Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1162/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2 pkt 2, art. 17 ust. 3, art. 19 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 4 i 9
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących(Dz.U. z 2020r., poz. 219 z późn. zm.) sformułowanie „szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów” oznacza szkołę podstawową publiczną.

TEZY

Zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących(Dz.U. z 2020r., poz. 219 z późn. zm.) sformułowanie „szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów” oznacza szkołę podstawową publiczną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., J. H. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1185/20 w sprawie ze skarg B. M., J. H. i E. G. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą przy ul. [...] w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. M., J. H. i E. G. solidarnie na rzecz Miasta K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1185/20 oddalił skargi B. M., J. H. i E. G. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą przy ul. [...] w K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. M., J. H. i E. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skarg skarżących i ich oddaleniu, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej na żądanie strony postępowania, zwłaszcza w zakresie zarzutu dotyczącego lakoniczności i braku wyczerpującego uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały, na skutek czego inwestor został pozbawiony możliwości poznania faktycznych powodów negatywnego rozstrzygnięcia, co czyni sądową kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej iluzoryczną;

c) art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 z późn. zm., dalej: "specustawa mieszkaniowa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta K. podjętej na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że ustawową przesłanką lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest realizacja inwestycji w odpowiedniej odległości od "publicznej szkoły podstawowej", tj. wydania rozstrzygnięcia na podstawie przesłanki dopuszczalności lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nieznanej ustawie, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisu specustawy mieszkaniowej wynika jednoznacznie, że warunkiem realizacji inwestycji mieszkaniowej jest odległość od "szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej" bez określenia jej charakteru oraz zawężania tego pojęcia wyłącznie do szkół publicznych.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie do projektu uchwały jest wystarczającym wyjaśnieniem motywów, którymi kierowała się Rada Miasta K. podejmując uchwałę odmowną, podczas gdy z ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych bezsprzecznie wynika, że uzasadnienia do projektu uchwały nie można traktować jako substytutu uzasadnienia samej uchwały, zaś możliwość zapoznania się z projektem uchwały przez każdego zainteresowanego nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia samej uchwały;

b) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wystarczającym przedstawieniem motywów organu w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest powoływanie się na informację zawartą w piśmie Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. z dnia 24 czerwca 2020 r., co zdaniem Sądu I instancji wypełnia obowiązek ustawowy zawarty w ww. przepisie, podczas gdy z przyjętej w orzecznictwie i judykaturze wykładni tego przepisu przyjmuje się, że organ powinien przeprowadzić badanie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i wskazać wynikające z niego wnioski, a analiza w tym zakresie powinna szczegółowo znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały;

c) art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej oraz § 3 lit. a uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie, że w zaskarżonej uchwale zasadnie przyjęto niespełnienie standardów urbanistycznych lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych określonych w uchwale z uwagi na rzekome niespełnianie przez inwestora standardu odległości od szkoły podstawowej, podczas gdy planowana inwestycja mieszkaniowa spełnia, zaostrzone w stosunku do specustawy mieszkaniowej, kryteria wymienione w ww. uchwale, bowiem w obrębie planowanej inwestycji, w wymaganej odległości znajduje się [...] Szkoła Podstawowa [...] przy ul. [...] w K., mająca możliwości przyjęcia nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiących nie mniej niż 10 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej;

d) art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że zawarty w ww. przepisie zwrot "szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów" nie dotyczy szkół niepublicznych, które w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami, podczas gdy ustawodawca celowo użył ogólnego sformułowania "szkoły podstawowe", co jednoznacznie wskazuje na ratio legis tego przepisu, którego celem nie jest ograniczanie przypadków tylko do szkół publicznych, a jedynie uwarunkowanie spełnienia standardu oświatowego tylko i wyłącznie możliwością przyjęcia nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, w związku z czym stosowanie przez Sąd I instancji wykładni zawężającej w tym przypadku jest całkowicie nieuprawnione;

e) art. 17 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 3 lit. a uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stwierdzenie spełnienia warunku zachowania określonej odległości inwestycji mieszkaniowej odnosi się tylko do publicznych szkół podstawowych, a nie również do niepublicznych szkół podstawowych, co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa i zasady zakazu dyskryminacji;

f) art. 17 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie przez Sąd I instancji, że na podstawie przedłożonego przez inwestora zaświadczenia organ zasadnie dokonał oceny czy inwestycja spełnia standardy urbanistyczne w tym zakresie, podczas gdy z treści naruszonego przepisu jednoznacznie wynika, że spełnienie warunków w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co oznacza, że okoliczność ta zostaje potwierdzona wyłącznie poprzez zaświadczenie, w związku z czym organ nie był uprawniony do dokonywania wtórnej oceny i kwestionowania wydanego zaświadczenia, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki pozaustawowe;

g) art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że inwestor nie wykazał spełnienia warunku dotyczącego odległości od szkoły podstawowej, podczas gdy skarżący przedłożył prawidłowe zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta K. - Wydział Polityki Społecznej i Zdrowia Urzędu Miasta K., potwierdzające wymóg odległości od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej;

h) art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy mieszkaniowej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo przyjął, że braki formalne zostały uzupełnione, wobec czego brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak również do ponownego wzywania o ich uzupełnienie, podczas gdy z treści naruszonych przepisów wynika, że w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 (pkt 13 dotyczący wykazania że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom urbanistycznym), wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych lub pozostawia wniosek bez rozpatrzenia, wobec czego badanie przez organ spełnienia wymogów formalnych wniosku, w tym wykazania zgodności inwestycji ze standardami urbanistycznymi, powinno nastąpić przed opublikowaniem wniosku, w związku z czym organ winien zaprzestać procedowania wniosku, wezwać inwestora do uzupełnienia braków i dopiero po uzyskaniu kompletnego wniosku opublikować go w Biuletynie Informacji Publicznej lub w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku pozostawić go bez rozpatrzenia;

i) art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, w sytuacji, gdy stanowi ona akt związany, którego podjęcie jest obowiązkowe w sytuacji, gdy spełnione są ustawowe przesłanki, choć część spośród nich pozostawia organowi pewien luz decyzyjny w ocenie ich spełnienia;

j) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej: "k.c.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ nie naruszył prawa własności skarżących odmawiając im ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wobec rzekomego niespełnienia przez inwestora wymagania standardu urbanistycznego dotyczącego odległości od szkoły podstawowej, podczas gdy bezpodstawne wydanie przez organ negatywnego rozstrzygnięcia stanowi daleko idące ograniczenie w zakresie swobodnego korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności nieruchomości, wyrażającego się m. in. w możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela, jak i swobodzie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty podniesione w punkcie I skargi kasacyjnej nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów podniesionych w punkcie II skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 in fine p.p.s.a., iż zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skarżący kasacyjnie wnieśli o wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia, na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, uwzględniającego zarzuty podniesione przez skarżących.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą przy ul. [...] w K. jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności z uwagi na brak uzasadnienia spornej uchwały, czy niewyczerpujące i ogólnikowe uzasadnienie do projektu uchwały, niepozwalające na poznanie merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Należy podkreślić, że już z samej uchwały, a ściślej, z powołanej w niej podstawy prawej wynika powód odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą. W uchwale wskazano, że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 4 oraz art. 19 ust. 1 i 2 specustawy mieszkaniowej w związku z § 3 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496). Zgodnie zaś z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały § 3 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r., inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 750 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą było zatem niespełnienie przez tę inwestycję wymogu określonego w § 3 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r.

Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, jednak należy zwrócić uwagę, że żaden przepis specustawy mieszkaniowej nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. W orzecznictwie obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Wskazuje się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podnosi się, że obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Podkreślenia jednak wymaga, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero bowiem jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było uznać, że brak uzasadnienia podjętej uchwały stanowił naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Motywy podjęcia zaskarżonej uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą są możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji zebranej w trakcie procedury uchwałodawczej. Należy mieć na względzie, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta K. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta K. projektu uchwały Rady Miasta K. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzysząca przy ul. [...] w K., którego załącznikiem był projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Powyższe zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K., a zatem zarówno zarządzenie, projekt uchwały, jak i jej uzasadnienie były i są udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z ich treścią. Dokumentacja ta znajduje się również w aktach administracyjnych sprawy. Należy zauważyć, że skarżący podnieśli konkretne merytoryczne zarzuty odnoszące się do wskazanego w uchwale, jak i w uzasadnieniu do projektu uchwały powodu odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co świadczy o zapoznaniu się przez nich z treścią uzasadnienia do projektu uchwały. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że uzasadnienie to jest ogólnikowe i nie pozwala na poznanie merytorycznych powodów odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu do projektu uchwały powołano m.in. treść § 3 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r. i wyraźnie wskazano, że w odległości nie większej niż 750 m od wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej nie znajduje się żadna publiczna szkoła podstawowa. Podniesiono, że inwestor przedłożył zaświadczenie z dnia 5 maja 2020 r. wydane przez Wydział Polityki Społecznej i Zdrowia Urzędu Miasta K. stwierdzające, że w obrębie planowanej inwestycji mieszkaniowej w odległości nie większej niż 750 m znajduje się jedynie [...] Szkoła Podstawowa [...] przy ul. [...] w K., prowadzona przez fundację [...] mająca możliwość przyjęcia nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiących nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej, tj. w liczbie 17. Powołano się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. znak [...], w którym stwierdzono, że zawarty w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy zwrot "szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów" nie dotyczy szkół niepublicznych, które w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami a także wprowadzają opłaty. W związku w tym nie są szkołami dostępnymi dla wszystkich – które są w stanie przyjąć nowych uczniów. Stwierdzono zatem niezgodność inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą z uchwalonymi standardami urbanistycznymi w zakresie § 3 lit. a uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wskazano zatem w sposób jasny i konkretny, jaki był powód podjęcia uchwały odmownej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wystarczającym przedstawieniem motywów organu w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest powoływanie się na informację zawartą w piśmie Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. z dnia 24 czerwca 2020 r. Wskazać należy, że Informacja w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miejskiej K., dołączona do pisma Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. z dnia 24 czerwca 2020 r., znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i wchodzi w skład dokumentacji, na podstawie której została podjęta uchwała. Wobec tego uznać należy, że organ wziął pod uwagę przy podejmowaniu uchwały stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących powodów odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował podjęcie uchwały odmownej z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w § 3 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej.

Zgodnie art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 3000 m, a w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7 % planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. W myśl art. 17 ust. 3 specustawy spełnienie warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2, w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7 obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. Przy czym w myśl art. 19 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, lokalne standardy urbanistyczne: 1) w zakresie odległości lub liczby kondygnacji nie mogą różnić się o więcej niż 50% od standardów, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7; 2) nie mogą różnić się o więcej niż 50% w zakresie wskaźnika procentowego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2.

W dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na potrzeby realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 3 lit. a powołanej uchwały, inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 750 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 10% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej.

Kwestię sporną stanowi, czy przy badaniu spełnienia określonego w art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej wymogu dotyczącego odległości inwestycji mieszkaniowej od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów, uwzględnieniu podlegają jedynie szkoły podstawowe publiczne, czy również szkoły podstawowe niepubliczne. Skarżący kasacyjnie wskazują, że przepis ten posługuje się pojęciem "szkoły podstawowej" bez rozróżnienia czy chodzi o szkołę publiczną czy niepubliczną, zgodnie zatem z literalną wykładnią przepisu, odnosi się on do wszystkich szkół podstawowych, a nie jedynie do publicznych szkół podstawowych. W ocenie zaś Sądu I instancji, akceptującego stanowisko organu, zawarty w art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej zwrot "szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów" nie dotyczy szkół niepublicznych, które w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami, a także wprowadzają opłaty. W związku z tym nie są szkołami dostępnymi dla wszystkich - które są w stanie przyjąć nowych uczniów. Zatem uwzględniając wykładnię celowościową art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, szkoła ta nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu spełnienia omawianej przesłanki - która odnosi się do szkół, które "są w stanie" przyjąć uczniów niezależnie od spełnienia kryteriów określonych przez osoby prowadzące daną placówkę. Ponadto Sąd wskazał, że Prezydent Miasta K. jest organem prowadzącym szkoły samorządowe, a tym samym posiada dane o liczbie dostępnych miejsc w tych szkołach. Natomiast Prezydent Miasta K. - jako organ prowadzący ewidencję szkół niepublicznych - dysponuje, w odniesieniu do tych szkół, jedynie danymi wynikającymi ze zgłoszenia do ewidencji. Nie dysponuje tym samym informacjami dotyczącymi liczby wolnych miejsc w szkołach niepublicznych.

Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić, a tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i argumentację w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Przede wszystkim wskazać należy, że zaistniały w sprawie spór należy rozstrzygnąć mając na względzie treść art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, stosownie do którego spełnienie warunków, o których mowa w ust. 2 pkt 2, w zakresie możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Trzeba mieć na względzie, że wydawanie zaświadczeń oparte jest na danych posiadanych przez organ. Prezydent Miasta K. jest organem prowadzącym szkoły samorządowe, a tym samym posiada dane o liczbie dostępnych miejsc w tych szkołach. Rozważenia zatem wymagało, czy organ ten ma również kompetencje do wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej. Kwestia ta została omówiona w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2975/21 oddalającym skargę kasacyjną inwestora J. H. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1175/19, oddalającego skargę J. H. na postanowienie SKO w K. z dnia [...] września 2019 r. znak [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o dostępności wolnych miejsc w [...] Szkole Podstawowej [...] w K. przy ul. [...].

W wyroku tym NSA podzielił stanowisko WSA w Krakowie, że Prezydent Miasta K. nie miał kompetencji do wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej, ponieważ ani nie dysponował takimi informacjami, ani też nie był w stanie takiej okoliczności ustalić. NSA stwierdził, że żądanie dotyczące wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej nie mogło być uwzględnione poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzającego taką liczbę. NSA wskazał, że Prezydent Miasta K. nie uzyskał kompetencji do wydania zaświadczenia we wnioskowanym zakresie nawet wtedy, gdy sam skarżący kasacyjnie jako wnioskujący podmiot dołączył do swojego wniosku zaświadczenie dyrektora szkoły niepublicznej informujące, że szkoła ta dysponowała 17 miejscami wolnymi. NSA zaznaczył, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, tym samym nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

NSA wyjaśnił również, że zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z .2019 r. poz. 1148, z późn. zm.) gmina prowadzi ewidencję niepublicznych szkół podstawowych. Wśród danych zamieszczanych w zgłoszeniu do takiej ewidencji nie ma informacji o wolnych miejscach w przyszłej szkole niepublicznej lub o aktualnej liczbie wolnych miejsc w czasie funkcjonowania takiej szkoły (art. 168 ust. 4 Prawa oświatowego). Zgłoszeniu podlega m.in. informacja o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych oraz realizację innych zadań statutowych (art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. a i b Prawa oświatowego). Tym samym ustalenie liczby wolnych miejsc w szkole niepublicznej wykracza poza właściwość organu gminy nawet wówczas, gdy ten organ prowadzi rejestr takich szkół niepublicznych. Musiałaby bowiem istnieć wyraźna podstawa materialnoprawna pozwalająca organowi gminy na gromadzenie danych o wolnych miejscach w szkołach niepublicznych, a takiej podstawy nie ma i nie stanowi jej ani art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, ani art. 17 ust. 3 tej ustawy.

Wobec powyższego uznać należy, że skoro organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji do wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej z uwagi na niedysponowanie danymi w tym zakresie, to mając na względzie art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, w przypadku szkół niepublicznych brak jest podstawy, w oparciu o którą można byłoby dokonać oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, sformułowanie "szkoła podstawowa, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów" oznacza szkołę podstawową publiczną. Przy badaniu spełnienia określonego w art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej wymogu dotyczącego odległości inwestycji mieszkaniowej od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów, uwzględnieniu podlegają zatem jedynie szkoły podstawowe publiczne.

Należy podzielić ponadto stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że szkoły niepubliczne w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami, a także wprowadzają opłaty, a więc nie są szkołami dostępnymi dla wszystkich, które "są w stanie przyjąć nowych uczniów". Trafnie też wskazał Sąd I instancji, że uznanie, że usytuowanie szkoły niepublicznej, która przy naborze uczniów kieruje się własnymi dodatkowymi kryteriami, jak również związana jest z wnoszeniem opłat, w odległości nie większej niż 750 m od inwestycji, jest spełnieniem standardów urbanistycznych, naruszałoby cel specustawy mieszkaniowej, jak również mogłoby prowadzić do dyskryminacji przyszłych mieszkańców inwestycji, których nie stać byłoby na poniesienie kosztów nauki dzieci w szkole prywatnej i którzy mogliby nie spełnić kryteriów, jakimi kieruje się szkoła przy przyjęciu nowych uczniów, czyli w istocie mogłoby dojść do niezapewnienia im wymaganej standardami liczby miejsc w szkole. W konsekwencji uznanie, że niepubliczna szkoła kierująca się własnymi kryteriami przyjmowania uczniów spełnia wymagania standardu urbanistycznego mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości.

Odnosząc się do kwestii przedłożenia przez stronę zaświadczenia wydanego przez Wydział Polityki Społecznej i Zdrowia Urzędu Miasta K., potwierdzającego wymóg odległości od szkoły podstawowej w kontekście zaufania do organów administracji publicznej należy stwierdzić, że argumentacja skarżących kasacyjnie nie uwzględnia stanu faktycznego w sprawie. Rzeczone zaświadczenie nosi datę 5 maja 2020 r. Natomiast, jak wynika ze sprawy o sygn. akt III OSK 2975/21, w dniu [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta K. wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o dostępności wolnych miejsc w [...] Szkole Podstawowej [...] w K. przy ul. [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2019 r. Skarga J. H. na niniejsze postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. (III SA/Kr 1175/19). Zatem w dniu wystawienia zaświadczenia przez Wydział Polityki Społecznej i Zdrowia Urzędu Miasta K. i następnie złożenia go do akt postępowania strona wnioskująca doskonale znała ocenę prawną Sądu, w myśl której Prezydent Miasta K. nie miał kompetencji do wydania zaświadczenia o liczbie wolnych miejsc w szkole niepublicznej. Wprawdzie wówczas wyrok ten nie był prawomocny, jednakże nie zmienia to faktu, że w zaistniałych okolicznościach argument odnoszący się do zaufania do organów administracji publicznej nie jest zasadny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 9 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy mieszkaniowej wskutek błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione, wobec czego brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak również do ponownego wzywania o ich uzupełnienie.

Wskazać należy, że organ pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym m. in. o przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej, o którym mowa w art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Pismem z dnia 5 maja 2020 r. inwestor uzupełnił braki formalne, w tym przedłożył uwierzytelnioną kopię zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia 5 maja 2020 r. potwierdzającego jego zdaniem spełnienie wymogów w zakresie odległości od szkoły oraz liczby nowych uczniów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, pozostawieniu bez rozpatrzenia podlega wyłącznie wniosek zawierający braki formalne. W niniejszej sprawie wobec uzupełnienia braków formalnych brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jak również do ponownego wzywania o ich uzupełnienie. Kwestia czy inwestycja spełnia standardy urbanistyczne w tym zakresie nie jest rozstrzygana na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych, a w postępowaniu merytorycznym.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. Sąd I instancji prawidłowo wskazał na uznaniowy charakter zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie nie kwestionują charakteru zaskarżonej uchwały, a wskazują na jej arbitralność, podnosząc ponownie kwestię braku wystarczającego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, pozwalającego na poddanie jej kontroli, do którego to zarzutu odniesiono się powyżej. W niniejszej sprawie nie można uznać, że organ podjął uchwałę w sposób dowolny. Inwestycja nie spełniała wymogów określonych w § 3 lit. a uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, a więc organ nie mógł podjąć uchwały pozytywnej dla inwestora. Bez znaczenia zatem pozostaje, czy inwestycja spełniała inne wymogi prawne.

Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że doszło do naruszenia ich prawa własności na skutek podjęcia uchwały odmownej, skoro inwestycja jest sprzeczna z prawem.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).