Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Łukasz Krzycki Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...]września 2017 r.) B. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że z dniem 1 września 1987 r. został przyjęty do Służby Bezpieczeństwa (dalej: "SB") do pionu rolnictwa. Od 2 października 1989 r. do 12 maja 1990 r. był słuchaczem studium podyplomowego Akademii Spraw Wewnętrznych w L.. Dzięki staraniom skarżącego oraz jego kolegów ze studiów podyplomowych - we współpracy z lokalną warszawską rozgłośnią radiową - udało się zweryfikować program ww. uczelni w kierunku pracy typowo policyjnej. W dniu 1 października 1989 r. skarżący zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w L. o przeniesienie go do pionu Milicji Obywatelskiej (dalej: "MO"), co nastąpiło 1 listopada 1989 r. – został wówczas przeniesiony na stanowisko inspektora sekcji przestępstw gospodarczych MO. Skarżący podkreślił, że otrzymał odznaczenia państwowe, nagrody rzeczowe i pieniężne oraz listy gratulacyjne. Orzeczeniem z [...] września 2016 r. nr [...] został zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej, a stwierdzone inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji.

W toku postępowania administracyjnego, wszczętego na ww. wniosek skarżącego, Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] maja 2007 r. oraz posiada prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na korzystniejszą emeryturę.

Według wydanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") informacji o przebiegu służby, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 1 września 1987 r. do 31 października 1989 r., tj. przez 2 lata i 2 miesiące. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 20 lat, 4 miesiące i 1 dzień. Do wysługi emerytalnej zaliczono mu także okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze roku, 11 miesięcy i 19 dni (od 27 października 1975 r. do 14 października 1977 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r.

Minister pozyskał też opinię Komendanta Głównego Policji, zgodnie z którą, skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych skarżącemu karach dyscyplinarnych. Brak jest też dokumentów wskazujących wprost na udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] organ, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że przesłanki przywołane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister podkreślił, iż "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno podać choćby przybliżoną definicję, to jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) Minister przytoczył następujące synonimy omawianego pojęcia: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ podniósł, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14). Przy rozpatrywaniu spraw w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Minister wskazał też na trudności interpretacyjne przesłanki "krótkotrwałości", które pojawiły się już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 w dniu 15 grudnia 2016 r.), kiedy to została przedstawiona propozycja wprowadzenia ww. przepisu.

Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, Minister zaznaczył, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie jak w przypadku przesłanki krótkotrwałości, Minister dokonał interpretacji pojęcia "rzetelności" w oparciu o wykładnię językową, dochodząc do wniosku, iż w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy je definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Także w tym przypadku organ odwołał się do Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), wymieniając synonimy pojęcia "rzetelności": "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale również wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Dlatego, z perspektywy ustawowej regulacji, ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, organ zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. W aspekcie tej przesłanki Minister powołał się na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ww. wyroku NSA zwrócił uwagę, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast tut. Sąd w ww. orzeczeniu z 8 maja 2019 r. podkreślił wyjątkowy charakter wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, stwierdzając, iż chodzi tu o osoby, które poza tym, że ich służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu "niepowtarzaInymi", zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po 12 września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również ocena krótkotrwałości służby została powierzona organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych i odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zaakcentował też, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawach na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przepis ten – jak wskazał NSA w ww. wyroku - należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Przechodząc do realiów rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa liczący 2 lata i 2 miesiące, co stanowi ok. 10,6 % ogółu jego służby (pełnionej przez 20 lat, 4 miesiące i 1 dzień), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad dwuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza. Z całą pewnością przez ten okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zatem skarżący nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym zakresie organ powołał się na opinię Komendanta Głównego Policji. W informacji dotyczącej przebiegu służby podano, że skarżący realizował zadania i obowiązki przez okres służby w Policji na różnych stanowiskach. Przed zwolnieniem ze służby został powołany na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie. Za wzorowe wywiązywanie się z nałożonych zadań miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy, otrzymywał nagrody pieniężne, nagrodę rzeczową i urlop nagrodowy. W opiniach służbowych (pozytywnych) odnotowano, iż skarżący jest odpowiedzialny, zdyscyplinowany, posiada własną inicjatywę i umiejętności organizatorskie. Powierzone zadania realizował w sposób prawidłowy; nie stwierdzono, aby występowały trudności w tym zakresie. Ponadto został wyróżniony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz odznaką honorową "Za Zasługi w Rozwoju Województwa Zielonogórskiego". Skarżący nie był karany dyscyplinarnie ani nie prowadzono w stosunku do niego postępowań karnych lub karno-skarbowych. Ze względu na inwalidztwo pozostające w związku ze służbą, skarżący został zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej. W świetle powyższych wywodów organ uznał za spełnioną przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister stanął na stanowisku, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym i przed 1990 r. wykonywał zadania charakterystyczne dla tego ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie wpływa na jego niekorzyść. W tym kontekście organ wskazał, iż skarżący z dniem [...] września 1987 r. został przyjęty do SB na własną prośbę na stanowisko inspektora Grupy [...] SB Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w G.. W raporcie z [...] sierpnia 1987 r. dotyczącym przyjęcia do SB przedstawił następującą argumentację: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do pracy w Służbie Bezpieczeństwa z dniem [...] września 1987 r. w ramach porozumienia stron między zakładami. Prośbę swą motywuję tym, iż jestem studentem 4-go roku WSI w G. kier. Organizacja i zarządzanie przemysłem oraz uważam, iż posiadam predyspozycje niezbędne do wykonywania obowiązków związanych z pracą w Służbie Bezpieczeństwa". Tak więc skarżący z pełną świadomością podjął służbę na rzecz państwa totalitarnego.

Ponadto w zgromadzonej dokumentacji znajduje się wiele informacji odnośnie przynależności skarżącego do organizacji społeczno-politycznych - Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (dalej: "ZSMP") oraz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR").

Reasumując, ze względu na długotrwałą służbę skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a w szczególności charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, Minister uznał, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję Ministra skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego niezastosowanie w sprawie, jak również poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż pojęcie "krótkotrwałej służby" powinno być interpretowane tylko z uwzględnieniem czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego oraz przez porównanie czasu trwania tej służby wyłącznie z długością służby na rzecz państwa totalitarnego;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie dowodów wskazujących, że służba skarżącego w SB miała charakter krótkotrwały w relacji do całego okresu jego służby i pracy, a także w relacji do wieku skarżącego,

- art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej przez organ decyzji, tj. bez jednoznacznego wskazania, na jakiej podstawie uznano, że służba skarżącego w Wydziale [...] SB nie miała charakteru służby krótkotrwałej w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty, akcentując, iż służba w SB stanowiła margines jego całej kariery zawodowej, a po 26 miesiącach jej pełnienia skarżący sam wystąpił o przeniesienie do MO.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 2 lat i 2 miesięcy nie może być uznana za krótkotrwałą. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 20 lat, 4 miesiące i 1 dzień, należy przyjąć, iż służba przez okres 2 lat i 2 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego (stanowiąca ok. 10,6% jego ogólnego stażu) była krótkotrwała. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, doszedł do przekonania, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA zauważył, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby.

Właśnie taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Okres niewiele ponad dwóch lat (a dokładnie 2 lat i 2 miesięcy) służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa cechuje krótkotrwałość, zwłaszcza w kontekście całkowitego okresu jego służby liczącego 20 lat, 4 miesiące i 1 dzień. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa. W konsekwencji zasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie zostało spełnione kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Sąd w składzie tu orzekającym nie akceptuje stanowiska Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Negując spełnienie tej przesłanki, organ odwołał się do następujących dwóch okoliczności:

- zapisu w raporcie z [...] sierpnia 1987 r. o przyjęcie do SB, co świadczy o tym, iż skarżący podjął tę służbę nieprzypadkowo, lecz dobrowolnie i świadomie;

- członkostwa skarżącego w ZSMP i PZPR.

Według Sądu, przywołane okoliczności nie mogą stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Przedstawione przez Ministra rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadzi wprost do wniosku, że z przewidzianego ww. przepisem przywileju mogłyby skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzone nowelą z 2016 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, to wobec nich nie znajdują zastosowania reguły dotyczące obniżenia uposażenia (vide art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych funkcjonariuszy.

Wprawdzie nie zasługuje na uznanie, a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, jednak analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącego w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Minister nie rozważał charakteru pełnionych przez skarżącego zadań i obowiązków w okresie 2 lat i 2 miesięcy, poprzestając na fakcie dobrowolnego zgłoszenia się skarżącego do SB. Pominął już przy tym okoliczność, iż skarżący – także z własnej woli - po 26 miesiącach wystąpił o przeniesienie z SB, co nastąpiło po miesiącu od złożenia wniosku w tym przedmiocie. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwracał uwagę nie tylko NSA w swoich kolejnych orzeczeniach (np. w wyrokach: z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19; z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2180/19; z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1530/19; z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 636/20 i I OSK 532/20), ale także Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20.

Raz jeszcze podkreślić należy, że nie sposób uznać, aby wolą prawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL funkcjonariuszy, którzy – tak jak skarżący – bardzo krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe w przekonaniu, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Odnotować w tym miejscu wypada, że służba skarżącego w Policji zasługuje na miano ponadprzeciętnej, wybitnej, bowiem w ramach tej służby skarżący był nie tylko awansowany i wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz nagrodą rzeczową, ale także został odznaczony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi (odpowiednio 16 listopada 1998 r. i 4 lipca 2003 r.), Medalem XXV-lecia Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów ([...] maja 2015 r.), odznaką honorową "Za Zasługi w Rozwoju Województwa Zielonogórskiego" ([...] listopada 1996 r.). W związku z tą służbą skarżący utracił zdrowie (od [...] maja 2007 r. został zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa, a orzeczeniem z [...] września 2016 r. zakwalifikowano go do drugiej grupy inwalidztwa).

Rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącego, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z którą skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; ponownie dokona wyczerpującej (z przywołaniem konkretnych okoliczności) oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Minister będzie miał na względzie, iż spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie może eliminować postawa ideologiczna, przynależność do ZSMP czy PZPR zdobywanie wykształcenia czy umiejętności bądź zaangażowana, sumienna służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. Dopiero wykazanie udziału skarżącego w konkretnych działaniach, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak również mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku skargi o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd wskazuje, iż skarżący ich nie podniósł występując w niniejszej sprawie samodzielnie i będąc zwolnionym od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ww. ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.