Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 9/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 277/19 w sprawie ze skargi J. na decyzję D. z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję K. z dnia [...] 2018 r., nr [...]; 3. zasądza od D. na rzecz J. 1.690 (tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 września 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 277/19 oddalił skargę J. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 marca 2011 r. skarżąca, złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011:

- jednolitej płatności obszarowej (JPO) do upraw na areale 19,42 ha,

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) na areale 15,04 ha.

We wniosku zadeklarowała do płatności 5 działek rolnych znajdujących się na 4 działkach ewidencyjnych nr: [...] położonych w powiecie drawskim, gminie C., obręb ewidencyjny M..

W części VIII wniosku, dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię 19,42 ha, a do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię 15,04 ha.

Podczas weryfikacji wniosku stwierdzono, że ww. działki ewidencyjne zostały zadeklarowane również przez innego producenta, w związku z tym organ ARiMR pismem z 30 czerwca 2011 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych nr [...]. Podobne wezwanie przekazano drugiej stronie kontroli krzyżowej, tj. I..

Po uzyskaniu stosownych wyjaśnień, organ I instancji decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pełnej wysokości, w tym JPO w kwocie 13.799,27 zł oraz UPO w kwocie 4.124,42 zł, uznając ją za posiadacza gruntów rolnych w myśl art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Decyzja stała się ostateczna.

Następnie organ odwoławczy w dniu 2 czerwca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z [...] listopada 2011 r. Od decyzji tej strona odwołała się, zaś Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...]utrzymał ją w mocy.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 535/13, uchylił decyzję Prezes ARiMR z [...] grudnia 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję organu odwoławczego z [...] września 2012 r. Prezes ARiMR wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która został oddalona wyrokiem z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1988/13.

Powyższe orzeczenia sądowe wskazały, że naruszenie przepisów postępowania w danej sprawie nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z powyższym organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r.

W dniu 21 marca 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek I.o wznowienie postępowania w sprawie, do którego załączono akt notarialny "Umowa Przeniesienia" z dnia 22 maja 2007 r., potwierdzający fakt nabycia przez spółkę od małżonków R. gospodarstwa rolnego wraz z trzodą chlewną, zasiewami zbóż oraz maszynami i urządzeniami.

Organ I instancji postanowieniem z 15 września 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2011, a następnie decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i orzekł o odmowie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r.

Następnie WSA w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 644/16, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. oraz umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe, wskazując, że organ ARiMR naruszył przepisy prawa procesowego, ponieważ w sprawie nie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, na której się oparł.

Organ I instancji w dniu 10 maja 2016 r. poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych za rok 2011, a następnie decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] ustalił skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 17923,69 zł.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na to, że postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało przeprowadzone przedwcześnie, gdyż nie było jeszcze rozstrzygnięcia WSA w Szczecinie w kwestii skargi na decyzję organu odwoławczego z 18 kwietnia 2016 r.

Organ I instancji w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał zawiadomienie o zmianie z urzędu zawiadomienia z dnia [...] maja 2016 r. o wszczęciu postępowania, podając za podstawę wszczęcia brak spełnienia warunku do otrzymania płatności do gruntów rolnych na rok 2011, tj. posiadania gruntów (tj. działek ewidencyjnych nr [...]) na dzień [...] maja 2011 r., zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatu Drawskiego ARiMR z siedzibą w Z. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości 3476,18 zł (decyzja organu I instancji).

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Drawskiego ARiMR z siedzibą w Z. z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm., dalej: ustawą ARiMR). Wskazał, że skarżąca otrzymała płatność ONW za rok 2011, która została przekazana na jej rachunek bankowy w dniu 19 grudnia 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, wypłacone środki stanowiły nienależną płatność.

Zdaniem organu zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie ONW), płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE L 30 z 31.1.2009 r. str.16), m.in., gdy grunty, na których jest prowadzona działalność rolnicza, pozostają w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku. Organ odwoławczy wskazał, że organ w postępowaniu o przyznanie płatności ONW ma za zadanie ustalić, czy beneficjent faktycznie uprawia zgłoszone we wniosku działki rolne, a także w przypadku krzyżówki, w czyim faktycznym posiadaniu znajdują się działki rolne zgłoszone do płatności przez kilku wnioskodawców, ponieważ płatności te należą się osobie, która faktycznie uprawia grunty i ponosi w związku z tym faktem koszty. W postępowaniu tym nie bada się legalności i prawnych podstaw posiadania, lecz wyłącznie stan faktyczny władania gruntami rolnymi przez beneficjenta.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja z [...] listopada 2011 r. o przyznaniu skarżącej płatności ONW do zadeklarowanych gruntów rolnych na rok 2011 była przedwczesna z uwagi na zebrany materiał dowodowy i szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko.

Organ odwoławczy wyjaśnił kwestię przedawnienia i wskazał na art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej: rozporządzeniem nr 2988/95) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 025, 28.1.2011 r., p.8, dalej: rozporządzenie 65/2011).

Organ odwoławczy uznał za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącą, datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłową deklarację powierzchni działek ewidencyjnych nr: [...], tj. dzień 15 maja 2011 r. Wskazał, że licząc 4 lata od daty złożenia wniosku, termin przedawnienia ustalonej należności minął w dniu 15 maja 2015 r. Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło przez doręczenie skarżącej wezwania z 1 lipca 2011 r. do złożenia wyjaśnień, gdyż powierzchnia deklarowanych upraw na działkach nr [...] przez wszystkich rolników ubiegających się o płatności JPO i UPO była większa od maksymalnego kwalifikowanego do dopłat obszaru (PEG) występującego na tych działkach ewidencyjnych. Następna przerwa to doręczenie skarżącej w dniu 31 października 2011 r. wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie oddania do użytkowania spółce działek ewidencyjnych nr [...]. Następna przerwa to przeprowadzenie w dniu 4 kwietnia 2012 r. rozprawy administracyjnej w tym sporządzenie protokołów z zeznań męża skarżącej i świadków. Kolejnym przerwaniem biegu przedawnienia było poinformowanie skarżącej zawiadomieniem z 10 maja 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (odebranego 11 maja 2016 r.). Następna przerwa to doręczenie w dniu 7 grudnia 2017 r. zawiadomienia z 6 grudnia 2017 r. o zmianie z urzędu ww. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, podając za podstawę wszczęcia brak spełnienia warunku do otrzymania płatności do gruntów rolnych na rok 2011 - posiadanie gruntów (tj. działek ewidencyjnych nr [...]) na dzień 31 maja 2011 r., zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia ONW. Następnie, bieg przedawnienia został przerwany przez doręczenie skarżącej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2011. Organ odwoławczy wskazał, że po każdym przerwaniu okresu przedawnienia biegnie on na nowo.

Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia należności, gdyż organ I instancji zasadnie wszczął dnia 10 maja 2016 r. postępowanie i w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję ustalającą kwotę wymaganą do zwrotu. Decyzja ta została doręczona dnia 2 sierpnia 2018 r., czyli przed upływem terminu przedawnienia obliczonego na dzień 15 maja 2019 r., tj. 8 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości, (licząc od 15 maja 2011 r.). Stwierdził ponadto, że do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji.

Wskazał także, że organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo i brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatności. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca otrzymała płatność przyznaną niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych. Uchybienie któregokolwiek z warunków przyznania płatności, tj. przyznanie płatności rolnikowi, który nie jest posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o dopłaty działek rolnych/ewidencyjnych oznacza nieprawidłowe wypłacenie kwoty pomocy, której zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury.

Organ odwoławczy uznał, że nie wystąpiły okoliczności wskazujące na możliwość zwolnienia skarżącej z obowiązku zwrotu ustalonej należności ze względu na przesłanki zawarte w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Organ I instancji prawidłowo ocenił brak wystąpienia wskazanych przesłanek i nie odstąpił od ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranej płatności ONW wymaganej do zwrotu, ponieważ w sprawie mamy do czynienia z błędem możliwym do wykrycia przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Zdaniem organu II instancji, organ I instancji zbadał również czy w niniejszej sprawie są możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2017 r. poz. 1856, dalej: ustawa PROW), który stanowi, że w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z dnia 11.08.2005 r., s. 1 ze zm.), który stanowi, że organ odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90, ze zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21.06.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, ze zm.).

Organ nie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności ONW z uwagi na to, że obliczona kwota do zwrotu za rok 2011 w wysokości 3476,18 zł przekracza równowartość 100 euro przeliczonych na zł według kursu wymiany euro na dzień 19 grudnia 2011 r. - 4,527 zł. Tym samym kwota ta jest nienależnie pobraną przez skarżącą płatnością uzyskaną za rok 2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że organ prawidłowo uznał, że złożenie wniosku o płatności za rok 2011 przez skarżącą (15 maj 2011 r.) było momentem dopuszczenia się nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia nr 2988/95. Skarżąca złożyła wniosek o dopłaty co do działek, które nie były w jej posiadaniu na dzień 31 maja 2011 r., co było naruszeniem § 2 rozporządzenia ONW. Maksymalny termin przedawnienia wynosił 8 lat od dopuszczenia się nieprawidłowości tj. do 15 maja 2019 r. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję przed upływem tego terminu.

Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca uzyskała płatności za rok 2011 nienależnie stwierdzając, że organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i dokonały jego oceny oraz wywiodły z niego logiczne wnioski. Okoliczność, że z tego samego materiału skarżąca wywiodła inne wnioski nie świadczy o tym, że organ naruszył przepisy postępowania. Prawidłowo również organ włączył i poddał ocenie materiały pochodzące z innych postępowań administracyjnych.

Następnie Sąd wskazał, że posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, należy definiować jako faktyczne użytkowanie gruntów, przy czym są to wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej może polegać na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale także na swobodnym decydowaniu o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów. Sam tytuł prawny do działek, którego zgłoszono do konkretnej płatności nie jest podstawą do ich uzyskania. W toku sprawy ustalono, że choć tytuł prawny do przedmiotowych działek należał do męża skarżącej (umowa dzierżawy z ANR), to w istocie przedmiotowe grunty posiadała spółka. Jak ustalił organ, po sprzedaży gospodarstwa rolnego spółce, przedmiotowe grunty zostały jej przez męża skarżącej wydane w celu uprawy (mimo zakazu poddzierżawy ich zawartego w umowie dzierżawy z ANR).

Na skutek konfliktu między mężem skarżącej (pracownikiem spółki) a spółką doszło do zgłoszenia spornych działek do płatności za rok 2011 zarówno przez skarżącą i spółkę.

Sąd zgodził się z organem, że przepisy rozporządzenia ONW nie uzależniają przyznania płatności od posiadania w dobrej lub w złej wierze gruntów rolnych. Powyższe przepisy wskazują, że płatność ONW przysługuje posiadaczowi tych gruntów rolnych. Konflikty wynikające z korzystania z gruntów, do których inny rolnik posiada tytuł prawny nie są badane ani rozstrzygane przez ARiMR. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. Nie może to mieć natomiast wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności do gruntów rolnych. Organy ARiMR nie mogą brać udziału w sporze cywilnym prowadzonym pomiędzy właścicielami czy użytkownikami gruntów rolnych. Z zeznań świadków wynikało, że to mąż skarżącej naruszył posiadanie gruntów spółki przez przeprowadzenie jednorazowej czynności na gruncie przed dniem 31 maja 2011 r., które to naruszenie nie przerwało posiadania gruntów przez spółkę. Zgodnie z art. 345 Kodeksu cywilnego, posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane.

W ocenie Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że obszar ten był użytkowany przez spółkę przynajmniej od 2010 r. do zbiorów tych zasiewów w roku 2011. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że była ich posiadaczem na dzień 31 maja 2011 r. oraz utrzymywała grunty w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Okoliczność, że skarżąca wcześniej i po 2011 r. składała wnioski o dopłaty i je otrzymywała nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznanej sprawy. W niniejszej sprawie podlega bowiem badaniu jedynie kwestia posiadania przedmiotowych działek przez konkretny podmiot w roku 2011.

Następnie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenie nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot (art. 5 ust. 2).

Stosownie do art. 5 ust. 3 rozporządzenie nr 65/2011, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały też przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż jak wyjaśnił to organ, przyznanie przedmiotowej płatności nie nastąpiło na skutek pomyłki organu, zaś skarżącą niewątpliwie mogła błąd wykryć (już na etapie złożenia wniosku o płatność).

Zdaniem Sądu w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28a ustawy o PROW, gdyż kwota płatności określona do zwrotu przekroczyła równowartość 100 euro.

Na zakończenie Sąd wskazał, że we wstępnej części decyzji organ odwoławczy popełnił błąd co do opisu decyzji organu I instancji, którą utrzymał w mocy. W ocenie Sądu, nie miało to jednak znaczenia dla rozpoznania sprawy, gdyż postępowanie odwoławcze bezspornie dotyczyło decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2011.

J. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 ustawy o ARMiR, poprzez uznanie, że kwota wypłacona skarżącej stanowiła płatność nienależnie pobraną bez uprzedniego wszczęcia postępowania w ramach nadzwyczajnego trybu kontroli ostatecznej decyzji przyznającej płatność i uchylenie decyzji przyznającej płatność co byłoby prawidłowym postępowaniem organu administracji, co tym samym naruszyło rażąco zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 k.p.a., a co narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa,

- § 2 rozporządzenia ONW poprzez uznanie, że działki objęte wnioskiem odwołującej się nie były w jej posiadaniu w dniu 31 maja 2011 r., w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a dopiero po tym dniu,

- naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 poprzez stwierdzenie, że nie zaistniały przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności - poprzez uznanie, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, ale błąd organu w zwykłych okolicznościach mógł zostać wykryty przez rolnika, w sytuacji gdy nie można mówić w analizowanej sytuacji ani o pomyłce organu ani o możliwości wykrycia błędu przez rolnika,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 16 k.p.a. - zasady trwałości decyzji ostatecznej, albowiem weryfikacja ostatecznej decyzji może mieć miejsce tylko i wyłącznie w ściśle określonych przypadkach - takim przypadkiem nie jest postępowanie w przedmiocie ustalania nienależnie pobranych płatności,

- w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że skarżąca była posiadaczem działki nr [...] i części działki nr [...] na dzień [...] maja 2011 r. jak również, że była tym posiadaczem zarówno przed tą datą, jak również po tej dacie, a posiadaczem tym na dzień [...] maja 2011 r. nie była spółka I. która tylko naruszyła posiadanie i bezprawnie wtargnęła na grunty należące do skarżącej, jak również że skarżąca była na dzień 31 maja 2011 r. posiadaczem działki nr [...],

3. nie uwzględnienia podnoszonego z ostrożności procesowej zarzutu przedawnienia roszczeń, w sytuacji gdy analizując czynności organu należy zauważyć, że pomiędzy przerwą spowodowaną przeprowadzeniem w dniu 4 kwietnia 2012 r., rozprawy administracyjnej a kolejnym przerwaniem biegu przedawnienia w dniu 10 maja 2016 r., czyli zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności upłynął okres czteroletni. Termin przedawnienia zaczął biec od dnia 5 kwietnia 2012 r., i upłynął w dniu 4 kwietnia 2016 r., w tym okresie nie doszło do przerwania biegu okresu przedawnienia,

4. nie uwzględnienie okoliczności, że skarżąca nie wprowadziła w błąd organu i działała w dobrej wierze, jak również okoliczności, że obowiązek zwrotu płatności nie powstał, gdyż przyznanie płatności nastąpiło w skutek błędu organu, a strona o błędzie nie wiedziała, ponieważ skarżąca czuła się posiadaczką działek będących podstawą do przyznania płatności.

Argumentację na poparcie stawianych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Przystępując do rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu o najdalej idących skutkach prawnych. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu przedawnienia uregulowanego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Wskazała, że bieg czteroletniego terminu przedawnienia (od ostatniego przerwania) rozpoczął się 5 kwietnia 2012 r. i zakończył się 4 kwietnia 2016 r. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności, które spowodowałyby ponowne przerwanie biegu terminu przedawnienia. Natomiast kolejna czynność organu miała miejsce 10 maja 2016 r. i poległa na zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2011 r. Decyzję w tej sprawie organ I instancji wydał 1 sierpnia 2018 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany w ust. 1. W prawie krajowym nie ma szczególnej regulacji w tym zakresie, co pozwala na przyjęcie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jako wzorzec normatywny kontroli instancyjnej.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że nominalny termin przedawnienia rozpoczął swój bieg 15 maja 2011 r. (dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności) i co do zasady powinien był zakończyć się 15 maja 2015 r., jednakże z uwagi na przerwanie biegu terminu przedawnienia 5 kwietnia 2012 r. – termin ten zakończył się dopiero 4 kwietnia 2016 r., z czym należy się zgodzić. Jednakże z treści zaskarżonego wyroku wynika również, że organ po upływie czteroletniego terminu przedawnienia wszczął postępowanie i wydał decyzję. Przy czym organ i Sąd I instancji nie wskazały okoliczności, która pozwalałaby sądzić, iż doszło do kolejnego przerwania biegu terminu przedawnienia między 5 kwietnia 2012 r. a 4 kwietnia 2016 r., co dawałoby możliwość wydania decyzji w okresie od 4 kwietnia 2016 r. do 15 maja 2019 r. Zatem decyzja organ I instancji została wydana w warunkach przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynosi cztery lata, a jego ostateczne zakończenie musi nastąpić nie później niż z końcem okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Okres ośmioletni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie ośmiu lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze cztery lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie czteroletni termin przedawnienia, mim że nie upłynie jeszcze ośmioletni okres, o którym mowa w powołanym wcześniej przepisie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy (czteroletni i ośmioletni) spełniają inne zadanie a tym samym wywołują inne skutki prawne.

Z powyższych względów, za zasadny należało uznać zarzut wydania decyzji bez uwzględnienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wypada zauważyć, że ich rozpoznanie pozostaje na obecnym etapie postępowania bez wpływu na wynik sprawy. Kierując się jednak ekonomiką postępowania należy wskazać, że w orzecznictwie został wypracowany pogląd, według którego wydanie decyzji w trybie art. 29 ustawy o ARiMR nie wymaga wcześniejszego wzruszenia decyzji przyznających płatności rolne, a tym samym za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i art. 16 k.p.a.

Również, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można podzielić poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania dowodowego. Wynika z niego, że strona nie była posiadaczem na 31 maja 2011 r. zadeklarowanych gruntów. W tym zakresie organ przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, mimo że w tym postępowaniu ciężar wykazania okoliczności mających wpływ na przyznanie i zakres płatności spoczywa na stronie postępowania. Rzetelne, zgodnego z rzeczywistością wypełnienie wniosku jest bowiem obowiązkiem strony, a ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie nie mogą być uznane za błąd organu. Nikt bardziej od strony nie może posiadać pełnej wiedzy co do stanu prawnego i faktycznego zgłaszanych do płatności gruntów rolnych, zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie. Stwierdzone przez organ okoliczności (na podstawie dokumentów i zeznań świadków) nie potwierdzają, aby to strona posiadała i uprawiała sporne grunty. Samo przeświadczenie strony o tym to za mało i nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania płatności.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, aczkolwiek większość zarzutów okazała się niezasadna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia.