Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1550/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.21 ust. 2 art 64 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 98 ust. 1 in fine i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O., J. O., A. J. i P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 917/19 w sprawie ze skargi T. O., J. O., A. J. i P. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 września 2019 roku nr GN-III.7581.72.2019.KR w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki zajęte pod drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. O., J. O., A. J. i P. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 20 września 2019 r., nr GN-III.7581.72.2019.KR, w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki zajęte pod drogi, wyrokiem z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 917/19, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną złożyli T. O., J. O., A. J. i P. O. (dalej jako: "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono:

1. nieuwzględnienie skutków wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na utratę własności nieruchomości, co do których poprzednia decyzja wywłaszczeniowa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej okazała się nieważna;

2. naruszenie przepisów art. 98 ust. 1 in fine i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na ich niewłaściwej wykładni, gdy działki będące przedmiotem wniosku są wykorzystywane jako drogi i tylko w tym celu mogą być wykorzystywane oraz na skutek wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2015 r. i z 15 grudnia 2015 r. stanowią własność osób fizycznych, które są pozbawione innej możliwości uzyskania odszkodowania, jak w trybie art. 98 ugn;

3. naruszenie przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działki podlegające zwrotowi na rzecz wnioskodawców są wykorzystywane jako drogi publiczne, a za ich zajęcie strony nie uzyskały odszkodowania;

4. naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez faktyczne wywłaszczenie działek zajętych pod drogi publiczne bez odszkodowania oraz poprzez naruszenie istoty prawa własności.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi na rozprawie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Mając na uwadze konstrukcję zarzutów oraz sposób ich uzasadnienia należy wskazać, że skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).

Z kolei dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).

Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie nadawał się zatem do rozpoznania.

Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił wywód, z którego wynika, że w sytuacji, gdy skarżący zostali pozbawieni własności przedmiotowych działek, to cywilnoprawne roszczenia skarżących o odszkodowanie mogą i powinny zostać rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Odmowa ich rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym stanowi zaś naruszenie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że własność jest przedmiotem ochrony z mocy art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencja o Ochronie Praw Człowieka I Podstawowych Wolności. Nie wyklucza to dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku roszczenie o odszkodowanie musi być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym.

Należy pamiętać, że zgodnie z zawartą w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy administracji publicznej mogą zatem załatwiać sprawy indywidualne poprzez wydanie decyzji administracyjnych wyłącznie wówczas, gdy istnieje podstawa prawna w postaci powszechnie obowiązującego przepisu prawa upoważniającego organ do podjęcia działania w takiej formie w sprawach danego rodzaju.

Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, został wskazany w art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako organ właściwy w sprawach wywłaszczenia. Przepis ten nie może być jednak rozumiany jako przyznający staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, kompetencję do orzekania w przedmiocie odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości w jakimkolwiek trybie i na podstawie dowolnych przepisów.

Skarżący we wniosku z 9 marca 2017 r. wnieśli o ustalenie odszkodowania za działki zajęte pod drogi obejmujące: działkę nr [...] obręb [...] - ul. [...], działki nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działki nr [...] i nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - cz. ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - ul. [...] (we wniosku ul. [...] ), działkę nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - cz. ul. gen. J. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - cz. ul. [...] , działkę nr [...] obr. [...] - cz. ul. [...] , działki nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] obr. [...] , działkę nr [...] obręb [...] , działkę nr [...] obręb [...] . W uzasadnieniu wniosku o odszkodowanie podniesiono, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 kwietnia 2015 r. ustalono, że działki objęte wnioskiem stanowiły własność J. O., zaś wnioskodawcy są jego następcami, na dowód czego załączono stosowne dokumenty - kopie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz kopię umowy darowizny udziałów w spadku. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że wymienione działki są wykorzystywane pod drogi publiczne, co czyni zasadnym wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 i następne. W ten sposób skarżący określili podstawę prawną swego żądania, w związku z czym zgodność z prawem działań organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem tej okoliczności.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Sąd I instancji trafnie zatem zaakceptował stanowisko organów, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nieruchomość została wydzielona w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Na gruncie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami samo zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest niewystarczające do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w tym trybie.

Skarżący nie podnoszą, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe działki zostały zajęte pod drogę publiczną w wyniku wydzielenia ich w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Niezrozumiałe jest zatem oczekiwanie skarżących, że w rozpoznawanej sprawie zostanie zastosowany art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kasator zarzuca naruszenie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Z kolei art. 73 ust. 1 i 2 mają następujące brzmienie:

1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

Nie wnikając w tym miejscu w to, czy przedmiotowe działki były nieruchomościami, o których mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, stwierdzić należy, że roszczenie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w trybie tego przepisu wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Termin do złożenia wniosku o odszkodowanie określony w art. 73 ust. 4 tej ustawy, należący do terminów materialnoprawnych, nie może być też przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych (zob. wyroki NSA z: 1 marca 2013 r., I OSK 1796/11; 8 maja 2013 r., I OSK 2258/11; 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12; 7 października 2014 r., I OSK 328/13; 16 kwietnia 2020 r., I OSK 994/19; 11 marca 2021 r., I OSK 4127/18). Konkludując należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy wniosek skarżących o ustalenie i wypłacenie odszkodowania został złożony po 31 grudnia 2005 r., to ustalenie i wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną nie było możliwe ze względu na upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez faktyczne wywłaszczenie działek zajętych pod drogi publiczne bez odszkodowania oraz poprzez naruszenie istoty prawa własności, należy stwierdzić, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że w wybranym przez skarżących trybie nie jest dopuszczalne ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę. Należy podkreślić, że odmowa ustalenia odszkodowania w określonym trybie nie jest tożsama ze stwierdzeniem, że nie jest możliwe uzyskanie odszkodowania w jakimkolwiek trybie. Skarżący nie podnoszą przy tym, że wyczerpali wszystkie prawne możliwości uzyskania odszkodowania za przedmiotowe działki. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zostały naruszone wskazane wyżej przepisy prawa.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.