Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 175/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 23 maja 2011 r., nr XIV/75/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Jarocin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Jarocinie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej usg) oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej u.s.o.) w dniu 23 maja 2011r. podjęła uchwałę nr XIV/75/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Jarocin.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wlkp. pismem nr II Pa 43/12, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę w/w uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie. Zaskarżonej uchwale na zasadzie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a) zarzucono rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi, uregulowaniu uchwałą kwestii zawierania umów cywilno -prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia terminu wnoszenia opłat z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Prokurator powołując się na art. 147 §1 P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżoną uchwałą ustalono, że świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Jarocin w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego, obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie od otwarcia przedszkola do godz. 12.00, w przypadku przedszkoli dwuzmianowych do godz. 12.00, w przypadku przedszkoli dwuzmianowych, dla drugiej zmiany od godz.12.00 do 17.00. W § 3 uchwały ustalono, że opłacie podlegają dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i ustalono wysokość tej opłaty w wysokości 3,35 %minimalnego wynagrodzenia za pracę - do 1 godziny dziennie, 6,70 % minimalnego wynagrodzenia za pracę - do 2 godzin dziennie, 10,05 % minimalnego wynagrodzenia za pracę - do 3 godzin dziennie, 13,40 % minimalnego wynagrodzenia za pracę - powyżej 3 godzin dziennie. Zgodnie z uchwałą opłata podlega zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości. Ponadto w uchwale ustalono, że rodzice w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola deklarują dzienną liczbę godzin korzystania w danym roku szkolnym przez dziecko z dodatkowych świadczeń i usług opiekuńczo - wychowawczych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie z § 4 pkt. 2 uchwały szczegółowy zakres i warunki realizacji odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami) dziecka. Nadto w § 6 zawarto regulację dotyczącą sposobu ustalania wysokości opłaty za wyżywienie w przedszkolu i ustalono, że nie może być ona wyższa niż koszt surowców potrzebnych do przyrządzania posiłków, a ustala ją dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zaskarżona uchwała powyższych standardów zdaniem Prokuratora nie spełnia, gdyż wprowadza opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Nadto opłata ustalona jest w sposób sztywny i obliczana jest na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Skarżący podkreślił, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny.

Za niedopuszczalne w świetle przepisów u.s.o. uznać należy również zdaniem prokuratora zaokrąglanie opłaty do pełnych złotych. Powoływana w uchwale "ustawa o rachunkowości" - tj. ustawa z dnia 29.09.1994 r. ( j.t. Dz. U. z 2009 r. .Nr 152 poz. 1223 ze zm.) reguluje zasady prowadzenia rachunkowości m.in. przez gminy i ich jednostki budżetowe, a więc materię całkowicie różną, i nie może być przywoływana jako podstawa zaokrąglania wysokości opłat za przedszkole. Nadto taki zabieg powoduje bowiem kolejne zawyżenie wysokości opłat i pozostaje w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń.

W skardze zwrócono również uwagę, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

Również treść § 6 zaskarżonej uchwały, który dotyczy wysokości opłat za wyżywienie w przedszkolu i określa sposób jej obliczenia, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy u.s.o. wyraźnie bowiem określają kompetencję organów samorządu wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć , o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Z kolei przepis art. 67 a ust. 3 u.s.o. rozstrzyga jednoznacznie sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach. Kwestionowany przepis uchwały powtarza więc materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi zabieg niedopuszczalny, albowiem może rodzić obawę całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Również przepis § 4 pkt. 2 uchwały, zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilno-prawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami ( opiekunami prawnymi) dziecka oraz przepis § 3 pkt. 4 wyznaczający termin wnoszenia opłat za przedszkole, niewątpliwie wykraczają poza upoważnienie ustawowe i nie mogą być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy.

Burmistrz Jarocina w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ uchwałodawczy nie podzielił głównego zarzutu polegającego na kwestionowaniu ustalenia wysokości opłat w sposób odnoszący się do minimalnego wynagrodzenia za pracę. Delegacja ustawowa dla organu stanowiącego gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały nie zawiera uregulowania dotyczącego sposobu ustalenia opłat, co oznacza, że gmina miała swobodne prawo regulacji w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę wskazano, że art. 14 ust. 5 u.s.o. nakazywał jedynie ustalenie wysokości opłat za świadczenia w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. wymiar 5 godzin dziennie. Analiza przepisów art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. prowadzi zatem do wniosku, że bez względu na zakres realizowanych zajęć opłata może być przez gminę pobierana za pobyt dziecka w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 u.s.g. oraz art. 14 ust. 5 u.s.o. Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż została ona wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o.

W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 23 maja 2011 r., oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. sprzed nowelizacji. Przepis § 2 ust. 1 Uchwały stanowi bowiem, że świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Jarocin w zakresie realizacji programu wychowania przedszkolnego, obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, o której mowa w odrębnych przepisach, realizowane są bezpłatnie od otwarcia przedszkola do godz. 12.00, w przypadku przedszkoli dwuzmianowych do godz. 12.00, w przypadku przedszkoli dwuzmianowych, dla drugiej zmiany od godz.12.00 do 17.00. Z kolei w § 3 ust. 1 Uchwały określone zostały "świadczenia przedszkola przekraczające podstawy programowe". Wskazuje, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. W ocenie Sądu uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. – jest nieważna w całości.

Tym niemniej mając na uwadze wagę podniesionych zarzutów Sąd w dalszej części uzasadnienia odniesie się do poszczególnych zarzutów. I tak, jak słusznie wskazał organ uchwałodawczy obecnie obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości posłużenia się określonym ułamkiem procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. nr 200 poz. 1679) przy wyliczaniu jednostkowej wartości opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń i usług opiekuńczo – wychowawczych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, tj. wykraczające poza 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu. Jeżeli koszty jednostkowe stanowią określony ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2002 r. nr 200 poz. 1679) to przedstawione opłaty za 1 godzinę co do zasady winny mieć charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji wydaje się wtedy nieuzasadnione, a tak ustalone opłaty nie naruszają zasady ekwiwalentności. Symboliczna wysokość opłat za odpłatne świadczenia powoduje, iż możliwym jest zaokrąglanie do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości.

Tym niemniej zgodzić należy się z zarzutami skargi dotyczącymi stałego charakteru opłaty. Opłata ustalana jest bowiem na podstawie deklarowanego przez rodziców czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Sztywny charakter tej opłaty wynika wprost z brzmienia §4 ust. 1 w zw. z §3 ust. 3 uchwały. Uchwałodawca określając wartość wartości opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń i usług opiekuńczo – wychowawczych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego nie określił bowiem wartości jednej godziny świadczenia usług przedszkolnych wykraczających poza podstawę programową lecz wprowadził opłatę zryczałtowaną naliczaną za okres miesięczny. Świadczyć o tym może wysokość opłat, która przy uwzględnieniu faktu, iż minimalne wynagrodzenie za pracę za rok 2011 wynosiło 1386 zł. powoduje, że za deklarowany pobyt dziecka w przedszkolu do 1 godziny dziennie opłata wynosi 46,43 zł, za pobyt do dwóch godzin - 92,86 zł., za pobyt do 3 godzin - 139,29 zł. oraz za pobyt powyżej 3 godzin dziennie - 185,72 zł. O ile zgodzić się można ze wstępnym naliczaniem opłaty na podstawie deklaracji, o tyle za naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń należy uznać zablokowanie możliwości stosowania potrąceń opłat za nieobecności dziecka w przedszkolu. Uchwała nie przewiduje bowiem takiej możliwości, a określenie wartości miesięcznej opłaty za deklarowaną godzinę, a nie wartości jednostkowej godziny, faktycznie uniemożliwia dochodzenie takiego zwrotu przez rodziców dzieci korzystających ze świadczeń i usług opiekuńczo – wychowawczych wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Odnośnie do zaskarżonego przez Prokuratora przepisu §4 ust. 2 Uchwały – który głosi, że: "Szczegółowy zakres, warunki odpłatności za świadczenia okrełsone w §3 ust. 1 określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola"– Sąd podziela zarzuty skargi, iż doszło w tym przypadku do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w § 4 ust. 2 Uchwały uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Trafny okazał się również zarzut wadliwości regulacji § 6 Uchwały, zgodnie z którym: "Wysokość opłaty za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, z zastosowaniem przepisów art. 67a u.s.o." Cytowany przepis zbędnie powtarza w istotnej części unormowanie art. 67a ust. 3 u.s.o. – głoszącego, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zastosowane powtórzenie normatywne, przesądza konieczność stwierdzenia nieważności analizowanego przepisu Uchwały. I tak nie ulega przy tym wątpliwości, że z zakresu opłat za świadczenie usług ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 u.s.o. (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 811/11, CBOSA).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uwzględniając, że stwierdzono istotną sprzeczność z prawem zasadniczych przepisów uchwały.