Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2b, art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, 12, 35, 36, 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11, 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie świadczenia rodzinnego I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] sierpnia 2018 roku IV. przyznaje skarżącej M. K. od Wojewody sumę pieniężną w wysokości [...] zł ([...]) V. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

M. K. (dalej jako strona lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie rozpoznania jej wniosków o przyznanie świadczeń wychowawczych i rodzinnych na jej małoletnie dzieci - synów K. K. i M. K., zarzucając organowi:

1. rażące naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256 dalej k.p.a.) i art. 36 § 1 k.p.a. (przekroczenie terminu) polegające na niezawiadomieniu wnioskodawcy (strony postępowania) o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z treścią art. 35 k.p.a. ponieważ organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły od dnia 30 sierpnia 2017 roku, tj. od daty złożenia pierwszego wniosku;

2. rażące naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez to, że organy rozpoznające sprawę wymieniały korespondencję między sobą, nie informując skarżącej o przyczynach przewlekłego prowadzenia spraw, co w konsekwencji podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest niczym usprawiedliwiona tym bardziej, że trwa od 30 sierpnia 2017 roku;

3. rażącą obrazę art. 6 k.p.a. - według zasady praworządności - organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a w przedmiotowej sprawie organy rozpoznające sprawę do dnia dzisiejszego nie wydały decyzji administracyjnej i nie podjęły z urzędu środków prawnych przewidzianych w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2018 poz.2134 dalej u.p.p.w.d.) i ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2018 poz.2220 dalej u.ś.r.) w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przez co rażąco naruszyły art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. bowiem w ogóle nie wyjaśniły w sposób wystarczający kluczowej kwestii związanej z podstawą do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a mianowicie okresu aktywności zawodowej P. K. - ojca dzieci, podczas jego pobytu na terenie [...], czy w ogóle był uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych i wychowawczych, a podjęły działania odwetowe i represyjne wobec skarżącej i jej rodziny z jednoczesnym uchylaniem się od wypłaty należnych świadczeń;

4. rażące naruszenie art. 7 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP - polegające na niezastosowaniu z urzędu środków prawnych wynikających z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na nierównym traktowaniu stron, ponieważ dzieci i matki zamieszkałe na terenie Polski otrzymują świadczenia rodzinne 500 + i inne, bezpośrednio po złożeniu wniosku.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie poprzez nie podjęcie w ramach koordynacji systemu zabezpieczeń społecznych i ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i ustawy o świadczeniach rodzinnych żadnych czynności od dnia złożenia pierwszego wniosku tj. 30 sierpnia 2017 roku do dnia 08 listopada 2019 roku- opracowania wezwania do uzupełnienia wniosku nr [...];

2. zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego wydania decyzji administracyjnych w sprawie, z zastosowaniem z urzędu środków prawnych wynikających z u.p.p.w.d. i u.ś.r. zgodnie z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania wynikającymi z kpa;

3. wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.:

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a.

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych;

6. rozpoznanie sprawy z wniosków: [...] - wniosek nr [...], [...] - wnioski nr [...] i [...], [...] wnioski nr [...] i [...] w jednym postępowaniu skargowym z uwagi na ekonomikę i szybkość postępowania, ten sam przedmiot postępowania oraz ten sam organ rozstrzygający, którego bezczynność dotyczy.

W uzasadnieniu skargi M. K. wskazała, że pierwszy wniosek o przyznanie świadczeń na dzieci (zasiłek rodzinny oraz świadczenie wychowawcze) złożyła w dniu 30 sierpnia 2017 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. (dalej MOPS). Następnie MOPS, w oparciu o art. 23a u.ś.r. przekazał sprawę do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w P.. Podała, że do dnia wniesienia skargi (13 marca 2020 r.- wpływ do organu) sprawa nie została rozpoznana, a skarżąca nie otrzymała żadnej pisemnej informacji o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie. Przez ponad dwa lata (26 miesięcy) jej synowie nie otrzymują świadczeń rodzinnych i wychowawczych wynikających z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jej zdaniem ona i jej synowie nie są równo traktowani.

Skarżąca wskazała, że kolejne wnioski o przyznanie świadczeń złożyła 24 sierpnia 2018 r. oraz 2 sierpnia 2019 r. Wnioski te również nie zostały rozpoznane.

Dalej wskazała, że jej wnioski zostały przekazanie Wojewodzie, który miał podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda zaś w okresie od 30 sierpnia 2017 r. i później do 8 listopada 2018 r. wykonał tylko i wyłącznie jedną czynność w dniu 8 listopada 2019 r. (po złożeniu ponaglenia 06 listopada 2019 r.) wystąpił z wezwaniem o uzupełnienie wniosku. W ocenie skarżącej była to tylko i wyłącznie czynność pozorna, ponieważ bezpośrednio po uprawomocnieniu wyroku rozwodowego, na początku października 2016 roku, osobiście doręczyła ten dokument do MOPS w Z.. Zatem żądanie Wojewody o przedłożenie dokumentu, który był już w dyspozycji organu rozpoznającego sprawę był tylko i wyłącznie działaniem iluzorycznym. Nadto z ewentualnym żądaniem w tej sprawie Wojewoda mógł wystąpić bezpośrednio po złożeniu wniosku czyli po 30 sierpnia 2017 r. a uczynił to dopiero w dniu 8 listopada 2019 r. tj. po ponad 26 miesiącach.

Skarżąca uściśliła, że ojciec dzieci przebywa w [...] w celach zarobkowych, a ona z synami mieszka w Polsce. Dzieci uczą się w szkole w Z., nigdy nie zamieszkiwały w [...]. Ona pracuje i mieszka razem z synami w Z.. Opiekuje się nimi i ich wychowuje. To uprawnia ją do korzystania z polskich świadczeń, z programu 500 plus i innych. Skarżąca wskazała, że brak wypłaty świadczeń jest spowodowany opieszałością organu w zakresie ustalenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skarżąca podała, że ustalenie, że P. K. (ojciec dzieci) nie pobierał i nie pobiera świadczeń rodzinnych i wychowawczych na terenie [...] oraz nie występował o ich ustalenie zajęło jej dwa tygodnie. Tymczasem procedujące w sprawie organy mimo upływu ponad 2 lat nie podjęły w sprawie czynności zmierzających do załatwienia jej wniosku.

Nadto w ocenie skarżącej na wniosek Wojewody MOPS w Z. podjął działania represyjne i odwetowe za to, że złożyła ponaglenie. Działania te polegają na tym, że bezpodstawnie i bezprzedmiotowo uchylono wcześniejsze decyzje dotyczące wypłat świadczeń rodzinnych i wychowawczych na rzecz jej rodziny (por. zawiadomienie nr [...] z dnia [...].11.2019 r., zawiadomienie nr [...] z dnia [...].11.2019 r., decyzja nr [...] z dnia [...].12.2019 r., decyzja nr [...] z dnia [...].01.2020 r.).

Powyższe zarzuty i twierdzenia uzasadniają zdaniem skarżącej wniosek o wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a.

Natomiast przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. uzasadniła tym, że na skutek zaniechań organów, rażącej bezczynności, matka samotnie wychowująca dzieci, zatrudniona na 3/4 etatu nie może korzystać z pomocy państwa w wychowaniu dzieci i to od 30 sierpnia 2017 roku, co świadczy o nierównym traktowaniu stron, ponieważ dzieci i matki zamieszkałe na terenie Polski otrzymują świadczenia rodzinne 500 + i inne bezpośrednio po złożeniu wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Skarżąca w dniu 30 sierpnia 2017 r. złożyła w MOPS w Z. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na dwójkę dzieci. Wniosek nie zawierał informacji o przebywaniu drugiego rodzica za granicą. Wniosek wpłynął do ówcześnie właściwego organu- Marszałka Województwa w dniu 18 września 2017 r. (k. 1-19). Również 30 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwóch synów: K. i M.. Wniosek nie zawierał informacji o przebywaniu drugiego rodzica za granicą. Wniosek wpłynął do Marszałka Województwa w dniu 4.12.2017 r. (k. 21- 28.).

W międzyczasie pismami z dnia 11 września 2017 r. i 24 listopada 2017 r. MOPS w Z. zwrócił się do Wojewody o rozpatrzenie ww. wniosków, z uwagi na to że mąż wnioskodawczyni przebywa i pracuje za granicą (k. 19,28).

13 marca 2018 r. Wojewoda pismem nr [...] poinformował MOPS w Z., że na obecną chwilę nie można stwierdzić, że w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a przedłożona przez MOPS dokumentacja jest niewystarczająca (k. 20).

W dniu 16 kwietnia 2018 r. wpłynęło do Wojewody pismo zawierające wypełniony przez stronę formularz z dnia 6 kwietnia 2018 r. który zawiera informacje o pobycie i aktywności zawodowej ojca dzieci- P. K. na terenie [...].( k. 29-35).

Wojewoda wskazał, że skarżąca 24 sierpnia 2018 r. złożyła kolejne wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci na rok 2018/2019 (k.38-49) oraz o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami (k. 50-56). W obu wnioskach wskazano, że ojciec dzieci przebywa za granicą.

Wnioski wpłynęły do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. (dalej: WUW) w dniu 5 listopada 2018 r. (por. prezentata na k. 37 i 57).

W dniu 2 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków na dwoje dzieci (k. 58-68) oraz o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (k. 69-73), dotyczące okresu zasiłkowego 2019/2020/21 (wpływ do organu 14.10.2019 r. k. 74 i 75.).

Organ wskazał, że 6 listopada 2019 r. do WUW w P. wpłynęło ponaglenie skarżącej, dotyczące rozpatrzenia wszystkich złożonych wniosków, począwszy od 2017 r. ( k. 75-81).

Wezwaniem z dnia 8 listopada 2019 r. Wojewoda zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie braków wniosków za lata 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020 poprzez przedłożenie odpisu prawomocnego orzeczenia sądu orzekającego rozwód oraz odpis podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na dzieci wraz z klauzulą wykonalności, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosków skarżącej bez rozpoznania (k. 85). Skarżąca wezwanie odebrała 18 listopada 2019 r. Następnego dnia skarżąca nadesłała odpis wyroku z 23 sierpnia 2016 r. rozwiązującego jej małżeństwo z P. K. (k. 89-91).

Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie skarżącej SKO oraz Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej (k. 87).

Dwoma postanowieniami z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności zarówno w sprawie na wniosek o ustalenie świadczenia wychowawczego z 1.08.2019 r. jak i na wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami złożony w tej samej dacie (k. 92-96).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., dwoma postanowieniami z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie [...] i sprawie [...] stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o ustalenie świadczenia wychowawczego z 30 sierpnia 2017 r. oraz 24 sierpnia 2018 r. oraz nie dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego z dnia 24.08.2018 r. (k. 97-98).

Wojewoda wskazał, że w dniu 8 listopada 2019 r. ustalił występowanie koordynacji w sprawie i poinformował o tym organ właściwy i wnioskodawcę. Ustalony, w czasie objętym koordynacją, stan rodziny M. K. polega na tym, że aktywna zawodowo wnioskodawczyni mieszka z dziećmi w Polsce, ojciec dzieci przebywa i jest aktywny zawodowo na terenie [...].

W dniu [...] i [...] marca 2020 r. Wojewoda wydał szereg rozstrzygnięć i tak: odnośnie wniosku z 2017 r.

- zasiłek rodzinny - odmowa przyznania zasiłku rodzinnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego - decyzja [...] (k. 111),

- świadczenie wychowawcze - przyznanie świadczeń- informacja [...], Dowód: ( k. 112).

Odnośnie wniosków z 2018:

- zasiłek rodzinny - odmowa przyznania - decyzja nr [...] ( k. 105).

- świadczenie wychowawcze:

a) odmowa na dziecko pierwsze na okres od 1.10.2018 r. do 30.06.2019 r. - decyzja nr [...] (k.101).

b) przyznanie na dziecko drugie na cały okres zasiłkowy, na dziecko pierwsze przyznanie od 1.07.do 30.09.2019 r. - informacja nr [...] (k. 102).

Odnośnie wniosków z 2019:

- zasiłek rodzinny - odmowa przyznania zasiłku rodzinnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego - decyzja [...] (k. 106).

- świadczenie wychowawcze - przyznanie świadczeń- informacja [...] ( k. 103).

Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do wszystkich złożonych przez skarżącą wniosków znajdują zastosowanie zarówno przepisy unijne jak i przepisy polskie. Sam fakt ustalenia, że jeden z rodziców przemieszcza się na terenie państw Unii Europejskiej jest jedynie punktem wyjścia, ponieważ wymagany jest krok drugi, mianowicie ustalenie pierwszeństwa ustawodawstwa.

Wojewoda podał, że sytuacja rodziny skarżącej, w której obydwoje rodzice mieszkają i są aktywni zawodowo w dwóch państwach UE, z których tylko jedno państwo jest miejscem zamieszkania jednego z rodziców z dziećmi, polega na tym, że uprawnienia do świadczeń rodzinnych przysługują w obydwu państwach (aktywności zawodowej ojca dzieci i w państwie aktywności zawodowej matki i miejsca jej zamieszkania z dziećmi). Jednocześnie zostaje wykluczona możliwość pobierania w tym samym czasie na te same dzieci świadczeń rodzinnych (do których zalicza się polskie świadczenie wychowawcze) w dwóch państwach, a rodzic nie może sam decydować o tym, które świadczenia z którego z państw będą wypłacane.

Wojewoda ustalił, że w sprawach z wniosków skarżącej występuje koordynacja świadczeń oraz, że występuje pierwszeństwo ustawodawstwa polskiego. Organ wskazał, że ustalenie koordynacji trwało do dnia 8.11.2019 r., a zarzut przewlekłości czy bezczynności należy oceniać w odniesieniu do każdego z wniosku z osobna, biorąc pod uwagę, że w czasie od wpływu wniosków do WUW, wystąpiły również okoliczności niezależne od organu.

Odnosząc się do zarzutu przewlekłości wobec postępowań odnośnie do wniosków złożonych 30 sierpnia 2017 r. organ wskazał, że nie może go obciążać stan braku podejmowania czynności przez Marszałka Województwa w czasie pomiędzy dniem złożenia wniosków a dniem przejęcia jego kompetencji (czyli okres do 31.12.2017 r. - takie stanowisko wyrażone również w wyroku WSA w Krakowie z 17.01.2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 42/18). Dlatego pojęcie przewlekłości w stosunku do postępowania przed Wojewodą można odnosić jedynie do okresu począwszy od 1 stycznia 2018 r. W dniu 13 marca 2018 r. organ zajął stanowisko odnośnie do występowania w sprawie koordynacji, stwierdzając, że nie można jej ustalić z uwagi na brak danych, dotyczących drugiego rodzica (k. 20). W odpowiedzi na to, w dniu 24 kwietnia 2018 r. wpłynęły do organu dokumenty dotyczące aktywności zawodowej ojca dzieci za granicą, a więc organ przyjął, że okres od 1 stycznia do 24 kwietnia 2018 r. nie może być wliczony do czasu przewlekłości, z uwagi na dyspozycję art. 35 § 5 k.p.a.

Jeżeli chodzi o wnioski złożone 24 sierpnia 2018 r., organ wskazał, że zostały one przekazane Wojewodzie dopiero 5 listopada 2018 r. Biorąc pod uwagę tę datę, oraz dyspozycję art. 35 § 3 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a., termin załatwienia sprawy przez Wojewodę zaczyna biec od tego dnia, a zatem termin dwumiesięczny, przy przyjęciu, że sprawy z występowaniem koordynacji są szczególnie skomplikowane, upływał 5 stycznia 2019 r.

Odnośnie spraw z wniosków złożonych w roku 2019, organ właściwy do rozpoznania ponaglenia, tj. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ustalił, że w sprawie nie stwierdza się bezczynności czy przewlekłości.

Wojewoda zaprzeczył, aby "wykonał tylko i wyłącznie jedną pozorną czynność w dniu 08 listopada 2019 roku (po złożeniu ponaglenia 06.11.2019 r.) wystąpił z wezwaniem o uzupełnienie wniosku". Zdaniem organu twierdzenia strony, że rzeczony wyrok rozwodowy dostarczyła organowi właściwemu w październiku 2016 r. nie oznacza w żadnym razie, że Wojewoda tym dokumentem dysponował. Stało się to dopiero w dniu 22 listopada 2019 r. Fakt ten prowadzi do wniosku, że jakość przekazywania dokumentów przez organ właściwy pozostawia wiele do życzenia, na co wskazuje również okoliczność przekazania przez tenże organ kopii orzeczenia o niepełnosprawności jednego z dzieci dopiero w dniu 19 marca 2020 r., pomimo, że tenże dokument został złożony przez skarżącą w dniu 6 października 2015 r. (k. 108). Przy czym Wojewoda przyznał, że rzeczywiście od dnia 1.01.2018 r. strona nie otrzymała zawiadomienia o nowym terminie rozpatrzenia sprawy i nie została pouczona o prawie wniesienia ponaglenia.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutem strony, aby na jego wniosek MOPS w Z. podjął działania represyjne i odwetowe względem skarżącej. Organ wyjaśnił, że na skutek występowania koordynacji świadczeń w sprawach skarżącej począwszy od dnia 1 października 2016 r. (informacja zawarta w piśmie, datowanym 8 listopada 2019 r.) organ właściwy jest zobligowany, w odniesieniu do świadczeń rodzinnych na podstawie art. 23 a ust. 5 u.ś.r. oraz w odniesieniu do świadczeń wychowawczych na podstawie art. 16 ust. 6 u.p.w.d. do uchylenia, począwszy od tej daty, własnych decyzji o przyznaniu świadczeń. Konieczność ta wynika ze zmiany właściwości organu uprawnionego do orzekania o świadczeniach za czas występowania koordynacji. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 21 u.ś.r. oraz 11 u.p.w.d. właściwym do orzekania o świadczeniach za czas występowania koordynacji jest wojewoda. Dalsza analiza zarzutów odnośnie naruszenia przez organ właściwy art. 32 uś.r. przekracza zdaniem organu ramy niniejszego postępowania, a stronie nie zgadzającej się z wydanymi przez organ właściwy decyzjami, (załączonymi do skargi) przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego organu wyższego stopnia.

Końcowo organ wniósł o nieuwzględnienie wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy tym Sąd, zgodnie z art 135 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W tym kontekście wskazać trzeba, że mimo zarzucanej w skardze przewlekłości przedmiotem postępowania była bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącej, polegająca na braku podejmowania czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy w terminie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie strona skarżąca dopełniła wymogu wniesienia ponaglenia, które wpłynęło do organu 6 listopada 2019 r. nie ulega wątpliwości, że w piśmie tym wyraziła dezaprobatę dla opieszałego działania organów w przedmiocie rozpoznania składanych przez nią wniosków.

W tym miejscu należy wskazać, co wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, że skarżąca porusza kwestie bezczynności organu niejako zbiorczo w zakresie trzech odrębnych wniosków z okresu 2017-2019 (wnioski z 30 sierpnia 2017 na okres zasiłkowy 2017/2018, z 24 sierpnia 2018 na okres zasiłkowy 2018/2019 oraz 2 sierpnia 2019 na okres zasiłkowy 2019/2020/21). Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego i świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sprawa wywołana wnioskiem z 24 sierpnia 2018 r.- Sąd oceniał czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczeń na okres zasiłkowy 2018/2019, pozostałe sprawy zaś przekazano do odrębnego rozpoznania, obejmowały bowiem inne okresy bezczynności.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że materialnoprawną oraz procesową podstawą kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego są przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (przywoływanej w tekście jako "u.p.p.w.d." ) wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze: pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 u.p.p.w.d., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczenia wychowawczego lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 u.p.p.w.d.).

Powyższe jest o tyle istotne, że ustalenie występowania koordynacji przez Wojewodę miało wpływ na finalne rozpatrzenie podań skarżącej o przyznanie wnioskowanych świadczeń wychowawczych i zasiłków rodzinnych. Powołane przepisy art. 11 i art. 16 u.p.p.w.d. nie określają szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie mają ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy to w szczególności terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a., co wynika wprost z art. 28 u.p.p.w.d.

Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte.

W takim kontekście trzeba również wspomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej ogólnej reguły procesowej sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Jak już była o tym mowa wyżej, dla załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, czy sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca zastrzegł dłuższe terminy- odpowiednio miesiąc lub dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiła tak rozumiana bezczynność. Skarżąca złożyła 24 sierpnia 2018r. dwa wnioski – o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz świadczenia wychowawczego. W celu ich rozpatrzenia niezbędne było ustalenie przez Wojewodę czy znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co powodowało, że wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa należała do spraw szczególnie skomplikowanych. Z akt sprawy wynika że ojciec dzieci pracuje i mieszka w [...]. Skarżąca pracuje w Polsce i tutaj wychowuje dzieci. Wojewoda podjął czynności w sprawie dopiero po otrzymaniu ponaglenia skarżącej 6 listopada 2019 r. Pismem z dnia 8 listopada 2019 r. zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie wniosków. W dniu 19 listopada 2019r. skarżąca w odpowiedzi na wezwanie nadesłała organowi brakujące dokumenty. Z akt sprawy wynika, że decyzje w sprawie (nr [...] i [...] ) wydano dopiero [...] marca 2020 r. Organ wskazywał, że kompetencje Marszałka Województwa w zakresie ustalania koordynacji przejął od 1 stycznia 2018 r.( z dniem 1 stycznia 2018 r., kompetencje marszałków województw zostały ustawowo przekazane wojewodom, w tym wypadku Wojewodzie, por. art. 11 ustawy u.p.w.d. w brzmieniu po nowelizacji uw. Sądu). 13 marca 2018 r. organ stwierdził, że nie może ustalić koordynacji z uwagi na niewystarczającą ilość dokumentów. Dnia 24 kwietnia 2018 r. wpłynęły do Wojewody dokumenty dotyczące aktywności zawodowej ojca dzieci. Rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek skarżąca złożyła w MOPS w Z. [...] sierpnia 2018r. Został on przez ten organ przekazany Wojewodzie 5.11.2018r. I dopiero od tej daty rozważana może być bezczynność Wojewody, wcześniej bowiem nie dysponował wnioskiem skarżącej, nie mógł podjąć żadnych czynności i nie odpowiada za zaniechania innego organu. Po otrzymaniu w dniu 5.11.2018r. wniosku z 24 sierpnia 2018r. Wojewoda czynności w sprawie podjął dopiero po ponad roku - po ponagleniu skarżącej. Sąd ocenił, że bezczynność Wojewody trwała od 5 stycznia 2019r. r. (licząc, że od 5 listopada 2018 r. Wojewoda z uwagi na charakter sprawy miałby 2 miesiące na jej załatwienie) aż do wydania decyzji w sprawie [...] marca 2020 r. a więc po ponad roku. Nie tłumaczy Wojewody zwlekanie z podjęciem dalszych czynności- wezwania o uzupełnienie wniosku przez tyle miesięcy. Dopiero interwencja skarżącej w postaci wniesienia ponaglenia doprowadziła do tego, ze Wojewoda finalnie rozstrzygnął sprawę. Sąd nie ma wątpliwości, że Wojewoda naruszył termin załatwienia spraw, nie informując przy tym skarżącej (co zostało przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę) o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy. Bez wątpienia organ naruszył terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady postępowania sformułowane w art. 8 oraz 12 § 1 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu podniesione wyżej okoliczności, w szczególności czas oczekiwania przez skarżącą na rozstrzygnięcie świadczą o tym, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dokonania oceny, czy w sprawie bezczynność miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Rażące naruszenie prawa prowadzące do bezczynności organu musi mieć charakter oczywisty oraz wynikać z lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków organu wynikających z ustawy. Zwrócić należy uwagę, że sprawa z wniosku z 24.08 2018r. o przyznanie świadczeń na rok 2018/2019 została zakończona dopiero w marcu 2020 r. Organ w międzyczasie, przyjmując nawet moment odbioru przez Wojewodę dokumentów w dniu 5.11.2018r. nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej, wystosował jedno wezwanie z 8.11.2019r. do uzupełnienia braków wniosku ( zasadności, którego nie można kwestionować, dokumentami o które wzywał organ ten bowiem nie dysponował). Po otrzymaniu wymaganych dokumentów w dniu 22.11.2019r. rozpoznał sprawę po upływie prawie czterech kolejnych miesięcy Zdaniem Sądu postępowanie organu, wbrew stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Wobec tego Sąd stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując, w punkcie I wyroku Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności, a w pkt II wyroku, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z 24 sierpnia 2018 r. z uwagi na wydanie przez Wojewodę decyzji przed wydaniem przez sąd wyroku w niniejszej sprawie (pkt III wyroku).

Zważywszy na rozmiar stwierdzonej bezczynności w ocenie Sądu zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Podkreślić trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Z uwagi na okres oczekiwania na rozstrzygnięcie (ponad rok), dotyczące świadczeń wychowawczych, pozostawanie przez ten długi okres bez świadczeń na utrzymanie dzieci przez skarżącą, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącej sumy pieniężnej [...] złotych, o czym orzekł w pkt IV wyroku. Kwota ta, uwzględniając wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, spełnia rolę kompensacyjną. Tym bardziej, że w skardze nie zostały podniesione szczegółowo argumenty dotyczące poniesionego uszczerbku na skutek opieszałości organu.

W punkcie V wyroku Sąd skargę w pozostałym zakresie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dotyczyło to w/w braku przewlekłości tj., podejmowania przez organ czynności pozornych czy nieefektywnych oraz braku podstaw do nałożenie na organ wnioskowanej w skardze grzywny. W okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy organ przyznał zaistniały stan bezczynności, rozpatrzył sprawę niezwłocznie po wniesieniu skargi nałożenie grzywny nie odniosłoby celu mobilizującego i prewencyjnego a tym samym nie było celowe.

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.