Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1353/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Towarzystwa [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Grudziądza decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. nr ŚRO-1.6220.4.2020 ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej Elektrociepłowni Łąkowa w OPEC-INEKO Sp. z o.o. o instalację współspalania biomasy i paliwa alternatywnego, na działkach nr [...] oraz nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, tj. Towarzystwo [...] wnosząc o uchylenie ww. decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że Prezydent Miasta Grudziądza reprezentuje Zgromadzenia Wspólników miejskich spółek OPEC Grudziądz Sp. z o.o. M. D. oraz Miejskie Wodociągi i Oczyszczalnia, w związku z tym powinien się wyłączyć od udziału w wydawaniu decyzji przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 25 KPA i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2014r., (sygn. akt: II SA/GI 457/14, opublikowanego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zarzucono, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który skarżący otrzymał z Urzędu Miasta (wersja z 17 marca 2021 r.), nie zawiera istotnych i jednoznacznych informacji o stanie zanieczyszczenia powietrza na terenie Grudziądza, albowiem nie zawarto w nim pełnej informacji nt. niezbędnej kompensacji zanieczyszczeń emitowanych przez spalarnię, przykładowo:

1/ raport na stronie 133/219 odwołuje się do pisma GIOŚ w Bydgoszczy "załączonego do opracowania", tymczasem w raporcie nie ma takiego załącznika, a w Bydgoszczy nie ma instytucji o nazwie GIOŚ;

2/ w raporcie nie uwzględniono danych ze znajdującej się na terenie Grudziądza przy ul. Piłsudskiego 51 stacji pomiarowej monitoringu jakości powietrza (http://powietrze.gios.gov.pl/pjp/current/station_details/info/142);

3/ w raporcie nie uwzględniono szeregu dokumentów mówiących o stanie jakości powietrza na terenie Grudziądza, w szczególności uchwały nr XIX/349/16 Sejmiku województwa kujawsko-pomorskiego z dnia 25 kwietnia 2016 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza dla 4 stref województwa kujawsko-pomorskiego ze względu na przekroczenia wartości docelowych benzo(a)pirenu.

Wytknięto, że nie jest jasne kto (personalnie) jest autorem raportu, który jest wewnętrznie sprzeczny jeśli chodzi o rodzaj paliwa, które będą podlegać spalaniu, albowiem z jednej strony jest mowa (wyłącznie) o 4,995 Mg/h paliwa alternatywnego (str. 111 raportu), z drugiej dopuszcza się spalanie zarówno odpadów o kodach 19 12 10 i 19 12 12, jak biomasy w ilości ok. 39 960 Mg/rok (str. 170) czyli np. 39 960 Mg odpadów i 40 Mg biomasy. Biorąc jednak pod uwagę treść zawartego porozumienia ws. realizacji inwestycji (https://samorzad.pap.pl/sites/default/files/2020-07/Porozumienie_OPEC_MWiO,p

df), w którym jednoznacznie stwierdzono, że celem projektu jest termiczne przekształcanie odpadów w postaci paliwa alternatywnego RDF, dodanie możliwości spalania biomasy należy uznać jedynie za wybieg formalny, którego celem jest obejście obowiązku dostosowania projektu do konkluzji BAT wskazanych w Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2019/701 q (o czym mowa na stronie 193 raportu).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwaną dalej: "kpa", w zw. z art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 80, art. 82, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247), zwanej dalej: "u.u.i.ś" oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 47, § 3 ust. 1 pkt 35 i pkt 54, § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 10 września 2019 r.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Powołany w odwołaniu przepis, tzn. art. 25 kpa, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do spraw, w których bezpośrednio lub pośrednio dochodzi do przysporzenia lub uszczuplenia stanu majątkowego osoby lub osób wskazanych w § 1 art. 25 kpa, na skutek wydania przyszłego rozstrzygnięcia kończącego daną sprawę administracyjną zatem dotyczy spraw, w których chodzi o wydanie decyzji administracyjnych mogących mieć w jakiejkolwiek postaci wpływ na stan majątkowy, m.in. osoby piastującej funkcję organu, nie zaś na sam organ. Organ I instancji nie reprezentuje Zgromadzenia Wspólników miejskiej spółki OPEC Grudziądz Sp. z o.o. jako osoba fizyczna (osoba prywatna), lecz jako przedstawiciel właściciela, tj. gminy ergo występuje jako organ gminy reprezentujący jej interesy w przedmiotowej Spółce. Tym samym, nie dochodzi do przysporzenia lub uszczuplenia stanu majątkowego piastuna tego organu, odbywającego się na skutek wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji. Osoba sprawująca funkcję organu I instancji nie jest w przedmiotowej sprawie stroną i rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie nie dotyczy jej interesu majątkowego.

Kolejny zarzut jaki sformułowała strona dot. udostępnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko do konsultacji społecznych w dniu 20 lipca 2020 r., wówczas niezawierającego opinii właściwych w sprawie organów.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 u.u.i.ś., przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości, m.in. informacje o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, gdzie pod pojęciem "niezbędnej dokumentacji", zgodnie z pkt 2 ust. 2 art. 33 u.u.i.ś., rozumie się stanowiska organów właściwych w sprawie przedkładane w trakcie postępowania wyjaśniającego. Jednakże w tym zakresie ustawodawca w dalszej części przywołanego przepisu wprowadza określony warunek, jakim jest dostępność tych stanowisk w terminie składania uwag i wniosków. Tak więc złożenie ich w późniejszym terminie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie świadczy o wadliwości przeprowadzonej procedury [por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 31/11].

Z kolei odnosząc się do zarzutu, wedle którego - w ocenie strony – organ I instancji przedłożył do konsultacji społecznych niepełną i nieaktualną dokumentację, to na dzień podania do publicznej wiadomości informacji w trybie art. 33 u.u.i.ś., dokumentacja będąca przedmiotem udostępnienia była kompletna i zawierała wymagane art. 33 u.d.i.ś. komponenty formalne wymagane na dzień podania do publicznej wiadomości poszczególnych informacji. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że w każdym wypadku, np. kolejne uzupełnienia raportu i pisemne wyjaśnienia inwestora, podlegają podaniu do publicznej wiadomości, skoro nawet - jak wyjaśniono wyżej -stanowiska innych organów nie zawsze są ogłaszane w trybie art. 33 u.d.i.ś. [por.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1293/12], zwłaszcza, że w niniejszej sprawie, wprowadzone przez inwestora zmiany i omówienia w raporcie nie dotyczyły kluczowych elementów planowanego przedsięwzięcia [por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 487/15].

Podsumowując, późniejsze uzupełnianie przez inwestora dokumentacji, a także przedstawienie opinii i uzgodnień przez właściwe organy, z uwagi na brak wpływu poczynionych zmian na parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia (takich jak, np.: moc cieplna kotła, czas pracy instalacji, nominalna i maksymalna przepustowość instalacji, lokalizacja i rozmiar przedsięwzięcia, poziom emisji maksymalnej oraz skali odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, etc.) i w świetle wyżej poczynionych uwag - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu - nie miało wpływu na prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego.

Odnośnie zarzutu, że organ I instancji powołuje się na ustalenia nieistniejącego organu administracji publicznej pn. "GIOŚ w Bydgoszczy", Kolegium informuje, że organ I instancji posłużył się skrótową nazwą Departamentu Monitoringu Środowiska Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska -Regionalnego Wydziału Monitoringu Środowiska w Bydgoszczy, którego to pismo (znak: DM/BD.063-1/20/20/KH) znajduje się w aktach sprawy przesłanych do tut. SKO. Choć w istocie skrót mógł być dla strony niezrozumiały, to jednak ta okoliczność nie miała najmniejszego wpływu na procedurę, bowiem dokument wyżej przywołany został uwzględniony przez organ I instancji. Z analizy akt sprawy wynika, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniono szczegółowe informacje na temat stanu zanieczyszczenia powietrza na terenie Grudziądza, w tym wartości stężeń średniorocznych zanieczyszczeń w powietrzu w lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.

Odnośnie zarzutu, że w udostępnionym skarżącemu raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko brakuje informacji o autorach dokumentu oraz podpisów osób upoważnionych do jego sporządzenia, Kolegium informuje, że w aktach sprawy znajduje się, jak zauważa tut. SKO, karta (niezawierająca numeru a umiejscowiona między kartą nr 18 i nr 19 akt sprawy) z informacją o składzie osobowym zespołu, który opracował raport wraz z odręcznym podpisem kierującego zespołem autorów raportu, tj. podpisem mgr inż. G. R.. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wymagane art. 66 ust. 1 pkt 19a u.u.i.ś., również podpisane przez mgr inż. G. R..

Odnośnie zarzutu, że raport jest wewnętrznie sprzeczny w zakresie w jakim odnosi się do rodzaju paliwa, które będzie podlegać spalaniu, Kolegium wskazuje, że jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, analizował on dwa różne, skrajne warianty funkcjonowania instalacji, wedle założeń: wariant I - zużycie 99,9 % paliwa alternatywnego i 0,1 % biomasy, oraz wariant II - zużycie 99,9 % biomasy i 0,1 % paliwa alternatywnego. Z kolei przedstawiona wartość 4,995 Mg/h pochodzi z jednego z analizowanych wariantów funkcjonowania instalacji będącej przedmiotem przedsięwzięcia. Stąd różne, na pozór sprzeczne dane w raporcie. Poprawność obliczeń i założeń obu wariantów podlegała ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, który nie doszukał się uchybień, czego formalnym wyrazem jest pozytywne postanowienie RDOŚ o uzgodnieniu przedsięwzięcia wydane w dniu 26 kwietnia 2021 roku, znak WOO.4221.99.2020.JO.8.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 27 § 1 kpa, w zw. Z art. 24 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu;

2/ art. 33 ust. 1 i art. 34 u.u.i.ś., poprzez nieponowienie konsultacji społecznych pomimo dokonania zmian w raporcie oddziaływania na środowisko;

3/ art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska poprzez niezgodność instalacji z Wojewódzkim planem gospodarki odpadami, a także niezgodność z obowiązkiem posiadacza odpadów do postępowania zgodnie z hierarchią postępowania z opadami - art. 33 us.t 1 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że –co do pierwszego zarzutu – to Miasto Grudziądz w istocie samo dla siebie wydało decyzję o środowiskowych uwarunkowania, albowiem interes ekonomiczny tej gminy oraz interes polityczny osoby piastującej stanowisko Prezydenta Miasta jednoznacznie można utożsamić z pozytywnym załatwieniem sprawy - ustaleniem środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, skoro zmniejszą się koszty obsługi węzła ciepłowniczego oraz kosztów zagospodarowania odpadów, a Prezydent Miasta pozytywne zakończenie tego etapu inwestycji może eksploatować jako sukces na polu dyskursu politycznego.

Odnośnie drugiego zarzutu, wskazano, że nie zasługuje na uznanie interpretacja SKO w zakresie oceny istotności zmian dokonywanych w raporcie ponieważ nie można takiej ocenie przypisać waloru fachowości, skoro wymaga to wiedzy merytorycznej, którą nie dysponuje organ prowadzący postępowanie ale współdziałający - RDOŚ. W tym stanie rzeczy zmiany raportu powodują bezwzględnie konieczność ponownych konsultacji społecznych. Niezależnie od powyższego wskazano, ze wbrew stanowisku SKO dokonywane zmiany miały istotne znaczenie dla oceny oddziaływania na środowisko poszczególnych aspektów inwestycji.

W zakresie trzeciego zarzutu, stwierdzono, że proponowane przez inwestora przedsięwzięcie w żadnym z wariantów wskazanych w raporcie nie sprosta wymogom ustawy o odpadach i prawa ochrony środowiska. Aktualnie bowiem inwestycja nie ma szans na uzyskanie wymaganego do eksploatacji pozwolenia zintegrowanego. Zwrócono uwagę na treść art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), dalej zwanej: "p.o.ś.", który nakazuje odmówić wydania pozwolenia, gdy zamierzona działalność będzie sprzeczna z planami gospodarki odpadami. Wskazano, że w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami - załączniku inwestycyjnym nie przewidziano budowy, ani rozbudowy spalarni odpadów. Należy stwierdzić, że limit 30% odpadów przekazywanych do spalenia może zostać osiągnięty bez trudu instalacjami już działającymi na terenie województwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W jej uzasadnieniu stwierdzono, że organ odwoławczy podtrzymuje swoje stanowisko wedle, którego brak jest wyraźnej normy nakazującej wyłączenie prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina lub spółka komunalna, której właścicielem jest gmina [por: wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/ 18]. W obowiązujących przepisach nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Taką regulację przewidywał na przykład art. 27a k.p.a., w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r.

Ponadto wskazano, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie administracyjnym, organ może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie w przypadkach określonych w u.u.i.ś., tj. w sytuacji: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ww. ustawy); odmowy uzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii, przez organy o których mowa w art. 77 ust. 1 ww. ustawy; braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia winnym wariancie (art. 81 ust. 1 ww. ustawy); gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 ww. ustawy); a także jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o czym mowa w art. 81 ust. 3 ww. ustawy [zob.: Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 443/16; Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 121/17; Wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 157/19].

Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko, bowiem nie dostrzegł naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, jak i nie doszukało się naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jej wynik.

Uczestnik postępowania - OPEC Grudziądz sp. z o.o. w Grudziądzu wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, choć jedynie jeden jej zarzut okazał się zasadny.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś., zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 21 u.u.i.ś.). Stosownie do art. 71 ust. 1 cyt. ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy.

Niespornym było w sprawie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga uzyskanie decyzji środowiskowej, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. W myśl art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W tym miejscu wskazać należy, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie. Już zatem ta tylko okoliczność świadczy o naruszeniu przez organy art. 7 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 zd. 1 u.u.i.ś., w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Następnie należy wskazać, że w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ustala się i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy, wzajemne oddziaływanie między ww. elementami, dostępność do złóż kopalin; ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych; możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wymagany zakres monitoringu (art. 62 u.u.i.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 u.u.i.ś., poprzez nieponowienie konsultacji społecznych pomimo dokonania zmian w raporcie oddziaływania na środowisko.

Omówienie powyższego zarzutu zacząć jednak należy od analizy treści art. 77 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś., który stanowi, że organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten ma na celu to, aby organ opiniujący mógł przy wydawaniu opinii wziąć pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający i odnieść się do niego, biorąc pod uwagę wiedzę merytoryczną i kompetencje organu opiniującego. Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w chwili orzekania musi dysponować pełnym i aktualnym materiałem dowodowym (art. 77 § 1 kpa). Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, w której już po wydaniu opinii przez organ opiniujący, raport oddziaływania na środowisko zostaje uzupełniony w zakresie, w jakim może to mieć wpływ na treść opinii.

Stwierdzić tymczasem trzeba, że w przedmiotowej sprawie raport był wielokrotnie uzupełniany, a jego ostateczna wersja została sporządzona na dzień 18.03.2021 r. Przed tym dniem jednak w dniu 09.09.2020 r., Dyrektor. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił realizację wnioskowanego przedsięwzięcia (k. 66 akt administracyjnych organu I instancji). Również przed datą ostatecznej wersji raportu, w dniu 4.12.2020 r. Miejskie Wodociągi i Oczyszczalnia so. z o.o. w Grudziądzu wyraziła opinię o tym, że istnieją uwarunkowania umożliwiające odprowadzenie ścieków z planowanej inwestycji do sieci (k.114 ww. akt). Organy nie wyjaśniły zagadnienia, czy uzupełniona treść raportu mogła mieć wpływ na uzgodnienie i opinię, co należy uznać za uchybienie przepisom postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na tle art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., jest oczywistym, że ewentualna wadliwość (jak choćby przedwczesność lub niepełność) opinii może wprost przełożyć się na wadliwość treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej na podstawie takiej opinii (vide wyrok WSA w Gdańsku z 30.06.2011 r., II SA/Gd 312/11, LEX nr 898190).

Co się natomiast tyczy ściśle zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 34 u.u.i.ś., to należy stwierdzić, że raport jest jednym z ważniejszych środków dowodowych w przedmiotowym postępowaniu, pozostając środkiem dowodowym podlegającym ocenie w świetle pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wspólnymi dla pozostałych dowodów. Dlatego też o zmianach, uzupełnieniach i wyjaśnieniach składanych do raportu należy zawiadamiać każdorazowo uczestników postępowania i szeroką opinię publiczną oraz organy uzgadniające i wyrażające opinię w przedmiocie planowanego przedsięwzięcia zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 ww. ustawy. W tym kontekście za zasadny należało uznać omawiany zarzut skargi, że po ostatecznym raportu nie ponowiono konsultacji ze społeczeństwem, co w sposób bezsporny wynika z akt administracyjnych i co naruszyło art. 79 ust. 1 u.u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy, 20 lipca 2020 r., organ I instancji na podst. art. 33 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1, w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., zawiadomił o możliwości zapoznania się z raportem i możności składania skargi i uwag (k. 29 ww. akt). Raport po tej dacie był jednak wielokrotnie uzupełniany w zakresie istotnym co do wpływu na wynik sprawy. Świadczy tym zakres uzupełnienia. Przykładowo tylko należy wskazać na zagadnienia o uzupełnienie których zwracały się do inwestora RDOŚ, Marszałek województwa oraz inspektor sanitarny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy zwracał się o uzupełnienie raportu co do następujących kwestii: wskazanie konkretnych parametrów procesu technologicznego; maksymalna przepustowość instalacji; spójny bilans materiałowo – surowcowy; maksymalna masa poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; największa masa odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, w obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów (k.77 ww. akt). Marszałek Województwa kujawsko – pomorskiego, zwracał się natomiast o uzupełnienie raportu w zakresie zagadnień: czy przedsięwzięcie będzie kwalifikowało się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie będzie kwalifikowało się do tej kategorii (§ 2 ust. 1 pkt 3 oraz 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko /Dz.U. z 2019 r., poz. 1893/) oraz wyjaśnienie problemu, czy przedsięwzięcie będzie stanowiło współspalarnię odpadów, czy też spalarnię odpadów, dla której obowiązują konkluzje BAT (k. 87 ww. akt). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Grudziądzu, zwracał się natomiast o uzupełnienie raportu co do następujących kwestii: sposób postępowania z żużlami i popiołami paleniskowymi po umieszczeniu ich w zadaszonych kontenerach/silosach; czy przewiduje się całkowite opróżnianie hali rozładunku z odpadów i biomasy w celu przeciwdziałania wystąpienia niekorzystnych procesów /np. gnicia/. Czy sposób magazynowania i podawania paliw do kotła zapewnia ich 100 % zużywanie na bieżąco (k. 130 ww. akt). Zakres i wielokrotność uzupełniania raportu nie pozostawia wątpliwości, że wbrew stanowisku uczestnika postępowania, dokonane uzupełnienia tyczyły się istotnych parametrów dla wyniku sprawy, skoro wprost odnosiły się do zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a Marszałek wezwał do wskazania parametrów, które pozwolą ustalić, czy przedsięwzięcie będzie kwalifikowało się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie będzie kwalifikowało się do tej kategorii. W tych warunkach brak ponowienia przez organ zawiadomienia o możliwości zapoznania się z raportem oraz uzgodnieniami dokonanymi po jego ostatecznym uzupełnieniu i możności składania skargi i uwag w ramach art. 33 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 u.u.i.ś., należy zakwalifikować, jako naruszenie procedury mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi, należy uznać je za niezasadne.

Nie był trafny zarzut naruszenia art. 27 § 1 kpa, w zw. Z art. 24 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu.

Nie zachodzi sytuacja wyłączenia Prezydenta Grudziądza w niniejszej sprawie. W szczególności prezydent miasta nie orzeka o interesie majątkowym gminy. Zamysł dokonania inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej elektrociepłowni o instalację współspalania biomasy i paliwa alternatywnego nie ma na celu zapewnienia dochodów miastu, czy gminie, lecz służyć ma realizacji przez gminę nad wyraz trudnego w realizacji i szczególnie kosztownego obowiązku unieszkodliwiania odpadów (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022, poz. 559). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a kpa, wyłączającej wójta, burmistrza, (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku tego nie można się wprost dopatrzeć się w art. 24 § 1 i 4 k.p.a. (wyrok 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, nie znajduje podstaw. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej prowadzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie, które nie powoduje pozbawienia państwa działającej przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi państwa. Jeżeli ustawodawca dostrzega kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadza zmiany w ustawach materialnoprawnych (przykładowo: dodanie ust. 8 do art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej ugn; dodanie ust. 2 do art. 142 ugn; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10).

W niniejszej sprawie także nie zachodziły przesłanki wyłączenia Prezydenta Grudziądza na podstawie art. 24 kpa. W szczególności ustawodawca wprost wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest (...) wójt, burmistrz, prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć (art. 75 ust. 1 pkt 4) u.u.i.ś.

Nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, poprzez niezgodność instalacji z Wojewódzkim planem gospodarki odpadami, a także niezgodność z obowiązkiem posiadacza odpadów do postępowania zgodnie z hierarchią postępowania z opadami - art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach.

Wskazane przez skarżącego przepisy nie miały zastosowania w sprawie. Nie zachodziła sytuacja opisana w art. 81 ust. 1 u.u.i.ś, by brak było możliwości realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. Organy nie orzekały też w przedmiocie przesłanek do odmowy wydania pozwolenia emisyjnego (art. 186 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska). Dotyczy to też zagadnienia obowiązków posiadacza odpadów (art. 33 ust. 1 ustawy o odpadach). Co się natomiast tyczy zarzutu niezgodności instalacji z Wojewódzkim planem gospodarki odpadami, to jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę uczestnika postępowania, na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał przepis, na podstawie którego organ byłby zobowiązany do odmowy wydania decyzji środowiskowej, w przypadku gdy instalacja do przetwarzania odpadów nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Z dniem 6 września 2019 r. uchylony został bowiem art. 38a ustawy o odpadach, zgodnie z którym "Jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji."

W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.