Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 625/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt. 12,  art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1, art. 4,  art. 46a,  art. 46b pkt 5, art. 48a
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: par. 2 ust. 2 pkt 2 i  ust. 8,  par. 3 ust. 1,  par. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 2, art.  3 ust. 1 pkt 2,  art. 21  ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.
article: art. 7, art. 10  par. 2,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3,  art. 92 ust. 1, art. 232,  art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.) w związku z § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – wymierzył D. Z. karę pieniężną w kwocie [...] zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie "jako osoba wspólnie zamieszkująca z osobą, która w dniu [...] kwietnia 2020 r. przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", a nadto na podstawie art. 48a ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nadał decyzji w punkcie 1 rygor natychmiastowej wykonalności.

Jak wynika z uzasadnienia opisanej wyżej decyzji, D. Z. została objęta kwarantanną jako osoba współzamieszkująca z osobą, która przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z czym związany był obowiązek odbycia wspomnianej kwarantanny w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r. Organ stwierdził, że wymieniona nie zastosowała się do obowiązku poddania się kwarantannie wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ten sposób, że opuściła miejsce odbywania kwarantanny, tj. mieszkanie przy ul. [...] w S.. Funkcjonariusz Policji podczas kontroli W. K., tj. osoby objętej graniczną kwarantanną ustalił, że D. Z. nie przebywała w miejscu odbywania kwarantanny. Podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z W. K. ustalił ponadto, że skarżąca udała się do sklepu, celem zakupu żywności. Ponowna "próba telefoniczna nawiązania kontaktu" z wymienioną w dniu [...] kwietnia 2020 r. potwierdziła, że udała się ona do sklepu spożywczego oraz do apteki. D. Z. poinformowała, że nie wiedziała, iż nie może opuszczać miejsca zamieszkania.

Organ dodał, że funkcjonariusz Policji przy każdej kontroli informował o możliwości złożenia zapotrzebowania na niezbędne produkty żywnościowe oraz o tym, że wskazane wyżej osoby nie mogą opuszczać miejsca odbywania kwarantanny.

Ustalenia dotyczące naruszenia obowiązku poddania się kwarantannie, organ poczynił w oparciu o notatkę urzędową z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzoną przez funkcjonariusza Policji z Komendy Miejskiej Policji w S.. Uznał, że jest to dokument wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na fakt, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie tej decyzji odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 a ust. 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dodatkowo organ powołał się także na zapisy § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zgodnie z którym osoba, która przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, wskazując , że "czyn wyjścia z domu był jednorazowy i trwał 10 minut", zaś powodem wyjścia z domu była depresja i "ogrom odpadów śmieciowych o nieprzyjemnym zapachu", które wyniosła z domu. Zaznaczyła, że W. K., który powrócił z zagranicy nie pozostaje z nią w związku, a przy tym był w depresji i nie było możliwie zakupienie mu leków ani udanie się do lekarza. Powodem wspomnianego czynu było także załamanie psychiczne skarżącej. Ma ona orzeczoną niepełnosprawność, jednak pomimo całkowitej niezdolności do pracy nie posiada prawa do renty z tego tytułu. Wymaga opieki innych osób, jej dochód to [...] zł z MOPR i [...] zł zasiłku pielęgnacyjnego. Strona dodała, że nie była poinformowana o warunkach kwarantanny. W. K. zajmuje osobny pokój, jest sam, nie posiada emerytury. Strona musiała odbyć kwarantannę ze względu na wspólny z nim adres zamieszkania. Ani skarżąca ani jej współlokator nie mieli objawów zachorowania na koronawirusa.

[...] Państwowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S..

W ocenie organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. prawidłowo ocenił wagę i okoliczności naruszenia prawa, tj., że strona swoim zachowaniem stworzyła potencjalne zagrożenie epidemiologiczne, bowiem – co należy podkreślić – wskazany w przepisach nakaz poddania się kwarantannie służy zapobieganiu szerzenia się i ewentualnemu przenoszeniu wirusa SARS-CoV-2.

W realiach niniejszej sprawy D. Z. w dniu [...] kwietnia 2020 r. opuściła miejsce obowiązkowej kwarantanny, co wynika z notatki urzędowej oraz co zostało potwierdzone przez stronę. Jednocześnie zachowanie strony, tj. przemieszczenie się do sklepu i apteki zaprzecza twierdzeniom o potrzebie zapewnienia opieki przez inne osoby.

W przypadku okoliczności stwierdzenia naruszenia prawa zachodzi obowiązek wszczęcia postępowania w zakresie ukarania karą administracyjną.

Organ odwoławczy powołując się na zebrany materiał dowodowy, podzielił stanowisko organu I instancji, co do ustaleń stanu faktycznego oraz zasadności wymierzenia kary administracyjnej. Dodał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, o którym mowa w przepisie art. 189f k.p.a., a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję strona podniosła, że nie posiada internetu, ma stary telefon, nie mogła zainstalować żadnej aplikacji. Nie wiedziała jakie ma prawa i obowiązki. Czyn, za który została ukarana miał miejsce w ostatnim dniu kwarantanny. Wyszła wynieść śmieci, policja nie oferowała takiej usługi w ramach kwarantanny.

W jej ocenie, została ukarana za "niewytrzymanie psychicznej presji" i zapobiegnięcie epidemii w domu poprzez usunięcie gnijących odpadów. Wskazała, że uważa to za niehumanitarne i niesprawiedliwe. Jest inwalidką, ofiarą przemocy i matką chorego na schizofrenię syna. Nie czuje się winna, prosi o pomoc. Nie miała objawów choroby ani ona ani obywatel, który przyjechał z zagranicy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżąca podniosła, że "czyn miał miejsce jednorazowo gdyż współlokator w ciężkiej depresji" zaczął ją atakować. Wezwała policję, jednak ta nie chciała wejść do mieszkania wobec czego strona zjechała windą na dół. Uciekała ze strachu. Nie miała innego wyjścia, prowadzi samodzielne gospodarstwo. Do pisma skarżąca dołączyła kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2020 r., z którego wynika, że została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do [...] stycznia 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w S. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S wymierzającą skarżącej karę pieniężną w kwocie [...] zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie "jako osoba wspólnie zamieszkująca z osobą, która w dniu [...] kwietnia 2020 r. przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Jako podstawę materialnoprawną wydania decyzji nakładającej wspomnianą wyżej karę pieniężną, wskazano art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 ww. ustawy).

Natomiast w myśl art. 46a wspomnianej ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 46b tej ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Na tej też podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 566).

W myśl § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia (aktualnego w dacie objęcia skarżącej kwarantanną), w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do odwołania wstrzymuje się przemieszczanie się pasażerów w transporcie kolejowym wykonywanym z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. We wspomnianym okresie, osoba przekraczająca granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana:

1) przekazać funkcjonariuszowi Straży Granicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 305), informację o:

a) adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

b) numerze telefonu do kontaktu z tą osobą;

2) odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Należy dodać, że stan epidemii ogłoszony został na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 433) – stan zagrożenia epidemicznego.

Jak wynika z powyższego, z uwagi na epidemię związaną z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – w tym m.in. poprzez wprowadzenie - na podstawie art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) - cytowanego powyżej art. 46a oraz art. 46b (z dniem 8 marca 2020 r.), a nadto dodanie - na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 567) – rozdziału 8 A "Kary pieniężne" (z dniem 1 kwietnia 2020 r.).

Należy podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).

W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), należy zauważyć, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Jak trafnie zauważył WSA w Opolu, powyższe oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń.

Wymienione w dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., cytowanym wyżej art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie części ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Należy podkreślić, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) tej ustawy, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 wspomnianej ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Definicję pojęcia "kwarantanna" zawiera przy tym art. 2 pkt 12 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

W ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące poddawania tak określonych osób kwarantannie, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 wspomnianej ustawy nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy, w tym w szczególności nie mogą wprowadzać uregulowań odmiennych niż te, które przyjęto w ustawie. Na marginesie jedynie należy dodać, że w dacie nałożenia na skarżącą przedmiotowego obowiązku, tj. 9 kwietnia 2020 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.), nie zaś z 19 kwietnia 2020 r. jak wskazał organ (przy czym obydwa rozporządzenia regulują zagadnienia dotyczące obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy RP w taki sam sposób).

Zdaniem Sądu przepisy ustawy jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem osób, które przekroczyły granicę państwa bez względu na to czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej.

W realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że skarżąca bądź współzamieszkujący z nią W. K. byli narażeni na chorobę zakaźną lub mieli kontakt ze źródłem czynnika chorobotwórczego. Sam fakt że W. K. przekroczył granicę państwa niewątpliwie nie czyni z niego takiej osoby, a świadczy o tym chociażby fakt, że nawet przepisy cytowanego rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. przewidują w § 2 ust. 8 liczne wyjątki od stosowania obowiązku, o którym mowa w ust. 2 (tj. odbycia kwarantanny) po przekroczeniu granicy. Wspomnianego obowiązku nie stosuje się m.in. do załóg statków powietrznych, rybaków czy kierowców wykonujących przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego lub międzynarodowego transportu kombinowanego – w sytuacji gdy przekroczenie granicy następuje w ramach wykonywania przez te osoby czynności zawodowych.

Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, w jakich okolicznościach W. K. przekroczył granicę i czy nie był jedną z osób zwolnionych z obowiązku poddania się kwarantannie.

Wszelkie ustalenia organów oparte są na notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. sporządzonej przez pracownika Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S., na notatce urzędowej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2020 r. przez funkcjonariusza Policji kontrolującego osobę "objętą graniczną kwarantanną sanitarną" oraz osobę z nią współzamieszkującą a także wydruku z aplikacji "Ewidencja Wjazdów do Polski", które nie zawierają informacji w omawianym zakresie. Co więcej w istocie brak jest także jednoznacznego ustalenia daty przekroczenia granicy przez W. K.. Wspomniany wyżej wydruk (sporządzony dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r.) nie zawiera bowiem takich danych, a jedynie wskazuje w jakim okresie wymieniony ma obowiązek poddania się kwarantannie. Natomiast w notatce pracownika Stacji wskazano, że W. K. przekroczył w dniu [...] kwietnia 2020 r. granicę, jednak nie wiadomo jakie jest źródło tej informacji.

Takie działanie organów niewątpliwie narusza art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak również art. 7 k.p.a. zgodnie, z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy brak jest ponadto uzasadnienia dla zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Odstąpienie od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu organ wytłumaczył jedynie faktem, że "załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego". Mając na uwadze okoliczność, że zarówno notatka funkcjonariusza Policji, w oparciu o którą wydano decyzję jak i "adnotacja służbowa", w której wskazano na takie przyczyny zastosowania wspomnianego art. 10 § 2 k.p.a. zostały sporządzone już po zakończeniu okresu kwarantanny (trwającej od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r.), nie sposób stwierdzić o jakim niebezpieczeństwie dla życia i zdrowia ludzkiego jest mowa, kto miałby być na to niebezpieczeństwo narażony ani z jakiego powodu.

Wobec powyższego, informując skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, jednocześnie z wydaniem decyzji, organ naruszył także art. 10 k.p.a. Strona nie mogła skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymała wraz z decyzją. Powyższe kwestie nie mają jednak dla sprawy decydującego znaczenia bowiem najistotniejsze w sprawie okazało się naruszenia przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych a także zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 46a i 46b wspomnianej wyżej ustawy.

Skoro bowiem przepisy tej ustawy przewidują możliwość objęcia kwarantanną jedynie osoby narażonej na chorobę zakaźną lub mającej kontakt ze źródłem czynnika chorobotwórczego, zatem nie można ich rozciągać na osoby przekraczające jedynie granicę RP, co do których nie ustalono, że były narażone na wspomnianą chorobę, lub miały kontakt z czynnikiem chorobotwórczym.

W niniejszej sprawie do takiej właśnie sytuacji doszło bowiem brak jest jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że skarżąca bądź współzamieszkujący z nią W. K. należą do tej grupy osób.

Ponieważ art. 48a ustawy przewiduje karę pieniężną za niestosowanie się do nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46b pkt 5 tej ustawy, tj. za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie, zatem nie może dotyczyć osób, co do których obowiązek ten nie powstał bowiem nie ustalono, że były narażone na zakażenie o jakim mowa w art. 2 pkt 12 ustawy.

Podsumowując, należy wskazać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit f) w zw. z art. 2 pkt 12 a także 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię prawną przedstawioną powyżej, rozważą również możliwość umorzenia postępowania w sprawie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.