Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 10
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa [...] nr II/22/18 z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa [...] w części, tj. § 1 ust. 2 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2018 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa [...].

W podstawie prawnej tej uchwały przywołano art. 18 pkt 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 913 ze zm. – określanej dalej jako u.s.w.) w zw. z art. 10 ust. 2, art. 36 ust. 1-5, art. 37 ust 3 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1260 ze zm. - określanej dalej jako u.p.s.) oraz § 3 pkt 1, § 6, § 7 oraz załącznik nr 1 tabeli nr I lit. B lp. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r., poz. 936 – dalej jako r.w.p.s.).

Na tej podstawie prawnej Sejmik Województwa w § 1 ust. 1 uchwały ustalił wynagrodzenie zasadnicze Marszałka Województwa w kwocie 5000 zł, dodatek funkcyjny w kwocie 2500 zł, dodatek specjalny w wysokości 3000 zł oraz dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego w kwocie 1000 zł , a w § 1 ust. 2 uchwały przyznał Marszałkowi Województwa dodatek specjalny w wysokości 1000 zł w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] listopada 2019 r. Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że za podstawę prawną dodatku specjalnego przyznanego w § 1 ust. 2 Sejmik uznał art. 36 ust. 5 u.p.s.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w., stwierdził nieważność opisanej powyżej uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2018 r. w części, tj. § 1 ust. 2.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż przyznanie Marszałkowi Województwa w § 1 ust. 2 uchwały dodatku specjalnego w kwocie 1000 zł w okresie od dnia [...] listopada 2018 r. do dnia [...] listopada 2019 r. wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 18 pkt 15 u.s.w. w zw. z art. 10 ust. 2 u.p.s. do określenia Marszałkowi wynagrodzenia. Zgodnie bowiem z art. 18 pkt 15 u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy wybór i odwołanie zarządu województwa oraz ustalanie wynagrodzenia marszałka województwa. Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 2 u.p.s. czynności z zakresu prawa pracy wobec marszałka województwa, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący sejmiku województwa, a pozostałe czynności - wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa, z tym, że wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały.

Wojewoda powołał się również na treść art. 36 ust. 1 u.p.s., w myśl którego pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Z kolejnego przepisu (tj. art. 36 ust. 2 u.p.s.) wynika, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Stosownie zaś do treści art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny. W świetle art. 36 ust. 4 u.p.s. pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek funkcyjny. Natomiast przepis art. 36 ust. 5 u.p.s. stanowi, że pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny.

Zgodnie z treścią § 6 r.w.p.s. dodatek specjalny dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s., przysługuje w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, a w urzędach miast (miast na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców - w kwocie nieprzekraczającej 50 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

Dokonując analizy powyższych przepisów organ nadzoru stwierdził, iż u.p.s. rozróżnia dwa rodzaje dodatków specjalnych. Pierwszym z nich jest dodatek specjalny określony w art. 36 ust. 3 u.p.s., stanowiący obligatoryjny składnik wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa, którego sposób naliczania określony został w § 6 r.w.p.s. Drugim natomiast jest dodatek, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. Dodatek ten ma charakter fakultatywny, a warunkiem jego przyznania jest zaistnienie określonych przesłanek, tj. okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

W ocenie organu nadzoru analiza porównawcza treści wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatek specjalny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s. nie przysługuje marszałkowi województwa oraz pozostałym osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s. przysługuje im bowiem, z tytułu zajmowanego stanowiska i związanych z tym zadań, dodatek specjalny, o charakterze obligatoryjnym, którego sposób naliczania oraz minimalną i maksymalną wysokość określono w § 6 rozporządzenia.

Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że przyznanie przez Sejmik Województwa dwóch dodatków specjalnych, których łączna wysokość przekracza kwotę maksymalną (przy założeniu zastosowania wskazanej w uchwale stawki wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego) stanowi wprost naruszenie § 6 r.w.p.s. Przepis ten określa bowiem minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust.3 u.p.s.

Z powyższych względów Wojewoda uznał przedmiotową uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Marszałka Województwa w części, tj. w zakresie § 1 ust. 2 za podjętą z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 i art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z § 6 r.w.p.s.

Województwo - reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosło skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając mu naruszenie:

1. art. 36 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.p.s. przez jego błędną wykładnię opartą jedynie na niewystarczająco uzasadnionej wykładni porównawczej skutkującej stwierdzeniem, że Marszałkowi Województwa nie przysługuje dodatek specjalny, o którym mowa w tym przepisie;

2. § 6 r.w.p.s. przez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że dotyczy on również dodatków specjalnych wynikających z art. 36 ust. 5 u.p.s.;

3. art. 165 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 18 pkt 15 u.s.w. przez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem samodzielności skarżącego, tj. Sejmiku Województwa w wykonywaniu jego zadania jakim jest m.in ustawowe uprawnienie do określenia wysokości wynagrodzenia Marszałka Województwa;

4. art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przez niezastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącego wobec osób wybranych na szczeblu lokalnym (marszałka województwa) możliwości zapewnienia swobodnego wykonywania ich mandatu pozwalającego na stosowne finansowanie wynagrodzenia kosztów wynikających z funkcji wraz odpowiednim zabezpieczeniem społecznym.

Formalnie w skardze jako strona skarżąca został wskazany Sejmik Województwa, jednakże mając na uwadze treść 86 ust. 2 u.s.w., stanowiącego, iż do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uprawnione województwo oraz treść pełnomocnictwa udzielonego przez Marszałka Województwa, upoważniającego do reprezentowania Województwa, a także stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 198/18, Sąd oznaczył jako skarżącego Województwa w miejsce Sejmiku Województwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż z zasady błędne jest twierdzenie skarżącego w tym, że dodatek specjalny wskazany w art. 36 ust. 5 u.p.s. jest fakultatywnym dodatkiem dla każdego pracownika samorządowego. Jest to dodatek dla każdego pracownika samorządowego, któremu można zgodnie z obowiązującym prawem zwiększyć zakres obowiązków służbowych, bądź powierzyć dodatkowe zadania. Marszałek województwa do tego kręgu pracowników nie należy, gdyż zakres jego zadań określają przepisy powszechnie obowiązujące, a nie zakres zadań ustalany przez pracodawcę, jak ma to miejsce w przypadku innych pracowników samorządowych. Ponadto w ocenie organu nadzoru samodzielność województwa, jako jednostki samorządu terytorialnego jest zasadą dającą podstawę do regulowania wynagrodzenia marszałka województwa w wysokości dopuszczalnej przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej potrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze, zwracając ponadto uwagę, że naruszenie przepisów, które zarzuca organ nadzoru nie jest naruszeniem rażącym, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto oświadczył, iż również oznacza jako skarżącego Województwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność § 1 ust. 2 opisanej na wstępie uchwały Sejmiku Województwa, w którym przyznano Marszałkowi Województwa dodatek specjalny w kwocie 1000 zł na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 82 ust. 1 u.s.w., zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepis ten nie normuje rodzaju naruszeń prawa, które daje podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa. Wyznacza jednak granicę wyłączającą zastosowanie sankcji nieważności uchwały, stanowiąc w art. 82 ust. 5 u.s.w., że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nieistotne naruszenie prawa to naruszenie, które nie przesądza o treści działania organu samorządu województwa. W związku z tym w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że przyjęta w art. 82 ust. 1 u.s.w. podstawa do zastosowania sankcji nieważności uchwały organu samorządu województwa nie jest ograniczona do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale też obejmuje naruszenie prawa przez błędną wykładnię przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały przez organ samorządu województwa (por. wyroki NSA z dnia 3 października 2017 r., II OSK 1610/17, II OSK 1612/17, II OSK 1613/17). Również w piśmiennictwie podkreśla się, iż nie można utożsamiać "istotnego naruszenia prawa" , stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa z "rażącym naruszeniem prawa", jak w przypadku nieważności decyzji (por. B. Dolnicki (red), U.s.w. Komentarz, WKP 2012, t. 2 do art. 82, A. Szewc, U.s.w. Komenatrz, ABC 2008, t. 7 do art. 82).

Mając na uwadze powyższe rozumienie istotności naruszenia prawa Sąd uznał, iż zasadnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność § 1 ust. 2 opisanej na wstępie uchwały Sejmiku Województwa.

Materialnoprawną prawną podstawę zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały stanowiły m.in. przepisy u.p.s.. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 tej ustawy czynności z zakresu prawa pracy wobec marszałka województwa, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący sejmiku województwa, a pozostałe czynności – wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa, z tym że wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały.

W myśl art. 36 ust. 1 u.p.s. pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny (art. 36 ust. 3 u.p.s.). Z kolei w myśl art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. W przepisach ust. 3 oraz ust. 5 art. 36 u.p.s. ustawodawca posłużył się tym samym terminem "dodatek specjalny".

Rozważając istotę sprawy a zarazem sporu należy wskazać, że dotyczy ona wykładni prawa materialnego, a ściślej rzecz biorąc wykładni art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s., również w kontekście relacji między tymi przepisami. W tej mierze należy wskazać, że jedną ze standardowych dyrektyw interpretacyjnych stosowanych w toku wykładni tekstów prawnych jest dyrektywa konsekwencji terminologicznej (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 310), określana również jako zakaz wykładni homonimicznej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 120). Dyrektywa ta, należąca do stosowanych w pierwszej kolejności dyrektyw wykładni językowej, zabrania przyjmować, że w języku prawnym występują wyrażenia wieloznaczne, a więc zakazuje nadawać temu samemu wyrażeniu różne znaczenia w kontekście różnych przepisów. Ratio legis tej dyrektywy opiera się na potrzebie zapewnienia jednolitej wykładni prawa i zachowania jego spójności (por. postanowienie SN z 6 września 2000 r., III KKN 337/00, SNKW 2000/9-10/81).

Powyższy pogląd doktryny znajduje potwierdzenie również w obowiązujących przepisach prawa. W myśl bowiem § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

Stanowisko to prezentuje również orzecznictwo uznając, że w sytuacji gdy prawodawca chce nadać temu samemu wyrażeniu różne znaczenia, a tym samym odstąpić od zakazu wykładni homonimicznej, to powinien wyraźnie to zaznaczyć w tekście prawnym (por. uchwałę TK z 29 stycznia 1992 r., W 14/91, OTK 1992/1/20, uchwałę SN z 29 stycznia 2004 r., I KZP 39/03, OSNKW 2004/2/13). Tylko jako wyjątek dopuszcza się odstępstwa od wskazanej reguły, jeśli jest to uzasadnione odmiennymi funkcjami takich samych terminów w różnych dziedzinach prawa (por. przykładowo różnice znaczenia terminu "dokument" w prawie karnym i prawie cywilnym - uchwała SN z 30 września 2003 r., I KZP 22/03, OSNKW 2003/9-10/75 , czy terminu "świadczenie" w prawie podatkowym i prawie cywilnym - uchwała 7 sędziów NSA z 16 października 2006 r., II FPS 1/06, ONSAiWSA 2006/6/153).

O ile jednak odstępstwa te można dostrzec porównując różne akty normatywne lub różne gałęzie bądź działy prawa, o tyle nie sposób uznać, by w jednej ustawie (u.p.s.), w dwóch ustępach tego samego art. 36, ustawodawca dopuścił się tak jaskrawego odstępstwa od zasady konsekwencji terminologicznej i użył zwrotu "dodatek specjalny" w dwóch różnych znaczeniach. W kontekście relacji wewnątrz aktu prawnego wykładnia systemowa przemawia za tym, by uznać przepis art. 36 ust. 3 u.p.s za lex specialis do przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s.

Rezultaty wykładni językowej i systemowej potwierdza również wykładnia funkcjonalna (wykładnia celowościowa). Przepis art. 36 ust. 3 u.p.s. wskazuje na obligatoryjność przyznania wymienionym w tym przepisie podmiotom (w tym marszałkowi województwa) dodatku specjalnego. Prawo do dodatku specjalnego osoby pełniące funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa mają zatem zagwarantowane ustawowo. Z kolei przepis art. 36 ust. 5 u.p.s. przewiduje możliwość przyznawania pracownikowi samorządowemu w określonej sytuacji dodatkowego składnika wynagrodzenia. W tym przypadku dodatek ma charakter fakultatywny, a jego przesłanką jest zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu.

Omawiane regulacje, choć pod względem legislacyjnym nie dość jednoznaczne, sprowadzają się do ustanowienia dwóch rozłącznych podstaw przyznawania tego samego dodatku specjalnego. Ta dyferencjacja jest uzasadniona tym, że pełnienie funkcji wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. z założenia wiąże się z permanentnym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Stąd dodatek ma charakter obligatoryjny.

Z kolei świadczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może zostać przyznane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza stricte bieżącymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub krótkookresowym, które może zostać ustalone dla wszystkich kategorii pracowników samorządowych, w tym zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, kierowniczych, pomocniczych i obsługi z wyłączeniem osób wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s.

Uzupełniając i wspierając powyższą argumentację należy wskazać, że racjonalność przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s. oraz jego spójność i niekonkurencyjność wobec przepisu art. 36 ust. 3 u.p.s. zasadza się na tym, że "zwykły" pracownik ma formalnie określony zakres obowiązków służbowych lub zadań i w stosunku do tego zakresu z jakiegoś powodu może nastąpić ich epizodyczne zwiększenie (np. z powodu konieczności zastępowania innego pracownika itp.). Takiej sytuacji nie da się odnieść do funkcji i zakresu obowiązków i zadań osób wymienionych w art. 36 ust. 3 u.p.s, gdyż osoby te, z racji pełnionych funkcji, nie mogą - w ramach tychże funkcji - wykonywać dodatkowych zadań lub formalnie posiadać zwiększonego zakres obowiązków służbowych. Przyjęcie możliwości wystąpienia przesłanek wskazanych w ust. 5 w stosunku do osób wymienionych w art. 36 ust. 3 u.p.s godziłoby w ustawowy zakres kompetencji oraz obowiązków osób będących organami jednostek samorządu terytorialnego i zarazem kierownikami urzędów tych jednostek odpowiadających za funkcjonowanie całej tej struktury.

Wykładnię tę potwierdza brzmienie pozostałych norm regulujących dodatki specjalne dla obu wskazanych grup pracowników samorządowych. Na mocy art. 37 ust. 1 pkt 6 u.p.s. Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia m.in. wysokości dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. W tym przypadku przysługiwanie dodatku specjalnego wynika z pełnienia funkcji oraz z ustawy. Unormowania wymagało zatem jedynie ustalenie wysokości dodatku i w tym zakresie stan prawny dopełniają przepisy § 1 pkt 6 oraz § 6 r.w.p.s. Natomiast, w odniesieniu jedynie do pracowników samorządowych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s., przewidziano dla pracodawcy uprawnienie do określenia w regulaminie wynagradzania, warunków i sposobu przyznawania dodatków, o których mowa w art. 36 ust. 4 i 5 u.p.s. oraz innych dodatków. Warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że w art. 37 ust. 1 pkt 6 u.p.s. użyto określenia "wysokość dodatku specjalnego dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3". Nie ma zatem zwrotu o dodatku, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s., ale o dodatku specjalnym dla osób, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. Oznacza to, że osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3, przysługuje dodatek specjalny, którym jest dodatek obligatoryjny.

Uwzględnienie więc treści całościowej regulacji w zakresie szczegółowych zasad przysługiwania i przyznawania dodatku specjalnego dla określonych grup pracowników samorządowych pozwala więc na ustalenie rzeczywistego brzmienia przepisu art. 36 ust. 5 u.p.s. oraz wzajemnej relacji norm art. 36 ust. 3 i art. 36 ust. 5 tej ustawy.

W konsekwencji należy również podzielić pogląd Wojewody, że przyznanie Marszałkowi Województwa przez Sejmik dwóch dodatków specjalnych może prowadzić do przekroczenia maksymalnej wysokości tego składnika wynagrodzenia, określonej w § 6 r.w.p.s. Przepis ten określa minimalną i maksymalną kwotę dodatku specjalnego przysługującego osobom, o których mowa w art. 36 ust. 3 u.p.s. (a zatem m.in. marszałkowi województwa). W związku z tym nie jest możliwe przyznanie osobie pełniącej funkcję marszałka województwa dodatku specjalnego przekraczającego wskazaną w tym przepisie kwotę.

Takie rozumienie relacji między art. 36 ust. 3 a art. 36 ust. 5 u.p.s. prezentowane jest zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., II OSK 633, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 października 2018 r., III SA/Gd 712/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 grudnia II SA/Go 772/18), jak i w piśmiennictwie (por. Artur Rycak [w:] A. Rycak. M. Rycak, J. Stelina, J. Stępień, U.p.s.. Komentarz, WK 2016, pkt 34-36, pkt 55, pkt 62, pkt 67-70 do art. 36 i 37; M. Kasprzak, U.p.s. Komentarz, Infor 2017, s. 113, przywołane we wspomnianym wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r.). Można jeszcze odnotować, że zbliżone stanowisko było wyrażane w piśmiennictwie również na tle ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) i rozporządzeń w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich, wykonawczych do tej ustawy (por. T. Szewc, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, LEX/el 2003, pkt 7C do art. 20, Andrzej Szewc, Tomasz Szewc, Wójt, burmistrz, prezydent miasta", ABC 2006, pkt 1.2.7, przywołane we wspomnianym wyroku NSa z dnia 5 kwietnia 2019 r.).

Przedstawiona powyżej wykładania nie pozostaje w sprzeczności z przywoływanym przez skarżące Województwo zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wynikającą z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji w powiązaniu z art. 18 pkt 15 u.s.w. upoważaniającym Sejmik Województwa do określania wysokości wynagradzania marszałka województwa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z 23 października 1996 r., sygn. K. 1/96, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 38), konstytucyjna zasada samodzielności oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą (w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności) w sprawowaniu władzy. Wszelka ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być interpretowane rozszerzająco. Nie może być ona także nadmierna, co oznacza, że nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje pomiędzy wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie ( por. wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, poz. 12). Nadanie osobowości prawnej wspólnotom lokalnym prowadzi do umocnienia ich podmiotowości i samodzielności kompetencyjnej (także majątkowej). Nie zmienia to okoliczności, że funkcjonariusze publiczni województwa przez realizowanie zadań publicznych, tak jak i inni funkcjonariusze publiczni podlegają zasadom kształtowanym przez władzę prawodawczą państwa.

Łączenie przepisów gwarantujących pracownikom samorządowym określony poziom dochodów z konstytucyjną zasadą samodzielności samorządu terytorialnego nie jest uprawnione. Ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa zgodnie z przyjmowanymi przez siebie celami politycznymi i gospodarczymi. Stąd ani Trybunał Konstytucyjny ani tym bardziej sądy administracyjne nie są władne do oceny celowości stanowionych regulacji prawnych. Tylko w przypadku oczywistego naruszenia norm konstytucyjny może zachodzić potrzeba interwencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., K 23/01 , OTK-A 2002/2/19). Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Samodzielność finansowa jest istotną cechą gmin. O jej zakresie decydują m.in. uprawnienia dotyczące gromadzenia dochodów i ich wydatkowania, z czym wiąże się oczywiście problem wynagradzania pracowników samorządowych (por. A. Hanusz, A. Niezgoda, Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Przegląd Sądowy 1999, nr 7-8, s. 64 i nast.). Tam gdzie chodzi o gospodarowanie środkami publicznymi, samodzielność żadnej jednostki organizacyjnej, a tym bardziej organu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie może być absolutna. Oznacza ona przede wszystkim, że w granicach wynikających z ustaw gmina, powiat bądź województwo samorządowe wykonuje na podstawie prawa część zadań administracji publicznej nie zastrzeżoną ustawami do kompetencji administracji rządowej (por. orzeczenie TK z 24 czerwca 1994 r., K. 14/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 13). Zasada ustawowego kształtowania zakresu działania samorządu odnosi się również do wydatków. Znajduje ona swój wyraz zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z 24 marca 1998 r. K. 40/97), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 20 listopada 1990 r., II SA 747/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 9; 3 stycznia 1995 r., II SA 1825/94, ONSA 1995, nr 5, poz. 183).

Powyższa wykładnia przepisów art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s. nie narusza również ani art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), stanowiących, iż status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu i powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne, ani też art. 6 ust. 2 tej Karty, zgodnie z którym status pracowników samorządowych powinien umożliwiać zatrudnianie pracowników wysoko wykwalifikowanych, w oparciu o kryterium umiejętności i kompetencji; w tym celu należy przewidzieć odpowiednie zasady szkolenia, wynagradzania oraz możliwości awansu zawodowego. Uznać bowiem należy, iż możliwość przyznawania tylko jednego dodatku specjalnego w żaden sposób nie stanowi przeszkody w zatrudnianiu pracowników wysoko kwalifikowanych i o odpowiednich umiejętnościach. Ponadto nie ma decydującego wpływu na status Marszałka Województwa. Argumentacja skarżącego w istocie uderza w kwestie obniżenia wynagrodzenia zasadniczego, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i kontroli tut. Sądu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że § 1 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 36 ust. 3 i ust. 5 u.p.s. Przy czym istotność naruszenia prawa związana jest tu nie tylko z kwestią wykładni, ale również i skutków jakie wynikają z niewłaściwego rozumienia przepisu. Sąd też zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważności tej uchwały w powyższym zakresie w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W związku z tym Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) – skargę oddalił.