Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2932/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 4 pkt 2, 33 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/15 w sprawie ze skargi A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "Urzędowi Gminy R." pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych dla wsi [...]. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzjami tego organu z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] (przeniesiono tę decyzję z dotychczasowego inwestora na nowego – A. [...] w [...]) oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] gdzie w sentencji decyzji w pkt 1 dotychczasową treść uzupełniono o zapis, iż "Inwestycję należy prowadzić zgodnie z warunkami wykorzystywania terenu, wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w fazie realizacji i eksploatacji, które określone zostały w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2005 r."

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożyli T.K. i M.K. – właściciele, od dnia 27 sierpnia 2007 r., działki nr [...]

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Wojewoda Śląski, na podstawie art. 157 § 1 i § 2 , art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2005 r. zmienionej następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. oraz zmienionej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. w części dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] (wcześniejszy nr dz. [...]) w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie R. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych wsi [...] na działkach wg odrębnego wykazu, następnie przeniesiona na rzecz A. w Z. decyzją z dnia [...] października 2007 r. i zmienioną kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Następnie podniósł, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ówczesny inwestor nie dysponował nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Zdaniem Wojewody brak zgody ówczesnego właściciela tej nieruchomości (inwestor wystąpił o taką zgodę, ale jej nie uzyskał) na prowadzenie na jego działce prac budowlanych należy uznać za niespełnienie wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego, a także naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawową przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, to uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, musi być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek wniesionego przez A. w Z. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż na ówczesnej działce o nr ewid. [...] zaplanowano przebieg spornej inwestycji. Zaprojektowano m. in. przebieg kanału sanitarnego "P4.5.1" o ø 200 mm wzdłuż granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...]. Organ dodał także, iż z materiału dowodowego wynika, że działka o aktualnym nr ewid. [...] graniczy z działką o nr ewid. [...] i przebiega przez nią sporna inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w zakresie dotyczącym działki o nr ewid. [...] w zakresie interesu prawnego wnioskodawców.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę ([...]stycznia 2005 r.) inwestor nie musiał już wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślił, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora było złożenie odpowiedniego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaś w niniejszej sprawie takiego oświadczenia w stosunku do działki nr [...] (aktualnie nr [...]) brak. Nadto zdaniem organu wniosek o pozwolenie na budowę nie dotyczył ww. działki. We wniosku z dnia 1 grudnia 2003r. o wydanie pozwolenia na budowę, nie wskazano żadnej nieruchomości inwestycyjnej, której dotyczy przedmiotowa kanalizacja sanitarna. Ponadto oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 1 grudnia 2003 r. dołączone do ww. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie zostało prawidłowo wypełnione. Nie zostały bowiem w nim wskazane żadne działki ewidencyjne, których dotyczy sporne zamierzenie inwestycyjne. Wypełniono jedynie miejsce przeznaczone na wskazanie jednostki ewidencyjnej – "[...]". W ocenie organu wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do nieruchomości (działka nr ewid. [...]), co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością oraz nie wskazał jej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowi nie tylko naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszenie praw fundamentalnych, do których należy prawo własności, o którym mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r., Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 12 ze zm.) jak i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej będącego gwarantem ochrony własności i innych praw majątkowych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doszło więc do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ wskazał, że na datę złożenia wniosku o pozwolenie na budowę utraciła już ważność decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2000 r.). A zatem, w analizowanym przypadku, w kontrolowanej części decyzji, zdaniem organu, doszło także do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślono nadto, że decyzję o pozwoleniu na budowę skierowano do Urzędu Gminy R. zamiast Gminy R., która była inwestorem. Okoliczność ta doprowadziła do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Końcowo organ zaznaczył, że w sprawie nie mamy do czynienia z nieodwracalnością skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki. Organ podkreślił, że wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł inwestor, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 7 i 77, art. 80, art. 78 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie była zasadna. Podstawę jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w niniejszej sprawie i w wyczerpujący sposób uzasadnione – że decyzja kontrolowana we wskazanej wyżej części w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Dalej Sąd zaznaczył, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie wskazano żadnej nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 1 grudnia 2003r. dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały wskazane żadne działki ewidencyjne, których dotyczy sporna inwestycja. Nie przywołano tytułu prawnego z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym wpisano jedynie jednostkę ewidencyjną "[...]", a w miejscu przeznaczonym na wskazanie dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania na cele budowlane wskazano jedynie ogólnikowo "zgoda na wejście w teren". W aktach sprawy znajdują się wprawdzie "oświadczenia mieszkańców" o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji. Wśród nich brak jest jednak zgody ówczesnego właściciela działki nr ewid. [...] K.T. na przebieg spornej inwestycji przez ww. nieruchomość inwestycyjną.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań – art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone w ww. przepisie – niezbędne do wydania pozwolenia na budowę – nie zostały przez inwestora spełnione. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenie na budowę z dnia 1 grudnia 2003 r. nie dotyczył działki nr ewid. [...]oraz inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. działką. Z załączonego zaś do wniosku z dnia 1 grudnia 2003 r. o pozwolenie na budowę oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, złożonego na wzorze stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, nie wynika, aby legitymował się on prawem do dysponowania ww. działką. Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce nieobjętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, a także art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2, z uwagi na brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...], na którą wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.

Za słuszne Sąd uznał także stanowisko organu, że na dzień złożenia ww. wniosku o pozwolenie na budowę powyższa decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła już ważność, w związku z czym jej adresat nie mógł na jej podstawie skutecznie ubiegać się o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego organ odwoławczy właściwie stwierdził, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. A więc przedmiotowa decyzja w kontrolowanej części jest dotknięta rażącym uchybieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Nie podzielił natomiast Sąd kwestii, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2005r. dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaznaczono, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę za adresata decyzji został uznany Urząd Gminy zamiast sama Gmina. Powyższego naruszenia nie można jednak uznać jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. W okolicznościach sprawy nie ma bowiem wątpliwości co do tożsamości podmiotu, na rzecz którego wydana została ww. decyzja, tj. Gminy R. Zatem przyjęto, że decyzja została skierowana na rzecz podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący A., kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak pisemnej zgody jest równoznaczny z brakiem zgody właściciela nieruchomości, podczas gdy przepis ten nie wprowadza obligatoryjnej formy pisemnej wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dla właściciela, a organ dysponował ustną zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości;

b) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji możliwe jest badanie treści oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał dowodowy błędnie oceniony przez Sąd, tj. z naruszeniem zasady wszechstronnego i całościowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. – z pominięciem zawnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów z zeznań świadków na okoliczność posiadania ustnej zgody właściciela nieruchomości, rozprawy administracyjnej, aktu notarialnego, niezbadanie czy w dacie wydawania nieruchomości był plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości oraz przyjęcie, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można przeprowadzić dowodu z zeznań świadków;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. niewskazanie dlaczego i na jakiej podstawie Sąd pominął zawnioskowane przez stronę skarżącą dowody.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie "uchylenie zaskarżonego w całości i umorzenie postępowania", rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. wydanym w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżący A., jednakże postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OZ 1315/16.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i M.K. wnieśli o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego podkreślić należy, iż wbrew podniesionym zarzutom Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która odpowiadała prawu. Stąd też zarzuty wniesionego środka odwoławczego jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zaznaczyć na wstępie, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Przy czym, co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego, w tym nie przesłuchuje świadków tak jak wnioskował skarżący kasacyjnie A., nie przeprowadza rozprawy administracyjnej oraz nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dlatego też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji należy też zważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, iż przesłanka, o której mowa w tym przepisie wystąpiła. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem kwalifikowanym, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa do zastosowania, gdy nie wystąpiło owo wskazane "oczywiste" naruszenie prawa. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może tym samym skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym – niewątpliwych i bezspornych, po dokonaniu analizy treści badanego aktu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takie oczywiste naruszenie prawa wystąpiło, co prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku wykazał Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim w tej sprawie przedmiotowa decyzja Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2005 r. zmieniana dwoma kolejnymi decyzjami tego organu architektoniczno-budowlanego, o czym była mowa powyżej, jest dotknięta wadą, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem podjęta została z kwalifikowanym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

Stosownie do treści art. 32 ust. 4 omawianej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Natomiast art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej wydaną dnia [...] marca 2000r. przez Wójta Gminy R. Była ona ważna przez okres dwóch lat. Tym samym przyjmując, że doręczona ona została nawet z pewnym opóźnieniem, to nawet do połowy 2002 r. winna ona być skonsumowana. W tym bowiem okresie należało złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Uczyniono to dopiero wnioskiem z dnia 1 grudnia 2003 r., a więc już po upływie ważności decyzji o zagospodarowaniu przestrzennym wydanej jeszcze na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to przewidywała oznaczenie czasowe dla takiej decyzji (art. 42 ust. 1 pkt 7 tej ustawy). Brak ważnej decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia dokonanie oceny zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z kolei złożenie wniosku o pozwolenie na budowę po upływie terminu ważności wskazywanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy wiąże się również z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Analiza akt sprawy wykazuje, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że we wniosku o wydanie pozwolenie na budowę nie powołano żadnej nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa inwestycja. W oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 1 grudnia 2003 r. dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały wskazane żadne działki ewidencyjne, których dotyczy sporna inwestycja. Nie przywołano tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym wpisano jedynie jednostkę ewidencyjną "[...]", a w miejscu przeznaczonym na wskazanie dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania na cele budowlane wskazano jedynie ogólnikowo "zgoda na wejście w teren". Do akt sprawy dołączono pisemne "oświadczenia mieszkańców" o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji. Wśród nich, co jest niekwestionowane, brak jest jednak zgody ówczesnego właściciela działki nr ewid. [...] K.T. na przebieg spornej inwestycji przez ww. nieruchomość inwestycyjną.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie pozostawia wątpliwości, iż wymagania formalne, określone ww. przepisie - niezbędne do wydania pozwolenia na budowę – nie zostały przez inwestora spełnione. Wniosek inwestora o wydanie pozwolenie na budowę z dnia 1 grudnia 2003 r. nie dotyczył działki nr ewid. [...]oraz inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. działką. Z załączonego zaś do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 1 grudnia 2003 r. oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie wynika aby legitymował się prawem do dysponowania działką ewid. [...](aktualnie [...]). Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż posiadał ustną zgodę ówczesnego właściciela ww. działki, nie potwierdzone sporządzoną na tę okoliczność odpowiednią nawet notatką urzędową czy też innym zapiskiem urzędowym, nie pozwala w okolicznościach wyżej wskazanych na uznanie, że złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wskazywanej działki było skuteczne.

Stąd też Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że doszło do rażącego naruszeniem także art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...], na którą wydano pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.

Powyższe rozważania nie pozwalają uznać zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, że brak pisemnej zgody jest równoznaczny z brakiem zgody właściciela nieruchomości. Jak już wyżej wskazano analiza akt wskazuje, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 1 grudnia 2003 r. nie dotyczył działki nr ewid. [...]oraz inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ww. działką. Należy jednoznacznie podkreślić, że oświadczenie wiedzy o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie, że przysługuje ono podmiotowi, który je złożył. W przypadku takiej inwestycji jak w tej sprawie, samo złożenie takiego oświadczenia nie jest wystarczające, albowiem inwestor powinien, jak czynił to w tej sprawie do pozostałych działek objętych sporną inwestycją, wykazać na podstawie dokumentów (w tym wypadku oświadczeń o wyrażeniu zgody na przejście przez określoną posesję sieci kanalizacji), swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Twierdzenie, że posiadał zgodę ustną jest niewystarczające, gdyż dla celów dowodowych konieczne jest przedstawienie w tym zakresie stosownego dokumentu, co inwestor zresztą czynił wobec pozostałych działek z wyjątkiem właśnie działki nr ewid. [...].

Co do zasady zaznaczyć należy, że przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Zatem przeprowadzenie w ramach przedmiotowego postępowania nieważnościowego postępowania mającego na celu ustalenie prawa skarżącego kasacyjnie do dysponowania działką wnioskodawców nr [...]– aktualnie [...] w miejscowości [...] gm. R. do celów budowlanych było prawidłowe. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji możliwe jest badanie treści oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał dowodowy błędnie oceniony przez Sąd, tj. z naruszeniem zasady wszechstronnego i całościowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż organy administracji pominęły złożony w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. wniosek o przeprowadzenie rozprawy oraz przesłuchanie zawnioskowanych świadków na okoliczność posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wskazywanej wyżej działki nr [...](aktualnie nr [...]). Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów.

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Z tego rodzaju naruszeniem przepisów postępowania nie mamy do czynienia w tej sprawie, która jest przecież prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Raz jeszcze należy przypomnieć, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie prowadzi zatem postępowania dowodowego, a więc nie przesłuchuje świadków czy też nie wyznacza rozprawy administracyjnej, która jest formą postępowania wyjaśniającego. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych Organ administracji staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane wedle zasad stosowania kasacji. Stąd też to, iż w ramach przedmiotowego postępowania nie przeprowadzono zawnioskowanych przez skarżący kasacyjnie A. dowodów nie stanowi naruszenia prawa o jakim mowa w zarzucie oznaczonym jako pkt 2 ppkt a w petitum skargi kasacyjnej. Podobnie należy ocenić zarzut skarżącego kasacyjnie, że organy nie ustaliły czy w dacie wydania decyzji był plan zagospodarowania przestrzennego, skoro nie wskazuje się w motywach skargi kasacyjnej, iż taki akt prawa miejscowego w tym czasie obowiązywał. Z kolei decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. całkowicie przemilcza kwestię zgodności z planem co oznacza wprost, iż w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydano rozstrzygnięcie objęte postępowaniem nieważnościowym.

W tych okolicznościach sprawy uznać należy, że zasadnie w ramach przysługującego wnioskodawcom interesu prawnego przy inwestycji liniowej tylko w części działki nr [...](aktualnie nr [...]) stwierdzono nieważność kwestionowanej decyzji. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05).

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, to takie uzasadnienie naruszałoby prawo. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie. Tymczasem wszystkie wymagane prawem elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, nie oznacza naruszenia ww. normy. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji właściwie ją ocenił przedstawiając na poparcie tego uzasadnienie zgodne z prawem. Uzasadnienie jest spójne z rozstrzygnięciem oraz zawiera wskazania co do podstaw prawnych i przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.