Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 540/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 66, art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 33 i art. 34
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 702/16 w sprawie ze skargi E. M. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza solidarnie od E. M. i K. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 702/16, oddalił skargi E. M. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia – stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Ełk decyzją z dnia [...] maja 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. c. [...] i po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego budowie farmy wiatrowej planowanej na działkach położonych w gminie Ełk w obrębie geodezyjnym Bajtkowo działki: 201/6, 159/5, 163/2; w obrębie Śniepie działki: 15/2, 15/3, 15/11; w obrębie Borki działki: 8/4, 3/2.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpili:

Stowarzyszenie "[...]" i inni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia [...] października 2015 r., odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

SKO w Olsztynie po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Skargi na powyższą decyzję złożyli: E. M. i inni.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja została wydana bowiem przez organ właściwy do jej wydania zarówno pod względem rzeczowym, jaki i miejscowym. Właściwość rzeczowa Wójta Gminy Ełk wynika bowiem z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej u.o.u.i.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] maja 2009 r.).

W ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiła również przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu SKO w Olsztynie prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ełk z dnia [...] maja 2009 r., gdyż nie była ona dotknięta kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Kolegium nie naruszyło również wskazach w skardze przepisów postępowania, gdyż rozpatrzyło cały materiał dowodowy i nie pominęło żadnych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Dokonało prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i odniosło się do wszystkich kwestii podniesionych przez Skarżących w toku postępowania nadzwyczajnego.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Pełny tekst uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

E. M. i K. M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku i rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 188 p.p.s.a. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1) Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na:

a) naruszeniu przepisu art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek:

- błędnego, przyjęcia, iż organ właściwie ocenił, że decyzja Wójta Gminy Ełk z dnia 22.05.2009 r. nie była obarczona wadą przewidzianą w art. 156 K.p.a. albowiem sankcja nieważności nie obejmuje wad proceduralnych, jak i że SKO w Olsztynie dokonało prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a dokładniej pojęcia rażącego naruszenia prawa, podczas gdy w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" skutkujące nieważnością decyzji powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze kompetencyjnym i ustrojowym,

- a ponadto wskutek błędnego uznania, iż zarzucane wady nie tkwiły w samej decyzji, z pominięciem tego, iż nieważność następuje w przypadkach gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości bądź w części, nadto, że o decyzji podlegającej kontroli w trybie art. 156 K.p.a. można mówić dopiero gdy wejdzie ona do obrotu prawnego, a więc zostanie odpowiednio doręczona lub ogłoszona. W myśl bowiem art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, stąd też z punktu widzenia kontroli decyzji istotne było w pierwszej kolejności zbadanie, czy rzeczywiście została ona prawidłowo opublikowana/doręczona;

b) naruszeniu przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. oraz w zw. z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 2009 r. , w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez ich niezastosowanie wskutek niedostrzeżenia przez Sąd, że SKO w Olsztynie pominęło istniejące rażące braki postępowania dowodowego (w tym zaniechania w zakresie przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w sprawie) skutkujące rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. a nadto przepisów art. 33 i art. 34 ustawy o ochronie przyrody, dokonało dowolnych ustaleń, zaniechawszy rzetelnego zbadania przedmiotu sprawy, w tym należytej i wyczerpującej analizy przebiegu postępowania przed organem administracji wydającym decyzję, w tym pod kątem spełnienia wymogów szczególnej ochrony niektórych obszarów cennych przyrodniczo, a objętych przepisami Dyrektywy Ptasiej i Dyrektywy Siedliskowej, w szczególności nie przeanalizowano należycie kwestii dot. potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (pomimo bliskiej odległości lokalizacji przedsięwzięcia od tego obszaru), kompletności raportu oddziaływania na środowisko i prawdziwości informacji w nim ujętych oraz obowiązku uzyskania zezwolenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na realizację działań w ramach przedsięwzięcia;

c) naruszeniu przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a., w zw. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a., w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1) lit. a) oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 2009 r., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek nieuwzględnienia przez Sąd wagi naruszeń w postaci.:

- rażących braków w zakresie uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Ełk z dnia [...] maja 2009 tj. zaniechania zawarcia w uzasadnieniu wyczerpującego opisu elementów i informacji, o których mowa w art. 85 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy środowiskowej,

- zaniechania przez organ rzetelnego i wyczerpującego zbadania sposobu publikacji decyzji Wójta Gminy Ełk z dnia [...] maja 2009 r., pod kątem spełnienia wymogów ustawowych;

d) naruszeniu przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ,w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 19 K.p.a., art. 156 u.o.u.i.ś., w. zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez oddalenie pomimo, że w sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22.05.2009 r., z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem zasady praworządności, właściwości w postępowaniu administracyjnym w zakresie zadań starostów, a co za tym idzie przepisu art. 156 u.o.u.i.ś., z którego treści wynika, że kompetencja starosty w okresie przejściowym nie dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, przez co do wydania opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, właściwy był Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie;

e) naruszeniu przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

- wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz zaniechanie należytego i wyczerpującego zbadania i analizy, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadały prawu, w świetle zgromadzonego materiału, pominięcie wskutek niedostrzeżenia braków postępowania dowodowego i wytkniętych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska braków raportu o oddziaływaniu na środowisko, okoliczności, że przedsięwzięcie objęte decyzją może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000,

- niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie tylko stanu faktycznego, ale i prawnego w wyniku oparcia wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego materiału dowodowego, na podstawie której Sąd błędnie przyjął za organami administracji, że objęte ochroną gatunki zwierząt nie występują na terenie inwestycji.

Zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 33 oraz art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 2009 r. poprzez ich pominięcie, pomimo, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja środowiskowa może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, co dalej skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że rozstrzygnięcie sprawy nie było obarczone w tym zakresie rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co jak należy sądzić nastąpiło wskutek naruszeń proceduralnych wskazanych w pkt 1 powyżej, a w szczególności wobec niedostrzeżenia braków postępowania dowodowego, w tym braku wystąpienia Wójta Gminy Ełk o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na to przedsięwzięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Należy na wstępie podkreślić, że kontrolowane przez WSA w Warszawie postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zatem ocena tych decyzji dokonana została wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady, nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie wyjaśniające pod kątem przesłanek nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem sprawdzenie zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a konkretnie jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie przechodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej lecz weryfikuje decyzję w kontekście przesłanek z art. 156 K.p.a. Zaznaczyć ponadto należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyczy naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych, przy czym w większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza.

W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu błędne oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przesłanki nieważności postępowania określonej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek nieprawidłowego sposobu publikacji decyzji Wójta Gminy Ełk z dnia [...] maja 2009 r., pod kątem spełnienia wymogów ustawowych, co nie zostało należycie zbadane przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a. jest regulacja zawarta w art. 74 ust. 3 u.o.u.i.ś., która wprost stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a.. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej zawiadomienie stron tego postępowania występujących w nim w liczbie większej niż 20, tak jak w rozpoznawanej sprawie, o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej następuje według reguł określonych w art. 49 K.p.a., a zatem przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W związku z tym, za zgodny z art. 74 ust. 3 u.o.u.i.ś. w zw. z art. 49 K.p.a. należało uznać zastosowany przez Wójta Gminy Ełk w sprawie zakończonej wydaniem decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2009 r. sposób zawiadamiania stron postępowania o decyzjach i czynnościach organu w drodze publicznego obwieszczenia oraz ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (obwieszczenia z dnia 5 lutego 2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, z dnia 20 lutego 2009 r. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z dnia 12 marca 2009 r. o możliwości zapoznania się z dostarczonym raportem oddziaływania na środowisko, z dnia 7 kwietnia 2009 r. o zawieszeniu postępowania, z dnia 19 maja 2009 r. o wznowieniu postępowania, z dnia 25 maja 2009 r. o wydaniu decyzji administracyjnej umieszczane były na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Ełk oraz na stronach Biuletynu Informacji Publicznej w publicznie dostępnym wykazie danych). Zauważyć również należy, że treść wskazanych obwieszczeń odpowiadała wymogom art. 33 u.o.u.i.ś. zatem nie można stwierdzić aby doszło do rażącego prawa w powyższym zakresie.

Z kolei zastrzeżenia podnoszone przez stronę skarżącą co do naruszenia praw do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, w kontekście sposobu dokonywanych obwieszczeń, nie mogły być weryfikowane w ramach postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest podstawą do wznowienia postępowania, a więc do wszczęcia odrębnego trybu nadzwyczajnego. Wynika to wprost z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zwrócić uwagę należy, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2010 r., utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy Ełk z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiająca wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy Ełk z dnia [...] maja 2009 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym zasadna była, przyjęta przez Kolegium w zakażonej decyzji jak również Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r. z tej przyczyny. Trzeba w tym miejscu zaakcentować, że uruchomienie trybu wznowieniowego i trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji. Wznowienie postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest z kolei instytucją umożliwiającą eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że w odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235; wskazał, że: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40).

Stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wady mają charakter wad materialnoprawnych, a nie wad o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie skutków tych ostatnich dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Komentarz - do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, C.H. Beck 2000 r., s. 643). Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wylicza art. 156 § 1 K.p.a. Wyliczenie to jest zamknięte i nie daje podstaw do rozszerzania na inne rodzaje naruszenia przepisów prawa.

Skarżący kasacyjnie, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zarzucili ponadto Sądowi Wojewódzkiemu bezzasadne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej weryfikacji kompletności raportu oddziaływania na środowisko i prawdziwości informacji w nim ujętych. Kwestionując ustalenia zawarte w raporcie skarżący kasacyjnie powołują się na odmienną ocenę raportu przedstawioną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz informacje pochodzące od mieszkańców Gminy Ełk, zaprzeczające danym wskazanym w raporcie. Ich zdaniem przedstawiony raport zawiera braki w zakresie opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

Z kolei inwestor przy piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. złożył opinię dotyczącą wpływu na środowisko projektowanej farmy siłowni wiatrowych, w której autorzy, dr Witold Lenart i Prof. dr hab. Krzysztof Szamałek, wskazując na braki raportu, pobieżność ocen w nim zawartych i niedostatki w przeprowadzonym postępowaniu środowiskowym, podkreślili że z formalnego punktu widzenia dokonano wszystkich czynności przewidzianych prawem, a przedstawiony raport zawiera wszystkie wymagane rozdziały i dokumentuje zagrożenia. Autorzy opinii wskazali również, że odległość obszaru NATURA 2000 od najbliższej siłowni wiatrowej wynosi ponad 5 km, co jest wartością przeciętną stosowaną dla całego kraju, która nie przesądza o braku oddziaływań farmy, jednak nie jest to argument dla uznania szczególnie wrażliwego położenia pola farmy wiatrowej. Potwierdza to sporządzony na potrzeby postępowania raport.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przeprowadzona w toku postępowania przez SKO i Sąd Wojewódzki analiza zapisów raportu oddziaływania na środowisko nie potwierdza zarzutów strony skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w ślad za nim Sąd Wojewódzki trafnie stwierdziły, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymagania określone w art. 66 u.o.u.i.ś. Mimo wskazywanych niedoskonałości w raporcie w zakresie odniesienia się do Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000 Ostoja Poligon Orzysz jego autor na stronie 59 wskazał na jego położenie względem planowanej inwestycji i w pkt. 9.9 raportu – Oddziaływanie na faunę i florę (str. 79) podał, że projektowana inwestycja jest położona z dala od miejsc gniazdowania i koncentracji oraz przelotu ptaków i z tego względu do minimum zostanie ograniczone zagrożenie dla życia ptaków z tytułu możliwości ich rozbicia się o turbiny wiatrowe. Ponadto autor raportu, stwierdzając brak potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, podkreślił, że w związku z emisją hałasu do środowiska podczas eksploatacji siłowni wiatrowych oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, należy dobrać lokalizację posadowienia poszczególnych turbin w odległości minimum 400 m od obiektów mieszkalnych, zabudowań gospodarczych i użyteczności publicznej. Zauważyć należy, że strona skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i następnie w skardze oraz w skardze kasacyjnej nie podniosła konkretnych zastrzeżeń, potwierdzonych dowodami, co do istotnych treści raportu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mogą być skuteczne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (v. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Tym samym kwestionowanie treści raportu nie może opierać się na przypuszczeniach strony skarżącej – nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych – lub hipotetycznym wystąpieniu ewentualnych – przyszłych zagrożeń (uciążliwości) dla środowiska. Ich uzasadnienie wymaga bowiem podważenia ustaleń faktycznych związanych z osnową danej decyzji.

Trzeba również pamiętać, że ocena raportu z pewnych koniecznych względów musi być ograniczona, gdyż organ nie dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, aby móc w pełni zweryfikować wszystkie jego aspekty. Jeżeli zdaniem organu oceniany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to organ nie jest obowiązany do samodzielnego badania i ustalania okoliczności oraz danych objętych raportem, w oparciu o wiedzę specjalistyczną.

Za bezzasadny należało również uznać zarzut rażącego naruszenia prawa wobec braku uzyskania przez Wójta Gminy Ełk zezwolenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na realizację działań w ramach przedsięwzięcia mogących oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, o którym mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Wójt Gminy Ełk w decyzji środowiskowej z dnia [...] maja 2009 r. wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty obszarem wymagającym specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną sieci Natura 2000 i obszarach potencjalnych wyznaczonych do objęcia tą formą ochrony. Opierał się w tym względzie nie tylko na ustaleniach zawartych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko ale również na stanowisku działającego z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych – B. T., która w piśmie z dnia 15 kwietnia 2009 r. wskazała, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie nie objętym formami ochrony przyrody. Zatem zarzucany brak uzyskania zezwolenia w świetle przytoczonych powyżej wątpliwości co do wpływu planowanej inwestycji na znajdujący się w odległości ponad 5 km obszar NATURA 2000 nie mógł mieć charakteru rażącego naruszenia art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z uwagi na powyższe zasadnie zastosowany został tryb uzyskania opinii, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś. Trafnie Sąd Wojewódzki w tym zakresie wskazał, że stosownie do postanowień art. 156 u.o.u.i.ś., w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, starostowie wykonują zadania regionalnych dyrektorów ochrony środowiska w zakresie dotyczącym opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do dnia 15 listopada 2009 r. Zatem w rozpoznawanej sprawie w chwili wydania decyzji przez Wójta Gminy Ełk, z uwagi na treść przepisu przejściowego - art. 156 u.o.i.ś., wydanie przedmiotowej opinii należało do kompetencji starosty.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiona przez Sąd analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwoliła na dokonanie kontroli instancyjnej. Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. zasadnie przyjął, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, a tym samym zaskarżona decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym odpowiadała prawu.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.