Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 d w zw. z art. 189d-189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Muzeum [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca

2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), po rozpatrzeniu odwołania M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], nakładającej karę pieniężną w wysokości 8000 złotych za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] maja 2018 r. miała miejsce kontrola [...] WKZ dotycząca odcinka murów miejskich zachowanych przy ul. S. w G., stanowiących mury obronne Głównego Miasta [...] wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1959 r. (obecnie pod nr [...]), jednocześnie położonych na obszarze układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1947 r. (obecnie pod nr [...]), uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii. Celem kontroli było ustalenie stanu zachowania zabytku oraz przestrzegania i stosowania przez właściciela – Muzeum [...] – przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z treści sporządzonych zaleceń pokontrolnych (pismo z [...] maja 2018 r.) wynika, że w części A zabytku (odcinek od Św. [...]) należało przeprowadzić prace konserwatorskie, polegające na wzmocnieniu cegły, czyszczeniu, dezynfekcji, uzupełnieniu cegły i spoin, usunięciu wtórnych napisów i graffiti, usunięciu występujących miejscami na murze zabieleń i zazieleń, hydrofobizacji muru w miejscach najbardziej narażonych na działanie wody (załamania, spadki muru). Termin wykonania powyższych zaleceń został określony do dnia [...] września 2018 r. Jednocześnie ustalono, że właściciel nie wniósł pisemnych ani ustnych zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.

Następnie w dniu [...] listopada 2018 r. [...] WKZ zwrócił się do Muzeum [...] z zapytaniem o wykonanie zaleceń pokontrolnych oraz o dane dotyczące osoby pełniącej funkcję kierownika prac konserwatorskich przy realizacji nałożonych w zaleceniu prac. W odpowiedzi Muzeum [...] pismem z [...] listopada 2018 r. wyjaśniło, że zalecenia pokontrolne zostały wykonane w terminie [...] października 2018 r. Wykonano zostały doraźne prace zabezpieczające. W piśmie tym przekazano również dane kierownika prac konserwatorskich oraz osoby sprawującej nadzór konserwatorski. [...] WKZ , pismem z [...] grudnia 2018 r., zwrócił się do Muzeum [...] o przekazanie dokumentacji powykonawczej z prowadzonych prac konserwatorskich oraz wskazanie na podstawie jakiej decyzji konserwatorskiej prace te były prowadzone. W odpowiedzi, Muzeum [...] poinformowało organ, że wykonane prace były porządkowe i polegały na usunięciu śmieci, napisów graffiti i roślinności oraz uporządkowaniu terenów bezpośrednio przylegających do zabytkowych murów. Strona w piśmie tym przyznała również, że pełny zakres prac konserwatorskich określony w zaleceniach pokontrolnych nie był możliwy do wykonania we wskazanym terminie z uwagi na brak środków pieniężnych.

W konsekwencji w dniu [...] lutego 2019 r. [...] WKZ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie przez Muzeum [...] zaleceń pokontrolnych określonych w piśmie z [...] maja 2018 r. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji decyzją z [...] marca 2019 r. nałożył na Muzeum [...] karę pieniężną w wysokości 8000 złotych. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosło Muzeum [...], zarzucając organowi brak merytorycznego uzasadnienia kwestionowanej decyzji, w tym brak szczegółowego określenia przesłanek warunkujących nałożenie kary pieniężnej, a także naruszenie art. 189f k.p.a. przez nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej, mimo że waga naruszenia jest znikoma. Równocześnie odwołujący się zarzucił organowi niewyjaśnienie jednoznacznie okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu Muzeum [...] wyjaśniło, że wykonanie wszystkich zaleceń pokontrolnych w terminie 4 miesięcy od daty ich wydania nie było obiektywnie możliwe, gdyż zalecenia pokontrolne nie zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, zaś uzyskanie takiego pozwolenia wykluczało z góry możliwość wykonania zaleceń w terminie. Co więcej, brak możliwości wykonania zaleceń wynikał również z braku wystarczających środków finansowych w roku 2018 na ten cel. Jednocześnie ze względu na procedury i cykl aplikowania o środki, Muzeum nie było w stanie uzyskać w maju 2018 roku dodatkowych kwot na prace remontowe murów obronnych, gdyż roczny plan finansowy na rok 2018 był już ustalony w czerwcu 2017 roku. Po przeprowadzonej kontroli odcinka murów miejskich, Muzeum [...] przeznaczyło w budżecie na 2019 rok kwotę 211 300 złotych netto na wskazane prace remontowo-konserwatorskie. Ponadto odwołujący się wskazał na fakt posiadania pod opieką dużej liczby zabytków oraz wymienił przeprowadzone w ostatnim okresie prace konserwatorskie. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku,

2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku,

3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie,

4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości,

5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 ustawy, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z ust. 2a tego artykułu, kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej - w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił jednocześnie, że celem instytucji kontroli i zaleceń pokontrolnych jest zapewnienie wykonania przez właściciela zabytku obowiązku utrzymania danego obiektu lub obszaru w jak najlepszym stanie, a w szczególności - niedopuszczenie do sytuacji zagrożenia zabytku znacznym uszkodzeniem lub zniszczeniem. Konsekwencją niewykonania zaleceń jest, zgodnie z art. 107e ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, kary pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł. Do kar tych stosuje się przepisy działu IV a k.p.a. Na gruncie art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Jednocześnie art. 189d k.p.a. określa czynniki, które bierze się pod uwagę wymierzając taką karę. Z powyższych regulacji wynika, że odpowiedzialność z tytułu administracyjnej kary pieniężnej jest następstwem naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu przez osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej).

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2 omawianego przepisu). Z kolei n podstawie art. 189f § 3 k.p.a., organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ II instancji stwierdził, że [...] WKZ przeprowadził przy przedmiotowych murach kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydał zalecenia pokontrolne, określając termin ich wykonania. Do zaleceń tych Muzeum [...] nie złożyło żadnych zastrzeżeń. Zdaniem organu odwoławczego, składając zastrzeżenia właściciel mógł podnieść wszelkie argumenty związane z koniecznością uzyskania środków finansowych. Co więcej, Muzeum [...] jako instytucja publiczna wyspecjalizowana w opiece nad zabytkami, zobowiązane jest do zachowywania najwyższej staranności przy sprawowaniu tej opieki.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Niewykonanie przedmiotowych zaleceń nie może być bowiem uznane za znikome naruszenia prawa, gdyż zalecenia te miały na celu zapewnienie utrzymania we właściwym stanie cennych zabytków wpisanych do rejestru. Zdaniem organu odwoławczego samo zaprzestanie naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie spełni celów kary, a przepis o zawiadomieniu o naruszeniu prawa właściwych organów nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Ponadto wyjaśnił, że ze względu na charakter odwołującej się instytucji, administracyjna kara pieniężna pełnić będzie szczególną rolę prewencyjną.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Muzeum [...], domagając się jej uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego, rzeczywistego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do konkretnego stanu faktycznego, w tym w szczególności brak szczegółowego uzasadnienia przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej i wysokości nałożonej kary, a także brak odniesienia się do wniosku o odstąpienie od nałożenia kary ze względu na brak obiektywnej możliwości wykonania zaleceń pokontrolnych w wyznaczonym terminie,

- art. 189b oraz art. 189d k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające obciążenie skarżącego karą pieniężną w wysokości 8000 zł, podczas gdy biorąc pod uwagę ogół okoliczności zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,

- art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym nieodstąpienie od nałożonej administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie - waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, bowiem podjęła środki w kierunku przeprowadzenia prac konserwatorskich zgodnych z zaleceniami pokontrolnymi [...] WKZ,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez przekroczenie uprawnień uznaniowych organu i dokonanie dowolnej oceny okoliczności sprawy,

- art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nie zgromadzeniu i nie rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla wyjaśnienia sprawy, w tym wyjaśnień skarżącego, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na nieprawidłowym przyjęciu, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że skarżący nigdy wcześniej nie dopuścił się niedopełnienia obowiązku i nie przyczynił się do powstania naruszenie prawa, a niewykonanie zaleceń pokontrolnych w terminie zaistniało z przyczyn niezależnych od skarżącego. Dodał, że nawet w przypadku uznania zasadności nałożenia kary, w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia prawa jest znikoma. Cel jakim było przeprowadzenie prac konserwatorskich zostanie bowiem w pełni zrealizowany również w przypadku odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Z kolei utrzymanie w mocy decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w tak dotkliwym wymiarze spowoduje jedynie ograniczenie środków finansowych przekazywanych na prace związane z ochroną zabytków.

W odpowiedzi na skargę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2019 r., nakładającą na skarżącego, administracyjną karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.

Na wstępie należy wyjaśnić, że kara nakładana przez organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, za niewykonanie tychże zaleceń jest w rzeczywistości konsekwencją niedopełnienia przez właściciela zabytku ciążącego na nim z mocy ustawy (art. 5 pkt 2 i 3 ) obowiązku opieki nad zabytkiem. Decyzja nakładająca karę pieniężną w sytuacji normowanej art. 107e pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli organ ochrony zabytków ustali na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania i wyda kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, a osoba ta ich nie wykona, to nałożenie kary jest obligatoryjne.

Okolicznością bezsporną jest , że po kontroli [...] WKZ dotyczącej odcinka murów miejskich zachowanych przy ul. S. i S. w G., stanowiących mury obronne Głównego Miasta [...] wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 1959 r. (obecnie pod nr [...]), jednocześnie położonych na obszarze układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1947 r. (obecnie pod nr [...]), uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii, zostały w dniu [...] maja 2018r. wydane zalecenia pokontrolne skierowane do Muzeum [...].

Z ich treści wynika , że w części A zabytku (odcinek od S. do [...]) należy przeprowadzić prace konserwatorskie, polegające na wzmocnieniu cegły, czyszczeniu, dezynfekcji, uzupełnieniu cegły i spoin, usunięciu wtórnych napisów i graffiti, usunięciu występujących miejscami na murze zabieleń i zazieleń, hydrofobizacji muru w miejscach najbardziej narażonych na działanie wody (załamania, spadki muru). Termin wykonania powyższych zaleceń został określony do dnia [...] września 2018 r.

W odpowiedzi na pismo organu konserwatorskiego Muzeum wyjaśniło, że wykonało jedynie prace porządkowe polegające na usunięciu śmieci, napisów graffiti i roślinności oraz uporządkowaniu terenów bezpośrednio przylegających do zabytkowych murów. Nie przystąpiono natomiast do realizacji prac konserwatorskich.

Powyższe okoliczności nie były w toku postępowania kwestionowane. Na wydane w dniu [...] maja 2018r. zalecenia pokontrolne nie wpłynęły w ustawowym terminie zastrzeżenia i nie była składana skarga. Wynika z tego, że zalecenia pokontrolne nie były w prawem przepisany sposób kwestionowane przez stronę skarżącą.

W tym miejscu warto wskazać, że kwestia charakteru prawnego tych zaleceń oraz ewentualnej dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zalecenia pokontrolne, określone w art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest jednoznaczna w orzecznictwie. Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się jednak do stanowiska, wyrażonego w doktrynie i orzecznictwie, że zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów przywołanej ustawy nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt.

Dalej wskazać należy, że częściowe wykonanie zaleceń pokontrolnych przez adresata tych zaleceń uprawnia organ, który je wydał do nałożenia kary pieniężnej, gdyż tylko pełne wykonanie zaleceń (i do tego w zakreślonym terminie) stanowi spełnienie obowiązku określonego w zaleceniach pokontrolnych.

W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organy należało uznać za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary za niewykonanie zaleceń pokontrolnych.

Wskazać należy, że w postępowaniach o nałożenie ww. kary pieniężnej stosuje się także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189 b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Przepis art. 189d k.p.a. określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a.

Wysokość tej kary (8000 zł) - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – oscylująca w dolnym ustawowym zagrożeniu, określonym w art. 107e ust. 1 ustawy, ustalona została bez przekroczenia przez organ swobody decyzyjnej. Organ, orzekając o wysokości nałożonej kary pieniężnej, brał bowiem pod uwagę okoliczności, które zostały wymienione w art. 189d k.p.a.

Nie bez znaczenia pozostaje także podniesiony przez organ fakt, że Muzeum [...] jako instytucja publiczna wyspecjalizowana w opiece nad zabytkami, zobowiązane jest do zachowywania najwyższej staranności przy sprawowaniu tej opieki, a więc standardy jego działania powinny być wyższe niż innych właścicieli zabytków.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Nie można zaakceptować stanowiska Muzeum [...], że niewykonanie zaleceń pokontrolnych winno być uznane za znikome naruszenia prawa, bowiem zalecenia te miały na celu zapewnienie utrzymania we właściwym stanie cennych zabytków wpisanych do rejestru. Podkreślić też należy, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych spowodowane było wyłącznie zaniechaniem skarżącej, co należało uwzględnić określając stopień przyczynienia się do powstania naruszenia prawa . Muzeum bowiem zaakceptowało zalecenia pokontrolne zarówno co do zakresu prac koniecznych do wykonania jak i terminu ich realizacji. Nie kwestionowało zakresu tychże zaleceń także w świetle sytuacji ekonomicznej Muzeum.

Wykazało także całkowitą bierność w zakresie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie prac konserwatorskich i ewentualne wydłużenie terminu na realizację zaleceń, całkowicie je ignorując.

W ocenie Sądu, Minister rozważył wszelkie okoliczności, które zgodnie z art. 189d k.p.a. wytyczały granice uznania administracyjnego przy ustalaniu wysokości kary. Dlatego też zasadnie ocenił, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu, ani uznaniowości orzekania, ustalając wysokość kary i stanowisko takie należycie uzasadnił w swej decyzji.

Zdaniem Sądu , wbrew zarzutom skargi, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U z 2019r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.