Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 42/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia NSA Olga Białek, Halina Filipowicz-Kremis, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu wniosła w dniu 11 stycznia 2017 r. – za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skargę na "niezałatwienie sprawy przez Wójta Gminy Z. poprzez niezakreślenie odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów, nierozpatrzenie wniosku Inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy".

W petitum skargi skarżąca Spółka – powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 (oznaczony w skardze jako ust. 1) kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, podczas gdy organ ten powołał się na przepis art. 37 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołując się na tak sformułowany zarzut skarżąca Spółka – na podstawie art. 145a § 1 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Z. do zakreślenia inwestorowi odpowiedniego terminu do złożenia dokumentów, rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę A. Sp. z o.o. wyjaśniła m.in., że w dniu 13 lipca 2016 r. nadając pismo w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, skierowała do Wójta Gminy Z. wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą, placami manewrowymi, drogami dojazdowymi ze zjazdami z dróg gminnych na działce ozn. nr ewid. [...], obręb [...].

Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy Z. - na podstawie art. 64 § 2 kpa - wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku w zakresie:

1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000;

2. określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów wszystkich projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionej w formie opisowej i graficznej;

3. weryfikacji, podanego we wniosku sposobu odprowadzania wód opadowych i odpadów;

4. uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17,00 zł od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.

W zakreślonym przez organ terminie inwestor wyczerpująco ustosunkował się do stwierdzonych braków formalnych.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. inwestor wskazał, że we wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie przeprowadził analizę na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in.:

- w zakresie możliwości spełnienia wymagań dotyczących określenia warunków dla nowej zabudowy;

- w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów , cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu i stwierdził, że na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy nie stosuje się.

Zdaniem skarżącej Spółki określenie granic terenu i obszaru objętego wnioskiem zostało wskazane w samym wniosku w formie opisowej oraz na załączniku nr 1 stanowiącym kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 z zaznaczeniem działki o granic terenu objętego wnioskiem, a także na załączonej mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 2 przedmiotowego wniosku.

Ze względu na specyficzną lokalizację inwestycji - elektrownia wiatrowa zlokalizowana na wielko-powierzchniowych działkach rolnych - wymóg ustawodawcy wynikający z § 3.2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczący umożliwienia wyznaczenia obszaru analizowanego, czyli terenu wielkości nie mniejszej niż trzy fronty działki objętej wnioskiem we wszystkich kierunkach w równych odległościach od granic działki, której wniosek dotyczy - został doprecyzowany załączonym wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000.

Załączone za wnioskiem kopie map: zasadniczej w skali 1:2000 i ewidencyjnej w skali 1:500, pozwalają określić obszary na które inwestycja będzie oddziaływać czyli działki sąsiednie.

Inwestor dokonał więc określenia granic terenu w sposób właściwy.

Nadto inwestor w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. wskazał, że określenie planowanego, a także znanego na dzień wystąpienia z wnioskiem, sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania zostało podane we wniosku w formach: opisowej i graficznej oraz jego załącznikach, tj.:

a. opracowaniu zawierającym charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu budowy elektrowni wiatrowej w Gminie Z., stanowiącym załącznik nr 4 do wniosku

b. załączniku nr 1 do wniosku stanowiącym kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 z zaznaczeniem działki i granic terenu objętego wnioskiem.

Jednocześnie w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r. inwestor wskazał, iż zweryfikował podany we wniosku sposób odprowadzania wód opadowych i odpadów precyzując jak w piśmie.

Inwestor za pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. przesłał do organu również potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej.

Stąd też nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu zawartymi w piśmie z dnia 15 września 2016 r., że w zakreślonym przez organ terminie nie usunięto wszystkich wskazanych braków formalnych złożonego przez stronę wniosku. Organ nie wskazał, które z braków uznał za nieusunięte.

W związku z powyższym Spółka złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wniosła o wyznaczenie Wójtowi Gminy Z. dodatkowego terminu załatwienia sprawy - rozpatrzenie wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla w.w. inwestycji.

Samorządowe Kolegium odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] 2016r. znak: [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi przedstawiona została argumentacja kwestionująca prawidłowość postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2016 r. (Nr [...]), powyżej opisanego.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek organ wyjaśnił, że w związku z wystąpieniem braków formalnych wniosku z dnia 18 lipca 2016 r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa dwóch elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą, placami manewrowymi, drogami dojazdowymi ze zjazdami z dróg gminnych" na części działki nr [...], obręb [...], Wójt Gminy Z. pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, między innymi w zakresie podkładów mapowych. Do wniosku dołączono bowiem podkład mapowy niewiadomego pochodzenia, w skali 1:2000, bez oznaczenia terenu inwestycji i obszaru oddziaływania. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (t.j. Dz. U z 2016, poz. 778, ze zm.) konieczne jest bowiem określenie przez inwestora granic terenu objętego wnioskiem i określenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000. Jednocześnie podkreślić należy, że pismo Wójta Gminy Z. zawierało pouczenie, zgodne z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, iż nieusunięcie braków w terminie siedmiu dni, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Powyższe wezwanie skutecznie doręczono pełnomocnikowi \wnioskodawcy w dniu 22 sierpnia 2016 r., a zatem zakreślony przez organ termin upłynął z dniem 29 sierpnia 2016 r. W ustalonym przez organ terminie pełnomocnik inwestora nie uzupełnił braków formalnych wniosku w zakresie przedstawienia podkładów mapowych właściwego pochodzenia, odpowiedniej skali, z zakreślonym terminem inwestycji i terenem oddziaływania inwestycji.

W związku z tym Wójt Gminy Z., w oparciu o art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poinformował pełnomocnika inwestora, że wniosek A. sp. z o. o. z dnia 18 lipca 2016 r. dotyczący wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa dwóch elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą, placami manewrowymi, drogami dojazdowymi ze zjazdami z dróg gminnych" na części działki nr [...], obręb [...], pozostawiono bez rozpoznania (dalszego procedowania).

Powyższe działanie Wójta Gminy Z. jako organu I instancji stało się przedmiotem kontroli instancyjnej i postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2016 r. [...] zostało uznane prawidłowe i uzasadnione ze wskazanej wyżej przyczyny.

Jednocześnie odpowiadając na zarzut zawarty w skardze, który sugeruje, że Wójt Gminy Z. nie rozważył czy planowana inwestycja nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako inwestycji liniowej, organ wskazał, że przeanalizował możliwość zakwalifikowania inwestycji jako liniowej i stwierdził, że nie spełnia ona warunków takiego skategoryzowania.

Wójt Gminy Z. zwrócił przy tym uwagę, że według zapisu art. 3 pkt 3a przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Elektrownie wiatrowe zostały wymienione w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zakwalifikowano je do Kategorii XXIX obiektów budowlanych - wolno stojące kominy i maszty oraz elektrownie wiatrowe. Elementy wymienione w definicji obiektu liniowego zakwalifikowano natomiast do oddzielnej kategorii, a mianowicie Kategorii XXV - drogi i kolejowe drogi szynowe oraz Kategorii XXVI - sieci, jak: elektroenergetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe, kanalizacyjne oraz rurociągi przesyłowe.

W związku z powyższym w przypadku elektrowni wiatrowych organ nie znalazł podstaw, by uznać że stanowić one mogą obiekty liniowe.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 26 czerwca 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie przedstawionych okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienie skargi mimo rozważenia w toku podejmowanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej, z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto, poprzedzając przedstawienie motywów wyroku, Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu nie podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2016 r. (Nr [...]), bowiem postanowienia wydawane w trybie art. 37 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu poprzednio obowiązującym nie były objęte kognicją sądu administracyjnego. Wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, określone w przepisie art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu poprzednio obowiązującym jedynie warunkowało dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Wskazać też należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga – wobec treści zawartych w niej wniosków – została zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Wójta Gminy Z. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji.

Wymaga też wyjaśnienia, że przywołując w uzasadnieniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uwzględnił ich brzmienie obowiązujące w dacie wniesienia skargi, czyli przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego Wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej (czyli bezczynności) w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).

Podniesiony w rozpoznawanej sprawie zarzut bezczynności Wójta Gminy Z. odnosi się do pozostawienia przez ten organ bez rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. o ustalenie na rzecz Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą, placami manewrowymi, drogami dojazdowymi ze zjazdami z dróg gminnych, na części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], a poprzez to niepodjęcie czynności procesowych w sposób wymagany zasadą praworządności i niezałatwienia sprawy w trybie określonym w przepisie art. 104 kpa. Sfera materialnoprawna sprawy o tak określonym przedmiocie podlega regulacji ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, natomiast czynności procesowe podporządkowane są przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika m.in., że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

Przepisy procesowe określają także terminy załatwiania sprawy, przy czym stosownie do przyjętej w art. 12 § 1 kpa zasady ogólnej szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2 art. 12 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty o dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5).

Artykuł 36 § 1 kpa stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 kpa, bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie (m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji (postanowienia lub innego aktu) albo nie podjął stosownej czynności.

Obejmuje ona również sytuacje, gdy organ odmawia rozpoznania sprawy lub jej załatwienia, bo błędnie uznaje, że zachodzą okoliczności, które zwalniają go z obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność Wójta Gminy Z. nie zaistniała.

Wskazać również należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej w przepisów prawa czynności w sprawie, w której organ jest właściwy do podjęcia czynności postępowania objętych skierowanym przez stronę zarzutem bezczynności. Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskiem doręczonym organowi w dniu 18 lipca 2016 r. A. Sp. z o.o. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą, placami manewrowymi, drogami dojazdowymi ze zjazdami z dróg gminnych, na części działki nr [...], obręb [...].

Do wniosku załączone zostały: kopia mapy zasadniczej z określeniem granicy terenu objętego wnioskiem (2 egz.), kopia mapy ewidencyjnej (1 egz.), wypisy z ewidencji gruntów działki objętej wnioskiem (1 egz.), opracowanie zawierające charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące pkt. IV wniosku (1 egz.), ostateczna decyzja Wójta Gminy Z. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z dnia [...] 2012 r. (1 egz.), wypis z KRS (1 egz.) oraz pełnomocnictwo.

Materiał sprawy wskazuje również, że w dniu 12 sierpnia 2016 r. skierowane zostało do pełnomocnika wnioskującej Spółki w trybie art. 64 § 2 kpa wezwanie do usunięcia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku (sprawy) bez rozpatrzenia, braków złożonego wniosku w zakresie:

1. określenia granic terenu objętego wnioskiem i określenia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującego teren, którego dotyczy wniosek w skali 1:500 lub 1:1000, mapa powinna umożliwiać wyznaczenie obszaru analizowanego, czyli terenu wielkości nie mniejszej niż trzy fronty dziatki objętej winsokiem we wszystkich kierunkach w równych odległościach od granic działki której dotyczy wniosek, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru, zgodnie z § 3.2. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588);

2. określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów wszystkich projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

3. weryfikacji, podanego we wniosku, sposobu odprowadzania wód opadowych i odpadów,

4. uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17,- zł od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz przedłożenie dowodu zapłaty należnej opłaty skarbowej. Opłatę skarbową wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty - art. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 783).

Wezwanie zawierało też informację o treści art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), obowiązującej od dnia 16 lipca 2016 r., stanowiącego, że: "Lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Akta doręczone Sądowi potwierdzają również, że pełnomocnik A. Sp. z o.o. w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie skierowane w trybie art. 64 § 2 kpa, doręczonym organowi w dniu 5 września 2016 r. wyjaśniła, że w określenie granic terenu i obszaru objętego wnioskiem zostało dokonane w treści wniosku w formie opisowej oraz graficznej na załączniku nr 1, stanowiącym kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000 z zaznaczeniem działki i terenu objętego wnioskiem oraz na załączonej mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik nr 2. W treści pisma pełnomocnik Spółki podała również, że załączone do przedmiotowego wniosku kopie: mapy zasadniczej (w skali 1:2000) i mapy ewidencyjnej (w skali 1:5000) pozwalają określić nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływać.

Pełnomocnik wyjaśniła również kwestie dotyczące gabarytów inwestycji, odwołując się do treści wniosku oraz sprecyzowała wniosek w części odnoszącej się do odprowadzania wód opadowych i usuwania odpadów. Do pisma załączone zostało potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Materiał sprawy zawiera również pismo Wójta Gminy Z. z dnia 15 września 2016 r. skierowane do pełnomocnika wnioskującej Spółki oznaczone jako "Pismo informacyjne", z którego wynika, że stosownie do treści art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjne, przedmiotowy wniosek w związku z nieuzupełnieniem jego braków formalnych pozostawiono bez rozpoznania.

W zaistniałych w sprawie, a powyżej opisanych okolicznościach należy przede wszystkim wyjaśnić, że wobec dorobku judykatury, nauki i piśmiennictwa uznaje się, że pozostawienie podania bez rozpoznania jako forma bezczynności organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, po wcześniejszym skorzystaniu z trybu określonego w przepisie art. 37 kpa, jako warunku dopuszczalności skargi. W rozpoznawanej sprawie ten warunek został przez skarżącą Spółkę spełniony.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocześnie wskazywano, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie pozostaje bezczynny, a ponadto, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jako czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu, ale w przypadku, gdy w ocenie składającego wniosek, wniosek ten spełnił kryterium kompletności może on złożyć skargę na bezczynność organu, a wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostał bezczynny w sprawie (np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702 z glosą B. Adamiak; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, Lex nr 469747).

Istotne jest, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest wyłącznie na wniosek inwestora, ale prawidłowy formalnie, czyli niedotknięty brakami formalnymi. Postępowanie to składa się z trzech etapów: wszczęcia postępowania, postępowania wyjaśniającego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podstawową zatem powinnością organu administracji publicznej właściwego w sprawie jest zbadanie, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny, tj. czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism wskazane w art. 63 § 2 - 3a i w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 63 § 2 kpa. Jeżeli wniosek zawiera braki w tym zakresie, to stosownie do treści art. 64 § 2 kpa organ ma obowiązek wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków pod rygorem pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół – przez pracownika, który go sporządził. Gdy wniosek składa osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią uprawniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 k.p.a.). Przepisy art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają dodatkowe warunki, jakim oprócz tych wskazanych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. ma odpowiadać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z norm tych wynikają konkretne wymagania dotyczące formy i zawartości załączonych do wniosku dokumentów. Mają one na celu przeważnie ułatwienie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne dotarcie do prawdy obiektywnej, a także powodują przeniesienie ciężaru udowodnienia określonych okoliczności na stronę.

Zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zdaniem Sądu w obowiązujących w dacie skierowania przez Wójta Gminy Z. do pełnomocnika wnioskującej Spółki zawiadomienia o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, warunkach prawnych wykorzystanie w rozpoznawanej sprawie przez właściwy organ lokalizacyjny trybu określonego w przepisie art. 64 § 2 kpa w sposób zgodny z prawem było możliwe wyłącznie dla wezwania wnioskodawcy (potencjalnego inwestora) do usunięcia braków formalnych wniosku na warunkach w tym przepisie zastrzeżonych poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej w skali 1:500 lub 1:1000, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z naniesionymi na podkładzie mapowym granicami terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który ta inwestycja może oddziaływać.

Są to bowiem obligatoryjne elementy wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Materiał sprawy dokumentu o takich cechach nie zawiera, co oznacza, że pełnomocnik nie zadośćuczyniła wezwaniu Wójta Gminy Z. z dnia 12 sierpnia 2016 r. i nie uzupełniła we wskazany w nim sposób braków formalnych przedmiotowego wniosku.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że załączone podkłady mapowe w skali 1:2000 (mapa zasadnicza) i w skali 1:5000 (mapa ewidencyjna) nie zawierają danych ani adnotacji o ich pochodzeniu ani nie określają granic terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.

W uznaniu Sądu wobec treści powoływanych wcześniej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 § 2 i 3 kpa, Wójt Gminy Z. zasadnie uznał opisane powyżej dokumenty mapowe o cechach odpowiadających wymaganiom z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezbędne dla prawidłowości formalnej przedmiotowego wniosku, a wobec ich nieprzedłożenia wraz z wnioskiem i w trybie art. 64 § 2 kpa w sposób zgodny z prawem zastosował się do dyspozycji ustawodawcy zawartej w tym przepisie (in fine).

Konsekwentnie zatem Wójtowi Gminy Z. nie można zarzucić bezczynności, bowiem wniosek wadliwy formalnie nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania, a poprzez to eliminuje powinność organu załatwienia sprawy w sposób określony w przepisie art. 104 kpa.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu nieuprawnione było wykorzystanie przez Wójta Gminy Z. trybu z art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku i materiału sprawy w zakresie: opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kopii mapy zasadniczej o szerokości minimalnej trzykrotności frontu działki, określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych w formie opisowej i graficznej.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki obligujące do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.