Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 952/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1. art. 18 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent Bartłomiej Maciak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie Gminy S. oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie objętym: § 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i § 5.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.), ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy S. oraz ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży.

P. Ś., działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.) oraz art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], zaskarżając tę uchwałę w części, to jest w zakresie § 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i § 5 uchwały.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 18 ust. 3, art. 96 oraz art. 181 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356) poprzez podjęcie uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego wyrażające się powtórzeniu oraz modyfikacji w § 1, § 2 ust. 2 oraz w § 5 uchwały przepisów art. 18 ust. 3, art. 96 oraz art. 181 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co stanowi nieuprawnione wejście rady gminy w sferę kompetencji zastrzeżonych dla ustawodawcy;

2. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 94 Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 2 w zw. z art. 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uzależnienie w § 3 ust. 2 uchwały możliwości uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu i lokalizację miejsca sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od uzyskania zgody zarządzającego obiektem chronionym, w sytuacji, gdy rada gminy nie posiada kompetencji regulowania kwestii wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, a tego typu ograniczenie nie mieści się w pojęciu "warunków sprzedaży alkoholu" i nie przewidują go przepisy ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała Rada Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. w zakresie § 4, to jest ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, była dwukrotnie zmieniania - uchwałą z dnia [...] października 2008 r. nr [...] oraz uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]/l 1, natomiast w pozostałym zakresie nie była zmieniana i obowiązuje do chwili obecnej.

W związku z zarzutami naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów prawa Prokurator podniósł, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Za sprzeczne z prawem należy więc uznać te zapisy zaskarżonej uchwały, które powtarzają lub modyfikują poszczególne przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tego rodzaju sytuacja ma zaś miejsce w przypadku zakwestionowanych uregulowań zawartych w:

- § 1 uchwały, który stanowi w istocie powtórzenie art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

- § 2 ust. 2 uchwały, który stanowi w istocie modyfikację zapisu art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,

- § 5 uchwały, zawierający w istocie powtórzenie art. 181 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Jednocześnie zawarty w § 5 zapis uchwały przewidujący, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza wyznaczonymi miejscami na okres nieprzekraczający 2 dni mogą być wydawane jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych oraz podmiotom posiadającym zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, odnosi się do wyłącznych kompetencji organów wskazanych w art. 18 ustawy, w zakresie których rada gminy nie ma prawa decydowania.

W ocenie Prokuratora przeniesienie do uchwały rady gminy przepisów ustawowych narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym, albowiem nadaje tym przepisom charakter bezpośredniej regulacji rady gminy, co wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego przewidzianej w art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Prokurator wskazał ponadto, że dokonana ustawą z dnia 12 września 1996 r. nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 127 poz. 593) wprowadziła istotne zmiany w dotychczas obowiązującym stanie prawnym. W wyniku nowelizacji rada gminy uzyskała ustawową podstawę do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Jednakże, zdaniem skarżącego, odmienny charakter od warunków i zasad usytuowania punktów sprzedaży, rozumianych jako rozmieszczenie ich w terenie i usytuowanie względem miejsc chronionych, ma wprowadzony w § 3 ust. 2 uchwały zapis, który uzależnia możliwość uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu i lokalizację miejsca sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od uzyskania zgody zarządzającego obiektem chronionym.

Prokurator zauważył, że w § 3 ust. 1 uchwały określono zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 100 metrów od nieruchomości, na których znajdują się wymienione obiekty chronione. Jednocześnie w ust. 2 tego paragrafu zastrzeżono w istocie, że ustanowiony zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 100 m od takich obiektów nie będzie obowiązywał, bowiem będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na ich sprzedaż po uzyskaniu pisemnej zgody zarządzającego takim obiektem. Tego rodzaju regulacja przekracza zaś granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Radzie gminy nie przysługuje bowiem uprawnienie do wprowadzenia dodatkowych warunków w zakresie uzyskania zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

Ponadto zapis § 3 ust. 2 uchwały wskazuje na możliwość uzyskania zezwolenia na usytuowanie punktu sprzedaży w bezpośrednim sąsiedztwie przedszkola czy szkoły, jeśli zarządzający tym obiektem wyrazi na to zgodę, co nie może być uznane za zgodne z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepisy ustawy nie przewidują ponadto takiego ograniczenia, jak uzyskanie zgody określonego podmiotu na lokalizację punktu sprzedaży na obszarze chronionym.

Prokurator podkreślił, że w myśl art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Wójt (burmistrz, prezydent) jest więc jedynym organem właściwym do wydania zezwolenia i poza koniecznością uzyskania opinii określonych w ustawie jest to jego wyłączna kompetencja. Niedopuszczalne jest zatem, aby rada najpierw określała zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a następnie wskazywała odstępstwa od tych zasad w sposób prowadzący do odebrania właściwemu organowi jego wyłącznych kompetencji, to jest przez nakazanie uzyskania zgody innego podmiotu nieprzewidzianego w ustawie.

W ocenie Prokuratora zapis zawarty w § 3 ust. 2 uchwały nie tylko więc wprowadza odstępstwa od zasady wyrażonej w § 3 ust. 1, ale dodatkowo uzależnia je od zgody osób trzecich, nie mających prawa decydowania w tych kwestiach, co istotnie narusza przepisy art. 12 ust. 2 oraz art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wykracza poza ramy delegacji określonej w art. 12 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta 13 lat temu i nie została zakwestionowana przez Wojewodę L.. Zakwestionowane zapisy uchwały w chwili jej podjęcia były akceptowane i dość powszechnie stosowane w uchwałach podejmowanych przez inne rady gmin. Rada Gminy przyznała przy tym, że zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i praktyki stosowania prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2015 r. Rada Gminy poinformowała, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. została podjęta uchwała Nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy S.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. dnia [...] sierpnia 2015 r. pod pozycją [...] i weszła w życie dnia [...] września 2015 r. Na mocy § 4 tej uchwały utraciła moc uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...]. Zdaniem Rady Gminy uchylenie aktu prawnego, który stanowił przedmiot skargi, czyni dalsze postępowanie w sprawie skargi na tę uchwałę bezprzedmiotowym, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie DZ.U. z 2016 r., poz. 446) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy).

W myśl art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Takie uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.), przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności, stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. w sytuacji skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 p.p.s.a, które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi.

Niezasadny był także wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na podjętą w dniu [...] sierpnia 2015 r. uchwałę Nr [...], przewidującą w § 4 utratę mocy zaskarżonej uchwały. Należy zwrócić uwagę, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 (OTK 1994/2/44). Ponadto w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7) Trybunał podkreślił, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10). Na skutek uchylenia bądź zmiany treści uchwały, przepisy aktu prawa miejscowego tracą moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu zmieniającego, natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały (w całości, bądź w części) wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła mieć zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed utratą jej mocy zgodnie z treścią § 4 uchwały z dnia 7 sierpnia 2015 r. Nie zachodziły zatem podstawy do umorzenia postępowania, które nie było bezprzedmiotowe.

Oceniając zasadność skargi i sformułowany w niej wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] we wskazanym w skardze zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (jako skutku istotnego naruszenia prawa) po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przewidziany w końcowej części przytoczonego przepisu wyjątek od zasady wyłączenia stwierdzenia nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w której przedmiot skargi stanowi uchwała Rady Gminy podjęta w dniu [...] czerwca 2002 r., a więc trzynaście lat przed wniesieniem skargi, jednakże stanowiąca akt prawa miejscowego. Zatem wniesienie skargi ponad rok od podjęcia uchwały nie wyłączało stwierdzenia nieważności jej niezgodnych z prawem regulacji.

Trzeba także wskazać, że dla oceny wadliwości aktu organu gminy (uchwały lub zarządzenia) istotne są przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania tego aktu, nie zaś przepisy z daty stwierdzenia jego nieważności (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2006 roku, I OSK 1336/05, LEX nr 194876, a także M. A., R. Cybulska, B. Dolnicki, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jachymczyk, Cz. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym ABC 2010).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały należy w pierwszym rzędzie wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Gminny samorząd terytorialny jest zatem legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowiła uchwała Rada Gminy z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaż, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy S. oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2002 r. Nr [...], pod poz. 2480. Uchwała w zaskarżonej obecnie części nie była zmieniana i obowiązywała w chwili wniesienia skargi przez P. Ś..

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.).

Według art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanie uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Według art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów. Stosownie do ust. 4 art. 12 ustawy liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Z przywołanych wyżej przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy ustanawiając uchwałą prawo miejscowe nie może wykroczyć poza ramy upoważnienia ustawowego i zobowiązana jest uwzględniać zasady charakteryzujące tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym hierarchię źródeł prawa.

W związku z tym należy podzielić stanowisko skarżącego, iż w świetle zasad techniki prawodawczej rada gminy nie może ponownie normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako naruszająca porządek prawny w istotnym stopniu, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy może bowiem być interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000/1/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007 roku, II SA/Op 344/07, LEX nr 419013).

Naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane, niż pojęcie zawarte w ustawie. Tym bardziej za nieuprawnione i wadliwe z punktu widzenia związania rady gminy zakresem upoważnienia ustawowego oraz zasad legislacji i przestrzegania hierarchii źródeł prawa należy uznać modyfikowanie w treści uchwały norm ustawowych.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za trafny należy uznać zarzut Prokuratora, że występujące w kwestionowanych zapisach uchwały powtórzenia oraz modyfikacje przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi skutkują nieważnością uchwały we wskazanym zakresie.

Zaskarżona uchwała w § 1 przewiduje, że zezwolenia na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i miejscu sprzedaży wydawane są w granicach ustalonych limitów oraz wtedy, gdy punkt spełnia warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez Radę Gminy.

Zasadnie zatem podniesiono w skardze, że regulacja ta stanowi w istocie powtórzenie przepisów art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przewidywały, że zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży są wydawane w granicach liczby punktów sprzedaży ustalonej przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 1 oraz, że zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się tylko wtedy, gdy punkt sprzedaży spełnia warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2.

Z kolei § 2 ust. 2 uchwały stanowi modyfikację przepisu art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W § 2 ust. 2 uchwały przewidziano bowiem, że sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepach spożywczych i cukierniczych (z wyjątkiem kiosków) oraz w sklepach spożywczo przemysłowych z wyodrębnionym stoiskiem sprzedaży. Zgodnie zaś z obowiązującą w dacie podjęcia uchwały treścią art. 96 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzi się w wyodrębnionych punktach sprzedaży, którymi są:

1) sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych,

2) wydzielone stoiska w innych placówkach handlowych.

Zatem zapis uchwały, odnoszący się do zagadnienia uregulowanego ustawowo, jednocześnie modyfikuje określenie w normie ustawowej miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Treść § 5 uchwały, wedle którego jednorazowe zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poza wyznaczonymi miejscami na okres nieprzekraczający 2 dni mogą być wydawane jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych oraz podmiotom posiadającym zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, powtarza w istocie normy wyrażone w art. 181 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wymienione przepisy w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły bowiem, że na sprzedaż napojów alkoholowych przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 2 i ust. 5-8 oraz, że zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydawane są na okres do 2 dni.

Jak wskazano już wyżej, powtórzenie regulacji ustawowych, a tym bardziej ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego jest niedopuszczalna, a uchwała obarczona taką wada jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/98 i powołane tam wypowiedzi doktryny oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., II OSK 1954/06, LEX nr 380887). Tego rodzaju wadliwości w treści zaskarżonej uchwały oznaczają wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Słusznie także zwrócono uwagę w treści skargi, że § 5 uchwały odnosi się do wyłącznych kompetencji organów wskazanych w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Zatem rada gminy nie była organem uprawnionym do wypowiadania się w treści uchwały w kwestii zezwoleń, co było zastrzeżone dla innych organów, to jest właściwego wójta (odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii zarządu gminy.

Ponadto, w świetle § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały słusznie zarzucono w skardze wykroczenie przez Radę Gminy poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Według § 3 ust. 1 uchwały punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowany w odległości mniejszej niż 100 m mierząc w linii prostej od nieruchomości, na których znajdują się obiekty kultu religijnego, szkoły, przedszkola i inne placówki opiekuńcze i oświatowo-wychowawcze.

Jednocześnie w ust. 2 § 3 przewidziano wyjątek od powyższej reguły, stanowiąc, że w szczególnych przypadkach, gdy odległość jest mniejsza niż 100 m, może zostać wydane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych za pisemną zgodą zarządzającego obiektu chronionego.

Wskazać natomiast należy, że z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika kompetencja rady gminy do określenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów.

Zdaniem Sądu, zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r., VI SA/Wa 2144/15). Usytuowanie oznacza położenie, lokalizację, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, W. 2007). Natomiast umiejscowienie czegoś oznacza miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, W. 2007). Należy zatem przyjąć, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się takie określenie praw rządzących lokalizacją miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, aby adresat aktu nie miał żadnych problemów z interpretacją tak ustanowionego prawa. Dla organu stanowiącego gminy, pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych.

Jeśli chodzi zaś o warunki sprzedaży napojów alkoholowych w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy, trafnie podniesiono w skardze, z powołaniem się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 1999 r., II SA 739/98, (LEX nr 35881, Pr.Gosp. 1999/5/36), iż pojęcie to ma charakter techniczny, związany z zapewnieniem prawidłowości realizacji zezwoleń w tym zakresie. Warunki mają charakter porządkowy i służą zapewnieniu właściwej kultury sprzedaży i ułatwieniu zachowania porządku publicznego. Natomiast, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, a które to stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pojęciu tego rodzaju warunków nie mieści się obowiązek uzyskania i przedłożenia zgody właściciela lub zarządcy lokalu na sprzedaż napojów alkoholowych.

Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały - art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 r., II SA/Rz 307/08, LEX nr 5111482). Zatem § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tego rodzaju naruszenie ma charakter istotny, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99).

Niewątpliwie trafny jest również argument skarżącego, że zapis § 3 ust. 2 uchwały wskazuje na możliwość uzyskania zezwolenia na usytuowanie punktu sprzedaży w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów chronionych, jeśli zarządzający tym obiektem wyrazi na to zgodę. Nie może to być zaś uznane za zgodne z celami ustawy, wyrażonymi zarówno w jej tytule, akcentującym konieczność wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w preambule ustawy, określającej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu, a także w przepisach art. 1 i 2 ustawy. Trzeba zauważyć, że również w art. 12 ust. 4, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej uchwały, ustawodawca przewidział, iż liczba punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Zarazem treść § 3 ust. 2 uchwały oznacza nieuprawnione wkroczenie przez Radę Gminy w kompetencje innego organu określone w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak podniesiono już wyżej, ostatnio wymieniony przepis określał kompetencję dla właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) do wydania, po zasięgnięciu opinii zarządu gminy, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Rada gminy, nie będąc organem wymienionym w art. 18 ust. 1 ustawy, nie może więc ustanawiać dodatkowych, a przy tym nieprzewidzianych ustawą wymogów wydania takiego zezwolenia. Wymaga podkreślenia, że zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uregulowane w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy odróżnić od zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu.

Z tych wszystkich względów, uznając zakwestionowane zapisy uchwały za naruszające prawo w sposób istotny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej części uchwały, orzekając jak w sentencji wyroku.