Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2679/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 10 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 240/16 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 240/16, oddalił skargę A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miejska w [...] w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr[...], w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy[...].

A. D. zaskarżyła tę uchwałę w części dotyczącej postanowień odnoszących się do działek nr[...] , przeznaczonych jako rezerwa pod rozbudowę cmentarza komunalnego oraz pod parking. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt. 2 i pkt 7 oraz pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej powoływana, jako: u.p.z.p.), poprzez pogwałcenie przysługującego skarżącej prawa własności, wskutek przeznaczenia części jej działek pod inwestycję gminną, która może być zrealizowana w innym miejscu; art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez to, że planowana inwestycja (rozbudowa cmentarza wraz z budową parkingu) w nieodwracalny sposób unicestwi wyjątkowe walory przestrzenne i krajobrazowe jej działek; naruszenie art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie przeznaczenia jej działek w przyszłości pod gminną inwestycję.

Skarżąca wyjaśniła, że wraz z siostrą jest współwłaścicielką nieruchomości, stanowiącej opisane wyżej działki nr [...] w[...], która to nieruchomość w zaskarżonej uchwale została przewidziana pod inwestycję gminną w postaci rozbudowy cmentarza wraz z parkingiem. Kwestionowane przez skarżącą postanowienia studium znacząco ograniczają przysługujące jej prawo własności w zakresie racjonalnego gospodarowania nieruchomością, a zatem w istocie stanowią formę wywłaszczenia. Przeznaczenie nieruchomości pod cmentarz i parking, wyłączające z użytkowania znaczną część tej nieruchomości, ma również ten skutek, że uniemożliwia zagospodarowanie pozostałej jej części, w wyniku objęcia tych obszarów rozległą strefą ochronną cmentarza. Skarżąca podkreśliła, że od wielu lat bezskutecznie ubiega się o to, by na należących do niej oraz do siostry działkach, posiadających status działek rolnych, można było usytuować zabudowę siedliskową. W ocenie skarżącej, uporczywa odmowa prawa usytuowania siedliska pod pozorem konieczności ochrony dóbr kulturowych i dóbr przyrody oraz jednoczesne arbitralne zadysponowanie jej własnością przez planowanie inwestycji, która niewątpliwie wiązać się musi z drastycznym naruszeniem tych dóbr, jest jawnym i cynicznym naruszeniem prawa, które godzi także w zasadę proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej bądź o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na charakterystykę terenu i plany posadowienia cmentarza na najwyżej położonej części nieruchomości, a także mając na względzie szerokość strefy ochronnej od cmentarza wyłączonej spod zabudowy, która wynosi od 50 do 150 m, owe ograniczenia dotyczyć będą całego obszaru działek skarżącej, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej powoływana, jako: "u.s.g."). Pomimo naruszenia interesu prawnego skarżącej wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący Gminy nie naruszył przepisów prawa. Przyjęte rozwiązania planistyczne nie naruszają zasady proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie procedura opracowania oraz uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przebiegała zgodnie z prawem, a w szczególności z przepisami art. 11 i 12 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżąca oraz druga współwłaścicielka omawianej nieruchomości brały aktywny udział w postępowaniu planistycznym, składając wniosek o zmianę przeznaczenia tej nieruchomości, a także uwagi do projektu zmiany studium. Przedłożony do opinii projekt zmiany studium, w części uwzględniającej wnioski właścicielek terenu, nie uzyskał pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (LWKZ), który wyrażając w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r., negatywne stanowisko odnośnie między innymi terenu Kd 49, stwierdził, że: "teren w sąsiedztwie cmentarza zaleca się pozostawić jako rezerwą pod powiększenie cmentarza". Nadto w odpowiedzi na kolejne pismo Gminy, w którym dla terenu Kd 49 zaproponowano pozostawienie przeznaczenia pod uprawy rolne z wyodrębnieniem niewielkiego terenu o dominującej funkcji mieszkaniowej, LWKZ pismem z dnia 26 marca 2013 r. jednoznacznie wskazał możliwość zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem Kd 49 jako teren cmentarza z wydzielonym parkingiem. Wniosek współwłaścicielek działek nr [...] został przekazany do Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Rady Miejskiej w[...], która wniosek zaopiniowała negatywnie. Nadto złożone przez te osoby uwagi do projektu zmiany Studium były przedmiotem dyskusji na posiedzeniu wspomnianej komisji Rady Miejskiej w dniu 15 października 2012 r. W toku tego posiedzenia Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna zajęła stanowisko, że omawiany teren, oznaczony symbolem Kd 49, powinien być przeznaczony na rezerwę pod rozbudowę cmentarza. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 18 czerwca 2013 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w [...] pismo skarżącej oraz drugiej współwłaścicielki wspomnianej nieruchomości, wraz z załączoną do pisma dokumentacją, w sprawie wprowadzenia do projektu zmiany studium zapisów umożliwiających lokalizacje zabudowy siedliskowej na tej nieruchomości. Odnosząc się do powyższych propozycji zmian przeznaczenia terenu LWKZ pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., znak:[...], podtrzymał swoje negatywne stanowisko, zawarte w opinii wyrażonej w piśmie z dnia 26 marca 2013 r. Dodatkowo organ ten wskazał, że "dopuszczenie częściowego zagospodarowania działek pod zabudowę siedliskową w sąsiedztwie cmentarzy - ZC, w terenie "ekosystemów leśnych i zaroślowych" - ZL oraz upraw rolnych - R byłoby działaniem niewłaściwym pod względem urbanistycznego kształtowania przestrzeni, biorąc pod uwagę rangę kulturową[...], jak również zachowanie wartości przyrodniczo-krajobrazowych, które wpływają na atrakcyjność kulturową i turystyczną miasta.(...) Docelowy obszar winien stanowić kontynuację istniejącego w tym miejscu sposobu zagospodarowania, tj. rozszerzenie funkcji sepulkralnej (cmentarz)". Niezależnie od tego pismem z dnia 5 lipca 2013 r. LWKZ zaopiniował pozytywnie projekt zmiany studium, stwierdzając, że projekt zmiany studium został skorygowany, zgodnie z warunkami zawartymi w pismach organu ochrony konserwatorskiej z dnia 30 listopada 2012 r. oraz z dnia 26 marca 2013 r. W postanowieniu Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie uzgodnienia projektu zmiany studium, podkreślono, że: "w obszarze pomnik historii zaproponowano dwie wariantowe lokalizacje zabezpieczające potrzeby w zakresie chowania zmarłych. Jedna z nich dotyczy powiększenia istniejącego cmentarza o teren oznaczony na rysunku studium symbolem Kd49. Należy zauważyć, iż proponowana rezerwa terenu oznaczona symbolem Kd49 obejmuje punkt widokowy umożliwiający wgląd w przełomową dolinę[...]. W części tekstowej studium proponowane rezerwy trenów dla powiększenia cmentarzy obwarowane są zapisem, iż w przypadku wyboru jednego z wariantów dopuszcza się przeznaczenie terenów niewybranych pod grunty rolne lub leśne. W związku z powyższym zwraca się uwagę, iż w przypadku wskazania innej lokalizacji zabezpieczającej teren na powiększenie cmentarza, dla omawianej rezerwy (oz. symb. Kd49), należy utrzymać dotychczasowy charakter tego terenu, co umożliwi zachowanie kompozycji widokowej: terenów otwartych i wglądu w przełomową dolinę[...]". Z powyższych powodów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Ingerencja Gminy w przysługujące skarżącej prawo własności nie była dowolna, lecz została poprzedzona wszechstronnym rozważeniem okoliczności, które miały wpływ na ostateczne zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale.

Sąd podkreślił, że cmentarz znajdujący się obok działek skarżącej nie jest cmentarzem zamkniętym, a Gmina, mając na względzie oczywistą konieczność zapewnienia miejsca godnego pochówku dla swych mieszkańców, stwierdziła, że jego zamknięcie nie byłoby celowe. To oznacza, że istnieje potrzeba powiększenia istniejącego cmentarza, co wymaga unormowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uwzględnienie propozycji skarżącej, która domagała się utworzenia rezerwy pod cmentarz w innym obszarze miasta – znajdującym się przy ul.[...], prowadziłoby w istocie do utworzenia kolejnego, niewielkiego cmentarza w odległości kilku kilometrów od centrum miasta i z tego powodu byłoby to rozwiązanie nieracjonalne.

Podejmując zaskarżoną uchwałę trafnie przyjęła Gmina za uzasadnione stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu Województwa[...], zgodnie z którym, planowana zmiana zagospodarowania terenu, jaka jest niezbędna dla funkcjonowania cmentarza, w sposób nieznaczny tylko wpłynie na te walory przestrzenne i krajobrazowe miasta, natomiast bardziej niekorzystna byłaby zabudowa mieszkaniowa. Niezasadne są, więc zarzuty "unicestwienia wyjątkowych walorów przestrzennych i krajobrazowych" wskutek powiększenia istniejącego cmentarza. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, akty planowania przestrzennego nie wywołują – co do zasady – obowiązku wszczynania procedury wywłaszczeniowej w celu realizacji swych uregulowań. Nie jest więc w ocenie Sądu zasadny zarzut naruszeniu przepisów art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. D., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, także w zakresie kosztów postępowania za obie instancje, w tym na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. obrazę przepisów prawa procesowego polegającą na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów art. 1 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) i art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i pkt 2 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej: "P.p.s.a."), mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na niedołożeniu należytej staranności przez Sąd przy sporządzaniu uzasadnienia wyroku, niedokonaniu pełnej i należytej analizy stanu faktycznego i prawnego, niewyjaśnieniu prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz na niepełnym rozważeniu zarzutów skarżącej i nieuzasadnionym przyjęciu za słuszne błędnych ustaleń faktycznych organu, że:

1. Gmina [...] przyjmując kwestionowane przez skarżącą rozwiązania planistyczne nie naruszyła zasady proporcjonalności i równości obywateli wobec prawa,

2. przyjęte przez Gminę [...] i kwestionowane przez skarżącą rozwiązania planistyczne: są niezbędne dla funkcjonowania cmentarza, są jedynym możliwym rozwiązaniem oraz w sposób nieznaczny wpłyną na walory przestrzenne i krajobrazowe miasta,

3. w konsekwencji na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ prawidłowo zastosował przywołane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy prawa materialnego, a mianowicie: art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Ustawy zasadniczej, art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 7 oraz pkt 9, art. 1 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i nieuwzględnieniu żądania skargi złożonej przez skarżącą,

II. obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów:

1. art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Ustawy zasadniczej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że opisany w skardze i wynikający z akt sprawy stan faktyczny nie spełnia przesłanek przyjęcia, że naruszona została zasada proporcjonalności,

2. art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 7 oraz pkt 9 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiającą się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że opisany w skardze i wynikający z akt sprawy stan faktyczny nie spełnia przesłanek przyjęcia, że naruszona została zasada proporcjonalności

3. art. 1 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że planowana inwestycja (rozbudowa cmentarza wraz z budową parkingu) nie unicestwi w nieodwracalny sposób wyjątkowych walorów przestrzennych i krajobrazowych nieruchomości będących własnością skarżącej;

4. art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że podjęcie uchwały w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości skarżącej w przyszłości pod gminną inwestycję, nie stanowi ograniczenia prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Istota przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Skarżąca złożyła skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15, dostępny [w:] CBOSA). Na pewno potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów.

Skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut, że przeznaczenie w studium nieruchomości, której jest współwłaścicielem, pod inwestycję gminną w postaci rozbudowy cmentarza godzi w jej prawo własności. Wskazuje, że odmowa usytuowania, na należących do niej działkach, zabudowy siedliskowej pod pretekstem konieczności ochrony dóbr kultury i przyrody, stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, zakaz pobierania z niej pożytków, czy nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12, LEX nr 1364250). Zaznaczyć przy tym należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 K.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego - gminnej wspólnoty samorządowej, z jednoczesnym poszanowaniem własności indywidualnej, należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały, w imię interesu publicznego, znajduje uzasadnienie. Niewątpliwie celem zaskarżonego aktu planistycznego było harmonijne zagospodarowanie terenu. Sąd Wojewódzki dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały prawidłowo wyważył prawo własności skarżącej z potrzebą zachowania interesu publicznego. Trafnie uznał, że wartość interesu publicznego w postaci rozbudowy istniejącego cmentarza, przeważa nad interesem skarżącej. Zasadnie powołał stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 sierpnia 2013 r., że dopuszczenie częściowego zagospodarowania działek pod zabudowę siedliskową w sąsiedztwie cmentarzy byłoby działaniem niewłaściwym pod względem urbanistycznego kształtowania przestrzeni, biorąc pod uwagę rangę kulturową[...], jak również zachowanie wartości przyrodniczo-krajobrazowych, które wpływają na atrakcyjność kulturową i turystyczną miasta. Konserwator stwierdził, że: "docelowy obszar winien stanowić kontynuację istniejącego w tym miejscu sposobu zagospodarowania, tj. rozszerzenie funkcji sepulkralnej (cmentarz)".

Odnośnie do zarzutu: "unicestwienia wyjątkowych walorów przestrzennych i krajobrazowych" przy poszerzeniu cmentarza, to należy zgodzić się z opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i stanowiskiem Zarządu Województwa[...], z których wynika, że planowana w studium zmiana zagospodarowania terenu, która jest niezbędna dla funkcjonowania cmentarza, wprawdzie w sposób nieznaczny wpłynie na walory przestrzenne i krajobrazowe, jednak bardziej niekorzystna byłaby na tym terenie zabudowa mieszkaniowa.

Również trzeba mieć na uwadze, że potrzeby lokalnej społeczności, nie tyle w istnieniu cmentarza, ile w konieczności poszerzenia już istniejącego, także uzasadniają ograniczenie prawa własności, pozostającego w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Jak stanowi art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 z późn. zm.), zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny. Przy czym wszystkie cmentarze pełnią funkcje publiczne.

Naruszenia prawa własności skarżąca upatruje w nieuwzględnieniu wniosku dotyczącego alternatywnej lokalizacji cmentarza. Argumentuje, że godzi to w jej interes prawny, w kontekście braku możliwości pełnego korzystania ze swoich uprawnień właścicielskich. Ponadto zarzuca, że Sąd Wojewódzki oceniając zaskarżoną uchwałę w granicach naruszenia interesu prawnego, nie odnosił się do kwestii proponowanej przez nią innej lokalizacji cmentarza (w innej części miasta). Skarżąca wskazuje, że Gmina jest właścicielem działek w[...]. Na części jednej z nich znajduje się Cmentarz Żołnierzy Radzieckich, druga przylega do niej bezpośrednio. Za przyjęciem tego rozwiązania przemawiają następujące względy:

- obie ww. działki, każda osobno, a tym bardziej łącznie, stanowią teren o obszarze zdolnym zapewnić możliwość chowania zmarłych przez długie lata,

- Gmina jest właścicielem tych działek, odpada, więc konieczność wywłaszczania gruntów prywatnych, co powinno być priorytetem przy jakichkolwiek działaniach administracji publicznej. Odpada też konieczność zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie gruntów prywatnych.

Wbrew zarzutom skargi Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że cmentarz znajdujący się obok działek skarżącej nie jest cmentarzem zamkniętym, przy czym jego zamknięcie nie byłoby celowe z punktu widzenia interesu publicznego, stąd istnieje potrzeba jego poszerzenia, także w celu wybudowania infrastruktury towarzyszącej w postaci parkingu. Natomiast propozycja skarżącej utworzenia "rezerwy" pod cmentarz na terenie znajdującym się przy ul.[...], to w istocie propozycja utworzenia nowego cmentarza w odległości kilu kilometrów od centrum miasta i z tego powodu byłaby to zła lokalizacja.

Pozbawione są doniosłości prawnej twierdzenia strony skarżącej, że postanowienia studium odnoszące się do jej nieruchomości, skutkują obowiązkiem wszczęcia procedury wywłaszczeniowej. Nie jest więc zasadny zarzut naruszeniu przepisów art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 112 ust. 2 ustawy wywłaszczenie polega na pozbawieniu prawa własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, w drodze decyzji, czyli aktu indywidualnego wydanego na podstawie ustawy, a nie na podstawie studium, czyli wewnętrznego aktu polityki przestrzennej. Ponadto wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, a nie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 ustawy).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji wyroku.