Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 554/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi M.P. i E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.P. i E.P. solidarnie kwotę 4034 (cztery tysiące trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. Z.W. - geodeta uprawniony, działający na podstawie pisemnego pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz E. i M. małż. P., wystąpił o wstępne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Prezydent Miasta postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. pozytywnie zaopiniował proponowany projekt podziału, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. zatwierdził projekt podziału wyżej wymienionej nieruchomości, w następstwie którego z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8673 ha, w obrębie nr [...], wydzielone zostały działki oznaczone numerami: [...].

W związku z powyższym w dniu [...] października 2016 r. Prezydent Miasta wszczął z urzędu - wobec właścicieli opisanych wyżej działek: E. i M. małż. P. - postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, dokonanego przez właściciela.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] - powołując się na art. 104, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), art. 98 a ust. 1 i ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) oraz § 1 uchwały nr XlI/105/2007 Rady Gminy z dnia 31 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. z dnia 30 listopada, 2007 r. Nr 131, poz. 1785) – ustalił "opłatę adiacencką w wysokości 11.010,00zł (słownie: jedenaście tysięcy dziesięć złotych 00/100) wobec Państwa E. i M. małż. P. zamieszkałych w [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], powstałe w wyniku podziału działki nr [...], której właścicielami byli Państwo E. i M. małż. P. w dniu, w którym decyzja [...] zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna tj. [...] maja 2016 r."

W uzasadnieniu organ wskazał, iż powyższa decyzja podjęta została po uzyskaniu opinii rzeczoznawców majątkowych J.G. i K.M. z dnia [...] grudnia 2016 r. określającej wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 611.400 zł oraz po podziale na kwotę 648.100 zł. Wyceniana działka położona jest na terenie dla którego w dniu podziału nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu określenia wartości nieruchomości wzięto pod uwagę transakcje sprzedaży prawa własności gruntów o podobnym przeznaczeniu. W ocenie organu nieruchomości porównawcze są podobne do nieruchomości wycenianej, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. W celu określenia wartości nieruchomości po podziale wybrano transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z dwóch lub więcej działek stanowiących jedną nieruchomość przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wzrost wartości, jaki nastąpił w wyniku podziału nieruchomości został określony na kwotę 36.700 zł, a zatem przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %, wynosi ona 11.010 zł. Organ I instancji uznał, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz orzecznictwem sądów administracyjnych. Strony poinformowane zostały w dniu 13 grudnia 2016 r. o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie (w tym także operatem szacunkowym). Strony nie skorzystały z powyższego uprawnienia w przepisanym terminie.

W dniu 23 marca 2017 r. E. i M. małżonkowie P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, wskazując iż wartość nieruchomości przed i po podziale jest wygórowana. Skarżący podnieśli, iż od stanowiącej także ich własność, przylegającej do działki nr [...] - działki nr [...] o powierzchni 499 m2, która została podzielona w listopadzie 2014 r., decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], naliczono opłatę adiacencką w wysokości 1.440 zł, przy czym w operacie szacunkowym, który stał się podstawą ustalenia tej opłaty, określono wartość 1 m2 na kwotę 33,95 zł przed podziałem oraz na kwotę 34,91 zł po podziale. Niezrozumiałe dla stron był zatem ponad dwukrotny wzrost wartości nieruchomości działek w tak krótkim czasie. Odwołujący się podnieśli także, iż wyceniane w niniejszej sprawie działki znajdują się w okolicy 1 km od asfaltowej drogi i najbliższego przystanku oraz nie posiadają żadnych mediów, zaś działka nr [...] o pow. 0,1151 h., została sprzedana za kwotę 50.000 zł, co daje cenę z jeden metr kwadratowy 43,44 PLN.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 i 1 a, art. 146 ust. 1a u.g.n. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnienie organ wskazał, iż zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Organ podkreślił, iż stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. W § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.) uregulowano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Ustalając opłatę adiacencką organy zastosowały przepisy uchwały nr XII/105/2007 Rady Miasta (prawidłowo powinno być Rady Gminy) z dnia 31 października 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Zgodnie z § 1 uchwały, ustalona została stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], stanowiącej własność Państwa M. i E. małżonków P.. Celem podziału było wydzielenie z powyższej nieruchomości działek gruntu z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o następujących numerach [...] oraz pod wewnętrzną drogę dojazdową do nowo wydzielonych działek budowlanych - dz. nr [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.

Organ podkreślił ponadto, iż podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., jest operat szacunkowy sporządzony [...] lipca 2016 r. przez rzeczoznawców majątkowych K.M. i J.G.. Wyceny dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Oszacowano w nim wartość nieruchomości gruntowej: przed podziałem na kwotę 611.400 zł oraz po podziale na kwotę 648.100 zł. Mając powyższe na uwadze wzrost wartości, jaki nastąpił w wyniku podziału nieruchomości został określony na kwotę 36.70 zł, a zatem przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej w wysokości 30 %, wynosi ona 11.010 zł .

W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem wiarygodnym, stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. oraz § 1 uchwały Rady Miasta ( prawidłowo winno być Rady Gminy) w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomości podobnych do wycenianej o cechach najbardziej do niej zbliżonych. W celu określenia wartości nieruchomości po podziale wybrane zostały transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z dwóch lub więcej działek stanowiących jedną nieruchomość przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rzeczoznawczynie majątkowe oszacowały wartość nieruchomości według stanu przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i według stanu po podziale na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna.

W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została wygórowana. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości - art. 146 ust. 1a u.g.n. Art. 150 ust. 1 pkt 1 u.g.n. stanowi, że w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Z powołanych wyżej przepisów – zdaniem organu odwoławczego - wynika, że jedyną prawnie dopuszczalną formą określenia wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Cena za jaką odwołujący sprzedali jedną z nieruchomości nie może zastępować operatu szacunkowego, ani wpływać na jego ocenę, jako dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i nie świadczy, że operat z [...] grudnia 2016 r. jest nieprawidłowy. Organ odwoławczy wskazał, iż strona postępowania nie przedłożyła przy tym dowodu przeciwnego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który wskazywałby, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjęta do ustalenia opłaty.

Skargę na powyższą decyzję złożyli M.P. i E.P. zarzucając naruszenie:

1) art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się w decyzji do bardzo enigmatycznego podkreślenia wiarygodności dokumentu (operatu szacunkowego) stanowiącego podstawę dla decyzji wydanej przez organ I instancji, przy jednoczesnym podkreśleniu braku dowodu przeciwnego, a organ odwoławczy nie tyle przeprowadził ponowne postępowanie administracyjne, lecz dokonał kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji bez ponownej analizy sprawy, jego decyzja stanowi jedynie wynik wybiórczej kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczającej się do formalnej oceny wiarygodności dokumentu, którym posłużył się organ I instancji ustalając opłatę;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że operat szacunkowy biegłego określa prawidłową wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale w sytuacji, gdy skarżący wskazywali, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, w tym również w związku z uprzednią decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 roku (znak: [...]), co powinno dyskwalifikować wspomniany operat szacunkowy jako wyłączny dowód w niniejszej sprawie, a przynajmniej powinno stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości o charakterze materialnym, a tym samym zaskarżona decyzja w rażący sposób narusza obowiązek weryfikacyjny operatu szacunkowego, który winien być dokonany przez organ odwoławczy;

3) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wartość nieruchomości po dokonanym podziale w ogóle wzrosła; w obu decyzjach wydanych w sprawie założono wzrost wartości w wyniku podziału uznając związek przyczynowo - skutkowy za oczywisty, gdy tymczasem z tych decyzji nie wynika, że rzeczywiście podział nieruchomości miał właśnie taki skutek. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Podstawą materialną obu decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem jeśli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie natomiast do art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 u.g.n.) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania;

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne);

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie, czy została spełniona wskazana powyżej w pkt 4 przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Podkreślić należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a) związany art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014 , s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego nie spełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów art. 15, 7, 77§ 1, 80, 107 § 3 k.p.a. zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Przede wszystkim podkreślić należy, iż organ II instancji w sposób nieuprawniony wywiódł, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy mógłby zostać podważony jedynie poprzez złożony przez stronę kontroperat. Wielokrotnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniało, że to na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności sporządzonego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena, nie tylko tego czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób wyczerpujący, przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 77/13, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt: I OSK 1756/12, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlegającym swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie. (por wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12) Jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r., I OSK 724/15). Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 355/14). Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12 i 23 października 2014 r., I OSK 534/13). W kontrolowanej sprawie ocena dokonana przez organ operatu szacunkowego jest wyjątkowo powierzchowna i lakoniczna, sprowadza się w istocie do stwierdzenia, iż jest on wiarygodny oraz wskazania, iż do porównania wybrane zostały transakcje nieruchomości podobnych do wycenianej o cechach najbardziej zbliżonych, natomiast w celu określenia wartości nieruchomości po podziale wybrane zostały transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z dwóch lub więcej działek, stanowiących jedną nieruchomość, przeznaczonych na cele budownictwa jednorodzinnego. Ponadto organ ograniczył się do skontrolowania czy daty wg których określono stan nieruchomości przed podziałem i po podziale są zgodne z art. 98a ust. 1 u.g.n. Natomiast twierdzenia skarżących dotyczące ceny za jaką skarżący sprzedali jedną z działek była znacząco niższa od tej przyjętej w operacie zbył jedynie konstatacją, iż jedyną prawnie dopuszczalną formą określenia wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, nie zwracając uwagi, iż zarzuty te w istocie dotyczą prawidłowość doboru transakcji przyjętych do wyceny, nie rozważając wcale celowości wypowiedzenia się przez biegłych co do tej kwestii. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podnoszonego przez skarżących zarzutu, iż wycena sąsiedniej działki, przeprowadzona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], określała wartość 1 m2 na kwotę 33,95 zł przed podziałem oraz na kwotę 34,91 zł po podziale, a więc wskazywała na wartości o ponad połowę niższe od tych wartości ustalonych w niniejszym postępowaniu, a różnica wyniosła zaledwie 2 lata, mimo, iż jak w wynika ze strony 6 operatu, sporządzonego w niniejszej sprawie przedmiotem analizy objęto transakcje zaistniałe w latach 2014-2016, a więc również z okresu dokonania wspomnianego podziału z 2014 r.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy nie poczynił żadnych rozważań nad prawidłowością określenia wartości nieruchomości po dokonaniu podziału, a ta nasuwa szereg wątpliwości. Zważyć bowiem należy, iż biegłe do określenia wartości nieruchomości po podziale wybrały nieruchomości niemogące stanowić materiału porównawczego z uwagi na brak porównywalnych transakcji z rynku lokalnego, jak i regionalnego, umożliwiających oszacowanie wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych. Związane to było z przyjęciem, iż wartość tą ustala się dla nieruchomości jako całości, składającej z kilku działek, a nie jako sumę wartości poszczególnych działek. W aktualnym orzecznictwie NSA dominuje ten drugi pogląd, a mianowicie, iż nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 u.g.n., wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale. Możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny. Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena rynkowa nieruchomości podzielonej geodezyjnie to cena jaką można uzyskać za sumę podzielonych działek, a nie cena nieruchomości podzielonej geodezyjnie. Przyjęcie tego ostatniego stanowiska za prawidłowe oznaczałoby fikcję wyceny – nie uwzględnienie w cenie celu i funkcji podziału poprzez utworzenie działek mniejszych, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n., nie można abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddawałaby jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za okoliczność istotną ekonomicznie, gdy w ramach tego podziału jedna z nich jest przeznaczana pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty. W art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.g.n. nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ust.1. u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a u.g.n. a art. 4 pkt 3 u.g.n. Nieużycie w konstrukcji art. 98a u.g.n. pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek (por. wyrok NSA z dnia: 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12, 5 lutego 2014 r., I OSK 1123/12, z dnia 18 grudnia 2015 r. I OSK 744/14 12 stycznia 2017 r., I OSK 1695/16, 14 lutego 2017r., I OSK 1041/15, 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1759/15, I OSK 1760/15, 19 kwietnia 2017 r, I OSK 1787/15, odmiennie wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., I OSK 1146/15).

Niepodzielenie powyższego stanowiska szczególnie w kontrolowanej sprawie unaocznia trudności w dokonaniu wyceny nieruchomości po podziale, z uwagi na występowanie bardzo rzadko – jak same przyznały biegłe w swym operacie – sprzedaży nieruchomości składających się z kilku działek, zwłaszcza przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Stąd zastosowanie przez biegłe innej metody z użyciem transakcji, których przedmiotem są nieruchomości nieporównywalne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie i wyprowadzania współczynnika stosunku ceny sprzedaży nieruchomości składającej się z kilku działek do nieruchomości składającej z jednej działki i przeniesienia tego współczynnika do szacowania nieruchomości, co jednak nasuwa poważne wątpliwości, tym bardziej, iż opis porównywanych w parach nieruchomości do określenia tego współczynnika nie pozwala ocenić, iż były to nieruchomości podobne do siebie w innych aspektach niż miejsce położenia, powierzchnia oraz zbliżona data transakcji. Niewątpliwie tych trudności można było uniknąć przyjmując, iż nie ma przeszkód, aby wycena wartości podzielonej nieruchomości była sumą wartości działek na nią się składających po podziale.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 15, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez zaakceptowanie zawężającej wykładni pojęcia "nieruchomość", przyjętego w operacie, a użytego w tym przepisie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w przypadku naruszeń przepisów postępowania oraz miało wpływ w przypadku naruszenia prawa materialnego, a tym samym przedwczesne okazało się ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Ponownie prowadząc postępowanie organ dokona wnikliwej oceny przedłożonego operatu, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, tak aby ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy wzrost wartości nieruchomości po podziale nie był wypadkową innych przyczyn aniżeli podział, czemu da wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu.

Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu sumy 4034 zł złożyły się: zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 400 zł (§ 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193), równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 34 zł, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 3600 zł (§ 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).