Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 882/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2020 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wiaty dobudowanej do budynku mieszkalno-gospodarczego posadowionego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. G. w S., stanowiących własność odpowiednio J.S. i J.S.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") nakazał J. S., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186, ze zm. dalej: "P.b.") rozbiórkę zadaszenia o wymiarach 5,30 m x 5,23 m oraz dwóch słupów stalowych, na których oparte jest zadaszenie dobudowane do murowanego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. G. w S. W uzasadnieniu PINB wskazał, że wedle poczynionych w toku postępowania ustaleń, zadaszenie to zostało dobudowane w latach 2007-2009, kiedy to miała miejsce nadbudowa dotychczasowego budynku gospodarczego o cześć mieszkalną na piętrze. Projekt nadbudowy nie uwzględniał jednak budowy przedmiotowego zadaszenia, podobnie jak wydane w dniu [...] marca 2007 r. pozwolenie na ww. budowę (nr [...]). Kwalifikując zatem ww. zadaszenie jako samowolę budowlaną, PINB dokonał analizy zapisów obowiązującego dla ww. terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 31 marca 2006 r. nr XLII/319/06 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2006, Nr 129, poz. 1229, dalej: "plan miejscowy"), w celu ustalenia, czy możliwa jest jego legalizacja (w kontekście brzmienia art. 48 ust. 2 P.b.). Analiza ta wykazała, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2MN, tj. na terenach zabudowy jednorodzinnej dopuszczającej budynki gospodarcze usług nieuciążliwych, na którym wedle § 7 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego, powierzchnia zabudowana działki nie powinna przekraczać 30% jej powierzchni. Ze względu na fakt, że zadaszenie dobudowane zostało do budynku posadowionego na obu działkach (nr [...] i nr [...]) PINB zsumował ich powierzchnię oraz porównał z powierzchnią zabudowy istniejących budynków wraz z zadaszeniem. Wedle uzyskanych obliczeń łączna powierzchnia obu ww. działek wynosi 701 m2, zaś powierzchnia zabudowana 216,8 m2, co stanowi o przekroczeniu ww. współczynnika procentowego. Z tego względu PINB stwierdził, że nie jest możliwe w sprawie przeprowadzenie procedury legalizacyjnej oraz nakazał rozbiórkę przedmiotowego zadaszenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB), po rozpatrzeniu odwołania J. i J. S. od ww. decyzji, uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że przy obliczaniu powierzchni zabudowy działki należy brać pod uwagę jedynie budynki, a zatem nie należy wliczać do niej przedmiotowego zadaszenia.

W oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. J.S. wskazał, że był on inwestorem budynku posadowionego na obu ww. działkach.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. PINB zobowiązał J.S. do opracowania i przedłożenia w terminie do [...] lipca 2020 r. dokumentacji legalizacyjnej, w tym zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności zadaszenia z ustaleniami planu miejscowego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]. W jego wykonaniu J.S. złożył w dniu [...] lipca 2020 r. do akt oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego dobudowy zadaszenia do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego. Z kolei w dniu [...] sierpnia 2020 r. do akt wpłynęło postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiające wydania J.S. zaświadczenia dotyczącego zgodności dobudowy przedmiotowego zadaszenia z ustaleniami planu miejscowego, z uwagi na niezachowanie na działce nr [...], ustalonych planem miejscowym procentowych wskaźników - zarówno dopuszczalnej powierzchni zabudowanej, jak i wymaganego udziału powierzchni zieleni czynnej biologicznie, a także wskaźnika intensywności zabudowy, o których mowa w § 7 ust. 3 pkt 7 i 8 planu miejscowego. Ww. postanowienie Burmistrza S. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: "SKO") z dnia [...] września 2020 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] PINB nakazał J.S., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. rozbiórkę zadaszenia o wymiarach 5,30 m x 5,23 m wraz z dwoma słupami stalowymi, na których opiera się zadaszenie, dobudowane do budynku mieszkalno-gospodarczego, wybudowanego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. G. w S. W uzasadnieniu PINB podtrzymał wcześniejsze ustalenia co do zakwalifikowania przedmiotowego zadaszenia jako samowoli budowlanej wykonanej w latach 2007-2009, zaś z uwagi na postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiające wydania J.S. zaświadczenia potwierdzającego zgodność dobudowy przedmiotowego zadaszenia z ustaleniami planu miejscowego, stwierdził, że nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca legalizację przedmiotowego zadaszenia, co przemawiało za nakazaniem jego rozbiórki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając ustalenia PINB, w tym te odnoszące się do braku legitymowania się przez inwestora zaświadczeniem o zgodności zadaszenia z ustaleniami planu miejscowego.

Skargę na ww. decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, polegające na oparciu decyzji na nieaktualnych zapisach planu miejscowego. Wniósł o uchylenie obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć nakazujących rozbiórkę przedmiotowego zadaszenia. W uzasadnieniu skargi powołał się na zawisłą w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku sprawę sygn. akt II SA/Bk 812/20, w której SKO podzieliło ww. argumentację skarżącego, uchylając w całości własne postanowienie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] oraz postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiające wydania J.S. zaświadczenia potwierdzającego zgodność dobudowy przedmiotowego zadaszenia z ustaleniami planu miejscowego. Do skargi skarżący kserokopię postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydanego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") – w tzw. trybie autokontroli, na mocy którego uchylono postanowienie SKO z dnia [...] września 2020 r. nr [...] oraz postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiające wydania ww. zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, w szczególności zaś wskazując, że na obszarze obejmującym nieruchomość inwestycyjną, obowiązują zapisy planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych względów aniżeli te w niej podniesione.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 2 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja PWINB z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2020 r. nakazującą inwestorowi J.S. rozbiórkę zadaszenia o wymiarach 5,30 m x 5,23 m wraz z dwoma słupami stalowymi, dobudowanego do budynku mieszkalno-gospodarczego, posadowionego na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. G. w S. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1-5 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471, dalej: "nowelizacja"), zmieniającej P.b. z dniem 19 września 2020 r. Jak stanowi bowiem art. 25 nowelizacji do spraw uregulowanych P.b., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (tj. przed 19 września 2020 r.), przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsza sprawa zatem, jako wszczęta dnia [...] listopada 2019 r. podlega rozpoznaniu wedle przepisów P.b. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

Wedle art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia. W tym względzie podkreślić należy, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Jak wykazały oględziny przeprowadzone w sprawie w dniach [...] listopada

2019 r. i [...] grudnia 2019 r., na działkach nr [...] i [...] w S. posadowiony jest murowany budynek, którego parter pełni funkcję gospodarczą, zaś piętro - mieszkalną. Budynek ten ma wymiary 12,29 m x 7,79 m. Do budynku tego przylega: od strony ul. S. drewniana zabudowa o wymiarach 6,20 m x 7,50 m o charakterze gospodarczym (posadowiona w całości na działce nr [...]), natomiast od strony ul. G. - zadaszenie o wymiarach 5,30 m x 5,23 m (posadowione w całości na działce nr [...]). Całość ww. zabudowy pokryta jest jednolitą blachodachówką. Ponadto na działce nr [...] znajduje się murowany budynek mieszkalny. Na podstawie oświadczeń inwestora (za którego podał się J.S. – vide oświadczenie z dnia 4 kwietnia 2020 r. – k. 72 akt adm.) i jego ojca, złożonych podczas oględzin w dniu 5 listopada 2019 r. organy ustaliły, że murowany budynek gospodarczy i drewniany budynek gospodarczy zostały wybudowane w latach 80-tych XX w. w oddaleniu od siebie, jednakże w okresie późniejszym (również w latach 80-tych XX w.) zostały ze sobą połączone drewnianymi ścianami oraz dachem. W latach 2007-2009 do murowanego budynku gospodarczego nadbudowano piętro o funkcji mieszkalnej, dobudowano zadaszenie od strony ul. G. oraz całość – wraz z drewnianą zabudową od strony ul. S. – pokryto jednolitą blachodachówką (vide: protokoły oględzin k. 8 i 29 akt adm.).

Wobec stwierdzonych przez PINB braków w dokumentacji budowy, która miała miejsce w latach 2007-2009, wszczęte zostały trzy postępowania administracyjne: pierwsze dotyczące odstępstw od udzielonego w dniu [...] marca

2007 r. pozwolenia na ww. nadbudowę mieszkalnego piętra do dotychczasowego budynku gospodarczego; drugie dotyczące samowolnej dobudowy do przedmiotowego budynku zadaszenia od strony ul. G., (które to postępowanie podlega kontroli w niniejszej sprawie) oraz trzecie – dotyczące samowolnej drewnianej zabudowy zlokalizowanej od strony ul. S. między ww. budynkiem, a drewnianym budynkiem gospodarczym, (które podlegało kontroli sądowej w postępowaniu o sygn. akt II SA/Bk 447/20, w którym w dniu 4 września 2020 r. zapadł wyrok uchylający postanowienia organów obu instancji zobowiązujące inwestora do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej oraz polecający organom dokonanie klasyfikacji wykonanych robót budowlanych).

W postępowaniu kontrolowanym w niniejszej sprawie ustalono, że dobudowane w latach 2007-2009 zadaszenie, pełniące funkcję gospodarczą, wsparte jest na dwóch słupach stalowych o przekroju 10 cm x 10 cm oraz na krokwiach drewnianych opartych na stalowej belce przy okapie i w pojedynczych gniazdach na murze budynku. Wysokość zadaszenia przy okapie wynosi 2,60 m, zaś przy murze 3,50 m. Wykonane w trakcie oględzin zdjęcia przedmiotowej dobudowy (k. 6-7 oraz 27-28 akt adm.) potwierdzają natomiast, że jest ona przykryta tą samą blachodachówką, którą pokryty został dach budynku, a ponadto wskazują, że jej podłoże zostało trwale utwardzone materiałem innym niż kostka brukowa - użyta do utwardzenia ciągów komunikacyjnych na nieruchomości, a także, że jeden jej bok (od strony działki sąsiedniej) obudowany został niemal w całości ścianką, która styka się z budynkiem gospodarczo-mieszalnym, ale nie sięga stalowego słupa. Trudno jednak stwierdzić w oparciu o materiał zdjęciowy, czy ścianka ta stanowi stałą część zabudowy. W ścianie budynku gospodarczo-mieszkalnego, do której dobudowa przylega, usytuowane są zaś szerokie drzwi dwuskrzydłowe oraz dwa inne otwory drzwiowe lub okienne (co trudno stwierdzić w oparciu o materiał zdjęciowy). Konstrukcja dobudowy wskazuje zatem, że stanowi ona integralną część budynku gospodarczo-mieszkalnego, powiązaną z nim funkcjonalnie (w szczególności z parterem o funkcji gospodarczej) oraz spójną z nim - w kontekście użytych materiałów budowlanych.

Przedmiotową dobudowę organ odwoławczy zakwalifikował jako wiatę, przez którą uznaje się w orzecznictwie (z racji braku definicji legalnej) zadaszoną budowlę nie posiadającą trwałych ścian i nie obudowaną ze wszystkich stron, o lekkiej i prostej konstrukcji, wspartą na słupach stanowiących podstawowy jej element konstrukcyjny i wiążący ją trwale z gruntem (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1082/19, Lex nr 3058985, z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18, Lex nr 2604876). Jakkolwiek wskazuje się przy tym, że co do zasady budowla ta powinna mieć charakter samodzielny, tj. wolnostojący (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 626/18, CBOSA), to nie wyklucza się również, aby przylegała ona do budynku, czy też miała z nim wspólny dach (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 794/10, Lex nr 1081901). Orzecznictwo jest jednak spójne co do tego, że zważywszy na brak ustawowej definicji wiaty, taka kwalifikacja obiektu budowlanego wymaga każdorazowo umotywowanej oceny organów opartej na materiale dowodowym, której w przedmiotowej sprawie zabrakło. Nie wiadomo bowiem z jakich względów PWINB uznał (niejako automatycznie) przedmiotową zabudowę za wiatę, wykluczając tym samym jej kwalifikację jako rozbudowę budynku gospodarczo-mieszkalnego, pomimo tego, że stanowi ona funkcjonalno-użytkową część tego budynku (na tyle jednak kontrukcyjnie niezależną, że może ona zostać rozebrana bez istotnej ingerencji w konstrukcję budynku, a jej użytkowanie nie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania przylegającej do niej części budynku).

Abstrahując jednak od ww. uchybienia procesowego, (które z racji uwzględnienia skargi organy wyeliminują w ponownie prowadzonym postępowaniu), nie ulga wątpliwości, że zarówno na budowę wiaty, jak i na rozbudowę budynku (należącą w istocie do budowy - wedle definicji z art. 3 pkt 6 P.b.), inwestor winien był w latach 2007-2009 uzyskać pozwolenie, którym się nie legitymuje. Ówczesne brzmienie art. 29 P.b. w swoim katalogu budów niewymagających pozwolenia na budowę, nie zawierało bowiem ani rozbudowy budynku o zadaszony taras, ani budowy wiaty, w związku z czym do realizacji przedmiotowej dobudowy inwestor mógł przystąpić jedynie na podstawie pozwolenia na budowę.

Słusznie przy tym organy obu instancji ustaliły, że pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]dotyczyło jedynie nadbudowy poddasza budynku gospodarczego oraz wykonania, w dotychczas istniejącej części tego budynku, robót budowlanych objętych projektem budowlanym, który nie uwzględniał dobudowy zadaszenia w części parterowej. Dokumentacja projektowa datowana na [...] lutego 2007 r. (w szczególności rzut przyziemia oraz rysunek elewacji północno-wschodniej budynku gospodarczego - k. 51 i 49 akt adm.) nie obejmuje bowiem tego rodzaju dobudowy. Powyższą okoliczność potwierdza również uzyskana od Starosty S. informacja o braku adnotacji dotyczącej dobudowy zadaszenia do ww. budynku gospodarczego, w ewidencji wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń budowy (vide: pismo z dnia [...] listopada 2019 r., k. 26 akt adm.). Przedmiotowa dobudowa nie została także ujawniona na mapie poinwentaryzacyjnej budynku gospodarczego, przyjętej do dokumentacji zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2007 r. (k. 58 akt adm.). Projekt dobudowy zawarty zaś został dopiero w dokumentacji projektowej dotyczącej zmiany przeznaczenia poddasza budynku gospodarczego na mieszkalne, sporządzonej dnia [...] lutego 2009 r. (k. 53-57 akt adm.). Prace budowlane związane z tą dobudową nie zostały jednak wyszczególnione w zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącym zamiaru wykonania robót budowlanych wraz ze zmianą sposobu użytkowania ww. budynku na poddasze mieszkalne (k. 59 akt adm.), co przesądza o prawidłowości ustaleń organów w ww. kwestii.

Przepisy art. 48 ust. 2-5 P.b. dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże po uprzednim spełnieniu określonych nimi warunków. Przede wszystkim samowola ta musi pozostawać w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś z ustaleniami planu miejscowego, która to okoliczność podlega badaniu w pierwszej kolejności – jeszcze przed ustaleniem, czy samowola nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (vide: art. 48 ust. 2 P.b.). W tym też celu, organ postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 48 ust. 3 pkt. 1 P.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązku, nakazuje się rozbiórkę samowoli budowlanej (stosownie do art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b.), zaś przedłożenie ww. zaświadczenia oraz pozostałych dokumentów legalizacyjnych wymaganych brzmieniem art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (vide: art. 48 ust. 5 P.b.).

Obowiązek przedłożenia m.in. opisanego wyżej zaświadczenia został nałożony na inwestora postanowieniem PINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymanym w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy obowiązek ten nie został wykonany w wyznaczonym terminie, bowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz S. odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia z uwagi na brak zgodności z § 7 ust. 3 pkt 7 i 8 planu miejscowego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] września 2020 r. Taki stan rzeczy miał miejsce w chwili rozpatrzenia przez PWINB odwołania skarżącego od decyzji PINB z dnia [...] września 2020 r., w związku z czym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji słusznie powołał się na ww. okoliczność. Zauważyć jednak należy, że po jej wydaniu oba ww. postanowienia zostały uchylone na mocy autokontrolnego postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2020 r. W chwili zatem złożenia przez skarżącego skargi na decyzję PWINB z dnia [...] listopada 2020 r., postanowienia te nie funkcjonowały już w obrocie prawnym.

Nie jest przy tym wątpliwy związek zaskarżonej decyzji z postanowieniem SKO z dnia [...] września 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiające wydania inwestorowi ww. zaświadczenia. Więź ta wyraża się w sekwencji działań prawnych organu nadzoru budowlanego uregulowanych art. 48 ust. 1 -5 P.b., polegającej na tym, że sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego jest zdeterminowany okolicznością wykonania przez inwestora (lub nie) nałożonych na niego obowiązków, w tym przedłożenia przedmiotowego zaświadczenia. Jeżeli natomiast właściwy organ odmawia wydania takiego zaświadczenia, to zapadłe w tym przedmiocie postanowienie stanowi swoisty prejudykat obligujący organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki (niezależnie od tego, czy inwestor przedłożył pozostałe dokumenty legalizacyjne, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.). Nie ulega zatem wątpliwości, że między postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., a decyzją nakazującą rozbiórkę wydaną na podstawę art. 48 ust. 1 i 4 P.b., zachodzi ścisły związek przyczynowy, bowiem ww. postanowienie stanowi w istocie podstawę ww. decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej opisanego postanowienia, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja, stanowi zaś w świetle art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, której zaistnienie jest brane pod uwagę przez sąd z urzędu oraz skutkuje uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać przy tym należy, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w ww. przepisie, a zatem przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się również takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji – co w szczególności dotyczy podstaw wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 145/20, Lex nr 3022179), z których druga zaistniała w niniejszej sprawie.

W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. z uwagi na zaistniałą, a wyżej opisaną, przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego – i to niezależnie od merytorycznej prawidłowości postanowienia autokontrolnego, które uchyliło wydane w obu instancjach postanowienia odmawiające wydania inwestorowi zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. Postanowienie to podlegało odrębnemu zaskarżeniu do sądu, jednakże skarga taka nie została w sądzie zarejestrowana. Wywiedziona zaś przez skarżącego skarga na postanowienie SKO z dnia [...] września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 812/20, została przez skarżącego cofnięta (ze względu na wydanie przez SKO w dniu [...] listopada 2020 r. ww. postanowienia autokontrolnego), co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego w dniu 15 grudnia 2020 r. W konsekwencji kwestia odmowy wydania przez organy obu instancji ww. zaświadczenia, nie została poddana merytorycznej kontroli sądu. Jakkolwiek kontrola taka nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu sądowym, to z uwagi jednak na przyczyny, które legły u podstaw postanowienia autkontrolnego, a które mogą stanowić źródło wadliwych ustaleń w ponownie prowadzonym postępowaniu, sąd uznał za zasadne i celowe odniesienie się do nich.

Uzasadnienie postanowienia autokontrolnego powołuje się na brak aktualności zapisów planu miejscowego, poddanych analizie w postępowaniu o wydanie inwestorowi zaświadczenia wymaganego brzmieniem art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. i z którymi to niezgodność stwierdzono, odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia. Pomimo tego, że odmawiający wydania zaświadczenia Burmistrz S. niezasadnie zawęził analizę istniejącej zabudowy jedynie do działki nr [...] (podczas gdy należałoby ją rozszerzyć również na działkę nr [...], o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), to ma jednak rację, że na analizowanym obszarze obowiązują zapisy planu miejscowego w brzmieniu uchwalonym dnia 31 marca 2006 r., a nie - jak przyjął to sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 447/20) – w brzmieniu zmienionym na mocy uchwały Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XLVI/340/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka (Dz.Urz.Woj.Podl. 2013, poz. 3356). Jak wynika bowiem z załączonego do akt postępowania odwoławczego (k. 84) wydruku części obszaru miasta S. z oznaczonym na nim obszarem objętym ww. zmianą planu miejscowego (odpowiadającym załącznikowi nr 1 do ww. uchwały), zmiana ta nie obejmowała rejonu ul. G. i ul. S., a więc obszaru, na którym położone są działki nr [...] i nr [...]. Z wyżej wskazanych przyczyn skład orzekający w niniejszej sprawie odstępuje od poglądu zaprezentowanego w tej mierze w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 447/20.

Jak wynika przy tym z planu miejscowego, obszar, na którym położone są działki nr [...] i nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem 2MN (a nie MN-2) stanowiącym tereny zabudowy jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym (vide: § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b. planu miejscowego), na którym dopuszcza się: (1) funkcjonowanie wbudowanych w budynki mieszkalne i gospodarcze usług nieuciążliwych; (2) lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej; (3) lokalizację budynków gospodarczych, garaży murowanych, oraz obiektów małej architektury przy czym ich powierzchnia zabudowy nie może być większa od powierzchni zabudowy istniejącego lub projektowanego domu jednorodzinnego; (4) usytuowanie budynków gospodarczych i garaży na granicy działki (vide: § 7 ust. 1 i 2 planu miejscowego). Jak stanowi przy tym § 7 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego, w stosunku do nowej zabudowy oraz budynków rozbudowywanych lub remontowanych na ww. obszarze ustalony został wskaźnik intensywności zabudowy, który zawierać się winien w przedziale 0,2 do 0,5, przy czym powierzchnia zabudowana działki nie powinna przekraczać 30% jej powierzchni (pkt 7) oraz procentowy udział powierzchni zieleni czynnej biologicznie, który powinien stanowić nie mniej niż 30% powierzchni działki (pkt 8). Zapisy planu miejscowego nie zawierają przy tym definicji "działki", "powierzchni zabudowanej działki", ani też "powierzchni zieleni czynnej biologicznie", precyzując jedynie w § 4 pkt 7 planu definicję wskaźnika intensywności zabudowy, przez który należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. W takiej sytuacji ww. niedookreślone pojęcia należy interpretować w oparciu o pozostałe zapisy planu miejscowego, przy czym do ustalenia ich znaczenia służyć mogą nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe. Jednocześnie z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, wykładnia ta nie może być sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Wobec braku zdefiniowania w planie miejscowym "powierzchni zabudowanej działki" PWINB odwołał się do definicji "powierzchni zabudowy budynku", zawartej w treści Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12, do której odnosi pośrednio § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2020, poz. 1609) - obowiązującego od 19 września 2020 r. (a więc nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie). Jakkolwiek zgodnie z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. 2015, poz. 1483) Polskie Normy nie należą do norm prawa powszechnego, bowiem przyjmowane są w drodze konsensu (tj. ogólnego porozumienia), a ich stosowanie jest dobrowolne, to poszukiwanie w ich treści brakujących definicji porządku prawnego, uznać należy za praktykę zasadną i akceptowalną. Tym niemniej w kontrolowanej sprawie powołanie się przez PWINB na definicję powierzchni zabudowy budynku nie jest trafione, ze względu na szerszy zakres znaczeniowy "powierzchni zabudowanej działki", (o której mowa w § 7 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego) względem powierzchni zabudowy samego budynku. Normą powyższą można by zatem posłużyć się obliczając w niniejszej sprawie powierzchnię zabudowaną jedynie budynkami, natomiast obliczając powierzchnię zabudowaną obu działek, uwzględnić należałoby powierzchnię wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na gruncie i trwale z nim związanych. Biorąc zatem pod uwagę fakt trwałego połączenia posadzki przedmiotowej dobudowy z gruntem, stwierdzić należy, że niezależnie od tego, czy dobudowa ta zaklasyfikowana zostanie finalnie jako wiata, (która w orzecznictwie uznawana jest za budowlę – por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 02013 r., II OSK 2681/11, CBOSA), czy jako rozbudowa budynku gospodarczo-mieszkalnego, jej powierzchnia powinna zostać uwzględniona w wyliczeniach służących stwierdzeniu spełnienia warunku z § 7 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego.

Mając przy tym na względzie fakt, że obie działki, na których posadowiony jest budynek gospodarczo-mieszkalny stanowią w istocie jedną posesję, stanowiącą gospodarczo-funkcjonalną całość, w ocenie sądu punktem wyjścia do oceny spełnienia przez samowolną budowę ww. warunków planistycznych, powinna być łączna powierzchnia obu tych działek. Względem tak ustalonej powierzchni całkowitej powinno się następnie dokonać procentowego obliczenia jej powierzchni zabudowanej oraz powierzchni zieleni czynnej biologicznie, celem porównania uzyskanych wyników z warunkami planistycznymi z § 7 ust. 3 pkt 7 i 8 planu. Aby jednak dokonać powyższych ustaleń, organy nadzoru budowlanego muszą dysponować danymi, które mogłyby przyjąć do stosownych obliczeń. Jakkolwiek z akt postępowania wynika, że łączna powierzchnia obu działek wynosi 701 m2 (vide: wypis z raportu utworzonego na podstawie baz danych EGiB, w którym ujawniono powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 0,0417 ha oraz powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 0,0284 ha – k. 3 akt adm.), to już jednoznaczne ustalenie powierzchni zabudowanej działek oraz powierzchni zieleni czynnej biologicznie, nie jest możliwe na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Znajdującą się tam dokumentację cechują bowiem w tym względzie istotne rozbieżności, które nie zostały dotychczas dostrzeżone, ani wyjaśnione. Jakkolwiek orzekając nakaz rozbiórki z powodu braku legitymowania się przez inwestora stosownym zaświadczeniem, organy nie analizowały zawartych w tej dokumentacji danych, to jednak zważywszy na powrót przedmiotowej sprawy do jej początkowego etapu, należy zwrócić uwagę organów na zawarte tam niejasności.

I tak, przeprowadzone w dniach [...] października 2019 r. i [...] listopada 2019 r. pomiary na gruncie wykazały, że: budynek gospodarczo-mieszkalny ma wymiary 12,29 m x 7,79 m (co daje 95,74 m2), stykająca się z nim drewniana zabudowa gospodarcza usytuowana od strony ul. S. ma wymiary 6,20 m x 7,50 m (co daje 46,50 m2), zaś dobudowana do niego od strony ul. G. zadaszona część ma wymiary 5,23 m x 5,30 m (co daje 27,72 m2). Pomiarów istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego, wówczas nie dokonano (vide: protokół kontroli z dnia [...] października 2019 r. oraz protokół oględzin z dnia [...] listopada 2019 r. – k. 5 i 8 akt adm.). Jednocześnie z rzutu przyziemia budynku gospodarczego-mieszkalnego datowanego na [...] lutego 2007 r. wynika, że jego powierzchnia zabudowy wynosi 84,6 m2 (k. 51 akt adm.), zaś w projekcie zagospodarowania obu działek, datowanym również na [...] lutego 2007 r., powierzchnia ta wynosi 83,5 m2 (k. 52 akt adm.). W projekcie tym wskazano ponadto na m.in. powierzchnię zabudowaną budynkiem mieszkalnym - wynoszącą 86 m2. Zupełnie inne wartości przyjął zaś PINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2020 r. zobowiązującym inwestora do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, stwierdzając, że powierzchnia zabudowana budynkiem mieszkalnym wynosi 81 m2, zaś budynkiem gospodarczo-mieszkalnym 79 m2 (k. 74 akt adm.). Jeszcze inne wartości wynikają z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego datowanego na [...] lipca 2020 r., bowiem wskazano w nim na powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego wynoszącą 107,80 m2 oraz powierzchnię zabudowy budynku gospodarczo-mieszkalnego wynoszącą 94 m2 (k. 153 verte i k. 151 akt adm.).

Zauważyć również należy, że projekty zagospodarowania obu działek – zarówno ten datowany na [...] lutego 2007 r., jak i ten przedłożony przez inwestora w dniu [...] lipca 2020 r. (wraz z projektem budowlanym) nie uwzględniają całkowitej powierzchni drewnianego pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] (stykającego się z budynkiem gospodarczo-mieszkalnym) o wymiarach 7,50 m x 6,20 m (co daje powierzchnię 46,50 m2). W projekcie z 2007 r. ujawniono bowiem jedynie powierzchnię 23,5 m2, natomiast w dokumentacji z 2020 r. - 24,12 m2. Co więcej, na obu ww. projektach zagospodarowania działek, oznaczono niezabudowaną przestrzeń między ww. budynkami, a następnie uwzględniono ją w wyliczeniach powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy w rzeczywistości pozostaje ona zabudowana oraz pokryta dachem już od lat 80-tych XX w., co sugeruje, że powinna ona zostać wliczona do powierzchni zabudowanej działek, a nie do powierzchni biologicznie czynnej. Z powyższego wynika, że ujawniony w obu ww. projektach stan zagospodarowania działek (a co za tym idzie - również ich powierzchnia zabudowana oraz biologicznie czynna), nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie. Na marginesie należy również zauważyć, że ujawniona w projekcie z 2007 r. powierzchnia łączna obu działek (785 m2) nie pokrywa się z tą widniejącą w EGiB (701 m2).

Nie przesądzając finalnego rozstrzygnięcia, sąd wskazuje, że ponownie rozpatrując sprawę, organy będą miały na względzie poczynione wyżej uwagi oraz wykładnię powołanych zapisów planu miejscowego. W przypadku zaś konieczności poczynienia w tym względzie ustaleń, wyjaśnią rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, w taki sposób, aby mógł on stanowić dla nich miarodajne i rzetelne oparcie. Prowadząc zaś postępowanie będą miały na względzie, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą skutki materialne i z tego względu może być stosowany tylko wówczas, gdy w sposób bezsporny oraz w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, zostanie wykazane, że spełnione zostały jego prawnomaterialne przesłanki. Ponadto nakaz ten, jako stanowiący władczą ingerencję organów w prawo własności, a więc prawo, które podlega konstytucyjnej ochronie, powinien zostać należycie umotywowany, tj. w sposób niebudzący wątpliwości, że zachodzą ustawowe podstawy do jego wydania. Wydając zatem rozstrzygnięcia merytoryczne organy dochowają staranności, aby ich uzasadnienia odpowiadały wytycznym z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe orzeczono w pkt 1 wyroku o uchyleniu obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego orzeczono zaś w pkt 2 wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., ustalając wysokość tych kosztów na kwotę 500 zł, stanowiącą uiszczony od skargi wpis (k. 18).