Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1503/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt 4 II SA/Wr 1503/2001 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Sędziowie: NSA Tadeusz Kuczyński NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., powołując się na art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), odmówił skarżącemu M. D. przyznania zasiłku celowego na zakup nagrzewnicy do junkersa, kompletu garnków oraz na opłacenie bieżących i nieterminowo opłacanych rachunków za gaz i energię elektryczną.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin. Rodzaj, forma, rozmiar świadczeń powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby, rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ I instancji stwierdził, że ogromna ilość potrzeb zgłaszanych do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., przy jednoczesnym braku wystarczających środków finansowych, nie pozwala na udzielenie pomocy na wszystkie zgłaszane potrzeby, a jedynie na świadczenia obowiązkowe i w niewielkiej wysokości na zakup żywności.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący, powołując się na "niesłuszność aktu", domagał się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, bądź stwierdzenia jej nieważności jako rażąco naruszającej prawo. Domagał się przy tym bezzwłocznego rozpatrzenia odwołania, zobowiązania MOPR W. do niezwłocznego udzielenia mu pomocy społecznej – zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wyznaczenia do rozpatrzenia przyszłych jego wniosków innego podległego Kolegium organu pomocy, ponieważ MOPR W. nie wypełnia ustawowych funkcji w zakresie udzielania pomocy społecznej skarżącemu i jego rodzinie, a ponadto przeprowadzenia kompleksowej kontroli w MOPR W., ze szczególnym uwzględnieniem sposobu i zasadności rozdziału środków pieniężnych przeznaczonych na zasiłki celowe.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że decyzję wydała osoba wyłączona od udziału w postępowaniu administracyjnym. Podniósł, iż spełnia ustawowe kryteria uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, a wnioskowane cele są niezbędnymi potrzebami życiowymi. Wywodził, że gmina ma ustawowy obowiązek udzielenia pomocy osobie potrzebującej oraz zapewnienia środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych, a organ I instancji naraził go i jego rodzinę na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja w sposób niedopuszczalny skomasowała jego trzy wnioski o udzielenie pomocy społecznej, a załatwienie sprawy nastąpiło po terminie ustawowym.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wniesione do Kolegium pismo potraktowano jako odwołanie, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji.

Powołując się na akta sprawy organ II instancji ustalił, że M. D., mający [...] lat i wykształcenie średnie ogólne, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Mieszka wspólnie z [...]-letnim synem, uczniem liceum ogólnokształcącego, w stanowiącym jego własność domu jednorodzinnym w zabudowie szeregowej o powierzchni [...] m². W mieszkaniu znajduje się gaz, bieżąca woda i etażowe ogrzewanie. Organ podkreślił, iż skarżący korzysta z pomocy społecznej od kilku lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że o udzielenie zasiłku celowego skarżący wystąpił pismami z dnia [...]r. – na zakup żywności i nagrzewnicy do junkersa, [...] r. – na zakup żywności i kompletu garnków oraz [...]r. – na zakup żywności i na opłacenie bieżących oraz nieterminowo opłacanych rachunków za gaz i energię elektryczną. W piśmie z dnia [...]r. wystąpił również o udzielenie pomocy w formie talonów żywnościowych oraz o wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., motywując to jego stronniczością. Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. na podstawie art. 24 § 3 kpa odmówił wyłączenia wyżej wymienionego urzędnika od udziału w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. o udzielenie pomocy społecznej na wskazane cele.

Organ odwoławczy podał, że w wyniku rozpatrzenia złożonych wniosków decyzją z dnia [...]r. organ I instancji przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności (w talonach żywnościowych), kolejną decyzją z tego samego dnia przyznał zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności, a jeszcze inną decyzją z tego dnia – będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego – odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup nagrzewnicy do junkersa, kompletu garnków oraz na opłacenie bieżących i nieterminowo opłacanych rachunków za gaz i energię elektryczną.

Powołując się na art. 142 kpa organ odwoławczy podniósł, iż tylko w odwołaniu od decyzji strona może skarżyć postanowienie, na które nie służy zażalenie, a takim postanowieniem jest postanowienie o odmowie wyłączenia Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. Odnosząc się zatem do podniesionego w uzasadnieniu odwołania zarzutu, że decyzję wydała osoba wyłączona od udziału w postępowaniu, organ II instancji stwierdził, że faktycznie jest inaczej, bowiem decyzję wydał z upoważnienia Rady Miejskiej Wałbrzycha Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., który na wniosek skarżącego nie został wyłączony od udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia [...]r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione zarzuty (odmowa przyznania świadczenia pieniężnego pomimo spełnienia ustawowych kryteriów, niespełnienia przez Gminę ustawowego obowiązku udzielenia pomocy osobie potrzebującej, niezapewnienia przez Gminę środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych, narażenie wnioskodawcy i jego syna na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych) nie wskazują na istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności działania Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. Kolegium wskazało przy tym, iż nie jest możliwe wyznaczenie innego organu pomocy społecznej do rozpatrzenia przyszłych wniosków skarżącego oraz nadmieniło, że wyłączenie z mocy prawa "całego" organu administracji publicznej może nastąpić od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych (art. 25 kpa).

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie strony nie może być uwzględnione, a organ I instancji rozpatrując łącznie trzy wnioski nie naruszył obowiązujących przepisów. Kolegium stwierdziło, iż ze względu na brak dochodu oraz występujące szczególne okoliczności (wychowywanie syna) skarżący kwalifikuje się do przyznania pomocy społecznej. Pomimo jednak spełnienia przesłanek do przyznania zasiłku celowego odmówiono skarżącemu jego przyznania.

Powołując się na art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że odmowa przyznania świadczenia w sytuacji braku wystarczających środków pieniężnych na uwzględnienie wszystkich zgłaszanych potrzeb nie jest naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe oraz na fakt, że M. D. otrzymał zasiłek celowy na zakup żywności, Kolegium uznało, iż decyzja organu I instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego M. D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący decyzji tej zarzucił: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 3 pkt 1, 5 i 7, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6, art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 i 3 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa; rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 kpa; naruszenie przepisów postępowania – art. 35 § 3 kpa, art. 37 § 2 kpa w związku z art. 12 i art. 35 § 1 i 2 kpa, art. 61 § 1 i 3 kpa, art. 104 § 1 kpa.

Wskazując na te podstawy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż rozstrzygnięcia obydwu organów są błędne i w sposób rażący naruszają prawo, a odmawiając udzielenia pomocy narażają skarżącego i jego rodzinę na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podkreślono przy tym, że skarżący spełnia ustawowe kryteria uprawniające go do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej oraz stwierdzono, że zgłoszone potrzeby odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Skarżący zarzucił, iż art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej w żadnym wypadku nie zwalnia organu pomocy od obowiązku udzielenia pomocy osobie potrzebującej oraz nie odnosi się do możliwości finansowych organów pomocy, "jak to w swoim partykularnym interesie interpretują organy obydwu instancji". Zdaniem skarżącego: "Jasna wykładnia owego artykułu brzmi: Pomoc społeczna działa wszędzie tam, gdzie ma warunki (możliwości) tego działania – techniczne, organizacyjne, prawne i jeżeli jest organem właściwym w sprawie, a zgłoszona potrzeba odpowiada celom pomocy społecznej". Wskazując na art. 10 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy skarżący wywodził, że gmina i jej organ wykonawczy mają obowiązek zapewnienia środków finansowych na wypłacanie zasiłków celowych.

Skarżący zarzucił, że pomimo zawiadomienia organu odwoławczego o przyczynie wyłączenia Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. i pomimo że organ odwoławczy podzielił w tym zakresie argumentację skarżącego, to jednak nie usunął wady postępowania administracyjnego, która z kolei spowodowała wadliwość wydanych w takim postępowaniu decyzji, co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 3 kpa, stanowiąc podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzucił ponadto, że decyzję w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym wydały osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa, ponieważ brały udział w wydaniu decyzji, na które wniesiono skargi do NSA. Przytoczywszy ich sygnatury podniósł, iż nie zostały one jeszcze rozpoznane. Wywiódł, że w związku z tym w wydaniu zaskarżonej decyzji orzekali członkowie Kolegium wyłączeni z urzędu od udziału w sprawie, co powoduje wadliwość wydanej w sprawie decyzji i również wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 3 kpa, stanowiąc podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego organ pomocy naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, gdyż nie zapoznał go przed wydaniem decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie pouczył go o tym obowiązku i prawie złożenia końcowego oświadczenia, w związku z czym skarżący bez własnej winy nie brał udziału w sprawie, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa także stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego.

Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, czym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 kpa.

Skarżący stwierdził, że jego wniosek z dnia [...] r. został rozpatrzony po terminie, a pomimo tego organ odwoławczy nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, naruszając w ten sposób art. 37 § 2 kpa.

W opinii skarżącego w sposób niedopuszczalny, przy aprobacie organu odwoławczego, organ pomocy skomasował jego wnioski o udzielenie pomocy i w trzech sprawach wydał jedną decyzję, czym naruszył art. 61 § 1 i 3 oraz art. 104 § 1 kpa.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie rozpatrzył jego wniosku o zobowiązanie MOPR W. do niezwłocznego udzielenia mu pomocy, a także o przeprowadzenie kompleksowej kontroli w MOPR W. oraz naruszył jawność i rzetelność postępowania administracyjnego, orzekając w oparciu o dokumentację nie będącą dowodem w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie, jak również dopuścił się w zaskarżonej decyzji ujawnienia danych z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.).

Pomoc społeczna może mieć – m.in. stosownie do art. 32 tej ustawy – formę zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w tym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego.

Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi jednocześnie, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy).

Podkreślić należy, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna.

W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do możliwości przyznania pomocy, podobnie jak co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły.

Organ I instancji nie tylko powołał się na ograniczone możliwości finansowe, ale także szczegółowo wykazał w zgromadzonym w sprawie materiale, jakimi środkami w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego dysponował, ile osób zgłosiło wnioski o udzielenie pomocy oraz jakie były w tym okresie potrzeby osób zamieszkujących w rejonie tego Ośrodka. Z akt sprawy wynika, że skarżący od wielu lat jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i pomoc taką w różnej formie oraz na różne niezbędne potrzeby otrzymuje. Fakt ten upodabnia działania organu I instancji do stałego utrzymywania skarżącego, a nie pomocy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, do czego organy pomocy społecznej – zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 1 ust. 1 omawianej ustawy – są powołane.

Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej, to jest czy przyznać pomoc, czy też jej odmówić, ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wybór ten należycie uzasadniły. Dodać przy tym należy, iż świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego.

Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do Sądu należy zatem kontrola, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29).

Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia, jak również przepisów procedury administracyjnej.

Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01(OTK 2001/8/252), rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że wyżej wymienione przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że pomoc społeczna ma w odniesieniu się do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny). Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s.91). W opinii Trybunału Konstytucyjnego prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy, jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń przewidzianych przez ustawodawcę w ramach zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Poczynione wyżej przez Trybunał Konstytucyjny uwagi dotyczące zasiłków okresowych są w pełni aktualne również w odniesieniu do zasiłków celowych, stanowiących kolejną formę omawianej przez Trybunał pomocy społecznej.

W świetle powyższego uznać należy, że wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego, będącego podstawą podjętego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skarżącego, rozpoznając niniejszą sprawę organy decyzyjne również w niczym nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej.

Za nietrafny uznać trzeba zarzut skarżącego dotyczący naruszenia jego praw, mającego polegać na uniemożliwieniu mu udziału w postępowaniu administracyjnym. Zważyć należy, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie ograniczyło się do przeprowadzenia przez organ pomocy społecznej uzupełniającego wywiadu środowiskowego o sytuacji życiowej skarżącego. Przeprowadzenie wywiadu odbyło się przy udziale skarżącego, co wynika ze złożonego przez niego własnoręcznego podpisu na formularzu tego wywiadu. Postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku celowego. W związku z tym żadna czynność procesowa dokonana przez organ nie odbyła się bez udziału skarżącego.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, iż przy rozpatrywaniu jego sprawy organ II instancji oparł się na dokumentacji nie będącej dowodem w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie, jak również że organ z naruszeniem prawa dopuścił się w zaskarżonej decyzji ujawnienia danych z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącego. Zauważyć wypada, że w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierało się na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, a powoływanie się na dane z wywiadu środowiskowego wynikało z konieczności dokonania niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.

Wbrew twierdzeniom skargi w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Wskazać bowiem należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego, który to wniosek rozpatrywany jest w trybie zwykłym.

Za chybiony uznać także należy podniesiony w skardze zarzut nieważności postępowania. Trafnie rozpoznając pismo skarżącego z dnia [...] r. organy uznały, że jest ono odwołaniem od wydanej w sprawie decyzji przez organ I instancji, co wprost wynikało z tytułu tego pisma i z jego treści. Pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania. O charakterze tego pisma nie przesądza zgłoszony w nim wniosek stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W wyroku z dnia 14 lutego 1986 r. sygn. akt III SA 1344/85 (GAP 1987, nr 8, poz. 45) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Organ administracji rozpoznający odwołanie od decyzji organu I instancji nie jest kompetentny do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, przy czym art. 138 kpa nie przewiduje możliwości orzeczenia o nieważności decyzji". W wyroku z dnia 1 kwietnia 1988 r. sygn. akt IV SA 1001/87 (GAP 1989, nr 18-20, s. 75) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym nawet pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", ale wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie. Ponadto zauważyć trzeba, iż skarżący nie wykazał, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 kpa, który w sposób wyczerpujący wylicza przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i nie może być interpretowany rozszerzająco. Powołany zaś przez skarżącego art. 157 § 2 kpa stanowi, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a art. 158 § 1 kpa stwierdza, iż rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Wydając w rozpatrywanej sprawie decyzje organy administracyjne w niczym nie naruszyły przepisów prawa, a wydane przez nie decyzje znajdują oparcie w przepisach powołanych w podstawie prawnej tych decyzji, co wyżej wykazano.

Chybiony jest również zarzut dotyczący udziału w rozpoznaniu niniejszej sprawy osób podlegających wyłączeniu z mocy ustawy. Zarzut ten skarżący w odniesieniu do decyzji organu odwoławczego opierał na twierdzeniu, iż w innych jego sprawach decyzje wydawały osoby załatwiające także sprawę niniejszą. Wbrew stanowisku skarżącego taka przesłanka nie daje jednak podstaw do wyłączenia. Nie zostały bowiem w ten sposób spełnione przesłanki wyłączenia, o jakich mowa w art. 24 kpa. Wprawdzie zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyłączeniu od udziału w sprawie podlega pracownik, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże nie dotyczy to ani wydanej decyzji w innej sprawie, ani też sytuacji, gdy dany pracownik orzeka w tej samej instancji (a nie niższej) w danej sprawie. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty dotyczące kwestii wyłączenia Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W., to w tym zakresie organ odwoławczy wyczerpująco wykazał, iż nie są one uzasadnione i – wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w skardze – organ II instancji nie podzielił w tym zakresie argumentacji skarżącego, lecz przeciwnie – uznał, że faktycznie jest inaczej niż twierdzi skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził także, aby organy administracyjne naruszyły art. 37 § 2 kpa, który dotyczy zażalenia na nie załatwienie sprawy w terminie, gdyż skarżący w tej sprawie nie wyczerpywał trybu zażaleniowego określonego w tym przepisie, w związku z terminami określonymi w art. 35 kpa do załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika, by organy rozpatrzyły sprawę z naruszeniem terminów, o jakich mowa w art. 35 kpa.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącego, że organ pomocy społecznej nie mógł rozpoznać w jednym postępowaniu trzech wniosków o przyznanie zasiłku celowego. Skoro bowiem przed rozpatrzeniem pierwszego wniosku do tego samego organu wpłynęły kolejne wnioski w tym samym przedmiocie (to jest w przedmiocie przyznania zasiłku celowego) nie było przeszkód, aby rozpoznać te wnioski łącznie. Zauważyć wypada, że stosownie do przepisu art. 62 kpa dopuszczalne jest rozpatrzenie kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, jeżeli zachodzi identyczność stanu faktycznego, identyczność podstawy prawnej oraz właściwość jednego organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96 – LEX nr 47890). Skoro więc w takiej sytuacji przepis art. 62 kpa pozwala na prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, to tym bardziej nie ma przeszkód, aby w jednym postępowaniu rozpoznać wnioski złożone przez tę samą osobę, w tym samym przedmiocie i w krótkich odstępach czasowych. Zauważyć wypada, że w rozpatrywanej sprawie rozpoznano łącznie trzy wnioski skarżącego, złożone w dniach [...],[...] oraz [...]r., a więc w odstępach kilkudniowych. Wszystkie te wnioski zawierały żądanie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, a ponadto wniosek z dnia [...] r. – również na zakup nagrzewnicy do junkersa, z dnia [...]r. – na zakup kompletu garnków oraz z dnia [...]r. – na opłacenie bieżących oraz nieterminowo opłacanych rachunków za gaz i energię elektryczną. Zawarte w tych wnioskach żądania przyznania pomocy na zakup żywności zostały rozpoznane w odrębnych sprawach.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.