Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 266/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływana także jako u.g.n. i ustawa), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [....] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K. przy ul. A., gminie K., powiecie [...], będącej własnością K.J. i oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 51/6 o powierzchni 0,1232 ha w obrębie ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w związku z wybudowaniem urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i orzekło w pkt 1 o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (wodociąg i kanalizacja sanitarna) - w kwocie 3.114,50 zł, a w pkt 2 o zobowiązaniu K.J. do uiszczenia ww. opłaty adiacenckiej jednorazowo, będącej właścicielką tej nieruchomości w dniu 1 lipca 2009r., w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do wskazanych wyżej urządzeń.

W uzasadnieniu uchylonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż budowa sieci wodociągowej z przyłączami oraz sieci kanalizacyjnej z przykanalikami w ulicy A. została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie K. pozwolenia na budowę. Odbiór końcowy inwestycji nastąpił w dniu 1 lipca 2009r., co uznano za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do ww. urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., nieruchomość skarżącej jest zlokalizowana na terenie o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W uchwale Rady Gminy K. nr [...], obowiązującej w dniu 1 lipca 2009r. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określono na poziomie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ulicy A. spowodowała wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, co potwierdził operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych.

W związku z tym, wobec spełnienia warunków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy, organ I instancji uznał, iż zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę adiacencką w stosunku do K.J..

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła K.J. podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na oparciu rozstrzygnięcia na przepisach uchwały Rady Gminy K. nr [...], która nie obowiązywała już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, albowiem utraciła moc na podstawie § 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]r. nr [...]. W związku z tym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Niezależnie od powyższego skarżąca zakwestionowała inne elementy zaskarżonej decyzji, a mianowicie niedokonanie waloryzacji kwoty 523 zł wpłaconej przez nią w 2006r., uznanej jako nakład poczyniony przez właścicielkę nieruchomości na rzecz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz niewskazanie podstawy prawnej punktu 3 sentencji decyzji, dotyczącego waloryzacji opłaty adiacenckiej. Ponadto podniosła zarzut nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia opłaty, zwłaszcza wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, twierdząc, iż wartość ta nie odzwierciedlała notowanego od drugiej połowy 2009r. spadku cen na rynku nieruchomości.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji. Przyjął również, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nastąpiło w dniu 1 lipca 2009 r., tj. w dniu sporządzenia protokołu odbioru końcowego tej inwestycji, w którym m.in. zamieszczono adnotację, iż odbierane urządzenia są zdatne do użytku. Pierwsza decyzja Wójta Gminy K. o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...]r., co przesądza o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty, zaś późniejsze uchylenie rozstrzygnięcia nie ma wpływu na tę ocenę. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym termin, określony w art. 145 ust. 2 ustawy dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ I instancji. Wydanie i doręczenie stronie decyzji organu I instancji przed upływem tego terminu powoduje zatem definitywne ustanie stanu niepewności, co do skorzystania przez gminę z uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikającego z art. 145 ust. 1 ustawy. To z kolei oznacza, że ewentualne uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy lub sąd nie stoi na przeszkodzie kontynuowaniu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ podkreślił też, że w dniu 1 lipca 2009r. obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r., w której § 2 stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej ustalono na poziomie 50% różnicy wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń i wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Kolegium dokonało stosownej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 25 czerwca 2012r., sporządzonego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Organ II instancji wskazał, że operat ten został wykonany i podpisany przez osoby posiadające uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. W treści analizowanej opinii rzeczoznawcy majątkowi prawidłowo określili przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy opracowania operatu oraz daty istotne dla wyceny, przedstawili opis szacowanej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, odnieśli się też do jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wartość działki gruntu nr 51/6 do celu ustalenia opłaty adiacenckiej określono jako wartość rynkową, czyli zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości, możliwą do uzyskania na rynku. Wycenę poprzedzono analizą rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zlokalizowanych w gminie K. ze szczególnym uwzględnieniem miejscowości K.. Jak wynika z treści operatu, wytypowane do porównania nieruchomości były przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży w okresie 2 lat przed dokonaniem wyceny. Do porównań z nieruchomością oznaczoną jako działka nr 51/6 rzeczoznawcy majątkowi wybrali po 3 nieruchomości z powyższych baz danych, których ceny transakcyjne zostały następnie odpowiednio skorygowane ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy nimi, a wycenianym gruntem. W efekcie dokonanych obliczeń ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed wybudowaniem wodociągu i kanalizacji wynosiła 135.803,00 zł, a według stanu po ich wybudowaniu 142.555,00 zł, co daje wzrost jej wartości wyrażony kwotą 6.752,00 zł.

W ocenie Kolegium brak było przesłanek do kwestionowania wartości dowodowej opinii sporządzonej w dniu 25 czerwca 2012r. przez rzeczoznawców majątkowych, bowiem spełnia ona wymogi formalne określone w § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.,), a także warunki co do treści, określone w § 55 i § 56 tegoż aktu. Kolegium uznało również, że zastosowana przez rzeczoznawców majątkowych koncepcja wyceny stanowi gwarancję, że na otrzymaną różnicę wartości nieruchomości miała wpływ wyłącznie okoliczność wybudowania wskazanych urządzeń infrastruktury technicznej, z wyłączeniem innych czynników. Kolegium zauważyło, że rzeczoznawcy nie ustosunkowali się do przesłanek z § 40 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który obliguje uwzględnienie odległości nieruchomości od wybudowanych urządzeń. Pozostaje to jednak bez znaczenia dla ustalenia wartości spornej nieruchomości, bowiem nieruchomość ta graniczy bezpośrednio z ulicą A., w pasie drogowym której zostały zlokalizowane urządzenia infrastruktury technicznej.

Następnie Kolegium wskazało, iż w myśl art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Poza sporem jest, że K.J. w związku z planowaną budową sieci wod-kan dokonała wpłaty kwoty 523,00 zł na rzecz Gminy K., która to wpłata stanowi nakład poniesiony przez właścicielkę nieruchomości na rzecz budowy wodociągu i kanalizacji sanitarnej, podlegający rozliczeniu w sposób wskazany w cytowanym wyżej przepisie prawa.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż nie jest trafny zarzut skarżącej, iż brak podstaw do zastosowania stawki procentowej opłaty, określonej w § 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]., nr [...], która nie obowiązywała już w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium z treści art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wynika obowiązek zastosowania przez organy orzekające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej stawki procentowej tej opłaty, określonej w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, nie zaś w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy bezsporne jest, że w dniu 1 lipca 2009r. obowiązywała uchwała nr [...], a zatem to jej przepisy powinny stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr 51/6. Natomiast późniejsze uchylenie tej uchwały i zastąpienie jej uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...]r., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. W świetle obowiązujących norm prawnych przepisy nowej uchwały będą miały bowiem zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po dacie jej wejścia w życie.

Ponadto zdaniem Kolegium nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty związane z waloryzacją odpowiednio - opłaty adiacenckiej i nakładu finansowego poniesionego w 2006r. przez właścicielkę nieruchomości. O ile bowiem istnieje podstawa prawna do dokonania waloryzacji opłaty adiacenckiej, którą stanowi art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, o tyle brak jest w powołanej ustawie odpowiednika tego przepisu prawa w odniesieniu do nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie, nie były upoważnione do dokonania waloryzacji kwoty 523 zł uiszczonej przez skarżącą, pomimo dostrzeżenia faktu istnienia znacznej różnicy czasowej między wpłaceniem tej sumy pieniężnej a orzekaniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia spadku cen nieruchomości Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten stanowi jedynie wyraz subiektywnego, niepotwierdzonego żadnymi dowodami przekonania strony o istnieniu okoliczności, na które powołuje się ona w treści odwołania. Analiza treści opinii z dnia 25 czernica 2012r. prowadzi natomiast do konkluzji, że rzeczoznawcy majątkowi przeprowadzili wnikliwe badanie kwestii zmiany poziomu cen na lokalnym rynku nieruchomości w okresie poprzedzającym dokonanie wyceny. W wyniku tego badania ustalili, co zostało odnotowane w punkcie 7.2 na stronie 13 operatu, że wprawdzie w ostatnich dwóch latach ilość transakcji kupna-sprzedaży niezabudowanych nieruchomości spadła (w porównaniu z latami 2007-2008), jednakże poziom cen transakcyjnych nie uległ zmianie. Jak stwierdzili rzeczoznawcy majątkowi, rynek wszedł w fazę wyczekiwania, w której sprzedający nie są skłonni do obniżenia ceny nieruchomości, a z kolei kupujący oczekują spadku cen. Ustalili również, iż obserwowany spadek cen nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i nieruchomości lokalowych nie przełożył się na analogiczny spadek cen na rynku działek niezabudowanych, będących przedmiotem zainteresowania w ramach wyceny nieruchomości mającej na celu ustalenie opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium wyjaśnienie tej kwestii przedstawione w operacie szacunkowym jest racjonalne i w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności wobec niezłożenia dowodów, z których wynikałyby odmienne ustalenia, nie było podstaw do podważenia jego wiarygodności.

Kolegium wyjaśniło następnie, iż organ odwoławczy zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy z uwagi na konieczność bardziej precyzyjnego określenia w pkt 1 sentencji decyzji treści zobowiązania i powiązania go z osobą właściciela nieruchomości. Z kolei pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji okazał się zbędny. W ocenie Kolegium zbędny był również pkt 3, którego treść stanowi dokładne powtórzenie dyspozycji art. 148 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wywołuje skutki prawne z mocy samego prawa. Uchylenie rozstrzygnięcia określającego termin uiszczenia opłaty adiacenckiej wynika z faktu wydania decyzji reformatoryjnej i regulacji art. 9 u.g.n.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła K.J. i powołując się na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organami administracji.

Skarżąca wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło uwagi na istotny fakt: tj. wszczęcia postępowania i wydania w wyniku tego postępowania decyzji przez Wójta Gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej w dniu [...]r., tj. po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, co jest niezgodne z art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Kolegium odwołało się do uchylonej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r., która została wydana w wyniku postępowania wszczętego pismem z dnia 30 listopada 2011. Odwołanie do SKO odnosiło się natomiast do decyzji z dnia [...]r., która została wydana po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w dniu 22 czerwca 2012r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Ocenę prawidłowości wydanych w sprawie decyzji i trafność zarzutów skargi należy rozpocząć od zarzutu najdalej idącego, mianowicie zarzutu wydania decyzji z przekroczeniem terminu określonego w ustawie dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm., dalej powoływanej jako u.g.n.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (...). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 2 ustawy).

Istotne jest zatem ustalenie czy w toku postępowania zachowano terminy, o których mowa w przytoczonym przepisie.

Data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej ma znaczenie przede wszystkim dla ustalenia początku biegu trzyletniego terminu uprawniającego organ do ustalenia opłaty adiacenckiej, ustalenia jej stawki oraz podmiotu zobowiązanego. W niniejszej sprawie organy i skarżąca przyjmują niespornie, że datą, w której stworzono warunki do podłączenia jest data odbioru technicznego inwestycji, czyli dzień 1 lipca 2009 roku. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10, źródło: www.nsa.gov.pl) stwierdzając, że dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia decydujące znaczenie ma rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się wprawdzie niekiedy, że w art. 145 ust.2 u.g.n. chodzi o formalne stworzenie warunków technicznych, to jest o dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zgłoszenia zakończenia robót. Również WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1110/12, przywołał treść art. 148b 1 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). W szczególności zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Wydaje się jednak, że wobec braku sporu w niniejszym postępowaniu co do tego terminu nie jest błędem przyjęcie daty 1 lipca 2009 roku jako początkowej daty biegu terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym bardziej, że załączona do akt administracyjnych decyzja o pozwoleniu na budowę sieci nie zobowiązywała inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ani do zgłoszenia zakończenia robót. To czyniłoby w niniejszej sprawie nader wątpliwą możliwość ustalenia innej daty stworzenia warunków podłączenia, niż przyjęta przez organy data faktycznego odbioru robót.

Reasumując tę część rozważań, wobec niekwestionowania powyższej okoliczności w niniejszej sprawie należałoby przyjąć datę 1 lipca 2009 roku jako datę początkową biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W takim przypadku trafnie zauważa skarżąca, iż decyzja z dnia 19 lipca 2012 roku, ustalająca opłatę adiacencką została wydana z uchybieniem trzyletniego terminu.

Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. Takie stanowisko byłoby trafne, gdyby ustawodawca powiązał termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji – [...]. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie postępowania odwoławczego. Organ wprawdzie przywołuje w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów administracyjnych, wpierające stanowisko, iż dla zachowania terminu wystarczającym jest wydanie decyzji, choćby później wyeliminowanej z obrotu prawnego. Orzeczenia te zostały jednak wydane w innych stanach faktycznych, a mianowicie problem dotyczył pierwszej decyzji organu I instancji i ewentualnego wpływu na bieg terminu 3-letniego postępowania odwoławczego, czy sądowoadministracyjnego. Należy też podkreślić, że podobnie powoływana przez organy uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 przesądza jedynie, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Pytanie prawne, w związku z którym podjęto powyższą uchwałę dotyczyło wątpliwości, czy o zachowaniu terminu przesądza wydanie decyzji przez organ Instancji, czy też decyzji ostatecznej. Stan faktyczny nie był tożsamy ze stanem faktycznym w sprawie niniejszej. Natomiast z uzasadnienia powoływanej uchwały NSA można wyprowadzić tezę, że upływ 3-letniego terminu przed uostateczneniem się takiej decyzji nie ma wpływu na obowiązek uiszczenia tej opłaty, o ile decyzja taka ostanie się w obrocie prawnym.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę w pełni podziela ten pogląd, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej, wydane przed upływem okresu 3-letniego. Tym samym wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego przez organ odwoławczy powoduje, że organ traci uprawnienia do ponownego ustalenia opłaty, jeżeli upłynął już 3- letni termin, o którym mowa w art. 145 ust.1 u.g.n. Nie można za spełnienie ustawowego wymogu dochowania trzyletniego terminu na wydanie decyzji uznać przypadku wydania w sposób wadliwy tej decyzji, która została następnie w całości wyeliminowana z obrotu prawnego, a potem dalsze kontynuowanie postępowania z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 roku w sprawie II SA/Sz 297/13).

Podkreślić należy, iż termin prawa materialnego nie ulega przedłużeniu, a wniesienie odwołania od decyzji nie sprawia, że termin ten rozpoczyna bieg na nowo. Natomiast wydanie decyzji przez organ I instancji nie powoduje przerwania terminu prawa materialnego ani zawieszenia jego biegu do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji czy też przez Sąd. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby jakakolwiek czynność strony tj. wniesienie odwołania czy też wniesienie skargi miała wpływ na bieg terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadziłby w tym zakresie stosowną regulację. Tymczasem u.g.n. takich regulacji nie zawiera. Należy pamiętać, że przypadki, gdy z określoną czynnością prawną łączy się skutek przerwania lub zawieszenia terminu prawa materialnego, wymagają wyraźnej regulacji ustawowej. Przykład mogą tu stanowić unormowania art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.).

Z tych samych względów sąd nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Zauważyć też należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję (tak WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 183/12, WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 297/13). Z tych względów dopiero datę decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] roku można uznać za datę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Uznanie za trafny zarzutu wydania decyzji z uchybieniem ustawowego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 – w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.). Organy bowiem zastosowały błędną wykładnię normy zawartej w art. 145 ust.2 u.g.n. Postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej w tym stanie faktycznym winno zostać umorzone.

Przesłanka uchylenia decyzji w zasadzie zwalnia sąd od oceny pozostałych zarzutów skargi. Na marginesie jedynie podnieść należy, że niezasadnie skarżąca podnosi zarzut braku stosownej uchwały Rady Gminy, stanowiącej podstawę do obliczenia opłaty adiacenckiej. Bez wątpienia bowiem w dacie wykonania inwestycji i stworzenia warunków do korzystania z sieci wod-kan istniała w obrocie prawnym uchwała Rady Gminy K. nr [...], w której wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej określono na poziomie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu. Jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu nie ma znaczenia, skoro z przepisu art. 145 ust.2 u.g.n. wynika wprost, że podstawą ustalenia opłaty jest uchwała obowiązująca w dniu stworzenia warunków przyłączenia do sieci czy też korzystania z urządzeń infrastruktury. Zasadnie również organ przyjął – wbrew zarzutom skargi –że brak podstaw prawnych do waloryzacji nakładów poniesionych przez skarżącą na wybudowanie sieci. Podzielić również należy ocenę złożonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty.

Ocena ta nie ma jednak wpływu na ocenę zasadności skargi z uwagi na stwierdzoną wcześniej wadliwą wykładnię art. 145 ust.2 u.g.n.

Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji, rozstrzygając z mocy art. 153 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

m.ch.