Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 53/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 3 ust. 1 pkt 1 art. 4 ust. 1 pkt 1 art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. E. G. wystąpił do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) podanie daty ogłoszenia pierwszego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnej wojewody dotyczącej działki siedliskowej,

2) podanie daty ogłoszenia pierwszego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnej wojewody dotyczącej działki siedliskowej położonej w Gminie [...],

3) udostępnienie treści wszystkich znajdujących się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego wyroków sądowych stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych wojewody dotyczących działek siedliskowych.

Skarżący wskazał przy tym, że działki siedliskowe to działki przekazane do Skarbu Państwa (bez zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności) przez rolników ubiegających się o przyznanie emerytury.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", i wezwał go do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że po bezskutecznym upływie ww. terminu, wydana zostanie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] września 2021 r. wnioskodawca stwierdził, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. wymaga jedynie wyszukania informacji, co nie stanowi jej przetworzenia. Przedstawił również argumentację dotyczącą - występującej jego zdaniem - praktyki sprzedaży działek siedliskowych przez gminy wskazując, że ujawnienie treści wyroków sądowych stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych Wojewody dotyczących ww. działek jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda [...], powołując w podstawie prawnej art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej dotyczącej: 1) daty ogłoszenia pierwszego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnej wojewody dotyczącej działki siedliskowej; 2) daty ogłoszenia pierwszego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnej wojewody dotyczącej działki siedliskowej, położonej w Gminie [...]; 3) treści wszystkich znajdujących się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego wyroków sądowych stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych wojewody dotyczących działek siedliskowych - z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacja, której udzielenia domaga się wnioskodawca, jest informacją publiczną. Żądane dane są bowiem zawarte w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnych wydanych przez Wojewodę. Informacja ta, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Uzasadniając swe stanowisko w powyższym zakresie organ powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Nadto wskazał, że nie prowadzi wykazów, zestawień, które pozwalałyby na "gotowe" udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wskazał nadto, że posiada wnioskowane informacje, jednakże ich udzielenie wymaga przejrzenia każdego z osobna postępowania komunalizacyjnego prowadzonego przez Wojewodę, od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie której stwierdzono nabycie z mocy prawa przez właściwą gminę nieruchomości Skarbu Państwa, celem ustalenia w odniesieniu do których z powyższych decyzji wpłynęły wnioski o stwierdzenie nieważności, a następnie zapadły wyroki sądowe. Ponadto realizacja wniosku wymaga sporządzenia kserokopii dokumentów oraz ich udostępnienia w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Przygotowanie żądanych informacji wymagałoby oddelegowania pracowników merytorycznych, co w konsekwencji spowoduje zaniechanie realizacji bieżących spraw. Wszystkie działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Organ zaznaczył przy tym, że wnioskodawca nie zawęził zakresu wniosku poprzez podanie takich danych jak: ramy czasowe, znak sprawy, numer działki.

Dalej organ I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie chodzi przy tym o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. O szczególnie istotnym charakterze interesu publicznego decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej.

Wnioskodawca, udzielając odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nie wykazał interesu publicznego, dlatego też nie ma możliwości uwzględnienia złożonego wniosku i w konsekwencji udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. E. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wskazał, że organ I instancji błędnie uznał, iż objęta wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. informacja, stanowi informację publiczną przetworzoną. Stwierdził, że przed złożeniem wniosku posiadał wiedzę o wydaniu przez sądy kilku (nawet nie kilkunastu) wyroków stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych Wojewody dotyczących działek siedliskowych. Organ nie przedstawił żadnych danych wskazujących na posiadanie znacznie większej ilości orzeczeń sądowych dotyczących takich wyroków (choć przyznał się do samego faktu ich posiadania). Nie wiadomo więc jakie okoliczności stanowią uzasadnienie dla stanowiska przyjętego przez organ w niniejszej sprawie. Organ nie przedstawił żadnych dowodów na to, że żądana informacja wymaga przetworzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że rozpoznanie wniosku wymaga dokonania "analiz, zestawień, wyciągów" dokumentów. Organ nie wykazał również, że w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w udostępnieniu wnioskowanej informacji pomimo argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia [...] września 2021 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Podkreślił, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, tj. powinna uwzględniać uwarunkowania każdej konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, anonimizacji i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania tak wielu pracowników, że będą one powodować zakłócenia normalnego toku działania adresata wniosku i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o informację wytworzoną specjalnie dla wnioskodawcy, według kryteriów przez niego wskazanych. Przetworzenie informacji nie zawsze jest równoznaczne z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia.

W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji, uzasadnione jest zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako informacji przetworzonej. Przygotowanie oraz udostępnienie informacji w żądanym przez wnioskodawcę zakresie i w określonej formie wymagałoby przeprowadzenia czasochłonnej i szczegółowej analizy oraz weryfikacji danych przez Wojewodę dla wskazanego okresu czasu.

W ocenie organu II instancji nie można dopatrzyć się w sprawie istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Przesłanki tej nie wypełnia prezentowana przez wnioskodawcę abstrakcyjna argumentacja, a w szczególności subiektywne stwierdzenie, że opisany w odwołaniu "mechanizm, który promuje demoralizację kadr urzędniczych, musi być niezwłocznie zatrzymany".

Reasumując organ II instancji stwierdził, iż wobec niewykazania przez wnioskodawcę wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz jej nieustalenia przez Ministra SWiA działającego z urzędu, brak było podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem informacji przetworzonej w żądanym zakresie.

Pismem z dnia 24 grudnia 2021 r. E. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] listopada 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji;

- rozstrzygnięcie sprawy poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji,

- zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł w szczególności, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej prostej. Zaznaczył, że czynności polegające na wydrukowaniu orzeczeń, a następnie na wykreśleniu danych osobowych (wrażliwych) nie świadczą o przetworzeniu informacji. Są to zabiegi techniczne, a nie intelektualne, które miałyby prowadzić do powstania nowych dokumentów. Do udzielenia wnioskowanych informacji wystarczy zgromadzenie danych, które znajdują się już w dyspozycji organu, a więc ich przekształcenie. Wyszukiwanie żądanych dokumentów nie dotyczy całego zasobu archiwum zakładowego ze względu na istnienie rejestru w postaci książki korespondencyjnej. Książka zawiera informacje o doręczonych przesyłkach z sądu w postaci uporządkowanej chronologicznie, zatem odpowiedź na pytanie 1 wniosku nie wymaga dodatkowego sortowania dokumentów. Tym samym udzielenie odpowiedzi nie jest ani czasochłonne, ani nie wymaga żadnego wysiłku kreatywnego.

Skarżący stwierdził również, że uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólne, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do stanowiska organu.

Nadto podniósł, że udostępnienie wnioskowanej informacji leży w szczególnym interesie publicznym. Wskazał, że problematyka sprzedaży działek siedliskowych z zabudowaniami będącymi odrębnym przedmiotem własności jest przedmiotem jego zainteresowania od 4 lat, i ze względu na zgromadzenie wiedzy w tym zakresie jest w stanie zaproponować rozwiązania, które umożliwią zmianę stosowanej dotychczas w tym względzie praktyki organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W związku z tym wskazać należy, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.

Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p, który w punkcie 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.

Z powyższego przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie wynika, że orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych (ich treść i postać) są informacją publiczną.

Jak wynika z akt sprawy, powyższe kwestie, co do zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec adresata wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz przedmiotu wniosku, nie były sporne w niniejszej sprawie.

Spór sprowadza się natomiast do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej - czy jest to informacja publiczna prosta (jak podnosi skarżący), czy też przetworzona (jak twierdzi podmiot zobowiązany), której udostępnienie wymaga wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; publ. j.w.). Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu). A więc również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.). Jeżeli więc udostępnienie informacji prostych wymagałoby analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, to działania takie, z uwagi na wymagany nakład pracy, czasochłonność i w związku z tym zakłócenie normalnego toku pracy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, stanowią podstawę przyjęcia, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1362/17, publ. j.w.).

Przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostra i musi być rozpatrywana przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, publ. j.w.). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14 (publ. j.w.), każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne. Konieczne jest bowiem stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13, publ. j.w.). Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa - podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, publ. j.w.).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, z jakich konkretnie powodów organ I instancji przyjął, a stanowisko to zaakceptował organ II instancji, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego.

Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powinna zawierać argumenty przemawiające za przyjętą przez organ kwalifikacją żądanej informacji. Nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, lecz konieczne jest powołanie się na konkretne argumenty odnoszące się do zakresu zadań związanych z realizacją indywidualnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Takich konkretnych argumentów organy administracji w wydanych w sprawie decyzjach nie przedstawiły.

W decyzji organu I instancji wskazano na brak "gotowej" informacji, odpowiadającej zakresowi wniosku. Stwierdzono, że realizacja wniosku wymagałaby przejrzenia akt każdego (od daty wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją, ustalenia w odniesieniu do których z powyższych decyzji wpłynęły wnioski o stwierdzenie nieważności, a następnie zapadły wyroki sądowe. Wskazano również, że sporządzenie kserokopii wyroków wymagałoby oddelegowania pracowników merytorycznych, co skutkowałoby zaniechaniem realizacji bieżących spraw.

Organ powołał się zatem w sposób bardzo ogólny na konieczność podjęcia ww. czynności nie podając choćby w przybliżeniu ilości akt postępowań komunalizacyjnych wymagających przejrzenia, nie wskazał również jakiej ilości wyroków dotyczy wniosek pomimo tego, że - według twierdzeń skarżącego - liczba wnioskowanych wyroków nie przekracza kilkunastu. Organ nie wyjaśnił też w sposób przekonujący, że nie jest w stanie ustalić na podstawie prowadzonych ewidencji, ilu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zakończonych wyrokami sądowymi) dotyczy wniosek. Organ stwierdził jedynie, że nie prowadzi "zestawień i wykazów", które pozwoliłyby na udostępnienie żądanej informacji. Nie wyjaśnił jednak w jaki sposób ewidencjonuje wpływającą korespondencję, akta spraw administracyjnych i postępowań sądowych. Nie wyjaśnił również, czy są to rejestry prowadzone w formie papierowej, czy elektronicznej. Organ nie określił również ilości pracowników merytorycznych, którzy mieliby wykonać wskazane czynności. Nie wyjaśnił jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby skierować do realizacji ww. zadań. Twierdzenia organu o hipotetycznym, negatywnym skutku zaangażowania pracowników w niniejszą sprawę dla funkcjonowania urzędu nie poddają się ocenie Sądu, bowiem nie są oparte na jakichkolwiek weryfikowalnych danych.

Istotne w sprawie jest również to, że dwa pierwsze pytania wniosku sprowadzają się do podania daty odpowiednio: pierwszego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody dotyczącej działki siedliskowej i pierwszego wyroku sądowego stwierdzającego nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody dotyczącej działki siedliskowej położonej w Gminie [...]. Zatem udzielenie odpowiedzi na ww. pytania wymaga jedynie wyszukania informacji w dostępnych organowi zasobach, przy czym samo wyszukanie tych informacji (przy założeniu że nie wiąże się z nakładem pracy uniemożliwiającym realizację bieżących zadań organu, a ta okoliczność nie została w sprawie wykazana), nie stanowi jej przetworzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Również wykonanie kserokopii dokumentów i ich anonimizacja nie czyni żądanej informacji przetworzoną, jeśli ilość dokumentów, a w związku z tym nakład pracy, nie skutkowałby zakłóceniem czy wręcz brakiem możliwości kontynuowania pozostałej działalności urzędu. Podkreślić w tym miejscu należy, że realizacja obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej jest również ustawową (bieżącą) działalnością organu i należy do przypisanych mu zadań.

Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję co do przetworzonego charakteru wnioskowanej informacji podzielił stanowisko organu I instancji. Nie przedstawił jednak żadnych przekonujących argumentów na jego poparcie wskazując, że "udostępnienie informacji wymagałoby przeprowadzenia czasochłonnej i szczegółowej analizy oraz weryfikacji danych przez Wojewodę dla wskazanego okresu czasu (...)". Przedstawiając tak ogólne stanowisko organ II instancji nie wyjaśnił powodów, dla których uznał za organem I instancji, że objęta wnioskiem informacja publiczna ma charakter przetworzony.

W uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji organy powołały liczne orzeczenia sądów administracyjnych, co jednak nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie administracyjnej. Wymogi uzasadnienia decyzji określa art. 107 § 3 k.p.a., mający zastosowanie na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, iż decyzja musi zwierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja organu I i II instancji w istocie nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie odnosi się bowiem do okoliczności faktycznych rozpatrywanej, indywidualnej sprawy, lecz zawiera ogólne stwierdzenia dotyczące czynności, które - co do zasady - mogą być podejmowane przez adresata wniosku w przypadku udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W tej sytuacji stanowisko organów odnośnie przetworzonego charakteru informacji objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. należy uznać za co najmniej przedwczesne. Organy nie przedstawiły przekonującej argumentacji dla przyjętego stanowiska co do kwalifikacji przedmiotu ww. wniosku. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy ww. wadliwą decyzję, narusza dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skutkowało to uchyleniem obu decyzji.

Odnośnie stanowiska organów, iż skarżący nie wykazał w toku postępowania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji wskazać należy, że na obecnym etapie kwestia ta nie miała przesądzającego znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Kluczowe pozostaje bowiem wyjaśnienie charakteru żądanej informacji publicznej (prosta czy przetworzona). Natomiast wykazanie (bądź nie) kwalifikowanego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będzie istotne w przypadku jednoznacznego wykazania przez organ, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Nadto poczyni niezbędne ustalenia faktyczne w celu wyjaśnienia czy wnioskowana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne czynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji Sąd stwierdza, że wobec uchylenia decyzji organu I i II instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), nie miał podstaw do wydania orzeczenia wskazującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie zaistniały ku temu przesłanki z art. 145a § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.