Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1655/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytkowania garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., którą stwierdzono zdatność do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że na skutek pism Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dotyczących "legalności realizacji i użytkowania inwestycji polecającej na dobudowie garaży do budynku jednorodzinnego szeregowego G-19, położonego w [...] przy ul. [...] (dzisiaj [...])" przeprowadzono czynności kontrolne przedmiotowych nieruchomości, w wyniku których ustalono, iż na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] wykonano zabudowę przestrzeni pod tarasem, która to przestrzeń dostępna z poziomu piwnicy wykorzystywana jest na cele gospodarcze. Organ wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1988 r., udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na budowę budynku szeregowego G-19 (8 segmentów jednorodzinnych) na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1993 r. udzielono pozwolenia na dobudowę garaży do budynku jednorodzinnego szeregowego G-19 (obecnie segmenty przy ul. [...]). Decyzja z dnia [...] marca 1993 r. została jednak uchylona przez Urząd Wojewódzki w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. W dniu [...] września 1993 r. na skutek wizji w terenie pracownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy – Gminy [...], stwierdzono wstrzymanie robót budowlanych przy dobudowie garaży z wjazdami od strony ul. [...] na etapie wykonywania fundamentów. Jedynie w przypadku garażu dobudowanego do segmentu (obecny adres ul. [...]) stwierdzono prawdopodobną kontynuację prac i realizację na etapie ścian garażu. W dniu [...] sierpnia 1994 r. Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" zgłosiła do użytkowania segment mieszkalny G-19 przy ul. [...]. Następnie poświadczeniem przyjęcia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego nr [...] z dnia [...] września 1994 r. przyjęto do użytkowania segment przy ul. [...] bez garażu.

Organ wskazał, że z uwagi na datę wybudowania spornego garażu, zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej tarasu oraz zabudowy pod tarasem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Wymagane dokumenty zostały złożone przez inwestora przy piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego.

Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]i" wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym dla [...] postępowanie w przedmiocie zasiedzenia, na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", działek gruntu [...] z obrębu [...]. Po rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] listopada 2012 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. są tożsame z podnoszonymi w zażaleniu na ww. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazał, iż przedmiotem postępowania jest kwestia legalności budowy przedmiotowego garażu, kwestia własności drogi dojazdowej pozostaje bez związku z tym postępowaniem.

Organ podkreślił, iż w toku prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" przedłożyła żądaną dokumentację, w tym inwentaryzację geodezyjną uwzględniającą przedmiotowy budynek po rozbudowie, inwentaryzację budowlaną oraz ocenę techniczną dotyczącą garażu wraz z tarasem na jego dachu, dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że ze złożonej inwentaryzacji budowlanej wynika, że "stan techniczny budynku jest dobry, nie zagraża w użytkowaniu. Taras oraz garaż pod tarasem, który wykorzystywany jest do celów gospodarczych, spełniają przepisy warunków technicznych obowiązujących przed 1994r. Wykonana dobudowa jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego". W ocenie organu odwoławczego zasadne było zatem wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w oparciu o przepis art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., stwierdzającej zdatność do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Skarżąca podniosła, że garaż dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego powstał bez ważnego pozwolenia na budowę i pomimo wydania decyzji o nakazie wstrzymania prac budowlanych, a okoliczności te są bezsporne i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Spółdzielnia podniosła, że w niniejszym postępowaniu konieczne było ustalenie, czy lokalizacja dobudowanego obiektu nie jest sprzeczna z obowiązującym aktualnie planem zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienie, czy został on zrealizowany zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy normami budowlanymi. Konieczne było także ustalenie, czy samowolnie pobudowany obiekt posiada dostęp do drogi publicznej.

Spółdzielnia podniosła, że garaż nie posiada (i w dacie budowy nie posiadał) dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten jest możliwy wyłącznie przy wykorzystaniu ciągu ul. [...] (działka gruntu nr [...], z obrębu [...] w [...]), znajdującej się w samoistnym posiadaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Spółdzielnia natomiast nie wyraża zgody na zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ul. [...]. Skarżąca wskazała, że istotne jest, iż stan prawny działki nr [...] nie jest aktualnie uregulowany. Nieruchomość ta stanowi bowiem formalnie własność Miasta [...], przy czym znajduje się w wyłącznym samoistnym posiadaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Skarżąca podkreśliła też, że dobudowa garażu powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Wskazała, że droga dojazdowa, ul. [...], została zaplanowana jako wyłączny dojazd do osiedla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a jej parametry uniemożliwiają jej właściwe wykorzystanie przez mieszkańców Spółdzielni i jednocześnie przez właścicieli dobudowanych garaży. W efekcie korzystanie z drogi dojazdowej (ul. [...]) jest bardzo utrudnione, powoduje konflikty społeczne i sąsiedzkie, a więc niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Jest to zatem przesłanka, która winna skutkować nakazem rozbiórki obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą stwierdzono zdatność do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (garażu) przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" .

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ - we wstępnej fazie postępowania - ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

Stosownie do art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozpoznawanej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Interes prawny w takim rozumieniu oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje więc sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes jako interes prawny.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie rozpatrzył sprawę merytorycznie, nie zajmując się w ogóle kwestią, czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania.

Składając odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] (stwierdzającej zdatność do użytkowania garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w [...]), Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podniosła, że nie wyraża zgody na korzystanie przez właścicieli dobudowanego garażu z działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, ul. [...]. Jednakże, jak wskazuje sama Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", jest ona jedynie samoistnym posiadaczem tej działki. W toku postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji Spółdzielnia wskazała, że toczy się postępowanie o zasiedzenie ww. działki na rzecz Spółdzielni, w Sądzie Rejonowym dla [...], sygn. akt II Ns 462/11. Właścicielem działki nr [...] jest natomiast Miasto [...]. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że Spółdzielnia posiada interes faktyczny w niniejszej sprawie, natomiast organ nie wyjaśnił, czy można mówić o interesie prawnym Spółdzielni.

Zauważyć jednocześnie trzeba, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jednakże fakt ten nie kreuje po stronie Spółdzielni przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności wyjaśni, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" posiada przymiot strony niniejszego postępowania, a następnie podejmie odpowiednią decyzję.

Ujawnione naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.