Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 851/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 183, art 184, art 204 pkt 1, art 205 par 2-4, art 207 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 145 par 1 pkt 4 i 5, art 151 par 1 pkt 1, art 147, art 7, art 8, art 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 588/11 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. P. na rzecz I. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 588/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę R. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2006 r. nr [...] (decyzja z [...] 2006 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ I instancji, PINB) stwierdził zdatność do użytku wiaty o wymiarach 10,00 m x 2,60 m, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie zobowiązał właściciela obiektu – E. Z. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty, wybudowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wnioskiem z 4 stycznia 2007 r. E. Z. wystąpił do PINB o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej wiaty.

Decyzją z [...] 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 55 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) udzielił E. Z. pozwolenia na użytkowanie wiaty o wymiarach 10,00 m x 2,60 m (oznaczonej nr 5 na mapie, stanowiącej załącznik do protokołu z 20 maja 2004 r.), położonej w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...].

Wnioskiem z 18 października 2010 r. R. P. (dalej skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego legalizacji samowolnie wybudowanej wiaty na posesji w [...] ul. [...] w związku z ujawnieniem nowych okoliczności w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podczas prac porządkowych odsunął szafę skierowaną na posesję sąsiada i stwierdził, że okno od strony sąsiada jest zamurowane. Po usunięciu cegieł zauważył, że przedmiotowe okno znajduje się pod samowolnie wybudowaną przez sąsiada wiatą. Skarżący stwierdził, że "ktoś poświadczył nieprawdę" w dokumentach wrysowując przedmiotową wiatę na samodzielnej konstrukcji nośnej, a wiata ta, bez wymaganej zgody, została zamocowana do jego budynku. Załączył mapę z przedmiotowym obiektem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że okoliczności wskazane przez wnioskodawcę były znane zarówno organowi jak i samemu wnioskodawcy. Zdaniem PINB, potwierdzono je w treści odwołania R. i H. P. z 7 sierpnia 2004 r.

Wnioskiem z 4 listopada 2010 r. H. P. (dalej skarżąca) wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania w sprawie budowy wiaty na posesji w [...] ul. [...].

Uzasadniając wskazała, że nie była świadoma lokalizacji przedmiotowego obiektu na wprost jednego z okien należącego do niej budynku gospodarczego. Stwierdziła, że gdyby miała taką wiedzę nigdy nie wyraziłaby zgody na budowę wiaty.

Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił H. P. wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzone w sprawie materiały jednoznacznie określają lokalizację obiektu względem działek sąsiednich. Okoliczność ta była znana organowi przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Znana była również wnioskodawczyni, co potwierdza treść odwołania z 7 sierpnia 2004 r.

Wnioskiem z 4 listopada 2010 r. R. P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o uchylenie decyzji z [...] 2010 r. Uzasadniając wniosek wskazał, że nie wiedział wcześniej, że przedmiotowe okno jest zamurowane. Wskazał, że było ono cały czas zasłonięte wełną mineralną i szafą. Jednocześnie stwierdził, że nie był obecny podczas oględzin na posesji sąsiada ponieważ E. Z. i R. Z. nie wyrażali na to zgody.

Wnioskiem z 30 listopada 2010 r. H. P. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o uchylenie decyzji z [...] 2010. Wskazała również, że nie była obecna podczas oględzin bo sąsiedzi nie wpuścili jej na swą działkę, a o tym że przedmiotowe okno jest zamurowane, nie wiedziała.

Po rozpatrzeniu odwołania R. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. (dalej WINB) decyzją z [...] 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Podobnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postąpił z odwołaniem H. P. i decyzją z [...] 2011 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] 2010 r.

W uzasadnieniu obu decyzji WINB wyjaśnił, że choć wnioskodawca nie wskazał na konkretną decyzję ostateczną, której dotyczy wniesione żądanie wznowienia postępowania, to organ winien wiedzieć, że w myśl art. 145 § 1 kpa postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej określoną decyzją ostateczną, co winno znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu wydawanym w przedmiocie wznowienia postępowania przez wyraźne wskazanie, że żądane wznowienie postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej konkretną decyzją ostateczną. Tymczasem PINB nie wskazał, jakiej ostatecznej decyzji dotyczy rozpatrywane żądanie. W przypadku wątpliwości w tym względzie organ pierwszej instancji winien, w oparciu o art. 64 § 2 kpa, wezwać wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania przez jednoznaczne określenie, jakiej konkretnej decyzji ostatecznej dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Przedwczesna była ocena okoliczności wskazanych we wniosku o wznowienie, bowiem w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać - prócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 kpa). Nie wolno mu oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Tę kwestię organ administracji winien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Uwzględniając zalecenia organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał wnioskodawców do uzupełnienia złożonych wniosków przez wskazanie decyzji ostatecznej, której przedmiotowe wnioski dotyczą.

W udzielonych odpowiedziach wskazano, że wnioski te dotyczą decyzji z [...] 2007 r. nr [...]. Wobec powyższego PINB rozpatrzył owe wnioski łącznie i postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że podstawę uchylenia decyzji stanowi zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b kpa, a w przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek wskazanych w tych przepisach nie zachodzi. Zgromadzony przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie materiał dowodowy pozwalał na określenie wszystkich parametrów kwestionowanej wiaty, w tym przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych i jej lokalizacji. PINB stwierdził, że miał wiedzę w zakresie wskazanym we wnioskach o wznowienie postępowania.

Od decyzji z [...] 2011 r. R. P. odwołał się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu odwołania podtrzymał argumentację wyrażoną we wnioskach o wznowienie postępowania.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 kpa warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, które są dla sprawy istotne, są one nowe, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi administracji, który wydał decyzję. Ujawnione istotne okoliczności i dowody muszą być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracji po wydaniu decyzji. Nie można wznowić postępowania, gdy okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy były znane organowi wcześniej, bowiem w takiej sytuacji mogłaby nastąpić odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego po wydaniu decyzji, którą organ jest przecież związany.

W ocenie organu odwoławczego wskazana w przedmiotowych wnioskach okoliczność pozostaje bez wpływu na dokonaną przez PINB, przed wydaniem decyzji z [...] 2007 r., ocenę zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. PINB stwierdził, że w momencie wydawania decyzji domniemany otwór okienny w ścianie budynku R. i H. P. położonej na granicy dwu działek budowlanych był zamurowany. Zatem ściana ta stanowiła jednolitą przegrodę bez otworów. Sytuacja taka była zgodna z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dniu jej wydania, to jest z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.], który zezwalał na sytuowanie ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią ze względu na rozmiary działki. Bez wpływu na taki stan pozostaje domniemane wcześniejsze istnienie otworu okiennego, bowiem ustawodawstwo polskie, regulujące kwestie sytuowania budynków na działkach budowlanych, począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz. U. z 1939 r. nr 34 poz. 216 ze zm.) wykluczały możliwość sytuowania otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie WINB nawet gdyby w budynku wnioskodawców istniał, w momencie wydawania decyzji z [...] 2007 r., otwór okienny, to okoliczność ta świadczyłaby o niezgodności z przepisami ich budynku, nie zaś wiaty usytuowanej na sąsiedniej działce.

Decyzję z [...] 2011 r. R. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej:

1. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w sprawie i że do stanu faktycznego nie ma zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 kpa;

2. naruszenie art. 80 kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznaniu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczność ujawnienia istniejącego otworu okiennego nie ma wpływu na uchylenie decyzji zezwalającej na użytkowanie wiaty w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącego;

3. naruszenie art. 7 kpa przez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia, czy skarżący winien brać udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z [...] 2007 r. w sprawie budowy wiaty na nieruchomości w [...] przy ul. [...] i czy wobec tego nie naruszone zostały jego prawa;

4. błąd w ustaleniach faktycznych i ustalenie, że sprawa istnienia otworu okiennego w ścianie budynku jest sprawą tzw. domniemania, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, że sprawa istnienia takiego otworu jest faktem;

5. naruszenie art. 138 § 2 kpa przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnośnie zawartego w skardze zarzutu nie ustalenia przez organ, czy skarżący winien brać udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] 2007 r. wskazano, że we wniosku o wznowienie skarżący nie powołał się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Pismem z 28 września 2011 r. radca prawny M. W. zawiadomiła Sąd, że dnia 23 września 2011 r. zmarł uczestnik postępowania – E. Z.

Postanowieniem z 12 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) zawiesił postępowanie w sprawie.

Pismem z 8 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał następców prawnych E. Z. w osobach: I. H. Z., M. Z. i R. Z..

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z 28 listopada 2011 r., na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 ppsa podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z 12 października 2011 r.

Wnioskami z 9 i 12 grudnia 2011 r. następcy prawni E. Z. wnieśli o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie podnosząc, że nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym.

Podczas rozprawy dnia 21 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił owe wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na podstawie 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z [...] 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] 2011 r., wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. W instytucji wznowienia występują zasadniczo dwa elementy, materialny - prawo strony do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i element procesowy dotyczący weryfikacji prawidłowości postępowania.

Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Art. 16 § 1 kpa przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Celem postępowania wznowieniowego jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia, a następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Po wznowieniu postępowania organ dokonuje najpierw ustaleń, co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia, wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione na wniosek skarżącego, który jako podstawę wznowienia wskazał ujawnienie nowych okoliczności w sprawie. Zatem organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący wnosi o wznowienie postępowania na jednej z podanych przesłanek - wymienionej w pkt 5 § 1 art. 145 kpa. Przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, okoliczności te i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane.

Spełnienie warunku ujawnienia nowych okoliczności i dowodów należy odnieść do organu a nie strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były one mu znane. Nowe okoliczności przedstawiają zatem taki stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Okoliczność ta ma być istotna czyli taka, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W przedmiotowej sprawie, we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że podczas prowadzenia prac porządkowych odsunął szafę skierowaną na posesję sąsiada i stwierdził, że okno od strony sąsiada jest zamurowane. Po usunięciu cegieł zauważył, że przedmiotowe okno znajduje się pod samowolnie wybudowaną przez sąsiada wiatą.

W kolejnych pismach kierowanych do organu R. P. twierdził, że nie wiedział wcześniej, że przedmiotowe okno jest zamurowane. Wskazał, że było ono cały czas zasłonięte wełną mineralną i szafą. Dodatkowo twierdził, że nie był obecny podczas oględzin na posesji sąsiada ponieważ nie wyraził on na to zgody.

Ta okoliczność nie może być uznana ani za nową ani istotną, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jak wynika z akt sprawy, to właśnie skarżący usunął cegły z zamurowanego otworu okiennego. A zatem, w świetle powyższych, bezspornych ustaleń, brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, ściana budynku gospodarczego była zaopatrzona w otwór okienny, okoliczność ta zaistniała przecież dopiero po usunięciu cegieł. Okoliczność istnienia otworu okiennego pojawiła się zatem w momencie wykreowania tego stanu przez skarżącego, wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że istniała ona w dacie wydania decyzji ostatecznej.

Nawet stwierdzenie, że w ścianie budynku znajduje się zamurowany otwór okienny, nie obligował organu nadzoru budowlanego do szczególnego potraktowania tej sytuacji. Okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o wznowienie były również znane organowi przed wydaniem decyzji ostatecznej. Wobec powyższego organy obu instancji zasadnie przyjęły, że nie zaistniała rozważana przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] 2007 r.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 7 kpa przez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności ustalenia, czy skarżący winien brać udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] 2007 r. wskazać należy, że zgłoszenie przesłanki wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa pojawiło się dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. W toku postępowania R. P. nie wnosił o wznowienie na podstawie tego przepisu, a treść art. 147 kpa wyraźnie wskazuje, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i w art. 145a, i b, następuje tylko na żądanie strony.

Odnośnie zarzutu niezastosowania w sprawie art. 151 § 2 kpa Sąd I instancji wskazał, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy postępowanie wznowieniowe wykaże, że poddana weryfikacji decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów prawa. W sytuacji stwierdzenia, że decyzja nie zawiera wad prawnych, o których mowa w art. 145 § 1 kpa, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, przepis ów nie może mieć zastosowania.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów i przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o zasadność podjęcia zawieszonego postępowania i oddalenie wniosków następców prawnych uczestnika postępowania o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1, art. 128 § 1 pkt 1 i art. 194 § 1 pkt 3 ppsa spadkobiercy uczestnika postępowania E. Z. zostali ustaleni w stopniu wystarczającym do kontynuowania postępowania przed sądem administracyjnym. Art. 128 § 1 pkt 1 ppsa nie uzależnia podjęcia postępowania sądowego od zakończenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, bądź upływu terminów przewidzianych w postępowaniu spadkowym. Z treści tegoż przepisu wynika, że do podjęcia postępowania wystarczy wskazanie następców prawnych zmarłego, przy czym sąd w takiej sytuacji ma obowiązek wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Odmienna interpretacja przytoczonych powyżej przepisów ppsa, mogłaby doprowadzić do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania sądowego.

Wnioski o ponowne zawieszenie postępowania sądowego, zgłoszone zostały w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, bowiem nie zawierały one w swej treści żadnych nowych okoliczności faktycznych, bądź prawnych, wpływających na odmienną ocenę sprawy przez Sąd, który wydał postanowienie z 28 listopada 2011 r. o podjęciu postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł R. P. reprezentowany przez adwokata T. G., zarzucając na podstawie 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez uznanie, że przedstawiona przez skarżącego okoliczność ujawnienia istniejącego otworu okiennego nie stanowi nowych faktów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co z kolei doprowadziło do niesłusznej odmowy uchylenia decyzji z [...] 2007 r.;

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez niesłuszne uznanie, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem skarżący nie żądał wznowienia postępowania z tego przepisu, co z kolei doprowadziło do bezpodstawnej odmowy uchylenia decyzji z [...] 2007 r.;

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 kpa przez prowadzenie postępowania administracyjnego wbrew zasadzie pogłębienie zaufania obywatela do państwa, polegającej na nie udzieleniu skarżącemu niezbędnej pomocy, mającej na celu właściwe sprecyzowanie zakresu i treści żądania.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim i zasądzenie kosztów postępowanie w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże skarżący kasacyjnie nie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego, co czyni ustalenia stanu faktycznego, akceptowane przez Sąd I instancji, wiążącymi.

Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była, podjęta w trybie wznowienia postępowania, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2011 r. nr [...], odmawiająca uchylenia decyzji z [...] 2007 r. nr [...], udzielającej E. Z. pozwolenia na użytkowanie wiaty o wymiarach 10,00 x 2,60m nieruchomości w [...] przy ul. [...].

W kontrolowanej sprawie, przesłanką wszczęcia postępowania była wskazana przez skarżącego jako nowa okoliczność faktyczna, polegająca na "ujawnieniu istniejącego otworu okiennego" (tak wskazuje również w skardze kasacyjnej), w budynku gospodarczym skarżącego, wskutek usunięcia przez skarżącego cegieł, którymi okno to, w ścianie budynku od strony sąsiada E. Z., było dotychczas zamurowane.

Związany granicami skargi kasacyjnej, orzekając niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ograniczyć się do oceny, czy ujawnienie w 2010 r. istniejącego okna w granicznej ścianie budynku gospodarczego skarżącego, na skutek usunięcia przez samego skarżącego owych cegieł, stanowi nowy fakt w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zamurowany cegłami przedmiotowy otwór okienny, istniał również dnia [...] 2007 r. – w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej wiaty. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów obu instancji i Wojewódzkiego Sądu, że ujawnienie w 2010 r. istniejącego w 2007 r. otworu okiennego w budynku gospodarczym skarżącego, przez usunięcie przez skarżącego w 2010 r. cegieł, otwór ten w 2007 r. i aż do 2010 r. wypełniających, nie stanowi nowego faktu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Uwadze skarżącego kasacyjnie uszło, że w momencie, którym otwór okienny w ścianie budynku gospodarczego R. P. był zamurowany cegłą (a stan taki istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej [...] 2007 r.), był to stan istniejący, znany organowi, jak i skarżącemu (wyrok NSA z 17.5.2000 r., I SA/Lu 9/00, Lex nr 51768, akceptowany przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011, cz. III, uw. 1 do przesłanki piątej z art. 145). Trafnie też organy uznały, że tak zamurowany otwór okienny czynił ową ścianę w dniu [...] 2007 r. – w dacie orzekania przez Powiatowego Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]- ścianą bez otworów okiennych w rozumieniu § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r.

Tym samym usunięcie cegieł przez skarżącego w 2010 r. z zamurowanego przed dniem [...] 2007 r. przedmiotowego otworu okiennego, czyni ową okoliczność faktyczną nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania zakończonej decyzją z [...] 2007 r. nr [...]; nie jest to też okoliczność nowa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Skoro w kontrolowanej decyzji organ prawidłowo stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji [...] 2007 r. na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa, a Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem stan ów prawidłowo aprobował, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa okazał się być nieusprawiedliwony.

Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje na żądanie strony. Zasada rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma również znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 574 nb 1 pkt 1). Skoro skarżący nie powołał się na przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa przed organami obu instancji, to nie mógł skutecznie podnieść owej przesłanki dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez niesłuszne uznanie, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, należy wskazać, że uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa nie przysługuje skarżącemu, bowiem na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 kpa (wyroki NSA z: 11.9.2011 r., II OSK 913/11; 7.4.2009 r., II OSK 451/08, cbosa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 kpa. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że zasada pogłębiania zaufania do obywatela do władzy publicznej, znajduje oparcie w art. 8 kpa, nie zaś w art. 7 (będącym oparciem dla zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) czy w art. 9 (ustanawiającym zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej; B. Adamiak – op. cit. s. 54, 65 w nagłówku, s. 69; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 67, 73,81).

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok nie narusza norm wywiedzionych z powołanych przepisów. Skarżący miał wystarczającą wiedzę co do swej sytuacji procesowej w zakresie przyczyny, dla której domagał się wznowienia postępowania, gdy pismem z 18 października 2010 r. wnosił o wznowienie postępowania i wskazywał przyczynę, dla której domagał się wznowienia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] 2010 r. wskazał na potrzebę wezwania wnoszącego podanie, w trybie art. 64 § 2 kpa, do sprecyzowania żądania przez jednoznaczne określenie, jakiej konkretnie decyzji ostatecznej dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Po wykonaniu owego wskazania, skarżący miał też pełną wiedzę, że jego wniosek dotyczy decyzji z [...] 2007 r. nr [...]. Na organach administracji publicznej nie spoczywał obowiązek dalej idących informacji faktycznych i prawnych. Odnośnie zasady ogólnej udzielania informacji stronom, zawartej w art. 9 kpa, w orzecznictwie słusznie podnosi się, że użyty w tym przepisie zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (wyrok NSA z: 27.6.2012 r., I OSK 71/12; 5.6.2012 r., II OSK 476/11, cbosa; 27.8.1997 r., III SA 66/96, LEX nr 30854).

Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakich faktów organy z naruszeniem art. 7 kpa nie wyjaśniły ani jaki mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżony wyrok w granicach powołanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uchybień zasadzie pogłębiania zaufania do obywatela do władzy publicznej (art. 8 kpa), ani żadnej z zasad wynikających z art. 7 i 9 kpa, nie stwierdził.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 19.11.2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38) orzekł jak w sentencji wyroku.