Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2486/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Lu 1240/17 w sprawie ze skargi związku wyznaniowego [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Lu 1240/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi związku wyznaniowego [...] (dalej: "Związek") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego (dalej: "Marszalek") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] o odmowie umorzenia stałej opłaty rocznej za lata 2017 - 2025 w wysokości 2.124,67 zł. Opłata ta została ustalona decyzją Prezydenta Miasta Ch. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] kwietnia 2016 r. za zezwolenie Związkowi na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej powierzchni 0,0810 ha, w klasie bonitacyjnej RHIb, stanowiącego część działki nr [...], położonej w Ch. z przeznaczeniem pod budowę parkingu. Prezydent złożył wniosek o umorzenie tej opłaty na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, dalej: "u.g.r.") wskazując, że przedstawiciele Związku oświadczyli, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2015 r., Związek nabył na realizację celów statutowych prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej składającej się m.in. z działki nr [...] o pow. 1686 m². Na części nabytej nieruchomości powstał budynek dydaktyczno - szkoleniowy z częścią mieszkalną na poddaszu, a na części - parking do tego budynku. Zdaniem Związku, całość inwestycji służy zaspokajaniu potrzeb religijnych miejscowej społeczności, a więc ma charakter użyteczności publicznej. Związek podniósł również, że ustalone decyzją kwoty opłat rocznych stanowią znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...], gdyż obiekt jest w całości finansowany z dobrowolnych datków, a Związek nie prowadzi żadnej działalności zarobkowej. Organy obu instancji nie uwzględniły wniosku stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 16 u.g.r. uzasadniające umorzenie opłaty, ponieważ umorzenie jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy cała inwestycja ma charakter "inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego". Sporna inwestycja obejmuje parking, który nie ma takiego charakteru, bowiem nie ma bezpośredniego związku z zaspokajaniem potrzeb religijnych wiernych. Marszałek wskazał, że umorzenie opłaty doprowadzi do uszczuplenia dochodów budżetu województwa, co spowoduje ograniczenie wydatków przeznaczanych na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.g.r., w szczególności na inwestycje dotyczące budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych. Poza tym Związek nie wykazał swojej sytuacji finansowej, a więc nie można ustalić, czy zaistniał "słuszny interes strony". Kolegium dodatkowo naprowadziło, że Związek nie wykazał, że uiszczenie opłaty stanowiłoby znaczne obciążenie dla miejscowej społeczności [...] (brak informacji o jej liczebności i sytuacji finansowej). Wskazało również, że nie jest możliwe umorzenie opłat za okresy przyszłe, tj. za lata 2018 – 2025, za które opłaty nie są jeszcze wymagalne. O ile decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 u.g.r.), natomiast opłaty roczne reguluje się przez lat 10 (art. 4 pkt 13 u.g.r.), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art. 12 ust. 14 u.g.r.). Dla każdej z opłat jest to odrębny termin, dlatego wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok.

W skardze Związek zarzucił naruszenie art. 12 ust. 16 u.g.r. poprzez błędne przyjęcie, że opłata roczna może być umorzona jedynie w przypadku, gdy cała nieruchomość wyłączona z rolniczego użytkowania przeznaczona jest bezpośrednio na cele kultu religijnego oraz przez błędne przyjęcie, że dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu jest sytuacja finansowa związku wyznaniowego. Projektowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego. Zakup działki z przeznaczeniem na parking był niezbędny ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego korzystania z budynku przeznaczonego na cele kultu religijnego, a więc jest ściśle związany z wykonywaniem tego kultu. Zarzucił też naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.")

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Marszałka. Zrelacjonował przepisy dotyczące wyłączenia z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne oraz dotyczące umorzenia całości lub części należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej. Z przepisów tych wynika, że umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest możliwe, gdy wniosek złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Podkreślił, że rozpatrując wniosek o umorzenie organ korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. WSA nie zgodził się z organami, jakoby urządzenie parkingu nie miało związku z zaspokojeniem potrzeb wiernych. Parking służący wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej nieruchomości (jakkolwiek stanowiącej działkę ewidencyjną o innym numerze), jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłącznie na potrzeby kultu religijnego (świątynia), przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i działki zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej, związanej z kultem religijnym. Zatem organy naruszyły art. 12 ust. 16 u.g.r. przez błędną jego wykładnię. Za zasadny WSA uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem organy obu instancji zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu tych należności, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków społeczności.

W skardze kasacyjnej Kolegium żądając uchylenia w całości wyroku WSA i oddalenia skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, zarzuciło:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez pominięcie i niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 12 ust. 14 u.g.r.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uznanie, że Kolegium naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji, jak i Kolegium zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków Związku.

W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało dokonaną przez WSA wykładnię art. 12 ust. 16 u.g.r. i nawiązując do art. 12 ust. 14 zd. 1 tej ustawy podniosło, że WSA nie zastosował tego przepisu w wyroku: nie jest możliwe umorzenie opłat za okresy przyszłe, tj. za lata 2018 – 2025, za które opłaty nie są jeszcze wymagalne. Za niezasadną uznano argumentację WSA dotyczącą naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji zwrócił się do Związku o przedstawienie aktualnych i wiarygodnych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej strony skarżącej, pouczył również stronę skarżącą o możliwościach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że nic nie stało na przeszkodzie, aby poinformować organ pierwszej instancji o liczebności miejscowej społeczności [...], jej wydatkach na utrzymanie zboru, czy o rzędzie wielkości zebranych datków w postaci dobrowolnych ofiar, względnie darowizn, pożyczek, spadków, zapisów testamentowych oraz innych korzyści majątkowych lub dóbr materialnych, jak o tym stanowią art. 81 i art. 82 "[...]" (w aktach sprawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach z art. 174 P.p.s.a., jednakże pierwszoplanowe znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej Kolegium wskazało na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy art. 12 ust. 14 u.g.r. Rozwijając ten zarzut naprowadziło, że nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, stąd też wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok (tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 2017 r. sygn. II OSK 2300/15). Tymczasem Związek na każdym etapie postępowania, począwszy od wniosku z dnia [...] maja 2017 r. (wpływ do Urzędu Miasta Ch. [...] czerwca 2017 r.), domagał się umorzenia zapłaty stałej opłaty rocznej za lata 2017 - 2025, a taki wniosek nie jest możliwy do realizacji ze względu na brzmienie art. 12 ust. 14 u.g.r. W dacie składania wniosku, tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. nie była wymagalna nawet oplata za 2017 r. Zdaniem Kolegium, wniosku takiego nie mogą korygować organy administracji, dlatego tylko z tego powodu wniosek taki nie powinien być uwzględniony, co uczyniły organy administracji obu instancji.

Jest poza sporem, że opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest płatna w rocznych ratach. Wynika to wprost z decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2016 r. zezwalającej Związkowi na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej powierzchni 0,0810 ha, stanowiącego część działki nr [...] oraz naliczającej stałą opłatę roczną w kwocie 2.124,67zł, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat, począwszy od 2016 roku. Roczne opłaty, jak trafnie podnosi skarga kasacyjna nawiązując do wyroku NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. II OSK 2300/15, mogą być przedmiotem wniosku o umorzenie, o ile są wymagalne. Zatem wymagalność rocznej opłaty stwarza po stronie organów podstawę do rozpatrzenia wniosku mającego oparcie w przepisie art. 12 ust. 16 u.g.r.

W stanie faktycznym sprawy, mimo złożenia przez Związek wniosku datowanego na dzień [...] maja 2017 r. do Prezydenta w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc przed datą wymagalności opłaty za rok 2017, Marszałek decyzję o odmowie umorzenia podjął w dniu [...] sierpnia 2017 r. Tym samym orzekał w przedmiocie opłaty wymaganej za rok 2017. W konsekwencji Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Związku, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, również orzekło o wymagalnej za rok 2017 opłacie rocznej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasadniczą przyczyną odmowy umorzenia opłat był zgodny pogląd organów obu instancji, że wybudowany na części działki [...] parking nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego, co wyklucza możliwość stosowania art. 12 ust. 16 u.g.r. Marszałek, niejako dodatkowo naprowadził, że umorzenie wnioskowanej kwoty (bez jednoznacznego wskazania czy jest to opłata już wymagalna, czy wszystkie opłaty roczne za lata 2017 – 2025), doprowadzi do uszczuplenia wydatków przeznaczonych na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.g.r.. Natomiast Kolegium, ponad argumentację Marszałka stwierdziło, że nie jest możliwe umorzenie opłat za okresy przyszłe, tj. za lata 2018 – 2025, za które opłaty nie są jeszcze wymagalne. Innymi słowy Kolegium przyjęło, że wniosek o umorzenie obejmujący lata 2017-2025, w części dotyczącej wymagalnej w dacie orzekania opłaty za rok 2017, mógł być przedmiotem rozpoznania.

Przy tej argumentacji, skarga Związku koncentrowała się na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 u.g.r. i dodatkowo wskazywała na naruszenie przepisów postępowania. WSA podzielił zarzuty skargi odnośnie do naruszenia prawa materialnego (art. 12 ust. 16 u.g.r.) i przesądził, że w realiach sprawy urządzenie parkingu służącego wyłącznie członkom związku wyznaniowego, korzystającym z obiektu sakralnego znajdującego się na tej samej działce, jest inwestycją służącą zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, a jej funkcjonalny związek z budynkiem przeznaczonym tylko i wyłączenie na potrzeby kultu religijnego, przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania całej nieruchomości, a więc i części zajętej pod parking, jako przeznaczonej na prowadzenie działalności o charakterze użyteczności publicznej związanej z kultem religijnym. Jednocześnie WSA nie odniósł się do kwestii dodatkowo naprowadzonej przez Kolegium, tj. braku możliwości umorzenia opłat jeszcze niewymagalnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie w uzasadnieniu tej kwestii oznacza, że WSA zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedmiotem postępowania mającego oparcie w przepisie art. 12 ust. 16 u.g.r. mogą być tylko opłaty już wymagalne. Jest przy tym oczywiste, że wymagalność opłaty rocznej w żadnym wypadku nie może być oceniana na datę złożenia wniosku, lecz na datę orzekania przez organ, przy czym przez datę orzekania należy rozumieć nie tylko datę decyzji organu I instancji, ale również datę decyzji organu odwoławczego. Jest tak dlatego, ponieważ rozpatrując odwołanie, organ II instancji uwzględnia stan faktyczny oraz prawny istniejący w dacie orzekania. Zatem brak odniesienia się przez WSA do przepisu art. 12 ust. 14 u.g.r. nie może być uznane jako naruszenie tego przepisu w sposób wskazany skargą kasacyjną.

Nie zasługuje także na aprobatę podnoszone skargą kasacyjną zagadnienie "niepodzielności" wniosku o umorzenie opłat, w czym Kolegium upatruje samoistną podstawę do wydania decyzji odmownej. Otóż z tej tylko przyczyny, że żądanie dotyczy również opłat rocznych niewymagalnych, cały wniosek nie może być rozpatrzony odmownie. W części bowiem opłat wymagalnych, żądanie umorzenia ma oparcie w przepisie art. 12 ust. 16 u.g.r. a merytoryczne orzekanie co do części wniosku nie stanowi ingerencji organu w treść żądania i nie podważa wnioskowego charakteru postępowania w przedmiocie umorzenia opłat rocznych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że stanowisko takie wyraziło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zatem zarzut naruszenia art. 12 ust. 14 u.g.r. jest nieusprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez uznanie, że Kolegium i organ I instancji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż zaniechały zgromadzenia i zbadania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały ustaleń w zakresie istnienia po stronie Związku rzeczywistego interesu indywidualnego i społecznego w umorzeniu należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy jednoczesnym ustaleniu, czy umorzenie to nie spowoduje niekorzystnych skutków odczuwalnych przez członków Związku.

Przypisując organom naruszenie przepisów postępowania WSA wskazał na art. 13 ust. 1 i 3 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, który to przepis został pominięty przez organy przy ocenie materiału dowodowego. To właśnie w pominięciu tego unormowania WSA dopatrzył się uchybienia przepisom postępowania, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest stanowiskiem trafnym.

Niezależnie od tego przypomnieć należy, że o naruszeniu przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Przez "wpływ" rozumieć natomiast należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wobec tego w skardze kasacyjnej należy wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano wpływu przypisywanego naruszania na wynik sprawy. Natomiast argumentacja dotycząca braku reakcji Związku na wezwanie o przedstawienie aktualnych i wiarygodnych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej strony skarżącej oraz pouczenie o możliwościach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi wyjaśnienia "wpływu" opisanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Prowadzi to do wniosku, że oceniany zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.