Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1853/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną deczyję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. I. B. (dalej: "skarżąca") – beneficjentka renty rodzinnej po zmarłym mężu – G. B. (dalej też: "funkcjonariusz"), wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że jej mąż został przyjęty do służby [...] czerwca 1989 r. na stanowisko inspektora Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w T. (dalej: "RUSW w T."). Jednocześnie został mianowany na stopień szeregowego Milicji Obywatelskiej. Zajmował kolejne stanowiska – począwszy od asystenta Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji w K., naczelnika Sekcji [...] Komendy Miejskiej Policji w K., a skończywszy na I Zastępcy Komendanta Komendy Powiatowej Policji w K. We wniosku Komendanta Powiatowego Policji w K. z [...] lipca 2013 r. o powołanie funkcjonariusza na to ostatnie stanowisko podkreślono brak problemów dyscyplinarnych, przestrzeganie zasad etyki zawodowej, stanowienie przykładu dla innych postawą, lojalnością i profesjonalizmem, a także budowanie w społeczeństwie pozytywnego obrazu Policji. Po awansie G. B. nadal był wielokrotnie nagradzany przez przełożonych za wywiązywanie się z obowiązków służbowych; doceniano charakter i poziom jego kwalifikacji zawodowych. Swoją postawą, inicjatywami oraz decyzjami funkcjonariusz kształtował prawidłowy kierunek działań Policji w zakresie zapobiegania przestępczości oraz poprawiał wizerunek tej formacji. Niestety, nagła choroba przerwała jego karierę. Zdaniem skarżącej, 7-miesięczny okres pełnienia służby przez jej małżonka na rzecz totalitarnego państwa spełnia przesłankę "krótkotrwałości". Nadto z przedstawionego przebiegu służby funkcjonariusza, zgromadzonych opinii, kwestionariuszy, nagród, a przede wszystkim odznaczeń, jednoznacznie wynika, iż jego służba pełniona była nie tylko w sposób rzetelny, ale ponadprzeciętny, wyróżniający się. Zatem także drugi z warunków zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym został spełniony.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącej, Minister ustalił, że skarżąca ma ustalone przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji prawo do renty rodzinnej po zmarłym

funkcjonariuszu, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") uznał, że G. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] czerwca 1989 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. 7 miesięcy i 7 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 26 lat, 2 miesiące i 6 dni.

Z kopii akt osobowych o sygnaturze [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] kwietnia 2018 r., nie wynika, aby funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r.

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP") w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby G. B. Z ww. dokumentu wynika, że małżonek skarżącej po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, co potwierdzają informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto funkcjonariusz otrzymał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. Został również odznaczony w 2002 r. Brązowym Krzyżem Zasługi, w 2005 r. - Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant", a w 2013 r. - Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę. W zgromadzonych przez KGP aktach nie stwierdzono informacji o udzielonych funkcjonariuszowi karach dyscyplinarnych czy prowadzonych wobec niego postępowaniach karnych lub karnoskarbowych. Brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister, "abstrahując" od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez G. B. oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., uznał, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie organ zaznaczył, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 970/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd nakazał Ministrowi przyjęcie, że G. B. krótkotrwale pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ miał dokonać oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd wskazał, iż pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia nie jest warunkiem koniecznym do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ został zobowiązany do przywołania faktów dotyczących służby funkcjonariusza, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia oraz odniesienia powyższego do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne czy szczególnie wyróżniające. Minister miał również uwzględnić fakt, że mąż skarżącej rozpoczął służbę [...] czerwca 1989 r. i że do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa został zaliczony okres jego służby w RUSW w T. od [...] czerwca 1989 r. do [...] stycznia 1990 r. Organ miał przy tym zwrócić uwagę na rodzaj i charakter czynności, które funkcjonariusz wykonywał w ww. okresie. Okoliczności te mogą, w ocenie Sądu, mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż rozpoczęcie służby nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., a więc jedynie trzy miesiące później niż w przypadku męża skarżącej, skutkuje brakiem możliwości zakwalifikowania takiej służby (pełnionej do [...] lipca 1990 r.) jako służby na rzecz totalitarnego państwa (art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Opisany wyżej wyrok tut. Sądu uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przed żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] stycznia 2018 r., decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Minister zaakcentował, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podkreślił, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), przy czym za zasadne uznał odwołanie się również do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także tym przypadku organ odwołał się również do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ uznał, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister wskazał, że warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. Organ powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA uznał, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zaznaczył też, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można pomiąć rezultatów wykładni systemowej przeprowadzonej przez NSA w ww. wyroku.

Po raz kolejny analizując akta sprawy, Minister, przyjmując - za prawomocnym orzeczeniem tut. Sądu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 790/19 - spełnienie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, rozważył, czy niniejsza sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W tym kontekście powołał się na przekazane przez IPN dokumenty, z których wynika, że G. B. należał do Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego; dalej: "ZSL" (karta [...], sygn. akt [...]). Zdaniem organu, skoro funkcjonariusz przystąpił do ZSL, to niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Z dokumentacji przekazanej przez IPN wynika również, że mąż skarżącej świadomie pełnił służbę na zajmowanym stanowisku inspektora Grupy [...] w T. Komórka organizacyjna, w której funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa (tj. Grupa [...] w T.) była ogniwem terenowym, wykonującym zadania dla Departamentu [...] MSW, który zajmował się ochroną gospodarki, a także zwalczaniem działalności opozycyjnej na terenie zakładów pracy, w tym w szczególności działalności NSZZ [...]. Funkcjonariusz [...] sierpnia 1989 r. złożył podanie o przyjęcie do WUSW (karta [...], sygn. akt [...]), jak również wyraził zgodę na służbę w SB i jej kontynuację w tej formacji (protokół z [...] listopada 1989 r.). W aktach IPN brak jest raportów o przeniesienie ze służby w SB, co oznacza, iż funkcjonariusz utożsamiał się z tą służbą, był niej zadowolony, czerpał korzyści i awansował. Z tych względów Minister nie zakwalifikował sprawy skarżącej jako szczególnie uzasadnionego przypadku.

Powyższą decyzję Ministra skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię, a przez to niezastosowanie,

b) art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a przez to nieuwzględnienie w sprawie skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez dokonanie przez organ dowolnych ustaleń faktycznych - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, nierozpatrzenie w pełni zgromadzonego w toku sprawy materiału dowodowego, niedokonanie oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 970/19 uchylającego pierwotną decyzję Ministra z [...] marca 2019 r.;

b) art. 9 w związku z art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 79a w związku z art. 81 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań oraz przesłanek, zdaniem organu niewykazanych w toku sprawy, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,

c) art. 8 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do całości okoliczności ustalonych w toku sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), o czym zawiadomiono skarżącą oraz organ pismami Sądu z [...] sierpnia 2021 r.

W świetle ww. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a.

Natomiast w myśl art. 24a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08, stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, iż wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z art. 153 p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie jakoby nie zachodziły przesłanki wyłączenia stosowania wobec skarżącej reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy. Wynikało to z nazbyt wąskiego wyłożenia przez organ treści normatywnej art. 8a ust. 1 tej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Jak wynika z części sprawozdawczej (historycznej) niniejszego uzasadnienia, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 790/19 zobowiązał Ministra do rozważenia - przy przyjęciu spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwałości i rzetelności) – czy w sprawie skarżącej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister przyjął spełnienie kryteriów krótkotrwałości i rzetelności. Jednakże umknęło organowi, iż w ww. prawomocnym orzeczeniu tut. Sąd nakazał mu także zbadanie okresu służby pełnionej przez G. B. od [...] czerwca 1989 r. do [...] stycznia 1990 r. w RUSW w T., zakwalifikowanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa, w świetle art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister w ogóle nie rozważył tej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie jedyną przywołaną przez organ przesłanką negatywną zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku były znajdujące się w aktach archiwalnych IPN dokumenty sporządzone na etapie pełnienia przez małżonka skarżącej służby na rzecz państwa totalitarnego, z których miało wynikać, że funkcjonariusz przynależał do ZSL oraz świadomie pełnił służbę, czerpiąc z niej korzyści.

Zdaniem Sądu, Minister – nie przywołując żadnych konkretnych działań, zadań czy obowiązków małżonka skarżącej, lecz ograniczając się do domniemania charakteru merytorycznego (a nie technicznego) wykonywanych przez niego czynności z uwagi na zajmowane stanowisko inspektora w Grupie [...] SB RUSW w T. - nie wykazał, że jego postawa charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania funkcjonariusza w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność męża skarżącej w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej. W ocenie Sądu, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego, podobnie jak przynależność do organizacji takich jak ZSL, Polska Zjednoczona Partia Robotnicza czy Związek Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ogólne wnioski wywiedzione z faktu świadomej i sumiennej realizacji zadań służbowych czy przynależności do ZSL świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go bardzo krótka służba męża skarżącej na rzecz totalitarnego państwa (7 miesięcy i 7 dni) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania danej regulacji wobec skarżącej, jednak organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i precyzyjny wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. W szczególności Minister wykona pominięte zalecenie zawarte w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 790/19, a także uwzględni pogląd Sądu, iż sam merytoryczny charakter czynności (bez żadnego doprecyzowania) nie jest wystarczający do przyjęcia, że funkcjonariusz był zaangażowany w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił uwagę NSA w wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, a także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 (por. też wyroki NSA z 5 listopada 2020 r., sygn. akt: I OSK 636/20 i I OSK 532/20).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że skarżąca ich nie poniosła, występując w niniejszej sprawie samodzielnie i będąc ustawowo zwolniona od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a.