Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2433/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/13 w sprawie ze skargi E. S. na § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. S. na art. § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r., nr LVIII/795/12, w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika skarżącego kwotę 240 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Rada Miasta Krakowa 10 października 2012 r. przyjęła uchwałę nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz.Urz. Woj.Mał. z 2012 r., poz. 5817). W § 3 i § 4 uchwały zdefiniowano pojęcia dochodu i niskiego dochodu uprawniającego do wynajęcia mieszkania komunalnego.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. S.

Skarżący podał, że w dniu 7 grudnia 2012 r. złożył wniosek o przyznanie lokalu mieszkaniowego z zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Pismem z [...] stycznia 2013 r., odmówiono mu prawa do skorzystania z pomocy mieszkaniowej wskazując, że zgodnie z przedmiotową uchwałą taka pomoc mu nie przysługuje.

W przekonaniu skarżącego przepisy uchwały, na podstawie której Gmina Miejska Kraków prowadzi politykę mieszkaniową, a także dokonuje kwalifikacji do zawarcia umowy najmu dyskryminują takie osoby jak skarżący, gdyż uzależniają przyznanie pomocy gminy od uzyskania sztywnej wysokości dochodu. Wskazał, że sytuacja osoby takiej jak on – którego dochody nieznacznie przekraczają kryterium dochodowe - może być o wiele gorsza niż osoby, która kryterium dochodowe spełnia. W ocenie skarżącego pozbawianie prawa do ubiegania się o lokal komunalny osób, których dochód nieznacznie przekracza kryteria dochodowe nie jest usprawiedliwione, a sztywne trzymanie się jednego, z góry ustalonego, kryterium dochodowego nie jest zgodne z prawem.

Skarżący podał, że zwracał się z wnioskiem przydzielenie lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej Kraków ze względu na szczególną sytuację materialną, rodzinną i osobistą w jakiej się znalazł, a także ze względów społecznych oraz z uwagi na bezdomność. Wskazał, że jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, nie posiada tytułu prawnego do żadnego lokalu i nie ma możliwości samodzielnego nabycia takiego tytułu. Jego dochód przekracza kryterium dochodowe o 80 zł.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Prezydent podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący nie wzywał Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Wezwanie takie skierowano do Prezydenta Miasta Krakowa, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Ponadto organ wskazał, że na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), dalej jako "ustawa", rada gminy została umocowana przez ustawodawcę do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy precyzuje, co powinny określać uchwalane przez gminy zasady. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 tej regulacji, uchwała powinna określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu. Natomiast, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zadaniem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Oznacza to, że udzielenie gminnej pomocy mieszkaniowej (z wyłączeniem zapewnienia lokali socjalnych oraz zamiennych w przypadkach określonych w ustawie) następuje zawsze w oparciu o kryterium dochodowe, którego wysokość określa samodzielnie rada gminy.

Uchwała Nr LVIII/795/12 Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zatem jednym z powszechnie obowiązujących źródeł prawa.

W Dziale II Rozdziału 5 przedmiotowej uchwały określono zasady wynajmu lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskim dochodzie określonym w § 4 uchwały. Z powyższej regulacji wynika zatem, że obie przesłanki: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niskie dochody muszą wystąpić łącznie.

W świetle § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r. za niskie dochody uważa się dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu - średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Za dochód natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) koszty uzyskania przychodu; 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Do dochodu, obliczonego zgodnie z tym przepisem nie wlicza się: 1) dodatków dla sierot zupełnych; 2) zasiłków pielęgnacyjnych; 3) zasiłków okresowych z pomocy społecznej; 4) jednorazowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; 5) wartości świadczeń w naturze z pomocy społecznej; 6) dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka; 7) dodatku mieszkaniowego; 8) nagród jubileuszowych wynikających ze stosunku pracy.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzowała, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie § 3 i § 4 uchwały Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r.. Wskazała, że przepisy te są nieważne, ponieważ uchwała nie definiuje pojęcia średniego miesięcznego dochodu użytego w § 4 ust. 1 pkt 1a, a przez to nie wskazuje za jaki okres dochód ten ma być uwzględniany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zakreślając granice rozpoznania ustalił, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczy tylko § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały. Również treść wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które poprzedziło skargę wskazuje, że skarżący konsekwentnie podważa sposób sztywnego uregulowania kryterium dochodowego w przedmiotowej uchwale.

Przyjął Sąd I instancji, że skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcia naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia treścią § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały występując z wezwaniem, które wpłynęło na dziennik podawczy Urzędu Miasta Krakowa w dniu 14 stycznia 2013 r.. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że jego obowiązkiem jest nadanie wezwaniu właściwego biegu.

Badając legitymację skarżącego wskazał Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy podnosi on, iż zaskarżona uchwała nie chroni jego sytuacji prawnej uniemożliwiając uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy Miejskiej Kraków z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, gdyż nie chroni osób nie spełniających – tak jak skarżący – kryterium dochodowego, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącego wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – został naruszony treścią § 3 i § 4 uchwały regulujących sposób ustalania kryteriów dochodowych uprawniającego do uzyskania lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy Miejskiej Kraków z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały podkreślił Sąd I instancji, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy skonstruowane zostało relatywnie wąsko. WSA przyjął, że nie przekracza granic upoważnienia ustawowego uchwała, która określa wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy prowadzi do wniosku, że rada gminy zobowiązana jest do ustalenia dochodu maksymalnego, powyżej którego dana osoba nie będzie kwalifikowała się do zawarcia umowy najmu. Jest to upoważnienie do ustalenia granicznej wysokości dochodu, przekroczenie której dyskwalifikować będzie ubiegającego się o najem do zawarcia umowy. Rozumienie ustawowego pojęcia wysokości dochodu inaczej niż jako "kryterium dochodowe" w postaci dochodu maksymalnego mogłoby prowadzić do sprzecznego z celami ustawy wniosku, że gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kwestionowane przepisy przedmiotowej uchwały ustanawiają maksymalną wysokość dochodu, powyżej której ubiegający się o najem nie kwalifikuje się do jego uzyskania. W konsekwencji oznacza to, że dochód (ustalony w sposób określony § 3 i § 4 uchwały) równy bądź niższy od kryterium wskazanego w uchwale uprawnia do ubiegania się o najem.

Sąd I instancji podkreślił, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

W ocenie Sądu I instancji Rada Miasta Krakowa nie naruszyła prawa, w tym nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego w zakresie treści § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały wprowadzając kryterium dochodowe w sposób określający maksymalny dochód, którego przekroczenie wyłącza dopuszczalność zawarcia umowy najmu. Określenie w taki sposób kryterium dochodowego nie tylko jest rezultatem prawidłowego zrealizowania upoważnienia ustawowego, lecz również realizuje zasadę równości rozumianą w ten sposób, że wszystkie osoby, które spełnią kryterium dochodowe mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu, o ile spełniają pozostałe przesłanki jej zawarcia, a osoby które kryterium tego nie spełniają, nie mają prawa zawarcia umowy najmu. Uchwała nie różnicuje sytuacji jej adresatów ze względu na indywidualne uwarunkowania poszczególnych wnioskodawców, lecz w oparciu o kryterium obiektywne. Wprowadzanie w drodze aktu podustawowego możliwości "elastycznego" traktowania kryterium dochodowego nie znajduje podstaw w świetle wąskiego upoważnienia z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Upoważnienie rady gminy do ustalania "wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu" nie jest upoważnieniem do normowania sposobu ustalania kryterium dochodowego w zależności od konkretnej sytuacji poszczególnych wnioskodawców.

Nie zgodził się Sąd I instancji ze stanowiskiem skarżącego, że § 3 i § 4 uchwały są nieważne, ponieważ uchwała nie definiuje pojęcia średniego miesięcznego dochodu użytego w § 4 ust. 1 pkt 1a, a przez to nie wskazuje, za jaki okres dochód ten ma być uwzględniany. W § 46 uchwały zatytułowanym "weryfikacja dochodu" znajduje się bowiem ust. 7 i 8, którego treść przeczy powyższemu. Z przepisów tych wynika, że "weryfikacja i rozliczenie dochodu dokonywane od czerwca do grudnia danego roku kalendarzowego obejmuje dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok weryfikacji, z zastrzeżeniem § 26 ust. 2 i § 28 ust. 2 niniejszej uchwały", a "weryfikacja i rozliczenie dochodu dokonywane od stycznia do maja danego roku kalendarzowego obejmuje dochód osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok, o którym mowa w ust. 7 z zastrzeżeniem § 26 ust. 2 i § 28 ust. 2 niniejszej uchwały".

W konsekwencji nie dopatrzył się Sąd I instancji w zaskarżonej części uchwały Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r. istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej E. S. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.1. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach ustawowego upoważnienia zawartego we wskazanych przepisach ustawy, rada gminy może wykreować w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy definicję ustawowego pojęcia dochodu, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że przepisy § 3 ust. 1-11 uchwały Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r. nie naruszają przepisów ustawy;

1.2. art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w zakresie ustawowego upoważnienia zawartego we wskazanych przepisach, w ramach określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dopuszczalne jest posłużenie się w uchwale pojęciem "średniego miesięcznego dochodu", bez jego precyzyjnego zdefiniowania i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że przepisy § 4 ust. 1 i 2 uchwały nie naruszają wskazanych przepisów ustawy;

1.3. § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 110, poz.908), poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że przepisy § 3 ust. 1 -11 uchwały naruszają wskazane, powszechnie obowiązując przepisy prawa;

1.4. § 3 ust. 1-11 uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że bez ustawowego upoważnienia na gruncie aktu niższego rzędu może zostać wprowadzona definicja pojęcia ustawowego ustawy kompetencyjnej i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że kontrolowane przepisy uchwały nie naruszają prawa;

1.5. § 4 ust. 1 i 2 uchwały, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe przepisy realizują ustawową kompetencję do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, mimo, iż posługują się nigdzie niezdefiniowanym pojęciem "średniego miesięcznego dochodu" i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że przepis ten spełnia wymogi art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy;

1.6. § 3 ust. 3 pkt 1 lit a uchwały z 10 października 2012 r. poprzez błędną wykładnię i niedostrzeżenie przez Sąd, że wskazany przepis § 3 ust. 3 pkt 1 lit a uchwały jest sprzeczny z przepisem § 3 ust. 3 pkt 1 oraz przepisem § 46 ust. 7 i 8 tejże uchwały;

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że przepisy § 3 ust. 1 - 11 i § 4 ust. 1 i 2 uchwały naruszają przepisy § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 21 ust 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz, że przepis § 3 ust. 3 pkt 1 lit a uchwały jest sprzeczny z przepisem § 3 ust. 3 pkt 1 oraz przepisem § 46 ust. 7 i 8 tejże uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały z 10 października 2012 r. za niskie dochody uważa się dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu - średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym.

Za dochód natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o wskazane elementy. Zdefiniowanie dochodu zawarte w § 3 ust. 3-12 zaskarżonej w części uchwały jest wzorowane na przepisie art. 8 ust. 4-13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 poz. 182 z późn. zm.).

Organ podkreślił, że ustawa o ochronie praw lokatorów nie definiuje w jaki sposób gmina powinna obliczać dochód (tj. jakie składniki należy wliczać do dochodu czy za jaki okres ten dochód powinien być obliczany). Nakłada jedynie obowiązek określenia kryteriów dochodowych umożliwiających staranie się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Także zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej nie znajduje uzasadnienia. Jedyna definicja dochodu (a tak naprawdę odesłanie do definicji zawartej w przepisach o dodatkach mieszkaniowych) zawarta w tej ustawie dotyczy wyłącznie obniżek czynszu w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (art. 7 ust. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie praw lokatorów).

Ponadto, wobec przyjęcia przez uchwałodawcę zasady, że dochód liczony jest jako średni miesięczny dochód netto uzyskany w danym roku kalendarzowym, zaistniała konieczność uregulowania zasad związanych z początkowym okresem roku, gdy dana osoba jeszcze nie dokonała rozliczenia podatkowego. Przepis § 46 ust. 7 i 8 reguluje tą kwestię - co oznacza, że nie jest sprzeczny przepisami zawartymi w § 3 uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach powoduje zaś rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. W przedmiotowej sprawie zasadne jest jednak łączne rozpoznanie zarzutów procesowych z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, ponieważ jako naruszenie przepisów postępowania wskazano wyłącznie niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że przepisy § 3 ust. 1 - 11 i § 4 ust. 1 i 2 uchwały są sprzeczne ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Skarżący wskazał w tym zakresie na art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz przepisy § 137 w zw. z § 143 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego należy uznać jedynie częściowo za zasadny. Kontrolowana przez Sąd I instancji część uchwały składa się z jej § 3 i § 4. W § 3 zawarta jest definicja "dochodu" w rozumieniu uchwały, natomiast § 4 określa kryterium dochodowe umożliwiające ocenę sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o najem.

Za zasadny należy uznać jedynie zarzut dotyczący nieuprawnionego zawarcia w § 3 ust. 1-11 przedmiotowej uchwały definicji dochodu. Uchybia to bowiem prawidłowym zasadom legislacji określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’ (Dz.U. Nr 100 poz. 908). Zgodnie z przepisem § 137 tej regulacji - w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Natomiast zgodnie z § 149 w akcie normatywnym niższym ranga niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Wprowadzenie do uchwały przepisów zawierających definicje w sposób sprzeczny z powyższymi przepisami powoduje nieważność uchwały w tej części. W przedmiotowej sprawie przepis § 3 ust. 1-11 kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały zawiera definicję dochodu prawie identyczną z definicją zawartą w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013.182), jednakże bez wskazania źródła regulacji i koniecznych, w rozumieniu uchwałodawcy, modyfikacji tego przepisu. Powyższe pozostaje w sprzeczności z treścią wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zasadnie także w skardze kasacyjnej zarzucono, że sformułowanie powyższej definicji przekracza delegację ustawową wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, która upoważnia Radę jedynie do określenia dochodu gospodarstwa upoważniającego do zawarcia umowy najmu - "kryterium dochodowe". W tym zakresie skarga kasacyjna jest zatem uzasadniona.

Zauważyć należy, że rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skarga E. S. została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powołany przepis wymaga dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wykazania nie tylko istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu przepisami zaskarżonej uchwały. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego, obejmuje bowiem uprawnienia oparte na prawie. Wnosząc skargę należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie skarżącego, w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jego sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni, aktualny i realny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, dostępny w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla możliwości przystąpienia przez Sąd I instancji do oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do podnoszonego w skardze niezgodnego z prawem uregulowania pojęcia dochodu i określenia kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętej uchwały godzą w prawa skarżącego. Nie sposób zgodzić się w tym względzie z dokonaną przez Sąd I instancji oceną, że legitymacja skarżącego wynika z okoliczności, iż zaskarżona uchwała nie chroni jego sytuacji prawnej uniemożliwiając uzyskanie lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobie Gminy Miejskiej Kraków. W skardze złożonej do Sądu kwestia wykazania naruszenia interesu prawnego została przez skarżącego i jego pełnomocnika pominięta. Zarzuty dotyczyły ustalenia przez Radę "sztywnego" kryterium dochodowego, uniemożliwiającego przyznanie lokalu skarżącemu, który kryterium tego nie spełnia (jego dochody przekraczają kryterium o 80 zł.), jednakże znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, powyższe nie uzasadnia uznania, że interes prawny skarżącego został wskazanymi przepisami naruszony.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm.) dalej ustawa. Podjęcie przedmiotowej uchwały ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członka wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Warunkiem jest spełnienie dwóch przesłanek: niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią podstawę ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnienie do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy powstaje dopiero po spełnieniu warunków wynikających z ustalonych zasad wynajmowania takich lokali, a jedną z takich zasad jest posiadanie dochodu równego lub mniejszego od ustalonego przez Radę dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie lokalu w najem (kryterium dochodowe). Przyjęcie jako jednego z kryteriów niskiego dochodu gospodarstwa domowego jest wymogiem wynikającym bezpośrednio z ustawy, z tym, że ustalenie jaki dochód należy uznać za "niski" zostało przekazane Radzie Gminy. W tej sytuacji uznacie, że kwestionowana uchwała poprzez ustalenie sztywnego kryterium dochodowego narusza interes prawny skarżącego jest nieuprawnione.

Powyższe stwierdzenie powoduje jednak, że dokonywanie przez Sąd I instancji rozważań dotyczących realizacji upoważnienia ustawowego poprzez przedmiotową uchwałę, jak również oceny legalności ingerencji organu w prawa przysługujące skarżącemu należy uznać za błędne. Ocena taka mogłaby zostać dokonana, gdyby miało miejsce naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Brak spełnienia warunku określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiązać się musi z uznaniem za prawidłowe oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.. W tej sytuacji powołane przez pełnomocnika skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zasługiwać na uwzględnienie, albowiem odnoszą się one do dokonanej przez Sąd oceny prawnej w kontekście wadliwego – jak wykazano - ustalenia, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu ze względu na trudną sytuację finansowa skarżącego kasacyjnie, wynikającą z akt sprawy.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.