Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2118/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART.182 § 2 I 3 ART 184 ART 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.136 ust. 1 , art.137 ust.1, art 140 ust.2 w zw. z art.5ust 4, art. 140 ust.4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 253/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 11 marca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.57.2020.IK w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 253/21, oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z 11 marca 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.57.2020.IK, którą orzeczono o zwrocie na rzecz wnioskodawców, w przysługujących im udziałach, wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka nr [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...] (obr. [...]) z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz zabezpieczeniem wierzytelności Gminy Miasta Gdyni, polegającym na ustanowieniu hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.);

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie dokonano ustaleń w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w postaci pasa drogowego ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości oraz nie dokonano ustaleń, czy ul. [...] na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że Wojewoda był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 31 sierpnia 2020 r., II SA/Gd 609/20, w zakresie braku realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy ww. wyrok w tym zakresie nie wiązał oceną prawną, bowiem Sąd rozpatrujący sprzeciw nie jest uprawniony do odnoszenia się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, nadto nie można uznać, że intencją ustawodawcy było pozbawienie strony możliwości złożenia skargi kasacyjnej wskutek wydania wyroku uwzględniającego sprzeciw (stosownie do treści przepisu art. 151a § 3 p.p.s.a.), gdyby rozstrzygał on kwestie merytoryczne;

II. prawa materialnego przez:

1. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna) istniejącej w dacie wywłaszczenia ul. [...] i cel ten został zrealizowany;

2. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że właściwym jest ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta Gdyni, przy pomocy łącznego zastosowania wskaźników rocznych i miesięcznych, co jednak prowadzi do uzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania obarczonej błędem matematycznym;

3. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 u.g.n. przez niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna być powiększona o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości i zwiększających jej wartość, podczas gdy pogląd, iż zwrotem mogą być objęte wyłącznie nakłady poniesione na cel wywłaszczenia obarczony jest błędem logicznym, gdyż realizacja celu wywłaszczenia i poniesienie w tym celu nakładów wykluczałoby możliwość zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie daje podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie sposób uznać go za kompletny, zaś realizację celu wywłaszczenia nieruchomości nie można uznać za dostatecznie zbadaną w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie realizacja celu przejęcia nieruchomości dotyczyła rozległego projektu drogowego, zaś wywłaszczona nieruchomość nie była przejęta ściśle pod jezdnię, lecz w ramach realizacji celu budowy drogi miała stanowić pas drogowy (i tak też się stało). Rolą organów prowadzących postępowanie administracyjne było wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie, czego Sąd I instancji jednak nie dostrzegł. Na marginesie skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że akt notarialny jest dokumentem urzędowym, sporządzonym przez osobę wykonującą zawód zaufania publicznego, a przy tym będącą podmiotem profesjonalnym. Akt notarialny, na podstawie którego Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie, powinien stanowić wiarygodne źródło wiedzy odnośnie ówczesnego stanu faktycznego przejętej nieruchomości. Nie można zatem zgodzić się z zaaprobowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem Wojewody, że celem wywłaszczenia wskazanym w ww. akcie notarialnym była realizacja ul. [...] (rozumiana ściśle jako jezdnia), bowiem inwestycja taka w dniu przejęcia nieruchomości była już sfinalizowana. Ponadto, jak wynika z treści aktu notarialnego, byli właściciele nieruchomości uzyskali odszkodowanie za składniki roślinne znajdujące się na nieruchomości, zatem już w chwili przejęcia przedmiotowa działka realizowała cel wywłaszczenia w postaci zieleni przydrożnej, istniejącej w ramach pasa drogowego realizowanej inwestycji drogowej. Powyższe zgodne jest również ze zdjęciem lotniczym z 1996 r., na którym widać, że przedmiotowa działka stanowiła teren zielony. Organy nie dokonały analizy dokumentacji odnośnie wskazania co dokładnie (jaka ściśle infrastruktura) w ramach planowanej inwestycji miała powstać na przedmiotowej działce, a także (poza przeprowadzeniem oględzin nieruchomości), nie podjęto żadnych istotnych działań, które byłyby kluczowe dla stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia związany z budową ciągu komunikacyjnego obejmującego ww. ulicę został zrealizowany, w szczególności w pierwszych latach po jej przejęciu, jak również nie ustalono, czy ulica ta na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg, jak obecnie. Sąd I instancji kontrolując rozstrzygnięcia organów obu instancji, pominął całkowicie podnoszoną w toku postępowania okoliczność, że w dacie wywłaszczenia ulica ta istniała, zatem szczególnie istotne było dokonanie ww. ustaleń w kierunku realizacji pasa drogowego na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, na przestrzeni lat przebieg ulicy i całej infrastruktury ww. inwestycji mógł kształtować się odmiennie, niż obecnie. Umknęło również Sądowi I instancji, że w toku postępowania nie ustalono, czy na przedmiotowej nieruchomości zostały rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, zaś twierdzenie o braku jego osiągnięcia oparte zostały przede wszystkim na planie realizacyjnym dot. budowy ulicy, stanowiącym załącznik do decyzji z 30 października 1982 r. "zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty zał. Nr 1, 2, 3, 4 oraz opis techniczny – odcinek od ul. [...] do ul. [...] w miejscowości P. gm. K. i Miasta Gdynia nr działki – według wykazu". Plan ten mógł ulec zmianie w toku działań przygotowawczych do realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w zgromadzonym materiale dowodowym brak też pełnego opracowania branżowego dotyczącego przedmiotowej inwestycji, które mogłoby potwierdzać zawężające przyjęcie celu wywłaszczenia, jakie błędnie przyjęły organy obu instancji. Jeżeli organy obu instancji uznały za wiodący dowód w sprawie plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji z 30 października 1982 r., winny odnaleźć część opisową ww. planu realizacyjnego, bowiem na podstawie obecnie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób uznać, że znając część graficzną planu w dacie przejęcia nieruchomości (oraz dysponując wiedzą o niewątpliwym istnieniu ul. [...] w latach 80- tych), zdecydowano by się na odjęcie byłym właścicielom prawa własności przedmiotowej działki z przeznaczeniem ściśle pod jezdnie. Biorąc pod uwagę fakt, że na nieruchomości istniała (i nadal w części znajduje się) zieleń, uznać należy, iż nieruchomość miała stanowić i stanowiła pas drogowy realizowanej inwestycji budowy ciągu komunikacyjnego, bowiem taki był cel jej przejęcia. Sąd I instancji nie dopatrzył się zatem, że organy obu instancji nie uzupełniły materiału dowodowego w zakresie dokonania ustaleń w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w postaci pasa drogowego ul. [...] na przedmiotowej nieruchomości oraz wykazania, czy ulica ta na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie, nie podjęły też żadnych starań, by wyjaśnić ww. zagadnienia, tym bardziej nie poddały podniesionych kwestii dogłębnej analizie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie za niezrozumiałe – przy uwzględnieniu zakresu oceny sądowoadministracyjnej prowadzonej na tle decyzji kasacyjnej – należało uznać przyjęcie w zaskarżonym wyroku, stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonego w wyroku z 31 sierpnia 2020 r., odnośnie realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie bowiem kwestia ta nie miała charakteru formalnego i wykraczała poza granice kontroli sądowoaministracyjnej, której ramy wyznacza przepis art. 64e p.p.s.a. Ocena prawna odnośnie realizacji celu przejęcia nieruchomości nie powinna być zatem brana pod uwagę przez Sąd, ani organy obu instancji, bowiem nie miała w niniejszej sprawie charakteru wiążącego.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że realizacja celu w postaci drogi nie oznacza tylko i wyłącznie wybudowania jezdni i chodnika. Droga w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przedmiotowa nieruchomość przejęta została w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna) istniejącej w dacie wywłaszczenia ul. [...] i cel ten został zrealizowany. Przedmiotowa działka wypełnia bowiem ustawową definicję drogi (ściśle: pasa drogowego i zieleni przydrożnej) i spełnia funkcje drogowe. Niezależnie od powyższego, okoliczność zabudowania nieruchomości (jak wynika z mapy archiwalnej), może wskazywać, że na przedmiotowej działce istniało również zaplecze budowlane (np. biura budowy, miejsca składowania materiałów), związane z infrastrukturą drogową. Cel wywłaszczenia uznać zatem należy za zrealizowany zarówno w sytuacji, gdy przedmiotowy teren pełnił służebną rolę wobec istniejącej inwestycji drogowej (stanowił zaplecze budowlane), jak również przez fakt, że stanowił pas drogowy z istniejącą na nim zielenią komplementarną wobec zrealizowanej już w chwili przejęcia nieruchomości. Powyższych okoliczności jednak Sąd I instancji nie uwzględnił. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął za organami obu instancji cel wywłaszczenia rozumiany w sposób współczesny, z pominięciem kontekstu i potrzeb jakie mogły być "spiritus movens" przejęcia przedmiotowej nieruchomości w latach 80-tych. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie wykazano jakie było wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio w pierwszych latach po wywłaszczeniu, zaś kwestia ta może okazać się szczególnie istotna dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia, że nieruchomość jest zbędna na cel wskazany w umowie z 19 września 1985 r., należy uznać w tej sytuacji za co najmniej przedwczesne, a przy tym nieuzasadnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest bowiem orzeczenie o zwrocie nieruchomości bez uprzedniego skonkretyzowania celu wywłaszczania przez organy administracji publicznej, a następnie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwego przeanalizowania. Reasumując, kluczowym dla określenia, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jest szczegółowe i przekonywujące wskazanie, co w ramach planowanej inwestycji miało na niej powstać. Powyższe jednak w sposób niebudzący wątpliwości nie zostało wykazane przez organy obu instancji w niniejszym postępowaniu, co również umknęło uwadze Sądu I instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie łączne (ponieważ w jego efekcie, podsumowując okres od grudnia 1985 r. do lutego 2021 r., otrzymano jedną kwotę odszkodowania) zastosowanie w obliczeniach wskaźników rocznych i miesięcznych stanowi błąd matematyczny. Inna jest bowiem baza dla ustalania rocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, a inna dla ustalania wskaźnika miesięcznego. Powyższe w konsekwencji prowadzi do uzyskania w analogicznym okresie czasu różnych kwot w zależności od wykorzystanego wskaźnika. Sąd I instancji nie odniósł się przy tym do kwestii błędu wynikającego z obliczeń, ograniczając swoje stanowisko do stwierdzenia, że organ administracji publicznej dokonał właściwych kalkulacji, które nie zawierają błędu matematycznego. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że Wojewoda dokonując obliczeń nie zastosował wskaźnika za luty 2021 r. (waloryzację zakończono na wskaźniku za styczeń 2021 r.), zatem nawet przy przyjęciu powyższej metodologii nie sposób uznać, że waloryzacja jest aktualna na dzień wydania decyzji orzekającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie można przy tym uznać za prawidłowe stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku, że organ postąpił prawidłowo, ponieważ nie mógł uwzględnić ww. wskaźnika, bowiem w dacie wydania decyzji (tj. 11 marca 2021 r.) nie zostały jeszcze ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki za luty 2021 r. Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, ustawodawca w art. 140 ust. 4 u.g.n. nie zawarł normy ograniczającej zakres jego zastosowania wyłącznie do działań podjętych na nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, nie ma więc podstaw do ograniczenia jego stosowania wyłącznie do tego rodzaju nakładów. Taka interpretacja obarczona jest błędem logicznym i powoduje, że ww. przepis nie znajdzie zastosowania. Realizacja celu wywłaszczenia wyklucza bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec czego nie mogłoby być mowy o rozliczeniu jakichkolwiek nakładów poczynionych na ten cel. Zgodnie z ww. przepisem w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Ponadto zgodnie z przepisem art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Jak wynika z powyższego, przy ustalaniu odszkodowania na podstawie art. 140 u.g.n. uwzględnia się zmiany wartości nieruchomości powstałe wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Chodzi tu wyłącznie o nakłady będące efektem bezpośrednich działań na tej nieruchomości po dniu wywłaszczenia i nie ma znaczenia okoliczność, czy wynikają one z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia i kto te nakłady poczynił. Zwrot nieruchomości następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia, co oznacza, że zwrotowi podlegają wszystkie nakłady poczynione na niej od dnia wywłaszczenia. Zatem rozliczenie nakładów poniesionych na nieruchomość stanowi rozliczenie wartości jej własności, która obciąża byłych właścicieli lub ich spadkobierców. W zależności więc od tego, czy wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu, czy zwiększeniu, różnicę tę należy rozliczyć przez odpowiednie zmniejszenie lub zwiększenie kwoty zwracanego odszkodowania o wielkość odpowiadającą zaistniałej różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, bezspornym jest zwiększenie wartości przedmiotowej działki wskutek działań podjętych bezpośrednio po dniu wywłaszczenia, zatem różnicę tę organ II instancji powinien rozliczyć przez odpowiednie zwiększenie kwoty zwracanego odszkodowania o wielkość odpowiadającą zaistniałej różnicy wartości nieruchomości. Niedopuszczalne jest interpretowanie art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 u.g.n. w sposób, który prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o wartość nakładów poczynionych na nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej wymagają uzasadnienia, a w przypadku zarzutów dotyczących przepisów postępowania, także wykazania, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutów oznacza podanie rzeczowych argumentów, które mają je potwierdzić. Nie stanowią zatem uzasadnienia zarzutów określenia w rodzaju: "bezpodstawne", "przedwczesne", "pozbawione wszechstronności", odnoszone do ustaleń organów administracji, bez równoczesnego wskazania, na jakiej podstawie taka ocena materiału dowodowego jest ferowana. Podstawy takiej nie stanowią wątpliwości zgłaszane na etapie postępowania kasacyjnego, abstrahujące od zebranego materiału. Nie znajduje potwierdzenia teza, że organy nie dokonały ustaleń co do przebiegu pasa drogowego ulicy [...] oraz nie ustalono, czy na przestrzeni lat miała ona taki sam przebieg.

Po pierwsze, ani organy, ani Sąd I instancji nie stwierdziły, że celem wywłaszczenia była realizacja wyłącznie jezdni i z uzasadnień wydanych rozstrzygnięć nie można wyprowadzić wniosku, że przyjmując jako cel wywłaszczenia budowę ulicy odnoszono się do jezdni, a nie budowli stanowiącej drogę. Termin "ulica" pojawia się w decyzjach i w uzasadnieniu wyroku z zasady w połączeniu z nazwą jej nadaną (ulica [...]), świadczy zatem o posługiwaniu się tym określeniem w odniesieniu do zindywidualizowanego obiektu drogowego, utożsamianego w języku powszechnym z ulicą, co nie oznacza, że wyłącznie z jezdnią tej ulicy. Należy zwrócić uwagę, że do 21 września 2022 r. w ustawie o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) istniała definicja legalna ulicy, która oznaczała pierwotnie "drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych" (art. 4 pkt 2 u.d.p.), a następnie "drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe" (art. 4 pkt 3 u.d.p.). Nie jest zatem zgodne z prawdą twierdzenie, że cel wywłaszczenia pod postacią realizacji ulicy [...] został w postępowaniu ograniczony do jezdni, był on odnoszony do drogi jako budowli zlokalizowanej w pasie drogowym.

Po drugie, nie jest zgodne z prawdą również twierdzenie, że w postępowaniu nie zostało poddane analizie, jaka infrastruktura związana z drogą miała powstać na działce nr [...], a w konsekwencji czy cel ten został zrealizowany. Tak stawiany zarzut pomija ustalenia związane z analizą zebranej w sprawie dokumentacji projektowej, jak też wyniki oględzin. Skarżąca kasacyjnie nie podważa przy tym opisanych w uzasadnieniach ustaleń faktycznych. Na podstawie kopii planu realizacyjnego ustalono natomiast w postępowaniu administracyjnym, że aktualna działka [...] na tym etapie w ogóle nie weszła w skład inwestycji, znajdując się poza zakresem tego opracowania. Wniosek z tego wynikający jest oczywisty i nie został przez skarżącą kasacyjnie obalony jakimkolwiek przeciwdowodem – teren tej działki od początku nie był przewidziany, a w konsekwencji – nie był potrzebny – do realizacji inwestycji, na jaką został nabyty. Skoro teren nie wchodził w skład inwestycji, to nie ma podstaw aby poszukiwać, jaka infrastruktura związana z drogą miała zostać na nim zrealizowana. Działka ta znajduje się również obecnie poza pasem drogi publicznej, co potwierdza jej stan i sposób zagospodarowania ustalony w toku oględzin, przeciwko temu również nie przedstawiono żadnych rzeczowych argumentów. Ustalono, że działka nie została wykorzystana na potrzeby budowy drogi, a jej stan wynika z zagospodarowania zgodnie z planem związanym z budową "[...]". Skarżąca w toku postępowania z łatwością przynależną podmiotowi publicznemu wyposażonemu w wyspecjalizowane służby, mogła w toku postępowania starać się uzyskać dowody potwierdzające jej zastrzeżenia i wątpliwości, skoro takich materiałów nie zgłosiła można postawić tezę, że aktualnie podnoszone zastrzeżenia są pozbawione podstaw. Taki charakter mają spekulacje, jakoby plan realizacji inwestycji mógł ulec zmianie – do stawiania takiej tezy nie uprawnia żaden z zebranych dowodów, podobnie jak stwierdzony stan faktyczny, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby tezę o zmianie planu poważnie rozważać i uznawać za uprawdopodobnioną. Podobnie spekulatywny charakter mają tezy, jakoby przebieg ulicy ulegał zmianom. Przebieg ulicy w mieście nie jest możliwy do zmiany wyłącznie w sposób faktyczny, wymaga dokumentacji i robót budowalnych. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że stan taki miał miejsce, to powinna po pierwsze wskazać na dowody, w oparciu o które taką tezę uważa za prawdopodobną, a po wtóre wykazać, że brak weryfikacji tych dowodów mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Żaden z tych warunków w skardze kasacyjnej nie został spełniony. Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł odnieść skutku.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 64e p.p.s.a., nie uzasadnia on jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, nie znajduje bowiem potwierdzenia zarzut jednoczesnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak też art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uznana wadliwość dotyczy bardziej uzasadnienia wyroku i trafności argumentacji Sądu I instancji, nie pozwala jednak uznać, że mogła ona mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, że uwzględniając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w prawomocnym wyroku o sygn. II SA/Gd 609/20 Sąd nie mógł zawrzeć wiążącej oceny co do przesłanek załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu. Oczywiście, należy zgodzić się również z Sądem I instancji, że nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zupełności postępowania dowodowego pod kątem przesłanek prawa materialnego dotyczących zwrotu. Podzielić należy przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko, że regulacja wprowadzająca instytucję sprzeciwu prowadzi do trudności i pomijając nowelizację k.p.a. w zakresie art. 138 § 2a i 2b k.p.a., rodzi pewne sprzeczności. Oceniając, że zebrany materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia i nie wymaga uzupełnienia, a decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, rzutujących na zupełność ustaleń faktycznych, sąd administracyjny dał wiążącą ocenę zupełności materiału dowodowego. Formalnie jednak nie mógł przesądzić o samej decyzji w przedmiocie zwrotu, a zatem takiego związania nie można przyjmować, jakkolwiek subtelna i chwiejna jest granica między wiążącą oceną kompletności materiału dowodowego, a potwierdzeniem spełnienia przesłanek materialoprawnych relewantnych dla sprawy. Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzą jednak do wniosku, że mimo powołania się na wydany w sprawie wyrok II SA/Gd 609/20, organ odwoławczy dokonał samodzielnej analizy spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Potwierdzają to wywody zawarte na str. 9-10 uzasadnienia decyzji, w stosunku do których powołanie się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku II SA/Gd 609/20 ma tylko charakter uzupełniający, służąc bardziej potwierdzeniu, niż zastąpieniu argumentacji własnej. Podobnie wygląda sytuacja z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji. Zwiera on przedstawienie stanowiska organów i stanu prawnego oraz faktycznego sprawy, a następnie w części motywów własną ocenę Sądu I instancji, że organ odwoławczy słusznie uznał, że celem wywłaszczenia działki [...] była budowa ulicy [...] i cel ten na tej działce nie został zrealizowany, przez co zasadne było orzeczenie o jej zwrocie. Wadliwe powołanie się na związanie wyrokiem wydanym w wyniku sprzeciwu stanowi o wadliwości argumentacji Sądu, ale nie prowadzi do wniosku, aby ta wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wszak ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie oparli swojego stanowiska wyłączenie na tezie o związaniu.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjne także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 173 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, skoro nie podważono prawidłowości ustaleń faktycznych co do zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia i nie wykazano, że na działce znajduje się zieleń przydrożna zlokalizowana w pasie drogowym.

Nie uzasadnia także uchylenia wyroku zarzut naruszenia art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n przez wadliwą waloryzację zwracanego odszkodowania. Waloryzacja zwracanego odszkodowania została przeprowadzona z zastosowaniem wskaźników cent towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS, jak stanowi art. 5 ust. 4 u.g.n. Waloryzacja oznacza przerachowanie wysokości odszkodowania i ma na celu jedynie uaktualnienie wysokości tego świadczenia z uwagi na upływ czasu. Organ wyjaśnił powody zastosowania wskaźników miesięcznych za okresy miesięczne i rocznych za pełne lata. Aby zakwestionować to stanowisko i uchylić decyzję jako wadliwą z tego powodu, Sąd I instancji musiałby stwierdzić, że praktyka taka miała istotny wpływ na wynik sprawy, czyli wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, tylko taki wpływ naruszenia prawa materialnego uzasadnia zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono wyliczenia wykazującego, że praktyka zastosowana przez Wojewodę doprowadziła do takiego skutku i istotnie wpłynęła na ustaloną kwotę. Nie wskazano też żadnego przepisu, ze względu na który przyjęcie takiej praktyki jest wadliwe i narusza prawo materialne. Z tych względów zarzut naruszenia art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. nie mógł odnieść skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Jak dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1282/21, w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność poglądów, która odnosi się do związku, jaki powinien zachodzić między nakładami poczynionymi na wywłaszczoną nieruchomość, a realizacją celu jej wywłaszczenia. Kontrowersyjne jest, czy na wysokość zwracanego odszkodowania przez byłego właściciela nieruchomości w przypadku jej zwrotu, wpływ będą miały jedynie takie nakłady na nieruchomość, które dokonane zostały dla realizacji celu wywłaszczenia, czy też także te, które żadnego związku z powyższym celem nie miały lub też zostały poniesione po upływie okresu, przewidzianego w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Wedle jednego stanowiska, przy obliczaniu wysokości odszkodowania należy uwzględnić wzrost wartości nieruchomości wynikający z wszelkich działań na nich podjętych (por. wyroki NSA z: 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 303/11; 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1812/11; 21 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 288/12; 22 listopada 2019 r., sygn. I OSK 697/19; 3 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1232/17). W argumentacji na rzecz tego poglądu wskazuje się, że z zestawienia art. 140 ust. 4 u.g.n. i art. 139 u.g.n. wynika, iż dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny tej nieruchomości przyjmując jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Ustawodawca wyłączył z kryteriów wyceny nieruchomości jedynie skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Tym samym, zgodnie z dyrektywą wykładni literalnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że ustawodawca nie wyłączył zmian zaistniałych na nieruchomości zwracanej w postaci dokonanej na niej nakładów po dniu wywłaszczenia i nakłady będące efektem bezpośrednich działań na nieruchomości podlegają rozliczeniu w omawianym trybie. Niemożność żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, o której mowa w art. 139 u.g.n. oznacza, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości. Jeżeli nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Podnosi się, że wniosek o zwrot nieruchomości nie jest odpowiednikiem zgłoszenia w drodze cywilnoprawnej roszczenia o wydanie nieruchomości posiadanej przez nieuprawnionego, którego działania po takim zgłoszeniu mogą być uznane za posiadanie w złej wierze, co powoduje ograniczenie odpowiedzialności przy wynagrodzeniu poczynionych przez niego nakładów po dniu zgłoszenia roszczenia. Nakłady poczynione na nieruchomości po złożeniu wniosku o jej zwrot nie stają się zatem nakładami w złej wierze, lecz są wynikiem wykonywania uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1232/17; analogicznie M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 1029 i n., wyd. 6, Warszawa 2020). Postępowanie o zwrot jest prowadzone bardzo często po kilkudziesięciu latach od daty wywłaszczenia. W wielu przypadkach po wywłaszczeniu dochodziło do modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych i realizacji innych obiektów, co powodowało ulepszenie nieruchomości, np. poprzez jej uzbrojenie lub budowę infrastruktury. W takim stanie faktycznym, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. należy oceniać, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawnego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stałoby w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określonym w art. 139 u.g.n. Ponadto rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności – i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu – podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego właściciel, który otrzymuje z powrotem nieruchomość ponosi koszt rozliczenia wartości własności, jaką otrzymuje (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 986, nb 5).

Według drugiego stanowiska, brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami, niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. np. wyroki NSA z: 30 maja 2012 r., sygn. I OSK 816/11; 7 października 2020 r., sygn. I OSK 1367/19; 21 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1323/13). Prezentując ten pogląd wskazuje się, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 u.g.n. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe zaś wynika z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych.

Za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje co do zasady drugie ze stanowisk, przychylając się do argumentacji prezentowanej na jego poparcie. Dyrektywa zakazu lege non distinguente (...) nie może mieć rozstrzygającego znaczenia, albowiem uwzględnienie kontekstu systemowego prowadzi do odmiennego wniosku, jeżeli chodzi o to, jakiego rodzaju nakłady zwiększają zwracane zwaloryzowane odszkodowanie. Przepis art. 139 u.g.n., w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zwalnia podmiot publicznoprawny z obowiązku przywrócenia jej do stanu z dnia wywłaszczenia, nie daje w tym zakresie poprzedniemu właścicielowi żadnych uprawnień. To, że nieruchomość jest zwracana w stanie, w jakim się znajduje, nie oznacza jednak, że nakłady na nią poczynione, zwiększające jej wartość, podlegają bezwarunkowo zwrotowi (powiększają zwracane odszkodowanie). Na wadliwym założeniu bazuje argumentacja zwolenników poglądu pierwszego, że nakłady poczynione na nieruchomości są wynikiem wykonywania uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, wobec czego podlegają ochronie, gdyż własność publiczna podlega ochronie tak samo jak własność prywatna. Stanowisko takie wymaga pewnej modyfikacji. Oczywiście, że własność publiczna podlega ochronie, w przypadku nieruchomości wywłaszczonych nie jest jednak tak, że ich publiczny właściciel może tę własność wykorzystywać w dowolny sposób. Kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem (tak wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1836/10). Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza zakaz użycia nieruchomości na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie można zatem uznać, że każdego rodzaju nakłady na wywłaszczoną nieruchomość są czynione legalnie, są wyrazem wykonywania uprawnień właścicielskich. Takie czynności, która można zakwalifikować jako choćby pośrednio związane z celem wywłaszczenia (w tym uzbrojenie terenu, niwelacje, stabilizacja stosunków wodnych i.t.p.), które nie prowadzą do naruszenia zakazu z art. 136 ust. 1 u.g.n., są wykonywaniem uprawnień właściciela publicznoprawnego wywłaszczonej nieruchomości i w przypadku jej zwrotu mogą podlegać regule z art. 140 ust. 4 u.g.n. Właściciel publicznoprawny wywłaszczonej nieruchomości musi jednak zawsze mieć na względzie, w jakim trybie nabył własność i dokładać staranności przy jej wykorzystywaniu. Dlatego działania na nieruchomości, które są związane z jej niedopuszczalnym wykorzystaniem (na cel inny niż określony w akcie wywłaszczenia), nie mogą podlegać ochronie na gruncie przepisów u.g.n. i instrumentów przewidzianych w tej ustawie. W niniejszym przypadku zwiększenie wartości związane zostało z utwardzeniem działki w ramach urządzenia skweru osiedlowego, co zidentyfikowano jako cel sprzeczny z celem wywłaszczenia, uzasadniający zwrot. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł odnieść skutku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.