Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 643/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1394/05 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia czy zespół dworsko - parkowy podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. K. kwotę 655 zł (sześćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1394/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przejęcia zespołu dworsko - parkowego na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] - stwierdzającą, że część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka o nr ewidencyjnym 381/2 o powierzchni 3,62 ha, należącej przed przejęciem Skarbu Państwa do T. i L. z P. małż. K., zapisanej w księdze wieczystej "S.", stanowiącej zespół dworsko - parkowy, nie podpadała pod działanie przepisów art.2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości obejmującej m.in. zespół dworsko - parkowy w S. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, iż przejęcie zespołu dworsko - parkowego na własność Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż nie stanowił on nieruchomości rolnej i nie nadawał się do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, przez inne podmioty. Wojewoda [...] podzielił argumenty spadkobierców byłych właścicieli, iż przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu dworsko - parkowego, stanowiącego część składową majątku ziemskiego nastąpiło z naruszeniem powołanego dekretu. Ustalając znaczenie pojęcia "nieruchomość ziemska" Wojewoda [...] odwołał się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie - wykładni przedstawionej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990r. (sygn. akt W 3/89, OTK z 1990, Nr 3, poz.26) oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998r. (sygn. akt III CKN 393/97, OSP nr 10, poz. 171), a także szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż nieruchomościami określonymi przymiotnikiem "ziemskie" są te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter wyłącznie rolniczy. Stwierdził, iż dokumenty zgromadzone w sprawie oraz zeznania świadków wskazują, iż nie istniała funkcjonalna łączność zespołu dworsko - parkowego z pozostałą częścią nieruchomości. Gospodarstwo rolne w majątku S. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu dworsko - parkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] oraz Przedsiębiorstwo Rolne "R." Spółka z o.o. podnosząc, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji stwierdzając, że Wojewoda dokonał wadliwej wykładni przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Minister wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została przejęta na Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość posiadała w/w cechy, nieruchomość taka przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Nowelizacja dekretu z dnia 6 września 1944r. dokonana dekretem z dnia 17 września 1945r. (Dz. U. Nr 3, poz.9) polegająca m.in. na skreśleniu w art. 2 ust. 1 w zdaniu pierwszym wyrazów "o charakterze rolniczym" oznacza, iż z chwilą dokonania tej zmiany przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Minister zaznaczył, iż wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej cele reformy wskazują, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tyko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Przepis § 5 powołanego wyżej rozporządzenia jasno stanowi, iż wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Wnioskująca strona musiała wykazać, że cała nieruchomość nie spełniała norm obszarowych. Wskazuje na to § 6 rozporządzenia stanowiący, że stronę ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Nie ma żadnych wątpliwości - zdaniem organu odwoławczego - że tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przyjętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Wyłączenie zatem zespołu dworsko - parkowego jest niedopuszczalne, gdyż przedmiotowy dekret nie został uchylony.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wniósł P. K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania. W skardze podniósł, że organ umarzając postępowanie wskazał na brak podstaw prawnych w przedmiocie orzekania przez organ administracji co do części przejętej w trybie reformy rolnej nieruchomości i powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przeoczył, że w sprawach, których zapadły te wyroki, przebieg postępowania był odmienny od przebiegu postępowania w niniejszej sprawie. Natomiast w analogicznych sprawach sąd ten jedynie uchylił zaskarżoną decyzję (wyrok z dnia 1 lutego 2005r., sygn. akt. IV SA/Wa 89/04 oraz z 3 marca 2005r., sygn. akt. IV SA 3982/03) i Minister obecnie musi rozpatrzeć merytoryczną zasadność pozytywnych decyzji Wojewody [...].

Nadto skarżący podniósł, iż z przepisu art. 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 2 § 3 k.p.c. nie wynika, aby nie dotyczył on części nieruchomości, a odnosił się tylko do całej nieruchomości. Zdaniem skarżącego sprawami o charakterze cywilno - prawnym są zarówno sprawy o podpadanie całości posiadłości pod przepisy dekretu jak i sprawy dotyczące tych posiadłości. W obu przypadkach mamy do czynienia z roszczeniem o ustalenie prawa i przekazanie takich spraw do postępowania administracyjnego jest możliwe, stosownie do art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie przepisu szczególnego rangi ustawowej. Przepisem takim jest art. 20 dekretu z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a więc w kwestii, czy z uwagi na obszar majątek ziemski podlegał, czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli i ich następców, praw o charakterze cywilnym, w tym np. czy niektóre nieruchomości wchodzące w skład majątku nie były związane z majątkiem ziemskim.

Zgodnie z przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51) na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejście wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Sąd zaznaczył, iż wprawdzie § 5 rozporządzenia posługuje się zwrotem "orzekania w sprawach czy dana" nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, co mogłaby sugerować, że przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia również o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter czy społeczno - gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona łącznie obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę składającą wniosek wszczynający postępowanie obowiązek przedłożenia dokumentów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowanie może być jedynie orzeczenie o tym, czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Przepis § 6 podobnie jak i § 5 rozporządzenia posługuje się określeniem "dana nieruchomość", a zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu, z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów Sąd pierwszej instancji przyjął, że przewidziana w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Sąd podkreślił, iż powyższy pogląd jest odmienny od prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie.

Uwzględniając fakt, iż spadkobiercy byłych właścicieli majątku o łącznej powierzchni ponad 306 ha w swym żądaniu domagali się orzeczenia o niepodpadaniu nie całego przyjętego majątku, a jedynie jego niewielkiej części, obejmującej dwór z parkiem, Sąd pierwszej instancji uznał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za zgodną z prawem. Skoro nie było podstaw do orzekania w oparciu o § 5 w związku z § 6 rozporządzenia o niepodpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przyjętego w tym trybie majątku, to zasadne było umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem spadkobierców byłych właścicieli majątku ziemskiego, w trybie art. 105 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji - powołując się na poglądy doktryny - wskazał, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jego rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. K., zaskarżając wyrok w całości. Skarżący, reprezentowany przez adwokata A. H., zarzucił naruszenie prawa materialnego:

a) art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 Konstytucji R. P. polegającego na ich pominięciu,

b) art. 177 Konstytucji R. P. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną interpretację poprzez uznanie właściwości sądów powszechnych w tej sprawie,

c) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 tegoż dekretu oraz § 4 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez błędną interpretację uznającą, że przejęciu na cele reformy rolnej podpadał zespół dworsko - parkowy w S.,

d) § 5 w związku z § 6 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że w przypadku zamiaru wyłączenia spod przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej niewłaściwa jest droga postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne P. K. wniósł o uchylenie, w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] ewentualnie uchylenie, na podstawie art. 185 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył treść § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej i podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił tylko jedną z możliwych interpretacji. Autor skargi wskazał, że art. 1 dekretu wskazywał jednoznacznie cel tej regulacji, a rozporządzenie wykonawcze w § 4 zdefiniowało pojęcie gruntów rolnych (grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe), co pozwala zwrot "dana nieruchomość" odnieść nie do areału, ale do przeznaczenia gruntów danej nieruchomości. Dodatkowym argumentem wskazującym na właściwość drogi postępowania administracyjnego, nawet przy założeniu, że użyte w przepisie określenie "dana nieruchomość" oznacza całą nieruchomość, są "zasady poprawnego myślenia", że kompetencje odnoszące się do całej nieruchomości mają zastosowanie także do jej części ( argumentum a minori ad maius ) - postanowienie Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie I Acz 1455/05. Z tych względów, zdaniem skarżącego, nie można twierdzić, że unormowania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu. Takie ograniczenie musiałoby być wyraźne i jednoznaczne, a nie wynikające z zawężającej wykładni przywołanych przepisów.

Skarżący zarzucił, że Minister nie odniósł się do zasadności merytorycznej rozstrzygnięcia Wojewody [...], który w decyzji z dnia [...] orzekł, że część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej "S." stanowiąca zespół dworsko-parkowy nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Teza Ministra, że pod przepisy dekretu reformy rolnej podpadały "nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku charakterze rolniczym" jest niedopuszczalna.

Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 2 ust. 1 (brzmienie pierwotne) oraz art. 1 ust. 2 dekretu pod przepisy dekretu PKWN podlegały jedynie nieruchomości o charakterze rolniczym. Potwierdza to dotychczasowe orzecznictwo m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 22 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OSK 46/04 (ONSAiWSA 2004/1/20). Autor skargi przywołał również tezę postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 roku, sygn. akt SK 5/2001 i podniósł, że nie można rozważać zmian dokonanych w dekrecie po dniu 13 września 1944 roku i twierdzić, że poprzez skreślenie słów "o charakterze rolniczym" pod przepisy dekretu PKWN podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie - nie tylko użytki rolne, ale również tereny zabudowaniami i to (tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Na zakończenie skarżący powołał się na konstytucyjne prawo własności i prawo do dziedziczenia oraz zasadę demokratycznego państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wnoszący skargę kasacyjną P. K. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 177 Konstytucji R.P. w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej jak też § 5 w związku z § 6 tegoż rozporządzenia przez błędną ich wykładnię, która doprowadziła Sąd do oceny, iż w sprawach o niepodleganiu zespołów dworsko - parkowych pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej niewłaściwa jest droga postępowania administracyjnego, lecz właściwe są sądy powszechne.

Powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego są usprawiedliwione, a to z następujących względów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 roku, sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia

6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Przedmiotowa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. tj. jako tzw. uchwała konkretna. Niemniej jednak, niezależnie od tego, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona także tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 269 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. A zatem, przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopóki nie nastąpi zmiana wykładni, dopóty sądy administracyjne winny ją respektować. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu ( por. B. Gruszczyński [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, wyd. II, 2006, J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, s.543). W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, iż przez określenie "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" należy rozumieć zarówno skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. J.P. Tarno "Prawo o postepowaniu...str. 545, A.Kabat i R.Hauser "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych" PiP 2004r., zeszyt 2, s.36).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zajęte w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku, sygn. akt I OPS 2/06.

Podkreślić należy, iż pogląd, że na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) można rozpatrywać wnioski dotyczące tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu prezentowany był tak w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie, jako że przepisy dekretu ani rozporządzenia nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej", przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), za którym przemawiają też przepisy dekretu (np. art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6 i art. 11 ust. 1). A mianowicie uznawano, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej.

Celowe jest także zwrócenie uwagi na brzmienie § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, który to ustanawia kompetencję wojewódzkich urzędów ziemskich do orzekania "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e)". Użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje na to, że § 5 rozporządzenia obejmuje również ustalenie charakteru nieruchomości tj. ustalenie, czy jest to nieruchomość ziemska, a więc nieruchomość podlegająca przejęciu na cele reformy rolnej, czy też nieruchomość, która nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Zakres przedmiotowy orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, co nadaje szczególne znaczenie właściwemu rozumieniu tegoż przepisu. Prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych.

Wydając decyzję administracyjną w trybie § 5 rozporządzenia można orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, tym samym nie wyłączając możliwości orzekania o tym, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 roku, sygn. akt I OPS 2/06,ONSAiWSA 2006/5/123; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89, OTK 1990, poz. 26; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04, ONSAiWSA 2004, z. 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1994 r. sygn. akt II SA 250/94, ONSA 1996, z. 1, poz. 22; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. akt III ARN 77/94, OSNP 1995, nr 14, poz. 167).

Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory (roszczenia) dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 K.p.c. Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, jednak z tym zastrzeżeniem, że sprawy te na mocy przepisów szczególnych mogą zostać przekazane do właściwości sądów szczególnych lub innych organów - art. 2 § 1 i 3 K.p.c.

W sprawach dotyczących orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e) dekretu takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej jest przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski (obecnie wojewoda), od którego decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (obecnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Na decyzję wydaną w tym trybie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a od orzeczenia tego sądu - skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). A zatem, w sprawach przekazanych do orzekania na mocy § 5 ust.1 rozporządzenia organom administracji publicznej jest możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym, jak również kontrola sądowa tych decyzji w drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada normom konstytucyjnym (m.in. art. 177 w związku z art. 184 Konstytucji RP). ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt III CK 296/03, Biul. SN 2005, nr 1, poz. 11, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt IV CK 336/04, LEX nr 186911, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1951 r., sygn. akt C 427/51, OSNCK 1953/1/1).

Pogląd zaprezentowany w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji prowadziłoby w konsekwencji do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu: o tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) tam określonym, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części), miałby rozstrzygać sąd powszechny. Takie stanowisko nie tylko nie znajduje potwierdzenia w przepisach dekretu i rozporządzenia, ale jest też nieuzasadnione i z tego względu, że w obu tych postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów.

Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy kasacyjne.

Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 1 i art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej przez błędną interpretację uznającą, że na cele reformy rolnej podpadał zespół dworsko - parkowy w S.. Powyższy zarzut nie jest trafny, albowiem w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiadał się w kwestii podpadania bądź niepodpadania zespołu dworsko - parkowego w S. pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż uznał, że w tych sprawach nie jest właściwa droga postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, iż zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji uznając, iż żądanie spadkobierców byłych właścicieli majątku ziemskiego nie może być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym. Rozważania Sądu pierwszej instancji i wynikająca z nich ocena prawna koncentrują się wokół zagadnienia kognicji organów administracji do rozpatrzenia sprawy podpadania części nieruchomości określonej jako zespół dworsko -parkowy pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu. Sąd pierwszej instancji nie rozważał przepisów art. 1 dekretu PKWN oraz § 4 rozporządzenia i nie wypowiadał się, czy przejęciu na cele reformy rolnej podlegał zespół dworsko - parkowy w S.

Odnośnie zarzut naruszenia art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich pominięcie stwierdzić należy, iż w skardze kasacyjnej brak jest konkretyzacji i uzasadnienia tego zarzutu. Podniesiono jedynie, iż prawo własności w demokratycznym państwie prawa nie może być lekceważone i zakwestionowano legitymację Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do stanowienia prawa w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą ograniczać się do ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu norm konstytucyjnych - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2004r., FSK 363/04, ONSAiWSA 2005/2/41).

Zważywszy, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...].

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).