Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 208/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie dotyczącej odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wnioski o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...]-[...], położonej w gminie S., obręb D., powiat [...], objętej decyzją Wojewody z dnia 30 grudnia 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...].

Postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 30 grudnia 2014 r.

W pismach z dnia 10 i 19 lutego 2015 r. GDDKiA oraz skarżąca poinformowały organ o zamiarze zawarcia ugody. W związku z tymi oświadczeniami stron Wojewoda, pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2015 r.

W dniu 10 kwietnia 2016 r. wpłynęło pismo GDDKiA informujące, że stron y nie doszły do porozumienie w zakresie wysokości odszkodowania w związku z czym nie ma możliwości zawarcia ugody.

W dniu 22 kwietnia 2015 r. wpłynął wniosek skarżącej o wypłacenie jej zaliczki na poczet odszkodowania.

Wojewoda w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. wyjaśnił skarżącej, że zaliczka może być wypłacona po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2015 r. skarżąca zażądała wydania nieruchomości, którą nie może dysponować od lutego 2015 r., wobec braku możliwości prowadzenia działalności z powodu nieprzyznania jej zaliczki i nieokreślnego terminu wydania decyzji w sprawie odszkodowania.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. Wojewoda poinformował skarżącą, że w dniu 12 czerwca 2015 r. została podpisana umowa na sporządzenie operatu, a termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 30 września 2015 r.

Następnie, pismem z dnia 17 lipca 2015 r., skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiotowej sprawie, domagając się podjęcia czynności nadzorczych. Wskazała, że na skutek pozbawienia nieruchomości utraciła źródło zarobkowania. Nieruchomość, w której prowadziła działalność, wydała już w dniu 20 lutego 2015 r. Wobec braku wypłaty odszkodowania nie ma możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Ustalenie odszkodowania powinno nastąpić jak najszybciej. Skarżąca wskazała, że z powodu wydłużania się postępowania ponosi szkodę.

W dniu 5 sierpnia 2015 r. został wpłynął do akt operat szacunkowy.

W dniu 12 sierpnia 2015 r. organ wystąpił do rzeczoznawców o wyjaśnienia, wyznaczając termin poprawek, naniesień i uzupełnień do dnia 20 sierpnia 2015 r.

W piśmie z dnia 15 sierpnia 2015 r. rzeczoznawcy udzielili odpowiedzi organowi.

W dniu 28 sierpnia 2015 organ ponownie wystąpił do rzeczoznawców o wyjaśnienia w terminie do dnia 4 września 2015 r. na pismo to rzeczoznawczy odpowiedzieli w dniu 2 września 2015 r.

Pismem z dnia 14 września 2015 r. Wojewoda poinformował strony o sporządzeniu operatu oraz wyznaczył termin na zapoznanie się z aktami sprawy a także nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 października 2015 r.

W dniu 28 września 2015 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do operatu.

GDDKiA wniosła również uwagi od operatu w piśmie z dnia 18 września 2015 r.

Zastrzeżenia stron organ przesłał w dniu 30 września 2015 r. do rzeczoznawców.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, postanowieniem z dnia 12 października 2015 r., uznał wniesione przez skarżącą zażalenie na przewlekłość postępowania Wojewody za nieuzasadnione.

Następnie, pismem z dnia 19 października 2015 r., Wojewoda wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 30 listopada 2015 r.

W dniu 9 listopada 2015 r. rzeczoznawcy ustosunkowali się do uwag stron do operatu.

Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. Wojewoda wystąpił do Banku z zapytaniem o aktualny stan wierzytelności zabezpieczonych hipotekami obciążającymi przedmiotową nieruchomość.

Również wraz pismem z dnia 16 listopada 2015 r. Wojewoda przekazał stronom wyjaśnienia rzeczoznawców i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 31 grudnia 2015 r.

Następnie Z. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w niniejszej sprawie, wskazując na rażące naruszenie przez Wojewodę art. 12 ust. 4b 4g ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, a także stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ze stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Skarżąca podtrzymała argumentację zaprezentowaną w zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie. Dodatkowo wskazała, że dotychczasowe przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowało pozbawienie jej źródła utrzymania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, opisując przebieg postępowania w sprawie. Organ wskazał, że procedura związana ze sporządzeniem operatu wymagała wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Wojewody, podejmowane przez organ czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie miały one na celu przedłużania postępowania. Na tok postępowania miały niewątpliwie wpływ podnoszone przez strony zarzuty dotyczące operatu szacunkowego oraz konieczność ustosunkowania się rzeczoznawców majątkowych do wnoszonych uwag stron. To właśnie wymuszało konieczność odraczania terminu wydania decyzji.

W dniu dnia 22 stycznia 2016 r. Wojewoda wydał decyzję z ustającą odszkodowanie.

W piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...]-[...], położonej w gminie S., obręb D., powiat [..], objętej decyzją Wojewody z dnia 30 grudnia 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...].

Skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, jako że poprzedzona została zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, skierowanym do właściwego organu wyższego stopnia, zawartym w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. Tym samym skarga spełnia warunek określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na marginesie zauważyć należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 kpa zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem tego środka zaskarżenia jest bowiem doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stąd też nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu zażalenia musiała czekać na jego rozpoznanie bądź upływ miesięcznego terminu, zwłaszcza, że nie wynika to wyraźnie z unormowań ustawowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3158/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy skargę wniesie po udzieleniu przez organ odpowiedzi, czy też przed (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2247/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju, jeszcze przed wniesieniem skargi, postanowieniem z dnia 12 października 2015 r., uznał zażalenie skarżącej za niezasadne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze aktualne brzmienie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszej części "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Nadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Wreszcie w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela nadal aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażony w postanowieniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13, LEX 1299301 oraz wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), że użycie w art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Stąd - mimo, że w zasadniczej części orzekanie o bezczynności organu po usunięciu stanu bezczynności staje się rzeczywiście bezprzedmiotowe, to bezprzedmiotowym nie pozostaje kwestia oceny charakteru zaistniałej bezczynności.

Z uwagi na powyższe postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości. Bezprzedmiotowe w sprawie stało się jedynie zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, skoro po wniesieniu skargi została wydana decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania.

Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 kpa, stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie z art. 35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.

W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów kpa, przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której stwierdzono, że przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu – względnie podjęcia czynności"). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z kolei nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 24/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Wojewodę, stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego.

Postępowanie to prowadzone było przez Wojewodę na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4b tej ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 kpa, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).

Bezsprzecznie Wojewoda nie dokonał ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo nieruchomości skarżącej, objętej decyzją Wojewody z dnia 30 grudnia 2014 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 pn.: "[...]" w terminie 60 dni dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzja z dnia 30 grudnia 2014 r. stała się ostateczna w dniu sierpnia 2015 r., jednakże postanowieniem z dnia 2 lutego 2015 r. został nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Stąd też termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania upłynął w dniu 3 kwietnia 2015 r. Organ wydał natomiast decyzją ustalającą odszkodowane w dniu 22 stycznia 2016 r.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem skomplikowanym pod względem faktycznym i prawnym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, a przez to w zdecydowanej większości przypadków postępowaniem długoterminowym. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie wpływa na długość załatwienia tego rodzaju spraw, skoro nie tylko przygotowanie takiego operatu szacunkowego wymaga określonego czasu, jak też i samo wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musi nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.). Jednakże w niniejszej sprawie to nie te okoliczności spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Zlecenie sporządzenia nowego operatu mogło nastąpić już w kwietniu 2015 r. a organ uczynił to dopiero w dniu 12 czerwca 2015 r., podejmując w międzyczasie inne czynności, które jednakże nie zmierzały do załatwienia sprawy. Nadto po otrzymaniu 5 sierpnia 2015 r. operatu szacunkowego z dnia 30 lipca 2015 r., organ najpierw sam zwrócił się do rzeczoznawców o wyjaśnienia. Strony zawiadomił o sporządzeniu operatu dopiero pismem z dnia 12 września 2015 r., wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy na 30 października 2015 r. Strony wniosły zarzuty do operatu i organ 30 września 2015 r. ponownie wystąpił do rzeczoznawców ustosunkowanie się, tym razem do uwag stron. Z tego powodu kolejny termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 30 listopada 2015 r. Czynności te mogły zostać wykonane w tym samym czasie jednocześnie już w sierpniu 2015 r. Takie postępowanie świadczy o braku umiejętności koncentracji materiału dowodowego. Rozdzielenie ich w czasie przedłużyło czas trwania postępowania. W dalszym toku postępowania organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na 30 grudnia 2015 r. Ostatecznie zaś decyzja została wydana w dniu 22 stycznia 2016 r.

Z powyższych przyczyn nie znajduje również uzasadnienia kilkakrotne wyznaczanie przez Wojewodę, w toku postępowania, nowego terminu załatwienia sprawy. Termin, w którym wojewoda powinien dokonać ustalenia wysokości odszkodowania, ma niewątpliwie charakter terminu prawa procesowego i może być przedłużany według reguł określonych w art. 36 kpa, które wskazują, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jednakże prawna dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 kpa nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego przewlekłość w tym postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również bowiem podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności czy też przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Tym bardziej w sytuacji badania zarzutu przewlekłości postępowania, takie czynności organu winny zostać przez sąd zbadane. Przewlekłość postępowania jest bowiem kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 386 oraz 405).

W ocenie Sądu Wojewoda prowadził postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Województwo nieruchomości skarżącej objętej decyzją Wojewody z dnia 30 grudnia 2014 r. w sposób przewlekły. Postępowanie w sprawie mogłoby trwać znacznie krócej, gdyby organ podejmował jednocześnie i szybciej czynności i właśnie to świadczy o przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie. W szczególności zaś organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa wyznaczenia rozprawy administracyjnej, która zgodnie z art. 89 § 1 kpa, może być przeprowadzona przez organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek strony, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Wskazać jednakże należy, że należy podejmowane przez organ czynności były niezbędne do załatwienia sprawy i dlatego też Sąd uznał, z przewlekłość w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę w zakresie stwierdzenia, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jak zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 9/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.ns.gov.pl). Oceny charakteru przewlekłości należy dokonać w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego zaś charakteru nie miała przewlekłość w niniejszej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 i §1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji zaś niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa, brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. To samo dotyczy sumy pieniężnej, która można przyznać skarżącemu od organu w przypadkach określonych w art. 149 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd oddalił wnioski skarżącej w tym zakresie jako bezzasadne.

W tym zatem zakresie, w jakim postępowanie sądowe dotyczyło zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej należnego skarżącej odszkodowania, Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o jego umorzeniu. Uwzględnienie przez organ skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie pozbawia prawa do żądania poniesionych kosztów postępowania, gdyż stosownie do treści art. 201 § 1 p.p.s.a. w przypadku umorzenia postępowania z tej przyczyny skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów i na podstawie tego przepisu oraz art. 205 § 1 p.p.s.a Sąd orzekł o kosztach postępowania.