Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 212/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 8
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: w zw. z art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 119/15 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Marszałka Województwa L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Marszałka Województwa L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 212/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 119/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Marszałka Województwa L., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] czerwca 2015 r. K. K. przesłał na adres poczty elektronicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w L. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosków i umów o dofinansowanie projektów: budowa bezpiecznego systemu ścieżek rowerowych w L., budowa bezpiecznego systemu ścieżek rowerowych w L. etap II, budowa ścieżki rowerowej z infrastrukturą towarzyszącą na lewym brzegu Zbiornika Z.- etap II, III i IV, rozbudowa infrastruktury turystycznej na [...] w L. - etap III oraz [...] w L.. Zażądał równocześnie, aby informacja została przesłana na adres poczty, z którego wysłano wniosek.

Odpowiadając na wniosek Marszałek Województwa L. w dniu [...] lipca 2015 r. przesłał na wskazany przez K. K. adres poczty elektronicznej skany umów o dofinansowanie projektów, których dotyczył wniosek. Jednocześnie przesłano wnioskodawcy pismo z dnia [...] lipca 2015 r., w którym poinformowano wnioskodawcę, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, który Marszałek Województwa w pełni aprobuje, wnioski o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

K. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Marszałka Województwa L. w zakresie wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. W ocenie skarżącego organ administracji nie odpowiedział na wniosek czym naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze naruszenie tych przepisów skarżący zażądał zobowiązania Marszałka Województwa L. do udzielenia wszystkich informacji, udostępnienia których domaga się we wniosku z dnia 19 czerwca 2015 r. Skarżący stwierdził, że nie zgadza się z oceną Marszałka Województwa, iż wnioski o dofinansowanie, które w niniejszej sprawie pochodzą od Gminy L. stanowią dokumenty prywatne nie podlegające udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu o dofinansowanie Gmina L. działała bowiem na podstawie przepisów prawa, a treść jej wniosków o dofinansowanie stanowi oświadczenie woli i zostało podpisane przez funkcjonariusza publicznego. Zatem w świetle unormowania art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "ustawą" lub "u.d.i.p." żądane przez skarżącego wnioski o dofinansowanie stanowią dokumenty publiczne a nie prywatne.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa L. wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie zalicza się on do grona podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu. Na gruncie ustawy jest więc zobowiązany do udostępnienia informacji, o ile ma ona charakter informacji publicznej. Takiego charakteru nie posiadają jednak wnioski do dofinansowanie, których udostępnienia żąda skarżący. Powołując się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadano pogląd, iż wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty ubiegające się o uzyskanie dofinansowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu zarówno w toku postępowania o udzielenie dofinansowania, jak i po zawarciu umowy o udzielenie dofinansowania. Dotyczy to także sytuacji, w których wniosek o dofinansowanie stanowi następnie załącznik do umowy o udzielenie dofinansowania. Należy bowiem odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wyłącznie dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W ocenie organu nie ulega wątpliwości to, że pogląd o braku możliwości udostępnienia wniosków o dofinansowanie, złożonych w konkursie, dotyczy zarówno beneficjentów będących podmiotami prywatnymi, jak i publicznymi. Wnioski o dofinansowanie składane przez jednostki samorządu terytorialnego pochodzą od organów władzy publicznej i są podpisywane przez ich przedstawicieli. Jednakże charakter tych wniosków i cel, w jakim są składane, wyklucza uznanie ich za informację podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o dofinansowanie składany w konkursie nie jest bowiem oświadczeniem, którego celem jest urzędowe zaświadczenie, poświadczenie, czy ustalenie jakiegokolwiek stanu rzeczy, lecz uzyskanie źródła finansowania dla określonej inwestycji, jako realizującej określone kryteria dostępowe, merytoryczne i strategiczne. Przy czym charakter wniosku składanego przez podmiot publiczny oraz podmiot prywatny jest tożsamy. Nie ma zatem znaczenia, czy o dofinansowanie wnioskuje podmiot prywatny, czy też podmiot publiczny, działając w sferze dominium. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.) wszelkie dokumenty przedkładane przez wnioskodawców do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej. W ramach zaś konkursu [...] istnieje w dalszym ciągu lista rezerwowa projektów, opublikowana na stronie internetowej. Projekty te nadal mogą, choć jedynie potencjalnie, uzyskać dofinansowanie. Oznacza to, że wnioski o dofinansowanie wybrane w tym konkursie nie podlegają udostępnieniu ze względu na unormowanie art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r., w ramach konkursu nie zawarto bowiem jeszcze wszystkich umów. Marszałek Województwa zwrócił również uwagę na to, że art. 30a ust. 2 u.z.p.p.r. zobowiązuje instytucje do publikowania listy projektów wybranych do dofinansowania w konkursie. Instytucja Zarządzająca zobowiązana jest zatem do udostępnienia informacji dotyczących udzielonego dofinansowania, w prawem przewidziany sposób i w prawem przewidzianym zakresie. Obowiązek ten został przez Marszałka Województwa zrealizowany, gdyż listy projektów wybranych do dofinansowania opublikowano na stronie internetowej RPO WL. Z tych względów Marszałek Województwa L. uznał skargę za niezasadną.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że nie może budzić wątpliwości to, że marszałek województwa jako przewodniczący zarządu województwa reprezentuje organ władzy publicznej, a zatem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 ustawy przyjmuje się, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Ustęp 2 cytowanego przepisu stanowi zaś, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Takim przepisem w sprawie niniejsze jest art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r. Zgodnie z nim, wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym sformułowanie "wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 u.d.i.p. Oznacza to, że po zawarciu w ramach konkursu umów o dofinansowanie udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będą jedynie dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej. Udostępnieniu nie będą zatem podlegać dokumenty prywatne. W orzecznictwie NSA przyjmuje się zaś, że wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (po. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 189/11, wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 930/13, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 – wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zawiera on bowiem określony zbiór danych wytwarzanych przez dany podmiot, który nadal pozostaje jego dysponentem. Jednak z uwagi na fakt, że wniosek taki zostaje złożony w celu uzyskania dofinansowania ze środków publicznych i stanowi podstawę ich przyznania, to może zawierać określone informacje publiczne. Zatem wniosek o dofinansowanie złożony przez określony podmiot stanowi dokument prywatny i przez samo jego złożenie w ramach konkursu o dofinansowanie, takiego charakteru nie traci. Nie powoduje to bowiem, że nabiera cech dokumentu publicznego. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie nie jest sam w sobie informacją publiczną, lecz dokumentem prywatnym, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie tej ustawy mogą jednak podlegać te zawarte w nim informacje, które mają cechę informacji publicznej. W tym jednak przypadku skarżący domagał się udostępnienia wniosku w całości, którego organ nie był zobowiązany udostępnić. Sąd I instancji zaznaczył, że jest mu znany również pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14, opubl. w CBOSA, w którym przyjmuje się, że dla traktowania informacji jako publicznej decydujące znaczenie ma nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została uzyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia charakter dokumentu, podlega on, co do zasady, udostępnieniu niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny. Sąd podzielił wcześniej przytoczone poglądy judykatury, przyjmując że udostępnieniu podlegają te informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie, które mają charakter informacji publicznej, nie zaś wniosek w całości. Ze względu natomiast na to, iż skarżący nie domagał się konkretnych zawartych w nich informacji, przyjęto, że Marszałek Województwa nie pozostawał w bezczynności nie tylko ze względu na to, iż udostępnił żądane przez skarżącego umowy w sposób zgodny z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. Jeżeli bowiem wniosek o dofinansowanie jako całość nie ma charakteru informacji publicznej to nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł K. K. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą sporządzony przez organ władzy publicznej dokument i złożony do innego organu władzy publicznej, na podstawie, którego zapadła decyzja o przekazaniu środków publicznych, nie stanowi informacji publicznej – tj. informacji o sprawach publicznych,

- art. 61 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy zgodnie z którą można w ramach dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej wyodrębnić dokumenty o charakterze tzw. prywatnym, które nie podlegają prawu do informacji publicznej,

- art. 10 ust. 1, ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – dalej EKPC – poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej w zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej, co prowadzi wprost do naruszenia zasad ograniczania praw i wolności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie i "zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi K. K. w całości", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w doktrynie jak i orzecznictwie pojawia się pogląd, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Jednakże dokonywanie ograniczeń wywodzić należy z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem w określonych i uzasadnionych sytuacjach ustawodawca może wprowadzić potencjalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, które ostatecznie może stać się podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W przypadku sporów o dostęp do informacji publicznej w Polsce większa ich część sprowadza się do określania zakresu tzw. informacji publicznej. Zatem w sporach tych nie dochodzi do sprawdzenia przestanki wynikającej z ww. przepisów Konstytucji RP, a jedynie o negatywne określenie (wyjęcie) na zawsze z zakresu prawa do informacji publicznej określonej informacji. W zasadzie na gruncie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie ma możliwości przeprowadzenia takiej wykładni, która pozwalałby wykluczać z zakresu prawa do informacji wybrane (subiektywnie) przez sąd kategorie informacji. A z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowej sprawy. Z niejasnych, a przynajmniej bez wskazania podstawy prawnej, sąd uznał, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Lakoniczność uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż Sąd l instancji z góry założył możliwość samodzielnego ustalania co podlega pod zakres prawa do informacji.

W orzecznictwie dostrzega się sądowy aktywizm, zmierzający do nadmiernej ochrony administracji przed jawnością, a w zasadzie społeczną oceną. Nawet z logicznego punktu widzenia w interesie publicznym jest wiedza o tym na podstawie jakich dokumentów następuje decyzja o przyznaniu bądź nieprzyznaniu dofinansowania przedsięwzięć ze środków publicznych.

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem sporządzenie takiego dokumentu (wniosku aplikacyjnego) oraz jego ocena odbywa się w ramach wykonywania ustawowych zadań. Zatem bezwzględnie dotyczy to sprawy publicznej, sprawy wykonywanej i związanej z zadaniami publicznymi.

Bezwzględnie taki dokument ma związek z działalnością organu władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) oraz stanowi dokument (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym podlega prawu do informacji publicznej.

W dominującej linii orzeczniczej sądy administracyjne bezwzględnie przesądzają, iż pod prawo do informacji publicznej podlegają dokumenty złożone przez osoby nie związane z administracją, a wystarczy, że znajdą się w posiadaniu administracji (np. faktury, rachunki, dokumentacja przetargowa). Dlatego też powołanie przez Sąd l instancji kilku wybranych orzeczeń nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy o orzekania.

Prawo do informacji publicznej pozwala uzyskiwać informacje o działalności władz publicznych. W sprawie [...] przeciwko [...], nr skargi [...], wyrok z [...] kwietnia 2009, Europejski Trybunał Praw Człowiek potwierdził, że art. 10 EKPCz jest podstawą prawa do informacji publicznej. Nadto wskazał, że uzyskiwanie informacji publicznych, które jest niezbędne do prowadzenia w społeczeństwie obywatelskim debaty publicznej, nie jest ograniczone do prasy i profesjonalnych dziennikarzy, ale obejmuje m.in. organizacje pozarządowe. Wskazał ponadto, że prawodawstwo nie może stwarzać możliwości do samowolnych ograniczeń prawa do informacji, gdyż może stać się to formą pośredniej cenzury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi na bezczynność Marszałka Województwa. W motywach pisma wskazano, że przedmiotowe wnioski o dofinansowanie ze środków publicznych stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą działalności Marszałka Województwa i majątku publicznego. Odnoszą się więc do spraw publicznych, a zatem powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Art. 61 Konstytucji nie pozwala na wprowadzanie arbitralnych ograniczeń w prawie do informacji, poprzez wyraźne wskazanie, kiedy są one możliwe. Wskazano też, że powołane przez Sąd I instancji wyroki NSA, w myśl których wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi niepodlegającymi udostępnieniu dotyczą innego stanu faktycznego, a zatem nie mogą znaleźć odniesienia w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, zatem ustalenia co do stanu faktycznego poczynione przez Sąd I instancji wiążą Naczelny Sąd Administracyjny.

W związku z postawionymi zarzutami naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zakres ten został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji.

Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącego informacje, w postaci udostępnienia wniosków podmiotu publicznoprawnego o dofinansowanie projektów, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Kluczowe dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest brzmienie art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r. według daty udzielenia odpowiedzi przez organ. Zgodnie z tym przepisem wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Powołany przepis zawiera zatem ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji o dokumentach i innych informacjach składanych przez wnioskodawców w procedurze konkursowej. Ograniczenie to ma charakter czasowy, bowiem powołany przepis stanowi, że owa dokumentacja nie podlega udostępnieniu do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu. Zatem sens normy wyrażonej w art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r. sprowadza się do czasowego ograniczenia udostępnienia informacji publicznej, która niewątpliwie może dotyczyć dokumentacji składanej przez podmioty aplikujące. Wskazać należy, że powołany przepis nie wprowadza rozróżnienia na dokumentację podmiotów publicznych i podmiotów prywatnych, które aplikują w danym postępowaniu. Zgodnie z dyrektywną wykładni literalnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere nie ma podstaw ku temu by różnicować sytuację podmiotów aplikujących i udostępniać w trybie u.d.i.p. dokumentację złożoną przez podmiot prawa publicznego (gminę). Powyższą wykładnię wspierają także argumenty natury celowościowej - uzasadnienie przepisu art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r. wydaje się być oczywiste, a mianowicie aby dokonać wyboru najlepszych ofert w postępowaniu konkursowym, uzasadnione jest ograniczenie dostępu do informacji zawartych w złożonych ofertach w trakcie trwania procedury konkursowej.

W ocenie składu orzekającego powołany przepis art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r. nie narusza powołanych postanowień Konstytucji, w tym przytoczonego art. 61 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenie prawa do informacji w imię ochrony innych praw lub ważnego interesu państwa. Podkreślenia też wymaga, że ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zawarte w tym przepisie, ma charakter okresowy – do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu.

Skoro skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustaleń stanu faktycznego, to tym samym należało uznać, że zaistniała podstawa do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na okoliczność, że w ramach konkursu nie zawarto jeszcze wszystkich umów o dofinansowanie, a zatem obowiązuje zakaz wynikający z powołanego art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.