Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 764/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit. c), art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 67 §1, art. 68 §1, art. 104 §1, art. 138 §1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2a, art. 4, art. 20, art. 28a, art. 34, art. 38
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej: k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...], odmówił A. M. zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. jako własność Miasta P. Decyzję wydano po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., którą uchylono decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na wniosek A. M. z dnia [...] marca 2003 r. wszczęto postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w [...] w rejonie ulicy [...], oznaczonych dawniej w ewidencji jako działki [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], stanowiących obecnie działki nr [...] i [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...].

Starosta przedstawił następnie czynności podjęte w toku przeprowadzonego postępowania, obejmujące oględziny nieruchomości w dniach: [...]lipca 2004 r., [...] sierpnia 2005 r. i [...] września 2011 r. oraz przeprowadzoną w dniu [...] września 2005 r. rozprawę administracyjną podczas której strony zostały poinformowane o stanie prawnym nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W dalszej kolejności opisano pozyskane w toku postępowania dokumenty i wyjaśnienia dotyczące: celu wywłaszczenia, przeznaczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot w dokumentach planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia oraz obecnie, czasu realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie, ich inwestorach oraz podmiotach, w gestii których inwestycje te obecnie pozostają. W toku postępowania zgromadzono:

- wypis i wyrys z Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]-[...] w Dzielnicy [...], zatwierdzony Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...]1974 r. dla działek nr [...][...], [...][...] cz. i nr [...] cz. z arkusza mapy [...] oraz działki nr [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu [...],

- dokumentację dotyczącą budowy Trasy [...] (zakończonej w 199[...] r.), [...][...] Tramwaju (dalej: [...], realizowanej w latach 198[...]-199[...]), obiektach budowlanych i urządzeniach technicznych na dz. nr [...] z ark. mapy [...], związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, nasadzeń zieleni niskiej wzdłuż trasy [...] w latach 199[...]-199[...], zakładania zieleni przydrożnej oraz elementach drogi publicznej znajdujących się na dz. nr [...], budowy sieci oświetlenia drogowego, sieci cieplnej, wodociągowej i gazowniczej na dz. [...], służących realizacji budowy i obsługi osiedli mieszkaniowych [...]-[...], urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii kablowych SN, instalacji oświetleniowej na dz. nr [...], oświetlenia drogowego oraz kanalizacji deszczowej na wskazanej działce,

- dokumentację dotyczącą ustanowienia na rzecz [...] Spółdzielni M prawa użytkowania wieczystego na części nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot,

- dokumentację dotyczącą aktualnej numeracji geodezyjnej przedmiotowych nieruchomości wraz z mapami z naniesionymi na nich inwestycjami drogowymi oraz [...], urządzeniami infrastruktury, sieciami,

- aktualny zupełny odpis księgi wieczystej KW nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Starosta [...] umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w [...] w rejonie ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: dz. nr [...] cz. z ark mapy [...], dz. nr [...] cz., dz. nr [...][...], [...] cz., [...] cz., [...], [...] i [...] cz. z ark. mapy [...] obr. [...], a pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni M. Decyzja uzyskała przymiot ostatecznej.

W tych uwarunkowaniach Starosta [...] uznał, że zgromadzony materiał dowodowy i poczynione ustalenia są wystarczające do wydania decyzji w odniesieniu do tych części obszaru objętego wnioskiem o zwrot, których nie dotyczyła decyzja z dnia [...] 2010 r. i decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...] arkusz mapy [...] działka nr [...] (zaskarżona decyzja I-instancyjna).

Przeprowadzając ocenę prawną sprawy organ przytoczył przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n., oraz wyjaśnił, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...]1975r. Skarb Państwa nabył od A. M., w trybie tejże ustawy, nieruchomości stanowiące dz. [...] z ark. mapy [...] obr. [...] o pow. [...]m2 oraz działkę nr [...] z ark mapy [...] obr. [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem pod planowaną dzielnicę [...]-[...]. Na podstawie map stanu prawnego z dnia [...]04.2003 r. ustalono, że dawnej działce nr [...] o pow. [...] ha odpowiadała m.in. objęta wnioskiem o zwrot późniejsza działka nr [...] z ark. mapy [...] obr. [...]. Wskazano, iż powyższe ustalenia potwierdzone zostały pismem Zarządu A z dnia [..].09.2010 r.

Organ odwołał się do zapisów Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]-[...] w Dzielnicy [...], zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...]1974 r. (Dz.Urz. Rady Narodowej Miasta P. nr [...] z dnia [...]1974 r.). Stosownie do jego zapisów na zasadniczą oś komunikacyjną zespołu osiedli mieszkaniowych składała się ulica wraz z torami [...] Kolei [...] ([...]), pierwotnie planowane łącznie w wykopie, ze skrzyżowaniami bezkolizyjnymi krzyżującymi się w poziomie w rejonie przystanków. W zakresie szczegółowego przeznaczenia części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot odwołano się do opinii Wydziału [...] UM [...] z dnia [...]12.2010 r. (pismo znak: [...]), zgodnie z którą [...] część działki nr [...] oznaczona była symbolem KNI+2KNIV, tj. przeznaczona była pod realizację układu komunikacyjnego, a na niewielkim, [...] fragmencie działki przewidywano realizację garażu-parkingu [...] dla [...] samochodów (symbol B11 KSp). Nieznaczna część [...] fragmentu ww. części działki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem O18ZP tj. zieleni parkowej. Poniżej, a także w [...] części działki, na terenie oznaczonym symbolem A15KSp przewidywano lokalizację garażu/parkingu [...], natomiast na [...] fragmencie na terenie o symbolu 19ZP – zieleni parkowej. Zgodnie z wypisem planu szczegółowego w skład układu komunikacyjnego wchodziły ulice klasy KNI+2KNIV oraz realizowane łącznie z nimi tereny [...] kolei [...] ([...]), a układ ten obejmował przeważającą część aktualnej działki nr [...].

Następnie wskazano, że decyzją z dnia [...]1975 r. znak: [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonym przez Wojewodę [...], zatwierdzono plan realizacyjny [...] Tramwaju (dalej w skrócie: [...]). Decyzją Wydziału [...] UM [...] z dnia [...].1985 r. zatwierdzono plan realizacyjny linii tramwajowej do [...] oraz Trasy [...], jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego [...]-[...] z 1974 r. Decyzją z dnia [...] 1994 r. zatwierdzono rozszerzony plan realizacyjny włączenia [...] w ul. [...]. Uchwałą nr [...] Zarządu Miasta P. z dnia [...]1994 r. w sprawie realizacji I etapu [...] na odcinku [...]- [...] postanowiono m.in. wprowadzić [...] w istniejącą sieć komunikacji tramwajowej w ul. [...]. Upoważniono Zarząd [...] w budowie do finansowania zasilania energetycznego i sterowania ruchem obiektów związanych z [...], zobowiązano do przejęcia wybudowanych obiektów pod trasę [...] (tunele) oraz wiaduktu i kładek [...] w ciągu tras komunikacyjnych kołowych i pieszych przez ZD [...]. Inwestorem [...] został w całości Zarząd [...].

Protokołami z: [...].1997 r. odebrano zadanie inwestycyjne [...]- budowa linii tramwajowej na odcinku od [...] do obwodnicy kolejowej na [...] o długości [...] km. Z uzyskanych zestawień protokołów wynika, iż w latach 198[...]-199[...] dokonano odbioru obiektów i robót: kładki technologicznej [...] w dniu [...]1983 r., kładki dla pieszych [...] w dniu [...].1993 r., sieci elektrotrakcji tramwajowej w dniu [...] 1995 r., kabli zasilających [...] ([...]1995 r.), stacji prostownikowej trakcyjnej [...]-[...] ([...]1995 r.), latarni oświetleniowych na stacjach ([...]1997 r.) wiat na przystankach, stacji [...] ([...]1997r.).

Uchwałą nr [...] Zarządu Miasta P. z dnia [...]1997 r. przekazano środki trwale, w tym m.in. linię tramwajową [...] na odcinku od ul. [...] do [...], [...] i [...] na ww. odcinku, kanalizację [...], nasypy [...], kable [...], ogrodzenie [...], stację [...] – na stan Zakładu A [...], uzasadniając przekazanie sprawowaniem nad majątkiem nadzoru i prawidłową eksploatacją oraz zakończeniem inwestycji i faktem, że przekazane środki służą wyłącznie komunikacji miejskiej.

Następnie opisano ustalony podczas kolejnych oględzin aktualny stan zagospodarowania nieruchomości. Wskazano, że w świetle zgromadzonej dokumentacji cała działka nr [...] z ark. mapy [...] obrębu [...] znajduje się w liniach granicznych ulicy, leżących wzdłuż jej granic. Ustalony stan zagospodarowania działki w części objętej wnioskiem o zwrot faktycznie stanowi fragment torowiska [...] wraz z wałami głuszącymi, stacją zasilającą oraz pasami zieleni, a także ulicy [...], oznaczonej wg ewidencji gruntów jako użytek "dr"-drogę oraz "Ti" tj. inne tereny komunikacyjne i jest zgodny z zapisami znowelizowanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 159 poz. 945). Organ przeprowadził analizę przepisów wskazanej ustawy w zakresie definicji drogi publicznej oraz pasa drogowego. Odwołując się do przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 65 poz. 407) wskazano, iż w rozdziale 10 tego aktu uregulowano kwestie dotyczące torowisk tramwajowych znajdujących się w ich obrębie. Stosowanie do zapisów § 49 i 50 torowisko tramwajowe usytuowane w ulicy powinno być wydzielone z jezdni, z zastrzeżeniem skrzyżowań lub ulic klas G i niższych między skrzyżowaniami z wyłączeniem rozjazdów i zwrotnic. Podkreślono, że szerokości wydzielonych dwutorowych torowisk tramwajowych na szlaku należy ustalać indywidualnie w obrębie przystanków, skrzyżowań oraz gdy na torowiskach są inne obiekty i urządzenia (poza słupami trakcyjnymi i ogrodzeniami), w innych przypadkach ustalone są pasy bezpieczeństwa o odpowiednich szerokościach minimalnych nie mniejszych niż 0,75 m. Odwołano się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.01.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1732/07, w którym Sąd uznał, iż torowisko tramwajowe i chodnik stanowią elementy drogi, o której mowa w ustawie, a do uznania ją za drogę publiczną warunkiem jest zaliczenie jej, w określonym trybie i przez właściwy organ, do jednej z kategorii dróg. Starosta następnie wskazał, że zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1996 r. nr 158 poz. 813) – szczegółowymi zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (pkt 3.7.7. załącznika nr 10), do innych terenów komunikacyjnych zaliczono grunty zajęte pod torowiska tramwajowe znajdujące się poza pasami ulic i dróg, a także obiekty i urządzenia związane z komunikacją miejską.

Starosta wskazał, odwołując się do opinii Przedsiębiorstwa B (dalej [...]) wyrażonych w pismach z dnia 24.01.2011 r. oraz z dnia 25.05.2011 r., jakie urządzenia i obiekty budowlane funkcjonują w obrębie nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot (str. 10 uzasadnienia decyzji). Zaznaczono również, że obiekty i urządzenia służące do prowadzenia działalności przewozowej Przedsiębiorstwa B (pismo z dnia [...]2011 r.), wymagają zapewnienia dostępu-dojazdu, w ramach ich eksploatacji oraz usuwania awarii. Zdaniem organu także wymienione na str. 11 uzasadnienia decyzji inwestycje związane z pasem drogowym ulicy [...], tj. zrealizowane instalacja oświetleniowa i kanalizacja deszczowa, a także stacja transformatorowa [...], jak również pośrednio pozostała infrastruktura przesyłowa (zrealizowane już po10 latach od wywłaszczenia) stanowią kolejne przesłanki przeczące zbędności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na cel określony w dokumencie wywłaszczeniowym.

Starosta następnie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami realizacji inwestycji będących celem wywłaszczenia nieruchomości należało dokonać w terminach określonych w tym przepisie. Nie budzi wątpliwości organu, iż w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został spełniony, jednakże dokonano tego ponad 20 lat od czasu nabycia nieruchomości. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych organ uznał, że zrealizowanie celu wywłaszczenia stanowi negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Podkreślono, że ewentualne przekroczenie ww. terminów realizacji inwestycji zgodnie z przytoczonym orzecznictwem nie uzasadnia zwrotu tej nieruchomości.

Starosta wyjaśnił, iż w sprawie jednocześnie występuje odrębna okoliczność stanowiąca przesłankę negatywną do orzeczenia zwrotu nieruchomości, tj. uznanie jej za drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie organ odwołał się do przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/2001. Starosta uznał, iż okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku ustalenia, że nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Dlatego też organ odstąpił od sporządzenia projektu podziału nieruchomości i wydzielenia części działki celem jej zwrotu, choć został wykonany wstępny projekt podziału przez Zarząd A (pismo Wydziału [...] UM [...] z dnia [...]2011 r.), lecz dalsze postępowanie podziałowe nie było prowadzone. Starosta wyjaśnił, że wobec opinii ZD z dnia [...]2011 r., zgodnie z którą proponowana linia rozgraniczająca ulicy [...] zawężona została jedynie do ulicy [...] wraz z chodnikiem i pasami zieleni, natomiast wyłączeniu poza jej obszar uległa część działki obejmująca wykop z torowiskiem [...] oraz nasyp głuszący i stację prostownikową [...], wykluczono możliwość przeprowadzenia podziału nieruchomości.

Kończąc, Starosta [...] wyjaśnił, że nie uwzględnił wnioskowanego przez pełnomocnika skarżącego dowodu z przesłuchania w charakterze świadka osoby, która była pracownikiem Starostwa i do 30.06.2008 r. prowadziła przedmiotowe postępowania. Zdaniem organu skoro osoba ta była pracownikiem Starostwa i w przeszłości w żaden sposób nie była związana z nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot, to jej przesłuchanie nie miałoby żadnego znaczenia dla sprawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, w tym jej art. 4 oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 §1, art. 78 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu zakwestionowano uznanie przez organ, iż cała działka stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w której ciągu zlokalizowane jest torowisko tramwajowe, zakwestionowano przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów oraz nie zastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez uznanie, że nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce po upływie terminów określonych w tym przepisie. W odniesieniu do tego ostatniego stwierdzenia odwołujący wskazał, że odmienna ocena możliwości zastosowania w sprawie tego przepisu zawarta została w uchylonej przez Wojewodę pierwszej decyzji Starosty wydanej przedmiotowej sprawie (decyzja z dnia 9.10.2009 r. ). Odwołujący nie podzielił przedstawionej przez organ I instancji oceny dowodów: pisma ZD z [...] 2009 r., stanu zagospodarowania działki oraz oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków, jak również wskazanego w uzasadnieniu decyzji orzecznictwa sądów administracyjnych. Zarzucono organowi I instancji, iż bezkrytycznie uznał za dowód pisemną informację ZD (pismo z dnia [...]2009 r.) – instytucji zainteresowanej odmiennym rozstrzygnięciem, aniżeli składający odwołanie. Zdaniem odwołującego Starosta pomija informację ZD (pismo z 10.10.2011 r.) oraz informację Wydziału [...] UM [...] (pismo z [...] 2011 r.), które pozostają w sprzeczności z ww. uznaniem i powinny prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie. Odwołujący podniósł, że z pism tych wynika, iż rozpoczęta została procedura podziału nieruchomości nr [...] cz. celem rozgraniczenia obszaru stanowiącego drogę publiczną i obszaru, który nie stanowi drogi publicznej, zatem uznano, że nie cała działka stanowi drogę publiczną.

Skarżący zakwestionował możliwość powołania się przez organ do wyroku NSA O/Z w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. II SA/Gd 1006/01, z uwagi na brak tożsamości z przedmiotową sprawą co do stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej tym wyrokiem oraz odmiennych i nieaktualnych uwarunkowań prawnych. Zdaniem odwołującego kluczowym i aktualnym orzeczeniem dot. przedmiotu sprawy jest postanowienie SN z dnia 12 lutego 2012 r. (sygn.. akt I CSK 293/11), które zmieniło, dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie, definitywnie zawężając pojęcie "drogi" do legalnego znaczenia definicji opisanej w art. 4 ustawy o drogach publicznych. Pojęcie to należy zatem rozumieć wąsko, technicznie, jako budowlę wraz z drogowymi urządzeniami inżynierskimi oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. W świetle tego orzeczenia SN oraz powołanego przez organ wyroku NSA o/z w Gdańsku pozostała część nieruchomości, która nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może zostać zwrócona byłemu właścicielowi. Jednoznacznego wyjaśnienia zatem wymaga, jaka część spornej nieruchomości jest zajęta pod drogę, jaka jest granica pasa drogowego w związku z jego ustawową definicją, w konsekwencji, które obiekty budowlane i urządzenia techniczne zrealizowane na nieruchomości związane są z prowadzeniem i zabezpieczeniem oraz obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania ulicą [...], jak również orzeczenie, czy konkretne torowisko tramwajowe [...] stanowi część konkretnej drogi publicznej, jaką jest ulica [...]. Odwołujący zarzucił, iż organ w istocie nie przeprowadził analizy przepisów ustawy o drogach publicznych, a jedynie przepisał w decyzji wybrane jej artykuły, pomijając odniesienie się do pozostałych przepisów tej ustawy, które maja zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Dalej, odwołujący przytoczył zawarte w art. 4 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych definicje drogi, ulicy, torowiska tramwajowego, w art. 4 pkt 12 ustawy definicję drogowego obiekty inżynierskiego, w art. 4 pkt 20 definicję utrzymania drogi, definicję zieleni przydrożnej określoną w art. 4 pkt 22 ustawy. Wskazano, że obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa zostały zdefiniowane odpowiednio w art. 4 pkt 13-16 ustawy. Następnie odwołujący przeprowadził analizę tych pojęć przytaczając fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych odpowiadających tym pojęciom. Zaznaczył, że legalne definicje wymienionych pojęć zwierają precyzyjne określenie parametrów każdego z obiektów objętych tymi definicjami. Wskazano, że przepisy art. 20, art. 28a, art. 34, art. 38 określają obowiązki zarządcy drogi, prace związane z torowiskiem tramwajowym, które znajduje się w pasie drogowym, szerokości zewnętrznych pasów bezpieczeństwa w odniesieniu do torowiska tramwajowego, odległości pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2. Wskazano, że dla wyjaśnienia pojęcia pasa drogowego należy ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem "innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 11 i 2 ustawy o drogach publicznych". W pasie drogowym znajdują się: droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem o obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast wymienione "inne urządzenia" to drogowe obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacje, a także obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarzadzania drogą. Postanowienia dotyczące urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zostały zawarte w § 140 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Infrastrukturę te stanowią w szczególności: linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia, linie telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji, urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia i ciągi transportowe. Rozporządzenie nawiązuje w § 140 ust. 9 wymienionego rozporządzenia do art. 34 ustawy o drogach publicznych, wskazując że infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach ustawy. Wskazano następnie, że przepis art. 38 pkt 1 ustawy dopuszcza pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Przepis ten wprowadza zatem możliwość zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów które znalazły się tam bez woli i wiedzy ich właściciela, chociażby na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Zdaniem odwołującego rzetelna analiza wskazanych przepisów oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają zakwestionować zaskarżoną decyzję.

Odwołujący zarzucił organowi wadliwe uznanie, iż torowisko tramwajowe oraz chodnik stanowią elementy drogi, odwołując się w tym zakresie do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 29.01.2008 r. sygn. I SA/Wa 1732/07. Zakwestionował również przyjęty przez organ aktualny stan zagospodarowania działki nr [...], zarzucając przyjęcie nieczytelnej konstrukcji, opartej na opinii ZD. Podniósł, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości (wyr. NSA z 30.06.2000 r. I SA 1088/99). Podkreślono, że oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów jako "dr" nie oznacza, że teren ten należy traktować jako drogę publiczną, bowiem zgodnie z postanowieniem SN z 15.02.2012 r. drogą publiczną jest wyłącznie budowla w rozumieniu art. 4 ustawy.

Wskazano, że odmowa zastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n. nie znalazła potwierdzenia w bieżącym orzecznictwie NSA, na dowód czego Skarżący przytoczył potwierdzające tę tezę wyroki. Zakwestionował uznanie przez Starostę, iż przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanego przez stronę świadka nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. Kończąc wskazano, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie umożliwia Staroście zakreślić linie graniczne drogi publicznej i wskazać, jaka część działki powinna zostać odłączona geodezyjnie jako droga publiczna, a jaka część może być zwrócona na rzecz byłego właściciela. Skarżący wywiódł, iż ZD nie jest zarządcą ciepłociągu, gazociągu, wodociągu, linii kablowych SN, nie finansuje, nie utrzymuje i nie remontuje i nie ma uprawnień do wydawania jakichkolwiek pozwoleń dotyczących tych obiektów, a więc nie są to obiekty drogowe, a tym samym nie są częścią drogi publicznej czy pasa drogowego, ZD nie jest zarządcą obiektów infrastruktury [...], nie finansuje, nie utrzymuje, nie remontuje i nie ma uprawnień do wydawania jakichkolwiek pozwoleń dotyczących tych obiektów. Tożsama ocena dotyczy skarp, które nie są obiektem drogowym, pasa leżącego pomiędzy ulicą a torowiskiem oraz terenu opisanego jako porośnięty dziką roślinnością. Teren ten nie jest częścią drogi publicznej czy pasa drogowego, a znajdująca się na nieruchomości zieleń nie jest zielenią wskazaną w art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 lipca 2012r. nr SN-III.7515.1.28.2012.2, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy poddał analizie całość materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ I instancji i oceniając ten materiał przedstawił stan faktyczny i prawny obszaru działki nr [...] cz. – jako tej części wywłaszczonej dawnej działki nr [...], która objęta została postępowaniem po wydaniu przez Starostę decyzji z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. Wojewoda przedstawił następnie stan zagospodarowania przedmiotowej działki, w tym ustalenia zawarte w protokole jej oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2011 r. (str. 2-3 i 5-6 uzasadnienia decyzji).

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Wojewoda przytoczył przepis art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 u.g.n. Wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a jako cel wywłaszczenia określono budowę planowanej dzielnicy [...]-[...]. W tych okolicznościach w postępowaniu o zwrot tak nabytej nieruchomości organ powinien ustalić cel wywłaszczenia, a następnie zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z tym celem.

Wojewoda wskazał, iż w świetle przedłożonego do aktu notarialnego z [...]1975 r. pisma Urzędu [...], Wydział [...] z [...]1974 r. znak [...], uznać należy, że celem szeroko pojętego wywłaszczenia była budowa planowanej dzielnicy [...]-[...]. Ponieważ cel ten jest zbyt ogólnie określony, organ I instancji zwrócił się do UM [...] Wydziału [...] z zapytaniem o przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]-[...] w dzielnicy [...], zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 1974 r. UM [...] w piśmie z dnia [...] 2010 r. poinformował o przeznaczeniu działki nr [...] z ark. mapy [...] obr. [...] w ww. planie.

Następnie Wojewoda wskazał, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na rzeczonej nieruchomości m.in. znajduje się dwupasmowa ulica [...] (po [...] w każdą stronę), utwardzona [...] droga pieszo-rowerowa, roślinność niska i wysoka, wjazdy dróg osiedlowych do osiedla [...], komora ciepłociągu, stacja transformatorowa, fragment utwardzonego [...] parkingu, lampy oświetleniowe oraz tory [...], które przebiegają w wykopie z kanałami odwadniającymi. Zdaniem organu z powyższego wynika, że zagospodarowanie przedmiotowej działki wchodzi w skład tzw. infrastruktury osiedla i jest zgodne zarówno z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z [...] 1975 r. jak i Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]-[...].

Wskazując, że inwestycje budowy dzielnicy mieszkaniowej [...]-[...] zostały wykonane po terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. Wojewoda podkreślił, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany. W takim przypadku nie ma znaczenia termin realizacji tego celu. Zdaniem organu użyte w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowanie "pomimo upływu" nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08, z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 339/10 wskazano, że normę tę należy odczytywać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy ww. terminy upłynęły. Decyzję o zwrocie można wydać, o ile terminy te upłynęły. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 1.10.2010 r. sygn.. akt I OSK 1612/09. Zatem w stosunku do nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 u.g.n.

Wojewoda następnie wskazał, iż dodatkową okolicznością, która uniemożliwia uwzględnienie wniosku o zwrot, jest pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ odwołał się do przepisów ustawy o drogach publicznych oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym do wyroków NSA w Gdańsku z 29 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1206/01 oraz z 2 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1438/09, uznając że nie jest możliwy zwrot nieruchomości, która w całości znajduje się w linach rozgraniczających ulicy, co w rozpatrywanej sprawie ustalono analizując zgromadzony materiał dowodowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, iż odmową zwrotu objęta może być jedynie sama droga, a nie pas drogowy, Wojewoda podkreślił, iż główną podstawą odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości było ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazano, iż zgodnie z pismem z UM [...] z [...]2010 r. działka nr [...] w [...] części w Planie Szczegółowym z 1974 r. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem KNI+2KNIV – tzn. przewidującego realizację układu komunikacyjnego.

Na marginesie Wojewoda wskazał, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zostało zdefiniowane pojęcie torowiska tramwajowego (art. 4 pkt 4) oraz ulicy (art. 4 pkt 3). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Z powyższego wynika, że torowisko tramwajowe, jako element ulicy jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stanowisko to potwierdza podleganie torowisk tramwajowych przepisom wymienionej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Kończąc, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zbędności przeprowadzenia dowodu z zeznań osoby, która jako pracownik Starostwa prowadziła przedmiotowe postępowanie pierwszoinstancyjne na jego początkowym etapie.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. M. reprezentowany przez pełnomocnika działającego na etapie postępowania odwoławczego. Żądając uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: przepisów prawa materialnego - art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że cała nieruchomość stanowi drogę publiczną, jak również naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi w znacznej części powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W rozwinięciu tej argumentacji oraz w odniesieniu do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiedziono, iż na przedmiotowej nieruchomości w terminach określonych w art. 137 u.g.n. nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, zatem cała nieruchomość powinna zostać zwrócona, za wyjątkiem tej jej części, która stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów w ustawy o drogach publicznych. Przytaczając obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych podkreślono, że przepis art. 137 u.g.n. wymaga jego ścisłej wykładni. Wskazano, że wyroki WSA w Krakowie, które Wojewoda powołał w swojej decyzji, zostały uchylone przez NSA, który nie podzielił przyjętej w tych wyrokach wykładni art. 137 u.g.n. Skarżący zarzucił Wojewodzie błędną ocenę, iż Starosta w swoich rozstrzygnięciach prezentuje podobną jak Wojewoda ocenę art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., co nie ma miejsca. Starosta uznał bowiem, że dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z warunków wymienionych w tym przepisie. Skarżący podniósł, iż to stanowisko Starosty zyskało aprobatę Wojewody w pierwszej wydanej w sprawie decyzji – z dnia [...] czerwca 2010 r., o czym świadczą wskazania, jakie zawarto w jej uzasadnieniu co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez organ I instancji. Wojewoda w decyzji tej w istocie zaaprobował przesłankę zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela.

Zaskarżonej decyzji zarzucono bezkrytyczne przyjęcie stanowiska ZD – instytucji zainteresowanej w sprawie, że cała działka [...] stanowi drogę publiczną, co zdaniem skarżącego stanowi podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wskazano, że z uznaniem tym pozostają stanowiska zawarte w pismach ZD z [...] 2011 r. oraz Wydziału [...] UM [...] z [...] 2011 r., które powinny zostać uwzględnione i powinny prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając materiał dowodowy stanowiska te z niezrozumiałych powodów pominięto, tymczasem wynika z nich, że procedura podziału działki nr [...] cz. była prowadzona i miała na celu rozgraniczenie obszaru stanowiącego drogę publiczną. Zdaniem autora skargi powołany przez Wojewodę wyrok NSA w Gdańsku (II SA/Gd 1006/01) wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym. Kluczowym i aktualnym orzeczeniem dot. przedmiotu sprawy jest postanowienie SN z dnia 12 lutego 2012 r. (sygn.. akt I CSK 293/11), które zmieniło, dotychczasowe orzecznictwo w tym zakresie, definitywnie zawężając pojęcie "drogi" do legalnego znaczenia definicji opisanej w art. 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd Najwyższy rozstrzygnął i uporządkował stan prawny dot. orzekania jaka część nieruchomości stanowi drogę publiczną, zatem pozostałe części wywłaszczonej nieruchomości mogą zostać zwrócone.

Polemizując z przyjętym przez organy administracji stanowiskiem, iż zagospodarowanie przedmiotowej działki jest zgodne z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym oraz w Planie Szczegółowym zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]-[...] i wchodzi w skład infrastruktury osiedla wskazano, że w tym zakresie Wojewoda odwołał się do pisma UM [...] i podanego w tym piśmie planowanego sposobu zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Skarżący wskazał, że zgodnie z aktem notarialnym z [...] 1974 r. celem wywłaszczenia była budowa planowanej dzielnicy [...]-[...]. Dalej wywiedziono, że Wojewoda w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, iż treść pisma UM [...] wskazuje jednoznacznie, że nie jest możliwym ustalenie przeznaczenia wywłaszczonych działek w planie z 1974 r. z uwagi na skalę planów oraz brak części opisowej planu. W tych uwarunkowaniach należy przyjąć, iż cel wywłaszczenia został określony w akcie notarialnym i do tego celu należy odnieść stan przedmiotowej sprawy.

Podsumowując zarzuty skargi wskazano, że aktualny stan zagospodarowania nieruchomości różni się od prognozy jej zagospodarowania, który był powodem wywłaszczenia. W szczególności do układu komunikacyjnego nie można zaliczyć garażu/parkingu, zieleni parkowej, komory cieplnej, stacji transformatorowej, przewodów ciepłociągu, nasypów porośniętych drzewami, krzewami, pas zieleni z posadowioną reklamą na betonowym fundamencie, wykopu oraz spontanicznego trawnika i znikomej ilości drzew. Należy mieć na uwadze, że nie wszystkie zadania inwestycyjne zostały zrealizowane, np. garaże na [...] samochodów i zieleń parkowa. Podniesiono, że uznanie Wojewody, iż cała działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę [...] jest błędne i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu całej nieruchomości. Również wadliwe jest uznanie organu, iż nie ma znaczenia zrealizowanie celu wywłaszczenia po 20 latach oraz treść przepisu art. 137 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w jej uzasadnieniu zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd administracyjny orzeka przy tym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia.

Odnosząc się do meritum niniejszego postępowania zwrotowego należy zauważyć, iż zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy regulujące zwrot nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zarzuty skargi w pierwszej kolejności dotyczą wykładni powołanego przepisu. Skarżący wywodzi, iż wobec zrealizowania celu wywłaszczenia po upływie terminów określonych w tym przepisie (co w rozpatrywanym przypadku jest bezsporne), uznać należy, że wywłaszczona nieruchomość okazała się zbędną na cel wywłaszczenia. Dla poparcia takiego stanowiska skarżący odwołuje się do tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazano, że przez pojęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W myśl tej wykładni zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 1 października 2010r. sygn. akt I OSK 1612/09 – cbois.nsa.gov.pl). Takiej wykładni przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podziela.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Wojewoda podkreślił, iż nie jest możliwy zwrot nieruchomości skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany i w takim przypadku nie ma znaczenia termin realizacji tego celu. Zdaniem organu użyte w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. sformułowanie "pomimo upływu" nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ, który w sytuacji, gdy nieruchomość nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy ww. terminy upłynęły. W takim przypadku decyzję o zwrocie można wydać, o ile wskazane terminy upłynęły. Wojewoda uznał, że w stosunku do nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przedstawiona przez organ wykładnia jest w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowa, zgodna z wykładnią przyjętą w części wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. chociażby wyrok NSA z 1.10.2010 r. sygn. akt I OSK 1612/09), którą Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela.

Odnosząc się do tej części zarzutów skargi wskazać należy, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w obecnej jego wersji obowiązuje od dnia 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 141 poz. 1492). W wyniku tej nowelizacji doszło do istotnej zmiany treści powołanego przepisu, definiującego jedną z przesłanek dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku tej nowelizacji pojęcie "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" otrzymało następujące brzmienie "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Do dnia 22 września 2004 r. przepis brzmiał: "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Jednocześnie na mocy art. 19 ustawy nowelizującej, ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, a przepis art. 19 ustawy nowelizującej nie zawiera żadnych zasad intertemporalnych, co przy przyjęciu wykładni gramatycznej (językowej) oznacza, że znowelizowany przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. ma zastosowanie do wszystkich stanów faktycznych.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowanie w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wcześniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 ze zm.) używała ogólnego i nieostrego pojęcia "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", przy czym regulacja umożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości przyjęta została dopiero po zmianach ustrojowych i weszła w życie w dniu 10 kwietnia 1991 r. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia był przez Miasto [...] realizowany w latach 80-tych i 90–tych ub. wieku. Zatem zarówno w dacie wywłaszczenia (1975 r.), jak i w dacie zakończenia inwestycji związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nie obowiązywały w polskim systemie prawa przepisy, które wyznaczały terminy rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. W takich uwarunkowaniach prawnych jednostki samorządy terytorialnego realizowały cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych podjętych do 2004 r., od 1991 r. kierując się ówcześnie obowiązującymi regulacjami dotyczącymi konieczności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Uwzględniając standardy składające się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w tym w szczególności zasadę lex retro non agit oraz zasadę ochrony zaufania adresatów norm prawnych do państwa i stanowionego przezeń prawa, uznać należy, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie u.g.n. z mocą od 22 września 2004 r., nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. W sprawie tej stan faktyczny i prawny nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, został ostatecznie ukształtowany pod rządami dawnych przepisów, a elementem tego stanu jest prawo własności do spornej nieruchomości przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, która w dobrej wierze realizowała zaplanowane inwestycje. Za takim założeniem przemawia wgląd na ochronę pewności prawa oraz na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, którego elementem jest trwałość stosunków prawnych i ochrona praw słusznie nabytych. W ocenie tut. Sądu czasowy zakres zastosowania przedmiotowego przepisu, nienaruszający zasady lex retro non agit, można (i należy) ustalić w drodze wykładni, do czego Sąd jest zobligowany. Z przytoczonych względów Sąd uznał, iż w przypadku uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez znaczenia pozostaje ocena, kiedy to nastąpiło, co prawidłowo przyjęły rozpatrujące sprawę organy administracji. W tym miejscu wskazać nadto należy, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, iż przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest zaskarżona decyzja z dnia 26 lipca 2012r. nr SN-III.7515.1.28.2012.2, zatem odmienne w powyższym zakresie stanowisko wyrażane przez organ odwoławczy w wydanej wcześniej decyzji kasacyjnej, nie ma znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Przyjmując zatem, że upływ terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, rozważenia wymagało, czy na nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot, zrealizowany został cel wywłaszczenia. W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, a następnie, czy cel ten został na całej wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany.

Zaskarżoną decyzją organu I instancji orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] , działka nr [...] cz., którą Skarb Państwa nabył od skarżącego aktem notarialnym rep. [...] z dnia [...] 1975r., w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz.70), z przeznaczeniem pod planowaną dzielnicę [...]-[...]. Przepisy powołanej w akcie notarialnym ustawy z dnia 12 marca 1958r., w przeciwieństwie do przepisów obecnie obowiązujących, nie przewidywały obowiązku sprecyzowania celu wywłaszczenia w akcie, mocą którego własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa. Wobec braku takiego obowiązku, organy administracji orzekając w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zmuszone są ustalać cel wywłaszczenia nie zawsze na podstawie jasnego zapisu w decyzji wywłaszczeniowej, bądź umowie zawartej w formie aktu notarialnego, lecz muszą czynić to na podstawie innych dokumentów oraz samych okoliczności wywłaszczenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Akt notarialny wskazuje na planowaną dzielnicę [...]-[...]. Przy tak szeroko określonym celu wywłaszczenia zasadnie orzekające w sprawie organy obu instancji odwołały się do dokumentacji wytworzonej przed wywłaszczaniem - Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych [...]-[...] w [...], zatwierdzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...]1974 r. (Dz.Urz. Rady Narodowej Miasta P. nr [...] z dnia [...]1974 r.) oraz decyzji z dnia [...]1975 r. znak: [...], którą zatwierdzono plan realizacyjny [...]. Opierając się na opinii Wydziału [...] UM [...] z dnia [...]2010 r. (pismo znak: [...]), co było konieczne wobec zbytniej ogólności zapisów planu miejscowego oraz nie zachowania się szczegółowej dokumentacji planistycznej, w tym szczegółowych map) przyjęto, że [...] część aktualnej działki nr [...] przeznaczona była pod realizację układu komunikacyjnego (ta część oznaczona była symbolem KNI+2KNIV), a na niewielkim, [...] fragmencie działki przewidywano realizację garażu-parkingu [...] dla [...] samochodów (symbol B11 KSp). Nieznaczna część [...] fragmentu ww. części działki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem O18ZP tj. zieleni parkowej. Poniżej, a także w [...] części działki na terenie oznaczonym symbolem A15KSp przewidywano lokalizację garażu/parkingu [...], natomiast na [...] fragmencie na terenie o symbolu 19ZP – zieleni parkowej. Zgodnie z wypisem planu szczegółowego w skład układu komunikacyjnego wchodziły ulice klasy KNI+2KNIV oraz realizowane łącznie z nimi tereny [...] kolei [...] [...], a układ ten obejmował przeważającą część aktualnej działki nr [...]. Działka ta przeznaczona zatem była na zasadniczą oś komunikacyjną zespołu planowanych osiedli mieszkaniowych, na którą składała się ulica wraz z torami [...] Kolei [...] ([...]), pierwotnie planowane łącznie w wykopie, ze skrzyżowaniami bezkolizyjnymi krzyżującymi się w poziomie w rejonie przystanków. W ocenie Sądu pozyskane w toku postępowania zwrotowego dokumenty oraz opisana powyżej opinia były wystarczające, aby ustalić w tym przypadku szczegółowy, a zatem rzeczywisty, cel wywłaszczenia spornej nieruchomości. Zgodnie z ustalonym w ten sposób celem wywłaszczenia, uwzględniającym wskazaną przez organy dokumentację, na dawnej działce nr [...] o pow. [...] ha, której odpowiada m.in. objęta wnioskiem o zwrot późniejsza działka nr [...], miał zostać zrealizowany układ komunikacyjny (droga – Trasa [...] oraz [...]) wraz z towarzyszącą temu układowi infrastrukturą drogową (w tym przystankami i parkingami) oraz infrastrukturą związaną z mającymi powstać osiedlami mieszkaniowymi, w tym tereny zieleni osiedlowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że powołany plan zagospodarowania przestrzennego dotyczył budowy osiedli mieszkaniowych, a więc również stanowił o powstaniu służącej tym osiedlom infrastruktury technicznej (stanowią o tym zapisy Planu – karty 117-125 tomu II akt admin.). W opinii Sądu tak określony cel wywłaszczenia jest niewątpliwie zgodny z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia [...] 1975 r. – planowana dzielnica [...]-[...], co prawidłowo określono w zaskarżonej decyzji.

Mając tak ustalony cel wywłaszczenia należy ocenić, czy cel ten został zrealizowany na całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, iż niniejsze postępowanie zwrotowe ograniczone zostało do tej części dawnej działki nr [...], która nie została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni M (w odniesieniu do wydzielonych w tym celu działek postępowanie zwrotowe umorzono decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2010 r.- decyzja ostateczna).

Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, iż na całej nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem organów zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala ustalić stan faktyczny nieruchomości – sposób jej zagospodarowania. Materiał ten obejmuje dokumentację dotyczącą budowy Trasy [...] i [...], budowy infrastruktury drogowej, mediów służących obsłudze inwestycji drogowych oraz mediów służących pobliskim osiedlom mieszkaniowym. Obejmuje również dokumentacje geodezyjną – mapy nadesłane przez poszczególnych operatorów mediów oraz protokoły z kolejnych oględzin spornej nieruchomości. Zgromadzono mapy (w częściach), na których poszczególni operatorzy mediów przedstawili przebieg sieci, linii oraz lokalizację urządzeń za pośrednictwem których świadczą swoje usługi. W opinii Sądu dokumentacja ta nie daje jednak pełnego obrazu stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, co z kolei nie pozwala zweryfikować stanowiska strony skarżącej, iż możliwe jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości co do części obszaru objętego wnioskiem. Przede wszystkim, w aktach sprawy brak jednej czytelnej mapy przedmiotowego obszaru z jego obecnym stanem zagospodarowania, na której naniesiona powinna zostać dawna działka o nr ewid. [...] oraz odpowiadająca jej działka o aktualnej numeracji ewid. [...] z zaznaczonymi przez wnioskodawcę obszarami, co do których uważa, że zwrot jest możliwy. Zdaniem Sądu taki sposób dokumentowania nie daje jasnego i czytelnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji utrudnia weryfikację stanowiska przyjętego przez rozpatrujące sprawę organy administracji.

Jednoznaczne ustalenie obecnego stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie jest również możliwe w oparciu o protokoły z kolejnych oględzin spornej nieruchomości. Protokoły z oględzin nie zawierają bowiem żadnych schematycznych rysunków z zaznaczonym i opisanym sposobem zagospodarowania poszczególnych jej części (zdaniem Sądu należało posłużyć się mapami sytuacyjnymi badanego terenu, a nie poprzestawać na pisemnym opisie, co utrudnia weryfikację poczynionych ustaleń), co pozwala na stwierdzenie, że protokoły nie odpowiadają wymogom określonym w art. 68 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że istota protokołu z oględzin nieruchomości wyraża się w tym, że dokument ten ma odzwierciedlać i potwierdzać istniejący w momencie oględzin stan faktyczny nieruchomości. Protokół powinien zawierać opis okoliczności zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy. Protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 § 1 k.p.a. nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy. Sporządzenie zwięzłego protokołu z czynności postępowania, jak to przewiduje art. 67 § 1 k.p.a., oznacza, że dowód z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.) jest środkiem umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie organu ze stanem faktycznym w danej sprawie i należy do ważniejszych środków dowodowych, z tym że należy go przeprowadzać prawidłowo. W tym miejscu Sąd wskazuje, że w kolejnych protokołach podana jest różna szerokość części nieruchomości zlokalizowanej po stronie [...] od jezdni. W tym zakresie podawana jest szerokość 1,5 m (protokół. z dnia [...] 2011 r.- k.890) oraz 5 ‹lub 15 m, z uwagi na nieczytelny zapis› (protokół z dnia [...]2005 r. – k. 73) i jednocześnie z tymi wielkościami w żaden sposób nie koresponduje protokół z dnia [...]2004 r. (k 40 akt admin.). Są to rozbieżności na tyle istotne, że powinny zostać usunięte.

Akta administracyjne nie zawierają przy tym jakiejkolwiek dokumentacji zdjęciowej wytworzonej przez organ I instancji podczas przeprowadzanych oględzin nieruchomości, a wskazać należy, że strona skarżąca złożyła do akt sprawy zdjęcia, które mogą wskazywać na potrzebę zweryfikowania stanowiska organu co do zrealizowania celu wywłaszczenia i niezbędności całej spornej nieruchomości (k. nr 477-480 tomu II akt admin.).

W tych uwarunkowaniach, w ocenie Sądu, nie można ocenić, jaki jest stan zagospodarowania działki nr ewid. [...] w części objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości. W konsekwencji nie można ocenić, czy nieruchomość ta jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jak również ocenić, czy w 1975 r. nie doszło do wywłaszczenia ponad rzeczywiste potrzeby, o czym być może świadczyłoby pozostawanie w jej granicach obszarów, których stan zagospodarowania budziłby wątpliwości co do ich niezbędności w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. W opinii Sądu aby ocenić, czy w 1975 r. nie doszło do wywłaszczenia ponad rzeczywiste potrzeby, należałoby przeprowadzić analizę przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia – w zakresie odnoszącym się do przepisów regulujących wówczas budowę dróg, czego w rozpatrywanym przypadku nie uczyniono. Zważywszy, że w świetle zgromadzonej przez organ dokumentacji planistycznej pod planowany układ komunikacyjny przyjęto teren o dużej powierzchni wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 1962 r. Nr 20 poz. 90) pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia, drogi, mosty wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienie, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz obsługą ruchu drogowego. W odniesieniu do tej definicji, jak również w odniesieniu do obowiązujących w dacie wywłaszczenia przepisów technicznych, należy przeprowadzić ocenę, czy mogło w rozpatrywanym przypadku dojść do wywłaszczenia ponad rzeczywiste potrzeby. Kwestii tej rozpatrujące sprawę organy administracji nie rozważyły.

Organ II instancji stwierdził, iż działka nr [...] cz. w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], co nakazuje przyjąć, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. W opinii Sądu takie stwierdzenie nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że cel wywłaszczenia zrealizowano, bowiem jak wynika z akt sprawy, dotąd nie dokonano geodezyjnego wykreślenia tych linii. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji przyjęto, że objęta postępowaniem działka [...] cz. w całości znajduje się w proponowanych przez ZD liniach rozgraniczających ulicy [...], stanowi więc drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. i jako taka nie podlega zwrotowi. W tym miejscu zauważyć należy, iż strona skarżąca wywodzi, że stwierdzenie to oparto na stanowisku ZD, który jako zarządca drogi jest zainteresowany wynikiem sprawy, zatem wykreślił linie rozgraniczające ulicy [...] wzdłuż granic działki nr [...]. W opinii Sądu zarzut ten nie jest pozbawiony racji, bowiem nie został przeprowadzony podział geodezyjny działki nr [...] i nie został wydzielony liniami granicznymi pas drogowy. W sytuacji, gdy organ II instancji przyjął, że pozostawanie przedmiotowej działki w liniach rozgraniczających ulicy [...] świadczy, iż przyjęty cel wywłaszczenia został zrealizowany, zobowiązany był rozważyć skorzystanie z obiektywnego dowodu, jakim byłby dowód z opinii biegłego geodety - sporządzony na okoliczność określenia tej linii na całym przebiegu ulicy [...], w tym również na jej [...] odcinku. Sąd widzi taką potrzebę, bowiem na etapie postępowania administracyjnego strona skarżąca argumentowała, że w części [...] ulicy [...] (nie objętej niniejszym postępowaniem) urządzony został parking i nie ma przeszkód, aby w taki sam sposób zagospodarowane zostały podobne odcinki położone na spornej nieruchomości. Niewątpliwie sposób zagospodarowania nieruchomości nie będącej przedmiotem danego postępowania zwrotowego nie podlega badaniu w tym postępowaniu. Tym niemniej, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, gdy Sąd ma wątpliwości co do stanu zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem, obraz przebiegu ulicy [...] z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi na wskazanym odcinku [...] pozwoliłby ocenić, czy można stwierdzić, że cała działka objęta niniejszym postępowaniem może zostać uznana za niezbędną dla układu komunikacyjnego, jaki planowano na etapie wywłaszczenia i jaki zrealizowano. Należało zatem podzielić stanowisko skarżącego, że jednoznacznego wyjaśnienia wymaga, jaka część spornej nieruchomości jest zajęta pod drogę publiczną.

Sąd podziela także twierdzenie strony skarżącej, iż zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, zatem z faktu oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków nie można wywodzić jej faktycznego zagospodarowania.

W ocenie Sądu organ II instancji w świetle podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu niekompletności materiału dowodowego (zarzut sprecyzowany w piśmie z dnia 8.03.2011 r. – k. nr 817 tomu III akt admin.) zobowiązany był co najmniej zwrócić się do organu I instancji z zapytaniem, czy akta zawierają całość dokumentacji zebranej i wytworzonej w ramach postępowania zwrotowego, natomiast do strony skarżącej z zapytaniem, na jaką okoliczność wskazany przez niego świadek miałby zostać przesłuchany. Zważywszy, że na pewnym etapie postępowania zwrotowego rozważano możliwość przeprowadzenia podziałów geodezyjnych (dokumentacji sporządzonej w tym zakresie akta nie zawierają), co mogło utwierdzać stronę postępowania w jej racjach, to odstąpienie od tych czynności powinno zostać omówione w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wynikającą z k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą informowania (art. 8 i 9 k.p.a.). W świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wątpliwości te niewątpliwie powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego.

Sąd przy tym co do zasady podziela stanowisko organów obu instancji, iż wskazany przez stronę skarżącą świadek, jako były pracownik organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie zwrotowe, w żaden sposób nie związany z sporną nieruchomością, może posiadać co najwyżej wiedzę, którą posiadł jako pracownik, a która ma swoje źródło w aktach sprawy.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z pominięciem obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w wyznaczonym przez Sąd zakresie. Organ w szczególności powinien zgromadzić taką dokumentację geodezyjną, która będzie dawała czytelny obraz stanu zagospodarowania działki objętej niniejszym postępowaniem, przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia przebiegu linii rozgraniczających ulicy [...] – z uwzględnieniem jej przebiegu również w [...] części tej ulicy, zbadać na jakim obszarze w chwili obecnej droga publiczna faktycznie istnieje oraz czy jest możliwe wydzielenie części działki niezorganizowanej pod drogę (co mogłoby podlegać zwrotowi). Dopiero te ustalenia pozwolą ocenić, czy na całości przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Na obecnym etapie sprawy, gdy w sposób nie budzący wątpliwości nie został ustalony stan zagospodarowania spornej nieruchomości, Sąd nie jest zobowiązany odnieść się do tych zarzutów skargi, które dotyczą rozważań, jakie części spornej nieruchomości stanowią drogę publiczną. Skoro w sprawie ponownej oceny wymaga, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co wiąże się z koniecznością ustalenia stanu jej zagospodarowania, przedwczesne byłoby ocenianie, jakie jej części nie mogą zostać zwrócone z uwagi na drogę publiczną. Należy jednakże mieć na uwadze, iż zwrot nieruchomości, na której zlokalizowana została droga publiczna, jest niedopuszczalny – niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (tak też wyrok NSA z 12.02.2009r. Lex nr 516045). Również zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego – a takim jest położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej – stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust.3 u.g.n. Zgodnie zaś z art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Również torowisko tramwajowe jako element ulicy stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). Organ w celu ustalenia prawdy obiektywnej zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami procedury administracyjne (art. 77, art. 136 k.p.a,), a następnie dokonać oceny całości materiału dowodowego, m.in. przez wskazanie, które okoliczności w sprawie zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Oznacza to obowiązek określenia znaczenia i wartości zebranych w sprawie dowodów przez ocenę każdego z nich, z zachowaniem zasad przewidzianych w art. 76 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie powyższych reguł uznać należy za przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji tych uchybień nie ustalono stanu faktycznego sprawy, który stanowiłby miarodajną (obiektywną) podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W ocenie Sądu wskazane wadliwości powinny i mogą zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego, zgodnie z obowiązkami ciążącymi na organie II instancji w związku z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym Sąd na podstawie przepisu art.145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a. (pkt II sentencji).

O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z racji braku stosownego wniosku strony skarżącej, która reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika (art.209 p.p.s.a.).

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien przeprowadzić postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w wyznaczonym przez Sąd zakresie. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli Wojewodzie na dokładną weryfikację decyzji organu I instancji.