Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 633/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, 2, art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 2, art. 10, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1, 2, 3, 4, 5, art. 21 ust. 1, art. 27 ust. 6, art. 28, art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: par. 115, par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 29a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 49 par. 2, art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 września 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 25 września 2018 r. Rada Gminy - po uzyskaniu negatywnej opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.- dalej zwanej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm. – dalej zwanej także "ustawą") - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Gminy.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązujący na terenie Gminy stanowi załącznik do uchwały (§ 1). Z dniem wejścia w życie uchwały, traci moc uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3). Stwierdzono, że niniejsza uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 4).

Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 1 ust. 4, § 3 ust. 1 pkt 3-6, § 3 ust. 2, § 5, § 6 ust. 1, 3, 4-8, § 8, § 9 ust. 11, § 11 ust. 5, § 12 ust. 2-4, § 13 ust. 1, 2, 3 lit. b i ust. 8, § 14 ust. 5, § 17 ust. 2 i § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej: "załącznikiem"), tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy (zwanego dalej także: "Regulaminem"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 19 ust. 5 ustawy oraz § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej zwanego "rozporządzenie z.t.p."), polegające na:

1. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 1 ust. 4 Regulaminu poprzez ustalenie, że odbiorca wody powinien racjonalnie gospodarować wodą i używać ją zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy,

2. niewypełnieniu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 1-2 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odesłanie do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanych na podstawie art. 13 ustawy,

3. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 3-6 Regulaminu poprzez określenie obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-usługowego z częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisu art. 15 ust. 1-3 ustawy,

4. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 Regulaminu poprzez określenie praw przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z częściowym powtórzeniem i modyfikacją przepisu art. 7 oraz z odwołaniem się do art. 8 ustawy,

5. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 5 Regulaminu poprzez określenie obowiązków odbiorcy usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z jednoczesnym powtórzeniem i modyfikacją art. 5 ust. 2 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy oraz odesłaniem do przepisów innych aktów normatywnych,

6. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 Regulaminu poprzez częściowe powtórzenie z modyfikacją art. 6 ust. 2 ustawy i uchwaleniu, że umowa może być zawarta z odbiorcą usług, którego nieruchomość została przyłączona do sieci wodociągowej lub do sieci kanalizacyjnej,

7. niezrealizowaniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 3 Regulaminu i powtórzeniu z modyfikacją art. 6 ust. 6 ustawy,

8. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 4-8 i § 8 Regulaminu poprzez określenie postanowień jakie stosuje się w umowach zawieranych na odprowadzanie ścieków przemysłowych z odwołaniem się do przepisu art. 10 ustawy i rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ustawy (ust. 4), a także poprzez określenie warunków zawarcia umowy na czas nieokreślony z zastrzeżeniem sytuacji, gdy umowa zawierana jest na czas określony (ust. 5-6) i poprzez określenie skutków rozwiązania lub wygaśnięcia umowy (ust. 7-8),

9. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 8 Regulaminu poprzez wskazanie, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać prawa i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu, przy czym w ramach tego zarzutu skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej",

10. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 11 Regulaminu poprzez określenie warunków jakie musi spełniać dodatkowy wodomierz i wskazanie, że przedsiębiorstwo określa warunki jego montażu,

11. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 5 i § 12 ust. 4 Regulaminu poprzez ustalenie, że w sytuacji wyrażenia woli budowy sieci z własnych środków przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, dalsze postępowanie odbywa się zgodnie z § 12 ust. 4 Regulaminu i osoba ta może wystąpić do Gminy z wnioskiem o zawarcie umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci, a umowa o przyłączenie określi szczegółowo warunki budowy i przeniesienia na rzecz Gminy prawa własności urządzeń wybudowanych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

12. niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 2 Regulaminu poprzez ustalenie, że warunki techniczne dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych określają plany wieloletniego rozwoju i modernizacji infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej opracowane przez gminę, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy,

13. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 3 Regulaminu poprzez określenie w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej,

14. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 lit. b Regulaminu poprzez określenie warunków przyłączenia przez inwestora do robót budowlano-instalacyjnych przyłącza (ust. 1), obowiązku uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłącza z przedsiębiorstwem (ust. 2), obowiązku zlecenia uprawnionemu geodecie opracowania inwentaryzacji powykonawczej przyłącza oraz dostarczenia jej do Starostwa Powiatowego i przedsiębiorstwa (ust. 3 lit. b),

15. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 ust. 8 Regulaminu poprzez określenie sankcji za pobór wody z sieci wodociągowej i/lub odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej bez zawarcia umowy z przedsiębiorstwem,

16. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 5 Regulaminu poprzez określenie okoliczności, w których przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług,

17. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 17 ust. 2 Regulaminu poprzez dopuszczenie wyłącznie pisemnej formy zgłoszenia reklamacji dotyczących sposobu wykonywania umowy przez przedsiębiorstwo,

18. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 19 Regulaminu poprzez powtórzenie z modyfikacją przepisu art. 7 ustawy i upoważnienie oraz określenie warunków wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na teren nieruchomości lub do pomieszczenia odbiorcy usług w celu wykonania działań określonych w art. 7.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków elementy uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter wyczerpujący i obligatoryjny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu oraz że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w cytowanym przepisie zagadnień. Prokurator stwierdził, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się zatem tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, a wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając to na uwadze – w ocenie skarżącego Prokuratora – część regulacji zaskarżonej uchwały wydana została z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy lub nie wypełnia tego upoważnienia, a ponadto narusza wskazane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady techniki legislacyjnej określone w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co zostało szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, pozostawiając rozstrzygnięcie uznaniu Sądu, przedstawiła swe stanowisko w sprawie, które uzasadniła poprzez odniesienie się do części zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Gdańska obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, z późn.zm.), na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 - sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (ust. 3), który jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Mając powyższe na uwadze odnotowania wymaga, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1110/17; w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16; w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17; w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 996/17 oraz w Szczecinie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 24/18). Podkreśla się, że posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy, a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro więc ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07; we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17).

Istotne w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 ustawy i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15).

Skoro zatem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy, bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały -Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków obowiązującego na terenie Gminy uznał, że skarga jest uzasadniona i w całości zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się kolejno do poszczególnych zarzutów skargi należy podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie zarzutu podniesionego wobec § 1 ust. 4 Regulaminu w kontekście przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 ustawy. Tenże przepis ustawy nie określa upoważnienia do zawarcia w Regulaminie wskazania, tak jak to ujęto w § 1 ust. 4 Regulaminu, że odbiorca wody powinien racjonalnie gospodarować wodą i używać ją zgodnie z przeznaczeniem oraz warunkami wynikającymi z zawartej umowy. Powyższa regulacja jest przy tym zbędna, gdyż dotyczy materii umownej (nawiązuje do umowy) i zasad wzajemnych relacji stron umowy, które powinny wynikać z umowy. Jednocześnie skarżący zasadnie zauważył, że omawiany zapis wkracza częściowo w zakres regulacji ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), której przepisy art. 1 i art. 9 stanowią, że ustawa ta reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi, a gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości.

Rada Gminy odnosząc się do powyższego zarzutu słusznie podniosła w odpowiedzi na skargę, że w żadnym z postanowień zakwestionowanego regulaminu nie wprowadza sankcji z tytułu naruszenia powyższej normy, jednakże podkreślić należy, że nietrafnie Rada uzasadniła zasadność przyjęcia omawianego zapisu Regulaminu wskazując, iż intencją lokalnego prawodawcy było jedynie wyartykułowanie pożądanych, z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, działań mieszkańców gminy. Po pierwsze, ani ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też ww. ustawa – Prawo wodne nie wskazują uprawnienia rady gminy do wprowadzenia do regulaminu omawianej regulacji. Po drugie zaś zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów (jak określił to sam organ w odpowiedzi na skargę), zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinien" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Trzeba mieć bowiem na uwadze wymóg sankcjonowania normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych.

Sąd podziela również zarzuty podniesione wobec § 3 ust. 1 pkt 1-2 Regulaminu w kontekście nieprawidłowego wypełnienia upoważnienia ustawowego, tak w zakresie naruszenia zasad prawidłowej legislacji aktu prawnego (tj. § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), jak również w zakresie nieprawidłowej realizacji przepisu kompetencyjnego określonego w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez odwołanie się w § 3 ust. 1 pkt 2 Regulaminu do innych obowiązujących w systemie prawa uregulowań w tym zakresie.

Zgodnie z zapisem § 3 ust. 1 pkt 1-2 Regulaminu "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma obowiązek zapewnienia następującego minimalnego poziomu świadczonych usług: 1) dostawy wody do nieruchomości, o której mowa w umowie, zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia nieruchomości do sieci, o ciśnieniu umożliwiającym użytkowanie wody nie mniejszym niż 0,05 MPa i nie większym niż 0,6 MPa, w granicach technicznych możliwości świadczenia usług wyznaczonych między innymi strukturą i średnicą sieci oraz przyłącza 2) dostawy wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi i o parametrach określonych Rozporządzeniem Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 13 ustawy. W szczególności, woda jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego, jeżeli jest wolna od mikroorganizmów chorobotwórczych i pasożytów w liczbie stanowiącej potencjalnie zagrożenie dla zdrowia ludzkiego, wszelkich substancji w stężeniach stanowiących potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzkiego oraz nie ma agresywnych właściwości korozyjnych i spełnia podstawowe wymagania mikrobiologiczne określone w części A załącznika nr 1 do rozporządzenia oraz podstawowe wymagania chemiczne określone w części B załącznika nr 1 do rozporządzenia."

W ocenie Sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody; dotyczy to także określenia obowiązujących w gminie konkretnie wskazanych parametrów dotyczących odprowadzania ścieków.

Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów ustawy. Tymczasem przedmiotowy Regulamin nie określił w sposób prawidłowy (a przynajmniej pełny) parametrów minimalnego poziomu ww. usług.

W ocenie Sądu kwestionowane zapisy nie wypełniają w sposób wyczerpujący zapisu art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, skoro mówią jedynie o ciśnieniu wody, zaś uchwała nie określa w szczególności minimalnego poziomu usług w zakresie ilości dostarczanej wody oraz odprowadzanych ścieków. Natomiast w zakresie określenia jakości dostarczanej wody nie może mieć znaczenia to, że wymagania dotyczące tego parametru regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy, gdyż nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje na obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wszystkie te parametry powinien zatem określać regulamin, co ma o tyle istotne znaczenie, że nienależyta jakość świadczonych usług może być przedmiotem reklamacji, a regulamin powinien – stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy - określać sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Op 384/19).

Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określało w dacie podjęcia uchwały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294 ze zm.). Akt ten określa wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne oraz organoleptyczne, w tym także parametry mikrobiologiczne i chemiczne. Przepisy rozporządzenia mówią zatem o podstawowych kryteriach, jakie muszą zostać spełnione, aby woda mogła zostać uznana za bezpieczną i zdatną do spożycia przez ludzi. Dostarczanie takiej wody jest zatem obowiązkiem każdego przedsiębiorcy świadczącego usługi wodociągowo–kanalizacyjne. Brak jest bowiem prawnej możliwości dostarczenia wody nieodpowiadającej parametrom określonym w rozporządzeniu, gdyż byłaby to woda niezdatna do spożycia przez ludzi.

Określenie zatem w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi, wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę, nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić (lub nie) zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyroki WSA: w Opolu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 364/19 oraz w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18). Zaskarżona uchwała nie spełnia tego wymogu, co stanowi istotne naruszenie prawa poprzez niewypełnienie przez Radę Gminy normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Zapisy § 3 ust. 1 pkt 3-6 Regulaminu powtarzają i jednocześnie częściowo modyfikują regulacje rangi ustawowej. Zgodnie z kwestionowanymi zapisami: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnienia następującego minimalnego poziomu świadczonych usług: 3) utrzymania i prawidłowego funkcjonowania sieci wodociągowych i kanalizacyjnych 4) dotrzymania ciągłości i niezawodności dostaw wody z urządzeń wodociągowych oraz odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych 5) budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa. 6) zakupu, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego. Punkty 3. i 4. § 3 ust. 1 Regulaminu stanowią częściowe powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Punkt 5. § 3 ust. 1 Regulaminu częściowo powtarza i modyfikuje art. 15 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy. Z art. 15 ust. 1 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem". Zapis Regulaminu, poza niedopuszczalnym powtórzeniem regulacji ustawowej, pomija istotną jej część mówiącą o obowiązku zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Treść art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter całościowy, a w konsekwencji nie może być też powielana, czy modyfikowana w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy. Z kolei punkt 6. § 3 ust. 1 Regulaminu częściowo powtarza art. 15 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Zgodzić się należy ze skarżącym Prokuratorem, że powyższe powtórzenia z częściowym modyfikowaniem zapisów ustawy jest niedopuszczalnym naruszeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy, jak również naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji RP, stanowiąc uregulowanie danej materii w istocie bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Jest to, zdaniem Sądu, naruszenie istotne.

Podzielić należy zarzut sformułowany w punkcie 4 petitum skargi kwestionujący zgodność z prawem zapisów § 3 ust. 2 i 3 Regulaminu. Nadmienić należy, że w punkcie czwartym petitum skargi mowa jest jedynie o § 3 ust. 2, ale już w jej uzasadnieniu skarżący zarzuca również niezgodność z prawem § 3 ust. 3 Regulaminu. Zgodnie z § 3 ust. 2 Regulaminu "Przedsiębiorstwo ma prawo: 1) odciąć dostawę wody w przypadkach i na warunkach określonych w art. 8 ustawy; 2) dokonywać kontroli przyłącza wodociągowego od sieci wodociągowej do zaworu znajdującego się za wodomierzem głównym włącznie; 3) kontrolować sprawność wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej i wewnętrznych urządzeń do oczyszczania ścieków będących własnością Odbiorcy usług oraz ilość i jakość odprowadzanych ścieków; 4) wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń Odbiorcy usług, w celu przeprowadzenia kontroli wodomierza głównego, urządzenia pomiarowego lub wodomierzy zainstalowanych na sieci wewnętrznej, dokonywania odczytów wskazań, przeprowadzenia badań, pomiarów, przeglądów i napraw urządzeń będących w posiadaniu Przedsiębiorstwa." Zapis powyższy narusza rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem odwołuje się wprost do brzmienia art. 8 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków nie zostały przekazane do swobodnej regulacji organom stanowiącym gmin, ale zostały określone w art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie może być podstawą do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 230/20 i tam powołane wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2019 r., II SA/Bd 951/19, WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1288/17 , WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Go 1148/17, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 157/19 oraz WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 43/19). Jednocześnie przez modyfikację regulacji ustawowej Regulamin pomija prawo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Z kolei § 3 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym: "Pracownicy przedsiębiorstwa mogą wykonywać w/w czynności na podstawie pisemnego upoważnienia, które okazują na żądanie Odbiorcy usług", stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 7 ustawy, który po pierwsze wymaga okazania przez osoby reprezentujące przedsiębiorstwo legitymacji służbowej i upoważnienia pisemnego przed przystąpieniem do czynności, a po drugie określa w sposób wyczerpujący katalog czynności, do których uprawnione są wyżej wymienione osoby. Tymczasem § 3 ust. 3 Regulaminu odwołuje się jedynie do czynności określonych w § 3 ust. 2. Jak zaś wynika z treści art. 7 ustawy osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 1) zainstalowania lub demontażu wodomierza głównego; 2) przeprowadzenia kontroli urządzenia pomiarowego, wodomierza głównego lub wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych i dokonania odczytu ich wskazań oraz dokonania badań i pomiarów; 3) przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo; 4) sprawdzenia ilości i jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu; 6) usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1, tak stanowi.

Słusznie podniósł również skarżący zarzut powtórzenia z modyfikacją ww. art. 7 ustawy w § 19 Regulaminu, zgodnie z którym: "Osoby reprezentujące przedsiębiorstwo, po okazaniu legitymacji służbowej lub pisemnego upoważnienia, maja prawo wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorcy usług w celu wykonania działań określonych w art. 7 ustawy." Ustawa w sposób wyczerpujący określa warunki wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo na teren nieruchomości oraz do pomieszczeń oraz czynności, których wykonanie wymaga takiego wstępu, a ponadto ustawa wymaga wprost aby osoby reprezentujące przedsiębiorstwo okazywały w toku czynności zarówno legitymację służbową i pisemne upoważnienie, a nie jeden z tych dokumentów.

Podzielić należy zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego przez zapisy § 5 Regulaminu, zgodnie z którymi: "Odbiorca usług zobowiązany jest do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami Ustawy i niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nie utrudniający działalności Przedsiębiorstwu, w szczególności do: 1) zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie; 2) użytkowania instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci wodociągowej poprzez montaż oraz utrzymanie zaworów antyskażeniowych w przypadkach i na warunkach określonych obowiązującymi przepisami; 3) na własny koszt konserwowania i utrzymywania w należytym stanie technicznym i sanitarnym, posiadaną instalację, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, chronienia instalacji wodociągowej oraz studzienki wraz z wodomierzem przed skutkami niskich temperatur jak również powiadomienia Przedsiębiorstwa o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego, wodomierza dodatkowego lub Urządzenia pomiarowego, w tym o zerwaniu plomby; 4) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej i umożliwienie kontroli jakości ścieków wprowadzanych do sieci; 5) niewrzucania do urządzeń instalacji kanalizacyjnej odpadów stałych, które mogą powodować zmniejszenie przepustowości przewodów kanalizacyjnych, a w szczególności żwiru, piasku, popiołu, szkła, wytłoczyn, drożdży, szczeciny, ścinków skór, tekstyliów, włókien, nawet jeżeli znajdują się one w stanie rozdrobnionym; 6) niewylewania do urządzeń instalacji kanalizacyjnej substancji o składzie i stężeniach przekraczających normy określone w obowiązujących przepisach, substancji palnych i wybuchowych, substancji żrących i toksycznych; 7) umożliwienia upoważnionym przedstawicielom Przedsiębiorstwa wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń celem realizacji zadań nałożonych Ustawą oraz Regulaminem; 8) poinformowania Przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody oraz instalacjach zasilanych z tych ujęć, w stopniu umożliwiającym ustalenie, czy mogą one oddziaływać na instalacje zasilane z sieci eksploatowanej przez Przedsiębiorstwo oraz ustalania ilości ścieków odprowadzanych do kanalizacji; 9) wykorzystywania wody z sieci wodociągowej zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci oraz zawartą Umową; 10) odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej zgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci oraz zawartą Umową; 11) niezwłocznego powiadomienia Przedsiębiorstwa o awariach instalacji, przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych; 12) dokonywania terminowej zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki".

Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego reguluje art. 5 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1); przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1b); wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b); jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2).

Analiza brzmienia § 5 Regulaminu prowadzi do wniosku, że w zdaniu wstępnym zapis ten wprowadza nieznany ustawie zakres obowiązków odbiorcy usług, w punkcie 1. powtarza zapis art. 5 ust. 2 ustawy jednocześnie wyłączając ustawowo zagwarantowaną możliwość odmiennego uregulowania odpowiedzialności w umowie, w punktach 2-4 i 7-12 wprowadza obowiązki niewynikające z ustawy, zaś w punktach 5 i 6 powtarza, modyfikuje i w części pomija treść zakazów ujętych w katalogu z art. 9 ust. 2 ustawy, jak również rozszerza zakazy ponad te, które wynikają z ustawy, odwołując się do "norm określonych w obowiązujących przepisach". Jak bowiem wynika z art. 9 ust. 2 ustawy zabrania się wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych: 1) odpadów stałych, które mogą powodować zmniejszenie przepustowości przewodów kanalizacyjnych, a w szczególności żwiru, piasku, popiołu, szkła, wytłoczyn, drożdży, szczeciny, ścinków skór, tekstyliów, włókien, nawet jeżeli znajdują się one w stanie rozdrobnionym; 2) odpadów płynnych niemieszających się z wodą, a w szczególności sztucznych żywic, lakierów, mas bitumicznych, smół i ich emulsji, mieszanin cementowych; 3) substancji palnych i wybuchowych, których punkt zapłonu znajduje się w temperaturze poniżej 85°C, a w szczególności benzyn, nafty, oleju opałowego, karbidu, trójnitrotoluenu; 4) substancji żrących i toksycznych, a w szczególności mocnych kwasów i zasad, formaliny, siarczków, cyjanków oraz roztworów amoniaku, siarkowodoru i cyjanowodoru; 5) odpadów i ścieków z hodowli zwierząt, a w szczególności gnojówki, gnojowicy, obornika, ścieków z kiszonek; 6) ścieków zawierających chorobotwórcze drobnoustroje pochodzące z: a) obiektów, w których są leczeni chorzy na choroby zakaźne, b) stacji krwiodawstwa, c) zakładów leczniczych dla zwierząt, w których zwierzęta są leczone stacjonarnie na choroby zakaźne, d) laboratoriów prowadzących badania z materiałem zakaźnym pochodzącym od zwierząt.

Przede wszystkim jednak ustawa przewiduje, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 ustawy). Według art. 6 ust. 3 ustawy umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: sposobu i terminu rozliczeń, praw i obowiązków stron umowy, warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Zawarcie katalogu obowiązków odbiorcy usług w Regulaminie wkracza w materię ustawową, a także w materię umowną. Obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług powinny zostać zawarte w postanowieniach samej umowy, której treść kształtowana jest przez strony w ramach zasad przewidzianych w ustawie. Delegacja zawarta w art. 19 ust. 5 ustawy nie zawiera kompetencji do określenia treści umów (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 892/10, z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1470/13).

Zauważyć należy, że zarzuty wobec § 4 Regulaminu skarżący Prokurator sformułował jedynie w uzasadnieniu skargi. Również ten zapis Regulaminu wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, podobnie jak wyżej omówione zapisy odnoszące się do obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem: "Odbiorca usług ma prawo: 1) do nieprzerwanych dostaw wody odpowiadających wymaganiom w zakresie ilości i ciśnienia określonych w Regulaminie oraz w Umowie i nieprzerwanego odprowadzania ścieków; 2) zgłaszania Przedsiębiorstwu reklamacji dotyczących nieprawidłowego wykonywania przez nie usług oraz należności naliczonych za dostawę wody lub odprowadzanie ścieków; 3) uczestniczenia w kontrolach przeprowadzanych przez Przedsiębiorstwo." W świetle zaś art. 6 ust. 3 ustawy w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków określa się prawa i obowiązki stron umowy.

Wbrew stanowisku Rady Gminy zawartemu w odpowiedzi na skargę charakter powtórzeń i modyfikacji regulacji ustawowych, objętych zapisami § 3 ust. 1 pkt 3-6, § 3 ust. 2, § 4, a także § 5 Regulaminu nie może przemawiać za dopuszczalnością ich zastosowania w Regulaminie, albowiem stosowanie tego rodzaju powieleń może rodzić wątpliwości interpretacyjne na tle stosowania zarówno ustawy, jak i Regulaminu.

Słusznie zarzuca skarżący Prokurator, że zapis § 5 ust. 1 Regulaminu polegający na zastąpieniu ustawowego określenia: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "zawiera umowę" określeniem: "może zawrzeć umowę" oznacza, że przedsiębiorstwo może, ale nie ma obowiązku, zawarcia takiej umowy, co w istocie prowadzi do nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej wprowadzającej obowiązek a nie uznaniowość po stronie przedsiębiorstwa zawarcia umowy, co w konsekwencji powoduje, że treść Regulaminu w tym zakresie istotnie narusza prawo. To samo dotyczy zapisu § 6 ust. 3 Regulaminu, który również wprowadza nieznaną ustawie uznaniowość w zakresie zawierania umów z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym. Nadto zapis powyższy, zgodnie z którym: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, po spełnieniu warunków określonych w Ustawie", w sposób zbędny odsyła do warunków określonych w ustawie, która wyczerpująco reguluje kwestię warunków zawarcia umów z tymi osobami w art. 6 ust. 6 pkt 1-7. Uchwała nie wypełnia natomiast zakresu upoważnienia ustawowego, bowiem nie reguluje trybu i warunków zawierania umów z ww. osobami, jako odbiorcami usług.

Zakresu upoważnienia ustawowego wymagającego uregulowania trybu i warunków zawierania umów nie realizuje również § 6 ust. 4 Regulaminu w odniesieniu do umów zawieranych na odprowadzanie ścieków przemysłowych. Natomiast zapis powyższy zawiera odwołanie do treści art. 10 ustawy oraz rozporządzenia wydanego na podstawie art. 11 ustawy określając, że w umowach zawieranych na odprowadzenie ścieków przemysłowych stosuje się postanowienia wynikające z ww. przepisów. Konieczność uwzględnienia tychże przepisów, określających w sposób wyczerpujący obowiązki dostawców ścieków przemysłowych w tego rodzaju umowach jest wymogiem wynikającym z brzmienia ustawy, zatem określenie tej kwestii w Regulaminie jest zbędnym powtórzeniem wymogów ustawowych,

Natomiast zapisy § 6 ust. 5-8 Regulaminu wkraczają w materię, która pozostawiona została (w świetle art. 6 ust. 1, 2 i 3 ustawy) swobodnemu uznaniu stron umowy, w tym w kwestii okresu obowiązywania umowy, skutków rozwiązania lub wygaśnięcia umowy w zakresie zastosowania środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług.

Zgodnie z § 6 ust. 5 Regulaminu "Umowy są zawierane na czas nieokreślony z zastrzeżeniem postanowień ust. 6.", jak zaś wynika z § 6 ust. 6 Regulaminu "Przedsiębiorstwo zawiera umowy na czas określony: a) gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustanowiony na czas określony b) na wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci" .

Zgodnie natomiast z § 6 ust. 7 Regulaminu "Rozwiązanie lub wygaśnięcie umowy skutkuje zastosowaniem przez przedsiębiorstwo środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z Usług poboru wody lub odprowadzania ścieków", przy czym w świetle § 6 ust. 8 Regulaminu "Rodzaj zastosowanych środków technicznych, czas i sposób ich użycia ustala każdorazowo przedsiębiorstwo."

Zdaniem Sądu powyższe postanowienia Regulaminu stanowią ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego Rada Gminy nie jest upoważniona, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, a w myśl art. 6 ust. 3 ustawy umowa musi określać m.in. prawa i obowiązki jej stron, sposób i terminy wzajemnych rozliczeń czy też wskazywać okres obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Wymienione kwestie winny być zatem uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Upoważnienia rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów. Ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad określonych w ustawie. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazane powyżej, określone w zaskarżonej uchwale warunki odnoszące się do zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług, stanowią ingerencję w treść takiej umowy, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony i co stanowi naruszenie normy kompetencyjnej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Treść takiej umowy, co podkreślić należy, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

Zasadnie w skardze zakwestionowano zapis § 8 Regulaminu, zgodnie z którym: "Postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu", albowiem zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z treści powszechnie obowiązującego prawa - art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego - nie zaś z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym zakresie w zaskarżonej uchwale nastąpiło nieuprawnione zawężenie w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym jest bowiem mowa o "ustawie", pod którą zgodnie z § 2 ust. 1 Regulaminu należy rozumieć ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Art. 58 k.c. stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Oznacza to, że treść umowy, o jakiej mowa wyżej, w istocie nie może naruszać praw i obowiązków wynikających z jakiejkolwiek ustawy, a nie tylko ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Wprowadzona w § 8 regulacja stanowi niedopuszczalne zawężenie ogólnie obowiązującej zasady prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1039/19 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 954/16)

Zdaniem Sądu również zapis § 9 ust. 11 Regulaminu, zgodnie z którym: "Zasady montażu dodatkowego wodomierza określa przedsiębiorstwo, a wodomierz musi posiadać ważne świadectwo legalizacji oraz być zaplombowany przez pracowników przedsiębiorstwa", stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Z art. 27 ust. 6 ustawy wynika bowiem, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy deleguje do zapisów uchwały sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Z powyższego wynika, że w uchwale nie można wprowadzać dodatkowych obowiązków dla odbiorców w odniesieniu do wymagań stawianych wodomierzom dodatkowym.

Z kolei Rada Gminy w § 11 ust. 5 Regulaminu określiła, że: "W razie braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, informuje na piśmie o tym fakcie osobę ubiegającą się o przyłączenie. Jeżeli osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości wyraża wolę budowy sieci z własnych środków, dalsze postępowanie odbywa się zgodnie § 12 ust. 4 Regulaminu." Natomiast § 12 ust. 4 Regulaminu brzmi następująco: "W przypadku, o którym mowa w § 11 ust. 5, osoba ubiegająca się o przyłączenie może wystąpić do Gminy z wnioskiem o zawarcie umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci. Umowa o przyłączenie określi szczegółowo warunki budowy i przeniesienia na rzecz Gminy prawa własności do urządzeń wybudowanych przez osobę ubiegającą się o przyłączenie, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego."

Analizując treść cytowanych wyżej zapisów Regulaminu mieć należało na względzie regulacje zawarte w art. 31 ust. 1-3 ustawy, a także art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (ust. 2). Należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (ust. 3). Na podstawie art. 49 § 2 k.c., osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1, i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca.

W świetle powyższych zapisów ustawowych należy stwierdzić, że wykonanie budowy sieci z własnych środków zostało uregulowane wyczerpująco zarówno w art. 31 ustawy, a także w art. 49 § 2 k.c. Kwestie związane z przekazaniem wybudowanych urządzeń gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zostały zastrzeżone do domeny cywilnoprawnej, co oznacza, że strony w drodze umowy ustalają jej warunki, a w stosunkach cywilnoprawnych są równoprawnymi partnerami (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 458/20). Regulamin nie może wykraczać poza wskazany wyraźnie zakres podmiotowy i określać praw i obowiązków innych podmiotów, aniżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz odbiorcy usług w rozumieniu art. 2 pkt. 3. Odnosi się to w szczególności do "osób, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne" (art. 31 ust. 1 ustawy) (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 799/18). W konsekwencji, zasady regulujące przejmowanie urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych naruszają art. 31 ust. 1 ustawy, a ponadto ingerują w prawo strony do swobodnego ukształtowania stosunku prawnego (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/08).

Zapis § 12 ust. 2 Regulaminu uchybia wymogowi pełnej realizacji zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Zgodnie z ww. zapisem Regulaminu: "Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych określają plany wieloletniego rozwoju i modernizacji infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej opracowane przez gminę, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy." Po pierwsze stwierdzić należy, że odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20). Kwestionowany zapis Regulaminu oznacza, że w ogóle nie zawiera on stosownych uregulowań dotyczących określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, podczas gdy brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz warunków przyłączania do sieci, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 761/20).

Dodać należy, że w świetle art. 19 ust. 5 ustawy w regulaminie określa się warunki przyłączania do sieci; warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Brak jest natomiast delegacji do określania negatywnych przesłanek przyłączenia. W konsekwencji § 12 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym: "Przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeśli przyłącze zostało wykonane "samowolnie" tj. bez uzyskania stosownych zezwoleń budowlanych lub uzgodnień, gdy przyłącze zostało wykonanie niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi względnie z dokumentacją techniczną" reguluje odmiennie, niż odczytywany a contrario art. 15 ust. 4 ustawy, podstawy do odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co wykracza poza upoważnienie ustawowe. W myśl art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18).

Zapisy § 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 lit. b Regulaminu wykraczają z kolei poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy. Jak wynika z treści kwestionowanych w skardze zapisów: "Warunkiem przystąpienia przez Inwestora do robót budowlano - instalacyjnych jest wykonanie dokumentacji projektowej przyłącza i uzgodnienie jej w sposób określony w warunkach technicznych" (§ 13 ust. 1); "Przedsiębiorstwo ma obowiązek uzgodnienia dokumentacji w terminie do 14 dni od daty otrzymania dokumentacji do uzgodnienia. Jeden egzemplarz uzgodnionej lub zaopiniowanej dokumentacji pozostaje w aktach przedsiębiorstwa" (§ 13 ust. 2); "Po wykonaniu przyłącza, lecz przed jego zasypaniem Inwestor lub Wykonawca przyłącza zobowiązany jest do: (...) b. zlecenia uprawnionemu geodecie opracowanie inwentaryzacji powykonawczej przyłącza i dostarczenie jej do Starostwa Powiatowego oraz do przedsiębiorstwa" (§ 13 ust. 3 lit. b).

Odnośnie do nałożonego warunku przyłączenia do sieci w postaci obowiązku wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym wskazać należy, że regulacja ta przekracza upoważnienie ustawowe. Zapisy § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu - jako modyfikujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym - nie znajdują oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 174/19). Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy. Dodatkowo zauważyć ponownie należy, że w świetle art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził zatem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 820/18). Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie, w sytuacji gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne.

Kwestie związane z kolei z wykonywaniem operatu geodezyjnego zostały już uregulowane w przepisach szczególnych, tj. w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiednie zapisy dotyczące obowiązku geodezyjnego wyznaczenia w terenie, a po wybudowaniu przyłączy - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (obejmującej ich położenie w gruncie), zawiera również ustawa Prawo budowlane. Obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa, szczegółowo określających również czynności, które koniecznie należy wykonać w trakcie robót i po ich zakończeniu. Nie ma zatem podstaw do tego, aby Rada zamieszczała w Regulaminie dodatkowe zapisy odnoszące się do obowiązków określonych już ustawowo (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 282/18, oraz WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 156/19).

Należy podzielić zarzuty Prokuratora kierowane wobec zapisu § 13 ust. 8 Regulaminu, zgodnie z którym "Pobór wody z sieci wodociągowej i/lub odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej bez zawarcia z przedsiębiorstwem umowy, o której mowa w § 6 regulaminu, skutkuje sankcjami karnymi określonymi w art. 28 ustawy". Zapis ten nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego do określenia w Regulaminie sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, jak i żadnych innych zagadnień określonych w art. 19 ust. 5 ustawy. Z kolei przepisy karne związane z naruszeniem przepisów ustawy zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 28 ustawy.

Zgodzić należy się także ze skarżącym Prokuratorem, że uregulowanie objęte § 14 ust. 5 Regulaminu, określające uprawnienie przedsiębiorstwa do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług również nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w szczególności w kompetencji do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy), a ponadto wkracza w kwestie uregulowane ustawowo w cytowanym już wyżej art. 8 ustawy. Wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy. Rolą Rady jest bowiem określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. Skoro w art. 8 ustawy określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał, że opisana regulacja w sposób istotny narusza przepisy prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 230/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19).

W odniesieniu wreszcie do § 17 ust. 2 Regulaminu, stawiający wymóg, aby reklamacja była zgłaszana w formie pisemnej w terminie 14 dni, po powzięciu informacji o wystąpieniu zdarzenia stanowiącego podstawę złożenia reklamacji, należy również zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis powyższy wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy, który wymaga określenia sposobu załatwienia reklamacji, a tym samym (również żaden inny przepis ustawy) nie wprowadza wymogu złożenia reklamacji wyłącznie w formie pisemnej. Prawodawca w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy, kształtując konstrukcje sposobu załatwienia reklamacji nie określił w sposób szczegółowy formy, w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcą usługi złożona (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 861/19).

Podsumowując dotychczasowe rozważania podkreślić należy, że powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego stwarza niebezpieczeństwo dokonywania jego interpretacji nie w kontekście ustawy będącej dla niego źródłem, ale w kontekście regulacji uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Należy co prawda wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na względny, a nie bezwzględny charakter zakazu powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu, ale akceptacja ewentualnego powtórzenia musi wynikać z określonego kontekstu aktu prawnego. Dopuszcza się bowiem wyłącznie powtórzenia w ściśle określonym celu, tj. gdy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji (vide np. wyroki NSA w sprawach II OSK 2884/16 oraz II OSK 1935/18, CBOSA). Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim powtórzeniami. Nie pełnią one roli zapowiadającej dalsze regulacje, są zatem regulacjami w zaskarżonym Regulaminie całkowicie zbędnymi, niepotrzebnymi, dezinformującymi (również ze względu na liczne modyfikacje regulacji ustawowych) i powodującymi jego rozbudowanie ponad wymiar dopuszczony ustawowo. Istotność naruszenia wynika również i z tego, że zawarcie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, lokalnego, zaburza ścisły podział hierarchiczny aktów prawa i doprowadza do niepotrzebnego rozbudowania rozmiarów aktów prawa miejscowego, co zaburza jego czytelność dla odbiorców.

W związku z powyższym Sąd nie podziela argumentacji, przedstawionej w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się do akcentowanej przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę funkcji informacyjnej dla mieszkańców gminy uchwały wprowadzającej regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, co w ocenie organu miałoby uzasadniać wprowadzane doń powtórzenia, należy stwierdzić, że nie są to istotne racje, przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 460/17) "zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń".

Wskazywana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy uwzględniła wszystkie zarzuty organu regulacyjnego zawarte w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak [...], opiniującego negatywnie przedłożony projekt regulaminu, jak również brak wniesienia przez organ nadzoru jakichkolwiek zastrzeżeń do treści uchwały, nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiających wydanie przez organ gminy uchwały sprzecznej z prawem czyli naruszającej w stopniu istotnym określone przepisy prawa, jak też nie mogą przez to stanowić okoliczności pomniejszających wagę stwierdzonych przy wydaniu uchwały naruszeń.

Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g. wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia prawa, w tym naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i naruszeniu innych przepisów tej ustawy polegające na powtarzaniu treści ustawowych zapisów, w tym w brzmieniu niekompletnym lub zmienionym, Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.