Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2094/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1163/18 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 października 2018r., nr SKO.4160.65.2018 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1163/18 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 października 2018 roku nr SKO.4160.65.2018 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 14 maja 2018 r. znak: GN.6831.12.2018, wydaną na podstawie m.in. art. 95 pkt 8 i art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121; dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej "PKP S.A."), Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości objętych księgą wieczystą nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A.: oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 9,4514 ha w obrębie D. - na działki nr: [...]1 o powierzchni 8,5154 ha, [...]2 o powierzchni 0,4391 ha i [...]3 o powierzchni 0,4969 ha oraz oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...]4 o powierzchni 8,61 ha w obrębie O. - na działki nr: [...]5 o powierzchni 0,6058 ha, [...]6 o powierzchni 7,48 ha, [...]7 o powierzchni 0,1499 ha, [...]8 o powierzchni 0,0338 ha, [...]9 o powierzchni 0,0881 ha i [...]10 o powierzchni 0,2518 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości zaewidencjonowaną w dniu 12 lutego 2018 r. pod numerem [...], stanowiącą załącznik do tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na podstawę prawną wniosku o podział przedmiotowych nieruchomości - art. 95 pkt 8 u.g.n. - nie podlegał on opiniowaniu w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Jednocześnie podkreślił, że zastosowanie tego przepisu wynika z faktu, iż grunty te wchodzą w skład terenów zamkniętych. Następnie opisał przedłożony mu projekt podziału nieruchomości, odnotowując fakt wydzielenia z nich działek "pod drogi według ich kategorii", tj. działek nr: [...]2 i [...]3 z działki nr [...] oraz działek nr: [...]5, [...]7, [...]8 i [...]10 z działki nr [...]4. Wyjaśnił przy tym, że nie jest możliwe zastosowanie art. 98 u.g.n. W podsumowaniu stwierdził, że w jego ocenie zachodzą podstawy do zatwierdzenia podziału nieruchomości zaproponowanego przez użytkownika wieczystego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła PKP S.A.

Decyzją z dnia 18 października 2018 r. nr SKO.4160.65.2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 95 pkt 8, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej właściwe w sprawie podziału nieruchomości są związane treścią wniosku PKP S.A. w zakresie wskazania art. 95 pkt 8 u.g.n. jako podstawy prawnej zatwierdzenia żądanego przez stronę podziału działek. Stosownie do tego unormowania niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. W przepisach u.g.n. brak jest definicji terenów zamkniętych, dlatego zasadne jest posłużenie się w postępowaniu podziałowym podstawową definicją legalną tego pojęcia, zawartą w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm.; dalej "p.g.k."). W świetle tego przepisu tereny zamknięte są to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W myśl art. 4 ust. 2a p.g.k. tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji, w której określane są również granice terenu zamkniętego. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") tereny zamknięte nie są objęte zadaniami własnymi gminy w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (z zastrzeżeniem, że przepisy art. 4 ust. 4 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p. w obecnym kształcie obowiązują od 2010 r.). Mając na uwadze treść przytoczonych regulacji prawnych, organ stwierdził, że w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o podział nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 8 u.g.n., analiza dopuszczalności podziału sprowadza się w istocie do zweryfikowania, czy nieruchomość, z której mają być wydzielone działki gruntu w sposób przedstawiony na załączonym projekcie podziału, wchodzi w skład terenów zamkniętych. W takim wypadku żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają zaś, zgodnie z wyraźną dyspozycją art. 95 u.g.n., ustalenia planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem podziału są dwie działki ewidencyjne: nr [...] w obrębie D. i nr [...]4 w obrębie O., z których - zgodnie z wolą wnioskodawcy wyrażoną na załączonej do wniosku mapie z projektem podziału - mają być wydzielone odpowiednio działki nr: [...]1-[...]3 i [...]5-[...]10. Jak ustaliło Kolegium w oparciu o zupełną treść księgi wieczystej nr [...], wskazane wyżej działki gruntu zostały wyodrębnione odpowiednio z działek nr: [...]11 w obrębie D. i [...]12 w obrębie O., które decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz.MIiR z 2014 r. poz. 25 z późn. zm.) zostały zaliczone do terenów zamkniętych w rozumieniu m.in. art. 95 pkt 8 u.g.n. Stwierdzenie powyższej okoliczności prowadzi wprost do konkluzji, że istnieją przesłanki do zatwierdzenia proponowanego podziału nieruchomości w trybie określonym w tym przepisie, a tym samym, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] o takiej treści, wydane na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. Organ podkreślił, że przedmiotem sporu w tej sprawie są w istocie inne kwestie, tj. czy organ pierwszej instancji powinien - jak uważa strona - powołać w podstawie prawnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości art. 98 ust. 1 u.g.n. i - stosując ten przepis - wskazać w jej treści, że powstałe w wyniku podziału działki nr: [...]2 i [...]3 (wyodrębnione z działki nr [...]), a także [...]5, [...]7, [...]8 i [...]10 (wyodrębnione z działki nr [...]4) zostały wydzielone pod drogi publiczne. Takie wskazanie w sposób jednoznaczny sugerowałoby, że działki te przejdą z mocy prawa na własność odpowiednich podmiotów publicznych, z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna, a ustanowione na nich prawo użytkowania wieczystego z tą datą wygaśnie.

Kolegium, powołując się w tym zakresie na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku, że z woli ustawodawcy zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym jest ograniczony do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może być poszerzony o dodatkowe elementy, wyraźnie określone w art. 93 ust. 2a i art. 99 u.g.n. Nie obejmuje on natomiast w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w wyroku NSA sygn. akt I OSK 991/15, choć w złagodzonej wersji oraz wskazało na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 642/17 i WSA w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 253/17. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości mogą znaleźć się informacje o wydzieleniu danej działki pod drogę publiczną i może w nim być przytoczona treść art. 98 ust. 1 u.g.n., ale w takim wypadku wskazane elementy decyzji mają jedynie charakter fakultatywny i informacyjny, natomiast nie rozstrzygają ani o statusie drogi, ani o skutkach prawnych wynikających z decyzji. W szczególności nie wiążą sądu rozpatrującego wniosek właściwego organu o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (art. 98 ust. 2 u.g.n.) czy powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wytoczone przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w razie niezłożenia takiego wniosku; nie wiążą też starosty w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Tym samym zdaniem Kolegium zarzuty odnoszące się do art. 98 ust. 1 u.g.n., sformułowane w treści odwołania PKP S.A., są bezpodstawne. Zadaniem Wójta Gminy [...] w prowadzonym na wniosek strony postępowaniu podziałowym było wyłącznie zbadanie dopuszczalności zaproponowanego przez nią podziału nieruchomości i z tego zadania organ pierwszej instancji się wywiązał, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 95 pkt 8 i art. 96 ust. 1 u.g.n. Nie można natomiast czynić mu zarzutu, że nie powołał art. 98 ust. 1 u.g.n. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy regulacja ta nie stanowi elementu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie podziału nieruchomości, jak również nie stwierdził w treści decyzji faktu wydzielenia niektórych działek gruntu pod drogi publiczne, w sytuacji gdy nie miał takiego obowiązku, a dodatkowo - wbrew sugestiom strony - ów fakt nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania. Kolegium podniosło, że okoliczność, iż na częściach działek nr: [...] i [...]4 odpowiadających wyodrębnionym z nich działkom nr: [...]2, [...]3, [...]5, [...]7, [...]8 i [...]10 są urządzone ogólnodostępne drogi nie jest wystarczająca do przyjęcia, że są one zajęte pod drogi publiczne, a tym samym, że wydzielenie wskazanych działek nastąpiło pod drogi publiczne. W art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako jeden z wymogów uznania drogi za drogę o takim statusie wskazuje się, by była ona "zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg". Ta część przepisu odwołuje się do aspektu formalnego pojęcia drogi publicznej (zob. art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.), który musi występować niezależnie od aspektu faktycznego wyrażonego w zwrocie "z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem [...]". Z akt sprawy nie wynika jednak, by drogi utworzone na nieruchomościach będących przedmiotem podziału zostały formalnie zaliczone do którejś z kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzeń lub uchwał właściwych organów. Ponadto, status spornych dróg jako dróg publicznych nie wynika także z ustaleń planów miejscowych. Opierając się na prawidłowych ustaleniach organu pierwszej instancji, działka nr [...]4 w obrębie O. jest położona na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei działka nr [...] w obrębie D. jest zlokalizowana na obszarze, dla którego obowiązuje miejscy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. dla obszaru części sołectw D., Z., W., D.1 i D.2, przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz.Urz. Woj .Łódz. z 2006 r. Nr 33, poz. 300 z późn.zm.), jednakże plan ten nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących przeznaczenia tego terenu ze względu na zakwalifikowanie go do terenów zamkniętych (w czasie uchwalenia analizowanego planu miejscowego przepisy u.p.z.p. przewidywały bezwzględny zakaz ustalania przeznaczenia gruntów wchodzących w skład terenów zamkniętych). Zdaniem Kolegium PKP S.A. powinna doprowadzić do wszczęcia odpowiedniego postępowania cywilnego lub administracyjnego, w którym okoliczności określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowią ustawowe przesłanki orzeczenia/rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła PKP S.A. Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że jedynym celem podziału nieruchomości na terenach zamkniętych (ust.8 art. 95 u.g.n.) jest wydzielenie działek na terenie zamkniętym. Kryteria, które zobligowany jest zbadać organ zatwierdzając podział w tym trybie to ocena, czy nieruchomość znajduje się na terenie zamkniętym, zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 p.g.k. i czy podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Żadne inne przesłanki nie zostały przez ustawodawcę przewidziane dla dokonania podziału w tym szczególnym trybie. W tym miejscu wyjaśnić wypada, że powołany w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z 8 marca 2018 roku I OSK 748/16 dotyczył odmiennego stanu faktycznego i prawnego, bowiem tam podziału nieruchomości nie dokonano w trybie art. 95 ust.8 u.g.n.

Niesporne w sprawie jest, że nieruchomość podlegająca podziałowi usytuowana jest na terenie zamkniętym. Ustalenia organów w tym zakresie nie budzą wątpliwości. We wniosku o podział skarżąca Spółka jako cel podziału działki nr [...]0 wskazała przygotowanie działki do aportu na rzecz zarządcy infrastruktury. Decyzja Wójta Gminy N. jest zgodna z wnioskiem. W ocenie sądu w decyzji podziałowej na terenach zamkniętych nie można domagać się wyznaczenia działek pod drogi publiczne, bowiem nie jest to kwestia związana z podziałem nieruchomości, lecz ze stosunkami własnościowymi, które winny być rozstrzygnięte przez sądy powszechne. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem wydania tej decyzji, przejście prawa własności następuje bowiem z mocy samego prawa. Poza tym na mapie podziału działkę nr [...]01 oznaczono jako "dr", ta część nieruchomości nr [...]0 stanowiła już wcześniej fragment drogi powiatowej, ale innej, niż powoływana przez skarżącą Spółkę. Wbrew zarzutom skargi nie ma jednak podstaw do rozstrzygnięcia w decyzji podziałowej w trybie art. 95 ust.8 u.g.n., że jedna z uzyskanych działek stanowi drogę publiczną. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017r. w prawie I OSK 2837/16.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła PKP S.A., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracjynymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że wydzielone działki gruntu stanowią drogi publiczne;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. i przyjęcie, że organ wydający decyzję zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie jest zobowiązany do powoływania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie czy podziału nieruchomości dokonuje w trybie przewidzianym dla wydzielenia działek pod drogi publiczne oraz występowanie przełanek uzasadniających zastosowanie takiego trybu;

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. przez odmowę przyjęcia, że podział dokonał się w warunkach powołanego przepisu, mimo że wydzielono działkę pod drogę publiczną, a ponadto przez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem PKP S.A.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika w akt sprawy materiał dowodowy został zgromadzony w sposób prawidłowy i pełny, a uzasadnienie decyzji SKO z 18 października 2018r. odpowiada wymogom ustawowym. Ustalone okoliczności wskazują, że wydzielone działki gruntu [...]2, [...]3, [...]5, [...]7, [...]8 i [...]10 chociaż są drogami ogólnodostępnymi, to jednak nie stanowią dróg publicznych lub ich części. W art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako jeden z wymogów uznania drogi za drogę o takim statusie wskazuje się, by była ona "zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg". Ta część przepisu odwołuje się do aspektu formalnego pojęcia drogi publicznej (zob. art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.), który musi występować niezależnie od aspektu faktycznego wyrażonego w zwrocie "z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem [...]". Z akt sprawy nie wynika jednak, by drogi utworzone na nieruchomościach będących przedmiotem podziału zostały formalnie zaliczone do którejś z kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzeń lub uchwał właściwych organów. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie tych ustaleń, ani też nie wykazała, że na podstawie rozporządzeń lub uchwał właściwych organów działki te wchodzą w skład dróg publicznych (gminnych, powiatowych itd.). To, że jak wykazuje skarżąca kasacyjnie i co nie jest kwestionowane przez organy administracyjne i Sąd I instancji, wskazane wyżej działki są zajęte i wykorzystywane przez mieszkańców jako dojazdy do swoich posesji, cmentarza, albo też są przedłużeniem ulic lub pełnią funkcję łącznika pomiędzy ulicami, a nawet ma własną nazwę (np. ulica K.) nie oznacza, że ulice te lub ich części (wydzielone geodezyjnie pod nimi działki) są drogami publicznymi.

Zasadnie także zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji wskazały, że ustawodawca zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu podziałowym ograniczył do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.), ewentualnie - w niektórych przypadkach zatwierdzenia podziału - może być poszerzony o dodatkowe elementy, wyraźnie określone w art. 93 ust. 2a i art. 99 u.g.n. Nie obejmuje on natomiast w szczególności orzeczenia o przejściu z mocy prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Podzielić należy, że w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości mogą znaleźć się informacje o wydzieleniu danej działki pod drogę publiczną i może w nim być przytoczona treść art. 98 ust. 1 u.g.n., ale w takim wypadku wskazane elementy decyzji mają jedynie charakter fakultatywny i informacyjny, natomiast nie rozstrzygają ani o statusie drogi, ani o skutkach prawnych wynikających z decyzji. Co więcej brak takich informacji w żaden sposób nie wpływa na ocenę prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a tym bardziej nie może stanowić skutecznego zarzutu kwestionującego taką decyzję. Zamieszczenie lub brak zamieszczenia informacji wynikających z art.98 ust.1 u.g.n. wszczególności nie wiążą sądu rozpatrującego wniosek właściwego organu o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa (art. 98 ust. 2 u.g.n.) czy powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wytoczone przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w razie niezłożenia takiego wniosku; nie wiążą też starosty w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.). W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a,

Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. przez odmowę przyjęcia, że podział dokonał się w warunkach powołanego przepisu, mimo że wydzielono działkę pod drogę publiczną, a ponadto przez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem PKP S.A.

Zgodnie z brzmieniem art.98 ust.1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Co prawda w wyniku zatwierdzonego podziału wydzielone zostały działki pod ogólnodostępnymi dojazdami, ulicami, czy też ciągami komunikacyjnymi, ale nie została wykazana podstawowa przesłanka zastosowania tego przepisu, tj. że są one pod drogami publicznymi: gminnymi, powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, a więc drogami zaliczonymi do jednej ze wskazanych kategorii w sposób formalny na mocy stosownego aktu prawnego (rozporządzenia lub uchwały).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.