Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2799/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 302/17 w sprawie ze skargi "B" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. zasądza od "B" na rzecz "A" kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 302/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi "B" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta), decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.) na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej ugn] zobowiązał "B" sp. z o.o. (dalej Spółka bądź skarżąca) - właściciela nieruchomości gruntowych położonych w [...], gm. [...], oznaczonych jako działka nr [...], KW nr [...] i działka nr [...], KW nr [...] do udostępnienia przedmiotowych nieruchomości na rzecz "A" S.A. (dalej "A", wnioskodawca bądź inwestor), celem wykonania czynności związanych z remontem i konserwacją linii WN 110 kV nr [...] relacji [...] i linii WN 110 kV nr [...] relacji [...] polegających na pracach konserwacyjnych przy słupach 22, 23, 24, 25, 26 linii WN 110 kV nr [...] relacji [...], tj. malowaniu fundamentów masą bitumiczną i uzupełnieniu betonem odprysków z fundamentów, wymianie śrub, poprawieniu uziemienia i pracach konserwacyjnych przy słupach nr 23, 24, 25, 26, 27, 28 linii WN 110 kV nr [...] relacji [...], tj. malowaniu fundamentów masą bitumiczną i uzupełnienie betonem odprysków z fundamentu, wymianie śrub, poprawie uziemienia i wymianie izolacji na ww. słupach przy zachowaniu istniejącego typu przewodu 3x AFL 6-240 mm2, na okres 14 dni od dnia uzyskania przez właściciela infrastruktury stosownego zezwolenia na wykonanie ww. prac remontowych; wskazał że obszar zajęcia gruntu niezbędny do wykonania prac remontowych wynosi 14392 m2 zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w sprawie zaszły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w trybie art. 124b ugn: nie doszło do uzyskania zgody właściciela na udostępnienie nieruchomości; wskazany zakres prac stanowi remont i konserwację, co szczegółowo argumentowano. Starosta zaznaczył, że z dokumentów nie wynika by "A" posiadała służebność przesyłu na ww. działkach, a zatem zasadnym było wydanie orzeczenia na podstawie art. 124b ugn.

Odwołanie wniosło "B" sp. z o. o. W uzasadnieniu stanowiska pełnomocnik Spółki wskazał m. in. na brak powiadomienia przez Starostę o zmianie zakresu prac, jakie zamierzał wykonać inwestor, co zdaniem skarżącej naruszyło art. 10 kpa. Zakres prac wskazanych w decyzji nie mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ugn, kwestionując ich remontowy charakter. Decyzji z [...] listopada 2016 r. zarzucono niewłaściwe uzasadnienie, przez nieodniesienie się do wszystkich aspektów sprawy podnoszonych przez stronę.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 9a, art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 [, zm. 2260, dalej ugn]) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania "B" sp. z o.o. - właściciela nieruchomości gruntowych położonych w [...], gm. [...], oznaczonych jako działka nr [...], KW nr [...] i działka nr [...], KW nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że kwestie udostępniania nieruchomości na cele związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń łączności publicznej reguluje art. 124b ugn, stanowiący, że "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela ... do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii... przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji... energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel... nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności" (ust. 1). Zgodnie z art. 124b ust. 3 i 5, obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy i podlega egzekucji administracyjnej.

Warunkiem koniecznym do wydania decyzji w trybie art. 124b ugn jest ustalenie w trakcie postępowania administracyjnego na podstawie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę i pozyskanych z urzędu, potrzeby wykonania prac wskazanych w tym przepisie i wykazanie braku zgody właściciela danej nieruchomości, na której posadowiona jest infrastruktura, na dobrowolne jej udostępnienie. W przedmiotowym postępowaniu wnioskodawca wykazał podejmowanie prób uzyskania zgody właściciela na wejście na grunt w celu wykonania prac remontowo-konserwacyjnych. Potwierdzają to notatki ze spotkań; korespondencja wymieniana między stronami; protokół rozprawy administracyjnej, która odbyła się w Starostwie w [...] 6 czerwca 2016 r. Także z korespondencji zainteresowanych wynika, że przeprowadzono negocjacje. Organ zwrócił uwagę na pismo "A" z 20 czerwca 2016 r. adresowane do Spółki, którym poinformowano o rezygnacji z wymiany przewodów roboczych i odgromowych [k. 35B akt Starosty]. O zakresie prac wnioskodawca poinformował Starostę pismem z 9 listopada 2016 r., z którym to pismem, jak i z pozostałymi aktami sprawy zapoznała się K.R. - pełnomocnik spółki, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z 14 listopada 2016 r. Niezasadne jest, w ocenie Wojewody, stanowisko skarżącej, że fakt dookreślenia zakresu planowanych prac przez rezygnację z wymiany przewodów nie był Spółce znany i że w związku z tym nie mogła się ona do tego faktu odnieść w toczącym się postępowaniu. Organ uznał, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości.

Konieczną do rozstrzygnięcia kwestią jest ustalenie spełnienia przesłanki polegającej na tym, że planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Art. 124b ugn wymaga przeprowadzenia wykładni, także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej pb]. Z art. 3 pkt 8 pb wynika, że roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że zakres wskazanych we wniosku "A" prac, w kontekście pisma z 9 listopada 2016 r., polegających na malowaniu fundamentów masą bitumiczną i uzupełnienie betonem odprysków z fundamentu, wymianie śrub, poprawie uziemienia i wymianie izolacji na słupach przy zachowaniu istniejącego typu przewodu 3xAFL 6-240 mm2, świadczy o robotach, które są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ugn, a w szczególności że polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 110 kV.

Wojewoda uznał, że Starosta prawidłowo określił obszar niezbędny do wykonania prac, w szczególności przez załączenie do decyzji mapy z zaznaczonym obszarem zajęcia. Na obszar ten składa się teren niezbędny na dojazd i wykonanie prac przy każdym ze słupów. Zaproponowany przez inwestora obszar nie narusza ponad niezbędną potrzebę praw właściciela nieruchomości. Opis czynności stanowi podstawę do określenia terenu niezbędnego do udostępnienia i jest powiązany z terminem, na który nieruchomość ma być udostępniona. Wojewoda uznał, że decyzja nie narusza prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło "B" sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. P.Z., zarzucając decyzji z [...] stycznia 2017 r. naruszenie:

1. art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 kpa przez niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy, wydanie decyzji bez przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie odniesienia się do zarzutów skarżącego dotyczących: wzrostu temperatury pracy linii elektroenergetycznej, które wskazują na zmianę parametrów obiektu, co wyklucza możliwość uznania, że planowane prace stanowią remont, lecz nakazywało przyjęcie, że planowane prace stanowią przebudowę; konieczności przeprowadzania prac na nieruchomości skarżącej oraz wymaganego czasu i zakresu zajęcia nieruchomości na potrzeby planowanych prac; art. 124b ust. 3 ugn przez wadliwe określenie terminu zajęcia nieruchomości skarżącego jako "okres czternastu dni od dnia uzyskania przez właściciela infrastruktury zezwolenia na wykonanie przedmiotowych prac remontowych", polegające na nieokreśleniu terminu rozpoczęcia prac, lecz odwołaniu się do zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest uzyskanie zezwolenia na wykonanie prac przez niedookreślony podmiot; art. 107 § 1 i 3 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., do której sporządzono załącznik nieopatrzony podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji; art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo jej wadliwości, opisanej w uzasadnieniu zarzutów 1, 2, 3 niniejszej skargi i art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2016 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. Uzasadnienie decyzji winno pozwalać organowi odwoławczemu i sądowi na sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Skarżąca w toku postępowania wielokrotnie zwracała się o wyjaśnienie, jaki wpływ będzie miało dwukrotne podwyższenie temperatury pracy linii na wysokość zwisu przewodów linii nad powierzchnią gruntu; na natężenie i zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego, powstającego na skutek przesyłania energii elektrycznej. Zwiększenie temperatury pracy linii wpływa na zwiększenie natężenia i zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego na nieruchomość skarżącej. Organy pominęły to zagadnienie, mające istotne znaczenie, bowiem zwiększenie zakresu oddziaływania elektromagnetycznego na nieruchomość wyklucza możliwość przyjęcia, że planowane prace stanowią remont. Skarżąca argumentowała, że Wojewoda w ślad za Starostą nieprawidłowo przyjął, że o konieczności przeprowadzenia remontu decyduje jedynie podmiot zarządzający daną infrastrukturą, a subiektywna ocena "A" jest wystarczającą przesłanką do uznania niezbędności przeprowadzenia prac remontowo-konserwacyjnych. Rolą organu jest weryfikacja niezbędności przeprowadzenia prac. Odnośnie zarzutu wadliwego oznaczenia terminu udostępnienia nieruchomości skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja wiąże obowiązek udostępnienia nieruchomości z uzyskaniem niedookreślonego "stosownego zezwolenia". Nie sposób ustalić, jakie zezwolenie uczestnik ma uzyskać, by zaktualizował się po stronie skarżącej obowiązek udostępnienia nieruchomości. Organy nie skonkretyzowały czym jest "stosowne zezwolenie", które ma zostać wydane. Decyzja nie precyzuje początkowego terminu zobowiązania do udostępnienia nieruchomości. Wojewoda zaaprobował w całości decyzję Starosty, obarczoną wadliwością polegającą na braku na załączniku do decyzji podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji. Podpis jest elementem składowym decyzji administracyjnej. Załączniki do decyzji stanowią integralną jej część.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, 200 i 205 § 2 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Bd 302/17.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył pełne brzmienie art. 124b ugn. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącej do udostępnienia nieruchomości poprzedzone zostało bezskutecznymi negocjacjami, w tym rozprawą administracyjną, która odbyła się w siedzibie Starosty dnia 6 czerwca 2016 r.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy kwalifikacji przez organ prac objętych wnioskiem o udostępnienie nieruchomości jako remontu. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu. W skardze i w pismach procesowych złożonych w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie wskazywała na skutki zamierzenia, które będą powodowały wzrost temperatury pracy linii elektroenergetycznej, a to będzie miało wpływ na zmianę parametrów obiektu. Na tej podstawie skarżąca uważa, że prace opisane w zaskarżonej decyzji winny zostać potraktowane jako przebudowa.

Na temat kwalifikacji prac polegających na wymianie i konserwacji elementów linii napowietrznej sądy administracyjne wielokrotnie zajmowały stanowisko. Obiekty budowlane o tym charakterze należy postrzegać jako całość, nawet jeżeli zakres robót sprowadza się do wymiany fragmentu takiego obiektu, wymiany pojedynczych słupów i zastąpienia ich nowymi, wymianie przewodów liniowych trakcji elektroenergetycznej. Jako całość traktować należy obiekt liniowy, jeżeli zakres prac dotyczy konserwacji słupów, polegającej na ich malowaniu, wymianie śrub, poprawieniu uziemienia, wymianie izolacji.

W ocenie Sądu I instancji, organ w zakażonej decyzji nie zajął stanowiska co do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zastrzeżeń skarżącej odnośnie zakresu prac, które będą miały wpływ na wzrost temperatury linii elektroenergetycznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że stanowisko skarżącej o wzroście temperatury pracy linii znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Organ wiedział o tym, ponieważ dysponował w toku postępowania administracyjnego pismem pełnomocnika inwestora z 29 sierpnia 2016 r. nr [...], w którego punkcie pierwszym wyjaśniono, że obecny zwis istniejących przewodów 3 x AFL 240 mm2 linii 110kV w temperaturze +40 ºC wynosi 8,4 m. Linia po remoncie z istniejącymi przewodami (przewody pozostają bez zmian) w temperaturze +80 ºC będzie wynosić maksymalnie 9,5 m. W punkcie czwartym ww. pisma pełnomocnik "A" w zakresie wzrostu obciążeń termicznych linii przesyłowej odpowiedział, że oddziaływanie pola "elektroenergetycznego" [w oryginale "elektromagetycznego"; k. 35F akt Starosty] dla pracy linii o zwiększonej temperaturze nie przekroczy wartości 60A/m i 1 kV/m zapisanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia "20" [zapewne winno być "30"] października 2003 r. [w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1883), dalej rozporządzenie] jako wartości dopuszczalne. W punkcie 5 powyższego pisma wskazano, że oddziaływanie pola elektromagnetycznego dla pracy linii o zwiększonej temperaturze nie przekroczy 60 A/m i 1 kV/m. Konkretne wartości będzie można przedstawić po remoncie i wykonaniu obowiązkowych pomiarów natężenia pola elektroenergetycznego. W decyzji I instancji jako rodzaj prac wskazano wymianę izolacji na słupach poddanych konserwacji, przy zachowaniu istniejącego typu przewodu 3 x AFL6-240 mm2.

W świetle powyższego, organy obu instancji winny ocenić, czy opisana w decyzji wymiana izolacji na ww. słupach umożliwi zwiększenie pracy linii elektroenergetycznej, a przez to spowoduje wzrost temperatury pracy linii elektroenergetycznej i zmiany w zakresie pola elektromagnetycznego. Bez dokonania ustaleń w powyższym zakresie przedwczesna jest ocena charakteru prac jako remontu czy przebudowy.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 pb, zgodnie z którym, [ilekroć w ustawie jest mowa o:] remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy tej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a pb i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę między tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (wyroki NSA z: 8.4.2011 r. II OSK 610/2010; 25.1. 2008 r. II OSK 1945/2006, cbosa). Jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Organy szczegółowo opisały w zaskarżonych decyzjach zakres prac objętych wnioskiem, które to prace zostały ograniczone w stosunku do pierwotnego żądania po bezskutecznych negocjacjach.

W ocenie Sądu I instancji istotne jest to, że nie doszło do rozszerzenia zakresu wniosku, bo wówczas wywołałoby to stan, że jego część nie zostałaby poddana rokowaniom. Wskutek ograniczenia żądania w zakresie zakresu prac koniecznych do wykonania została spełniona wymagana przez przepisy prawa przesłanka rokowań.

Skarżącej znana była treść pisma pełnomocnika skarżącego z 20 czerwca 2016 r., za którym został[y] przesłan[e] projekt[y wykonawcze; pismo Spółki z 4 lipca 2016 r.; k. 35C akt Starosty] linii WN 110 kV relacji [...]. W piśmie zawarto informację, że na ww. liniach nie będą wymieniane przewody robocze ani przewód odgromowy. Pismo to skarżąca przesłała Staroście w formie załącznika pismem z 23 września 2016 r. Pismem z 9 listopada 2016 r. pełnomocnik wyjaśnił zakres prac dotyczący działek nr [...] i [...], które miały polegać na wymianie izolatorów i konserwacji słupów. Konserwacja miała obejmować malowanie fundamentów masą bitumiczną i uzupełnienie betonem odprysków z fundamentów, wymianę śrub i poprawę uziemienia. Z pismem tym pełnomocnik skarżącej zapoznał się dnia 14 listopada 2016 r. w siedzibie Starosty. Pracownik sporządził o tym notatkę służbową, znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy.

Zmiana zakresu żądania wniosku była znana skarżącej, co oznacza, że miała ona również na podstawie art. 10 § 1 kpa zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Odstąpienie przez inwestora od wymiany przewodów roboczych i odgromowych, nie czyni całkowicie nieskutecznym zarzutu dotyczącego wpływu tych robót na wzrost temperatury linii elektroenergetycznej. Organy nie wyjaśniły, czy wymiana izolacji spowoduje, umożliwi zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

Sąd dokonując analizy zakresu prac na obiekcie: 1. konserwacja przy słupach 22, 23, 24, 25, 26 linii WN 110 kV nr [...] relacji [...], tj. malowanie fundamentów masą bitumiczną i uzupełnienie betonem odprysków z fundamentu, wymiana śrub, poprawienie uziemienia; 2. konserwacja przy słupach nr 23, 24, 25, 26, 27, 28 linii WN 110 kV nr [...] relacji [...], tj. malowanie fundamentów masą bitumiczną i uzupełnienie betonem odprysków z fundamentu, wymiana śrub, poprawienie uziemienia; 3. wymiana izolacji na ww. słupach przy zachowaniu istniejącego typu przewodu 3x AFL 6-240 mm2, stwierdził, że stanowią one w dwu pierwszych przypadkach konserwację. Wątpliwości dotyczą wymiany izolacji, która winna zostać oceniona przez pryzmat wpływu na zwiększenie pracy linii w stosunku do wzrostu temperatury i pola elektromagnetycznego.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji I instancji nie została opatrzona pieczęcią i podpisem osoby opisującej załącznik do decyzji. Jest to uchybienie, które winno zostać naprawione przez Starostę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Art. 124b ugn nie określa elementów decyzji. Decyzja taka winna jednak być czytelna zwłaszcza w kontekście ust. 5 tego przepisu, ponieważ obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. W rozstrzygnięciu decyzji I instancji został określony okres 14 dni od dnia uzyskania przez właściciela infrastruktury zezwolenia na wykonanie przedmiotowych prac. W ocenie Sądu, określony w decyzji termin uzależniony od uzyskania przez właściciela infrastruktury zezwolenia na wykonanie przedmiotowych prac kłóci się z kwalifikacją robót, jako remontu, które w procesie budowlanym prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane nie są obciążone obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Również z tego powodu rozstrzygnięcie organu narusza przepisy postępowania.

W orzecznictwie brak jednolitego stanowiska, które wskazywałoby na ustalony sposób określania początku biegu terminu do udostępnienia nieruchomości w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 124b ust. 1 ugn. Można zauważyć decyzje administracyjne, w których starosta ustalał początek biegu terminu od: daty wydania decyzji (np. wyroki WSA z: 18.2.2016 r. II SA/Bk 755/15; 8.1.2015 r. II SA/Sz 809/14); daty uprawomocnienia się decyzji (wyroki z: 18.4.2015 r. II SA/Łd 1159/14; 8.9.2015 r. II SA/Łd 352/15; 9.1.2013 r. II SA/Bd 880/12); dnia zajęcia nieruchomości (np. wyrok z 15.4.2016 r. II SA/Po 33/16). Dowodzi to, że organy w różny sposób ustalają początek biegu terminu, w oparciu o różne przesłanki. Nieczytelnie nałożony obowiązek czyni niemożliwym wykonanie decyzji ostatecznej w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że decyzje obu instancji były wadliwe. Organ uchybił wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji organ naruszył art. 80 kpa, przekraczając granice swobodnej oceny dowodów. Naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie przesądził, czy organ winien wydać pozytywną, czy negatywną decyzję dla strony. Stwierdził tylko to, że nie zostało wykazane, czy wymiana izolacji na słupach objętych wnioskiem spowoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a więc umożliwi wzrost temperatury i wzrost pola elektromagnetycznego obecnie istniejącej linii. W szczególności organ weźmie pod uwagę pismo skierowane do skarżącej przez pełnomocnika wnioskodawcy z 29 sierpnia 2016 r., z którego wynika, że po "przebudowie" [winno być po "remoncie" - tak pełnomocnik inwestora w odpowiedziach ad. 1, 3 i 5; tylko w pytaniach 1 i 3 pełnomocnicy Spółki używają sformułowania "po przebudowie"; k. 35F akt Starosty] dojdzie do wzrostu temperatury pracy linii i zmiany pola elektromagnetycznego. W razie potrzeby, w celu ustalenia charakteru planowanych prac, organ zażąda od "A" stosownych informacji popartych dokumentami.

Skargę kasacyjną wywiodła "A" S.A., reprezentowana przez r. pr. P.U., zaskarżając wyrok II SA/Bd 302/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji [...] stycznia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2016 r. nr [...], mimo że Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy i nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów;

2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2016 r. nr [...], mimo że Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy i nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi "kasacyjnej Strony skarżącej"; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej [kasacyjnie] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie "skargi" na rozprawie.

"B" sp. z o. o., reprezentowana przez r. pr. P.Z., wniosło o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej od uczestnika kosztów postępowania w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismami z: 20 sierpnia 2020 r. ("A" S.A.), 28 sierpnia 2020 r. ("B") i 28 sierpnia 2020 r. (Wojewoda [...]) strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa (zarzut 1) i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa (zarzut 2), z uwagi na ich istotę i charakter, wymagały łącznego rozpoznania. W obu zarzutach autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazał te same normy dopełnienia, a jako normy odniesienia wskazał przeciwstawne normy odniesienia.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15).

Skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zobowiązanie właściciela... do udostępnienia jego nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami... (art. 124b ust. 1 ugn). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia przez organ, czy planowane przez inwestora prace są konserwacją i remontem linii elektroenergetycznej, czy też stanowią one jej przebudowę.

Sąd I instancji "dokonując analizy zakresu prac" trafnie zakwalifikował roboty planowane w dwu pierwszych przypadkach jako konserwację (s. 10 akapit 1 po słowach "Sąd dokonując analizy zakresu prac" uzasadnienia wyroku II SA/Bd 302/17 - który winien być zaznaczony jako kolejny akapit). Bieżącą konserwacją w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu jego utrzymanie w dobrym stanie, zabezpieczenie przed szybkim zużyciem albo zniszczeniem (wyrok NSA z 5.4.2006 r. II OSK 704/05, LexPolonica 1966735). O ile przy remoncie dochodzi do odtworzenia zniszczonej struktury obiektu budowlanego, o tyle przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega odnowieniu, odświeżeniu (M. Janiszewska-Michalska, Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2013/5, s. 55-56; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13; A. Gliniecki - tamże, s. 340-341 uw. 32).

Co do trzeciego przypadku Sąd I instancji podniósł, że wątpliwości dotyczą wymiany izolacji, która winna zostać oceniona przez pryzmat wpływu na zwiększenie pracy linii w stosunku do wzrostu temperatury oraz pola elektromagnetycznego (s. 10 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 302/17).

Art. 124b ust. 1 ugn może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: a. wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami ... wymienionych w przepisie... przewodów i urządzeń; b. właściciel ... nie wyraża zgody na takie udostępnienie. Warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 ugn jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela działek nr [...] i [...] została bezspornie spełniona.

Pismem z 15 stycznia 2015 r. działający w imieniu inwestora inż. J.K. (dalej pełnomocnik inwestora) wniósł na podstawie art. 124b ugn [wskazując błędny tekst jednolity Dz. U. z "2004 r. nr 261 poz. 2603" ze zm. zamiast prawidłowo - na dzień wniesienia wniosku - "2014 r. poz. 518" ze zm.] o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii istniejącej linii napowietrznych WN 110 kV nr [...] relacji [...] i linii WN 110 kV nr [...] relacji [...]. Remont linii realizowany jest ze względu na ich zły stan techniczny. Pełnomocnik inwestora wskazał, że remont linii polegał będzie na pracach konserwacyjnych przy słupach 22, 23, 24, 25, 26 oraz wymianie przewodów linii WN 110 kV nr [...] relacji [...] (bez zmiany trasy); pracach konserwacyjnych przy słupach nr 23, 24, 25, 26, 27, 28 oraz wymianie przewodów linii WN 110 kV nr [...] relacji [...] (bez zmiany trasy), wymianie izolacji na ww. słupach, przy zachowaniu istniejącego typu przewodu 3x AFL 6-240 mm2 (k. 1 akt Starosty). Pismem z 20 czerwca 2016 r., do którego załączono projekty wykonawcze remontu linii WN 110 kV relacji [...], pełnomocnik inwestora poinformował, że na ww. liniach nie będą wymieniane przewody robocze ani przewód odgromowy (k. 35B, 35C akt Starosty). Pełnomocnik inwestora pismem z 29 sierpnia 2016 r., odpowiadając na pismo Spółki z 5 sierpnia 2016 r. wyjaśnił, że: 1. obecny zwis istniejących przewodów 3 x AFL 240 mm2 linii 110kV w temperaturze +40 ºC wynosi 8,4 m. Linia po remoncie z istniejącymi przewodami (przewody pozostają bez zmian) w temperaturze +80 ºC będzie wynosić maksymalnie 9,5 m; 2. linie zostały wybudowane zgodnie z normą PN-E-05100, mającą zastosowanie do prowadzonych prac remontowych; 3. wysokość zwisu przewodów po remoncie wyniesie ok. 9,5 m. Niewielka zmiana wysokości zwisu przewodów (ok. 1 m) nie będzie miała wpływu na istniejące i przyszłe zagospodarowanie terenu pod linią WN 110 kV, a odległości od ziemi będą zgodne z normą PN-E-05100. Dopuszczalna odległość przewodów od ziemi zgodnie z ww. normą wynosi 5,73 m. Dokładne wysokości zwisów i odległości przewodów od ziemi pokazano na profilach, załączonych do niniejszego pisma; 4. oddziaływanie pola elektromagnetycznego dla pracy linii o zwiększonej temp.[eraturze] nie przekroczy wartości 60A/m i 1 kV/m zapisanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia "20" [zapewne winno być "30"] października 2003 r. [w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1883)] jako wartości dopuszczalne; 5. oddziaływanie pola elektromagnetycznego dla pracy linii o zwiększonej temp.[eraturze] nie przekroczą wartości 60 A/m i 1 kV/m. Konkretne wartości będzie można przedstawić po remoncie i wykonaniu obowiązkowych pomiarów natężenia pola elektroenergetycznego (k. 35F akt Starosty). Pismem z 9 listopada 2016 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że prace wykonywane na działkach nr [...] i [...] polegać będą na wymianie izolatorów i konserwacji słupów (malowaniu fundamentów masą bitumiczną, uzupełnianiu betonem odprysków z fundamentu, wymianie śrub i poprawie uziemień; k. 40 akt Starosty).

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 ugn czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; W. Piątek - op. cit., s. 65-66, uw. 13). Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8 pb, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a pb, a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pb). W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej (np. wyrok NSA z: 6.12.2016 r. I OSK 1509/16; 8.12.2015 r. I OSK 604/14, cbosa).

Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (np. drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy, przestarzałe izolatory) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy, nowoczesne i trwalsze izolatory). Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów - izolatorów na słupach (k. 20 akt Starosty), wymianie śrub, poprawie uziemienia, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pb (wyrok NSA z 17.11.2017 r. I OSK 983/17, cbosa). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana izolatorów na słupach, wymiana śrub, poprawa uziemienia, będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna [zmiana], będzie go wykluczać. Przykładowo - nawet wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu także gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (wyrok NSA z 27.2.2019 r. I OSK 1006/17, Lex 2636796).

Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji wynika, że planowane prace mają polegać na: wymianie izolatorów na słupach, wymianie śrub, poprawie uziemienia. Oddziaływanie pola elektromagnetycznego dla pracy linii o zwiększonej temperaturze nie przekroczy dopuszczalnych wartości, określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia z 30 października 2003 r., owe dopuszczalne parametry dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego 50 Hz, w tabeli nr 1, określającej "Zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", wynoszą odpowiednio: 1 kV/m i 60 A/m (i takie wskazuje inwestor w odpowiedziach 4 i 5 w piśmie z 29 sierpnia 2016 r.; k. 35F akt Starosty). W tabeli nr 2 rozporządzenia określającej "Zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności dla miejsc dostępnych dla ludności" dla zakresu częstotliwości pola elektromagnetycznego (od 0,5 Hz do 50 Hz) owe dopuszczalne parametry wynoszą odpowiednio: 10 kV/m i 60 A/m. Skutkiem wymiany izolatorów nastąpi poprawa parametrów zasilania, nie zaś zmiana parametrów technicznych - zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiany przebiegu trasy, zwiększenia mocy czy zwiększenia pola elektromagnetycznego ponad dopuszczalne normy. Tym samym nie dojdzie do istotnej zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wymiana izolatorów energetycznych "na słupach objętych wnioskiem" (s. 11 akpit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Bd 302/17) nie spowoduje wzrostu temperatury ani zmiany pola elektromagnetycznego, bowiem izolatory nie powodują wzrostu temperatury ani zmiany pola elektromagnetycznego. Zmiana izolatorów ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa eksploatacji linii energetycznej i zmniejszenia jej awaryjności. Izolacja elektryczna uniemożliwia przepływ ładunku przez dany układ (red. J. Langer, Encyklopedia szkolna. Fizyka z astronomią, WSiP 2002, s. 320; J. Maksymiuk, Aparaty elektryczne w pytaniach i odpowiedziach, WN-T 1997, s. 88-95; PN-IEC 60050-151:2003 Międzynarodowy słownik terminologiczny elektryki - Część 151 Urządzenia elektryczne i magnetyczne). Nowoczesne izolatory cechuje w szczególności większa wytrzymałość elektromechaniczna niż izolatorów dawniej instalowanych na liniach wysokiego napięcia.

Wszelkie wątpliwości podniesione przez Sąd I instancji co do tego, "czy opisana w decyzji wymiana izolacji na ww. słupach umożliwi zwiększenie pracy linii elektroenergetycznej, a przez to spowoduje wzrost temperatury pracy linii elektroenergetycznej oraz zmiany pola elektromagnetycznego" nie mają oparcia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Wojewoda odniósł się do tego zagadnienia w sposób dostateczny (s. 6 akapit ostatni decyzji z [...] stycznia 2017 r.). Spółka, mimo aktywnego udziału w trwającym ponad rok i 11 miesięcy postępowaniu, nie przedłożyła żadnego dowodu, pozwalającego zakwestionować ustalenia organów obu instancji.

Sąd I instancji pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią wysokiego napięcia 110 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289).

Sąd I instancji błędnie uznał, że Wojewoda, wydając decyzję z [...] stycznia 2017 r. naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, wbrew obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wzywania wnioskodawcy do szerszego ustosunkowania się do kwestii parametrów technicznych, gdyż intencje inwestora, jak i parametry dostatecznie wynikały z treści wniosku z 15 stycznia 2015 r. o wydanie decyzji w trybie art. 124b ust. 1 ugn, załączonej mapy, wyżej powołanych projektów wykonawczych remontu linii WN 110 kV relacji [...], pism i informacji, udzielanych przez pełnomocnika inwestora w toku postępowania. Sąd I instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).

Mapa będąca załącznikiem do decyzji z [...] listopada 2016 r. nie pochodziła od organu administracji publicznej, lecz od Firmy [...], działającej na zlecenie inwestora (znamiona w prawym, dolnym narożniku mapy). W procesie inwestycyjnym ustawodawca wprost wskazuje, że pewne dokumenty winny być przedłożone przez inwestora (np. 81c ust. 2 pb). Skoro mapa nie zawierała oświadczenia woli organu, nie musiała być opatrzona podpisem i pieczęcią imienną piastuna organu. Mapę tę dostatecznie identyfikuje pochodząca od organu pieczęć "Niniejszy dokument stanowi integralną część decyzji nr ... z dnia... 20... r.", z adnotacją - odpowiednio: "[...]" i "16.11.[20]16".

Starosta w decyzji z [...] listopada 2016 r. zobowiązał Spółkę "do udostępnienia przedmiotowych nieruchomości, na rzecz "A" S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem i konserwacją linii WN 110 kV...na okres czternastu dni od dnia uzyskania przez właściciela infrastruktury stosownego zezwolenia na wykonanie przedmiotowych prac remontowych"... . Zwrot ten jest niezręczny, ale nie "czyni niemożliwym wykonanie decyzji ostatecznej w postępowaniu egzekucyjnym" (s. 11 akapit 2 i 3 uzasadnienia wyroku II SA/Bd 302/17).

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV (art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a pb), to - a contrario - budowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe 110 kV pozwolenia na budowę wymagało. Pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1 pb). Wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie wymagało zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2a), z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 1 pb dotyczył obiektów liniowych (art. 3 pkt 3a - w tym linii i trakcji elektroenergetycznej; A. Gliniecki - op. cit., s. 344, uw. 33). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, inwestor chcący dokonać remontu obowiązany był dokonać zgłoszenia remontu sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe 110 kV (art. 30 ust. 1 pkt 2a pb). Jeśli organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu, inwestor mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych (art. 30 ust. 5 pb).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pb do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z 20.2.2015 r. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (A. Kosicki w: red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 271, uw. 6). Prawo budowlane przewiduje wyjątki od zasady rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczą one sytuacji, w których dopuszczalne jest zgłoszenie właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji określonych robót budowlanych lub zastosowanie procedury, o której mowa w art. 29a, bądź też w ogóle nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie (A. Kosicki - op. cit., s. 275, uw. 12). Art. 29 zmieniony nowelą z 13.2.2020 r. ma na celu ułatwienie inwestorom ustalenie, jakie roboty budowlane wymagają dokonania zgłoszenia zamiast uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia. Dotychczas dopiero przeanalizowanie art. 30 w zw. z art. 29 pb pozwalało na ustalenie, czy określone roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia, czy też nie. Taka konstrukcja przepisów nie sprzyjała przejrzystości i czytelności ustawy, tym samym nie ułatwiała procesu inwestycyjno-budowlanego, powodując, że inwestor niejednokrotnie nie był w stanie odczytać, czy jego inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy jest zwolniona z tychże obowiązków. Tworząc katalogi robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawodawca oparł się na dotychczasowych rozwiązaniach w tym zakresie, niemniej jednak wprowadzając modyfikacje, mające uprościć proces inwestycyjno-budowlany. Dlatego też, w większości przypadków, jeśli przed nowelizacją z 13.2.2020 r. jakiś obiekt budowlany wymagał dokonania zgłoszenia, to także po nowelizacji będzie go wymagał, ale jednoznacznie wynika to z przepisu prawa (A. Kosicki - op. cit., s. 304-305, uw. 2).

Prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2a pb (Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że inwestor obowiązany był dokonać zgłoszenia remontu linii WN 110 kV, lecz jeśli organ nie zgłosił sprzeciwu, po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia inwestor mógł przystąpić do remontu, nie legitymując się jakimkolwiek "zezwoleniem".

Trafnie Sąd I instancji uznał, że remont takiej linii elektroenergetycznej nie wymagał pozwolenia na budowę, lecz nie zwalniało to inwestora z obowiązku dokonania zgłoszenia. Dokonanie konserwacji fundamentów słupów nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Prowadzi to do wniosku, że Starosta zbędnie powiązał okres 14 dni z uzyskaniem przez właściciela infrastruktury "zezwolenia na wykonanie prac remontowych". Zapewne wynikało to z tego, że do dnia wejścia w życie nowelizacji z 20.2.2015 r. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem Starosta nie uświadomił sobie w sposób wystarczający, że aktualne w dacie wydania decyzji I instancji Prawo budowlane nie wymagało pozwolenia na budowę. Jednakże uchybienie to nie może istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym

jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/ Adamiak - op. cit., s. 641, nb 5). Zatem właściwa wykładnia oświadczenia woli organu, zawartego w decyzji administracyjnej, musi uwzględniać kontekst normatywny, wynikający z systemu prawa. Skoro zatem inwestor nie musi uzyskać pozwolenia na budowę, a dokonanie zgłoszenia nie wiąże się z uzyskaniem jakiegokolwiek zezwolenia, to znaczy, że właściciel infrastruktury może przystąpić do wykonania planowanych robót budowlanych po tym, jak decyzja zobowiązująca właściciela do udostępnienia nieruchomości na podstawie art. 124b ust. 1 ugn stała się ostateczna.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Bd 302/17 w całości i rozpoznał skargę.

Organy rozpoznające sprawę mogły swobodnie oceniać wartość każdego dowodu zebranego w sprawie i uznać określone fakty za udowodnione, zwłaszcza jeśli brak dowodów przeciwnych.

Wojewoda trafnie przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i poglądy Komentatora wskazujące na planowane przeprowadzenie czynności związanych z konserwacją i remontem linii elektroenergetycznych - wymianą izolacji przez zastąpienie dawnych izolatorów nowymi izolatorami, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że planowane roboty budowlane mieszczą się w kategorii konserwacji i remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 15 stycznia 2015 r. i wyżej przywołane odpisy dokumentów.

Zgromadzone w sprawie dokumenty (w tym treść wniosku i wyjaśnienia pełnomocnika inwestora zawarte w piśmie z 29 sierpnia 2016 r.) wskazują na dążenie w wyniku konserwacji i remontu do podniesienia poziomu bezpieczeństwa dostaw prądu, nie zaś na zmianę parametrów technicznych linii elektroenergetycznej (o których decydują parametry stacji transformatorowych - w kontrolowanej sprawie niezmienne).

Należy mieć na uwadze, że konserwacja i remont dotychczasowych linii WN 110 kV nr [...] i [...] będzie z korzyścią również dla uczestnika, który także będzie korzystać z bezpieczniejszej sieci. Stan na działkach nr [...] i [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (słupy nie zmienią swego miejsca posadowienia, nie zmieni się ilość słupów ani ich konstrukcja); nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na konserwowanych i remontowanych liniach SN 110 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez inwestora.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, by dojść do powyższych ustaleń. Organy administracji właściwie zgromadziły w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły. Skoro Wojewoda nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę (art. 151 ppsa). Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego.