Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 531/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 183 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c), art. 34 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.Z. (dalej skarżący, strona, producent rolny) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Powyższą decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]".

Jak wynika z akt sprawy i wydanych w toku sprawy decyzji, w dniu 4 maja 2012r. M.Z. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 deklarując do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni 18,58 ha.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2013r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (dalej Kierownik Biura Powiatowego, organ I instancji) przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w wysokości 11712,96 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 14 lutego 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 27 marca 2013r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z treści protokołu z czynności kontrolnych wynikało, że na działkach rolnych: C, D, E inspektorzy stwierdzili powierzchnię inną niż powierzchnia zadeklarowana i zastosowali kody kontrolne DR 13+, tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Ponadto działkom rolnym F, G i I został przypisany kod pokontrolny DR 50 - Granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej.

Podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 i załączników graficznych stwierdzono przy uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu, że do objęcia wnioskowaną płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia (17,86 ha) niż zadeklarowana we wniosku (18,58 ha). Ustalono, że:

- w przypadku działki rolnej C o pow. 0,68 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 164/1 z płatności wykluczono pow. 0,25 ha (pow. stwierdzona 0,43 ha);

- w przypadku działki rolnej D o pow. 6,05 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 186; 188/3, z płatności wykluczono powierzchnię 0,22 ha (pow. stwierdzona 5,83 ha);

- w przypadku działki rolnej E o pow. 0,85 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 14/3 z płatności wykluczono pow. 0,10 ha (pow. stwierdzona 0,75 ha);

- w przypadku działki rolnej G o pow. 0,30 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 4/1 z płatności wykluczono pow. 0,16 ha (pow. stwierdzona 0,14 ha);

- w przypadku działki rolnej H o pow. 2,03 ha położonej na działce ewidencyjnej nr 238/1 z płatności wykluczono pow. 0,13 ha (pow. stwierdzona 1,90 ha).

Ze względu na stwierdzone nieprawidłowości decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał stronie płatności na rok 2012 w wysokości 12020,42 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) kwotę w wysokości 12020,42 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1054,17 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż przedmiotowa powierzchnia została ustalona w oparciu o treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009r.), który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

Organ wyjaśnił, że jednym z najczęściej wykorzystywanych "narzędzi" pomiarowych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), wykorzystywanym przez ARiMR, są ortofotomapy, czyli metryczne obrazy powierzchni Ziemi (mapy), uzyskane ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych. Powyższe ortofotomapy dostępne są w systemie ZSZiK i pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.). Organ podkreślił, że powierzchnia i odległości mierzone na ortofotografii są mapą, która posiada skalę gwarantującą dokładność pomiaru punktowego na poziomie od 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z pisma Naczelnika Wydziału Obsługi i Przygotowania Dokumentacji Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR wynikało, że analiza dokumentacji wykazała poprawność przeprowadzonej kontroli. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia tolerancji urządzeń pomiarowych w procesie wydawania decyzji organ wskazał, że zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru) - działki rolne A, B, F, G, H. Za powierzchnię stwierdzoną przyjmowana jest powierzchnia zmierzona wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru, co znalazło zastosowanie w działkach rolnych C, D, E oraz I. W końcowej części pisma wskazano, że stwierdzone niezgodności powierzchniowe wynikają z błędnej deklaracji producenta rolnego, nieuwzględniającej elementów niekwalifikujących się do płatności oraz ze względu na wykraczanie granic upraw poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co skutkowało zastosowaniem kodu DR 50 i późniejszą redukcją, odzwierciedloną w zaskarżonej decyzji, powierzchni stwierdzonej, ustalonej w wyniku kontroli na miejscu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie producent rolny wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm., dalej ustawa o płatnościach wsparcia bezpośredniego), poprzez wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie ustaleń kontroli na miejscu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności,

- art. 58 akapit pierwszy w związku z art. 57 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, dalej rozporządzenie 1122/2009, poprzez zmniejszenie płatności, mimo iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, nie przekroczyła 3%.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy przyznał wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego prymat dowodowi z ortofotomapy nad dowodem z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 marca 2013r.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu dotyczącym uwzględnienia tolerancji pomiaru urządzeń GPS przy wyliczaniu jednolitej płatności obszarowej. W jego opinii, konieczność uwzględnienia tolerancji pomiaru jest wynikiem niedokładności technicznej urządzeń (szerzej - Dokument Techniczny Wspólnotowego Centrum Badawczego Komisji Europejskiej "Program walidacji pomiarów obszarowych" (2009) (ISBN 978-92-79-08714-1). Co do zasady, techniczna tolerancja pomiaru wynosi ok. 0,5 m². Zdaniem skarżącego ustawodawca wspólnotowy kierując się zasadą zaufania do organów władzy publicznej przyjął legalną tolerancję pomiaru o wartości 1,5 m (trzykrotnie wyższą niż tolerancja techniczna). W konsekwencji termin "powierzchnia zmierzona", którym posługuje się organ powinien w każdym przypadku uwzględniać tolerancję pomiaru (a więc także w przypadku działek rolnych C, D, E oraz I). Skarżący powołał przy tym art. 57 i 58 rozporządzenia 1122/2009.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014r. sygn. akt I SA/Ol 833/13, oddalił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie przyjął, iż zebrany materiał był na tyle wiarygodny i wyczerpujący, aby uznać że wypełniony przez skarżącego wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 wraz z załącznikiem graficznym zawierającym granice działek referencyjnych, był niezgodny ze stwierdzonym stanem faktycznym. Skarżący podając we wniosku stan faktyczny użytkowanych przez siebie gruntów nie odliczył obszarów zakrzaczonych i zadrzewionych (działka rolna C i E, D), znajdującego się w sąsiedztwie działki rowu (działka E), czy też terenu pod wodą (działka D). Ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do objęcia jednolitą płatnością obszarową (tj. 17,86 ha przy deklaracji 18,58 ha) nastąpiło w wyniku weryfikacji wniosku skarżącego i załączonego do niego materiału graficznego, przy ocenie wyników kontroli na miejscu oraz ortofotomapy.

Sąd I instancji podniósł, że powierzchnia i odległości mierzone na ortofotografii, gwarantują dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m - co jest dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Sąd nie podzielił zatem zarzutu, że organ administracji powinien kierować się wyłącznie ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu.

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutem nieuwzględnienia tolerancji pomiaru. W każdym przypadku organ zobowiązany jest do uwzględniania tolerancji pomiaru przy określaniu powierzchni stwierdzonej - niezależnie od stosowanej metody pomiaru. Nie oznacza to jednak, że wszystkie pomiary powinny być interpretowane w sposób korzystny dla skarżącego. Sąd za słuszne przyjął stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru - czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru, zaś za powierzchnię stwierdzoną przyjmuje się powierzchnię zmierzoną wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru (działki C, D, E i I).

Uwzględniając powyższe Sąd podzielił ustalenia poczynione przez organy, dotyczące rolniczego wykorzystywania i użytkowania działek, co do których skarżący wniósł wniosek o przyznanie płatności. Do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej. Jeżeli zaś rolnik nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR to powinien dostarczyć własne dokumenty, tj. aktualne pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, na podkładzie mapowym potwierdzające inną powierzchnię.

W wyniku wniesienia przez stronę skarżącą skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 1123/14, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia wiąże się przede wszystkim z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o faktyczne podstawy wydania decyzji przyznającej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w tym kontekście o faktyczne (i prawne) podstawy przyznania ich w pomniejszonej wysokości, które Sąd I instancji - kontrolując legalność tej decyzji - uznał za prawidłowo ustalone i ocenione przez organy administracji, co skutkowało przyjęciem ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaś strona skarżąca kasacyjnie podważa, jako nieprawidłowe i niezgodne z prawem.

NSA uznał za uzasadnione stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że orzekając na podstawie akt sprawy, Sąd I instancji nie rozpatrzył jej istoty, do czego był zobowiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.. Ponadto nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchylonego wyroku motywów, którymi się kierował stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Stanowiło to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a..

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika, aby zaskarżona decyzja była kontrolowana z punktu widzenia jej zgodności z normatywnym wzorcem kontroli, który wynika z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z przywołanego przepisu, odnoszącego się do określonych w prawie unijnym wymogów określania powierzchni działek rolnych wynika, że powierzchnię tę określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

NSA podał, że uwzględniając znaczenie, zwłaszcza zaś funkcje tego przepisu oraz cel któremu ma on służyć – a o których można i należy wnioskować zwłaszcza na podstawie pkt 35 w związku z pkt 79 i pkt 80 wprowadzenia do przywołanego rozporządzenia unijnego - nie może budzić żadnych wątpliwości, że omawiana regulacja tworząc po stronie organu zobowiązanie do uwzględniania wymogu stosowania (i przestrzegania) określonego nią poziomu tolerancji (1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej, przy maksymalnej tolerancji określonej na poziomie 1,0 ha), stanowi jednocześnie rodzaj i formę swoistego rodzaju gwarancji udzielonej producentowi rolnemu przez prawodawcę, że w konsekwencji wymogu uwzględniania tak określonej strefy buforowej ma on w istocie rzeczy prawo do pewnego, ściśle określonego, marginesu błędu, czego potwierdzeniem jest treść art. 58 akapit pierwszy przywołanego rozporządzenia unijnego.

Sąd Kasacyjny poddał krytyce stanowisko Sądu I instancji, że "zadeklarowane pole powierzchni przyjmuje się we wszystkich przypadkach, gdy różnica między zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w granicach tolerancji pomiaru – czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru, zaś za powierzchnię stwierdzoną przyjmuje się powierzchnię zmierzoną wtedy, gdy różnica pomiędzy zmierzonym a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru."

Stanowisko to, odwołując się do "granic tolerancji pomiaru" i akceptując poziom tolerancji pomiaru zastosowany w rozpatrywanej sprawie przez organ, nie zawiera jednocześnie żadnego wyjaśnienia, które na gruncie normatywnym uzasadniałoby dopuszczalność odstąpienia od stosowania przez organ wymogu zachowania strefy buforowej, o której mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Podobnie NSA ocenił ten "zabieg argumentacyjny" Sądu I instancji, poprzez który podważono zasadność zarzutu strony skarżącej odnośnie do nieuwzględnienia ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu. Powielając stanowisko organu Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, że ze szczegółowych postanowień przywołanego rozporządzenia unijnego, w tym z pkt 48 wprowadzenia do tego aktu, ani też z postanowień rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w tym z jego art. 17, nie da się zasadnie wywieźć tezy, że na gruncie wymienionych aktów unijnych ustanowione zostały rozwiązania wprowadzające formalną teorię dowodów, nakazującą, wobec preponderancji szeroko rozumianych danych i dowodów ze skomputeryzowanego systemu identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności, pomijanie ustaleń kontroli na miejscu. Gdyby miało być tak, że decydują dane zawarte w systemie, to należałoby postawić pytanie o cel ustanawiania na gruncie wymienionych rozporządzeń rozbudowanych przepisów regulujących instytucję kontroli administracyjnych, w tym zwłaszcza kontroli na miejscu. I to w sytuacji, gdy jak wynika przywołanego powyżej pkt 48 wprowadzenia do rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, sam prawodawca unijny nie wyklucza zaistnienia przypadku braku uzyskania jednoznacznych wyników w oparciu metodę fotointerpretacji, a w tym kontekście potrzeby stosowania tradycyjnych metod kontroli i pomiaru. W tym względzie NSA podzielił zasadność i trafność stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013r., sygn. akt II GSK 527/12, z którego wynika, że o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone. Jeżeli strona dowodzi, iż działka ewidencyjna i ulokowane na niej działki rolne mają odmienną powierzchnię, która dodatkowo w ocenie strony znajduje umocowanie w sporządzonych przez organ protokołach kontroli na miejscu, to nie do zaakceptowania jest pomijanie tych dowodów, tak jakby nie miały dla sprawy znaczenia. Niewątpliwe uproszczenie procedury przyznawania płatności poprzez stosowanie systemu skomputeryzowanego nie zwalnia bowiem organu z wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.

W tym zakresie NSA stwierdził, że z punktu widzenia treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem administracji przyjął, że ustaleniom organów strona skarżąca przeciwstawić powinna dowód w postaci aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę na podkładzie mapowym potwierdzającym inną powierzchnię. Podejmowaną przez stronę skarżącą inicjatywę zmierzającą do podważenia prawidłowości ustaleń organu odnośnie do powierzchni działek rolnych oraz różnicy, która została stwierdzona między powierzchnią deklarowaną do płatności a powierzchnią kwalifikowaną, a także konsekwencji stwierdzenia tej różnicy, wyrażających się w pomniejszeniu wysokości przyznanych płatności, nie sposób ocenić inaczej, jak tylko przez pryzmat treści przepisu ust. 3 art. 3 przywołanej ustawy. Sąd Kasacyjny podkreślił - w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy" - że materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony, a sporną w sprawie kwestię stanowiło zagadnienie odnoszące się do metody dokonywanego pomiaru, w tym wymogu zachowania określonych przepisem prawa granic tolerancji jego dokonywania (strefy buforowej), relacji dowodu z ortofotomapy pochodzącej z dnia 23 września 2010r. względem dowodu z ustaleń z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 marca 2013r., jak również zagadnienia odnoszącego się do konsekwencji wynikających z zastosowanych przez organ - i zaakceptowanych przez Sąd I instancji jednak bez bliższego wyjaśnienia tego stanu rzeczy - kryteriów i preferencji odnośnie do podejścia do wskazanych grup zagadnień oraz ich rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA uznał za w pełni usprawiedliwione.

Odnośnie natomiast do zarzutu błędnej wykładni art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 NSA podniósł, że - nie zależnie od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji podejmował w odniesieniu do wymienionych przepisów zabiegi interpretacyjne, których rezultat podważa strona skarżąca kasacyjnie - na aktualnym etapie sprawy, wobec wskazanych naruszeń przepisów postępowania, ocena tego zarzutu jest przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrywaniu sprawy zważył, co następuje:

Zasady i tryb kontroli działania organów administracji publicznej przez sądy reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Zawiera ona m.in. przepisy określające kompetencje sądów administracyjnych I instancji i granice orzekania w sprawie.

Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 1123/14, wydanym na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2014r. sygn. akt I SA/Ol 833/13.

Wobec tego wskazać należy, że modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 p.p.s.a., ale również art. 183 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 września 2006r., sygn. akt II OSK 1117/05, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej.

W zaistniałym w sprawie stanie zastosowanie ma art. 190 p.p.s.a.. W świetle tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie wykładnią prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz należy podporządkować się mu w pełnym zakresie.

W tej sytuacji Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie mógł orzekać w granicach art. 134 z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkując uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2015r. zakres sporu, którym są faktyczne podstawy wydania decyzji przyznającej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w tym kontekście faktyczne (i prawne) podstawy przyznania ich w pomniejszonej wysokości. Istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia dotyczy zatem oceny prawidłowości pomiaru działek zadeklarowanych przez stronę do płatności, w relacji do metody przeprowadzenia tego pomiaru – kwestia stosowanego przy pomiarze poziomu tolerancji (strefy buforowej) – oraz w relacji do jego rezultatu, wyrażającego się – wobec zastosowania tolerancji pomiaru na poziomie niższym, niż 1,5 m – w różnicy między powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią kwalifikującą się do niej, większej niż 3%.

Jak to już określił NSA zaskarżona decyzja winna być kontrolowana z punktu widzenia jej zgodności z tym normatywnym wzorcem kontroli, który wynika z art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Na mocy tego przepisu powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej, zaś maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Omawiana regulacja tworzy po stronie organu zobowiązanie do uwzględniania wymogu stosowania (i przestrzegania) określonego nią poziomu tolerancji (1,5 m strefy buforowej wokół działki rolnej, przy maksymalnej tolerancji określonej na poziomie 1,0 ha). Stanowi jednocześnie rodzaj i formę swoistego rodzaju gwarancji udzielonej producentowi rolnemu przez prawodawcę, że w konsekwencji wymogu uwzględniania tak określonej strefy buforowej ma on w istocie rzeczy prawo do pewnego, ściśle określonego, marginesu błędu, czego potwierdzeniem jest treść art. 58 akapit pierwszy przywołanego rozporządzenia unijnego.

Oceniając kwestię podnoszoną przez stronę skarżącą, że konsekwencją zastosowania tolerancji pomiaru na poziomie niższym, niż wynikający z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (wobec ustalonej w ten sposób różnicy między powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią kwalifikującą się do niej - tj. różnicy większej niż 3%) było pomniejszenie przyznanej płatności o kwotę 1054,17 zł, Sąd uznaje, że organ ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić dane zawarte w protokołach kontroli na miejscu. Organ przede wszystkim winien zastosować art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zasadnicze naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie polega na tym, że tolerancja pomiaru przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej nie została zachowana w odniesieniu do działek gospodarstwa rolnego skarżącego. Z treści protokołu kontroli kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w dniu 27.03.2013r., wyraźnie wynika, że zastosowano 0,75-metrową strefę buforową wokół skontrolowanych działek (kolumna nr 5 w części: Dane z kontroli, str. 3-1 i 3-2 protokołu – karta nieoznaczona w aktach administracyjnych). Przyjęcie takiej wartości strefy buforowej spowodowało, że organ błędnie wyliczył różnicę między powierzchnią deklarowaną do płatności, a powierzchnią kwalifikującą się do niej. Powyższe powoduje, że organ, kierując się art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, co do działek C, D, E, F, G i I na nowo przeliczy różnicę między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, oraz oceni po jej ewentualnym ustaleniu, czy powoduje ona pomniejszenie płatności, ewentualnie o jaką kwotę. Wobec tego, że organ ma dopiero dokonać nowych wyliczeń, Sąd uznaje za przedwczesne wypowiadanie się co do wpływu tych wyliczeń na pomniejszenie płatności.

Podnoszona natomiast w skardze niedokładność techniczna urządzeń GPS nie może wpływać na wyniki dokonywanych pomiarów. Nie ma bowiem podstaw prawnych do uwzględniania przy pomiarze ewentualnego błędu urządzenia pomiarowego. Omówiony wyżej art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nakłada obowiązek zastosowania tolerancji pomiaru i nie ma powodu do stosowania dodatkowej korekty z tytułu niedokładności technicznej urządzeń, czy też z innych przyczyn.

W zakresie odnoszącym się do działki H, wiążące pozostaje stanowisko NSA, który w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2015r. podzielił zasadność i trafność stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013r., sygn. akt II GSK 527/12. Wyraża się ono w podsumowaniu, iż uproszczenie procedury przyznawania płatności poprzez stosowanie systemu skomputeryzowanego nie zwalnia organu z wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, jednak dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone. Jeżeli strona dowodzi, iż działka ewidencyjna i ulokowane na niej działki rolne mają odmienną powierzchnię, która dodatkowo w ocenie strony znajduje umocowanie w sporządzonych przez organ protokołach kontroli na miejscu, to nie do zaakceptowania jest pomijanie tych dowodów, tak jakby nie miały dla sprawy znaczenia.

Na tle art. 3 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy stwierdzić należy, że strona skarżąca nie ma obowiązku przeciwstawiania dowodu w postaci aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę na podkładzie mapowym potwierdzającym inną powierzchnię. Jak już jednoznacznie ocenił NSA, materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony, a sporną kwestię stanowiło zagadnienie odnoszące się do metody dokonywanego pomiaru, w tym wymogu zachowania określonych przepisem prawa granic tolerancji jego dokonywania (strefy buforowej), relacji dowodu z ortofotomapy pochodzącej z dnia 23 września 2010r. względem dowodu z ustaleń z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 27 marca 2013r., jak również zagadnienia odnoszącego się do konsekwencji wynikających z zastosowanych przez organ kryteriów i preferencji odnośnie do podejścia do wskazanych grup zagadnień oraz ich rozstrzygnięcia.

W tym zakresie organ rozpatrujący sprawę winien zatem oprzeć się na dowodach już zgromadzonych w toku postępowania i uwzględnić argumentację i uwagi strony w zakresie stosowania art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, odnoszącego się do określonych w prawie unijnym wymogów określania powierzchni działek rolnych i tolerancji pomiaru, co zostało już przedstawione wyżej.

Podsumowując Sąd stwierdza, że zarzut skargi naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jest zasadny. Natomiast w obecnym stanie sprawy, po dokonaniu przez organ oceny prawidłowości pomiaru działek zadeklarowanych przez stronę do płatności, zadaniem organu pozostaje wyjaśnienie, czy różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, przekroczyła 3%. Przy wyliczaniu organ uwzględni strefę buforową wokół działki rolnej.

W zakresie zastosowania art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009 stwierdzić należy, że NSA jednoznacznie wypowiedział się co do celu ustanawiania na gruncie wymienionych rozporządzeń rozbudowanych przepisów regulujących instytucję kontroli administracyjnych, w tym zwłaszcza kontroli na miejscu. Sam prawodawca unijny w pkt 48 wprowadzenia do ww. rozporządzenia nie wyklucza zaistnienia przypadku braku uzyskania jednoznacznych wyników w oparciu metodę fotointerpretacji, a w tym kontekście potrzeby stosowania tradycyjnych metod kontroli i pomiaru. Stąd też dane zawarte w systemie skomputeryzowanym nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone, a organ ma obowiązek dążyć do prawdy obiektywnej poprzez wyjaśnianie istotnych dla sprawy okoliczności. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dane zawarte w protokołach kontroli na miejscu, co uczyni przede wszystkim z uwagi na wykonanie przedstawionych już wyżej zaleceń Sądu odnośnie nowego wyliczenia różnicy między powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną, a w efekcie zastosowania tolerancji pomiaru wynikającej z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał że skarga jest uzasadniona i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 190 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy czym wskazania co do działań organu wnikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku, i są determinowane oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a..