Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2067/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 152/14 w sprawie ze skargi Redaktora naczelnego dziennika "[...]" – P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]i" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 152/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. do rozpatrzenia wniosku dziennikarza dziennika "[...]" – K. M. z dnia 7 października 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku i akt sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i uchwał podjętych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą elektroniczną. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.; dalej: u.p.p.)

W piśmie z dnia 15 października 2014 r. Zarząd kręgowy PZŁ poinformował K. M., że do dnia 15 października 2014 r. redaktor naczelny dziennika "[...]" nie potwierdził, iż K. M. jest dziennikarzem, zatem Zarząd Okręgowy nie mógł udzielić informacji prasowej. Nadto organ wskazał, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być na tyle skonkretyzowany, by określał zakres czy też przedmiot wnioskowanej informacji. Musi on być również precyzyjny, aby możliwe było w ogóle jego rozpatrzenie. Zaznaczył, że złożony wniosek nie dotyczy informacji prasowej a udostępnienia dokumentów, zatem organ rozważył czy K. M. przysługuje dostęp do żądanych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty te nie są dokumentami urzędowymi oraz nie zawierają informacji publicznej, co uniemożliwiło udzielenie żądanych dokumentów.

Wobec powyższego P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Odwołując się do treści art. 4 ust. 1 i art. 3a u.p.p. skarżący stwierdził, że podmioty zobowiązane do udzielania prasie informacji, w tym przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, czynią to w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dalej argumentował, że w świetle art. 3a u.p.p. dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku; w sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.; dalej u.d.i.p.) do udostępniania informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie strony Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Skarżący wskazał, że zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na postawie przepisów u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. wniósł o jej oddalenie wskazując, że wgląd do żądanych dokumentów mógł nastąpić tylko w oparciu o ustawę prawo prasowe, a nie jak twierdzi skarżący w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniesiona skarga dotyczy bezczynności Zarządu Okręgowego PZŁ w P. w przedmiocie wniosku z dnia 7 października 2014 r. złożonego przez K. M. jako dziennikarza dziennika "[...]", a okoliczność ta znana jest również Sądowi z urzędu, z uwagi na inne sprawy rozpatrywane przez ten Sąd. Następnie stwierdził, że treść wniosku z dnia 7 października 2014 r. wskazuje jednoznacznie, że pochodzi on od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., nie zaś od K. M. jako osoby fizycznej. Wprawdzie K. M. nie powoływał się we wniosku na żadne pełnomocnictwo, jednak przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczony logiem dziennika "[...]", zaś jako jego podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. W takiej sytuacji interes prawny w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem miał dziennik, a w konsekwencji redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej jego redakcją (art. 25 ust. 1 u.p.p.) – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, co wywołało po stronie skarżonego podmiotu obowiązek rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd, wskazując na treść art. 3a u.p.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wyjaśnił, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, analizując bowiem kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy - Prawo łowieckie ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, które wynikają m.in. z art. 34 Prawa łowieckiego. Co istotne, zadania określone w art. 34 tej ustawy mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 Prawa łowieckiego).

Odwołując się do przepisów ustawy Prawo łowieckie oraz statutu PZŁ Sąd pierwszej instancji stwierdził, że choć w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie, to jednak zarządy okręgowe są statutowymi organami Polskiego Związku Łowieckiego wyposażonymi we własne władcze kompetencje. W ocenie Sądu podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zarówno Polski Związek Łowiecki, jak i jego jednostka organizacyjna w postaci zarządu okręgowego

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skoro wniosek z dnia 7 października 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., stosownie do art. 3a tej ustawy podlegało rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy PZŁ w P., w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej – niezależnie od wskazanej we wniosku podstawy prawnej żądania udzielenia informacji.

Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. Braku formalnego nie będzie także stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w imieniu innego podmiotu.

Zdaniem Sądu Zarząd mając wątpliwości co do upoważnienia K. M. do reprezentowania dziennika "[...] mógł wezwać Redaktora Naczelnego do potwierdzenia tego faktu, ale wówczas winien wskazać termin do usunięcia tego braku oraz, że niepotwierdzenie tego upoważnienia skutkować będzie umorzeniem postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a następnie w przypadku braku odpowiedzi wydać takie rozstrzygnięcie. W istocie więc w przedmiotowej sprawie Zarząd po otrzymaniu wniosku nie załatwił sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż zwłoka w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie może być traktowana jako intencyjne działanie, mające na celu uniemożliwienie stronie uzyskania informacji wskazanej w jej wniosku, wynika ona jedynie z odmiennej interpretacji przepisów regulujących udostępnienie informacji publicznej.

Od powyższego wyroku Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zobowiązaniu do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) wskutek wniosku z 7 października 2014 r. podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do konkluzji, iż to nie prasa wnioskowała o informację;

- art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania wzmiankowanych przepisów;

- art. 50 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż skarżący posiada uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie prowadziły do uznania, iż P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" nie jest osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowej skargi;

- art. 106 § 3-5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w szczególności polegające na wskazaniu, iż okoliczność, że K. M. to dziennikarz dziennika "[...]" jest znana Sądowi z urzędu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenia faktyczne, w tym sposób postępowania wnioskodawcy, nie może prowadzić do przyjęcia, iż K. M. jest dziennikarzem dziennika "[...]".

Wobec podniesionych zarzutów Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ zaznaczył, że podjęte działania Zarządu Okręgowego na skutek wniosku z dnia 7 października 2014 r. nakierowane były na potwierdzenie faktu, iż wnioskodawca jest dziennikarzem dziennika "[...]". Wysłał on zapytania do redakcji z prośbą o potwierdzenie tego faktu. Wobec niepotwierdzenia powyższego, organ przyjął, iż wnioskodawca działa we własnym imieniu.

W ocenie organu w zaskarżonym orzeczeniu, w sposób pozbawiony podstawy prawnej przyjęto, iż okoliczność, że K. M. jest dziennikarzem dziennika "[...] jest znana Sądowi z urzędu. Organ podkreślił, że niniejsze postępowanie ma miejsce przed sądem administracyjnym i zastosowanie art. 228 § 2 ustawy Kodeks postępowania cywilnego nie może mieć miejsca. Nadto, że stan sprawy winien być badany na dzień wniesienia skargi. Organ wskazał, że w dniu wniesienia skargi nie miał żadnej informacji potwierdzającej status K. M.

Zdaniem organu nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia legitymacji skargowej P. G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek K. M. fakt, że złożył on pismo na papierze firmowym dziennika "[...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności, ze względu na jego procesowe i materialne skutki należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim skarżący P. G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "[...]" oraz potwierdził, że K. M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji.

Redaktor naczelny posiadał zatem legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p., to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko wnioskodawca, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją - przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo usprawiedliwione. Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z ust. 4 art. 61 Konstytucji "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw, przykładowo Prawo prasowe, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) lub ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zarówno w aspekcie rzeczowym jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika "[...]". Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został zatem przez samego wnioskodawcę, który podkreślając swój status jako dziennikarza domagał się udzielenia informacji prasie. Wnioskodawca działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiadającego się za poglądem wyrażonym w orzeczeniach tego Sądu z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 1136/16 oraz 23 lutego 2016 r., I OSK 1496/15, powołanie się przez żądającego udzielenia informacji dziennikarza na przepisy prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, że gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 u.p.p. obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając jednak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Dlatego żądanie złożone w trybie przepisów wskazanej ustawy powinno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy.

Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a u.p.p. ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicję informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 u.p.p., to winien go wykazać, gdyż bez takiego wykazania nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Jest to zatem sytuacja odmienna od trybu udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie adresem internetowym. W takim bowiem przypadku nie zachodzi potrzeba ustalenia ich danych oraz potrzeba potwierdzenia statusu (z wyjątkiem, gdy w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji).

Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Choć żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty oraz celu żądania. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności.

Podkreślić również trzeba, że wniosek złożony w trybie prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1452/15, niepodobna uzależniać wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym - od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania.

Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw jednak organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy, co oznacza, że kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej. Jednak, wbrew twierdzeniu organu, wnioskodawca lub redakcja nie zostali wezwani do wykazania, że dziennikarz działał w imieniu dziennika "[...]" bowiem w aktach sprawy nie ma dowodów potwierdzających taki stan rzeczy. Oznacza, to że zarzuty naruszenia przepisów art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a są nieusprawiedliwione wobec tego, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zweryfikowania statusu wnioskodawcy i trybu złożenia wniosku.

Zasadny jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., gdyż notoryjność faktu umocowania K. M. w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Fakt ten bowiem jest notoryjny dla sądu, któremu znane są inne sprawy, nie zaś dla organu (z akt nie wynika by fakt ten był organowi znany z innych spraw). W tej sytuacji, pamiętając o tym, że to sfera ustaleń dotyczy procedowania organu, a wyjątkowo i tylko uzupełniająco sądu, nie można przenosić "automatycznie" wiedzy znanej sądowi z rozstrzyganych spraw na płaszczyznę rozpatrywania spraw przez organ. Trafność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Zasadny i mający istotne konsekwencje jest natomiast zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. w zw. z art. 7 ust. 2 i 5 oraz art. 11 u.d.i.p. w aspekcie przedmiotu żądania wniosku. Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na podstawie art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego.

Inny status Związku wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 i 7 października 2015 r., I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" .

Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustawodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Stwierdzić również należy, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy - Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W odniesieniu do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego wskazać należy na treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Podzielając poglądy wyrażone, między innymi, we wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że objęte wnioskiem informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji powyższych rozważań, dotyczących przedmiotu wniosku, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł pozostawać w stanie bezczynności, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, co przesądza zarazem o wadliwości rozstrzygnięć zawartych również w punktach drugim i trzecim wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej w części za usprawiedliwione uchylił zaskarżony wyrok i znajdując podstawy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.