Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3936/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 153, 170, 134 § 1, 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 266/18 w sprawie ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 266/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wójt Gminy M. orzekł o odmowie przyznania M.O. pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe dofinansowanie kursu słuchowego metodą Tomatisa. Po rozpatrzeniu odwołania M.O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2016 r.

Po rozpoznaniu skargi M.O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 371/17 uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji przekroczyły ramy uznania administracyjnego, gdyż nie ustaliły wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, zgodnie z postanowieniami artykułów: 7, i 77 § 1 k.p.a. i nie poddały ich właściwej ocenie, w myśl art. 80 k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że określona i zalecona przez lekarzy terapia słuchowa dla syna skarżącej, zwłaszcza przy jego schorzeniu, jest mu niezbędna do dalszej egzystencji i funkcjonowania w społeczeństwie, skoro efektem jej zastosowania jest zmniejszenie objawów nadwrażliwości i znaczna poprawa komunikacji z otoczeniem. Wyczerpuje to zatem pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", jako jednej z przesłanek udzielenia skarżącej wsparcia finansowego, przewidzianego art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmówił przyznania M.O. zasiłku celowego z przeznaczeniem na finansowanie kursu słuchowego Tomatis w kwocie 3600 zł. Organ I instancji ustalił, że M.O. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem K.O. oraz synem A.O. K.O. jest osobą niepracującą, nie jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu I instancji K.O., według stanu faktycznego na dzień wydania niniejszej decyzji posiada zdolność do podjęcia pracy zarobkowej. Natomiast wyjaśnienia strony, że występujące schorzenia uniemożliwiają K.O. podjęcie zatrudnienia nie zostały poparte stosownym dokumentem, który stwierdziłby bezspornie, że z uwagi na stan zdrowia nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia, a tym bardziej, że nie może podjąć starań o uzyskanie świadczeń chorobowych z KRUS czy rentowych z KRUS/ZUS. Organ I instancji wskazał, że M.O. również jest osobą niepracującą, niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, nieposiadającą orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oceniając przedłożone przez stronę skierowania organ I instancji uznał, że nie przekładają się one na podejmowanie przez nią faktycznego leczenia oraz nie potwierdzają przedstawianej przez nią tezy o konieczności stałego leczenia specjalistycznego, czy pogorszeniu stanu zdrowia. W ocenie organu, stan zdrowia strony nie uniemożliwia jej podjęcia pracy. Organ I instancji nie dał wiary twierdzeniom M.O., że jej rezygnacja z zatrudnienia wynika z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A.O. Jak bowiem wskazała w opiece nad synem pomaga jej syn K., który jest prawie codziennie oraz córka S., która pomaga mamie w chorobie i opiece nad bratem. Zdaniem organu I instancji, w czasie nieobecności M.O. spowodowanej wykonywaniem pracy zarobkowej w dni wolne od pracy i popołudniami, opiekę nad A.O. może powierzyć córce S. lub synowi K. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby M.O. podjęła zatrudnienie. Organ I instancji wskazał, że syn strony – A.O. posiada orzeczenie o niepełnosprawności na czas określony tj. do [...] grudzień 2019 r. W orzeczeniu tym w pkt 7 brak jest wskazań, że dziecko wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, tak więc organ ustalający niepełnosprawność dla chłopca nie zauważył, aby koniecznym było rezygnacja z zatrudnienia przez któregoś z rodziców z powodu konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad dzieckiem. Organ I instancji uznał, że strona nie udowodniła, że jest niezdolna do pracy z powodu choroby, a z dokumentów, które przedłożyła nie wynika, iż są to dolegliwości, które uniemożliwiają zatrudnienie. Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż rodzina M.O. utrzymuje się z dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego w wysokości 348,48 zł miesięcznie (tj. 1,21 ha przeliczeniowych x 288,00 zł), zasiłku rodzinnego w kwocie 124,00 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego 110,00 zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Dochód rodziny strony wynosi zatem 735,48 zł, a dochód przypadający na osobę w rodzinie wynosi 245,16 zł i jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że M.O. otrzymuje również świadczenie wychowawcze w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Zdaniem organu I instancji, następną negatywną przesłanką, która wynika z przeprowadzonego wywiadu i zebranej dokumentacji jest dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową wskazującą, że rodzina M.O. jest w stanie przezwyciężyć trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby majątkowe. Organ wskazał, że nieruchomość, którą strona posiada (jest współwłaścicielką wraz ze swoim mężem), w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w niewielkiej części w terenach urządzeń komunikacyjnych. A zatem istnieje realna możliwość wykorzystania przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem na finansowe potrzeby rodziny. Organ I instancji ustalił na podstawie pisemnej informacji sporządzonej przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] E.E., mającej wgląd w sytuację rodziny z powodu bliskości zamieszkania, że grunty, które posiada rodzina M.O. są oddane w użytkowanie osobie trzeciej. Osoba ta otrzymuje dopłaty z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rynku Rolnego. Organ I instancji wskazał, że strona zamieszkuje w domu wielkości 200 m² dwukondygnacyjny z piwnicą i garażem. Podczas wielokrotnie przeprowadzanych rodzinnych wywiadów środowiskowych organ I instancji nie stwierdził, aby dom był dostosowany do szczególnych potrzeb terapeutycznych syna. Dom jest wyposażony w podstawowy sprzęty gospodarstwa domowego o charakterze standardowego wyposażenia. Ponadto M. i K.O. są właścicielami działki nr [...] i [...] położonej w miejscowości [...]. Średnia wartość jednego ara nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, położonej w Gminie M. a w szczególności w miejscowości [...], gdzie zamieszkuje strona, to około 14 000 złotych. Sprzedaż około 1/10 powierzchni nieruchomości, to jest 9 arów działki budowlanej przyniosłaby dochód w wysokości około 120.000 złotych, który pozwoliłby stronie oraz jej rodzinie na funkcjonowanie bez udziału pomocy społecznej przez okres około 7 lat. Przy czym w dalszym ciągu rodzina Państwa O. byłaby właścicielami nieruchomości o powierzchni ponad 80 arów o podstawowym przeznaczeniu na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Kapitał możliwy do uzyskania ze sprzedaży całej nieruchomości to zatem około 1.200.000 złotych. Tymczasem zakup mieszkania, na przykład w K., gdzie nota bene strona jest zameldowana na pobyt stały, o powierzchni 50 metrów kwadratowych to koszt około 400.000 do 500.000 złotych. Zdaniem organu I instancji, takie mieszkanie stanowiłoby powierzchnię całkowicie wystarczającą pod względem potrzeb trzyosobowej rodziny, a kapitał, który pozostałby w dyspozycji rodziny pozwoliłby jej na funkcjonowanie bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej przez okres od 30 do 35 lat. Organ I instancji podniósł również, że od dnia [...] kwietnia 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. M.O. przysługiwało spółdzielcze własnościowe prawo do mieszkania przy ul. [...] w K. W dniu [...] kwietnia 2013 roku - to jest w okresie kiedy rodzina M.O. już korzystała ze świadczeń pomocy społecznej - umową darowizny strona podarowała przedmiotowy lokal synowi K.O. Szacunkowa wartość tego lokalu wynosiła ok. 200.000 zł. Zdaniem organu I instancji, M.O. świadomie pozbawiła się możliwości wykorzystania własnych zasobów na polepszenie swojej sytuacji życiowej i finansowej. Organ I instancji uznał, że sytuacja majątkowa rodziny jest bardzo dobra, a więc przyznanie jej świadczenia z zakresu pomocy społecznej przeczy nie tylko zasadom wynikającym z ustawy o pomocy społecznej ale jest nieuzasadnione ze społecznego punktu widzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji M.O. wniosła o jej uchylenie, gdyż została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie się do norm art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 12, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że co prawda udział A.O. w kursie słuchowym metodą Tomatisa należy uznać za niezbędną potrzebę bytową, to jednak M.O. dysponuje, a także w przeszłości dysponowała majątkiem, który umożliwiłby jej zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Odwołująca się posiada bowiem nieruchomość (działki nr [...] i [...] położone w [...] o pow. ponad 90 arów), z której przez podjęcie określonych działań mogłaby uzyskać dochód w wysokości umożliwiającej zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych przez kilka lat. Jak wynika jednak z akt sprawy, w tym z informacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2017 r., [...] ha powierzchni działki nr [...] uprawia nieodpłatnie K.S., który pobiera z tego tytułu dopłaty. Odwołująca się posiadała ponadto własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego, które w okresie korzystania ze świadczeń pomocy społecznej darowała swojemu synowi K.O. pomimo, że mogła je wynająć bądź sprzedać, co - w ocenie Kolegium - również umożliwiłoby funkcjonowanie jej rodzinie przez kolejnych kilka lat bez potrzeby korzystania z pomocy społecznej. Ponadto Kolegium wskazało, że M.O. i jej mąż K.O., będąc w świetle prawa osobami zdolnymi do pracy, nie podejmują od kilku lat żadnych starań w kierunku uzyskania zatrudnienia (nie są nawet zarejestrowani w urzędzie pracy), a zatem nie wykorzystują własnych uprawnień i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium, podejmowane przez M.O. działania polegające na rozporządzaniu własnym majątkiem w taki sposób, by nie uzyskiwać z niego dochodu dają podstawy do twierdzenia, że oczekuje ona aby to organy pomocy społecznej przejęły całkowity ciężar utrzymania jej 3-osobowej rodziny i zaspakajania wszelkich jej potrzeb. Zdaniem Kolegium uzasadnia to - w świetle art. 12 ustawy o pomocy społecznej - odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję SKO w [...] , uzupełnionej pismem z dnia [...] lutego 2018 r., M.O. zarzuciła brak wyjaśnienia i oceny sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje oraz ograniczenie się organu odwoławczego jedynie do przytoczenia argumentów organu I instancji. Skarżąca wskazała, że razem z mężem prowadzi gospodarstwo rolne w sposób identyczny i niezmienny od 2013 r., korzystając z pomocy sąsiadów i znajomych.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że ustalony przez organy stan faktyczny spraw pozwala na uznanie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, gdyż organy prawidłowo zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego i dokonały oceny sytuacji skarżącej uznając, że posiada ona bądź posiadała zasoby majątkowe, które umożliwiały i nadal umożliwiają jej przezwyciężenie trudności życiowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.O. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez oddalenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r. Wójta Gminy M., pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące przeanalizowanie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego, a także z uwagi na nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

2. art. 50 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów, skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji brak dokonania należytej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co w konsekwencji bardzo utrudnia, a wręcz uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, na podstawie których ten stan ustalono, a ograniczenie się wyłącznie do parafrazy przyjętego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego oraz lakonicznego i niewystarczającego wskazania przez Sąd jakie okoliczności przesądziły o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia;

4. art. 153 w zw. z art 170 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie bądź niewystarczające uwzględnienie przez Sąd I instancji oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 371/17;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezrealizowanie celu pomocy społecznej i uniemożliwienie skarżącej przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej w postaci braku środków finansowych pozwalających na opłacenie w całości kursu słuchowego Tomatis dla chorego na [...] syna A.O.;

2. art 3 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie wsparcia skarżącej i jej synowi w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnej potrzeby wdrożenia terapii słuchowej, co uniemożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, który ma prawo do korzystania z metod leczniczych dostosowanych do swoich indywidualnych potrzeb;

3. art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organów administracyjnych I i II instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonych decyzji. Natomiast organy obydwu instancji, wydając decyzje odmawiające skarżącej przyznania zasiłku celowego, przekroczyły ramy uznania administracyjnego. Ponadto jej zdaniem ocena zgromadzonego materiału dowodowego została dokonana sprzecznie z zasadą swobodnej oceny dowodów i zawiera elementy dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. Nie można bowiem stwierdzić, że ponownie rozpoznając sprawę organy i Sąd I instancji nie uwzględnili oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Sądu I instancji z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 371/17. Wyjaśnić należy, że w uzasadnieniu powołanego wyroku nie zostało przesądzone, że świadczenie pieniężne powinno być skarżącej przyznane. Sąd wskazał jedynie, że zalecana przez lekarzy terapia słuchowa syna wyczerpuje pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" w rozumieniu art. 39 u.p.s. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zatem Sąd I instancji w sposób wiążący wyjaśnił, że cel wskazywany przez skarżącą jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu powołanej ustawy. Nie przesądził natomiast, gdyż zgodnie z prawem nie mógł przesądzić, że skarżącej należy przyznać świadczenie, bowiem kwestia ta należy do sfery uznania administracyjnego organów orzekających w sprawie.

Za nieuzasadnione należało także uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 4 i art. 50 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano istotę zarzutów sformułowanych w skardze, stanowiska organów oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika dlaczego Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Z kolei powołany w zarzucie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zatem dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) pod względem zgodności z prawem lub też z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił - oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie wykazano, że sąd dokonał oceny innej sprawy ani też nie wykazano, że sąd powinien był wyjść poza zarzutu i wnioski określone w skardze do Sądu I instancji.

Chybione jest także wskazanie na naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości i takowej też nie miał Sąd I instancji, że skarżąca jako adresat decyzji w sprawie była podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a, b i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego w danej sprawie determinują przepisy prawa materialnego, które określają przesłanki przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie istotnym elementem sprawy jest sytuacja materialna i rodzinna skarżącej i jej rodzinny, którą organy wyjaśniły dostatecznie wnikliwie. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji znajdują się bardzo obszerne omówienia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej, które znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika z ustaleniami organów nie mogła skutecznie zwalczyć przyjętych przez tego organy ustaleń. Moją one bowiem potwierdzenie w materiale dowodowym i są logiczne.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Zgodnie z art. 36 u.p.s. pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 u.p.s. zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 u.p.s. wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy.

Ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 u.p.s., że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Pokreślenia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej pozostawia uznaniu organu sposób rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie zasiłku celowego, bowiem przepis art. 39 u.p.s. jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobligowany. A to oznacza, że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny sprawdza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Wymaga bowiem podkreślenia, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii i niezbędności potrzeb, które należy rozeznać w kontekście o jakim mowa wyżej. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s., zawierającego definicję pomocy społecznej. Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 u.p.s. tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

W tym kontekście należało też oceniać niezbędność potrzeby objętej przedmiotowym wnioskiem. Jak już wspomniano przedmiotem kontroli sądowej była decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekającą o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie kursu słuchowego syna skarżącej metodą Tomatisa. Decyzji organów nie można przypisać cech dowolności. Kwestionowane decyzje zawierają uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy powołując się na dokonane ustalenia odnośnie sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, wskazuje że wprawdzie sfinansowanie owego kursu jest niezbędną potrzebą bytową, to jednak biorąc pod uwagę sytuację materialną skarżącej z jednej strony oraz potrzeby innych podopiecznych z drugiej strony, podtrzymuje stanowisko organu o odmowie przyznania świadczenia. Pamiętać należy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Ponadto wsparcie organu pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Pomoc społeczna przysługuje dopiero wówczas, gdy osoba, mimo wykorzystania wszystkich swoich możliwości poprawy swej sytuacji, nadal pozostaje w niedostatku uniemożliwiającym zaspokajanie potrzeb o charakterze elementarnym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.