Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 11/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2018r. sprawy ze sprzeciwów M. A., V. C., I. F. i J. F. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ogrodniczego sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda D. - po rozpatrzeniu odwołań I. F. i J. F. oraz J. C., K. B., J. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność odwołujących się a także A. S.A. z siedzibą w C., B. Sp. z. o.o. z siedzibą w K., M. M., D. M., J. D., E. D., L. K., B. K., W. M., M. M., S. B., M. A., P. B., K. B. i V. C., położonej we W. przy ul. L., znaczonej geodezyjnie jako działka nr 29/11, [...], Obręb [...], księga wieczysta nr [...], przez zezwolenie C. SA Oddział we W., na założenie i przeprowadzenie odcinka podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV, a także na posadowienie słupa energetycznego w związku z przebudową linii S 119/120, 110 kV- na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że C. SA, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o "ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie (na ww. nieruchomości) urządzenia służącego do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej to jest podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV oraz posadowienie słupa energetycznego, koniecznego do usytuowania w związku z przebudową linii S 119/120, 110 kV". Inwestor wniósł o "ograniczenie (...) na czas eksploatacji linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV" na obszarze nieruchomości wynoszącym 1850 m2.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skablowanie ww. linii jest zgodne miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. G., od granicy miasta do ul. T. w obrębie [...] we W., zatwierdzonego uchwałą nr [...], dalej zwanym "MPZP". Wyjaśniono przy tym, że dokonanie skablowania "wymaga przebudowy słupa numer 42 poprzez usytuowanie innego, wzmocnionego słupa, pozwalającego na przejście z linii kablowej na istniejącą linię napowietrzną". Wskazano także, że zgody na zawarcie umowy służebności przesyłu nie wyrazili jedynie I. F. i J. F., którzy na zasadach wspólności małżeńskiej dysponują wynoszącym 43/684 części udziałem w prawie własności przedmiotowej działki. Rokowania prowadzone były telefonicznie i osobiście z I. F., a także mailowo, ze wskazanym przez niego adw. A. L..

Dodatkowo, w trakcie postępowania inwestor uzupełnił opisany wniosek o dane określające: powierzchnię zajęcia działki przez inwestycję (430 m2) i na czas budowy (800 m2), szerokość strefy ochronnej (50 cm), głębokość ułożenia kabli (130 cm). Wyjaśnił ponadto, że czas wykonywania robót budowlano-montażowych uzależniony jest od warunków atmosferycznych i możliwości wyłączenia linii napowietrznej 110 kV i oscyluje w granicach 8 tygodni.

Następnie, decyzją z dnia [...], Prezydent W. orzekł zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Jednakże odwołanie wniesione przez I. F. i J. F., skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stosownie do art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), decyzją Wojewody D. z dnia [...]. Kluczową przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej, było nieprecyzyjne ustalenie obszarów: czasowego zajęcia i bezterminowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które były nieadekwatne do obszarów: robót niezbędnych do realizacji inwestycji i powierzchni faktycznie zajmowanej przez projektowane urządzenia. Powyższemu towarzyszyły uchybienia dowodowe w zakresie weryfikacji przesłanki braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy - działając w oparciu o przepisy art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 6 i ust. 7 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...], Prezydent W. orzekł:

1. ograniczyć sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie C. S.A. Oddział we W., na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomości odcinka podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV relacji GPZ [...], w tym posadowienie słupa o wysokości całkowitej 22,976 m. Powierzchnia zajęcia nieruchomości przez pas technologiczny wynosi 605 m2 na głębokości od 1,6 do 3,3 m do poziomu gruntu, oraz posadowienie słupa energetycznego - przy czym pas montażowy na czas budowy będzie wynosił 800 m2 w związku z przebudową linii S 119/120, 110 kV. Przebieg odcinka podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia 110kV oraz posadowienie słupa energetycznego na przedmiotowej nieruchomości przy ul. L. wraz z granicami obszaru zajęcia nieruchomości (zaznaczony na mapie kolorem zielonym), obszar zajęcia na czas wykonywania prac (zaznaczony na mapie kolorem czarnym) zostały przedstawione na załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji";

2. "ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu:

- wykonywania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych związanych z przebudową linii,

- wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii elektroenergetycznej",

3. okres wykonywania robót budowlanych opisanych w pkt 1 będzie wynosić 8 tygodni licząc od dnia rozpoczęcia robót w granicach ww. działki;

4. "na C. S.A., Oddział we W. ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów przewodów";

5. "Ostateczna decyzja stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej."'

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że organ I instancji ponownie uznał za spełnione wszystkie przesłanki ograniczenia prawa własności ww. nieruchomości. Przebieg inwestycji ocenił jako zgodny z MPZP i optymalny, również w kontekście stopnia jej uciążliwości dla współwłaścicieli. Prezydent nie zgodził się z wyrażoną w poprzedniej decyzji kasatoryjnej Wojewody, negatywną oceną przebiegu rokowań i przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zdaniem organu I instancji, dane zawarte w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach pozwalają na zapoznanie się z zakresem prac a inwestor nie uchylał się od składania wyjaśnień dotyczących przedmiotu rokowań. Ponadto, w ocenie Prezydenta dokładne dane słupów są nieistotne, gdyż nie stanowią przedmiotu postępowania.

W przepisanym prawem terminie, odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli: J. C., K. B. i J. S. (pisma z dnia 22 marca 2017 r.), a także I. F. i J. F. (pismo z dnia 28 marca 2017 r.), reprezentowani przez adw. P. P., który w ich imieniu przedstawił następujące zarzuty:

• doręczenie decyzji bezpośrednio I. F. i J. F., z pominięciem ustanowionego przez nich pełnomocnika;

• brak szczegółowych wyjaśnień uzasadniających obszary stref: ochronnej i czasowego zajęcia;

• nieuzupełnienie braków rokowań, bowiem:

• odbyły się one przed zweryfikowaniem zakresu ograniczenia, jego zgodności z MPZP, a także zakresu czasowego zajęcia;

• współwłaścicielom nie przedstawiono umowy cywilnoprawnej;

• nie stwierdzono w formie pisemnej bezskuteczności rokowań, a nie można za taki dokument uznać protokołu z rozprawy, w trakcie której część współwłaścicieli ww. działki deklarowała zgodę na realizację inwestycji pod warunkiem modyfikacji przebiegu linii zgodnie z ich propozycją;

• niewykazanie przez organ na czym miałyby polegać trudności ze zmianą lokalizacji linii zgodnie z propozycją części współwłaścicieli;

• niewystarczające wyjaśnienie okresu czasowego zajęcia, który jest zbyt długi;

• naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, w aspektach bezstronności i równego traktowania stron.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda zaznaczył, że dotyczy ona ograniczenia - na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. - sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w sytuacji, gdy właściciel tej nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przywołując przepisy materialnoprawne mające zastosowanie w sprawie organ wskazał, że przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są:

1. przeprowadzenie bezskutecznych rokowań, a w efekcie brak zgody właścicieli nieruchomości na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ww. urządzeń (art. 124 ust. 1 zd. 1, w z art. 112 ust. 3 in fine u.g.n.);

2. zgodność, objętego hipotezą art. 124 ust. 1 u.g.n. zamierzenia inwestycyjnego, z celem publicznym przewidzianym w mpzp, bądź - przy braku mpzp - w decyzji lokalizacyjnej (art. 124 ust. 1 zd. 2, w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n.);

3. "niezbędność" nieruchomości do realizacji celu publicznego (art. 112 ust. 3 ab initio u.g.n.). Każda z powyższych przesłanek determinuje kluczowe - mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - okoliczności, które każdorazowo podlegają wyjaśnieniu i ocenie organów administracyjnych.

Z drugiej z ww. przesłanek wynika konieczność weryfikacji, czy i w jakim obszarze cel publiczny został przewidziany w granicach objętej wnioskiem nieruchomości oraz, czy zaprezentowany przez inwestora projekt jest zgodny z jednym z aktów o jakich mowa w art. 124 ust.1 zd. drugie u.g.n. Dotyczy to nie tylko lokalizacji poszczególnych urządzeń lub obiektów budowlanych ale także, obszaru bezterminowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto, mając na względzie uzasadniony interes właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), konieczne jest by przebieg planowanych prac był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji przedsiębiorcy w jego prawa sprowadzony do minimum.

Organ administracyjny obowiązany jest zatem, przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, dokonać ustaleń i analizy dotyczących jak najmniejszej uciążliwości takiego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że w omawianym trybie wywłaszczania, ocenie pod kątem "zgodności" z planem miejscowym (decyzją lokalizacyjną), podlega jedynie bezterminowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast, potencjalnie szerszy, zakres czasowego zajęcia nieruchomości, celem realizacji objętych zezwoleniem prac, podlega ocenie pod kątem "niezbędności", stosownie do przedstawionej wcześniej wykładni art. 112 ust. 3 u.g.n.

Obowiązek dokonania ustaleń w powyższym zakresie nakładają także przepisy postępowania administracyjnego o randze zasad ogólnych, jak zasada praworządności czy oficjalności ( art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a.). Realizacja tych reguł możliwa jest jednak tylko w oparciu o materiał odpowiadający wymogom ustalonym w art. 76 a § 1 i § 2 k.p.a.

Wojewoda zastrzegł jednak, że powyższe zasady doznają ograniczenia w przypadku organów odwoławczych, które dodatkowo związane są ujętą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to, że braki dowodowe dotyczące istotnych okoliczności sprawy nie mogą podlegać sanowaniu w uzupełniającym postępowaniu dowodowym o jakim mowa w art. 136 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego taka właśnie sytuacja, ponownie już, zaistniała w niniejszej sprawie. Kluczową przyczyną skutkującą koniecznością wydania po raz kolejny decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., są uchybienia w określeniu zakresu przestrzennego ograniczenia i obszaru czasowego zajęcia. Organ ponownie podkreślił, że uregulowaniu w drodze decyzji o ograniczeniu własności nieruchomości podlegać muszą wszystkie zgodne z planem miejscowym elementy objętego inwestycją obiektu liniowego, które leżą w granicach danej nieruchomości i są niezbędne do jego funkcjonowania. Zezwolenie powinno sankcjonować wykonanie wszystkich niezbędnych do realizacji celu publicznego prac. Do prawidłowego zastosowania przepisów art. 124 u.g.n. konieczne jest zatem dokładne ustalenie lokalizacji wszystkich istniejących oraz zakładanych i przeprowadzanych na nieruchomości elementów obiektu.

Krytycznie oceniając stanowisko organu pierwszej instancji, bagatelizujące brak dokładanych danych słupa rurowego i skablowanego odcinka linii, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno- gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przyjmuje się, że nieruchomość gruntowa stanowi konstrukcje trójwymiarową. Tym samym, orzekając w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, należy uwzględnić trójwymiarowy charakter urządzeń oraz okoliczność, że substancja ta znajduje się pod i ponad powierzchnią ziemi. Nawet wykazanie, że istnieje możliwość wykonania części prac "z powietrza", nie zwalnia z konieczności ustalenia obszaru jaki w tym celu musi być zajęty (np. będzie na nim operować ramię dźwigu). Zdaniem Wojewody, nawet cytowany przez Prezydenta fragment wyroku NSA z dnia 6 listopada 2014 r. (znak I OSK 221/14) potwierdza, że decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna określać obszar w którym będą wykonywane prace. Zanegowano w nim jedynie konieczność określania w rozstrzygnięciu decyzji harmonogramu prac i procesu technologicznego ich realizacji. Tego jednak Wojewoda nie zalecał w żadnym miejscu poprzedniej i niniejszej decyzji kasatoryjnej.

Błędne stanowisko doprowadziło do wydania w I instancji decyzji obarczonej istotnym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 124 ust. 1 u.g.n. Celem omawianej decyzji bowiem jest: uzyskanie tytułu prawnego umożliwiającego inwestorowi zajęcie nieruchomości, w części niezbędnej do realizacji inwestycji oraz precyzyjne usankcjonowanie zakresu ograniczenia, związanego z koniecznością znoszenia istnienia ciągów, przewodów i urządzeń stanowiących własność przedsiębiorcy przesyłowego a także obowiązku udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z ich konserwacją oraz usuwaniem awarii, stosownie do art. 124 ust. 6 u.g.n.

W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja nie realizuje powyższych celów. Ponownie pominięto bowiem obszar na którym znajdować się będą nowy słup rurowy i zawieszone na nim przewody, biegnące do wschodniej granicy działki ku znajdującemu się na sąsiedniej nieruchomości słupowi nr 41, a także obszar niezbędny do ich montażu oraz do demontażu słupa nr 42.

Fakt, że ramiona słupa i zawieszone na nim przewody, znajdują się nad powierzchnią gruntu, również wpływa na faktyczne organicznie praw współwłaścicieli nieruchomości.

Zdaniem Wojewody odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu I instancji powinno znaleźć zarówno ww. ograniczenie, jak i obszar zajęcia niezbędny do demontażu starego i posadowienia słupa, a także do przewieszenia przewodów. Przewieszenie przewodów stanowi element objętych wnioskiem prac. Choćby nawet istotą całej inwestycji było skablowanie odcinka przedmiotowej linii, wciąż stanowi on element przebudowy. Zmienione bowiem będą lokalizacja i parametry słupa, a także długość przewodów. Montaż nowego słupa rurowego i przewieszenie przewodów, stanowią zatem zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie sposób także przyjąć, że czynności te zostaną wykonane bez fizycznej ingerencji w obszar, co najmniej leżący w świetle ramion tych słupów oraz przewodów. Zwykłe zasady logiki wskazują, że obszar czasowego zajęcia musi być więc większy, niż ustalony przez Prezydenta. Powinien on również uwzględniać dojazd do miejsca robót, służący do transportu montowanych i demontowanych elementów linii, a także sprzętu wykorzystywanego do wykonania tych prac.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że ponownie w sposób nieprawidłowy ustalono i określono w rozstrzygnięciu:

• zakres bezterminowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który powinien obejmować przynajmniej obszar na jakim faktycznie znajdować się mają wszystkie elementy linii, przewidziane w granicach działki nr 29/11, nie tylko na powierzchni gruntu lecz również nad i pod nią, w tym słup rurowy i przewody napowietrzne;

• obszar czasowego zajęcia nieruchomości, niezbędny do wykonania wszystkich prac koniecznych do realizacji inwestycji, w tym do dojazdu do miejsca robót.

Pominięcie tych okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja nie sankcjonuje pełnego zakresu ograniczenia prawa własności, a także nie stanowi wystarczającego tytułu prawnego do realizacji robót.

Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie nie uzyskano wyjaśnień dotyczących ww. obszarów. Wnioskodawca odsyła jedynie do dokumentacji projektowej i sporządzonej na jego zlecenie graficznej prezentacji tych obszarów. Zabrakło choćby lakonicznego wyjaśnienia, że obszar bezterminowego ograniczenia odpowiada powierzchni zajętej przez przewody i urządzenia. Jednocześnie obszar czasowego zajęcia - biorąc pod uwagę zasięg i charakter prac, w szczególności związanych z montażem słupa rurowego, demontażem słupa nr 42 i przewieszeniem przewodów - jest niewiarygodny. Ten oczywisty fakt umknął jednak organowi I instancji.

W tym kontekście zwrócono także uwagę na formę graficznej prezentacji ww. obszarów o którą inwestor uzupełnił akta, a także wprowadzonej przez Starostę do decyzji jako załącznik. Wykonano ją bowiem poprzez naniesienie dodatkowych elementów na rysunek nr 7, rzut 3/3 projektu budowlanego, którego oznaczenie uzupełniono jeszcze o lit. "A". Jednakże na powstałym w ten sposób nowym dokumencie nie zamieszczono podpisu osoby, która go wykonała, ewentualnie - jeśli w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających - dodatkowo posiadanie przez nią uprawnień gwarantujących wiedzę specjalistyczną zapewniającą precyzję rysunku, brak też odpowiedniej pieczęci (np. geodety uprawnionego).

Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy konieczne będzie uzyskanie od inwestora:

1. określenia obszaru bezterminowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości pod projektowany słup rurowy, z uwzględnieniem jego parametrów takich jak wysokość i zasięg ramion, wysokość zawieszenia przewodów, a także głębokość i zasięg fundamentów, pod napowietrzny odcinek linii (biegnący od ww. słupa do wschodniej granicy działki nr 29/11), z uwzględnieniem jego parametrów takich jak wysokość zawieszenia i rozstawienia przewodów;

2. ponownego przeliczenia, wskazania i uzasadnienia obszaru bezterminowego ograniczenia nieruchomości, z uwzględnieniem: wszystkich elementów konstrukcyjnych skablowanego odcinka linii, w tym służących ochronie kabli, obszaru przeznaczonego pod projektowany słup rurowy uwzględniając zasięg ramion słupa i obszaru zajętego przez napowietrzną część sieci pomiędzy tym słupem a wschodnią granicą działki nr 29/11;

3. przeliczenia, wskazania i uzasadnienia, obszaru czasowego zajęcia niezbędnego do wykonania prac budowlanych, z uwzględnieniem: projektowanego słupa rurowego, obszaru między projektowanym słupem rurowym, a wschodnią granicą działki nr 29/11, przez który nadal będzie przebiegać linia napowietrzna, obszaru niezbędnego do demontażu słupa nr 42 leżącego na wschodnim krańcu działki nr 29/11;

4. uzasadnienia przyjętych zakresów przestrzennych strefy ochronnej i czasowego zajęcia;

5. określenie w metrach i zaprezentowanie na załączniku graficznym - sporządzonym i podpisanym przez osobę dysponującą uprawnieniami i wiedzą specjalistyczną - odległości pomiędzy: skrajnymi elementami słupa urządzeń, granicami bezterminowej strefy ochronnej i obszaru czasowego zajęcia a granicami działki nr 29/11, w szczególności w punktach w jakich linia przecina granicę nieruchomości, a także w miejscu zlokalizowania projektowanego słupa rurowego.

Co więcej, określony na nowo obszar ingerencji w prawo własności gruntu - de facto na całej długości linii - będzie wymagał ponownej oceny w aspekcie zgodności z MPZP. Konieczna będzie również ponowna ocena stopnia uciążliwości inwestycji dla właścicieli działki nr 29/11, w zakresie pominiętych elementów linii. Dotyczy to nie tylko przebiegu projektowanego skablowania, lecz również obszaru czasowego zajęcia, w szczególności niezbędnego dla wykonania pominiętych wcześniej prac.

Zdaniem Wojewody, nie można się zgodzić z zarzutem dotyczącym okresu prac. Wyjaśnienia w tym zakresie są wystarczające. Jednocześnie okres ośmiu tygodni (56 dni) należy uznać za maksymalny i w praktyce nie musi być on w pełni wykorzystany. Musi jednak umożliwiać realizację inwestycji niezależnie od warunków pogodowych i innych zdarzeń na które nie ma wpływu wykonawca prac budowlanych. Co więcej, czas ten jest krótszy niż okres wszystkich czynności wynikających z harmonogramu (w sumie 72 dni). Oznacza to, że inwestor poszczególne prace będzie wykonywał równolegle, minimalizując uciążliwość dla właścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, że opisane powyżej informacje, są istotne również ze względu na konieczność zawarcia w rozstrzygnięciu (osnowie) - ewentualnej - pozytywnej decyzji, odpowiednio precyzyjnej dyspozycji dotyczącej: zakresu bezterminowego ograniczenia, z uwzględnieniem lokalizacji i wymiarów poszczególnych urządzeń, a także - jeżeli jest to konieczne - strefy ochronnej, zezwolenia na czasowe zajęcie niezbędnej do realizacji inwestycji części nieruchomości, z dokładnym określeniem obszaru i okresu czasowego zajęcia, usytuowania części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu, względem granic geodezyjnych.

Szczegółowym zapisom osnowy decyzji powinien towarzyszyć załącznik graficzny, zawierający wszystkie istotne elementy linii, który - aby stanowił integralny element rozstrzygnięcia - powinien być podpisany przez uprawnioną do jego wydania osobę, tę samą która podpisała tekstową część decyzji.

Rozstrzygnięcie powinno bowiem precyzyjnie - bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji - określać zarówno nakładany decyzją obowiązek określonego zachowania, jak i przyznane w niej uprawnienie. Organ rozstrzygający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winien zatem w sentencji decyzji określić jego zakres w sposób zrozumiały dla inwestora, dla właściciela nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym. Powinno to polegać na precyzyjnym ustaleniu granic ograniczenia. Prawidłowe wskazanie - na czym polega orzeczone ograniczenie - ma zasadnicze znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć, takich jak: przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania.

Przechodząc się do przesłanki materialnej - braku zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, czyli na bezskutecznym wyczerpaniu cywilnoprawnej drogi uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, w pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że choć z art. 124 ust. 3 zd. 3 u.g.n. wynika wymóg formalny dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań, to w zdaniu 1 tego przepisu, od przeprowadzenia rokowań, uzależniono udzielenie zezwolenia. Co istotne - wymóg "braku zgody" sformułowano również w art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi materialnoprawną podstawę decyzji o ograniczeniu, a także de facto w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Dokonując oceny rokowań należy zatem uwzględnić i rozważyć dokumenty z negocjacji prowadzonych już w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Z tego względu z jednej strony trzeba uznać, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest poprzedzić wystąpienie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami odpowiadającymi przedstawionym dalej wymogom (załączanie do wniosku sporządzonych w ich trakcie dokumentów stanowi wymóg formalnoprawny podania), z drugiej strony natomiast, zaistnienie materialnoprawnej przesłanki poprzedzenia udzielenia zezwolenia przeprowadzeniem negocjacji należy oceniać według stanu faktycznego z daty wydania decyzji.

Zdaniem organu, w badanym przypadku, formalnoprawna przesłanka załączenia do wniosku dokumentów z rokowań została spełniona. Inwestor złożył bowiem wraz z podaniem dokumentację obrazującą przebieg negocjacji.

Natomiast w kwestii przesłanki braku zgody jako przesłanki materialnej, Wojewoda zauważył, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy przez Prezydenta zwiększył się krąg współwłaścicieli niezgadzających się na realizacje przedmiotowej inwestycji. Co przy tym istotne, brak aprobaty wynika nie tyle z parametrów przewodów i urządzeń, zakresów przestrzennych bezterminowego ograniczenia czy czasowego zajęcia, tudzież proponowanego wynagrodzenia, lecz lokalizacji linii. Część stron żąda bowiem umiejscowienia jej wzdłuż północnej granicy działki nr 29/11.

W tych okolicznościach - uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazane jest przesłanie przez wnioskodawcę współwłaścicielom działki nr 29/11, którzy nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, kopii opisanych wcześniej dokumentów (precyzujących dane bezterminowego ograniczenia i czasowego zajęcia) wraz z propozycją wynagrodzenia. Do akt niniejszej sprawy należałoby natomiast złożyć, oryginały lub uwierzytelnione odpisy takich pism oraz potwierdzeń ich nadania i doręczenia. Potwierdzałoby to ponad wszelką wątpliwość, że wnioskodawca miał realną wolę uzyskania tytułu prawnego w drodze cywilnoprawnej.

W kwestii braku odniesienia się, czy wręcz braku weryfikacji możliwości zlokalizowania linii zgodnie z propozycją odwołujących się (tj. wzdłuż północnej granicy działki nr 29/11), organ odwoławczy wskazał na okoliczność, która jego zdaniem, może ułatwić jej wyjaśnienie. Przedłożone przez inwestora dokumenty mapowe (projekt budowlany, rys. nr 7, rzut 3/3, a także mapy obszarów ograniczenia i zajęcia nieruchomości) sporządzono na podkładzie z mapy zasadniczej. Widoczne są na nich zatem sieci infrastruktury (zob. rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, Załącznik nr 7, Rozdział 5 "Wykaz skrótów i oznaczeń" /Dz.U. z 2015 r., poz. 2028/), w tym:

• przewód elektroenergetyczny niskiego napięcia, oznaczony kolorem niebieski i symbolem "eN" (zob. Lp. 84, ww. wykazu skrótów i oznaczeń);

• przewód wodociągowy bądź przewód wodociągowy lokalny, oznaczony kolorem niebieski i symbolem "w 163" bądź "wl 63" (por. Lp. 106 i 107, ww. wykazu skrótów i oznaczeń).

Co przy tym istotne, sieci te są zlokalizowane w miejscu, które odwołujący się proponują jako alternatywną lokalizację przedmiotowej linii wysokiego napięcia. Potwierdzenie tej okoliczności w oparciu o aktualną kopię mapy zasadniczej musiałoby negatywnie wpłynąć na omawiany postulat części współwłaścicieli działki nr 29/11.

Natomiast odnosząc się do zastrzeżeń związanych z brakiem porównania stopni oddziaływania: napowietrznych i podziemnych sieci wysokiego napięcia, nie ma – zdaniem organu – potrzeb sięgania do szczegółowych analiz. Nie wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej, a jedynie powszechnej, konkluzja, że kabel znajdujący się pod powierzchnią gruntu, izolowany rurą a także warstwami ziemi i betonitu - czyli substancji o silnych właściwościach absorpcyjnych (zob. https://pl.wikipedia.org/wiki/Bentonit) - oddziałuje na otoczenie w mniejszym stopniu od kabla wiszącego nad powierzchnią gruntu.

W dalszych rozważaniach Wojewoda wskazał, że istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji z rokowań, co wynika z następujących okoliczności:

Po pierwsze, podczas rokowań imieniem I. F. występował adw. A. L., który m.in. prowadził korespondencję elektroniczną z inwestorem, prezentując alternatywny projekt porozumienia, w tym żądania finansowe, a także osobiście uczestniczył w rozmowach. Jednocześnie akta sprawy nie zawierają, żadnego dokumentu potwierdzającego zakres jego umocowania, ani występującego wraz z nim D. G..

Po drugie, rozmowy prowadzone z osobistym udziałem: adw. A. L. wraz z wykonującym pracę, lub świadczącym usługi prawnicze, w jego kancelarii D. G., I. F. bądź jednocześnie wszystkich wyżej wymienionych, zostały utrwalone jedynie w formie notatek, podpisanych tylko przez pełnomocników inwestora. Co istotne dotyczy to również notatki dokumentującej bezskuteczny finał rokowań, datowanej w nagłówku na "3.06.3013r.", która budzi tę dodatkową wątpliwość, że w jej treści nawiązano do rozmowy telefonicznej z dnia "22 czerwca 2013r."

Konieczne jest zatem wyjaśnienie zakresu umocowań osób działających imieniem I. F., a także potwierdzenie przebiegu udokumentowanych notatkami rozmów przez ich uczestników, którzy nie złożyli podpisów pod tymi notatkami. W przypadku notatki datowanej na dzień 3 czerwca 2013 r., należy również wyjaśnić wątpliwości dotyczące daty jej sporządzenia, a także umocowania sygnującego ją przedstawiciela inwestora – P. S.. Potwierdzenia wymaga również treść dialogu prowadzonego w formie elektronicznej.

Zdaniem Wojewody, zastrzeżenia budzi również dopuszczenie do udziału w rozprawie, w charakterze pełnomocnika Spółki B. Sp. z. o.o. z siedzibą w K., M. K.. Załączył on bowiem do akt jedynie kserokopię pełnomocnictwa i to bez odpisu KRS ww. Spółki, który potwierdzałby, że upoważnienia udzielili jej statutowi przedstawiciele. Jeśli ww. dysponował odpowiednimi dokumentami należało złożyć je do akt sprawy. Natomiast jeśli ich nie posiadał, a mimo to dopuszczono go do udziału w czynnościach procesowych, konieczne było potwierdzenie ważności udzielonego mu pełnomocnictwa.

Zasadny jest również zarzut pominięcia pełnomocnika I. F. (pełnomocnictwo udzielone przez J. F. zostało przedłożone dopiero organowi odwoławczemu). Zaskarżoną decyzję doręczono bowiem bezpośrednio stronie, z pominięciem umocowanych do jego reprezentowania: r.pr. P. K. lub adw. P. P., tudzież J. M. (wystarczające byłoby doręczenie jednemu z ww. pełnomocników). Powyższe stanowiło naruszenie zarówno art. 40 § 2, jak i - konstytuującego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 § 1 k.p.a.

Uchybieniem zasadzie czynnego udziału stron obarczone są również oględziny. Wynika ono z naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., który obliguje organy administracyjne do zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W niniejszym przypadku, przy wyznaczaniu terminu nie uwzględniono okoliczności, że - stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - operator pocztowy przechowuje nieodebrane pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, gdzie można odebrać korespondencję, w przypadku jej nieodebrania instytucji doręczenia zastępczego, które następuje z upływem ww. okresu na zasadzie fikcji prawnej wynikającej z art. 44 § 4 k.p.a. W efekcie ustalenia okresu nieuwzględniającego powołanych regulacji, zawiadomienie doręczono: D. K. - dzień przed oględzinami, W. i M. M. - 6 dni przed oględzinami, a L. K., 2 dni pod dokonaniu tej czynności.

Z analogicznym uchybieniem, dotykającym art. 92 k.p.a., mamy do czynienia przy zawiadomieniu o rozprawie. Z przepisu tego wynika bowiem, że termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań nastąpiło przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Natomiast, w związku z zaistnieniem opisanej powyżej fikcji doręczenia L. K. stosowne zawiadomienie doręczono 6 dni przed rozprawą.

Wojewoda dopatrzył się także wadliwości co do treści i formy zaskarżonej decyzji.

Po pierwsze, organ I instancji naruszył przepis art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, polegało to na powtórzeniu w sentencji - w pkt. 2 zd. 3, w pkt. 4 i w pkt. 5 - zapisów art. 124 u.g.n., tj. odpowiednio: ust. 6, ust. 4 zd. 1 i ust. 7. Przepisy te znajdują natomiast zastosowanie z mocy prawa i tym samym ich dyspozycje nie podlegają reglamentacji administracyjnoprawnej. Zatem, skoro w kwestiach tych przesądził prawodawca, rozstrzygnięcie w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie przepisów art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. W tym względzie wystarczające jest pouczenie o treści przepisów w uzasadnieniu decyzji, jak w niniejszym przypadku uczynił Prezydent. Dodatkowo, w pozostałym zakresie pkt 2 sentencji, jest de facto zbędny i może być błędnie zrozumiany. Zezwolenie na wstęp na nieruchomości w celu wykonania objętej wnioskiem przebudowy wynika bowiem z pkt 1 sentencji. Zarazem niejednoznaczne brzmienie zdania 2 może sugerować, że przedmiotowe zezwolenie obejmuje również przyszłe przebudowy linii.

Po drugie, udzielając zezwolenia w pkt 1 sentencji, organ I instancji niewłaściwie określił podmiot uprawniony do założenia i przeprowadzenia ww. przewodów i urządzeń, jako Oddział we W. spółki C. S.A. Oddział nie ma bowiem osobowości prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków. Zezwolenia należało zatem udzielić C. S.A. z siedzibą w K. (por. art. 12 kodeksu spółek handlowych). Powyższe stanowiło naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Mając na względzie wagę i ilość wykazanych uchybień, organ odwoławczy uznał, że nie było możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Weryfikacja i rzetelna ocena wszystkich istotnych okoliczności sprawy wymaga bowiem powtórzenia postępowania w zakresie przekraczającym umocowanie zawarte w art. 136 k.p.a. i dokonanie tego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania dowodowego. Co więcej, przeprowadzenie takiego postępowania prawdopodobnie skutkowałoby ograniczeniem praw odwołujących się w większym niż dotychczas zakresie. Tymczasem - wyrażony w art. 139 zakaz reformationis in peius - uniemożliwia organowi odwoławczemu wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie musi znaleźć art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 77 § 1- oraz ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Stopień w jakim powyższe przepisy urzeczywistniono w I instancji, uniemożliwia bowiem zarówno potwierdzenie, jak i zanegowanie, materialnoprawnych przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, opisane szczegółowo w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

Powyższa decyzja została oprotestowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w drodze odrębnych sprzeciwów wniesionych przez: 1/ M. A. (sprzeciw zarejestrowany pod sygn.akt II SA/Wr 11/18); 2/ V. C. (sprzeciw zarejestrowany pod sygn.akt II SA/Wr 12/18); 3/ l. F. i J. F. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika (sprzeciw zarejestrowany pod sygn.akt II SA/Wr 13/18).

M. A. i V. C. zawnioskowały w swoich sprzeciwach o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. uznając, że jest ona niesłuszna. Autorki sprzeciwów stwierdziły, że argumentacja decyzji kasacyjnej pozostaje bez wpływu na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr 29/11. Inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu na ww. nieruchomości odcinka podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV w miejsce istniejącej napowietrznej linii, łącznie z posadowieniem (wymianą ) istniejącego słupa energetycznego, ma bowiem charakter "celu społecznego służącego interesowi wszystkich obywateli". Wszelkie protesty i odwołania w tej sprawie nie znajdują w żadnej mierze logicznego i prawnego uzasadnienia. Pozostają też w sprzeczności, co do uwarunkowań zdrowotnych oddziaływania napowietrznej linii wysokiego napięcia. Te okoliczności uwzględnia zaś decyzja wydana przez Prezydenta o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, co w konsekwencji umożliwi przeprowadzenie koniecznej i w pełni uzasadnione inwestycji.

W sprzeciwie wniesionym przez l. F. i J. F., zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych zaleceń, co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a w konsekwencji narzucenie organowi pierwszej instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie w jakim organ II instancji w treści uzasadnienia podnosi wysokie prawdopodobieństwo ograniczenia praw odwołujących się właścicieli nieruchomości w większym niż dotychczas zakresie na skutek przeprowadzenia przez organ I instancji - w sposób prawidłowy - postępowania dowodowego, względnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Argumentując postawione zarzuty, pełnomocnik skarżących podał, że nie do zaaprobowania jest stwierdzenie organu odwoławczego, iż przeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego "prawdopodobnie będzie skutkowało ograniczeniem praw odwołujących się w większym niż dotychczas zakresie". Strony nie kwestionują niewątpliwej i szeroko zakreślonej wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jednakże nie zasługuje na aprobatę treść uzasadnienia decyzji odwoławczej, w zakresie w jakim, Wojewoda dopuścił się - zdaniem skarżących - niedopuszczalnej oceny stanu sprawy administracyjnej, przed przeprowadzeniem kompletnego postępowania dowodowego i określił treść przewidywanego rozstrzygnięcia w sprawie. Takie sformułowanie treści uzasadnienia decyzji może mieć wpływ przynajmniej na przyszłą decyzję organu pierwszej instancji, który niewątpliwie weźmie pod uwagę stanowisko organu odwoławczego. W ocenie stron, kwestionowane stanowisko narzuca organowi pierwszej instancji treść przewidywanego lub pożądanego rozstrzygnięcia w sprawie. Jest ono zatem niedopuszczalne i taka treść uzasadnienia winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Autor sprzeciwu odwołując się do komentarzy do Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie może w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia i nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności jakie organ ten powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Uzasadniając wniosek o uchylenie decyzji w części dotyczącej kwestionowanego fragmentu uzasadnienia, pełnomocnik skarżących zauważył, że kwestia zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i dominujący jest pogląd przyjmujący taką możliwość. W tej sytuacji, w jego ocenie, zasadnym będzie uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia bowiem w sentencji decyzji Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, co było dla stron korzystne i o co wnosili w odwołaniu.

W odpowiedzi na powyższe sprzeciwy Wojewoda D. wniósł ich oddalenie jako bezzasadnych.

Zarządzeniami z dnia 5 lutego 2018 r. wydanymi na posiedzeniach niejawnych, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprzeciw V. C. (sygn. akt II SA/Wr 12/18) oraz sprzeciw I. F. i J. F. (sygn. akt II SA/Wr 13/18) ze sprawą ze sprzeciwu M. A. i zarządził dalsze ich prowadzenie pod wspólną sygn. akt II SA/Wr 11/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego stanu sprawy (art. 133 § 1 u.p.p.s.a.).

Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy zastosowaniu art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a (przy rozpoznaniu skargi). Wyznacza go art. 64 e u.p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 u.p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd sprzeciw oddala (art. 151 a § 2 u.p.p.s.a.). W tym przyśpieszonym postępowaniu, sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17 CBOSA orzeczenienia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona w określonych wyżej ramach ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie jest ona dotknięta takimi uchybieniami, które obligowałoby Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawego. Tym samym złożone sprzeciwy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie można także pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej, musi zatem się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też zbadać, czy na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Dyrektywy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) powodują jednak, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną tylko, gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność natomiast uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Zatem w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, rozważyć należy, czy organ odwoławczy może - nie przekraczając granic dwuinstancyjności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda D. uchylając zaskarżoną w toku instancji decyzję Prezydenta W., orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej we W. przy ul. L. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 29/11, przez zezwolenie C. SA Odział we W., na złożenie i przeprowadzenie odcinka podziemnej linii kablowej wysokiego napięcia 110 kV oraz na posadowienie słupa energetycznego w związku z przebudową linii S 119/120, 110 kV, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przekroczył granic szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej organowi odwoławczemu przepisem art. 138 § 2 k.p.a, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu - uwzględniającego w przyjętej ocenie materiał zebrany w sprawie - uprawnione było wskazanie przez Wojewodę w motywach zaskarżonej decyzji, na naruszenie przez Prezydenta W. orzekającego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości (m.in. poprzez zobligowanie wnioskującej Spółki do uzupełnienia wniosku o skonkretyzowane informacje) obszarów bezterminowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który powinien obejmować obszar na jakim faktycznie znajdować się mają wszystkie elementy linii (w tym wcześniej pominięte) przewidziane nie tylko na powierzchni gruntu w granicach działki nr 29/11, ale również nad nią i pod nią, obejmujące słup rurowy, przewody napowietrzne i elementy konstrukcyjne skablowanego odcinka linii (także służące ochronie kabla) oraz do ustalenia obszaru czasowego zajęcia nieruchomości niezbędnego dla wykonania wszystkich prac koniecznych do realizacji inwestycji, łącznie z dojazdem do miejsca robót. Na akceptację zasługuje stanowisko Wojewody, że bez wyjaśnienia z udziałem inwestora, okoliczności związanych z pominiętymi elementami linii (dotyczących, między innymi parametrów poszczególnych elementów linii, czy ich lokalizacji na załączniku graficznym) wraz z przedstawieniem szczegółowego uzasadnienia dla zakresów przestrzennych przyjętej strefy ochronnej i strefy czasowego zajęcia - precyzyjnie wskazanymi przez organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej - nie będzie możliwie wydanie rozstrzygnięcia, które umożliwi inwestorowi zajęcie nieruchomości w części niezbędnej dla realizacji inwestycji celu publicznego i ustalającego w sposób precyzyjny granic i zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości, związanego z koniecznością udostępnienia jej przez właścicieli w zakresie określonym art. 124 u.g.n., a następnie znoszenia istnienia przewodów i urządzeń stanowiących własność przedsiębiorstw przesyłowego. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem, że dopiero w oparciu o uzupełniony materiał, możliwe będzie określenie w sposób prawidłowy obszaru niezbędnej ingerencji. Zweryfikowany w ten sposób obszar, zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. będzie wymagał ponownej oceny pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Rozważenia będzie wymagała także kwestia stopnia uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości w zakresie pominiętych elementów linii.

Należy zwrócić uwagę, że konieczność wyjaśnienia powyższych okoliczności wskazana już została we wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] r. Organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie odpowiadającym wskazaniom Wojewody wynikającym z w/w decyzji z 2016 r. tj:

1. szczegółowych informacji o parametrach słupa projektowanego na działce nr 29/11 i potwierdzającej to dokumentacji projektowej;

2. dokładnego określenia obszaru bezterminowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ww. działki pod projektowany słup rurowy, z uwzględnieniem jego parametrów takich jak wysokość i zasięg ramion, wysokość zawieszenia przewodów, a także głębokość i zasięg fundamentów;

3. ponownego przeliczenia, wskazania i uzasadnienia, popartego opinią uprawnionego biegłego z zakresu energetyki, obszaru bezterminowego ograniczenia nieruchomości z uwzględnieniem:

- wszystkich elementów konstrukcyjnych skablowanego odcinka linii, w tym służących ochronie kabli;

obszaru przeznaczonego pod projektowany słup rurowy (w tym zasięg fundamentów i ramion słupa)

- ewentualnie zajętego przez napowietrzną część sieci pomiędzy tym słupem a wschodnią granicą działki nr 29/11;

4. przeliczenia, wskazania i uzasadnienia, obszaru czasowego zajęcia, niezbędnego do wykonania prac budowlanych, z uwzględnieniem:

projektowanego słupa rurowego;

- obszaru między projektowanym słupem rurowym, a wschodnią granicą działki nr 29/11 przez który nadal będzie przebiegać linia napowietrzna;

- obszaru niezbędnego do demontażu istniejących słupów leżących na wschodnim (słup kratowy nr 42) i zachodnim (słup kratowy nr 43) krańcu działki nr 29/11;

5. szczegółowego uzasadnienia, przyjętych zakresów przestrzennych strefy ochronnej i czasowego zajęcia;

6. wyjaśnień precyzujących, na czym polegać będą prace związane ze skablowaniem przedmiotowej linii energetycznej;

7. uzasadnienie konieczności ustanowienia 8 tygodniowego okresu czasowego zajęcia;

8. określenie w metrach i zaprezentowanie na załączniku graficznym odległości pomiędzy:

- skrajnymi elementami urządzeń, granicami bezterminowej strefy ochronnej i obszaru czasowego zajęcia a granicami działki, w szczególności w punktach jakich linia przecina granicę nieruchomości, a także w miejscu zlokalizowania projektowanego słupa rurowego.

W odpowiedzi pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. odniósł się do tego wezwania przez odwołanie do dokumentacji projektowej i załącznika graficznego przedstawiającego "szczegółowy zakres zajęcia czasowego jak i bezterminowego". Ten element graficzny został uczyniony przez organ pierwszej instancji załącznikiem do decyzji. W ocenie organu pierwszej instancji udzielone przez wnioskodawcę wyjaśnienia są wystraczające. Prezydent stwierdził także, że dane dotyczące słupa rurowego oraz skablowanego odcinka, których brak zarzucił Wojewoda, nie są przedmiotem niniejszego postępowania i nie zostały poddane w decyzji analizie.

Sąd podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego, że materiał uzyskany przez organ I instancji nie jest wystarczający dla orzeczenia o ograniczeniu własności nieruchomości w związku z planowaną inwestycja i nie wyjaśnia istotnych okoliczności wskazanych wcześniej przez Wojewodę, związanych z koniecznością ustalenia lokalizacji wszystkich zakładanych i przeprowadzanych na nieruchomości elementów obiektu liniowego oraz obszaru niezbędnego dla wykonania wszystkich związanych z tym robót. Trafnie zwraca uwagę organ odwoławczy, że skoro własność gruntu obejmuje przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, to orzekając o ograniczeniu tej własności, należy uwzględnić fakt, że substancja urządzeń znajduje się także nad i pod powierzchnią gruntu i w związku z tym, precyzyjnie określić obszar zajęcia niezbędny do posadowienia przeprowadzenia linii/urządzeń oraz do wykonania związanych z tym robót. Decyzja Prezydenta nie określa obszaru zajęcia przez nowy słup rurowy i zawieszone na nim przewody biegnące do wschodniej granic działki (w kierunku słupa nr 41 na nieruchomości sąsiedniej) oraz obszaru zajęcia niezbędnego dla wykonania robót polegających na jego montażu i na przewieszeniu przewodów oraz na demontażu dotychczasowego słupa. Brak również przekonującego uzasadnienia organu, co do przyjętego w decyzji czasowego obszaru zajęcia w związku z koniecznością wykonania ww. prac - co zasadnie argumentuje organ odwoławczy, wskazując, że obszar przyjęty przez Prezydenta powinien uwzględnić ingerencję związaną z montażem nowego słupa i przewieszeniem przewodów w obszarze co najmniej leżącym w świetle ramion tego słupa i przewodów oraz z koniecznością dojazdu do miejsca robót w związku z transportem elementów linii i sprzętu niezbędnego dla wykonania prac.

Podkreślić należy, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości na którym następuje ograniczenie prawa właściciela. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi też jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505).

W omawianej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości, może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, które jest niezbędne dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania robót budowlanych związanych z tym posadowieniem. Z powyższego wynika, że wydana na podstawie art. 124 ,u.g.n. decyzja, prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazania nieruchomości), powinna określać terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy. Brak w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnego określenia części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek, uniemożliwia w istocie wykonanie podjętego rozstrzygnięcia, jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej ( por. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2017 r. I OSK 1196/15). Decyzja organu pierwszej instancji warunków tych nie spełnia a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na podjęcie w tym względzie orzeczenia przez organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że dalej idące uwagi Wojewody w istocie nie mają zasadniczego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, bowiem już tylko wskazane wyżej okoliczności uzasadniały podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Niemniej, podnoszone przez Wojewodę okoliczności dotyczące oceny braku zgody właścicieli jako przesłanki materialnej wydania decyzji, wiążące się ze zmianą kręgu współwłaścicieli niezgadzających się na realizację inwestycji – co wiąże się z kwestią prowadzenia rokowań przez strony w toku postępowania powinny być przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji rozważone.

Dla porządku zauważyć należy, że pozostałe argumenty podniesione przez Wojewodę, a dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu (w tym w czynnościach dowodowych), przez pominięcie pełnomocników l. F. przy doręczeniu decyzji (naruszenie art. 40 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a.), doręczenie niektórym stronom zawiadomienia o oględzinach z naruszeniem terminu określonego w art. 79 § 1 k.p.a. ([...]) oraz wadliwym zawiadomieniem o rozprawie (naruszenie art. 92 k.p.a. przy zawiadomieniu L. K.) aczkolwiek zasadne - same w sobie nie uzasadniałyby wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Kwestia pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu decyzji dotyczy etapu następującego już po skonkretyzowaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i pozostaje bez wpływu na samo rozstrzygnięcie. Ma związek bardziej z prawem strony do zaskarżenia decyzji a to prawo zostało zrealizowane i odwołanie został skutecznie wniesione. Wskazane przez Wojewodę naruszenie nie ma zatem charakteru istotnego dla rozstrzygnięcia. Podobnie należy ocenić uchybienia związane z niewłaściwym zawiadomieniem o przeprowadzeniu oględzin, czy też o rozprawie. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że istnieje konieczność ponowienia tych czynności procesowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w ponownym postępowaniu, organ pierwszej instancji winien eliminować tego rodzaju naruszenia prawa. Prezydent powinien uwzględnić także zastrzeżenia Wojewody dotyczące prawidłowości samego rozstrzygnięcia decyzji w kwestii powtórzeń ustawowych oraz określenia podmiotu uprawnionego do zajęcia nieruchomości.

Sąd podziela także zastrzeżenia organu związane z brakami w dokumentacji z rokowań co do konieczności potwierdzenia zakresu umocowania osób występujących w imieniu l. F. oraz w dokumentacji potwierdzającej bezskuteczność rokowań.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwach M. A. i V. C. stwierdzić należy, że Sąd nie kwestionuje, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r : I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest bezsprzecznie realizacją celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Występuje tu nie tylko interesem społeczny ale i gospodarczy, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., I OSK 1244/15). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15).

Powyższe generalne zapatrywanie nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wydania aktu zezwalającego na zajęcie nieruchomości dla realizacji ww. celu publicznego, ściśle realizującego dyspozycje ustawowe określające zasady na jakich może dojść do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, z poszanowaniem reguł praworządności i prawdy obiektywnej. Dyrektywy procesowe do których przestrzegania organy są bezwzględnie zobowiązane, nakładają obowiązek dążenia do wyjaśnienia stwierdzonych przez organ, czy podnoszonych przez strony wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które istotne są dla wydania rozstrzygnięcia z poszanowaniem obowiązujących i wiążących organ przepisów ustawowych. Raz jeszcze podkreślić należy, że przepis art. 124 ust. 1 kieruje wobec organu dyspozycję precyzyjnego określenia podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej inwestycji i obszaru nieruchomości na którym nastąpić ma ograniczenie prawa własności w którym mieści się terytorialny zakres zajęcia. Dla rozstrzygnięcia w tak zakreślonym przedmiocie, organ zobowiązany jest wyjaśnić i zbadać wszystkie istotne okoliczności faktyczne, w tym także elementy inwestycji rzutujące na obszar zajęcia. Skoro decyzja ta ma stanowić tytuł prawny do zajęcia nieruchomości, to musi obejmować obszar niezbędny do wykonania całości prac. Brak dokładnego określenia w decyzji części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działki, uniemożliwia wykonanie udzielonego zezwolenia i ujawnienie go w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej omówionych, postępowanie przed organem pierwszej instancji wymogów powyższych nie spełniło, czym naruszono wskazane wcześniej dyrektywy procesowe. Konieczne zatem jest przeprowadzenie ponownego postępowania dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Z tych względów sprzeciwy M. A. i V. C. nie zostały uwzględnione.

Sąd nie dopatrzył się także podstaw do uwzględnienia sprzeciwu l. F. i J. F.. Zarzuty podniesione w tym sprzeciwie dotyczą przede wszystkim argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, konkretnie fragmentu w którym organ odwoławczy wskazuje, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla wyjaśnienia wskazanych w decyzji okoliczności "prawdopodobnie skutkowałoby ograniczeniem praw odwołujących się w większym niż dotychczas zakresie". Samo rozstrzygnięcie decyzji jest natomiast - jak wyraźnie artykułują to skarżący - dla nich korzystne i zgodne z ich intencją. W istocie, należy zatem przyjąć, że sprzeciwem objęta została część decyzji w postaci uzasadnienia obejmującego przywołany wyżej fragment.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowane jest stanowisko, że uzasadnienie, jako integralna część decyzji, może być przedmiotem odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie kwestionuje rozstrzygnięcia, lecz nie zgadza się z jego motywami.(por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Wyd. 5 Lexis-Nexis Warszawa 2012, s. 755 i n., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09 dostępne na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Wniesienie środka zaskarżenia od uzasadnienia decyzji nie uruchamia przy tym, postępowania ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada na podmiot rozpoznający ów środek zaskarżenia, obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami. W postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza to obowiązek sądu administracyjnego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie, jest skargą na decyzję. W sytuacji, gdy skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, skarga taka stanowi w istocie skargę na decyzję bowiem na skutek skargi, sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (vide wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1457/11 z glosą H. Knysiak-Molczyk OSP nr 11/2012). Treść wyroku sądowego w sytuacji zaskarżenia uzasadnienia decyzji zależy od charakteru decyzji, zakresu wadliwości uzasadnienia decyzji i rodzaju wad. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji mogą mieć znaczenie dla realizacji ukształtowanych w niej uprawnień lub obowiązków na etapie wykonania decyzji, a w przypadku decyzji kasacyjnej, dalszego postępowania przed organem I instancji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, wskazanie przez organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie ma charakteru wiążącego organ pierwszej instancji. Nie w każdym zatem przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji kasacyjnej zachodzić będzie konieczność uchylenia takiej decyzji. Uchylenie to będzie uzasadnione, jeżeli decyzja będzie wadliwie uzasadniona w całości lub znacznej części, a wadliwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej może wpłynąć na dalszy bieg postępowania i działania organu ponownie rozpoznającego sprawę. Wówczas za uzasadnione uznać należy uchylenie zaskarżonej decyzji. W szeregu jednak przypadków sąd administracyjny, mimo błędnego uzasadnienia takiej decyzji, może skargę oddalić a w uzasadnieniu wyroku wyrazić ocenę prawną, która będzie odnosić się do wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarżący kwestionując w badanej sprawie przywołany wyżej fragment uzasadnienia uznają, że może mieć on wpływ na przyszłą decyzję organu pierwszej instancji, który organ ten niewątpliwie weźmie pod uwagę. Zdaniem stron, organ odwoławczy określił w ten sposób treść przewidywanego rozstrzygnięcia narzucając w ten sposób swoje stanowisko organowi pierwszej instancji.

Sąd po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji stwierdził, że w sprawie istniały podstawy do wydania przez organ decyzji kasacyjnej, co zostało wyżej uzasadnione. Zakres i waga okoliczności faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia uzasadniały przekazanie sprawy do rozpoznania organowi i instancji, z czym zgadzają się także skarżący.

W ocenie Sądu kwestionowany fragment uzasadnienia decyzji nie stanowi wskazań okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania organu odwoławczego mogą bowiem zmierzać wyłącznie do osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności faktycznych przy wydawaniu decyzji i tylko w takim zakresie mogą być uznane za wiążące. Organ pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. W żadnym z przepisów kodeksu z brzmieniem obowiązującym w niniejszej sprawie, nie ustanowiono stanu związania organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy treścią wykładni prawa materialnego. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji, jak i organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. W tym zakresie organ pierwszej instancji jest całkowicie samodzielny i niezależny. On decyduje też o tym, jakie dowody dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić. Nawet zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, to mogą one odnosić się tylko do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i podnoszonych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą być i najczęściej są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2011 r., II OSK 1424/10 i z dnia 26 października 2010 r. II OSK 1644/09, CBOSA nsa.gov.pl).

Z przedstawionych względów, w ocenie Sądu, nie można uznać, że kwestionowany fragment uzasadnienia, determinuje (czy też narzuca) przyszły sposób rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Po pierwsze wyraża on tylko przypuszczenie (dywagacje) organu odwoławczego artykułowane w stanie faktycznym, który uznany został za niewyjaśniony. Wobec tego pozostaje dla bez żadnego znaczenia dla przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, determinowanego nowymi okolicznościami faktycznymi, które powinny być ustalone w ponownym postępowaniu. W istocie nie jest on też adresowany do organu pierwszej instancji, gdyż stanowi jedynie podbudowanie argumentacji Wojewody uzasadniającej brak możliwości przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełaniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. - w ocenie Sądu zupełnie zbędny. Jeżeli - ze względu na tę zbędność - przyjąć nawet, że jest to wadliwość uzasadnienia, to nie ma ona jednak charakteru istotnego, uzasadniającego uchylenie uzasadnienia decyzji w kwestionowanej części.

Z tych też względów Sąd uznał, że także powyższy sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie faktycznym Sąd działając na podstawie art. 151 a § 1 u.p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwów.