Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 580/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Joanna Kube, WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], uchylającą z dniem [...] lipca 2002 r. własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. o przyznaniu J. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby oraz cofającą z dniem [...] lipca 2002 r. uprawnienia do przedmiotowego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż J. S. jest obecnie funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w B. Poprzednio, w okresie, którego dotyczą okoliczności faktyczne i prawne, objęte niniejszym postępowaniem, pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...].

Zainteresowany od 1990 r., wraz z rodziną (żoną M. oraz córkami A. i P.), zamieszkuje w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w B. Jak wynika z akt sprawy (postanowienie Sądu Rejonowego w B. sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2000 r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B.), nieruchomość, która jest zabudowana wymienionym wyżej budynkiem, stanowi po śmierci E. T. (ojca żony zainteresowanego) przedmiot współwłasności w rozmiarze: [...] całości H. T. (wdowa po zmarłym) oraz po [...] całości M. S. (żona zainteresowanego) oraz jej siostry S. T. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż powierzchnia mieszkalna budynku wynosi [...] m2, udział spadkowy M. S. odpowiada jego powierzchni mieszkalnej w rozmiarze [...] m2.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] J. S. przyznano od dnia [...] lipca 2000 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 2000 r. Nr 65, poz. 777). W myśl tych postanowień, przedmiotowe świadczenie przysługiwało policjantowi, który w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadał lokalu mieszkalnego. Przy czym, przepisy rozporządzenia w § 5 ust. 1 pkt 1 pod pojęciem posiadania lokalu mieszkalnego nakazywały rozumieć władanie mieszkaniem na podstawie: decyzji administracyjnej, umowy najmu (za który najemca zobowiązany był uiszczać czynsz regulowany), spółdzielczego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, bądź prawa własności do domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość.

Z dniem 19 lipca 2002 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Jego postanowienia w § 1 ust. 2 pkt 5 stanowią, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Zatem, w stosunku do obowiązujących uprzednio, zmienione przepisy zawęziły zakres podmiotowy uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W szczególności prawa do równoważnika zostali pozbawieni funkcjonariusze, którzy zajmują (faktycznie zamieszkują) mieszkanie lub dom objęty masą spadkową, pod warunkiem jednakże, iż udział spadkowy odpowiada co najmniej 2 normom zaludnienia. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę brzmienie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), zgodnie z którym norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, w ocenie organu, udział spadkowy w rozmiarze od 14 m2 (dolna granica 2 norm zaludnienia) wyklucza uprawnienia do przedmiotowego świadczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., działając w trybie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 cyt. wyżej rozporządzenia, uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. i z dniem [...] lipca 2002 r. cofnął zainteresowanemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Od powyższej decyzji J. S. odwołał się do Komendanta Głównego Policji. W odwołaniu zainteresowany podniósł, że tytuł prawny do zajmowanego przez rodzinę domu przysługuje jedynie jego żonie, w związku z czym przytoczone w sentencji wymienionej wyżej decyzji przepisy prawa nie znajdą w tej sprawie zastosowania.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu akt sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którymi policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz § 1 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w pkt 1-5, w którym ustawodawca wymienił negatywne przesłanki (precyzując tym samym pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego"), przy spełnieniu których funkcjonariuszowi przedmiotowe świadczenie nie przysługuje. Należy również do nich sytuacja, gdy policjant lub członkowie jego rodziny w miejscu pełnienia służby posiadają dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, będący przedmiotem współwłasności policjanta lub członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji. Rozwinięciem tych przepisów jest z kolei § 1 ust. 2 pkt 5 wzmiankowanego rozporządzenia, który w tej sprawie bezpośrednio znalazł zastosowanie.

Od powyższej decyzji J. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt I SA 630/03) uchylił decyzje obu organów. W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe w sprawie powinno zostać uzupełnione tak, aby zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia w kontekście przepisów prawnych, powołanych jako podstawa rozstrzygnięcia. Ponadto, celem realizacji zapisów art. 8 k.p.a., odnoszących się do prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób umożliwiający pogłębienie zaufania obywateli do państwa, organy orzekające w sprawie powinny dokonać szczegółowej analizy przepisów kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W tej sytuacji, uprawnienia J. S. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, były ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego przed Komendantem Wojewódzkim Policji [...], który decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2005 r. raz jeszcze uchylił własną decyzję nr [...] z [...] lipca 2000 r., przyznającą zainteresowanemu prawo do równoważnika. W uzasadnieniu orzeczenia w istocie podtrzymano dotychczasową argumentację organu I instancji, dotyczącą zastosowania w sprawie § 1 ust. 2 pkt 5 przytoczonego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie do organu II instancji. Komendant Główny Policji, w ocenie którego wydane orzeczenie zostało obciążone istotnymi wadami formalnymi, decyzją nr [...] z [...] maja 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Badając ponownie niniejszą sprawę, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] uchylił z dniem [...] lipca 2002 r. własną decyzję nr [...] z [...] lipca 2000 r., przyznającą zainteresowanemu prawo do równoważnika, co wobec strony skutkowało cofnięciem uprawnień do tego świadczenia Od dnia [...] lipca 2002 r. z kolei, pełnomocnik J. S. wniósł odwołanie do organu II instancji. W odwołaniu tym kwestionowana jest w ogóle możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 1 ust. 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia, gdyż postanowienia te nie obejmują sytuacji, gdy beneficjentem masy spadkowej nie jest policjant, lecz jedynie jego małżonek. Ponadto pełnomocnik strony nie zgadza się ze znajdującym się w decyzji określeniem powierzchni mieszkalnej, do której zainteresowany jest uprawniony (w tym przypadku należy przyjąć, iż jakkolwiek przywołane wyżej przepisy znajdą w sprawie zastosowanie, to ze względu na fakt, iż przy ocenie uprawnień funkcjonariusza do liczby norm zaludnienia, a tym samym do przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, brani powinni być pod uwagę wszyscy członkowie jego rodziny, część powierzchni mieszkalnej domu, stanowiąca przedmiot spadku jest mniejsza, niż suma przysługujących skarżącemu norm zaludnienia).

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu ww. odwołania, stwierdził, iż wątpliwości przytoczone w odwołaniu stanowią istotę sporu w niniejszej sprawie. Natomiast bezsporna jest okoliczność, iż J. S. wraz z rodziną zamieszkuje w domu, który jest przedmiotem masy spadkowej. Przy czym uprawnienia spadkowe jego żony odpowiadają powierzchni mieszkalnej tego budynku w rozmiarze [...] m2.

Stosownie do postanowień art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Samo pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego", którym posługują się powyższe przepisy, zostało rozwinięte i doprecyzowane w przepisach, cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W przedmiotowym postępowaniu kluczowe znaczenie posiadają zarówno przepisy § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którymi nie przyznaje się tego świadczenia policjantowi, w przypadku, gdy on sam lub członkowie jego rodziny posiadają dom lub lokal mieszkalny, chociażby w formie współwłasności, jak również postanowienia § 1 ust. 2 pkt 5 tego aktu, które stanowią, iż równoważnika nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Jak wyjaśnia Komendant Główny Policji, interpretacja ich postanowień musi być zgodna i prowadzona w świetle przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Należy więc mieć na uwadze, iż ratio legis tego świadczenia stanowi zapewnienie policjantowi, który nie ma gdzie mieszkać, podstawowych środków pieniężnych pozwalających mu (przynajmniej w części) pokryć koszty wynajmu mieszkania, do czasu, gdy nie wystąpi on z wnioskiem o uzyskanie bezzwrotnej finansowej pomocy mieszkaniowej albo otrzyma przydział służbowego mieszkania, jak też okoliczność, iż oceny uprawnień mieszkaniowych danego funkcjonariusza należy dokonywać w kontekście sytuacji mieszkaniowej całej jego rodziny. Zatem, jeżeli odpowiedni lokal lub dom posiada już jego małżonek, nie można uznać, iż zainteresowany nie ma gdzie mieszkać, w związku z czym świadczenie pieniężne za brak lokalu mieszkalnego, które w założeniu ma służyć jego uzyskaniu – zwykle za pomocą umowy cywilno prawnej, jest niejako bezprzedmiotowe.

Powołane wyżej przepisy na równi z posiadaniem lokalu mieszkalnego lub domu, traktują posiadanie lub uzyskanie współwłasności nieruchomości służących do zamieszkiwania. Postanowienia § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia stanowią normę szczególną, stwierdzając, iż w przypadku, gdy funkcjonariusz pobiera już przedmiotowe świadczenie, a on sam (lub członek jego rodziny, określony w art. 89 ustawy o Policji, a więc również małżonek) nabędzie w drodze dziedziczenia mieszkanie lub dom, to traci prawo do równoważnika, jednakże pod warunkiem, iż udział spadkowy w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną lokalu lub domu odpowiada przynajmniej 2 normom zaludnienia, a więc od 14 do 20 m2.

Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji złożyła M. S., pełnomocnik J. S.

W skardze tej pełnomocnik strony przede wszystkim kwestionuje możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 1 ust. 2 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia, argumentując, iż postanowienia te nie obejmują sytuacji, gdy beneficjentem masy spadkowej nie jest policjant, lecz jedynie jego małżonek. Stoi również na stanowisku, iż policjant spełnia przesłanki przyznania świadczeń z tytułu pomocy finansowej, jeżeli posiadany przez niego lokal nie odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia.

Ponadto skarżący podnosi, iż do dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia [...] września 2005 r. Komenda Wojewódzka Policji [...] powinna wypłacać mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej funkcjonariuszowi Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i cofająca uprawnienia do przedmiotowego świadczenia ma, w ocenie Sądu, charakter konstytutywny. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 10 grudnia 2001 r., wydanym w sprawie sygn. akt OSA 8/01, na gruncie ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził słuszny pogląd, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją administracyjną (art. 96 ust. 1 cyt. ustawy o Straży Granicznej), orzekanie o utracie czy cofnięciu tego upoważnienia następuje w drodze decyzji konstytutywnej (wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95).

Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania.

Akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają (deklarują), że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, wykluczając tym samym mogące powstać wątpliwości, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne (Krystian Ziemski "Formy prawne realizacji materialnego prawa administracyjnego" w: "Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki" pod red. Zbigniewa Leońskiego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1998, s. 37).

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny, a zatem, ze względu na taką jej istotę, może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Pięciu Sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OPK 21/2001, ONSA 2002/3, poz. 105, decyzja konstytutywna może zmieniać zakres praw i obowiązków stron tylko na przyszłość, to jest od daty, gdy stała się ostateczna. W tej zaś sytuacji uchylenie z dniem [...] lipca 2002 r., tj. z dniem wejścia w życie cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego oraz cofnięcie z dniem [...] lipca 2002 r. uprawnienia do przedmiotowego świadczenia nastąpiło z naruszeniem § 6 pkt 4 przywołanego rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.