Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1800/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 922/18 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. i K. L. na uchwałę Gminy Miejskiej Kraków z dnia 24 stycznia 2018 r., nr XCIII/2443/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stradom" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Kr 922/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. i K. L. na uchwałę Gminy Miejskiej Kraków z dnia 24 stycznia 2018 r., nr XCIII/2443/18, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", oddalił skargi.

W skardze kasacyjnej K. L. i Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K., adres do korespondencji: ul. [...],[...] K. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku sprawy i wadliwe przyjęcie, że:

(a) wykazano, aby na ulicach wzdłuż budynku przy ul. [...] miał miejsce "wzmożony" ruch pieszych i ruch samochodowy i to w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że utrzymanie niezabudowanych podcieni w budynku jest niezbędne dla zachowania bezpieczeństwa pieszych (komunikacji), podczas gdy w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu na taką okoliczność (takimi dowodami nie mogą być zdjęcia poglądowe, jak przyjął Sąd I instancji),

(b) wykazano, aby zamknięcie przejścia w podcieniach budynku doprowadziło do zagrożenia lub naruszenia bezpieczeństwa pieszych, podczas gdy w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu na taką okoliczność, a skarżący wykazali, że wzdłuż zewnętrznych ścian budynku istnieje niezależny chodnik, z którego piesi swobodnie korzystają i dalej mogliby korzystać w sposób bezpieczny w przypadku zabudowy podcieni;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie w całości skarg obu Skarżących, podczas gdy Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, tj. dokonując wyważenia interesu publicznego i prywatnego (skarżących) nie ustalił, w czym interes prywatny skarżących się wyraża, a więc nie dokonał indywidualnej oceny istoty sprawy, poprzestając na abstrakcyjnym porównaniu tych interesów, podczas gdy prawidłowo ustalony i zdefiniowany "interes prywatny" skarżących przeważa w sprawie nad "interesem publicznym".

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust 2 pkt 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

(a) stanowi podstawę ograniczenia zagospodarowania nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa komunikacji, podczas gdy wypływające z tego przepisu upoważnienie ustawowe do ograniczenia prawa własności ma zastosowanie wyłącznie dla celów związanych z ochroną zabytków,

(b) ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wprowadzony nim zakaz jest zbędny dla celów związanych z ochroną zabytków.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie przez "Wysoki Sąd" zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ewentualnie, w przypadku przyjęcia przez "Wysoki Sąd", że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie obu skarg, tj. stwierdzenie nieważności uchwały nr XCIII/2443/18 Rady Miasta Krakowa z 24.01.2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w części dotyczącej jej § 11 ust. 3 pkt 4 lit. a tiret 4, tj. w zakresie, w jakim przewiduje pozostawienie niezabudowanych podcieni przy ul. [...].

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

- zaświadczenie z 17.03.2000 r.,

- wniosek z [...].06.2014 r.

Na podstawie art. 199, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ, jak i Sąd I instancji uzasadnili swoje poglądy co do zasadności utrzymania zaskarżonego zakazu głównie kwestią zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego. Tymczasem organ, działając na podstawie przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury, w ogóle nie posiadał legitymacji do wprowadzenia omawianego zakazu celem uregulowania bezpieczeństwa komunikacyjnego. Oznacza to, że organ posłużył się art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w sposób instrumentalny, sprzeczny z jego celem. W konsekwencji, doszło do ograniczenia konstytucyjnych praw jednostki (prawa własności) bez jakiegokolwiek oparcia w ustawie.

Niezależnie od powyższego, nawet jeżeli przyjąć, że dopuszczalne byłoby, co do zasady, wprowadzenie przedmiotowego zakazu dla celów zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego, to taki zakaz będzie uzasadniony wyłącznie po ustaleniu, że interes publiczny (bezpieczeństwo komunikacji) przeważa nad interesem prywatnym (prawo własności). Sąd I instancji nie dokonał w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek wyważenia tych dwóch interesów.

Według skarżących kasacyjnie Sąd I instancji w ogóle nie rozważył przedmiotowej sprawy w sposób indywidualny. Niemal arbitralnie, a na pewno bez przeprowadzenia dowodów, stwierdził że interes publiczny przeważył nad interesem prywatnym. Sąd przyjął m.in., że "w tym miejscu ruch pieszych na wąskim chodniku przy rogu budynku, u zbiegu ulic (...) i także wzmożonego ruchu samochodowego, jaki na tych ulicach występuje, ma znaczenie przeważające. Tymczasem stopień "wzmożenia" ruchu pieszych lub samochodowego nigdy nie był przedmiotem kontroli - tak w postępowaniu prowadzonym przez organ, jak i prowadzonym przez Sąd. Ograniczenie prawa jednostki powinno być środkiem ostatecznym, uzasadnionym wyłącznie w przypadku gdy inne rozwiązania nie są uzasadnione".

Nawet jeżeli jednak przyjmie się, że ruch pieszych i samochodów jest wzmożony, a przejście w budynku jest w tym zakresie pomocne, to powyższe ustalenia prowadzą wyłącznie do zidentyfikowania interesu publicznego. Dla wyważenia takiego interesu z interesem prywatnym należy także określić, czym w tej konkretnej rozpoznawanej sprawie jest interes prywatny.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że powierzchnia, która może być wykorzystana komercyjnie znajduje się w doskonałym gospodarczo miejscu – na parterze, w centrum K., na głównej trasie pomiędzy S. a K., w miejscu gdzie, zgodnie z poglądem Sądu I instancji, występuje "wzmożony ruch pieszych", tuż przy istotnym szlaku komunikacji publicznej (skrzyżowaniu dwóch znacznych linii tramwajowych i w pobliżu realizowanego obecnie przystanku kolei podmiejskiej).

Już tylko na podstawie powyższych okoliczności oraz oceny rynku nieruchomości w centrum drugiego największego miasta w Polsce, należy stwierdzić, że potencjalny czynsz najmu takiej powierzchni użytkowej wynosiłby do kilkunastu tysięcy złotych miesięcznie. W skardze kasacyjnej wskazano, że zarówno skarżący K. L., jak i pozostali członkowie skarżącej Wspólnoty już obecnie wynajmują znajdujące się w budynku lokale użytkowe, co stanowi o realnym i profesjonalnym zamiarze dalszego wykorzystania przez nich tej powierzchni. Dopiero tak ustalony "interes prywatny", wyrażony w kwocie pieniężnej, nadaje się do wyważenia z interesem publicznym. Dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi kasacyjnej kluczowe jest nie tyle ustalenie obu wskazanych wyżej kwot, ale wyłącznie to, że organ takich ustaleń nie poczynił, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. Tym samym Sąd I instancji nie wyważył występujących w tej indywidualnej sprawie interesów: prywatnego i publicznego, ale przyjął, że interes publiczny generalnie przeważa nad prywatnym.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że wprawdzie w sprawie doszło do wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] września 2014 r. (znak sprawy: [...]; w aktach sprawy, załączona do odpowiedzi na skargę) jednak decyzja ta sama w sobie nie prowadzi do ochrony konserwatorskiej przejścia dla pieszych, jak to błędnie przyjął Sąd I instancji.

Skarżący kasacyjnie zwracają uwagę, że nawet przyjmując, że istniejące przejście (podcienie) wymagają ochrony konserwatorskiej, to zaskarżona część uchwały i tak jest wadliwa, jako że wprowadza ograniczenie dużo dalej idące niż ograniczenie wynikające z decyzji z 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących kasacyjnie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Z tego powodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaistniały podstawy do podzielenia zarzutów skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360, ze zm., dalej: k.p.c.). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16 dostępny w CBOSA, z 23 stycznia 2018 r., II FSK 2860/16, LEX nr 2467394). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227–257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Odmienna sytuacja występuje, jeżeli sąd oddalił wniosek strony o dopuszczenie dowodu, gdyż wówczas wystarczające dla zakwestionowania takiego stanowiska będzie sformułowanie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a." (zob. B. Dauter Art. 106. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela ww. poglądy wyrażone w orzecznictwie NSA oraz w piśmiennictwie.

Skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wskazują, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. W sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r., II GSK 355/17, LEX 2706123).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Norma wywiedziona z art. 151 p.p.s.a. jest normą wynikową, która nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis ten reguluje jeden z etapów orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane naruszenie polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też ich wykładni dokonanej przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie został powiązany z innymi przepisami, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej również nie można wyprowadzić takiego powiązania z innymi przepisami. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem WSA nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r., I GSK 1329/18, LEX 2719201).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Rozwinięciem tego przepisu są postanowienia zawarte w treści § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie ulega też wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina może, a nawet ma obowiązek, uwzględnić ochronę zabytków, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków).

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że organ wykazał, że nakaz wynikający z treści § 11 ust. 3 pkt 4 lit. a tiret 4 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" ma swoje racjonalne uzasadnienie. Wynika to z tego, że obiekt, którego dotyczy kwestionowany nakaz, ma zabytkowy charakter oraz, co należy podkreślić dodatkowo, służy zapewnieniu bezpieczeństwa komunikacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kamienica zlokalizowana przy ul. [...] objęta jest ustawową formą ochrony zabytków przez wpis do rejestru zabytków nieruchomych pod nr [...], co nastąpiło na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] września 2014 r., znak; [...]. Treść tej decyzji była zatem wiążąca dla organu sporządzającego plan.

Jeśli treść decyzji administracyjnej przewiduje formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc istnieje forma ochrony zabytków przewidziana w tym przepisie, to wówczas organ, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny wynikający z istniejącej formy ochrony zabytków. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Niezabudowane podcienie kamienicy przy ul. [...] w K., objęte zostały w m.p.z.p. ochroną, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przyjęta w uchwale kwestionowana treść normatywna uchwały była, tak jak i całość ustaleń planistycznych, uzgadniana z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. i na żadnym z etapów projektu planu nie była kwestionowana.

Powyższe oznacza, że ochrona zabytków była zasadniczym powodem przyjęcia treści § 11 ust. 3 pkt 4 lit. a tiret 4 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Potwierdza to treść § 3 przedmiotowej uchwały, według którego celem planu jest ustalenie zasad zagospodarowania umożliwiających ochronę i prawidłowe kształtowanie dziedzictwa miejskiego fragmentu obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO oraz części Strefy Buforowej tego obszaru, w tym: 1) ochronę historycznego krajobrazu miejskiego, w tym układów urbanistycznych oraz zabytkowych zespołów i obiektów; 2) ochronę sylwety Wzgórza [...] oraz Śródmieścia w obrębie S., S. i K. oraz W.; 3) utrzymanie istniejących funkcji obszaru; 4) wykluczenie form zagospodarowania obniżających wartość istniejących zasobów środowiska kulturowego; 5) określenie warunków kształtowania zabudowy (w tym wykonywania robót budowlanych), które w swoich rozwiązaniach architektonicznych winny współgrać z historycznie ukształtowanymi elementami zagospodarowania przestrzennego; 6) ochronę wnętrz historycznych kwartałów zabudowy przed nową zabudową; 7) umożliwienie działań porządkujących przestrzenie publiczne oraz wnętrza kwartałów zabudowy; 8) wyposażenie przestrzeni publicznych w oparciu o wysokie standardy estetyczne; 9) ochronę istniejącej i kształtowanie nowej zieleni w przestrzeniach publicznych i we wnętrzach kwartałów zabudowy; 10) określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru, w tym warunków w zakresie parkowania pojazdów.

Nie można zgodzić z twierdzeniem przedstawionym na str. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji uzasadnił swoje poglądy co do zasadności utrzymania zaskarżonego zakazu głównie kwestią zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w tym składzie, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak również z treści odpowiedzi na skargę wynika, że zapewnienie bezpieczeństwa komunikacyjnego było celem uzupełniającym wprowadzenia nakazu zachowania niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. [...] i ul. [...]. Potwierdza to kolejność celów planu uregulowanych w § 3 uchwały. Nie można mieć zatem wątpliwości, że zasadniczym celem nakazu zachowania niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. [...] i ul. J[...] jest szeroko rozumiana ochrona zabytków, a celem dodatkowym i jednocześnie równorzędnym, jest zapewnienie bezpieczeństwa komunikacyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie koncentrują zarzuty na braku uzasadnienia dla realizacji celu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego. Ochrona zabytków nie wyklucza równoległego realizowania celu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego pieszych. Trudno uzasadnić, że chroniąc dziedzictwo kulturowe i zabytki, w tym krajobraz kulturowy, prawodawca lokalny, tworząc przepisy prawne dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie może równocześnie zagwarantować bezpieczeństwa komunikacyjnego pieszym korzystających z ww. wartości. Wszakże piesi przybywający do K. w celu zwiedzania miejsc zabytkowych powinni być chronieni również w sferze zapewnienia im bezpieczeństwa komunikacyjnego.

Argumentacja skargi koncentruje się wyłącznie na wykazaniu zagrożenia interesu gospodarczego właściciela i nie uwzględnia innych wartości, które podlegają ochronie. Skarżący kasacyjnie na str. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej podnoszą, że "sąd nawet nie wspomniał (a więc zapewne i nie rozważył) szkody skarżących związanej z niezabudowaniem podcieni w budynku. Powierzchnia wywłaszczonej części budynku wynosi 92 m2 (por. orzeczenie z 1972 r., załączone do skargi). Powierzchnia ta znajduje się w doskonałym gospodarczo miejscu - na parterze, w centrum K., na głównej trasie pomiędzy S., a K., w miejscu gdzie - zgodnie z poglądem Sądu I instancji - występuje "wzmożony ruch pieszych", tuż przy istotnym szlaku komunikacji publicznej (skrzyżowaniu dwóch znacznych linii tramwajowych i w pobliżu realizowanego obecnie przystanku kolei podmiejskiej). Już tylko na podstawie powyższych okoliczności oraz oceny rynku nieruchomości w centrum drugiego największego miasta w Polsce, należy stwierdzić, że potencjalny czynsz najmu takiej powierzchni użytkowej wynosiłby do kilkunastu tysięcy złotych miesięcznie. Nadmienić należy, że zarówno skarżący, K. L., jak i pozostali członkowie skarżącej Wspólnoty już obecnie wynajmują znajdujące się w budynku lokale użytkowe, co stanowi o realnym i profesjonalnym zamiarze dalszego wykorzystania przez nich tej powierzchni".

Zgodnie z art. 1 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni;7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego;10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych;11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że w inny sposób nie można zapewnić wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych. W niniejszej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji wykazał, że ww. dobra przeważały nad interesem prywatnym, oraz że zastosowane zostały instrumenty prawne, przewidziane w planie miejscowym, są najmniej uciążliwe dla skarżących kasacyjnie. W istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy

Zgodnie z treścią § 11 ust. 1 przedmiotowej uchwały, celem wprowadzenia nakazu zachowania niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. [...] jest ochrona historycznego centrum K., w tym objętych planem historycznych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych oraz pozostałych zabytków, a także krajobrazu kulturowego w rozumieniu historycznego krajobrazu miejskiego.

Wskazać należy, że jednym z celów zaskarżonego planu, zgodnie z § 3 pkt 10 uchwały, jest także określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru. Realizacja tego celu jest zgodna ze stanowiskiem organu, przedstawionym w odpowiedzi na skargę, który wskazał, że argumentem przemawiającym za utrzymaniem istniejącego podcienia w budynku u zbiegu ulic [...] i [...] jest zapewnienie drożności korytarza komunikacji pieszej, gdyż chodniki wokół tego budynku (od strony ul. [...] i ul. [...]) nie posiadają wystarczającej szerokości do obsługi występującego ruchu pieszego, w tym także chodnik od strony ul. [...] posiada obniżone parametry techniczne. Zabudowa istniejącego podcienia doprowadziłaby zaś do zwiększenia zagrożenia dla pieszych uczestników ruchu. Organ wyjaśnił ponadto, że w planie miejscowym utrzymano faktycznie funkcjonujące rozwiązanie komunikacyjne, które na potrzeby obsługi ruchu pieszego wykorzystuje nie tylko część pasa drogowego, znajdującego się w terenach [...], ale także podcienia kamienicy przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...].

Powyższe oznacza, że także zgodność z celem przedmiotowego planu w postaci określenia zasad obsługi komunikacyjnej obszaru.

Ochrona historycznego centrum K., w tym objętych planem historycznych układów urbanistycznych i zespołów budowlanych oraz pozostałych zabytków, a także krajobrazu kulturowego w rozumieniu historycznego krajobrazu miejskiego oraz określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru, stanowią na gruncie przedmiotowego planu cele uzupełniające się (nie są sprzeczne ze sobą). W konsekwencji nakaz zachowania niezabudowanych podcieni kamienicy przy ul. [...] i ul. [...] nie stanowił przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić wnioski dowodowe przedstawione w skardze kasacyjnej. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 271/19, LEX nr 2771445).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.