Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. [...] na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

[...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 21 kwietnia 2021r. Znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołań A. i A. D. oraz Z. C.- P., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 grudnia 2020r. nr [...] znak: [...], którą odstąpiono "od nałożenia na inwestora - Gmina D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kruszywem drogi zlokalizowanej na dz. ew. nr [...] w miejscowości J. na odcinku o długości około 82 m. biegnącym od granicy z działką nr [...], wzdłuż granic działek o nr [...], [...], [...], [...] od strony wschodniej, oraz wzdłuż granicy działek [...] do granicy z działką nr [...] od strony północno-zachodniej do stanu zgodnego z prawem", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wskazano w uzasadnieniu, iż sporny odcinek drogi rozpoczyna się od granicy z działką nr [...] i biegnie wzdłuż granic działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] od strony wschodniej, oraz wzdłuż granicy działek [...] do granicy działki nr [...] od strony północno-zachodniej. Ustalono, że w wyniku prowadzonych robót podniesiona została wysokość nawierzchni drogi. Zebrana dokumentacja i przeprowadzone czynności kontrolne nie wskazują aby wykonane roboty budowlane wykroczyły poza pas drogi, a ostateczny kształt drogi po wykonaniu robót budowlanych prezentuje dokumentacja fotograficzna pozyskana w uzupełnionym materiale dowodowym (vide: karty 185-187, 196-201 akt znak: [...]). Przed wykonaniem spornych robót budowlanych na działce drogowej nr [...] w miejscowości J. istniała utwardzona kruszywem droga. Przeprowadzone roboty budowlane polegały na nawiezieniu kruszywa i utwardzeniu nim przedmiotowej drogi. Z uwagi na podniesienie niwelety drogi, wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego o jakiej stanowi art. 3 ust. 7a Pr. bud. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr. bud., obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji, decyzji pozwolenia na budowę nie wymagało powadzenie robót polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. W niniejszej sprawie zachodziła więc okoliczność o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. t.j. wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia. PINB w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował więc tryb postępowania z art. 50-51 Pr. bud. Stwierdzony stan drogi na działce nr [...] w miejscowości J., w szczególności ustalony w opracowaniu autorstwa mgr inż. J. B. wskazuje, że nie zachodzą okoliczności do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu kruszywem drogi zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości J. na odcinku o długości około 82 m. do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnione jest wiec wydanie decyzji od odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Odnosząc się do zarzutów stawianych w odwołaniu w szczególności wskazano, że zarzut braku możliwości zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] i [...] w miejscowości J. jest niezasadny, ponieważ przeprowadzone w dniu 22.02.2021r. czynności kontrolne poparte dokumentacją fotograficzną potwierdziły, że jest zachowana możliwość zjazdu na w/w działki. Odnosząc się do zarzutu wskazującego, że podbudowa z kruszywa miejscami dochodziła "do 40 cm ponad wcześniejszy poziom", przytoczono treść opracowania autorstwa mgr inż. J. B. wskazującego, że oczywiste jest że w trakcie użytkowania drogi o słabej podbudowie pojawiły się w drodze doły i deformacje. W tych miejscach aby wyrównać niweletę drogi w celu zapewnienia możliwości bezpiecznego, niezagrażającego życiu ludzi korzystania z drogi należało nasypać więcej kruszywa. W ocenie MWINB w K. mając na względzie fakt, iż przedmiotowa droga zlokalizowana jest na zboczu (co potwierdza m.in. dokumentacja fotograficzna), miejscowe nadsypanie większej ilości kruszywa-miało na celu usunięcie skutków procesów naturalnych osiadań gruntu (teren narażony na procesy osuwiskowe z zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz naturalnego wypłukania nawierzchni drogi i doprowadzenie jej niwelety do właściwego poziomu.

Podnoszony zarzut dotyczący utrudnienia w dokonaniu skrętu w prawo z działki nr [...] na działkę nr [...] w ocenie MWINB w K. nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem rozwiązania komunikacyjne na w/w działkach są stanem istniejącym w terenie i wynikającym z ukształtowaniem terenu i faktem który jest niezależny od wykonanych robót na drodze nr [...]. Usunięcie w/w utrudnień nie leży po stronie organów nadzoru budowlanego. Takie działania wymagają podjęcia osobnej działalności inwestycyjnej polegającej na odpowiednim przeprojektowaniu w/w zjazdów które znajdują się poza terenem działki nr [...] w miejscowości J.. Z uwagi na naturalne procesy osiadania gruntu i wypłukiwania podbudowy dróg dojazdowych do posesji, stan istniejących zjazdów winien być poddawany bieżącym naprawom przez ich właściciela. Nie stwierdzono też aby wykonane roboty wpłynęły na naturalny kierunek spływu wód opadowych.

Z. P. (zd. C.) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wskutek którego doszło do błędnych ustaleń polegających na przyjęciu przez Organ, że wskutek wykonanych przez Gminę D. robót budowlanych polegających na utwardzeniu kruszywem drogi zlokalizowanej na działce nr [...] w m. J. istnieje możliwość swobodnego i bezpiecznego zjazdu z tej drogi na działkę nr [...] stanowiąca drogę dojazdową do nieruchomości skarżącej (działkę nr [...]) położoną w m. J. , podczas gdy faktycznie brak jest możliwości swobodnego oraz bezpiecznego skorzystania z istniejącego zjazdu celem dojazdu do nieruchomości skarżącej,

- art 75 § 1 k.p.a. i art 84 §1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nierzetelnej, niepełnej i wadliwej opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. J. B., niestanowiącej logicznej całości oraz zawierającej błędy w ustaleniach faktycznych, nie mającej przy tym waloru opinii biegłego oraz poprzez niepowołanie biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, pomimo zgłaszanych przez skarżącą pisemnych zarzutów do opinii technicznej mgr inż. J. B.;

- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...];

- art 107 § 3 w związku żart 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu;

- art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art 138 § 2 k.p.a.,

- art 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz odstąpienie od nałożenia na Inwestora — Gminę D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez Inwestora robót budowlanych polegających na utwardzeniu kruszywem drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości J., pomimo tego, że roboty budowlane zostały wykonane przez Inwestora w sposób nieprawidłowy, sprzeczny z obowiązującym przepisami prawa, niezgodnie ze sztuką budowlaną, czego konsekwencją jest brak możliwości swobodnego i bezpiecznego zjazdu z drogi gminnej, stanowiącej działkę służącą skarżącej jako droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej, położonej w J. , oznaczonej jako działka nr [...];

- art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez jego niezastosowanie, co z kolei doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez Organ, że wskutek wykonywanych przez Inwestora - Gminę D. robót budowlanych nie zostały naruszone normy określone w §79 pkt 3 rozporządzenia, dotyczące pochylenia podłużnego zjazdu z drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...] na działkę nr [...];

- art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych — poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Gmina D. jako zarządca drogi publicznej nie była zobowiązana do przebudowy istniejącego zjazdu z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] na działkę o nr [...] w ramach prowadzonej przebudowy drogi gminnej, pomimo tego, że wskutek wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie drogi doszło do faktycznej przebudowy zjazdu z drogi gminnej na działkę o nr [...], a z którego skorzystanie w aktualnym stanie faktycznym nie jest możliwe i bezpieczne, nadto istniejący zjazd nie spełnia żadnych norm i warunków technicznych jakim powinien odpowiadać zjazd w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W piśmie uzupełniającym z dnia 29 października 2021r. skarżąca podała, iż ma interes prawny do wniesienia skargi, bowiem skarżąca miała status strony na każdym etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego zarówno przed organem I instancji, tj. Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L., jak również przed organem II instancji. Z zawiadomienia z dnia 9 grudnia 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wynika, że zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wykonywanych robót budowlanych na dz.ew. nr [...] w J. , znak: [...] w którym Organ ustalił jakie podmioty/osoby mają status stron postępowania administracyjnego, przekazał informacje o uprawnieniach stron w toku prowadzonego postępowania, wskazując jako jedną ze stron właśnie skarżącą. W późniejszym etapie postępowania administracyjnego skarżąca nie utraciła statusu strony, biorąc w nim czynny udział. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego mają następujące podmioty:

1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego,

2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu,

3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego,

4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego

Stronami postępowania administracyjnego prowadzonego byli wszyscy właściciele bądź współwłaściciele nieruchomości objętych terenem inwestycji drogowej prowadzonej przez Gminę D. , o czym świadczy każdorazowy wykaz stron widniejący na decyzjach organów administracyjnych. Tym samym tym bardziej za stronę należy uznać skarżącą skoro jest właścicielką kilku działek gruntu przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji drogowej, która to inwestycja w sposób znaczny oddziałuje na teren nieruchomości skarżącej. Co najistotniejsze, zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] została wydana w związku odwołaniem złożonym przez skarżącą od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...]. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22.04.2021 r. należy przyjąć, że nawet gdyby organy błędnie przyjęły, że skarżąca powinna zostać uznana za stronę, czego skarżąca nie twierdzi, to okoliczność uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego uzasadnia przyznanie skarżącej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 §1 p.p.s.a. Z kolei w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. II OSK 1481/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości dotyczące legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania za stronę postępowania.

Skarżąca nie jest właścicielem działki nr [...] położonej w J. , bowiem nieruchomość niniejsza stanowi własność T. H. oraz J. H., będących również stronami postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno przed organem I instancji, jak również organem II instancji. Skarżąca w toku postępowań administracyjnych nie wskazywała na to, jakoby była właścicielem przedmiotowej działki. Przeciwnie, skarżąca wielokrotnie podkreślała, że jest użytkownikiem działki nr [...], mianowicie korzysta z przedmiotowej działki celem dojazdu do swojej nieruchomości, w szczególności do budynku mieszkalnego nr [...] posadowionego na działce nr [...] w J. , przylegającej bezpośrednio do drogi gminnej nr [...] oraz między innymi właśnie do działki nr [...]. Skarżąca jest również właścicielką działki położonej naprzeciwko działki nr [...], mianowicie działki nr [...], do której dojazd jest również wyłącznie od strony działki nr [...]. Wjazd na teren nieruchomości skarżącej stanowiącej działkę nr [...] na której znajduje się wspomniany budynek mieszkalny znajduje się właśnie od strony działki nr [...], od tej strony posadowiona jest brama wjazdowa, znajduje się wejście do domu, miejsce postojowe na samochód, cały przód budynku mieszkalnego. Wyłącznie od strony działki nr [...] jest możliwość wjazdu na teren nieruchomości skarżącej samochodów ciężarowych czy dostawczych przywożących materiał opałowy, czy dostarczających większy sprzęt czy wyposażenie budynku, meble, itp., karetki pogotowia czy straży pożarnej, jak również śmieciarki oraz pojazdu wywożącego nieczystości. Skarżąca jest użytkownikiem działki drogowej o nr [...] od kilkudziesięciu lat za pozwoleniem uzyskanym ustnie od swoich sąsiadów Państwa H.. Również matka skarżącej A. C., będąca również stroną niniejszego postępowania administracyjnego korzysta od kilkudziesięciu już lat z przedmiotowej drogi, stanowiącej jedyną drogę dojazdową do budynku mieszkalnego nr [...]. Stan ten istnieje faktycznie od kilkudziesięciu lat i w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości. W przeszłości działka nr [...] oraz działka nr [...] stanowiły jedną całość i należała między innymi do matki skarżącej A. C.. W nieznanych dla skarżącej okolicznościach, działka nr [...] uległa podziałowi i jej niewielka część stała się jako działka drogowa własnością Państwa H.. Nie zmienia to jednak faktu, że w dalszym ciągu była przez skarżącą oraz jej rodzinę użytkowana, mając w istocie charakter służebności przejazdu i przechodu. Jako użytkownik działki drogowej nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do jej nieruchomości, skarżąca jest zainteresowana, aby zjazd z drogi gminnej zarówno na działkę nr [...], jak i działkę nr [...] był prawidłowy, swobodny oraz bezpieczny dla osób z niego korzystających. Interes prawny do wniesienia skargo skarżąca wywodzi zatem również z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zarządcą przebudowywanej drogi stanowiącej działkę o nr [...] była Gmina D., która wadliwie nie dokonała przebudowy istniejącego zjazdu. Gmina D. nie powzięła żadnych czynności organizacyjnych czy też prawnych w celu wykonania robót drogowych wskutek której doszło do faktycznej przebudowy drogi oraz przebudowy istniejącego zjazdu, pomimo tego, że przystępując do robót budowlanych objętych prowadzonym postępowaniem administracyjnym, Gmina D. jako Inwestor robót miała obowiązek podjąć wszelkie wymagane prawem czynności, w tym czynności faktyczne, prawne i organizacyjne, zmierzające do przebudowy zjazdu z przebudowywanej drogi gminnej.

Skarżąca jest również zainteresowana aby mieć zapewniony dostęp do swoich pozostałych nieruchomości na które składają się, poza działkami o nr [...] i [...] działki gruntu o nr [...] oraz [...] przylegające bezpośrednio do drogi gminnej w J. , w granicach których była prowadzona inwestycja drogowa przez Gminę D. . Działki te są położone w granicy z nieruchomością inwestycyjną, tj. drogą gminną stanowiącą działkę nr [...] w J. . Działka gruntu o nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym do którego skarżąca ma bezpośredni dostęp od strony działki o nr [...] oraz [...] oraz [...] przylegają bezpośrednio do drogi gminnej nr [...] w J. . Działki te stanowią wyłączną własność skarżącej, co wynika z treści księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w M. D.. niezabudowane działki o nr [...]. W związku z powyższym prawo własności nieruchomości skarżącej (art. 140 k,c.) na które składają się m.in. działki gruntu o nr [...], [...], [...] oraz [...] bezpośrednio sąsiadujące z działką gruntu o nr [...], stanowiącą drogę gminną w J. , uzasadnia istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i przyznaniu skarżącej, zresztą słusznie przez organy administracyjne, przymiotu strony w kwestionowaniu legalności realizowanej przez Gminę D. inwestycji drogowej, co w połączeniu z wydaniem zaskarżonej decyzji wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, daje podstawy do przyjęcia, że skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 50 §1 p.p.s.a.

Skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Budowlanego w K. z dnia 21 kwietnia 2021 r., znak: [...] na podstawie art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane prowadzone przez Gminę D. , stanowią samowolę budowlaną, skoro wykonywane były bez pozwolenia na budowę czy też nawet bez pisemnego zgłoszenia zamiaru wykonywania tychże robót. Ustalenie stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej następuje zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jednoznacznie określa, kto jest stroną w sprawie o pozwolenie na budowę, zaś sprawa likwidacji samowoli budowlanej w zakresie oceny prawa do bycia stroną podlega ocenie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 kpa). Organy jak zostało to podniesione powyżej, każdorazowo, prawidłowo ustaliły krąg podmiotów oraz osób będących stronami postępowania administracyjnego, uznając prawidłowo za stronę również skarżącą. Wykonane przez Gminę D. roboty budowlane polegające na przebudowie drogi gminnej nr [...] w J. przylegającej bezpośrednio do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej mają wpływ na sferę uprawnień skarżącej, w szczególności ograniczają w sposób znaczny a wręcz uniemożliwiając swobodny i bezpieczny zjazd z tejże drogi gminnej na nieruchomość skarżącej. Poprzez wykonywanie robót bez jakiegokolwiek projektu czy też nadzoru budowlanego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia nawiezienie kruszywa oraz utwardzenie drogi bez wcześniejszego usunięcia wierzchniej warstwy, doszło do znacznego, ponad miarowego podniesienia drogi, co doprowadziło do powstania znacznej niwelety (kilkudziesięciocentymetrowej) pomiędzy drogą a poboczem. Konsekwencją powyższego, jak już zostało to wykazane w skardze oraz w odwołaniu od decyzji Organu I instancji jest również brak możliwość swobodnego zjazdu na drogę o nr [...], której skarżąca jest użytkownikiem. O istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego świadczą zarzuty skarżącej dotyczące ograniczenia w możliwości należytego korzystania ze swoich nieruchomości w związku ze zmianą poziomu drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [...] w J. . Zarówno ze skargi, jak i z odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 grudnia 2020 r. wynika w jaki sposób nastąpiła zmiana w zakresie korzystania przez skarżącą ze swoich nieruchomości. Prowadzone roboty budowlane spowodowały zmianę tego rodzaju, że wyjeżdżając ze swojej nieruchomości na drogę gminną nr [...] lub zjeżdżając z tej drogi na swoją działkę, skarżąca nie tylko powinna wykazać się większą ostrożnością z uwagi na znaczne podwyższenie wysokości drogi bez dokonanej przebudowy zjazdów na nieruchomość, co więcej niejednokrotnie się zdarza, że wjazd i zjazd jest utrudniony a wręcz niemożliwy, zwłaszcza przez pojazdy o większych gabarytach bądź z niskim zawieszeniem, co wpływa na brak bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tej sytuacji wykonane roboty stanowiące samowolę budowlaną prowadzone przez Gminę D. , a co do których organy administracyjne wadliwie odstąpiły od nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, są niewątpliwie wykonane nieprawidłowo, niezgodnie z obowiązującymi normami, wymogami technicznymi oraz niezgodnie z przepisami prawa, skoro zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 14 grudnia 2021r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga podlega oddaleniu z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W myśl poglądów wyrażanych w doktrynie "o interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Zdaniem T. Wosia interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122-123). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś, tamże). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. J. Zimmermann także uważa, że komentowany przepis wprowadza nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest "interes we wniesieniu skargi" (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Podobne stanowisko autor ten sformułował na gruncie art. 33 ust. 1 ustawy o NSA (J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne. Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, KSP 1993/1994, z. 26-27, s. 45). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku." (Andrzej Kabat, Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowym wypadku skarga dotyczy postępowania prowadzonego w trybie art. 51 prawa budowlanego, czyli tzw. postępowania naprawczego. Interes prawny skarżącego do brania udziału w takim postępowaniu, oceniany powinien być na płaszczyźnie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wyrażany jest bowiem pogląd, że krąg stron w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ustalany jest generalnie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w innych postępowaniach toczących się na podstawie prawa budowlanego. Mając jednak na uwadze zarzuty uzupełnienia skargi, iż skarżącej przysługuje interes prawny także w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należy wskazać, że interes prawny ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego musi przejawiać się w tym, aby nieruchomość podmiotu, który uważa się za stronę postępowania, znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, której dotyczy to postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl natomiast art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (o treści mającej zastosowanie w sprawie), ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, aby zakres robót jakich dotyczy niniejsze postępowanie, w jakikolwiek sposób wprowadzał ograniczenia w zabudowie działek skarżącej. Zaznaczyć jednak należy, że w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 prawa budowlanego, powinien być ustalany - tak jak już wskazano - na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Co do interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., to mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Przechodząc do okoliczności sprawy należy przypomnieć, że skarżąca upatruje interesu prawnego uzasadniającego wniesienie skargi, przede wszystkim w tym, że wskutek wykonanych przez Gminę D. robót budowlanych polegających na utwardzeniu kruszywem drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w m. J. - zdaniem skarżącej - nie ma możliwości swobodnego i bezpiecznego zjazdu z tej drogi na działkę nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do nieruchomości skarżącej tj. działkę nr [...] położoną w m. J. . W uzupełnieniu wskazała też, że działka drogowa nr [...] w m. J. graniczy z jej działkami nr: [...], [...] oraz [...] w J. . Ponadto upatruje interesu prawnego w tym, że organ administracji uznał ją za stronę, oraz że porusza się po drodze gminnej usytuowanej na działce nr [...] w m. J. , a po drodze tej jeżdżą też pojazdy m.in. wywożące odpady z jej posesji, czy cięższe pojazdy dowożące np. opał.

Odnosząc się do pierwszego argumentu podkreślić należy, że dojazd z działki drogowej nr [...] obręb J., będącej drogą gminną, na której wykonano sporne roboty budowlane, do nieruchomości stanowiących współwłasność skarżącej tj. działki nr [...] i nr [...] obręb J., nie odbywa się bezpośrednio z w/w drogi gminnej, lecz poprzez działkę nr [...] obręb J.. Z drogi gminnej nie ma bowiem bezpośredniego zjazdu na w/w posesje skarżącej. Działka nr [...] stanowi natomiast współwłasność T. H. oraz J. H., będących również stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego. Natomiast skarżącej nie przysługują do działki nr [...] żadne prawa rzeczowe, nie ma też ustanowionej służebności. Skarżąca jest jedynie - za pozwoleniem uzyskanym ustnie od swoich sąsiadów - użytkownikiem działki nr [...]. Z powyższej okoliczności wynika, że w związku z faktycznym korzystaniem z działki drogowej łączącej jej nieruchomości z drogą gminną, skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Interes prawny w związku ze współwłasnością działki drogowej nr [...], stanowiącej zjazd z działki [...], mogą mieć T. H. oraz J. H. ale nie skarżąca, która do działki nr [...] żadnych praw nie posiada.

Odnosząc się do uzupełniających argumentów należy natomiast wskazać, że sam fakt graniczenia nieruchomości skarżącej z drogą gminną, również automatycznie nie stanowi samoistnej podstawy do uznania, że skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi. Taki pogląd prawny zaprezentowany został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2021 r., II OSK 3347/18. O ile art. 140 k.c. może stanowić podstawę do przyznania takiego interesu, to jednak w konkretnych okolicznościach faktycznych, które uzasadniają przyznania takiego interesu. Tymczasem skarżąca nie przytacza żadnych konkretnych okoliczności (jak np. istnienie formalnego pozwolenia na zjazd z jej działek na drogę gminną), które w związku z graniczeniem jej nieruchomości z drogą gminną, mogłyby stanowić podstawę do przyznania jej interesu prawnego w związku powyższą normą prawa materialnego. Podkreślenia natomiast wymaga, że roboty budowlane, których dotyczy postępowanie zostały już zrealizowane, a z ustaleń organu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zakres tych robót na żadnym odcinku nie przekroczył geodezyjnych granic drogi gminnej, tj. działki nr [...] obręb J., a wykonane prace budowlane w żaden sposób nie oddziałują na sąsiednie nieruchomości. Ponadto działka [...], choć graniczy z działką drogową nr [...], to jednak na innym odcinku niż ten, na którym przedmiotowe roboty budowlane były wykonywane. Działka nr [...] znajduje się nieco powyżej działki nr [...], a działka [...] styka się z działką 53 jedynie narożnikiem.

Jeśli chodzi o samo poruszanie się po drodze gminnej - czy to skarżącej, czy innych pojazdów które tą drogą dojeżdżają do jej posesji - to ta okoliczność może być kwalifikowana jedynie w kategorii interesu faktycznego, a nie prawnego.

Co się natomiast tyczy uznania skarżącej za stronę przez organ, to ten fakt i sam fakt doręczenia jej decyzji nie czyni jej stroną (tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/Ol 1212/14, LEX nr 1649888). W literaturze i orzecznictwie wyrażany jest bowiem pogląd, że doręczenie decyzji osobie, która formalnie stroną nie jest, daje jej prawo do wniesienia skargi ale dotyczy to decyzji, które dają takiej osobie uprawnienia lub nakładają na nią obowiązki. Dotyczy to głównie decyzji podatkowych (np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, z. 11, poz. 128, czy też NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 roku, II OSK 2050/10,LEX nr 1113775). Podkreślenia jednak wymaga, że stan faktyczny w przywołanych powyżej sprawach był jednak diametralnie inny niż w przedmiotowym wypadku, gdyż w niniejszej sprawie skarżąca wskutek wydania zaskarżonej decyzji nie nabyła żadnych uprawnień, ani też decyzja ta nie nakłada na nią żadnych obowiązków.

Zaznaczyć też należy, że przeciwny pogląd, tj. dający zawsze prawo do wniesienia skargi podmiotowi, którego organ błędnie uznał za stronę, prowadziłby do sytuacji, kiedy sąd administracyjny - który stosownie do art. 3 "p.p.s.a.", powołany jest do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej - zamiast kontrolować organ administracyjny, byłby błędem organu związany. Konkludując tę część rozważań należy zatem wskazać, że tak jak posiada interes prawny do wniesienia skargi podmiot, który wskutek błędu organu został pominięty w postępowaniu administracyjnym jako strona, tak nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi podmiot, którego wskutek błędu organ uznał za stronę i któremu doręczył decyzję, z której nie wynikają dla niego żadne uprawnienia, czy obowiązki.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.