Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. L., S. L., K. L., D. K., M. K. i K. J. na uchwałę Rady Gminy Tczew z dnia 12 marca 2021 r. nr XXXIII/282/2021 w przedmiocie utworzenia użytku ekologicznego "Szczerbięcińskie Jeziorko Strzebli" oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. L., S. L., K. L., M. K., D. K. i K. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr XXXIII/282/2021 z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "[..]" na działce nr [..] w miejscowości S., obręb ewidencyjny [..], gmina T.

W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.), dalej jako u.o.p., poprzez błędne wskazanie obszaru, na którym ustanowiono użytek ekologiczny i brak możliwości praktycznej realizacji funkcji ochrony;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez pominięcie przez organ obowiązku badania zarówno interesu publicznego jak i prywatnego, w szczególności interesu skarżących, oraz analizy uwarunkowań nie tylko środowiskowych, ale również ekonomicznych i społecznych;

3. art. 31 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie prawa własności skarżących, polegające na ograniczeniu swobodnego dysponowania nieruchomościami do nich należącymi przy braku jakiegokolwiek odszkodowania na rzecz skarżących.

W związku z tymi zarzutami wnieśli skarżący o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu, dążąc w pierwszej kolejności do wykazania istnienie po stronie skarżących interesu prawnego podano, że skarżący są właścicielami nieruchomości bezpośrednio lub pośrednio przyległych do lokalizacji użytków ekologicznych, co oznaczono na załączonej do skargi mapie. Skarżący wykorzystują swoje nieruchomości na cele rolne i/lub budowlane. Przy czym działki te znajdują się całkowicie lub częściowo pod wodą i były one zalewane wodą pochodząca z rozlewisk, aktualnie zaś mogą być częściowo lub całkowicie osuszone. Zarówno ze względu na stosunki wodne związane z oddziaływaniem rozlewisk na nieruchomości skarżących, ich niemożliwością rolniczego oraz mieszkalnego wykorzystywania, nie jest możliwym realizacja celu, dla którego ustanowiono przedmiotowe użytki. Z kolei z uwagi na charakter wymogów i zakazów dotyczących działań i zaniechań przewidzianych zaskarżoną uchwałą - nie będzie możliwe wykorzystywanie rolnicze ani mieszkalne działek skarżących. Powyższe świadczy o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego w dążeniu do eliminacji przedmiotowej uchwały.

Uzasadniając zarzuty w odniesieniu do granic użytków skargi podniesiono, że w toku prac nad uchwałą nie uwzględniono głosów sprzeciwu ze strony mieszkańców miejscowości wobec ustanowienia użytku i również uzasadnienie uchwały nie odnosi się do tych sprzeciwów. Natomiast wskazywano w nich, że wskazane przez organ obszary, na których miałby być ustanowiony użytek ekologiczny nie odpowiadają jego położeniu w rzeczywistości. Jak bowiem zauważono, każdy obszar chroniony stanowi pewnego rodzaju funkcjonalną całość w zakresie występowania i ochrony danego gatunku, siedliska, ekosystemu. W niniejszym wypadku użytek stanowi zupełnie niewyodrębniony topograficznie czy w inny sposób element współwystępowania danego gatunku chronionego i zarazem uniemożliwia normalne wykorzystywanie nieruchomości sąsiednich poprzez ich faktyczne oddziaływanie na ten właśnie obszary chronione. Jak wskazano, w odniesieniu do przedmiotowego użytku "[..]" i użytku "[..]" ustanowionego uchwałą Rady nr XXXIII/281/2021, ich tereny wykraczają poza wskazane w uchwałach działki. Cyklicznie bowiem woda pochodząca z obecnego "[..]" zalewa również nieruchomości sąsiadujące z jego terenem, obejmując także dalsze działki skarżących. Jak wskazano, sytuacja ta wynika z faktu, że na granicy działek [..] oraz [..], na odcinku rowu melioracyjnego usadowionego po stronie właściciela działki nr [..], zbudowany został mnich spustowy, który tamuje swobodny przepływ wody z okolicznych nieruchomości, w związku z jego zabrudzeniem. Działanie takie sprawia, że "[..]" pozostaje we wskazanym przez organ kształcie, ale jednocześnie sezonowo zalewa również okoliczne działki powodując zniszczenia pokrywy ziemnej oraz degradując klasyfikacje ziem rolnych do nieużytków. Przy czym skarżący S. L. w 2019 r. dokonał oczyszczenia rowu melioracyjnego położonego w granicach zarówno jego działki jak również działki skarżącej M. L., co spowodowało udrożnienie tego kanału oraz swobodny przepływ wody zalegającej na terenie kilku nieruchomości w S. Jednakże, w ocenie Wód Polskich, do których zgłoszono sprawę, działania dokonane przez skarżącego czynności były działaniami konstrukcyjnymi, nie służącymi oczyszczeniu zarośniętego oraz zamulonego rowu melioracyjnego lecz prowadzącymi do jego odbudowy a takie działania winny być zgłoszone do Wód Polskich wraz z wnioskiem o wyrażenie zgody. W ocenie skarżącego jego działania były wykonywane w dobrej wierze mając na uwadze zapisy art. 205 Prawa wodnego, który przewiduje, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów.

W związku z takim określeniem granic użytku, który faktycznie obejmuje teren większy niż wskazanych w uchwale, uchwała faktycznie nie będzie realizować celu ochrony przyrody.

Zauważono też, że uchwalona ochrona będzie wprost rzutować na obszary innych nieruchomości, bez jednakże formalnego objęcia tych obszarów ochroną i potencjalnymi uprawnieniami wynikającymi z art. 129 ustawy Prawa ochrony środowiska. Kwestii tych, związanych z oddziaływaniem ustanowionej ochrony, organ nie uwzględnił. Tymczasem działania skarżących dążące do osuszenia, czy poprawienia użytkowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie byłoby niedopuszczalne, co w poważny sposób wpływa na ograniczenie ich prawa własności. Nie jest natomiast możliwym wykonywanie faktycznie działalności rolniczej na obszarze nieruchomości skarżących gdyż wiąże się to bezpośrednio i pośrednio z łamaniem nakazów czy zakazów przewidzianych w uchwale. Nie jest możliwe wykonywanie zabiegów agrotechnicznych związanych z uprawą nieruchomości (hałas, ingerencja w grunt itp.), nie jest możliwe poprawianie stosunków wodnych na tych nieruchomościach, nie jest możliwym wykonywanie tak oczywistych i nakazanych czynności jak odwadnianie gruntów czy też utrzymywanie w należytym stanie obiektów melioracyjnych. Zdaniem skarżących, w sytuacji utworzenia użytków ekologicznych, których obszar oddziaływania jest znacznie szerszy aniżeli wykazany w uchwale przez organ, jakiekolwiek działania skarżących prowadzące do doprowadzenia swoich nieruchomości do stanu używalności prowadzić będą do negatywnego wpływu na użytki ekologiczne, a przyjęte zakazy i nakazy wpływają na konstytucyjne prawo własności skarżących. Tych realnych skutków uchwały organ jednak nie wziął pod uwagę.

Reasumując, skutki uchwały dotknęły skarżących, nie dając im żadnego trybu do rekompensaty ani pomocy, zaś niewątpliwie te grunty stanowią podstawę ich rolniczego utrzymania, samo zaś powstanie użytków ekologicznych, a w szczególności ich wodny aspekt, jest tworem sztucznym, wynikającym wyłącznie z zaniedbań melioracyjnych, o czym nie raz już wskazywali specjaliści.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada stwierdziła, że nie wykazano, aby skarżący miał legitymację do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Zauważono, że żaden ze skarżących nie jest właścicielem nieruchomości, na której ustanowiono przedmiotowy użytek, a należące do nich działki są oddalone od terenu użytku. Sama zaś uchwała nie wprowadza żadnych zakazów w zagospodarowaniu i użytkowaniu gruntów należących do stron i tym samym nie oddziałuje na sferę ich praw.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Rady, utworzenie na wyznaczonym w uchwale obszarze użytku ekologicznego było uzasadnione w tym sensie, że konieczność utworzenia ochrony tej formy przyrody została należycie udokumentowana pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych, a także skonsultowana ze specjalistycznym organem. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymieniono tez konkretne gatunki, unikatowość obszaru, konieczność jego ochrony oraz ewentualne dalsze plany jego promocji. Ponadto organ szczegółowo ustalił obszar użytku, poprzez wskazanie jego powierzchni i określenie, na jakich nieruchomościach bądź częściach będzie się on znajdował. Przy czym wyznaczenie granic użytku, wbrew twierdzeniom skargi, może nastąpić po granicach ewidencyjnych działek, także poprzez określenie ich numerów, wskazanie punktów geodezyjnych, czy tez po granicach naturalnych biegnących po terenie.

W związku z tym, podjęcie uchwały nie nastąpiło w oderwaniu od stanu faktycznego, gdyż rzeczywiście mamy do czynienia z istnieniem cennych gatunków i walorów, ani nie przekroczono granic uznania. Wskazano też, że uchwała została podjęta po przeprowadzeniu licznych konsultacji i z należytą rozwagą. Wprawdzie w roku 2020 i 2021 z powodu epidemii ograniczono konsultacje, lecz dopuszczono przedstawiciela mieszkańców sołectwa S. do głosu na posiedzeniu komisji oraz przeprowadzono z nim rozmowę przyjmującą przedstawione sugestie.

W piśmie procesowym z 21 czerwca 2021 r. A." wniosło o dopuszczenie do udziału, co nastąpiło postanowieniem Sądu z 30 czerwca 2021 r. W piśmie tym jednocześnie Stowarzyszenie odniosło się do wszystkich trzech spraw dotyczących utworzenia użytków ekologicznych, objętych uchwałami nr XXXIII/281/21, XXXIII/282/21 i XXXIII/283/21.

W piśmie procesowym z 14 lipca 2021 r. skarżący odnieśli się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując w szczególności argumentację odnośnie do wadliwego wyznaczenia granic poszczególnych użytków ekologicznych oraz akcentując wynikające z poszczególnych uchwał ograniczenia, odnoszące się do przysługujących im praw właścicielskich.

Odnosząc się do kwestii braku legitymacji skarżący wskazali, że gdyby mieć jedynie na uwadze sztywno a wręcz sztucznie wyznaczone granice przez organ (granice geodezyjne działki), twierdzenie o braku legitymacji byłoby prawdziwe. Jednakże należy wskazać, że obszar, który zajmują naturalne mokradła/zbiorniki wodne jest znacznie większy. Najwyraźniej zauważalne jest to w przypadku użytku ekologicznego "[..]", gdzie na mapie jego położenie wskazane jest na dwóch działkach – [..] i [..]. Po środku tych działek przechodzą linie graniczne działek [..]-[..], z czego działka nr [..] należy do skarżącej M. L. Czy należy przez to rozumieć, że mokradła znajdujące się na działce ww. skarżącej, bo fizycznie tam występują ale nie są objęte ochroną przynależną użytkowi "[..]", nie muszą być w żaden sposób chronione a skarżąca może dokonać ich osuszenia lub wręcz działań prowadzących do jego zaniknięcia? W odniesieniu do pozostałych użytków sytuacja jest o tyle skomplikowana, że nie są one tak naprawdę tworami naturalnymi. Powstały wskutek zaniedbań melioracyjnych i z tego powodu również ich kształt uwarunkowany jest zjawiskami atmosferycznymi jak długi okres suszy, gdzie użytki zmniejsza znacznie swój rozmiar, po nadmierne opady deszczu, gdzie użytki będą znacznie większe niżeli obszar wykazany w uchwale organu. W niektórych latach, bardziej deszczowych, wody stanowiące użytek "[..]", łącząc się z położonym obok jeziorem potrafiły dochodzić do najdalej położonych granic działek należących do skarżących. Stąd w ocenie skarżących wszyscy z nich mają legitymację czynną oraz bezpośredni interes prawny w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii wyznaczania granic użytku skarżący wyjaśnili, że nie podważaj metody przyjętej przez organ w tym zakresie, lecz fakt, czy jest to prawidłowo i racjonalnie wyznaczona granica. Organ wybrał opcję oznaczenia po granicach ewidencyjnych działek, jednakże obszar na którym znajduje się użytek przekracza w znacznym stopniu te granice i im nie odpowiada. Esencją bowiem powołania takiego użytku jest próba osiągnięcia celu polegającego na ochronie przyrody - a ten cel nie będzie realizowany racjonalnie. Jak bowiem racjonalnie przyjąć ochronę populacji chronionej na działce stanowiącej użytek ekologiczny i zupełny brak tej ochrony z prawem do faktycznej eliminacji populacji (działalność rolnicza najczęściej wiąże się z eliminacją czy to miejsc rozrodu czy warunków korzystnych dla bytowania) na działce sąsiedniej. Już choćby dosyć oczywista kwestia hałasu wytwarzanego przez maszyny rolnicze, płosząca ptaki chronione na użytku ekologicznym i na działce skarżących tej funkcji ochrony przyrody nie zrealizuje. Organ zaś nie zbadał faktycznie logicznego przyrodniczo obszaru kwalifikującego do objęcia ochroną - a skupił się tylko na jednym wątku - braku domagania się odszkodowania. Skarżący podkreślili też, że nie umniejszają istnieniu na tym terenie unikatowych gatunków fauny i flory.

Odnosząc się zaś do rzekomych konsultacji z udziałem mieszkańców skarżący zauważyli, że organ nie wskazuje kto jest przedstawicielem mieszkańców sołectwa, natomiast sami skarżący nie zostali zaproszeni do rozmów. Z wiedzy posiadanej przez skarżących wynika, że tym przedstawicielem mieszkańców była osoba, która ma bliski związek ze Stowarzyszeniem "B.", i która to osoba jest właścicielem gruntów, na których ustanowiono użytki ekologiczne oraz która wnioskowała o uchwalenie na tym terenie użytków ekologicznych. W ocenie skarżących taka osoba nie mogła mieć obiektywnego poglądu na sprawę, a tym bardziej nie reprezentowała głosu ogółu mieszkańców S. W tak istotnej jak się okazuje sprawie winno zostać zorganizowane zebranie wiejskie, tym bardziej, że sama uchwała była procedowana 5 lat.

Stanowisko w sprawie przedstawiło także dopuszczone do udziału Stowarzyszenie, które w piśmie z 2 sierpnia 2021 r. wniosło o odrzucenie skargi – ze względu na brak wykazania przez skarżących interesu prawnego, ewentualnie jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że analiza skargi wniesionej łącznie w sprawach sygn. akt II SA/Gd 366/21, II SA/Gd 367/21 i II SA/Gd 368/21 wskazuje, iż główne zarzuty dotyczą uchwały "[..]". W odniesieniu zaś do użytku "[..]" to brak jest zarzutów, prócz lakonicznego stwierdzenia, że kształt i zakres terenowy budzą wątpliwości, podobnie jak w odniesieniu do użytku "[..]", gdzie dodatkowo wskazuje się, że jeziorko powoduje okresowe zalewanie działek sąsiednich. Sami skarżący przyznają jednak, że "[..]" pozostaje we wskazanym przez organ kształcie". Natomiast jeżeli nawet dochodzi do zalewania działek skarżących, to jest to tylko kwestia interesu faktycznego, a nie prawnego. Ustanowienie użytku nie ma wpływu na zalewanie lub nie działek sąsiednich. Sami skarżący wskazują na inną przyczynę - rzekome posadowienie mnicha spustowego. Jeżeli tak jest w istocie to jest kwestia stosunków wodnoprawnych.

Co więcej, zauważono, że skarżący nie kwestionują samej podstawy ustanowienia użytków, gdyż "nie umniejszają również istnieniu na tym terenie unikatowych gatunków fauny i flory". Odnosząc się do tej kwestii Stowarzyszenie przywołało treść decyzji RDOŚ z 26 kwietnia 2019 r. nakazującej S.L. naprawę szkody środowiskowej polegającej na zniszczeniu warunków siedliskowych obszaru wodno-błotnego w S., co umożliwi naturalne odtworzenie się populacji gatunków chronionych i stwierdziło, że istniały podstawy do ustanowienia użytków ekologicznych, w szczególności użytku "[..]". Jednocześnie całość obszaru uległa defragmentacji na skutek działań przynajmniej jednego ze skarżących – S. L. Stało się to przyczyną objęcia uchwałą w sprawie "[..]" tylko niektórych nieruchomości, na których udało się "zachować" wodę i objąć ochroną to co jest jeszcze do uratowania przed pogłębieniem się szkody środowiskowej.

Tymczasem skarżący, których zachowanie (również tolerowanie) prób osuszania gruntów doprowadziło do defragmentacji cennego rozlewiska teraz stawiają zarzut, że tylko część nieruchomości została objęta uchwałami, co należy uznać co najmniej za nadużycie prawa. Gdyby nie aktywność członków Stowarzyszenia, w tym właśnie walka z samowolami wodnoprawnymi, prawdopodobnie znacząca większość rozlewiska (o ile nie całe) uległoby osuszeniu i nie byłoby w ogóle przedmiotu ochrony. Nie jest w związku z tym wykluczone, że po naprawieniu szkody środowiskowej i przywróceniu stanu wód sprzed wyrządzenia szkody w środowisku, Rada zdecyduje się na rozszerzenie zakresu ochrony również na działkach, na których zostanie odtworzony cenny ekosystem. Zdaniem Stowarzyszenia, nie jest zaś dopuszczalne, aby z działań sprzecznych z prawem (samowola wodnoprawna, wyrządzenie lub tolerowanie szkody w środowisku, a do tego prowadza nielegalne próby osuszania gruntów), wyprowadzać interes prawny do zaskarżania uchwał, które zmierzają do ochrony powstałych ekosystemów.

Odnośnie zaś do wadliwości samej uchwały zauważono, że skarżący nie przedstawili argumentów, które przemawiałby za nieważnością którejkolwiek z uchwał, poza lakonicznym stwierdzeniem, że kształt i zakres terenowy ustanowionego obszaru budzą ich wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XXXIII/282/2021 z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego "[..]" na działce nr [..] w miejscowości S., obręb ewidencyjny [..], gmina T., a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej jako u.s.g. Mając na uwadze fakt, że uchwała ta została podjęta po dniu 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji.

Badając zatem w pierwszej kolejności dopuszczalność niniejszej skargi i legitymację skargową osób ją wnoszących, co było kwestionowane zarówno przez Radę, jak i biorące udział w postępowaniu Stowarzyszenie, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu jest więc możliwe po spełnieniu określonych w przywołanym przepisie warunków formalnych, do których ustawodawca zalicza, obok wymogu zaskarżenia uchwały lub aktu z zakresu administracji publicznej, również wykazanie się naruszeniem indywidualnego interesu prawnego.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że kwestionowany akt należy do kategorii aktów podejmowanych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wynika bowiem, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody, natomiast art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej) należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W niniejszej sprawie upoważnienie ustawowe dla podjęcia zaskarżonej uchwały wynika z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.), dalej jako u.o.p., który stanowi, że ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy.

Nie ulega też wątpliwości, że uchwała podejmowana w sprawie ustanowienia formy ochrony przyrody jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Akt ten ingeruje także w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępny w CBOSA).

Mając to na uwadze Sąd rozważył spełnienie przesłanki posiadania przez skarżących interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały oraz tego, czy zapisy będące przedmiotem kwestionowanej uchwały powodują naruszenie tego interesu. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Natomiast aby skarga na uchwałę organu mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga nie będzie zaś podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11, dostępny CBOSA), czy też kreuje formy ochrony przyrody, obejmując określone tereny specyficznym reżimem prawnym w ramach tzw. obszarów specjalnych.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku uchwały ustanawiającej na danym terenie formę ochrony przyrody, jaką jest użytek ekologiczny, która zawiera określone nakazy i zakazy mające na celu realizację tej ochrony, interes prawny posiadają właściciele działek objętych uchwałą. W takim bowiem wypadku interes prawny wynika z konstytucyjnie chronionego prawa własności, w tym do władania gruntem i jego zagospodarowywania zgodnie z wolą, w granicach przewidzianych prawem. Natomiast, co do zasady z naruszeniem takiego interesu mamy do czynienia, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Taka zaś sytuacja niewątpliwie odnosi się do właścicieli działek, na których ustanowiono użytek ekologiczny.

W niniejszej sprawie jednak skarżący nie są właścicielami takich gruntów, lecz działek sąsiednich, przy czym w niektórych przypadkach (skarżący K. L. – działki nr [..], [..]; M. K. – działki nr [..], [..]; skarżąca D. K. – działki nr [..], [..]) działki te nie sąsiadują z terenem użytku nawet w sposób pośredni. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, z uwagi na całokształt sprawy i charakter ustanowionych zakazów i nakazów - także w odniesieniu do takich gruntów może dojść do naruszenia praw własności, poprzez pośrednie oddziaływanie ustanowionych w uchwałach nakazów i zakazów na wykonywanie tych praw.

Z akt sprawy i stanowisk stron wynika bowiem, że teren przedmiotowego użytku ekologicznego oraz sąsiednich użytków, a także pozostałe tereny rozlewiska są szczególnie narażone na osuszanie. Osuszenie nawet działek sąsiednich ma niewątpliwy wpływ na stan zarówno użytku ustanowionego zaskarżoną uchwałą, jak i użytku "[..]" i "[..]". W związku z tym uchwała w § 3 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że zakres ochrony czynnej obejmuje zachowanie naturalnych warunków wodnych (w zbiorniku wodnym, w szuwarach, na podmokłych łąkach), unikając wszelkiego sztucznego odwodnienia, w tym nie konserwowania i nie utrzymywania sztucznych rowów odwadniających. Natomiast w § 4 pkt 4 zakazuje zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Przy czym, choć ww. zakazy i warunki ochrony odnoszą się li tylko do wyznaczonego terenu użytku, to nie można nie uwzględniać wpływu faktu ustanowienia formy ochrony przyrody na tereny sąsiednie.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 187 § 1 i 2 Kodeksu karnego kto niszczy, poważnie uszkadza lub istotnie zmniejsza wartość przyrodniczą prawnie chronionego terenu lub obiektu, powodując istotną szkodę, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, a jeżeli sprawca działa nieumyślnie, podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolności. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący na należących do nich działkach prowadzili i planują prowadzić działania związane m.in. z osuszaniem gruntów, które są cyklicznie zalewane przez sąsiadujące rozlewisko, z którym przedmiotowy użytek jest powiązany, a które w przeszłości zajmowało większy obszar. Z tego wynika, że różnorakie działania podejmowane na działkach skarżących, nawet położonych w dużym oddaleniu od granic użytku ekologicznego, a w szczególności te związane z osuszaniem gruntów, mają wpływ na przedmiotowy użytek ekologiczny. W tym kontekście jego istnienie ma również pośredni wpływ na wykonywanie przez skarżących przysługujących im praw właścicielskich. Zobowiązani oni bowiem będą do takiego korzystania z gruntów, które nie doprowadzi do dewastacji ustanowionego, z zagrożeniem karnym wskazanym w art. 187 § 1 i 2 Kodeksu karnego.

Niewątpliwie więc zakazy określone w uchwale mają bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki osób, które są właścicielami działek, na których ustanowiono formę ochrony przyrody, ale równie istotny jest pośredni wpływ takiej uchwały na prawa osób, posiadających działki w sąsiedztwie. Wpływ ten zaś musi być rozważany w takim kontekście, że skoro działalność sprzeczna z ustanowionymi zakazami może negatywnie oddziaływać na stan użytku ekologicznego, a istnieje prawny zakaz niszczenia i umniejszania wartości przyrodniczej form ochrony przyrody, to działania podejmowanie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich mogą mieć wpływ na przyrodnicze walory utworzonych użytków ekologicznych. W szczególności, gdyby doszło do osuszania działek skarżących, co koresponduje z zakazem zmiany stosunków wodnych, wynikającego z zaskarżonej uchwały. Zarazem, należy mieć na względzie, że obszar, na którym zostały ustanowione użytki ekologiczne, objęte sprawami II SA/Gd 366-368/21, ma szczególne uwarunkowania wodno – przyrodnicze. Jest to bowiem obszar wodno-błotny o szczególnej wartości przyrodniczej, która wynika z jednej strony z charakterystyki obszaru – jako wodno – błotnego, a z drugiej - immanentnie związanej z tą charakterystyką różnorodnością gatunków zwierząt, w tym ptaków i płazów oraz unikatowością siedlisk przyrodniczych. Omawiany teren, co istotne, powstał wskutek zaprzestania konserwacji urządzeń odwadniających przez właścicieli okolicznych gruntów rolnych, co skutkowało zanikiem ich funkcji i zaprzestaniem w latach 70 i 80 ubiegłego wielu odprowadzania wody z przyległych gruntów. Zarazem, doprowadziło to do powstania rozlewiska – obszaru wodno – błotnego o unikatowych walorach przyrodniczych, na którym wykształciły się cenne pod względem przyrodniczym gatunki zwierząt. W tym kontekście działania podejmowane po 2010 r. polegające na odprowadzaniu wody z obszaru wodno-błotnego, podjęte przez M.L. i S. L., a związane z udrożnieniem i rozbudową rowu melioracyjnego, mające na celu osuszanie tego obszaru, prowadzą do zmiany charakteru obszaru wodno-błotnego. Jednocześnie podlegały one ocenie zarówno przez organy ochrony środowiska w ramach procedury związanej ze szkodą w środowisku oraz przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w kontekście zmiany stosunków wodnych. W tym drugim przypadku wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzja uchylająca decyzję Starosty nakazująca M. L. likwidację rozbudowanego rowu melioracyjnego R-B na działce [..] w S. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z 30 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 58/18), a skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 42/21. W wyrokach tych sądy obu instancji przesądziły o istotnych okolicznościach panujących na analizowanym obszarze, stanowiącym teren użytków ekologicznych oraz działkach będących własnością skarżących, stosunków w zakresie wodnych. Mianowicie, przedmiotem oceny organów i sądów było zakwalifikowanie przeprowadzonych prac związanych z systemem melioracyjnym w miejscowości S. na wskazanych działkach skarżącej M. L., bądź jako prac "utrzymaniowych", niewymagających pozwolenia wodnoprawnego (jak utrzymuje skarżąca), a więc nie wymagających legalizacji bądź też jako prac wykraczających poza utrzymanie i w konsekwencji wymagających pozwolenia wodnoprawnego, a więc przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź likwidacyjnego. W ocenie sądów obu instancji w okolicznościach sprawy – wykonane przez M. L. prace wiązane z udrożnieniem i rozbudową rowu melioracyjnego R-B nie miały charakteru "utrzymaniowego", a stanowiły wykonanie urządzeń wodnych poprzez odbudowę systemu melioracyjnego. Sądy stwierdziły zarazem, że nie jest dopuszczalnym, aby pod pretekstem udrożnienia i przywrócenia funkcjonowania w terenie, dokonywać prac bez uwzględnienia zmian stosunków gruntowo-wodnych powstałych w ciągu kilkudziesięciu lat oraz zmian w obrębie występujących na tym terenie gatunków zwierząt i roślin prawnie chronionych. W konsekwencji powyższych orzeczeń uznać należy, że prace związane z udrożnieniem, czy rozbudową rowów melioracyjnych, zarówno te które już zostały przeprowadzone przez ww. skarżących, jak i ewentualne przyszłe działania w tym zakresie, podlegają reglamentacji w trybie przepisów Prawa wodnego. Konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oznacza jednocześnie, że uprawnienia właścicielskie skarżących doznają ograniczeń w tym zakresie wynikających z przepisów rangi ustawowej. Oznacza to, że wynikający ze skarżonej uchwały zakaz dokonywania zmiany stosunków wodnych koresponduje z ochroną terenu objętego uchwałą, a także terenów sąsiednich, wynikającą z przepisów prawa rangi ustawowej. Uchwała zatem, w tym aspekcie nie generuje "nowych" zakazów, które dodatkowo pogarszałyby sytuację skarżących bowiem obowiązujące przepisy Prawa wodnego również stwarzają względny zakaz podejmowania takich działań, uzależniony od zgody właściwego organu. Co więcej, należy mieć na względzie również treść § 3 pkt 89 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.) zgodnie z którym gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające w szczególności na a) melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków, b) melioracji terenów znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, innej niż wymieniona w lit. a, c) melioracji na obszarze nie mniejszym niż 2 ha, innej niż wymieniona w lit. a oraz b, jeżeli: – w odległości nie większej niż 1 km od granicy projektowanego obszaru meliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat zmeliorowano obszar o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha oraz – łączna powierzchnia projektowanego obszaru meliorowanego oraz obszaru zmeliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat wyniesie nie mniej niż 5 ha, d) melioracji na obszarze nie mniejszym niż 5 ha innej niż wymieniona w lit. a-c – stanowi przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko, wymagające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nadto – w zależności od oceny właściwego organu – także przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji, podejmowanie takich działań nie mieści się w sferze swobodnej realizacji prawa własności, lecz podlega istotnym ograniczeniom ustawowym ustanowionym ze względu na ochronę środowiska i stosunków wodnych, wynikającym z wyżej powołanych przepisów prawa.

Z tych względów Sąd uznał, że choć skarżący nie są właścicielami działek, na których ustanowiono użytek, a w odniesieniu do niektórych skarżących brak jest nawet bliskiego sąsiedztwa z granicami użytku, to ze względu na wzajemne powiązania tego terenu z działkami sąsiadującymi i wpływ podejmowanych na nich działań na stan użytku oraz uwzględniając istniejące zakazy prawne dotyczące niszczenia oraz pogorszenia form przyrody należy uznać, że interes prawny skarżących, rozumiany jako swoboda w wykonywaniu prawa własności, został naruszony. Samo bowiem podjęcie uchwały oddziałuje na tereny sąsiednie w ten sposób, że korzystanie z takich gruntów musi odbywać się tak, aby zachować, a nie degradować ustanowiony użytek. W świetle zaś stanowisk stron wskazujących na aktualny i planowany przyszły charakter korzystania z działek skarżących zasadny jest wniosek, że niczym nieograniczone korzystanie z tych działek, nawet uwzględniając korespondencję ustanowionych w uchwale zakazów z ograniczeniami, wynikającymi z przepisów rangi ustawowej, mogłoby mieć negatywny wpływ na ustanowiony skarżoną uchwałą użytek.

Fakt jednak, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą nie oznacza, że sama skarga jest zasadna. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa do stanowienia prawa i kształtowania w ten sposób sytuacji prawnej mieszkańców gminy.

Jak już wskazano, uchwała podejmowana przez radę na podstawie art. 44 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 8 u.o.p., stanowi akt prawa miejscowego, który ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności, w związku z czym kontrola sądowa zaskarżonej uchwały winna być dokonywana szczególnie wnikliwie. Zakres tej kontroli został natomiast ograniczony do badania zgodności aktu z prawem, co zostało sprecyzowane art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym, w myśl ust. 4, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie więc z wolą ustawodawcy podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, nie typizując jednak takich istotnych naruszeń prawa. Niemniej jednak wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, do których należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (publ. OTK 2000/1/3) dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nie ulega zaś wątpliwości, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a więc kontrola zgodności uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny powinna być przeprowadzona także pod kątem zachowania konstytucyjnych zasad, w tym zasady proporcjonalności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w takich granicach Sąd uznał natomiast, że nie narusza ona prawa w sposób istotny, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wątpliwości Sądu nie budzi przede wszystkim zgodność z przepisami wyznaczającymi kompetencję Rady do podjęcia takiej uchwały czy procedury jej uchwalania. W szczególności nie mógł okazać się zasadny zarzut, że przed podjęciem uchwały nie uwzględniono głosów sprzeciwu ze strony znacznej liczby mieszkańców, nie przeprowadzono z nimi konsultacji, ani nie zwołano zebrania wiejskiego. Należy bowiem wskazać, że ustanowienie formy ochrony przyrody we wszystkich przypadkach następuje bowiem w formie aktu prawa miejscowego, a to oznacza, że do procedury jego ustanawiania nie znajdują zastosowania reguły wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (zakres przedmiotowy zastosowania tego ostatniego zgodnie z art. 1 nie odnosi się do tworzenia prawa), ale z ustaw samorządowych stanowiących podstawę wydawania przepisów prawa miejscowego. Jedynie w odniesieniu do uzgodnienia projektu uchwały z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska odpowiednie zastosowanie znajduje art. 106 k.p.a. (zob. art. 44 ust. 3b u.o.p.). W związku z tym nie ma przepisu prawa, który nakładałby na organ administracji obowiązek poinformowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustanowienia formy ochrony. Nie zachodzi nawet konieczność podania takiego faktu do publicznej wiadomości. Jeżeli bowiem ustawodawca widzi taką konieczność, to tak jak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza takie rozwiązania lub chociaż ustanawia obowiązek podania informacji o prowadzonym postępowaniu do publicznej wiadomości. W art. 21 ust. 2 pkt 24 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) określającym, o jakich postępowaniach z zakresu ochrony przyrody ma być zamieszczona informacja w publicznie dostępnych wykazach, nie zostały wymienione postępowania związane z ustanowieniem form ochrony przyrody (zob. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 44). Zasadnie też zauważa się w orzecznictwie, że u.o.p. nie przewiduje konsultacji społecznych przy ustanawianiu tego typu formy ochrony przyrody, jakim jest użytek ekologiczny (por. wyroki WSA w Łodzi z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 734/17; WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 164/20, dostępne w CBOSA).

Sąd nie dostrzegł też naruszeń w zakresie podstawy prawnej podejmowanej uchwały i przesłanek uprawniających do ustanowienia użytku. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 44 ust. 1 u.o.p. Definicję użytku ekologicznego zawiera natomiast art. 42 ustawy, który stanowi, że użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Przyjmuje się, że ta forma stanowi odpowiedź na zapotrzebowanie ochrony elementów przyrody cechujących się dużą różnorodnością i – w najbardziej generalnym ujęciu – obejmuje rozmaite "osobliwości przyrodnicze, jak bogate florystycznie zbiorowiska roślinne lub zawierające rośliny chronione ekosystemów trawiastych, leśnych lub zaroślowych stanowiące schronienia i korytarze dla zwierząt dziko żyjących. W praktyce użytkami ekologicznymi są tzw. siedliska marginalne, gospodarczo nieproduktywne. Z jednej strony tego typu siedliska pozostają niezagospodarowane przez człowieka, natomiast z drugiej strony żywe organizmy – wobec trudnych warunków środowiskowych – niechętnie się w nich osiedlają. Stąd też w użytkach ekologicznych występują najczęściej gatunki wysoko wyspecjalizowane, nierzadko o charakterze pionierskim (zob. J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach - aspekty prawne, Samorząd Terytorialny 2014, nr 9, s. 28-39).

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie została podjęta bez podstawy prawnej, w szczególności wykazano, że na terenie działki nr [..] występują takie elementy, które uzasadniają objęcie wskazanego obszaru ochroną w formie użytku ekologicznego. W uzasadnieniu uchwały wskazano bowiem, że na terenie tym występuje łęg wierzbowo – topolowy, będący siedliskiem priorytetowym wymienionym w Załączniku I Dyrektywy Rady 92/43/EWG, czyli tzw. dyrektywy siedliskowej. Ponadto, na obszarze występują (żerują, odpoczywają lub rozmnażają się) przedstawiciele następujących gatunków kręgowców objętych ochroną ścisłą: z płazów - kumak nizinny, żaba jeziorkowa, żaba moczarowa; z ryb: strzebla błotna, piskorz, z ptaków: sieweczka rzeczna, perkoz dwuczuby, perkoz rdzawoszyi, czapla biała, łabędź krzykliwy, błotniak stawowy, żuraw, mewa czarnogłowa, rybitwa rzeczna, rybitwa białowąsa, dzierzba gąsiorek, słowik szary, kruk, potrzos, wilga, jarzębatka, trzciniak, dymówka, oknówka, śmieszka, czajka, płaskonos, łabędź niemy, bączek. Wśród wymienionych gatunków znajdują się szczególnie cenne, chronione prawem międzynarodowym: kumak nizinny, strzebla błotna, piskorz (chronione Dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. z późn. zm.), dzierzba gąsiorek, czapla biała, bączek, łabędź krzykliwy, błotniak stawowy, żuraw, mewa czarnogłowa, rybitwa rzeczna, rybitwa białowąsa, rybitwa czarna (chronione Dyrektywą Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. z późn. zm., tzw. Dyrektywą Ptasią). Obecnie obszar pełni ważną funkcję przyrodniczą, jako ostoja rzadkich, w skali regionu i kraju składników fauny i flory. I taką funkcję winien pełnić dalej, równorzędnie z funkcją dydaktyczną, naukową i społeczną. Biocenoza tego terenu stanowi niewątpliwie unikalny w skali gminy obszar o niewiele zmienionej strukturze przyrodniczej, będącej jednocześnie cennym elementem krajobrazu. Występują tam wartościowe pod względem przyrodniczym zbiorowiska roślinne będące jednocześnie istotnym elementem w ciągach komunikacyjnych zwierząt wykorzystywanych podczas ich wędrówek. W związku z tym organ uznał za niezbędne objęcie tego terenu ochroną przyrodniczą, która umożliwi ochronę na tym terenie stosunków wodnych oraz występujących zbiorowisk fauny i flory związanych z obszarem mokradeł, w tym w szczególności strzebli błotnej.

W ocenie Sądu powyższe świadczy o spełnieniu przesłanek dla stwierdzenia, że na działce nr [..] znajdują się siedliska i miejsca przebywania rzadkich i chronionych gatunków zwierząt, w szczególności ichtiofauny, tj. strzebli błotnej. Gatunek ten jest bowiem przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, który wymaga ochrony w formie wyznaczenia obszarów Natura 2000 i jest wskazany jako gatunek o znaczeniu priorytetowym, ponadto wpisany jest do Polskiej Czerwonej Księgi Zwierząt jako gatunek bardzo wysokiego ryzyka, a ponadto został objętych ścisłą ochroną gatunkową. Nie ulega więc wątpliwości, że konieczne jest podejmowanie przez władze, w tym władze lokalne, takich działań, które zmierzać będą do zachowania tego gatunku poprzez ochronę miejsc ich występowania. Natomiast ustalenia co do występowania na działce nr [..] ww. gatunku zostały poczynione na podstawie przedłożonej do wniosku Towarzystwa B. o podjęcie uchwały ochronnej "Waloryzacji przyrodniczej obszaru wodno-błotnego w miejscowości S., obręb [..], gmina T., powiat T., woj. P.", sporządzonej przez specjalistę w zakresie ekologii i funkcjonowania ekosystemów lądowych oraz ichtiologia, specjalistę w zakresie ekologii wód, konsultanta WWF Polska ds. Ochrony Wód, konsultanta Rządowego Centrum Bezpieczeństwa (eksperta dw. powodzi). Dokument ten zaś został sporządzony w oparciu m.in. o "Ekspertyzę dotyczącą wykonania działań naprawczych na obszarze wodno-błotnym w miejscowości S., gm. T., woj. P. Umowa nr [..]", wykonaną przez botanika, eksperta ekologii funkcjonalnej siedlisk wodnych i od wód zależnych oraz ichtiologa, specjalistę w zakresie ekologii wód, na zlecenie RDOŚ, a która stała się podstawą decyzji tego organu z 26 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu oparcie się na tych materiałach było prawidłowe i wystarczające dla stwierdzenia podstaw do podjęcia uchwały, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały ustanawiającej przedmiotowa formę ochrony konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Jak już wskazano, nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jego wydaniu przepisy k.p.a. Nie można więc czynić Radzie zarzutów, dotyczących materiałów na jakich się oparł, gdyż samo ich istnienie dowodzi, że uchwała nie była podjęta dowolnie. Wydanie zaskarżonej uchwały nie wymagało więc przeprowadzenia przez organy uchwałodawczy postępowania dowodowego, a także zasięgania opinii przez biegłych i ekspertyz (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1276/18; wyrok NSA z 30 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1497/04, dostępne w CBOSA), jakkolwiek – co wynika z powyższego – w okolicznościach badanej uchwały utworzenie tego obszaru było poprzedzone specjalistyczną analizą przyrodniczą.

Natomiast obowiązkiem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z normami obowiązującego prawa i w tym zakresie nie dostrzeżono uchybień. Sąd nie jest przy tym kompetentny do oceny słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Wskazać przy tym trzeba, że w rzeczywistości skarżący nie negują faktu spełnienia przesłanek do ustanowienia użytku ekologicznego "[..]", tj. występowania taki elementów przyrodniczych, które zasługują na ochronę.

Wobec tego Sąd uznał, że uzasadnione było ustanowienie na terenie działki nr [..] użytku ekologicznego, a czyniąc to organ nie przekroczył granic swoich kompetencji, gdyż ustanowione zakazy mieszczą się w zakresie, w jakim ustawodawca dopuścił ingerencję w prawo własności (art. 45 ust. 1 i 2 u.o.p.).

Zaskarżona uchwała zawiera także obligatoryjne elementy, wskazane w art. 44 ust. 2 u.o.p., a z drugiej strony poza te elementy nie wykracza. W przepisie tym wskazano, że uchwała rady gminy ustanawiająca daną formę ochrony przyrody określa nazwę obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1. W kontrolowanej uchwale niewątpliwie określono nazwę obszaru podlegającego ochronie (§ 1 ust. 1), wskazano cele ochrony (§ 2 ust. 1) i ustalenia dotyczące czynnej ochrony (§ 3 ust. 1), zakazy (§ 4 ust. 1), a także organ nadzorujący (§ 5). Uchwała w § 1 ust. 2 – ust. 4 wraz z załącznikami do niej zawierającymi mapę obrazującą położenie oraz granice użytku ekologicznego (nr 1) oraz wykaz współrzędnych geodezyjnych punktów załamania granic użytku ekologicznego (nr 2) jednoznacznie określają obszar użytku ekologicznego i jego granice. Właśnie ten ostatni element stanowi istotę sporu między organem a skarżącymi, którzy twierdzą, że granice użytku zostały wyznaczone nieprawidłowo – obejmują one bowiem tylko fragment większego obszaru podlegającego zalewaniu, a który sięga działek skarżących, i nie są w żaden sposób powiązane i wyodrębnione topograficznie z większym ekosystemem. Zdaniem Sądu zarzuty te nie są zasadne.

Jak wskazano, przedmiotowy użytek obejmuje fragment działki nr [..], przy czym obszar poddany ochronie niewątpliwie został w sposób precyzyjny wyznaczony zarówno w formie graficznej, jak i punktów współrzędnych. Ten sposób, w ocenie Sądu, odpowiada wymogowi jednoznacznego wyznaczenia granic użytku, a który ma to znaczenie, że ograniczeni w swoich prawach właściciele działki muszą wiedzieć, w jakim zakresie owo ograniczenie obowiązuje. W rozważanym wypadku nie doszło więc do przekroczenia uprawnień uchwałodawczych gminy i większej ingerencji w prawo własności, niż jest to wymagane celami ochrony przyrody. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącymi, że przedmiotowy użytek powinien stanowić element współwystępowania danego gatunku chronionego.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z definicją ustawową użytku, użytkiem takim są naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. W związku z tym, dla ustanowienia takiej formy ochrony przyrody konieczne jest wyłącznie, aby na zbiorniku wodnym, kępie drzew czy krzewów, występowały rzadkie lub chronione gatunki roślin, zwierząt lub grzybów. Oczywiście, często występowanie takie ma miejsce na większym obszarze, który jest ze sobą powiązany, lecz ma to miejsce na terenach pozbawionych ingerencji ludzi. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, na działkach sąsiadujących z użytkiem do takiej ludzkiej i destrukcyjnej ingerencji doszło, wobec czego dotychczasowy obszar rozlewiska zmniejszył się i nie obejmuje niektórych działek. Mimo to, nadal na części z nich, ze względu na uwarunkowania glebowe i terenowe, pozostają miejsca występowania rzadkich i chronionych gatunków fauny i flory. W związku z tym, w niniejszym wypadku tak nieregularne granice użytku i oderwanie od pozostałych terenów cennych przyrodniczo, wynika z ingerencji ludzi, w szczególności poprzez osuszanie i zmianę stosunków wodnych, która doprowadziła do degradacji niektórych fragmentów rozlewiska. W takich okolicznościach nie sposób skutecznie zarzucać organowi, że błędnie wyznaczył granice użytku, skoro de facto ich kształt został narzucony przez istotnie ingerujące w środowiskowe walory analizowanych terenów działania ludzi, w tym w szczególności przez skarżących. Nie ulega wątpliwości Sądu, że systematycznie prowadzone od 2014 r. działania niektórych skarżących związane z gwałtownym spuszczaniem wody z jeziora i rozlewiska w S. doprowadziły do defragmentacji obszaru lądowo – wodnego, który mógłby zostać objęty ochroną w formie użytku ekologicznego. Okoliczności te potwierdza toczące się w odniesieniu do skarżących, a prowadzone przez RDOŚ, postępowanie dotyczące szkody w środowisku, a także wyżej opisane postepowanie w przedmiocie zmiany stosunków wodnych przez niektórych skarżących. Niewykluczone jednak jest to, że wykonanie działań naprawczych ukierunkowanych na przywrócenie warunków siedliskowych obszaru wodno – błotnego na działkach skarżących doprowadzi do przywrócenia ich walorów przyrodniczych w stopniu, uzasadniającym objęcie ochroną także tych terenów.

Zdaniem Sądu, argumentacja skarżących wskazujących na niewłaściwe i wykluczające pominięcie ich nieruchomości w granicach utworzonych uchwałami nr XXXIII/281 – 283/2021 użytków ekologicznych jest całkowicie niespójna i niezrozumiała. Całkowicie abstrahuje bowiem od faktycznie podejmowanych przez niektórych skarżących od wielu lat, na stanowiących ich własność nieruchomościach sąsiadujących z objętymi granicami ww. użytków, działań związanych ze spuszczaniem wody z ww. terenu o charakterze wodno-błotnym, które w istocie prowadzą do zmian ekosystemowych, wykluczających bądź umniejszających taki właśnie charakter terenu, czemu towarzyszy niszczenie związanych z tym terenem rzadkich siedlisk gatunków chronionych. W takiej sytuacji w pełni uzasadniona jest sytuacja objęcia granicami użytków ekologicznych terenów, które w sposób nie budzący wątpliwości spełniają przesłankę wysokich walorów przyrodniczych, uzasadniających objęcie ochroną. Przy tym jednocześnie spełniony został wymóg wykazania, że na obejmowanych ochroną obszarach występują ważne i objęte szczególną ochroną siedliska i gatunki, których bytowanie immanentnie wiąże się z unikatowymi walorami obszaru wodno – błotnego, co przesądza o ocenie, że granice objętego kontrolą sądową użytku wyznaczono prawidłowo.

Natomiast kwestia cyklicznego zalewania działek skarżących nie może mieć przesądzającego znaczenia dla kwestii prawidłowości wyznaczenia granic użytku. Trzeba bowiem przypomnieć, że ochronie nie podlegają same tereny zalewowe, podmokłe, ale takie tereny (nawet suche), na których występują rzadkie i chronione gatunki roślin, zwierząt i grzybów. Nie jest przy tym wykluczone, że w przyszłości wykazane zostanie, że również działki skarżących wymagają objęcia ochroną przyrodniczą, na co zresztą sami w skardze wskazują, a także na co wskazuje RDOŚ w stanowisku uzgadniającym utworzenie poszczególnych użytków ekologicznych. Aktualnie jednak kwestia zalewania ich działek, o czym również mowa była powyżej, to zagadnienie z zakresu stosunków wodnych, która nie ma kluczowego znaczenia dla niniejszej sprawy. Może mieć jednak znaczenie dla przyszłych ochronnych działań organu, jednakże będzie wymagała wykazania, że również te tereny są cenne przyrodniczo ze względu na występującą na nich faunę i florę i zasadne będzie utworzenie nowych użytków lub powiększenie obszaru już istniejących.

Co więcej, w ocenie Sądu, takie działanie organu uchwałodawczego i wyznaczenie granic użytku, świadczy wręcz o działaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności w ograniczaniu obywateli w ich prawach, nie zaś o jej naruszeniu. Jak już bowiem wskazano, organ dokonał określenia granic użytku w taki sposób, aby objąć nim teren rzeczywiście cenny przyrodniczo, nie zaś wszelkie sąsiednie z nim tereny, w tym działki skarżących. Z jednej więc strony dążył do ochrony rzadkich i chronionych gatunków roślin i zwierząt na terenie, co do którego posiadał dane, że stanowi miejsce ich występowania, a z drugiej nie poszerzał granic tej ochrony na inne tereny, mimo że potencjalnie również one mogły stanowić takie siedliska. Tym samym organ nie dokonał nadmiernej ingerencji w prawa również właścicieli działek sąsiednich poprzez objęcie ich ochroną tylko z tego względu, że są one cyklicznie zalewane, bez wcześniejszych jednoznacznych ustaleń, że spełniają one wymogi z art. 42 u.o.p.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że zarzuty dotyczące błędnego wyznaczenia granic użytku są niezasadne, co oznacza, że kontrolowana uchwała zawiera wszystkie ustawowe elementy przewidziane dla takiego aktu. Co więcej, przy podjęciu uchwały spełniono również wymóg uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, którego postanowienie uzgadniające znajduje się w aktach sprawy. Należy przy tym zauważyć, że uzgodnienie, do którego zobowiązuje art. 44 ust. 3a u.o.p., jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie popartych dokumentacją merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia lub zniesienia danej formy ochrony przyrody, takich jak zasadność wyboru elementów przyrody, które mają zostać objęte reżimem ochronnym, zastosowanie właściwych oraz adekwatnych środków czy też wskazanie przyczyn zniesienia reżimu ochronnego (zob. J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach - aspekty prawne, Samorząd Terytorialny 2014, nr 9, s. 28-39). Niewątpliwie RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony przyrody i środowiska, wobec czego jego pozytywna ocena projektu uchwały, w której wskazano przyczynę objęcia danego terenu ochroną, jak i jej przestrzenny zakres przesądza, że zasadne jest ustanowienie użytku o takich a nie innych granicach. Przy czym bez wątpienia organ ten, uzgadniając skarżona uchwałę, miał świadomość toczącego się przed nim postępowania dotyczącego szkody w środowisku spowodowanej przez skarżących, a więc i skutków tych działań i ich wpływu na zakres obszarów predysponowanych do objęcia ochroną. Tym bardziej więc jako prawidłowe należy ocenić uchwałodawcze działanie Rady.

Ponadto, zdaniem Sądu, o działaniu zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności świadczy także wybór przez organ formy ochrony przyrody, gdyż jest ona adekwatna do celu w jakim została podjęta. Żadna z pozostałych form ochrony przyrody, której stanowienie pozostawił ustawodawca w art. 44 ust. 1 u.o.p. w gestii rady gminy, a więc ani pomnik przyrody, ani stanowisko dokumentacyjne, ani też zespół przyrodniczo-krajobrazowy nie byłby bardziej właściwy dla zrealizowania zamierzonego celu. Co więcej, dla każdej z tych wymienionych form ochrony przyrody w art. 45 u.o.p. przewidziano taki sam zakres ograniczeń i zakazów. Tym samym więc, żadna z tych form nie byłaby, w rozumieniu wskazanego przepisu, mniej uciążliwa dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie użytku ekologicznego, czy terenów sąsiednich. Dlatego też Sąd uznał, że także w takim ujęciu organ przyjmując zaskarżoną uchwałę kierował się zasadą proporcjonalności, z jednej strony mając na uwadze poszanowanie prawa własności poszczególnych osób, a z drugiej strony postępującą degradację środowiska i konieczność ochrony przyrody jako nadrzędnego dobra wymagające szczególnej troski i uwagi zarówno obywateli, jak i organów państwa.

W tym stanie rzeczy nie sposób uwzględnić zarzutów skargi. Organ nie dopuścił się bowiem podnoszonych w skardze uchybień i również Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które miałyby walor istotnych i przesądzałyby o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ich brak oznacza zaś, że uchwała ta może pozostać w porządku prawnym. W szczególności uchwała spełnia warunki wynikające z art. 44 u.o.p. – dotyczy ona ustanowienia jednej z ustawowo przewidzianych form ochrony przyrody, uchwała określiła nazwę danego obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony i zakazy właściwe dla tego obszaru wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Przypomnieć natomiast trzeba, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, a taka sytuacja mam miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z powyższych rozważań.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.