Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 303/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 4  pkt 6 i  art. 61  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5  ust. 1 i  art. 3  ust. 1  pkt 1,  art. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 319/09 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 319/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty L. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz J. S. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta L. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] położonej w miejscowości M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przeznaczona była pod uprawy polowe, obejmuje grunty rolne w R IIIa i R IIIb klasie bonitacyjnej, a więc posiada wysoką przydatność produkcyjną. Tymczasem przepis art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazuje przeznaczać na cele nierolnicze przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z przedłożonej mapy wynika, że działka przeznaczona do zabudowy znajduje się poza zwartym obszarem gruntów zabudowanych i narusza rolniczą zwartą przestrzeń produkcyjną.

Po rozpoznaniu zażalenia J. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji wskazując, że wydanie decyzji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszczalne jest wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1. Podzielono zastrzeżenie inwestora, że z uwagi na klasy bonitacyjne gleby oraz powierzchnię działki nie jest wymagana zgoda na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze. Nie oznacza to jednak, że grunt ten jest pozbawiony ochrony prawnej. Od starosty zależy, z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jakie zajmie stanowisko w odniesieniu do gruntów rolnych nie objętych uzyskaniem zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Grunt rolny nie może być bowiem wykorzystywany w sposób niekontrolowany i w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem zabudowywany i zagospodarowywany. Organ dodał, że wbrew przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie można zmieniać przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a samej zmiany dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego za zgodą odpowiedniego organu i starosty. Można natomiast wydać decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu, za czym przemawia definicja gruntów rolnych zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 wspomnianej ustawy. Kolegium zaznaczyło, że inwestycja zamierzona przez stronę nie pozostaje w zgodzie z tymi zapisami, nie pozostaje bowiem w związku z rolniczym przeznaczeniem terenu i nie ma zgody na jego przeznaczenie na inne cele nierolnicze w dotychczas obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek zatem z uwagi na powierzchnię działki (3060 m²) nie jest wymagane zastosowanie procedury przewidzianej w art. 7 ust. 2 ustawy, to jednak starosta jest organem właściwym do ochrony tego gruntu. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają, aby już w dacie składania wniosku teren, który stanowią użytki rolne był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, chyba że przedmiotem inwestycji są obiekty i urządzenia związane z rolnictwem lub leśnictwem. Podkreśliło ponadto, iż nie ulega wątpliwości położenie działki w znacznej odległości od zabudowy kubaturowej mieszczącej się wzdłuż drogi, działki nr [...] i wśród terenów o rolniczym przeznaczeniu. Zaznaczono, że działki położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji są niezagospodarowane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza: art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i dokonanie nieprawidłowych ustaleń, że działka [...]znajduje się poza zwartym obszarem gruntów zabudowanych oraz że działka [...]narusza rolniczą zwartą przestrzeń produkcyjną. Wskazał także na naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie za Starostą L., że klasa bonitacyjna gruntów na przedmiotowej działce uniemożliwia przeznaczenie jej na cele nierolnicze.

Zdaniem skarżącego organy całkowicie zbagatelizowały fakt zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach. Opierano się bowiem na mapach sytuacyjnych, podczas gdy stan na nich ujawniony nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w terenie. Podkreślił, że ustalenie istnienia w analizowanym obszarze co najmniej jednej działki zabudowanej w ten sam sposób, jak planowana inwestycja, automatycznie wyklucza możliwość ustalenia położenia działki [...] poza obszarem zwartej zabudowy, czy też naruszenia rolniczej zwartej przestrzeni produkcyjnej. Podniósł, że nie przeprowadzono oględzin terenu i podkreślił, że ochrona gruntów rolnych nie ma charakteru absolutnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty L. z dnia [...]stycznia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia występujących w tym przepisie warunków. Punkt 4 ust. 1 wspomnianego przepisu jako jeden z warunków podaje, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. W wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. (II OSK 1826/06) i z dnia 27 czerwca 2008 r. (II OSK 738/07) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przez zwarty obszar, o jakim stanowi powyższy przepis należy rozumieć jedynie obszar, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, chodzi tu więc o konkretną działkę, na której ma być realizowana określona inwestycja. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednak także pogląd odmienny – w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. (II OSK 113/08) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Zdaniem Sądu, jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustala przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd zauważył, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w ust. 2, lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość.

Na tle rozpoznawanej sprawy Sąd zwrócił uwagę, że organy obydwu instancji nie miały wątpliwości co do pojęcia zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Ich rozstrzygnięcia opierają się bowiem nie na kwestionowaniu jego obszaru, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do wniosku o konieczności dokonania stosownego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na ogólnych zasadach ochrony wynikających z art. 3 i 5 tej ustawy. Wprawdzie Kolegium zauważyło fakt podziału nieruchomości na mniejsze działki, o powierzchni nie kwalifikujących je do uznania za nieruchomości stanowiące samodzielne gospodarstwa rolne, nie wywodzi z tego jednak żadnych wniosków, ograniczając się do podzielenia stanu faktycznego sprawy przedstawionego w stanowisku organu I instancji. Sąd Administracyjny nie ustala zaś stanu faktycznego sprawy. Załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazuje, że powierzchnia działki [...] stanowiącej własność J. S. i M. S. wynosi 0.3060 ha. Działka ta oznaczona jest jako użytek rolny R IIIa o pow. 0.2362 ha i R IIIb o pow. 0,0698 ha. Konsekwentnie zatem, skoro grunty te w ocenie organów łącznie nie przekraczają 0,5 ha to jasnym jest, że nie wymagają też zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze (por. cyt. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 677/07). Nie ma też w tej sytuacji podstaw do odmowy pozytywnego uzgodnienia, skoro art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właśnie do zgody tej się odnosi. Słusznie zauważył skarżący, że przyjęcie oceny stanowiska organów, jakoby negatywna opinia, wydawana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mogłaby dotyczyć także gruntów, na których przeznaczenie nie musi być wyrażana zgoda, nie znajduje oparcia w treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Artykuł 7 ust. 1 stanowi bowiem wyraźnie, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wtedy gdy wymagają zgody o której mowa w ust. 2. Nie dotyczy to zatem gruntów o powierzchni mniejszej niż wykazane w tym przepisie. Do konieczności uzyskania zgody odnosi się natomiast wprost art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie prawa materialnego wyrażonego w treści art. 5 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 111 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wymienione przepisy nie miały zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji w drodze postanowienia, utrzymanego następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi J. S. i zasądzenie od drugiej strony kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając powyższy zarzut Kolegium podało, że art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi: decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i nieleśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W sprawie bezspornie jest wykazane, iż działkę J. S. oznaczoną nr ew. [...]stanowią użytek rolny R IIIa o pow. 0,2362 ha i R IIIb o powierzchni 0,0698 ha, łącznie 0,3060 ha. Niezależnie zatem od tego, iż działka ta odłoguje należy ją uznać za nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne, mając na względzie przytoczoną definicję. Logiczne zatem jest przyjęcie, że skoro mamy do czynienia z nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne to mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl więc art. 5 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (...).

Nawiązując do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium podniosło, iż to właśnie starosta jest tym organem, z którym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, pod rygorem nieważności decyzji, musi dokonać uzgodnienia projektu tejże, o ile planowana inwestycja dotyczy gruntów wykorzystywanych na cele rolne.

Od konieczności uzgodnienia projektu decyzji należy jednak odróżnić konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do ust. 2 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar przeznaczony do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Poza sporem jest, że sama działka strony, mająca powierzchnię poniżej 0,5 ha, nie wymaga zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże Kolegium zwróciło uwagę, iż art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje dwie sytuacje odnoszące się do gruntu rolnego. Pierwsza to ta, gdy planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne, druga zaś to ta, gdy teren wskazany pod zabudowę i zagospodarowanie jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W wyniku poczynionych ustaleń nie da się zaprzeczyć, iż działka nr rew. [...]położona w miejscowości M. gmina K. nie została objęta zgodą, podobnie jak i otaczający ją obszar, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym, który utracił moc.

W opisanej sytuacji, zdaniem Kolegium, grunt tej nieruchomości podlega ochronie na zasadach ogólnych, określonych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1. To zaś stanowi podstawę umocowania i uprawnienia starosty, jako organu właściwego do sprawowania tej ochrony, do zajęcia stanowiska na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy – w odniesieniu do gruntów rolnych. W podnoszonym zakresie brak konkretnej normy prawa materialnego, służącej do zajęcia przez starostę stanowiska nie podlegającego podważeniu, nie może być wykorzystywane, jako przesłanka do dowolnego przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż nie taki jest cel ustanowienia przez ustawodawcę ochrony tych gruntów, a poza tym taka interpretacja tych przepisów nakazywałaby owe przepisy uznać za nieobowiązujące. Pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku zmierza do pozbawienia starosty możliwości wykonywania obowiązków nakazanej mu przez ustawodawcę ochrony gruntów rolnych przed ich nieuzasadnionym przeznaczaniem na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem Kolegium jego ocena sytuacji znajduje pośrednie potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08.

Kolegium stwierdziło, że uprawnienie starosty do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem współdecydowania o możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do terenu wykorzystywanego rolniczo ma oparcie w podziale kompetencji organów administracji publicznej oraz w szczegółowych regulacjach prawnych, jak chociażby art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mówiąc o konkretnych przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium stwierdziło, że działka J. S., sklasyfikowana jako grunt rolny o ustalonych klasach użytków rolnych stanowi część terenu, który został bezprawnie przeznaczony do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Konsekwencją ustaleń organów była odmowa uzgodnienia projektu decyzji dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terenach użytków rolnych, bowiem dla działek tak powstałych nie powinny być wydawane decyzje o warunkach zabudowy bez uzyskania dla tego obszaru zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. W przekonaniu Kolegium orzeczenia organów administracji publicznej wychodzące poza zawężające rozumienie pojęcia "obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia" najpełniej odpowiadają celowi ochrony gruntów rolnych, jakie realizuje starosta, przez ograniczenie ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną w granicach określonych podniesionym tej skardze zarzutem, który okazał się pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 319/09 wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że wymienione przepisy nie miały zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy.

Przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutu ograniczonego do podstawy zaskarżenia określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakreśla ramy, w jakich sprawa może być rozpoznana w postępowaniu kasacyjnym.

Skoro więc nie zostały zgłoszone zarzuty dotyczące uchybienia przepisom postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik spraw (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był do orzekania w oparciu o stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. W wyroku tym podkreślono, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy i podano, że załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazuje, że powierzchnia działki J. S. i M. S. wynosi 0,3060 ha, działka ta oznaczona jest jako użytek rolny R IIIa o powierzchni 0,2362 ha i R IIIb o powierzchni 0,0698 ha. Ustalenia te należało uznać za wiążące w sprawie.

Kwestionując zaskarżony wyrok w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że błędnie Sąd I instancji przyjął, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organy administracji nie miały zastosowania wymienione w skardze kasacyjnej przepisy.

W rozpoznawanej sprawie Starosta L. odmówił uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...]położonej w miejscowości M. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem w zakresie ochrony gruntów rolnych, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowienie to utrzymało w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. obydwa wydane w sprawie postanowienia podniósł, że organy nie miały wątpliwości co do pojęcia zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (grunty te, jak ustalono nie przekraczają 0,5 ha), zaś ich rozstrzygnięcia odmowne nie opierają się na kwestionowaniu zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do wniosku o konieczności dokonania stosownego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na ogólnych zasadach ochrony wynikających z art. 3 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skoro grunty w ocenie organów nie przekraczają łącznie 0,5 ha, to jasnym jest, że nie wymagają też zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze, przyznając rację skarżącemu, że przyjęcie stanowiska organów, jakoby negatywna opinia, wydawana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mogłaby dotyczyć także gruntów, na których przeznaczenie nie musi być wyrażona zgoda, nie znajduje oparcia w treści art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych. Artykuł 7 ust. 1 stanowi bowiem wyraźnie, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wtedy, gdy wymagają zgody, o której mowa w ust. 2. Nie dotyczy to zatem gruntów o powierzchni mniejszej niż wykazana w tym przepisie.

Tymczasem zaskarżając powyższy wyrok Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zarzuciło naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, chociaż dokonana przez Sąd wykładnia tych przepisów przesądziła o rozstrzygnięciu sprawy. Przeciwnie, przyznano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brak jest w zaistniałym w sprawie przypadku konkretnej normy prawa materialnego służącej do zajęcia przez starostę stanowiska. Stwierdzono natomiast, że w opisanej sytuacji grunt nieruchomości podlega ochronie "na zasadach ogólnych, określonych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności w art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1". Takie stanowisko nie mogło spowodować skuteczności zarzutu, w konsekwencji też odwołanie się do art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżące Kolegium rezultatu.

Wskazany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 113/08, był też powołany w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jako reprezentatywny dla jednego ze sposobów – odmiennego niż to przyjął Sąd I instancji – rozumienia w orzecznictwie sądowym art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W wyroku tym stwierdzono, że uznanie za zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia obszar całej działki rolniczej, podzielonej na mniejsze działki, które następnie uległy zbyciu, a ich nabywcy wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiektów rekreacyjnych nie może być uznane za naruszenie prawa.

Skoro nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej rozumienia użytego w wskazanym wyżej przepisie pojęcia "zwarty obszar", to odwołanie się do wyroku z dnia 6 lutego 2006 r. nie mogło mieć znaczenia przy dokonywaniu oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych względów oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.