Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 306/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 27 § 1 a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 4a i 4 b w zw. z art. 3 ust. 24 lit. f
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 578/16 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 578/516 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania pobranych świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależne

Powyższe wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], dalej jako "Burmistrz Miasta", stwierdził, że kwota 2.352 zł tytułem pobranych przez A.J. świadczeń rodzinnych, przyznanych decyzjami z dnia [...] września 2013 r. oraz zmieniającą z dnia [...] października 2014 r., jest kwotą świadczeń rodzinnych pobranych nienależnie na trójkę dzieci.

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, podstawą przyznania wyżej wymienionych świadczeń rodzinnych były dochody rodziny za 2012 r. Łączny roczny dochód rodziny wyniósł 3 753,40 zł. Miesięczny dochód rodziny w tym okresie wyniósł 312,78 zł, zaś miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę - 62,56 zł. Organ wyjaśnił zasady obliczania dochodu na potrzeby ustalania prawa do świadczeń rodzinnych wynikające z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2003 nr 228 poz. 2255 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." Następnie wskazał, że wskutek późniejszego przedłożenia przez wnioskodawczynię nowych informacji dotyczących zmian w sytuacji dochodowej jej rodziny, dotyczących zatrudnienia i utraty zatrudnienia przez jej członków rodziny (męża i syna) oraz przebiegu działalności gospodarczej męża, nastąpiło ponowne przeliczenie dochodu. Dysponując nowymi informacjami organ wyliczył, że dochód na jednego członka rodziny skarżącej w analizowanym okresie wyniósł 930,82 zł na osobę w rodzinie, co stanowiło o przekroczeniu kryterium dochodowego warunkującego przyznanie przedmiotowego świadczenia, wynoszącego 664 zł o kwotę 307,82 zł i w konsekwencji uznanie, że zasiłek rodzinny oraz dodatki do tego zasiłku za okres od 1 lipca 2014 r do 31 października 2014 r. przyznane skarżącej na dzieci są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że utrata prawa do świadczeń rodzinnych nastąpiła, od 1 lipca 2014 r., tj. od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu, w którym dochód został uzyskany, co w niniejszej sprawie miało miejsce w miesiącu czerwcu 2014 r., z uwagi na wznowienie przez męża skarżącej działalności gospodarczej od dnia [...] maja 2014 r. To z kolei w myśl wyżej powołanego przepisu art. 30 ust. 1 u.ś.r. oznaczało obowiązek zwrotu tego rodzaju świadczenia, pobranego za wyżej wymieniony okres. Pomimo pouczenia o obowiązku informowania o każdej zmianie sytuacji rodzinnej i dochodowej mającej wpływ na prawo do świadczeń wnioskodawczyni nie uczyniła mu zadość. Wobec tego organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. świadczenia rodzinne zostały wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ich ustanie lub zawieszenie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.K., lecz decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania świadczeń rodzinnych wynikające z art 5 ust. 2, art. 4 ust. 2 oraz art. 3 pkt 2 i 2a tej u.ś.r. i podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji. Stan faktyczny występujący w sprawie w odniesieniu do treści art. 5 ust. 4b u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, pozwala przyjąć, że dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni w analizowanym okresie wyniósł 930,82 zł na osobę w rodzinie, zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe oraz wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A.J. kwestionując ją w całości i zarzucając błędne doliczenie dochodu: z działalności gospodarczej męża, jego umowy o pracę z A. w S. oraz z umowy zlecenia z firmy B w S., jak też błędne doliczenie dochodu z umowy zlecenia z firmy transportowej oraz z umowy zlecenia z C. syna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 30 u.ś.r. oraz zaznaczył, że ustalenia organów obu instancji znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości. Co do zasady powyższe okoliczności nie były też kwestionowane przez samą skarżącą. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się natomiast do wykładni przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. stanowiącego w okolicznościach niniejszej sprawy, podstawę wyliczenia dochodu rodziny w sytuacji jego uzyskania po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Skarżąca kwestionowała ponadto doliczenie do dochodu - dochodu z miesiąca czerwca 2014 r. uzyskanego przez jej męża z tytułu wznowienia działalności gospodarczej.

WSA wskazał na treść art. 3 pkt 2 u.ś.r., art. 5 ust. 4-4b i podkreślił, iż w przepisach tych przewidziano sytuację zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać na uzyskaniu dochodu lub też na jego utracie. Definicję legalną uzyskania dochodu zawiera art. 3 pkt 24 u.ś.r. Zmiany polegające na uzyskaniu dochodu mogą nastąpić: w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, bądź po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. WSA zaznaczył, że w zależności zatem od charakteru zamian w strukturze dochodów, jak i czasu ich powstania ustawodawca przewidział różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. W rozpoznawanej sprawie, uzyskanie dochodu niewątpliwie miało miejsce po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie zatem z art. 5 ust. 4b u.ś.r., w celu ustalenia faktycznego dochodu uzyskiwanego przez rodzinę po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, dochód członka rodziny należy powiększyć o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Organy orzekające dokonały prawidłowej interpretacji omówionych wyżej przepisów, co doprowadziło je do trafnej konkluzji, że świadczenie to zostało nienależnie pobrane i podlega zwrotowi.

Odnośnie rozbieżności stanowisk co do zaliczenia do dochodu - dochodu ze wznowionej działalności gospodarczej, to w ocenie WSA rację miał organ wskazując, że w niniejszej sprawie z uwagi na to, że sprawa dotyczyła prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na okres zasiłkowy 2013/2014 należało uwzględnić brzmienie art. 2 pkt 24 lit. f ustawy z daty uzyskania przez męża skarżącej dochodu z tytułu podjęcia na nowo działalności gospodarczej, a więc z miesiąca czerwca 2014 r. W dacie tej przepis stanowił, że uzyskanie dochodu w rozumieniu ustawy, oznacza uzyskanie dochodu spowodowane rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania. Stąd też uznać należało, że organy obu instancji prawidłowo zaliczyły ten dochód przy ustalaniu prawa do świadczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A.J., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd meriti obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi pomimo, iż decyzja organu administracji publicznej została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych przez umieszczenie w treści decyzji nakazania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, co nie może zostać orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, gdyż w świetle u.ś.r obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych może zostać nałożony na stronę dopiero po ostatecznym stwierdzeniu przez organy pomocy społecznej, że określone świadczenie zostało nienależnie pobrane, który to zarzut zdaniem Skarżącej stanowi wystarczająca podstawę do uchylenia skarżonego orzeczenia z uwagi na istotne uchybienie procedurze mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.ś.r. obowiązujących w chwili zaistnienia podstaw do uzyskania przez skarżącą spornych świadczeń, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Burmistrza Miasta stanu faktycznego w sprawie i niewłaściwej subsumcji normy prawnej do tego stanu faktycznego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.;

c) art. 8 k.p.a. poprzez takie działanie organów administracji publicznej, które nie budzi zaufania do władzy publicznej, a mianowicie przez wydanie przez ten sam organ (SKO) w tym samym składzie osobowym dwóch odmiennych decyzji przy tym samym stanie prawnym i faktycznym sprawy;

d) art. 27 § 1a k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez orzekanie w sprawie skarżącej przez organ kolegialny - SKO - dwukrotnie w tym samym składzie osobowym organu pomimo, iż organ ten ponownie rozpatrując sprawę skarżącej o cały czas tym samym stanie faktycznym i prawnym, winien być złożony z osób, które nie brały udziału w wydaniu pierwszej decyzji w sprawie (z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]), która diametralnie różniła się od kolejnej decyzji (z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]), co narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego i uprawnienia konstytucyjne obywatela.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego, orzeczeniu niniejszemu skarżąca zarzuciła:

2. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała decydujący wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

a) art. 5 ust. 4a i 4b w zw. z art. 3 ust. 24 lit. f) i art. 3 ust. 1) lit. a) u.ś.r. poprzez nieprawidłowe ustalenie poszczególnych elementów normy prawnej przez wadliwe przeprowadzenie procesu wykładni literalnej, bez przeprowadzenia wykładni celowościowej bądź funkcjonalnej przepisu, przez co norma prawna zyskała nieprawidłowe znaczenie i treść, a w konsekwencji nastąpiła nieprawidłowa subsumcja przepisów prawa.

Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - NSA rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob.. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 p.u.s.a, w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Po pierwsze art. 1 p.u.s.a. dzieli się na dwa paragrafy, co sprawia, że ogólny zarzut naruszenia art. 1 jest niezrozumiały, gdyż nie sposób stwierdzić o którą jednostkę redakcyjną tekstu chodzi skarżącej kasacyjnie, co nie pozwala na merytoryczną kontrolę NSA w tym zakresie. Po drugie przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Ponadto jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który również ma również charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej jakoby Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. WSA rozpoznał przedmiotową skargę, orzekał sprawie, w której był właściwy, w oparciu o stosowne kryterium.

Natomiast co do podnoszonej kwestii, jakoby w tej samej decyzji nie może zostać orzeczone uznanie świadczenia za nienależnie pobrane oraz nakazanie jego zwrotu wskazać należy, że dnia 18 września 2015 r. unormowania uległy zmianie. Do wskazanej daty rzeczywiście przyjmowano, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie przeprowadzenie i ostateczne zakończenie decyzją administracyjną postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W konsekwencji uznawano, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Jednakże pogląd ten stracił na aktualności wraz z treścią art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.1302), który zmienił przepis art. 30 ust. 5 u.ś.r. odnoszący się do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Po zmianie przepis ten stanowi o decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zmiana ta weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. Poczynając od tej daty dopuszczalne jest w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jej zwrotu. Możliwe jest zatem jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli w jednej decyzji administracyjnej orzekanie o ustaleniu świadczeń rodzinnych za świadczenia nienależnie i określenie zasady ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

Jak wskazał NSA w wyroku z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 824/18 w ustawie z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzono pojęcie jednej "decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Tym samym z woli ustawodawcy organy administracji uzyskały uprawnienie do tego, by w drodze jednej decyzji administracyjnej stwierdzać zarówno istnienie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jak i orzekać o ich zwrocie. Kwestia ta jest jednoznaczna i nie budząca wątpliwości. Natomiast w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza została wydana [...] maja 2016 r., a więc w trakcie obowiązywania nowych uregulowań, wobec czego nie można przyjąć słuszności wskazań skarżącej kasacyjnie.

Kolejno skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.ś.r. Otóż przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Również art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy p.p.s.a. w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącej działanie organów administracji publicznej, nie budzi zaufania do władzy publicznej, a to za sprawą wydania przez ten sam organ (SKO) w tym samym składzie osobowym dwóch odmiennych decyzji, w tym samym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Z kolei kolejnego naruszenia (art. art. 27 § 1a k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) skarżąca upatruje w fakcie, że Kolegium orzekało dwukrotnie w tym samym składzie osobowym.

Z uwagi na komplementarny charakter powyższych zarzutów NSA postanowił odnieść się do nich łącznie, przy czym powyższe zarzuty sformułowane są w sposób wadliwy, nie spełniają bowiem wymogów formalnych. Zarzucono bowiem naruszenie przepisów k.p.a. bez powiązania ich z naruszeniem przepisów p.p.s.a. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., II FSK 925/10; wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12; wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12). Tymczasem naruszenia wskazanych powyżej przepisów k.p.a. skarżąca kasacyjnie nie powiązała z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Tak więc uwzględniając uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, skład orzekający uznał, że argumentacja powołanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozwala na ich rozpoznanie, a przynajmniej uznał, że tego typu nieścisłość w konstruowaniu podstawy kasacyjnej – w zestawieniu z jej uzasadnieniem – nie wyklucza możliwości odniesienia się do postawionych zarzutów.

Wobec powyższego wskazać należy, że podstawy na które wskazuje skarżąca kasacyjnie nie są uzasadnione. W orzecznictwie zostało bowiem wyjaśnione, że sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1736/13, tak samo wyrok NSA z 27 listopada 2017 r., sygn. II GSK 2218/17). Ponadto przesłanka wznowienia powiązana z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy jedynie sytuacji, w których ten sam pracownik organu lub członek organu kolegialnego bierze udział w orzekaniu w sprawie co do decyzji zaskarżonej za pomocą zwyczajnych lub nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w której wydaniu uczestniczył uprzednio.

Zdaje się, że skarżąca kasacyjnie dokonała niepoprawnej wykładni wskazanych przez siebie przepisów. Artykuł 138 § 2 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast art. 27 § 1a stanowi, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Zasadnicza różnica, polega na tym, czy mamy do czynienia z decyzją kasacyjną, czy też z wnioskiem strony o ponowne rozpoznanie sprawy. W przedmiotowej sprawie doszło do wydanie przez organ decyzji kasacyjnej, a jak wskazano powyżej nie oznacza to automatycznego wyłączenia pracownika organu zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec tego nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Trudno bowiem uznać w tym wypadku, by organ naruszył przepisy postępowania i tym samym jego działanie mogłoby być kwestionowane jako nie budzące zaufania.

Natomiast w zarzucie jakoby organ wydał dwie odmienne decyzje w tym samym stanie faktycznym i prawnym, NSA upatruje próby polemiki z dotychczasowym stanowiskiem w sprawie. Jak wskazała sama skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, SKO wydając decyzję kasacyjną podniosło, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 4a u.ś.r. nastąpiło z pominięciem reguł wynikających z ustawy. Dotyczyło to ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym. Ponadto SKO wskazało na zasadność, a nawet konieczność zastosowania wykładni celowościowej przepisów, nie zaś literalnej. W ocenie NSA organ I instancji dopełnił powyższym czynnościom. Nie ma przy tym znaczenia, że stan faktyczny nie uległ zmianie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 5 ust. 4a i 4b w zw. z art. 3 ust. 24 lit. f i art. 3 ust. 1 lit. a, który skutkował nieprawidłową subsumcją przepisów prawa. NSA podziela ocenę wyrażoną w wyroku Sądu I instancji, zgodnie z którą gdy następuje utrata dochodu, czy też jego uzyskanie, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie, to przy obliczaniu dochodu rodziny, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych, należy wziąć pod uwagę uzyskanie dochodu lub jego utratę w roku następującym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W związku z tym zastosowany w przedmiotowej sprawie sposób liczenia dochodu rodziny w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy jest prawidłowy, co prowadziło do słusznej konkluzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane i orzeczeniu o obowiązku ich zwrotu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.