Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 55/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1961/06 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od "P." Spółki z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 255 (dwieście pięćdziesiąt pięć) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 sygn. akt VI SA/Wa 1961/06 w sprawie ze skargi "P." Sp. z.o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] stycznia 2006 r. pojazdu, którym firma "P." Spółka z o.o. z siedzibą w W., wykonywała międzynarodowy transport drogowy, D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nałożył na wskazaną Spółkę karę pieniężną o łącznej wysokości 6.150 zł. w tym:

- 5.000 zł za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi, tj. za naruszenie art. 15 ust. 8 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 274 z 9 października 1988 r.) na podstawie art. 92 ust.1 pkt 2, 7 i 8 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. 204 poz. 2088 ze zm.), dalej utd. oraz Ip. 11.1 ust.2 lit. c) załącznika do tej ustawy;

- 1.150 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, tj. za naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE nr L 370 z 1 grudnia 1985 r.) na podstawie art. 92 ust.1 pkt 2, 7 i 8 i ust. 4 utd. oraz Ip. 10.3 lit. a) i b) załącznika do tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że kierowca manipulując urządzeniem rejestrującym i stosując dwie wykresówki jednocześnie chciał ukryć faktyczny okres prowadzenia, przerw i odpoczynku. Organ wskazał także, że został przekroczony maksymalny czas pracy prowadzenia pojazdu bez prawidłowej przerwy w godz. 3.25 - 8.25 i 8.10 - 11.25.

W odwołaniu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt skierowania skargi "do osoby nie będącej stroną w sprawie" ewentualnie uchylenie decyzji i nałożenie kary pieniężnej na kierującego pojazdem. Skarżąca wskazała ponadto, iż kierowca nie dopuścił się żadnej ingerencji w urządzenie rejestrujące, stwierdziła tylko, iż zostały użyte dwie wykresówki w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, tak więc kara winna wynosić 200 zł a nie 5.000 zł., zgodnie z załącznikiem do utd. lp.11.2 ust 1 za nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień 200 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 5.000 zł. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz

2) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 1.150 zł. za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut.

Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zasadnym było stwierdzenie, że nieprawidłowo, bo z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, a więc nieprawidłowo została na stronę nałożona kara pieniężna za naruszenie l.p. 11.1. ust. 2. Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie celem rozpoznania, czy z przesłanek zawartych w materiale dowodowym jednoznacznie wynika popełnienie naruszenia z Ip. 11.2. ust. 1 polegające na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu. Natomiast prawidłowo została nałożona kara pieniężna za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego: a) o czas powyżej 15 minut do 30 minut, b) za każde następne rozpoczęte 30 minut. Kierowca w chwili kontroli okazał dwie wykresówki każda wypisana na dzień 5 stycznia 2006 r. Na jednej zostało wpisane nazwisko kierowcy Łukasza Komórka, a druga nie została podpisana. Kierowca do protokołu przesłuchania świadka z dnia 5 stycznia 2006 r. zeznał, iż w tym dniu jechał samodzielnie od godz. 3:15 do godz. 8:00. Następnie wyjął wykresówkę, podpisał ją, a później włożył do tachografu wykresówkę, której nie podpisał i kontynuował na niej jazdę od godziny 8:10 do godziny 11:25, kiedy to miała miejsce kontrola drogowa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 92 ust. 1 pkt. 2 i art. 93 ust. 1 utd. poprzez nałożenie sankcji administracyjnej o charakterze karnym na przedsiębiorcę zamiast na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za nieokazanie wymaganych przez prawo dokumentów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uchylił zaskarżoną decyzję, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem na wskazanej podstawie jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne. Ponadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wskazał także, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji przyjął, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104, 138 § 1 pkt 1 i 2, 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz uznanie iż brak było podstaw do prowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego ;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ II instancji podał, iż Sąd I instancji pominął istotną w sprawie okoliczność, że przedmiotem decyzji były dwie sprawy administracyjne, które tą decyzją zostały załatwione.

W konkluzji organ stwierdził, iż nie wydał decyzji administracyjnej o sentencji innej niż wskazana w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.; każde z rozstrzygnięć mieściło się w granicach wyznaczonych przez wskazane normy, przybrało jedynie procesową formę jednej, a nie dwóch decyzji administracyjnych, a więc nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną dwóch spraw administracyjnych, mimo iż nie poprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z ww. przepisami. Każda ze spraw została prawidłowo rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. i o treści wskazanej w art. 138 § 1 i 2 tej ustawy. Postępowanie odwoławcze było kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym łącznie rozpatrywano obie sprawy, także w formie jednej decyzji administracyjnej, choć Kodeks wyraźnie takiej możliwości nie przewiduje, a pozostało to poza jakąkolwiek oceną Sądu Wojewódzkiego. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z punktu widzenia ekonomiki postępowania i jego legalności, powstaje też pytanie o sens i zgodność z prawem uchylania decyzji w sprawie nieuiszczenia opłaty drogowej, gdy jest ona w całości jasna i nie wymaga postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie, tylko dlatego, że sprawa, objęta tą samą decyzją, o karę za brak tachografu wymaga dodatkowych czynności. Rozstrzygnięcie takiej treści, uznane za właściwe przez Sąd I instancji, w istocie było naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie oparta została na zarzucie naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104, 138 § 1 pkt 1 i 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz uznanie iż brak było podstaw do prowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego.

Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Istota problemu zawiera się w odpowiedzi na pytanie co należy rozumieć pod pojęciem sprawy administracyjnej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że sprawą administracyjną jest relacja pomiędzy dwoma nierównorzędnymi stronami stosunku administracyjnoprawnego, jakimi są organ administracji publicznej i niepodporządkowany mu podmiot prawa, wyrażająca się przewidzianą przepisami prawa materialnego, możliwością ukształtowania praw i obowiązków stron tego stosunku (podobnie T. Woś, glosa do wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r. IV SA 859/87, OSP 19991, Nr 4, poz. 95). Konkretna sprawa administracyjna zawsze będzie związana z określonym stanem faktycznym dotyczącym stron stosunku administracyjnoprawnego i zawsze będzie odnoszona do określonej normy administracyjnej ("Wiążące konsekwencje normy prawa administracyjnego ustala się w stosunku do określonego podmiotu i ze względu na określone fakty" - W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Zarys wykładu, Warszawa, 1983 r.). Zaistnienie po stronie konkretnego podmiotu, w dacie obowiązywania określonej normy prawnej, zidentyfikowanego stanu faktycznego pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia ze sprawą, która z inicjatywy tego podmiotu, bądź organu administracji będzie rozstrzygnięta poprzez ustalenie konsekwencji prawnych wiążących obie strony stosunku administracyjnoprawnego. Konsekwencje te zostaną określone w formie decyzji, w wyniku przeprowadzonego w danej sprawie postępowania administracyjnego. Podstawową kwestią dla postępowania administracyjnego jest zakreślenie granic, w jakich postępowanie będzie się realizowało, a granice te wyznaczać będzie stan faktyczny w jakim znalazła się strona postępowania oraz obowiązująca powszechnie norma prawa administracyjnego znajdująca zastosowanie do tego stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie, przypomnieć należy, że decyzja zakwestionowana przez Sąd I instancji rozstrzygała na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, iż, stwierdzając naruszenie wskazanego przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820, uchylała decyzję pierwszoinstancyjną co do nałożonej kary 3.000,00 zł. i w tej części przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zaś decyzję o nałożeniu kary w wysokości 1150,00 zł. za naruszenie przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821, utrzymała w mocy. WSA stwierdził, iż takie działanie narusza art. 138 § 2 k.p.a. bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do całej decyzji, zaś składający skargę kasacyjną zarzucił błąd takiemu rozumowaniu, z uwagi na to, iż decyzja rozstrzygała nie jedną, a dwie sprawy administracyjne.

Aby rozstrzygnąć kwestię, czy postępowanie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd. za dwa naruszenia jest postępowaniem w jednej czy w dwóch sprawach należy, przenosząc poczynione rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, rozważyć jak przedstawiają się elementy kształtujące sprawę administracyjną w przeprowadzonym przez organ postępowaniu. Jak już wyżej zostało powiedziane sprawę administracyjną tworzą: strony stosunku administracyjnoprawnego, tj. organ administracji i podmiot mu podporządkowany, stan faktyczny, który tego podmiotu dotyczy oraz norma prawna kształtująca stan faktyczny i mająca do niego zastosowanie.

Analizując wymienione elementy dla potrzeb prowadzonej sprawy, nie może być żadnych wątpliwości co do stron postępowania administracyjnego, gdzie z jednej strony występuje Inspektor Transportu Drogowego (w pierwszej instancji jest to inspektor wojewódzki, a w drugiej Główny Inspektor Transportu Drogowego), a z drugiej strony wykonujący przewóz i kontrolowany w związku z tym przedsiębiorca transportowy lub wykonujący przewóz na potrzeby własne. Przedsiębiorca ten podlega w realizowanej przez siebie działalności przewozowej zasadom określonym w przepisach tak ustawy o transporcie drogowym, jak też w szeregu innych aktów prawa krajowego i wspólnotowego, a więc to, w jaki sposób będzie realizował zgłoszoną działalność, będzie kreowało stan faktyczny dotyczący tego przedsiębiorcy. Stan ten stwierdzony w trakcie kontroli drogowej (bądź w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie), w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, będzie podlegał rygorowi określonemu przepisem art. 92 ust. 1 utd. dysponującym nałożeniem kary pieniężnej jako sankcji za niezastosowanie się do konkretnej, obowiązującej normy prawnej. Tak więc w przypadku postępowania o nałożenie takiej kary, tożsamość sprawy w jej warstwie normatywnej wyznaczać będą dwie normy - przepis naruszony i przepis, który za takie naruszenie przewiduje karę (przepis sankcjonowany i sankcjonujący). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 utd. dwóch kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach, zawartych w różnych unormowaniach, przy uwzględnieniu faktu, że różne naruszenia muszą zostać dowiedzione w odmienny sposób, a dowiedzenie jednego naruszenia nie pozostaje w związku z dowodem na kolejne naruszenie, eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Powyższe prowadzi do wniosku, że każda z takich kar może być nałożona odrębnym rozstrzygnięciem, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Powyższej tezie nie stoi na przeszkodzie fakt, że zgodnie z art. 92 ust. 2 utd. suma kar pieniężnych nie może przekroczyć określonej tym przepisem kwoty (15.000,00 zł. dla kontroli drogowej, 30.000,00 zł dla kontroli przedsiębiorstwa), bowiem barierę tę ustawodawca odnosi nie do decyzji, a do kontroli. Protokół kontroli stanowi podstawowy dowód ustaleń faktycznych i punkt wyjścia do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach o nałożenie kar za wyszczególnione w protokole naruszenia. Zatem niezależnie od tego, czy organ będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar, zawsze źródłem ustaleń co do naruszeń obowiązującego prawa jest jedna kontrola drogowa powołana w uzasadnieniu decyzji.

Na marginesie dodać należy, że nie jest tożsama sytuacja, w której jedną decyzją rozstrzyga się dwie lub więcej spraw ze stanem w którym mamy do czynienia z tzw. sprawą podzielną. Podzielność sprawy oznacza tyle, iż organ II instancji, wydając decyzję w wyniku złożonego środka odwoławczego, może zadziałać na podstawie art. 138 par. pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzje w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Mając na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja rozstrzygała dwie sprawy administracyjne, za błędne należało uznać stanowisko WSA, iż organ, przekazując sprawę nałożenia kary 5.000,00 zł. do ponownego rozpoznania, a utrzymując karę nakładającą 1.150,00 zł. naruszył art. 138 § 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.