Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 549/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (Spr.) Sędzia WSA Asesor WSA Tadeusz Lipiński Beata Jezielska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie przyznania zasiłku stałego: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 maja 2004 r., Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., powołując się na przepisy art. 18 ust. l pkt l i 2 oraz art. 37 ust. l w związku z art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593), udzielił R. B. pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia l maja 2004 r. w wysokości 253,91 zł miesięcznie oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne na czas otrzymywania zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu społecznego ustalono, iż R. B. spełnia, określone w art. 37 ust. l pkt l ustawy o pomocy społecznej, przesłanki przyznania zasiłku stałego, jest bowiem osobą całkowicie niezdolną do pracy, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, a osiągany przez niego dochód nie przekracza wysokości kryterium dochodowego. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż wysokość przyznanego zasiłku stanowi różnicę między kryterium ustalonym na podstawie art. 8 ust. l pkt l ustawy o pomocy społecznej (tj. 461 zł), a osiąganym przez R. B. dochodem w wysokości 207,09 zł.

W odwołaniu z dnia 26 maja 2004 r. R. B. podniósł, iż jego zdziwienie budzi fakt, że po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej wysokość przyznanego mu zasiłku stałego nie uległa podwyższeniu w porównaniu do wysokości otrzymywanego dotychczas zasiłku stałego wyrównawczego. Wskazał, iż w prasie przeczytał, że pomoc społeczna powinna zapewnić realne środki dla zaspokojenia niezbędnych dla dalszej egzystencji potrzeb. Podniósł zatem, iż chciałby wiedzieć, czy tyle wynosi jego zasiłek po przeliczeniu z Euro.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 21 lipca 2004 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, że odwołanie R. B. zostało uwzględnienie, lecz nie z powodów w nim przytoczonych, a z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Kolegium wyjaśniło, iż wydanie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego może nastąpić dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 61 § l i 4 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika jednak, aby przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało na wniosek R. B. Brak jest również dowodu, aby organ l instancji powiadomił stronę w przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie o wszczęciu postępowania w tej sprawie z urzędu. Organ ten nie przeprowadził także w tej sprawie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, a do akt załączył jedynie wywiad środowiskowy z dnia

12 marca 2004 r., który przeprowadzono w innej sprawie. Dopisanie zaś w części IV druku załączonej aktualizacji uwagi pracownika socjalnego odnośnie sytuacji dochodowej wnioskodawcy, nie może zostać uznane za równoznaczne z jego ponowną aktualizacją.

W związku z powyższym, Kolegium uznało, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie podjęte zostało bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. Wskazało ponadto, iż w aktach sprawy nie ma także dowodu potwierdzającego okoliczność, iż stronie, stosownie do art. 10 § l kpa, umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Brak ten świadczy natomiast o tym, że strona nie miała możliwości obrony swoich praw oraz podniesienia stosownych argumentów w postępowaniu przed organem I instancji.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zatytułowaną "zażalenie", R. B. podniósł, iż w jego ocenie po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej wysokość świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej w Polsce powinna być taka sama jak świadczeń wypłacanych w innych krajach Unii. Zauważył, iż zarówno pobierany do dnia 30 kwietnia 2004 r. zasiłek stały wyrównawczy, jak i przyznany mu od dnia l maja 2004 r. zasiłek stały, pomimo tego, że są to dwa różne zasiłki, jest pomniejszany o zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy. Skarżący dodał, iż żyje obecnie na skraju ubóstwa pomimo, że przez 20 lat ciężko pracował. Przyznawane środki z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. nie pozwalają mu bowiem na stworzenie godnych warunków życia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podtrzymało wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów, podniosło natomiast, iż ustalenie wysokości zasiłku stałego w oparciu o dochód pomniejszony o zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy byłoby sprzeczne z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2005 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie skarżący, podtrzymując skargę, podniósł, iż w jego ocenie decyzja organu I instancji była prawidłowa, a organ odwoławczy niepotrzebnie ją uchylił. Dodał, iż zasiłek stały wyrównawczy otrzymywał od 1999 r., a wywiady środowiskowe przeprowadzane są u niego co pół roku. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej

zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na jej wynik.

Zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić należy, że badając zgodność z prawem, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny ocenia jej legalność wyłącznie w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek określonych w powołanym przepisie. Zgodnie natomiast z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem w sytuacji, gdy uzupełnienie postępowania nie jest możliwe w trybie art. 136 kpa. Stosownie bowiem do powołanego przepisu, w toku postępowania odwoławczego organowi II instancji przysługuje prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyłącznie w celu uzupełnienia zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się ponadto pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa możliwe jest nie tylko w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji dotknięte było istotnymi uchybieniami w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, lecz również gdy prowadzone było w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

W niniejszej sprawie przyczynami, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji był brak w ocenie tego organu powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu oraz nieumożliwienie jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie w tej konkretnej sprawie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji.

Jednakże jak wynika z administracyjnych akt sprawy podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji kasacyjnej nie zostało poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie uwzględnił ponadto specyfiki spraw o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej i okoliczności, w jakich podejmowana była decyzja organu I instancji. Uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy Kolegium naruszyło zatem przepisy art. 138 § l i 2 kpa, zgodnie z którymi organ odwoławczy rozpatrując odwołanie

ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § l pkt 1-3 kpa.

Zauważyć należy, że ustawa o pomocy społecznej zawiera własną regulację prawną dotyczącą trybu postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w tym postępowaniu wyłącznie w zakresie w niej nieuregulowanym.

Zgodnie z przepisem art. 102 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) oraz jego odpowiednikiem w poprzednim stanie prawnym - art. 38 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, póz. 414 ze zm.), świadczenia z pomocy społecznej są udzielane zarówno na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być też udzielana z urzędu. Unormowanie to różni się zatem od unormowania zawartego w art. 61 kpa. Ponadto w niniejszej sprawie, ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia z dnia 29 kwietnia 2004 r. wynika, iż R. B. został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie przyznania mu zasiłku stałego. Na zawiadomieniu tym widnieje podpis skarżącego, co świadczy o tym, że miał on możliwość zapoznania się z jego treścią. W postępowaniu w przedmiocie przyznania R. B. zasiłku stałego brak jest natomiast innych stron, które należałoby zawiadomić o wszczęciu tego postępowania.

Zauważyć należy, że w związku ze zmianą stanu prawnego z dniem l maja 2004 r., na podstawie art. 149 ust. l ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., wygasła dotychczasowa decyzja przyznająca skarżącemu zasiłek stały wyrównawczy. Wszczynając przedmiotowe postępowanie organ I instancji działał zatem w interesie skarżącego i decyzją z dnia 12 maja 2004 r. udzielił mu pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia l maja 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji powołał się na ustalenia "przeprowadzonego wywiadu społecznego". Skoro wywiadu, na który powołał się organ I instancji nie było w aktach sprawy, organ odwoławczy przed wydaniem decyzji kasacyjnej powinien wezwać organ do jego przedłożenia. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez skarżącego podczas rozprawy, otrzymywał on zasiłek stały wyrównawczy od 1999 r. W związku z powyższym, pracownik socjalny przeprowadzał u niego wywiady środowiskowe co 6 miesięcy. Skoro zaś zasiłek stały zastąpił w nowych przepisach poprzedni zasiłek stały wyrównawczy, ustalenia organu I instancji mogły być oparte o dane zawarte w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w tej sprawie. Organ odwoławczy powinien zatem wezwać organ I instancji do przedłożenia również tego wywiadu i jego aktualizacji. Ponadto zauważyć należy, iż w przypadku strony, który korzysta z pomocy społecznej w sposób stały oraz której sytuacja rodzinna i finansowa nie ulega zmianie, brak

przeprowadzenia przez pracownika socjalnego całkiem nowego wywiadu nie może być uznany za istotne naruszenie w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że strona swoim podpisem, potwierdziła zgodność danych zawartych w znajdującej się w aktach sprawy aktualizacji wywiadu ze stanem na dzień 12 maja 2004 r. Brak zmian w sytuacji strony potwierdził również pracownik socjalny. W tej zaś sytuacji, jeśli organ miał wątpliwości co do poczynionych przez organ I instancji ustaleń w tym zakresie mógł skorzystać z przysługującego mu uprawnienia, przewidzianego w art. 136 kpa, i przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Dodatkowo zauważyć należy, że skoro skarżący został zawiadomiony o wszczęciu prowadzonego w jego interesie postępowania i podpisał, jak stwierdził w toku rozprawy, aktualizacją wywiadu oraz miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami (aktualizacja wywiadu), w oparciu o które organ I instancji wydał decyzję, nie można uznać, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 10 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanej przez niego korzystnej dla strony decyzji. Wskazać jednocześnie należy, że zarówno z treści odwołania, jak i skargi, nie wynika, aby skarżący czuł się pokrzywdzony działaniem organu I instancji. Skarżący nie kwestionuje bowiem ani zasadności ani trybu przyznania zasiłku stałego, lecz jego wysokość. Zaś co do wysokości zasiłku organ odwoławczy, uznając istotne braki w postępowaniu, nie ustosunkował się.

Tym samym, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organ odwoławczy powinien zażądać uzupełnienia akt sprawy, w tym wywiadu, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Jeśli zebrane dokumenty będą wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy powinien wydać stosowną do okoliczności sprawy decyzję, a w jej uzasadnieniu ustosunkować się do zarzutów skarżącego dotyczących wysokości przyznanego zasiłku stałego. Organ ten powinien ponadto zwrócić uwagę na powołanie w podstawie decyzji organu I instancji uchwały Rady Miejskiej w sprawie udzielenia upoważnienia Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych i jednocześnie powołanie się w podpisie na upoważnienie Burmistrza Miasta.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.