Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 115/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia 23 września 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 7 pkt 1, 4 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: "u.p.s."), a także art. 104 § 1 i 2 oraz art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), przyznał J. I. zasiłek celowy w łącznej wysokości [...] zł na częściowe pokrycie kosztów: opłat mieszkaniowych w wysokości [...] zł, środków czystości w wysokości [...] zł, przejazdów PKP w wysokości [...] zł i doładowania telefonu w wysokości [...] zł.

W odwołaniu z dnia 8 października 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. I. wskazała, że organ I instancji w wydanej decyzji nie uwzględnił kosztów podatku i lekarstw, o które wnioskowała. Ponadto pominięto złożony przez nią wniosek o podwyższenie zasiłku okresowego w związku ze znacznym wzrostem cen.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1, art. 127 § 2, art. 137 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że po przekazaniu w dniu 2 listopada 2021 r. akt sprawy wraz z odwołaniem J. I. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji w dniu 12 listopada 2021 r. przekazał informację, że J. I. w dniu 9 listopada 2021 r. złożyła oświadczenie o wycofaniu odwołania od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 23 września 2021 r., nr [...]

W tym stanie organ odwoławczy uznał, że zachodzą przesłanki wskazane w treści art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania odwoławczego związanego z postępowaniem dotyczącym odwołania J. I..

W skardze z dnia 17 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. I. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie art. 137 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy składając oświadczenie o cofnięciu odwołania nie była świadoma skutków wynikających z tej czynności.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że do cofnięcia odwołania namówił ją urzędnik w Ośrodku Pomocy Społecznej w M.. Podpisała cofnięcie odwołania, ponieważ zagrożono jej, że w przeciwnym razie nie otrzyma zasiłku. Zdaniem skarżącej została celowo wprowadzona w błąd. Urzędnik wyjaśnił skarżącej, że cofnięcie odwołania jest konieczne do rozpoznawania pozostałych spraw skarżącej w Ośrodku Pomocy Społecznej w M.. Jednocześnie urzędnik wyjaśnił jej, że Kolegium i tak rozpozna odwołanie i uchyli decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, co okazało się nieprawdą. Skarżąca podkreśliła, że jej wolą nie było cofnięcie odwołania, a jedynie wypłacenie zasiłku. Gdyby miała pełny obraz sytuacji nie wycofałaby odwołania, ale w dalszym ciągu domagała się weryfikacji zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że jest w ciężkiej sytuacji finansowej, dlatego wstrzymanie wypłaty zasiłku byłoby dla niej ciężkie w skutkach.

W odpowiedzi na skargę z dnia 8 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2022 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał złożoną w sprawie skargę.

W uzupełnieniu argumentacji podniesionej w skardze pełnomocnik wskazał, że czynność procesowa - wniesienie odwołania i cofnięcie odwołania - jest oparta na zasadzie rozporządzalności, która jednak w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Podlega ona bowiem kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. Pisemne cofnięcie odwołania w rozumieniu art. 63 K.p.a jest czynnością polegającą na wniesieniu podania zawierającego oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Skuteczne wniesienie cofnięcia odwołania jest równoznaczne z aktem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, przy czym oświadczenie to musi mieć charakter wyraźny i bezwarunkowy.

Podniesiono, że w aktach sprawy brak jest oświadczenia J. I. o cofnięciu odwołania, na które powołał się organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji. Uniemożliwia to ustalenie treści tego oświadczenia i stwierdzenie czy zostało ono skutecznie złożone. Decyzja organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego jest zatem przynajmniej przedwczesna, albowiem organ administracji powinien przed wydaniem decyzji zapoznać się z treścią oświadczenia.

Dalej pełnomocnik podniósł, że organ w uzasadnieniu wydanej decyzji nie zawarł żadnych rozważań dotyczących wystąpienia wskazanych w art. 137 K.p.a przesłanek, ograniczając się wyłącznie do przedstawienia chronologii zdarzeń i przytoczenia brzmienia przepisu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika nadto, że organ w ogóle zaniechał przeprowadzenia kontroli, czy decyzja organu I instancji nie narusza interesu społecznego, albowiem ograniczył się do wskazania jedynie, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Nie może natomiast podlegać wątpliwości, że decyzja organu I instancji nie jest zgodna z prawem, a także narusza interes społeczny. Skarżąca została bowiem pozbawiona środków na zakup lekarstw. Skarżąca cierpi na nadciśnienie, a schorzenie to wymaga zachowania ciągłości w leczeniu farmakologicznym. Odmowa przyznania zasiłku na zakup lekarstw stanowiła dla skarżącej sytuację zagrażającą jej zdrowiu, a nawet życiu.

Skarżąca podnosi przy tym, że została wprowadzona w błąd przez organ I instancji, gdyż zapewniano ją, że złożone odwołanie zostanie rozpoznane w każdej sytuacji. Intencją skarżącej nie było zatem zrzeczenie się uprawnienia do wniesienia odwołania. Nie można zatem przyjąć, że oświadczenie o cofnięciu odwołania, nawet jeśli zostało złożone, miało charakter bezwarunkowy. Z treści samej skargi wynika bowiem, że oświadczenie to zostało złożone pod warunkiem, iż wypłacony zostanie niezwłocznie zasiłek celowy, a odwołanie od decyzji organu I instancji zostanie rozpoznane. Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt IV SA 1308/00, przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości cofnięcia odwołania, "pod warunkiem". W takiej sytuacji pismo strony zawierające oświadczenie o cofnięciu odwołania "pod warunkiem" nie rodzi skutków, odwołanie podlega natomiast rozpoznaniu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] przy piśmie z dnia 10 października 2022 r. nadesłało złożone w Ośrodku Pomocy Społecznej w M. oświadczenie J. I. z dnia 9 listopada 2021 r., w którym skarżąca wskazała, że wycofuje odwołanie od decyzji z dnia 23 września 2021 r., nr [...] (k. [...] i [...] akt sąd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2021 r., nr [...], umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 23 września 2021 r., nr [...] na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 137 § 2 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu organ odwoławczy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, natomiast argumentacja skargi nie mogła prowadzić do jego podważenia.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności, że z postępowaniem administracyjnym mogą być związane różnego typu oświadczenia, zarówno stron, jak i innych uczestników postępowania, uruchamiające takie postępowanie, bądź też składane w jego toku. Mogą one stanowić oświadczenia woli, jak i wiedzy oraz przybierać różny charakter – oświadczeń materialnych, procesowych oraz o charakterze mieszanym. Oświadczenia materialne wywołują skutki materialnoprawne w sferze uprawnień i obowiązków materialnoprawnych określonych podmiotów, oświadczenia procesowe oddziaływają na wewnętrzne stosunki danego postępowania, natomiast oświadczenia o charakterze mieszanym z jednej strony wywierają wpływ na postępowanie, bądź w sposób bezpośredni, tworząc obowiązek organu ustosunkowania się do żądania zawartego w oświadczeniu, bądź pośrednio wpływając na wydanie orzeczenia określonej treści, a jednocześnie stwarzają skutki materialnoprawne, oddziałując na sferę materialnych uprawnień i obowiązków składającego oświadczenie.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że cofnięcie odwołania przez stronę jest czynnością procesową. W odniesieniu do oświadczeń procesowych istotne znaczenie ma fakt, że nie mają one samodzielnego znaczenia dla postępowania, stanowią tylko materiał i podstawę dla czynności organu. Nie mogą więc w zasadzie stwarzać sytuacji, które nie podlegałyby badaniu przez organ. Stąd takie oświadczenia stron mają jedynie charakter postulacyjny. Jako składane do organów administracji co do zasady podlegają przepisom prawa administracyjnego (Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008 r. s. 38-45).

Oświadczenie o cofnięciu odwołania, z uwagi na fakt, że jest czynnością procesową, jest oświadczeniem, do którego nie można stosować wprost przepisów Kodeksu cywilnego. Kwestia cofnięcia odwołania regulowana jest przez przepisy K.p.a. Art. 137 K.p.a. stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

W doktrynie na gruncie wskazanego przepisu jednolicie przyjmuje się, że strona może odwołać cofnięcie odwołania z uzasadnionych przyczyn, jednakże tylko do momentu, w którym postępowanie odwoławcze nie zostanie umorzone. Należy bowiem umożliwić stronie uchylenie się od skutków oświadczenia woli w razie błędu, przymusu lub podstępu [tak: A. Wróbel "Komentarz do art. 137 k.p.a." (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2013, Lex, el.]. Nie może być jednak tak, że strona może w każdym czasie złożyć oświadczenie o odwołaniu cofnięcia odwołania, nawet wtedy, gdy decyzja, od której złożono cofnięte później odwołanie wywołała już określone skutki materialnoprawne (np. była to decyzja o warunkach zabudowy, lub pozwoleniu na budowę i inwestor zrealizował inwestycję – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 r., sygn. II SA/Wr 67/08, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 137 K.p.a. wynika przy tym, że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy jest tylko względnie związany cofnięciem odwołania, albowiem nie może uwzględnić cofnięcia jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zapis ten stanowi zabezpieczenie interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego.

Już tylko z tej przyczyny oświadczenie zawarte w skardze dotyczące wprost czynności postępowania administracyjnego polegającej na uchyleniu się od skutków prawnych cofnięcia odwołania, nie mogło być badane w niniejszej sprawie, a przez to doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Cofnięcie odwołania w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim czynnością z zakresu postępowania, która co prawda może być odwołana, to jednak odwołanie to może nastąpić do czasu umorzenia postępowania odwoławczego. Zatem zawarte dopiero w skardze (a wiec już po wydaniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie) uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia o cofnięciu odwołania jest spóźnione i bezskuteczne.

Ubocznie wskazać więc jedynie można, że nie ma podstaw do tego by twierdzić, że uchylenie się z powodu błędu od skutków prawnych oświadczenia o cofnięciu odwołania mogło być skuteczne. Strona skarżąca wskazała w treści skargi, że podpisała cofnięcie odwołania, ponieważ grożono jej, że nie otrzyma zasiłku. Tymczasem zauważenia wymaga, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia 23 września 2021 r. podlegała wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (pkt 3 decyzji). Z treści pisma Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wynika przy tym, że w dniu 29 września 2021 r. środki przyznane tą decyzją zostały przesłane przekazem pocztowym i odebrane przez skarżącą (k. [...] akt adm. organu odwoławczego). Oświadczenie o cofnięciu odwołania skarżąca złożyła natomiast dopiero w dniu 8 października 2022 r., a więc już po tym, jak otrzymała przyznane zasiłki celowe.

Odnosząc się do treści pisma pełnomocnika strony wskazać należy, że organ odwoławczy ocenił wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 137 K.p.a., choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie jest w tym zakresie zdawkowe. Organ odwoławczy wskazał jednak, że "Kolegium analizując pozostającą w obiegu prawnym decyzję organu I instancji stwierdziło, iż w świetle art. 137 kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest ona sprzeczna z prawem". Faktycznie brakuje w tym zdaniu słów "i nie narusza interesu społecznego", jednak przyjąć należało, że Kolegium – stosownie do pierwszej części tego zdania – przeanalizował wystąpienie w sprawie obydwu przesłanek wynikających z art. 137 K.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, że w dniu 23 września 2021 r. organ I instancji – oprócz wydania decyzji nr [...] – wydał dwie inne decyzje, przyznając skarżącej zasiłek okresowy z powodu bezrobocia (decyzja nr [...]) oraz świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (decyzja nr [...] Natomiast z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełnionego w dniu 21 września 2021 r. i podpisanego przez skarżącą wynika, że podczas wywiadu wniosła ona o pomoc w formie: (1) świadczenia pieniężnego na żywność, (2) na cele mieszkaniowe, (3) środki czystości, (4) przejazdy PKP i (5) doładowanie telefonu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 lutego 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).