Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 29/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11g ust. 3.
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu D. B. i M. H. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 16 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowił sprzeciw wniesiony przez M. H. i D. B. (zwanych dalej także "skarżącymi"), na decyzję Wojewody Opolskiego z 16 grudnia 2019 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z 2 października 2019 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 5 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla (zwany dalej "inwestorem"), wystąpił do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w [...] na działkach (w nawiasach oznaczono działki sprzed podziału nieruchomości):

- w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy nr: a (b), c (d), e (f), g (h), i (j), k (l), m (n), o (p), r (s), t (u), w (x), y, z, aa w obrębie [...];

- poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, ale stanowiących teren niezbędny dla obiektów budowlanych: ab (b), ac (d), ad (f), ae (h), af, ag, ah, ai, aj, ak, al, am, an. ao, ap, ar, as, at, au, aw (u) w obrębie [...]..

Po rozpatrzeniu wniosku, działając na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 11i, art. 12 i art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) zwanej dalej specustawą, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski wydał decyzję z 2 października 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie ulicy [...] i ulicy [...] w [...] na ww. działkach. W decyzji tej określono wymagania i warunki realizacji inwestycji, wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji i orzeczono o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także zatwierdzono podział nieruchomości na realizację inwestycji, ustalono nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Kędzierzyn-Koźle, zatwierdzono projekt budowlany i określono inne szczegółowe warunki i wymagania związane z inwestycją.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły M. H. i D. B. W swym odwołaniu M. H. wskazała, że inwestycja pozbawia ją ponad 1/3 własności działki nr u (przed podziałem). Podniosła, że zakres inwestycji nie został skonsultowany z właścicielami tej działki i nie uzgodniono z nimi projektu, który jak zaznaczyła nie przewiduje zjazdu do działki nr u, nie uwzględnia instalacji istniejących na prywatnym terenie i nie przewiduje organizacji ruchu drogowego. Zakwestionowała poszerzenie ulicy [...] na długości jej działki, budowę chodnika i palety do zawracania pojazdów przeciwpożarowych oraz montaż nowych lamp. Stwierdziła, że ingerencja we własność prywatną działki nr u jest zbędna, a poszerzenie ulicy [...] pozbawi ją krzewów i drzew stanowiących naturalne wygrodzenie działki. D. B. w odwołaniu wskazał z kolei, że nie została poinformowana o planowanej przebudowie drogi i nie mogła brać udziału w konsultacjach związanych z planowaną inwestycją. Stwierdzając, że decyzja jest dla niej krzywdząca podniosła, że budowa zatoczki dla potrzeb straży pożarnej oraz miejsc parkingowych na jej działce jest nieracjonalna.

Decyzją z 16 grudnia 2019 r., nr [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z póżn. zm.- aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej k.p.a. i na podstawie art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy. Uznał, że inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty (opinie, uzgodnienia, pozwolenia), które są spójne z projektem zagospodarowania terenu przedstawionym na mapie do celów projektowych. Projekt budowlany został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia, zawiera zaświadczenia o ich wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu i podlegał sprawdzeniu przez uprawnione osoby, stosownie do posiadanych przez nie specjalności. Na podstawie art. 11i ust. 1 specustawy Wojewoda wskazał, że ocena projektu budowlanego winna nastąpić w oparciu o regulację zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonując jego analizy uznał, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.). Zaznaczył, że skoro planowana inwestycja znajduje się poza terenem transeuropejskiej sieci drogowej, niewymagane było przedstawienie wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego i uzasadnienia zarządcy drogi, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 7a specustawy. Analizując zgromadzony materiał dowodowy oraz wniesione odwołania Wojewoda uznał jednak, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując oceny w tym zakresie zwrócił uwagę na konieczność skorygowania linii określających granice terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (str. 42 projekt zagospodarowania terenu) m. in. na działce nr u. Powołując się na art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy wywodził, że przyjęte w projekcie budowlanym ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nr u, dotyczące "przestawienia istniejącego ogrodzenia", jest niezgodne z art. 11f ust. 2 specustawy. W związku z tym, jako konieczne uznał wezwanie inwestora przez organ pierwszej instancji do doprowadzenie wniosku w tym zakresie do zgodności z art. 11f ust. 2 specustawy oraz rozważenie niezbędności ograniczenia tego terenu w kontekście ww. przepisów. Wskazał, że projekt powinien być jednoznaczny i spójny, a zapisy poszczególnych części załączników do wniosku czy projektu budowlanego nie mogą być ze sobą sprzeczne. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek rozbieżności organ zobligowany jest natomiast wezwać inwestora do ujednolicenia zawartości przedłożonej dokumentacji. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku w projekcie budowlanym zjazdu na działkę nr u Wojewoda wyjaśnił, że wyrazem minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy, który w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Stosownie do tego uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobligowany do ustalenia, czy działka nr u miała dostęp do drogi publicznej i czy po przebudowie drogi dostęp ten nadal będzie zapewniony, gdyż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zjazdu na ww. nieruchomość nie przewidziano. Dalej, dokonując oceny w kontekście art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy Wojewoda wskazał, że wniosek inwestora obejmuje wykonanie zjazdu łączącego ulicę [...] z ulicą [...], który ma powstać z wydzielenia i nabycia działki nr ax na podstawie projektu podziału zatwierdzonego w decyzji organu pierwszej instancji. W ramach specustawy działki można jednak nabywać pod drogę publiczną, a nie pod zjazdy. Zatem przedmiotowy zjazd nie może zostać zrealizowany na podstawie przepisów specustawy. Dodatkowo starosta winien rozważyć, czy ul. [...] jest drogą jednokierunkową, czy dwukierunkową i w tym kontekście dokonać analizy przyjętych rozwiązań projektowych z obowiązującymi przepisami. Ponadto, powinien przeprowadzić analizę w zakresie rozwiązań dotyczących projektowanego zjazdu i jego powiązania z ul. [...] oraz ul. [...], w tym również pod kątem definicji skrzyżowania i zjazdu. Wyjaśnienia wymagają również rozwiązania projektowe przyjęte dla robót budowlanych obejmujących wykonanie kanalizacji deszczowej. W tym zakresie należy ustalić, czy inwestycja jest zgodna z § 140 ust. 8 rozporządzenia, bowiem sieci niezwiązane z drogą nie mogą być sytuowane pod jezdnią. Ponadto projekt budowlany w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu powinien odzwierciedlać w sposób czytelny wszystkie parametry projektowanego obiektu budowlanego, w tym również parametry zjazdów (szerokość jezdni, łuki etc.). Uwzględniając natomiast to, że projekt budowlany nie jest spięty w sposób uniemożliwiający jego dekompletację Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski powinien również nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r., poprzez spięcie go w odpowiedni sposób, umożliwiający jego swobodne przeglądanie. Na podstawie § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Wojewoda ustalił również, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli i dla klasy drogi D powinna wynosić 10 m. Tymczasem jak dostrzegł, z załączników graficznych oraz projektu zagospodarowania terenu (str. 42 projektu budowlanego) wynika, że projektowana droga nie posiada wymaganej szerokości. Jej szerokość jest zmienna i wynosi od 8,8-10 m. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 2 rozporządzenia przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy, której w przedmiotowym projekcie budowlanym nie ma. W konsekwencji wskazane naruszenia należy uzupełnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśniał, że organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany rozwiązań proponowanych we wniosku. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, to inwestor decyduje we wniosku o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno starosta, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku i oceniać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy. Stwierdzając, że zarzucone naruszenia przepisów postępowania są niezasadne Wojewoda zaznaczył, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma wpływu na rozwiązania przyjęte przez inwestora w projekcie budowlanym, wywłaszczenie następuje za stosownym odszkodowaniem - przyznawanym odrębną decyzją, a brak zgody skarżących na realizację inwestycji nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy, nie uzależniają udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od wyrażenia na to zgody przez właściciela nieruchomości objętej inwestycją. Jednocześnie, organ wydając takie zezwolenie nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych inwestycji. Do organu należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobligowany do zastosowania uwag zawartych w decyzji. Poinformował też, że wobec przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie było możliwe zajęcie stanowiska wobec zarzutów odwołania, gdyż stanowiłoby to naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżące podniosły, że inwestycja pozbawia je własności ponad jednej trzeciej działki nr u (przed podziałem), a w decyzji nie odniesiono się do założeń projektu co skutkuje brakiem poszanowania własności prywatnej i niesprawiedliwością społeczną. Kwestionując założenia projektowe jako nieprawidłowe wskazały na:

- przyjęcie w projekcie, że ul. [...] jest nieprzejezdna podczas, gdy z ulicy tej jest zjazd do ul. [...];

- założenie w projekcie, że ul. [...] jest drogą przeciwpożarową i dla ulicy "ślepej" jest wymagana zatoka do zawracania pojazdów pożarowych, o wymiarach 20mx20m;

- zaplanowanie poszerzenia ul. [...] i wytyczenia na niej miejsc postojowych dla samochodów kosztem działki nr u, a nie np. kosztem działek aj, ah, an, ao w stacji; gdy ulica ta jest krótka, ślepa i szeroka o najniższej klasie ważności;

- wykorzystanie specustawy do remontu ciągu pieszo-rowerowego od ul. [...] do ul. [...];

Ponadto skarżące wyjaśniły, że plan miejscowy został uchwalony po nabyciu przez nie działki, a ponieważ prawo nie działa wstecz nie powinno się na jego podstawie odbierać własności. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zaznaczyły, że zakres remontu objętego decyzją jest zbyt duży i przejęcie na jego potrzeby znacznej części ich działki jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal k.p.a., która stosownie do art. 64a p.p.s.a. podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu.

Na zasadzie art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocenia jedynie czy, zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji.

Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd zasadniczo nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej jednak, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując w niniejszej sprawie oceny, w tak ustalonych graniach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż wskazane w zarzutach skarżących. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., w tym w zw. z art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zwanej nadal specustawą, co powodowało konieczność jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę zaznaczyć należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a.

Na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.

Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien więc nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wyjaśnić, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W konsekwencji, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wykazał, że nie miał możliwość zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wymagał podjęcia czynności wyjaśniających przez organ pierwszej instancji. Zasadniczo organ odwoławczy rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania dokonał w istocie wyłącznie kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej w świetle przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja, nie odpowiadała przesłankom, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego było udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Materialną podstawę prawną pozytywnego rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), zwana nadal specustawą.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy uznał, że inwestor przedłożył wymagany projekt budowlany wraz z niezbędnymi dokumentami, który spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.). Dokonując oceny wniosku i dokumentacji projektowej w świetle przepisów prawa materialnego stwierdził natomiast, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa i konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wskazał jednak na naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji oraz nie uzasadnił w wystarczający sposób przyczyn przekazania sprawy organowi pierwszej instancji w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zwracając uwagę na to, że wniosek inwestora wymaga skorygowania w celu doprowadzenia go do zgodności z art. 11f ust. 2 specustawy Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nie było możliwe usunięcie tej nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym. Podobnie też nie wyjaśnił dlaczego nie było możliwe ustalenie w trybie odwoławczym tego, czy działka nr u miała dostęp do drogi publicznej i czy po przebudowie nadal będzie on zapewniony. W szczególności wskazując, że na ww. nieruchomości nie przewidziano zjazdu i nakazując organowi poczynienie w tym zakresie wyjaśnień, nie stwierdził organ odwoławczy, aby w tym zakresie dokumentacja projektowa nie była wystarczająca do dokonania wymaganych ustaleń. Dalej organ odwoławczy dokonał oceny merytorycznej co do braku możliwości realizacji zjazdu objętego wnioskiem, łączącego ul. [...] z ul. [...]. Ocena ta miała charakter rozstrzygający i nie wynikało z niej, aby w tym zakresie sprawa wymagała podejmowania jakichkolwiek czynności w ramach postępowania dowodowego. Nie wskazał też Wojewoda, aby rozważenie, czy ul. [...] jest drogą jedno- czy dwukierunkową i dokonanie analizy rozwiązań projektowych w tym zakresie, a także dokonanie oceny zgodności rozwiązań projektowanego zjazdu, wykonania kanalizacji deszczowej i ustalenia szerokości drogi, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania przekraczającego kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Nie można zdaniem Sądu, również uznać, aby zobowiązanie inwestora do właściwego spięcia projektu, jako dotyczące czynności mającej charakter czysto techniczny nie mieściło się w granicach działań podejmowanych przez organ odwoławczy.

Ponadto, oceniając prawidłowość wskazania na potrzebę ustalenia, czy inwestycja jest zgodna z § 140 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwrócić należy uwagę, że uznając konieczność dokonania oceny w świetle hipotezy tego przepisu organ odwoławczy nie uzasadnił, że wyjaśnienie tej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazując, że sieci niezwiązane z drogą nie mogą być sytuowane pod jezdnią nie ustalił jakie usytuowanie kanalizacji deszczowej wynika z przedłożonego przez inwestora projektu i nie dokonał oceny prawidłowości jej przebiegu w świetle przepisów rozporządzenia, regulujących wykonanie kanalizacji deszczowej. Nie wskazał także, aby dokonanie ustaleń i oceny co do zgodności inwestycji z § 140 ust. 8 rozporządzenia wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zebrania dodatkowych dowodów w jakimkolwiek zakresie. Nie można też pominąć tego, że dokonując oceny na podstawie § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, w kwestii braku posiadania wymaganej szerokości przez projektowaną drogę i potrzeby sporządzenia analizy, o której mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia, Wojewoda nie wskazał i nie uzasadnił również, że ustalenia dokonane na podstawie powołanych regulacji mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim nie wyjaśnił potrzeby dokonania oceny projektu na podstawie § 7 rozporządzenia, w sytuacji, gdy przepis ten uchylony został z dniem 13 września 2019 r., na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1643).

Podkreślić w tym miejscu należy, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. Z kolei samo stwierdzenie dokonania błędnej oceny merytorycznej przez organ pierwszej instancji, nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi, aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej odmiennej od tej, jaka stanowiła podstawę podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że ocena dokona w zaskarżonej decyzji nie uzasadniała w wystarczający sposób rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uznał, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, a dostrzeżone przez organ braki odnosiły się do kwestii merytorycznych związanych z oceną rozwiązań projektowych wynikających z przedłożonej dokumentacji. Nie wskazał przy tym Wojewoda, aby decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ewentualne dokonanie dodatkowych ustaleń przekraczało kompetencje wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. W szczególności też nie można uznać, że w zakresie działania organu odwoławczego nie mieściło się wezwanie inwestora do trwałego spięcia dokumentacji projektowej oraz dokonanie samodzielnych ustaleń, analizy i oceny na podstawie kompletnych dokumentów. Jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, podjęcie przez Wojewodę działań w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Właściwa realizacja tej zasady wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dostrzegł również, że w zakresie dokonanej oceny organ odwoławczy nie wykazał aby zasadne było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, czym naruszył także art. 11g ust. 3 specustawy, stanowiący przepis szczególny względem postanowień art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 11g ust. 3 specustawy, w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W odniesieniu do organu odwoławczego oznacza to brak możliwości uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, w tym także na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości tylko w zakresie części drogi.

W niniejszej sprawie z ustaleń Wojewody przedstawionych w zaskarżonej decyzji nie wynika, aby decyzja organu pierwszej instancji była w całości wadliwa, tj. aby postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i wymagało wyjaśnienia istotnych okoliczności w odniesieniu do całego obszaru objętego inwestycją. Wobec tego brak była podstaw do uznania prawidłowości zaskarżonej decyzji także w świetle art. 11g ust. 3 specustawy.

Reasumując Sąd, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w tym w zw. z art. 11g ust. 3 specustawy i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a uchylenie w całości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest możliwe wtedy tylko, gdy stwierdzona wadliwość odnosi się do całej drogi oraz wszystkich nieruchomości i działek objętych inwestycją.