Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1110/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1382
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala sprzeciw od decyzji.


UZASADNIENIE

﻿Uzasadnienie

Decyzją z 6 października 2017 r. nr [...] Prezydent [...] orzekł o wymeldowaniu A. E. z pobytu stałego z lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 4 lipca 2017 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek M. Z.o wymeldowanie A.E. z pobytu stałego z powyższego lokalu. Do wniosku zostały dołączone następujące dokumenty: odpis aktu notarialnego z 15 marca 1939 r., na podstawie którego A. i J.P. nabyli działkę nr [...] znajdującą się na terenie nieruchomości [...] w ówczesnej gminie [...]; zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] poświadczające, że obecna działka usytuowana przy ul. [...] w [...] pochodzi z działki nr [...] z nieruchomości [...], a jako jej współwłaściciele wykazani byli A. i J. P.; odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z 8 kwietnia 1966r., sygn. akt I Ns II 807/65, na podstawie którego A. P., J. G., E.P., L.D., Z. Ł., J. R., J. P. oraz E. P. nabyli spadek po J. P.; odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 15 listopada 1991 r., sygn. akt I Ns 391/91/1 o nabyciu przez M. Z. spadku po zmarłej J. G.; odpis Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w [...], w której jako właściciele widnieją S. D.i H. E., a w dziale III wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności treści tej księgi z rzeczywistym stanem prawnym, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z 26 marca 2015 r., sygn. akt II Ns 20/10; postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi - Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z 26 marca 2015 r., sygn. akt II Ns 20/10 o zmianie orzeczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie z 31 sierpnia 2000 r., sygn. akt II Ns 1099/99, polegającej na oddaleniu w całości wniosku S. D. o zasiedzenie nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...]; postanowienie Sądu Okręgowego Warszawa-Praga w Warszawie IV Wydział Cywilny-Odwoławczy z 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV Ca 1776/15, stwierdzające prawomocność postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z 26 marca 2015 r., sygn. akt II Ns 20/10.

Po przeanalizowaniu złożonych w toku dokumentów organ uznał, że M. Z. przedstawiła dokumenty potwierdzające prawo do spadku po J. P.. Wobec tego, że spadkobiercy J. P. nie dokonali podziału spadku, wszyscy są współwłaścicielami całego odziedziczonego majątku, wszystkich nieruchomości i ruchomości, które były własnością J. P. w częściach określonych przez sądy w postępowaniach spadkowych zgodnie z art. 1035 k.c. Organ uznał, że został spełniony warunek wykazania przez stronę interesu prawnego, wobec czego 4 lipca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Z ustaleń organu wynika, że zgodnie z prowadzonym rejestrem mieszkańców [...] A.E. w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] zameldowany jest na pobyt stały od 8 października 1993 r., a od 20 czerwca 2002 r. z dwiema trzytygodniowymi przerwami i jedną dwunastotygodniową zameldowany jest na pobyt czasowy w [...] przy ul. [...]. W księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości istnieje zaś zapis o ostrzeżeniu o niezgodności treści KW z rzeczywistym stanem prawnym, co zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, wyłącza rękojmię wiary publicznej tej księgi i nie może stanowić potwierdzenia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości.

Organ podkreślił, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego (opartego na oświadczeniach i zeznaniach świadków) wynika, że A. E. jest zameldowany na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], ale faktycznie od czerwca 2002 r. zamieszkuje wraz z żoną pod adresem swojego czasowego pobytu w domu przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu, trwający ponad 15 lat pobyt czasowy pod tym adresem, odbieranie pod tym adresem korespondencji i zamieszkiwanie wraz ze swoją żoną zameldowaną tam na pobyt stały, utracił charakter pobytu czasowego i świadczy o zamiarze stałego związania się z tym miejscem. Samo przebywanie na terenie nieruchomości, której jest zarządcą i w lokalu, w którym zamieszkuje jego syn z rodziną nie może świadczyć o stałym pobycie pod tym adresem. Zachowanie A. E. zamieszkiwanie wraz z żoną od 15 lat pod innym adresem, wyraża wolę skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu, tj. w miejscu swojego faktycznego zamieszkania, i w sposób dorozumiany stanowi formę rezygnacji z przebywania w miejscu zameldowania na pobyt stały. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek opuszczenia przez A. E. miejsca pobytu stałego, lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], wypełniający przesłanki art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

Decyzją z 7 marca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.E., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z 6 października 2017 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że postępowanie o wymeldowanie A. E. z miejsca pobytu stałego zostało wszczęte na wniosek M. Z.. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 31 stycznia 2000 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Południe w sprawie o sygn. akt II Ns 1099/99 stwierdził, że J. D. nabył przez zasiedzenie nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], jednakże na skutek skargi złożonej przez M. Z. nastąpiło wznowienie postępowania w sprawie zasiedzenia. Powyższy Sąd postanowieniem z 26 marca 2015 r., sygn. akt II Ns 20/10, zmienił postanowienie z 31 stycznia 2000 r., sygn. akt II Ns 1099/99, w ten sposób, że wniosek o zasiedzenie omawianej nieruchomości oddalił w całości. Postanowienie to stało się prawomocne 6 października 2016 r. Organ podkreślił, że taki stan prawny był bezsporny w dacie wszczęcia postępowania o wymeldowanie A. E. z miejsca pobytu stałego, ponieważ żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie potwierdza, że 4 lipca 2017 r. M. Z. przysługiwało jakiekolwiek prawo do lokalu, w którym zameldowany jest A. E..

W ocenie Wojewody, wobec powyższych ustaleń M. Z. nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wymeldowanie A. E. z pobytu stałego z lokalu, a Prezydent [...] nie mógł wszcząć na jej żądanie przedmiotowego postępowania. Brak tytułu prawnego do rzeczonego lokalu po stronie M. Z. powoduje bowiem, że nie posiada ona interesu prawnego w powyższej sprawie i nie może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego.

M. Z. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1263/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, wskazując w uzasadnieniu na wadliwość stanowiska organu odwoławczego o braku interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania, albowiem wskazywane dokumenty świadczą o posiadanym tytule prawnym (współwłasność) do nieruchomości. Skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Do tej kwestii odnosi się wprost pismo Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z dnia 24 sierpnia 2017 r. zawiadamiające sąd wieczystoksięgowy, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, że nastąpiła zmiana właścicieli nieruchomości, do których zaliczona została obecnie także skarżąca. W aktach sprawy znajduje się również prawomocne postanowienie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II NS 20/10, w oparciu o które wskazano ww. podstawę nabycia prawa własności. Skarżąca przedstawiła także inne dokumenty potwierdzające następstwo prawne po J. P. i J. G. – poprzednich właścicielach – patrz odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla m st. Warszawy z 8 kwietnia 1966 r., sygn. akt I NS II 807/65, o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. – w tym J.. w 1/4 części; odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z 15 listopada 1991 r., sygn. akt I NS 393/91/I o nabyciu przez M. Z. spadku w całości po zmarłej J. G..

Wobec tego, że spadkobiercy J. P. nie dokonali podziału spadku, wszyscy są współwłaścicielami całego odziedziczonego majątku, wszystkich nieruchomości i ruchomości, które były własnością J. P. w częściach określonych przez sądy w postępowaniach spadkowych zgodnie z art. 1035 kc.

Trafność powyższego rozstrzygnięcia Sądu I instancji została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2276/19 oddalił skargę kasacyjną H. E., uznając jej zarzuty za niezasługujące na uwzględnienie.

Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda decyzją z 25 czerwca 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z 6 października 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, ze względu na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. W sprawach meldunkowych oprócz osoby, której postępowanie dotyczy, przymiot strony przysługuje właścicielowi lub innemu podmiotowi dysponującemu tytułem prawnym do lokalu. Z pisma Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II Ns 20/10 wynika, że właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...] są: S. J.D., H. J. E., E. D., E. K., B. P., M. Z., Skarb Państwa-Prezydent [...], B.P., J. M., E. Z., S. P., L. Ł., J. P., A. W.. Podstawą nabycia prawa własności jest postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny z 26 marca 2015 r., sygn. akt II Ns 20/10. Przy czym S. J. D. darował swoją część spadku po J. D. siostrze H. J.E.. Natomiast H. J. E. swoją część po J. D. podarowała synowi S.J.E. (akty notarialne - repertorium [...] i [...]). Zatem Prezydent [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym powinien zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, pouczyć o przysługujących im prawach i obowiązkach, w tym o możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie oraz dokładnie zbadać stan faktyczny sprawy i starannie zebrać materiał dowodowy. Następnie organ ten winien ocenić, czy wobec A. W. E. zaszły przesłanki wymeldowania określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności, czy też nie. W tym celu organ I instancji winien przesłuchać w charakterze świadków bezpośrednich sąsiadów na okoliczność zamieszkiwania czy też opuszczenia przez wymienionego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przeprowadzone dowody powinny pozwolić na ustalenie, czy wymieniony zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, czy też go opuścił. Jeśli wyprowadził się, należy ustalić, kiedy i w jakich okolicznościach, a jeśli bywa w lokalu, to z jaką częstotliwością. Organ I instancji winien także rozważyć przeprowadzenie szczegółowych oględzin lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz w razie konieczności podjąć inne czynności mające na celu wykazanie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Prezydent [...] winien mieć na względzie obowiązek zagwarantowania wszystkim stronom czynnego udziału, zawiadamiając je o miejscu i terminie przeprowadzania dowodów, przynajmniej na 7 dni przed terminem, zgodnie z art. 79 § 1 kpa.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ II instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Pominięcie stron postępowania jest poważną wadą postępowania, której nie można usunąć na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ wiązałoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów, tj. art. 10 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od decyzji Wojewody [...] M. Z. wniosła sprzeciw, zarzucając naruszenie:

1) prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych orzeczeniach sądu, które wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy:

a) wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., IV SA/Wa 1263/18,

b) wyroku NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 2276/19,

z których to orzeczeń wynika, że zasadne jest wymeldowanie uczestnika z przedmiotowej nieruchomości;

2) prawa procesowego art. 6 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie; art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy; art. 8 kpa poprzez naruszenie zasad bezstronności i równego traktowania; art. 9 kpa poprzez niewyczerpujące i niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji; art. 107 kpa poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa, ogólnikowość uzasadnienia, a także nieścisłości w jego treści, jak również pominięcia okoliczności istotnych dla prawidłowej oceny sprawy, na potwierdzenie których to okoliczności w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się stosowne dowody; art. 11 kpa poprzez brak kompletnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że nie zostało wyjaśnione, że uczestnik nigdy nie mieszkał na przedmiotowej nieruchomości, choć wynika to niezbicie z materiału dowodowego, a przede wszystkim zeznań samego A. E., w których to przyznał;

3) naruszenie prawa materialnego art. 35 i 36 ustawy o ewidencji ludności poprzez niewymeldowanie uczestnika A. E. z przedmiotowej nieruchomości, choć na niej nigdy nie mieszkał, a więc zaszła p0rzesłanka do wymeldowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, sprzeciwiająca się wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego odrzucenie ze względu na braki formalne, tj. nieopatrzenie sprzeciwu podpisem i niewskazanie numeru PESEL wnoszącej sprzeciw.

Zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału sprzeciwiająca się została wezwana do uzupełnienia braków formalnych i fiskalnych sprzeciwu, w terminie siedmiu dni pod rygorem jego odrzucenia, poprzez podanie numeru PESEL, nadesłanie podpisanego egzemplarza sprzeciwu i uiszczenie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.

Wszystkie braki formalne, jak i brak fiskalny sprzeciwiająca się uzupełniła w zakreślonym siedmiodniowym terminie. Zatem Sąd mógł przystąpić do rozpoznania wniesionego sprzeciwu od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest niezasadny, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt l SA/Wa 237/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 143/07 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 208/99, Lex nr 54745 i z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. akt l SA 430/99, Lex nr 75517). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest nieprecyzyjne. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, Lex nr 2475982, WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18, Lex nr 2483547). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. np. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015 i powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych). Istota dwuinstancyjności sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i wnikliwy przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (tak wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, Lex nr 2106696, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie może jednak spowodować sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17, Lex nr 2466715).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda [...] prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 kpa. Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu polega na zbadaniu, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując takiej kontroli Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a więc również nie narusza zakazu reformationis in peius orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, wyrażonego w art. 139 kpa. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się błędne wskazania prawne, które mają istotne znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 kpa oraz art. 138 kpa i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom sprzeciwiającej się, stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania w postaci niezapewnienia udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wszystkim stronom postępowania, jak i braki w materiale dowodowym, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i korespondującej z nim zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 kpa. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ jego rozległy zakres wskazuje, że w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Przy analizowaniu zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, organ odwoławczy wykazał się niezwykłą wnikliwością i starannością, słusznie stwierdzając, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest w znacznej mierze niewystarczający do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zaś obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na konwalidowanie go na etapie postępowania odwoławczego. W postępowaniu administracyjnym, organ pierwszej instancji w toku postępowania nie zebrał pełnego materiału dowodowego, przez co decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W decyzji odwoławczej Wojewoda dokładnie wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słuszne jest wyrażone w decyzji odwoławczej stanowisko o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, gdyż postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone w zbyt wąskim zakresie, a zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy spełniony został warunek opuszczenia przez A. E. miejsca pobytu stałego, tj. lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...], wypełniający przesłanki wynikające z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r. poz. 510 z późn. zm.). Lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że organ ten przedwcześnie orzekł o wymeldowaniu A. E. z pobytu stałego z powyższego lokalu. Dlatego też rację ma organ odwoławczy, że należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, co najmniej w zakresie wskazanym w inkryminowanej decyzji. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach zawiera braki i nie może być uznany za zebrany w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro nawet nie podjęto próby przesłuchania cudzoziemki na okoliczność jej zamiaru osiedlenia się w Polsce. Powyższe wskazuje, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i oceniona przez organ pierwszej instancji, co oznacza, że jego decyzja obarczona jest wadami powodującymi konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, gdyż uchybia przepisom art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 79a kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa ani art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organ odwoławczy uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania dokonane w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2018 r., IV SA/Wa 1263/18 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 2276/19, w których przesądzone zostało, że M. Z., jako współwłaściciel spornej nieruchomości, posiada interes prawny w żądaniu wymeldowania z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] A. E., a zatem przysługuje jej przymiot strony.

W tych okolicznościach Wojewoda miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Każde inne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Prezydent [...] bowiem w znacznym zakresie nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, nie zbadał wszystkich okoliczności, które determinują wymeldowanie z pobytu stałego na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na obecnym etapie postępowania nie było więc możliwe merytoryczne rozstrzyganie sprawy, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania prawa do rozpoznania sprawy przez dwie odrębne instancje administracyjne. Są to istotne braki w materiale dowodowym, które determinują wydanie rozstrzygnięcia. Dlatego zarzuty sprzeciwu, które sprowadzają się do twierdzenia, że nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a to z uwagi na to, że organ drugiej instancji miał pełne kompetencje do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie nie wpłynęłoby w istotny sposób na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, z pozbawieniem stron postępowania prawa do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu, a także konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w przedmiocie wymeldowania winien kierować się ogólnymi zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa zasadnie wskazał, że organ I instancji związany był wymogami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki, w szczególności do zapewnienia udziału wszystkim stronom tego postępowania, zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania jego oceny oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Niezapewnienie udziału w sprawie o wymeldowanie wszystkim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy współwłaściciele nieruchomości nie byli zawiadomieni o tej sprawie i nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu. W takim postępowaniu, przeprowadzonym zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego należy przeprowadzić dokładne postępowanie dowodowe (przesłuchanie świadków, wywiad, kontrola zamieszkania) zapewniając udział wszystkim osobom mających w sprawie interes prawny (w tym współwłaścicielom nieruchomości) i na podstawie jego wyników ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób niezgodny ze wskazanymi zasadami, konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części, obligował organ odwoławczy do uchylenia decyzji z 6 października 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Z powyższych względów Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w inkryminowanej decyzji, którego sprzeciwiająca się nie zdołała obalić wniesionym sprzeciwem.

W tym stanie rzeczy okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia sprzeciwu i dlatego Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.