Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1016/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 § 2 pkt 3, art. 35 § 1  3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 13 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1133
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 136/21 w sprawie ze skargi L. w L. na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego w przedmiocie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenie postępowania w sprawie przedłużenia licencji klubowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej również "WSA" i "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 8 lutego 2022 r. sygn. akt VI SAB/Wa 136/21, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), po rozpatrzeniu sprawy ze skargi L. w L. (zwanego dalej również "Skarżącym") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Polski Związek Strzelectwa Sportowego (zwany dalej również "PZSS" i "Skarżącym kasacyjnie") postępowania w sprawie przedłużenia licencji klubowej w pkt 1. stwierdził, że Polski Związek Strzelectwa Sportowego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przedłużenie licencji klubowej na rok 2021; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zobowiązał Polski Związek Strzelectwa Sportowego do rozpoznania wniosku L. w L. o przedłużenie licencji klubowej na rok 2021 w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt 4. zasądził od Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego na rzecz L. w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący 29 stycznia 2020 r. złożył wniosek o przedłużenie ważności licencji klubowej na rok 2020 r.

W piśmie z 10 lutego 2020 r. Komisja Licencyjna PZSS wyraziła wątpliwości co do statusu prawnego oraz treści statutu Skarżącego, stwierdzając w kolejnym piśmie, że Skarżący nie może posiadać statusu stowarzyszenia rejestrowego lecz status stowarzyszenia zwykłego, oczekując dokonania stosownych zmian w statucie Skarżącego.

Orzeczeniem nr 7/2020 z 14 września 2020 r. PZSS odmówił Skarżącemu przedłużenia licencji klubowej na 2020 r.

Orzeczeniem nr 8/2020 z 21 października 2020 r. Komisja Licencyjna PZSS, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, uchyliła orzeczenie nr 7/2020 i warunkowo przedłużyła licencję klubową Skarżącemu do 31 grudnia 2020 r., zobowiązując go jednocześnie do złożenia do właściwego sądu rejestrowego wniosku o uaktualnienie statusu prawnego i przesłania kopii stosownego wniosku.

Skarżący 19 stycznia 2021 r. złożył do PZSS wniosek o przedłużenie licencji klubowej na rok 2021 r. stojąc na stanowisku, że jego statut odpowiada przepisom i nie ma podstaw do dokonania jego aktualizacji.

Postanowieniem z 2 lutego 2021 r. nr 3/2021 Komisja Licencyjna PZSS zawiesiła postępowanie w sprawie przedłużenia licencji klubowej Skarżącemu z uwagi na niewykonanie zobowiązania nałożonego na niego orzeczeniem nr 8/2020 w zakresie uaktualnienie statusu prawnego, od którego to postanowienia Skarżący (18 lutego 2021 r.) złożył odwołanie.

W dniu 19 maja 2021 r. Skarżący złożył do PZSS zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania licencji klubowej. Skarżący wskazał w nim, że zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu nr 3/2021 r. złożył odwołanie w terminie, a Komisja Licencyjna PZSS powinna załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki nie dłużej jednak niż w terminie 30 dni. PZSS postawiony zarzut przewlekłości postępowania, w związku ze stanem pandemii, uznał za chybiony.

Jednocześnie PZSS, po uwzględnieniu odwołania Skarżącego z 18 lutego 2021 r., postanowieniem z 19 maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie przedłużenia licencji, podtrzymując stanowisko Komisji Licencyjnej PZSS w zakresie obowiązku aktualizacji statusu prawnego oraz statutu Skarżącego.

Skarżący 4 lipca 2021 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przedłużenia licencji klubowej na 2021 r. Postanowieniem nr 6/2021 z 23 lipca 2021 r. PZSS odmówił po raz kolejny podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych w postaci aktualizacji statutu i statusu Skarżącego.

W dniu 11 sierpnia 2021 r. Skarżący złożył do PZSS zażalenie na postanowienie nr 6/2021. Uchwałą z 23 września 2021 r. Prezydium PZSS utrzymało w mocy postanowienie nr 6/2021 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Pismem z 25 października 2021 r. Skarżący, skierował do WSA skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PZSS w przedmiocie postępowania w sprawie przedłużenia licencji klubowej na rok 2021 dla L. w L., zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 – 3 w zw. z art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "kpa") oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 4 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 Regulaminu uzyskiwania i utraty członkostwa w Polskim Związku Strzelectwa Sportowego oraz przyznania, odmowy przyznania i cofania licencji uprawniających kluby do udziału we współzawodnictwie sportowym w sporcie strzeleckim (dalej zwany "Regulaminem"), poprzez ich zastosowanie w sytuacji kiedy postępowanie Skarżącego dotyczy przedłużenia licencji, natomiast zastosowany przepis dotyczy przyznania licencji, co w konsekwencji doprowadziło do nieprzedłużenia licencji Skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę PZSS wskazał, że skarga powinna podlegać odrzuceniu w całości z uwagi na fakt, że nie podlega właściwości sądów administracyjnych.

W nadesłanej 24 stycznia 2022 r. replice na odpowiedź na skargę Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu Regulamin uzyskiwania i utraty członkostwa w Polskim Związku Strzelectwa Sportowego oraz przyznania, odmowy przyznania i cofania licencji uprawniających kluby do udziału we współzawodnictwie sportowym w sporcie strzeleckim w celu wykazania faktu stosowania w sprawach nieuregulowanych regulaminem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz wniósł o zobowiązanie PZSS do przedłożenia oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przedmiotowego dokumentu.

W piśmie procesowym z 5 lutego 2022 r. PZSS wskazał, że przedłożony przez Skarżącego dokument wszedł w życie 1 stycznia 2022 r. Zatem, zdaniem PZSS, nie miał zastosowania w rozpatrywaniu wniosku Skarżącego.

II.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że PZSS dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przedłużenie licencji klubowej na rok 2021. WSA orzekł jednocześnie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także zobowiązał PZSS do rozpoznania wniosku Skarżącego o przedłużenie licencji klubowej na rok 2021 w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji publicznej nie zachował terminów wskazanych w art. 35 § 1 – 3 kpa. W ocenie WSA, nie można jednocześnie uznać za załatwienie sprawy – wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w sytuacji gdy pomiędzy stronami istnieje spór co do zasadności i konieczności dokonywania zmian co do statusu prawnego strony skarżącej. Odmowa podjęcia zawieszonego postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia uniemożliwia stronie skarżącej skorzystania z możliwości oceny legalności działania organu przez sąd administracyjny.

Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Sąd pierwszej instancji uznał, że działania organu nie miały charakteru celowego, noszącego cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji.

Z omówionych względów Sąd pierwszej instancji uznał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa, że w tej sprawie organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie nosiły znamion rażącego naruszenia prawa.

III.

PZSS złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ppsa:

a/ naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1

– art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a ppsa w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 kpa i w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1133, dalej – ustawa o sporcie) przez błędne przyjęcie, że PZSS jest organem wykonującym administrację publiczną w formach władczych, gdy w istocie jest on podmiotem prawa prywatnego o szczególnej strukturze organizacyjno-prawnej;

– art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a ppsa i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie przez błędne przyjęcie, że wydawane przez PZSS licencje klubowe są innymi aktami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdy faktycznie podstawę wydawania licencji klubowych stanowią przepisy wewnętrzne;

– art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 119 pkt 4 ppsa przez błędne przyjęcie, że w prowadzonym przez PZSS postępowaniu o wydanie licencji klubowej zastosowanie mają przepisy kpa dotyczące załatwiania spraw a wnioskodawcy służy skarga do sądu administracyjnego na niezachowanie przez PZSS przewidzianych w kpa terminów, która może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, gdy faktycznie kwestie te regulują przepisy wewnętrzne PZSS i co wyklucza kognicję sądu administracyjnego w tych sprawach;

a/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nie tylko nierozpoznanie sprawy w jej granicach podmiotowych i przedmiotowych, ale nawet co do istoty podniesionych przez PZSS w odpowiedzi na skargę zarzutach, co w sposób oczywisty uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

IV.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie wniósł jak w skardze kasacyjnej, podtrzymując argumentację w niej przedstawioną.

Natomiast pełnomocnik L. w L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznał sprawę na rozprawie (art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, albowiem zasadny był jej najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia art. 141§ 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Słusznie zatem wskazał autor skargi kasacyjnej, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na działanie administracji publicznej nie może orzekać tylko w granicach zarzutów i wniosków skargi lecz obowiązany jest rozpoznać sprawę w całokształcie.

Z kolei stosownie do art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 ppsa może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór. "Jeżeli mimo, że strona skarżąca podnosiła kwestie sporne w piśmie procesowym zawierającym odpowiedź na skargę, sąd nie ustosunkował się do nich w sposób pozwalający poznać motywy rozstrzygnięcia, oznacza to, że sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia." ( por. wyrok NSA z 27.03. 2013r., sygn. akt I GSK 1788/11 i cyt, tam literaturę, opubl. Lex nr 1333071).

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że kognicją sądów administracyjnych, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa objęte są bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nie ma zatem wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, wskazana w omawianym przepisie przysługuje wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności wymienione w ww. punktach art. 3 § 2 ustawy.

Jest bezsporne, że Sąd pierwszej instancji orzekał w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o przedłużenie licencji klubowej przez Polski Związek Strzelectwa Sportowego. Zauważyć należy, że polskie związki sportowe to podstawowe jednostki organizacyjne w polskim sporcie, których działalność jest regulowana ustawą o sporcie, a w sprawach w niej nieuregulowanych – stosuje się do nich odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Kwestie wydawania licencji sportowych przez polskie związki sportowe nie zostały obecnie uregulowane w ustawie o sporcie, istniejące systemy licencyjne funkcjonują na zasadzie dobrowolności i stanowią domenę wewnętrznych uregulowań przez te związki (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie, por. również Eligiusz J. Wrześniak. Ustawa o sporcie. Komentarz, opubl. WKP 2020 – komentarz do art. 13).

W związku z takim usytuowaniem polskich związków sportowych oraz sposobem uregulowania spraw związanych z przyznawaniem i przedłużaniem licencji Polski Związek Strzelectwa Sportowego – w odpowiedzi na skargę postawił problem statusu tej jednostki w kontekście wydawania aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ppsa oraz statusu wydawanych orzeczeń. Związek podnosił również kwestie związane z umocowaniem pełnomocnika Skarżącego. Do żadnej z tych spraw – kluczowych z punktu widzenia możliwości prowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej skarżonej bezczynności – Sąd pierwszej instancji się nie odniósł. Przedstawił tylko zasady stwierdzania bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, zacytował m.in. treść art. 35 i 36 § kpa i art. 149 § 1 i 1a i 2, art. 154 § 6 ppsa, przy czym nawet nie wskazał, jaki rodzaj aktu administracyjnego stanowi, według niego, orzeczenie, którego wydania domaga się Skarżący.

Dlatego słusznie podniósł Polski Związek Strzelectwa Sportowego, że WSA nie rozpoznał sprawy co do istoty, uchybiając treści art. 134 §1 i 141 § 4 ppsa, jednocześnie całkowity brak ustosunkowania się do wymienionych problemów w uzasadnieniu wyroku stanowi o niemożliwości dokonania kontroli kasacyjnej tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jeśli chodzi natomiast o pozostałe zarzuty tj. z pkt 1 i 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej są one przedwczesne, gdyż WSA – co omówiono wyżej – w ogóle nie zajął stanowiska co do tych kwestii, więc nie mógł naruszyć wymienionych w zarzutach przepisów w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA odniesie się wyczerpująco do podniesionych w odpowiedzi na skargę problemów, w tym – statusu PZSS oraz charakteru wydawanych przez niego orzeczeń w postępowaniu o przedłużenie licencji klubowej klubowi sportowemu, w razie potrzeby zażąda obowiązujących w czasie postępowania w przedmiocie wydania licencji i wnoszenia skargi – statutów stron postępowania oraz stosownego regulaminu.

Jeżeli natomiast na podstawie przeprowadzonej analizy uzna, że wnioskowane rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia licencji klubowej nie jest podejmowane w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej którego kontrola przez sąd administracyjny jest przewidziana w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ppsa, to siłą rzeczy procedowanie w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego postępowania w takiej sprawie ( art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) będzie niedopuszczalne.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 185 § 1 ppsa NSA orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdyż wynik postępowania kasacyjnego został spowodowany przede wszystkim przyczyną leżącą po stronie Sądu pierwszej instancji.