Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 490/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 130, art. 16 psr. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 108 poz 953
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz  ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "A" w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] nr [...] i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "A" w S. pozwolenia na budowę dwóch budynków garażowych na nieruchomości nr ewid. 575/5 położonej przy ul. Aw S..

W ustawowo przewidzianym terminie odwołanie od tej decyzji wniosła A. S., będąca właścicielką działki sąsiedniej nr ewid. 564/1. Według odwołującej wskutek wydania pozwolenia na budowę doszło do naruszenia interesów właścicieli działek sąsiednich - głównie z uwagi na określone usytuowanie projektowanych obiektów. Podniosła również, że inwestor rozpoczął już roboty budowlane.

Inwestor wniósł w dniu 15 lutego 2016 r. uwagi do treści odwołania.

Pismem z 29 lutego 2016 r. organ odwoławczy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. S. o zbadanie sprawy w części dotyczącej kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz przesłanie informacji

o poczynionych ustaleniach dotyczących rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. Tego samego dnia organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji

o uzupełnienie akt sprawy o dokumenty, na podstawie których ustalono krąg stron postępowania.

Z informacji nadesłanej w dniu 25 marca 2016 r. przez PINB z załączoną dokumentacją zdjęciową wynika, że 17 marca 2016 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr ewid. 575/5, w trakcie której ustalono, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] została już zakończona; nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, argumentując

w motywach wydanego rozstrzygnięcia, że badane pozwolenie na budowę zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego wyłącznie ze względu na istniejący w dacie wydania niniejszej decyzji odwoławczej stan faktyczny w sprawie, tzn. okoliczność, iż na dzień dzisiejszy przedmiotowa inwestycja objęta zakresem tej decyzji jest już zakończona, co potwierdzone zostało przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Wojewoda wskazał na treść art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290), który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i podkreślił, że zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie oznacza, że w każdym przypadku będzie istniała możliwość rozpoczęcia robót budowlanych w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócił przy tym uwagę na § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (t.j.: Dz.U. z 2002 r., Nr 108, poz. 953 z późn. zm.), z którego wynika, że po opieczętowaniu dziennika budowy organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna. Zatem roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor może rozpocząć wtedy, gdy decyzja ta stała się wykonalna. O tym, kiedy decyzja administracyjna staje się wykonalna stanowią regulacje zawarte w art. 130 k.p.a. Zauważył przy tym, że w badanej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. W postępowaniu występuje wielość stron; miały one prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, jedna ze stron

z tego prawa skorzystała. Wskazując wobec tego na treść art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] ze względu na ustalony stan formalnoprawny i faktyczny sprawy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "A" w S. reprezentowana przez radcę prawnego K. S. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody

i zasądzenie na rzecz skarżącej od Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r. nr 89 poz. 414 z późn.zm.) związku z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy spełnione zostały przez skarżącą wszystkie wymagania przewidziane prawem konieczne do zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę, a tym samym organ właściwy nie miał podstaw do odmowy jego udzielenia;

2) art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być podstawą rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy w wyniku nowelizacji ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.(Dz.U. z 2015 r. poz. 443) ustawodawca wyraźnie wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wprowadzając jednocześnie wymogu posiadania przez nią statusu wykonalności.

Wykładnia art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego dokonana przez organ kłóci się z jego literalną wykładnią, ponieważ gdyby ustawodawca rzeczywiście zamierzał wprowadzić ten wymóg, dokonałby stosownego zapisu w treści zmienianej ustawy. Poza tym interpretowanie przez organ II instancji aktu prawnego rangi ustawy jedynie poprzez pryzmat aktu niższego rzędu nie może prowadzić do właściwego zastosowania prawa.

Dodatkowo autor skargi wskazał, że wykładnia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zastosowana przez skarżącą nie wzbudziła wątpliwości organu nadzoru budowlanego, czego dowodem jest brak reakcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. na złożone w dniu 10 grudnia 2015 r. (tj. 6 dni po wydaniu decyzji nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę) zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Gdyby wskazany organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do możliwości rozpoczęcia robót, to "upomniałby" skarżącą o konieczności wyczekania do chwili uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca nie podważa okoliczności, że organ II instancji rozpoznaje sprawę w oparciu o stan faktyczny istniejący w dniu rozstrzygnięcia przez niego sprawy, jednakże należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny na dzień 16 maja 2016 r. jest konsekwencją w pełni prawidłowej, zgodnej

z obowiązującymi przepisami decyzji Prezydenta Miasta S., czego Wojewoda [...]i nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...], wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekająca o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę dwóch budynków garażowych na nieruchomości nr ewid. 575/5 położonej przy ul. A w S. i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Zasadniczym powodem podjęcia wspomnianego rozstrzygnięcia było ustalenie, że inwestycja objęta zakresem decyzji o pozwoleniu na budowę w dacie orzekania przez organ odwoławczy została już zakończona.

Spór zawisły w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec nowelizacji art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r., w świetle której obecnie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jak dotychczas stanowił art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę", Spółdzielnia Mieszkaniowa mogła rozpocząć budowę dwóch budynków garażowych od razu po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie czekając na jej uostatecznienie, w związku z odwołaniem A. S.wniesionym od decyzji organu I instancji.

Według Wojewody znowelizowany art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy odczytywać jak dotychczas, a więc, że dla rozpoczęcia robót budowlanych decyzja powinna posiadać przymiot ostateczności. Wprawdzie przepis art. 28 ust. 1 ma obecnie inne brzmienie, ale taką wykładnię przepisu organ odwoławczy wywiódł z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2002 r. nr 108, poz. 953) i art. 130 k.p.a.

Strona skarżąca prezentuje natomiast stanowisko przeciwne, wskazując na literalną wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skład orzekający w tej sprawie, po przeanalizowaniu obowiązujących przepisów prawa i zebranego materiału dowodowego za trafne uznał stanowisko zeprezentowane przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie wykładnia językowa znowelizowanego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zestawieniu z jego dotychczasowym brzmieniem prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy przy zmianie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było w istocie przyspieszenie procesu budowlanego i umożliwienie inwestorowi rozpoczęcia legalnego procesu budowlanego zanim decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Powyższy pogląd w piśmiennictwie przedmiotu podzielają Alicja Plucińska –Filipowicz

i Artur Kosicki (vide: Komentarz aktualizowany do art. 28 ustawy – Prawo budowlane – Lex), wskazując między innymi, że w związku z przedmiotową nowelizacją utracił aktualność pogląd, zgodnie z którym wyklucza się dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 130 § 4 k.p.a., tzn. gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, gdyż wprowadzona nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. zmiana komentowanego przepisu stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest bowiem natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi. Aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest tym samym, że nie można już mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Natomiast rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można jednak tego rodzaju naruszenia prawa traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle (tzn. samowolę budowlaną). Zmiana wprowadzona nowelą z dnia 20 lutego 2015 r., polegająca na traktowaniu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako w pełni legalnej, ma ten skutek, że w sytuacji, gdy decyzja ta stanie się ostateczna w toku lub nawet po zakończeniu realizacji robót budowlanych, zasadniczo nie będzie zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia

w kwestii tych robót, które zostały zrealizowane do chwili uzyskania przez pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności. Odmienna interpretacja w tej kwestii byłaby bowiem nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Prawne zakończenie inwestycji w takim przypadku powinno następować na podstawie tego pozwolenia, które stanowiło podstawę danego procesu budowlanego. Ich zdaniem, regulacja wprowadzona nowelą z dnia 20 lutego 2015 r., uprawniająca inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie chroni przed skutkami wynikającymi z sytuacji, gdy akt ten został usunięty z obrotu prawnego w różnym trybie (np. nieważnościowym, wznowieniowym, wskutek wygaśnięcia pozwolenia na budowę na podstawie art. 37 ust. 1). Usunięcie z obrotu prawnego, podobnie jak we wcześniejszym stanie prawnym, będzie powodowało konieczność wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylenie przez sąd administracyjny wyłącznie decyzji organu odwoławczego w spawie dotyczącej pozwolenia na budowę z jednoczesnym zachowaniem w mocy pozwolenia na budowę orzeczonego w pierwszej instancji nie ma wpływu na możliwość dalszej realizacji budowy, skoro wystarczające jest nieostateczne pozwolenie na budowę.

Przeciwne stanowisko w tym przedmiocie, prezentuje z kolei Anna Ostrowska

i skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela ten pogląd (vide: Komentarz do art. 28 ustawy – Prawo budowlane – Lex). Sąd w ślad za komentatorką podnosi mianowicie, że w pierwotnym projekcie nowelizacji nie zakładano aż tak radykalnej zmiany. Proponowano bowiem dodanie do komentowanego przepisu art. 28a, stanowiącego, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. Projektodawca podkreślił, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor, a w aktualnym (tj. sprzed nowelizacji) stanie prawnym nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta – zdaniem autora projektu – pozwoliłaby,

w sytuacji gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszyłoby rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni (http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druk.xsp?nr=2710).

Uchwalając nowelizację z dnia 20 lutego 2015 r., ustawodawca nie ograniczył się jednak do przypadku, gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania w sprawie

o pozwolenie na budowę, ale brak warunku ostateczności pozwolenia na budowę odniósł do wszystkich postępowań, również tych, w których oprócz inwestora występują inne strony, zazwyczaj o przeciwstawnych w stosunku do inwestora interesach.

Według komentatorki i składu rozpoznającego przedmiotową sprawę zmiana art. 28 ust. 1 nie jest zmianą korzystną, gdyż wiąże się z istotnym ryzykiem dla inwestorów, dla których – wedle intencji prawodawcy – została wprowadzona. W odczuciu społecznym zmiana ta odebrana została bowiem jako wprowadzenie zasady, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi każdorazowo podstawę rozpoczęcia

i prowadzenia robót budowlanych. Nie jest to jednak prawidłowy tok rozumowania, gdyż prowadzi on do pogłębienia niebezpiecznego, powszechnie dostrzeganego w naszym kraju, procesu demontażu podstawowych instytucji prawa i postępowania administracyjnego, w tym wypadku zasady, według której wykonaniu podlega decyzja ostateczna, która ma przymiot trwałości. Ponadto, takie rozwiązanie z czysto praktycznych względów jest niebezpieczne dla samych inwestorów, gdyż istnieje ryzyko wyeliminowania z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonanie spowodowało z reguły trudno odwracalną ingerencję w przestrzeń, generując znaczne koszty i nakład pracy.

Chcąc zinterpretować art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu zgodnie z rozwiązaniami systemowymi, wynikającymi głównie z kodeksu postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że przepis ten wyraża przede wszystkim zasadę, że podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej w Polsce pozostaje pozwolenie na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidują art. 29–30. Nie można natomiast przyjmować, że od wejścia w życie nowelizacji zasadą stała się wykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności.

Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że mimo wyeliminowania z art. 28 ust. 1 określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. (skoro bowiem z treści art. 28 ust. 1 wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma już przeszkód, by do decyzji

o pozwoleniu na budowę te przepisy zastosować). W myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: pkt 1 - nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, pkt 2 - podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, pkt 3 - jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (a zatem również wówczas, gdy jedyną stroną postępowania jest inwestor).

Podsumowując, poza przypadkami określonymi w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie. Regułą pozostaje zatem rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę. Trudno w związku z tym podzielić pogląd, że decyzja

o pozwoleniu na budowę stanowi kolejny, obok wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a., wyjątek od wyżej przytoczonej zasady z art. 130 § 1 k.p.a. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna, ani celowościowa, ani systemowa zarówno art. 130 k.p.a., jak i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego zasadne jest stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...], że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi

w dalszym ciągu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. są takie decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych

w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dodać przy tym należy, że trafność poglądu prezentowanego na gruncie rozpoznawanej sprawy przez Wojewodę [...] wzmacnia dodatkowo brzmienie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2002 r. nr 108, poz. 953), stanowiącego, że po opieczętowaniu dziennika budowy organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia: pkt 1 - w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna albo pkt 2 - w którym inwestor nabył prawo do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia - za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem. Przepis § 5 ust. 3 w przywołanym brzmieniu został bowiem dodany do § 5 z dniem 18 listopada 2015 r. mocą § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2015 r., poz. 1775).

Reasumując, skoro skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa rozpoczęła i zakończyła budowę dwóch budynków garażowych nie czekając, aż upłynie dla stron postępowania 14-dniowy termin do wniesienia odwołania i decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stanie się ostateczna, to organ odwoławczy zobowiązany był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie prowadzone przed tym organem. Bezprzedmiotowe stało się bowiem orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zaskarżona decyzja – wbrew zarzutom skargi – odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

a.tp.