Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2a usyt. 2, art. 19 ust. 2, art. 39 ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. J. i R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr[...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz B. J. i R. J. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1429/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku B. J. i R. J., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] przez Zastępce Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury ZDMiKP w [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...] na terenie działek drogowych nr [...] i nr [...], obr. [...] w [...] przyłącza gazu, tj. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w okresie od dnia [...].2014 r. do [...].2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawcy w niniejszej sprawie kwestionują jakoby działka nr [...], obr. [...] będąca w ich użytkowaniu wieczystym stanowiła drogę publiczną. W konsekwencji ich zdaniem w odniesieniu do wskazanej działki brak było możliwości wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W związku z czym Kolegium wskazało, że na przedłożonej na jego wezwanie przez Prezydenta [...] mapie, część wskazanej działki stanowi fragment ul. [...]. Również zgodnie z aktualnym wypisem i wyrysem z rejestru gruntów część tejże działki oznaczona została symbolem "dr" jako droga, stanowiąca część ulicy [...]. Ulica [...] w B. została natomiast zaliczona do dróg lokalnych miejskich województwa bydgoskiego na mocy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...] 1988 r., Nr [...], poz. [...]). Ulica [...] w [...] jest również wymieniona jako droga gminna w załączniku do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] 1999 r. w sprawie zaliczenia ulic do dróg gminnych. Teren ten został ponadto objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Osiedla [...]" w [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] 2009 r. i zgodnie z jego postanowieniami, działka nr [...], obr [...] stanowi część terenu oznaczonego symbolem [...]- teren drogi publicznej – ulica klasy lokalnej (ul. L.). Z informacji Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] wynika dodatkowo, że na przedmiotowej działce znajduje się jezdnia bitumiczna, chodnik oraz zatoka postojowa. Faktu wykorzystania części przedmiotowej nieruchomości jako drogi nie negują również sami wnioskodawcy.

Kolegium wskazało, że mając powyższe na uwadze Prezydent jako zarządca drogi gminnej, zgodnie z art. 19 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 3 i ust. 3 a ustawy o drogach publicznych, był uprawniony do wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w niej (jako w pasie drogowym ul [...]) przyłącza gazu, tj. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w okresie od dnia [...].2014 r. do [...].2016 r.

Kolegium zwrócił uwagę, że zgodnie z ujawnionymi informacjami w księdze wieczystej nr [...] wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi działki nr [...], objętej tą księgą wieczystą, a zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych grunty stanowiące drogi publiczne nie mogą zostać przekazane w użytkowanie wieczyste.

Wskazało też, że użytkownik wieczysty ma prawo do wystąpienia z roszczeniem z tytułu ograniczenia wykonywania użytkowania wieczystego, które pozostaje w sferze stosunków cywilnoprawnych między właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym.

Organ nie dopatrzył się także innych wad kwestionowanej decyzji powodujących jej nieważność, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. i R. J. (dalej jako: "skarżący") wskazali, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego i sprzedaż takiej drogi, jak również czynność ustanowienia użytkowania wieczystego byłaby nieważna. Nie do pogodzenia z tą zasadą są więc, zdaniem skarżących, dokonane w decyzji ustalenia, że działka nr [...] jest drogą publiczną, a jednocześnie jest przedmiotem użytkowania wieczystego. Jeżeli działka ta byłaby drogą publiczną to nie może istnieć prawo użytkowania wieczystego. Jeśli natomiast prawo takie istnieje, to działka ta nie może mieć charakteru drogi publicznej. Wobec powyższego koniecznym było ustalenie, czy działka nr [...] najpierw zyskała status drogi publicznej a dopiero doszło do dokonania czynności prawnej ustanowienia użytkowania wieczystego - co pociągałoby za sobą nieważność tej czynności, czy tez odwrotnie – działka ta najpierw była przedmiotem użytkowania wieczystego – co uniemożliwia nabycie przez nią statusu drogi publicznej bez uprzedniego wywłaszczenia użytkowników wieczystych. W związku z tym skarżący wskazali, że zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w roku 1991 w akcie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną. Tym samym żadne późniejsze zdarzenia ani czynności prawne nie mogły sprawić, że działka nr [...] stała się drogą publiczną. Skarżący wywiedli przy tym, że fakt ustanowienia użytkowania wieczystego w akcie tej rangi nakazuje domniemywać, że istniały ku temu przesłanki prawne i działka nie była wówczas drogą publiczną. Skarżący zwrócili też uwagę, że jedynie przywołana przez organ uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej została podjęta przed datą ustanowienia użytkowania wieczystego i jak wynika z uzasadnienia organu zalicza się w niej ulicę L. do dróg publicznych, a więc w uchwale tej nie ma mowy o konkretnych działkach, w tym o działce nr [...] znajdującej się na ślepym końcu ulicy [...]. Zdaniem skarżących organ powinien zbadać czy w dniu podejmowania uchwały ulica ta była zabudowana i zagospodarowania w ten sam sposób jak dziś, tj. między innymi jezdnią bitumiczną i czy działka nr [...] stanowiła w tym czasie część ulicy [...] w sensie faktycznego użytkowania tej działki jako części ciągu komunikacyjnego. W ocenie skarżących wszystkie istniejące okoliczności sprawy nakazują domniemywać, że działa ta wchodziła w skład przedsiębiorstwa państwowego, które została skomercjalizowane poprzez przekształcenie w spółkę akcyjną. Jako element tego przekształcenia ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego.

Skarżący zakwestionowali pozostałe powołane w uzasadnieniu decyzji Kolegium dokumenty wskazując, że z uwagi na datę powstania nie mogą one mieć w sprawie znaczenia. Dodali też, że oznaczenie geodezyjne części działki nr [...] symbolem "dr" nie ma żadnego związku z jej rzekomym statusem jako drogi publicznej. Z uwagi na brak określenia przedmiotowego zasięgu uchwały bez znaczenia pozostaje też uchwała Rady [...] nr [...]. Żadnego wpływu na stan sprawny nieruchomości nie ma tez określenie jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że jeśli organy administracji chciałyby uznać działkę nr [...] za drogę publiczną, musiałyby albo wywłaszczyć użytkowników wieczystych, albo doprowadzić do ustalenia, że prawo użytkowania wieczystego nigdy nie powstało – co nie nastąpiło.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że podziela ustalenia poczynione przez skład orzekający w pierwszej instancji, nie uznając przy tym za uzasadnione zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium wywiodło, że materiał dowodowy, który dysponował organ pierwszej instancji, jednoznacznie wskazywał na to, że część działki nr [...], obr. [...] stanowi fragment ul. [...], która zgodnie z aktami prawa miejscowego, została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Fakt, ze część przedmiotowej działki stanowi drogę potwierdza wydruk mapy, przedłożonej na wezwanie Kolegium przez organ pierwszej instancji, a także aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów, stanowiący zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Z 2015 r., poz. 520 ze zm.) urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowania administracyjnych. Ulica [...] została natomiast zaliczona do dróg lokalnych miejskich województwa bydgoskiego na mocy uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Ulica [...] w [...] jest również wymieniona jako droga gminna w załączniku do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] 1999 r. w sprawie zaliczenia ulic do dróg gminnych. Teren ten został nadto objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" w B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] grudnia 2009 r. i zgodnie z jego postanowieniami, działka nr [...], obr. [...] stanowi część terenu oznaczonego symbolem [...] – teren drogi publicznej – ulica klasy lokalnej (ul. L.).

Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia wszystkich dowodów, wskazując, że ewentualne przeprowadzenie takich dowodów w żaden sposób nie mogłoby wpłynąć na dokonaną ocenę prawidłowości decyzji Prezydenta [...]. Postępowanie nieważnościowe nie jest bowiem postępowaniem właściwym do dokonywania kontroli poprawności danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków, księdze wieczystej, czy też do oceny ważności umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że Prezydent [...] jako zarządca drogi gminnej, zgodnie z art. 19 ust. 2 w związku z art. 39 ust.3 i ust. 3A ustawy o drogach publicznych był uprawniony do wydania w stosunku do tej nieruchomości decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w niej, jako w pasie drogowym ul. [...], przyłącza gazu tj. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Kolegium przyznało, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący są użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki, jednakże z punktu widzenia rozstrzygnięcia decydujące jest to, że grunty stanowiące drogi publiczne nie mogą być przekazywane w użytkowanie wieczyste.

Kolegium nie dostrzegło by kwestionowana decyzja Prezydenta [...] była obarczona jakiegokolwiek typu wadami powodującymi jej nieważność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych może być jednocześnie drogą publiczną, a także naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w wyczerpujący sposób okoliczności dotyczących nadania statusu drogi publicznej ul. [...] i zakresu przedmiotowego aktów prawnych w tym przedmiocie. Skarżący zwrócili uwagę, że żadna z przywołanych przez organ okoliczności nie przesądza o tym, że działka nr [...] może być zakwalifikowana jako droga publiczna, powtarzając argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za zasadną.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym i zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2014 r. z uwagi na zachodzącą przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267; ze zm - dalej k.p.a.) – tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Chodzi więc o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej będzie miało więc miejsce m.in. w sytuacji gdy w kwestionowanym rozstrzygnięciu oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie.

O rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić natomiast tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

Kwestionowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] o zezwoleniu inwestorowi na zlokalizowanie w pasie drogowym ulicy [...] na terenie działek nr [...], obr [...] w B. przyłącza gazu, została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 260).

Zgodnie z art. 39 ust. 3 cyt. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

W świetle natomiast przepisu art. 39 ust. 3a cyt. ustawy w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Zdaniem skarżących zastosowanie powyższych przepisów nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem działka nr [...] nie jest drogą publiczną, gdyż stanowi własność prywatną – jest przedmiotem użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do powyższego wyjaśnić w tym miejscu należy, że nieruchomości będące drogami publicznymi nie mogą być, w świetle treści art. 2 a ust. 1 ustawy o drogach publicznych przedmiotem użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z treścią art. 2a. ust. 1 ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a w świetle ust. 2 tegoż przepisu drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Konsekwencją, wynikającego z powyższych przepisów, publicznoprawnego charakteru własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74).

Jak wynika z pism skarżących, na to, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność prywatną (została oddana w użytkowanie wieczyste) wskazywać ma w szczególności treść księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionując, faktu, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, skoncentrowało się na dowodzeniu, że stanowi ona drogę publiczną. Powołało się w związku z tym na wydruki mapy, przedłożone przez Prezydenta, aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów - wskazujące na to, że działka nr [...] stanowi drogę i część ulicy [...], a także na uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] 1988 r., Nr [...], poz. [...]), uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] 1999 r. w sprawie zaliczenia ulic do dróg gminnych oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" w [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] 2009 r. – wskazujące na to, że ulica [...] stanowi drogę publiczną.

Należy w związku z tym stwierdzić, że w ocenie Sądu na podstawie, żadnego z przywołanych przez organ dokumentów w sposób jednoznaczny nie można uznać, że działka nr [...] jest drogą publiczną. Zgodzić się należy bowiem, ze stroną skarżącą, że wydruk mapy uzyskany od Prezydenta, nieoznaczony w sposób wskazujący na to przez kogo i dla jakich celów został sporządzony, nie jest dokumentem na podstawie, którego można ustalić się stan prawny nieruchomości.

Jeśli zaś chodzi o wypis i wyrys z ewidencji gruntów, to teoretycznie tego typu dokument mógłby być dla organu administracji wystarczającym źródłem informacji o stanie prawnym nieruchomości. W niniejszej jednak sprawie z przedłożonego wypisu i wyrysu z rejestru gruntu nie wynika by przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę publiczną. W wypisie tym wskazuje się, że na działce nr [...] występują użytki gruntowe w postaci – terenu przemysłowego (oznaczenie "Ba") i drogi (oznaczenie "dr")

Wskazać w tym miejscu należy, że do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2013r., poz. 1635; ze zm.) i § 66-68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, iż do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Przy tym dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne, zgodnie z § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w danych ewidencyjnych wskazuje się też numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję.

Skoro z uzyskanego wypisu i wyrysu gruntów nie wynika by dla przedmiotowej działki w ewidencji gruntów został wskazany numer drogi, ani nazwą ulicy, to należy uznać, że dokumenty te wskazują, że działka ta składa się w części z drogi wewnętrzną nie zaś drogi publicznej. Do dróg wewnętrznych, niezaliczanych w świetle treści art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (cyt. wyżej) do dróg publicznych, nie mają zastosowania przepis art. 39 ustawy, co oznacza, że o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie może orzekać zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej.

Również pozostałe dokumenty przywołane przez Kolegium, nie wskazują, w ocenie Sądu, by przedmiotowa nieruchomość stanowiła (w całości lub części) drogę publiczną. Dowodzą one bowiem jedynie, że ulica [...] jest drogą publiczną nie zaś, że działka nr [...] ma taki status. Okoliczność, że nieruchomość oznaczona nr [...] (zakwalifikowana, zgodnie z wypisem z ewidencji, do dróg, jednakże bez wskazania, że jest to droga publiczną) jest przedłużeniem pasa drogowego stanowiącego ulicę L., zaliczoną do dróg publicznych, nie przesądza bowiem o tym, że nieruchomość nr [...] jest tym samym (w części) drogą publiczną. Uznanie przedstawionej wyżej argumentacji organu za prawidłową, prowadziłoby do sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości ustalany jest jedynie na podstawie stanu faktycznego.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy z zebranego materiału dowodowego nie wynika by przedmiotowa nieruchomość stanowiła (w całości lub części) drogę publiczną. Tym samym nie można uznać, że Prezydent [...] w sposób zgodny z prawem na podstawie przepisów art. 39 ust. 3 i 3 a ustawy o drogach publicznych zezwolił inwestorowi na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza gazu. Takie rozstrzygnięcie w oparciu o przepis materialny odnoszący się do stanu faktycznego diametralnie odmiennego od stanu występującego w sprawie, jak już wcześniej wskazano, oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej i stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę uzasadniają stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Mając na uwadze przekonanie Kolegium, że znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z ewidencji gruntów (w powiązaniu z innymi dokumentami) w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną, dodać należy, że nawet gdyby z ewidencji gruntów i budynków wynikało, że przedmiotowa działka stanowi drogę publiczną (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie), to i tak pozostałaby do wyjaśnienia kwestia niezgodności tego wpisu z treścią księgi wieczystej. Jak bowiem wcześniej wskazano, droga publiczna nie może być oddana w użytkowanie wieczyste. Organ administracji prowadząc postępowanie główne (rozpoznając sprawę w trybie zwykłym), świadomy, że z księgi wieczystej nieruchomości wynika, że została ona przekazana w użytkowanie wieczyste stronie, nie może tej informacji zignorować. Powinien w takiej sytuacji powziąć wątpliwość, co do prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów i budynków, stanowiącego jedyny dokument wskazujący, że nieruchomość stanowi drogę publiczną.

Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707, z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a domniemanie to może być obalone, co do zasady, wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, OSNC 2011/9/96 i cyt. tam orzecznictwo). Wpis w księdze wieczystej jest zatem wiążący i organy muszą orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń.

Oczywiście w takiej sytuacji istniałaby możliwość, że zarówno wpis w księdze wieczystej, jak i w ewidencji gruntów i budynków byłyby zgodne ze stanem prawnym - co oznaczałoby, że doszło do niezgodnego z prawem przekazania nieruchomości stanowiącej drogę publiczną w użytkowanie wieczyste lub ustanowienia drogi publicznej na nieruchomości użytkowanej wieczyście. Jednakże organ administracji prowadząc postępowanie główne powinien zaistniałe wątpliwości wyjaśnić, dokonując ustaleń, co do poprawności wpisu w ewidencji gruntów i budynków, przez sięgnięcie w szczególności po dokumenty stanowiące podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów wskazującego na to, że działka stanowi drogę publiczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na to, że niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, nie było wprawdzie zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego, co do istoty sprawy rozstrzygniętej, nie oznacza to jednak, że mogło zignorować wątpliwości, co do prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów i budynków, wskazującego w ocenie Kolegium na to, że przedmiotowa nieruchomość stanowi w części drogę publiczną. W tej sytuacji bowiem, organ, nie dysponując żadnym dowodem potwierdzającym prawidłowość wypisu z ewidencji gruntów, powinien uznać, że istniały uzasadnione wątpliwości, co do tego czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a tym samym czy ma do niej zastosowanie przepis art. 39 ustawy o drogach publicznych. Udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie przyłącza gazu na nieruchomości, co do której nie ustalono w sposób jednoznaczny czy stanowi ona drogę publiczną należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. tj. z 2012, poz. 270; ze zm.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (200 zł wpis sądowy, 17 zł opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa oraz 240 zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490)