Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1399/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie Protokolant: Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2004 r. sprawy ze skargi N. S.A. z/s w W. na Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w części dotyczącej zezwolenia telekomunikacyjnego Nr [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] 2. zasądza na rzecz spółki N. S.A. z/s w W. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. Minister Łączności działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 12 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 15, art. 17 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 8 i 9, ust. 3, art. 19a ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 4, art. 20 i art. 20a ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564, z późn. zm.), w wyniku przetargu przeprowadzonego zgodnie z zarządzeniem Ministra Łączności z dnia 15 września 1997 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzania przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych w niektórych miastach i gminach, łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnych (M.P. Nr 63, poz. 612), udzielił firmie N. S.A. koncesji Nr [...] na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej. W koncesji operator został zobowiązany do uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji w wysokości [...] ECU; opłata miała być wnoszona w 6 ratach (pierwsza w wysokości [...] ECU, pozostałe 5 – w równej wysokości [...] ECU). Termin płatności ostatniej raty ustalono do dnia 31 grudnia 2002 r.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 maja 2001 r. wnioskodawca złożył do Ministra Łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa m.in. koncesji nr [...] z dnia [...] marca 1998 r., zaś w szczególności o potwierdzenie w wydanym zezwoleniu, że od dnia 1 stycznia 2001 r. wygasły postanowienia w/w koncesji dotyczące opłaty koncesyjnej, zaś wnioskodawca jest zwolniony od uiszczenia opłaty za wydanie zezwolenia w kwocie stanowiącej równowartość łącznie [...] Euro; ponadto wnioskodawca domagał się zwrotu już uiszczonej opłaty za udzielenie koncesji w wysokości stanowiącej w dniu zwrotu równowartość kwoty [...] Euro, nie mniej jednak niż kwoty uiszczonej przez wnioskodawcę w złotówkach z tytułu opłat za udzielenie koncesji. We wniosku i w pismach uzupełniających zostały również podniesione zarzuty dotyczące koncesji we wskazanym wyżej zakresie, ze względu na naruszenie ustawowego zakresu umocowania do wydania rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. Nr 118, poz. 572, z późn. zm.) oraz uchybień przy stosowaniu tego rozporządzenia. Podobne zarzuty zostały podniesione w stosunku do innych przepisów wykonawczych do ustawy o łączności, które znalazły zastosowanie przy wydaniu w/w koncesji Zdaniem wnioskodawcy, toczące się przed Prezesem URT i Ministrem Gospodarki postępowanie o wydanie wnioskodawcy zezwolenia jest równocześnie postępowaniem administracyjnym o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji koncesyjnej w części objętej wnioskiem operatora.

Dnia 10 września 2001 r. operator złożył do dwóch organów: Ministra Gospodarki i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji w zakresie, w jakim nakłada ona na operatora obowiązek uiszczenia opłat za udzielenie w/w koncesji po dniu 1 stycznia 2001 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r.-Prawo telekomunikacyjne( Dz.U. Nr 73, poz. 852, ze zm.). W podstawie prawnej wniosku powołano art. 159 § 1 K.p.a., dający organowi administracji publicznej właściwemu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji możliwość wstrzymania jej wykonania , jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W dalszej części wniosku operator podnosi argumenty mające uprawdopodobnić wadliwość decyzji koncesyjnej w części dotyczącej opłat, stwierdzając w zakończeniu , ze nie jest przeszkodą do wstrzymania wykonania decyzji koncesyjnej okoliczność, iż według wiedzy wnioskodawcy w chwili obecnej (tj. w dacie wniosku) toczy się przed Prezesem Rady Ministrów pozytywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji oraz Ministrem Gospodarki (który przejął ogólne kompetencje Ministra Łączności), wynikający z faktu, iż oba te organy uznały się za właściwe w tej sprawie. Powołując się na art. 23 K.p.a. wnioskodawca uważa, że nie może budzić wątpliwości kompetencja ministra gospodarki do wstrzymania wykonania zakwestionowanej decyzji.

W obszernym uzupełnieniu do przedstawionego wniosku, złożonym dnia 17 września 2001 r., N. S.A. wniosła ponownie o wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. w zakresie nakładającym na operatora obowiązek uiszczania opłat za udzielenie w/w koncesji po dniu 1 stycznia 2001 r. Ponadto strona wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej powołanej koncesji w zakresie ustalenia wysokości opłat za jej wydanie, równocześnie wnosząc o zawieszenie postępowania w tej sprawie na okres minimum 1 roku na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.

Postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2002 r., wydanym na podstawie art. 159 K.p.a., po rozpatrzeniu przedstawionych wyżej wniosków zainteresowanego, odmówiono wstrzymania wykonania decyzji o udzieleniu m.in. koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. w zakresie, w jakim powyższa decyzja nakłada na wnioskodawcę obowiązek uiszczenie opłat za udzielenie w/w koncesji po dniu 1 stycznia 2001 r.

Dnia 3 czerwca 2002 r. wnioskodawca przedstawił Ministrowi Infrastruktury pismo przynaglające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji – koncesji Nr [...] w zakresie, w jakim powyższa decyzja określała wysokość opłat za udzielenie koncesji.

Postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., wydanym na podstawie art. 98 § 1 w związku z ar. 101 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu w części przedstawionych wniosków strony, odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej w zakresie ustalenia wysokości opłat za udzielenie koncesji .

Z tą samą datą, tj. dnia [...] grudnia 2002 r., wydana został decyzja Ministra Infrastruktury, Nr [...], którą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 158 § 1 K.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności zezwolenia telekomunikacyjnego m.in. Nr [...] w zakresie ustalenia wysokości opłat za wdanie w/w koncesji z dnia [...] marca 1998 r. zawierającej zezwolenie na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że opłaty za udzielenie koncesji są należnościami budżetu państwa i podlegają regulacji zawartej w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.) poświęconej zobowiązaniom podatkowym, stosownie do dyspozycji art. 2 § 2 ustawy. Zdaniem Ministra, postępowanie w sprawie wykazało, że zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim określa wysokość opłaty za udzielenie koncesji powyżej wysokości wskazanej w § 1 ust. 1 w związku z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. Nr 118, poz. 572, z późn. zm.) została wydana bez naruszenia prawa i nie mają zastosowania do niej przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Odpowiadając na zarzut niezgodności powołanego rozporządzenia z przepisami ustawy o łączności Minister stwierdził, że w polskim systemie prawa traktuje się jako obowiązującą zasadę domniemania legalności wszystkich aktów o charakterze jednostronnym pochodzących od organów władzy publicznej, w tym decyzji administracyjnych oraz rozporządzeń. W kwestii niezgodności rozporządzenia z ustawą właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia jest Trybunał Konstytucyjny. Do czasu zweryfikowania rozporządzenie cieszy się domniemaniem legalności, podobnie jak inne akty normatywne. Zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia z 1995 r. zwiększenie opłaty za udzielenie koncesji było możliwe w razie udzielenia koncesji w wyniku przetargu. W postępowaniu przetargowym, którego warunki były znane stronie, to sam operator zaproponował w ofercie wysokość opłaty za udzielenie koncesji. Wysokość opłaty miała bardzo istotny wpływ na wybór oferty operatora. W szczególności na podstawie rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 16 kwietnia 1998 r. w sprawie trybu i warunków przeprowadzania przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnej (Dz.U. Nr 53, poz. 338, z późn. zm.) jednym z etapów przetargu była ocena proponowanej opłaty koncesyjnej. Zgodnie z warunkami przetargów, znanymi operatorowi w chwili przystąpienia do nich, decydujący o przyznaniu koncesji etap dotyczył porównania i oceny wysokości proponowanej opłaty koncesyjnej. warunki przyznanej koncesji znane były stronie w momencie składania wniosku o jej udzielenie, a wysokość opłaty została ustalona zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Łączności w sprawie trybu i warunków przeprowadzania przetargów w celu wyboru podmiotów, którym będą wydane koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych łącznie z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i sieci telekomunikacyjnej. Obowiązek wniesienia opłaty, który ciąży na operatorze, powstał z chwilą wydania decyzji o udzieleniu koncesji i wygaśnie dopiero po jego wykonaniu lub na zasadach ustalonych w dziale III ustawy-Ordynacja podatkowa. Opłata koncesyjna była nierozerwalnie związana z wydaniem koncesji. Nie ustalano opłaty koncesyjnej w odrębnej decyzji. Zawsze stanowiła ona element koncesji w wypadku rozłożenia jej na raty, co następowało na wniosek zainteresowanego podmiotu. Zmiana przepisów w zakresie koncesjonowania działalności w sektorze telekomunikacji nie zmienia faktu, że w momencie wydania koncesji na operatora został nałożony obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej. Przepisy ustawy-Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852, z późn. zm.), uchylające z dniem 1 stycznia 2001 r. przepisy regulujące wnoszenie opłat koncesyjnych, nie objęły swoją regulacją opłat wymagalnych przed tą datą. Uregulowania dotyczące trybu jej wnoszenia, w szczególności możliwości wniesienia opłaty w ratach, nie zmieniają faktu, iż w dniu wydania i doręczenia koncesji powstał oraz jest wymagalny obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 złożyła strona. W jego uzasadnieniu stwierdzono m.in., że tezy zamieszczone w przedstawionym wyżej uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury w przeważającej mierze nie zasługują na aprobatę. W szczególności zakwestionowano tezę, że decyzja o udzieleniu koncesji Nr [...] została wydana przez Ministra Łączności zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem. Według art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564, z późn. zm.) za udzielenie koncesji pobierane były opłaty w wysokości określonej w rozporządzeniu wydawanym przez Ministra Łączności w porozumieniu z Ministrem Finansów. W przypadku koncesji Nr [...] była to kwota stanowiąca równowartość [...] Euro. Nie istniał żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, który upoważniałby Ministra Łączności do określenia wysokości opłaty w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności w koncesji. Sprzeciwiał się temu powołany wyżej art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o łączności oraz art. 17 te ustawy, który wyraźnie i wyczerpująco określał składniki koncesji. Co prawda w ust. 2 pkt 7 tego artykułu była mowa o opłacie za udzielenie koncesji, jednakże kompetencja Ministra Łączności dotyczyła wyłącznie określenia w koncesji sposobu uiszczenia opłaty. Określenie wysokości opłaty w koncesji nie było w żadnym razie dopuszczalne, w związku z czym zamieszczenie w koncesji tego rodzaju postanowienia należy zakwalifikować jako brak podstawy prawnej względnie rażące naruszenie prawa, stanowiące według art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Nie konwaliduje przy tym wadliwości aktu administracyjnego, wydanego bez podstawy prawnej i jednocześnie rażąco naruszającego przepisy prawa, świadomość Spółki co do sposobu określania wysokości opłaty koncesyjnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Zasada związania administracji prawem wyrażona jest również w art. 6 K.p.a. W świetle tych przepisów znajomość przez Spółkę reguł przeprowadzania przetargu oraz wzoru decyzji o udzieleniu koncesji, które zostały określone przez Ministra Łączności, nie zwalnia tego organu od obowiązku działania zgodnie z obowiązującym prawem. Dokumentacje przetargu nie miały charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w konsekwencji nie mogły być podstawą decyzji administracyjnych. Nie bez znaczenia jest tutaj okoliczność, że Minister Łączności wbrew ustawie o łączności wyłączył przetarg na udzielanie koncesji z postępowania administracyjnego. Spowodowało to, iż zapadające rozstrzygnięcia zostały wyłączone spod jakiejkolwiek kontroli administracyjnej i sądowej. W istocie operatorzy, którzy chcieli uzyskać możliwość wykonywania działalności telekomunikacyjnej, skazani byli na przyjęcie niezgodnych z prawem reguł ustalonych przez Ministra Łączności. Argument akceptacji przez Spółkę reguł wyłaniania koncesjonariuszy jest zatem sprzeczny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto argument ten, jako odwołujący się w pewnym sensie do regulacji umownych, jest chybiony również z tego względu, że Państwo nie wywiązało się ze swoich zobowiązań w zakresie zapewnienia Spółce uprawnień o charakterze koncesyjnym, a więc wyłącznym, przez okres wskazany w dokumentacji przetargu i koncesji.

Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności w części dotyczącej zezwolenia telekomunikacyjnego Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, Minister Infrastruktury podkreślił, że koncesje, w zakresie dotyczącym wysokości opłat za udzielenie koncesji, mają charakter deklaratoryjny, a obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej wynikał z samego faktu udzielenia koncesji. Zmiana przepisów w zakresie koncesjonowania działalności w sektorze telekomunikacji nie zmienia faktu, że w momencie wydania koncesji na operatora został nałożony obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej. Przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2000 r.-Prawo telekomunikacyjne, uchylające z dniem 1 stycznia 2001 r. przepisy dotyczące opłat koncesyjnych, nie objęły swoją regulacją opłat wymagalnych przed tą datą. Uregulowania dotyczące trybu jej wnoszenia, w szczególności możliwość wniesienia opłaty w ratach, nie zmieniają faktu, iż w dniu wydania i doręczenia koncesji, powstał oraz jest wymagalny obowiązek wniesienia opłaty koncesyjnej. Ponadto Minister Infrastruktury podkreślił, że nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji domniemanie niekonstytucyjności przepisu prawa, tzn. rozporządzenia w sprawie opłat koncesyjnych. W odpowiedzi na zarzut, że decyzja o udzieleniu koncesji została wydana przez Ministra Łączności niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem, Minister Infrastruktury stwierdza, iż strona miała możliwość zweryfikowania decyzji o udzieleniu koncesji w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w drodze skargi złożonej do NSA. Opłata za udzielenie koncesji winna być wniesiona przed odebraniem koncesji. Koncesja mogła natomiast zawierać plan spłaty w/w opłaty w ratach. Umieszczenie takiego zapisu w koncesji lub decyzji zmieniającej koncesję wymagało zawsze wniosku zainteresowanej strony. Odpowiadając na zarzut nie wywiązywania się Państwa ze swoich zobowiązań w zakresie zapewnienia Spółce uprawnień o charakterze koncesyjnym, Minister wyjaśnił, iż ustalenie a następnie pobranie opłaty koncesyjnej nie było związane w żaden sposób możliwością prowadzenia działalności gospodarczej, ani tym bardziej z możliwością osiągania stałych dochodów. Opłata została ustalona za udzielenie koncesji. Wszystkie uprawnienia wynikające z treści koncesji zostały zachowane. Analiza przepisów rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz a udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. Nr 118, poz. 572, z późn. zm.) oraz zezwolenia telekomunikacyjnego Nr [...] wykazała, że wysokość opłaty koncesyjnej została określona zgodnie z przepisami powołanymi w uzasadnieniu zezwolenia. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia zwiększenie opłaty było możliwe w razie udzielenia koncesji w wyniku przetargu. W postępowaniu przetargowym, którego warunki znane były stronie, to sam operator zaproponował w ofercie wysokość opłat za udzielenie koncesji. Wysokość opłaty miała bardzo istotny wpływ na wybór oferty operatora. Zgodnie z warunkami przetargu, znanymi operatorowi chwili przystąpienia do niego, decydujący o przyznaniu koncesji etap dotyczył porównania i oceny wysokości proponowanej opłaty koncesyjnej.

Skargę na powyższe decyzje Ministra Infrastruktury do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła strona zarzucając im rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 11, poz. 564, z późn. zm.) oraz naruszenie zasad zawartych w art. 7 w związku z art. 8 ust. 1 i 2. Konstytucji RP oraz art. 6, 7 i 8 K.p.a. i wnosząc w związku z tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury w celu stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu Spółce koncesji Nr [...]v na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnych w zakresie, w jakim powyższa decyzja określała wysokość opłaty za udzielenie koncesji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. Rozwijając przedstawione zarzuty skarżąca Spółka stwierdziła, że obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej powiązany był z wydaniem koncesji w trybie nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 11, poz. 564, z późn. zm.). Ustawodawca w art. 20a ust. 1 tej ustawy wyraźnie określił, że wysokość opłaty za udzielenie koncesji stanowi materię regulowaną w drodze rozporządzenia, czyli określona jest wprost przepisami powszechnie obowiązującego prawa, zaś decyzja rozkłada jedynie opłatę na raty. Z istoty powyższej konstrukcji wynika, że suma wszystkich rat opłaty koncesyjnej równać się musi wysokości opłaty koncesyjnej. Jeżeli suma rat jest wyższa niż wysokość opłaty, decyzja dotknięta jest wadą. Zasady określające wysokość opłaty za udzielenie koncesji zawarte były w § 1 ust. 1 w związku z ust. 1 pkt 1 i 5, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu (Dz.U. Nr 118, poz. 572, z późn. zm.). W uzasadnieniu koncesji udzielonej stronie znajdowało się postanowienie, iż operator jest zobowiązany do uiszczenie opłaty za udzielona koncesję, przy czym podane tam kwoty znacznie przewyższają wysokość kwot obliczonych zgodnie z powyższymi przepisami; kwoty wynikające z rozporządzenia strona uiściła w pierwszej racie opłaty koncesyjnej. Według art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 1990r. o łączności, uzyskanie koncesji było powiązane z obowiązkiem uiszczenia opłaty, której wysokość wynikać miała wprost z rozporządzenia. Stosownie bowiem do postanowień ar. 20a ust. 2 tej ustawy Minister Łączności obowiązany był - uwzględniając zakres działalności objętej koncesją – określić, w drodze rozporządzenia, wysokość i sposób uiszczania opłat, o których mowa w ust. 1 art. 20a ustawy o łączności , tj. opłat za udostępnienie dokumentacji przetargu oraz opłat za udzielenie koncesji. Imperatywny sposób sformułowania delegacji oznacza, że Minister Łączności nie tylko został przez ustawodawcę upoważniony, lecz również zobowiązany do ustalenia wysokości i sposobu uiszczania opłat m.in. za udzielenie koncesji. Minister Łączności wykonując powyższą delegację wydał porozumieniu z Ministrem Finansów powołane rozporządzenie z dnia 9 października 1995 r. w sprawie wysokości i sposobu uiszczania opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i pocztowych oraz za udostępnienie dokumentacji przetargu. Organ nie w pełni wywiązał się ze swego obowiązku zgodnie z wolą ustawodawcy, w szczególności w zakresie opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Minister Łączności zamiast wysokości opłat koncesyjnych ustalił zasady ustalania ich wysokości (co wprost wynikało z § 1 pkt 1rozporządzenia oraz z tytułu załącznika nr 1 do rozporządzenia "Sposoby obliczania wysokości opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych"). Organ wskazał jedynie minimalną wysokość opłaty koncesyjnej w kwocie równowartości [...] Euro. W pozostałym zakresie Minister Łączności w istocie zaniechał określenia wysokości opłaty koncesyjnej, do czego nie był uprawniony. Strona podkreśliła również, że złamanie przez Ministra Łączności woli ustawodawcy i zaniechanie ustalenia w rozporządzeniu wysokości opłaty koncesyjnej, w żaden sposób nie upoważniało tego organu do konkretyzacji wysokości wymaganej opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Wprawdzie na mocy art. 14a ustawy o łączności wprowadzono instytucje przetargu w celu wyboru podmiotu, któremu Minister Łączności miał wydać koncesję na świadczenie usług telekomunikacyjnych, to jednak z żadnego przepisu ustawy o łączności nie wynikało, aby kryterium wyboru takiego podmiotu miała stanowić wysokość opłaty koncesyjnej. Co najmniej trzy przepisy ustawy o łączności przemawiały za przeciwnym stanowiskiem. Jeden z nich to art. 14, w którego ust. 3, 4 i 5 określono przesłanki, którymi Minister Łączności powinien był lub mógł się kierować przy udzielaniu koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Drugi to art. 17, w którym określone zostały elementy koncesji. Na gruncie tego przepisu dopuszczalne było jedynie określenie sposobu uiszczania opłat, o których mowa w art. 20 ust. 1 i w art. 20a ust. 1, co stanowiło fakultatywny element koncesji. Wreszcie trzeci przepis to art. 20a, gdzie w ust. 2 ustawodawca upoważniał i jednocześnie nakazał Ministrowi Łączności, a nie ubiegającemu się o koncesję, określić wysokość opłaty koncesyjnej. Wbrew ustawie o łączności w decyzji o udzieleniu koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwoleniu na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnej określona została wysokość opłat koncesyjnych, i to wysokość, której nie przewidywał żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie można zatem podzielić stanowiska Ministra Infrastruktury, iż postanowienia koncesji w tym zakresie miały charakter deklaratoryjny. W koncesjach jako podstawa prawna ustalenia opłaty za udzielenie koncesji powołany był m.in. § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat, który stanowił, że opłaty za udzielenie koncesji mogą ulec zwiększeniu w razie udzielenia koncesji w drodze przetargu. Nawet jeżeli uznać, jak czyni to organ właściwy w sprawie opłat koncesyjnych, że w przepisie tym wyrażona była nie wprost kompetencja dla Ministra Łączności do podwyższenia opłaty koncesyjnej, takie stanowisko pozostawałoby w jawnej sprzeczności z tezą o deklaratoryjnym charakterze decyzji koncesyjnej w zakresie opłat. Ponadto przepis ten jest niezgodny z aktami wyższego rzędu, tj. ustawą o łączności i Konstytucją. Ponadto skarżący powtórzył zgłoszone już wcześniej uwagi dotyczące niekonstytucyjności powołanego wyżej rozporządzenia oraz niemożności konwalidacji wadliwości aktu administracyjnego z tej przyczyny, że strona była ich świadoma. W konkluzji stwierdzono, że nie było żadnych podstaw do określania wysokości opłaty koncesyjnej w decyzji o udzieleniu koncesji. W szczególności nie był podstawą takiego rozstrzygnięcia § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Łączności w sprawie opłat koncesyjnych. W tej sytuacji odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji jest rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 nakazującemu organowi stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy z dnia 21 lipca 2000 r.-Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852, z późn. zm.) wystąpił problem ustalenia organu rzeczowo właściwego w zakresie opłat za udzielenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 131 powołanej ustawy uchylone zostały przepisy dotyczące telekomunikacji, zawarte w ustawie z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 11, poz. 564, z późn. zm.), stanowiące podstawę prawną do podejmowania przez ministra właściwego do spraw łączności rozstrzygnięć dotyczących koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy - Prawo telekomunikacyjne organem właściwym w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych był do 31 marca 2002 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji, a od dnia 1 kwietnia 2002 r. jest Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Pomimo powyższego powstał spór pomiędzy Ministrem Łączności a Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji o właściwość rzeczową w sprawach pobierania nieuiszczonych opłat koncesyjnych. W odpowiedzi na skargę przy rozważaniu spraw właściwości powołano się na stanowisko Rządowego Centrum Legislacji zawarte w piśmie z dnia 29 listopada 2001 r., Nr RCL 1602/167/01, w myśl którego spór pomiędzy ministrem właściwym do spraw łączności a Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji nie był sporem kompetencyjnym, lecz sporem dotyczącym wykładni (interpretacji) przepisów prawa; ostatecznie Minister Infrastruktury podjął się rozstrzygania w zakresie opłat koncesyjnych, wydając wszystkie postanowienia i decyzje w rozpatrywanej sprawie. Ponadto w odpowiedzi na skargę przytoczono argumenty użyte już w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów tej ustawy..

Zgodnie z art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów trzeba stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż w niej wskazane.

Wszystkie złożone w rozpatrywanej sprawie wnioski, postanowienia i zaskarżone decyzje zostały wydane po dniu 1 stycznia 2001 r., tzn. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r.-Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852, z późn. zm.). Data 1 stycznia 2001 r. ma w znacznym stopniu charakter umowny, choć z tą datą uległa uchyleniu większość postanowień ustawy z 1990 r. o łączności dotyczących telekomunikacji. Przepisy ustawy- Prawo telekomunikacyjne wchodziły jednak w życie etapami, co wyraźnie wynika z art. 151 tej ustawy. I tak, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy, tj. z dniem 7 października 2000 r., a więc przed wspomnianą wyżej datą wejścia w życie ustawy, weszły w życie przepisy związane z rozpoczęciem działalności przez Urząd Regulacji Telekomunikacji, a w szczególności dotyczące powoływania Prezesa URT i jego statusu ustrojowego (art. 109 ust. 2 – 9), dotyczące organizacji i finansowania URT (art. 112 ust. 1 -4 i 8), dotyczące oddziałów okręgowych URT (art. 113), a także przepisy dotyczące utworzenia URT i finansowania go w roku 2000( art. 136 ust. 1 i 3). W terminie późniejszym niż zasadnicza część ustawy, tzn. z dniem 1 stycznia 2002 r., wszedł natomiast w życie art. 9 ustawy, stanowiący przepis umożliwiający ustalenie organu właściwego do wydania lub odmowy wydania zezwolenia na eksploatację publicznych sieci telefonicznych oraz warunków wydawania takich decyzji. Przepis ten dotyczy jednak tylko decyzji w sprawie wydania i odmowy wydania zezwolenia. Dokonywanie zmian w zezwoleniach przekształconych z dawnych koncesji i zezwoleń telekomunikacyjnych, udzielonych na podstawie ustawy o łączności, jest możliwe w roku 2001.(Tak St. Piątek, "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz.", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2001, str.149). W tym zakresie od dnia 1 stycznia 2001 r. miał zatem w pełni zastosowanie art. 7 ustawy-Prawo telekomunikacyjne, w myśl którego organem właściwym w sprawach zezwoleń jest Prezes URT (a od dnia 1 kwietnia 2002 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty). Zgodnie z tym przepisem Prezes URT jest właściwy we wszystkich sprawach dotyczących zezwoleń, chyba że podjęcie określonej czynności wyraźnie przypisano innemu organowi. Oznacza to, że do jego kompetencji należy wydawanie zezwoleń, uchylanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia (cofanie zezwolenia), stwierdzanie jego nieważności, dokonywanie zmian w zezwoleniu, w tym ograniczanie jego zakresu, stwierdzanie wygaśnięcia zezwolenia i wszystkie inne czynności administracyjne dotyczące bytu prawnego zezwolenia. Prezes URT jest także organem właściwym do podejmowania niezbędnych rozstrzygnięć procesowych (postanowień) związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego (op. cit., str. 134). Poza wyjątkami wskazanymi w samej ustawie, do postępowania przed Prezesem URT stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 111 ustawy-Prawo telekomunikacyjne). Rozpatrywana sprawa nie należy do takich wyjątków, a zatem miały do niej zastosowanie przepisy K.p.a.

W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy-Prawo telekomunikacyjne nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku N. S.A. z dnia 10 września 2001 r., uzupełnionego dnia 17 września 2001 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu Spółce koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci telekomunikacyjnych w zakresie, w jakim powyższa decyzja określała wysokość opłaty za udzielenie koncesji, był Prezes URTiP. Skarżąca Spółka adresowała zresztą swój wniosek do – alternatywnie – Ministra Gospodarki i Prezesa URT, Prezes URTiP był również stroną pozytywnego sporu kompetencyjnego z ministrem Infrastruktury. W tym kontekście zdziwienie Sądu budzi zarówno sam fakt powstania pozytywnego sporu kompetencyjnego w tej sprawie, jak i sposób jego rozwiązania – poprzez "podjęcie się" Ministra Infrastruktury rozstrzygania w zakresie opłat koncesyjnych, przy aprobacie Rządowego Centrum Legislacyjnego. W konsekwencji, nie badając merytorycznie zaskarżonych decyzji, a więc i nie orzekając o istocie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym składzie orzekającym stwierdził, że zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., powodującym nieważność zaskarżonych decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.