Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 533/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. N. i R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2022 r., znak: DOA.7110.381.2021.MGL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. i R. N. – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] października 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] marca 2016 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

Wnioskiem z 15 czerwca 2015 r. B. i R. N. (dalej także "skarżący") zwrócili się do Starosty G. o pozwolenie na rozbiórkę budynku usługowego na nieruchomości położonej w miejscowości B. przy ul. Ż. [...] na działce o nr ewid. [...].

W toku zainicjowanego ww. wnioskiem postępowania, Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także "Opolski WKZ") postanowieniem z 13 sierpnia 2015 r., znak: ZN.5181.56.2015.GN, odmówił uzgodnienia przedmiotowej rozbiórki. Organ konserwatorski wskazał, że budynek objęty wnioskiem skarżących został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, a prezentowane przezeń znaczne wartości architektoniczne i historyczne zostały zachowane.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 16 lutego 2016 r., znak: DOZ-OAiK-660.1018.2015[KPA-1] utrzymał w mocy ww. orzeczenie Opolskiego WKZ.

Z uwagi na powyższe, decyzją z 22 marca 2016 r., nr 55/2016, Starosta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nieużytkowanego budynku usługowego posadowionego w B. przy ul. Ż. (obecnie Głównej) nr [...], na działce nr ew. [...].

Wnioskiem z 15 czerwca 2021 r. skarżący wystąpili do Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty G. z 22 marca 2016 r., wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 882/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił orzeczenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 lutego 2016 r., znak: DOZ-OAiK-660.1018.2015[KPA-1]. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Minister w dniu 7 czerwca 2018 r. uchylił postanowienie Opolskiego WKZ z 13 sierpnia 2015 r. znak: ZN.5181.56.2015.GN odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku w B. przy ul. Ż. (obecnie G.) [...] na działce o nr ewid. [...]. Ostatecznie postanowieniem z 10 sierpnia 2018 r., nr ZN.5181.34.2018.ISH Opolski WKZ umorzył postępowanie uzgodnieniowe w przedmiotowej sprawie. Organ wojewódzki wyjaśnił, że błędnie utożsamiono ww. budynek skarżących z obiektem figurującym w wojewódzkiej ewidencji zabytków, wobec czego brak było podstaw do uzgodnienia przez organ konserwatorski zamierzeń budowlanych wobec tego budynku. Skarżący wskazali zatem, że decyzja Starosty G. z 22 marca 2016 r., nr 55/2016 o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę spornego budynku usługowego jest oczywiście sprzeczna z aktualnym stanowiskiem organów ochrony zabytków i jako taka, kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności.

Decyzją z 15 października 2021 r., znak: IN.l.7721.2.3.2021.MK, Wojewoda Opolski, odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty G..

Od takiego rozstrzygnięcia odwołanie – z zachowaniem ustawowego terminu – wnieśli B. i R. N.

Rozpoznając odwołanie GINB wyjaśnił na wstępie, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zob. wyrok NSA z 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 340/07; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SAWa 1929/09; wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 25/11).

GINB przywołał ponadto treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) wskazując, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.

Z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 - według stanu na dzień wydania decyzji przez Starostę G. z 22 marca 2016 r., nr 55/2016) wynika natomiast, że w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji budynków pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Forma "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden (tu: organ administracji architektoniczno-budowlanej) prowadzi postępowanie główne, a drugi (tu: wojewódzki konserwator zabytków) postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne), przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji natomiast poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia.

Organ II instancji podkreślił, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest wiążące dla organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. Jeżeli zatem owo stanowisko jest negatywne ("odmawia uzgodnienia"), to stanowi wystarczającą podstawę odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, a wręcz udzielenie takiego pozwolenia wyklucza.

W aktach postępowania Starosty G. znajduje się zaświadczenie Urzędu Gminy w B. z 19 lutego 2015 r., nr IR.4120.1.2015, które potwierdzało, że budynek przy ul. Ż. [...] na działce nr [...] w m. B. będący własnością skarżących został ujęty w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych pod poz. [...]. Dlatego organ architektoniczno-budowlany wystąpił do Opolskiego WKZ o uzgodnienie przedmiotowej rozbiórki (pismo Starosty G. z 14 lipca 2015 r., znak: AB-6741.4.7.2015). Postanowieniem z 13 sierpnia 2015 r., znak: ZN.5181.56.2015.GN, organ ten odmówił uzgodnienia rozbiórki ww. budynku usługowego, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra.

Z tych przyczyn GINB stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia aby Starosta G. odmawiając decyzją z 22 marca 2016 r., nr 55/2016 pozwolenia na rozbiórkę budynku skarżących naruszył w sposób rażący art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. W świetle materiału dowodowego jakim dysponował Starosta odmowę udzielenia pozwolenia na rozbiórkę należy uznać za zasadną.

Zdaniem GINB, bez znaczenia w sprawie pozostaje uchylenie ww. postanowień organów ochrony zabytków, które miało miejsce już po wydaniu weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Starosty G.. Jak bowiem wskazano powyżej, organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Podobnie ewentualne ustalenie, że ww. budynek usługowy na dz. nr 377/4 nie jest objęty żadną formą ochrony zabytków może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Przesłanka wznowienia postępowania nie może zaś jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty G. z 22 marca 2016 r., nr 55/2016, rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji nie dopatrzył się również innych wad kwalifikowanych decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili B. i R. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez niezastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i brak zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody Opolskiego pomimo, iż pozostająca w obrocie prawnym decyzja Starosty G. jest sprzeczna z ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii objęcia planowanego do rozbiórki obiektu ochroną jako zabytku, a zatem narusza ona przepisy art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 106 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Z uwagi na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Opolskiego, a także o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Autor skargi podnosi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do opisu stanu faktycznego, przytoczenia tez orzecznictwa i doktryny, dotyczących rażącego naruszenia prawa i stwierdzenia braku jego zaistnienia. GINB nie odniósł się do wskazania skarżących, że decyzja Starosty G. okazała się błędna, a w obrocie pozostaje decyzja administracyjna, wydana w związku z i na podstawie postanowienia, które okazało się niesłuszne i zostało uchylone i zastąpione diametralnie odmiennym rozstrzygnięciem. Decyzja odmawiająca rozbiórki nie zapadłaby gdyby organ współdziałający od razu wydał prawidłowe postanowienie w sprawie uzgodnienia. I właśnie ta kwestia – obowiązywanie decyzji na pierwszy rzut oka sprzecznej z przepisami art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i 106 k.p.a., które nie powinny mieć w sprawie zastosowania, w przekonaniu skarżących spełnia definicję oczywistości naruszenia prawa.

Skarżący uznają, że sytuacja ta pozostaje w rażącej sprzeczności z panującym porządkiem prawnym, gdyż obraża elementarne poczucie sprawiedliwości. Wnioskodawcom bezpodstawnie odmówiono realizacji prawa do rozebrania własnych zabudowań, uniemożliwiając im realizację własnych zamierzeń inwestycyjnych, przedłużając je w czasie, narażając na negatywne skutki wzrostu cen materiałów budowlanych. Wydana decyzja bezpodstawnie i drastycznie godzi w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości a sytuacja taka z pewnością nie może być akceptowana w praworządnym państwie.

W ocenie pełnomocnika skarżących wskazywana przez GINB droga wznowienia postępowania nie uwzględnia faktu, że takie postępowanie, wszczęte z urzędu przez Starostę G., już się toczyło, jednak decyzja zatwierdzająca projekt i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę została uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z 25 listopada 2019 r., znak: IN.l.7721.2.5.2019.OJ, a postępowanie umorzone z przyczyn formalnych bezpodstawnego powołania się na przesłanki wznowienia postępowania. Na skutek skargi B. i R. N. stanowisko w tej kwestii zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalając skargę i w konsekwencji utrzymując w mocy ww. decyzję Wojewody. Gdyby organy te widziały podstawy do wznowienia postępowania niewątpliwie doszłoby do takiego rozstrzygnięcia. Wcześniejsze zaś wyłączenie drogi wznowienia postępowania w zestawieniu z zaskarżoną decyzją oznacza, że skarżący nie będą w stanie doprowadzić do zmiany odmownej decyzji Starosty.

Podstawa wznowienia wskazywana przez GINB jest przy tym oczywiście nietrafna. Nie chodzi tu bowiem o ustalenie, czyli okoliczność faktyczną czy dowód, dotyczącą zabytkowego statusu nieruchomości a rozstrzygnięcie administracyjne postanowienie Opolskiego WKZ. Żadne ustalenie nie mogło zmienić jego treści. Co więcej zmiana stanowiska nastąpiła po wydaniu decyzji Starosty G. a przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mówi o okolicznościach faktycznych lub dowodach istniejących w dniu wydania decyzji,

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez centralny organ budowlany.

Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).

W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. Jednocześnie doktryna prawa administracyjnego i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi ono wykazywać znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym. Inaczej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym.

Poza powyższym konieczne jest przypomnienie, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny. Nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98 "Jurysta" 1998, nr 12, s. 27; wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1079/98, LEX nr 41821; wyrok NSA z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1646/97, LEX nr 48679; wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4078/18, LEX nr 3036910). Nie oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn procesowych. Jednakże stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, LEX nr 322283). Można mówić o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1711/19, LEX nr 3065080; z 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245; tak też: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2022).

W wyroku z 6 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1018/17, LEX nr 2644837) NSA wskazał, że zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

Podzielając powyższe stanowisko należy zauważyć, że kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z 22 marca 2016 r., nr 55/2016, Starosta G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę nieużytkowanego budynku usługowego posadowionego w B. przy ul. Ż. (obecnie G.) nr [...], na działce nr ew. [...]. U podstaw takiego rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej legło: po pierwsze ustalenie w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy B. z 19 lutego 2015 r., że ww. budynek objęty planowaną rozbiórką został "ujęty w Gminnej ewidencji zabytków nieruchomych pod poz. [...]"; a po drugie odmowa uzgodnienia przedmiotowej rozbiórki przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażona w postanowieniu z 13 sierpnia 2015 r.

Mając to na uwadze należy wyjaśnić, że w sytuacji ustalenia przez Starostę G., iż wspomniany budynek usługowy stanowi zabytek objęty ochroną konserwatorską, organ ten zasadnie przyjął, że przed wydaniem pozwolenia na jego rozbiórkę konieczne jest uzyskanie stanowiska właściwego organu konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W tych okolicznościach nie sposób zarzucić Staroście rażącej obrazy przywołanego art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy ujawnienie odmiennych okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinny mieć wpływu na dokonywaną ocenę.

Ponadto Opolski WKZ uznał się za właściwy w sprawie, stwierdzając w postanowieniu z 13 sierpnia 2015 r., że przedmiotowy budynek cechują takie wartości zabytkowe, które przemawiają za jego ochroną, wykluczającą możliwość jego rozbiórki. Stanowisko to podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w orzeczeniu z dnia 16 lutego 2016 r., znak: DOZ-OAiK-660.1018.2015[KPA-1] utrzymując w mocy ww. postanowienie Opolskiego WKZ.

Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego i które może być przedmiotem weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1489/18, CBOSA). Nie można przy tym rozciągać na postępowanie główne wad proceduralnych, jakimi jest dotknięte postępowanie uzgodnieniowe (teza trzecia wyroku NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2030/11, LEX nr 1298167).

Postępowania główne i incydentalne są zatem autonomiczne względem siebie. Skutkiem tego jest wniosek, iż organ prowadzący postępowanie główne nie może dokonywać weryfikacji (np. uchylenia lub zmiany) postanowienia w sprawie zajętego stanowiska – zapadłego w trakcie postępowania incydentalnego. Weryfikacja postanowienia incydentalnego przez organ prowadzący postępowanie główne nie jest możliwa; sprzeciwiają się temu bowiem fundamentalne zasady postępowania administracyjnego – zasada praworządności i legalności, które zakazują dokonywania czynności niewskazanych wyraźnie w przepisach prawa. Przepisy prawa zaś nie przewidują możliwości wzruszenia postanowienia incydentalnego przez organ prowadzący postępowanie główne. Co więcej, postanowienie incydentalne wiąże organ główny, nawet jeżeli jest wadliwe. Postanowieniu temu służy bowiem domniemanie legalności. Domniemanie legalności obowiązuje aż do momentu wyeliminowania takiego ostatecznego postanowienia z obrotu prawnego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie główne musi respektować postanowienie incydentalne nawet wówczas, gdy jest ono wadliwe (tak. G. K., Brak stanowiska innego organu jako podstawa wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego, dostępne na: https://www.humanitas.edu.pl).

Należy w tym miejscu podkreślić, że Starosta G. odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego skarżącego decyzją z 22 marca 2016r., tj. już po wydaniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z 16 lutego 2016 r. utrzymującego w mocy ww. orzeczenie Opolskiego WKZ o odmowie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że okolicznością spełniającą przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), którego konsekwencją jest stwierdzenie nieważności głównej decyzji administracyjnej, jest sytuacja, w której wydane postanowienie innego organu nie zostało uwzględnione w treści decyzji wydanej przez organ prowadzący postępowanie główne. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w przypadku, gdy dojdzie do wydania decyzji pozytywnej po uzyskaniu negatywnego stanowiska organu uzgodnieniowego, a przepis prawa materialnego dopuszcza wydanie decyzji pozytywnej jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii. Do naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. dojdzie również wówczas, gdy decyzja w postępowaniu głównym zostanie wydana przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7; tezę drugą wyroku NSA z 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/98, LEX nr 48178).

W tym stanie rzeczy nie można zarzucić decyzji Starosty G. obrazy art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 106 k.p.a., w sytuacji gdy w chwili orzekania przez ten organ postanowienie Opolskiego WKZ było ostateczne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko GINB, że decyzji Starosty G. nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, tym bardziej o rażącym charakterze.

Stwierdzić natomiast przyjdzie, że nie bez racji organ II instancji wskazał na możliwość wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się – gdy jest to stanowisko wiążące – elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Jak trafnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 39/21, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"), pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu. Podobnie WSA w Kielcach w wyroku z 31 sierpnia 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 213/21, CBOSA) podkreślił, że nowe okoliczności, o jakich mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ np. na zakres praw i obowiązków stron, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nową okolicznością istotną dla sprawy będzie taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmiennie rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1302/97 oraz wyrok NSA z 31 marca 2009 r., II OSK 124/08; tak też WSA w Łodzi w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1065/19, CBOSA). Przy tym, ujawnienie się tych nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) już po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania.

W ocenie tutejszego Sądu, przy rozważaniu powyższej kwestii, istotną wskazówkę może stanowić ocena podobnego zagadnienia będącego m.in. przedmiotem kontroli WSA w Warszawie dokonanej w wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 312/20, CBOSA). W sprawie tej Sad uznał, że wystąpiła nowa okoliczność faktyczna, istniejąca ale nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, którą stanowi fakt, iż pomiar prędkości samochodu kierowanego przez skarżącego, dokonany przez funkcjonariuszy Policji i będący podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, został uznany przez sąd karny za niewiarygodny.

W niniejszej sprawie, nie przesądzając kierunku przyszłych rozstrzygnięć w tej materii, Sąd doszedł do przekonania, że w odrębnym trybie wznowieniowym, zasadne wydaje rozważanie, czy za taką nową okoliczność faktyczną można uznać ustalenie przez Opolskiego WKZ, że budynek usługowy skarżących przeznaczony do rozbiórki nigdy nie był budynkiem dawnej gospody objętym ochroną konserwatorską wynikającą z ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność ta niewątpliwie istniała w dacie orzekania przez Starostę G. i miała zasadniczy wpływ na podjęte przez organ merytoryczne rozstrzygnięcie. Gdyby bowiem ujawniona została jeszcze w toku tego postępowania, bezsprzecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wystąpiłby do Opolskiego WKZ o uzgodnienie projektu decyzji o rozbiórce ww. budynku i nie doszłoby do wydania przez ten organ postanowienia odmownego z 13 sierpnia 2015 r.

Wymaga podkreślenia, że ujawienie się zupełnie nowej okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji a nieznanej organowi stanowi co do zasady podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 312/20, CBOSA). W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodny pogląd co do niekonkurencyjności trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, a do takich zaliczyć trzeba sytuację wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; zob. też np. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX nr 2253598; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16, LEX nr 2531085, gdzie przyjęto, że "Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania").

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd czuje się w obowiązku zauważyć, że uprzednio prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Starostę G. na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Z kolei decyzja tego organu z 29 lipca 2019 r. została oparta na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wojewoda Opolski rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Starosty G. stwierdził natomiast brak wystąpienia podstaw wznowienia zarówno z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., jak i z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W tym też zakresie kontroli rozstrzygnięcia Wojewody Opolskiego z 25 listopada 2019 r. dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 41/20.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżących ani organy, ani też WSA w Opolu jak dotychczas nie dokonywały kontroli wystąpienia innych przesłanek wznowienia postępowania, w tym m.in. przyczyny wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z całą pewnością brak jest zaś podstaw do stwierdzenia, że analizowana decyzja Starosty G. dotknięta jest wadą kwalifikowaną wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym innego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.