Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1259/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 a;  art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Izabela Kulig- Maciszewska ( spr. ) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B., T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 371/09 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 371/09, oddalił skargę H. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania H. i T. małż. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr 65/2008 r. o odmowie nieodpłatnego przekształcenia na rzecz H. i T. małż. B. prawa użytkowania wieczystego, nabytego przez nich na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2001 r. (Rep. [...]) od B. K., nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 546 m2, uregulowanej w KW nr [...] w prawo własności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zaś argumenty małżeństwa B., iż uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługuje zarówno nabywcy prawa do gruntu na podstawie kupna-sprzedaży jak i spadkobiercy dawnego właściciela nie zasługują na uwzględnienie, bowiem w ocenie organu, jest to uprawnienie osobiste związane tylko z konkretnym podmiotem – dawnym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą czyli osobą bliską. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, iż nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przewidziane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., ustawodawca wprowadził jako rekompensatę dla osób, które utraciły własność nieruchomości. Zdaniem Kolegium, nieodpłatne przekształcenie prawa na rzecz wszystkich bez wyjątku następców prawnych dawnych właścicieli byłoby nieuzasadnioną gratyfikacja dla osób, które uzyskały prawo wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości kupując je umową cywilnoprawną. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. Kolegium wskazało, iż nie każde naruszenie zasady określonej w ww. przepisie musi skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji lecz tylko takie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strony nie wykazały zaś negatywnych konsekwencji spowodowanych niepowiadomieniem ich przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji o zakończeniu postępowania.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 r. H. B. i T. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Jak wskazał Sąd przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem H. i T. małż. B. z dnia 17 maja 2006 r. o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (nabytego w trybie umowy sprzedaży w dniu [...] czerwca 2001 r.) w prawo własności, podjęte na mocy przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), tj. art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Organy obu instancji odmówiły dokonania nieodpłatnego przekształcenie prawa na rzecz skarżących wskazując, iż małżonkowie B. jako nabywcy na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego od osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie są jej następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny a istota sporu sprowadza się do wykładni art. 5 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym zdaniem organów należy rozumieć wyłącznie osoby, które uzyskały prawo w drodze sukcesji uniwersalnej – np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżących także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej – na skutek umowy cywilnoprawnej.

W ocenie Sądu, wykładnia powyższego przepisu, uwzględniająca ratio legis tej regulacji, dokonana przez Prezydenta m.st. Warszawy i potwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest prawidłowa, bowiem przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności, co wynika zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w którym wskazano, iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób.

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu I instancji, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła od niej prawo użytkowania wieczystego w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej, ponieważ umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej".

W tej sytuacji nie istnieją, w ocenie Sądu, żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Trafne jest zatem stanowisko organów, iż następca prawny pod tytułem szczególnym, a więc taki który nabył prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej, nie korzysta z prawa do jego nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił powołanego w skardze poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o braku podstaw do zawężenia na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. katalogu następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego – sformułowanego w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 856/07. Pogląd ten, w ocenie Sądu, nie uwzględnia celu wspomnianej regulacji, jakim jest rekompensata za utraconą w warunkach opisanych w ustawie własność i jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, wbrew sugestiom skarżących, poglądem odosobnionym, o czym świadczy chociażby teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07, w której Sąd jednoznacznie wskazał, iż interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowano by w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nieznajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób. Przywołane zaś orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mające, w zamierzeniu skarżących, potwierdzać tezę Sądu o braku podstaw do ograniczenia katalogu następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia, pochodzi z innej części uzasadnienia tego wyroku, w której Sąd odnosił się do problematyki dotyczącej daty nabycia przez następców prawnych użytkowania wieczystego, w kontekście uzyskania uprawnień do przekształcenia prawa, a nie wykładni samego pojęcia "następca prawny".

Zatem zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 maja 2005 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie art. 107 § 3 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnia prawnego, w którym nie przytoczono i nie wyjaśniono treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, jednocześnie wskazując, iż nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego skutkować musi uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji, bowiem konieczne jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie, wskazane uchybienie takiego wpływu, w ocenie Sądu, nie miało, gdyż dotyczyło jedynie jakości sporządzonego uzasadnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie miało charakteru reformatoryjnego, a jedynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której zwarto wszystkie elementy objęte dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy brak pełnego uzasadnienia prawnego nie uniemożliwia odtworzenia motywów jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną, w której zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie odnosi się w żadnym przypadku do osób które nabyły prawo wieczystego użytkowania w drodze sukcesji syngularnej a więc w drodze umowy cywilnoprawnej od wieczystego użytkownika i że tym samym osób tych nie można zakwalifikować do grupy "następców prawnych", o których mowa w tym artykule ustawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skarżący jako nabywcy na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego od osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – nie są jej następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy, bowiem "następstwo prawne" w rozumieniu tegoż przepisu nie odnosi się do tych następców prawnych, którzy stali się nimi w wyniku kupna prawa wieczystego użytkowania od osoby uprawnionej, w formie umowy cywilnoprawnej. Sąd uznał, iż "sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, że przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła od niej prawo użytkowania wieczystego w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie odnieść należy również do następców prawnych takich osób."

Poglądu tego, jako wprost sprzecznego z brzmieniem przepisu art. 5 ustawy, nie można podzielić, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach rażąco naruszyły ten przepis, uniemożliwiając skarżącym, poprzez jego zbyt dowolną interpretację, skorzystanie z przysługującego im prawa, zagwarantowanego przepisem art. 5 ustawy, bowiem skarżący spełnili wszystkie ustawowe warunki do tego, aby nieodpłatnie przekształcić posiadane prawo wieczystego użytkowania w prawo własności w trybie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co również nie było negowane w dotychczasowych postępowaniach a jedynie interpretacja art. 5 ustawy uniemożliwiła zakończenie tego procesu.

Jest to o tyle ważne a jednocześnie niespójne, iż to samo pojęcie "następca prawny" jest także wymienione w art. 1 i 1a ww. ustawy a Wojewódzki Sąd Administracyjny nigdy nie zanegował (tak jak SKO), że skarżący mieszczą się w tej grupie i są traktowani jako formalnie mogący z mocy prawa wystąpić o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Przepisy art. 1 i 5 powoływanej ustawy posługując się jednym i tym samym pojęciem, w żaden, nawet dorozumiany sposób nie ograniczają katalogu osób będących w rozumieniu polskiego prawa "następcami prawnymi". Nie różnicują tej grupy, nie ograniczają jej zasięgu ani nie wskazują w samej swej treści lub innych przepisach, dodatkowych różnic i obwarowań (zastrzeżeń) co do rozumienia użytego pojęcia "następca prawny". Przepisy te także w swych normach nie wprowadzają żadnej gradacji tego pojęcia w stosunku do siebie. Pojęcie to użyte zostało w jednolitym brzmieniu i znaczeniu przyjętym przez inne obowiązujące w Polsce przepisy, ze wszystkimi tego konsekwencjami, także interpretacyjnymi. Gdyby ustawodawca chciał inaczej zdefiniować tę grupę to uczyniłby niezwłocznie zgodnie z zasadami legislacji, w sposób jeśli nie jednoznaczny, to przynajmniej dający podstawy do jej różnicowania w zależności od konkretnej sytuacji. Żaden jednak element regulacji zawarty w przepisach ustawy o przekształceniu prawa (...), nie daje do tego podstaw do przyjęcia innego stanowiska niż wyrażone wprost w art. 1 i 5. Takich podstaw nie wskazał także Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na swoistej celowościowej interpretacji przepisu art. 1 i 5, acz podjętej z przekroczeniem granic możliwej i potrzebnej prawnej wykładni. Przepisy art. 1 i 5 ustawy literalnie gwarantują pewne prawa, w określonej sytuacji, ściśle określonej grupie osób zakwalifikowanej i opisanej jedynie jako "następcy prawni". Brak jest innego pojęcia tego zwrotu prawnego niż powszechnie, cywilistycznie, występujący. Zakres tej gwarancji jest jasny i precyzyjny i niczym nieuzasadnione jest manipulowanie nim lub jego ograniczanie pod pozaustawowymi pozorami np. doraźnej oszczędności dla Skarbu Państwa.

Skarżący zwrócili uwagę, na fakt, iż pojęcie "następstwa prawnego" raz jest interpretowane pozytywnie dla skarżących (art. 1 i 1a ustawy) i jako właśnie "następcy prawni" mogą oni ubiegać się o prawo do przekształcenia z tych przepisów, z drugiej zaś strony przy próbie realizacji kolejnego i nieodległego przepisu tej samej ustawy, tj. art. 5, nie są już w żadnym wypadku uważani za "następców prawnych". Jest to dalece posunięta niekonsekwencja i sprzeczność interpretacji oraz działań, które muszą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Sposób interpretacji występujących w niniejszej sprawie przepisów przez skarżących jest podzielany również w doktrynie prawa. Powołano się przy tym na komentatorów prawniczych, którzy uważają, iż "Pojęcie «następca prawny» użyte w art. 1 ust. 3 i art. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odnosi się zarówno do następcy prawnego pod tytułem ogólnym, jak i następcy prawnego pod tytułem szczególnym". Ponadto podniesiono, iż przed 2008 r., tj. przed zmianą brzmienia przepisu art. 1 i 5 pojawiały się w literaturze interpretacje co do różnicowania następstwa prawnego w kontekście właśnie art. 5 ustawy, jednak poglądy te jako wyrażane przed zmianą brzmienia art. zarówno 1 jak i 5 ustawy utraciły swą aktualność i trafność.

W powoływanym przez WSA wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1687/07 sytuacja w nim rozstrzygnięta nie przystaje do sytuacji skarżących, bowiem orzeczenie zostało wydane na podstawie stanu prawnego i faktycznego zaistniałego przed nowelizacją przepisów art. 1 i 5 ustawy. Ponadto skarżący, w przeciwieństwie do tezy wyroku, zostali już wcześniej uznani przez organy administracyjne za "następców prawnych" w rozumieniu art. 1 ustawy. Dano im prawo przekształcenia swojego prawa w prawo a nie dano im jedynie możliwości skorzystania z dobrodziejstwa art. 5 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 5 ww. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest prawidłowa. Powołana ustawa reguluje dwie kwestie, tj. przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz zasady odpłatności za takie przekształcenie.

Bezsporne jest, iż skarżący nabyli w drodze umowy cywilnoprawnej użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w roku 2001. W związku z tym spełniają przesłanki, o których mowa w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., do wystąpienia z żądaniem o przekształcenie tego prawa w prawo własności. Natomiast zasadą przyjętą w ustawie jest odpłatność tej czynności. Jedyny wyjątek od tej zasady został określony w art. 5 i dotyczy on osób oraz ich następców prawnych, którzy użytkowanie wieczyste uzyskali w zamian za wywłaszczenie lub przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r., a także na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Bezsporne jest, iż skarżący nie są takimi osobami, a żądanie przekształcenia winno opierać się na przepisie art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Pogląd, iż z uwagi na fakt, że nabyli nieruchomość, która odpowiadała przesłankom zawartym w ust. 1a art. 1 ww. ustawy rodzi po ich stronie roszczenie o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – jest błędny. Jak to bowiem stwierdził Sąd I instancji skarżący nie są następcami prawnymi, o których mowa w art. 5 ustawy. Dokonanie wykładni pojęcia następstwa prawnego przyjętego w tym przepisie jest niezbędne z uwagi na dwojaki jego charakter. Może być to następstwo pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna) lub szczególnym (sukcesja syngularna). Nie wyjaśnia tego sama ustawa, chociaż z uzasadnienia jej projektu wynika, iż ma się ona odnosić do sukcesji uniwersalnej. Zasadnie więc Sąd I instancji przy interpretacji tego przepisu posłużył się wykładnią celowościową, a więc ratio legis wprowadzenia wyjątku od przyjętej zasady. Analiza tego przepisu w powiązaniu z art. 1 ust. 1a prowadzi do wniosku, iż celem, dla którego wprowadzono ten wyjątek, było przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku określonych wydarzeń historycznych i aktów podjętych przez władze utraciły przysługujące im prawo własności. Wprowadzone więc w obecnym stanie prawnym możliwości nieodpłatnego przyznania prawa własności stanowi przywrócenie ich pierwotnego statusu prawnego, tj. własności nieruchomości. Taki też pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie K 8/98 (publ. OTK 2003, z. 3, poz. 87), w którym to Trybunał poddał analizie przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Wprawdzie ustawa ta utraciła moc prawną w związku z wejściem w życie obowiązującej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., jednakże ustawa ta w podobny sposób regulowała kwestie nieodpłatnego przekształcenia, co czyni nadal aktualnym pogląd Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z tym uznać należy, iż żądanie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym tylko prawem.

W takiej sytuacji sprzeczne z celem, w tym zakresie ustawy, byłoby przyjęcie, iż uprawnienie to może przejść na następcę prawnego w wyniku sukcesji syngularnej, tj. na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w wyniku umowy cywilnoprawnej kupna-sprzedaży. Należy przyjąć, iż następcą prawnym, o którym mowa w art. 5 cyt. ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. jest wyłącznie następca prawny pod tytułem ogólnym – spadkobierca osoby, która została pozbawiona własności. Bowiem taki następca prawny jest z mocy prawa kontynuatorem praw spadkobiercy.

Wskazać również należy, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach niejednokrotnie podkreślał, iż przy interpretacji przepisów należy kierować się prymatem wykładni zgodnej z Konstytucją. Natomiast odmienna wykładnia pojęcia "następcy prawnego" użytego w powołanym art. 5, naruszałaby zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Stanowiłaby bowiem niczym nie uzasadnione uprzywilejowanie następcy prawnego pod tytułem szczególnym w stosunku do pozostałych użytkowników wieczystych, którzy mogą żądać przekształcenia ich prawa, ale odpłatnie.

Reasumując stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 5 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jest prawidłowa. Za taką wykładnią opowiada się już od szeregu lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wprawdzie ulegało pewnym zmianom samo ustawodawstwo, ale zawsze co do zakresu pojęcia następcy prawnego w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobie, która utraciła to prawo, Sąd przyjmował, że dotyczy ono sukcesji uniwersalnej (np. wyrok z dnia 11 września 2001 r. sygn. akt I SA 741/00; z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 763/06; z dnia 27 listopada 2008 r. I OSK 1687/07 czy I OSK 1752/07).

Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.