Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 936/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.212
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA : Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1980/07 w sprawie ze skargi R. B. i J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. i J. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.), orzekł, że R. B. i J. S. przysługuje łącznie uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez J. B. i M. B. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, położonego we Lwowie przy ul. [...] i ul. [...].

W dniu [...] sierpnia 2006 r. R. B. i J. S. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. w ten sposób, aby wartość nieruchomości została ustalona w oparciu o zasady wynikające z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418). Wniosek został uzasadniony zmianą stanu prawnego, która pozwala na określenie wartości nieruchomości w sposób korzystniejszy niż ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2002 r.

Po rozpatrzeniu odwołania R. B. i J. S., Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r.

Organ wskazał, że w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2002 r. obowiązywał inny stan prawny, niż wówczas, gdy zostało przyznane prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Podniesiono ponadto, że przepisy, na podstawie których ustalono to prawo zostały uchylone z dniem 30 stycznia 2004 r., a zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, co oznacza, że zarówno art. 154 jak i art. 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie obowiązywania podstawy prawnej, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w oparciu o nowy stan prawny i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

Na tę decyzję R. B. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że obecnie obowiązujący art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż wartość nieruchomości pozostawionych we Lwowie oblicza się uwzględniając ceny nieruchomości w mieście Krakowie. W ocenie skarżących, nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż zmiana stanu prawnego pozwala na określenie wartości nieruchomości w sposób znacznie korzystniejszy i dlatego słuszny interes stron jest w niniejszej sprawie jak najbardziej uzasadniony.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę R. B. i J.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...], wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane, co oznacza, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. Sąd podkreślił także, iż w kontekście art. 155 k.p.a. decyzję należy rozumieć jako cały akt, a nie jej poszczególne rozstrzygnięcia, w związku z czym, jeśli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze wybiórczo potraktowano przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem zaakcentowano treść art. 20 tej ustawy, a całkowicie pominięto jej art. 13 ust. 2, który przewiduje, że zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na podstawie art. 155 k.p.a. nie można dokonać zmiany decyzji polegającej na obliczeniu wartości pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej według zasad przyjętych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nowych kwestii, czyli w tym wypadku wysokości rekompensaty na nowych zasadach, a decyzja wydana na tej podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych (wysokości rekompensaty obliczonej według nowych zasad).

W związku z tym Sąd stwierdził, że uznanie, iż art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uzasadnia wydanie decyzji zmieniającej kwotę dotychczas ustalonej rekompensaty, prowadziłoby do sytuacji, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia skarżących określone zostałyby na dwóch podstawach prawnych, to jest art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do prawa do rekompensaty i ustawie z 8 lipca 2005 r. co do jej wysokości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik R. B. i J. S., adwokat R. N., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm.), w związku z art. 155 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), w związku z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tejże ustawy, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zmiana decyzji, wydanej na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, w trybie art. 155 k.p.a. - dotyczy "nowego zagadnienia", a tym samym nie może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 k.p.a. i art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 8 i art. 32 Konstytucji RP, w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż art. 155 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie stanowi lex specialis w stosunku go ogólnej regulacji art. 155 k.p.a., pozwalając dokonywać zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nawet jeśli zmiana ta dotyczy "nowego zagadnienia", "nowej kwestii";

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 k.p.a., w związku z art. 16 k.p.a., w związku z art. art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, w związku z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegający na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, a w konsekwencji, iż wbrew treści art. 16 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o prawie do rekompensaty skarżący mogą "wystąpić o wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie realizacji prawa do rekompensaty na nowej podstawie prawnej", a w konsekwencji, iż: brak jest słusznego interesu strony, przemawiającego za zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a.,

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 k.p.a., w związku z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 151 tej ustawy, polegający na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż nie jest możliwa zmiana w trybie art. 155 k.p.a. części decyzji, podczas, gdy taka zmiana jest możliwa w zakresie takiej części danej decyzji, która w sposób kompleksowy, wyczerpujący i samodzielny rozstrzyga daną kwestię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie in casu nie mamy do czynienia z "nową kwestią", gdyż art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, ustanawia mechanizm, który pozwala w pełni na respektowanie decyzji wydanych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów. Poprzednie decyzje, wydane na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego funkcjonują więc nadal w obrocie prawnym na równi z decyzjami wydanymi na podstawie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty i nie ma tu mowy o tym, że zaistniała "nowa kwestia".

Wskazano, że art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nakazuje wprost stosowanie przepisów działu II rozdział 12 i 13 k.p.a. (a więc również art. 155 k.p.a.), do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń, potwierdzających prawo do rekompensaty. Skoro zatem art. 20 powołanej ustawy stanowi, że art. 155 k.p.a. stosuje się do zaświadczeń to tym samym oznacza to, iż na podstawie tegoż szczególnego przepisu stosuje się między innymi do aktów administracyjnych wydawanych w latach 1998 - 2001.

Podkreślono, że stan prawny w zakresie spraw zabużańskich od roku 2001 uległ zasadniczym zmianom, przede wszystkim uchwalono od tego czasu dwie ustawy dotyczące tej kwestii (2003, 2005), rozpoczęto wydawanie decyzji administracyjnych zamiast, jak wcześniej zaświadczeń itd.

W ocenie autorów skargi kasacyjnej, art. 20 powołanej ustawy należy potraktować jako lex specialis w stosunku do ogólnych zasad.

Skarżący wskazali, że art. 20 ustawy zabużańskiej odnosi się do zaświadczeń i decyzji i do wszelkich zaświadczeń i decyzji bez ograniczeń związanych ze zmianami stanu prawnego. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, waloryzacja rekompensaty powinna następować stosownie do art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przy zastosowaniu wskaźnika zmian cen nieruchomości. Jednak wobec nie ogłoszenia przez GUS tego wskaźnika zastosowanie znajduje przepis przejściowy, to jest art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Podkreślono, że waloryzacja w oparciu o wskaźnik inflacyjny nie odzwierciedla zmiany cen na rynku nieruchomości. W związku z tym, uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i sporządzenie nowego operatu szacunkowego według aktualnych cen nieruchomości doprowadzi do stanu zgodnego z wolą ustawodawcy, to jest do podwyższenia wartości rekompensaty o wzrost wartości nieruchomości, nie zaś, jak ma to obecnie miejsce, na skutek zaniechania GUS, jedynie o wzrost wskaźnika inflacji.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja w rozumieniu prawnoadministracyjnym musi oznaczać decyzję w sensie materialnym, to jest rozstrzygniecie danej samodzielnej, niezależnej kwestii. W związku z tym jako niezasadny uznano argument Sądu pierwszej instancji, że: "w kontekście art. 155 k.p.a. decyzję należy rozumieć jako cały akt, a nie jej poszczególne rozstrzygnięcia. A zatem jeżeli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji wydał wyrok zgodnie z normą art. 134 § 1 wskazanej wyżej ustawy. Sąd pierwszej instancji przeprowadził bowiem kontrolę legalności zaskarżonych aktów, a następnie, po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu i na podstawie akt sprawy, rozstrzygnął w granicach niniejszej sprawy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty o naruszeniu wskazanych w wyżej przepisów.

Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Wskazać należy, że stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W związku z tym uznać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W związku z tym stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może bowiem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiła decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 155 k.p.a., to jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2002 r. orzekającej, że R. B. i J. S. przysługuje łącznie uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez J. B. i M. B. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej polskiej, położonego we Lwowie przy ul. [...] i ul. [...].

Skoro zatem - w myśl powyższych rozważań - decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, to należy uznać, iż w trybie tego przepisu nie można zmienić podstawy prawnej obliczenia wartości pozostawionej nieruchomości na podstawę, która nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej, gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nowych kwestii, bowiem w takim przypadku doszłoby do sytuacji, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia skarżących określone zostałyby na dwóch podstawach prawnych, to jest art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do prawa do rekompensaty i ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. co do jej wysokości.

Rację ma więc Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że w kontekście art. 155 k.p.a. decyzję należy rozumieć jako cały akt, a nie jej poszczególne rozstrzygnięcia, w związku z czym, jeśli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie ponownego określenia wartości pozostawionego mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. A więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania sądu pierwszej instancji objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zostały wydane, jednak zawsze tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną.

Wskazać należy, że nowe rozstrzygnięcie może zapaść po zastosowaniu nowych przepisów w całości, jeśli strona złoży stosowny wniosek w tym zakresie oraz oświadczenie, o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.