Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 514/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1714/09 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz L. H. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 24 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1714/09, oddalił skargę L. H. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ) z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O., pismem z [...] czerwca 2008 r., zwrócił się do W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie objęcia L. H. ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, decyzją z [...] października 2008 r. stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego L. H., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 69 ust. 1 i art. 109 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) - z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 9 listopada 2004 r.

Prezes NFZ, orzekając na skutek odwołania L. H., decyzją z [...] stycznia 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dyrektor W. Oddziału Wojewódzkiego NFZ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2009 r., stwierdził, że L. H. był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] grudnia 1999 r. do [...] grudnia 2002 r., oraz nie był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 1999 r. a także od [...] stycznia 2003 r. do [...] listopada 2004 r.

L. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Prezes NFZ, decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ, powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz na art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), obowiązującej do 30 września 2004 r., a także na art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, ze zm.), obowiązującej do 31 marca 2003 r. stwierdził, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały i podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym - powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej u.s.u.s.), obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Prezes NFZ zaznaczył, że w okresie poddanym analizie obowiązywały kolejno dwie ustawy zawierające unormowania co do określenia okresu wykonywania działalności gospodarczej: art. 7 ust. 2 ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz art. 14 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Zdaniem organu, z akt sprawy wynikało, że L. H. figurował w ewidencji działalności gospodarczej od [...] lutego 1996 r. do [...] listopada 2004 r., a przedmiot prowadzonej działalności obejmował usługi w zakresie maglowania. Jednocześnie w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] lutego 2004 r., był zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego jako funkcjonariusz Policji.

W ocenie Prezesa NFZ, nabycie przez L. H. uprawnień emerytalnych nie wyłączyło podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że z informacji uzyskanych z Urzędu Skarbowego w K. z [...] listopada 2007 r. wynikało, iż L. H. zgłosił obowiązek podatkowy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od [...] lutego 1992 r., zaś [...] marca 2003 r. wpłynęło do Urzędu Skarbowego pismo o zawieszeniu działalności gospodarczej od [...] stycznia 2003 r. Organ zaznaczył, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, stanowiła jedynie potwierdzenie faktu objęcia L. H. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] grudnia 1999 r. do [...] grudnia 2002 r. oraz uznanie, że odwołujący nie był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 1999 r. i w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] listopada 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę L. H. na powyższą decyzję zaakceptował ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego dotyczące okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Sąd zauważył, że skarżący równocześnie w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] lutego 2004 r. był zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego jako funkcjonariusz Policji. W związku z tym organ ustalił, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] grudnia 1999 r. do [...] grudnia 2002 r.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 8 pkt 1 lit c) ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby objęte ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników (z zastrzeżeniem art. 2), które były osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność lub osobami z nimi współpracującymi. Zgodnie z powołanym przepisem, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby objęte ubezpieczeniem społecznym. Należało w związku z tym uwzględnić, że według art. 7 pkt 19 tej ustawy przez ubezpieczenie społeczne rozumiane było ubezpieczenia emerytalne i rentowe określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 i 14 u.s.u.s. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem ust. 3 i 6 oraz art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi (pkt 5) oraz funkcjonariusze Policji (pkt 14). Ustawa z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609) uchyliła z dniem 1 października 2003 r. art. 6 ust. 1 pkt 14 (art. 1 pkt 2 lit. a) tiret drugie ustawy). W ocenie Sądu, w okresie wskazanym w decyzji (od [...] grudnia 1999 r. do [...] grudnia 2002 r.) skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba objęta ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

WSA podkreślił, że w okresie wskazanym w decyzji skarżący posiadał tytuł do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym również w związku ze stosunkiem służbowym. Według art. 1a pkt 1 ustawy z 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, ubezpieczenie zdrowotne jest oparte w szczególności m.in. na zasadzie solidarności społecznej. Oznacza to, że zgodnie z art. 22 ust. 1 wymienionej ustawy jeżeli spełnione są przesłanki do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia, o którym mowa w art. 8, z więcej niż jednego tytułu, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.

Sąd pierwszej instancji powołując się na stanowisko jakie zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 22 lutego 2006 r., sygn. akt I UK 227/05 (LEX nr 272569), podniósł że w kontekście ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kategoria osób objętych ubezpieczeniem społecznym jest szersza niż podlegających temu ubezpieczeniu. Objęcie ubezpieczeniem to przynależność do określonej kategorii podmiotów w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Podleganie oznacza natomiast przyznanie (na ogół z mocy ustawy, czasem tylko na wniosek) prawa powiązanego z nałożeniem obowiązku. W tym rozumieniu skarżący w okresie wskazanym w decyzji podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba objęta ubezpieczeniem społecznym, która prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą.

L. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w związku z art. 9 ust. 8 u.s.u.s. poprzez nietrafne uznanie, że na podstawie powołanych powyżej przepisów skarżący L. H. w okresie od [...] grudnia 1999 roku do [...] grudnia 2002 roku objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8 i 12 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została w siedem lat od okresu którego dotyczy. Postępowaniem takim organ administracji publicznej działał wbrew zasadzie określonej w art. 12 k.p.a. nakazującej organom działać wnikliwie i szybko. Działanie odwrotne podważa zaś zaufanie do państwa prawa oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym L. H. w okresie od momentu wejścia w życie z dniem 30 grudnia 1999 r. noweli ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, objęty był obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem skarżącego, z art. 9 ust. 8 u.s.u.s. wynika, że osoby pozostające w stosunku służby spełniające jednocześnie warunki do podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu między innymi prowadzonej działalności gospodarczej obejmowane są ubezpieczeniem zdrowotnym na swój wniosek.

W ocenie skarżącego, L. H. będąc funkcjonariuszem policji mógł być objęty ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej tylko wówczas gdyby taką chęć wyraził. Wówczas podlegałby temu ubezpieczeniu i powstałby po jego stronie obowiązek opłacania składek na to ubezpieczenie. W sytuacji gdy skarżący nie złożył stosownego wniosku, do czego był tylko uprawniony i nie został objęty tym ubezpieczeniem oraz nie podlegał temu ubezpieczeniu, nie spoczywał na nim obowiązek opłacania stosownych składek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w związku z art. 9 ust. 8 u.s.u.s. należało uznać za słuszny.

Zgodnie z art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby objęte ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność lub osobami z nimi współpracującymi.

Z niekwestionowanych ustaleń, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją skarżący pełnił służbę w Policji oraz prowadził działalność gospodarczą. W związku z tym należało rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że skarżący z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności był objęty ubezpieczeniem społecznym.

W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s. stanowił, że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu podlegają, z zastrzeżeniem ust. 3 i 6 oraz art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi. Wspomnianemu obowiązkowi podlegali także funkcjonariusze Policji (art. 6 ust. 1 pkt 14 u.s.u.s.). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział wyjątki od reguły obowiązkowego podlegania ubezpieczeniom społecznym, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.u.s., o czym świadczy użycie w powołanym przepisie sformułowania "z zastrzeżeniem". Taki wyjątek został ustanowiony w art. 9 ust. 8 u.s.u.s. Stosownie do powołanego przepisu "Osoby pozostające w stosunku służby, które podjęły służbę przed dniem 1 stycznia 1999 r., spełniające jednocześnie warunki do podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułów, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, 4–6 i 10, obejmowane są tymi ubezpieczeniami dobrowolnie na swój wniosek." Z przytoczonego unormowania wynika, że objęcie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym osób w nim wymienionych wymagało złożenia stosownego wniosku. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że należy odróżnić podleganie ubezpieczeniu od objęcia ubezpieczeniem. Objęcie ubezpieczeniem jest kategorią szerszą i oznacza przynależność określonej grupy podmiotów spełniających ustawowe warunki. Podleganie ubezpieczeniu wynika z objęcia ubezpieczeniem i należy je rozumieć jako przyznanie prawa połączonego z nałożeniem obowiązku. W związku z tym w przypadku, gdy objęcie ubezpieczeniem społecznym zależne jest od złożenia wniosku, to o podleganiu można mówić dopiero wówczas, gdy taki wniosek zostanie złożony.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący podlegał obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym jako pozostający w służbie funkcjonariusz Policji. Stwierdzenie czy podlegał on także obowiązkowo takim ubezpieczeniom jako podmiot prowadzący pozarolniczą działalność (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.s.u.s.), wymagało zbadania spełnienia warunku określonego w art. 9 ust. 8 u.s.u.s. Podkreślić należy, że zgodnie z powołanym przepisem nie kwestia podlegania ubezpieczeniu społecznemu, ale objęcie nim wymagało wniosku zainteresowanego podmiotu. Uwzględniając natomiast, że art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, uzależniał podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu od objęcia ubezpieczeniem społecznym a nie podlegania temu ubezpieczeniu, istotne staje się zagadnienie objęcia skarżącego ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności.

Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję w płaszczyźnie stosowania prawa materialnego w ogóle nie odniósł się do tego problemu. Tymczasem pełna ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymagała rozważenia przez Sąd, czy został spełniony warunek podlegania przez skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu tj. czy był on objęty ubezpieczeniem społecznym w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 12 k.p.a. Według skarżącego Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić skargę, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana po znacznym upływie czasu (siedem lat) od okresu, którego dotyczy, a takie postępowanie jest niezgodne z art. 12 k.p.a.

W myśl art. 8 k.p.a. organy administracji obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób by pogłębić zaufanie obywateli. Z kolei w art. 12 k.p.a. została wyrażona zasada szybkości postępowania. Należy zauważyć, że wymienione zasady ogólne mają zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, które powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W związku z tym do naruszenia omawianych zasad ogólnych może dojść po wszczęciu postępowania, niezależnie od tego czy dotyczy ono sprawy obejmującej stany przeszłe czy przyszłe. Naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. nie może natomiast polegać na tym, jak sugeruje skarżący, że organy administracji publicznej podejmują postępowanie mające na celu załatwienie sprawy, której przedmiotem są zdarzenia przeszłe. Upływ czasu między zaistnieniem stanu faktycznego podlegającego uregulowaniu w drodze decyzji, a momentem jej wydania, poza przypadkami gdy przepis prawa wyraźnie ogranicza w czasie taką możliwość, z reguły nie wpływa na wynik sprawy.

Należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd pierwszej instancji słusznie nie uwzględnił skargi na podstawie ostatnio powołanego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).