Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3175/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Aplikant prokuratorski Maciej Nowicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2004 r. sprawy ze skargi P. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza na rzecz skarżącego P. K. i M. K. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 445 zł (czterystu czterdziestu pięciu złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 , z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokółu kontroli z dnia [...] kwietnia 2003 r., nałożono karę pieniężną w wysokości 4000 zł na P.H.U."P."- P. K., M. K., z/s w L. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że przyczyną nałożenia kary było okazanie przez kierowcę podczas kontroli nieważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, tj. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684, z późn. zm.). Przepis ten określa terminy wypełnienia kart opłaty dobowej i siedmiodniowej w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności. Jednocześnie w uzasadnieniu podkreślono, że w związku z drugim stwierdzonym naruszeniem art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 123, poz. 1354, z późn. zm.) odstąpiono od nałożenia kary za nie okazanie wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju na podstawie zaświadczenia wystawionego przez współwłaściciela M. K., że kierujący pojazdem od dnia [...] marca 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. nie wykonywał pracy kierowcy, oraz pisemnego oświadczenia współwłaściciela P. K., że w dniu [...] kwietnia 2003 r. prowadził pojazd wyjątkowo, a na co dzień nie prowadzi pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli – P. K. i M. K., prowadzący wspólnie działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. "P.", wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli oni, że organ kontrolujący zakwestionował nie brak karty dobowej, a jej termin obowiązywania. Ich zdaniem karta, którą posiadał i okazał kierowca została zakupiona w dniu [...] lutego 2003 r. i wypełniona we właściwym, bo siedmiodniowym terminie, natomiast wykorzystana w dniu kontroli. Dzieje się tak dlatego, że firma zakupuje jednorazowo większą ilość kart, aby stale nie wyjeżdżać na pocztę w L., gdzie najbliżej można wykupić karty, i są one zaraz po zakupie wypełniane na każdy dzień oraz wydawane kierowcom jako karty wypełnione.

Przesyłając odwołanie przy piśmie z dnia [...] maja 2003 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. podniósł, że zostało ono złożone po terminie. Ponadto Wojewódzki Inspektor stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ okazana przez kierowcę w trakcie kontroli karta opłaty za przejazd po drogach krajowych była nieważna (karta dobowa wypełniona po upływie 7 dni od daty jej zakupu). Ponadto twierdzenia zawarte w treści odwołania wskazują na całkowicie mylną interpretację przepisów przez ukaranego. W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a., tj. uchylenia lub zmiany decyzji.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 42 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a także art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 o czasie pracy kierowców, lp. 6 oraz lp. 10.8 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz. 999), § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję nakładającą karę pieniężną z tytułu braku karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz – dodatkowo – nałożono karę pieniężną w wysokości 2000 zł za nie okazanie wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził. W uzasadnieniu decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 4000 zł rozwinięto argumentację wynikającą z art. 42 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym oraz powołano się na lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym. Natomiast w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł za nie okazanie wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju powołano się na art. 15 oraz art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a w sprawie wysokości kary odwołano się do lp. 10.8 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar w transporcie drogowym. W opinii organu w chwili kontroli kierowca nie posiadał wykresówek za dni [...] i [...] kwietnia 2003 r., za dzień [...] marca 2002 r. oraz za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła strona – P. K., M. K., P.H.U."P.", wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie: art. 139 K.p.a. przez zmianę decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] kwietnia 2003 r. na niekorzyść skarżących, § 5 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez przyjęcie, iż w dniu [...] kwietnia 2003 r. kierowca kontrolowanego pojazdu posiadał nieważną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, art. 92 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego zastosowanie, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu strony oraz w sposób podważający zaufanie do organów państwa, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na istotne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi najpierw podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsce naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Praktyka stosowana w przedsiębiorstwie skarżących polega na tym, że właściciele firmy dokonują jednorazowego nabycia większej ilości kart opłaty drogowej, a następnie w terminie określonym w powołanym przepisie wypełniają karty, które są w określone na kartach dni wydawane kierowcom pojazdów. Powołany przepis rozporządzenia mówi bowiem nie o obowiązku wykorzystania karty dobowej w terminie 7 dni, lecz o obowiązku wypełnienia karty informacjami wskazanymi w tym przepisie. Aby zatem ustalić, czy doszło do naruszenia przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia organ powinien (art. 77 § 1 K.p.a.) przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia nie kiedy karta została wykorzystana, ale kiedy naniesiono na nią dane pojazdu oraz termin. Organy orzekające w sprawie zrównały więc bezpodstawnie dzień wykorzystania karty z dniem jej wypełnienia. Ponadto wskazano, że sam fakt wypełnienia karty z przekroczeniem terminu określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia nie powoduje, iż karta nie stanowi ważnego dowodu uiszczenia opłaty drogowej. Organy obu instancji w części orzekającej o obowiązku zapłaty kary za brak posiadania dowodu uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych nie uwzględniły bowiem w całości treści § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z tym przepisem karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Wykładnia logiczna i gramatyczna powołanego przepisu wskazuje jednoznacznie, iż karta opłaty nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty jedynie wtedy, gdy jest wypełniona niezgodnie z zasadami określonymi w ust. 1 oraz ust. 3-5 § 5 powołanego rozporządzenia. A contrario karta opłaty wypełniona nawet niezgodnie z ust. 2 § 5 stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. W przeciwnym razie przepis § 5 ust. 6, wyraźnie wyłączający spod swojej hipotezy przypadki naruszenia ust. 2 § 5 rozporządzenia, byłby przepisem niespójnym i nielogicznym. Za taką interpretacją powołanych przepisów przemawia również wykładnia celowościowa. Paragraf 5 ust. 2 rozporządzenia określa jedynie instrukcyjny termin wypełnienia nabytej karty opłaty drogowej. Faktyczna zapłata należnego świadczenia publicznoprawnego (opłaty drogowej) odbywa się w chwili zakupu karty opłaty. Wypełnienie karty następuje jedynie na potrzeby konkretnego przewozu (cyklu przewozów) i ma na celu powiązanie uiszczonej opłaty (potwierdzonej wydaną przez właściwy podmiot kartą) z konkretnym dniem (tygodniem) wykonywania usług przewozowych. Wypełnienie karty jest jedynie czynnością techniczną, a wypełnienie karty po terminie określonym w ust. 2 § 5 rozporządzenia nie podważa samego faktu uiszczenia opłaty drogowej, co ma przecież miejsce przy samym zakupie karty. W konsekwencji należy uznać, iż naruszenie określonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych instrukcyjnego terminu wypełnienia karty opłaty drogowej nie powoduje unieważnienia samej karty. Karta nie stanowi dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty tylko wtedy, gdy została wypełniona sprzecznie z postanowieniami ust. 1 i ust. 3-5 tego rozporządzenia. Karta wypełniona z przekroczeniem terminów instrukcyjnych zawartych w ust. 2 stanowi nadal ważny dowód potwierdzający uiszczenie opłaty.

W odniesieniu do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nakładającej dodatkowo karę w wysokości 2000 zł za nie okazanie wykresówek z urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju stwierdzono, iż rażąco narusza ona art. 139 K.p.a. poprzez zmianę decyzji zaskarżonej odwołaniem na niekorzyść strony skarżącej. Zdaniem skarżących art. 139 K.p.a. przewiduje generalny zakaz zmian decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Zmiana decyzji na niekorzyść skarżącego może nastąpić jedynie wtedy, gdy decyzja w sposób rażący narusza prawo lub interes społeczny. Respektowanie zasady reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 K.p.a. musi być zawsze poddawane niezwykle wnikliwej kontroli sądu; na poparcie tej tezy przytoczono odpowiednie wyroki sądu (wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. III ARN 33/93, PiP 1994/9/111); wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., sygn. IV SA 1101/88, ONSA 1989/2/71). Podkreślono, że zmiana decyzji na niekorzyść strony nastąpiła nie z uwagi na fakt rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, lecz spowodowana została różnicą w poglądach Głównego Inspektora Transportu Drogowego i organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o : - wystąpienie do strony skarżącej o cofnięcie skargi, co umożliwiłoby organowi wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; - w razie cofnięcia skargi, umorzenie postępowania; - w razie odmowy cofnięcia skargi przez skarżącego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu instancji odwoławczej w całości. Organ II instancji podniósł w uzasadnieniu, iż decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. doręczono stronie dnia 16 kwietnia 2003 r., zaś odwołanie zostało przez skarżącego złożone na poczcie dnia 16 maja 2003 r. Tak więc decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. stała się ostateczna z dniem 1 maja 2003 r., jako że 30 kwietnia upłynął ustawowy termin do wniesienia odwołania od tej decyzji, a skarżący nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu i postanowienie takie nie zostało wydane. Mimo tego organ II instancji rozpoznał wniesione z uchybieniem terminu odwołanie, tym samym rażąco naruszając zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), orzekając w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzja administracyjną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Oznacza to, że w obrocie prawnym pozostaje i wywołuje skutki prawne ostateczna decyzja organu I instancji, od której nie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. I SA 330/99 (LEX nr 48749), w którym stwierdzono, że: "Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego termin do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie (...).Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza dotyczącej zaskarżonej decyzji organu II instancji - Głównego Inspektora Transportu Drogowego, mimo występujących tam kwestii o charakterze materialno-prawnym, podstawowe znaczenie mają kwestie proceduralne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana po bezskutecznym upływie terminu na wniesienie odwołania, bez złożenia wniosku o jego przywrócenie. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. W tej sytuacji nie jest konieczne badanie, czy i w jakim zakresie została ona wydana z naruszeniem zawartego w art. 139 K.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W tym zakresie Sąd podziela samokrytyczne stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawarte w odpowiedzi na skargę, choć jednocześnie nie widzi potrzeby i podstaw prawnych do wystąpienia pod adresem strony skarżącej o cofnięcie skargi. Cofnięcie skargi jest prawem skarżącego i wiąże sąd, który może jedynie uznać je za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Natomiast oceniając opinię organu II instancji co do konieczności zachowania w obrocie prawnym decyzji organu I instancji - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. jako decyzji ostatecznej, od której nie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd rozważał przesłanki zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w myśl którego sąd z mocy ustawy ma obowiązek stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd doszedł jednak do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie brak podstaw do wyjścia poza granice sprawy oraz do zastosowania powołanego przepisu art. 135, gdyż nie jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku.