Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), asesor WSA Paweł Dańczak, Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019r. znak [...], Wojewoda [...] (dalej organ), stwierdził nieważność

uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] (dalej skarżąca) z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla południowo - wschodniego rejonu ul M. w [...] w zakresie ustaleń części:

- tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.MN-U;

- tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 9.MN-U;

- graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem l.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działce ewidencyjnie leśnej oznaczonej numerem ewidencyjnymi [...];

- graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 7.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działkach ewidencyjnie leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...];

- graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 8.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działce ewidencyjnie leśnej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 1003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczelności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej a także gabarytów i wysokość, projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Ponadto organ wskazał, że z przepisu § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Zdaniem organu z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej.

Tymczasem rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie spełnił w ocenie organu powyższego wymogu z uwagi na brak określenia linii zabudowy, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 4.MN-L i 9.MN-U. dla których zgodnie z: § 6 ust 1 uchwały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4MNzU. 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U ustala się: 1. Przeznaczenie terenu: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: b) zabudowa usługowa nieuciążliwa. Zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym i bliźniaczym dla terenów: l.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U. 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; 2) ustala się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym dla terenu 9. MN-U: 3) dopuszcza się lokalizowanie: a) zabudowy o funkcjach: mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej: b) dopuszcza się stosowanie przeznaczeń określonych w ust. 2 pkt 2 lit. a oddzielnie, łącznie i łącznie w jednym budynku iv dowolnych proporcjach: c) obiektów małej architektury; d) dojazdów; e) uzbrojenia terenu; f) budynków garażowych; g) budynków gospodarczych. (...) 5) ustała się wskaźnik intensywności zabudowy: a) minimalny - 0,01, b) maksymalny -0.6 dla terenów: .MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; c) maksymalny- 0,3 dla terenu 9.MN-U.

Powołując się na liczne przykłady z orzecznictwa i literatury organ stwierdził, że nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy w liniach rozgraniczających stanowiło naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bowiem wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy następuje w odniesieniu do całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi. Linie zabudowy powinny w jednoznaczny sposób określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U, bowiem celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa, a także rozbudowywana zabudowa już istniejąca. Organ podkreślił, że obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych sposób, określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków. Tymczasem, na rysunku planu nie określono linii zabudowy, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U.

Organ nadzoru wskazał także, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zdaniem organu nadzoru, istotne znaczenie mają w takiej sytuacji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony H1 miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zatem podstawowe odległości w jakich może znajdować się budynek od lasu nadal wynoszą 12 m dla budynków ze ścianami i przykryciem dachu nierozprzestrzeniającymi ognia.

W ocenie organu w kontrolowanym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, co narusza również wskazane przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że:

- na terenie oznaczonym symbolem l.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, umożliwiono realizację budynków bezpośrednio przy granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] stanowiącą grunt leśny;

- na terenie oznaczonym symbolem 4.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, przy granicy z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] stanowiącymi grunt leśny;

- na terenie oznaczonym symbolem 7.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, umożliwiono realizację budynków bezpośrednio przy granicy z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] stanowiącymi grunt leśny;

- na terenie oznaczonym symbolem 8.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, umożliwiono realizację budynków bezpośrednio przy granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] stanowiącą grunt leśny;

- na terenie oznaczonym symbolem 9.MN-U, w związku z brakiem wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, przy granicy z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi: [...] i [...] stanowiącymi grunt leśny, podczas gdy wskazane powyżej działki znajdujące się poza obszarem przedmiotowego planu, objęte zostały uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic P., P., B. we wsi J. w zakresie części 1, zgodnie z rysunkiem planu w skali 1:10000, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały, stanowią tereny leśne oznaczone symbolami 5ZL i 10ZL, nie są więc przeznaczone pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że ustalenia części graficznej, w tym zakresie, naruszają przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełniają wymogu zachowania podstawowych odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach ww. rozporządzenia.

Organ wskazał również, że z woli samego ustawodawcy obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., jest określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. Stosownie do wymogów § 4 pkt 7 ww. rozporządzenia, standardem przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów łub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego, jest również określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.

W przedmiotowym planie miejscowym nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy zostało dopuszczone niezgodnie z dyspozycją wskazanych powyżej przepisów. Tym samym organ stwierdził, że ustalenia części graficznej, zawarte na rysunku planu miejscowego, w tym zakresie, nie spełniają również wymogów art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia.

W kontekście powyższych naruszeń organ wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego doszło poprzez brak spełnienia m.in. dyspozycji:

- art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku linii zabudowy;

- art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu oraz sposobu określenia linii zabudowy;

- art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie konieczności powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło zdaniem organu do naruszenia, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób istotny, oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Gmina [...], która wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2019r., stwierdzające nieważność w części uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla południowo-wschodniego rejonu ul. M. w [...]. Zaskarżając w/w rozstrzygnięcie w całości, skarżąca zarzuciła mu:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o pionowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587) polegające na nieprawidłowej, nieproporcjonalnej i nie uwzględniającej kontekstu przestrzennego interpretacji - odnośnie konieczności wyznaczenia linii zabudowy w terenach oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U - dotyczy tiret 1 i 2 w/w rozstrzygnięcia nadzorczego;

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiającej zastosowanie (skorzystanie przez inwestora z możliwości wynikających z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1186), polegające na nieprawidłowej, nieproporcjonalnej i nie uwzględniającej kontekstu przestrzennego interpretacji - odnośnie wykluczenia możliwości realizacji budynków w odległości mniejszej niż 12m od granicy lasu (poza obszarem planu) w terenach oznaczonych symbolami l.MN-U, 4.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U i 9.MN-U - dotyczy tiret 3, 4 i 5 w/w rozstrzygnięcia nadzorczego;

3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 KPA przejawiające się w przywołaniu w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia nadzorczego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie nieadekwatnym do przedmiotu postępowania. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] czerwca 2019r.. stwierdzającego nieważność w części uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla południowo-wschodniego rejonu ul. M. w [...].

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu, że nie uwzględnia ono tego, iż cały obszar planu podzielony jest zasadniczo na 3 obszary o następujących funkcjach:

a) drogę publiczną składającą się z dwóch terenów: odcinka drogi klasy lokalnej oznaczonego symbolem KDL oraz odcinka drogi klasy głównej przyspieszonej oznaczonego symbolem KDGP (element węzła z drogą wyższego rzędu),

b) drogę wewnętrzną (w większości poza obszarem planu), składającą się z dwóch skrawków / terenów oznaczonych symbolem KDW,

c) obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczony symbolem MN-U, podzielony na ponumerowane tereny, różniące się wyłącznie niektórymi wskaźnikami architektoniczno-urbanistycznymi.

Podział obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN-U) na ponumerowane tereny od ł.MN-U do 9.MN-U wynika z analizy ustaleń wcześniej obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy P., P., B. we wsi J. w zakresie części I (przyjętego uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r., poz. [...]) oraz adaptacji lokalnie korzystniejszych dla właścicieli nieruchomości wskaźników architektoniczno-urbanistycznych z tego planu. I tylko temu służy podział obszaru MN-U na mniejsze ponumerowane tereny. Zatem – zdaniem skarżącej - uchylone przez Wojewodę tereny 4.MN-U oraz 9.MN-U nie są odrębnymi przestrzennie terenami, a jedynie wydzielonymi częściami obszaru MN-U, znajdującymi się w drugim rzucie od ulicy (podobnie jak składające się na nie działki ewidencyjne / budowlane). Dlatego zasadnym jest wyznaczenie linii zabudowy wyłącznie od strony drogi publicznej, a która to linia zabudowy definiuje kształtowanie pierzei ulicznej czyli widoku zabudowy odbieranego ze strony ulicy. Wzajemne relację zabudowy w głębi działki - zarówno względem innej zabudowy na tej samej działce jak i na działkach sąsiednich - definiują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1186) oraz przepisy wykonawcze do tego prawa. Zdaniem skarżącej nie istnieje konieczność ich przytaczania / powtarzania w ustaleniach planu miejscowego - tak jak nie jest konieczne wyznaczanie liniami zabudowy np. minimalnej odległości zabudowy od granicy działki budowlanej 4m, 3m i l,5m - w zależności od sytuacji zdefiniowanych szczegółowo w przepisach budowlanych. Tym samym obszar dopuszczony do zabudowy i zagospodarowania obejmuje obszar wyznaczony przez linie zabudowy do granicy obszaru planu miejscowego, co jest zrozumiałe zarówno dla mieszkańców jak i projektantów opracowujących projekty budowlane.

W ocenie skarżącej Gminy Wojewoda [...] dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to oba przepisy w sposób ewidentny odnoszą konieczność ustalania zasad kształtowania zasad zabudowy - w tym określania linii zabudowy - do pojęcia planu miejscowego, a nie do każdego terenu zabudowy wyznaczonego w planie, jak wywodzi Wojewoda. W/w przepisy ustalają wyłącznie katalog niezbędnych elementów planu miejscowego, pozostawiając kwestię lokalnego doboru odpowiednich narzędzi planistycznych, osobom których uprawnienia do opracowania planów miejscowych wynikają z art. 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i które z perspektywy swojej wiedzy profesjonalnej, adekwatnie je dobierają do konkretnych sytuacji przestrzennych. Dlatego kwestie ustalania linii zabudowy należy traktować funkcjonalnie i celowościowo, a niejako mechaniczny wymóg do stosowania w każdym przypadku wyznaczonego terenu.

Skarżąca Gmina wskazała również, że wykluczając zabudowę w pasie 12m od strony lasu, Wojewoda [...] - w sposób nieformalny - wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12m od granicy planu, będącą jednocześnie granicą z terenem lasu poza obszarem planu. Dokonując czynności o charakterze projektowym, wkroczył w kompetencje gminy oraz wyłącznie jej przysługującego władztwa planistycznego, wynikającego z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ w sposób nieuprawniony usztywnił zapisy planu miejscowego i pozbawił inwestorów możliwość uzyskania odstępstw od przepisów budowlanych w zakresie lokalizowania zabudowy w odległości bliższej niż 12m od strony lasu. Zdaniem Gminy [...] kwestie odległości zabudowy od strony lasu w sposób wystarczający regulują przepisy odrębne i niewłaściwym jest ich powielanie w planie miejscowym. Co więcej uwzględniono, że przepisy te ostatnimi czasy ulegają zmianom, w związku z czym ustalenie jakiejkolwiek linii zabudowy może w bliskiej perspektywie skutkować niezgodnością zapisu planu w tym zakresie z nowym przepisem odrębnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019r. znak [...], którym organ stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] (dalej skarżąca) z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla południowo - wschodniego rejonu ul M. w [...] w zakresie ustaleń części:

- tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4.MN-U;

- tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 9.MN-U;

- graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem l.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działce ewidencyjnie leśnej oznaczonej numerem ewidencyjnymi [...];

- graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 7.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działkach ewidencyjnie leśnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...];

- graficznej, w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji budynków na terenie oznaczonym symbolem 8.MN-U w odległości mniejszej niż 12 m od granicy obszaru objętego planem miejscowym, przebiegającej przy działce ewidencyjnie leśnej oznaczonej numerem ewidencyjnym [...].

Stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulację zasad i trybu ich sporządzania określa ustawa u.p.z.p. Z dyspozycji art. 3 ust. 1 ustawy u.p.z.p., wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy u.p.z.p. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy u.p.z.p., wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ustawa u.p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p.); walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy u.p.z.p.), czy prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy u.p.z.p.).

Tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 ustawy u.p.z.p., odnosi się natomiast do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag), a także do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należało za słuszne uznać stanowisko organu, że w części tekstowej i graficznej uchwały Nr [...] w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U i 9.MN-U, nastąpiło istotne naruszenie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 1003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z brakiem określenia linii zabudowy.

Organ właściwie wskazał przepisy zgodnie z którymi odpowiednio:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. - w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in. linie zabudowy;

- § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu, powinny być określone na rysunku planu;

W objętej kontrolą uchwały Rady Gminy [...] sformułowano ustalenia:

- § 3 ust. 3 pkt 4 - nieprzekraczalne linie zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu,

- § 4 ust. 1 pkt 1 - ilekroć w planie używa się określeń takich jak: 1) nieprzekraczalna linia zabudowy należy przez to rozumieć wskazaną na rysunku planu linię ograniczającą teren na którym dopuszcza się wznoszenie budynków,

- § 5 ust. 1 pkt 1 - nakazuje się lokalizowanie nowej zabudowy zgodnie z wyznaczonymi na rysunku nieprzekraczalnymi liniami zabudowy,

- § 6 ust. 1 pkt 1 - dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami l.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U, 5. MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U, 9. MN-U ustala się przeznaczenie terenu: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: b) zabudowa usługowa nieuciążliwa,

- § 6 ust. 2 - zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym i bliźniaczym dla terenów: 1.MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4. MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; 2) ustala się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym dla terenu 9.MN-L 3) dopuszcza się lokalizowanie: a) zabudowy o funkcjach: mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej: b) dopuszcza się stosowanie przeznaczeń określonych w ust. 2 pkt 2 lit. a oddzielnie, łącznie i łącznie w jednym budynku w dowolnych proporcjach: c) obiektów małej architektury; d) dojazdów; e) uzbrojenia terenu; f) budynków garażowych; g) budynków gospodarczych 5) ustała się wskaźnik intensywności zabudowy: a) minimalny - 0,01, b) maksymalny -0,6 dla terenów: .MN-U, 2.MN-U, 3.MN-U. 4.MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U; c) maksymalny - 0,3 dla terenu 9.MN-U.

Należało zgodzić się z organem, że z przytoczonych powyżej ustaleń wynika wprost, że odsyłają one do linii zabudowy określonych na rysunku planu miejscowego, przy czym co kluczowe w przedmiotowej sprawie, dla terenów oznaczonych symbolami 4.MN-U oraz 9.MN-U, a na rysunku planu miejscowego takich linii nie wyznaczono.

Stosowanie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Konkretyzację ww. przepisu stanowi § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia części tekstowej dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów: lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Ponadto ta część, która odnosi się do obligatoryjnych ustaleń części graficznej zalicza do nich niezależnie zarówno linię rozgraniczającą (§ 7 pkt 7 rozporządzenia), jak i linię zabudowy (§ 7 pkt 8 rozporządzenia).

Odnosząc się do twierdzeń skargi w tym zakresie, Sąd podzielił ocenę organu, że tereny odpowiadające oznaczonym symbolami 4.MN-U i 9.MN.U w poprzednio obowiązującym planie miały wyznaczoną nieprzekraczalna linie zabudowy, zaś analiza dotychczas obowiązującego planu miejscowego oraz nowych rozwiązań przestrzennych sprowadza się m.in. do likwidacji linii zabudowy, co należy traktować jako świadomy zabieg planistyczny. Wskazuje na to zapis § 6 uchwały, w brzmieniu: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami l.MN-U, 2.MN-U, 3,MN-U. 4.MN-U, 5.MN-U, 6.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U, 9.MN-U ustala się: (...)". Nie można zatem twierdzić – jak słusznie zauważył organ - że tereny 4.MN-U i 9.MN-U nie są odrębnymi terenami, a jedynie zostały wydzielone z obszaru MN-U. Zarówno tekst przedmiotowego planu miejscowego, jak i rysunek odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem literowym i numerem wyróżniającym je spośród innych, dla których przyjęto różne rozwiązania przestrzenne. Gdyby zatem były to te same tereny to brak byłoby podstaw prawnych do rozgraniczania ich linią rozgraniczającą. Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika zarówno z ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i z § 4 pkt 6 i § 27 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odesłanie do przepisów odrębnych nie stanowi wypełnienia regulacji przyjętej w art. 15 list. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym o określeniu linii zabudowy. Ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. W tej kwestii Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 277/13, że wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprowadziła sąd do wniosku, że obowiązkiem rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały dało się w sposób niebudzący wątpliwości zinterpretować. Określenie linii zabudowy jest podstawowym elementem kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie, bo to właśnie linie zabudowy są kluczowym elementem zagospodarowania, który tworzy uporządkowane relacje w przestrzeni, które następnie my wszyscy odbieramy. Twierdzenie jakoby mechanicznie rysowana linia zabudowy równoległa do pasa drogowego jest wystarczająca dla wyznaczenia obszaru tzw. ruchu budowlanego na sąsiednich terenach nie realizuje ustawowego - obligatoryjnego – celu, który każdorazowo uwzględniania się w planowaniu przestrzennym, odnoszącego się do elementarnych zasad ładu przestrzennego.

Kolejną kwestią jest, że jeżeli nieprzekraczalna linia zabudowy ma pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana oraz określającą granicę, której zabudowa nie może przekroczyć, to w kontrolowanym planie miejscowym granica zabudowy wyznaczona przez tę linię zabudowy, równoznaczna jest z granicą terenu przeznaczonego pod las, co oznacza, że w planie nie ustalono pasa terenu wolnego od zabudowy od terenu lasu, a zabudowa została dopuszczona przy granicy lasu. W uchwale nie spełniono zatem dyspozycji wynikającej z przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przez sposób, w jaki wyznaczono na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy, dopuszczono do realizacji budynków bezpośrednio przy granicy lasu. Powyższe oznacza, że – jak słusznie zauważył organ - w części graficznej uchwały nie uwzględniono szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiadujących z lasem oraz wymagań w zakresie bezpieczeństwa ludzi mienia, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Tym samym przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia przepisów odrębnych, w zakresie braku jednoznacznych ustaleń dotyczących określenia zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: 1MN-U, 4.MN-U, 7.MN-U, 8.MN-U, 9.MN-U przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w związku z ich położeniem w sąsiedztwie lasów.

Zdaniem Skarżącego ustalone na rysunku planu sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy lasu, a więc niezgodnie z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spełnia wymagania przepisów odrębnych, bowiem art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dopuszcza możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, a więc również od wymogów zawartych w ww. przepisie rozporządzenia, które w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może być udzielone inwestorowi w indywidualnym postępowaniu administracyjnym na etapie ubiegania się przez niego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić tej argumentacji z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, dopuszcza się tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i nie może ono powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zatem słusznie ocenił organu, że w kontrolowanym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, pozwalające na takie odstępstwo. Tym samym brak nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu naruszał w ewidentny sposób ww. przepisy odrębne, ustalając inną niż w ww. rozporządzeniu odległość realizacji budynków od lasu. Nie można dopuścić do odmiennych regulacji w planie miejscowym, niż wynika to z przepisów odrębnych, dlatego też ustalenia części graficznej uchwały naruszają art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy, o której mowa w § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należało podzielić stanowisko organu, że zgodność planu miejscowego z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., nie sprowadza się jedynie do wskazania konieczności obowiązywania przepisów odrębnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. ma przede wszystkim ustalać m.in. przeznaczenie terenów, znajdujących się w ww. obszarze oraz określić sposób ich zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p ), uwzględniając przy tym szczególne warunki zagospodarowania tych terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, tam gdzie zaś jest to konieczne wyprowadzić zakaz zabudowy, bądź inne ograniczenia wynikające m.in. z przepisów odrębnych (art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.). Tymczasem skarżąca dopuściła do zabudowy bezpośrednio z obszarem podlegającym ochronie.

Przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do sytuowania budynków zarówno od granicy lasu, jak i od terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod las. Tym bardziej stosowne ograniczenia winny być wskazane zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak wskazania w części graficznej strefy ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, spełniających wymagania ww. przepisów stanowiło tym samym o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Reasumując należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwala została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.), bowiem nie ustalono w jednoznaczny sposób zasad zabudowy i zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie lasów, w związku z nie wyznaczeniem na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu. brakiem uwzględnienia w części graficznej uchwały, obligatoryjnych elementów planu miejscowego dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów podlegających ochronie ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, jak też szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, przez co naruszono:

- art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 6 i pkt 7, § 7 pkt 6 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przedstawione w niej zarzuty są niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak też w stanowisku judykatury prezentowanym w analogicznych sprawach.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.