Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2562/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 129 par. 2, art. 59 par.1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w [...], [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował S. S. (dalej jako skarżąca) na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z 18 listopada 2010 r. skarżąca złożyła do Szefa Służby Celnej odwołanie od aktu mianowania, żądając jego uchylenia i mianowania na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] ;

2. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

3. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

Ponadto wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że w okresie od [...] grudnia 2006 r. do [...] maja 2008 r. pełniła obowiązki służbowe Kierownika Referatu [...] Urzędu Celnego w [...], a od [...] maja 2008 r. została powołania na stanowisko Kierownika Referatu [...] .

Zdaniem skarżącej, akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] narusza art. 6 k.p.a., gdyż organ nie przyjął za podstawę prawną decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, lecz dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wydane przez Szefa Służby Celnej interpretacje. Zdaniem skarżącej, przyjęcie takiej podstawy prawnej było niedopuszczalne, gdyż organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie na podstawie aktów wewnętrznych. W ocenie skarżącej, brak przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania, wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe, bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Dyrektor Izby Celnej w [...] miał obowiązek ustalić czy funkcjonariusz celny, przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników i w razie pozytywnej odpowiedzi, dokonać mianowania funkcjonariusza na stopień w korpusie oficerów młodszych.

Zdaniem skarżącej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zatem jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Szef Służby Celnej, decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] , nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania skarżąca, w związku z zawarciem związku małżeńskiego, zmieniła nazwisko ze S. na B.

Ponadto organ wskazał, iż o ostatecznym charakterze aktu mianowania jako decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej przesądził Sąd Najwyższy uchwałą z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 i wyjaśnił, że w decyzji (akcie mianowania) z [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie pouczył skarżącej o sposobie jego zaskarżenia. W związku z tym organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem organu, przepis ten ma również zastosowanie w sytuacji braku pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia. Dlatego też uznał, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania i brak było podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. W związku powyższym, strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności, w myśl wyraźnego przepisu prawa. Powyższe wynika z faktu, iż w takich przypadkach 14-dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję "nie biegnie".

Wobec powyższego, Szef Służby Celnej przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia odwołania.

Organ wyjaśnił, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowiącym, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Szef Służby Celnej podał, że skarżąca domagała się mianowania na stopień służbowy należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Badając zasadność żądania skarżącej dotyczącego mianowania jej na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, organ doszedł do przekonania, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej skarżąca zajmowała stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadała stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, nie pełniąc przy tym obowiązków na żadnym ze stanowisk związanych z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Organ wyjaśnił, że stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez skarżącą stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie skarżącej na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w korpusie podoficerów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej nie zakwestionował faktu pełnienia w przeszłości przez skarżącą obowiązków służbowych na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podał, że z akt osobowych skarżącej wynika, że w okresie od [...] grudnia 2006 r. do [...] kwietnia 2008 r. pełniła obowiązki na stanowisku Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...] oraz w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r. zajmowała stanowisko Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...]. Ponadto wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, by w okresie późniejszym skarżąca zajmowała stanowisko bądź pełniła obowiązki na stanowisku, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Mając na względzie powyższe, organ podał, że we wskazanym okresie skarżąca zajmowała stanowisko starszego kontrolera i posiadała stopień młodszego dyspozytora celnego, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć w jej przypadku zastosowania.

Szef Służby Celnej nie zgodził się z twierdzeniem, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Zwrócił uwagę na fakt, że przepis art. 223 ustawy, umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Ulokowanie tego przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje zaś potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:

1. czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

2. czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

3. czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został! zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans.

W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia, zdaniem organu, wskazuje również wykładnia językowa. Zwrócił uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Ponadto organ, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 427/11, w którym Sąd podzielił interpretację Szefa Służby Celnej, wskazał, że skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Organ wyjaśnił ponadto, że w procesie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ustawodawca nie pozostawił organowi tzw. "luzu decyzyjnego", wskazując w ust. 2-6 art. 223 ustawy o Służbie Celnej mechanizm mianowania do konkretnego korpusu. Podkreślił, że sposób przypisania danego stopnia do konkretnego korpusu jest przez ustawę ustalony precyzyjnie. Z kolei przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ ma tu zatem pewną swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej funkcjonariusza. Kierując się powyższymi wskazówkami może przypisać danemu funkcjonariuszowi określony stopień służbowy w danym korpusie, ale z tym zastrzeżeniem, że nie może mianować go na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Dla danego funkcjonariusza przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę.

Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, gdyż przepis ten nie mógł mieć w przypadku skarżącej zastosowania. Z dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych niezbicie wynika, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, pełniła służbę na stanowisku starszego kontrolera celnego w stopniu młodszego dyspozytora celnego. W zaistniałej sytuacji obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...], było mianowanie skarżącej na podstawie art. 223 ust. 5 na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.

W związku z tym organ stwierdził, że mianowanie na stopień służbowy nastąpiło z uwzględnieniem wszelkich wymogów określonych przez ustawodawcę w art. 223 ustawy o Służbie Celnej.

Reasumując Szef Służby Celnej stwierdził, że akt mianowania został wydany zgodnie z prawem.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie" oraz jego niezastosowanie w sprawie,

2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa,

3. art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] oraz pisemne polecenie [...] ,

4. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników,

5. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W związku z tym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podała, że [...] lipca 2000 r. została mianowana przez Dyrektora Urzędu Celnego w [...] funkcjonariuszem celnym na podstawie aktu mianowania na stopień służbowy starszego rewidenta celnego. W trakcie służby była mianowana na stopnie służbowe starszego rewidenta celnego, młodszego dyspozytora celnego, rachmistrza celnego oraz starszego rachmistrza celnego.

W czasie służby pełniła stanowiska służbowe młodszego kontrolera celnego w okresie od [...] lipca 1995 r.; kontrolera celnego w okresie od [...] lipca 2000 r.; starszego kontrolera celnego od [...] grudnia 2006 r. podniosła, ze w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, tj. pełniła obowiązki Kierownika Referatu [...] Urzędu Celnego w [...] od [...] grudnia 2006 r. do [...] maja 2008 r. oraz Kierownika Referatu [...] Urzędu Celnego w [...] w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] sierpnia 2009 r.

Zdaniem skarżącej, rażącym naruszeniem prawa jest pominięcie w zaskarżonej decyzji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Podniosła, że obowiązek uwzględnienia tego przepisu wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy, bowiem w przeszłości zajmowała stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika bowiem, iż zajmowała stanowisko kierownika referatu. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed 31 października 2009 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Skarżąca podała, że pojęcie "przez dniem wejście w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie skarżącej, literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz, zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy".

Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja (akt mianowania) narusza art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Wskazała, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przyjął, za podstawę prawną decyzji, przepisu powszechnie obowiązującego, lecz dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: [...] oraz [...] . Zgodnie z obowiązującymi przepisami, podstawę decyzji stanowić mogą wyłącznie normy aktów prawa powszechnie obowiązującego, a nie akty wewnętrzne.

Skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Celnej w [...] wydał decyzję w przedmiocie mianowania bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą, przed 31 października 2009 r., stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Pominięcie, przy wydaniu aktu mianowania, art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej spowodowało wyłączenie z zakresu postępowania administracyjnego stanu faktycznego, który winien być obowiązkowo wzięty pod uwagę. Wskazała, że legitymuje się okresem służby na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, zatem pominięcie dyspozycji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celenj świadczy o niewyjaśnieniu jakie stanowiska zajmowała w trakcie pełnienia służby w Służbie Celnej.

Skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się natomiast co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Podniosła, że organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej winien być interpretowany wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Zwrócił uwagę, że powszechnie przyjęte znaczenie przyimka "przed" w nawiązaniu do określonego zdarzenia lub daty może być rozumiane jako wskazujące na czas bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie czy datę. Zdaniem organu, wykładnia językowa jest niewystarczająca do jednoznacznego ustalenia znaczenia normy prawnej zawartej w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Stąd konieczne jest oparcie się również na wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z kolei wykładnia systemowa i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy dotyczy wyłącznie funkcjonariuszy celnych, którzy w momencie utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na tym stanowisku oraz pełnili służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w art. 223 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy. Ponownie organ zwrócił uwagę, że art. 223 ustawy o Służbie Celnej umiejscowiony został w rozdziale "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań, co znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zdaniem organu, skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w ustawie tej wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to nie dostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie.

W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że Sąd Najwyższy w uchwale z 8 czerwca 2010 r., sygn. II PZP 5/10 wskazał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie na mianowanie na stopień służbowy w ramach danego korpusu, gdyż kwestie te dotyczą relacji przełożony – podwładny i należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej zobligowany był do rozpatrzenia odwołania tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej.

Szef Służby Celnej nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż nie można przyjmować, że w sytuacji, gdy rozstrzygniecie nie odpowiada oczekiwaniom strony i zostało wydane w wyniku odmiennej oceny dowodów od tej, jakiej domagała się strona, postępowanie prowadzone było w sposób niebudzący zaufania do organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści.

Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu, określonego w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe typowej decyzji administracyjnej, decyzja powinna zawierać m.in. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Jednakże brak takiego pouczenia nie powoduje wadliwości decyzji, bowiem strona w myśl przepisu art. 111 k.p.a., może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do prawa odwołania (§ 1), w takim zaś przypadku termin dla strony do wniesienia odwołania, biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (§ 2).

W niniejszej sprawie, z akt administracyjnych nie wynika, kiedy skarżąca otrzymała akt mianowania z [...] listopada 2009 r. Jednak uznać należy, że z aktem tym skarżąca zapoznała się najpóźniej 7 grudnia 2009 r., gdyż z tym dniem podpisała kartę zakresu obowiązków i uprawnień, w której to karcie wskazano na stopień służbowy. Zatem skarżącej doręczono akt mianowania najpóźniej 7 grudnia 2009 r., który nie zawierał pouczenia, ponieważ organ pozostawał w błędnym, jak się okazało, przeświadczeniu, że nie jest on decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.

Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do żądania uzupełnienia aktu mianowania o pouczenie co do prawa odwołania, ani też w terminie 14 dni od otrzymania aktu mianowania nie wniosła od niego odwołania. Zatem bezspornie przedmiotowy akt mianowania uzyskał przymiot ostateczności.

Skarżąca odwołanie od aktu sporządziła 18 listopada 2010 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu i mając tego świadomość, zwróciła się też z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Szef Służby Celnej odwołanie rozpoznał i wydał zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że w sprawie nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a zatem brak było podstaw prawnych do wydania w trybie art. 59 § 1 k.p.a. postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Organ powołał się na przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

W ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie jest błędne. Wskazany przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż akt mianowania w ogóle nie zawierał pouczenia o środkach zaskarżenia, nie zaś błędne pouczenie. Przepis ten jasno określa, że błędne pouczenie (a nie jego brak), nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Zatem, mając na względzie treść art. 129 § 2 k.p.a., którego mocy obowiązującej nie pozbawił brak pouczenia oraz datę wniesienia odwołania, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od aktu mianowania, który został bezspornie uchybiony. Natomiast rozpatrzenie przez Szefa Służby Celnej odwołania z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która w myśl art. 16 § 1 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97, Lex nr 48735 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009).

W tej sytuacji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uniemożliwiło Sądowi merytoryczne rozpoznawanie sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie w pierwszej kolejności zbadanie zasadności wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z uwzględnieniem treści art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Tylko pozytywne rozstrzygnięcie w tym zakresie pozwoli organowi przystąpić do rozpoznania odwołania.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 119 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.