Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 546/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f, ust.1, ust.1a,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 383 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 754
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 6 oraz art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 684, ze. zm., dalej: Kodeks Wyborczy lub Kw) oraz art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, ze. zm., dalej usg):

po pierwsze – stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy W. A. N. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego;

po drugie – zobowiązano przewodniczącego rady do niezwłocznego jej doręczenia zainteresowanemu radnemu, Wojewodzie Śląskiemu oraz Komisarzowi Wyborczemu, a także

po trzecie – uchwalono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Wydanie uchwały stało się następstwem ujawnienia przez organ stanowiąco-kontrolny Gminy W. zakazu łączenia przez radnego A. N. (dalej: strona, skarżący, radny) mandatu radnego tej gminy oraz prowadzenia działalności gospodarczej w wykorzystaniem jej mienia. W jej uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 24f ust. 1 usg radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W myśl jego ust. 1a, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 usg.

Wskazano także, że Rada Gminy W. ustaliła, iż radny przystępując do wykonywania mandatu radnego w Gminie W. odebrał od Przewodniczącego Gminnej Komisji Wyborczej na sesji Rady Gminy W. w dniu [...] r. zaświadczenie o wyborze go na radnego Gminy W. kadencji 2018–2023. Złożył też na tej sesji ślubowanie. Zatem od dnia [...] r. zaczął wykonywać mandat radnego Rady Gminy W. kadencji 2018 – 2023. Jednocześnie wyeksponowano, że w tym czasie radny był stroną umowy dzierżawy gruntu Nr [...] z dnia [...] r., zawartej pomiędzy nim, jako dzierżawcą, a Gminą W., jako wydzierżawiającym właścicielem. Na mocy tejże umowy (§ 2) Gmina W. oddała, a dzierżawca przyjął w dzierżawę grunt (działkę niezabudowaną) nr ew. [...] o pow. 0,4890 ha, objętą księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B. z przeznaczeniem "pod produkcję rolną, do używania i pobierania pożytków". Zgodnie z § 4 umowa została zawarta na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Zgodnie z § 5 umowy, dzierżawca miał użytkować przedmiot dzierżawy zgodnie z przeznaczeniem (...) Niniejsza umowa dzierżawy została rozwiązana za porozumieniem stron w dniu [...] r.

W dalszych jej motywach wskazano także, że Komisja Rewizyjna na posiedzeniu w dniu [...] r. analizowała całość dokumentacji w sprawie, wypracowując opinię i podejmując wniosek, w którym opowiedziała się za podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy W.. Komisja, jak zaznaczono, oparła swoje stanowisko o dotychczasowe orzecznictwo sądów, w tym: na tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2018 r., w którym stwierdzono, że "(...) Nie jest istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Wykładnia art. 24 ust. 1 usg prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie nie jest uwarunkowane rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Zasadniczo każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 usg". Podobnie, co także podniesiono, wypowiedział się NSA w wyroku z 24 listopada 2014 r. przychylając się do poglądu sądu pierwszej instancji, iż nie budzi również wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej oraz w usg. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się podjęcia pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że radny zgodnie z art. 23 ust. 1 usg winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 usg wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem, w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów i może powodować uzależnienie radnego od decyzji wójta, burmistrza, czy prezydenta. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależność w sprawowaniu funkcji publicznej. Celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust. 1 usg nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz – tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2892/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Pismem z dnia [...] r. radny złożył wyjaśnienia, iż [...] r. zaprzestał działalności na mieniu gminnym, na dzierżawionej przez niego od Urzędu Gminy działce rolnej nr [...]. Nie zostawił na niej żadnych nasadzeń ani zasiewów. Podał, że będąc radnym nie prowadził na mieniu gminnym żadnych prac, działań ani w żaden inny sposób z tego mienia nie korzystał.

Podczas sesji Rady Gminy W. w dniu [...] r. radny również złożył wyjaśnienia, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Dodał przy tym, że umowy dzierżawy nie rozwiązał wcześniej, albowiem na szkoleniu dla radnych, które odbyło się w Urzędzie Gminy W. w dniu [...] r. uzyskał informację od szkolącego, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, która mogłaby kolidować z funkcją radnego. Nie mniej jednak dnia [...]r. rozwiązał umowę dzierżawy za porozumieniem stron.

W tych okolicznościach stwierdzono, że w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania (tj. od dnia [...] r.) nie doszło do rozwiązania zawartej pomiędzy radnym, a Gminą W. umowy dzierżawy gruntów rolnych. Tym samym w oceny Rady Gminy W. w dniu [...] r. wystąpiło zdarzenie, formalnie kwalifikujące się jako naruszenie ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Przyjmując złożone wyjaśnienia radnego, Rada Gminy W. uznała, iż nie korespondują one z dokumentami – treścią umowy dzierżawy gruntu Nr [...] z dnia [...] r., oraz oświadczeniem o rozwiązaniu umowy z dnia [...] r., które jednoznacznie wskazują na fakt korzystania przez radnego z mienia gminnego już po dniu [...] r. Ważne jest, że radny w okresie od [...] r. do [...] r. miał zawartą umowę dzierżawy, bez względu na to czy odnosił z niej korzyści, czy nie. Chociaż konflikt umowy z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy trwał przez okres niecałych 2 miesięcy, jednak zaistniał, czego skutkiem jest wygaśnięcie mandatu.

Mając to na uwadze uchwalono jak w sentencji uchwały.

Podsumowując organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "należy zaakcentować bezwzględnie wiążącą moc zakazu zawartego w art. 24f ust. 1 usg. Powyższy przepis nie pozostawia miejsca na gradacje, miarkowanie, dostosowanie do okoliczności konkretnej sprawy. Organy stosujące ten przepis (rada gminy, organ nadzoru), a tym bardziej sąd administracyjny, nie są uprawnione do uzależniania zastosowania powołanego przepisu od własnej oceny, czy wykorzystanie mienia komunalnego stwarzało zagrożenie korupcyjne" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1840/10).

Na zakończenie podniesiono, że na podstawie art. 383 § 2 i § 6 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Podobnie w § 6, w przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący wskazał, że zaskarża ją w całości, zarzucając jej naruszenie art. 24f usg poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.

W jej uzasadnieniu zakwestionował w całości zasadność zaskarżonej uchwały przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w jej petitum, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że jest rolnikiem, wiosną 2013 r. zauważył na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. ogłoszenie (którego kserokopię dołączył) o możliwości wydzierżawienia od gminy m.in. działki rolnej nr [...] o pow. 0.4890 ha. Złożył pismo z prośbą o jej wydzierżawienie. Umowa dzierżawy została zawarta [...] r. na okres 3 lat. Również w 2016 r. po wywieszeniu ogłoszenia o dzierżawie działki [...] na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W. złożył pismo o dzierżawę, a umowa dzierżawy została zawarta [...] r. do [...] r. Powtórzył argumenty z wyjaśnienia przed Radą, że o objęciu mandatu radnego, dzierżawy nie wypowiedział, ponieważ na szkoleniu dla radnych, które odbyło się [...] r. w Urzędzie Gminy W. osoba prowadząca szkolenie, odpowiadając na jego pytanie w tej kwestii, poinformowała go, iż gospodarstwo rolne, to nie jest prowadzenie działalności gospodarczej.

Następnie podkreślił, że o rozwiązanie umowy wystąpił z chwilą powzięcia wiedzy, iż dzierżawa tej działki może kolidować z pełnieniem funkcji radnego. Umowa została rozwiązana z dniem [...] r. Zaznaczył także, że podatek oraz czynsz dzierżawny płacił zgodnie z obowiązującymi w Gminie W. stawkami, zaś [...] r. zakończył działalność na mieniu gminnym (na dzierżawionej przeze mnie od Urzędu Gminy działce rolnej nr [...]). Nie zostawił na niej żadnych nasadzeń ani zasiewów, nie prowadził żadnych prac, działań ani w żaden inny sposób z tego mienia nie korzystał. Wskazał także okręg wyborczy, jego komitet i wynik wyborów oraz potwierdził, że ślubowanie złożył na sesji w dniu [...] r.

Na zakończenie zacytował wyroki NSA:

1) z dnia 14 września 2016 r., w którym przyjęto, że "nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia artykułu 24f usg, w wyniku której uznaje się automatycznie bądź domniemuje, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ustęp 1 u.s.g., pociągające za sobą skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego", a także

2) z dnia 6 grudnia 2017 r., w którym wskazano, że "określony w artykule 24f usg zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, a więc nie oznacza, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą i powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu".

Konstatując na zakończenie podał, że na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy "Prawo przedsiębiorców", działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest objęta tą ustawą.

Formułując powyższy zarzut i podniesione na ich uzasadnienie argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ, przekazując akta sprawy objęte nią, wniósł o jej oddalenie. Powtarzając przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wyjaśnił, że z dokumentów urzędu wynika, iż radny był stroną umowy dzierżawy gruntów gminy, w której otrzymał mandat radnego i złożył ślubowanie, która z jej mocy wygasała z dniem [...] r., zaś wskutek jej wypowiedzenia przez radnego została rozwiązania za porozumieniem stron w dniu [...] r. W jego ocenie stanowisko i argumentacja skarżącego jest nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Jednocześnie należy podnieść, że obowiązkiem organów orzekających jest kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji prezentowania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota sporu sprowadza się zasadniczo do dwóch kwestii, przy czym jedna wynika niejako z drugiej. Otóż strona kwestionuje zanegowanie i nieuwzględnienie przez organ, że zaprzestała prowadzenia działalności, którą jak wskazała w skardze zaprzestała z dniem [...] r., jak i uznanie przez organ, iż działalność rolnicza jest działalnością gospodarczą, a w konsekwencji, że ziściły się przesłanki statuowane w art. 24f usg, skutkujące wygaszeniem mandatu radnego.

Rozpoczynając rozważania w przedmiotowej sprawie prima vista wskazać należy, że poza sporem jest zawarcie przez skarżącego umowy dzierżawy gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat radnego, czyli członka jej organu kolegialnego, stanowiąco–kontrolnego. W przedmiotowej sprawie istotne jest zatem, że skarżący:

po pierwsze – w [...] r. zawarł z gminą W. umowę dzierżawy wyznaczając moc jej trwania do [...] r. Umowa ta została rozwiązana za porozumieniem stron w dniu – co wymaga podkreślenia – [...] r.,

po drugie – przystępując do wykonywania mandatu radnego w Gminie W. odebrał od Przewodniczącego Gminnej Komisji Wyborczej na sesji Rady Gminy W. w dniu [...] r. zaświadczenie o wyborze na radnego Gminy W. kadencji, po czym,

po trzecie – złożył na sesji Rady Gminy W. w dniu [...] r. ślubowanie.

Zatem, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, ani to, że od dnia [...] r. zaczął wykonywać mandat radnego Rady Gminy W. kadencji 2018 –2023. Z tym też dniem przyjął na siebie prawa i obowiązki związane z mandatem radnego, ani to, że w tym czasie do dnia [...] r. był stroną prawnie skutecznie obowiązującej umowy dzierżawy gruntów należących do gminy W., zatem gminy, w której był radnym.

Przenosząc to na grunt regulacji prawnych wskazania wymaga, że zgodnie z art. 24f ust 1 usg radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Natomiast mocą jego ust. 1a, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kw, o stosownie do regulacji zawartej w art. 24b ust. 6 usg – co w sprawie nie wystąpiło albowiem radny zwrócił się do o rozwiązanie umowy pismem z [...] r., po zawiadomieniu go pismem z tego samego dnia, czyli [...] r., które odebrał w tym samym dniu, (czyli [...] r.) o wpłynięciu w dniu [...] r., do Przewodniczącego Rady Gminy W. zapytania czy radny może "nadal wykonywać mandat radnego gminy, biorąc pod uwagę fakt, że (...) ma zawartą umowę najmu gruntów należących do gminy W.". Rozwiązanie umowy, ale co istotne, także inicjatywna radnego o jej rozwiązanie, nastąpiło po tym terminie (po ponad miesięcznym jego przekroczeniu). Zatem w terminie ustawowo określonym nie doszło do rozwiązania zawartej pomiędzy nim – rolnikiem a później także radnym, a Gminą umowy dzierżawy gruntów rolnych, a tym samym w dniu [...] r. wystąpiło zdarzenie, wypełniające naruszenie ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat

Podkreślenia wymaga, że konkluzja ta wynika z treści przytoczonych powyżej przepisów, albowiem zarówno normy określone w nich mają charakter związany, jak i terminy w nich określone są terminami prekluzyjnymi (materialnymi), zatem nie podlegają przywróceniu, statuując zarazem o powinności organu określonego działania, jednoznacznie stanowiąc, że:

a) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności,

b) jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, w konsekwencji

c) niewypełnienie obowiązku określonego w pkt a) o b), stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kw, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Ustawodawca posługując się zwrotami "nie mogą", "jest obowiązany" oraz "stwierdza" nie pozostawił adresatom tak ukształtowanych norm żadnego luzu decyzyjnego. Zatem – wobec tak skonstruowanych norm – prawnie obojętna jest świadomość czy wiedza prawna ich adresata – tu radnego, który wskazuje na treści wypowiedziane na szkoleniu radnych, które odbyło się [...] r. co do skutków prawnych prowadzenia działalności rolniczej przez radnego z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której sprawuje on mandat radnego.

Nie może budzić wątpliwości, że wypełnienie przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy powoduje określony prawnie skutek w postaci wygaśnięcia mandatu, który jest naturalnym następstwem ziszczonego się zdarzenia prawnego, normalnym, prawnie określonym ciągiem zdarzeń, w których wystąpienie jednego wiąże się w sposób nierozerwalny z drugim. Nie może i nie powinno ono budzić wątpliwości, jako że jest tak prawnie przewidywalne jak i prawnie określone.

Prawodawca nie pozostawił uznaniu organu możliwość wygaszenia lub nie wygaszenia mandatu radnego przy ziszczeniu się przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Przepis ten normuje sytuację obligatoryjnego działania organu w sytuacji niezaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się normą uznaniową.

Zatem o ile rację ma skarżący, że można zgodzić się, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia artykułu 24f usg, w wyniku której uznaje się automatycznie bądź domniemuje, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego stanowi wykorzystanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ustęp 1 usg pociągające za sobą skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego — to już całkowicie pomija, iż w tej konkretnej sytuacji nie jest to jakiekolwiek korzystanie z mienia komunalnego, a jest to wykorzystywanie mienia komunalnego w ramach prowadzonej na własny rachunek działalności gospodarczej, albowiem za taką w aspekcie art. 24f usg uznaje się działalność rolniczą. Tym samym jakby wadliwie odczytuje przywoływane orzeczenie NSA z 14 września 2016 r., albowiem wybiórczo i fragmentarycznie odnosi je do całkowicie odmiennego od występującego w jego sprawie stanu faktycznego i prawnego od tego poddanego osądowi w wyroku NSA z 14 września 2016 r., czy 6 grudnia 2017 r. Przy czym ponieważ nie przywołuje sygnatury akt należy wskazać, że dniu 14 września 2016 r. NSA orzekł w kilku zbliżonych przedmiotowo sprawach, które zapadły w odmiennych od niniejszej stanach faktycznych, zacytowany fragment pochodzi z pierwszego ze wskazywanych wyroków, zaś – w ocenie Sądu – najbliższy stanowi faktycznemu jest ostatni z nich, przy czym nie cytowany przez stronę skarżącą. I tak w wyroku z tego dnia, czyli 14 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1879/16 skarżący w niej w sprawie w dniu 1 lutego 2016 r. podpisał na okres jednego roku umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, zaś za sygn akt II OSK 1820/16 umowę najmu lokalu będącego własnością powiatu podpisało Koło Łowieckie, którego Prezesem był radny tego powiatu, zaś w sprawie za sygn. akt II OSK 1816/16 skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej był stroną umowy dzierżawy nieruchomości, które wykorzystywane były bezumownie przez spółkę cywilną, w skarżący był jednym ze wspólników, i którą reprezentował na zewnątrz. W tym ostatnim wyroku zapadłym, i jak wskazano powyżej, w najbliższym stanowi faktycznemu – co w niniejszej sprawie – przyjęto, że "art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnego chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Celem tego zakazu jest ochrona z jednej strony mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawują mandat, a które mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego. Ograniczenia wynikające z tego przepisu, a dotyczące tylko zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w którym uzyskali mandat, Trybunał Konstytucyjny określił jako niebędące, bowiem radni mogą korzystać ze swobody działalności gospodarczej, a(patrz: wyrok TK z 13 lipca 2004 r. K 30/03). Zwrócić także należy uwagę na stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r. W 17/92 (OTK 1993, część II, poz. 44), aktualne także i pod rządami obowiązującej Konstytucji, iż w demokracji przedstawicielskiej zaufanie jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społeczeństwa. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może z tego względu sprawować swój mandat prawidłowo tylko wtedy, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych". Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż jeśli chodzi o radnych gmin, to nie każde korzystanie z mienia komunalnego będzie wyczerpywało zakaz o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można bowiem przyjąć, iż korzystanie przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych lub w warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, podważa osiągnięcie celu jakiemu służy omawiany zakaz (zobacz: wyrok NSA z 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1213/11). Inaczej natomiast należy oceniać korzystanie z nieruchomości gminnych zarówno na podstawie umów jak i w sposób bezumowny, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem.

Mając powyższe na uwadze, wobec posiłkowania się tak przez organ jak i stronę skarżącą – na potwierdzenie słuszności własnych stanowisk – orzeczeniami sądowymi powtórzenia i podkreślenia wymaga, że zapadły one w odmiennym od przedmiotowego stanie faktycznym, przy czym wszystkie (niemalże) przywoływane orzeczenia zgodnie podnoszą konieczność łącznego ziszczenia się przesłanek warunkujących wygaszenie mandatu radnego, zaliczając do nich prowadzenie działalności gospodarczej z – co wymaga wyeksponowania – wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której sprawowany jest mandat członka organu kolegialnego tej gminy.

Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu, o którym stanowi art. 24f ust. 1 usg, wymaga bezspornego ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych korzyści. Zatem nie jakiekolwiek wykorzystanie mienia komunalnego stanowi wyczerpanie tej przesłanki, a tylko takie, które wykorzystywane jest w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w warunkach określonych tym przepisem, czyli: na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Przy czym – co należy podkreślić – za takową działalność uznaje się prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Potwierdzeniem tego jest uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1 /07 stwierdzająca, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Uchwały NSA, co także wymaga podkreślenia, ujednolicają orzecznictwo sądowe, porządkując poglądy w sprawach, w których orzecznictwo dotychczas było rozbieżne lub wskazują kierunek rozstrzygnięć w sprawach istotnych i skomplikowanych. NSA został przez ustawodawcę wyposażony w kompetencję do podejmowania zarówno uchwał w konkretnych sprawach, tzw. uchwały konkretne, będące odpowiedzią na zagadnienia prawne sformułowane przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 2 Ppsa, jak i uchwał dotyczących danego rodzaju spraw w ogólności, tzw. uchwały abstrakcyjne, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 Ppsa i art. 264 § 2 Ppsa. Uchwały te, czego nie można nie podnieść, są wiążące. Zgodnie z art. 269 § 1 Ppsa jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Toteż odnosząc się do kwestii uznania prowadzenia działalności rolniczej jako działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f usg wskazania wymaga, że Sąd stwierdza, że działa w warunkach związania przytoczoną powyżej uchwałą, mając na uwadze okoliczność, iż przepisy prawne, które przywiodły NSA do sformułowania tezy prezentowanej w uchwale były tymi samymi przepisami, które zostały zastosowane w kontrolowanej sprawie i podlegały wykładni w identycznym układzie systemowym. W uchwale tej wskazano wprost, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy samorządzie gminnym. Wobec jednoznacznie brzmiącej treści powyższej uchwały przyjąć należy, że w każdym przypadku, w którym radny posiadający gospodarstwo rolne, wykorzystuje grunty stanowiące mienie gminy, narusza ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego. Bez znaczenia pozostają przy tym takie okoliczności, jak podnoszona przez skarżącego wiedza o tym zakazie czy zaprzestanie działalności na gruncie [...] r. Wszak zakaz jest unormowany z przynależnymi mu konsekwencjami prawnymi, a kwestia błędu co do prawa czy okoliczności faktycznych jest prawnie obojętna w ukształtowaniu skutków administracyjno-prawnych przedmiotu rozpoznania, nie stanowiąc kontratypu unormowanego, także – co istotnie – ustawowo. Nadto umowa wiązała strony ze wszystkimi skutkami, w tym obciążeniami do dnia jej rozwiązania, czyli od dnia [...] r., tym samym oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności nie znajduje potwierdzenia w dokumentach. Zauważenia przy tym wymaga – wobec tak podnoszonej okoliczności – że z pisma Zastępcy Wójta z [...] r. jednoznacznie wynika, iż [...] r., czyli na miesiąc przed upływem ważności umowy dzierżawy, radny złożył wniosek o ponowne wydzierżawienie objętej nią działki, wycofując się z tej deklaracji pismem z [...] r., zwierającym wolę tak jej rozwiązania za porozumieniem stron ze skutkiem natychmiastowym jak i oświadczenie o wycofaniu pisma z [...] r. o zawarciu kolejnej umowy dzierżawy.

Konstatując podkreślić ale i powtórzyć należy, że celem przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być zatem sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Wypełnienie dyspozycji tego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy z prowadzenia, zarządzania bądź bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności radny uzyskuje dochód czy inne osobiste korzyści.

Zakaz ten dotyczy także sytuacji, gdy radny korzyści nie osiągnął, bowiem dla interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego.

Ustawodawca, co także wymaga powtórzenia, wprost powiązał zakaz określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a nie z uzyskiwaniem dochodów, czy też zysków z mienia komunalnego. Jest bowiem oczywiste, iż choć każda działalność gospodarcza, w tym związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego ukierunkowana jest na osiąganie zysków, to jednocześnie może zaistnieć sytuacja, w której zyski te (dochody) osiągane nie są.

Uchwała ta, co należy zauważyć, nie została zglosowana krytycznie. W pełni natomiast zastała aprobowana w wyrokach NSA z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2746/14, z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/15, z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 102/17 czy z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2059/17.

W wyrokach tych eksponuje się, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego. Zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 usg oznacza, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, ma zawartą lub zawarł z gminą umowę dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy, uzyskując w ten sposób tytuł prawny o charakterze obligacyjnym do nieruchomości gminnej, zaś w czasie trwania umowy dzierżawy gmina bez rozwiązania tej umowy nie mogła zawierać z innymi podmiotami umów dzierżawy, użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 415/14).

Nadto wskazuje się w nich, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kw wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności", zaś z art. 383 § 2 Kw wynika, że wygaśnięcie mandatu z takiej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z kolei z art. 383 § 5 Kw wynika, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś przepis art. 383 § 6 Kw statuuje, że w przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

Jednocześnie podkreśla się w nich, że art. 24f ust. 1 usg nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Przepis ten nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10, czy z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10 oraz z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17, CBOSA). W tych okolicznościach bez znaczenia pozostają argumenty skarżącego, iż zaprzestał działalności z dniem 3 października 2019 r., albowiem był w posiadaniu, dysponował pełnoprawnym tytułem do dysponowania gruntami gminny w związku ze swoją rolniczą działalnością w czasie trwania mandatu radnego tej gminy, co zostało szerzej poddane rozważaniom powyżej.

Podsumowując należy odwołać się do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., w którym przyjęto, że "celem art. 24f ust. 1 usg jest m.in. zapewnienie niezależności radnych od organu wykonawczego gminy. Niezależność radnych, a więc i rady gminy, jest niezbędna, aby rada mogła właściwie wypełniać swoje zadania, w tym zadania polegające na kontroli wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych (art. 18a ust. 1 usg)" –. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 550/17. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 listopada 2014 r. przychylając się do poglądu sądu pierwszej instancji –o czym także szerzej powyżej – iż: "nie budzi również wątpliwości, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej oraz w usg. Zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się podjęcia pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość tego ograniczenia i dokonać wyboru, a mianowicie czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że radny zgodnie z art. 23 ust. 1 usg winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 usg, wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem, w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów i może powodować uzależnienie radnego od decyzji wójta, burmistrza, czy prezydenta. Powołany przepis ma na celu chronić prawidłowość, rzetelność wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantować im niezależność w sprawowaniu funkcji publicznej. Celem wskazanego wyżej przepisu nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami z zewnątrz – tak: NSA w wyroku z 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2892/14. Tym samym Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.