Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1025/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. G. i T. G. solidarnie kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg EG i TG jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: SKO w [.] lub Kolegium) z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu, którą wydano w następujących okolicznościach;

Podaniem z dnia [.] listopada 2015 r. MM i AM zwrócili się do Burmistrza Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne mające polegać na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. 1710/2 obr. [...] w [.] przy ul. [.] oraz jego rozbudowę w granicy z działką nr 1710/1.

Decyzją z dnia [.] kwietnia 2016 r. nr [.], Burmistrz Miasta [.] ustalił dla inwestorów warunki zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne w liniach rozgraniczających określonych w załączniku graficznym, w zbliżeniu bezpośrednio przy granicy z działką nr 1710/1, ponieważ na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) dalej zwanej: "Upzp". Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono na 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [.], szerokość elewacji frontowej do 11 m, ilość kondygnacji – 1 nadziemna, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 4 m, kąt nachylenia połaci dachowych 5-30o w układzie jednospadowym, wysokość głównej kalenicy dachu 4 m, wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,43. Zaznaczono, że inwestycja będzie realizowana na działce nr 1710/2 wpisanej do rejestru zabytków wraz ze znajdującym się na niej budynkiem dawnego pałacu pod nr A- [.] na mocy decyzji z dnia [.] września 1989 r. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez [.] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [.] postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r., w którym określił warunki jej realizacji, a rozstrzygnięcie to utrzymał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [.] marca 2016 r. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i nie jest konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu.

W odwołaniu E. i T.G. zarzucili, że decyzję pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W granicy działek znajdują się bowiem zabytkowe podziemia, a planowana rozbudowa będzie wykonywana bezpośrednio nad nimi, co grozi ich zawaleniem i bezpieczeństwu budynków sąsiednich. Nie zostały również w ich ocenie spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 Upzp i nie rozważono oddziaływania rozbudowy na tereny sąsiednie, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 5 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Planowany obiekt będzie zaś dla nich źródłem uciążliwości, ponieważ będzie przesłaniał dostęp do światła dziennego i negatywnie wpłynie na wizerunek zabytkowej zabudowy. Naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż nie spełnia wymagań ładu przestrzennego. Pominięto natomiast ustalenie linii zabudowy i nie wyznaczono szerokości elewacji frontowej, której zresztą nie wskazali we wniosku sami inwestorzy. Nie zbadano również, dlaczego inwestorzy nie dokonują remontów zabytkowego pałacu na tej działce, a dążą do realizacji innej inwestycji.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie inicjujące postępowanie administracyjne powinno zawierać co najmniej określenie żądania, oznaczenie osoby od której pochodzi oraz podpis, ewentualnie dodatkowe wymagania określone w odrębnych przepisach, jak chociażby w art. 52 ust. 2 Upzp. Przy rozpatrywaniu podania organ administracji publicznej powinien uwzględnić intencję wnioskodawcy, przy uwzględnieniu prawa do zagospodarowania terenu wynikającego z art. 6 Upzp, a nie tylko literalną treść wniosku.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było możliwe. Wniosek inwestorów był kompletny, przeprowadzono w sprawie analizę urbanistyczną na obszarze analizowanym. Projekt decyzji opracowała uprawniona osoba. Zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak było zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu opartego na naruszeniu przepisów o ochronie zabytków stwierdzono, że kwestię tę jednoznacznie rozstrzygnęły postanowienia uzgodnieniowe właściwych organów. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi zaś podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, ponieważ do tego konieczne będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skargach, zawartych w jednym piśmie procesowym, E. i T. G., żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucili decyzji Kolegium naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo, że wnioskodawca nie ma zawartych umów na dostawę mediów,

2. § 3 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) dalej określanego jako "rozporządzenie", poprzez zaniechanie wyznaczenia prawidłowego wymaganego obszaru analizowanego w części graficznej analizy celem wyznaczenia nowej zabudowy (bez zachowania wymaganych odległości) oraz zaniechanie opisania w tekstowej części analizy urbanistycznej danych umożliwiających ustalenie parametrów nowej zabudowy,

3. § 5 rozporządzenia poprzez zaniechanie ustalenia średniego wskaźnika zabudowy terenu,

4. § 6 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej do 11 m, co jest sprzeczne z zakreśloną tolerancją tego parametru do 20 %,

5. § 7 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości elewacji frontowej do 4 m bez odniesienia się do zabudowy sąsiedniej,

6. § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie połaci dachowych jako jednospadowe, kiedy w sąsiedniej zabudowie występują dachy wielospadowe oraz arbitralne, bez przeprowadzenia analizy, wskazanie kąta nachylenia połaci dachowych,

7. § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez ustalenie w decyzji możliwości zabudowy w granicy, kiedy takie rozstrzygnięcie nie jest dopuszczalne w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej "Ppsa". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a większość zarzutów okazała się zasadna. Kontrola zaskarżonych decyzji przeprowadzona zgodnie z powołanymi wyżej przepisami wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgromadzono bowiem kompletnego materiału dowodowego, a ustalenia decyzji planistycznej nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, czym naruszono normy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt Upzp. Ustalone wskaźniki nowej zabudowy nie wynikają z wymagającego w tym przypadku uzasadnienia analizy urbanistycznej, a uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie wyjaśnia określonych warunków (wskaźników) i zastosowanych odstępstw. Organ odwoławczy nie rozpoznał zaś w istocie sprawy ponownie, naruszając art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, ponieważ decyzja Kolegium z dnia 16 maja 2016 r. nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń. Ogranicza się tylko do przytoczenia, zresztą dość chaotycznego, treści przepisów prawa bądź samych tylko tytułów aktów prawnych oraz wyrażenia ogólnych twierdzeń natury faktycznej typu "spełnia", "istnieją", "posiada", "jest", "nie wymaga". Powoływanie przepisów prawa mających charakter generalny i abstrakcyjny powinno zaś zawsze nawiązywać do konkretnego stanu faktycznego; w przypadku decyzji planistycznej do konkretnych wskaźników, parametrów, cech. W ogóle nie poddano zaś ocenie analizy urbanistycznej wskazując tylko, że została ona sporządzona zgodnie z przepisami i przez osobę uprawnioną, podczas gdy ocena dokonana przez Sąd całkowicie przeczy temu pierwszemu. Jedyna konkretna informacja tego organu dotyczy dokonanego przez konserwatora zabytków uzgodnienia projektu decyzji planistycznej. Trudno też doszukać się odniesienia przez organ odwoławczy do pozostałych zarzutów odwołania poza posłużeniem się ogólną formułą o ich niesłuszności.

Z akt sprawy wynika, że inwestorzy, tj. MM i AM, zwrócili się do Burmistrza Miasta [.] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne mające polegać na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce nr ewid. 1710/2 przy ul. [.] w [.] oraz jego rozbudowie w granicy z działką nr 1710/1. Pozytywną dla nich decyzję Burmistrz wydał w dniu [.] kwietnia 2016 r., ponieważ na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy, a planowane przedsięwzięcie w jego ocenie spełniło warunki określone w art. 61 Upzp. Wobec tego wyznaczono szczegółowe warunki zabudowy, w tym linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, kąt nachylenia połaci dachowych i wysokość głównej kalenicy dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało przez SKO w [.]. Prawidłowość decyzji planistycznej kwestionują skarżący.

Nie jest w sprawie sporne, że działka nr 1710/2 nie jest objęta postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Mając zatem na względzie zakres planowanych robót oraz treść przepisów art. 50 Upzp konieczne było, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 Upzp, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. Decyzję pozytywną, tj. ustalającą warunki zabudowy, można wydać tylko po spełnieniu łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 Upzp, a więc:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma mieć dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, ma być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym – zgodnie z art. 61 ust. 5 Upzp, warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

4) teren nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo ma być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza wszystkich ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a zatem jej wydanie uznać należało za przedwczesne. Przede wszystkim niezgodnie z § 3 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według ust. 1 tego paragrafu, należy go wyznaczyć wokół działki budowlanej objętej wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ta minimalna, przynajmniej trzykrotna, odległość wokół działki powinna być wyznaczona z każdej jej strony, a sama działka winna znajdować się wewnątrz tego obszaru analizowanego. Do wartości tej nie powinno się zatem wliczać samej szerokości frontu działki, ponieważ zawężyłoby to w sposób sprzeczny z celem regulacji minimalne granice obszaru analizowanego. Biorąc zaś pod rozwagę część graficzną analizy sporządzonej w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, aby z obowiązku tego wywiązano się prawidłowo. Wprawdzie na wyznaczonym obszarze znajdują się obiekty o funkcji usługowej, ale ocena pozostałych parametrów inwestycji nie jest już możliwa do potwierdzenia i brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych/wyznaczonych wartości obligatoryjnych wskaźników. Ocenie podlega zaś nie tylko funkcja, ale – jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego ma zatem niebagatelne znaczenie, ponieważ analiza urbanistyczna jest zasadniczym dowodem w sprawie sporządzanym, jak wynika z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 Upzp, przez architekta lub urbanistę, a więc osobę posiadającą wiadomości specjalne. W oparciu o ten dokument czynione są wszystkie istotne ustalenia dotyczące kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji (por. wyrok NSA z 5.05.2016 r. II OSK 1560/14, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl").

W § 4 rozporządzenia określono sposób wyznaczania linii nowej zabudowy, jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (co ma miejsce w tej sprawie), wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wyznaczenie innej linii jest wprawdzie dopuszczalne, ale – jak stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy urbanistycznej. Linię tę wyznaczono w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi ul. [.] , tj. działki nr 865, podczas gdy nie jest to średni wskaźnik wynikający z analizy (punkt 4.2.1), a na przyjętą wartość (odstępstwo) brak uzasadnienia. Na działce nr 1712 linia ta przebiega bowiem w odległości 8-10 m, a na działce nr 1710/1 wynosi 10 m od ww. ulicy. Tak więc wskaźnik 8 m wymagał szczegółowego uzasadnienia, jako że stanowić ma odstępstwo od warunków określonych w § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 rozporządzenia) określono jako mający nie przekroczyć 0,43. Do analizy wzięto 3 wartości, a to ustalone na działkach nr 1712 (0,43) i 1710/1 (0,61) oraz działce inwestorów nr 1710/2 (0,25), która jest już w głębi zabudowana. Niemniej, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że wskaźnik ten nie może być uznany za wyliczony w prawidłowy sposób, ponieważ ma to być, jak wynika z przepisu, wartość średnia dla obszaru analizowanego. Tymczasem analiza ograniczona była do działki inwestorów i tylko dwóch sąsiednich bezpośrednio z nią graniczących. Wskazać jednak należy, że możliwe jest ustalenie innego wskaźnika, ale musi to wynikać z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Ponadto w sytuacji, gdy działka inwestorów jest już zabudowana i planuje się na niej także rozbudowę (ponieważ zmianie ma ulec m.in. powierzchnia zabudowy) organ winien rozważyć, czy wyznaczony wskaźnik pozwoli na realizację nowej zabudowy o określonych planowanych parametrach tak, aby łączna zabudowa na tej działce mieściła się w tak wyznaczonym wskaźniku, czyli aby decyzja ta była wykonalna; w przeciwnym wypadku mogłaby zostać uznana za obarczoną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, gdyby wyznaczono wskaźnik niemożliwy do zachowania już w dniu wydania decyzji planistycznej.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono wskaźnikiem "do 11 m". W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, parametr ten wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Inna szerokość jest dopuszczalna, ale musi to wynikać z analizy (§ 6 ust. 2). Tymczasem średnia wynikająca z analizy to 20,33 m. Wskaźnik ten obliczono na podstawie zabudowy na działkach inwestorów nr 1710/2 (22 m) oraz działkach nr 1712 (33 m) i 1710/1 (6 m). Poza wadliwym wyznaczeniem obszaru analizowanego, który służy do oceny cech zabudowy i ich kontynuacji (§ 2 pkt 4 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp), w decyzji ani analizie nie wyjaśniono, dlaczego wskaźnik ten ustalono odmiennie od wartości średniej i dlaczego określono tylko jego wartość maksymalną poprzez użycie sformułowania "do". Takie określenie omawianego wskaźnika nie jest wprawdzie wykluczone, ale powoduje, że nieznana pod względem planistycznym będzie jego wartość minimalna. Pozwoli to zaś inwestorowi na znaczną swobodę przy planowaniu gabarytów nowego obiektu (rozbudowie istniejącego) pozostającą poza kontrolą (oceną) organu planistycznego, który wartość tę wyznaczył i tak już jako istotne odstępstwo od wartości średniej nie wyjaśniając tej decyzji w jakikolwiek sposób. Z powołanego przepisu wynika natomiast, że powinna to być wartość konkretna, z dopuszczalną tolerancją 20 % in plus albo in minus, ewentualnie inna wyznaczona zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, ale przy zachowaniu standardów z ust. 1. Regulacja ust. 2 ma bowiem charakter szczególny wobec ust. 1 i dokonywanie jej wykładni nie może pomijać właściwości (cech, natury) przepisu ust. 1, od którego stanowi odstępstwo. Określenie tylko jednej wartości sformułowaniem "do" może w pewnych przypadkach zaburzyć ład przestrzenny (por. wyrok NSA z 16.07.2013 r. II OSK 320/13). Wskazać również należy, że ustalając tę wartość należy mieć w niniejszej sprawie na uwadze, że w głębi działki inwestorów znajduje się już budynek, który musi również mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Tak więc szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy musi okoliczność tę uwzględniać, jeżeli istniejący już budynek ma mieć zapewniony dostęp do tej samej drogi publicznej obok planowanej nowej (przeznaczonej do rozbudowy) zabudowy, która ma być zlokalizowana bliżej granicy z działką drogową.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.. Tymczasem w decyzji I instancji określono ją na poziomie 4 m, bez wyjaśnienia powodów odstąpienia od wartości średniej obliczonej z wartości 12 m, 8 m i 6 m. Planowany budynek ma być zatem niższy od analizowanych, a nie średni i nie wyjaśniono powodów ustalenia takiego parametru.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). W decyzji postanowiono, że dach ma mieć konstrukcję jednospadową o nachyleniu od 5 do 30 stopni. Tymczasem z analizy wynika, że w obszarze (dotychczas) analizowanym występują dachy płaskie o nachyleniu od 5 do 15 stopni, albo dwuspadowe o nachyleniu od 30 do 45 stopnia. Podkreślić zatem należy, że przepis ten nie zawiera regulacji zezwalającej na odstępstwa, jak w przypadku wyżej omówionych parametrów, a w analizowanym (dotychczas) obszarze nie występował przyjęty w decyzji kąt pochylenia dachu, ani dach jednospadowy (układ połaci dachowych, zob. pkt 4.2.5 analizy z 11 stycznia 2016 r.). Wprowadzenie pewnych nowości w tym zakresie nie jest wprawdzie wykluczone, ponieważ geometrię dachu należy wyznaczać "odpowiednio do", to jednak dopuszczenie tak znacznego pochylenia dachu i dachu jednospadowego, gdy występowania takich dachów podczas analizy nie stwierdzono, może wymagać np. dodatkowego ustalenia co do kierunku pochylenia nawiązującego architektonicznie choćby do istniejących w otoczeniu dachów dwuspadowych od strofy frontu działki w celu zachowania (ochrony) ładu architektonicznego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 Upzp.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że znaczna część zarzutów skargi okazała się zasadna. Brak uzasadnienia dla przyjętych wskaźników (cech, parametrów) odbiegających od wartości średnich oznaczało, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przedwcześnie, bez dogłębnego wyjaśnienia podczas ustalania określonych parametrów, co uszło uwadze organu odwoławczego. Konieczne jest więc uzupełnienie materiału dowodowego i dokonanie ponownej analizy urbanistycznej, począwszy od prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Jest to bowiem wstępny warunek dokonania rzetelnej analizy dla ustalenia omówionych powyżej parametrów mających kształtować warunki nowej zabudowy. Przepisy cytowanego rozporządzenia nie wykluczają wprowadzenia nowych lub rzadko występujących w obszarze analizowanym wartości, ale każdorazowo ustalenie takie wymaga przekonującego uzasadnienia poprzedzonego rzetelną analizą okoliczności faktycznych istniejącego ładu przestrzennego na danym terenie.

Wskazać jednak należy, że teren inwestycji rzeczywiście posiada dostęp do drogi publicznej i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ położony jest w granicach administracyjnych miasta. Ma także zapewnione odpowiednie media. W aktach znajduje się pismo PWiK w [.] sp. z o.o. informujące, że w rejonie działki znajduje się sieć wodociągowa, do którego istnieje możliwość wykonania przyłącza, a na działce nr 1710/2 znajduje się kanalizacja sanitarna, do której można odprowadzać ścieki sanitarne. PSG sp. z o.o. w piśmie z dnia 14 grudnia 2015 r. oświadczyła, że istnieje możliwość przyłączenia budynku do istniejącego gazociągu niskiego ciśnienia zlokalizowanego na działce nr 865. Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej PGE Dystrybucja S.A. wyraziła w piśmie z dnia [.] grudnia 2015 r. Tak więc ww. podmioty zagwarantowały możliwość realizacji uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Wskazać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 Upzp), a zawarcie umowy na dostawę ww. mediów wymaga zazwyczaj dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. Dlatego wymaganie, aby już na etapie ubiegania się o warunki zabudowy inwestor posiadał zawarte umowy o dostawę ww. mediów nie dość że pozbawione podstaw prawnych to jeszcze byłoby nieracjonalne. Wszak decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie wskazać, czy realizacja zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia jest możliwa na danym terenie. Rozpoczęcie zaś dostaw energii, wody, ciepła lub gazu na potrzeby budowy może nastąpić jedynie po okazaniu wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 41 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290).

W ocenie Sądu za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Sposób i miejsce usytuowania obiektu budowlanego na działce budowalnej stanowi element ładu przestrzennego i dlatego w pewnych sytuacjach niezbędne może okazać się określenie dokładnego miejsca albo sposobu usytuowania obiektu na działce budowlanej właśnie w decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 16.01.2015 r. sygn. II OSK 227/14 oraz wydaną już w trakcie sporządzania uzasadnienia uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. II OPS 3/16). Decyzja taka wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, ale tylko w zakresie możliwości zagospodarowania terenu w świetle wymogów ładu przestrzennego. Możliwość jej wydania wynika zresztą wprost z powołanego przepisu i bez decyzji o warunkach zabudowy o określonej treści organ architektoniczno-budowlany nie mógłby uznać takiego projektu budowlanego za zgodny z prawem. Wskazać przy tym należy, że w szczególności w zabudowie miejskiej (śródmiejskiej) zabudowa w granicy nieruchomości występuje relatywnie często. Lokalizacja przy granicy lub jej zbliżeniu musi jednak znaleźć uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Bez takiego uzasadnienia dopuszczenie lokalizacji w granicy byłoby dowolne, a przez to niedopuszczalne. Ostatecznie jednak o szczegółowej lokalizacji decydować będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniający ją m.in. pod względem przepisów ochrony przeciwpożarowej.

W niniejszej sprawie w rozstrzygnięciu decyzji zaznaczono, że inwestycja będzie realizowana "w zbliżeniu bezpośrednio do granicy z działką nr 1710/1", choć nie uzasadniono tego postanowienia. Uzasadnienia tego nie zawiera również analiza urbanistyczna. Jedynie w załączniku graficznym, poza wyznaczeniem linii zabudowy od strony drogi w odległości 8 m, zaznaczono obrys (kontur) budynku z opisaną szerokością "do 1100", którego jedna strona znajduje się w granicy z działką nr 1710/1. W ponownie prowadzonym postępowaniu zagadnienie to wymagać będzie więc również wyjaśnienia i dokonania stosownej analizy. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć bowiem niebagatelne znaczenie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, który w przyszłości może oceniać konkretne rozwiązania projektowe pod względem zgodności z prawem.

Mając na względzie powyższe, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 oraz art. 15 i 138 § 1 pkt 1 Kpa, a także przepisów prawa materialnego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne stało się uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Konieczne będzie ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, ponieważ dotychczas wyznaczony obszar analizowany nie odpowiadał przepisom rozporządzenia, a biorąc pod uwagę załącznik graficzny wykonany na mapie zdaniem Sądu mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie wyników analizy ustalone zostaną ponownie wszystkie niezbędne wskaźniki, parametry i cechy nowej zabudowy. W przypadku ich określenia na zasadzie odstępstwa okoliczność ta wymagać będzie należytego i przekonującego uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Projekt decyzji będzie musiał być ponownie poddany procedurze uzgodnień, których postanowienia należy uwzględnić przy ustalaniu ostatecznego kształtu decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku natomiast ponownego prowadzenia postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na uwadze, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne nie ogranicza się jedynie do pełnienia funkcji kontrolnej, ale obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 Ppsa. Złożyły się na nie wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).