Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1443/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1, art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3173/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3173/21 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., aktualnie: Dz. U. 2022 r., poz. 329 – dalej jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją w sprawie umowy subwencji z 1 marca 2021 r. Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie poinformował skarżącą A Sp. z o.o. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka"), że dokonał negatywnej weryfikacji jej wniosku o wypłatę subwencji w ramach programu "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" i odmówił wypłaty wnioskowanej kwoty, zaś umowa między Spółką a PFR wygasa, a Spółka jest uprawniona do złożenia nowego wniosku.

W piśmie z dnia 11 marca 2021 r. Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Pismem z 16 marca 2021 r. PFR wskazał, że odmawia przyznania ww. subwencji na podstawie § 11 ust.11 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm".

Pismem z 12 kwietnia 2021 r., Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę skargę na pismo PFR z 16 marca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę PFR wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej. PFR uznał, że skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W dniu 19 maja 2021 r. do postępowania przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności PFR polegającej na odmowie Spółce prawa do wypłaty subwencji.

W odpowiedzi na zgłoszenie się Rzecznika Małych i Średnich przedsiębiorców, nadesłanej w piśmie z dnia 22 czerwca 2021 r., PFR podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę podkreślając, że zaskarżona informacja nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a PFR nie ma charakteru organu administracyjnego.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2021 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i odniosła się do ww. pisma organu.

W piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. organ odniósł się do stanowiska Skarżącej i podtrzymał dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając zaskarżonym postanowieniem skargę stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Udział skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez PFR. Żaden z tych dokumentów nie mieści się w katalogu "przepisów prawa". Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez PFR nie stanowi bowiem źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP – nie jest konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, rozporządzeniem albo źródłem prawa miejscowego czy też uchwałą, zarządzeniem lub jakimkolwiek źródłem prawa wewnętrznego. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną. Ponadto umowa subwencji finansowej w § 5 ust. 8 wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania "wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy".

Reasumując, Sąd I instancji, stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych.

W skargach kasacyjnych zaskarżano powyższe postanowienie w całości. Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także rozpoznanie na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucamy naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej również jako: "p.u.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd I instancji obowiązków orzeczniczych polegające na braku wszechstronnego zapoznania się ze skargą celem oceny jej dopuszczalności, nierozpatrzeniem stanowiska wyrażonego w skardze, pominięciem szerokiej argumentacji Skarżącej zawartej w skardze uzasadniającej dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, co uwidacznia m.in. dokonanie przez Sąd pobieżnej analizy przepisów oraz niewyjaśnienie Skarżącej w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego prezentowane przez nią stanowisko - poparte konkretnymi argumentami opartymi na przepisach prawa - nie zasługuje na uwzględnienie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 88 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzje PFR odmawiające przyznania subwencji finansowe nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i powinny podlegać rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym, jako rozstrzygnięcie sporu wynikającego z umowy o przyznanie subwencji PFR a także z uwagi na przewidziany w umowie zapis na sąd powszechny, podczas gdy:

a. zawarcie samej umowy subwencji finansowej nie kreuje po stronie przedsiębiorcy żadnego uprawnienia do żądania wypłaty subwencji finansowej, a powstanie tego uprawnienia jest uzależnione od wydania pozytywnej decyzji przez PFR. Zawarcie urnowy stanowi więc "tylko" jeden z kilku warunków przyznania subwencji, której przyznanie następuje w drodze decyzji PFR;

b. w przypadku wydania przez PFR decyzji o odmowie przyznania subwencji finansowej pomiędzy przedsiębiorcą a PFR skutkuje brakiem zawiązania stosunku cywilnego, który podlegałby kognicji sadów powszechnych z uwagi na nieziszczenie się warunku zawieszającego, jakim było wydanie pozytywnej decyzji przez PFR, od którego spełnienia było uzależnione czy skutki czynności prawnej - skutki wynikające z umowy - w ogóle powstaną. W przypadku wydania przez PFR decyzji o odmowie przyznania subwencji, umowa subwencji finansowej wygasa, a w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja PFR rozstrzygająca o odmowie przyznania dofinansowania;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21a ust. 1 oraz art. 12 ust. la pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej jako: "ustawa o SIR") w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że PFR podejmując czynności związane z realizacją programu "Tarcza Finansowa 2.0" działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego, podczas gdy przyznając subwencję finansową, PFR w znaczeniu funkcjonalnym występuje, jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, tj. w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-19, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów (art. 2 i 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym), a realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 i la pkt 7, art. 21a ust. 1-7 ustawy o SIR w zw. z rozdziałem 2 i 3 (pkt 3.1, 3.2, 3.3), pkt 7.2. Programu rządowego - Tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla małych i średnich firm wsparcie finansowe sektora małych i średnich przedsiębiorstw w związku ze zwalczaniem skutków epidemii Covid-19 w Polsce w ramach rządowej tarczy anty kryzysowej stanowiącej załącznik do uchwały nr 3/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. (dalej również jako: "Program") w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, które skutkowało wadliwym uznaniem, że żaden przepis prawa stanowiący źródło prawa nie przyznaje uprawnienia do uzyskania dofinansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu dla Mikro, Małych i Średnich Firm", podczas gdy:

a. zakresem zaskarżenia mogą być objęte również akty lub czynności dotyczące takich "uprawnień lub obowiązków", które pośrednio wynikają z przepisów prawa i tymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania subwencji finansowej są przepisy art. 12 ust. 1 i la pkt 7 i art. 21a ust. 1-7 ustawy o SIR. Określone bowiem w tych przepisach zadania, które ma realizować PFR wyznaczają równocześnie uprawnienia po stronie mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców;

b. rządowy Program, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy o SIR przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. i zmieniony uchwałą Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. może i powinien być uznawany, jako akt, z którego bezpośrednio wynika uprawnienie przedsiębiorcy do uzyskania wsparcia finansowego, należący do źródeł prawa administracyjnego, a tym samym zawierający "przepisy prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż stanowi on dokument składający się na system realizacji programu rządowego, w którym wydatkowane są środki publiczne, a w konsekwencji jest źródłem prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21a ust. 1, art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju w zw. z § 12 ust. 6 , § 13 ust. 5, 11 i 14 Regulaminu ubiegania się o udział w Programie Rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla mikro, małych i średnich firm" z dnia 14 stycznia 2021 r., który wszedł w życie 15 stycznia 2021 r. (dalej jako: "Regulamin") w zw. z pkt 6.4.4.Programu rządowego - Tarcza finansowa polskiego funduszu rozwoju dla małych i średnich firm wsparcie finansowe sektora małych i średnich przedsiębiorstw w związku ze zwalczaniem skutków epidemii Covid-19 w Polsce w ramach rządowej tarczy antykryzysowej stanowiącej załącznik do uchwały nr 3/2021 Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2021 r. (dalej również jako: "Program") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej jako: "k.p.c.") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że czynności związane z przyznawaniem przez PFR subwencji finansowej mają wyłącznie formę cywilnoprawną, podczas gdy przyznanie dofinasowania w istocie jest zatem dwuetapowym postępowaniem, tj. postępowaniem hybrydowym łączącym elementy cywilne i publiczno-prawne, niemniej ostatecznie przyznanie dofinansowania zależy wyłącznie od władczej decyzji PFR kierowanej do indywidulanego podmiotu, w której PFR rozstrzyga o uprawnieniu przedsiębiorcy do uzyskania dofinansowania. Sam fakt zawarcia umowy subwencji finansowej przed wydaniem decyzji PFR nie pozbawia więc rozstrzygnięcia PFR - określanego w Regulaminie, jako "decyzja" - władczego charakteru z zakresu administracji publicznej. To bowiem ostatecznie i wyłącznie od tego rozstrzygnięcia uzależnione jest czy umowa wywoła skutki prawne, czy też wygaśnie z mocy prawa. Nazwy aktów wydawanych przez PFR oraz okoliczność, że postępowanie weryfikacyjne jest prowadzone na podstawie przepisów Programu i Regulaminu, a nie na podstawie przepisów kpa, nie odbiera im charakteru administracyjnego. Byt stosunku cywilnoprawnego uzależniony jest w sposób oczywisty od władztwa, które sprawuje PFR. PFR S.A. wkracza więc w sferę praw jednostki i dokonuje władczego ustalenia czy jednostka spełnia, bądź nie spełnia kryteria objęcia jej dofinansowaniem, w konsekwencji czego wydaje akty z zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego;

6. naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP") art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem Skarżącej jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec uznania, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd cywilny podczas gdy: 1) Skarżącej nie przysługuje względem PFR żadne roszczenie o wypłatę środków, gdyż z uwagi na wydanie przez PFR decyzji odmawiającej przyznania subwencji finansowej umowa subwencji finansowej wygasła i pomiędzy PFR a Skarżącą nie istnieje żaden stosunek cywilnoprawny, który kreowałby po stronie PFR obowiązek z umowy podlegający wykonaniu, a po stronie Skarżącej odpowiadające temu obowiązkowi roszczenie ojej wykonanie; 2) w sytuacji, gdy w wyniku skutków związanych z epidemią COVID-19 i wprowadzanymi przez organy zakazami, ograniczeniami i nakazami uderzającymi w swobodę wolności gospodarczej wielu polskich przedsiębiorców stoi na krawędzi bankructwa, a gospodarka z dnia na dzień znajduje się w coraz gorszej kondycji, sądowa kontrola działalności PFR sprawowana przez sądy cywilne (Sąd Okręgowy w Warszawie) byłaby w takim wypadku wyłącznie iluzją, której nie można zaakceptować. W aktualnej sytuacji tylko sądowa kontrola sprawowana przez sądy administracyjne może urzeczywistnić prawo obywatela do sądu.

Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 8 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji gdy będąca jej przedmiotem odmowa Polskiego Funduszu Rozwoju SA prawa do wypłaty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro Małych i Średnich Firm" jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą sądowej kontroli administracji na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Polski Fundusz Rozwoju w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Pismem z dnia 19 września 2022 r. do postępowania przystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 13 października 2022 r. Polski Fundusz Rozwoju wniósł odpowiedź na zgłoszenie Rzecznika Praw Obywatelskich o wstąpieniu do postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie wypłaty na rzecz subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21, z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 1353/21, z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1818/21 oraz z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1002/22), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Omawiane działanie nie mieści się bowiem w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej: "SIR").

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenie ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym, czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest za pośrednictwem banków, przyjmujących w imieniu PFR wnioski i odwołania, przekazujących beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem subwencji finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez beneficjenta wniosek, podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa subwencji finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość subwencji finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez beneficjenta umowy subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie subwencji finansowej

- przy czym pełna treść projektu umowy subwencji finansowej jest generowana i przedstawiana beneficjentowi przez bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu, zawarcie przez beneficjenta umowy subwencji finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania subwencji finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez beneficjenta warunków programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF subwencji finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez beneficjenta warunków programowych na podstawie oświadczeń wiedzy beneficjenta zawartych w umowie subwencji finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno- od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej pod kątem spełnienia pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skargach kasacyjnych, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).