Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 263/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 277/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. na rzecz Z. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. wniósł w dniu 11 czerwca 2014 r. (data nadania, k. 12) skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 16 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze wyjaśnił, że we wniosku tym, dziennikarz dziennika "Ł." – S.P. wniósł o udostępnienie informacji poprzez wydanie kopii protokołu z kontroli przeprowadzonej w Kole Łowieckim nr 193 "D." w Stężycy w 2013 i 2014 r., a w przypadku braku możliwości wykonania kopii o udostępnienie do wglądu z możliwością samodzielnego wykonania fotokopii.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 24 kwietnia 2014 r. organ wskazał, że kopia tego protokołu została przesłana do Prokuratury Rejonowej w Rykach, dlatego ze względu na dobro prowadzonego śledztwa, na obecnym etapie, organ nie może go w żadnej formie udostępnić.

Następnie w dniu 28 maja 2014 r. redaktor naczelny dziennika "Ł." zwrócił się ponownie do Zarządu Okręgowego PZŁ w Lublinie z żądaniem sporządzenia odmowy lub udzielenia zawartych we wniosku z dnia 16 kwietnia 2014 r. informacji w ciągu 3 dni, jednak organ nie udzielił odpowiedzi.

Przekazując Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie te skargę wraz z kserokopią korespondencji skierowanej do skarżącego, organ załączył pismo z dnia 17 czerwca 2014 r. skierowane do P.G. W piśmie tym organ poinformował skarżącego, że w związku z otrzymaniem odpowiedzi z Prokuratury Rejonowej w Rykach, organ obecnie może udostępnić do wglądu kopię protokołu pokontrolnego, którego domaga się skarżący. Zaznaczył, że są to dokumenty zawierające dane osobowe, dlatego organ nie może udostępnić ich kopii, ani wyrazić zgody na samodzielne wykonanie fotokopii, jednak jest możliwe zapoznanie się z tym dokumentem w siedzibie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Lu 277/14 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie do załatwienia wniosku P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." z dnia 16 kwietnia 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie na rzecz P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że wniosek o informację pochodził od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo prasowe, zgodnie z którym pojęcie "prasa" obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Został złożony przez dziennikarza dziennika "Łowiecki" – S.P., a następnie podtrzymany przez redaktora naczelnego tego dziennika P.G., a zatem nie ma wątpliwości, że pochodzi on od "prasy".

Sąd wskazał, że żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

WSA w Lublinie przyjął też, że żądane we wniosku z dnia 16 kwietnia 2014 r. informacje dotyczą protokołu kontroli przeprowadzonej w Kole Łowieckim, a taki protokół jako odzwierciedlający publiczną działalność Polskiego Związku Łowieckiego (jego organu) jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ tiret drugi u.d.i.p. W sytuacji występującej w sprawie zastosowanie miały zatem – na mocy art. 3a Prawa prasowego – przepisy u.d.i.p.

Sąd wyjaśnił też, że żądanie przez skarżącego zawarte we wniosku z dnia 16 kwietnia 2014 r. dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczyło informacji o sprawach publicznych, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, mimo to – żadnej ze wskazanych powyżej czynności organ nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie, co świadczy o bezczynności tego organu. W szczególności pisemna informacja z dnia 24 kwietnia 2014 r., że wniosek nie może być uwzględniony, ponieważ prowadzone jest przez Prokuraturę Rejonową w Rykach śledztwo, a jednym z dokumentów jest żądana "kopia protokołu" – nie pozwala zdaniem Sądu na przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności. Okoliczność taka mogłaby ewentualnie stanowić podstawę wydania decyzji odmownej ze względu na okoliczności wskazane w art. 5 u.d.i.p. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że organ nie posiadał "kopii" protokołu, co zwalniałoby go z jej udostępnienia. Zdaniem WSA w Lublinie bezspornie dokument protokołu pokontrolnego, którego żądał skarżący, należy do dokumentacji organu co zresztą sam organ przyznał w piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. – okoliczność, że okresowo dokument ten był w posiadaniu Prokuratury nie zwalniał organu z rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał Zarząd Okręgowy PZŁ w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 kwietnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p.; o kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości wywiódł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie. Zarzucił w niej wyrokowi:

naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe w zw. z art. 3 u.d.i.p. przez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje prawo wglądu w dokumenty wnioskowane na gruncie u.d.i.p.

naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że żądane dokumenty stanowią dokumenty urzędowe.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu, żaden z członków organu nie jest funkcjonariuszem publicznym, a zatem nie mógł wytworzyć dokumentów urzędowych. Ponadto skarżący kasacyjnie zaznaczył, że z punktu pierwszego wyroku nie wynika to, w jakim terminie ma wykonać dyspozycję tego punktu orzeczenia, co narusza art. 149 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za usprawiedliwione, choć z nieco innych powodów niż wskazano to w skardze kasacyjnej.

Należy wskazać, że do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce konieczne jest ustalenie przez sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza -- nie dochował terminów określonych dla takiego działania w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p").

Należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

prowadzenie gospodarki łowieckiej

troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że informacje objęte wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym.

Jak wyjaśnił pełnomocnik PZŁ na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kontrola przeprowadzona w Kole Łowieckim "Diana" i sporządzone z niej protokoły dotyczyły spraw członkowskich. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i. p. oraz ustawy – Prawo łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności i nie było prawidłowe zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie adresata wniosku do jego rozpoznania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalił skargę. W rezultacie orzekanie o zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej w zw. z art. 200 p.p.s.a. okazało się bezprzedmiotowe.

Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej), zarazem zaś Sąd spostrzega, iż w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekuje na rozpoznanie blisko kilkadziesiąt skarg kasacyjnych związanych z korzystaniem z tego prawa przez skarżącego, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

Trzeba ponadto dodać, że skarżący miał możliwość zapoznania się z żądanym protokołem.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ustalając ich wysokość Sąd, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie Związek, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.