Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1980/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z  art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 1,2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 8 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2022 r. znak DON.7100.33.2021.KKL w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 19 lipca 2022 r., znak: DON.7100.33.2021.KKL, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB",) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "DWINB") z [...] lutego 2022 r., nr [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że DWINB decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], stwierdził wykonanie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] (dalej: "GDDKiA") obowiązków nałożonych własną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z 18 lutego 2021 r., znak: DON.7100.318.2020.KKL, w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na odcinku drogi ekspresowej [...] - od km [...] do km [...] - mających wpływ na zmianę stosunków wodnych i kierunek odpływu wody opadowej z pasa drogi [...] na nieruchomości przyległe położone w R. przy ul. [...] i ul. [...], poprzez wykonanie określonych robót budowlanych.

Nałożone przez organ wojewódzki obowiązki polegały na:

1. usunięciu odkładów, nanosów oraz usunięciu porostu roślinności trawiastej, utrudniającej swobodny przepływ odprowadzanych wód na całej długości rowu DS. 4/15a od przekroju wylotu rury dławiącej ze zbiornika ZRI-15/4do przekroju połączenia tego rowu z rowem skarpowym dolnym DS. 4/15;

2. wykonaniu spadku podłużnego linii dna na całej długości rowu DS. 4/15a, warunkującego swobodny przepływ wody od przekroju wylotu rury dławiącej ze zbiornika ZRI-15/4do przekroju połączenia tego rowu z rowem skarpowym dolnym DS. 4/15;

3. wykonaniu dodatkowego rowu odwadniającego prawą stronę pasa drogi [...] (według określonych wskazań i parametrów);

4. reprofilacji drogi dojazdowej z ul. [...] do zbiornika ZRI-15/4 na odcinku prawostronnego łuku poziomego dla wyeliminowania stagnowania wód opadowych w rejonie powstałego zagłębienia;

5. reprofilacji terenu prawostronnego pasa drogi [...] poprzez usunięcie deformacji oraz nadanie odpowiednich spadków w celu uniemożliwienia niekontrolowanego spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz ich stagnowanie w obrębie pasa drogowego.

GDDKiA, pismem z 13 września 2021 r., poinformowała, że ww. obowiązki zostały wykonane. Pismem z 11 września 2021 r. M.S.wskazała, że co prawda obowiązki zostały wykonane, jednakże nie przyniosły zamierzonego efektu, gdyż jej nieruchomość w dalszym ciągu jest zalewana wodą spływającą z sąsiedniego pasa drogowego.

Przedstawiciele DWINB 30 września 2021 r., przeprowadzili (przy udziale stron) kontrolę wykonania nałożonych obowiązków. Stwierdzono, że obowiązki zostały wykonane, na dowód czego dołączono dokumentację fotograficzną. Dodatkowo w protokole kontroli wskazano, że:

1. w obrębie pasa drogowego, na odcinku łuku drogi dojazdowej do zbiornika ZRI- 15/4 a ogrodzeniem nieruchomości przyległej (działka nr [...]) stwierdzono stagnowanie wody;

2. w bezpośrednim sąsiedztwie betonowego ogrodzenia nieruchomości przyległej (działka nr [...]) jest usytuowany budynek z wyprowadzonymi rynnami w kierunku pasa drogowego. Na terenie działki, od strony ogrodzenia i pasa drogowego, również stwierdzono stagnowanie wody opadowej. Zdaniem kontrolujących, zagospodarowanie tej części działki nr [...] ogranicza powierzchniowy spływ wód opadowych z dachu budynku, stwarzającym tym samym warunki do wsiąkania i stagnowania wody. Dodatkowo wskazano, że na terenie działki nr [...] i [...] nie stwierdzono systemu odwodnienia nawierzchni utwardzonego placu składowego;

3. droga urządzona na działce nr [...] (dojazd do ulicy [...]) o nawierzchni z płyt betonowych nie posiada systemu odwodnienia.

O powyższych ustaleniach poinformowano również M. S. w odrębnym piśmie z 8 października 2021 r., wskazując, że brak systemu odwodnienia na działce oraz drodze dojazdowej ujętych w system kanalizacji deszczowej stwarza warunki do wsiąkania i stagnowania wód.

M.S. złożyła odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z 3 lutego 2022 r. Zakwestionowała wykonanie przez zobowiązanego obowiązków określonych w pkt 4 (w zakresie jakim miał doprowadzić do "wyeliminowania stagnowania wód opadowych w rejonie powstałego zagłębienia") oraz pkt 5 (w zakresie jakim miał doprowadzić do "uniemożliwienia niekontrolowanego spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz ich stagnowanie w obrębie pasa drogowego"). Wskazała, że wykonane przez GDDKiA czynności nie usunęły stanu stagnowania wody na łuku drogi dojazdowej z ul. [...] do zbiornika ZRI-15/4, po obu stronach drogi oraz od wzdłuż ogrodzenia działki nr [...].

GINB w piśmie z 4 kwietnia 2022 r. zwrócił się do GDDKiA o ustosunkowanie się do ww. stanowiska skarżącej. W odpowiedzi GDDKiA (pismem z 14 kwietnia 2022 r.), obszernie odniosła się do stanu faktycznego sprawy i wnoszonych zastrzeżeń. Do pisma dołączyła dokumentację fotograficzną i filmową, która szczegółowo obrazuje stan wykonanych robót. GDDKiA zapewniła, że nałożone obowiązki wykonano prawidłowo - obecne parametry zarówno drogi dojazdowej, jak i zbiornika wykluczają możliwość spływu wód na nieruchomość skarżącą (teren ukształtowano ze spadkami w stronę przeciwną niż działka nr [...]). Dodatkowo GDDKiA podniosła, że jej zdaniem powracające miejscami zalewanie działki nr [...] wynika nie z robót wykonanych w ramach inwestycji drogowych, lecz nieprawidłowego urządzenia i utrzymywania tej nieruchomości (brak odwodnienia działki, brak orynnowania budynku, wąska przestrzeń między budynkiem a ogrodzeniem betonowym sprzyjające stagnowaniu wód opadowych).

Pismem z 29 maja 2022 r. skarżąca M.S. ustosunkowała się do powyższego stanowiska GDDKiA stwierdzając, że w jej opinii zalewanie nieruchomości wynika przede wszystkim ze zmian rzędnych terenu poczynionych w ramach realizacji inwestycji drogowej. Podniosła, że w wyniku podniesienia gruntu pasa drogowego i zwiększenia jego obciążenia wody gruntowe przesiąkają pod drogą dojazdową do najniżej położonego lokalnie punktu, jakim jest łuk drogi dojazdowej i stagnują między ścianą jej budynku a ogrodzeniem betonowym.

Z kolei, pismem z 30 maja 2022 r. A. P. stwierdziła, że wykonane przez GDDKiA roboty poprawiły stan działek nr [...] i [...]. W pozostałym zakresie podzieliła stanowisko skarżącej.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie nie jest kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że obowiązki określone w pkt 1-3 decyzji organu wojewódzkiego z 25 listopada 2020 r., zostały wykonane. Potwierdzają to zarówno dowody znajdujące się w aktach sprawy (protokół kontroli wraz z dokumentacją zdjęciową), jak i same strony w przesłanych oświadczeniach i zdjęciach na ich potwierdzenie. Pomiędzy stronami sporne jest wyłącznie to, czy zobowiązana GDDKiA wykonała obowiązki określone w pkt 4 i 5, a dokładniej - czy obowiązki te zostały wykonane w taki sposób, który eliminuje stan powtarzającego się zalewania działek sąsiednich wodami opadowymi z terenu pasa drogowego drogi [...]. GDDKiA twierdzi, że nałożony obowiązek został wykonany, a zalewanie nieruchomości wynika z przyczyn innych niż zrealizowana inwestycja. Z kolei skarżąca podnosi, że tak zrealizowany obowiązek nie osiągnął rezultatu, jaki zakładał organ nadzoru budowlanego i konieczne jest wykonanie w tym celu dodatkowych czynności i robót.

GINB stwierdził, że rację co do zasady należy przyznać GDDKiA. Przesądza o tym charakter normy wynikającej z art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (dalej: "Pr. bud."), zgodnie z którą po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku.

Nałożone obowiązki w decyzji organu wojewódzkiego z 25 listopada 2020 r. (z pkt 4 i pkt 5) należy interpretować w kontekście przesłanek stosowania art. 50-51 Pr. bud., oraz charakteru działań i kompetencji organów nadzoru budowalnego. Podstawowym celem organu stosującego powyższe przepisy jest wskazanie zobowiązanemu, jakie działania powinien podjąć. Wynika z tego wymóg precyzyjnego określenia tych działań, leżący po stronie organu - tak, aby zobowiązany nie miał wątpliwości, co musi zrobić, aby wywiązać się z nałożonego obowiązku. Celem tych działań jest ogólnie rozumiane doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, co w okolicznościach konkretnej sprawy może przyjmować bardzo różne postaci. Cele te nie muszą być implicite wyrażone w sentencji decyzji, a jeśli mimo to są tam określone, to stanowią nie tyle treść obowiązku, ile raczej wskazówki dla zobowiązanego wskazujące, dlaczego dany obowiązek jest nakładany, jak organ rozumie jego treść i kiedy uzna, że został on zrealizowany. Nie mają one zatem normatywnego znaczenia dla zobowiązanego, tzn. nie zobowiązują go do określonego działania lub zaniechania. Powyższe znajduje wyraz w sposobie określenia obowiązków, z którego jednoznacznie wynikają czynności, jakie należy wykonać a następnie cel tych czynności.

Zdaniem GINB, organ wojewódzki określił obowiązki bardzo precyzyjnie. Z punktu widzenia zobowiązanego oznaczało to tyle, że jeśli wykona nałożone obowiązki, to zostanie osiągnięty cel założony przez organ i będzie miał prawo domagać się od organu zakończenia postępowania naprawczego. Strony nie kwestionują, że tak określone roboty zostały przez zobowiązaną zrealizowane. Wykonano zarówno reprofilację drogi dojazdowej (pochylenie poprzeczne ukształtowano na całej długości ze spadkiem 2-3% w kierunku rowu DS 4/15a, a więc przeciwnym względem działki nr [...]), zaś teren prawostronnej części pasa drogi [...] został ukształtowany tak, aby woda opadowa z samej drogi, reprofilowanej drogi dojazdowej do zbiornika ZRI-15/4 oraz terenu między nimi kierowana była do rowu DS 4/15a. Tym samym usunięto możliwość, aby wody opadowe z terenów pasa drogowego w sposób powierzchniowy spływały na teren nieruchomości skarżącej, co - jak się wydaje - było istotą rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Takie stwierdzenie jest wystarczające dla wydania decyzji wskazanej w art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby dla stwierdzenia wykonania obowiązku w niniejszej sprawie kluczowe było to, czy wykonane obowiązki osiągnęły (w sposób zupełny) cel zakładany przez organ w momencie ich nakładania. Wyjaśnił, że decyzji nakładającej obowiązek nie można interpretować rozszerzająco. Ponadto w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nie można domagać się wykonania dodatkowych czynności, nieprzewidzianych we wcześniejszym rozstrzygnięciu określającym zakres obowiązku. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia, czy podjęte przez zobowiązanego działania ostatecznie doprowadziły lub nie (z jakichkolwiek przyczyn) do celu zakładanego przez organ, gdyż jest to ryzyko spoczywające wyłącznie na organie - jeżeli nałoży on obowiązki, które nie mogły osiągnąć spodziewanego rezultatu (obojętnie, czy była to niemożliwość pierwotna czy następcza albo czy wynikała z obiektywnego lub zawinionego przez organ braku wiadomości niezbędnych dla prawidłowego określenia środków naprawczych), to nie może on uchylać się od uwolnienia zobowiązanego od niepewności prawnej wynikającej z dalszego procedowania sprawy i np. oczekiwać podjęcia dalszych działań tak, aby cel ten został osiągnięty.

Okoliczności sprawy wskazują wyraźnie, że przyczyny powtarzającego się zalewania nieruchomości skarżącej są bardziej skomplikowane, zaś ich ustalenie wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Nie jest we właściwości tych organów ustalanie przyczyn i formułowanie obowiązków względem zdarzeń o charakterze geologicznym czy wodnym, które nie wynikają lub pozostają jedynie w luźnym związku z wykonywaniem robót budowlanych i mogą być związane ze zjawiskami innego typu. W tej materii wyłącznie właściwe są organy wskazane w ustawie Prawo wodne (dalej: "p.w."), które dysponują na ten cel określonymi w ustawie środkami prawnymi i organizacyjnymi. Rozdział kompetencji tych organów wprost wynika z art. 2 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., zaś podstawę działania właściwych organów wyznacza art. 234 p.w.

GINB podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku co najmniej prawdopodobne jest to, że do powtarzającego się zalewania nieruchomości skarżącej w jakiś sposób przyczynia się urządzenie i zagospodarowanie tej nieruchomości (zarówno GDDKiA, jak i organ I instancji zwracały uwagę na brak orynnowania budynku, wąską i zacienioną przestrzeń między jego ścianą a betonowym ogrodzeniem, nierówności i sugerowany brak odwodnienia terenu placu składowego). Trwające przez dłuższy czas podmywanie budynku może stanowić zagrożenie dla jego stanu technicznego, dlatego wydaje się uzasadnione zwrócenie na tę sprawę uwagi właściwego organu, tj. PINB dla powiatu legnickiego.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. S., wnosząc pismem datowanym na 17 sierpnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, "jako naruszającej przepisy art. 51 ust.3 pkt 2 i art.66 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego oraz art. 8 § 1 kpa" i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania i ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej w toku sprawy.

Wyjaśniła, że wnioskiem z 15 marca 2019 r., zwróciła się do DWINB wraz z sąsiadką A. P., zgłaszając zalewanie nieruchomości na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] z wnioskiem o wydanie decyzji nakazującej usunięcie naruszeń powstałych przy budowie drogi [...], mających wpływ na podtapianie wymienionych nieruchomości. Organ nadzoru pismem z 27 marca 2019 r., odmówił kolejny raz wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do Wójta Gminy M. o podjęcie działań w celu usunięcia zmian stosunków wodnych dokonanych przy budowie drogi [...] w R. w związku z naruszeniem ustawy prawo wodne. Pismem z 3 kwietnia 2019 r. Ww. odwołały się od tej decyzji wydanej z naruszeniem prawa art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., wskazując, że DWINB ma uprawnienie do kontroli i wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Organ nadzoru budowlanego kolejnym pismem tej samej treści z 16 kwietnia 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do organu niekompetentnego jakim jest Wójt Gminy M.

Skarżąca przytoczyła stanowisko Wójta Gminy M., zawarte w zawiadomieniu z 29 kwietnia 2019 r., znak: ZOP.IY.6331.2.2019. Uznała, że Wójt Gminy M., jako organ administracji publicznej, jest niewłaściwy w sprawach nadzoru budowlanego nad obiektami nowo wybudowanymi. Wyjaśniła, że GDDKiA w sierpniu 2021 r. wykonała obowiązek wymieniony w decyzji w punktach od I do III, co przyniosło oczekiwane skutki dla terenów należących do rodziny A.P. i odprowadziło zalegającą wodę sprzed ogrodzenia metalowego i budynku warsztatu na terenie działki nr [...] i działki nr [...]. Natomiast nie dało żadnego rezultatu co do działek należących do skarżącej nr [...], nr [...] i nr [...]. Woda stoi przed jej ogrodzeniem murowanym od strony pasa drogowego i przy ścianach budynku na łuku drogi dojazdowej. O nieskutecznym wykonaniu obowiązku skarżąca informowała DWINB pismem z 11 września 2021 r. i załączyła do pisma 8 fotografii. DWINB 30 września 2021 r., przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku przez zobowiązaną GDDKiA.

Strona przeciwna zobowiązała się do obserwacji stanu i dalszego działania w kierunku usunięcia wody z okolic fundamentu budynku i fundamentu ogrodzenia murowanego. GDDKiA powinna drogę uzbroić w system kanalizacji deszczowej i odprowadzenie wód opadowych. Przy tej drodze z lewej i z prawej strony są stagnowane wody, a od strony działki [...] jest ciągła zastoina, która nigdy nie wysycha. Zastoina przy drodze zarosła trzciną, a zobowiązana nigdy tej trzciny nie kosi, mimo zaleceń rzeczoznawców oceny technicznej.

Zalecone ustnie w czasie kontroli odprowadzenie wody z rynien budynku zostało wykonane przez skarżącą natychmiast, poprzez uchwycenie tej wody do dwóch dużych zbiorników o pojemności 1000 l każdy, co udowodniono na załączonej do odwołania fotografii nr 1 i 2. Jednak ta czynność okazała się nietrafna, ponieważ to nie woda z rynny zalewa fundament budynku, lecz spływ wody z terenu pasa drogowego na wysokości zbiornika retencyjnego. Rozległy teren za zbiornikiem i obok zbiornika jak też dno zbiornika są mocno podniesione, około 2 m ponad poprzedni stan wysokości terenu. Skutkiem podwyższenia terenu przy budowie drogi [...], następuje spływ wody z pasa drogowego drogi [...] na teren działki nr [...] i zatrzymywanie jej przy fundamencie murowanego ogrodzenia, oraz przy fundamencie budynku jak na fotografiach 3 i 4 załączonych do odwołania.

W ocenie skarżącej, GDDKiA nie wykonała zobowiązania określonego w punkcie IV decyzji, gdyż nie "wyeliminowała stagnowania wód opadowych w rejonie powstałego zagłębienia". Nie wykonała zobowiązania wymienionego w punkcie V decyzji, gdyż nie obniżyła terenu pasa drogowego w okolicy zbiornika retencyjnego, aż do łuku drogi "w celu uniemożliwienia niekontrolowanego spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz ich stagnowanie w obrębie pasa drogowego". Aby usunąć zaburzone stosunki wodne, zbiornik retencyjny powinien zostać pogłębiony co najmniej o 1m, a teren pasa drogowego wokół zbiornika aż do łuku drogi obniżony do stanu sprzed budowy drogi [...]. Jeśli niemożliwe jest obniżenie terenu pasa drogowego w okolicy zbiornika retencyjnego, to pozostaje jedynie konieczność wykonania dodatkowego rowu wzdłuż murowanego ogrodzenia działki nr [...] i wzdłuż ogrodzenia działki nr [...], aż do początku rowu na wysokości przekroju nr 6. Ewentualnie położenie rury drenarskiej tej samej długości. Wykonany dodatkowy rów określony w punkcie III decyzji osuszył teren pasa drogowego w sąsiedztwie terenu [...] należącego do rodziny P., ale nie jest w stanie ściągnąć wody z zagłębienia przy łuku drogi, ponieważ jest za krótki a woda nadal zalega przy ogrodzeniu i przy budynku. Woda spływająca z sąsiedniego pasa drogowego drogi [...] nadal gromadzi się wokół budynku i tworzy zastoinę. Zalewane działki użytkowane to nr [...], nr [...]i nr [...].

Jedyną przyczyną podtapiania jest wysoko wyniesiony teren pasa drogowego, a w nim usytuowany zbiornik retencyjny. Z jego dna na zasadzie naczyń połączonych woda przesącza się do zagłębienia niżej położonego terenu i zalega przy fundamencie ogrodzenia i przy ścianach budynku. Zobowiązana GDDKiA nie usunęła przyczyny podtapiania. Jej działania były niewystarczające, a przez to nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją DWINB z 13 marca 2020 r., w punkcie 4 i 5 wobec działek nr [...], nr [...]i nr [...]. Natomiast skutecznie wykonała obowiązek wobec działek nr [...] i nr [...].

Skarżąca wyjaśniła, że GINB nałożony obowiązek rozpatruje zawężająco co do punktu 4 i 5, tymczasem pomija obowiązek usunięcia stanu niezgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na [...], mających wpływ na zmianę stosunków wodnych i kierunek odpływu wody opadowej z pasa drogi [...] na nieruchomości przyległe. Ponadto stanowisko organu stoi w całkowitej sprzeczności z przepisami prawa budowlanego. Pomijany jest zakres głównego zobowiązania to znaczy doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych drogi [...] mających wpływ na zmianę stosunków wodnych. Organ zawęża stosowanie prawa budowlanego do art. 51 ust 3 pkt 1, tymczasem pomija prawo budowlane w art. 66 ust 1 pkt 1 i 2, które jest sednem w tej sprawie.

Zobowiązana GDDKiA podczas budowy drogi [...] naruszyła zasadę prawa budowlanego określonego w art. 5 ust 1 pkt 2b. Nie usuwa wody opadowej ze swojej nieruchomości, lecz zalewa nieruchomości sąsiednie. Miała obowiązek przed budową uzyskać opinię geologiczną co do warunków gruntowo-wodnych, wówczas nie doszłoby do znacznego podwyższenia terenu pasa drogowego drogi [...], a w konsekwencji do zalewania terenów sąsiednich należących do skarżącej. Można to skorygować wykonując rowek o przekroju trójkątnym.

Organ I instancji powinien kontrolować prowadzenie prac budowlanych w kontekście zgodności z ustaleniami oraz warunkami określonymi w przepisach. Naruszył ten obowiązek, poprzestając tylko na wniosku strony zobowiązanej i jej wątpliwych argumentach. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ dyskryminuje skarżącą wobec sprawcy wyrządzającego szkodę. Ponadto nierówno traktuje skarżącą wobec takiej samej sytuacji sąsiadów, gdzie GDDKiA usunęła zaleganie wody w zagłębieniu obok terenu nr [...] należącego do A. P., poprzez wykonanie rowka. Organ odwoławczy nie skorygował decyzji I instancji, ani nie zbadała prawidłowości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

M. S., pismem procesowym datowanym na 24 października 2022 r., ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę. Wniosła o: "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji jako naruszającej przepisy art.51 ust.3 pkt 2 i art.66 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, oraz art. 8 § 1 kpa; art.107 § 3 kpa". Jednocześnie podtrzymała swoją dotychczasową argumentację zaprezentowaną w skardze.

Pismem procesowym datowanym na dzień 15 grudnia 2022 r., uczestnik postępowania A. P. poparła skargę wniesioną do tut. Sądu. W uzasadnieniu wyjaśniła, że GDDKiA wykonała obowiązki nałożone decyzją jedynie w części dotyczącej jej działek. Spływ wody z pasa drogowego został przejęty całkowicie przez wykopany wzdłuż granicy dodatkowy rowek. Woda przestała gromadzić się i tworzyć zastoinę przy fundamencie budynku warsztatowego, budynku socjalnego, oraz przy fundamencie ogrodzenia metalowego na terenie działek nr [...] i nr [...].

Obowiązki nałożone decyzją wobec skarżącej nie zostały wykonane, ponieważ nie zmieniły bezprawnego, szkodliwego stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji zobowiązującej, a powstałego w trakcie budowy drogi [...]. Wody powierzchniowe i gruntowe z terenu pasa drogowego nadal spływają na teren działek należących do skarżącej. Fundamenty budynku i ogrodzenia nadal stoją zalane wodą nawet w okresie suszy. Jej zdaniem skarżąca zasadnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wymaga dokładnego określenia, jakie konkretnie czynności ma wykonać zobowiązany. Dla prawidłowego bowiem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Por. bud. koniecznym jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Jak zaś słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, "Stan zgodny z prawem" należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego" (wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2032/18, CBOSA).

Z powyższych stwierdzeń płyną istotne wytyczne dla ustalenia, co jest przedmiotem dokonywanego w trybie art. 51 ust. 3 Pr. bud. sprawdzenia wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i kiedy organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Otóż, tym przedmiotem jest wyłącznie to, czy zobowiązany nałożone wcześniej obowiązki wykonał, ale nie to, czy zakres tych obowiązków był wystarczający. Dlatego też kwestionowanie decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. (stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku) nie może polegać na – w rzeczywistości - domaganiu się nałożenia w decyzji wydawanej na tej podstawie obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej ją decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 367/21, CBOSA). Słusznie też zauważył w tym wyroku WSA w Gliwicach, że kwestionowanie zakresu nałożonych obowiązków, jak również domaganie się nałożenia obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. jest niedopuszczalne nie tylko dla stron postępowania, ale również i organu.

Stąd też nie jest obowiązkiem (ani uprawnieniem) organu sprawdzającego wykonanie takich obowiązków weryfikacja, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności rzeczywiście doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1099/18, WSA w Olsztynie z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 911/21, CBOSA).

Dlatego też wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna, której podstawę prawną stanowi art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., nie może z powyższych przyczyn podlegać kontroli instancyjnej, a następczo kontroli sądowej, której zakres pokrywałby się z zakresem badania prawidłowości decyzji ją poprzedzającej, skoro wyłączną przesłanką jej wydania jest w świetle art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. stwierdzenie jedynie tego, czy skierowany do adresata nakazu obowiązek został przez niego spełniony. Ponadto, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Jeśli zatem zobowiązany wykonał obowiązek nałożony uprzednią decyzją - to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 1 Por. bud. (vide też wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 460/19, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, GDDKiA wypełniła nałożony na nią ostateczną decyzją DWINB z [...] listopada 2020 r. Nr [...] obowiązek przez wykonanie określonych w niej robót budowlanych. Potwierdza to nie tylko datowany na 4 października 2021 r. protokół kontroli przeprowadzonej przez DWINB [...] września 2021 r. na podstawie art. 84a ust. 2 Pr bud., ale również sama skarżąca w piśmie z 31 września 2021 r. W piśmie tym stwierdza bowiem skarżąca, że "wykonane czynności nie są skuteczne i nie przyniosły oczekiwanego efektu". Tym samym skarżąca nie zakwestionowała we własnym oświadczeniu pisemnym wykonania nakazanych robót przez GDDKiA, ale to, że założony w decyzji DWINB z [...] listopada 2020 r. Nr [...] cel nie został osiągnięty. Konkluzja tego stanowiska skarżącej wyrażona została w żądaniu nałożenia na GDDKiA "obowiązku wykonania dodatkowego rowu lub drenarki w pasie drogowym obok sąsiednich działek". W istocie więc skarżąca domagała się nałożenia na GDDKiA obowiązków nieprzewidzianych w decyzji wydanej przez DWINB z [...] listopada 2020 r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Z odwołania skarżącej z 15 lutego 2022 r. od decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że przez niewykonanie decyzji Nr 1068/20 rozumie ona (fragment wytłuszczony) "wyeliminowanie stagnowania wód opadowych w rejonie powstałego zagłębienia" oraz osiągnięcie celu przez "uniemożliwienie niekontrolowanego spływu wód opadowych na działki sąsiednie oraz ich stagnowania w obrębie pasa drogowego" (s. 2 odwołania). Z podsumowania odwołania (s. 3) skarżącej wynika, że te roboty, które wykonała GDDKiA nie doprowadziły do usunięcia zmienionych stosunków wodnych w obrębie pasa drogowego drogi [...] obok działek [...], [...]i [...].

Ponadto, podtrzymując ww. stanowisko, skarżąca w skardze (s. 4) wskazuje, że roboty, wykonane przez GDDKiA nie doprowadziły do zamierzonego skutku "bo jej działania nie były wystarczające"; zdaniem skarżącej koniecznym było "wykonanie dodatkowego rowu wzdłuż murowanego ogrodzenia działki nr [...] i wzdłuż ogrodzenia działki nr [...] aż do początku rowu na wysokości przekroju 6. Ewentualnie położenie rury drenarskiej tej samej długości".

Dlatego też – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uznać należy, że skarżąca przez negowanie (uzasadnione stanem faktycznym) osiągnięcia celu, jaki legł u podstaw decyzji DWINB z [...] listopada 2020 r. Nr [...], nie mogła skutecznie prawnie zakwestionować decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., jako dotyczącej wyłącznie potwierdzenia wykonania nałożonych na GDDKiA obowiązków, a nie tego, czy ich wykonanie usunęło zgłaszane przez skarżącą i istotnie występujące dolegliwości.

Tak w odwołaniu, jak i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji i nie można skutecznie podnosić zarzutów odnoszących się w rzeczywistości do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. - od której służyły odrębne środki zaskarżenia.

Niezasadnym był też zarzut naruszenia art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., gdyż przepis ten dotyczy decyzji o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym; lub o zakazie użytkowania obiektu i nie był przez organ stosowany (poprawnie) w postępowaniu uregulowanym w art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. Prawidłowość rozstrzygnięcia, jakie podjęte zostało w obu instancjach na etapie postępowania administracyjnego oraz należyte uwzględnienie przez organa tego, co leżało w ich kompetencjach przy wydawaniu w tym trybie decyzji powoduje, że niezasadnym był także zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. – gdyż poprawne działanie organów w żadnej mierze nie narusza zaufania do władzy publicznej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., zawierając poprawne uzasadnienie faktyczne oraz pozbawione błędów merytotrycznych uzasadnienie prawne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.