Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 405/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na "wykonanie termomodernizacji ścian zewnętrznych wraz z kolorystyką budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. ", zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...].

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J.W. . Odwołujący się wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...], gdyż posiada w budynku wyodrębniony lokal mieszkalny oraz udział w działce gruntowej. Podniósł, że spółdzielnia mieszkaniowa jest jedynie współwłaścicielem nieruchomości (i to mniejszościowym właścicielem – 21 lokali w stosunku do 26 lokali wyodrębnionych) i wykonuje tylko zarząd powierzony. Podkreślił, że właściciele lokali stanowiących odrębną własność nie wyrazili zgody na inwestycję.

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu - działkę nr [...] obręb [...] i zgodnie z tym ustaleniem dopuścił do postępowania osoby będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i precyzuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są obok inwestora: właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie zatem obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podał, że J.W. posiada w projektowanym do ocieplenia budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. wyodrębniony lokal mieszkalny nr [...] na ósmej kondygnacji. Zgodnie z umową ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz umową przeniesienia własności, z własnością tego lokalu związany jest udział w nieruchomości wspólnej, tj. prawie własności działki nr [...] oraz w częściach wspólnych budynku mieszkalnego. Jednocześnie aktem tym nie powierzono zarządu nieruchomością wspólną. Natomiast w księdze wieczystej nr [...] dla nieruchomości gruntowej składającej się z działki nr [...] obr. [...], jako uprawniony wymieniona jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Spółdzielnia ta, zgodnie z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, sprawuje zarząd nieruchomością wspólną jako zarząd powierzony. Oznacza to ograniczenie praw pozostałych współwłaścicieli odnośnie dysponowania nieruchomością wspólną, natomiast spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona i zobowiązana do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną. Wobec powyższego warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. J.W. , mimo wezwania organu odwoławczego w tym zakresie, nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego projektowana modernizacja ścian zewnętrznych budynku nie wprowadzi ograniczeń w korzystaniu z lokalu skarżącego, stąd nie może być on uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tej inwestycji.

Organ II instancji w konkluzji podał, że przedmiotowe odwołanie nie mogło być uznane za podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Skoro to jednak nastąpiło (z chwilą wpływu do urzędu odwołania) to należało umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe - co jest przesłanką do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a.

J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody , domagając się jej uchylenia i zasądzenia koszów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji której skarżący nie został uznany za stronę, w związku z art. 28 kpa i w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - poprzez uznanie, ze skarżący nie wykazał interesu prawnego zwłaszcza indywidualnego, ale również nie wskazał na przepis prawa materialnego, z którego wynikałoby ograniczenie w korzystaniu z lokalu nr [...], stanowiącego jego własność, w związku z zamierzoną realizacją inwestycji oraz w związku z art. 10 § 1 K.p.a., wyrażającym zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;

- naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 w związku z art. 3 pkt. 11 i Prawa budowlanego poprzez uznanie, że oświadczenie inwestora złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie pozostaje w sprzeczności z treścią odwołania skarżącego i jego wyraźnym sprzeciwem co do zamierzonej inwestycji;

- naruszenie przepisu art. 7, 77, 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, że skarżący jako współwłaściciel nieruchomości wyraził zgodę na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy tymczasem nie został powiadomiony i nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym, inwestor nie skierował do niego wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie inwestycji, a brak zgody został wyrażony w odwołaniu od decyzji, co nie zostało uwzględnione przez organ;

- naruszenie art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia wątpliwości w zakresie ustalenia braku zgody skarżącego na dokonanie inwestycji przez organ II instancji bądź poprzez brak zlecenia przez ten organ organowi l instancji przeprowadzenia dowodu w zakresie ustalenia braku zgody skarżącego na dokonanie przedmiotowej inwestycji;

- naruszenie przepisu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 199 K.c. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i wywiedzenie z tego przepisu, iż uprawnienia zarządcy (spółdzielni mieszkaniowej) obejmują również czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu i ograniczają właściciela w zakresie dyspozycji o jego własności.

W uzasadnieniu skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. do sygn. akt: II OSK 1283/09, wskazując, iż przyjęto w nim, że współwłaściciel nieruchomości, dla której ma być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, nawet, gdy jest to członek spółdzielni mieszkaniowej, jest zgodnie z art. 28 prawa budowlanego stroną w tym postępowaniu, bowiem przepis ten nie wymaga, aby współwłaściciel nieruchomości musiał wykazać indywidualny interes prawny, a zwłaszcza naruszenie tego interesu, poprzez ograniczenie w korzystaniu z lokalu stanowiącego jego własność. Wojewoda wbrew obowiązkowi nie wyjaśnił tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2usatwy Prawo budowlane) wprawdzie wyłącza co do zasady obowiązek badania przez organy merytorycznej poprawności oświadczeń, jednakże oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tylko jednym ze środków dowodowych, mającym wykazać dysponowanie przez inwestora tym prawem i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał nawet badania treści statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", który jest szczególnego rodzaju umową pomiędzy członkami tworzącymi spółdzielnie mieszkaniową. Gdyby dokonał takiego badania, nie znalazłby żadnego upoważnienia dla Zarządu Spółdzielni do podejmowania decyzji w zakresie przekraczającym zwykły zarząd, czy też uchwały upoważniającej do konkretnego działania. Wręcz przeciwnie, z treści statutu wynika, że w zakresie przekraczającym zwykły zarząd, zarządca musi stosować przepis art. 199 K.c., o ile nie wykaże, iż posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli. Wskutek takiego działania Wojewoda naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 10 § 1, 77 i 80 K.p.a oraz art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., niezależnie od naruszenia norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 32 w zbiegu z art. 21 i przy zastosowaniu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie posiada pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli, a skarżący nie jest jedynym właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, który zamierzonej inwestycji stanowczo się sprzeciwia, zwłaszcza, że inwestycja ta ma być sfinansowana poprzez zaciągnięcie przez spółdzielnię kredytu na rachunek mieszkańców bloku, a nie przez spółdzielnię - jako zarządcę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania prawne rozpocząć należy od przytoczenia stosownych regulacji dotyczących spółdzielczości, a w szczególności spółdzielni mieszkaniowych.

I tak, w myśl art. 1 ust.1, 3 i 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U.2003.119.1116 t.j.) celem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.

W zakresie nieuregulowanym w ustawie do spółdzielni mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 z późn. zm.)

Powyższe oznacza, że działalność spółdzielni mieszkaniowej w zakresie zarządzania nieruchomościami stanowiącymi jej mienie i nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków jest obligatoryjną działalnością gospodarczą takiej spółdzielni (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 21/02, Monitor Prawniczy z 2002 r., Nr 18, s. 851). Nadto, nie w samej ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, ale w przepisach prawa spółdzielczego szukać należy podstawowych regulacji decydujących o tym, czym jest spółdzielnia, jak się ją tworzy i likwiduje, jakie są i jak działają jej organy, jak wygląda postępowanie wewnątrzspółdzielcze, jak funkcjonują mechanizmy kontrolne w spółdzielni, jakie są podstawowe prawa i obowiązki członków itp. W kwestiach nieuregulowanych, ani w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, ani w prawie spółdzielczym, zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy innych ustaw.

Stwierdzić w związku z tym należy, że spółdzielnie mieszkaniowe stanowią dobrowolne zrzeszenia, o których mowa w art. 12 Konstytucji, będące realizacją konstytucyjnie gwarantowanej wolności zrzeszania się, przewidzianej w art. 58 Konstytucji. Wykładnia przepisów dotyczących funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowej musi zatem uwzględniać zrzeszeniowy charakter tej osoby prawnej. Spółdzielnia mieszkaniowa ma obowiązek prowadzić wyznaczoną jej działalność w interesie swych członków. Ten przepis nieharmonizujący z faktem korzystania z lokali spółdzielczych przez nie-członków spółdzielni - nadal obowiązuje. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 17.12.2008 r., sygn. P 16/08, OTK-A 2008/10/181) osoby, które nabywają prawa do lokali w spółdzielni mieszkaniowej, jednocześnie decydują się na powstanie określonego związku z tą spółdzielnią. Natomiast w momencie zawarcia ze spółdzielnią umowy o ustanowienie prawa odrębnej własności lokalu, wyrażają zgodę "na członkostwo" we wspólnocie mieszkaniowej.

W wyroku z dnia z dnia 15 lipca 2009 r. (sygn. K 64/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z postanowień Konstytucji nie wynika, że wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy na mocy art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o odrębnej własności lokali ogół właścicieli odrębnych lokali wchodzących w skład domu wielomieszkaniowego, czy też zarząd elementami składowymi budynku stanowiącymi współwłasność wszystkich właścicieli odrębnych lokali w tym budynku na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o zarządzie rzeczą wspólną są formami preferowanymi - ze względu na określone wartości konstytucyjne - w stosunku do opartego na członkostwie spółdzielczego korzystania z części budynku przeznaczonych do wspólnego użytku przez osoby mające spółdzielcze własnościowe prawo do odrębnego lokalu.

Zgodnie z przepisem art.4 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem ich lokali, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu.

Z kolei, zgodnie z treścią ustępu 8 tego przepisu, członkowie spółdzielni, osoby niebędące członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, oraz właściciele niebędący członkami spółdzielni mogą kwestionować zasadność zmiany wysokości opłat bezpośrednio na drodze sądowej.

Stosownie do treści art. 241 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych większość właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości, obliczana według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej, może podjąć uchwałę, że w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Do podjęcia uchwały stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 1a, art. 31 i 32 ustawy o własności lokali.

Według zaś przepisu art. 26 ustawy, jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, niezależnie od tego, czy właściciele lokali są członkami spółdzielni. Właściciele lokali są obowiązani uczestniczyć w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni, które są przeznaczone do wspólnego korzystania przez osoby zamieszkujące w określonych budynkach lub osiedlu.

Wreszcie, koniecznym będzie przytoczenie w całości przepisu art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych:

- ust. 1. W zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

- ust. 2. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

- ust. 3 Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26.

- ust. 4. Uchwałę, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o własności lokali, podejmuje rada nadzorcza spółdzielni na wniosek większości właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości obliczanej według wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej.

- ust. 5. Z żądaniem, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o własności lokali, występuje zarząd spółdzielni na wniosek większości właścicieli lokali w budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art.18 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2000.80.903 j.t.), do którego odsyła przepis art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 18 ust.1 ustawy o własności lokali odwołuje się do powierzenia zarządu osobie trzeciej (reprezentacja powiernicza). Z kolei podstawą reprezentacji powierzonej jest instytucja pełnomocnictwa. Działania zarządcy mieszczące się w granicach umocowania pociągają za sobą skutki dotyczące bezpośrednio reprezentowanego, tj. wspólnoty mieszkaniowej (art. 95 § 2 k.c.).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że spółdzielnia nie ma sprawować zarządu nieruchomością wspólną tak jak każdy zarządca, któremu właściciele lokali powierzyli zarząd w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, ale ma sprawować ten zarząd jak zarząd powierzony. Sformułowanie "jak zarząd powierzony" oznacza, że nie zachodzi potrzeba rzeczywistego powierzenia zarządu nieruchomością wspólną przez właścicieli lokali umową zawartą w formie aktu notarialnego, ale zarząd sprawowany jest z mocy przepisu ustawy (bez wyrażania woli przez właścicieli lokali).

Zauważyć w związku z tym należy, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich kwestiach dotyczących własności lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy o własności lokali, ale już w samej treści art. 27 w ust. 2-4 pojawiają się sformułowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu przepisów ustawy o własności lokali w funkcjonowaniu spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślenia również wymaga, że niektóre przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przewidują sytuację, kiedy stosowane być mają wszystkie przepisy ustawy o własności lokali, a nie mają być stosowane wyłączenia stosowania przepisów ustawy o własności lokali, zawarte w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Te przepisy to art. 241 i art. 26: pierwszy, umożliwiający właścicielom lokali podjęcie uchwały, że w ich nieruchomości w pełni stosowane będą przepisy ustawy o własności lokali, drugi, przewidujący w określonej sytuacji kres działania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Przede wszystkim ustalenia zatem wymaga, które przepisy ustawy o własności lokali obowiązują w spółdzielniach mieszkaniowych, w których pojawiła się odrębna własność lokali, a które nie.

W świetle opisanych wyłączeń w spółdzielniach mieszkaniowych obowiązują następujące przepisy ustawy o własności lokali:

1) przepisy rozdziału 1 "Przepisy ogólne" tj. art.1-5 ( w tym art. 1 stanowiący, że ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. W zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego),

2) przepisy rozdziału 2 "Ustanowienie własności lokalu", tj. art. 7-11,

3) przepisy rozdziału 3 "Prawa i obowiązki właścicieli lokali", tj. art. 12-17,

4) art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a - jedyne, jakie obowiązują spośród przepisów rozdziału 4 "Zarząd nieruchomością wspólną",

5) przepisy rozdziału 5 "Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe" tj. art. 34-41.

W funkcjonowaniu spółdzielni mieszkaniowych nie znajduje zastosowania art. 6, jak również art. 12 ust. 3 ustawy o własności lokali, bowiem w tym zakresie stosuje się art. 27 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W spółdzielniach mieszkaniowych nie stosuje się również przepisu art. 14 ustawy o własności lokali, dotyczącego kosztów zarządu nieruchomością wspólną, gdyż kwestie nim objęte zostały unormowane w art. 4 ust. 11, ust. 2 i ust. 4 oraz w art. 6 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, regulujących opłaty, jakie mają do spółdzielni wnosić właściciele lokali.

Powyższe wskazuje, że w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie mają zastosowania te przepisy ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, a w tym procedury związane z funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej.

Z przedstawionych regulacji wynika jednoznacznie, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, to choćby pozostali współwłaściciele, a więc właściciele wyodrębnionych lokali, nie byli członkami spółdzielni, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia z mocy prawa i nie stosuje się przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną ani o zebraniu właścicieli. Możliwe jest jedynie, zgodnie z art. 241 u.s.m., podjęcie przez większość właścicieli w budynku uchwały o poddaniu kwestii zarządu nieruchomością wspólną przepisom ustawy o własności lokali. Jeżeli taka uchwała nie została podjęta, zarząd sprawuje spółdzielnia według zasad określonych w art. 27 aż do chwili, gdy w budynku zostanie wyodrębniona własność wszystkich lokali, co - zgodnie z art. 26 u.s.m. - skutkuje z mocy prawa stosowaniem przepisów ustawy o własności lokali, w tym o wspólnocie mieszkaniowej i zarządzie. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. III CZP 100/08 ,OSNC 2009, nr 10, poz. 140), a Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2010 r. (SK 19/09, OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 8, poz. 83, którym stwierdził zgodność art. 27 ust.2 zdanie drugie ustawy o spółdzielniach ustawowych z Konstytucją), rozwiązanie przyjęte w wymienionych przepisach wyraźnie wskazuje na preferowanie przez ustawodawcę zarządu spółdzielni mieszkaniowej we wszystkich sytuacjach, w których jest ona współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Ma ono na celu przede wszystkim ochronę interesów członków spółdzielni dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych oraz zapewnienie - do czasu wyodrębnienia ostatniego lokalu - sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną, z reguły znacznych rozmiarów, do czego spółdzielnia ze swoją strukturą organizacyjną jest lepiej przygotowana niż wspólnota mieszkaniowa. Sąd Najwyższy zwrócił również uwagę, że przepis art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest nie tylko przepisem późniejszym w stosunku do przepisów ustawy o własności lokali, lecz jest także przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy o zarządzie nieruchomością wspólną, zgodnie więc z zasadami lex posterior derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali, ustawodawca uchylił stosowanie przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną zawartych w ustawie o własności lokali w sytuacji, w której nieruchomość wspólna stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, co zresztą wprost wynika z art. 27 ust. 2 zdanie drugie i ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Taka wykładnia pozwala uniknąć dualizmu zasad zarządu nieruchomościami stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowych, co bez wątpienia było celem ustawodawcy, jak również zrealizować drugi cel, którym była ochrona interesów członków spółdzielni mieszkaniowej posiadających spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych. Istnienie dwóch różnych reżimów zarządu nieruchomościami stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowych prowadziłoby także do bezpodstawnego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli lokali i członków spółdzielni posiadających prawa spółdzielcze. Podkreślenia również wymaga, że prawa właścicieli chroni także przewidziana w art. 24 ustawy możliwość zaskarżania do sądu uchwał walnego zgromadzenia spółdzielni dotyczących prawa odrębnej własności lokalu oraz przewidziana w art. 4 ust. 8 możliwość kwestionowania na drodze sądowej wysokości opłat związanych z eksploatacją i utrzymaniem lokali i nieruchomości wspólnych oraz innych kosztów zarządu tymi nieruchomościami.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U.2003.119.1116 t.j.), stanowiący, że "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali" (Dz.U.2000.80.903 tj.) powinien być wykładany w ten sposób, że czynności spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy powierniczego ex lege wywołują skutki prawne dotyczące bezpośrednio właścicieli lokali w spółdzielni mieszkaniowej.

Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ma jeszcze inne konsekwencje.

Zgodnie z art. 33 ustawy o własności lokali, w razie powierzenia zarządu osobie fizycznej lub prawnej w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1ustawy, w braku odmiennych postanowień umowy, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 4 – "Zarząd nieruchomością wspólną". Stosownie zaś do przepisu art. 22 ust. 1, zamieszczonego w rozdziale 4 ustawy, jedynie czynności zwykłego zarządu zarząd podejmuje samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności (ust.2). Czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest zaś w szczególności przyjęcie rocznego planu gospodarczego, ustalenie wysokości opłat na pokrycie kosztów zarządu oraz udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej (ust.3).

Skoro przepis art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali" (Dz.U.2000.80.903 tj.) nie znajduje zastosowania w funkcjonowaniu spółdzielni mieszkaniowych, spółdzielnia mieszkaniowa jako zarządca powierniczy ex lege uprawniona jest do dokonywania wszystkich czynności prawnych, bez względu na to, czy stanowią one czynności zwykłego zarządu, czy też przekraczają jego zakres.

Tak wykonywany zarząd zastępuje właścicieli lokali, a tym samym wyłącza ich działanie tak w sprawach zwykłego zarządu, jak i w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. Uprawnienia właściciela lokalu są ograniczone do spółdzielczej formuły uczestnictwa w działaniach spółdzielni mieszkaniowej.

Spółdzielni mieszkaniowej przysługuje prawo do dysponowania częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, co wyłącza konieczność uzyskania zgody w tym przedmiocie od właścicieli lokali i wyłącza stosowanie przepisu art.199 kodeksu cywilnego.

Powyższego rozumowania nie może zmienić treść art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, stanowiącego, że w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem przepis art.1 ust.1 ustawy o własności normuje zakres uregulowań nią objętych: sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną, a w przepisie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stwierdzono, że przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, to odesłanie do kodeksu cywilnego nie może dotyczyć kwestii związanych ze sprawowanym przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu powierzonego.

Innym zagadnieniem jest natomiast, który organ spółdzielni mieszkaniowej uprawniony będzie do decydowania o konkretnej czynności związanej z wykonywaniem zarządu. Decydujące w tym zakresie będą postanowienia ustawy Prawo spółdzielcze oraz statutu i regulaminów.

Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Kwestii tej nie rozstrzygają również przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, które, jak już wcześniej wskazano, stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom należy do zarządu. Z przepisu tego wynika zatem domniemanie kompetencji zarządu spółdzielni we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych w ustawie lub statucie dla innych organów.

Przy jednoczesnym ustanowieniu go reprezentantem spółdzielni jest to jednoznaczne z przyznaniem mu równie szerokiego uprawnienia do "samodzielnego" dokonywania czynności prawnych w jej imieniu, a więc do decydowania o ich treści.

Nadto stwierdzić również należy, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości procedur wewnątrzspółdzielczych związanych z zamiarem realizacji określonego zadania inwestycyjnego.

Okoliczność ta badana być może wyłącznie w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym lub przed sądem powszechnym.

Konsekwencją poglądu, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali - jako zarząd powierzony - wyłącza uprawnienia właścicieli lokali w sprawach dotyczących części wspólnych nieruchomości (ograniczając je do postępowania wewnątrzspółdzielczego i możliwości zaskarżania uchwał spółdzielni do sądu powszechnego) jest konstatacja, że właścicielom lokali nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 j.t. z późn. zm.) w postępowaniu administracyjnym z wniosku spółdzielni mieszkaniowej o udzielenie pozwolenia na budowę, dotyczącego części wspólnych nieruchomości.

W myśl tego ostatniego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Utrwalony został pogląd w orzecznictwie sądowym, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących zamiarów inwestycyjnych spółdzielni. Przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 k.c. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Dopuszczano jednakże udział członka spółdzielni mieszkaniowej jako strony w postępowaniu administracyjnym w pewnych szczególnych sytuacjach, a to w razie wykazania, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z jego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 9 maja 2003 r., IV SA 2995/01; Z. Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 331, wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn.. II OSK 494/09 oraz z dnia 23 października 2008 r., sygn. II OSK 1278/07 – publikowane w internetowej bazie orzeczeń cbois).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek o udzielenia pozwolenia na budowę złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. reprezentowana przez 2 członków zarządu. Prezes i wiceprezes zarządu złożyli oświadczenie, że spółdzielnia wykonuje w nieruchomości zarząd powierzony na podstawie art. 27 ust.2 ustawy z dnia 15.12. 2000 r. Z przedłożonego przez nią rejestru gruntów wynika, że w przedmiotowej nieruchomości spółdzielni przysługuje udział wynoszący 182 174/315 037 części. Aktem notarialnym z dnia 21 czerwca 2011 r. ustanowiona została na rzecz skarżących odrębna własność lokalu mieszkalnego nr [...], z własnością którego związany jest udział wynoszący 6 745/315 037 części w prawie własności działki nr [...] oraz w częściach wspólnych budynku. Z aktu tego wynika również, że J.W. jest członkiem spółdzielni. Pismem z dnia 22.11. 2011 r. spółdzielnia wyjaśniła, że Rada Nadzorcza spółdzielni wprowadziła do planu remontów termomodernizację budynku przy ul. [...] w K.

Powyższe wskazuje, że skarżącemu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w K na wykonanie termomodernizacji ścian zewnętrznych, nie przysługiwał interes prawny. Jako podstawę żądania dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze strony skarżący wskazywał jedynie na fakt, że jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności. Okoliczność ta nie może być jednak podstawą uznania za stronę tego postępowania. Skarżący nie jest inwestorem, ani też odrębnym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. Skarżącemu przysługuje tytuł własności lokalu mieszkalnego, ale planowane roboty budowlane w niczym nie naruszają ich interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09, cbois).

Powyższe wywody zawierają ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

Reasumując, po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Na marginesie można jedynie wskazać, że stosownie do treści § 79 Statutu Spółdzielni (zamieszczonego na jej stronie internetowej), do zakresu działania Rady Nadzorczej należy m.in. uchwalanie planów gospodarczych. Zgodnie zaś z § 68 Statutu, Walne Zgromadzenie uprawnione jest do rozpatrywania w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym odwołań od uchwał Rady Nadzorczej. W myśl zaś § 82 Statutu, Zarząd Spółdzielni prowadzi gospodarkę Spółdzielni w ramach uchwalonych planów. Żaden z przepisów Statutu nie wprowadza zasady, że w zakresie przekraczającym zwykły zarząd, zarządca musi stosować przepis art. 199 K.c., o ile nie wykaże, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli.

Nie jest również zasadny zarzut skargi, że Wojewoda naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 10 § 1, 77 i 80 K.p.a oraz art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., niezależnie od naruszenia norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 32 w zbiegu z art. 21 i przy zastosowaniu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a to poprzez nieuwzględnienie faktu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" nie posiada pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli, a skarżący nie jest jedynym właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, który zamierzonej inwestycji stanowczo się sprzeciwia.

Rozważania w tym przedmiocie zostały przedstawione wcześniej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.