Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 259/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 2, ust. 3, art. 43 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
article: Art. 18 pkt 20, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] nr. [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Szpitala skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 259/08

W dniu [...] Sejmik Województwa podjął uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Szpitala, objętych uchwałą Rady Społecznej Szpitala z dnia [...], nr [...]. Zmiany dotyczyły § 3 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 23 pkt 2 Statutu.

Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Województwa. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91 poz. 408 z późn. zm.).

Zmiany w Statucie Szpitala są konsekwencją wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. nr 191, poz. 1410) oraz proponowanego przez Narodowy Fundusz Zdrowia zmniejszenia w roku 2007 funduszy na Izbę Przyjęć. Zmusiło to dyrekcję Szpitala do przekształcenia Izby Przyjęć w Gabinet Przyjęć, usytuowany w Przychodni Przyszpitalnej. W Gabinecie wykonywane będą czynności związane z planowymi przyjęciami do Szpitala oraz z przyjęciami nagłymi, które będą miały miejsce w czasie zwykłej pracy Szpitala. W pozostałym czasie opieka w przypadkach nagłych, w których zapadnie decyzja o konieczności hospitalizacji, winna być zapewniona przez działające w K. szpitalne oddziały ratunkowe, w szczególności te które mieszczą się w szpitalach posiadających oddziały okulistyczne.

Pismem z dnia 26 marca 2007 r. Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...], nr [...]. Nieważność tej uchwały stwierdziło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...], nr [...], wydane na podstawie art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 z późn. zm.).

Przekształcenie dotychczasowej Izby Przyjęć w Gabinet Przyjęć do Szpitala powoduje istotne ograniczenie dostępności świadczeń zdrowotnych z zakresu okulistyki, bez wskazania alternatywnych dróg uzyskania świadczeń leczniczych tego samego rodzaju.

Nie zachowano wymogów art. 43 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tj. przekształcenie miało nastąpić bez wymaganego 3-miesięcznego okresu między datą podjęcia uchwały i przekształceniem. Projekt uchwały nie przedłożono do zaopiniowania Wojewodzie.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Województwo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 43 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 39 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania dzień po wydaniu rozstrzygnięcia i doręczenie go łącznie z rozstrzygnięciem nadzorczym. Naruszono również art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 K. p. a., nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Zdaniem strony skarżącej nie można podzielić stanowiska Wojewody, iż przedmiotem spornej uchwały było przekształcenie zakładu istotnie ograniczające działalność Szpitala. Zmiana polegała wyłącznie na zmianie nazwy, gdyż obowiązki w zakresie pomocy doraźnej i jej organizacji wynikają ze zgoła innego źródła niż statut zakładu. Zadania dotychczasowej Izby i Gabinetu przyjęć do szpitala są takie same, podobnie jak zakres udzielanych tam świadczeń. Braki postępowania dowodowego sprawiły, że Województwo nie pozyskał koniecznych dokumentów i informacji od strony skarżącej, od Szpitala, ani Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Ewentualne zmniejszenie świadczeń udzielanych przez Szpital, odnosić się może tylko i wyłącznie do świadczeń o charakterze ambulatoryjnym, bowiem zabiegi o charakterze wysokospecjalistycznym Szpital zapewnia w ramach swojego normalnego funkcjonowania. Zabiegi wysokospecjalistyczne wykonywane są bowiem wobec pacjentów przyjętych do Szpitala, bezpośrednio na oddziały szpitalne, a nie na Izbę Przyjęć.

Izba Przyjęć pełniła rolę całodobowego ambulatorium w terminach ustalonych między Szpitalami na podstawie nieformalnego porozumienia. System tzw. "ostrych dyżurów" funkcjonował w K. od dawna, a Szpital przystąpił do niego w drugiej połowie lat siedemdziesiątych. Podmioty działające w ramach tego systemu ustalały plany "ostrych dyżurów" i uczestniczyły w tym systemie na podstawie tego planu.

Od 1 lutego 2007 r. wobec konieczności dostosowania się do obowiązujących przepisów, z nieformalnego układu tzw. "ostrych dyżurów" wycofały się wszystkie szpitale w K. tj. Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...], Szpital Uniwersytecki, Szpital Specjalistyczny im. [...] oraz Szpital Kliniczny, a Szpital realizował świadczenia ambulatoryjne w ramach tego nieformalnego układu "ostrych dyżurów" do końca lutego 2007 r.

Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie odniósł się właśnie do tej części uzasadnienia uchwały, która powołuje się na zapisy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym. (Dz.U. nr 191 poz. 1410), która w zakresie większości przepisów weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. Interpretacja zapisów tej ustawy ma znaczenie dla prawidłowego ustalenia podstaw podjęcia uchwały Sejmiku w brzmieniu zaskarżonym przez Wojewodę.

Osobie w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, świadczeń opieki zdrowotnej udziela szpitalny oddział ratunkowy (SOR) oraz jednostka organizacyjna szpitala wyspecjalizowana w zakresie udzielana świadczeń zdrowotnych niezbędnych dla ratownictwa medycznego (art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym). Szpitalnym oddziałem ratunkowym jest komórka organizacyjna szpitala w rozumieniu przepisów o zakładach opieki zdrowotnej, stanowiąca jednostkę sytemu ratownictwa medycznego udzielająca świadczeń opieki zdrowotnej osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, spełniająca wymagania określone w ustawie (art. 3 pkt 9 ustawy). Tylko SOR-y są zobowiązane do stałego świadczenia usług w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. Liczbę szpitalnych oddziałów ratunkowych ustala w planie działania systemu ratownictwa medycznego Wojewoda (art. 23 ust 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym).

Szpital świadczy wysokospecjalistyczne usługi medyczne w nagłych przypadkach, co jednak nie obejmuje - szpitalnego oddziału ratunkowego. Szpital nie jest ujęty w systemie ratownictwa, a więc nie jest wymieniany ani wśród obecnie działających szpitalnych oddziałów ratunkowych, ani wśród jednostek ujmowanych jako "planowany model docelowy", a utrzymywanie pełnej gotowości diagnostyczno - leczniczej do udzielania świadczeń ratowniczych w ramach tzw. "ostrych dyżurów" wynikał jedynie z dotychczasowej praktyki.

Podejmując zakwestionowaną uchwałę Sejmik Województwa nie tylko nie naruszył przepisów prawa, ale dostosował obecną strukturę organizacyjną Szpitala, przynajmniej pod względem formalnym do obowiązujących przepisów prawa do takiego zakresu działania, na jaki pozwalają obecnie obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Do tego rodzaju zmian nie ma zastosowania art. 43 ustawy.

Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył podstawowe przepisy i zasady postępowania administracyjnego. Organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych. Tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane i doręczone do Biura Sejmiku Województwa dopiero w dniu [...] 2007 r., czyli dzień po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Powiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, które doszło do adresata już po wydaniu tego rozstrzygnięcia, oznaczało naruszenie przepisu art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II OSK 134/2005 (ONSA i WSA 2006/5 poz. 137).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie uchwały wyraźnie dowodzi, że przeprowadzona w Szpitalu zmiana nie ograniczała się do zmiany nazwy. Ocena czy ograniczenie jest istotne czy nieistotne winna być dokonywana każdorazowo dla konkretnego przypadku (art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Ograniczenie działalności prowadzonej dotychczas przez Izbę Przyjęć w istotnym zakresie ograniczy dostępność usług lekarzy-okulistów. Szpital pozostał jedyną tego typu placówką udzielającą specjalistycznej pomocy medycznej w zakresie okulistyki. Dalsze ograniczenie przez ten Szpital udzielania tego rodzaju usług do godzin pracy szpitala w dni powszednie powoduje, iż osoby wymagające specjalistycznej opieki okulistycznej z terenu województwa zostały poza tymi godzinami całkowicie pozbawione takich usług. Wbrew twierdzeniom skarżącego, szpitalne odziały ratunkowe nie są powołane do udzielania wysokospecjalistycznej pomocy okulistycznej w nagłych przypadkach.

Szpitalny oddział ratunkowy udziela świadczeń opieki zdrowotnej polegających na wstępnej diagnostyce oraz podjęciu leczenia w zakresie niezbędnym dla stabilizacji funkcji życiowych osób, które znajdują się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego. (§ 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2002 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, Dz.U. z 2002 r. nr 74 poz. 687 z późn. zm). Oddział taki nie ma natomiast obowiązku ani odpowiednich warunków do udzielania pomocy w zakresie przypadków wymagających wykonywania zabiegów specjalistycznych w zakresie okulistyki, powstałych w wyniku zdarzeń nagłych.

Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. nr 191 poz. 1410) nie uchyla (ani nie zmienia) art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ nadzoru nie kwestionuje dopuszczalności dostosowania Szpitala do zasad ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Nie zwalnia to jednak Sejmiku Województwa z obowiązku zachowania wymogów z art. 43 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Wystarczającym powodem dla wydania rozstrzygnięcia były motywy podjęcia uchwały nr [...], zapisane w jej uzasadnieniu oraz w protokole IV sesji Sejmiku Województwa. Pozostałe fakty przytoczone w odpowiedzi na skargę nie wymagały udowadniania, bowiem jak wynika z samej skargi, są one znane zarówno organowi nadzoru, jak i stronie skarżącej.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02, stwierdzono, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego potencjalnie stanowi naruszenie przepisów postępowania, którego znaczenie procesowe podlega każdorazowo ocenie sądu administracyjnego. Ewentualne naruszenie procedury w Niniejszej sprawie mogło mieć co najwyżej charakter techniczny i nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

1. Argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego i skargi opiera się na założeniu, że ważność zaskarżonej uchwały zatwierdzającej statut szpitala uzależniona jest od ważności statutu. Nieważną będzie taka uchwała, która zatwierdzi statut dotknięty wadami, skutkującymi nieważność statutu.

Sąd uznaje taką argumentację za trafną, albowiem art. 39 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje zatwierdzanie statutu przez organ, który utworzył zakład. Można ten przepis interpretować w ten sposób, że organ tworzący zakład ponosi odpowiedzialność za poprawność aktu założycielskiego zakładu opieki zdrowotnej i jego statutu. Organowi temu nie wolno zatwierdzać statutu zoz-u sprzecznego z prawem. W konsekwencji rozpatrzenie skargi Województwa, która zainicjowała niniejsze postępowanie celem uchylenia przez Sąd rozstrzygnięcia nadzorczego — wymaga od Sądu oceny zarówno tego rozstrzygnięcia nadzorczego, uchwały, o której mowa w tym rozstrzygnięciu, jak i statutu szpitala zatwierdzonego uchwałą.

2. Istotą sporu między Województwem i Wojewodą jest ocena legalności procedury wprowadzenia zmian do statutu szpitala.

Rozstrzygnięcie nadzorcze koncentruje się na wykazaniu, że przekształcenie Izby Przyjęć w Gabinet Przyjęć do Szpitala jest "istotnym ograniczeniem działalności" szpitala w rozumieniu art. 43 ust. 3 ustawy o zoz. W konsekwencji projekt uchwały o zmianie w statucie powinien być objęty procedurą opiniowania określoną w art. 43 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Skoro opinii przewidzianych w tym przepisie nie uzyskano to prawidłowo działał Wojewoda stwierdzając nieważność tej uchwały.

Skarżące Województwo dowodzi, że utworzenie Gabinetu Przyjęć w miejsce dotychczasowej Izby Przyjęć dostosowuje statut szpitala do wymogów określonych w ustawie z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

Nie wnikając w tym miejscu w trafność tego argumentu, Sąd odnotowuje, że powyższy argument Województwa oznacza w istocie przyznanie racji Wojewodzie. Niezależnie bowiem od przyczyn przekształcenia Szpitala (według skarżącego – dostosowanie do ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym), pozostaje faktem przyznanym przez skarżący Szpital, że organizacja szpitala została przekształcona celem ograniczenia zakresu świadczeń Gabinetu w porównaniu z zakresem świadczeń dotychczasowej Izby Przyjęć.

Skarga dowodzi konieczności przekształcenia, gdy tymczasem owo zapotrzebowanie na zmianę nie jest w ogóle przedmiotem oceny zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarga pomija natomiast istotę argumentacji tego rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest procedurę opiniowania projektu istotnych zmian w statucie i organizacji szpitala.

3. Przedmiotem sporu między stronami jest nie tyle fakt przekształcenia Izby Przyjęć w Gabinet Przyjęć, co przede wszystkim znaczenie i konsekwencje owego przekształcenia w postaci ograniczenia zakresu usług świadczonych prze Gabinet w porównaniu z zakresem usług świadczonych poprzednio przez Izbę Przyjęć. Zdaniem strony skarżącej zmiana w statucie szpitala polegała jedynie na zmianie nazwy "Izba Przyjęć" na "Gabinet Przyjęć".

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, która już w skardze dopuszcza możliwość zmniejszenia zakresu świadczonych usług bez uruchamiania procedury określonej w art. 43 ustawy. Pełnomocnik strony skarżącej przyznał na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r., że zmniejszeniu uległ czas pracy Gabinety jest krótszy niż Izby, tj. Izba pracowała przez 24 godzin na dobę, a Gabinet ma pracować jedynie 12 godzin na dobę. Jak wynika z uzasadnienia uchwały nr [...] głównym powodem zmiany statutu szpitala były kwestie finansowe spowodowane propozycją Narodowego Funduszu Zdrowia o zmniejszeniu środków na Izbę Przyjęć w roku 2007 o ok. 30%. O takim rozumieniu celów i skutków przekształcenia statutu świadczy nie tylko uzasadnienie uchwały, ale i tekst uchwały zmieniającej statut i zakwestionowanej przez rozstrzygniecie nadzorcze, to jest wykreślenie z § 20 ust. 1 pkt 2 lit. b statutu słów "Izba Przyjęć" i zastąpienie ich słowami "Gabinet Przyjęć do Szpitala" (§ 20 ust.1 pkt 2 tiret 8).

4. Powyższe ustalenia uzasadniają uznanie prawidłowości argumentacji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Niespornym jest, że zakwestionowana uchwała zatwierdzała tego rodzaju przekształcenie Szpitala, które zostało przeprowadzone specjalnie w tym celu, aby istotnie ograniczyć zakres usług świadczonych przez tą jednostkę organizacyjną Szpitala. Z tego powodu Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że projekt uchwały obligatoryjnie podlegał trybowi ustalonemu w art. 43 ust. 3 ustawy o zoz.

5. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz. 1692 oraz 2005, nr 94, poz. 788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz. 1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz. 831, nr 221, poz. 1650).