Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1213/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 19  ust. 5,  art. 20  pkt 3 i 17
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka

nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na rzecz T. i N. B.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. i N. B.

w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz

na rzec: Gminy [...] w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw; nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka

nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod budowę [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy drogi krajowej, a podmiotem uprawnionym do jej realizacji jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stąd też, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w warunkach rozpatrywanej sprawy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

Autostrad.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad podnosząc, iż płatnikiem ustalonego odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...]. Odwołujący się wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] 2012 r. w sprawie [...] statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...], z dniem [...] 2013 r. przywrócono miastu [...] status miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta jako zarządy drogi.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy [...] w wysokości [...] z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę [...].

2) ustaleniu odszkodowania ona rzecz T. i N. B. w kwocie [...] z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na ww. nieruchomości,

3) zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80. poz. 721 ze zm.), jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania

za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Z przedstawionego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu wynika, że wyceniana nieruchomość położona jest w [...]. W bezpośrednim otoczeniu nieruchomości znajduje się ulica [...], a także tereny zurbanizowane. Na działce znajduje się [...]. Rzeczoznawca ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2008 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszcza się lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na terenie miasta [...] zanotowano [...] transakcji nabywania nieruchomości jako przedmiotu prawa własności gruntu i budynku oraz jako prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku. Analizie poddano rynek nieruchomości [...]. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: położenie - waga 55% oraz [...], wyposażenie dodatkowe - waga 45%. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Wartość rynkową gruntu biegły obliczył na kwotę [...] zł. Po przemnożeniu tej wartości przez średni współczynnik prawa użytkowania wieczystego, rzeczoznawca wycenił wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. Współczynnik ten został określony na podstawie relacji prawa własności do prawa użytkowania wieczystego, po dokonaniu analizy rynku właściwego dla transakcji nieruchomościami nabywanymi pod inwestycje infrastruktury komunikacyjnej. Ostateczna wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz [..] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Organ wskazał, że analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera

on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporzadzenia operatu szacunkowego i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Biegły prawidłowo analizą porównawczą objął nieruchomości przeznaczone pod [...], jako przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanego wobec braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej, ten sposób wyceny odpowiada dyspozycji w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze. zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie jednak z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych,

z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi

w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wyplata środków należy do właściwego zarządcy drogi.

Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym funduszu Drogowym.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.)

w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi,

z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

W niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] 2012 r. w sprawie [...] z dniem [...] 2013 r. miastu [...] przywrócono status miasta na prawach powiatu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lipca 201 1 r., sygn. akt I OSK 389/11. publ. Lex nr 1082746, Minister wskazał, że organ pierwszej instancji powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.

Skoro zatem na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...], miasto [...] posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to Prezydent Miasta [...] był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Tak więc Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prezydent wnosząc o uchylenie zaskarzonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: przepisu art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta [...] wobec uzyskania przez miasto [...] z dniem [...] 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu. Powyższe nastąpiło

w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację Gminy [...] jako strony tych postępowań, w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia,

w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które

w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane

i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy)

w budżecie skarżącego; skarżacy wskazał, że uzyskanie przez miasto [...]

z dniem [...] 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą,

- przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone

i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr [...] środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym.

W uzasadnieniu skarżący podał, że rozporzadzenie z dnia [...] 2012 r. weszło w życie po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nastąpiły z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna tj. z dniem

[...] czerwca 2012 i ten fakt upoważniał i obligował Wojewodę do określenia odszkodowań dla dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Fakt, iż w międzyczasie masto [...] uzyskało status miasta grodzkiego

nie powinien mieć wpływu na toczące się postępowanie. W ocenie skarżącego nie może to być jedyny i wystarczający argument na rzecz obciążenia miasta [...] zobowiązaniami wynikającymi z decyzji ZRID wydanej skutek inicjatywy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W toku postępowania zmieniła się sytuacja skarżacego jako strony postępowania co narusza zasady postępowania administracyjnego, tj. zapewnienie udziału stronie

w każdym stadium postępowania i dwuinstancyjności postępowania. Nadto, zaskarżona decyzja w swej podstawie prawnej zawiera jedynie przepis prawa procesowego statuujący granice rozstrzygnięć organu II instancji podczas gdy powinna opierać

się również na przepisach prawa materialnego będących podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżacy podkreślił, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, będąca skutkiem działania innego podmiotu, stała się ostateczna w dacie gdy miasto [...] nie posiadało jeszcze statusu miasta na prawach powiatu to uznać należy, iż będąca konsekwencją tej decyzji decyzja ustalająca wysokość odszkodowania winna być wydana w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący

w momencie, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała

się otateczna. Niedopuszczalne jest, w trakcie trwającej procedury wywłaszczeniowej - na etapie rozpatrywania odwołania, nadanie Prezydentowi miasta grodzkiego (który status ten uzyskał w trakcie trwającego postępowania) statusu strony i obciążenie go,

w całkowitym oderwaniu od decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, obowiązkiem zapłaty odszkodowania, tylko z tej przyczyny, że od dnia [...] 2013 r. Miasto [...] stało się miastem grodzkim.

Odnosząc się do przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowiący o obowiązku zabezpieczenia finansowania inwestycji dotyczącej dróg krajowych skarżacy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. K 52/05 ( Dz.U. Nr 245 poz. 1816 ). Podał, że z wyroku wynika iż drogi krajowe niebędące autostradami oraz drogami ekspresowymi finansowane są wprawdzie z budżetów miast na prawach powiatu, jednakże zgodnie z przywołanym przepisem art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, środki na finansowanie inwestycji w zakresie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Nakładając na skarżącego obowiązek zapłaty odszkodowań organ winien zabezpieczyć środki na ich wypłatę.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

W piśmie złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 listopada 2013 r., jako załącznik do protokołu rozprawy, Prezydent Miasta [...] dodatkowo podniosł, że z momentem, w którym decyzja o zezwoleniu stała się ostateczna, z mocy prawa powstała wierzytelność o charakterze cywilnoprawnym o wypłatę odszkodowania. W takim przypadku z mocy prawa następuje też indywidualizacja dłużnika (odpowiedzialnego za zapłatę). Dłużnikiem wierzytelności stała się zatem na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako inwestor i zarządca drogi, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie strony nie można dokonywać transformacji podmiotowej po stronie dłużnika. Skarżacy podkreślił, że art. 22 specustawy odnosi

się wyłącznie do źródeł finansowania. W ocenie skarżącego, aby Miasto [...] przejęło na siebie istniejące zobowiązania cywilnoprawne GDDKiA, musi zostać zawarte porozumienie pomiędzy Miastem [...] a GDDKiA. Nadto, choć zarządcą dróg od [...] 2013 r. powinno być Miasto Powiat [...], to ustanowienie trwałego zarządu wymaga wydania przez Wojewodę decyzji w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej odpowiada prawu.

W sprawie nie jest sporne, że na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość, której dotyczy sprawa o odszkodowanie, została przeznaczona pod budowę [...]. Nieruchomość ta, położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd [...] stanowiła własność Gminy [...], w użytkowaniu wieczystym T. i N. B. i przeszła na własność Skarbu Państwa. W czasie gdy decyzja ta stała się ostateczna organem właściwym do wypłaty odszkodowania był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W ocenie Sądu, prawidłowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i orzekł co do istoty sprawy ustalając odszkodowanie i zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta [...].

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności ujęta została rownież wprost w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej dzialają na podstawie przepisów prawa. Powyższe oznacza, że rozstrzygając władczo w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu, organ administracji publicznej obowiązany jest stosować przepisy prawa materialnego

i procesowego obowiązujące w dacie wydawania decyzji.

Sąd zauważa okoliczność, na którą wielokrotnie powołuje się w skardze skarżacy, że decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość nie została wydana

w niniejszej sprawie w terminie określonym przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, jednakże powyższe nie zmienia niczego w zakresie konieczności przestrzgania przez organ wydający decyzję o ustaleniu odszkodowania zasady praworządności.

W sprawie niniejszej prawidłowo ustalono wysokość odszkodowania. Trafnie Minister ocenił, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2012 r. sporzadzony został zgodnie z przepisami rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 21 wrzesnia 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporzadzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i mógł stanowić dowód na określenie wartości nieruchomości, będącej przedmiotem sprawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prawidłowo organ ustalił odszkodowanie na rzecz dawnych użytkowników wieczystych T. i N. B. oraz dawnego właściela nieruchomości Gminy [...]. Prawidłowo też Minister zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania.

Przepisy powołanej wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie drog publicznych, poza określeniem zasad i warunków przygotowania inwestycji, reguluje również kwestię właściwości podmiotów w zakresie uprawnień, obowiązków i zadań.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 specustawy, w odniesieniu do dróg innych niż zarzadzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki

i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Na mocy przepisu art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zarządcą wszystkich dróg publicznych –

z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – w granicach miast na prawach powiatu,

a takim od [...] 2013 r. stał się [...], jest prezydent miasta. Do zarzadcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych

i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do nieruchomości.

Skoro na mocy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania i zarządzania drogami publicznymi – z wyjatkiem autostrad i dróg ekspresowych – finansowane są z budżetów tych miast, to zasadnie Minister wskazał Prezydenta Miasta [...] jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

W sprawie bezsporne jest bowiem, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] 2012 r. w sprawie [...], które weszło w życie w dniu [...] 2012 r., Miasto [...] z dniem [...] 2013 r. uzyskało status miasta na prawach powiatu.

Zgodnie z art. 20 pkt 3 i 17 ustawy o drogach publicznych, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

W ocenie Sądu, okoliczność, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej funkcję inwestora pełnił inny podmiot, niż aktualny zarządca drogi, nie zmienia prawidłowości ustaleń organu w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na mocy specustawy nieruchomość, w odniesieniu do której Prezydent Miasta [...], jako właściwy zarządca, wykonuje w miejsce Generalnego Dyrektora Gróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania określone ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie zaś z przepisem art. 22 ust. 1 powołanej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy specustawy nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Okoliczność, że inwestorem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był inny podmiot, niż aktualny w dniu orzekania o odszkodowaniu zarządca drogi, nie zmienia niczego w zakresie prawidłowości ustaleń organu, co do wskazania Prezydenta Miasta [...] jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jednoznacznie określają podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych

z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Zasady wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi.

W ocenie Sądu, w sprawie tej nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zarówno organ

I, jak i II instancji rozpatrzyły sprawę w jej całokształcie. Sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo była przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji. W obu decyzjach organy wskazały podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Błędne ustalenia organu I instancji w tym zakresie skutkowały uchyleniem tej decyzji

i orzeczeniem co do istoty sprawy przez Ministra Transportu, Budpwnictwa i Gospodarki Morskiej. W sprawie jest bezporne, że Prezydent Miasta [...] brał udział

w postępowaniu w sprawie o odszkodowanie. Mógł zatem wypowiadać się w sprawie zebranych dowodów i przedstawiać swoje stanowisko. Rola, w jakiej występował Prezydent Miasta [...] w żaden sposób nie stała na przeszkodzie zgłaszaniu żądań w sprawie. Nadto, nawet, gdyby przyjąć, że w sprawie tej doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., to powyższe – na gruncie nieniejszej sprawy – nie miało żadnego wpływu na jej wynik. Organ I instancji, z urzędu powinien był bowiem, rozstrzygając sprawę, wziąć pod uwagę rozporzadzenie Rady Ministrów z dnia [...] 2012 r. Powyższe wynika z zasady legalności.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 12 ust. 4b specustawy poprzez niewydanie decyzji w przewidzianym prawem terminie, jednakże, co Sąd podkreślił już wyżej, okolicznośc ta nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Brak działania we właściwym czasie organu zobowiązanego do wydania decyzji mógł być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, po wcześniejszym wyczerpaniu środka zaskarżenia w postepowaniu administracyjnym. Kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, Sąd zauważa, iż istotnie w podstawie prawnej decyzji nie powołano przepisów prawa materialnego. Jednakże w przepisach powszechnie obowiązującego prawa istnieje podstawa prawna do wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia, a zatem nie ma mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Nadto, przepisy, na podstawie których wydano decyzję zostały powołane w uzasadnieniu decyzji, a zatem zarzucane uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość decyzji.

Za niezasadny na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w budżecie państwa tworzy się rezerwę subwencji ogólnej

z przeznaczeniem na dofinansowanie inwestycji na drogach publicznych powiatowych

i wojewódzkich oraz na drogach powiatowych, wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu. Rezerwą, o której mowa w ust. 1, zgodnie z art. 26 ust. 3 tej ustawy, dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu

z ministrem właściwym do spraw transportu, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego.

Twierdzenie skarżącego o konieczności dofinansowania inwestycji, której realizacja związana jest z obowiązkiem wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, z rezerwy subwencji ogólnej, którą dysponuje minister, nie może być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Kwestia ta, rozumiana jako dysponowanie bądź nie w budżecie określonymi środkami finasowymi, wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 21 ust. 2, że wywłasczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie zmienia niczego w zakresie obowiązku ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na cel publiczny i nie stanowi lex specialis, który uniemożliwiałby stosowanie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zamierzonego przez skarżacego skutku nie może odnieść także argumentacja przedstawiona w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy. Kwestia rozliczeń, czy porozumienia pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta [...], o czym jest mowa w tym piśmie, nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazania wymaga jedynie, że termin określony

w przepisie art. 12 ust. 4b specustawy, na który powołuje się pełnomocnik skarżących, jest terminem przewidzianym do wydania przez organ administracji publicznej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a nie terminem, w którym świadczenie jest wymagalne. W przypadku sprawy o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość,

a zatem sprawy rozstrzyganej w drodze administracyjnoprawnej, w tym przypadku na podstawie przepisów specustawy i u.g.n., o wymagalności można mówić wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania i upłynął termin określony w tym przypadku przez ustawodawcę na dokonanie zapłaty tego odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.