Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 604/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7-9, art. 11, art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu zaległych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z K (dalej skarżący) w dniu [...] r. złożył prośbę o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i F P za okres od [...] r. do [...] r. W piśmie podniósł, że nie jest zatrudniony na umowę o pracę i nie prowadzi działalności gospodarczej. Jest na utrzymaniu [...], w związku z czym nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem.

Decyzją z dnia [...] r. (...) Z U S O w W nie wyraził zgody na umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych składek w łącznej kwocie [...] zł, z uwagi na niewystąpienie przesłanki o której mowa w art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74). Po rozpoznaniu odwołanie, jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] r. (....) P Z U S uchylił zakażoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na: nie przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczności wskazane we wniosku; naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie; rozpoznanie żądania nie objętego wnioskiem, tj. składek za okres od [...] r. do [...] r.

Rozpatrując po raz kolejny sprawę, organ pierwszej instancji wezwał skarżącego, pismem z dnia [...] r., do przesłania dowodów odzwierciedlających sytuację rodzinną i materialną wspólnie zamieszkałych osób. W dniu [...] r. skarżący, jak stwierdził organ, złożył część dokumentów wymienionych w zawiadomieniu tj: kwestionariusz o możliwościach płatniczych; oświadczenie o posiadanym majątku tj.[...] [...] ; oświadczenie, że zamieszkuje wraz z [...] i koszty utrzymania gospodarstwa domowego ponoszą rodzice; oświadczenie, że złożone wnioski związane z sytuacją rodzinną i finansową nie uległy zmianie i są aktualne. Jednakże odmówił przedłożenia dokumentów stwierdzających aktualną sytuację materialną rodziców oraz określenia wysokości ponoszonych wydatków wraz z dowodami potwierdzającymi wysokość tych opłat.

W tej sytuacji, decyzją z dnia [.,..] r.(...) Z U S O w W I w L odmówił wyrażenia zgody na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i F P za okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie na część zaległości N U S stwierdził nieściągalności, jednakże ustalono, że skarżący jest właścicielem nieruchomości i samochodu osobowego [...] , a pozostałe należności są dochodzone w trybie egzekucji prowadzonej przez N U S . Z uwagi na powyższe uznano, że nie zachodzi całkowita nieściągalności i przeto brak jest podstaw do umorzenia zadłużenia w trybie art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem organu nie zachodzą także przesłanki określone w art. 28 ust. 3a powyższej ustawy oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. Skarżący bowiem odmówił przedłożenia dokumentów odzwierciedlających aktualną sytuację materialną rodziny oraz określenia wysokości ponoszonych przez nią wydatków.

W odwołaniu skarżący podniósł, że przekroczono terminu wydania decyzji, co uważa za arogancję i lekceważenie go jako płatnika. Wniósł również o wyjaśnienie różnicy powstałej w naliczeniu wysokości zadłużenia pomiędzy wydaną decyzją z dnia [...] a decyzją wydaną w dniu [...] r. Za nieuzasadnione uznał wezwanie do przedłożenia dowodów na okoliczność oceny jego sytuacji materialnej i rodzinnej, takie działanie uważa za inwigilację ze strony pracowników Inspektoratu i naruszające prawo oraz przyczyniające się do pogorszenia się stanu zdrowia jego rodziców.

Traktując odwołanie, jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., P Z U S utrzymał w mocy decyzję organu Oddziału ZUS z dnia[...] .

W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie w odniesieniu do należnych składek za okres od [...] r. do [...] r. N U S umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na nieściągalność, niemniej należności za okres od [...] r. do [...] r. są w dalszym ciągu dochodzone i nie stwierdzono ich nieściągalność. Ponadto z oświadczenia o posiadanym majątku skarżącego wynika, że jest właścicielem nieruchomości (domu) oraz samochodu osobowego. W tym stanie, zdaniem organu, nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności, tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek.

Zdaniem organu w sprawie nie wystąpiła także możliwość umorzenia należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, przewidzianych przepisami art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia, obowiązek wykazania istnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na wnioskodawcy. Natomiast skarżący odmówił współpracy przy rozpatrywaniu wniosku w tym zakresie i nie złożył wyjaśnień i wymaganych dokumentów. W tym stanie, zdaniem organu, sytuacja - pozostawania skarżącego bez zatrudnienia, nie prowadzenia działalności gospodarczej, bycia na utrzymaniu rodziców - nie stanowi przesłanki do umorzenia należności, w świetle wskazanego rozporządzenia. Skarżący bowiem nie wykazał, że uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, a ich opłacenie spowodowałyby zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że różnica w naliczeniu wysokości zadłużenia pomiędzy decyzją Inspektoratu z dnia [...] r., a decyzją z dnia [...] r. wynika z faktu, iż w pierwszej decyzji ujęte zostało zadłużenie za okres od [...] do [...] r., które nie było objęte wnioskiem. Ponadto podniósł, że żądanie określonych dokumentów obrazujących sytuacje finansową i rodzinną jest obowiązkiem organu i nie narusza prawa. Natomiast o przyczynach zwłoki w rozpatrywaniu sprawy skarżący został poinformowany stosownym pismem.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołując się na trudną sytuację finansową i rodzinną.

Wskazał, że jego matka od [...] r. do chwili obecnej przebywa w szpitalu, z rozpoznaniem kolejnego wylewu i paraliżu ciała. Odnośnie stanu majątkowego podniósł, że dom znajduje się w stanie ruiny i nadaje się do kapitalnego remontu na który skarżącego nie stać - stan dachu wpływa na pogorszenie się stanu całej nieruchomości. Natomiast samochód marki mazda jest z roku [...] r. ,aktualna wartość [...] zł, jest niezbędny do przewożenia rodziców (wiek...) na badanie[...]. W zakończeniu podniósł, że wykazał, iż z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to ciężkie skutki dla najbliższej rodziny oraz uniemożliwiłoby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

W odpowiedzi na skargę P ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Mając na względzie powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja dotycząca umorzenia zaległości płatnika składek z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz F P . Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy z 13 października 1989 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.).

Zgodnie z 28 ust. 1 ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Natomiast stosownie do ust. 2 tego artykułu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust.3).

Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog zdarzeń, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego.

Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, wprawdzie w odniesieniu do należnych składek za okres od lutego 1999 r. do listopada 1999 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na nieściągalność, niemniej należności za okres od grudnia 1999 r. do marca 2000 r. są w dalszym ciągu dochodzone i nie stwierdzono ich nieściągalność. Ponadto skarżący jest, jak wynika z jego oświadczenia majątkowego, właścicielem nieruchomości (domu) oraz samochodu osobowego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ ZUS zasadnie przyjął, że w stosunku do skarżącego nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności w takim rozumieniu, jakie przewiduje przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy. Prawidłowo zatem ustalono, że w stosunku do skarżącego brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium.

Niemniej art. 28 ust. 3a ustawy daje organowi sposobność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, w odniesieniu do takich osób jak skarżących - ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tych należności, mogą być one w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Powołane rozporządzenie w § 3 w ust.1 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wskazany powyżej przepis rozporządzenia używa pojęcia "może umorzyć", przywołane wcześniej przepis ust. 2, jak i ust. 3a art. 28 ustawy, odnoszące się do umorzenia należności z tytułu przedmiotowych składek, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r.,II GSK 176/07, LEX nr 399183).

W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.".

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), przy podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

W tym kontekście wskazać należy na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli".

Z kolei, ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak, więc, uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, " (...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być, bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a." (zob. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się, bowiem praktycznie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest wstanie opłacić należności, a ich opłacenie spowodowałyby zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny. Tymczasem okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

W tej sytuacji, powołanie się przez organ orzekający na fakt posiadania nieruchomości (domu) i samochodu przez skarżącego oraz okoliczność, iż nie zostały dołączone przez zainteresowanego żadne nowe dowody, które mogłyby udokumentować jej trudną sytuację, nie może być w ocenie Sądu uznane za wystarczające odniesienie się organu do sytuacji skarżącej, w kontekście przede wszystkim przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

Skarżący podnosi we wniosku o umorzenie należności, iż nie jest zatrudniony na umowę o pracę i nie prowadzi działalności gospodarczej, że jest na utrzymaniu rodziców w związku z czym nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem. W późniejszych pismach podniósł, że dom znajduje się w stanie ruiny i nadaje się do kapitalnego remontu, natomiast samochód jest z roku 1992, o wartość [...] i służy do przewożenia rodziców na leczenie. Z kolei z ustaleń poczynionych przez organ co do dochodów rodziców skarżącego wynika, że matka pobiera świadczenie w wysokości [...], a ojciec w wysokości [...]

Powyższe okoliczności nie znalazły jednak swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu w szczególności w zakresie przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej tj. rozważenia zależności pomiędzy opłacenia należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych.

Organ uznając, że sytuacja majątkowa skarżącego nie stanowi podstawy umorzenia należności z tytułu składek, nie ustalił jaka jest sytuacja majątkowa skarżącego, jego rodziny i nie rozważył czy i jakie skarżący ma realne możliwości dochodowe pozwalające na spłatę zadłużenia. Organ nie odniósł warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego. Wobec takiego podejścia organu do złożonego przez stronę wniosku i wskazywanych przez nią argumentów, nie dziwi fakt, że zainteresowany pozostaje w poczuciu, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji i w sposób dowolny.

Ponadto podkreślić należy, że uznaniowy charakter przepisu - jak już to Sąd powyżej wywodził - nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia, więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie.

Organ rozpatrując sprawę nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony, a tym samym jej możliwości płatniczych. Celem tego postępowania winno być, bowiem zbadanie czy rzeczywiście sytuacja skarżącego jest na tyle wyjątkowa, że opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Niewątpliwie z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności. Należy jednak podkreślić, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma organ obowiązek z własnej inicjatywy podając działania w celu jego uzupełnienia.

Wskazać należy, że w sprawie organ we własnym zakresie uzyskał, od komórki właściwej w sprawach uprawnień emerytalno - rentowych odpowiedniego Inspektoratu ZUS, informację o wypłacanych świadczeniach rodzicom skarżącego. Niemniej nie podjął działań w zakresie uzyskania informacji o całości dochodów rodziców, ich sytuacji majątkowej i ponoszonych wydatkach na utrzymanie siebie i syna, chociażby poprzez przesłuchanie ich w charakterze świadków. Organ nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania, odnośnie sytuacji skarżącego, poprzez uzyskanie od uprawnionych organów informacji co do jego statusu jako bezrobotnego (czy jest, czy był zarejestrowany jako bezrobotny i do kiedy, czy uzyskuje, uzyskiwał związane z tym świadczenia). Pominął również okoliczność posiadania przez skarżącego dwójki dorosłych dzieci, w kontekście jego sytuacji finansowej i rodzinnej.

Organ, rozpatrując ponownie sprawę, pominął więc istotne okoliczność, wiążące się z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącego, w szczególności związane z wysokością dochodów strony i jego rodziców a mającą niewątpliwie decydujący wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, uznając to za zbędne, skoro i tak pozytywne załatwienie wniosku należy do jego uprawnień, a nie obowiązków. Tymczasem wysokość dochodów strony winien uwzględnić w swoim postępowaniu (może nawet w szczególności), badając sprawę - głównie pod względem przesłanki z § 3 rozporządzenia.

Rozstrzygając sprawę ponownie Prezes ZUS winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i związanego z nim § 3 rozporządzenia), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.