Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 161/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3, art. 19 ust. 2, ust. 7 i 8, art. 98 ust. 3,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 170 ust. 1 i ust. 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Namysłów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.59.2019.AR w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru przewodniczącego rady miejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.1.59.2020.AR, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506; aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r., nr 210/VIII/20 w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie – z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miejska w Namysłowie na XX sesji w dniu 27 lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr 210/VIII/20 w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie. Uzasadniał organ nadzoru, że przeanalizował protokół z XX sesji Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. i stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 2 u.s.g., gdyż prowadzenie obrad i głosowania nad nią powierzono osobie nieuprawnionej tj. nieprawidłowo wybranemu Wiceprzewodniczącemu Rady W. P. Wojewoda wskazał, że na sesji Rady Miejskiej w Namysłowie w dniu 27 lutego 2020 r. zaistniała szczególna sytuacja, bowiem w jej trakcie odwołany został Przewodniczący Rady, a dwaj Wiceprzewodniczący złożyli rezygnację z pełnionej funkcji i opuścili salę obrad. W tej sytuacji pozostali radni Rady Miejskiej w Namysłowie zdecydowali o powierzeniu prowadzenia obrad najstarszemu wiekiem radnemu. Zdaniem organu nadzoru, po odwołaniu Przewodniczącego Rady w Namysłowie, nikt poza Wiceprzewodniczącymi nie miał prawa do prowadzenia obrad. Wszystkie zatem uchwały podjęte na skutek bezprawnie prowadzonej w dalszym ciągu sesji obarczone są istotnymi wadami. Wynikające z przepisów u.s.g. przypadki umożliwiające prowadzenie obrad nowo wybranej rady przez najstarszego wiekiem radnego do chwili wyboru przewodniczącego oraz w przypadku zwołania sesji przez wojewodę, nie podlegają wykładni rozszerzającej. Zastosowania analogii nie usprawiedliwia również okoliczność odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej i złożenie rezygnacji przez obu wiceprzewodniczących oraz brak ich uczestnictwa w dalszym posiedzeniu. Radni w takim wypadku nie mogli podejmować żadnych uchwał, pomimo że przyjęty porządek obrad nie został wyczerpany a Rada dysponowała wymaganym kworum. W momencie opuszczenia sali przez nadal pełniących funkcję wiceprzewodniczących winno nastąpić nieformalne zakończenie obrad Rady.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Namysłów. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 2 i 7 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że prowadzenie obrad o głosowania powierzono osobie nieuprawnionej, tj. radnemu seniorowi, podczas gdy do powierzenia prowadzenia obrad radnemu seniorowi doszło po skutecznym odwołaniu przewodniczącego rady miejskiej oraz złożeniu rezygnacji przez obu wiceprzewodniczących i opuszczeniu przez nich sali obrad; art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. na skutek pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego przymiotu samodzielności oraz kompetencji do przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących M. B. i J. W. wyrażonej w formie uchwał w sytuacji gdy podczas sesji żaden z wiceprzewodniczących nie ogłosił przerwy ani nie zamknął obrad co skutkowało bezprawną ingerencją Wojewody Opolskiego w samodzielność organu stanowiącego; art. 7 Konstytucji Rzeczy pospolitej Polskiej poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie, że wybór spośród radnych osoby prowadzącej prawidłowo zwołane obrady stanowi bezprawne przekroczenie posiadanych przez organ gminy kompetencji; art. 2 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na skutek bezprawnej ingerencji organu nadzoru w samodzielność organu samorządowego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania osoby przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu zrelacjonowano przebieg spornej sesji rady, podkreślając, że nie doszło do jej formalnego zakończenia, a zgodnie z art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady w ciągu 1 miesiąca. Żaden z wiceprzewodniczących, którzy złożyli rezygnację i opuścili salę obrad nie ogłosił przerwy w obradach, a na Sali pozostało 19 radnych, którzy postanowili dalej kontynuować sesję. Podniesiono, że nowelizacja art. 19 u.s.g. z 2009 r. polegająca na dodaniu ust. 7 i 8 nie rozwiała wszystkich wątpliwości związanych z możliwością kontynuacji obrad na sesji, na której doszło do odwołania tych osób, ale regulacje te umożliwiają przyjęcie rezygnacji członków prezydium rady oraz kontynuowanie obrad w celu uzdrowienia zaistniałej sytuacji i zrealizowania obowiązku wyboru nowego prezydium we wskazanym przez ustawodawcę okresie. Podkreślono przy tym, że w porządku obrad w tym dniu były jeszcze ważne z punktu widzenia Gminy uchwały dotyczące finansowania różnego rodzaju jednostek działających na terenie Gminy Namysłów. Dalej skarżąca, powołując się na piśmiennictwo, wywodziła, że skoro przewodniczący rady jest jedynie jej organem wewnętrznym, to w przypadku jego rezygnacji funkcję tę może przejąć nie tylko inny wiceprzewodniczący, ale także w razie istotnych przeszkód także najstarszy wiekiem radny. W dniu 27 lutego 2020 r. spełniono wszystkie wymogi formalne związane z wyborem (zapewnione było kworum, powołano komisję skrutacyjną, zgłoszono kandydatury, głosowanie było tajne, osoby wybrane uzyskały większość głosów), a podjęcie uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczącego na tej samej sesji, na której złożył rezygnację, w orzecznictwie NSA uznaje się za dopuszczalne, podobnie jak w uzasadnieniu projektu do nowelizacji przepisów u.s.g. z 2009 r. W analizowanej sprawie Rada Miejska w Namysłowie podjęła uchwały Nr 206/VIII/20 oraz Nr 208/VIII/20 w przedmiocie przyjęcia rezygnacji przez obu wiceprzewodniczących, co oznacza, że przestali oni pełnić te funkcje, a rada została pozbawiona prezydium. Oczywistym zatem jest, że rada gminy powinna niezwłocznie podjąć czynności organizacyjne związane z procedurą wyboru nowego przewodniczącego rady w trybie określonym w art. 19 ust. 1 u.s.g. i takie czynności związane z tym wyborem zostały podjęte.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w sytuacji jaka zaistniała podczas obrad Rady w dniu 27 lutego 2020 r. dalsze prowadzenie obrad było niemożliwe i to bez względu na to, czy porządek obrad został wyczerpany. Pomimo złożenia rezygnacji przez wiceprzewodniczących rady pełnili ono nadal funkcję, o czym według protokołu poinformował radnych Burmistrz. Ich nieobecność oznaczała jedynie tyle, że dalsze prowadzenie obrad było niemożliwe i to niezależnie od tego czy nadal zachowane było przez radę kworum do głosowania i czy został wyczerpany porządek obrad. W sytuacji, gdyby żaden z wiceprzewodniczących nie zwołał posiedzenia rady w ciągu 1 miesiąca, uprawniony do jej zwołania jest wojewoda i to dostatecznie zapobiega paraliżowi prac rady. Sytuacja taka została uregulowana w art. 19 ust. 7 u.s.g. Wojewoda podniósł też, że jest ustawowo uprawniony do ingerencji w uchwałodawczą działalność gmin i nie stanowi to ograniczenia samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2020 r. skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody i dodatkowo podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane jeszcze przed upływem terminu, do którego Rada mogła we własnym zakresie podjąć działania związane z przyjęciem rezygnacji dotychczasowych władz i wyborem nowych. Dodatkowo podniosła, że Wojewoda zwołał nowe posiedzenie Rady na 3 kwietnia 2020 r., czyli przed upływem terminu do tej czynności, nie zakwestionował pozostałych uchwał (poza uchwałami dotyczącymi przyjęcia rezygnacji i wyboru nowego prezydium Rady), podjętych na sesji w dniu 27 lutego 2020 r., a ponadto Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu również nie zakwestionowało uchwał o charakterze finansowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. W przeciwnym wypadku na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddala.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie wyboru na stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie - radnego K. K.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie pozwala na przyjęcie, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską w Namysłowie stosownej uchwały z dnia 27 kwietnia 2020 r.

Odnotować należy także, że uchwała z 27 lutego 2020 r. objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 5 marca 2020 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 31 marca 2020 r., czyli w ustawowym terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Od strony formalnej jest zatem ono zgodne z prawem.

Stan faktyczny sprawy, jaki legł u podstaw wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest niesporny. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 27 lutego 2020 r. wynika, że przedmiotowa uchwała, jest jedną z kilku, które zostały podjęte po tym, jak Przewodniczący Rady złożył rezygnację i została ona przyjęta (posiedzenie prowadził wówczas jeden z wiceprzewodniczących), oraz po tym jak rezygnację złożyli obaj wiceprzewodniczący, którzy dodatkowo opuścili salę posiedzeń. W trakcie głosowania spornej uchwały obrady prowadził wiceprzewodniczący rady, który wybrany został na tej samej sesji podczas obrad rady prowadzonych przez jednego z najstarszych wiekiem radnych, któremu ci powierzyli ten obowiązek (uchwała nr 2007/VII/20 o wyborze radnego P. na stanowisko wiceprzewodniczącego).

Istotą sporu w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w przypadku prawidłowo zwołanej sesji rady gminy, na której doszło do niekwestionowanego odwołania Przewodniczącego oraz rezygnacji pozostałych wiceprzewodniczących, możliwe jest podjęcie jakichkolwiek uchwał zmierzających do obsadzenia prezydium rady, w tym podjęcie uchwały w przedmiocie powołania nowego przewodniczącego rady gminy, w sytuacji gdy część obrad rady gminy prowadził radny niebędący formalnie ani przewodniczącym organu stanowiącego, ani też wiceprzewodniczącym. Taka bowiem sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to okazało się, że odwołany został zarówno dotychczasowy Przewodniczący Rady Miejskiej w Namysłowie, jak i na sali obrad nie było żadnego z wiceprzewodniczących, którzy po złożeniu rezygnacji opuścili salę obrad. Wówczas radni uznali, że dalszą część obrad powinien poprowadzić najstarszy wiekiem radny obecny na sesji, tj. radny K. K. Ten radny wyraził na powyższe zgodę i poprowadził dalszą część obrad obejmującą m.in. przejście do kolejnego punktu porządku obrad. Zarządził również głosowanie nad przyjęciem rezygnacji radnego M. B. z funkcji wiceprzewodniczącego. Innymi słowy najstarszy wiekiem radny niebędący ani przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym prowadził obrady m.in. w chwili podjęcia uchwały nr 207/VIII/20, dotyczącej powołania na stanowisko Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Namysłowie radnego P. Uchwała ta (o powołaniu wiceprzewodniczącego rady) uznana została przez organ nadzoru za istotnie naruszającą prawo (rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.56.2020.AR), gdyż obrady sesji i głosowanie nad wyborem tego radnego na stanowisko wiceprzewodniczącego rady prowadziła osoba nieuprawniona, tj. najstarszy wiekiem radny.

Prowadzenie obrad przez najstarszego wiekiem radnego niebędącego przewodniczącym lub wiceprzewodniczącym organu stanowiącego w sytuacji, gdy sesja nie jest zwołana na wniosek komisarza wyborczego (dotyczy to pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy) lub sesji nie zwołał wojewoda w przypadku określonym w art. 19 ust. 7 i 8 u.s.g. i powołanie na takiej sesji nowego wiceprzewodniczącego, a następnie nowego przewodniczącego rady narusza prawo w sposób istotny.

Do kompetencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Słowo "wyłącznie" oznacza zastrzeżenie ww. kompetencji tylko dla przewodniczącego rady, chyba że odrębny przepis rangi ustawowej będzie stanowił inaczej. Podstawowym rodzajem wykładni prawa jest wykładnia językowa i ta właśnie wykładnia zmierza do ustalenia znaczenia przepisu w oparciu o jego znaczenie językowe, posługując się regułami związanymi nie tylko ze słownictwem, ale także ze składnią i konstrukcją tekstu. Wykładnie systemowa i funkcjonalna tylko wówczas powinny decydować o znaczeniu danej normy prawnej, jeżeli wykładnia językowa nie pozwala na ustalenie precyzyjnej treści danej normy, albo też treść ta nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wartościami przyjmowanymi w danym porządku prawnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1700/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Opisane uprawnienia przewodniczącego rady gminy mają charakter wyłączny, tzn. poza odrębnymi regulacjami rangi ustawowej, nikt inny jak przewodniczący nie może ich wykonywać. Taką odrębna regulację zawiera art. 19 ust. 2 zdanie 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący rady gminy może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego, a w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Regulacja ta ma charakter zamknięty i nie przewiduje możliwości scedowania kompetencji przewodniczącego na radnego najstarszego wiekiem, niebędącego wiceprzewodniczącym rady.

W związku z powyższym nie ma podstaw prawnych, aby po prawidłowym zwołaniu sesji przez przewodniczącego rady gminy i podjęciu przez radę skutecznej uchwały o odwołaniu przewodniczącego, dalsze prowadzenie obrad rady można było powierzyć innej osobie niż wiceprzewodniczący rady i to nawet, gdyby tą osobą był najstarszy wiekiem radny.

Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena prawidłowości wyboru na stanowisko przewodniczącego rady, w sytuacji gdy obrady i głosowanie prowadził wadliwie wybrany wiceprzewodniczący rady.

W piśmiennictwie wskazuje się, że treść art. 19 ust. 7 i 8 (przepisów, które miały w założeniu usprawnić pracę rady i zapobiec jej paraliżowi) nie rozwiewa w pełni wątpliwości związanych z odwołaniem lub wyborem członków prezydium w sytuacji, gdy wszyscy oni zostali odwołani lub złożyli rezygnację. Zwraca się przy tym uwagę, że problematyka ta powinna być uregulowana w statucie (zob. B. Dolnicki "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", omówienie art. 19 u.s.g., teza 6 – zam. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX). Statut Gminy Namysłów z dnia 13 stycznia 2004 r., wersja obowiązująca od 15 marca 2019 r. takich regulacji nie zawiera.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zwolniony jest z konieczności wypowiedzenia się co do ewentualnej zgodności z prawem takiej regulacji w statucie.

W sprawie przekazania kompetencji prowadzenia obrad osobie nieuprawnionej szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1215/17 (por. CBOSA). Sąd w składzie rozpatrującym sprawę przedmiotową sprawę, w pełni poglądy wyrażone w tym wyroku podziela. I tak NSA przypomniał, że skoro najstarszy wiekiem radny mógł prowadzić obrady tylko w przypadku zwołania sesji przez wojewodę z uwagi na jednoczesny brak przewodniczącego i wiceprzewodniczących, to tej szczególnej kompetencji nie można domniemywać i stosować w okolicznościach nie wskazanych przez ustawodawcę. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). NSA wywiódł też, że uprawnienia do prowadzenia obrad przez najstarszego wiekiem radnego nie uzasadniał także art. 19 ust. 2 zdanie 3 u.s.g., bowiem przepis ten odnosi się do zgoła odmiennej niż w niniejszej sprawie sytuacji, a mianowicie do sytuacji kiedy brak jest przewodniczącego i nie został wyznaczony wiceprzewodniczący spośród kilku radnych pełniących funkcję wiceprzewodniczącego. Wówczas funkcję przewodniczącego pełni wiceprzewodniczący starszy wiekiem. Przepis ten rozstrzyga jedynie, który z wiceprzewodniczących w przypadku większej ich liczby, w razie niewskazania przez przewodniczącego będzie wykonywał zadania przewodniczącego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje zatem norma kompetencyjna wywiedziona z obowiązujących przepisów prawa, która umożliwia przyznanie najstarszemu radnemu niebędącemu przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym rady kompetencji do prowadzenia obrad w sytuacji odwołania przewodniczącego i nieobecności na sesji w dniu 27 lutego 2020 r. wszystkich wiceprzewodniczących, którzy w sposób przewidziany prawem nie utracili swoich funkcji. Kolejność zatem podejmowania uchwał na sesji Rady Miejskiej w Namysłowie i przejęcie obowiązków przewodniczącego rady przez najstarszego wiekiem radnego, a następnie wybranego na tej samej sesji pod przewodnictwem tego właśnie radnego nowego wiceprzewodniczącego rady (wadliwy wybór), a w dalszej kolejności przewodniczącego wpływało na ważność obrad i podejmowanych uchwał.

NSA we wspomnianym wyroku wypowiedział się również co do możliwości stosowania przez radę w drodze analogii, jak zdaje się to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, przepisu art. 19 ust. 8 u.s.g., wskazując, iż z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA wynika, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12 - CBOSA).

W takim stanie rzeczy trafnie przyjął Wojewoda, że skoro nie doszło do skutecznego przyjęcia rezygnacji wiceprzewodniczących rady, to zachowali oni swoje kompetencje, a to z kolei wykluczało możliwość ich przekazania najstarszemu wiekiem radnemu.

Przypomnienia wymaga również to, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie wzmiankowana na wstępie uchwała. Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać nie tylko jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014 r., s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych), ale nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa z punktu widzenia jego istotności (por. np. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3683/18).

Tego elementu niewątpliwie zabrakło w zaskarżonym akcie. Nie mniej jednak, wadliwość w tej części rozstrzygnięcia nie powinna, w tej konkretnej sprawie, stanowić podstawy do jego uchylenia. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że pojęcie istotnego naruszenia prawa może obejmować także okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej (uchwały), w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ. Można też wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak NSA wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79 oraz w cytowanym wyroku z 13 lipca 2017 r.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ nadzoru, na skutek wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, konstytucyjnej zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wskazać należało, że nie ma racji strona skarżąca zarzucając w tej sprawie organowi nadzoru naruszenie art. 2, 7 i 10 ust. 1 w związku z art. 165. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną ingerencję w samodzielność organu stanowiącego i ograniczenie jego uprawnień oraz suwerenności w zakresie obradowania i wyłaniania składu prezydium rady. Samorząd terytorialny zbudowany został na zasadzie decentralizacji, obejmującej przekazanie przez ustawodawcę części zadań publicznych do wykonywania przez tenże samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań publicznych objęte zostało nadzorem organów nadzoru z punktu widzenia legalności (art. 170 ust. 1 Konstytucji RP) i jednym z takich organów są wojewodowie (art. 170 ust. 2 Konstytucji RP). Wojewoda jako organ nadzoru dokonuje oceny nadzorczej każdej skierowanej do niego uchwały organu stanowiącego pozostającej w jego kognicji i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa organ ten ma obowiązek stwierdzić nieważność danego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nie jest nieuzasadnioną ingerencją w samodzielność samorządu unieważnianie uchwały w istotny sposób naruszającej prawo. Istotne naruszenie prawa polega także i na tym, że nieuprawniona osoba prowadziła obrady organu stanowiącego i zarządziła przystąpienie do głosowania nad przedmiotową uchwałą (zob. uzasadnienie przywoływanego już wyroku WSA w Krakowie z 13 lutego 2017 r.).

Nie mają też żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem skarżonego aktu okoliczności podnoszone w piśmie procesowym skarżącej Gminy Namysłów z dnia 30 czerwca 2020 r., gdyż przedmiotem skargi jest konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące wskazanej na wstępie uchwały, a nie zgodność z prawem innych uchwał podjętych na sesji w dniu 27 lutego 2020 r., czy też prawidłowość ocen tych uchwał przez inne organy (przez Kolegium RIO w Opolu). Nie stanowi także przedmiotu oceny Sądu w niniejszym postępowaniu prawidłowość zwołania sesji Rady Miejskiej w Namysłowie przez Wojewodę Opolskiego w dniu 3 kwietnia 2020 r.

Wyjaśnienia wymaga nadto brak postanowienia Sądu o zawieszeniu postępowania sądowadministracyjnego do czasu prawomocnego rozpoznania przez Sąd skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2020 r., nr PN.III.4131.56.2020.AR, a dotyczącego dokonania wadliwego, istotnie naruszającego prawo wyboru radnego P. na stanowisko wiceprzewodniczącego rady (uchwała nr 207/VIII/20). Obrady sesji i głosowanie nad wyborem tego radnego na stanowisko wiceprzewodniczącego rady prowadziła osoba nieuprawniona, tj. najstarszy wiekiem radny, a skoro tak to nie był on tym samym właściwie wybranym wiceprzewodniczącym rady. Stan faktyczny sprawy oraz jego ocena prawna nie budziły wątpliwości Sądu i stąd nie zachodziła konieczność zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego w stopniu, które uzasadniałoby jego uchylenie.

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.