Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2424/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1; art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, 2, 4, 6 i 12;
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 8 par 1 i 2; art. 81a par 1; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 16 maja 2019 r. 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego CITRONEX I Sp. z o.o. z siedzibą w Zgorzelcu kwotę 20 311 (dwadzieścia tysięcy trzysta jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"" "GDDKiA") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] maja 2019 r. o nałożeniu na C. Sp. z o.o. z siedzibą Z. ( dalej "Spółka", "Skarżąca") kary pieniężnej w wysokości: 949 392, 00 zł za zajęcie pasa drogowego autostrady [...], km 74+180, działki nr [...] w m. L. bez zezwolenia i zgody zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.- dalej u.d.p.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

W dniu 27 kwietnia 2016 r. Pracownicy Obwodu Utrzymania Autostrady w L. stwierdzili, że został samowolnie zajęty pas drogowy autostrady [...], po stronie lewej, w km 74+180, w m. L. (działka nr [...]), gdzie bez zgody zarządcy prowadzone były roboty związane z budową zjazdu do nowo powstałej stacji paliw. Na tę okoliczność została spisana notatka służbowa przez pracowników GDDKiA.

W dniu 16 maja 2016 r. Spółka wystąpiła do PINB w B. z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie L.

We wrześniu 2018 r. Rejon w L. otrzymał wykonaną, przez BIURO GEODEZJI K. K., na zlecenie Oddziału we W. mapę zagospodarowania gruntów Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA powiat: [...]i, gm. [...], obręb: L., działki nr [...],[...],[...],[...], [...], z której wynikają powierzchnie zmiany sposobu zagospodarowania działek. Na działce nr [...] było to:

- 91m2 wykonanie kostki kamiennej i krawężnika

- 23m2 ułożenie kamienia ozdobnego,

- 31m2 placu utwardzonego o nawierzchni z materiału kamiennego ,

- 662 m2terenu zielonego.

W dniu 3 stycznia 2019 r. wysłano do Spółki wykaz działek będących własnością Skarbu Państwa, w tym działki nr [...] z wykazem niezbędnych działań w celu przywrócenia działek do stanu pierwotnego.

W dniu 7 stycznia 2019 r. wszczęto postępowanie z urzędu w sprawie zajęcia pasa drogowego strona drogi lewa w m. L. poprzez zagospodarowanie działki (terenu zielonego) na jezdnię o nawierzchni z kostki kamiennej oraz krawężnik betonowy o powierzchni 91m2 , opaskę przykrawężnikową z kamienia ozdobnego o powierzchni 23m2 i plac utwardzony o nawierzchni z materiału kamiennego o powierzchni 31m2.

W dniu 21 stycznia 2019 r. na okoliczność przeprowadzonych oględzin i złożenia wyjaśnień sporządzono protokół podpisany przez obie strony postępowania, z którego wynika, że stwierdzona powierzchnia naruszenia pasa drogowego poprzez zagospodarowanie działki (terenu zielonego) na: jezdnię o nawierzchni z kostki betonowej oraz krawężnik betonowy wynosi 91 m2 oraz na opaskę przykrawężnikową z kamienia ozdobnego wynosi 23m2. Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] przy autostradzie [...] wynosiła 114 m2.

W dniu 18 lutego 2019 r. wpłynął do GDDKiA wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Decyzję z [...] lutego 2019 r., GDDKiA zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w m. L. km 74+180 dz. nr [...], w celu prowadzenia robót związanych z przywróceniem nieruchomości do stanu pierwotnego.

Zdaniem organu bezspornym jest, że podczas zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...] dopuszczono się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Według organu nielegalne zajęcie pasa autostrady [...] nastąpiło:

1) na czas prowadzenia robót od dnia 27 kwietnia 2016 r. do dnia 16 maja 2016r. (tj. przez 20 dni).

2) do czasu przywrócenia działki nr [...] do stanu pierwotnego od dnia 17 maja 2016 r. do dnia 26 lutego 2019 r. (tj. przez 1016 dni).

Decyzją z [...] maja 2019 r. GDDKiA wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości: 949 392,00 zł wynikającą z następującego wyliczenia:

- łączna powierzchnia 91,00m2 +23,0m2 =114,00m2:

1) 114 m2 x 20 dni x 1,00 zł x 10 = 22 800,00 zł, za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] km 74+180, działki nr [...] w m. L. bez zezwolenia i zgody zarządcy drogi od dnia 27 kwietnia 2016 r. do dnia 16 maja 2016 r. tj. przez 20 dni -na prowadzenie robót.

2) 114 m2 x 1016 dni x 0,80 zł x 10 = 926 592,00 zł, za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] km 74+180, działki nr [...] w m. L. bez zezwolenia i zgody zarządcy drogi od dnia 17 maja 2016 r. do dnia 26 lutego 2019 r. tj. przez 1016 dni. -w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych.

II.

Utrzymując w mocy powyższą decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, co następuje;

Działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa w dniu 20 listopada 2003 r. na podstawie aktu notarialnego Repertorium "A" numer [...] zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 5 marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka od km 49+700 (granica woj. [...]) do km 74+934 (węzeł [...]) jako grunty przeznaczone pod przyszłą budowę autostrady [...]. Działki do czasu wybudowania na nich drogi bądź elementów infrastruktury technicznej związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowiły tylko grunt przeznaczony na cele drogowe.

Pas drogowy, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powstaje wraz z fizycznym umieszczeniem elementów drogi w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z istnieniem pasa drogowego mamy natomiast do czynienia w sytuacji, gdy do budowy drogi przystąpiono i została ona wykonana nawet w niepełnym zakresie, np. w postaci prowizorycznej jezdni bez infrastruktury technicznej z nią związanej. Stąd też przedmiotem ustaleń powinno być istnienie na gruncie budowli drogi, gdyż jedynie w tym przypadku można mówić o gruncie jako o pasie drogowym.

Zdaniem GDDKiA, nie jest cechą jedyną i wystarczającą do uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, organ za każdym razem przed rozpoczęciem postępowania musi dokonać ustaleń co do przebiegu granic pasa drogowego, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych.

Pas drogowy tworzy droga oraz elementy infrastruktury wybudowane i oddane do użytkowania, a nie jedynie zamierzenia planistyczne, nawet najdalej posunięte np. decyzja pozwolenia na budowę, itp. Do czasu wybudowania na działce ww. elementów stanowi ona wyłącznie grunt przeznaczony pod budowę drogi.

Zdaniem Dyrektora z uwagi na powyższe okoliczności w momencie wybudowania na działce nr [...] ogrodzenia autostrady działka ta stała się pasem drogowym.

Dlatego też organ, odnosząc się do twierdzenia Spółki, że w niniejszej sprawie toczyło się uprzednio postępowanie administracyjne w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na terenie parkingu [...] zakończone prawomocną decyzją z [...] marca 2017 r. wskazał, że to postępowanie dotyczyło działek nr [...] i [...] obr. L. Tym samym błędne jest twierdzenie strony, że to postępowanie dotyczyło również działki [...] i w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

Ponadto zważywszy, że na działce znajdują się elementy infrastruktury, teren zajęty bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi pas drogowy. Zarząd drogi może oddawać grunt w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy. Spółka chcąc dokonać remontu drogi, polegającego na wymianie krawężnika należącego do GDDKiA na nowy, winna wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonanie robót oraz o sporządzenie umowy użyczenia terenu dla wykonania planowanych robót.

Ponadto Spółka złożyła wniosek z dnia 15 lutego 2019 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym na działce nr [...], co potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość stanowi pas drogowy autostrady.

Według organu z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) wynika w sposób jednoznaczny, że ustawodawca nakazał zarządcy drogi wymierzanie kary pieniężnej w wysokości 10- krotności prawidłowo ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy dany podmiot zajął go bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują żadnej możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, jak również nie uzależniają jej naliczenia od winy podmiotu zobowiązanego do jej uiszczenia.

Poza sporem jest, że Spółka naruszając substancję terenu zielonego zajęła pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Cytując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt: III SA/Gd 560/06, Dyrektor wskazał że: "Ustawa o drogach publicznych nie precyzuje w jakim okresie, od chwili zajęcia pasa drogowego, ma być wydana decyzja o nałożeniu kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Ustawa ta w art. 40 d ust. 3 jedynie stanowi okres przedawnienia wymagalności takiej kary (już po wydaniu decyzji) wynoszący 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone".

W związku z powyższym organ stwierdził, że rozstrzygnięcie w tej sprawie jest

słuszne i zgodne z obowiązującymi przepisami. Wykonawca robót w terenie winien działać na podstawie projektu dotyczącego wykonywanych robót. W przypadku planowania wykonania robót w pasie drogowym winno się uzyskać niezbędne zezwolenie od właściwego zarządcy drogi.

III.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła;

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest

art. 40 ust. 4 i 5 w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 j.t. ze zm.) (ustawa o drogach publicznych), przez jego zastosowanie i wymierzenie Spółce kary pieniężnej za "zajęcie pasa drogowego drogi publicznej" w postaci fragmentu działki nr [...], podczas gdy działka nr [...] nie jest działką drogową, a sam fakt posadowienia na fragmencie tej działki fragmentu ogólnego ogrodzenia, nie pełniącego żadnych funkcji drogowych, nie powoduje automatycznego następstwa, że cała powierzchnia w granicach geodezyjnych tej działki staje się pasem drogowym autostrady [...], skoro w szczególności warunkiem ustalenia zakresu pasa drogowego autostrady jest wyznaczenie liniami granicznymi gruntu stanowiącego pas drogowy, a nie jest nim automatycznie grunt wyznaczany granicami geodezyjnymi ustalanymi dla rejestru ewidencyjnego działki;

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, polegające na jego zastosowaniu i wymierzeniu Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego działki nr [...], podczas gdy przesłanką wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny, co należy rozumieć w ten sposób, iż dokonujący zajęcia uświadamia sobie, że czyni to wbrew istniejącemu zakazowi, bez wymaganego zezwolenia, a w niniejszej sprawie Skarżąca nie miała świadomości, że działka nr [...] może stanowić pas drogowy [...];

3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7a § 1 i art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że Spółka od dnia 27 kwietnia 2016 r. zajmowała pas drogowy autostrady [...], podczas gdy szerokość pasa drogowego autostrady [...] do chwili obecnej nie została określona i wyznaczona na działce nr [...], obiektywne wątpliwości co do kwalifikacji działki nr [...] jako pas drogowy nie zostały usunięte co najmniej do dnia wszczęcia niniejszego postępowania, nadal powyższe jest wysoce wątpliwe i budzi kontrowersje, co potwierdzają zawarte w aktach sprawy wyjaśnienia i oświadczenia przedstawicieli GDDKiA, w szczególności że sami pracownicy Obwodu Utrzymania Autostrady GDDKiA oraz Oddziału w W. GDDKiA przez co najmniej 3 lata traktowali działkę nr [...] w całości jako działkę niebędącą pasem drogowym autostrady [...];

4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. polegające na wszczęciu postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowiącego działkę nr [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, a następnie nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy dotyczy to sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, skoro w niniejszej sprawie toczyło się uprzednio postępowanie administracyjne w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i wymierzenia kary pieniężnej na terenie parkingu [...] pod znakiem sprawy: [...] i zakończone prawomocną decyzją GDDKiA z dnia [...] marca 2017 r. znak sprawy: [...] (w sprawie "takiej" zapadło już rozstrzygnięcie - wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275), w toku którego GDDKiA rozstrzygał kwestię zajęcia także działki nr [...], i zdaniem Skarżącej prawidłowo ustalił w toku tamtego postępowania, że pas drogowy autostrady [...] obejmuje wyłącznie działki nr [...] oraz nr [...], a nie obejmuje działki nr [...], i z tego tytułu nałożył na C. spółka z o.o. z/s w Z. karę pieniężną (z tytułu robót wykonywanych przy wymianie krawężnika wyłącznie na działkach nr [...] oraz nr [...]); tak więc przedmiot niniejszej sprawy został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją i występuje przeszkoda res iudicata pod rygorem nieważności kolejnej decyzji w tej samej sprawie;

5) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 § i i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k,p,a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące, niepełne gromadzenie materiału dowodowego, a następnie jego pobieżną, niepełną analizę, skutkujące przyjęciem, że Skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego, podczas gdy z akt sprawy i zebranych dowodów

- nie wynika, aby działka nr [...] w ogóle znajdowała się w pasie drogowym,

- nie dokonano na właściwych mapach drogowych oznaczenia przebiegu pasa

drogowego autostrady [...],

- w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej w postaci książki drogowej drogi autostradowej [...], z której wynikałby przebieg pasa drogowego, jak również

- brak jest jakiegokolwiek udokumentowania, aby w terenie dokonano oznaczenia pasa drogowego w sposób obejmujący działkę [...];

6) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 a § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na pobieżnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującej przyjęciem, że Skarżąca dokonała zmiany zagospodarowania terenu zielonego działki nr [...] na teren utwardzony, podczas gdy z akt sprawy (grafiki na kartach 88 i 89) wynika, że nie doszło do zmiany zagospodarowania tego terenu przez Skarżącą, ani naruszenia substancji terenu zielonego, ponieważ teren ten był już wcześniej utwardzony;

7) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 189a § 1 k.p.a., art. 189b i art. 189d oraz alternatywnie art. 189f § 1 k.p.a., w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych polegające na całkowitym pominięciu i w ogóle nie rozważeniu zastosowania jakichkolwiek przepisów dotyczących zasad stosowania administracyjnej kary pieniężnej zawartych w Dziale IVA k.p.a., w tym szczególności przepisów umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, chociaż ustawa o drogach publicznych nie zawiera regulacji dotyczących w szczególności odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, czy udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, co wręcz obliguje organ administracyjny do rozważenia stosowania lub odmowy stosowania tych regulacji.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1) odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...]

- na okoliczność jego treści, w szczególności oznaczenia działki nr [...] jako nieruchomość niezabudowana, stanowiąca "grunt orny", a nie "drogi"

2) pisma GDDKiA (O.WR.Z-3.436.29.17.2015.ab) z dnia 4 sierpnia 2016 r.

3) pisma GDDKiA (O.WR.Z-14.436.172.2016.hs) z dnia 22 sierpnia 2016 r.

- na okoliczność ich treści, w szczególności (i) faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie okazania granic działek nr [...],[...],[...]i [...]obr. L. celem wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie doszło do zajęcia pasa drogowego, (ii) daty poczynienia przez GDDKiA ustaleń w przedmiocie zmiany zagospodarowania działek na terenie [...] (iii) ustalenia, że pas drogowy autostrady [...] w L. obejmuje wyłącznie działki [...]i [...],

4) pisma GDDKiA (0,WR.Z-3.436.29.1.20l5.eb) z dnia 29 grudnia 2015 r.

5) pisma GDDKiA (O.WR.Z-3.436.29.1.2015.eb) z dnia 19 stycznia 2016 r.

- na okoliczność ich treści, w szczególności stanowiska GDDKiA, że [...] jest terenem prywatnym, nie stanowi elementów wyposażenia autostrady [...] i znajduje się poza jej pasem drogowym

6) decyzji GDDKiA z dnia [...] marca 2018 r., znak [...]

- na okoliczność jej treści, w szczególności stwierdzenia przez Organ, że działki ew. nr [...] oraz [...] nie leżą w pasie drogowym autostrady [...].

W pierwszej kolejności Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2019 r. oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania. Strona wniosła o stwierdzenie że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnoszone zarzuty zostały szczegółowo omówione przez Skarżącą.

W szczególności Skarżąca wskazała, że jest właścicielem działek nr [...],[...],[...] oraz [...]położonych w miejscowości L. (województwo [...]) przy drodze autostradowej [...]. Działki te wchodzą w skład kompleksu obsługi podróżnych, na który składają się m.in. dwie stacje paliw (jedna jest własnością Skarżącej), myjnia dla pojazdów ciężarowych oraz parkingi dla pojazdów osobowych i ciężarowych - tzw. [...].

W latach 90-tych na terenie kompleksu planowano urządzenie MOP-u obsługującego autostradę [...]. W tym celu Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad (poprzednik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad) miała wykupić wszystkie te tereny od prywatnych właścicieli na rzecz Skarbu Państwa. Od planów tych ostatecznie odstąpiono, jednakże część terenów - m.in. działki ew. nr [...],[...],[...]oraz [...]- które wcześniej zostały wykupione na rzecz Skarbu Państwa, pozostały w jego gestii. Od tamtej pory też, działki te pozostają w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Dla tych działek prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zgodnie ze stanem ujawnionym w przytoczonej księdze wieczystej, wyłącznie działka nr [...] została zewidencjonowana jako "droga". Pozostałe działki stanowią "grunty orne" (dz. [...] oraz [...]) oraz "zurbanizowane tereny niezabudowane" (dz. [...]). Sporna działka nr [...] nigdy nie była i nie jest działką drogową.

Zdaniem Skarżącej działki te, choć przylegają bezpośrednio do drogi autostradowej [...], nie stanowią części "drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 2) ustawy o drogach publicznych.

W związku ze realizowaniem przez Skarżącą na sąsiadujących działkach o nr [...]i [...]inwestycji budowlanej w polegającej na wybudowaniu stacji paliw, w sierpniu 2016 r. GDDKiA dokonała wznowienia znaków granicznych oraz rozpoczęła czynności, w celu ustalenia czy Skarżąca zajęła pas drogowy oraz jakie czynności zostały dokonane w pasie drogowym (pismo z dnia 4 sierpnia 2016 r., znak 0-WR.Z-3.436.29.17.2015.ab). Zastępca Kierownika Rejonu GDDKiA Oddział w W. Rejon w L. wskazał, że w wyniku dokonania okazania granicy działek nr [...],[...],[...] i [...]obręb [...], co miało miejsce w dniu 2 sierpnia 2016 r., zajęcie pasa drogowego autostrady [...] nastąpiło na działce nr [...] oraz [...] (w piśmie błędnie wskazano nr [...]) poprzez przebudowę krawężnika. Powyższe postępowanie zostało zakończone decyzją GDDKiA z dnia [...] marca 2017 r., wymierzającą Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego działek o nr [...] oraz [...].

Zdaniem Skarżącej przeprowadzone i zakończone postępowanie dotyczyło także działek nr [...],[...], oraz spornej działki [...]a także działki [...], a nie tylko działek [...] i [...], zatem ponowne wszczynanie postępowania mającego na celu nałożyć na Skarżącą "dalszą" karę pieniężną, z tytułu tego samego "naruszenia" było bezpodstawne.

Skarżąca podniosła, że na spornej działce znajduje się jedynie fragment ogrodzenia i są to 3 przęsła siatki, biegnące po łuku w kierunku odwrotnym od osi jezdni drogi autostradowej [...] (w głąb parkingu) do wysokości granicy ewidencyjnej działki [...] oraz [...]. Po drugiej stronie zjazdu z autostrady, na działce nr [...], tak odchodzącego do osi jezdni ogrodzenia nie ma. Kończy się ono bowiem wraz z granicą działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto nałożona kara dotyczy powierzchni znajdującej się poza przedmiotowym ogrodzeniem.

GDDKiA w żaden sposób nie udowodnił, aby działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym autostrady [...], ani tym bardziej nie udowodnił, aby wskazane w decyzji nakładającej karę pieniężną powierzchnie działki nr [...] leżały w granicach pasa drogowego, a mimo to - w sposób całkowicie arbitralny, dowolny - wymierzył Skarżącej karę w niebagatelnej wysokości.

Opierając się o orzecznictwo Skarżąca zwraca uwagę, że okoliczność zajęcia pasa drogowego powinna zostać przez organ wykazana dokumentem urzędowym. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, mogą mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 840/08). W aktach sprawy nie ma również żadnej mapy geodezyjnej z oznaczeniem przebiegu pasa drogowego autostrady [...], co stanowi ewidentną wadę przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Skarżąca podnosi, że działka nr [...] nie tylko nie leży w pasie drogowym autostrady [...], ale również nie jest drogą publiczną, za której zajęcie można naliczyć karę, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto działka nr [...] jest działką niezabudowaną z przeznaczeniem dla celów rolnych, nie sposób przyjąć, że w przypadku jej zajęcia jest wymagane zezwolenie w rozumieniu art. 40 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Skarżącej dopiero po blisko 3 latach po dokonanym zagospodarowaniu działki [...] (od kwietnia 2016 r.), uznano, że działka ta jednak stanowi pas drogowy i wymierzono Spółce karę.

Zdaniem Skarżącej wymierzenie tak wysokiej kary, po tak długim czasie od daty stwierdzenia według GDDKiA zmiany zagospodarowania działki na terenie [...] w kontekście odmiennej oceny prawnej faktu budowania przez inny podmiot obiektu budowlanego (bariery stalowej) przez środek zjazdu na drogę autostradową [...], stanowi rażące naruszenie co najmniej art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Uzasadnione wątpliwości Skarżącej budzi także sam fakt przyjęcia przez GDDKiA, że Skarżąca dokonała zmiany zagospodarowania terenu zielonego działki nr [...], podczas gdy z akt sprawy (grafiki na kartach 88 i 89 akt sprawy) wynika, że nie doszło do zmiany zagospodarowania tego terenu, ani naruszenia substancji terenu zielonego, ponieważ teren ten był już wcześniej utwardzony.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz czy istotnie roboty budowlane przeprowadzone przez Skarżącą w 2016 r. zostały wykonane w granicach tego pasa drogowego.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie jest wątpliwy i nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istotnie doszło do zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego.

Przede wszystkim nie zostało w sposób pełny wyjaśnione czy przeprowadzone w 2016 r. przez Skarżącą prace budowlane, polegające na położeniu kostki kamiennej krawężnika i ułożenie kamienia ozdobnego wykonano w obrębie istniejącego już wówczas pasa drogowego.

Dlatego Sąd uznał za zasadny zarzut skargi zawarty w pkt 5 petitum skargi, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 § i i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k,p,a., art. 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że z akt sprawy nie wynika, aby działka nr [...] w ogóle znajdowała się w pasie drogowym bowiem, w aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej w postaci książki drogowej drogi autostradowej [...], z której wynikałby przebieg tego pasa drogowego.

Uwzględniając ten zarzut Sąd uznał, że okoliczności faktyczne związane z budową autostrady [...] nie zostały ustalone przez organ w sposób wyczerpujący. Dyrektor wymierzając karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wyjaśnił jedynie, że skoro na spornej działce wybudowano ogrodzenie, zatem niejako automatycznie sporna działka stała się pasem drogowym.

Takiego stanowiska organu nie można podzielić.

Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. Z orzecznictwa wynika, że w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl., wyrok NSA z 22 października 2013 r., I OSK 434/13, Lex nr 1421790). Pogląd ten dominuje w orzecznictwie dotyczącym wymierzania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. np. wyroki: NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., o sygn. II GSK 2001/11, Lex nr 1298461, WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., o sygn. VIII SA/Wa 885/18, Lex nr 2627250). Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 listopada 2018 r. o sygn. III SA/Wr 311/18 (Lex nr 2584748), zgodnie z którym: " By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa". Taki pogląd wyraził też WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 885/18 (Lex nr 2627250).

W wyroku z dnia 22 października 2013 r., I OSK 434/13, (Lex nr 1421790) NSA orzekł :"(..) Dokumentem, na podstawie którego organy winny dokonać ustaleń dotyczących granic pasa drogowego jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi muszą być podane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie takiego dowodu GDDKiA nie dostarczyła. Co prawda dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy zawiera różnego rodzaju materiały w postaci notatek służbowych, zdjęć, decyzji w tym m.in. decyzji o udzieleniu stronie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] maja 2016 r. (decyzja ta dotyczy działek nr [...] i [...], które jak wynika z protokołu wznowienia znaków granicznych z 2 sierpnia 2016 r. są własnością Skarżącej). W aktach sprawy znajduje sie też mapa zagospodarowania gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie GDDKiA , gdzie zaznaczono granice działek ewidencyjnych, w tym działki [...].

Jednakże z żadnego z tych dowodów nie wynika przebieg granic pasa drogowego. Nie można też przyjąć jako dowodu na okoliczność istnienia i przebiegu pasa drogowego odpisu z księgi wieczystej stanowiącego, że działka nr [...] jest działką stanowiącą w całości grunty orne. Nie przesądza też o tym sporządzona przez geodetę mapa wytyczająca obszar 114 m2, jako część gruntu działki nr [...] zajęty przez Skarżącą na krawężnik i kostkę kamienną.

Podkreślenia wymaga także, że wymierzanie kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06). W świetle tak zdefiniowanej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 786/11 oraz z 14 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 73/12).

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w rozpoznawanej sprawie nie są wystarczająco jasne powody, dla których GDDKiA aż trzy lata ( od 2016 r.) zwlekała z podjęciem stosownych decyzji dotyczących sytuacji faktycznej zaistniałej na spornej działce. Odpowiedzi na to pytanie próżno szukać w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

W orzecznictwie można nawet spotkać się z poglądem, że w sytuacji, gdy zajmowanie pasa drogowego przez określony podmiot jest akceptowane przez zarządcę drogi, choć nawet bez wyraźnego zezwolenia, to brak jest uzasadnienia do nakładania tej kary lub nakładania kary w podwyższonej wysokości.( wyrok WSA w Krakowie o sygn. III SA/Kr 927/08, wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 187/05).

Konsekwencją akceptacji przez Sąd zarzutu naruszenia prawa procesowego jest zatem uznanie, że w sprawie doszło też do naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy bowiem nie zostały wykazane materialne podstawy do nałożenia na Skarżącą kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust.12 u.d.p.

W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to organ ma udowodnić, jakie są granice pasa drogowego oraz jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta bez zezwolenia. Strona może, ale nie musi podejmować obronę. Jeżeli organ środkami przewidzianymi przez k.p.a. dowiedzie wskazanych wyżej okoliczności, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary można uznać za poprawne.(v. wyrok WSA w Krakowie o sygn. III SA/Kr 1157/19 z 23 stycznia 2020 r.).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy działka nr [...] i w jakiej części, stanowiła od kwietnia 2016 r. pas drogowy oraz w jakiej części pas ten został przez Skarżącą przez okres trzech lat zajęty bez wymaganego zezwolenia. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Natomiast w żaden sposób nie można zaakceptować poglądu prezentowanego przez organ, że posadowienie na spornej działce ogrodzenia automatycznie oznacza, że jest to pas drogowy. Także nie można podzielić stanowiska organu, że fakt wydania decyzji z [...] lutego 2019 r., przez GDDKiA zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego autostrady [...] w m. L. km 74+180 dz. nr [...], w celu prowadzenia robót związanych z przywróceniem nieruchomości do stanu pierwotnego jest równoznaczne z przyznaniem się Skarżącej do wcześniejszego popełnienia deliktu administracyjnego objętego niniejszą sprawą.

Odnosząc się do wniosku Skarżącej dotyczącego res iudicata i zarzutu nieważności postępowania administracyjnego to w ocenie Sądu nie można na obecnym etapie sprawy uznać, że wcześniejsze postępowanie zakończone decyzją GDDKiA z dnia [...] marca 2017 r. wymierzającą Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego działek o nr [...] oraz [...] oznacza, że: "dotyczyło także działek nr [...],[...], oraz spornej działki [...]a także działki [...], a nie tylko działek [...] i [...], zatem ponowne wszczynanie postępowania mającego na celu nałożyć na Skarżącą "dalszą" karę pieniężną, z tytułu tego samego "naruszenia" było bezpodstawne". Zdaniem Sądu opisane wyżej braki w materiale dowodowym nie dają podstaw do formułowania takiego stanowiska przez Sąd.

W tym stanie rzeczy wypowiadanie się przez Sąd co do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne, skoro sprawa będzie od nowa rozpoznawana przez organ administracji.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).