze świadomego działania skarżącej składającej sprawozdania wbrew składanym oświadczeniom, które przecież składane były pod rygorem odpowiedzialności karnej. Pamiętać przy tym należy, że projekt rozliczany jest metodami uproszczonymi - w tym ryczałtowo. W związku z powyższą zasadą rozliczania organ podkreślił, że nie dokonywano weryfikacji dokumentów finansowych dotyczących realizacji projektu podczas rozliczania wniosków o płatność. Odmienne postępowanie stałoby w sprzeczności z postanowieniami wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS i FS na lata 2014-2020. Zapisy wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS i FS na lata 2014-2020 dotyczące sposobu rozliczania projektu metodami uproszczonymi nie pozwalają Instytucji weryfikować dokumentów finansowych, dlatego też istotne z perspektywy zapewnienia prawidłowości wykonywania umowy są oświadczenia składane IZ m.in. oświadczenie o braku składania sprawozdań do organu dotującego.

Również na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni dokonanej przez organ pojęcia "podwójnego dofinansowania" – stanowi on w zasadzie polemikę z prawidłowo poczynionymi w tym zakresie stwierdzeniami organu. Rozstrzygając tę kwestię wraz z zarzutem 7 skargi stwierdzić należy, że gdyby Beneficjent postąpił prawidłowo, tj. realizował projekty zgodnie z obowiązującym go procedurami, zapisami regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie, nienaruszona zostałaby zasada zakazu podwójnego finansowania. Podkreślić też należy, że w przypadku, gdyby beneficjent nie złożył zobowiązania przeciwdziałającemu ryzyku podwójnego Finansowania, WRPO odmówiłaby dofinansowania projektów (co również przeczy zarzutowi nielojalności organu wobec beneficjenta).

Finalnie wyjaśnić też należy, że w sprawie nie wystąpiły żadne wątpliwości czy to natury formalnoprawnej czy też merytorycznej. Skoro tak, niezasadnym jest powoływanie się przez stronę na normę wynikającą z art. 81a § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania WSA, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.