Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 814/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 264 poz 1573
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 553/15 w sprawie ze skargi M. A. A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/15, oddalił skargę M. A. A. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzasadniając go pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką polską.

Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając powyższy wniosek, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż Sąd Okręgowy [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt III [...], orzekł o rozwiązaniu związku małżeńskiego pana M. A. A. S. z obywatelką Polską panią K. S. (z domu K.) oraz o powierzeniu opieki nad dziećmi urodzonymi z tego związku matce. Tym samym w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, brak było podstaw do udzielenia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się w trybie art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.).

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Ustalił, iż wyrok Sądu Okręgowego w zakresie rozwodu stał się prawomocny, bowiem apelacja od tego wyroku została odrzucona, to tym samym w przedmiotowej sprawie zachodzi wskazana przez Wojewodę Mazowieckiego przesłanka odmowy cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się przewidziana w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, gdyż pan M.A. A. S. nie jest małżonkiem obywatelki polskiej.

W związku z wniesioną przez skarżącego skargą zarzucającą naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 553/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: P.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że w myśl art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 1650 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 maja 2014 r. do postępowań administracyjnych, których nie zakończono do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną, a które zostały wszczęte przed tym dniem na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie, organy orzekające w sprawie prowadziły niniejsze postępowanie, zainicjowane wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. w oparciu o przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), czemu dały wyraz w materialnoprawnej podstawie rozstrzygnięć.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. stanowił art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, zgodnie z którym zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Sąd wyjaśnił, że w zakres hipotezy wymienionego przepisu wchodzi przede wszystkim okoliczność pozostawania cudzoziemca w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim. Wymieniony obowiązek pozostawania w związku małżeńskim nie został przypisany do żadnej daty. Datą, określoną zdarzeniem jakim jest złożenie wniosku przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, została związana druga i trzecia wymieniona w przepisie okoliczność, tj. zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed datą złożenia wniosku i bezpośrednie, nieprzerwane przebywanie cudzoziemca na terytorium RP co najmniej przez 2 lata przed datą złożenia wniosku, przebywanie na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Skoro ustawodawca nie powiązał okoliczności pozostawania cudzoziemca w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim z konkretną datą, jak to miało miejsce w przypadku pozostałych, wymaganych okoliczności faktycznych, to zdaniem Sądu, okoliczność ta, jako fakt, musi istnieć w dacie wydania decyzji. Tym samym, skoro organ pierwszej instancji ustalił, iż małżeństwo skarżącego z obywatelką Polski ustało, to niezależenie od tego, że w dniu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na osiedlenie się małżeństwo trwało, w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego odpadła przesłanka wymieniona w art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, bowiem skarżący nie pozostawał już w związku z małżeńskim zawartym z obywatelką polską.

Sąd zauważył, że ustalenia organów obu instancji w zakresie ustania małżeństwa skarżącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Ustanie małżeństwa skarżącego przez rozwód orzeczone zostało wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014r., sygn. akt [...] o rozwiązaniu ww. związku małżeńskiego i wyrok ten na dzień wydania zaskarżonej decyzji jest prawomocny. Postępowanie wszczęte w celu wzruszenia tego wyroku pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Do czasu bowiem pozostawania wyroku w obrocie prawnym, brak jest podstaw do jego podważania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostawał fakt, iż postępowanie administracyjne poświęcone rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na osiedlenie się było rozpatrywane z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Okoliczność ta mogłaby zostać uwzględniona w razie złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania. Jednak w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji, a jedynie w toku tego postępowania wystąpiły okoliczności, które skutkowały wydaniem decyzji negatywnej dla skarżącego, sam fakt zbyt długiego prowadzenia postępowania nie może przesądzać o wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego. Jakkolwiek przedłużające się prowadzenie postępowania stanowi uchybienie proceduralne, to jednak okoliczności wynikłe w toku tego postępowania, wpływające na wynik sprawy, muszą być brane pod uwagę przez orzekające w sprawie organy. Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6, 8, 12 k.p.a. oraz art. 71c ustawy o cudzoziemcach.

Sąd nie uznał również za uzasadnione zarzutów w zakresie naruszenia art. 65 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Skoro wystąpiły przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, to rzeczą skarżącego było wystąpienie z takim wnioskiem. Przepisy nie nakładają bowiem na organy obowiązku badania z urzędu – w toku postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się – czy spełnione zostały przesłanki do udzielenia pozwolenia na inny rodzaj pobytu i informowania o tym wnioskodawcy. Organy administracji publicznej powołane są bowiem do rozstrzygania indywidualnych spraw a nie do świadczenia pomocy prawnej w zakresie wszelkich przysługujących uprawnień. Zasada informowania wyrażona w art. 9 k.p.a. dotyczy wyłącznie okoliczności konkretnego postępowania, zainicjowanego przez wnioskodawcę. W zakresie tak wszczętego i prowadzonego postępowania organy muszą udzielać niezbędnych informacji, nie zaś w zakresie wszelkich możliwych postępowań.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 art. 9 i art. 12 K.p.a., wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemcóew skutkowałoby uwzględneiniem skargi,

2) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 71c ust. 1 i art. 65 ust.1 ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r., wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wskazanego błędu w decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemcóew skutkowałoby uwzględneiniem skargi,

3) niewałściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji, w której decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 71c ust. 1 i art. 65 ust.1 ustawy o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r., jak również z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 art. 9 i art. 12 K.p.a., wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów skutkowałoby uwzględneiniem skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i zmianę zaskarżonej decyzji. Ewewntualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca potwierdzać słuszność postawionych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna M. A. A. S. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy skarżący w chwili wydania decyzji przez organy administracji spełniał przesłanki do wydania mu zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w myśl przepisów obowiązujących w dacie zainicjowania przez skarżącego postępowania poprzez złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się z dnia 18 sierpnia 2012 r. Chodzi zatem o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), mające zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść przepisów przejściowych art. 513 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 1650 ze zm.).

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który pozostaje w związku małżeńskim, zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Z przepisu tego wynika, że cudzoziemiec otrzyma zezwolenie na osiedlenie się (sformułowanie "udziela się") jeżeli wykaże, że w dniu wydawania decyzji przez organ I czy II instancji pozostawał w związku małżeńskim zawartym z obywatelem polskim co najmniej 3 lata przed złożeniem wniosku i bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 2 lata na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zasadnicze znaczenie odgrywało zatem ustalenie faktu pozostawania w związku małżeńskim. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organy mając na uwadze fakt ustania małżeństwa skarżącego poprzez orzeczenie rozwodu prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt [...], który na dzień wydawania zaskarżonej decyzji był prawomocny, postąpiły prawidłowo i orzekły o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się.

Wniosek, iż organ powinien wydać decyzję administracyjną, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w chwili jej wydania wywieść można przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., zgodnie, z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazana zasada obowiązuje również w postępowaniu przed organem II instancji.

Wobec tego Wojewoda Mazowiecki wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2014 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się czy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymując powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., dysponując wiedzą, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok rozwodowy musiał uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Dopiero uchylenie tego wyroku rozwodowego przed wydaniem decyzji dawałoby podstawę do uznania, że skarżący nadal pozostaje w związku małżeńskim.

W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy wydały decyzję zgodną z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji postąpił słusznie uznając, że długotrwałość postępowania prowadzonego przez organy, nie mogła przesądzić o wadliwości zaskarżonej decyzji i spowodować jej wyeliminowania z obrotu prawnego, a tym samym spowodować uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Sąd nie zajmował się badaniem bezczynności czy przewlekłości postępowania organów w postępowaniu o wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na osiedlenie się bo nie tego dotyczyła skarga. Sąd zgodnie z przedmiotem skargi (udzielenie zezwolenia na osiedlenie się) miał ocenić czy organy właściwie ustaliły stan faktyczny istotny z punktu widzenia przedmiotu postępowania i zastosowały odpowiednie do tych ustaleń przepisy prawa materialnego. Nie można zarzucić organom, że w chwili wydawania decyzji uwzględniły okoliczność istnienia wyroku rozwodowego skarżącego. Jak już była mowa organy nie mogły pominąć tej okoliczności, która niewątpliwie była istotną z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia. Istnienie rozwodu determinowało wydanie decyzji odmownej, która mimo negatywnych skutków dla skarżącego była zgodną z prawem, co spowodowało oddalenie skargi.

Ponownie należy podkreślić, że Sąd I instancji miał badać legalność zaskarżonej decyzji a nie przewlekłość postępowania, które doprowadziło do jej wydania. Przewlekłość postępowania może stanowić przedmiot odrębnej skargi. Podnoszone uchybienia proceduralne nie przesądzają wprost o wadliwości wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. wobec braku stwierdzenia naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a. przy wydawaniu decyzji przez organy jest niezasadny. Nie można twierdzić, że organy wydały decyzję wbrew obowiązującym w tym zakresie przepisom ustawy o cudzoziemcach. Organy ustaliły stan faktyczny w zakresie istotnym dla wydania rozstrzygnięcia. W ramach przedmiotu sprawy skarżący był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego tj. udzielenia zezwolenia na osiedlenie się. Kwestia ubiegania się przez skarżącego o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie była przedmiotem niniejszego postępowania a zatem organy nie były obowiązane na mocy art. 9 K.p.a. do informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z tym postępowaniem w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Nie można zatem czynić zarzutu, że Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów przez naruszenia art. 9 K.p.a.

W ocenie NSA, wątpliwości budzi długotrwałe prowadzenie postępowania przez organy w niniejszej sprawie, które należałoby ocenić w kontekście art. 6, art. 8 i art. 12 K.p.a. czy art. 71c ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ale z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania (ocena legalności zaskarżonej decyzji) ocena działań organu pod tym kątem wykracza poza przedmiot rozpatrzenia wniesionej skargi. Oceny tej można byłoby dokonać w ramach odrębnej skargi na przewlekłość postępowania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a zatem uchylenie jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie miałoby podstaw. Podnoszona długotrwałość postępowania organów, na której zasadzają się główne zarzuty skargi, nie mogła podlegać ocenie w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonywanej przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zachowanie terminów załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu jest przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.), a nie w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) - tak w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3165/14 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy uznać należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty były bezzasadne i skarga ta podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.