Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 494/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 9 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1127/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1127/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia 29 września 2005 r. J. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...] w C..

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086), Dyrektor Oddziału w Warszawie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej klasy G nr [...] S. - D. na działkę nr [...] położoną we wsi C..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zaprezentowane przez niego stanowisko wynika z przepisów § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. W przypadku działki Nr [...] organ uznał, iż powinna ona być obsługiwana komunikacyjnie od strony drogi lokalnej przebiegającej przy jej południowej granicy.

J. S. złożył do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że przedstawione przez organ stanowisko, iż do działki Nr [...] istnieje możliwość dojazdu od strony południowej jest całkowicie bezpodstawne, gdyż usytuowanie terenu nie daje takiej możliwości. Ponadto, skarżący podniósł, iż przedmiotowy zjazd nie będzie stanowił nowego rozwiązania, lecz jedynie odtworzenie zjazdu, który wcześniej tam istniał, i z którego od niepamiętnych czasów korzystała jego rodzina.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że istnieje możliwość dojazdu do działki Nr [...] z drogi wewnętrznej, która usytuowana jest przy wschodniej granicy tej działki i na którą wykonany jest zjazd z drogi krajowej Nr [...]. Sąd podkreślił, że rozwiązanie to będzie wprawdzie wymagało ustanowienia służebności drogowej przez sąd powszechny, jeżeli z właścicielem działki, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna, nie dojdzie do porozumienia.

Powołując się na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ uznał, że wyrażenie zgody na zjazd naruszyłoby obowiązujące przepisy i przyczyniłoby się do zwiększenia ryzyka zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu.

Na tę decyzję J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że analiza dołączonych do akt dokumentów dowodzi, iż nie istnieje możliwość dojazdu do jego działki od strony południowej. Ponadto zarzucił organowi obrazę art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie go udziału w postępowaniu administracyjnym w czasie opracowań zamierzeń inwestycyjnych dotyczących modernizacji chodnika.

Wyrokiem z dnia 15 września 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1127/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, wskazując, że organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki.

Sąd podkreślił, że powołana ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy, natomiast decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż główną zasadą przy wyrażaniu zgody na wybudowanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy, twierdzenie skarżącego, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, iż nie ma możliwości dojazdu do działki Nr [...] od strony południowej, nie może stanowić argumentu przemawiającego za wyrażeniem zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, gdyż jak słusznie wskazał organ, a co przyznał skarżący na rozprawie, istnieje możliwość dojazdu do tej działki z drogi wewnętrznej, która usytuowana jest przy wschodniej granicy omawianej działki i na którą wykonany jest zjazd z drogi krajowej Nr [...]. Droga wewnętrzna stanowi wprawdzie własność prywatną, ale istnieje możliwość wykonywania nią dojazdu po ustanowieniu służebności drogowej, gdyby właściciele sąsiednich nieruchomości nie doszli do porozumienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący J. S. będący radcą prawnym, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie kosztów procesu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, to jest art. 7,10-79 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 79 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma możliwości dojazdu do przedmiotowej działki od strony południowej, bowiem podległy organ administracyjny wydał na piśmie błędną opinię, co przyczyniło się do wydania bezpodstawnej decyzji, na potwierdzenie czego załączono kserokopię mapy geodezyjnej. Skarżący wyjaśnił, że złożone przez niego w skardze do sądu wojewódzkiego wyjaśnienia w zakresie możliwości zjazdu do działki nr [...] od strony wschodniej, zostały pominięte Sąd pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż ustawa o drogach publicznych nie wprowadza określenia lub nazewnictwa drogi wewnętrznej, w związku z czym nie może być rozważana sprawa przejazdu taką drogą.

Podniesiono także, iż wystąpienie o drogę konieczną jest zdarzeniem kosztownym, przyszłym i niepewnym wobec braku dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut . Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący wskazując na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego powołał się na naruszenie art. 7,10 - 79 kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tylko przepisy tej ustawy mają zastosowanie w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

A zatem, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do przepisów, które nie były w ogóle stosowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym nie mogły być naruszone przez ten Sąd. Należy bowiem podkreślić, iż Sąd ten rozpoznając skargę nie stosował przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy stosują przepisy postępowania obowiązujące przed organami administracji publicznej.

Zauważyć należy, że skarżący J. S. brał udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej sprawy, natomiast zarzut dotyczący nie brania przez niego udziału w usytuowaniu chodnika wzdłuż jezdni, nie dotyczy niniejszej sprawy.

Prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi muszą zatem wskazywać na konkretne przepisy tejże ustawy, których naruszenia dopuścił się Sąd pierwszej instancji.

W związku z tym, w niniejszej sprawie, Sąd uznał za błędnie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W rozpoznawanej sprawie J. S. ubiegał się o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...] będącą jego własnością.

Wskazać należy, że wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne.

Przyjmuje się zatem, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu.

W związku z tym stwierdzić należy, że skarżący nie może kwestionować samodzielnych uprawnień organów administracji państwowej do rozstrzygania, czy w konkretnej sprawie wykonanie zjazdu z drogi nie będzie zagrażało bezpieczeństwu w ruchu drogowym i czy będzie zgodne z wszystkimi przepisami, również techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w tym zakresie.

Wskazać trzeba, że § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej stanowi, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Z rozporządzenia tego wynika zatem, że niewątpliwie naczelną zasadą przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyczerpująco wykazał, dlaczego uznał poprawność przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego ustalono, że w przypadku dojazdu do działki nr [...], powinna być ona obsługiwana komunikacyjnie od strony drogi lokalnej przebiegającej od wschodniej strony tej działki względem drogi krajowej.

Podkreślić bowiem należy, że względy bezpieczeństwa na drogach krajowych, zwłaszcza o dużym natężeniu ruchu, przemawiają za tym, aby budowanie zjazdów wchodziło w grę jedynie w wyjątkowych sytuacjach, np., gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z taką jednak wyjątkową sytuacją, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Wyważając bowiem interes właściciela działki, organ administracyjny dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, które to stanowisko zasadnie przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. W takim przypadku nie można bowiem uznać, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

W związku z tym, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.