Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 527/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 905/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 905/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] S.A. robót budowlanych polegających na zainstalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, tj.: budynku przemysłowym zlokalizowanym na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgłaszana inwestycja, ze względu na przyszły sposób zagospodarowania terenów sąsiednich przekracza standardy wskazane w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), co skutkuje koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Na skutek wniesionego przez [...] S.A. z siedzibą w W. odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., 290), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestycja nie stanowi rozbudowy stacji, ale jej budowę, a anteny mają być montowane nie na dachu, jak wskazano w opracowaniu, znajdującym się na wysokości 22 m od poziomu terenu, ale mają być przykręcone do wsporników, które będą kotwione do ścian budynku. W tej sytuacji wątpliwości musi budzić czy opracowania przedłożone przez inwestora ("Kwalifikacja przedsięwzięcia nr [...] " "Elementy analizy środowiskowej Nr [...] ") w całości odnoszą się do zgłaszanej inwestycji. Mając na względzie zasadę celowościową działania organów administracji, organ uznał, że zawarte w opracowaniach pozostałe informacje dotyczące ilości i typów montowanych anten, ich parametrów technicznych, wielkość emisji, azymuty, pochylenia wiązek głównych i równoważne moce promieniowania izotopowo ERIP, odpowiadają rzeczywistej, objętej zgłoszeniem stacji bazowej telefonii komórkowej (zwanej dalej "sbtk"). Dlatego przyjęto, że intencją inwestora było zgłoszenie montażu anten do ścian budynku i tym samym, pokazana na rysunkach znajdujących się w opracowaniu wysokość środka elektrycznego dla anten wynosi 21,2 m, a pokazana odległość wiązki głównej od miejsc dostępnych dla ludności jest zgodna z odległościami i wynosi od poziomu terenu dla wszystkich anten i azymutów od 2,3 m (dla azymutu 240° i tilcie 5°) do 21,2 m (w części wiązki zbliżonej do środka elektrycznego).

Oceniając miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Wojewoda wyjaśnił, że trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W niniejszej sprawie na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów" (uchwała nr CV/1411/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r.). Teren na którym planowana jest instalacja sbtk znajduje się na terenie oznaczonego symbolem 6U - teren zabudowy usługowej. Zgodnie z przedstawionym opracowaniem przedmiotowa stacja oddziaływuje również na teren oznaczony symbolem 3MW, tj. teren zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów o oznaczeniu 3MW (§ 26) i 6U (§ 28) dopuszczona jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 36 m. Oznacza to, że dopóki obowiązuje ten plan, za miejsca dostępne dla ludności należy uznać przestrzeń, co najmniej do wysokości 36 m od poziomu terenu, bowiem właścicielom gruntów położonych na tym terenie przysługuje uprawnienie do zabudowania gruntu budynkami do tej wysokości.

Dalej Wojewoda podniósł, że jak wynika ze znajdującego się w opracowaniu pt. "Elementy analizy środowiskowej rysunku" obrazującego "Zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m² płaszczyzna pozioma", oddziaływanie anten występuje poza granicą działki, na której zlokalizowany jest budynek, na którym ma być montowana sbtk. Rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wskazuje, że zasięg występowania sumarycznego pem z poszczególnych anten o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m, obejmuje działki sąsiednie nr [...]. Oznacza to, że dla przedmiotowej inwestycji obszar oddziaływania obejmuje przedmiotowe działki.

Dodatkowo w granicach całego obszaru na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów", istnieje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących w rozumieniu odrębnych przepisów potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 10 ust. 1 pkt 2c), a do takich inwestycji należy zaliczyć zgłaszane anteny. Oznacza to zasadność wniesienia sprzeciwu również w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż wykonywanie zgłaszanych robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła [...] S.A. zarzucając jej naruszenie: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane; § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej mocowanych bezpośrednio do elewacji budynku przemysłowego zlokalizowanego na działce nr [...], na których ma być zamontowanych sześć anten sektorowych i jedna antena radioliniowa, wymagane jest pozwolenie na budowę (jak twierdzą organy) czy też inwestycja ta nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani pomimo dokonanego zgłoszenia (według skarżącego) nawet zgłoszenia.

Dalej Sąd pierwszej instancji przywołał treść normy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 29 ust. 3 tej ustawy oraz art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016 r., poz. 353) i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), a to § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 tego aktu podustawowego.

W ocenie Sądu, jak wynika z cytowanych przepisów, dla oceny, czy przedmiotowa inwestycja będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma legalna definicja pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszona do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi, która znajduje się w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672). Zdaniem Sądu, w orzecznictwie wskazuje się, że oceniając miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ww. ustawy trzeba mieć na uwadze nie tylko legalną zabudowę istniejącą w chwili obecnej, ale również zabudowę mogącą powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie bez znaczenia jest również fakt, na który prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z przedstawionego przez stronę skarżącą opracowania pt. Elementy analizy środowiskowej wynika wprost z rysunku obrazującego "Zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m² płaszczyzna pozioma", że oddziaływanie anten występuje poza granicą działki, na której zlokalizowany jest budynek, na którym ma być montowana sbtk. Rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wskazuje, że zasięg występowania sumarycznego pem z poszczególnych anten o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m, obejmuje bowiem działki sąsiednie. Oznacza to, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje także przedmiotowe działki, zatem postępowanie nie może toczyć się z pominięciem właścicieli tych działek. Skoro obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje swym zasięgiem wskazane nieruchomości sąsiednie, z uwagi w jakim poziom pól elektromagnetycznych może przekraczać dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, to przekroczenie tego dopuszczalnego poziomu ma niewątpliwy wpływ na prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania tych nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takiego przekroczenia. Dla oceny czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia pozostaje przy tym na jakiej wysokości dopuszczalne prawem poziomy pól elektromagnetycznych zostaną ewentualnie przekroczone, albowiem każde przekroczenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, chociażby dotyczące wysokości potencjalnie możliwej do realizacji zabudowy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a teren na którym planowana jest instalacja sbtk znajduje się na terenie oznaczonego symbolem 6U - teren zabudowy usługowej. Zgodnie z przedstawionym opracowaniem przedmiotowa stacja oddziaływuje również na teren oznaczony symbolem 3MW, tj. teren zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów o oznaczeniu 3MW (§ 26) i 6U (§ 28) dopuszczona jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 36 m. Oznacza to, że dopóki obowiązuje ten plan, za miejsca dostępne dla ludności należy uznać przestrzeń, co najmniej do wysokości 36 m od poziomu terenu, bowiem właścicielom gruntu położonych na tym terenie przysługuje uprawnienie do zabudowania gruntu budynkami do tej wysokości. To zaś prowadzi do wniosku, że oceniając parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego, nie można w sposób niewątpliwy wykluczyć, wbrew twierdzeniu inwestora, że nie będzie ono oddziaływało na "miejsca dostępne dla ludności" (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska), które mogłyby powstać w wyniku legalnie wzniesionej zabudowy. Oznacza to z kolei, iż planowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co zarzut skargi naruszenia art. 80 k.p.a. czyni całkowicie chybionym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżącą Spółka, kwestionując wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, co dotyczy:

- art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie za miejsca dostępne dla ludności również miejsca, w których potencjalnie może powstać zabudowa, choć przepis tego nie stanowi;

- § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym takie inwestycje wymagają decyzji pozwolenia na budowę;

oraz naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy zgłoszona inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę ani nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek utrzymania w mocy decyzji organów pierwszej i drugiej instancji zapadłych w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających wysokości 3 m, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym, a inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a., jak również w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, pomimo iż nie odpowiadała ona prawu materialnemu i procesowemu w zakresie wskazanym w skardze, w szczególności zaś niedostrzeżenie, że przy wydawaniu decyzji organów pierwszej i drugiej instancji ww. organy nie działały w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadziły niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 134 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu odwoławczego;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru zrealizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu konstrukcji antenowych mocowanych bezpośrednio do elewacji budynku przemysłowego w [...]. Nie jest sporne, iż w wyniku przedmiotowego zgłoszenia miała powstać na istniejącym budynku stacja bazowa telefonii komórkowej. Na konstrukcjach antenowych planowano zamontować sześć anten sektorowych na wysokości 21,2 m oraz jedną antenę radioliniową. Ponadto zgłoszeniem objęto wykonanie dróg kablowych oraz modułów radiowych RRU oraz szaf telekomunikacyjnych montowanych na konstrukcjach wsporczych.

Jak wynika z opracowania pt. "Elementy analizy środowiskowej" obrazującego "Zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m² płaszczyzna pozioma", co nie jest kwestionowane skargą kasacyjną, oddziaływanie anten występuje poza granicą działki, na której zlokalizowany jest budynek, na którym ma być realizowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wskazuje, że zasięg występowania sumarycznego pem z poszczególnych anten o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m, obejmuje działki sąsiednie nr [...].

Poza tym nie jest kwestionowany również fakt, iż na terenie objętym przedmiotowym zgłoszeniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr CV/1411/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów" (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 372, poz. 2563 ze zm.). W § 10 ust. 1 cytowanego prawa miejscowego ustalono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów. W § 10 ust. 2a cytowanego planu zakazano lokalizacji w granicach obszaru planu masztów antenowych i wolno stojących stacji bazowych telefonii komórkowej. Z kolei w ust. 2c tego przepisu zakazano lokalizacji inwestycji - przedsięwzięć, mogących w rozumieniu przepisów odrębnych potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast skarżąca Spółka przedstawiła zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych na ścianie budynku. Jednakże w sprawie tej organy architektoniczno-budowlane uznały, iż przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak też, że pozostawała w sprzeczności z rozwiązaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów", stąd też zgłoszono sprzeciw wobec zamiaru wykonania wskazanych wyżej robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Stanowisko organów orzekających w sprawie podtrzymał w pełni Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, zaś skarżącą Spółka kwestionuje to orzeczenie we wniesionym środku odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, co do zasady odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji trafnie ocenił ją jako odpowiadającą prawu, stąd też właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skierowane przeciwko temu wyrokowi zarzuty skargi kasacyjnej w szczególności wskazujące na arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd pierwszej instancji prawidłowo podkreślił, iż kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma legalna definicja pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" odnoszona do ochrony środowiska przed polami elektromagnetycznymi i następnie dokonał prawidłowej wykładni zwrotu "miejsca dostępne dla ludności" - zawartego w dyspozycji art. 124 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ww. norma stanowi, iż przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Skoro na terenie objętym planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów", to wyjaśnić należy, że z jego analizy wynika, iż sporna realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej dokonywana jest na terenie oznaczonym symbolem 6U - teren zabudowy usługowej. Natomiast zgodnie z przedstawionym przez inwestora opracowaniem, przedmiotowa stacja oddziaływuje również na inny teren oznaczony symbolem 3MW, tj. teren zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów o oznaczeniu 3MW (§ 26) i 6U (§ 28) dopuszczona jest budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 36 m. Zatem zasadnie przyjęto w tej sprawie, iż dopóki obowiązuje ten plan za miejsca dostępne dla ludności należy uznać przestrzeń co najmniej do wysokości 36 m od poziomu terenu, bowiem właścicielom gruntów położonych na tym terenie przysługuje uprawnienie do zabudowania gruntu budynkami do tej wysokości.

Generalnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w art. 124 ust. 2, cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie. Niewątpliwie przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10; z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09 – publikowane w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oceniając zatem miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym - tak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w szczególności patrz wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13, publikowany w zbiorze LEX nr 1582119.

Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, jak w tej sprawie, nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzana i do której inwestor posiada tytuł prawny. Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwości korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stancji bazowej. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, co do przedstawionej wykładni pojęcia zwrotu "miejsca dostępne dla ludności" zawartego w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w pełni odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznano w tej sprawie, że przedmiotowe zamierzenie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska przypomnieć należy, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, zgłoszenie właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, nie można stosować bez powiązania z art. 29 ust. 2 pkt 15 omawianej ustawy. Z kolei art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Obowiązek o jakim mowa w art. 29 ust. 3 omawianej ustawy dotyczy również przedsięwzięć, które byłyby zwolnione na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Decydujące jest przede wszystkim to, czy określone przedsięwzięcie środowiskowe wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonując kwalifikacji, czy dana inwestycja obejmuje wyłącznie instalację urządzenia korzystającego z procedury zgłoszeniowej czy też realizację w istocie całego nowego obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej na przykład na dachu budynku czy, tak jak w tej sprawie, na ścianie budynku (wobec zakazu przepisami prawa miejscowego lokalizacji w granicach obszaru planu masztów antenowych i wolno stojących stacji bazowych telefonii komórkowej) nie można czynić tego automatycznie. Wymagana jest w tym zakresie szczególna rozwaga i w niniejszym postępowaniu w sposób prawidłowy na podstawie materiałów dołączonych do przedstawionego zgłoszenia zasadnie oceniono, iż w tej sprawie mamy do czynienia z realizacją całego nowego zamierzenia inwestycyjnego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja nie może być jednak uznana za urządzenie zainstalowane na budynku przemysłowym. Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku przemysłowego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego ścianie tejże stacji.

Przedmiotowa stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia budynku przemysłowego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Zatem do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. Dlatego też jej realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. W sprawie tej nie można w żadnym wypadku mówić, że dotyczy ona montażu anten do ścian budynku, jak wskazuje to skarga kasacyjna.

Wobec powyższego przyjąć należy w przedmiotowej sprawie, iż realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmującą wykonanie na ścianie budynku konstrukcji wsporczej, na której planowano zamontować sześć anten sektorowych oraz jedną antenę radioliniową, jak również wykonanie dróg kablowych oraz modułów radiowych RRU oraz szaf telekomunikacyjnych (montowanych na konstrukcjach wsporczych, a więc z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na ścianie budynku na której realizowana jest ta inwestycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdecydowanie wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne i niewątpliwie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na budowę w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko takie było wielokrotnie przywoływane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11; z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1480/12; z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13; z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II OSK 790/13 – publikowane w zbiorze orzeczenia.nsa.gov.pl.

Nadto wskazać należy, iż słusznie organ odwoławczy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznał, że planowana inwestycja sprzeczna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów".

Przede wszystkim wnikliwa analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ uznał, co następnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i dlatego nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast jednoznacznie wyjaśniono, że w granicach całego obszaru na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów", istnieje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących w rozumieniu odrębnych przepisów potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 10 ust. 1 pkt 2c planu), a do takich inwestycji należy zaliczyć zgłaszane anteny, co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie oprócz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane również i przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, jako podstawy wniesionego sprzeciwu.

Oznacza to, iż organ odwoławczy, a za nim Sąd pierwszej instancji, przyjęli stanowisko, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływującym na środowisko, a nie jak podniesiono w skardze kasacyjnej, że uznano, iż jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też czyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego wskazanego wyżej § 2 ust. 1 pkt 7 poprzez jego błędną wykładnię jawi się w tej sprawie jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Należy w tym miejscu jedynie przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji właściwie wspomniał w motywach zaskarżonego wyroku, iż stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii) i odległość od miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Natomiast oceniając parametry planowanej inwestycji, jak zasadnie wskazano, nie można w sposób niewątpliwy wykluczyć, wbrew twierdzeniom inwestora, że nie będzie ona oddziaływać na "miejsce dostępne dla ludności", które mogłyby powstać w wyniku legalnie wzniesionej zabudowy, co oznacza że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Słuszne więc zaakceptowano pogląd organów orzekających w sprawie, iż zgłaszana inwestycja, ze względu na przyszły sposób zagospodarowania terenów przekracza standardy wskazane w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują zatem na prawidłowość zastosowania w tej sprawie przesłanki wniesienia sprzeciwu w oparciu o normę art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zarzut skargi kasacyjnej czyniony w tym zakresie jest nieusprawiedliwiony. Nie jest także zasadny zarzut błędnego zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie powiązany z obrazą ww. normy zarzutu błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który nie miał w tej sprawie zastosowania, niezależnie od tego, iż skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czym polega błędna wykładnia tejże normy aktu podustawowego.

Nadto nie są usprawiedliwione podnoszone we wniesionym środku odwoławczym zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd pierwszej instancji nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania w tej sprawie normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie skoro, co już wyżej zauważono, decyzja o wniesieniu sprzeciwu wobec przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego była prawidłowa, a nie ujawniono przesłanek przewidzianych w cytowanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., to wyłączną podstawą działania Sądu pierwszej instancji mógł być, w okolicznościach tej sprawy, przepis art. 151 p.p.s.a., a zatem trafnie oddalono skargę wobec jej niezasadności, co już wyżej zasygnalizowano. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji odbyła się zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Takiej właśnie kontroli dokonano w tej sprawie, zaś przedstawiony zarzuty w tym zakresie nie jest zasadny.

Skarga kasacyjna w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przywołuje również dwa przepisy prawa materialnego naruszone, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, zaskarżonym wyrokiem, a to art. 2 i 7 Konstytucji RP. Niemniej jednak poza przywołaniem tych dwóch norm prawa materialnego, nie wyjaśniono w jakikolwiek sposób, na czym polega obraza tych norm, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może domniemywać sposobu naruszenia powołanych przepisów uznał, że tak czyniony zarzut obrazy ww. norm jest całkowicie gołosłowny.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadna z podniesionych podstaw kasacyjnych nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie, nie zażądały jej przeprowadzenia.