Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2511/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 par. 2, art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości ul. [...] w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym z przywołaniem art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. od decyzji Z. [...] W. z [...] marca 2011 r., o ustaleniu warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przy ul. [...] w W.

Uzasadniając postanowienie przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- decyzją z [...] marca 2011 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji,

- od decyzji tej odwołanie złożyła m.in. W., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego – adwokata,

- odwołanie musi być wniesione w sposób prawidłowy, gdyż organ odwoławczy nie może działać z urzędu,

- termin do wniesienia odwołania rozpoczynał swój bieg dopiero w dniu, w którym nastąpiło doręczenie decyzji stronie; wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, a więc przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych,

- na podstawie materiału dowodowego ustalono, że decyzja z [...] marca 2011 r. została doręczona W., reprezentowanej przez adwokata, 29 marca 2011 r. (data na zwrotnym poświadczeniu odbioru), a zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia,

- na załączonej do akt sprawy kopercie widnieje data stempla pocztowego potwierdzająca nadanie odwołania w urzędzie pocztowym 22 marca 2011 r.,

- w związku z powyższym odwołanie zostało wniesione przedwcześnie - zanim rozpoczął bieg termin do jego wniesienia (termin początkowy); zatem należało uznać je za niedopuszczalne.

W skardze W., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego – adwokata - sformułowała zarzuty naruszenia przepisów K.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie:

art. 7 - przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia interesu społecznego i słusznego interesu strony,

art. 8, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej,

art. 40 § 2, poprzez doręczenie decyzji z [...] marca 2011 r. bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika, pomimo jej reprezentowania w postępowaniu przez profesjonalistę oraz późniejsze wysłanie i doręczenie pełnomocnikowi decyzji, dopiero po wniesieniu przez niego - w imieniu strony - odwołania od decyzji,

art. 129 § 2, polegające na uznaniu, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec w sytuacji, gdy decyzja została doręczona, wprawdzie nie występującemu w sprawie pełnomocnikowi, ale bezpośrednio stronie,

art. 134, poprzez uznanie niedopuszczalności wniesienia odwołania, w sytuacji gdy zostało ono wniesione przez występującego w sprawie pełnomocnika w terminie którego bieg rozpoczął się od dnia doręczenia decyzji bezpośrednio stronie.

Skargę uzasadniono przywołując następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy:

- 7 marca 2011 r. decyzja z [...] marca 2011 r została wysłana bezpośrednio stronie skarżącej – będącej stroną postępowania - pomimo że była ona reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika; 11 marca 2011 r. strona skarżąca odebrała decyzję,

- 22 marca 2011 r. pełnomocnik strony wniósł odwołanie od w/w decyzji, korzystając z terminu, jaki przysługiwał stronie, gdyż do dnia wniesienia odwołania decyzja nie została mu jeszcze doręczona,,

- --decyzja z [...] marca 2011 r. została nadana w placówce pocztowej na adres pełnomocnika skarżącej dopiero 25 marca.2011 r. tj. po dniu wniesienia odwołania do organu; pełnomocnik odebrał decyzję 29 marca.2011 r.,

-- organ administracji, wysyłając decyzję bezpośrednio na adres strony - z pominięciem jej pełnomocnika - naruszył art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi; w tym stanie faktycznym organ nie przesłał pełnomocnikowi decyzji zapadłej w sprawie; wysłanie w/w decyzji na adres pełnomocnika strony już po wniesieniu odwołania od tej decyzji przez pełnomocnika, najwyraźniej miało na celu naprawienie zaistniałego błędu; jednakże naruszenie przepisów przez organ nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania, która ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika celem należytej ochrony jej praw oraz reprezentowania jej interesów,

- przestrzeganie wszelkich przepisów K.p.a., a zwłaszcza tych, które chronią injeres strony, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie; strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organu administracji,

- zgodnie z przyjjętą linią orzecznictwa "strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa" (wyrok NSA z 16 czerwca 1998 r., sygn. akt SA III SA 1597/96 LEX nr 35482, postanowienie SN z 9 września 1993 r., sygn. akt ARN 45/93, OSNC),

- wobec tego, skorzystanie przez pełnomocnika z terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla strony postępowania, w sytuacji pominięcia pełnomocnika, nie powinno wywoływać negatywnych konsekwencji dla strony; prawo wniesienia odwołaniaj od decyzji nieostatecznej do organu wyższego stopnia jest urzeczywistnieniem zawartego w art. 78 Konstytucji RP, prawa strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I. instancji; ponadto, osoba reprezentowana przez pełnomocnika działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynności procesowych, tyle że przy wykorzystaniu profesjonalnej pomocy, co w zasadzie powinno służyć wzmocnieniu jej pozycji i realizacji praw w postępowaniu; pełnomocnik występuje jedynie w imieniu strony i ze skutkiem dla niej; norma zawarta w art. 40 § 2 K.p.a. ma charakter gwarancyjny dla strony postępowania, jednakże nie zachowanie przez organ normy gwarancyjnej - mającej służyć ochronie praw strony - nie może wywoływać niekorzystnych dla tej strony skutków prawnych,

- zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I. instancji służy stronie odwołanie; zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia odwołania stronie; w niniejszej sprawie strona skorzystała z przysługujących jej praw do wniesienia odwołania i zachowała ustawowy termin do dokonania tej czynności; pomimo tego, że strona była reprezentowana przez pełnomocnika, decyzja została doręczona bezpośrednio stronie; natomiast do dnia upływu terminu do wniesienia odwołania przysługującego stronie decyzja nie została jeszcze odebrana, a nawet wysłana do pełnomocnika strony, co może świadczyć o pominięciu pełnomocnika przez organ; w związku z tym, pełnomocnik wniósł odwołanie w imieniu strony w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji; pełnomocnik wnosząc odwołanie od decyzji działał w imieniu i na rzecz strony, którą reprezentował dla dobra i ochrony jej praw; nie miał wiedzy czy decyzja zostanie mu również doręczona; w przypadku braku działań pełnomocnika i dalszego oczekiwania na doręczenie decyzji przez organ, przedmiotowa decyzja mogłaby stać się ostateczna dla strony, co uniemożliwiłoby jej dochodzenie swych praw.

Strona skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowienie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt wydano z naruszeniem przepisów postępowania, co do oceny terminów skutecznego wniesienia odwołania przez stronę skarżącą.

W sprawie, mając także na uwadze treść odpowiedzi na skargę, nie są sporne istotne fakty (terminy doręczania decyzji z [...] marca 2011 r. najpierw bezpośrednio stronie, potem jej pełnomocnikowi a także data wniesienia odwołania). Spór sprowadza się w istocie do odmiennej oceny skutków doręczania decyzji organu I. instancji bezpośrednio stronie, pomimo że była ona reprezentowana przez adwokata.

Stanowiska organu administracji w tej kwestii nie sposób podzielić. Wprawdzie trafnie zauważa organ, że z punktu widzenia upływu terminu do wniesienia środków odwoławczych, doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, która jest reprezentowana przez pełnomocnika nie rodzi skutku w postaci upływu terminu do wniesienia środków odwoławczych. Wadliwie natomiast organ wywiódł z tego stanu rzeczy uogólniając, jakoby wadliwie doręczanie stronie orzeczenia nie miało żadnych skutków prawnych, a więc zamykało jej możliwość wniesienia środków odwoławczych. Podkreślenia wymaga w tym kontekście jednolite stanowisko, prezentowane w doktrynie i judykaturze, że nawet brak doręczania stronie orzeczenia, o ile wniesie ona odwołanie w terminie otwartym do zaskarżenia orzeczenia dla którejkolwiek z innych stron postępowania, którym postanowienie było prawidłowo doręczane, nie stanowi przeszkody procesowej dla jego popatrzenia (patrz tak np. wyroki NSA sygn. akt IV SA 703/97 opubl LEX nr 47299, II OSK 1762/09 opubl. LEX nr 746776). W tej sytuacji nieuprawnione byłoby przyjęcie, jakoby wadliwe doręczenie decyzji (nie na ręce ustanowionego pełnomocnika), mogło stanowić przeszkodę dla zakwestionowania tego aktu w terminie liczonym od wadliwego doręczenia, gdy równocześnie orzeczenie nie było jeszcze ostateczne.

Błędnie uznał organ administracji, jakoby zasada przyjmowania dnia dokonania prawidłowego doręczania, jako daty początkowej naliczania terminu do złożenia odwołania, wyłączała możliwość zaskarżenia aktu w terminie wynikającym z wcześniejszego, choćby wadliwego, doręczenia decyzji. Jak trafnie wskazano w skardze, zasada obliczania terminu od dnia prawidłowego doręczania ma funkcje wyłącznie gwarancyjne dla zabezpieczenia strony przed negatywnymi skutkami ewentualnych uchybień w działaniu organu, nie zamyka natomiast drogi do wniesienia środków odwoławczych dla stron, którym wadliwie doręczono orzeczenia. Wykładnia zastosowana przez organ nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a prowadziłaby - w niektórych przypadkach - do zamknięcia konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach, co trafnie podnoszono w skardze. Jak celnie zauważa się również w skardze, zasadnym było - z ostrożności procesowej - wniesienie odwołania. Wobec wadliwego działania organu profesjonalny pełnomocnik nie mógł bowiem przewidzieć, czy orzeczenie zostanie mu ostatecznie doręczone a nie wniesienie środków odwoławczych mogło skutkować oceną przez organy administracji, jakoby orzeczenie stało się ostateczne. Z kolei, wobec późniejszego doręczenia orzeczenia pełnomocnikowi strony, uprawnione było uznanie ponownego wnoszenia odwołania za czynność zbędną - polski proces administracyjny nie ma charakteru formalistycznego a strona, w stosownym terminie wynikającym z uprzedniego doręczania, wniosła środki zaskarżenia.

Organ administracji, orzekając w sprawie naruszył przepisy postępowania w następstwie ich nieprawidłowej wykładni, w szczególności błędnie przyjmując jakoby wadliwie doręczanie (w świetle art. 40 § 2 K.p.a.), nie miało żadnych skutków prawnych i zamykało możliwość wniesienia odwołania w ramach terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. Następstwem tego było uchybienie treści art. 134 K.p.a. poprzez jego bezzasadne przywołanie, jako podstawy orzekania. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro odwołanie zostało skutecznie wniesione, o organ wydając zaskarżone postanowienie zamknął drogę do jego merytorycznego rozpoznania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Natomiast orzekając w punkcie 3 sentencji Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 200 wskazanej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ustawy zasądzono na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, opłata za czynności adwokackie w kwocie 240 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.

Wstrzymanie wykonania postanowienia ma taki skutek prawny, że decyzja z [...] marca 2011 r. nie może być uważana za ostateczną, wobec nie wydania orzeczenia w przedmiocie wszystkich wniesionych odwołań.