Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 94/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o ponowne ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. J. z dnia [...] listopada 2019 r. o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. D.J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji (dalej także: "organ") w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy.

W wyniku analizy zgormadzonego materiału dowodowego Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. D.J., powołując się na przepisy art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 161) a także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102., wniósł do Komendanta [...] Policji o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy należne z tytułu służby w Policji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] maja 2019, nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2019 r. i nabył tym samym prawo do emerytury policyjnej. Skarżący stwierdził, że zaniechanie przez organ Policji wypłaty należnego mu świadczenia narusza jego prawa i wolności obywatelskie, w tym w szczególności art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym, skarżący wniósł do organu o niezwłoczne naliczenie należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w toku służby urlop wypoczynkowy i dodatkowy, z uwzględnieniem zakresu znaczeniowego art. 115a ustawy o Policji, stanowiącego podstawę ustalenia i wypłaty świadczenia urlopowego, nadanego przez Trybunał Konstytucyjny RP we wskazanym wyżej wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i spowodowanie wypłaty świadczenia naliczonego od daty wymagalności wraz z ustawowymi odsetkami.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował skarżącego, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego przez niego żądania z uwagi na brak stosownych regulacji prawnych. Jednocześnie, organ wskazał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu, zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego.

W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. skarżący D.J., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."), wystąpił - za pośrednictwem Komendanta [...] Policji - do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem, w którym zarzucił organowi bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r.

W wyniku rozpatrzenia ponaglenia skarżącego, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] uznał, że Komendant [...] Policji nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący D.J., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r.

W petitum skargi skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., a także art. 35 § 1 - 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. - poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w bezczynności przez Komendanta [...] Policji przez okres przekraczający co najmniej 7 miesięcy.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., a także o stwierdzenie, że do bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, poprzez wypłatę w odpowiedniej części miesięcznego uposażenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, ewentualnie do wydania określonej przepisami prawa decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne sprawy nie uzasadniają jakiejkolwiek zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy, albowiem wypłata ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a odmowa wypłaty następuje na podstawie decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt IOSK 3102/12). Ponadto, skarżący wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wyroku TK wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Skarżący, powołując się na wyroki WSA w Gdańsku (vide: wyrok z dni 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, wyrok z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt Ili SA/Gd 209/19, wyrok z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 270/19), WSA w Olsztynie (vide: wyrok z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 341/19), WSA w Krakowie (vide: wyrok z dnia 13 września 2019 r, sygn. akt III SA/Kr 683/19), a także WSA w Opolu (vide: wyrok z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19), wydanych w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wskazał, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U z 2015 r., poz. 90). Z kolei, jak zauważył skarżący, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał zatem, że jakiekolwiek wątpliwości odnoszące się do sposobu ustalenia współczynnika dni roboczych nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 88 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że rzeczą organu policyjnego jest zatem dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia stwierdzenie, że Komendant [...] Policji pozostaje w bezczynności wobec postępowania administracyjnego wszczętego na jego wniosek z dnia [...] listopada 2019 r.

Tym samym, skarżący uznał, iż organ narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym: art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Skarżący stwierdził, że charakter jego sprawy nie jest skomplikowany, w szczególności zaś nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie, które świadczy o ewidentnym naruszeniu art. 35 i art. 36 k.p.a.

Skarżący uznał, że - wbrew sugestiom Komendanta [...] Policji - organ ten posiadał narzędzia prawne do pozytywnego załatwienia jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r., co znajduje potwierdzenie w przepisach prawa i orzecznictwie.

Skarżący zauważył, że wykreowała się jednolita linia orzecznicza w tożsamych sprawach, czego przykładem są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19 i sygn. akt III SA/Gd 209/19, a także wyrok tego Sądu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 270/19, a ponadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 341/19. Skarżący podniósł, iż rozstrzygnięcia wymienionych orzeczeń sądowych dotyczą funkcjonariuszy Policji, którym organy Policji odmówiły ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, należny w związku ze zwolnieniem ze służby, pomimo wejścia w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K-7/15.

Skarżący powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, w którym Sąd ten stwierdził, że cyt.: "Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej. Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Rozważenia wymaga zatem, czy możliwe jest w istniejącym stanie prawnym zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym. W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu. uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny".

Skarżący uznał zatem, że rzeczą organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący zauważył, że takie samo stanowisko prezentują WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 209/19 oraz w wyroku z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 270/19, a także WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 341/19.

Podsumowując, skarżący zarzucił, że Komendant [...] Policji nie wykazuje woli do pozytywnego (poprzez wypłatę należności) załatwienia jego sprawy związanej z roszczeniem o ekwiwalent pieniężny, będącej następstwem ostatecznego i mającego moc powszechnie obowiązującą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Skarżący uznał, iż w jego sprawie bezsprzecznie brak jest negatywnych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej.

Jednocześnie, skarżący uznał, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego brak jest okoliczności usprawiedliwiających powstrzymanie się od niezwłocznego działania organu. Skarżący podniósł, że jeżeli z takich czy innych powodów organ nie znajduje podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia sprawy winien wydać decyzję odmowną.

W ocenie skarżącego, jedynie w sytuacji braku podstaw do naliczenia i wypłaty należności organ winien wydać decyzję odmowną w terminach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, jak podkreślił skarżący, taka sytuacja negatywna nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem przed zwolnieniem ze służby nie wykorzystał on przysługujących mu urlopów wypoczynkowych i dodatkowych., co daje mu prawo do otrzymania ekwiwalentu urlopowego.

Skarżący stwierdził, że istnieje ponadto podstawa prawna określona w art. 115a ustawy o Policji do naliczenia mu świadczenia urlopowego w związku ze zwolnieniem ze służby.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że skoro Komendant [...] Policji nadal nie wydał rozstrzygnięcia, ani nie podjął żadnych czynności zmierzających do wypłaty należnego mu ekwiwalentu urlopowego, pozostaje w bezczynności, co czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej bezpodstawność lub o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości, albowiem Komendant [...] Policji wypowiedział się w tej sprawie w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Należy zauważyć, że pomimo, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z taką sytuacją, w której do dnia 5 lutego 2019 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, a - jak się później okazało - również do dnia wyrokowania przez Sąd w dniu 24 marca 2020 r., nie została zakończona sprawa zainicjowana wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] listopada 2019 r., albowiem Komendant [...] Policji ani nie wydał decyzji administracyjnej, ani też nie podjął jakiejkolwiek innej stosownej czynności formalnie kończącej postępowanie, zaś z akt administracyjnych wynika, że działania tego organu podejmowane były w długich odstępach czasu.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zachowanie Komendanta [...] Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia bezczynności, albowiem owo zachowanie, jakiego dopuścił się ten organ w załatwieniu sprawy zainicjowanej wspomnianym wyżej wnioskiem strony skarżącej o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że pomimo złożonego w dniu 4 listopada 2019 r. wniosku, organ nie dokonał niezwłocznie czynności materialnotechnicznej w postaci wypłaty żądanego świadczenia, ani też nie wydał, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), czy też decyzji o odmowie wyrównania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wystąpiła do Komendanta [...] Policji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r., którym zwróciła się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W tym miejscu, warto przypomnieć, iż na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Tymczasem, Komendant [...] Policji, odpowiadając na wniosek strony skarżącej o ustalenie i wypłatę kwoty zaległego ekwiwalentu, poinformował ją zwykłym pismem z dnia [...] listopada 2019 r., iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, iż pomimo ponaglenia z dnia [...] listopada 2019 r., Komendant [...] nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi, a także do dnia wyrokowania przez Sąd.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wspomnianym wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu strony skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę.

Niemniej, nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony skarżącej - z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza, a co zostanie szczegółowo wyłuszczone w dalszej części uzasadnienia - to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony skarżącej pisma informacyjnego w odpowiedzi na wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, lecz winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu, Komendant [...] Policji posiadał jednak możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej i nie musiał w stanie faktycznym niniejszej sprawy korzystać z trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a.

Zauważyć należy, iż skarżący oparł żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. W konsekwencji, wspomniany art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z dniem opublikowania wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a więc z dniem 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego określonego w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). W konsekwencji, powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07).

Z kolei, zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41).

Warto zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r., wydanej w sprawie sygn. akt II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP - podniósł, iż celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja RP przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji RP, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10). Z kolei, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3334/14).

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, które przyjęły, iż - wbrew sugestiom organów Policji - istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 419/19 i powołane tam: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, sygn. akt III SA/Gd 204/19 i sygn. akt III SA/Gd 218/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 oraz z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19).

Warto zauważyć, iż w orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż: "na skutek przedmiotowego wyroku [TK] art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego".

W tej sytuacji, rozważając stanowisko Komendanta [...] Policji, który wskazywał na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. W konsekwencji, zdaniem Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 115a ustawy o Policji, musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie ulega wątpliwości, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei, pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W tej sytuacji, jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą - zdaniem Sądu - uniemożliwiać realizacji gwarantowanego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Według Sądu, uznać należy, że niewątpliwie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia.

Wprawdzie, nie ulega wątpliwości, iż zalecana byłaby inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże - w ocenie Sądu - zasadne jest odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na względzie powyższe, zasadne jest przyjęcie tezy, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania strony skarżącej, a skoro Komendant [...] Policji do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy też czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

W tej sytuacji, uznać należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i przywołane wyżej przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca.

Należy bowiem podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu, ani też nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony skarżącej i ciążących na organie obowiązkach.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 P.p.s.a.