Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 186/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. SA z siedzibą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 744/17 w sprawie ze skargi W. SA z siedzibą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej administracyjna karę pieniężną za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 744/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. SA z siedzibą [...] (skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej administracyjna karę pieniężną za pierwszy ujawniony przypadek nieprzekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2017 r. i z [...]sierpnia 2017 r. (sygn. akt [...]) nie naruszają prawa, podczas, gdy z uwagi na uregulowanie przepisem szczególnym (art. 157 § 2 k.p.a.) w sposób wyczerpujący podmiotowego zakresu inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyłączone jest stosowanie art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie również art. 61a § 1 k.p.a., co powoduje, że złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawsze powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego z mocy prawa z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwyczajnym;

2. art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że "inną uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, jest okoliczność uprzedniego skorzystania przez skarżącą z możliwości zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia skarżącej w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych; podczas, gdy oddalenie skargi na decyzje Prezydenta [...] z [...] czerwca 2013 r. (znak sprawy: [...]) oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2013 r. (sygn. akt: [...]) nie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, iż instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej, co doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem zasady praworządności uregulowanej w ww. przepisie.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ stwierdzając niedopuszczalność przedmiotową niniejszego postępowania, mógł co najwyżej wydać decyzje o umorzeniu postępowania, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Spółka wskazała również, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2013 r. oraz decyzji SKO z [...] lipca 2013 r. uzasadniony był innymi okolicznościami niż okoliczności, które objęte zostały wyrokiem NSA z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2099/14. Podkreśliła również, że obie decyzje - oparte na tym samym stanie faktycznym i prawnym - zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym zrealizowała się przesłanka stwierdzenia ich nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy wydając zaskarżone decyzje bezzasadnie posłużyły się wykładnią rozszerzającą przepisów mających być podstawą prawną rozstrzygnięć, a w konsekwencji błędnie przyjęły, że przekazywanie przez skarżącą części odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki, odpadami komunalnymi stanowi naruszenie przepisów i skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Mając na uwadze, że powyższe kwalifikowane wady wskazanych decyzji nie zostały "objęte" wyrokiem WSA, a w konsekwencji wyrokiem NSA, oznacza to, że wydany wyrok NSA nie zamyka SKO drogi do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji, bowiem wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Ponadto skarżąca wskazała, iż uwzględniając treść przepisów art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., nie można stwierdzić, że sankcja administracyjna, o której stanowi art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. odnosi się do przypadku przekazywania części zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej. W jej ocenie, rozumowanie przyjęte przez Prezydenta [...], a także powtórzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zostało oparte na niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni systemowej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach, zaś takie postępowanie stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazała, że nie do przyjęcia jest działanie organu, który w celu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej dokonuje rozszerzającej wykładni przepisów zamiast poprzestać na wykładni literalnej, względnie celowościowej, która w tym przypadku -wobec jasnych intencji ustawodawcy tworzącego prawnie uregulowany, zamknięty system gospodarki odpadami - pozwoliłaby na dokonanie prawidłowych ustaleń i wydanie właściwego rozstrzygnięcia.

Dalej Spółka wywiodła, że sprzeczne z celem instytucji kar uregulowanych w art. 9x u.c.p.g. jest stosowanie przez organ wykładni prowadzącej do nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dostarczył odebrane, zmieszane odpady komunalne do instalacji zastępczej, przy uwzględnieniu jednoczesnego braku sankcji administracyjnej dla odbiorcy odpadów dostarczającego je do RIPOK-u, z którym - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 91 ust. 1 u.c.p.g. - nie ma zawartej umowy. Skoro zatem takie postępowanie nie jest zagrożone administracyjną karą pieniężną, to analogicznie w niniejszej sprawie skarżąca nie powinna zostać ukarana.

Ponadto podkreśliła, że w pełni dopuszczalne jest wskazanie przez sejmik województwa w WPGO jako instalacji zastępczej, instalacji mającej status RIPOK-u, co wynika z tego, że w sytuacji dostarczenia odpadów przez odbiorcę do takiej instalacji, także nie będzie możliwe ukaranie przedsiębiorcy karą pieniężną, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Powyższe zaś jest konsekwencją braku wskazania w treści przepisu art. 9x ust. 1 pkt 3 oraz art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymogu przekazywania odpadów do ściśle wyznaczonej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, np. tej z którą łączy odbiorcę umowa cywilnoprawna.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nawet jeśliby uznać, iż działanie skarżącej polegające na przekazywaniu w okresie wskazanym w decyzji części odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej przy ul. [...], nie było zgodne z umową zawartą pomiędzy operatorem RIPOK-u w [...] a skarżącą oraz mając na względzie podnoszone przez organ wątpliwości co do wystąpienia w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] marca 2013 r. "innych przyczyn", o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach - to takiego zachowania skarżącej w żadnej mierze nie można uznać za delikt administracyjny przewidziany w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Jednocześnie Spółka zwróciła uwagę, iż celem art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. jest karanie takich naruszeń dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, które polegają na pozostawianiu odpadów w miejscu całkowicie do tego nieprzeznaczonym.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, decyzje objęte wnioskiem są obarczone wadliwością mająca charakter rażącego naruszenia prawa – nie tylko z uwagi na oczywistość wadliwości, ale także ze względu na niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki gospodarcze i społeczne naruszenia, które prowadzą do ukarania kara pieniężną skarżącej za dostarczenie zmieszanych odpadów komunalnych do podmiotu uprawnionego w świetle przepisów prawa w zakresie ich odbioru.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w realiach niniejszej sprawy szczególnie istotna była przyczyna, dla której W. przekazywała część odebranych zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej przy ul. [...]. C. w spornym okresie nie posiadał zezwolenia w wymaganym zakresie, zaś z punktu widzenia skarżącej, jeżeli zezwolenie C. nie pozwala na zagospodarowanie takiej ilości odpadów, jakie chce przekazać mu W., to obiektywnie jest to taki przypadek, jakby C. nie miało prawnego upoważnienia do odebrania odpadów (działało bez zezwolenia). Okoliczność ta zaś należy do tzw. "innych przyczyn", o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że okolicznością uzasadniającą złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest, co podniesione zostało w toku postępowania sądowoadministracyjnego, dokonywanie samodzielnej oceny, czy moce przerobowe RIPOK C. są wystarczające. Wniosek o stwierdzenie nieważności oparty jest bowiem na bezzasadnym posłużeniu się wykładnią rozszerzającą przepisów mających być podstawą prawną rozstrzygnięć, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że przekazywanie części odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi regionu gospodarki odpadami komunalnymi stanowi naruszenie przepisów i skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie Spółki kwestia zastosowania rozszerzającej wykładni przepisów stanowiących podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie była przedmiotem rozważań ani WSA ani NSA, a sam fakt poddania decyzji o nałożeniu kary i decyzji utrzymującej ją w mocy kontroli sądowoadministracyjnej nie oznacza, że automatycznie decyzje te z pewnością nie są obarczone kwalifikowaną wadą uzasadniająca stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto wskazała, że naruszenie przez Sąd zasady praworządności (sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP) poprzez nieuwzględnienie, iż przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy włączeniu wykładni rozszerzającej.

Pismem z [...] lutego 2022 r. Skarżąca wniosła o reasumpcję zarządzenia Sądu w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz podtrzymała wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. SKO wyraziło zgodę na rozpatrzenie na posiedzeniu niejawnym sprawy.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. skarżąca sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym i wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest oparty na uzasadnionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem z uwagi na uregulowanie przepisem szczególnym (art. 157 § 2 k.p.a.) w sposób wyczerpujący podmiotowego zakresu inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyłączone jest stosowanie art. 61 § 1 k.p.a., a w następstwie również art. 61a § 1 k.p.a., co powoduje, że złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawsze powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego z mocy prawa z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Z powyższym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki nie można się zgodzić. Zdaniem bowiem skarżącej kasacyjnie brak jest podstawy prawnej, w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, pozwalającej na odmowę wszczęcia postępowania. W każdym więc przypadku, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki wniesienie podania o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, skutkuje, z mocy samego prawa wszczęciem tego postępowania, a co za tym idzie, przy zastosowaniu takiej konstrukcji przyjąć by należało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności może zostać wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, a także w przypadku zaistnienia res iudicata.

Stanowisko to nie odpowiada jednak regulacjom prawnym zwartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 157 § 2 k.p.a. nie reguluje w sposób wyczerpujący zagadnienia związanego ze wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika już że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku kiedy jest wszczynane na wniosek, może zostać wszczęte jedynie wtedy, kiedy wniosek ten pochodzi od podmiotu uprawnionego jakim jest strona. Zauważyć bowiem należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjne, do o odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znajduje zastosowanie przepis art. 61a k.p.a. Przepis ten, nawiązując do przewidzianej w art. 61, a w odniesieniu do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji art. 157 § 2 k.p.a., reguły, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Aczkolwiek przepis art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wprost w swej treści jedynie do art. 61 k.p.a., to w oparciu o wykładnię systemową i celowościową nie można wywodzić, że nie dotyczy on postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), ale z zastosowaniem art. 61 k.p.a. (por. A. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 16, Warszawa 2019 r., s. 950). Ponadto podkreślić należy, że art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wymieniona ustawa nowelizacyjna równolegle z wprowadzeniem opisanej wyżej regulacji, uchyliła dotychczas obowiązujący art. 157 § 3 k.p.a. (por. art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej), który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tym samym z woli ustawodawcy dotychczasowy decyzyjny sposób odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zastąpiony został formą postanowienia. W tym, że uległa zmianie jedynie forma załatwienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie został co do zasady podważony obowiązek wydania stosownego aktu, utwierdza także treść przepisu przejściowego - art. 3 ustawy zmieniającej, informującego, iż w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej, powinno być wydane postanowienie, właściwą forma załatwienia sprawy jest decyzja. W konsekwencji należy stwierdzić, że od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a. znajdować będzie zastosowanie nie tylko do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania zwykłego, ale także do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyłączenie stosowania art. 61a k.p.a. do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji jednoczesnej utraty mocy obowiązującej dotychczasowego art. 157 § 3 k.p.a. jest nie do pogodzenia z intencją ustawodawcy pozostawienia jako uregulowanego prawnie etapu wszczynania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Opowiedzenie się za zastąpieniem dotychczasowej formy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji formą postanowienia, pozwala na przeniesienie dotychczasowego dorobku orzecznictwa wypracowanego na tle stosowania art. 157 § 3 k.p.a. na grunt art. 61 "a" § 1 k.p.a. Na tle zaś stosowania art. 157 § 3 k.p.a. utrwalony został pogląd, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy prawnej z art. 156 § 1 k.p.a. Organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnej, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 19 marca 1997 r. sygn. III SA 1802/95, wyrok NSA z 8 listopada 1995 r. sygn. III SA 182/95, wyrok NSA z 9 marca 2007 r. sygn. I OSK 542/06, W. Maciejko, P. Zbornik, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, Służba Pracownicza 2011/8/1-4, Rychter Renata, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, LEX 2014 do art. 157 k.p.a.).

Z powyższych przyczyn pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach drugi z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że "inną uzasadnioną przyczyną" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym jest okoliczność uprzedniego skorzystania przez skarżącą kasacyjnie z możliwości zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, co doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia skarżącej kasacyjnie w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, podczas gdy oddalenie skargi na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny odpowiedzialności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na względzie moc wiążącą uchwał (art. 269 p.p.s.a.), zwrócić należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 stwierdził, że "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa." W uzasadnieniu tej uchwały wywiedziono, że "Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)."

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji złożone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę oparte było na stwierdzeniu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Analiza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 874/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2099/14, których przedmiotem była ocena legalności decyzji, o których stwierdzenie nieważności wnioskowała skarżąca kasacyjnie Spółka, prowadzi do wniosku, że to właśnie ocena prawidłowości zastosowania, jak i wykładni art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiła istotę rozważań sądów administracyjnych obu instancji.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na sześć postawionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, trzy dotyczą naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w powiązaniu z innymi przepisami i z podaniem różnorakich przyczyn), a poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ponadto jeden z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, także odnosi się do art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Argumentacja zawierająca przyczyny nieuwzględnienia tych zarzutów skargi kasacyjnej została zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołane przepisy w zakresie ich zastosowania oraz wykładni stanowiły przedmiot rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym nie można wywodzić, jak czyni to skarżąca kasacyjnie, że okoliczności powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym kwestie dotyczące "wykładni rozszerzającej przepisów", nie były przedmiotem rozważań prawomocnych wyroków sądów administracyjnych.

Przesądza to więc o niezasadności powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, albowiem zasadnie Sąd I instancji przyjął oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], że istniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze, iż instytucje represyjne i sankcje mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej, co doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem zasady praworządności uregulowanej w tym przepisie. W skardze kasacyjnie nie wyjaśniono w odniesieniu do jakich konkretnych przepisów prawa materialnego czy też przepisów postępowania odnosi się ten zarzut. Zauważyć jednak należy, że postanowienie, które podlegało ocenie legalności dokonywanej przez sądy administracyjne nie dotyczyło nałożenia represji czy sankcji, a dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania, a co za tym idzie zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.