Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 450/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2 w zw. z art. 64d  1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu "A." sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 października 2021 r. znak:[...] Burmistrz K., przywołując w podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 1 lipca 2021 r. odmówił R. Sp. z o.o. w W. (dalej skarżąca, Spółka) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 5 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną na działce nr ewid.[...], obręb K. z uwagi na niespełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przedmiotowy obszar nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy przeprowadzono na zasadzie i w trybie określonym w wymienionej powyżej ustawie, a wydanie takiej decyzji jest możliwe przy spełnieniu łącznie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Po przeprowadzeniu analizy organ stwierdzono niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, w zakresie braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a mianowicie z art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu , w studium ustala się ich rozmieszczenie. W przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja zawarta w przepisach art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a omawianej ustawy wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd co do zasady, wykluczona jest dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju zamierzeń, o ile prowadzi to do zmiany przeznaczenia terenu. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też zmiany planu istniejącego. Elektrownia fotowoltaiczna jako system urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 k, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi), powodujący zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu, co następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ dalej stwierdził, że przeanalizował wniosek pod kątem przesądzenie, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 5 kW, może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii czy też do kategorii zabudowy przemysłowej. Z brzmienia przywołanego przepisu, zdaniem organu, należałoby wyprowadzić wniosek, że instalacja fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna, stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii – spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zaś oznaczałoby, że realizacja takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełniania wymogu warunku kontynuacji funkcji zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z najnowszego orzecznictwa wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wsparcia rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energie elektryczną wyłącznie z odnawianych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji (w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawianych źródłach energii) pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Wobec powyższego należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów tej ustawy normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W świetle powyższego, w ocenie organu pierwszej instancji, przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Planowane wprowadzenie na terenie użytkowanym rolniczo, nowej funkcji zabudowy i zagospodarowania w postaci zabudowy przemysłowej systemem fotowoltaicznym nie może być prowadzone w trybie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu organ odwołał się do orzecznictwa, podkreślając oparcie się na obecnie prezentowanej linii orzeczniczej.

Reasumując organ stwierdził, że w zawiązku z niespełnieniem warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono jak na wstępie.

Odwołaniu od powyższej decyzji złożyła wnioskująca o wydanie decyzji Spółka, wnosząc o zmianę decyzji odmowej i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wolnostojącej elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 5 MW wraz z instalacjami i urządzeniami technicznym oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowaną na wskazanej działce w K.

W uzasadnieniu podkreśliła, iż nie zgadza się z argumentacją organu pierwszej instancji. Podniosła, iż twierdzenie organu, iż w przypadku urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn.. akt II OSK 2637/15.

Możliwość powstawania wielkopowierzchniowych elektrowni fotowoltaicznych na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego potwierdzono także w wyjaśnieniach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdzie stwierdzono, że inwestycje polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej o zainstalowanej mocy elektrycznej powyżej 50 kW nie można zaliczyć do inwestycji o charakterze rolniczym, ale o charakterze produkcyjnym. Mogą być one realizowane na ternach przewidzianych na ten cel w planach miejscowych, a w przypadku braku planu, na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Spółka dodała, że przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy odnoszą się do prosumentów wytwarzających energię na własne potrzeby, nie zaś do przedsiębiorców/inwestorów budujących wielkopowierzchniowe farmy fotowoltaiczne, których celem jest produkcja, a następnie sprzedaż w=energii elektrycznej.

W ocenie odwołującej spółki organ pierwszej instancji dokonał błędnej oraz swobodnej oceny wykładni pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii" do którego odnosi się art. 61 ust. 3 ustawy, z którą skarżąca Spółka się nie może zgodzić. Z treści art. 61 ust. 3 ustawy wynika, że ustawodawca nie nakłada obowiązku realizowania inwestycji farm fotowoltaicznych tylko i wyłącznie na podstawie ustaleń planu miejscowego ale zakłada możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przy braku na danym terenie planu. Nadto art. 61 ust. 3 ustawy rozszerzony został o pojęcie "instalacje odnawialnych źródeł energii" właśnie w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych, tj bez konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącej Spółki celem ustawodawcy było ułatwienie procedury uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przedsiębiorcom/inwestorom budującym wielkopowierzchniowe farmy fotowoltaiczne.

Gdyby ustawodawca miał na celu dopuszczenie lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW jedynie przy uwzględnieniu takich inwestycji w planie miejscowym, to wprowadziłby odpowiednie przepisy. Równocześnie skarżąca Spółka podniosła, iż w dniu 2 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla tożsamej rodzajowo inwestycji – tj. polegającej na budowie wolnostojącej elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 2 MG wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na działce o numerze ewid. [...] obręb Zagórze oddalonej o 3,5 km o przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji odmowej. Obie te inwestycje znajdują się na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej Spółki niedopuszczalne jest wydanie odmiennych decyzji dla tożsamych rodzajowo inwestycji.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. nr SKO.4103.158.2021 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium najpierw przywołało przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 2021 r., tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy. Przywołując treść art. 61 ust. 3 ustawy w nawiązaniu do treści art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.jedn.Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.) podniosło, iż stosowanie wyjątku w nim przewidzianego było i jest przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Wskazano na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 (Lex nr 3130321), w którym w pełni podzielił stanowisko ukształtowane części wyroków sądów administracyjnych, gdzie wykluczono kwalifikowanie urządzeń fotowoltaicznych wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 kW (elektrowni fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Odwołano się także do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Kolegium wskazało też na podobne stanowiska zawarte w wyrokach: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/ Go 277/21 (Lex nr 3188293), w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/ Sz 42/21 (Lex nr 3191029), w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/ Bd 392/21 (Lex nr 3229301), w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/ Po 672/20 (Lex nr 3215561) czy w Kielcach z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/ Ke 444/21 (Lex nr 3241235).

Wyjaśniło, że z treści obowiązującego do dnia 30 października 2021 r. przepisu art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (następnie zmienionej do 500 kW), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium wyznacza się ich rozmieszczenie.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotem ocenianej w trybie odwoławczym decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 października 2021 r. jest lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 5 MW (tj. 5000 kW) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym panele fotowoltaiczne w ilości do 15.500 sztuk oraz wolnostojące stacje transformatorowe w ilości do 5 sztuk i kontenerowe magazyny energii – do 5 sztuk. Na wniosek Spółki została wydana także przez organ pierwszej instancji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] dla przedsięwzięcia – budowa wolnostojącej elektrowni fotowoltaicznej "[...]" mocy do 5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce ewidencyjnej nr[...], obręb K. Powierzchnia zabudowy farmy będzie wynosiła ok. 5 ha, natomiast powierzchni działki objętej inwestycją wynosi 5,34 ha. Planowana instalacja będzie się składać z paneli fotowoltaicznych w liczbie do 15.500 sztuk o mocy do 2000Wp, stacji transformatorowych oraz magazynów energii w ilości do 5 sztuk. Obecnie teren przedmiotowej działki wykorzystywany jest jako teren rolny – pola uprawne. Teren ten otoczony jest polami uprawnymi od strony północnej, wschodniej i zachodniej. Dodatkowo od strony zachodniej przebiega droga gruntowa, od strony wschodniej – droga gminna a od strony południowej znajduje się Cmentarz Parafialny oraz przebiega droga krajowa. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajdujecie w odległości ok 422m na zachód od inwestycji.

Kolegium wskazało, że z ustaleń organu pierwszej instancji (załącznik do decyzji) wynika, że działka przeznaczona pod omawianą inwestycję jest niezabudowana, a z dołączonej mapy oraz znajdującej się w aktach informacji z rejestru gruntów z dnia 9 lipca 2021 r.- działka ta jest niezabudowana, a w jej skład wchodzą grunty oznaczone symbolami RIVa, RIVb, RV oraz łąki trwale oznaczone symbolem ŁIV. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się grunty orne (R), łąki trwałe (Ł) oraz drogi (dr).

Wobec przedstawionej charakterystyki planowanej inwestycji, która niewątpliwie jest inwestycją produkcyjną, a zwłaszcza zaplanowanej mocy instalacji wytwarzającej energię elektryczną do 5 MW – nie można uznać, iż realizacja tej inwestycji nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i nie zmieni jego funkcji. Stąd też w ocenie Kolegium możliwość ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymaga spełnienia łącznie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjmując takie stanowisko Kolegium wskazało, iż ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien mając na uwadze ustalenia organu odwoławczego oraz wskazane stanowiska sądów administracyjnych, wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 6 omawianej ustawy i na jej podstawie sporządzić projekt decyzji, a następnie przy zachowaniu wymogów z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, winien podjąć odpowiednią decyzję.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium złożyła Spółka zaskarżając decyzję w części uzasadnienia decyzji. Zgadzając się co do zasady z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji oraz podzielając stanowisko organu drugiej instancji, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "instalacji odnawialnego źródła energii", skarżąca nie podzieliła stanowisko organu odwoławczego błędnie, w jej ocenie, wskazującego na potrzebę wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. wolnostojącej elektrowni fotowoltaicznej "Kłobuck Południe" z pominięcie przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką interpretacją nie można się zgodzić. W opinii skarżącej planowana budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 5 MW podlega zakresowi wymienionej powyżej normy z art. 61 ust. 3 ustawy. Organ drugiej instancji odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 pomija inne orzeczenia sądów administracyjnych, świadczące o rozbieżności orzecznictwa sądowego w tym zakresie. Szereg orzeczeń bowiem bezsprzecznie uznaje urządzenia infrastruktury technicznej, bądź instalacje odnawialnego źródła energii, wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW za uprawnione do wywodzenia skutków prawnych, wynikających z treści art. 61 ust. 3 omawianej ustawy, tj. uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej bez konieczności seplenienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej (przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy).

Powtarzając co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu skarżąca Spółka podkreśliła, iż przyjęcie argumentacji organu odwoławczego, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznych o mocy ponad 100 kW powinny być spełnione warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby w konsekwencji do sytuacji, w której elektrownie fotowoltaiczne o takiej mocy mogłyby powstawać wyłącznie obok istniejących już elektrowni fotowoltaicznych, co byłoby niemożliwe z punktu widzenia systemu elektroenergetycznego i niezgodne z obecną polityką energetyczna kraju.

Takie rozumienie przepisów jest, w ocenie Spółki, niezgodne nie tylko z obecnie obowiązującym prawem krajowym, w szczególności ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również narusza chronione przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 2 ) prawo własności.

Ponadto zdaniem skarżącej przyjęcie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z przywołanego powyżej wyroku sprzeczne jest Polityką Energetyczną Polski do 2040 r., Krajowym planem na rzecz energii i klimatu, Strategią na Recz Odpowiedzialnego Rozwoju do 2020 r. ( z perspektywą do 2030r.), a także bezpośrednio uderza w Polską Rację Stanu, co jest tym bardziej istotne z punktu widzenia energetycznego po wybuchu wojny na Ukrainie ze względu na wprowadzenie embargo na dostawy węgla i możliwość odcięcia rynku europejskiego od gazu ziemnego.

Spółka wskazała na zachodzące zmiany na rynku prowadzące do decentralizacji wytwarzania energii, zwiększenie lokalnego wymiaru energetyki i korzystanie z zalet generacji rozporoszonej, co jest związane ograniczeniem strat zwiaznych z jej przesyłaniem, transformowaniem i dystrybucją oraz znacznie niższą cena jej produkcji.

W świetle powyższych wywodów skarżąca stwierdziła, iż decyzja organu drugiej instancji jest wysoce szkodliwa społecznie oraz sprzeczna z interesem społecznym i nie powinna być podtrzymana przez Sąd.

W odpowiedzi na sprzeciw organ drugiej instancji wnosząc o jego oddalenie, nie podzielił przedstawionej argumentacji i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium powtórzyło jednoznacznie, że możliwość ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymaga spełnienia łącznie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2022 r., poz. 329) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, nie mógł być uwzględniony.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska w sprawie.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącej ma powstać na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akt ten określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Ładem przestrzennym jest zaś (w myśl art. 2 pkt. 1 te ustawy) takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Kształtowanie polityki przestrzennej następuje, co do zasady, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie jego braku wydawana jest bądź decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzja o warunkach zabudowy stanowiąca sui generis "substytut" aktu planowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy).

W świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tzn. . u.p.z.p. wydanie

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa wart. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wyłączenie tej procedury w tym zakresie przewiduje ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii".

Powyższy przepis może być rozumiany w dwojaki sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaznaczyły się w tej kwestii dwa rozbieżne stanowiska. Jedno z nich opiera się na literalnej, gramatycznej wykładni art. 61 ust.3 ustawy, drugie na wykładni systemowej. Przedstawiony i podnoszony w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą pogląd zakłada, że art. 61 ust. 3 zupełnie wyłącza zasadę "dobrego sąsiedztwa" przewidzianą ust. 1 tego artykułu. Według tego stanowiska przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Zatem między innymi w odniesieniu do instalacji odnawialnego źródła energii organ administracji wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może brać pod uwagę kwestii zachowania ładu przestrzennego.

Jednak taka wykładnia narusza w sposób oczywisty zasadę ogólną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy. Dlatego w orzecznictwie sądów pojawiła się zupełnie odmienna linia orzecznicza. Wskazuje ona, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji (upraw rolnych) na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. II SA/Gl 1423/20 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Jako argument w tym zakresie przywołuje się m.in. fakt zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a obecnie w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – zob. w tym zakresie m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2022/15, czy z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 3705/19.

Według tego stanowiska art. 61 ust. 3 ustawy w takim przypadku nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2, ale także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi- w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a cytowanej ustawy, w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW.

W myśl art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji), jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie; z kolei wedle art. 15 ust. 3a tej ustawy, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W świetle powyższego należy podzielić pogląd, że dokonując wykładni art. 61 ust. 3 ustawy należy odwołać się nie tylko do reguł wykładni systemowej, ale również do reguł wykładni autentycznej, które potwierdzają wnioski płynące z wykładni systemowej tego przepisu. Pomocne w tworzeniu wykładni autentycznej tego przepisu jest uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (pismo z dnia 09.07.2019 r.), z którego wynika, że celem zmian do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była modyfikacja dotychczasowej zasady dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków poprzez umożliwienie lokalizowania na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną. Celem ustawodawcy – wyrażonym w powołanym wyżej uzasadnieniu do projektu ustawy - nie była więc taka zmiana ustawy, która umożliwiała lokalizowanie na terenach nie objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego dużych, w gruncie rzeczy przemysłowych, wielomegawatowych instalacji fotowoltaicznych z pominięciem wymogów z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustaw, co potwierdza też przywołane treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wcześniej 100 kW a obecnie - po nowelizacji ustawy ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873) - 500 kW.

Stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 ustawy Sąd doszedł do przekonania, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust.1 pkt 1 i pkt cytowanej ustawy lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii, czyli zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, mikroinstalacja "instalacje odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW".

Zatem stosowanie art. 61 ust. 3 ustawy (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a ustawy).

Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji planowana przez Spółkę wolnostojąca elektrownia fotowoltaiczna "[...]" będzie posiadać moc do 5 MW. Projektowana farma fotowoltaiczna składać się będzie z paneli fotowoltaicznych w liczbie do 15.500 sztuk o mocy do 2000Wp, oraz infrastruktury towarzyszącej – tj. 5 stacji transformatorowych oraz 5 kontenerowych magazynów energii. Przewidziana została na działce ewidencyjnej nr[...], obręb K., o powierzchnia 5,34 ha, a projektowany teren zabudowy farmy będzie wynosił ok. 5 ha. Dotychczas była działka niezabudowana, składająca się z gruntów oznaczonych symbolami RIVa, RIVb, RV oraz łąki trwale oznaczone symbolem ŁIV. Także w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się grunty orne (R), łąki trwałe (Ł) oraz drogi (dr).

W takim przypadku organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w aspekcie oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawy.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że słusznie Kolegium uznało, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może zostać ustalony na etapie postępowania odwoławczego - co uzasadniało skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy, co oznacza że dokument ten w zasadniczej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że wymieniona analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, jej brak stanowi o niewątpliwym zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Ze względu na wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Na podkreślenie w tym miejscu zasługuje fakt, iż sąd administracyjny orzeka jedynie o legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a więc ich zgodności z obwiązującymi przepisami prawa i żadne inne okoliczności, podnoszone przez stronę skarżącą w skardze, nie mogły być wzięte pod uwagę i wpłynąć na zamianę stanowiska w sprawie.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jego oddaleniu.