Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1028/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 155, art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak–Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 czerwca 2011 r. do Starosty O. wpłynęło pismo J. K. datowane na 30 maja 2011 r. zawierające żądanie zmiany decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego: O. – M. - P. poprzez doprojektowanie zjazdu z betonowej kostki brukowanej na działkę [...] we wsi M. stanowiącej własność wnioskodawcy. J. K. podniósł, iż przy projektowaniu ciągu pieszo-rowerowego pominięto konieczność budowy zjazdu na jego działkę [...] we wsi M. co uniemożliwi mu normalne korzystanie z tej działki.

Starosta O. postanowieniem z dnia [...] 2011 r., na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnej, ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 13 października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa ciągu pieszo-rowerowego przy drodze powiatowej Nr [...] O. - Z., odcinek M. - P. oraz przy drodze powiatowej Nr [...] M.-O., odcinek P. - O. ".

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnili, iż prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 11d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, pismem z dnia 21 września 2009 r. zawiadomił imiennie o wszczęciu postępowania właścicieli i użytkowników gruntów objętych wnioskiem, a pozostałe strony - w drodze obwieszczeń zamieszczonych na urzędowych tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym i Urzędzie Miasta i Gminy w O. oraz na stronach internetowych tych urzędów, a także poprzez zamieszczenie obwieszczenia w prasie lokalnej. W toku postępowania nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. Starosta O. wyjaśnił, że pismem z dnia 22 października 2009 r. zawiadomił o wydaniu decyzji właścicieli i użytkowników gruntów objętych wnioskiem, a pozostałe strony - w drodze obwieszczeń. Organ zaznaczył, że powoływana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie narzuca wymogu wysyłania kopii decyzji imiennie do stron postępowania, a właściwe i zgodne z ustawą jest powiadomienie stron o fakcie wydania decyzji z pouczeniem o możliwości zapoznania się z treścią decyzji (art. 11f ust 3 i 4 ustawy). W powyższym postępowaniu zostały zachowane wymagane przepisy prawa, umożliwiające pozostałym stronom udział w prowadzonym postępowaniu.

Dalej Starosta stwierdził, iż J. K. obecnie nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia 13 października 2009 r. Status strony mógł być rozpatrywany tylko w czasie trwania procedury związanej z wydaniem decyzji Nr [...]. Starosta wskazał ponadto, że J. K. wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 13 października 2009 roku. Starosta O. odmówił wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] 2011 r., które Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 r.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...] 2011 r. w terminie prawem przewidzianym złożył J. K. podnosząc, że z oczywistych względów nie jest zadowolony wydanego orzeczenia i wbrew stanowisku organu I instancji posiada status strony.

Wojewoda Wielkopolski po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty O..

W pierwszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art.61a §1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie zmiany decyzji zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania.

Wojewoda wskazał, że działka skarżącego nie jest objęta decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wprawdzie stronami postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, ale również osoby fizyczne i osoby prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do tych nieruchomości, a także nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, jednak kwestia statusu strony może być rozpatrywana jedynie w trakcie prowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji oraz w oparciu o wykazanie interesu prawnego, tj. wykazanie, że wydanie decyzji powoduje naruszenie konkretnego i osadzonego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że stroną w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest tylko ten czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna.

Dalej Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem przypadku budowy lub przebudowy drogi, w którym budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zdaniem organu żądanie budowy nowego zjazdu na działkę nie objętą inwestycją nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji, bowiem żaden przepis nie nakazuje zarządcy drogi włączenia takiej budowy w obręb inwestycji, a zgodnie z art. 11e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11b ust. 1 powoływanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wniosek w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi. Natomiast art. 11c ustawy stanowi, że do postępowań dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przepisy k.p.a. stosuje się z zastrzeżeniem przepisów ustawy, a więc tylko tam gdzie brak jest szczególnych uregulowań. W omawianym przypadku podmiot uprawniony do złożenia wniosku został wskazany w sposób jednoznaczny i nie budzącej wątpliwości. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a., a co za tym idzie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie wniosku osoby nie będącej zarządcą drogi.

J. K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż jest właścicielem działek nr [...]i nr [...] we wsi M. sąsiadujących bezpośrednio z terenem dla którego wydano pozwolenie na budowę ciągu pieszo-rowerowego. Przy projektowaniu tej inwestycji pominięto konieczność zaprojektowania i wybudowania zjazdu na działkę nr [...] z betonowej kostki brukowej (odcięto działkę od drogi publicznej). Brak takiego zjazdu uniemożliwia skarżącemu normalne korzystanie z przedmiotowej działki przeznaczonej pod zabudowę. Tym samym stanowisko organów, iż nie jest on stroną postępowania należy uznać za niewłaściwe.

Skarżący wskazał, że organy ponadto wadliwie stwierdziły, że nie istniał do tej pory zjazd na przedmiotową działkę. Zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położona przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji "zjazdu" określonego ustawą o drogach publicznych wynika zatem, że zjazd nie jest obiektem budowlanym, a jest to jedynie miejsce dostępu do drogi publicznej. Skarżący znaczył, że określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Pojęcie "zjazdu" jest znacznie szersze od pojęcia obiektu budowlanego, którym posługuje się Prawo budowlane. To oznacza, że w miejscu połączenia drogi publicznej (powiatowej) z nieruchomością choć nie było budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, to zjazd, wbrew stanowisku organów, istniał.

Skarżący zakwestionował nadto prawidłowość poglądu prawnego Wojewody iż "kwestia statusu strony może być rozpatrywana jedynie w trakcie prowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", nie argumentując jednakże własnego poglądu prawnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto odpowiadając na podnoszone w skardze zagadnienie definicji zjazdu organ podniósł, iż skarżący mylnie definiuje "zjazd" w oparciu o przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza przepisów art. 29 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, iż "zjazd" jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Przyjęta przez skarżącego interpretacja pojęcia zjazdu prowadziła by do sytuacji, w której wszystkie miejsca dostępu do drogi publicznej, rozumiane jako cały teren przylegający do niej, stałyby się zjazdami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Poczynienie powyższych uwag wstępnych jest o tyle istotne, że zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Sądu rację ma bowiem skarżący kwestionując pogląd prawny organów administracji jakoby kwestia statusu strony może być rozpatrywana jedynie w trakcie prowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej co uniemożliwia uznanie za stronę w postępowaniu zmierzającym do weryfikacji decyzji ostatecznej podmiotu, który nie korzystał z uprawnień strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W przypadku realizacji inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy, w tym w szczególności przepis art. 11c ustawy stanowiący, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy oraz art. 11i ust. 1 stanowiący, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że w postępowaniu tym nie znajdzie zastosowania art. 28 k.p.a. definiujący na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego pojęcie strony postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. jest bowiem przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1083/10). Stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczy zaś wyłącznie przepisów regulujących przebieg postępowania. W świetle regulacji określonej w art. 11c ustawy oczywistym jawi się, iż zagadnień materialnoprawnych dotyczy przepis art. 11i ustawy nakazujący w nieuregulowanych w ustawie sprawach odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten zawiera jednakże wyłączenie stosowania w tych sprawach art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określającego od jakich uzależnione jest posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Stąd też uznać należy, iż kryteria określające czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej wyczerpująco określone zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Analiza przepisów tej ustawy pozwala zaś na ustalenie, iż nie zawiera ona jakichkolwiek regulacji wprowadzających odstępstwo od zasady, iż posiadanie przymiotu strony w postępowaniu ma charakter obiektywny i nie jest w żaden sposób uzależnione od uznania organów administracji publicznej.

Inaczej rzecz ujmując ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów upoważniających organy administracji do władczego przyznawania, bądź odmowy przyznawania poszczególnym podmiotom przymiotu bycia stroną postępowania.

Co za tym idzie oczywiście pozbawionym podstawy prawnej jest pogląd jakoby ocena czy dany podmiot jest, czy też nie jest stroną postępowania mogła być przeprowadzana wyłącznie na określonym etapie postępowania i nie mogła podlegać weryfikacji, na przykład w następstwie rozpoznania podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pochodzącego od strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, względnie pochodzącego od strony nie biorącej udziału w postępowaniu zwyczajnym wniosku o stwierdzenie nieważności zapadłej w nim decyzji ostatecznej.

Pomimo wykazanej powyżej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia brak było jednakże podstaw dla jego uchylenia przez Sąd, albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte odpowiada prawu, a stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z analizy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w tym w szczególności art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 5 i ust. 6 jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowania drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, co wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy.

Wobec wykazanego powyżej braku podstaw prawnych dla stosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, brak jest przy tym przesłanek dla szerszego niż wynikający wprost z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określenia katalogu podmiotów, będących stronami tegoż postępowania, w tym w szczególności do uznawania za strony właścicieli nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi projektowaną drogę publiczną i nie obciążonych jakimikolwiek określonymi w decyzji ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości.

Skarżący jest natomiast właścicielem działki nieobjętej przedmiotową inwestycją drogową, a jedynie sąsiadującej z tą inwestycją, co świadczy jedynie o posiadanym przez niego interesie faktycznym. Powyższy interes faktyczny nie pozwala jednak na przyznanie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, ze względu na brak wynikającego z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. interesu prawnego.

Podkreślić bowiem należy, iż skoro ustawodawca wskazał, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 określającego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to oczywistym jest, iż celem powyższej regulacji ustawowej jest zawężenie kręgu stron postępowania jedynie do wymienionych w ustawie podmiotów posiadających prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi.

Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, komu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes w tym, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowania zakończone pierwotną decyzją przyznającą uprawnienie oraz w przedmiocie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadzone są w ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W związku z tym dopuszczalność stosowania ostatnio wymienionego przepisu występuje tylko wtedy, gdy zachodzi tożsamość sprawy. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. II GSK 789/09).

Postępowanie w sprawie zmiany niewadliwej decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. może być zatem wszczęte jedynie z urzędu bądź na wniosek strony postępowania zakończonego tą decyzją, zaś gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie wniesione przez osobę niebędącą stroną zaktualizuje się konieczność wydania na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stąd też, wobec nieposiadania przez J. K. przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego: O. – M. - P. organ administracji słusznie odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie zmiany powyższej decyzji ostatecznej. Inwestycja ta nie jest bowiem realizowana na działce skarżącego.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać nadto należy, iż zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ma charakter zezwolenia zintegrowanego - zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie postępowanie to może się toczyć wyłącznie na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ jest przy tym związany wnioskiem inwestora i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać, na przykład w zakresie lokalizacji, przebiegu, planowanych parametrów technicznych danej inwestycji drogowej.

To i szereg innych regulacji powołanej ustawy, takich jak na przykład zastąpienie doręczeń zawiadomieniami i obwieszczeniami, ma na celu przyspieszenie realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych.

Sprzeczne z tak określoną ideą powołanej ustawy byłoby zatem umożliwienie inicjowania postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej podmiotom innym niż uprawnione do zainicjowania postępowania zakończonego ta decyzją, albowiem prowadziłoby do faktycznego przewlekania procesu inwestycyjnego i stanowiłoby obejście zasady, iż do zainicjowania postępowania w sprawie inwestycji drogowej i określania jego zakresu upoważniony jest jedynie właściwy zarządca drogi.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie uzasadniały uchylenia zaskarżonego postanowienia, a jednocześnie istnienia tego rodzaju uchybień Sąd nie dopatrzył się również z urzędu zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

D. Rzyminiak-Owczarczak T. Świstak A. Łaskarzewska