Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 698/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, 3, 4, 5, 5a
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K.S.W.iK. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.w.", Rada Miejska w K. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. przedłożonych przez K.S.W.iK. Spółka z o.o. na okres od 10 grudnia 2011 roku do 9 grudnia 2012 roku w następującej wysokości: 1) taryfa za wodę dla wszystkich odbiorców usług: 5,92 zł/m3 (netto), 6,39 zł/m3 (brutto); 2) taryfa za ścieki dla wszystkich odbiorców usług: 15,09 zł/m3 (netto), 16,30 zł/m3 (brutto) - z powodu ich niezgodności z przepisami.

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że po dokonaniu – zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 u.z.z.w. – czynności kontrolnych taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przedłożonych przez K.S.W.iK. Spółka z o.o. w dniu 28 września 2011 r. organ uchwałodawczy ustalił, że dokonano przyjęcia nieprawidłowych danych dotyczących okresu ich obowiązywania. Wniosek przedłożony przez Spółkę zawiera bowiem błąd formalny, ponieważ za okres obowiązywania przyjęto termin od 10 grudnia 2011 r. do 9 grudnia 2012 r.. Rada wskazała jednocześnie, że termin obowiązywania nowych taryf powinien być liczony od dnia 11 grudnia 2011 r., toteż przedstawiony we wniosku okres – zdaniem Rady – należy uznać na nieprawidłowy. Organ powołał się przy tym na pismo Wojewody D. z dnia 6 września 2011 r., w którym stwierdzono, że "wobec braku precyzyjnych przepisów ustawy w tym zakresie, termin ten powinien być liczony po upływie okresu 30-dniowego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru".

Skargę na powyższa uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła K.S.W.iK. Spółka z o.o., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 24 ust. 5a w związku z art. 24 ust. 5, art. 24 ust. 8 w związku z art. 24 ust. 4 i art. 24 ust. 10 w związku z art. 24 ust. 1 u.z.z.w.. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że wniosek taryfowy został w dniu 26 października 2011 r. - na podstawie art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w. - pozytywnie zweryfikowany przez Burmistrza K., który przedstawił Radzie Miejskiej w K. projekt uchwały o zatwierdzeniu zgłoszonych taryf wraz z uzasadnieniem. To oznacza - zdaniem skarżącej Spółki - że Burmistrz uznał, że taryfa została sporządzona zgodnie z przepisami prawa oraz celowe jest ponoszenie kosztów wskazanych w uzasadnieniu wniosku.

Następnie podniesiono, że z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż Rada nie dokonała sprawdzenia taryf pod względem ich zgodności z przepisami u.z.z.w. i przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Rada nie dokonała również weryfikacji złożonych taryf pod względem ich kompletności. Ponadto zwracając uwagę na blankietowy charakter normy zawartej w art. 24 ust. 5 u.z.z.w., wskazano, że powołanie się przy odmowie zatwierdzenia taryf tylko na ten przepis nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowi nie tylko wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryfy nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie okresu obowiązywania taryfy lub na samym przekonaniu, że okres ten został określony błędnie - wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne, w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszanie polega. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak konkretnych przepisów, które zostałyby naruszone przy sporządzaniu taryf a przedstawione argumenty wskazują, że podstawą odmowy były inne okoliczności niż legalność taryf.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że w dniu 8 listopada 2011 r. – po opublikowaniu na stronie internetowej BIP Miasta K. projektu uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf wraz z uzasadnieniem – wystąpiła z autopoprawką do złożonego wniosku taryfowego, która została pozytywnie zweryfikowana przez Burmistrza.

Ponadto, strona skarżąca zakwestionowała zarzut niewłaściwego określenia okresu obowiązywania wnioskowanych taryf. Przedstawiony we wniosku termin został bowiem określony zgodnie z wytycznymi Wojewody D. zawartymi w piśmie z dnia 6 września 2011 r. ([...]), tj. termin ten powinien być liczony po upływie okresu 30-dniowego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru. W dniu 19 marca 2012 r. strona skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i w uzasadnieniu podała, że Wojewoda nie poinformował wnioskodawcy o dacie wpływu uchwały do organu nadzoru, a co za tym idzie o rozpoczęciu upływu 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Spółka przyjęła ustawowy siedmiodniowy termin na doręczenie powyższej uchwały do organu nadzoru. W dniu 6 września 2011 r. Spółka została poinformowana przez Wojewodę o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...], przy czym – jak wskazała strona skarżąca - powyższe wystąpienie Wojewody nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści art. 24 ust. 5a u.z.z.w. obowiązywanie dotychczasowych taryf wydłuża się o 90 dni w sytuacji doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym jest zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wydawane w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, w innych przypadkach organ nadzoru nie wydaje rozstrzygnięć nadzorczych.

Mając zatem na względzie opisaną powyżej interpretację Wojewody, należy przyjąć - zdaniem strony skarżącej - a simili, że dniem rozpoczęcia "odliczania" upływu ustawowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, od którego skarżąca Spółka zobowiązana jest do wszczęcia procedury przedstawienia wniosku taryfowego zgodnie z art. 24 u.z.z.w., jest upływ ustawowego 7-dniowego terminu do doręczenia organowi nadzoru uchwał rady miejskiej wynikającego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej Spółki powyższe kwestie ze względu na różnorodność interpretacji wymagają dokonania wiążącej wykładni.

W tym miejscu strona podkreśliła, że zgodnie z informacjami wyrażonymi przez Wojewodę w piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. ([...]) zaskarżona uchwała trafiła do organu nadzoru w 18 listopada 2011 r., a zatem po upływie terminu do przekazania uchwały do organu nadzoru. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 10 listopada 2011 r., zatem ustawowy termin do jej doręczenia organowi nadzoru, licząc w sposób przyjęty przez Wojewodę, upłynął w dniu 17 listopada 2011 r.. W związku z tym od dnia 18 listopada 2011 r. rozpoczął swój bieg termin 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Dokonując dalszych wyliczeń, skarżąca Spółka stwierdziła, że przedstawiony przez nią termin obowiązywania taryf jest prawidłowy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przed upływem terminów ustawowych nie było informowane o dacie doręczenia podjętej uchwały do organu nadzoru. Powoływane powyżej pismo Wojewody z dnia 6 września 2011 r. trafiło do Spółki już po upływie terminów według, których powinien być określony termin 90 dni na przedstawienie wniosku taryfowego.

W związku z powyższym - zgodnie z treścią art. 24 ust. 8 w związku z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. - przedłożoną po upływie okresu weryfikacji autopoprawkę należy potraktować jako wniosek taryfowy. Burmistrz Miasta K. zgodnie z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. dokonał weryfikacji przedłożonej autopoprawki.

Niepodjęcie przez Radę uchwały o odmowie zatwierdzenia przedłożonej, nowej taryfy skutkuje - w ocenie skarżącej Spółki - prowadzeniem tejże taryfy na podstawie art. 24 ust. 8 u.z.z.w., tj. wejścia taryfy w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o jej zatwierdzenie liczonego od dnia 8 listopada 2011 r..

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując jednocześnie, że po podjęciu uchwały z dnia 4 sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. (poprzedniej uchwały podjętej w w/w zakresie) K.S.W.iK. Sp. z o.o. złożyła kolejny wniosek taryfowy z dnia 30 września 2011 r., w którym za okres obowiązywania taryf przyjęto termin począwszy od dnia 10 grudnia 2011 r. do dnia 9 grudnia 2012 r.. Zdaniem Rady termin ten został obliczony niewłaściwie, gdyż powinien rozpoczynać się od dnia 11 grudnia 2011 r., a kończyć w dniu 10 grudnia 2012 r.. Uchwała Nr [...] - jak zaznaczyła Rada - wpłynęła do Wojewody D. w dniu 12 sierpnia 2011 r., tak więc z dniem 11 września 2011 r. upłynął dla organu nadzoru trzydziestodniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, którym organ nadzoru mógłby stwierdzić jej nieważność. Organ nadzoru nie stwierdził w ustawowym terminie nieważności tej uchwały. Zatem od dnia następnego, a więc począwszy od 12 września 2011 r. należy liczyć 90-dniowy termin przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf. Stąd też dotychczasowe taryfy obowiązywały do dnia 10 grudnia 2011 r.. Przy czym, Rada stwierdziła, że przedstawiony we wniosku okres od dnia 10 grudnia 2011 r. do dnia 9 grudnia 2012 r. należy uznać za nieprawidłowy (taryfy "nakładają" się na siebie).

Ponadto wskazano, że wprawdzie strona skarżąca złożyła w dniu 8 listopada 2011 r. autopoprawkę do wniosku taryfowego, określając właściwie ten termin, jednakże pismo zawierające tą autopoprawkę wpłynęło do Rady na jeden dzień przed planowaną sesją i Rada nie miała możliwości jej zweryfikowania. W związku z powyższym Rada głosowała nad wnioskiem o zatwierdzenie taryf w brzmieniu pierwotnym, tj. jak w piśmie z dnia 30 września 2011 r. (z uwzględnieniem terminu liczonego począwszy od dnia 10 grudnia 2011 r. do dnia 9 grudnia 2012 r.). Nadto Rada zaznaczyła, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Powyższy termin w założeniu ustawodawcy ma zapewnić możliwość zweryfikowania zaproponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowe taryf pod względem ich zgodności z przepisami prawa, jak również pod względem celowości ustalonych kosztów. W okolicznościach niniejszej sprawy autopoprawkę zgłoszono na 2 dni przed planowaną sesją i nie było obiektywnych możliwości jej zweryfikowania, jak również nie było czasu (z uwagi na krótki termin) na zmianę przygotowanych projektów uchwał.

Rada wskazała również, że przepis u.z.z.w. nie przewiduje możliwości zmiany zgłoszonego wniosku w tak krótkim odstępie czasu, a wniosek taryfowy powinien być złożony w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (w brzmieniu podlegającym głosowaniu przez Radę). Z tych względów – jak wyjaśniono – Rada głosowała nad uprzednio sporządzonym projektem uchwały. Przy czym z uwagi na fakt, że w głosowaniu nad uchwałą w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf przyjęto ją jednogłośnie, projekt uchwały został zdjęty z porządku obrad (wniosek formalny w tym zakresie został przyjęty przez radnych jednogłośnie).

W związku z powyższym za chybiony – uznała Rada - zarzut strony skarżącej, że nie dokonała sprawdzenia wniosku taryfowego pod względem zgodności z przepisami u.z.z.w. oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa. Za bezpodstawny uznała również zarzut, że termin obowiązywania taryf wskazany we wniosku z dnia 30 września 2011 r. został przedstawiony prawidłowo i zgodnie z wytycznymi Wojewody. Wojewoda jednoznacznie stoi na stanowisku, że w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni. Przy czym powyższy termin należy liczyć od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku jego wydania lub po bezskutecznym upływie 30-dniowego terminu przewidzianego do jego wydania.

Ponadto, Rada wskazała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w zakresie dotyczącym podjęcia zaskarżonej uchwały (pismo z dnia 12 grudnia 2011 r. znak: [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe, uchwała Nr [...] jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności z u.z.z.w.).

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. (sygn. akt II SA/We 405/12) WSA we Wrocławiu oddalił złożoną skargę, wskazując w uzasadnieniu, że skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby jego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja wskazywać mogłaby jedynie na możliwość naruszenia interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne przy tym jest, że konsekwencją odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy w sposób nienaruszający prawa jest – zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5a u.z.z.w. – przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w sposób w tym przepisie określony oraz powinność podjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne czynności, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 u.z.z.w.. Brak legitymacji po stronie skarżącej Spółki do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła KSWiK Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 24 ust. 5a w zw. z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a., art. 24 ust. 8 w zw. z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. w zw. z art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a., art. 24 ust. 10 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 174 ust 1 u.p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, że dokonana przez Sąd I Instancji wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezpodstawna. Zdaniem strony skarżącej posiada ona i wykazuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w K., która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oczywistością pozostaje, że zaskarżenie niekorzystnych dla siebie uchwał rady, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, jest zasadniczym interesem prawnym strony skarżącej. Brak posiadania aktualnej taryfy negatywnie wpływa na każdą płaszczyznę działania Spółki zarówno ekonomiczną jak i korporacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w K. podzielając stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 329/13) powyższej skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Skład orzekający NSA nie podzielił stanowiska i argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku odnośnie braku po stronie skarżącej Spółki legitymacji procesowej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu skoro na podstawie omawianej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziaływuje zatem na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie. W świetle poczynionych rozważań, stwierdzono, że Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie stanu normatywnego wynikającego z postanowień ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie budzi wątpliwości, że zaskarżenie niekorzystnej dla siebie uchwały rady gminy, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem prawnym Spółki. W istocie bowiem brak aktualnej taryfy, negatywnie, bezpośrednio i realnie wpływa na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa, czyli narusza jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Nr [...], którą - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) - odmówiono zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. przedłożonych przez K.S.W.iK. Spółka z o.o. na okres od 10 grudnia 2011 roku do 9 grudnia 2012 roku w następującej wysokości: 1) taryfa za wodę dla wszystkich odbiorców usług: 5,92 zł/m3 (netto), 6,39 zł/m3 (brutto); 2) taryfa za ścieki dla wszystkich odbiorców usług: 15,09 zł/m3 (netto), 16,30 zł/m3 (brutto) - z powodu ich niezgodności z przepisami.

Dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy istotne jest, że skarga taka złożona została na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę w przedmiocie odmówiono zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie należy zaliczyć niewątpliwie do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi akt wynika również, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co nastąpiło pismem z dnia 19 marca 2012 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w K. w dniu 20 marca 2012 r.. Rada nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga na zaskarżoną uchwałę została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 17 maja 2013 r..

W tym miejscu należy wskazać na podjęty w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II OSK 329/13), w którym przesądzono o posiadaniu przez skarżącą Spółkę interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej kolejności – będąc na podstawie art. 190 u.p.p.s.a. związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - Sąd zobligowany był do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy u.z.z.w.. Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny zapisów uchwały pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak np.: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem doszło do naruszenia przepisów procedury podejmowania zaskarżonej uchwały.

Postępowanie dotyczące podjęcia uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zostało uregulowane w art. 24 u.z.z.w.. I tak zgodnie z ust. 2 tego artykułu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3). W niniejszej sprawie wniosek taryfowy został przedstawiony przez stronę skarżącą Burmistrzowi Miasta K. w dniu 28 września 2011 r..

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 u.z.z.w.). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 u.z.z.w.).

Należy tutaj podkreślić, że unormowania art. 24 u.z.z.w., stanowiące o trybie zatwierdzania taryf przez radę gminy, mają chronić interes odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na terenie gminy. Tej ochronie służą m.in. powołane wyżej przepisy art. 24 ust. 4, umożliwiającego weryfikację wniosku o zatwierdzenie taryf przez organ zarządzający gminy, oraz art. 24 ust. 5, który zaś daje radzie gminy możliwość zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf, w zależności od tego, czy zostały one sporządzone zgodnie z przepisami. Przy czym, decyzja rady w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie jest uznaniowa i rada może taryfy nie zatwierdzić tylko w sytuacji, gdy nie spełnia ona wymagań przewidzianych przepisami prawa i takie stanowisko rada musi szczegółowo uzasadnić.

W pierwszej kolejności - zdaniem Sądu - zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 5 u.z.z.w. poprzez niepodanie ani w treści uchwały ani w jej uzasadnieniu, jaki przepis prawa został w taryfach przedstawionych przez stronę skarżącą naruszony. Już to powoduje, że zaskarżona uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym.

Brzmienie przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. jednoznacznie wskazuje, że jest to norma o charakterze blankietowym. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidują one powstanie określonych skutków prawnych, łącząc jednak ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Tego typu normy nie rozstrzygają więc samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień zawartych w innych przepisach. Taka dokładnie konstrukcja przyjęta została przez ustawodawcę w przypadku art. 24 ust. 5 u.z.z.w.. Przepis ten nie wskazuje w jakich konkretnie przypadkach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, lecz uzależnia podjęcie uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Aby zatem ocenić, czy taryfy zostały sporządzone "niezgodnie z przepisami" należy sięgnąć do norm, które wyznaczają standardy legalności taryf lub inaczej, określają standardy według których taryfy mają być sporządzone. To zaś oznacza, że rada gminy podejmując uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf musi wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne przy sporządzaniu taryf. Przepisy te powinny być wskazane w podstawie prawnej i w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. wyrok NSA z dnia 5 maca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 312/08).

Dokonując kontroli i analizy zaskarżonej uchwały pod tym kątem, należy wskazać, że nie wynika z jej uzasadnienia, aby organ stanowiący gminy wskazał, że istotnie taryfy, których akceptacji odmówiono, zostały sporządzone niezgodnie z jakimikolwiek przepisami prawa. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały żadnych takich przepisów nie tylko nie wskazuje, ale nawet nie twierdzi, że do takiego naruszenia doszło. Rada stwierdziła jedynie, że wniosek przedłożony przez Spółkę zawiera błąd formalny. W istocie zatem, już tylko pobieżna analiza motywów podjętej uchwały wskazuje, że organ stanowiący gminy nie wskazał zakresu w jakim przedłożone taryfy naruszałyby obowiązujące przepisy prawa.

Ponadto, zwracając uwagę na blankietowy charakter normy zawartej w art. 24 ust. 5 u.z.z.w., powołanie się przy odmowie zatwierdzenia taryf jedynie na ten kompetencyjny przepis – jak to zrobiła Rada w niniejszej sprawie - nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowi nie tylko wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem. Odmowa zatwierdzenia taryf nie może być oparta wyłącznie na subiektywnej ocenie okresu obowiązywania taryf (w świetle braku regulacji w tym zakresie, o czym będzie mowa niżej) lub na samym przekonaniu, że okres ten został określony błędnie - wymaga natomiast wykazania jej nielegalności. Kwestionując konkretne ustalenia taryf, czy też ustalenia faktyczne, w oparciu o które zostały one sporządzone, Rada powinna wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie wskazać na czym owo naruszanie polega. Tylko wówczas możliwie jest dokonanie kontroli legalności uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano jednak konkretnych przepisów, które zostałyby naruszone przy sporządzaniu taryf, a przedstawione argumenty mogą wskazywać na zasadność zarzutu skargi, że podstawą odmowy były inne okoliczności niż legalność taryf. Brak jest natomiast argumentów pozwalających na stwierdzenie faktu sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami.

Ponadto, przyczyna odmowy zatwierdzenia taryf nie tylko nie odpowiada wymogom z art. 24 ust. 5 u.z.z.w., który uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf tylko wtedy, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, ale również świadczy o tym, że Rada poprzestała jedynie na ocenie złożonego wniosku taryfowego pod względem formalnym, to jest okresu obowiązywania nowych taryf. To czyni słusznym zarzut skargi, że Rada nie dokonała sprawdzenia taryf w zakresie ich zgodności z przepisami, tj. m.in. z przepisami u.z.z.w. i przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), oraz nie zweryfikowała złożonych taryf pod względem ich kompletności.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że wniosek taryfowy przedłożony przez stronę skarżącą został pismem z dnia 24 października 2011 r. pozytywnie zweryfikowany przez Burmistrza Miasta K.. Z pozytywną weryfikacją Burmistrza spotkała się również złożona w dniu 8 listopada 2011 r. autopoprawka formalna tego wniosku dotycząca zmiany terminu obowiązywania taryf. Podstawą odmowy zatwierdzenia taryf było – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały – nieprawidłowo wskazany we wniosku z dnia 28 września 2011 r. okres obowiązywania nowych taryf, tj. od 10 grudnia 2011 r. do 9 grudnia 2012 r., a który winien być – w ocenie Rady - liczony od dnia 11 grudnia 2011 r..

Zgodnie z art. 24 ust. 5a u.z.z.w. w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu, w świetle braku w powyższym przepisie regulacji dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu obowiązywania dotychczasowych taryf w sytuacji, gdy organ nadzoru nie stwierdzi nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, nieprawidłowe obliczenie terminu obowiązywania nowych taryf nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały o jakiej mowa w art. 24 ust. 5 u.z.z.w. o odmowie zatwierdzeniu taryf z powodu ich sporządzenia niezgodnie z przepisami.

Niezależnie od powyższego, ponieważ autokorekta wniosku taryfowego została dokonana jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały i zaakceptowana przez Burmistrza, to z uwagi na jej charakter – wbrew twierdzeniu Rady – należało wniosek z dnia 30 września 2011 r. rozpatrywać z uwzględnieniem tej autopoprawki. Przy czym, twierdzenie Rady, że pismo zawierające autopoprawkę wpłynęło do Rady na jeden dzień przed planowaną sesją i Rada nie miała możliwości zweryfikowania powyższej autopoprawki, nie może stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia taryf. Ponadto, korekta wniosku w zakresie daty początkowej i kończącej okres obowiązywania nowych taryf nie wymagała jakichkolwiek przygotowań i szczególnie skomplikowanych rozważań, tym bardziej, że to właśnie nieprawidłowe obliczenie terminu obowiązywania nowych taryf legł u podstaw wydania zaskarżonej uchwały. Błędnie więc Rada głosowała nad wnioskiem o zatwierdzenie taryf w brzmieniu pierwotnym, tj. jak w piśmie z dnia 30 września 2011 r.. Przy czym, słusznie Rada zaznaczyła w odpowiedzi na skargę, że termin 70 dni wskazany w art. 24 ust. 2 u.z.z.w. w założeniu ustawodawcy ma zapewnić możliwość zweryfikowania zaproponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowe taryf pod względem ich zgodności z przepisami prawa, jak również pod względem celowości ustalonych kosztów. Po pierwsze takiej weryfikacji w niniejszej sprawie Rada w ogóle nie podjęła się, a po drugie - korekta wniosku taryfowego dotyczyła jedynie okresu obowiązywania nowych taryf, a nie samych taryf bądź celowości ustalonych kosztów.

Nieuzasadnione jest również twierdzenie, że ponieważ autopoprawkę zgłoszono na 2 dni przed planowaną sesją i nie było obiektywnych możliwości jej zweryfikowania, jak również nie było czasu (z uwagi na krótki termin) na zmianę przygotowanych projektów uchwał. Należy tutaj zwrócić uwagę na twierdzenia zawarte w piśmie Wojewody z dnia 12 grudnia 2011 r. ([...]), że Rada na sesji w dniu 10 listopada 2011 r. uchwaliła jednogłośnie jeden z dwóch projektów uchwały, otrzymany w dniu 3 listopada 2011 r. wraz z materiałami na sesję. Jak wynika z wyjaśnień Pana Przewodniczącego Rady Miejskiej, radni otrzymali dwa projekty uchwał w przedmiotowej sprawie, tj. jeden projekt uchwały z inicjatywy Burmistrza Miasta K. - w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Miasta K., oraz drugi projekt z inicjatywy radnych Rady Miejskiej w K. - w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K..

Fakt otrzymania w dniu 3 listopada 2011 r. materiałów na sesję, w tym proponowanego porządku obrad oraz projektów dwóch uchwał, potwierdza Przewodniczący Rady w piśmie skierowanym do Wojewody D. z dniu 30 listopada 2011 r..

Odnosząc się zaś do twierdzenia Rady, że przepisy u.z.z.w. nie przewidują możliwości zmiany zgłoszonego wniosku w tak krótkim odstępie czasu, a wniosek taryfowy powinien być złożony w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, należy zauważyć, że "użyty przez ustawodawcę zwrot: "sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia" nie jest precyzyjny. Zdaje się sugerować, że procedura kontrolna organu wykonawczego gminy obejmuje dwa odrębne etapy: pierwszym jest ocena zgodności z przepisami, a drugim weryfikacja kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Biorąc pod uwagę cel, jakiemu ta procedura służy (chodzi o ustalenie istnienia przesłanek uzasadniających odmowę zatwierdzenia taryfy), weryfikowanie kosztów także musi opierać się na zgodności z ustawą. Innymi słowy, sens przepisu wyraża się w słowach: wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy projektowane taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, w tym weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Weryfikacja kosztów jest zatem elementem badania zgodności projektu z ustawą, a nie jakimś dodatkowym i odrębnym działaniem, opartym na innych kryteriach niż legalność." (P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, publ. Lex).

Organ wykonawczy nie może wprowadzać korekt do projektu taryfy przygotowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Działań takich nie można również usprawiedliwiać twierdzeniem, że zatwierdzanie taryf jest wykonywaniem prawa własności gminy wobec jednostki władającej jej mieniem (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt I SA/Sz 94/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd podziela powyższe stanowisko w pełni - z pewnością organ wykonawczy gminy sam nie może dokonywać żadnych poprawek, gdy dostrzeże niezgodność projektu taryfy z przepisami ustawy. Ustawa nie wskazuje sposobu postępowania w takich sytuacjach. W praktyce jednak prowadzone jest nieformalne postępowanie wyjaśniające. Zależnie od jego finału, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia radzie gminy wniosek o zatwierdzenie lub odrzucenie projektu taryfy" (zob. J. Rotko, Komentarz do art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, 2011, System Informacji Prawnej Lex). Jeśli jednak organ dokonujący weryfikacji stwierdzi, że wniosek dotknięty jest wadami w rodzaju nieprawidłowości i braków rachunkowych, to powinien wezwać przedsiębiorstwo, aby w wyznaczonym terminie je uzupełniło, poprawiło błędy i wyjaśniło wątpliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 675/06, publ. Lex nr 903609).

W niniejszej sprawie nieprawidłowo wskazany termin obowiązywania nowych taryf jest tego typu wadą, która podlega – na wezwanie organu dokonującego weryfikacji wniosku taryfowego – usunięciu w wyznaczonym terminie. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że to strona skarżąca sama dokonała autopoprawki złożonego wcześniej wniosku, do czego miała pełne prawo.

Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że "rada gminy nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości, sporządzania taryf. Norma kompetencyjna zawarta w art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w. powinna być interpretowana na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni, w związku z unormowaniami regulującymi zasady i tryb ustalania taryf także w zakresie podziału kompetencji pomiędzy wójtem a radą. Rada gminy zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego, taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, publ. NZS 2013/3/15). "Zatem w przypadku zatwierdzenia taryf przez wójta gminy rada gminy nie może kwestionować prawidłowości ich ustalenia, a tym bardziej odmówić zatwierdzenia proponowanych taryf." (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 269/14, publ. LEX nr 1465427).

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się więc dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 u.z.z.w.). Końcowym zaś etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 u.z.z.w.). W niniejszej sprawie zarówno wniosek jak i autokorekta zostały bez zastrzeżeń zaakceptowane przez Burmistrza Miasta K.. Zatem podjęcie przez Radę zaskarżonej uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, w świetle powołanych wyżej przepisów i przedstawionych rozważań, nie znajduje - w ocenie Sądu – uzasadnienia, ale również podstaw prawnych.

Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. 24 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w. poprzez niewykazanie, że taryfy przedstawione przez stronę skarżącą są niezgodne z przepisami, oraz poprzez pominięcie, że wniosek taryfowy został pozytywnie zaakceptowany przez Burmistrza.

Niezależnie od powyższego, należy odnieść się do kwestii obliczenia terminu obowiązywania nowych taryf.

W literaturze przedmiotu wskazano na pułapki kryjące się w tak zredagowanym przepisie. Przede wszystkim, jeśli wojewoda nie stwierdzi nieważności uchwały, to nie wydaje żadnych rozstrzygnięć, zatem nie można ustalić daty, od której liczony miałby być termin na przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf. Trafnie uznaje Ł. Ciszewski takie rozwiązanie ustawy za nieracjonalne. Inny problem powstanie, gdy postępowanie nadzorcze się przedłuży i uchylenie uchwały nastąpi już po ogłoszeniu i wejściu w życie zakwestionowanych taryf. Nie będzie wiadomo, jakie taryfy i na jakiej podstawie powinny obowiązywać między dniem, w którym taryfy teoretycznie weszły w życie a dniem, w którym dostarczono przedsiębiorstwu rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. Zauważa się ponadto, że przedsiębiorstwo nie jest stroną postępowania nadzorczego, więc wojewoda nie ma obowiązku dostarczać mu tego rozstrzygnięcia (zob. Prawne pułapki nowelizacji, WiK 2005, nr 9; także tenże: Zatwierdzanie taryfy, czyli o czym zapomniał ustawodawca, WiK 2006, nr 2). W kwestii ostatniej zasadny wydaje się wszakże wniosek, wedle którego art. 24 ust. 5a jest samodzielną podstawą prawną obowiązku dostarczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. J. Rotko, Komentarz do art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, 2011, System Informacji Prawnej Lex).

Ponadto wskazuje się, że ustawa w ogóle nie dostrzega ewentualnych skutków wyroków sądów administracyjnych, wydanych na skutek zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, uznającego za nieważną uchwałę rady gminy w sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryfy.

Jeśli organ nadzorczy stwierdzi nieważność uchwały o odmowie zatwierdzenia projektowanej taryfy, wówczas wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia wydaje się w świetle ust. 5b art. 24 u.z.z.w. uzasadniony.

W świetle powyższego pojawiają się – na co wskazała również strona skarżąca w skardze - wątpliwości od kiedy należy liczyć początek 90-dniowego terminu obowiązywania dotychczasowych taryf, o jakim mowa w art. 24 ust. 5a u.z.z.w.. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Strona skarżąca podniosła w skardze, że w dniu 6 września 2011 r. Spółka została poinformowana przez Wojewodę pismem o braku możliwości stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 4 sierpnia 2011 r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia taryf, które nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda w powołanym wyżej piśmie wskazał, że wobec braku precyzyjnych przepisów u.z.z.w. w tym zakresie termin ten powinien być liczony po upływie okresu 30-dniowego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, który swój biega rozpoczyna od dnia wpłynięcia uchwały do organu nadzoru. Stanowisko to poparła Rada w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody nie może być wiążące, bowiem nie jest poparte żadnymi przepisami prawa.

Ponadto, strona skarżąca uznała za bezpodstawny zarzut niewłaściwego określenia okresu obowiązywania wnioskowanych taryf, bowiem termin został określony zgodnie z wytycznymi Wojewody D. zawartymi w piśmie z dnia 6 września 2011 r.. Przy czym Spółka wskazała, że przyjęła ustawowy siedmiodniowy termin na doręczenie uchwały do organu nadzoru. Mając zatem na względzie opisaną powyżej interpretację Wojewody, należy przyjąć, że dniem rozpoczęcia "odliczania" upływu ustawowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, od którego skarżąca Spółka zobowiązana jest do wszczęcia procedury przedstawienia wniosku taryfowego zgodnie z art. 24 w/w ustawy, jest upływ ustawowego 7-dniowego terminu do doręczenia organowi nadzoru uchwał rady wynikającego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stanowisko strony skarżącej nie jest bezpodstawne, bowiem skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest stroną postępowania nadzorczego, jest ono w istocie pozbawione informacji o jego przebiegu. Tym bardziej nie będzie ono posiadać informacji o tym, kiedy wpłynęła uchwała do organu nadzoru, ani o tym, że organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę, stanowisko Wojewody, na które powołuje się Rada Miejska w K., nie jest do końca trafne. Pomija ono bowiem sytuację, w której rada gminy nie doręcza uchwały w ogóle albo doręczenie uchwały jest dokonane po 7-dniowym terminie wskazanym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji zaś braku informacji w tym zakresie po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego liczenie terminu obowiązywania dotychczasowych taryf może nastręczać pewne kłopoty.

Sąd stoi na stanowisku, że ponieważ przepis art. 24 ust. 5a u.z.z.w. wskazuje jedynie na doręczenie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego, bez skonkretyzowania początku biegu 90-dniowego terminu w sytuacji, gdy organ nadzoru nie stwierdzi nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), termin ten należy liczyć od następnego dnia po zakończeniu obowiązywania dotychczasowych taryf.

Do takie wniosku doprowadziła lektura akt niniejszej sprawy, bowiem zostały podjęte trzy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta K. przedłożonych przez K.S.W.iK. Spółka z o.o..

W dniu 13 kwietnia 2011 r. została podjęta uchwała Nr [...]. Wpłynęła ona do organu nadzoru – jak wynika z pisma Wojewody z dnia 6 września 2011 r. - w dniu 22 kwietnia 2011 r.. Tak więc z dniem 22 maja 2011 r. upłynął dla organu nadzoru trzydziestodniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, którym organ nadzoru mógłby stwierdzić jej nieważność. Ponieważ organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności, od dnia 23 maja 2011 r. należy liczyć – w ocenie Wojewody - 90-dniowy termin przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf. Zatem dotychczasowe taryfy przestały obowiązywać począwszy od dnia 22 sierpnia 2011 r..

W dniu 22 czerwca 2011 r. strona skarżąca złożyła nowy wniosek taryfowy. Po jego rozpatrzeniu, Rada podjęła w dniu 4 sierpnia 2011 r. Nr [...] uchwałę, która została zaskarżona przez stronę skarżącą do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 939/11) oddalił skargę. Po uchyleniu jednak tego wyroku – w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez K.S.W.iK. sp. z o.o. - przez NSA (wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/12), sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 34/13) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt I) oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt II sentencji).

Uchwała Nr [...] - jak zaznaczyła Rada - wpłynęła do Wojewody D. w dniu 12 sierpnia 2011 r., tak więc z dniem 11 września 2011 r. upłynął dla organu nadzoru trzydziestodniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, którym organ nadzoru mógłby stwierdzić jej nieważność. Organ nadzoru nie stwierdził w ustawowym terminie nieważności rzeczonej uchwały. Zatem od dnia następnego, a więc począwszy od dnia 12 września 2011 r. należy liczyć 90-dniowy termin przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf. Stąd też dotychczasowe taryfy obowiązywały do dnia 10 grudnia 2011 r.. Z obliczeń Rady wynika jednak, że w okresie od dnia 22 sierpnia 2011 r. do dnia 12 września 2011 r. nie obowiązywały żadne taryfy. Zaczęły one bowiem – zgodnie ze stanowiskiem Rady - obowiązywać dopiero od dnia 12 września 2011 r.. Taka luka powstanie również w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdzi nieważność uchwały o zatwierdzeniu taryf a doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego w tym przedmiocie przedsiębiorstwu nastąpi po upływie terminu obowiązywania dotychczasowych taryf.

Zdaniem Sądu nie można zatem tutaj przyjąć, że termin przedłużenia obowiązywania dotychczasowych taryf należy liczyć od dnia, w którym upłynął trzydziestodniowy termin dla organu nadzoru na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, którym organ nadzoru mógłby stwierdzić nieważność uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf.

Niezależnie od powyższego, słusznie wskazano w skardze, że zgodnie z informacjami wyrażonymi przez Wojewodę w piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. zaskarżona uchwała trafiła do organu nadzoru po upływie 7-dniowego terminu do przekazania uchwały do nadzoru prawnego Wojewody (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), bowiem termin ten upłynął w dniu 17 listopada 2011 r..

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, nie mogło dojść w niniejszej sprawie do naruszenia art. 24 ust. 8 w związku z art. 24 ust. 4 u.z.z.w.. Bowiem sytuacja, o jakiej mowa w ust. 8 art. 24 u.z.z.w., tj. niepodjęcia przez radę gminy uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wniosek taryfowy wpłynął do Burmistrza w dniu 28 września 2011 r., zatem termin 45 dni na podjęcie uchwały mijał w dniu 14 listopada 2011 r.. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 10 listopada 2011 r. (12 listopada przypadł na sobotę).

Niezrozumiałym jest nadto zarzut naruszenia art. 24 ust. 10 w związku z art. 24 ust. 1 u.z.z.w.. Przepis art. 24 ust. 10 u.z.z.w. stanowi bowiem, że taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a.

Mając na uwadze stwierdzone powyżej istotne naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a, orzeczono jak w punkcie I sentencji orzeczenia. Stosownie bowiem do treści tego artykułu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, iż zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim szczególnym przepisem znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Klauzula zawarta w punkcie II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 u.p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.p.s.a..

k.g.