Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 937/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2016 r., w sprawie odmowy wydania P. C. zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] czerwca 2005 roku do dnia [...] stycznia 2016 roku w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

W postanowieniu Komendant Główny SG, poza wyżej wskazanym przepisem, powołał się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 , art. 219 w zw. z art. 217 Kpa, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 roku w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 900). Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt U 12/13.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny SG wskazał co następuje:

W dniu 23 października 2015 r do [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynął wniosek [...] SG P.C. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że od dnia [...] czerwca 2005 roku do "chwili obecnej" pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r.

Wydane w tej sprawie postanowienie Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] października 2015 r. zostało uchylone przez Komendanta Głównego SG postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. i sprawa został przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że w dniu [...] października 2015 r. do [...] Oddziału SG wpłynął wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby.

Komendant [...] Oddziału SG postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił P.C. wydania żądanego zaświadczenia.

Na skutek rozpatrzenia odwołania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komendant Główny SG utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji.

Dokonując wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w kontekście art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ..., zgodnie z treścią wyżej wskazanego wyroku TK, organ zaznaczył, że istnieje różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Straży Granicznej dla funkcjonariusza a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji. Sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia muszą być rozumiane dokładnie, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie musi być rzeczywiste - wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza.

Organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem TK, przepis § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno- rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, ma zastosowanie z wyłączeniem sformułowania o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia". Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zwrot "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Dokumentacja znajdująca się w teczce akt osobowych funkcjonariusza nie stanowi o podejmowaniu przez niego czynności w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Samo mianowanie na stanowisko, czy też zapis w zakresie obowiązków obligujący funkcjonariusza do wykonywania konkretnych zadań, nie jest dowodem na to, że czynności podejmowane przez funkcjonariusza odbywały się w warunkach szczególnych. Nie każde bowiem wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo dokonywanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego stanowi wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach wskazanych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Oprócz akt osobowych dokonano analizy dokumentów znajdujących się w zasobach Archiwum Straży Granicznej w S. Analiza dokumentów będących w dyspozycji Archiwum nie wykazała, aby P.C. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Ponadto w dniu [...] grudnia 2015 r. Komendant [...] Oddziału SG powołał komisję w celu dokonania analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału SG w zakresie niezbędnym do merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. Jednocześnie Komendant [...] Oddziału SG wystąpił do kierowników wszystkich jednostek i komórek organizacyjnych Straży Granicznej, w których [...] SG P.C. pełnił służbę oraz tych, które mogły być w posiadaniu ewidencji, rejestrów bądź innych danych z wnioskowanego okresu służby.

Zarówno naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań, jak i naczelnik Wydziału Operacyjno-Śledczego [...] Oddziału SG poinformowali, że nie posiadają dokumentacji służbowej wskazującej, aby P.C. w trakcie służby podejmował czynności określone w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, z uwzględnieniem wyroku TK z dnia 27 maja 2014 r.

W dniu [...] lutego 2016 r. powołana przez Komendanta [...] Oddziału SG komisja przedłożyła sprawozdanie z przeprowadzonej analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Informacji w zakresie niezbędnym do merytorycznej oceny sprawy dotyczącej P.C., z którego również wynika, że brak jest przesłanek do wydania zainteresowanemu zaświadczenia zgodnie z § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 roku, z uwzględnieniem wyroku TK z dnia 27 maja 2014 r.

W kontekście powyższego uznać należy, że poddana analizie dokumentacja nie stanowi podstawy do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnych wskazanych w tym przepisie. W toku postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogłyby posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem.

Komendant Główny SG podniósł, że zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane dane. Z uwagi na brak danych spełniających wymagane kryteria wydanie żądanego zaświadczenia było niemożliwe.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnił dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218 Kpa. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest - na przykład w drodze zeznań świadków - tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Tym samym należy stwierdzić, że instytucja przesłuchania świadków została wyłączona z omawianego postępowania.

P.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wskazane postanowienie Komendanta Głównego SG.

Postanowieniu temu zarzucił:

naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 2 Kpa, poprzez nie wyjaśnienie przez organ zaistniałego w sprawie stanu faktycznego w sposób dokładny, mając na uwadze słuszny interes obywatela oraz nie zebranie oraz rozpatrzenie przez organ, pomimo istnienia ustawowego obowiązku, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało, iż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w koniecznym zakresie uzasadniającym wydanie wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia;

naruszenie art. 10 Kpa, polegające na nie umożliwieniu skarżącemu przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.

W konkluzji skargi P.C. wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2016 r. w całości oraz o rozważenie uchylenia w całości postanowienia Komendanta [...] o Oddziału SG z dnia [...] marca 2016 r. i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego tj. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], o wydaniu skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową, na okoliczność urzędowego zaświadczenia przez Komendanta [...] Oddziału SG, istnienia stałego realnego stanu zagrożenia życia skarżącego;

W uzasadnieniu skargi nadmienił, iż w niniejszej sprawie organ jedynie ogólnikowo poinformował o braku dokumentacji służbowej, niezbędnej do wydania zaświadczenia. Organ nie przeprowadził z urzędu niezbędnych czynności służących ustaleniu stanu faktycznego spawy. Ustalenia organów obu instancji, dotyczące braku posiadanej dokumentacji uzasadniającej podstawę do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uznać należy za przedwczesne. Zebrane przez organy informacje mają charakter szczątkowy, lakoniczny bądź nie przystający do rzeczywistego charakteru pełnionej przez niego służby i jako takie nie są wystarczające do potwierdzenia bądź nie, faktu wykonywania przez skarżącego czynności operacyjnych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności, że chodzi o takie fakty, które z natury rzeczy nie są łatwo dostępne, ich dokumentacja może być objęta poufnością a nawet tajnością. W niniejszej sprawie ustalenia Organów zarówno I jak i II instancji dotyczące braku posiadanej dokumentacji uzasadniającej podstawę do wydania zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uznać należy za przedwczesne. Zebrane przez Organy informacje mają charakter szczątkowy, lakoniczny bądź nie przystający do rzeczywistego charakteru pełnionej przez niego służby i jako takie nie są wystarczające do potwierdzenia bądź nie, faktu wykonywania przez skarżącego czynności operacyjnych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności, że chodzi o takie fakty, które z natury rzeczy nie są łatwo dostępne, ich dokumentacja może być objęta poufnością a nawet tajnością.

W zakresie wnioskowanego do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu tj. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2016 r., o wydaniu skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową, należy zaznaczyć, iż przedmiotowy dowód nie był wcześniej powołany przed organami w postępowaniu administracyjnym, jednakże to co zostało w przedmiotowym dokumencie stwierdzone ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Mianowicie w decyzji wskazano, iż skarżący swoją prośbę o wydanie wskazanego pozwolenia motywował charakterem pełnionej w Straży Granicznej służby, podczas której brał udział w czynnościach realizacyjnych w ramach prowadzonych spraw w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej, podczas których dokonywano zatrzymań osób podejrzanych o udział w przestępstwach, których uszczerbek dla Skarbu Państwa stanowił wielką wartość. We wskazanej decyzji zaświadczono również, iż "Istnienie realnego zagrożenia życia strony [skarżącego] potwierdził Komendant [...] Oddziału SG". Jednocześnie ten sam organ w postępowaniu o wydanie zaświadczenia o pełnieniu przez skarżącego służby w Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu odmówił jego wydania, twierdząc, że nie odnaleziono dokumentacji świadczącej o takim fakcie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Polemizując z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 Kpa, organ podniósł, iż postępowanie dowodowe w sprawach o wydanie zaświadczenia ma ograniczony charakter, a czynności koncentrują się na ustaleniu, czy w posiadanych przez organ administracji publicznej rejestrach lub dokumentacji znajdują się informacje pozwalające na wydanie zaświadczenia żądanej treści. W tym wypadku dostęp strony do dokumentacji postępowania jest ograniczony i nie może być on taki sam jak w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2848/13). Nadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tak sytuacja w niniejszej spawie nie mała miejsca.

Odnosząc się do zgłoszonego przez skarżącego dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego, tj. decyzji Komendanta [...] Policji w L. z dnia [...] lutego 2016 r. o wydanie skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową, Komendant Główny SG wskazał, iż przedmiotem oceny dokonywanej w sprawie o wydanie broni w celu ochrony osobistej jest badanie wypełnienia przez zainteresowanego dyspozycję przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy za ważną przyczynę, o której mowa w ust. 1, uważa w szczególności stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia - dla pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej, osób i mienia. Zatem przedmiotem oceny w tym postępowaniu było dokonanie oceny czy w stosunku do skarżącego w życiu prywatnym, nie służbowym, może występować stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia.

Natomiast w niniejszej sprawie, przedmiotem postępowania było ustalenie czy we wnioskowanym przez skarżącego okresie pełnił on służbę w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Dlatego dowód ten nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, czy postanowienia Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (porównaj art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o odmowie wydania P.C. zaświadczenia, potwierdzającego okres pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Straży Granicznej. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404). Zgodnie z powyższym przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) Kpa. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 Kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też stanu prawnego. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że powinno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 Kpa., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 powołanej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Powyższe rozporządzenie weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie.

Należy podkreślić, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W tym miejscu należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), który orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta znajduje odniesienie także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. z uwagi na ujętą w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Biorąc powyższe pod uwagę należało jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zastosować przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy obu instancji, orzekające w sprawie, prawidłowo uznały, że materiał zgromadzony w teczce akt osobowych skarżącego, jak również w Archiwum Straży Granicznej w S., materiał dowodowy znajdujący się w Archiwum Zakładowym Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału SG, w Wydziale Zabezpieczeń Działań oraz w Wydziale Operacyjno-Śledczym [...] Oddziału SG nie pozwala przyjąć, że skarżący pełnił służbę w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Zaznaczenia wymaga tu, iż organ wystąpił do kierowników wszystkich jednostek i komórek organizacyjnych SG, w których P.C. pełnił służbę oraz tych, które mogły być w posiadaniu ewidencji, rejestrów bądź innych danych z okresu służby skarżącego w Straży Granicznej. Nadto w dniu [...] grudnia 2015 r. Komendant [...] Oddziału SG powołał komisję w celu dokonania analizy jednostek archiwalnych znajdujących się w zasobach Archiwum Zakładowego Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału SG w zakresie niezbędnym do merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek uzasadniających prawo do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. W dniu [...] lutego 2016 r. powołana komisja ta przedłożyła sprawozdanie, z którego również wynika, że brak jest przesłanek do wydania zainteresowanemu żądanego zaświadczenia.

Z tych względów pierwszy zarzut skargi jest chybiony.

Nadto ani w zażaleniu ani w skardze skarżący nie przestawił, żadnej sytuacji z okresu jego służby, która w jego ocenie uzasadniała by wydanie żądanego zaświadczenia ograniczając się w tym zakresie jedynie do ogólnych twierdzeń o niestarannym działaniu organu.

Fakt wykonywania zadań służbowych nie stanowi sam w sobie przesłanki uzasadniającej zakwalifikowanie ich jako służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Znajduje to odbicie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56), w którym wyrażono pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Skoro brak jest udokumentowanych zdarzeń potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), to jedyną możliwą formą załatwienia wniosku P. C. było wydanie przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 219 Kpa, postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, a przez organ odwoławczy utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia.

Tej oceny nie może także zmienić wskazana w skardze decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2016 r. o wydanie skarżącemu pozwolenia na broń palną bojową. Trafnie argumentuje w tym aspekcie skargi Komendant Główny SG, iż dowód z tej decyzji nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem oceny dokonywanej w sprawie o wydanie broni w celu ochrony osobistej jest badanie wypełnienia przez zainteresowanego dyspozycji przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm.). Właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Art. 10 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy za ważną przyczynę, o której mowa w ust. 1, uważa w szczególności stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia - dla pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej, osób i mienia. Zatem przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na broń było dokonanie oceny czy w stosunku do skarżącego w jego życiu prywatnym, może występować stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia.

Oceny te nie dotyczą pełnienia przez skarżącego służby.

Natomiast w niniejszej sprawie, o wydanie zaświadczenia, przedmiotem postępowania było ustalenie czy skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Zatem obie oceny są do siebie nieprzystające i wydane na podstawie odmiennych kryteriów i odmiennych celów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie chybiony jest także drugi zarzut skargi.

Postępowanie dowodowe w zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia ma ograniczony charakter, a czynności koncentrują się na ustaleniu, czy w posiadanych przez organ administracji publicznej rejestrach lub dokumentacji znajdują się informacje pozwalające na wydanie zaświadczenia żądanej treści. W tym wypadku dostęp strony do dokumentacji postępowania jest ograniczony i nie może być on taki sam jak w postępowaniu zwykłym (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2848/13).

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (porównaj wyroki NSA: z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1316/08, z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1684/11, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 144/09).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.