Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 735/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7 ust. 1, art. 31 ust. 6 i 7, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 zdanie ostatnie.
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 7 lutego 2013r. sprawy ze skargi podmiotu A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 2.922 ( dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia dwa ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania podmiotowi A. jednolitej płatności obszarowej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że:

Podmiot A. złożył w dniu 28 kwietnia 2011r. wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 74,09 ha.

Decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał podmiotowi A. jednolitą płatność obszarową (JPO) na rok 2011 w wysokości 27.406,68 zł. tj. pomniejszoną o kwotę 16.826,30zł., wyliczoną według stawki płatności i dwukrotną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do płatności. Organ stwierdził, że istnieje różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a ustaloną w trakcie kontroli na miejscu w terenie, wynosząca 19,02%. Na deklarowanej działce rolnej A o powierzchni 74,09 ha, według dokonanych pomiarów do płatności uprawniona jest powierzchnia 62,25ha.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 , 02/12/2009 P. 0065 - 0112) – dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009."

Od tej decyzji wnioskodawca się odwołał. Zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. wniósł o jej uchylenie i przyznanie płatności w pełnej wysokości.

W uzasadnieniu żądania podał, że stwierdzona powierzchnia użytków rolnych nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. W dniu 9.02.2012r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, w trakcie której z uwagi na pokrycie działki grubą pokrywą śnieżną kontrolerzy odstąpili od kontroli. W dniu 28.03.2012r. w trakcie ponownej kontroli inspektorzy terenowi dokonali ponownego pomiaru działki rolnej A. Z uwagi na warunki atmosferyczne część gruntów była podmokła. Inspektorzy nie uwzględnili tych obszarów, co wypaczyło wyniki pomiarów. Obszary te były przez cały rok 2011 utrzymywane zgodnie z minimalnymi normami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest podstawą do uzyskania przez podmiot A. jednolitej płatności obszarowej.

Odwołujący się wskazał, że podana we wniosku powierzchnia została w latach wcześniejszych zmierzona przez uprawnionego geodetę. Obecnie również zostało zlecone wykonania takiego pomiaru. Pomiary te zostaną przekazane jako dowód w postępowaniu odwoławczym, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

Podniósł następnie, że raport z czynności kontrolnych został mu przekazany w dniu 17.04.2012r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji, wydając decyzję w dniu "[...]" uniemożliwił stronie wniesienie zastrzeżeń do raportu w terminie 14 dni od jego otrzymania. W zaskarżonej decyzji brak jest wskazania dowodów na których organ oparł rozstrzygnięcie, zatem narusza ona art. 80 oraz art. 107 K.p.a.

Zdaniem wnioskodawcy w sprawie zaszły też okoliczności pozwalające organowi na niezastosowanie obniżek i wykluczeń, zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, gdyż złożył on wniosek zgodny ze stanem faktycznym odnośnie użytków znajdujących się na jego gruntach.

W piśmie z dnia 8 września 2012r. odwołujący się ponownie podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie błędnych pomiarów. Na dowód przedłożył "Operat techniczny z pomiaru użytków rolnych na lotnisku podmiotu A.". Wskazał, że dokonane pomiary tylko nieznacznie różnią się od zadeklarowanych powierzchni lecz o kilkanaście hektarów różnią się od wyników kontroli. Z powyższego wynika, że pomiar dokonany podczas wiosennych roztopów musiał być obarczony błędem.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w decyzji z dnia "[...]" w pełni potwierdził prawidłowość ustaleń i oceny prawnej organu I instancji.

Organ podał, że strona deklarując we wniosku określone działki rolne powinna we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Powierzchnia działki rolnej do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych. Oznacza to, że należy odliczyć powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Powierzchnia działki rolnej nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków.

Organ, powołując treść art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazał, że regulacja ta stanowi odstępstwo od zasady określonej w art. 7 K.p.a. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ administracji publicznej a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Dalej organ stwierdził, że w związku z zawartą w odwołaniu informacją o zleceniu przeprowadzenia pomiarów, odwołujący się został wezwany pismem z dnia 17 lipca 2012r. o przedłożenie w terminie 7 dni operatu zawierającego pomiar zadeklarowanej działki rolnej. Do dnia wydania decyzji do organu odwoławczego nie wpłynęło żadne pismo. Tymczasem, gdy strona nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej kontroli, powinna przedłożyć pomiary uprawnionego geodety potwierdzające jej deklarację, do czego nie doszło.

Organ wskazał, że przedstawiciel podmiotu A. podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2011r. zobowiązał się do niezwłocznego informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem, oraz o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego.

W opinii organu II instancji w sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku podmiotu A. dopuścił się winy, polegającej co najmniej na niedbalstwie. Nie powinien deklarować we wniosku tych powierzchni działek rolnych, które nie są użytkowane rolniczo.

Następnie organ odwoławczy podał, że w związku z kwestionowaniem przez stronę wyników kontroli z dnia 3 listopada 2011r., Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się pismem z dnia 29 maja 2012r. do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR, o przeprowadzenie weryfikacji wyników kontroli. W odpowiedzi z dnia 12 czerwca 2012r.Kierownik Biura Kontroli wyjaśnił, że analiza dokumentacji wykazuje poprawność przeprowadzonej kontroli. W trakcie kontroli w dniu 28 marca 2012r. stwierdzono nieprawidłowości na zadeklarowanej działce. Na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych znajdują się obiekty wcinające w postaci zadrzewienia, zakrzaczenia oraz obszary podmokłe, nieużytkowane w roku ubiegłym, które miały istotny wpływ na zmniejszoną powierzchnię. Oprócz terenów podmokłych porośniętych trzcinami, na powierzchni działek znajdują się skupiska zakrzaczeń (fot.nr 1,8,14) oraz drzewa, które nie stanowią użytku rolnego. Tereny podmokłe, na których stwierdzono trzcinę oraz roślinność charakterystyczną dla takich terenów nie były koszone w ubiegłym roku. Wysokość roślin oraz rozległość terenu podmokłego wskazują na występowanie tego stanu przez okres dłuższy niż dwa lata.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w związku ze złożeniem pisma uzupełniającego wraz z operatem technicznym dotyczącym pomiaru działek zadeklarowanych przez producenta rolnego, pismem z dnia 18 września zwrócono się ponownie do Kierownika Biura Kontroli o wyjaśnienie kwestii podniesionych w piśmie oraz odniesienie się do pomiarów przedłożonych przez stronę. Podał, że w odpowiedzi Kierownik Biura Kontroli podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12 czerwca 2012r. i wyjaśnił, że wyniki pomiarów wykonanych przez geodetę na zlecenie rolnika nie mogą być uwzględnione, bowiem pomiar działki został wykonany pół roku po czynnościach kontrolnych. W ocenie Kierownika Biura Kontroli większe powierzchnie stwierdzone przez geodetę wynikają z dokonania prac naprawczych na deklarowanej działce rolnej. Wyłączenia na dzień przeprowadzenia kontroli zobrazowane są dokumentacją fotograficzną ukazującą stan wyłączonego nieużytku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji nie uwzględnił zarzutu naruszenia prawa przez wydanie decyzji przez organ I instancji przed upływem 14- dniowego terminu do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Wyjaśnił, że raport z kontroli nie jest aktem administracyjnym, bowiem nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony. Stanowi dowód, który Kierownik Biura Powiatowego Agencji powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Wydanie decyzji w czasie, w którym strona miała jeszcze możliwość wniesienia zastrzeżeń do treści raportu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zastrzeżenia te, w razie ich wniesienia, rozpatrywane byłyby przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego wyniki przeprowadzonej kontroli i treść pism z dnia 12 czerwca oraz 19 października 2012r. potwierdzają prawidłowość zaskarżonej decyzji. Organ administracji ma obowiązek zastosowania obniżek w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Przepisy dotyczące przedmiotowych płatności w ogólności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Cel powyższego jest oczywisty - zapobieganie uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i prewencyjnie zniechęcanie do prób nieuprawnionego pozyskiwania płatności. Odwołującemu się ten rygoryzm jest znany, gdyż jak oświadczył we wniosku z dnia 28 kwietnia 2011r., znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podmiot A., działając przez pełnomocnika-adwokata, wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 10 w związku z art. 81 K.p.a. polegające na braku poinformowania strony przez organ I i II instancji o zakończeniu postępowania i prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów;

- art. 3 ust. 3 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na nieuznaniu za dowód wyników pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę;

- art. 8, art. 15 w zw. z art. 77 § 1 i z art. 80 K.p.a. polegające na uznaniu za dowód wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu 28 marca 2012r. pomimo przeprowadzenia jej w warunkach uniemożliwiających stwierdzenie stanu faktycznego w sposób prawidłowy; naruszenie powyższych przepisów polegające na wprowadzeniu w błąd skarżącego przez wezwanie do przedłożenia operatu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, a następnie pominiecie tego dowodu, co naraziło stronę na koszty. Ponadto naruszony został art. 107 § 3 K.p.a., przez uzasadnienie faktyczne decyzji w sposób nie spełniający wymogów wynikających z tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podmiotu A., po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, nie zgodził się z organem odwoławczym, że wydanie decyzji przez organ I instancji przed upływem terminu do wniesienia przez wnioskodawcę zastrzeżeń do raportu z kontroli nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Takie postępowanie narusza art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a, ponieważ uniemożliwiło stronie wzięcie udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Skarżący podniósł, że rażącym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach jest arbitralne stwierdzenie przez organ odwoławczy, z powołaniem się jedynie na stanowisko Kierownika Biura Kontroli, że większe powierzchnie - stwierdzone przez uprawnionego geodetę w przedstawionym przez stronę wraz z pismem z dnia 8.09.2012r. operacie pomiarów działki rolnej A - wynikają z dokonania prac naprawczych na działce. Wskazał na stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 1.10.2010r. sygn. akt V SA/Wa 709/10 (LEX 759395), że z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie można wywodzić braku obowiązku odniesienia się przez organ Agencji do wszystkich zarzutów strony oraz przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością . Dowód przedstawiony przez stronę w niniejszej sprawie powinien być należycie oceniony, chociażby przez lustrację zadeklarowanej działki po wniesieniu odwołania. W tym miejscu skarżący ponownie podniósł, że organ I instancji przez zaniechanie wezwania go do ustosunkowania się do materiału dowodowego, uniemożliwił niezwłoczne przedstawienie dowodów potwierdzających zadeklarowany obszar.

Organ II instancji wydał decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę bez przeprowadzenia postępowania w należyty sposób, mimo, że strona w odwołaniu wskazywała na okoliczności, które doprowadziły do wypaczenia pomiarów.

Skarżący stwierdził, że lotnisko położone jest na terenie depresyjnym, gdzie woda po roztopach albo po opadach deszczu utrzymuje się dłużej niż na obszarach położonych wyżej. Z załączonych fotografii wynika, ze część terenu była istotnie zalana. Organ I instancji nie wskazał w sporządzonym raporcie poprzez np. zakreślenie na mapie obszarów, gdzie występują miejsca zalane wodą, gdzie występują zakrzaczenia a gdzie występują zadrzewienia albo tereny podmoknięte, porośnięte trzcinami. Z fotografii załączonych nie wynika, czy znajdują się one na działce ewidencyjnej objętej wnioskiem czy nie. Jednocześnie widać wyraźnie, że część terenu znajdowała się pod wodą i nie była porośnięta trzcinami.

Zdaniem skarżącego ma to istotne znaczenie, gdyż w przypadku terenów zalanych znalazł by zastosowanie art. 73 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 (........) , zgodnie z którym "obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.." Przypadek zalania terenu jest taką okolicznością.

Następnie skarżący podniósł, że po wezwaniu przez organ II instancji pismem z dnia 17.07.2012r. do przedłożenia operatu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, niezwłocznie przystąpił do znalezienia wykonawcy. Pomiary zostały dokonane w dniu 22.07.2012r. Nieprawdziwe jest więc twierdzenie organu, że pomiary zostały dokonane po upływie pół roku po czynnościach kontrolnych, bo były to cztery miesiące. Skarżący z własnych środków pokrył koszty sporządzenia dokumentu, którego organ żądał i który bez jakiegokolwiek uzasadnienia został uznany za stronniczy i tendencyjny. Takie prowadzenie postępowania przez organ II instancji podważa zaufanie do władzy publicznej.

Na zakończenie skarżący wskazał na sprzeczności występujące w uzasadnieniu decyzji, dotyczące kwestii operatu zawierającego pomiar działki rolnej. Organ stwierdził, że mimo wezwania, skarżący do dnia wydania decyzji operatu nie przełożył, by w dalszej części uzasadnienia przyznać, ze taki operat został jednak złożony. Stanowi to istotne naruszenie art.107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ramach kontroli działalności organów administracji publicznej pod wglądem zgodności z prawem, sąd dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy prawa, stanowiące o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, jak też określające kompetencje organów.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt.1 lit a –c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r. poz.270) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza akt sprawy dała podstawy do uwzględnienia zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( j.t. Dz.U.nr.170 poz. 1051 ze zm.). Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji(WE).,które są stosowane bezpośrednio, w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. W stanie prawnym obowiązującym w 2011r. aktami tymi były odpowiednio: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009r z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (.........) zwane dalej "rozporządzeniem nr 73/2009 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu ....( Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1122/2009"

Rozporządzenie nr 73/2009 określa podstawowe kryteria przyznawania rolnikom jednolitych płatności obszarowych, stanowiąc przy tym, że jest to płatność niezwiązana z wielkością produkcji. W art. 124 określa powierzchnię objętą systemem jednolitej płatności obszarowej wskazując, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. W art. 6 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty, które nie są wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Stanowi, że "państwa członkowskie określają wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska".

Te wskazania zrealizowane zostały przez ustawodawcę krajowego poprzez ustanowienie warunków przyznawania jednolitych płatności obszarowych oraz minimalnych norm w zakresie dobrej kultury rolnej.

Według art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m. innymi wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, oraz przestrzegane są wymogi (wynikające z dyrektyw dotyczących ochrony środowiska i zobowiązań, np. co do utrzymywania określonych powierzchni TUZ). Normy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm( Dz. U nr 39 poz.211).

W art. 3 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Należy wskazać, że w ust. 2 art. 3 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności, według art. 3 ust. 2 pkt 4 organ administracji "zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Powyższe, w połączeniu z treścią art. 3 ust. 3 ustawy wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania.

Ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami k.p.a. wiąże z tym, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane wyżej rozporządzenie Komisji (WE)Nr 1122/2009 i częściowo przez ustawę o płatnościach bezpośrednich. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Uzupełniająco- kontroli dotyczą przepisy art. 30-35 ustawy.

Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W myśl art. 32 ust. 1 rozporządzenia, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt.c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art. 32 ust. 2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.

Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 (dot. powierzchni działek) oraz art. 54 ust.1 i 2 (dot. wzajemnej zgodności) rozporządzenia nr.1122/2009 został też wskazany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - art. 31 ust. 6. Według ust. 7 tego artykułu rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Z powyższego wynika, że zawarta w skardze polemika ze stanowiskiem organu, iż zastrzeżenia nie byłyby składane Kierownikowi Biura Powiatowego nie jest słuszna.

Jest natomiast zasadnym przyjęcie praktyki, (w kontekście powyższych uregulowań i usytuowania Biura Kontroli w strukturze organizacyjnej Agencji), by materiały z kontroli nie były przesyłane do właściwego Biura Powiatowego Agencji przed upływem terminu do zgłoszenia przez rolnika zastrzeżeń do wyników kontroli zawartych w raporcie. Rolnik ma bowiem prawo, w świetle art. 32 ust. 2 zdanie ostatnie rozporządzenia nr 1122/2009 do "podpisania" raportu , "zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń". Przekładając to na ustanowioną w kraju procedurę należy przyznać rację skarżącemu, że rolnikowi powinno się umożliwić wypowiedzenie się co do ustaleń kontroli oraz zgłoszenia własnych dowodów w postępowaniu przed organem I instancji.

Jak już wyżej Sąd stwierdził, decyzje w sprawie przyznania jednolitych płatności obszarowych wydawane są w oparciu o dane zamieszczone we wniosku oraz ustalenia poczynione w trakcie kontroli tych wniosków. Zasadą jest, w myśl art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 3 ust. 3 ustawy określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Z powyższego wynika, że wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Nie oznacza to jednak uprawnienia organu do pominięcia, bez jakiejkolwiek analizy i odniesienia się, dowodów zgłaszanych i przedkładanych przez rolnika w trakcie postępowania i niedokonania oceny całości materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniu 28 marca 2012r. (po uprzedniej próbie przeprowadzenia kontroli w dniu 9.02.2012r.) Raport z kontroli został sporządzony w dniu 17kwietnia 2012r. i (co wynika jedynie z adnotacji) przesłany skarżącemu w tym dniu. Brak jest potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez wnioskodawcę. Niemniej data decyzji organu I instancji niewątpliwie dowodzi, że została ona wydana przed upływem terminu do złożenia zastrzeżeń przez wnioskodawcę. Stąd, w kwestii stwierdzonych nieprawidłowości podmiot A. wypowiedział się w odwołaniu od decyzji i dopiero na tym etapie postępowania została przeprowadzona procedura, wskazana w art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach (....). Taki stan rzeczy, w którym w istocie postępowanie dowodowe w całości zostało przeniesione na etap odwoławczy, obligowało Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji do szczególnie wnikliwego rozważenia okoliczności podniesionych w odwołaniu oraz przeanalizowania materiału dowodowego sprawy.

Należy się zgodzić z zarzutami skargi, że powołanie się na stanowisko wyrażone przez Biuro Kontroli, iż kontrola z dnia 28.03.2012r. została przeprowadzona zgodnie z zasadami, a jej wyniki są prawidłowe, i że w związku z tym należy zdyskredytować dowód przedłożony przez stronę, nie stanowi załatwienia sprawy w myśl tych reguł i zasad k.p.a, których organy Agencji mają przestrzegać, zgodnie z powołanym art. 3 ustawy o płatnościach (....). Organy te bezsprzecznie mają obowiązek rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego. Oznacza to, że z naruszeniem tego przepisu organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przedłożonego przez wnioskodawcę "Operatu Technicznego" z pomiaru użytków rolnych na lotnisku podmiotu A. Jest to szczególnie rażące w kontekście wyrażonego na str. 5 uzasadnienia decyzji stanowiska, cyt. " w sytuacji, gdy strona nie zgadza się z wynikami przeprowadzonej kontroli, powinna (...) przedłożyć pomiary uprawnionego geodety potwierdzające jej deklarację". Gdy strona postąpiła zgodnie z tym wymogiem, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowej analizy porównawczej dokumentacji z kontroli oraz dokumentacji przedstawionej przez stronę i wyjaśnienie przyczyn wystąpienia różnic pomiarów. Powtórzenie (w uzasadnieniu decyzji) za organem kontroli, że wyniki pomiarów przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę (w okresie od 22.07.2012 do 30.07.2012r.) spowodowane są działaniami naprawczymi na gruncie, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Nie ustalono bowiem w żaden sposób, jaki był stan na gruncie w momencie dokonywania pomiarów przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie takie stwierdzenie dowodzi, że nie zakwestionowano ani metody ani wyników pomiarów przedstawionych w "Operacie Technicznym".

Należy się więc zgodzić z zarzutami skargi, że wyniki kontroli z dnia 28.03.2012r. mogły nie odzwierciedlać rzeczywistego stanu, w szczególności np. z fot. nr 1 wynika wyraźnie, że na gruncie występuje obszar zalany okresowo, a nie stałe oczko wodne. Zauważyć przy tym należy, że dane z kontroli są bardzo ogólne, a sporządzony obrys obwodu powierzchni kwalifikowanej zbyt prosty jak na konfigurację działek ewidencyjnych składających się na działkę rolną A.

Reasumując Sąd stwierdza, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organ odwoławczy dopuścił się uchybień proceduralnych, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, mając na względzie obowiązek wynikający z zasady dwuinstancyjności, w sytuacji, gdy skarżący w odwołaniu zakwestionował ustalenia kontroli, winien wyczerpująco zbadać istotne dla sprawy okoliczności i zawrzeć je w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, czego nie uczynił.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji dokonana analizy porównawczej dokumentów z kontroli i przedstawionego przez stronę operatu. Wyjaśni, poprzez przesłuchanie w charakterze świadka autora "Operatu Technicznego" jaki był stan na gruntach w momencie dokonywania pomiarów, w konfrontacji z dokumentacją fotograficzną z kontroli. Przesłucha w charakterze świadków osoby dokonujące kontroli w dniu 28.03.2003r. na okoliczność sposobu dokonania pomiarów, i czy ujęto czy też pominięto, jako obszar kwalifikowany grunty zalane (fot.1). Na podstawie analizy całości zebranego materiału dowodowego podejmie odpowiednią decyzję.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt.1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zwrot kosztów obejmuje uiszczony przez stronę wpis sądowy w wys. 505 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 2 400 zł. i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.