Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 314/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Kolanowski (spr.), Asesor WSA Danuta Oleś, Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w sprawie B.T. w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej.

Podstawą wydanej decyzji był ustalony w sprawie, następujący stan faktyczny:

B.T. wystąpiła w dniu [...] do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej.

Na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz § 17 ust. l w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania B.T. renty strukturalnej.

W uzasadnieniu do decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. renty strukturalne przyznawane są do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro, określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 roku wskaźnik wykonania tego planu określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M. P. Nr 56, poz. 958) w części 11 Wdrożenie Planu monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja w ust. 11.4 Podstawowe wskaźniki monitorowania w tabeli nr 65.

W związku z wpłynięciem do ARiMR wniosków o przyznanie rent strukturalnych w liczbie powodującej przekroczenie ww. sumy beneficjentów, Prezes Agencji podjął w dniu [...] decyzję o wstrzymaniu od [...] przyjmowanie wniosków.

Od powyższej decyzji B.T, wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie renty strukturalnej. Wnioskodawczyni nie zgodziła się z uzasadnieniem skażonej decyzji, podnosząc, że przed dniem [...] Biura Powiatowe ARiMR przyjmowały kompletne wnioski, natomiast w ostatnich dniach lipca wnioski były przyjmowane przez ARiMR bez dokumentów uzupełniających, wystarczył sam podpisany wniosek, o czym strona nie wiedziała. Strona podnosiła, ze czekała na decyzję dotyczącą przyznania rent strukturalnych trzy miesiące, podczas gdy decyzja taka powinna zostać wydana w ciągu 40 dni.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego rozpatruje każde pismo skierowane do niego oraz spełniające warunki do uznania je za pismo urzędowe. Biuro Powiatowe nie może odmówić przyjęcia pisma, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej w dalszej części K.p.a., jeśli pismo nie spełnia wymogów formalnych, wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia wskazując odpowiedni rygor nie uzupełnienia braków we wskazanym terminie.

W związku z powyższym bezzasadnym jest zarzut strony, że Biuro Powiatowe ARiMR przyjmowało do lipca wnioski tylko kompletne.

Fakt, iż strona zapoznała się z komunikatem prasowym z dnia [...] po dniu [...], nie może obciążać ARiMR, gdyż żaden przepis prawa nie stanowi o terminie w jakim ARiMR ma obowiązek poinformować o planowanym terminie wstrzymania naboru wniosków.

ARiMR, jako Agencja Płatnicza, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 166, poz 1611 z póżn. zm.), prowadzi szczegółową ewidencję środków finansowych, których jest dysponentem i ściśle monitoruje ich przepływ. ARiMR czuwa również nad zapewnieniem, aby wszyscy beneficjenci rent strukturalnych otrzymywali przyznaną pomoc w pełnej wysokości przez cały okres na jaki renta została przyznana. Środki z budżetu PROW w wysokości 534,3 mln euro wystarczą na wypłatę rent strukturalnych dla 52400 rolników. Oznacza to, że pieniądze te zostaną w pełni wykorzystane.

Odnośnie zarzutów strony dotyczących przestrzegania terminów w prowadzonym postępowaniu stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana z naruszeniem terminu 40 dniowego przewidzianego na weryfikację wniosku, jednakże nie wpływa to na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia.

Określenie ostatecznego terminu przyjmowania wniosków ma na celu ochronę praw nabytych beneficjentów renty strukturalnej, poprzez zapewnienie ich finansowania w pełnej wysokości przez cały okres, na jaki renta została przyznana. Przyjmowanie wniosków oraz stosowanie wprost przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., a w szczególności jego § 20 ust. 4, wprowadzałoby zainteresowanych rolników w błąd, powodując wyzbycie się przez nich gospodarstw rolnych pomimo niemożliwości późniejszego przyznania im renty.

Takie działanie naruszałoby sformułowaną wart. 8 K.p.a zasadę zaufania obywateli do państwa. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 1994 roku (V SA 1276/93, ONSA 1994, nr 4 poz. 166), nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa byłoby udzielenie obywatelowi informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o treści innej.

Wydanie postanowienia o spełnianiu przez wnioskodawcę warunków do udzielenia renty strukturalnej (§ 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.) należałoby potraktować właśnie jako informację o wydaniu w przyszłości decyzji administracyjnej w określonym brzmieniu, o której mowa w przytoczonym wyroku.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jaj rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła w niej naruszenie art. art. 7, 8, 12 § 1 kpa oraz § 3 i § 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżąca w dniu [...] złożyła we właściwym organie wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Organ rozpoznając wniosek stwierdził, że wniosek został złożony po terminie wskazanym w decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, czyli po [...]. Komunikat Prezesa Agencji z dnia [...] o wstrzymaniu od [...] przyjmowania wniosków stanowił, zdaniem organu, informację o wyczerpaniu limitu środków na przyznanie rent strukturalnych w 2006 r.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotne znaczenie mają przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 144, poz. 1191 z późn. zm.), zwanym w dalszej części rozporządzeniem. Organy jako podstawę rozstrzygnięć wskazały m.in. § 3 pkt 1) rozporządzenia, zgodnie, z którym renty strukturalne są przyznawane do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych (...).

Jednak żaden z przepisów tego rozporządzenia ani innego aktu prawnego powszechnie obowiązującego nie przyznał kompetencji Prezesowi ARiMR do zakreślenia terminu do składania wniosków o przyznanie renty strukturalnej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), w art. 87 ust. 1 wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Tylko wymienione w nim enumeratywnie akty prawne mogą stanowić podstawę prawną do kształtowania praw i obowiązków obywateli. W związku z powyższym powoływane przez organy wydające decyzje, pismo Prezesa ARiMR nie może kształtować uprawnień i obowiązków obywateli Rzeczypospolitej ubiegających się o przyznanie renty strukturalnej. Jak powyżej wskazano analiza treści przepisów powszechnie obowiązujących pozwala na stwierdzenie, że brak jest delegacji dla Prezesa Agencji do wydawania zakazu przyjmowania wniosków obywateli o przyznanie renty strukturalnej.

Ponadto należy podkreślić, że cytowane rozporządzenie wprost określa warunki i tryb przyznawania rent strukturalnych. Jak wynika z § 18 ust. 3 rozporządzenia, wnioskodawca składa wniosek po ukończeniu 55 lat, jednak nie później niż na 6 miesięcy przed osiągnięciem wieku emerytalnego w przypadku rolnika i miesiąc przed osiągnięciem wieku emerytalnego w przypadku małżonka.

Postępowanie o przyznanie renty strukturalnej wszczynane jest na pisemny, złożony osobiście do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji, wniosek rolnika lub małżonka ubiegającego się o rentę strukturalną (§ 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Warunki jej przyznania zostały wymienione w § 4 pkt 1-7 rozporządzenia. Są nimi między innymi: przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha (§4 pkt 4 rozporządzenia), oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 4 pkt 5).

Do wniosku składanym na formularzu udostępnionym przez Agencje dołącza się stosowną dokumentację (§ 18 ust. 4 i 5). Następnie kierownik biura powiatowego Agencji weryfikuje wniosek o przyznanie renty strukturalnej w terminie 40 dni od dnia złożenia wniosku, ustalając spełnienie warunków do przyznania renty strukturalnej, z wyjątkiem warunków określonych w § 4 pkt 4 i 5 rozporządzenia, czyli przekazania gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha, oraz zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 20 ust.1 i 2 rozporządzenia). Jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku zostanie ustalone, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 4 pkt 1-3,6 i 7 lub § 11 lub wnioskodawca nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem ani właścicielem takiego gospodarstwa nie jest małżonek rolnika; kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia przyznania renty strukturalnej § 20 ust. 3 rozporządzenia). Jeżeli natomiast wnioskodawca powyższe warunki spełnia, to kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków w terminie 40 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (§ 20 ust. 4). Bardzo istotnym jest również to, że postanowienie to powinno zawierać pouczenie o m.in. warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu przekazania gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej (§ 20 ust. 6 pkt 1) rozporządzenia). Wnioskodawca powinien w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia przekazać gospodarstwo rolne oraz zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej chyba, że limit środków na dany rok został wyczerpany. Wówczas przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej powinno nastąpić w terminie od dnia 1 stycznia do 30 czerwca następnego roku (§ 20 ust 7 w zw. z § 22 rozporządzenia). Jeżeli wnioskodawca otrzymał postanowienie o spełnianiu warunków do przyznania renty, kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję administracyjną w sprawie przyznania renty strukturalnej w terminie 30 dni od dnia przedłożenia dowodów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej (§ 21 ust. 1 rozporządzenia).

Odnosząc powyższy stan prawny do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie organów wydających rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było nieprawidłowe.

Po pierwsze jak już wskazano, wydanie decyzji w oparciu o § 3 pkt 1 rozporządzenia, w oparciu o pismo Prezesa ARiMR dotyczące wstrzymania przyjmowania wniosków z dniem [...], jest niezgodne zarówno z Konstytucją RP, jak i samym § 3 pkt 1 rozporządzenia. Ten ostatni przepis nie może być, bowiem podstawą wydanej decyzji, skoro w rozporządzeniu tym wyraźnie wskazano na przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji odmownej - § 20 ust. 2 rozporządzenia; jak i pozytywnej - § 21 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto § 3 pkt 2 rozporządzenia wskazuje, że renty strukturalne są przyznawane według kolejności otrzymania przez ARiMR wniosków o przyznanie renty strukturalnej.

Po drugie, ze spójnych zapisów rozporządzenia wynika, że kierownik biura Agencji może wydać decyzję odmowną w sytuacji opisanej w § 20 ust. 3 rozporządzenia. Nie są w nim wymienione okoliczności związane z wyczerpaniem środków finansowych na dany rok. Nie było to konieczne, gdyż przepisy przewidują, że w przypadku wyczerpania środków na dany rok, wnioskodawca może otrzymać rentę w kolejnym roku. Otrzyma on, bowiem pozytywną decyzję dopiero w terminie 30 dni od dnia przedłożenia dowodów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Termin tych czynności określa sam organ w wydanym wcześniej postanowieniu. Uwzględnia w nim fakt wyczerpania limitu środków na dany rok. W takiej sytuacji wnioskodawca nie przekazuje gospodarstwa i nie zaprzestaje działalności w terminie 6 miesięcy od otrzymania postanowienia, a dokonuje tych czynności w pierwszym półroczu kolejnego roku.

W tej sytuacji za całkowicie pozbawioną podstaw należy uznać argumentację organu o tym, że wydanie przez organ postanowienia w trybie § 20 ust. 4 rozporządzenia, byłoby sprzeczne z art. 8 K.p.a. wyrażającym zasadę zaufania obywateli do państwa. Zdaniem Sądu organ miał obowiązek przeprowadzić weryfikację wniosku i wydać postanowienie o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków udzielenia renty strukturalnej lub odmówić przyznania renty, ale z przyczyn określonych w § 20 ust. 3 rozporządzenia. To właśnie organy nie wydając terminowo należnych rozstrzygnięć i błędnie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie naruszyły powyżej wymienioną zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto brak przeprowadzenia stosownej weryfikacji wniosku powoduje, że w sprawie nie przeprowadzono prawidłowego postępowania w celu wyjaśnienia sprawy. Naruszono tym samym wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej.

Dokonując analizy treści aktów prawnych szeroko rozumianego wspierania rozwoju obszarów wiejskich, zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm), oraz w cytowanym rozporządzeniu, brak jest przepisu, mocą którego organy – dysponenci środków finansowych byliby uprawnieni do odmowy przyznania, w tym wypadku renty strukturalnej, jedynie z uwagi na wyczerpanie środków finansowych na dany rok (podobnie wyrok z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 854/06 nie publ.). Wręcz przeciwnie, rozporządzenie określa sposób postępowania organu w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia warunki formalne, a brak jest środków na przyznanie renty strukturalnej. W takim, bowiem wypadku określa w postanowieniu termin, w którym wnioskodawca ma przekazać gospodarstwo rolne i zaprzestać prowadzenia działalności rolniczej, na pierwsze półrocze kolejnego roku kalendarzowego. W kolejnym roku, po dokonaniu tych czynności przez wnioskodawcę, organ jest zobligowany do wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej.

W związku z powyższym postępowanie organów należało uznać za wadliwe, a wydanie decyzji odmownej, na tym etapie postępowanie niezasadne. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić postępowanie i ocenić występowanie przesłanek do przyznania renty strukturalnej oraz przeprowadzić postępowanie zgodnie z trybem wskazanym w cytowanym rozporządzeniu.

Wobec naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, oraz § 3 pkt 1, § 20 – 22 rozporządzenia, a także art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną.

W tym stanie rzeczy Sąd kierując się przedstawionymi wyżej względami na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę, jako uzasadnioną uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.