Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 779/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Po ustaleniu przez organ istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, dla wybrania właściwego rozstrzygnięcia, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 146 kpa.

2. Ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 kpa powinno być wynikiem hipotetycznego rozumowania organu, przeprowadzonego przy założeniu, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione i przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji dotychczasowej.

3. Jeśli po wznowieniu postępowania okaże się, że istnieje podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, a w wyniku wznowienia nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji, kiedy obowiązujące w chwili orzekania we wznowionym postępowaniu przepisy prawa materialnego nie przewidują już instytucji tożsamej z będącą przedmiotem decyzji dotychczasowej, jedynym możliwym zakończeniem postępowania wznowieniowego jest wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją

TEZY

1. Po ustaleniu przez organ istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, dla wybrania właściwego rozstrzygnięcia, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 146 kpa.

2. Ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 kpa powinno być wynikiem hipotetycznego rozumowania organu, przeprowadzonego przy założeniu, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione i przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji dotychczasowej.

3. Jeśli po wznowieniu postępowania okaże się, że istnieje podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, a w wyniku wznowienia nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji, kiedy obowiązujące w chwili orzekania we wznowionym postępowaniu przepisy prawa materialnego nie przewidują już instytucji tożsamej z będącą przedmiotem decyzji dotychczasowej, jedynym możliwym zakończeniem postępowania wznowieniowego jest wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.J. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 39, art. 42 i art. 43 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz.139 z 1999r z późn.zm.) w związku z art. 85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z 2003r) ustalono, na wniosek inwestora M. J. – K., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla: "budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W decyzji podano, że zachowuje ona ważność do dnia 31 grudnia 2006 r.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2005 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie w sprawie zakończonej w/w decyzją zostało wznowione na wniosek S. T. i B. U., którzy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną we wznowionym postępowaniu, Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. uznając, że skoro na dzień wydania kwestionowanej decyzji S. T. i B. U. nie byli wpisani w ewidencji gruntów jako współużytkownicy wieczyści działki nr [...] obr. [...], gdyż mimo ciążącego na nim obowiązku nie złożyli stosownego wniosku, to nie została spełniona przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia – brak udziału stron w postępowaniu bez własnej winy.

W dniu [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejnym rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2006 r. wydanym we wznowionym postępowaniu Prezydent Miasta stwierdził, na podstawie art. 151 § 2 kpa i art. 146 § 2 kpa, że kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydana została w oparciu o obowiązujący na dzień składania wniosku stan prawny, tj. ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały opracowane przez uprawnionego urbanistę zgodnie z przepisami szczególnymi oraz na podstawie opinii i uzgodnień wydanych w toku postępowania przez właściwe organy administracyjne i instytucje branżowe, oraz że decyzja została wydana po przeprowadzeniu rozprawy. Prezydent Miasta, "analizując sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji uznał, że w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej". Tak więc postępowanie o wydanie decyzji wzizt prowadzone z pominięciem S. T. i B. U. jako stron postępowania, dotknięte było jedynie wadą procesową, która nie miała wpływu na zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego na powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ wtedy może zadecydować "zgodnie z art. 151 § 2 kpa, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, do czego jest zobligowany treścią art. 149 § 2 kpa, w oparciu o przepisy prawa materialnego obecnie obowiązującego, rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną." Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji "winien przeprowadzić ponowne postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopiero po jego zakończeniu wydać stosowne rozstrzygnięcie, odpowiadające możliwościom o jakich mowa w art.151 i 2 kpa.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie toczące się na skutek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana na zasadach i w trybie nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Decyzja ta posiadała termin ważności do dnia 31 grudnia 2006 r. Określenie terminu ważności powoduje, że wraz z jego upływem decyzja wygasa, co przesądza o usunięciu jej z obrotu prawnego. Zatem w ocenie organu skoro brak jest podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, tj. funkcjonującej w obrocie decyzji należało stwierdzić, że postępowanie prowadzone na skutek wznowienia postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta S. T. i B. U. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że upływ terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy przed upływem okresu ważności tej decyzji został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na jej podstawie.

W uzasadnieniu odwołujący się podali, że w dniu 29 grudnia 2006 r. do Wydziału Architektury UM wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Powołując się na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego stwierdzili, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje na rzecz tego kto złożył wniosek o jej wydanie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Zatem złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedłuża byt prawny decyzji dla potrzeb konkretnego postępowania, nawet jeżeli termin ważności decyzji upłynie przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdyż na jej podstawie określa się zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji o warunkach zabudowy powoduje możliwość wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zatem - w ocenie odwołujących się - mimo upływu terminu ważności określonego w decyzji nadal wywołuje ona skutki prawne w sferze praw i obowiązków stron, skoro stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...]r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu I instancji odnośnie bezprzedmiotowości postępowania są nieprawidłowe. Podniósł, że w wyniku wznowienia postępowania organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma zostać podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Rozstrzygniecie sprawy w tym postępowaniu, jak w każdym toczącym się przed organem I instancji, następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Jakkolwiek decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dniem 31 grudnia 2006 r. wygasła, to nie oznacza to, że nie ma ona bytu prawnego w konkretnym postępowaniu. Decyzja bowiem nadal wywołuje skutki prawne w sferze praw i obowiązków, skoro na jej podstawie wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Skutek wygaśnięcia decyzji polega jedynie na tym, że po tym terminie nie jest skuteczny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem jedynie w przypadku, gdy w czasie terminu jej ważności nie został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym i staje się bezprzedmiotowa. Natomiast w razie złożenia takiego wniosku, postanowienia decyzji są nadal wiążące i wywołują skutki prawne. Mając powyższe okoliczności na uwadze organ odwoławczy zalecił organowi I instancji w pierwszej kolejności ustalenie czy toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie wskazanej decyzji, a w razie uzyskania pozytywnej odpowiedzi wzięcie pod uwagę wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., uchylającej poprzednio wydaną decyzję organu I instancji.

Na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. złożyła M. J. – K. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej.

W uzasadnieniu wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2005 r. utraciła ważność z dniem 31 grudnia 2006 r., ale przed upływem jej ważności inwestor wystąpił o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Skarżąca podzieliła stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy w kwestii braku bezprzedmiotowości decyzji dla postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże - jej zdaniem - nie ma to bezpośredniego wpływu na przedmiot postępowania wznowieniowego. Dalej skarżąca podniosła, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest sprawa administracyjna tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Zmiana jednego z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84 stwierdziła, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., na podstawie której prowadzona była sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego "wygasła" z dniem 10 lipca 2003 r. Oznacza to, że obecnie nie może ona stanowić podstawy do rozstrzygania spraw administracyjnych, chyba, że stosownie do treści art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawa taka została wszczęta przed datą wejścia jej w życie. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem postępowanie wznowieniowe toczy się od początku, jest zatem sprawa nową i winno być rozstrzygane w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zatem wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie jest niemożliwe, gdyż sprawa administracyjna rozstrzygnięta tą decyzją, z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe, nie może być ponownie rozstrzygnięta z uwagi na uchylenie przepisów prawa stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia. Z powyższych względów postępowanie wznowieniowe w sprawie stało bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniosło, że w postępowaniu wznowieniowym obowiązuje zasada aktualności tj. stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie działa według przepisów dotyczących postępowania przed organem I instancji i nie jest on związany ani ustaleniami stanu faktycznego ani prawnego dokonanymi w postępowaniu w którym zapadła kwestionowana decyzja. Zdaniem Kolegium organ mógłby wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdyby po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku którego wyłączone jest orzekanie w danej sprawie w formie decyzji administracyjnej, niemniej w sytuacji gdy istnieją podstawy prawne do rozstrzygnięcia sprawy postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego nie wpłynęła na zmianę przedmiotu postępowania i brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadal przewiduje możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w ustawie.

Sąd zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.138 § 2 kpa.

Dlatego też ocenę legalności tej decyzji rozpocząć należy od zbadania, czy nie narusza ona powyższego przepisu. Zgodnie z zasadą w nim wyrażoną organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, a które to okoliczności są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 796-797 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym; a także wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1799/00, LEX nr 75524; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2413/04, LEX nr 166510). Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę administracyjności, której istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.02.2006r VI SA/Wa 363/05 LEX nr 203843).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze, że powodem wydania decyzji kasacyjnej było nieustalenie przez organ I instancji czy w terminie ważności kwestionowanej decyzji wzizt złożony został wniosek o pozwolenie na budowę, uznać należy, że zaskarżona decyzja SKO narusza przepis art. 138 § 2 kpa. Dokonanie takiego ustalenia nie wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Nadto, niedopuszczalne jest stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "jeżeli nie zachodzi w sprawie przypadek bezprzedmiotowości postępowania, nadal pozostają aktualne wskazania Kolegium zawarte w decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.". Uzasadnienie decyzji nie może odsyłać do wywodów zawartych w innej decyzji. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepis art. 107 § 3 kpa.

Wreszcie, skoro z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia, ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem.

Sąd administracyjny - w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań - nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej, za prawidłowe, powinien decyzję tę uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. II GSK 90/07 LEX nr 368189). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. II SA/Gd 2090/98, iż "błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powodują, że naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, jakie miały miejsce przy wydaniu decyzji przez organ II instancji, mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też ocenić należy te wskazania zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., do których odsyła organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowiły one, że organ I instancji "winien przeprowadzić ponowne postępowanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopiero po jego zakończeniu wydać stosowne rozstrzygnięcie, odpowiadające możliwościom o jakich mowa w art. 151 § 1 i 2 kpa."

Stanowisko to jest nieprawidłowe.

Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 534/92), granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym (ONSA 1993, z. 4, poz. 92).

Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa ( art. 151§ 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, ONSA 2003 r. Nr 3, poz. 86).

Charakter ustawowych przesłanek wznowieniowych nie jest jednolity, chociaż wszystkie one dotyczą naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na kształt decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym. Poza ustaleniem istnienia jednej z przesłanek wznowieniowych, do organu prowadzącego to postępowanie należy zbadanie, na ile okoliczność ta miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną i w zależności od tego, podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub § 2 tego przepisu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji. W przypadku kiedy w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym a wydaniem decyzji (ostatecznej) na podstawie art. 151 k.p.a., mają miejsce zmiany przepisów prawa materialnego, kontrola w tym trybie staje się problematyczna, gdyż w związku z tym zmienia się (modyfikuje) przedmiot postępowania, co narusza naturalny związek istniejący pomiędzy postępowaniem zwykłym a postępowaniem wznowionym w danej sprawie. Powyższa okoliczność jest szczególnie istotna przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., gdyż nie pozostaje to bez wpływu na interesy prawne stron. Zmiana przepisów prawa w takim przypadku nie powinna stanowić nowej, kolejnej okoliczności branej pod uwagę oprócz tych, które z mocy ustawy mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. W skrajnych przypadkach bowiem, zmiany przepisów prawa materialnego mogą spowodować, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w części rozstrzygającej o istocie sprawy, nie będzie pod względem przedmiotu sprawy tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Tego typu niebezpieczeństwom powinny zapobiegać przepisy przejściowe, zamieszczone w nowych regulacjach prawnych.

Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2, art. 156 § 2 k.p.a.) jest zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych, w tych przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie. Należy również zwrócić uwagę, że większość okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., stanowiących wady postępowania administracyjnego, ma miejsce w konkretnych sprawach z winy organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nie można więc, kontrolując decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym, nie pamiętać o tym i całość negatywnych skutków tego przerzucać na stronę, która z tytułu kontrolowania decyzji ostatecznej nabyła określone prawa.

Wreszcie podnieść należy, że stosownie do treści art.151 kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 może wydać trzy równoważne rozstrzygnięcia::

1) decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 lub art.145 a

albo

2) decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy,

albo

3) decyzję, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Oczywistym jest, że decyzja, w której uchyla się decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, może być podjęta wtedy, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i 145a k.p.a., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 k.p.a.

Tak więc, po ustaleniu przez organ istnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, dla wybrania właściwego rozstrzygnięcia, organ w pierwszej kolejności musi ustalić, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 146 kpa.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że przesłanka negatywna wymieniona w art.146 § 1 (upływ terminu) nie występuje. Ustalenia zatem wymagało, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka negatywna określona w art.146 § 2 kpa, stanowiącym, że "nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej."

Ustalenie istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 kpa powinno być wynikiem hipotetycznego rozumowania organu, przeprowadzonego przy założeniu, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione i przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji dotychczasowej. Jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w postępowaniu zwykłym nie brały udziału wszystkie strony zapadłaby w nim decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art.151 § 2 kpa w związku z art.146 § 2 kpa.

Dopiero w sytuacji, gdy wynikiem przeprowadzonego rozumowania będzie konstatacja organu, że w postępowaniu zwykłym powinna być wydana decyzja nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

W takiej sytuacji powstanie problem, czy wobec obowiązku (po uchyleniu decyzji dotychczasowej) rozstrzygnięcia sprawy na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów (art. 85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), sprawa rozstrzygana przez organ będzie tożsamą ze sprawą zakończoną decyzją dotychczasową.

Zważywszy, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym (przewidują zupełnie inne przesłanki wydania decyzji) uznać należy, że rozstrzygana przez organ sprawa nie byłaby tożsama ze sprawą zakończoną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na podstawie art.39, art.42 i art.43 w związku z art. 40 ust.1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 poz.139 z 1999r z późn.zm.).

Jeśli więc po wznowieniu postępowania okaże się, że istnieje podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 kpa, a w wyniku wznowienia nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji, kiedy obowiązujące w chwili orzekania we wznowionym postępowaniu przepisy prawa materialnego nie przewidują już instytucji tożsamej z będącą przedmiotem decyzji dotychczasowej, jedynym możliwym zakończeniem postępowania wznowieniowego jest wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania zakończonego tą decyzją (zwykłego).

Dlatego też uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Decyzja organu odwoławczego narusza przepis art. 138 § 2 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co narusza przepis art.7, 77 i 107 kpa.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu oraz art. 135 ppsa orzeczono jak w punkcie I wyroku .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.