Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6350/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1380/20 w sprawie ze skargi D. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 7 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1380/20 oddalił skargę D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 7 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji wystąpił do Komendanta [...] Policji o zwolnienie D.S. (dalej: "skarżący") ze służby w Policji z uwagi na długotrwałą nieobecność policjanta w służbie od 1 stycznia 2019 r. do 17 grudnia 2019 r. Absencja skarżącego spowodowana ciągłymi zwolnieniami przerywanymi urlopami wynosiła łącznie 278 dni. W okresie od 4 czerwca 2019 r. do 17 grudnia 2019 r. skarżący przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim.

Po dokonaniu analizy materiałów sprawy Komendant [...] Policji zawiadomieniem z 20 grudnia 2019 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, dalej: "ustawa o Policji"). Jednocześnie skarżący został pouczony o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Następnie pismem z 20 grudnia 2019 r. wystąpiono do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby skarżącego. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów nie zajął stanowiska co do trybu zwolnienia skarżącego ze służby.

Po uwzględnieniu zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z 27 stycznia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji, nadając na podstawie art. 108 k.p.a. rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant [...] Policji wskazał, że absencja chorobowa skarżącego w służbie od 18 lutego 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. wyniosła łącznie 292 dni. Jak wynika z akt osobowych skarżącego, został on skierowany do lekarza medycyny pracy i otrzymał zaświadczenie lekarskie z 7 maja 2019 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych – zdolny do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, datę następnego badania wyznaczono na 13 marca 2021 r. Skarżący 7 maja 2019 r. powrócił do służby, jednakże od 27 maja 2019 r. do 31 maja 2019 r., a następnie od 4 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. nie pełnił służby z powodu choroby, przedkładając 18 zwolnień lekarskich. Ponadto poinformował przełożonych, że będzie kontynuował zwolnienie lekarskie przynajmniej do stycznia 2019 r. Skarżący powrócił do służby, po otrzymaniu 30 grudnia 2019 r. pisma o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym uwzględniając dotychczasowa postawę skarżącego i prezentowany stosunek do służby, w ocenie Komendanta [...] Policji nie ma pewności, że skarżący nie będzie kontynuował dalszej absencji w służbie oraz, że będzie on w stanie poddać się szczególnej dyscyplinie służbowej jaka obowiązuje funkcjonariusza formacji uzbrojonej, jaką jest Policja.

Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 7 maja 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z 27 stycznia 2020 r., nr [...].

Organ odwoławczy podniósł, że rolą organu administracji publicznej w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 jest wykazanie, że za zwolnieniem policjanta przemawia ważny interes służby.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący w 2019 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do pełnienia służby, a jego absencja w służbie w tym roku wynosiła łącznie 292 dni. Skarżący był nieobecny w służbie przez ponad 9 miesięcy i 22 dni. Nieobecność skarżącego, z uwagi na charakter stanowiska, na którym pełnił służbę, miała wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji. Zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona liczba zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzecz jest sprzeczny z interesem społecznym, a tym samym z ważnym interesem służby, ponieważ częste absencje skarżącego w służbie, w tym jego pobyty na zwolnieniach lekarskich, mają bezpośredni wpływ na stopień realizowanych przez niego obowiązków. Ponadto sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty oraz skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce.

Konkludując Komendant Główny Policji stwierdził, że przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji klauzula generalna nie determinuje do przyjęcia określonego katalogu zdarzeń, które mogą spełniać to kryterium. Nie jest nim wyłącznie popełnione przewinienie dyscyplinarne, albo czyn, którego skutkiem jest przedstawienie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie jest nim wyłącznie absencja policjanta w służbie, celowe opóźnianie jednoznacznego ustalenia zdolności do służby, a także uczestnictwo w zajęciach pozasłużbowych kosztem pełnionej służby. Jest to okoliczność lub szereg okoliczności, które są oceniane jako całość. Nie budzi wątpliwości, że wszystkie te okoliczności podlegały gruntownej ocenie etyczno - moralnej. Suma ocen tych zdarzeń i okoliczności w sposób dobitny, w ocenie organu, uzasadnia decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji.

Komendant Główny Policji, wskazał, iż organ pierwszej instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż spełnia on wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a. W jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 7 maja 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest, że skarżący w kontrolowanym przez organy okresie, nie pełnił służby z powodu przebywania na zwolnieniach lekarskim przerywanych urlopami łącznie 278 dni. Ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności w przedłożonych organowi przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy trafnie zwróciły uwagę również na skutki opisanej sytuacji zwłaszcza dla jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący powinien wykonywać obowiązki służbowe. Długotrwała absencja skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na jej organizację, jak i efektywność działania Policji. Przez 278 dni, określone w zakresie obowiązków służbowych skarżącego zadania, musieli realizować inni policjanci, co powodowało dodatkowe ich obciążenie. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej związanej z możliwościami budżetowymi Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby.

Sąd stwierdził, że organy Policji zasadnie przyjęły, iż zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. Sąd podkreślił, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest niczym nagannym, ale tak długotrwała absencja skarżącego w służbie z powodu choroby jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego, a w szczególności z tego względu, że w tym czasie skarżący pobierał pełne uposażenie i korzystał z innych przysługujących mu praw, a nie pełnił służby.

Skarżący nie zgadzając się z wyrokiem Sadu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 8 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie, iż powyższy art. .41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji używając sformułowania "ważny interes służby" w odniesieniu do skarżącego narusza zasadę określoności przepisów prawa a w dalszej konsekwencji zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez to Państwo prawa, a które to zasady składają się na istotę demokratycznego państwa prawa i w konsekwencji zasadę praworządności a które to zasady stanowią naczelne zasady ustroju RP;

2. rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 Konstytucji statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa i będącej jego częścią zasady proporcjonalności, poprzez zastosowanie skrajnie nieproporcjonalnego środka przewidzianego w ustawie o Policji, jakim jest zwolnienie ze służby w sytuacji, gdy było możliwe np. zastosowanie w oparciu o art. 85 ustawy o Policji w związku z § 26 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 urlopu zdrowotnego skarżącemu;

3. rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 Konstytucji RP statuującej zakaz dyskryminacji w sytuacji, gdy w sposób całkowicie nieuzasadniony w sytuacji analogicznej jak w przypadku skarżącego (długotrwała absencja chorobowa innego funkcjonariusza Policji) nie został zastosowany analogiczny tryb postępowania w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt ustawy o Policji skutkujący zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby ;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 45 Konstytucji RP, art.6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 47 Europejskiej Karty Praw Podstawowych - prawo do rzetelnego procesu, poprzez nieuwzględnienie w toku niniejszego postępowania wniosku dowodowego zawartego w punkcie III skargi pełnomocnika skarżącego z 23 czerwca 2020 r. a mianowicie przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego tj. o zobowiązanie Komendanta [...] Policji w [...] o nadesłanie informacji o liczbie wakatów w Policji w garnizonie [...] na 27 stycznia 2020 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji/rozkazu personalnego oraz czy w tym dniu wszczęte zostało postępowanie rekrutacyjne celem uzupełnienia wakatu po skarżącym i jak zostało zakończone, a mianowicie ilu funkcjonariuszy pełniło służbę w jednostce organizacyjnej Komendy [...], w której służył skarżący, tj. w Wydziale Ruchu Drogowego w dniu zwolnienia go ze służby, a ilu służy obecnie i z jakimi kwalifikacjami.

Ponadto także nieuwzględnienie w oparciu o wskazane wyżej podstawy prawne - zgłoszony w skardze z 11 lutego 2010 r. - wniosek dowodowy i podtrzymany w tym zakresie przez jego pełnomocnika - o nadesłanie informacji - ile w tym Wydziale wynosiła średnia absencja chorobowa pełniących tam służbę policjantów z enumeratywnym wyliczeniem/wskazaniem dla każdego z tych policjantów dni absencji chorobowej, kto i ile razy zmuszony był w związku z absencją chorobową skarżącego zastępować go przy jego obowiązkach służbowych i czy było to dla nich szczególnie daleko idące obciążenie - w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy rozkaz personalny Komendanta [...] został wydany z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Komendanta [...] Policji stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującym przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Ponadto skarżący w piśmie procesowym z 23 sierpnia 2021 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

Przypomnienie powyższych zasad było w rozpoznawanej sprawie o tyle istotne, że skarga kasacyjna nie została sporządzona w sposób dostatecznie precyzyjny i nie wypełnia w całości powyższych wymogów. Niektóre z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej jako naruszone nie są przy tym regulacją jednolitą, regulują różne kwestie normatywne, zaś skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, do której z jednostek redakcyjnych odnoszą się zarzuty. Uwagi te odnieść należy do art. 8 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie jest zatem możliwe odniesienie się do naruszenia tych przepisów.

Materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby". Nie zawarł też w ustawie żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., I OSK 1083/16 ).

Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w ust. 2 art.1 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Może być ona wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. W konsekwencji nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe. W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Przez pojęcie "ważnego interesu służby" należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., I OSK 1117/13).

Organy Policji, decydując się na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego i z powinności tej wywiązały się należycie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. WSA w Warszawie zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie dezorganizowały pracę Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, w którym skarżący pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym również jest, że zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym policjantom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Okoliczności te były istotne ze względu na powszechnie znane problemy kadrowe w całej Policji oraz związaną z tym konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który z powodu absencji chorobowych faktycznie służby tej nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność, nawet w przypadku policjantów, którzy wcześniej cieszyli się nienaganną opinią.

W sprawie jest niesporne, że skarżący od 1 stycznia 2019 r. do 17 grudnia 2019 r. był nieobecny w służbie z powodu ciągłych zwolnień lekarskich, przerywanych urlopami, przy czym od 4 czerwca 2019 r. do 17 grudnia 2019 r. skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich. Organy Policji szczegółowo wykazały niekorzystne z punktu widzenia interesów służby uwarunkowania, które występują w związku z długotrwała absencją skarżącego. Chodzi tu w szczególności o skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia jego zadań innym policjantom, co powoduje również określone skutki w zakresie efektywności wykonania zadań nałożonych na Policję. A jak wskazano wcześniej, zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji - Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zwolnienie ze służby w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest karą za korzystanie z uprawnień, lecz ma zapewnić prawidłowe działanie Policji (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., I OSK 1640/14). Nie bez znaczenia są też skutki finansowe związane z koniecznością wypłaty nieobecnemu funkcjonariuszowi uposażenia.

Powyższe prowadzi do wniosku o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji. Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mieści się w formule demokratycznego państwa prawa i nie można uznać, że regulacja ta ma charakter historyczny. Znajduje ona i w obecnych realiach zastosowanie, na co wskazano powyżej. Organy Policji rozstrzygając w sprawie niniejszej działały na podstawie i w granicach prawa, szczegółowo wykazując jak w realiach tej sprawy należy rozumieć "ważny interes służby". Nie można też uznać, że zastosowały skrajnie nieproporcjonalny środek przewidziany w ustawie o Policji. To na przełożonych skarżącego, organizujących służbę w jednostce, w której pełnił on służbę, ciążyła powinność podjęcia względem skarżącego decyzji, która w pierwszej kolejności uwzględniałaby interes służby, mający prymat nad interesem skarżącego. Sugerowana w skardze kasacyjnej możliwość skorzystania przez skarżącego z urlopu zdrowotnego nie zmieniłby w żadnym zakresie sytuacji w jednostce organizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę. Skarżący w dalszym ciągu byłby nieobecny w służbie.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie były uprawnione do analizowania statusu pozostałych funkcjonariuszy Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, nawet jeżeli policjanci ci również korzystali z licznych zwolnień lekarskich. Sytuacja prawna każdego policjanta musi być przez przełożonych badana indywidualnie, w odrębnych postępowaniach. Oczywistym zatem jest, że takiej analizy nie można było dokonywać w toku sprawy dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w ramach którego skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa do rzetelnego procesu poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego zawartego w punkcie III skargi.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyroki NSA z: 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był kompletny i nie wymagał żadnego uzupełnienia, czy też dodatkowego wyjaśnienia. Nie może ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, który zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżąca z uwagi na stan zdrowia od dłuższego czasu wykazuje brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji.

Nadto zauważenia wymaga, skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu i nie składał żadnych wniosków dowodowych, natomiast z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, co było podstawą zwolnienia skarżącego ze służby.

Niezasadny jest także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącego. Po pierwsze skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art.151 p.p.s.a, to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.

Po drugie powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

Po trzecie zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do oddalenia skargi, Skarżący kasacyjnie wprawdzie wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 7 k.p.a. ze względu na niezebranie i niewyjaśnienie zarówno przez organy Policji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania wyroku, nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, jak również błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego, lecz zarzuty te są całkowicie bezpodstawne, co zostało wykazane we wcześniejszych rozważaniach.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.