Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1722/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 art. 153 art. 171 art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 763/09 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczenie z tego tytułu opłat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 763/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczenie z tego tytułu opłat uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz R. O. od organu kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ww. Kolegium z dnia [...] września 2005 r., [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2005 r. o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczeniu z tego tytułu opłat. W motywach rozstrzygnięcia podano, że w postępowaniu, które toczyło się na wniosek R. O. z dnia 18 lutego 2009 r. Kolegium uznało za niesłuszny zarzut wnioskodawcy, że kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2005 r. rozstrzyga kwestie zakończone inną decyzją ostateczną. W dniu 30 kwietnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wpłynął wniosek R. O. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. We wniosku skarżący powołując się na dowody w postaci pism: 1) nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w Łomży Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, 2) nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej; 3) nr [...] Urzędu Miasta Grajewo dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, 4) nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w Łomży w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2005 r.

Organ podniósł, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Starosta Grajewski zezwolił R. O. na wyłączenie 0.8310 ha gruntów rolnych, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] na cele nierolnicze, a z tytułu wyłączenia organ ustalił opłaty, po rozpatrzeniu odwołania R. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymało ww. decyzję w mocy, a wniesione przez R. O. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały oddalone. Powołane przez skarżącego we wniosku pisma wymienione w punktach 1 i 2 dotyczą wyrażenia zgody w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze. Natomiast wymienione w punktach 3 i 4 decyzje dotyczą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt istnienia tych decyzji został uwzględniony i opisany w kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2005 r. nr [...], nie stanowią więc one dowodu mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Artykuł 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi m.in., że wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Decyzje te mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, ich wydanie następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a osoba ubiegająca się o wydanie decyzji powinna przedstawić organowi stosowne dokumenty. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, a zgodnie z ust. 2 w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z powołanych przepisów wynika, że to osoba zamierzająca wyłączyć grunty z produkcji rolniczej powinna przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wystąpić z wnioskiem o wydanie zgody na takie wyłączenie. W rozpoznawanej sprawie R. O. po otrzymaniu pozwolenia na budowę w 1998 r. nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów objętych realizowaną inwestycją z produkcji rolnej, dlatego też Starosta Grajewski podjął działania wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 8 i art. 77 k.p.a.

Zdaniem skarżącego naruszono też prawo materialne, to jest art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że w dacie wydawania na wniosek odwołującego decyzji nr [...] i [...] działki powinny być traktowane jako nieposiadające charakteru działek wycofanych z produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w swoich decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wobec ustalenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 157 § 3 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2005 r., co do których oddalono skargę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 939/05, gdyż Sąd uznał, że decyzje te nie naruszają prawa. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wymagała, w ocenie Sądu, rozważenia czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została już prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny może zostać rozstrzygnięte przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy. Sąd podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności w tym względzie, lecz na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 7 grudnia 2009 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 6/09), w której stwierdził, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali istnienie (z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu) przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z uchwały tej wynika, że ponowne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, co do istoty, po prawomocnym oddaleniu skargi w zasadzie może dotyczyć dwóch sytuacji: po pierwsze, gdy sąd administracyjny wprawdzie skargę oddalił skargę, ale uczynił to z uwagi na brak legitymacji skarżącego, i po wtóre, gdy wnoszący o stwierdzenie nieważności podnosi fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją administracyjną, o której nie miał wiedzy sąd administracyjny oddalając skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skoro w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 939/05 skarżącym był R. O., zatem oddalenie skargi w tej sprawie nie nastąpiło z powodu braku legitymacji skarżącego. Następnie Sąd podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 18 lutego 2009 r. skarżący podniósł, że decyzja Starosty G. z dnia [...] lipca 2005 r. o wyłączeniu z produkcji rolnej jest kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie, gdyż wydano decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w G. z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1990 r. Obie ww. decyzje znajdują się w aktach administracyjnych Kolegium z 2005 r. (karty 12-15 akt administracyjnych). Zatem tut. Sąd wydając wyrok w sprawie II SA/Bk 939/05 miał w aktach administracyjnych ww. decyzje z 1990 r. W świetle tych okoliczności, zdaniem Sądu, nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do istoty, gdyż Sąd miał obowiązek z urzędu zauważyć wydanie decyzji z 1990 r. Również Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2009 r. stwierdziło, że fakt istnienia tych decyzji został uwzględniony i opisany w kwestionowanej obecnie decyzji Kolegium z dnia [...] września 2005 r. Okoliczność, że decyzje znajdowały się w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi w sprawie II SA/Bk 939/05 oraz że zostały omówione w decyzji Kolegium z 2005 r., winna być obecnie uwzględniona przez Kolegium na etapie wstępnego badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji skutkować odmową wszczęcia tego postępowania. Sąd podkreślił, że w świetle ww. dokumentów nie doszło do dwukrotnego orzeczenia w tej samej sprawie, skarżący myli instytucję wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z instytucją wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze.

Sąd pierwszej instancji, podzielając w pełni ocenę merytoryczną Kolegium, stwierdził, że w świetle uchwały NSA sygn. akt I OPS 6/09 jest zobligowany do uchylenia kwestionowanych decyzji, gdyż ocena wniosku R. O. z dnia 18 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, w świetle akt administracyjnych oraz uzasadnienia prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 939/05, winna prowadzić do konkluzji, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa czyniąca niedopuszczalnym prowadzenie postępowania co do istoty.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r. wniósł R. O., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając punkt I i II powyższego wyroku i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 2, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie konstytuuje wiążącego sposobu używania gruntu, którego dotyczy oraz, że wydanie takiej decyzji nie skutkuje koniecznością przyjęcia, że działki, dla których wydano taką decyzję powinny być traktowane jako posiadające charakter działek wycofanych z produkcji rolnej, a w konsekwencji wydaniu zaskarżonego wyroku;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, który Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia;

– art. 253 p.p.s.a. (w istocie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut ten dotyczy art. 153 p.p.s.a.) poprzez wskazanie jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien wydać organ w sprawie, podczas gdy Sąd w ramach tego przepisu może dokonywać wykładni przepisów jakie mają zastosowanie w sprawie oraz wskazywać ewentualnie jakiego rodzaju czynności winny być dokonywane w sprawie;

– art. 171 p.p.s.a. przez uznanie, że zapadłe uprzednio rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 939/05 czyniło niedopuszczalnym rozstrzyganie sprawy co do istoty przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję ze względu na powagę rzeczy osądzonej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że jakkolwiek zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie sentencji wyroku jest zgodne z żądaniem skarżącego, to jest ono wadliwe i winno zostać uchylone w zaskarżonej części. Zdaniem skarżącego organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, co stanowiło podstawę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w ramach kontroli zaniechał ustalenia, że powyższe naruszenie przepisów postępowania przez organy miało miejsce. W części wstępnej wyroku Sąd przyjął ustalenia SKO, jednakże w rozważaniach nie wskazał czy ustalenia te w ramach kontroli sądowej uznał za prawidłowe, nie wypowiedział się też co do zarzutów podniesionych w skardze. Sąd, mimo zaniechania ustalenia stanu faktycznego sprawy odniósł się w wyroku jedynie do rozważań w przedmiocie tzw. "powagi rzeczy osądzonej" na gruncie niniejszej sprawy. Stanowisko Sądu w tym względzie jest zdaniem skarżącego nieprawidłowe.

Powołując się na art. 171 p.p.s.a. skarżący podkreślił, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie zapadło uprzednio orzeczenie, którego granice orzekania pokrywałyby się z granicami orzekania w niniejszej sprawie. Kolegium nie odniosło się do kwestii związanych z wydaniem w 1990 roku decyzji oraz decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd niedostatecznie skontrolował stanowisko Kolegium w świetle postanowień uchwały, na którą się powołał. Skarżący podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że we wzmiankowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postępowaniu w sprawie sygn. akt II SA/Bk 939/05 przedmiot rozstrzygnięcia dotyczył wprawdzie stwierdzenia nieważności decyzji, nie były jednak objęte oceną Sądu decyzje przywołane we wniosku o stwierdzenie nieważności, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Decyzje te nie zostały objęte zakresem orzekania, a zatem granice wyrokowania wynikające z wyroku sygn. akt II SA/Bk 939/05 oraz w niniejszej sprawie nie pokrywają się.

Skarżący zaznaczył, że przywoływane przez niego decyzje były powoływane dopiero w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w którym wydany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Bk 706/08. Jedynym powodem odmowy wznowienia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty była okoliczność dotycząca złożenia podania w przedmiocie wznowienia po terminie, co stoi w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie objęcia przedmiotowej sprawy powagą rzeczy osądzonej.

Skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniosły się do jego stwierdzeń, że to w szczególności decyzja o warunkach zabudowy konstytuowała w sposób wiążący nowe przeznaczenie gruntu, którego dotyczy niniejsza sprawa i zaniechały ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie. Wadliwym było również zaniechanie w konsekwencji uznania, że wydanie takiej decyzji skutkuje koniecznością przyjęcia, że działki, dla których ją wydano, powinny być traktowane zgodnie z jej treścią, jako posiadające charakter działek przeznaczonych na cele określone w decyzji, a więc jako działki wycofane z produkcji rolnej.

Skarżący podkreślił, że zgodnie ze swym uprawnieniem (art. 8 k.p.a.) działał w zaufaniu do organów administracji publicznej, nie powinien być zatem karany za swoje działania, podejmowane w wykonaniu prawomocnych decyzji administracji publicznej. Zarzucił ponadto, że Sąd wskazał organom w uzasadnieniu wyroku sposób rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w tej skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając sprawę – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji naruszył – w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4, art. 153 i art. 171 p.p.s.a. Stanowiska takiego nie można podzielić.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję tego Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2005 r. Decyzja, której dotyczyło postępowanie nadzorcze utrzymywała w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalającą R. O. na wyłączenie wskazanych w decyzji gruntów rolnych na cele nierolnicze i zawierała naliczone z tego tytułu opłaty. Jak podniósł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarga wniesiona od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2005 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 20006 r., sygn. akt II SA/Bk 939/05. Dodać należy, na co wskazano w zaskarżonej decyzji i co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, że skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 864/06. Słusznie więc w zaistniałej w sprawie sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena zaskarżonej decyzji wymaga uprzedniego rozważenia czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 r., na którą skarga została już prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny może zostać rozstrzygnięte przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., to jest rozpoznanie merytoryczne, czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Rozważając tę kwestię Sąd odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18, w której stwierdzono: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a." Podzielając stanowisko wyrażone w tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez R. O. nie znajduje w omawianym względzie uchybień w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej granice powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku są wyznaczane przez rzeczywisty zakres rozstrzygnięcia w wyroku. Jednakże należy zauważyć, że myli się autor skargi kasacyjnej stwierdzając, że w postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie II SA/Bk 939/05 prowadzone było w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu tym bowiem, jak wcześniej wskazano, oceniana była pod względem zgodności z prawem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczeniu z tego tytułu opłat. Skoro więc postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2009 r. dotyczyło powyższej decyzji z dnia [...] września 2005 r., to niewątpliwie przedmiot obu spraw, także sądowoadministracyjnych pozostaje w ścisłym związku, podobnie jak i granice ich rozpoznania, z jedną różnicą, że pierwsza z wymienionych decyzji wydana została w postępowaniu zwykłym, w którym rozpatrzono kwestie dotyczące wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej i naliczenia opłat, zaś druga wydana została w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym tejże decyzji. W takiej sytuacji okoliczność, że zgodność z prawem decyzji z dnia [...] września 2005 r. została już zweryfikowana prawomocnie przez sąd administracyjny ma dla sprawy nadzorczej istotne znaczenie i ocena w tym względzie, jaką wyrażono w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa i w żaden sposób nie uchybia art. 171 p.p.s.a.

Dodać trzeba, że wbrew przekonaniu wyrażonemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2008 r., którym oddalono skargę R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (działki [...]) nie mógł mieć wpływu na granice powagi rzeczy osądzonej prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 939/05 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 864/06, w których oceniono pod względem zgodności z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2005 r.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt OSK 311/07, (publ. Legalis) mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego nie może podważyć organ administracji publicznej, prowadząc po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielając ten pogląd należy zaakceptować analogiczne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

W rozpoznawanej sprawie nie został też naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie, również w zakresie "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy", nie zostały w nim pominięte istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Zawarty w zdaniu drugim omawianego paragrafu wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania został w sprawie spełniony. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. Sformułowane przez sąd administracyjny wskazania co do dalszego postępowania powinny stanowić konsekwencję dokonanej przez ten sąd oceny prawnej, przez którą należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Taki też charakter mają wskazania w rozpoznawanej sprawie, należy jedynie dla porządku zaznaczyć, że organy winny mieć na uwadze zmianę Kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a polegającą m.in. na uchyleniu art. 157 § 3 i dodaniu art. 61a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2, art. 40 ust. 1 i art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do którego to naruszenia zdaniem skarżącego miało dojść w wyniku błędnej wykładni i w jej konsekwencji niewłaściwego zastosowania tych przepisów poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie konstytuuje wiążącego sposobu używania gruntu oraz że wydanie takiej decyzji nie skutkuje koniecznością przyjęcia, że działki, dla których wydano taką decyzję powinny być traktowane jako posiadające charakter działek wycofanych z produkcji rolnej.

Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja nadzorcza wydana została w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i naliczenia z tego tytułu opłat, która została wydana w oparciu o przepisy art. 11 i art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał w zaskarżonym wyroku wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnoprawnych, które z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia nie mogły mieć w sprawie zastosowania. W związku zaś z zarzutami skargi Sąd zauważył jedynie – nie odwołując się do konkretnych przepisów prawnych – że skarżący myli instytucję wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z instytucją wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i zauważył, że wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolniczej następuje na etapie planowania przestrzennego natomiast wyrażenie zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i ustalenie stosownej opłaty dotyczy już etapu procesu budowlanego. Poglądy te znajdują oparcie w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (m.in. art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1, 3 i 4). Sąd w ogóle nie wypowiadał się co do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mógł więc naruszyć odpowiednich przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.