Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1590/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 oraz art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. N. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.) Z. N. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że [...] listopada 1987 r. rozpoczął służbę w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B. na stanowisku [...], a [...] września 1988 r. został słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...]. Po pozytywnej weryfikacji w 1990 r. został przyjęty do służby w Komendzie Rejonowej Policji w B.. W kolejnych latach skarżący zajmował szereg stanowisk - aż do objęcia funkcji Komendanta Komisariatu [...] Policji w L.. Przeszedł na emeryturę [...] lutego 2011 r. z uwagi na orzeczenie trwałej niezdolności do służby. Skarżący podkreślił, że swoje obowiązki zawsze wykonywał rzetelnie oraz zgodnie z zasadami etyki zawodowej. Był wielokrotnie awansowany, nagradzany i odznaczany, m.in. Brązowym Krzyżem Zasługi oraz Brązowym Medalem "Za zasługi dla obronności kraju". Skarżący zaakcentował, iż wykonując czynności służbowe, szczególnie w okresie pracy w służbie kryminalnej, brał bezpośredni udział w zatrzymywaniu sprawców przestępstw kradzieży, kradzieży z włamaniem, a także zabójstw, przez co narażał życie i zdrowie.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2011 r. Posiada prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano odpowiednio z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...], skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 1 listopada 1987 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez 2 lata i 9 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 23 lata, 3 miesiące i 4 dni. Do wysługi emerytalnej skarżącemu zaliczono okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 9 miesięcy i 28 dni (od [...] września 1985 r. do [...] lipca 1987 r.).

Przy piśmie z [...] grudnia 2017 r. IPN przekazał Ministrowi materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], z których nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W piśmie z [...] marca 2018 r. Komendant Głównego Policji (dalej: "KGP") stwierdził, że skarżący w okresie służby w Policji rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie KGP wskazał, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Do ww. pisma KGP z [...] marca 2018 r. załączono dokumenty przedłożone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., tj. informację o przebiegu służby oraz ocenę rzetelności.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Zaakcentował, iż ww. przepis zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, ale jednocześnie nakłada na Ministra obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Formalne przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., Minister wskazał, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zatem obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, Minister stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył także synonimy powyższego słowa z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując drugą z przesłanek, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wyjaśnił, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Według Ministra, zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Natomiast w odniesieniu do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, Minister podkreślił, iż spełnienie jej trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Organ zwrócił uwagę, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność służby po 12 września 1989 r., pełnionej nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zasadne jest zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem obok dwóch ww. przesłanek znalazł się "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że okres 2 lat i 9 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa, co stanowi 11,8% ogółu służby skarżącego, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Nadto zakończenie służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli skarżącego, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa w ramach zmian ustrojowych w Polsce.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie powołał się na opinię KGP. Minister stwierdził jednak, iż brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył przy tym, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy rodzaj realizowanych czynności służbowych zdaje się wskazywać, iż jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie ze sobą służba jest wystarczające do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby drugiej przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (w myśl której rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"), gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.

Ponadto świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.).

Reasumując, Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dodał, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Powyższa decyzja organu z [...] grudnia 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego (reprezentowanego przez radcę prawnego P. S.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący,

2/ przepisu postępowania, tj. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego,

3/ prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną, zawężającą wykładnię tego przepisu, w szczególności zawartych w nim pojęć takich jak: szczególnie uzasadniony przypadek, krótkotrwała służba i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Ministra na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w sposób dowolny nie uwzględnił jego wniosków dowodowych o przesłuchanie wskazanych osób w charakterze świadków. Tymczasem skarżący chciał wykazać, iż w czasie służby po 12 września 1989 r. narażał życie i zdrowie, co jest - według organu - istotną okolicznością z punktu widzenia spełnienia przesłanek zawartych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący nie zgodził się też z oceną Ministra, że jego służba przed 31 lipca 1990 r., w porównaniu z całym okresem służby, nie była krótkotrwała. Zarzucił również błędną interpretację przesłanki formalnej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wprowadzenie kolejnego nieostrego pojęcia jakim jest "najwyższy poziom", a także uznanie za konieczne narażanie w służbie życia i zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Obie strony postępowania (tj. skarżący – w piśmie z [...] października 2020 r., a organ – w piśmie z [...] października 2020 r.) zażądały rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Otóż wymogi, jakim powinna odpowiadać tego rodzaju decyzja są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela oceny organu odnośnie przesłanki krótkotrwałości. Zdaniem Sądu, okres 2 lat i 9 miesięcy, stanowiący 11,8% całej służby skarżącego, należy zakwalifikować jako krótkotrwały. Niewątpliwie jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Przez ponad 20 lat skarżący pełnił rzetelnie służbę na rzecz demokratycznego państwa. Zatem spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast nie zastało w sposób klarowny wyrażone przez Ministra stanowisko w kwestii rzetelności służby skarżącego po 12 września 1989 r. Wprawdzie organ nie podważył opinii KGP co do rzetelności, jednak zaakcentował brak dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W konkluzji Minister uznał, że nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W tym miejscu podkreślić należy, iż narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (poprzez użycie zwrotu "w szczególności"). Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Analogicznie nie jest również konieczne wykazywanie działań z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oznacza, iż jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Według NSA, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż ratio legis było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Nadto, wskazując, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, organ w ogóle nie odniósł się do osiągnięć skarżącego; nie wyjaśnił, czy postrzega je jako "wybitne".

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wypowiadając się w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne okoliczności faktyczne dotyczące całej służby skarżącego, w tym jego postawy, przyznanych mu odznaczeń, charakteru służby i warunków jej pełnienia, inwalidztwa związanego ze służbą, a następnie odnieść te fakty do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego, w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r., powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W zależności od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, Minister podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku skarżącego – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie w inny sposób.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego z wyboru i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w łącznej kwocie 497 zł, wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, zawarto w punkcie drugim sentencji wyroku.