Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 176/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 1085 (tysiąc osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy K. (dalej: organ, organ pierwszej instancji) powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości obejmującej działkę nr 1. obręb R. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 31 marca 2016 r., opublikowanego w dniu [...] r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r.

Po przeprowadzeniu przewidzianego przepisami prawa postępowania, decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji ustalił dla K. B. (dalej: strona, skarżąca), jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. obręb R. o powierzchni 0,2000ha w wysokości 4.194,00zł, zobowiązując do jej wpłaty na podane konto.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazaną nieruchomość strona w dniu 27 marca 2018 r. zbyła aktem notarialnym Rep. nr [...], wobec czego organ wszczął postępowanie w celu naliczenia opłaty planistycznej. Wejście w życie planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. spowodowało zmianę przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr 1.. Zgodnie z obowiązującym planem działka ta posiada przeznaczenie "KDD- tereny dróg dojazdowych oraz MNe - tereny zabudowy mieszkaniowej". Natomiast według planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. - uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 30 kwietnia 1991 r. jej przeznaczenie to "R/MN- rezerwa terenu dla zmiany przeznaczenia terenu po perspektywie".

Następnie organ odwołał się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzecznictwa sądów administracyjnych odnoszącego się do naliczania opłaty planistycznej, podkreślając, że warunkiem jej ustalenia jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie w następstwie uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości, a zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W rozpatrywanej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione, a w związku z tym organ zobowiązany był, stosowanie do dyspozycji art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy, do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla wykazania wzrostu wartości nieruchomości organ oparł się na przygotowanym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego. Według operatu ustalenia nowego planu miejscowego spowodowały wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na dzień 18 maja 2018 r. o kwotę 13.980,00zł, która wynika z różnicy wartości tej nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia według obowiązującego planu - tj. kwoty 20.020zł a jej wartością przed uchwaleniem nowego planu - tj. kwotą 6.040zł, stąd jednorazowa oplata została ustalona na kwotę 4.194,00zł.

Przed wydaniem decyzji organ powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego strona skorzystała i przedstawiła swoje stanowisko w piśmie nadanym listem poleconym w dniu 4 czerwca 2021 r., w którym podniosła, że dla ustalenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu istotny jest nie tylko konkretny sposób z niej korzystania przez właściciela, ale także sposób w jaki mógłby on z niej korzystać.

Odnosząc się do tych zarzutów organ wyjaśnił, że zasadnicze znaczenie ma faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, co wynika m.in. z treści § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ podkreślił, że w okresie, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla terenu przedmiotowej działki, a mówiąc o faktycznym sposobie wykorzystania działki należy mieć na uwadze wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Stąd organ nie jest zobowiązany do badania potencjalnych możliwości inwestycyjnych działki przed uchwaleniem miejscowego planu.

Organ stwierdził, że ustalenie opłaty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawczy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Operat ten stanowi dowód na to, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu. Jest podstawowym dokumentem umożliwiającym ustalenie należnej opłaty, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Dokonując oceny sporządzonego operatu organ uznał, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze standardami zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Sporządzono go prawidłowo, z należytą starannością i rzetelnością. Opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna, a tym samym daje podstawę do uznania, że określona w operacie wartość jest wartością rynkową prawa własności, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Jak wynika z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór transakcji do porównań należy do rzeczoznawcy, który w tym przypadku uwzględnił zastrzeżenia skarżącej.

Uwzględniając 30% stawkę służącą naliczeniu przedmiotowej opłaty, orzeczono jak na wstępie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji w całości oraz umorzenia postępowania pierwszej instancji, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 37 ust. 3 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne zastosowanie i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i jej zbyciem, po upływie terminu umożlwiającego wydanie takiej decyzji;

- naruszenie art. 37 ust. 4 tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek bezzasadnego przyjęcia, że w okolicznościach sprawy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego, podczas gdy powyższe nie miało wpływu na dotychczasowe przeznaczanie nieruchomości, a tym samym na jej wartość,

- art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy w związku z § 9 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie poprzedniego oznaczenia przeznaczenia nieruchomości - tj. poprzednio jako "R/MN" - czyli MN- dopuszczający możliwość zabudowy mieszkaniowej tej nieruchomości, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w związku z uchwaleniem nowego planu wartość nieruchomości wzrosła,

- oraz z ostrożności na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy polegające na niewłaściwej wykładni pojęcia "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości" przed uchwaleniem planu miejscowego

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1, w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 3 omawianej ustawy polegające na braku ustalenia przez organ w uzasadnieniu decyzji daty wejścia w życie nowego planu miejscowego w sytuacji, gdy przedmiotowa data ma znaczenie z punktu widzenia terminu umożlwiającego wydanie decyzji w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ,

- art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 76 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku art. 37 ust.1 omawianej ustawy poprzez pominięcie analizy uprzednio obowiązującego planu miejscowego, podczas gdy ma to kluczowe znaczenie dla oceny realizacji przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu,

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy poprzez ustalenie błędnej daty, na jaką dokonana została wycena nieruchomości, tj. na dzień 18 maja 2021 r. (str. 3 uzasadnienia) podczas gdy miarodajna w tym zakresie jest data sprzedaży nieruchomości ( 27 marca 2018 r.),

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ust. 1 zd.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 1 i ust. 4 oraz § 51 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. poprzez oparcie wydanego rozstrzygnięcia na sporządzonym w sprawie operacie, który nie stanowi dowodu z opinii biegłego na skutek:

• zastosowania przez biegłego niewłaściwej metody wyceny, tj. podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej, w sytuacji, gdy biegły nie dysponował wystarczającymi danymi dotyczącymi cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a zastosowana przez biegłego metoda wymaga co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, których nie uwzględniono w operacie, co skutkowało niewłaściwą wyceną nieruchomości,

• oparcia wyliczeń operatu na niezidentyfikowanych danych z oferty kupna - sprzedaży w lokalnych agencjach obrotu nieruchomościami", w miejsce rzeczywistych cen transakcyjnych mających swe źródło w stosownych umowach sprzedaży aktu notarialnego,

• błędne oznaczenie daty, na którą dokonywana jest wycena w sytuacji, gdy zgodnie z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy miarodajna jest data sprzedaży nieruchomości - tj. 27 marca 2018 r.,

• brak obligatoryjnych elementów operatu w postaci podpisu rzeczoznawcy majątkowego który go sporządził, ani jego pieczęci, co dorowadziło do niezasadnej oceny operatu jako dowodu właściwego dla wyjaśnienia sprawy.

W uzasadnieniu strona odwołująca rozszerzyła postawione powyżej zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ drugiej instancji) decyzją z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.4103.90.2021 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, odwołało się do zastosowanych w sprawie przepisów art. 36 ust. 4 , art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie odnosząc to do rozpatrywanej sprawy, stwierdziło, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy K., działka skarżącej nr 1. o powierzchni 0,2000ha obręb R. znajduje się na terenach oznaczonych jako KDD - tereny dróg dojazdowych oraz MNe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zgodnie z planem miejscowym, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 30 kwietnia 1991 r. działka ta znajdowała się w terenie oznaczonym jako R/MN - rezerwa terenu dla zmiany przeznaczenia terenu po perspektywie. Z powyższych zapisów wynika, że nie są one tożsame. Obecnie obowiązujący plan dla przedmiotowej działki przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy poprzednio obowiązujący plan jednie rezerwował wskazany teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak w bliżej nieokreślonej przyszłości. Wskaźnik procentowy jednorazowej opłaty z tego tytułu ustalony został na 30% - § 120 uchwały Rady Gminy z 31 marca 2016 r. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym nr [...] z dnia 27 marca 2018 r. W ocenie Kolegium, w przedstawionych okolicznościach organ pierwszej instancji zobowiązany był, stosowanie do dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wszczęcia postępowania w celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego.

Będący podstawą naliczenia ustalonej opłaty operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a Kolegium nie stwierdziło nieprawidłowości w wycenie przedmiotowej nieruchomości.

Przy przyjętej metodzie szacowania - tj. podejście porównawcze- metoda korygowania ceny średniej rzeczoznawca ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjął do porównań 38 transakcji, przy cenie minimalnej 2,00zł/m² i maksymalnej 3.34z/m² - ustalając cenę średnią w wysokości 3,02zł a stąd wartość nieruchomości to kwota 6.040,00zł. Natomiast po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu - na podstawie przyjętych do porównań 37 transakcji - cena minimalna wynosiła 5,00zł/m² a maksymalna 14,97zł/m² - ustalono cenę w wysokości 10,01zł, a wartość nieruchomości to kwota 20.020zł. Przyjęte do porównań nieruchomości są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w § 55 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia z 21 września 2004 r., gdyż zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat ten spełnia też wymogi określone w § 56 ust. 1 tego rozporządzenia, określając przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomościami w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, opisuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawia obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem.

W wycenie rzeczoznawca stwierdził, że zmiana przeznaczenia wycenianego gruntu z terenów rolnych z rezerwą pod zabudowę mieszkaniową na grunt przeznaczony w planie pod zabudowę mieszkaniową zagrodową podnosi jego wartość jako przedmiotu sprzedaży. Wyjaśnił, że określona wartość mieści się w zakresie cen za podobne nieruchomości na regionalnym rynku spełniając wymogi art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla wartości rynkowej. Wartość szacowanej nieruchomości uznaje się za najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania w wyniku sprzedaży prawa do przedmiotowej nieruchomości na wolnym rynku

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w piśmie przekazującym odwołanie odniósł się do nich organ pierwszej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ust. 6 ma charakter dyscyplinujący, a wpływ na wynik sprawy miałby dopiero upływ terminu pięcioletniego.

Nie jest też trafny zarzut art. 36 ust. 4 tej ustawy, gdyż w okresie bezplanowym przedmiotowa działka zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowiła grunty rolny i taki sposób korzystania jest wpisany w księdze wieczystej. Nie została też wydana dla działki decyzja o warunkach zabudowy.

Istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskano ze sprzedaży działki, dzięki korzystnej zmianie przeznaczenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie znajduje też oparcia zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy w związku z § 9 ust. 1 i ust. 4 załącznika do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dowodzenie skarżącej, że przeznaczenie nieruchomości w starym planie winno być odczytywane jako dopuszczające możliwość zabudowy mieszkaniowej bez zmiany planu, nie jest zasadne.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy dotyczący niewłaściwego rozumienia pojęcie "faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości". Istotny jest tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości, a nie możliwości jej potencjalnego wykorzystania. Na poparcie swego stanowisko Kolegium przywołało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty dotyczące wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe wyjaśniające wszelkie wątpliwości w sprawie. Wyjaśniano, że postępowanie zostało wszczęte przed upływem pięcioletniego terminu od daty wejścia w życie przedmiotowego planu, prawidłowo przyjęto datę, na jaka dokonana została wycena tej nieruchomości, dokonano prawidłowej oceny operatu szacunkowego, a biegły przygotowując ten dokument dysponował wystarczającymi danymi i przyjął właściwą metodę wyceny. Niezrozumiałe są także dalsze zarzuty, gdyż biegły oparł wyliczenie wartości nieruchomości na cenach określonych w umowach notarialnych kupna- sprzedaży, a ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło na datę jej sprzedaży, tj. 27 marca 2018r., zaś operat opatrzony jest wymaganymi pieczęciami i podpisem.

W przedstawionym stanie faktycznym należało orzec jak na wstępie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powtarzając w niej zarzuty zgłoszone już w odwołaniu. W oparciu o nie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgłosiła także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu rozwinęła postawione zarzuty , powtarzając co do zasady argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, że już przed uchwaleniem nowego obowiązującego planu miejscowego na nieruchomości dopuszczalna była zabudowa mieszkaniowa, a tym samym nie sposób przyjąć, że w związku z wejściem w życie nowego planu wartość nieruchomości wzrosła, gdyż samo uchwalenie nowego planu lub jego zmiana nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości. Podkreśliła też naruszenie przepisów procedury administracyjnej, co doprowadziło do niekorzystnych rozstrzygnięć w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonych decyzji sąd uznał, że naruszają one prawo, a zatem skarga powinna być uwzględniona.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2021 r. nr SKO.4103.90.2021 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2021 r. nr [...] mocą której ustalono dla skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowaną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedażą działki oznaczonej nr 1. o powierzchni 0,2000ha w wysokości 4.194,00zł

Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przesłankami koniecznymi do ustalenia powyższej opłaty jest zatem: obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; ustalenie, że wzrost wartości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości, oraz zbycie takiej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Istotne jest także zastrzeżenie, iż opłatę tę można dochodzić w terminie 5 lat, od dnia w którym miejscowy plan albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 30 kwietnia 1991 r. W myśl postanowień tego planu działka skarżącej znajdowała się na terenach oznaczonych w planie symbolem "R/MN" – rezerwa terenu dla zmiany przeznaczenia terenu po perspektywie. W aktualnie obowiązującym planie przyjętym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 31 marca 2016 r., przedmiotowa działka posiada przeznaczenie "KDD" – tereny dróg dojazdowych oraz "MNe" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie orzekających organów niewątpliwie zatem nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu, jakkolwiek odmienne zdanie w tym zakresie prezentuje sama skarżąca, podkreślając, iż także według postanowień starego planu istniała możliwość zabudowy przedmiotowej działki. W tym zakresie, wobec bardzo nieprecyzyjnego zapisu odnoszącego się do przyjętego w planie z 1991 r. symbolu "R/MN" rezerwa terenu dla zmiany przeznaczenia terenu po perspektywie, można przyznać, iż w tym zakresie sprawa nie została jednoznacznie wyjaśniona. Pamiętać jednak trzeba, że plan ten stracił ważność 31 grudnia 2003 r., a zatem od 1 stycznia 2004 r. do wejścia w życie nowego planu w dniu 15 maja 2016 r. była tzw. luka planistyczna. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty w dniu 22 kwietnia 2021 r., a zatem zadośćuczynił wymaganiom wskazanym w art. 37 ust. 3 i ust. 4 omawianej ustawy, dokonując tego w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stal się obowiązujący.

W myśl art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału I działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899). Zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym zatem środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.

W niniejszej sprawie organy rozstrzygające błędnie uznały, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy dla określenia wzrostu wartości przedmiotowej działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowy zgodny z prawem i może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Nie można jednak zapomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 (OTK seria A 2010, Nr 2, poz. 9) orzekł, iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo, jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego wart. 87 ust. 3 tej ustawy - jest niezgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji tego orzeczenia ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 153, poz. 901), która to nowela weszła w życie w dniu 10 sierpnia 2011 r., do art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano ust. 3a w brzmieniu: jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Oznacza to, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz

- po trzecie według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9).

Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie uwzględnił powyższej przedstawionej zasady. Rzeczoznawca porównał jedynie wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego według "nowouchwalonego" planu oraz wartość tej nieruchomości przed uchwaleniem tego obecnie obowiązującego planu, co nie jest do końca jasne, czy jest to wartość określona przy uwzględnieniu przeznaczenia według planu przyjętego uchwałą Rady Gminy nr [...] z 30 kwietnia 1991 r., czy według faktycznego sposobu jej zagospodarowania w okresie luki planistycznej. Trudno jednoznacznie przyjąć, czy rzeczoznawca uwzględnił wycenę według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego obecnie planu, czy według starego planu. Dodatkowo należy podnieść, iż rzeczoznawca nie ustalił w sposób wyczerpujący i jednoznaczny tak zapisów starego jak i nowego planu w stosunku do przedmiotowej działki. W przypadku starego planu z 1991 r. nie wyjaśniono, co faktycznie oznaczał zapis w planie "R/MN – rezerwa terenu dla zmiany przeznaczenia terenu po perspektywie", a w przypadku nowego planu i przyjętego dla przedmiotowej działki oznaczenia "MNe – tereny zabudowy mieszkaniowej i KDD- tereny dróg dojazdowych" nie ustalił jaka część przedmiotowej działki znajdowała się w obszarze MNe a jaka w obszarze – KDD. W wyliczeniach wartości tej działki rzeczoznawca przyjmuje całą działkę jako przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, ale nigdzie nie ma wyczerpującego wyjaśnienia takiego stanowiska biegłego wobec powołanego powyżej zapisu w planie. Nadto, jak wskazuje biegły, co przywołuje w uzasadnieniu swej decyzji Kolegium (str.5) przyjmuje on zmianę w nowym planie przeznaczenia tej działki na zabudowę mieszkaniową zagrodową, podczas gdy symbol MNe - określa to przeznaczenie jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Także organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący. Podzielając stanowisko organu, iż w przypadku badania faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obowiązującego obecnie planu nie można mówić o potencjalnym czy hipotetycznym wykorzystaniu terenu, należy podnieść, iż także organy nie ustaliły znaczenia oznaczenia przeznaczenia przedmiotowego terenu w starym planie symbolem "R/MN – rezerwa terenu dla zmiany przeznaczenia terenu po perspektywie". Nie odniesiono się też do konieczności ustalenia wartości tej nieruchomości w wymienionych trzech stanach i braku takiego ustalenia w przedmiotowym operacie majątkowym. Tym samym stwierdzenie przez Kolegium, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego świadczy zarówno o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), jak i o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy zobowiązują organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie przy tym Kolegium uznał, że biegły zgromadził wystarczającą liczbę transakcji kupna- sprzedaży (a nie ofert) nieruchomości podobnych w celu ustalenia jej wartości po uchwaleniu nowego planu, i faktycznie wartość ustalona została na dzień jej sprzedaży, chociaż organ pierwszej instancji błędnie wskazał na datę 18 maja 2018r.

W świetle powyższego wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie odnośnie ustalenia opłaty od wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi uwzględnić warunki wynikające z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec wskazanych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzje Burmistrza Miasta.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej powyżej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).