Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 7/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann ( spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z dnia 06 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 488/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi T. C. na wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że w dniu 10 września 2004 r. J. C. (dalej: "Wnioskodawca") zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta") o zgodę na niezgodne z uproszczonym planem urządzenia lasu pozyskanie drewna z lasu – działka [...]. Starosta wezwał J. C. do wykazania, że jest właścicielem przedmiotowego lasu. W odpowiedzi J. S. C. dołączył odpis z księgi wieczystej z dnia [...] października 2004 r., z którego wynikało, że właścicielem lasu są J. C. i jego żona A. C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], Starosta zezwolił na niezgodne z uproszczonym planem urządzenia lasów pozyskanie drewna (poprzez zrąb zupełny) na przedmiotowej działce. W dniu[...] października 2009 r. T. C. zwrócił się do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty jako mylnie skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Podniósł, że decyzja Starosty została wydana na wniosek J. C. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ uznał na podstawie odpisu księgi wieczystej, że prawo własności działki przysługuje małżonkom J. i A. C. Do nich też została wysłana decyzja. Jednakże wnioskujący o zgodę J. C. nie jest tożsamy z J. C. , mężem A., wpisanym jako właściciel w księdze wieczystej. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność małżonków J. i A. C. J. C. (właściciel działki) zmarł w dniu[...] grudnia 1989 r., zaś A. C. zmarła[...] stycznia 1990 r. Decyzja nie mogła zatem zostać do nich skierowana jako do osób, które nie żyły w chwili jej wydania. T. C. wyjaśnił, że wnioskodawca, J. C., jest synem zmarłych J. i A. C. Decyzję otrzymał przed wydaniem przez właściwy sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych rodzicach. Postanowienie takie zapadło w dniu [...] września 2005 r. Wnioskodawca jest jednym z trojga spadkobierców. Dlatego też wydanie decyzji J. C. jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto nawet po stwierdzeniu nabycia spadku J. C. nie powinien uzyskać zaskarżonej decyzji. Dodatkowo T. C. wskazał, że księga wieczysta, którą przedstawił Wnioskodawca, straciła moc z dniem 1 stycznia 1989 r., co wynikało z adnotacji na złożonym do akt odpisie księgi. Tym samym organ oparł się na księdze wieczystej pozbawionej mocy prawnej; nie sprawdził też, czy Wnioskodawca jest rzeczywiście właścicielem działki.

Opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty zezwalającej na niezgodne z uproszczonym planem urządzenia lasów pozyskanie drewna z przedmiotowej działki. WSA, uchylając obie decyzje, wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, według którego jedyną wadą postępowania zakończonego wspomnianą decyzją Starosty było pozbawienie udziału w nim skarżącego T. C., co stanowi podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. WSA ocenił, że SKO błędnie ustaliło adresata decyzji Starosty. Faktem jest, że z wnioskiem o wydanie tejże decyzji wystąpił do Starosty J. S. C. Wprawdzie w pierwotnym wniosku, złożonym w dniu 10 września 2004 r., podał, że nazywa się J. C. , ale już w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. wyraźnie wskazał, że wnioskodawcą jest J. S. C. Jednocześnie, co istotne dla oceny niniejszej sprawy, przedłożył organowi odpis z księgi wieczystej z dnia [...] października 2004 r., z którego wynikało, że współwłaścicielami przedmiotowej działki są A. i J. C., a więc zmarli rodzice Wnioskodawcy. WSA zwrócił uwagę, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, sporządzonego po uzyskaniu przez Starostę wspomnianego odpisu z księgi wieczystej, wyraźnie wynika, że organ uznał za strony postępowania zmarłych J. i A. C. W konsekwencji decyzją z dnia 1 grudnia 2004 r. Starosta zezwolił J. C. na pozyskanie drewna na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyraźnie stwierdził, że prawo J. C. do działki określił na podstawie przedstawionego w toku postępowania odpisu z księgi wieczystej z dnia 5 października 2004 r., co świadczy o tym, że Starosta, pomimo złożenia wniosku w niniejszej sprawie przez J. S. C. – spadkobiercę J. i A. małżonków C. – zaadresował decyzję do zmarłego. Z akt sprawy wynika, że Starosta nie miał wiedzy co do śmierci ww. małżonków. Informacje te zostały przedstawione dopiero w toku postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. WSA wskazał, że charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z momentem śmierci, co prowadzi do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Powołując się na przeważający w orzecznictwie pogląd, WSA uznał, że decyzja skierowana do osoby nieżyjącej obarczona jest wadą nieważności jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarazem WSA podkreślił, że SKO dopuściło się naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. także na gruncie prezentowanego przez ten organ stanowiska, że Wnioskodawca, będąc zarazem jednym ze spadkobierców, miał prawo uzyskać zezwolenie na pozyskanie drewna niezgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu z przedmiotowego lasu. W tym przypadku rażące naruszenie dotyczyło przepisów art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 199 Kodeksu cywilnego. WSA uznał za bezsporne, że w chwili składania wniosku, jak i w dacie wydania decyzji przez Starostę, przedmiotowa działka jako składnik masy spadkowej stanowiły współwłasność żyjących spadkobierców. W związku z powyższym rozważając, czy zezwolenie na pozyskanie drewna niezgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu wymagało zgody współwłaścicieli, należało wziąć pod uwagę przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności. W ich świetle do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem WSA nie budziło wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy usunięcie całego drzewostanu z działek leśnych o łącznym obszarze 1,92 ha było czynnością przekraczającą zwykły zarząd. W konsekwencji Starosta powinien był zażądać zgody pozostałych współwłaścicieli na pozyskanie drewna z przedmiotowego lasu. Wydanie zezwolenia bez zgody wszystkich współwłaścicieli rażąco naruszało przywołane wyżej przepisy ustawy o lasach w związku z art. 199 k.c. Poczynione przez organ ustalenia nie zawierały żadnych informacji co do samoistnego posiadania nieruchomości przez Wnioskodawcę.

Rozpoznawszy raz jeszcze sprawę po przywołanym wyroku WSA o sygn. II SA/Po 488/10, SKO, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] – działając na podstawie art. 28, art. 104, art. 156 § 1 pkt 2 i 6, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. – stwierdziło nieważności decyzji ostatecznej Starosty z dnia[...] grudnia 2004 r., nr [...], zezwalającej na niezgodne z uproszczonym planem urządzania lasów pozyskanie drewna (poprzez zrąb zupełny) na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu SKO wskazało, że rozpatrując wniosek T. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty miało na względzie prawomocny wyrok WSA o sygn. II SA/Po 488/10, oraz że pod uwagę wzięło nie tylko przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., ale wszystkie przesłanki nieważnościowe i zbadało pod tym kątem całe postępowanie w niniejszej sprawie.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił – jak wynika z nagłówka pisma – "Starosta [...] zastępowany przez r.pr. M. S.". Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 2, art. 158 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., który to przepis – w przypadkach, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji z tego powodu, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne – nakazuje wydać decyzję o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, z powodu których nie można było stwierdzić nieważności decyzji. W ocenie strony skarżącej decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2004 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na tym, że na skutek jej wykonania drzewa rosnące na przedmiotowych działkach i stanowiące dotychczas ich części składowe stały się odrębnymi rzeczami ruchomymi, "i to bez żadnych widoków na to, że kiedykolwiek na powrót staną się częściami składowymi tej nieruchomości". Uzasadniając z kolei legitymację procesową Starosty pełnomocnik napisał, że wprawdzie postępowanie prowadzone przez SKO w trybie nieważnościowym ma za przedmiot decyzję wydaną przez Starostę, to jednak Starosta – a także podmiot administracji publicznej, z którym Starosta jest związany, a więc Powiat – ma interes prawny zarówno w prawidłowej ocenie prawnej decyzji wydanej przez SKO, jak i zwłaszcza w prawidłowym ukształtowaniu treści jej uzasadnienia, co będzie rzutować na przyszłe orzeczenie o odszkodowaniu. Według niekwestionowanego poglądu zarówno judykatury, jak i piśmiennictwa, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie stanowi żadnej kontynuacji sprawy zakończonej ostateczną decyzją, prowadzonej w trybie zwykłym. Sprawa taka stanowi nową sprawę, mającą inny przedmiot, inną podstawę prawną oraz inny organ właściwy do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. W sprawie prowadzonej w trybie nieważnościowym Starosta nie dysponował i nie dysponuje żadnym władztwem administracyjnym, a pomimo tego sprawa ta dotyczy jego interesu prawnego. W ocenie pełnomocnika nie ma zatem żadnych przesłanek, aby kwestionować legitymację procesową Starosty do wniesienia powyższego środka odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], SKO – działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. – umorzyło postępowanie z wniosku Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO oceniło, że Starosta nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji. W sprawie tej występuje wyłącznie jako organ administracji publicznej. Postępowanie uruchomione na skutek wniesienia przez Starostę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Na poparcie swego stanowiska SKO przywołało tezę wyroku WSA w Gdańsku z dnia 06 kwietnia 2010 r. (I SA/Gd 175/10, LEX nr 659185), zgodnie z którym włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki, uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto SKO podkreśliło, że Starosta jako okoliczność uzasadniającą uznanie go za stronę postępowania powołuje zdarzenie, które może nastąpić w przyszłości – tj. ewentualny proces o odszkodowanie w związku z wydaniem nieważnej decyzji – co nie uzasadnia legitymacji Starosty w niniejszym postępowaniu.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył – jak wynika z nagłówka pisma – "Powiat [...] reprezentowany przez Starostę [...] zastępowanego przez r.pr. M. S.", zarzucając naruszenie przepisów: art. 28 i art. 127 § 3 k.p.a. przez błędną ich interpretację oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne (nieuzasadnione) jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Na tej podstawie Powiat [...] (dalej: "Powiat" lub "Skarżący") wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania w innym składzie. W uzasadnieniu wskazano, że SKO bezzasadnie, wbrew okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy, twierdzi, że Starosta występuje w przedmiotowej sprawie wyłącznie jako organ administracji publicznej. Starosta, reprezentując Powiat, złożył środek odwoławczy w sprawie, w której SKO wydało decyzję. W sprawie tej tylko SKO występuje w charakterze organu administracji publicznej, natomiast Powiat ma status tzw. podmiotu administrowanego – adresata decyzji wydanej przez SKO. W sprawie tej ani Powiat, ani w konsekwencji Starosta nie dysponuje żadnym władztwem administracyjnym. Powiat był podmiotem administrującym, a Starosta występował w charakterze organu administracji publicznej, ale nie w tej sprawie, lecz w sprawie o udzielenie zezwolenia na niezgodne z uproszczonym planem urządzenia lasu przedwczesne pozyskanie drewna przez wyrąb zupełny. W tamtym postępowaniu dysponował on władztwem administracyjnym, czego przejawem była wydana przezeń decyzja administracyjna w przedmiocie zgody na wyrąb. W obecnie prowadzonej sprawie władztwo takie przysługuje wyłącznie SKO, zaś przywołany przez ten organ wyrok WSA w Gdańsku zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie – jako wniesionej przez podmiot nieuczestniczący w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją – ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi SKO podkreśliło, że treść pełnomocnictwa załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jednoznacznie wskazuje na to, że radcy prawnemu M. S. udzielił pełnomocnictwa A. W. , pełniący funkcję Starosty – do reprezentowania go i składania w jego imieniu pism procesowych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Natomiast pełnomocnictwo to nie zostało w żadnym razie udzielone w imieniu Powiatu, stąd przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był rozpoznawany jako wniosek Starosty. W przypadku Powiatu nie została zaś wyczerpana droga administracyjna w przedmiotowej sprawie, wobec tego podmiot ten nie jest uprawniony do złożenia skargi. Uzasadniając wniosek ewentualny o oddalenie skargi SKO podtrzymało swoje stanowisko, że Starosta nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji, lecz w sprawie tej występuje wyłącznie jako organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego aktu oraz odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego wniosku jednej ze stron (SKO) – o odrzucenie skargi – należy zauważyć, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, z uwagi na stwierdzenie braku legitymacji skargowej sąd odrzuca skargę tylko wówczas, gdy ów brak jest ewidentny, natomiast w pozostałych przypadkach, w szczególności gdy niezbędne jest zbadanie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd skargę oddala (por.: postanowienie NSA z 27.01.2011 r., II FSK 2500/10; postanowienie NSA z 28.12.2010 r., II FSK 2404/10; wyrok NSA z 16.09.2010 r., II OSK 1397/09; wyrok NSA z 03.08.2010 r., I OSK 1536/09 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W ocenie Sądu, choć w niniejszej sprawie doszło ostatecznie do stwierdzenia braku legitymacji skargowej po stronie Skarżącego, to ów brak nie był od początku "ewidentny" w powyższym rozumieniu. Przede wszystkim Sąd musiał ustalić, który z podmiotów – Starosta czy Powiat – wystąpił do SKO z wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz do tut. Sądu ze skargą z dnia 28 listopada 2011 r. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie tej kwestii miało ustalenie podmiotowego zakresu umocowania wynikającego z pełnomocnictwa procesowego z dnia 16 sierpnia 2011 r., znak: [...], którym pełnomocnik, [...], posłużył się zarówno przy złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i przy wniesieniu skargi. W tej materii – kierując się powszechnie przyjmowaną tzw. kombinowaną metodą wykładni oświadczeń woli (właściwą dla oświadczeń składanych innej osobie – art. 61 k.c.), która nakazuje w pierwszej kolejności uwzględniać takie znaczenie, które strony rzeczywiście wiązały ze składanym oświadczeniem woli, chociażby nawet odbiegało ono od obiektywnego sensu użytych słów lub zwrotów [por. Z. Radwański [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, s. 52–55] – Sąd dał wiarę wyjaśnieniom pełnomocnika Skarżącego udzielonym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r., że złożone pełnomocnictwo udzielone przez Starostę obejmuje również umocowanie do działania w imieniu Powiatu (k. 140 akt sądowych). W tym kontekście treść ww. pełnomocnictwa, sama w sobie, nie może przesądzać jeszcze, w czyim imieniu dokonywana była konkretna czynność procesowa. Dla ustalenia tej okoliczności niezbędna jest więc analiza treści danej czynności, w tym przypadku – poszczególnych pism procesowych. Mając powyższe na względzie – a zwłaszcza nie budzący wątpliwości sposób oznaczenia przez zawodowego pełnomocnika, w nagłówku każdego z pism, podmiotu, w imieniu którego wnoszone jest dane pismo – Sąd stwierdza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik działający w imieniu Starosty, zaś skargę wniósł wprawdzie ten sam pełnomocnik, powołujący się na to samo pełnomocnictwo, ale z jednoznacznym wskazaniem na działanie w imieniu Powiatu. W ocenie Sądu podmiotów tych nie można utożsamiać, a w konsekwencji twierdzić – jak czyni to pełnomocnik Skarżącego w skardze – że skierowany do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wyraźnie określony jako pochodzący od Starosty, bez jednoczesnego wskazania, że działającego przy tej czynności w imieniu Powiatu) został złożony przez Powiat.

Jednostka samorządu terytorialnego, wydając decyzję przez swoje organy działa jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne (imperium). Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Nie zachodzi zatem tożsamość pomiędzy powiatem a starostą tegoż powiatu, gdyż pierwszy jest osobą prawną i jednostką samorządu terytorialnego, a drugi nie posiadającym zdolności sądowej członkiem organu wykonawczego powiatu – zarządu o określonych kompetencjach (por. postanowienie SA w Białymstoku z 10.02.2011 r., I ACz 27/11, OSAB 2011/1/33-35).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji, którego decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności – względnie jego "macierzysta" jednostka samorządu terytorialnego – posiadają legitymację procesową do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie SKO uznało, że Starosta, jako organ wydający w I instancji decyzję, której nieważność podlegała stwierdzeniu, nie ma przymiotu strony w takim, "nieważnościowym" postępowaniu. Sąd w składzie obecnym pogląd ten podziela.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten ma charakter mieszany (materialno-procesowy). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca – Powiat – nie wskazała przepisu prawa materialnego, dającego jej przymiot strony, lecz powołując się na zdarzenie, które może wystąpić przyszłości (proces odszkodowawczy przed sądem powszechnym) oraz brak władztwa administracyjnego w niniejszej sprawie, zdaje się wywodzić interes prawny z faktu wydania wadliwej (nieważnej) decyzji na skutek wprowadzenia w błąd przez Wnioskodawcę.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. (I OSK 782/08, CBOSA), z którego wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia – tak przez organ, jak i przez daną jednostkę samorządową – jej interesu prawnego, i to zarówno w ramach postępowania zwykłego, trybów nadzwyczajnych, jak i postępowania sądowoadministracyjnego. W przywołanym orzeczeniu NSA trafnie wskazał, że nawet gdy obowiązujące prawo powierza danej jednostce samorządowej (w referowanym przypadku: gminie) kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to dana jednostka nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Ponadto NSA ocenił jako błędne różnicowanie uprawnień jednostki samorządu terytorialnego w zależności od trybu postępowania – zwykłego oraz w sprawie stwierdzenia nieważności – gdyż art. 157 § 2 k.p.a. wyraźnie określa, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pomijając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, jako nie mającą miejsca w tej sprawie, NSA uznał, że tylko strona mogła skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego. Podobnie – dodajmy – w świetle art. 127 § 3 k.p.a. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze może zwrócić się tylko strona ("niezadowolona z decyzji"). Z uwagi na jednolite pojęcie strony na gruncie k.p.a. NSA doszedł w przywołanym wyroku do wniosku, że gmina nie jest legitymowana do żądania weryfikacji w trybie art. 157 i nast. k.p.a. decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta tej gminy.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ani Starosta, jako organ administracji, ani reprezentowany przezeń Powiat, jako osoba prawna, nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Starostę, ani do zaskarżania orzeczeń zapadłych w takim postępowaniu. W konsekwencji Sąd uznał, że SKO postąpiło prawidłowo umarzając postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczęte z wniosku Starosty, bowiem ów środek odwoławczy został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Należy zauważyć, że analogiczne rozstrzygnięcie winno zapaść także w przypadku, gdyby z wnioskiem o ponowne rozpatrzenia sprawy wystąpił Powiat. W sytuacji zaś, gdy z takim wnioskiem wystąpił Starosta, a skargę do Sądu na decyzję umarzająca postępowanie odwoławcze wniósł Powiat, tym bardziej nie sposób doszukać się interesu prawnego Powiatu w zaskarżeniu decyzji umarzającej, której adresatem był wszak inny podmiot (Starosta).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.