Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 638/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2, § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 15, art. 11, art. 77, art. 80, art. 70, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M.M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r., uzupełnionym [...] października 2012 r. (w zakresie wskazania prawidłowych numerów działek) Ł.G. wystąpił do Burmistrza o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej przy istniejących budynkach handlowych i produkcyjnych na działkach ewid. nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], powołując się na przepisy art. 104 Kpa oraz art. 60 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako ustawa o pzp.) Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na działkach nr ewid. [...] położonych w obrębie geodezyjnym miasta.

W zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności co do :

a) funkcji zabudowy i warunków zagospodarowania terenu organ wskazał, iż :

1) ustala się budowę wiaty magazynowej przy istniejących budynkach usługowych (handlowych) i produkcyjnych,

2) zagospodarowanie działki zgodne z funkcją zabudowy,

3) odprowadzanie wód opadowych z połaci dachowych na własny teren nieutwardzony,

4) powinność zachowania warunków wynikających z powołanych wcześniej przepisów ze szczególnym uwzględnieniem warunków technicznych wynikających z Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

b) odnośnie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazał iż:

1) ustala się dobudowę wiaty do istniejących budynków na działce nr ewid. [...] z zachowaniem linii zabudowy zgodnie z § 12 Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie powinna przekraczać 86,5%; pozostałą część działki powinna stanowić powierzchnia biologicznie czynna;

3) szerokość elewacji frontowej obiektu po dobudowie wiaty - bez zmian, w tym szerokość wiaty - 46 m (z tolerancją do 0,5m),

4) liczba kondygnacji projektowanej wiaty - jedna,

5) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej wiaty - 6,0m,

6) geometria dachu - płaski jednospadowy o spadku połaci do 10°, o wysokości maksymalnie do wysokości istniejącego budynku na działce nr ewid. [...], kryty papą,

7) powierzchnia zabudowy wiaty – 46 m x 15,5m (z tolerancją do 0,5m).

c) odnośnie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazał na :

1) wymóg zaprojektowania planowanej inwestycji w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania,

2) konstrukcja budynku powinna spełniać warunki bezpieczeństwa budynku zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi projektowania i obliczania konstrukcji.

d) odnośnie warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalił powinność zabezpieczenia i powiadomienia właściwego konserwatora zabytków o odkryciu przedmiotu co do którego zaistnieje podejrzenie iż jest zabytkiem,

e) odnośnie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalił, iż :

1) kwestia zaopatrzenia w media nie dotyczy planowanej inwestycji,

2) odprowadzanie wód opadowych następować będzie na własny teren inwestora,

3) unieszkodliwianie odpadów- zgodnie z umową z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie wójta na ich wywóz na składowisko odpadów,

4) dojazd odbywać się będzie bez zmian poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej (działka nr ewid. [...]) ulicy [...], poprzez wewnętrzną drogę działkę gminną nr ewid. [...].

f) odnośnie warunków co wymagań ochrony interesów osób trzecich ustalił, projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby, pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi, możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Burmistrz wskazał, iż linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone zostały na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji , a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o pzp, załącznik nr 2 (część tekstowa i graficzna) do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wobec braku planu miejscowego dla terenów objętych wnioskiem inwestora, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, iż wniosek Ł.G. zawierał wszystkie niezbędne elementy, wymagane przez przepis art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy o pzp, zaś ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o pzp oraz w świetle postanowień § 1-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazał, iż z dokonanej analizy wynika, iż działki nr ewid. [...], na których jest planowana inwestycja objęta wnioskiem, zlokalizowane są w północnej części [...] na krańcu miejscowości, posiadają istniejący dojazd do drogi publicznej wojewódzkiej - ulicy [...] (dz. nr ewid. [...]), poprzez drogę wewnętrzną (działka gminna nr ewid. [...]).

Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany wokół działki pod planowaną inwestycję przy przyjęciu trzykrotnej szerokości frontu działki od strony drogi publicznej dojazdowej ( 35 m x 3 = 105 m ). W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany stanowił teren wokół planowanej inwestycji o promieniu 105 m. Jednocześnie stwierdził, iż przyjęcie większego obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na zmianę ustaleń warunków zabudowy, ponieważ w przyjętym obszarze analizowanym istnieje zabudowa, która stanowi podstawę do określenia funkcji i gabarytów planowanej inwestycji, a projektowana wiata stanowi uzupełnienie istniejącego zainwestowania terenu inwestora. Działka [...] pod planowaną inwestycję jest w większości niezabudowana, jedynie na jej wschodniej części zlokalizowany jest narożnik budynku zlokalizowanego na działce ewid. nr [...]. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem wchodzącym w skład istniejącego kompleksu zabudowy produkcyjno - magazynowo - usługowej inwestora. Działki objęte inwestycją nr [...] oraz działki przyległe nr [...] stanowią posesję inwestora, zabudowaną budynkami produkcyjno - magazynowymi zakładu stolarskiego i budynkiem handlowym (sklep z materiałami budowlanymi) oraz budynkiem mieszkalnym nr 70.

Zdaniem organu I instancji, zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o pzp w powiązaniu z przepisami powołanego rozporządzenia tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazał, iż projektowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania działki. Dobudowa wiaty magazynowej do istniejących budynków produkcyjno - usługowych inwestora stanowi kontynuację istniejącej zabudowy.

W zakresie wyznaczenia stosownie do z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem Burmistrz wskazał, iż wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponieważ planowana dobudowa wiaty zlokalizowana jest przy istniejących budynkach w zabudowie zwartej na końcu dogi wewnętrznej i nie graniczy z drogą publiczną wojewódzką, to ustala się dobudowę wiaty do istniejących budynków na działce nr ewid. [...] z zachowaniem linii zabudowy zgodnie z § 12 rozporządzenia Rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazując, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego z możliwością dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, stwierdził, że powierzchnię zabudowy działek po dobudowie projektowanej wiaty ustalono na poziomie nie przekraczającym 86,5% powierzchni działki. Tak ustalona wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z różnic w wielkości działek oraz z tego, iż działki na których planowana jest wiata stanowią część posesji inwestora, która składa się z działek objętych wnioskiem nr ewid. [...] oraz działek przyległych nr [...]. Biorąc pod uwagę, iż działki nr [...] pod planowaną budowę wiaty stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy na posesji inwestora składającej się z działek nr ewid. [...] (łącznie powierzchnia działek wynosi ok. 24 900 m2 ) to projektowana wiata będzie stanowiła ok. 2,9% powierzchni posesji inwestora. Aktualnie teren ten zabudowany jest w ok. 13,7%. Łącznie z projektowaną wiatą zabudowa wyniesie ok. 16,6% powierzchni terenu, co nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym z uwagi na budowę wiaty przy istniejących obiektach produkcyjno - usługowych w drugiej linii zabudowy od drogi publicznej.

W zakresie wynikającego z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wymogu ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% i dopuszczalności odstępstwa w zakresie wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, organ I instancji stwierdził, iż projektowana wiata dobudowana będzie do istniejących obiektów w zabudowie zwartej, zatem szerokość elewacji frontowej tych obiektów nie zmieni się. Biorąc pod uwagę zainwestowanie terenu lokalizacja wiaty nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny na tym obszarze.

Za spełniony uznał organ wymóg dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) w sytuacji gdy działka na której planowana jest inwestycja posiada istniejący już dostęp z drogi wojewódzkiej - ul. [...] (działka nr [...]), poprzez drogę wewnętrzną ( działka gminna nr [...]).

Burmistrz uznał też, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co oznacza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pzp.

Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co oznacza, iż spełniony jest również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o pzp. Działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0920ha stanowi bowiem grunty budowlane Ba (0,0059ha) i Bp (0,0861 ha), a działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,1004 ha grunty budowlane klasy Ba.

Spełniony został też warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o pzp. Wydanie decyzji nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Działka objęta inwestycją jak i obszar analizowany nie leżą na terenach cennych przyrodniczo w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Planowana budowa wiaty magazynowej nie wpłynie na zwiększenie produkcji istniejącego zakładu stolarskiego. W zasięgu oddziaływania inwestycji nie występują obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarów Natura 2000. Działka objęta planowaną inwestycją nie leży na terenach podlegających ochronie konserwatorskiej w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

W końcowej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że dokonane zostało wymagane przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o pzp uzgodnienie z zarządcą drogi gminnej (protokół z dnia [...] stycznia 2013 r.).

Burmistrz stwierdził też, iż stosownie do wymogów art. § 10 Kpa wszystkie strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu, możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie. Wskazał, iż M.M. pisemnie oświadczyła, że nie wyraża zgody na budowę wiaty na działkach sąsiadujących z jej nieruchomością z uwagi na uciążliwość planowanej zabudowy.

Burmistrz wskazał również, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządził uprawniony urbanista, wpisany na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów.

Od decyzji odwołanie złożyła M.M. stwierdzając, że kategorycznie nie wyraża zgody na budowę wiaty, hali ani magazynów na działkach nr ewid. [...], ponieważ inwestycja ta graniczy bezpośrednio z jej działkami nr [...] na której wybudowany jest jej dom mieszkalny strony, a już dotychczasowe inwestycje Ł.G. są uciążliwe.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się m.in. na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 52, art. 53 ust. 3 - 5a, art. 54, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, przytaczając rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji organu I instancji stwierdziło, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazało, iż w sprawie bezsporne pozostaje, że na obszarze stanowiącym teren wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w takiej sytuacji ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji.

Przytaczając treść przepisów art. 59 ust 1 , art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 , art. 53 ust. 3 ustawy o pzpp, wskazało, że zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o pzp), co nakłada na organ obowiązek zbadania unormowań w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić przepisy dotyczące obszaru planowanej inwestycji, jak i charakteru samej inwestycji, bowiem dopiero analiza aktów prawa powszechnie obowiązujących pozwala na stwierdzenie, czy projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest możliwa do zrealizowania. Wskazało iż osobnym przedmiotem analizy objęte powinny być stan faktyczny i prawny nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana tj. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego planu zagospodarowania i zabudowy, możliwości tworzenia infrastruktury. Wyniki dokonanej dwuelementowej analizy powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa w powiązaniu z art. 54 i w związku z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy, który określa ponadto dodatkowe wymogi wydanej decyzji co do zawartości jej treści. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy powinno zatem wskazać sposób w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji w aspekcie wniosku inwestora, a dokonane ustalenia powinny korespondować z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W uzasadnieniu prawnym powinno się wskazać przepisów prawa powszechnie obowiązującego normującego dopuszczalność warunków zabudowy terenu objętego planowaną inwestycją.

SKO podkreśliło, że warunki zabudowy można ustalić dla zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na określonej działce w oparciu o wniosek inwestora, w przypadku zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającego łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Z istoty przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów cech i warunków ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sposób ustalania wymagań dotyczących zabudowy na podstawie zabudowy działek sąsiednich, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pzp reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu albo attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych.

Przytaczając wynikające z rozporządzenia zasady ustalania obszaru analizowanego w celu przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy o pzp , wskazując na rodzaj mapy (kopia mapy zasadniczej ) i definicję frontu działki, stwierdziło obszar analizowany winien mieć kształt okręgu o promieniu nie niniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ww. § 3 ust. 2 pozwala na wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania ogółu wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust, 6 i 7 ustawy o pzp., zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym. Przytaczając w dalszej kolejności treść przepisów art. 61 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy o pzp SKO stwierdziło, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z powołanych przepisów oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W dalszej kolejności organ II instancji ponownie przytoczył fragmenty uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz regulacje prawne wynikające z przepisów ustawy o pzp oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2006r. w zakresie zasad wyznaczania obszaru analizowanego. Stwierdził, iż wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie zostało dokonane poprzez wyznaczenie tego obszaru w kształcie elipsy. Jednocześnie podkreślił, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie niniejszej jednak niż 50m. SKO ponownie przytaczając opisany w decyzji organu I instancji sposób ustalenia obszaru analizowanego, uznało iż został on ustalony prawidłowo i w sposób pozwalający na właściwe wykonanie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przytaczając stanowisko orzecznictwa wskazało, iż rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny oprzeć się na własnych ustaleniach dokonanych pod kątem regulacji zawartych w art. 61 ustawy o pzp, mając na uwadze, że przepis ten ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. W dalszej kolejności SKO stwierdziło, iż organ I instancji dokonał prawidłowych uzgodnień w trybie art. 106 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o pzp, jak też prawidłowej i zgodnej z obowiązującym prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu cytując, ponownie obszerne fragmenty decyzji Burmistrza.

Ustosunkowując się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, dotyczących, zdaniem Kolegium właściwego zabezpieczenia interesów strony w aspekcie korzystania z własnej nieruchomości (uciążliwość planowanej inwestycji) wskazało, iż w zaskarżonej decyzji znalazły się niezbędne ustalenia w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Podkreśliło, iż określenie zamierzeń inwestycyjnych w decyzji o warunkach zabudowy jest tylko fazą wstępną procesu inwestycyjnego. Podjęcie robót budowlanych może bowiem nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, po udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W pozwoleniu na budowę organ administracji budowlanej ma, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obowiązek uszczegółowienia wymogów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Kompetencji tych nie może naruszać organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy .

Końcowo SKO stwierdziło, że organ I instancji dokonał pełnej i zgodnej z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego, analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy z dochowaniem wymogów ciążących na nim z mocy art. 7 , 77 § 1 i 80 oraz 107 § 1 i 3 Kpa. W sposób wyczerpujący przedstawił i rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy oraz wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, w szczególności zaś przedstawił analizę materiału dowodowego, a wynik takich analiz łącznie z oceną zebranych dowodów uzewnętrznił w uzasadnieniu decyzji.

W skardze M.M. domagała się uchylenia decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.

W jej motywach wywodziła, że przeprowadzona analiza urbanistyczna, a w konsekwencji decyzja Burmistrza narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ błędnie określono średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla analizowanego obszaru. Do wyliczenia tego wskaźnika posłużono się bowiem wskaźnikiem powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyliczonym niewłaściwie bowiem wyłącznie dla nieruchomości pozostających we władaniu wnioskodawcy (inwestora). Zarzucała, iż organ II instancji, w swoim bardzo szerokim, aczkolwiek równie lakonicznym uzasadnieniu, pominął zupełnie tę kwestię. Zdaniem skarżącej, przeprowadzona analiza urbanistyczna została przez organ I instancji przeprowadzona bez należytej dokładności i staranności, a organ II instancji zaistniałych nieprawidłowości nie wychwycił i nie wykluczył decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Wskazując na obowiązująca na gruncie ustawy o pzp zasadę dobrego sąsiedztwa zarzucała iż organy obu instancji skupiły się wyłącznie na interesie inwestora w konsekwencji uznając, że planowana inwestycja jest zgodna z istniejącą wokół zabudową. Jednak zgodność ta i tzw. "dobre sąsiedztwo wynika jedynie z zagospodarowania działek inwestora. Pominięto w postępowaniu całkowicie, iż wokół przeważa zabudowa mieszkaniowa (budownictwo jednorodzinne), zrealizowana na podstawie nieaktualnego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał na tym terenie obszarów przemysłowych. Podnosiła, iż wniosek inwestora, którym organ jest związany przy orzekaniu , nie zawierał treści wymaganej przez przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W treści wniosku wskazano jedynie wymiary planowanej inwestycji w postaci wiaty oraz lakonicznie stwierdzono, że "budowa nie zwiększy w istotnym stopniu oddziaływania na środowisko istniejącego zakładu". W sytuacji gdy wniosek nie spełnia ustawowych wymogów organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia. Zdaniem skarżącej, wniosek nie spełnia wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp. Dla niniejszej sprawy istotnym pozostawała charakterystyka planowanego wykorzystania projektowanego obiektu, bowiem doświadczenie wskazuje, że wcześniej realizowane (istniejące) obiekty też miały pełnić funkcję "wiat", a odbywa się w nich produkcja, przy trzyzmianowym systemie pracy. Już dzisiaj jeżdżące przez całą dobę ciężarówki uniemożliwiają normalne funkcjonowanie okolicznych mieszkańców.

W ocenie skarżącej koniecznym niezrealizowanym wymogiem wniosku inwestora było określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Charakterystyka ta jest elementem istotnym, gdyż w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego między innymi decyzje o ustaleniu warunków zabudowy określają ład przestrzenny i wpływają na porządek urbanistyczny. Nie można uznać by wystarczającą charakterystyką inwestycji było wskazanie wymiarów obiektu oraz "propozycja (na którą organ przystał), by z uwagi na możliwość dalszej rozbudowy dach był jednospadowy, o 2% spadku, z pokryciem papą. Brak we wniosku wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o pzp charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do przyjętych przez organu I instancji ustaleń w zakresie geometrii dachu oraz sposobu odprowadzania wód opadowych Skarżąca wywodziła, iż z uwagi na zabudowę zgodną z granicami nieruchomości będącej we władaniu inwestora, nie ma technicznej możliwości odprowadzania tych wód na jego teren. Technicznie nie da się też uzyskać na planowanej długości dachu inwestycji jego 10° spadku. Zatem, wody opadowe spływać będą bądź na drogę gminną, bądź też na nieruchomość skarżącej.

W ocenie M.M., wszystkie wymagane przepisami prawa parametry dot. planowanej inwestycji np. wysokości górnej kalenicy, czy też szerokość elewacji frontowej (p. pkt. 2 ppkt. 1 lit. g i h decyzji) winny zostać określone zarówno w analizie, jak i w treści decyzji o warunkach zabudowy w sposób precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja powinna uzasadniać w jaki sposób organ wyliczył te parametry, a w przypadku konieczności zastosowania odstępstwa od obowiązujących przepisów, uzasadnić jego potrzebę. Tymczasem z niewiadomych skarżącej przyczyn organ I instancji, określił średnią szerokość elewacji frontowej na "35,0 m", podczas gdy nie wskazano w jaki sposób (którą stronę obiektów) określano elewacje frontowe.

Zdaniem strony, również wszystkie ustalenia dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ich brak stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego - § 3 cyt. rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o uzp, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Jako niezrozumiałe oceniała wskazanie, iż do analizy przyjęto obszar o promieniu 105 m, podczas, gdy nie wynika to z załączników graficznych, a przyjęty do analizy obszar ma kształt elipsy. Wywodziła, iż jednym z warunków przeprowadzenia niewadliwej analizy jest prawidłowe ustalenia granic obszaru analizowanego, co w sprawie nie miało miejsca gdyż w zaskarżonej decyzji organ I instancji - wbrew dyspozycji przepisu art. § 3 ust. 2 rozporządzenia - nie zakreślił należycie granic tego obszaru. Wymóg oznaczenia granic obszaru analizowanego jest spełniony tylko wówczas, gdy wokół działki, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja oznaczy się okręg o promieniu stanowiącym co najmniej trzykrotność frontu działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany przybrał kształt elipsy, czego nie przewiduje rozporządzenie, w którym ponadto działka objęta wnioskiem nie jest położona centralnie. Wobec braku wskazania przez organ I instancji jakie wymiary posiada działka, na której planowana jest inwestycja, w tym ile wynosi szerokość jej frontu, trudno ustalić w jakiej odległości wokół tej działki (co oznacza - z każdej jej strony) należało zakreślić granice obszaru analizowanego.

Jako uchybienia proceduralne, których - obok uchybień merytorycznych - dopuścił się organ I, jak i II instancji strona skarżąca uznawała braki uzasadnień ich decyzji. W szczególności podkreślała, iż uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się do przepisania decyzji organu I instancji oraz przytoczenia przepisów. Brak w nim odniesienia się do treści ustaleń. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego nie jest wyrazem ponownej analizy wniosku i przeprowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego jak też nie realizuje zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 9 Kpa), a zatem nie może pozostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. pełnomocnik SKO podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) Sąd uznał, iż podjęta ona została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej jak też z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tejże sprawy. Kontrolowany akt dotknięty jest zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa, co obligowało Sąd do jego eliminacji z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja SKO wydana przez ten organ w postępowaniu odwoławczym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W związku z takich charakterem aktu poddanego kontroli wskazać należy, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzję ostateczną tj. decyzję wydaną po wyczerpaniu toku instancji. Sądowa kontrola sprawy administracyjnej uruchamiana jest na skutek skargi podmiotu uprawnionego do jej złożenia na akt, który został wydany po dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej przez organy dwóch instancji. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego jest bowiem w sposób bezpośredni zdeterminowany jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 Kpa ). Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ administracji podlega, w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ wyższego stopnia. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 Kpa zasadą, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w zakresie w jakim została ona rozpoznana przez organ I instancji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Z powołanej zasady wypływa zatem obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy, którą rozpoznał już organ I instancji. Uprawniony jest także, o ile zajdzie taka potrzeba, by przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów czy materiałów w sprawie (art. 136 Kpa). Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie ( vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie SKO nie zrealizowało ciążących na nim, omówionych obowiązków, przypisanych organowi II instancji w postępowaniu odwoławczym. W istocie nie przeprowadziło bowiem postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznało ponownie merytorycznie sprawy w jej w całokształcie. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że kontrolowana decyzja SKO sprawdza się do przytoczenia in extenso treści decyzji organu I instancji ( w szerokich fragmentach zresztą dwukrotnie ) oraz do powołania treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. do tej ustawy, jak też kilku poglądów orzecznictwa sądowo - administracyjnego przy jednoczesnym sformułowaniu ogólnych stwierdzeń o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Ta wada decyzji SKO powoduje, iż zarzuty skargi odnoszą się w istocie do rozstrzygnięcia organu I instancji.

Charakter tej zasadniczej wadliwości decyzji Kolegium powoduje, iż w zaistniałych okolicznościach niemożliwa jest sądowa kontrola zaskarżonego aktu. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak już wskazano na wstępie kontrola sądowoadministracyjna, wszczynana skargą, dopuszczalna jest wobec aktu wydanego w wyniku wyczerpania służących stronie środków zaskarżenia (w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej SKO), a jedynie pośrednio w odniesieniu do poprzedzającego go aktu organu administracji publicznej ( art. 135 ppsa ). Zatem w sytuacji, gdy organ II instancji nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, kontrola sądowa dotyczyłaby rozstrzygnięcia organu I instancji, co uznać należy za niedopuszczalne.

Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. pozwala na przyjęcie, iż tylko w jednym aspekcie sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem Ł.G. o ustalenie warunków zabudowy, wyraził on własny pogląd, odnosząc się do ustaleń faktycznych oraz obowiązującego stanu prawnego, uznając za prawidłowe stanowisko Burmistrza odnośnie ustalenia obszaru analizowanego. W tej jednakże kwestii stanowisko SKO pozostawało wadliwe.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy o pzp, czyli w sytuacji gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Przytoczone zasady dotyczą wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego. Z kolei stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ilekroć jest w nim mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

SKO odnosząc się do kwestii wyznaczania obszaru analizowanego z jednej strony prawidłowo przytoczyło wynikające z powołanych przepisów zasady, z drugiej natomiast wskazując, iż wyznaczenie takiego obszaru na mapie zostało dokonane poprzez wyznaczenie tego obszaru w kształcie elipsy, uznało to za prawidłowe ze stwierdzeniem, iż ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie niniejszej jednak niż 50 m. Podzieliło SKO w tym zakresie stanowisko Burmistrza wraz ze stwierdzeniem, iż tak wyznaczony obszar pozwala na właściwe wykonanie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji organu I instancji wynika, iż wyznaczono obszar analizowany wokół działki pod planowaną inwestycję przy przyjęciu trzykrotnej szerokości frontu działki od strony drogi publicznej dojazdowej ( 35 m x 3 = 105 m ). W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany stanowił teren wokół planowanej inwestycji o promieniu 105 m.

Tak opisany sposób wyznaczenia obszaru analizowanego ( wskazujący, iż ma on postać koła ) pozostaje niezgodny z jego wyznaczeniem na załączniku graficznym do analizy urbanistycznej ( elipsa ). Sprzeczności tej organ nie wyjaśnił.

Kwestią zupełnie pominiętą przez Kolegium pozostało natomiast ustalenie wymiaru frontu działki, która to wielkość pozostaje decydująca dla prawidłowego zakreślenia minimalnej wielkości obszaru analizowanego. W analizie urbanistycznej wskazano, że "front działek objętych inwestycją od strony drogi publicznej dojazdowej wynosi ok. 35 m". Tymczasem z przytoczonej regulacji § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż przez front należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W analizie urbanistycznej jak i decyzji organu I instancji wskazano, iż wjazd na działki objęte zamiarem inwestycyjnym wnioskodawcy odbywa się i będzie bez zmian odbywać się poprzez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej (działka nr ewid. [...]) ulicy [...], poprzez wewnętrzną drogę - działkę gminną nr ewid. [...]. Analiza kopii mapy zasadniczej, na której wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy wskazuje, iż główny wjazd na działki nr [...] odbywa się z drogi wewnętrznej drogi gminnej ( działka nr [...] ) do której przylega działka nr [...]. Działka nr [...] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o pzp i wjazd na nią odbywa się poprzez działkę nr [...]. W takiej sytuacji to część działki nr [...], granicząca z działką drogową nr [...] wyznacza szerokość frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Powołany przepis nie zastrzega bowiem rodzaju drogi do której przylega część działki, definiowana jako jej front. Wobec braku zwymiarowania działek objętych wnioskiem wskazać należy, iż z kopii mapy widniejącej na piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Pracowni Urbanistycznej [...], sporządzającej analizę urbanistyczną, skierowanym do Burmistrza, wynika że działka [...] przylega do działki drogowej nr [...] na długości 69,11 m. Oznacza to, iż front działki wynosi nie 35 m, jak przyjęły organy obu instancji, ale 69,11 m. Zatem promień służący wyznaczeniu minimalnego obszaru wokół terenu objętego zamiarem inwestycyjnym Ł.G. wynosić powinien minimum 207,33 m. Dopiero w tak wyznaczonym obszarze mogła być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o pzp.

Przypomnieć należy, iż podstawowym warunkiem umożliwiającym ustalenie warunków dla nowej zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa. Uzależnia ona dopuszczalność zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie definiują użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle ( por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492-494). Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie pogląd ( vide: NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05), że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie. W kontekście wskazanego rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" i znaczenia jej istnienia dla oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa – dla poprawności rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – decydujące znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie poprawna analiza funkcji i cech zabudowy tego obszaru dokonana z uwzględnieniem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyznaczanie obszaru analizowanego ma służyć ustaleniu czy znajduje się na nim co najmniej jedna "działka sąsiednia" tj. działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnić należy, że skoro przepisy wskazują, że obszar analizowany ma być wyznaczony wokół terenu objętego zamiarem inwestycyjnym, to oczywistym jest, że musi się znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położony w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Nadto wskazania wymaga, iż o ile dla przyjęcia, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa wystarcza istnienie w obszarze analizowanym co najmniej jednej "działki sąsiedniej" w omówionym powyżej rozumieniu, to z treści przepisu § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem ( vide wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r. – II OSK 1508/06 baza orzeczeń nsa. gov.pl) .

W kontekście wskazanego rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" i znaczenia jej istnienia dla oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa – dla poprawności rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi warunek zasadniczy i podstawowy. Dopiero bowiem jego spełnienie otwiera drogę do dokonania poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy z uwzględnieniem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest nie tylko wyznaczenie obszaru analizowanego z poszanowaniem obowiązujących w tej kwestii zasad, ale też wskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia jego granic przez podanie kryteriów jakimi organ się kierował. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem - w sposób oczywisty - wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania, którego przedmiotem jest ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wadliwe lub wymykające się kontroli wyznaczenie granic obszaru analizowanego stanowi o wadliwości analizy urbanistycznej. Zaś dysponując wadliwą analizą organ nie ma możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wielkość obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ( vide: wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 roku, II OSK 646/2006, LEX 322329 ). Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji bowiem ponownego prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego powstaje konieczność zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( podobnie wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2006 r. – IV SA/Wa 1388/06 baza orzeczeń.nsa .gov.pl ).

Mając na uwadze wskazane uchybienia przepisom postępowania tj. art. 15, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz powołanym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 145 § 1 plt 1 lit. a i c, orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

Ponownie orzekając w sprawie, organ II instancji zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza, realizując zasadę dwuinstancyjności i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Zapewni również udział w postępowaniu w charakterze strony, pomijanej dotychczas, R.G. jako właścicielki dziełek sąsiednich nr [...] oraz współwłaścicielki działek objętych zamiarem inwestora. Zwróci też uwagę na fakt, iż w aktach postępowania przed organem I instancji brak jest, wbrew wymogowi art. 60 ust. 4 ustawy o pzp, projektu decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się w nich natomiast "projekt analizy urbanistycznej". Zwróci też organ odwoławczy uwagę na sposób wyznaczenia w decyzji Burmistrza obowiązującej linii nowej zabudowy przez jej odniesienie do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, weryfikując jego prawidłowość w kontekście § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie jego wywodu dotyczącego charakteru decyzji o warunkach zabudowy poczynionym w odniesieniu do zarzutu odwołania. Jest to akt wydawany na początkowym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi zatem wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W każdym z kolejnych etapów procesu inwestycyjnego organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślenia jednakże wymaga, iż zakres ochrony uzasadnionych interesów tych osób jest różny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Celem decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie nastąpi dopiero na kolejnym etapie. Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, otrzymuje zatem tylko ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na terenie wskazanym w jego wniosku, co nie uprawnia go do jej realizacji, a jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ właściwy nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie, wobec braku dla wskazanego terenu planu miejscowego, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy, mająca charakter swoistej promesy, nie przesądza tym samym o możliwości realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji ani nie konkretyzuje usytuowania obiektów budowlanych na działce wskazanej we wniosku. Wyznaczenie w tej decyzji obowiązującej linii nowej zabudowy oznacza jedynie wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości. Prawem inwestora jest natomiast wybór konkretnego miejsca inwestycji (poszczególnych jej obiektów) na tak wytyczonym terenie. Legalność takiego wyboru podlega ocenie dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Ochrona interesów osób trzecich, uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie podlegają rozstrzygnięciu szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora oraz wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich.