Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3311/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 636/14 w sprawie ze skargi P P na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę P P (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [..] września 2013 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor wymierzył A P i P P karę pieniężną w wysokości 88.968, 25 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr 12 w dniach od 22 maja 2013 r. do 27 sierpnia 2013 r., poprzez umieszczenie oraz pozostawienie w pasie drogowym ogrodzenia oraz części budynku. Organ wskazał, że wprawdzie zajęcie pasa drogowego nastąpiło zanim AP i PP zostali właścicielami działki, na której nastąpiło naruszenie, ale mieli oni wystarczająco dużo czasu, żeby usunąć obiekty znajdujące się w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że wobec AP i Piotra P prowadzone było już wcześniej postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 12 bez zezwolenia zarządcy drogi. Zostało ono zakończone wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną.

W toku prowadzonego postępowania AP i PP usunęli częściowo ogrodzenie z zajętego pasa drogowego demontując przęsła. W ocenie organu do ponownego zajęcia pasa drogowego poprzez zamontowane ogrodzenia doszło w czasie, gdy A P i PP byli już właścicielami nieruchomości i wiedzieli oni o przebiegu linii granicznych oddzielających ich działki od pasa drogi krajowej nr 12.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję uznał, że twierdzenia organu wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, jak też nie zostały dostatecznie uzasadnione. Organ nie wyjaśnił, jaki w istocie podmiot powinien być stroną podstępowania, a w konsekwencji adresatem wydanej decyzji. W trakcie całego postępowania A P i PP, negowali okoliczność dokonania przez nich zajęcia pasa drogowego i twierdzili, że ogrodzenie było postawione bez ich wiedzy, a nieruchomością zajmuje się ich ojciec.

WSA zwrócił uwagę, że organ pominął powyższą argumentację opierając się na domniemaniu wynikającym z tytułu własności i uznał, że skoro A P i PP są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym, to ponoszą oni odpowiedzialność za zajęcie tego pasa. Jednakże w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego brak jest podstaw prawnych dla formułowania tego typu domniemań. Obowiązkiem organu jest bowiem najpierw ustalenie stanu faktycznego, w szczególności tego kto dokonał naruszenia prawa, a dopiero później, gdy dokonujący zajęcia pasa drogowego nie okaże zezwolenia zarządcy drogi albo nie wykaże, że dokonane zajęcie nie odpowiada żadnemu z pozostałych przypadków ujętych w zamkniętym katalogu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity. Dz. U z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. możliwe jest zastosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy.

W ocenie Sądu I instancji analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, czy działania ojca skarżącego dokonywane były w imieniu i na zlecenie właścicieli lub co najmniej za ich zgodą, czy też miały charakter samowolny.

Organ nakładając solidarnie karę finansową zarówno na AP, jak i P P zupełnie pominął przy tym kwestię wyjaśnienia posiadania przez tego ostatniego wiedzy na temat zajęcia pasa drogowego. Nie przeprowadził żadnego dowodu w tym zakresie, jak też nie wypowiedział się o tym w decyzji. Powyższy brak wywołuje uzasadnione wątpliwości co do tego, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stwarza dostatecznych podstaw do akceptacji twierdzenia organu, że to skarżący i uczestniczka postępowania dokonali tego zajęcia.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie niezbędne jest wyjaśnienie, który z podmiotów skarżący, uczestniczka postępowania czy też ich ojciec – faktycznie zajął pas drogowy poprzez ustawienie ogrodzenia na spornej części.

Dyrektor zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 150 p.p.s.a., poprzez:

1) niezasadne przyjęcie, że organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję administracyjną dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej kwestii tożsamości pomiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego - w sytuacji gdy w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo i w sposób znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym, określił, że za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 12 odpowiadają A P i PP.

2) niezasadne przyjęcie, że organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie oświadczenia AP, że "że nie utożsamia się z tą sytuacją", w sytuacji gdy zgodnie aktualnym brzmieniem art. 7 k.p.a. strona postępowania powinna podejmować aktywność w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może poprzestać na samym zaprzeczeniu zaistnienia określonych faktów.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że osobą podlegającą odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest w niniejszej sprawie bezpośredni sprawca zajęcia, w sytuacji gdy odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosić powinna osoba, która będąc właścicielem, a więc uprawnionym do rozporządzania obiektami posadowionymi w pasie drogowym, nie usuwa tych obiektów mimo istnienia takiego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej odnosi się do naruszeń przepisów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafne są podnoszone przez Dyrektora zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności niewłaściwie określił podmiot dokonujący bezprawnego zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że stroną postępowania, więc zobowiązanymi do uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego powinni być właściciele działki nr 9/3, na której został wyznaczony pas drogowy drogi krajowej nr 12 położonej w miejscowości Stare Czaple, a więc A i PP, a nie podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy – K P.

Zarzut tak sformułowany jest nietrafny. Sąd II instancji podziela pogląd prezentowany w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że w przypadku kar za samowolne zajęcie pasa drogowego niedopuszczalna jest sytuacja, w której odpowiedzialność administracyjnoprawna jest przypisywana podmiotom, które nie dokonały naruszenia pasa drogowego. W tym zakresie postępowanie administracyjne musi wykazać jednoznacznie, kto dokonał zajęcia pasa drogowego. Ponieważ art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wiąże kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z konkretnym podmiotem, to przyjąć trzeba, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem może to być osoba faktycznie naruszająca pas drogowy, nawet niekiedy wykonawca robót budowlanych w tym pasie albo podmiot, na rzecz którego wykonano roboty, a on posiada do gruntu położonego w pasie stosowny tytuł prawny. Jednak by w konkretnym przypadku wskazać taką osobę, to trzeba w sposób niebudzący wątpliwości wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że naruszenia dokonała określona osoba. W tym zakresie Sąd II instancji stoi na stanowisku, które już prezentował, że pomimo tego, że art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wskazuje wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną, to z uwagi na kontekst w jakim funkcjonuje ten przepis, a zwłaszcza na treść art. 39 u.d.p., należy przyjąć, że kara pieniężna może być nałożona na tego, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1377/14, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor nie wskazał jednoznacznie takiego podmiotu, przyjmując założenie, że są nim współwłaściciele działki, przy jednoczesnym ustaleniu faktów, które przeczą temu wnioskowi, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji, związanych z oświadczeniem współwłaścicieli, wykonawcą ogrodzenia oraz stwierdzeniem, że naruszenie pasa miało miejsce jeszcze przed nabyciem własności działki 9/3. W takich okolicznościach sprawy trudno przyjąć założenie prezentowane przez organ, że karę za zajęcie pasa drogowego powinni ponieść współwłaściciele. W tym sensie Sąd I instancji orzekał poprawnie, gdyż nakazał ustalenie podmiotu dokonującego naruszenia pasa drogowego, zatem nie mógł naruszyć przepisów postępowania jakie wskazuje skarga kasacyjna. Sąd II instancji podkreśla, że właściciel działki może być podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary, ale wówczas gdy postępowanie wykaże, że naruszenie dokonane zostało na jego żądanie i z korzyścią dla niego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie ten kontekst sprawy nie został właściwie ustalony, to trafnie Sąd I instancji uznał, że skarga powinna być uwzględniona, a decyzje uchylone, bowiem z faktu, że naruszenie pasa drogowego domaga się wymierzenia kary nie wynika, że może ona być wymierzana komukolwiek.

W zakresie zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie prawa materialnego stwierdzić należy, że jest on niezasadny, bo przedwczesny. W sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jest nieustalony, Sąd II instancji nie ma podstaw ani powodów do wypowiadania się na temat prawa materialnego. NSA zwraca uwagę, że naruszenie prawa w tym zakresie zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może dotyczyć tylko konkretnej sprawy, a nie teoretycznych rozważań co do sposobu rozumienia treści art. 40 ust. 12 u.d.p.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.