Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 787/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 2 pkt 5, par. 9, par. 4 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] nr [...], znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej W. T. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania W.T. od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 25 budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki nr 904/1 położonej w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W sprawie ustalono, iż wnioskiem z dnia 16 maja 2007 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia 12 grudnia 2007 r., 25 stycznia 2008 r., 19 stycznia 2009 r. i 31 marca 2009 r. W.T. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 25 budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestorki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ administracji stanął na stanowisku, że teren objęty wnioskiem zawiera m.in. grunty rolne klasy IV, których zwarty obszar przekracza 1ha (1,46ha), wymaga więc uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wyrażonej przez marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyjaśnił ponadto, iż w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze oraz łąki i pastwiska. Z tego względu, w ocenie organu administracji, należało wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, gdyż, nie została spełniona przesłanka wymieniona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W. T. odwołała się od powyższej decyzji żądając jej uchylenia i wydania decyzji zgodnie z wnioskiem z dnia 16 maja 2007 r. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, która następnie stała się przedmiotem skargi W.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. WSA w Łodzi uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W ocenie Sądu, konieczne było ustalenie rzeczywistego zakresu żądania inwestora, co do obszaru inwestycyjnego, a co za tym idzie wyjaśnienie, czy konieczna jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Nadto Sąd wskazał, że organ powinien był wezwać stronę do przedłożenia czytelnej mapy określającej granice gruntów klasy IV z wyrysowanym usytuowaniem planowanych budynków, a co za tym idzie z jednoznacznym określeniem terenu inwestycji.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2009 r. Burmistrz W. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dowodów w zakresie wyjaśnienia, czy przedmiotem wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest także budowa zjazdu z ulicy K. oraz określenia granic terenu objętego wnioskiem na mapie pochodzącej z zasobu geodezyjno-kartograficznego wskazującego na sposób obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia i jego dostępu do drogi publicznej. W.T. nie złożyła dokumentów wymienionych w powyższym postanowieniu.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz W. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, art. 104 k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 25 budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na części działki nr 904/1.

W jej uzasadnieniu organ powołując się na wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. warunku określonego w ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, gdyż nie jest możliwe ustalenie kontynuacji funkcji i wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, iż działka inwestycyjna od strony zachodniej i południowej sąsiaduje z działkami o charakterze łanowym, które skierowane są krótszym bokiem do ul. K., wolne od zabudowy, użytkowane w części jako tereny rolne. Natomiast zabudowa mieszkalna położona na wschód od terenu inwestycji, dostępna od ul. K. usytuowana jest wzdłuż tej ulicy oraz jej przecznicy drogi wewnętrznej, o charakterystycznym układzie ulicowym, którego cechą jest lokalizowanie zabudowań wzdłuż głównych dróg układu komunikacyjnego, które kształtują pasy zainwestowania kubaturowego pomiędzy drogą a terenami wolnymi od zabudowy. Jedynie od strony wschodniej, obrzeże tej enklawy, tworzą budynki mieszkalne jednorodzinne. Poza pasem zabudowy kubaturowej rozciągają się natomiast wielohektarowe tereny otwarte zieleni naturalnej w większości użytkowane rolniczo, wolne od jakiejkolwiek zabudowy. Linie zabudowy ukształtowane są w ramach istniejącego zespołu zabudowy w południowo wschodniej części obszaru analizowanego. Najbliższy ulicy obiekt tego zespołu wyznacza linię zabudowy w odległości ok. 4m od krawędzi ul. K. Najgłębiej położone budynki usytuowane na działkach 904/33,904/32,904/31,904/30,904/27 wyznaczają maksymalną głębokość pasa zainwestowania i odrębną linię zabudowy od strony terenów otwartych w odległości ok. 140-160m, po stronie zachodniej ul. K. Wobec poczynionych ustaleń organ stwierdził, iż nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Klauzula z § 4 w/w aktu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 4 ust. 4, jednakże możliwość innego ustalenia linii zabudowy nie zachodzi w każdym przypadku, a jedynie w sytuacji, gdy w oparciu o opinię osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów lub urbanistów, na podstawie cech zabudowy w obszarze analizowanym, może stwierdzić, że zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy sąsiedzkiej. Analiza obszaru wskazuje, iż w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego nie występuje działka zabudowana w sposób umożliwiający kontynuowanie linii zabudowy na terenie inwestycji kubaturowej w odniesieniu do pasa drogowego ul. K. Stwierdzono, iż wzdłuż ul. K. powstaje ukształtowany przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną pas terenów zainwestowanych, którego głębokość od ulicy wyznacza zabudowa na działkach 904/33,904/32,904/31, 904/30, 904/27, odrębna linia zabudowy wyznacza od strony terenów otwartych w odległości ok. 160m od ul. K. i przebiega poza terenem inwestycji. Planowana zabudowa naruszyłaby – zdaniem organu - opisaną linię zabudowy, nie stanowiłaby przez to uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego w obszarze analizowanym, tworząc odrębną enklawę zabudowy w przestrzeni otwartych terenów niezabudowanych. Planowany zespół budynków, stanowiłby nowy element kompozycji urbanistycznej obszaru i poprzez swoją obecność w terenie dotychczas niezabudowanym przyczyniałby się do zmiany charakteru miejsca, powodując zakłócenie zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.T. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie do stanu faktycznego nie odpowiadającego hipotezom norm w nim zawartych, § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Nadto wskazała na naruszenie art. 35 – 37 k.p.a., poprzez niedotrzymanie terminów w nich określonych, oraz nie zastosowanie się organu I instancji do terminu wyznaczonego przez SKO w postanowieniu z dnia [...] r. Odwołująca podniosła, że nie jest uzasadnione twierdzenie organu, iż planowana inwestycja jest "złym sąsiedztwem" dla istniejących w obszarze analizowanym zabudowań. Stanowisko takie wyraził już wcześniej organ II instancji w decyzji z dnia [...] r., gdzie wskazał, iż w sąsiedztwie działki nr 904/1 znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi oddanymi do użytku, w trakcie zabudowy budynkami mieszkalnymi oraz takie, na których zabudowę wydane są decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. W tej sytuacji twierdzenie organu I instancji o "złym sąsiedztwie" i niemożności określenia wymagań dla nowej zabudowy jest chybione, nie odpowiadające stanowi faktycznemu. Nadto odwołująca podniosła, że z załączonej dokumentacji projektowej jednoznacznie wynika, iż planowana inwestycja ma być realizowana w układzie "ulicowym", zatem dodatkowo trudno uznać, iż inwestycja ta nie będzie kontynuacją urbanistyczną już istniejącej. Wskazała, że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy gdyż w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, w szczególności o nr 904/19, 904/18 i 904/27, które spełniają rolę działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, a ich położenie pozwala na wyznaczenie linii stosownie do § 4 rozporządzenia. Strona wskazała na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, w wyniku którego do obszaru tego nie zostały zaliczone działki położone po stronie zachodniej i południowej działki inwestycyjnej tj. przy ul. A., które stanowią enklawę mieszkaniową w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Fakt istnienia tej zabudowy przeczy ustaleniom organu I instancji, iż poza pasem zainwestowania kubaturowego rozciągają się wielohektarowe tereny otwarte zieleni.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa i zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Brak jest bowiem, co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dodatkowo Kolegium wskazało na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z przepisami § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Wszystkie te okoliczności uzasadniały –jego zdaniem - wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. T. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem przez inny uprawniony podmiot wpisany na listę samorządu zawodowego. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczącego naruszenia § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia w zakresie prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. stawiła się skarżąca, która poparła skargę oraz uczestnik postępowania K.T., który poparł skargę i oświadczył, że jest w posiadaniu decyzji Burmistrza W. ustalającej warunki zabudowy dla działki sąsiedniej z powołaniem się na studium, które opracowywał P.U.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. A zatem, do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. słusznie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie ustalenia W.T. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 25 budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, która miałaby zostać zrealizowana na części działki nr ewid. 904/1, położnej w K., gmina W.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Sąd analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście przywołanych norm prawnych stwierdził, że Burmistrz W. przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1-5 ustawy na podstawie obszaru analizowanego wyznaczonego z naruszeniem § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Mianowicie, jak wynika z mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik zarówno do decyzji organu I instancji z dnia [...] r. jak i do analizy urbanistycznej, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości mniejszej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, wyłącznie od strony wschodniej terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, pomijając zupełnie nieruchomości położone na północ, południe i zachód od tego terenu. Już na pierwszy rzut oka stwierdzić można, że organ określając przedmiotowe granice wbrew dyspozycji § 2 pkt 5 rozporządzenia uznał, iż frontem działki jest wyłącznie ta część nieruchomości o szerokości 6 metrów, która przylega do drogi wewnętrznej, wobec czego uwzględniając trzykrotną szerokość frontu działki wynoszącą 18 metrów, wyznaczył obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Tymczasem uwadze jego uszedł fakt, że według analizy urbanistycznej szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która bez wątpienia przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście wynosi 246 metrów. Zatem wyznaczając granice terenu analizowanego organ winien uwzględnić minimum trzykrotną szerokość frontu działki, czyli 738 metrów. Zdaniem Sądu, błędne określenie granic terenu w oparciu, o który Burmistrz W. przeprowadził następnie analizę urbanistyczną skutkowało w rezultacie również wadliwością samej analizy i wydanej na jej podstawie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W zaistniałej sytuacji, nie sposób bowiem zweryfikować prawidłowości stanowiska organu w zakresie braku przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, opubl. ONSAiWSA 2006/2/54).

Natomiast wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (pkt 2) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07 –Lex nr 376849).

Na marginesie powyższej problematyki podnieść jeszcze trzeba, że w motywach rozstrzygnięcia, czy to ustalającego warunki zabudowy, czy też odmawiającego ich ustalenia organ administracji powinien zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić, jakimi kryteriami kierował się wyznaczając takie, a nie inne granice obszaru analizowanego, zwłaszcza jeżeli wyznacza do analizy obszar minimalny, tak aby strona była przekonana o słuszności tego wyboru. W przedmiotowej sprawie, zarówno w decyzji Burmistrza, podobnie jak i w decyzji Kolegium, poza przytoczeniem treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie sposób odnaleźć chociaż jednego zdania na ten temat. Co więcej, wyjaśnienie sposobu i przyczyn wyznaczenia błędnego zresztą obszaru analizowanego zostało zamieszczone w odpowiedzi na skargę, która nie podlega kontroli Sądu administracyjnego i nie stanowi integralnej części zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Badając legalność wydanych w sprawie aktów administracyjnych skład orzekający uznał za niezasadne stanowisko organu I instancji, że warunkiem ustalenia linii nowej zabudowy w rozumieniu § 4 rozporządzenia jest istnienie "zabudowy ulicowej", kształtującej głębokość pasa zainwestowania kubaturowego w odniesieniu do ulicy K. Przede wszystkim godzi się wyjaśnić, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby obowiązująca linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wymaga natomiast, aby była to linia wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Jednocześnie w § 4 ust. 4 ustawodawca dopuścił możliwość innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, pod warunkiem jednak, że taka możliwość będzie wynikała z analizy urbanistycznej. Jak wynika z rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego Burmistrz niewątpliwie nie zbadał tego aspektu sprawy, przyjmując arbitralnie, że w sąsiedztwie terenu inwestycji nie występuje działka zabudowana w sposób dający możliwość kontynuowania linii jej zabudowy na terenie inwestycji kubaturowej w odniesieniu do pasa drogowego ul. K. Prowadząc dość obszerne rozważania na temat "zabudowy ulicowej" organ zapomniał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07 (Lex nr 447867), linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określa, więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

Jak zostało to już wcześniej zaakcentowane mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji jest jednocześnie załącznikiem do analizy urbanistycznej, co dowodzi niewątpliwie naruszenia dyspozycji § 9 rozporządzenia, według którego decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak i analiza urbanistyczna niewątpliwie powinny zawierać część tekstową i graficzną, z tym jednak zastrzeżeniem, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy, to dwa niezależne od siebie dokumenty, które powinny być sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Warunek ten w przedmiotowej sprawie nie został jednak spełniony.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie w toku postępowania odwoławczego miało również miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Mianowicie, zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawierających zaskarżoną decyzję, adresowanych do Z. i K.S. oraz J. i A.Z. wróciły do organ II instancji z adnotacją doręczyciela "adresat zmarł". Powyższe okoliczności zostały zignorowane przez Kolegium, pomimo tego, że jego obowiązkiem było przede wszystkim ustalenie w trybie art. 30 § 4 k.p.a., który z adresatów zmarł, a następnie rozważanie kwestii następstwa prawnego, celem zapewnienia spadkobiercom zmarłej strony, w tym wypadku jak ustalił Sąd następcom zmarłego Z.S., czynnego udziału w postępowaniu. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec stwierdzonych wcześniej błędów stanowi dodatkową przesłankę uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji błędy popełnione przez Burmistrza W., nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że do kompetencji organu II instancji nie należy li tylko kontrola poprawności decyzji organu I Instancji, lecz przede wszystkim ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją tak określonych granic działania organu odwoławczego, powinno być więc sanowanie dostrzeżonych błędów, popełnionych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. W niniejszej sprawie uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom procedury administracyjnego nie zostały w ogóle zauważone przez Kolegium i dlatego też zasadny jest – w przekonaniu Sądu - wniosek, iż zaskarżona decyzja powieliła błędy organu I instancji i w rezultacie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy miały miejsce istotne uchybienia przepisom prawa materialnego, a także przepisom prawa procesowego i z tego też powodu Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Burmistrz W. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Nadto organ winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.

B.C.