Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 170/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: par. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 52 poz 523
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1759/06 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 19 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznający sprawę na skutek skargi R.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 19 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powyższą decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą R.S. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że w dniu 4 maja 2006 r. S.S. (ojciec R.S.) złożył wniosek do Biura Powiatowego ARiMR w G. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wskazując w nim działki gruntu o nr 141/0, 156/1, 130/1, 133/1, 135, 157, 161/1, 696, 433/1, 433/2 i 433/3. W dniu 29 maja 2006 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego złożył R.S., przedstawiając akt notarialny umowy dożywocia z dnia 22 maja 2006 r. zawartej z S.S i K.S., na mocy którego R.S. wraz z małżonką A.S. nabyli własność działek o nr 130/1, 133/1, 141/3 i 696 oraz dwie umowy dzierżawy z dnia 22 maja 2006 r. o uzyskaniu dzierżawy działek o nr 433/3 oraz 135, 157, 161, 156, 203 od ich właścicieli.

Zdaniem organu, nie oznaczało to przeniesienia posiadania wszystkich działek na rzecz R.S. przez S.S., wnioskującego dotychczas o przyznanie płatności wobec tych działek. R.S. wykazał posiadanie jedynie działek nr 130/1, 133/1, 141/3, 696, 433/3, 135, 157, 161, 156 i 203, nie wykazał zaś posiadania działek nr 433/1 i 433/2, deklarowanych uprzednio we wniosku S.S. Organ uznał, że R.S. nie wykazał posiadania wszystkich działek ujętych we wniosku S.S., co oznaczało, że nie przysługują mu płatności określone w art. 4 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.).

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że płatność bezpośrednia do gruntów rolnych przysługuje następcy producenta rolnego, o ile dotychczasowy producent przeniesienie na rzecz następcy posiadanie gospodarstwa rolnego w drodze umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, obejmującej wszystkie działki, wnioskowane przez dotychczasowego producenta o przyznanie płatności bezpośredniej, i umowy te zostaną przez następcę dołączone do składanego przez niego wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zawarte przez R.S. umowy, skutkujące uzyskaniem tytułów prawnych do działek wchodzących w skład dotychczasowego gospodarstwa S.S., ocenił niezgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielanej płatności z tytułu cukru, przez co naruszył także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie dostrzegł, że według art. 4 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, przedmiotem ustaleń ma być stwierdzenie, czy dotychczasowy producent rolny przeniósł na rzecz następcy posiadanie wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, objętych wnioskiem dotychczasowego producenta rolnego o przyznanie płatności bezpośredniej. Także w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznawania płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 523 ze zm.) wskazano, że do wniosku powinny być dołączone umowy sprzedaży, dzierżawy lub inne umowy świadczące o przeniesieniu posiadania, nie zaś umowy mające świadczyć o przeniesieniu prawa do posiadania działek gruntu tworzących gospodarstwo rolne. Sąd przyznał, że posiadanie powinno być zgodne ze stanem prawnym, powinno więc wynikać z przysługującego wnioskodawcy tytułu prawnego, jednak nie oznacza to, że posiadanie nie może być przeniesione bez przeniesienia tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy S.S. przeniósł na rzecz R.S. posiadanie wszystkich działek objętych swoim wnioskiem z dnia 4 maja 2006 r. Skupiały się natomiast na ustaleniu, czy S.S. przeniósł na rzecz R.S. prawo do posiadania tych działek, tj. tytuły prawne do tych działek, z których wynika możliwość posiadania, lecz które nie muszą dokumentować przeniesienia samego posiadania.

Sąd podał, że wszak umowy przenoszące posiadanie gospodarstwa rolnego powinny być dołączone do wniosku złożonego przez R.S., to jednak z akt nie wynika, by organy orzekające wyjaśniły skarżącemu, co powinno być i w jakiej formie przedmiotem dowodzenia dla uzyskania płatności bezpośredniej. Jeśli organy uznały, że dołączone do wniosku R.S. umowy nie były wystarczające do udowodnienia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, to mając na uwadze art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., należało przed wydaniem rozstrzygnięcia wezwać wnioskodawcę do wskazania i stosownego udokumentowania, czy zawarł z dotychczasowym producentem rolnym umowę przenoszącą posiadanie gospodarstwa rolnego, czy tylko umowy przenoszące lub ustanawiające prawa do posiadania gospodarstwa rolnego.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2006 r. oraz wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a to: art. 4 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszenie art. 3 ust 1 powyższej ustawy przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.

Zdaniem kasatora, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni i nieprawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Na gruncie powyższego przepisu przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego stanowi czynność prawną, ponieważ do skutecznego przeniesienia posiadania gospodarstwa dochodzi w wyniku umowy cywilnoprawnej o skutku zobowiązująco-rozporządzającym lub o skutku zobowiązującym. Organ uważa, że za taką interpretacją art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy przemawia gramatyczna jego wykładnia, a zwłaszcza zwrot ustawodawcy, iż przeniesienie posiadania gospodarstwa na rzecz innego producenta rolnego ma nastąpić "w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy".

Według kasatora, nie można podzielić poglądu WSA, że na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego nie wymaga zachowania szczególnej formy prawnej. Wręcz przeciwnie na gruncie art. 4 ust 1 powyższej ustawy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego może nastąpić tylko w wyniku dwustronnej czynności cywilnoprawnej, która dla celów dowodowych zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi winna zostać potwierdzona na piśmie.

Organ uznał również, że przeniesienie części działek nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, których dotyczy pierwszy wniosek. Warunkiem przyznania tych płatności jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa rolnego, tj. jeden producent zbywający, jeden producent nabywający.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.S. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − dalej p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że z wyjątkiem nieważności postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, Sąd jest związany z podstawami skargi kasacyjnej. Jako podstawę kasacji wskazano naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...).

Sąd kasacyjny przy tak ujętym zarzucie nie jest władny badać czy nie zostały naruszone, prócz wyraźnie wskazanych, także inne przepisy, których nie wymieniono, gdyż wykładnia zakresu zaskarżenia nie jest prawnie dopuszczalna. Z tego też względu przedmiotem kontroli Sądu mogą być tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej. Przepisy o kontroli kasacyjnej są bowiem tak skonstruowane, że to wola strony składającej skargę kasacyjną (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) decyduje o zakresie kontroli sądu kasacyjnego.

Kasator naruszenia powyższych przepisów, jako przepisów prawa materialnego upatruje w tym, iż Sąd I instancji wadliwie przyjął, że na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...) przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego nie wymaga szczególnej formy prawnej, skoro na gruncie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego może nastąpić tylko w wyniku dwustronnej czynności cywilnoprawnej (umowy), która dla celów dowodowych w myśl § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 30 marca 2004 r. winna zostać potwierdzona na piśmie. Poza tym wnioskodawca R.S. nie wykazał posiadania wszystkich działek, które wchodziły w skład spornego gospodarstwa rolnego, a to przecież na nim spoczywał obowiązek wykazania posiadania tych działek, skoro w myśl art. 3 ust. 1 omawianej ustawy płatność bezpośrednią przyznaje się na wniosek producenta rolnego.

Naczelny Sąd Administracyjny powyższych zarzutów nie podziela. Sąd I instancji trafnie bowiem stwierdził, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...) warunkiem przyznania płatności jest przeniesienie przez dotychczasowego producenta na rzecz następcy posiadania wszystkich działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, objętych wnioskiem dotychczasowego producenta rolnego o przyznanie płatności bezpośrednich.

Do przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego nie jest też wymagana szczególna forma prawna, skoro w myśl art. 348 k.c. przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wprawdzie w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy zawarto wymóg przeniesienia gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, lecz taka umowa może być także umową ustną, a jedynie dla celów dowodowych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. zawarto wymóg dołączenia do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich umowy sprzedaży, umowy dzierżawy lub innej umowy potwierdzającej przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego. W świetle tego ostatniego przepisu, wymienione w nim umowy mają "potwierdzać" fakt przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

Należy zgodzić się z poglądem kasatora, iż kwestia udowodnienia faktu przeniesienia całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy spoczywa na wnioskodawcy, skoro w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy płatność bezpośrednią do gruntów rolnych przyznaje się na jego wniosek, a w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2004 r. wprost stwierdzono, iż warunkiem przyznania płatności jest dołączenie do wniosku o przyznanie takich płatności umowy potwierdzającej przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego.

Powyższe kwestie dowodowe dotyczące przeniesienia całości gospodarstwa rolnego dotyczą jednak oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym.

Stąd też rozpoznanie w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby kasator wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, mających zastosowanie przed tym Sądem.

Tymczasem w podstawie kasacyjnej takie przepisy procesowe nie zostały wymienione. Jak to już podano na wstępie niniejszych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie jest władny badać naruszenia innych przepisów niż powołane w kasacji. Nie jest dopuszczalna także wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia. Tak więc brak wskazania w skardze kasacyjnej podstaw dotyczących naruszenia mających przed Sądem I instancji zastosowanie przepisów postępowania, uniemożliwia badanie prawidłowości poglądu Sądu I instancji odnośnie ustaleń faktycznych dokonanych przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nie wymaga zaś bliższego uzasadnienia pogląd, iż zwalczanie ustaleń faktycznych nie może ograniczać się do powołanego w podstawie skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W art. 174 p.p.s.a. wymieniono bowiem dwie podstawy skargi kasacyjnej, a mianowicie:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.