Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1833/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skarg M. S. i M. S. oraz W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań M. S., M. S. i W. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] dotyczącą ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej na rzecz miasta J., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] na skutek jej podziału.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, który nastąpił na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Podział nieruchomości nastąpił na wniosek jej właścicieli. W jego wyniku z działki [...] powstały 2 działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] liczące po [...] m2 oraz działka o nr [...] o powierzchni [...] m2. W myśl uchwały Rady Miasta J. z [...] grudnia 2003 r nr [...] w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu podziału nieruchomości, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 50%, co w przedmiotowej sprawie stanowi kwotę [...] zł. Rzeczoznawca majątkowy mgr inż. B. K. określiła wartość nieruchomości przed podziałem (na kwotę [...] zł) i po podziale (na kwotę [...] zł). Stawka procentowa wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 50%, co stanowi kwotę [...] zł. Przy ustalaniu wartości pominięto działkę nr [...], którą przeznaczono pod drogę.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. S., M. S i W.S. złożyli odwołania. W ich uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że jest niezrozumiałe dlaczego działka nr [...] zyskała na wartości po podziale, jeśli faktycznie jest ona pozbawiona dostępu do drogi asfaltowej ulicy [...], dostępu do mediów technicznych, a wjazd na nią jest od strony ulicy [...], nieoświetlonej z uszkodzoną nawierzchnią, nieprzejezdnej zimą. Równocześnie wyjaśnili, że ze względu na niekorzystny splot okoliczności nie mogli uczestniczyć w postępowaniu ani też w wyznaczonym czasie zapoznać się z dokumentami. M. S. liczy 91 lat, a M. S. wyjeżdżał służbowo. Podział działki miał służyć uregulowaniu spraw majątkowych. Umową zawartą 17 maja 2004 r., w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] zniesiono współwłasność nieruchomości - działka nr [...] stanowi aktualnie własność M. S., a działka nr [...] W. S. Podział nie służył więc celom handlowym i dlatego zdaniem odwołujących się nie zaistniały żadne okoliczności co do zmiany wartości działki w wyniku jej podziału. Przepis przywołanej przez organ I instancji ustawy nie przewiduje obowiązku nakładania opłat tylko taką możliwość. M. S. zadeklarował bezpłatne przekazanie na rzecz miasta działki nr [...], która jest jego własnością. Odwołujący się uważali, że nie zaistniały przesłanki do zapłaty kwoty określonej w decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym w przedmiotowej sprawie podziałem nieruchomości. Załączony do akt operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego potwierdza fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stanowi, że terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień. W razie nie dojścia do ugody o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w prowadzonym postępowaniu nie naruszył przepisów art. 10, 7, 77 i 81 kpa, podjął też w ustawowym terminie czynności zmierzające do skonkretyzowania obowiązków strony decyzją administracyjną. Do zawarcia ugody w sprawie odstąpienia przez Miasto J. od naliczenia opłaty adiacenckiej w zamian za przekazanie przez właścicieli nieruchomości jednej z działek powstałych w wyniku podziału do zasobu Miasta niezbędne było pozytywne stanowisko obu stron, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Burmistrz Miasta uważa tę propozycję za nieaktualną. Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że sposób określenia wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej określa rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Wartość tę określa się według stanu przed jej podziałem a następnie po podziale, zaś ceny na dzień podjęcia decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Do akt sprawy załączony jest operat szacunkowy wykonany w dniu 5 grudnia 2005 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B. K., z którego wynika, że wartość przedmiotowego gruntu wzrosła po jego podziale, ze względu na nowe wielkości działek i korzystny kształt. Organ II instancji uznał, że operat ten sporządzono zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2005 r.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły skargi M. S., M. S. i W.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

M. S. i M. S. w uzasadnieniu złożonej skargi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów o zobowiązaniach przedumownych Burmistrza Miasta J. przez potraktowanie faktycznego podziału działki jako oferty sprzedaży ze strony współwłaścicieli oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i zwolnienie ich z naliczonej opłaty adiacenckiej ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości oraz ustalenia opłaty adiacenkiej i podtrzymali wszystkie swoje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnili, że wnioskowali o dokonanie podziału na 2 części, a nie na 3, jak uczynił organ wydając decyzję podziałową. Obecnie zaś działali w zaufaniu do otrzymanego od Burmistrz Miasta J. zawiadomienia, że Rada Miasta J. podjęła uchwałę nr [...], iż opłata adiacencka ponoszona z tytułu podziału nieruchomości wynosi 0%, gdy z nieruchomości objętej podziałem zostaną wydzielone drogi publiczne. Na mocy aktu notarialnego z dnia 17 maja 2004 r. nr [...] właścicielem działki nr [...] i [...] został M. S. zaś działki nr [...] W. S. Matka M. S. posiada obecnie jedynie prawo dożywotniego zamieszkiwania w zabudowaniach znajdujących się na działce nr [...]. Nadto skarżący stwierdzili, iż Burmistrz Miasta J., pomimo próby ugody ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił wykupu działki o powierzchni [...] m2 pomimo narzuconego wcześniej przez siebie podziału i uchwały Rady Miasta J. w sprawie opłat adiacenckich. W przedmiocie opinii rzeczoznawcy skarżący stanęli na stanowisku, że jeżeli przed podziałem działki rzeczoznawca oszacował wartość 1 m2 na kwotę [...] zł, zaś po podziale na kwotę [...] zł, to takie niewielkie różnice w wycenie zawsze wystąpią nawet dla działek porównywalnych i kształtem, i wielkością, ponieważ wycena jest zawsze w części obciążona subiektywizmem rzeczoznawcy i kupującego. Jeżeli jednak tak niewielkie różnice w wycenie pomnożone zostaną przez ilość metrów kwadratowych, to dla skarżących powstaje bardzo poważna kwota do zapłaty, z którą się nie zgadzają. Działki nr [...] oraz [...] powstałe w wyniku podziału nie zyskały ani dostępu do nowej infrastruktury, ani nie zyskały nowych możliwości inwestycyjnych. Nie wystąpiły żadne przesłanki obiektywnie stanowiące o tym, że działka o powierzchni [...] m2 ma mniejszą wartość niż dwie po [...] m2.

W. S. w uzasadnieniu złożonej skargi podtrzymał argumenty zawarte w złożonym przez siebie odwołaniu i zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez niego zarzutów. Równocześnie skarżący podniósł, że jest dla niego niezrozumiałe dlaczego rzeczoznawca stosował te same wskaźniki dla obu powstałych po podziale działek, skoro jego działka jest niezabudowana (a brata zabudowana) i nieuzbrojona w media.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesiono.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) który stanowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu kwestionowanych decyzji, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisu ust. 1 tego artykułu nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej decydujące znaczenie mają daty zarówno wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak również uchwały rady gminy ustalającej wysokość tej opłaty. Powyższy przepis w swej zasadniczej treści nie odbiega od poprzednio obowiązującej regulacji zawartej w art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 wspomnianej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. Oba te przepisy nie wypowiadały się w kwestii, czy było możliwe ustalenie opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, jeżeli w dacie podziału nieruchomości nie obowiązywała żadna uchwała rady gminy wydana w przedmiocie stawki procentowej takiej opłaty. Oba przepisy stanowiły jedynie, że aby można było w takim przypadku nałożyć opłatę adiacencką, to w dacie decyzji orzekającej o opłacie musiała istnieć w obrocie prawnym stosowna uchwala rady gminy, dotycząca jej stawek procentowych, a ponadto powyższa decyzja nie mogła być wydana po upływie 3 lat od daty, w której decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Istotny w niniejszej sprawie jest fakt, że dnia 2 kwietnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał połączone skargi konstytucyjne dotyczące opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości będącej wynikiem jej podziału (sygn. akt SK 19/07, OTK-A 2007/4/37). W wydanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji.

Dokonując analizy treści art. 98 ust. 4 i artykułów, do których się on odwołuje, w stanie prawnym sprzed dnia 22 września 2004 r., oraz treści art. 98a wraz artykułami, do których się on odwołuje, Sąd doszedł do przekonania, że ustanowiona w nich instytucja opłaty adiacenckiej, wymierzanej z tytułu wzrostu wartości podzielonej nieruchomości jest tożsama praktycznie we wszystkich istotnych elementach. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, ocena zgodności z Konstytucją RP art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Trybunał Konstytucyjny wywiera bezpośredni wpływ na legalność aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 98a. Z tych względów stosując obecnie przepis art. 98a omawianej ustawy, należało dokonać jego odpowiedniej wykładni. Przypomnieć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej w oparciu o uchwałę rady gminy podjętą co prawda przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, ale po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie było jednolite. Początkowo Sąd ten stał na stanowisku, że wymierzenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest dopuszczalne jedynie, jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 897/07, Wokanda 2005/6/36). Następnie jednak linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego poszła w kierunku odmiennym, akcentując m. in. odrębność obu postępowań tj. podziałowego i ustalającego opłatę adiacencką. Wydanie w dniu 2 kwietnia 2007 r. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w którym stwierdzono, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, skutkuje odstąpieniem przez skład orzekający w tej sprawie od wspomnianej wyżej, późniejszej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to opierało się bowiem na założeniu, że ponieważ istniejąca poprzednio regulacja tj. art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała w dacie podziału nieruchomości, to jej właściciel, dokonując takiego podziału, miał obowiązek liczyć się z koniecznością nałożenia na niego w ciągu trzech lat od daty, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, opłaty adiacenckiej, jeśli zostaną spełnione przesłanki do jej nałożenia.

W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, podstawą decyzji był przepis art. 98a, co do którego wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się, ale w treść tego przepisu (co już wyżej akcentowano) w zasadniczy sposób jest zbieżna z regulacją art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. W tych warunkach nie można zatem uzasadniać prawidłowości poglądu wyrażanego w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, odwołujących się do faktu obowiązywania w dacie podziału nieruchomości wspomnianego wyżej art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2. Należy w tym miejscu podkreślić też, że w motywach swego wyroku Trybunał Konstytucyjny expressis verbis dokonał wykładni powyższej regulacji stwierdzając, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką, ale tylko pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Trybunał wskazał w tym momencie na znaczenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa jako konstytucyjny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji, a także na art. 84 Konstytucji, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, ale w taki sposób, by jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Ponieważ art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwarzał zdaniem Trybunału nadmiernie długi stan niepewności co do zakresu obowiązku daniowego co do samego nałożenia opłaty, a także jej wysokości, skutkowało to koniecznością wyeliminowania tak sformułowanego przepisu, celem zastąpienia go regulacją bardziej precyzyjną odnośnie określenia terminu dla ustalenia przedmiotowych opłat.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że organy orzekające wadliwie zastosowały art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje koniecznością uchylenia obu zapadłych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych. Z analizy akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, który nastąpił na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Uchwała Rady Miasta J. w sprawie opłat adiacenckich ponoszonych z tytułu podziału nieruchomości, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości (nr [...]) będąca podstawą do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej została podjęta dopiero dnia [...] grudnia 2003 r., czyli już po wydaniu decyzji podziałowej. Oznacza to, że w chwili podziału nieruchomości nie istniała uchwała Rady Miasta J., na podstawie której nastąpiło późniejsze wymierzenie opłaty adiacenkiej.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Trzeba bowiem pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 656/96, LEX nr 43813). Przestrzeganie tych zasad zawsze jest istotne, a szczególnie kiedy dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w celu nałożenia na stronę obowiązku. Organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie odpowiada wskazanym wyżej standardom rzetelnej procedury. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku całego postępowania odwoławczego w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej skarżący zgłaszali uwagi dotyczące konieczności pomniejszenia wartości nieruchomości oraz zarzuty co do nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym ich uwag wskazujących na czynniki obniżające wartość nieruchomości, tj. brak dostępu do drogi publicznej oraz mediów jednej z powstałych w wyniku podziału działek oraz złe dobranie przez rzeczoznawcę majątkowego współczynników korygujących, a także "subiektywna" różnica w wartości nieruchomości przed i po podziale, jaką wyliczył rzeczoznawca w wysokości [...] złotych za 1 m2. Obowiązkiem organu odwoławczego było więc zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie zgłaszanych przez strony wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00, LEX nr 81735; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 912/03, LEX nr 146718). Z przepisu § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) wynika, że operat szacunkowy winien zawierać uzasadnienie przedstawionych obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny. W tym właśnie uzasadnieniu zabrakło odniesienia się rzeczoznawcy majątkowego do przedstawionych przez strony uwag i zarzutów. Wprawdzie organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji omówiły główne elementy ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego, jednak stwierdzenia te nie wyjaśniają ani nie zawierają oceny organu co do zasadności postawionych zarzutów, a co za tym idzie oceny prawidłowości przedstawionego operatu szacunkowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.