Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 555/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu wniosku P. B. (zwanego dalej: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] ustalającej na rzecz P. V. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalno-usługowych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...], [...], ark. 13, obręb Ł., położonych w P. przy ul. [...] (zwane dalej odpowiednio: inwestor; inwestycja, warunki zabudowy, decyzja Prezydenta), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...].06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 t.j., zwanej dalej: Kpa) w związku z art. 61-64 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 t.j., zwanej dalej: ustawa planistyczna) utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Decyzja zapadała w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] maja 2007 r. do Urzędu Miasta P. Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynął wniosek P. V. z dnia [...] maja 2007 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej powyżej.

Dnia [...] września 2008 r. Prezydent wydał decyzję o ustaleniu na rzecz P. V. warunków zabudowy, która została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] lutego 2008 r.), a kolejno - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po [...] uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. zawiadomił, że obsługa komunikacyjna budynku planowanego do realizacji na działkach nr [...] i [...]. ark. 13. obr. Ł. winna odbywać się maksymalnie dwoma zjazdami (wjazdy - wyjazdy) z ul. [...] w P..

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Po poinformowaniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, na podstawie art. 10 § 1 Kpa, w dniu [...] kwietnia 2011 r. Prezydent wydał decyzję nr [...], która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]). Natomiast w dniu [...] listopada 2011 r. SKO wydało postanowienie nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Dnia [...] września 2019 r. do Kolegium wpłynął wniosek P. B. z dnia [...] września 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie skarżącego decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 § 1 ust. 1-5 ustawy planistycznej, poprzez uznanie, iż zostały spełnione wszystkie warunki w tym przepisie określone;

2) § 7 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: Rozporządzenie) w związku z art. 61 ust. 6 ustawy planistycznej poprzez odstąpienie od zastosowania w sprawie parametrów określonych w § 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia z rażącym naruszeniem prawa, albowiem takie odstąpienie możliwe jest jedynie, jeśli wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie i tym samym błędne zastosowanie § 7 ust. 4 Rozporządzenia;

3) § 4 ust. 1, ust. 3 oraz ust. 4 Rozporządzenia poprzez odmowę zastosowania w sprawie parametrów określonych w § 4 ust. 1 oraz ust. 3 (skoro linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok), a taka odmowa jest możliwa tylko wtedy, gdy wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie i tym samym błędne zastosowanie § 4 ust. 4 Rozporządzenia;

4) § 4 Rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 6 ustawy planistycznej poprzez brak analizy przebiegu zabudowy na działkach sąsiednich do działki nr [...];

5) § 4 Rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 6 ustawy planistycznej poprzez nieuzasadnione wyznaczenie linii zabudowy;

6) art. 2 pkt 1 ustawy planistycznej poprzez uznanie, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z okolicznym ładem przestrzennym i tym samym błędną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowych działek: poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie w odniesieniu do działek sąsiednich, lecz w odniesieniu do działek znajdujących się w obszarze analizowanym przy tej samej ul. [...];

7) art. 7 Kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

8) art. 77 § Kpa i art. 80 Kpa poprzez nie dopełnienie obowiązku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także ze wskazaniami wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Zdaniem wnioskodawcy decyzja Prezydenta narusza jego interes prawny poprzez błędne ustalanie, iż warunki zabudowy nie stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności nie naruszają zasady ładu przestrzennego wyrażonego w ustawie planistycznej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. inwestor P. V. oraz A. V. - przedłożyli swoje stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, a opisanym wyżej wnioskiem P. B. złożył wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. SKO orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2019 r. podtrzymując przedstawioną w niej argumentację. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało zatem, że przedmiotem sprawy jest rozważenie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Organ zwrócił również uwagę na tzw. zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 Kpa) i przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie Kolegium szeroko rozważało pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w kontekście doktryny i judykatury podkreślając w szczególności, że polega ono na naruszeniu wyraźnej normy prawa materialnego, bądź procesowego, która nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i oznacza, że proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Podkreślono także kwestię skutków, jakie pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, tj. takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Są to zatem wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Kolegium zwróciło również uwagę, że w trakcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem przesłanek z art. 156 Kpa organ stwierdził, że decyzja Prezydenta zawiera podstawę prawną.

Kolejno organ wskazał, w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, iż nie każde naruszenie prawa świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Organ, odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, wywodził, że podstawą materialną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy planistycznej w stanie obowiązującym na dzień jej wydania, w szczególności art. 61, którego brzmienie organ przytoczył. Wskazano, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musiał więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy planistycznej. Wskazano również, że cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: Rozporządzenie), którego przepisy organ przytoczył, a następnie wskazał, że w omawianej sprawie organ I instancji sporządził analizę w formie graficznej, wyznaczył obszar analizowany oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej. Dokumenty te zostały podpisane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym względzie.

W powyższym kontekście podkreślono, że w orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie prawa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Inne uchybienia, w szczególności, związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak np. braki w analizie lub jej wynikach, jej uzasadnieniu, szczegółowości i kompletności można uznać za rażące naruszenie prawa też tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach dowodowych, a z kolei porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium braki analizy lub błędy znajdujące się w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w zakresie ustalenia linii zabudowy nie są podstawą do uznania, iż stanowi to rażące naruszenie prawa, które mogłoby się przyczynić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe powoduje, że nie zaistniała w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Kolegium wskazało i wywodziło następnie, że w sprawie nie zaistniała również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanych w Kpa.

Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który zarzucał, iż decyzja Prezydenta winna być objęta stwierdzeniem nieważności z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Po [...] (zwanego dalej: wyrok WSA [...]), organ stwierdził, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślono, że wyrok ten zapadł w innej sprawie, dla innego zamierzenia, mimo że dotyczy tego samego terenu, co oznacza, że nie ma żadnej doniosłości prawnej w tej konkretnej, innej zakresowo sprawie. Nie ma bowiem tożsamości spraw w sytuacji, gdy przedmiotem dwóch odrębnych wniosków są dwa odrębne i różne zamierzenia. Wskazano również, odnosząc się do zarzutu związanego z pozbawieniem udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, że kwestie kręgu uczestników postępowania uzgodnieniowego zostały już w sposób trwały ugruntowane w judykaturze oraz w doktrynie i sprawa ta nie budzi już żadnych wątpliwości. Tylko bowiem wnioskodawca jest traktowany jako strona postępowania uzgodnieniowego, a nie wszystkie strony postępowania głównego. Zatem organ I instancji nie naruszył prawa wydając warunki zabudowy dla zamierzenia, które zostało uzgodnione ze służbami konserwatora zabytków, w którym to postępowaniu wpadkowym uczestniczył wyłącznie wnioskodawca jako strona.

Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. B. w całości podtrzymując swoje stanowisko i zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że żaden z tych zarzutów nie mógł zostać uwzględniony. Zarzuty dotyczące niespełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" są zupełnie chybione, skoro nowa zabudowa przy ulicy [...] jest zgodna z funkcją planowanej zabudowy przez wnioskodawcę. Nowa zabudowa nie musi być bowiem odwzorowaniem istniejącej zabudowy dlatego, że pochodzi z różnych okresów historycznych. Podkreślono, że rozwój miasta jest procesem dynamicznym i nowa zabudowa musi odpowiadać tym wyzwaniom, a na straży harmonijnego połączenia starej zabudowy z nową stoją służby konserwatora zabytków, które tę planowaną zabudowę zaakceptowały.

Podniesiono również, że ratio legis ustawy planistycznej jest wyraźnie określone jako prymat uprawnień właścicielskich w sytuacji, gdy planowana zabudowa nie jest sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym. Kształt planowanej zabudowy określa tylko wnioskodawca i nikt poza nim, a tym bardziej właściciele nieruchomości sąsiedniej i dalszej nie mają prawa władczego wpływu na kształt wniosku, o ile istniejący ład przestrzenny nie wskazuje na sprzeczność zamierzenia z tym ładem. Zdaniem Kolegium trudno negować wysokość planowanej zabudowy, gdy istniejąca zabudowa dotyczy zabudowy realizowanej w różnych okresach rozwoju miasta P.. Miasto ma prawo do określenia swojej wizji rozwoju, która może być zgodna z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Istniejąca zabudowa wielorodzinna, pomiędzy ulicą M. i G., zezwala na ustalenie intensywniejszej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Tereny przy ulicach zarówno M. , jak i G. czy też przy ul. [...] mają bardzo różny charakter co do funkcji jak i co do wielkości parametrów zabudowy. W tej sprawie Kolegium nie dostrzegło żadnej sprzeczności zamierzenia z istniejącym ładem przestrzennym. W kwestii odniesienia się do historycznego zagospodarowania tego terenu i terenów sąsiednich wypowiedziały się natomiast służby ochrony konserwatorskiej, uzgadniając to zamierzenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. do zarzutów skargi ustosunkował się inwestor i uczestnik odstępowania P. V. i A. V. prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą V. Spółka Cywilna P. V. i A. V. z siedzibą w C. (zwani dalej: uczestnicy), wnosząc o oddalenie skargi w całości.

W ocenie uczestników ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym "tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego" . W przypadku decyzji Prezydenta nie można, w ocenie uczestników, mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa, a tym bardziej o naruszeniu go w sposób rażący. Prezydent prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a następnie na podstawie jej wyników określił parametry dla projektowanej inwestycji.

Uczestnicy podkreślili również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem odwoławczym i, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją.

Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy, która uprzednio została już rozstrzygnięta, lecz weryfikacja, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 Kpa. Zaakcentowano, że skarga została w istocie sformułowana jak odwołanie od decyzji Prezydenta, powielone zostały w niej zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak również argumenty, które skarżący podnosił w odwołaniu od tej decyzji - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. SKO decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymało jednak decyzję Prezydenta w mocy. Skarżący nie może zatem po raz kolejny żądać ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, składając tym razem wniosek o stwierdzanie nieważności decyzji.

Uczestnicy podnosili także, że zdaniem skarżącego decyzja Prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie zostało wykazane, na czym to rażące naruszenie przepisów miałoby polegać.

Co więcej, w odniesieniu do terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji, wszystkie przesłanki ustawowe (art. 61 ustawy planistycznej) zostały spełnione. Działki objęte wnioskiem znajdują się bowiem na obszarze, na którym w najbliższym sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa i biurowa, w związku z czym możliwe było określenie wymagań dla projektowanej inwestycji w oparciu o istniejącą zabudowę. Teren inwestycji ma także zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż dz. nr [...] bezpośrednio graniczy z ul. [...]. Spełnione zostały także pozostałe przesłanki, a więc brak konieczności zmiany przeznaczenia gruntu, wystarczające uzbrojenie terenu, a także zgodność z przepisami odrębnymi, w związku z czym Prezydent prawidłowo ustalił w drodze decyzji warunki zabudowy.

Podkreślono, że analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający przepisom prawa, w szczególności parametry dla nowoprojektowanej inwestycji zostały wyznaczone na podstawie wyników analizy przeprowadzonej w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia.

Uczestnicy wskazali, że skarżący zarzuca, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta błędnie określono wymagania dla projektowanej zabudowy, z naruszeniem § 4 i § 7 Rozporządzenia. Skarżący nie określił jednak w żaden sposób na czym miałoby polegać rażące naruszenie wskazanych przepisów. Przyjęte zaś w decyzji Prezydenta wielkości zostały wyznaczone w sposób odpowiadający zabudowie istniejącej na działkach sąsiednich, a zasadność zastosowanych rozwiązań została przez organ szczegółowo wyjaśniona zarówno w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy, jak i w uzasadnieniu decyzji.

Powołując się na orzecznictwo NSA pełnomocnik uczestników wywodził, iż: "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa".

Wskazano również, że skarżący kwestionuje legalność wydanego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. w ocenie uczestników zarzut ten nie powinien zostać uwzględniony już z tego względu, że odnosi się do innego niż decyzja Prezydenta aktu - postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności nie jest właściwe do jego kwestionowania. Ponadto, odnośnie zarzutu dotyczącego braku udziału skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym, wskazano, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, z tym jednak zastrzeżeniem, że zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje wyłącznie inwestorowi. Jak natomiast powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, takie skonstruowanie przepisu powoduje, że o czynnościach w tym przedmiocie nie trzeba informować pozostałych stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Wreszcie uczestnicy podnieśli, że skarżący wielokrotnie powołuje się w skardze na wyrok WSA [...]. Podkreślono, że wyrok ten zapadł jednak w innej sprawie, w odniesieniu do innego zamierzenia inwestycyjnego oraz w innych okolicznościach faktycznych, dlatego też nie może mieć on znaczenia dla kontrolowanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z dnia [...] lutego 2021 r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] kwietnia 2021 r. w trybie wyżej opisanym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Sąd jednak pozostaje związany granicami sprawy wyznaczonej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z 2011 r.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa stwierdzenia przez SKO nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta z 2011 r.. Skarżący skorzystał z trybu dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy, po czym wniósł skargę do tutejszego Sądu.

"Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Przytoczone stanowisko doktryny podkreśla nadzwyczajność tej instytucji prawnej, która stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności musi sprowadzać się do wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, która eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem retroaktywnym (ex tunc). Ponadto należy mieć na względzie, co podkreśliło także SKO, że w postępowaniu nieważnościowym nie dochodzi do ponownego ustalania stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ustawodawca w art. 156 § 1 Kpa wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący powołał wystąpienie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa).

Sąd w pełni podziela stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takiej sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (wyrok NSA z dnia: 31 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 883/05, 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88, 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, dostępne w CBOSA).

W dniu wydania przez Prezydenta rozstrzygnięcia obowiązywała treść art. 6 ust. 2 pkt 1 (prawo zagospodarowania nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 (conditio sine qua non ustalenia warunków zabudowy) ustawy planistycznej, a także Rozporządzenie, które stanowiło przepisy wykonawcze do niej. W związku z tym Prezydent był zobowiązany zastosować ww. przepisy celem prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej. Treść decyzji Prezydenta wskazuje jasno, że warunki realizacji planowanej inwestycji zostały ustalone w odniesieniu do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej oraz Rozporządzenia.

Rażącym naruszeniem przepisów prawa na gruncie niniejszej sprawy byłoby całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej, do czego jest zobowiązany organ planistyczny lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy (odstąpienie, a nie wyznaczenia innych ich parametrów). Tylko takie okoliczności można uznać za rażące naruszenie prawa art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Inne uchybienia mogą mieć charakter rażący tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach dowodowych, a z kolei porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Wady sporządzonej analizy, jak i wadliwość załącznika do decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia: 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10, 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10 dostępne w CBOSA).

Skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podniósł zarzuty cechujące zwyczajne środki odwoławcze - naruszenia art. 2 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 1-5 ustawy planistycznej, § 4 ust. 1, 3 i 4 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia, zarzucając wadliwość ich zastosowania. Zdaniem Skarżącego prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do innych rezultatów.

Należy podkreślić, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli miałoby ono polegać na rozbieżności interpretacyjnej przepisów prawa. Inny punkt widzenia w zakresie wykładni przepisów nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa. Ta kwalifikowana wada prawna dla faktycznego wystąpienia nie może budzić żadnych wątpliwości (dokonanie odmiennej wykładni jawi się jako niemożliwe), a naruszenie prawa musi być oczywiste (por. np. wyrok NSA z dnia: 25 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 34/19, 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 197/20, 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2881/19, 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/15 dostępne w CBOSA). Spór w zakresie efektów zastosowania przepisów prawa nie stanowi jego rażącym naruszeniu. Stąd podniesione zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

Podobnie należało stwierdzić w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Tak jak wskazano powyżej za SKO, postępowanie nieważnościowe polega na zbadaniu, czy decyzja ostateczna wieńcząca administracyjne postępowanie rozpoznawcze odpowiada prawu obowiązującemu w dniu wydania tej decyzji. Stwierdzenie nieważności nie ma bowiem na celu ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej a jedynie ocenę, czy akt stosowania prawa był zgodny z prawem wówczas obowiązującym. Z tego względu organ orzekający o ewentualnej nieważności nie prowadzi postępowania wyjaśniającego celem znalezienia nowych dowodów potwierdzających hipotezy stawiane przez Skarżącego. Postępowanie wyjaśniające (w tym uzupełniające) jest właściwe w postępowaniu odwoławczym jak i w postępowaniu wznowieniowym (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034/18, dostępne w CBOSA).

Skarżący poparł swoje twierdzenia argumentacją przedstawioną w wyroku WSA [...], w którym uchylono decyzję Prezydenta nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy odnośnie inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...]. Ponadto pierwotnie wydana decyzja, utrzymana następnie w mocy przez SKO została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...].

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania ustalenia wynikające z wyroku WSA [...]. Sprawa rozstrzygnięta tamtym orzeczeniem dotyczyła innej sprawy administracyjnej zakończonej inną decyzją administracyjną, mimo iż dotyczyła tego samego terenu. Powodem, dla którego nie można orzekać w niniejszej sprawie przez pryzmat wyroku WSA [...] jest odrębność spraw wyznaczonych odrębnymi stosunkami administracyjnoprawnymi. Niezależnie od tego, że jest on zawiązany pomiędzy tymi samymi inwestorami a tym samym organem – Prezydentem, jego przedmiot jest odmienny, gdyż dotyczą odrębnych zamierzeń budowlanych cechującymi się odrębnym przeznaczeniem. Z tego względu transponowanie ustaleń z wyroku WSA [...] na grunt niniejszej sprawy jest niedopuszczalne.

Skarżący podniósł, że nie został poinformowany o toczących się uzgodnieniach planowanej inwestycji z innymi organami administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd zauważa, że w świetle art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej zażalenie na ustalenia przysługują tylko inwestorowi. Ustawodawca zatem chciał wyłączyć z tego postępowania innych uczestników. Stąd nie było potrzeby informowania Skarżącego o efektach prowadzonych konsultacji.

Konkludując, rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną wadę prawną eliminującą decyzję administracyjną z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie każde naruszenie prawa będzie podstawą do stwierdzenia nieważności. Konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji w postępowaniu odwoławczym, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 284/13 dostępne w CBOSA). Naruszenie prawa musi mieć charakter rażący, a więc taki, który bez szczegółowej analizy prowadzi do wniosku o oczywistości wadliwego zastosowania normy prawa materialnego tudzież procesowego.

Sąd nie przesądza, czy decyzja Prezydenta jest pozbawiona jakichkolwiek wad prawnych. Rolą Sądu jest jednoznaczne orzeczenie, czy kwestionowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W przedstawionym stanie rzeczy nie ma wątpliwości, że decyzja ta nie jest obarczona tego rodzaju wadą. Mając na względzie wagę instytucji stwierdzenia nieważności jako wyjątku od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 Kpa), a szerzej zasady skuteczności i pewności prawa, Sąd poddał analizie także potencjalne wystąpienie pozostałych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 Kpa. Analiza ta prowadzi do jednoznacznego wniosku, że żadna wada prawna z powołanego przepisu nie wystąpiła, a zatem decyzja Prezydenta powinna ostać się w porządku prawnym w sposób trwały.

Na marginesie należy zauważyć, że SKO w odniesieniu do odwołania od decyzji Prezydenta z 2011 r. stwierdziło uchybienie terminu. To spowodowało zamknięcie drogi do podważenia ustaleń poczynionych przez Prezydenta. Próba przeforsowania stawianych zarzutów w drodze postępowania nieważnościowego nie może stanowić zastępstwa dla postępowania odwoławczego, do którego nie doszło z uwagi na uchybienie terminu. Sąd administracyjny będąc związanym zasadą praworządności również nie może wykraczać poza ramy tego postępowania. Nadzwyczajność charakteru tej instytucji stanowi przeszkodę do stosowania wykładni rozszerzającej uprawniającej Sąd do rozpoznania sprawy prowadzonej przez Prezydenta w jej całokształcie (art. 134 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności podniesionych zarzutów. W wyniku zbadania zaskarżonej decyzji również pod względem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 Kpa, nie stwierdzono również występowania innej kwalifikowanej wady prawnej.

W przedstawionej sytuacji należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę.