Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2610/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 201/14 w sprawie ze skargi R. D. i H. D. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 maja 2013r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz R. D. i H. D. solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 201/14, po rozpoznaniu skargi R. D. i H. D. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w pkt 1 zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżących R. D. oraz H. D. z dnia 22 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżących R. D. oraz H. D. kwotę 457 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

R. D. i H. D. w skardze na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie podnieśli, że nie została im udostępniona informacja publiczna w zakresie określonym we wniosku z dnia 22 maja 2013 r., przy jednoczesnym nie wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Spółki do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że jest spółką prawa handlowego, Skarb Państwa nie ma w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Podkreślała, że największym akcjonariuszem tej Spółki jest France Telecom – 49,78%. Odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które akceptuje pogląd, że TP S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 o dostępie do informacji publicznej oraz na orzecznictwo odnoszące się do wykładni pojęcia "zadania publicznego". Podniosła też, że żaden przepis ustawy nie nakłada na Spółkę wykonywania zadań publicznych, zaś uznanie Spółki za podmiot realizujący zadania publiczne narusza zasadę konkurencji i pewność obrotu. Nadto zarzuciła, że żądane informacje nie należą do katalogu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy, stanowią zatem informację publiczną.

Zdaniem Sądu żądane przez skarżących dokumenty stanowią – co do zasady – informację publiczną.

Oceniając czy [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) jest – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, Sąd wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca określił w tym przepisie katalog podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest katalogiem zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 tego przepisu, jako podmiot obowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne.

Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Natomiast art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. W art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Z powyższego zdaniem Sądu jednoznacznie wynika, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie dla społeczeństwa. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Także Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty.

Usługi świadczone w interesie ogółu, to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości, i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów wynikających z tej ustawy.

Z art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ład w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 wskazanej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdził, że [...] S.A. (obecnie [...] S.A.), aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak [...] S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej TP S.A., ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom TP S.A., ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to [...] S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując Sąd stwierdził, że [...] S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępniania znajdującej się w jego posiadaniu informacji publicznej. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że [...] S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

Powyższe względy, zdaniem Sądu, zadecydowały o uznaniu, iż skarga na bezczynność [...] S.A. jest uzasadniona i o zobowiązaniu tego podmiotu do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 22 maja 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych przez [...] S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych, co skutkowało uznaniem [...] S.A. za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu podkreślono, że Sąd I instancji uwzględniając zapis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, który wskazuje także na osoby prawne tzw. państwowe lub samorządowe uznał, iż [...] nie jest takim podmiotem, jednakże jako przedsiębiorca prywatny ze względu na swój zasięg, wielkość i stan posiadania oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna społecznie i publicznie wykonuje zadania publiczne. Tym samym, że mieści się w ogólnej definicji i niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych ze zd. 1 art. 4 ust. 1. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi, ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem skarżącej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywanie zadania publicznego i zobowiązanie do udzielenia odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to zdaniem skarżącej, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych, mniejszych niż [...], ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych, co zdaniem skarżącego wypacza sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży lub mały potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) okazał się niezasadny.

Sąd Wojewódzki, dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu, przyjął w konsekwencji trafnie, że skarżąca Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do tego, że Spółka jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zostało prawidłowo wyprowadzono ze stwierdzenia, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych.

Pojecie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13 i z 26 września 2013 r., I OSK 831/13).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączność publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.n., celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Kategorie spraw, które zdaniem ustawodawcy mogą być realizowane jako cel publiczny – w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tej mierze korzystać z instytucji wywłaszczenia – należą niewątpliwie do zadań publicznych. W przepisie tym wskazano tak istotne z punktu widzenia interesu publicznego dziedziny należące do zadań publicznych, że ustawodawca określił je jako cel publiczny zezwalający władzy publicznej na ograniczenie prawa własności jednostki (wywłaszczenie). Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle wspomnianych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działania zmierzają do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd.

Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Artykuł 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są wspomniane przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji.

Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają bowiem charakter zadań publicznych, w zakresie w jakim dotyczą działań Spółki jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zaskarżonemu wyrokowi przypisano częściowo znaczenie nieodpowiadające istocie rozważań przedstawionych przez Sąd Wojewódzki. Mianowicie autor skargi kasacyjnej błędnie wywiódł, że wnioskowanie Sądu – co do kwalifikacji usług świadczonych przez Spółkę jako zadań publicznych – wynikało "jedynie" z rozmiarów prowadzonej działalności oraz posiadanych zasobów. Tymczasem z uzasadnienia wyroku wynika, że stanowisko Sądu co do wykonywania przez Spółkę zadań publicznych wyprowadzone zostało z oceny całokształtu okoliczności wskazujących na doniosłe znaczenie usług telekomunikacyjnych dla funkcjonowania państwa, jak też dla całego społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że wyrok różnicuje – w przedmiotowym aspekcie – status skarżącej Spółki i inne konkurencyjne przedsiębiorstwa świadczące usługi telekomunikacyjne. Skoro skarga skierowana została do [...] S.A., to kontrola sądowa dotyczyła działań czy bezczynności tego tylko podmiotu. Wyrok Sądu I instancji nie daje zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.