Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 284/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 134 § 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...]r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. rencista policyjny A.S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006-2008.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował wnioskodawcę, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 919 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. A.S. wniósł zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006-2008. Po rozpoznaniu zażalenia, pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

A.S. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 30/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wskazanego wyroku Komendant Powiatowy Policji wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09 została oddalona.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął A.S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w ilości dwóch norm zaludnienia, przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. Po rozpoznaniu odwołania A.S. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę A.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 752/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 14 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu. W motywach uzasadnienia tego wyroku podano, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Nadto zwrócił uwagę, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 30/09, w sprawie administracyjnej o wypłatę A.S. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007 i 2008 (przyznanego decyzją z dnia [...] maja 1998 r.) orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. nie określił, a mianowicie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia przyznanego wyżej wymienioną decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi zarówno w wyrokach sądów administracyjnych w przedmiocie bezczynności organów w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, jak i w niniejszym orzeczeniu. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2011 rok, decyzją z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 8, poz. 67 ze zm., – dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 ze zm. – dalej ustawa o Policji) w zw. z § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił A.S. wypłaty równoważnika pieniężnego z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości".

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że realizacja uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie A.S. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno mieścić się w granicach zgłoszonego żądania, co oznacza, iż mieścić się ono winno w granicach wypłaty spornego świadczenia.

Zdaniem organu ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mówi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając A.S. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określił, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd, zdaniem Komendanta Powiatowego Policji, rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji A.S. wniósł odwołanie. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 752/10) stwierdził, że nowelizacja rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. nie pozbawiła go równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa. W jego ocenie Komendant Powiatowy Policji właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10. Ponadto uzasadniony jest pogląd Komendanta Powiatowego Policji, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie - wprost - jedynie policjantom. Z kolei z art. 29 oraz art.30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych. Zdaniem organu drugiej instancji, na mocy wyżej wskazanej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Nadto organ drugiej instancji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji, że przyznanie A.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego, zdaniem organu drugiej instancji, decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji A.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wniósł o skontrolowanie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał do 2005 r., z uwagi na ich bezprawność.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą oni obowiązani podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu. W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1403/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Należy zatem wskazać, że ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009-2011.

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie kontrola zaskarżonych decyzji we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem omówionej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Mianowicie wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 752/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, że ponownie rozpatrując sprawę zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r.

Materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zdaniem Sądu zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2009 r., I OSK 1576/09, wydanego w sprawie skarżącego, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 sierpnia 2009 r., II SAB/Go 30/09. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż wbrew temu co wykazywał organ, zmiana stanu prawnego wskutek nowelizacji cyt. rozporządzenia nie spowodowała automatycznie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika. Brak w nowej regulacji postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie sprawił, że decyzje te wiążą nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie. Powyższe stanowisko, wyrażone już wcześniej w orzecznictwie, zyskało akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 953/07).

W rozpoznawanej sprawie bezspornym było to, że skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Przedmiotowe świadczenie wypłacano skarżącemu do 2005 roku, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Wskazana decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przedstawiony wyżej pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie. (por. teza 1 do wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r. w sprawie I OSK 541/10, w którego uzasadnieniu powołano także wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r. w sprawie 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1576/09. Także wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. w sprawie I OSK 1713/10).

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mogło nastąpić w sposób indywidualny, przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Oba przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do pierwszego należy wskazać, że z przytoczonej powyżej argumentacji wynika wniosek, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administarcyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący (por. J. Zimmermann w: Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., str. 257).

Odnosząc się do przypadku drugiego: żadne z rozporządzeń wydanych przez MSWiA w dniu 28 czerwca 2002 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r. nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy zostały wprowadzone z mocą obowiązującą z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 roku w sprawie II SA/Wa 2389/04). Nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzic skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 roku w sprawie IV SA/Wr 174/10).

Mając na uwadze przytoczone argumenty, wgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) prowadzi do stwierdzenia, że decyzja administracyjna z dnia [...] maja 1998r. nr [...] przyznająca A.S. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w niej przewidziany.

Jeśli zaś chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, pogląd ten nie jest zasadny. Jak podkreślono wyżej, źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] maja 1998 r. Decyzja ta, jak i inne wydawane w tego typu sprawach nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdoczesnego brzmienia przepisów wykonawczych w tym zakresie. Wyliczenie równoważnika pieniężnego dla policyjnych emerytów i rencistów następowało corocznie na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznej i niewyrugowanej z obrotu prawnego decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.