Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 658/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2022 r. znak [...] w przedmiocie kary porządkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 1 lipca 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] (dalej także: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia D. W. (dalej: "skarżąca", "strona", "podatnik") na podstawie art. 233

§ 1 pkt 1 w z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540; dalej: "Op", "Ordynacja podatkowa") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent [...]", "organ I instancji") z 21 lutego 2022r. o nałożeniu na stronę kary porządkowej w kwocie 530 zł.

Postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powołanym na wstępie postanowieniem, Prezydent [...] nałożył na stronę karę porządkową w kwocie 530,00 zł, ponieważ podatnik nie złożył informacji w sprawie podatku od nieruchomości za lata 2017 – 2021, mimo wezwania z 13 stycznia 2022r.

W podstawie prawnej postanowienia powołał art. 262 § 2 Op.

W zażaleniu na to postanowienie, wnosząc, o stwierdzenie jego nieważności skarżąca podniosła, że organ I instancji wskazał przepis art. 262 § 2 Ordynacji podatkowej, który nie przewiduje kary porządkowej za niezłożenie informacji IN-1. Przepis ten ma zastosowanie w stosunku do osoby, która została powołana na biegłego. Organ winien zatem wydać postanowienie na podstawie art. 262 §1 pkt 2a ustawy Ordynacja podatkowa. W tym przypadku jest jednak konieczne zbadanie czy taki dokument jest w posiadaniu strony, gdyż organ nie może skutecznie wezwać strony do wykonania zobowiązania bez podstawy prawnej, a nadto gdy zobowiązanie jest niemożliwe do wykonania. Zdaniem skarżącej, organ jest w posiadaniu informacji IN-1, na podstawie której naliczał podatek od nieruchomości za poprzednie lata. Nie był tym samym uprawniony do żądania przedstawienia dokumentu, który nie jest w posiadaniu podatnika ze względu na upływ czasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołanym na wstępie i zaskarżonym

w niniejszej sprawie postanowieniem z 1 lipca 2022r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując treść art. 262 § 1 pkt 2 Op wskazało, że strona, która mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówiła wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności mogą zostać ukarani karą porządkową do 2900 zł - obecnie 3000zł.

Zasadniczą przesłanką jest bezzasadność odmowy dokonania konkretnej czynności procesowej przez stronę. W przepisie chodzi o odmowę nie mającą podstaw w obiektywnych okolicznościach sprawy. Bezzasadna odmowa, to takie postępowanie strony, która bez uzasadnionej przyczyny nie realizuje wezwania organu,

a z okoliczności sprawy nie wynika, że jest to uzasadnione obiektywnymi okolicznościami. Kara porządkowa ma na celu dyscyplinowanie uczestników postępowania podatkowego do określonych zachowań podyktowanych czynnościami organu.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazując, że postanowieniem z 16 grudnia 2021r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie

w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2017 – 2021, z nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...]. Postanowienie doręczono stronom w dniu 23 grudnia 2021 r. Następnie, Prezydent [...] skierował do skarżącej dwa wezwania, tj. z 26.11.2021r. i z 13.01.2022r., w których wzywał stronę do złożenia na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych IN-1 wraz z załącznikami ZIN-1, ZIN -3 za wskazane lata podatkowe (2017 – 2021) dotyczące nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Wezwania zostały doręczone odpowiednio 1.12.2021r. i 20.01.2022r.

Pomimo skierowania wezwania i rygoru nałożenia kary porządkowej podatniczka bezpodstawnie zaniechała ujawnienia organowi podatkowemu danych dotyczących wykorzystania nieruchomości dla prowadzenia działalności gospodarczej. Odmowa złożenia informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych stała się podstawą nałożenia kary porządkowej wskazaną w art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zdaniem SKO, kara mieści się w granicach określonych w art. 262 Op, który to przepis nie uzależnia jej wymiaru od jakichkolwiek przesłanek. Dodatkowo uznało, że błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej postanowienia nie dyskwalifikuje postanowienia, nie jest też powodem do stwierdzenia jego nieważności, o co wnosi strona w zażaleniu. W systemie prawa podatkowego istnieje podstawa prawna do nakładania kary porządkowej za brak reakcji na wezwanie organu podatkowego. Dlatego postanowienie mimo błędu w podstawie prawnej nie jest wydane bez podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie organ nałożył karę porządkową w kwocie 530 zł

w wysokości 1/5 maksymalnej kwoty i wskazał, że na skutek niezgłoszenia przedmiotów opodatkowania gruntów i budynków może utracić dochód w kwocie około 5300 zł rocznie. Karę ustalił jako 2% utraconego dochodu x 5 lat.

Treść zażalenia sugeruje, że organ I instancji żądał okazania lub przedstawienia dokumentów znajdujących się w posiadaniu strony. Strona żądanego dokumentu nie posiadała, a zobowiązanie było niemożliwe do wykonania. Organ I instancji zdaniem skarżącej posiadał informacje IN-1 i nie był uprawniony do żądania przedstawienia dokumentu, który nie jest w posiadaniu podatnika ze względu na upływ czasu.

W ocenie organu odwoławczego, z treści wezwania wystosowanego do skarżącej jasno wynika, że organowi I instancji chodziło o złożenie nowej informacji IN -1 wraz z załącznikami, a nie okazanie poprzednio złożonej. Dlatego zarzut ten uznało za niezasadny.

Kolegium oceniło przy tym, że złożenie informacji IN-1 mieści się w pojęciu złożenia wyjaśnień, o których mowa w art. 262 § 1 pkt 2 Op. Brak wyszczególnienia informacji IN- 1 w w/w przepisie nie oznacza, że organ nie może zastosować kary porządkowej za odmowę jej złożenia. Przepis ten dotyczy wszelkich zobowiązań podatkowych, jest zredagowany ogólnie i nie wymienia rodzajów deklaracji, informacji itp., występujących w różnych podatkach.

Organ podatkowy może żądać od strony złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności. Strona mimo prawidłowego wezwania odmawiająca złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin może zostać ukarana karą porządkową. Przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z przepisem art. 155 § 1 i 159 Ordynacji podatkowej. Wyjaśnienia strony w zakresie gruntów i budynków, w tym zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej stanowiły istotny element stanu faktycznego sprawy i były konieczne i niezbędne do jego wyjaśnienia. W konsekwencji, uprawniały organ do wezwania skarżącej w drodze art. 155 § 1 Op. W sytuacji gdy wzywana strona nie zastosowała się do tegoż wezwania organ miał prawo podjąć dopuszczalne prawem kroki zmierzające do uzyskania od niej wyjaśnień, tj. nałożyć karę porządkową. Przyznane organom podatkowym w art. 262 Op uprawnienie do stosowania kar porządkowych, ma na celu dyscyplinowanie uczestników postępowania

i przeciwdziałanie obstrukcji procesowej powodującej jego przedłużanie, a niekiedy wręcz uniemożliwienie jego zakończenia.

Z podanych przyczyn, zarzuty zażalenia SKO uznało za nieuzasadnione. Powtórzyło, że mimo wskazania błędnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, w sprawie nie wystąpiły podstawy do jego uchylenia, czy też stwierdzenia jego nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, działaniem pełnomocnika wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowień organów obydwu instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz umorzenie postępowania, oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, postawiła zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 210 § 1 pkt 4) Ordynacji podatkowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej wydanego postanowienia i tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 262 § 1 pkt 2) i 2a) Ordynacji podatkowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy Organy nie mogły nałożyć na stronę kary porządkowej za niezłożenie informacji

w tym trybie, ponieważ dokument IN-1 (informacja w sprawie podatku od nieruchomości) nie jest w posiadaniu strony ze względu na upływ czasu, natomiast na ww. podstawie prawnej nie można żądać przedłożenia nowego dokumentu IN-1;

- art. 262 § 1 pkt 2) Ordynacji podatkowej, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że złożenie informacji IN-1 mieści się w pojęciu złożenia wyjaśnień;

- art. 2a Ordynacji podatkowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żadna z norm prawnych z przepisu art. 262 Ordynacji podatkowej nie przewiduje wprost obowiązku złożenia informacji IN-1

i sankcji za jej niezłożenie, a Organ uznał na niekorzyść strony, że złożenie informacji IN-1 mieści się w pojęciu wyjaśnień z art. 262 § pkt 2) Ordynacji podatkowej - w tym miejscu należy wskazać, iż Organ nie rozróżnia obowiązku złożenia wyjaśnień od obowiązku złożenia dokumentu, który de facto znajduje się w posiadaniu Organu.

Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i związaną z nim argumentację. Zauważyło, że zasadniczo zarzuty te stanowią powtórzenie zarzutów odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Dokonana przez Sąd we wskazanych wyżej ramach kontrola zaskarżonego

w niniejszej sprawie postanowienia prowadzi do oceny, że nie jest ono dotknięte wadami. Dlatego też skarga okazała się niezasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy organ podatkowy zasadnie nałożył w trybie art. 262 § 1 pkt 2 Op karę porządkową na stronę, wobec której prowadzono postępowanie podatkowe w sprawie podatku od nieruchomości za lata 2017-2021 oraz wysokość tejże kary. Zgodnie ze wskazanym przepisem, strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówili lub nie dokonali w terminie wyznaczonym

w wezwaniu złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin, przedłożenia tłumaczenia dokumentacji obcojęzycznej lub udziału w innej czynności, mogą zostać ukarani karą porządkową do 2.900 zł (wg stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie).

Z powyższego przepisu wynika, że zasadniczą przesłanką nałożenia kary porządkowej jest (obok przesłanek podmiotowych i dokonania prawidłowego wezwania przez organ podatkowy), brak uzasadnionej przyczyny niewykonania wezwania, "bezzasadność odmowy" dokonania konkretnej czynności procesowej przez stronę (pełnomocnika strony, itd.), przy czym chodzi tu o odmowę nie mającą podstaw

w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt

II FSK 1695/16). Nie ma zatem znaczenia to, czy w subiektywnym przekonaniu strony powinna ona ten obowiązek wykonać, lecz o kwestię istnienia faktycznych przeszkód

w jego wykonaniu. Znamiona "bezzasadnej odmowy", o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie, nosi postępowanie strony (jej pełnomocnika), która bez uzasadnionej przyczyny nie realizuje wezwania organu, tj. jeżeli z okoliczności sprawy nie wynika, że jest to uzasadnione obiektywnymi okolicznościami. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że danie możliwości organom podatkowym stosowania kar porządkowych, ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania podatkowego do określonych zachowań, podyktowanych czynnościami organu (zob. S. Presnarowicz (w:)

C. Kosikowski oraz L. Etel (red.), J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski,

S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz LEX, Warszawa 2013, s. 1331.). Odnotować też należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w kontekście oceny, czy dana czynność strony polega na bezzasadnej odmowie dokonania czynności dowodowej, stwierdził m.in., że bezzasadna odmowa strony, to odmowa nieznajdująca potwierdzenia

w obowiązujących przepisach (por. wyrok z 21 października 2011 r., sygn. akt II FSK 775/10). Należy także wyraźnie podkreślić, że podatnik, jego pełnomocnik, nie jest podmiotem właściwym do oceny tego, jakie dokumenty są istotne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i nie jest uprawniony do kwestionowania potrzeby ich złożenia. Obowiązkiem strony, czy jej pełnomocnika, jest natomiast przedstawienie żądanych przez organ dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt

II FSK 1695/16).

W orzecznictwie wskazuje się nadto, że jakkolwiek art. 262 Op nie zawiera typowej normy prawa karnego, to jednak stanowi podstawę nałożenia kary pieniężnej, co obliguje organ stosujący tę karę do uwzględnienia zasady adekwatności kary, skoro ustawodawca zakreślił jej granice. W świetle tej zasady wymiar kary porządkowej, uwzględniający całokształt okoliczności sprawy, powinien być sprawiedliwy

i uzasadniony. Nie utracił aktualności pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, że warunkiem prawidłowego zastosowania art. 262 Ordynacji podatkowej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie tylko co do przesłanek wymienionych w tym przepisie (tj. co do podmiotu, przedmiotu, prawidłowości wezwania), lecz także co do rodzaju i stopnia zawinienia oraz ewentualnych skutków, jakie pociąga za sobą uchybienie wezwaniu (wyrok NSA OZ w Krakowie z 18 lipca 2000 r., I SA/Kr 2246/98).

Jak już wyżej stwierdzono, zasadniczą przesłanką nałożenia kary porządkowej jest "bezzasadność odmowy" dokonania konkretnej czynności procesowej przez stronę. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu skarżąca nie wskazała na żadne przeszkody spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby niewykonanie wezwania do złożenia informacji podatkowej IN wraz z załącznikiem za lata 2017 - 2021, o których mowa w wystosowanych do skarżącej wezwaniach organu

I instancji z 26.11.2021r. i z 13.01.2022r. (odpowiednio k. 1 i 6 akt podatkowych).

W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary porządkowej na podstawie art. 262 § 1 pkt 2a Op na adresacie wezwania spoczywa obowiązek przedstawienia powodów odmowy okazania czy przedstawienia dokumentów, gdyż to on jest osobą, która może je znać. Do organów należy ich ocena pod względem zasadności, a do Sądu administracyjnego kontrola oceny. W sprawie, skarżąca nie wskazała obiektywnych okoliczności, które nie pozwalały na dokonanie oczekiwanych czynności. Brak jest bowiem podstaw do podzielenia podnoszonej argumentacji, iż wezwanie dotyczyło informacji już złożonej. Wezwanie z dnia 13 stycznia 2022 r. zostało skierowane we wszczętym postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za lata 2017 – 2021 z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Postanowienie powyższe zostało skarżącej doręczone w dniu 23 grudnia 2021 r. Na toczące się postępowanie organ I instancji wskazał także w wezwaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż bezzasadne jest dopatrywanie się przez skarżącą tego, że organ wzywa do złożenia informacji, która została złożona przed laty, skoro w wezwaniu wskazano wyraźnie, iż dotyczy ono informacji za lata 2017- 2021 we wszczętym obecnie postępowaniu podatkowym.

Dodać należy, że jak podnosi się również w orzecznictwie do prawidłowości zastosowania kary porządkowej niezbędne jest również wcześniejsze pouczenie przez organ podatkowy o skutkach niezastosowania się do wezwania (wyrok NSA z 29 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA/Po 533/01). Prawidłowość wezwania w znaczeniu art. 262 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że wezwanie powinno spełniać wymogi określone w art. 155-159 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, wystosowane w sprawie wezwania w swej treści określały zarówno podstawę prawną wymaganego obowiązku, jak również zawierały stosowne pouczenia o treści art. 262 § 1 pkt 2 Op, stanowiącego podstawę prawną nałożenia przedmiotowej kary.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym, za usprawiedliwione niewykonanie obowiązku traktować należy tylko takie okoliczności, które w sposób niezależny od strony i w normalnych warunkach trudny do przezwyciężenia uniemożliwiały jej zadośćuczynienie obowiązkom nałożonym przez organ podatkowy, nawet przy dołożeniu należytej staranności (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 992/15).

Skarżąca takich okoliczności w sprawie nie wskazała i bezzasadnie odmówiła przedstawienia żądanych w wezwaniach informacji niezbędnych do ustaleń faktycznych w prowadzonym wobec niej wymiarowym postępowaniu podatkowym.

Tym samym zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione.

Prawidłowo zastosowano w sprawie art. 262 § 1 pkt 2 Op w tej kwestii, jak

i w kwestii samego wymiaru kary.

Z tych względów z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę, orzekając jak w wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119

§ 3 ppsa.

-----------------------

14