Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 204/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3 , 22, ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: art. 130 ust. 2 , 115 ust. 1 , 132 ust. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 262 i 264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Jacek Bursa Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Zielonki na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 12 grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów poniesionych w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Gminy Zielonki kwotę 340 / trzysta czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta K. postanowieniem z 10 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a.,

- w pkt. 1 zobowiązał Gminę Z. do zwrotu kwoty 172,20 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z 10 sierpnia 2012 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z.G. w wysokości 3585,00 za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0019 ha, objętą księgą wieczystą [...]obr. Z. jedn. ewid. Z. przejętą na rzecz Gminy Z. decyzją Starosty K. z 14 stycznia 2011 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej nr [...] "" (ul. Na [...])", sprostowaną postanowieniami Starosty K. z 11 lipca 2011 r. i z 22 sierpnia 2011 r.; o wypłacie ww. odszkodowania w wysokości 3 585,00 zł, w całości na rzecz Z..G. oraz o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Wójta Gminy Z. i, działającego w imieniu Gminy Z.

- w pkt. 2 wskazał, że kwotę 172,20 zł należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w terminie 14 dni - licząc od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek Wójta Gminy Z. z 6 października 2010 r. Starosta K. na podstawie art. 12 ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 póz. 1194 ze zm.), w dniu 14 stycznia 2011 r. wydał decyzję o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia: "Budowa drogi gminnej nr [...] I" (ul. Na [...])", obejmującą między innymi działkę nr [...] o pow. 0,0019 ha, położoną w Obr [...]i jedn. ewid. Z . Następnie Starosta K. postanowieniami z 11 lipca 2011 r. oraz z 22 sierpnia 2011 r. sprostował z urzędu oczywiste omyłki w w/w decyzji. Decyzją z 10 sierpnia 2012 r. Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania i wypłacie na rzecz Z.G. w wysokości 3585,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przejętą na rzecz Gminy Z. i ww. decyzją Starosty K. z 14 stycznia 2011 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z § 6 umowy nr [...] z 2 listopada 2011 r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 172,20 zł. Wobec powyższego kosztami wykonania operatu, na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a., obciążono gminę.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Z. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ewentualnie jego zmiany postanowienia poprzez obciążenie kosztami postępowania w całości organu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ, a to w szczególności naruszenie: art. 264 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a także pominięcie przepisów art. 262 kpa; art. 124 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na całkowitym braku uzasadnienia w zakresie tego z jakich przyczyn organ obciążył Gminę Z. kosztami sporządzenia operatu, którego obowiązek sporządzenia wynika z przepisów prawa.

W uzasadnieniu gmina argumentowała, że z treści art. 264 § 1i 2 k.p.a. wynika jedynie obowiązek ustalenia przez organ w drodze postanowienia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia. Przepis nie stanowi jednak podstawy do tego, aby owymi kosztami obciążyć gminę. Organ całkowicie pominął przepis art. 262 k.p.a. W niniejszej sprawie obowiązek uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości wynika z odrębnych przepisów, między innymi art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. Z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wobec powyższego, brak było podstaw do obciążania gminy powyższymi kosztami. Strona żaląca się odwołała się do wyroku WSA w Krakowie z 12. 03. 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 70/09, wyroku WSA w Białymstoku z 30. 03. 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 46/2010, wyroku NSA z 10. 111995 r., sygn. akt III SA 199/95. W zażaleniu nadmieniono również, że brak jest podstaw prawnych do stosowania do skutków zwłoki bądź opóźnienia w zapłacie kosztów postępowania odpowiednio przepisów kodeksu cywilnego. Zarzucono, że uzasadnienie postanowienia narusza art. 124 k.p.a.

Wojewoda postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z ww. inwestycją drogową Starosta K. i zawarł umowę o wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość nieruchomości przejętych na podstawie ww. decyzji Starosty K. z 14 stycznia 2011 r., znak: [...]. Całkowity koszt wykonania zlecenia (dotyczący 75 odrębnych postępowań) wyniósł 12 915,00 zł brutto, w związku z .czym organ l instancji ustalił koszt każdego z tych postępowań na kwotę 172,20 zł brutto.

Organ odwoławczy podkreślił, iż regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mają szczególny charakter. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21. 09. 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Trzeba więc przy stosowaniu tych przepisów, każdorazowo brać pod uwagę ratio /eg/s ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy.

Wojewoda wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcje pozwolenia na budowę. Roboty budowlane mogą być jednak prowadzone wyłącznie na gruntach, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 przejawia się we władczym dokonaniu odebrania prawa własności nieruchomości. Odebranie nie zależy od woli dotychczasowego właściciela. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. . Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych.

Zdaniem organu II instancji art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowią podstawę orzeczenia, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) - w tym odszkodowania - w odniesieniu do dróg gminnych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin.

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych.

Dla poparcia swojego stanowiska Wojewoda i przytoczył treść wyroku NSAz 10. 06. 2011 r., sygn. akt l OSK 1246/10, wskazał także inne w wyroków NSA.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody wniosła Gmina Z. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 nr 193, póz. 1194 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kosztem nabycia nieruchomości pod drogę był także koszt sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Z. nieruchomości składającej się działki nr [...]

- art. 3 ust. 2 ustawy z 16. 12. 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu

K

lądowego Dz. U. nr 267, póz. 2251 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną zobowiązania Gminy Z. do pokrycia kosztu sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Zi. nieruchomości składającej się działki nr [...];

- art. 264 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gminę Z. obciążają koszty sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wartość przejętej z mocy prawa przez Gminę Z. nieruchomości składającej się działki nr [...] na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

-art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów przedstawionych przez Gminę Z. w zażaleniu na postanowienie Starosty K

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 22 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 16. 12. 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego jest błędna. Z brzmienia art. 262 § 1 k.p.a. wynika, że stronę obciążają te koszty postępowania, które nie wynikają z ustawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie. Regulacja ta konstruuje wyjątek od zasady, iż koszty postępowania prowadzonego zgodnie z art. 7, art. 77 k.p.a. ponosi organ prowadzący postępowanie i zdaniem strony skarżącej z uwagi na ten charakter nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Gmina Z. nie składała wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, nie można także przyjąć, że koszty operatu zostały poniesione w interesie Gminy. Obowiązek sporządzenia operatu przez organ prowadzący postępowanie wynikał z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem by strona ponosiła koszty postępowania, poza przypadkami przewidzianymi w art. 262 § 1 k.p.a., obowiązek taki musi wynikać z przepisów szczególnych wobec regulacji k.p.a. Zgodnie z tym poglądem wypowiedział się NSA w wyroku z 15. 06. 2011 r., sygn. akt: l OSK 433/2011. W ocenie strony skarżącej regulacje art. 22 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie stanowią takich przepisów szczególnych. Przepis art. 22 dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie następuje z mocy prawa, nie zaś w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie dotyczy on kosztów innego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie-odszkodowania za przejętą nieruchomość. To postępowanie ma charakter następczy, odrębny od nabycia z mocy prawa własności przejętej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona.

Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. , nr 193, póz. 1194 ze zm.), zwanej dalej w skrócie -ustawą. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

W rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi" zamieszczony został przepis art. 12 ust. 5, który zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniach więc dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania odpowiednie zastosowanie mają przede wszystkim przepisy rozdziału 5 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010, nr 102, poz.651), ale tylko w granicach odesłania. W szczególności odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, oraz przepis art. 156 ust. 1, stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wyłączone natomiast jest stosowanie przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami wg. którego podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Przepis ten bowiem dotyczy innych, oprócz Skarbu Państwa i jednostek samorządowych podmiotów, które zamierzają co prawda realizować cel publiczny, ale same podmiotem publicznym nie są. Możliwość (a nie powinność) poniesienia "kosztów ustalenia należności" przez takie podmioty jest konsekwencją przewidzianej przepisem art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na skutek pochodzącego od nich zawiadomienia.

Należy wskazać, że art. 22 ust. 1 ustawy odsyła w kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania) do przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z 16. 12. 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, póz. 2251 ze zm.) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Istotą ww. regulacji jest wskazanie źródeł finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a nie definiowanie owych kosztów. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne, w tym odszkodowania za takie nieruchomości finansowane są z budżetów gmin. Rzecz jednak w tym, że przepisy te nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w tych "kosztach" mieszczą się także koszty odrębnych przecież postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania.

Przepis art. 22 ust. 1 ma charakter materialnoprawny, dotyczy realizacji przez Skarb

Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zadań publicznoprawnych, a nie dotyczy proceduralnej kwestii rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu "koszty nabycia nieruchomości" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a nie koszty związane z ustaleniem wysokości tego ekwiwalentu w odrębnym postępowaniu. Takiemu rozumowaniu nie sprzeciwia się też przepis art. 23 ustawy, stanowiąc, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. To jednak odesłanie może dotyczyć wyłącznie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących materię nabywania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w. zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 2 pkt 11 ugn). Z powyższego wynika, że skoro ustawa z 10. 04. 2003 r. ma własny przedmiot regulacji, ustawa o gospodarce nieruchomościami może mieć zastosowanie jedynie w materii ustawą tą nieobjętej. Niewątpliwie zatem w sprawach dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania bezpośrednie zastosowanie ma przepis art. 4 pkt 3b) ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że przez nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Skoro zaś w rozdziale 3 ustawy pt. "Nabywanie nieruchomości pod drogi" przewidziano nabycie nieruchomości w drodze decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej (nieruchomości zamiennych i tzw. "resztówek" - art. 13 ust. 2 i 3), to nie jest prawidłowe twierdzenie, że wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" obejmują także koszty postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego. Twierdzenie takie stanowi wynik niczym nieuzasadnionego domniemania, które, zważywszy na przedmiot regulacji, w ogóle miejsca mieć nie może. Nałożenie na stronę postępowania administracyjnego określonego obowiązku, w tym obowiązku pokrycia kosztów tego postępowania, musi mieć wyraźną podstawę prawną. Podstawy takiej nie da się zrekonstruować z omówionych przepisów. Próbę rozszerzenia ich przedmiotowego zakresu przy użyciu nieznanego ustawie pojęcia "szeroko rozumiane koszty nabycia" ocenić należy negatywnie.

Skoro zatem wskazane przepisy nie regulują odrębnie kwestii kosztów postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania, bezpośrednie zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Opłaty i koszty postępowania". Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, albo takie, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wobec braku jakichkolwiek przesłanek, odrzucić należy od razu pierwsze kryterium tj. winę strony. Rozważenia natomiast wymaga, czy omawiane koszty powstały w interesie strony i w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków..

Zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Przepis art. 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Brakuje jednak regulacji wskazującej, przy pomocy jakich narzędzi rozgraniczyć te koszty, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, zobowiązujących organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wynika wniosek, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II. LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie, co wynika z obowiązków dowodowych organu. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag należy stwierdzić, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Z. i. Nie zostały one także poniesione na jej żądanie - w zakresie nie wynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 10. 03. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a.

Obciążenia zaś tymi kosztami strony postępowania nastąpiło zatem w wyniku wadliwej wykładni przepisów ustawy z 10. 04. 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ustawy z 16. 12. 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. W' istocie z przepisów materialnoprawnych organy l i II instancji zrekonstruowały normę o charakterze procesowym, czyniąc ją - z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, podstawą wydanego postanowienia.

W tej sytuacji ze względu na to, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz istotnym naruszeniem przepisów postępowania, należało w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a oraz c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w punkcie l sentencji.

O niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono w punkcie II sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a.