Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2424/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 11 ust. 1, § 13 ust. 2, 4 i 5, § 14,
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.
article: art. 10 § 1, art. 61 § 4,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4388/14 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od R. J. na rzecz Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4388/14, po rozpoznaniu skargi R. J., uchylił decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Komendant Główny PSP) decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2010 r. o skierowaniu R. J. na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/10 oddalił skargę na decyzję z [...] sierpnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez R. J., wyrokiem z [...] lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 969/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w toku całego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm., dalej: rozporządzenie MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r.). Zarzut ten należy też odnieść do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. przez orzekający w sprawie organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem, kiedy i w jaki sposób wszczęto postępowanie administracyjne w trybie § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., którego efektem było wydanie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone w tym trybie jest postępowaniem represyjnym. Jakkolwiek nie zostało to wprost określone przez prawodawcę, to jest to w istocie postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym postępowaniu właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5, zastosować w stosunku do rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych środki przewidziane w § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. Oczywistym więc jest, że rzeczoznawca w tym postępowaniu może wykazywać, że przewinienia nie popełnił bądź też wskazywać okoliczności wyłączające możliwość ukarania go. Rzeczoznawca, mając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ma pełną świadomość obowiązków wynikających z reguł postępowania administracyjnego i konsekwencji z nich wynikających. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, uznając, że uchybienie przez organ obowiązkowi przewidzianemu w art. 61 § 4 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, wyszedł z błędnego założenia, gdyż wadliwie ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, uchylił decyzję Komendanta Głównego PSP z [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Sąd odwołując się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lipca 2012 r. stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, bowiem postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na stosowany w niej § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., który to przepis stanowił podstawę skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

R. J. [...] września 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego PSP w przedmiocie stawianych mu zarzutów jako rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, które wcześniej doprowadziły do wydania decyzji o skierowaniu go na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 168/13, zobowiązał Komendanta Głównego PSP do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wyjaśniające w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez skarżącego.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej pismem z [...] maja 2014 r. na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. oraz § 13 ust. 1 w związku z § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez zainteresowanego jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (nr uprawnienia [...]), którego konsekwencją, mogą być czynności opisane w § 14 rozporządzenia. W zawiadomieniu organ podał, że wszczęte postępowanie dotyczy nieprawidłowości w pełnieniu przez zainteresowanego funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przy uzgadnianiu projektów budowlanych budynku zamieszkania zbiorowego – Hotel J. [...] we W., w tym projektu budowlanego z czerwca 2008 r., zamiennego projektu budowlanego z października 2008 r. i zamiennego projektu budowlanego z maja 2009 r., a także nieprawidłowości przy uzgadnianiu projektu budowlanego pn.: "[...]" w O. z września 2010 r.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] września 2014 r. nr [...], powołując się na § 14 ust.1 i 2 w związku z § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., skierował R. J. – rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń pożarowych, nr uprawnień [...], na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia, na podstawie wyników którego dokonuje się oceny przygotowania zawodowego do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W motywach decyzji Komendant Główny PSP wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie jest kontynuacją prowadzonego wcześniej postępowania, w którym zostały wydane prawomocne orzeczenia Sądów. Stosując się do wskazań zawartych w tych wyrokach, organ podjął czynności wyjaśniające po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania i zapewnił jej czynny w nim udział. Komendant Główny PSP, oceniając merytorycznie dokonane przez zainteresowanego uzgodnienia, stwierdził istnienie w nich szeregu nieprawidłowości, które – w jego ocenie – polegają na tym, że rzeczoznawca uzgadniając badane w postępowaniu projekty budowlane, przyjął zgodność zawartych w nich rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (zawartymi w przepisach przeciwpożarowych i techniczno – budowlanych), pomimo że rozwiązania te nie były zgodne z tymi wymaganiami, bądź też w projektach tych w ogóle nie zawarto niektórych spośród niezbędnych danych dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej budynku, które dawałyby rzeczoznawcy podstawę do dokonania uzgodnienia. Zdaniem organu, charakter stwierdzonych nieprawidłowości stanowi podstawę do skierowania zainteresowanego na powtórny egzamin w celu zweryfikowania jego przygotowania zawodowego do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komendant Główny PSP decyzją z [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 i 2 w związku z § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że nie można podzielić zarzutów skarżącego, że na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, powinno dojść do umorzenia postępowania w sprawie. W powołanym wyroku Sąd stwierdził naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., a w związku z tym organ ponownie rozpoznając sprawę, prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i zapewnił jej czynny udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, nie można również przyjąć, by nieprawidłowości, jakie zostały stwierdzone przy uzgadnianiu projektów budowlanych, dawały podstawę do umorzenia tego postępowania. Nieprawidłowości te zostały wymienione w decyzji z w decyzji [...] września 2014 r. i dotyczą niezgodności w zakresie projektowanych rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Mają więc one charakter merytoryczny. Organ, posiadając wiedzę specjalistyczną, bez konieczności powoływania biegłego, mógł dokonać oceny stwierdzonych nieprawidłowości we własnym zakresie, zaś ocena ta skutkuje skierowaniem skarżącego na powtórny egzamin w celu sprawdzenia jego przygotowania do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. J., wyrokiem z 21 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2014 r..

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym zalecenia wynikające z poprzednio wydanych w sprawie wyroków. Podkreślił, że Komendant Główny PSP był nimi związany zarówno w zakresie obowiązku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, jak i jego prowadzenia z udziałem strony oraz zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów po zakończeniu postępowania, a przed wydaniem decyzji. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącego, prawomocność wydanych w sprawie wyroków nie stwarzała po stronie organu obowiązku umorzenia postępowania, gdyż zarówno wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koncentrowały się tylko na błędach proceduralnych organu, zwracając uwagę na konieczność prawidłowego stosowania przepisów procedury administracyjnej do postępowania quasi dyscyplinarnego. W orzeczeniach tych nie przesądzono natomiast kwestii merytorycznych, co oznacza, że orzekające Sądy nie wypowiadały się w zakresie zasadności zarzutów stawianych skarżącemu. Z kolei wytknięcie organowi błędów proceduralnych nie jest tożsame z bezwzględnym nakazem umorzenia postępowania w sprawie, zważywszy że sąd administracyjny nie ocenia celowości prowadzenia postępowania quasi dyscyplinarnego, lecz bada jedynie prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć, stosując kryterium legalności.

Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość wykonania przez organ wytycznych, jakie orzekające wcześniej Sądy zawarły w swych prawomocnych orzeczeniach, stwierdził, że o ile obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stawianych jej zarzutów został wykonany, o tyle rację ma skarżący, że organ po zakończeniu postępowania, a przed podjęciem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Postępowanie było prowadzone z udziałem skarżącego, jednakże po jego zakończeniu skarżący powinien mieć możliwość skorzystania z prawa zaznajomienia się z materiałem dowodowym, by odnieść się do zgromadzonych dowodów.

W ocenie WSA świadczy to o ponownym naruszeniu przez organ art. 10 § 1 kpa, a przez to także art. 153 p.p.s.a. Stosowane w sprawie przepisy prawa materialnego, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, będące w istocie podstawą nałożonej sankcji, wymagają udziału strony w każdym stadium postępowania właśnie z uwagi na ich represyjny charakter, natomiast strona w trakcie prowadzonego postępowania formułowała wnioski dowodowe, kwestionowała nie tylko zasadność stawianych zarzutów, ale także ich ocenę w aspekcie jej prawnych podstaw. W związku z tym zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego pozbawiło ją możliwości odniesienia się do zebranych dowodów i materiałów bezpośrednio przed wydaniem decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie powinno budzić wątpliwości, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dokonujący uzgodnień projektów budowlanych, ma przede wszystkim obowiązek znać przepisy przeciwpożarowe zawarte w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz posiadać odpowiednie przygotowanie zawodowe, które polega na znajomości przepisów prawa i zasad wiedzy technicznej, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, umiejętności stosowania zawartych w nich wymagań oraz doboru zabezpieczeń przeciwpożarowych stosownie do tych wymagań, o czym stanowi § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. Nie oznacza to, że rzeczoznawca ma być biegłym w zakresie prawa budowlanego, ale pełnienie przez niego tej funkcji wymaga podstawowej znajomości przepisów techniczno – budowlanych. Z istoty samego uzgadniania wynika, że jest ono sposobem na eliminowanie ewentualnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie rozwiązań przeciwpożarowych, a zatem rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych powinien w trybie uzgodnień doprowadzić do ich wyeliminowania. Sąd uwzględniając ten aspekt sprawy stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego funkcja rzeczoznawcy nie pozwala mu na kwestionowanie przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, które uniemożliwiają zapewnienie prawidłowej ochrony przeciwpożarowej projektowanego budynku. Komendant Główny PSP słusznie podniósł, że jako organ sprawujący bezpośredni nadzór nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych ma on pełne prawo do kontrolowania uzgadnianych przez nich projektów budowlanych (§ 13 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r.), a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin. Nadzór ten sprawowany jest przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Sąd zaznaczył, że z istoty tego nadzoru wynika, że jego przedmiotem jest przede wszystkim kwestia uzgadniania projektów budowlanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a zatem w tym zakresie Komendant Główny PSP sprawuje merytoryczną kontrolę, której wyniki w rozpoznawanej sprawie wskazują na istnienie uchybień. Stwierdzone nieprawidłowości mają charakter uchybień w zakresie zgodności projektów budowlanych z wymaganiami przepisów o ochronie przeciwpożarowej, nie zaś uchybień w zakresie zgodności projektów z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych. Z decyzji z [...] września 2014 r. wynika, że skarżący w analizowanych w niej przypadkach stwierdził zgodność projektów budowlanych z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez żadnych uwag, gdy tymczasem Komendant Główny PSP wykazał, że skarżący w tych czterech przypadkach nie powinien dokonać uzgodnień bez uwag. Sąd podkreślił, że w sytuacji gdy Komendant Główny PSP powołuje rzeczoznawcę i sprawuje kontrolę nad jego działalnością, nie może ulegać wątpliwości, że jest także uprawniony do merytorycznej oceny jego pracy i to bez konieczności korzystania w tym względzie ze specjalistycznej wiedzy biegłego w dziedzinie pożarnictwa, zwłaszcza że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), Komendant Główny PSP jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. W ocenie WSA istotne również jest, że gromadzenie i ocena materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do analizy dokonanych przez skarżącego uzgodnień, a więc koncentruje się na projektach budowlanych, które podlegały uzgodnieniom.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń, jednak organ przed podjęciem decyzji pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a ponadto nie uzasadnił rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w zakresie stosowanej wobec skarżącego represji, co świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego i czyni nałożoną sankcję dowolną. Komendant Główny PSP nie wskazał bowiem w motywach wydanych w sprawie decyzji, dlaczego sankcja w postaci skierowania skarżącego na powtórny egzamin jest w okolicznościach sprawy akurat tą, która powinna zostać mu wymierzona. W obliczu stawianych zarzutów, które nie doprowadziły do stwierdzenia nieważności dokonanych przez rzeczoznawcę uzgodnień, brak jest przesłanek dlaczego organ zastosował bardziej dotkliwy dla skarżącego środek represyjny, w sytuacji, gdy istnieje łagodniejszy środek dyscyplinujący w postaci upomnienia, zważywszy że skierowanie na powtórny egzamin jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy.

Sąd podniósł, że Dolnośląski Komendant Wojewódzki PSP nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności dokonanych przez skarżącego uzgodnień, zaś budynki, których te uzgodnienia dotyczyły, zostały oddane do użytkowania. Zdaniem WSA, świadczy to o tym, że ujawnione przez Komendanta Głównego PSP uchybienia w treści uzgodnień nie miały istotnie negatywnego wpływu na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych. Tym samym, skoro stwierdzone nieprawidłowości nie miały charakteru rażącego, to koniecznym było wyjaśnienie skarżącemu w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ nie zastosował wobec skarżącego kary upomnienia (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd uznał, że ma to tym większe znaczenie, że skarżący posiada uprawnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych od 1993 r., nie był dotychczas dyscyplinowany, jego kwalifikacje weryfikowane są co 5 lat, zaś do ostatniej weryfikacji, w trybie § 13 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., przystąpił 10 kwietnia 2014 r., a więc jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji i uzyskał z tego sprawdzianu pozytywny wynik, co jest okolicznością istotną.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uzgodnienia dokonane przez skarżącego funkcjonują w obrocie prawnym, a wobec tego organ, mając do wyboru sankcję upomnienia i skierowania na powtórny egzamin, winien nie tylko właściwie rozważyć zastosowanie konkretnego środka karnego w sprawie, ale nade wszystko winien wyjaśnić, dlaczego w przypadku skarżącego stosuje sankcję skierowania go na ponowny egzamin, a nie sankcję upomnienia, wiedząc, że [...] kwietnia 2014 r. skarżący uzyskał pozytywny wynik ze sprawdzianu w ramach podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców, którzy zobowiązani są do systematycznego zaznajamiania się ze zmianami w przepisach prawa i zasadach wiedzy technicznej dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie rzadziej niż co 5 lat.

Komendant Główny PSP zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd, że organ administracji nie zapewnił stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co faktycznie nie miało miejsca, gdyż organ wykonał swoje zobowiązania wynikające z art. 10 k.p.a.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie Sądu, że organ administracji nie zapewnił stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdy z okoliczności sprawy można stwierdzić, iż naruszenie art. 10 k.p.a. przez organ nie nastąpiło, zaś naruszenia tego przepisu przez organ Sąd nie wywiódł w uzasadnieniu wyroku;

3). art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd naruszenia przez organ postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków, podczas, gdy organ dopełnił tego zobowiązania, a Sąd nie wykazał, aby naruszenie tego przepisu uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych;

4) naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd naruszenia przez organ postanowień art. 10 § 1 k.p.a. w taki sposób, iż nie wykonał wytycznych wynikających z uzasadnienia wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjny z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 969/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, podczas, gdy z akt sprawy wynika, iż Komendant Główny PSP zrealizował te wytyczne;

II. naruszenie prawa materialnego:

1) § 14 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż Komendant Główny PSP przekroczył uznanie administracyjne stosując wobec rzeczoznawcy środek w postaci skierowania na powtórny egzamin, gdy Komendant Główny PSP w sposób szczegółowy uzasadnił zastosowanie takiego środka, co powoduje, iż zarzut przekroczenia uznania administracyjnego jest błędny;

2) § 14 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w związku z § 15 ust. 2 powyższego rozporządzenia w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż wynik postępowania nadzorczego wobec rzeczoznawcy prowadzonego na podstawie § 14 powyższego rozporządzenia jest związany z dokonaniem przez organ PSP unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego obiektu budowlanego, o którym mowa w § 15 ust. 2 i 3 powyższego rozporządzenia.

R. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddanie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch problemów. Pierwszy z nich dotyczy prawidłowości stosowania przez Komendanta Głównego PSP art. 10 § 1 k.p.a., natomiast drugi związany jest z zasadnością zastosowania przez organ środka dyscyplinującego w postaci skierowania skarżącego - rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że Komendant Główny PSP nie wykonał w pełni wskazań co do dalszego postępowania wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1691/12, gdyż nie zapewnił skarżącemu, przed wydaniem decyzji, możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, czyn naruszył art. 10 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Ponadto WSA stwierdził, że organ niedostatecznie uzasadnił w decyzji zastosowanie wobec skarżącego środka w postaci skierowania na powtórny egzamin sprawdzający przygotowanie do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, pomijając okoliczności, które mogły mieć znaczenie przy wyborze środka dyscyplinującego tj. posiadanie przez skarżącego uprawnień rzeczoznawcy od 1993 r., dotychczasowe niestosowanie wobec niego środków dyscyplinujących, uzyskanie przez skarżącego pozytywnego wyniku z egzaminu weryfikacyjnego, o którym mowa w § 13 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., przeprowadzonego [...] kwietnia 2014 r., funkcjonowanie w obrocie prawnym uzgodnień dokonanych przez skarżącego.

Komendant Główny PSP kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji podniósł, że wypełnił wszystkie obowiązki organu wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. oraz zastosował się do wskazań zawartych w orzeczeniach poprzednio podjętych w sprawie. W opinii organu skierowanie skarżącego na powtórny egzamin zostało szczegółowo uzasadnione, a okoliczności, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przystępując do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego między innymi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 10 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

Pierwsza grupa zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nawiązuje do stanowiska Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez Komendanta Głównego PSP art. 10 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są zasadne.

Sąd pierwszej instancji, formułując pod adresem Komendanta Głównego PSP zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., nie uwzględnił bowiem wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności czynności podejmowanych przez organ w celu zapewnienia skarżącemu udziału we wszystkich stadiach postępowania i zakresu w jakim skarżący korzystał z przysługującego mu uprawnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie dla oceny działań Komendanta Głównego PSP ma okoliczność, na którą zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji, a mianowicie to, że gromadzenie i ocena materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do analizy dokonanych przez skarżącego uzgodnień, a więc koncentrowała się na projektach budowlanych, które podlegały uzgodnieniom. Komendant Główny PSP pismem z [...] maja 2014 r., doręczonym skarżącemu [...] czerwca 2014 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez skarżącego jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, którego konsekwencją mogą być czynności opisane w § 14 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. W zawiadomieniu tym poinformowano R. J. o możliwości zapoznania się w siedzibie organu z dokumentacją stanowiącą materiał dowodowy, który obejmuje w szczególności potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie projektów budowlanych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie organ zwrócił się do strony o złożenie wyjaśnień w sprawie. Ponowne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w postaci wspomnianych projektów budowlanych oraz prośba o złożenie wyjaśnień, zostały skierowane do skarżącego [...] lipca 2014 r. Do dnia wydania decyzji z [...] września 2014 r. strona nie wyraziła woli zapoznania się z dowodami zebranymi przez organ i nie złożyła wyjaśnień, o które zwracał się organ.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając, że skarżący dwukrotnie został poinformowany przez organ o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami złożenia wyjaśnień, a zakres materiału dowodowego zebranego w sprawie nie uległ zmianie od chwili zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania z urzędu, należy stwierdzić, że Komendant Główny PSP wypełnił obowiązki określone w art. 10 § 1 k.p.a. W związku z tym, skoro organ uwzględnił wskazania wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 23 października 2012 r., co do stosowania art. 10 § 1 k.p.a., to nie było podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji formułująca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinien więc wykazać, że niezawiadomienie strony, przed wydaniem decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 z glosą aprobującą W. Tarasa OSP z 2007, z.3, poz. 26) uznając, że nie każde naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdzając naruszenie przez Komendanta Głównego PSP art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazał, że następstwem tego uchybienia było pozbawienie strony możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W związku z tym, także z tej przyczyny, brak jest podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są także te zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które odnoszą się do kwestii zastosowania wobec R. J. środka w postaci skierowania na powtórny egzamin. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności, które miały znaczenie przy wyborze środka dyscyplinującego i dlatego zaskarżona decyzja została podjęta z przekroczeniem granic uznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska i stwierdza, że zastosowanie wobec skarżącego surowszego środka w postaci skierowania go na powtórny egzamin było usprawiedliwione charakterem i wielością stwierdzonych nieprawidłowości przy uzgadnianiu projektów budowlanych szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadniało to zastosowanie wspomnianego środka, a nie tylko upomnienia. Podkreślenia wymaga, że stwierdzone przez Komendanta Głównego PSP nieprawidłowości jakich dopuścił się skarżący obejmowały szeroki zakres problematyki ochrony przeciwpożarowej i odnosiły się nie tylko do bezpieczeństwa użytkowników zaprojektowanych budynków, ale również bezpieczeństwa ekip ratowniczych. Organ wyjaśnił, że zastosowanie środka w postaci skierowania na powtórny egzamin było uzasadnione stwierdzeniem w działalności rzeczoznawcy nieprawidłowości, które polegały na tym, że uzgodnił on projekty stwierdzając zgodność przyjętych w nich rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, pomimo, że rozwiązania te nie były zgodne z tymi wymaganiami, lub, że w projektach w ogóle nie zawarto niektórych niezbędnych danych dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej, które dawałyby podstawę do dokonania uzgodnień. Uwzględniając, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. funkcję rzeczoznawcy może sprawować osoba, która ukończyła studia wyższe, a ponadto ma odpowiednie przygotowanie zawodowe, które polega na znajomości przepisów prawa i zasad wiedzy technicznej, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, umiejętności stosowania zawartych w nim wymagań oraz doboru zabezpieczeń przeciwpożarowych stosownie do tych wymagań (§ 8 ust. 2), to stwierdzić należy, że wobec skali i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości (w każdym z czterech badanych projektów budowlanych stwierdzono po kilka nieprawidłowości), ponowne sprawdzenie "odpowiedniego przygotowania zawodowego" skarżącego poprzez skierowanie na powtórny egzamin było uzasadnione. Należy zgodzić się z Komendantem Głównym PSP, że skierowanie na powtórny egzamin jest takim środkiem, który pozwoli na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących przygotowania zawodowego rzeczoznawcy do sprawowania swojej funkcji.

Z tych powodów okoliczności, które Sąd pierwszej instancji uznał za istotne przy wyborze środka dyscyplinującego tj. posiadanie przez skarżącego uprawnień rzeczoznawcy od 1993 r., dotychczasowe niestosowanie wobec niego środków dyscyplinujących, uzyskanie przez skarżącego pozytywnego wyniku z egzaminu weryfikacyjnego, o którym mowa w § 13 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., przeprowadzonego [...] kwietnia 2014 r., funkcjonowanie w obrocie prawnym uzgodnień dokonanych przez skarżącego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły mieć decydującego znaczenia w sprawie. Należy zauważyć, że ani okres posiadania uprawnień rzeczoznawcy, ani pozytywny wynik z egzaminu przeprowadzanego w trybie § 13 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., który nie jest podstawą do oceny przygotowania zawodowego w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie mogły zmienić wniosków wyprowadzonych przez organ z rozmiaru i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Dodać należy, że stwierdzenie Sądu, że skarżący nie był dotychczas dyscyplinowany, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest trafne. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest znana okoliczność wcześniejszego, co najmniej jednokrotnego upomnienia skarżącego. Wspomniana okoliczność wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2015 r. w sprawie II GSK 393/15, którym została oddalona skarga kasacyjna Komendanta Głównego PSP od wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2745/12, którym uchylono postanowienie Komendanta Głównego PSP z 31 października 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia udzielonego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z uzasadnienia powołanego wyroku NSA wynika, że R. J. pismem z [...] marca 2009 r. zostało udzielone upomnienie. Wobec tego nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący nie był dotychczas dyscyplinowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy wyborze przez Komendanta Głównego PSP środka dyscyplinującego nie zachodziła także potrzeba uwzględnienia, że zakwestionowane uzgodnienia dokonane przez skarżącego funkcjonują w obrocie prawnym. Wyeliminowanie tych uzgodnień z obowiązującego porządku prawnego nie jest bowiem warunkiem koniecznym zastosowania środka w postaci skierowania na powtórny egzamin. W tym zakresie wystarczające jest stwierdzenie nieprawidłowości, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r., co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Ustalenia dokonane w tym zakresie przez Komendanta Głównego, które Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe, mogły rodzić uzasadnione wątpliwości odnośnie do przygotowania zawodowego skarżącego. Ocena tego przygotowania można nastąpić na podstawie wyników egzaminu, o którym mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. Prowadzi to do wniosku, że w okolicznościach konkretnej sprawy wybór środka dyscyplinującego został dokonany w granicach uznania administracyjnego.

W sytuacji gdy stwierdzone nieprawidłowości nie były pierwszymi i jednorazowymi w działalności skarżącego jako rzeczoznawcy, Komendant Główny PSP mógł uznać, że zastosowanie wobec skarżącego środka w postaci upomnienia byłoby niewystarczające i tylko skierowanie na powtórny egzamin pozwoli na sprawdzenie przygotowania zawodowego skarżącego, umożliwiającego mu należyte wykonywanie obowiązków rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).