Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2458/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 36 ust. 3 i 5, art. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1260
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 500/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 500/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], odnośnie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wynagrodzenia Burmistrza Gminy [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu [...] grudnia 2018 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr [...] (w wyroku oczywiście omyłkowo podano numer cyt. uchwały jako "[...]" – uwaga Sądu) w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gminy [...], w której podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., Usg), art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 z późn. zm., Ups), a także § 3 pkt 1 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 936 z późn. zm., rozp. RM z 2018).

W wyroku przytoczono dalej, że wysokość dodatku specjalnego dla osób piastujących stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa uregulowana została w § 6 rozp. RM z 2018, zgodnie z którym dodatek taki przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców – w kwocie nieprzekraczającej 50% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. W § 1 uchwały z dnia 20 grudnia 2018 r. (uchwała) Rada Miejska w [...] ustaliła wynagrodzenie miesięczne Burmistrza Gminy [...] – A. K. określając, że jego składnikami są: wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4800 zł, dodatek funkcyjny w wysokości 2100 zł, dodatek specjalny w wysokości 40% kwoty łącznej wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas pełnienia funkcji (kwota 2760 zł), dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 12% wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatek specjalny w wysokości 2200 zł z tytułu działalności oraz sprawowania funkcji w organach stowarzyszeń zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego na czas pełnienia tych funkcji i prowadzenia działalności opisanej w uzasadnieniu do cyt. uchwały.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki powołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym, działając na podstawie art. 91 ust. 1 Usg, stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2018 r., w którym przyznano Burmistrzowi Gminy [...] dodatek specjalny w kwocie 2200 zł z tytułu działalności oraz sprawowania funkcji w organach stowarzyszeń zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego na czas pełnienia funkcji i prowadzenia działalności opisanej w uzasadnienie tej uchwały. Zdaniem Wojewody uchwalenie przez Radę Miejską w [...] dwóch dodatków specjalnych dla Burmistrza jest niezgodne z § 6 rozp. RM z 2018, bowiem przewidziany w § 1 ust. 1 lit. c) uchwały dodatek specjalny wyczerpuje stawkę maksymalną. Jednocześnie sposób ustalenia wynagrodzenia Burmistrza w uchwale stanowi obejście przepisów cyt. rozporządzenia, którego celem, założonym przez prawodawcę, było zmniejszenie wynagrodzeń tej grupie pracowników samorządowych.

Organ nadzoru poinformował również, że rozstrzygnięcie nadzorcze wstrzymuje wykonanie uchwały ex lege, w zakresie objętym orzeczeniem, z dniem jego doręczenia.

Gmina [...] wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie:

‒ art. 91 ust. 1 Usg, przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Rady Miejskiej w [...], której charakter prawny polega na czynności z zakresu prawa pracy (ustaleniu wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu – Burmistrzowi Gminy [...]), co do której oceny prawnej właściwy jest sąd pracy – sąd powszechny, nie zaś organ administracji publicznej, a w dalszej kolejności sąd administracyjny;

‒ art. 36 ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 3 Ups przez błędną wykładnię art. 36 ust. 5 cyt. ustawy polegającą na uznaniu, że przepis ten nie dotyczy pracowników samorządowych z wyboru, zaś § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 grudnia 2018 r., którym przyznano dodatek specjalny Burmistrzowi Gminy [...] w wysokości 2200 zł brutto miesięcznie z tytułu aktywnej działalności oraz sprawowania funkcji w organach stowarzyszeń zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego (a więc dodatek kwotowy i na określony czas z tytułu dodatkowo wskazanych działań i sprawowanych przez Burmistrza funkcji) narusza w/w przepis ustawy oraz § 6 rozp. RM z 2018, a w związku z tym doszło do naruszenia prawa pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 Usg;

‒ art. 36 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 3 Ups przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że dodatek specjalny przewidziany w art. 36 ust. 3 cyt. ustawy jest wyłącznym, który może być przyznany pracownikom samorządowym z wyboru, zaś jego przyznanie wyklucza możliwość jednoczesnego przyznania w/w pracownikom samorządowym dodatku specjalnego kwotowego (i na określony czas), przewidzianego w art. 36 ust. 5 Ups, a w związku z tym doszło do naruszenia prawa pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 Usg;

‒ art. 37 ust. 3 Ups przez błędne niezastosowanie tego przepisu, określającego na poziomie ustawowym maksymalny dopuszczalny pułap wynagrodzenia Burmistrza Gminy [...], a który to przepis powinien znaleźć zastosowanie przed podustawowymi regulacjami zawartymi w rozp. RM z 2018, a jednocześnie jako kryterium wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 36 ust. 3 i 5 cyt. ustawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości wskazanego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżąca wniosła o dokonanie przez sąd oceny niezgodności przepisów rozp. RM z 2018 z przepisami art. 92 Konstytucji RP oraz z zasadami określonymi w art. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, EKSL), a przez to także z art. 9 Konstytucji RP.

Zdaniem strony skarżącej WSA w Warszawie winien odmówić zastosowania w sprawie rozp. RM z 2018 jako niezgodnego z ww. regulacjami, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego.

W treści odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że słusznie organ nadzoru uznał, iż ustalenie przez Radę Miejską w [...] w § 1 ust. 2 kontrolowanej przezeń uchwały akcesoryjnego dodatku specjalnego w wysokości 2200 zł jest sprzeczne z przepisami prawa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kwestia wykładni art. 36 ust. 5 i 6 Ups, do której sprowadza się istota sporu w rozpatrywanej sprawie, była już przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stwierdzono dalej, że uchwalenie przez Radę Miejską w [...] dwóch dodatków specjalnych należnych Burmistrzowi Gminy tytułem jego wuynagrodzenia jest niezgodne z art. 36 ust. 3 Ups, a także § 6 rozp. RM z 2018. Przewidziany bowiem w § 1 ust. 1 lit. c uchwały dodatek specjalny wyczerpuje stawkę maksymalną.

W rozstrzyganym sporze sąd pierwszej instancji przyznał rację Wojewodzie Mazowieckiemu, bowiem przekroczenie przez organ stanowiący gminy kompetencji, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 Usg, stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, Ppsa), tj.:

art. 36 ust. 5 Ups poprzez uznanie, że w/w przepis nie dotyczy pracowników samorządowych z wyboru, zaś § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2018 r., naruszał w/w przepis ustawy oraz § 6 rozp. RM z 2018, a w związku z tym, że doszło – w ocenie sądu pierwszej instancji – do naruszenia prawa pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 Usg;

art. 36 ust. 3 Ups poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ nadzoru trafnie przyjął, iż dodatek specjalny przewidziany w tym przepisie jest wyłącznym, który może być przyznany pracownikom samorządowym z wyboru, tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, starostom i marszałkom województw, zaś jego przyznanie wyklucza możliwość jednoczesnego przyznania w/w pracownikom samorządowym dodatku specjalnego kwotowego (i na określony czas), przewidzianego w art. 36 ust. 5 Ups, a w związku z tym doszło do naruszenia prawa pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 Usg;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, tj.:

- pominięcie przy dokonywaniu wykładni zakresu zastosowania i wzajemnych relacji art. 36 ust. 3 i 5 Ups normy zawartej w art. 37 ust. 3 Ups, zgodnie z którym to przepisem maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy (tj. pracowników zatrudnianych na podstawie wyboru, w tym Burmistrza Gminy [...]), nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 2030 i 2199 oraz z 2016 r., poz. 178); WSA w Warszawie dokonując skarżonym wyrokiem - za WSA w Gorzowie Wielkopolskim - analizy językowej, systemowej oraz celowościowej systemu dodatków specjalnych uregulowanych w art. 36 ust. 3 i 5 Ups w kontekście postanowień uchwały "Nr [...]" Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Gminy [...] powinien był zatem (czego nie uczynił) zastosować także art. 37 ust. 3 Ups i ustalić, czy potencjalne poprzestanie na uchwaleniu przez organ stanowiący Gminy [...] tylko jednego (z art. 36 ust. 3 ustawy), nie zaś dwóch dodatków specjalnych (tj. także tego przewidzianego w art. 36 ust. 5 ustawy), mogło doprowadzić do zrealizowania normy kompetencyjnej gwarantującej możliwość ustalenia przez organ stanowiący Gminy wynagrodzenia Burmistrza Gminy na poziomie siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw; okoliczność, iż tylko ustanowienie drugiego dodatku specjalnego może doprowadzić do zrealizowania kompetencji uchwałodawczej przez Radę Miejską w [...] była przy tym podnoszona przez stronę skarżącą;

III. naruszenie przepisu postępowania, który miał wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. art. 141 § 4 Ppsa polegającego na braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzucanych przez skarżącą w treści skargi:

- naruszenia przez rozstrzygnięcie nadzorcze art. 37 ust. 3 Ups;

* naruszenia przez zastosowanie w sprawie przez organ nadzoru rozp. RM z 2018, które jest niezgodne z art. 6 ust. 2 EKSL w zw. z art. 9 Konstytucji RP.

Wg skarżącej kasacyjnie do tych kwestii - o kapitalnym znaczeniu dla pełnej oceny prawnej przedłożonej do rozpoznania przez skarżącą sprawy - sąd pierwszej instancji się nie odniósł, a pominął je milczeniem. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie bez oceny zgodności z prawem w/w rozporządzenia płacowego trudno dokonać analizy celowościowej wzajemnych relacji zastosowanych w sprawie przepisów art. 36 ust. 3, art. 36 ust. 5 oraz art. 37 ust. 3 Ups.

W świetle powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 Ppsa i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, stosownie do art. 148 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa;

ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny za trafny zarzut naruszenie prawa procesowego – art. 141 § 4 Ppsa – w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy;

3. zasądzenie na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie – działając na podstawie art. 176 § 2 Ppsa – w skardze kasacyjnej oświadczono, że Gmina wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto szczegółowo powyższe podstawy kasacyjne. W jego treści strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że rozp. RM z 2018 zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, brak jest bowiem wyraźnej delegacji do określania maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru. Rozwijając zarzuty naruszenia wskazanych przepisów EKSL oraz Konstytucji RP podnoszono obowiązek Rady Ministrów uwzględnienia – przy wydawaniu rozporządzenia płacowego – drastycznego obniżenia wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych, a które to zmiany nie znajdują merytorycznego uzasadnienia. Wprowadzone w kwestii wynagradzania zmiany przepisami rozp. RM z 2018 oceniono krytycznie. Brak odniesienia się w kwestionowanym wyroku do takich zarzutów wobec przepisów rozp. RM z 2018, a prezentowanych w samej skardze, uzasadniać ma zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, co w konsekwencji prowadziło do błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Ups przez uznanie niemożności zastosowania przez Radę Gminy w [...] w uchwale jednocześnie dwóch dodatków specjalnych, tak aby w ten sposób zrealizować ustawowo gwarantowany limit wysokości wynagrodzenia "włodarza Gminy [...]". Eksponując maksymalny limit wynagrodzenia burmistrza, jako osoby zatrudnionej na podstawie wyboru, wywodzi skarżąca kasacyjnie, że uchwała odpowiadała prawu, bowiem ustalone nią wynagrodzenie Burmistrza [...] nie przekraczało owego limitu. Podniesiono wreszcie, że zarówno przed wejściem, jak i po wejściu w życie przepisów rozp. RM z 2018 nie było, ani nie ma wprost wskazanego przez ustawodawcę ograniczenia do przyznawania burmistrzowi dwóch dodatków specjalnych przewidzianych przepisami Ups, jednego dla wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków województw, oraz drugiego – dla wszystkich pracowników samorządowych.

W odpowiedzi Wojewody Mazowieckiego na skargę kasacyjną wniesiono o: odrzucenie skargi kasacyjnej Gminy [...], a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie w całości, oraz zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wniosek o odrzucenie motywowano błędnym wskazaniem przez autora skargi kasacyjnej przedmiotu wyroku, przyznając jednocześnie, że prawidłowo skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała sygnaturę i datę skarżonego orzeczenia. Zdaniem organu nadzoru interpretacja art. 36 ust. 5 Ups powinna być dokonywana nie tylko na podstawie jest bezpośredniego brzmienia, ale w kontekście całego art. 36 i jego systematyki. Wójtowi przysługuje dodatek specjalny wyłącznie na podstawie art. 36 ust. 3 Ups, co oznacza brak podstaw do przyznania mu dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 cyt. ustawy. Według Wojewody uchwała rady gminy przyznająca wójtowi dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 5 Ups jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności w trybie art. 91 Usg. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 EKSL wskazano, że ten ostatni przepis odnosi się do pracowników samorządowych nie pochodzących z wyboru. Argumentację skargi uznano za polemikę z wyrokiem sądu pierwszej instancji.

Podczas rozprawy pełnomocnicy stron podtrzymali prezentowaną uprzednio argumentację zawartą w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na nią. Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wyjaśnił, że doszło w niej do oczywistej omyłki, gdy idzie o wskazanie przedmiotu zaskarżonego wyroku, co było podyktowane faktem zaistnienia innych spraw będących przedmiotem sporu między Gminą [...], a Wojewodą Mazowieckim. Pełnomocnik Wojewody wywodził, że popełniona omyłka nie ma charakteru omyłki pisarskiej, jednocześnie podtrzymał wnioski o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Wniosek Wojewody Mazowieckiego o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony, choć wypadnie zauważyć, że istotnie autor skargi kasacyjnej Gminy [...] oczywiście błędnie określił przedmiot zaskarżonego wyroku. Wystarczające było jednak dla identyfikacji przedmiotu zaskarżenia wskazanie w skardze kasacyjnej zaskarżonego wyroku z posłużeniem się datą jego wydania i sygnaturą, które były – jak to zresztą w odpowiedzi na skargę kasacyjną przyznano – prawidłowe. Z tych względów brak było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej.

B. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Biorąc jednak pod uwagę charakter przedmiotowej sprawy oraz sformułowane podstawy kasacyjne uznać wypadnie, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem to stanowi istotę sporu.

C. Zasadnicza oś kontrowersji między stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy burmistrzowi, będącemu pracownikiem samorządowym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b Ups, z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań, może być przyznany dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 5 cyt. ustawy. Wypadnie zauważyć, że w art. 36 Ups uregulowano składniki wynagrodzenia pracowników samorządowych. Poza wynagrodzeniem zasadniczym, dodatkiem za wieloletnią pracę, nagrodą jubileuszową, jednorazową odprawą w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy, dodatkowym wynagrodzeniem rocznym na zasadach określonych w odrębnych przepisach (ust. 2), a także poza dodatkiem funkcyjnym (ust. 4) oraz nagrodą za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej (ust. 6), ustawodawca, jako dodatkowy składnik wynagrodzenia, przewidział dodatek specjalny. W myśl art. 36 ust. 3 Ups, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 5 ww. ustawy, pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, uwzględnienie w składnikach ustalonego uchwałą wynagrodzenia Burmistrza obligatoryjnego dodatku specjalnego w oparciu o dyspozycję art. 36 ust. 3 Ups, nie wyklucza zarazem możliwości przyznania mu dodatku specjalnego, o jakim stanowi art. 36 ust. 5 cyt ustawy, skoro Burmistrz jest zarazem pracownikiem samorządowym. Powyższy pogląd nie jest trafny.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 Ups, to ten sam składnik wynagrodzenia pracownika samorządowego, przyznawany jednak na odmiennych zasadach, w zależności od tego, czy pracownik samorządowy jest, czy nie jest zatrudniony na stanowisku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r., II OSK 968/19, CBOSA.nsa.gov.pl). W przypadku osób zatrudnionych na jednym ze wskazanych wyżej stanowisk dodatek specjalny jest bowiem przyznawany obligatoryjnie, bez potrzeby ustalenia, czy doszło do okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Ma to związek z okolicznością, że osoby piastujące wskazane powyżej stanowiska już tylko z tego tytułu mają zwiększony zakres obowiązków służbowych, zarówno takich, które są ściśle związane z pełnioną funkcją, jak i takich, które mogą się w przyszłości zaktualizować. W przypadku pozostałych pracowników dodatek specjalny stanowi fakultatywny składnik wynagrodzenia, przyznawany czasowo z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z tych względów niedopuszczalna jest taka wykładnia powyższych przepisów, która akceptowałaby możliwość przyznania burmistrzowi drugiego dodatku specjalnego, tym razem z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Okoliczność posłużenia się przez ustawodawcę w art. 36 ust. 5 Ups pojęciem pracownik samorządowy nie oznacza, że obejmuje on również wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę powiatu, marszałka województwa, skoro w odniesieniu do nich w art. 36 ww. ustawy zawarta jest odrębna regulacja (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lipca 2019 r., II OSK 1477/19; 4 czerwca 2019 r., II OSK 789/19 i II OSK 790/19; 5 kwietnia 2019 r., II OSK 633/19, publik. CBOSA.nsa.gov.pl). Podzielić należy przeto zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, zgodnie z którą dokonywanie wykładni art. 35 ust. 3 i 5 Ups oraz ustalenie relacji między tymi przepisami wymagać będzie posłużeniem się dyrektywą konsekwencji terminologicznej, określaną również jako zakaz wykładni homonimicznej. W następstwie tej dyrektywy wypadnie odrzucić przyjęcie dopuszczalności uznania, że w języku prawnym występują wyrażenia wieloznaczne. Innymi słowy oznaczać będzie to zakaz nadawania temu samemu wyrażeniu różnych znaczeń w kontekście różnych przepisów. Nie sposób przeto uznać, że ustawodawca użył tego samego terminu "dodatek specjalny" w przepisach art. 36 ust. 3 i 5 Ups w dwóch różnych znaczeniach. Wykładnia systemowa wskazuje, że potraktowanie dodatku specjalnego dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty powiatowego i marszałka województwa) w art. 36 ust. 3 Ups jako obligatoryjnego składnika wynagrodzenia osób piastujących ten urząd, wyklucza możliwość przyznania im jako dodatkowego składnika wynagrodzenia dodatku specjalnego tym razem na podstawie art. 36 ust. 5 Ups z tego tylko względu, że osoby te są zarazem pracownikami samorządowymi i mogą znaleźć się w sytuacji – w ocenie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – wyczerpującej dyspozycję tego ostatniego przepisu.

W konsekwencji powyższych wywodów za nietrafne przyjdzie uznać zarzuty błędnej wykładni art. 36 ust. 3 i 5 Ups.

D. Ubocznie trzeba zauważyć, że na gruncie przepisów normujących uprzednio problematykę wynagrodzenia osób pełniących w jednostkach samorządu terytorialnego funkcje z wyboru, nie mogło budzić wątpliwości, że osoby te posiadały prawo wyłącznie do jednego dodatku specjalnego. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005 r., Nr 146, poz. 1223, rozp. RM z 2005) wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługiwał dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20 % i nieprzekraczającej 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy, miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Z treści § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynikało, że z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi mógł być przyznany dodatek specjalny, który przyznawany był na czas określony, a w indywidualnych przypadkach także na czas nieokreślony (§ 8 ust. 2 rozp. RM z 2005), był on wypłacany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, w kwocie nieprzekraczającej 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika, a w urzędach miasta stołecznego Warszawy i miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika (§ 8 ust. 3 rozp. RM z 2005), a w szczególnie uzasadnionych przypadkach ów dodatek specjalny mógł być przyznany w wysokości wyższej niż określona w ust. 3 (§ 8 ust. 4 rozp. RM z 2005). Zarazem w § 8 ust. 5 rozp. RM z 2005 wyraźnie wskazywano, że "Przepisy ust. 1-4 nie dotyczą pracowników, o których mowa w § 7", innymi słowy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa nie przysługiwał dodatek specjalny, o którym mowa była w § 8 ust. 1-4 cyt. rozporządzenia. Przepisy te wobec pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru zachowały moc jeszcze w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie Ups (por. art. 59 ust. 1 Ups).

E. Wobec powyższych uwag za nieskuteczny uznać należy zarzut niezastosowania przepisu art. 37 ust. 3 Ups ustalającego, że maksymalne wynagrodzenie osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten został skierowany do Rady Ministrów, której na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 5 i 6 Ups powierzono określenie w drodze rozporządzenia maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a także wysokość dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 cyt. ustawy. Z przepisu art. 37 ust. 3 Ups nie można skutecznie wyprowadzać wniosku, jaki zdaje się prezentować skarżąca kasacyjnie Gmina, iżby ustalając maksymalny poziom wynagrodzenia organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego gwarantować on miał jednocześnie oznaczoną wielkość wynagrodzenia Burmistrza i uzasadniać przeto – w wyniku uwzględnienia obniżenia określonych stawek wynagrodzenia zasadniczego w przepisach rozp. RM z 2018 – swoiste "wyrównanie" do takiego poziomu poprzez posłużenie się konstrukcją z art. 36 ust. 5 Ups.

F. Uwzględniając uprzednie wywody dojść należy do wniosku, że nie jest także skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa mający polegać na braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów naruszenia w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisu art. 37 ust. 3 Ups oraz naruszenia przez zastosowanie w sprawie przez organ nadzoru rozp. RM z 2018, które ma być niezgodne z art. 6 ust. 2 EKSL w zw. z art. 9 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie Gmina nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie wywodząc o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. Skarżąca kasacyjnie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniła podstawy kasacyjnej, gdy idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 3 Ups Sąd wypowiedział się w pkt E niniejszego uzasadnienia uznając go za nietrafny, w konsekwencji nieskuteczny jest zarzut braku ustosunkowania się do naruszenia tego przepisu w motywach zaskarżonego wyroku. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej zagadnienie zgodności z prawem przepisów rozp. RM z 2018 nie miało znaczenia z punktu widzenia trafności zaskarżonego wyroku, albowiem istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia na gruncie przepisów Ups, a co sprowadzało się do rozstrzygnięcia kwestii czy burmistrzowi można określić jako składnik wynagrodzenia dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 Ups, w sytuacji, gdy mu już przysługuje i przyznany został dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 3 Ups. Tym samym argumentacja skarżącej kasacyjnie odnośnie sprzeczności w/w rozp. RM z 2018 z art. 6 EKSL w zw. z art. 9 Konstytucji RP w kontekście braku odniesienia się do niej przez sąd wojewódzki, nie miał żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości wyroku II SA/Wa 500/19.

G. Mając powyższe rozważania na względzie uznać należało, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów powołanych w podstawach skargi kasacyjnej, z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.

H. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w art. 204 pkt 1 Ppsa.