Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2673/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.130 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: § 8 ust 6
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 187/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 grudnia 2018 r. nr SKO-407/K/1727/2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne i umarzającej postępowanie w sprawie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 18 grudnia 2018 r. nr SKO-407/K/1727/2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne i umarzającej postępowanie w sprawie, wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 187/19: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 6 czerwca 2017 r. nr SKO-407/K/655/2017.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 488), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.", i w konsekwencji zastosowanie tego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że A. A. nie mógł w okolicznościach sprawy uzyskać w wyniku odbytego szkolenia zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a w konsekwencji uznaniem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 6 czerwca 2017 r. nr SKO-407/K/655/2017, w której uznano, że na skutek odbytego szkolenia doszło do zmniejszenia liczny punktów jest nieważna - co z kolei skutkowało uchyleniem decyzji SKO-407/K/1727/2018 z 18 grudnia 2018 r.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierając się na wykładni językowej pominęło wskazówki zawarte w art. 130 ust. 4 P.r.d. o charakterze funkcjonalno-celowościowym, związane z "dyscyplinowaniem i wdrażaniem kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiem wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Przyjęta przez Sąd (poparta przywołanymi w uzasadnieniu orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego) wykładnia z uwzględnieniem wskazanej wyżej dyrektywy funkcjonalno-celowościowej skutkowała przyjęciem stanowiska, że nie można mówić o tym, że § 8 ust. 6 rozporządzenia jest przepisem wydanym z przekroczeniem delegacji ustawowej i unormowaniami ustawowymi. Konsekwencją takiego stanowiska było uznanie, że z uprawnienia określonego w art. 130 ust. 3 P.r.d. mogą skorzystać jedynie ci kierowcy, którzy otrzymali mniej niż 24 punkty karne, a w przypadku ich przekroczenia odbycie szkolenia przez kierowcę nie rodzi skutków w postaci zmniejszenia liczny punktów karnych.

Skarżący kasacyjnie powołał także stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było w sprawie niniejszej uprawnione do samodzielnej oceny zgodności uregulowań w akcie wykonawczym z przepisami rangi ustawowej, a tym samym do odmowy zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu prawa (w tym konkretnym przypadku § 8 ust. 6 rozporządzenia). Ocena zgodności takich uregulowań dopuszczalna jest bowiem dopiero na etapie kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doszło zatem do nieuzasadnionego niezastosowania wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, wskutek uznania go za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ żaden przepis nie przyznawał organowi uprawnienia do badania prawidłowości wpisów, w związku z którymi zostały naliczone punkty karne. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przyjął, że doszło do oczywistego naruszenia art. 130 ust. 3 P.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a tym samym do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z powyższym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wskazał, że o ile należy przyznać, że ocena zgodności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa, przepisów aktu wykonawczego nie powinna podlegać organowi innemu niż sąd, o tyle jednak nie sposób przyjąć, że dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie wykładnia, odmienna od argumentacji przyjętej w uzasadnieniu decyzji z 6 czerwca 2017 r. nr SKO-407/K/655/2017, jest prawidłowa. Oparcie się na wykładni celowościowej nie może bowiem prowadzić do wyników rażąco odbiegających od treści literalnej przepisów (w konkretnej sprawie przepisów stanowiących delegację ustawową dla rozporządzenia). W ocenie skarżącego kasacyjnie, treść art. 130 ust. 3 P.r.d. dotycząca możliwości uczestniczenia w szkoleniu jedynie grupy kierowców z najmniejszym doświadczeniem i treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wskazują, że przepis § 8 ust. 6 wykracza poza ramy delegacji ustawowej. Zatem słuszne – zdaniem skarżącego kasacyjnie – jest stanowisko przyjmujące, że rozporządzenie, jako akt wykonawczy do ustawy, nie może zmieniać jej treści, a jedynie może regulować kwestie delegowane ustawą do rozporządzenia. Skoro P.r.d. reguluje jedynie kwestię możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów karnych (nie wskazując na ich rodzaj) za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, nie normując nawet kwestii wyłączenia tego prawa w sytuacji posiadania maksymalnej liczby punktów karnych - to tym bardziej nie może tej kwestii regulować rozporządzenie jako akt wykonawczy, które powinno mieć węższy zakres niż przepis ustawowy. Przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia SKO przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednoznaczne dają podstawę do przyjęcia, że rozporządzenia nie mogą wykraczać poza szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające zakres spraw i treści tego aktu oraz, że na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania musi być węższy niż zakres ustawowy. W świetle powyższego wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko jest błędne. Mając na względzie treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, mimo uchybień decyzji SKO z 6 czerwca 2017 r. brak było podstaw do wyeliminowania jej z obiegu prawnego, gdyż nie naruszała ona rażąco porządku prawnego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w sprawie najistotniejsza jest kwestia związana z naliczeniem mu sześciu punktów karnych za wykroczenie, jakiego się dopuścił 27 stycznia 2015 r. W sprawie tego wykroczenia było prowadzone postępowanie w sprawie [...] przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy [...] Wydział Karny i wprawdzie wyrokiem A. A. został uznany za winnego wykroczenia z art. [...] Kodeksu wykroczeń w związku z art. [...] P.r.d., jednakże Sąd odstąpił od wymierzenia kary. Wyrok ten uprawomocnił się 19 grudnia 2016 r. A. A. w dniu 19 marca 2018 r. złożył do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek o złożenie kasacji na jego korzyść od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt [...] z 16 grudnia 2016 r., którym utrzymano w mocy wyrok w sprawie [...] Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy. We wniosku skarżący wskazał na to, że w jego sprawie miała miejsce błędna kwalifikacja prawna jego czynu jako wykroczenia z art. [...] Kodeksu wykroczeń - co skutkowało przyznaniem punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Do chwili obecnej wniosek skarżącego oczekuje na rozpoznanie przez Rzecznika. W przypadku ewentualnego uwzględnienia kasacji doszłoby do sytuacji, w której należałoby usunąć punkty karne za wykroczenie z 27 stycznia 2015 r. Zatem nawet w przypadku nieuwzględnienia szkolenia, jakie A. A. odbył, nie przekroczyłby on liczby 24 punktów.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 13 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2673/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku Prezydent Miasta Tarnobrzega decyzją z 20 kwietnia 2017 r. nr Km-III.5430.5.28.2017 skierował A. A. na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Decyzja została wydana w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", zgodnie z którym w sytuacji gdy kierowca przekroczy liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta jest zobowiązany wydać decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. A. A. w okresie od 27 grudnia 2014 r. do 25 września 2015 r. sześciokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał 19 punktów karnych ostatecznych i 6 tymczasowych, które stały się ostatecznymi po uprawomocnieniu się w dniu 19 grudnia 2016 r. wyroku Sądu Rejonowego w Warszawie, sygn. [...]. W dniu 29 grudnia 2015 r. kierowca odbył szkolenie redukujące 6 punktów karnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z 6 czerwca 2017 r. nr SKO-407/K/655/2017 uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy uznał, że przepisy § 6 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 6 rozporządzenia wprowadzające ograniczenia wobec osób uczestniczących w szkoleniu redukującym punkty karne stanowią niewątpliwie przekroczenie delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 P.r.d. Tym samym, w ocenie organu, zasadne było odmówienie zastosowania przepisu rozporządzenia wobec A. A. Spowodowało to, że we wskazanym okresie posiadał on 19 punktów karnych i nie przekroczył dozwolonej ich liczby, a tym samym nie spełniał przesłanek z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy, stąd kontrolowane postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe.

W dniu 20 listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy w Tarnobrzegu, działając w trybie art. 184 § 1 i 2 K.p.a., zgłosił sprzeciw do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu. W sprzeciwie wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji SKO z 6 czerwca 2017 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wskazaną na wstępie decyzją z 18 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności swej decyzji z 6 czerwca 2017 r. Organ uznał, że kontrolowana decyzja nie wykazała istnienia wady, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., powodującej konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kolegium podtrzymało stanowisko, że skoro art. 130 ust. 3 P.r.d. określa, że odbycie szkolenia przez kierowcę (z wyjątkiem kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy) wpisanego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie tych przepisów, to wprowadzenie każdego innego wyjątku od tej zasady musiałoby mieć miejsce na podstawie przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Według SKO, norma wynikająca natomiast z przepisu podustawowego, tj. § 8 ust. 6 rozporządzenia poszerza tymczasem zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej stanowiąc, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Z tej przyczyny – wg Kolegium – należało uznać, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 4 P.r.d., który - mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego – upoważniał ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m.in. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. W tym zakresie Kolegium podkreślając niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z P.r.d. wskazało, że skoro ustawa ta reguluje jedynie kwestię możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie normuje kwestii wyłączenia tego prawa w sytuacji posiadania maksymalnej liczby punktów, to tym bardziej nie może regulować tego rozporządzenie wykonawcze.

Ponadto Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można mówić w sytuacji, gdy w doktrynie jak i w orzecznictwie występują zróżnicowane stanowiska. Dokonana przez Kolegium ocena prawna zastosowanych w sprawie przepisów, choć odmienna od prezentowanego przez Prokuratora stanowiska, nie może stanowić o istnieniu wady decyzji powodującej jej nieważność.

Prokurator Rejonowy w Tarnobrzegu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Rejonowego i wskazał, że dokonując wykładni art. 130 ust. 4 P.r.d., poza wykładnią językową, na której oparło się SKO, przy ustalaniu zakresu zawartej w nim delegacji, nie można pominąć zawartej w tym przepisie wskazówki funkcjonalno-celowościowej, związanej z "dyscyplinowaniem i wdrażaniem kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Jej realizacja w pełni pozwalała na przyjęcie w § 8 ust. 6 rozporządzenia, że odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d. "nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24".

Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się. Tezę zaś skarżącego kasacyjnie należało uznać za błędną.

Problem ten był już wielokrotnie analizowany w orzecznictwie, które w tej materii należy uznać za utrwalone, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji. Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest zdeterminowana postanowieniami Konstytucji RP (zob. art. 92 ust. 1). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem:

1) podmiotowym (powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia);

2) przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania);

3) treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu).

Wytyczne o fundamentalnym charakterze powinny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym, łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24 marca 2003 r., P 14/01, OTK-A 2003/3/22), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne.

Umocowaniem do wydania rozporządzenia był art. 130 ust. 4 P.r.d. Utracił on moc 4 czerwca 2018 r. na podstawie art. 125 pkt 13 w związku z art. 139 pkt 3 u.k.p. Jednocześnie w tej samej dacie (w dniu 4 czerwca 2018 r.) weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957) odsuwająca w czasie utratę mocy obowiązującej ww. przepisu. Przepis art. 130, w brzmieniu dotychczasowym, był więc stosowany do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa w art. 130 (zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 957).

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.k.p., w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r., skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 P.r.d. Przepis ten w ust. 4 stanowił, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.".

Wytyczne ujęto w sposób "pozytywny", przez wskazanie celów i funkcji aktu wykonawczego, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia. Wskazanym w art. 130 ust. 4 P.r.d. celem rozporządzenia jest m.in. "dyscyplinowanie kierujących pojazdami" i "zapobieganie wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego". Przepis art. 130 ust. 4 pkt 2 P.r.d. wyraźnie stanowi, że rozporządzenie ma określać warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb postępowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a punkt 4 tego przepisu, że rozporządzenie ma określać liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Niewątpliwie kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest przez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b P.r.d., jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych - art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. - Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.), drugi natomiast przez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym (wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2013 r., III SA/Gd 50/13).

Powszechnie przyjmuje się, że wykluczone jest zmniejszenie liczby punktów przez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami (wyrok NSA z: 19 czerwca 2015 r., I OSK 2413/13; 23 stycznia 2015 r., I OSK 1504/13; 12 września 2014 r., I OSK 220/13; 21 sierpnia 2013 r., I OSK 495/12; 16 kwietnia 2013 r., I OSK 2038/11; 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10, 22 marca 2011 r., I OSK 723/10; 13 października 2011 r., I OSK 1721/10; 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takich wniosków prowadzi zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia systemowa i celowościowa wskazanych przepisów.

Trafnie przy tym Sąd I instancji zauważył, że stanowisko powyższe, według którego wykładnia art. 130 ust. 4 P.r.d. prowadzi do wniosku, że rozporządzenie to (w tym jego § 8 ust. 6) nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami ustawowymi, jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. także m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 czerwca 2017 r., I OSK 2420/15, z 22 listopada 2013 r., I OSK 1373/12, z 24 października 2012 r., I OSK 1552/11). Wykładnia wskazanych przepisów w sposób postulowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziłaby natomiast do konieczności przyjęcia, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, co niweczyłoby możliwość skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Oznacza to prawidłowość stanowiska Sądu Wojewódzkiego i Prokuratora, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 P.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie znajduje zatem podstaw do stwierdzenia, że § 8 ust. 6 rozporządzenia wydany został z naruszeniem upoważnienia ustawowego, określonego w art. 130 ust. 4 P.r.d. Tym samym także zarzut dotyczący naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia przez nieuwzględnienie wydania go z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 P.r.d. okazał się bezpodstawny. Za odmienną wykładnią wskazanych jako wzorce kontroli przepisów, nie przemawiają także okoliczności przywołane przez autora skargi kasacyjnej w końcowej części uzasadnienia.

Zauważenia wymaga także, że autor skargi kasacyjnej wymieniając przepisy, na podstawie których oparł skargę kasacyjną, wskazał wprawdzie oba przepisy art. 174, to jest pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak w petitum skargi kasacyjnej sformułował wyłącznie zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przy czym jako formę naruszenia prawa materialnego wskazał zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega bowiem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WP LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367).

Przede wszystkim podkreślenia więc wymaga, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.