Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1066/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20 art. 29 art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej "PWIS") nr [...] z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w sprawie oddalenia zarzutów skarżącej dotyczących prowadzenia przeciwko niej postępowania egzekucyjnego w administracji.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 2.000,00 zł (płatną w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia) w celu przymuszenia skarżącej do wykonania obowiązku szczepień ochronnych. PWIS nałożył ww. grzywnę na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej "PPIS"). Jednocześnie PWIS wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym. Dodatkowo organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68,00 zł za czynności egzekucyjne. Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 1 czerwca 2017 r.

Pismem z 7 czerwca 2017 r. skarżąca zgłosiła do PWIS zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. PPIS odpowiedział na powyższe zarzuty. Pismem z 21 lipca 2017 r. skarżąca złożyła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zażalenie na ww. postanowienie organu powiatowego. PWIS postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie PPIS w sprawie oddalenia zarzutów. W dniu 2 października 2017 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt: III SA/Łd 1004/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. K. na postanowienie PWIS w [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

3. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. oddalił zarzuty skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko niej w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień dziecka J. K.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 34 § 1, § 4 i § 5, art. 33 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6 i pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Wyjaśniając kompetencję do działania w rozpatrywanej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] powołał także zawarte w dniu [...] lutego 2015 r. porozumienie pomiędzy Wojewodą [...] i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r., poz. [...]).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej są zarzuty, których katalog zawarty został w art. 33 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 34 § 1 tej ustawy zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt. 1-7, 8, 9 i 10 w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Odnośnie do zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Wiążące zatem dla Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] jako organu egzekucyjnego działającego z upoważnienia Wojewody [...] jest stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] odnośnie do zarzutów: nieistnienia obowiązku, braku wymagalności obowiązku i niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji PWIS uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione.

4. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. A. T., pismem z 18 stycznia 2018 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie PWIS nr [...] z [...] stycznia 2018 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., jak i naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a.;

nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

naruszenie art. 33 pkt 9 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia;

naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia dowodów;

zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

5. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] stycznia 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1954 ze zm.).

Uzasadniając przyjęte stanowisko Minister Zdrowia stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia postanowienia w przedmiocie uznania zgłoszonych przez skarżącą zarzutów na postępowanie egzekucyjne w administracji za bezzasadne, Minister Zdrowia wyjaśnił, że postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 12 stycznia 2018 r.

Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia art. 20 § 1 i 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., bowiem w przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego, bądź przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego. W konsekwencji Minister uznał, że skarżąca zbyt długi czas odwleka wykonanie obowiązkowych szczepień u syna, podczas gdy obowiązek szczepień przeciwko określonym chorobom u małoletniego syna skarżącej jest wymagalny, a tym samym słusznie dochodzony przez organ. Wobec powyższego, Minister Zdrowia stwierdził, że brak było podstawy do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z ww. art. 119 § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do niemożliwości spełnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] kwietnia 2017 r. organ wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych, odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny.

Jak wyjaśnił organ, przyczyną niepoddania J. K. obowiązkowym szczepieniom było zamierzone uchylenie się od ww. obowiązku, wynikające z niestawiania się z dzieckiem na badaniu kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W konsekwencji Minister Zdrowia stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1, a także art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. były nieuzasadnione.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, PPIS w [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego, bowiem organ ten działał jako wierzyciel, a nie organ egzekucyjny. Mając na względzie powyższe, Minister Zdrowia uznał, że zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ był nieuzasadniony.

Organ drugiej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., wskazując, że PPIS prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu braku powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, Minister Zdrowia stwierdził, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez skarżącą, że uchybienie organu pozbawiło ją możliwości dokonania konkretnej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Minister Zdrowia wyjaśnił także, że wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązaną grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku, lecz ma na celu przymuszenie zobowiązanej do zrealizowania ustawowego obowiązku. Jest ona więc nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Ponadto, w ocenie organu, wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 10 kwietnia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra Zdrowia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Dodatkowo, skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1,10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1,2,3, oraz art. 68 ust. 1,2,3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazania dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

Zaskarżonemu postanowieniu z [...] marca 2018 r. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

nieważność zaskarżonego postanowienia PWIS oraz postanowienia go poprzedzającego jako wydanych w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a.;

naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych; organ twierdzi, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżąca może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia;

naruszenie art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego;

naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo że dziecko skarżącej było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, podczas gdy ustawa ta w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

sposób przeprowadzania szczepień ochronnych

- bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, tj. brak jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji;

naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji;

naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia;

naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi w związku z art. 87 oraz art. 92 Konstytucji;

naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi;

naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

7. Odpowiadając w dniu 25 kwietnia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia w świetle wskazanych wyżej reguł wyznaczających kompetencję Sądu, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd stwierdził, że argumenty podnoszone w skardze są de facto powtórzeniem argumentów formułowanych we wcześniejszych środkach zaskarżenia wykorzystywanych przez skarżącą. Sąd uznał zarzuty za nieuzasadnione, a argumenty za całkowicie nietrafne. Zdaniem Sądu organy inspekcji sanitarnej oraz organ egzekucyjny, w rozstrzygnięciach poprzedzających zaskarżone postanowienie, wyczerpująco i jasno odnosiły się do argumentów i zarzutów sformułowanych później w skardze.

10. Podstawowe zarzuty skarżącej odnoszą się o rzekomego naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie norm określających właściwość organu egzekucyjnego, a także wiążących organ egzekucyjny reguł postępowania, w szczególności art. 29 u.p.e.a.

W opinii Sądu przytoczone zarzuty skarżącej są bezzasadne. Przede wszystkim o właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje w § 1 pkt 1, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Nie ma wątpliwości, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ma charakter niepieniężny. Nie dotyczy bowiem zapłaty podatku lub innej daniny publicznej, ale realizacji określonego zachowania polegającego na poddaniu się pod poddania dziecka zabiegowi szczepienia.

Należy też dodać, że w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot, tj. obowiązek wykonania szczepień ochronnych, art. 20 § 1, a także art. 20 § 2 i § 3 u.p.e.a. nie znajdują bezpośredniego zastosowania. Przesądza o tym powołane przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] porozumienie pomiędzy Wojewodą [...] i Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień ochronnych zawarte w dniu [...] lutego 2015 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r., poz. [...]). Zgodnie z tym porozumieniem ustawowe kompetencje wojewody wynikające z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wykonuje właśnie PWIS.

Rozstrzygnięcie co do właściwości organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie znajduje więc swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kierowanie do zobowiązanej wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela egzekucyjnego, czyli właściwego miejscowo i hierarchicznie organu państwowej inspekcji sanitarnej. Z kolei, jak wskazano wyżej, rolę organu egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie pełni właściwy miejscowo wojewoda, tj. Wojewoda [...], tyle że zgodnie z ww. porozumieniem reprezentowany przez PWIS (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17).

11. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, Sąd uznał ten zarzut za bezpodstawny. Należy zauważyć, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] badał dopuszczalność egzekucji w stosunku do skarżącej zarówno bezpośrednio, jak i poprzez zainicjowanie określonych czynności innych organów władzy publicznej.

Należy podkreślić, że badanie dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w związku z niewykonywaniem obowiązku szczepień ochronnych, dokonuje się w ramach trzech zasadniczych etapów działania organu egzekucyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1552/15).

Pierwszy etap to wstępna kontrola tytułu wykonawczego przesłanego organowi egzekucyjnemu wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów wniesionych przez zobowiązaną, wskazanych w tytule wykonawczym. W rozpatrywanej sprawie taka kontrola została wykonana przez PWIS, przed wydaniem postanowienia nr [...] z [...] maja 2017 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym (k. 24 akt admin.). We wskazanym postanowieniu organ wyjaśnił bowiem, że:

a) obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1866), dalej "ustawa o zapobieganiu", w zw. z art. 2 pkt 26 tej ustawy;

b) ww. obowiązek jest nakładany na osobę, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.);

c) obowiązek poddania dzieci szczepieniom stanowi też konsekwencję nałożenia na organy sanitarne i jednostki służby zdrowia obowiązku zapobiegania szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 68 ust. 4 Konstytucji);

d) sposób wykonywania szczepień jest określany w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok wydawanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu, a także ogłaszanym w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Wydawanie Programu regulują również art. 17 ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 ustawy o zapobieganiu;

e) zaniechanie poddania się (lub osób małoletnich szczepieniu ochronnemu rodzi równocześnie odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 i 2 kodeksu wykroczeń;

f) przestrzeganie ww. obowiązku zabezpieczone zostało przymusem administracyjnym, polegającym na możliwości wymierzenia grzywny na podstawie art. 119 u.p.e.a. Wysokość tej grzywny jest obliczana na podstawie art. 121 u.p.e.a., a kwestię opłat egzekucyjnych reguluje art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a., które to przepisy zostały powołane w sentencji ww. postanowienia PWIS nr [...] z [...] maja 2017 r. oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Drugim etapem rozpatrzenia legalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie przez organy egzekucyjne stanowiska wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) w zakresie zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. W rozpatrywanej sprawie ten etap został zainicjowany przez PWIS, który w dniu 23 czerwca 2017 r. skierował odpowiedni wniosek do wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Na podstawie tego wniosku PPIS postanowieniem z [...] lipca 2017 r. uznał za bezzasadnie zarzuty zgłoszone przez skarżącą wobec postępowania egzekucyjnego.

Warto pamiętać, że stanowisko wierzyciela zostało sformułowane na podstawie stanu faktycznego sprawy poddanego ocenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 1, 2, 5 i 10 ustawy o zapobieganiu oraz rozporządzenia w sprawie szczepień. Stanowisko wierzyciela było też przedmiotem kontroli instancyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, PWIS postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy wskazane postanowienie PPIS. Skarga zobowiązanej na postanowienie nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 22 listopada 2017 r, sygn. akt III SA/Łd 1004/17.

Trzeci etap stanowi rozpoznanie zarzutów skarżącej przez organ egzekucyjny. W niniejszej sprawie zostało to dokonane postanowieniem PWIS nr [...] z [...] stycznia 2018 r.

Biorąc pod uwagę przedmiot czynności dokonanych w trakcie wskazanych etapów postępowania, a także analizę przepisów prawa uwzględnionych przez organy sanitarne i organ egzekucyjny, nie sposób podzielić opinii skarżącej o nieprzeprowadzeniu przez organ egzekucyjny samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej.

12. Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zgłoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 119 § 1 u.p.e.a. i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Zarzut ten sugerował oparcie czynności organu sanitarnego (wezwania, upomnienia i wystawienia tytułu wykonawczego), na regulacji niebędącej źródłem prawa powszechnie obowiązującego, która w związku z tym nie może stanowić podstawy dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

W opinii Sądu zarzut skarżącej wynika z nieznajomości struktury systemu prawa polskiego oraz przyjętych sposobów wyznaczania wzorów zachowań adresatów prawa.

Rzeczywiście, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim Programem PPIS domagał się od skarżącej poddania syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu.

Program jest przygotowywany i ustanawiany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu podlegającego publikacji w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" pośród źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jednakże – wbrew sugestii skarżącej – nie powoduje to utraty bądź brak mocy obowiązującej takiego aktu Ministra Zdrowia. Dopuszczalność posługiwania się aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych, jest elementem polskiej i europejskiej kultury prawnej.

Na hierarchiczną strukturę norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli w zakresie poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym składają się:

1) art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej.

2) W związku z konstytucyjną zasada nakładania na obywateli obowiązków w drodze ustawy, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.).

Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1 i 4 ustawy o zapobieganiu nakładają na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzenia szczepień ochronnych. Skarżąca powołuje wskazany przepis kompetencyjny, sugerując jego naruszenie, ale nie zwracając uwagi, że rozporządzenie takie jest wydane (o czym niżej), tyle że stanowi ono akt normatywny równoległy wobec omawianego Programu Szczepień Ochronnych.

Dodatkowo art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza Program Szczepień Ochronnych na dany rok w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

3) Na podstawie wskazanego art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 849 ze zm.).

W wyżej opisanej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego wprost wynika oparcie Programu Szczepień Ochronnych na kolejny rok na przepisie ustawy, a nie inicjatywie centralnego organu administracji państwowej. Przepis upoważniający (przepis blankietowy) dostatecznie określa szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień, zawarte następnie w Programie. Analiza treści kolejnych Programów wskazuje ponadto, że nie zawierają one pełnych norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych wyznaczających nieznane innym aktom obowiązki obywatelskie. Zawarte w Programie regulacje precyzują kwestie techniczne: listy chorób, na które należy szczepić dzieci i dorosłych, przy czym listy te nie wykraczają poza wykaz zakażeń i chorób zakaźnych stanowiących załącznik do ustawy o zapobieganiu, uzależnione od sytuacji epidemiologicznej schematy szczepień dzieci i dorosłych oraz rodzaje szczepionek i sposoby ich podawania, wynikające z aktualnej wiedzy medycznej, a nie swobodnego uznania organu administracji.

W tym świetle podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez przedmiotowe postępowanie egzekucyjne przepisów o wymagalności jest całkowicie bezzasadny. Identyczną ocenę stanu prawa oraz praktyki jego stosowania wyrażają liczne orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017 r., sygn.. akt II GSK 3542/15, z 7 lutego 2018 r., sygn.. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2434/17. Należy podkreślić, że powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia.

13. Analiza bezzasadności pozostałych zarzutów skarżącej prowadzi do wniosku, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego mimo nieistnienia obowiązku egzekwowanego wobec skarżącej. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Wyjaśniając na czym polega wymagalność obowiązku, należy stwierdzić co następuje. W literaturze wskazuje się, że uprawnienie organu administracji do wyznaczenia terminu do wykonania obowiązku musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Jeśli w decyzji lub w akcie normatywnym, z którego bezpośrednio wynika obowiązek, nie określono terminu wykonania obowiązku, to powinien on być spełniony przez zobowiązanego bez zbędnej zwłoki, po tym jak obowiązek stał się wymagalny. Natomiast przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego (vide: C. Kulesza [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz" pod red. D. R. Kijowskiego) . Z wyżej przeprowadzonego wywodu dotyczącego struktury hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego wynika, że ramy czasowe, w których osoby, na które nałożony jest obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, mają dopełnić ten obowiązek, zawarte są w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek bowiem szczepienia dzieci wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu, a jednocześnie na podstawie omawianego wyżej art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu (podkreślmy: ustawy, a nie aktu wykonawczego) przygotowywany i ogłaszany w Dzienniku Urzędowym Ministra jest Program Szczepień Ochronnych na dany rok. Akt ten szczegółowo określa, poprzez wskazanie miesięcy lub lat życia dziecka, terminy, w których szczepienia powinny być wykonane. Ponieważ ww. Program ma charakter wiążący jako zbiór przepisów prawnych stanowiących wykonanie delegacji ustawowej, niedorzeczne jest twierdzenie, że terminy szczepień i wymagalność związanych z tym obowiązków są prawnie niedookreślone. Z tego względu zarzut skarżącej o niewymagalności obowiązku wynikającej z braku upływu terminu jest całkowicie bezzasadny.

Za nierzetelny i nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia przepisów prawnych, np. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ kwestii problemów zdrowotnych stanowiących przeszkodę dla dokonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Ze względu na brak w aktach sprawy dokumentu poświadczającego przystąpienie dziecka do badań kwalifikacyjnych, skarżąca nie może takiego zarzutu formułować. Co więcej, badanie kwalifikacyjne przeprowadzone są przez lekarza bezpośrednio przed szczepieniem. Od prawnego opiekuna dziecka zależy więc, czy dziecko zostanie zbadane przez lekarza i czy obowiązek zostanie wykonany. Inne rozwiązania w tym zakresie oznaczają jedynie świadome działania rodzica, który nie chce wykonać obowiązku szczepienia.

Sąd nie podzielił również opinii , że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez utrzymanie w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do wykonania zabiegu szkodliwego dla dziecka. Wyżej wskazane przepisy ustawy zasadniczej jednoznacznie wskazują, że w państwie prawa mogą obowiązywać normy nakładające na obywateli określone obowiązki i obowiązki te podlegają wykonaniu nawet wtedy, gdy wydają się pozostawać w kolizji z innymi zasadami konstytucyjnymi. Podkreślić bowiem należy, że obowiązkowe szczepienia ochronne służą całemu społeczeństwu i mają na celu jego zabezpieczenie przed występującymi zagrożeniami. Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powoływanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty ograniczanych wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział mechanizmy poprzedzające wykonanie szczepienia, mające na celu stwierdzenie indywidualnych przypadków, w których wykonanie szczepienia byłoby niewskazane. Nic nie wskazuje zatem, aby przyjęte przez prawo rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia wolności i praw obywatelskich (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

14. Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd podziela pogląd znajdujący odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym to wątpliwości sądu, a nie skarżącej, uzasadniają przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu obowiązek poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu stanowi realizację konstytucyjnych powinności Państwa wobec jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.