Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 970/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 28 ust. 2, art. 82 ust. 6
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 10 ust. 5a i ust. 5c
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego A. A. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1981/17 w sprawie ze skargi Powiatu P. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu P. na rzecz Sejmiku Województwa Mazowieckiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Powiat [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., którym oddalono skargę w/w na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Sejmik Województwa Mazowieckiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 5a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), podjął w dniu [...] kwietnia

2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii niektórych odcinków dróg wojewódzkich i zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych. W § 1 uchwały pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej następujące odcinki dróg wojewódzkich, jednocześnie zaliczając je do kategorii drogi powiatowej: 1) drogę wojewódzką nr [...] na odcinku [...] - [...], 2) drogę wojewódzką nr [...] na odcinku [...] - droga wojewódzka nr [...], 3) drogę wojewódzką (dawniej droga krajowa nr [...]) na odcinku przebiegającym na terenie [...] od węzła [...]do granicy [...]. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Mazowieckiego (§ 2), jednocześnie stwierdzając, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po oddaniu do użytkowania trasy [...][...] - [...] ww. odcinki drogowe (dawniej odcinki dróg krajowych nr [...] i [...]) z mocy prawa zostały pozbawione kategorii drogi krajowej i zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Podkreślono również, że nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, spełniając tym samym warunek zachowania połączeń między miastami. Natomiast dawny przebieg dróg krajowych nr [...] i [...], powiązany układem ulic na terenie [...], pełni funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Ponadto podniesiono, że pozbawione kategorii drogi krajowej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej nie stwarzają możliwości połączenia tych odcinków drogi z innymi drogami kategorii drogi wojewódzkiej i utworzenia ciągu drogowego. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p., organ uznał, że należy pozbawić ww. odcinki dróg kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczyć do kategorii drogi powiatowej.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Powiat [...]wezwał Sejmik do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Wezwanie nie zostało uwzględnione przez organ, zaś uchwałę w tym przedmiocie doręczono zarządowi Powiatu [...] w dniu [...] lipca 2017 r.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Powiat [...] zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie

i pozbawienie odcinków dróg wskazanych w uchwale kategorii dróg wojewódzkich,

w sytuacji gdy drogi te stanowią część połączenia między miastami oraz mają znaczenie dla województwa;

b) art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie odcinków dróg wskazanych w uchwale kategorii drogi wojewódzkiej, w sytuacji gdy drogi te nie spełniają przesłanek zaliczenia do kategorii dróg powiatowych, tj. nie stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin ani siedzib gmin między sobą;

c) art. 10 ust. 5a. u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie odcinków dróg wskazanych w uchwale kategorii drogi wojewódzkiej bez jakiegokolwiek ustalenia i przedstawienia długości wskazanych odcinków drogi wojewódzkiej do długości wybudowanego odcinka drogi krajowej wskazanego w uzasadnieniu uchwały i ustalenia proporcjonalnej długości obu ww. odcinków.

2) przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także jako k.p.a.), przez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, wyjaśnienia wszelkich okoliczności wymaganych przez przepisy prawa i przedstawienia ich w uzasadnieniu.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po przestawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd uznał, że skarżący skutecznie wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii niektórych odcinków dróg wojewódzki i zaliczeniu ich do kategorii dróg powiatowych po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd przyjął, że skarżący wykazał, iż jego interes prawny w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim został naruszony przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Przekazanie bowiem przez organ zaskarżoną uchwałą nowych zadań publicznych oznacza ponoszenie przez skarżącego corocznie dodatkowych nakładów na ich wykonywanie. Powyższe kształtuje więc obowiązki skarżącego o charakterze publicznoprawnym. Dlatego też Sąd uznał, że istnieją przesłanki, aby badać zgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Dokonując następnie wykładni art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa Sąd stwierdził, że tylko istotne naruszenie prawa upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały. Za istotne naruszenie prawa, czyli takie, które skutkuje nieważnością uchwały uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotna sprzeczność z prawem to wada wynikająca z naruszeń prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, nie pozwalająca na zaakceptowanie uchwały: ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie zawiera takich istotnych wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym sejmik województwa może w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Stosownie zaś do ust. 5 ww. artykułu odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii wojewódzkiej.

Zdaniem Sądu nie doszło w trakcie podejmowania zaskarżonej uchwały do naruszenia art. 10 ust. 5a powołanej ustawy. Wskazał, że proporcjonalność nie oznacza ścisłej dokładności i tożsamości odcinków dróg obu kategorii. Należy ją powiązać z funkcjonalnością przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w województwie, a więc w nawiązaniu do funkcji, jaką pełni droga na jego obszarze. Brak określenia odcinków dróg objętych zmianami w jednostkach miary nie jest istotnym naruszeniem prawa. Wybudowanie alternatywnego odcinka drogi dla istniejącego już połączenia komunikacyjnego powoduje, że dotychczasowe połączenie pozostające w zarządzie danego typu drogi traci dotychczasowy status i z mocy ustawy staje się połączeniem objętym kognicją zarządcy dróg niższego szczebla podziału terytorialnego kraju.

Sąd uznał, że organ w wystarczający i przekonywujący sposób wyjaśnił zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazał, że po oddaniu do użytkowania trasy [...] - [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...] istniejące odcinki drogi krajowej nr [...] i [...] zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. zostały pozbawione kategorii drogi krajowej zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Niemniej jednak przedmiotowe odcinki dróg nie spełniają ustawowej definicji drogi wojewódzkiej określonej w art. 6 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą do dróg wojewódzkich zalicza się drogi stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych. Odcinki drogi pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej nie stanowią odcinków dróg które łączą miasta. Odcinki tych dróg łączą bowiem miasto [...]- [...], oraz [...] - droga wojewódzka nr [...]. Są to więc połączenia z miejscowościami, które nie są miastami, a znajdują się w obszarze właściwych terytorialnie gmin. Ponadto – jak wynika z uzasadnienia uchwały Sejmiku – nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, gdyż dotychczasowa funkcja drogi krajowej (E7) została w całości przejęta przez nowy przebieg drogi krajowej [...] poprzez wyprowadzenie ruchu tranzytowego (ciężarowego) z terenów zabudowanych. Pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej dotyczyło całego odcinka (odcinków) dawnej drogi krajowej (dróg krajowych), które zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich na skutek art. 10 ust. 5 u.d.p. Przedmiotowe odcinki dróg nie spełniają możliwości połączenia tych odcinków drogi z innymi drogami kategorii dróg wojewódzkich i utworzenia ciągu drogowego. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 27 września 2013 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1153) - odcinek drogi krajowej nr [...] - a w tym [...] (od ul. [...] do węzła [...]) w m. [...] (pkt 3 załącznika do rozporządzenia) - został pozbawiany kategorii drogi krajowej, a jednocześnie na mocy § 1 pkt 20 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2013 r.

w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg powiatowych (Dz.U. Woj. Mazowieckiego z 2013 r. poz. 6326) odcinek tej drogi krajowej został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Wzmiankowana zaś przez skarżącego możliwość wybudowania w przyszłości - nowego fragmentu drogi krajowej nr [...] od obwodnicy [...] do [...], nie może wpływać na ocenę istniejącego stanu faktycznego i prawnego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wbrew zarzutowi skarżącego w uzasadnieniu uchwały organ w sposób jasny i przekonujący wykazał dlaczego dawne odcinki drogi krajowej nie spełniają warunków uznania ich za drogę, która spełnia kategorię drogi wojewódzkiej. Nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, w szczególności tych wskazanych w skardze, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm.), przez ich niezastosowanie i niewystarczające zbadanie okoliczności faktycznych i prawnych towarzyszących podjęciu zaskarżonej uchwały, skutkujące naruszeniem zasady samodzielności Powiatu [...],

b) art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia

[...] kwietnia 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej - drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] - [...], drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...]- droga wojewódzka nr [...] oraz drogi wojewódzkiej (dawnej drogi krajowej nr [...]) na odcinku przebiegającym na terenie [...]od węzła [...] do granicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) nie zawiera wad, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności,

c) art. 10 ust. 5a w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że odcinki dróg wskazane w zaskarżonej uchwale nie spełniają definicji drogi wojewódzkiej, opierając ten pogląd wyłącznie na stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu tej uchwały, w szczególności z pominięciem zbadania przesłanki istotnego znaczenia dla województwa oraz nieuzasadnione pominięcie faktu budowy nowego przebiegu drogi krajowej nr 7 przy ocenie istniejącego stanu faktycznego i prawnego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie została podjęta z naruszeniem prawa, co skutkowała oddaleniem skargi Powiatu [...] na tę uchwałę,

b) art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy Sejmik Województwa Mazowieckiego nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, czym naruszył zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności wymaganych przez przepisy prawa i przedstawienia ich w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na art. 2 i art. 7 Konstytucji RP strona podniosła, że zaskarżona uchwała nie posiada należycie sporządzonego uzasadnienia, nie wykazano w nim przesłanek zawartych w art. 10 ust. 5a i art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę ograniczył się do powtórzenia argumentacji zawartej w lakonicznym uzasadnieniu uchwały. Niewykazanie istnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 10 ust. 5a i art. 6 ust. 1 ustawy uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały przez Sąd I instancji. Nałożenie w trakcie roku na Powiat [...] dodatkowych obowiązków jako zarządcy tych dróg stanowi również naruszenie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym zasady samodzielności powiatu. Brak przeprowadzenia przez organ wielopłaszczyznowej analizy dotyczącej aktualnego natężenia ruchu na spornych odcinkach przekazanej drogi, jego natężenia, charakteru uniemożliwia stwierdzenie, czy straciły one charakter drogi wojewódzkiej. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że brak powyższej analizy stanowi naruszenie przez Sejmik Województwa Mazowieckiego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Powiatu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, niewłaściwie zastosował art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych bezzasadnie przyjmując, że objęte uchwała odcinki drogi nie spełniają definicji drogi wojewódzkiej określonej w art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Przesłanką, której analiza w szczególności została pominięta to "znaczenie drogi dla województwa". W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że brak możliwości włączenia spornych odcinków do ciągu dróg wojewódzkich nie stanowi okoliczności uzasadniającej zmianę ich kategorii. Podniesiono, że odcinki te nie spełniają również przesłanek uzasadniających zaliczenie ich do dróg kategorii powiatowej, określonych w art. 6a ust. 1 ustawy. Wskazano, że Powiat [...] nie miał wpływu na podjęcie przez Radę [...] uchwały z dnia [...] maja 2013 r., która zaliczyła odcinek drogi krajowej nr [...] w ciągu [...]na odcinku ul. [...] do węzła

[...]do drogi powiatowej, co stanowił podstawę przyjęcia, że sporne odcinki dróg nie mieszczą się w ciągu dróg o kategorii wojewódzkiej. Organ nie uwzględnił również przyszłych zamierzeń inwestycyjnych związanych z drogą krajową nr [...], w następstwie których nastąpi zmiana układu dróg poszczególnych kategorii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis art. 2 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a zgodnie z ust. 3 samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej. Oznacza to, że powiat w swej działalności jest samodzielny i ponosi odpowiedzialność za skutki czynności lub bezczynności swoich organów. Konkretna postać odpowiedzialności powiatu, jej organów czy funkcjonariuszy określona jest w przepisach szczegółowych. Samodzielność ta gwarantowana jest poprzez objęcie jej ochroną sądową. W sferze prawa publicznego ochrona sądowa samodzielności powiatu polega, najogólniej rzecz biorąc, na przyznaniu powiatowi prawa do wniesienia skargi lub wniosku do sądu administracyjnego. Uzasadniając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł, że powyższe gwarancje ustawowe zostały naruszone przez Sąd i instancji poprzez braku dokładnego zbadania zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przez Sejmik Województwa Mazowieckiego art. 10 ust. 5 a ustawy o drogach publicznych i bezzasadne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie zawiera istotnych wad. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw dopatrywania się naruszenia powyższych przepisów we wskazanych przez skarżącego okolicznościach. Obowiązujące przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1994 r. o samorządzie powiatowym, jak i przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zapewniły stronie, jako jednostce samorządu terytorialnego, możliwość nie tylko wniesienia skargi na kwestionowaną uchwałę nakładającą na powiat obowiązek utrzymania dróg zaliczonych do kategorii dróg powiatowych, ale także możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Oddalenie skargi – nie uwzględnienie podniesionych w niej zarzutów nie oznacza naruszenia omawianych podstawowych zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, które sprowadzają się do nieuzasadnionego podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Sejmiku Województwa Mazowieckiego odnośnie spełnienia przesłanek uzasadniających pozbawienie wymienionych w zaskarżonej uchwale odcinków dróg kategorii dróg wojewódzkich i zaliczenie ich do kategorii dróg powiatowych.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p., regulujące zagadnienia tzw. "kaskadowego" przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej: "dekategoryzacji drogi") w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne, władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Podnieść należy, że o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii i określeniu czyją własność ona stanowi decyduje nie sposób wykorzystania danego odcinka drogi i jego położenia (np. preferencje użytkowników dróg wpływające na natężenie ruchu), ale przepisu ustawy o drogach publicznych oraz określone w tej ustawie organy administracji państwowej lub samorządowej. Taka regulacja wynika z konieczności zapewnienia na terenie całego kraju właściwego połączenia dróg poszczególnych kategorii i rozłożenia kosztów ich utrzymania pomiędzy poszczególne jednostki organizacyjne. O zmianie kategorii danego odcinka drogi, a tym samym o jego własności, nie decydują żadne inne względy tylko jednobrzmiący przepis ustawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające tzw. "kaskadowe" przekazanie dróg. W szczególności stwierdzić należy, że przed podjęciem spornej uchwały został oddany do użytkowania nowo wybudowany odcinek drogi krajowej [...][...] - [...], który przejął funkcję - zadania w zakresie obsługi ruchu drogowego, jakie dotychczas miały spełniać droga krajowa nr [...] na odcinku [...] – [...]oraz droga krajowa nr [...] na odcinku [...] – droga wojewódzka nr [...]. Oddanie do użytkowania wskazanego odcinka nowo wybudowanego odcinka drogi [...] nastąpiło w 2016 roku. Tym samym, zgodnie

z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w/w odcinki dróg krajowych z mocy prawa zostały pozbawione dotychczasowej kategorii i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, którym nadano odpowiednio nr [...] i [...]. Powyższe ustalenia w trakcie postepowania toczącego się przez Sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej nie były negowane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powyższe "uruchomiło" "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi w oparciu o art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych. W sytuacji przekazywania dotychczasowej drogi wojewódzkiej powiatowi w trybie art. 10 ust. 5a ustawy, rzeczą organów samorządu wojewódzkiego jest poczynienie ustaleń, czy zostały spełnione przesłanki w nim określone uzasadniające podjęcie uchwały w tym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie jako podstawę zmiany kategorii dróg w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, iż nie spełniają one definicji uznania ich za drogi kategorii wojewódzkiej z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do dróg krajowych (w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania spornej uchwały). Dokonując analizy uzasadnienia uchwały, dołączonych do akt sprawy dokumentów oraz mając na uwadze położenie przekazanych Powiatowi [...] odcinków dróg,

w tym brak możliwości połączenia ich z innymi drogami zaliczanymi do tej kategorii tj. do kategorii wojewódzkiej, uznać należy, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Nowo wybudowana droga krajowa [...] na odcinku [...] - [...] przejęła ruch regionalny i ponadregionalny oraz dzięki oddaniu jej do użytkowania nastąpiło wyprowadzenie ruchu tranzytowego z terenów zabudowanych. Natomiast przekazane odcinki dróg powiatowych mają obsługiwać ruch lokalny. W tym miejscu podnieść należy, że z podnoszonego przez stronę skarżącą faktu utrzymania się na tych odcinkach dotychczasowego natężenia ruchu nie można wnioskować, że nadal winny one być zaliczone do dróg kategorii wojewódzkiej. Samo natężenie ruchu nie stanowi ustawowej przesłanki zaliczenia danej drogi do określonej kategorii.

Z definicji drogi kategorii wojewódzkiej, wynikającej z przywołanego już art. 6 ust. 1 wynika, że droga tej kategorii winna stanowić połączenie między miastami, mające znaczenie dla województwa i drogi o znaczeniu obronnym nie zaliczonej do dróg krajowych. Z analizy map, obrazujących przebieg spornych odcinków dróg przekazanych Powiatowi [...] wynika jednoznacznie, że nie łączą one miast. Pojęcie "mające znaczenie dla województwa" jest pojęciem nieostrym,

o charakterze uznaniowym. Przebieg odcinka drogi krajowej na odcinku [...]-[...] potwierdza, że ma ona za zadanie przejąć ruch regionalny i ponadregionalny oraz wyprowadziła ruch tranzytowy z terenów zabudowanych. Nadto, brak możliwości połączenia tych odcinków drogi z pozostałą siecią dróg

o kategorii wojewódzkiej uzasadnia przyjęte przez Sejmik Województwa Mazowieckiego w zaskarżonej uchwale stanowisko. Z treści art. 10 ust. 5a ustawy wynika, że pozbawione drogi kategorii wojewódzkiej organ powinien zaliczyć do dróg kategorii powiatowej. Odpowiadając na zarzut strony, że sporne odcinki dróg nie odpowiadają ustawowym warunkom dróg powiatowych określonym w art. 6a ust. 1 podnieść należy, że sejmik województwa nie ma możliwości w sytuacji określonej w art. 10 ust. 5a ustawy do zaliczenia danej drogi do kategorii gminnej. W niniejszej sytuacji pozostaje do rozważenia przez radę powiatu możliwości skorzystania z już wspomnianej instytucji "kaskadowego" przekazywania dróg w oparciu o art. 10 ust. 5c ustawy. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym plany dotyczące budowy w przyszłości dróg o określonej kategorii nie mogą przesądzać o zasadności uchwał podejmowanych w przedmiocie pozbawienia drogi określonej kategorii.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, do których należy zaliczyć art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. jest zgodnie z art. 1 k.p.a. ograniczony do rozpoznania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w innych zakresach działania organów administracji publicznej wymaga regulacji odsyłających do ich mocy obowiązywania. Przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa regulujące tryb wydawania przez organ stanowiący województwa, jakim jest sejmik województwa, uchwał nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy to statut województwa określa przedmiot działania, zakres zadań, zasady dotyczące składu, organizację wewnętrzną i tryb pracy komisji powoływanych przez sejmik województwa. Jedynie w przepisie art. 82 ust. 6 ustawa o samorządzie wojewódzkim nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego. Już z powyższego powodu podniesiony zarzut nie może wywrzeć zamierzonych przez stronę kasacyjną skutków prawnych. Nadmienić należy, że powyższe nie oznacza, że podejmując zaskarżoną uchwałę Sejmik Województwa nie był związany przepisami, w oparciu o które można by ocenić zaskarżona uchwałę. Jak zasadnie podniosła strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz postanowień zawartych w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach prawa, przyjąć należy, iż organy podejmując rozstrzygnięcie – przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez sejmik województwa – obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronionego. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia się do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Konieczne jest w takiej sytuacji sporządzenie odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym uchwały, a to z kolei nakłada na organ obowiązek zgromadzenia odpowiedniego materiału niezbędnego do wykazania stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu uchwały. Z dokonanej oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, wymagającej odwołania się do dokonanych przez organ ustaleń wynika, że ten warunek również został spełniony.

Uznanie, że wyżej wymienione zarzuty kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw skutkuje stwierdzeniem, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa procesowe skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związane ze złożeniem uzasadnionej skargi na akty zawierające rozstrzygnięcie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

i zasądził od strony skarżącej na rzecz organu kwotę 240 zł, obejmującej wynagrodzenia pełnomocnika za udział w rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).