Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 875/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2899/21 w sprawie ze skarg Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i A. sp. jawna w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargi, 3. zasądza od A. sp. jawna w B. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2899/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz A. sp. jawna w B., z udziałem B. S.A. w B., na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r., a także zasądził na rzecz A. sp. jawna w B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu (dalej: WIF lub organ I instancji) wpłynął wniosek A. sp. j. w B. (dalej: strona, skarżąca spółka) o przeniesienie zezwolenia z dnia 6 grudnia 2010 r., wydanego przez WIF, na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zmienionego decyzjami z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz z dnia 16 lipca 2020 r., w związku z nabyciem przez Wnioskodawcę zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki B. S.A., obejmującej m.in. aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]", zlokalizowaną przy ul. D. [...] w B.

Pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. WIF poinformował stronę o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia przedmiotowego zezwolenia.

W dniu 7 stycznia 2021 r. WIF wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia z dnia 6 grudnia 2010 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", prowadzoną przy ul. D. [...] w B., udzielonego spółce B. S.A. z siedzibą w B.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r., WIF - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) - zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie przeniesienia przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie.

Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. do sprawy na prawach przysługujących prokuratorowi przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.

W wyniku rozpoznania zażalenia Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF), wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 19 marca 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W ocenie GIF organ I instancji właściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia z dnia 6 grudnia 2010 r. wydanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", prowadzonej przy ul. D. [...] w B., udzielonego spółce [...] S.A. w B., ma charakter prejudycjalny w niniejszym postępowaniu, dotyczącym przeniesienia ww. zezwolenia na inny podmiot w rozumieniu art. 104a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1977 ze. zm.; dalej też: u.p.f.). Skoro WIF wszczął w urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, to fakt ten powoduje sytuację braku możliwości rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przeniesienia omawianego zezwolenia, gdyż występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest konieczne dla zakończenia postępowania w przedmiocie przeniesienia powyższego zezwolenia.

Skargi na postanowienie GIF wnieśli A. sp. j. w B. oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, podkreślił, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104a u.p.f. jest postępowaniem administracyjnym, które kończy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji. W toku postępowania organ jest zobligowany do przeprowadzenia dokładnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych niezbędnych dla dokonania przeniesienia zezwolenia. WIF bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, sytuacja dotychczasowego posiadacza zezwolenia nie ma żadnego wpływu na spełnienie warunków do przeniesienia zezwolenia przez nabywcę apteki, a te kwestie są jedynie przedmiotem badania przez organ w postępowaniu dotyczącym przeniesienia zezwolenia. Nie może nadto umknąć uwadze, że wniosek skarżącej o przeniesienie zezwolenia z dnia 6 grudnia 2010 r., wydanego przez WIF, na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zmienionego decyzjami z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz z dnia 16 lipca 2020 r., w związku z nabyciem przez wnioskodawcę zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki B. S.A., obejmującej m.in. aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]", zlokalizowaną przy ul. D. [...] w B. został złożony w dniu 8 grudnia 2020 r., a zatem przed wszczęciem z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (w dniu 7 stycznia 2021 r.). Reasumując, w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki nie bada się spełnienia przesłanek przez dotychczasowego posiadacza zezwolenia. Na dzień złożenia wniosku o przeniesienie zezwolenia, jak i na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, przedmiotowe zezwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym.

W ocenie WSA niezasadne więc było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Sąd pierwszej instancji zgodził się tym samym z takimi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że wynik prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie mógł zostać uznany za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem pomiędzy tym postępowaniem, a prowadzonym przez ten sam organ postępowaniem o zmianę zezwolenia, zabrakło wymaganego przepisem elementu bezpośredniej zależności. Nie było żadnych przeszkód, aby organ rozstrzygnął sprawę z wniosku o zmianę w niewątpliwym stanie faktycznym, w którym byt prawny zezwolenia w dacie złożenia wniosku był niekwestionowany i ostatecznie tj. w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zakwestionowany nie został.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten nie daje podstaw do zawieszenia postępowania o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy w stosunku do zbywcy apteki (w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny) prowadzone jest postępowanie o cofnięcie udzielonego mu zezwolenia, w związku z podjętymi przez niego działaniami, a w konsekwencji błędną ocenę, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy jego prawidłowa wykładnia dawała podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej do czasu zakończenia postępowania o cofnięcie tego zezwolenia;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 2b u.p.f., poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na nieprawidłowe uznanie, że nie został spełniony warunek bezpośredniej zależności pomiędzy rezultatem postępowania o cofnięcie zezwolenia, a rozstrzygnięciem sprawy o przeniesienie tego samego zezwolenia, nawet wbrew temu, że cofnięcie zezwolenia powinno nastąpić w przypadku, gdy zajdą przewidziane przez ustawodawcę ustawowe okoliczności, warunkujące wygaśnięcie zezwolenia; zatem zakończenie postępowania o przeniesienie zezwolenia warunkowane jest zakończeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy uchybienia stwierdzone w stosunku do postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 19 marca 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, wiążące się z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem stan faktyczny w sprawie został przez organy administracji ustalony w sposób prawidłowy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w sposób niepozwalający na dokonanie kontroli tego orzeczenia, bowiem Sąd nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał brak istnienia bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem o cofniecie zezwolenia a postępowaniem o przeniesienie tego samego zezwolenia.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik – B. S.A. - wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy nastąpiło zatem zgodnie z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Z treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia na jego podstawie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia.

Rozpoznając sprawę w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 174 i 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodzić należy się z tym, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - wynika, że przepis określa cztery istotne elementy, których łączne spełnienie uzasadnia zawieszenie postępowania, a mianowicie: 1) w toku postępowania pojawia się zagadnienie wstępne, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi poprzedzać załatwienie sprawy i 4) istnieje zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a załatwieniem sprawy i wydaniem decyzji.

W odniesieniu do przesłanki dotyczącej konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie wyrażany był pogląd, że z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarza; 10 wydanie, Wyd. C.H.Beck; Warszawa 2009); zob. również wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 68/16, z 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 820/09, z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1147/10).

Jednakże prezentowane są też poglądy przeciwne ścisłej wykładni sformułowania "inny organ lub sąd", według których pod pojęciem "inny organ" można rozumieć nawet ten sam organ, który prowadzi sprawę główną, ale w innym postępowaniu. Stanowisko to argumentowane jest zmieniającym się prawem administracyjnym, przyznawaniem kompetencji temu samemu organowi do rozpoznawania spraw prowadzonych w odrębnych postępowaniach, na podstawie odmiennych przepisów, co stwarza potencjalną możliwość uzależnienia załatwienia sprawy w jednym z tych postępowań od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innym postępowaniu. To zaś uzasadnia - w określonych sytuacjach - interpretację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwzględnieniem wykładni nie tylko literalnej, ale i funkcjonalnej, a w konsekwencji pozwala uznać za zgodne z prawem zastosowanie procesowej instytucji zawieszenia postępowania przez organ, który w różnych postępowaniach rozpoznaje sprawę główną i sprawę zagadnienia wstępnego (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - pod red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak; opublikowano WKP 2019; kom. do art. 97; por. też. wyroki NSA: z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 980/12, z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5456/16 - i powołane tam liczne orzeczenia).

W kwestii pojęcia "zagadnienia wstępnego" zgodnie przyjmuje się, że "zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne rozumiane jako mający podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy problem, wynikły w toku postępowania administracyjnego, wymagający rozstrzygnięcia go przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt II GSK 820/09, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. o sygn. akt II GSK 161/15). W orzecznictwie stawiane są trafne tezy, że prejudycjalność w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej - która stała się sporna w toku postępowania administracyjnego - stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. W pojęciu tym nie mieści się natomiast konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub stanu faktycznego, czyli wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą. W zagadnieniu wstępnym chodzi o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, w postępowaniu głównym. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zatem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Zagadnienie wstępne to takie zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA: z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21, z 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19, z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20).

Mając powyższe na uwadze skład Naczelnego Sądu Administracyjnego - orzekający w tej sprawie - uznał, że w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostanie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - dla rozpoznania wniosku o przeniesienie tego zezwolenia, z podanych niżej przyczyn.

Otóż, zgodnie ze znajdującym zastosowanie w sprawie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej art. 104a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1, na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1) nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4-4b i art. 101 pkt 2-5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2) adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie.

Wobec brzmienia przytoczonego przepisu, nie powinno ulegać kwestii, że obowiązek organu - rozpoznającego wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - nie ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy zaktualizowały się przesłanki jednoznacznie określone w obu punktach powołanej regulacji (tzn. co do spełnienia przez nabywcę zezwolenia wymienionych tam wymogów i co do złożenia przez niego stosownego oświadczenia oraz odnośnie do adresu prowadzenia apteki). W świetle cytowanego art. 104a ust. 1 Prawa farmaceutycznego okolicznością faktyczną, wymagająca ustalenia, jest bowiem także to, czy przenoszone zezwolenie istnieje.

Istotnie, jak wyżej wskazano, w pojęciu zagadnienia wstępnego - o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - nie mieści się konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Niewątpliwie przy tym, organ przed wydaniem decyzji rozważa, czy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym jej załatwienie i zobligowany jest rozstrzygnąć sprawę wg stanu prawnego i faktycznego na dzień orzekania.

Ocena zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku wymaga natomiast odpowiedzi na pytanie: czy organ rozpoznający wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - w sytuacji, gdy w aktualnym w chwili rozpoznawania sprawy stanie faktycznym zbywca legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - może zignorować wiedzę o toczącym się odrębnie postępowaniu, na podstawie odrębnych przepisów w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia ?

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiadając na to pytanie, nie można pomijać faktu, że wskutek wydania decyzji uwzględniającej wniosek o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, postępowanie o cofnięcie zezwolenia posiadanego przez zbywcę zezwolenia staje się bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego zbycie zezwolenia może skutkować uniknięciem odpowiedzialności podmiotu prowadzącego aptekę za (ewentualne) działania, uzasadniające cofnięcie zezwolenia. Konsekwencje cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej są zaś znaczące. Cofnięcie takiego zezwolenia stanowi m.in. przesłankę odmowy udzielenia (następnego) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez okres 3 lat. Tak więc - co istotne - na ten okres ustawodawca uznał zatem za celowe i konieczne wyeliminowanie możliwość prowadzenia aptek przez podmioty, które naruszały przepisy Prawa farmaceutycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowczo stwierdzić trzeba, że zbycie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - nawet formalnie zgodne z literą prawa i formalnie uzasadniające żądanie wydania decyzji na podstawi art. 104a ust. 1 Prawa farmaceutycznego - nie może służyć uchyleniu się od odpowiedzialności prawnej przez podmioty prowadzące aptekę. Kwestie z tym związane muszą być przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ w postępowaniu toczącym się z wniosku o przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki nie może rozstrzygać o cofnięciu tego zezwolenia, ani przesądzać samodzielnie okoliczności i przesłanek z tym związanych.

W ocenie składu orzekającego NSA, w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki nie może istnieć wątpliwość, czy zbycie zezwolenia nie było świadomym działaniem, zmierzającym do uniknięcia postępowania o cofnięcie zezwolenia i tym samym uchylenia się od niekorzystnych skutków prawnych naruszeń przepisów Prawa farmaceutycznego.

Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której umowa zbycia/nabycia apteki - stanowiąca przecież podstawę domagania się przeniesienia zezwolenia na prowadzenie tej apteki na podstawie art. 104a ust. 1 Prawa farmaceutycznego - nawet formalnie zgodna z prawem, byłaby zawarta w istocie z nadużyciem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki dotyczy kwestii prawnej, bezpośrednio wiążącej się z przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, tj. w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia zezwolenia. Decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki rozstrzygnie bowiem o istnieniu zezwolenia - jako przesłance przeniesienia tego zezwolenia - w zakresie, w jakim organ w postępowaniu głównym samodzielnie rozstrzygać nie może. Usprawiedliwione jest zatem przyjęcie, że istnieje ścisła zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w sprawie z wniosku o przeniesienie tego zezwolenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane ryzyko - że zbycie zezwolenia może być działaniem mającym na celu uchylenie się od skutków prawnych naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego (w postaci czasowego pozbawienia możliwości prowadzenia aptek przez podmioty naruszające Prawo farmaceutyczne) - uzasadnia stanowisko, że rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przed rozpoznaniem wniosku o przeniesienie tego zezwolenia służy nie tyle wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego zezwolenia, co rozstrzygnie problem prawny - bezpośrednio związany z umową, z powołaniem na którą wniesiono o przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, w kwestii prawnej, której organ prowadzący postępowanie główne rozstrzygać samodzielnie nie może, a która determinuje podjęcie decyzji co do przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W konsekwencji powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Przedstawione wyżej rozważania uznać należy za umożliwiające rozpoznanie skarg i uzasadniają ich oddalenie.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., z uwzględnieniem art. 182 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).