Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1692/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 53
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 15zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 136 ust. 7, art. 141 ust. 2, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak cvs AWSA Maria Mikolik Protokolant referent Katarzyna Kubik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (Gmina) jest decyzja Wojewody (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2021 r nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) orzekł o zwrocie nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, położonej w obr. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,1213 ha, objętej Kw nr [...], w całości na rzecz M.N. (pkt I decyzji), o zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, w łącznej wysokości 31.524,50 zł w terminie 1 miesiąca, od daty uprawomocnienia się decyzji (pkt II decyzji); stwierdził, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków (pkt III decyzji).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. M.N. (wnioskodawczyni) wystąpiła do Prezydenta Miasta [...], o zwrot nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta [...] od załatwienia sprawy, jednocześnie wyznaczając Starostę [...] do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Organ I instancji ustalił, że aktem notarialnym (umowa sprzedaży) z dnia [...] czerwca 1988 r. Rep. [...] wnioskodawczyni zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, oznaczoną wówczas jako działka nr 131 o pow. 0,1616 ha, położoną w dawnym obr. nr [...]. Zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.). Z treści aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Skarbowi Państwa w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...] i na ten cel mogła zostać wywłaszczona. Za zbycie nieruchomości wnioskodawczyni otrzymała łączną kwotę w wysokości 1.113.944,00 zł. Zgodnie z prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. nr [...] Gmina z mocy samego prawa, nabyła nieodpłatnie własność działki nr 131 o pow. 0,1616 ha, położonej w dawnym obr. nr [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. działka nr [...] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę ew. nr [...] o pow. 0,1640 ha w obr. [...]. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o pow. 0,1594 ha i [...] o pow. 0,0046 ha. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] o pow. 0,0381 ha i [...] o pow. 0,1213 ha. Zgodnie z w/w decyzją, na działce nr [...] projektuje się przebudowę sieci uzbrojenia terenu (sieć wodociągową).

Organ I instancji wyjaśnił, że materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości określa art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie zaś z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ustawodawca wskazał stosowanie przepisów, dotyczących zwrotu nieruchomości, m. in. w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 8 u.g.g.w.n. W tym trybie została nabyta przedmiotowa nieruchomość.

Organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie zbędności nieruchomości w powiązaniu z celem wywłaszczenia, określonym w treści aktu notarialnego, stanowi zasadniczą i wystarczającą przesłankę materialnoprawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, działka nr [...] to teren płaski, o kształcie prostokąta, ustawiona prostopadle do ul. [...]. Działka w całości porośnięta jest samosiewami drzew i krzewów z gat. liściastych (śliwy, orzecha, jabłoni). W dniu rozprawy zainteresowane strony, w obecności uprawnionego geodety obejrzały przedmiot zwrotu. Geodeta uprawniony wskazał zamarkowane przez siebie paliki, które zostały zastabilizowane na punktach załamania granic. Podczas oględzin jednoznacznie potwierdzono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Zatem biorąc pod uwagę powyższe oraz upływ 33 lat od daty zawarcia umowy sprzedaży, organ I instancji stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem stała się zbędna na cel określony w akcie notarialnym, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego [...] i przez to podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela.

Organ I instancji wyjaśnił, że kwestię zwrotu odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość reguluje art. 140 w zw. z art. 217 ust. 2 u.g.n. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie. Zwracane odszkodowanie, zgodnie z treścią art. 140 ust. 2 u.g.n. podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji nie może być większa od wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu. Ponadto stosownie do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.

W celu sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], organ I instancji powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, że wartość rynkowa działki nr [...] wynosi 194.687,00 zł. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość została wyliczona na kwotę 31.524,50 zł, tak więc zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50% aktualnej wartości nieruchomości. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r., które otrzymał organ I instancji, Prezydent Miasta [...] oświadczył, że nie wyraża zgody na rozkładanie na raty, ustalanego w decyzjach administracyjnych, zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości (w nawiązaniu do art. 141 u.g.n.).

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku wnioskodawczyni, skutkujące brakiem rozłożenia zwaloryzowanego odszkodowania na raty, a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawczyni,

2) art. 141 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, pomimo zawarcia we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. wniosku o rozłożenie zwrotu należności zwaloryzowanego odszkodowania na 5 rat, tak aby wnioskodawczyni mogła bez poniesienia uszczerbku dla swojego majątku wykonać zobowiązanie nałożone na nią w decyzji organu.

Natomiast Gmina w swoim odwołaniu podniosła, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.z.u.g.n.). Ponadto w sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych albowiem jak wynika z jego treści, zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego", natomiast według Gminy art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n. nie jest przepisem prawa administracyjnego.

Po rozpoznaniu odwołań, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, a także uznaje za zasadną argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jako uzasadnienie dokonania zwrotu organ I instancji wskazał, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem, co stanowi podstawę do orzeczenia o jej zwrocie. Z przeprowadzonych przez ten organ oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości wynika, że nieruchomość ta nie jest obecnie przez nikogo użytkowana, nie ma też na niej żadnych budynków ani innych części składowych trwale związanych z gruntem. Rzeczą bezsporną jest więc, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutów Gminy organ odwoławczy wskazał, że kluczową kwestią w rozstrzyganej sprawie jest to, że ustawodawca w u.z.u.g.n., która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w brzmieniu: " uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. " Jednakże ustawodawca wraz z powyższą zmianą wprowadził również przepis przejściowy stanowiący, że: "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy " (art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n.). Tak więc powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r., zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 24 lipca 2020 r. Zatem wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne, a roszczenia zwrotowe nie podlegają przedawnieniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. (nadany w placówce pocztowej dnia [...] lipca 2020 r.) o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony Prezydentowi Miasta [...] w dniu [...] lipca 2020 r., czyli w terminie określonym w powyższych przepisach, w konsekwencji czego nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z twierdzeniem Gminy, jakoby art. 15 zzr ust. 1 ww. ustawy, nie dotyczył postępowań zwrotowych. To, że postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny, wskazuje jednoznacznie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Tak więc ustawodawca przewidział realizację roszczenia o zwrot nieruchomości wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego. Tym samym zachodzi tu przewidziane w art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (k.p.c.), wykluczenie drogi sądowej. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości (lub decyzji o odmowie takiego zwrotu); w postępowaniu tym zastosowanie zatem mają przepisy k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów wnioskodawczyni w kwestii rozłożenia na raty zwaloryzowanego odszkodowania organ odwoławczy wskazał, że regulacja ta została opisana w art. 141 u.g.n. W przywołanym przepisie stwierdza się, że należności "mogą być" rozłożone na raty, co oznacza, że organ administracyjny prowadzący postępowanie może uwzględnić wniosek o rozłożenie należności na raty, ale nie musi tego robić. Złożenie wniosku nie obliguje organu do rozłożenia należności na raty, decyzja w tym zakresie pozostawiona została uznaniu starosty. Ponadto komentowany artykuł nie określa przy tym żadnych szczególnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu wniosku. Bez znaczenia nie pozostaje również stanowisko Gminy Miasto [...] wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym to Gmina nie wyraziła zgody na rozkładanie na raty ustalonego w decyzji administracyjnej zwaloryzowanego odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego.

W ustawowym terminie Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n. w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych, oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i art. 136 ust. 7 u.g.n.;

2) art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej orzeczenia w przedmiocie zabezpieczenia. wierzytelności o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania.

Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że organ odwoławczy mylnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia. Jest to o tyle istotne, że Gmina w odwołaniu dokładnie wyjaśniła swoje stanowisko z powołaniem się na stosowne orzecznictwo. Gmina przytoczyła liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których w ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96 pada prawie jednobrzmiący passus, że uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, jednakże jego realizacja - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem do poprzedniego właściciela, a także na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego.

Ponadto w ocenie Gminy uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazujące, że "postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny", czy że "dla roszczenia o zwrot nieruchomości wykluczono drogę sądową" jest kierowaniem istoty sprawy na błędne tory. Gmina nie twierdzi, że postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego, ani nie twierdzi, że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym. Zaskarżony organ ma więc absolutną rację oceniając charakter postępowania, w którym rozpoznaje się roszczenie o zwrot. Problem polega na tym, że tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym charakterze, co potwierdza art 2 § 3 k.p.c. powołany w uzasadnieniu swojej decyzji. Tymczasem, skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny (ma na celu przeniesienie własności) to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi mieć również charakter cywilnoprawny.

Zdaniem Gminy termin wskazany w art. 136 ust. 7 u.g.n. ma ten sam charakter co termin wynikający z art. 136 ust. 5 u.g.n. Jest to termin materialnoprawny, czyli którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego, do której należy roszczenie o zwrot, wyznacza więc charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Skoro więc orzecznictwo NSA i sądów powszechnych jednogłośnie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to i terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 u.z.u.g.n. mają charakter terminów prawa cywilnego i nie różnią się niczym od terminu wskazanego np. w art. 534 k.c.

Ponadto Gmina wskazała, że organy nie ustaliły źródła celu wywłaszczenia.

Gmina zaznaczyła, że drugi zarzut jest składany jedynie na wypadek uznania, że zwrot nieruchomości został orzeczony prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest niezasadna.

Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, z zachowaniem reguł wynikających z k.p.a.

Na wstępie powyższych rozważań Sąd zajmie się kwestią terminowości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wynika z treści skargi, zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, z powodu wygaśnięcia roszczenia o zwrot.

Otóż ustawodawca ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f wprowadził przepis art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarki o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeni stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2".

Jednakże wraz z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, iż "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r.

Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Wojewoda przyjął, że zawieszenie biegu ww terminu rozpoczęło się od dnia 31 marca 2020 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy covidowej. Trwało ono do 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminu przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, ze wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 24 lipca 2020 r. Zatem wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne.

W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. (nadany w placówce pocztowej dnia [...] lipca 2021 r.) o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony Prezydentowi Miasta [...] w dniu [...] lipca 2020 r., czyli w terminie określonym w powyższych przepisach w konsekwencji czego nie doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r, zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie dotyczył postępowań zwrotowych. Jej zdaniem uprawnienie wnoszącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło 14 maja 2020 r.

Szeroko argumentując o cywilnoprawnym charakterze uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, sformułowała tezę, że organ mylnie wnioskuje o materialnoprawnym charakterze roszczenia z drogi jego dochodzenia.

Jej zdaniem, uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazujące, iż "postępowanie zwrotowe ma charakter administracyjny" czy że dla roszczenia o zwrot nieruchomości wykluczono drogę sądową jest kierowaniem istoty sprawy na błędne tory. Skarżąca nie twierdzi, iż postępowanie zwrotowe nie ma charakteru administracyjnego ani nie twierdzi, że roszczenie zwrotowe podlega rozpoznaniu w drodze sądowej przed sądem cywilnym. Zaskarżony organ ma więc absolutną rację oceniając jako administracyjny charakter postępowania, w którym rozpoznaje się roszczenie o zwrot. Problem polega na tym, iż tryb rozpoznania roszczenia nie decyduje o jego materialnoprawnym cywilnym charakterze, co przecież potwierdza art. 2 § 3 k.p.c. powołany przez zaskarżony organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Tymczasem, skoro roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny(ma na celu przeniesienie własności), to termin prekluzyjny dla dochodzenia takiego roszczenia musi mieć również charakter cywilnoprawny.

Termin wskazany w art. 136 ust. 7 u.g.n. wg skarżącej to termin materialnoprawny, którego niezachowanie wywołuje skutki na płaszczyźnie materialnoprawnej w postaci wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Dziedzina prawa materialnego, do której należy roszczenie w zwrot, wyznacza więc charakter przepisu przewidującego termin jego wygaśnięcia. Skoro więc orzecznictwo NSA i sądów powszechnych jednogłośnie uznaje roszczenie o zwrot za roszczenie cywilnoprawne, to terminy wskazane w art. 136 ust. 5 i 7 u.g.n. oraz w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. mają charakter terminów prawa cywilnego i nie różnią się niczym od terminu wskazanego np. w art. 534 k.c.

Oceniając przytoczone wyżej stanowisko Sąd nie podziela poglądu skarżącej co do braku możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzr ustawy o covid-19 i zawieszenia biegu terminu z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaznaczyć przy tym należy, iż polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega ściśle rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach przesądzać powinno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (zob, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012 r., s. 276-277).

Nie budzi wątpliwości sądu, że termin o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. to termin materialnoprawny a nie procesowy. Nie dotyczy on bowiem bezskuteczności czynności procesowej w ramach toczącego się czy mającego się toczyć postępowania, ale terminu, w którym strona mogła domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (nabycia praw) w oparciu o kryteria o których mowa w art. 136 ust. 3 oraz 137 tej ustawy.

Termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. jest terminem materialnoprawnym, gdyż uchybienie mu skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Argumentacja skarżącej wydaje się logiczna. Jej zdaniem, skoro termin ten ogranicza w czasie dochodzenie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, to także on sam ma charakter cywilny i nie jest możliwe zastosowanie do jego biegu przepisów art. 15 zzr ustawy o COVID, który odwołuje się w swojej hipotezie do "biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów".

Sąd zwraca uwagę, że art. 15 zzr ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o COVID nie posługuje się sformułowaniem "o biegu terminów prawa administracyjnego". Takie brzmienie tego przepisu nakazywałoby badać każdorazowo,, przy terminach prawa materialnego, czy mamy do czynienia z terminem cywilnoprawnym czy administracyjnym.

Prawidłowe zastosowanie art. 15 zzr ustawy o COVID wymaga więc ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. to termin "przewidziany przepisami prawa administracyjnego".

Zdaniem Sądu przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej u.g.n. z dnia 14 maja 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID.

Materia dotycząca postępowania mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji.

Przepisy te zawierają nie tylko procesowe regulacje związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy.

W u.g.n. całościowo uregulowano też materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawiera w sobie elementy prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć zmierza do odwrócenia skutków władczego administracyjnego aktu wywłaszczenia, jest powszechnie traktowane jako roszczenie cywilnoprawne. Szczegółowa analiza wskazuje, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych.

Różnice rozciągają się na wiele kwestii – począwszy od drogi dochodzenia roszczeń (administracyjnej), poprzez zakres podmiotowy (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie), a skończywszy na przedawnieniu roszczenia (roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają przedawnieniu, co stanowi wyłom w podstawowej zasadzie przedawnienia majątkowych roszczeń cywilnoprawnych).

Zawarte w art. 15 zzr ustawy o COVID pojęcie przepisów prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji.

Dokonując zatem wykładni powyższej normy prawnej należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji.

Niewątpliwie celem wprowadzenia przepisu art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających.

Zawarte w art. 15 zzr ustawy COVID-19 pojęcie "prawo administracyjne" należy wykładać mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego.

Wynika to, zdaniem Sądu, z wykładni językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.

Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco.

Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Prowadzi to do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu a zatem o do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 14 maja 2019 r.

Przesądzając o możliwości stosowania do biegu terminu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. przepisu art. 15 zzr ustawy o COVID Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda wadliwie określił końcowy moment biegu tego terminu, liczonego z uwzględnieniem art. 15 zzr ustawy o COVID

Koniec biegu tego terminu przypada na 7 lipca 2020 r., a nie na 24 lipca 2020 r. jak przyjął Wojewoda.

Sąd co do zasady podziela jego stanowisko o zawieszeniu biegu tego terminu na 45 dni począwszy od 31 marca 2020 r. Liczony w dalszym ciągu termin od 24 maja 2020 r. (polegający na doliczeniu doń 45 dni) upływał 7 lipca 2020 r. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 13 października 2020 r., I OZ 602/20.

Omyłka Wojewody nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony z zachowaniem prawidłowo obliczonego terminu, tj. w jego ostatnim dniu [...] lipca 2020 r.

Sąd zwraca uwagę, że termin z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2019 r. zakreślono do "złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeśli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Okoliczność, że datą wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. będzie [...] lipca 2020 r., jest bez znaczenia.

Przechodząc do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze Sąd także uznaje je za niezasadne.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż organy nie zbadały w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia.

Skarżąca na rozprawie powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., I OSK 1835/17.

Sąd podziela stanowisko zawarte w ww wyroku. Nie jest uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie różnił się od tego, który był przedmiotem rozstrzygnięcia NSA.

Umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1988 r. została zawarta na podstawie art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), dalej u.g.g..

Przepis art. 8 u.g.g. stanowił:

1. Nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowej jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych.

2. Rada narodowa stopnia wojewódzkiego może ustalić dla poszczególnych miejscowości maksymalne ceny nabywanych nieruchomości przez organy i jednostki wymienione w ust. 1, uwzględniając zasady stosowane przy ustalaniu cen nieruchomości państwowych.

3. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.

Regulacja art. 8 u.g.g. stanowiła ogólną podstawę do nabywania nieruchomości, nie stanowiących własności państwowej.

Przywołana umowa wskazywała jej cel, budowa osiedla mieszkaniowego [...] Jedn. A.

Zgodnie z obowiązującym w dacie umowy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 u.g.g. nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeśli jest niezbędna na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego czy skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Z art. 53 u.g.g w brzmieniu z daty zawarcia umowy wynika, że:

1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy.

2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

Treść umowy notarialnej z [...] czerwca 1988 r. świadczy o zachowaniu warunków z ww art. 53 ust. 1 i 2 u.g.g. Zawiera ona bowiem, oprócz postanowienia o sprzedaży nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego, passus "i na ten cel może być wywłaszczona".

Przesądza to o tym, że nabycie przedmiotowej nieruchomości było powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej, co wynika wprost z treści aktu notarialnego. Tego rodzaju umowne nabycie nieruchomości jako pozostające w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa.

Nabycie przez Skarb Państwa w dniu [...] czerwca 1988 r. nieruchomości wnioskodawczyni było bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego i stanowiło podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g. w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r., I OSK 1946/19).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. należy na wstępie podać, iż przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa o jakich kwestiach winien rozstrzygać organ właściwy w sprawach zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wśród tych obligatoryjnych elementów decyzji nie jest wymieniona kwestia zabezpieczenia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Jest to istotna konstatacja, która każe opowiedzieć się za akcesoryjnym i fakultatywnym charakterem tegoż rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu aktualnie przepisy u.g.n. (art. 136 – 142) nie dają podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w decyzji o zwrocie o stosownym zabezpieczeniu wierzytelności z art. 140 u.g.n. byłoby obligatoryjne.

Przedstawiciele poglądu przeciwnego o obligatoryjnym rozstrzygnięciu o zabezpieczeniu nieruchomości w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości powołują się na wykładnię funkcjonalną i systemowa przepisu art. 141 ust. 2 i art. 142 u.g.n. (por. np. NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r., I OSK 2766/14). Akcentują dla uzasadnienia swojego stanowiska wzajemność roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, równość stron postępowania i konieczność ochrony interesu podmiotu publicznego, który na podstawie decyzji zwrotowej traci własność, a których to celów nie można osiągnąć bez stosownego zabezpieczenia.

Argumentacja ta jest nieprzekonywująca.

Przestrzeganie wskazanych wyżej zasad jest możliwe bowiem bez obligatoryjnego rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w decyzji zwrotowej.

Możliwość zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania jest niezależna od tego czy sposób zabezpieczenia wskazany będzie w treści decyzji, czy też nie.

Postępowanie zabezpieczające unormowane jest w przepisach art. 154 – 168 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479), dalej u.p.e.a.

Jeżeli obowiązek stał się wymagalny to wierzyciel powinien podjąć czynności prowadzące do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. powinien doręczyć zobowiązanemu upomnienie, a następnie po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia i stwierdzeniu niewykonania obowiązku wystawić tytuł wykonawczy oraz skierować do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W czasie oczekiwania na dobrowolne wykonanie obowiązku wierzyciel może wystawić zarządzenie zabezpieczenia i wystąpić do organu egzekucyjnego o ustanowienie zabezpieczenia. Wierzyciel może także wystąpić o ustanowienie zabezpieczenia zanim obowiązek zapłaty wynikający z decyzji stanie się wymagalny (art. 154 § 2 u.p.e.a.). Art. 155 u.p.e.a. nie ma zastosowania do roszczeń z art. 140 u.g.n.

Możliwe jest zabezpieczenie wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania na podstawie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości hipotekę przymusową na podstawie art. 110 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) dalej u.k.w.h., w zw. z art. 141 ust. 2 u.g.n.

To przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. jest jednym z przepisów, o których mowa w art. 110 ust. 3 u.k.w.h. i to on, a nie treść decyzji statuującej wierzytelność podmiotu publicznego jest podstawą jej wpisu. Przepis art. 110 ust. 3 u.k.w.h. jest wyjątkiem od zasady z art. 109 ust. 1 u.k.w.h., który statuuje zasadę, że podstawa hipoteki przymusowej jest tytuł wykonawczy określony w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym. Co istotne, wpis tej hipoteki jest możliwy nawet wówczas, gdy decyzja o zwrocie będąca jego podstawą nie jest jeszcze ostateczna.

Zabezpieczenie wierzytelności jest środkiem służącym zapewnieniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia w przyszłości. W takim kontekście nie sposób nie dostrzec systematyki u.g.n. Regulacja prawna odnosząca się do zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zawarta jest w art. 141 ust. 2 u.g.n. Natomiast ustępy 1 i 3 tej jednostki redakcyjnej odnoszą się do kwestii rozłożenia na raty należności z tytułu zwracanego odszkodowania. Szczególnie istotna jest treść ust. 1 statuująca podstawę prawną odsunięcia w czasie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Skoro przepis ów, który można uznać za wyjątek, od wyprowadzonej z art. 136 ust. 3 zdanie 3 u.g.n., zasady jednoczesności zwrotu nieruchomości i odszkodowania, pozwala na to aby skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to jednocześnie otwiera on przestrzeń dla rozstrzygnięcia pozwalającego zapewnić skuteczne wykonane decyzji w przyszłości, a więc dla zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 141 ust. 2 u.g.n. stanowi w takiej sytuacji dopełnienie poprzedzającej regulacji (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3029/15).

Funkcja takiego zabezpieczenia będzie się aktualizowała nie tylko na etapie wykonania decyzji ale już w toku postępowania o zwrot.

Brak ustawowych kryteriów dla rozłożenia na raty czy ustalenia późniejszego terminu płatności tej wierzytelności oznacza, że organ musi ważyć interesy wnioskodawcy i podmiotu publicznego. Przy rozłożeniu na raty i odsunięciu terminu płatności pojawia się kwestia wcześniejszej utraty własności przez podmiot publiczny i często kredytowania przezeń wnioskodawcy. Ewentualne zabezpieczenie wierzytelności podmiotu publicznego, zaplanowane w toku postępowania i zawarte potem w decyzji może warunkować treść rozstrzygnięcia organu o rozłożeniu na raty lub odsunięciu terminu płatności.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z rozłożeniem na raty płatności odszkodowania ale z odsunięciem w czasie terminu jego płatności. Skoro zatem z mocy decyzji organu, do czego kompetencje kreuje art. 142 ust. 1 u.g.n., skutek rzeczowy w postaci zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyprzedzał w czasie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania, to należy skonstatować, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały okoliczności mogące uzasadniać rozstrzygnięcie o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasto [...]. Istnienie powyższych okoliczności nie stanowi jednak o konieczności zabezpieczenia wierzytelności.

Okoliczności tych skarżąca nie powiązała jednak z brakiem rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu w zaskarżonej decyzji lecz wywiodła generalną uwagę o konieczności zabezpieczenia wierzytelności w każdej decyzji o zwrocie nieruchomości, bazując na wykładni językowej przepisu art. 141 ust. 2 u.g.n. Tak brzmiące stanowisko nie może być uznane za trafne w świetle wyników wykładni systemowej i funkcjonalnej, które jednoznacznie wskazują na akcesoryjny i fakultatywny charakter tegoż rozstrzygnięcia i wiążą zabezpieczenie wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z sytuacją odsunięcia w czasie terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a w szczególności z instytucją rozłożenia na raty wierzytelności tych podmiotów, a nadto z potrzebą zapewnienia rzeczywistej ochrony interesu publicznego.

Brak akcesoryjnego i fakultatywnego rozstrzygnięcia w treści decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie czyni zeń decyzji wadliwej.

Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do zabezpieczenia wierzytelności, a przepis art. 141 par. 2 u.g.n. posługuje się pojęciem "stosownego zabezpieczenia", to wypada uznać, iż poza zakresem zaskarżenia pozostaje kwestia wyjaśnienia sposobów ustanowienia konkretnego zabezpieczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.