Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1856/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o zwolnieniu Z.. L. ze służby.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. poinformował Z. L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Z. L. w piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. wniósł o przywrócenie do wykonywania czynności służbowych i utrzymanie dotychczasowego statusu zgodnie z decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., tj. zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Podniósł, że prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne oparte jest wyłącznie na pomówieniach dwóch świadków, nie przyznaje się do zarzucanych mu czynów oraz że nie ma wpływu na przewlekłość tego postępowania. Według funkcjonariusza na uwzględnienie zasługuje jego dotychczasowy przebiegu służby. Zwrócił również uwagę na swoją trudną sytuację materialną.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji zawiadomił Z. L. o zakończeniu postępowania oraz przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszanych żądań.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy Z. L. skierował do Dyrektora Izby Celnej w B. pismo z dnia 18 grudnia 2009 r., w którym ponownie zwrócił uwagę, iż termin zakończenia postępowania karnego nie leży w jego gestii. Poddał w wątpliwość zasadność przesłanek, którymi kierował się dyrektor izby w ramach prowadzonego postępowania. Zwrócił się z prośbą o wstrzymanie wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby do czasu ogłoszenia rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, w sprawie analogicznych uregulowań obowiązujących w Straży Granicznej. Ponadto wniósł o przywrócenie do służby oraz przesłuchanie w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych z lat 1998-2002, a także zasięgnięcia opinii u innych służb na temat jego zachowania podczas pełnienia obowiązków.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby.

Po ponownym zawiadomieniu przez organ o zakończeniu postępowania w sprawie Z. L. wypowiedział się w kwestii zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w piśmie z dnia 12 marca 2010 r., w którym wniósł o skierowanie do prokuratury zapytania w celu określenia terminu zakończenia prowadzonego przez ten organ postępowania przygotowawczego.

W odpowiedzi na zapytanie organu w tej kwestii Prokuratura Apelacyjna w L. wyjaśniła, że śledztwo jest kontynuowane celem skierowania przeciwko funkcjonariuszowi aktu oskarżenia, a okres trwania śledztwa został przedłużony do 30 czerwca 2010 r.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2010 r. Z. L. ponownie podniósł, że termin zakończenia postępowania przygotowawczego nie zależy od niego oraz zwrócił się z prośbą o wstrzymanie decyzji w sprawie zwolnienia ze służby. Wniósł także o rozważenie możliwości przywrócenia do pracy, a także powtórnie domagał się przesłuchania w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych z lat 1998-2002 oraz zasięgnięcia opinii u innych służb pracujących na przejściu granicznym w H.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w B. zwolnił Z. L. ze służby w Izbie Celnej w B., Urząd Celny w Z.

Na skutek wniesionego przez Z. L. odwołania Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił uwagę, iż argumenty w oparciu o które organ I instancji wydał orzeczenie nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji dowodowej przedmiotowej sprawy. Zdaniem Szefa Służby Celnej takiej informacji nie zawierało również uzasadnienie decyzji organu I instancji, zaś przytoczone w jego treści argumenty wskazujące na dezorganizację pracy Służby Celnej oraz blokadę etatów przez funkcjonariuszy zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych były zbyt ogólne, by mogły odnieść się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku skarżącego. Organ odwoławczy zarzucił także organowi I instancji niewyjaśnienie jaki charakter miał ponowny wniosek strony zawarty w piśmie z dnia 12 marca 2010 r. dotyczący "wstrzymania się z decyzją zwolnienia ze Służby Celnej do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zwalniania zawieszonych funkcjonariuszy Straży Granicznej". Zdaniem organu II instancji w przypadku potwierdzenia przez odwołującego, że wniosek dotyczy zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, wówczas należałoby wniosek rozpatrzyć przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy.

W związku z uchyleniem decyzji organu I instancji Z. L. na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Celnej, pismem z dnia 24 września 2010 r. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Celnego w Z. o wyznaczenie miejsca pełnienia służby, zgłaszając tym samym gotowość jej podjęcia. Zwrócił się także do Dyrektora Izby Celnej w B. o wypłacenie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.

Dyrektor Izby Celnej w B. pismem z dnia [...] października 2010 r. wyznaczył ww. funkcjonariuszowi miejsce pełnienia służby oraz stanowisko i stopień służbowy. Kolejnym pismem z tej samej daty przyznał świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej wezwał Z. L. do uzupełnienia pisma z dnia 12 marca 2010 r. poprzez wyjaśnienie jaki charakter ma zawarty w tym piśmie wniosek dotyczący "wstrzymania się z decyzją zwolnienia ze Służby Celnej do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zawieszonych funkcjonariuszy Straży Granicznej".

W odpowiedzi na to wezwanie Z. L. wyjaśnił, że wnioskował do Dyrektora aby utrzymał swoją poprzednią decyzję w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i wydania rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją analogicznego przepisu funkcjonującego w ustawie o Straży Granicznej.

Po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania i zapoznaniu się z aktami sprawy w piśmie z dnia 13 stycznia 2011 r., Z. L. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia do wykonywania czynności służbowych. Ponownie zawnioskował też o przesłuchanie w charakterze świadków bezpośrednich przełożonych w latach 1998-2002 oraz zażądał wydania opinii na swój temat przez inne służby pracujące w tym okresie na przejściu granicznym w H., a także opinii na temat osób pomawiających go w sprawie karnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia Z. L. do wykonywania czynności służbowych, uznając, że w przedmiotowej sprawie interes prawny wnoszącego pismo nie jest poparty żadnymi przepisami prawa, które mogłoby stanowić podstawę wszczęcia tego rodzaju postępowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej Dyrektora Izby Celnej w B. zwolnił funkcjonariusza celnego Z. L. ze służby w Izbie Celnej w B., Urząd Celny w Z.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, a Z. L nie złożył na nie zażalenia. Postanowienie w przedmiotowej sprawie jest więc ostateczne co powoduje niemożność ponownego orzekania w tej kwestii na podstawie wniosku strony zawartego w kolejnym piśmie z dnia 12 marca 2010 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ podkreślił, że spełnione zostały przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej , gdyż Z. L. był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz nie ustąpiła przesłanka będąca podstawą zawieszenia. Z pisma Prokuratury Apelacyjnej w L. z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika bowiem, iż postępowanie karne (sygn. [...]) prowadzone wobec Z. L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało zamknięte oraz, że trwają czynności związane ze skierowaniem do sądu aktu oskarżenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że zastosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej podyktowane jest negatywnymi dla Służby Celnej konsekwencjami wynikającymi z długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Podniósł, że występujące niedobory kadrowe powodują utrudnienia w kontekście wykonywanych przez jednostki przygraniczne zadań nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską. Na podstawie załączonych dokumentów wskazał na związek przyczynowy pomiędzy zawieszeniem funkcjonariusza i jego wpływem na dezorganizację pracy izby. Powołał się na dane dotyczące stanu etatowego w poszczególnych okresach oraz stan nadgodzin funkcjonariuszy wypracowanych w wyniku zbyt niskiej obsady kadrowej. Wskazał również na aspekt finansowy dotyczący wypłaty 50% uposażenia funkcjonariuszowi zawieszonemu w pełnieniu czynności służbowych, zwracając uwagę że dyrektor izby celnej na podstawie obowiązujących przepisów zobowiązany jest do wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny.

Zaznaczył też, że mimo wieloletniego doświadczenia zdobytego podczas dotychczasowej nienagannej służby przywracanie funkcjonariusza do czynnej służby z zarzutami korupcyjnymi destrukcyjnie wpływa na kształtowanie postaw pozostałych funkcjonariuszy, zwłaszcza tych z krótkim stażem pracy. Organ w decyzji ustosunkował się także do złożonych przez Z. L. wniosków dowodowych, wyjaśniając dlaczego ich nie uwzględnił.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. L. zarzucił organowi I instancji:

a) naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym na organie administracji publicznej spoczywa ciężar wyczerpującego i obiektywnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony,

b) naruszenie art. 10 k.p.a., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłaszanych żądań,

c) potraktowanie przepisu fakultatywnego art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jako obligatoryjnego, niezgodnie z intencją ustawodawcy i w kontekście decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., która zawiesiła ww. funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do zakończenia postępowania karnego,

d) naruszenie przepisu art. 76 ustawy o Służbie Celnej, w którym zawarte są kryteria kto może pełnić służbę,

e) naruszenie zasady domniemania niewinności wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że organ I instancji wprowadził go w błąd co do etapu w jakim znajdowało się postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby, a przed wydaniem decyzji nie zajął stanowiska co składanych przez niego wniosków dowodowych pomimo, że organ poinformował go wcześniej, iż w tej kwestii wypowie się odrębnym pismem. Podważył też zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej oraz zarzucił hołdowanie wyższości interesu społecznego nad interesem jednostkowym.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przywrócenie do służby lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2011 r. skarżący rozszerzył zarzuty względem prowadzonego postępowania zarzucając organowi I instancji:

a) naruszenie przepisów art. 6 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji słusznym interesem bez wskazania czyjego słusznego interesu dotyczy rozstrzygnięcie oraz bez wskazania podstawy prawnej zastosowania kryterium słusznego interesu,

b) naruszenie art. 23 ust 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez nieuzasadnione przedłużenie okresu zawieszenia powyżej trzech miesięcy,

c) naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie potrzeby pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez odrzucenie wniosków dowodowych,

d) naruszenie art. 26 pkt 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez niewłaściwe zastosowanie i uzasadnienie decyzji o zwolnieniu ze służby aspektem finansowym,

e) naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez wydanie drugiej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (decyzją zawieszenia w czynnościach służbowych do końca postępowania karnego),

f) naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę domniemania niewinności.

Odwołujący podkreślił, że jest niewinny, a zwolnienie go ze służby przed wydaniem prawomocnego wyroku sądowego jest dalece krzywdzące. Dyrektorowi Izby Celnej w B. zarzucił, iż mimo uchylenia poprzedniej decyzji nie przeprowadził postępowania - nie przesłuchał świadków, nie zgromadził dowodów. Nie przeprowadził też postępowania wyjaśniającego, względnie dyscyplinarnego, które mogło skutkować zastosowaniem kar dyscyplinarnych, w tym wydaleniem ze służby.

Szef Służby Celnej, w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Dyrektora Izby Celnej w B.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, jest zgodnie z przepisem art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych. Z. L. zawieszony został bowiem w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2008 r. na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 05.05.2008 r. do 05.08.2008 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zaś zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Z pisma Prokuratury Apelacyjnej w L. wynika zaś, że postępowanie karne prowadzone wobec Z. L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało zamknięte, a obecnie trwają czynności związane ze skierowaniem do sądu aktu oskarżenia. Przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych tym samym nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zwolnienie Z. L. ze służby było zgodne z przepisami prawa.

Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dyrektor Izby Celnej w B. wykazał bowiem, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powodowało utrudnienia w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych, a istniejące niedobory kadrowe w stosunku do planowanej obsady praktycznie uległy dodatkowemu zwiększeniu wskutek zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy.

Organ podkreślił przy tym, że przepisy ustawy o Służby Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby.

Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 319/07.

W ocenie Szefa Służby Celnej niemożliwym było też powierzenie odwołującemu innych obowiązków służbowych, pomimo zgłaszania przez niego gotowości podjęcia pracy na dowolnie wskazanym stanowisku. Skoro bowiem ustawodawca kierując się interesem społecznym uznał, że funkcjonariusz celny powinien zostać zawieszony w pełnieniu obowiązków w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to nie sposób zaakceptować twierdzeń odwołującego, że w tymże interesie zasadnym jest powierzenie funkcjonariuszowi celnemu innych zadań w służbie mimo toczącego się postępowania karnego w sprawie o przestępstwo związane z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że podstawą zwolnienia ze służby nie było popełnienie przez funkcjonariusza przestępstwa, lecz oskarżenie go o to, i w związku z tym ponad 12 miesięczne zawieszenie w obowiązkach służbowych. W związku z czym pogląd o naruszeniu art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego zasadę domniemania niewinności, jest nie do przyjęcia.

Organ zaznaczył też, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości możliwości powrotu funkcjonariusza do Służby Celnej, co przewiduje art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej .

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną organ wskazał, iż decyzja w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych oraz decyzja w sprawie zwolnienia ze służby mimo, iż wydane w ramach jednego stosunku prawnego funkcjonariusza celnego, regulują dwie odrębne kwestie. Decyzja przedłużająca okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych dotyczy tylko jednego z elementów tego stosunku, tj. zawieszenia w czynnościach służbowych. Natomiast decyzja wydawana w przedmiocie zwolnienia ze służby decyduje o bycie prawnym stosunku służbowego w ogóle. W sytuacji zatem zwolnienia ze służby, gdy dochodzi do utraty bytu prawnego całego stosunku służbowego, oczywistym jest, że z datą jego ustania wygasają wszelkie decyzje dotyczące innych kwestii z tym stosunkiem związanych, w tym decyzja o zawieszeniu. Byt prawny decyzji zawieszającej w pełnieniu obowiązków służbowych jest bowiem zależny od bytu stosunku służbowego.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podniósł też, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił zgłoszonych przez stronę wniosków dowodowych, jako nie mających znaczenia w sprawie dotyczącej zwolnienia ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Odnośnie natomiast wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, w ocenie Szefa Służby Celnej, organ I instancji słusznie stwierdził niemożność ponownego orzekania w sprawie, która została już rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się tym samym naruszenia przepisów proceduralnych, o których mowa w odwołaniu. Również motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają wydaną decyzją.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. L. zarzucił organowi:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez:

niewłaściwe jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z

dnia [...] sierpnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

ewentualnie:

c) błędną wykładnię - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ww. ustawy. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych

ewentualnie (na wypadek, gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego):

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez:

ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego,

c) brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i prawdziwy powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego.

2. art. 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków,

3. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności ograniczając rozpatrzenie odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

4. art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ w niniejszej sprawie stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, tym samym nie zrealizował tego upoważnienia, co do istoty. Nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął bowiem, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiącą podstawę zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

Organ dokonał ponadto błędnej wykładni przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Celem tego przepisu z całą pewnością nie jest bowiem sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności, którego sytuacja jest przypadkiem szczególnym, uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Takie działanie organu II instancji wprost narusza, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do państwa.

Organ popełnił ponadto szereg naruszeń przepisów postępowania, które mają wpływ na treść wydanego orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie organ realizując upoważnienie do rozstrzygania w drodze uznania administracyjnego wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego. W przypadku zaś kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem (a nie uprawnieniem) organu administracji jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu.

Organ bezzasadnie przywołał też orzeczenie NSA z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 319/07, które dotyczy radykalnie odmiennego stanu faktycznego - długotrwałych, powtarzających się nieobecności funkcjonariusza, a nie zawieszenia. Ten rodzaj posługiwania się tezą wskazanego orzeczenia wskazuje na instrumentalizm działania organu albo kompletny brak wyjaśnienia sprawy.

Postępowanie dowodowe ograniczone zostało zaś do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygniecie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom. Organ pominął też zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe na okoliczność braku nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych, a nadto organ II instancji nie wziął pod uwagę podnoszonej przez skarżącego niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wskazano również na ogólną sytuację w Służbie Celnej, w zakresie "blokowania etatów". Indywidualne rozpoznanie sprawy wymagało zaś analizy sytuacji w Oddziale Celnym, w którym skarżący pełnił służbę – na dzień podjęcia decyzji o zwolnieniu (29 listopada 2010 r.).

Ponadto, organ II instancji zupełnie pominął fakt, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza zasadę niewykonalności decyzji nieostatecznych. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem żadnego wskazania na nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, ani istnienia przesłanek do jej natychmiastowego wykonania. Żaden przepis nie stanowi natomiast o obowiązku natychmiastowego wykonania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. W szczególności, nie jest takim przepisem art. 188 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby złożenie odwołania do Szefa Służby Celnej nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepis ten nie oznacza bowiem, że decyzja o zwolnieniu jest natychmiast wykonalna.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym to nie kwestia winy, czy niewinności skarżącego legła u podstaw skarżonej decyzji o zwolnieniu (art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej), lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tejże ustawy). Nieuzasadniony jest też zarzut skarżącego, że organ nie wskazał na jakich dowodach oparł rozstrzygnięcie. W skarżonej decyzji, przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy wskazywał bowiem na dokumenty zawarte w aktach administracyjnych. Zasadnym była też odmowa przez organ I instancji przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność braku nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych. W przypadku skarżącego, w związku z przedstawieniem mu zarzutu popełnienia przestępstwa związanego ze służbą, do czasu zakończenia postępowania karnego, niemożliwe jest bowiem ustalenie i przyjęcie, że służba skarżącego wykonywana była w sposób nienaganny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był natomiast interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, a zatem wszelkie zarzuty skarżącego odnoszące się do tej kwestii nie są uzasadnione. W ocenie organu odwoławczego nie doszło też do naruszenia powołanych w skardze przepisów proceduralnych. Organy podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a w swoich rozstrzygnięciach wskazały przepisy prawa materialnego, na których się oparły. Stosownie zaś do postanowień art. 188 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej decyzja w sprawie zwolnienia ze służby wydana na podstawie art. 105 pkt 10 tej ustawy jest natychmiast wykonalna, co stanowi wyłom w ogólnej zasadzie wynikającej z art. 130 § 1 k.p.a., iż przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia - decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Z. L. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Podstawę materialnoprawną decyzji o zwolnieniu Z. L. ze Służby Celnej, stanowił przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, przesłanki te zostały spełnione, a orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły przepisom postępowania, w tym art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że funkcjonariusz w stosunku do którego wydana została decyzja o zwolnieniu ze służby, był zawieszony w czynnościach służbowych, w związku z toczącą się przeciwko niemu sprawą karną o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego pozostające w związku ze służbą przez okres ponad 2 lat. Zawieszenie w czynnościach służbowych nastąpiło najpierw na okres 3 miesięcy decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2008 r., a następnie okres zawieszenia w czynnościach służbowych został przedłużony kolejną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Bezspornym jest też, iż postępowanie karne przeciwko skarżącemu toczy się nadal, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia go w czynnościach służbowych. Powyższe okoliczności uprawniały zatem organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu Z. L. ze służby w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, iż waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celnej.

Nie ma racji skarżący zarzucając organowi błędną wykładnię art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 103 ust. 3 tej ustawy.

Ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy) dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia.

Wcześniejsza decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego nie stanowiła tym samym przeszkody do podjęcia decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Decyzje te rozstrzygały bowiem o dwóch różnych kwestiach i wydane zostały w oparciu o odrębne przesłanki ustawowe. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych było wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego, a zatem dalsze istnienie tej właśnie przyczyny organ był zobligowany wykazać w postępowaniu o zwolnienie ze służby, a nie brak przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" , o której mowa w art. 103 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad 2 lata i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ, podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, w tym na Izbę Celną w B. wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. Przywołany przez organ w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 319/07 wydany został wprawdzie w innym stanie faktycznym, jednak poruszona w nim kwestia negatywnego wpływu długotrwałych nieobecności funkcjonariuszy w służbie na funkcjonowanie Służby Celnej jest jak najbardziej aktualny także w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie dają podstaw do stwierdzenia dowolności działania organów. Nie uzasadniają też zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.

Organy kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącego. W wyroku z 19 października 2004 r. w sprawie sygn. akt K 1/04 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ,,Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową, co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby – jest poddany licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie".

Organ, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię.

W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym konkretnie przypadku Służby Celnej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby.

Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

W tym kontekście za prawidłowe należy uznać także stanowisko organu o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego na okoliczność braku nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych, jako nie mających znaczenia w sprawie.

Wskazany przez skarżącego argument, iż nie ponosi on winy za przewlekłość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego także nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone.

Należy też podkreślić, że organ w tym postępowaniu nie był uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności.

Zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji można postawić zarzutu naruszenia prawa.

Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej – funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. należy zwrócić uwagę na treść regulacji szczególnej zawartej w art. 188 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, z której wynika, że wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania. Dyrektor Izby Celnej w B. był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.