Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 225/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 11, 35. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy Kobierzyce I. uchyla zaskarżoną decyzję w części pkt 2 rozstrzygnięcia; II. uchyla decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w części: - pkt 3 ust. 2 w zakresie wyrażeń: "niżej opisanym" oraz "-samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki Mercedes-Benz o nr rejestracyjnych [...]" oraz "-samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki Mercedes-Benz o nr rejestracyjnych [...]"; - pkt 5 ust. 1; - pkt 5 ust 2; - pkt 5 ust. 3; - pkt 5 ust. 6 w zakresie wyrażeń: "(zgodnie z umową zawartą ze Sp. z o.o. C ul. K. [...],[...] D.)" oraz w zakresie wyrażeń: "(zgodnie z umową zawartą z B Sp. z o.o. z/s w Ł., ul. S. [...])" - w części końcowej rozstrzygnięcia obejmującej zapis "W przypadku naruszenia warunków zezwolenia może ono zostać cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz A Spółki z o.o. w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNEINIE

Decyzją z [...] listopada 2018 r. (nr [...]) Wójt Gminy K. zezwolił "A" Polska Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej "Spółką", stroną skarżącą, stroną) na prowadzenie na terenie gminy K. działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych na następujących warunkach:

1. Przedsiębiorca prowadzi działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy K..

2. Terminem podjęcia działalności będzie data uprawomocnienia się niniejszej decyzji.

3. Wymagania w zakresie, jakości usług objętych zezwoleniem:

1) Usługi należy wykonywać z zachowaniem najwyższych jakościowo osiągnięć techniki, w szczególności nie powodując zanieczyszczenia środowiska, bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogą być szkodliwe dla środowiska.

2) Usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy K., będą prowadzone tylko sprawnymi technicznie niżej opisanymi pojazdami, przystosowanymi do opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych:

• samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki "X"o nr rejestracyjnych [...],

• samochód specjalny marki "X" nr rejestracyjnych [...],

3) Pojazdy Przedsiębiorcy muszą spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz.1617).

4) Do wywozu dopuszczony będzie tylko sprzęt szczelny, czysty oraz oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację świadczącego usługi.

5) Usługi będą wykonywane w sposób niepowodujący zanieczyszczenia miejsc załadunku i trasy wywozu nieczystości ciekłych.

4.Niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem.

Po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem należy wykonać następujące zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej:

1) usunąć poprzez odzysk lub unieszkodliwianie wszystkich zanieczyszczeń znajdujących się na terenie, na której prowadzona będzie działalność,

2) umyć oraz dokonać dezynfekcji wszystkich pojazdów używanych do prowadzenia działalności

5.Inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem:

1) Przy świadczeniu usług Przedsiębiorca winien przestrzegać przepisy sanitarne, ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy prawa miejscowego (Uchwały, Zarządzenia).

2) Wywóz nieczystości ciekłych winien być dokonywany na podstawie umowy zawieranej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych.

3) Przedsiębiorca jest zobowiązany wystawiać dowody korzystania z jego usług w zakresie wywozu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem ilości wywiezionych nieczystości z terenu gminy K., terminowości wywozu, ilości i daty wywozu do stacji zlewnych.

4) Przedsiębiorca zobowiązany jest do sporządzania i dostarczania Wójtowi Gminy K. kwartalnych sprawozdań.

5) Przedsiębiorca zobowiązany jest do niezwłocznego zgłaszania Wójtowi Gminy K. wszelkich zmian danych określonych w niniejszym zezwoleniu.

6) Nieczystości ciekłe będą wywożone wyłącznie do:

• stacji zlewnej - Oczyszczalnia ścieków w D., ul. B. (zgodnie z zawartą umową ze Sp. z o. o. Wodociągi i Kanalizacja ul. K., 58-200 D.),

• stacji zlewnej - Oczyszczalnia ścieków w L. (zgodnie z umową zawartą z Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o.. z/s w L., ul. S.).

Jednocześnie ustalono termin ważności zezwolenia na 10 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz wskazano, że w przypadku naruszenia warunków zezwolenia może być ono cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

Spółka odwołała się od tej decyzji, zaskarżając ją w części tj. w zakresie jej: pkt 3 ust. 2 w zakresie wyrażeń "niżej opisanymi" oraz "samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki "X" o nr rejestracyjnych [...], samochód specjalny marki "X" o nr rejestracyjnych [...]"; pkt 5 ust. 1- 5; pkt 5 ust. 6 w zakresie wyrażeń "zgodnie z zawartą umową ze Sp. z o.o. Wodociągi i Kanalizacja ul. K., D." oraz "zgodnie z umową zawartą z Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o., z/s w L., ul. S."; części końcowej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454, z późn. zm.; dalej jako "ustawa"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie nieokreślenie w pkt 5 ust. 1 konkretnych wymagań szczególnych, wynikających z odrębnych przepisów, nałożenia w pkt 5 ust. 4 oraz ust. 5 tej decyzji obowiązków wynikających z ustawy a także naruszenie art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy, poprzez zawarcie w nim elementów nieprzewidzianych w przepisach. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o umorzenie postępowania w pierwszej instancji w zaskarżonej części.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest w zakresie: pkt 5 podpunkt 1 we fragmencie: "ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", pkt 5 podpunkt 4 oraz pkt 5 podpunkt 5 osnowy decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że zakres przedmiotowy zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych jest zamknięty i określają go przepisy art. 9 ust. 1 i ust. 1aa i ust. 1b ustawy.

Fakt, że zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności składa się od strony formalnej z kilku punktów (warunków), nie oznacza, że możliwe jest rozstrzyganie odrębnie co do istoty o poszczególnych elementach (warunkach) zezwolenia - elementy te nie mogą bowiem funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. Nie można zatem skutecznie – w ocenie Kolegium – zaskarżyć jedynie poszczególnych elementów zezwolenia. W konsekwencji Kolegium zobligowane było do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całości.

Odnosząc sią do zarzutu Spółki w zakresie pkt 3 podpunktu 2 decyzji pierwszej instancji Kolegium zauważyło, że we wniosku Spółka wskazała, jakie konkretnie pojazdy będzie wykorzystywać w prowadzonej działalności, dzięki czemu organ administracji mógł dokonać analizy, czy spełnione zostaną wymagania, warunkujące wydanie zezwolenia. Skoro organ pierwszej instancji oceniał opisany we wniosku sposób prowadzenia działalności pod kątem wymagań ustawy, przepisów odrębnych, wymagań bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz środowiska to może domagać się, by przy prowadzeniu działalności wykorzystywane były środki techniczne poddane weryfikacji, a nie inne, które później, już poza kontrolą administracyjną, miałby wykorzystywać przedsiębiorca. Kolegium podkreśliło, że działalność polegająca na odbieraniu i transporcie nieczystości ciekłych jest reglamentowana, podlega ścisłej kontroli, a organ administracji ma kompetencje do tego, by określać warunki jej prowadzenia. Wbrew twierdzeniom Spółki, nałożenie podobnych wymagań mieści się w zakresie wymagań co do jakości usług objętych zezwoleniem, bo na jakość świadczonych usług składa się też to, w jakim stanie technicznym znajdują się pojazdy wykorzystywane przy ich świadczeniu. W ocenie Kolegium przedsiębiorca może ubiegać się o zmianę zezwolenia, jeśli zdecyduje się przyjąć kolejne usługi i będzie potrzebował zwiększyć ilość wykorzystywanych pojazdów. Wówczas każdy z nich będzie mógł być oceniony przez organ pod kątem tego, czy spełnia stosowne wymagania.

W odniesieniu do pkt. 5 podpunkt. 2, 3 i 6 decyzji Spółka podniosła, że zawierają one elementy nieprzewidziane w ustawie. Zdaniem Kolegium niesłusznie Spółka stwierdza, że wymóg zawarty w pkt. 5 ppkt. 2 decyzji nie mógł zostać sformułowany z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy i wynikającą z niego powinność właściciela nieruchomości udokumentowania poprzez okazanie umowy korzystania z usług przedsiębiorcy. Obowiązek nałożony ustawą na właściciela nieruchomości nie jest tożsamy ze sformułowanym w decyzji obowiązkiem, adresowanym do przedsiębiorcy, dokonywania wywozu nieczystości ciekłych na podstawie umowy zawartej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych. Wbrew zarzutom odwołania jest to również zobowiązanie jak najbardziej konkretne - jego istotą jest zobowiązanie przedsiębiorcy do tego, by nie świadczył usług poza zakresem określonym umową czy w sposób nieodpowiadający w niej przyjętym warunkom. Zważywszy, że organ będzie mógł zapoznać się z treścią takiej umowy (w przypadku kontroli przeprowadzanej u właściciela nieruchomości), stwierdzone ewentualne nieprawidłowości w stosowaniu się do jej zapisów przez przedsiębiorcę będą stanowiły podstawę do cofnięcia zezwolenia (art. 9 ust. 2 ustawy). W przypadku braku podobnego zapisu organ administracji pozbawia się możliwości cofnięcia zezwolenia, jeśli przedsiębiorca dopuści się naruszania warunków umów zawartych z mieszkańcami gminy. Rzeczą przedsiębiorcy jest natomiast zadbać o to, by zawierane umowy odpowiadały zarówno odrębnym przepisom, jak i warunkom, na jakich udzielono mu zezwolenia. Jest to też obowiązek o innej treści, niż ten nałożony w art. 9o ustawy. Nie dochodzi więc do powtórzenia normy ustawowej w wydanej decyzji. Analizowany warunek zezwolenia również odnosi się do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem. Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółki, że takie wymagania powinny odnosić się tylko do technicznych aspektów wykonywania działalności. Słowo "jakość" oznacza wartość czegoś, istotne cechy, a usługa to działalność gospodarcza, służąca zaspokajaniu potrzeb ludzi. W przypadku usług polegających na odbieraniu nieczystości ciekłych i ich transporcie, składa się na nią szereg czynności, nie tylko samo opróżnienie zbiornika bezodpływowego, ale także to, w jaki sposób dochodzi do porozumienia co do możliwości i warunków jej świadczenia, zmiany tych warunków, rozliczeń pomiędzy stronami, reklamacji. Z tego względu Kolegium uznało, że wprowadzenie wymogu dokonywania wywozu nieczystości ciekłych na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych jest wymogiem co do jakości usług, objętych zezwoleniem. Argumentacja ta – zdaniem Kolegium - znajduje także zastosowanie wobec nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku wydawania dowodów korzystania z usług (pkt 5 ppkt 3). Kolegium nie zgodziło się ponadto z zarzutami odwołania opierającymi się na założeniu, że w zezwoleniu organ administracji może zamieszczać tylko obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Wówczas zobowiązanie organu administracji do określania warunków wykonywania działalności nie miałby żadnej racji bytu. W ocenie Kolegium Spółka bezpodstawnie powołuje się na przepisy Kodeksu cywilnego, którego oczywiście nie stosuje się przy formułowaniu decyzji administracyjnej. Natomiast to Spółka będzie kształtowała treść umów cywilnoprawnych, zawieranych z mieszkańcami gminy K. i powinna czynić to w sposób uwzględniający warunki, na jakich zezwolono jej na prowadzenia działalności. Tak więc to nie określane w drodze decyzji administracyjnej warunki zezwolenia na prowadzenie działalności mają uwzględniać treść Kodeksu cywilnego i projektowaną (spodziewaną) treść umowy przedsiębiorcy z właścicielami nieruchomości, ale to te umowy mają być kształtowane z uwzględnieniem warunków określonych przez organ administracji.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska Spółki, że warunki umowy ze stacją zlewną nie podlegają kontroli organu wydającego zezwolenie. To, jaka jest treść tej umowy w sposób oczywisty wiąże się z tym, czy wnioskujący o wydanie zezwolenia udokumentował gotowość odbioru nieczystości, a więc czy istnieją podstawy do wydania zezwolenia.

Odnośnie zarzutu Spółki, zgodnie z którym w pkt. 5 podpunkt 1 decyzji nie określono wymagań szczególnych, wynikających z odrębnych przepisów i nie są one konkretne, Kolegium zauważyło, że to ustawodawca wprowadził wymóg, aby w zezwoleniu określać "inne wymagania szczególne, wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem". Gdyby rozumieć ten zapis, jak postuluje Spółka, jako obowiązek przeniesienia do treści decyzji postanowień wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, oznaczałoby to, że w zasadzie decyzja stanowiłaby zbiór szeregu przepisów, jakie w tym przypadku mają zastosowanie. Nie dość, że takie rozwiązanie jest bezcelowe, bo obowiązki wynikające z takich przepisów ciążą na przedsiębiorcy niezależnie od tego, czy znajdą się w decyzji, to organ narażałby się dodatkowo na zarzut powielania treści przepisów w swoim akcie. W ocenie Kolegium kwestionowany zapis jest konkretny, bowiem zobowiązuje Spółkę do przestrzegania przepisów, jakie przy wykonywaniu działalności objętej zezwoleniem znajdują zastosowanie. Takie rozwiązanie nie stwarza ryzyka trudności przy rozliczaniu przedsiębiorstwa z tego, w jaki sposób wykonuje swą działalność. Organ będzie musiał wskazać przepis, który został naruszony, wykazać, że przedsiębiorca był zobowiązany do jego przestrzegania i wykazać, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania względem pkt. 5 podpunkt 4 i 5 decyzji, Kolegium zgodziło się ze Spółką, że zapisy te powielają treść postanowień ustawy (odpowiednio: art. 8a ust. 2 i art. 9o) i dlatego należało uchylić decyzję we wskazanej części. Z tych względów Kolegium uchyliło pkt 5 podpunkt 1 decyzji, we fragmencie: "ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", ponieważ zobowiązano w nim przedsiębiorcę do przestrzegania między innymi przepisów tej właśnie ustawy, natomiast takiego warunku, z uwagi na treść art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy, nie można w decyzji zamieścić.

Wobec zakwestionowania przez Spółkę także możliwość zamieszczenia w decyzji informacji, zgodnie z którą w przypadku naruszenia warunków zezwolenia może ono zostać cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Kolegium zauważyło, że zapis ten nie ma waloru rozstrzygnięcia, nie wprowadza żadnego warunku prowadzenia działalności, organ nie rozstrzygnął w nim o żadnych prawach czy obowiązkach Spółki. Zapis ten, choć został umieszczony pod osnową decyzji, a przed uzasadnieniem, stanowi jedynie pouczenie.

Kolegium zweryfikowało także pozostałe warunki określone decyzją, niezakwestionowane przez Spółkę. Stwierdziło, że odpowiadają one obowiązującym przepisom, w szczególności postanowienia te mieszczą się w zakresie przedmiotowym decyzji, wynikającym z art. 9 ust. 1 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka zaskarżyła punkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zarzucając:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawa o czystości) i w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na utrzymaniu w mocy części zaskarżonego pkt 5. ust. 1 Decyzji Wójta, co spowodowało nieokreślenie w Decyzji Wójta, w brzmieniu nadanym jej zaskarżoną decyzją, konkretnych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, podczas gdy organ II instancji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić Decyzję Wójta również w tej części;

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 1aa ustawy o czystości i w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonych pkt 3. ust. 2 - w zaskarżonym zakresie, pkt 5. ust. 2 oraz ust. 3, a także pkt 5. ust. 6 - w zaskarżonym zakresie, jak też części końcowej rozstrzygnięcia Decyzji Wójta, co spowodowało zawarcie w Decyzji Wójta, w brzmieniu nadanym jej zaskarżoną decyzją, elementów nieprzewidzianych w powołanych przepisach ustawy o czystości, podczas gdy organ II instancji winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić Decyzję Wójta również w tej części;

3) naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na braku jakiegokolwiek kryterium pozwalającego na stwierdzenie, czy dany wymóg odnosi się do jakości usług objętych zezwoleniem na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, jak też nieuprawnionym rozszerzeniu zakresu czynności składających się na usługę świadczoną na podstawie tego zezwolenia, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji tego, iż obowiązki prowadzenia przedmiotowej działalności przy wykorzystaniu pojazdów wskazanych we wniosku, dokonywania wywozu nieczystości ciekłych na podstawie umowy zawartej z właścicielem i na warunkach w niej określonych, jak też wystawiania dowodów korzystania z usług, stanowią wymogi w zakresie jakości usług objętych przedmiotowym zezwoleniem;

4) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny.

Spółka wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi (orzeczenia administracyjne i sądowe) na okoliczności odpowiednio wskazane w jej treści; na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., jak też art. 135 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz uchylenie Decyzji Wójta w zakresie jej pkt 3. ust. 2 (w zaskarżonym zakresie), pkt 5. ust. 1 (w zakresie nieuchylonym przez zaskarżoną decyzję), ust. 2, ust. 3 oraz ust. 6 (w zaskarżonym zakresie), jak też części końcowej rozstrzygnięcia; na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. — o zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.) wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Ponadto Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Podstawą materialno-prawną zapadłych w sprawie decyzji organów administracyjnych były przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej "ustawa o czystości") i uchwały nr [...]Rady Gminy K. z [...]lutego 2010 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy K..

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o czystości zezwolenie powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Stosownie do art. 9 ust. 1aa ustawy o czystości zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie (powoływanym także w skardze) art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości określa elementy jakie powinny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Organ wydający decyzję w tym przedmiocie może w niej określić tylko takie wymogi, które wynikają z przepisów prawa. Wymienione w art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości elementy stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że w konkretnym zezwoleniu na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych organ nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków niż przewidziane w tym przepisie (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/OL 832/13, WSA w Rzeszowie z 9 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 580/15).

W sprawie strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy K.. Wójt Gminy K. decyzją z [...] listopada 2018 r. udzielił spółce zezwolenia określając szczegółowo jego warunki. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji SKO we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest w zakresie: pkt 5 podpunkt 1 we fragmencie: "ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", pkt 5 podpunkt 4 oraz pkt 5 podpunkt 5 osnowy decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze spółka zakwestionowała określone warunki udzielonego jej zezwolenia.

W ocenie Sądu zasługiwał na uwzględnienie zarzut, zgodnie z którym organ II instancji z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 1 aa określił w pkt 3 ust. 2 decyzji warunek prowadzenia działalności konkretnymi pojazdami wskazanymi przez stronę skarżącą we wniosku. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że obowiązek taki nie może być uznany za jedno z innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości określa się w treści zezwolenia. Obowiązek ten nie znajduje bowiem podstawy w żadnym z obowiązujących przepisów prawa. Zobowiązanie przy tym spółki do używania konkretnych pojazdów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia uznać należy za nieprawidłowe, gdyż w sposób niepotrzebny zawęża wykonywanie działalności do ściśle określonych pojazdów, co w dziesięcioletniej perespektywie obowiązywania zezwolenia mogłoby prowadzić do ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej. Mogłoby także uniemożliwić realne korzystanie z uzyskanego uprawnienia np. w sytuacji awarii sprzętu, czy też wynikającej z normalnej działalności gospodarczej konieczności zastąpienia pojazdów określonych w zezwoleniu innymi pojazdami. Podkreślić należy, że również art. 9 ust. 4 ustawy o czystości, zgodnie z którym w zezwoleniu należy określić wymagania jakości usług objętych zezwoleniem, nie mógł stanowić podstawy do nałożenia kwestionowanego obowiązku. Wymagania określone tym przepisem odnoszą się do technicznych aspektów wykonywanej działalności co nie może być utożsamiane z nałożeniem obowiązku wykonywania usług konkretnymi pojazdami jak to określił organ (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 864/17).

Wbrew twierdzeniom SKO precyzyjne określenie w zezwoleniu samochodów służących do wykonywania działalności gospodarczej nie jest również niezbędne – w świetle obowiązujących przepisów – dla przeprowadzenia ewentualnej kontroli administracyjnej działalności. Kwestie związane z kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o czystości reguluje art. 9u tej ustawy, który odsyła w tym zakresie do art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Ponadto kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest również na podstawie ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców. W konsekwencji zatem prawodawca przewidział określone w powołanych aktach prawnych instrumenty kontroli wykonywania działalności gospodarczej na podstawie udzielonego zezwolenia, nie wprowadzając przy tym obowiązku konkretnego określenia w zezwoleniu pojazdów służących do prowadzenia działalności. Nałożenie zatem obowiązku wywozu nieczystości ściśle określonymi w zezwoleniu pojazdami nastąpiło – jak słusznie zauważyła spółka w skardze – bez podstawy prawnej i w sposób naruszający zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z pominięciem uprawnienia organu udzielającego zezwolenia do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy prowadzącego działalność na podstawie zezwolenia.

Z powyższych względów Sąd uznał, że pkt 3 ust. 2 wydanego zezwolenia w zakresie wyrażeń "niżej opisanymi" oraz "samochód specjalny do czyszczenia kanalizacji marki "X"o nr rejestracyjnych [...]" i "samochód specjalny marki "X"o nr rejestracyjnych [...]" został sformułowany z naruszeniem art. 9 ust. 1 i ust. 1aa oraz art. 9 ust. 4 ustawy o czystości, ponieważ przepisy te nie mogły stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu obowiązku świadczenia usług określonymi pojazdami. Brak także innych przepisów, z których wynikałby obowiązek wskazania konkretnych pojazdów w zezwoleniu. W konsekwencji decyzja Wójta podlegała uchyleniu w tym zakresie.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 1aa ustawy o czystości poprzez sformułowanie warunku zawartego w pkt 5 ust. 2 zezwolenia, zgodnie z którym "wywóz nieczystości ciekłych powinien być wykonywany na podstawie umowy zawieranej z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) i na warunkach w niej określonych" oraz w pkt 5 ust. 3 w brzmieniu "przedsiębiorca jest zobowiązany wystawiać dowody korzystania z jego usług w zakresie wywozu nieczystości ciekłych z uwzględnieniem ilości wywiezionych nieczystości z terenu gminy K., terminowości wywozu, ilości i daty wywozu do stacji zlewnych". Tak sformułowanych obowiązków nie można uznać za szczególne wymagania wynikające z odrębnych przepisów (art. 9 ust. 6 ustawy o czystości). Organ II instancji nie wskazał przy tym regulacji prawnej, która obligowałaby przedsiębiorcę do zawarcia stosownej umowy i wystawiania dowodów korzystania z usług w zakresie wywozu nieczystości. Nałożenie na przedsiębiorcę w zezwoleniu obowiązku zawarcia umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) oraz wystawiania dowodów w zakresie wywozu nieczystości nie ma oparcia w prawie. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca w skardze, ustawa o czystości w art. 6 ust. 1 nakłada jedynie na właściciela nieruchomości obowiązek udokumentowania korzystania z usług przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów uiszczenia opłat za takie usługi. Przepis ten nie jest skierowany do przedsiębiorców, którzy uzyskali takie zezwolenie. W doktrynie wskazuje się, że właściciel nieruchomości, do którego odnosi się art. 6 ustawy o czystości, może tylko w jeden sposób wykonać przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o czystości obowiązek pozbycia się nieczystości ciekłych zgromadzonych w zbiorniku bezodpływowym, przez zawarcie umowy z właściwym podmiotem, którym jest przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych; zapłacenie za wykonaną usługę; udokumentowanie wykonania obowiązku przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. To właściciel nieruchomości, a nie przedsiębiorca jest obowiązany udokumentować wykonanie obowiązku przez okazanie umowy i dowodów płacenia za usługi. W konsekwencji to właściciel nieruchomości musi przechowywać umowę i dowody płacenia i okazać je właściwemu podmiotowi we właściwym trybie (W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX 2012). Tym samym dalej idące nakładanie obowiązków na przedsiębiorcę w zezwoleniu niż wynikające z obowiązujących przepisów nie miało podstaw ustawowych, tym bardziej że zakres obowiązków przedsiębiorcy w tej materii wynika wprost z art. 9o ustawy o czystości. Przedsiębiorca ma obowiązek jedynie załączyć do kwartalnego sprawozdania, wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach tych przedsiębiorca obowiązany jest zamieścić imię i nazwisko albo nazwę i adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości (art. 9o ust. 1, 2, 4 ustawy o czystości). Dodać również należy, że nie sposób przyjąć, aby wymagania w zakresie jakości usług (art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości) miały dotyczyć jakości czynności podejmowanych przed przystąpieniem do wykonania usługi lub po zakończeniu jej wykonywania albo samej konieczności podejmowania takich czynności. Trudno bowiem uznać, że konieczność zawarcia umowy lub wystawiania dowodów korzystania z usług przedsiębiorcy będzie miała wpływ na jakość usługi, która polega na odbiorze i transporcie nieczystości ciekłych. Dlatego też nieprawidłowe jest uznanie, że obowiązek zawarcia przez przedsiębiorcę umowy i wystawiania dowodów dotyczących wywozu nieczystości może być zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, które na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości określane są w treści zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 806/13, wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 162/14). W konsekwencji zatem konieczne stało się uchylenie decyzji Wójta w zakresie pkt 5 ust. 2 i 3.

Reasumując tę część uzasadnienia zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że obowiązki nałożone na spółkę w pkt 3 ust. 2, pkt 5 ust. 2 i 3 decyzji Wójta nie stanowią – wbrew twierdzeniom Kolegium – wymogów w zakresie jakości w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości. Wymagania w zakresie jakości odnoszą się bowiem do technicznych aspektów działalności objętej zezwoleniem (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 864/17). W konsekwencji SKO w uzasadnieniu swojej decyzji dokonało błędnej wykładni tego przepisu i w sposób nieuprawniony przyjęło, że stanowił on podstawę do nałożenia obowiązków, o których mowa w pkt 3 ust. 2, pkt 5 ust. 2 i 3 decyzji Wójta. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W uzasadnieniu wyroku NSA z 12 kwietnia 2006 r. II GSK 23/06, Lex 209721 wskazano, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze zapisu ustawowego ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Wszelkie obowiązki nakładane na przedsiębiorcę muszą mieć swoje źródło w przepisach prawa.

Spółka zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 9 ust. 6 ustawy o czystości poprzez utrzymanie przez SKO w mocy warunku zezwolenia sformułowanego w pkt 5 ust. 1 (przy świadczeniu usług Przedsiębiorca winien przestrzegać przepisy sanitarne, ochrony środowiska, ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy prawa miejscowego /Uchwały, Zarządzenia/). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości zezwolenie powinno określać inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołał liczne rozstrzygnięcia samorządowych kolegiów odwoławczych, w tym mi.in. decyzję SKO w S. z [...]marca 2019 r. (SKO.[...]). W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje pogląd, zgodnie z którym udzielający zezwolenia jest obowiązany do precyzyjnego, jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych ustalenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Brak konkretności i precyzyjności nałożonych na beneficjenta zezwolenia obowiązków i wymagań powodowałby bowiem problem w sytuacji konieczności podejmowania przez uprawniony organ działań sanacyjnych w toku postępowania zmierzającego do przestrzegania zezwolenia czy też jego cofnięcia. Zezwolenie nie powinno odwoływać się w sposób ogólny do przepisów ustaw lub aktów prawa miejscowego. Zgodzić należy się ze spółką, że na organie udzielającym zezwolenia spoczywa obowiązek wskazania w zezwoleniu wymagań szczególnych wynikających z przepisów prawa, a nie powielania samych przepisów lub podawania nazw aktów prawnych. Obowiązkiem organu jest jasne i precyzyjne sformułowanie obowiązków, które powinien spełniać przedsiębiorca. Stanowisko takie zajął również WSA w Rzeszowie w wyroku z 9 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 580/15), w którym uznano, że zasadnie organ odwoławczy usunął ogólne zobowiązanie strony do przestrzegania uchwał przy świadczeniu usług objętych zezwoleniem, ponieważ jako akty prawa miejscowego obowiązują one na terenie danej gminy, jeśli nie zostały usunięte z obrotu prawnego w stosownym trybie.

W dalszej kolejności należało odnieść się do zarzutu dotyczącego pkt 5 ust. 6 decyzji Wójta, w którym nałożono na spółkę obowiązek wywożenia nieczystości ciekłych do jednej z dwóch określonych stacji zlewnych – zgodnie z zawartymi z nimi umowami. Stosownie do art. 9 ust. 1aa ustawy o czystości zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne. W myśl art. 8 ust. 2a ustawy o czystości przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca nie sprecyzował, w jaki sposób ma zostać udokumentowana ww. gotowość, pozostawiając przedsiębiorcy wybór sposobu realizacji tego obowiązku. Tym samym samo udokumentowanie gotowości przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną a nie przedłożenie zawartej już umowy, będzie stanowiło element wniosku o wydanie zezwolenia w tym zakresie. Udokumentowanie gotowości odbioru nieczystości ciekłych poprzez przedłożenie zawartej już umowy ze stacją zlewną nie może zatem stanowić wymagania, które będzie musiał zrealizować przedsiębiorca, który ocenia, czy spełnia wymogi do tego, aby w ogóle ubiegać się o wydanie takiego zezwolenia (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 grudnia 2012 r., NK-N13.4131.877.2012.JT1). Wydając zezwolenie organ nie może ingerować w sferę stosunków między przedsiębiorcą a stacją zlewną. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że nie sposób doszukać się w treści przepisów ustawy o czystości wymogu przekazywania nieczystości ciekłych do stacji zlewnej ani bycia stroną umowy z takim właścicielem. Obowiązek taki nie wynika również z żadnego innego przepisu prawa, nie może też być zakwalifikowany do wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości). W konsekwencji w pkt 5 ust. 6 decyzji Wójta został zawarty wymóg nieprzewidziany w art. 9 ust. 1 i ust. 1aa ustawy o czystości, a zatem doszło – jak słusznie wskazała w skardze spółka – do wykroczenia poza zakres przedmiotowy zezwolenia. Konieczne zatem stało się uchylenie tego zapisu w zakresie wyrażeń "(zgodnie z umową zawartą z Sp. z o.o. Wodociągi i kanalizacja ul. K., D.)" oraz "(zgodnie z umową zawartą z Zakładem Usług Komunalnych Sp. z o.o. z/s w L, ul. S.)".

Nieprawidłowy był również zapis końcowy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, zgodnie z którym "w przypadku naruszenia warunków zezwolenia może ono zostać cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Zapis ten stanowi częściowe powtórzenie treści art. 9 ust. 2 ustawy o czystości, przy czym pomija przewidzianą w tym przepisie procedurę sanacyjną obejmującą wezwanie do niezwłocznego zaprzestania naruszeń przed cofnięciem zezwolenia. Podkreślić jeszcze raz trzeba, że treść zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie może mieć dowolnej treści i jest ona określona granicami wskazanymi przez art. 9 ust. 1, 1aa i 1b ustawy o czystości. Brak jest podstaw prawnych do zawarcia w części dyspozytywnej decyzji pouczenia o konsekwencjach wynikających z art. 9 ust. 2 ustawy o czystości, a w szczególności w sposób zmodyfikowany sprzecznie z ustawą. W konsekwencji również ten zapis podlegał uchyleniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta w zaskarżonym zakresie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty składały się: kwota wpisu sądowego od skargi [...] zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).