Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1107/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 3, art. 134, art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 777/20 w sprawie ze skargi R. L. i T. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 777/20, oddalił skargę R. L. i T. M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2020 r., nr 68/OPON/2020, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez R. L. i T. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr 627/2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz czterech szamb szczelnych o pojemności 9,6 m3 każde, na dz. ew. nr [...] obręb [...] w rejonie ul. [...] w W.

Sąd I instancji wskazał, że w analizowanej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Wskazał bowiem, że: skarżący ostatecznie nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji; decyzja Prezydenta [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. nigdy nie została im doręczona. W ocenie Sądu ustalenia te były prawidłowe. Sąd zaznaczył, że okoliczność ustalenia, że określonemu podmiotowi nie będzie przysługiwał status strony postępowania zobowiązuje organ do poinformowania o tej okoliczności podmiotu i pozbawienia go możliwości uczestniczenia w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy w jakiej powinno nastąpić pozbawienie statusu strony postępowania, odmówienie jego przyznania, bądź też włączenie określonego podmiotu do wszczętego już postępowania. Z uwagi na okoliczność, że podmiot pozbawiony statusu strony, po poinformowaniu o wyłączeniu z kręgu stron nie będzie już informowany o jego przebiegu, w przypadku zamiaru zaskarżenia tego postanowienia będzie mógł to zrobić wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, bądź składając w trybie nadzwyczajnym wniosek o wznowienie postępowania z powodu braku w nim udziału bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie ulega wątpliwości to, że organ powinien szerzej odnieść się do tego faktu, zwłaszcza, że skarżący faktycznie uczestniczyli w postępowaniu na wcześniejszych etapach (jako bezpośredni sąsiedzi spornej inwestycji), a dopiero w piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. (wskazującym na zmianę okoliczności prawnych i faktycznych w sprawie w kontekście obszaru oddziaływania spornego obiektu) zostali poinformowani o tym, że nie są stroną postępowania administracyjnego (nie mają "interesu prawnego"). Organ wskazał, że ze względu na zmiany dokonane w projekcie budowlanym (m.in. zmianę lokalizacji projektowanej studni) - zmianie uległ obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania nie obejmuje już działek ew. [...], a zatem przymiotu strony nie posiadają właściciele wskazanych działek. W piśmie tym wskazano również, że aktualnie obszarem oddziaływania objęte są inne działki (nr ew. [...] i nr ew. [...]) i to właściciele wskazanych działek mają przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd podzielił te ustalenia organu. Sąd zaznaczył, że brak szerszego uzasadnienia organu w tym zakresie (tj. prawidłowego wytłumaczenia dotychczasowym stronom zmienionych okoliczności fatycznych i prawnych) można uznać za przyczynę skargi do sądu administracyjnego, uchybienie to nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu.

Sąd I instancji wskazał, że osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała, ale tylko wówczas, kiedy osobom pominiętym decyzji organu I instancji nie ogłoszono, ani nie doręczono. Podał, że z akt sprawy wynika, że: A. N. był ostatnią osobą, która odebrała zaskarżoną decyzję w dniu 19 sierpnia 2019 r.; termin do wniesienia odwołania przez podmioty, którym nie dostarczono decyzji upłynął z dniem 2 września 2019 r.; odwołanie zostało wniesione w dniu 13 września 2019 r. (data stempla Urzędu Miasta [...]), a więc z uchybieniem powyższego terminu. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ uznał, że rozpatrzenie takiego odwołania było niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby to weryfikację w postępowaniu odwoławczym (w trybie zwykłym) decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 k.p.a.).

Sąd zauważył także, że dla uprawdopodobnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczające niezadowolenie strony z dotychczas prowadzonych przez danego pracownika postępowań, wydawanych w innych sprawach niekorzystnych dla strony rozstrzygnięć, czy też subiektywnego przekonania o stronniczości danego pracownika. Podniósł, że ewentualnym skutkiem prawnym braku wyłączenia pracownika w przypadku faktycznego występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. L. i T. M., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje w przypadku uchylenia wyroku i postanowienia.

Zaskarżonemu wyrokowi i postanowieniu skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., przez błędne zastosowanie i uznanie, że doszło do odwołania od decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2020 i wyrok Sądu zostały wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., a uwzględnienie tej okoliczności prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Błędne zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Naruszenie powyższych przepisów przez to, że "Sąd wadliwie zaakceptował ustalenia Wojewody i uznał za prawidłowe ustalenie, że uchybiliśmy terminowi w sytuacji gdy decyzję otrzymaliśmy dopiero 5.09.2020 r. W tej dacie dowiedzieliśmy się dopiero o jej istnieniu, zapoznaliśmy się z jej treścią i zachowaliśmy termin 14 dniowy do wniesienia odwołania. Jak również wadliwie przyjęcie przez Sąd ustalenia Wojewody, że doszło po naszej stronie do utraty interesu prawnego w byciu stroną postępowania na 20 dni przed wydaniem decyzji z 5.08.2020 r. w sytuacji gdy w stosunku do nas było wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne począwszy od 15.07.2020 r.". Przez błędne przyjęcie przez Sąd ustalenia organu że "skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji", w sytuacji gdy skarżący brali aktywny udział w całym postępowaniu począwszy od 2018 r. przed I i II instancją oraz ponownie przed I instancją po uchyleniu pierwszej decyzji. Ponadto skarżący byli powiadamiani o wszystkich czynnościach - również w ponownym postępowaniu przed I instancją - aż do dnia otrzymania pisma Prezydenta z dnia 15 lipca 2019 r. wydanego 20 dni przed wydaniem decyzji z dnia 5.08.19 - zatytułowanego "zawiadomienie o zebranych dowodach i materiałach przed wydaniem decyzji", w którego treści znalazła się wzmianka "...właściciele działek..[...] utracili przymiot strony". Czyli z winy organu "został nam zablokowany dostęp do akt przez ostatnie 20 dni postępowania przed wydaniem decyzji i po wydaniu decyzji. Z winy organu zapoznaliśmy się z faktem istnienia decyzji i jej treścią dopiero 5.09.2020 r. w trybie dostępu do informacji publicznej".

2) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 129 § 2 k.p.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. i art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez "nieuchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia pomimo powołanych poniżej uchybień":

Błędnego zastosowania i nierozstrzygnięcia w pierwszej kolejności przez organ kwestii dopuszczalności odwołania i w razie stwierdzenia, że strony nie mają interesu prawnego umorzenia postępowania bowiem kwestia dopuszczalności odwołania powinna być oceniona w pierwszej kolejności. Natomiast dopiero w sytuacji stwierdzenia dopuszczalności odwołania, powinna być dokonana ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem uzasadnienie organu opiera się tylko na kwestii dotyczącej terminu. Nie ustosunkowania się organu do "naszego pisma z dnia 6.11.2019 r. sporządzonego jako wykonanie zobowiązania organu do wykazania interesu prawnego - zobowiązanie z 28.10.2019 r. i wskazanych tam dowodów i argumentów". Nierozważenia w uzasadnieniu Sądu i uzasadnieniu organu kwestii czy strony mają interes prawny tj. czy skargę i odwołanie wniosły legitymowane podmioty, a jeżeli mają legitymację to od jakiej daty. W szczególności "nierozstrzygnięcie czy rzeczywiście doszło do okoliczności utraty interesu prawnego przez strony /bezpośrednich sąsiadów/ w szczególności na 20 dni przed wydaniem decyzji Prezydenta z 5.08.19 pomimo aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu jako strony od początku 2018 r. zarówno przed I i II instancją i ponownie przez I instancją (po uchyleniu pierwszej decyzji Prezydenta z dnia 10.09.2018 r. na skutek odwołania stron do Wojewody) i pomimo braku zmiany obszaru oddziaływania inwestycji". Jak również błędne przyjęcie przez Sąd ustalenia organu o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. na podstawie powyższego ustalenia że "skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji" bez rozważenia podmiotowej przesłanki niedopuszczalności odwołania tj. czy skarżący mają legitymację czyli interes prawny do wniesienia odwołania i skargi w szczególności w oparciu o art. 80 k.p.a., oraz art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i powołane w uzasadnieniach orzecznictwo NSA, argumenty stron, jak również zgromadzony materiał dowodowy - podniesione w odwołaniu oraz w piśmie z 6.11.2019 r. Nieustalenia od jakiej daty i przez jaki czas strony - bezpośredni sąsiedzi - posiadają interes prawny i czy kiedykolwiek go utracili. Niezbadania czy tuż przed wydaniem postanowienia doszło do rzeczywistej zmiany obszaru oddziaływania inwestycji w szczególności, iż pismo Prezydenta [...] z 15.07.19 r. nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2, art. 129 § 2, art. 141 § 2, art. 15, art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1, art. 123 § 1 § 2 , art. 124 § 1 § i 2, art. 125 § 1 i § 3, art. 126, art. "107 § 1 pkt 7 pkt 9" k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 8 § 1, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd postanowienia Wojewody, w wydaniu którego doszło do naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do państwa. Poprzez nieustalenie stanu faktycznego tj.:

"Przez niewłaściwą ocenę, że doszło do niedopuszczalności odwołania przez uznanie, że decyzja stała się ostateczna, mimo że jesteśmy stronami postępowania, nie utraciliśmy interesu prawnego, nie zostaliśmy prawidłowo wyłączeni z postępowania i decyzję otrzymaliśmy /na nasz wniosek z 23.07.19 r. o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej/ dopiero w dniu 5.09.19 r. dlatego zmieściliśmy się w terminie 14 do wniesienia odwołania od decyzji. Niewzięcie pod uwagę, że pomimo naszej aktywności w sprawie i wadliwego działania organu utrudniającego nam dostęp do akt sprawy był to najwcześniejszy moment powzięcia przez nas jako stron postępowania, informacji o decyzji". "Nierozważenie czy pismo Prezydenta z 15 lipca 2019 r. zatytułowane "zawiadomienie o zebranych dowodach i materiałach przed wydaniem decyzji" spełnia wymogi formalne dokumentu urzędowego służącego odebraniu stronie uprawnień (czy zawiera wskazanie w treści z imienia i nazwiska stron których dotyczy, jednoznaczną treść, wskazanie podstawy faktycznej i prawnej, uzasadnienie, pouczenie o środkach odwoławczych) - w szczególności "postanowienia". Czy doręczenie go /sposób doręczenia - bez poświadczenia odbioru/ mogło skutkować dla nas utratą uprawnień stron w postępowaniu /na 20 dni przed wydaniem decyzji z dnia 5.08.19/. Przez niewłaściwą ocenę i nazwanie w uzasadnieniu Sądu pisma Prezydenta [...] z dnia 15 lipca 2019 r. "postanowieniem" mimo braku rozważań czy pismo to spełnia wymogi formalne postanowienia, /k-5 uzasadnienia/. Przez brak ustaleń i rozważań co do prawidłowości formy, prawidłowości doręczenia tego pisma i prawidłowości pouczenia nas przez Prezydenta co do przysługujących środków odwoławczych przy ustaleniu przez Sąd w uzasadnieniu "...że w przypadku zamiaru zaskarżenia tego postanowienia będzie to mógł zrobić wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie". Przez nieustalenie czy doszło do okoliczności utraty interesu prawnego przez strony /bezpośrednich sąsiadów/ na 20 dni przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] z 5.08.19 r. pomimo aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu od początku tj. od 2018 r. zarówno przed I i II instancją i ponownie po uchyleniu przed I instancją oraz pomimo braku przepisów k.p.a. przewidujących pozbawienie statusu strony tuż przed wydaniem decyzji w świetle obowiązku z art. 7a par. 1 k.p.a. że "..ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, w sytuacji wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony". Nieustalenie czy sposób działania Prezydenta [...] jak również stwierdzenie niedopuszczalności odwołania przez Wojewodę naruszył zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. w szczególności czy pozbawienie stron czynnego udziału w sprawie tuż przed wydaniem decyzji z 5.08.2019 r. spełnia zasadę równego traktowania stron, czy też miało na celu uprzywilejowanie pozycji developera reprezentowanego przez A. N. - zablokowanie stronom możliwości wniesienia odwołania i czy jest to zgodne z art. 8 § 1 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 45 ust. 1, 78 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)".

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 141 § 2, art. 15, art. 7a § 1, art. 6, art. 10, art. 12, art. 125 § 1 i § 3, art. 126, art. 107 § 1 pkt 7, pkt 9 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i nieuchylenie wadliwego postanowienia. W szczególności poprzez błędną wykładnię i uznanie, że termin określony w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. i 141 § 2 k.p.a. dla strony, która bez swojej winy nie brała udziału w ostatnich 20 dniach postępowania - nie była dopuszczona do akt sprawy - należy liczyć od dnia w którym uczestnikowi – A. N. przedstawicielowi dewelopera - doręczono przedmiotową decyzję, co prowadzi do naruszenia równości stron w procesie oraz do pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu. "Ponadto narusza przepisy dotyczące pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych i wskazanych tam terminach. Oraz narusza art. 2, art. 45 ust. 1, 78 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności", zgodnie z którymi od orzeczeń i decyzji merytorycznych rozstrzygających sprawę albo kończących postępowanie w sprawie zawsze powinna istnieć możliwość odwołania. Termin ten powinien być liczony od daty doręczenia decyzji skarżącym. "Dla nas realna możliwość odwołania powstała dnia 5.09.2019 r. - data doręczenia decyzji i zmieściliśmy się w terminie 14 dni zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Wcześniej z winy organu nie mieliśmy dostępu do akt sprawy, pomimo usilnych starań aby zapoznać się z decyzją. Nie odniesienie się do zarzutu i nieuwzględnienie, iż z winy Prezydenta [...] zostaliśmy pozbawieni dostępu do akt na 20 dni przed wydaniem decyzji z 5.08.19 r oraz po wydaniu decyzji czym został naruszony art. 6 k.p.a. i 10 k.p.a. Z winy Prezydenta nasz wniosek z 23 lipca 2019 r. o doręczenie decyzji w drodze dostępu do informacji publicznej został rozpoznany ze zwłoką i doręczenie nastąpiło dopiero 5.09.2019 r. Dopiero w tej dacie 5.09.2019 r. mieliśmy możliwość zapoznania się z treścią decyzji i powzięcia informacji, iż została wydana w dniu 5.08.2019 r. i w jakiej treści. Dlatego od tej daty powinien być najwcześniej liczony termin z art. 129 § 2 k.p.a. jak i 141 § 2 k.p.a.".

5) art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i nieuchylenie wadliwego postanowienia. "Wadliwość postanowienia Wojewody z 13.02.20 r. polega na wydaniu go przed rozpoznaniem naszego wniosku z 6.11.2019 r. o wyłączenie pani M. B. Sporządzeniu i wydaniu postanowienia z 13.02.20 r. przez panią M. B. w imieniu Wojewody z pominięciem istnienia naszego wniosku o wyłączenie. W postanowieniu tym została stwierdzona niedopuszczalność naszego odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. Nie odniesienie się przez Sąd do zarzutu, że uważamy za wadliwe wydanie postanowienia przez Wojewodę Mazowieckiego pod którym podpisana jest pani M. B. bez rozpoznania naszego wniosku o wyłączenie jej od rozpoznawania naszej sprawy. Błędne zastosowanie przez Sąd art. 145 par. 1 punkt 1 litera b ppsa poprzez odesłanie nas na drogę postępowania o wznowienie postępowania i niedokonanie samodzielnych rozważań co do wadliwości takiego postępowania i co do występowania okoliczności z art. 24 par 3 k.p.a. powołanych we wniosku o wyłączenie pracownika i w skardze".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Wojewody Mazowieckiego, którym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżących kasacyjnie od decyzji Prezydenta [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr 627/2019, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oraz czterech szamb szczelnych o pojemności 9,6 m3 każde, na dz. ew. nr [...] obręb [...] w rejonie ul. [...] w W. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym, skarżący kasacyjnie do pewnego momentu postępowania przed organem I instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, brali w nim udział na prawach strony. Prowadzący postępowanie Prezydent [...], pismem z dnia 15 lipca 2019 r. powiadomił wymienionych skarżących, że w następstwie zmiany projektu budowlanego uległ zmianie obszar oddziaływania inwestycji, co powoduje, że ich nieruchomość znalazła się poza wymienionym obszarem. W związku z powyższym, przestał traktować ich jako strony postępowania i nie doręczył im wskazanej wyżej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta została doręczona pozostałym stronom i uczestnikom na prawach strony. Terminy doręczeń były różne i dlatego dla każdego z uczestników, bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 2 k.p.a. rozpoczynał się w różnym czasie. Najpóźniej, bo w dniu 19 sierpnia 2019 r. decyzję doręczono A. N. Od tej też daty zaczął bieg czternastodniowy termin do wniesienia przez niego odwołania. Termin ten upłynął w dniu 2 września 2019 r. Ponieważ w tym czasie ani wcześniej, nikt nie złożył odwołania, decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie mogła ona być wzruszona w zwykłym trybie odwoławczym. Oczywistym jest także, że jeżeli organ nie uzna konkretnego podmiotu za stronę postępowania, albo pozbawi go możliwości udziału w postępowaniu, to fakt ten nie odbiera mu prawa do złożenia odwołania. Kto faktycznie pozbawiony został możliwości udziału w postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony, poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie. Jednakże nie może tego uczynić w dowolnym czasie. W doktrynie oraz orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin czternastodniowy do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie jest jednak pozbawiony ochrony, może bowiem bronić swego interesu prawnego, poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 15, C.H. Beck 2017). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09 (LEX nr 746776), że "Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Podmiot taki, nie ma też możliwości «usunięcia» skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. Nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję" (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 66/16, LEX nr 2411931). Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, a Sąd I instancji zaakceptował stanowisko tegoż organu, że odwołanie złożone przez skarżących w dniu 13 września 2019 r. było niedopuszczalne, bowiem dotyczyło decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności.

W świetle powyższych rozważań, nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że organ odwoławczy powinien był w pierwszej kolejności rozważyć kwestie utraty przez nich interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu. Oczywistym jest, że stanowisko organu I instancji o braku przymiotu strony skarżących mogło u nich wzbudzić wątpliwości co do zgodności z prawem takiego działania. Należy jednak podkreślić, że procedura administracyjna, co do zasady (poza sytuacją przewidzianą w art. 31 § 1 i 2 k.p.a.) nie przewiduje procesowych form dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony jak i wyłączenia konkretnego podmiotu z toczącego się postępowania. Narzędziami procesowymi umożliwiającymi weryfikację stanowiska organu pierwszoinstancyjnego w takich sytuacjach są wniesienie w terminie odwołania, a po upływie tego terminu, wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy w sytuacji wniesienia odwołania po terminie, nie był uprawniony do oceny przymiotu strony skarżących i przeprowadzania w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i rozważań. Takie rozważania mogłyby być czynione jedynie wówczas, gdyby w terminie złożyli oni odwołanie. Oczywistym jest też, że nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Postępowanie to, wobec niezachowania terminu do wniesienia odwołania nie zostało wszczęte.

Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wskazane w zarzutach sformułowanych w punktach 1, 2, 3, i 4 skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, w kontekście stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie. Nie można też podzielić wywodów, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza wymienione w skardze przepisy Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., zgodnie z którymi od orzeczeń i decyzji merytorycznych rozstrzygających sprawę albo kończących postępowanie w sprawie zawsze powinna istnieć możliwość odwołania. Skarżący mieli możliwość wniesienia odwołania, jednakże złożyli je po terminie. Gdyby podzielić ich pogląd, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od doręczenia im decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wówczas doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Poza tym, jak wyżej powiedziano, skarżący mieli możliwość skorzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w którym to postępowaniu ocenionoby nie tylko czy posiadają oni przymiot strony, ale także czy decyzja ta nie narusza innych przepisów prawa.

Nie można też podzielić zarzutu z punktu 5 skargi kasacyjnej, odnośnie naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko Sądu I instancji. Dla uprawdopodobnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczające niezadowolenie strony z dotychczas prowadzonych przez danego pracownika postępowań i wydawanych w innych sprawach orzeczeń, czy też subiektywne przekonanie o stronniczości tegoż pracownika. Brak wyłączenia pracownika w przypadku faktycznego wystąpienia okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie skutkuje wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy jednak pamiętać, że zastosowanie przez sąd środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. wymaga uprzedniego sprawdzenia, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją (postanowieniem) jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Trudno bowiem byłoby przyjąć, że sąd administracyjny kontrolę legalności decyzji zawęża do badania tzw. pozytywnych przesłanek wznowienia, a pomija przesłanki negatywne, w tym zakaz określony w art. 146 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2298/11 - LEX 1219103). W rozpoznawanej sprawie, nawet gdyby zaistniała przesłanka do wyłączenia pracownika, to niewątpliwie zostałoby wydane postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu.

Konkludując, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.