Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: ART 35, 12, 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 6. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 grudnia 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dawniej: [...] sp. z o.o.), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, na bezczynność [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1990 r. nr [...].

Z uzasadnienia skargi wynika, że przez pięć lat od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Po stronie organu również brak było woli prowadzenia rokowań, których przeprowadzenie, w myśl art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest obligatoryjne przed wszczęciem postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero od [...] października 2010 r. prowadzone były ww. rokowania, w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za 389 działek wymienionych we wnioskach skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r., wydzielonych pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy [...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]. Rokowania te zakończyły się w dniu [...] marca 2013 r. wynikiem negatywnym, co potwierdza protokół uzgodnień nr [...]. Z protokołu tego wynika, że "z uwagi na słabą koniunkturę Miasto w znacznym stopniu ograniczyło środki przeznaczone na inwestycje w najbliższych latach. Z tego względu Miasto nie może zaproponować w rokowaniach żadnej kwoty, jako ryczałtowej kwoty odszkodowania oraz nie ma możliwości podjęcia obecnie zobowiązania do realizacji nowych inwestycji nie ujętych w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym [...].

Na skutek zażalenia skarżącej, wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Prezydent terminu tego nie dochował, zaś w piśmie z 18 maja 2010 r. poinformował pełnomocnika skarżącej, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do dnia 31 grudnia 2010 r., jednak tego terminu również nie dotrzymał.

Skarżąca wyjaśniła, że kilkakrotnie składała w sprawie zażalenia i ponaglenia wzywające organ do wydania decyzji. W piśmie z 25 listopada 2013 r. wezwała organ do niezwłocznego wydania decyzji, przypominając organowi, że negocjacje zakończyły się w marcu 2013 r. Natomiast w piśmie z 1 marca 2016 r. skarżąca podała, że na spotkaniu, które odbyło się w dniu 16 grudnia 2015 r. nie doszło do zawarcia ugody administracyjnej, w związku z czym na podstawie art. 116 § 2 kpa oświadczyła, że odstępuje od zamiaru zawarcia ugody administracyjnej i wnosi o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Jednakże Prezydent w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. stanął na stanowisku, że sprawa nadal jest w fazie uzgodnień i stanowisko skarżącej o odstąpieniu od zamiaru zawarcia ugody uznał za nieaktualne.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że w jego ocenie zakończył się etap ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia między stronami, a rozpoczął się tryb administracyjny, który winien zakończyć się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Tymczasem Prezydent nie tylko nie załatwił sprawy, ale także nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia, a w toku postępowania tylko jeden raz zawiadomił skarżącą o przyczynach niezałatwienia sprawy i wyznaczył dodatkowy termin, którego nie dotrzymał. Dlatego, w ocenie pełnomocnika skarżącej, organowi zarzucić należy rażącą bezczynność godzącą w konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

Podnosząc powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o:

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach bądź alternatywnie grzywny albo sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości pełnomocnik skarżącej podał, że stanowić ona będzie dla skarżącej namiastkę rekompensaty za brak możliwości dysponowania należnym odszkodowaniem. Z uwagi na odszkodowawczy charakter sprawy i czas trwania postępowania, przyznanie sumy pieniężnej spełni także funkcję kompensacyjną, bowiem wieloletnie, niczym nieusprawiedliwione oczekiwanie na wydanie decyzji odszkodowawczej przez organ pierwszej instancji wywołuje nie tylko poczucie krzywdy, ale także stanowi wymierną stratę dla skarżącej, która nie może dysponować należnymi jej z tytułu wywłaszczenia środkami pieniężnymi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o uznanie jej za bezzasadną i wyjaśnił, że 29 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej złożył 399 wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast 8 listopada 2017 r. złożył 107 skarg na bezczynność Prezydenta w niezałatwieniu, w terminach określonych w przepisach art. 35 kpa i w terminie wyznaczonym przez Wojewodę, spraw objętych powyższymi wnioskami.

Prezydent podał, że zarządzeniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] powołał Komisję Negocjacyjną do przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej. W ramach rokowań odbyło się 12 spotkań Komisji z przedstawicielami Spółki. W sierpniu 2013 r. skarżąca nie podpisała protokołu negatywnego kończącego rokowania, nie zgadzając się z jego treścią. W dniu 30 września 2015 r. wyraziła jednak chęć zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 kpa. W związku z prowadzonymi rozmowami oraz faktem, że Biuro Prawne wskazało na wątpliwości co do zawierania ugód między [...] a stroną postępowania o odszkodowanie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa poinformowało Spółkę pismem z 11 kwietnia 2017 r., że zamierza odstąpić od zawierania ugód administracyjnych.

Prezydent wyjaśnił także, że w toku ustalania stanu faktycznego niezbędne było odszukanie dokumentów z zakresu ewentualnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania. W konsekwencji wystąpiono do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i umów zawieranych odnośnie przedmiotowych nieruchomości. W niniejszych postępowaniach odszukanie powyższej dokumentacji będzie czynnością długotrwałą i żmudną, ponieważ przedmiotowe nieruchomości znajdowały się uprzednio w granicach Powiatu [...]. [...] od 1968 r. stanowiła samodzielne miasto. Z dniem 1 stycznia 1999 r. wprowadzono zasadniczą reformę administracyjną, w wyniku której utworzono 16 nowych województw składających się z powiatów. Powstał Powiat [...], który znalazł się w województwie [...]. Powiat [...] objął swoim obszarem 11 gmin z obszaru byłego województwa [...]. Z kolei w dniu 1 stycznia 2002 r. z Powiatu [...] wyłączono gminy miejskie [...] i [...] i przyłączono je do Powiatu [...], po czym wraz z jego zlikwidowaniem 27 października 2002 r., gmina [...] stała się dzielnicą [...], a gmina [...] powróciła do Powiatu [...]. W konsekwencji niezbędne będzie przeprowadzenie kwerendy w Starostwie [...]. Wobec faktu, że niniejsze sprawy odszkodowań związane są z zaszłościami zmian administracyjnych i podążających za tym zmian zasad archiwizacji, w konsekwencji poszukiwane dokumenty mogą znajdować się w zasobach różnych organów. Decyzję podziałowe obejmujące przedmiotowe nieruchomości przypadają na okres od 22 kwietnia 1986 r. do 17 grudnia 2002 r. Zmiany terytorialne objęły również rejonizację sądów wieczystoksięgowych i ich archiwów. W ocenie Prezydenta, okoliczności te Sąd winien wziąć pod uwagę, wyznaczając termin na załatwienie sprawy. Wskazał, że realny czas potrzebny na zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego (kwerenda po archiwach, zlecenie i weryfikacja operatu szacunkowego, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pozyskanie i analiza zgromadzonych dokumentów, które należy dokładnie przeanalizować, co wymaga czasu, zawiadomienie stron o zebranym materiale dowodowym, przygotowanie projektu decyzji), to minimum 10 miesięcy, choć ten termin, jak podniósł organ, ze względu na skomplikowany stan sprawy może ulec przedłużeniu. Ponadto wskazał na zmieniające się uwarunkowania prawne – prowadzone w sprawie spotkania mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, która następnie nie mogła zostać zawarta ze względu na brak legitymacji Miasta, nakładanie się trybów, w których wnioskodawca dochodzi odszkodowania za te same nieruchomości (z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami), wysoki stopień skomplikowania sprawy, zmiany organizacyjne w strukturach samorządowych, które nie sprzyjały gromadzeniu dokumentacji w jednym miejscu, wieloaspektowość zagadnień podnoszonych podczas prowadzonych rozmów negocjacyjnych i ugodowych oraz na konieczność weryfikacji złożonych przez strony, sprzecznych ze sobą oświadczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że ze względu na trudności w oszacowaniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy, brak jest w aktach sprawy zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza akt sprawy wskazuje na zasadność skargi.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Bezczynność organu w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, którymi Sąd dysponuje w dniu orzekania w sprawie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 i § 2 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z nadesłanych Sądowi do tej sprawy akt administracyjnych wniosek o przyznanie odszkodowania – w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – za działkę opisaną na wstępie wpłynął do Prezydenta w dniu 29 grudnia 2005 r. i jak przyznaje Prezydent w odpowiedzi na skargę, wniosku tego jeszcze nie rozpatrzył, gdyż – jak podał – przez cały ten czas ustala stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy, poszukuje dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, występuje do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i zawieranych umów, tyle tylko, że nadesłane do tej sprawy akta administracyjne nie potwierdzają, aby organ dokonywał tych czynności. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już [...] marca 2013 r.

Podkreślenia również wymaga, że z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeżeli do uzgodnienia w zakresie ustalenia odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się i wypłaca odszkodowanie. Ma więc rację skarżąca, gdy twierdzi, że uzgodnienie, o którym mowa we wskazanym przepisie jest obligatoryjne i bez jego przeprowadzenia nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego. Zauważyć jednak wypada, że przeprowadzenie takich rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane, a obowiązek w tym zakresie spoczywa niewątpliwie na organie, a nie na stronie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania, jest pozostawiony woli samych negocjujących. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, albo – jak w niniejszej sprawie – informuje w protokole uzgodnień z [...] marca 2013 r. sporządzonym z jedenastego spotkania w ramach rokowań o braku lub ograniczeniu środków finansowych na najbliższe lata [tj. bliżej nieokreślonej przyszłości], które pozwalałyby mu podjąć negocjacje, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w powołanym przepisie, gdyż po stronie organu nie ma woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu o uznaniu za nieaktualne odstąpienie skarżącej od zamiaru zawarcia ugody, wyrażone w piśmie z 31 sierpnia 2016 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej. Wskazany anturaż dowodzi więc, że w sprawie nie doszło do uzgodnienia między skarżącą a organem, w takim razie Prezydent winien był przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Skarżąca została bowiem pozbawiona konstytucyjnego prawa własności, a za utratę prawa własności na cele publiczne przysługuje odszkodowanie, które jest świadczeniem mającym rekompensować przymusową jego utratę. Nieprzyznanie dotychczas odszkodowania stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności nie czyni zadość art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Żadne odszkodowanie, pozostając w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, nie może odbyć się bez słusznego odszkodowania wypłaconego w rozsądnym terminie. Przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji nie można bowiem interpretować jako dodatkowego progu formalnego, utrudniającego obywatelowi, którego wywłaszczono z jego własności, uzyskanie słusznego odszkodowania, ale wyłącznie jako przepis umożliwiający jak najszybsze (bez kosztownej i długotrwałej procedury administracyjnej) i zgodne z oczekiwaniami strony wywłaszczonej ustalenie jego wysokości. Rezygnacja skarżącej w pismach z 25 listopada 2013 r. i 1 marca 2016 r. z dalszych negocjacji, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy, stanowiła usprawiedliwiony przejaw jej woli odstąpienia od przysługującego jej uprawnienia, skutkujący poddaniem się procedurze administracyjnej, przewidzianej w art. 98 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zatem, mimo upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i tego czteromiesięcznego wyznaczonego przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] stycznia 2010 r. oraz wyznaczonego przez samego Prezydenta w piśmie z [...] maja 2010 r., w którym zobowiązał się do rozpoznania sprawy do 31 grudnia 2010 r., Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent uchybił wszystkim wskazanym terminom załatwienia sprawy. Nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. Wyjaśnić również należy, że brak akt czy konieczność zebrania materiału dowodowego, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą dla długotrwałości prowadzenia postępowania, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas wieloletniej bezczynności tylko raz poinformował skarżącą pismem z dnia 18 maja 2010 r. o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. W piśmie tym organ wyznaczył ponad sześciomiesięczny termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2010 r., co nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 kpa i art. 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i art. 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym wyznaczanie odległych terminów załatwienia sprawy, nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa.

Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należało zatem uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wyznaczenie – podczas wieloletniej bezczynności – tylko raz nowego terminu załatwienia sprawy, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy.

Przedstawione powyżej okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Prezydenta miała rażący charakter. W ocenie Sądu bezczynność organu jest bowiem nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 5 lat po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było jak wskazano powyżej sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 2007 r. oraz wieloletnie prowadzenie rokowań, które de facto zakończono wynikiem negatywnym już [...] marca 2013 r.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a co więcej zignorował także wyznaczony mu przez organ wyższej instancji termin załatwienia sprawy, jak również nie dochował terminu ustalonego przez siebie.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę opisane powyżej zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przy wymierzeniu grzywny, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i samej skarżącej do rażącej bezczynności. Skarżąca przystępując do wieloletnich negocjacji zgadzała się tym samym na przedłużenie etapu rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym [...] marca 2013 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że po tej dacie skarżąca nadal uczestniczyła w rokowaniach, np. [...] grudnia 2015 r., co wynika z pisma skarżącej z 1 marca 2016 r. Z kolei z pisma organu z 31 sierpnia 2016 r. wynika, że skarżąca również brała udział w spotkaniu ugodowym [...] maja 2016 r. Te działania strony w ocenie Sądu, również miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem pierwszej instancji.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu Sądu, niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organów administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Biorąc pod uwagę stan sprawy, w tym długotrwałość postępowania, w ocenie Sądu zasadne było zasądzenie sumy pieniężnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i skarżącej do rażącej bezczynności, okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości połowy wymierzonej grzywny w punkcie 4. wyroku, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za trwającą bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Reasumując na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-5 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 6. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 17,-zł od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.