Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1042/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 a i c, art.135, art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art.116, art.115 par. 1 i 3, art.6, art.130 ust. 1, art.134 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 1042/05

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. S.od decyzji Starosty z dnia [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej obwodnicy J. (drogi krajowej nr 7) nieruchomości niezabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów Ł., gm. J. jako działki nr 58/4 o powierzchni 0,0118 ha i nr 60/4 o powierzchni 0,0095 ha, mającej urządzoną księgę wieczystą Kw[...], stanowiącej własność J. S. i ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...]zł - na podstawie art. 9 a, art. 112, art. 113 ust. 1, 2 i 3, art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 19 sierpnia 2004r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., która realizować będzie cel publiczny, jakim jest budowa drogi dojazdowej obwodnicy J. - drogi krajowej Nr 7 poinformowała Starostę, że wobec braku zgody na zbycie na drodze cywilno - prawnej działek Nr 58/4 i Nr 60/4, położonych w Ł., gm. J. nie ma możności nabycia w/w nieruchomości i wystąpiła z wnioskiem o wywłaszczenia tych nieruchomości.

Nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie stanowi własność J. S.i powstała w wyniku podziału działki nr 58/2 na działki nr 58/4 i 58/5 oraz działki nr 60/2 na działki nr 60/4 i 60/5 decyzją Burmistrza z dnia [...].

Decyzją z dnia [...] zostały ustalone warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu położonego w J. pod budowę odcinka drogi dojazdowej, zlokalizowanej wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej Nr 7. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności w dniu 8 lutego 2002r. i jest ważna przez okres 5 lat od dnia jej wydania.

Starosta, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pismem z dnia 24 sierpnia 2004r. poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia rokowań w sprawie nabycia w drodze umowy przedmiotowej nieruchomości. Wobec niestawienia się J. S. w dniu 8 września 2004r. do rokowań nie doszło. Starosta wyznaczył następny termin rokowań na dzień 15 październik 2004 r. W związku z nieobecnością właścicielki również w tym terminie Starosta, zgodnie z art. 115 ust. 2 wyznaczył termin dwóch miesięcy na zawarcie umowy sprzedaży w/w działki na rzecz Skarbu Państwa, a po bezskutecznym upływie tego terminu pismem z dnia 23 grudnia 2004r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

J. S. wystąpiła do Starosty o zawieszenie postępowania do czasu uregulowania kwestii aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Starosta postanowieniem z dnia [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody odmówił zawieszenia postępowania, natomiast decyzją z dnia [...] zaktualizował dane ewidencyjne w zakresie użytków gruntowych działek położonych w obrębie Ł., gmina J., w tym przedmiotowej nieruchomości. Charakter użytku działek nr 58/4 i 60/4 został ustalony jako droga, tj. adekwatnie do obecnego stanu faktycznego.

Organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację operatu szacunkowego, wykonanego w związku z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym. Na przeprowadzonej w dniu 18 maja 2005r. rozprawie administracyjnej pełnomocnik GDDKiA w K. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, natomiast pełnomocnik J. S. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na prowadzenie przez nią rozmów z GDDKiA, których wynikiem ma być samoistne przekazanie działek.

Wojewoda rozpatrując odwołanie złożone przez J. S. uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte z powodu braku porozumienia miedzy J. S. a GDDKiA w sprawie nabycia na drodze cywilno-prawnej przedmiotowych działek, zgodnie z art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut strony, że została wywłaszczona nieruchomość, która nie jest działką rolną, gdyż została przekwalifikowana na drogę, w związku z czym naliczone odszkodowanie jest zaniżone jest niezasadny. Z akt sprawy bowiem wynika, że w stosunku do działek nr 58/4 i 60/4 Starosta decyzją z dnia [...] zaktualizował dane ewidencyjne w zakresie użytków gruntowych działek i wystąpił do rzeczoznawcy o aktualizację operatu. Aktualność operatu szacunkowego została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 15 kwietnia 2005r. Rzeczoznawca uwzględnił w operacie wymagania określone art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę powoduje zwiększenie jej wartości i dlatego zdaniem Wojewody operat ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Alternatywnym sposobem użytkowania jest w sprawie niniejszej wykorzystanie nieruchomości na cele budowy drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. S., która zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania,

art. 112 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 6 poprzez brak przesłanki w postaci celu publicznego na jaki musi być wywłaszczona nieruchomość, ponieważ działki wywłaszczane są pod budowę drogi dojazdowej, a nie jak wymaga tego art. 6 pkt 1 ustawy pod budowę drogi publicznej,

2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że wywłaszczana nieruchomość jest nieruchomością rolną, gdy tymczasem jest to faktycznie droga wewnętrzna tj. droga dojazdowa do pól; oznaczona symbolem dr. Użytkowana w taki sposób przez właścicieli pól,

3. naruszenie prawa procesowego:

- art. 7 i 77 kpa poprzez brak postępowania dowodowego (brak uzupełniającej, nowej wyceny działek),

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpanie przewidzianych w nim wymagań co do właściwego uzasadnienia decyzji,

- art. 67 § 1 kpa poprzez spisanie notatki urzędowej co do czynności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub toku postępowania, zamiast utrwalenia jej w protokole.

W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, iż co prawda wniosek do Starosty o wszczęcie z urzędu postępowania o wywłaszczenie został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w sierpniu 2004r, jednakże stosownie do przepisów art. 115 § 1 i § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / zwanej dalej u.g.n./ wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje po pierwsze z urzędu, a po drugie następuje ono z dniem doręczenia zawiadomienia stronom.

W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Starosta wydał w dniu 23 grudnia 2004r., a zostało ono doręczone stronom: dnia 29 grudnia 2004r. - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., dnia 6 stycznia 2005r. - J. S.

Data wszczęcia postępowania w sprawie ma znaczenie z uwagi na to, że z dniem 22 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 14 z 2004r., poz. 1492), która zmieniła m. in. przepisy art. 116 u.g.n. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego artykułu do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten stosuje się na podstawie art. 116 ust. 3 odpowiednio w razie wszczęcia postępowania z urzędu. Nowe uregulowanie art. 116 u.g.n. związane jest z tym, że zgodnie z art. 112 w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004r., przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem cel publiczny odgrywa szczególną rolę przy stosowaniu przepisów o wywłaszczeniu.

Z akt sprawy nie wynika, aby na terenie inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączyła jedynie decyzję z dnia [...] Burmistrza Miasta o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej inwestycję określono jako budowa odcinka drogi dojazdowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi przedmiotowej inwestycji do działek rolnych, zlokalizowanych wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej Nr 7, przewidzianej do realizacji na odcinku pomiędzy ul. G. a ulicą P., w granicach terenu określonych przez wnioskodawcę.

Zdaniem Sądu taka decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie była wystarczającym dokumentem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Taką decyzją mogłaby być decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Określenie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] inwestycji - budowa drogi dojazdowej do działek rolnych - budzi poważne wątpliwości, czy projektowana inwestycja jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, którymi zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2), nie są zaś drogami publicznymi drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności "drogi dojazdowe do gruntów rolnych" (art. 8 ust. 1).

Do organów orzekających w sprawie należało zbadanie tej istotnej w sprawie okoliczności i jednoznaczne określenie, czy przedmiotową inwestycję można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do tego zagadnienia oba organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się, zaś sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w sprawie. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd co do zasady nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu była zatem kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), co oznacza, że organ uprawniony do oceny dowodów obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, zaś sąd administracyjny ma obowiązek dokonać kontroli tej oceny dowodu

Mając to na uwadze Sąd uznał, iż organy w niniejszej sprawie, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie wyjaśniły, poprzez zażądanie uzupełnienia złożonego przez GDDKiA wniosku o dokumenty wymienione w art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n., czy na nieruchomości skarżącej faktycznie ma być realizowany cel publiczny.

Odnośnie ustalonego odszkodowania również zarzuty skargi są uzasadnione. Zaskarżoną decyzją utrzymana została decyzja Starosty z dnia [...], ustalająca wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł., co przy powierzchni wywłaszczonej nieruchomości - 0,0095 ha i 0,0118 ha daje [...] zł za 1 m2. Odszkodowanie w takiej wysokości ustalił rzeczoznawca w operacie szacunkowym opracowanym w styczniu 2005r., która została podtrzymana w "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" dnia 15 kwietnia 2005 r.

Z operatu tego wynika, że rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości jako działki stanowiącej użytek rolny - RVI (ustalając, że działka stanowi odłóg), z tym że "określona w operacie wartość odnosi się do alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości". Stosując metodę porównawczą dla ustalenia wysokości odszkodowania przyjął ceny nieruchomości w transakcjach, jakie miały miejsce od listopada 2002r. do października 2004r., położone w tej samej miejscowości, przeznaczone pod tą samą inwestycję, nabywane przez GDDKiA na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy, przy czym średnią ustalił na poziomie - [...] zł za 1m2 . W październiku 2004 r. cena transakcyjna nieruchomości podobnej wynosiła [...]zł za m-.

W operacie określono, że uzyskany wynik wartości jednostkowej prawa własności nieruchomości gruntowej planowanej do wywłaszczenia, położonej w Ł., gminy J. na poziomie średnio [...] zł za 1 m- kształtuje się nieco powyżej poziomu cen ([...] zł za 1 m-) i odzwierciedla faktyczną wartość przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze jej cechy opisane w operacie.

W "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" z dnia 15 kwietnia 2005r. rzeczoznawca uzasadnił swoje stanowisko, że wycena nie uległa żadnej zmianie, mimo zakwalifikowania wywłaszczonej działki jako drogi tym, że stosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele przeznaczone pod drogi publiczne.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Z kolei

w myśl art. 134 ust. 2 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem Sądu opracowany przez rzeczoznawcę operat nie spełnia wymogów tego przepisu, skoro szacunek został dokonany nie w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Co prawda w kwietniu 2005r. rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego ze stycznia 2005r., jednakże obowiązkiem organów było dokonanie oceny tego operatu, zwłaszcza, że był on cały czas kwestionowany przez skarżącą.

Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2001r. opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8.XI.2001 r., sygn. akt I SA 833 /00, LEX 81735).

Na podkreślenie zasługuje fakt, iż już w 2002r. GDDKiA proponowała skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł., licząc po [...]zł za 1 m-, a więc kwotę niewiele niższą od ustalonego decyzją odszkodowania w 2005 r. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że skarżąca w toku całego postępowania przed organami nie kwestionowała zasadności zbycia nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej, a jedynie kwestionowała wysokość oferowanej ceny.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, czy inwestycja, jaką na nieruchomości skarżącej zamierza realizować Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. W przypadku pozytywnego dla GDDKiA ustalenia organ I instancji w sposób prawidłowy ustali aktualną wartość nieruchomości. W przypadku ustalenia, że projektowana droga stanowi część drogi krajowej, organ będzie miał na uwadze to, że nabywanie nieruchomości na taki cel uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych/ Dz. U. Nr 80 poz. 721 z późniejszymi zmianami/.

Stosownie do art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.