Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1692/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Go 72/11 w sprawie ze skargi Ł. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi oddala skargę kasacyjną,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Go 72/11, w sprawie ze skargi Ł. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uchylił zaskarżoną decyzję, z następującym uzasadnieniem.

W dniu [...] maja 2009 r. Ł. C. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, obejmującym: Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 134,03 ha, Wariant 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 36,21 ha; Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 8,71 ha; Pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, Wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 27,5 ha; Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, Wariant 6.1 Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych 129,58 ha przy całkowitej powierzchni gospodarstwa 176,16 ha.

Następnie gospodarstwo rolne skarżącego zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 13-15 sierpnia 2009 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne "G." Sp. z o.o. dostrzeżono niezgodności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a obszarem stwierdzonym, a także pomiędzy deklarowaną grupą upraw a grupą upraw stwierdzoną. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony materiał fotograficzny, zaś wyniki kontroli zawarto w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...].

W dniu 29 sierpnia 2009 r. "T." S.A. przeprowadziła w gospodarstwie skarżącego kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, obejmującą działkę rolną A, położoną w granicach województwa dolnośląskiego. Kontrola ta nie wykazała nieprawidłowości. Jej wyniki zawarto w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...].

W sprzeciwie do ustaleń pokontrolnych zawartych w raportach z 25 i 29 sierpnia 2009 r. skarżący podniósł m.in., że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] (D. W.), [...], [...] (B.), [...] (B.) w 2009 r. była prowadzona uprawa prosa, co zostało udokumentowane w Rejestrze Działań Agrotechnicznych oraz w Księdze Gospodarstwa. Do sprzeciwu dołączył protokół kontroli gospodarstwa, sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą C. Sp. z o.o.

Wykonawca kontroli Spółka G. poinformowała ARiMR o wynikach weryfikacji sprzeciwu, stwierdzając, że w wyniku analizy dokumentacji pokontrolnej uznała odwołanie skarżącego odnośnie deklarowanej przez niego grupy (wariant 2.2), zaś w przypadku pozostałych działek, tj. nr [...] i [...] (D. W.), nr [...] i [...] (B.) i [...] (B.) brak jest podstaw do zmiany wyników kontroli.

Pismem z [...] maja 2010 r. skarżący został powiadomiony, iż wnioskowana przez niego (pismem z [...] kwietnia 2010 r.) ponowna kontrola nie będzie przeprowadzona. Organ podkreślił, że na fotografiach spornych działek rolnych nie można dostrzec uprawy prosa, natomiast wyraźnie widać, iż działkę porastają liczne chwasty (krwawnik pospolity, szczaw pospolity, przymiotno kanadyjskie, bylica pospolita, wrotycz pospolita i inne).

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. G. – w oparciu o przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 2 ust. 1, § 7 pkt 2, § 8, § 14 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1, § 43.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach wsparcia działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm., art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r. str. 74 ze zm., art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (DZ. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str. 18 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) – przyznał wnioskodawcy płatność do wariantu 2.4 – Trwałe użytki zielone, 3.1 – Ekstensywna gospodarka; 5.1 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 oraz odmówił przyznania płatności do wariantu: 6.1. – Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych z uwagi na niespełnienie warunków określonych w paragrafie 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262; dalej: "rozporządzenie MRiRW z 26 lutego 2009 r."), a także do wariantu 2.2. – Uprawy rolnicze, oraz nałożył kwotę potrąceń w kwocie 74558,40 zł, która podlegać będzie odliczeniu w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku, w którym została wykryta nieprawidłowość.

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G., decyzją z [...] listopada 2010 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2006 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM z 20 lipca 2004 r."). W roku 2009, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu W-1/110, zadeklarował chęć przekształcenia swojego zobowiązania na nowe 5-letnie zobowiązanie w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w ramach PROW na lata 2007-2013. W ocenie organu drugiej instancji skarżący może skorzystać z przekształcenia zobowiązania PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 tylko w zakresie wskazanym w § 43 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, z którego wynika, iż żaden z realizowanych na podstawie rozporządzenia RM z 20 lipca 2004 r. pakietów nie może być przekształcony w pakiet 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, zaś do realizacji nowego programu dodać można jedynie pakiet 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000; pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000; pakiet 7 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie.

W celu wyjaśnienia wątpliwości odnośnie stanu użytkowania działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, oznaczonych identyfikatorami: C (nr [...]), D (nr [...]), G (nr [...]), H (nr [...]), T (nr [...]) ora AE (nr [...]) – na których inspektorzy w dniach 23-25 sierpnia 2009 r. stwierdzili ugór zamiast deklarowanej uprawy prosa, co spowodowało nieprzyznanie wnioskowanej płatności w zakresie wariantu 2.2 oraz nałożeniem wobec niego potrąceń w okresie trzech lat kalendarzowych – organ odwoławczy zlecił organowi pierwszej instancji postępowanie uzupełniające, na którym przesłuchano świadków: P. C., M. C. i R. S. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił wiarygodności dowodom zgłoszonym przez skarżącego, uznając za prawidłowe ustalenia inspektorów terenowych zawarte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Zdaniem organu zgromadzony materiał fotograficzny wskazuje, iż na działkach nr C, D, G, H, T, i AE nie prowadzono w roku 2009 uprawy prosa. Organ podkreślił, że ocena raportu kontroli wraz ze zgromadzoną dokumentacją fotograficzną zgodna jest ze stanowiskiem Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR, wyrażonym w piśmie z [...] maja 2010 r.

W zakresie prawidłowości sporządzonej dokumentacji fotograficznej organ wskazał, że stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych następuje w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych, zaś fotografie dokumentują jedynie ten stwierdzony stan. W ocenie organu przedmiotowa dokumentacja fotograficzna wystarczająco potwierdza ustalenia inspektorów terenowych, gdyż na podstawie poszczególnych fotografii bez trudu można dostrzec występowanie prosa na poszczególnych działkach rolnych lub jego brak.

W ocenie organu odwoławczego protokół z kontroli gospodarstwa z 15 lipca 2009 r. nr [...], przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą C. Sp. z o.o., wskazany przez skarżącego jako dowód w sprawie, również nie podważa ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...], w obrębie których skarżący usytuował działki rolne A/E, C, D, G, H, T, gdyż jak wynika z pism C. z [...] sierpnia 2010 r. i [...] października 2010 r., jednostka ta nie dokonuje fizycznych pomiarów powierzchni działek, nie dokonuje w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej, zaś informacje o uprawach prowadzonych na działkach znajdujących się w D. W. (działki [...] i [...]), B. (działki [...] i [...]) oraz w B. (działka [...]) uzyskano na podstawie ustnego wywiadu z Ł. C.

Oceniając pozostałe dowody przedstawione przez skarżącego, tj. potwierdzenie otrzymania prosa na zasiewy w roku 2009 od B. S.-C. (protokół z 25 sierpnia 2008 r.), fakturę sprzedaży prosa ze zbiorów w 2009 r., dokumentację fotograficzną stwierdzającą istnienie upraw prosa w roku 2009 na zakwestionowanych działkach rolnych, organ odwoławczy stwierdził, że inspektorzy terenowi stwierdzili uprawę prosa na działkach rolnych J, K, L, M, P, JJ, KK o łącznej powierzchni 29,20 ha, z którego to areału możliwe jest osiągnięcie plonu rzędu 75 ton prosa, tj. ilości wskazanej na fakturze. Ponadto organ nie ma pewności, że całkowita ilość prosa wynikająca z powyższej faktury została uzyskana z uprawy prosa w gospodarstwie skarżącego w 2009 r. Organ nie uwzględnił również dowodu z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżącego, przedstawiającej inny stan upraw niż stwierdzony przez inspektorów terenowych w dniach 23-25 sierpnia 2009 r., gdyż nie jest w stanie potwierdzić daty jej sporządzenia. Odnośnie pozostałych dokumentów, tj. rejestru działalności rolnośrodowiskowej w latach 2009-2014, księgi gospodarstwa za lata 2009-2014, organ stwierdził, iż sporządzone zostały przez skarżącego i nie stanowią przekonującego dowodu na poparcie jego twierdzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uchylił powyższą decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, stwierdzając, że organy obu instancji w niniejszej sprawie przekroczyły granicę swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 80 k.p.a. Jako podstawę ustaleń faktycznych przyjęły bowiem dane wynikające z protokołu kontroli z 25 sierpnia 2009 r., z których wynika, iż na działkach rolnych C, D, G, H, I i AE nie stwierdzono uprawy prosa. Integralną część raportu stanowiły szkice kontrolowanych działek rolnych, wykonane na załącznikach graficznych – ortofotomapie, na których zaznaczono miejsca wykonania fotografii działek rolnych, w odniesieniu do których stwierdzono nieścisłości. Materiał fotograficzny sporządzony podczas kontroli potwierdził w ocenie organów prawidłowość ustaleń inspektorów terenowych. Na fotografiach działek rolnych AE, C, D, G H i T nie można dostrzec bowiem uprawy prosa, zaś obszar gruntu jest silnie zachwaszczony.

Zdaniem Sądu, tak kategoryczne i jednoznaczne stwierdzenie organu nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym. Sąd pierwszej instancji wskazał, że do akt sprawy nie dołączono wykonanych przez inspektorów terenowych fotografii, mających obrazować stan upraw na spornych działkach. Okoliczność ta uniemożliwiła Sądowi dokonania oceny prawidłowości argumentacji organów w tym zakresie, co jest o tyle istotne, że skarżący konsekwentnie kwestionował zarówno sposób, jak i jakość wykonanych przez inspektorów zdjęć. Sąd wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom organu zeznania świadków nie korelują z jednoznacznymi ustaleniami raportu, gdyż wynika z nich, że pola były obsiane prosem. Z zeznań tych wynika, że na różnych polach wzrost prosa był różny, "koszenie wyglądało różnie – były miejsca słabe pod lasem, ale było też co kosić, choć nie rewelacyjny plon. Nie ma zdjęcia, które wykonywane było ze środka. Wszystkie z brzegu. A z brzegu było słabe – las, zwierzęta. W środku było dobre proso".

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność, że organ nie był w stanie potwierdzić daty sporządzenia dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżącego, nie może być oceniana na niekorzyść skarżącego. Organ nie próbował w inny sposób obalić wiarygodności tego dowodu, np. poprzez ustalenie miejsca, z którego zdjęcia zostały wykonane.

Dokonana przez organ odwoławczy ocena pozostałych złożonych dowodów również budzi zastrzeżenia Sądu, ponieważ nacechowana jest zwrotami niejednoznacznymi, nieostrymi i nieprecyzyjnymi, takimi jak: "możliwe jest osiągnięcie plonu rzędu", "organ odwoławczy nie ma pewności". Odnosząc się do następujących dokumentów, tj. potwierdzenia otrzymania prosa na zasiewy w roku 2009 od B. S.-C. (protokół z dnia 25.09.2008 r.), faktury sprzedaży prosa ze zbiorów w 2009 r., dokumentacji fotograficznej stwierdzającej istnienie upraw prosa w roku 2009 na zakwestionowanych działkach rolnych, organ odwoławczy stwierdził, że inspektorzy terenowi stwierdzili uprawę prosa na działkach rolnych J, K, L, M, P, JJ, KK o łącznej powierzchni 29,20 ha. W ocenie organu z powyższego areału możliwe jest osiągnięcie plonu rzędu 75 ton prosa, tj. ilości wykazanej na fakturze VAT nr [...] z dnia [...].04.2010 r. (dokumentującej sprzedaż prosa w ww. ilości na rzecz podmiotu C. Sp. z o.o.). Ponadto organ odwoławczy nie miał pewności, iż całkowita ilość prosa wynikająca z powyższej faktury została uzyskana z uprawy prosa w gospodarstwie skarżącego w roku 2009. Natomiast pozostałe dokumenty, tj. rejestr działalności rolnośrodowiskowej w latach 2009-2014 oraz księga gospodarstwa za lata 2009-2014, sporządzone zostały przez skarżącego i również nie stanowią dla organu odwoławczego przekonującego dowodu na poparcie jego twierdzeń.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze treść przepisów art. 7 i 77 k.p.a. należy stwierdzić, że ustalenia organu muszą być precyzyjne i jednoznaczne, a powstałe w toku prowadzonego postępowania wątpliwości nie mogą z zasady obciążać skarżącego, który w niniejszej sprawie w sposób konsekwentny i czynny współpracował z organami w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd stwierdził, że organ nie może kwestionować wiarygodności dowodów tylko dlatego, że pochodzą od strony postępowania. Może to uczynić tylko wtedy, gdy wykaże na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dowodów, że taki dowód jest niewiarygodny. Wnioskowanie swoje musi jednak szczegółowo i logicznie uzasadnić, czego w rozpoznawanej sprawie nie dokonał, przyjmując niejako z góry, że dowody pochodzące od skarżącego są niewiarygodne.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jest to zatem otwarty system dowodów, który nie nadaje większego lub mniejszego znaczenia jakiemukolwiek z dowodów. Skarżący przedstawił w niniejszej sprawie własną dokumentację fotograficzną spornych pól, wykonaną w okresie miesiąc wcześniejszym niż fotografie dokonane przez inspektorów. Organy stwierdziły, że dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego przedstawia diametralnie inny stan upraw niż ten, który został stwierdzony przez inspektorów terenowych w dniach 23-25 sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak tego dowodu, gdyż nie był w stanie "potwierdzić daty sporządzenia dokumentacji fotograficznej". Zdaniem Sądu powyższa okoliczność nie może być oceniana na niekorzyść skarżącego. Organ nie starał się bowiem w inny sposób obalić wiarygodności przedłożonego przez skarżącego dowodu, np. poprzez ustalenie miejsca, z którego zdjęcia zostały wykonane.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił ponadto zarzut prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, iż raport z czynności kontrolnych dotyczący spornych działek został sporządzony w dniu 25 sierpnia 2009 r., natomiast protokół dokumentujący te czynności, będący podstawą ustaleń wynikających z decyzji, został doręczony skarżącemu w dniu [...] lutego 2010 r. Zdaniem Sądu tak znaczny upływ czasu ogranicza lub wręcz uniemożliwia skarżącemu podjęcie skutecznych środków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie jest bowiem możliwe dokonanie ponownych oględzin działek w spornym zakresie. Organy obu instancji nie wykazały ponadto, aby zwłoka w doręczeniu skarżącemu protokołu z kontroli na miejscu była w jakikolwiek sposób uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262) poprzez uznanie, że skarżący, dodając nowy pakiet "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie" wariant 6.1 – Produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych, nie spełnił przesłanek § 42 ust. 1 ww. rozporządzenia i w konsekwencji odmówiono mu przyznania płatności do pakietu 6. Sąd wskazał, że skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2006 r. zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809 ze zm.) na trzech pakietach: SO1 – Rolnictwo zrównoważone, PO I b – Półnaturalne łąki dwukośne, KO I b – Ochrona Gleb i wód. W roku 2009, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na formularzu W-1/110, zadeklarował chęć przekształcenia swojego zobowiązania na nowe 5-letnie zobowiązanie w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w ramach PROW na lata 2007-2013.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ drugiej instancji trafnie wskazał, iż skarżący może skorzystać z "przejścia" z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 tylko w zakresie wskazanym w § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika ponadto, że żaden z pakietów realizowanych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809 ze zm.) nie może być przekształcony w pakiet 6 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie".

Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W., przeprowadzenie dowodu ze zdjęć wykonanych podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego w dniu 25 sierpnia 2009 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.):

- "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż doszło do opieszałego prowadzenia postępowania przez organy, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mimo że ewentualne późniejsze doręczenie protokołu (zdjęć) z dnia 25 sierpnia 2009 r. nie mogło w jakikolwiek sposób wpłynąć na okoliczność obsiania prosem działek, która to okoliczność była warunkiem otrzymania decyzji pozytywnej";

- "naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy obu instancji w sposób nieprawidłowy dokonały oceny materiałów dowodowych zgłoszonych przez Stronę, tj. odmówiono wiarygodności wszystkim zainicjowanym przez nią dowodom, a poparcie tej odmowy organy uzasadniały ogólnymi stwierdzeniami, jak również nieuwzględnienia zeznań świadków, którzy zeznali, że pola były obsiane prosem (WSA nie wskazuje jacy świadkowie), a także organy obu instancji nie starały się w inny sposób dokonać obalenia dowodów ze zdjęć skarżącego oraz przeprowadziły ale z zastrzeżeniami dowody na istotne okoliczności poprzez dokonanie oceny nacechowanej zwrotami nieostrymi, niejednoznacznymi i nieprecyzyjnymi, w sytuacji gdy odmowy wiarygodności zebranym dowodom organy dokonały z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, co zostało ujęte w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), a okoliczności istotne dla sprawy, tj. obsianie prosem działek oraz ewidentna sprzeczność pomiędzy wynikami kontroli z dnia 25 sierpnia 2009 r. a zdjęciami skarżącego i niektórymi zeznaniami świadków, zostały udowodnione na podstawie konkretnych środków dowodowych wskazanych w uzasadnieniu decyzji oraz przyczyny odmowy zostały w tym uzasadnieniu prawidłowo wyjaśnione, jak również w sytuacji gdy brak starań w zakresie obalenia dowodów ze zdjęć nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie nie było podstaw do prowadzenia tego rodzaju starań".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedstawione przez skarżącego dowody podlegały analizie w odniesieniu do innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a analiza ta została ujęta w sposób prawidłowy w uzasadnieniu decyzji. Wbrew twierdzeniom WSA organ odniósł się do całości materiału zgodnie z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przesłuchano świadków wskazanych przez skarżącego, dołączono do akt sprawy dokumentację fotograficzną, rejestr i plan działalności rolnośrodowiskowej, protokół z 25 sierpnia 2009 r., fakturę sprzedaży prosa, protokół C., księgę gospodarstwa 2009-2014. Ocena zebranego materiału dowodowego została zawarta w uzasadnieniu decyzji w myśl art. 107 § 3 i art. 78 k.p.a. W związku z zaistnieniem sprzeczności między poszczególnymi dowodami, organ wskazał i prawidłowo wyjaśnił przyczyny, dla których odmówił wiarygodności niektórym z nich.

W ocenie autora skargi kasacyjnej organy w sposób jasny i logiczny wskazały przesłanki, jakimi kierowały się przy ocenie materiału dowodowego. Dokonując oceny dokumentacji gospodarstwa, wyliczono szacunkowo ilość plonu, jaki można osiągnąć z uprawy, posiłkując się danymi pochodzącymi z publikacji Podkarpackiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Boguchwale, zamieszczonej na stronie: http://www.podrb.pl/produkcja-rolnicza/produkcja-rolinna/1159-wromy-do-prosa.html. Ponadto, zdjęcia przedstawione przez stronę zostały wykonane w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, czy faktycznie robione były na działkach zgłoszonych we wniosku. Z uwagi zaś na różny stan działek rolnych widniejących na zdjęciach wykonanych przez kontrolerów na miejscu i zdjęciach wykonanych przez producenta rolnego, organ powziął uzasadnione wątpliwości co do autentyczności daty widniejącej na fotografiach przedłożonych przez skarżącego.

Ponadto Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej stanu upraw na działkach skarżącego sporządzonej przez kontrolerów firmy G. w dniu 25 sierpnia 2009 r., która potwierdza prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organ wskazał, że powyższa dokumentacja w sposób omyłkowy została przekazana do sądu administracyjnego jedynie wraz z aktami do sprawy o sygnaturze I SA/Go 13/11, zaś przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do ustalenia prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] listopada 2012 r. pełnomocnik Ł. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych podkreślić należy, że niniejsza sprawa pozostaje w ścisłym związku ze sprawą rozstrzygniętą przez WSA w G. W. wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Go 13/11, którym oddalono skargę Ł. C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie płatności obszarowej na 2009 r. (JPO i UPO).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1393/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ł. C., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z powodu zastrzeżeń odnośnie ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności dotyczących uprawy prosa.

Podkreślić również należy, że u podstaw wydania decyzji w przedmiocie płatności obszarowych (JPO, UPO), jak i płatności rolnośrodowiskowych będących przedmiotem niniejszego postępowania legło postępowanie dowodowe obejmujące te same dowody.

Zarzuty kasacyjne oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zmierzają w istocie do wykazania błędnego stanowiska Sądu I instancji, który w ocenie autora skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. podważył ustalony przez organy orzekające stan faktyczny i ocenę dowodów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych.

Zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 67, poz. 427 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Art. 21 ust. 2 cyt. ustawy zawiera odmienne od przepisów k.p.a. uregulowania m.in. w odniesieniu do programu rolnośrodowiskowego (art. 5 ust. 1 pkt 14), stanowiąc, że "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Z powyższego wynika, że modyfikacja uregulowań przewidzianych w k.p.a. (art. 7, 77) polega na odejściu od przewidzianej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz rezygnacji z nałożenia na organy ARiMR obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak przewiduje art. 77 § 1 k.p.a.

Wynikający z art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego rozumiany jako niezbędne kroki podejmowanie przez organ dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przekształcony został i jednocześnie ograniczony wyłącznie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

To na stronę ustawodawca nałożył obowiązek poszukiwania dowodów na potwierdzenie uprawnienia do otrzymania płatności. Nie ma więc organ obowiązku działania z urzędu w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, według zasad wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a.

Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, o czym stanowi art. 21 ust. 3 cyt. ustawy. Przepis ten również nakłada na stronę obowiązek przedstawienia dowodów i składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek .

Z powyższego wynika, że art. 7 i 77 k.p.a. nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tym zakresie jest błędne, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Oznacza to, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien stosować reguły postępowania dowodowego wynikające z art. 21 ust. 1–3 cyt. ustawy, a nie jak błędnie wskazał Sąd I instancji – art. 7, 77 k.p.a.

Należy przy tym pamiętać, że protokół z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. dla potrzeb jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej może stanowić dowód na okoliczność spełnienia przesłanek płatności rolnośrodowiskowej jednak w zakresie, w jakim dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek płatności rolnośrodowiskowej wymienionych w określonych przepisach prawa materialnego.

O tym, jakie fakty mają w sprawie znaczenie, decyduje norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 169, teza 2) – chodzi więc o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co w związku z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku zajmowania stanowiska w kwestii wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, tj. § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262), którego to stanowiska także nie zakwestionował wnioskodawca.

Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., które mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu i w połączeniu z regułami postępowania wynikającymi z art. 21 ust. 1–3 cyt. ustawy pozwolą na ponowne rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji. Pozwoli to również na ocenę terminu i trybu przedstawiania przez stronę dowodów w aspekcie art. 21 ust. 3 cyt. ustawy, m.in. terminu przedłożenia organowi własnej dokumentacji fotograficznej pól sporządzonej o miesiąc wcześniej niż wykazali inspektorzy podczas kontroli oraz innych dowodów, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

U podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji legł również brak zdjęć obrazujących stan upraw na spornych działkach – zdjęć wykonanych przez inspektorów przeprowadzających kontrolę, co w ocenie Sądu I instancji uniemożliwiło ocenę argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie.

Zgłoszony w związku z tym wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej, która "omyłkowo" została załączona do innych akt, nie zasługuje na uwzględnienie.

Jego uzasadnienie "powyższa dokumentacja ma istotne znaczenie dla oceny materiału dowodowego" potwierdza zasadność stanowiska Sądu I instancji, który również z tej przyczyny uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponadto podnieść należy, że przedmiotowy wniosek nie zawiera uzasadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., co przede wszystkim uniemożliwia ocenę jego zasadności.

Z tych wszystkich względów mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.