Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1945/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 3a, art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. I. Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 854/13 w sprawie ze skargi T. I. Spółki z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz T. I. Spółki z o.o. we W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 854/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. I. Spółki z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

T. I. Spółka z o.o. we W. (dalej spółka, skarżąca) złożyła [...] marca 2012 r. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia na wskazaną we wniosku lokalizację.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu [...] marca 2012 r., gdy strona złożyła wniosek, w pasie drogowym ulicy Z. we W. były usytuowane kanalizacje T. P. S.A., D. S.A. i P. T. C. Sp. z o.o. Była także planowana budowa kanałów technologicznych Gminy W. zaprojektowana w 2010 r. Uwzględniając te okoliczności organ uznał za słuszne stanowisko zarządcy drogi, że budowa kolejnej kanalizacji byłaby sprzeczna z zagospodarowaniem pasa drogowego, niebędącego nieruchomością do swobodnego dysponowania. Po zapoznaniu się z trzema zezwoleniami zarządcy drogi (Prezydenta W. - ZDiUM) z 2012 r. lokalizującymi w pasie drogowym ul. Z. we W. teletechnicznej kanalizacji kablowej, przedstawionymi przez pełnomocnika strony, organ stwierdził, że decyzje te wydawane w innych sprawach – wprawdzie podobnych z uwagi na tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia – nie mogą wpływać na sposób prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie, która ma charakter indywidualny w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.).

Organ stwierdził, że wydana decyzja jest wynikiem rozważenia wszelkich aspektów istotnych z punktu widzenia ochrony pasa drogowego i obowiązujących przepisów prawa. Uprzednie umieszczenie w pasie drogowym przez inne podmioty urządzeń infrastruktury liniowej nie pociąga za sobą automatycznie wydawania zezwoleń na lokalizację także innym podmiotom planującym inwestycje. Organ stwierdził, że prawdopodobieństwo uzyskania zezwolenia maleje właśnie ze względu na zmniejszającą się wolną przestrzeń w pasie drogowym. Nie było więc potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, wnioskowanej przez pełnomocnika strony. Zapisy rozmów z pracownikami spółki W. I. nie mają natomiast znaczenia dowodowego dla rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

WSA we W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Powołując się na zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, Sąd stwierdził, że organ II instancji trafnie przyjął, że dla zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego skarżąca powinna była uzyskać trzy pozytywne decyzje zarządcy drogi na podstawie art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p)., tj. zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego w pasie drogowym, w którym określane są warunki lokalizacji, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a następnie zezwolenie na umieszczenie tych kabli będących elementem infrastruktury technicznej – na czas określony lub na czas nieokreślony. Wydanie negatywnej decyzji w pierwszej z tych spraw wykluczało dalsze postępowanie.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.d., ma charakter uznaniowy, a uznaniowość tego przepisu nie jest sporna między stronami. Istotą tej regulacji jest ogólna zasada ochrony pasa drogowego i zakaz wykorzystywania tego pasa na cele niedrogowe. Zakaz lokalizacji w pasie drogowym elementów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może być uchylony w indywidualnej sprawie uznaniową decyzją zarządcy drogi, opartą o art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. Przepis ten nie różnicuje rodzajów tych elementów. Czyni to dopiero w zdaniu 2, w którym zawarte jest odesłane do art. 39 ust. 1a u.d.p. stanowiące, że zarządca drogi powinien traktować w sposób szczególny wymienione urządzenia infrastruktury sieciowej dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym. Taka decyzja nie została natomiast wydana.

WSA stwierdził, że kanał technologiczny został umieszczony w pasie drogowym przez W. I. Sp. z o.o., będącą podmiotem gospodarczym zarządcy drogi, który wykonuje zadania ustawowe tego zarządcy. Za udostępnienie kanału pobierane są opłaty w wysokości określonej w umowie dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f. Za udostępnienie tych kanałów pobierane są opłaty w wysokości określonej w umowie dzierżawy, a opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Sąd zaakceptował stwierdzenie organów, że z uwagi na brak nastawienia na osiąganie zysku z tego tytułu, jest to w istocie działalność non profit zarządcy drogi. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że prowadzenie robót budowlanych przez ten podmiot w danej lokalizacji mogło stanowić przesłankę wydania decyzji negatywnej innemu wnioskodawcy. Poprzez udostępnienie owego kanału technologicznego skarżąca będzie bowiem mogła bez uzyskania przedmiotowych zezwoleń prowadzić zamierzoną działalność gospodarczą. WSA wziął także pod uwagę nasycenie pasa drogowego kanałami technologicznymi. Znajdowały się tam bowiem kanały trzech operatorów telefonicznych. Powyższe okoliczności faktyczne były wzięte pod uwagę w postępowaniu I i II instancji.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja uwzględniła zatem wszystkie okoliczności istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę ochronę pasa drogowego i obowiązujących przepisów prawa. To, że inne podmioty umieściły w pasie drogowym urządzenia infrastruktury liniowej nie dawało skarżącej pozycji roszczeniowej o uzyskanie żądanego zezwolenia. Podmioty te nie były bowiem stronami postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, którego jedyną stroną była skarżąca. Nie zachodziła więc potrzeba przeprowadzania rozprawy administracyjnej mającej na celu uzgodnienie interesów stron.

Biorąc pod uwagę kryteria kontroli decyzji uznaniowych, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym. Wykładnia prawa materialnego dokonana przez organ II instancji, odbiegająca od wykładni przyjętej w dwóch poprzednich decyzjach tego organu dotyczących rozpatrywanej sprawy, jest zdaniem Sądu prawidłowa, a zarzuty skarżącej w tej kwestii są bezzasadne. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję, przeprowadzono zgodnie z przepisami k.p.a., w szczególności umożliwiono stronie skarżącej czynny udział w postępowaniu, zgromadzono kompletny materiał dowodowy, wyjaśniono szczególnie starannie stan faktyczny sprawy, oddalono wnioski dowodowe strony niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja zawiera obszerne i wnikliwe uzasadnienie, spełniające wymogi przewidziane dla uzasadnienia decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a to: art. 31 ust 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 39. ust. 3 i art. 39 ust. 1a oraz art. 40 ust 1 i 2 u.d.p poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja zezwalająca na lokalizację budowli lub umieszczanie urządzeń w pasie drogowym, wydawana na podstawie art. 39 ust 1 w zw. z art. 39 ust 3 u.d.p., a nazwana przez WSA decyzją zezwalająca na lokalizację rurociągu światłowodowego, ma charakter w pełni uznaniowy, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa normy prawnej prowadzi do wniosku, że odmowa wydania decyzji na lokalizację/umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej może opierać się tylko na trzech enumeratywnie wymienionych w art. 39 ust 3 zd. 2 u.p.d. przesłankach, tj. zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy;

2) przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z:

* art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w uzyskaniu decyzji na lokalizację/umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym oraz pominięcie dowodów na okoliczność faktycznych przyczyn odmowy wydania decyzji jak też dowodów złożonych przez stronę w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. na okoliczność, że inne podmioty uzyskiwały tożsame decyzje, w tym samym czasie, w którym skarżąca złożyła wniosek do Z. D. i U. M. we W.;

* art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo uzasadnił zasadność decyzji uznaniowej, gdy z treści uzasadniania nie wynika, dlaczego organ nie uznał słusznego interesu strony w uzyskaniu decyzji i w związku z tym niezbadanie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego (art. 39 ust 1 pkt 1, 1a i 3 oraz art. 40 ust 1 i 2 u.p.d) oraz wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyciągniętych wniosków merytorycznych dotyczących decyzji uznaniowej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów procesowych opisanych w pkt III skargi z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Specyfika sprawy oraz sposób formułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadnia odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż kwestia prawidłowej wykładni tego prawa ma istotne znaczenie dla oceny, czy w sprawie doszło też do naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego (infrastruktury telekomunikacyjnej) ma charakter uznaniowy, gdy dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 zd. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o "szczególnie uzasadnionych przypadkach"), a nie umieszczania infrastruktury (art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy, w którym określono przesłanki odmowy).

Według Sądu I instancji dopiero w przypadku wydania odrębnej decyzji w sprawie umieszczania urządzeń organ będzie związany przesłankami wymienionymi w zd. 2 art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Za tym zaś, że w sprawie powinna być wydana również decyzja w sprawie umieszczenia urządzeń w pasie drogowym przemawia – zdaniem Sądu I instancji – treść art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych oraz przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela.

W świetle przepisów omawianej ustawy o drogach publicznych brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ odrębnej decyzji w przedmiocie umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury.

Na tle tej ustawy podstawy materialnoprawne do wydania decyzji zawarte są bowiem jedynie w art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych, w których jest mowa o zezwoleniu wydanym w drodze decyzji administracyjnej oraz w art. 40 ust. 1 ustawy, w którym stwierdzono, iż zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to ostatnie zezwolenie wymaga również wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 omawianej ustawy, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy też umieszczania w pasie drogowym urządzeń oraz obiektów budowlanych. Podobnie w decyzji lokalizacyjnej określa się w szczególności miejsce i warunki umieszczania w pasie drogowym urządzeń.

Okoliczność zaś, iż w przepisach tych użyto zwrotu "umieszczanie w pasie drogowym" nie oznacza, iż w sprawie tego "umieszczania" powinny być wydane odrębne decyzje. Wprost przeciwnie, wydanie takich decyzji byłoby całkowicie zbędne, skoro miejsce i warunki tego umieszczania zostały już określone w decyzji lokalizacyjnej wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy, a następnie będą określone w decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego wydanej na podstawie art. 40 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

Podstawy materialnoprawnej do wydania takiej decyzji nie stanowi również art. 39 ust. 1a ustawy, skoro przepis ten stanowi jedynie wyjątek od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zresztą wyciąganie wniosków, iż z uwagi na to, że ustawodawca używa pojęć "lokalizacja obiektów budowlanych" oraz "umieszczanie urządzeń, to powinna być wydana odrębna decyzja w sprawie umieszczania urządzeń" jest zbyt daleko idące, gdyż ustawodawca używa tych pojęć przemiennie. I tak, w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy jest mowa o "lokalizacji obiektów budowlanych", a w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy "o umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych". Takie posługiwanie się tymi zwrotami wydaje się nawet zrozumiałe, jeżeli się uwzględni podobne znaczenie tych pojęć. I tak, według słownika Języka Polskiego pojęcie "umieszczać" oznacza m.in. "kłaść, stawiać gdzieś, lokować w jakimś miejscu", a pojęcie "lokalizacja" oznacza "określenie miejsca, gdzie coś się znajduje lub ma się znajdować".

Nie można w końcu nie zauważyć, iż w zd. 2 art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń" ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", co świadczy o tym, iż kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń.

W konsekwencji uznać należy, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W niniejszej sprawie z uwagi na zaprezentowaną przez Sąd I instancji wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3 omawianej ustawy dotyczącą uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji, powyższe przesłanki mogące stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) infrastruktury telekomunikacyjnej nie zostały przez Sąd I instancji ocenione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.