Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 746/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi A. M. i A. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Wr 746/10 U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (opatrzoną datą [...] r. i nr[...] – sprostowano postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr[...], utrzymanym w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. - na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa - nakazał inwestorce A. M. dokonanie rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Ś., bez wymaganego pozwolenia na budowę, o następujące części:

- pięciobocznego ganku,

- pięciu słupów wraz z wspartą na nich płytą żelbetową,

- ścianek kolankowych oraz części ściany szczytowej,

- fragmentu więźby dachowej wspierającej się na ściankach kolankowych podlegających rozbiórce,

- dwóch lukarn,

- dwóch płyt wspornikowych przy ganku.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach [...] r. i [...] r. dokonano oględzin przedmiotowego obiektu. W trakcie oględzin ustalono, że inwestorka A. M. na działce nr [...] dokonała rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego. Zakres rozbudowy obiektu objął poziom parteru oraz I piętra w kierunku działki nr [...].

Na parterze rozbudowano przedmiotowy budynek o ganek w kształcie pięcioboku, posadowiony na ławach i ścianach fundamentowych betonowych. Ściany przyziemia wykonano z betonu komórkowego grubości 24 cm. Stropodach wykonano jako żelbetowy. W ścianach osadzono trzy okna i drzwi. Stropodach ganku stanowi balkon na I piętrze budynku wraz z wykonanymi płytami wspornikowymi. Długości boków ganku wynoszą: 1,40 m, 1,27 m, 1,63 m. 1,43 m, 1,28 m. Wysokość ganku około 2,60 m.

Rozbudowa na poziomie I piętra obejmuje wykonanie płyty żelbetowej wspartej na pięciu słupach. Na płycie tej wymurowano ścianki kolankowe oraz części ścian szczytowych. W wyniku tej rozbudowy szerokość I piętra budynku zwiększyła się o 1,76 m. W opartym na ściankach kolankowych dachu wykonano dwie lukarny z otworami okiennymi. Przeprowadzone roboty budowlane na I piętrze spowodowały, że ściana budynku z otworami w lukarnach znajduje się w odległości około 2,57 m od granicy działki budowlanej nr[...]. Organ stwierdził, że okoliczność ta narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalno-gospodarczego wykonano w 2006 r. oraz że inwestorka nie posiada pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wskazał, że powyższe ustalenia spowodowały, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał prowadzenie robót, nakazał zabezpieczone miejsca wykonywania robót oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 września 2009 r. W dniu 28 września 2009 r. inwestorka zwróciła się do organu z wnioskiem o zmianę terminu dostarczenia dokumentów żądanych wyżej wymienionym postanowieniem, argumentując to koniecznością dokonania dodatkowych opracowań geodezyjnych. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zmienił termin przedłożenia przez inwestorkę dokumentów do 15 grudnia 2009 r. Następnie inwestorka wnioskami z dnia 11 grudnia 2009 r. i z dnia 11 stycznia 2010 r. wystąpiła o ponowne zmiany terminów wykonania obowiązku. Na wezwanie organu w dniu 25 stycznia 2010 r. stawiła się A. M. i wyjaśniła, że powyższe wnioski dotyczą zmiany terminu przedłożenia dokumentów określonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i że dokumenty dotyczące przedmiotowej rozbudowy przedłoży do 15 lutego 2010 r. W dniu 5 marca 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło pismo A. M., w którym przedstawiła m.in. historię budowy przedmiotowego obiektu. Do pisma inwestorka załączyła zaświadczenie Burmistrza Ś. z dnia [...]r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, posadowionego na działce nr[...], obręb Z., z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.

Wskazując, iż w deklarowanym terminie, jak również do dnia wydania niniejszej decyzji, zobowiązana nie przedłożyła kompletu dokumentów określonych w wyżej wymienionym postanowieniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że obowiązek nałożony tym postanowieniem nie został wykonany.

Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że będący stroną postępowania A. M. pozbawiony był możliwości udziału w postępowaniu, o czym świadczy brak potwierdzenia, że wydawane przez organ I instancji akty prawne były stronie doręczone.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. pismem z dnia [...]r. zawiadomił A. M. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz załączył do tego zawiadomienia postanowienia wydane w toku postępowania, na które A. M. nie złożył zażalenia. Następnie pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i że przed wydaniem decyzji strona może wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i dowodów. Organ podał, że strony nie skorzystały z tej możliwości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał następnie, że pismami z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. adwokat M. Cz., podając się za pełnomocnika A. M. i A.M., zwrócił się do Powiatowego Inspektora o podanie informacji o aktualnym stanie postępowania i planowanych czynnościach w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku w miejscowości Z. Organ stwierdził, że załączone do tych pism pełnomocnictwo upoważnia M. Cz. jedynie "do udzielania we wszystkich instancjach sprawy informacji o aktualnym stanie postępowania i planowanych czynnościach w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku w miejscowości Z.". W opinii Powiatowego Inspektora, pełnomocnictwo to w swojej treści nie stanowi o możliwości udziału pełnomocnika w postępowaniu lub możliwości otrzymywania przez pełnomocnika informacji o przebiegu postępowania, co uniemożliwia organowi przekazywanie informacji o przebiegu tego postępowania osobie nie posiadającej stosownego pełnomocnictwa.

Wskazując na powyższe organ I instancji wywiódł, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zobowiązujący właściwy organ do nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji A. M. i A. M. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczywszy art. 28 Prawa budowlanego, podniósł, że samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych sankcjonowane jest przepisami ustawy Prawo budowlane. W zależności od charakteru wykonanych robót budowlanych zastosowanie będą miały przepisy art. 48, 49b, 50, 51 wyżej wymienionej ustawy.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za chybiony uznał zarzut, iż wykonane przez A. M. prace odpowiadały swym charakterem definicji remontu, zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Organ II instancji wywodził, że remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji. Za remont nie mogą więc być uznane roboty, w wyniku których powstaje nowy element. W opinii Wojewódzkiego Inspektora, efektem przeprowadzonych przez A. M. robót nie było odtworzenie stanu pierwotnego przedmiotowego obiektu i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. trafnie przyjął, że w tym przypadku doszło do budowy nowego obiektu, to jest ganku, gdyż przedstawiony zakres robót wyczerpuje pojęcie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w związku z czym rozpatrzenie sprawy prawidłowo odbyło się w trybie art. 48 tej ustawy. Skoro A. M. dobudowała ganek do istniejącego budynku mieszkalnego, to nie ma podstaw do uznania, że nie jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Inwestycja ta wymagała więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której A. M. nie otrzymała. Zrealizowana przez nią inwestycja jest zatem samowolą budowlaną i w konsekwencji niewywiązania się przez inwestorkę z nałożonych na nią obowiązków organ I instancji słusznie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę "przedmiotowego garażu".

Organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] r., w którym nałożył na A. M. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 września 2009 r. Ponieważ inwestorka zwróciła się o przedłużenie powyższego terminu do dnia 15 grudnia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 7 października 2009 r. zmienił wyznaczony termin zgodnie z wnioskiem inwestora, pomimo że – jak stwierdził organ II instancji – A. M. nie poparła swojego wniosku "istotnymi udokumentowanymi okolicznościami, dla których zdecydowała się na jego złożenie". W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w tej sytuacji nie można zarzucić Powiatowemu Inspektorowi braku dobrej woli w umożliwieniu inwestorce doprowadzenia samowolnej budowy do stanu zgodnego z prawem, bez konieczności dokonywania rozbiórki.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ II instancji podkreślił, iż jeżeli inwestor nie przedłoży wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, przy czym organ nie działa na zasadzie uznania administracyjnego i nie może brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów, dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką.

W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie o wadliwości zaskarżonej decyzji, która określa jako zobowiązaną do rozbiórki tylko inwestorkę A. M. Polemizując ze stanowiskiem, że zobowiązani do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją powinni być współwłaściciele działki, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, a nie jedynie inwestorka, która dopuściła się samowoli budowlanej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przywołany przepis wskazuje więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych powyższymi decyzjami. Zdaniem organu, alternatywne wymienienie w tych przepisach kręgu adresatów nie oznacza dowolności w wyborze jednego z tych podmiotów. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony nakaz lub zakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku, gdy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, adresatem nakazu powinien być właściciel lub zarządca obiektu. Zarządca obiektu budowlanego powinien zaś być adresatem tego rodzaju decyzji dopiero, gdy nie ma lub nie można ustalić, kto był inwestorem lub jest właścicielem zrealizowanego obiektu lub nieruchomości, na której znajduje się obiekt.

Organ odwoławczy wywiódł, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że samowoli budowlanej dopuściła się A.M. i dlatego to ona, jako inwestor, winna być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę oraz wszystkich innych czynności nakładających na stronę obowiązki przed wydaniem takiej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela, który nie był sprawcą samowoli budowlanej byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie udzielał stronom istotnych w sprawie informacji, organ II instancji podał, że nie jest on poparty żadnymi dowodami, a w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dokumenty mogące uprawdopodobnić tę okoliczność. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób rzetelny, w zakresie, w jakim było to konieczne dla jej rozstrzygnięcia, a organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dbał o to, aby A. M. i A. M. nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ wskazał przy tym na notatkę z dnia [...] r. oraz na zawarte w postanowieniu z dnia [...]r. pouczenie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie określonych w nim obowiązków zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Inspektor zaznaczył ponadto, że A. M. przed wydaniem zaskarżonej decyzji został powiadomiony zgodnie z art. 10 § 1 kpa o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, lecz z możliwości tej nie skorzystał.

Organ II instancji podniósł, że pełnomocnik skarżących zakwestionował także prawidłowość oceny przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zakresu udzielonego mu przez skarżących pełnomocnictwa. Wskazał, że M. Cz. był pełnomocnikiem stron w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], nakazującej inwestorce A. M. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Ś. oraz decyzji tegoż organu z dnia [...] r. znak [...], nakazującej inwestorce A. M. rozbiórkę garażu wybudowanego na przedmiotowej działce. Zakres udzielonych pełnomocnictw potwierdza treść dwóch dokumentów z dnia 15 marca 2010 r., co oznacza, że po uchyleniu wyżej wymienionych decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w oparciu o powyższe pełnomocnictwa nie było możliwe reprezentowanie A. i A. M. przez M.Cz., ponieważ postępowania prowadzone przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie zostały objęte zakresem udzielonych pełnomocnictw. Dopiero w dniu 2 września 2010 r. wraz z odwołaniem A. i A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] wpłynęły do organu I instancji stosowne pełnomocnictwa, które upoważniały M.Cz. do reprezentowania skarżących w przedmiotowych postępowaniach "we wszystkich instancjach".

Organ odwoławczy nie podzielił też argumentacji pełnomocnika skarżących w odniesieniu do kwalifikacji prawnej uchybień sprostowanych w rozpatrywanej sprawie i ich wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, ponad wszelką wątpliwość w zaskarżonej decyzji wystąpiła omyłka w dacie i jej oznaczeniu, która stanowiła "ewidentny wynik niedbałego i pozbawionego staranności sporządzenia nagłówka, co jednak w najmniejszym stopniu nie wpływa na treść podjętego rozstrzygnięcia".

Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., pozostałe argumenty pełnomocnika stron pozostają bez wpływu na wynik sprawy, a decyzja organu I instancji jako prawidłowa powinna się ostać w obrocie prawnym.

Na powyższą decyzję A. M. i A. M., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. Cz., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący decyzji tej zarzucili naruszenie:

- art. 28 i art. 29 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego – przez przyjęcie, że wykonana rozbudowa w budynku należącym do stron wymagała pozwolenia na budowę;

- art. 48 Prawa budowlanego – przez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania wykonanej rozbudowy mimo istnienia ku temu przesłanek;

- art. 52 Prawa budowlanego – przez pominięcie jako adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją A. M.;

- art. 7-11, 67 i 77 kpa – przez wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w szczególności po uchyleniu uprzednio wydanej decyzji, w tym niezapewnienie stronom możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. (pierwotnie [...]r.), w którym to odwołaniu zarzucono w szczególności, że organ I instancji nie zaprotokołował wniosku A. M., złożonego w trakcie czynności w dniu [...] r., zmierzającego do umożliwienia skarżącej zalegalizowania wykonanej rozbudowy w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W następstwie tego organ I instancji nie podjął żadnych czynności, w szczególności takich, które podjął pierwotnie prowadząc postępowanie i zakreślając stronie terminy do wykonania szeregu obowiązków umożliwiających legalizację wykonanej rozbudowy. Strony kwestionowały również wskazanie jedynie A. M. jako osoby zobowiązanej do "rozbiórki garażu". Te istotne, zdaniem stron, okoliczności uznane zostały przez organ II instancji za pozbawione znaczenia w sprawie. Polemizując ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zarzut dotyczący niesporządzenia protokołu z czynności w dniu 23 lipca 2010 r. nie został poparty żadnymi dowodami, gdyż strona została poinformowana co do przysługujących jej uprawnień, o czym świadczy notatka służbowa sporządzona przez osobę dokonującą czynności, skarżący podali, że nie sposób "oprzeć się wrażeniu, że udokumentowanie przebiegu czynności notatką urzędową dokonane zostało w następstwie postawionego w tym zakresie zarzutu w odwołaniu". Zarzucili, że organ II instancji odstąpił od umożliwienia stronie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu odwoławczym, naruszając art. 10 kpa.

W opinii skarżących, istotnym i mającym doniosłe znaczenie błędem obu organów było oznaczenie w decyzjach A. M. – inwestorki jako ich adresata, ponieważ nieruchomości będące przedmiotem postępowania stanowią współwłasność ustawową obojga skarżących, a zatem rozstrzygnięcie musiało dotyczyć obojga małżonków, jeżeli miałoby się nadawać w przyszłości do egzekwowania. Skarżący stwierdzili, że norma art. 52 kpa nie pozostawia dowolności w oznaczeniu adresata obowiązku nałożonego decyzją administracyjną i w realiach niniejszej sprawy adresatem takim powinni być właściciele nieruchomości, "tym bardziej, gdy zauważy się, iż byli oni inwestorami robót budowlanych".

Strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że nie miała miejsca samowola budowlana, ponieważ wykonane prace budowlane polegały na odtworzeniu i modernizacji istniejącej bryły budynku.

Niezależnie od innych zgłaszanych w skardze zarzutów, skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja w swojej osnowie odwołuje się do decyzji z dnia [...]r. znak[...], a zatem wskazuje na decyzję, która taką treść uzyskała dopiero po sprostowaniu uprzednio wydanej decyzji oznaczonej [...] i datowanej na [...]r. Z uwagi na fakt, że sprostowanie dokonane postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. stało się ostateczne dopiero po rozpoznaniu postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. zażalenia stron – zdaniem skarżących niedopuszczalne było wskazanie już w decyzji z dnia [...] r. na nową treść decyzji. Skoro w dniu [...]r. nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie organu II instancji w przedmiocie rozpoznania zażalenia stron na postanowienie z dnia [...]r. o sprostowaniu oczywistej omyłki, to należało "co najmniej wstrzymać się z rozpoznawaniem odwołania do czasu rozpoznania zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki. W opinii skarżących, to pozornie błahe uchybienie jest "kolejnym dowodem na niestaranne i nieobiektywne prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; obecnie – t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 3 pkt 6, 7 i 8 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Unormowania zawarte w art. 48 Prawa budowlanego stanowią, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W rozpatrywanej sprawie wskutek wykonanych robót budowlanych zrealizowano:

- pięcioboczny ganek,

- pięć słupów wraz z wspartą na nich płytą żelbetową,

- ścianki kolankowe oraz części ściany szczytowej,

- fragmenty więźby dachowej wspierającej się na ściankach kolankowych podlegających rozbiórce,

- dwie lukarny,

- dwie płyty wspornikowe.

Taki zakres wykonanych prac prawidłowo został uznany przez organy nadzoru budowlanego za rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), a nie za jego remont (art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane). W przypadku remontu efektem wykonanych robót budowlanych musiałoby być jedynie odtworzenie stanu pierwotnego, tymczasem w niniejszej sprawie zakres wykonanych robót był znacznie szerszy i nie ograniczał się do odtworzenia stanu pierwotnego.

Przedmiotowe roboty budowlane można zatem było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponieważ inwestor nie uzyskał przed ich rozpoczęciem takiej decyzji, organy nadzoru budowlanego były zobligowane do zastosowania trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, że w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na wniosek skarżącej kilkakrotnie zmieniał termin wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą, należy dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy strona miała realne możliwości wykonania tych obowiązków, a zatem mogła doprowadzić zrealizowane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...]r. nie zostały wykonane do czasu podjęcia kontrolowanych decyzji, a nie tylko w wyznaczonym (i zmienianym – wydłużanym) terminie do ich wykonania.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia jako adresata decyzji o rozbiórce garażu A. M. zauważyć wypada, że A. M. – chociaż prawidłowo uważał się za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego – dopiero w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]r. wyraził pogląd, że również powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę, przy czym dopiero w skardze oświadczył, że także był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych.

Skoro zatem wcześniej w istocie nie było kwestionowane stanowisko organów nadzoru budowlanego, że inwestorem była jedynie A. M., to zgodzić się trzeba z D. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego we W., że w świetle art. 52 Prawa budowlanego organ I instancji prawidłowo skierował nakaz rozbiórki tylko do inwestora. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji trudno uznać, by naruszała ona prawo poprzez przyjęcie, że jedynym inwestorem była A. M., skoro okoliczność, że inwestorem był również jej mąż została podniesiona dopiero w skardze skierowanej do Sądu, a zatem po podjęciu zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Istotne w rozpatrywanej sprawie jest bowiem to, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego (a nie jego remont) i były wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej.

W tej sytuacji, skoro pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonych obowiązków, spełnione zostały przesłanki z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, obligujące organ do orzeczenia rozbiórki.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.