Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 675/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. Spółki Jawnej E. i S. B. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 4 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia od słów "Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym..." do słów "...odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji." oraz od słów "Ponownie rozpoznając sprawę..." do słów ... uzasadnieniu decyzji," 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 marca 2006 r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2,art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1558 i poz. 1589) ustalił warunki zabudowy dla planowanej przez T. Spółka jawna E.i S. B. inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali magazynowej przeznaczonej na artykuły sportowe położonej na działce nr [...], przy ul. [...] w G. na magazyn skupu złomu metali kolorowych wraz z niezbędną infrastrukturą.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż teren, na którym znajdują się działki nr [...] przeznaczony jest na działalność produkcyjno-usługową, znajdują się na nim budynki produkcyjne, warsztaty naprawcze, punkty skupu złomu i innych odpadów, budynki magazynowe, hurtownie, budynki administracyjne przedsiębiorstw, a także dwa budynki mieszkalne w złym stanie technicznym.

W pismach z dnia 9 grudnia 2005 r. właściciele sąsiednich budynków mieszkalnych: B. S., B. C., D. M., D. i W. C. oraz D. i T. K. zaprotestowali przeciw proponowanej zmianie sposobu użytkowania argumentując, że po uruchomieniu proponowanej przez inwestora działalności warunki ich zamieszkania ulegną pogorszeniu.

W ocenie organu zarzuty stawiane przez właścicieli sąsiednich budynków są były zasadne, bowiem jak wyjaśnił organ, w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 18 maja 2005 r. ( Dz. U. Nr 113, poz. 954), planowana inwestycja wymaga, dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którą inwestor musi wystąpić do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i dołączyć ją do wniosku o wydanie pozwolenia na przedmiotową zmianę sposobu użytkowania.

Przy wydawaniu wyżej wymienionej decyzji, zostaną przeanalizowane wszelkie zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na środowisko oraz zostaną określone warunki, na których możliwa będzie jej realizacja.

Ponadto organ podkreślił, że tereny na których zlokalizowane są budynki zamieszkałe przez protestujące osoby pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego obiektu w którym planowana jest zmiana sposobu użytkowania, są terenami o charakterze przemysłowym, co wynika z charakteru całego obszaru zlokalizowanego wzdłuż ulicy [...]. Wskazano także, iż istniejąca funkcja mieszkaniowa już w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania dzielnicy [...] przewidziana była do likwidacji.

Odnosząc się do zarzutu, iż ładunki dla firmy wnioskodawcy, przewożone przez most przy wjeździe na ulicę [...] pogorszą bezpieczeństwo mieszkańców organ stwierdził, że wszystkie przedsiębiorstwa, znajdujące się na omawianym obszarze, korzystają z tego samego dojazdu i nie można problemu bezpieczeństwa rozpatrywać wyłącznie w kontekście przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Od powyższej decyzji odwołali się B. i K. S. wskazując, że działalność prowadzona przez inwestora jest wyjątkowo uciążliwa dla mieszkańców. W ich ocenie dotychczasowa działalność wnioskodawców polegająca na prowadzeniu skupu metali wiązała się z nadmiernym poziomem hałasu związanym z pracą zakładu. Podnieśli, iż większość pozostałych warsztatów i zakładów zlokalizowana jest z dala od ich budynku. Podkreślili, iż mają prawo do zamieszkiwania i wychowywania dzieci w normalnych warunkach.

Od powyższej decyzji odwołali się także D. i W. C. oraz D. M.. W jednobrzmiących odwołaniach opisali działalność przedsiębiorstwa wnioskodawców, które zajmowało się już przerobem złomu. Podkreślili, iż wiązało się to z całodobowym hałasem. Zwrócili także uwagę na fakt, iż działalność pozostałych zakładów w sąsiedztwie nie jest dla nich uciążliwa z uwagi na znaczną odległość od ich domów.

Od decyzji odwołali się także D. i T. K.. Podnieśli uciążliwość związaną z poprzednią działalnością wnioskodawców. Opisali nieprawidłowości związane z brakiem odpowiednich pojemników do przechowywania akumulatorów. Wskazali na brak odpowiedniego zabezpieczenia wody deszczowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu szczegółowo przytoczono i wyjaśniono treść przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 52 ust. 12 lit. c, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 46. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. 257, poz. 2573 ze zm.) w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zdaniem Kolegium, w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji pominął wymaganą przepisami prawa procedurę nakazującą wystąpienie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do właściwego organu o rozstrzygnięcie, czy nie zachodzi, w związku ze zmianą sposobu użytkowania z hali magazynowej przeznaczonej na magazyn skupu złomu metali kolorowych, konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Organ pierwszej instancji powinien był podjąć działania zmierzające do ustalenia czy zachodziła konieczność porządzenia raportu, bowiem w przypadku stwierdzenia potrzeby sporządzenia raportu, należało na jego podstawie ocenić, czy inwestycja spełnia określone wymogi środowiskowe konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazano, iż powyższe postępowanie unormowane zostało w art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, a jego pominięcie czyni postępowanie wyjaśniające niekompletnym, co pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji i uzupełnienia tego postępowania.

Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do kolejnych uchybień wskazał, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga przeprowadzenia nie tylko analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003.r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ale również tej, o której mowa wart. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dopuścił się także nieprawidłowości przy doręczaniu zapadających w sprawie rozstrzygnięć pani B. C.. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania (k. 167 akt pierwszej instancji) wysłane zostało na adres w G. ul. [...], gdzie nie podjęła ona przesyłki w terminie. Na kopercie znajduje się adnotacja, że adresat wyprowadził się na ulicę [...]. Organ nie poddał ocenie tej okoliczności, wysyłając w dalszym ciągu wszelką korespondencję, w tym także decyzję z dnia 6 marca 2006 r. na nieaktualny adres.

Organ odwoławczy przyznał wprawdzie, że strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (art. 41 § 1 kpa), jednakże dotyczy to postępowania będącego w toku. Z okoliczności sprawy wynikało, że B. C. zmieniła miejsce zamieszkania jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania i nie dotarło do niej zawiadomienie o jego wszczęciu. W sytuacji, gdy B. C. nie mieszkała w dniu wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w G. przy ul. [...] nie można było uznać wysyłanej na ten adres korespondencji w tym decyzji za doręczonej zastępczo w myśl art. 44 kpa, co jest równoznaczne z tym, iż nie brała ona udziału w postępowaniu i zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 kpa).

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. Spółka jawna E. i S. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skarżący podzieli stanowisko organu odwoławczego, który zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako inwestycję podlegającą procedurze badania jej wpływu na środowisko zgodnie z art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 129, poz. 902).

Jednakże, jak podkreśliła strona skarżąca, w dniu 18 maja 2005 r. wprowadzono zmiany do ustawy Prawo ochrony środowiska, (DZ.U. Nr 113, poz. 954 z dnia 27 czerwca 2005r.), obowiązujące od dnia 27 lipca 2005r., które między innymi polegały na uchyleniu art. 46 ust. 4 pkt 1, który zobowiązywał do przeprowadzenia procedury w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko jako części postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowywaniu przestrzennym.

Po wprowadzeniu powyższej zmiany art. 46 ust. 4 otrzymał nowe brzmienie. Stosownie do treści tego przepisu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego (pkt 2)) W ust. 4a napisano zaś, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Skarżący mając na względzie powyższe wskazali, iż od czasu powyższej zmiany takie postępowanie przeprowadzane jest jednorazowo jako odrębna procedura i w omawianym przypadku może być przeprowadzone na odrębny wniosek inwestora zarówno po, jak i równolegle w trakcie procedury o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji oczywiście braku planu miejscowego, jaka w tym przypadku ma miejsce.

Ponadto skarżący wskazali, że pomimo braku doręczeń pani B.C. brała udział w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ podpisywała się pod protestami innych osób.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Organ ponowił argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Sąd, badając przedmiotową sprawę uznał, iż skarga jest zasadna tylko w części dotyczącej zastosowania jako podstawy orzekania przepisów prawa które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji.

W szczególności zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.). Z dniem 28 lipca 2005r. wprowadzono bowiem do ustawy Prawo ochrony środowiska zmiany, które między innymi polegały na uchyleniu art. 46 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten w poprzednim stanie prawnym zobowiązywał do przeprowadzenia procedury w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowywaniu przestrzennym.

Po wprowadzeniu powyższej zmiany art. 46 ust. 4 otrzymał nowe brzmienie. Stosownie do treści tego przepisu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje dopiero przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego (pkt 2), itd. Przepis ust. 4a stanowi zaś, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w części naruszającej przepisy prawa, to znaczy w części nakazującej organowi pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, przeprowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie wpływu inwestycji na środowisko zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić należy, iż uzasadnienie stanowi konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście częścią równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji (por. Zimmermann: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 134-135; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 28.VI.1982 r. I SA 47/82, "Państwo i Prawo" 1985, z. 1, s. 150). Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekania w sprawach skargi na decyzje administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).

W konsekwencji zasadną w ocenie sądu jest taka interpretacja reguły zawartej wart. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, iż sąd, uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją jedynie w części dotyczącej uzasadnienia.

Powyższy rezultat wykładni językowej, związanej z budową obu przepisów powołanej ustawy, znajduje dodatkowe wsparcie argumentami funkcjonalnymi, związanymi z rozpatrywaną skargą, przesądzającymi o tym, że inne rozwiązanie w przypadku zaskarżonej decyzji wywoływałoby uboczne efekty, których w ocenie sądu można było i należało uniknąć.

Uchylenie całej decyzji prowadziłoby do nowego postępowania, przedłużałoby także niepewność inwestora co do losów planowanej inwestycji. Funkcjonalnie zatem dogodniej jest doprowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w sposób szybszy, bardziej prosty i bezpośredni. Uchylenie bowiem zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia pozostawia w mocy zarówno jej sentencję jak i pozostałą część uzasadnienia, doprowadzając zaskarżoną decyzję do stanu zgodnego z prawem.

Eliminacja części uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduje "wypełnienie treściowe" w postaci argumentów uzasadnienia sądu administracyjnego, chociaż formalnie to pierwsze nie jest przez to ostatnie zastępowane. Kwalifikacja uzasadnienia jako sprzecznego z przepisami prawa materialnego (art. 30 ust. 2 i ust. 5 pr. bud.) uzasadnia jego uchylenie w ten sposób, iż uchylona zostaje ta część decyzji, która zawiera argumenty uzasadnienia odnoszące się do niewłaściwej interpretacji wskazanych przepisów ustawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04,......).

Z powyższych przyczyn Sąd w niniejszej sprawie uchylił jedynie uzasadnienie zaskarżonej decyzji i to jedynie w wyróżnionej w treści wyroku części zawierającej błędne stanowisko organu co do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed zakończeniem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut, iż pani B. C. brała udział w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ podpisywała się pod protestami innych osób nie zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, iż organy pierwszej instancji naruszył w niniejszej sprawie wynikające z treści art. 10 k.p.a. prawo strony postępowania do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazuje bowiem art. 10 k.p.a. każda ze stron ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Przy czym reguła ta łączy się z zasadą dwuinstancyjności mającą swój wyraz w treści art. 15 k.p.a.

W niniejszej sprawie wskazane powyżej zasady zostały naruszone albowiem będąca niewątpliwie stroną niniejszego postępowania pani B. C. zmieniła miejsce zamieszkania jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania i nie dotarło do niej zawiadomienie o jego wszczęciu. W sytuacji, gdy B. C. nie mieszkała w dniu dostarczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w G. przy ul. [...] nie można było uznać wysyłanej na ten adres korespondencji w tym decyzji za doręczonej zastępczo w myśl art. 44 k.p.a., co jest równoznaczne z tym, iż nie brał on udziału w postępowaniu i zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a.).

Nieistotna jest przy tym okoliczność, że pani B. C. jednorazowo podpisała wraz z pozostałymi sąsiadami pismo z dnia 9 grudnia 2005 r. w którym okoliczni mieszkańcy zaprotestowali przeciw proponowanej zmianie sposobu użytkowania argumentując, że po uruchomieniu proponowanej przez inwestora działalności warunki ich zamieszkania ulegną pogorszeniu. B. C. miała bowiem prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją.

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie decyzji przez organ odwoławczy. Zatem przedmiotową decyzję organu odwoławczego należy uznać za prawidłową. Prawidłowe jest także w tej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia w granicach określonych w treści wyroku.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien powtórzyć przedmiotowe postępowanie powiadamiając o jego przebiegu panią B. C..