Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 202/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92a ust. 1,3,4, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I.K., utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] o nałożeniu na odwołującego kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach:

W dniu [...] listopada 2009 r. o godz. [...] kontrolerzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzali kontrolę na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. Kontroli został także poddany pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem wykonywano międzynarodowy transport drogowy rzeczy. Kierowcą pojazdu był L.Z.. Natomiast właścicielem pojazdu i przedsiębiorcą, w którego imieniu wykonywano transport był I.K. prowadzący działalność gospodarczą jako "P.".

W trakcie kontroli okazało się, że kierowca nie posiadał zaświadczenia o zatrudnieniu w firmie I.K. oraz dokumentu poświadczającego ważne badania lekarskie i psychologiczne.

Z kontroli sporządzono protokół, który L.Z. podpisał, nie zgłaszając uwag.

W dniu [...] listopada 2009 r. wszczęto postępowanie administracyjne. W trakcie tego postępowania I.K. przesłał zaświadczenie odnośnie, m.in. orzeczenia lekarskiego, orzeczenia psychologicznego oraz o spełnianiu wymagań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej; "u.t.d.") dotyczące kierowcy L.Z..

Mimo tego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożył na I.K. karę pieniężną w wysokości

[...] zł przyjmując, że kierowca nie posiadał przy sobie w trakcie kontroli zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych u.t.d. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z Lp. 1.7 załącznika do u.t.d. Decyzji tej nadano także rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji powyższej odwołał się I.K. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Podniósł, że wyposażył kierowcę we wszystkie wymagane przez ustawę o transporcie drogowym dokumenty, co kierujący pojazdem potwierdził własnoręcznym podpisem. Ponadto kierowca został pouczony o konieczności posiadania powoływanego dokumentu i okazywania go do kontroli upoważnionym służbom. Nieposiadanie i nieokazanie omawianych dokumentów nastąpiło wyłącznie z winy kierowcy, mimo wcześniejszego wyposażenia L.Z. w te dokumenty. Kierowca za niedochowanie obowiązku posiadania zaświadczenia o zatrudnieniu i spełnianiu wymagań określonych u.t.d. został także ukarany. W opisanych okolicznościach, zdaniem odwołującego, brak było podstaw do nakładania na niego kary pieniężnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego cytowaną wyżej decyzją z dnia

[...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 u.t.d., Lp. 1.7 załącznika do u.t.d. oraz

art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701). Organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d. kierowca pojazdu samochodowego podczas wykonywania transportu drogowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem opisanych obowiązków oraz przepisów u.t.d. powoduje nałożenie kary pieniężnej, w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d.. Konsekwencją zaś tego rozwiązania jest treść Lp.1.7 załącznika do u.t.d. sankcjonującego karą [...] zł wykonywanie transportu drogowego bądź przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Organ stwierdził, że na przedsiębiorcy jako podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą ciąży obowiązek dołożenia szczególnej staranności, aby działalność ta prowadzona była zgodnie z przepisami prawa. Zatem podmiot ten musi znać obowiązujące regulacje, a następnie podejmować takie działania, aby kierowca przystępując do wykonywania przewozu drogowego był wyposażony w stosowne zaświadczenia. Organ uznał, że należy zapewnić takie rozwiązania organizacyjne w firmie, aby działalność odbywała się w sposób bezpieczny, a kierowcy byli dyscyplinowani do przestrzegania tych rozwiązań. Oznacza to, że kierowcy należy fizycznie wręczać dokumenty przed rozpoczęciem przewozu. Co do zakresu obowiązków przedsiębiorcy Główny Inspektor powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06. Kierując się uregulowaniami u.t.d. oraz stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że niedbalstwo kierowcy nie może uwolnić przedsiębiorcy ( w tej sprawie skarżącego) od odpowiedzialności. Odpowiedzialność administracyjna jest odpowiedzialnością opartą na obiektywnym naruszeniu prawa.

Za stwierdzone naruszenia u.t.d. przewiduje niezależną odpowiedzialność kierowcy (art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d.) i przedsiębiorcy (art. 92a ust. 3 u.t.d.).

I.K. na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, iż dołożył wszelkich działań w firmie, aby były przestrzegana u.t.d. Wyposażył kierowcę w stosowne dokumenty, o czym świadczy podpis kierowcy z dnia [...] września 2009 r., że otrzymał zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie. Zatem fizycznie wręczył kierowcy ten dokument, jak również pozostałe dokumenty wymagane przez u.t.d. Wprowadził także rozwiązania organizacyjne, jak poinstruował kierowcę o obowiązku posiadania dokumentów podczas wykonywania transportu oraz okazywania ich podczas kontroli uprawnionych organów.

Skarżący stanął na stanowisku, że nie może ponosić odpowiedzialności za roztargnienie lub niedbalstwo kierowcy.

Zatem karanie przez organ jego firmy za niewyposażenie w wymagane prawem dokumenty jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Odwołał się również do art. 92a ust. 4 u.t.d., stanowiącego, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na ich naruszenie. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiły właśnie takie okoliczności.

W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 4 u.t.d. uznał, że niedbalstwo kierowcy nie może zwolnić przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Okoliczność ta nie mieści się w kategorii sytuacji, wskazanych w powołanym przepisie, wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Obowiązkiem tego ostatniego jest wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty, do czego z kolei zobowiązuje art. 87 ust. 3 u.t.d. Organ wskazał, że na przedsiębiorcy ciąży wykazanie okoliczności objęte hipotezą art. 92a ust. 4 u.t.d. (podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia) i art. 93 ust. 7 u.t.d. (naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć). Skarżący zaś dowodów na zaistnienie powyższych okoliczności nie przedstawił.

W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta, z mocy z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

W tej sytuacji skarga I.K. zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy powoływanej ustawy o transporcie drogowym. Organy obu instancji jako tę podstawę powołały art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1u.t.d oraz Lp. 1.7 załącznika do u.t.d.

Przepis art. 87 ust. 1 u.t.d. stanowi, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm.).

Z kolei w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Kara ta na mocy Lp. 1.7 załącznika do u.t.d. w przypadku wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty wynosi 500 zł.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ stanął na stanowisku, że skoro L.Z. w dniu kontroli nie posiadał wymaganego przez przepisy zaświadczenia, to nie został wyposażony w ten dokument przez skarżącego. Naruszenie to potwierdzić miał protokół z kontroli z dnia [...] listopada 2009 r., podpisany przez kierowcę bez żadnych uwag (k-[...] akt administracyjnych).

Z kolei I.K. już na etapie postępowania przed organem I instancji nadesłał kopię zaświadczenia z dnia [...] września 2009 r. o zatrudnieniu w jego firmie L.Z. oraz o posiadaniu przez kierowcę aktualnego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego. Na zaświadczeniu tym figurował podpis kierowcy o odebraniu tego zaświadczenia (kopia zaświadczenia, k-[...] akt administracyjnych). Skarżący twierdził, że kierowca zaświadczenie to odebrał (k-[...]), by później uszczegółowić, że w dniu wystawienia tego dokumentu (k-[...]). Natomiast kierowca nie posiadał tego dokumentu przy sobie w dniu kontroli, wyłącznie z przyczyn leżących po jego stronie i skarżący nie miał na to wpływu.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do stanowiska skarżącego.

Natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego w swoim rozstrzygnięciu bardzo lakonicznie odniósł się do podnoszonej kwestii. Nie rozpatrywał w ogóle argumentów skarżącego w kontekście przesłanek z art. 92a ust. 4 u.t.d. (czy można ten przepis w ogóle zastosować, skoro postępowanie administracyjne zostało wszczęte) bądź art. 93 ust. 7 u.t.d. Przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. stanowi, że postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Natomiast art. 93 ust. 7 u.t.d. dotyczy wszczętego postępowania i mówi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Okoliczność, że skarżący nie wskazał w odwołaniu powyższych przepisów, jako jego zdaniem wyłączających odpowiedzialność, nie mogła usprawiedliwiać pominięcia tych uregulowań przez organ przy uzasadnianiu swego stanowiska.

W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej treści. Przepisy u.t.d. nie wprowadzają w tym zakresie innych wymogów.

Inną kwestią natomiast jest rozkład ciężaru dowodów. Jest to kwestia materialnoprawna. Z przepisów prawa materialnego wynikać może konieczność udowodnienia określonej okoliczności faktycznej przez stronę postępowania. Nie zwalnia to jednak organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (tak wyrok NSA z 2 czerwca 2009r., sygn. akt II GSK 989/08).

Powyższe stwierdzenia odnoszą się także do postępowania odwoławczego, w którym na mocy art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w postępowaniu odwoławczym maja odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, przedstawił skarżący dowody, które w jego ocenie miały uwolnić go od odpowiedzialności. W tej sytuacji organ powinien był co najmniej rozpatrzyć i ocenić zebrany materiał dowodowy, w myśl art. 80 k.p.a. W przypadku wątpliwości powinien był podjąć dalsze czynności, np. wezwać skarżącego do wskazania innych dowodów, aby wykonać spoczywający na organie procesowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organ obowiązku tego nie zrealizował.

Nie zawarł w uzasadnieniu decyzji, dlaczego odstąpił od podjęcia wskazanych czynności, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Organ dopiero w odpowiedzi na skargę odniósł się do zarzutów skarżącego w kontekście art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Była to spóźniona czynność. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i powinna zawierać stanowisko co do zarzutów skargi. Nie może jednak "uzupełniać" decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które należało zawrzeć w uzasadnieniu faktycznym i prawnym skarżonej decyzji (tak wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 450/06).

Wobec powyższego rozstrzyganie przez organ bez dokładnego wyjaśnienia sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien ocenić zebrany materiał dowodowy i w przypadku wątpliwości uzupełnić postępowanie dowodowe, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i rozkładem ciężaru dowodów. Dopiero ustalenie prawidłowego stanu faktycznego pozwoli organowi na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stanął na stanowisku, iż wniesiona skarga jest zasadna i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Na mocy art. 152 powołanej ustawy orzekł, że powołana decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.