Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2291/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., którą organ ten, działając na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz z art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. (dalej utd), cofnął D. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżący) licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy.

W świetle art. 15 ust. 1 pkt 4 utd licencję cofa się, jeżeli przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b, zlecił wykonanie przewozu rzeczy podmiotowi nieposiadającemu licencji. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3 lit. b utd, określenie transport drogowy oznacza krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; obejmuje ono również działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana lub cofnięcie licencji następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 utd). Z kolei stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 utd, organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w zakresie transportu drogowego jest w krajowym transporcie drogowym - starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy, z zastrzeżeniem przewozów taksówkowych, o których mowa w pkt 2. Zaznaczyć przy tym należy, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, a zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje - obok rady miasta - prezydent miasta. Zatem w przypadku przedsiębiorcy mającego siedzibę w W., organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w zakresie transportu drogowego jest Prezydent [...].

Postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji nr [...] organ I instancji wszczął w związku z wnioskiem o cofnięcie licencji zgłoszonym przez [...] Inspektora Transportu Drogowego w G. [...] stycznia 2008 r. (data wpływu do organu). We wniosku tym wskazano, iż w dniu [...] listopada 2007 r. została przeprowadzona kontrola drogowa przewozu drogowego wykonywanego przez M. B. (prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]), podczas której stwierdzono, że przedsiębiorca ten wykonywał przewóz drogowy bez wymaganej licencji, a zleceniodawcą kontrolowanego przejazdu był skarżący (por. protokół kontroli w aktach administracyjnych).

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów, uznał za udowodniony fakt zlecenia przez skarżącego (posiadającego licencję nr [...]) przewozu rzeczy przedsiębiorcy M. B., który nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Zlecenie wykonania przewozu podmiotowi nieposiadającemu licencji stanowi - zgodnie z treścią wyż. cyt. art. 15 ust. 1 pkt 4 utd, obligatoryjną przesłankę cofnięcia licencji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł w szczególności, iż według przyjętych zasad współpracy, najmowani przewoźnicy obowiązani są do postawienia do dyspozycji skarżącego sprawnego technicznie środka transportu z ważnymi badaniami technicznymi oraz innymi wymaganymi przepisami prawa dokumentami, wraz z kierowcą posiadającym wymagane przepisami kwalifikacje i dokumenty. Ma to zapobiec świadczeniu usług przez podmioty nieposiadające stosownych dokumentów lub uprawnień. W tym celu wypełniana jest tzw. Karta Kwalifikacji Przewoźnika, gdzie zaznaczane są wymagane bądź posiadane przez danego przewoźnika dokumenty. W przypadku firmy M. B. na ww. karcie została całkowicie skreślona rubryka dotycząca licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Zdaniem strony skarżącej, kierownik działu spedycji spółki najwyraźniej został wprowadzony w błąd przez M. B., który twierdził, że należący do niego pojazd (o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony) nie wymaga posiadania licencji transportowej. Powyższemu przewoźnikowi zlecano tylko niewielkie transporty, a więc nie było konieczności korzystania z dużego samochodu dostawczego. Obecnie M. B. posiada licencję uprawniającą go do wykonywania przewozu drogowego. W ocenie spółki, powyższe może prowadzić do domniemania, że w dniu kontroli M. B. posiadał stosowne uprawnienia i wiedzę niezbędną do wykonywania usług przewoźnika licencjonowanego, chociaż nie posiadał jeszcze dokumentu potwierdzającego ten fakt. Wprawdzie nie może być to okoliczność w pełni usprawiedliwiająca skarżącego, to jednak może ona przemawiać za potraktowaniem przedmiotowego zdarzenia jako uchybienia niekwalifikującego się jako "rażące" w myśl przepisów utd, a tym samym nieskutkującego cofnięciem licencji spedytora.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2008 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 4 utd, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego zaakcentowano, iż już jednokrotne naruszenie wymogu art. 15 ust. 1 pkt 4 utd obliguje organ do cofnięcia licencji. Odmiennie bowiem niż w przypadkach wymienionych w art. 15 ust. 2 utd, organ koncesyjny nie ma obowiązku wcześniejszego uprzedzenia przedsiębiorcy, że ponowne naruszenie przepisu spowoduje wszczęcie postępowania w kierunku cofnięcia licencji. Według organu odwoławczego nietrafne jest twierdzenie, iż nieumyślne naruszenie przepisu (art. 15 ust. 1 pkt 4 utd) nie powinno skutkować wydaniem decyzji cofającej licencję. W tym kontekście organ wskazał, że ustawodawca nie różnicuje rodzajów zawinienia od strony przedmiotowej, lecz wiąże określony w ustawie negatywny skutek z zaistnieniem określonego zdarzenia. Nadto od przedsiębiorcy należy wymagać pewnej minimalnej staranności w prowadzeniu własnych spraw, w doborze pracowników i kontrahentów. Zdaniem organu niewiarygodne jest twierdzenie strony, że M. B. wprowadził w błąd pracownika firmy. Skoro bowiem w zleceniu przewozu został wskazany konkretny pojazd marki [...], którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 7 ton, to już "naoczne obejrzenie pojazdu winno skutkować wnioskiem, że jest to duża ciężarówka, zatem przynajmniej należało sprawdzić, czy na taki pojazd nie jest wymagana licencja". Przytoczone przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od cofnięcia licencji ze względów społecznych lub ze względu na postawę przedsiębiorcy po zdarzeniu.

SKO zgodziło się ze skarżącym, iż sankcja przewidziana w art. 15 ust. 1 pkt 4 utd jest surowa, zwracając jednocześnie uwagę na konieczność zastosowania bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, niezależnie od oceny jej słuszności. Organ dodał też, że nie może samodzielnie dokonać oceny, czy tak surowa sankcja nie stoi w kolizji z prawem wolności gospodarczej lub innymi wartościami zagwarantowanymi w Konstytucji RP.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

• art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd w związku z art. 15 ust. 2 utd poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne,

• art. 15 utd w związku art. 2, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację i wykładnię,

• art. 7 kpa poprzez naruszenie słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Według skarżącego redakcja całego art. 15 utd "nie jest do końca jednoznaczna". W tym kontekście skarżący wskazał na treść przepisu art. 15 ust. 2 utd, który stanowi, iż cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e tego artykułu poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Zatem m. in. do przedsiębiorcy rażąco naruszającego warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją, określone przepisami prawa (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd), najpierw zostanie wystosowane ostrzeżenie umożliwiające mu zareagowanie na zaistniałe naruszenia, przed ostateczną sankcją w postaci cofnięcia licencji. W gestii organów podejmujących decyzję w postępowaniu o cofnięcie licencji "leży uznaniowa decyzja odnośnie zakwalifikowania danego naruszenia jako rażącego, a więc podporządkowanie danej sytuacji przesłankom wskazanym w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b utd, a co za tym idzie zastosowania jedynie ostrzeżenia (...), czy też zastosowanie bezpośrednio art. 15 ust. 1 pkt 4 utd (...)" skutkującego cofnięciem licencji. Zlecenie przewozu podmiotowi nieposiadającemu licencji przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy i posiadającego odpowiednią licencję na krajowy transport drogowy, można w tej sytuacji uznać za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją i zastosować sankcję uprzedniego ostrzeżenia przedsiębiorcy przez organ przewidzianą w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Jeżeli to samo zachowanie przedsiębiorcy, świadczącego usługi na podstawie udzielonej licencji, może być według uznania organu zakwalifikowane jako przesłanka uzasadniająca ostrzeżenie przedsiębiorcy (w trybie art. 15 ust. 1 pkt. 2 lit. b) albo przesłanka decydująca o cofnięciu licencji (w trybie art. 15 ust. 2), to można w tym zakresie stwierdzić rażące naruszenie praw obywateli i przedsiębiorców, skutkujące nierównością ich traktowania i niepewnością w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji naruszenie gwarancji przewidzianych w art. 2, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP. Zastosowana wobec skarżącego sankcja cofnięcia licencji, stoi w rażącej dysproporcji z inną możliwą do podjęcia przez organ decyzją. Stanowi to dowód sprzeczności tego rozwiązania z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji, ponieważ przepisy art. 15 utd "wprowadzają niepewność co do sytuacji obywateli, jednocześnie różnicują ich sytuację prawną". O ile bowiem przepisy nie przewidują możliwości odstąpienia od cofnięcia licencji ze względów społecznych (likwidacja miejsc pracy) lub ze względu na postawę przedsiębiorcy po zaistniałym zdarzeniu (wzmożenie standardów pracy), to w gestii organu administracji pozostaje zakwalifikowanie danego naruszenia jako rażącego (zgodnie z dyspozycją przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b utd) i zastosowanie mniej dotkliwej sankcji w postaci ostrzeżenia przedsiębiorcy. Jednocześnie istnieje możliwość bezpośredniego zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 4, a co za tym idzie cofnięcia licencji bez żadnego ostrzeżenia i dania możliwości poprawy, co wprowadza stan niepewności i niesprawiedliwości społecznej.

Sytuacja, w której dane zachowanie spełnia przesłanki dwóch przepisów tego samego artykułu utd, przy pozostawieniu organowi administracji pola do uznaniowego kwalifikowania podobnych zachowań, narusza gwarantowane prawa i wolności obywateli, którzy winni mieć pewność jakie zachowania powodują sankcje natury prawnej. Przepis art. 15 utd nie spełnia więc przesłanki dostatecznej określoności, przez co godzi w art. 2 Konstytucji. Cofnięcie licencji za jednorazowe naruszenie, często spowodowane wprowadzeniem w błąd spedytora przez nieuczciwego przewoźnika, w sytuacji gdy przy podobnym naruszeniu warunków licencji przewoźnik otrzymuje jedynie ostrzeżenie, godzi w art. 22 oraz art. 32 Konstytucji.

Zarzucając wymienionym przepisom art. 15 utd naruszenie zasady proporcjonalności (art. 22 Konstytucji) skarżący podał, że w przypadku przewoźników ustawodawca przewidział możliwość ostrzeżenia, a dopiero potem cofnięcia licencji, podczas gdy spedytorom z góry zagroził cofnięciem licencji za jednorazowe naruszenie. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) podniósł, że zastosowanie art. 15 ust. 2 utd jedynie do przewoźników, z pominięciem spedytorów, którzy de facto należą do tej samej grupy podmiotów gospodarczych, prowadzi do ich uprzywilejowania.

Niesprawiedliwość i nierównomierność nakładania kar za naruszenie ustawy o transporcie drogowym jest również widoczna w przypadku kar, o których mowa w art. 92 i następnych ustawy. Zgodnie z art. 92 za naruszenie przepisów ustawy nakłada się kary pieniężne, które są uciążliwe dla przedsiębiorcy, jednakże nie powodują załamania jego działalności. Tymczasem w myśl art. 15 ust. 1 pkt 4 "właśnie za takie naruszenie ustawy cofa się licencję", co uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. W związku z tym "być może wskazane byłoby zbadanie powyższego problemu przez Trybunał Konstytucyjny", gdyż ta sytuacja prawna "narusza konstytucyjne prawa obywateli do równego traktowania, czy jasności sformułowania przepisów prawnych, przewidziane w art. 2 oraz 32 Konstytucji".

Zarzut naruszenia art. 7 kpa skarżący uzasadnił nieodniesieniem się przez organy administracyjne obu instancji do wniosku o uwzględnienie w sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Cofnięcie licencji spowoduje bowiem masowe zwolnienia pracowników spółki i załamanie się jej działalności, wielu przewoźników współpracujących z nią na stałe straci źródło dochodu, co może spowodować ich upadłość. Likwidacja czy upadłość może też dotyczyć samej spółki, gdy zacznie osiągać straty. Według skarżącego, mimo dołożenia należytej staranności nie zawsze jest możliwe sprawdzenie, czy dany przedsiębiorca posiada aktualną licencję i czy ta licencja jest w danym wypadku konieczna. Dlatego celowym jest wprowadzenie możliwości ostrzeżenia o zauważonym naruszeniu, by można było podjąć działania zapobiegające i zaprzestać współpracy z nieuczciwym przewoźnikiem.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko podniosło "wątpliwość, czy surowa sankcja przewidziana w ww. przepisie art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy za jednorazowe naruszenie przepisów, zachowuje wymóg proporcjonalności ograniczenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 22 Konstytucji RP". Z tego powodu, uwzględniając wniosek strony, wydało w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania własnej decyzji. Jednakże wątpliwość ta nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji, albowiem ocena konstytucyjności przepisu prawa wykracza poza zakres administracyjnego postępowania drugoinstancyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na wstępie zauważyć należy, że w rozstrzygnięciach decyzji obu instancji organy podały błędną datę ([...] czerwca 2006 r.) udzielenia skarżącemu licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu licencji nr [...] wynika bowiem, iż Prezydent [...] udzielił jej skarżącemu w dniu [...] października 2006 r., wskazując jako datę końcową okresu jej ważności [...] czerwca 2036 r. Zdaniem Sądu, powyższe błędy nie stanowią istotnych wad decyzji, a zatem należy je uznać za oczywiste omyłki podlegające w każdym czasie sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Również orzecznictwo dopuszcza w przypadku tego typu błędów stosowanie instytucji sprostowania oczywistej omyłki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 228/07, Lex nr 347053). Przywołanie niewłaściwej daty udzielenia licencji w rozstrzygnięciach nie wpływa na meritum wydanych w sprawie decyzji, zwłaszcza jeśli zważy się fakt, że organ I instancji w części faktycznej uzasadnienia decyzji stwierdził, iż licencja została udzielona w dniu [...] października 2006 r., czyli wymienił prawidłową datę w tym względzie. Nadto nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie była ww. licencja nr [...], a nie żadna inna, tyle że częściowo błędnie opisana.

Stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny. Skarżący nie kwestionował poczynionych przez organy obu instancji ustaleń, zgodnie z którymi w dacie kontroli przedsiębiorca M. B. wykonywał przewóz drogowy bez wymaganej licencji, a zleceniodawcą tego przejazdu był skarżący. Zasadniczo nie sformułował też konkretnych zarzutów podważających prawną ocenę tych ustaleń, tj. zakwalifikowania ich przez organy jako wypełniających dyspozycję art. 15 ust. 1 pkt 4 utd. Sprzeciw skarżącego budzi przede wszystkim samo zastosowanie w sprawie tego przepisu ze względu na jego surowość i niekonstytucyjność. Skarżący podniósł także niejednoznaczność redakcji całego art. 15 ustawy; jego zdaniem w gestii organów leży uznaniowość podporządkowania danej sytuacji przesłankom wskazanym w ust. 1 pkt 2 lit. b tego artykułu i zastosowanie ostrzeżenia z ust. 2, czy też "zastosowanie bezpośrednio art. 15 ust. 1 pkt 4, a co za tym idzie cofnięcie licencji".

Zdaniem Sądu natomiast, redakcja art. 15 utd nie nastręcza trudności interpretacyjnych. Przepis art. 15 ust. 1 wymienia w pkt 1 - 4 przypadki obligatoryjnego cofnięcia licencji ("licencję cofa się..."). Na dyspozycję tego przepisu składają się różne potencjalne zdarzenia dotyczące przedsiębiorców/posiadaczy licencji, które ustawodawca określił w sposób czytelny i zrozumiały. Nie budzi też wątpliwości, że zaistnienie któregokolwiek z tych zdarzeń obwarowane jest surową sankcją cofnięcia licencji. Podkreślenia wymaga, iż wolą ustawodawcy (wyrażoną w art. 15 ust. 2 utd) było poprzedzenie zastosowania tej sankcji pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy (że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji) tylko w przypadkach zdarzeń określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e. Natomiast w pozostałych przypadkach obligatoryjnego cofnięcia licencji, tj.:

• gdy wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a),

• przedsiębiorca nie podjął działalności objętej licencją w ciągu 6 miesięcy od dnia jej wydania, pomimo wezwania organu licencyjnego do jej podjęcia (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. b),

• jeżeli posiadacz licencji odstąpił licencję osobie trzeciej (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c),

• jeżeli posiadacz licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką samowolnie zmienia wskazania urządzeń pomiarowo-kontrolnych, zainstalowanych w pojeździe (art. 15 ust. 1 pkt 3),

• jeżeli przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b, zlecił wykonanie przewozu rzeczy podmiotowi nieposiadającemu licencji (art. 15 ust. 1 pkt 4),

ustawodawca nie przewidział wymogu ostrzeżenia. Powyższe rozwiązanie prawne, choć restrykcyjne, nie może być uznane za przypadkowe; jest wyrazem takiego, a nie innego, zamysłu ustawodawcy (ratio legis) co do uregulowania problematyki obligatoryjnego cofnięcia licencji.

W kolejnej jednostce redakcyjnej art. 15, tj. w ust. 3, zostały wymienione fakultatywne przypadki cofnięcia licencji ("licencja może być cofnięta ..."). Natomiast przepisy art. 15 ust. 4 i 5 normują konsekwencje cofnięcia licencji (obowiązek zwrotu dokumentów organowi, który udzielił licencji - art. 15 ust. 4, możliwość ponownego udzielenia licencji nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna - art. 15 ust. 5). W świetle przedstawionych wyżej uregulowań nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że redakcja art. 15 utd "nie jest do końca jednoznaczna".

Przepis art. 15 ust. 1 pkt 4 utd ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organy stwierdzając naruszenie wypełniające jego dyspozycję (zlecenie przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w zakresie, o którym mowa w art. 4 pkt 3 lit. b ustawy; czyli pośrednictwa przy przewozie rzeczy, wykonania przewozu podmiotowi nieposiadającemu licencji) były zobligowane do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia licencji. Decyzja wydana w oparciu o ww. przepis należy do tzw. decyzji związanych, które zapadają wówczas, gdy przepisy prawa będące podstawą rozstrzygania nie zezwalają na żadne luzy interpretacyjne - nie ma w nich luk, ani pojęć "nieostrych", pozwalających na swobodną ocenę organu przy interpretacji tych przepisów. Dlatego w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym (bezspornym między stronami) organy nie mogły zaniechać stosowania przepisu art. 15 ust. 1 pkt 4 utd. Twierdzenie skarżącego, iż w gestii orzekających w sprawie organów leżało zakwalifikowanie jego zachowania - według uznania - jako sytuacji objętej dyspozycją przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b (skutkującej cofnięciem licencji dopiero po pisemnym ostrzeżeniu przedsiębiorcy), bądź jako zdarzenia opisanego w dyspozycji przepisu art. 15 ust. 1 pkt 4 utd (obwarowanego surowszą sankcją -cofnięcia licencji bez ostrzeżenia), stoi w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym charakterem tego ostatniego przepisu. Takie rozumowanie skarżącego mogłoby mieć uzasadnienie jedynie w przypadku norm prawnych kreujących uznanie administracyjne, stanowiących podstawę wydania decyzji uznaniowych (swobodnych) - kontrolowanych tylko z punktu widzenia legalności swobodnego uznania organu stosującego dany przepis. Przykładem decyzji uznaniowych są decyzje oparte na przepisach art. 15 ust. 3 pkt 1, 2, 3 lit. a i lit. b, 4 lit. a i lit. b utd. Stwierdzając zlecenie przewozu podmiotowi nieposiadającemu licencji, organy nie mogły podporządkować tego zdarzenia innemu przepisowi niż art. 15 ust. 1 pkt 4 utd, który wyodrębnia je spośród szeregu innych zdarzeń sankcjonowanych przepisami ustawy, albowiem stwierdzenie zaistnienia przesłanki ustawowej obligowało te organy do podjęcia decyzji określonej treści (decyzji związanej).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zgodności przepisu art. 15 ust. 1 pkt 4 utd, czy też całego art. 15, z Konstytucją. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Należy jednak mieć na uwadze, iż o potrzebie skorzystania z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji decydują rzeczywiste wątpliwości Sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony czy praktyczna doniosłość rozważanego problemu. Tak więc skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Z kolei Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie Sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie, że Sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 463/07, Lex nr 463366, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. III SA/Wa 2426/05, Lex nr 198985).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie powziął istotnych wątpliwości co do zgodności art. 15 ust. 1 pkt 4 utd, jak i całego unormowania art. 15 ustawy, z Konstytucją; nie mógł więc odmówić zastosowania tego przepisu. Wprawdzie jest to przepis restrykcyjny, lecz sformułowany (zredagowany) w sposób klarowny i jednoznaczny. Wystarczy go przestrzegać, aby uniknąć niewątpliwie surowej sankcji jaką jest obwarowany. Skarżący, będąc dużym przedsiębiorcą transportowym (zatrudniającym ponad 400 osób i korzystającym z obsługi prawnej) powinien znać zasady prowadzenia tej działalności, a przede wszystkim te ograniczenia, których naruszenie może prowadzić do utraty licencji. Zatem rzeczą przedsiębiorcy było takie zorganizowanie działalności transportowej, by tego uniknąć. To na nim bowiem spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności transportowej, czy zleca wykonanie przewozu. Tymczasem skarżący, pomimo deklaracji odnośnie wysokich standardów pracy, nie zachował odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw, zlecając przewóz M. B., który - jak sam wyjaśnił w toku sprawy administracyjnej -posiada jeden pojazd marki [...] i tym pojazdem od [...] października 2007 r. wykonuje przewozy drogowe - jak dotąd (tj. wówczas do dnia kontroli), tylko dla skarżącego. Z wyjaśnień tych wynika zatem niejednokrotne wykonywanie przezeń przewozów na zlecenie skarżącego. M. B. oświadczył również, że nie posiada żadnej licencji, gdyż z informacji jakie uzyskał wydawało mu się, iż "licencja jest potrzebna dla pojazdów powyżej 12 t" (por. protokół z przesłuchania w aktach administracyjnych). Niewiarygodna, a przede wszystkim bez istotnego w sprawie znaczenia, jest argumentacja skarżącego, iż kierownik działu spedycji został "najwyraźniej wprowadzony w błąd przez M. B., który twierdził (...), że posiada pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony", a skarżący nie był świadomy wykonywania przezeń zlecanych przewozów pojazdem, na który wymagane jest posiadanie odpowiedniej licencji. W tym kontekście organ odwoławczy prawidłowo bowiem zauważył, że samo obejrzenie pojazdu o masie całkowitej przekraczającej 7 ton powinno prowadzić do sprawdzenia licencji przewozowej na taki pojazd. Zaistniała sytuacja dowodzi natomiast braku po stronie skarżącego elementarnej staranności w zakresie doboru swoich kontrahentów i nie może prowadzić do odstąpienia od wyciągnięcia względem niego konsekwencji przewidzianej w ww. art. 15 ust. 1 pkt 4 utd, tj. cofnięcia licencji za zlecenie wykonania przewozu rzeczy podmiotowi nieposiadającemu licencji.

Na marginesie wskazać należy, że nieprzedstawienie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w przedmiocie zgodności zakwestionowanych przez skarżącego przepisów utd z Konstytucją, nie zamyka mu drogi do zbadania ich konstytucyjności w trybie art. 79 Konstytucji (zgodnie z tym przepisem, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji).

Bezpodstawne są też wywody skarżącego na temat nierównego traktowania przez ustawodawcę przewoźników i spedytorów (w kontekście unormowania art. 15 ust. 2 utd), prowadzącego do uprzywilejowania tych pierwszych. Otóż zakres podmiotowy przepisów art. 15 utd obejmuje wszystkich przedsiębiorców posiadających licencje na wykonywanie transportu drogowego, w tym prowadzących działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (por. art. 4 pkt 3 tej ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 1 pkt 4), z tym jednakże zastrzeżeniem, że ci ostatni nie mogą zlecać wykonywania przewozów rzeczy podmiotom nieposiadającym licencji, pod rygorem cofnięcia licencji własnej. Fakt wyodrębnienia przedsiębiorców pośredniczących przy przewozie rzeczy (a więc ze względu na rodzaj i sposób działania) przez obwarowanie czynności zlecenia wykonania przewozu podmiotowi bez licencji sankcją cofnięcia licencji własnej, sam w sobie nie uzasadnia wniosku o nierównym traktowaniu tych grup przedsiębiorców, skoro przepisy art. 15 utd dotyczą wszystkich przedsiębiorców zaliczonych do kategorii podmiotów prowadzących działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-3 utd, którym udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego, zaś wyodrębnienie to wynika z rodzaju/sposobu wykonywania tej działalności i ograniczeń przewidzianych w przepisach ustawy. Zresztą rygor cofnięcia licencji (bez ostrzeżenia, o którym mowa w art. 15 ust. 2 utd) przewidziano też w przypadku odstąpienia licencji osobie trzeciej (por. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c), i dotyczy on każdego licencjonowanego przedsiębiorcy, a więc nie tylko prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy (art. 4 pkt 3 lit. b ustawy). Dowodzi to dużej wagi, jaką ustawodawca przywiązuje do licencji na wykonywanie transportu drogowego, która to działalność jest działalnością reglamentowaną.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy, jak również prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a uzasadnienia podjętych przez nie rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.

Oceniając zarzut naruszenia art. 7 kpa jako nieuzasadniony, wskazać należy, że zawarta w tym przepisie zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli znajduje zastosowanie zasadniczo w odniesieniu do podejmowania przez organ decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, tj. gdy prawo materialne upoważnia organ do działania na zasadzie uznania - luzu decyzyjnego). Natomiast w sprawach, w których w grę wchodzi instytucja tzw. decyzji związanej - tak jak w sprawie niniejszej - nie ma podstaw do stosowania art. 7 kpa, który dotyczy wyważania racji interesu jednostki i interesu publicznego przy wydawaniu decyzji pozostawionych uznaniu administracyjnemu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.