Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 414/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 16, art. 19 ust.1 pkt 1, pkt 2, pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 145 poz 1221
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
article: Art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1612/11 w sprawie ze skargi E. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. A. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 listopada

2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1612/11 oddalił skargę E. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 25 października 2010 r. przeprowadzono kontrolę działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia wykonywanej przez E. A. pod nazwą E. A. - Agencja Ochrony Osób i Mienia F.. W wyniku kontroli ustalono, że przedsiębiorca nie prowadził dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, nie przestrzegał wymogów w zakresie formy pisemnej zawieranych umów oraz nie zawiadomił organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej, czym naruszył art. 19 ust.1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 22 sierpnia

1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm., dalej ustawa). Powyższe ustalenia kontroli stanowiły podstawę do wszczęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. W toku prowadzonego postępowania organ na podstawie art. 16 ustawy wystąpił pismem z 17 stycznia 2011 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Radomiu o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji E. A.. Komendant Wojewódzki Policji w R.w postanowieniu z 14 lutego 2011 r. pozytywnie zaopiniował E. A. stwierdzając m.in., że posiada on pozytywną opinię środowiskową i nie toczą się przeciwko niemu żadne postępowania karne.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 28 marca 2011 r. cofnął E. A. koncesję z 9 grudnia 2002 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w ramach przedsiębiorstwa indywidualnego E. A.– Agencja Ochrony Osób i Mienia F, w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny podniósł, że przedsiębiorca nie prowadził wymaganej dokumentacji – wykazu zatrudnionych pracowników ochrony, rejestru zawartych umów oraz ksiąg realizacji umów. Zdaniem organu, prawidłowo prowadzona dokumentacja jest gwarancją skutecznej kontroli prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej i dokonywania ustaleń między innymi co do sposobu wykonywania usługi przez pracowników ochrony, sposobu sprawowania nad nimi nadzoru. W przypadku działalności wykonywanej przez skarżącego kontrolujący nie dokonali wymienionych ustaleń, gdyż skarżący nie dysponował dokumentacją. W związku z tym nie można było zbadać legalności podejmowanych działań. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedsiębiorca nie zachował wymogu formy pisemnej dla umowy zawartej z trzema pracownikami: M. S., Z. S. i J. J.. Zdaniem organu, stwierdzone naruszenia należy ocenić negatywnie "w takiej skali, że pozwala zakwalifikować je jako rażące" w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy. Odnosząc się do opinii w sprawie cofnięcia skarżącemu koncesji wyrażonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w postanowieniu z 14 lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że organ współdziałający pozytywnie zaopiniował skarżącego. Organ podniósł, że wspomniana opinia odnosi się do osoby skarżącego, nie zaś prowadzonej przez niego koncesjonowanej działalności gospodarczej. Opinia nie jest dla organu wiążąca i może ale nie musi mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia wymaga od przedsiębiorcy spełnienia szczególnych wymagań co do przestrzegania prawa i uzasadnia stosowanie surowych kryteriów jego oceny. Organ koncesyjny nie może pozostać obojętny na rażące naruszanie przez skarżącego warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określonych przepisami prawa.

E A złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ koncesyjny decyzją z 20 maja 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 28 marca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał dotychczasową argumentację, uzasadniającą cofnięcie skarżącemu licencji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Zdaniem organu skarżący, który posiada licencję pracownika ochrony drugiego stopnia i w związku z tym powinien mieć świadomość obowiązków związanych z wykonywaniem tego rodzaju działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 19 ust.1 pkt 3 ustawy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia obowiązany jest przedstawić dokumentację na żądanie organu upoważnionego do kontroli. E A nie przedstawił w czasie kontroli dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Brak tego rodzaju dokumentacji jest istotnym uchybieniem, który uniemożliwia organowi koncesyjnemu kontrolę legalności działań przedsiębiorcy i w konsekwencji prowadzi do pozbawienia uprawnienia do wykonywania tej działalności gospodarczej. Organ nie uznał wyjaśnień skarżącego odnoszących się do przechowywania dokumentacji dotyczącej pracowników ochrony oraz zawartych umów była przechowywana w biurze rachunkowym. Zdaniem organu koncesyjnego, stwierdzenie skarżącego, że biuro rachunkowe utwierdziło skarżącego w przeświadczeniu, że wystarczające będzie ewidencjonowanie umów zawieranych z kontrahentami w podatkowej ewidencji sprzedaży czyni skarżącego przedsiębiorcą niewiarygodnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że zadania związane z ochroną fizyczną wymagają od przedsiębiorcy odpowiedniego przygotowania poświadczonego uzyskaniem licencji, która powinna być gwarancją wiedzy i umiejętności w tym zakresie. Organ zauważył, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów. Ponadto przedsiębiorca nie udokumentował wykonania obowiązku powiadomienia organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej, co dowodzi, że skarżący nie zna podstawowych obowiązków wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia. W ocenie organu koncesyjnego, niewykonanie przez skarżącego czterech z pięciu ustawowych obowiązków wymienionych w art. 19 ustawy stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał za niezasadny zarzut dotyczący wydania decyzji bez uzyskania opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wyjaśnił, że z uwagi na specyfikę działalności koncesjonowanej przedsiębiorca musi być gwarantem zaufania publicznego, a tym samym powinien odznaczać się szczególną przejrzystością i uczciwością i dlatego opinia dotyczy osoby skarżącego. Stanowisko organu współdziałającego nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie wiąże organu koncesyjnego, lecz jest jednym z elementów materiału dowodowego. Organ zauważył, że skarżący miał prawo wnieść zażalenie na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji, o czym został pouczony, lecz nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wniesioną przez E. A, uznał za prawidłowe ustalenia i oceny dokonane przez organ koncesyjny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sytuacje, które z winy przedsiębiorcy prowadzą do uniemożliwienia kontroli wykonywania przez niego usług ochrony osób i mienia mogą być postrzegane wyłącznie w kategoriach rażącego naruszenia przez przedsiębiorcę warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej. Z uwagi na znaczenie dokumentacji, którą przedsiębiorca ma obowiązek prowadzić, od podmiotu wykonującego koncesjonowaną działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia należy wymagać bezwzględnego przestrzegania przepisów regulujących kwestie prowadzenia i przechowywania tej dokumentacji (art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy w związku z § 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania, Dz. U. Nr 69, poz. 458). Sąd podkreślił, że uwagi te odnoszą się także do obowiązku zachowania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy). Sąd zauważył, że w toku postępowania administracyjnego skarżący powoływał się w na dokumentację księgowo- ubezpieczeniowo- podatkową przechowywaną w biurze rachunkowym, co nie czyni zadość obowiązkowi prowadzenia i przechowywania dokumentacji w rozumieniu art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy oraz rozporządzenia z dnia 27 maja 1998 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący składając wyjaśnienia do protokołu kontroli stwierdził, że nie wiedział o takiej konieczności. W ocenie Sądu, dowodzi to nieznajomości przez przedsiębiorcę podstawowej zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz podważa jego wiarygodność w sensie zdolności do jej prowadzenia na zasadach przewidzianych w ustawie. Sąd zwrócił też uwagę, że o zamiarze przeprowadzenia kontroli skarżący został zawiadomiony ze znacznym wyprzedzeniem i miał czas na to żeby się do niej właściwie przygotować. Zaniechanie skarżącego w tym zakresie można tłumaczyć, zdaniem Sądu, jedynie brakiem znajomości zasad prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Sąd zgodził się z organem, że brak udokumentowania wykonania obowiązku powiadomienia organu o podjęciu działalności (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy), chociaż nie ma w sprawie kluczowego znaczenia, to dowodzi, że skarżący nie zna podstawowych obowiązków wynikających z ustawy o ochronie osób i mienia.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu niezaopiniowania cofnięcia koncesji przez właściwego komendanta wojewódzkiego policji, stwierdził, że organ koncesyjny wyczerpał tryb określony w art. 16 ustawy, a nadanie opinii organu współdziałającego określonego kształtu, który, według skarżącego, jest niewłaściwy nie może być postrzegane jako naruszenie art. 16 ustawy. Niezachowanie tego wymogu jak również brak pisemnego potwierdzenia powiadomienia organu o rozpoczęciu wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego stanowiło, w myśl art. 22 ustawy, rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej i musiało doprowadzić do cofnięcia koncesji.

E. A zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w związku z tym niesłuszne uznanie, że zachodzą warunki do cofnięcia koncesji E. A., gdyż naruszył on art. 19 ust.1 pkt 1 , 2 i 4 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 122 ze zm.) w sposób rażący w rozumieniu art. 22 ust.2 pkt 2 ustawy, co w istocie nie miało miejsca;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ustawy przez błędną jego wykładnię i w związku z tym niesłuszne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji cofając E. A. koncesję na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia uzyskał obligatoryjną w tym zakresie opinię Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., podczas gdy był to faktycznie jedynie wywiad środowiskowy o E. A. jako osobie fizycznej a nie przedsiębiorcy prowadzącym koncesjonowaną działalność gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisami art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Według skarżącego uchybienia, jakie stwierdzono w czasie kontroli nie miały charakteru rażącego i nie powinny stanowić podstawy cofnięcia koncesji. Ponadto skarżący podniósł, że organ powinien w pierwszej kolejności wezwać go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a dopiero w przypadku, gdyby nie podporządkował się temu wezwaniu możliwe byłoby cofnięcie koncesji.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak postawionego zarzutu zauważa, że w przypadku gdy w skardze kasacyjnej zarzucane jest naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię konieczne jest podanie w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia, jaką wykładnię przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa i jaka wykładnia, zdaniem skarżącego, jest właściwa. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera tych koniecznych elementów, a w związku z tym należało uznać, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie został uzasadniony. Ten istotny brak powoduje, że skarga kasacyjna w zakresie omawianego zarzutu nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, zauważyć trzeba, że powinien on być formułowany w odniesieniu do ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zmierzającego do wykazania, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ koncesyjny i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji były nieprawidłowe. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego skarżący formułował w nawiązaniu do okoliczności, które nie zostały ustalone w toku postępowania administracyjnego, a które zdaniem skarżącego miały miejsce (skarżący utrzymywał, że prowadził i przechowywał wymaganą dokumentację oraz, że powiadomił organ koncesyjny o podjęciu działalności gospodarczej). W związku z tym stwierdzić należy, że zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez sąd pierwszej instancji nie można podnosić w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 1128/10 (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli oparty jest na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu w tej kwestii, ponieważ badania zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ten pogląd.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie miał na uwadze przyjęte przez WSA i niepodważone przez skarżącego ustalenia faktyczne. Ze wspomnianych ustaleń wynika, że skarżący naruszył obowiązki jakie ustawodawca nałożył na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia. Chodzi tu o następujące obowiązki: prowadzenia i przechowywania dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów ( art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy), przedstawiania dokumentacji, tej dokumentacji, na żądanie organu uprawnionego do kontroli (art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy), zachowywania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy) oraz powiadomienia organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej (art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ i trafnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że skarżący nie tylko nie przestrzegał wymienionych obowiązków, ale także nie znał podstawowych przepisów regulujących działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia, z których te obowiązki wynikają. Sąd słusznie uznał, że wyjaśnienia skarżącego odnośnie nieprowadzenia dokumentacji, odwołujące się do informacji jakie uzyskał w biurze rachunkowym podważają wiarygodność skarżącego jako podmiotu wykonującego koncesjonowaną działalność gospodarczą. Podkreślenia wymaga, że skarżący został powiadomiony o terminie kontroli i jej zakresie ze znacznym wyprzedzeniem, a zatem miał możliwość przygotowania się do niej. W związku z tym zaniechanie przez skarżącego zgromadzenia wymaganej dokumentacji w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, Sąd pierwszej instancji trafnie wytłumaczył brakiem znajomości zasad prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej oraz odpowiednich przepisów prawa. Należy także zgodzić się z Sądem, że przyznana przez skarżącego w wyjaśnieniach do protokołu kontroli niewiedza w zakresie obowiązku prowadzenia dokumentacji, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy, podważa wiarygodność skarżącego jako osoby zdolnej do prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach określonych w ustawie. Jak słusznie zauważył WSA, skarżący naruszył cztery spośród pięciu obowiązków wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy. Z ustaleń dokonanych przez organ koncesyjny wynikało, że skarżący nie prowadził i nie przechowywał dokumentacji dotyczącej zatrudnionych pracowników ochrony oraz zawieranych i realizowanych umów, a w związku z tym nie przedstawił jej kontrolującym, nie przestrzegał obowiązku zachowania formy pisemnej umów w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, a także nie powiadomił organu koncesyjnego o podjęciu działalności gospodarczej, o czym świadczy brak dokumentu potwierdzającego spełnienie tego obowiązku. Podkreślenia wymaga, że dokumentacja, którą skarżący miał obowiązek prowadzić i przechowywać nie została przedstawiona nie tylko w trakcie kontroli, ale także w toku postępowania administracyjnego. Skala naruszeń, jakich dopuścił się skarżący, a także ujawniony brak znajomości podstawowych aktów prawnych regulujących prowadzoną działalność gospodarczą, prawidłowo zostały uznane przez Sąd za rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej, określone przepisami prawa, które uzasadniało cofnięcie skarżącemu koncesji. W związku z zakresem stwierdzonych uchybień nie można uznać, że zaniechanie przez organ koncesyjny, wezwania skarżącego do ich usunięcia naruszało prawo.

W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 19 ust 1 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy jest chybiony.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia prawa materialnego tj. art. 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzyskał niezbędną opinię Komendanta Wojewódzkiego Policji w R.

Przystępując do oceny tego zarzutu należy zauważyć, że skarżący błędnie zaliczył art. 16 ustawy do przepisów prawa materialnego. Powołany przepis ma charakter kompetencyjny i określa właściwość organu koncesyjnego jakim jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wspomniane uchybienie skargi kasacyjnej nie ma jednak takiej wagi, by jego ocena była niemożliwa

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że organ koncesyjny wydając decyzję o cofnięciu E. A. koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia nie dysponował opinią właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, a jedynie wywiadem środowiskowym o E. A, jako osobie fizycznej, a nie przedsiębiorcy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 16 ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenie, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Z powołanego przepisu wynika, że między innymi przed wydaniem decyzji o cofnięciu koncesji, konieczne jest uzyskanie opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Ten ostatnio wymieniony organ jest organem współdziałającym, zaś wydanie opinii następuje w trybie określonym w art. 106 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ koncesyjny pismem z 17 stycznia 2011 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego

Policji w R. o wydanie opinii w związku ze stwierdzeniem przesłanek do cofnięcia koncesji udzielonej skarżącemu i w ten sposób, jak trafnie podniósł WSA, wypełnił obowiązek zasięgnięcia opinii, o którym mowa w art. 16 ustawy. Organ współdziałający został poinformowany o celu wydania opinii, zaś organ koncesyjny nie miał wpływu na jej treść. Przyjęcie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. określonej formuły tej opinii nie może mieć jednak wpływu na ocenę dotyczącą wypełnienia przez organ koncesyjny obowiązku zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji. Wspomniany obowiązek w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie został spełniony, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do właściwego organu o wydanie opinii, podając w jakim celu ma być ona wydana. Organ koncesyjny nie ma jednak żadnych instrumentów prawnych, by spowodować wydanie opinii adekwatnej do potrzeb prowadzonego postępowania.

Dodać należy, że na postanowienie organu współdziałającego stronie przysługuje zażalenie. Skarżący nie godząc się z treścią opinii mógł zatem skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia zażalenia, czego jednak nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).