Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 597/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej I. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 listopada 2016r. I. C. zwróciła się do Starosty [...] o zwrot nieruchomości zabudowanej położonej w Ł. o numerze ewidencyjnym nr [...] i powierzchni [...] ha, położonej w Ł., przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). W uzasadnieniu wniosku podała, że decyzją Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną o powierzchni [...] m2, położoną w Ł., przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiące współwłasność po ˝ Z. P. i W. P.. Wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, realizowanego przez Ł. Spółdzielnię [...] i Zakłady [...] w Ł.. W ocenie wnioskodawczyni na działce, stanowiącej część dawnej działki [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, na co wskazuje niemieniony dotychczas sposób jej zabudowy i charakter korzystania z niej. W kolejnym piśmie z dnia 3 stycznia 2017r. sprecyzowała, że wniosek dotyczy zwrotu udziału ˝ części działki [...] należącego do Z. P.. Według złożonego przez wnioskodawczynię postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 4 października 1972r. spadek po Z. P. zmarłym [...]. ( I Ns [...] ) nabyła jego żona H. P. oraz dzieci I. M. P., E. W. P., B. P. i J. P.. Z kolei według postanowienia tego sądu z dnia 18 listopada 2008r. ( Ns [...] ) spadek po J. P. zmarłym [...], nabyła żona G. P., oraz dzieci E. P., M. P., M. P., B. P. i J. P.. Postanowieniem z tego samego dnia (Ns [...] ) sąd stwierdził, że spadek po H. P. zmarłej [...]. nabyły dzieci E. C., I. C., B. W. oraz wnuki E. P., M. P., M. P., B. P. i J. P.. W oparciu o złożone dokumenty Starosta ustalił, że uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości są I. C., E. C., B. W., G. P., E. Z., M. F., B. P. i J. P.. Pismem z dnia 15 marca 2017r. do wniosku o zwrot nieruchomości przyłączył się J. P., 10 marca 2017r. do wniosku przyłączyła się B. W., 17 marca 2017r. B. P., G. P., E. Z. i M. F., a 21 marca 2017r. E. C..

Starosta Ł. uznał, że wszyscy spadkobiercy Z. P. przyłączyli się do wniosku I. C. o zwrot nieruchomości i decyzją z dnia [...]. i orzekł o zwrocie na rzecz I. C., E. C., B. W., G. P., E. Z., M. F., B. P. i J. P. udziału ˝ części w nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] oraz o zwrocie zwaloryzowanej kwoty wypłaconego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stosownie do wskazanych w decyzji udziałów. Organ potwierdził, że decyzją Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] [...] m2, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa. położoną w Ł., przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...]. Wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego realizowanego przez Ł. Spółdzielnię [...] i Zakłady M. w Ł.. W 1972r. działka nr [...] weszła w skład działki [...], która następnie na skutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]., została podzielona na działki [...] i [...] o powierzchni 0,[...]ha, której odpowiada działka [...]. W księdze wieczystej prowadzonej dla opisanej nieruchomości jako właściciel jest wpisane Miasto [...]. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że wymieniona nieruchomość zabudowana jest murowanym, dwukondygnacyjnym budynkiem, wynajmowanym przez H. B., prowadzącą Aptekę [...] oraz przez Związek [...] Działka od strony południowej częściowo utwardzona jest kostką brukową (wykorzystywana pod parking), a od ulicy [...] znajduje się trawnik z niskim metalowym ogrodzeniem. Od wschodu działka również utwardzona jest kostką brukową i wykorzystywana jako parking i częściowo jako trawnik. Na działce znajduje się jedno drzewo owocowe (jabłoń). Od strony północno-wschodniej położony jest chodnik z płyty betonowej, a od wschodu dokonano drewnianej nadbudowy budynku. W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., ogłoszonym w Dz. Urz. WRN w L. z dnia 20 października 1973 r. oraz planem mieszkalnictwa wielorodzinnego ul. [...] zatwierdzonym uchwałą PPRN [...] z [...] r. Pismem z dnia 11 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował organ I instancji, że planu mieszkalnictwa wielorodzinnego ul. [...] nie posiada oraz dołączył do akt sprawy poświadczony za zgodność z oryginałem Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z którego wynika, że wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności o symbolu A 103 MW. Według realizacyjnego planu szczegółowego na przedmiotowej działce nie przewidziano żadnej inwestycji związanej z budową osiedla. Od momentu wywłaszczenia na nieruchomości nie zrealizowano także żadnych obiektów będących będący częścią planowanego osiedla mieszkaniowego. Znajdujący się na nieruchomości dom mieszkalny został jednie częściowo wyremontowany na potrzeby prowadzonej działalności. W tej sytuacji organ uznał, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i nakazał jej zwrot. Orzekając o zwrocie odszkodowania organ powołał się na treść art. 140 ust.1 wspomnianej ustawy, według którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego zależnie od tego, kto jest właściciel nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Organ wskazał, że byli właściciele otrzymali odszkodowanie w wysokości [...] zł, natomiast według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wartość zwracanej nieruchomości wynosi [...] zł, zwaloryzowana kwota do zwrotu to [...] zł. Ze względu na to, że zwracany jest udział ˝ zwaloryzowane odszkodowanie wynosi [...] zł.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto [...] Wojewoda decyzję Starosty [...] uchylił i odmówił zwrotu przedmiotowego udziału w nieruchomości. Przede wszystkim nawiązał do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (SK 26/14 opubl. w Dz.U. z 2015 r. poz. 1039) w którym stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. W świetle zatem powyższego wyroku możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu ze współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Także organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei według tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 137 ust. 2 ustawy jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Podzielając ustalenia sprawy organ odwoławczy nie zgodził się jednak z oceną Starosty o zbędności nieruchomości na cle wywłaszczenia jakim była budowa wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego. Jego zdaniem urządzenie na działce infrastruktury osiedlowej w postaci chodnika, parkingu i płotu, częściowe jej zajęcie pod trawnik i przystosowanie budynku mieszkalnego do funkcji usługowych i handlowych stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla wielorodzinnego. Obiekty usługowe są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Celu wywłaszczenia nie niweczy użytkowanie części budynku (poddasze) o powierzchni [...] m2 przez Związek [...] na jego działalność statutową, polegającą najogólniej rzecz ujmując na wychowywaniu młodych ludzi, ani wynajęcie na podstawie umowy z 9 lipca 2001 r. lokalu użytkowego w budynku składającego się z dziesięciu pomieszczeń usytuowanych na parterze o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2 Aptece [...]. Jak wynika z operatu szacunkowego całkowita powierzchnia użytkowa budynku wynosi [...] m2 w tym parter - [...] m2 i poddasze - [...] m2. Najpóźniej zatem od 2001 r. budynek użytkowany jest w całości na wymienione cele. W kartotece budynku jego funkcja określana jako "budynki handlowo-usługowe". W decyzji z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], z której wydzielono m. in. działkę nr [...] wskazano, że powstałe w wyniku podziału działki zgodnie z projektem ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] znajdują się w strefie mieszkaniowo - usługowej o zabudowie wielorodzinnej intensywnej. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył orzecznictwo, według którego przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) (przykładowo wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1832/11, z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15, z dnia 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14). Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że działka nr [...] objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego M. Ł., zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r. nr [...]/73 i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym WRN w L. nr 14 poz. 149 z dnia 20 października 1973 r., który nie zawierał szczegółowych ustaleń, co do przeznaczenia wywłaszczonego terenu, a jedynie bardzo ogólne i kierunkowe założenia planistyczne. Na rysunku Planu nieruchomość (według opinii biegłego) położona była w obszarze oznaczonym symbolem A103MW przeznaczonym pod zabudowę o wysokiej intensywności. Zgodnie z pkt II. 1 i 2 Planu dla wydzielających się zespołów strukturalno - przestrzennych obowiązywała zasada realizacji w oparciu o plany szczegółowe. Plan ogólny adaptował zatwierdzone plany szczegółowe w tym plan mieszkalnictwa wielorodzinnego ul. [...] przy której położona była wywłaszczona nieruchomość (Uchwała PPRN [...]/71 z [...] r.). Planów tych nie odnaleziono, jednak w ogólnym planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r. budynek znajdujący się na działce został uwidoczniony na jego rysunku, a w oparciu o legendę planu można stwierdzić, że został pokazany jako już istniejący - w odróżnieniu od planowanych w sąsiedztwie bloków wielorodzinnych – i co istotne nie był przeznaczony do wyburzenia (płachta rysunku planu - karta 89 akt pierwszoinstacyjnych). Symbol graficzny jakim oznaczono budynek, w legendzie posiada opis: "budynki adapt. i w realizacji". Według organu uprawnione jest zatem stwierdzenie, że budynek mieszkalny miał zostać zaadaptowany na potrzeby planowanego osiedla wielorodzinnego, co miało miejsce, został on bowiem przystosowany do potrzeb prowadzonej w nim apteki osiedlowej, spełnia też inne funkcje publiczne będąc wykorzystywany częściowo na potrzeby Związku [...]. Dawne zabudowania i urządzenia gospodarstwa rolnego istniejące w otoczeniu budynku w chwili wywłaszczenia nieruchomości zastąpiła infrastruktura osiedlowa i trawnik. Co więcej, porównanie założeń planu realizacyjnego z wypisem z rejestru gruntów i budynków (karta 63 akt Starosty), zdjęciami z systemu geoportal i fotografiami nieruchomości i jej otoczenia (akta odwoławcze karty 35-40) wskazuje, że osiedle mieszkaniowe było budowane ściśle według założeń tego planu. Na wniosek taki pozwala porównanie planowanego i istniejącego położenia bloków wielorodzinnych, szkoły, przedszkola, przebiegu ulic, czy - w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] - zieleni osiedlowej i stacji transformatorowej. Stan zagospodarowania spornej działki i pozostałej części osiedla wiernie odpowiada założeniom planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r. Wojewoda zaznaczył, że ewentualne odstępstwa od pierwotnych założeń planistycznych przy realizacji tak złożonej i wieloetapowej inwestycji jaką jest budowa osiedla wielorodzinnego nie mogą być automatycznie traktowane jako uzasadniające zwrot nieruchomości. W przypadku osiedli mieszkaniowych uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (np. wyroki NSA z dnia: 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20.11.2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13.06.2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 9.03.2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14). W wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 946/07, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa wart. 137 ust. 1 ugn, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Również powołując się na orzecznictwo Wojewoda wywodził, że jeżeli w chwili złożenia przez osoby uprawnione wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r" I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r" I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. C. zarzuciła decyzji Wojewody, że argumentacja związana z celem osiedla i usługową funkcją budynku znajdującego się na działce wywłaszczonej jest oderwana od stanu faktycznego sprawy, a przez to niezasadna. Skarżąca zgodziła się, że pewną całość z dużym osiedlem mieszkaniowym mogą tworzyć sklepy, lokale usługowe, place sportowe, place zabaw, itp. Jednak nie każdy lokal usługowy, rozumiany jako świadczący usługi dla ludności, jest lokalem usługowym wpisującym się w pożądaną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Nie będzie takim przykładowo ani klub nocny, ani punkt przyjmowania zakładów jako lokale wprawdzie usługowe, ale o przeznaczeniu rozrywkowym. Zdaniem skarżącej nie wyjaśniono, czy każda forma odpłatnego świadczenia usług byłaby uznana za realizowanie funkcji usługowych istotnych, albo niezbędnych dla funkcjonowania osiedla. Zaznaczyła, że niespełna [...] metrów od przedmiotowej działki znajduje się kompleks przychodni zdrowotnych wraz z apteką budowany i planowany w celu obsługi ludności z sąsiadujących osiedli mieszkaniowych, który powstawał w latach 80. Naprzeciw budynku na wywłaszczonej działce znajduje się także Zespół [...] Wprawdzie organizacja jaką jest [...] wpisuje się w funkcje osiedla mieszkaniowego, gdyż jej zadaniem jest wychowanie młodzieży, nie sposób jednak nie zauważyć, że taką rolę i funkcję jaką jest wychowanie młodzieży pełni przede wszystkim szkoła i jej zaplecze socjalne sportowe i kulturalno - oświatowe. [...] metrów na południe od działki nr [...] zaczyna się plac szkolny tym razem dużej szkoły podstawowej, na terenie której funkcjonuje kolejna baza i infrastruktura sportowa i kulturalna. Skarżąca zwróciła uwagę, że po wybudowaniu całej towarzyszącej osiedlu infrastruktury w postaci terenów zielonych, żłobka z przedszkolem i parkingu, budynek funkcjonował jako Muzeum Regionalne w Ł.. Taka funkcja budynku trwałą przez wiele kolejnych lat. Obiekt muzealny nie może zostać uznany za spełniający funkcję usługową, służebną dla osiedla mieszkaniowego i stan stanowiący integralną całość z infrastrukturą mieszkaniową. Jeżeli zatem przez kolejnych kilkanaście lat nieruchomość podlagającą wywłaszczeniu na cele mieszkalnictwa i funkcjonowała jako muzeum to nie ma absolutnie podstaw do twierdzenia, że cel wywłaszczenie jest zachowany, gdyż wynajęto lokal na apteką. Skarżąca przekonywała, że przesłanka zwrotu ziściła się już w chwili, gdy lokal podlegał wynajęciu na aptekę. Trudno zatem twierdzić o realizacji celu w sytuacji, gdy de facto wynajmujący, uznający siebie za wyłącznego i nieograniczonego w działaniu właściciela nieruchomości podejmuje decyzje o komercyjnym jedynie znaczeniu. Inaczej rzecz ujmując Miastu było obojętne, czy w lokalu znajdzie się optyk, apteka, gabinet lekarski, czy zakład szewski, czy siedziba lokalnego oddziału partii. Wynajęciu podlegał lokal usługowy, a wynajem miał charakter komercyjny. Działania miasta pozostawało w całkowitym oderwaniu od celu wywłaszczenia z lat 70, jakim było wówczas mieszkalnictwo. W ocenie skarżącej o realizacji celów wywłaszczenia można mówić wtedy, gdy cel ten realizowany jest świadomie poprzez adekwatne do niego decyzje. Niezasadne jest przyjmowanie, że cel ten jest zrealizowany także wówczas, gdy zupełnie przypadkowo nieruchomość jest wykorzystywana na taki cel jaki może być uznany za funkcjonalnie związany z mieszkalnictwem. Z tego ujęcia kompletnie bez znaczenia jest, czy aktualnie, w chwili rozpatrywania sprawy, na nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa spójna z celem wywłaszczenia. Istotne jest to, iż działania podejmowane przez Miasto nie miały związku z uprzednim wywłaszczeniem. Realizacja celu wywłaszczenia winna być rozumiana jako zespól lub ciąg konkretnych decyzji i działań podejmowanych w ramach ułożonego zawczasu planu, z których każda kolejna decyzja lub działanie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z finalnym zamierzeniem. W jej mniemaniu jest oczywiste, że już w latach 80 mieszkalnictwo, a więc cel pierwotny wywłaszczenia został zrealizowany, albowiem wybudowane osiedle zostało zasiedlone, a jednocześnie powstała cała niezbędna do jego funkcjonowania infrastruktura. Natomiast decyzje determinujące losy przedmiotowej nieruchomości oderwały się od celu wywłaszczenia. Kolejne decyzje wyłamały się z planowego ciągu decyzyjnego i oderwały od zamierzenia. Nie sposób bowiem nigdzie się doszukać zgodności wywłaszczenia dla celów mieszkalnictwa z funkcjonowaniem nieruchomości dla potrzeb wystawiania eksponatów muzealnych. Zresztą w ustawie dla instytucji kultury przewidziano samoistne przepisy uwłaszczeniowe (art. 202 ustawy) właśnie dlatego, że ich rola, cele dla których funkcjonują i realizowane przez nie zadania są autonomiczne i z całą pewnością nie są integralnie powiązane z mieszkalnictwem. Jeżeli przyjmuje się, że dom mieszkalny wykorzystywany wyłącznie dla tego celu ma w związku z realizacją wywłaszczenia i budową osiedla mieszkaniowego spełniać funkcje usługowe dla tego osiedla to planuje się taki zamiar u zarania zamierzenia. Zakłada się jego parametry zgodnie z obowiązującymi standardami i wymogami technicznymi. W niniejszej sprawie tak nie jest i nie było, a obiekt stał się apteką i lokalizacją dla ZHP zupełnie przypadkowo.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rzeczywiście z treści art. 136 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2018r. poz.121) wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. W dotychczasowym orzecznictwie, mimo powtarzających się sporów interpretacyjnych, przyjęto jednak uważać, że ze względu na definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy, według której pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. W efekcie uznawano, że niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet, jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia ( wyrok NSA z dnia 19 października 2012r. I OSK 1245/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i podane tam orzecznictwo ). Odmienne stanowisko przedstawił Trybunał Konstytucyjny w powołanym również przez organy wyroku z 14 lipca 2015 r., ( SK 26/14 ), w którym uznano, że: "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zdaniem Trybunału prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji oraz wynika z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Przy czym konstytucyjne pojęcie własności rozumieć należy w sposób autonomiczny, wykraczający poza jego cywilnoprawne ujęcie. Obejmować ono będzie współwłasność, która nie jest odrębnym prawem rzeczowym, lecz rodzajem (formą) własności. Konsekwencją natomiast konstytucyjnego dopuszczenia wywłaszczenia udziałów we współwłasności musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. W ocenie Trybunału rozwiązanie nakazujące współpracę wnioskodawcy i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie wyważa w właściwy sposób interesów tych stron. Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest to, że nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków - nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają bowiem prawo odmówić przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wnioskodawca nie może również uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Jako osoby wywłaszczone nie są już wszak współwłaścicielami nieruchomości i nie podlegają przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę. Jego zdaniem art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Na tle tego wyroku w orzecznictwie ujawniły się dwa poglądy, z których pierwszy wyraża wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017r. ( I OSK 2499/15 i podane tam orzecznictwo oraz literatura opubl. w CBOSA ), w którym ponownie za wadliwy uznano pogląd, według którego na podstawie wspomnianego 136 ust. 3 ustawy możliwe jest wydanie decyzji o zwrocie całej nieruchomości na skutek wniosku, do którego przyłączyła się tylko część byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Według sądu w sytuacji, gdy uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest więcej osób, bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych. Nawiązując do wyroku Trybunału Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny jego skutków w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 ustawy zwrócił uwagę, że stwierdzono niekonstytucyjność tego przepisu z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niekonstytucyjności tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy. W ocenie NSA Trybunał w cytowanym wyroku wskazuje na potrzebę ustanowienia takiej regulacji prawnej, która zrealizuje normy konstytucyjne. Następstwem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyrokach z 5 kwietnia 2017r. I OSK 1672/15, 4 grudnia 2015r. I OSK 1225/15 i 7 lipca 2016r. I OSK 1996/15 wszystkie opubl. w CBOSA ). Odwołując się do argumentacji Trybunału wywiedziono wniosek, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Pogląd ten zdaje się obecnie dominować w orzecznictwie ( podobnie NSA w wyrokach z dnia 23 marca 2018r. I OSK 1136/16 i 8 grudnia 2017r. I OSK 2770/15 opubl. w CBOSA ). Także Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę skłania się do argumentacji wynikającej z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i podtrzymanej w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniającej pogląd, zgodnie z którym możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobiercom) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. W rozpoznawanej sprawie do wniosku skarżącej o zwrot udziału w nieruchomości, a właściwie części wywłaszczonej nieruchomości przyłączyli się wszyscy spadkobiercy byłego współwłaściciela Z. P., co było wystarczające dla jej rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela stanowisko Wojewody, według którego brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, która w ocenie skarżącej stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Stosownie do przywołanego już artykułu 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jego części, jeśli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei nieruchomość uważa się za zbędną na ten cel, jeżeli pomimo 7 lat od dnia ostateczności decyzji wywłaszczeniowej nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) lub pomimo upływu 10 lat od tej daty cel nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). W sprawie nie jest kwestionowane, że decyzją Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] [...] m2, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa. położoną w Ł., przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...]. Z decyzji wynika, że nieruchomość wchodziła w skład gospodarstw rolnych prowadzonych przez spadkobierców właścicieli, a wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, realizowanego przez Ł. Spółdzielnię [...] i Zakłady [...] w Ł.. W 1972r. działka nr [...] weszła w skład działki [...] , która następnie na skutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]. została podzielona na działki [...] i [...] o powierzchni [...], której odpowiada działka [...]. W księdze wieczystej prowadzonej dla pisanej nieruchomości jako właściciel jest wpisane M. Ł.. W trakcie wizji lokalnej ustalono, że wymieniona nieruchomość zabudowana jest murowanym, dwukondygnacyjnym budynkiem, wynajmowany przez H. B., prowadząca Aptekę [...] oraz przez Związek [...] L.. Działka od strony południowej częściowo utwardzona jest kostką brukową (wykorzystywana pod parking), a od ulicy [...] znajduje się trawnik z niskim metalowym ogrodzeniem. Od wschodu działka również utwardzona jest kostką brukową i wykorzystywana jako parking i częściowo jako trawnik. Na działce znajduje się jedno drzewo owocowe. Od strony północno-wschodniej położony jest chodnik z płyty betonowej, a od wschodu dokonano drewnianej nadbudowy budynku. W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym Uchwałą Nr [...]/73 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., ogłoszonym w Dz. Urz. WRN w L. z dnia 20 października 1973 r. poz. 149 oraz planem mieszkalnictwa wielorodzinnego ul. [...], zatwierdzonym uchwałą PPRN [...]/72 z [...] r. Według planu na wywłaszczonej nieruchomości, opisanej jako tereny upraw ogrodniczych i tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy przewidziano zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności o symbolu A 103 MW. W orzecznictwie od dawna utrzymywany jest pogląd, zgodnie z którym nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji. Pewne jest, że na przedmiotowej działce nie została zrealizowana zabudowa w postaci wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Zgodzić należy się jednak z Wojewodą, a pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie, że celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także cała infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest, co oczywiste, jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego ( wyroki NSA z dnia 17 marca 2011r. I OSK 697/2010, 7 września 2007r. I OSK 1324/2006, 17 czerwca 2011r. I OSK 1433/10, 3 września 2010r. I OSK 1537/09, 5 lutego 2009r. I OSK 300/08, 23 lutego 2010r. I OSK 600/09 wszystkie opublikowane w CBOSA). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone zresztą przez Wojewodę, stoi przy tym na stanowisku, że gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które z reguły są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można, co do zasady, wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla ( wyrok z dnia I OSK 789/18 i podane tam orzecznictwo ). Tak właśnie uważa organ odwoławczy, którego zdaniem budynek wpisuje się w infrastrukturę osiedla, a tym samym wykluczony jest zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości na której jest posadowiony. Trafnie jednak zwraca skarżąca uwagę, że nie każda infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Może ona stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla. Należy podkreślić, że na przedmiotowej działce nie tylko nie zrealizowano wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, ale jak wynika z planu realizacyjnego osiedla, takiej zabudowy nawet nie planowano. Prawdą jest, że realizacja celu wywłaszczenia nie musi wiązać się z koniecznością zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków. Za nieekonomiczną i nieracjonalną należałoby uznać konieczność wyburzenia istniejących budynków i posadowienie na gruncie nowych w sytuacji, gdy na nieruchomości istniały budynki w odpowiednim stanie, przygotowane do normalnej eksploatacji, mogące służyć realizacji celu opisanego jako osiedle mieszkaniowe. Uzasadnione jest jednak przekonanie, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdował się już budynek i został on pozostawiony, istotne jest, aby po nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była na niej prowadzona działalność zgodna z celem wywłaszczenia, co w sprawie nie ma miejsca. Wbrew przekonaniu Wojewody przedmiotowy budynek nie może zostać zaliczony do infrastruktury osiedla mieszkaniowego niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania tylko z tego powodu, że znajduje się w nim apteka, czy siedzibę ma Związek [...] L.. Istotnie za tego rodzaju infrastrukturę uważa się obiekty handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne. Jednak apteka, jakkolwiek pożądana, a tym bardziej siedziba Związku [...] nie są niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania. Nadal, mimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia na przedmiotowej działce znajduje się ten sam budynek jednorodzinny, w otoczeniu zabudowy wielorodzinnej. Wyjaśnienie tego stanu rzeczy zawiera pismo Ł. Spółdzielni [...] w Ł. z dnia 16 lutego 2018r. z którego wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] o powierzchni [...] przy ulicy [...] nie wchodziła w skład budowy osiedla mieszkaniowego. Treść tego pisma prowadzi do oczywistego wniosku, że część nieruchomości obejmującej wspomnianą działkę została wywłaszczoną ponad wymaganą potrzebę, czego dowodem jest właśnie wspomniany plan realizacyjny, pozostawiający znajdujący się na niej budynek w niezmienionym kształcie. Niczego w tej ocenie nie zmienia wykorzystanie niewielkiej części nieruchomości na parking, trawnik czy położenie chodnika z płyty betonowej. Trafnie w wyroku z dnia 13 września 2018r. ( I OSK 2583/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ocena, czy zostały zrealizowane cele publiczne wywłaszczenia musi być prowadzone nie tylko z uwzględnieniem przesłanek zwrotu zawartych w regulacjach Rozdziału 6, Działu 3 ustawy, lecz również z poszanowaniem reguł konstytucyjnych, w szczególności zaś gwarancji jakie daje art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Z jego treści wynika bowiem wprost, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ochrona własności, ujęta w zasadę konstytucyjną, determinuje kierunek wykładni przepisów dotyczących zarówno wywłaszczenia jak i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym ostatnim przypadku, oceniając stopień realizacji celu wywłaszczenia należy mieć na względzie przede wszystkim interes osoby, którą pozbawiono własności. W demokratycznym państwie prawa nieakceptowalna jest bowiem sytuacja, w której podmiot indywidualny jest pozbawiany własności "na wyrost", a ocena czy cele publiczne zostały osiągnięte dokonywana jest z perspektywy prymatu interesu podmiotu publicznego nad indywidualnym (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2240/16). Stąd też cel publiczny, na który odjęto nieruchomość, winien być ze względu na art. 21 Konstytucji RP wąsko pojmowany, a wszelkie niejasności należy interpretować na korzyść tego, kogo nieruchomość wywłaszczono, gdyż to jego prawo zostało odjęte na rzecz interesu ogółu ( tak też NSA w wyroku z dnia 13 września 2018r. I OSK 2581/18 opubl. w CBOSA). Warto zauważyć, że nawet nie zdołano ustalić, w jaki sposób budynek był wykorzystywany od 1974r. kiedy nieruchomości zostały wywłaszczone. Znajdująca się w aktach pierwsza umowa wynajmu lokalu użytkowego w budynku z przeznaczeniem na aptekę nosi datę 1 lutego 1993r. Według umowy przedwstępnej zawartej 14 października 1992r. wcześniej, 22 października 1991r. została zawarta umowa z Przedsiębiorstwem [...] w L., nie wiadomo jednak na jaki cel. Z kolei skarżąca i właścicielka apteki wskazywały, że budynek był wykorzystywany jako magazyn eksponatów przeniesionych z Muzeum [...] w Ł., na czas remontu budynku do którego Muzeum miało się przenieść. Nie miało to nic wspólnego z celem wywłaszczenia i którego funkcjonowania nie sposób uznać za modyfikację celu wywłaszczenia. Z punktu widzenia wspomnianych wyżej uwag nie do zaakceptowania jest sytuacja w której wywłaszcza się nieruchomości zabudowane, a następnie pomieszczenia w samym budynku są oddawane w najem dla prowadzenia działalności gospodarczej. Uwaga ta jest o tyle istotna, jeśli stosownie do planu realizacyjnego zabudowy osiedla, zatwierdzonego 29 września 1972 r. , a więc już dwa lata przed datą wywłaszczenia wiadomo było, że budynek zostanie pozostawiony w dotychczasowym stanie. Tym bardziej, że według oświadczenia samej Spółdzielni [...] przedmiotowa działka nie wchodziła w skład budowy osiedla mieszkaniowego. Jest to działanie którego nie sposób pogodzić z zasadami demokratycznego państwa, a co także przemawia za zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ). Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

.