Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1752/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 135 , art 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 , art. 28 , art. 77 par 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących R.F. i M.F. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 15 lipca 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 r., znak: [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów, składowanych w rejonie działki nr [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P. , zlokalizowanej w K. przy ul. [...] z M.

Powyższą decyzję organ wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", w wyniku wznowienia postępowania na wniosek R.F. i M.F. złożony dnia 20 lutego 2012 r. oraz po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R.F. i M.F. w dniu 20 lutego 2012 r. złożyli wniosek z dnia 17 lutego 2012 r. o wznowienie postępowania administracyjnego o sygnaturze akt: [...] , w którym przywołali przepis art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż "w zakończonym postępowaniu nie mogliśmy uczestniczyć, składać wniosków, zapoznać się z aktami sprawy, a wydanie orzeczenia dla nas było niezgodne z przepisami prawa, gdyż ograniczono nam dwuinstancyjność postępowania w zakresie przymiotu strony wydając postanowienie bez możliwości odwołania się od niego".

W dniu 28 marca 2012 r. postanowieniem znak: [...] organ odmówił wznowienia postępowania o sygnaturze akt: [...] . R.F. i M.F. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 stycznia 2013 r. znak: [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, iż nie został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 6 czerwca 2013 r. znak: [...] .

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygnatura akt II SA/Kr 1167/13 postanowienia obu instancji zostały uchylone.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r., znak: [...] organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 r., znak: [...]

Prezydent Miasta K. w dniu 16 września 2011 r., po zebraniu materiału dowodowego, wydał decyzję znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów, składowanych w rejonie działki nr [...] obr. [...], zlokalizowanej w K. przy ul. [...] z M. , opierając się na pozyskanych dowodach z oględzin działki nr [...] przeprowadzonych w dniach 4.04.2011 r. i 13.07.2011 r., w czasie których nie stwierdzono składowania gruzu i innych odpadów na działce nr [...]. Decyzja z dnia 16 września 2011 r., znak:[...], odnosiła się do gruzu i innych odpadów na działce nr [...]. Podnoszone przez R. i M.F. zagadnienie związane z utworzeniem na przedmiotowej działce nasypu z mas ziemnych, na którym usytuowany jest budynek mieszkalny, zostało wyjaśnione w piśmie Powiatowego Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 09.05.2011 r., znak: [...], który na działce nr [...] obr. [...] z M. przeprowadził kontrolę w związku z realizowaną na przedmiotowej działce budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27.01.2004 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W ww. piśmie Powiatowego Nadzoru Budowlanego w K. zacytowano fragment projektu budowlanego: "Usytuowanie budynku na niewielkim spadku, zaprojektowano skarpę niwelującą pochyłości terenu. Skarpa zostanie obsadzona zielenią krzaczastą, która zapobiega osuwiskom. Do profilowania skarpy wykorzystać należy masy ziemne z wykopu pod fundamenty." Zatem organem właściwym w kwestii dotyczącej zgodności realizowanej inwestycji (budowy domu na działce nr [...] ) z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz kontroli przestrzegania przepisów ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K

Organ podkreślił, że decyzja umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów, składowanych w rejonie działki nr [...] obr. [...] , nie odnosiła się do kwestii "nasypu" z mas ziemnych, na którym budowany jest dom na tej działce w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 27.01.2004 r. znak [...].

R.F. i M.F. nie byli stronami postępowania o sygnaturze: [...] W kwestii tej w toku prowadzonego postępowania organ wydał postanowienia z 16 września 2010 r. stwierdzające, że M.F. nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym (znak: [...] , a także z 27 października 2010 r. stwierdzające, że R.F. nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym (znak: [...].

Powyższe postanowienia wydane zostały po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania o sygnaturze akt:[...] , pozwalającego na stwierdzenie - zgodnie z uzasadnieniem przedstawionym w/w postanowieniach - że skutki decyzji podjętej w wyniku przeprowadzonego postępowania będą dotyczyć jedynie właściciela działki nr [...] , będącego stroną postępowania, nie będą wpływać na sytuację prawną żadnych innych podmiotów. Skutki decyzji nie będą mieć też wpływu na działkę nr [...] będącą współwłasnością R.F. i M.F,.

Postępowanie w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów znajdujących się na terenie działki nr [...] obr. [...] ewidencyjna P. dotyczyło indywidualnego przypadku, ograniczonego do terenu jednej działki. Postępowanie dotyczyło zdeponowanych odpadów w postaci gruzu budowlanego na działce nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą współwłasność R.F. i M.F. . Działki te pozostają w stosunku do siebie w odległości eliminującej zaistnienie w przypadku R.F. i M.F. interesu prawnego lub obowiązku, którego mogłoby dotyczyć prowadzone postępowanie.

Postępowanie administracyjne pod sygnaturą akt [...] prowadzone było na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243). Zgodnie z tym artykułem: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Decyzja taka wydawana była z urzędu. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt. 13 tej ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach utraciła moc w dniu 23 stycznia 2013r., tj. w dniu, w którym weszła w życie nowa ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21).

Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 nowej ustawy o odpadach: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 19 tej ustawy o odpadach, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zarówno przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (w art. 34), jak i przepisy obecnie obowiązującej ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. przewidują instytucję nakazania przez właściwy organ usunięcia posiadaczowi odpadu z miejsca do tego nieprzeznaczonego.

Zatem skutki decyzji podjętej w wyniku przeprowadzonego postępowania na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z dnia 7 kwietnia 2001 r. (obecnie art. 26 ust. 2 nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012r.) dotyczą jedynie właściciela działki nr [...], a także faktycznego posiadacza odpadów usuniętych z tej działki, którzy byli stronami postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stroną postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 26 nowej ustawy o odpadach jest posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, a nie właściciele nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości, na której składowane są odpady. Interes faktyczny ww. osób podlega ochronie na gruncie innego postępowania, czyli postępowania cywilnego, przed właściwym sądem powołanym do rozstrzygnięcia sporów cywilnych.

Organ przywołał na poparcie swojego stanowiska wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2009r. (II SA/Sz 54/09), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2011 r. (II SA/Kr 1445/10).

W następstwie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 10.04.2014 r. znak: [...] wznawiającego postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 r., znak: [...][, pismem z 6.05.2014r. znak: [...] strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

R.F złożyła przy piśmie z dnia 15 maja 2014 r. wnioski m.in. o przeprowadzenie wizji lokalnej, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i ponowne przesłuchanie na niej świadków, przedłożenie oryginału dokumentu, z którego będzie jednoznacznie wynikało, gdzie, kiedy i komu zostały przekazane odpady z nieruchomości pana D.

W związku z powyższym w dniu 2 lipca 2014 r. dokonano oględzin terenu działek nr [...] i [...] i nie stwierdzono, aby pojawiły się nowe okoliczności związane ze składowaniem na działce nr [...] odpadów. Podczas oględzin stwierdzono natomiast na działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] warstwę świeżej ziemi. Okoliczności związane ze zdeponowaniem ziemi na działce nr [...] są przedmiotem odrębnych czynności prowadzonych przez organ, gdyż działka ta nie była objęta postępowaniem o sygnaturze [...] .

Złożone przez R.F. wnioski do postępowania nie mogły zostać uwzględnione przez organ, gdyż w przedmiotowym postępowaniu badano występowanie przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym, umożliwia ponowną merytoryczną ocenę sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ale tylko wówczas, gdy zaistnieje co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a..

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie R.F. podniosła m.in., iż ziemia przywożona była na działkę pana D. za domem w 2014 r. Jeżeli okoliczności faktyczne lub dowody powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to nie stanowią one podstawy wznowienia postępowania (Wyrok WSA w Warszawie VII S.A./Wa 189/13).

Organ stwierdził, że R. i M.F. nie przysługiwał i nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów, składowanych na działce nr [...] obr. [...], zlokalizowanej w K. przy ul. [...] z M. Organ wskazał, że w sprawie wznowiono postępowanie, a następnie okazało się, że przesłanka, na podstawie której wznowiono postępowanie (to, że R.F. i M.F. , będąc stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji, nie brali w nim udziału), nie została spełniona (R.F. i M.F. , jako właściciele nieruchomości sąsiedniej do tej, na jakiej miały być składowane odpady, nie byli stronami postępowania wszczętego z urzędu w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie). Z uwagi na brak pozostałych przesłanek wznowienia postępowania organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia swojej decyzji.

R.F. i M .F. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Zarzucili organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania, w tym nie dopuszczenie ich do czynnego udziału w postępowaniu, brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania dowodów istotnych dla sprawy, brak odpowiedniego uzasadnienia skarżonej decyzji, naruszenie przepisów o wznowieniu postępowania, naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne, naruszenie ustawy o odpadach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 października 2014 r. nr [...] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, m.in. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., II OSK 1406/10, LEK nr 1070327: "Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot niebędący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.", por. też wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2509/10, LEX nr 1145611.

Wskazano, że należało zbadać istnienie przesłanek wznowienia postpowania z art. 145 § 1 K.p.a. (w pierwszej kolejności należało ustalić, czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W przypadku stwierdzenia ich zaistnienia, należało kolejno w sprawie zbadać pod kontem merytorycznym decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 roku, znak: [...] . W przypadku stwierdzenia braku przesłanek wznowienia postępowania, w tym także przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należało wydać decyzję o odmowie uchylenia ww. decyzji.

W związku z tym, że w postępowaniu w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie przepisy prawa nie definiują pojęcia strony w sposób odmienny (jak ma to miejsce np. w ustawie Prawo budowlane, patrz art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. 2013 r. poz. 21 ze zm.) do ustalenia, kto jest stroną, stosuje się art. 28 K.p.a.

W niniejszej sprawie R.F, i M.F. wnieśli żądanie wznowienia postępowania z uwagi na to, iż uważali, że byli oni stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 roku, znak: [...] i nie mieli możliwości brania w nim czynnego udziału.

Organ I instancji wskazał, że R.F. i M.F. nie służył przymiot strony w tym postępowaniu. Kolegium podzieliło ten wniosek i wskazało, że jak wynika z akt postępowania, czemu nie przeczą także skarżący, R.F. i M.F. nie są właścicielami działki [...] , której to dotyczy postępowanie. W związku z tym ewentualna decyzja w przedmiocie nakazania właścicielowi działki [...] usunięcie odpadów nie wpływałaby na ich sytuację prawną (w decyzji tej nie byłoby orzeczenia ani o obowiązku odwołujących, ani też o przysługującym im uprawnieniu).

Jako, że podstawą wznowienia postępowania na wniosek była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji nie musiał już dalej wyjaśniać sprawy, gdyż był zobligowany do wydania decyzji o odmowie uchylenia swojej decyzji z 16 września 2011 r., znak: [...] (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., II OSK 1406/10, LEX nr 1070327; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2509/10, LEX nr 1145611). Organ I instancji zbadał także, czy w sprawie nie zaistniały inne przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1, 145a i 145b K.p.a. W związku z stwierdzeniem braku innych przesłanek wznowienia organ I instancji we wznowionym postępowaniu odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 roku, znak: [...] Dlatego też niezasadnym jest zarzut, że skarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem przepisów o wznowieniu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz zebrał cały konieczny materiał dowodowy. Ponadto uzasadnienie skarżonej decyzji odpowiada prawu, gdyż wskazuje okoliczności, na podstawie których organ ustalił, dlaczego R.F. i M.F. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kontrolowana sprawa nie dotyczy stosunków wodnych i bezzasadny jest w niej zarzut naruszenia prawa wodnego. W sprawie nie naruszono także ustawy prawo o ochronie środowiska i ustawy o odpadach, gdyż okoliczności ustalane na postawie tych ustaw były przedmiotem rozpoznania przy okazji sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 roku, znak: [...] , a w związku z brakiem przesłanek wznowienia postępowania, nie mogły być już przedmiotem rozpoznania w mniejszej sprawie.

R. i M.F. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wnieśli o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 K.p.a., poprzez:

- zaniechanie dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji;

- oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na dowodzie, jakim była decyzja Prezydenta Miasta K. , bez poddania jej należytej ocenie - co skutkuje nietrafnością rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 142 w zw. z art. 84 K.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych wobec decyzji I instancji, a w tym również brak rozpatrzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 84 K.p.a. mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu nietrafnej tezy postawionej przez Prezydenta Miasta K. , że nawiezienie ziemi, gruzu i innych odpadów nie stanowi w myśl przepisów prawa nawiezienia śmieci tym bardziej, że jest to zlokalizowane w sposób trwały na terenie objętym Parkiem Rzecznym rzeki [...] ;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymaganych prawem elementów, co utrudnia ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia;

- naruszenie art. 8 i art. 15 K.p.a. poprzez niewypowiedzenie się w przedmiocie zarzutów potwierdzonych dowodami (protokoły, zdjęcia, pomiary dokonane przez Straż Miejską) w aspekcie złożonych zeznań - wyjaśnień przed organem przez strony postępowania;

- naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez zaniechanie rozważenia zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących wobec dowodów zebranych w postępowaniu przed organem l instancji i uznaniu tych dowodów za wiarygodne, co doprowadziło organ wyższego stopnia do błędnych ustaleń faktycznych:

- w zakresie stron postępowania,

- w zakresie rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego,

- niedostrzeżenia faktu, że nawożenie śmieci występuje w terenie objętym Parkiem Rzecznym [...] ,

- nierozpatrzenie sprawy w myśl przepisów k.p.a. wobec faktu, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem, które należy rozpatrzyć od początku,

- nierozpatrzenie sprawy również w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego,

- nierozpatrzenie oddziaływania nawiezionych śmieci w aspekcie pęknięć budynku mieszkalnego na działce 91 i innych pęknięć elementów betonowych na tej nieruchomości,

- pominięcie art. 2 ustawy Prawa budowlanego wobec braku istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tymi odpadami, miejscami powyżej 4 metrów,

- nierozpatrzenie treści art.3 ust. 1 ustawy o odpadach; odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, w tym nawiezione odpady ziemne,

- nierozpatrywanie działki [...] i pominięcie jej jako jednej całości wytworzonej dla działek [...] i [...]

- naruszenie art. 10 w zw. z art. 86 i 89 K.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia rozprawy administracyjnej w tej sprawie, mimo iż skarżący o to wnosili;

- naruszenie art. 11 i art. 107 § 1, 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie poruszonych przez stronę zarzutów dotyczących decyzji Prezydenta Miasta K

Skarżący podnieśli, że kluczowe dla sprawy jest, iż Prezydent Miasta K. , po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, zobowiązany był przeprowadzić postępowanie stosując przepisy prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania. Tak wynika m.in. z wyroku NSA z dnia 22 maja 2007 r., I GSK 1614/06. Lex nr 351085. Skutkiem przedstawionego stanowiska jest konieczność zbadania przesłanek wydania decyzji w sprawie nakazu usunięcia śmieci w świetle obowiązującego w dacie orzekania art. 32 ustawy Prawo budowlane.

W świetle art. 2 ustawy Prawo budowlane jednym z kluczowych elementów jest rozstrzygniecie sprawy istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem organ I instancji zupełnie pominął tę kwestię. Nie zbadał w żadnym zakresie dokonanych nadsypań. Pominął całkowicie fakt, że ziemia też jest odpadem, zwłaszcza w takich ilościach.

Organ I Instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie powołał się również na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obiektem w sprawie jest niekontrolowany nasyp utworzony z substancji kwalifikowanych jako odpad, który w sposób negatywny oddziałuje na nieruchomość skarżących oraz na ich stan zdrowia.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 ze zm.) jej celem jest ochrona życia i zdrowia ludzi oraz ochrona środowiska.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1206) katalog odpadów dzieli odpady w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup. W grupie 17 wymieniono odpady z m.in. z budowy (włączając glebę i ziemie z terenów zanieczyszczonych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia katalog odpadów określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody zawiera załącznik do rozporządzenia. W załączniku tym pod pozycją 17 05 jako rodzaj odpadów umieszczono: gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania. Pod pozycją 17 05 04 wymieniono jako odpad glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w pozycji 17 05 03 (czyli nie zawierające substancji niebezpiecznych).

Powyższe powoduje, że przedmiotowe masy ziemne pochodzące z wykopów pod fundamenty, kanalizację i rowy odwadniające, zawierające także gruz, są w rozumieniu ustawy odpadem.

Prezydent Miasta K. posiadając wiedzę, że działki zostały nadsypane miejscami ponad 5 m odpadami nie dokonał żadnej analizy i ustaleń.

Skarżący podnieśli, że w przedmiotowym postępowaniu posiadają nie tylko interes faktyczny, gdyż są bezpośrednio zainteresowani nadsypaniami nieruchomości przez odpady, wobec bezpośredniego graniczenia, ale również interes prawny wobec interesu, jaki wynika z naruszenia wymienionych ustaw.

Nie można powiedzieć, że skarżący nie graniczą z nieruchomością wobec faktu, że w jednym czasie została nadsypana nieruchomość [...] i działka [...]. Obie działki do chwili obecnej są nierozgraniczone i nie można w sposób jednoznaczny określić ich granicy. Organ zainteresował się jedynie widocznym gruzem na powierzchni terenu w postaci cegły, kamienia, deski itp. Nie zauważył, że problem jest szerszy i bardziej skomplikowany, że nawiezione odpady ziemne są odpadami złożonymi bezprawnie, bez jakichkolwiek decyzji administracyjnych i w sposób istotny przewyższają teren nieruchomości skarżących. Nawiezienie odpadu spowodowało zmianę spadku terenu w ich kierunku. Prezydent Miasta K. nie ustalił nawet wielkości nadsypań odpadami w aspekcie gruntu pierwotnego i obecnie występującego, pomijając ten stan jako przyzwolenie organu na samowolne nawiezienie nieruchomości śmieciami w celu podniesienia rzędnej terenu tej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazano, że główny zarzut skargi sprowadzał się do tego, iż w sprawie dokonano błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz błędnie zebrano i rozważono dowody. Do zarzutów odwołania odniesiono się już w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazując, dlaczego należało umorzyć postępowanie w sprawie oraz dlaczego postępowanie wyjaśniające, w tym dowodowe, prowadzone było zgodnie z prawem i doprowadziło do ustaleń skutkujących stwierdzeniem bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Ewentualna decyzja w przedmiocie nakazania właścicielowi działki [...] usunięcia odpadów nie wpływałaby na sytuację prawną skarżących, ani w zakresie ich praw, ani obowiązków.

W związku z brakiem interesu prawnego R.F. i M.F. , jako wnioskodawców wznowionego postępowania, należało stwierdzić brak przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto podstawą wznowienia postępowania na wniosek była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z brakiem tej przesłanki organ I instancji, jak i Kolegium, nie musiały już dalej wyjaśniać sprawy, gdyż były zobligowane do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji z dnia 16 września 2011 roku, znak: [...] (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., II OSK 1406/10, LEX nr 1070327; wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2509/10, LEX nr 1145611). Zatem zarzut pominięcia jakichkolwiek dowodów jest chybiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zatem sąd administracyjny orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest to, czy przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości może stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a..

Trafnie organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie przepisy prawa nie definiują pojęcia strony w sposób odmienny, jak ma to miejsce np. w ustawie Prawo budowlane. Do ustalenia, kto jest stroną, stosuje się więc art. 28 K.p.a.. Z tej konstatacji organ nie wywiódł jednak prawidłowych wniosków w niniejszej sprawie. Stroną postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 26 nowej ustawy o odpadach jest nie tylko posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Zasadnie organ wskazał, że pojęcie interesu prawnego w orzecznictwie i doktrynie było przedmiotem wielu rozważań. Przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy. Ponadto chodzi tu nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, lecz o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, na której jest budowany interes prawny, przy czym podkreśla się, iż powiązanie takie musi istnieć pomiędzy organem prowadzącym postępowanie, a każdą ze stron.

Zważywszy na treść zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dokumentów należy stwierdzić, że wyjaśnienie tej kwestii musiało wiązać się z dołożeniem szczególnej staranności ze strony organów. Staranność tę organy winny były wykazać zwłaszcza w realizacji zasad postępowania administracyjnego nakazujących nie tylko kompletne wyjaśnienie sprawy, ale i informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 K.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114).

Zasadniczym powodem rozstrzygnięć organów administracyjnych w niniejszej sprawie było przyjęcie, że składający wniosek o wznowienie postępowania nie są stronami postępowania w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów składowanych na położonej w ich sąsiedztwie działce. W tej sytuacji obowiązkiem organów było przeprowadzenie wszechstronnej i wnikliwej analizy wpływu będących przedmiotem postępowania odpadów na działkę skarżących, a w konsekwencji na ich uprawnienia wynikające z prawa własności działki nr [...] Prawo własności jest dobrem szczególnie chronionym w porządku prawnym, co wynika m.in. z Konstytucji RP.

Wskazać nadto należy, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron to, zdaniem Sądu, wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r. II OSK 1481/09 Lex 668544). Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 wskazując, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.).

Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, podobnie jak obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie w jakim dotyczy podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do uzyskania ochrony, nie wymienia osób posiadających nieruchomość w sąsiedztwie, a tym samym nie daje im wprost przymiotu strony. Podzielając to stanowisko Sąd stwierdził jednak, że niezależnie od możliwości sądowego dochodzenia roszczeń o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego) są legitymowane do wszczęcia postępowania administracyjnego. Szkodliwa działalność narusza bowiem ich podstawowe prawo, jakim jest prawo własności (art. 140 K.c.). Należy więc uznać, iż poszkodowany uzyskuje przymiot strony postępowania (art. 28 K.p.a.) także na gruncie przepisów ustawy o odpadach.

Z uzasadnień skarżonych decyzji wynika, że organy błędnie oceniły kwestię braku posiadania w sprawie przez skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a wobec tego należy uznać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – przede wszystkim art. 28, a także art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy błędnie przyjęły, że nie ziściła się w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a..

Nietrafne były natomiast zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ustawy Prawo budowlane i podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia ustawy Prawo wodne, z uwagi na brak ich zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Sąd nie odnosi się do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi, ze względu na stwierdzone i wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne, z uwagi na granice sprawy sądowoadministracyjnej, a także błędnie wyznaczony przez organy krąg stron postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wskazania, jeszcze raz oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy, rozważy konieczność ewentualnego jego uzupełnienia w celu ustalenia istotnych okoliczności, a następnie wyda stosowną decyzję biorąc pod uwagę, że skarżący mają interes prawny w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 16 września 2011 r., znak: [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów, składowanych w rejonie działki nr [...] obr. [...] ewidencyjna P. , zlokalizowanej w K. przy ul. [...] z M. .

Na marginesie Sąd wskazuje, że niniejszy wyrok w żaden sposób nie przesądza wyniku postępowania, jakie zostanie powtórnie przeprowadzone w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, ale już z udziałem skarżących jako stron.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a., określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a..