Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1818/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2017 r. sprawy ze skargi spółki [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...][...] Nr [...] z dnia [...].02.2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...], obręb [...],[...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 r., poz. 778 dalej ustawa). W myśl art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający mi określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w. tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- teren ma dostęp do drogi publicznej;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1;

-decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1, organ stwierdził należy, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 w/w rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania .terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.) i przeprowadza na nim analizę.

W przedmiotowej sprawie w ocenie organu obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z analizy tej wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W granicach obszaru dominującą funkcję stanowi zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa.

Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 04.03.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1164/13, w którym Sąd wskazał, iż jeżeli przedmiotem inwestycji jest zmiana przeznaczenia istniejącego budynku, to ustalenie warunków zabudowy ma charakter nieco "uproszczony" niż w stosunku do "nowej" zabudowy, bowiem nie ma potrzeby szczegółowego uzasadniania wszelkich parametrów projektowanej zabudowy, skoro część z nich w ogóle nie ulegnie jakiejkolwiek zmianie w stosunku do zabudowy już istniejącej na działce będącej terenem inwestycji. Nie ma w związku z tym żadnych przeszkód, żeby ocenić spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez bezpośrednie odniesienie się do zainwestowanej już części działki w celu oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wskazał, że zgodnie z treścią analizy zrezygnowano z ustalania linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, wysokość, geometria dachu oraz szerokości elewacji frontowej. Mając na względzie charakter projektowanego przedsięwzięcia polegającego na nadbudowie i zmianie przeznaczenia istniejącego budynku wskazano, iż w/w parametry nie ulegną zmianie. W zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo zatem wskazał, iż obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu frontowego pozostaje bez zmian.

W obszarze analizowanym występują budynki jednorodzinne i wielorodzinne. Planowana inwestycja jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru. Ponadto, zaskarżona decyzja została pozytywnie zaopiniowana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] postanowieniem z dnia [...].03.2016r. znak: [...], przez Burmistrza Dzielnicy [...][...] pismem z dnia [...].03.2016 r. oraz przez [...] Konserwatora Zabytków na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy.

W związku z powyższym Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania wskazano, iż zgodnie z art. 25 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a, Członek Zarządu Dzielnicy [...] nie był stroną niniejszego postępowania. Członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a.) nie był stroną niniejszego postępowania. Stronami niniejszego postępowania nie byli również małżonkowie, krewni i powinowaci do drugiego stopnia, czy też przysposobieni osób wyżej wymienionych. Nie wystąpiła zatem przesłanka określona w art. 25 k.p.a. Wskazano także, że okoliczności podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego, przepisów technicznych nie mają znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją o wstępnym i ogólnym charakterze, która określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja nie rodzi jednak żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek, prac budowlanych czy skutkuje automatycznym zalegalizowaniem zrealizowanej inwestycji. Dlatego wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę lub legalizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalność (lub niedopuszczalność) konkretnej zabudowy na danym terenie, jednak bez wskazania jej konkretnej lokalizacji. Dopiero organ budowlany będzie analizował, czy przedmiotowa inwestycja opisana w decyzji o warunkach zabudowy nie narusza przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.02.2016 r. sygn. akt 3367/15). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy organ wskazał, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, które dotyczą w/w przepisu (przykładowo z ustawą Prawo wodne). Wskazać przy tym należy, iż w/w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie odnosi się, wbrew twierdzeniom skarżącej, do przepisów ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 106 k.p.a., wskazano, iż w powyższym zakresie dokonano uzgodnień ze [...] Konserwatorem Zabytków. Projekt decyzji został zaopiniowany pozytywnie zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy. Brak akceptacji przez skarżącą milczącej zgody nie oznacza, iż doszło do naruszenia w/w przepisów. Ponadto Kolegium wskazało, że skoro w świetle przepisu art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, to nie może tym samym naruszać art. 140 Kodeksu cywilnego.

W ocenie organu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Proponowane przez skarżącą dowody dotyczą wprost postępowania prowadzonego na podstawie Prawa budowlanego (które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Z tych względów nie mają one znaczenia dla sprawy i ich pominięcie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów procesowych, uznano, iż w niniejsze sprawie nie doszło do ich naruszenia w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...]Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], zarzucając jej naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj. :

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a; poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że :

1) decyzja organu I instancji została wydana sprzecznie z prawem, bowiem z pominięciem dokonania koniecznych uzgodnień określonych wart. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, w oparciu o stwierdzenia niezgodne z prawdą co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a dotyczącej milczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze [...] Konserwatorem Zabytków, podczas gdy pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. istotne w sprawie zostało przesłane [...] Konserwatorowi Zabytków oraz pozostałym kompetentnym organom ponad miesiąc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji, jak również;

2) bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, w tym w szczególności wskazanych w piśmie skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r., co uniemożliwiło wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i ustalenie, czy w niniejszej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dopuszczalne;

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez organ II instancji, że przy wydaniu decyzji, dokonano wymaganych uzgodnień ze [...] Konserwatorem Zabytków, a projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany, bowiem część materiału dowodowego nie została w ogóle przekazana do organów właściwych przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - pierwotne uzgodnienie z marca 2016 r. nie może być uznane za wiążące, bowiem było dokonane bez wiedzy [...] Konserwatora Zabytków zarówno, o samowolach stwierdzonych we wrześniu 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również o samowolach udokumentowanych w piśmie skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r.; tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. wpłynęło do urzędu w dniu [...]grudnia 2016 r., decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [...] lutego 2017 r., natomiast pismo skarżącej zostało przekazane przez organ I instancji zgodnie z kompetencjami organów pismem z dnia [...] marca 2017 r.(a więc ponad miesiąc po wydaniu decyzji przez organ I instancji), co wskazuje niezbicie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem koniecznych uzgodnień w sprawie, co skutkuje niedopuszczalnością wydania decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie ;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy pisma skarżącej z dnia 1 grudnia 2016 r. zawierającego dowody i informacje istotne dla ustalenia, czy w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dopuszczalne, w szczególności organ I instancji nie uzyskał stanowiska Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków oraz [...] Konserwatorowi Zabytków wobec dowodów i informacji zawartych w piśmie skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r., a w konsekwencji I naruszył obowiązek podjęcia wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwie sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wykazania i wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ II instancji przyjął, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki konieczne do wydania w sposób zgodny z prawem decyzji o warunkach zabudowy, m. in. nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz uzgodniona ze [...] Konserwatorem Zabytków, w sytuacji gdy pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. istotne dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy zostało przekazane właściwym organom (tj. Powiatowemu inspektorowi Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków oraz [...] Konserwatorowi Zabytków) w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., a więc ponad miesiąc po wydaniu decyzji w sprawie przez organ I instancji, jak również pominięcie tych faktów w uzasadnieniu wydanej przez organ II instancji decyzji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do wydania decyzji o warunkach zabudowy obarczonej wadą kwalifikowaną, a więc niedopuszczalną prawnie;

b. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu koniecznych uzgodnień i jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana z pominięciem stanowiska Powiatowego Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków oraz [...] Konserwatorowi Zabytków, bowiem pismo skarżącej zostało przesłane do w /w organów pismem datowanym przez organ I instancji na dzień [...] marca 2017 r., a więc ponad miesiąc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji nie zostały spełnione łącznie warunki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie;

- art. 24 § 1 pkt 1), pkt 7) k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., art. 27 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. art. 80 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu dotyczącego zależności urzędników Zarządu Dzielnicy [...][...] od oceny przez radną D. K. wykonywania ich pracy w ramach funkcji wykonywanych przez radną w organach Rady Dzielnicy [...][...], w szczególności jako wiceprzewodniczącej Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska opiniującej sprawy związane z zagospodarowaniem przestrzennym na terenie dzielnicy, członka Komisji Komunalnej i Spraw Samorządowych, jak również członka Komisji Rewizyjnej kontrolującej działalność Zarządu Dzielnicy oraz byłego członka Komisji Kultury w Dzielnicy [...][...], w sytuacji gdy skarżąca co najmniej uprawdopodobniła istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracowników organu I instancji, oraz Zarządu i Dzielnicy [...] w [...], a co dodatkowo zostało wykazane w postępowaniu sposobem działania pracownika organu I instancji – A. S., który przetrzymał pismo skarżącej przez dwa miesiące, po czym - z upoważnienia Zarządu Dzielnicy - wydał decyzję o warunkach zabudowy z pominięciem pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r., a następnie w dacie złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji o warunkach zabudowy w Urzędzie Dzielnicy, tj. [...] marca 2017 r., wystosował cztery pisma przekazujące pismo skarżącej z [...] grudnia 2016r. do rozpatrzenia kompetentnym organom; organ II instancji poprzestał na konkretnie wskazanym artykule 25 k.p.a., zamiast rozpoznać: zarzut i wniosek zgodnie z zasadami praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do władzy publicznej, obiektywizmu w celu wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa;

- art. 140 k.c. poprzez wydanie warunków zabudowy dla samowoli, które rażąco naruszają przepisy prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji zaskarżona decyzja wydana została z pogwałceniem prawa dokonanym na posesji radnej D. K. i tym samym sankcjonuje bezprawny wpływ radnej D. K. na inwestycje na nieruchomości skarżącej. bowiem zmiany wprowadzone nielegalnie przez w/w polegają na zmianie użytkowania poddasza z niemieszkalnego na mieszkalne wpływają na obowiązki skarżącej w sposób sprzeczny z prawem i mającym na celu obejście prawa.

Nadto zarzucono organowi I instancji - stwierdzenie nieprawdy w decyzji, a więc popełnienie fałszerstwa intelektualnego sankcjonowanego karnie (art. 271 § 1 k.k.), bowiem w uzasadnieniu decyzji organ instancji na stronie 4, akapit 3 wskazał, że : "Ww. pismo zostało przesłane do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami do : Powiatowego Inspektoratu· Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, [...] Konserwatora Zabytków i Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków", zaś organowi II instancji - potwierdzenie powyższej nieprawdy poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do tych faktów oraz wskazanie na stronie 5 zaskarżonej decyzji, akapit 2 i 3, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz została w sposób milczący uzgodniona ze [...] Konserwatorem Zabytków; podczas gdy jak wynika z materiału dowodowego sprawy dopiero ponad miesiąc po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. w piśmie datowanym na [...] marca 2017 r., organ I Instancji przekazał pismo skarżącej do ww. organów do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami. Powyższe naruszenie w ocenie skarżącej miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku prawidłowej wykładni naruszonych przepisów, jak również prawidłowego ich zastosowania, organ II instancji musiałby dojść do przekonania, że wymogi prawne w niniejszej sprawie nie zostały spełnione, a więc wydanie decyzji przez organ I instancji było niedopuszczalne.

Mając powyżej wskazane zarzuty Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z czterech pism z dnia [...] marca 2017 r. skierowanych przez organ I instancji do kompetentnych organów tj. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektoratu: Nadzoru Budowlanego, [...] Konserwatora Zabytków i Wojewódzkiego Urzędu I Ochrony Zabytków znajdujących się w aktach sprawy, sporządzonych po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz wpłynięciu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, i przekazanych do wiadomości skarżącej na okoliczność wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana: z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 106 k.p.a., 61 u.p.z.p.,: a w konsekwencji była prawnie niedopuszczalna.

Skarżąca w konsekwencji domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości. Wskazuje także, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest także rozważenie przez Sąd zawiadomienie właściwych organów o zaistniałych uchybieniach prawnych zgodnie z art. 155 p.p.s.a

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy [...][...] nie naruszają prawa w stopniu mogącym prowadzić do ich uchylenia.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...][...] Nr [...] z dnia [...].02.2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...], obręb [...],[...].

Wskazać zatem należy, że generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może jednak odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

Przekładając powyższe na stan przedmiotowej sprawy - w ocenie Sądu - organy ją rozpoznające wbrew zarzutom skargi nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem jedynie w takich przypadkach zgodnie z art. 145 § 1lit a i c P.p.s.a Sąd administracyjny może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji, która polegać ma zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...], obręb [...],[...].

Z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zlokalizowane w analizowanym obszarze działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Jedną z istniejących na tym obszarze funkcji jest zabudowa mieszkaniowa. Ponadto podkreślić należy, ż taką funkcję posiada obecnie budynek, objęty planowaną inwestycją. Tym samym, zasadnie organy uznały, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji .

Również w kwestii gabarytów planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej) uznać należy, iż przyjęte w decyzji wielkości wyznaczono w sposób zgodny z prawem. Mając na względzie charakter projektowanego przedsięwzięcia organy uznały, iż w/w parametry nie ulegną zmianie. W zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo zatem wskazał, iż obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik wielkości zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu frontowego pozostaje bez zmian.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie mogły mieć one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Rolą organów uzgadniających jest zatem dokonanie oceny zamierzenia określonego we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nałożył obowiązek dokonania uzgodnienia. A zatem do jego właściwości należy wyłącznie dokonanie kontroli planowego zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (w tym przypadku jest to ustawa z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) i wskazanie czy to zamierzenie jest dopuszczalne czy też nie. Podstawowym i jedynym celem konserwatora zabytków jest zatem dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może powstać na terenie objętym ochroną. Oznacza to, że organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia tylko jej projekt. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ I instancji zwrócił się do Konserwatora zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 5 uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Jak wynika z akt sprawy, (potwierdza to pismo Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016r. [...]) w sprawie nie zostało w terminie 2 tygodni wydano postanowienie, co oznacza, że doszło do milczącego uzgodnienia projektu decyzji zgodnie ze zdaniem drugim w/w przepisu. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie braku uzgodnienia projektu decyzji przez konserwatora zabytków.

Wskazać przy tym należy, iż wobec uzgodnienia projektu w w/w terminie podnoszone przez stronę zarzutu związane z nieprzedłożeniem organowi uzgadniającemu jej pisma z [...] grudnia 2016r. nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tym bardziej, że jak wskazano powyżej kompetencje tego organu w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy są konkretnie określone. Organ uzgadniający, wydając rozstrzygnięcie kieruje się zatem posiadaną przez siebie wiedzą specjalistyczną w zakresie uzgodnienia lub nie przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie ocenia on tym samym całości akt sporawy stanowiącej podstawę jego sporządzenia.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność wykonania już przez wnioskodawczynię robót objętych zaskarżoną decyzją. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzono na tą okoliczność stosowne postępowanie wyjaśniające. Z poczynionych ustaleń wynika, że toczyło się postępowanie prowadzone przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] stycznia 2017r. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na wnioskodawczynię obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem dokonano ustaleń w zakresie tego. W toku tego postępowania ustalono, m.in., że w budynku objętym niniejszym postępowaniem w 2015r. na podstawie zgłoszenia z [...] sierpnia 2015r. wykonano remont dachu tj. wymieniono pokrycie dachowe. Podczas tego remontu ni zmieniono kształtu dachu ani nie podwyższono budynku. W połaci od strony ulicy zamontowano natomiast okna dachowe, co wykraczało poza zakres zgłoszenia. Z kolei wiosną 2016r. na poddaszu wykonano ściany działowe oraz roboty wykończeniowe w ścianie od strony podwórka umieszczono okna. Ustalono, że okna umieszczono w otworach, które były zamurowane na początku tak 50 -tych. ub. wieku. Organ uznał, że w sprawie brak jest jednak podstaw do zastosowania w/w przepisów.

Ponadto, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, decyzją z [...] stycznia 2017r. Nr [...] organ Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku na cele mieszkalne, uznając, że nie jest już ono użytkowane na cele mieszkalne. Poddasze w ocenie organu użytkowane jest jako strych użytkowy. W świetle tej decyzji, wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do zarzucenia orzekającym w sprawie organom, iż wydały decyzję w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej.

Ponadto podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym, a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. Przy czym na marginesie należy wskazać, że w przypadku inwestycji zrealizowanej możliwe jest również uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, ale jedynie wtedy gdy jest ona niezbędna do legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. b prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie w świetle w/w decyzji z [...] stycznia 2017r. Nr [...] Nadzoru Budowlanego, taka sytuacja nie miała miejsca. Organ uznał bowiem, że objęta niniejszą decyzją inwestycja (zmiana przeznaczenia) nie ma miejsca.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wskazać tutaj należy, iż postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona wbrew podnoszonym zarzutom miała możliwość brania udziału w postępowaniu- przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Podkreślić także należy, iż wbrew twierdzeniu strony Skarżącej organy w ocenie Sądu wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w tym kwestię związaną ze zmianą przeznaczenia strychu .

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 1), pkt 7) k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., art. 27 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu dotyczącego zależności urzędników Zarządu Dzielnicy [...] [...] od oceny przez radną D. K. wykonywania ich pracy w ramach funkcji wykonywanych przez radną w organach Rady Dzielnicy [...][...] , w szczególności jako wiceprzewodniczącej Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska opiniującej sprawy związane z zagospodarowaniem przestrzennym na terenie dzielnicy, członka Komisji Komunalnej i Spraw Samorządowych, jak również członka Komisji Rewizyjnej kontrolującej działalność Zarządu Dzielnicy oraz byłego członka Komisji Kultury w Dzielnicy [...][...] . Wskazać należy, że zgodnie z art. 24. § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt.7). Stosownie do art. 24 § 3. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

W ocenie Sądu, okoliczność, iż organ I instancji tj. Zarząd Dzielnicy [...][...] rozpoznał sprawę i wydał decyzję na wniosek osoby, która jest radną i pełni w/w funkcje nie oznacza, iż pracownik, który przygotowywał decyzję powinien podlegać wyłączeniu od jej rozpoznania. Wskazać należy, że radny działa kolegialnie, jest członkiem organu kolegialnego. Ponadto nie można uznać, aby podlegali mu w jakimkolwiek stopniu pracownicy organu. Trudno tym samym jedynie z faktu pełnienia przez wnioskodawczynię w/w funkcji zarzucać pracownikom organu, iż nie działali w sposób należyty. Wskazać należy, że nakaz bezstronnego wykonywania obowiązków służbowych jest jednym z podstawowych obowiązków służbowych pracownika organu administracji publicznej, powiązanym z obowiązkiem rzetelnego, sumiennego wykonywania tych obowiązków. W interpretacji tego pojęcia celowe jest uwzględnienie przepisu art. 8 Europejskiego kodeksu dobrej praktyki administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który stanowi, że: "1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób, oraz od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy, ani też nie będzie wpływać presja polityczna." Tym samym w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie pracownicy Zarządu Dzielnicy winni zostać wyłączeni od rozpoznania sprawy tylko dlatego, że toczyła się na wniosek osoby wybranej w powszechnych wyborach na radnego tej dzielnicy.

O bezstronności pracownika prowadzącego postępowanie przed organem I instancji nie może także świadczyć to, iż pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2016r. przesłał do [...] Konserwatora Zabytków, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu [...] lutego 2017r., po czym - z upoważnienia Zarządu Dzielnicy - wydał decyzję o warunkach zabudowy z pominięciem tego pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r., a następnie ponownie przesłał to pismo [...] marca 2017r. Jak wynika z treści pisma skarżącej dotyczyło ono samowoli dokonanych w budynku przy ul. [...][...] w [...], a co najistotniejsze zostało ono przez samą skarżącą skierowane do wiadomości w/w organów. Tym samym okoliczność ich ponownego przesłania przez organ I instancji do tych organów świadczy co najwyżej o dochowaniu przez nie należytej staranności w zakresie przekazywania pism strony do wskazanych przez nią organów.

Mając zaś na uwadze, że w dacie sporządzenia niniejszego pisma trwało już postępowanie organu nadzoru budowlanego, w zakresie podnoszonych w nim przez skarżącą okoliczności, nie można także uznać, aby fakt przekazania pisma (które co należy podkreślić zgodnie z jego treścią skierowane zostało przez samego autora do wymienionych wyżej organów) mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Sąd podzieliła także stanowisko organu odwoławczego, iż na gruncie decyzji o warunkach zabudowy nie może być mowy o naruszeniu art. 140 k.c. w sytuacji gdy w świetle art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności .

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.