Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1681/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 marca 1961 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2007r. sygn. akt I SA/Wa 773/07 w sprawie ze skargi H. W., H. W. - S. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 773/07 oddalił skargę H. W., H. W.-S. i H. W. na decyzję Ministra Budownictwa z [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1997 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, położone w A., oznaczone jako L. kat. [...] i L. kat. [...], stanowiące uprzednio własność M. i J. W.. Decyzję tę organ utrzymał w mocy [...] marca 1997 r. po rozpoznaniu wniosku H. W..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 803-804/97 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 1997 r. i wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala ani na negatywny, ani na pozytywny wniosek co do tego, czy decyzje o odszkodowaniu były zgodne z prawem.

Po przeprowadzeniu ponownie postępowania nadzorczego, w trakcie którego odnaleziono niekompletne akta archiwalne, przeprowadzeniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. rozprawy administracyjnej, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Minister Budownictwa stwierdził, że ówczesny organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki zakwalifikował je prawidłowo jako za grunt rolny kl. I w strefie miejskiej w okręgu I. Cenę tych gruntów podwyższono o 20% zgodnie z uchwałą Prezydium WRN w K. z dnia [...] listopada 1962 r. nr [...] i wynosiła ona 4,32 zł za m2. Oznacza to, że wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Minister uznał ponadto, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nieprzyznanie nieruchomości zamiennej. W świetle art. 10 ust. 1 tej ustawy nieruchomość taka była przyznawana m.in. za wywłaszczane gospodarstwo rolne w miarę możliwości. Natomiast z akt sprawy wynika, że brak było takich nieruchomości.

Powyższą decyzję Ministra zaskarżyła do Sądu H. W., H. W. oraz H. W.-S.. W skardze podano, że już w 1999 r. NSA wskazał na wątpliwość co do tego, że nie było możliwości dostarczenia nieruchomości zamiennej. Skarżący zarzucają, że za wywłaszczone grunty przyznano odszkodowanie wg ówczesnych cen urzędowych a nie wolnorynkowych. Nieruchomości te zostały zaś nabyte za ciężko zarobione w USA pieniądze. Ponadto nieprawdziwe jest twierdzenie, że nie było w A. w tamtym okresie nieruchomości zamiennych, ponieważ istniało Państwowe Gospodarstwo Rolne. W skardze zostały opisane krzywdy wyrządzone z tytułu wywłaszczenia oraz żądanie zrekompensowania wysokości odszkodowania do wysokości 70 zł za 1 m2 i zapłaty za poniesione ciężary jak utrzymanie i opiekę nad teściami.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił charakter postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 156-158 k.p.a. Przy ustalaniu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowana decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego), prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji, podlegającej weryfikacji, spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania za wywłaszczoną nieruchomość przysługiwało odszkodowanie za grunt w mieście lub osiedlu określone według następujących zasad:

1) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, odszkodowanie ustala się:

a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta (osiedla) i położenia gruntu,

b) dla pozostałego obszaru - jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej w okręgu I,

2) jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, którego powierzchnia jest mniejsza od najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie ustala się proporcjonalnie do wartości działki normatywnej,

3) jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I.

Sąd zważył, że wprowadzona w 1961 r. nowela do ustawy wywłaszczeniowej wprowadziła właśnie jednolitą zasadę wyceny gruntów położonych w miastach i osiedlach, bez względu na sposób ich użytkowania i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zarzuty skarżących o podwyższenie odszkodowania nie mają żadnego oparcia w normach prawnych, a organ przyznał odszkodowanie zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami.

W przedmiotowej sprawie, ponieważ wywłaszczonym pozostał grunt o powierzchni ok. 2000 m2, co M. W. potwierdził na rozprawie w dniu 15 marca 1962 r., prawidłowo zastosowano przepis art. 8 ust. 6 pkt 3.

W ocenie Sądu organ ustalił wysokość odszkodowania zgodnie z powołanym przepisem w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony przez biegłą K. K.. Ponadto w dniach 12-14 kwietnia 1963 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której biegła była obecna. Zachowany został więc wymóg określony w art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu brak jest jakiegokolwiek przekonującego dowodu, pomimo przeprowadzenia bardzo wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, który potwierdziłby, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Istnienie od 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej nie świadczy w żaden sposób o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Nie można zarzucić organowi administracji, że jego ustalenia były swobodne. Poprzedzało je bowiem zgromadzenie stosownych dowodów, głęboka analiza całości materiału dowodowego i wreszcie wydanie decyzji uzasadniającej takie stanowisko organu.

Za niezrozumiały uznał Sąd zarzut ponoszenia kosztów utrzymania teściów i żądanie z tego tytułu odszkodowania. Kwestii utrzymania osób najbliższych nie reguluje i nigdy nie regulowało prawo wywłaszczeniowe.

Sąd podzielił zatem stanowisko Ministra Budownictwa, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. W., H. W. i H. W.-S., reprezentowani przez radcę prawnego D. Z.-W. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparli o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nie rodzi on obowiązku prawnego określonego organu dostarczenia uprawnionemu nieruchomości zamiennej, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie za prawidłowe przyznanie odszkodowania nieodpowiadającego pełnej wartości wywłaszczonej nieruchomości, a więc poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1, art. 2, art. 134 § 1, oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/, art. 151 i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7, 77, 78, 80 i art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaniem jej autora zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzednikom prawnym skarżących przysługiwało prawo otrzymania od Państwa za wywłaszczone gospodarstwo rolne nieruchomości zamiennych, w miarę istnienia takiej możliwości i na wniosek wywłaszczonego. Z przepisu tego nie można wywnioskować zasady swobodnego uznania organu administracji w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej. Przepis ten określa, że nieruchomość winna być przyznana, jeżeli istnieją możliwości jej przyznania, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "jest obowiązany", odnoszący się do organu ubiegającego się o wywłaszczenie. Przy takiej interpretacji tego przepisu o tym, czy możliwości te istnieją, czy nie, organ administracji wydający decyzję winien rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym poprzez dokonanie ustaleń i dokładne zbadanie kwestii, czy nieruchomości takie są w posiadaniu Państwa, następnie, czy nadają się one do przeznaczenia ich na nieruchomości zamienne. Istnienie nieruchomości, które zdaniem poprzedników prawnych skarżących, a następnie skarżących, nadawałyby się na ten cel, zostało przez nich w postępowaniu administracyjnym wskazane. Mimo to organ nie pokusił się nawet o sprawdzenie tej okoliczności. Nie zrobił tego także organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczając się jedynie do powtórzenia stwierdzenia, że nieruchomości zamiennych nie było. Do tej samej konstatacji ograniczył się właściwie również WSA w Warszawie stwierdzając tylko dodatkowo, że samo istnienie wskazanych przez skarżących nieruchomości nie stanowi o możliwości ich przeznaczenia na nieruchomości zamienne. Wobec zajęcia przez Sąd takiego stanowiska należy przypuszczać, iż uznał on podobnie jak wszystkie poprzednio rozpoznające sprawę organy administracji publicznej, że art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie nakłada na właściwy organ obowiązku prawnego przyznania nieruchomości zamiennej, lecz tylko statuuje zasadę swobodnego uznania organu administracji w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej, skoro z taką lekkością kwestię tę potraktował. Z taką wykładnią nie zgadza się skarżący. Zdaniem skarżących nie sposób przyjąć, że przepis ten, określając co do zasady obowiązek prawny przyznania na wniosek wywłaszczonego nieruchomości zamiennej, złagodzony jedynie zwrotem "w miarę możliwości", daje upoważnienie organowi dokonującemu wywłaszczenia dokonania odmowy przyznania tej nieruchomości, bez dokładnego rozpoznania, czy istnieją nieruchomości nadające się na cel objęty przepisem. Wobec powyższego ich zdaniem wszystkie rozpoznające sprawę organy dopuściły się naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy i to w stopniu rażącym, skutkującym pozbawienia uprawnionych prawa do nieruchomości zamiennej. Już z tego powodu skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z ostrożności procesowej skarżący w całej rozciągłości podtrzymują zgłaszany przez nich wielokrotnie zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie za prawidłowe przyznania ich poprzednikom prawnym odszkodowania nieodpowiadającego pełnej wartości wywłaszczanej nieruchomości, a tylko znikomej jego części. Ochrona własności jest podstawowym prawem człowieka, a prawo krajowe winno uwzględniać i chronić te prawa, a nie czynić z nich zupełną fikcję, w konsekwencji czego powstają w żaden sposób nie wyrównane krzywdy moralne.

Skarżący wskazują, że zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym został naruszony szereg przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przeważnie będących konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa zarzucanej zgodnie z powyższymi wywodami. Mianowicie WSA w Warszawie właściwie nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem stwierdził jedynie, iż fakt istnienia w 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej nie świadczy w żaden sposób o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. Uwadze Sądu umknęła jednak okoliczność, iż Gospodarstwo to dysponowało ponad 180 hektarami gruntów rolnych, stanowiących własność państwową. W tych okolicznościach brak stwierdzenia przez Sąd konieczności zbadania, jakie były przeszkody do przyznania z puli tych gruntów nieruchomości zamiennej dla poprzedników prawnych skarżących niewątpliwie skutkuje nierozpoznanie sprawy w tej części. W konsekwencji Sąd naruszył art. 1 i 2 ustawy P.p.s.a., bowiem nie zbadał sprawy w całości pod względem legalności, do czego z mocy tych przepisów był zobowiązany, art. 134 § 1 tej ustawy nierozpoznając zarzutu skarżących naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. mieszczącego się w granicach skargi, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ oraz art. 151 ustawy P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia prawa materialnego (art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczania nieruchomości) przez organ administracji publicznej oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez ten organ, a w szczególności art. 6, 7, 77, 78, 80 i art. 156 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów i niewyjaśnienie możliwości ustanowienia nieruchomości zamiennej, skutkujących naruszeniem w ten sposób zasady praworządności, zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa.

Ponadto w postępowaniu sądowym naruszony został art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., gdyż uzasadnienie Sądu jest lakoniczne i nie wyjaśnia w pełni okoliczności faktycznych sprawy, a zwłaszcza kwestii możliwości ustanowienia nieruchomości zamiennej. Nie sposób zgodzić się z lakoniczną interpretacją Sądu pierwszej instancji, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istnienie wskazanych nieruchomości nie przesądza o możliwości przyznania tej nieruchomości jako zamiennej, bowiem nie przesądza to też o tym, że możliwość taka nie istniała. Okoliczność ta bez dokonania dalszych ustaleń nie może być dla sprawy rozstrzygająca, tym bardziej iż kwestia ta w wyroku NSA z 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 803-804/97, poprzednio orzekającym w sprawie i wydającym wytyczne organowi administracji publicznej co do dalszego toku postępowania, została uznana za bardzo istotną. Sąd bowiem w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie stwierdził, że konieczne jest ustalenie, czy rzeczywiście nie było możliwości dostarczenia uprawnionym nieruchomości zamiennej. Brak ten nadal nie został usunięty, wobec czego wyrok WSA nie może być uznany za prawidłowy jako naruszający również art. 153 ustawy P.p.s.a., statuujący związanie organów administracji publicznej i sądu administracyjnego wyrokiem poprzednio wydanym w sprawie.

Uzupełniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na fakt istnienia od 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej, to oznacza to, iż w toku postępowania został przeprowadzony dowód z dokumentów załączonych do skargi, z których ten fakt wynika (pismo Urzędu Miejskiego w A. znak: [...] z dnia [...] września 2006 r., pismo Ośrodka [...] w O. Sp. z o.o. z dnia [...] września 2006 r.). Dowód taki, w ocenie skarżących, musiał zostać przeprowadzony na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w sposób określony przepisami K.p.c. Z uwagi na powyższe ocena tych dowodów winna zostać dokonana przez Sąd zgodnie z dyspozycją art. 233 § 1 K.p.c.

Zdaniem skarżących Sąd I instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 233 § 1 K.p.c., albowiem uchybił zasadom logicznego rozumowania stając na stanowisku, iż istnienie wskazanych przez skarżących nieruchomości nie przesądza o możliwości przyznania tej nieruchomości jako zamiennej, bowiem nie przesądza to też o tym, że możliwość taka nie istniała, a tylko wykazanie braku takiej możliwości czyni zadość art. 10 ust. 1 u. wywł. nieruch.

Skargi kasacyjne H. W. i H. W.-S. zostały prawomocnie odrzucone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, określona w art. 183 § 2 nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności podniesionych w skardze zarzutów.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bada najpierw zasadność podstawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony lub nie został skutecznie podważony można przejść do oceny prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego.

Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do decyzji o ustaleniu odszkodowania z 1962 r. za wywłaszczoną nieruchomość. Minister wydając decyzję na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o ustaleniu odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji ocenił więc tylko legalność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z 1997 r., a więc badał czynności organów administracji poprzedzających wydanie decyzji opartych o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał więc za zadanie skontrolowania prawidłowości wywłaszczenia (co nie było przedmiotem weryfikowanej decyzji) i ustalenia odszkodowania, lecz winien zbadać, czy organy administracji prawidłowo rozstrzygnęły pytanie o ważność decyzji o ustaleniu odszkodowania z 1962 r. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - co wymaga podkreślenia - nie podlega kontroli procedura ustalania odszkodowania pod rządami ustawy z 1958 r., lecz postępowanie nieważnościowe w trybie art. 156 i nast. k.p.a. Sąd I instancji miał za zadanie sprawdzić prawidłowość działania i orzekania organów w latach 1962-1963 tylko o tyle, o ile było to konieczne dla oceny prawidłowości załatwienia sprawy nieważności decyzji o odszkodowaniu.

Zakres postępowania przed Sądem pierwszej instancji, determinowany trybem z art. 156 § 1 i nast. k.p.a., czyni bezskutecznymi zarzuty proceduralne odnoszące się do postępowania prowadzonego w latach 60-ych. Sąd Wojewódzki badając legalność postępowania nadzorczego opartego o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prawidłowo ustalił, iż decyzja weryfikowana nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa.

Ta ostatnia przesłanka zdaniem skarżącego odnosiła się do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który przewidywał dostarczenie nieruchomości zamiennej, lecz dopiero w dalszej kolejności, bowiem ustawodawca w art. 7 w pierwszej kolejności zamieścił obowiązek przyznania odszkodowania. Samo brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy nie jest też tak kategoryczne, jak przedstawia skarga kasacyjna: "Za wywłaszczoną nieruchomość ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią."

Obok słów "obowiązany jest dostarczyć" akcentowanych przez skarżącą, w przepisie tym występuje też zastrzeżenie: "w miarę możności", które zostało wykreślone z tego przepisu dopiero w 1982 r. Użycie tego zastrzeżenia nie pozostawia cienia wątpliwości, że w dacie wydawania spornych decyzji organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym. Dlatego jego wykorzystanie eo ipso nie czyni decyzji nieważnej, gdyż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa właśnie przez uznaniowe kształtowanie treści decyzji. Dlatego miał rację Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że sam tylko fakt istnienia od 1958 r. na terenie A. Państwowego Gospodarstwa Hodowli Zarodowej nie przesądzał automatycznie o możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w taki sposób, aby okoliczność ta pozwoliła stwierdzić w 2006 r. nieważność decyzji z lat 60-ych.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również w postępowaniu nadzorczym nie było możliwości ani prawnego uzasadnienia dla badania, czy organy wydające decyzję w 1962 r. zbadały możliwość przyznania nieruchomości zamiennych, a powoływanie się na istnienie nieruchomości państwowych, znajdujących się ówcześnie pod zarządem przedsiębiorstwa państwowego, jako mających świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w decyzji z 1962 r., jest całkowicie bezpodstawne.

Z powyższych względów nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia przepisów postępowania, a powołanie jako naruszonych przepisów art. 1 i 2 ustawy P.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności decyzji stosując przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest również chybione.

Wskazany jako naruszony przepis art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. określa granice orzekania Sądu pierwszej instancji, nie został naruszony, bowiem Sąd nie przekroczył granic przedmiotowych sprawy kontrolując legalność decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., bowiem ze względu na przedmiot postępowania Sąd Wojewódzki nie był zobowiązany odnosić się w swym wyroku do zarzutów niezbadania przez Ministra możliwości dostarczenia w 1962 r. nieruchomości zamiennej.

Błędnie skarga kasacyjna wskazuje jako naruszony przepis art. 153 ustawy P.p.s.a., jeżeli zważyć, iż odnosi się on tylko do wyroków wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne po 1 stycznia 2004 r. W tej sprawie WSA orzekał po raz pierwszy, a więc przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania.

W świetle powyższego nie mogły być także uznane za trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ustawy P.p.s.a., gdyż niezawisłość Sądu (art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych) oznacza, że sędziowie związani są Konstytucją i ustawami. Sąd nie jest więc związany żądaniem stron, co wynika także z omawianego art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., a obowiązujące zasady procesowe zobowiązują Sąd do rozpatrzenia zarzutów, argumentów i wniosków wszystkich występujących przed sądem podmiotów. Oddalenie skargi strony, wywołujące jej niezadowolenie nie uzasadnia jeszcze postawienia Sądowi zarzutu naruszenia prawa, zwłaszcza że nie wykazano, iż były w tej sprawie przesłanki do uwzględnienia skargi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie odnoszącym się do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. wypowiedział się we wcześniejszych wywodach, jednakże zauważyć należy, że zarzut ten nie został sformułowany właściwie. Przedstawiono go bowiem w odniesieniu do postępowania nadzorczego, które prowadzone było na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten błąd skargi kasacyjnej - w postępowaniu, w którym Sąd związany jest granicami środka zaskarżenia zwalnia Sąd odwoławczy od szerszego odniesienia się do tego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez uznanie za prawidłowe ustalenia odszkodowania nieodpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, iż nie można przyjąć, aby w postępowaniu nadzorczym Minister naruszył ten przepis. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła bowiem ustalenia wysokości odszkodowania (co także kwestionuje skarżąca), lecz jej przedmiotem było badanie czy weryfikowana decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną oraz czy nie naruszała w sposób rażący prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, iż w postępowaniu nadzorczym zarówno organ administracji jak i Sąd oceniając legalność weryfikowanej decyzji czynią to nie na podstawie aktualnego stanu prawnego, lecz aktów prawnych, będących podstawą wydania decyzji. W tym zaś przypadku na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.