Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 10a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Miedźna z dnia 29 maja 2018 r. nr L/311/2018 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 Regulaminu w zakresie słów "niezwłocznie" oraz § 2 ust. 2 i 3, a także § 9


UZASADNIENIE

Rada Gminy Miedźna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1, i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: "ustawa"), podjęła w dniu 29 maja 2018 roku uchwałę nr L/311/2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedźna, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tychach i przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 czerwca 2018 r. pod pozycją poz. 3610, natomiast jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Miedźna (§ 2). Załącznik do uchwały stanowi Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedźna, zwany dalej: "Regulaminem".

Skargę na część zapisów tego Regulaminu złożył Prokurator Rejonowy w P. W uzasadnieniu skargi ustosunkował się do szczegółowych unormowań Regulaminu z przytoczeniem ich treści, uznając, iż dokonany w nich zapis w zakresie słowa "niezwłoczne" przekracza upoważnienie ustawowe:

- w § 2 ust. 1 Regulaminu: "Obowiązek usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego winien być realizowany poprzez niezwłoczne uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.";

- w § 2 ust. 2 Regulaminu: "Poprzez niezwłoczne uprzątnięcie należy rozumieć uprzątnięcie w dniu powstania zanieczyszczeń, o których mowa w ust. 1.";

- oraz całości § 2 ust. 3 Regulaminu, w którym: "Zakazuje się zgarniania błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię.".

W dalszej kolejności podniósł, że zapis § 9 pkt 1-5 Regulaminu w zakresie słowa: "właścicieli" przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej: "u.o.z.") i dotyczy:

- § 9 pkt 1 Regulaminu o treści: "1) zabrania się właścicielom zwierząt domowych wypuszczania ich bez dozoru poza teren nieruchomości, w budownictwie wielorodzinnym poza obręb własnego mieszkania", bowiem narusza zasadę dostatecznej określoności i jasności norm prawnych wynikającą z art. 2 Konstytucji RP;

- § 9 pkt 2 Regulaminu o treści: "2) wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w kaganiec", bowiem narusza zasadę dostatecznej określoności i jasności norm prawnych wynikającą z art. 2 Konstytucji RP;

- § 9 pkt 3 Regulaminu o treści: "3) w miejscach publicznych prowadzić psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu dodatkowo w nałożonym kagańcu", jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10a ust 3 i 4 u.o.z. oraz z zasadą prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP;

- § 9 pkt 4 Regulaminu o treści: "4) zwolnienie przez właściciela psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem", bowiem przekracza upoważnienie ustawowe;

- § 9 pkt 5 Regulaminu o treści: "5) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.: obowiązek ten nie dotyczy osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących", albowiem w zakresie słowa "właścicieli" przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Podkreślił, że w § 9 Regulaminu Rada Gminy Miedźna nie była upoważniona do nakładania obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, w sytuacji gdy ustawodawca wskazał również na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Pojęcia "właściciel" zwierzęcia oraz "osoba utrzymująca zwierzę" nie są tożsame, z tego powodu przekroczone zostało upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. II SA/Łd 692/15, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej "CBOS"). W § 9 pkt 1 Regulaminu Rada Gminy Miedźna poza przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, naruszyła wynikającą z wymogów art. 2 Konstytucji RP zasadę dostatecznej określoności i jasności norm prawnych, pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. Z treści § 9 pkt 1 Regulaminu nie wynika poza teren jakiej nieruchomości właściciel zwierzęcia domowego nie może tego zwierzęcia wpuszczać bez dozoru. Zgodnie z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane, lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności", de facto więc zwierzę domowe zawsze będzie znajdowało się na terenie czyjejś nieruchomości (czy to prywatnej, czy publicznej) i jego wypuszczenie poza teren jakiejkolwiek nieruchomości należy rozpatrywać w kategoriach zapisu absurdalnego. Za niezrozumiałe i naruszające zasadę proporcjonalności uznać należy możliwość wypuszczania psa bez dozoru jedynie w obrębie własnego mieszkania (bądź na terenie bliżej niesprecyzowanej nieruchomości). Mając na uwadze obecne uwarunkowania społeczno-gospodarcze należy przyjąć, że może zaistnieć sytuacja, iż osoba utrzymująca zwierzę domowe będzie jedynie najemcą mieszkania, bądź będzie jej przysługiwać spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a wtedy zgodnie z zapisem § 9 pkt 1 Regulaminu zwierzę powinno przebywać pod stałym dozorem. Z treści § 9 pkt 2 Regulaminu można wnioskować, że w każdej sytuacji pies musi być wyposażony w obrożę, a pies rasy uznawanej za agresywną oraz w inny sposób zagrażający otoczeniu - w kaganiec. Zapis ten ingeruje w materię ukształtowaną w przepisach u.o.z., które nie przewidują obowiązku wyposażania psa w przyrządy mające na celu kontrolę jego zachowania przez opiekuna, oraz posługują się nieprecyzyjnym określeniem "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu", gdyż nie sposób ocenić w jakiej sytuacji pies mógłby zagrażać otoczeniu, czy to może poprzez swoją wielkość, agresywność, czy inną cechę i w jakim została ona ujęta natężeniu. Tym samym przepis ten nie spełnia wynikającej z wymogów art. 2 Konstytucji RP oraz zasady dostatecznej określoności i jasności norm prawnych (zasada prawidłowej legislacji), pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. Tymczasem, przepisy winne być formułowane w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (zob. TK - K 7/99, K 24/00). Każdy przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność, co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii. Zapis 9 pkt 3 Regulaminu jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz bardziej rygorystyczny (w niektórych sytuacjach) niż wymogi ustawowe przewidziane w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z. oraz nie spełnia wynikającej z wymogów art. 2 Konstytucji RP zasady dostatecznej określoności i jasności norm prawnych oraz przekracza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W tym zakresie, dotychczas w sądownictwie administracyjnym ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, że zapisy sprowadzające się do zobowiązania osób utrzymujących psy (bądź inne zwierzęta domowe) do wyprowadzania tych psów na terenach użytku publicznego tylko na smyczy, a psów należących do rasy psów agresywnych (niebezpiecznych) dodatkowo w założonym kagańcu są niezgodne z prawem (por. wyrok WSA Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SNGd 217/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SNŁd 386/15 i z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. II SNŁd 692/15; wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. IV SNPo 869/15, CBOS). Dodać też należy, że przedmiotowy zapis jest sformułowany wadliwie, gdyż analogicznie, jak w § 9 pkt 2 Regulaminu, posługuje się nieprecyzyjnym określeniem "psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu". W § 9 pkt 4 Regulaminu Rada Gminy Miedźna poza tym, że przekroczyła ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz naruszyła zasadę dostatecznej określoności i jasności norm prawnych wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, naruszyła zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z treści tego zapisu wynika, że zasadniczo pies powinien być prowadzony przez właściciela na smyczy (co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów wyższej rangi i do czego odniesiono się powyżej), a zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Ustanawiając treść § 9 pkt 4 Regulaminu Rada Gminy Miedźna wkroczyła w obszar uregulowany w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z., na podstawie których "zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna." (ust. 3). Zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Ponadto, zastrzeżenie w treści zapisu, że zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości (poza innym przewidzianymi w zapisie wymogami) jest dopuszczalne, o ile nieruchomość jest odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, nie mieści się w pojęciu obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi (na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 446/15, CBOS). Poza tym obowiązek oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem byłby nieco absurdalny, w sytuacji, gdy na nieruchomości przebywałby bez dozoru psy mniejsze lub niegroźne np. yorkshire terrier (tzw. york), czy mops. Wymóg, aby nieruchomość była ogrodzona w sposób wykluczający dostęp osób trzecich również nie ma racjonalnego uzasadnienia. Literalna wykładnia zapisu oznaczałaby, że nieruchomość musiałby posiadać zabezpieczenia zbliżone do chronionych nieruchomości instytucji państwowych. Zważywszy na powyższe istotne wady skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu we wskazanym powyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miedźna wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przypisanych. Wyjaśniła, że regulacja zawarta w zapisach § 2 Regulaminu mieści się w delegacji ustawowej, wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zawarcie terminu "niezwłocznie" służyć ma doprecyzowaniu i dopełnieniu regulacji dotyczącej obowiązków wynikających między innymi z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do których zalicza się odpady z czyszczenia ulic i placów, na co wskazuje rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923 z późn. zm.), w którym wyszczególniono grupę 20 (odpady komunalne z czyszczenia ulic i placów). Zatem nie można wykluczyć sytuacji, że zgarnianie odpadów (np. błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń) może dotyczyć części nieruchomości właściciela przeznaczonej do użytku publicznego, np. chodnika. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 9 Regulaminu Rada Gminy Miedźna podała, że ustawodawca w przepisach u.o.z. rozróżnia określenia "właściciel lub opiekun" a nie tylko właściciel, jednakże za opiekuna winno się uznawać również osobę, która działa w imieniu właściciela zwierzęcia. Można to jednak potraktować jako nieistotne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Pozostałe zarzuty skargi w części dotyczącej § 9 Regulaminu również nie zostały podzielone, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wyklucza kompetencji rady gminy do kształtowania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych poprzez wprowadzenie stosownych zakazów, gdyż ustawodawca zobligował organy gminy do przyjęcia regulacji, które będą w pełni zabezpieczać takie wartości jak zdrowie i życie ludzi. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, w odniesieniu do przedstawicieli niektórych ras nie koliduje w powyższą regulacją. W istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla danego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem. Nie sposób też uznać, że analizowany zapis skutkuje niehumanitarnym traktowaniem zwierząt, gdyż smycz czy kaganiec nie ograniczają ruchu zwierzęcia i nie zadają mu cierpienia, a obowiązek ochrony zdrowia i życia innych ludzi na tutaj charakter nadrzędny. Nie została zatem naruszona zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 Konstytucji RP i zasada humanitaryzmu w stosunku do zwierząt. Zdaniem Rady Gminy, pies nie musi należeć do rasy uznanej za agresywną, aby agresywnością się cechował, zarówno w stosunku do osób trzecich, jak i innych zwierząt. Jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny: "W praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach ustaw (tu odpowiednio: aktów prawa miejscowego) wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa." (por. wyrok TK z 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 148). Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 622/16 uznał za zgodny z prawem i wystarczający dla zapewnienia bezpieczeństwa następujący zapis: "zwolnienie ze smyczy psów bez kagańca jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich". Z zapisu § 9 pkt 1 i 4 Regulaminu, poddanego pod ocenę prawną wynika, iż de facto chodzi o nieruchomości osób utrzymujących zwierzęta domowe. Konkluzja ta wynika z zasad logiki i reguł doświadczenia życiowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05, CBOS).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w myśl regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Dodać przy tym należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy Miedźna z dnia 29 maja 2018 roku nr L/311/2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedźna.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone w części zostały postanowienia Regulaminu, stanowiącego załącznik do powyższej uchwały, które powinny realizować delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2010 z późn. zm., zwanej dalej, jak dotychczas: "ustawa").

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ustawy miał brzemiennie:

"Art. 4. 1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu.

Obecnie zakres nowego brzmienia art. 4 ust. 2 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy zawiera treść regulacji art. 4 ust. 2 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej w części uchwały, który znalazł odzwierciedlenie w treści Regulaminu.

Jakkolwiek rozszerzeniu uległ zakres zadań ustawowo przyznanych gminie, to nadal regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 4 ustawy wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady; b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a), odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach; b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości obowiązujące obecnie w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ustawy mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyroki NSA z dnia: 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16; 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 73/13; 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, CBOS oraz publikacja W. Radecki pt. "Utrzymanie czystości i porządku w gminach." Komentarz, LEX/el. 2016).

W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i stanowiącego załącznik do tej uchwały Regulaminu stwierdzić należało, że kwestionowane postanowienia Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo w części określonej w § 2 ust. 1 w zakresie słów "niezwłocznie" oraz § 2 ust. 2 i 3, a także § 9.

Treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej w części uchwały) nie uprawniania rady gminy do wprowadzania odkreślenia obowiązku wymienionego w treści § 2 ust. 1 Regulaminu. Wskazany przepis ustawy nie daje możliwości określenia terminu, czy też miejsca uprzątnięcia wymienionych zanieczyszczeń. Stąd też niezgodne z prawem jest nałożenie obowiązku, zgodnie z którym, właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników "niezwłocznie". Określenie czasu i częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy. Zbędne i bez racji bytu pozostają zatem w tym zakresie regulacje Regulaminu zawarte w § 2 ust. 1 i 2, zawierające określenie "niezwłocznie". Z tych samych powodów za zasadny należy uznać zarzutu odnoszący się uregulowania zawartego w § 2 ust. 3 Regulaminu, a mianowicie "Zakazuje się zgarniania błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię". Także ta regulacja przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy (obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej w części uchwały, a obecnie pkt 1 pkt c) nie daje podstaw do wprowadzenia takiego zakazu.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić nieważność wskazanych powyżej fragmentów § 2 Regulaminu, tj. ust. 1 poprzez wykreślenie słowa "niezwłocznie", oraz w całości § 2 ust. 2 i 3 wobec przyjęcia ich przez Radę Gminy Miedźna z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Podnieść należy, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gd 748/18, CBOS). Analizowany zapis § 9 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Podzielić w tym zakresie przyjdzie stanowisko skarżącego dotyczące treści § 9 Regulaminu: "1) zabrania się właścicielom zwierząt domowych wypuszczania ich bez dozoru poza teren nieruchomości, w budownictwie wielorodzinnym poza obręb własnego mieszkania"; "2) wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w kaganiec"; "3) w miejscach publicznych prowadzić psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu dodatkowo w nałożonym kagańcu"; "4) zwolnienie przez właściciela psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem"; "5) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.: obowiązek ten nie dotyczy osób niepełnosprawnych, korzystających z psów asystujących".

Należy zwrócić uwagę na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821), zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu, Ponadto, chodzi o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Jednakże prowadzenie na smyczy i w kagańcu psa także może nie zapewniać bezpieczeństwa (por.: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Regulaminu, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.o.z.") wprowadzał zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15 (CBOS), że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane, to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. nr 77, poz. 687).

Tymczasem przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia Regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (np. ustawą o ochronie zwierząt) i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn Sąd uznał § 9 Regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z art. 10a ust. 3 u.o.z.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować prawne uzasadnienie, czyli musi być odpowiednie do celu, któremu służy dana regulacja. Musi to więc być ograniczenie racjonalne. Jako sprzeczne z podstawowymi zasadami u.o.z. należało ocenić regulację dotyczącą zakazu wypuszczania zwierząt bez dozoru poza teren nieruchomości, a w budownictwie wielorodzinnym poza obręb własnego mieszkania

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.