Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2042/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 460/09 w sprawie ze skargi B. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2042 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. i B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie wstrzymał prowadzone przez [...] Sp. z o.o. w S. roboty budowlane przy ul. [...] w S. z uwagi na to, że w sposób istotny odbiegały od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Sopotu w dniu [...] maja 2005 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ nakazał inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), sporządzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu złożonej dokumentacji wraz z wnioskiem inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sopocie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na budowie zespołu mieszkaniowo- usługowego [...] w S. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek B. i A. P. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., wskazując, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i określonymi w nim warunkami, budynek byłego internatu położony na działce nr [...] należało zachować z możliwością przebudowy, a wolnostojący obiekt tzw. barbakan winien był być zachowany w niezmienionym kształcie. Inwestor w trakcie budowy rozebrał zarówno budynek byłego internatu, jak też barbakan, objęte ochroną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W projekcie budowlanym zamiennym przekroczono dopuszczoną planem wysokość i dlatego też w ocenie organu zmiany przedstawione w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym są niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a decyzja zatwierdzająca projekt zamienny i pozwalająca na wznowienie robót budowlanych rażąco naruszyła prawo.

W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego wobec całkowitego rozebrania obiektów, które miały pozostać, nie uzasadniono, czy realizacja przedmiotowego obiektu w niezabudowanym już terenie powinna zostać przeprowadzona na warunkach dotyczących nowych inwestycji, czy też jak dla przebudowy i rozbudowy obiektów istniejących. Wskazał również na brak jednoznacznego stanowiska organu właściwego ds. miejscowego planu odnośnie zgodności projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz na konieczność wyjaśnienia kwestii kontynuacji robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, a także kwestii rozbiórek części obiektów zalecanych do zachowania i ochrony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie z dnia [...] grudnia 2005 r.

Jak wskazał organ, w wyniku wystąpienia pismem z dnia 25 kwietnia 2007 r. do Urzędu Miasta Sopotu o wyrażenie stanowiska w zakresie zgodności projektu budowlanego zamiennego z uwarunkowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia [...] maja 2007 r. uzyskał odpowiedź, że "ostateczna opinia tego organu została wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. odnoszącym się do wielkości zabudowy określonej przedstawionym projektem (zamiennym), w którym uznano zgodność zabudowy z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego". W piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzono, że projekt budowlany zamienny w zakresie funkcji, linii zabudowy, wysokości zabudowy, dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły budynku, kształtu dachu spełnia warunki wyznaczone zapisami przywołanego planu.

Zdaniem organu istotnym w sprawie było to, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie przewidywał zmian, co do wysokości budynku w odniesieniu do pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2005 r. Projekt ten zawierał analizę zacienienia budynków sąsiednich, wykazującą zgodność planowanej inwestycji z przepisami, a w prowadzonym ówcześnie postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę projektowana wysokość budynku nie została zakwestionowana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem, analizując dokonane zmiany od warunków udzielonego pozwolenia (warunek pozostawienia obiektów chronionych przepisami planu zagospodarowania przestrzennego), nieuzasadnione byłoby kwestionowanie wysokości budynku, której inwestor nie planował zmienić, a którą organ właściwy ds. miejscowego planu uznał za zgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samowolne wyburzenie elementów zalecanych do zachowania i ochrony stanowiło wprawdzie naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest możliwe doprowadzenie do zgodności z planem w zakresie zachowania elementów chronionych (szczególnie autentyczności materiałów budowlanych). W takiej sytuacji, jak stwierdził organ możliwe jest jedynie odtworzenie tych elementów z nowych materiałów w niezmienionej lokalizacji i kształcie, co zakłada zatwierdzony projekt zamienny. W związku z powyższym zasadnym było wydanie kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., której zdaniem organu nadzoru budowlanego nie można było postawić zaistnienia wady z art. 156 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na skutek odwołania B. i A. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji i uznał zgodność przedmiotowej inwestycji z prawem miejscowym. Organ odwoławczy podzielił także argumentację organu I instancji, co do kwestii rozbiórki barbakanu oraz dwóch ścian byłego internatu i stwierdził, że w rzeczywistości stanowiły one odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, stanowiąc bezpośrednio przyczynę wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, którego konsekwencją zastosowania była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. W konkluzji organ odwoławczy, wskazując na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego oraz zasady obowiązujące w tym postępowaniu, stwierdził, że objęta odwołaniem decyzja organu I instancji jest zasadna, bowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

W wyniku wniesionej przez B. i A. P. skargi, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa) 1773/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli decyzja o rozbiórce ściany północnej i zachodniej, którą dysponował inwestor, była zgodna z planem miejscowym to fakt, że inwestor rozebrał wszystkie ściany internatu, jak również obiekt określony jako "barbakan", nie kwalifikował postępowania do trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, tylko do art. 48 Prawa budowlanego, bo "nie są to odstępstwa od projektu tylko wybudowanie nowego obiektu". Skoro, zatem w decyzji organu nadzoru budowlanego nastąpiło zastosowanie trybu naprawczego, a decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym pomija tę kwestię, to nie było możliwe dokonanie właściwej oceny kontrolowanej decyzji. Organ nadzorczy powinien rozważyć, czy zastosowanie trybu z art. 51 Prawa budowlanego było rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą, co uzasadniało wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

W wyniku wniesionej przez [...] Sp. z o.o. w S. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 2 lutego 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1243/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a przede wszystkim zasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarta w skarżonym wyroku ocena prawna Sądu pierwszej instancji sprowadziła się w istocie do stwierdzenia, że dokonanie rozbiórki wszystkich ścian budynku, jak również barbakanu, nie kwalifikuje postępowania do trybu z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, tylko do art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby rozumieć dosłownie powyższe stwierdzenie należałoby przyjąć, że jest ono wewnętrznie sprzeczne, bowiem samowolna rozbiórka przez inwestora ściany wschodniej i południowej (rozbiórka ściany północnej i zachodniej internatu została dokonana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 4 kwietnia 2005 r. o pozwoleniu na rozbiórkę przybudówek oraz wybranych elementów budynku głównego byłego Państwowego Zakładu Wychowawczego w Sopocie) nie może być rozumiana jako "wybudowanie nowego obiektu". Samowolna, bowiem rozbiórka części obiektu budowlanego nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ale robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy, a tym samym nie może do niej mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który dotyczy samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że intencją Sądu pierwszej instancji było przyjęcie, że przepis ten ma w rozpatrywanej sprawie zastosowanie w związku z faktem dokonania przez inwestora samowolnej rozbiórki ściany wschodniej i południowej internatu oraz tzw. "barbakanu", a następnie samowolnej odbudowy tych obiektów. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji nie zostało jednak poparte jakimikolwiek ustaleniami pozwalającymi przyjąć, że w niniejszej sprawie inwestor dopuścił się samowolnej odbudowy ściany wschodniej i południowej internatu oraz tzw. barbakanu, uzasadniającej zastosowanie w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Zasadny był, zatem zarzut skarżącej Spółki naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego w oparciu o akta sprawy administracyjnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowany został art. 48 Prawa budowlanego.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 190 oraz art. 153 p.p.s.a. podkreślił związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Zdaniem Sądu zasadniczą kwestię w sprawie stanowiła ocena zasadności zarzutu skarżących, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdziła projekt zamienny sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki oraz lasem i terenami zabudowy wielorodzinnej w mieście Sopocie", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Sopotu nr XIX/356/20004 z dnia 13 sierpnia 2004 r. Zgodnie, bowiem z warunkami planu określonymi w pkt 4.5 planu, budynek byłego internatu na działce nr [...] należało zachować z możliwością przebudowy i rozbudowy zaś budynek tzw. barbakanu należało zachować w niezmienionym kształcie. Zaakceptowany decyzją badaną projekt zamienny sankcjonował dokonaną przez inwestora rozbiórkę obu obiektów oraz ich odtworzenie z nowych materiałów. Zaprojektowany zespół mieszkalny ma postać jednego obiektu budowlanego, budynku, który składa się z dwu brył i wspólnej części podziemnej i stanowi jedną całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji posiadał ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] kwietnia 2005 r. na rozbiórkę ściany północnej i zachodniej internatu, tak więc odstępstwo od pierwotnego pozwolenia na budowę dotyczyło rozbiórki ściany południowej i wschodniej internatu oraz budynku barbakanu oraz ich odtworzenie z nowych elementów wkomponowanych w projekt budowlany.

Jak zauważył Sąd, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w kwestii zgodności projektu zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zapisy prawa miejscowego, zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Sopotu, który w zaświadczeniu z dnia [...] grudnia 2005 r. wydanym na podstawie art. 217 k.p.a. stwierdził, iż "przedstawiony do oceny projekt budowlany budynku w zakresie funkcji, linii zabudowy, wysokości zabudowy, dopuszczalnego procentu zabudowy, miejsc parkingowych, bryły budynku, kształtu dachu... spełnia warunki wyznaczone zapisami planu". Nadto przedmiotowa rozbiórka i prace odtworzeniowe były wynikiem bardzo złego stanu technicznego rozebranego obiektu, zaś z orzeczenia technicznego sporządzonego przez rzeczoznawcę inż. H. S. na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 30 maja 2005 r. wynika zalecenie rozebrania ściany łącznie z ławą fundamentową ceglaną.

W kwestii wielkości zabudowy Urząd Miasta Sopotu Wydział Urbanistyki i Architektury potwierdził zgodność projektowanej zabudowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w piśmie skierowanym do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2007 r. Brak jest natomiast w aktach postępowania administracyjnego dowodu, z którego wynikałoby, iż budynek przy ul. [...] w S. objęty jest ochrona konserwatorską.

Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko, że wyrażone w formie dokumentu urzędowego ww. stanowisko, nie wiąże organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tym niemniej zauważył, że odmienna ocena zapisów planu przez ten organ, stanowiłaby interpretacje przepisów prawa, na którą nie ma miejsca w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut taki musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Skoro, zatem rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a co za tym idzie naruszenia tego przepisu, nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontrolując zaskarżony akt Sąd nie dopatrzył się ze strony organu naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić przyczynę uchylenia decyzji zgodnie z brzmieniem (art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy, jak i organ I instancji ustosunkowały się do zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania, jak i w odwołaniu.

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i A. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niejasne i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia;

II. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu wydania decyzji przez organ z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy Prawo o ochronie środowiska;

III. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego:

a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 3 uchwały nr XIX/356/2004 Rady Miasta Sopotu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki, lasami i terenami zabudowy wielorodzinnej w Sopocie (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2004 r. nr 118 poz. 2073) i

b. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 Prawa ochrony środowiska,

c. art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego,

d. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

IV. naruszenie art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż wzniesiony na działce przy ul. [...] w S. obiekt stanowi jeden budynek, podczas, gdy wzniesione zostały dwa budynki mieszkalne;

V. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust 3. Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wydając kwestionowaną decyzję pierwotną z dnia [...] grudnia 2005 r., organ nie był zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego mimo sprzeczności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

VI. naruszenie art. 156 §1 k.p.a. w zw. z §3 ust 3 uchwały nr XIX/356/2004 Rady Miasta Sopotu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Moniuszki, lasami i terenami zabudowy wielorodzinnej w Sopocie poprzez przyjęcie, iż:

a. przeprowadzona przez [...] Sp. z o.o. na działce przy ul. [...] inwestycja nie jest rażąco sprzeczna z zapisami karty terenu co do wysokości i posadowienia nowo wybudowanych budynków w miejsce zburzonych przez inwestora,

b. zatwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej wyburzenie i rozbudowę obiektu barbakanu który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został przewidziany do bezwzględnego zachowania w niezmienionym kształcie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący, odnosząc się do pierwszego zarzutu to jest naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazali, iż procedura związana z uzyskaniem stanowiska Urzędu Miasta miała zasadnicze znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia przez organ.

Naruszenie z kolei przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikało z faktu, że Sąd pierwszej instancji zdaniem skarżących w ogóle nie zbadał zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 11 Prawa ochrony środowiska. Skarżący stwierdzili, iż usytuowanie spornych obiektów w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego bez zachowania wymaganej prawem odległości 30 metrów od linii lasu stanowi naruszenie art. 11 Prawa ochrony środowiska, co stanowi wypełnienie przesłanki nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W zakresie naruszenia art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżący wskazali natomiast, iż Sąd pierwszej instancji w ślad za Głównym Urzędem Nadzoru Budowlanego przyjął, że realizowana na działce przy ul. [...] w S. inwestycja stanowi budowę jednego budynku mieszkalnego, składającego się z dwóch części połączonych przejściem naziemnym. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji projektowej, realizowana inwestycja składa się z dwóch budynków. Stwierdzenie, że inwestor wznosi dwa budynki uniemożliwia uznanie ich za przebudowę i rozbudowę zburzonego budynku internatu, co z kolei nakazuje przyjąć jej rażącą sprzeczność z zapisami karty terenu dla nowych budynków.

Naruszenie natomiast art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego, skarżący upatrywali w tym, iż w razie sprzeczności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i odmówić pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący podnieśli, że zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie było wyjaśnienie, czy realizowana przez [...] inwestycja stanowi rozbudowę lub przebudowę istniejących obiektów, czy też realizowany obiekt jest nową inwestycją. Jeśli inwestycja jest jedynie przebudową i rozbudową, zastosowanie mają do niej szczególne warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obiektów istniejących, a jeśli jest inwestycją nową zastosowanie mają zapisy planu o parametrach dla nowych obiektów. Jak wskazali skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy oczywistym jest, że inwestycja jest realizacją nowych obiektów, o czym świadczą dowody w postaci dokumentacji fotograficznej i projektowej oraz dokumenty urzędowe Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sopocie, z których wynika, że wszystkie istniejące na działce przy ul. [...] w S. obiekty zostały w całości rozebrane wraz fundamentami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oceniana w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na elementy formalne, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wśród których wymieniono podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Bez wątpienia uzasadnienie skarżonego wyroku elementy te zawiera. Natomiast skarżący nietrafnie upatrują jego naruszenie, jak to wskazali w "niejasnym i wewnętrznie sprzecznym wyjaśnieniu rozstrzygnięcia", precyzując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż odnosi się ono do sposobu rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Kwestionowanie jednak tego pojęcia w ramach tak skonstruowanego zarzutu jest niedopuszczalne. Również argumentacja w zakresie nie wykonania wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w wydanej wcześniej w postępowaniu decyzji, nie może prowadzić do uznania zasadności tego zarzutu, bowiem obowiązek Sądu sprowadzał się do odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Za chybiony uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 3 ust. 3 uchwały Rady Miasta Sopotu z dnia 13 sierpnia 2004 r. Uchybienie tym normom prawnym skarżący kasacyjnie wywodzą z braku zgodności realizowanego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co w konsekwencji stanowi, w ich ocenie, o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.

Stwierdzić trzeba, iż zasadnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, którym zaakceptowano pogląd organu odwoławczego, iż opinia organu zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. uzasadniała przyjęcie, iż przedstawiany projekt budowlany zamienny jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie przy tym zauważono w skarżonym wyroku, iż ewentualne istnienie rozbieżności w interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy już z założenia wykluczać będą możliwość wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Na takie wątpliwości interpretacyjne wskazywał już zresztą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., stwierdzając, że zapisy planu dotyczące barbakanu nie przesądzają w sposób jednoznaczny odnośnie "pierwotnej substancji", z której był wykonany, skoro przepis planu stanowi jedynie o kształcie, a ten według zatwierdzonego projektu zamiennego pozostaje taki sam. Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. uwzględniała fakt, iż odstępstwo od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego stanowiło samowolne wyburzenie przez inwestora elementów zalecanych do zachowania i w takiej sytuacji, możliwe było jedynie odtworzenie tych elementów w niezmienionej lokalizacji i kształcie, co zakładał właśnie zatwierdzony projekt zamienny.

Wymaga podkreślenia, a co pomija strona wnosząca kasację, iż przeprowadzenie postępowania nieważnościowego, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy, bowiem to nastąpiło na etapie postępowania zwykłego i zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, lecz ma na celu ustalenie wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych tego postępowania, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Na jego etapie nie dochodzi, więc do dokonania ustaleń faktycznych takich jak to, czy przedmiotowy budynek stanowi jeden obiekt budowlany, czy też dwa budynki mieszkalne tym bardziej, że został on już uprzednio zakwalifikowany jako zespół mieszkalno - usługowy i zamierzenie inwestycyjne odnosiło się do niego, jako do całości. Twierdzenia skarżących, iż dowody zgromadzone w sprawie wskazują na inny stan faktyczny, nie znajdują powiązania z przesłankami nieważnościowymi, przy czym nie może temu zaprzeczyć samo wskazywanie na definicję budynku, zawarte w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, a co jednocześnie czyni zarzuty te chybionymi.

W konsekwencji powyższej bezzasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z § 3 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, za chybione należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem skarżący nie wykazali takich okoliczności, które wskazywałyby na istnienie sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które by czyniły wydaną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Pozbawione zasadności są też zarzuty dotyczące naruszenia skarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu wydania decyzji przez organ z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zauważyć przede wszystkim należało, iż norma art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wiąże nieważność postępowania z wadą powodującą nieważność z mocy prawa. W nawiązaniu do tej przesłanki skarżący wskazali jedynie na normę art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zgodnie, z którą "decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska była nieważna", nie wiążąc jej z żadną normą prawa materialnego, które pozwalałoby odnieść ją do jakiegokolwiek naruszenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż konstruując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor obowiązany jest do takiego ich przedstawienia, które nie będą zmuszały Sąd kasacyjny do samodzielnego ich precyzowania. Nie dotrzymanie tego warunku powoduje niemożność rozpatrzenia takiego zarzutu, jako niespełniającego przesłanek z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu kasacji nie wskazał na żadne takie normy Prawa ochrony środowiska, które by pozwalały na odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Wskazanie natomiast na konieczność zachowania odpowiedniej odległości od Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, o której mowa w uzasadnieniu kasacji, mogłoby być oceniana, ale z punktu widzenia zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadność jednak tego zarzutu została wykazana powyżej.

Uwzględniając przytoczone w rozpoznawanej kasacji podstawy oraz mając na względzie podkreślany w skarżonym wyroku, a pominięty we wniesionej kasacji fakt, iż skarżony wyrok był poprzedzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co powodowało związanie Sądu zgodnie z art. 190 p.p.s.a. oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 2 lutego 2009 r., stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się istnienia przesłanek uzasadniających wydanie wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Trafnym, wobec przedstawionych wyżej względów było wydanie skarżonego wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej oraz wobec nie stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.