Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 797/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2021 r. (nr [...]) Wójt Gminy S. - działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej jako "u.ś.r."), art. 104, art. 107, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020 z dnia 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067) - odmówił przyznania T. B. (dalej zwanemu również "stroną", "wnioskodawcą", "skarżącym") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matka – A. B..

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 26 stycznia 2021 r. T. B. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - A. B., która posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (nr [...]) z dnia 26 lutego 1996 r. wydane przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia, z którego wynika, że została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów oraz w punkcie 4. istnieje zapis: "Długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym - inwalidztwo istnieje od 01/1996 r.".

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. termin "znaczny stopień niepełnosprawności" oznacza: 1/ niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; 2/ całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 3/ stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach; 4/ posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów; 5/ niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Następnie organ przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, ust. 6 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. stwierdzając, że z przeprowadzonego z T. B. wywiadu środowiskowego wynika, że on nie pracuje i sprawuje faktyczną opiekę nad matką - A. B. Matka strony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymaga pomocy innych osób w związku z ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. A. B. nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować w życiu codziennym. Zakres opieki nad A. B. jest szeroki: pomoc we wstawaniu z łóżka oraz poruszaniu się, pomoc w czynnościach higienicznych, w przygotowaniu i spożywaniu posiłków, w ubieraniu się, korzystaniu z toalety. T. B. robi zakupy, dba o ciepło w domu, przygotowuje posiłki. A. B. porusza się przy pomocy kul i z tego względu potrzebuje pomocy osób drugich przy przemieszczaniu się. T. B. oświadczył, że zawozi mamę na umówione wizyty lekarskie oraz wykupuje przepisane lekarstwa oraz pomaga mamie w ich przyjmowaniu (dawkowanie). Oświadczył, że pomaga mamie we wszelkich codziennych czynnościach przez cały dzień. Podsumowując powyższe ustalono, że T. B. sprawuje faktyczną opiekę nad matką oraz nie pracuje i nie podejmuje zatrudnienia.

W dniu 27 stycznia 2021 r. organ wezwał T. B. do złożenia wyjaśnień w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyznaczając przy tym stronie termin 14 dni na złożenie stosownych wyjaśnień.

Dnia 8 lutego 2021 r. do organu wpłynęło oświadczenie dotyczące zakresu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką, z którego wynikało, że T. B. sprawuje stałą opieką nad matką A. B. - pomaga jej we wszystkich czynnościach, gdyż matka jest osobą cierpiącą na zaawansowaną miażdżycę w związku z tym nie zawsze kontroluje swoje zachowania. Wymaga pomocy i nadzoru w korzystaniu z łazienki, spożywaniu posiłków. Czynności wykonywane przez wnioskodawcę są związane z opieką i pielęgnacją matki. Ponadto z oświadczenia wynika, że wnioskodawca wraz z żoną - J. B. oraz A. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca nie posiada historii zatrudnienia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Przed przejęciem opieki nad matką pracował na własnym gospodarstwie rolnym, które przekazał dnia 4 listopada 2005 r. jako darowiznę swojemu synowi - R. B., który obecnie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (w dokumentach stosowne oświadczenie T. B. o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego). Z oświadczenia złożonego w aktach sprawy wynika, że obecnie z uwagi na sprawowanie stałej opieki na matką T. B. nie jest w stanie pomagać synowi w pracach gospodarskich. T. B. sprawuje stałą opiekę nad matką, pomaga jej we wszystkich codziennych czynnościach, zaś A. B. potrzebuje pomocy w takim stopniu, że syn T. B. nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet na kilka godzin w ciągu dnia.

Organ stwierdził także, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja Wójta Gminy S. z dnia 19 października 2020 r. (nr [...]) przyznająca T. B. od dnia 01.11.2020 r. do dnia 31.10.2021 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad A. B., a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. jest to przesłanka do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie organ stwierdził też, że oświadczenie T. B. z dnia 26 stycznia 2021 r., złożone za pośrednictwem Kancelarii Prawnej w K., w sprawie rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma wpływu na nabycie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidzianego w tym przepisie - poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych - muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną - stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r.; druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ lub b/ u.ś.r.

Reasumując organ stwierdził, że z uwagi na złożone oświadczenie T. B. spełnia przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy w celu sprawowania opieki nad matką A. B., jednak przyczyną odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego jest nie spełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r.

Z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika bowiem, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Obwodowa Komisja Lekarska ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 26 lutego 1996 r. zaliczyła A. B. do pierwszej grupy inwalidów oraz w punkcie 4 istnieje zapis "Długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym - inwalidztwo istnieje od 01/1996 r.", czyli w 71. roku życia.

Organ stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), za niezgodny z Konstytucją RP uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże w uzasadnieniu do ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie określił, jaki jest jego skutek wejścia w życie, wskazując, że "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Ponadto Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził w ww. wyroku, że "wykonanie niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądza, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa". W związku z powyższym organ stwierdził, że nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nadal obowiązuje. Organy uprawnione do przyznawania świadczeń rodzinnych są związane przepisami ustawy, które nie pozwalają na uznaniowe przyznawanie świadczeń. W przypadku niespełnienia choćby jednej ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, wniosek o ustalenie prawa do świadczeń musi zostać załatwiony odmownie.

Ponadto w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. strona, jako osoba pobierająca specjalny zasiłek opiekuńczy, nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego też nie jest możliwe przyznanie T. B. świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie załącznik do złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło orzeczenie z dnia 26 lutego 1996 r. Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w G., zaliczające A. B. do pierwszej grupy inwalidów, uznające ją za długotrwale niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz stwierdzające, iż inwalidztwo istnieje od stycznia 1996 r. W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Do dnia wydania niniejszej decyzji przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został uchylony. Kolegium stwierdziło, że dostrzega, iż poprawa stanu prawnego, polegająca na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, należy wyłącznie do ustawodawcy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją nie oznacza bowiem jeszcze wyeliminowania tego przepisu z aktu prawnego. Kolegium ma świadomość, że organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa. Jednocześnie orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niekonstytucyjny i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego przepisu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1201/17). Analogiczne stanowisko zajmowane jest także przez inne sądy administracyjne - przykładowo przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2920/16; z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt III SA Gd/662/19; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 470/20; z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 519/20; jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyrokach: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1356/19 i z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1355/19, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 60/20). W powyższych wyrokach wskazano na niedopuszczalność stosowania kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a zatem fakt, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała w wieku 71 lat nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji należy ocenić, czy w sprawie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką i czy zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia.

Zaznaczono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze.

Podkreślono też, że "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Brak perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w prosty sposób pozbawia osobę ekspektatywy wynagrodzenia za pracę. Niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych" (por. Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz pod red. Maciejko, 2019, wyd. 5). Należy też wskazać, iż świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować zatem wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Istotne jest, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wymuszała konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma w ten sposób zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1032/11). Rozmiar natomiast tej opieki musi być na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W tym miejscu Kolegium zwróciło uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, kwalifikacji, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W świetle powyższego, nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki (tak wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06; z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 558/11; z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 101/12).

Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że - jak wynika z akt sprawy - skarżący oświadczył, iż nie podejmuje zatrudnienia, gdyż opiekuję się niepełnosprawną matką - A. B.. Zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz wykonywania pracy na gospodarstwie. Nie posiada gospodarstwa rolnego (oświadczenia w aktach sprawy).

Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień oświadczył, że wnioskodawca nie posiada historii zatrudnienia w ZUS; był rolnikiem; przed przejęciem opieki nad matką przekazał darowizną gospodarstwo rolne synowi; obecnie z uwagi na sprawowanie opieki nad matką nie jest w stanie pomagać synowi w pracach gospodarskich. Wnioskodawca zamieszkuje wspólnie z matką i żoną. W tym samym budynku (w odrębnym gospodarstwie domowym) zamieszkuje syn wnioskodawcy - R. B. z rodziną. Matka wnioskodawcy A. B. wymaga stałej opieki. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad matką w pełnym wymiarze czasu (zazwyczaj od wczesnego rana do późnego wieczora), pomagając matce we wszelkich codziennych czynnościach w tym czynnościach samoobsługowych i higienicznych. A. B. cierpi na zaawansowaną miażdżycę w związku z tym nie zawsze kontroluje swoje zachowania. Wymaga pomocy i nadzoru w korzystaniu z łazienki, spożywaniu posiłków; porusza się z trudem w obrębie mieszkania z użyciem kul (pismo z dnia 3.02.2021 r. - w aktach sprawy).

Z kolei w oświadczeniu T. B. stwierdził, że: "Opiekuje się matką na stałe. Od początku pomagam mamie wstać z łóżka, wykonać czynności higieniczne związane z myciem, dojściem do toalety. Przygotowuję dla mamy posiłki, robię zakupy. Mama porusza się przy pomocy kul, potrzebuje pomocy przy przemieszczaniu się. Zawożę mamę do lekarza, kupuję i podaję lekarstwa. Pomagam mamie przy wieczornym myciu, zakupuję środki higieny osobistej. Kupuję środki czystości oraz sprzątam. Mama jest osobą niepełnosprawną i wymaga osób drugich we wszystkich czynnościach przez cały dzień. Opisana wyżej sytuacja nie pozwala mi na podjęcie zatrudnienia".

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 4 lutego 2021 r. pracownik socjalny GOPS w S. przeprowadził wywiad środowiskowy. Z jego treści wynika, że T. B. (lat 62) oświadczył, iż zrezygnował z pracy na gospodarstwie rolnym na rzecz opieki nad swoją matką A. B. (wdowa - lat 96), zajmuje się matką stale, od rana do końca dnia. Pomaga matce przy wstawaniu z łóżka, przy porannej toalecie (myciu, dojściu do łazienki i toalety i ubieraniu). Przygotowuje śniadanie, obiad i kolację (wszystkie posiłki). Zawozi matkę na wszystkie wizyty lekarskie, zajmuje się kupowaniem i podawaniem leków, pomaga przy wieczornej toalecie oraz przy położeniu się matki do łóżka. Robi zakupy potrzebne do przyrządzania posiłków, zakupuje środki higieny osobistej oraz środki czystości potrzebne do sprzątania. Organ ustalił, iż T. B. zamieszkuje w tym samym domu z matką. A. B. jest osobą niepełnosprawną, porusza się przy pomocy kul, potrzebuje pomocy osób drugich przy przemieszczaniu się oraz wszystkich innych czynności bytowych. Z tego względu T. B. nie pracuje i nie podejmuje pracy zarobkowej. Pracował na gospodarstwie rolnym, jednak opieka nad matką nie pozwala mu na pracę lub podjęcie zatrudnienia.

W ramach przeprowadzonego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego Kolegium stwierdziło, że pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił i oświadczył, iż T. B. nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność pozostawania w ciągłej dyspozycji w stosunku do osoby wymagającej opieki – A. B. Wnioskodawca posiada wykształcenie zawodowe rolnicze. Po przekazaniu gospodarstwa rolnego synowi - R. B. sprawuje stałą opiekę nad matką, której zakres jest na tyle szeroki, iż wyklucza podjęcie pracy przez wnioskodawcę. T. B. nie posiada ustalonego prawa do emerytury ani renty. Gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad matką, wnioskodawca byłby gotów do podjęcia pracy w zawodzie. Żona wnioskodawcy J. B. przebywa na emeryturze, nie sprawuje stałej opieki nad A. B.. W sytuacji, gdy wnioskodawca jest zobowiązany załatwić sprawy urzędowe, matka A. B. pozostaje pod opieką żony wnioskodawcy - J. B. Ponadto w dniu 7 czerwca 2021 r. T. B. złożył do Urzędu Gminy oświadczenie o treści: "nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką - wymaga stałej opieki. Ponadto ze względu na mój stan zdrowia nie mogę podjąć zatrudnienia, a żadnej renty nie posiadam (od czerwca 2012 r.)". Do oświadczenia dołączył wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w G. z dnia 28 czerwca 2010 r. uznającego T. B. za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym do czerwca 2012 r.

Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się również akt notarialny z dnia 4 listopada 2005 r. - umowa darowizny i umowa o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika. Z jego treści wynika, iż T. i J. małżonkowie B. darują i przenoszą własność gospodarstwa rolnego na synów K. i R. B. (akt notarialny Rep. A numer [...] r. sporządzony przez notariusza W. C. w kancelarii notarialnej w K.).

Z akt sprawy wynika też, iż decyzją z dnia 19 października 2020 r. (nr [...]) przyznano T. B. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką na okres od 1.11.2020 r. do 31.10.2021 r. w wysokości 620 zł miesięcznie.

Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy Kolegium stwierdziło, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na stronie niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. A. B. nie jest osobą leżącą, jest w stanie poruszać się po mieszkaniu, choć przy pomocy kul i osób drugich. Czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad matką podane przez stronę (pomoc przy ubieraniu, czynnościach samoobsługowych i higienicznych, podawanie leków, posiłków) nie zajmują stale czasu wnioskodawcy, są realizowane w pewnych odstępach czasowych i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu wnioskodawcy wykonującym opiekę nad niepełnosprawną matką, by nie można było podjąć choćby w minimalnym zakresie zatrudnienia. Nie są to także czynności o bardzo czasochłonnym charakterze i nie świadczą zarazem o konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki syna nad matką. Niektóre z tych czynności nie są bowiem wykonywane codziennie (wizyty lekarskie, zakup leków, środków czystości). Wnioskodawca w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających jego ciągłej obecności, gdyż A. B. nie będąc osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Pomoc przy ubieraniu, myciu, korzystaniu z toalety czy podawanie lekarstw i posiłków nie wyklucza podjęcia zatrudnienia chociażby w minimalnym zakresie.

Dlatego, w ocenie Kolegium, wbrew stwierdzeniom pełnomocnika wnioskodawcy zakres opieki nie jest na tyle szeroki, iż wyklucza możliwość podjęcia pracy przez wnioskodawcę. Tym bardziej, w sytuacji gdy w tym samym domu, gdzie mieszka niepełnosprawna A. B., zamieszkują oprócz wnioskodawcy również inne członkowie rodziny, tj. żona wnioskodawcy J. B. - emerytka (lat 62) oraz syn wnioskodawcy R. B. (lat 36) z rodziną.

Kolegium wskazało, że pozostałe wskazane przez wnioskodawcę czynności, tj. sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, realizacja recept, zawożenie na wizyty lekarskie są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego i przy właściwej organizacji pracy, jak też z pomocą ze strony innych członków rodziny zamieszkujących w tym samym budynku, nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.

Podkreślono, że opieka o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, to znaczy sprzątaniu, gotowaniu, bowiem prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 39/21).

Ponadto Kolegium stwierdziło, że w niniejszym przypadku nie można przyjąć, iż mamy do czynienia z sytuacją w której to opieka nad niepełnosprawną matką powoduje, że wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia. Jak wynika bowiem ze zgromadzonych dowodów, wnioskodawca jeszcze przed podjęciem opieki nad matką, już w listopadzie 2005 r., zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego, przekazując je synom ( akt notarialny Rep. [...] - w aktach sprawy). Ponadto wnioskodawca oświadczył, iż ze względu na swój stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia (oświadczenie z dnia 7.06.2021 r. w aktach sprawy).

Kolegium raz jeszcze podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sama opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (sprawowania której Kolegium nie kwestionuje), gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osób spokrewnionych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowania) musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami, jak np. stanem zdrowia wnioskodawcy. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie nie występuje okoliczność rezygnacji strony z aktywności zawodowej wymuszona koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Związek między rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem pracy zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy, stwierdzić należy, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. W tych okolicznościach w niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniające do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Nie istnieje także negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust.5 pkt 1 ustawy, jak przyjął organ I instancji. Przepisy prawa umożliwiają bowiem wybór świadczenia, a w świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku wyboru prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Podniesione w odwołaniu zarzuty nie mają zatem wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bowiem wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i to ta okoliczność zdecydowała, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy. Błędna ocena organu I instancji co do niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie miała wpływu na wynik postępowania. W tej sytuacji rozstrzygnięcie odmawiające przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jest zgodne z prawem, choć z innych przyczyn niż wskazanych w pierwszoinstancyjnej decyzji.

T. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; a także poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przypadku skarżącego fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. - do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Organ II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy ocenił zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez niego opieki nad matką. Co ważne, a czego organ nie wziął pod uwagę, skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Co należy podkreślić organ II instancji nie kwestionuje opieki nad matką jednakże lakonicznie podnosi, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy wbrew temu co twierdzi organ II instancji związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki zachodzi. Po pierwsze skarżący z uwagi na zły stan zdrowia matki nie ma możliwości aktywności zawodowej, a pomoc ta sprawowana jest w sposób prawidłowy. Powyższy przepis bowiem należy stosować do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a wiec koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zw. z art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z powyższych przepisów wynika zatem, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a wiec z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Jak sam organ I instancji ustalił, czego organ II instancji nie kwestionuje, że skarżący opiekę wypełnia nad osobą niepełnosprawną, a w opiece nad osobą niepełnosprawną nikt inny jemu nie pomaga. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie skarżącego i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały. "Punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 637/19). Sposób jej sprawowania nie został w u.ś.r. określony. W związku z tym należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieka, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19 ). Co więcej, sądy uznają, że nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

Przedstawione wyżej stanowisko sądów i doktryny organ II instancji całkowicie pominął. Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zakres opieki skarżącego jest stały, permanentny. Organ sam wymienia szeroki zakres opieki, jednakże zdaniem organu - co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym - ww. czynności są niewystarczające. Raz jeszcze należy wskazać, iż określona w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji) nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osoba niepełnosprawna. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację - art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2019, sygn. akt. II SA/Rz 753/19).

Ponadto, mając na uwadze powyższe organ I i II instancji nie ustrzegł się również naruszeń o charakterze procesowym związanych z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego działania organu administracji w sprawie objętej skargą były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie, zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. Zarówno organ I i II instancji dokonały sprzecznych ustaleń faktycznych. Ustalenia organu II instancji również są wewnętrznie sprzeczne - z jednej strony organ wymienia szeroki zakres opieki - nie kwestionując jej co do zasady, a z drugiej podnosi, że wykonywane przez skarżącego czynności opiekuńcze mają jedynie charakter pomocniczy, co powoduje, że decyzja w ww. kształcie nie może się ostać.

Podsumowując powyżej sformułowane zarzuty oraz całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem opieki nad matką przez skarżącego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącego sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także: A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast). W sprawie będącej przedmiotem skargi prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że skarżący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16). W konsekwencji zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, i wnosząc o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego a rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z powołanego unormowania wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18).

Omawiane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji lub nie podejmowania zatrudnienia przez skarżącego była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką skarżącego – A. B.), a jeżeli tak to ustalenie również, czy - co do zasady – to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącego i koniecznej w związku z niepełnosprawnością matki opieki rzeczywiście wyklucza skarżącemu możliwość podjęcia przez niego jakiegokolwiek – choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący T. B. do listopada 2005 r. pracował na własnym gospodarstwie rolnym (posiada wykształcenie zawodowe rolnicze), które to gospodarstwo następnie przekazał w dniu 4 listopada 2005 r. jako darowiznę swojemu synowi - R. B., który obecnie wraz ze swoją rodziną prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (zamieszkując w tym samym domu mieszkalnym, co skarżący z żoną oraz niepełnosprawną matką). Z oświadczenia złożonego w aktach sprawy wynika, że obecnie z uwagi na sprawowanie stałej opieki na matką T. B. nie jest w stanie pomagać synowi w pracach gospodarskich. Matka skarżącego – A. B. (ur. w 1925 r.) jest wdową; posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (nr [...]) z dnia 26 lutego 1996 r. wydane przez Obwodową Komisję Lekarską ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w G., z którego wynika, że została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów – wynika z niego, że została uznana za niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym oraz że wymaga opieki osoby drugiej. Z przeprowadzonego w dniu 5 lutego 2021 r. wywiadu środowiskowego oraz złożonego oświadczenia skarżącego wynika, że skarżący pomaga matce przy wstawaniu z łóżka oraz poruszaniu się, pomoc w czynnościach higienicznych, w ubieraniu się, korzystaniu z toalety. Ponadto przygotowuje wszystkie posiłki i robi zakupy (w tym kupuje środki higieny osobistej, środki czystości), a także sprząta. A. B. porusza się przy pomocy kul i to z tego względu potrzebuje pomocy osób drugich przy przemieszczaniu się. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r. wynikało m.in., że gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad matką, wnioskodawca byłby gotów do podjęcia pracy w zawodzie; żona natomiast skarżącego - J. B. przebywa na emeryturze, ale nie sprawuje stałej opieki nad A. B. W sytuacji, gdy skarżący jest zobowiązany załatwić sprawy urzędowe, to matka – A. B. pozostaje pod opieką żony wnioskodawcy - J. B. Z kolei w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r. T. B. oświadczył, że nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką, która wymaga stałej opieki, ale wyjaśnił także, że ze względu na swój stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia, a żadnej renty nie posiada (od czerwca 2012 r.), zaś do oświadczenia dołączył wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w G. z dnia 28 czerwca 2010 r. uznającego T. B. za okresowo całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym do czerwca 2012 r.

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącego nad matką, w tym faktycznym zakresem tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki a koniecznością z tego powodu rezygnacji/nie podejmowania przez skarżącego z aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżący sprawujący opiekę nad swoją matką zrezygnował, jak również nie podejmuje zatrudnienia, mając na uwadze sprawowanie opieki nad matką. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącego nie może być uznany fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad matką w ustalonym rozmiarze.

Wskazać należy, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o długotrwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, co na mocy art. 3 pkt 21 lit. c/ u.ś.r. zrównane zostało ze "znacznym stopniem niepełnosprawności", przy czym podkreślenia wymaga, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy, w tym czy osoba która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze, rzeczywiście uniemożliwiają faktyczne wykonywanie przez nią aktywności zawodowej.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawowana przez skarżącego opieka nad matką, z uwagi na zakres wykonywania koniecznych czynności wspomagających matkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego matka skarżącego nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki (obejmującej choćby konieczność np. karmienia, pojenia, pamersowania, cewnikowania itp.). Z akt sprawy wynika, że jest w stanie poruszać się po mieszkaniu, choć przy pomocy kul i osób drugich. Z uwagi na sędziwy wiek funkcjonuje z bardzo typowymi dla niego ograniczeniami, które co oczywiste wymagają wsparcia ze strony najbliższych. Skarżący zamieszkuje wraz z matką w jednym domu, w którym zamieszkują również inni członkowie rodziny, tj. żona skarżącego przebywająca na emeryturze (lat 62), a także R. B. (lat 36) - syn skarżącego (a wnuk A. B.) wraz ze swoją rodziną, którzy w razie potrzeby także pomagają, a w każdym razie są w stanie partycypować w opiece nad A. B. udzielając pomocy w tym zakresie skarżącemu. Jeżeli chodzi o czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad matką podane przez skarżącego (pomoc przy ubieraniu, czynnościach samoobsługowych i higienicznych, podawanie leków, posiłków), to zgodzić należy się, że nie zajmują stale czasu wnioskodawcy, są realizowane w pewnych odstępach czasowych i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu skarżącego wykonującego opiekę nad niepełnosprawną matką, by uniemożliwiało to podjęcie przez niego pracy choćby w minimalnym zakresie zatrudnienia. Niektóre z tych czynności nie są wykonywane codziennie (wizyty lekarskie, zakup leków, środków czystości), zaś pozostałe czynność opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad chorą nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Zgodzić należy się bowiem, że prowadzenie gospodarstwa domowego, przygotowanie posiłków czy lekarstw na cały dzień, ewentualna pomoc w ubraniu odzieży wierzchniej, podawanie leków czy pomoc w zachowaniu higieny nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia. Wielu czynności związanych z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego nie wykonuje się codziennie. Ponadto czynności te mogą być w znacznej części wykonywane w godzinach rannych i wieczornych. Z akt sprawy nie wynika, by matka skarżącego w związku ze stanem zdrowia – poza trudnościami z chodzeniem (używanie kul) - w większości codziennych czynności (jedzenie, korzystanie z toalety, czynności higieniczne) wymagała szczególnej i ciągłej pomocy. Część deklarowanych przez skarżącego czynności obejmuje prowadzenie gospodarstwa domowego w ramach domu, w którym zresztą skarżący również zamieszkuje. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, w którym wnioskodawca mieszka na stałe nie mogą być zasadniczo uznane za kolidujące z podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podobnie jak zakupy, sprzątanie czy wizyty u lekarza, gdyż osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, wychowują dzieci, chodzą na zakupy, spacery, do lekarza i kościoła, opiekują się w różnym zakresie swoimi rodzicami, którzy z uwagi na wiek i stan zdrowia nie powinni wykonywać pewnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, wspólnych spacerach czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej. Nie można zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego obiektywnie ocenić, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem podejmowania zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Czynności dnia codziennego, takie jak: sprzątanie, gotowanie, realizacja recept czy zawożenie na wizyty lekarskie są wykonywane również przez osoby pracujące, które wykonują je we wczesnych godzinach porannych czy późnych godzinach wieczornych i nierzadko dotyczy to osób, które jednocześnie pracują zawodowo i opiekują się domownikami wymagającymi wsparcia i opieki (np. dziećmi). Przy sprawnej organizacji czasu, możliwe byłoby zatem pogodzenie obowiązków zawodowych i domowych, szczególnie w przypadku podjęcia pracy w niepełnym wymiarze czasu. Opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a jej zakres wykluczać możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, tak więc związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowana opieką musi być realny i bezpośredni.

W ocenie Sądu, mając na uwadze czasowy i przedmiotowy rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką związany z jej niepełnosprawnością, przyjąć należy, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż zakres tej opieki jest do pogodzenia z równoczesnym zatrudnieniem przez skarżącego, choćby w niepełnym wymiarze czasowym, tym bardziej, że – jak wynika z ustalonych okoliczności – skarżący przy realizacji opieki nad matką nie jest zdany tylko na siebie, bowiem w tej kwestii jak należy przyjąć na podstawie doświadczenia życiowego może – a w każdym razie powinien - także liczyć na wsparcie pozostałych domowników, tj. żony oraz syna czy też nawet jego rodziny. Zgodzić należy się zatem z konstatacją organu w niniejszej sprawie, że w istocie rozmiar deklarowanej opieki oraz stopień samodzielności matki skarżącego nie pozwala na przyjęcie, że skarżący rezygnuje z aktywności zarobkowej w celu sprawowania tej opieki, a w istocie, że zakres wykonywanej faktycznie i w zależności do potrzeb opieki nad matką wyklucza podjęcie przez niego jakiejkolwiek i choćby w niepełnym zakresie czasu pracy aktywności zawodowej, tym bardziej w sytuacji, gdy we wspólnym domu zamieszkują również inne pełnoletnie osoby, które pod nieobecność skarżącego mogłyby -przynajmniej częściowo - wykonywać deklarowane przez niego czynności opiekuńcze lub związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje przy należytej organizacji zdecydowanej większości dnia. Nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania opieki. W niniejszej sprawie organy prawidłowo zatem oceniły, że zakres realizowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych, co do zasady, nie wykluczałby możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), chociażby w niepełnym zakresie wymiaru pracy. Abstrahując więc od tego, że skarżący, co sam oświadczył, w istocie od kilkunastu lat nie wykazuje aktywności zawodowej w wykonywanym zawodzie rolnika, a treść jego oświadczenia zawartego w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r. dodatkowo poddaje w wątpliwość jego aktualną zdolność (z powodów zdrowotnych) do wykonywania pracy, to stwierdzić należy, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżący wykazuje realny zamiar podjęcia zatrudnienia, to okoliczność, że może de facto wykonywaną pracę godzić z rozmiarem sprawowanej opieki nad matką, wyklucza możliwość przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).