Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1195/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, art. 143 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Gdańsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 144/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Gdańsk na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz Gminy Miasto Gdańsk 7300 (siedem tysięcy trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 144/20, oddalił Gminy Miasto Gdańsk na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach (dalej: Prezes WUG), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 143 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2126, ze zm. dalej cyt. jako: p.g.g.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gdańsku (dalej: Dyrektor OUG) z [...] września 2019 r. ustalającą Gminie Miasto Gdańsk (dalej: skarżąca, Gmina), jako właścicielowi nieruchomości, tj. działki nr ewidencyjny [...] obręb [...] S., położonej w Mieście Gdańsk, o powierzchni 0,047090, na części której w okresie od 1 czerwca do 31 października 2018 r. była prowadzona działalność polegająca na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopaliny – bursztynu bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych bądź bez wymaganej koncesji, opłatę podwyższoną w wysokości 40 000 zł oraz zobowiązującą do wniesienia naliczonej opłaty w wysokości 60% kwoty (24 000 zł) na konto Gminy Miasto Gdańsk, a 40% kwoty (16 000 zł) na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

W uzasadnieniu Prezes WUG wskazał, że organ górniczy w trakcie wizji terenowej w dniu 1 czerwca 2018 r. stwierdził świeże ślady po płukaniu hydraulicznym otworów (mokry piasek wokół otworu, wypłukany materiał detrytyczny z kawałkami bursztynu), świadczące o nielegalnej eksploatacji działki ewidencyjnej nr [...] polegającej na wydobywaniu bursztynu. Ustalenia te zweryfikowano podczas drugiej wizji w dniu 9 lipca 2018 r., która wykazała, że poprzednio ujawniony niebezpieczny otwór został zasypany, natomiast odnaleziono ukryte na działce blachę i wąż hydrauliczny służące do nielegalnego wydobycia bursztynu. Pismem z 1 sierpnia 2018r. Dyrektor OUG zawiadomił właściciela działki, tj. Gminę Miasto Gdańsk o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w związku z nielegalnym pozyskiwaniem bursztynu, wzywając jednocześnie Gminę do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczność prowadzenia powyższej działalności. Pismem z 16 sierpnia 2018 r. Policja poinformowała Dyrektora OUG, że nie ustalono wydobywającego, natomiast Gmina pismem z 22 sierpnia 2018 r. wyjaśniła, że nie zawierała dla działki nr [...] umowy cywilnoprawnej na cele poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania złóż bursztynu, jak również nie zlecała żadnemu podmiotowi zewnętrznemu prowadzenia prac w obrębie tej działki ewidencyjnej, nie ma też wiedzy co do przyczyn powstania wyrobisk noszących ślady wykonywania prac poniżej powierzchni terenu. Przeprowadzone w dniu 31 października 2018 r., bez udziału właściciela – mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie czynności – oględziny działki wykazały nowopowstałe ślady prowadzenia prac hydraulicznych i płukania otworów, zlokalizowane m.in. w miejscu, w którym 9 lipca 2018 r. stwierdzono wykarczowanie terenu pod przyszłe roboty. Przesłuchany w dniu 20 lutego 2019 r. pracownik Wydziału Skarbu skarżącej potwierdził brak prowadzenia jakichkolwiek prac na działce przez Gminę czy inny podmiot za jej zgodą. Pismem z 10 lipca 2019 r. skarżąca poinformowała, że nielegalne prace wydobywcze prowadzone były bez jej zgody i wiedzy, zaś po uzyskaniu informacji o procederze Gmina podjęła działania celem likwidacji podziemnych otworów wykonanych w celu poszukiwania bursztynu oraz ukrócenia nielegalnych praktyk. Skarżąca wniosła również o nienakładanie na nią kary pieniężnej.

Prezes WUG podkreślił, że stan działki nr [...] stwierdzony podczas wizji w dniach 1 czerwca i 19 lipca 2018 r. oraz oględzin w dniu 31 października 2018 r., a także zeznania świadków i wyjaśnienia właściciela, pozwalają na jednoznaczne ustalenie, że na spornej działce była wykonywana działalność bez wymaganej koncesji, polegająca na wydobywaniu bursztynu oraz że podmiotem odpowiedzialnym za prowadzenie tej działalności jest skarżąca - właściciel działki, gdyż rzeczywistego sprawcy nie udało się ustalić ani organowi górniczemu ani Policji czy samej Gminie. Organ odwoławczy nie miał też wątpliwości co do prawidłowego sposobu ustalenia czasu eksploatacji i powierzchni nią objętej wskazując, że Dyrektor OUG w sposób korzystny dla Gminy przyjął, iż nielegalne prace geologiczne prowadzone były na obszarze nie większym niż kilometr kwadratowy i taką powierzchnię przyjął do wyliczenia opłaty podwyższonej, stosownie do art. 140 ust. 3 pkt 2 p.g.g.

Nie zgadzając się z tym orzeczeniem skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W ocenie sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony, zgodnie z regułami określonym w art. 7 i art. 77 k.p.a., a organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane normy prawa materialnego. Zdaniem sądu, trafnie Prezes WUG podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nielegalne roboty geologiczne na działce nr [...] prowadzone były na obszarze nie większym niż kilometr kwadratowy powierzchni terenu objętego tymi robotami, gdyż powierzchnia działki wynosi 4,7090 ha, tj. 0.047090 km2 i na tej podstawie prawidłowo nałożona została niepodlegająca miarkowaniu opłata podwyższona w kwocie 40 000 zł. Sąd podzielił również stanowisko organów, że dla ustalenia opłaty podwyższonej nie ma znaczenia czy właściciel – także jednostka samorządu terytorialnego – miał świadomość wykonywania na jego nieruchomości nielegalnych prac wydobywczych lub prac w zakresie poszukiwania i rozpoznawania kopaliny. WSA zgodził się z organem, że Gmina miała świadomość nielegalnego poszukiwania i rozpoznawania kopaliny na nieruchomościach stanowiących jej własność i mimo to nie podjęła w tym zakresie żadnych działań prewencyjnych, nawet po powzięciu wiedzy o eksploatacji działki nr [...] w dniu 1 sierpnia 2018 r., co potwierdziły oględziny z 31 października 2018 r., podczas których stwierdzono powstanie nowych otworów – w porównaniu ze stanem z 9 lipca 2018 r. W ocenie sądu nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a., ani zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, o której mowa w art. 81a tej ustawy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 9 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż opieszałe podjęcie czynności zaradczych nie miało wpływu na ustalenie opłaty ani jej wysokości i wskazał, że przesłankami odpowiedzialności administracyjnej nie są ani wina czy zaniedbania właściciela gruntu a wyłącznie nielegalna eksploatacja działki przy rozpoznawaniu kopaliny (bursztynu) bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych bądź – tak jak w tej sprawie – wymaganej koncesji. WSA wskazał, że działań Gminy z lipca 2019 r. nie można uznać za działania zaradcze, gdyż miały one miejsce "post factum", już po zawiadomieniu z 1 sierpnia 2018 r. o nielegalnym wydobyciu.

W ocenie sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 140 ust. 1 i art. 143 ust. 3 p.g.g., gdyż jeśli brak jest podmiotów, o których mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 p.g.g., stroną postępowania w sprawie opłaty podwyższonej jest właściciel nieruchomości, co oznacza, że staje się on również adresatem obowiązku uiszczenia opłaty ustalonej w decyzji. Organ nadzoru górniczego nie musi wykazać, że to właściciel, a nie inna osoba prowadziła działalność, o której mowa w art. 140 ust. 1 p.g.g. Ustalenie opłaty podwyższonej dla właściciela jest odstępstwem od nakładania jej na prowadzącego działalność i możliwa jest tylko wtedy, gdy podjęte działania nie doprowadziły do jego ustalenia. W tej sprawie działania takie zostały podjęte, ale okazały się nieskuteczne, gdyż ani właściciel ani Policja nie ustaliły takiego podmiotu. W ocenie WSA organ nie musi również wykazać, że właściciel wiedział o takiej działalności i ją tolerował. Z tych przyczyn, w ocenie sądu, wobec nieustalenia w sposób bezsporny sprawcy nielegalnego wydobycia kopaliny, prawidłowo decyzje organów zostały skierowane do właściciela działki. WSA podkreślił, że brak jest przepisu uprawniającego organ nadzoru górniczego do uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłaty podwyższonej okoliczności, iż to na szkodę strony dokonano nielegalnego wydobycia bursztynu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Gdańsk zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi i uchylenia w całości decyzji Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z [...] grudnia 2019 r. nr [...]; a w przypadku, gdyby sąd uznał, że istota sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, iż strona wiedziała, że w okresie od 1 czerwca 2018 r. do 31 października 2018 r. na działce nr [...] odbywa się nielegalne poszukiwanie i wydobycie bursztynu;

b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej polegające na przyjęciu, że to nie na organie ciąży obowiązek wykazania kto dokonuje nielegalnego wydobycia a w konsekwencji zaaprobowanie zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, kto dokonywał nielegalnego wydobycia; poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącej jako pokrzywdzonego o skierowaniu sprawy nielegalnego wydobycia bursztynu do Policji; poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącej o wynikach wizji w terenie w dniach 1 czerwca 2018 r. i 9 lipca 2018r. i niezasadne przypisanie skarżącej wiedzy o nielegalnym wydobyciu na działce nr [...];

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 140 ust. 1 i art. 143 ust. 3 p.g.g. polegające na przyjęciu, że wobec niewykrycia sprawcy, skarżącej należy przypisać nielegalne wydobycie bursztynu w okresie od 1 czerwca do 31 października 2018 r. na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], a w konsekwencji przyjęcie, iż podmiotem, który należy obciążyć opłatą podwyższoną, o której mowa w art. 140 ust. 1 p.g.g., jest skarżąca; na przyjęciu, iż właściciel nieruchomości jako strona postępowania w sprawie opłaty podwyższonej jest automatycznie adresatem obciążenia tą opłatą podwyższoną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Gmina przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z 6 kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w sprawie, a pismem z 8 kwietnia 2021 r. – w uzupełnieniu skargi kasacyjnej – wskazała, że w sprawie o sygn. akt III SA/GL 147/20, na którą powoływała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w dniu 11 lutego 2021 r. NSA wydał wyrok o sygn. akt II GSK 1225/20 oddalający skargę kasacyjną organu.

W odpowiedzi na zarządzenie z 13 kwietnia 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) oraz informujące o zrzeczeniu się rozprawy przez skarżącą kasacyjnie, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego podtrzymał zgodę na zrzeczenie się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Sposób ich sformułowania oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest ich łączne rozpoznanie.

W ocenie NSA zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 140 ust. 1 i art. 143 ust. 3 p.g.g.

Przewidziana w art. 140 p.g.g. opłata podwyższona jest jednym z rodzajów administracyjnych sankcji finansowych wykorzystywanych przez ustawodawcę dla realizacji celów ustawy Prawo geologiczne i górnicze (por. np. K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2015, komentarz do art. 140). W doktrynie słusznie zwraca się jednak uwagę na negatywne konsekwencje "nadmiernego rygoryzmu prawa" w omawianym zakresie (zob. A. Lipiński, Interpretacyjne problemy prawa geologicznego i górniczego - tzw. "połowy bursztynu", St.Prawn.KUL 2018, nr 2, s. 54-55). Nie ma wątpliwości, że działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym lub podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych oraz działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego lub podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych jest deliktem administracyjnym, a obowiązek poniesienia z tego tytułu opłaty (dodatkowej lub podwyższonej) "stanowi ujemną konsekwencję tych zachowań" (M. Szalewska, Opłaty sankcyjne [w:] Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, red. B. Rakoczy, Warszawa 2016, opubl. https://sip.lex.pl/#/monograph/369389667/293510).

Zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g. w sprawach określonych działem "Opłaty", stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku – właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzona jest ta działalność lub roboty geologiczne. Wynika z tego, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji, stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie, art. 143 ust. 3 p.g.g. "zmierza w kierunku zapewnienia efektywniejszego sankcjonowania naruszeń w przypadkach objętych opłatą podwyższoną z art. 140, poprzez ustanowienie domniemania mającego pomóc właściwemu organowi w ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego działania (bez wymaganej koncesji, decyzji o zatwierdzeniu czy zgłoszenia projektu), prowadzonego na danej nieruchomości" (K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, op. cit., komentarz do art. 143). Nie zwalnia to jednak organu od zapewnienia stronie podstawowych gwarancji procesowych.

Skoro redakcja omawianego przepisu jednoznacznie wskazuje, że opłata ciąży na wydobywającym, a w przypadku gdy nie można go ustalić – na właścicielu działki, to szczególne znaczenie ma zapewnienie właścicielowi działki czynnego udziału w postępowaniu i zaangażowanie organu w ustalenie rzeczywistego sprawcy deliktu administracyjnego, a także danie takiej możliwości właścicielowi działki. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w której (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wszystko wskazuje na to, że właściciel działki nie był zaangażowany w nielegalną działalność poszukiwania i wydobycia bursztynu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09; z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2809/13; z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2979/12; por. też wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2886/14; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak podmiot będący adresatem sankcji administracyjnej powinien "mieć możliwość obrony" (por. uchwałę TK z 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK 1994 r., cz. 1, poz. 5; por. też np. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1956/06, LEX nr 311989; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1191/10, LEX nr 1137851; tak też: Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997, s. 177–178, A. Skoczylas [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, red. T. Sójka, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2015, s. 549-551; zob. też P. Iżycki, Wpływ nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego na instytucję materialnych kar administracyjnych, Administracja nr 3 z 2017 r., s. 156-177).

W rozpoznawanej sprawie właściciel działki powinien mieć zatem możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu, co dałoby mu szansę na ewentualne ustalenie sprawców działalności polegającej na nielegalnym poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopaliny – bursztynu. Tymczasem, jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej, mimo ustalenia przez organ na podstawie wypisu z rejestru gruntów (k. 11 akt administracyjnych), że wyłącznym właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto Gdańsk, Dyrektor OUG nie powiadomił jej o dokonanych ustaleniach. Nie doszło do zabezpieczenia miejsca i przedmiotów przestępstwa, w tym znalezionych na miejscu urządzeń do poszukiwania i wydobycia bursztynu (blacha, wąż hydrauliczny) i do powiadomienia o tym właściciela czyli Gminy. Wprawdzie organ górniczy powiadomił pismem z 8 czerwca 2018 r. Policję o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na poszukiwaniu, rozpoznawaniu bądź wydobywaniu bursztynu bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych bądź bez wymaganej koncesji (k. 12 akt adm.) jednocześnie wnioskując o ustalenie sprawców i przyczyn zdarzenia, ale Dyrektor OUG nie zawiadomił Gminy, jako pokrzywdzonej działaniami osób trzecich, o dokonanym zawiadomieniu Policji o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Organ zaniechał też złożenia zażalenia do sądu na postanowienie z 17 sierpnia 2018 r. (k. 20 akt adm.) o odmowie wszczęcia dochodzenia w tej sprawie. Jak wynika z akt sprawy wszystkie wizje terenu (przeprowadzone w dniach 1 czerwca 2018r. i 9 lipca 2018 r.) oraz oględziny (z dnia 31 października 2018 r.) odbyły się bez udziału skarżącej, która nie została prawidłowo powiadomiona przez organ o oględzinach terenu w tych dniach. Wprawdzie w protokole z oględzin z 31 października 2018 r. odnotowano, że przedstawiciele Gminy nie byli obecni podczas oględzin, jednak na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie ustalić, że strona była prawidłowo powiadomiona o zaplanowanych na ten dzień oględzinach. W aktach administracyjnych sprawy pomiędzy ponumerowanymi kartami 21 (zawiadomienie o przeprowadzeniu dowodu z oględzin) oraz 23 (postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy) znajdują się dwie nienumerowane karty zawierające kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pism adresowanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Gdańsku do skarżącej, jednak zwrotki te nie zostały prawidłowo opisane co do tego, jakie pisma zawierały przesyłki. Wskazano na nich jedynie numery "[...]; [...]" oraz "[...]", które nie zgadzają się z numerami zawiadomienia o oględzinach. Z tych kserokopii zwrotnych potwierdzeń odbioru, nieopisanych co do zawartości przesyłek pocztowych, nie wynika zatem, że Gmina została powiadomiona o miejscu i czasie oględzin. Akta sprawy nie pozwalają więc w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przedstawiciele skarżącej mieli zapewnioną możliwość wzięcia udziału w przeprowadzonych przez organ wizjach i oględzinach.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy, że skoro organy opierają swoje ustalenia faktyczne przede wszystkim na przeprowadzonych w sprawie dwukrotnych wizjach lokalnych oraz przeprowadzonych za trzecim razem oględzinach miejsca nielegalnego wydobycia bursztynu, to skarżąca powinna mieć zapewnioną możliwość udziału w tych czynnościach, co powinno znajdować potwierdzenie w aktach sprawy w postaci np. dowodu doręczenia zawiadomienia, z którego jasno będzie wynikać, że Gmina została o tych oględzinach powiadomiona. Organ administracji górniczej przeprowadził wizje w terenie w dniach 1 czerwca i 9 lipca 2018 r., a o przeprowadzeniu tych wizji i ich wynikach nie powiadomił skarżącej. W wyniku ustaleń poczynionych w trakcie tych wizji przypisano skarżącej odpowiedzialność za nielegalne wydobycie bursztynu. Należy zatem podkreślić, że na tym etapie wiedzę o nielegalnym wydobyciu bursztynu posiadał wyłącznie organ prowadzący postępowanie. Dopiero pismem z 1 sierpnia 2018 r. Okręgowy Urząd Górniczy w Gdańsku zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia opłaty podwyższonej. Nadal jednak skarżącej nie zapewniono prawidłowego udziału w prowadzonych przez organ czynnościach dowodowych.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że naruszono zasady postępowania administracyjnego, a zwłaszcza wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz przewidziane w k.p.a. zasady prowadzenia postępowania dowodowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, uchybienie przez organy powyższym normom ma miejsce wtedy, kiedy mimo obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy organy nie ustalają faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.

W demokratycznym państwie prawnym każda forma naruszenia dobra prawnie chronionego przez organ państwowy musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania tego organu (por. orzeczenie TK z 19 czerwca 1992 r., U 6/92, OTK 1992/1/13). W demokratycznym państwie prawnym konieczne jest zatem wskazanie trybu, w jakim podmiot ograniczany w swoich prawach może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego dóbr.

Kara administracyjna powinna być karą sprawiedliwą i odpowiadającą wymogom celowości. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa i dodatkowo nastąpiło to w postępowaniu, w którym podmiot nie miał możliwości obrony swych praw (por. wyrok NSA z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1225/20; także: wyrok NSA z 8 września 1999 r., sygn. akt III SA 7707/98, Lex nr 46187; wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2886/14).

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedstawione powyżej ustalenia dotyczące wadliwości przeprowadzonego przez organy w tej sprawie postępowania administracyjnego, stanowią też podstawę do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając powyższe na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok, a także uchylił decyzje organów obu instancji – na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 7300 zł stanowi zwrot wpisu od skargi w wysokości 1200 zł oraz wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 600 zł, zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, a także zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej Gminy, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz sporządził i wniósł skargę kasacyjną, w wysokości 3600 zł za pierwszą instancję i 1800 zł za drugą instancję.