Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1893/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c art. 153 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3302/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 marca 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3302/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 września 2011 r. A. G. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o nakazanie właścicielowi gruntu nr ew. [...] przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem wnioskodawcy, inwestycja polegająca na budowie parkingu przy ul. [...] na działce [...] i [...] była prowadzona nieprawidłowo, co spowodowało zmianę stosunków wodnych na gruncie, a w konsekwencji niekorzystne oddziaływanie na położoną w sąsiedztwie nieruchomość wnioskodawcy. Przedmiotowa inwestycja była prowadzona przez Burmistrza [...] na nieruchomości stanowiącej własność miasta [...]. Realizacja inwestycji została przerwana w związku z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasta [...] pozwolenia na budowę parkingu na samochody osobowe na działce o nr ew. [...] w [...]u. SKO w [...] w postanowieniu z dnia 6 marca 2012 r. wyłączyło Burmistrza [...] od załatwienia sprawy i jednocześnie wyznaczyło Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia ww. wniosku. W piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy [...] skarżący wycofał swój pierwotny wniosek z dnia 22 września 2011 r. w części dotyczącej wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i uzupełnił o przywrócenie stanu poprzedniego ww. działek ([...] i [...]) w [...]u tj. przywrócenia stanu, w którym działka [...] nie posiadała skarpy na granicy z działką [...], której współwłaścicielem jest wnioskodawca. W niniejszej sprawie miało miejsce kilkukrotne podejmowanie rozstrzygnięć zarówno przez organ I jak i II instancji, a także rozstrzyganie w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 969/14), który uchylił zaskarżoną do niego decyzję SKO. W wyroku tym Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowanie dowodowego celem ustalenia, czy wystąpiły przesłanki skierowania do właściciela gruntu (Gminy [...]) nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W ostatniej decyzji kasacyjnej SKO w [...] nakazało organowi I instancji ustalić i ocenić aktualny stan faktyczny zgodnie z wytycznymi Sądu, zbadać na jakim etapie jest inwestycja polegającą na budowie parkingu samochodów osobowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (oświetleniem i kanalizacją deszczową) na ww. działce i czy wykonywane były jakieś dalsze prace, które mogły wpłynąć na zmianę stosunków wodnych. Kolegium wskazało również na niezbędność uzupełnienia opinii biegłego i udzielenia przez niego dodatkowych wyjaśnień, dających jednoznaczne odpowiedzi, czy stwierdzone i udokumentowane zmiany na gruncie powodują aktualnie zmiany stanu wody na gruncie i czy te właśnie zmiany wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, w tym działkę skarżącego. Kolegium wskazało także, że zbadania i ustosunkowania się przez biegłego wymaga również kwestia przerwania prac budowlanych i związane z tym skutki wpływające na stosunki wodne na gruncie.

Wykonując zalecenia organu odwoławczego, organ I instancji wystąpił do biegłego inż. M. B. z zakresu melioracji rolnej, o uzupełnienie dotychczasowej opinii i udzielenie stosownych wyjaśnień. Organ I instancji wystąpił do Gminy Miasto [...] o udzielenie niezbędnych informacji. Burmistrz wskazał, że od chwili przerwania budowy parkingu przy ul. [...] w [...] nie były wykonywane żadne prace budowlane a stan zinwentaryzowany na dzień wstrzymania robót na parkingu nie uległ zmianie. Fakt ten potwierdziły również przeprowadzone w dniu 9 kwietnia 2015 r. oględziny na gruncie. Biegły uzupełnił i uszczegółowił swoją opinię we wskazanym przez Kolegium zakresie. W ocenie Wójta przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w żaden sposób nie wskazało na naruszenia stosunków wodnych na gruncie - działkach [...] i [...]. Fakt dokonania przez Miasto [...] określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W wyniku dokonanych zmian nie zostały naruszone stosunki wodne szkodliwie oddziaływające na grunty sąsiednie, ani nie zmienił się kierunek odpływu wody opadowej i gruntowej. Stąd też Wójt decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił przywrócenia stanu poprzedniego na działkach nr [...] i [...] w [...] przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało powyższą decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że o ile na terenie działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym dokonano zmian na gruncie poprzez m.in. dokonanie nawiezienia ziemi, wyrównanie powierzchni terenu, założenie krawężnika w obrysie parkingu, to nie można uznać, aby zmiany te naruszały stosunki wodne, w sposób szkodliwie oddziaływujący na grunty sąsiednie. Znajdujące się bowiem w aktach sprawy mapy, sporządzane w różnych datach obrazujące rzędne wysokościowe obu działek, a także analiza biegłego wskazuje, iż z działki nr [...] (obecnie [...]) woda mogła płynąć w części w kierunku tarasu zalewowego tj. działki [...] i następnie do koryta rzeki [...], w części zaś spływać na działkę [...]. Po przerwaniu prac budowlanych związanych z inwestycją polegającą na budowie parkingu dla samochodów osobowych na działce [...], spływ ewentualnych wód opadowych w kierunku działki sąsiedniej (skarżącego) ogranicza posadowiony w obrysie tego parkingu krawężnik. Natomiast zasadnicza zmiana kierunku nastąpiła po wykonaniu przez skarżącego budynku gospodarczego i cokołu (fundamentu pod ogrodzeniem, o wysokości 0,40-0,55 m nad poziom powierzchni terenu) na działce [...] (skarżącego) wzdłuż granicy z działką [...], w kierunku rzeki co spowodowało zablokowanie naturalnego kierunku przepływu wody i jej stagnację powodują. SKO nadto wskazało, iż zawilgocenia, podmywanie i zalewanie ogrodzenia i budynku gospodarczego, zatrzymywanie się wody wzdłuż ściany budynku i ogrodzenia od strony działki [...] podnoszone przez A. G. sugerują, iż to właśnie posadowienie powyższych obiektów blokuje swobodny spływ wody z terenów położonych wyżej (działek objętych budową parkingu) na tereny położone niżej (m.in. działki skarżącego), stagnacja wody następuje na działce [...]. Dlatego też Kolegium nie dostrzegło w niniejszej sprawie przesłanek pozwalających na zastosowanie poprzez nakazanie podjęcia stosownych działań na działkach gruntu nr [...] i [...] w [...]u przez Gminę Miasto [...] - art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r., poz. 469). Uznało, że brak było podstaw do uznania, iż mająca miejsce zmiana stosunków wodnych na tych nieruchomościach, negatywnie oddziałuje na grunty sąsiednie, zwłaszcza na działkę skarżącego ([...]).

W skardze na powyższą decyzję A. G. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 75 § 1, art. 77 §1 i 2, art.78, art. 80, art. 84 §1 i art. 136 k.p.a., a ponadto nieuwzględnienie przez Kolegium zarzucanego w odwołaniu od decyzji naruszenia przez organ I instancji art.: 7, 8, 12, 35 § 1 - § 4, 75 § 1, 77 § 1 i 2 w zw. z art. 84 i 85 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów co do przesłanek warunkujących zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego, co czyni niemożliwym ocenę jej zgodności z prawem. Sąd podkreślił, że zastosowanie przez organ I instancji ww. przepisów wymagało precyzyjnego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w niniejszej sprawie, odnoszącego się w szczególności do wskazania czy dokonane na przedmiotowym gruncie stanowiącym własność Gminy zmiany spowodowały zmianę kierunku odpływu wody opadowej, szkodliwie wpływając na sąsiednie grunty w tym na grunt skarżącego. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera dopiero drogę do orzekania w formie decyzji o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego na ww. działkach gruntu przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto [...]. Sąd wskazał, iż w postępowaniu ponownym organ powinien ustalić, czy doszło do zmiany ukształtowania działki gminnej skutkującego zmianą stanu wody na tej działce i czy ta zmiana szkodliwie oddziaływuje na grunt skarżącego, a także istnienia związku przyczynowego między zmianą, a jej ujemnymi skutkami dla gruntów sąsiednich jak i czy mimo przerwania prac związanych z budową parkingu zostały wykonane urządzenia zabezpieczające grunty sąsiednie przed zalewaniem. Dopiero takie ustalenia uprawnią organ do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego, która to decyzja w przypadku nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na ww. działce powinna w sposób możliwy do wykonania określać czynności zapewniające przywrócenie stanu poprzedniego.

Sąd podał, że na rozprawie sądowej w dniu 21 marca 2016 r. skarżący złożył do akt sprawy mapę, z której wynika, iż jego budynek posadowiony jest na terenie płaskim gdzie "rzędne" na całości nieruchomości wynoszą 115/1, zaś od granicy jego działki na odległość 20 m w głąb działki sąsiedniej "rzędne" wynoszą 115/2. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż ostatnie wtargnięcie wody na jego nieruchomość miało miejsce w 2005 r., natomiast woda stale stoi przy jego budynku gospodarczym.

Sąd uznał, iż na potrzeby niniejszej sprawy, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, organ I instancji winien dopuścić dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność wykazania jak przedstawiał się teren nieruchomości inwestycyjnej (gminnej) i skarżącego przed i po przeprowadzeniu inwestycji budowy parkingu, celem wyeliminowania wszelkich wątpliwości dotyczących ukształtowania terenu zarówno przed jak i po podjętych działaniach na działce gminnej (min. ustalenie rzędnych jakie występują na przedmiotowych nieruchomościach aktualnie, czy są tożsame z tymi, które wynikają z załączonej do akt sprawy mapy). Również w ocenie Sądu niezbędna jest opinia biegłego hydrologa celem ustalenia stosunków wodnych panujących na przedmiotowym gruncie, wykazania przyczyn zalewania terenu skarżącego, w tym ustalenia, czy rzeczywiście właśnie budowa parkingu spowodowała lub przyczyniła się do stałego występowania wody na gruncie skarżącego, czy też powyższa okoliczność jest wynikiem charakterystyki okolicznego terenu i podmokłego gruntu. W ocenie Sądu sporządzona na użytek niniejszej sprawy opinia (i jej uzupełnienie) biegłego z zakresu melioracji rolnych, nie może zostać uwzględniona jako wiarygodny dowód w sprawie, gdyż wiedza specjalistyczna biegłego M. B. dotyczy zupełnie innej materii niż będąca przedmiotem postępowania. Stąd też, z uwagi na okoliczność, że powyższa opinia stanowiła wyłączną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, obie decyzje należało w ocenie Sądu uchylić. Należy mieć też zdaniem Sądu na uwadze, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne dowód z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy), może okazać się również niezbędny do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela gruntu (właścicieli gruntów).

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu przedłożonego przez skarżącego na rozprawie sądowej w dniu 21 marca 2016 r., który nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy i nie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, a zdaniem Sądu nasunął wątpliwości co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wydania wyroku w oparciu o akta sprawy, co doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO w [...] oraz organu I instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska podważającego występowanie biegłego sądowego z zakresu melioracji wodnych inż. M. B., jako biegłego w sprawie tyczącej się naruszenia stosunków wodnych oraz wskazania zasadności i celowości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu (mapy) przedłożonej przez skarżącego na rozprawie;

5) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona;

6) art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nowych ocen prawnych w zakresie kompetencji występowania w sprawie inż. M. B. jako biegłego, sprzecznych z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/14.

Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/14, nie podważał posiadania stosownych uprawnień przez inż. M. B. do występowania w charakterze biegłego w przedmiotowej sprawie. Sporządzoną przez niego opinię dopuścił jako dowód w sprawie, aczkolwiek uznając, że nie może ona być uznana za dowód wystarczający dla kategorycznego stwierdzenia braku zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd całkowicie zdyskredytował występowanie w sprawie inż. M. B. w charakterze biegłego, pomijając całkowicie ocenę sporządzonej przez niego opinii i jej uzupełnień, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Nie uzasadniając przy tym swojego stanowiska naruszył ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego skarżący organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż sam brak sporządzenia w sprawie opinii biegłego hydrologa, a posługiwanie się w toku postępowania przed organami obu instancji podważoną przez Sąd w sposób nieuzasadniony opinią biegłego z zakresu melioracji wodnych, przy jednoczesnym braku dokonania jakiejkolwiek merytorycznej oceny przez Sąd sporządzonej przez niego opinii, stanowiło naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu osoba będąca biegłym z zakresu melioracji wodnych posiada stosowne kompetencje do wyrażania opinii w postępowaniach tyczących się naruszeń stosunków wodnych na gruncie, o czym świadczy chociażby zakres jego opracowania poprzedzony stosownymi pomiarami własnymi, właściwą analizą i merytoryczną oceną zagadnienia. Sądy administracyjne niejednokrotnie uznawały kompetencje biegłego z zakresu melioracji wodnych za wystarczające do wydawania opinii w sprawach tyczących się naruszenia stosunków wodnych, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uprawnienia inż. M. B. do występowania w charakterze biegłego w tego typu sprawach.

W ocenie organu Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Tymczasem Sąd dopuścił dowód z dokumentu - przedłożoną przez skarżącego A. G. na rozprawie sądowej w dniu 21 marca 2016 r. mapę, z której jak wskazał Sąd wynika, iż jego budynek posadowiony jest na terenie płaskim, gdzie "rzędne" na całości nieruchomości wynoszą 115/1, zaś od granicy jego działki na odległość 20 m w głąb działki sąsiedniej rzędne wynoszą 115/2. W konsekwencji Sąd uznał, iż na potrzeby niniejszej sprawy, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, organ I instancji winien dopuścić dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność wykazania jak przedstawiał się teren nieruchomości inwestycyjnej (gminnej) i skarżącego przed i po przeprowadzeniu inwestycji budowy parkingu, celem wyeliminowania wszelkich wątpliwości dotyczących ukształtowania terenu zarówno przed jak i po podjętych działaniach na działce gminnej. Organ podniósł, iż kwestia rzędnych zarówno nieruchomości, których zarzut naruszenia stosunków wodnych dotyczy (działki nr [...] i [...]), jak i sąsiedniej nieruchomości skarżącego ([...]) była przedmiotem oceny organów obu instancji. Analizy w tym zakresie dokonywano w oparciu zarówno o mapy z roku 1977 (obrazującej naturalne kierunki spływu wody powierzchniowej), mapy do celów projektowych z roku 2008 (przed rozpoczęciem inwestycji budowy parkingu) jak i aktualne, dokładnie wysokościowo i liniowo zinwentaryzowane przez geodetę mapy, ponadto pomiary dokonane przez biegłego w terenie. Sąd I instancji nie wskazał, jakie istotne wątpliwości posiadał w tym zakresie w odniesieniu do tak zgromadzonego materiału dowodowego, tym samym naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadto przedłożony przez skarżącego dowód nie prowadzi do odmiennych wniosków, aniżeli przyjętych i wskazanych w decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015r., gdzie wskazano, że zmiany ukształtowania terenu obejmującego zarówno działkę [...] jak i działkę [...] miały miejsce kilkukrotnie, jednak nie zmienił się naturalny kierunek przepływu wody w stronę niżej położonej nieruchomości skarżącego. Powyższe okoliczności prowadzą także do wniosku, iż Sąd bezpodstawnie przyjął jakoby w tym zakresie organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i niezbędne jest w tym względzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety. Natomiast brak jakiegokolwiek odniesienia się do dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego i brak ich oceny, przyjęcie jako jedynego wiarygodnego dowodu z dokumentu złożonego przez skarżącego na rozprawie sądowej, zakwestionowane w całości sporządzonej w sprawie opinii biegłego (wraz z jej uzupełnieniami) bez dokonania jakiejkolwiek jej oceny czy analizy, doprowadziło do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Na naruszenie powyższego przepisu wskazuje również błędne twierdzenie Sądu, iż opinia biegłego "stanowiła wyłączną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie". Podjęte w niniejszej sprawie decyzje były natomiast konsekwencją oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a więc nie tylko dowodu z opinii biegłego, ale też dowodu z oględzin nieruchomości (przeprowadzany kilkukrotnie o różnych porach roku - wrzesień 2012 r., luty 2013 r., kwiecień 2013 r., kwiecień 2015) czy też dokumentacji przedkładanej przez strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego organu kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy zarzuty skarżącego organu dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji zarówno art. 133 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się do całości materiału dowodowego, a wręcz pominął materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że tym co spowodowało uchylenie przez Sąd I instancji wydanych w niniejszej sprawie decyzji było złożenie przez skarżącego na rozprawie sądowej w dniu 21 marca 2016r. mapy obrazującej rzędne terenu należącego do skarżącego i terenów sąsiednich oraz uznanie, że opinia sporządzona przez biegłego inż. M. B. nie może stanowić dowodu, gdyż biegły ten nie posiada wiedzy specjalistycznej wymaganej w niniejszej sprawie.

Powołując się na powyższą mapę Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że mapa ta była wielokrotnie składana w toku postępowania administracyjnego i znajduje się w aktach administracyjnych. W tych okolicznościach samo złożenie tej mapy na rozprawie nie mogło przesądzać o uchyleniu wydanych w sprawie przez organy decyzji. Drugą okolicznością świadczącą o naruszeniu powyższych przepisów było wadliwe zakwestionowanie przez Sąd I instancji uprawnień biegłego M. B. do sporządzenia w niniejszej sprawie opinii specjalistycznej. Sąd nie dostrzegł, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia dyplomu poświadczającego, że M. B. ukończył Wydział Melioracji Wodnych w [...]w[...]i otrzymał dyplom inżyniera melioranta. Także w odpowiedzi na zapytanie ofertowe biegły podał te dane jak i wskazał, że jest wpisany na listę biegłych Sądu Okręgowego w [...] i Sądu Okręgowego w [...], a także należy do stowarzyszenia Polska Izba Inżynierów Budownictwa i może pełnić samodzielnie funkcję eksperta z zakresu melioracji, posiada również uprawnienia z zakresu budownictwa ogólnego. Nadto w toku postępowania administracyjnego biegły złożył oświadczenie, zawarte w uzupełnieniu opinii z dnia 12 listopada 2013r., że na Wydziale Melioracji Wodnych [...] hydrologia i klimatologia nauczana jest w bardzo szerokim zakresie. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz.U. Nr 43, poz. 406) osoby posiadające kwalifikacje ogólne, obejmujące posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych, których program obejmował hydrologie, mogą wykonywać dokumentacje hydrologiczne.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. ustanawiające M. B., na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz.U. Nr 15, poz. 133) - obowiązującym do dnia 12 grudnia 2007 r. - biegłym sądowym przy Sądzie Okręgowym w [...] z zakresu melioracji, gospodarki wodnej, budownictwa wodnego i budownictwa ogólnego (na dalszy okres, tj. do dnia 31 grudnia 2014 r.).

Sąd I instancji, zaprzeczając uprawnieniom biegłego i podważając wydaną opinię oraz uzupełnienia tej opinii, całkowicie pominął powyższe dokumenty i okoliczności z nich wynikające, jak też zajął stanowisko w oderwaniu od przepisów obowiązującego prawa. Takie działanie Sądu I instancji świadczy o nienależytej ocenie uprawnień biegłego. Wbrew bowiem twierdzeniom Sądu I instancji powołany w przedmiotowej sprawie biegły M. B. posiada uprawnienia do sporządzania dokumentacji hydrologicznej, a tym samym do sporządzania opinii w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez skarżący organ naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku, uchylającym zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., odpowiada zaś prawu, a to z poniższych względów.

Nieuzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Wprawdzie Sąd wadliwie zakwestionował uprawnienia biegłego, który sporządził opinię w tej sprawie, niemniej jednak - tak jak w poprzednim wyroku z dnia 8 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 969/14 - wskazał jednoznacznie, jakie elementy, o których mówi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r., poz. 469), powinny być przez organy wyjaśnione i prawidłowo ocenił, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy tych okoliczności nie wyjaśniły należycie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 969/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie stwierdził, że zastosowanie przez organ II instancji art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego wymagało precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera dopiero drogę do orzekania w formie decyzji o odmowie przywrócenia stanu poprzedniego na działkach gruntu nr ew. [...] i [...] w [...]u przez właściciela nieruchomości Gminę Miasto [...].

Podkreślenia wymaga, że w powołanym wyżej wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zakwestionował kwalifikacji biegłego. Uznał natomiast, że sporządzona przez biegłego opinia jest niejednoznaczna. Podniósł, że w ponownym postępowaniu organ powinien ustalić m.in. czy doszło do zmiany w ukształtowaniu działki nr [...] skutkującego zmianą stanu wody i czy ta zmiana szkodliwie oddziaływuje na grunt skarżącego (działkę [...])- okoliczności te powinny być wyjaśnione w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych. Sąd w wyroku z dnia 8 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 969/14, wskazał, że przy ponownym postępowaniu właściwy organ uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające we wskazanym przez Sąd kierunku, mając na względzie konieczność przestrzegania przepisów procesowych - ustali przy tym, czy istnieją pozostałe przesłanki z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego uprawniające do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 tej ustawy.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przedmiotowa opinia została wprawdzie uzupełniona (pismo z dnia 1 grudnia 2014r.), jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, że w sprawie nadal pozostają niewyjaśnione, wskazane już w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., kwestie mające istotne znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w opinii uzupełniającej z dnia 1 grudnia 2014 r. biegły M. B. stwierdził, że roboty na działce nr [...] (nawiezienie ziemi, wyrównanie powierzchni oraz zamontowanie krawężnika w obrębie parkingu) spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, lecz nie w sposób powodujący szkody na gruntach sąsiednich. Jednocześnie biegły wskazał, że nasyp zwany wałem spowodował podwyższenie poziomu zwierciadła wody "koło budynków działki [...]", przy czym zaznaczył, że nie zostało ustalone, kto usypał podwyższenie zwane wałem oraz że projekt nie przewiduje nasypu w tym miejscu. Nadto biegły w opinii z dnia 8 lipca 2013r. stwierdził, że winnym stagnacji wody między skarpą a ścianami budynku gospodarczego jest ten kto wykonał nasyp (wał).

Jeżeli zatem, jak wynika z tej opinii, wpływ na zmianę stanu wody na przedmiotowych gruntach miało usypanie nasypu, to organy powinny podjąć postępowanie wyjaśniające w tym kierunku, zwłaszcza, że ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika ewidentny spadek terenu w kierunku budynku skarżącego, a także okoliczność gromadzenia się wody na działce skarżącego. Nadto zaznaczyć należy, że istotna jest kwestia własności terenu, na którym usypany został ten wał, gdyż właściciel terenu odpowiada za zmiany zaistniałe na terenie stanowiącym jego własność.

Zwrócić należy także uwagę, że w znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. M. P. w sprawie stanu technicznego graniczącego z przedmiotową inwestycją budynku należącego do skarżącego, wskazano wprost, że skarpa wykonana na terenie objętym przedmiotową inwestycją uniemożliwia swobodny spływ wód opadowych w kierunku rzeki oraz że obecnie wody opadowe z całego terenu przewidywanego parkingu spływają w kierunku budynku państwa G. Biegły ten stwierdził, że w budynku gospodarczym stwierdzono znaczne zawilgocenie ściany budynku przy posadzce od strony parkingu, a przyczyną takiego zawilgocenia są wody opadowe napierające na budynek od strony przewidywanego parkingu. Zdaniem tego rzeczoznawcy, należałoby na znacznej szerokości od budynku ograniczyć parking i doprowadzić ten teren do stanu pierwotnego dla zapewnienia naturalnego spływu i wchłaniania wód opadowych. Na powyższą opinię i podniesione w niej okoliczności zwrócił uwagę już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 969/14.

W takiej sytuacji organ winien wyjaśnić rozbieżności między stanowiskiem zajętym w opinii przez biegłego M. B., a stanowiskiem rzeczoznawcy M. P.

Skoro zatem w sprawie, pomimo sporządzenia opinii przez biegłego i jej uzupełnieniem, nadal istnieją poważne wątpliwości, to organy powinny rozważyć bądź sporządzenie opinii uzupełniającej szczegółowo odnoszącej się do budzącej wątpliwości kwestii, bądź powołanie innego biegłego. Należy także w tym miejscu przypomnieć, że dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Nadmienić też należy, iż w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 969/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykluczył możliwości powołania innego biegłego w tej sprawie.

Podnieść należy, iż celem art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Aby art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie.

Za zbyt daleko idące na tym etapie postępowania uznać należy natomiast stanowisko Sądu I instancji co do konieczności powołania w niniejszej sprawie biegłego geodety. Sąd I instancji, wypowiadając takie stanowisko, nie dokonał oceny map znajdujących się w aktach sprawy i nie ocenił, czy organy i biegły odnieśli się do tych map. Zaznaczyć należy, iż biegły wydający opinię z zakresu prawa wodnego ma uprawnienie do oceny okoliczności wynikających z map i dokonania własnych pomiarów rzędnych terenu. W wydanej opinii biegły M. B. podkreślił, że aby ustalić, czy nastąpiły zmiany w ukształtowaniu terenu i zmiany w kierunku spływu wody konieczne jest porównanie rzędnych jakie istniały wcześniej ( przed dokonaniem robót budowlanych i nasypaniem wału ) i rzędnych jakie są obecnie. Wprawdzie w sprawie nie można wykluczyć potrzeby zasięgnięcia opinii specjalisty w dziedzinie geodezji, to jednak w pierwszej kolejności organy winny ustalić, czy już z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim z załączonych do akt administracyjnych map obrazujących rzędne terenu, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja, nie wynika okoliczność jego podwyższenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się mapy obrazujące rzędne tego terenu przed rozpoczęciem budowy, jak i mapy obrazujące stan sytuacyjno-wysokościowy objętej inwestycją działki na dzień wstrzymania robót budowlanych. Dopiero jeśli istniałyby w tym względzie wątpliwości, których organ nie może wyjaśnić w oparciu o istniejące dowody, to możliwe jest rozważenie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione powyżej braki w ustaleniach organów świadczą o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co słusznie Sąd I instancji wytknął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej, powiązany z tymi przepisami k.p.a., zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. podnieść należy, że – jak już wyżej wskazano – kserokopia mapy złożonej przez A. G. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a zatem nie jest to nowy dowód przeprowadzony przez Sąd I instancji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy, pomimo tego, że niektóre zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.