Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2503/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 par. 2  art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników [...] na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz strony skarżącej Związku Zawodowego Pracowników [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: "RPO", "organ") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek Związku Zawodowego Pracowników [...] z dnia [...] września 2020 r. (dalej: "Związek Zawodowy", "strona skarżąca").

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2020 r. przekazanym w formie wiadomości e-mail, Związek Zawodowy na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." wystąpił do RPO z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnej imiennej listy pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40.000,00 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, którzy w okresie marzec-czerwiec 2020r. (czas epidemii COVID-19) wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura w tym zwłaszcza dla osób, które ze względu na zakres swoich obowiązków nie mogły pracować zdalnie. Związek Zawodowy wniósł o przekazanie ww. informacji drogą elektroniczną.

Pismem z dnia [...] września 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2020 r., organ przekazał Związkowi Zawodowemu imienne listy (łącznie 26) pracowników Biura RPO, którzy otrzymali określone we wniosku nagrody i byli osobami pełniącymi funkcję publiczną, uznając, że zakres tych danych odpowiada definicji informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] RPO odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2020r. w części, w jakiej dotyczył on pracowników Biura RPO, którzy otrzymali dodatkowe nagrody wraz z indywidualnymi uzasadnieniami przyznania tych nagród w ramach kwoty 40.000,00 zł przeznaczonej w czerwcu 2020 r. na dodatkowe nagrody dla pracowników Biura, którzy w okresie marzec-czerwiec 2020 r. (czas epidemii COVID-19) wykazali się szczególnymi działaniami na rzecz Biura w tym zwłaszcza dla osób, które ze względu na zakres swoich obowiązków nie mogły pracować zdalnie, i którzy nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, ze względu na ochronę prywatności tychże osób.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Wskazał, iż ustalając kryteria, według których organ dokonał oceny, kto z pracowników Biura RPO pełni funkcję publiczną, a kto takiej funkcji nie pełni, posiłkowano się wskazaniem czy osoby te rozpoznają w imieniu RPO wnioski i podpisują pisma kierowane przez RPO do obywateli w sprawach, w których obywatele zwrócili się do RPO. W związku z powyższym organ uznał, że osobami które według powyższego kryterium nie pełnią funkcji publicznych są osoby zatrudnione na następujących stanowiskach: główny specjalista, specjalista administracyjny, intendent, starszy referent, starszy radca, starszy specjalista, starszy strażnik, kierowca, sekretarz w zespole, specjalista, radca administracyjny, starszy radca administracyjny, starszy sekretarz w zespole - i jest to katalog zamknięty. Organ zaznaczył przy tym, że miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni funkcję publiczną czy też nie, nie jest sama nazwa stanowiska, lecz zakres czynności, które do danego stanowiska są przypisane.

Pismem z dnia [...] października 2020 r., przekazanym w formie wiadomości e-mail, Związek Zawodowy złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż uzasadnienie decyzji RPO z dnia [...] października 2020 r. wywołuje szereg wątpliwości.

Argumentując powyższe Związek Zawodowy wskazał, że w przekazanych listach osób nagrodzonych znajdują się nazwiska pracowników, co do których można mieć wątpliwości, czy rozpoznają wnioski lub podpisują z upoważnienia RPO pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności. Dotyczy to, zdaniem Związku, pracowników zajmujących stanowiska zastępcy głównego księgowego, kierownika sekretariatu, kierownika Kancelarii Ogólnej, zastępcy Dyrektora Biura. Z tego punktu widzenia, w ocenie Związku, stanowisko przedstawione w decyzji jawi się jako niekonsekwentne, budzi także wątpliwości co do prawidłowości danych przedstawionych w pismach stanowiących odpowiedź na żądanie udzielenia informacji publicznej.

Powołując się na poglądy orzecznictwa Związek Zawodowy podkreślił, iż informacji publicznej nie można ograniczać do osób podpisujących pisma czy wypowiadających stanowiska w imieniu piastuna organu. Są nimi wszystkie osoby mające czynny udział w podejmowaniu merytorycznych rozstrzygnięć czy przygotowywaniu merytorycznych stanowisk dotyczących całej działalności instytucji publicznej, w tym także zamówień publicznych czy umów cywilnoprawnych. Informacja o wydatkowaniu środków publicznych na rzecz takich osób jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na nagrody i premie związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. [...] RPO utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż pierwszy z argumentów podniesionych przez Związek Zawodowy nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jest to bowiem zarzut, który może co najwyżej skłaniać do oceny, czy imienna lista pracowników Biura RPO przedstawiona Związkowi w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2020 r. nie jest zbyt szeroka. Nie jest to argument mogący prowadzić do poszerzenia przedmiotowych list o dane osób dotychczas w nich niewymienionych.

Dalej organ wskazał, iż orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez Związek Zawodowy (z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19; z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2842/19) potwierdzają prawidłowość stanowiska RPO zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ bowiem dokonał przed wydaniem decyzji prawidłowej analizy zakresu obowiązków każdej konkretnej osoby pod względem oceny wykonywanej przez nią pracy a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej i nie chodziło tutaj jedynie o zawężenie tych uprawnień do wydawania decyzji z upoważnienia organu.

Końcowo RPO zaznaczył, iż bez wpływu na prawidłowość stanowiska organu pozostaje argument Związku Zawodowego, że "kwestia kto i na jakiej zasadzie jest uprawniony do otrzymywania nagrody jest informacją, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263), zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących między innymi warunków pracy i zasad wynagradzania". Związek Zawodowy podniósł, iż "bez posiadania takich informacji Związek nie może ocenić sposobu wynagradzania pracowników przez pracodawcę". Tymczasem sposób wykonywania działalności przez Związek Zawodowy i relacje na linii Związek Zawodowy - pracodawca, nie należą do sfery prawa administracyjnego, ani nie są elementem informacji publicznej. Z tych względów nie stanowią argumentu wpływającego na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. Związek Zawodowy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję RPO z dnia [...] listopada 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne ich zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia i nieznajdującej podstawy we względach ochrony wolności i praw innych osób, o której mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2020 r.,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez jego błędne zastosowanie do osób pełniących funkcje publiczne, wykonujących w ramach swoich zakresów obowiązków inne czynności niż rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których obywatele zwrócili się do RPO o ochronę praw i wolności,

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, tj. nierozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie odnoszącym się do pracowników Biura RPO pełniących funkcje publiczne, wykonujących w ramach swoich zakresów obowiązków inne czynności niż rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia RPO pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których obywatele zwrócili się do RPO o ochronę praw i wolności, brak przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do przyczyn nierozpoznania wniosku w tym zakresie oraz niewyjaśnienie w tym uzasadnieniu, niezgodnie z zasadą przekonywania, kryteriów wyłączenia pracowników Biura RPO pełniących funkcje publiczne, wykonujących w ramach swoich zakresów obowiązków inne czynności niż rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia RPO pism kierowanych do obywateli w sprawach z zakresu pojęcia osób pełniących funkcje publiczne.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji, w zakresie objętym zaskarżoną decyzją, do ponownego rozpoznania,

- zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot wpisu od skargi.

Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez wezwanie RPO do przedstawienia dowodu z dokumentów w postaci zanonimizowanych odpisów zakresów obowiązków pracowniczych nagrodzonych pracowników Biura RPO, których danych nie udostępniono Związkowi Zawodowemu na mocy zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi Związek Zawodowy podniósł w szczególności, że przyjęta przez organ wykładnia pojęcia "osoby pełniące funkcje publiczne" z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zbyt wąska i nie może być podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności pracownika, gdyż pomija tych pracowników Biura RPO, którzy w ramach swoich obowiązków zarządzają mieniem publicznym czy wykonują inne czynności organizacyjne wiążące się z posiadaniem nawet wąskiej kompetencji decyzyjnej. Właściwe ustalenie listy osób pełniących funkcję publiczną wymaga dokonania konkretnego badania zakresu nałożonych na poszczególnych pracowników obowiązków zawodowych, co dopiero pozwoliłoby na ocenę, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne.

Zdaniem Związku, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji wskazujących na dokonanie konkretnej oceny zakresu obowiązków nagrodzonych pracowników, którzy nie zostali umieszczeni na udostępnionej Związkowi liście, świadczy o wadliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. oraz pozostałych powołanych w petitum skargi przepisów prawa. W konsekwencji Związek - na podstawie uzasadnienia decyzji - nie był w stanie w żaden sposób ocenić, czy przedstawiona lista nagrodzonych pracowników pełniących funkcje publiczne jest kompletna i pomija jedynie pracowników wykonujących wyłącznie funkcje usługowe i techniczne.

Pominięcie w uzasadnieniu decyzji informacji wskazujących na przeprowadzenie postępowania zgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oznacza, że decyzja ta nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a. Niepodanie przez organ kryteriów udostępnienia informacji co do listy osób nagrodzonych jest o tyle istotne, że proces przyznawania nagród nie był przejrzysty i transparentny. Brak informacji o tych nagrodach nie dał możliwości kierownikom poszczególnych jednostek organizacyjnych wnioskowania o ich przyznanie oraz wpłynął na brak świadomości nagrodzonych pracowników o otrzymaniu przyznanej nagrody.

W odpowiedzi na skargę RPO wniósł o oddalenie skargi oraz oddalenie wniosku dowodowego Związku Zawodowego zawartego w skardze ze względu na oczywistą bezzasadność. Organ podkreślił, że sposób ustalenia, którzy z pracowników Biura RPO pełnią funkcję publiczną, a którzy jej nie pełnią, odnosił się do zakresu obowiązków każdej konkretnej osoby pod względem wykonywanej przez nią pracy, a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej. Nie miało zatem miejsca zawężenie uprawnień danej osoby do wydawania decyzji z upoważnienia organu.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2021 r. Związek Zawodowy podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł dodatkowo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest argumentów, które potwierdzałyby dokonanie przez organ oceny zakresu obowiązków każdej nagrodzonej osoby pod względem wykonywanej przez nią funkcji publicznej. Z tego względu uzasadniony jest wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w celu oceny prawidłowości rozpoznania przez organ wniosku z dnia [...] września 2020 r.

Obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - listy nagród przyznanych pracownikom Biura RPO w 2016 r. oraz 2017 r.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie powyższych wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Sąd stwierdził bowiem, że Rzecznik Praw Obywatelskich wydając zarówno zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] listopada 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2020 r., dopuścił się naruszenia przepisów art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowił art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej ma charakter odformalizowany i uproszczony. Przyjmuje się zatem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Powyższe stanowisko, co należy podkreślić, jest obowiązującym jedynie na pierwszym etapie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12, z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1013/12; publ. CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy bowiem do czynienia z dwoma etapami postępowania o różnym charakterze. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdować wówczas zastosowanie.

Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądania, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1701/16, publ. CBOSA).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem.

Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Wszystkie bowiem przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 196/11; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 430/17, z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1342/19; publ. CBOSA).

Na marginesie warto zauważyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano nawet, iż podjęcie decyzji administracyjnej, w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 758/16; publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej podanie (wniosek) o udostępnienie informacji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym zawierać podpis osoby, od której pochodzi. Natomiast podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie (art. 63 § 2 i 3 k.p.a. i art. 63 § 3a k.p.a.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, który doręczony został do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila wysłanego na adres Biura RPO. Wniosek ten nie zawierał podpisu wnioskodawcy, a zatem był dotknięty brakiem formalnym podania. Wniosek nie został bowiem podpisany osobiście przez wnioskodawcę, opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.).

Pomimo tego Rzecznik Praw Obywatelskich, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wezwał podmiotu wnioskującego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz wydał decyzję administracyjną z dnia [...] października 2020 r. Następnie - w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który również nie zawierał podpisu wnioskodawcy - RPO wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2020 r.

Co istotne, wniosek wszczynający postępowanie zawierający braki formalne (takie jak brak podpisu własnoręcznego, czy też kwalifikowanego podpisu elektronicznego), które nie zostały uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji, niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym, tak samo jak niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotknięte takim brakiem.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wydanie przez RPO decyzji z dnia [...] października 2020 r. pomimo braku podpisu pod wnioskiem z dnia [...] września 2020r. oraz wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. pomimo braku podpisu pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2020 r. zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 lub 3a k.p.a., stanowiło istotne naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. Obligowało to Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie Rzecznik Praw Obywatelskich zobowiązany będzie wyeliminować opisane wyżej uchybienia stosownie do obowiązujących przepisów prawa.

Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy, ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Z tych też względów, nie stwierdzając przesłanek z art. 106 § 3 k.p.a., Sąd oddalił wnioski strony skarżącej o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej wraz z opłatą sądową od pełnomocnictwa) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.