Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2904/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 31, art. 5 a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art, 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. i H. M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienie strefy ochronnej ujęć wody podziemnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z 23 listopada 2012 r. (data skargi) Skarżący H. M. i J. K. (dalej Skarżący) wnieśli o uchylenie w całości rozporządzenia nr. [...] z [...] września 2012 r. (dalej Rozporządzenie) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej Dyrektor) w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej SW-I, SW-II, SW-V, nr. 1 (oś. B.) w miejscowości W., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] października 2012 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270) poprzez przyjęcie w § 4 tezy sprzecznej z prawomocnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 17.03.2010 II OSK 571/09);

2. naruszenie postanowień ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14.09.2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych poprzez nie dokonanie konsultacji z mieszkańcami W. w zakresie ustalonych w rozporządzeniu zakazów i ograniczeń w projekcie stref ochrony ujęć wodnych i ograniczenie tych ustaleń do konsultacji w formie elektronicznej pomiędzy RDZGW w W. a W. Zakładem Wodociągów i Kanalizacji – zakład budżetowy gminy W. (uczestnik procesu legislacyjnego);

3. nadużycie normy kompetencyjnej określonej w art. 58 ust. 1 prawa wodnego poprzez zastosowanie niezdanej w prawie konstrukcji "upoważnienia" przez właściciela ujęcia Gminę W. – osoby trzeciej do występowania przed organem w celu zainicjowania i uczestnictwa w procesie legislacyjnym;

4. naruszenie art. 2 Konstytucji RP – zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa, art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15.10 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (D.U. 1994, Nr 124, poz.607) poprzez uniemożliwienie partycypacji obywateli w procesie ustanowienia prawa;

5. naruszenie art. 2, 21, 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez sprzeniewierzenie się zasadom praw słusznie nabytych oraz ochrony interesów będących w toku, zasadzie zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i uniemożliwienie rozporządzeniem zabudowy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność skarżących składającej się z działek [...], [...], [...], [...], [...], pomimo braku merytorycznych przesłanek do wprowadzenia zakazu "lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych (w tym stacji paliw) oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu z wyłączeniem naziemnych przydomowych zbiorników gazu ziemnego".

W uzasadnieniu skargi Skarżący, wskazali na następujące okoliczności.

Jako właściciele wskazanych wyżej nieruchomości gruntowych położonych we W. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy stacji paliw przy ulicy [...] w W. /księgi wieczyste zał 65/ Złożyli nadto 22 grudnia 2008 r wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla tej inwestycji. Do obecnej chwili wnioski te nie zostały rozpoznane.

Teren inwestycji znajduje się w granicach strefy ochrony pośredniej ustanowionej Rozporządzeniem na której zabrania się m. in. lokowania stacji paliw. Zakaz ten uniemożliwia skarżącym uzyskanie pozytywnych decyzji administracyjnych na podstawie których mogliby rozpocząć budowę.

Rozporządzenie które wprowadziło zakazy jest ich zdaniem w zakresie ustanowienia strefy ochronnej sprzeczne z prawem, orzecznictwem sądowoadminsitracyjnym i zostało wydane z pominięciem konsultacji z mieszkańcami W. Ponadto nieprawidłowy podmiot zainicjował postępowanie w sprawie wydania zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Uchwała nr [...] podjęta na sesji Rady Miejskiej w W. [...] kwietnia 2009 r. "w sprawie upoważnienia Dyrektora W. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji do występowania przed właściwymi organami" stanowiąca podstawę do występowania jako wnioskodawcy we własnym imieniu i imieniu Gminy W. przy procedurze stanowienia prawa miejscowego została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 18 ust 1 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym i 58 ustawy prawo wodne i nie mogło stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonego rozporządzenia. Ustanowienie "pełnomocnika" przez Radę Miejską w W. naruszyło kompetencje Burmistrza Gminy W. Zgodnie z art. 15 ustawy o samorządzie gminnym realizacja uprawnień właściciela ujęć wody do wnioskowania o ustanowienie stref ochronnych stanowi kompetencje organu wykonawczego – Burmistrza Gminy W a nie Rady Gminy. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości ustanowienia przez radę gminy pełnomocników do załatwiania innych spraw niż sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym).

W toku procedury stanowienia prawa został przez organ zignorowany wniosek Stowarzyszenia "W." , które wnioskowało do Rady Miejskiej o przeprowadzenie konsultacji społecznych dotyczącej wszczętej procedury. Gmina W. na etapie opracowania dokumentacji uniemożliwiła dostęp do informacji publicznej – opracowywanej dokumentacji stref ochrony ujęć wody w W. Nie wzięto także pod uwagę przedkładanych analiz specjalistycznych, opinii dotyczących możliwości bezpiecznej realizacji tej inwestycji dla środowiska oraz jakości wody. Wnioskodawca oraz organ uznali, że w pośredniej strefie ochronnej ujęć wody dla miasta W. nie można wybudować nowoczesnej stacji paliw natomiast będzie nadal użytkowany cmentarz sprzed 100 lat. Zdaniem Skarżących Burmistrz W. jest niechętny lokowaniu tej inwestycji skarżących o czym świadczą jego wypowiedzi publiczne, co stanowi o traktowaniu mieszkańców niezgodnie z zasadami prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów wskazał na następujące okoliczności.

1. Zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. – nie jest zasadny gdyż postępowanie administracyjnej w sprawie II OSK 571/09 nie dotyczyło wydania przez DRZGW w W. rozporządzenia [...] (będącego przedmiotem obecnie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego), dotyczyło uchylenia decyzji Burmistrza Gminy W. znak: [...] z [...] sierpnia 2008 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią, stacji transformatorowej oraz infrastruktury i przyłączy na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ulicy [...] i uchylenia decyzji SKO w K. z [...] września 2008 r. znak: [...] z [...] sierpnia 2008 r.

2. Zarzut naruszenia ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism i konsultowanie się Dyrektora RZGW z W. Zakładem Wodociągów i Kanalizacji jedynie w formie elektronicznej – nie jest zasadny gdyż korespondencja miała charakter czysto techniczny a wiążące uzgodnienia były sporządzane na piśmie a poza tym Dyrektor RZGW w W. nie był zobligowany do prowadzenia konsultacji z innymi podmiotami.

3. Zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne – nie jest zasadny gdyż postępowanie zostało wszczęte przez Burmistrza W. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Dyrektorowi W. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji do występowania w imieniu Burmistrza przed wszystkim organami. – co jest zgodnie z art. 30 ust. 1, 31 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt. 1 i 3 i art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z 8 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym i art. 95 § 1 i 2 i art. 96 ustawy kodeks cywilny.

4. Zarzut naruszenia art. 2 i 4 ust. 5 i 6 Konstytucji RP oraz art. 3 ust 2 i art. 4 ust. 6 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez uniemożliwienie uczestnictwa obywateli w procesie stanowienia prawa – nie jest zasadny gdyż przepis art. 58 ustawy prawo wodne nie przewiduje konsultacji społecznych a jedynie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (D.U. z 2009, Nr. 31, poz. 206 ze zm) projekt jest przekazywany do właściwego miejscowo wojewody celem uzgodnienia. Dyrektor RZGW nie jest również organem samorządu terytorialnego.

5. Zarzut naruszenia prawa własności jako praw nabytych, art. 21 i 31 ust. 3 Konstytucji poprzez uniemożliwienie zabudowy pomimo braku przesłanek do wprowadzenia zakazu lokalizowania m.in. stacji paliw – również nie jest zasadny. Po pierwsze to właściciel ujęcia przedstawia propozycji ustanowienia określonych zakazów i nakazów, po drugie budowa stacji paliw stanowi realne zagrożenie dla ilości i jakości ujmowanych wód podziemnych stanowiących jedyne i podstawowe źródło zaopatrzenia w wodę miasta, chroni przed zanieczyszczeniem gdyż warunki hydrogeologiczne i geologiczne panujące w rejonie ujęć nie dają naturalnej ochrony ujmowanych wód przed zanieczyszczeniem. Poziom wodonośny z którego ujmowana jest woda często występuje na powierzchni, nadkładu nie ma a jeżeli jest ma bardzo znikomą miąższość. Zwierciadło wód podziemnych występuje na głębokości kilku metrów a zasilanie poziomu odbywa się poprze infiltrację opadów atmosferycznych. Przedostanie się w razie awarii substancji ropopochodnych do gruntu i w konsekwencji do wód podziemnych mogłoby doprowadzić do trwałego zanieczyszczenia warstwy wodonośnej i konieczności zaniechania eksploatacji wód podziemnych w tym rejonie a żadne zabezpieczenia zastosowane przy budowie stacji paliw nie są na tyle skuteczne aby wykluczyły możliwość wycieku paliwa. Poza tym zakaz umieszczono w rozporządzeniu zgodnie z wnioskiem właściciela ujęcia gdyż to on, zgodnie z art. 58 prawa wodnego ponosi koszty wynikające z ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody i związane z tym ograniczenia w użytkowaniu gruntów i korzystania z wód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Sąd ma również kompetencje do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego.

Zaskarżone rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. można na nie wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W tego rodzaju sytuacji nie ma zastosowania 14 dniowy termin o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270 ) –dalej p.p.s.a. - co z kolei wynika z art. 52 § 4 k.p.a. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 11 października 2012 r. a zatem spełniona został przesłanka umożliwiająca wszczęcie procedury sądowoadministracyjnej.

Skarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 58 ustawy z 18 lipca 2001 prawo wodne ( Dz.U.2012.145 j.t).

Zgodnie z jego brzmieniem strefy ochronne ujęć wodnych ustanawia się na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. Nie kwestionowane było, że właścicielem ujęć jest Gmina W. Procedura ustanawiania stref ochronnych została wszczęta na podstawie wniosku z 17 sierpnia 2011 r. podpisanego przez dyrektora W. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji – dalej WZWiK (niebieska teczka str. 1).

Zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej we W. WZWiK jest jednostką organizacyjną Gminy W., prowadzoną w formie zakładu budżetowego. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej uchwały przedmiotem jego działania jest wykonywanie zadań własnych Gminy W. o charakterze użyteczności publicznej w zakresie szeroko pojmowanej gospodarki wodno-ściekowej. Uchwałą nr. [...] Rady Miejskiej W. z [...] czerwca 2009 r. WZWiK został wyposażony w majątek stanowiący własność Gminy w postaci nieruchomości zabudowanych i środków trwałych związanych z działalnością statutową, w tym ujęć wody. Z kolei ze statutu Gminy W. – (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] czerwca 2003 r (D.U. Woj. [...] 2003.[...].[...] ze zm.)- dalej Statut, wynika, że do właściwości Rady Gminy, jako organu stanowiącego i kontrolnego, należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania Gminy, o ile ustawa ustrojowa i inne właściwe przepisy nie stanowią inaczej a do właściwości Burmistrza należy wykonywanie uchwał Gminy i realizacja zadań Gminy określonych w ustawie ustrojowej i innych właściwych przepisach - § 9 Statutu. Burmistrz jako organ wykonawczy Gminy, co prawda zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz, to jednak Radzie Gminy jako organowi stanowiącemu przysługuje kompetencja do decydowania o istotnych sprawach Gminy. Dlatego też w tym wypadku to najpierw Rada Gminy podjęła uchwałę o upoważnieniu Dyrektora jednostki organizacyjnej Gminy do wszczęcia procedury uchwalania rozporządzenia o strefach ochronnych a uchwałę tę, poprzez udzielenie stosownego pełnomocnictwa, wykonał Burmistrz Gminy. Nie ma zatem sprzeczności w pomiędzy treścią uchwały Rady Gminy oraz pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy W. dyrektorowi WZWiK. Nie doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 1 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał WSA w Krakowie "Przepis art. 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej"( PIII SA/Kr 921/12 z 2012-10-09, LEX nr 1227385).

Poza tym kierownicy jednostek organizacyjnych (zakładów budżetowych) są - zgodnie z art. 47 u.s.g. - pełnomocnikami ustanowionymi przez wójta (odpowiednio burmistrza, prezydenta). Tym samym będą mogli występować w imieniu gminy w granicach udzielonego im pełnomocnictwa. (por. uchwałę SN z dnia 19 stycznia 1993 r., III CZP 160/92, OSNC 1993, nr 6, poz. 102).

Bez znaczenia dla oceny treści uchwały i pełnomocnictwa ma użyte stwierdzenie "upoważnienie", gdyż o zakresie umocowania nie decyduje tytuł ale jego treść. Z tego natomiast wynika, że Dyrektor jest umocowany do wszczęcia procedury legislacyjnej w imieniu Gminy. Czyni to nie skutecznym zarzut nadużycia normy art. 58 ust. 1 prawa wodnego.

Nawet gdyby przyjąć koncepcją, że Rada Gminy nie miała kompetencji do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do złożenia wniosku wszczynającego procedurę legislacyjną to sam Burmistrz na podstawie art. 31 u.s.g. jako mający uprawnienia do kierowania sprawami gminy i reprezentujący ją na zewnątrz miał uprawnienie do udzielania dyrektorowi jednostki organizacyjnej Gminy do działania w imieniu Gminy – art. 29 k.p.a. W tym wypadku Burmistrz działał w ramach powierzonych mu ustawą o samorządzie gminnym kompetencji do reprezentowania Gminy na zewnątrz a jako że jest właścicielem ujęć mógł na podstawie art. 31 u.s.g. powierzyć wykonywanie tych czynności dyrektorowi swej jednostki organizacyjnej.

Nie zrozumiały jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. stanowiący o związaniu organów i sądów prawomocnym orzeczeniem sądu. Po pierwsze przepis ten dotyczy sytuacji w której w danej sprawie administracyjnej wydano prawomocny wyrok którego treścią organy czy sądy są następnie związane (prawomocność materialna). Po drugie powoływany przez Skarżących wyrok II OSK 571/09 nie dotyczył skarżonego obecnie rozporządzenia ale decyzji Burmistrza Gminy W. znak: [...] z [...] sierpnia 2008 r w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z myjnią i przyłączy na działkach [...], [...] i [...] przy ulicy [...] i tylko w tamtym postępowaniu administracyjnym organy są tym wyrokiem związane mocą art. 190 p.p.s.a. Choć wyrok ten dotyczył skarżących nie ma wpływu na treść rozporządzenia.

Nie trafne są także zarzuty Skarżących sprowadzające się do kwestionowania procedury uchwalania rozporządzenia poprzez pominięcie konsultacji społecznych.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. konsultacje społeczne z mieszkańcami gminy muszą być przeprowadzane w wypadkach przewidzianych ustawą a w innych sprawach ważnych dla gminy ustawodawca pozostawił to decyzji rady gminy, która określa zasady i tryb przeprowadzania tych konsultacji (art. 5a ust.2 u.s.g). Przepis art. 58 ustawy prawo wodne ani inne przepisy prawa materialnego nie przewidują przeprowadzania konsultacji w przypadku uchwalania rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochrony ujęć wodnych a więc nie było potrzeby przeprowadzania tego rodzaju konsultacji w oparciu o kryterium ustawowe. W tym wypadku wymagane jest jedynie, na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy 23 stycznia 2009 r o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (D.U. z 2009 r, Nr. 31, poz. 206 ze zm.) uzgodnienie z właściwym miejscowo wojewodą – co też nastąpiło.

To, że Stowarzyszenie W. wnosiło o przeprowadzenie konsultacji społecznych (pismo z 5 maja 2012 r.) nie rodziło po stronie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Morskiej obowiązku uruchomienia tego rodzaju procedury. Powoływany przez skarżących art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15.10.1985 r, ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (D.U. 1994, Nr 124,, poz. 607) przewidujący możliwość odwoływania się do zgromadzeń obywateli również prawo to ogranicza do tych przypadków kiedy ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Generalnie jednak ta umowa międzynarodowa wskazuje na realizowanie praw mieszkańców społeczności lokalnych poprzez wybierane przez nich organy w wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych wyborach, co świadczy o tym, że to przede wszystkim te organy, jako reprezentujące interesy społeczności lokalnej powinny stać na straży interesów mieszkańców regionów którzy ich wybrali – co zresztą wynika z art. 4 tej umowy. Ratyfikowanie tej umowy, wobec braku przepisu prawa nakazującego konsultowanie treści rozporządzenia ze społecznością lokalną nie rodzi po stronie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nakazu przeprowadzenia konsultacji społecznych, tym bardziej, że to Rada Gminy, zgodnie z przepisem powołanym wyżej, jest decydentem przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji (konsultacji) i dlatego, że brak jest mechanizmu umożliwiającego "zmuszenie" do przeprowadzenia konsultacji społecznych. Przyjęcie koncepcji, że w każdym wypadku, gdy opracowywanie planów lub podejmowanie decyzji ma wpływ na interesy społeczności lokalnych powinny być przeprowadzane konsultacje społeczne – byłoby sprzeczne z przepisem prawa bezwzględnie obowiązującego jakim jest ustawa o samorządzie gminnym która ogranicza te konsultacje do wypadków przewidzianych w ustawie lub w sprawach ważnych dla gminy. Nie bez powodu kompetencje w tym zakresie powierzono radzie gminy jako tej która reprezentuje interesy społeczności lokalnej. Skoro bowiem mieszkańcy danego terenu scedowali na nią (radnych) prawo do decydowania w istotnych sprawach gminy i jej mieszkańców to tym samym dali im prawo do decydowania czy dany akt powinien być konsultowany szerzej niż to wynika z ustawy. W tym wypadku Rada Gminy, mimo że sama podjęła uchwałę o wszczęciu procedury legislacyjnej nie uznała za konieczne uruchomienia szerszej procedury konsultacyjnej a więc pozostawała w przekonaniu, że nie jest ona konieczna.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia postanowień ustawy z 17 lipca 2005 r o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych – gdyż wbrew temu, co piszą skarżący, choć istotnie pomiędzy Dyrektorem a WZWiK dochodziło do wymiany korespondencji mailowej – tak samo jak z pełnomocnikiem strony skarżącej, istotne decyzje (uzgodnienia, doręczenia odpowiedzi na wnioski kierowane do uczestników postępowania) wysyłane były formą tradycyjną. Tego rodzaju zarzut nie ma więc ani uzasadnienia w przebiegu postępowania legislacyjnego ani nie może stanowić skutecznego zarzutu do uznania istnienia poważnych naruszeń prawa. Powołana ustawa dotyczy tworzenia systemu informatycznego Państwa, określa reguły tworzenia tego systemu przez organy władzy publicznej a tym samym zakres tej ustawy pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na trafność rozstrzygnięć władzy gdyż służy co najwyżej usprawnieniu jej funkcjonowania.

Kolejne zarzuty Skarżących to zarzuty wywodzone z Konstytucji (art. 2, 21 i 31) i sprowadzające się do ograniczenia ich praw nabytych poprzez wprowadzenie stref ochronnych a tym samym uniemożliwienie im zabudowy działek zgodnie z wolą właścicieli, naruszeniu zasady zaufania obywateli do Państwa.

Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 Konstytucji chroni prawo własność. Ochrona ta nie jest jednak ochroną absolutną. Jej ograniczenie może być dokonane jedynie ustawą i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – co wynika z ust. 3 art. 64. Tą ustawą jest ustawa prawo wodne która umożliwia w drodze aktu prawa miejscowego ustanawianie stref ochronnych i powierza tę kompetencję dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej jako jednostce wyspecjalizowanej. Mocą tego przepisu możliwe jest ustanawianie zakazów, nakazów, ograniczeń oraz obszarów na jakich one obowiązują. Tym samym co do zasady wprowadzenie tego rodzaju zakazów czy nakazów w świetle prawa jest dopuszczalne a zatem wydając rozporządzenie Dyrektor nie naruszył prawa.

Skarżący twierdzili jednak, że brak było podstawa merytorycznych do ujęcia ich działek strefą ochrony i że doprowadziło to do ograniczenia prawa zabudowy w sytuacji w której przedstawiali opinie specjalistów z których wynikało, że możliwe jest zastosowanie na terenie ich działek takich rozwiązań technologicznych które praktycznie wyeliminowałyby zagrożenie zanieczyszczenia wód. Wskazywali nadto na to, że ograniczenie możliwości zabudowy ich działek stacją paliw w sytuacji w której niedaleko znajduje się 100 letni cmentarz jak i wypowiedzi publiczne Burmistrza W. z których wynika jego niechęć do tej inwestycji stanowi o nierównym traktowaniu obywateli przy stanowieniu prawa.

Po pierwsze to nie Burmistrz ale Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał skarżone rozporządzenie – więc nie mają związku ze sprawą jakiekolwiek wypowiedzi Burmistrza.

Po drugie, wbrew pozorom istnienie ponad 100 letniego cmentarza, tym bardziej przemawia za nie lokowaniem na tym terenie inwestycji stwarzającej kolejne zagrożenie dla wód ponieważ je zwiększa a nie zmniejsza, nawet przy zastosowaniu najbardziej nowoczesnych technologii. Nawet najbardziej sprawny system ochrony nie jest w 100% skuteczny. Przeprowadzone przez organ i wnioskującego o ustanowienie stref ochronnych analizy wskazały, że przedostanie się w razie awarii substancji ropopochodnych do gruntu i w konsekwencji wód podziemnych mogłoby doprowadzić do trwałego zanieczyszczenia warstwy wodonośnej i skutkować koniecznością zaniechania eksploatacji wód podziemnych w tym rejonie.

Skarżący, w odpowiedzi na opinie, pismem z 26 marca 2012 r. przedstawili opinię techniczną określającą sposoby wykonywania zabezpieczeń środowiska gruntowo-wodnego przed ewentualnym wpływem stacji paliw opracowaną przez R. R., który zaproponował zastosowanie III stopni zabezpieczania tj. płaszcze wewnętrzne i zewnętrzne zbiorników i szczelną wannę żelbetowej, co jego zdaniem eliminuje ewentualny wpływ rozszczelniania się zbiorników na środowisko gruntowo-wodnych. W odpowiedzi na tę opinię został sporządzony przez P. Spółka z.o.o. Dodatek nr. 3 do dokumentacji hydrologicznej w którym opiniujący odniósł się do treści tej opinii w zakresie zagadnień hydrogeologicznych (również pismo z 22 maja 2012 r.), opowiadając się za bezwzględną koniecznością ustanowienia stref ochronnych i wskazując na tworzący się w okolicach studni głębinowych lokalny dział wód co powoduje, że wody podziemne z rejonu projektowanej stacji benzynowej spływałby do tych studni, powołali się na nieaktualność zapisów zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko i dotyczących opisu warunków hydrogeologicznych i określając zakres nieaktualności. Zdaniem opiniujących lokalizacja tego typu obiektów w sferze spływu wody do studzień stanowiących podstawowe i jedyne źródło zaopatrzenia w wodę W. okolicznych miejscowości stwarza potencjalne niebezpieczeństwo dla jakości wód podziemnych. Istotnie nie odnieśli się oni do kwestii technicznego zabezpieczenia przed awarią. Wydający rozporządzenie natomiast w jego uzasadnieniu wskazał, że zakaz budowy stacji paliw jest uzasadniony możliwością "toksycznego zanieczyszczenia wód podziemnych w razie awarii".

Skarżący ponadto złożyli dokumentację geologiczną sporządzoną przez G. oraz odpowiedź na dokument "Dodatek nr 3" z której wynika, że budowa stacji paliw stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa wód powierzchniowych nawet przy zastosowanych nowoczesnych zabezpieczeń zapewniających ochronę tych wód. Warunkiem zminimalizowania zagrożenia będzie zastosowanie wysokiej jakości materiałów i prawidłowego zainstalowania urządzeń zabezpieczających (str. 18 tej dokumentacji).

W toku postępowania sądowego skarżący złożyli także opinię dotyczącą możliwości zlokalizowania stacji paliw sporządzoną prze dr. hab. inż. M. P. z której wynika, że zaproponowane zabezpieczenia wymienione wcześniej (trzystopniowy stan zabezpieczenia z systemem monitorowania ich szczelności), szczelne place dystrybucyjne i przyjmowania paliw z kanalizacją deszczową wyposażoną w urządzenia podczyszczające, szczelne instalacje technologiczne paliwa ze spadkiem do zbiorników i ciągłe monitorowanie stanu czystości płytkich wód poziomu czwartorzędu za pomocą piezometrów eliminuje ewentualny wpływ rozszczelniania się zbiorników znajdujących się pod ziemią oraz awarii cysterny na terenie stacji na środowisko gruntowo-wodne. Jego zdaniem warstwy glin piaszczystych i glin zwałowych występujące na terenie planowanej inwestycji stanowią naturalną barierę izolacyjną nad chronionym kredowym poziomem wodnonośnym. Spływ wód powierzchniowych i gruntowych odbywa się ponadto z południa na północ w więc od ujęcia w kierunku stacji paliw czyli nie tak jak to wskazywała opinia sporządzona na zlecenie WZWiK odwrotnie.

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. pismem z 14 września 2012 r. podtrzymał swe stanowisko co do ustanowienia stref ochronnych ujęć wodnych wskazując na pozytywne uzgodnienie przez Marszałka Województwa [...] dokumentu dodatek nr. 3. Na podstawie tych dokumentów Dyrektor, posiłkując się opinią Marszałka Województwa [...] uznał jednak, że ryzyko awarii jest na tyle duże że nie uzasadniona jest zgoda na ulokowanie na terenie m.inn działek skarżących stacji paliw. W ocenie Sądu taka decyzja nie jest sprzeczna z prawem.

Sąd oceniając czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dokonuje tej oceny przez pryzmat przysługującego stronie interesu prawnego. Skarżący posiadają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego ponieważ są współwłaścicielami nieruchomości objętej strefą ochrony ujęć wody.

Interesu tego nie posiadają natomiast wnoszący o uznanie ich za uczestników postępowania A. S. i J. S. gdyż ich działki położone są poza tą strefą. Z tych powodów Sąd na rozprawie oddalił ich wniosek o dopuszczenie ich do udziału w sprawie uczestnika postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a. a contario).

Naruszenie interesu prawnego przy wydawaniu rozporządzenia będącego aktem prawa miejscowego ma miejsce wtedy gdy w trakcie procedowania zostały naruszone zasady stanowienia prawa, tryb lub właściwość organów.

Jak to zostało stwierdzone w pierwszej części uzasadnienie Sąd nie uznał aby został naruszony tryb postępowania gdyż wniosek o wszczęcie procedury legislacyjnej został złożony przez podmiot posiadający stosowne pełnomocnictwo, uzyskano uzgodnienie Wojewody – zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W toku procedury Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na bieżąco odnosił się do zarzutów skarżących którzy kwestionowali przyjęte w projekcie rozwiązania, kierując pisma do ich pełnomocnika jak również udzielał odpowiedzi na inne wnioski – w tym do Stowarzyszenia "W.", zasięgał opinii w związku ze składanymi przez Skarżących opiniami. Na bieżąco uczestnicy postępowania – wbrew temu co piszą skarżący mieli dostęp do dokumentacji gromadzonej przez Dyrektora – co wynika z analizy akt postępowania, dowodów doręczeń oraz maili. Ponieważ na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa wodnego w zakresie ustanawiania stref ochronnych brak jest podstaw prawnych do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. II OSK 210/05, Baza orzecznicza NSA) oceny legalności rozporządzenia należy dokonać na podstawie przepisów art. 58 prawa wodnego. Ne zwalnia to jednak Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do stosowania zasad prawidłowej legislacji sprowadzających się przede wszystkim do rozważenia istotnych elementów mających wpływ na treść podjętej merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym wypadku mając na uwadze wszystkie znajdujące się w sprawie opinii specjalistów Dyrektor uznał ostatecznie, co wynika z treści licznych pism kierowanych do pełnomocnika skarżących, że zagrożenie awarią przy tak bliskiej odległości od ujęcia wody, mimo możliwości zastosowania różnego rodzaju zabezpieczeń, jest na tyle możliwe, że uzasadnia objęciem terenu działki skarżących strefą ochronną. W ocenie Sądu ważąc dwie wartości a mianowicie prawo właściciela do zabudowania swojej działki konkretnymi obiektami tj. stacją paliw oraz dobro ogólnonarodowe jakim jest prawo mieszkańców W. do korzystania z czystej wody bez obawy jej (nawet potencjalnego) zanieczyszczenia słusznie uznano, że drugie z nich ma priorytet. Po pierwsze dlatego, że służy większej liczbie ludności i zaspokojeniu im potrzeb podstawowych (zaopatrzenia w czystą wodę), po drugie nie ogranicza w sposób absolutny prawa własności skarżących gdyż mogą na tym terenie wybudować inne obiekty nie stwarzające zagrożenia dla wód podziemnych, po trzecie zlokalizowanie tego rodzaju obiektu nie jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania wspólnoty lokalnej gdyż jest to w istocie inwestycja komercyjna służąca co prawda większej liczbie ludzi ale nie priorytetowa czyli niezbędna z punktu widzenia potrzeb miasta, po czwarte zgodnie z art. 51 ustawy prawo wodne ustanowienie strefy ochronnej ma na celu przede wszystkim zapewnienie odpowiedniej jakości ujmowanej wody i ochronę zasobów wodnych. Tym samym ogólnie pojmowany interes społeczny polegający na ochronie wód przemawia za uznaniem, że tego rodzaju inwestycja z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia ekologicznego nie powinna być na tego rodzaju gruntach położonych w sąsiedztwie ujęć wody możliwa do realizacji. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można dopatrzyć się w treści rozporządzenia naruszenia przepisów prawa w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Powołane wyżej przepisy prawa pozwalają na ustanawianie stref ochronnych. Powołany przepis art. 51 prawa wodnego wskazuje na cel jakiemu ma służyć ustanowienie strefy ochronnej. Jest nim zapewnienie odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronę zasobów wodnych. Ustanowione zakazy i nakazy nie mogą, co jest oczywiste być dowolne lecz muszą być związane z tymi celami.(por. wyrok WSA w Kielcach z 19 listopada 2008 r II SA/Ke 674/08, Lex 530036). Cel w postaci ochrony ujęć wody i ochrona przed awarią mogąca skutkować katastrofą ekologiczną jest w tym wypadku celem nadrzędnym w porównaniu do prawa komercyjnego wykorzystania działki skarżących. W świetle treści rozporządzenia nie ma przeszkód aby skarżący w innych sposób zabudowali nieruchomość o ile przyjęte przez nich rozwiązania nie będą zagrażały bezpieczeństwu wód podziemnych. Przyjęte zatem w rozporządzenie rozwiązania nie są nadmiernie uciążliwe a tym samym nie został naruszona zasada proporcjonalności o jakiej stanowi art. 31 Konstytucji. Wprost przeciwnie. Przyjęte rozwiązania, wynikające z ustawy tj. art. 58 ustawy prawo wodne, konieczne są dla ochrony środowiska i zdrowia gdyż służą zachowaniu na dotychczasowym poziomie stanu wód, bakteriologicznej ich czystości – co wynika zresztą z wszystkich znajdujących się w aktach opinii i nie obciążają właścicieli ponad konieczną miarę. Rozporządzenie nie wprowadza bowiem absolutnego zakazu budowy czegokolwiek na działkach skarżących a więc nie ogranicza ich prawa własności w sposób sprzeczny z prawem. Fakt, że skarżący pragną na tym terenie wybudować stację paliw nie obliguje Państwa – tak jak to wywodzą skarżący w piśmie z 2 kwietnia 2013 do zapewnienia im uzyskania tego prawa. Zasada lojalności Państwa do obywateli nie sprowadza się do zapewnienia temu obywatelowi 100% gwarancji realizacji jego praw. Polega ona przede wszystkim na tym, że obywatel ma prawo liczyć na poszanowanie jego praw, równe traktowanie w podobnych stanach faktycznych i rozważenie słusznego interesu obywatela i interesu społecznego przy decydowaniu o istotnych sprawach obywateli (por wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 674/08, LEX nr 530036).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że sąd oceniający legalność kwestionowanego aktu nie ocenia jego merytorycznej treści, gdyż nie ma tego rodzaju wiedzy specjalnej, a jedynie ocenia przebieg postępowania które doprowadziło do jego wydania oraz logiczność rozumowania decydenta. W tych granicach Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień które musiałyby skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.