Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 18/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 267/20 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 września 2020r. w sprawie sygn. II SA/GL 267/20 oddalił skargę B.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art.145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.134 k.p.a. w zw. z art.40 § 2 k.p.a;

2. art.151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.134 k.p.a. w zw. z art.40 § 2 k.p.a.;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Powołując się na art. 187 § 1 p.p.s.a. wniesiono o przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA dotyczącego wykładni art.40 § 2 k.p.a., która budzi poważne wątpliwości, wobec znaczących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej , który powołując się na orzecznictwo i doktrynę stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doręczenie dokonane z naruszeniem art.40 § 2 k.p.a. tj. samej stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, może być uznane za skuteczne, wtedy gdy nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych, co oznacza, że każda sytuacja naruszenia tego przepisu powinna być oceniana indywidualnie ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla strony i dlatego choć w rozpoznawanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wadliwie, z pominięciem pełnomocnika, doręczona stronie, ale następnie strona wniosła od niej odwołanie, to decyzja ta weszła do obrotu prawnego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną tego stanowiska nie można podzielić. Organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. pozbawiając należnej ochrony prawnej, doręczył decyzję stronie skarżącej z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, czym pozbawił ją ochrony prawnej. Wobec powyższego nie doszło do skutecznego doręczenia tej decyzji i dlatego nie weszła ona do obrotu prawnego w myśl art.110 § 1k.p.a. Decyzja taka ma status decyzji nie istniejącej. Nie rozpoczął się zatem bieg terminu do wniesienia odwołania i dlatego organ odwoławczy powinien na podstawie art.134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. W ocenie skarżącej Sąd powinien w tych okolicznościach na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Takie wadliwe doręczenie decyzji ma wymiar wyłącznie informacyjny. Na poparcie swojego stanowiska przedstawiono w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wyrażono odmienny od Sądu pierwszej instancji pogląd wskazujący, że doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, jest prawnie bezskutecznie i stanowi naruszenie ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów NSA, wskazano na rozbieżność w orzecznictwie administracyjnym, co do oceny skutków naruszenia art.40 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej sprowadza się do przyjęcia, że wadliwość doręczenia decyzji (bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika) powoduje bezskuteczność tego doręczenia, niemożność rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania i czyni koniecznym ponowne doręczenie decyzji z uwzględnieniem art. 40 § 2 k.p.a. Takie wadliwe doręczenie ma jedynie charakter informacyjny, skutki procesowe następują jedynie w razie prawidłowego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Zaniechanie doręczenia pisma pełnomocnikowi strony powoduje, że strona nie ma zapewnionego czynnego udziału w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie stanowiska powyższego nie można zaakceptować.

Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego przepisu, ponieważ decyzja organu pierwej instancji nakazująca inwestorce B. G. rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej została doręczona samej stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie jej pełnomocnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powyższy przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Przepis ten ma pełnić funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi (por. wyrok NSA z 10 listopada 2017 r., I OSK 259/17 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kluczowym zagadnieniem dla oceny zarzutu skargi kasacyjnej jest wobec tego zagadnienie dopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest zatem z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji. Ma rację Sąd I instancji, twierdząc, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego, ponieważ została doręczona stronie, która następnie wniosła od niej w ustawowym terminie odwołanie, tym bardziej że decyzja została również doręczona uczestnikowi postępowania.

W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., przywoływanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W orzecznictwie podkreśla się również, że w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08, z dnia z 17 października 2017 r., w sprawie II GSK 4055/16 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pełni zgodzić się należy z poglądem, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Jednak ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z powyższego powodu( por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018r. w sprawie II OSK 125/18 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca w następstwie otrzymania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., wniosła osobiście, w terminie odwołanie, w którym podnosiła merytoryczne zarzuty względem kwestionowanej decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki garażu. Natomiast skargę do Sądu pierwszej instancji na decyzję organu odwoławczego złożył pełnomocnik skarżącej. W złożonej już przez pełnomocnika skarżącej skardze do WSA w Gliwicach zarzucono naruszenie art.40 § 2 k.p.a. i art.134 k.p.a. domagając się w oparciu o art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, nie zawierając przy tym w tej skardze żadnych merytorycznych zarzutów ani treści wskazujących, że skarżąca w wyniku samodzielnego działania przed organami nadzoru budowlanego nie podniosła kluczowych dla sprawy zarzutów (argumentów) mogących zmienić kierunek rozstrzygnięcia sprawy.

Taki stan rzeczy świadczy o tym, że samodzielne wniesienie przez skarżącą – inwestora garażu (z pominięciem pełnomocnika), odwołania, w którym podniesiono merytoryczne zarzuty, nie spowodowało dla niej żadnych ujemnych konsekwencji, skoro nie pozbawiło jej możliwości skorzystania z terminowego wniesienia środków zaskarżenia, w tym także skargi do WSA w Gliwicach już przez profesjonalnego pełnomocnika.

Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że naruszenie art.40 § 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, a następnie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Art. 145 §1 lit. c p.p.s.a.(w zarzutach skargi kasacyjnej wadliwie wskazano na naruszenie art.145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zamiast art. 145 §1 lit. c p.p.s.a., co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji wówczas gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego wpływu na wynik sprawy nie wykazał. Tym samym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., art. 110 § 1 i art. 134 k.p.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze kasacyjnej, opartego na podstawie art.187 § 1 p.p.s.a. o przedstawieniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów NSA dotyczącego wykładni art. 40 § 2 k.p.a. " wobec znaczących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych". Odnosząc się do tego wniosku , wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, akceptuje wyroki sądów administracyjnych (przykładowo wyżej je podano), w których wskazano, że zasadniczym celem regulacji zawartej w art.40 § 2 k.p.a., która nakazuje doręczenie decyzji pełnomocnikowi w sytuacji, gdy został on ustanowiony w sprawie – jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Ocena jednak skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Z analizy przepisu 187 § 1 p.p.s.a. wynika, że jego zastosowanie jest uzależnione od zaistnienia wątpliwości, co do określonego zagadnienia prawnego. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiły takie wątpliwości, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.