Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 734/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji w części w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 33 pkt 6, art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 734/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 lipca 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Jarosław Wiśniewski (spr.), Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2009r., sprawy ze skargi J. L., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, z dnia 18 marca 2009 Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz rozpoznania zarzutów egzekucyjnych, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w zakresie odmowy uznania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego oraz odmowy uznania zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, II. skargę oddala w pozostałym zakresie, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 357, 00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100).


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...].01.2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") w K. odmówił J. L. uznania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego oraz zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych; a równocześnie uznając zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w związku z brakiem podstawy prawnej umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...]

Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...].12.2004 r. ZUS Oddział w K. wystawił na J. L. tytuły wykonawcze nr [...] i [...] – obejmujące zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych pracowników nieistniejącej spółki cywilnej "A" A. M. i S-ka, ul. G., K. Postępowanie egzekucyjne toczyło się w związku z niezapłaconymi przez w/w Spółkę (tudzież jej wspólników) składkami na ubezpieczenie społeczne zatrudnionych pracowników za okres od grudnia 1992 do marca 1993 roku.

W dniu [...].01.2005 r. J. L. wniósł zarzuty wobec toczącego się postępowania egzekucyjnego, podnosząc:

- błąd co do osoby zobowiązanego wobec nie wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej, tj. wspólnika spółki cywilnej; powołano się na art. 40 i 47 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (t. j., Dz. U. z 1993 r. nr 108, poz. 486, ze zm.);

- przedawnienia należności objętych w/w tytułami wykonawczymi zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. nr 137, poz. 887, ze zm. – dalej zwana "u.s.u.s.").

Postanowieniem z dnia [.]].02.2005 r. Dyrektor ZUS Oddział w K., działając jako wierzyciel w myśl art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j., Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968, ze zm. – dalej "u.p.e.a."), uznał zarzuty J. L. za bezzasadne. W konsekwencji powyższego postanowieniem z dnia [...].02.2005 r. Dyrektor ZUS Oddział w K. , działając jako organ egzekucyjny na podstawie art. 33 i art. 34 § 4 u.p.e.a., również uznał powyższe zarzuty za bezzasadne.

Na powyższe postanowienie J. L. złożył zażalenie do organu nadzoru.

Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [...].04.2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyjaśnienia kwestii wymagalności zobowiązania objętego przedmiotowymi tytułami wykonawczymi. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziła literalna wykładnia art. 47 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o zobowiązaniach podatkowych, która w sposób jednoznaczny odróżnia wspólnika od spółki, co wskazywałoby na to, iż brak jest podstaw do egzekucji z majątku wspólnika spółki cywilnej bez uprzedniego wydania decyzji o przeniesieniu na niego odpowiedzialności za zobowiązania tej spółki. Organ nadzoru stwierdził także, iż organ egzekucyjny nie ma obowiązku badania wymagalności czy zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jednak w przypadku gdy organ ten jest jednocześnie wierzycielem, nie powinien się od takiego obowiązku uchylać.

Postanowieniem z dnia [...].02.2006 r. Dyrektor ZUS Oddział w K., jako wierzyciel, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie zasadności wystawienia tytułów wykonawczych, oraz wydał postanowienie odmawiające uznania zarzutów, działając jako organ egzekucyjny. Zdaniem organu egzekucyjnego wydanie decyzji przenoszącej odpowiedzialność na osobę trzecia (wspólnika sp. cywilnej), nie jest warunkiem skutecznego dochodzenia od J. L. zaległych należności, wynikających z działalności spółki cywilnej. Powołano się na bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym spółka cywilna nie ma jakiejkolwiek osobowości prawnej, zatem za jej zobowiązania odpowiadają solidarnie wspólnicy (solidarnie ze sobą, lecz nie ze spółką). Nie zachodzi zatem w sprawie błąd co do osoby zobowiązanego. Co do zarzutu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek, zabezpieczone hipoteką, nie ulegają przedawnieniu i mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki, do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawniania. Skoro zatem hipoteka przymusowa na nieruchomości J. L. została wpisana [...].10.1997 r., to zarzut przedawnienia jest bezzasadny.

W zażaleniu J. L. domagał się uchylenia w/w postanowienia, powołując się ponownie na fakt, że nie została wydana decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności ze spółki cywilnej na wspólnika, jako osobę trzecią. Ponownie powołał się na zarzut przedawnienia, podnosząc, iż wpis hipoteki był bezprawny, skoro obciążył udział nieruchomości stanowiącej własność wspólnika, a nie współwłasność spółki cywilnej, bądź też jej wspólników.

Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia [..].03.2006 roku utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, stwierdzając, iż zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela i wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Wierzyciel zaś, tj. Dyrektor Oddziału ZUS w K., przedstawił w wyczerpujący sposób swoje stanowisko, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów strony, a w tym stanie rzeczy, organ egzekucyjny, Dyrektor Oddziału ZUS w K., wydał orzeczenie końcowe, adekwatne do argumentów wierzyciela.

W wyniku skargi zobowiązanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 24.01.2008 r. (sygn. akt I SA/Kr 786/06) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem uznał, że wydawanie postanowień w przedmiocie stanowiska wierzyciela, w sytuacji gdy jest on równocześnie organem egzekucyjnym, jest bezprzedmiotowe. Jak podano w uzasadnieniu, w dniu [...] czerwca 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Wydziału I Izby Finansowej NSA, podjął uchwałę składu 7 sędziów w sprawie I FPS 4/06 w której stwierdził, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisci- naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że jakkolwiek zastosowanie wykładni gramatycznej prowadziłoby do wniosku, że w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, organ egzekucyjny musi uzyskać stanowisko od samego siebie w zakresie zgłoszonych zarzutów, to skoro rezultaty wykładni gramatycznej prowadzą do nielogicznych wniosków, należy zastosować wykładnię systemową i celowościową. Sąd podniósł, że u podstaw regulacji wymagającej uzyskania stanowiska wierzyciela leży potrzeba uzyskania wypowiedzi wierzyciela będącego dysponentem postępowania egzekucyjnego, toczącego się na jego wniosek i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego, co do zarzutów zobowiązanego. Organ egzekucyjny, będąc zobowiązanym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jest uprawniony do badania jego dopuszczalności, nie zaś badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Inna jest natomiast sytuacja, gdy egzekucja została wszczęta przez organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu egzekucyjnego.

NSA stanął na stanowisku, że uwzględniając z jednej strony potrzebę sprawnego funkcjonowania organu egzekucyjnego, z drugiej strony niczym nie ograniczając prawa zobowiązanego do obrony jego interesów, zarzuty zobowiązanego mogą być rozpoznane od razu przez organ egzekucyjny. Celem regulacji jest bowiem poddanie kontroli instancyjnej, a następnie sądowo-administracyjnej, stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym, przy związaniu organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów o których mowa w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a., oraz umożliwienie zobowiązanemu polemiki ze stanowiskiem wierzyciela.

Procedowanie w sposób sprzeczny ze wskazaniami wynikającymi z w/w uchwały NSA (sygn. akt I FPS 4/06) WSA w Krakowie uznał za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylając postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w K. oraz organu nadzoru z przyczyn formalnych.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 30.05.2008 r. odmówił uznania zarzutów: 1) błędu co do osoby zobowiązanego, 2) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, 3) przedawnienia należności z tytułu składek. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, iż wydanie decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzecią nie jest warunkiem skutecznego dochodzenia należności wynikających z działalności spółki cywilnej wobec jej wspólnika. Nie jest on bowiem osobą trzecią w świetle art. 47 cyt. wyżej ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Wobec tego bezzasadny jest także zarzut niedopuszczalności egzekucji, jak również zarzut przedawnienia, bowiem należność zabezpieczono hipoteką przymusową na majątku dłużnika (wspólnika).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia na w/w postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia postanowieniem z [...].09.2008 r. Jak poprzednio, poddano w wątpliwość fakt prowadzenia egzekucji z majątku wspólnika spółki cywilnej bez wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzeci (kwestia dopuszczalności egzekucji).

Wierzyciel, będący równocześnie organem egzekucyjnym, wydał postanowienia z dnia [...].10.2008 r., w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, jak w poprzednim postanowieniu z dnia [...].05.2008 r.

Organ nadzoru – Dyrektor Izby Skarbowej– postanowieniem z dnia [...].12.2008 r. uchylił w/w postanowienie wierzyciela (organu egzekucyjnego). Jeszcze raz poddano w wątpliwość fakt prowadzenia egzekucji z majątku wspólnika spółki cywilnej bez wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzecią. Jednakże w postanowieniu tym podniesiono nowy argument: zwrócono mianowicie uwagę na art. 3 u.p.e.a., zgodnie z którym egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Jednym z przepisów szczególnych jest art. 3a u.p.e.a., dopuszczający egzekucję administracyjną na podstawie deklaracji rozliczeniowej płatnika, jeśli zamieszczono w niej pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Przepis ten obowiązuje dopiero od 2001 r., zatem jako przepis proceduralny mógł teoretycznie znaleźć zastosowanie w sprawie. Takiego przepisu brak było jednak w momencie składania deklaracji rozliczeniowych przez spółkę cywilną "A", dlatego nie opatrzono ich stosownym pouczeniem. Tymczasem to deklaracje te, a nie decyzja, były podstawą wystawienie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] (poz. 30). Wobec tego wątpliwości budzi także podstawa prawna należności objętych w/w tytułami.

W związku z powyższym, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].01.2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS w K. orzekł jak na wstępie. W sentencji podano ponadto, iż uznaje się zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w związku z brakiem podstawy prawnej. Badając w/w tytuły wykonawcze stwierdzono bowiem, iż zostały one wystawione nie na podstawie decyzji lecz na podstawie deklaracji rozliczeniowych, które nie zawierały stosownego pouczenia, gdyż dotyczyły lat 1992-1993. Zarzutów z art. 33 pkt 1 i 4 u.p.e.a. nie uwzględniono.

Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez J. L., w którym powtórzył on swoje dotychczasowe zarzuty, natomiast nie odniósł się bezpośrednio do samego faktu umorzenia postępowania, Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 18.03.2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Tym razem organ nadzoru doszedł do wniosku, iż organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, należycie odniósł się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego oraz zarzutu przedawnienia.

Dyrektor IS podniósł, iż zgodnie z art. 23 § 2 sprawuje on nadzór nad egzekucją należności pieniężnych w przypadku braku innego organu wyższego stopnia. Organy sprawujące nadzór są równocześnie organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów u.p.e.a. Są one zatem uprawnione jedynie do badania, czy postanowienie organu I instancji było poprawnej pod względem formalnych, spełnia wymogi art. 124 k.p.a. oraz czy przestrzegano przepisów u.p.e.a. (stosowanie ustawy egzekucyjnej, badanie, czy rozpatrzono wszystkie zarzuty, czy uzasadniono należycie stanowisko) – innymi słowy organ nadzoru nie może merytorycznie badać sprawy, w tym zarzutów przedawnienia czy błędu co do osoby zobowiązanego, gdyż zarzuty te dotyczą stosowania innych niż u.p.e.a. ustaw, w tym przypadku cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.).

Organ nadzoru w powyższych powodów nie badał merytorycznie zarzutów błędu co do osoby zobowiązanego oraz zarzutu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (wymagalność i zasadność prowadzenia egzekucji), gdyż nie był do tego uprawniony. Przyznano, iż we wcześniejszych postanowieniach organ nadzoru kwestionował problematykę prowadzenia egzekucji z majątku wspólnika spółki cywilnej bez wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na osobę trzecią. Uczyniono to jednak "w ramach badania zarzutu dopuszczalności egzekucji", który zawsze podlega rozpatrzeniu. Zdaniem organu nadzoru zarzut dopuszczalności egzekucji administracyjnej został uznany przez organ I instancji i w konsekwencji postępowanie zostało umorzone. W takiej sytuacji należało utrzymać w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w K. W sytuacji ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego dotyczącego przedmiotowych należności, stronie będzie przysługiwało prawno ponownego wniesienia zarzutów na postępowanie egzekucyjne.

W skardze do WSA w Krakowie J. L. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu nadzoru, wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu oraz postępowaniu kontrolnemu (nadzorczemu) w sprawie zarzucono, co następuje:

1) Niewłaściwe zastosowanie art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) w zw. z art. 18 u.p.e.a. (odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań na gruncie u.p.e.a.), tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co skutkować miało także naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a.

2) Błąd co do osoby zobowiązanego – niewłaściwe zastosowanie art. 40 i art. 47 cyt. ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych. Organy, zdaniem skarżącego bezzasadnie, przyjęły, iż dla prowadzenia egzekucji administracyjnej z majątku wspólnika spółki cywilnej, w przypadku zaległości obciążających tą spółkę, nie jest wymagana decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności podatkowej na tego wspólnika. Zdaniem skarżącego taka decyzja jest wymagana, co wynika wprost z w/w przepisów ustawy o zobowiązaniach podatkowych, przede wszystkim z art. 40 ust. 1 tej ustawy. Jest to tym bardziej zasadne, iż płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne był zakład pracy, a więc spółka, nie zaś jej wspólnicy. Brak konstytutywnej decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności powoduje, iż brak jest zobowiązanego.

3) Niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 1 i 4 u.p.e.a. w zw. z art. 30 ust. 1 cyt. ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zarzut ten wiąże się bezpośrednio z zarzutem błędu co do osoby zobowiązanego. Skoro nie nastąpiło zabezpieczenie należności na majątku spółki cywilnej tudzież na majątku stanowiącym współwłasność wspólników, a nie wydano stosownej decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności na skarżącego jako na osobę trzecią, to zabezpieczenie w postaci hipoteki na jego osobistym, niezwiązanym z działalnością spółki majątku nieruchomym, nie wywarło skutku, o jakim mowa w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Tym samym nastąpiło przedawnienie. Ponadto, ustanawiając hipotekę nie spełniono przesłanek z art. 26 ust. 3 u.s.u.s.

4) Obrazę art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) poprzez wydanie przez organ odwoławczy, w identycznym zdaniem skarżącego stanie faktycznym i prawnym, odmiennych rozstrzygnięć, tj. zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzających go postanowień z 29.09.2008 r. i z dnia 18.12.2008 r., w których uchylono i przekazano do ponownego rozpatrzenia postanowienia organu egzekucyjnego.

5) Naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do istotnych z punktu widzenia strony twierdzeń. Zarzut ten wiąże się z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności, skarżący A.L. podniósł, iż organ nadzoru uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia zarzutów przeciw-egzekucyjnych skarżącego, badając zaskarżone postanowienie Dyrektora ZUS tylko pod względem formalnym. Na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela co do oceny zarzutów, jeżeli dysponuje ostatecznym postanowieniem wierzyciela (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Ponieważ zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym był w sprawie Dyrektor ZUS, postanowienie wierzyciela, będące równocześnie postanowieniem organu egzekucyjnego, nie było w sprawie ostateczne. Tym samym brak merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji zarzutów zażalenia uczyniło "przeprowadzone" postępowanie odwoławcze fikcją.

Tym samym pozbawiono też stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego badania jego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.02.2009 r. (sygn. akt I SA/Kr 1568/09), w którym zaprezentowano stanowisko świadczące na jego korzyść. Zdanie Sądu "(...) zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczy wyłącznie organu egzekucyjnego związanego w tej materii stanowiskiem wierzyciela, wyrażonym we właściwej formie, tj. formie ostatecznego postanowienia". "(...) Brak dokonania przez organ II instancji kontroli merytorycznej stanowiska wierzyciela zawartego w nieostatecznym postanowieniu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów doprowadził więc do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (zasada dwuinstancyjności) oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Uchylenie się od zajęcia merytorycznego stanowiska czyni nadto iluzoryczną kontrolę instancyjną. Zobowiązana pozbawiona została przysługującego jej prawa weryfikacji stanowiska wierzyciela w toku instancji. Powyższe działanie organu II instancji prowadzi do nieuzasadnionego uprzywilejowania pozycji tych zobowiązanych, w stosunku do których toczy się postępowanie egzekucyjne, w którym wierzyciel nie jest tożsamy z organem egzekucyjnym. Taki zobowiązany ma bowiem prawo do złożenia zażalenia na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela odnośnie do zgłoszonych zarzutów, a więc do weryfikacji przedmiotowego stanowiska przez organ nadzoru nad egzekucją". W części orzecznictwa wyrażany jest też pogląd, iż co prawda, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, niemniej jest on obowiązany do, chociażby, sprawdzenia czy obowiązek ten nie wygasł.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru – Dyrektor Izby Skarbowej– podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono również, w odniesieniu do spornej kwestii dwuinstancyjności w postępowaniu egzekucyjnym, iż NSA w wyroku z dnia 14.11.2006 r. (sygn. akt II FSK 1480/2005) wskazał, że uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną nie stwarza podstawy do kontroli przez egzekucyjny organ odwoławczy (organ nadzoru) stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Z drugiej strony podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z orzecznictwem NSA i WSA merytoryczne stanowisko ZUS jako wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów jest wiążące co prawda dla organu egzekucyjnego, ale nie pozbawia ono sądu administracyjnego możliwości dokonania kontroli na zasadzie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez m. in. kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wydawanych przez nią decyzji, postanowień bądź innych aktów. Zadaniem sądu administracyjnego jest więc zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne przepisów obowiązującego prawa (zarówno materialnego, jak też przepisów postępowania) oraz trafności przeprowadzonej wykładni tych przepisów w danej sprawie. Przy czym sąd ocenia zgodność danego aktu z przepisami prawa niezależnie od treści zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę skarżącą i jest obowiązany z urzędu podnieść wszelkie jego niezgodności z prawem, jeżeli takowe istnieją (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie tut. Sądu organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, jak również organ nadzorczy, dopuściły się poważnego błędu proceduralnego. Badając merytorycznie zarzuty skarżącego Dyrektor ZUS Oddział w K., występując w roli wierzyciela, odmówił uznania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) oraz wynikającego z niego (ze względu na zabezpieczenie spornych składek ubezpieczeniowych hipoteką przymusową na majątku osobistym A.L.) zarzutu przedawnienia należności składkowych (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.). Równocześnie w tym samym postanowieniu stwierdził, postępując zgodnie z zaleceniami organu nadzoru wyrażonymi w postanowieniu z dnia [...].12.2008 r., iż rzeczywiście tytuły wykonawcze nr [...] i [...] zostały wystawione bez podstawy prawnej, w oparciu o deklaracje składkowe firmy "A", której skarżący był wspólnikiem. W ocenie Dyrektora ZUS Oddział w K. brak podstawy prawnej stanowi zarzut niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarżący zarzutu tego w takiej formie i z takich przyczyn osobiście nie podnosił w toku postępowania. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby wierzyciel (względnie organ egzekucyjny bądź organ nadzoru, jeśliby założyć, że są do tego uprawnione) uwzględnił taki zarzut z urzędu – jest to wręcz nakazane przez art. 29 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W konsekwencji umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych na zasadzie art. 33 pkt 6 i art. 34 § 4 u.p.e.a., zamiast na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 i art. 59 § 4 u.p.e.a., z urzędu.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 29 § 1 zd. 1 u.p.e.a. badanie dopuszczalności egzekucji, które powinno mieć miejsce z urzędu, leży zarówno w gestii organu egzekucyjnego (występującego tutaj, co wymaga jeszcze raz podkreślenia, w podwójnej roli) jak i w II instancji w gestii organu nadzoru. Badanie to, jak zgodnie podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, zarówno starszym jak i najnowszym, obejmuje w szczególności ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ ten nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego (3 instancję). Oznacza to, że przed kontrolą jakichkolwiek innych kwestii dotyczących postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny (w tym organ nadzoru, a także sąd administracyjny badający sprawę) winien sprawdzić z urzędu formalne przesłanki, które określa się w u.p.e.a. mianem "dopuszczalności egzekucji". Jedną z takich przesłanek, absolutnie zasadniczą i pierwszą, jak winna zostać zbadana, jest podstawa prawna egzekucji, a zatem co do zasady decyzja lub postanowienie właściwych organów (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Tytuły wykonawcze oparto o niewłaściwą podstawę prawną – deklaracje, które nie mogły stanowić w danym stanie faktycznym, co jest bezsporne, podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jest to chyba najpoważniejsze uchybienie formalne, jakie może cechować tytuł egzekucyjny. Stwierdzenie takiej wady, tj. braku podstawy prawnej, musi zatem skutkować natychmiastowym umorzeniem postępowania egzekucyjnego z urzędu (skoro obowiązek badania tej kwestii obciąża organy) na zasadzie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a.

Jakakolwiek dalsza polemika z zarzutami zobowiązanego przez wierzyciela, czy też badanie ich pod względem formalnym przez organ nadzoru, stają się zatem nie tylko zbędne, ale i bezpodstawne. Skoro istnieje bowiem pewna hierarchia, wg której należy sprawdzać prawidłowość postępowania egzekucyjnego, a ustawodawca jako pierwszy etap tego badania przewiduje sprawdzenie dopuszczalności egzekucji, to logicznym jest, iż wady w tym zakresie czynią bezprzedmiotowym samo postępowanie, w tym również analizę innych zarzutów merytorycznych bądź uchybień proceduralnych. Kwestie zarzutów błędu co do osoby zobowiązanego czy przedawnienia, choć niezwykle istotne, są w stosunku do braku podstawy prawnej drugorzędne. Nie można zatem w jednym i tym samym postanowieniu umorzyć postępowania egzekucyjnego z powodu jego niedopuszczalności, a to ze względu na brak podstawy prawnej, a równocześnie przesądzać o innych zarzutach merytorycznych, wtórnych w stosunku do w/w braku.

Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem skonkretyzowanym związanym z określoną stroną tego postępowania i określonym stanem faktycznym. Jeżeli zatem postępowanie egzekucyjne umorzono nie ma sprawy administracyjnej , brak jest zatem podstaw prawnych do wypowiadania się merytorycznie w sprawie której nie ma. Błędem była zatem, po wykryciu, iż tytuły wykonawcze posiadają tak poważną wadę, dalsza polemika z zarzutami skarżącego, oraz zaakceptowanie takiego "hybrydowego" i niedopuszczalnego w świetle obowiązującego prawa rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Tut. Sąd zaś, zmuszony był uchylić z przyczyn formalnych zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji właśnie w tej części, a utrzymać w mocy tylko w tym zakresie, w jakim stwierdza się podstawę umorzenia i postępowanie to się umarza, gdyż, mimo pewnych wad (umorzenie na podst. art. 33 § 1 pkt 6 i art. 34 § 4 u.p.e.a., zamiast na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 i art. 59 § 4 u.p.e.a., lakoniczne uzasadnienie) było to rozstrzygnięcie merytorycznie trafne.

Z tych samych powodów nie sposób zajmować się zarzutami niewłaściwego zastosowania art. 15 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. (odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do postępowań na gruncie u.p.e.a.), tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co skutkować miało także naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. To samo tyczy się zarzutu obrazy art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) poprzez wydanie przez organ odwoławczy, w identycznym zdaniem skarżącego stanie faktycznym i prawnym, odmiennych rozstrzygnięć, z czym miało się także wiązać naruszenie art. 11 k.p.a. Tym samym kwestia nadzoru organu II instancji – poruszona w orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 19.02.2009 r. (sygn. akt I SA/Kr 1568/09), z którą w istocie, w ocenie tut. Sądu, wiążą się wszystkie pozostałe zarzuty A. L., również pozostaje otwarta. Z jednej strony bowiem prawdą jest, iż organ nadzoru nie jest władny kwestionować merytorycznej oceny zarzutów przez wierzyciela, gdyż nie jest on III instancją w sprawie, z drugiej zaś przy tożsamości wierzyciela i organu egzekucyjnego stanowisko wierzyciela nie było w sprawie ostateczne, problematyczna jest więc kwestia ochrony zobowiązanego w świetle zasady dwuinstancyjności, jednej w z fundamentalnych zasad k.p.a, która należy stosować, acz "odpowiednio", także w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.).

Należy jedynie na koniec stwierdzić, iż rzeczywiście organ nadzoru badał wielokrotnie kwestię odpowiedzialności skarżącego jako wspólnika, która w tej sprawie jest przypadkiem granicznym pomiędzy kwestią dopuszczalności egzekucji (badaną z urzędu na każdym etapie postępowania), a kwestią błędu co do osoby zobowiązanego. Organ nadzoru wielokrotnie uchylił z tego powodu postanowienia Dyrektora ZUS Oddział w K. Ostatecznie, mimo iż uzasadnienie wierzyciela (organu egzekucyjnego) było za każdym razem to samo (z powołaniem się na to samo orzecznictwo), nie doszukał się błędu (tudzież wad postępowania) w tym zakresie. Stanowi to naruszenie zasad postępowania, głównie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., przede wszystkim w zakresie uzasadnienia zaskarżonego postępowania, jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynika sprawy, gdyż postępowanie i tak należało umorzyć z przyczyn wyjaśnionych powyżej.

Podsumowując, tut. Sąd stwierdza, iż tytuły egzekucyjne wystawione zostały nie w oparciu o decyzję wobec spółki cywilnej czy o decyzję przenoszącą odpowiedzialność na jej wspólników, lecz w oparciu o deklaracje rozliczeniowej płatnika, zgodnie z obowiązującym art. 3a u.p.e.a. (art. 3a § 1 pkt 3), zgodnie z którym w zakresie (...) składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się również egzekucję administracyjną, jeżeli wynikają one odpowiednio (...) z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne. Ustawodawca czyni jednak zastrzeżenie, iż w przypadkach, o których mowa w § 1, stosuje się egzekucję administracyjną, jeżeli: 1) w deklaracji, w zeznaniu, w zgłoszeniu celnym, w deklaracji rozliczeniowej albo w informacji o opłacie paliwowej zostało zamieszczone pouczenie, że stanowią one podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; 2) wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 (art. 3a § 2 u.p.e.a.). Z oczywistych przyczyn deklaracje płatnika nie zostały taki pouczeniem opatrzone, gdyż dotyczyły lat 1992-1993. Nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej tytułów wykonawczych, co organ egzekucyjny i organ nadzoru winny były wziąć pod uwagę z urzędu (art. 29 § 1 u.p.e.a.). W takich przypadkach postępowanie egzekucyjne należy umorzyć z urzędu na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 i art. 59 § 4 u.p.e.a. Pozostałe zarzuty, jako wtórne, nie podlegają rozpatrzeniu.

Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne należało umorzyć, jednakże na innej podstawie prawnej, niż to uczyniono. Dlatego z przyczyn formalnych należało uchylić zaskarżone postanowienia w zakresie odmowy uznania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego oraz odmowy uznania zarzutu przedawnienia należności składkowych, gdyż kwestie te nie mogły być rozpatrywane ani przesądzane ze względu na brak podstawy prawnej dla tytułów egzekucyjnych, a zatem wadę, jak już wspominano, tkwiącą u źródła całego postępowania egzekucyjnego. Wada ta nie została podniesiona przez skarżącego w ramach zarzutów przeciw postępowaniu egzekucyjnemu, lecz wskazana przez organ nadzoru. Tym samym naruszono art. 59 § 1 pkt 7 oraz art. 59 §§ 3 i 4 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., a także art. 124 § 2 k.p.a. Równocześnie zaskarżone postanowienia, w części dotyczącej umorzenia, postanowiono utrzymać w mocy ze względów ekonomiki procesowej, gdyż w swoim skutku (brak podstawy prawnej – umorzenie postępowania) są to merytorycznie trafne rozstrzygnięcia.

Z przyczyn powyższych orzeczono jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na względzie na mocy art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. Sąd zasądził zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł, opłaty od pełnomocnictwa - 17 zł oraz honorarium pełnomocnika w kwocie 240 zł.