Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 651/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 8 ust.1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 31 poz 312 art. 10 ust. 1, art. 13, art. 16, art. 38 ust. 2
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca  niektóre dyrektywy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2372/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w Z. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Ż. (dalej jako "Spółka") na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił Spółce udzielenia zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez poddanie tych odpadów procesowi autoklawowania przy zastosowaniu sterylizatora parowego firmy GETINGE, na terenie należącym do Spółki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 46 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 41 ust. 1-3 pkt 1 lit. a i art. 95 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach").

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2014 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych.

W ocenie Sądu I instancji, treść art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Realizacja obowiązku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych jest zgodna z zasadami ogólnymi gospodarki odpadami określonymi w art. 16-33 ustawy o odpadach.

Sąd I instancji przedstawił funkcjonujące w państwach członkowskich modele unieszkodliwiania odpadów medycznych. Wyjaśnił, że w Polsce ustawodawca wybrał model unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. W ocenie Sądu I instancji, takie rozwiązanie przyjęte w prawie polskim nie narusza przepisów prawa unijnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP Sąd I instancji wskazał, że obowiązek unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i art. 86 Konstytucji RP.

Sąd I instancji wskazał, ze Spółka zamierza unieszkodliwiać zakaźne odpady medyczne i zakaźne odpady weterynaryjne wyłącznie przez poddanie ich procesowi autoklawowania w sterylizatorze parowym, a wytworzone w procesie przetwarzania odpady przekazywać innym podmiotom w celu poddania ich ostatecznemu procesowi przekształcenia tj. spaleniu w spalarni odpadów. Zdaniem Spółki, ma to zagwarantować osiągnięcie celu wskazanego w art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach oraz jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz. U. z 2003 r. nr 8 poz. 104 ze zm.) dopuszczającym łączne stosowanie dwóch lub więcej sposobów unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych.

Sąd I instancji wskazał, ze obowiązujące przepisy wykonawcze dopuszczają łączne stosowanie przez dany podmiot dwóch lub więcej sposobów unieszkodliwiania odpadów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Nie jest jednak dopuszczalne łączenie dwóch metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych w dwóch różnych instalacjach należących do innych podmiotów w celu osiągnięcia zamierzenia wskazanego w art. 95 ust 2 ustawy o odpadach. Norma z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach ma na celu maksymalne ograniczenie zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego związanego z posiadaniem, a także przetwarzaniem odpadów zakaźnych, dlatego też unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych powinna odbywać się w ramach jednego procesu technologicznego i powinno się sprowadzać do ich termicznego unieszkodliwienia w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Inna interpretacja tego przepisu mogłaby spowodować brak możliwości jego egzekwowania przez organy kontrolne w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska. Oznacza to, że zaproponowana przez Spółkę metoda unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych prowadząca do osiągnięcia celu wskazanego w art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach przez skierowanie odpadów po autoklawowaniu do innej instalacji nie stanowiącej ciągu technologicznego, położonej na terenie innego województwa lub należącej do innego podmiotu, należy uznać za niezgodną z nakazami i zakazami oraz zasadni ogólnymi gospodarki odpadami wskazanymi w przepisach ustawy o odpadach, a w szczególności narusza zasadę likwidacji odpadów u źródła ich powstawania oraz zasadę bliskości. Likwidacja odpadów u źródła jest podstawą funkcjonowania zasady prewencji i zasady przezorności oraz zasady bliskości. Powiązanie tych zasad opiera się na założeniu, według którego odpady, jakie powstaną w związku z eksploatacją danej instalacji, powinny być zagospodarowane lub likwidowane w miejscu możliwie najbliżej położonym dla ich powstania. Zasada likwidacji odpadów u źródła wynika z art. 20 ustawy o odpadach. Jest to zasada ogólna gospodarki odpadami, której zasadniczym celem jest ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania odpadów na środowisko, zdrowie i życie ludzi, tym samym ma charakter przedłużenia zasady prewencji i zasady przezorności. Oznacza to, że działania związane z redukcją odpadów u ich źródła dają wymierne korzyści wynikające z ograniczenia zanieczyszczenia i jego szkodliwego oddziaływania. Opłaca się bardziej zapobiegać odpadom u źródeł ich powstawania, niż następnie usuwać je po pewnym czasie od ich powstania w innym miejscu. Zasadniczym celem tych przedsięwzięć w gospodarce odpadami jest ograniczenie ilości odpadów lub ich całkowite wyeliminowanie u źródła. Zasada likwidacji odpadów u źródła ich powstania oparta jest na generalnej strategii UE, która zakłada funkcjonowanie efektywnych kosztowo rozwiązań w gospodarce odpadami wspomagających realizację instrumentów prawnych, które przewiduje zasada bliskości. Zasada bliskości jest jedną z kluczowych zasad ogólnych prawa gospodarki odpadami wspomagających realizację zasad: likwidacji odpadów u źródła, prewencji i przezorności. W prawie UE do zasady bliskości odwołuje się art. 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE, L 312, 22 listopada 2008, s. 3).

Sąd I instancji wskazał, że prawidłowa wykładnia procesu unieszkodliwiania odpadów wynikająca z wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwością w sprawie C-116/01, stanowi jednoznacznie, że proces unieszkodliwiania odpadów może odbywać się tylko w konkretnym miejscu, stanowiąc jeden proces oceniany osobno na gruncie ustawy o odpadach z punktu widzenia nakazów i zakazów zawartych w tej ustawie. Natomiast przekazanie odpadów do innego miejsca powoduje zakończenie procesu unieszkodliwiania odpadów w tym miejscu, a w następnym miejscu rozpoczęcie innego procesu unieszkodliwiania, który jest innym procesem unieszkodliwiania niż rozpoczęty w tym miejscu.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że zamierzony sposób gospodarowania przez Spółkę odpadami medycznymi i weterynaryjnymi, który powinien być rozpatrywany wyłącznie w kategorii prowadzonego przez nią procesu autoklawowania odpadów, należy uznać za niezgodny z powołanymi wyżej przepisami prawa, a co za tym idzie mogący powodować realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi lub dla środowiska. Celem podstawowym zakazów wynikających z zasady bliskości jest zapewnienie stanu równowagi i bezpieczeństwa ekologicznego w gospodarce odpadami za pomocą schematu postępowania z odpadami. W ten sposób hierarchia ta pełni funkcję autoregulacji do osiągnięcia stabilnej równowagi w stosowaniu zasady bliskości.

W ocenie Sądu I instancji, organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny odmowy udzielenia Spółce zezwolenia na przetwarzanie (unieszkodliwianie) zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Organ II instancji wskazał ponadto, że odmowa udzielenia Spółce zezwolenia była już przedmiotem postępowania przed Ministrem Środowiska, które zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014 r. sygn. akt. II OSK 2626/12. Sąd I instancji wskazał także, że stosowanie § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych była także przedmiotem oceny prawnej powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym powołane rozporządzenie Ministra Zdrowia dopuszczało stosowanie dwóch lub więcej sposobów, wymienionych w § 1 tego rozporządzenia, do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych pod warunkiem uzyskania celu, o którym mowa w ust. 1a tego rozporządzenia. Zgodnie z tym celem parametry prowadzenia procesów muszą zapewniać powstanie odpadu, który nie jest odpadem niebezpiecznym. Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia mają zastosowanie jeżeli nie są sprzeczne z ustawą o odpadach. W zakresie zaproponowanego przez Spółkę procesu autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, lub łącznego stosowania dwóch metod unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów przez dwa różne podmioty w różnych lokalizacjach, nie dochodzi do wypełnienia jednoznacznego nakazu spalania tych odpadów.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem obowiązku odstąpienia od stosowania nienotyfikowanego przepisu Sąd I instancji stwierdził, że Konstytucja nie przewiduje, żeby notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Także TSUE w swoim orzecznictwie wykluczał takie konsekwencje naruszenia obowiązku notyfikacji. Uzasadnione jednak jest twierdzenie, że z uwagi na wagę i charakter obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej projektu regulacji prawnych zawierających przepisy techniczne stanowi on element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw, a jego naruszenie może być kwestionowane właśnie jako naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Jednocześnie, z uwagi na mające swoje uzasadnienie w zasadzie pewności prawa, powszechnie akceptowane w polskim systemie prawa jest domniemanie konstytucyjności ustawy oraz skoncentrowana kontrola badania tej konstytucyjności. Ponadto Trybunał Konstytucyjny jest organem właściwym do stwierdzenia naruszenia trybu ustawodawczego i uchylenia z tego powodu wadliwie uchwalonej ustawy. Nie mogą tego czynić samodzielnie sądy odmawiając stosowania przepisów ustawy.

Sąd I instancji nie stwierdził sprzeczności art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach z powołanymi w skardze przepisami prawa UE, a w szczególności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy. Obowiązek prawny implementacji dyrektywy dotyczy terminowego i pełnego wdrożenia norm umieszczonych w dyrektywie do systemu prawa krajowego. W odniesieniu do dyrektyw należy mówić o związaniu co do rezultatu i swobodzie co do formy i sposobów jego osiągnięcia. Związanie co do rezultatu polega na urzeczywistnieniu wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w zakresie ogólnego zamierzonego celu, który został wyrażony w dyrektywie. Taki cel ogólny wynika wyraźnie z przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. i jest zgodny z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach.

Sąd I instancji nie podzielił wniosku Spółki o zwrócenie się ze wskazanymi w skardze pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie art. 23 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. W ocenie Spółki, naruszenie tego przepisu doprowadziło do zastosowania sprzecznego z tym przepisem art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepis ten dopuszcza ustanowienie przez prawodawcę krajowego nakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych, a zatem z wyłączeniem innych metod unieszkodliwiania. Zdaniem Spółki, z art. 23 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1, art. 13 oraz art. 3 pkt 19) zdanie 2 dyrektywy odpadowej wynika, że wyłącznie w kompetencji właściwego organu leży stwierdzenie, czy dana metoda przetwarzania (a zatem odzysku albo unieszkodliwiania) jest dopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska, a zwłaszcza czy jest zgodna z art. 13 dyrektywy odpadowej. Dyrektywa odpadowa przewiduje zatem wielość metod unieszkodliwiania odpadów, nie wyłączając zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Po drugie, art. 23 ust. 1 dyrektywy odpadowej przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie sprzecznego z tym przepisem art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki, z przepisu tego wynika, że dopiero w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów (a zatem na odzysk albo unieszkodliwianie) określa się metodę, która ma być stosowana w odniesieniu do każdego rodzaju procesu przetwarzania. Oznacza to, że dyrektywa odpadowa przewiduje wielość metod unieszkodliwiania odpadów, nie wyłączając zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych, za wyjątkiem jedynie przekształcania termicznego na morzu.

Po trzecie, art. 3 pkt 19) z Załącznikiem I dyrektywy odpadowej przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie sprzecznego z tym przepisem art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki, przepis ten zawiera niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów, w tym proces D9 obejmujący m.in. autoklawowanie, nie wyłączając zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Ponadto, z pkt 29 preambuły do dyrektywy odpadowej wynika, że jej celem jest utworzenie "społeczeństwa recyklingu" tj. państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku, i o ile to możliwe, nie powinny wspierać składowania lub spalania takich odpadów. Nie jest celem dyrektywy odpadowej wspieranie spalarni odpadów niebezpiecznych ani tym bardziej ustanowienie monopolu takich spalarni.

Po czwarte, art. 38 ust. 2 dyrektywy odpadowej przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie sprzecznego z tym przepisem przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Z przepisu tego w związku z pkt 47 preambuły do dyrektywy odpadowej wynika, że Załącznik I zawierający niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów, może być zmieniany w świetle postępu technicznego, ale zgodnie z procedurą określoną w dyrektywie odpadowej. Zmiana dopuszczalnych procesów unieszkodliwiania odpadów przez krajowego prawodawcę lub nakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych wyłącznie przez termiczne przekształcenie w spalarniach odpadów niebezpiecznych stanowi "jaskrawe pogwałcenie" przepisu dyrektywy odpadowej, wyłącza pożądany postęp techniczny w zakresie unieszkodliwiania odpadów i ustanawia monopol archaicznej metody unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych.

Po piąte, art. 13 dyrektywy odpadowej przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie sprzecznego z tym przepisem przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Z przepisu tego wynika, że powinny być stosowane odpowiednie środki w celu zapewnienia ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska, natomiast wprowadzenie monopolu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarniach odpadów niebezpiecznych powoduje unieszkodliwianie w sposób potencjalnie niebezpieczny dla zdrowia i środowiska, choćby ze względu na emisje powodowane przez spalarnie oraz wyłącza korzystny dla tych wartości postęp techniczny.

Po szóste, art. 10 ust. 1 dyrektywy odpadowej przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie sprzecznego z tym przepisem przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki, z przepisu tego wynika, że państwa członkowskie powinny zapewnić odzysk wszystkich odpadów, nie wyłączając odpadów medycznych. Przepis art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, wprowadzający bezwzględny nakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych nie pozwala Polsce dążyć do odzysku takich odpadów, nawet w wypadku znacznego postępu technologicznego w zakresie postępowania z odpadami.

Po siódme, art. 27 ust. 1 dyrektywy odpadowej przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie sprzecznego z tym przepisem przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki, z przepisu tego wynika, że minimalne standardy techniczne dla czynności przetwarzania wymagających zezwolenia na mocy art. 23 dyrektywy odpadowej, a zatem także dla czynności unieszkodliwiania, mogą być przyjmowane przez uzupełnienie dyrektywy zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2 dyrektywy odpadowej. Polski prawodawca nie mógł więc ustanowić minimalnego standardu w tym zakresie, ponieważ należy to do "kompetencji unijnych". Ponadto trudno mówić o minimalnym standardzie w wypadku monopolu jednej metody unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Po ósme, art. 34 TFUE ustanawiającego swobodny przepływ towarów w Unii Europejskiej przez niezastosowanie, pomimo że art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach wyłącza albo co najmniej ogranicza wewnątrzunijny handel urządzeniami do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przy użyciu tzw. procesów alternatywnych, w tym wyłącza handel urządzeniami do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez autoklawowanie w procesie D9.

Po dziewiąte, art. 288 TFUE przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie dyrektyw, z przepisu tego wynika zasada poszanowania suwerenności państw członkowskich, podczas gdy przepis ten wskazuje akty prawne Unii Europejskiej, w tym dyrektywy, które w zgodzie z Konstytucją RP mają pierwszeństwo przed ustawami.

Po dziesiąte, art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustalającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaniechanie notyfikacji przepisu technicznego, nie nakłada na organy państwa członkowskiego obowiązku odstąpienia od stosowania nienotyfikowanego przepisu. W ocenie Spółki, prawidłowa wykładnia powinna odróżniać obowiązywanie przepisu od jego stosowania i prowadzi do wniosku, że nienotyfikowany przepis nie może być stosowany przez organy państwa członkowskiego. W konsekwencji organy administracji ani Sądy nie mogą stosować przepisu technicznego jakim jest art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach.

Po jedenaste, art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że jedynym dopuszczalnym procesem unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych było ich termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. W ocenie Spółki, prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna dopuszczać unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych także w innych procesach, w tym w procesie D9, za pomocą autoklawowania. Wynika to z tego, że pojęcie spalarni odpadów niebezpiecznych jest niezdefiniowane w prawie polskim, a ponadto z § 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, wynika wprost, że autoklawowanie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych jest dopuszczalne. Na mocy ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca przedłużył okres obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia, a na dzień wniesienia skargi kasacyjnej nowe rozporządzenie nie zostało wydane. Ponadto Spółka wskazała, że procesem unieszkodliwiania UO nazywa w Załączniku II, zawierającym niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania, m.in. proces D9 tj. "Obróbka fizyczno-chemiczna, niewymieniona w innej pozycji niniejszego załącznika, w wyniku której powstają ostateczne związki lub mieszaniny unieszkodliwiane za pomocą któregokolwiek spośród procesów wymienionych w pozycjach Dl-Dl2 (np. odparowanie, suszenie, kalcynacja itp.)", który to proces D9 obejmuje również autoklawowanie.

W ocenie Spółki, naruszenie art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach polegało również na przyjęciu, że łączenie dwóch metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych w dwóch różnych instalacjach w celu osiągnięcia zamierzenia określonego w art. 95 ust. 2 jest niedopuszczalne, jako naruszające zasady likwidacji odpadów u źródła ich powstawania oraz bliskości. Zasada ta (lub zasady te, gdyby teoretycznie przyjąć, że istnieje zasada likwidacji) nie mogą dotyczyć stosowania jednego bądź drugiego procesu unieszkodliwiania, lecz stosowane są niezależnie od tego w jakim procesie dochodzi do unieszkodliwienia. W żaden sposób nie można tych zasad łączyć z wydaniem zezwolenia na taki bądź inny proces unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, ponieważ zasady te sytuuje się w sferze postępowania z odpadami, a nie w sferze dopuszczalności danego procesu unieszkodliwiania i udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. Ponadto, w ocenie Spółki, zasada "likwidacji" odpadów nie istnieje, natomiast art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach stanowi tylko o przetwarzaniu (pod którym pojęciem rozumie się nie tylko unieszkodliwianie, lecz także odzysk) odpadów w miejscu powstawania, z uwzględnieniem hierarchii, w której to hierarchii opisanej w art. 17 ustawy o odpadach unieszkodliwianie znajduje się na samym końcu.

Po dwunaste, art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odzwierciedla zasadę likwidacji odpadów u źródła. W ocenie Spółki zasada taka nie istnieje, a przepis stanowi o przetwarzaniu (pod którym to pojęciem rozumie się także odzysk), a nie o likwidacji, a także nakazuje uwzględniać hierarchię sposobów postępowania z odpadami.

Po trzynaste, art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, która dotyczy wydania zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, a nie tego, w jakim miejscu przetwarzane mają być odpady.

Po czternaste, art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika, że jedyną dopuszczalną metodą unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych było ich termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Przepis ten w pkt 12 odsyła wnioskującego o wydanie zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych do art. 95 ust. 9 ustawy o odpadach, który w pkt 2 wymaga podania dokładnego opisu procesu unieszkodliwiania z wyszczególnieniem wszystkich jego etapów, zaś procesem unieszkodliwiania UO nazywa w Załączniku II, zawierającym niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania, m.in. proces D9 obejmujący również autoklawowanie. Prawidłowa wykładnia powinna zatem dopuszczać unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez ich autoklawowanie, a także autoklawowanie na jednym z etapów unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Po piętnaste, art. 95 ust. 9 pkt 1) i 2) ustawy o odpadach przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te dopuszczają ustanowienie nakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych, a zatem z wyłączeniem innych procesów unieszkodliwiania. Z przepisu tego wynika, że we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych podaje się m.in. informacje dotyczące danych technicznych instalacji lub urządzenia, wraz ze wskazaniem rodzaju i typu modelu instalacji lub urządzenia, oraz dokładny opis procesu unieszkodliwiania z wyszczególnieniem wszystkich jego etapów. Ustanowienie monopolu spalarni odpadów niebezpiecznych przez nakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych wyłącznie przez termiczne przekształcanie w takich spalarniach uczyniłoby przepis art. 95 ust. 9 ustawy o odpadach bezprzedmiotowym. Prawidłowa wykładnia powinna zatem dopuszczać unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w procesach innych niż spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych, w tym w procesie D9.

Po szesnaste, art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, przez niezastosowanie, co spowodowało bezzasadną odmowę udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w procesie autoklawowania bez zbadania wpływu takiego procesu unieszkodliwiania na życie i zdrowie ludzi lub na środowisko.

Po siedemnaste, art. 17 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego wynika zasada ogólna gospodarki odpadami przewidująca obowiązek unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. W ocenie Spółki, przepis ten przewiduje hierarchię sposobów postępowania z odpadami, a ponadto nie wskazuje konkretnych sposobów unieszkodliwiania odpadów.

Po osiemnaste, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynika z nich obowiązek unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Z przepisów tych wynika obowiązek dbałości o bezpieczeństwo ekologiczne i obowiązek ochrony środowiska, zaś unieszkodliwianie odpadów zajmuje ostatnie miejsce w hierarchii sposobów postępowania z odpadami określonej w art. 17 ustawy o odpadach. Spalanie odpadów jest, w odróżnieniu od autoklawowania, najbardziej obciążającym środowisko procesem unieszkodliwiania odpadów.

Po dziewiętnaste, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stoją one na przeszkodzie wyłączeniu działalności gospodarczej polegającej na unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w procesie D9 metodą autoklawowania na podstawie przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Nie istnieje interes publiczny przemawiający za takim wyłączeniem. Przeciwnie, w art. 17 ustawy o odpadach wskazano hierarchię sposobów postępowania z odpadami, a w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 23 ust. 3 w związku z art. 13 dyrektywy odpadowej przyznano kompetentnym organom państwa członkowskiego prawo do decydowania w konkretnym przypadku o udzieleniu albo odmowie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie, a zatem również na unieszkodliwianie, odpadów. Stosowanie art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach stanowiłoby odebranie kompetencji specjalistycznym organom państwa członkowskiego, na rzecz ustawowego monopolu spalarni odpadów niebezpiecznych.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 pkt 1) lit c) w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z przepisami k.p.a. i p.p.s.a.

Po pierwsze, art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, organy obu instancji zaniechały ustalenia skutków unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodą autoklawowania z punktu widzenia wpływu tej metody unieszkodliwiania odpadów na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, choć okoliczności te przesądzają o prawie organu do odmowy udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Po drugie, art. 136 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że Minister Środowiska zaniechał przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z urzędu w celu ustalenia skuteczności metody autoklawowania z punktu widzenia ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz ochrony środowiska.

Po trzecie, art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ nie odniósł się do zarzutów strony dotyczących sprzeczności decyzji organu I instancji z prawem Unii Europejskiej i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po czwarte, art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ zaniechał umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Uniemożliwiło to stronie zgłoszenie wniosku z dowodu mającego znaczenie dla sprawy, a uzyskanego po wniesieniu odwołania i pisma uzupełniającego odwołanie, a mianowicie dowodu z opinii mgr J.V.

Po piąte, art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ nie uwzględnił żadnego z żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu. Przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy - skuteczność metody autoklawowania z punktu widzenia ochrony życia i zdrowia ludzkiego oraz ochrony środowiska.

Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnym ustaleniu, że wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-116/01 mówił wprost, że proces unieszkodliwiania odpadów może odbywać się tylko w konkretnym miejscu, stanowiąc jeden proces oceniany osobno na gruncie ustawy o odpadach z punktu widzenia nakazów i zakazów zawartych w ustawie. W ocenie Spółki, wyrok ten nie mówi tego wprost ani nawet pośrednio oraz nie dotyczy ustawy o odpadach, lecz unijnego rozporządzenia nr 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej i poza jej obszar. Ponadto nie stanowi o unieszkodliwianiu w konkretnym miejscu, lecz dotyczy przetwarzania, pod którym to pojęciem rozumie się także odzysk, w kontekście oceny danego etapu przetwarzania jako odzysku lub unieszkodliwiania.

Ponadto polegało to na błędnym ustaleniu, że postępowanie zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2626/12.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Ponadto Spółka wniosła o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy:

Po pierwsze, "czy przepisy art. 23 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, który zobowiązuje państwa członkowskie, aby przetwarzanie odpadów było możliwe wyłącznie na podstawie zezwolenia udzielonego na wniosek przedsiębiorcy przez właściwy organ uprawniony m. in. do wyrażenia zgody na określoną metodę, która ma być stosowana w odniesieniu do każdego rodzaju procesu należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisowi ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych"

Po drugie, "czy przepisy art. 3 pkt. 19 i Załącznika I zawierającego niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów w związku z art. 38 ust. 2 oraz art. 12, 13 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisowi ustawy, z którego treści wynika, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się wyłącznie przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych".

Po trzecie, "czy przepis art. 23 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi ustawy, z którego treści wynika obowiązek odmowy przez organ udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych na tej tylko podstawie, że wnioskodawca wskazał metodę unieszkodliwiania tych odpadów w procesie innym niż proces termicznego przekształcania odpadów w spalarni odpadów niebezpiecznych".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Spółka podniosła zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ mógł zastosować obowiązujące w tej sprawie przepisy prawa materialnego.

Po pierwsze, Spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 136 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. Zarzuty te, chociaż sformułowane odrębnie, sprowadzają się do stwierdzenia, że organy obu instancji zaniechały ustalenia skutków unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych metodą autoklawowania z punktu widzenia wpływu tej metody unieszkodliwiania odpadów na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, choć okoliczności te przesądzają o prawie organu do odmowy udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Rozpoznając tak sformułowane zarzuty konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie wykładni art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach w relacji do art. 95 ust. 2 tej ustawy. Jest to o tyle istotne, że pozwala rozstrzygnąć nie tylko powołane wyżej zarzuty prawa procesowego, ale również zarzut dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska lub jest niezgodny z planami gospodarki odpadami lub z przepisami prawa miejscowego. Art. 46 ust. 1 wskazuje na trzy przyczyny, kiedy organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany (a nie tylko uprawniony) do odmowy jego wydania. W teorii prawa administracyjnego przyjmuje się, że zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych (por. C. Kosikowski, Koncesje i zezwolenia na działalność gospodarczą, Warszawa 2002, s. 134.). Oznacza to, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia odpowiada warunkom formalnym, został zaopatrzony we wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1, to zezwolenie musi być wydane. Oczywiście jednak nie może zachodzić żadna inna prawna przeszkoda do wydania zezwolenia. Nie można przykładowo wydać zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie przedmiotów, które w ogóle nie są odpadami. Nie można również wydać zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów metodą, której nie przewidują obowiązujące przepisy, niezależnie od tego, czy przepisy te w ogóle nie przewidują takiej metody, czy też przewidują dla danej kategorii odpadów tylko konkretną metodą (metody) przetwarzania lub zbierania, a wnioskodawca chce prowadzić działalność przy użyciu innej metody.

Zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Ustawodawca przewidział zatem dla tego rodzaju odpadów konkretną, ściśle określoną metodę gospodarowania odpadami i to zarówno co do sposobu postępowania (unieszkodliwianie), jak i technologii (spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych). Przepisy art. 46 ust. 1 i art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach nie wykluczają się wzajemnie, ale się uzupełniają i organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych jest zobowiązany ocenić, czy wniosek spełnia warunki zarówno z art. 95 ust. 2, jak i z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Oznacza to, że rozpoznając tego rodzaju wniosek organ w pierwszej kolejności bada, czy planowane gospodarowanie zakaźnymi odpadami medycznymi i zakaźnymi odpadami weterynaryjnymi będzie polegało na unieszkodliwianiu w spalarni odpadów niebezpiecznych, a jeśli tak może dopiero przeprowadzić ocenę w kontekście przesłanek z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Dopiero zatem w drugiej kolejności organ dokona oceny, czy unieszkodliwianie w spalarni odpadów niebezpiecznych będzie stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (a więc w praktyce, czy projektowana spalarnia będzie zgodna z normami przewidzianymi dlatego rodzaju przedsięwzięć) oraz czy jest to zgodne z planami gospodarki odpadami i z przepisami prawa miejscowego. Norma z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach ma charakter normy ogólnej odnoszącej się do wszystkich zezwoleń na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, natomiast art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach jest normą o charakterze szczegółowym. Proponowana przez Spółkę wykładnia art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, sprowadza się do stwierdzenia, że organ powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Jeżeli w wyniku tej oceny organ stwierdziłby, że tego rodzaju zagrożenia nie ma, to powinien wydać zezwolenie, nawet jeżeli na przeszkodzie temu stoi norma szczegółowa z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Tego rodzaju wykładnia jest oczywiście nieprawidłowa, bowiem opiera się na niedopuszczalnym założeniu, że norma ogólna może derogować normę szczegółową.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące art. 7, art. 77 § 1, art. 136 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. nie są zasadne. Organy nie były zobowiązane do oceny przesłanek z art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ w pierwszej kolejności stwierdziły, że planowane przez Spółkę gospodarowanie odpadami będzie sprzeczne z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na oddaleniu skargi, pomimo że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów strony dotyczących sprzeczności decyzji organu I instancji z prawem Unii Europejskiej i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez Spółkę. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie i zostały szczegółowo rozpoznane w postępowaniu sadowoadministracyjnym, zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, polegało to na oddaleniu skargi, pomimo że organ zaniechał umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Uniemożliwiło to Spółce zgłoszenie wniosku z dowodu mającego znaczenie dla sprawy i uzyskanego po wniesieniu odwołania - opinii mgra J.V..

Ponadto skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym przez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy nie wynika, czy organ odwoławczy umożliwił stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 k.p.a. Jednocześnie Spółka wykazała, że uniemożliwiło jej to złożenie opinii mgra J.V. Spółka nie wykazała jednak skutecznie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona przez Spółkę wraz ze skargą opinia dotyczy sposobu gospodarowania odpadami w Republice Czeskiej i nie może mieć znaczenia dla oceny ustawodawstwa polskiego przez Naczelny Sąd Administracyjny, do czego ten Sąd nie jest kompetentny. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w różnych krajach Unii Europejskiej obowiązują różne modele postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi i odpadami weterynaryjnymi. Różnice te wynikają z poszczególnych ustawodawstw, w ramach przyznanej w tym zakresie państwom członkowskim autonomii i w granicach realizacji ogólnego celu wynikającego z dyrektywy nr 2008/98/WE.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. W ocenie Spółki, polegało to na błędnym ustaleniu, że wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-116/01 stanowił wprost, że proces unieszkodliwiania odpadów może odbywać się tylko w konkretnym miejscu, stanowiąc jeden proces oceniany osobno na gruncie ustawy o odpadach z punktu widzenia nakazów i zakazów zawartych w ustawie. W ocenie Spółki, wyrok ten nie rozstrzyga tego wprost ani nawet pośrednio oraz nie dotyczy ustawy o odpadach, lecz unijnego rozporządzenia nr 259/93 w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej i poza jej obszar. Ponadto nie stanowi o unieszkodliwianiu w konkretnym miejscu, lecz dotyczy przetwarzania, pod którym to pojęciem rozumie się także odzysk, w kontekście oceny danego etapu przetwarzania jako odzysku lub unieszkodliwiania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji powołał się na wyrok C-116/01 definiując w sposób prawidłowy proces unieszkodliwiania odpadów i posiłkując się przy tym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) wyrażonym na gruncie innego aktu dotyczącego odpadów. Przyjąć jednak należy, że ustawodawca unijny zmierza do zachowania spójności pojęć na gruncie różnych aktów prawnych dotyczących tej samej materii, a zatem zdefiniowane w cytowanym wyroku pojęcie przetwarzania odpadów może być również stosowane na gruncie ustawy o odpadach oraz dyrektywy 2008/98/WE.

W ocenie Spółki, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. polegało również na błędnym ustaleniu, że postępowanie zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2626/12. Powołując powyższy wyrok Sąd I instancji odniósł się jedynie do poglądu prawnego wyrażonego w tym wyroku, a nie do formy zakończenia tego postępowania. Wbrew twierdzeniom Spółki, postępowanie w sprawie II OSK 2626/12 zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2014 r., niezależnie od tego, że był to wyrok uwzględniający skargę kasacyjną.

Po piąte, przechodząc do oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach jest sprzeczny z przepisami dyrektywy 2008/98/WE. Przede wszystkim obowiązek prawny implementacji dyrektywy dotyczy terminowego i pełnego wdrożenia norm umieszczonych w dyrektywie do systemu prawa krajowego. W odniesieniu do dyrektyw możemy mówić o związaniu co do rezultatu i swobodzie co do formy i sposobów jego osiągnięcia. Związanie co do rezultatu polega na urzeczywistnieniu wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w zakresie ogólnego zamierzonego celu, który został wyrażony w dyrektywie (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie K. Lee przeciwko Ministerstwu Rolnictwa z dnia 6 maja 1980 r., 152/79, § 12, ECR 1980, s. 1495). Tego rodzaju cel ogólny wynika także z przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Swoboda państw w zakresie wprowadzenia do prawa krajowego dyrektywy oznacza obowiązek podjęcia w państwie członkowskim wszelkich niezbędnych środków do zapewnienia pełnego osiągnięcia skutku dyrektywy zgodnie z jej celem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie powołany przepis ustawy o odpadach jest zgodny z celem tej dyrektywy wyrażonym w pkt 6 preambuły, zgodnie z którym głównym celem każdej polityki w dziedzinie odpadów powinno być zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Polityka dotycząca odpadów powinna również zmierzać do ograniczenia wykorzystania zasobów oraz sprzyjać praktycznemu zastosowaniu hierarchii postępowania z odpadami.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przez skarżącą Spółkę przepisy dyrektywy 2008/98/WE nie są sprzeczne z przepisami ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 dyrektywy, jeżeli właściwy organ uzna, że planowana metoda przetwarzania jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska, zwłaszcza jeżeli metoda ta jest niezgodna z art. 13, odmawia udzielenia zezwolenia. Norma ta została zaimplementowana w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, którego wykładnia została przedstawiona wyżej. Brak jest podstaw, żeby na podstawie tej normy wywodzić niezgodność art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach z przepisami dyrektywy. Ponadto, zgodnie z art. 23 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie wymagają, aby wszystkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które zamierzają dokonywać przetwarzania odpadów, uzyskały zezwolenie od właściwego organu. Jednocześnie przepis ten przewiduje minimalne wymogi, które muszą zostać określone w zezwoleniu. Jest to zatem przepis ogólny, dotyczący zezwoleń, który w żaden sposób nie ogranicza ustawodawcy krajowego w wyborze metody gospodarowania danym odpadem.

Z treści art. 3 pkt 19 dyrektywy wynika, że "unieszkodliwianie" oznacza jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Załącznik I zawiera niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania. Stosownie do art. 10 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie stosują niezbędne środki, aby zapewnić poddawanie wszystkich odpadów procesom odzysku zgodnie z art. 4 i art. 13 tejże dyrektywy. Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadkach gdy nie zostaje przeprowadzony odzysk zgodnie z art. 10 ust. 1, odpady podlegały bezpiecznym procesom unieszkodliwiania zgodnym z przepisami art. 13 dotyczącymi ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego (art. 12 dyrektywy). Ponadto, państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt bez powodowania uciążliwości przez hałas czy też zapachy oraz bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu (art. 13 dyrektywy). Z przepisów tych wynikają ogólne cele dyrektywy, które zostały zrealizowane w przepisach ustawy o odpadach. Z treści tych przepisów nie wynika natomiast, że państwa członkowskie nie mogą wprowadzić zakazu innego przetwarzania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych niż przez unieszkodliwianie w spalarniach. Dyrektywa w sposób wyraźny preferuje metody prowadzące do odzysku odpadów, ale jednocześnie zakłada, że pewne kategorie odpadów nie podlegają odzyskowi i muszą być unieszkodliwianie. Oczywistym jest, że przyjmując ogólne cele dyrektywa określa różne metody gospodarowania odpadami, co nie oznacza jednak, że każda z tych metod jest dopuszczalna dla sposobu postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi i weterynaryjnymi. Przyjęcie określonego modelu unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów pozostaje w kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Proponowana przez Spółkę wykładnia przepisów dyrektywy pomija całkowicie swobodę państw członkowskich w wyborze formy i sposobu realizacji celu założonego przez dyrektywę.

Z treści art. 38 ust. 2 dyrektywy wynika, że załączniki mogą zostać zmienione w świetle postępu naukowego i technicznego. Środki te, mające na celu zmianę innych niż istotne elementów niniejszej dyrektywy, przyjmuje się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2. Natomiast z art. 27 ust. 1 dyrektywy wynika, że minimalne standardy techniczne dla czynności przetwarzania wymagających zezwolenia na mocy art. 23 mogą być przyjmowane, w przypadkach gdy istnieją dowody, że takie standardy minimalne mogą przynieść korzyści w kategoriach ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Środki te mające na celu zmianę innych niż istotne elementów niniejszej dyrektywy poprzez jej uzupełnienie są przyjmowane zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 39 ust. 2. Są to przepisy skierowane do organów Unii oraz państw członkowskich, ale nie wynika z nich w żadnej mierze, że ustawodawca krajowy nie może ograniczyć metody unieszkodliwiana zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych do ich spalania w spalarni odpadów niebezpiecznych. Załącznik nr I do dyrektywy zawiera niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiana odpadów, ale nie oznacza to, że państwa członkowskie muszą zezwolić na stosowanie każdej z tych metod do każdego rodzaju odpadów, szczególnie, że w wielu przypadkach, z uwagi na rodzaj i charakter danego odpadu, jest to z praktycznego punktu widzenia niemożliwe.

Brak jest zatem podstaw do stosowania proponowanej przez Spółkę prouninej wykładni przepisów ustawy o odpadach. Wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie Faccini Dori, Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 El Corte Ingres SA, Zb. Orz. I-1281, pkt 22) lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie Kolpinghuis Nijmegen, pkt 13, oraz wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705, pkt 42). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, proponowana przez Spółkę prounijna wykładnia art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, polegająca w istocie na odmowie jego zastosowania, byłaby wykładnią contra legem, ponieważ byłaby sprzeczna nie tylko z prawidłowo zaimplementowanymi przepisami ustawy o odpadach, jak również nie stanowiłaby realizacji celów wskazanych w dyrektywie nr 2008/98/WE.

Po piąte, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 34 TFUE stanowiącego zakaz ograniczenia swobodnego przepływu towarów i usług na terenie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 34 TFUE, ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Stanowisko Spółki opiera się na błędnym założeniu, że wprowadzenie w polskim prawodawstwie nakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych w spalarniach odpadów, stanowi ograniczenie przepływu towaru w postaci urządzenia służącego do autoklawowania. Stanowisko to jest jednak błędne, ponieważ przepisy ustawy o odpadach w żaden sposób nie ograniczają możliwości zakupu na terenie Unii Europejskiej urządzenia do autoklawowania i jego przewozu na teren Polski, natomiast w sposób dopuszczalny ograniczają możliwość zastosowanie tego rodzaju urządzenia w celu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Po szóste, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący naruszenia art. 288 TFUE. Przepis ten reguluje jakie akty prawne wydają instytucje Unii, przy czym w odniesieniu do dyrektyw traktat przewiduje, że dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Takie też stanowisko przedstawił Sąd I instancji dokonując oceny zarzutów Spółki dotyczących zgodności art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach z przepisami dyrektywy odpadowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z przepisu tego nie wynika, że przepis ten wskazuje akty prawne Unii Europejskiej, w tym dyrektywy, które w zgodzie z Konstytucją RP mają pierwszeństwo przed ustawami. Przepis ten nie ustala hierarchii unijnych aktów prawnych, w szczególności względem ustawodawstwa krajowego. Wynika jednak z niego, jakie obowiązki mają państwa członkowskie w związku z wydaniem danego aktu prawnego, przy czym w przypadku dyrektywy odpadowej te obowiązki zostały zrealizowane w drodze implementacji przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego, z zachowaniem celu tejże dyrektywy przy jednoczesnej swobodzie wyboru formy i środków realizacji tego celu.

Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustalającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących społeczeństwa informacyjnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaniechanie notyfikacji przepisu technicznego, nie nakłada na organy państwa członkowskiego obowiązku odstąpienia od stosowania nienotyfikowanego przepisu. W ocenie Spółki, prawidłowa wykładnia powinna odróżniać obowiązywanie przepisu od jego stosowania i prowadzi do wniosku, że nienotyfikowany przepis nie może być stosowany przez organy państwa członkowskiego. W konsekwencji organy administracji ani Sądy nie mogą stosować przepisu technicznego jakim jest art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, chociaż niepełne, ponieważ pomija zasadniczą kwestię istotną dla rozstrzygnięcia tego zarzutu. Z treści art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy notyfikacyjnej wynika, że przepisy techniczne oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. "Produkt" oznacza każdy wyprodukowany przemysłowo produkt lub każdy produkt rolniczy, włącznie z produktami rybnymi (art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy), natomiast "usługa" oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług (art. 1 ust. 1 lit. b). Definicje te zostały powielone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

Przepisy techniczne oznaczają więc specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami, nie jest usługą w rozumieniu dyrektywy, bowiem nie jest to usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepis art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest również przepisem, który zakazuje produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu, ponieważ zakaźne odpady medyczne i weterynaryjne nie są produktem wyprodukowanym przemysłowo, a tym bardziej produktem rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Spółki, z którego wynika, że z cytowanych wyżej przepisów wynika zakaz stosowania autoklawu, ponieważ urządzenia te nie są produkowane tylko w celu autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, lecz służą ogólnie do sterylizacji i w tym zakresie mogą być swobodnie sprzedawane i używane. Stąd też przepisy dyrektywy notyfikacyjnej nie mogły mieć zastosowanie w tej sprawie w odniesieniu do stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów ustawy o odpadach.

Po ósme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepis ten jest jednoznaczny i nie sposób dokonać jego wykładni (niezależnie od przyjętej metody) w sposób pozwalający na wydanie zezwolenia na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w innych sposób niż przez spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych. Bez znaczenia jest przy tym, że w polskim prawodawstwie nie przyjęto definicji spalarni odpadów, skoro z całą pewnością w pojęciu spalarni nie mieści się autoklawowanie, które z procesem spalania nie ma nic wspólnego.

Ponadto, w ocenie Spółki, możliwość autoklawowania tego rodzaju odpadów wynika z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 42 ust. 3 pkt 3 nieobowiązującej ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Rozporządzenie to dopuszcza autoklawowanie jako jedną z metod unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Rozporządzenie to zostało wydane przed wejściem w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458), która wprowadziła art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., zakazujący unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż spalanie w spalarniach odpadów. Następnie, na mocy ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, przepis ten otrzymał brzmienie, zgodnie z którym zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach. Zakazuje się także unieszkodliwiania tych odpadów przez ich współspalanie. Tego rodzaju cel można w praktyce osiągnąć jedynie przez spalanie w spalarni odpadów. Oznacza to, że od wejścia w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z 29 lipca 2005 r. (a więc od 13 października 2005 r.), przepisy rozporządzenia w sposób dorozumiany straciły moc w zakresie w jakim dopuszczają inne możliwości przetwarzania tego rodzaju odpadów niż wynikało to z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. Oczywistym jest, że przepis niższego rzędu w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa nie może być sprzeczny z przepisem wyższego rzędu zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Po wejściu w życie obowiązującej ustawy o odpadach rozporządzenie to nie utraciło automatycznie mocy obowiązującej, ponieważ zgodnie z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach, przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r., zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie stosownych przepisów nowej ustawy o odpadach, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie to nadal zatem obowiązywało, jednak aktualne pozostaje zastrzeżenie o częściowej utracie mocy obowiązującej tego aktu, w związku z wejściem w życie art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach nakazującym unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Ponadto w tym przypadku zastosowanie znajdzie także zasada lex superior derogat legi inferiori. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że w obecnym stanie prawnym obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 października 2016 r. w sprawie wymagań i sposobów unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1819), które w sposób wyraźny wyłącza możliwość unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów przez autoklawowanie.

Bez znaczenia dla wykładni art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach ma również niewyczerpujący wykaz procesów odzysku wynikający z Załącznika nr 1 do ustawy o odpadach. Na podstawie tego Załącznika nie można stwierdzić, że ustawodawca zezwala na stosowanie każdej z przewidzianej tam metod do każdego rodzaju odpadów. Ponownie należy podkreślić, że w wielu przypadkach, z uwagi na rodzaj i charakter danego odpadu, jest to z praktycznego punktu widzenia niemożliwe.

W ocenie Spółki, naruszenie art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach polegało również na przyjęciu, że łączenie dwóch metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych w dwóch różnych instalacjach w celu osiągnięcia zamierzenia określonego w art. 95 ust. 2 jest niedopuszczalne, jako naruszające zasadę likwidacji odpadów u źródła ich powstawania oraz zasadę bliskości. Spółka wskazała, że nie można zasady bliskości i zasady likwidacji odpadów łączyć z wydaniem zezwolenia na taki bądź inny proces unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, ponieważ zasady te sytuuje się w sferze postępowania z odpadami, a nie w sferze dopuszczalności danego procesu unieszkodliwiania i udzielenia zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Spółki jest błędne, ponieważ zakłada prowadzenie dwóch, odrębnych procesów unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych – pierwszego, niedopuszczalnego na gruncie obowiązujących przepisów, procesu autoklawowania i drugiego, polegającego na przekazaniu tych odpadów do spalarni. Bez znaczenia jest przy tym, że w świetle art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Nie można bowiem z ogólnej zasady bliskości, jak również z hierarchii sposób postępowania z odpadami przewidzianej w art. 17 ustawy o odpadach, wywodzić, że każdy rodzaj odpadu może podlegać odzyskowi. Przepisy ustawy o odpadach realizując cel dyrektywy odpadowej preferują przetwarzanie odpadów zmierzające do odzysku, co nie wyłącza ograniczenia sposobu przetwarzania danych odpadów tylko do unieszkodliwiania, szczególnie uwzględniając charakter tych odpadów i zagrożenia jakie się z tymi odpadami wiążą. Także w tym przypadku Spółka w sposób nieuzasadniony zmierza do wykazania, że normę szczegółową z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach należy interpretować contra legem z uwagi na ogólne zasady przyjęte w ustawie dla wszystkich rodzajów odpadów.

Po dziewiąte, w art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach sformułowana została zasada bliskości. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, użycie przez Sąd I instancji określenia likwidacja odpadów u źródła nie stoi w sprzeczności z art. 20 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi o przetwarzaniu odpadów, a więc również o ich odzysku (art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach). Likwidacja nie jest synonimem unieszkodliwiania, bowiem chodzi w tym przypadku o proces, w wyniku którego odpad przestanie posiadać właściwości odpadu. Kluczowe jest jednak, że realizując cel dyrektywy ustawodawca przyjął ogólną zasadę przetwarzania odpadów u źródła ich powstawania, co nie wyłącza jednak możliwości określenia przez ustawodawcę sposobu postępowania z danym rodzajem odpadu.

Po dziesiąte, Spółka zarzuciła także naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, która dotyczy wydania zezwolenia na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, a nie tego, w jakim miejscu przetwarzane mają być odpady. Wbrew twierdzeniom Spółki, sprawa ta dotyczy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, czego obligatoryjnym elementem jest wskazanie miejsca przetwarzania odpadów (art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach).

Po jedenaste, w przepisie art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach ustawodawca przewidział katalog warunków formalnych, które muszą zostać spełnione przy składaniu wniosku przez ubiegającego się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z art. 42 ust. 2 pkt 12 wynika, że w przypadku zezwoleń na przetwarzanie zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych dotyczących unieszkodliwiania tych odpadów wniosek musi zawierać informacje, o których mowa w art. 95 ust. 9 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 95 ust. 9 pkt 1 i 2, posiadacz zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie polegającego na unieszkodliwianiu tych odpadów podaje dodatkowo informacje dotyczące danych technicznych instalacji lub urządzenia, wraz ze wskazaniem rodzaju i typu (modelu) instalacji lub urządzenia, oraz nazwy i adresu lub siedziby producenta oraz dokładnego opisu procesu unieszkodliwiania z wyszczególnieniem wszystkich jego etapów. Przepis ten należy oczywiście odczytywać z uwzględnieniem art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach, co Spółka całkowicie pomija. Nie sposób z treści art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 95 ust. 9 ustawy o odpadach wyprowadzić wniosku, że dopuszczalne jest unieszkodliwiane zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż w spalarni odpadów niebezpiecznych. Art. 95 ust. 9 pkt 1 i 2 wymaga zatem wskazana rodzaju i typu instalacji do termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów niebezpiecznych oraz dokładnego opisu procesu unieszkodliwiania, który będzie prowadzony w tej spalarni.

Po dwunaste, zgodnie z art. 20 Konstytucji RP, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast stosownie do art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadniczą treścią art. 22 jest wskazanie przesłanek ustanawiania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Jest bowiem oczywiste, że wolność ta nie może mieć charakteru absolutnego, więc możliwe i potrzebne jest ustanawianie różnego rodzaju jej ograniczeń (por. wyroki TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02). Całkowite uwolnienie działalności gospodarczej w niektórych dziedzinach od wszelkich ograniczeń, pozbawiając państwo niezbędnych środków kontroli, zagrażać mogłoby jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu i międzynarodowoprawnym zobowiązaniom Państwa, a także zdrowiu obywateli. Tego rodzaju dopuszczalnym ograniczeniem, wynikającym z ustawy, jest nakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w określony sposób. Ocena konstytucyjności przepisów pozostaje w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a więc Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji i właściwe w tej sprawie organy, nie jest uprawniony do oceny konstytucyjności zastosowanych w tej sprawie ustawowych ograniczeń w zakresie metod przetwarzania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji RP. Art. 74 ust. 1 Konstytucji RP stanowi m.in. o zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo to ma szczególne znaczenie w postępowaniu z odpadami i obejmuje również działania nakierowane na prewencyjne zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego w procesie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie optymalnych warunków zdrowia ludzi przez: 1) ocenę narażenia ludzi na szkodliwe działanie zanieczyszczeń; 2) opracowanie zasad zapobiegania skutkom zanieczyszczeń biologicznych, chemicznych oraz fizycznych w środowisku. Zasada bezpieczeństwa ekologicznego według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP obejmuje działanie lub zaniechanie pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu pokoleniu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Bezpieczeństwo ekologiczne ma zapewnić m.in. wykonywanie obowiązków nałożonych na podmioty korzystające ze środowiska. Z art. 86 Konstytucji wynika, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Tego rodzaju ustawą jest między innymi ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi i zakaźnymi odpadami weterynaryjnymi. Ponadto, przepisy te wprowadzając zasady ogólne, które podlegają doprecyzowaniu w ustawach szczególnych, przy czym w tym przypadku ustawa o odpadach stanowi także implementację przepisów unijnych. Natomiast ocena zgodności przepisu art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach z art. 74 ust. 1 i art. 86 Konstytucji RP jest w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniami prawnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych została uregulowana w polskim porządku prawnym w sposób zgodny z dyrektywą odpadową, a konstytucyjność tych przepisów nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w tym przedmiocie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 § 1 ustawy p.p.s.a.