Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 893/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3, art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: par. 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151, art. 199 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2009 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 12, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł na rzecz A. K., K. i J. A., R. i R. O. oraz W. i J. W., reprezentowanych przez [...] A. Z., stanowiące należność za nieruchomość wydzieloną pod drogi, a przejętą na rzecz Gminy D., położoną w [...], gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. (pkt I). Ponadto wskazał, iż ustalone w pkt I odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę D. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, w czterech równych kwotach po [...] zł, za udziały wynoszące po 1/4 części, a przypadające: 1) A. K., 2) K. i J. A., 3) R. i R. O., 4) W. i J. W. Ponadto organ określił termin zapłaty odszkodowania i skutki zwłoki lub opóźnienia.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż wyżej wymienione osoby wystąpiły z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustalenie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość powstałą w wyniku podziału, a stanowiącą współwłasność wnioskodawców; decyzją z dnia [...] 1999 r. ([...]) Wójt Gminy D. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], w następstwie czego powstała między innymi działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Starosta przytoczył uzasadnienie decyzji podziałowej wydanej w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; w tym, że Wójt Gminy D. powołał się ponadto na zgodność podziału z wydanym przez siebie postanowieniem opiniującym z dnia [...] 1998 r. nr [...]. Organ I instancji wskazał, iż jednocześnie w treści uzasadnienia do decyzji podziałowej stwierdzono, iż zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 powołanej w podstawie prawnej ustawy działka gruntu wydzielona pod drogi nr [...] o pow. [...] m2 z nieruchomości objętej podziałem zgodnie z protokołem z rozprawy administracyjnej z dnia [...] 1998 r. i przechodzi nieodpłatnie na rzecz Gminy D. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Odnosząc się do tej decyzji organ zauważył także, iż prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek wyżej wymienionych współwłaścicieli dzielonej nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...] 1999 r. w części dotyczącej nieodpłatnego przejęcia przez Gminę działki wydzielonej pod drogę.

Dalej organ przytoczył brzmienie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, iż w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie powołanego przepisu organ zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, będący przesłanką do ustalenia odszkodowania; podstawowe znaczenie dla oceny tego skutku ma ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dniu jej wydzielenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na dokumentację uzyskaną z Urzędu Gminy D. wywiódł, iż na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/85/92 Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 1992 r. (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego z dnia 1 lutego 1993 r. Nr 2, poz. 16) opracowano między innymi dla działki nr [...] położonej w [...] koncepcję zagospodarowania terenu, stanowiącą uszczegółowienie tego planu. Zgodnie z treścią przedmiotowej koncepcji zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów objętych opracowaniem zaprojektowano [...] ulic dojazdowych; ulice o symbolach [...] poprowadzono po śladzie istniejących dróg polnych; pozostałe ulice oznaczone symbolami [...], są ulicami projektowanymi - nowymi. Na rysunku planu, będącym graficznym załącznikiem do przywołanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego, zamieszczono następujące objaśnienie dla symboli użytych dla określenia kategorii drogi: "KD - drogi dojazdowe (ulice wewnętrzne wg ustawy o drogach publicznych)". Zdaniem organu z porównania projektu podziału stanowiącego załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 1999 r. oraz rysunku planu do wyżej przywołanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi część projektowanych dróg dojazdowych o wyżej opisanych symbolach.

Stwierdzając publiczny charakter drogi, pod którą wydzielono działkę nr [...], organ wskazał na: definicję drogi publicznej zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1985r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy D., tj. [...] 1999 r., § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) i art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Starosta uznał, że w sprawie nastąpił skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki nr [...] na własność Gminy D., o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ postanowił ustalić odszkodowanie za wymienioną działkę podnosząc, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy stronami postępowania w drodze rokowań. Zdaniem organu w sprawie nie doszło bowiem w dniu [...] grudnia 1998 r. na rozprawie administracyjnej do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania przez wnioskodawców za grunt przeznaczony pod drogę w zamian za odstąpienie przez Wójta Gminy D. od ustalenia opłat adiacenckich, na którą to okoliczność powoływał się Wójt odmawiając podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania. Odwołując się do poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych Starosta [...] stwierdził, iż do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania dojść może dopiero po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej, bowiem dopiero z tą chwilą po stronie byłego właściciela gruntu wydzielonego pod drogę powstaje prawo do odszkodowania, zaś po stronie właściwego organu aktualizuje się obowiązek jego wypłacenia. Stąd też strony mogą poczynić wiążące ustalenia w kwestii odszkodowania dopiero wówczas, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału stanie się ostateczna.

W celu ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń stron postępowania i uznał operat z dnia [...] września 2008 r. za wiarygodny dowód w sprawie, w oparciu o który można ustalić wysokość odszkodowania w wyżej określonej łącznej i jednostkowej wysokości na rzecz byłych współwłaścicieli działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina D. domagając się jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącej w sprawie nie nastąpił skutek z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wydzielona działka nie została w planie miejscowym przeznaczona pod drogę publiczną, wobec czego nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał między innymi na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1997 r., znak [...], Wójt Gminy D. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...] położonej w [...] zgodnie z tekstem planu do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy D. W dniu [...] grudnia 1998 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron tego postępowania oraz pełnomocnika Zarządu Gminy D.. W jej wyniku wszyscy uczestnicy rozprawy wyrazili zgodę na przekazanie dróg nieodpłatnie w zamian za odstąpienie od opłat adiacenckich. Decyzją z dnia [...] 1999 r. znak [...] Wójt Gminy D. po rozpatrzeniu podania z dnia [...] października 1998 r. K. i J. A., A. K., R. i R. O. oraz J. T. i W. W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż działka nr [...] przeszła nieodpłatnie na rzecz Gminy D. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest w dniu [...] kwietnia 1999 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji podziałowej Wójta Gminy D. z dnia [...] 1999 r. w części dotyczącej nieodpłatnego przejęcia przez Gminę działki wydzielonej pod drogę.

Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...], Wójt Gminy D. odpowiadając na wniosek strony w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] uznał za wiążące ustalenia dotyczące zrzeczenia się odszkodowania za przedmiotową działkę dokonane na rozprawie administracyjnej z dnia [...] grudnia 1998 r.

Opierając się na treści art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda Wielkopolski uznał, iż skoro Gmina D. odmówiła przeprowadzenia negocjacji w sprawie tegoż odszkodowania i do uzgodnień w tym zakresie pomiędzy stronami nie doszło, to na podstawie powołanego przepisu odszkodowanie należało ustalić według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość przedmiotowej nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W operacie z dnia [...] września 2008 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...] zł.

Omawiając stanowisko stron względem sporządzonego operatu organ odwoławczy wskazał, iż rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na przedstawione przez strony zastrzeżenia (na rozprawach administracyjnych z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. oraz w piśmie Wójta Gminy D.) wyjaśnił, iż jego zdaniem na rynku nie występują transakcje zbywania gruntów, które są drogami publicznymi, ponieważ drogi publiczne nie są przedmiotem obrotu rynkowego, w związku z tym brak jest podstaw do stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości; co do przeznaczenia przedmiotowej działki rzeczoznawca wyjaśnił, iż nieaktualny plan z 1992 roku (uchwała [...]) stanowił, że wzdłuż drogi [...] wprowadza się po obu stronach drogi tereny zabudowy [...] i dla tych terenów należało opracować koncepcję programowo-przestrzenną jako warunek decyzji podziałowej, koncepcję taką opracowano w 1997 r. i zakładała ona podział działki nr [...] na [...] działek mieszkalnych z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wolnymi zawodami; również w 1997 r. wydano warunki zabudowy mieszkaniowej dla działki nr [...] zgodnie z tekstem planu ogólnego gminy D. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy nie zgodził się z twierdzeniem, że przyjęte przez niego przeznaczenie przedmiotowej działki było obarczone błędem. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. rzeczoznawca majątkowy oświadczył, iż "ocenę możliwości i wiedzę o stanie nieruchomości rzeczoznawca buduje w oparciu o dane, które mógł zgromadzić w urzędach i w oparciu o oględziny. Zgromadzone dane potwierdzają opisany w operacie stan rzeczy w dniu [...]1999 r. Przedstawione dokumenty w zakresie uzgodnień energetycznych świadczą tylko o zamiarach inwestycyjnych właścicieli nie zmieniają one jednak stanu faktycznego możliwości technicznych podłączeń medialnych. Zważywszy na powyższe należy utrzymać oszacowanie wartości jako zasadne."

W dalszych rozważaniach Wojewoda przybliżył treść art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujący w dacie "uprawomocnienia się decyzji podziałowej" i wskazał, że w świetle powołanego wyżej przepisu w sprawie o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi zasadnicze znaczenie ma fakt przejścia z mocy prawa na własność właściwej gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi. Dalej podał, iż podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia [...] 1992 r., a Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] 1998 r. znak [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału tej nieruchomości wskazując, iż podział jest zgodny z planem ogólnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1997 r. znak [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wydając decyzję opierał się na całości zgromadzonego materiału dowodowego, stąd też nie tylko na treści decyzji podziałowej, ale i na wszystkich wymaganych przepisami dokumentach, badając czy zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne dla orzeczenia odszkodowania. Z porównania mapy sytuacyjnej koncepcji zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w [...] z mapą projektu podziału przedmiotowej działki i decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości wynika, że działka nr [...] przeznaczona została pod budowę drogi oznaczonej w planie symbolem KD (drogi dojazdowe/ulice wewnętrzne według ustawy o drogach publicznych). W ocenie organu odwoławczego podział przedmiotowej nieruchomości był zgodny z planem ogólnym Gminy D.

Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego organ uznał, iż wynika z tego przepisu jednoznacznie, że obowiązujące plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia odnoszące się jedynie do dróg publicznych. Stąd też każda droga przewidziana w planie, bez względu na to czy określono ją jako drogę dojazdową czy krajową, jest drogą publiczną. Na uzasadnienie tego poglądu organ II instancji powołał stanowisko orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 7 lutego 2001 r. K 27/00, OTK 2001/2/29). Ponadto organ odwołał się do treści art. 1, art. 7 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), akcentując nieograniczoną przedmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie jej do określonej kategorii - drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej czy zakładowej. Ponadto organ podniósł, iż w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nie ma znaczenia kwestia zaliczenia działki do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i odwołał się do stanowiska doktryny prezentowanego w tym przedmiocie.

W świetle przedstawionych przez organ ustaleń działka nr [...] przeszła na własność Gminy D. z dniem, z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości powołano się na zgodność projektu z obowiązującym ogólnym planem miejscowym Gminy D., stąd też dopóki decyzja o podziale nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., jest aktem prawnie obowiązującym.

Wobec braku uzgodnienia pomiędzy właścicielem gruntu a właściwym organem wysokości odszkodowania należało ustalić odszkodowanie zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wójt Gminy D. w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. poinformował bowiem wnioskodawców, iż uznaje za wiążące, wynikające z rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 1998 r., zrzeczenie się przez byłych współwłaścicieli nieruchomości odszkodowania i w związku z tym Gmina nie podjęła negocjacji w sprawie tegoż odszkodowania, stąd do porozumienia w tej kwestii pomiędzy stronami nie doszło. Wskazując na treść art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 powołanej ustawy organ zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i zaznaczył, iż Starosta Poznański ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2008 r. Operat ten podlegał ocenie organu administracji (pomimo braku zastrzeżeń w odwołaniu Gminy D.) stosownie do treści art. 80 k.p.a., co miało miejsce w sprawie. Oceniając operat organ II instancji wskazał na treść art. 156, art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 4 ust. 2 i 4, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Odwołując się do powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, iż na rzeczoznawcę został nałożony obowiązek zastosowania w trakcie wyceny podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej albo metodą analizy statystycznej rynku; w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca zastosował metodę korygowania ceny średniej i uznał, iż rynek gruntów przeznaczonych, jak również zajętych pod drogi nie istnieje z uwagi na brak obrotu wolnorynkowego, dlatego art. 151 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest spełniony i należy zastosować § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem organu wolą ustawodawcy jest, by dla określenia rynkowej wartości nieruchomości w pierwszej kolejności stosowany był ust. 1 § 36 powołanego rozporządzenia, stąd prawidłowym trybem postępowania w przedmiotowym przypadku jest dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji możliwe jest zastosowanie ust. 2 § 36. Wskazując na uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.) organ odwoławczy wyjaśnił, iż uzyskał oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego (pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r.), iż w tej sprawie nie było możliwości zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia, gdyż na rynku wystąpiła zbyt mała liczba transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi i nabywanych na cele budowania nowych dróg; ponadto występujące na rynku transakcje różnią się pod względem położenia i wielkości powierzchni nabywanych nieruchomości, co nie spełnia warunku podobieństwa opisanego w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i wyniku porównywalności, stanowiącego podstawę oszacowania; analiza rynków równoległych uwidacznia znikomą ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów na cele drogowe, a dodatkowo występuje tu różnica lokalizacyjna trudna do określenia wartościowo w sposób precyzyjny, przy ograniczonym stanie rynku.

Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazał, iż rzeczoznawca na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych kształtowały się w przedziale od [...] do [...] zł/m². Dla potrzeb opracowania tego operatu rzeczoznawca przeanalizował transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową o dużych i bardzo dużych powierzchniach zlokalizowane w powiecie poznańskim, zbyte w ciągu dwóch lat poprzedzających datę wyceny. W ten sposób wartość rynkowa 1 m² dla działki nr [...] została określona na kwotę [...] zł/m², przy czym łączna jej wartość wyniosła [...] zł. W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski uznał, iż Starosta [...] prawidłowo przeprowadził postępowania dowodowe i podjął wszelkie krotki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie; nie naruszył przy tym interesu społecznego lub słusznego interesu stron.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina D. zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że pod rządami tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne było wyznaczenie dróg o charakterze wewnętrznym;

- art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że z tytułu wydzielenia nieruchomości pod drogę o charakterze drogi wewnętrznej, która przeszła na własność gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, przysługuje na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie w trybie tej ustawy;

- § 4 ust. 1 pkt 7 i § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że droga wydzielona na podstawie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] 1999 r. jest drogą publiczną, wobec czego stosuje się do niej przepisy powołanego rozporządzenia.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu, Gmina wskazała, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego było ustalane - w zależności od potrzeb - przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach gospodarowania, a także linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zatem na gruncie tego przepisu istniały wprawdzie wątpliwości czy w planie miejscowym można uwzględnić drogi o charakterze wewnętrznym, czy też wszystkie drogi tam wskazane mają charakter dróg publicznych, jednak nieruchomości, które mają stanowić drogi publiczne, powinny być w planie oznaczone jako przeznaczone na taki właśnie cel. Przyjęcie bowiem, że wszystkie ciągi komunikacyjne stanowią drogi publiczne byłoby nieracjonalne z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz sprzeczne z zasadą, że przepisów ograniczających władztwo nad gruntem nie można interpretować rozszerzająco. W tym zakresie powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt IV SA 3823/2002, LEX Polonica nr 369864), iż w planie miejscowym ustala się - w zależności od potrzeb - nie tylko sieć dróg publicznych, ale także ulice i drogi wewnętrzne. Dlatego też nie zaakceptowała poglądu organów obydwu instancji, iż z uwagi na niedopuszczalność takich uregulowań w planie miejscowym, zgodnie z poprzednio obowiązującym stanem prawnym, przedmiotowa nieruchomość miała charakter drogi publicznej, a w konsekwencji przeszła na własność Gminy D. Podobnie strona nie zgodziła się z poglądem Wojewody Wielkopolskiego, iżby w przywołanym przepisie chodziło o te nieruchomości, które mają być przeznaczone pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, bowiem w planie miejscowym można przeznaczyć nieruchomość pod drogę wewnętrzną, dojazdową, mając na względzie definicję takiej drogi zgodną z ówczesnym brzmieniem ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony, konsekwencji Wojewoda błędnie zastosował przepis § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które reguluje wyłącznie parametry techniczne dróg publicznych, bowiem podzielił błędną interpretację pojęcia "drogi dojazdowej" dokonaną przez organ I instancji, wbrew sensowi tego pojęcia nadanemu przez koncepcję zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Pojęcie to należy rozumieć tak jak to nakazuje ustawa o drogach publicznych, bowiem zgodnie z jej art. 11, w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198), "drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji." Pojęcie takie zostało użyte w uchwale Rady Gminy D. w celu nadania drogom, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, statusu dróg wewnętrznych, miały one bowiem spełniać funkcje dojazdowe do przewidzianych w gminnych dokumentach planistycznych gruntów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą, co potwierdza również zakwalifikowanie ich w koncepcji zagospodarowania przestrzennego jako "ulice dojazdowe". Nadanie im w planie zagospodarowania przestrzennego symbolu, którym posługuje się wyżej wymienione rozporządzenie dla określenia wyłącznie dróg publicznych, nie może mieć miejsca w przedmiotowej sytuacji, skoro grunty te przeznaczone były od początku pod drogi o charakterze wewnętrznym. Ponadto w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 1997 r., będącej uszczegółowieniem postanowień koncepcji zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej w dacie uchwalenia wskazanej koncepcji, rozporządzenie, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie obowiązywało. W związku z tym nie można stosować do przedmiotowego stanu faktycznego i do tych oznaczeń, które zostały użyte w koncepcji zagospodarowania przestrzennego postanowień powołanego rozporządzenia, odnoszących się do oznaczeń dróg; na tej podstawie nie można też wnioskować, iż oznaczenia te dotyczą dróg publicznych a nie wewnętrznych. Drogi zaplanowane i wydzielone na skutek decyzji podziałowej z dnia [...] 1999 r., przechodząc na własność Gminy, spełniały wymogi dotyczące ich zakwalifikowania jako drogi wewnętrzne, zarówno jeżeli chodzi o parametry, jak i o funkcje, o których mowa również w ustawie o drogach publicznych.

Skarżąca uznała, iż przedstawiona w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r. jest sprzeczna ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zajętym w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r. (II CSK 127/07), który skutek przejścia nieruchomości na własność jednostek samorządu terytorialnego wiązał tylko z wydzieleniem dróg publicznych w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej we wszelkich dokumentach planistycznych drogi te były zakwalifikowane jako drogi wewnętrzne, a co za tym idzie, nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju drogi nie mogły ulec podziałowi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też ani decyzja podziałowa nie mogła w żaden sposób orzec o przejściu własności nieruchomości na rzecz Gminy z mocy prawa, ani też skutek ten nie nastąpił właśnie ipso iure, bowiem nie mógł nastąpić ze względu na fakt, że nieruchomości powstałe w wyniku podziału przeznaczone były pod drogi wewnętrzne. Skoro na podstawie decyzji podziałowej wydzielone zostały nieruchomości przeznaczone pod drogi o charakterze wewnętrznym, to nie stały się one własnością Gminy D. i pozostały one własnością ich dotychczasowych właścicieli. W tej sytuacji nie znajduje zastosowania przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro skutek ten nie nastąpił, nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania, a zaskarżona decyzja jest bezprzedmiotowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski nie podzielił żadnego z zarzutów skargi i podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Przy tym zauważył, iż z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest Gmina D., co też jest objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko, a pełnomocnik uczestniczki postępowania A. K. domagał się również zasądzenia kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] jest ustalenie na rzecz wnioskodawców odszkodowania za działkę nr [...], bliżej opisaną w zaskarżonej decyzji, która została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości położonej w Więckowicach i oznaczonej jako działka nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] 1999 r. (nr [...] - k. 20 akt adm.), wydaną w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 93 i art. art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1 i 3). Z treści tej decyzji (w brzmieniu uwzględniającym treść decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej nieodpłatnego przejęcia przez Gminę działki wydzielonej pod drogę - k. 20 akt adm.) wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod nową drogę. W decyzji podziałowej Wójt potwierdził godność projektu podziału z postanowieniem własnym z dnia [...] 1998 r. (nr [...] - k. 135 akt adm.) i zgodność podziału z obowiązującym ogólnym planem miejscowym. Stąd też skutki tej decyzji podziałowej należy oceniać według treści postanowień powyżej wskazanej ustawy.

Powołany wyżej przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 tego przepisu przewidziano za działki gruntu, wymienione w ust. 1, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na zgodność dokonanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/85/92 z dnia 18 grudnia 1992 r. Rady Gminy Dopiewo (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego z 1993 r. Nr 2, poz.18), który przewidywał dla terenu podlegającego podziałowi przeznaczenie pod tereny zabudowy [...].

W rozpoznawanej sprawie spornym zagadnieniem jest to, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejścia na własność gminy działki, która przeznaczona została w ramach podziału pod projektowaną drogę, a co za tym idzie, czy dotychczasowym właścicielom tej działki należy się odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania stwierdzić należy, że przepisy art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] 1999 r. stanowiły, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu, może nastąpić tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są trzy warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną oraz przebieg tej drogi przewiduje obowiązujący w dacie orzekania. W tym miejscu Sąd orzekający wyjaśnia również, iż podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie II SA/Bk 669/06 (LEX nr 232905), iż konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części potwierdzającej przejście własności działki wydzielonej pod drogę na rzecz gminy jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielania tej działki pod drogę publiczną.

Kwestią niesporną w sprawie było, że spełniony został warunek wystąpienia właścicieli działki z wnioskiem o podział nieruchomości oraz warunek zgodności przebiegu drogi z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy D. w decyzji z dnia [...] 1999 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o nr [...], stanowiącej własność wnioskodawców, uznał, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym przeznaczenie działek nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...] pod ([AG) aktywizację gospodarczą z możliwością realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a działka nr [...] pod nową drogę.

Nadto w decyzji tej potwierdził godność projektu podziału z postanowieniem własnym z dnia [...] 1998 r. (nr [...] - k. 135 akt adm.). Z kolei postanowieniem tym zaopiniował pozytywnie projekt podziału wskazując, iż przedmiotowy podział jest zgodny z Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D. oraz decyzją własną z dnia [...] 1997 r. ([...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 149 akt adm.).

Z wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z 1992 r. wynika, że dla terenu obejmującego działkę nr [...] położoną we wsi [...], której dotyczy projekt podziału obowiązywał (dzień wydania decyzji podziałowej) obowiązywał zapis: "Wzdłuż drogi [...] wprowadza się po obu jej stronach tereny zabudowy [...]. Dla tych terenów należy opracować koncepcję programowo-przestrzenną zagospodarowania, jest to bezwzględny warunek dokonania podziału na działki i zabudowy." (jednostka redakcyjna "3.10", punkt 2 tiret 6 - k. 68). Z kolei koncepcja warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej w północno-zachodniej części wsi [...] (załącznik graficzny - mapa sytuacyjna nosząca oznaczenie: [...] - k. 125) dotycząca działki nr [...] w jednostce redakcyjnej "2.3 Obsługa komunikacyjna terenu" zaprojektowano [...] ulic dojazdowych (przybliżenie II): ulice o symbolach [...]-[...]KD1/2 poprowadzono po śladzie istniejących dróg polnych, zaś pozostałe ulice oznaczone symbolami [...]-[...]KD1/2 są ulicami projektowanymi - nowymi. Dojazd do działek z dróg zewnętrznych będzie zapewniony z dwóch kierunków, w tym z drogi krajowej nr [...] w miejscu istniejącej drogi [...] (k. 132 i 130 akt adm.). Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż z porównania mapy sytuacyjnej powyższej koncepcji zagospodarowania przestrzennego (k. 125-123 akt. adm.) z treścią decyzji podziałowej wynika, iż działka nr [...] przeznaczona została pod budowę nowej drogi oznaczonej w planie symbolem KD (drogi dojazdowe/ulice wewnętrzne według ustawy o drogach publicznych).

Łącznie rozpatrywane powyższe zapisy przedmiotowego planu, w powiązaniu z rozwiązaniami odniesionymi koncepcji zagospodarowania terenu, odniesione do części graficznej planu oraz map dołączonych do koncepcji zagospodarowania terenu oraz z uwzględnieniem treści obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pozwalają na przyjęcie, że decyzja podziałowa jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania ogólnym planem miejscowym, tak jak to stwierdził Wójt Gminy D. w decyzji podziałowej oraz w postanowieniu własnym z dnia [...] 1998 r. pozytywnie opiniującym projekt podziału.

Zgodnie z treścią art. 10 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji podziałowej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były ustalane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż powyższy przepis wskazuje, że ustalenia planu miejscowego w zakresie komunikacji, związane z wytyczeniem linii rozgraniczających, mogły dotyczyć jedynie dróg publicznych. Należy podkreślić, że w chwili wydawania decyzji podziałowej Wójt Gminy D. nie miał wątpliwości, iż wydzielona działka nr [...] ma właśnie mieć charakter drogi publicznej, skoro w decyzji w pkt 2 orzekł (zbędnie, co też było przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w tej części) o przejściu własności tej działki na rzecz Gminy. Za taką interpretacją powyższego przepisu przemawia również treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00.

Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (to jest art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego nawet gdyby uznać, że w planie miejscowym Gminy D. nie uwzględniono drogi, która miałaby powstać na działce nr [...], wydzielonej w wyniku wydania decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...], to tylko z tej przyczyny nie można było odmówić ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w wyniku tego podziału pod budowę drogi. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zapisy planu miejscowego i koncepcji zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej w Więckowicach oraz wykreślenia (linie rozgraniczające) w załączniku graficznym do tej koncepcji, wskazują na to, że w planie tym przewidziano na działce nr [...] drogę dojazdową będącą elementem układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Dodać również należy, iż przedmiotowa droga dojazdowa oznaczona symbolem [...] KD [...] (k. 125-123 akt adm.) nie tylko prowadzi do szeregu projektowanych działek budownictwa mieszkaniowego, ale łącząc się z pozostałymi projektowanymi drogami dojazdowymi zapewnia dostęp tych działek do drogi krajowej KDK [...] łączącej miejscowość [...] z[...], jak i prowadzi dalej na północ do terenów aktywizacji gospodarczej (AG). Wszystkie te okoliczności wskazują w istocie na publiczny charakter i przeznaczenie rzeczonej drogi planowanej na działce nr [...].

W konsekwencji zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Podobnie też należy odnieść się do kolejnego zarzutu skargi w zakresie naruszania § 4 ust. 1 pkt 7 i § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ II instancji ustalając charakter drogi, pod którą wydzielono działkę nr [...], w ogóle nie powoływał się na te przepisy, zaś organ I instancji stwierdzając publiczny charakter drogi, pod którą wydzielono działkę nr [...], wzmocnił swoją argumentację wskazując obok art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicji drogi publicznej zawartej w ustawie z 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta Gminy D., również § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4 przywołanego rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej) wskazując na kategorię dróg publicznych w postaci dróg gminnych (art. 2 ust. 1 pkt 4) stanowiła, iż drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Trafnie organ I instancji powiązał zastosowanie symbolu "D", przewidzianego w wyżej przywołanych przepisach rozporządzenia dla oznaczenia dróg dojazdowych z charakterem drogi publicznej - drogi gminnej. Użycie symbolu "D" w oznaczeniu drogi projektowanej na działce nr [...] (oznaczenie: [...] KD [...]) istotnie wspiera argumentację, że działkę tę wydzielono pod drogę gminną.

Idąc dalej zauważyć również należy, iż Gmina w skardze nie zgłosiła zastrzeżeń co do prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości oraz wysokości należnego odszkodowania, zatem w tym zakresie skarżąca zgodziła się z ustaleniami organów administracji. Sąd w niniejszym postępowaniu bada jednakże zgodność działania organów administracji z prawem i nie jest związany granicami skargi lecz granicami sprawy (art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec tego Sąd odniósł się do przedstawionej przez organ oceny dowodów. Ocena organ II instancji w odniesieniu do sporządzonego operatu nie budzi wątpliwości Sądu. Organ odwoławczy stosownie do treści art. 80 k.p.a. ocenił przydatność pozyskanego w sprawie operatu do ustalenia wartości działki i odszkodowania. Oceniając operat szacunkowy organ wskazał na treść przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości, to jest między innymi art. 156 i art. 154 ust. 1, art. 175 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i 2, § 36 ust. 2, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ przedstawił swoje stanowisko co do zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie wyceny podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej. Treść operatu wyjaśnia dlaczego rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości na ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego stosując przy wycenie podejście porównawcze i przyjmując do porównania grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (11 dużych nieruchomości z powiatu poznańskiego z ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę). Operat i pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego wskazują dlaczego nie zastosował w sprawie ust. 1 § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia (brak na wolnym rynku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi), lecz ust. 2 pkt 1 tego paragrafu przy wykorzystaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, o których mowa w art. 152 i art. 153 ust. 1 powołanej ustawy oraz § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.

Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż wnioskiem z dnia 18 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą K 4/10, jednakże w ocenie Sądu jej rozstrzygnięcie nie będzie miało zasadniczego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem w niniejszej sprawie zastosowanie miał ust. 2 pkt 1 § 36 rzeczonego rozporządzenia, który dotyczy właśnie takich sytuacji, w których zastosowanie ust. 1 § 36 nie jest możliwe.

Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania. Takiego stanowiska organu odwoławczego skarżąca nie podważyła w sprawie, a Sąd nie doszukał się z urzędu wad we wnioskowaniu organu w związku z przedstawioną oceną dowodów. Dodać należy, że zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z kolei przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6 § 36 rozporządzenia).

Okoliczności sprawy wskazują, iż podstawą ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę dojazdową była wartość rynkowa nieruchomości (działki nr [...]), jak tego wymaga art. 134 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według zasad określonych w art. 149 - 157 tej ustawy oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Stanowisko stron postępowania, w szczególności treść odwołania i skargi Gminy D., wskazuje, iż nie zostało zakwestionowane ustalenie organów co do tego, że w sprawie nie doszło do skutecznego zrzeczenia się przez wnioskodawców na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 1998 r. odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę w zamian za odstąpienie przez Wójta Gminy od opłat adiacenckich. W świetle jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych należy uznać, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczna. Z wykładni art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ewentualne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 382/09, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w tej sprawie decyzja podziałowa Wójta Gminy D. została wydana w [...] 1999 r., to jest już po rozprawie z grudnia 1998 r., na której według Gminy wnioskodawcy zrzekli się przedmiotowego odszkodowania, czyli zrzeczenie to nastąpiło przed uzyskaniem cechy ostateczności przez decyzję podziałową.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach postępowania w niniejszej sprawie nie było możliwe z uwagi na treść art. 199 i art. 200 powołanej ustawy, stąd wniosek pełnomocnika procesowego uczestniczki postępowania nie mógł zostać uwzględniony.

/-/ T.Świstak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Podrazik