Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 153/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 w zw. z art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 62 ust. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 451/12 w sprawie ze skargi Gminy P. na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/GL/451/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych – połączenia szkół w zespół szkół, uchylił zaskarżoną opinię. W uzasadnieniu Sąd przedstawił ustalenia stanu faktycznego. Negatywna opinia Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach w sprawie połączenia od 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P. została oparta na następujących okolicznościach:

– administratorami budynku szkolnego, na podstawie decyzji Wójta Gminy P. są dyrektorzy obu szkół, a stan ten nie powoduje żadnych sytuacji konfliktowych pomiędzy nimi. Kierowanie przez jedną osobę szkołami funkcjonującymi w jednym obiekcie nie usprawni nadzoru nad nimi. Po utworzeniu zespołu szkoły zachowają swoją odrębność;

– szkoła podstawowa posiada wypracowany ceremoniał, cieszy się opinią przyjaznej dzieciom, posiada certyfikaty: "Szkoła bez przemocy", "Bezpieczna szkoła", "Szkoła bezpiecznego Internetu" oraz tytuł "Szkoły odkrywania talentów". Od 2009 r. realizowana jest innowacja pedagogiczna w klasach I-III. Uczniowie odnoszą znaczące sukcesy w różnorodnych konkursach na szczeblu wojewódzkim i krajowym. Gimnazjum również podkreśla swą odrębność poprzez realizowany program wychowawczy i ceremoniał, posiada własny hymn, realizuje projekty europejskie pozyskując w ten sposób pomoce dydaktyczne. Prężnie działa harcerstwo i uczniowski wolontariat. Planowane połączenie szkół w zespół może zniweczyć wypracowane zindywidualizowane wizerunki szkół;

– podział szkół na szkołę podstawową i gimnazjum dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zamierzenie połączenia szkół, do których uczęszczać będą uczniowie w wieku od 6 do 16 lat (w niektórych przypadkach do 18 roku życia) jest sprzeczny z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8-klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych – na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Zasadą powinno być kształcenie i wychowanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Połączenie szkół w zespół może utrudnić sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora zespołu;

– zarówno w szkołach podstawowych, jak i gimnazjach, począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, odrębne dla szkoły podstawowej i dla gimnazjum. Podstawa programowa kształcenia ogólnego określa działalność edukacyjną szkoły przez: szkolny zestaw programów nauczania, który uwzględniając wymiar wychowawczy, obejmuje całą działalność szkoły z punktu widzenia dydaktycznego, program wychowawczy szkoły obejmujący wszystkie treści o charakterze wychowawczym, program profilaktyki dostosowany do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmujący wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym. Połączenie szkół w zespół wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki oraz wychowawczego, które wdrażane są nie tylko w czasie lekcji, ale także podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych szkół. Zagrozi również poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów zarówno szkoły podstawowej, jak i gimnazjum. Spowoduje wzrost anonimowości uczniów w szkole oraz zmiany w życiu społeczności szkolnej obu placówek;

– planowane połączenie szkół w zespół nie poprawi również warunków pracy nauczycieli oraz warunków nauki.

\N związku z powyższym opinia kuratora w przedmiotowej sprawie jest negatywną.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, Sąd doszedł do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej opinii Sąd powołał się na treść art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Co więcej, do ustalenia aktu założycielskiego szkoły lub placówki prowadzonej przez gminę konieczne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący tej jednostki samorządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 i art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżona opinia wydana została na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół wymaga uzyskana pozytywnej opinii kuratora. Opinia ta stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu, w tym przypadku rady gminy oraz warunkuje dalsze działanie tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w ustawie o systemie oświaty.

Sąd podkreślił, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąca podmiot administracji zcentralizowanej, wykonuje w sposób samodzielny zadania publiczne określone ustawami. Jej samodzielność w zakresie wykonywania tych zadań wyraża się z jednej strony w uprawnieniu do podejmowania wszelkich, zgodnych z prawem działań zmierzających do realizacji zadań, a z drugiej strony w generalnym zakazie ingerowania w te działania przez podmioty zewnętrzne, w tym przez organy administracji rządowej. Możliwa jest jedynie ingerencja dopuszczona wyraźnie przez ustawodawcę, przy czym w sytuacji, kiedy przyjmuje ona postać nadzoru może być podejmowana jedynie w oparciu o kryterium legalności (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Zadaniem publicznym gminy, określanym jako "oświatowe" w art. 5a ust. 2 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty, jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Zgodnie z art. 5c pkt. 1 wskazanej ustawy, zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje w podstawowym zakresie rada gminy. Chodzi tu w szczególności o kompetencję określoną w art. 62 ust. 1 tej ustawy, wedle którego organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, przy czym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 62 ust. 5b tej ustawy).

Sąd wskazał, że w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w ustawie o systemie oświaty, brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru. Jednocześnie należy zauważyć, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowanej w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty. Opina ta ma charakter wiążący. Podjęcie uchwały rady w przedmiotowym zakresie jest bowiem uzależnione, od wydania pozytywnej opinii kuratora. W tej sytuacji niezbędne jest odwołanie się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o sytuacji prawnej danego podmiotu, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organ nadzoru pedagogicznego, aby umożliwić poznanie motywów tego stanowiska, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną stanowi konsekwencję przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Przywołany wymóg wynika także z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. UE. C.2011.285.3). W związku z tym, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, to powinna ona opierać się o uprawnienia przysługujące organowi nadzoru pedagogicznego wynikające z treści art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 ww. ustawy, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólno krajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 tej ustawy nadzór ten polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. W zakresie dwóch pierwszych zadań nadzorowi podlega w szczególności: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji i upoważnionym do nadzoru działalności edukacyjnej, wychowawczej i opiekuńczej także z punktu widzenia bezpieczeństwa i higienicznych warunków tej działalności oraz przestrzegania w jej toku praw dziecka.

W świetle przywołanych unormowań prawnych można uznać, że kurator oświaty wydając opinię działa w warunkach związania treścią przywołanych przepisów. Unormowania te wyznaczać zatem będą zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół. Sąd podkreślił, że w tym zakresie wybór stojący przez kuratorem oświaty jest ograniczony i sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem w tym przypadku nie działa on w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego, że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji zadań w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Można zatem przyjąć, że zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne. Kurator oświaty uprawniony jest zatem do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Wobec tego uprawnione jest stwierdzenie, że argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przywołanych wyżej przepisach art. 31 i 33 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności tych, które upoważniają kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania prawa dziecka oraz zapewniania uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona opinia wymogów tych nie spełnia. Organ nadzoru odwołuje się wprawdzie do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Argumenty zaprezentowane w opinii stanowią przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Informacje przekazane przez Wójta Gminy P. wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii nie były materiałem wykorzystanym w uzasadnieniu wydanej opinii.

W zaskarżonej opinii nie wskazano, z jakich przyczyn organ uznał, że kierowanie przez jedną osobę szkołami funkcjonującymi w jednym obiekcie nie usprawni nadzoru nad nimi. Powołanie się na brak konfliktu między dyrektorami szkół (i to wyłącznie w oparciu o opinie ich samych) nie może stanowić takiej przyczyny bez ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej we wniosku, w szczególności dotyczącej wykorzystania bazy lokalowej i dydaktycznej, reorganizacji pracy biblioteki, stołówki, świetlicy, likwidacji dwuzmianowego systemu nauczania dla najmłodszych uczniów szkoły podstawowej. Do tych kwestii zupełnie się nie odniesiono, choć nie pozostają one bez wpływu na ocenę warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół. Nie wykazano, z jakich przyczyn zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy systemu edukacji, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych. Nie wykazano także, dlaczego połączenie szkół w zespół może utrudnić sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Podobny zarzut można sformułować wobec argumentu, że połączenie szkół w zespół wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki i wychowawczego, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Przytoczenie w tym zakresie przepisów rozporządzenia oraz wskazanie, że programy te "wdrażane są nie tylko podczas lekcji, ale także podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych" w żaden sposób nie uzasadnia takiego negatywnego wpływu. Gołosłowne, bo nie poparte żadnym uzasadnieniem jest twierdzenie, że połączenie szkół zagrozi poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów obydwu szkół, czy spowoduje wzrost anonimowości uczniów. Brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia dla twierdzenia, że połączenie szkół w zespół nie poprawi warunków pracy nauczycieli i warunków nauki. Tego rodzaju ogólne stwierdzenia organu nie są wystarczające w sytuacji, gdy skarżąca przedstawia racjonalne i logiczne argumenty, co do zasadności połączenia funkcjonujących w tym samym budynku szkół w zespół, przy zapewnieniu zachowania ich odrębności. Organ nie odniósł się chociażby do podnoszonych we wniosku okoliczności, jak: wprowadzenie jednozmianowego systemu nauczania dla uczniów klas od I do III szkoły podstawowej, zwiększenie dostępu do specjalistów logopedy, pedagoga oraz psychologa, którego zatrudnienie przewiduje się po utworzeniu Zespołu, wydłużenie czasu pracy świetlicy i biblioteki poprzez reorganizację ich systemu pracy, lepszą koordynację dyżurów nauczycielskich na korytarzach, z których wspólnie korzystają uczniowie obydwu szkół. Również zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że proponowane połączenie szkół nie przewiduje zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia zdaje się nie uwzględniać argumentów zawartych we wniosku dotyczących zwiększenia zatrudnienia w zespole specjalistów, konieczności remontu małej sali gimnastycznej w budynku szkoły, wyłączonej z eksploatacji w związku z zaleceniami nadzoru budowlanego, co niewątpliwie wiąże się z wydatkowaniem dodatkowych środków finansowych.

Powyższe wskazuje, że zaprezentowana w opinii argumentacja ma charakter bardzo ogólny, wręcz ogólnikowy i może znaleźć zastosowanie do każdego przypadku połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, przy czym, jak się wydaje, opinia sporządzona w oparciu o takie argumenty równie dobrze może mieć charakter negatywny, jak i pozytywny. Sąd zgodził się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że opinia kuratora jest suwerenna, gdyż organ ten sam w zakresie swoich kompetencji decyduje o wyborze przyjętego w niej stanowiska. Jednakże suwerenność opinii nie oznacza dowolności w jej podjęciu. Wydając opinię kurator działa bowiem w warunkach związania treścią przepisów, co oznacza, że zawartą w niej ocenę winien odnieść zarówno do stanu prawnego jak i do okoliczności konkretnego przypadku. Tymczasem zaskarżona opinia, jako lakoniczna i ogólnikowa, takich wymogów nie spełnia. Stanowi to o naruszeniu reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii ostatecznie warunkującej utworzenie zespołu szkół. To natomiast wskazuje na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5b o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych wszystkich względów, że zaskarżona opinia nosi cechy dowolności, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), uchylił zaskarżoną opinię.

Śląski Kurator Oświaty w Katowicach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z 89 ust. 1 tej ustawy oraz zaistniałe w konsekwencji tego naruszenia,

2) uchybienia następującym przepisom postępowania:

– 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270),

– 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarga Rady Gminy P. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z tej przyczyny, że nie została poprzedzona obligatoryjnym wezwaniem Śląskiego Kuratora Oświaty do usunięcia naruszenia prawa jakiego miał się on dopuścić wydając w dniu [...] marca 2012 r. opinię nr [...] w sprawie połączenia w Zespół Szkół w P. Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z Gimnazjum Szkołą im. [...] w P. (inny akt z zakresu administracji publicznej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Stawiając powyższe zarzuty wnosił w trybie przepisu art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. (sygn. akt: IV SA/G1 451/12) i odrzucenie skargi Rady Gminy P. na opinię Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie połączenia w Zespół Szkół w P. Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z Gimnazjum Szkołą im. [...] w P.

Wnosił także o przyznanie Śląskiemu Kuratorowi Oświaty od Rady Gminy P. kosztów postępowania, w tym kosztów obligatoryjnego zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 98 ust. 1 tej ustawy "Rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a". Art. 62 ust. 5b ustawy z 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że: "Połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty". Wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wywodzona w skardze kasacyjnej jest błędna i nie daje podstaw do zakwestionowania kwalifikacji opinii kuratora do aktów, o których stanowi art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Procedurę łączenia szkół normuje art. 62 ustawy o systemie oświaty, odsyłając w art. 62 ust. 4 do regulacji art. 58 tej ustawy. Inicjatywa łączenia należy do organu prowadzącego (art. 58 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Nie do przyjęcia jest zatem wykładnia, która dopuszcza możliwość opiniowania łączenia szkół bez inicjatywy organu prowadzącego szkołę. Przeprowadzona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jest sprzeczna z przyjętymi regułami wykładni, co podważa jej prawidłowość. Przepis prawny nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji prawnej przyjętej w całości regulacji przepisów prawnych zawartych w całej regulacji artykułu (art. 62 ustawy o systemie oświaty) oraz regulacji w całej ustawie i w sprzeczności z regulacją w innych ustawach pozostających w związku.

Artykuł 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty zawiera regulację aktu nadzoru merytorycznego, którego granice czasowe i konsekwencje ich przekroczenia reguluje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, zaś środki obrony art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klasyfikacji opinii wydawanej na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie można zakwestionować wywodząc o różnicy pomiędzy nadzorem prawnym a nadzorem pedagogicznym. Nadzór prawny przewidziany w regulacji ustrojowej nie wyłącza nadzoru merytorycznego przewidzianego w regulacji materialnoprawnej. To, że nadzór merytoryczny może być wykonywany w różnych formach prawnych (art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) nie daje podstaw do zakwestionowania wykonywania nadzoru merytorycznego w formie opiniowania, o której stanowi art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji opinii kuratora oświaty do aktu, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest to akt, który dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wprowadzona forma opinii w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest formą nadzoru merytorycznego wykonywania kompetencji przez organ prowadzący szkołę. Nie reguluje zatem uprawnień (obowiązków) organu prowadzącego szkołę, a ogranicza – przez wprowadzenie wymogu opinii pozytywnej – wykonywanie kompetencji ustawowej przez organ prowadzący szkołę.

W konsekwencji kwalifikacji opinii kuratora o połączeniu szkół do aktów nadzoru merytorycznego, poddanego reżimowi prawnemu z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, przesądza o tym, że gminie przysługuje ochrona sądowa przewidziana w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z elementów konstrukcji prawa ochrony sądowej jest regulacja art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, według której: "W sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)".

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 52 § 3 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżalność aktu nadzoru merytorycznego nie jest obwarowana przesłanką wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.