Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2943/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, 149 § 2, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 479/19 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 479/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 500 zł oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB). Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; ukaranie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o odrzucenie skargi lub też jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania PINB do wydania aktu lub podjęcia czynności; w pkt II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 482/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt III ww. wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA jednocześnie oddalił skargę kasacyjną złożoną przez PINB.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji pominął, że zarówno sporządzona osobiście przez skarżącego skarga z dnia 17 stycznia 2018 r., jak i złożone przez pełnomocnika procesowego pismo z dnia 26 września 2018 r., zawierające uzupełnienie stanowiska skargi, zawierały wyodrębniony katalog żądań procesowych, który - wbrew treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie był ograniczony jedynie do żądań zobowiązania organu do zakończenia postępowania, stwierdzenia bezczynności oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści powyższych pism jednoznacznie wynika, że skarżący żądał także: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; orzeczenia w kwestii podstaw do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Niezależnie od oceny dopuszczalności lub zasadności powyższych żądań skargi, obowiązkiem Sądu I instancji było przedstawienie w uzasadnieniu wyroku powyższych żądań oraz związanych z nimi zarzutów, jak również dokonanie ich prawnej oceny. Jeśli bowiem Sąd I instancji w punkcie trzecim wyroku oddalił wszystkie pozostałe żądania skargi (poza bezprzedmiotowym żądaniem zobowiązania organu do wydania decyzji oraz uwzględnionym żądaniem stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), to uzasadnienie tej części wyroku musi zawierać choćby syntetyczną ocenę dopuszczalności lub zasadności tych żądań.

Niezależnie od NSA zwrócił uwagę na nieodzowność odrębnego rozstrzygania przez Sąd żądania skargi odwołującego się do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd administracyjny deklaratoryjnie stwierdza w wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a samo postępowanie w tym zakresie nie jest oczywiście bezprzedmiotowe. W tym zakresie nie jest jednak wystarczające ograniczenie formuły wyroku jedynie do stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały albo nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa formuła znajduje bowiem swoją odrębną podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. i nie pokrywa się z formułą uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 479/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że zakres rozpoznania sprawy wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 482/19, który uchylił punkt III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 22/18. Zakres ten obejmuje żądanie skargi dotyczące stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; orzeczenia w kwestii podstaw do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. NSA zwrócił także uwagę na nieodzowność odrębnego rozstrzygnięcia przez Sąd żądania skargi odwołującego się do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd I instancji zaznaczył, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że skarżący pismem z dnia 17 lipca 2017 r. zwrócił się do PINB "o przystąpienie do naoczni na domu zabytkowym przy drodze [...][...] (...) do udokumentowania uszkodzeń". Następnie w dniu 19 lipca 2017 r. A. B. wystosował pismo do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) informujące o dokonywanych nadużyciach oraz o uszkodzeniach jego domu. Pismem z dnia 17 września 2017 r. skarżący wystosował zażalenie do WINB na bezczynność PINB. WINB pismem z dnia 25 września 2017 r. zwrócił się do PINB o przekazanie relacji z podjętych działań w związku z pismem A. B. z dnia 17 września 2017 r. zakwalifikowanym jako skarga na działanie PINB w sprawie dotyczącej zniszczenia fundamentów oraz betonowych opasek domu nr [...], w nieprzekraczalnym terminie do 13 października 2017 r. Następnie pismem z dnia 8 listopada 2017 r. WINB poinformował skarżącego, że uznaje za zasadne jego skargi z dnia 11, 12 i 17 września 2017 r. oraz z dnia 1, 9 i 11 października 2017 r. na działanie PINB w sprawie dotyczącej budynku nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...][...]. Organ nadzoru uznał, że PINB nie podjął czynności określonych przepisami ustawy Prawo budowlane. Dopiero w następstwie tych działań PINB pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania skargowego. Jednocześnie zawiadomieniem z tej samej daty organ poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] przy ul. [...][...]. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego sprawa została zakończona wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że NSA zaznaczył, iż kwestia bezczynności winna być zgodnie z prawem rozstrzygnięta w osobnym punkcie, tym niemniej jest to uwaga porządkująca stosowanie prawa na przyszłość, albowiem o występującej bezczynności - jako rażącej - orzeczono już w poprzednim wyroku.

Dokonując oceny prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego przewlekłości Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała wyłącznie bezczynność, co stwierdzono już w wyroku z dnia 8 października 2018 r., a NSA uznał tę ocenę za prawidłową. W okresie od 18 lipca 2017r. (pismo skarżącego) do wszczęcia postępowania (17 stycznia 2018 r.) i wniesienia skargi brak było jakichkolwiek czynności organu, mamy zatem do czynienia wyłącznie z bezczynnością, ocenioną przez Sąd jako rażąca. Brak natomiast jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, skoro postępowanie w sprawie wszczęto w dniu 17 stycznia 2018 r., a w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydano decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy bowiem do czynienia, gdy organ prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ przez 6 miesięcy nie podjął żadnej czynności; następnie wszczął postępowanie w sprawie, a po trzech miesiącach wydał decyzję kończącą postępowanie. PINB pozostawał w tym pierwszym okresie 6 miesięcy w bezczynności, jednak nie można przypisać mu również przewlekłości działań, skoro nie podejmował żadnych czynności procesowych, które podlegałyby ocenie z punktu widzenia nieuzasadnionego prawem przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez niepodejmowanie czynności w terminie lub podejmowanie czynności niepotrzebnych z procesowego i materialnego punktu widzenia. Stąd w tym zakresie ( przewlekłości) oddalono skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że uwzględniając okres bezczynności organu, jak i fakt stwierdzenia przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2018 r. bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu kwota ta jest adekwatna do przedstawionych szczegółowo okoliczności sprawy. Nadto ma na celu zdyscyplinowanie organu na przyszłość, aby działał w sposób profesjonalny, pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa, a przede wszystkim czyniąc zadość przewidzianym prawem terminom załatwiania spraw.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Sąd I instancji wyjaśnił, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Sąd uznał, że realizacji celu zapobiegania bezczynności winna służy grzywna nałożona na organ i że winna ona zapobiegać takim sytuacjom w przyszłości. Nie wynika z akt sprawy, aby ewentualne szkody w budynku były związane z brakiem działania organu w okresie od lipca 2017r. do stycznia 2018 r. czyli w okresie bezczynności. Przeciwnie, z ekspertyzy zalegającej w aktach wynika, że czynności rozbijania bloków kamiennych, mające być przyczyną szkody wedle ekspertyzy - miały miejsce od kwietnia do 22 lipca 2017 r. Tak więc zakończyły się przed omawianym okresem bezczynności organu. Nadto w aktach znajduje się decyzja o umorzeniu postępowania, którego dotyczy niniejsza sprawa, wobec faktu, że roboty budowlane prowadzone na sąsiedniej działce nie wpłynęły na nieruchomość skarżącego w takim stopniu, aby uzasadniało to zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Potwierdza to okoliczność, że bezczynność, jakkolwiek rażąca - nie wpłynęła na sytuację faktyczną skarżącego.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że w katalogu rozstrzygnięć wskazanych w art. 149 p.p.s.a. nie dano kompetencji do ukarania osób winnych zaistniałej bezczynności.

W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 479/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w części obejmującej pkt I w zakresie jakiem Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o wymierzenie organowi grzywny ponad kwotę 500 zł oraz pkt. II. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie żądań w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB, jak również, iż przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności podejmowanie przez PINB czynności zbędnych, w niewłaściwej procedurze, przez okres niemalże roku, ocenę taką uzasadniają;

2) art. 154 § 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny w za niskiej wysokości, tj. 500,00 zł, w sytuacji gdy mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym długotrwałość oraz charakter naruszeń wymierzona grzywna we wzmiankowanej wysokości nie tylko nie spełnia swojej represyjnej funkcji, ale i wątpliwym jest by jej nałożenie w takiej wysokości miało zdyscyplinować organ na przyszłość;

3) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec nieprzyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej i oddalenia skargi w tym zakresie, pomimo iż stan faktyczny niniejszej sprawy przemawia za zastosowaniem tego środka;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w rezultacie przyjęcie, że szkoda powstała w nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz jej rozmiar nie pozostają chociażby pośrednio w korelacji z działaniami organu, a bezczynność organu choć rażąca nie wpłynęła na sytuację faktyczną skarżącego oraz nie wiązała się z niedogodnościami po jego stronie, które to ustalenia poczynione zostały wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom,

5) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego orzeczenia stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności pomimo, iż konieczność zamieszczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynikała wprost ze wskazań NSA.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania nie tylko w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale również - co Sąd I - instancji pominął - gdy organ nie podejmuje żadnych czynności. Dotyczy to - co znamienne - również takich sytuacji, gdy organ podejmuje czynności w niewłaściwej procedurze, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. PINB przez wiele miesięcy nie podjął właściwych czynności celem oceny legalność prowadzonych na działkach o nr [...] oraz [...], położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, prac, a następnie zupełnie zbagatelizował konsekwencje jakie wiązały się z ich wykonywaniem. Organ wszczął postępowanie dopiero z dniem 15 stycznia 2018 r., a zatem co najmniej 10 miesięcy od dnia powzięcia wiadomości o nieprawidłowościach i to pomimo składanych przez skarżącego pism, w których żądał on ingerencji organu. Jednocześnie postępowanie to trwało dłużej niż okres wynikający z dyspozycji art. 35 k.p.a. Zachowanie organu niewątpliwie wyczerpuje zatem znamiona przewlekłości, a natężenie nieprawidłowości po stronie PINB oraz nagminne ignorowanie żądań skarżącego prowadzą do jednoznacznych wniosków, iż przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji w sposób zupełnie dowolny oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej stanowiącej połowę kwoty obliczonej zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a., jak również obciążył PINB zupełnie nieadekwatną do stopnia naruszeń, a co za tym idzie za niską grzywną. Stan faktyczny niniejszej sprawy, w szczególności niczym nieuzasadniona długotrwałość postępowania administracyjnego oraz uporczywe lekceważenie wniosków i pism składanych przez skarżącego oraz doznana przez niego na skutek bezczynności organu szkoda zarówno materialna, jak i mająca charakter krzywdy, w sposób bezsprzeczny winny stanowić asumpt do zastosowania nie tylko instytucji grzywny (choć w wyższej wysokości), ale i przede wszystkim stanowić podstawę dla przyznania na rzecz skarżącego wnioskowanej przez niego sumy pieniężnej. Działanie organu nie tylko zintensyfikowało zaistniałą po stronie skarżącego szkodę, ale również wywołało u niego poczucie bezsilności wobec starcia z organem administracji.

Podjęcie przez PINB stosownych działań niezwłocznie po zgłoszeniu przez skarżącego żądania w tym przedmiocie z dużym prawdopodobieństwem co najmniej zmniejszyłoby degradację jego nieruchomości oraz związaną z tym szkodę majątkową. Sąd pominął nadto negatywne dla skarżącego skutki, do których należał rozstrój zdrowia, mimo iż okoliczności te zostały wykazane dołączonymi do skargi i zalegającymi w aktach dokumentami.

Wymierzona przez Sąd I instancji grzywna w kwocie 500 zł została określona z naruszeniem art. 154 § 6 p.p.s.a. Jest ona bowiem zbyt niska, by w jakimkolwiek stopniu wpłynąć na zachowanie organu, a w dalszej kolejności wymusić na nim należyte reagowanie na składane pisma oraz zawarte w nich wnioski.

Sąd I instancji w sposób błędny ustalił, iż szkoda powstała w nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz jej rozmiar nie pozostają w korelacji z działaniami organu, a bezczynność choć rażąca nie wpłynęła na sytuację faktyczną skarżącego oraz nie wiązała się z niedogodnościami po jego stronie. Takich wniosków nie da się wyprowadzić dokonując prawidłowej i rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedłożonych przez skarżącego opinii. Skarżący już w kwietniu 2017 r. anonsował - co wynika z treści skargi - iż prace na sąsiedniej nieruchomości mają degradacyjny wpływ na jego dom. Organ już wówczas zignorował te twierdzenia, a co za tym idzie nie podjął żadnych działań w okresie, w którym to natężenie tych prac było najbardziej intensywne. Sąd zupełnie pomija, iż sposób traktowania skarżącego przez PINB, w tym albo brak reakcji na jego pisma i monity, albo też rozpatrywanie ich w nieprawidłowym trybie skargowym, pozbawionym drogi odwoławczej, spowodowało frustrację po stronie skarżącego i spotkało się z poczuciem bezsilności.

Ponadto Sąd I instancji - wbrew wskazaniom NSA zawartym w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 8 października 2019 roku, sygn. akt II OSK 482/19 zaniechał zamieszczenia w sentencji zaskarżonego orzeczenia wyrzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Poz. 875).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Niezasadny okazał się zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten miał zostać naruszony przez Sąd I instancji poprzez błędne przyjęcie, że szkoda powstała w nieruchomości stanowiącej własność skarżącego oraz jej rozmiar nie pozostają chociażby pośrednio w korelacji z działaniami organu. Treść tak sformułowanego zarzutu dowodzi, że skarżący kasacyjnie, podważa sposób zastosowania przepisu art. 149 p.p.s.a. Tak skonkretyzowana podstawa kasacyjna jest dotknięta oczywistym błędem konstrukcyjnym bowiem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym granicami zaskarżenia spełnia w stopniu dostatecznym warunki formalne związane z przedstawieniem stanu sprawy w odniesieniu do okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jednak nie powołano. Mając jednak na uwadze, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. jej autor upatruje w błędnej ocenie przez Sądu I instancji, że działanie organu nie naruszało wynikającej z art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, a także mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie ten zarzut.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia wskazanych przepisów, poprzez błędną ocenę, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy tymczasem w okresie ponad 10 miesięcy od złożenia wniosku, nie wydał postanowieniu o wszczęciu postępowania.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać trzeba, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Realizacja tej zasady zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W art 37 § 1 k.p.a. ustawodawca rozróżnił pojęcie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. I tak z tą pierwszą formą opieszałości organu mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Z kolei z przewlekle prowadzonym postępowaniem mamy do czynienia gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dotyczy to zatem przypadku, gdy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny i opieszały, podejmując działania w długim odstępie czasu bądź też realizując czynności zbędne lub pozorne, które nie przyczyniają się do wydania rozstrzygnięcia.

Dlatego też wskazać trzeba, że Sąd I instancji rozpoznawał ponownie sprawę w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r. sygn akt II OSK 482/19, którym m.in. uchylony został pkt III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. sygn akt II SA/Kr 22/18. Nieuchylona część wyroku Sądu I instancji zasadniczo dotyczyła stwierdzonej w sprawie bezczynności PINB. Ustalone zostało już w rozpoznawanej sprawie, że w okresie od dnia 19 lipca 2017 r. (wniosek skarżącego) do dnia 17 stycznia 2018 r. (data wszczęcia postępowania) organ dopuścił się bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem w okresie tym nie podjął czynności wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że organ pozostawał w bezczynności nie podejmując postępowania w zakresie wskazanym w żądaniu skarżącego, nie pozwalała na uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Skoro bowiem organ nie zareagował w sposób właściwy na żądanie skarżącego i przez wskazany okres nie podejmował czynności zmierzających do wszczęcia postępowania, to jak trafnie ocenił to Sąd I instancji, pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy. Skoro postępowanie nie było przez organ prowadzone, to nie sposób podzielić argumentację autora skargi kasacyjnej w zakresie przewlekłości postępowania.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz art. 154 § 6 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Art. 154 § 6 p.p.s.a. określa, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19; z dnia: 21 lutego 2018 r., I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15; http://orzecznia.nsa.gov.pl)

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, wymierzona w niniejszej sprawie grzywna jest adekwatna do stopnia zawinienia organu, spełnia jednoczenie funkcję dyscyplinującą. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, w dniu orzekania organ nie pozostawał już w bezczynności. Ponadto należało mieć na uwadze, iż organ wprawdzie pozostawał w bezczynności, jednak jego działanie nie miało charakteru celowego, czy lekceważącego w stosunku do skarżącego, lecz wynikało z błędnej oceny treści żądania strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do orzeczenia o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Podkreślić trzeba, że przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej jest nie tylko środkiem dyscyplinującym organ, ale pełni również funkcję kompensacyjną za nieuzasadnione oczekiwanie na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku terminowego działania organu. Jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, z akt sprawy nie wynika, aby wskazane przez skarżącego szkody w jego budynku powstał w okresie bezczynności organu. Nie były one zatem związane z brakiem należytej reakcji organu na pismo skarżącego. Mało tego z decyzji o umorzeniu postępowania, którego dotyczy niniejsza sprawa wynika, że prowadzone na sąsiedniej działce nie wpłynęły na nieruchomość skarżącego w takim stopniu, aby uzasadniało to zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także argumentacji skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 190 p.p.s.a. Wprawdzie rację ma skarżący kasacyjnie, iż w wyroku z dnia 8 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie było wystarczając stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i rozstrzygnięcie Sądu I instancji powinno zawierać odrębne stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, to należy mieć na uwadze, że okoliczność ta nie stanowiła zasadniczej podstawy uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2018 r. Argumentacja przedstawiona przez NSA w przywołanym powyżej wyroku dotyczyła prawidłowego zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. jednak stwierdzone uchybienie nie było bezpośrednim powodem uchylenia wyroku Sądu I instancji. Dlatego też w takich okolicznościach sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 190 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W związku z żądaniem pełnomocników z urzędu działających w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 254 §1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego a o wynagrodzeniu takiego pełnomocnika orzeka Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).