Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 546/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu G. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 września 2021 r., znak IF-O.7840.599.2020.MWD w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną i wewnętrzną drogą dojazdową oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 2915/2020 dnia 22 września 2020 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej jako Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz wewnętrzną drogą dojazdową na wskazanych działkach w K., gmina K.(1) Spółce G.

Odwołanie od decyzji Starosty wniosła spółka P., pismem datowanym na 14 października 2020 r. Wskazała, że teren objęty pozwoleniem na budowę graniczy z obszarem lotniska W. oraz planowanej bazy wojskowej. Może to spowodować zwiększenie oddziaływania lotniska w różnych aspektach. Teren objęty inwestycja graniczy z obszarem ograniczonego użytkowania utworzonym rozporządzeniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska W. Pismem z dnia 5 maja 2021 r. Wojewoda Dolnośląski zwrócił się do spółki P. o wykazanie interesu prawnego upoważniającego do występowania w charakterze strony w postępowaniu, w szczególności poprzez wskazanie tytułu prawnego do nieruchomości.

W odpowiedzi datowanej na 19 maja 2021 r. spółka P. oświadczyła, że dysponuje działką nr [...] obręb K. na podstawie umowy użyczenia zawartej z Województwem Dolnośląskim, która to umowa została zawarta na podstawie przepisów szczególnych umożliwiających przekazywanie przez Skarb Państwa jednostkom samorządu infrastruktury lotnisk wojskowych w celu rozbudowy lotnisk cywilnych oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu lotnisk wojskowych, które mogą być wykorzystane na potrzeby lotnictwa cywilnego. Działka nr [...] AM-[...] została umieszczona w wykazie nieruchomości stanowiących lotniska trwale niewykorzystane do realizacji zadań przez jednostki organizacyjne podległe MON, które powinny zachować swój lotniczy charakter. Działka położona jest w granicy lotniska cywilnego W. poza jego częścią lotniczą. Spółka P. jest w myśl ustawy Prawo lotnicze zarządzającym lotniskiem użytku publicznego.

Wskutek odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego wniesionego przez spółkę P. Wojewoda Dolnośląski (dalej także jako Wojewoda, organ II instancji) decyzją nr IF-O.7840.599.2020.MWD datowaną na dzień 23 września 2021 r. na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k. p. a) oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzji organu I instancji Wojewoda wytknął naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda wskazał, że: 1) nie do wszystkich działek objętych inwestycją załączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) nie wyjaśniono, czy wskazany przez inwestora podział inwestycji na 3 etapy oznacza etapowanie, o jakim mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też jest to etapowanie ustalone wyłącznie na potrzeby inwestora, 3) uzasadnienie decyzji Starosty jest zbyt lakoniczne i nie odnosi się do argumentów przywołanych w piśmie skierowanym do Starosty przez Dyrektora P., a ponadto Starosta powinien uwzględnić, że w aktach brak pełnomocnictwa do reprezentacji P., 4) projekt inwestycji nie jest w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez sposób zaprojektowania dachu w niektórych budynkach, ochrony przed hałasem, braku analizy czy inwestycja nawiązuje do istniejącej zabudowy wsi, brak przedstawienia wobec poszczególnych działek relacji pomiędzy powierzchnią zabudowy a powierzchnią biologicznie czynną, 5) niedbałość w sporządzeniu projektu budowlanego, co powoduje konieczność dostosowania tego projektu do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, 6) brak w aktach informacji, czy decyzje Starosty zezwalające na wyłączenie terenu objętego inwestycją z produkcji rolnej są ostateczne, 7) w aktach brak odpowiednich dokumentów poświadczających, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, 8) miejsca parkingowe zaprojektowano niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Wojewody konieczność uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku, a następnie konieczność doprowadzenia projektu do zgodności ze wskazanymi przepisami powodują, że dalsza merytoryczna analiza sprawy przez Wojewodę, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, jest przedwczesna. Wojewoda wskazuje, że organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku, precyzyjnie ustalić krąg stron postępowania i uwzględnić to podczas doręczania korespondencji (stroną postępowania nie jest małżeństwo jako takie, ale stronami są małżonkowie, a więc pisma należy doręczać poszczególnym małżonkom) oraz ponownie zbadać spełnienie przez inwestora warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec decyzji Wojewody sprzeciw pismem złożonym w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim dnia 14 października 2021 r. wywiodła skarżąca spółka G. (dalej także jako skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła niezasadne wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji w następstwie rozpatrzenia odwołania pochodzącego od podmiotu nie będącego stroną. W ocenie skarżącej Wojewoda nie ustalił, czy spółce P. przysługuje status strony w postepowaniu.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wskazał, że spółka P. jako zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co organ II instancji ustalił, i wniósł o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego.

W piśmie skarżącej (wpłynęło do Sądu dnia 14 stycznia 2022 r., a więc już po wydaniu Wyroku) podtrzymano stanowisko, że spółka P. nie jest stroną postępowania, bowiem sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji o tym nie przesądza, zaś podmiot musi być dodatkowo ograniczony w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, czego spółka P. nie wykazała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się za nieuzasadniony, i należało go oddalić, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego mieściła się w granicach wyznaczonych art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej także jako k. p. a.).

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach sprzeciwów od decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k. p. a.

Kodeks postępowania administracyjnego określając w art. 138 rodzaje decyzji organu odwoławczego wskazuje: 1) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), 2) decyzję odwoławczą, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), 3) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2), 4) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3), 5) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2).

Przedmiotem skargi jest w niniejszym postępowaniu wskazana wyżej decyzja Wojewody Dolnośląskiego, którą skarżący oprotestował sprzeciwem.

Stosownie do przepisu art. 64a ustawy p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mowa o decyzji, za pomocą której organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Na płaszczyźnie interpretacji art. 138 §2 k. p. a. panuje w judykaturze pogląd, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r. II OSK 1743/21). Komentatorzy przepisów o postępowaniu administracyjnym podkreślają, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 728). Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak stanowi art. 64a ustawy p. p. s. a. od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138§2 k. p. a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest stosunkowo nową instytucją polskiego prawa administracyjnego, bowiem stosowna ustawa weszła w życie 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017r. poz. 935). W uzasadnieniu projektu nowelizacji wprowadzającej art. 138§2 do kodeksu postępowania administracyjnego, a instytucję sprzeciwu do ustawy p. p. s. a. (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania z 28 grudnia 2016, druk nr 1183, dostępne na stronie internetowej Sejmu), biorąc pod uwagę potrzebę oraz cel regulacji, wskazano zbyt częste wydawanie przez organy administracji decyzji kasatoryjnych, czyli uchylających decyzję i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Co za tym idzie – jak piszą projektodawcy - należałoby zmniejszyć ilość rozstrzygnięć kasatoryjnych poprzez to, że strona będzie mogła zapobiec przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a sąd będzie mógł skontrolować prawidłowość decyzji kasatoryjnej. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Postulaty wstrzemięźliwego korzystania z decyzji kasacyjnych zgłaszano również w literaturze prawniczej. Zbigniew Kmieciak wskazywał, że przywiązywanie większej wagi do tego, aby zapewnić – stosując art. 138 § 2 k.p.a. – dwukrotne pełne i prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niż szybko załatwić sprawę, korygując na etapie rozpoznawania środka zaskarżenia dostrzeżony i możliwy do usunięcia błąd, bynajmniej nie chroni interesów stron. Postawa taka zachęca raczej do nadużywania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, co częstokroć przeradza się dla strony w udrękę niemającą końca. Obecne brzmienie art. 136 k.p.a., zwłaszcza jeśli zestawić je z treścią przepisów art. 3 § 3 i art. 151a p.p.s.a., sprzyja bardziej rozważnemu korzystaniu z tych kompetencji. Uwidacznia ono zarazem aktualność słów, że nie można wykluczyć orzekania kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym, ale powinno ono być utrzymane w granicach uzasadnionej potrzeby (Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego – aspekt funkcjonalny, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 1, s. 53-62). Wąski zakres zastosowania decyzji kasatoryjnej akcentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (III OSK 6803/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Granice kontroli sądu administracyjnego względem wniesionego sprzeciwu od decyzji rysuje art. 64e p. p. s. a. oraz art. 151a § 1 p. p. s. a. W myśl przepisu 64e p. p. s. a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach badanej sprawy Sąd nie stwierdził, aby organ II instancji wykroczył poza granice decyzji przewidzianej przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k. p. a. Organ II instancji, w ramach odwołania, wnikliwie przeanalizował postępowanie przed organem I instancji i odnalazł w nim istotne luki. Dotyczą one kwestii formalnych (w odniesieniu do części działek brak oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, niedbałość w sporządzeniu projektu budowlanego i jego niespójność ze stosownymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, brak informacji o ostateczności istotnych dla postępowania decyzji administracyjnych, brak pełnych informacji, że projekt budowlany sporządziły osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami), jak i materialnych, dotyczących nieprawidłowości w projekcie budowalnym pod kątem jego niezgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym z planem miejscowym). Ich zakres jest na tyle znaczący, że uniemożliwia sanację tych braków na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza dlatego, że naruszyłoby to fundamentalną dla polskich procedur prawnych konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 k. p. a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2. Takie stanowisko znajduje oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, Lex nr 26588; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95, Lex nr 26980; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96, Lex nr 29795; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, Lex nr 43276; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96, Lex nr 43238; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98, Lex nr 48673). Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – organ II instancji usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ I instancji, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Po pierwsze, naruszyłby tę zasadę pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie I instancji, wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności, i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ II instancji słusznie podnosi lakoniczność uzasadnienia w decyzji Starosty. Według art. 107§1 pkt 6 k. p. a. jednym z elementów składowych decyzji administracyjnej jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2021 r. III SA/Gl 196/21, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2021 r.III SA/Łd 117/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji Starosty sprowadza się do przywołania przebiegu postępowania ze wskazaniem dat, zaś warstwa stricte merytoryczna ograniczona jest do stwierdzenia, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz innymi obowiązującymi przepisami prawnymi. Wobec przywołania przez Starostę w uzasadnieniu faktu, że "P. S. A. jako strona postępowania wniosła uwagi dotyczące tej inwestycji oświadczając, że brak jest możliwości pozytywnego zaopiniowania zaplanowanej inwestycji; rozwój infrastruktury wojskowej może spowodować zwiększenie oddziaływania lotniska w wielu aspektach; doprowadzenie do zabudowy najbliższych terenów lotniska może uruchomić roszczenia ze strony przyszłych mieszkańców", należałoby oczekiwać, że organ I instancji w uzasadnieniu do tych argumentów się odniesie. Są to niewątpliwie okoliczności istotne dla sprawy i uczestników postępowania, a wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W ocenie Sądu organ I instancji takiego warunku nie spełnił. Trafnie więc uznał Wojewoda, że uzasadnienie decyzji jest zbyt oszczędne i lakoniczne, co przekłada się na możliwość pełnej oceny decyzji, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. W uzasadnieniu decyzji Starosty brak odniesienia się do relacji planowanej inwestycji względem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, zdaniem Sądu, jest niewystarczające, pobieżne i powierzchowne. Dlatego organ II instancji słusznie zwraca uwagę, że tak fundamentalna dla posadowienia nowej inwestycji kwestia, jak jej stosunek do istniejącej zabudowy wsi, powinna być w uzasadnieniu decyzji wskazana i oceniona. Tymczasem organ I instancji tego zaniechał, i co wynika z akt sprawy, ustalenia poczynione przez organ I instancji daleko odbiegają od zasady wyczerpującego zebrania i zbadania ważnych dla sprawy okoliczności. Zasadniczo odbiega również od standardu prawidłowego uzasadnienia uzasadnienie decyzji Starosty, które powinno być jasne, wyczerpujące merytorycznie i nawiązujące do podstawowych motywów decyzji. Organ I instancji nie zgromadził całego materiału dowodowego, a organ II instancji przekonująco udowodnił, że naprawa tego wadliwego stanu rzeczy wykracza poza ramy uzupełnienia. Po drugie, organ II instancji naruszyłby zasadę dwuinstancyjności poprzez to, że kompetencją organu odwoławczego wynikającą z art. 136 §1 k. p. a. jest prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które powinno być skoncentrowane przede wszystkim w ramach postępowania przed organem I instancji. Dlatego Wojewoda nie mógł, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, czynić tych ustaleń i wyjaśnień, które powinny być dokonane przed organem I instancji. Z tych powodów Wojewoda Dolnośląski, wytykając Staroście liczne i wyczerpująco wyjaśnione usterki w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, prawidłowo zastosował się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Warto na marginesie nadmienić, że w sprzeciwie wobec decyzji Wojewody nie zgłoszono w zasadzie zarzutów wobec wskazanych braków i poczynionych przez organ drugiej instancji wskazówek w zakresie kierunków poprowadzenia ponownego postępowania. Wnoszący sprzeciw koncentruje się na niedopuszczalnym jego zdaniem rozpatrzeniu odwołania, bowiem – jak twierdzi – zostało ono wniesione przez nieuprawniony podmiot (spółkę P.).

W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny i nie znajduje oparcia w art. 134 k. p. a., bowiem w świetle realiów niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, która wskazywałaby jednoznacznie na oczywistą niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k. p. a. może nastąpić wtedy, gdy ze złożonego odwołania w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r. II OSK 938/10, Lex nr 1081962, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, art. 138 pkt 14). Wypływa z tego wniosek, że kompetencja organu II instancji do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania uwarunkowana jest taką konfiguracją odwołania i okoliczności sprawy, która niekontrowersyjnie, jasno, wręcz z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wskazuje, że wnoszący odwołanie nie ma legitymacji do jego wniesienia. A contrario, jeżeli okoliczności sprawy i treść odwołania wskazują, że wnoszący odwołanie może mieć interes prawny, a przez to przymiot strony, to organ II instancji zobowiązany jest do weryfikacji tego stanu rzeczy w toku postępowania odwoławczego. Skoro zatem wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je nie jest – w ocenie organu odwoławczego – stroną postępowania, ale jest zobowiązany do zweryfikowania tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1999, nr 4, poz. 119; zob. także np. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1905/14, LEX nr 2108310). Taka interpretacja art. 134 k. p. a znajduje uznanie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Tylko oczywisty, bezsprzeczny, obiektywny brak legitymacji odwoławczej, sytuacja gdy brak interesu prawnego jest ewidentny, upoważnia organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k. p. a. W stanie sprawy, który nie jest oczywisty, w którym funkcjonują różniące się i logicznie uzasadniane poglądy, i zachodzą racjonalne przesłanki, aby badać istnienie interesu prawnego, orzeczenie o niedopuszczalności odwołania byłoby orzeczeniem przedwczesnym. Taki kierunek argumentacji i wykładni art. 134 k. p . a. dominuje w literaturze prawniczej i orzecznictwie (zob. Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022, art. 134). Sąd podkreśla przy tym, że w aktach sprawy znajdują się uzasadnione stanowiska, w tym prawnicze, wskazujące, dlaczego Spółka P. ma interes prawny w toczącym się postępowaniu. Ponadto zważyć należy, że już w decyzji Starosty nr 2915/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spółka P. została ujęta jako strona postępowania, zaś jednym z zarzutów pod adresem tej decyzji zgłoszonych przez Wojewodę Dolnośląskiego było zbyt lakoniczne odniesienie się do argumentów wskazanych przez spółkę P. W ocenie Sądu zbudowanej na aktach sprawy organy obu instancji uznały spółkę P. za stronę postępowania, i w tym świetle zarzut inwestora o braku takiej legitymacji zgłaszany w ramach postępowania sądowego w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, jest nieuzasadniony. Na marginesie, dla ukazania szerszej perspektywy przyjętego rozumowania, Sąd chce przywołać art. 61a §1 k. p. a., który stanowi w pewnym sensie funkcjonalny odpowiednik art. 134 k. p. a., jednak właściwy dla wszczęcia postępowania w I instancji. Orzecznictwo wyraźnie wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania ze względu na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną musi być sprawą oczywistą i nie wymagać złożonego procesu wykładni (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. II GSK 321/11, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Także doktryna prawa wskazuje, że jeśli istnieją wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, to należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić kwestię (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). W realiach niniejszej sprawy Sąd widzi rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego w takiej, zarysowanej wyżej perspektywie, i dlatego nie podziela zarzutu wnoszącego sprzeciw, jakoby decyzja organu II instancji rażąco naruszała przepisy postępowania w postaci art. 138 §2 k. p. a. w związku z art. 134 k. p. a. Również na marginesie, pamiętając o ograniczeniach nałożonych na sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw od decyzji przez art. 64e ustawy p. p. s. a. Sąd wskazuje, że interpretacja pojęć zakreślających krąg stron w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), zwłaszcza nawiązując do pojęcia zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, i biorąc pod uwagę szczególny kontekst wynikający z tego, że mamy do czynienia z zarządzającym lotniskiem według ustawy z dnia 3 lipca 2002 r, Prawo lotnicze (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1970), wcale nie musi przedstawiać się tak, jak to opisuje wnoszący sprzeciw. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd dostrzega ponadto, traktując to wszakże jako poboczny wątek swoich rozważań w aktualnie badanej sprawie, potrzebę dokładnego wyjaśnienia w realiach planowanej inwestycji terminu «obszar oddziaływania obiektu», mającego podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony postępowania, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Nie sposób przyjąć, że w sytuacji gdy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie oddziałuje na okoliczne nieruchomości, a tym samym, że właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (Barbara Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Interes prawny. Lex 2014, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. II OSK 332/12). Kontrolując decyzję Wojewody Dolnośląskiego oprotestowaną sprzeciwem Sąd miał świadomość raczej wyjątkowego charakteru, który ma decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. Jednak w okolicznościach badanej sprawy administracyjnej Sąd dopatrzył się zaistnienia wyraźnych przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji kasatoryjnej. Organ I instancji naruszył przepisy postępowania w zakresie wydanego przez siebie aktu, zaś ten zakres sprawy, który jest konieczny do jej wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z tych względów, pozostając w granicach zakreślonych art. 64e p. p. s. a., Sąd stwierdził zasadność wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego zakwestionowanej sprzeciwem decyzji, i oddalił sprzeciw w całości.