Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 540/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25, art. 28 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b i ust. 5a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 01 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] kwietnia 2021 r., [...], w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3174/18, po rozpatrzeniu odwołania K. W. (dalej: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z [...] listopada 2017 r., [...], nakładającej na A. W. i skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] stycznia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż zlokalizowany w P. przy ul. [...] na dz. nr [...] od strony działki o nr [...] (dalej: drugi garaż) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz obowiązku przedłożenia przez A. W. i skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do [...] czerwca 2021 r., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

NSA we wskazanym wyroku przyjął następujące ustalenia.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę, po kilkukrotnym uchylaniu przez organ drugiej instancji decyzji organów pierwszej instancji oraz po wydanym przez WSA w Poznaniu wyroku z 26 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 1112/16, PINB decyzją nr [...] z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.) nałożył na A. W. i skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] stycznia 2018 r. projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego o drugi garaż oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na skutek wniesionego przez zobowiązanego odwołania WINB decyzją z [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz obowiązku przedłożenia przez zobowiązanych oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...] marca 2018 r., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

W toku postępowania ustalono, że [...] czerwca 1997 r. M. P. zgłosił do Urzędu Rejonowego użytkowanie rozbudowanego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. oraz budowę garażu przy przedmiotowym budynku. Urząd Rejonowy w dniu [...] lipca 1997 r. przyjął ww. zawiadomienie stwierdzając równocześnie, iż rozbudowa rozstała zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę znak: [...], w pełnym zakresie. Wg Starosty [...], organ nie wszczynał postępowania administracyjnego, a przedmiotowe zawiadomienie, na podstawie zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i dziennika budowy, potwierdzało fakt zakończenia większości robót budowlanych objętych ww. decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] września 1990r. Innymi słowy Starosta P. zatwierdził m.in. garaż nr [...] w rozbudowanej formie (powiększony o 1,4 m od projektowanej rozbudowy). Oznacza to, iż roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku gospodarczego o drugi garaż, z uwagi na to, że ich budowa nie została formalnie zakończona w 1997 r. i nie zgłoszono zakończenia budowy tego etapu w innym okresie, podlegają ocenie ich prawidłowości w niniejszym postępowaniu. Z tego powodu organ powiatowy w [...] lipca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne.

Po analizie akt sprawy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego stwierdził, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaż nr [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania miał zostać rozbudowany o [...] m w głąb działki własnej. Ustalono, że został rozbudowany o [...] m, czyli zwiększony o [...] m. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż w przypadku wykonania przedmiotowego garażu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Garaż został rozbudowany o [...] m w głąb działki własnej, co wpłynęło na charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: kubaturę, powierzchnię zabudowy i długości budynku oraz dokonano zmiany w zakresie objętym zagospodarowania działki. Całość budynku gospodarczego wraz z projektowaną rozbudową miała wynosić [...] m (2% z tej wielkości to [...] m), zatem rozbudowa o dodatkowe [...] m przekracza długość budynku o [...]%. Zmiany pozwolenia na budowę jednak nie dokonano. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Dalej wskazano, że podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r. organ pierwszej instancji ustalił, że budowa garażu nr [...] została zakończona, oraz iż rozbudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Podniesiono także, że z projektu technicznego obejmującego swym opracowaniem między innymi rozbudowę budynku gospodarczego celem wydzielenia dwóch garaży, inwestor otrzymał zgodę na rozbudowę również o część obiektu od strony działki nr [...] tj. garażu nr [...].

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy obiekt powstał legalnie w okresie pomiędzy 1997 r., a 2000 r., jednakże z istotnymi odstępstwami.

Decyzja została zaskarżona przez skarżącego do WSA w Poznaniu, który wyrokiem z 3 lipca 2018 r., IV SA/Po 229/18, oddalił skargę.

Omawianym wyrokiem NSA odrzucił skargę kasacyjną A. W., uchylił ww. wyrok WSA w Poznaniu oraz zaskarżoną decyzję (Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]).

NSA podkreślił, że skoro w przedmiotowej sprawie roboty budowlane przy garażu nr [...] zostały zakończone najpóźniej w 2000 roku, to nie było podstaw do posiłkowania się, przy ocenie czy dokonane odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne, przepisami art. 36a ust. 5 ustawy P.b., w brzmieniu po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Badając kwestię istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ winien wziąć pod uwagę w tym zakresie przepisy z daty realizacji inwestycji. Kwestia istotności odstąpienia w stosunku do garażu nr [...] winna być oceniana według takich samych kryteriów jak odstąpienie dokonane przy realizacji garażu nr [...], według przepisów z daty realizacji rozbudowy budynku. W sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy co do charakteru odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a kwestia tą nie zajmował się również Sąd pierwszej instancji we wcześniejszym wyroku na który powołano się w zaskarżonym orzeczeniu. Powyższe stało się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji.

We wskazanej we wstępie decyzji z [...] kwietnia 2021 r., wydanej po wyroku NSA, WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz obowiązku przedłożenia przez A. W. i skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do [...] czerwca 2021 r., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie po przytoczeniu stanu faktycznego zaznaczył, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że w sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczas obowiązujące, przy czym przy ocenie istotnych odstępstw przepisy zmienione ww. ustawy, czyli obowiązujące od 19.09.2020r. Ponadto organ podkreślił związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku, wynikające z art. 153 P.p.s.a. i zapadły w sprawie wyrok NSA. Zaznaczył także, że w sprawie garażu nr [...] dnia [...] marca 2021 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1192/20, uchylający decyzję WINB z [...] lutego 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] listopada 2019 r., umarzającą postępowanie w sprawie. We wskazanym wyroku Sąd stwierdził w szczególności, że skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, ze robót budowlanych nie wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a co więcej - odnotowano poważne odstępstwa (np. poszerzenie garażu), to jednocześnie nie było podstaw do umorzenia postępowania. Dlatego Sąd nakazał, by ponownie prowadząc postępowanie organy rozważyły, czy roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 P.b., co determinować będzie dalszy bieg postępowania. W konsekwencji NSA [w wyroku z dnia 17.12.2019r. sygn. II OSK 3174/18] stwierdził, że prawidłowo uznano, że skoro roboty budowlane nie zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie było podstaw do umorzenia postępowania. PINB uznał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaż nr [...] będący przedmiotem niniejszego postępowania miał zostać rozbudowany o [...] w głąb działki własnej. Ustalono, że został rozbudowany o [...] czyli zwiększono jego dł. o dodatkowe [...]. Ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ wykonania robót w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożenia przez ten organ w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W zapadłym w sprawie wyroku NSA podkreślił, że przepis art. 36a ust. 5 w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31.05.2004r. (art. 4 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31.05.2004r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Organ podkreślił przy tym, że w sprawie garażu nr [...] – WSA w Poznaniu w wyroku z 10 lutego 2020 r., IV SA/Po 1192/20, organ odwoławczy wyjaśnił, jakie czynności powinien podjąć organu nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wskazał prawidłowo, iż powinien: 1. ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor, 2. ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu P.b., 3. ocenić, które z tych odstępstw naruszają przepisy prawa, w tym techniczno-budowlane czy przepisy o planowaniu przestrzennym, 4. ocenić, czy odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania zrealizowanej inwestycji istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót. Następnie organ przytoczył art. 36a ust. 1 i 5 P.b. (w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020r.). Podkreślił, że w przypadku wykonania przedmiotowego garażu doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaże nr [...] miały zostać rozbudowane o [...] w głąb działki własnej. Oba te garaże zostały rozbudowane o [...], czyli zwiększono ich dł. o dodatkowe [...] (względem zatwierdzonego projektu). Rozbudowa garaży o dodatkowe [...] w głąb działki własnej, wpłynęła na charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: kubaturę, powierzchnię zabudowy i długości budynku oraz dokonano zmiany w zakresie objętym zagospodarowania działki. Cała długość budynku gospodarczego wraz z projektowaną rozbudową miała wynosić [...] (2% z tej wielkości to [...]), zatem rozbudowa o dodatkowe [...] przekracza długość budynku o [...] Przedmiotowy garaż został rozbudowany tak jak garaż, którego budowę zakończono wcześniej, a WSA nakazał traktować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wziąwszy pod uwagę nakaz z wyroku NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3174/18, iż oba garaże winny być oceniane według takich samych kryteriów, WWINB ocenił, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Końcowo organ odniósł się do art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 P.b. Wskazał, że PINB ustalił, że budowa garażu nr [...] została zakończona, a rozbudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami, sama inwestycja nie wpływa negatywnie na działki sąsiednie; inwestor otrzymał zgodę na rozbudowę również garażu nr [...] – brak jest zatem podstaw do nałożenia na inwestora dodatkowego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Najważniejsze w sprawie jest to, że przedmiotowy obiekt powstał legalnie w okresie 1997-2000 r., ale z istotnymi odstępstwami. Nabywając go skarżący wszedł w prawa i obowiązki inwestora. To w jego interesie jest uzyskanie od sprzedającego (poprzedniego właściciela lub inwestora) dokumentów dotyczących zakupionego obiektu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ew. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 § 1 , rozdziału IV , w szczególności art. 77 § 1 , art. 80 K.P.A. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, i ustaleniu stanu faktycznego na podstawie wyjaśnień tylko jednej strony postępowania i brak uzasadnienia takiego ustalenia stanu faktycznego w kwestii dot. zrealizowania garażu z istotnymi odstępstwami. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdził, że NSA wskazał, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy co do odstąpienia od zatwierdzonej dokumentacji. Organ rozpatrując sprawę ponownie ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym garaż nr [...] będący przedmiotem nin. postępowania miał zostać rozbudowany o [...] m w głąb działki własnej. Ustalono, że został rozbudowany o [...] m czyli zwiększono jego dł. o dodatkowe [...]". Nie dokonano jednak zgodnie ze wskazaniami NSA ustaleń faktycznych co do charakteru tego odstąpienia. Tymczasem budynek o długości [...]m nie mógłby spełniać roli garażu. Nie przeprowadzono zatem postępowania dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepis art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, jak stanowi art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.P.A. lub innych przepisach.

Należy także podkreślić, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zapadłym w sprawie wyroku NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3174/18, Sąd stwierdził w szczególności, że w sprawie nie jest sporne, że rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego zarówno w części obejmującej garaż nr 1 jak i garaż nr 2 została zrealizowana z takimi samymi odstępstwami, tyle tylko, że w odniesieniu do garażu nr 1 dokonano zgłoszenia przystąpienia do użytkowania (data wpływu 6 czerwiec 1997 r.). Natomiast stosowne zgłoszenie przystąpienia do użytkowania rozbudowy budynku w części dotyczącej garażu nr 2 nie zostało dokonane. W kontekście powyższego istotne jest, że ustalając czy w sprawie mamy do czynienia z istotnym czy też nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej organ oparł się o treść art. 36a ust. 5 i 5a ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 36a ust. 5 w postaci, która zawiera wskazówki co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. (art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Wcześniej w ustawie Prawo budowlane nie było żadnej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed jej wejściem w życie. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane można stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem muszą być oceniane bez pomocy tej definicji. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w stanie prawnym, w którym nie było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania.

Kluczowa jest zatem konstatacja w zakresie art. 153 P.p.s.a., że związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zob. wyrok NSA z 08 lipca 2021 r., III OSK 3591/21). Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 22 lipca 2021 r., II SA/Ol 530/21).

Trzeba zatem zauważyć, że w art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej: zm.P.b.) ustawodawca wskazał, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [tj. P.b. – uwaga Sądu], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednakże w myśl art. 28 pkt 1 lit. a zm.P.b. do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W konsekwencji organ, wobec zmiany prawa, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., winien zastosować art. 36a ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Zgodnie z jego treścią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ prawidłowo wykazał, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były istotne, bowiem rozbudowa przekroczyła długość budynku o 25,45% (cała długość budynku wraz z projektowaną rozbudową miała wynosić [...], a rozbudowano o dodatkowe [...]) – wpłynęło to zatem znacząco na kubaturę, powierzchnię zabudowy i długości budynku oraz zakres zagospodarowania działki. Istotność odstępstwa odpowiada zatem treści art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b P.b. w aktualnym brzmieniu, tj. od 19 września 2020 r.

Pomocniczo można przy tym wskazać, że analogiczne rozwiązanie wynikało z art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z ust. 5a pkt 1 P.b. w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) i obowiązującym od 01 stycznia 2017 r. do 19 września 2020 r. Zgodnie z treścią tych przepisów istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b.). Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym (art. 36a ust. 5a pkt 1 P.b.).

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 29 października 2019 r., II SA/Kr 690/19, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada zatem prawu, a skarga jest niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.