Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2959/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 55, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 113 ust. 1, art. 144 ust. 1 i 3, art. 146 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 67a par. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi U.J. w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz U. J. w K. kwotę 217 zł. (dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez U.J., jest decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] o odmowie umorzenia podlegającej zwrotowi do budżetu państwa dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

U.J. na podstawie ustawy z dnia 23 marca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Budowa Kampusu 600-lecia Odnowienia [...]" podjął się wykonania prac związanych z realizacją inwestycji mającej na celu zwiększenie możliwości dydaktycznych i badawczych oferowanych przez U.J. Elementem wskazanej inwestycji była budowa Instytutu [...]. W celu zapewnienia środków na realizację ww. inwestycji, pismem z dnia 27 lutego 2007 zwrócono się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o uruchomienie finansowania inwestycji w kwocie [...] zł.

Dotacja w roku 2007 na realizację ww. inwestycji (zadanie inwestycyjne nr 401 "Budowa Instytutu [...]") została przyznana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na kwotę [...] zł.

Zgodnie z wnioskiem U.J. z dnia 7 listopada 2007 r. o zakwalifikowanie jako środków niewygasających z końcem roku budżetowego, kwoty dotacji przyznanej na realizację ww. zadania część wspomnianej dotacji w kwocie [...] zł została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 241, poz. 1760) w sprawie wydatków budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Termin ich wydatkowania został określony na dzień 31 marca 2008 r.

Przekazane w 2008 r. środki pochodzące z dotacji za rok 2007 wnioskodawca wydatkował zawierając umowy z kontrahentami, w szczególności umowy na wykonanie projektu budowlanego oraz projektu wykonawczego wielobranżowego, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, przedmiaru robót i kosztorysu inwestorskiego oraz weryfikacji i certyfikacji dokumentacji projektowej. Obie umowy zostały zawarte w roku 2007, przy czym pierwotnym ich założeniem było również to, aby zostały one realnie wykonane w roku 2007. W konsekwencji zawarcia wskazanych umów wnioskodawca zrealizował w roku 2008 r. przelewy środków na pokrycie zobowiązań wobec kontrahentów, przy czym dwie płatności (z 20 listopada 2008 r. za fakturę nr [...] z dnia [...] października 2008 r. na kwotę [...] zł oraz z 21 listopada 2008 r. za fakturę [...] z dnia [...] października 2008 r. na kwotę [...] zł) zrealizowane zostały już po terminie 31 marca 2008 r.

W okresie od 21 czerwca do 23 lipca 2010 roku u wnioskodawcy prowadzona była przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) weryfikacja działań, w wyniku której zakwestionowana została prawidłowość wydatkowania w 2008 r. kwoty [...] złotych z uwagi na fakt, wydatkowania jej po terminie 31 marca 2008 r.

Rektor U.J. zgłosił zastrzeżenia do przeprowadzonej przez NIK kontroli m.in. w zakresie negatywnej oceny nieterminowego wykorzystania dotacji celowej udzielonej na rok 2007. Zastrzeżenia te oddalono uchwałą z dnia [...] listopada 2010 r. Komisji Odwoławczej NIK – Delegatury w K., która zatwierdzona następnie została postanowieniem Prezesa NIK z dnia [...] listopada 2010 r.

Pismem z 14 lutego 2011 r. Rektor U.J. (UJ) złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki oraz w przypadku wydania takiej decyzji o umorzenie obowiązku zapłaty kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. W uzasadnieniu pisma wskazano, iż mając na uwadze wyniki ww. kontroli, UJ nie zgadza się z interpretacją przepisów dokonaną przez NIK. Wnioskodawca, obszernie przedstawił swoją argumentację prawną przemawiającą za uznaniem, iż kwota dotacji została wykorzystana w terminie wnosząc przy tym o umorzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu i termin zwrotu, z uwagi na brak podstaw do wydania takiej decyzji. Uzasadniając natomiast (w przypadku gdyby organ przyjął wykładnie przepisów zastosowaną przez NIK) wniosek o umorzenie dotacji podlegającej zwrotowi, UJ wskazał, iż dla jego rozpoznania właściwe będą przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które w tym względzie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Wskazano tutaj, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuacje ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. W opinii wnioskodawcy za umorzeniem zaległości przemawia fakt, iż jest on publiczną uczelnią wyższą, pełniącą szczególną role społeczną i realizującą poprzez swoje działania szczególne zadania. Również sama inwestycja – tj. budowa Instytutu [...] - stanowi przejaw realizowania przez wnioskodawcę zadań zmierzających do zwiększenia możliwości coraz lepszego i bardziej nowoczesnego kształcenia studentów. W jego opinii, ww. działania powinny być oceniane nie tylko pod względem legalności, ale i celowości i gospodarności w wykorzystaniu środków, oraz wedle kryterium stopnia realizacji przez wnioskodawcę jego ustawowych i konstytucyjnych zadań. Za umorzeniem przemawiają również okoliczności, które towarzyszyły wydatkowaniu środków pochodzących z dotacji. Wskazano tutaj, iż wskazana przez NIK kwota [...] zł faktycznie przelana na rzecz wykonawców, spowodowana była okolicznościami niezależnymi od wnioskodawcy, a wynikającymi ze zmian prawa i cen produktów budowlanych (co wymuszało z kolei dokonanie zmian w trakcie przygotowywania projektu budowlanego). Opóźnienia wynikały również ze szczególnego charakteru realizowanej inwestycji, stanowiącej przedsięwzięcie niezwykle skomplikowane pod względem merytorycznym. Jednocześnie, wnioskodawca wskazał, iż środki zostały zakumulowane w celu zapłacenia za konkretne, zindywidualizowane i znane wnioskodawcy wierzytelności, co zdaniem wnioskodawcy mogło być uznane za wykorzystanie dotacji w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Wnioskodawca powołał się także na wątpliwości interpretacyjne jakie zaistniały na gruncie art. 144 ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Wreszcie, zdaniem UJ nakazanie zwrócenia mu do budżetu państwa ponad miliona złotych zaległości odbije się w sposób negatywny na jego działalności.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego ustalił podlegającą zwrotowi do budżetu państwa kwotę dotacji niewykorzystanej przez U.J. w K. na kwotę [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 22 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji, wskazano, iż część umów na wykonanie prac związanych z inwestycją została faktycznie zrealizowana w znacznym czasie po upływie terminu wykorzystania dotacji, z czym wiąże się powstanie z mocy prawa obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji.

W wyniku wniosku U.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] grudnia 2011 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację, jak również wskazał, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie wszystkie umowy, których realizacja została sfinansowana środkami pochodzącymi z dotacji, zostały podpisane w 2007 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się prawomocna.

Pismem z 7 lutego 2012 r. Rektor U.J. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o umorzenie spłaty należności stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, to jest kwoty dotacji za rok 2007 pochodzącej z budżetu państwa i podlegającej zwrotowi na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wnioskodawca podtrzymał argumentację zawartą w poprzednim wniosku, jednocześnie wskazując na zmianę obowiązujących przepisów regulujących zagadnienie gospodarowania budżetowymi dotacjami celowymi na dofinansowanie kosztów inwestycji, które co prawda nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, ale wskazują kierunek zmian, zmierzających do uelastycznienia zasad wykorzystywania środków z dotacji na wieloletnie inwestycje. Wnioskodawca zwrócił nadto uwagę na wątpliwości interpretacyjne, jakie powstały na gruncie analizy znaczenia przepisów regulujących zwrot do budżetu państwa środków udzielonych w ramach dotacji celowych na inwestycje, w szczególności dotyczące wzajemnej relacji pomiędzy przepisami ustawy o finansach publicznych (nakazujących zwrot dotacji niewykorzystanych do końca roku budżetowego) oraz ustawy prawo o szkolnictwie wyższym (wskazującego, iż niewykorzystane w danym roku środki finansowe pozostają w dyspozycji uczelni). Wreszcie, wnioskodawca stwierdził, iż w 2011 r. ostatecznie zakończona została realizacja inwestycji dotyczącej Instytutu Zoologii, a rozliczenie z tej inwestycji nie zostało zakwestionowane przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Pismem z 28 lutego 2012 r. Rektor U.J. uzupełnił wcześniejszy wniosek, przedstawiając orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące interpretacji pojęcia "interesu publicznego" oraz wskazując, że za wartość będącą urzeczywistnieniem "interesu publicznego" należy również uznać zapewnienie powszechnej, łatwo dostępnej i równej dla wszystkich edukacji akademickiej, a także dążenie do polepszenia bazy naukowo-dydaktycznej, za pośrednictwem której edukacja akademicka jest realizowana. Jednocześnie wnioskodawca podtrzymał wcześniejszą argumentację co do zasadności umorzenia ww. zobowiązania.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmówił umorzenia ww. należności. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności ma charakter uznaniowy - nawet stwierdzenie wystąpienia przesłanek umorzenia należności nie determinuje pozytywnej decyzji organu, albowiem jest on uprawniony, a nie zobowiązany do rozważenia czy zaległość może zostać umorzona. Podkreślono, że uczelnia nie zdecydowała się na zaskarżenie decyzji ustalającej kwotę dotacji do zwrotu. Powoływane okoliczności dotyczące powstania zaległości z tytułu niezwróconej dotacji pozostają zatem bez wpływu na ocenę przesłanek uzasadniających umorzenie tej zaległości, skoro bezspornym jest fakt, że uczelnia świadomie naruszyła zakaz dysponowania środkami finansowymi po terminie wyznaczonym rozporządzeniem Rady Ministrów, zaciągając zobowiązanie wymagalne już po tym terminie. Organ I instancji zaprzeczył przy tym, aby obecnie obowiązujące przepisy dotyczące gospodarowania dotacjami celowymi miały wpływ na ocenę zasadności wniosku o umorzenie. Zdaniem organu, wnioskodawca wskazując na zagrożenia jakie w jego sytuacji wywołałaby konieczność zwrotu dotacji, nie wykazał w żaden sposób tej okoliczności, a jedynie określona ona została jako przypuszczenie.

Pismem z dnia 10 lipca 2012 Rektor U.J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu ww. wniosku podtrzymano wcześniejszą argumentacją, jak również wskazano, iż interes publiczny wymagał jak najszybszego wybudowania Instytutu Zoologii z uwagi na negatywną ocenę Państwowej Komisji Akredytacyjnej dla warunków lokalowych w jakich prowadził do tej pory działalność. Zwrot dotacji za 2007 rok, w aspekcie braku dotacji za rok 2008 oznaczałby przerwanie okresu inwestycyjnego przez okres ok. 2 lat, a w konsekwencji - niedotrzymanie określonego przez wnioskodawcę terminu zakończenia inwestycji i narażenie skarżącego na konieczność zapłaty odsetek od zaciągniętych i wymagalnych zobowiązań. Ponadto, wnioskodawca wskazał, iż rozliczenie ww. inwestycji zostało przyjęte, a tym samym uznano, że została ona zrealizowana prawidłowo. Taka niekonsekwencja w działaniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zdaniem wnioskodawcy, stanowi naruszenie art. 8 kpa nakazującego prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. 77 § 1 kpa nakazującego organowi zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wreszcie, wnioskodawca wskazał, iż decyzja uznaniowa nie może być traktowana jako decyzja dowolna, a w razie wątpliwości – należy wydać decyzję korzystną dla strony. Do ww. wniosku dołączona została opinia członka Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wskazująca na szczególny status prawnofinansowy uczelni publicznych, jak również niemożność identyfikowania sytuacji w której dotacja została pobrana nienależnie z sytuacją, gdy nie została ona wykorzystana w terminie. Wskazano m.in., iż ewentualna zwłoka w zapłacie Wykonawcy realizowanego projektu należnego mu wynagrodzenia spowodowana brakiem wykorzystania kwoty spornej dotacji celowej z 2007 r. obciążałaby w rezultacie nie tyle UJ, co w konsekwencji budżet Państwa. Tym samym obowiązek zapłaty przez Skarb Państwa odsetek za zwłokę wynikających z umowy w sprawie zamówienia publicznego o nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., byłoby nie do pogodzenia z szeroko rozumianym interesem publicznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymano wcześniejszą argumentację, jak również wskazano, że brak było przeciwwskazań, aby wnioskodawca, po zwrocie ww. dotacji, wystąpił w 2008 r. o udzielenie ponownej dotacji na sfinansowanie zaciągniętych zobowiązań. Zdaniem organu, korzystanie ze środków publicznych wymaga, aby ich beneficjent dysponował nimi mając na uwadze nie tylko interes własny, ale także innych jednostek sektora finansów publicznych, które z tych środków mogłyby skorzystać.

Pismem z 17 września 2012 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] sierpnia 2012 r. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa oraz naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jak również zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymano wcześniejszą argumentację wskazując nadto m.in., iż organ w żaden sposób nie odniósł się do sytuacji ekonomicznej i organizacyjnej U.J., jak również nie dokonał analizy, czy nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej naruszy interes publicznych np. poprzez ograniczenie możliwości prawidłowego wykonywania przez U.J. zadań powierzonych mu ustawami i statutem.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, iż zagrożenie jakie w finansach U.J. spowodowałby zwrot ustalonej do zwrotu kwoty dotacji, nie zostało przez skarżącą w żaden sposób wykazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 -j.t.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem organ administracyjny wydający zaskarżoną decyzję zdaniem Sądu w sposób niepełny ustalił stan faktyczny sprawy, jak również nie uzasadnił należycie swojego stanowiska.

Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż powoływane przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego okoliczności dotyczące realizacji przez U.J. w K. w ramach programu wieloletniego pn. "Budowa Kampusu 600-lecia Odnowienia [...]" zadania nr [...] pn. "Budowa Instytutu [...]" i wydatkowania udzielonej na ten cel w roku 2007 dotacji, były przedmiotem postępowania zakończonego prawomocną decyzją ustalającą kwotę dotacji przypadającą do zwrotu (Decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r.). Tym samym w pełni uzasadniona była w tym zakresie argumentacja organu administracyjnego wskazująca na bezprzedmiotowość badania tych okoliczności w postępowaniu dotyczącym umorzenia dotacji podlegającej do zwrotu państwa.

Odnosząc się natomiast do meritum badanej w tym postępowaniu sprawy tj. oceny przesłanek umorzenia dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu, wskazać należy na treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa.

Zgodnie zatem z treścią przepisu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ufp", środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu samorządu terytorialnego:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Wniosek o umorzenie przedmiotowej należności złożony został z uwagi na ustalenie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. kwoty zwrotu do budżetu Państwa udzielonej stronie skarżącej w roku 2007 dotacji celowej w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W myśl art. 113 ust. 1 ustawy "przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych", dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) tj. przed 1 stycznia 2010 r. podlegają zwrotowi na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. W myśl przepisów art. 144 ust. 1 i 3 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 157 podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 15 lutego następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu.

Obowiązek zwrotu dotacji określony wobec skarżącej na podstawie ww. przepisów prawa należy więc do kategorii należności wymienionych w treści art. 60 ust. 1 u.f.p. Organem właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności, jest w niniejszej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ufp).

Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 ufp w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wniosku o umorzenie przedmiotowej kwoty, właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ufp ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ufp. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 ufp niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 ufp, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 2012 poz. 749 j.t.).

Dział III ustawy Ordynacja podatkowa, zwanej dalej w skrócie "o.p.", dotyczy zobowiązań podatkowych. Powyższe oznacza, że do ulg niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym należy stosować rozdział 7a - ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, gdzie miejsce organu podatkowego zajmuje organ jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 67a § 1 o.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w takiej części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa (art.67a § 2 O.p.). Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 o.p.

Podsumowując powyższe zasady postępowania dotyczące umarzania przedmiotowej należności Skarbu Państwa stwierdzić należy, iż organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny.

Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. Pamiętać także należy, iż ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. W przypadku wniosków o umorzenie w trybie art. 67a § 1 pkt 3 o.p. będą to; umorzenie w całości lub w części bądź też odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala zatem na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola przedmiotowej decyzji obejmuje zatem jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, nie zaś rozstrzygnięcie będące wynikiem wyboru dokonanego przez organ administracyjny. Aby jednak organ ten mógł podjąć rozstrzygnięcie w ramach tzw. uznania administracyjnego, musi najpierw stwierdzić istnienie przesłanek określonych w art. 67a § 1 pkt 3 o.p. To z kolei obliguje go do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić tutaj należy, iż uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51).

Wyjaśniając przesłanki wiążące organ w przedmiotowej sprawie ustawodawca w dyspozycji art. 67a o.p. użył zwrotów niedookreślonych: ważny interes podatnika oraz interes publiczny, co uznaje się za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do ocen pozaprawnych. Przyjmuje się, że klauzula ta określa dyrektywy wyboru organu podatkowego, co każdorazowo wymaga dokonania oceny skutków rozstrzygnięcia, przy czym obie przesłanki o jakich mowa w art. 67a § 1 o.p. mają charakter równorzędny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego "interes publiczny" to sytuacja, gdy zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspakajać swoich potrzeb materialnych (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 r., SA/Sz 850/98, niepubl.). Nie powinno budzić zastrzeżeń stwierdzenie, że "interes publiczny" nie sprowadza się do zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, zaś wystarczającą przesłanką do stosowania ulgi powinien być interes podatnika (wyrok NSA z 30 maja 2001r. w sprawie III SA 830/00), jednak mówiąc o interesie publicznym mowa jest o ochronie wpływów do budżetu, która powinna uniemożliwiać sytuację rezygnacji z tych wpływów oraz rezygnację z konieczności ochrony interesów innych podatników. Z kolei "ważny interes podatnika" to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik (strona) nie jest w stanie uregulować zaległości. Będzie to między innymi utrata losowa majątku, utrata możliwości zarobkowania, nieporadność życiowa związana również ze stanem zdrowia, czy też w przypadku podmiotów innych niż osoby fizyczne; trudności ekonomiczne podmiotu zobowiązanego.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ II instancji w kontekście ww. przesłanek dokonał prawidłowego zgromadzenia i analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji kompletnego wyjaśnienia sprawy. Zasadne są tutaj zarzuty strony skarżącej w zakresie braku odniesienia się przez organ do sytuacji ekonomicznej i organizacyjnej UJ, jak również brak analizy czy nieuwzględnienie wniosku skarżącej naruszy interes publiczny poprzez ograniczenie możliwości prawidłowego wykonywania przez UJ powierzonych mu zadań. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się bowiem do przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie, odnosząc się przy tym częściowo do podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z zasadnością nakazania zwrotu przedmiotowej dotacji (co nie ma przecież znaczenia dla oceny tej sprawy). Rozważając natomiast kwestię wykorzystywania przez stronę skarżącą środków publicznych wskazano jedynie, iż okoliczność ta stanowi przywilej, który nie może w żadnym stopniu faworyzować strony w zakresie przesłanek do umorzenia. Pominięto jednak przy tym, iż skarżąca nie powinna być także dyskryminowana z tego względu, iż wydatkuje środki publiczne. Oczywiście organ traktować winien stronę skarżącą tak jak pozostałe podmioty, oznacza to jednak również, obowiązek ustalenia sytuacji ekonomicznej strony oraz rozważenia okoliczności wydatkowania środków publicznych w kontekście interesu publicznego. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek informacji o postępowaniu wyjaśniającym w zakresie sytuacji ekonomicznej skarżącej, oraz rozważań w zakresie powoływanego przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszenia interesu publicznego, który może zostać naruszony w przypadku ewentualnej egzekucji przedmiotowej kwoty. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego wyraźnie wskazywała na trudności ekonomiczne oraz bezcelowość egzekucji zwrotu przyznanej dotacji w konsekwencji, czego Skarb Państwa zmuszony będzie dofinansować działalność UJ. Organ administracyjny nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego w zakresie powoływanych tutaj przez skarżącą okoliczności, ograniczając się do stwierdzenia, iż skarżąca nie udowodniła swoich racji. Nadto wskazać należy, iż z uzasadniania zaskarżonej decyzji nie wynika także, czy organ rozważył przesłankę interesu publicznego w kontekście zwrotu znacznej kwoty dotacji przez instytucję publiczną jaką jest U.J.

Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi o braku właściwych rozważań organu dotyczących oceny sytuacji skarżącej koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię przedmiotowego umorzenia. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się organ przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego.

Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z interesem publicznym jak również wskazane wyżej zaniechania w postępowaniu wyjaśniającym dotyczące ustalenia sytuacji ekonomicznej skarżącej, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji oraz art. 7 i art. 77 w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Zdaniem Sądu naruszenia takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe ustalenia stanu faktycznego oraz kompletne uzasadnienie prawne stanowi istotny element każdej decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia nieprawidłowego, które nie opiera się na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne także z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Poza tym zauważenia wymaga, że skarżąca zwróciła się co prawda o umorzenie całości ustalonej do zwrotu kwoty należności, jednakże rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie winno również zawierać rozważania w zakresie ewentualnej możliwości uwzględnienia złożonego wniosku w części. Jeżeli bowiem organ administracyjny odmawia uwzględnia zgłoszonego wniosku w całości, to jednak w kontekście przedmiotowej sprawy, winien przy tym rozważyć ewentualne uwzględnienie złożonego wniosku w części (np. w zakresie odsetek) co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia.

Reasumując zatem ponieważ organ orzekający w sprawie nie rozważył wniosku strony w oparciu o art. 67a § 1 o.p., czym naruszył ww. przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się, uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny zobowiązany będzie uwzględnić wskazania Sądu zawarte powyżej i wniosek strony rozpoznać na podstawie art. 67a § 1 o.p.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.