Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 170/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 15,  art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust.1, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej N. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez N. S. A. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwalającą skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 6,5 m2 w okresie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 19 lutego 2007r. oraz odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 20 lutego 2007 r.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm., dalej też jako udp), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) oraz uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006r., zmieniająca uchwałę [...] Rady W. z dnia [...] marca 2005r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj.[...]).

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

N S.A. złożyła w dniu 28 sierpnia 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. [...] w rej. ul. [...] urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 w terminie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. wydał zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego o powierzchni 6, 50 m2 na okres od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie w zakresie dotyczącym okresu, na jaki udzielono zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję w zaskarżonej części i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, iż naruszony został art. 107 §. 4 k.p.a. poprzez odstąpienie od uzasadnienia decyzji, pomimo, iż nie uwzględniała ona w całości wniosku spółki.

Po ponownym rozpatrzeniu przez Prezydenta W. wniosku skarżącej spółki z dnia 22 sierpnia 2006 r. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] udzielił on zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 6,50 m na okres od dnia 1 października 2006 r. do dnia 19 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 20 lutego 2007 r., przy czym powyższemu rozstrzygnięciu nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na normę art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z której wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ podniósł, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, w którym możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zebrany przez organ materiał dowodowy, który pozwolił mu na powyższą konkluzję obejmował: opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiary. Organ uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W uzasadnieniu organ podał między innymi, że na ulicach W. utrzymuje się proces wzrostu natężenia ruchu na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Według przywołanych w decyzji statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Organ powołał się także na przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, stwierdzający, iż obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Dodatkowo w uzasadnieniu został powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170).

Organ pierwszej instancji wskazując na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały prostą zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków a wzrostem liczby reklam przypadających na kilometr drogi.

W konsekwencji organ pierwszoinstancyjny, podkreślając postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym, stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy umiejscowionej w odległości 7 m od krawędzi jezdni, jest niemożliwa.

N. S.A. w skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołaniu od powyższej decyzji wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 107 k.p.a. z uwagi na brak rzetelnego wskazania motywów, jakimi kierował się organ pierwszoinstancyjny. Podkreśliła, iż fakt wzrostowej tendencji natężenia ruchu drogowego jest powszechnie znany, przy czym nie jest to okoliczność nowa w porównaniu do okresu wcześniejszego, w którym to okresie skarżąca spółka wielokrotnie uzyskiwała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego celem umieszczenia w nim obiektu reklamowego o niezmienionych parametrach. Zdaniem skarżącej spółki zwiększenie natężenia ruchu nie spowodowało takiego wzrostu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, by mogło to mieć wpływ na wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Podkreśliła, iż w okresie, kiedy zgodnie ze statystykami nastąpił wzrost liczby wypadków, ti. na przełomie roku 2004 i 2005, uzyskała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego a do sytuacji istniejącej w 2006 r. i 2007 r. organ administracyjny w ogóle nie odniósł się. W ocenie skarżącej organ nie ustosunkował się również w sposób szczególny do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy, między innymi nie wskazał aby właśnie w tym miejscu doszło do wzrostu ilości kolizji drogowych.

Skarżąca spółka podkreśliła, iż niezrozumiałe jest powoływanie się przez organ na usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamy, jako że jego lokalizacja, w tym odległość od drogi, w żadnym stopniu nie zmieniła się. Ponadto nie doszło do żadnej zmiany stanu prawnego, która mogłaby stać się podstawą zmiany stanowiska organu administracyjnego. Tym samym, wywodzi skarżąca, organ nie wykazał zaistnienia jakiejkolwiek zmiany, bądź stanu faktycznego, bądź prawnego, która mogłaby uzasadniać wydanie przedmiotowej decyzji. Dodatkowo w odwołaniu zaznaczono, iż organ nie wziął pod uwagę, że w pobliżu miejsca, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, znajdują się znaki reklamowe podobne do nośnika reklamy, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Skarżąca zaznaczyła, iż nie wydaje się zatem uzasadnione niejednakowe traktowanie przez organ administracyjny różnych wnioskodawców przy wydawaniu decyzji dotyczących podobnego zakresu i przedmiotu.

Zdaniem skarżącej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło przy zupełnej dowolności organu administracyjnego. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie nie zmienił się zarówno stan faktyczny, jak i prawny, oznacza to, iż nie istnieją przeszkody do wydania przez organ administracyjny decyzji zezwalającej na zajęcie przez skarżącą spółkę wymienionego we wniosku pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie N. S.A., decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, w pozostałej części utrzymując ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis powyższy nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki, wobec czego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Nie zgodził się z zarzutem dowolności decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, Prezydent [...] W. stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a co więcej, umieszczenie reklamy może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzyjnie wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. NSA (sygn. akt OSK 1026/04), w którym Sąd wywiódł m.in., iż nie ma potrzeby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Brak jest bowiem podstaw do wniosku, izby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym a zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka podniosła, iż organ naruszył art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak również bez ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość jej wydania.

Zdaniem strony skarżącej, okoliczność, czy dany nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego z całą pewnością nie jest oczywista i wymaga zaistnienia wielu czynników, w tym szczególnie dużego natężenia ruchu drogowego w miejscu o zwiększonym limicie prędkości i nagromadzeniu nośników reklamowych. Skarżąca spółka podkreślała, wszystkie te okoliczności wymagają ustalenia, bowiem nie zachodzą one w każdym dowolnie wybranym miejscu. W przedmiotowej sprawie, organy administracyjne nie ustaliły powyższych okoliczności odnośnie miejsca, w którym zlokalizowana jest reklama. Ustaliły jedynie fakt dużego natężenia ruchu, co jest w ocenie strony skarżącej okolicznością bezsporną i występującą od wielu lat, a więc nie będącą w przeszłości podstawą do wydania decyzji odmownej. Tym samym, w ocenie skarżącej, organy administracyjne orzekły w sposób zupełnie dowolny, w szczególności, jeżeli uwzględni się fakt udzielania zezwoleń innym podmiotom co do tej samej lub bardzo podobnej lokalizacji.

Ponadto skarżąca powołując się na załączoną do akt opinię Instytutu Budowy Dróg i Mostów, która, jej zdaniem, może być jedynie wskazówką dla organu, zauważyła, iż za zagrażającą bezpieczeństwu ruchu drogowego uznano w niej lokalizację nośników reklamowych na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, w miejscu o dużym natężeniu ruchu pojazdów oraz nagromadzeniu reklam w otoczeniu drogi. Tymczasem, na co zwraca uwagę, w przedmiotowej sprawie organy nawet nie wskazały, jak duże natężenie ruchu drogowego występuje w miejscu lokalizacji reklamy, jak też pominęły kwestię zagęszczenia reklam, a wyłącznie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków.

Podkreśliła ponadto, iż inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie był pierwszym, bowiem skarżąca systematycznie wnioskowała o wydanie takiego zezwolenia i za każdym razem je uzyskiwała, przy czym zezwolenia te wydawane były na okres ok. 1 -1,5 roku. Skarżąca podniosła, iż od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnej zmiany zarówno umiejscowienia nośnika reklamowego na zajętym pasie drogowym, parametrów samego nośnika reklamowego, czy też celu jego umieszczenia, przy czym przez cały ten czas zajęcie pasa drogowego możliwe jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Skoro zarządca drogi uznał już uprzednio umiejscowienie przez nią przedmiotowego nośnika reklamy za szczególnie uzasadniony przypadek, to stwierdzenie, iż przypadek taki aktualnie nie zachodzi bez wskazania jakichkolwiek zmian stanu faktycznego lub prawnego jest dla strony skarżącej niezrozumiałe i uzasadnia zarzut dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Organ bowiem nie powołał się na jakiekolwiek istotne zmiany okoliczności, od których zależy wydanie przedmiotowej decyzji, a mimo to stwierdził, iż szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Strona skarżąca zaznaczyła ponadto, iż biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną przez orzekające organy, ze względu na jej ogólnikowość oraz brak odniesienia do konkretnej lokalizacji mogłaby ona uzasadniać odmowę wydania zezwolenia na zajęcie dowolnego pasa drogowego na terenie całej W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż strona skarżąca nie wskazała żadnych nowych okoliczności, które mogłyby przesądzić o zmianie stanowiska zawartego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W odniesieniu do zarzutu, iż organ nie rozpoznał w pełni kwestii zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego poprzez lokalizację nośnika reklamowego stwierdził on, iż w świetle art. 39 ustawy o drogach publicznych fakt ten nie ma znaczenia. Lokalizowanie bowiem w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarządca drogi może tym samym odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy nawet w sytuacji gdy ww. nośnik nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast żaden argument podniesiony przez stronę skarżącą nawet nie uprawdopodobnił iż reklama jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem o którym mowa powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz.1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że narusza ona zasady procedury administracyjnej w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem skarga ma uzasadnione podstawy.

Sąd podziela wprawdzie pogląd, iż art. 39 ust. 1 udp, ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby m.in. powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie za takie obiekty można uznać również obiekty o charakterze reklamowym, jednakże art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przy czym przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi.

Tym samym zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego przewidziana w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy ma charakter decyzji uznaniowej. Taka też ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643). Uznanie administracyjne stanowi uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego (tak T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o. o., Warszawa, 2005 r., str. 55).

Tak więc w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku nie wyłączając decyzji uznaniowych, powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że organ I instancji odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego – ze względów bezpieczeństwa miał na uwadze następujące dokumenty:

- opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w zasadzie opiera się na pierwszym z wymienionych powyżej dokumentów, co sprowadza się do przytoczenia znaczących fragmentów przedmiotowej opinii, w tym dotyczących zależności pomiędzy prędkością poruszania się pojazdu, a związaną z efektem fiksacji drogą hamowania. Z powyższego organ pierwszej instancji wywiódł, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony.

Organ II instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu odnoszących się głównie do niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji. Podniósł jedynie, iż organ pierwszoinstancyjny precyzyjnie wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a samo umieszczenie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie natomiast z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (tak NSA w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95).

W niniejszej sprawie powyższa zasada nie została w pełni zrealizowana. Z lakonicznego uzasadnienia decyzji SKO nie wynika, aby prowadził on jakiekolwiek postępowanie ani też w oparciu o jakie dowody zostało wydane przez niego rozstrzygnięcie. Było to o tyle istotne, że skarżąca w odwołaniu zakwestionowała, by zebrany materiał dowodowy pozwalał na konstatację, że reklama usytuowana we wskazanej lokalizacji będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Nie budzi wątpliwości, że art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanych. Ocena czy zagrożenie takie istnieje, leży w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). W przypadku stwierdzenia, że zagrożenie takie istnieje organ pomimo, iż wcześniej wydawał decyzje zezwalające na umieszczenie reklamy, ma prawo, a wręcz obowiązek, odmówić wydania zezwolenia na dalszy okres Uprawnienie do takiego działania nie oznacza jednak zwolnienia z przestrzegania zasad postępowania administracyjnego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie podać jakie przesłanki przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Musi również określić dowody, na podstawie których określone fakty przyjął za udowodnione. Orzekając organ winien mieć na względzie wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa. Skoro decyzje zezwalające na czasowe zajęcie pasa drogowego w określonej w decyzji lokalizacji były poprzednio wydawane, to rozstrzygając odmownie organ obowiązany jest szczegółowo wskazać dlaczego wydanie zezwolenia na dalszy okres nie jest możliwe. Nie może on być bowiem, jak wskazano powyżej, pozbawiony możliwości podejmowania decyzji w zakresie zarządzania i czuwania nad bezpieczeństwem nadzorowanych dróg zwłaszcza, że lokalizowanie ww. obiektów musi być wyjątkiem a nie regułą, ale jednocześnie strona korzystająca dotychczas z pasa drogowego ma prawo poznać przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie kompletność dowodów stanowiących podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej została zakwestionowana przez skarżącą spółkę, a zatem obowiązkiem organu odwoławczego była ich ponowna ocena pod kątem stawianych w odwołaniu zarzutów. Nadto organ ten powinien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew wskazanej powyżej zasadzie stwierdziło jedynie, że rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego było prawidłowe. Nie ustosunkowało się natomiast do wcześniejszego udzielania zezwoleń w danej lokalizacji i do zmiany dotychczasowego stanowiska w tym zakresie. Co więcej organ odwoławczy pominął fakt, iż organ pierwszoinstancyjny przytaczając dane dotyczące zjawiska czasu fiksacji w zależności od prędkości poruszania się pojazdu, nie wskazał, jak w istocie zjawisko to kształtować się będzie na drodze, przy której miałaby znajdować się reklama objęta wnioskiem.

W decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano bowiem zarówno, jaki jest limit prędkości na ww. drodze, jak też, jak kształtuje się na niej natężenie ruchu. Ponadto nie odniesiono się do opinii dotyczącej uzgodnień lokalizacji obiektu z dnia 31 sierpnia 2006 r., w ramach której poszczególne wydziały Zarządu Dróg Miejskich pozytywnie oceniły możliwość ulokowania obiektu reklamowego w pasie drogi ul. [...] w rej. ul. [...]. Nie wiadomo więc, czy w ocenie organu opinia ta straciła aktualność, czy też nie miała dla podjętego rozstrzygnięcia żadnego znaczenia.

Biorąc pod uwagę wskazanie okoliczności Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ uwzględni poczynione uwagi i uzupełni ustalenia faktyczne we wskazanym zakresie.

Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono w trybie art. 200 p.p.s.a.