Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 905/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 w zw zart. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2416/17 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2416/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. i M. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. M. i M M. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie pominął okoliczność, że organy pierwszej i drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienia nie miały na względzie słusznego interesu skarżących;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organy pierwszej i drugiej instancji nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustaliły, zważywszy na moment, w którym nastąpił wpis układu urbanistycznego osiedla [...] do gminnej ewidencji zabytków, w jakim stanie ww. osiedle zostało objęte ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także błędne pominięcie, że na gruncie niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, wydając postanowienia z pominięciem wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego, a nadto nie uzasadniając w sposób przekonujący przyczyn niewzięcia pod uwagę słusznego interesu skarżących w zabudowaniu nieruchomości, której mają stać się właścicielem, co zamierzają uczynić w sposób nieodbiegający od sposobu zabudowy obszaru Osiedla [...] , aprobowanego wcześniej przez organy administracji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że orzekające w sprawie organy dokonały ustaleń pełnych i spójnych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i sprostały prawidłowemu i przekonującemu uzasadnieniu przyczyn odmowy uzgodnienia warunków zabudowy wnioskowanych przez skarżących i tymże uzasadnieniem nie uchybiły zasadzie pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadzie statuującej wymóg wyjaśnienia przez organy administracji publicznej stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.);

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez bardzo pobieżne rozpoznanie zarzutów skarżących zawartych w skardze, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, ograniczające się w zasadzie do bezrefleksyjnego przytoczenia treści uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i treści przepisów, czego skutkiem było niedokonanie przez Sąd administracyjny wymaganej przepisem art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontroli, co doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poprawna była konkluzja organów orzekających w niniejszej sprawie, iż zamierzona przez skarżących inwestycja, obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przeprowadzona zgodnie z wnioskiem skarżących o ustalenie warunków zabudowy, naruszy przepisy ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli, na podstawie art. 188 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżących, od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne pominięcie, że organy nie podjęły czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustaliły, w jakim stanie Osiedle [...] zostało objęte ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazano, że Osiedle [...] powstało na podstawie projektu z 1898 r. Kwartał ograniczony ulicami: Orlą, Powstańców Śląskich, Sępią i Racławicką, gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja, został zagospodarowany w dalszej fazie po 1910 r. Dolnośląski Konserwator ustalił, że elementem charakterystycznym Osiedla jest m.in. niski wskaźnik zabudowy działek. Utrzymana została jako dominująca zabudowa frontowa, przy czym pod koniec XX wieku wprowadzono także zabudowę w głębi kwartału, w tym budynek wielorodzinny (S. 11-11a, 17, 23, 25). Konserwator stwierdził, że realizacje przy ul. S. 11, 17, 23 i 25 stanowią odstępstwo od zasad ochrony zabytkowego układu przestrzennego. Ponadto, znajdują się one na działkach o większej powierzchni, niż działka nr A. Organ współdziałający odnotował, że znaczna część zabudowy mieszkaniowej Osiedla ma zabytkowy charakter. Oceniając, że planowana inwestycja przyczyni się do zniekształcenia układu przestrzennego historycznego założenia urbanistycznego, organ wskazał, że zasadnicza dyspozycja przestrzenna Osiedla jest wciąż czytelna w wielu elementach. Zachowane zostały przebieg i szerokość ulic założenia, funkcja mieszkalno-rekreacyjna, a także zasadniczy charakter kształtującej je zabudowy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazując na okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego, powołując art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), podkreślił najpierw, że przedmiotem ochrony jest historyczny układ urbanistyczny. Konkretyzując przedmiot ochrony w niniejszej sprawie Minister stwierdził, że na obszarze historycznego układu urbanistycznego Osiedla [...] we Wrocławiu ochronie podlegają przede wszystkim: układ przestrzenny tej części miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz sposób ich zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz dominujące formy kształtujące układ urbanistyczny historycznego założenia. Minister wskazał, że Osiedle [...] posiada układ kompozycyjny wymuszony zamykającymi jego przestrzeń, już w chwili wytyczania tego Osiedla, barierami urbanistycznymi. Są to: linia kolejowa biegnąca na południowy zachód od Osiedla, al. Hallera od północy i ul. Powstańców Śląskich od wschodu. Centralną arterią Osiedla jest ulica Racławicka. Zabudowa wielorodzinna i inne obiekty wielkokubaturowe powstały w rejonie współczesnych ulic Powstańców Śląskich, Hallera i kilku innych ulic. W głębi Osiedla, wzdłuż ulic o malowniczym przebiegu dominowała wolnostojąca zabudowa willowa. Obowiązywała zasada sytuowania budynków w obowiązującej linii zabudowy, we frontowej części działek. Pozostałą część nieruchomości gruntowej pozostawiano niezabudowaną, przeznaczając ją przede wszystkim na zieleń ogrodową.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Minister stwierdził, że na terenie Osiedla powstało szereg współczesnych budynków z rażącym naruszeniem wartości zabytkowego układu urbanistycznego. Jednak budynki wskazane w zażaleniu powstały przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów, które uprawniają organy ochrony zabytków do ustalania w decyzjach lokalizacyjnych warunków ochrony obszarów i obiektów znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Organ opisał następnie okoliczności związane z jedynym budynkiem, który powstał w obecnym rygorze prawnym, czyli dom przy ulicy S. 33. Podkreślił, że dopuszczenie do ponownej zabudowy było zgodne z historycznym sposobem zagospodarowania terenu. Dodał, że sposób kształtowania zabudowy w obrębie północnej pierzei ulicy S. przebiegał inaczej, niż miało to miejsce po stronie południowej, gdzie planiści w pełni respektowali przedwojenne zasady kształtowania zabudowy, w zgodzie z ideą miasta-ogrodu.

Tych obszernie przytoczonych ustaleń faktycznych skarżący nie podważyli. Nie wskazali, które ustalenie są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Z opisu naruszenia omawianego zarzutu oraz uzasadnienia tego zarzutu wynika natomiast, że istota podniesionego zagadnienia polega nie tyle na błędnym ustaleniu faktów, czy na pominięciu istotnego materiału dowodowego, ile na błędnej, zdaniem skarżących, ocenie prawnej. Według skarżących, ochronie podlegać powinien układ urbanistyczny w kształcie uwzględniającym zmiany dokonane do czasu objęcia Osiedla ochroną konserwatorską. Jest to kwestia materialnoprawna.

Zagadnieniem z zakresu stosowania prawa materialnego jest również uznanie administracyjne. Z uznaniem mamy do czynienia, gdy ustawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w wyborze konsekwencji stosowanej normy prawnej. Przedmiotem uznania nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", UMK Toruń 1983, s. 63; Barbara Adamiak/ Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582 -583 i orzecznictwo tam powołane).

Zarzut przekroczenia granic uznania może być podnoszony z powołaniem się przede wszystkim na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z normami prawa materialnego, w tym przypadku art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.).

Podnosząc przekroczenie przez organy granic uznania administracyjnego, skarżący nie powołali się na naruszenia materialnoprawne. Skarga kasacyjna pozbawiona jest podstawy materialnej. Jednak w związku ze wskazaniem jako naruszonego przepisu art. 7 K.p.a., możliwe jest merytoryczne odniesienie się do omawianego zarzutu.

Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy". Oznacza to, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (patrz: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981/1/57).

Od razu dodać trzeba, że jakkolwiek decyzja uznaniowa podlega kontroli sądowej, to zakres tej kontroli jest ukształtowany nieco inaczej, niż w przypadku kontroli legalności decyzji tzw. związanych. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych możliwe było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił wybór rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 583).

W sprawach z zakresu uzgodnienia przez konserwatora zabytków decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia są zadania ochronne, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te zadania zaś są związane z celami ustanowienia ochrony zabytków. Konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym zadań ochronnych została ustanowiona w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Cele zadań ochronnych ochrony zabytków są zaś sformułowane w art. 4 pkt 1-5 tej ustawy. Wybór rozstrzygnięcia powinien być zatem dokonany w oparciu o kryteria ustawowe. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego. Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291).

Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowo kontrolę zaskarżonego postanowienia, także w aspekcie wyboru rozstrzygnięcia. Niewątpliwie, postanowienie wydawane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Z uwagi na wskazanie w art. 53 ust. 4 pkt 2 wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu właściwego, a także nawiązanie wprost do ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia jest uwarunkowany ustawowymi normami materialnymi w zakresie ochrony zabytków.

Sąd nawiązał do normy art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności, m.in. układami urbanistycznymi. Nadto, Sąd odnotował stanowisko organów, według którego, w sprawie należało orzec w sposób zgodny z art. 4 i art. 13 ustawy o ochronie zabytków, a więc stosując się do norm nakazujących zachowanie zabytków przed uszkodzeniem lub zniszczeniem.

Niewątpliwe jest więc, że dokonując kontroli Sąd pierwszej instancji zbadał, czy organy kierowały się ustawowymi kryteriami wyboru rozstrzygnięcia. Trafnie zauważył, że niezależnie od poddania analizie całego Osiedla [...] od chwili jego zaprojektowania, poprzez realizacje, które następowały aż do objęcia Osiedla ochroną, organy uzasadniły rozstrzygnięcie indywidulanymi przesłankami. Wskazały na szczególne okoliczności niniejszej sprawy, tj. zachowanie pierwotnego układu urbanistycznego w południowej pierzei ulicy Orlej. Zwróciły uwagę na wielkość działki nr A. Odniosły do jedynej zabudowy zrealizowanej w drugiej linii zabudowy od czasu objęcia Osiedla ochroną konserwatorską, tj. domu mieszkalnego przy ulicy S. 33. Wskazały, że już w latach 30-tych XX wieku działka nr 96 była zabudowana. Dopuszczenie do jej ponownej zabudowy było więc zgodne z historycznym sposobem zagospodarowania tego terenu.

Organy posłużyły się zatem obiektywnymi kryteriami ustawowymi, dokonały zindywidualizowanej analizy przedłożonej do uzgodnienia decyzji. Rozważyły sytuację planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony wartości urbanistycznych, na tle objętego ochroną układu urbanistycznego całego Osiedla i jego poszczególnych części.

Ponadto, obszernie uzasadniły postanowienia, podały motywy dokonanego wyboru, przedstawiły podstawę faktyczną i prawną postanowienia.

Bezpodstawny jest, w świetle przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu wywodów organów, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. Warto od razu odnotować, że skarżący wskazali na treść przepisów statuujących zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 8 i art. 11 K.p.a. i przytoczyli treść tych zasad, ale nie skonkretyzowali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia tych norm. Jest zaś oczywiste, że naruszenie przywołanych norm nie polega jedynie na ewentualnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

Nawiązując do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej, według którego, organy powinny brać pod uwagę stan Osiedla w dacie objęcia układu urbanistycznego ochroną konserwatorską, odnotować należy, że zagadnienie to zostało przez organy przedstawione. Jeszcze ważniejsze jest to, że stanowisko organów w tym zakresie jest zgodne z zakresem ochrony zabytków określonym w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak stanowi art. 6 ust. 1 in principio, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania m.in. zabytki nieruchome (w tym układy urbanistyczne). Ochrona układu urbanistycznego Osiedla [...] , w tym ochrona wartości zabytkowych tej części układu w której położona jest działka nr A, mimo powstania na terenie Osiedla budynków z rażącym naruszeniem wartości zabytkowego układu urbanistycznego, przed wpisaniem Osiedla [...] do ewidencji zabytków miasta Wrocławia, jest realizacją zadania określonego w art. 4 pkt 1 i 6 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej mierze Sąd zaaprobował stanowisko, zgodnie z którym, częściowe przekształcenie układu urbanistycznego, na które wskazują skarżący w skardze, nie implikuje możliwości dalszego degradowania wartości zabytkowego układu urbanistycznego Osiedla [...] we Wrocławiu.

Podkreślić należy, że stanowisku organów i Sądu pierwszej instancji nie można zarzucić dowolności. Stanowisko to uwarunkowane zostało przecież oceną, według której, budowa planowanego budynku na działce nr A, tj. na obszarze pierwotnie przeznaczonym na zieleń, spowoduje zagęszczenie zabudowy wobec historycznych zasad kompozycyjnych obowiązujących na osiedlu [...] i doprowadzi do zniszczenia wartości zabytkowych tej części objętego ochroną historycznego układu urbanistycznego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez bardzo pobieżne rozpoznanie zarzutów skarżących zawartych w skardze, bez rozważenia ich istoty i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, co doprowadziło do błędnego uznania, iż zamierzona przez skarżących inwestycja naruszy przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Od razu skonstatować można, że trafności rozstrzygnięcia nie można skutecznie kwestionować z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Niewątpliwie zaś trafności orzeczenia dotyczy sformułowanie o "błędnym uznaniu, że zamierzona inwestycja naruszy przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

Jak wynika z poprzedzających uwag, Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wyjaśnił podstawę prawną. Omówił zaskarżone postanowienie z punktu widzenia uznania administracyjnego.

Sąd odniósł się do zagadnień wynikających z zarzutów skarżących nie tylko poprzez podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wprost nawiązując do stanowiska skarżących, stwierdzono że organy wyczerpująco ustaliły stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do kwestii objęcia terenu ochroną konserwatorską trzy lata temu, Sąd ponownie wskazał na przyczyny dla których należało, mimo przekształceń, objąć układ urbanistyczny ochroną i przyczyny dla których należy utrzymywać ochronę tego zabytkowego układu.

W konsekwencji uprawnione jest stanowisko, według którego, Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązków wynikających z dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można zaaprobować tezy o "pobieżnym rozpoznaniu zarzutów zawartych w skardze", czy też "bezrefleksyjnym przytoczeniu treści decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego" (chodzi z pewnością o postanowienie).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.