Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 11/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Teza: Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.

TEZY

Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Monika Nowicka (sprawozdawca) Anna Lech (współsprawozdawca) Maria Czapska – Górnikiewicz Zofia Flasińska Wojciech Mazur Włodzimierz Ryms Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, w sprawie ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2315/11 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1853/12: "Czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn?" podjął następującą uchwałę: Włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1853/12 Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 127 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." - przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne:

Czy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn ?

Zagadnienie prawne przedstawiono w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. A. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organy administracji publicznej uzasadniały rozstrzygnięcie tym, że chociaż bezspornie B. A., przed wybuchem II Wojny Światowej, posiadała majątek na terenach obecnej Białorusi, to jednak nieruchomości znajdujące się w miejscowości M.([...] dziesięcin lasu z [...] – izbowym domem mieszkalnym – leśniczówką, z mieszkalnym poddaszem, zbudowanym z drewna i cegły w 1937 r.) oraz dom z zabudowaniami gospodarczymi położony w miejscowości I. – C. w P. , przejęło Ministerstwo – Zarząd Lasów Białoruskiej SRR. Pozostały natomiast majątek w M. obejmujący gospodarstwo rolne ([...] hektarów wysokiej klasy ziemi ornej), [...] - izbowy dom mieszkalny (zbudowanego z drewna i cegły w 1926 r.), [...] - izbowy domek dla służby pomocniczej z zabudowaniami gospodarczymi ([...] stodołami, [...] stajniami, spichlerzem i stajnią) - przejął, na mocy dekretu o kolektywizacji, Zarząd Kołchozów im. M.. W tej sytuacji organy administracji publicznej uznały, że B. A. utraciła opisane wyżej mienie na skutek działań administracji radzieckiej, a zatem przybywając w 1958 r. do Polski z Kresów, czyli z dawnych terenów wschodnich II Rzeczypospolitej, była właścicielka nie dysponowała już w stosunku do pozostawionego mienia prawem własności. W rezultacie nie została w tym przypadku spełniona podstawowa przesłanka "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej: "ustawą zabużańską").

Po rozpoznaniu skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., wniesionej przez K. Z. - jako spadkobierczynię B. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2315/11) skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji publicznej, iż skoro B. A. repatriowała się na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w 1958 r., a zatem nie przybyła do kraju na podstawie umów wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust.1a) ustawy zabużańskiej, to z tej przyczyny, podstawę przyznania rekompensaty zabużańskiej mógł stanowić jedynie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca była wprawdzie w dniu 1 września 1939 r. obywatelką polską i zamieszkiwała w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale z uwagi na to, że powracając z Kresów Wschodnich nie dysponowała już prawem własności do posiadanego poprzednio majątku, przepis ten nie miał jednak zastosowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sam fakt włączenia mienia do kołchozu wykluczał potwierdzenie prawa do rekompensaty, na podstawie art. 2 ustawy zabużańskiej, gdyż w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 Trybunał stwierdził, że: "naturalnym warunkiem dla powstania (...) uprawnień było przysługiwanie Zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu "pozostawienia mienia". W tym kontekście trudno byłoby uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< (...). Zachowuje tu bowiem swe znaczenie ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza - ich <> (...) charakter".

Od powyższego wyroku K. Z. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że prawo do rekompensaty przysługuje jedynie osobie, która była właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zarówno w dniu 1 września 1939 r. jak i w dniu opuszczania tej nieruchomości, podczas, gdy żaden przepis tej ustawy nie przewiduje, iż warunkiem sine qua non przyznania prawa do rekompensaty jest bycie właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego "w momencie opuszczania byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", a jedynie uzależnia przyznanie prawa do rekompensaty od spełnienia łącznie takich warunków jak: bycie w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i zamieszkiwanie w tym dniu na byłym terytorium polskim oraz opuszczenie go z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy.

Ponadto, w skardze kasacyjnej sformułowano również zarzuty naruszenia w sposób istotny przepisów postępowania, w tym m. in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących ustalenia, czy przejęcie nieruchomości stanowiących własność B. Ar. przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR oraz Zarząd Kołchozów im. M., skutkowało pozbawieniem jej prawa własności nieruchomości, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż fakt włączenia nieruchomości do kołchozu bądź przejęcia mienia przez Ministerstwo – Zarząd Lasów BSRR, przesądzał o utracie własności przez spadkodawczynię skarżącej i w konsekwencji wykluczał potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a – uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie.

W dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej, popierając złożoną skargę kasacyjną, podniósł dodatkowo, że poważne wątpliwości budzi stawianie Zabużanom wymogu wykazania, że w dniu opuszczania Kresów pozostawali oni – w rozumieniu cywilnoprawnym – właścicielami nieruchomości. Prowadzi to bowiem do zawężającej wykładni pojęcia "pozostawienia mienia" i jest sprzeczne z zasadą równiej ochrony praw majątkowych w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z punktu widzenia tej zasady, prawo do rekompensaty powinno być przyznane wszystkim osobom, których utrata prawa własności pozostawała w związku przyczynowym ze zmianami granic Polski po II Wojnie Światowej, niezależnie od zdarzeń prawnych, jakie miały miejsce, kiedy osoby te przebywały w ZSRR.

Rozpatrując skargę kasacyjną, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w analizowanej sprawie wystąpiło budzące poważne wątpliwości, a wskazane w sentencji postanowienia, zagadnienie prawne, co w konsekwencji spowodowało wystąpienie – w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. - o jego rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów tego Sądu.

W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający zwrócił uwagę na to, że w ustawie zabużańskiej ustawodawca posługuje się pojęciem prawa do rekompensaty, rozumianym: albo - jako prawo należne w związku z "pozostawieniem nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" ( w tytule ustawy i w jej art. 6 ust. 1 ), albo - jako "prawo przysługujące właścicielowi nieruchomości, która została pozostawiona" (art. 2 i 5 ust. 3 ustawy), przy czym pojęć tych nie definiuje. Z tego powodu w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność, dotycząca możliwości przyznania rekompensaty zabużańskiej w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości, władze radzieckie znacjonalizowały jego nieruchomość, w szczególności w ramach kolektywizacji rolnictwa, poprzez włączenie jej w obręb kołchozu.

W większości orzeczeń sądów administracyjnych, jak wyjaśnił to skład orzekający, przyjmuje się, że jeżeli przed opuszczeniem przez właściciela Kresów jego nieruchomość była poddana nacjonalizacji ze strony władz radzieckich, to nie można mówić o spełnieniu się przesłanki "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Taki wniosek jest wywodzony z założenia, że rekompensata przysługuje wyłącznie osobom, które – w momencie repatriacji – były właścicielami nieruchomości. Uznaje się bowiem, że do istoty pojęcia "pozostawienie nieruchomości" należy posiadanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości w dacie opuszczania tych terytoriów. O pozostawieniu rzeczy można zaś mówić jedynie wówczas, gdy przynależała ona do jednostki, która twierdzi, że ją pozostawiła (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/12, z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/12 i z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 78/07). Na tym tle jest prezentowane stanowisko, że przejęcie nieruchomości przez kołchoz skutkowało pozbawieniem własności nieruchomości, a zatem już sam fakt włączenia mienia do kołchozu wyklucza możliwość przyznania rekompensaty (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 217/11, z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1357/11 i z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 921/12). Na potwierdzenie tego stanowiska często też jest przytaczany następujący fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04: "Naturalnym warunkiem dla powstania tych uprawnień było przysługiwanie zabużanom praw własności lub innych praw majątkowych (zwłaszcza rzeczowych) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski. Istnienie tego wymogu mieści się immanentnie w pojęciu >>pozostawienia mienia<< (z przysługującym wobec niego prawem własności lub innymi prawami majątkowymi). W tym kontekście trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< w rozumieniu art. 1 ustawy o zaliczaniu. Zachowuje tu swe znaczenie wspomniane już ratio legis unormowań kompensacyjnych, a zwłaszcza – ich >>pomocowy<< (a nie cywilistycznie stricte odszkodowawczy) charakter".

W dalszej kolejności skład orzekający podniósł jednak, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje również pogląd odmienny, niewykluczający możliwości potwierdzenia prawa do rekompensaty w przypadku, gdy nieruchomość została włączona do kołchozu. W szczególności, w wyroku z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1158/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sam fakt włączenia nieruchomości do kołchozu nie stanowi dowodu na to, iż nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości. Sąd, uchylając decyzję Ministra Skarbu Państwa wskazał, że "organ winien był ustalić, czy wcielenie nieruchomości do takiej przymusowej spółdzielni, tj. do kołchozu, pozbawiało jego właściciela tytułu prawnego do gruntu (tak jak to miało miejsce w przypadku tworzenia sowchozów), czy tylko oznaczało obciążenie danego gruntu bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty". Zbliżony pogląd został wyrażony także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1591/10, w którym stwierdzono, iż po włączeniu nieruchomości do kołchozu "rolnik indywidualny – co do zasady – nie tracił swego tytułu prawnego do gruntu, natomiast grunt był obciążony bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty". Pogląd, zakładający brak przeszkód do przyznania rekompensaty osobom, które utraciły nieruchomość w wyniku włączenia gruntu do kołchozu, przyjęto także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1813/11. W wyroku tym zasadniczo Sąd uznał wprawdzie, że skoro bezpośrednią przyczyną opuszczenia przez skarżącego byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były represje władz radzieckich i kolektywizacja nieruchomości, "to nie sposób okoliczności tych wprost nie powiązać ze skutkami wywołanymi II wojną światową". Wskazać w tym miejscu należy, że w tej sprawie gospodarstwo skarżącego poddane było kolektywizacji, a on sam z rodziną został zmuszony do pracy w kołchozie. Zdaniem Sądu, kolektywizacja i represje powinny być więc w tym przypadku traktowane jako fakty, świadczące o przymusie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną (art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, iż nieposiadanie nieruchomości - w dacie repatriacji - nie może pozbawiać prawa do rekompensaty. Osoby, które opuszczały swoje mienie, zostały bowiem pozbawione go z przyczyn przez siebie niezawinionych. Sytuacja prawna wszystkich repatriantów była natomiast taka sama, co - w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w niej zasady równości, przemawia za jednakowym ich traktowaniem.

W rezultacie, skład orzekający podkreślił, że w analizowanej materii budzą wątpliwości dwie kwestie: po pierwsze – czy włączenie nieruchomości w obręb kołchozu prowadziło do pozbawienia własności nieruchomości i po drugie – czy art. 2 w związku z art. 1 ustawy zabużańskiej powinien być rozumiany w ten sposób, że do przesłanek prawa do rekompensaty należy wymóg, aby przedwojenny właściciel nieruchomości był jej właścicielem również w chwili opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego. Chodzi więc o ustalenie, czy nacjonalizacja nieruchomości, przed opuszczeniem przez byłego właściciela Kresów Wschodnich, jest okolicznością wyłączającą możliwość ustalenia prawa do rekompensaty.

Odnosząc się do pierwszego z tych zagadnień, skład orzekający, powołując się na źródła historyczne, podkreślił, że w okresie powojennym, przeprowadzana na terytorium Związku Radzieckiego kolektywizacja rolnictwa opierała się - co do zasady - na dwóch formach prawnych: gospodarstwa państwowego, czyli tzw. sowchozu i rolniczej spółdzielni produkcyjnej, czyli tzw. kołchozu, zwanego również artelem rolnym. Kołchozy, w sensie prawnym, były odrębnym od państwa podmiotem prawa własności. Ziemię oddawano kołchozom nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Z drugiej strony, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej i dom mieszkalny. Zatem - zdaniem składu orzekającego - poważne wątpliwości budzi stanowisko formułowane w części orzeczeń sądów administracyjnych, że włączenie nieruchomości do kołchozu prowadziło do pozbawienia własności w odniesieniu do całej nieruchomości, podczas gdy w stosunku do niektórych zabudowań, znajdujących się w obrębie gospodarstwa, członkom kołchozu nadal przysługiwało prawo własności.

Odnosząc się do drugiej z kwestii, skład orzekający zauważył, iż na gruncie przepisów omawianej ustawy, formalnie jest możliwe przyjęcie zarówno takiej wykładni, która uzależnia przyznanie prawa od wykazania tytułu własności w chwili repatriacji, jak też wykładni odmiennej, niewymagającej bezwzględnie, aby osoba ubiegająca się o rekompensatę była w tym czasie właścicielem nieruchomości pozostawionej, zaakcentował jednak, że dokonując wyboru jednej z wchodzących w grę wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny powinien kierować się zasadą prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zasada ta zaś nakazuje, aby w przypadku powstania wątpliwości co do tego, który z konkurencyjnych, względem siebie wariantów wykładni powinien być zastosowany w sprawie, należy dokonać wyboru tego wariantu, który w pełniejszy sposób odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym.

W związku z tym, skład orzekający ostatecznie opowiedział się za taką wykładnią art. 2 w związku z art. 1 ustawy zabużańskiej, która nie wyklucza przyznania rekompensaty osobom, będącym w chwili wybuchu II Wojny Światowej właścicielami nieruchomości położonych na Kresach, przejętych następnie przymusowo na własność ZSRR. Z punktu widzenia bowiem zasady proporcjonalności i zasady równej ochrony praw majątkowych nie istnieje wartość konstytucyjna, której ochrona przemawiałaby za koniecznością ograniczenia prawa do rekompensaty tylko dla tych osób, które są w stanie wykazać tytuł własności do nieruchomości w dniu opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje stanowisko, skład orzekający zaakcentował zwłaszcza, że wykładnia uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do nieuprawnionego zróżnicowania, w zakresie praw majątkowych, sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich, gdyż kryterium zróżnicowania jest arbitralne (nie ma związku z celem ustawy zabużańskiej) i na jego spełnienie Zabużanie nie mieli wpływu. Celem ustawy jest przyznanie świadczenia osobom, które utraciły własność nieruchomości "w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." (art. 1 tej ustawy), a z tego zaś punktu widzenia obojętny jest moment formalnego przejścia własności ziemi na rzecz ZSRR. Stanowisko wykluczające przyznanie rekompensaty byłym właścicielom znacjonalizowanych nieruchomości prowadzi do różnicowania Zabużan, w zależności od chwili opuszczenia Kresów, gdyż w ten sposób różnicuje się obywateli polskich w zależności od tego, czy ewakuowali się na podstawie umów republikańskich, czy też w czasie kolejnych etapów repatriacji, a jest to nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i prowadzi do kreowania praw pozornych. Ponadto, skład orzekający zwrócił też uwagę, że od wielu lat w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego podkreślano, iż niedopuszczalne jest niezrozumiałe różnicowanie dawnych właścicieli mienia zabużańskiego, którzy opuszczając Kresy na skutek wojny nie mieli wpływu na fakty i zdarzenia, które przyszło im przeżywać po dniu 1 września 1939 r. (vide: m.in. uchwały SN z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90 i z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90 oraz wyroki NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1388/11, z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1252/06 i z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1173/06). Natomiast stanowisko, przyjmowane w części orzeczeń sądów administracyjnych, prowadzi do takiego skutku, że o przyznaniu rekompensaty decyduje okoliczność w zasadzie przypadkowa, tj. dokładny dzień opuszczenia Kresów. Inaczej jest bowiem traktowany np. były właściciel, który powrócił do Polski natychmiast po wojnie (przed kolektywizacją jego gospodarstwa), a inaczej właściciel, któremu uniemożliwiono ewakuowanie się na podstawie układów republikańskich, a więc mógł powrócić do Polski dopiero w czasie tzw. drugiej repatriacji, to jest pod koniec lat 50-tych (już po znacjonalizowaniu jego gospodarstwa). Skład orzekający podkreślał przy tym, że dyskryminacja byłych właścicieli, którym uniemożliwiono repatriację na podstawie układów republikańskich, jest w tym wypadku szczególnie rażąca z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Osoby te - jak wynika ze źródeł historycznych – doświadczały z reguły wieloletnich represji, które wynikały zwłaszcza z wcielenia ich nieruchomości do kołchozu i wiążącej się z tym przymusowej w nim pracy. Odmawianie więc tej grupie obywateli prawa do rekompensaty, na podstawie zawężającej wykładni przepisów ustawy, zdaje się być nie do pogodzenia z wymogami sprawiedliwości. Nieuzasadnione różnicowanie Zabużan potęgują ponadto istotne trudności dowodowe, jakie wiążą się z koniecznością wykazywania tytułu własności nieruchomości w chwili repatriacji. W szczególności bowiem to, czy osoba powracająca do Polski dysponowała urzędowym opisem mienia albo zaświadczeniem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, było często kwestią przypadku, a ponadto, ocena stopnia precyzji prawnej (np. w zakresie istnienia określonego typu prawa do rzeczy - w rozumieniu ustawodawstwa radzieckiego), jak również wiarygodności tych dokumentów, nie powinna abstrahować od czasu i okoliczności, w jakich były one sporządzane. Nie wszyscy też obywatele poddawali się formalnym procedurom ewakuacyjnym, lecz część z nich powracała do kraju w inny sposób, również niezgodnie z prawem.

Z kolei, wartość dowodowa oświadczeń świadków, o których mowa w art. 6 ust. 5 ustawy zabużańskiej – w zakresie treści prawa, jakie przysługiwało właścicielowi do gruntu - w świetle ustawodawstwa radzieckiego jest, z oczywistych względów, znikoma. W pewnych przypadkach, nie jest w ogóle możliwe - na podstawie dostępnej dokumentacji i innych źródeł dowodowych - jednoznaczne ustalenie, czy włączenie do kołchozu nastąpiło przed, czy po przesiedleniu się właściciela do Polski. Zwłaszcza, że obowiązujące w ZSRR uregulowania prawne z zakresu tzw. prawa kołchozowego określały w sposób niezwykle skomplikowany i niejednoznaczny, z punktu widzenia obecnie stosowanej terminologii prawniczej oraz języka prawnego, treść stosunków prawnych łączących członków kołchozu z samym kołchozem oraz treść przysługujących takim osobom praw do poszczególnych części nieruchomości włączonych w obręb kołchozu. Odnosząc się do cytowanej wyżej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K2/04, skład orzekający stwierdził, że wykładnia prawa dokonana w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału nie wiąże sądów. Poza tym powyższy wyrok dotyczy nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Ponadto z wyroku tego nie wynika też tak jednoznaczny wniosek, jak zdają się przyjmować niektóre składy orzekające sądów administracyjnych. Bezdyskusyjne jest, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie, iż "trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< (...)", ale w tym samym fragmencie uzasadnienia Trybunał przyznał też, iż "naturalnym warunkiem" dla powstania uprawnień dla Zabużan było przysługiwanie im nie tylko praw własności, lecz również "innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski". W konsekwencji z tego fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika więc, wbrew temu co wywodzą z niego niektóre składy sądów administracyjnych, że opuszczenie nieruchomości, do której przysługiwało nie prawo własności, lecz innego rodzaju prawo majątkowe, mogło być kwalifikowane jako "pozostawienie nieruchomości". Skład orzekający zauważył też, że praktycznie wszystkie nieruchomości, położone w chwili wybuchu wojny na Kresach Wschodnich, które były wówczas własnością obywateli polskich, wcześniej czy później zostały przejęte, na różnych podstawach prawnych, przez ZSRR i ustawodawca, kreując uprawnienie, o którym mowa w ustawie zabużańskiej, z pewnością zdawał sobie z tego sprawę. W konsekwencji więc, nietrafne wydaje się przyjmowanie takiego rozumienia pojęcia "pozostawienie nieruchomości", które zakłada, że osobie "pozostawiającej", w chwili wyjazdu do Polski, musiało w dalszym ciągu przysługiwać prawo własności do nieruchomości. Prawo do rekompensaty wywodzi się z lat 40-tych ubiegłego wieku, a zatem wykładnia regulacji wskazujących krąg osób uprawnionych do rekompensaty, wymaga uwzględnienia tego faktu i powinna być spójna z założeniami, jakie leżały u podstaw powstania uprawnień zabużańskich. Głównym zaś ich celem było udzielenie "pomocy na zagospodarowanie się" i to w nowych granicach Polski, którą była przecież Polska Ludowa. Owo "zagospodarowanie się" następowało zatem w uwarunkowaniach prawnych, których cechą było upaństwowianie własności prywatnych nieruchomości z reguły bez odszkodowania (np. na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa). W konkluzji zatem skład orzekający przyjął, że przez "pozostawienie nieruchomości", w rozumieniu przepisów ustawy zabużańskiej, należy rozumieć sytuację, w której osoba opuszczająca nieruchomość była jej właścicielem w dniu rozpoczęcia II Wojny Światowej i którą władała nadal w chwili jej pozostawienia. Istotną zatem była okoliczność, czy były właściciel faktycznie władał daną nieruchomością, np. zamieszkiwał w jej obrębie, prowadził tam własne gospodarstwo, utrzymywał się z pożytków, jakie przynosiła dana nieruchomość.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2013 r. Minister Skarbu Państwa - wskazując na przepis art. 267 p.p.s.a.- wnosił o wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odmowie podjęcia uchwały, twierdząc, że pomiędzy sformułowanym w postanowieniu z dnia 21 maja 2013 r. zagadnieniem prawnym, a sprawą K. Z., brak jest ścisłego związku. Zdaniem Ministra, B. A., poprzedniczka prawna skarżącej, opuściła byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w 1958 r., na podstawie umowy zawartej w dniu 25 marca 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), która to umowa nie została uwzględniona w art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...). Organ podkreślał, że nie każda repatriacja, dokonana na podstawie umów i układów, a także "innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.", miała jednoczesny z wojną związek. Repatriacja, dokonywana w oparciu o umowę z 1957 r., takiego związku nie posiadała i z tego powodu umowa ta nie została przez ustawodawcę uwzględniona.

W przypadku jednak, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie uznał, że przedmiotowe zagadnienie prawne zostało przedstawione prawidłowo, Minister Skarbu Państwa wnosił o udzielenie na nie odpowiedzi negatywnej. Zdaniem Ministra, prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...), nie przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn. Umowa z dnia 25 marca 1957 r. nie została ujęta w katalogu umów i układów, które wymienia art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...), a ponadto w swojej konstrukcji ustawa ta nie przewidziała przypadków, w których utrata własności nieruchomości następowała w dużym odstępie czasowym od repatriacji oraz wynikała z nacjonalizacji. Ze względu na swoją konstrukcję przedmiotowa ustawa znajduje zastosowanie jedynie do tych przypadków, w których repatriacja do Polski była, pod względem czasowym, bezpośrednio związana z opuszczeniem nieruchomości, której repatriant był właścicielem. Na takie rozumienie przepisów ustawy – zdaniem Ministra - jednoznacznie wskazuje treść art. 11 ust. 5 ustawy zabużańskiej, który stanowi, iż "wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się według stanu na dzień ich pozostawienia oraz według cen albo kosztów odtworzenia na dzień sporządzenia wyceny". Przepis ten nie daje się więc zastosować do sytuacji, w której repatriant nie pozostawia nieruchomości w bezpośrednim związku z repatriacją, ale zostaje z niej wywłaszczony wiele lat przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zwracał w tym miejscu uwagę, iż skoro repatriant w dniu opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie był już właścicielem nieruchomości, to nie może być mowy o jej pozostawieniu. W takim przypadku repatriant nie pozostawia bowiem żadnych nieruchomości. Poza tym, w sytuacji, gdy nieruchomość została znacjonalizowana wiele lat przed repatriacją a następnie (po nacjonalizacji) doszło do ewentualnego wzrostu jej wartości, brak jest uzasadnienia, aby Skarb Państwa miał z tego tytułu wypłacać wyższą rekompensatę. Ponadto Minister podnosił, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) wielokrotnie posługuje się pojęciem "właściciel" oraz "współwłaściciel" nieruchomości, natomiast w żadnym ze swoich artykułów nie odnosi się do praw słabszych niż prawo własności. Z tego powodu, argumenty przemawiające za przyznaniem prawa do rekompensaty również za utratę słabszych praw do nieruchomości niż prawo własności, mogą być traktowane jedynie jako argumenty de lege ferenda, a nie jako argumenty mogące mieć zastosowanie przy wykładni obecnie obowiązujących przepisów ustawy zabużańskiej. Pojęcie "właściciel" winno być przy tym rozumiane zgodnie z ujęciem cywilistycznym. Odnosząc się do zasad wykładni prawa, organ zgadzał się z poglądem, iż jeżeli sąd staje przed potrzebą dokonania wyboru jednego z kilku wchodzących w grę wariantów wyników wykładni, to powinien przyjąć wykładnię korzystniejszą dla jednostki, przyznającą szerszą ochronę praw majątkowych, chyba że przemawia przeciwko temu konieczność ochrony określonej wartości konstytucyjnej. Ową wartością konstytucyjną, która w tym przypadku przemawia przeciwko zastosowaniu wykładni rozszerzającej art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., są granice sądowej wykładni prawa. Wynikają one z konieczności zachowania konstytucyjnego podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej ( art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Nawet jeżeli uznać, iż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. posiada niedostatki, to mogą być one usunięte jedynie przez ustawodawcę na drodze zmian legislacyjnych.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie następującej uchwały:

Prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wynikające z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przysługuje w sytuacji, gdy przed opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez właściciela nieruchomości z przyczyn, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, nieruchomość została włączona do kołchozu lub podlegała nacjonalizacji z innych przyczyn.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Poprzedzając rozważania co do meritum sprawy oraz w związku ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie procesowym Ministra Skarbu Państwa, stwierdzić na wstępie należy, iż przedstawione zagadnienie prawne spełnia ustawowe przesłanki, zawarte w art. 187 § 1 p.p.s.a., uprawniające do podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. B. A., której spadkobierczynią jest skarżąca – K. Z., w dniu 1 września 1939 r. była obywatelką polską, zamieszkiwała na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadała na tym terenie majątek nieruchomy, który po wojnie, na skutek zmiany polskiej granicy wschodniej, opuściła. Zagadnienie prawne przedstawione przez skład orzekający zostało zatem sformułowane w okolicznościach konkretnej sprawy i istnieje ścisły związek pomiędzy jej rozstrzygnięciem a wspomnianym zagadnieniem. Kwestia objęcia prawem do rekompensaty osób, które wróciły do Polski na podstawie umowy z 1957 r. nie jest objęta przedstawionym zagadnieniem i podlega orzekaniu składu rozpoznającego skargę kasacyjną.

Skład orzekający, dostrzegając możliwość przyjęcia jednej, jak i drugiej z przedstawionych wyżej koncepcji, opowiedział się za przyjęciem poglądu, iż art. 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie wyklucza przyznania rekompensaty osobom, które w chwili wybuchu II Wojny Światowej były właścicielami nieruchomości położonych na Kresach, a które to nieruchomości zostały, jako następstwo postanowień jałtańskich, przejęte i skolektywizowane przez ZSRR. Zajmując przy tym tego rodzaju generalne stanowisko, skład orzekający dostrzegł, iż w istocie rzeczy, w analizowanym stanie prawnym budzą wątpliwość dwie kwestie: po pierwsze – czy włączenie nieruchomości w obręb kołchozu prowadziło do pozbawienia własności nieruchomości jej dotychczasowego właściciela i po drugie – czy art. 2 w związku z art. 1 ustawy zabużańskiej powinien być rozumiany w ten sposób, że do przesłanek prawa do rekompensaty należy wymóg, aby przedwojenny właściciel nieruchomości był jej właścicielem również w chwili opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego, czyli, czy nacjonalizacja nieruchomości, dokonana przed opuszczeniem jej przez byłego właściciela, jest okolicznością wyłączającą możliwość ustalenia prawa do rekompensaty. W tym drugim zatem przypadku, pozostające do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne obejmuje sytuację bardziej ogólną, w której niejako zamyka się pierwsza z wyżej wymienionych kwestii.

Przechodząc do zagadnień natury merytorycznej, wyjaśnić należy, iż ze względu na to, że udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytania, musi z konieczności odwoływać się do faktów, które miały miejsce kilkadziesiąt lat temu, właściwe tej sprawie rozważania prawne, należy poprzedzić niezbędnymi informacjami odnoszącymi się do wydarzeń historycznych.

Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, problem regulacji kwestii majątkowych, związanych z przymusową migracją obywateli polskich, zamieszkujących tereny wschodnie II Rzeczypospolitej Polskiej, powstał już we wrześniu 1939 r. na skutek bezprawnego zajęcia tych terenów przez wojska radzieckie. Związek Radziecki, po zakończeniu kolektywizacji rolnictwa na własnym obszarze, co miało miejsce w latach 30-tych ubiegłego wieku, rozpoczął w okresie 1940 – 1941 kolektywizację na zajętych – na mocy postanowień paktu Ribbentrop – Mołotow - terenach Kresów Wschodnich (vide: J. Żołyński, "Włączenie polskich ziem wschodnich do ZSRR /1939-1940/. Problemy ustrojowe i prawne, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo 1994, nr CCXXXIII). Podkreślenia też wymaga, że z obawy na społeczny odbiór, nowa struktura gospodarcza w rolnictwie była na tych terenach wprowadzana stopniowo. W pierwszej kolejności rekwirowano majątki nieruchome większych posiadaczy ziemskich (przeważnie Polaków) oraz polskich osadników. Właściciele mienia byli zaś najczęściej deportowani, więzieni lub wręcz pozbawiani życia. Z należącego do nich mienia nieruchomego tworzono sowchozy, czyli państwowe gospodarstwa rolne. Następnie, w kolejnych latach przejmowano już ziemię indywidualnych rolników, włączając ją – w tym przypadku - do kołchozów, czyli swego rodzaju wspólnot spółdzielczych (por. B. Musiał, "Rozstrzelać elementy kontrrewolucyjne", rozdz. III Sowiecka polityka gospodarcza i jej następstwa ).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że – jak słusznie zwrócił na to uwagę skład formułujący analizowane zagadnienie prawne, pomiędzy obiema formami kolektywnego gospodarowania ziemią, istniały – z punktu widzenia formalnego – zasadnicze różnice. Obowiązujące do 1969 r. na obszarze wszystkich republik radzieckich zasady funkcjonowania kołchozów były uregulowane w art. 5, 7 i 8 Konstytucji ZSRR z 1936 r. i w tzw. Wzorcowym Statucie Artelu Rolnego (Kołchozu), przyjętym w formie uchwały RKL i KC WKP(b) z dnia 18 lutego 1935 r. (zob. P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Polskie prawo rolne, Warszawa 1999, s. 59 oraz H. Świątkowski, Wzorcowy Statut Artelu Rolnego, Warszawa 1954, s. 15). W odróżnieniu od sowchozu, którego cały majątek stanowił własność państwową, ziemia, którą dysponował kołchoz, oddawana była do niego, nie na własność, lecz "do użytkowania bezpłatnego i bezterminowego, czyli na wieczne czasy" (art. 8 Konstytucji ZSRR). Poza tym, zgodnie z art. 7 zd. 2 Konstytucji ZSRR, każda zagroda kołchozowa miała "w osobistym użytkowaniu" tzw. przyzagrodową działkę ziemi, zaś "na własność osobistą" – gospodarstwo pomocnicze, położone na działce przyzagrodowej i dom mieszkalny. Analogiczne przepisy były zawarte w konstytucjach poszczególnych republik radzieckich (zob. H. Świątkowski, Prawo rolne, Warszawa 1962, s. 216).

Z powyższego wynika więc, że – z formalnego punktu widzenia - struktura gospodarcza w rolnictwie, na obszarze należącym do Związku Radzieckiego, nie była jednolita, a ponadto – w przypadku kolektywizacji polegającej na włączeniu nieruchomości do kołchozu - fakt ten nie pozbawiał w całości dotychczasowego właściciela wszystkich do niej praw. Członek kołchozu – pod względem formalnym – był bowiem stroną kilku stosunków prawnych, a w szczególności pozostawał nadal właścicielem gruntu, choć obecnie grunt ten był obciążony swoistym, bezterminowym i przymusowym prawem "użytkowania" na rzecz kołchozu. Wyrażany zatem w części orzeczeń sądów administracyjnych pogląd, sprowadzający się do tezy, że włączenie do kołchozu nieruchomości należących do Zabużan skutkowało pozbawieniem ich własności w stosunku do całego mienia, co w konsekwencji wykluczało możliwość przyznania rekompensaty, jest oczywiście nieuzasadniony. Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe i stanowi nadmierne uproszczenie omawianego zagadnienia.

Należy także zgodzić się ze spostrzeżeniem składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie, że obowiązujące w ZSRR unormowania prawne, odnoszące się do treści stosunków prawnych łączących członków kołchozu z samym kołchozem oraz zakresu uprawnień przysługujących członkom kołchozu i ich rodzinom, jawią się – z punktu widzenia obecnie wymaganych standardów prawa i aktualnie stosowanej terminologii prawniczej – jako niezwykle skomplikowane i mało czytelne. Członek kołchozu nadal był formalnym właścicielem włączonego do kołchozu gruntu, był też (wraz z innymi członkami kołchozu) jego "bezterminowym" współużytkownikiem, przysługiwało mu prawo "osobistego użytkowania" wydzielonej działki przyzagrodowej oraz był właścicielem (prawo "własności osobistej") budynków mieszkalnych i niektórych innych zabudowań. W tej sytuacji ustalanie treści praw rzeczowych, które – w momencie ewakuacji - przysługiwały repatriantowi w stosunku do poszczególnych składników jego, włączonego do kołchozu, mienia nie jest więc możliwe w toku postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Postępowanie dowodowe o takich rozmiarach przekracza praktycznie możliwości organu administracji publicznej. Stwierdzenie obecnie istnienia i treści praw do mienia nieruchomego - wg stanu na lata 40-te i 50-te XX wieku - dodatkowo z rozróżnieniem na: grunty niezabudowane, zabudowane, budynki i inne urządzenia, w sytuacji, gdy mienie to jest położone na terytorium dzisiejszej Białorusi, Litwy lub Ukrainy jest w rzeczywistości niewykonalne. Przede wszystkim zaś, nie można też zapominać, że tego rodzaju postępowanie, z uwagi na miejsce położenia w/w nieruchomości, wykracza poza jurysdykcję polskich sądów i kompetencję polskich organów administracji publicznej (vide: postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II CSK 349/09 i z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II CSK 169/07).

Jednocześnie zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że – jak wyżej nadmieniono - podstawą dla dotychczasowych rozważań były wyłącznie uregulowania formalnoprawne. Choć bowiem struktura własnościowa nieruchomości rolnych na obszarze Związku Radzieckiego nie była jednorodna, w rzeczywistości jednak różnica pomiędzy sowchozami a kołchozami była w zasadzie semantyczna. Kołchozy tworzono zwykle w wyniku przymusu a powstała wspólnota kołchozowa różniła się w zasadniczy sposób od tradycyjnych spółdzielni. Miała ona bowiem charakter bezterminowy ("na wieczne czasy") a więc nie mogła się rozwiązać i żaden jej członek nie miał prawa zrezygnować z uczestnictwa w niej.

Biorąc powyższe pod uwagę, koniecznym wydaje się rozstrzygnięcie zagadnienia o charakterze ogólniejszym niż kwestia skutków włączenia do kołchozu nieruchomości przedwojennych właścicieli przed ich opuszczeniem. Niezbędnym jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy nacjonalizacja mienia zabużańskiego (pozbawienie własności), przed opuszczeniem przez byłego właściciela Kresów Wschodnich, jest okolicznością wyłączającą możliwość ustalenia prawa do rekompensaty zabużańskiej.

Prawo to jest aktualnie unormowane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie układów republikańskich z 1944 r. i umowy z dnia 6 lipca 1945 r. o prawie zmiany obywatelstwa. W art. 1 ust. 1a) ustawa ta obejmuje swym działaniem również osoby, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zmianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., zaś w ust. 2 przewidziano, iż ust. 1 ma zastosowanie także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści art. 2 i 3 ustawy wynika natomiast, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i jego spadkobiercom, jeżeli spełniają oni łącznie, pozostałe, przewidziane w tych artykułach wymagania. Omawiana ustawa nie zawiera jednak legalnej definicji pojęć, którymi się posługuje a które to pojęcia są istotne dla rozstrzygnięcia analizowanego zagadnienia prawnego. Należą do nich określenia, takie jak: "pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" – użyte w art. 1 ust. 1 oraz 1a), art. 6 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 i 5 ustawy i "prawo przysługujące właścicielowi nieruchomości, która została pozostawiona" – zastosowane w art. 2 i 5 ust. 3 ustawy.

Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r., mówiąc o "pozostawionych nieruchomościach" wprawdzie w żadnym z przepisów nie odnosi się do praw słabszych niż prawo własności, ale też i nie zawiera warunku, by były to nieruchomości "stanowiące własność repatriantów w chwili ich pozostawienia". Okoliczność ta została zresztą dostrzeżona już w orzecznictwie, gdyż w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 662/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) "nie zawierają wymogu, aby w momencie opuszczania b. terytorium RP, osoba, która w związku z wojną terytorium to opuszczała, była właścicielem nieruchomości".

Ze względu na to, że ustawa odnosi się do stanów faktycznych o wymiarze historycznym, a ponadto jest już kolejną ustawą regulującą problematykę tzw. "mienia zabużańskiego", wydaje się niezbędne odwołanie się w tym przypadku do wykładni historycznej i celowościowo-funkcjonalnej. Zwłaszcza, że choć poprzednio obowiązujące w tej materii akty prawne posługiwały się analogicznymi i też niezdefiniowanymi w ustawie określeniami, orzecznictwo sądowe, odnoszące się do tych regulacji prawnych, z reguły nie zauważało istoty analizowanego problemu. Wręcz przeciwnie, judykatura starała się zagadnienie mienia zabużańskiego traktować, jak najbardziej szeroko, obejmując uprawnieniami zabużańskimi wszystkich repatriantów, a także osoby, które nie mogły przejść formalnej repatriacji (vide: orzeczenie SN z dnia 21 września 1989 r., sygn. akt II CR 269/89, niepubl. i uchwały składu 7 sędziów SN z dnia 17 grudnia 1987 r., sygn. akt III CZP 88/87, OSNCP 1988/6/74 i z dnia 30 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 1/90, OSNC 1990/10-11/129, uchwała (zasada prawna) SN z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90, OSNC 1991/8-9/97, wyrok NSA z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1375/06, LEX nr 384417).

Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.) również tzw. "prawo zaliczania" odnosiła do "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia" (art. 1 cyt. ustawy), a w art. 2 ust. 1 stwierdzała, że owo prawo zaliczenia "przysługuje właścicielom tych nieruchomości". Podobna sytuacja zachodziła też w przypadku art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 – tekst pierwotny) i art. 81 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), z tą istotną uwagą, że w tych dwóch ostatnich przypadkach, mówiąc o "osobach, które (...) pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa", ustawodawca uzupełniał powyższe sformułowanie, dodając jedynie ogólnie, że chodzi o osoby "które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione". Nie precyzował więc nawet, o jakie umowy w tym przypadku chodziło.

Skoro zatem, przy tak mało precyzyjnym poprzednim stanie prawnym, orzecznictwo sądowe nie miało wątpliwości, co do kręgu osób, które były uprawnione do świadczeń zabużańskich, to wydaje się, że pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., wątpliwości takie również nie powinny mieć miejsca.

W szczególności, nie można zgodzić ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa, iż o tym, kto jest uprawnionym do otrzymania rekompensaty, może przesądzać treść art. 11 ust. 5 ustawy. Przepis ten bowiem określa jedynie sposób ustalania wartości nieruchomości zabużańskich, a ponadto posługuje się również jedynie pojęciem "nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". Okoliczność zaś, że przepis ten nakazuje odnosić, przyjmowany do wyceny stan tych nieruchomości do stanu "na dzień ich pozostawienia", nie jest równoznaczny z wymogiem by był to stan "na dzień utraty własności nieruchomości". Pozostawienie rzeczy nie musi bowiem zawsze wiązać się z jednoczesną utratą jej własności.

Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, iż uchwalając w dniu 8 lipca 2005 r. ustawę o realizacji prawa do rekompensaty (...) zamiarem ustawodawcy było całościowe potraktowanie problemu, z uwzględnieniem treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 r. (skarga nr 31443/96 - Broniowski przeciwko Polsce) oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego - (vide: uzasadnienie projektu ustawy, Sejm IV kadencji, druk sejmowy 3793).

Podkreślić też należy, na co – w uzasadnieniu projektu ustawy zwrócono uwagę - że źródłem roszczeń majątkowych Zabużan są układy zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z rządami Ukraińskiej SRR i Białoruskiej SRR (układy z dnia 9 września 1944 r.) oraz Litewskiej SRR (układ z dnia 22 września 1944 r.). Układy te (zwane umowami republikańskimi) ustalały jednolite zasady repatriacji ludności narodowości: ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej, rosyjskiej i litewskiej z terytorium Polski oraz Polaków i Żydów, będących obywatelami polskimi do dnia 17 września 1939 r., ze wschodnich obszarów II Rzeczypospolitej Polskiej, które po 1945 r. nie weszły w skład państwa polskiego. Powyższe umowy odnosiły się również do kwestii majątkowych repatriantów. W myśl art. 3 ust. 6 każdego z w/w układów, wartość mienia ruchomego i nieruchomego, które pozostało po przesiedleniu się, podlegała zwrotowi przesiedlonym na podstawie oszacowania ubezpieczeniowego, zgodnie z prawami obowiązującymi w republice radzieckiej i Polsce. W razie zaś braku ocen ubezpieczeniowych, majątek oceniali pełnomocnicy i przedstawiciele PKWN i republiki radzieckiej.

Choć na terenach Kresów Wschodnich, od kilku lat, to jest od momentu ich zajęcia przez władze radzieckie, przebiegał proces nacjonalizacji ziemi, przewidziana zaś umowami republikańskim repatriacja miała również swój wymiar czasowy, a więc część repatriantów, w dacie ewakuacji do Polski, nie legitymowała się już tytułem własności do pozostawionych nieruchomości, to okoliczność ta nie została w żaden sposób wyartykułowana we wspomnianych umowach. Wręcz przeciwnie, w art. 1 w/w układów postanowiono, że ewakuowani rolnicy mają otrzymać ziemię w rozmiarach, przewidzianych ustawą o reformie rolnej, a ponadto dalej stwierdzono, iż "włościanie którzy przesiedlają się na terytorium Polski, jeżeli nawet nie posiadają ziemi w chwili ewakuacji, otrzymają w razie życzenia, przydział ziemi na zasadach ogólnych. Dla wszystkich innych ewakuowanych stworzy się warunki ażeby mogli otrzymać pracę według swego wykształcenia i specjalności".

Tak więc, biorąc pod uwagę treść umów republikańskich, nie sposób nie przyjąć, że podstawowym ich celem było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Kwestia ta była zresztą wielokrotnie akcentowana w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego (np. wyroki z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 i z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1984/12, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11, z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 604/11, z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1443/10 i z dnia 7 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1443/10).

Przyznawane świadczenie zawierało w sobie oczywiście pewien element odszkodowania z powodu utraty przez repatrianta jego dotychczasowego mienia, ale miał on charakter niejako wtórny w stosunku do wspomnianego elementu socjalnego. Zasadnicze znaczenie miała niewątpliwie konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero, określając wielkość udzielanej pomocy, rejonowi pełnomocnicy i przedstawiciele PKWN i rządu odpowiedniej republiki radzieckiej opierali się na wartości pozostawionego mienia, stosując tu, o ile to było możliwe, "oceny ubezpieczeniowe".

Skoro zatem celem ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty (...) jest wywiązanie się przez państwo polskie ze zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej ( art. 1 ust. 1 ustawy), to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z generalnymi założeniami, jakie leżały u podstaw, zawartych w 1944 r. umów. Ich podpisanie wywołał fakt traktowania przez władze ZSRR mieszkańców Kresów Wschodnich jako obywateli radzieckich, co było następstwem wydanego w dniu 29 listopada 1939 r. dekretu o nabyciu obywatelstwa ZSRR przez mieszkańców zachodnich obwodów Ukraińskiej i Białoruskiej SRR. Ówczesne władze "lubelskie" wynegocjowały więc, przyjęte ostatecznie w układach republikańskich tzw. "prawo opcji", czyli wyboru obywatelstwa (vide: K. Kersten, "Repatriacja ludności polskiej po II Wojnie Światowej, studium historyczne, Wrocław – Warszawa- Kraków – Gdańsk 1974, s. 96 oraz J. Żołyński op. cit.). Przemieszczenie się, tak znacznej ilości osób na tereny, tak odległe od siebie i to w warunkach powojennych, wymagało zaś ustanowienia priorytetu. Było nim zapewnienie repatriowanym możliwości zagospodarowania się w nowym miejscu pobytu. Zatem publiczne zobowiązanie PKWN sprowadzało się przede wszystkim do zapewnienia udzielenia Zabużanom pomocy i to niezależnie od tego, czy w dacie repatriacji, byli oni jeszcze właścicielami pozostawionego na Kresach majątku. Nawet bowiem, gdy nie posiadali oni ziemi w chwili ewakuacji, na życzenie mieli otrzymać "przydział ziemi na zasadach ogólnych".

W tym kierunku poszły następnie działania legislacyjne i administracyjne wewnątrzkrajowe, które punkt ciężkości kładły nie tyle na okoliczność utraty przez Zabużan, przed datą repatriacji, własności posiadanych nieruchomości, a na sam fakt utraty przez nich ich dotychczasowego miejsca zamieszkania. W tym miejscu zatem jedynie przekładowo można wskazać na przepis art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279), który stanowił, że (cyt.): "Osobom, które w związku z wojną rozpoczętą we wrześniu 1939 r. utraciły gospodarstwa rolne na tych terenach RP w jej granicach przedwojennych, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, o ile osoby te zamieszkiwały na tych terenach przed 1 września 1939 r., jak również osobom, które z mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo Polskie, mają otrzymać ekwiwalent w zamian za mienie pozostawione za granicą, – zarachowuje się na poczet ceny nabycia gospodarstwa (działki) wartość (pozostawionego) gospodarstwa".

Ponadto, należy mieć także na uwadze, że po II Wojnie Światowej również w Polsce tworzono ustrój socjalistyczny i wprawdzie – w odróżnieniu od ZSRR – w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ostatecznie została zachowana własność prywatna indywidualnych gospodarstw rolnych, tym niemniej nie ona stanowiła podstawę socjalistycznego ustroju państwowego. Preferował on własność ogólnonarodową, a przyznawanie ziemi osadnikom na tzw. Ziemiach Odzyskanych w dużej mierze, zwłaszcza początkowo, ograniczało się jedynie do fizycznego przydzielenia osadnikowi części mienia, bez przyznawania do niego prawa własności (np. akty nadania przewidziane przez wyżej wspomniany dekret z dnia 6 września 1946 r. oraz prawo dzierżawy, uregulowane w dekrecie z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Zachodnich i b. Wolnego Miasta Gdańska - Dz. U. Nr 71, poz. 389).

Rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (vide: wyrok TK z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02) i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie w/w prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Z tej przyczyny, rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny analizowanego zagadnienia prawnego, będzie w bezpośredni sposób wpływać na zakres ochrony tego prawa. W konsekwencji, przyjęta wykładnia art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, musi uwzględniać zasady konstytucyjne. Należą do nich w szczególności: zasada proporcjonalności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasada równości wobec prawa i zasada równości w ochronie praw majątkowych ( art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji).

Odnosząc się do pierwszej z w/w zasad, podnieść należy, że istota zasady proporcjonalności sprowadza się do wymogu podejmowania przez państwo takich działań prawnych, które są współmierne do obranego celu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, granice dopuszczalności ograniczeń ochrony prawa majątkowego muszą spełniać określone przesłanki. Należą do nich: forma ograniczeń (ustawowa), istnienie konieczności ograniczeń, przy braku innych środków skutecznie służących temu celowi, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zakaz naruszania istoty danej wolności lub prawa ( por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Rozpatrując więc rozstrzygane zagadnienie w tym kontekście należy stwierdzić, że odkodowanie normy prawnej, zawartej w art. 2 ustawy zabużańskiej – stosownie do art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – winno nastąpić przy zastosowaniu tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. Brak jest bowiem powodu, uzasadnionego koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, by wykładnię tę zawężać w sposób niekorzystny dla jednostki przyjmując, że pod pojęciem "nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których repatriantowi przysługiwało, w momencie ich pozostawiania, prawo własności. Wyjaśnić przy tym należy, że dokonywanie wykładni przepisu prawa przez sąd nie może być traktowane jako postępowanie, które narusza równowagę władz, o której stanowi art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykładnia prawa jest bowiem immanentną częścią procesu orzekania a jej zadaniem nie jest zastępowanie władzy ustawodawczej w uchwalaniu ustaw, a jedynie ustalenie właściwego znaczenia i zakresu określonej normy prawnej. Jednocześnie wskazać trzeba, że wykładnia ta nie musi ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej, ale może uwzględniać m. in. cel danej regulacji prawnej (wykładnia celowościowa) i jej funkcję (wykładnia funkcjonalna). W tych przypadkach, dokonujący wykładni sąd, musi zaś brać pod uwagę nie tylko dosłowną treść wykładanego przepisu, ale także: zasady moralne, zasady sprawiedliwości społecznej czy zasady słuszności.

Biorąc powyższe pod uwagę, przyjąć więc trzeba, że brak jest podstaw, by użyte w art. 2 ustawy sformułowanie: "prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych" interpretować jako "prawo przysługujące właścicielowi nieruchomości w momencie jej pozostawiania".

Jak słusznie zwrócił na to uwagę skład orzekający, za przyjęciem prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej przemawiają zwłaszcza zasady równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych. Nacjonalizacja gruntów, którą wprowadziły władze Związku Radzieckiego, rozpoczęła się już w momencie zajęcia terenów Kresów Wschodnich i – jak wyżej wspomniano - początkowo obejmowała określoną grupę społeczną. Stanowili ją więksi posiadacze ziemscy i osadnicy polscy. Zatem osoby te, z reguły już w czasie wojny, nie mogły legitymować się tytułem własności do posiadanych nieruchomości. Przyjęcie więc takiej wykładni art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., która uzależniałaby prawo do rekompensaty od posiadania tytułu własności do mienia nieruchomego, w momencie jego pozostawiania, już co do zasady eliminowałaby tę grupę osób.

Odnośnie pozostałych właścicieli nieruchomości zabużańskich, podkreślić należy, że nie mieli oni żadnego wpływu na moment włączania ich majątków do kołchozów lub sowchozów, ani też dokonywania nacjonalizacji ich mienia na innej zasadzie. Część z tych osób, już w momencie repatriacji, dokonywanej na podstawie umów republikańskich i umowy z dnia 6 lipca 1945 r., nie dysponowała swoim majątkiem. O kolejności i terminie przejmowania mienia nieruchomego obywateli polskich decydowały wyłącznie władze radzieckie. Zatem skutkiem zastosowania wykładni w/w przepisu, która zawężałaby jego stosowanie tylko do osób, którym w momencie ewakuowania jeszcze przysługiwał tytuł własności do pozostawianego mienia nieruchomego, byłoby to, że o prawie do rekompensaty decydowałby w zasadzie przypadek. Zaakcentować też wypada, że tzw. druga fala repatriacji obywateli polskich zamieszkujących Kresy, która przypadała na lata 1955-1959, obejmowała wielokrotnie osoby, którym z różnych powodów wcześniej nie zezwolono na wyjazd lub, które za manifestowanie swojej przynależności państwowej a także opór stawiany kolektywizacji, były pozbawione wolności albo oczekiwały na uwolnienie członka najbliższej rodziny by wspólnie z nim repatriować się do Polski. W latach pięćdziesiątych, to jest, gdy części spośród tych osób udało się ostatecznie ewakuować do kraju, kolektywizacja na tych terenach była już faktem dokonanym.

W tych warunkach, trzeba stwierdzić, że zaakceptowanie wspomnianej wyżej, zawężającej wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej, pozbawiałoby całkowicie tę grupę osób prawa do rekompensaty, co w ewidentny sposób stałoby w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych. O przyznaniu prawa majątkowego, chronionego Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, decydowałby bowiem w takiej sytuacji – jak wyżej wspomniano - przypadek albo stan majątkowy (zamożniejsi z reguły byli wcześniej pozbawiani swego majątku) lub też postawa wobec władzy socjalistycznej.

Taka interpretacja przepisu prawnego jest zaś nie do przyjęcia, z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa, którym – jak stanowi o tym art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jest państwo polskie. W państwie prawa winny być urzeczywistniane zasady sprawiedliwości społecznej, a więc nie należy do nich sytuacja, w której o uprawnieniu części obywateli będzie decydować przypadek albo przepis o charakterze arbitralnym (vide: wyrok TK z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12) .

Uchwalając w dniu 8 lipca 2005 r. ustawę o realizacji prawa do rekompensaty (...) również ustawodawca miał na uwadze prokonstytucyjną wykładnię analizowanego przepisu. W uzasadnieniu bowiem projektu ustawy (w części zatytułowanej "Rozwiązania Przyjęte W Projekcie 1. Osoby uprawnione), czytamy, że przepisy regulujące krąg osób uprawnionych do rekompensaty zabużańskiej w głównej mierze kontynuują rozwiązania poprzednie ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień m. in. uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (sygn. akt III CZP 84/90). W uchwale tej natomiast – co jest istotne w omawianej materii - Sąd Najwyższy, wyrażając pogląd, że prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce, jednocześnie w uzasadnieniu tej uchwały odwołał się do treści uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r. (sygn. akt III CZP 1/90, OSNCP 1990/10-11, poz. 129). W tej ostatniej zaś uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, iż (cyt.): "osobom repatriowanym na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), które przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwały w Polsce na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, pozostawiły tam majątek nieruchomy i nierozporządziły nim z przyczyn od nich niezależnych – przysługują uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (...)" a więc uprawnienia należne Zabużanom. Ma to ponadto o tyle istotne znaczenie, że w dużej części orzeczeń, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalał skargi od decyzji odmawiających przyznania rekompensaty zabużańskiej, z uwagi na fakt, iż w dacie repatriacji mienie nieruchome repatrianta było już włączone do kołchozu, stanowisko swoje uzasadniał m. in. stwierdzeniem, że w rozpatrywanym przypadku repatriacja obywatela polskiego przebiegała na podstawie umowy z dnia 25 marca 1957 r., która nie została wymieniona w art. 1 ustawy zabużańskiej (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 217/11, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1240/11, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1651/11, z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1093/12, z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/12, z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1357/11, z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2315/11, z dnia 9 sierpnia 2012 r. i sygn. akt I SA/Wa 921/12).

W związku powyższym wyjaśnić należy, że umowa z dnia 25 marca 1957 r. zawarta pomiędzy Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222) przede wszystkim przewidywała możliwość przesiedlenia wszystkich osób, które przed dniem 17 września 1939 r. posiadały obywatelstwo polskie, a także ich współmałżonków i dzieci pozostających we wspólnocie domowej, nawet jeśli w/w członkowie rodzin, we wspomnianym dniu, nie posiadali obywatelstwa polskiego i nie byli narodowości polskiej. Zatem, umowa ta w rzeczywistości stanowiła kontynuację akcji repatriacyjnej, którą zapoczątkowały umowy republikańskie. Dobitnym tego dowodem jest treść art. 5 umowy, który brzmi: " Umawiające się Strony zgodziły się kontynuować repatriację osób (...) w oparciu o zasadę dobrowolności". Umowa ta jednocześnie odnosiła się także do kwestii majątkowych, ale w nieco odmienny sposób niż czyniły to umowy republikańskie. W szczególności w art. 8 pkt b) umowy postanowiono, że osoby wyjeżdżające z ZSRR mogą rozporządzać swoim mieniem wg swego uznania, zgodnie z ustawodawstwem ZSRR, zaś w pkt c) przewidziano, iż w/w osoby mogą wpłacać swoje środki pieniężne do Państwowego Banku ZSRR ze zleceniem przekazania ich na rachunek tych osób w Narodowym Banku Polskim, z tym że przekaz wymienionych środków pieniężnych do PRL miał nastąpić na rachunek płatności niehandlowych Narodowego Banku Polskiego, ale w Państwowym Banku ZSRR. W tej sytuacji podkreślić należy, że wskazane wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odwołujące się do treści art. 8 cytowanej umowy, nie dostrzegają jednak, że po pierwsze - przepis ten nie jest w pełni czytelny i tak naprawdę, nie wynika z niego, w jaki konkretnie sposób miało następować przekazanie tych środków repatriantowi w Polsce, po drugie - biorąc pod uwagę powszechnie znane realia panujące w ZSRR, mocno wątpliwym wydaje się by obywatel polski, w związku z ubieganiem się o zakwalifikowanie do repatriacji, mógł - poprzez zawarcie umowy zgodnie z prawem radzieckim - zbyć swoje mienie nieruchome. Prawo radzieckie bowiem generalnie wykluczało prywatny obrót ziemią a kolektywizacja ziemi stanowiła jedną z podstawowych instytucji radzieckiego systemu prawa. Pamiętać też trzeba, że cesja Kresów Wschodnich na rzecz Związku Radzieckiego nastąpiła ze skutkiem na dzień 6 lutego 1946 r., to jest w dniu wejścia w życie umowy zawartej w dniu 16 sierpnia 1945 r. w Moskwie pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o polsko-radzieckiej granicy państwowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 35, poz. 167) i od tego momentu – w sensie formalnoprawnym – na terenach Kresów obowiązywało prawo Związku Radzieckiego. W rezultacie uprawnienie, zawarte w art. 8 w/w umowy w rzeczywistości miało charakter pozorny, a dowodzi tego m. in. także fakt, że jak wynika to z treści wymienionych wyżej orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mienie osób, które repatriowały się do Polski na podstawie umowy z 1957 r., zostało już wcześniej, przed datą repatriacji, bez ich zgody, skolektywizowane. Z tego powodu, także w obecnym stanie prawnym, należy podzielić pogląd, wyrażony zarówno w przywołanej poprzednio uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1990 r., jak i szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż repatriacja dokonana w oparciu o umowę z 1957 r. może stanowić podstawę do przyznawania rekompensaty zabużańskiej (vide: wyroki NSA z dnia 12 lipca 2007 r., z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1252/06, z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 341/09 i z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1813/11). Wprawdzie umowa ta nie jest wprost wymieniona w art. 1 ust. 1 oraz 1a ustawy zabużańskiej, ale – jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1813/11 - repatriacja ta może być traktowana jako "inna okoliczność związaną z wojną rozpoczętą w 1939 r." o której mowa w art. 1 ust. 2 w/w ustawy. Repatriacja ta niezaprzeczalnie stanowiła bowiem bezpośrednią konsekwencję zmiany granic państwowych, a ta zaś była następstwem II Wojny Światowej.

Odrębnym argumentem, powoływanym przez część orzeczeń sądowych, preferujących zawężającą wykładnię art. 2 ustawy zabużańskiej, jest powoływanie się na przytoczony wyżej przez skład orzekający fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, w którym Trybunał uznał, że "(...) trudno uznać składniki mienia objęte nacjonalizacją lub komunalizacją przed momentem repatriacji za >>nieruchomości pozostawione<< (...)". W tym miejscu – za składem orzekającym przedstawiającym zagadnienie prawne – należy przyjąć, że wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie jest wiążąca dla sądów (vide: uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10) a zwłaszcza, gdy dotyczy ustawy już nieobowiązującej, to jest ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.

Poza tym, na uwagę zasługuje okoliczność, iż w tym samym fragmencie uzasadnienia wspomnianego wyżej wyroku Trybunał stwierdził, że "naturalnym warunkiem" dla powstania uprawnień dla Zabużan było przysługiwanie im nie tylko praw własności, lecz również "innych praw majątkowych (...) w odniesieniu do mienia pozostawianego poza powojennymi granicami Polski". Zatem z treści przedstawionej wyżej wypowiedzi nie wynika teza, jakoby warunkiem uznania nieruchomości za "pozostawioną", w rozumieniu przepisów ustawodawstwa zabużańskiego, było legitymowanie się w stosunku do niej wyłącznie tytułem własności. Ponadto, zaakcentować także należy, że - w innej części uzasadnienia omawianego wyroku – Trybunał podkreślił, iż (cyt.): "Kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach". W związku z tym należy uznać, że Trybunał Konstytucyjny wiązał uprawnienia zabużańskie przede wszystkich z faktem przemieszczenia się ludności i traktował je jako niezbędną, w tych okolicznościach, dla niej pomoc. W tym sensie, zatem wyrok ten potwierdza, przytoczoną wyżej a uznawaną powszechnie przez orzecznictwo tezę, iż świadczenia zabużańskie miały głównie charakter socjalny, zaś pomoc ta należna była przede wszystkim z powodu migracji obywateli polskich i osiedlania się przez nich w nowym miejscu.

Jednocześnie podnieść trzeba, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. ma w analizowanym przypadku także i inne znaczenie. W wyroku tym bowiem Trybunał potwierdził przyjętą wcześniej tezę, iż zakres ograniczeń nie może powodować zniweczenia podstawowych składników prawa podmiotowego i przekształcenia go w "pozór prawa". Stanowisko to zaś odniósł do kwestii oczekiwań zainteresowanych "kompensacją dla obywateli polskich, którzy (w wyniku przekształceń terytorialnych i podjęcia decyzji o przemieszczeniu się do Polski w jej nowych granicach) zostali pozbawieni korzystania z majątku". Wypowiedź ta świadczy zatem, że uprawnienia zabużańskie Trybunał Konstytucyjny, po pierwsze, wiązał nie tyle z utratą formalnego prawa własności, co z utratą możliwości korzystania z majątku, spowodowaną zmianą granicy państwa polskiego i związaną z nią repatriacją, a po drugie, podkreślał, że uprawnienie to musi mieć wymiar rzeczywisty.

Kwestia pozorności prawa była zresztą poruszana również w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których, nawiązując do wspomnianej wyżej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), Trybunał przestrzegał przed wprowadzaniem beneficjentów prawa w błąd poprzez kreowanie swoistego nundum ius (vide: wyrok TK z dnia 1 września 2006 r., sygn. akt SK 14/05). W sytuacji bowiem, gdy – jak wyżej to zostało przedstawione - część Zabużan, bez własnej winy, z powodu działań władzy radzieckiej, nie mogła wylegitymować się - w dacie repatriacji - posiadanym poprzednio tytułem własności do pozostawianego mienia, twierdzenie, że rekompensata zabużańska osobom takim nie przysługuje, jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Zasady te wymagają bowiem by uprawnienie przysługujące jednostce było przyznawane na jednakowych, zobiektywizowanych i opartych na z góry ustalonych kryteriach. O powstaniu uprawnienia nie może natomiast przesądzać przypadek, powodując zróżnicowanie danej grupy obywateli w sposób całkowicie nieuzasadniony.

Konkludując, uznać należy, że ponieważ wykładnia, uzależniająca przyznanie prawa do rekompensaty zabużańskiej od legitymowania się tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia Kresów, prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej przedwojennych właścicieli nieruchomości zabużańskich – w zakresie praw majątkowych - a zróżnicowanie to ma charakter arbitralny, gdyż nie jest powiązane z celem ustawy i jest następstwem sytuacji czysto przypadkowych, wykładnia ta nie może być stosowana przez sądy i organy działające w państwie prawa.

Prawo do rekompensaty winno zatem wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek, w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. W tych warunkach, wymaganie by przedwojenny właściciel nieruchomości położonej na Kresach, w celu otrzymania rekompensaty legitymował się w stosunku do niej tytułem własności, w dacie repatriacji, stanowi, niczym nieuzasadnioną, nadinterpretację przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie można jednak pomijać, że upływ czasu od zakończenia wojny mógł prowadzić do zerwania związku między wojną a opuszczeniem byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pozostawieniem nieruchomości przez byłych właścicieli nieruchomości, na skutek zdarzeń związanych z osobą właściciela i jego majątkiem. Zdarzenia te mogły w niektórych przypadkach prowadzić do takiego zerwania więzi z wojną, iż nie można już mówić o pozostawieniu nieruchomości w rozumieniu ustawy. Okoliczności dotyczące tych zdarzeń wymagają jednak ustalania i oceny w konkretnej sprawie. Z tego względu konieczne jest dokonanie zastrzeżenia, że formalne pozbawienie prawa własności nieruchomości samo przez się nie oznacza, iż obywatel polski nie pozostawił nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotne jest również to, że anektowanie w 1939 r. przez ZSRR wschodnich terenów Rzeczypospolitej Polskiej i rozciągnięcie obowiązywania prawa radzieckiego na te tereny, nie może być akceptowane przez Polskę i nie może oddziaływać na prawa polskich obywateli, którzy byli właścicielami nieruchomości na tych terenach.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, iż włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 w związku art. 264 § 1 p.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.