Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 9/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Bolesław Stachura, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 września 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj, Dz. U. z 2016r., poz. 23) w związku z art, 83 ust, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016r., poz. 963), po rozpatrzeniu wniosku H.B. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Zobowiązana", "Skarżąca") z dnia 19 września 2016r, o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Organ", "Zakład") utrzymuje w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 29 lipca 2016r. do Organu wpłynął wniosek Wnioskodawczyni o umorzenie należności z tytułu składek uzasadniony trudną sytuacją materialną i rodzinną związaną z zadłużeniem powstałym w związku z nieopłaceniem faktur przez kontrahentów ponadto z koniecznością pomocy schorowanemu bratu. Oświadczyła, iż jest zarejestrowaną osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie pracuje, nie ma stałego źródła utrzymania, korzysta z pomocy rodziny i przyjaciół. Wnioskodawczyni podniosła, iż z uwagi na zadłużenie zmuszona była opuścić zajmowane wraz z rodziną mieszkanie znajdujące się w zasobach TBS. Jednocześnie oświadczyła, że nie ma zdolności kredytowej z powodu prowadzonych wobec niej postępowań egzekucyjnych przez komorników sądowych, ponadto nie może podjąć zatrudnienia w zawodzie z uwagi na zadłużenie w Izbie Architektów.

Decyzją z dnia [...] Organ odmówił dłużnikowi umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Wnioskodawczyni prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie architektury w okresie od dnia 22 lutego 2002r. do dnia 23 lipca 2014r., w którym powstał obowiązek opłacenia składek. Na koncie płatnika, figurują zewidencjonowane i wymagalne w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia nieopłacone należności w części finansowanej przez płatnika składek, które w dacie złożenia wniosku o umorzenie obejmują składki na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] do [...]. w łącznej kwocie [...] zł. Zaległość z tytułu odsetek [...] wyniosła [...] zł.

Na podstawie danych pobranych z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalono, że Wnioskodawczyni od dnia 23 lipca 2014r. jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. bez prawa do zasiłku. Dalej Organ wskazał, że minimum socjalne ogłoszone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla samodzielnego gospodarstwa domowego tj. takiego jakie prowadzi Wnioskodawczyni wynosi kwotę [...] zł, a minimum egzystencji kwotę [...] zł.

Dalej Organ wskazał, że Wnioskodawczyni wskazała, że ma zobowiązania finansowe z tytułu podatków, kredytów bankowych, instytucjach oraz u osób fizycznych. Powyższe zobowiązania dochodzone są w drodze prowadzonych postępowań egzekucyjnych.

Przytaczając przepisy art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 – dalej zwana: "u.s.u.s.") oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r, w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003r. Nr 141, poz. 1365), Organ wskazał, że z przytoczonych przepisów wynika, że decyzja w zakresie umorzenia należności z tytułu składek zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, o których mowa w art. 28 u.s.u.s., jaką jest całkowita nieściągalność, a pomimo jej braku uzasadniony przypadek ze względu na szczególne okoliczności i ważny interes osoby zobowiązanej. Zgodnie z dyspozycją powołanych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych umorzenie jest uprawnieniem Organu w sytuacji stwierdzenia materialnoprawnych przesłanek takiego zwolnienia zawartych w ustawie jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku uzasadniony przypadek. Złożenie wniosku o umorzenie i oświadczenie dłużnika w tym zakresie o braku możliwości spłaty, nie oznacza automatycznego uwzględnienia wniosku strony na podstawie przedstawionych okoliczności, które są rozpatrywane w oparciu o zebrany materiał dowodowy zarówno z urzędu a odnośnie uzasadnionego przypadku i ważnego interesu osoby zobowiązanej również o materiał przedłożony przez wnioskodawczynię.

W niniejszej sprawie rozpatrując wniosek o umorzenie stwierdzono przesłankę całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., Zobowiązana zaprzestała prowadzenia działalności, a w niniejszym postępowaniu nie ustalono majątku, w tym dochodów podlegających egzekucji. Ponadto, nie ustalono innych praw majątkowych stanowiących podstawę egzekucji bądź zabezpieczenia należności składkowych, a tym samym jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wierzyciel publicznoprawny - Zakład aktualnie nie jest w stanie skutecznie dochodzić należności, a Zobowiązana nie dysponuje ujawnionymi środkami na spłatę zobowiązań.

Pomimo przyznania przesłanek całkowitej nieściągalności, oraz braku na obecnym etapie, możliwości skutecznego efektywnego dochodzenia należności a także spłaty ich przez Wnioskodawczynię, postanowiono o odmowie umorzenia przedmiotowych należności uznając je za niezasadne. Dalej Organ wskazał, że nie kwestionuje okoliczności, iż Wnioskodawczyni nie jest w stanie opłacić czy przystąpić do opłacenia przedmiotowych zobowiązań ale pomimo zakończenia działalności oraz pozostawania osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. bez prawa do zasiłku Wnioskodawczyni nie jest osobą trwale wyłączoną z możliwości zarobkowych na spłatę zobowiązań, ze względu na chorobę, sytuację rodzinną czy konieczność opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, Wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Powstałe zadłużenie nie jest wynikiem klęski żywiołowej czy innego nadzwyczajnego zdarzenia, a brakiem środków finansowych. Zadłużenie jest wynikiem prowadzonej działalności przez Zobowiązaną, w której nie opłacono składek.

Umorzenie zatem w tych okolicznościach i zwolnienie z obowiązku w okresie jego wymagalności pomimo całkowitej nieściągalności Organ uznał za niezasadne i przedwczesne, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, dotyczący instytucji umorzenia przeznaczonej dla przypadków szczególnych i uzasadnionych związanych z sytuacją majątkową i rodzinną dłużników uniemożliwiających takie ich opłacenie w sytuacji możliwości wywołania zbyt ciężkich skutków dla osoby zobowiązanej oraz członków rodziny. Zobowiązana, nie jest wyłączona z możliwości zarobkowych jako osoba niezdolna do pracy nie mając innych osób na bezpośrednim utrzymaniu. Powołana okoliczność pomocy choremu bratu oraz zadłużenie w opłacaniu składek w Izbie Architektów co dodatkowo utrudnia jej podjęcie zatrudnienia w zawodzie architekta nie stanowi przesłanki całkowicie wyłączającej zobowiązaną z rynku pracy czy możliwości zarobkowych a w konsekwencji z osiągania dochodów.

Zdaniem Organu ubezpieczenia pełnią funkcję ochronną, nie oznacza to jednakże zawsze podstawy do umorzenia nieopłaconych należności i prostego zwolnienia z nałożonego obowiązku w okresie wymagalności.

Dłużnik winien liczyć się z nałożonymi obowiązkami w szczególności tymi które wynikają z ustawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w ramach określonego ww. u.s.u.s., powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych, którego prawidłowe funkcjonowanie i możliwość realizacji określonych ustawą zadań uzależniona jest m.in. od prawidłowości i terminowości uiszczania składek. Rozpoznawana w niniejszej sprawie kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi więc odstępstwo od wynikającego z zasady równego traktowania obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne i przy jej rozpatrywaniu winien być brany pod uwagę zarówno słuszny interes obywatela (zobowiązanego zainteresowanego umorzeniem), jak i interes społeczny, tj. interes wszystkich objętych systemem ubezpieczeń społecznych w tym również pozostałych płatników na których ciąży wskazany powszechny obowiązek opłacania składek.

Pomimo zatem powołanej trudnej sytuacji finansowej Organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż sytuacja dłużnika winna skutkować rezygnacją z dochodzenia należności w okresie ich wymagalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie jest w stanie opłacić należności wobec Zakładu, ponieważ w dalszym ciągu znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, podniosła, że jest zarejestrowaną osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, gdzie przy trudnym rynku pracy znalezienie zatrudnia nie jest łatwe. Ponadto wskazała, że ma zobowiązana finansowe z tytułu zaległości w płaceniu składek w Izbie Architektów co dodatkowo utrudnia jej podjęcie zatrudnienia. Jednocześnie oświadczyła, że nie osiąga dochodów oraz nie ma żadnego majątku. Poinformowała, że jej brat jest osobą schorowaną, wymagającą leczenia i opieki. Mając na uwadze powyższe podniosła, że spłata zobowiązań wobec Zakładu spowodowałyby zbyt ciężkie skutki dla niej oraz członków jej rodziny, a w rezultacie uniemożliwiłaby zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy zaś rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Skarżąca nie godzi się ze stanowiskiem Organu, który stwierdza z jednej strony wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności a z drugiej strony odmawia umorzenia wnioskowanych należności.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi z argumentacją jak w rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonych decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie tych należności.

Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności

na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu

do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana: "k.p.a."), kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja administracyjna wydana

w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.

Nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. System kontroli takiej decyzji przez Sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola Sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, LEX nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, LEX nr 483118). W wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1565/12 stwierdzono, że decyzja ZUS jest decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony ZUS musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1837/13, a mianowicie, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawiałby za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1909/12, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym

na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie

na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw

do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek,

iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 22/13),

w stosunku do tej grupy osób (zobowiązanego i jego rodziny), konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2994/06, LEX nr 306945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, LEX nr 484073).

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonych decyzji stwierdził, że Organy nie zadziałały prawidłowo, czym w konsekwencji naruszył ww. przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego. Doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad procesowych. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się,

że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że rolą Organu przy decyzjach administracyjnych mających charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony Skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie Organ nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonych decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji Skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonych decyzji w aspekcie, czy dokonana przez Organy analiza finansów Skarżącej pozwala na ustalenie, że w jej budżecie pozostaje kwota

po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie ma charakter uznaniowy, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki dokonywanej przy wydawaniu tego rodzaju. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania

oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, w szczególności dotyczące stanu majątkowego Zobowiązanej, Organy rozpatrujące sprawę stwierdziły, że umorzenie składek na ubezpieczenie pomimo stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności byłoby nieuzasadnione natomiast umorzenie składek na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym przewidziane jest dla sytuacji o charakterze wyjątkowym, gdy ze względów zdrowotnych lub rodzinnych zobowiązany pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodów. Jak stwierdziły Organy, w niniejszej sprawie Skarżąca w takiej sytuacji się nie znajduje, mając możliwość podjęcia zatrudnienia.

Tymczasem Organy w ogóle nie odniosły przesłanek do wykazywanej sytuacji finansowej strony, tj. braku dochodu ani ponoszonych koniecznych wydatków na utrzymanie, pomimo powołania kwot minimum socjalnego i minimum egzystencji.

Z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, na czym Organy oparły swoją tezę, że Skarżąca jest w stanie uregulować należności w kwocie [...] zł skoro utrzymuje się ona obecnie jedynie z pomocy rodziny i przyjaciół, w sytuacji sprawowania opieki nad bratem. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że upłynął termin zwolnienia lekarskiego brata. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił powyższych kwestii. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności.

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także

w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe,

ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Organy dokonały niezbędnych ustaleń, lecz zaniechały analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez Skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. Organy nie zbadały zatem czy w sprawie wystąpiła sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organy nie wykonały nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że Organy dokonały jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza, że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb Skarżącej posiadania środków niezbędnych do przeżycia i zapewnienia miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn zaskarżone decyzje wydane zostały także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej Skarżącej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla Skarżącej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż Organy pominęły całkowicie interes Skarżącej.

Uznając w tych warunkach, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), jak i z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a.") orzec należało o ich uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie właściwy Organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez stronę aktualne informacje o jej stanie rodzinnym i majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji wszelkie przesłanki rozstrzygnięcia. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne Organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzeczono jak w sentencji orzeczenia.