Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 474/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. (Biuletyn Rady Miejskiej W. Nr[...] , poz.[...]) Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W.

Projekt planu został opracowany zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr[...], zmienioną uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr[...]. W obszarze objętym procedurą planistyczną znalazły się m.in. działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...] położone przy ul. M. [...] we W. Z części graficznej planu wynika, że działki te należą do terenu oznaczonego symbolem MW/MN9, dla którego ustalenia przyjęto w § 17 części tekstowej planu.

W zapisie tym Rada Miejska postanowiła m.in., że podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem – jako przeznaczenie uzupełniające – usług w kategoriach: edukacja, finanse, gastronomia, handel detaliczny, kultura, obsługa firm, służba zdrowia, turystyka. W ustaleniach dotyczących ukształtowania budynków i budowli odnoszących się do całego terenu oznaczonego symbolem MW/MN9 Rada postanowiła, że lokalizowanie usług w dopuszczonych kategoriach jest możliwe na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków mieszkalnych (§ 17 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz, że nieprzekraczalną linią zabudowy jest linia wyznaczona jak na rysunku planu.

Zgodność z prawem wskazanych poniżej ustaleń omawianej uchwały planistycznej zakwestionował T. K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi – wniesionej po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa – skarżący, powołując się przepis art. 101 ust. § ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powołanej w związku z przepisem art. 50 § 1 oraz art. 3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego Z. w zakresie:

- § 17 ust. 2 pkt. 1 w odniesieniu do ograniczenia lokalizacji usług, o których mowa w

§ 17 ust. 1 planu, w tym handlu detalicznego, jedynie do pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków mieszkalnych;

- § 17 ust. 2 pkt. 2 podpunkt a w odniesieniu do ustalenia nieprzekraczającej linii zabudowy w odległości około 20 m od granicy działki skarżącego; a także w zakresie - zaniechania umieszczenia w § 17 ust. 1 pkt. 1 planu ustalającego dla terenu MW/MN9 przeznaczenie podstawowe określenia o treści: "zabudowa wolnostojącymi budynkami gospodarczymi".

Jednocześnie T. K. zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz

art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne pozbawienie skarżącego właścicielskich praw nabytych i prawa swobodnego dysponowania własnością;

2. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że władztwo planistyczne przyznane gminie nie doznaje jakichkolwiek ograniczeń;

3. art. 7 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego wobec ukształtowania, sposobu zagospodarowania terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych na wniosek skarżącego;

4. art. 140 KC wobec ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości wyrażającego się w pozbawieniu go możliwości korzystania z wzniesionych przez skarżącego budynków zgodnie z ich funkcją i przeznaczeniem wskazaną we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i wydaną na jego podstawie decyzją o pozwoleniu na budowę, a także poprzez pozbawienie możliwości wybudowania budynków tożsamych z już istniejącą zabudową wobec dowolnego określenia w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej określenie przeznaczenia terenu obejmującego jego działkę i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając żądanie skargi T.K. podał m.in., że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę gruntu położoną przy ul. M. [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb Z. Nieruchomość jest zabudowana dwoma budynkami- jednorodzinnym oraz gospodarczo- garażowym.

Na jego wniosek w dniu 28 stycznia 2000 r. Prezydent W. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] określającą dopuszczalny zakres zabudowy nieruchomości należącej do skarżącego polegający na budowie na niej budynku z pomieszczeniami gospodarczymi, punktem usługowym renowacji mebli i garażem na samochody osobowe oraz niezbędną infrastrukturą.

Następnie, również na wniosek skarżącego, wydana została w dniu [...] r. decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] uwzględniająca wskazania zawarte w decyzji o warunkach zabudowy.

Kolejno dokonano zarejestrowania dziennika budowy nr [...] i w lipcu 2003 roku po zgłoszeniu rozpoczęcia budowy przystąpiono do realizacji inwestycji.

W toku jej realizacji, a od momentu skierowania wniosku o zmianę przeznaczenia budynku na gospodarczo- garażowy został wydany szereg decyzji zmieniających pozwolenia na budowę oraz obligujących do sporządzenia projektu zamiennego. Były one konsekwencją dostosowania formalnego przeznaczenia zakończonej inwestycji do planu zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony został zaskarżoną uchwałą. Sposób zagospodarowania działki determinowany zapisami tegoż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewiduje przeznaczenie obszaru, na którym znajduje się działka skarżącego pod zabudowę jedno- i wielorodzinną, z oznaczeniem jako MW/MN 9. Na tym obszarze przewidziano dopuszczenie lokalizacji usług wyłącznie na pierwszej kondygnacji budynków mieszkalnych, nie dopuszczając lokalizacji budynków gospodarczych wolnostojących. Zapisy planu przewidywały także określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości około 20 m od wschodniej granicy działki skarżącego.

Skarżący wniósł o zmianę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak by móc korzystać ze wzniesionych przez siebie budynków w zakresie odpowiadającym pierwotnemu, tj. wynikającemu z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, a w znacznej części wzniesionych jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały.

Skarżący wezwał kolejno Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż doszło do naruszenia prawa, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które winno zostać usunięte. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 przywołanej ustawy przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Tym samym, plan zagospodarowania przestrzennego na dzień jego uchwalenia winien uwzględnić istniejący na terenie objętym planem stan inwestycyjno- budowlany, zarówno w zakresie ilości realizowanych inwestycji jak i zaawansowania prac.

W tym samym piśmie skarżący wniósł o: 1) uchylenie § 17 ust. 2 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zaskarżoną uchwałą, 2) zmianę § 17 ust. 1 pkt. 1 tegoż planu ustalającego dla terenu MW/MN9 przeznaczenie podstawowe poprzez dodanie podpunktu c) o treści: "zabudowa wolnostojącymi budynkami gospodarczymi", 3) zmianę § 17 ust. 2 pkt 2 podpunkt a) tego samego planu poprzez ustalenie nieprzekraczającej linii zabudowy do 4 m od granicy, jak dla ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi.

W odpowiedzi na wezwanie skarżącego Rada Miejska W. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. nie uwzględniła wezwania skarżącego.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącego jego uprawnienia, jako właściciela zostały w sposób dowolny, nie wynikający z dopuszczalnych prawem ograniczeń prawa własności naruszone. Interesy indywidualne w kolizji z interesem publicznym są chronione przepisem art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis nakazuje interpretować władztwo planistyczne nie tylko z uwzględnieniem walorów architektoniczno-krajobrazowych, ale również z uwzględnieniem prawa własności. Skarżący podkreślił, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie wykazano, że ograniczenia jakich doznał jako właściciel przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącego podyktowane było koniecznością ochrony interesu publicznego porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, potrzeb obronności, inwestycji celu publicznego.

Ponadto w uznaniu skarżącego jako dowolne należy ocenić ustalenie przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, w ten sposób, iż w praktyce uniemożliwione zostało skarżącemu korzystanie ze wzniesionych na nieruchomości budynków, bez konieczności ich gruntownej przebudowy czy zmiany przeznaczenia. Skarżący nie ma bowiem możliwości wykorzystania wolnostojącego budynku jako budynku gospodarczego, nie może także wykorzystywać parteru istniejącego budynku na cele użytkowe (lokalizacji usług), choć takie przeznaczenie pozostaje nie tylko zgodne z zasadami prawidłowego gospodarowania (lokale usługowe jako dostępne dla ludności winny być umieszczone na parterze), ale także zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę.

Skarżący wskazał także, że nie ma możliwości dobudowania do istniejących budynków lub dalszej zabudowy działki w ramach zachowania linii zabudowy z uwagi na poprowadzoną zaskarżoną uchwałą w głębi jego nieruchomości, około 20 m od granicy działki, nieprzekraczalną linię zabudowy.

Przedstawiona w tym zakresie argumentacja uzupełniona została przywołaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. (K 27/00; OTK 2000, Nr 2 poz. 29), w którym – jak stwierdził skarżący – Trybunał Konstytucyjny opowiadając się jednoznacznie za stosowaniem art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna.

W zakończeniu skargi T. K. uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyjaśnił m.in., że dobrem prawnym naruszonym na skutek podjęcia sprzecznej z prawem, a będącej przedmiotem niniejszej skargi uchwały jest swoboda w dysponowaniu przez niego prawem własności oraz zaufanie skarżącego jako obywatela do władzy publicznej. Skorelowane z powyżej skonkretyzowanym dobrem prawnym jest wynikające z niego uprawnienie skarżącego, które ograniczone zostało zaskarżoną uchwałą. Uprawnieniem tym, wynikającym z przepisu art. 140 KC jest swoboda w kształtowaniu prawa własności, z uwzględnieniem społeczno- gospodarczego przeznaczenia tego prawa i dyrektyw racjonalnego jego wykorzystania, w sposób wyłączający inne podmioty.

Wskazał też, że aktualne wykorzystanie wzniesionych budynków jest możliwe tylko w ramach pozwolenia na użytkowanie budynków jednorodzinnych oraz gospodarczo-garażowego, natomiast drugiego budynku nie można użytkować zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a ewentualna zmiana funkcji budynku na mieszkalną z usługami na piętrze wymagałaby poniesienia kosztów, przekraczających możliwości finansowe skarżącego. Ponadto ustalona linia zabudowy uniemożliwia wykorzystanie znacznej części działki na cele dalszej rozbudowy.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego wniosku podała m.in., że w trakcie opracowywania projektu przedmiotowego planu miejscowego sporządzono szczegółową inwentaryzację urbanistyczną i fotograficzną, zebrano niezbędne materiały planistyczne oraz przeprowadzono wnikliwe analizy dotyczące możliwości zagospodarowania i przeznaczenia terenu z uwzględnieniem własności nieruchomości, ich zainwestowania i wydanych decyzji. Rada wskazała ponadto, że projekt planu sporządzono zgodnie z wymaganą procedurą formalno-prawną, zawartą w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej, określonymi w obowiązującym na dzień uchwalenia planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr[...]. Jednocześnie Rada Miejska W. podkreśliła w uzasadnieniu, że zgodność z prawem przebiegu prac nad planem została dokonana przez organ nadzoru i potwierdzona poprzez fakt publikacji zaskarżonej uchwały planistycznej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z [...] r., Nr[...], poz.[...].

W dalszej części uzasadnienia Rada Miejska W. wskazała, że obszar objęty opracowaniem planu został w zdecydowanej większości przeznaczony na zabudowę mieszkaniową. Na terenach z przeznaczeniem podstawowym – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wprowadzono ustalenie umożliwiające lokalizację wskazanych usług tylko na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków mieszkalnych, właśnie jako wzbogacenie tej funkcji. Takie ustalenia zapisano także dla terenu MW/MN9. Zniesienie tego ograniczenia stworzyłoby możliwość usytuowania usług na pozostałych kondygnacjach budynków mieszkalnych i mogłoby zmienić charakter zabudowy z mieszkaniowej na usługową. Pogorszyłoby to standardy zamieszkiwania dla sąsiednich budynków oraz byłoby niezgodne z ustaleniami planu, które nie dopuszczają lokalizowania na obszarze zabudowy mieszkaniowej usług mogących tworzyć uciążliwości dla mieszkańców. Istotnym dla planu było jednoznaczne wskazanie terenów dla zabudowy mieszkaniowej lub usługowej. Ponadto ustalenia planu nie uwzględniły wskazanego w skardze pozwolenia na budowę w zakresie przeznaczenia budynku na usługi renowacji mebli, bo takiej funkcji nie dopuszczało ówczesne Studium. Poza tym, z mocy wyżej powołanego art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę była w obrocie prawnym lecz nie mogła mieć wpływu na zmianę przeznaczenia, które ustalone zostało w zaskarżonym planie.

Nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie MW/MN9 została określona jako kontynuacja linii wyznaczona na terenie sąsiednim MW7, dla którego ustalono przeznaczenie - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Ze względu na to, iż dla terenu MW/MN9 przewidziano, jako jedno z przeznaczeń, także zabudowę mieszkaniową wielorodzinną uzupełnioną usługami, wskazanym było ustalenie dla obu terenów wspólnej linii zabudowy ograniczającej możliwość inwestowania od strony istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i stworzenie pasa terenu wolnego od zabudowy ze szpalerem drzew.

Dodatkowo istotnym uwarunkowaniem dla usytuowania linii zabudowy był fakt rozpoczętej budowy budynku gospodarczego z usługami renowacji mebli, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...] r. Nieprzekraczalna linia zabudowy, kontynuując ustalenia z sąsiedniego terenu MW7, równocześnie ogranicza możliwość ewentualnej rozbudowy tego obiektu gospodarczo-usługowego od strony istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z zasadami projektowania urbanistycznego, ważnym jest dla planu minimalizowanie potencjalnych uciążliwości i zagrożeń dla obecnych mieszkańców jakie mogą nieść przyszłe inwestycje lokalizowane w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Z powyższych powodów usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w koniecznym oddaleniu od istniejącej zabudowy jednorodzinnej jest wskazane i celowe. Aktualnie na sąsiednim terenie MW7 powstają budynki mieszkalne wielorodzinne, sytuowane zgodnie z ustaloną w planie miejscowym linią zabudowy.

Na całym obszarze objętym opracowaniem planu wprowadzono zapis zakazujący lokalizacji wolnostojących budynków gospodarczych. Zapis ten uznano jako niezbędny dla obszaru, który charakteryzuje się wysokimi walorami kompozycyjnymi, z historycznymi układami przestrzennymi. Rada zwróciła też uwagę, że przedmiotowe nieruchomości położone są bezpośrednio przy ulicy M., jednej z głównych ulic osiedla Z., co także wpływa na konieczność zachowania w tym miejscu podwyższonej jakości zabudowy. Mając na uwadze powyższe, wprowadzenie na terenie MW/MN9 możliwości zabudowania go wolnostojącymi budynkami gospodarczymi wydaje się niewskazane i stwarzające pogorszenie warunków zamieszkiwania w domach mieszkalnych położonych w sąsiedztwie.

Dodatkowo Rada Miejska W. wyjaśniła, że realizacja przyjętych w planie ustaleń ma za zadanie powstrzymanie chaotycznego zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy bez odniesienia do całego rejonu. Dyspozycje funkcjonalne i przestrzenne pozwolą na kształtowanie ładu przestrzennego w sposób przemyślany i harmonijny, tworząc jednocześnie możliwość kontynuacji i uzupełniania istniejącego układu urbanistycznego. Wskazała też, że w trakcie procesu tworzenia planu miejscowego w sposób dogłębny analizuje każdą sytuację prawną nieruchomości objętych planem i nie opracowuje go w sposób dowolny i bez poszanowania praw podmiotowych.

Z tych względów zarzuty przedstawione w skardze w tym zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego należy zdaniem Rady – uznać za chybione.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że wnosi i wywodzi jak w skardze, natomiast pełnomocnik Rady Miejskiej W. podtrzymała stanowisko przestawione w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101 ze zm.).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi.

Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku - Sąd uznała za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Ne [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. w zakresie ustaleń zawartych w § 17 ust. 2 pkt 1 w odniesieniu do ograniczenia lokalizacji usług, o których mowa w § 17 ust. 1 w tym handlu detalicznego do pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków mieszkalnych, § 17 ust. 2 pkt 2 ppkt a w odniesieniu do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz w zakresie zaniechania uiszczenia w § 17 ust. 1 pkt 1 ustalającym dla terenu oznaczonego symbolem MWMN9 przeznaczenie podstawowe określenia o treści: ,,zabudowa wolnostojącymi budynkami gospodarczymi".

Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwali - bezskutecznie - Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004).

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne,

Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej... .

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym."

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8).

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia uprawnień właścicielskich ustaleniem zaskarżonej uchwały, zawartymi w § 17 ust. 2 pkt 2 odnoszącym się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Sąd zwrócił uwagę na dwukrotne oznaczenie w § 17 ust. 2 uchwały kolejnych punktów cyfrą 2 – dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) lit. b, stanowiącym o nieprzekraczalnej linii zabudowy wyznaczonej jak na rysunku planu, a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu jednak naruszenie to dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe

(art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżącego w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i innej dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów, określenia parametrów dla nowej zabudowy czy też sposobu jej lokalizowania. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona – zdaniem Sądu – do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wyznaczony jak na rysunku planu tj. w odległości ok. 20 m od granicy działki skarżącego. Przyjęte w planie rozwiązanie w tym zakresie wydaje się optymalne ze względu na zachowanie proporcji naruszeń i potrzeby społeczne, a jednocześnie umożliwia zrealizowanie finalnej koncepcji urbanistycznej.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w obowiązujących warunkach prawnych nawet przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przetrzepanym nie uprawnia do absolutyzowania – jak sugeruje to skarżący – prawa do zabudowy terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny, czy też dowolnego jej wykorzystania. Prawo własności i wyprowadzona z niego zasada swobody inwestorskiej nie mogą być interpretowane jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania, czy wykorzystania terenu bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne. Nie można też – zdaniem Sądu – ignorować tego, że ustawodawca powierzył ochronę ładu przestrzennego na terenie gminy i jego komponowanie organom samorządu gminnego (wykonawczemu i uchwałodawczemu) i jest to działanie w interesie lokalnej społeczności, zmierzające do wykreowania pewnej estetyki w przestrzeni. Istotą tych działań jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego uksztaltowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno – estetyczne. Ustawodawca wyposażył zatem organy gminy w instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy.

W tak określonych warunkach prawnych ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem MW/MN9, w granicach którego znajduje się działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] położona przy ul. M. [...] i stanowiąca przedmiot własności skarżącego w sposób wyznaczony jak na rysunku planu nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Istotne w omawianej kwestii jest również – zdaniem Sądu – to, że taki sam sposób przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy ustalony został dla sąsiednich w stosunku do działki skarżącego terenów oznaczonych symbolami: MW7 oraz MW8 i MW10, które od terenu o symbolu MW/MN9 oddziela droga 2KD-D.

Tereny te wraz z terenami oznaczonymi symbolami MN 24, 2KD-P, MN25 i ZP 35 tworzą kształt ograniczony ulicami: Rz., P., M. i M., dla którego – co obrazuje rysunek planu – określono koncepcję urbanistyczną z poszczególnymi elementami kompozycyjnymi zapewniającymi ład przestrzenny i zagospodarowanie terenu, zgodne z wymogami estetyki.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ustaleniami zawartymi w § 17 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, ograniczającymi lokalizację usług, w tym handlu detalicznego do pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków mieszkalnych oraz w § 17 ust. 1 pkt 1 tej uchwały poprzez zaniechanie umieszczenia w tym zapisie planu odnoszącym się do przeznaczenia podstawowego terenu o symbolu MW/MN9 określenia w treści: ,,zabudowa wolnostojącymi budynkami gospodarczymi".

Sąd przyjmując taką ocenę uwzględnił przede wszystkim fakt, że skarżący decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem garażu i budynkiem gospodarczo-garażowym (z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego) przy ul. M. [...] we W. (działka nr [...] i [...], AM-[...], obręb Z.). Decyzja ta była przedmiotem pięciu różnych postępowań dotyczących przeniesienia na innego adresata oraz zmiany, a w dniu [...] r. decyzją Prezydenta W. Nr [...] została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ze względu na realizowanie inwestycji z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należy jednak zwrócić uwagę i uznać za znaczące w sprawie, że skarżący uzyskał w dniu [...] r. decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynkiem gospodarczo – garażowym przy ul. M.[...] we W. (działki nr [...]i [...], AM-[...], obręb Z.), wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 36a ustawy – Prawo budowalne. Jedną z przesłanek tej decyzji było potwierdzenie przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej pismem z dnia 15 grudnia 2011 r., przedłożonym organowi nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego, zgodności realizowanej na przedmiotowym terenie inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., Nr[...].

Skarżący – korzystając z pozwolenia na budowę uzyskanego w dniu [...] r. – zrealizował zatem legalnie na działce przy ul. M. [...] we W. należącej do terenu oznaczonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MW/MN9 zabudową w formie wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego, mimo zakazu lokalizowania obiektów gospodarczych wolnostojących przyjętego w tym planie.

Możliwość realizowania dalszej zabudowy w takiej formie została natomiast ograniczona ustaleniem planu, co do których Sąd wypowiedział się wcześniej w uzasadnieniu.

Z kolei dopuszczalność lokalizowania usług na pierwszej nadziemnej kondygnacji budynków mieszkalnych nie naruszała – w ocenie Sądu – interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego, bowiem niezależnie od tego, że za takim lokalizowaniem funkcji usługowej w budynku mieszkalnym przemawiają wszelkie względy racjonalne i praktyczne, to nie ma w ustaleniach planistycznych ograniczeń uniemożliwiających skarżącemu zrealizowanie takiej funkcji w istniejącym budynku mieszkalnym. Względy ekonomiczne natomiast – wskazywane w argumentacji skargi – nie mogą być uwzględnione przy przyjmowaniu ustaleń planistycznych ani nie mogą stanowić kryterium dla wprowadzanych koncepcji zagospodarowania danego terenu.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny -stwierdzając, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w skardze nie narusza prawa stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.