Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 870/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 489/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul [...] w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 489/13, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2013 r.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Przebudowa baru [...] przez K.S. bez wymaganego pozwolenia na budowę została po raz pierwszy dokonana w 2001 r. Postępowanie w tej sprawie zakończone zostało decyzją nakazującą K.S. przywrócenie w barze uprzednio istniejącego stanu lokalu. Postępowanie było prowadzone na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). Nakazano dokonanie rozbiórki antresoli w części nad pomieszczeniem szaf chłodniczych (pomieszczenie zaplecza kuchennego sali konsumpcyjnej baru), przywrócenie uprzednio istniejącej ściany dzielącej pomieszczenie szaf chłodniczych i salę konsumpcyjną na całej wysokości kondygnacji parteru oraz zamurowanie pomieszczenia wc, wykonanego w ścianie wspólnej budynku wraz z odtworzeniem przewodów kominowych. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 11 marca 2011 r. organ nadzoru pierwszej instancji stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków.

W wyniku zawiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej informującego, że inwestor ponownie przywrócił poprzednio istniejący stan lokalu, w wyniku przeprowadzonej kontroli, organ w dniu 29 czerwca 2010 r. ponownie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego lokalu usługowego bez wymaganego pozwolenia.

W trakcie kontroli budynku stwierdzono, że w pomieszczeniach baru po raz kolejny wykonano roboty polegające na jego przebudowie obejmujące m.in. ponowne wykonanie antresoli w części nad pomieszczeniami szaf chłodniczych (pomieszczenie zaplecza kuchennego, sali konsumpcyjnej baru), rozebranie ściany dzielącej pomieszczenie szaf chłodniczych i salę konsumpcyjną baru na całej wysokości kondygnacji parteru (pod i na antresoli), wykonanie otworu drzwiowego do pomieszczenia wc dostępnego z poziomu antresoli, przebudowę ściany pomiędzy dawnym pomieszczeniem szaf chłodniczych a salą konsumpcyjną - rozebrana została znaczna część przedmiotowej ściany, zaś w miejscu rozebranej ściany zamontowana została belka stalowa HEB 12x12. Organ ustalił, że roboty te zostały wykonane w okresie od 11 marca 2010 r. do 25 czerwca 2010 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestorem robót był również K.S.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego organ nakazał przedstawienie, w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej dotyczącej dotychczas wykonanych robót budowlanych w lokalu, oceniającej wpływ wykonanych robót budowlanych na stan techniczny budynku, a następnie wobec jej nieprzedłożenia wydał decyzję z dnia [...] października 2010 r. nakazującą K.S. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego.

Na skutek zażalenia K.S. na ww. postanowienie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił to postanowienie, natomiast w wyniku skargi wniesionej do Sądu przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...], na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., Sąd wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 49/11 uchylił zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W konsekwencji powyższych rozstrzygnięć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 oraz art. 147 K.p.a. i art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy lokalu usługowego, zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r.

Po przeprowadzeniu postępowania, po jego wznowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 201 r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] października 2010 r. nakazującą doprowadzenie lokalu usługowego baru [...] do stanu poprzedniego oraz orzekł, o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor w wykonaniu zobowiązania przedłożył ekspertyzę "Ocena techniczna wykonanych prac budowlanych" z dnia 28 marca 2012 r., uzupełnioną aktualizacją z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wskazano w niej, że w wyniku wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu antresoli, wyburzeniu ściany działowej na poziomie antresoli, wykonaniu pomieszczenia wc na poziomie antresoli w ścianie wspólnej budynków nr [...] i [...], nie stwierdzono rys pęknięć czy innych uszkodzeń mogących świadczyć o negatywnym wpływie wykonanych prac budowlanych na całość konstrukcji budynku (zaś w przypadku pomieszczenia wc na całość konstrukcji budynków przy u. [...]). Wykonane prace nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powodują pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych mieszkańców i otoczenia. Prace budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Prace wykonane wewnątrz budynku są zgodne z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii konstrukcji przewodów kominowych budynku nr [...] przeprowadzono kontrolę przewodów kominowych, w wyniku której wskazano, że objęte kontrolą przewody oraz elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom Prawa budowlanego.

Organ pierwszej instancji ustalił, że z przedłożonej w sprawie dokumentacji projektowych nie wynika konieczność wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych dotychczas robót polegających na przebudowie lokalu usługowego do stanu zgodnego z prawem. Kwestia wyrównania ewentualnych szkód powstałych w wyniku prowadzenia tych robót nie podlega regulacji ustawy - Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w S. wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w rozpatrywanej sprawie, poprzez wykonanie dodatkowej ekspertyzy technicznej przez niezależnego biegłego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji wskazał, że ustalenie o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zostało poprzedzone ustaleniem, że roboty budowlane polegające na przebudowie, bez pozwolenia na budowę baru [...] wykonano pod względem technicznym prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną, co zostało potwierdzone dokonaną przez organ analizą orzeczeń technicznych sporządzonych na zlecenie dwóch przeciwnych stron przez uprawnione osoby. Organ pierwszej instancji oparł się na dowodach w postaci dwóch orzeczeń technicznych przedstawionych przez inwestora, które kategorycznie i jednoznacznie wskazały na brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w przebudowanym lokalu użytkowym. Odmówił natomiast mocy dowodowej opinii technicznej dostarczonej przez skarżącą, w której obok potwierdzenia wystarczającej nośności belek nadproża dla obciążeń pionowych, pomimo niestaranności i nieprofesjonalizmu ich wykonania znalazło się domniemanie usunięcia ścian w lokalu pełniącym funkcję podpór stropu nad nim oraz potrzeba wyjaśnienia całego zakresu ingerencji w konstrukcję budynku. Organ odwoławczy uznał, że sformułowania te mają charakter ogólnikowy, domyślny i hipotetyczny.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w S. wniosła skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia [...] lutego 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn dotyczących niewyjaśnieni istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestora w lokalu usługowym zlokalizowanym na parterze budynku położonego przy ul. [...], z uwzględnieniem możliwości ich legalizacji w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu szeregu prac budowlanych, jednak ich zakres - zdaniem Sądu, nie został w sposób wyczerpujący ustalony przez organy obu instancji. W pierwszej kolejności należało wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, organ ten podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 25 czerwca 2010 r. stwierdzono, że w pomieszczeniach baru [...] wykonane zostały roboty budowlane polegające na przebudowie tego lokalu obejmującej m.in. ponowne wykonanie antresoli w części nad pomieszczeniem zaplecza kuchennego, sali konsumpcyjnej baru, rozebranie ściany dzielącej pomieszczenie szaf chłodniczych i salę konsumpcyjną na całej wysokości parteru (pod i na antresoli) i wykonanie otworu drzwiowego do pomieszczenia wc dostępnego z poziomu antresoli. Powyższe ustalenie stanowi przytoczenie w całości ustaleń protokołu z dnia 25 czerwca 2010 r. dotyczących oględzin lokalu. Natomiast treść decyzji wskazuje, że wykonane zostały jeszcze inne roboty budowlane, których nie wymieniono. Organy nie wskazały, jakie to były roboty, i czy wymagały one również pozwolenia na budowę. Nadto w oparciu o pismo skarżącej organ wskazał, że w lokalu została przebudowana ściana pomiędzy dawnym pomieszczeniem szaf chłodniczych a salą konsumpcyjną (rozebrana została znaczna część tej ściany, zaś w miejscu rozebranej ściany zamontowana została belka stalowa HEB 12x12).

Organy nie przeprowadziły ustaleń faktycznych dotyczących wskazywanych w opinii J.L. zagrożeń dotyczących nośności stropu nad pomieszczeniem baru (brak ściany działowej podpierającej strop w miejscu antresoli i wynikające z tego skutki w mieszkaniu położonym na pierwszym piętrze nad lokalem baru), nie wyjaśniając w szczególności czy takie ściany w ogóle istniały i czy zostały usunięte przez inwestora. W opinii tej wskazano na negatywny wpływ ewentualnego usunięcia takiej ściany dla ww. lokalu mieszkalnego. W tym zakresie rzeczoznawca W.I. w swojej aktualizacji opinii z dnia 16 kwietnia 2012 r. powołał się na dokonane wizje mieszkań nr 1,6 i 10 bezpośrednio usytuowanych nad pomieszczeniami baru, w trakcie których nie stwierdził pęknięć, rys, rozwarć ścian nośnych i działowych w lokalach nr 6 i 10 (drugie piętro i poddasze), natomiast w kuchni lokalu nr 1 (mieszkanie bezpośrednio nad pomieszczeniem wykonanej antresoli) stwierdził w narożniku pomieszczenia szczelinę sięgającą 1 cm szerokości, wysokość pomieszczenia wynosi 2,990 m do 3,018 m (max różnica 2,8 cm), stwierdzono też poziome mikropęknięcia ściany działowej na połączeniu płyt gipsowo kartonowych i tynku na ścianie nośnej w pomieszczeniu kuchni i sąsiadującego z kuchnią biura. Biegły powołał się na oświadczenie mieszkańca lokalu nr 1, że mikropęknięcia połączeń ścian działowych i tynku pomiędzy ścianą a podłogą powstały ok. 5 lat temu w 2008 r., po wykonaniu kapitalnego remontu lokalu mieszkalnego, natomiast prace w barze [...] mają swój początek w 2001 r. Wskazano, że uszkodzenia w lokalu mieszkalnym nr 1 nie są spowodowane wykonywaniem prac w barze. Powyższym ustaleniom przeczy oświadczenie lokatorki mieszkania nr 1 B.M. z dnia 17 kwietnia 2013 r., w którym oświadczyła ona, że opisane przez rzeczoznawcę szczeliny są następstwem kolejnych remontów w barze, a nie remontu jej mieszkania. Wcześniej nie występowały również nieprawidłowości w postaci pęknięć ścian. Nadto organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny wskazywanej w opinii L. kwestii wnęki wykonanej w ścianie nośnej baru, podając jedynie, że sprawa ta była przedmiotem postępowania. Jednakże nie wskazano, czy i jakie postępowanie w tej sprawie się toczyło i w jaki sposób zostało zakończone, czy na wykonanie tego pomieszczenia inwestor dysponował pozwoleniem na budowę i czy w ogóle było ono konieczne, gdyż inwestor wskazywał, że wnęki w lokalu istniały już wcześniej. Powyższe uniemożliwia kontrolę wydanego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, tj. wykonania dodatkowego pomieszczenia (wnęki) w barze [...] w ścianie nośnej budynku.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) jeżeli lokali wyodrębnionych wraz lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej kieruje zarząd, który reprezentuje Wspólnotę na zewnątrz i składa oświadczenia w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. Zgodnie art. 22 ust. 2 do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej.

Powyższej kwestii organy nie wyjaśniły w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie robót budowlanych w ścianie nośnej budynku, wspólnej ścianie mieszkańców kamienicy (a wiec części wspólnej nieruchomości), podłączenie się inwestora do przewodów kominowych i kanałów wentylacyjnych, stanowiących część wspólną budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właściciela wydzielonego lokalu, w którym znajduje się bar [...], wymaga badania kwestii prawa do dysponowania ścianą ( ścianami) nośnymi oraz przewodami na cele budowlane. Jeżeli udziałem w prawie własności ścian i przewodów, oprócz inwestora, legitymują się również pozostali współwłaściciele, to dla przeprowadzenia tego rodzaju inwestycji niezbędnym było uzyskanie ich zgody, w formie wyżej opisanej uchwały. Podkreślić należy, że brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ustalenia organów, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie spełniają wymogów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W konsekwencji ustalenia organów nie dały odpowiedzi na pytanie, jaki jest rzeczywisty zakres wykonanych robót budowlanych i ich wpływ na bezpieczeństwo budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a mianowicie art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w związku z art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a. oraz art. 6 K.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania ustalenia Sądu pierwszej instancji stwierdzającego, że w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu dotyczącym przebudowy baru wymagane jest aby inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, Sąd pierwszej instancji, w swoich rozważaniach prawidłowo odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12), że powyższa uchwała przesądza jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Stwierdzenia braku podstawy do żądania przedłożenia oświadczenia, na podstawie powołanego wyżej przepisu nie można utożsamiać z brakiem podstaw dla organu do badania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując powyższą uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. W takim przypadku, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku samowolnego wykonywania robót budowlanych przemawia również art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego przez jego błędna wykładnię i nieprawidłowe zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazania co do dalszego postępowania przedwcześnie jednak przesądzają o konieczności podjęcia uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na wykonane roboty budowlane w części wspólnej budynku, bez dokonania uprzedniej analizy charakteru technicznego tych robót.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonanie robót budowlanych we wspólnej ścianie mieszkańców kamienicy (a wiec części wspólnej nieruchomości), podłączenie się inwestora do przewodów kominowych i kanałów wentylacyjnych, stanowiących część wspólną budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właściciela wydzielonego lokalu, w którym znajduje się bar [...], wymaga podjęcia uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tych czynności. Sąd powołał się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.), zgodnie z którym do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 3 pkt 5 czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej.

Należy mieć na uwadze, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie jedynie takich robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie powinien zatem najpierw ustalić, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane w częściach wspólnych przedmiotowego obiektu budowlanego spowodowały zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego przesądzających o uznaniu ich za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Takiego charakteru nie mają bowiem roboty budowlane polegające jedynie na podłączenie się inwestora do istniejących przewodów kominowych i kanałów wentylacyjnych, stanowiących część wspólną budynku.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnosiły się natomiast do pozostałych ustaleń Sądu pierwszej instancji, które spowodowały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił bowiem skargę także z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu szeregu prac budowlanych, jednak ich zakres - zdaniem Sądu - nie został w sposób wyczerpujący ustalony przez organy obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł odnieść się do powyższych ustaleń.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.