Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 871/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 658/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S. w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 658/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S. w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej S. w Gdańsku kwotę 757 zł tytułem zawrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., nr 267, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w Gdańsku pozwolenia na budowę I etapu zamierzenia budowlanego: budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr 1 i nr 2 z garażami podziemnymi, budowę budynku garażowego z indywidualnymi boksami garażowymi, budowę wewnętrznego układu drogowego wraz ze zjazdami drogi publicznej, przebudowę fragmentu ulicy L., a także budowę infrastruktury technicznej: budowę sieci wodociągowej z przyłączami, budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, budowę sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, przebudowę sieci ciepłowniczej, budowę sieci oświetleniowej, przebudowę linii kablowych elektroenergetycznych oraz przebudowę sieci teletechnicznych na działkach nr 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19 obręb 20 przy ul. L. w Gdańsku, w związku z odwołaniami wniesionym przez Wspólnotę Mieszkaniową S. oraz Wspólnotę Mieszkaniową S.2 w Gdańsku. Organ odwoławczy uznał, że wnoszący odwołanie nie powinni być stroną opisanego postępowania administracyjnego. Organ przywołał ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta Gdańska w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Oceniając przymiot jako strony niniejszego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej S. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej S.2 w Gdańsku przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sposobu rozumienia i wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Następnie powołując się na projekt zagospodarowania terenu, z którego wynikają odległości między budynkami istniejącymi i projektowanymi oraz analizę nasłonecznienia - zawarte w projekcie budowlanym, ocenił organ odwoławczy, że planowana inwestycja nie ograniczy nawet ewentualnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. S. w kierunku granicy z działką inwestora, jak również nie ograniczy prawem zagwarantowanego czasu nasłonecznienia. Uznał w konsekwencji, że spełnienie obu przedstawionych wymogów technicznych usytuowania budynków, a także brak ograniczeń wynikających z innych wskazanych w decyzji przepisów oznacza, że odwołujący nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym obie wspólnoty nieprawidłowo zostały uznane za strony postępowania przez organ pierwszej instancji.

W skardze na opisaną decyzję Wojewody Pomorskiego Wspólnota Mieszkaniowa S. w Gdańsku zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania z uwagi na fakt, że budynki wspólnoty nie znajdują się w obszarze oddziaływania, w sytuacji, gdy prawidłowo określony obszar oddziaływania prowadziłby do wniosku przeciwnego;

- przepisu postępowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego wskutek wadliwego przyjęcia, że skarżąca nie jest stroną postępowania, albowiem nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wskazując na powyższe zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wspólnota twierdziła, że inwestycja prowadzona jest na działce nr 20, która przylega bezpośrednio do działki nr 21. Zaproponowany projekt zagospodarowania terenu przewiduje takie poprowadzenie inwestycji, które uniemożliwi jakikolwiek dojazd do działki wspólnoty mieszkaniowej. W miejscu, które jest jedyną możliwością poprowadzenia dojazdu inwestor zaplanował wybudowanie parkingu podziemnego przylegającego do budynku nr 2, zaś na gruncie nie zaplanowano poprowadzenia drogi do granicy działki, tylko zagospodarowaniem terenem zielonym. Dodatkowym utrudnieniem będzie wybudowanie projektowanego obrzeża betonowego 8x30 cm oraz krawężnika betonowego 15x30 cm wystającego na wysokość 12 cm, graniczącego z działką 21. Według skarżącej niemożliwy się stanie dojazd do działki nr 21, co bezpośrednio rzutuje na interesy wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnota planuje na swojej działce wybudowanie miejsc postojowych dla swoich członków. Nie ma innej możliwości wybudowania miejsc postojowych, gdyż z drugiej strony przebiega ul. S. wraz z przyległym chodnikiem. Najbardziej optymalną drogą dojazdu do nieruchomości Wspólnoty jest wytyczenie jej na niewielkiej części działki nr 20, co nie wpłynie negatywnie na użyteczność tej nieruchomości. Dokonanie zmian w projekcie w proponowanym zakresie nie spowodowałoby szeroko zakrojonych zmian architektonicznych oraz prowadzenia dużej ilości prac budowlanych przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. przypomniał, iż przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniami Wspólnoty Mieszkaniowej S. i Wspólnoty Mieszkaniowej S.2 w Gdańsku był według organu brak przymiotu stron tego postępowania, gdyż działki stanowiące własność odwołujących znajdują się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wprowadzało ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących się, tym samym organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar oddziaływania projektowanych obiektów. Sąd zaznaczył, że obie odwołujące Wspólnoty były stronami postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Nadto w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest też, że nieruchomości skarżącej (jak i Wspólnoty S.2) bezpośrednio sąsiadują z działkami, na których ma być realizowana planowana inwestycja. W dokumentacji projektowej znajduje się, na co zresztą powołał się wojewoda w zaskarżonej decyzji, projekt zagospodarowani terenu inwestycji wraz z zaznaczonym sąsiedztwem oraz analiza nasłonecznienia obejmująca budynki przy u. S. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w sposób nieuprawniony pozbawił odwołujące się wspólnoty mieszkaniowe, w tym skarżącą, przymiotu strony niniejszego postępowania administracyjnego. Sąd wyjaśnił, iż kwestię, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższa norma stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości poza nieruchomością inwestowaną uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Cytowany przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do innych regulacji, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który przytoczył w zaskarżonej decyzji szereg starszych orzeczeń odnoszących się do sposobu ustalania obszaru oddziaływania obiektu. Niemniej organ wyciągnął zarówno z treści przywołanych przepisów jak i powołanego orzecznictwa błędne wnioski, nieprzystające do ustalonych okoliczności niniejszej sprawy. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie - Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Przede wszystkim, co jest istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg. Generalnie te właśnie przepisy powinny być przeanalizowane przez organy administracji, które mają zadecydować o uznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, oczywiście w takim zakresie, w jakim wymagają tego konkretne okoliczności sprawy. Istotne jest też, że nie można przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu jej odległości od granic z zabudową na działce sąsiedniej, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpatrując odwołania dwóch Wspólnot Mieszkaniowych uczestniczących w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Gdańska nie dostrzegł istoty sprawy polegającej na tym, że wskutek wyznaczonego przez ten organ obszaru oddziaływania projektowanych budynków, ustalonego na podstawie analizy nasłonecznienia i złożonego projektu zagospodarowania terenu określono krąg stron przedmiotowego postępowania, obejmując nim między innymi sąsiadujące z inwestycją działki szeregu wspólnot mieszkaniowych. Nie powinno umknąć wojewodzie, że przedmiotowy teren (ulice L. i S.) już jest zabudowany budynkami wielomieszkaniowymi i każda kolejna inwestycja musi uwzględniać wzajemny wpływ zabudowy projektowanej na sąsiednią zabudowę istniejącą (i odwrotnie), jak i na sposób zagospodarowania sąsiadujących działek. Taka idea jednoznacznie jawi się z dokumentacji zawartej w złożonym projekcie budowlanym, co trafnie dostrzegł organ pierwszej instancji ustalając krąg stron niniejszego postępowania i zawiadamiając ustalone podmioty pozostające w obszarze oddziaływania obiektów o jego wszczęciu. Organ odwoławczy nie rozpatrywał odwołań, bowiem ocenił, że odwołujący nie mieli przymiotu strony. Tym samym bezpodstawnie dokonał oceny merytorycznej skarżonej decyzji, skoro ocenił jako wadliwe postępowanie przed organem pierwszej instancji z uwagi na to, że obszar oddziaływania projektowanych obiektów ustalony został nieprawidłowo, gdyż przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczeń w stosunku do sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej i drugiej odwołującej wspólnoty mieszkaniowej. Tymczasem aby ustalić, czy projektowana inwestycja nie wprowadza niedopuszczalnych prawem ograniczeń (choćby jak w niniejszym przypadku poprzez analizę nasłonecznienia) w stosunku do zabudowań sąsiednich, należało określić jej obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu skoro zatem skarżąca Wspólnota znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji ustalonej przez organ pierwszej instancji, to twierdzenie organu odwoławczego, że nie posiada ona przymiotu strony postępowania w sprawie niniejszego pozwolenia na budowę wskutek ustalenia, że oddziaływanie to jest zgodne z prawem, należy uznać za błędne i całkowicie nieuprawnione. Nawet zachowanie normatywnych odległości między budynkami nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie podstawą dla uznania skarżącej Wspólnoty za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę był wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, obejmujący między innymi sąsiadujące działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których właścicieli lokali mieszkalnych posiadających udziały w gruncie reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. Według Sądu organ drugiej instancji nie dokonał prawidłowej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych odwołujących się właścicieli działek sąsiednich. Tym samym pozbawienie przez organ odwoławczy statusu strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie jej tym samym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów, czego nie należy utożsamiać z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, należało uznać za niezgodne z prawem. Wojewoda odmawiając odwołującym się przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu nie rozważył należycie materiału dowodowego, wyciągnął błędne i nieuprawnione wnioski ze złożonej dokumentacji projektowej, która była podstawą ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Naruszył przez to przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji tych naruszeń organ administracji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane uznając, że podmiot pozostający w obszarze oddziaływania obiektu w istocie nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Naruszono zaskarżoną decyzją również przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie było podstaw w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania odwoławczego. Nietrafne jest też stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, przywołujące wyrok tut. sądu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 32/14. Wymieniony wyrok wydany został w całkowicie odmiennych okolicznościach sprawy, w związku ze zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącą budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zbiornikiem za ścieki, a zaskarżoną była decyzja kasacyjna. Niemniej w niniejszej sprawie status strony postępowania nie został ustalony przez organ pierwszej instancji w sposób bezrefleksyjny, lecz z uwzględnieniem rodzaju i charakteru inwestycji, jej usytuowania w terenie i wzajemnego oddziaływania między obiektami – budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi istniejącymi a projektowanymi. O statusie stron tego postępowania decyduje zatem nie subiektywne przekonanie skarżących, lecz dowody zgromadzone przed organem pierwszej instancji, z których Wojewoda wyprowadził błędne wnioski, naruszając przy tym przepisy materialnoprawne. W ocenie Sądu w odniesieniu do wskazanej w skardze, a wcześniej w odwołaniu i piśmie skarżącej złożonym w toku postępowania administracyjnego, jako inwestowanej działki nr 20 (bezpośrednio przylegającej do działki nr 21 należącej do członków wspólnoty), należy sądzić, że wskazana została omyłkowo, bowiem działka o tym numerze nie jest objęta ani wnioskiem inwestora, ani decyzją o pozwoleniu na budowę, ani wydaną wcześniej decyzją ustalającą warunki zabudowy. Organ pierwszej instancji odniósł się do zarzutu w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalając, że kwestia dojazdu do działki nr 21 od strony wschodniej dotyczy działek przyległych, o numerach 15 i 4 (objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, których użytkownikiem wieczystym jest [...] Sp. z o.o. Sp.k., a właścicielem Skarb Państwa). Niemniej kwestia ta, jako istotna z punktu widzenia skarżącej Wspólnoty, powinna zostać wyjaśniona w toku dalszego postępowania. Nie rzutuje ona natomiast na ocenę przymiotu skarżącej jako strony przedmiotowego postępowania, bowiem bezpośrednie sąsiedztwo działki skarżącej z działkami będącymi terenem inwestycji jest bezsporne, co wynika wprost z projektu zagospodarowania terenu jak i z projektu budowlanego zawierającego analizę nasłonecznienia obejmującą sąsiednie obiekty. Z przedstawionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżoną decyzję uchylił. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205. Sąd zalecił Wojewodzie Pomorskiemu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnienie przedstawionej ocenę prawną i rozpatrzenie wniesionego odwołania i wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 138 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) poprzez błędną ich interpretację i w konsekwencji błędne wskazania prawne ukierunkowujące dalsze postępowanie w sprawie, co jednocześnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 151 w związku z art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego mimo, że zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w niniejszej sprawie było prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego

sprawy;

- art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu, z uwagi na zamieszczenie w nim błędnych wskazań prawnych ukierunkowujących dalsze postępowanie w sprawie, opierając powyższe wyłącznie o kontrowersyjną, odmienną

wykładnię przepisów prawa materialnego prezentowaną przez orzekający Sąd, nie

znajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy;

- art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję, mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach i podkreślono, iż w toku postępowania przed organem I instancji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. podnosiła w pełni niezasadny zarzut pozbawienia jej własnej działki nr 21 dojazdu do drogi publicznej, bowiem, jak wynika z mapy do celów projektowych, budynki Wspólnoty posiadają odrębny własny dojazd z drogi publicznej od ulicy S. od strony zachodniej. Tym samym planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji, odpowiada prawu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny, czy skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji szczegółowo opisanej w decyzji organu pierwszej instancji, a niewątpliwie realizowanej na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką Wspólnoty. W ocenie bowiem organu odwoławczego Wspólnocie taki przymiot nie przysługuje, zaś Sąd wojewódzki stwierdził, że stanowisko organu w tym zakresie jest wadliwe.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przymiot strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę winien być ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele (...) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten został również zdefiniowany przez ustawodawcę jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Takie uregulowanie prowadzi zatem do konieczności odpowiedzi na pytanie czy nieruchomość sąsiednia – w tym wypadku działka o nr ewidencyjnym 21 stanowiąca współwłasność skarżącej Wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.

Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie organ administracji twierdząc, że zamierzona inwestycja nie wpłynie w żaden sposób ujemnie na zagospodarowanie działek sąsiednich oraz, że żadne z przepisów odrębnych nie odnoszą się do terenu projektowanej inwestycji oraz jej nieruchomości sąsiednich, a zatem nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Takiej oceny nie może uzasadniać stanowisko, że lokalizacja inwestycji została przewidziana w odległościach większych niż minimalne względem granic tej działki oraz spełniono warunki w zakresie nasłonecznienia i przesłaniania. Należy bowiem podkreślić, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy przepisy prawa materialnego, które ewentualnie wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich zostały naruszone, a w konsekwencji czy naruszony został interes prawny właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) takiej nieruchomości. Istotne dla powyższej oceny jest to czy takie przepisy istnieją, a w konsekwencji czy podmiot ubiegający się o dopuszczenie go do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę taki interes prawny oparty na przepisie prawa materialnego, który wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego terenu posiada. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone (tak NSA m.in. w wyrokach z dnia 28 lipca 2015 r. II OSK 3089/13, oraz z dnia 1 marca 2012 r. II OSK 2012 dostępne na http://:orzeczenia .nsa.gov.pl). Innymi słowy czym innym jest sytuacja, gdy dany przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, mimo że inwestor działa w granicach prawa, a czym innym sytuacja gdy przepisy te zostają naruszone. Tylko ten ostatni przypadek może doprowadzić ostatecznie do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał, a wręcz zacytował fragmenty uzasadnień kilku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wręcz potwierdzają przedstawioną wyżej tezę, a skarżący kasacyjnie wadliwie orzeczenia te zinterpretował.

Wskazując na powyższe podkreślić należy, że stanowisko organu o braku ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej Wspólnoty nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Przeciwna ocena wynika bowiem z projektu zagospodarowania działki oraz wskazań zacienienia obiektu sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji. Nie jest sporne, iż planowana inwestycja (objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę) została zaplanowana w odległościach większych niż wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny opowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm., dalej: warunki techniczne). Nie jest także kwestionowane, iż spełnione są warunki określone w § 13, 57 i 60 tego rozporządzenia, a co za tym idzie, że zachowano warunki nasłonecznienia i przesłaniania, o których mowa w § 13, 57 i 60 warunków technicznych. Powyższe nie oznacza jednak, że inwestycja nie wprowadza pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu przez Wspólnotę. Jedynie przykładowo wskazać należy, że budynek Wspólnoty posadowiony na nieruchomości nr 21 zrealizowany jest w odległości ok. 10 m od granicy z działką inwestycyjną. Oznacza to, że potencjalnie może on – podlegać rozbudowie. W takiej sytuacji, dla zapewnienia prawidłowego dostępu do światła naturalnego Wspólnota ograniczona będzie w zagospodarowaniu terenu przez inwestycję będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji w zakresie, w jakim obszarem tym objęta została również działka nr 21.

Tym samym jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane albowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepis ten został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd wojewódzki. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że wadliwie organ odwoławczy uznał, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony, a powyższa ocena spowodowana była nie dokonaniem prawidłowej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych przedmiotowej inwestycji.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. W szczególności nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone wadliwie z uwagi na zamieszczenie w nim błędnych wskazań ukierunkowujących dalsze postępowanie. Po pierwsze zauważyć należy, że zarzut ten został błędnie sformułowany albowiem skoro skarżący kasacyjnie kwestionuje wskazania co do dalszego toku postępowania to winien był wskazać na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., a zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie został postawiony.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy, mimo że wydał decyzję o charakterze formalno - prawnym – umorzył postępowanie odwoławcze, to de facto dokonał merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie jest nieuprawnione. Umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy nie może ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawy, który to obowiązek nakłada na niego zasada dwuinstancyjności albowiem odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze pochodzi od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony. Brak jest wówczas podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ odwoławczy, mimo że dokonał odmiennych niż uczynił to organ pierwszej instancji ustaleń co do obszaru oddziaływania inwestycji nie wydał decyzji o charakterze reformatoryjnym. Taką decyzją nie jest bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że przeprowadzenie postępowania zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest nieracjonalne i niezasadne albowiem i tak doprowadzi to do pozostawienia w obiegu prawnym decyzji organu pierwszej instancji. Jest oczywiste i takie stanowisko prezentowane jest w literaturze prawa oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czym innym jest rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze od rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nawet jeśli w obu przypadkach pozostaje w mocy decyzja o treści wskazanej przez organ pierwszej instancji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu inny jest także skutek takich decyzji zarówno dla inwestora jak i dla podmiotu, który ubiegał się o dopuszczenie go do takiego postępowania poprzez wniesienie odwołania.

A zatem zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151, 145 § 1 pkt 1 lit. c, 141 § 4 p.p.s.a. oraz 3 § 1 i 150 tej ustawy nie znajdują usprawiedliwianych podstaw albowiem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przysługiwała legitymacja do złożenia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobligowany będzie, rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a.