Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 866/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 roku sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. komandytowa na decyzję Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w P. (działki nr ew. [...]).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanego powyżej przedsięwzięcia wystąpił inwestor – L. Spółka Komandytowa, ulica [...]. W toku prowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] r. inwestor został zobowiązany do usunięcia następujących nieprawidłowości: 1. doprowadzenie projektu do zgodności z wymogami pkt. [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. znak [...], w zakresie wymogu konieczności obsługi komunikacyjnej wszystkich projektowanych miejsc postojowych tylko z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie wnioskodawcy; 2. doprowadzenie projektu do zgodności i jednoznaczności z wymogami pkt [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. znak [...], w zakresie sumy długości wysunięć w postaci projektowanych balkonów, wraz z zwymiarowaniem tych balkonów na rysunkach rzutów kondygnacji oraz w projekcie zagospodarowania terenu; 3. uzupełnienie projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych z czytelnym i jednoznacznym wkreśleniem granic działek budowlanych, wymiarów miejsc postojowych zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1422)., odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granic działki budowlanej, zgodnie z wymogami § 19 ust 1 pkt 2 i § 19 ust 2 pkt 2 ww. rozporządzenia; 4. udokumentowanie ewidencyjnego wydzielenia "drogi wewnętrznej" zgodnie z przedstawioną służebnością na części działek [...] obręb W., wobec usytuowania projektowanych miejsc postojowych przy tzw. drodze wewnętrznej, z zachowaniem wymaganej odległości projektowanych miejsc postojowych od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi zgodnie z wymogami § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym wszystkie domiary na planie zagospodarowania i rysunkach budowlanych powinny uwzględniać ewidencyjne wydzielenie drogi wewnętrznej; 5. przedłożenie prawidłowo wypisanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – podpisane przez wnioskodawcę lub osobę posiadającego pełnomocnictwo do złożenia tego oświadczenia (oświadczenia przedłożone z załączniku nr [...] nie zawierają w polu nr [...] podpisu osoby składającej oświadczenie, ponadto osoba składająca oświadczenie w imieniu Spółki nie posiada w swoim pełnomocnictwie upoważnienia do składania takiego oświadczenia). W treści postanowienia zakreślono termin 21 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jak podkreślił organ I instancji, pismem z dnia [...] r. inwestor odniósł się do postanowienia z dnia [...] r.

Prezydent przytoczył następnie treść art. 35 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że nie wszystkie braki w projekcie budowlanym zostały uzupełnione. I tak, w zakresie pkt 1 postanowienia z dnia [...] r. podniesiono, że zgodnie z wymogami pkt. [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. obsługa komunikacyjnej wszystkich projektowanych miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem musi odbywać się tylko z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie wnioskodawcy. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w projekcie budowlanym cześć miejsc postojowych obsługiwana jest z drogi wewnętrznej usytuowanej poza terenem wnioskodawcy, poprzez dojazd służebny przez część działek [...], [...], [...] i [...] arkusz 13 obręb W.. Zatem wobec braku uwzględnienia takiego sposobu obsługi komunikacyjnej oraz wobec precyzyjnych zapisów wskazujących na konieczność obsługi komunikacyjnej wszystkich projektowanych miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem tylko z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na terenie wnioskodawcy, projekt budowlany jest niezgodny w tym zakresie z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 778) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

W zakresie pkt 2 postanowienia z dnia [...] r. inwestor w piśmie z dnia [...] r. załączył szczegółową analizę wysunięć balkonów i wykuszy, jednakże nie dokonał stosownych korekt w projekcie budowlanym, co powoduje iż wyjaśnienia te są niespójne z projektem zagospodarowania terenu oraz rys. nr [...] rzutu kondygnacji powtarzalnych. Tym samym projekt nadal jest niezgodny z wymogami pkt [...] decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r.

Odnosząc się do pkt 3 postanowienia z dnia [...] r. wyjaśniono, że w projekcie budowlanym nie dokonano żadnych uzupełnień, natomiast tylko w zakresie wymogu zwymiarowania miejsc postojowych inwestor w piśmie złożonym w dniu [...] r. wskazał, iż parametry miejsc postojowych parkingu naziemnego wynoszą [...] m oraz [...] w przypadku stanowisk dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne. Do pisma załączył również rysunek pt. "uszczegółowiony plan zagospodarowania terenu" zawierający zwymiarowania projektowanych miejsc postojowych. Uzupełnienia te nie zostały jednak naniesione w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu. Ponadto wyjaśnienia te są niespójne z projektem zagospodarowania terenu ponieważ każde z 8 projektowanych miejsc postojowych od strony ulicy [...] (w tym miejsce dla osób niepełnosprawnych) zgodnie z wymiarowaniem ma długość [...] m, a zgodnie z pkt IV wyjaśnień inwestora wszystkie miejsca mają wymiary [...] m oraz [...] Zatem projekt budowlany nie został uzupełniony o wymagane elementy, a złożone wyjaśnienia są niespójne ze sobą i projektem zagospodarowania terenu podlegającym zatwierdzeniu.

W zakresie pkt 4 postanowienia z dnia [...] r. inwestor nie odniósł się do nieprawidłowości wskazanych w tym punkcie i nie wykazał, iż część działki obciążonej służebnością przejazdu została ewidencyjnie wydzielona jako droga. Jedynie w punkcie III C wyjaśniono, że droga wewnętrzna nie wymaga ewidencyjnego wydzielenia, a usytuowanie drogi jednoznacznie wynika z załączonych planów. Z danych Bazy Ewidencji Gruntów [...] jak również z ksiąg wieczystych KW [...] i KW [...] nie wynika, iż dojazd służebny został ewidencyjnie wyodrębniony i może być zakwalifikowany do tzw. drogi wewnętrznej, a tylko w takim przypadku zgodnie z wskazaniami decyzji Wojewody można przyjąć, iż odległość projektowanych miejsc postojowych należy liczyć od północnej granicy drogi służebnej. W związku z powyższym biorąc pod uwagę ustanowioną służebność na części działek [...], [...], [...] i [...] arkusz 13 obręb W., oraz uwzględniając definicję działki budowlanej określoną w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicję nieruchomości gruntowej i działki gruntu zapisaną w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy wskazać, iż wobec braku ewidencyjnego wydzielenia drogi służebnej miejsca postojowe usytuowane bezpośrednio przy granicy z działkami [...], [...], [...] i [...] arkusz 13 obręb W. będącymi działką budowlaną usytuowane są niezgodnie z wymogami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W zakresie pkt 5 postanowienia w dniu [...] r. został przedłożony oryginał pełnomocnictwa dla P. M., które upoważnia również do złożenia w imieniu inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże przedłożone w załączeniu oświadczenia złożone przez P. M. zostały złożone w kopiach nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem zgodnie z art. 76a K.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. Sp. z o.o. Sp. k (poprzednio L. Spółka Komandytowa) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane polegające na wadliwym uznaniu, iż skarżąca nie jest właścicielem części terenu na którym, zlokalizowany jest dojazd zapewaniający obsługę komunikacyjną miejsc postojowych, w sytuacji w której z przepisów ustawy Prawo budowlane wprost wynika, iż tytułem prawnym uzasadniającym dysponowanie terenem na cele budowlane jest także ograniczone prawo rzeczowe, w tym, służebność gruntowa, której posiadanie zostało przez skarżąca wykazane. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą nieuzasadnionego obowiązku wykazania ewidencyjnego wydzielenia drogi objętej służebnością gruntową w sytuacji gdy obowiązek ten wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Obowiązek ten z uwagi na charakter prawny służebności gruntowej, w tym zlokalizowanie jej na dwóch sąsiednich nieruchomościach stanowiących odrębny przedmiot własności, nie jest możliwy do zrealizowania. Ponadto organ I instancji błędnie przyjął, iż strona nie wykonała obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie zwymiarowania balkonów i miejsc postojowych oraz złożenia oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przedbieg postępowania wyjaśniając następnie, że akta sprawy wskazują że, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w P., działki ni- [...] , ark. 13, obręb W., jest uzasadniona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast wezwanie do usunięcia nieprawidłowości opisanych w postanowieniu z [...] r. było uzasadnione.

I tak, w pkt [...] tiret [...] decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy jednoznacznie ustalono, że obsługa komunikacyjna wszystkich miejsc postojowych projektowanych na terenie objętych wnioskiem w tym garażu podziemnego musi odbywać się tylko z drogi wewnętrznej (zlokalizowanej na terenie wnioskodawcy) podłączona do ul. [...] jednym istniejącym zjazdem. Tymczasem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojazd do miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr [...], [...], [...] został zapewniony służebnością gruntową ustanowioną na części działek nr [...], [...], [...], [...] (dane ksiąg wieczystych [...] i [...]). Organ II instancji rozważył przy tym, czy dostępność do drogi publicznej zapewniona służebnością gruntową może być pojmowana jako droga wewnętrzna w rozumieniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] r. Zdaniem Wojewody pojęcie służebności gruntowej nie jest tożsame z pojęciem drogi wewnętrznej. Służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym i nie musi stanowić wyodrębnionego ewidencyjnie użytku gruntowego. Droga wewnętrzna co do zasady powinna stanowić wyodrębniony ewidencyjnie użytek gruntowy i w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) jest to droga niezaliczona do żądnej kategorii dróg publicznych. W szczególności do dróg wewnętrznych ustawodawca zaliczył drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z tych powodów obowiązkiem inwestora było, przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę doprowadzenie części gruntu objętego służebnościami gruntowymi do stanu umożliwiającego uznanie tej części gruntu za drogę wewnętrzną.

Zdaniem Wojewody odrębną kwestią jest natomiast zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji, a zapewnienie obsługi komunikacyjnej zgodnie z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. W powyższym zakresie słuszne jest stwierdzenie odwołującego, iż nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wskazują na to ustanowione służebności gruntowe i treść art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).

Jak prawidłowe uznano ustalenie przez organu I instancji braku wykonania przez inwestora obowiązku uzupełniania projektu zagospodarowania terenu w zakresie wymiarów miejsc postojowych. Na planie zagospodarowania terenu (projekt budowlany – k. 86) oznaczono jedynie długość miejsc parkingowych bez oznaczenia ich szerokości. Z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowany dojazd do miejsc postojowych usytuowany jest na części działek sąsiednich (nr [...], [...], [...], [...]) z tego powodu działki te powinny być również wykazane w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele. Z tego też powodu wezwanie do prawidłowego wypełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było uzasadnione. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że do odwołania dołączono oświadczenia O posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działki nr [...], [...], [...], [...]), jednakże nie miało to wpływu na wynik prowadzonego przed organem postępowania.

Za nieuzasadnione uznano natomiast stwierdzenie organu I instancji, iż nie doprowadzono projektu budowlanego do zgodności ustaleniami pkt. [...] decyzji o warunkach zabudowy. Dołączone do odwołania egzemplarze projektu budowlanego w tym projekt zagospodarowania terenu i rzuty kondygnacji powtarzalnej wskazują, że suma długości wysunięć projektowanych balkonów spełnia określone wymogi (projekt budowlany – str. 86 i 167). Za prawdziwe uznano natomiast twierdzenia, że na poprawionych kartach projektu budowlanego nie doszukano się naniesienia tych poprawek.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. Sp. z o.o. Sp. k (poprzednio L. Spółka Komandytowa) reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż dla zachowania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, konieczne jest ustanowienie geodezyjnie wyodrębnionej drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w sytuacji gdy: a) obowiązek ten nie wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy ani z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego niewykonanie nie może stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę, b) obowiązek ten, z uwagi na charakter prawny służebności gruntowej, w tym jej zlokalizowanie na dwóch sąsiednich nieruchomościach stanowiących odrębny przedmiot własności, nie jest możliwy do zrealizowania, c) zakres służebności, jej treść oraz faktyczny sposób jej wykorzystania wprost wynika z obowiązujących przepisów prawa oraz treści ksiąg wieczystych, d) konieczność ewidencyjnego wydzielenia ww. drogi nie była przez organy administracji w żaden sposób podnoszona na tle inwestycji zlokalizowanej na działkach sąsiednich, w ramach której inwestor również przewidział obsługę komunikacyjną terenu za pomocą powyższej służebności gruntowej.

Zdaniem skarżącej sama treść decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje, aby drogą wewnętrzną, o której mowa w pkt [...] decyzji o warunkach zabudowy, mogła być wyłącznie droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności aby musiała to być droga wyodrębniona geodezyjnie. Decyzja o warunkach zabudowy, w pkt [...] wprost wskazuje na elementy inwestycji, w tym o charakterze drogowym, muszą spełniać wymagania właściwe dla dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W pkt [...], tj. w punkcie dotyczącym obsługi komunikacyjnej miejsc postojowych, wskazania takiego brak. Po drugie, obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Żaden przepis prawa materialnego nie ustanawia wymogu, aby obsługa komunikacyjna odbywająca się na terenie działki musiała odbywać się poprzez wyodrębnione geodezyjnie drogi. Nałożenie takiego obowiązku jest bezpodstawne, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż w sprawie nie mamy do czynienia z drogą publiczną, a jedynie wewnętrznym terenem skarżącej, w stosunku do którego skarżąca oraz właściciele nieruchomości sąsiednich udzielili sobie odpowiednich służebności przechodu i przejazdu. Po trzecie, skarżąca wskazała, iż skoro zgodnie z obowiązującymi przepisami nawet dla zapewnienia samego dostępu działki do drogi publicznej nie jest wymagane ustanowienie drogi wewnętrznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych a wystarczającym jest ustanowienie służebności drogowej (zwłaszcza jeśli wyodrębnienie drogi wewnętrznej nie jest możliwe – tak jak w niniejszej sprawie), to per analogiom rozwiązanie takie powinno tym bardziej być przyjmowane dla obsługi komunikacyjnej wewnątrz działki.

Nałożenie kwestionowanego obowiązku byłoby sprzeczne z istniejącym na nieruchomości stanem prawnym oraz faktycznym. Decyzja o warunkach zabudowy była wydawana w oparciu oraz przy uwzględnieniu istniejącego już układu komunikacyjnego, w tym w szczególności przy uwzględnieniu istniejącego zjazdu z ul. [...] oraz istniejącej drogi służebnej. Droga ta już funkcjonuje, tj. jest faktycznie wydzielona oraz wykorzystywana przez sąsiednie nieruchomości. W decyzji o warunkach zabudowy brak jest wskazania, aby istniejąca już droga musiała być w jakikolwiek sposób zmieniana przez inwestora, w tym w szczególności, aby należało przejść w stosunku do niej procedurę geodezyjnego. Zakres służebności, a tym spełnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie wynika z obowiązujących przepisów prawa oraz treści księgi wieczystej. Faktyczny zakres terenu - nazywanego na potrzeby niniejszego postępowania drogą wewnętrzną - wynika z map załączonych do wniosku. Mapy obrazują faktyczny sposób wykorzystania ustanowionej służebności gruntowej.

Zdaniem skarżącej ewidencyjne wydzielenie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu jest niemożliwe pod względem prawnym i praktycznym. Istotą wskazanego typu służebności jest to, iż właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości udzielili sobie nawzajem uprawnień do korzystania z nieruchomości w zakresie objętym służebnością, tj. w zakresie przechodu i przejazdu. Służebność ta obciąża dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości, w stosunku do których prawo własności przysługuje dwóm odrębnym podmiotom. Istota służebności gruntowej, jej zlokalizowane na dwóch nieruchomościach będących odrębnym przedmiotem własności wyłączają praktyczną możliwość ewidencyjnego wydzielania ww. terenu. Służebność gruntowa w obecnym kształcie (tj. w szczególności bez ewidencyjnego wydzielania) została dopuszczona przez organ I instancji do obsługi komunikacyjnej inwestycji zlokalizowanej na sąsiedniej działce. Inwestycja ta w swoich założeniach również przewiduje tożsame rozwiązanie polegające na korzystaniu z służebności gruntowej.

Następnie skarżąca podała, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Za zgodnością przyjętych rozwiązań przemawia w szczególności okoliczność, iż: obsługa komunikacyjna miejsc postojowych odbywać się będzie przy pomocy jedynego zjazdu z ul. [...]; obsługa komunikacyjna wszystkich miejsc postojowych odbywać się będzie tylko z drogi na terenie wnioskodawcy połączonej do ul. [...] – przy czym wymóg powyższy jest zachowany, albowiem ze zjazdu z ul. [...] jedyny dostęp do miejsc postojowych odbywać się tylko będzie przez wskazaną w decyzji o warunkach zabudowę drogę leżącą na terenie wnioskodawcy, tzn. na terenie objętym służebnością. Wskazanie możliwości obsługi komunikacyjnej z drogi zlokalizowanej na części działek [...], [...], [...], [...], [...] jest zgodne z ogólnymi wytycznymi zawartymi z decyzji o warunkach zabudowy i stanowi ich uszczegółowienie. Nadto, z uwagi na ogólne wytyczne zawarte w decyzji oraz okoliczność, iż działki [...], [...], [...], [...], [...] nie stanowią terenu przeprowadzenia działań inwestycyjnych, ww. rozwiązania nie musiały zostać ujęte w treści decyzji o warunkach zabudowy a nadto nie wymaga ewidencyjnego wydzielania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w P. (działki nr ew. [...] ark. 13 obręb W.).

Zgodnie z treścią art. 35. ust 1. ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei jak stanowi ust. 3 powołanego artykułu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organów architektoniczno-budowlanych obu instancji inwestycja planowana w oparciu projekt budowlany przedłożony przez inwestora jest niezgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r., w szczególności w zakresie prawidłowego zaprojektowania obsługi miejsc parkingowych.

Przed merytoryczną oceną zasadności skargi, zważyć należy, że stosownie do treści art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 powyższej decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie powyższa dotyczy nie tylko obowiązku organów budowlanych wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jakim jest to sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymaganiom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie tych warunków polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu kubaturowego, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 720/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/11, Baza NSA). Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o ewentualnej dopuszczalności realizacji określonego przedsięwzięcia stanowiącego w sensie urbanistycznym prawną całość, dającą się wprawdzie podzielić, lecz tylko w znaczeniu realizacyjnym. Decyzja taka rozstrzyga o możliwości umieszczenia skonkretyzowanego zamierzenia, ustalając jednocześnie szczegółowe warunki odnoszące się do całości tego zamierzenia. Z powyższej regulacji wynika niezbicie, iż organ nie może zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę nie może zatem przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160). Dlatego też projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która określa przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11 Baza NSA).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że w pkt [...] decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy ustalono, że obsługa komunikacyjna wszystkich miejsc postojowych projektowanych na terenie objętych wnioskiem w tym garażu podziemnego musi odbywać się tylko z drogi wewnętrznej (zlokalizowanej na terenie wnioskodawcy) podłączonej do ul. [...] jednym istniejącym zjazdem. Powyższe brzmienie jednego z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest kwestionowane przez strony, które wywodzą z niego jednakże różne wnioski. Dla organów, zastrzeżenie powyższe ma charakter bezwzględny i wiąże się z koniecznością zapewnienia obsługa komunikacyjna wszystkich miejsc postojowych projektowanych na terenie objętych wnioskiem jedynie z drogi wewnętrznej, natomiast dla skarżącej, powyższe zastrzeżenie uprawnia również do zapewnienia obsługi komunikacyjnej wszystkich miejsc postojowych projektowanych na terenie objętych wnioskiem poprzez służebność gruntową.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że dojazd do miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr [...], [...], [...] został zapewniony służebnością gruntową ustanowioną na części działek nr [...], [...], [...], [...] (dane ksiąg wieczystych [...] i [...]). Rozważenia zatem wymagało, czy dostępność do drogi publicznej zapewniona służebnością gruntową może być pojmowana jako droga wewnętrzna w rozumieniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że pojęcie służebności gruntowej nie jest tożsame z pojęciem drogi wewnętrznej.

Służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym i nie musi stanowić wyodrębnionego ewidencyjnie użytku gruntowego. Natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 2 tego artykułu – i droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast drogą wewnętrzną, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest droga niezaliczona do żądnej kategorii dróg publicznych. W szczególności do dróg wewnętrznych ustawodawca zaliczył drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W powyższym świetle przyjąć należy, że drogą wewnętrzną może być jedynie wydzielony liniami granicznymi grunt.

Okoliczność powyższą potwierdza dodatkowo fakt, że w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym, jak wyżej wskazano, stosownie do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Mając powyższe na względzie nie można zatem przyjąć, jak chce tego skarżąca, że spełnienie warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe poprzez zapewnienie dojazdu do miejsc postojowych zaprojektowanych na działce nr [...], [...], [...] poprzez służebność gruntową ustanowioną na części działek nr [...], [...], [...], [...]. Jak zasadnie wyjaśnił organ II instancji zastrzeżenie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wymagało, aby skarżąca

natomiast dla skarżącej, powyższe zastrzeżenie uprawnia również do zapewnienia obsługi komunikacyjnej wszystkich miejsc postojowych projektowanych na terenie objętych wnioskiem poprzez służebność gruntową przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę doprowadzenie części gruntu objętego służebnościami gruntowymi do stanu umożliwiającego uznanie tej części gruntu za drogę wewnętrzną.

Jak zasadnie wskazał Wojewoda odrębną kwestią jest natomiast zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji, a zapewnienie obsługi komunikacyjnej zgodnie z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. W powyższym zakresie słuszne jest stwierdzenie odwołującego, iż nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wskazują na to ustanowione służebności gruntowe i treść art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do stawianego w skardze zarzutu dotyczącego niemożności zapewnienia obsługi miejsc postojowych przez drogę wewnętrzną, wyjaśnić należy, że w ramach prowadzonego postępowania organu architektoniczno – budowlane były związane treścią decyzji o warunkach zabudowy i nie były uprawnione do badania zasadności, czy też racjonalności nałożonego obowiązku. Sąd wyjaśnia, że inwestor ma możliwość wystąpienia do Prezydenta z wnioskiem o uchylenie lub zmianę powyższego zastrzeżenia, jednakże kwestia powyższa pozostaje poza przedmiotem działań organów w ramach postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, jak i sądowej kontroli wydanych rozstrzygnięć.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.