Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 761/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 17, art. 28 ust, 1, art, 36, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr LXV/481/18 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

28 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w związku z uchwałą nr XXXIV/266/16 Rady Miejskiej w Tuszynie z 29 grudnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn, Rada Miejska w Tuszynie stwierdzając, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn, przyjętego uchwałą nr L/364/17 Rady Miejskiej w Tuszynie z 31 października 2017 r., podjęła uchwałę nr LXV/481/18 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.M. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr 279/1 w obrębie M., na której aktualnie trwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Działka ta znajduje się w odległości około 373 m w linii prostej od terenu objętego kwestionowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, budowa chlewni, kurników, wszelka przemysłowa hodowla zwierząt powoduje odór 365 dni w roku, co zagraża zdrowiu i życiu ludzkiemu, a także środowisku naturalnemu. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż ustawodawca przewidział, że możliwe jest ograniczenie prawa własności innych podmiotów, lecz musi to mieć związek z prawnie chronioną wartością. Taką prawnie chronioną wartością, z którą powiązano ograniczenia prawa własności w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest również ochrona środowiska. Odory emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.". Przeciwdziałanie uciążliwości zapachowej poprzez wprowadzenie zakazu rozbudowy istniejących obiektów inwentarskich, zakazu budowy nowych obiektów inwentarskich, a także zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie stanowi wyraz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia.

Według skarżącego, zaskarżona uchwała narusza również art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w stopniu rażącym narusza jego prawo własności, nie realizując przy tym żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego.

Dodatkowo skarżący zarzucił, że doszło do naruszenia procedury planistycznej:

1. art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały w jawnej sprzeczności z dotychczasowym sposobem jej obwieszczenia zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości;

2. art. 15 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w prognozie skutków finansowych oraz błędne sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu;

3. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 21 u.p.z.p. poprzez obciążenie kosztami zmiany planu wnioskodawców;

5. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz władztwa administracyjnego,

6. w zaskarżonej uchwale występują nieścisłości pomiędzy tekstem uchwały a załącznikiem graficznym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że w zaskarżonej uchwale, w szczególności w jej § 8 ust. 5, dopuszczono realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegających na chowie i hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). Nieruchomość skarżącego nie jest objęta ustaleniami planu. Znajduje się w odległości około 500 m od granic obszaru regulowanego zaskarżoną uchwałą. Dla nieruchomości skarżącego, stosownie do treści części C § 23 uchwały Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 18 czerwca 2004 r. przewidziano, m. in. zakaz realizacji nowej zabudowy niezwiązanej z produkcją rolną. Przewidziano także realizację nowych siedlisk zagrodowych na najsłabszych glebach w rejonie zainteresowania inwestora, z dojazdem do drogi publicznej. Skarżący, nieposiadający uprawnień rolniczych, nie ma możliwości zrealizowania postulowanej w skardze zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z produkcją rolną.

Zdaniem organu administracji, skarżący nie wykazał zatem przysługującego mu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, która nie obejmuje należącej do skarżącego nieruchomości.

Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ administracji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jest niezrozumiały. Zarówno bowiem podjęcie zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzających ją uchwał z 29 grudnia 2016 r. i z 31 października 2017 r., wywołane było inicjatywą mieszkańców wsi, którzy wskazywali na ograniczenia w zakresie rozbudowy prowadzonych przez nich gospodarstw hodowlanych, a w konsekwencji niemożność konkurowania z rolnikami ze wsi sąsiednich, którzy na skutek braku uregulowań planistycznych nie posiadali ograniczeń w zakresie rozmiarów prowadzonej hodowli. Po podjęciu przez skarżącego inicjatywy lokalnej mającej na celu wywołanie sprzeciwu, co do podjętej uchwały, mieszkańcy objęci planem stanowczo oponowali przeciwko wycofaniu się ze zmian planistycznych. Organ administracji wyjaśnił, że uchwalając plan kierował się wyłącznie dobrze pojętym interesem publicznym mieszkańców wsi i troską o utrzymanie przez nich źródeł zarobkowania, w postaci prowadzonych gospodarstw rolnych.

Zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p., w ocenie organu administracji, nie odnosi się bezpośrednio do zaskarżonej uchwały, a poprzedzającej ją uchwały z 29 grudnia 2016 r. Zostały zachowane wszelkie wymogi związane z podaniem do publicznej wiadomości zamiaru przystąpienia do zmiany miejscowego planu poprzez zwyczajowe umieszczenie stosownej informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Tuszyna. Argumentacja skarżącego na poparcie tego zarzutu jest irrelewantna i gołosłowna.

Organ administracji stwierdzając brak podstaw do zastosowania art. 36 u.p.z.p. w prognozie skutków finansowych do zaskarżonej uchwały podniósł, że szacowanie szkód wynikających z domniemanych odorów, pochodzących z planowanej produkcji zwierzęcej jest zarówno formalnie, jak i technicznie niewykonalne na etapie tworzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Kwestionowana funkcja została zaprojektowana w otoczeniu terenów o przeznaczeniu rolniczym i zrealizowanie jej w przestrzeni rolniczej nie ogranicza i nie czyni niemożliwymi realizowania sąsiadujących funkcji zgodnych z obowiązującym prawem miejscowym. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", określono, że prognozę skutków finansowych może sporządzić rzeczoznawca majątkowy. Zapis "może" nie jest równoznaczny z obowiązkiem sporządzania tego opracowania przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Prognoza skutków finansowych sporządzenia planu miejscowego nie określa wartości nieruchomości. Szacuje ona jedynie jak uchwalenie planu miejscowego może potencjalnie wpłynąć na budżet gminy. Prognoza finansowa ma status opracowania probabilistycznego nie zaś operatu szacunkowego. Nie jest równoznaczna z wyceną nieruchomości. Nie jest również podstawą do naliczenia żadnych opłat i odszkodowań. Opracowanie to jest jedynie informacją dla gminy na temat prognozowanych kosztów i zysków, jakie gmina może ponieść w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Organ administracji podniósł także, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Tuszyn przyjęty uchwałą nr XVIII/116/04 Rady Miejskiej w Tuszynie z 18 czerwca 2018 r. w sołectwie Mąkoszyn przeznacza tereny pod zabudowę MR, MN, U (zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi) tylko przy ul. A. Pozostała część sołectwa została przeznaczona pod funkcję rolniczą (R), na której plan dopuszcza powstawanie wyłącznie zabudowy zagrodowej oraz pod funkcję leśną, na której plan nie dopuszcza żadnej zabudowy. Zgodnie z definicją zabudowy zagrodowej, jaką zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), powoływane dalej jako: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.", zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przy ul. A w Mąkoszynie dominuje zabudowa zagrodowa, w której od lat prowadzona jest produkcja rolnicza z zakresu hodowli trzody chlewnej. Zaskarżony plan jest tylko rozwinięciem dotychczas dominującej we wsi funkcji i działalności. Osoby decydujące się na zakup działki w obszarze wiejskim Gminy Tuszyn, we wsi Mąkoszyn o typowo rolniczych charakterze, miały świadomość, że we wsi prowadzona jest czynna działalność rolnicza polegająca na hodowli trzody chlewnej. Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozbawione uciążliwości generowanych przez gospodarstwa rolne są zlokalizowane najczęściej na obrzeżach miast lub w sołectwach wiejskich graniczącymi z dużymi miastami. Cena nieruchomości zlokalizowanych na takich obszarach jest zdecydowanie wyższa niż w sołectwie Mąkoszyn.

Według organu administracji, zapis § 8 ust. 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały "ustala się lokalizacje budynków produkcji zwierzęcej, o których mowa w pkt 2 lit. b jako wolnostojących" stanowi oczywistą omyłkę literową, powinno być odwołanie do pkt 4 lit. b. Organ zauważył jednak, że § 8 ust. 2 pkt 8 nie odnosi się do kluczowych regulacji m.p.z.p. W planie zarówno w części tekstowej, jaki i graficznej została wyznaczona strefa lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej – chowu i hodowli zwierząt. Strefa ta wyznaczona jest w odległości 200 m od drogi gminnej. Najbliższe zabudowania zlokalizowane są w odległości około 150 m od wyznaczonej strefy. Nie ma możliwości dobudowania budynków produkcji zwierzęcej do istniejących zabudowań. Sposób usytuowania budynków na działce budowlanej regulują przepisy odrębne – § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Plan wyznacza strefę zieleni izolacyjnej, która zgodnie z definicją zawartą w uchwale § 2 pkt 17 jest strefą zadrzewień liściastych i iglastych, wyznaczoną w planie, która powinna w naturalny sposób oddzielać funkcje terenów o kolizyjnym przeznaczeniu, poprzez nasadzenia zieleni wysokiej i zieleni średniowysokiej, przy czym stosunek zieleni wysokiej do zieleni średniewysokiej powinien wynosić odpowiednio 70 do 30. W uchwale nie ma mowy o obowiązku nasadzenia we wskazanej strefie lasu. Aspekt realizacji strefy zieleni izolacyjnej regulują również przepisy odrębne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U z 2014 r., poz. 81), powoływane dalej jako: "rozporządzenie z dnia 7 października 1997 r.", które na budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia (w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych) nakłada obowiązek odizolowania od przyległych terenów pasami zieleni średnio- i wysokopiennej. Zgodnie z art. 37a u.p.z.p. zagadnienia takie jak lokalizacja reklam, ogrodzeń i małej architektury są regulowane w uchwale dotyczącej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, którą Rada Gminy może uchwalić dla całego swojego obszaru. Przed nowelizacją u.p.z.p. wynikającą z wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw z związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, regulacje dotyczące ogrodzeń były elementem, który był regulowany w miejscowych planach w zależności od potrzeb.

W odniesieniu do zarzutu braku określenia min./max. liczby miejsc postojowych, organ administracji wskazał, że § 12 uchwały brzmi: "Ustala się zaopatrzenie terenów w media techniczne poprzez istniejący i rozbudowywany oraz projektowany system uzbrojenia". Nie posiada on niższych jednostek redakcyjnych tzn. ustępu 1 oraz pkt 3. Ustalenia dotyczące minimalnej liczby miejsc postojowych zostały zawarte w § 8 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały. U.p.z.p. nie nakazuje określenia maksymalnej liczby miejsc postojowych.

Organ administracji podniósł nadto, że w studium została wyznaczona strefa lokalizacji obiektów z zakresu działalności rolniczo-produkcyjnej (ośrodki hodowli zwierząt). Została ona wyznaczona we wsi Mąkoszyn i Syski. Ustalenia zaskarżonego planu dopuszczającego lokalizację budynków produkcji zwierzęcej w wyznaczonej strefie są zgodne z ustaleniami studium, a hodowla zwierząt jest związana z gospodarką rolną.

W piśmie z 29 stycznia 2019 r. skarżący uzupełniając skargę stwierdził, że błędne jest stwierdzenie organu administracji, że z uwagi na brak uprawnień rolniczych nie ma możliwości realizowania zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z produkcją rolniczą. Skarżący podtrzymał również zarzut, że prognoza finansowa została sporządzona przez osobę, która nie posiada uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zarówno przed zmianą planu, jak i po zmianie, możliwa była i jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna/zagrodowa. Rada została wprowadzona w błąd poprzez nieuwzględnienie w prognozie skutków finansowych skutków obniżenia wartości nieruchomości poprzez umożliwienie w najbliższym sąsiedztwie przemysłowej hodowli zwierząt. Organ administracji nie odniósł się do sposobu finansowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 996/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z 28 sierpnia 2018 r.

Skarżący w skardze kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w części, tj. § 8 ust. 5 pkt 4 i 5.

Postanowieniem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1709/19 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania § 8 ust. 5 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały i uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 996/18.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikające z postanowień zaskarżonej uchwały przeznaczenie objętych tą uchwałą nieruchomości pod zabudowę zagrodową i produkcji zwierzęcej – chowu i hodowli zwierząt (z dopuszczeniem m. in. lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko polegających na chowie i hodowli zwierząt w liczbie 210 i więcej dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza), w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (tereny oznaczone symbolem RM/RP), wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącemu prawa własności znajdującej się w sąsiedztwie tych nieruchomości działki nr 279/1, na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego. Wiąże się to przede wszystkim z emisją uciążliwych substancji zapachowych (odorów) oraz hałasów z planowanej zabudowy produkcji zwierzęcej. Jak wynika bowiem ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn, "dopuszczone w projekcie planu inwestycje polegające na chowie i hodowli zwierząt w liczbie 210 lub 60 lub 40 i więcej dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) niosą ryzyko potencjalnych konfliktów przestrzennych, szczególnie w zakresie emisji uciążliwych substancji zapachowoczynnych (odorów) oraz hałasów". W dalszej części tej prognozy wprost wskazano, że nie można w ogóle wyeliminować przykrych zapachów, które są uciążliwe dla otoczenia i to nawet przy zachowaniu na wysokim poziomie higieny w pomieszczeniach inwentarskich i czystości otoczenia. Podkreślono przy tym, że emitowane przez inwestycje substancje odorowe mogą być wyczuwalne na dużą odległość (k. 63 Prognozy). Zaskarżona uchwała od strony działki skarżącego nie przewiduje zastosowania barier ograniczających rozprzestrzenianie się substancji zapachowych (np. strefy zieleni izolacyjnej i ochronnej), tak jak to przewidziano na granicy działki nr ewid. 202/1 z działką nr 202/3, 203, 204 i 205 (północna część działki nr 202/1). Przepisy u.p.z.p. przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (ust. 2). Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazał konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji inwestycji przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. Tak należy rozumieć aktualny interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji wysnuł zatem błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Zaskarżona uchwała ma bowiem przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę zagrodową i produkcji zwierzęcej realny wpływ na wymiar wykonywania przez skarżącego prawa własności do działki nr 279/1. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego położona jest poza obszarem objętym uchwałą, a więc skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie przesądza w okolicznościach niniejszej sprawy o tym, że interes prawny skarżącego nie może być naruszony. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić. Kwestia zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego podlegać będzie ocenie sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd pierwszej instancji nie badał bowiem legalności zaskarżonej uchwały, gdyż uznał, że skarżący nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. W szczególności sąd rozważy, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało.

W piśmie z 9 września 2020 r., opatrzonym datą 5 września 2020 r., organ administracji wyjaśnił, że kwestia lokalizacji stref lokalizacji obiektów z zakresu działalności rolniczo-produkcyjnej pojawiła się przed 2013 r. Początkowo rolnicy indywidualni zabiegali o możliwość rozwoju własnych gospodarstw, potem grupowo. Po konsultacjach z planistami został wypracowany kompromis lokalizacyjny polegający na wydzieleniu stref zwiększonej produkcji trzody chlewnej odpowiednio oddalonej (150-200 m) od terenów zurbanizowanych, tj. obszarów jednostki urbanistycznej terenów zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tak by zminimalizować w przyszłości oddziaływanie zamierzeń inwestycyjnych na środowisko, Projekt obejmujący strefy w Syskach i Mąkoszynie przedstawiony został na Komisji Rozwoju Społeczno-Gospodarczego i Budżetu Rady Miejskiej w Tuszynie. Po pozytywnym zaopiniowaniu został przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Tuszynie nr XLVII/35/13 z 30 października 2013 r. o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn. Zasady tworzenia tych stref ostatecznie zostały zapisane w uchwale Rady Miejskiej w Tuszynie nr XXXII/241/16 z 29 listopada 2016 r. Uchwała Rady Miejskiej w Tuszynie nr II/16/18 z 4 grudnia 2018 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn zainicjowana była zmianami przeznaczenia terenów, które swoim obszarem nie obejmowały terenu wsi Mąkoszyn. Ustalenia nieobjętego zmianami obszaru gminy przeniesiono bez ich modyfikacji. Na podstawie uchwalonych zmian studium, pozytywnie zaopiniowanych przez organy opiniujące, przyjęte zostały zaskarżoną uchwałą zmiany.

W piśmie z 17 listopada 2020 r. skarżący podniósł, że S. B. nie jest już sołtysem w miejscowości Mąkoszyn. Od 2019 r. funkcję tę pełni K. S.. G. B., syn S.B., jest jednym z inwestorów wnioskujących o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujący powiaty, zostało określone w wykazie będący załącznikiem do tego rozporządzenia.

Na podstawie zarządzenia nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 października 2020 r. odwołano termin rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie na 18 listopada 2020 r. i na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na ten sam dzień, tj. 18 listopada 2020 r., w tym samym składzie orzekającym.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 29 października 2020 r. zawiadomiono strony o odwołaniu rozprawy wyznaczonej na 18 listopada 2020 r. oraz o tym, że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego sądu. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Wymogi ciągłości działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez sąd w tym wyjątkowym okresie, z powodu narzuconego reżimu sanitarnego, powodują, że nie ma obecnie możliwości rozpatrzenia sprawy na rozprawie i nie jest możliwy do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego art. 91 ust. 1 u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z uwagi na zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki NSA: z 28 września 2011 r., II OSK 1287/11; z 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13).

Mając na względzie podstawę wniesionej w niniejszej sprawie skargi – art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego wyjaśnić także należy, że z przepisu tego wynika wymóg wykazania, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę.

Kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi zatem wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jego sfery prawnomaterialnej. Naruszenie interesu prawnego strony następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Naruszenie to musi wpływać negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por.: wyroki NSA: z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; z 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14; z 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11; z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; z 17 maja 2012 r., I OSK 208/12). Naruszenie interesu prawnego strony winno być przy tym związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu, w sytuacji gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12; z 3 kwietnia 2018 r., II OSK 1423/17 oraz postanowienie NSA z 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17).

Skarżący wywodzi, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, dopuszcza bowiem na terenie wsi Mąkoszyn rozwój produkcji zwierzęcej na skalę przemysłową. Swój interes prawny uzasadnia prawem własności do działki nr 279/1. W prawomocnym postanowieniu z 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1709/19, wydanym w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 6 lutego 2019 r. o odrzuceniu skargi i nie przesądzając wyniku sprawy stwierdził, że zaskarżona uchwała ma przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę zagrodową i produkcji zwierzęcej realny wpływ na wymiar wykonywania przez skarżącego prawa własności do działki nr 279/1. Okoliczność, że nieruchomość skarżącego położona jest poza obszarem objętym uchwałą, więc skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie przesądza w okolicznościach niniejszej sprawy o tym, że interes prawny skarżącego nie może być naruszony.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08; z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). Stanowisko to sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela.

Sąd poddał analizie przekazane przez organ administracji akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego i nie stwierdził, aby kwestionowana przez niego zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzona została z istotnym naruszeniem trybu i zasad jej sporządzenia.

W art. 17 u.p.z.p. ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została istotnie naruszona.

Mając na uwadze podniesione przez skarżącego zarzuty wskazać należy, że obwieszczenie o podjęciu uchwały nr XXXIV/266/16 z 29 grudnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do tej zmiany oraz informacją o możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy, zgłaszania wniosków i uwag do tej prognozy, formie ich wnoszenia i miejscu oraz terminie (do 21 listopada 2017 r.) Burmistrz Miasta Tuszyna ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej 27 października 2017 r., na tablicy Urzędu Miasta w Tuszynie od 31 października do 22 listopada 2017 r. oraz w Gazecie Wyborczej z 31 października 2017 r. Według oświadczenia S.B. – sołtysa sołectwa Mąkoszyn w tym okresie, obwieszczenie to zostało wywieszone "pod koniec 2017 r." w "gablocie" sołectwa Mąkoszyn.

O wyłożeniu do publicznego wglądu od 7 do 29 maja 2018 r. w siedzibie Urzędu Miasta w Tuszenie projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w związku z uchwałą z 29 grudnia 2016 r., dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, która miała się odbyć 9 maja 2018 r. o godz. 12:00 w siedzibie Urzędu Miasta w Tuszynie, możliwości wniesienia uwag i wniosków do projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko w terminie do 12 czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta Tuszyna ogłosił na tablicy Urzędu Miasta w Tuszynie od 27 kwietnia do 15 czerwca 2018 r., 7 maja 2018 r. w Biuletynie Informacji Publicznej, Gazecie Wyborczej z 27 kwietnia 2018 r.

Nikt z mieszkańców oraz właścicieli działek położonych na terenie objętym zmianą planu miejscowego nie stawił się na dyskusję publiczną. Uwag do projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie zgłoszono.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących prognozy skutków finansowych należy wyjaśnić, że stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. Oznacza to, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2017 r., II SA/Kr 1039/17). W orzecznictwie wskazuje się także, że fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość skarżącego, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym (por. wyrok NSA z 19 listopada 2915 r. II OSK 665/14). Prognoza finansowa ma charakter informacyjny i nawet wadliwe jej sporządzenie nie może naruszać interesu właściciela nieruchomości. Od poprawności prognozy nie zależy bowiem ani zakres rzeczywistych zobowiązań finansowych gminy, ani zakres rzeczywistych uprawnień odszkodowawczych właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2017 r., II SA/Kr 1039/17).

W skardze zarzucono także sprzeczność ustaleń planu z ustaleniami studium przyjętymi uchwałą z 29 listopada 2016 r., przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz proporcjonalności.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie nadużył przyznanego mu w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Z kolei przepis art. 140 k.c. odnosi się do ochrony prawa własności. Przywołany w skardze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m. in. regulacje zawarte w u.p.z.p. Stanowisko takie jest prezentowane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3), w którym stwierdzono, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę jego praw i wolności. Natomiast w wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Unormowanie zawarte w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP i k.c. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad, m. in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Dlatego w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. U.p.z.p. ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu, ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie w planie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej (rolniczej) ze względu na ochronę środowiska, czego domaga się skarżący, powinno mieć uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązujących w tym zakresie z uwzględnieniem istniejących uwarunkowań na danym terenie. Samo powoływanie się ogólnie na interes społeczny (protesty mieszkańców przeciwko prowadzeniu określonej działalności, czego skarżący nie wykazał) nie uzasadnia w świetle przepisów Konstytucji RP wprowadzenia zakazu prowadzenia określonej działalności rolniczej na terenie rolnym. Gmina, samodzielnie gospodarując przestrzenią, nie może czynić tego dowolnie. Wprowadzenie takiego zakazu musi być uzasadnione regulacjami wynikającymi z przepisów szczególnych, np. dotyczących ochrony środowiska, ochrony sanitarnej (np. ze względu bliskość terenów o funkcji mieszkaniowej), ochrony dóbr kultury, bądź innym ważnym interesem publicznym racjonalnie i konkretnie uzasadnionym przez gminę. Należy również wyważyć interes społeczny mieszkańców gminy protestujących przeciwko inwestycji z interesem mieszkańców popierających inwestycję i interesem prywatnym inwestora (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2986/15).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji wykazał, że kwestionowane przez skarżącego zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiadają ważnym interesom mieszkańców Mąkoszyna, którzy prowadzą na tym terenie działalność rolniczą stanowiącą ich źródło utrzymania. W aktach administracyjnych znajdują się wnioski osób, które wnosiły o dokonanie spornych zmian, jak również oświadczenia mieszkańców o ich poparciu i braku sprzeciwu (kilkudziesięciu osób). Poza sporem jest, że Mąkoszyn jest terenem wiejskim. Poprzez dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RM/RP zabudowy zagrodowej i produkcji zwierzęcej – chowu i hodowli zwierząt, w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczony na rysunku planu symbolem RM/RP (§ 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały) oraz dopuszczenie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem RM/RP, w strefie lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej – chowu i hodowli zwierząt wyznaczonej graficznie na rysunku planu, lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko polegających na chowie i hodowli zwierząt w liczbie 210 i więcej dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), zaś na całym terenie, lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegających na chowie i hodowli zwierząt w liczbie 40 i więcej lub 60 i więcej dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) realizowanych, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska (§ 8 ust. 5 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały) organ administracji, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie naruszył ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn, przyjętego uchwałą z 31 października 2017 r. W studium tym teren objęty zaskarżoną uchwałą oznaczono wprawdzie symbolem R, zaś jako jego przeznaczenie podstawowe określono uprawy rolne, ogrodnictwo i sadownictwo. Jednakże w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia wskazano obiekty budowlane związane z gospodarką rolną, zabudową zagrodową, obiekty produkcji rolniczej oraz ośrodki hodowli zwierząt w tym w miejscowości Syski oraz w Mąkoszynie. W zakresie zasad zagospodarowania terenu w studium określono, że lokalizacje nowych obiektów hodowli zwierząt w Syskach i Mąkoszynie w ramach wskazanych na rysunku studium stref lokalizacji obiektów z zakresu działalności rolniczo-produkcyjnej, wymagają doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostosowania do wymogów wynikających z uwarunkowań środowiskowych oraz zachowania minimalnych wielkości wydzielanych działek budowlanych – 2000 m2, minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki – 10 %, stosunek powierzchni zabudowanej działki do całej powierzchni działki budowlanej nieprzekraczający 0,85. W zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w przypadku lokalizacji nowych obiektów produkcji rolniczej (ferm hodowlanych) bądź rozbudowy istniejących wskazano na obowiązek zachowania wymogów środowiska, w tym ochrony sąsiadujących terenów zgodnie z przepisami odrębnymi (str. 192-193). W kierunkach kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej stwierdzono, że obecny stan gospodarki rolnej w gminie Tuszyn wymaga restrukturyzacji. Lepsze wykorzystanie gruntów może nastąpić po wypracowaniu przez zrzeszenia rolników i jednostki samorządowe nowego profilu działalności rolnej. Wskazano na zasadność prowadzenia wysoko specjalistycznej produkcji rolnej z uwagi na duże rozdrobnienie i mały areał gospodarstw (str. 223). Analogiczne ustalenia w tym zakresie przewidywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w Tuszynie z 29 listopada 2016 r., nr XXXII/241/16 (str. 191-192, 222). W zaskarżonej uchwale nastąpiło doprecyzowanie warunków lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej w zakresie ich lokalizacji (§ 8 ust. 2 pkt 4 lit. b, pkt 8), powierzchni działek (§ 8 ust. 2 pkt 11 i 13 § 8 ust. 3), w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (§ 8 ust. 5) i w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 8 ust. 6). Określono również warunki obsługi komunikacyjnej oraz wskaźniki dotyczące miejsc postojowych nakazując dla obsługi zabudowy zlokalizowanej na działkach budowlanych realizację miejsc do parkowania dla samochodów osobowych, realizowanych w granicach każdej z działek budowlanych w liczbie minimum 2 miejsca postojowe na lokal mieszkalny (§ 8 ust. 7). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy zresztą do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1434/17).

Zdaniem sądu, ustalenia te mieszczą się w ogólnie określonych w studium wskaźnikach zagospodarowania terenu, kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zasadach ochrony środowiska. W związku z tym należy uznać, że są zgodne ze studium. Zapisy planu uściśliły wskazania studium, zachowując określone w nim kierunki i zasady. Tym samym organ administracji wypełnił ciążący na nim obowiązek.

Należy także wskazać, że z załączonej do pisma skarżącego z 29 stycznia 2019 r. decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 27 listopada 2015 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz dziennika budowy wynika, że inwestycja realizowana przez skarżącego to wprawdzie budynek mieszkalny i gospodarczy, ale w istniejącej zabudowie zagrodowej. Zabudowa działki skarżącego nie ma zatem charakteru typowo mieszkaniowej. Realizowany przez niego budynek mieszkalny i gospodarczy jest elementem istniejącej już zabudowy zagrodowej, która występuje w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), a więc zabudowy charakterystycznej dla terenów wiejskich związanych z prowadzeniem produkcji rolnej, w tym zwierzęcej.

W opinii sanitarnej z 12 kwietnia 2018 r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi pozytywnie bez zastrzeżeń zaopiniował projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ ten w uwagach wskazał, że należy przewidzieć strefę buforową, np. w postaci zieleni zimozielonej wysokiej i średniej od strony zabudowy mieszkaniowej. Lokalizację obiektów produkcji zwierzęcej należy zaplanować tak, aby uciążliwości związane z tą działalnością zamknęły się w granicach terenu, dla którego inwestor posiada tytułu prawny.

W opinii z 29 marca 2018 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi pozytywnie zaopiniował projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ ten zaznaczył, że o możliwości realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przesądzać będzie indywidualna ocena przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w opinii z 11 kwietnia 2018 r., znak: [...] również pozytywnie zaopiniował projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jedyna uwaga dotyczyła możliwości utworzenia strefy buforowej w obrębie terenu RM/RP na granicy działki nr ewid. 202/1 z działkami nr ewid. 202/3, 203, 204, i 205.

Zgodnie z tymi opiniami, a zwłaszcza z opinią Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 11 kwietnia 2018 r., w § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w § 8 ust. 3 pkt 12 zaskarżonej uchwały nakazano realizację strefy zieleni izolacyjnej, w miejscach wskazanych na rysunku planu (na granicy działki nr ewid. 202/1 z działkami nr ewid. 202/3, 203, 204, i 205), w postaci nasadzeń zielenią wysoką i średniowysoką, w pasie o szerokości minimum 10 m, zgodnie z oznaczeniem przedstawionym na rysunku planu – strefa zieleni izolacyjnej. Dopuszczono możliwość przejazdu i przejścia przez strefę zieleni izolacyjnej o maksymalnej szerokości 5 m. W § 2 pkt 17 zaskarżonej uchwały doprecyzowano, że strefa zieleni izolacyjnej to strefa zadrzewień liściastych i iglastych, wyznaczona w planie, która powinna w naturalny sposób oddzielać funkcje terenów o kolizyjnym przeznaczeniu, poprzez nasadzenia zieleni wysokiej i zieleni średniowysokiej, przy czym stosunek zieleni wysokiej do zieleni średniowysokiej powinien wynosić odpowiednio 70 do 30.

Podkreślić należy, na co wskazał w opinii z 29 marca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi, że o możliwości realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ostatecznie przesądzać będzie indywidualna ocena przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.", przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (pkt 2). Stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a-e u.u.i.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca, dostępność do złóż kopalin. W myśl art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych (pkt 1a); możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt 2); wymagany zakres monitoringu (pkt 3). W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami (art. 62 ust. 2 u.u.i.ś.). Kwestie związane z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza z instalacji do chowu lub hodowli zaliczonych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 u.u.i.ś. i emitowanym przez nie hałasem podlegają również ocenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, prowadzonym na podstawie p.o.ś. (art. 201 ust. 1). Projekty obiektów produkcji zwierzęcej, które potencjalnie mogą powstać na terenie objętym planem, będą podlegać ocenie przez właściwe organy nie tylko pod katem spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale również w rozporządzeniu z dnia 7 października 1997 r. oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 56, poz. 344 ze zm.).

Należy nadto zauważyć, że podniesiona przez skarżącego kwestia "obciążenia kosztami zmiany planu wnioskodawców" zupełnie pozostaje bez związku z ewentualnym naruszeniem jego interesu prawnego. Z uwagi na zakres kognicji sądu administracyjnego, kwestia ta nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu, w tym stanie rzeczy o przekroczeniu zasady proporcjonalności oraz nadużyciu władztwa planistycznego gminy nie może być mowy. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji należycie uwzględnił i wyważył zarówno wymagania ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak i prawo własności. W konsekwencji, nie uchybił wymogom wynikającym z art. 6 u.p.z.p. w zakresie zagwarantowania wykonywania prawa własności tak przez skarżącego, jak i mieszkańców gminy, mających tytuł prawny do nieruchomości położonych na jej terenie.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc