Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2433/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 372/14 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T. R. kwotę 1.050. (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr[...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 18 lipca 2012 r. [...]S.A. z siedzibą w[...], zwana dalej inwestorem, złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym, miejscami garażowymi w parterze, lokalem użytkowym na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...]w[...].

W wyniku rozpoznania tego wniosku, Zarząd Dzielnicy Praga-Południe m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr[...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu stwierdził, że warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały ustalone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., na podstawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu. Podał, że na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz usługowa, zaś istniejący budynek jest użytkowany na cele mieszkalne. W tej sytuacji jego rozbudowa (nadbudowa) nie zmieni jego przeznaczenia i będzie zgodna z podstawową funkcją terenu. Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i od ul.[...]. Zamierzenie nie narusza przepisów odrębnych. Inwestor uzyskał również wszelkie niezbędne uzgodnienia.

Odnosząc się do zastrzeżeń i uwag podnoszonych przez skarżącą – użytkownika wieczystego nieruchomości położonej przy ul.[...], sąsiadującej z nieruchomością, na której jest planowana inwestycja, że nie jest możliwe zaadaptowanie (przebudowa, nadbudowa) istniejącego budynku (domu jednorodzinnego), który jest w złym stanie technicznym, w sposób określony we wniosku inwestora, organ stwierdził, że kwestie wykonalności inwestycji docelowo rozstrzygane będą na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości, skarżąca zarzuciła organowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, że zamierzona inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy polegać będzie na budowie "zupełnie nowego obiektu budowlanego". Okoliczność ta, zdaniem strony, nie wynika z akt sprawy (materiału dowodowego) i dlatego decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 2 i 21 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.b., oraz art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ wydał decyzję niezgodnie z wnioskiem inwestora, który domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o wysokości 16 m i powierzchni użytkowej naziemnej 1.700 m2 (przed modyfikacją wniosku), a nie jak ustalono w decyzji – budynku o wysokości do 10 m i powierzchni użytkowej 1.655 m2. Skarżąca podniosła również, że kwestionowana decyzja w zakresie jakim dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu jest niewykonalna w świetle przepisów prawa budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia[...] stycznia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na analizowanym obszarze znajduje się bowiem zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz usługowa, zaś budynki mają dachy o zróżnicowanej geometrii. Nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. Kordeckiego ustalono jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego (podlegającego rozbudowaniu) budynku, w odległości 4,5 m od krawędzi jezdni, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi, a ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie wyższym niż średni, kierowano się wielkością powierzchni zabudowy działek, na których znajdują się budynki wielorodzinne. Nadbudowa (rozbudowa) będzie realizowana na obiekcie istniejącym, który posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) i wystarczające uzbrojenie (pkt 3), zaś teren na którym ów obiekt jest usytuowany, nie wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4). W związku z tym ustalenie warunków zabudowy w sposób określony w decyzji nie naruszy ładu przestrzennego okolicy.

Kolegium podkreśliło ponadto, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Wskazało, że parametry te są dokładnie określane w decyzji o warunkach zabudowy, po dokonaniu analizy obszaru graniczącego z terenem planowanej inwestycji. Jeżeli inwestor parametry techniczne zawarte w decyzji zaakceptuje, to nie można mówić o jej niezgodności z wnioskiem.

Kolegium dodało, że na obecnym etapie postępowania organy zobowiązane były zbadać, czy planowane zamierzenie jest zgodne z przepisami u.p.z.p., nie były natomiast uprawnione do oceny, czy zrealizowanie tej inwestycji w sposób określony w decyzji (przez rozbudowę, a nie całkowite wyburzenie istniejącego budynku) jest możliwe w świetle przepisów prawa budowlanego. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać bowiem w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji, zarzuciła organom naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 59 u.p.z.p. przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w związku z § 4-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności przez brak jednoznacznego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpoznanie odwołania (zarzutu naruszenia prawa materialnego) oraz uznanie, że organ I instancji nie jest związany wnioskiem inwestora w całości, a tylko w zakresie rodzaju inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie rozbudowy i nadbudowy istniejącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, tymczasem pierwotny wniosek inwestora obejmował budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego, a więc zamierzał on całkowicie zmienić funkcje użytkowe istniejącego budynku. Kwestie dotyczące rzeczywistych zamierzeń budowlanych inwestora znalazły się jednak poza zainteresowaniem organów orzekających w tej sprawie. Skarżąca zarzuciła również, że zaskarżona decyzja ustala wysokość planowanej inwestycji w sposób niezgodny z treścią wniosku. Nie jest ona również wewnętrznie spójna, ponieważ nie określa jednoznacznie wytycznych co do niektórych parametrów inwestycji. To wszystko czyni decyzję o warunkach zabudowy sprzeczną z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i niewykonalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z wymaganiami, określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., warunkującymi wydanie decyzji o warunkach zabudowy – zachowano wymóg dobrego sąsiedztwa, nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, teren inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury miejskiej, nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na nierolny i nieleśny.

Sąd uznał jednocześnie za nieuzasadnione zarzuty podniesione w skardze. Odnosząc się do nich podkreślił, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju wskazanej przez niego inwestycji, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Zauważył, że parametry te będą mogły być dokładnie ustalone dla danej inwestycji dopiero w decyzji o warunkach zabudowy, niekiedy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu według warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Na tej podstawie jest możliwe określenie przez organ wysokości budynków, ilości kondygnacji, linii architektonicznej, geometrii dachu. Jeżeli zatem inwestor parametry techniczne zawarte w decyzji, a wynikające z przeprowadzonej analizy zaakceptuje, to nie można mówić o jej niezgodności z wnioskiem (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06, z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 214/10, oraz z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1388/11, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 137/07, z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 777/08, z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.nsa.gov.pl/orzeczenia).

Mając to na uwadze, Sąd zauważył, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podał m.in., że planuje rozbudować (nadbudować) istniejący budynek mieszkalny do wysokości 16 m. Organ I instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy, określił w decyzji jego wysokość do 10 m, gdyż wskazana przez inwestora wysokość budynku nie ma usprawiedliwienia w otoczeniu terenu inwestycyjnego. Sąd stwierdził, iż w tych okolicznościach trudno zaakceptować stanowisko skarżącej co do niekonsekwencji organu i niespójności samego rozstrzygnięcia. W decyzji oraz analizie ustalono bowiem jednoznacznie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, zaś wskazywana w pkt 2 analizy wysokość 16 m jest opisem planowanego zamierzenia, nie zaś przyjętego przez organ. Sąd dodał jednocześnie, że wskazany, zmieniony parametr, niekorzystny dla inwestora, został przez niego zaaprobowany. Nie zostało bowiem złożone przez niego odwołanie od decyzji organu I instancji.

Zdaniem Sądu, nie jest zasadny ponadto zarzut skarżącej, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny, ponieważ ostatecznie kształtuje prawa i obowiązku stron. Sąd wskazał, że decyzja ta ma wyłącznie charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, określonych ustawą. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego organ architektoniczno-budowalny ustala szczegóły dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko i wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji oraz określa podstawowe warunki planowanej inwestycji budowlanej. Nie przesądza końcowo i ostatecznie o dopuszczalności zrealizowania zamierzeń budowlanych, ponieważ nie ocenia tych zamierzeń z punktu widzenia prawa budowlanego. Ostateczne decydowanie o warunkach dotyczących zabudowy działki następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, prowadzonego na podstawie prawa budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, dlatego też organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Na każdym z tych etapów są rozstrzygane różne kwestie dotyczące zamierzonej inwestycji budowlanej. Rozstrzygnięcie podjęte na pierwszym etapie, dotyczące warunków zabudowy nie przesądza o wszystkich elementach decyzji w sprawie pozwolenia budowlanego. Z tego powodu za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący niemożności wykonania tej decyzji oraz jej wewnętrznej sprzeczności, wskazując, że ocena, czy budynek o wysokości 10 m może w świetle przepisów prawa budowlanego liczyć 5 kondygnacji naziemnych nie należy do niniejszego postępowania. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest także uprawniony do oceny, czy z punktu widzenia prawa budowlanego jest możliwe rozbudowanie istniejącego budynku mieszkalnego, czy też opisana wyżej inwestycja będzie polegać na wybudowaniu zupełnie nowego obiektu budowlanego.

Sąd stwierdził ponadto, że dopuszczalne było wyznaczenie parametru wysokości elewacji frontowej w taki sposób, jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji, i parametr ten został wyznaczony, dla potrzeb określania warunków zabudowy, w sposób konkretny. Wyznaczenie go w granicach "max 10 metrów licząc od poziomu chodnika ulicy" nie narusza prawa. Prezentowane przez skarżącą stanowisko i argumentacja są sprzeczne z treścią § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie uwzględnia również charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której celem nie jest ustalanie konkretnych wymiarów obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniający, wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, zasadę "dobrego sąsiedztwa", ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd uznał, że nie znajduje uzasadnienia ponadto zarzut wyrażony zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, sprowadzający się do postawienia tezy, że inwestor nie wykona rozbudowy i nadbudowy, lecz wzniesie nowy budynek. Stwierdził, iż po pierwsze dotyczy on etapu następnego, tj. "wykonania" decyzji o warunkach zabudowy, co realizuje się poprzez wydanie pozwolenia na budowę, po drugie zaś zakłada bez żadnego uzasadnienia niezgodne z prawem działanie inwestora. W tym też kontekście Sąd stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy jest jednoznaczna i dotyczy rozbudowy i nadbudowy. W takim też kształcie może być wydane pozwolenie na budowę. Jeżeli natomiast z przyczyn technicznych nie będzie możliwe wydanie pozwolenia zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy (rodzaj zamierzenia inwestycyjnego), wówczas organ budowlany odmówi wydania pozwolenia na budowę. Na tym etapie rozważania co do spełnienia wymogów prawa budowlanego są natomiast przedwczesne.

Zdaniem Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. W świetle analizy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana inwestycja spełnia warunki o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sąd wskazał jednak, że organ naruszył zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stanowiska organu odwoławczego odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 2 u.p.b. Kolegium nie odniosło się do twierdzeń skarżącej dotyczących rzeczywistych zamiarów budowlanych inwestora. Uznał jednak, że uchybienie to, w świetle tego, co zostało już powiedziane, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło spowodować uchylenia decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi I instancji:

1/ w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na:

– oddaleniu skargi mimo, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia podniesienie zarzutu obrazy tego przepisu w związku z nieprawidłowym jego zastosowaniem, będącym skutkiem błędnej, zawężonej interpretacji polegającej na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny, gdy w rzeczywistości ma charakter prawo-kształtujący,

– oddaleniu skargi mimo, że w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia podniesienie zarzutu obrazy tego przepisu poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie jest związany treścią wniosku inwestora,

2/ w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.p. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium wskazanych przepisów postępowania, a przez to niewyjaśnienie istoty sprawy w zakresie charakterystyki inwestycji, która w rzeczywistości zmierza nie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu, ale do wybudowania zupełnie nowego – nie tylko większego, ale i o zupełnie innych funkcjach użytkowych i nowej infrastrukturze związanej z tymi funkcjami (2 wjazdy, garaże podziemne i naziemnie).

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, odnosząc się w pierwszej kolejności do drugiej podstawy kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniosło się do zawartych w odwołaniu zarzutów skarżącego związanych z błędną kwalifikacją planowanych robót budowlanych jako rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Zauważył, że pierwotnie inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz usługami i garażem w parterze, następnie treść wniosku poprawił – na rozbudowę budynku jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, wskazując w jej opisie, że istniejący budynek jest przeznaczony do adaptacji (wcześniej – do rozbiórki). W ocenie pełnomocnika skarżącej z całokształtu wniosku oraz załączników wynika, że inwestor nie zamierza dokonywać adaptacji budynku, lecz wybudować nowy obiekt, o odmiennych funkcjach użytkowych, który ma mieć wysokość 16 m, 5 kondygnacji naziemnych i powierzchnię zabudowy naziemnej 1.700 m2. Dodał, że wykorzystanie ściany istniejącego budynku, należy ocenić jako nierealne i niemające nic wspólnego z rozbudową, czy nadbudową obiektu budowlanego, który de facto ulegnie rozbiórce. Pozostawienie tylko 1 ściany spowoduje, że utraci on walor budynku (art. 3 pkt 2 u.p.b.). Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 525/12, stwierdził, że planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu rozbudowy.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w wyniku takiej inwestycji powstanie nowy budynek o zupełnie odmiennych funkcjach użytkowych niż obiekt dotychczas istniejący – w miejsce budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstanie bowiem budynek wielorodzinny z funkcją usługową oraz garażami. Na działkę będą prowadzić 2 wjazdy, co również jest elementem nowym względem stanu zastanego. Zmiana przeznaczenia użytkowego obiektu pociągnie za sobą również konieczność zmiany całej infrastruktury technicznej. Mając to na uwadze pełnomocnik skarżącej stwierdził, że kwestia tego, czy wniosek dotyczy rzeczywiście rozbudowy lub nadbudowy, czy może jednak budowy nowego obiektu budowlanego znalazła się całkowicie poza zainteresowaniem organów obu instancji, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji powtórzył jedynie w tym zakresie za Kolegium, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju wskazanej przez niego inwestycji, nie jest natomiast związany wskazanymi przez niego jej poszczególnymi parametrami technicznymi. W warunkach niniejszej sprawy właśnie opis i charakterystyka planowanej inwestycji wskazuje jednak na zamierzony rodzaj inwestycji, którym nie jest ani rozbudowa ani nadbudowa.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zawierać jakichkolwiek niejasności, czy wątpliwości co do rodzaju inwestycji, albowiem wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie ma ona charakteru informacyjnego, lecz prawo-kształtujący – daje bowiem inwestorowi określone uprawnienia, które następnie będą konkretyzowane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Pełnomocnik skarżącej podzielił jednocześnie zacytowane poglądy WSA w Lublinie (wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 564/12) i NSA (wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10), zgodnie z którymi to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku. We wniosku tym określa, jakie konkretnie zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. W sytuacji ustalenia przez organ, że wyniki przeprowadzonej analizy w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku traci on możliwość ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego, pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, niewykonalność opisanych we wniosku zamierzeń powinna być wzięta pod uwagę już na etapie ustalania warunków zabudowy. Zamierzenie inwestycyjne nie może być oderwane od stanu faktycznego i powinno być rozważone z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Konieczne jest zatem ustalenie rzeczywistego zakresu wniosku inwestora, co nie stanowi wkraczania w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwsza podstawa ustawowa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie okazała się usprawiedliwiona, mimo że nie wszystkie podniesione w jej ramach zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do podstaw kasacyjnych w zakresie, w jakim podniesione w ich ramach zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Zauważyć należy, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej zrzucił naruszenie art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, będące skutkiem błędnej, zawężonej interpretacji polegającej na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny, gdy w rzeczywistości ma charakter prawo-kształtujący. Wskazać należy, że w świetle wskazanych przepisów, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis art. 55 u.p.z.p., który dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew uznaniu pełnomocnika skarżącej, powołanie się na wskazany przepis nie stanowi skutecznego argumentu podważającego w pełnym zakresie stanowisko Sądu I instancji co do informacyjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć należy, iż wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do kwestii charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, wskazał że: "(...) w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (...), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa – rzecz jasna – na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."

W takim kontekście uznać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter tak zwanej promesy. Jak wskazuje się w doktrynie, jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Przy czym należy mieć na uwadze, że według unormowania zawartego w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie może weryfikować ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w tym co do podstawowych parametrów w niej określonych stosownie do art. 52 ust.2 pkt.2 lit. b omawianej ustawy, a więc także gabarytów projektowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza jednak o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, bowiem o tym decyduje ostatecznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności odnieść się należy do drugiej podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.p. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium wskazanych przepisów postępowania, a przez to niewyjaśnienie istoty sprawy w zakresie charakterystyki inwestycji, która w rzeczywistości zmierza nie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego obiektu, ale do wybudowania zupełnie nowego – nie tylko większego, ale i o zupełnie innych funkcjach użytkowych i nowej infrastrukturze związanej z tymi funkcjami.

Wbrew temu zarzutowi, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do tej podnoszonej kwestii. Powołując się na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazując specyfikę postępowania prowadzącego do jej wydana, wyjaśnił bowiem, że szczegółowe rozwiązania związane z realizacją planowanej inwestycji będą przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie nie są natomiast zasadne rozważania ani co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów prawa budowlanego ani co do faktycznych planów inwestycyjnych inwestora. Sąd podzielił jednocześnie zarzut skargi dotyczący nierozpoznania przez Kolegium zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 2 u.p.b., jednak uznał, że naruszenie to w świetle poczynionych wcześniej wyjaśnień nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Nawiązując do powyższego, podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która zgodnie z ostateczną wersją wniosku inwestora, polegać ma na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na 5 kondygnacyjny o wysokości 16 m ( wysokość kondygnacji 270-320 cm) budynek mieszkalny wielorodzinny z 20 lokalami mieszkalnymi, z garażem podziemnym na 14 samochodów, miejscem garażowym na parterze i lokalem usługowym na działce nr. [...]oraz jak podano we wniosku na działkach nr. [...]i nr.[...]. W taki właśnie sposób inwestor określił rodzaj planowanej inwestycji i wynika to wyraźnie z wniosku, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Ani wcześniejsze zamiary inwestora co do zagospodarowania działki, na której ma być realizowana inwestycja, ani jak podkreśla pełnomocnik skarżącej rzeczywiste intencje inwestora nie mają jednak w warunkach niniejszej sprawy znaczenia. Organ ustalający warunki zabudowy związany jest wnioskiem inwestora co do rodzaju określonej w nim planowanej inwestycji i w toku postępowania ocenia dopuszczalność – w świetle przepisów prawa – ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego rodzaju planowanej inwestycji budowlanej.

Nawiązując do omawianego zarzutu, stwierdzić należy, że na tym etapie procesu inwestycyjnego organ ustalający warunki zabudowy nie miał podstaw, aby nie analizować dopuszczalności realizacji wskazanej inwestycji, biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania otaczającego terenu.

Przy czym odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, że zarzut ten okazał się w części zasadny. Stwierdzić należy, że w świetle przywołanych przepisów, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), który powinien zawierać elementy określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w tym charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że to inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Na gruncie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., której wyników nie można przewidzieć z góry w sposób precyzyjny. W konsekwencji wynikające z tej analizy wskaźniki i charakterystyczne parametry mogą się różnić od przedstawionych we wniosku parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej, ale na tle tych ustaleń winien być rozpoznawany wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli natomiast wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Natomiast wykładnię wskazanych przepisów, zaprezentowaną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do zasady można uznać za możliwą do przyjęcia, jednak podzielić należy stanowisko pełnomocnika skarżącej o niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów w warunkach niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że organ ustalający warunki zabudowy, nie jest wprawdzie związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność.

W warunkach niniejszej sprawy, jak już wskazano, co wynika wyraźnie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i załączników do tego wniosku, planowany obiekt budowlany o płaskim dachu ma mieć ok. 16 m wysokości, 5 kondygnacji naziemnych, wysokość pomieszczeń: 270-320 cm (opis inwestycji – pkt 3.2. wniosku i załącznik). W decyzji o warunkach zabudowy ustalono natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na max 10 m, zaś w przypadku geometrii dachu – warunki ustalono zarówno dla dachu płaskiego: max 10 m, ale i dla dachu wielospadowego: max 14 m, co w sposób istotny ingeruje w kształt planowanego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego miały być ustalone warunki zabudowy. Przy czym w załączniku do wydanej decyzji stanowiącym jej integralną część, opisano wysokość jako 5 kondygnacyjnego budynku o wysokości 16m. Podkreślić należy, że organ nie ustala warunków zabudowy dla wyimaginowanej – dopuszczalnej inwestycji na obszarze objętym przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz – będąc związany wnioskiem inwestora – ustala warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji – opisanej we wniosku inwestora, a jeśli nie jest możliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy bez istotnej ingerencji w jej kształt – odmawia ich ustalenia. W warunkach niniejszej sprawy istnieje natomiast oczywista sprzeczność pomiędzy wnioskiem inwestora, a wydaną w postępowaniu wszczętym jego złożeniem – decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nie wynika też aby Sąd I instancji zwrócił uwagę na kwestię braku odniesienia się przez organy rozpoznające sprawę do poszczególnych elementów wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie we wskazanym zakresie, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Kierując się ekonomiką procesową, na podstawie 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił uwzględniając skargę, uchylić jednocześnie zarówno decyzję organu odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej związane będą wyrażoną powyżej oceną prawną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.