Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. E. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. E. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W okresie od czerwca do września 2021 r. skarżący złożył do organu pięć wniosków o udzielenie informacji publicznej. Sformułowane we wnioskach pytania dotyczyły budowy odcinka ścieżki rowerowej wzdłuż Wału [..] realizowanej przez "A. na podstawie umowy nr [..]. Każdy wniosek zawierał pytania i żądania udostępnienia dokumentacji dotyczącej tej inwestycji.

Na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 czerwca 2021 r. organ odpowiedział pismem z dnia 6 lipca 2021 r. przesyłając załączniki zawarte na kartach od nr 38 do nr 221 akt postępowania administracyjnego.

Na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 9 lipca 2021 r. organ odpowiedział pismem z dnia 14 lipca 2021 r. przesyłając załączniki zawarte na kartach od nr 222 do nr 282 akt postępowania administracyjnego.

Na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 18 lipca 2021 r. organ odpowiedział pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. przesyłając załączniki zawarte na kartach od nr 283 do nr 777 akt postępowania administracyjnego.

Na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 1 września 2021 r. organ odpowiedział pismem z dnia 13 września 2021 r. przesyłając załączniki zawarte na kartach od nr 778 do nr 865 akt postępowania administracyjnego.

Wnioskiem z dnia 30 września 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z trzema pytaniami odnośnie wskazania powodów, uzasadnień i przyczyn zmian dokonywanych w dokumentacji przekazanej mu wraz odpowiedziami na wcześniejsze wnioski o udostępnienie informacji publicznej oraz o wyjaśnienia w zakresie zmiany sposobu rozliczenia robót zmiennych.

W odpowiedzi z dnia 13 października 2021 r. organ wyjaśnił, że zakres wnioskowanych informacji nie stanowi informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa do jej pozyskania przez wnioskodawcę. Zdaniem Burmistrza, nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega w tym przypadku na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Organ podkreślił, że celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji w prawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Gd 36/12, Burmistrz wskazał, że nie jest informacją publiczną taka informacja, która ma służyć celom dowodowym na potrzeby innego postępowania administracyjnego, a sprowadza się do polemiki z przedstawionymi

w tamtym postępowaniu dowodami. Takie żądanie stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż jest niezgodne z celem ustawy, którym miało być informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne, lub gospodarujących mieniem publicznym, w celu poprawy tego funkcjonowania.

Organ wskazał, że w okresie między 23 czerwca 2021 r. a 30 września 2021 r. wnioskodawca złożył pięć wniosków w ramach dostępu do informacji publicznej. Zdecydowana większość zapytań dotyczyła zakresu budowy odcinka ścieżki rowerowej wzdłuż Wału [..] realizowanej przez "A. na podstawie umowy nr [..]. Burmistrz podkreślił, że pozyskane przez wnioskodawcę dane zostały wykorzystywane i przytoczone w piśmie procesowym skarżącego w związku z zainicjowanym przez niego postępowaniem sądowym przeciwko organowi przed sądem pracy. Organ uznał, że nie istnieje możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p. do kolejnego wniosku skarżącego, a obowiązki organu w odniesieniu do niego wypełnia pismo informacyjne.

R. E. w skardze zakwestionował bezczynność Burmistrza zarzucając naruszenie art. 1 i 2 u.d.i.p. Według skarżącego, w odpowiedzi z dnia 13 października 2021 r. organ w sposób niejednoznaczny odmówił udzielenia informacji publicznej powołując się na "nadużycie prawa do jej pozyskania przez wnioskodawcę" oraz uznając jednocześnie, że w tym przypadku "nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zdaniem skarżącego, mając na uwadze treść i zakres żądanych informacji, w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 5 u.d.i.p., a tym samym Gmina jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, a nie udzielenie jej w terminie stanowi o bezczynności organu. Co więcej, żądanie informacji wynikało ze stwierdzonej na podstawie wcześniej przekazanych dokumentów rażącej niegospodarności środkami publicznymi, a co za tym idzie - naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez Burmistrza. W ocenie skarżącego, nie udzielenie informacji publicznej, w odniesieniu do argumentu zawartego z piśmie z dnia 13 października 2021 r., w którym Burmistrz wskazuje: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega w tym przypadku na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów", jest sprzecznością w działaniu organu.

Za nietrafione skarżący uznał odwołanie się przez organ do wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 36/12, gdyż z uzasadnienia tego wyroku wyraźnie wynika, że wniosek dotyczył dokumentów (zdjęcia), które: "nie zostało wytworzone przez organ, ani też pozyskane w celu realizacji zadań publicznych". Tymczasem żądane we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 września 2021 r. informacje i dokumenty są całkowicie wytworzone i/lub przetworzone po pozyskaniu, a potem wykorzystane do rozliczenia inwestycji przez Gminę.

W ocenie skarżącego, przytoczona przez Burmistrza kwestia złożenia pięciu wniosków o udzielenie informacji publicznej, w większości w tej samej sprawie, wynika wyłącznie z niechęci Gminy do udzielania jakichkolwiek informacji, a wręcz notorycznego uchylania się i stosowania wymyślnych technik mających na celu ograniczenie transparentności i jawności działań.

Skarżący zwrócił uwagę, że informacja publiczna z dnia 14 lipca 2021 r. została przekazana dopiero po ponagleniu i zwróceniu uwagi, że dokumenty powinny być załączone do informacji z dnia 6 lipca 2021 r., w której Burmistrz podał nieprawdziwe informacje: "Przekazanie dokumentów i informacji wskazanych w pkt 1 może nastąpić po zakończeniu inwestycji", nie podając jednocześnie powodów, dla których nie udostępnia informacji, w których posiadaniu jest.

Skarżący podkreślił, że odmowa przekazania informacji, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., powinna nastąpić w formie decyzji. Ponadto, została przekazana już po 5 dniach, co wbrew pozorom było działaniem celowym. We wniosku bowiem wyraźnie wskazano, że jeżeli odpowiedź nastąpi po dniu 15 lipca 2021 r. to należało do niej dołączyć dokumenty, które najpóźniej w tym dniu powinny zostać wytworzone. Podniesiono, że niekonsekwencja

w udzielaniu informacji publicznej w ostatnim lub przedostatnim dniu terminu na jej udzielenie (praktyka w Gminie) spowodowała konieczność powielenia wniosku po dniu 15 lipca 2021 r.

Skarżący wskazał, że informacja publiczna z dnia 13 września 2021 r. to przede wszystkim przekazanie dokumentów, które zostały zmienione lub poprawione, a wcześniej zostały przekazane w tej samej sprawie. Za znamienne uznano to, że organ administracji publicznej nie widział potrzeby przesłania ich po dokonaniu poprawek, pomimo pełnej świadomości udzielenia częściowo nieprawdziwej informacji publicznej, a nastąpiło to dopiero na kolejny wniosek. Skarżący przyznał, że nie są to działania niezgodne

z prawem, jednak w sposób jednoznaczny świadczą o prowokowaniu konieczności tworzenia kolejnych wniosków w tej samej sprawie. Zwrócono również uwagę,

że sygnatura odpowiedzi posiada wspólny systemowy numer dla sprawy i jest wyłącznie łamana kolejnymi niesystemowymi numerami po nim następującymi. Świadczy to dobitnie, że jest to ta sama sprawa, a Gmina, szczególnie w świetle rażącej niegospodarności środkami publicznymi, doprowadza do zatajanie istotnych informacji

w przedmiotowej sprawie.

Za całkowicie niezrozumiałą skarżący uznał treść odpowiedzi organu: "Pozyskane przez wnioskodawcę dane wykorzystywane i przytoczone zostały w piśmie procesowym

w zawiązku z toczącym się postępowaniem sądowym przeciwko tutejszemu Urzędowi przed Sądem Pracy", szczególnie w odniesieniu do art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Zaznaczono, że do czasu udostępnienia informacji publicznej nie ma możliwości oceny przydatności jakichkolwiek informacji w jakimkolwiek postępowaniu, ani tym bardziej na tej podstawie łączenia postępowania cywilnego z zakresu prawa pracy z wnioskiem o informację publiczną wynikającym ze wskazanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez Burmistrza.

Podsumowując skarżący podniósł, że we wszystkich informacjach publicznych organ administracji publicznej, jakim jest Gmina, nie podaje uzasadnienia odmowy udzielenia informacji publicznej lub uznania żądania o jej udzielenie jako wyjętego spod zakresu u.d.i.p. Organ jest zobowiązany do podania (wskazania) właściwego artykułu przepisów obowiązującego prawa, w tym przypadku przede wszystkim u.d.i.p. oraz w odniesieniu do tego uzasadnienia faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1) pierwszej strony pozwu z dnia 16 kwietnia 2021 r. złożonego przez R. E. w sprawie przeciwko Urzędowie Miejskiemu przed Sądem Rejonowym prowadzonej pod sygn. akt [..]; 2) dwóch pierwszych oraz ostatniej strony pisma przygotowawczego powoda z dnia 5 sierpnia 2021 r. złożonego w sprawie sygn. akt [..] - w celu wykazania, że: zakres wnioskowanych przez skarżącego informacji nie stanowi informacji publicznej; nadużycia przez skarżącego prawa do pozyskania informacji publicznej; składania przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej celem zaspokojenia indywidualnych (prywatnych) potrzeb skarżącego, tj. w szczególności celem wykorzystania przez skarżącego pozyskanych informacji i dokumentów jako materiału dowodowego w sporze toczącym się pomiędzy organem a skarżącym (tj. w sprawie [..]); próbie korzystania przez skarżącego z prawa dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne; bezzasadności skargi; podstaw do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazywano na sytuacje nadużywania u.d.i.p., zaś jednym

z takich przykładów może być żądanie przez wnioskodawcę informacji dotyczących kwestii nawet publicznych, ale z przeznaczeniem ich wykorzystania wyłącznie na własne, prywatne cele. Wówczas żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Pełnomocnik organu podkreślił, że skarżącemu, wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, nie przyświeca cel, jakim jest troska o dobro publiczne, ale składane wnioski o udostępnienie informacji publicznej mają na celu zaspokojenie i realizację jego prywatnych interesów. Celem tym było pozyskanie materiału dowodowego na potrzeby innego postępowania sądowego. Wskazano, że w dniu 16 kwietnia 2021 r. przed Sądem Rejonowym została wszczęta przez skarżącego sprawa przeciwko Urzędowi Miasta w związku z rozwiązaniem ze skarżącym przez ten urząd umowy o pracę ([..]). Istotnymi kwestiami związanymi z wręczonym skarżącemu wypowiedzeniem były właśnie sprawy związane z realizacją budowy odcinka ścieżki rowerowej wzdłuż Wału [..] realizowanej przez "A. na podstawie umowy nr [..], przy której to inwestycji skarżący pełnił funkcję inspektora nadzoru branży drogowej.

Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że pierwszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżący złożył w dniu 23 czerwca 2021 r., a zatem w dwa miesiące po złożeniu pozwu w sprawie pracowniczej. Nie może więc umknąć uwadze koincydencja czasowa pomiędzy faktem wszczęcia przez skarżącego postępowania cywilnego,

a następnie poszukiwania (w drodze uzyskiwanych informacji publicznych) materiału dowodowego na potrzeby toczącego się postępowania. Podkreślono, że zasadnicza część zapytań składanych przez skarżącego we wnioskach dotyczyła właśnie dokumentów

i informacji związanych z realizacją ww. inwestycji.

W ocenie pełnomocnika organu, osobisty cel przyświecający skarżącemu najpełniej obrazuje treść pisma przygotowawczego powoda z dnia 5 sierpnia 2021 r. złożonego w sprawie pracowniczej, w którym skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu właśnie ze złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz każdorazowo udzielanych przez organ odpowiedzi i ich załączników celem wykazania faktów, które miały być korzystne dla skarżącego w postępowaniu przed sądem pracy,

w tym w szczególności sformułowana przez skarżącego teza dowodowa dotycząca kwestii obmiarów geodezyjnych w przedmiotowej inwestycji oraz "braku wystąpienia szkody po stronie Gminy z uwagi na działania lub zaniechania powoda".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego formy odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 13 października 2021 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie miała miejsca odmowa udzielenia informacji publicznej, ale doszło do uznania, że zakres wnioskowanych przez skarżącego informacji w ogóle nie stanowi informacji publicznej,

a zatem nie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Z tej przyczyny nie zachodziły podstawy prawne do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy. Odwołując się do judykatury wskazano, że w takiej sytuacji organ nie wydaje decyzji odmownej, ale informuje jedynie wnioskodawcę o takim fakcie, przy czym brak jest wymogu zachowania dla takiej informacji szczególnej formy.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że postępowanie przed sądem pracy zostało zakończone 8 listopada 2021 r. ugodą na wniosek pozwanego pracodawcy, przy czym zostały spełnione i zrealizowane żądania zawarte w pozwie. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę skarżący wskazał,

że zakres żądanej przez niego informacji publicznej dotyczy stwierdzonej rażącej niegospodarności środkami publicznymi, o czym we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 30 września 2021 r. wyraźnie wskazano, pomimo braku takiego wymogu zgodnie z art. 2 pkt 2 u.d.i.p. Skarżący przyznał, że część pozyskanych dokumentów

i informacji mogłaby być dowodem w sprawie cywilnej, jednakże żądana informacja publiczna dotyczyła wyłącznie wystąpienia wspomnianej niegospodarności środkami publicznymi znacznych rozmiarów, a co za tym idzie - naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wskazano, że termin złożenia pierwszego wniosku o informację publiczną nastąpił krótko przed pierwotnie planowanym końcowym terminem realizacji inwestycji, która miała charakter publiczny i ogólnodostępny, a wiedza skarżącego i doświadczenie pozwalało na ocenę działań Gminy na podstawie okazjonalnych wizyt w okolicy ogólnodostępnej budowy i stąd wyłącznie brała się wstępna wiedza o nieprawidłowościach. Za chybioną skarżący uznał tym samym tezę o "koincydencji czasowej" pomiędzy faktem wszczęcia przez niego postępowania cywilnego a stwierdzonymi nieprawidłowościami przy rozliczeniu finansowym inwestycji. Skarżący wskazał, że ilość złożonych wniosków wynika wyłącznie z przyczyn szczegółowo opisanych w złożonej skardze, zaś epatowanie obszernością akt to celowy zabieg mający wzmacniać przekaz nadużywania prawa do informacji publicznej. W tym przypadku mamy do czynienia przede wszystkim z dokumentacją powykonawczą inwestycji przygotowaną przez wykonawcę prac, która stanowi dokumenty budowy i rozliczenia końcowego. Jest ona przygotowywana w wersji elektronicznej i jej przekazanie w ramach odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej sprowadza się wyłącznie do nadania uprawnień do pobrania plików. Dokumenty, które musiały zostać wytworzone przez Burmistrza wyłącznie na potrzeby odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, to pisma przewodnie - łącznie 8 stron.

Skarżący wskazał, że przepisy u.d.i.p. ograniczają dostęp do informacji publicznej wyłącznie w zakresie wskazanym w jej art. 5 i z całą pewnością nie wpisuje się tutaj działanie prowadzące do niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi przez organ samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego, znamienne jest, że nie udzielenie informacji publicznej nastąpiło dopiero po pisemnym wskazaniu nieprawidłowości, które zostały stwierdzone na podstawie analizy wcześniej przekazanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym, wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, uwzględniając przy tym wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1, po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych.

W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Burmistrza Gminy w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z tym wskazać trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Burmistrz zaś jest organem wykonawczym gminy – jednostki samorządu terytorialnego, a zatem bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji.

W dalszej kolejności należało rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, a także, czy nie istnieją inne przeszkody do ich udostępnienia. W świetle przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych wyraźnie w art. 6 u.d.i.p.

Wniosek skarżącego z dnia 30 września 2021 r. obejmował: podanie powodów (nie uzasadnienia) dokonania zmian w dokumentach stanowiących załączniki do pism nr [..] z dnia 06.07.2021 r., [..] z dnia 17.07.2021 r. i [..] z dnia 04.08.2021 r. (odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej), przekazanych ze zmianami jako załączniki do pisma nr [..] z dnia 13.09.2021 r. Podanie powodów było przedmiotem żądania przekazania informacji we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 września 2021 r. pkt 1.d; podanie uzasadnienia dokonania zmian w dokumentach stanowiących załączniki do pism nr [..] z dnia 06.07.2021 r., [..] z dnia 17.07.2021 r. i [..] z dnia 04.08.2021 r. (odpowiedzi na wnioski o udzielenie informacji publicznej), przekazanych ze zmianami jako załączniki do pisma nr [..] z dnia 13.09.2021 r. Proszę o uzasadnienie do każdej przekazanej zmiany; podanie przyczyny i uzasadnienia zmiany sposobu rozliczania robót ziemnych w sposób niezgodny z Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia; podanie podstawy rozliczenia robót ziemnych pomimo braku takiej możliwości zgodnie z zapisami Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia - Opis Przedmiotu Zamówienia pkt 12.7 oraz przekazania wersji elektronicznych edytowalnych w formacie dxf/dwg bilansów robot ziemnych na podstawie których dokonano wydruków stanowiących załączniki nr 1.c.l do pisma nr [..] z dnia 02.08.2021 r.

Z treści tego wniosku, jak również z akt sprawy wynika, że jest on konsekwencją wcześniej składanych wniosków o informację publiczną i uzyskiwanych od organu bardzo obszernych odpowiedzi. Skarżący bowiem w okresie od czerwca do września 2021 r. złożył do Burmistrza pięć wniosków o udzielenie informacji publicznej dotyczących budowy odcinka ścieżki rowerowej wzdłuż Wału [..], realizowanej przez "A. na podstawie umowy nr [..]. Rozpatrując te wnioski organ sukcesywnie przesyłał wnioskodawcy żądane dokumenty, natomiast w odpowiedzi na ostatni z wniosków stwierdził, że działania wnioskodawcy stanowią nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, wobec czego wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Stanowisko to należy uznać za zasadne.

Oceniając legalność działań organów wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie za nadużycie prawa uznaje się korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (Marcin Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i n.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i n.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i n.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., II FSK 1338/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do prawa dostępu do informacji publicznej należy wskazać, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Z uwagi na konstrukcję tego prawa, jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (tak J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej z reguły ma miejsce wtedy, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2021 r., II OSK 4340/21; z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 3907/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca złożył szereg wniosków związanych z inwestycją, której inwestorem była Gmina. Pierwszy z wniosków został złożony w dniu 23 czerwca 2021 r., natomiast – jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez organ wraz z odpowiedzią na skargę - pismem z dnia 16 kwietnia 2021 r. R. E. wniósł do Sądu Rejonowego pozew przeciwko Urzędowi Miasta o odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia oraz o sprostowanie świadectwa pracy. Z odpowiedzi na skargę wynika przy tym, że powód pełnił funkcję inspektora nadzoru branży drogowej przy inwestycji obejmującej budowę odcinka ścieżki rowerowej wzdłuż Wału [..], której dotyczyły wnioski o informację publiczną. Co więcej, z treści pisma przygotowawczego powoda (skarżącego) z dnia 5 sierpnia 2021 r. wynika, że domagał się on dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu ze złożonych do Burmistrza wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz każdorazowo udzielanych przez organ odpowiedzi i ich załączników celem wykazania faktów, które miały być korzystne dla skarżącego w postępowaniu przed sądem pracy, m.in. posłużyć mu do wykazania "braku wystąpienia szkody po stronie Gminy z uwagi na działania lub zaniechania powoda".

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności, jak trafnie ocenił organ, potwierdzają dążenie skarżącego do wykorzystania instrumentów przewidzianych w przepisach u.d.i.p. dla celów prywatnych, którym one nie mogą służyć. Świadczy to o nadużyciu przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej, wobec czego informacje wskazane we wniosku z 30 września 2021 r. nie mogły zostać udostępnione na podstawie u.d.i.p. Z zebranego materiału, w tym także z treści pisma procesowego skarżącego z dnia 14 grudnia 2021 r. wynika, że pozyskane w drodze dostępu do informacji publicznej dane, miały służyć stronie w zainicjowanym przez niego przeciwko organowi postępowaniu przed sądem pracy w jego indywidulanej sprawie pracowniczej. Niewykorzystanie ich wynikało wyłącznie z faktu zakończenia tego postępowania w dniu 8 listopada 2021 r. w drodze ugody, natomiast w toku tej procedury skarżący nie ukrywał woli wykorzystania pozyskanych w trybie u.d.i.p. dokumentów dla wykazania okoliczności korzystnych dla niego w procesie sądowym, czyli wykazania, że jego działania lub zaniechania nie spowodowały po stronie Gminy szkody, jak również wykazania, że informował on pozwanego o koniecznych badaniach geologicznych - odwiertów. Chęć posłużenia się tymi dokumentami i wywodzenie z nich określonych okoliczności w sprawie pracowniczej oznacza, że miały one znaczenie konkretnie dla powoda i służyły jego prywatnym celom, niezależnie od treści, jakie zawierała ta dokumentacja.

Powyższe potwierdza, że w kontrolowanej sprawie skorzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej nie miało na celu zapewnienia przejrzystości działań organów państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty władzy oraz jawności funkcjonowania administracji. Celem pozyskania tej dokumentacji i jej wykorzystania w procesie sądowym było w istocie wykazanie, że działania powoda jako pracownika nie mogły stanowić podstawy do rozwiązania z nim stosunku pracy w taki sposób, jaki wobec niego zastosowano.

Tym samym, skoro składając kolejny wniosek z dnia 30 września 2021 r., skarżący nie realizował celów, jakim służy prawo dostępu do informacji publicznej, lecz działał w warunkach nadużycia tego prawa, to określona w tym wniosku informacja publiczna tylko pozornie podlega reżimowi u.d.i.p., a adresat wniosku nie popadł w bezczynność wymagającą interwencji sądu administracyjnego.

Należy również zwrócić uwagę, że w przedmiotowym wniosku strona domagała się m.in. wskazania "powodów", "uzasadnienia" czy "przyczyn" dokonywanych przez organ zmian w dokumentach, które wcześniej udostępniono obszernie stronie w odpowiedzi na inne wnioski. W tym zaś zakresie należy wskazać, że o ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1922/06, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem mieć na względzie, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. W związku z tym, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi, zaś wniosek nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, odstępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju oceny, wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany podmiot. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Oceny, wyjaśnienia i motywacje organu nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. W związku z powyższym, w trybie u.d.i.p. nie jest możliwe domaganie się od organu uzasadnienia podjętych działań czy zaniechań, tymczasem w przedmiotowym wniosku z 30 września 2021 r. skarżący wnosił o wskazane powodów działania organu zobowiązanego, podania przyczyn podjętych czynności związanych z dokonywaniem zmian w dokumentach uprzednio udostępnych skarżącemu w odpowiedzi na wcześniejsze wnioski. W związku z tym informacje takie jednak nie mogły zostać udostępnione w trybie u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozważanym wypadku Burmistrz nie pozostawał bezczynny, albowiem ze względu na nadużycie przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej, przejawiające się w dążeniu do uzyskania w trybie u.d.i.p. dokumentów mających służyć celom prywatnym w postępowaniu przed sądem powszechnym, a także fakt, że wnioskowane informacji nie mają waloru informacji publicznej, organ nie był zobowiązany do zrealizowania żądania strony we wskazanym trybie. W tym więc wypadku wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach, które uniemożliwiają udostępnienie wnioskodawcach danych, co też prawidłowo uczyniono w piśmie z dnia 13 października 2021 r. Tym samym podmiot zobowiązany uczynił zadość swoim obowiązkom i uwolnił się od zarzutu bezczynności, który należy uznać za niezasadny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, gdyż skarżony organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 września 2021 r.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

[pic]