Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 883/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, pkt 9, art.51, art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie żądania zmiany i uzupełnienia dodatku nr 3 do projektu złoża iłów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił "B." Spółka z o. o. koncesji nr [...] na wydobywanie surowców ilastych ceramiki budowlanej ze złoża "[...]" i ustanowił obszar górniczy "[...]".

W dniu 1 stycznia 2002 r. (wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy — Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) dokonana została zmiana właściwości organów koncesyjnych, w wyniku czego organem koncesyjnym dla opisanego złoża stał się Wojewoda [...] (art. 16 ust. 2 tej ustawy).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. dokonał zmiany ww. koncesji poprzez zmianę nazwy i siedziby przedsiębiorcy na K. Sp. z o. o. z siedzibą w W., a następnie kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. przeniósł koncesję na rzecz O. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462) organem koncesyjnym stał się Marszałek Województwa [...].

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Marszałek Województwa [...] udzielił O. Sp. z o. o. koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie w kategorii C1 złoża iłów ceramiki budowlanej w celu powiększenia zasobów złoża "[...]". W wyniku prac określonych ww. koncesją został opracowany "Dodatek Nr 4 do dokumentacji geologicznej złoża iłów ceramiki budowlanej [...] w kat. B + C1", w którym w wyniku zmiany rzędnej spągu złoża do poziomu 188,1 m n.p.m. powiększono zasoby złoża poprzez dokonanie zmiany granic poziomych złoża (tj. o 20 m poniżej dotychczasowego poziomu udokumentowania). Przedmiotowy dodatek nr 4 został bez zastrzeżeń przyjęty przez Marszałka Województwa [...] zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Marszałek Województwa [...] zmienił koncesję z dnia [...] kwietnia 1998 r. poprzez zmianę nazwy przedsiębiorcy na C. Sp. z o. o. z siedzibą w W., zaś decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zmienił koncesję z dnia [...] kwietnia 1998 r. poprzez zmianę nazwy przedsiębiorcy W. Sp. z o. o.

Zmiana dokumentacji geologicznej spowodowała, że przedsiębiorca stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.) – dalej p. g. i g. opracował "Dodatek Nr 3 do Projektu zagospodarowania złoża iłów ceramiki budowlanej [...]", a następnie wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o jego przyjęcie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] pozytywnie zaopiniował przedmiotowy Dodatek nr 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Marszałek Województwa [...] zażądał zmiany i uzupełnienia przedłożonego dodatku do projektu zagospodarowania złoża.

Przedsiębiorca nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Ministra Środowiska, który decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. ponownie zażądał zmiany i uzupełnienia przedłożonego "Dodatku Nr 3 do Projektu zagospodarowania złoża iłów ceramiki budowlanej [...]" w zakresie:

1) zaktualizowania określenia podmiotu posiadającego koncesję na wydobywanie surowców ilastych ceramiki budowlanej ze złoża "[...]",

2) oznaczenia na przekrojach geologicznych granicy eksploatacji złoża oraz zasoby przemysłowe, nieprzemysłowe i straty,

3) w przypadku zamiaru prowadzenia wydobycia surowca ilastego do rzędnej 188,1 m n.p.m. - określenia nowych granic obszaru i terenu górniczego.

W ocenie organu I instancji, zamiarem wnioskodawcy jest wydobywanie kopaliny do granic złoża udokumentowanego dodatkiem nr 4, tj. do rzędnej 188,1 m n.p.m., co wykracza poza granice obszaru górniczego "[...]" ustanowionego koncesją z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...]. Dlatego też Marszałek Województwa [...] wskazał, iż w przypadku zamiaru podjęcia przez przedsiębiorcę wydobywania kopaliny do granic złoża ustalonych w Dodatku nr 4 do rzędnej 188,1 m n.p.m., wystąpi konieczność zmiany obowiązującej koncesji na wydobywanie surowca ilastego ze złoża "[...]" w zakresie obejmującym wyznaczenie nowej przestrzeni w granicach, w której przedsiębiorca ma prawo prowadzić działalność, czyli wyznaczenia nowego obszaru i terenu górniczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w pkt 3 i orzeczenie, że spółka nie jest zobowiązana do określenia nowych granic obszaru i terenu górniczego w przypadku zamiaru prowadzenia wydobycia surowca ilastego do rzędnej 188,1 m n.p.m.

W ocenie spółki nie ma konieczności zmiany obszaru i terenu górniczego dla złoża, gdyż w dodatkach do dokumentacji geologicznych i projektów zagospodarowania złoża nie były zmieniane granice określone w koncesji. Dodatki te stanowią integralną część dokumentacji, na podstawie której wydana była koncesja na eksploatację złoża iłów ceramiki budowlanej "[...]". Zdaniem spółki tworzenie nowego obszaru i terenu górniczego o tej samej powierzchni i punktach załamania posiadających te same współrzędne, co obowiązujący obszar i teren górniczy, nie ma uzasadnienia, a zatem również żądanie uzupełnienia "Dodatku nr 3 do projektu zagospodarowania złoża iłów ceramiki budowlanej [...]" jest bezzasadne. Odwołująca się spółka zaznaczyła ponadto, iż dokumentacja tego złoża została przyjęta w 1967 r. i była uzupełniana czterema dodatkami, przy czym dodatek nr 4, w którym zwiększono głębokość dokumentowania o 20 m, został przyjęty bez zastrzeżeń. Spółka uważa również, iż cały czas porusza się w przestrzeni określonej posiadaną koncesją nr [...], gdzie granice pionowe zostały określone współrzędnymi, a granica pozioma wynika z granicy poziomej udokumentowania złoża zmienianej w zależności od możliwości technicznych eksploatacji.

W ocenie odwołującej się spółki koncesja (bez konieczności jej zmiany) zobowiązuje do wyeksploatowania złoża do jego spągu (określonego technicznymi możliwościami jego eksploatacji), co doprowadzi do racjonalnego wykorzystania zasobów złoża.

Ponadto odwołująca się spółka zarzuciła, iż organ I instancji nie zawiadomił jej o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy co skutkuje naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 K.p.a.

Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie żądania zmiany i uzupełnienia "Dodatku Nr 3 do Projektu zagospodarowania złoża iłów ceramiki budowlanej [...]" uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 3 i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy przez nadanie pkt 3 następującego brzmienia:

"3) określenie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego w sposób uwzględniający aktualne granice wynikające z udokumentowania złoża iłów ceramiki budowlami "[...]" do rzędnej 188,1 m n.p.m."

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku realizacji koncesji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na poszukiwanie i rozpoznawanie w kat. C1 złoża iłów ceramiki budowlanej odwołująca się spółka opracowała "Dodatek Nr 4 do dokumentacji geologicznej złoża iłów ceramiki budowlanej [...] w kat. B + C1", w którym udokumentowała nowe zasoby złoża do poziomu 188,1 m n.p.m. (tj. o 20 m głębiej niż dotychczasowe granice złoża) i który został przyjęty bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa [...].

Następnie na podstawie wspomnianego dodatku do dokumentacji geologicznej wykonano "Dodatek Nr 3 do Projektu zagospodarowania przedmiotowego złoża iłów ceramiki budowlanej [...]", który zakłada wydobywanie kopaliny w nowo ustalonych granicach złoża kopaliny wykraczający poza obszar górniczy wyznaczony przez koncesję nr [...]. Aktualnie istniejący bowiem obszar górniczy nie obejmuje złoża w granicach określonych tym dodatkiem.

Dlatego też organ II instancji uznał, iż stanowisko organu I instancji powinno być co do zasady ocenione jako zgodne z prawem. Natomiast należy zmienić punkt 3 zaskarżonej decyzji w sposób przewidujący, że zmiany określone dodatkiem nr 3 mogą powodować skutki prawne tylko w odniesieniu do projektowanego obszaru i terenu górniczego. A zatem jeżeli zamiarem przedsiębiorcy jest podjęcie wydobycia kopaliny w granicach przewidzianych tym dodatkiem, to konieczna będzie zmiana dotychczasowej bądź uzyskanie nowej koncesji.

Za trafny uznał organ zarzut dotyczący naruszenia zasady z art. 10 K.p.a., jednakże uznał, iż nie wpłynęło to na wynik postępowania.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. oraz w części dotyczącej punktu 3 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 10 K.p.a. poprzez brak umożliwienia spółce czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez brak wyznaczenia odpowiedniego terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji;

- art. 15 K.p.a. poprzez udzielenie organowi I instancji przez organ II instancji wskazań dotyczących sposobu załatwienia sprawy w toku załatwiania sprawy;

- naruszenie art. 55 ust. 4 p.g i g. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy faktu nieuzyskania przez organ I instancji kolejnej opinii organu nadzoru górniczego w toku postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.;

- art. 8 oraz 11 K.p.a., i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do treści opinii organu nadzoru górniczego i wyjaśnienie z jakich powodów opinia ta nie mogła w całości zasługiwać na uwzględnienie;

2. naruszenie prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 22 pkt 2 i art. 25 ust. 1 p.g i g. poprzez przyjęcie, że nowoustalone granice złoża wykraczają poza obszar górniczy "[...]" wyznaczony przez koncesję,

3. naruszenie 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia pomimo naruszeń prawa procesowego.

Rozwijając swoje zarzuty spółka wskazała, iż naruszenie art. 15 k.p.a. polegało na tym, że organ I instancji zwrócił się pismem z dnia [...] września 2009 r. do Ministra Środowiska o zajęcie jednoznacznego stanowiska odnośnie zmiany obszaru górniczego. W ocenie skarżącej późniejsze wskazywanie przez organ odwoławczy organowi I instancji jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest niedopuszczalne i narusza zasadę dwuinstancyjności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 55 ust. 4 p.g.i g. skarżąca wskazała, iż po uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. przez organ II instancji, a przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. organ nie zasięgnął ponownie opinii organu nadzoru górniczego. Tym samym naruszył powyższy przepis, gdyż w ocenie spółki przepis ten nakłada obowiązek zasięgania takiej opinii przed wydaniem każdej decyzji dotyczącej dodatku do projektu zagospodarowania złoża.

Spółka wskazała również, iż w jej ocenie błędne jest stanowisko organu nakazujące zmianę dotychczasowej koncesji bądź uzyskanie nowej koncesji z uwagi na fakt, iż dodatek nr 3 do projektu zagospodarowania złoża zakłada wydobywanie kopaliny w nowoustalonych granicach złoża, które wykraczają poza obszar górniczy wyznaczony przez koncesję.

W dodatku nr 4 uwzględniono techniczne możliwości eksploatacji surowca i zwiększono głębokość dokumentowania o 20 m do rzędnej 188,1 m n.p.m., co nie wymagało powiększenia powierzchni dokumentowanego złoża, a tym samym zajmowania dodatkowych terenów.

W dodatku nr 3 spółka dokonała zaś aktualizacji w zakresie kierunków prowadzenia eksploatacji i poziomych granic wybierania kopaliny ze złoża. Zdaniem spółki działalność górnicza obecna i planowana prowadzona jest w obrębie obszaru i terenu górniczego określonego w obowiązującej koncesji, w związku z czym nieuzasadnionym byłoby tworzenie nowego obszaru i terenu górniczego o tej samej powierzchni i punktach załamania, posiadających te same współrzędne co obszar górniczy "[...]". W dodatkach do dokumentacji geologicznych i projektów zagospodarowania złoża nie były bowiem zmieniane granice określone w koncesji. Dodatki do dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża wykonywane były dla tej samej kopaliny i tego samego złoża. Stanowią one integralną część dokumentacji, na podstawie której wydana była koncesja na eksploatację złoża iłów ceramiki budowlanej "[...]".

W ocenie spółki cały czas prowadzi ona działalność górniczą w przestrzeni określonej posiadaną koncesją nr [...], gdzie granice pionowe terenu i obszaru górniczego zostały określone współrzędnymi, a granica pozioma złoża określona została w dokumentacji geologicznej oraz projekcie zagospodarowania złoża. Jednocześnie spółka wskazała, iż granica pozioma złoża określona jest w dokumentacji geologicznej oraz w projekcie zagospodarowania złoża, które nie stanowią integralnej części koncesji. A zatem trudno zaakceptować pogląd, zgodnie z którym ich zmiana pociąga za sobą także obowiązek zmiany koncesji.

Ponieważ koncesja nie określa głębokości złoża, to element ten jest wyznaczany każdorazowo przez aktualnie obowiązującą dokumentację geologiczną oraz projekt zagospodarowania złoża, które zatwierdzane są przez właściwe organy. Może mieć ona zatem charakter zmienny w czasie, a wszelkie zmiany w tym zakresie (udokumentowania głębokości złoża) nie skutkują obowiązkiem zmiany koncesji. Spółka w ramach posiadanej koncesji (bez konieczności jej zmiany) jest zobligowana do wyeksploatowania złoża do spągu udokumentowanego złoża, określonego technicznymi możliwościami jego eksploatacji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a z uwagi na fakt, iż pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ zawiadomił p. C. M. (pełnomocnika skarżacej) o zakończeniu postępowania, jednocześnie wyznaczając 7 dniowy termin do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, opisane wyżej zawiadomienie zostało odebrane w siedzibie skarżącej spółki w dniu [...] lutego 2010 r. przez p. M. B. W razie zaś ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego.

Za niezasadny uznał również organ zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż co prawda Urząd Marszałkowski Województwa [...] występował do Ministerstwa Środowiska o udzielenie opinii w sprawie interpretacji przepisów prawa dotyczących przyjmowania dodatków do projektów zagospodarowania złóż kopalin oraz zmian koncesji, jednak zapytanie to miało charakter ogólny i nie konkretyzowało sprawy będącej w toku ponownego rozpatrywania przez Marszałka Województwa [...]. Stanowisko Ministerstwa Środowiska zostało przedstawione w całkowitym oderwaniu od przedmiotowego postępowania, a wyjaśnienia nie mogły stanowić wiążącej wykładni w toczących się postępowaniach.

Za bezpodstawne uznał również organ argumenty skarżącej odnośnie naruszenia art. 22 pkt 2 oraz art. 25 ust. 1 p. g i g., wskazując, iż przepisy te określają jedynie co winna zawierać treść koncesji, nie odnoszą się natomiast do przepisów dotyczących wykonywania i przyjmowania zarówno projektów jak i dodatków do projektów zagospodarowania złóż kopalin. Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji wskazał, iż Dodatek nr 3 do projektu zagospodarowania złoża [...] powinien być uzupełniony o określenie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego w sposób uwzględniający aktualne granice wynikające z udokumentowania tego złoża do głębokości 188, 1 m n.p.m. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2005 r. nr 128, poz. 1075, ze zm.) część opisowa projektu zagospodarowania złoża, stosownie do zamierzonego sposobu eksploatacji i rodzaju kopaliny, powinna zawierać: m.in. określenie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego. Jeżeli zatem zamiarem przedsiębiorcy jest podjęcie wydobycia kopaliny w granicach przewidzianych wyżej opisanym dodatkiem nr 3, konieczna jest zmiana dotychczasowej koncesji lub uzyskanie nowej koncesji. Stanowisko takie jest zgodne z art. 56 p.g. i g., w myśl którego w przypadku istotnych zmian projektu zagospodarowania złoża, mających bezpośredni wpływ na warunki określone w koncesji, organ koncesyjny może, z urzędu lub na wniosek przedsiębiorcy, zmienić koncesję bez odszkodowania. Należy jednak przy tym zauważyć, że tego rodzaju zmiana może nastać tylko w postępowaniu administracyjnym (koncesyjnym - art. 16 ust. 5a p. g. i g.). Aprobata poglądu wyrażonego w skardze prowadziłaby do wniosku, że możliwe jest dokonywanie zmiany koncesji z wyłączeniem trybu postępowania koncesyjnego.

Odnośnie zarzutu braku ponownego uzyskania opinii organu nadzoru górniczego przed wydaniem decyzji organ wskazał, iż w wyniku uchylenia przez ministra Środowiska decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji zobowiązany był jedynie do wyjaśnienia podstawy prawnej do żądania zmiany nazwy obszaru górniczego oraz wyjaśnienia rozbieżności dotyczących adresata koncesji. Dlatego też uzyskiwanie ponownej opinii w tej samej sprawie byłoby niezasadne. Ponadto organ nie jest związany opinią, która ma jedynie charakter pomocniczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Dokonując analizy przedmiotowej sprawy w ocenie Sądu podstawowy problem materialnoprawny sprowadza się do oceny, czy zmiana rzędnych spągu powoduje zmianę obszaru i terenu górniczego, co w konsekwencji wymaga zmiany koncesji na wydobywanie surowców ilastych ceramiki budowlanej ze złoża.

Definicje pojęć obszaru i terenu górniczego zostały zawarte w art. 6 u. g. i g. W myśl pkt 8 tego przepisu obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji, zaś w myśl pkt 9 terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza (Wydawnictwo Naukowego PWN, Warszawa 2003) pojęcie "przestrzeni" oznacza nieograniczony obszar trójwymiarowy, w którym zachodzą wszystkie zjawiska fizyczne bądź część takiego obszaru objęta jakimiś granicami.

Definiując przestrzeń jako obszar górniczy i teren górniczy należy uznać, że jest to część obszaru trójwymiarowego objęta określonymi granicami, rozciągająca się zarówno na powierzchni złoża jak również obejmująca jego głębokość. Z uwagi na fakt, iż jest to obszar trójwymiarowy, należy uznać, iż wyznaczany jest on przez trzy współrzędne, które wskazują dokładne granice obszaru i terenu górniczego.

Podstawowym celem wyznaczenia obszaru górniczego jest określenie przestrzeni, w obrębie której przedsiębiorcy przysługuje uprawnienie do wydobywania kopaliny objętej koncesją. Jest to zatem określona koncesją przestrzeń (obszar koncesyjny) wyznaczona na potrzeby wydobywania kopalin. Jej projektowane położenie oraz przebieg granic powinny zostać określone we wniosku o koncesję na wydobywanie kopalin (zob. Aleksander Lipiński, Ryszard Mikosz "Komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze", Dom Wydawniczy ABC, s. 48). W myśl bowiem art. 20 p. g. i g. wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin powinien określać m. in. projektowane położenie obszaru i terenu górniczego oraz ich granice i należy do niego dołączyć m. in. dokumentację geologiczną oraz projekt zagospodarowania złoża.

Zgodnie z art. 51 ww. ustawy obszar górniczy wyznacza się dla każdej kopaliny, zaś podstawą jego wyznaczenia (wraz z określeniem jego granic) jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża (art. 51 ust. 3 p. g. i g.).

O utworzeniu takiego obszaru wraz z wyznaczeniem przebiegu jego granic (co następuje przez określenie współrzędnych punktów ich załamania) rozstrzyga koncesja i niedopuszczalne jest utworzenie obszaru górniczego, który obejmuje przestrzeń wykraczającą poza granice udokumentowanego złoża (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz..., s. 243).

Jednocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje geologiczne złóż kopalin (Dz. U. z 2005 r., Nr 136, poz. 1151 ze zm.) w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, mającej stanowić podstawę do ubiegania się o koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, należy przedstawić dane niezbędne do sporządzenia projektu zagospodarowania złoża. W myśl zaś § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać projekty zagospodarowania złóż (Dz. U. z 2005 r., Nr 128, poz. 1075 ze zm.) projekt zagospodarowania złoża kopaliny sporządza się w formie opisowej, graficznej i tabelarycznej. W części opisowej powinno znaleźć się m. in. określenie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego oraz uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji. Część graficzną natomiast stanowią mapy, które wskazują m.in. przekroje geologiczno-górnicze. Całość tej dokumentacji, w tym również mapy wyznaczające granice obszaru i terenu górniczego stanowią integralną część koncesji.

Należy zauważyć zatem, iż wyznaczenie obszaru i terenu górniczego jest niezbędnym elementem każdej koncesji na wydobywanie kopaliny. Załącznikiem do koncesji powinna być mapa z naniesionymi granicami obszaru i terenu górniczego (zob. A. Lipiński, R. Mikosz, Komentarz..., s. 151).

Projekt zagospodarowania złoża sporządzany jest zatem na podstawie dokumentacji geologicznej złoża i stanowi on część wniosku koncesyjnego. W projekcie tym należy oznaczyć więc nie tylko powierzchnię obszaru górniczego, ale również głębokość tego obszaru.

Ponadto należy zauważyć, iż art. 55 ust. 1 pkt 1 p.g. i g. wskazuje, że w przypadku zmiany dokumentacji geologicznej zmianie ulega również projekt zagospodarowania złoża. Zmiany tej dokonuje przedsiębiorca w formie dodatku do projektu zagospodarowania złoża, a następnie przedstawia ten dodatek organowi koncesyjnemu, który, po uprzednim zasięgnięciu opinii organu nadzoru górniczego, zawiadamia pisemnie przedsiębiorcę o przyjęciu dodatku bez zastrzeżeń, jeżeli zaś dodatek nie odpowiada wymaganiom ustawy, bądź zmiany są nieuzasadnione, to wówczas organ w drodze decyzji zażąda od przedsiębiorcy zmiany lub uzupełnienia dodatku. Zgodnie zaś z § 3 ww. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 czerwca 2005 r. zmiany wprowadzone do projektu zagospodarowania złoża w formie dodatku do tego projektu powinny spełniać wymagania przewidziane dla projektu zagospodarowania złoża.

Dodatek do projektu zagospodarowania złoża stanowi zatem wiążącą część dokumentacji. Jest on bowiem zarówno aktem wiedzy jak i aktem władzy i zmiany dokonywane w formie dodatku do projektu są obowiązujące. Dlatego też w przypadku zmian dokonanych w dokumentacji geologicznej należy również dokonać zmian w projekcie zagospodarowania złoża uwzględniając wszystkie zmiany dokonywane w formie dodatków.

W przedmiotowej sprawie koncesja na wydobywanie surowców ilastych ceramiki budowlanej ze złoża "[...]" z 1998 r. wyznaczała obszar i teren górniczy w oparciu o dokumentację geologiczną i projekt zagospodarowania złoża, w których spąg został oznaczony do rzędnej 218,1 m n.p.m. (piętro II). W tych to granicach poziomych koncesja pozwalała na wydobywanie iłów. Z uwagi na fakt, iż w 2008 r. została udzielona koncesja na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża iłów ceramiki budowlanej i w wyniku prac okazało się, że złoże ma większą miąższość, co pozwala na powiększenie granic złoża, został opracowany dodatek nr 4 do dokumentacji geologicznej złoża, który powiększył zasoby złoża poprzez zmianę jego granic poziomych 20 m poniżej dotychczasowego poziomu udokumentowania tj. z rzędnej 208,1 m n.p.m. (III piętro eksploatacyjne) do rzędnej 188,1 m n.p.m. (V piętro eksploatacyjne).

Zmiana dokumentacji geologicznej spowodowała konieczność zmiany projektu zagospodarowania złoża i dlatego został opracowany dodatek nr 3 do tego projektu, który zakładał wydobywanie kopaliny w nowo ustalonych – wskazanych w dokumentacji geologicznej – granicach złoża kopaliny.

Należy zauważyć, iż w sytuacji, gdy w dokumentacji geologicznej dochodzi do zmiany głębokości eksploatacji złoża, to również zmiany takie powinny zostać dokonane w projekcie zagospodarowania złoża.

W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem uznał, iż wydobywanie iłów ceramiki budowlanej w granicach do rzędnej 188, 1 m n.p.m. spowoduje, że dojdzie do wykroczenia poza obszar górniczy wyznaczony przez obowiązującą koncesje z 1998 r., gdyż istniejący obszar górniczy "[...]" nie obejmuje złoża w granicach określonych dodatkiem nr 3. Zdaniem Sądu zmiana rzędnych spągu powoduje zmianę granic obszaru górniczego, a co za tym idzie należy również dokonać zmiany koncesji. Błędne jest bowiem stanowisko strony skarżącej wskazujące, iż dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża nie stanowią integralnej części koncesji oraz, że tylko wskazane w koncesji dwie współrzędne wyznaczają granice obszaru górniczego. Należy bowiem zauważyć, że trudno jest w koncesji określić ten trzeci wymiar, który wskazuje granice głębokości do której jest możliwa eksploatacja złoża, dlatego też jest on ustalany w projekcie zagospodarowania złoża i w dokumentacji geologicznej. Dopiero całość tych dokumentów, łącznie z koncesją wskazuje w jakich granicach przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny.

W ocenie Sądu nie można zatem zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącej, iż granice obszaru i terenu górniczego wyznaczane są tylko w samej koncesji na wydobywanie kopaliny. Załączone do projektu zagospodarowania złoża mapy są, jak to wskazano wyżej, integralną częścią koncesji i dopiero koncesja wraz z załączoną do niej całą dokumentacją pozwala określić rzeczywiste granice obszaru i terenu górniczego. Podkreślić jednocześnie należy, iż spąg jest elementarną częścią złoża, dlatego też powinien być on dokładnie określony. Do tej bowiem granicy jest możliwe wykonywanie koncesjonowanej działalności przez przedsiębiorcę (w tym przypadku wydobywanie kopaliny). Należy zauważyć, że zmiana obszaru górniczego nie musi polegać jedynie na zajmowaniu nowych terenów, jak to wskazuje strona skarżąca, lecz również może być to zmiana polegająca na powiększeniu głębokości wydobycia bez powiększania powierzchni złoża.

Z uwagi na fakt, iż granice obszaru górniczego i terenu górniczego wyznacza organ koncesyjny, zaś podstawą ich wyznaczania jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża, które pozwalają na wyznaczenie w koncesji granic obszaru i terenu górniczego, to należy uznać, iż zmiana granic obszaru górniczego może nastąpić wyłącznie w drodze zmiany koncesji. A zatem w sytuacji, gdy strona zamierza dokonywać wydobywania w granicach innych niż wynika to z udzielonej koncesji i całości dokumentów do niej załączonych, niezbędne jest określenie granic projektowanego obszaru i terenu górniczego uwzględniających nowe granice, a co za tym idzie dokonanie również zmiany koncesji. W myśl bowiem art. 56 p. g. i g. w razie istotnych zmian projektu zagospodarowania złoża, mających bezpośredni wpływ na warunki określone w koncesji, organ koncesyjny może, z urzędu lub na wniosek przedsiębiorcy, zmienić koncesję bez odszkodowania.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 85a tej ustawy w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Jeżeli zatem przedsiębiorca wydobywa kopalinę w innych granicach, niż określa to udzielona mu koncesja, to należy uznać, iż wykracza poza te granice i jest możliwe nałożenie na niego opłaty eksploatacyjnej wskazanej w tym artykule. Dlatego też fakt, iż w samej koncesji nie są wskazane trzy współrzędne określające granice obszaru górniczego nie powoduje, iż ta trzecia współrzędna (określająca głębokość obszaru górniczego) może być zmieniana dowolnie bez zmiany koncesji.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ, z uwagi na fakt, iż pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej został zawiadomiony o zakończeniu postępowania i wyznaczono siedmiodniowy termin do zajęcia stanowiska. Nie można zatem uznać, iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy zauważyć, iż opinia przedstawiona przez Ministra Środowiska nie miała charakteru wiążącego i nie została w przedmiotowej sprawie powołana jako podstawa rozstrzygnięcia, dlatego też nie można uznać, iż doszło do naruszenia art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia wymagań proceduralnych, z uwagi na fakt, iż po otrzymaniu dodatku do projektu zagospodarowania złoża organ koncesyjny zasięgnął opinii organu nadzoru górniczego i opinia ta została wydana. Dlatego też, jak słusznie zauważył organ, nie było potrzeby ponownego występowania o uzyskanie opinii w sytuacji, gdy uchylenie decyzji wiązało się jedynie z kwestią prawidłowego ustalenia adresata koncesji. Ponieważ zaś opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu, nie ma on obowiązku uwzględnienia tej opinii w treści decyzji wydanej w sprawie.

Rekapitulując, w ocenie Sądu dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża (wraz z załączonymi do niego mapami) stanowią integralną część koncesji i w sytuacji zmiany granic złoża w dokumentacji geologicznej należy również dokonać tych zmian w projekcie zagospodarowania złoża, a co za tym idzie powinno się zmienić koncesję na wydobywanie kopaliny w sposób uwzględniający aktualne granice obszaru i terenu górniczego.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.