Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 129/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 1, art. 105, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1201/12 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1201/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi B. G., (1) uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. przyznał K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 2349,37 zł, w tym: 1657,82 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej i 691,55 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Płatności zostały [...] stycznia 2010 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. [...] kwietnia 2010 r. wpłynął odpis skrócony aktu zgonu z [...] października 2009 r., z którego wynikało, że K. G. zmarł [...] października 2009 r.

W wyniku tej informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał [...] maja 2010 r. dwie decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 (skierowaną do zmarłego K. G.) oraz o odmowie przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających (skierowaną do pełnomocnika zmarłego K. G. – K. S.).

Wcześniej pismem z [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. zwrócił się do P. B. P. S. A. w Ł. o udzielenie informacji, kto pobrał przekazaną w dniu [...] stycznia 2010 r. na rachunek bankowy zmarłego K. G. kwotę płatności przyznaną w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2349,37 zł lub o dokonanie zwrotu przekazanej [...] stycznia 2010 r. na rachunek bankowy zmarłego kwoty płatności przyznanej w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2349,37 zł.

W odpowiedzi bank poinformował, że brak jest podstaw prawnych do udzielenia informacji, jak również brak jest podstaw do zwrotu środków, gdyż rachunek został uznany zgodnie z treścią przelewu.

W dniu [...] lutego 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po K. J. G. nabyli z mocy ustawy: żona B. E. G. oraz dzieci A. J. Z. i M. F. G. po 1/3 (jednej trzeciej) części każde z nich, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli z mocy ustawy: żona B. E. G. oraz dzieci A. J. Z. i M. F. G. po 1/3 (jednej trzeciej) części każde z nich.

Zawiadomieniem z [...] listopada 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (działający z upoważnienia Prezesa ARiMR) poinformował Panią B. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych i przyznanych bez podstawy prawnej [...] stycznia 2010 r. na mocy decyzji z [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Następnie decyzją z [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 783,13 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2009 r. o przyznaniu K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, więc należy uznać, że nie wywołuje ona skutków prawnych.

Organ wskazał, że jeżeli decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] listopada 2009 r. o przyznaniu K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie została doręczona skutecznie stronie z uwagi na jej śmierć, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. nie jest związany wydaną przez siebie decyzją, co oznacza, że przekazane na mocy tej decyzji na rachunek bankowy środki pieniężne zostały przekazane bez podstawy prawnej, a zatem pobrane przez B. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały pobrane nienależnie. W konsekwencji B. G. jest zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wskazano ponadto, że B. G. jako jedna ze spadkobierców, jeżeli objęła w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności, powinna była złożyć wniosek o wstąpienie do postępowania w sprawie przyznania płatności w terminie, o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach), tj. w terminie 7 miesięcy od daty śmierci wnioskodawcy. Wniosek taki nie został złożony, więc nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie przyznania B. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

Wobec tego organ nakazał zwrócić B. G. 1/3 wysokości płatności (zgodnie z działem spadku) przyznanej K. G. – 783,13 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Prezesa ARiMR, iż decyzja z [...] listopada 2009 r. nie mogła wywołać skutków prawnych z uwagi na śmierć strony, do której została skierowana, a w konsekwencji uznał, że wiązała organ, który ją wydał (wg art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.), więc środki pieniężne przekazane na jej podstawie nie zostały przekazane bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, skoro decyzja administracyjna z [...] listopada 2009 r. została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy – K. S., to została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a nie przyjmować, że miała ona charakter decyzji nieistniejącej.

Wobec tego WSA stwierdził, że

1. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z [...] listopada 2009 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym, gdyż została doręczona pełnomocnikowi strony i została wykonana, a zatem organ mógł dokonać jej wyeliminowania jedynie w trybie stwierdzenia nieważności – art. 156 – 158 k.p.a., co wynika wprost z treści art. 16 § 1 k.p.a.

2. Wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzja o umorzeniu postępowania z [...] maja 2010 r. i następne decyzje wydane przez ten organ w sprawie, które zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] listopada 2009 r., doręczoną pełnomocnikowi strony i wykonaną w postaci wypłaty świadczenia, nie mają wpływu na byt prawny decyzji z [...] listopada 2009 r.

W ocenie WSA, postępowanie toczące się w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich nie może być skutecznie prowadzone z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z [...] listopada 2009 r.

Z treści przepisów art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 7 jak i art. 27 ust. 4 ustawy o płatnościach wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia instytucje: wniosku o przyznanie płatności, wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz wniosku o wypłatę płatności. Z dotychczasowych rozważań wynika nadto, że po wszczęciu postępowania administracyjnego wnioskiem spadkodawcy złożonym w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, spadkobierca może ubiegać się o przyznanie płatności objętych wnioskiem poprzednika prawnego bądź poprzez złożenie wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania (art. 22 ust. 2) bądź wniosku o wypłatę przyznanych decyzją płatności (art. 27 ust. 4) albo też ustawodawca nakazał przyznanie tych płatności z urzędu (art. 26).

Sąd uznał, że z art. 22 ustawy o płatnościach wynika, że po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji, ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy, by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. Wniosek, o którym stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, to instytucja o charakterze procesowym mająca swój odpowiednik w art. 30 § 4 k.p.a., a oświadczenie spadkobiercy, iż wstępuje do toczącego się postępowania jest formalnym wyrazem woli osoby uprawnionej do włączenia się oraz kontynuowania wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności i będzie pozostawało z tym postępowaniem w ścisłym związku. Pod względem procesowym nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. Tej tezie nie przeczy treść art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach stanowiącego, iż elementem wniosku powinien być numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołączona do wniosku kopia wniosku o przyznanie tego numeru, gdyż żaden przepis ustawy o płatnościach nie wyłączył stosowania art. 64 § 2 k.p.a.

Wobec tego WSA podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 204/09, że wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem.

Sąd zauważył, że organ – mimo iż dysponował aktem zgonu K. G. i skarżąca wyrażała chęć wstąpienia do toczącego się postępowania po śmierci męża (przy czym oba te fakty miały miejsce przed upływem terminu siedmiu miesięcy od dnia śmierci K. G.) nie wprowadził skarżącej do postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r., nie wskazał również w żadnym akcie prawnym, który wydał w tej sprawie, iż żaden z spadkobierców nie chciał wstąpić do tego postępowania.

Zdaniem Sądu, konsekwencją dokonania błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. było zatem – oprócz nałożenia niezgodnie z przepisami prawa obowiązku zwrotu płatności na skarżącą – również naruszenie prawa procesowego wynikającego z treści art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 109 oraz art. 110 w związku z art. 40 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi zmarłej strony było skuteczne. Jako konsekwencję naruszeń procesowych zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L z 30 kwietnia 2004 r.; dalej rozporządzenie 796/2004) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na niezastosowaniu tego przepisu, w sytuacji gdy skarżąca pobrała nienależne płatności podlegające zwrotowi.

W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, iż w decyzjach Prezesa ARiMR nakładajacych na B. G. obowiązek zwrotu płatności, jako podstawę prawną podano m.in. art. 29 ust. 1, 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy nie określa jednak w sposób wyczerpujący zakresu kompetencji Prezesa Agencji do egzekwowania nienależnie pobranych płatności, gdyż w art. 29 ust. 2 tej ustawy zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczących zobowiązań podatkowych. Nie można zatem przyjąć – co zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – iż adresatem decyzji Prezesa może być każdy, kto pobrał środki publiczne, albowiem krąg podmiotów zobowiązanych do zwrotu nienależnych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków".

Zresztą w niniejszej sprawie nawet nie ustalono, czy skarżąca pobrała jakiekolwiek środki przekazane na konto jej zmarłego męża K. G., a jedynie ustalono, że skarżąca była jednym ze spadkobierców.

Kierując się zawartym w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR odesłaniem do działu III Ordynacji podatkowej trzeba przypomnieć, że przepisy tego działu zawierają regulacje dotyczące zobowiązań podatkowych, w tym regulacje dotyczące powstania zobowiązania podatkowego i zaległości podatkowych. Przepis art. 21 § 1 Ordynacji określa sposoby powstania zobowiązania podatkowego - przez zaistnienie zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania i wydanie (doręczenie) decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Należy podkreślić, że zobowiązanie podatkowe powstaje bez udziału (decyzji) organu podatkowego tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie wiąże powstanie zobowiązania podatkowego z konkretnym zdarzeniem. Wówczas zobowiązanie podatkowe powstaje z mocy prawa, z chwilą zaistnienia tego zdarzenia. Na gruncie Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe jest ściśle związane z obowiązkiem podatkowym. Wynika to z treści art. 5 Ordynacji, według którego zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia podatku, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Przepisy Ordynacji podatkowej, w tym przepisy działu III dotyczące zobowiązań podatkowych mają więc jedynie zastosowanie do świadczeń typu podatkowego, czyli świadczeń (danin) publicznych, wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Ordynacja podatkowa nie jest więc aktem prawnym, za pomocą którego organ podatkowy może egzekwować również inne należności przysługujące państwu, nieobjęte jednak obowiązkiem podatkowym. Trzeba dodać, że Ordynacja podatkowa przewiduje także przejście publicznych praw i obowiązków typu podatkowego z podmiotu zobowiązanego na osoby trzecie, w tym na spadkobierców, z zachowaniem zasad określonych w Ordynacji (art. 97 § 1 i 4, art. 98 § 1 i 2).

Uwagi poczynione na temat przepisów Ordynacji podatkowej odnoszą się do należności - płatności przyznawanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to przede wszystkim, że przepisy działu III Ordynacji mają odpowiednie zastosowanie tylko do płatności - świadczeń publicznoprawnych, przyznanych w trybie decyzji administracyjnej, wydanej przez odpowiedni organ administracyjny (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.). To stwierdzenie prowadzi z kolei do wniosku, że organ właściwy w sprawach dotyczących przyznawania płatności nie może w trybie decyzji administracyjnej egzekwować obowiązków, które nie mają charakteru publicznoprawnego, bo nie wiążą się z istniejącym stosunkiem publicznoprawnym, np. wynikającym z decyzji o przyznaniu płatności.

Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. o przyznaniu płatności K. G. została wydana [...] listopada 2009 r. Wnioskodawca zmarł jednak [...] października 2009 r., a więc przed zakończeniem postępowania administracyjnego i wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Organy w obu decyzjach dotyczących nałożenia na B. G. obowiązku zwrotu płatności uznały, że ze względu na śmierć wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, decyzja ta nie wywołała skutków prawnych w niej określonych.

Z kolei Sąd I instancji uznał, że skoro decyzja została doręczona innemu podmiotowi (tutaj osobie, która była wskazana jako pełnomocnik nieżyjącej strony), to decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję administracyjną wydaną wobec osoby zmarłej należy uznać za decyzję nieistniejącą, wydaną w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne nie może bowiem toczyć się bez strony. Osoba zmarła nie może być stroną postępowania, którego celem jest wydanie rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach (na ten temat: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnych, Wrocław 1986, s. 48-49 oraz M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej, Wolters Kluwer 2006 r., s. 158). Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje organowi zawieszenie postępowania administracyjnego w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

Decyzję nieistniejącą (pozorną) należy odróżnić od decyzji dotkniętej wadą nieważności, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Ta pierwsza nie wywołuje żadnych skutków prawnych, nie podlega zaskarżeniu, ani też nie wymaga stwierdzenia jej nieważności w odpowiednim trybie. Natomiast druga formalnie istnieje w obrocie prawnym, korzysta z domniemania prawidłowości, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu w sposób określony przepisami prawa (nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności).

Z tego co wyżej powiedziano, w rozpatrywanej sprawie prawo do płatności w ogóle nie powstało (nie mogło powstać na podstawie decyzji nieistniejącej). Zmarły nie stał się, co oczywiste, beneficjentem płatności i związanych z nią obowiązków dotyczących jej zwrotu. Przekazana więc przez organ na konto zmarłego wnioskodawcy kwota pieniężna nie była płatnością we właściwym, prawnym tego słowa znaczeniu, zrealizowaną w ramach powstałego na podstawie decyzji administracyjnej stosunku publicznoprawnego. Stanowiła wydatkowanie środków publicznych bez podstawy prawnej na rzecz podmiotu, którego organ w istocie dokładnie nie ustalił, kierując się jedynie informacją, że skarżąca była jednym ze spadkobierców zmarłego męża.

W konsekwencji niepowstałe prawa i obowiązki publicznoprawne, związane z płatnością w ogóle nie mogły przejść na B. G. na podstawie art. 97 § 1 Ordynacji. Organ wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że w świetle art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR źródłem publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności jest sam fakt - zdarzenie polegające na pobraniu nienależnego świadczenia. Jest to oczywiście błędna, za daleko idąca wykładnia tego przepisu. Nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych nie można uznać za fakt powodujący z mocy prawa powstanie obowiązku podatkowego w rozumieniu art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej (w rozpatrywanej sprawie publicznoprawnego obowiązku zwrotu płatności), ponieważ żaden przepis prawa, w tym art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR takich następstw bezpodstawnego przyjęcia środków publicznych przez osobę trzecią nie przewiduje. Sam więc fakt przyjęcia lub pobrania nienależnych środków publicznych nie jest wystarczającą przesłanką żądania ich zwrotu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Gdyby zgodzić się ze stanowiskiem Agencji RiMR, należałoby również zaakceptować tezę, że organom podatkowym, w tym Agencji wystarczają jej kompetencje decyzyjne, określone w art. 29 ust. 1 omawianej ustawy do egzekwowania we własnym zakresie zwrotu środków publicznych, np. zagarniętych czynem karalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska zajętego np. w wyrokach NSA z 3 września 2013 r., II GSK 635/12; z 9 października 2013 r, II GSK 847/12; z 14 stycznia 2014 r., II GSK 1415/12, gdzie Sąd nie odniósł się w ogóle do faktu wydania decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności po śmierci wnioskodawcy. Mimo to uznał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest przepisem materialno-kompetencyjnym, daje więc podstawę do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do każdego, kto pobrał środki publiczne w kwocie nienależnej lub nadmiernej, wynikającej ze stosunków publicznoprawnych (źródłem prawa do pobrania środków publicznych jest decyzja administracyjna). Nie rozważał również konsekwencji wynikających z odpowiedniego zastosowania w tych sprawach przepisów działu III Ordynacji podatkowej, na podstawie odesłania zawartego w art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR.

Już tylko na marginesie można dodać, że inaczej należałoby traktować sytuację, w której decyzja o przyznaniu płatności weszła do obrotu prawnego przed śmiercią wnioskodawcy - beneficjenta, a płatności zostały pobrane po jego śmierci przez inną osobę. Wówczas możliwość żądania zwrotu tych należności należałoby oceniać również na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

Z tych wszystkich powodów, mimo iż Sąd I instancji wadliwie ocenił, iż decyzja z dnia [...]. listopada 2009 r. o przyznaniu płatności K. G. weszła do obrotu prawnego, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r.

W rozpoznawanej sprawie nie chodzi bowiem o to, czy płatności nienależnie pobrane powinny być zwrócone (o tym jedynie traktuje ten przepis), lecz o to, w jakim trybie organ może żądać tego zwrotu, w szczególności w trybie decyzji administracyjnej. Tylko na marginesie należy jeszcze zauważyć, że w tym ostatnim przepisie jest mowa o rolniku ("rolnik zwraca daną kwotę"), a organ nie ustalił, czy skarżąca była takim rolnikiem.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.