Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 132/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 46[1]
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: par. 67, par. 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Artykuł 46[1] Kc jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej.

TEZY

Artykuł 46[1] Kc jest podstawowym przepisem zawierającym definicję kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1415/04 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy O. kwotę 380 zł /trzysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 14 czerwca 2004 r., (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. z dnia 28 stycznia 2002 r., (...), o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie Z. gm. O., oznaczonej jako działki nr 8/2, 8/3 i 63 o łącznej powierzchni 45,3300 ha, ujawnionej w KW nr (...).

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając w oparciu o przepisy art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 8/2, 8/3 oraz 63 o łącznej powierzchni 45,33 ha, położonej w obrębie Z. Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością rolną i jako taka nie podlega przekazaniu na rzecz Gminy O.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przejęcie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa praw i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2 ustawy, miało nastąpić nie później niż do 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3 lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie, o którym mowa wyżej, stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Nabycie nieruchomości stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. określa zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych, innymi nieruchomościami i składnikami mienia pozostałymi po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz lasami niewydzielonym geodezyjnie z nieruchomości określonych w pkt 1 i 2 art. 1 tej ustawy. Należało zatem ustalić, czy działki nr 8/2, 8/3 oraz 63 spełniały obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiły nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Stosownie do art. 46[1] Kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Minister Rolnictwa wskazał, że nieruchomość rolna w Kodeksie cywilnym została zdefiniowana od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Oceniając charakter przedmiotowej nieruchomości, Minister Rolnictwa podał, że nie nadaje się ona do prowadzenia takiej działalności. Z opisu przedmiotowej nieruchomości wynika, że ma ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy albowiem leży w pobliżu jeziora Ł. i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. W wyniku przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gleboznawczej stwierdzono, że działka nr 8/3 jest lasem, działka nr 63 stanowi nieużytek o obniżonym terenie porosły trzciną i turzycą, a w pasie przy rzece lasem iglastym. W skład działki 8/2 wchodzą wprawdzie grunty rolne, ale są to grunty klas VI i VIz nieużytkowane rolniczo. Ponadto 7 ha to wody stojące /bezodpływowe jezioro Z./, grunty zakrzewione i zakrzaczone oraz nieużytki. Działka nr 8/2 jest zabudowana, sześcioma domkami wypoczynkowymi oraz suszarnią grzybów. Nieruchomość ta jest wykorzystywana jako część składowa Ośrodka Wypoczynkowego “R.". Na działkach nr 8/2 i 8/3 znajduje się starożytna osada wpisana decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 stycznia 1999 r. do rejestru zabytków i na obszarze tym nie wolno prowadzić gospodarki rolnej.

Wskazano również, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia też drugiej z koniecznych przesłanek, tj. przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Teren oznaczony jako działki nr 8/2, 8/3 i 63 w planie został zakwalifikowany jako przyjeziorny, szczególnie chroniony, z zakazem lokalizacji jakichkolwiek obiektów oraz zakazem stosowania rolniczych środków chemicznych.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 czerwca 2004 r. złożyła Gmina O. podnosząc, że nie można się zgodzić z przedstawionym w decyzji stanowiskiem i zaprezentowanym w niej uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Stanowisko organu, że grunty te nie były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej nie znajduje uzasadnienia. Wymienione działki zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 19 grudnia 1992r., (...), przeznaczone są na cele rolne, położone w granicach zlewni chronionych, a część w strefie przyjeziornej szczególnie chronionej. Uzyskany w Starostwie Powiatowym w O. wypis z rejestru gruntów potwierdza występowanie na omawianych działkach użytków rolnych, w tym w przeważającej ilości gruntów ornych, łąk i pastwisk trwałych. W trakcie postępowania wyjaśniającego stwierdzono rozbieżności pomiędzy klasyfikacją glebową zawartą w dokumentach, a stanem faktycznym na gruncie. Została przeprowadzona ponowna klasyfikacja, która potwierdziła występowanie na omawianej nieruchomości gruntów, które ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcje terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określiła jako użytki rolne, a więc takie które są lub mogą być wykorzystane do działalności rolnej. Wskazuje to na typowo rolne przeznaczenie przedmiotowych gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że grunty te nie są przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Powołał przy tym tylko wynikające z planu ograniczenia dotyczące ochrony środowiska, rozciągając przy okazji strefę przyjeziorną szczególnie chronioną na cały teren. W ocenie wnoszącego skargę, nie można podzielić poglądu, że działki 8/2, 8/3 i 63 nie stanowią nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Do zakwalifikowania danej nieruchomości jako rolnej wystarczy - w świetle art. 46[1] Kc - możliwość takiego jej wykorzystania. Wymagania te spełnia sama możliwości uzyskiwania z gruntu - odznaczającego się określonym właściwościami - płodów rolnych w przyszłości. Decydujące znaczenie ma gospodarczy /produkcyjny/ stan rzeczy, a nie okoliczność, że przedmiotowa nieruchomości leży w pobliżu jeziora Ł. i kompleksu wieloletniego wysokopiennego lasu. Fakt wpisania do rejestru zabytków osady znajdującej się na fragmentach działek nr 8/2 i 8/3 nie powinien mieć istotnego znaczenia w sprawie. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2003 r., a więc prawie dwa lata po dacie złożenia przez Gminę O. wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości. Informacja, że działka nr 8/2 jest zabudowana sześcioma budynkami wypoczynkowymi oraz suszarnią grzybów, co miałoby określać jej charakter rekreacyjny nie znajduje potwierdzenia w wypisie z ewidencji gruntów. Budzi wątpliwości legalność wzniesionych obiektów. Fakt, że nieruchomość jest wykorzystywana rekreacyjnie, jako część składowa Ośrodka Wypoczynkowego “R." nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Odpowiadając na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2005 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz.U. 2001 nr 57 poz. 603 ze zm./. Sąd cytując treść przepisów art. 13 ust. 2, 3, 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa i art. 46[1] Kc podał, że w świetle tych przepisów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał prawo przyjąć, że przedmiotowe nieruchomości opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, nie spełniają wymogów nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46[1] Kc i art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdyż posiadają one charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Taki charakter przedmiotowych nieruchomości wynika z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 30 września 1964 r. w której stwierdzono, że działki nr 8/2 i 8/3 wchodzące pierwotnie w skład działki nr 8 oraz działka nr 63 zostały przekazane w zarząd i użytkowanie na rzecz Urzędu Rady Ministrów i obecnie pozostają w zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Ponadto Sąd wskazał że działka nr 8/3 jest lasem, natomiast działka nr 63 to nieużytek stanowiący obniżenie terenu porosłe trzciną oraz turzycą. W skład działki nr 8/2 wchodzą wprawdzie grunty rolne, ale są to grunty klas VI i Vlz nieużytkowane rolniczo, a ponad 7 ha to wody stojące /bezodpływowe jezioro Z./, grunty zakrzewione i zakrzaczone. Ponadto na działce 8/2 znajduje się sześć domków wypoczynkowych oraz suszarnia grzybów. Na działce nr 8/2 i 8/3 znajduje się starożytna osada wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 stycznia 1999 r. W związku z tym na obszarze tym nie można prowadzić gospodarki rolnej. Działki te są otoczone kompleksem leśnym Nadleśnictwa N. Przyległe do przedmiotowych działek nieruchomości leśne, oznaczone jako działki nr 8/4, 8/5 i 8/6 również pozostają w zarządzie Urzędu Rady Ministrów na podstawie decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 9 sierpnia 1994 r. Wszystkie działki o numerach od 8/2 do 8/8 powstałe z podziału działki nr 8 w obrębie Z. wchodzą w skład kompleksu wypoczynkowego Ł. Występowanie na spornych nieruchomościach użytków rolnych nie przesądza o ich przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, które stanowi drugie kryterium jakiego spełnienie jest konieczne do zaliczenia nieruchomości jako podlegającej przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa.

W skardze kasacyjnej Gmina O. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

- art. 46[1] Kodeksu cywilnego,

- art. 1 i art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa,

- art. 2 i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- par. 67 i par. 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

zapisów obowiązującego w dniu złożenia wniosku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Sąd opierając się wyłącznie na opisie przedmiotowej nieruchomości, z pominięciem obowiązujących przepisów prawa nie miał podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego i że nie jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Zdaniem skarżącego uzasadnienie faktyczne wyroku powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Skarżący ponadto wskazał, że z kopii rysunku planu zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wypisu zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta O. z dnia 21 czerwca 2001 r. wynika, że przedmiotowe działki zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 19 grudnia 1992 r. (...) przeznaczone są na cele rolne, położone w granicach zlewni chronionych, cześć w strefie przyjeziornej szczególnie chronionej. Skarżący podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął i nie przeprowadził analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu złożenia wniosku przez Gminę O. Naruszenie przepisów art. 2 i art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega na pominięciu ich przy interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Dokumentem potwierdzającym sposób zagospodarowania terenu oraz funkcję terenu jest wypis z rejestru gruntów, który potwierdza występowanie użytków rolnych, w tym w przeważającej ilości gruntów ornych, łąk i pastwisk.

Skarżący podkreślił, że przeprowadzona ponowna kwalifikacja potwierdziła występowanie gruntów, które ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, określono jako użytki rolne, a więc takie, które są lub mogą być wykorzystane do działalności rolnej. Pominięcie faktu określenia tych gruntów na podstawie istniejącej i obowiązującej ewidencji gruntów jest niezgodne nie tylko z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych, ale i z par. 67 i par. 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podważyły udokumentowanych agronomicznych cech spornego gruntu i istnienia perspektywy uzyskiwania z tych gruntów płodów rolnych po zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. W większości opisane użytki rolne leżą już poza strefą przyjeziorną szczególnie chronioną i nie obowiązują na nich ograniczenia przy uprawie rolnej wynikające z ochrony przyrody. Podkreślono również, że przy ocenie czy nieruchomość ma charakter rolny nie może być brany pod uwagę fakt wpisania do rejestru zabytków starożytnej osady znajdującej się na części działek nr 8/2, 8/3 i 8/4.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej oddalenie podał, że Sąd nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 46 1 Kc, art. 1 i 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, albowiem przedmiotowa nieruchomość posiada charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Podkreślono, że tylko niewielka część gruntu ma charakter nieruchomości rolnej. Nieruchomość podlega przepisom ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wówczas, gdy jak całość stanowi nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Wskazano również, że działka 8/2 jest lasem a działka nr 63 nieużytkiem. Odwołując się do definicji zawartej w art. 46[1] Kc podano, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków określające rodzaj budynków stosuje się tylko pomocniczo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153. poz. 1270 ze zm./ - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego /art. 174 p.p.s.a./. W rozpatrywanej sprawie skarżąca oparła zarzuty na naruszeniu przepisów prawa materialnego, polegającym na niewłaściwej wykładni i zastosowaniu art. 46[1] Kodeksu cywilnego, art. 1 i 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, art. 2 i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz par. 67 i par. 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Ustawa z dnia 19 października 1981 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych w obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie lasów państwowych i parków narodowych. Przepis art. 13 cytowanej ustawy określa natomiast w jakich okolicznościach nieruchomości rolne stają się z mocy prawa własnością gmin.

Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy działki nr 8/2, 8/3 oraz 63 spełniały obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy były przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Sąd I instancji podzielając pogląd organów administracyjnych, że opisane nieruchomości nie mają charakteru rolnego - opierając się na definicji z art. 46[1] Kc - podał, że ma ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Zdaniem Sądu świadczą o tym takie okoliczności jak przekazanie opisanej nieruchomości w zarząd i użytkowanie na rzecz Urzędu Rady Ministrów oraz że działka nr 8/3 jest lasem, a działka nr 63 nieużytkiem. Wchodzące w skład działki nr 8/2 grunty są gruntami rolnymi, ale są to grunty klasy VI, VIz nieużytkowane rolniczo. Ponadto oceniając, że powyższa nieruchomość nie może być uznana za nieruchomość rolną Sąd podał, że 7 ha to wody stojące, grunty zalesione i zakrzewione, nadto na działce 8/2 znajduje się sześć domów wypoczynkowych oraz starożytna osada wpisana do rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 46[1] Kc nieruchomościami rolnymi /gruntami rolnymi/ są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Art. 46[1] Kc jest podstawowym przepisem zawierającym definicje Kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości /gruntów rolnych/, chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym /cechą wyróżniającą/ nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej /E. Skowrońska Bocian, [w:] K. Pietrzykowski /red./, Kodeks cywilny, Tom I, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 131/. Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. Sąd oceniając, czy będąca przedmiotem sprawy nieruchomość jest nieruchomością rolną nie mógł opierać się tylko na definicji określonej w art. 46[1] Kc. Nieruchomość rolna “została (...) zdefiniowana w niepełny sposób w art. 46[1] Kc, to jest od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Rzecz w tym, że również pojęcie rolnictwa jest szerokie i trudne do zdefiniowania" /wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98 - OSP 2001 z. 2 poz. 27/. Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 46[1] Kc nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod /por. też powołany wyżej wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r./. Interpretacja art. 46[1] Kc prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 46[1] Kc zadowala się tutaj możliwością, istnieniem pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych znajdującej swe uzasadnienie we fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu /por. A. Lichorowicz, Glosa do wyroku SN z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98 - OSP 2001 z. 2 poz. 27/. Dla wykładni definicji nieruchomości rolnej aktualne pozostało stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 14 grudnia 1984 r. /III CZP 78/84 - OSN 1985 nr 10 poz. 149/. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkich według kryterium przeznaczenia. Decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, a nie okoliczność, że w skład działki lub działek wchodzą obok gruntów rolnych, czy też graniczą z nimi nieużytki. Nie można rozciągnąć pojęcia nieruchomości rolnej na grunty, które z przeznaczenia swego takiego charakteru nie mają i nie mogłyby go mieć w przyszłości przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym obszar takich nieużytków w stosunku do obszaru całej nieruchomości.

Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego /E. Skowrońska Bocian, [w:] K. Pietrzykowski /red./, Kodeks cywilny, Tom I, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 131-132/. Sąd oceniając czy przedmiotowa nieruchomość ma charakter nieruchomości rolnej powinien się odnieść do przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. 2001 nr 38 poz. 454/, a w szczególności do przepisów par. 67 i par. 68. Nie stosując przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Sąd nie mógł dokonać prawidłowej oceny zakwalifikowanej ewidencji gruntów.

Zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwalał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu prawidłowo zinterpretować obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej o O. z dnia 19 grudnia 1992 r. W aktach sprawy znajduje się tylko część graficzna planu. Natomiast z wypisu zawiadomienia wydanego przez Burmistrza Miasta O. z dnia 21 czerwca 2001 r. wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone są na cele produkcji rolnej. Dla prawidłowej interpretacji planu niezbędna jest zarówno jego część graficzna jak i opisowa.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 i art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266/. Stwierdzić należy, że ustawa ta ma charakter szczególny. Określone w niej pojęcie “gruntu rolnego i leśnego" skonstruowane zostało do realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest ochrona ziemi jako środka produkcji. Służy więc ono tylko, podobnie jak w innych przepisach szczególnych, na potrzeby danej ustawy. Wynikająca z tego specyfikacja tej definicji uniemożliwia jej zastosowania przy określaniu pojęcia nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 46[1] Kodeksu cywilnego. Nieuwzględnienie tego zarzutu nie czyni jednak skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 46[1] Kc i nie zastosowanie przepisów par. 67 i 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mając na względzie powyższe, skoro skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionych podstawach, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Stosownie do art. 185 par. 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.