Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3590/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 22/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 marca 2019r., sygn. akt II SA/Kr 22/19, oddalił skargę [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566) – dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.), podjęła w dniu [...] września 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. poz. [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w [...]. Skarżąca zaskarżyła tę uchwałę w części, w jakiej przyjęty nią plan zagospodarowania jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (zm. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z załącznikiem nr 4 – ujednolicony dokument studium). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie interesu prawnego skarżącej – właściciela działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] w [...] i naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd ten podniósł, że skoro skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem – działki nr [...] obr. [...] – to legitymuje się prawem do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Działka, której właścicielem jest skarżąca Spółka, położona jest w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w obszarze MW, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, można było wyznaczyć w planie miejscowym tereny o przeznaczeniu zgodnym z funkcją dopuszczalną – tereny zabudowy usługowej. Udział funkcji dopuszczalnej nie przekracza przy tym wielkości przewidzianych w studium. Udział ten nie powinien być relatywizowany do powierzchni działki ewidencyjnej, lecz do powierzchni wydzielonego w planie terenu.

W ocenie Sądu meriti, samo przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zabudowę o charakterze usługowym ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. Okoliczność, że na działkach sąsiednich i okolicznych są już zlokalizowane budynki wielomieszkaniowe, nie implikuje wniosku o konieczności zagospodarowania działki skarżącej w ten sam sposób, przeciwnie, uwarunkowania lokalne, w tym zastana zabudowa wielomieszkaniowa w sąsiedztwie determinują potrzebę przeznaczenia określonego terenu pod usługi. Argumentacja skarżącej nawiązująca do zasady równości wobec prawa, a także do uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami, zdaniem Sądu, nie może mieć istotnego, a zwłaszcza rozstrzygającego znaczenia. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe.

Dokumentacja planistyczna oraz argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przeczą zarzutowi skargi, jakoby doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 11 oraz art. 17 u.p.z.p. przez to, że interes prywatny skarżącej określony we wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. został pozostawiony bez rozważenia. Nieuwzględnienie w uchwalonym planie postulatu skarżącej nie jest tożsame z jego nierozważeniem. W ocenie Sądu meriti przeznaczenie działki skarżącej pod usługi było właśnie wynikiem ważenia interesów i zidentyfikowania czy też wyeksponowania określonych potrzeb na etapie wnoszenia uwag do planu.

Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że określone w planie parametry zabudowy (§ 26 ust. 3, rysunek planu), postrzegane przez skarżącą jako ograniczenia potencjału inwestycyjnego nieruchomości, w istocie są jednak pochodną jej nowego przeznaczenia i znajdują w nim racjonalne uzasadnienie; dotyczy to w szczególności wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania odnośnych ustaleń planu; z pewnością nie godzą one również w istotę prawa własności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 u.p.z.p., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że podjęta przez Radę Miasta [...] w dniu [...] września 2018 r. uchwała w zaskarżonej części nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (zm. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z załącznikiem nr 4 - ujednolicony dokument studium) oraz skarżony kasacyjnie organ nie dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego określając przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod zabudowę o charakterze usługowym (U.l), podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MW - teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia w zaskarżonej części nieważności uchwały Radę Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]";

b) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 11 oraz art. 17 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu naruszenia interesu prawnego skarżącej jako właściciela działek nr [...], obr. [...] jedn. Ewid. [...] w [...] poprzez ustalenie w planie miejscowym dla ww. terenu przeznaczenia na zabudowę o charakterze usługowym (U.l) wykluczającego wielorodzinną zabudowę mieszkaniową (MW), w sytuacji gdy taką zabudowę dopuszczało Studium oraz uwarunkowania lokalne, w szczególności istniejąca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa, a nadto nieuwzględnienie nadmiernego ograniczenia możliwość zabudowy ww. działki przez przewidzianego w § 26 ust. 3 planu warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla terenu U.l. oraz ustanowione nieprzekraczalne linie zabudowy (rysunek planu - nr 23), co zdaniem skarżącej ma realny wpływ na ograniczenie przysługującego skarżącej prawa własności i w sposób oczywisty je ogranicza (art. 140 K.c.);

c) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przy sporządzaniu planu wymagań ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zasady równości i proporcjonalności oraz prawa własności skarżącej przy ustaleniu w planie przeznaczenia terenu, na którym położone są działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w [...] (rejon ulic [...]) wyłącznie na zabudowę o charakterze usługowym (U.l) - bez uzasadnienia tej decyzji, podczas gdy taka zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy działek sąsiednich, otoczenie tego obszaru stanowi budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub tereny o takim przeznaczeniu, a tym samym przekroczenie władztwa planistycznego gminy;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art.133 § 1 P.p.s.a., art. 147 P.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 P.p.s.a.

polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (zm. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z załącznikiem nr 4 - ujednolicony dokument studium), które miały zastosowanie do terenu objętego planem i wydanie wyroku z pominięciem istotnej części akt sprawy, a co za tym idzie brak pełnej kontroli legalności zaskarżonej uchwały i brak stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, przy czym zasadnicza jej część powtarza argumentację prezentowaną już w skardze do Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodności planu ze Studium nie można postrzegać jako prostego odzwierciedlenia ustaleń Studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008 r., s. 78 i nast.).

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

Jak wynika z akt sprawy działka, której właścicielem jest skarżąca Spółka, położona jest w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). W świetle ustaleń Studium (III.1.4.), w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych: (...) MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – Funkcja podstawowa – "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona)". Funkcja dopuszczalna – "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej". Ustalenia te trzeba odczytywać łącznie z "ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych" (III.1.2. – tom III, s. 5-6), które stanowią w szczególności, że: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania" (pkt 6); "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu" (pkt 7). "Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych" (pkt 8).

Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że w obszarze MW, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, można było wyznaczyć w planie miejscowym tereny o przeznaczeniu zgodnym z funkcją dopuszczalną – tereny zabudowy usługowej. Udział funkcji dopuszczalnej nie przekracza przy tym wielkości przewidzianych w studium.

Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki udział ten nie powinien być relatywizowany do powierzchni działki ewidencyjnej, lecz do powierzchni wydzielonego w planie terenu. Samo przeznaczenie nieruchomości skarżącej Spółki pod zabudowę o charakterze usługowym ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że okoliczność, iż na działkach sąsiednich są już zlokalizowane budynki wielomieszkaniowe, nie implikuje wniosku o konieczności zagospodarowania działki skarżącej w ten sam sposób. Uwarunkowania lokalne, w tym zastana zabudowa wielomieszkaniowa w sąsiedztwie determinują potrzebę przeznaczenia określonego terenu pod usługi.

W tym miejscu podkreślić należy, że prawo własności nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), jak również art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Podkreślić należy, że kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało w zaskarżonym planie uczynione.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 147 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a administracyjnymi nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skarżącej Spółki bądź poprzez dokonanie błędnych – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - ustaleń faktycznych.

Odnośnie zarzutu naruszenia postanowień art. 147 P.p.s.a. to wskazać należy, że ta jednostka redakcyjna składa się od z dwóch paragrafów, a brak jednoznaczności w sprecyzowaniu przepisu, o który chodzi autorowi skargi kasacyjnej, nie pozwala Sądowi kasacyjnemu odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu. Jedynie na marginesie wskazać należy, że naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji, który oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie stosował art. 147 § 1 cyt. ustawy, nie mógł więc tego przepisu naruszyć.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia: "art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 P.p.s.a." (punkt 2a petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że przepisy takie nie istnieją. Zapewne chodziło tutaj skarżącemu kasacyjnie o u.p.z.p. a nie P.p.s.a., jednakże błąd ten nie został w dalszej części skargi kasacyjnej skorygowany – wręcz przeciwnie - powtórzono go w ostatnim akapicie tejże skargi. W takiej sytuacji rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wyręczanie autora skargi kasacyjnej w prawidłowym formułowaniu przez niego zarzutów, tym bardziej, że sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim właśnie po to, aby zapewnić wysoki poziom merytoryczny tego środka zaskarżenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 184 P.p.s.a.