Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1358/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 7 pkt 2, art. 6 ust.1 i 2, art. 9 ust. 4, art.17 pkt 9, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Nr CII/2668/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, 1688), podjęła w dniu 23 maja 2018 r. uchwałę Nr CII/2668/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie – Łąki". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:2000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 30 maja 2018 r. poz. 3940.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G. K.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj. następujących przepisów: 1) art. 140 ustawy – Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącej, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy; 2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym; 3) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wyznaczenia wszystkich niezbędnych parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów, dla których jest to wymagane; 4) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.1–ZP.15 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa; 5) § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego; 6) § 5–7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących skarżącej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi oraz zarzut przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb nr [...] jednostka ewidencyjna Kraków-Krowodrza położonej w rejonie ul. N. w Krakowie. Południowa część przedmiotowej działki zlokalizowana jest w granicach wyznaczonego w uchwalonym planie miejscowym obszarze oznaczonym symbolem ZP.5 – Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. W zakresie zagospodarowania terenu w planie miejscowym ustalono dla wskazanego powyżej obszaru dopuszczenie lokalizacji placów zabaw dla dzieci, ogródków jordanowskich i parków linowych. Minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla omawianego terenu ustalono na poziomie 90%. W paragrafie 7 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały zawarty został zakaz lokalizowania ogrodzeń, który dotyczy również działki skarżącej. Część działki skarżącej nie tylko została wyłączona spod zabudowy, lecz dodatkowo przeznaczona na cele publiczne (publicznie dostępny park), co powoduje pozbawienie skarżącej pośrednio władztwa nad rzeczą stanowiącą jej własność. Ustalenia uchwalonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej. Przedmiotowe naruszenie zostało przy tym dokonane na skutek niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Kontynuując argumentację, skarżąca wskazała na konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP), uwarunkowania i granice tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); powołała wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 r. (K 4/04) oraz z dnia 12 grudnia 2005 r. (K 32/04). Zdaniem skarżącej, w wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został naruszony interes prawny skarżącej wynikający przede wszystkim z treści: art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 ustawy – Kodeks cywilny, art. 6 ust. 2 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to o legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa, skarżąca dodatkowo podniosła, że nie doszło do należytego wyważenia przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej. Z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność przeznaczenia aż tak dużej powierzchni działki skarżącej pod tereny zieleni urządzonej. Teren przeznaczony w planie miejscowym pod przedmiotową kategorię zieleni jest bowiem znaczny, a tym samym włączenie do tego terenu dodatkowo części działki numer [...] nie ma istotnego znaczenia dla planowanego na omawianym terenie obszaru parku. Równocześnie ustalenia planu przyjęte przez Radę Miasta Krakowa są skrajnie niekorzystne z punktu widzenia uzasadnionych interesów skarżącej. Oprócz bowiem pozbawienia skarżącej w istotnym zakresie władztwa nad rzeczą poprzez przeznaczenie części jej nieruchomości pod tereny ogólnodostępne, skarżąca poniesie szkodę majątkową związaną z obniżeniem wartości nie tylko części nieruchomości objętej granicami zaskarżonego planu miejscowego, ale również pozostałej części działki, która przedmiotowym planem nie jest objęta. Wynika to z tego, że na wartość nieruchomości zabudowanej ma duży wpływ również otoczenie zabudowań zielenią towarzyszącą pozostającą w wyłącznej dyspozycji właściciela nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że obecny przebieg linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu dzieli nieruchomość skarżącej w ten sposób, że powstaną dwie działki o bardzo nieregularnym kształcie. Również przedmiotowa okoliczność ma istotny wpływ na obniżenie wartości nieruchomości poprzez wpływ na jeden jej atrybut, jakim jest regularny kształt wycenianej nieruchomości. W związku z tym – zdaniem skarżącej – obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżącej, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle lub są istotne jedynie w znikomym stopniu z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Dokonując wyważenia interesu skarżącej i interesu ogólnospołecznego należy zatem stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie prymat powinien znaleźć interes skarżącej. Zdaniem skarżącej, organ planistyczny uchybił obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obwiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które wskazują na brak lub niewłaściwe wyważenie występujących interesów. Organ nie wykazał bowiem, aby objęcie części działki skarżącej granicami parku miało być niezbędne dla powstania przedmiotowego parku lub jego prawidłowego funkcjonowania. Ponadto na skutek wejścia w dniu 1 stycznia 2018 r. w życie nowelizacji przepisu art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ocenie Gminy Kraków w sposób istotny zostały ograniczone podstawy do żądania przez właścicieli nieruchomości objętych planem odszkodowania od gminy z tytułu powstania rzeczywistej szkody związanej bezpośrednio z niemożliwością korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Ze względu na krótki okres obowiązywania znowelizowanych przepisów, w tym w szczególności art. 37 ust. 11 przedmiotowej ustawy, nie sposób stwierdzić, jaka ostatecznie wykładnia nowych przepisów ugruntuje się w orzecznictwie sądów powszechnych. W skrajnym wypadku, w niniejszej sprawie pomimo istotnego ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej, uzyskanie odpowiedniego odszkodowania może okazać się w praktyce niemożliwe. We wskazanym powyżej art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca stwierdził bowiem, że przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby wypłaty odszkodowania należy brać pod uwagę faktyczny sposób użytkowania danej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Przedmiotowa okoliczność powinna być przy tym brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy zastosowane ograniczenia mieszczą się, czy też wykraczają poza władztwo planistyczne przyznane gminie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca dodała, że jej działka została objęta dwoma planami miejscowymi. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby przedmiotowa kwestia podlegała uprzednim rozważaniom organów administracji publicznej. Co więcej wydaje się, że działania organu planistycznego mają w tym zakresie charakter przypadkowy. Taka sytuacja powoduje dodatkowe komplikacje w zakresie dochodzenia przez skarżącą roszczeń odszkodowawczych. W ocenie skarżącej, w sprawie zachodzą również uzasadnione wątpliwości związane z zasadnością przeznaczania działek prywatnych pod ogólnodostępny park, przy równoczesnym braku skutecznych instrumentów prawnych, które właściciel nieruchomości mógłby wykorzystać w celu przymuszenia gminy do dokonania wywłaszczenia części nieruchomości przeznaczonej pod park w trybie ustaw o gospodarce nieruchomościami. Może się zatem okazać, że gmina będzie zwlekać z przejęciem gruntów, gdyż teren ten i tak pomimo jego prywatnego charakteru, będzie stanowił część parku ogólnodostępnego. W związku z tym skarżąca na skutek wejścia w życie planu miejscowego znajduje się niewątpliwe w bardzo niekorzystnej dla niej sytuacji faktycznej i prawnej. Zdaniem skarżącej, organ planistyczny przekroczył w sprawie władztwo planistyczne, a tym samym działania organu powinny zostać uznane z nielegalne, co z kolei skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca wskazała, że uchwalony plan miejscowy w znacznym zakresie jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie znacznych obszarów wyodrębnionych w zaskarżonym planie miejscowym. Przeważająca część obszaru objętego granicami Planu miejscowego została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej (ZP.1-ZP.10). Dotyczy to również działki skarżącej. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony jest przede wszystkim pod tereny zieleni nieurządzonej. Jest to o tyle istotne, że Studium w swojej treści wyróżnia zarówno tereny przeznaczone pod zieleń nieurządzoną, jak i pod zieleń urządzoną, co oznacza, że nie sposób uznać powyższych terenów za tożsame w rozumieniu obowiązującego Studium i w ten sposób używać powyższych funkcji terenów w sposób pełni dowolny oraz zamienny. Co prawda Studium w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje możliwość lokalizacji na terenie zieleni nieurządzonej również zieleni urządzonej, jednakże w tym zakresie występuje wymóg, aby w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekraczał wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Wynika to z treści pkt III.1.2.6 i pkt III.1.2.7. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych". Jest to o tyle istotne, że analiza planu miejscowego oraz ustaleń Studium wykazała, iż udział funkcji dopuszczalnej przekracza wielkość 50% wydzielonego terenu. Tym samym przeznaczenie znacznej powierzchni terenu pod zieleń urządzoną w charakterze funkcji dopuszczalnej przewidzianej w Studium stanowi w ocenie skarżącej naruszenie ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarzut naruszenia ustaleń obowiązującego Studium przez zaskarżony plan miejscowy dotyczy między innymi obszaru oznaczonego w planie symbolem ZP.5, a zatem dotyczy bezpośrednio interesu prawnego skarżącej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca podniosła, że w uchwalonym planie miejscowym dla niektórych obszarów nie zostały określone wszystkie konieczne parametry i wskaźniki zabudowy, które wymienione zostały w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgonie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zarzut ten dotyczy w szczególności terenów oznaczonych symbolami E.1, WZ.1–WZ.5, ZP.11–ZP-15, w ramach których odstąpiono od ustalenia wszystkich wymaganych wskaźników i parametrów zabudowy, gdy tymczasem na przedmiotowych obszarach dopuszczono realizację obiektów budowlanych związanych z obsługą przedmiotowych terenów; ponadto w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu; dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy. W planie miejscowym ustalono minimalny wskaźnik miejsc parkingowych, jednak równocześnie nie zawarto regulacji co do określenia sposobu realizacji przedmiotowych miejsc.

W związku z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na przeważającym obszarze planu miejscowego skarżąca wskazała, że całkowity zakaz realizacji ogrodzeń z wyłączeniem terenów: US.1, US.2 i E.1 (§ 7 ust. 3 pkt 1 planu) należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie całkowitego zakazu ogrodzenia terenów prywatnych ogranicza prawa właścicieli tych terenów i to nawet w stopniu naruszającym istotę prawa własności, gdyż właściwie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Ponadto z uwagi na istniejący w pobliżu obszar lasu oraz obszar silnie zadrzewiony wokół potoku Sudoł występuje bardzo intensywna obecność zwierzyny (sarny, dziki i bobry) wyrządzającej szkody w drzewostanie znajdującym się na działce, w tym na części znajdującej się bezpośrednio przy istniejących na działce nr [...] zabudowaniach. Część działki nr [...], która objęta została granicami uchwalonego planu miejscowego, stanowi istotny fragment terenu użytkowanego jako zieleń przydomowa. Dopuszczenie swobodnego dostępu osób trzecich do znacznej części działki numer [...] będzie się wiązało z istotnym naruszeniem prywatności skarżącej. Powoduje to, że w przedstawionym zakresie nie zostały dochowane zasady sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W związku z zarzutami naruszenia przez organy planistyczny przepisów § 5-7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki Prawodawczej skarżąca wskazała, że w na treść § 8 ust. 5 pkt 3 uchwały, który dotyczy nakazu utrzymywania w stanie naturalnym terenów zieleni w bezpośrednim sąsiedztwie potoku Sudoł. Zdaniem skarżącej, obecna treść planu w tym zakresie jest bardzo nieprecyzyjna, co może istotnie utrudnić stosowanie planu miejscowego w przyszłości, a także prowadzić do arbitralnego działania organów administracji publicznej. W planie miejscowym, a także w systemie prawa powszechnie obowiązującego brak jest bowiem definicji pojęcia "bezpośredniego sąsiedztwa". Przedmiotowy zapis może przy tym uniemożliwiać przeprowadzanie w przyszłości bieżących działań mających na celu utrzymywanie i konserwację koryta potoku, które to czynności są niezbędne dla występowania na omawianym terenie licznych siedlisk bobrów ingerujących intensywnie w koryto rzeki. Ponadto w sposób bardzo nieprecyzyjny zostały ustalone wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych. Ilość wymaganych miejsc parkingowych została bowiem odniesiona do ilości miejsc konsumpcyjnych lub też proporcjonalnie do ilości użytkowników danego obiektu. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Równocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "miejsca konsumpcyjne", co dodatkowo utrudni stosowanie prawa w tym zakresie. W treści planu miejscowego nie wyjaśniono także co w kontekście ilości miejsc parkingowej należy rozumieć przez pod pojęciem "karty parkingowej". W planie miejscowym nie wyjaśniono również, co należy rozumieć pod pojęciem "stosowania upraw ekologicznych", których stosowanie zostało nakazane na wyznaczonych w planie terach rolniczych. Część działki skarżącej przeznaczona została pod publicznie dostępny park. Tymczasem pojęcie parku nie zostało zdefiniowane w treści planu miejscowego, co może powodować istotne wątpliwości na etapie stosowania prawa, w szczególności w przypadku badania podstaw do wywłaszczenia nieruchomości, a w przyszłości do potencjalnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieprawidłowości te stanowią nie tylko naruszenia norm zawartych w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej, ale również stanowioną naruszenie zasady państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP zawierającą – w ramach reguły pewności prawa – wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Wskazana norma konstytucyjna musi być przy tym stosowana bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przez organ planistyczny przepisu § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych, skarżąca wskazała, że prognoza skutków finansowych sporządzona na potrzeby postępowania planistycznego zawiera szereg wad, które niewątpliwie miały wpływ na zawarte w przedmiotowym dokumencie konkluzje. W ocenie skarżącej, należy zakwestionować wskazaną w prognozie szacowaną wartość jednego metra kwadratowego gruntów położonych na terenach ZP.1–ZP.10, która została ustalona na poziomie zaledwie 50zł. Zdaniem skarżącej przedmiotowa wartość została w sposób istotny zaniżona; wskazuje na to chociażby wartość przyjęta dla podobnych obszarów wyznaczonych w innych planach miejscowych, np. w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice – Stelmachów", który został uchwalony w podobnym okresie czasu. W prognozie sporządzonej dla przedmiotowego planu miejscowego wartość jednego metra kwadratowego gruntów położonych na terenach ZP przeznaczonych do wykupu została ustalona na poziomie 250 zł. Analiza sprawy nie wykazała przy tym jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby uzasadniać tak znaczą różnicę ustalonych kwot. Omawiana kwestia dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącej, która znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ZP.5 - Tereny zieleni urządzonej. Tym samym skarżąca posiada interes prawny do podnoszenia w tym zakresie zarzutu. Istotne niedoszacowanie kosztów związanych z wykupem nieruchomości zlokalizowanych na terenach ZP.1 – ZP.10 może spowodować, że pomimo odebrania skarżącej władztwa nad rzeczą, jej nieruchomość nie zostanie ostatecznie wykupiona przez gminę ze względu na brak wystarczających środków finansowych. Taka sytuacja niewątpliwie jest bardzo niekorzystna z punktu widzenia uzasadnionych interesów skarżącej. W zakwestionowanej prognozie stwierdzono błędnie, że uchwalenie planu miejscowego nie spowoduje zmniejszenia wartości jakichkolwiek nieruchomości objętym planem. Mając na uwadze charakter uchwalonego planu miejscowego oraz jego istotną ingerencję w większość nieruchomości nim objętych nie sposób zgodzić z przedmiotowym założeniem. Niedoszacowanie kosztów związanych z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego miało niewątpliwie wpływ na decyzję podjętą przez poszczególnych radnych wchodzących w skład Rady Miasta Krakowa. Gdyby radni posiadali rzetelną wiedzę na temat rzeczywistych kosztów związanych z uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego, nie można wykluczyć, że ostatecznie plan miejscowy nie zostałby uchwalony. Tym samym należy stwierdzić, że nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych mogło mieć istotny wpływ na uchwalenie lub nie przedmiotowego planu miejscowego.

Dodatkowe zarzuty i argumentację skarżąca sformułowała w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. Skarżąca podniosła, że istotne wątpliwości budzi w niniejszej sprawie to, czy organ uwzględnił wszystkie warunki przedstawione przez organy i jednostki uzgadniające projekt planu miejscowego. W tym zakresie skarżąca wskazała, że: a) w uzgodnieniu z dnia 10 sierpnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zakwestionował przeznaczenie terenu pod drogę oznaczoną w planie miejscowym symbolem KDL.1; z okoliczności sprawy wynika jednak, że organ planistyczny ostatecznie nie zrezygnował z wprowadzenia przedmiotowej drogi w panie miejscowym; b) w uzgodnieniu z dnia 1 września 2017 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wskazał między innymi na konieczność wprowadzenia zakazu realizacji napowietrznych linii elektryczno-energetycznych w ramach zasad budowy, rozbudowy i przebudowy sieci średniego i niskiego napięcia w zakresie pasów dróg; przedmiotowy zapis miał zostać wprowadzony do § 12 ust. 6 planu miejscowego, co nie nastąpiło; c) w powyższym uzgodnieniu Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wskazał również jako warunek wyznaczenie na załączniku graficznym ul. Jordanowskiej, co jak wynika z okoliczności sprawy ostatecznie nie zostało uwzględnione przez organ planistyczny.

W nawiązaniu do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego sprzecznego ze Studium przeznaczenia przeważającej części obszaru objętego granicami planu miejscowego pod tereny zieleni urządzonej (ZP.l - ZP.1O), skarżąca podkreśliła, że w opinii z dnia 12 grudnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska negatywnie ocenił przekształcenie terenów zieleni nieurządzonej w kierunku zieleni urządzonej. W ocenie organu ten sposób wzrośnie oddziaływanie człowieka związane z nasileniem penetracji rozległych terenów zielonych. Przedmiotowe stanowisko organu wypowiadającego się w kontekście kwestii środowiskowych potwierdza stanowisko skarżącej, która wskazuje na to, że zieleń urządzona i nieurządzona stanowi odrębne pojęcia, które nie powinny być przez organ planistyczny używane zamiennie w sposób w pełni swobodny.

W nawiązaniu do twierdzeń skargi o wadliwości prognozy skutków finansowych, skarżąca podała: 1) Istotną wadą jest przyjęcie w przedmiotowym dokumencie rażąco zaniżonej szacowanej wartość jednego metra kwadratowego gruntów położonych na terenach ZP.1 – ZP.10, która została ustalona na poziomie zalewie 50zł. Przedmiotowa kwestia została przy tym podniesiona przez część radnych. Z tego też powodu przed CII Sesją Rady Miasta Krakowa mającą miejsce w dniu 23 maja 2018 r. złożony został wniosek formalny o odesłanie projektu uchwały celem przedłożenia rzetelnej informacji w zakresie wartości jednostkowej metra kwadratowego gruntu podlegającego wykupowi. Za uwzględnieniem przedmiotowego wniosku głosowało 18 radnych, przeciw zagłosowało natomiast 21 radnych; 2) W przedmiotowym dokumencie błędnie przyjęto, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z treści stenogramu z obrad sesji Rady Miasta Krakowa, dla znacznej ilości nieruchomości objętych planem miejscowym już w trakcie trwania procedury planistycznej wydane zostały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto przed uchwaleniem planu miejscowego trwały postępowania administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla budowy około 200 budynków. Przedmiotowe informacje potwierdzone zostały przez radnych w trakcie obrad CII Sesji Rady Miasta Krakowa przeprowadzonej w dniu 23 maja 2018 r., co wynika z treści stenogramu zamieszczonego na stronie internetowej Biura Planowania Przestrzennego UMK. Nie sposób zatem twierdzić, aby zakwestionowana treść prognozy finansowej była w tym zakresie prawidłowa; 3) W ocenie skarżącej, prognoza skutków finansowych powinna zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ponadto skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy. Wskazuje się przy tym, że w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. W niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych niewątpliwe doprowadziła do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie zachodzi bowiem istotne prawdopodobieństwo, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane, z których wynikałoby jednoznacznie, iż potencjalne koszty jakie wiązać się będą dla gminy nie wyniosą 30 mln zł, lecz nawet klika razy więcej, nie uchwaliliby przedmiotowego planu. Nie sposób bowiem twierdzić, aby gmina miała zagwarantowane środki w wysokości nawet 100 mln zł dla zaspokojenia potencjalnych roszczeń właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Nie wynika to przy tym w szczególności z uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Krakowa, w której na cele regulacji stanów Prawnych i pozyskiwania nieruchomości do zasobu miasta do roku 2026 przewidziano łączną kwotę w wysokości około 100 mln. Należy mieć przy tym na uwadze, że przedmiotowe środki zostały przewidziane na wykup gruntów i nieruchomości dla: utworzenia parku przy ul. Aleksandry, parku rzecznego Drwinki, utworzenia parków miejskich, utworzenia parku Młynówka Królewska, parku rzecznego Dłubnia, parku Ruczaj, a także na cele wykupu terenów, które w wyniku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania terenu mają być wykorzystane na realizację zadań własnych Gminy. Zdaniem skarżącej, albo Radni Miasta Krakowa podejmując uchwałę nie posiadali rzetelnej wiedzy na temat kosztów, jakie wiążą się z jej wejściem w życie, albo też podjęli uchwałę z pełną świadomością, że grunty przeznaczone pod park będą wykorzystywane na ten cel bez ich formalnego nabycia przez gminę lub też, iż do nabycia gruntów dojdzie po cenach rażąco odbiegających od cen rynkowych z pokrzywdzeniem obecnych właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej.

Pismami z dnia 15 października 2018 r. i z dnia 18 stycznia 2019 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargę i pismo procesowe skarżącej. Organ wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.)

Ponieważ skarżąca G. K. jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem, tj. działki nr [...] obr. jednostka ewidencyjna Kraków Krowodrza – ma, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości.

W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedziach na skargi tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco: 1) Uchwała Nr XIV/261/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki"; 2) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – w dniu 19 czerwca 2015 r.; 3) Termin składania wniosków do planu – do dnia 31 lipca 2015 r.; 4) Rozpatrzenie wniosków do planu – Zarządzenie Nr 1874/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 lipca 2017 r.; 5) Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień – w dniu 26 lipca 2017 r. i ponownie – w dniu 27 listopada 2017 r.; 6) Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 2 lutego 2018 r.; 7) Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od dnia 14 lutego do dnia 15 marca 2018 r.; 8) Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – w dniu 6 marca 2018 r.; 9) Termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – do dnia 29 marca 2018 r.; 10) Rozpatrzenie uwag do wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1000/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 kwietnia 2018 r.; 11) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 1022/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2018 r.; 12) Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 1023/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 2018 r.; 13) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – w dniu 9 maja 2018 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr CI/2637/18; 14) Uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – w dniu 23 maja 2018 r. – drugie czytanie projektu uchwały – Rada podjęła uchwałę Nr CII/2668/18 w sprawie uchwalenia planu.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi suponujących niedopuszczalną ingerencję we własność oraz przekroczenie władztwa planistycznego, zauważyć należy, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu – determinujące przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park i statuujące ograniczenia dla odnośnego terenu (ZP.5), w tym zakaz lokalizowania tam ogrodzeń – nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której walorów i znaczenia przedmiotowej działki dla funkcjonowania środowiska nie można rozpatrywać w oderwaniu od większej całości, jaką stanowi Dolina Potoku Sudół. Jest to, jak podkreślił organ, jeden z najistotniejszych elementów systemu przyrodniczego miasta, pełniący funkcję korytarza ekologicznego; stanowi jeden z najbardziej rozległych terenów mających znaczenie dla warunków aerosanitarnych miasta oraz element parków rzecznych. Niemalże cały obszar planu miejscowego obszaru "Tonie Łąki" stanowi potencjalny obszar wymiany powietrza, rejon ten stanowi także jeden z najistotniejszych korytarzy napływu powietrza, będącego jednocześnie rynnami spływu powietrza (cyt. za: Opracowanie ekofizjograficzne Miasta Krakowa do Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa," Kraków, 2010). Ponadto znajdujące się tu obszary łąk i wód poprawiają parametry fizyczne powietrza. Przepływ powietrza odbywa się na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego znaczą część stanowi obszar objęty opracowaniem jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym organ przyjął założenie – zdaniem Sądu, zasadne – że sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście. Nadto wyjaśniono, że ustalenia planistyczne związane są z występowaniem na odnośnym obszarze gatunków zwierząt podlegających ochronie na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Niektóre chronione gatunki, które tam występują, wymienione są także w załącznikach do Dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, stanowiącej wersję skonsolidowaną wcześniejszej dyrektywy EWG 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 o ochronie dziko żyjących ptaków, Dyrektywy 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W ramach "Kierunków rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2017-2030", w Aneksie II "Ochrona przyrody" zaproponowano do ochrony kompleks zbiorowisk występujących w dolinie Potoku Sudół i jego dopływów: łąk świeżych typowych, łąk zmiennowilgotnych, łąk rdestowo-ostrożeniowych, łąk świeżych wyczyńcowych, szuwarów wielkoturzycowych, szuwarów trzcinowych, stanowiących siedlisko licznych, zróżnicowanych gatunków zwierząt. Wymienia się m.in. drobne ptaki wróblowe, myszołowy, dla których obszar łąk stanowi żerowisko, bobry, które spiętrzając wodę kształtują do pewnego stopnia stosunki wodne w obszarach trzcinowisk, żaby trawne gromadnie zimujące w namułach dna potoku.

Powyższej argumentacji, wskazującej na ochronę środowiska i inne wartości, które legły u podstaw kwestionowanych ustaleń planu, skarżąca przeciwstawia argumentację odwołującą się do szkody majątkowej związanej z obniżeniem wartości jej nieruchomości, przy czym to obniżenie wartości ma dotyczyć nie tylko części działki objętej zaskarżonym planem, ale także pozostałej części działki, która planem nie jest objęta. Zdaniem skarżącej, jej interes, a nie interes ogólnospołeczny, powinien znaleźć prymat. Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, oceny tej nie podziela. Organ, wbrew zarzutom skargi, nie uchybił obowiązkowi wyważenia wchodzących w rachubę interesów. Argumentacja skarżącej jawiłaby się jako nieprzekonująca nawet gdyby założenia, na których jest budowana, były prawdziwe – a tymczasem one same są wątpliwie. Dotyczy to w szczególności twierdzenia, jakoby w efekcie miały powstać działki o nieregularnym kształcie i jakoby również część działki nieobjęta zaskarżonym planem miała stracić na wartości. Również antycypowane przez skarżącą uwarunkowania dotyczące dochodzenia ewentualnego odszkodowania – mające wynikać z nowych uregulowań ustawowych – nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu. Podobnie należy ocenić argument wskazujący na objęcie działki skarżącej dwoma planami oraz argument wskazujący na brak instrumentu prawnego pozwalającego przymusić gminę do dokonania wywłaszczenia. W ocenie Sądu, także kwestionowany przez skarżącą zakaz lokalizowania ogrodzeń jest funkcjonalnie powiązany z pozostałymi ustaleniami planu i niepodobna dopatrzyć się w nim niezgodności z prawem. W tym kontekście organ zasadnie wskazuje, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu ochronę cennych terenów zieleni wzdłuż cieku Sudół poprzez utworzenie parku rzecznego; jest to plan o charakterze ochronnym, mający ważne znaczenie w procesie łączenia zieleni miejskiej w ciągły, zintegrowany system przyrodniczy – czyni to zasadnym wyeliminowanie możliwości lokalizacji ogrodzeń na terenach wskazanych w planie. Zdaniem Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ani art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p.

Wbrew zarzutowi skargi, w zaskarżonym planie określono wymagane prawem parametry i wskaźniki zabudowy – świadczy o tym treść planu oceniana przez pryzmat relewantnych w tym zakresie przepisów. Do "przykładów" przytaczanych przez skarżącą trafnie odniósł się organ w odpowiedzi na skargę, wskazując w szczególności na § 25 tekstu uchwały o planie, a także na graniczenia wysokości zabudowy określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków-Balice. Zgodzić się też trzeba co do tego, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy określić jedynie maksymalną wysokość zabudowy. Jako prawidłowe i wystarczające należy ocenić również ustalenia planu co do miejsc parkingowych. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem niezasadny.

Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa działka skarżącej znajduje się w obszarze ZR – tereny zieleni nieurządzonej, w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 43 pod nazwą Tonie. Dla tej kategorii terenów przewidziano następujące ustalenia: Funkcja podstawowa - Różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne. Funkcja dopuszczalna - zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych (pkt III.1.4 Studium). W ramach funkcji dopuszczalnej pozostają tu zatem w szczególności różnorodne formy zieleni urządzonej. Wobec nieprzekroczenia przez funkcję dopuszczalną 50% powierzchni terenu ZR ustalenia planu nie kolidują również z postanowieniami Studium, zawartymi w pkt III.1.2.6. i pkt III.1.2.7. Studium; szczegółowe wyliczenia w tym zakresie zostały przedstawione przez organ w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. (s. 8), tam też organ przekonująco wyjaśnił sposób i efekt współdziałania z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, gdy idzie o przeznaczenie terenów pod park w ramach terenów zieleni urządzonej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest pozbawiony podstaw.

Sąd nie podziela poglądu skarżącej, jakoby treść zaskarżonej uchwały była niezgodna z zasadami techniki prawodawczej i tym samym naruszała § 5 – 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej. Pozytywnie z punktu widzenia wspomnianych zasad należy ocenić także te pojęcia, fragmenty i ustalenia zaskarżonej uchwały, na które w tym kontekście wskazano w skardze (zostały one zreferowane w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia). Zdaniem Sądu, rację ma organ, gdy twierdzi, że suponowane wątpliwości interpretacyjne mają charakter subiektywny tudzież pozorny.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych i naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że prognoza skutków finansowych dla zaskarżonego planu miejscowego została sporządzona zgodnie z odpowiednimi regulacjami prawnymi przy zachowaniu należytej staranności. W zakresie kwestionowanego jednego z komponentów tzn. nakładów na wykup nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny, dokonano w tym zakresie m.in. analizy w zakresie: identyfikacji nieruchomości nie stanowiących zasobu gminnego lub Skarbu Państwa (na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków); analizy rynku nieruchomości w zakresie określenia prognozowanej wartości nieruchomości na potrzeby przedmiotowej prognozy skutków finansowych. Została ona wykonana m.in. w oparciu o dane z rejestru cen i wartości prowadzonej w ramach ewidencji gruntów i budynków. Do określenia prognozowanej wartości nieruchomości uwzględniono nieruchomości podobne. Analizując nieruchomości, dla których zostało ustalone przeznaczenie pod publicznie dostępny park (ZP.1-ZP.10), uwzględniono m.in. ich dotychczasowe przeznaczenie, kierunki w Studium, aktualne użytkowanie, wyposażenie w infrastrukturę techniczną, dostępność do dróg publicznych, wielkość, kształt. W zakresie użytkowania w większości są to nieruchomości użytkowane rolniczo (łąki, pastwiska) lub tereny odłogowane. Stan taki miał wpływ na prognozowaną kwotę/stawkę przyjętą do prognozowania potencjalnych wydatków gminy na nabycie nieruchomości. Podczas procedury sporządzania projektu planu (dyskusja publiczna, posiedzenie Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, sesja RMK) zagadnienie to było przedmiotem licznych dyskusji i wyjaśnień. W ocenie organu, zważywszy na dotychczasowe użytkowanie nieruchomości oraz wprowadzane regulacje planistyczne, stwierdzenie, zawarte w prognozie, iż nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości, jest uzasadnione. Organ podkreślił, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie jest częścią uchwały o planie; jest to dokument o charakterze informacyjnym, służący oszacowaniu skutków finansowych jakie może wywołać uchwalenie planu miejscowego.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych". W ocenie Sądu, przepis ten nie został naruszony, w szczególności nie został naruszony w sposób, który mógłby odpowiadać hipotezie reguły z art. 28 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że odnośna prognoza skutków finansowych została sporządzona; nie ma też podstaw do kwestionowania jej prawidłowości i rzetelności. Nawiązując do orzeczenia sądowego przytoczonego przez skarżącą, należy podkreślić, że dokument ten z pewnością nie ma charakteru pozornego ani tym bardziej "nie razi dowolnością". Natomiast wątpliwości skarżącej co do tego, czy prognoza jest do końca trafna, czy też nie – w założeniu nie mogą być podstawą do kwestionowania ustaleń planu miejscowego. Jak słusznie podkreślił organ, prognoza skutków finansowych nie jest częścią uchwały o planie; ma charakter informacyjny. Prognoza ta nie ma też wpływu na sytuacją prawną skarżącej – nie determinuje jej praw obecnie ani też nie będzie determinować, w sensie pozytywnym bądź negatywnym, jej ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w przyszłości. Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej co do tego, że prognoza skutków finansowych powinna czy też musi zostać sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zarzuty, a ściśle biorąc wątpliwości skarżącej co do uwzględnienia przez organ wszystkich warunków przedstawionych przez organy i jednostki uzgadniające projekt planu miejscowego – zdaniem Sądu, rozwiewa dokumentacja planistyczna oraz wyjaśniania organu sformułowane w piśmie z dnia 7 stycznia 2019 r. (notabene suponowane uchybienia zdają się nie mieć związku z interesem prawnym skarżącej). W projekcie planu, w edycji datowanej na październik 2017 r., organ planistyczny zrezygnował z wyznaczania nowego korytarza drogowego KDL.1, a zamiast tego, istniejący ciąg ulicy Gaik (położony na północ od wcześniej planowanej ulicy KDL.1) przekwalifikowano na drogę klasy lokalnej i oznaczono nowym symbolem KDL.1, zamiast dotychczasowego symbolu KDD.1. W związku z tym – w ocenie organu – postulat wynikający z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska został zrealizowany. Trudno się z tą oceną nie zgodzić.

Gdy idzie o uzgodnienie z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie i kwestię zakazu realizacji napowietrznych linii elektryczno-energetycznych, organ zauważył – trafnie – że odnośne uzgodnienie było spóźnione, a ponadto kwestia zakazu realizacji napowietrznych linii elektryczno-energetycznych wykracza poza zakres uzgodnienia. Postępowanie organu planistycznego zostało zaakceptowane, co znalazło potwierdzenie w uzgodnieniu kolejnej edycji projektu planu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 2 stycznia 2018 r. znak: IW.460.4.50.2015. Dalej – w nawiązaniu do wątpliwości skarżącej – organ wyjaśnił, że ostatecznie ustalony przez zarządcę drogi układ drogowy przewiduje zmianę przebiegu ulicy Jordanowskiej poprzez wyznaczenie w nowym śladzie drogi zbiorczej łączącej ulicę Weisa z ulicą Łokietka. Taka koncepcja układu drogowego została ostatecznie zaakceptowana przez zarządcę drogi w piśmie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 2 stycznia 2018 r., znak IW.460.4.50.2015. Dla zobrazowania tych ustaleń organ dodatkowo przedstawił fragment zbiorczego rysunku trzech planów miejscowych, uwzględniających zmianę układu drogowego w rejonie istniejącej ulicy Jordanowskiej. W tym stanie rzeczy wątpliwości skarżącej jawią się jako nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.