Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 740/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Magda Froncisz Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lutego 2015r., znak [...], nr [...] Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] znak [...] z dnia 22 września 2011r., udzielającej inwestorowi – [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji: "stacja bazowa telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z urządzeniami sterującymi, systemem anten sektorowych i radioliniowych, zasilanie elektryczne, ogrodzenia, utwardzenie terenu, na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina [...]". W podstawie prawnej decyzji powołane zostały art.104, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.)

Organ w uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie złożyli A. K., P. K. oraz J. G.. Wniosek P. K. został pozostawiony bez rozpatrzenia wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Natomiast wnioski A. K. i J. G. były kompletne; wnioskodawczynie żądały wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Starosta wznowił postępowanie w sprawie w dniu 18 maja 2012r.

Organ pierwszej instancji wskazał następnie na wydane w sprawie decyzje własne, kasatoryjne decyzje organu odwoławczego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 325/13. Powołał się na zapatrywania Wojewody, stosownie do których obszar oddziaływania inwestycji dla stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje działki, nad którymi występuje pole elektormagnetyczne EM o poziomie wyższym od 0,1 W/m2, bez względu na to, czy w obszarze takiego pola znajdują się miejsca dostępne dla ludzi.

Następnie Starosta zaznaczył, że w kwestii ustalenia obszaru oddziaływania stacji bazowej oraz ustalenia kręgu stron postępowania zajmuje stanowisko odmienne od zaprezentowanego przez Wojewodę. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Poprzez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla organu pierwszej instancji podstawą do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu było ustalenie przepisów odrębnych, które powodują ograniczenie w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Tylko ustalanie obszaru oddziaływania obiektu tylko na podstawie ściśle ustalonej zasady określonej w przepisie prawa (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) oraz wynikającej z przepisu prawa (przepisy odrębne) zapewnia prowadzenie postępowań administracyjnych oraz orzekanie w sprawach w sposób rzetelny i obiektywny.

W przedmiotowej sprawie przepisem odrębnym były normy zawarte w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. W załączniku do rozporządzenia określone zostały dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności.

W związku z tym organ wyznaczył obszary, dla których gęstość pola elektromagnetycznego przekroczy 0,1 W/m2. w celu ustalenia czy w miejscach tych, w otoczeniu stacji bazowej, wystąpią miejsca dostępne dla ludności. Ustalono, że maksymalny zasięg pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej wartości dopuszczalne dla miejsc, gdzie przebywają ludzie znajduje się na takiej wysokości, gdzie nie ma możliwości powstania miejsc dostępnych dla ludzi. Starosta uznał, że stacja bazowa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym dz. nr [...] i [...] w miejsc. Z., których wnioskodawczynie są właścicielkami. Zarówno po wybudowaniu stacji jak i przed budową tej stacji można działki te zagospodarować w taki sam sposób. Wnioskodawczynie nie posiadały zatem przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta nie znalazł zatem podstaw do uchylenia decyzji własnej po przeprowadzeniu wznowionego postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniosła A. K.. Domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz orzeczenia co do istoty sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne ustalenie kręgu stron i bezzasadne przyjęcie, że nie posiada ona przymioty strony, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a nadto art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że nie jest ona stroną postępowania. A. K. wskazała, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać również taki obszar, nad którym zlokalizowane jest oddziaływanie pola elektromagnetycznego, przekraczające wskaźnik wynikający z przepisów prawa.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2015r., znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu Wojewoda omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, przepisy regulujące wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Następnie stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w poprzedniej decyzji z dnia 25 listopada 2014 r., znak: [...]. Wskazał, że obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające wskaźnik przewidziany w rozporządzeniu, należy uznać za obszar oddziaływania obiektu. Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływaniem ma organizmy żywe. Na poparcie tego poglądu organ odwoławczy przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Zdaniem Wojewody ustalenia kręgu stron postępowania należy dokonać na podstawie art. 28 k.p.a. Osobą, która ma legitymację procesową w rozumieniu tego przepisu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W przedmiotowej sprawie, inwestycja niewątpliwe wprowadza uciążliwość w przestrzeni nad nieruchomością wnioskodawczyni, co może powodować pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, nie oznacza jednak, że w postępowaniu prowadzonym z udziałem wszystkich stron nie zapadłaby decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy wnioskujące posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrywaniu Starosta winien wziąć pod uwagę powyższe ujawnione w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji jedynie pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji, a nadto uwzględnić wyrażone w decyzji organu odwoławczego poglądy oraz aktualny stan prawny i faktyczny.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia w całości decyzji Wojewody oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Strona skarżąca podniosła szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to

- art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o tej treści, przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze toczyło się na skutek odwołania A. K., która według samego organu drugiej instancji nie jest stroną postępowania;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji, w tym niewyjaśnienie o jakich uciążliwościach mowa w uzasadnieniu decyzji, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzi planowana inwestycja, jakie dowody przeprowadzone w toku postępowania stanowią podstawę twierdzeń Wojewody;

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., art. 146 k.p.a., art. 149 k.p.a., art. 151 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, a tym samym nie działanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, a także nie wyjaśnienie i nie wypowiedzenie się co do wystąpienia bądź nie podstaw wznowienia postępowania, zachowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie skarżącej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 145 § 1. pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania A. K. oraz J. G. bez zweryfikowania, czy te osoby są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub ewentualnie zarządcami nieruchomości stanowiących odpowiednio działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...] a jeżeli tak czy te nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem ostatecznej decyzji Starosty z dnia 22 września 2011 r.

- art. 134 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o niedopuszczalność odwołania A. K., złożonego i podpisanego przez L. S. w sytuacji, gdy odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną postępowania a także gdy L. S. jest umocowany do reprezentacji A. K. wyłącznie przed Starostą ewentualnie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną postępowania;

- art. 153 p. o p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, co do dalszego postępowania, albowiem Wojewoda nadal nie rozważył, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy A. K. posiadała kompetencje do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji bez naruszenia zasady z art. 16 k.p.a., a to w związku z nieskutecznością wniesionego odwołania, nadal w sposób prawidłowy nie zastosował art. 10 k.p.a. oraz nie dokonał ustalenia, jaki tytuł prawny przysługuje J. G. do działki o numerze ewidencyjnym [...].

Skarżąca spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności, a wspomniane przepisy szczególne w takiej sytuacji nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 11 czerwca 2015r. [...] Sp. z o.o. podniosła dodatkowo, że wszystkie okoliczności sprawy przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania we wznowionym postępowaniu decyzji innej niż dotychczasowa. Spełnione zostały wszystkie warunki, od których przepisy uzależniają wydanie pozwolenia na budowę. Wobec tego organ powinien wydać decyzję, odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Nadto w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Regulacja art. 138 § 2 kpa wpisuje się w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Decyzja kasacyjna została w rozpatrywanej sprawie wydana po raz kolejny, i to w zasadzie z tych samych powodów. Przy czym pierwsza decyzja organu odwoławczego ( z dnia 7 stycznia 2013 r.) została oceniona negatywnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wyrok tego Sądu z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 325/13 jest prawomocny, wynikające z niego wskazania nie zostały jednak prawidłowo przyjęte i zrealizowane przez organ odwoławczy, skutkiem czego przy wydaniu zaskarżonej decyzji (tym razem trzeciej z kolei), powtórzone zostały już wcześniej wytknięte błędy, w związku z tym poglądy wyrażone w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 325/13 są nadal aktualne i podzielane przez sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Po raz kolejny należy więc zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, że odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 24 kwietnia 2015 r. ponownie złożyła A. K., poprzez pełnomocnika L. S., który działa imieniem skarżącej na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia 27 czerwca 2012 r.(K: 91 akt adm.). Pełnomocnictwo to udzielone jest jednak tylko do reprezentacji w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. W aktach sprawy brak jest nadal innego pełnomocnictwa, co skutkować musi przyjęciem naruszenia art. 64 § 2 k.p.a przez organ odwoławczy, albowiem nie doszło do usunięcia braków formalnych odwołania, którymi jest ono dotknięte.

Nie mniej przyczyną zasadniczą uchylenia decyzji obydwu instancji jest naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k. p. a., mające istotne znaczenie dla oceny prawidłowego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organy administracyjne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędnym jest zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a , w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom Ii II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r.,sygn. akt I SA 1270/93, publ. W OSP 1994/7-8/131).

Krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji nie jest tożsame z pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", o jakich mowa w art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2013 r., poz.1232). Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie organu I instancji, że skoro przestrzeń, w której ma znajdować się pole elektromagnetyczne o poziomie przekraczającym określony przepisami wskaźnik, nie jest dostępna dla ludzi, to właściciele nieruchomości znajdujących pod tą przestrzenią, nie są zainteresowani w sprawie. Źródłem bowiem interesu prawnego tych osób jest prawo własności nieruchomości, które nie ogranicza się li tylko do powierzchni gruntu, lecz rozciąga się w przestrzeni nad nią. W wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1016/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, "że to, iż przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m.in. z prawa własności. Zadaniem organów administracji jest ustalenie, czy w postępowaniu związanym z budową urządzeń, które będą emitowały promieniowanie nie jest naruszony interes prawny podmiotów nad których nieruchomością gruntową występuje emisja promieniowania o wartościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony". Stanowisko to podziela w całości skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Kwestią zupełnie odrębną jest to natomiast, czy realizacja inwestycji doprowadzi do niezgodnej z prawem ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości. Okoliczność ta może i powinna być badana jednak dopiero w postępowaniu rozpoznawczym, które prowadzone jest z udziałem wszystkich stron.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a następnie decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ "odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ... kpa". Zauważyć jednak należy, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przyjąć więc należy, że organ przeprowadził tylko jeden etap postępowania wznowieniowego, a więc zbadał sprawę tylko i wyłącznie co do przyczyn wznowienia; ustaliwszy negatywny wynik tego badania, nie przeszedł do fazy postępowania rozpoznawczego. W kontekście tak przyjętej podstawy rozstrzygnięcia, nie można wywodów organu odnosić do meritum sprawy, lecz jedynie do kwestii interesu prawnego osób wnioskujących wznowienie. Jak zaś wyżej wskazano, przyjęte w tym zakresie wnioski organu I instancji są błędne. Słusznie zostało to dostrzeżone przez organ odwoławczy, który błędu organu I instancji naprawić samodzielnie nie mógł. Musiałoby się to bowiem wiązać z przeprowadzeniem postępowania merytorycznego tylko w drugiej instancji, co stanowiłoby oczywistą obrazę zasady dwuinstancyjności. Przy czym w niniejszym postępowaniu, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, dotychczas organy administracyjne nie poczyniły żadnych ustaleń, brak jest w aktach sprawy wiarygodnego dokumentu pozwalającego stwierdzić, czy wnioskujące o wznowienie postępowania istotnie legitymują się tytułem prawnym do nieruchomości, a zatem należą do kręgu podmiotów określonych w cytowanym art. 28 ust. 2 prawa budowlanego z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji. Brak jest także dokumentów i ustaleń poczynionych na ich podstawie, co do miejsca położenia przedmiotowych nieruchomości względem stacji bazowej telefonii komórkowej i ustaleń czy rzeczywiście emitowane pole elekromagnetyczne przez urządzenia stancji naruszają interes prawny podmiotów m.in. wynikający z prawa własności czy użytkowania wieczystego. W tym miejscu koniecznym jest przytoczenie dosłowne uzasadnienia organu I instancji: "Należy tutaj podkreślić, iż działka nr [...], której właścicielem jest Pani A. K., nie znajduje się w obszarze wyznaczonym wokół stacji bazowej, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnej wartości gęstości pola elektromagnetycznego w odróżnieniu od działki nr [...], która z kolei znajduje się w tym obszarze. Powyższe potwierdził Wojewoda [...] w decyzji z dnia 25 listopada 2014 r. pisząc, iż "(...) nieruchomość Pani J. G., w opinii tutejszego Organu, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, podczas gdy nieruchomość A. K. nie znajduje się w tym obszarze." W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie wskazuje, że dotychczas organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym przedmiocie, wobec braku, jak wyżej wskazano, materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę tych ustaleń, a oparł się na "opinii" organu odwoławczego. Z "opinii" tej nie wynika z kolei co stanowiło podstawę przyjętego stanowiska przez ten organ i może być oceniana owa "opinia" jedynie jako sugestia co do merytorycznego rozpoznania sprawy, którą jednak organ I instancji związany nie jest. Nie jest bowiem organ I instancji zwolniony od samodzielnego przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego poprzez poczynienie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w oparciu o wszechstronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Prowadząc postępowanie, organ działa według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie jest on związany ani ustaleniami stanu faktycznego, ani prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja. Osoba, na której wniosek wznowiono postępowanie, jest przy tym stroną postępowania toczącego się po wznowieniu niezależnie od jego wyniku (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2080/98, LEX nr 77605). W postępowaniu tym mają też prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, niezależnie od tego, czy uczestniczyły w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1406/06, LEX nr 420107).

Ponownie więc rozpoznając sprawę organy administracyjne wezmą pod uwagę powyższe wskazania sądu.

Naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, w świetle przedstawionej analizy, mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co uzasadniało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.