Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 842/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 80, art. 19
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Bożena Pindel, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji I. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 maja 2022 r. nr SKO.4110.9.2022 w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Fundacja I. w C. (dalej: skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: organ drugiej instancji lub Kolegium) z 5 maja 2022 r. nr SKO.4110.9.2022 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną.

2. Stan sprawy.

2.1. Na skarżącą wystawiony został administracyjny tytuł wykonawczy o numerze ZD/1/2021 z dnia 25 listopada 2021 r. obejmujący zaległość z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości.

Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta C. z dnia 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Egzekucję administracyjną wobec zobowiązanego, na podstawie administracyjnego tytułu wykonawczego nr ZD/1/2021, organ egzekucyjny wszczął w oparciu o art. 26 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm. - u.p.e.a.), poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego stanowiącej dotację.

Zobowiązany nie skorzystał z prawa do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Następnie organ egzekucyjny Gminy Miasta C. zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w G. S.A. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone w dniu 16 grudnia 2021 r. bankowi drogą elektroniczną w trybie art. 392 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - k.p.a.), ww. dłużnik zajętej wierzytelności zrealizował dokonane zajęcie organu egzekucyjnego wpłatami w dniach: 27 grudnia 2021 r., 28 grudnia 2021 r. i 30 grudnia 2021 r. W związku z całkowitą realizacją zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez G. S.A., postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego zostało zakończone.

Dalej zobowiązany wniósł w trybie art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego Gminy Miasta C., ze względu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka w postaci zajęcia rachunku bankowego. Zarzucono podjęcie tej czynności z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowane zajęcie stanowi dla zobowiązanego środek zbyt dolegliwy, ponieważ zagraża jego płynności finansowej poprzez pozbawienie go w sposób świadomy i celowy środków koniecznych dla dalszego prowadzenia działalności oświatowej, co w efekcie może doprowadzić do likwidacji prowadzonej działalności, a jednocześnie jego zastosowanie rzutuje na dobre imię zobowiązanego, co może doprowadzić do likwidacji Szkół "C.".

2.2. Postanowieniem z 21 lutego 2022 r. organ egzekucyjny Gminy Miasta C. oddalił powyższą skargę zobowiązanego na czynność egzekucyjną, tj. zajęcie rachunku bankowego oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że organ egzekucyjny działając na podstawie art. 7 i art. 80 u.p.e.a. zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny bezpośrednio prowadzący do wykonania obowiązku, tj. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanego w G. S.A. Wyjaśniono ponadto, że zobowiązany złożył skargi na wszystkie zastosowane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne w oparciu o przesłankę zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, uznając wszystkie dokonane przez organ egzekucyjny środki egzekucyjne za zbyt uciążliwe. Tymczasem z zastosowanych środków egzekucyjnych tylko jeden środek egzekucyjny okazał się skuteczny. Zobowiązany ponadto nie wskazał mniej uciążliwego innego środka egzekucyjnego, który mógłby zostać zastosowany w miejsce wszystkich trzech zaskarżonych środków egzekucyjnych, które uznał za zbyt dolegliwe. Ponadto zobowiązany nie przedstawił żadnych dowodów na to, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zagraża jego płynności finansowej, nie wniósł o zwolnienie spod egzekucji żadnych składników majątkowych, nie dokonał też akumulacji środków na wynagrodzenia pracownicze. Na rachunku bankowym zobowiązanego znajdowały się środki w dniu zajęcia i w kolejnych dniach wpływały kolejne środki, co pozwoliło na realizację zajęcia egzekucyjnego w całości. Powyższe świadczy o posiadaniu przez zobowiązanego środków na prowadzenie działalności.

Podkreślono, że zasadność i prawidłowość wydanych przez Prezydenta Miasta C. decyzji określających w zakresie dotacji oświatowych, nie jest przedmiotem badania i rozpatrywania przez organ egzekucyjny w trybie skargi na czynności egzekucyjne, albowiem w tym zakresie zobowiązanemu przysługują inne środki zaskarżenia oraz że w przypadku rozpatrywania ww. skargi organ egzekucyjny nie rozpoznaje przesłanek, które są przesłankami wnoszenia zarzutów.

Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny powołując się na art. 19 § 2 u.p.e.a. wyjaśnił, że Prezydent Miasta C. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnej, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy Prezydent Miasta C..

Przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki.

Prezydent Miasta C. jest zatem organem uprawnionym do określenia wysokości wypłaconych dotacji z budżetu Gminy Miasta C. oraz żądania ich zwrotu. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta C., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z tych decyzji jest Prezydent Miasta C.. Powyższe oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym właściwość rzeczowa organu egzekucyjnego została określona prawidłowo.

2.3. W zażaleniu z 25 lutego 2022 r. pełnomocnik zobowiązanego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uwzględnienie oddalonej skargi w zakresie orzeczenia o istnienie przesłanek do uchylenia skarżonej czynności egzekucyjnej w całości, ze względu na jej dokonanie z naruszeniem przepisów.

Zdaniem pełnomocnika egzekucja powinna być prowadzona za pomocą najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zaznaczono, że celem Fundacji jest prowadzenie działalności oświatowej, zajęcie w toku działalności kwoty 46.238,81 zł spowoduje utratę płynności finansowej przez Fundację i uniemożliwi prowadzenie działalności oświatowej bez zakłóceń, a w dalszej perspektywie może skutkować jej likwidacją.

2.4. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez tenże organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności egzekucyjnej. Skarga na czynności egzekucyjne służy zatem zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych. Nie jest zatem możliwe w ramach skargi z art. 54 u.p.e.a. podnoszenie zarzutów z art. 33 u.p.e.a. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne co do zasady nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a jej uwzględnienie wywiera skutki jedynie w zakresie czynności, na którą ją wniesiono. Poza sporem pozostaje, że zobowiązany nie wniósł zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, co przesądza o zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Dalej podano, że w myśl art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Katalog środków egzekucyjnych zawiera art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. - w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, i lit. b u.p.e.a. - w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych jest egzekucja z rachunków bankowych. Zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie:

1) po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

2) nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego;

3) po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji.

W myśl art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, Z powyższego przepisu wynikają dwie zasady, tj. zasada celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania zobowiązania) oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do stosowania przez organ egzekucyjny równocześnie kilku środków egzekucyjnych, lecz ich wybór powinien zostać dokonany w taki sposób, aby doprowadzić do wykonania obowiązku bez potrzeby stosowania środków kolejnych. Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia przy tym, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego to organ egzekucyjny prowadzący postępowanie winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym. Istotne jest, że organ egzekucyjny może zrezygnować ze stosowania niektórych, bardziej uciążliwych dla zobowiązanego środków jedynie wtedy gdy osiągnięcie celu możliwe jest przy wykorzystaniu tylko niektórych środków egzekucyjnych.

Zobowiązany złożył skargi na wszystkie zastosowane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, powołując się na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jeden z zastosowanych środków okazał się nieskuteczny, a drugi został uchylony. Powyższe wskazuje, że organ nie miał możliwości skutecznego zastosowania innego środka egzekucyjnego, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do formułowania zarzutu, że jest on zbyt uciążliwy dla zobowiązanej. W sytuacji braku skutecznego zastosowanie wcześniejszego środka egzekucyjnego, zajmując rachunek bankowy, organ egzekucyjny w pełni realizował zasadę celowości opisaną w art. 7 § 2 u.p.e.a., polegającą na podejmowaniu w postępowaniu egzekucyjnym takich postanowień i czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku.

Zobowiązany nie wskazał również alternatywnego składnika majątkowego, zapewniającego przeprowadzenie skutecznej egzekucji, trafnie przyjmując, że skutecznym środkiem służącym wyegzekwowaniu zaległości okazała egzekucja z rachunku bankowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że egzekucja z rachunku bankowego jest jednym z łagodniejszych i najczęściej stosowanych środków egzekucyjnych. W przypadku prowadzenia takiej egzekucji strona zostaje ograniczona w prawie udzielania zleceń rozliczeń pieniężnych i to jedynie do wysokości należności podlegających egzekucji, natomiast rachunek pozostaje otwarty, a strona może dysponować swobodnie nadwyżką ponad zajętą kwotę.

Reasumując, zdaniem Kolegium nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego względem zobowiązanego.

Zasadność i prawidłowość wydanych przez Prezydenta Miasta C. decyzji określających w zakresie dotacji oświatowych, nie jest przedmiotem badania i rozpatrywania przez organ egzekucyjny w trybie skargi na czynności egzekucyjne. Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Kolegium podzieliło stanowisko i argumenty organu egzekucyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

3.1. Powyższe postanowienie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzucono mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy nierzetelnie i jednostronnie, bez uwzględnienia stanowiska skarżącej,

- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 11 i art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia:

a) wyczerpującego i przekonywującego wskazania przyczyn nieuwzględnienia przez organ argumentów podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu dotyczących wydania tego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, tj. przyczyn, które pozwoliłyby zrozumieć skarżącemu tok rozumowania Kolegium, które odniosło się w skarżonym postanowieniu do kwestii związanych z posiadaniem przez podmiot żądający egzekucji statusu wierzyciela, tym samym pojawia się wątpliwość, dlaczego skarżący jest w istocie obowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem właściwości rzeczowej i dlaczego reguła określona w art. 19 § 2 u.p.e.a. wykluczająca właściwość rzeczową Prezydenta Miasta C., nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ całkowicie zignorował tezy skarżącej powołującego się na orzecznictwo NSA oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, tymczasem w sytuacji, gdy Kolegium nie zgadza się z wykładnią skarżącej i tezami orzecznictwa, a które skarżąca, powołując się na nie, uznaje za szczególnie istotne, powinno uzasadnić, dlaczego odmawia słuszności poglądom NSA, które skarżąca uznaje za reprezentatywne w jej sprawie,

b) jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu Fundacji w złożonym zażaleniu, że Prezydent w tymże postanowieniu w ogóle nie poruszył kwestii właściwości rzeczowej, choć Kolegium w ramach nadzoru nad prawidłowością postępowania w pierwszej instancji powinien tego dokonać, co czyni skarżone postanowienie Kolegium niekontrolowalnym,

- art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta C., mimo że organ powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.:

- art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, czyli niezastosowaniu tego przepisu, gdyż w niniejszym stanie faktycznym Kolegium nie zbadało zgodności z prawem samej czynności egzekucyjnej oraz nie oceniło wystąpienia przesłanki zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, do czego obliguje przedmiotowy przepis, w konsekwencji Kolegium pominęło ten przepis,

- art. 8 § 1 k.p.a. oraz a contrario art. 6 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, czyli niezastosowaniu z uwagi na użycie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, podczas gdy stosowanie zbyt uciążliwych środków egzekucyjnych stanowi naruszenie przepisów u.p.e.a., co wynika pośrednio z art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a., toteż zdaniem Fundacji dokonana w ten sposób czynność również nie może wiązać się z pobraniem od zobowiązanego kosztów egzekucyjnych z nią związanych,

- art. 19 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania, tymczasem dotacja oświatowa przekazywana przez gminę nie stanowi podatków ani opłat, pod drugie nie jest ustalana, lecz wynika wyłącznie z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - natomiast sam obowiązek zwrotu w przypadku wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem powstaje wprost na podstawie przepisów prawa, konkretnie z art. 252 u.f.p.

- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz z art. 12 u.p.p poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie, w związku ze zignorowaniem zasady prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sposób budzący zaufanie zobowiązanego do władzy publicznej,

- art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie, z którego a contrario wynika zakaz podejmowania czynności egzekucyjnych w przypadku gdy zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że organ ani jednym zdaniem nie odniósł się do istotnego zarzutu naruszenia przez Prezydenta Miasta C. przepisów o właściwości rzeczowej. Kolegium pominęło twierdzenia skarżącej całkowitym milczeniem.

Organ nie uwzględnia rozpisanych na niemal połowę zażalenia twierdzeń skarżącej, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, pominął wyjaśnienie, dlaczego jego zdaniem nie mają znaczenia argumenty skarżącej, który powołał się szczegółowo na art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. Trudno zrozumieć, dlaczego organ całkowicie zignorował tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z 30 grudnia 2013 r. I OW 192/13, że jednostka samorządu terytorialnego może być organem egzekucyjnym wyłącznie w zakresie egzekwowania należności, które dotyczą realizacji jej zadań własnych, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Dotacja oświatowa przekazywana przez gminę nie stanowi podatków ani opłat, pod drugie nie jest ustalana, lecz wynika wyłącznie z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - natomiast sam obowiązek zwrotu w przypadku wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem powstaje wprost na podstawie przepisów prawa, konkretnie z art. 252 u.f.p. Zabrakło jakiejkolwiek polemiki z tezą organu sądowego wysokiej rangi, tj. Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że gmina może być organem egzekucyjnym wyłącznie w zakresie należności związanych z realizacją zadań własnych. Jeżeli Kolegium się z powyższą tezą nie zgadzało, a którą skarżąca, powołując się na nią, uznaje za szczególnie istotną, powinno uzasadnić, dlaczego odmawia słuszności poglądom NSA, które skarżąca uznała za reprezentatywne w jej sprawie, bądź też z jakiej przyczyny je pomija.

Organ, posiadając wiedzę w zakresie związanym z właściwością rzeczową organów uprawnionych do prowadzenia postępowań egzekucyjnych, mimo konsekwentnego wskazywania przez stronę naruszenia przepisów o właściwości w wydanym postanowieniu organu pierwszej instancji, do tego zagadnienia w ogóle się nie odniósł, co czyni skarżone postanowienie niekontrolowalnym.

Za takie bowiem odniesienie nie można uznać zdania cyt. "Przepis art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki. Prezydent Miasta C. jest zatem organem uprawnionym do żądania ich zwrotu. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta Miasta C. uprawnionym do żądania wykonania w drodze decyzji administracyjnej obowiązków wynikających z tej decyzji jest Prezydent Miasta C.. Powyższe oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym właściwość organu egzekucyjnego została określona prawidłowo".

W art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest jednak mowa jedynie o organie uprawnionym do żądania przeprowadzenia egzekucji administracyjnej, którym mogą być różne jednostki sektora finansów publicznych (np. PERON), a nie o organie egzekucyjnym, który faktycznie je przeprowadza.

Komentowany art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wskazuje jedynie wierzyciela uprawnionego do żądania egzekucji, taki wniosek przedstawił chociażby P.M. Przybysz, podkreślając, że "Komentowany artykuł konkretyzuje ogólne określenie wierzyciela zamieszczone w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wskazując organy, w których właściwości znajduje się kompetencja do żądania wykonania obowiązków określonego rodzaju (P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 5.). Wskazać natomiast należy, iż organ rozpoznający zażalenie powinien szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu i uzasadnić, dlaczego jego zdaniem zarzuty strony są nieuzasadnione. Wynika to wprost z treści art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 4 k.p.a., do którego zastosowania odsyła w sprawach dotyczących postanowień art. 126 k.p.a.

Organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie odniósł się do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, lecz jedynie zacytował, kto na podstawie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. może być uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego jako wierzyciel.

Organ nie odniósł się do zarzutu strony i nie dokonał wykładni przepisów wskazanych przez skarżącą, z których w jej ocenie wynika brak właściwości rzeczowej Prezydenta Miasta C. do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem brak uzasadnienia w powyższym zakresie ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w wypadku uwzględnienia wskazanych argumentów sytuacja Fundacji nie uzasadniałaby możliwości podjęcia postępowania egzekucyjnego przez Prezydenta Miasta C.. W ocenie skarżącej pominięcie konkretnych zarzutów, mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowo zostało rozpatrzone zażalenie.

Dalej wskazano, że w niniejszym stanie faktycznym organ, dokonując czynności egzekucyjnej polegającej na zajęciu innej wierzytelności pieniężnej Fundacji nie zbadał zgodności z prawem samej czynności egzekucyjnej oraz nie ocenił wystąpienia przesłanki zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Skarga na czynności egzekucyjną stanowi środek prawny, który zmierza do ochrony zobowiązanego przed niezgodnym z prawem prowadzeniem egzekucji (dokonaniem poszczególnych czynności egzekucyjnych), natomiast nie przed niezgodnym z prawem wszczęciem postępowania egzekucyjnego, stąd też środek ten przysługuje wobec konkretnej czynności egzekutora. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. w przypadku, gdy po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji (czyli dokonanie określonej czynności egzekucyjnej, z którą związane są koszty) było niezgodne z prawem, należności te wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Zatem zdaniem Fundacji, skarga na czynności egzekucyjną zmierza do wywołania dalej idących skutków niż tylko uchylenie określonej czynności egzekucyjnej, stanowi ona bowiem podstawę do zwrotu przez organ egzekucyjny zobowiązanemu pobranych kosztów egzekucyjnych, związanych ze skarżoną czynnością, jako niezgodną z prawem. W konsekwencji Fundacja zasadnie domagała się i w dalszym ciągu domaga uchylenia przedmiotowej czynności egzekucyjnej w trybie złożonej przez siebie skargi. Organ nie może bowiem poprzez uprzednie uchylenie czynności egzekucyjnej, na podstawie innego przepisu (w niniejszej sprawie art. 58 § 2 u.p.e.a.), uczynić bezprzedmiotową skargę zobowiązanego.

W ocenie Fundacji zastosowany w stosunku do niej środek egzekucyjny, jakim było zajęcie zabezpieczające innej wierzytelności pieniężnej Fundacji był stanowczo zbyt uciążliwy. Ocena ta wynika z analizy całokształtu okoliczności, które zaszły w niniejszej sprawie. Nie można bowiem, abstrahując od okoliczności konkretnej sprawy, tworzyć hierarchii środków egzekucyjnych według stopnia ich uciążliwości dla zobowiązanego, co uczynił organ. Zdaniem Fundacji, egzekucja powinna być prowadzona w myśl zasady proporcjonalności, właśnie za pomocą najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Celem Fundacji jest prowadzenie działalności oświatowej, sama zaś oświata jest najbardziej newralgiczną dziedziną życia społecznego oprócz sfery zdrowia. Straty społeczne w postaci nagłego, natychmiastowego egzekwowania znacznej kwoty są potencjalnie znacznie większe niż ewentualna korzyść budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, tytułem zwrotu dotacji. Tymczasem Prezydent Miasta C. kierował się wyłącznie ochroną budżetu jednostki samorządu terytorialnego, uznając ją za dobro najwyższe, lekceważąc chociażby dobro uczniów.

Zajęcie w toku działalności Fundacji do kwoty 46.234,81 zł, de facto spowoduje utratę płynności finansowej przez Fundację. Zajęcie blisko 50 tyś. zł uniemożliwi prowadzenie działalności oświatowej bez zakłóceń, a w dalszej perspektywie może skutkować jej likwidacją.

Organ egzekucyjny miał wiedzę o konsekwencjach, które wywołają podjęte przez niego czynności egzekucyjne, gdyż konsekwencje te zostały szczegółowo przedstawione w odwołaniu od decyzji. Organ egzekucyjny zatem miał świadomość, że Fundacja nie dąży docelowo do uchylenia się od wykonania obowiązku (co jest w myśl art. 6 § 1 u.p.e.a. przesłanką podejmowania czynności egzekucyjnych), a pomimo to prowadził przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Legalność takiego działania została zakwestionowana przez NSA m. in. w wyroku z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 2600/19.

W zakresie uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej wskazano, że w myśl art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz miasta stołecznego W. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

W zakresie naruszenia art. 19 § 2 u.p.e.a. wskazano, że reguluje on właściwość rzeczową organów egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wskazuje podmioty będące takimi organami. Wśród organów egzekucyjnych właściwych w zakresie świadczeń pieniężnych wyróżnia się organy o właściwości ogólnej i szczególnej. Organami o właściwości ogólnej są naczelnicy urzędów skarbowych, którzy są właściwi we wszystkich sprawach egzekucyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, oraz mają uprawnienie do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych. Pozostałe organy posiadają właściwość szczególną - do określonego zakresu spraw i do stosowania ograniczonego katalogu środków egzekucyjnych. Tym samym dla stwierdzenia możliwości egzekwowania danych należności zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. (tj. przez organ inny niż Naczelnik Urzędu Skarbowego) istotne jest zbadanie, czy należności te są (w szerokim tego słowa znaczeniu) ustalane lub określane i pobierane przez właściwy organ gminy. Innymi słowy, konieczne jest sprawdzenie, czy w granicach właściwości rzeczowej danego organu wskazanej odrębnymi przepisami, mieści się możliwość orzekania przez niego o ustaleniu lub określeniu wysokości danego zobowiązania.

Organem egzekucyjnym innym niż Naczelnik Urzędu Skarbowego może być tylko organ gminy o statusie miasta, którą to gminę wymieniono w odrębnych przepisach, tj. w ustawie z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t. D.j. z. U. z 1997 r. Nr 36 poz. 224, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy - począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r. do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 u.p.e.a. w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ aminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 126 u.f.p. dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z pewnością nie można dotacji zakwalifikować zarówno do podatków, czyli publicznoprawnych, nieodpłatnych, przymusowych oraz bezzwrotnych świadczeń pieniężnych na rzecz państwa, jak i opłat stanowiących należność za zindywidualizowane i bezpośrednie świadczenie lub konkretną usługę ze strony organów np. samorządowych. Tym samym skoro egzekwowana należność nie może być zakwalifikowana do kategorii należności, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania, to Prezydent Miasta C. nie jest uprawniony do ich egzekwowania zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a.

Wskazano, że do zakresu właściwości rzeczowej organu jakim jest Prezydent Miast C. nie należy ustalanie wysokości dotacji - wynika ona bowiem wyłącznie z ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - natomiast sam obowiązek zwrotu w przypadku wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem powstaje wprost na podstawie przepisów prawa, konkretnie z art. 252 u.f.p;.

Niedopuszczalność zastosowania środka egzekucyjnego podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2013 r. I OW 192/13. Powołano również wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2021 r, sygn. akt III SA/Łd 726/20.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

4. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. oddalające skargę na czynność egzekucyjną.

Badając rozpoznawaną sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

5. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 54 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego.

Podstawą skargi jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy (art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności (art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 54 § 3 u.p.e.a., skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej.

Przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 w zw. z pkt 12 u.p.e.a.).

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulując poszczególne etapy postępowania egzekucyjnego, umożliwia zobowiązanemu kwestionowanie podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć poprzez wskazane środki prawne. Obowiązuje przy tym zasada niekonkurencyjności środków zaskarżenia, która sprawia, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego ma charakter subsydiarny. Nie jest zatem dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 23 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 126/21; 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1324/18; 2 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1896/10; 10 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2556/10; 22 września 2010 r., sygn. akt III SA 827/99; 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99; 12 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4503/97; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W postępowaniu skargowym prowadzonym w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które przynależą organowi egzekucyjnemu, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tychże czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 691/21; z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2457/17).

W niniejszej sprawie na skarżącą wystawiony został administracyjny tytuł wykonawczy o numerze ZD/1/2021 z 25 listopada 2021 r. obejmujący zaległość z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości.

Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta C. z dnia 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Egzekucję administracyjną wobec Fundacji organ egzekucyjny wszczął w oparciu o art. 26 § 5 pkt 2 u.p.e.a., poprzez doręczenie zawiadomienia o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego stanowiącej dotację.

Zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w G.S.A.

Zgodnie z art. 80 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie dochodzonej wierzytelności oraz kosztami egzekucyjnymi. Organ egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności albo nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego. Po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych należności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji. Natomiast zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1, i obejmuje również środki pieniężne, których nie było na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia oraz które zostały wpłacone na inny rachunek, otwarty po dokonaniu zajęcia. (art. 80 § 2u.p.e.a.). Stosownie zaś do art. 80 § 3 u.p.e.a. jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku bankowego, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, i odpis zawiadomienia skierowanego do banku o zakazie wypłaty zajętej kwoty z rachunku bankowego bez zgody organu egzekucyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem zostało przesłane do dłużnika zajętej wierzytelności przy wykorzystaniu systemu elektronicznego w dniu 16 grudnia 2021 r. W tym samym dniu bank odebrał przedmiotowe zawiadomienie o zajęciu wierzytelności. Tym samym, czynność organu egzekucyjnego została dokonana z zachowaniem dyspozycji powyższych przepisów u.p.e.a.

Analiza znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w G. S.A. prowadzi do wniosku, iż nie wykazuje ono cech wadliwości w świetle art. 67 § 1, § 2 i § 2a u.p.e.a. oraz art. 80 u.p.e.a. Zawiadomienie spełnia wszystkie wymogi określone w ustawie, zawiera niezbędne informacje i pouczenia oraz zostało sporządzone w prawem przewidzianej formie.

Wskazać także należy, że zobowiązany, wnosząc skargę na czynności egzekucyjne, musi ją oprzeć na podstawach wskazanych w art. 54 § 1 u.p.e.a., to jest zarzucić dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy lub zarzucić zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. W niniejszej sprawie wskazano drugą z ww. podstaw.

W ocenie sądu, organ prawidłowo odniósł się do podnoszonej przez zobowiązanego kwestii uciążliwości środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Zgodnie z art. 7 § 2 up.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku, gdy istnieje możliwość wyboru spośród kilku środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, należy zastosować te, które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Należy jednak zaznaczyć, że przy wyborze odpowiedniego środka egzekucyjnego organ powinien się kierować nie tylko jego jak najmniejszą dolegliwością, lecz także efektywnością. Ponadto w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w myśl którego zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. W przypadku prowadzenia takiej egzekucji zobowiązany zostaje ograniczony w prawie udzielania zleceń rozliczeń pieniężnych i to jedynie do wysokości należności, która podlega egzekucji (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., III FSK 243/21; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2007 r. III SA/Wa 1462/07). Rachunek pozostaje więc otwarty, a zobowiązany może dysponować swobodnie nadwyżką ponad zajętą kwotą. Nie bez znaczenia pozostaje również, iż zobowiązany nie wskazał innego środka egzekucyjnego, mniej uciążliwego, który jednocześnie umożliwiałby skuteczną egzekucję. W tej sytuacji, brak jest podstaw do oceny zastosowanego środka egzekucyjnego jako uciążliwego dla skarżącej.

Zobowiązany złożył skargi na wszystkie zastosowane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, powołując się na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jeden z zastosowanych środków okazał się nieskuteczny (nieuznany przez dłużnika zajętej wierzytelności), a drugi został uchylony. Powyższe wskazuje, że organ nie miał możliwości skutecznego zastosowania innego środka egzekucyjnego.

Stanowisko wywiedzione w powyższym zakresie w zaskarżonym postanowieniu należy zatem uznać za słuszne, co za tym idzie niezasadny okazuje się być zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez brak oceny przez organ wystąpienia przesłanki zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.

6. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, w ocenie Sądu jest on również niezasadny.

Zgodnie z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.

Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze jest - co do zasady - naczelnik urzędu skarbowego.

Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz miasta stołecznego W. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz miasta stołecznego W.. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Kwota podlegającej zwrotowi dotacji stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 pkt 1 u.f.p. Podstawą prawną zwrotu dotacji przez jej beneficjenta jest zatem decyzja administracyjna wydana przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.). Jest do decyzja określająca zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a przepisy art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną organów do wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020 r., I GSK 315/18).

W niniejszej sprawie podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta C. z dnia 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości.

Zatem uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta, dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej nie są zasadne.

Co więcej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia użyte przez ustawodawcę w art. 19 § 2 u.p.e.a. zwroty "ustalania lub określania i pobierania" wskazują, że słowa te należy interpretować w sposób samodzielny (samoistny), właściwy dla tej instytucji prawa. Zwroty "ustalania lub określania" odczytujemy zatem poprzez ich rozumienie językowe. "Ustalać" oznacza podejmować decyzję względem czegoś, wyznaczać, określać coś, rozstrzygać o czymś, zaś "określać" to definiować, oznaczać coś, szacować (zob. Słownik współczesnego języka polskiego, pod red. B. Dunaja, Warszawa 1996, s. 1190 i 679). Tak więc spełniona została druga z opisywanych przesłanek. Niewątpliwie bowiem, to prezydent gminy (miasta) jest organem, uprawnionym, za pośrednictwem strażnika gminy (miasta), do pobierania danych należności pieniężnych (kar porządkowych) na rzecz związku publicznoprawnego jakim jest miasto. NSA uznaje zatem, że samo już pobierane należności pieniężnej nie poprzedzone ustaleniem czy określeniem tej należności spełnia dyspozycję z art. 19 § 2 u.p.e.a. W niniejszej sprawie niewątpliwie organem uprawnionym do żądania zwrotu (poboru) dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości jest Prezydent Miast C..

Ponadto należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 1997 r. (z wyłączeniem gmin [...] i miasta stołecznego W.) do właściwości organów gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U.95.141.692), przechodzą, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, w zakresie należności z tytułów podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania, na podstawie art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. zmieniającej wyżej wymienioną ustawę (Dz.U.96.156.773).

Zadania i odpowiadające im kompetencje, przejęte przez gminy o statusie miasta na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U.97.36.224), stają się zadaniami i kompetencjami tych miast, na podstawie art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.98.133.872).

Z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości gmin tworzących powiat warszawski przechodzą, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje określone w nin. artykule, w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalenia i pobierania, na podstawie art. 88 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.98.133.872).

Art. 19 został zmieniony przez art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.98.162.1126) z dniem 1 stycznia 1999 r. Od tego dnia brzmiał: "Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest:

1) naczelnik urzędu skarbowego,

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli odrębne ustawy tak stanowią".

Przed tym dniem z kolei jego brzemienie było następujące: "Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych jest urząd skarbowy".

Następnie ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 30 listopada 2001 r. zmieniono ponownie treść art. 19 u.p.e.a., którego § 2 otrzymał brzemienie: "Właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ". Do dnia dzisiejszego przepis ten w zakresie zwrotu "dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ", nie uległ zmianie.

Zatem organ właściwie ocenił właściwość organy egzekucyjnego w oparciu, o kryteria wynikające z brzmienia art. 19 § 2 u.p.e.a., nie zaś jak oczekuje tego strona skarżąca w oparciu o art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.), zgodnie z którym "Do właściwości organów gmin, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 2, przechodzą, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161, z 1992 r. Nr 20, poz. 78, z 1993 r. Nr 28, poz. 127, z 1995 r. Nr 85, poz. 426 oraz z 1996 r. Nr 43, poz. 189 i Nr 146, poz. 680), w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania".

7. Nadto organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że kwestia właściwości rzeczowej w postępowaniu egzekucyjnym została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, który powołując się na treść art. 19 § 2 u.p.e.a. i art. 252 u.f.p. uznał, że właściwym organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta C.. Kolegium w pełni podzieliło to stanowisko. W obliczu powyższego, nie są zasadne także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące niewyjaśnienia tej kwestii przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu.

8. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak natomiast stanowi art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe przepisy znajdują zastosowanie także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na mocy art. 18 u.p.e.a., zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów k.p.a. Organy działając na podstawie przepisów prawa, dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy.

Ponadto zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu pierwszej instancji zawierają konieczne elementy wynikające z art. 124 § 1 k.p.a. jak i spełniają wymagania w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, zgodnie z § 2 tego przepisu.

9. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) oddalił skargę.