Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 643/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, 2, 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ,c art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] numer: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Ł.W. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej jako: "u.t.d.") oraz lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] o nałożeniu na Ł.W. kary pieniężnej w wysokości 800 zł.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

W dniu 17 lipca 2019 r. w O. przy ul. A. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki FIAT CROMA o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował R.K. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził dwóch pasażerów z ul. B. na ul. A. w O. Podczas kontroli ustalono, że pasażerowie zamówili kurs przez aplikację BOLT, za który zapłacili za pośrednictwem ww. aplikacji kwotę w wysokości 7,20 zł, czego potwierdzeniem jest faktura elektroniczna. Przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny pojazdu oraz kopię licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawioną dla: [...] Ł.W. z siedzibą w T. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Kontrolujący przesłuchali pasażerów w charakterze świadków. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z [...].

Pismem z 12 sierpnia 2019 r. [...] WITD zawiadomił Ł.W. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu i jednocześnie zwrócił się z pytaniem do Starosty [...], czy strona na dzień kontroli dysponowała ważną licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i czy zgłoszony został do niej pojazd FIAT CROMA o nr rej. [...].

Pismem z 21 sierpnia 2019 r. Starostwo Powiatowe w [...] udzieliło odpowiedzi, że zgodnie z ich ewidencją przedsiębiorca – Ł.W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...] Ł.W. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, wydaną 2 lipca 2018 r. i ważną do 1 lipca 2028 r. Do tej licencji nie został jednak zgłoszony kontrolowany pojazd marki FIAT o nr rej. [...].

Decyzją z [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, umorzono w stosunku do Ł.W. postępowanie w sprawie naruszeń:

- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji - lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d.

- wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (...) - lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w dniu 17.07.2019 r. kierowca samochodu Fiat Croma nr rej. [...] nie przedstawił do kontroli żadnych umów potwierdzających współpracę z [...] Ł.W., a zatem uznano, iż podmiotem faktycznie wykonującym przewóz jest sam kierowca. W ocenie organu, w zaistniałym stanie faktycznym kierowca wykonywał przewóz okazjonalny osób.

Kolejną decyzją z [...] znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Ł.W. karę pieniężną w wysokości 800 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie w zakresie niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę.

Pismem z 22 listopada 2019 r. strona poprzez swojego pełnomocnika złożyła odwołanie na decyzję oznaczoną znakiem [...], w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, zarzucając:

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego przez skarżącego, bowiem organ w żaden sposób nie wykazał na jakiej podstawie skarżący ma odpowiadać za naruszenie ustawy o transporcie drogowym w sytuacji, w której brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zatrzymany kierowca wykonywał przejazd w imieniu skarżącego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt 6a u.t.d., poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego.

Pełnomocnik strony w uzasadnieniu odwołania podkreślił, że nie sposób zgodzić się z zaskarżoną decyzją, gdyż po pierwsze organ I instancji nie ustalił, że skarżący podejmował i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. Zdaniem strony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na przypisanie stronie odpowiedzialności za ewentualne naruszenia związane z przewozem wykonanym przez kierującego. Organ I instancji zaniechał bowiem dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, na jakiej podstawie za przejazd wykonany przez R.K. odpowiadać ma skarżący. W ocenie pełnomocnika strony organ nie ustalił, czy kierującego oraz skarżącego łączy jakikolwiek stosunek prawny. Zdaniem strony skarżącej jeżeli organ I instancji uznał, że doszło do wykonania krajowego transportu drogowego, to podmiotem wykonującym ten przewóz z naruszeniem przepisów z pewnością nie był adresat decyzji. Analogicznie zdaniem pełnomocnika strony, brak wykonywania krajowego transportu drogowego w dniu kontroli przez skarżącego eliminuje obowiązek zgłaszania kontrolowanego samochodu do posiadanej licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w pierwszej kolejności wskazał w zaskarżonej decyzji na treść art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 pkt 2, 87 ust. 1 pkt. 1, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 1, art. 92c ust. 1 u.t.d. oraz treść lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Następnie, powołując brzmienie art. 189a § 2 k.p.a. organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., gdyż kary pieniężne w rozpatrywanej sprawie są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 3 do ww. ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma zatem możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto nie znajdą również zastosowania art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d.

Odnośnie stwierdzonego naruszenia organ odwoławczy zważył, że w dniu 17 lipca 2019 r. w O. przy ul. A. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki FIAT CROMA o nr rej. [...] przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. W pojeździe znajdował się kierujący R.K. Podczas kontroli kierowca przewoził dwóch pasażerów, którzy zamówili usługę przewozu przez aplikację BOLT. Kurs miał miejsce z ul. B. na ul. A. w O. Koszt usługi wyniósł 7,20 złotych zgodnie z wystawioną fakturą elektroniczną. Usługa transportowa (przewozu pasażerów) zgodnie z fakturą została wykonana w imieniu i na rzecz [...] Ł.W. z siedzibą w T. i została opłacona za pośrednictwem aplikacji BOLT. Pasażer, jak oświadczył do protokołu przesłuchania go w charakterze świadka, żadnej kwoty pieniężnej kierowcy nie przekazywał, płatność była wykonana bezgotówkowo z karty w wysokości 7,20 PLN, na co ma potwierdzenia w aplikacji. Kontrola została udokumentowana protokołem oraz notatką urzędową. Pojazd był przeznaczony do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co wynikało z dowodu rejestracyjnego. Kierujący pojazdem okazał do kontroli: prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny pojazdu, umowę najmu pojazdu oraz kopię licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wydaną przedsiębiorcy - Ł.W.

GITD wskazał dalej, że protokół kontroli nr [...] z [...] stanowi istotny dowód w przedmiotowej sprawie, mimo że nie został przez kierowcę podpisany. Na protokole w miejscu podpisu kierowcy znajduje się adnotacja: odmowa podpisu bez podania przyczyny. Organ II instancji odwołując się do stanowiska NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt: II GSK 89/08 (Legalis nr 128998), wskazał, że protokół kontroli ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z ustaleń poczynionych przez [...] WITD, strona na dzień kontroli drogowej była w posiadaniu ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym nr [...] udzielonej w dniu 2 lipca 2018 r. Natomiast do ww. licencji nie został zgłoszony kontrolowany pojazd marki FIAT o nr rej. [...]. Tym samym w ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że w dniu kontroli tj. 17 lipca 2019 r. doszło do popełnienia przez stronę naruszenia z tytułu lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Mianowicie skarżący posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, ale nie zgłosił do niej kontrolowanego pojazdu i tym samym organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił licencji zmiany danych w wymaganym terminie. Niewątpliwe strona ma w tymże zakresie zgodnie z art. 14 ust. 1 u.t.d. termin 28 - dni i jak wynika chociażby z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 21 sierpnia 2019 r. nadal na dzień udzielanej odpowiedzi przez organ licencyjny kontrolowany pojazd nie był zgłoszony do posiadanej przez stronę licencji, mimo że od dnia kontroli upłynął już ponad miesiąc. Tym samym niedopełnienie ww. obowiązku przez stronę słusznie zostało uznane przez organ I instancji jako naruszenie w zakresie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. i kara w tym zakresie jest zasadna.

Organ odwoławczy wskazał, że nie mógł w żaden sposób podzielić zarzutów pełnomocnika strony przedstawionych w złożonym odwołaniu, gdyż są one niesłuszne. W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono podmiot wykonujący przewóz z dnia kontroli. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, zdaniem GITD, że w dniu kontroli drogowej R.K. wykonywał przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, Ł.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Ł.W., pojazdem który nie został zgłoszony przez stronę do posiadanej przez nią licencji. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażerów z ul. B. na ul. A. w O. Przewóz osób kierujący wykonywał pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Kontrolowany pojazd na dzień kontroli był w prawnej dyspozycji strony, która wynajęła go od kierowcy zgodnie z okazaną umową najmu pojazdu z 24 czerwca 2019 r. Za wykonanie usługi pasażer uiścił opłatę w wysokości 7,20 zł, czego dowodem jest faktura elektroniczna wystawiona przez Bolt Operations OU, potwierdzająca także fakt wykonywania usługi przewozu osób w imieniu strony. Nadto organ I instancji na podstawie pisma ze Starostwa Powiatowego w [...] potwierdził autentyczność licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym okazanej przez kierowcę w toku kontroli drogowej.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest spójny i potwierdza, że przewóz z dnia kontroli wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, Ł.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Ł.W. Równocześnie skarżący w toku postępowania nie wskazał jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że to kierowca wykonywał w dniu kontroli drogowej okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym.

W ocenie organu II instancji, w sprawie nie wystąpiły także okoliczności wskazujące na konieczność zastosowania wobec strony art. 92c u.t.d. Strona nie przedłożyła bowiem w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów, ani dokumentów na istnienie okoliczności wskazanych w przepisie, ograniczając się do przedstawienia w odwołaniu wyłącznie tez kwestionujących własną odpowiedzialność.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał na treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2017 r. C-434/15, który poddał analizie charakter usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest aplikacja np. Bolt.

GITD stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną przewidzianą w ustawie o transporcie drogowym, ponieważ był podmiotem świadczącym przewóz drogowy w rozumieniu ww. ustawy, uznając zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 1.5 załącznika nr 3 do ww. ustawy za bezzasadny.

W skardze wniesionej do Sądu, Ł.W. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu naruszenie:

- art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z Ip. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy, w zw, z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez kierującego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz braku wyjaśnienia w oparciu o jaki stosunek prawny, kierujący miałby wykonywać przedmiotowy przewóz w imieniu skarżącego;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z dnia 17 lipca 2019 roku), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.:

• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji Bolt;

• art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty strony zarówno naruszenia prawa materialnego jak i formalnego nie znajdują uzasadnienia oraz podtrzymując stanowisko zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 21 grudnia 2020 r. (k. 37 akt sądowych) w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 (na dzień 21.12.2020 r. zanotowano 4 633 nowych przypadków zachorowań oraz 77 zgonów) i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z zaliczeniem obszaru całego kraju do strefy czerwonej, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Informacja o odwołaniu rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi została przekazana stronom pismami z 22.12.2020 r. (k. 38 i 39 akt sądowych) i doręczono stronom 28.12.2020 r. (potwierdzenie odbioru – k.40 - 41).

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega natomiast oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zakwestionowane rozstrzygnięcia zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przyczynę ich uchylenia.

Podstawowy zarzut jaki należy postawić uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] to ich całkowita niezrozumiałość i brak logicznych wywodów, które pozwoliłyby na poznanie motywów – faktycznych i prawnych – podjętych rozstrzygnięć. Dodatkowo, uzasadnienia decyzji obu instancji są ze sobą sprzeczne w zakresie podstawowej kwestii dotyczącej tego, kto w dniu 17 lipca 2019 roku wykonywał transport drogowy poddanym kontroli pojazdem marki FIAT CROMA o numerze rejestracyjnym [...]. W tym zakresie uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji są ze sobą całkowicie niespójne i uchylają się spod merytorycznej kontroli Sądu.

W pierwszej kolejności, mając na uwadze chronologię podjętych w toku postępowania administracyjnego czynności wskazać należy, że 12 sierpnia 2019 roku wszczęto wobec [...] Ł.W. postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu:

1/ wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji – lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym,

2/ wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy – lp. 2.11. załącznika nr 3 u.t.d.;

3/ niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie – za każdą zmianę, lp. 1.5 załącznika nr 3 u.t.d.

Z akt sprawy wynika także, że decyzją z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie prowadzone w stosunku do Ł.W. w sprawie naruszeń w zakresie:

1/ wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji – lp. 1.1 załącznika nr 3 u.t.d. oraz

2/ wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy – lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że kierowca kontrolowanego samochodu FIAT CROMA nr rej. [...] – R.K., nie przedstawił żadnych umów potwierdzających współpracę z [...] Ł.W., a zatem podmiotem faktycznie wykonującym przewóz był sam kierowca. [...] WITD wskazał także, że w zaistniałym w dniu 17 lipca 2019 r. stanie faktycznym, kierowca – R.K. - wykonywał przewóz okazjonalny osób i dlatego powinien legitymować się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na przewóz osób. Organ wskazał przy tym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż stroną postępowania jest [...] Ł.W. z siedzibą w T., który posiada ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wydaną przez Starostę [...] w dniu 2 lipca 2018 roku oraz że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w zakresie naruszeń z lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Z akt sprawy nie wynika, aby od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie, zatem stała się ona ostateczna.

Jednocześnie, kolejną decyzją z [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wymierzył Ł.W. karę pieniężną z wysokości 800 zł w oparciu o art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.5 załącznika do ww. ustawy. W lp. 1.5 wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewidziano, iż za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę kara wynosi 800 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie podmiotem faktycznie wykonującym przewóz 17 lipca 2019 roku, samochodem osobowym marki Fiat Croma o nr rej. [...] jest sam kierowca R.K., który nie przedstawił żadnych umów potwierdzających współpracę z Ł.W. Kierowca nie posiadał również w pojeździe i nie okazał do kontroli drogowej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, czy też licencji na wykonywanie przewozu drogowego osób lub na przewóz drogowy. W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie [...] WITD, Kierowca – R.K. wykonywał przewóz okazjonalny osób i dlatego powinien legitymować się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencją na przewóz osób. Organ wskazał przy tym, że ustalono, iż stroną postępowania jest [...] Ł.W. z siedzibą w T., który posiada ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, wydaną przez Starostę [...] w dniu 2 lipca 2018 roku, ustalając dalej, że na dzień kontroli, tj. 17 lipca 2019 roku pojazd marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] nie był zgłoszony do przedmiotowej licencji. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji nałożył na Ł.W. karę w wysokości 800 zł, uznając, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania ponieważ przedsiębiorca w wyniku zaniedbania nie zgłosił właściwemu organowi w odpowiednim terminie pojazdu marki Fiat o numerze rejestracyjnym [...] do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Oceniając ustalenia poczynione przez organ I instancji, wskazać należy, iż są one zupełnie niespójne. Z jednej strony bowiem organ przyjmuje, że przewóz drogowy w dniu 17.07.2019 r. wykonywany był przez kierowcę samochodu Fiat Croma – R.K., a z drugiej wskazuje, że stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezgłoszenie pojazdu do licencji jest Ł.W., co do którego - jak sam organ podkreśla - brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek umów potwierdzających współpracę z kierowcą. Zdaniem organu, Ł.W. jest stroną postępowania w przedmiocie niezgłoszenia właściwemu organowi w odpowiednim terminie pojazdu marki Fiat nr rej. [...] do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, ponieważ posiada ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Z przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika jednak, że kary pieniężne za naruszenia stwierdzone podczas kontroli drogowej, nakładane są na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.), a nie na podmiot posiadający ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Skoro zatem organ nie wykazał, a wręcz zanegował, że w dniu 17.07.2019 r. Ł.W. wykonywał przewóz drogowy, to nałożenie na niego kary w oparciu o art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.5 załącznika do ww. ustawy jest całkowicie nieuzasadnione. Brak bowiem wykonywania krajowego transportu drogowego w dniu kontroli przez skarżącego, eliminuje obowiązek zgłaszania kontrolowanego samochodu do posiadanej przez niego licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i podzielając w całości poczynione przez [...] WITD ustalenia faktyczne, uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu w zakresie naruszenia przez Ł.W. lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niezgłoszenia do posiadanej licencji kontrolowanego pojazdu i wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w tym zakresie. Organ II instancji wskazał przy tym, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono podmiot wykonujący przewóz z dnia kontroli, gdyż z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli drogowej R.K. wykonywał przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy Ł.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Ł.W., pojazdem który nie został zgłoszony przez skarżącego do posiadanej przez niego licencji. Organ odwoławczy w konkluzji rozstrzygnięcia ponownie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest spójny i potwierdza, że przewóz z dnia kontroli wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, Ł.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Ł.W. W ocenie GITD, Ł.W. w toku postępowania administracyjnego nie wskazał przy tym jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że to kierowca wykonywał w dniu kontroli drogowej okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym.

Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia organu II instancji wskazuje na niekonsekwencję oraz sprzeczność rozstrzygnięcia organu z własnymi ustaleniami i oceną zaprezentowaną w treści własnego uzasadnienia oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie [...] WITD organ odwoławczy zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji argumentację, przemawiającą w istocie za uchyleniem orzeczenia organu I instancji. Lektura uzasadnienia decyzji GITD prowadzi do wniosku, że choć organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo ustalono podmiot wykonujący przewóz z dnia kontroli, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest spójny i potwierdza, iż przewóz z dnia kontroli wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy Ł.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] Ł.W., to całkowicie zanegował ustalenia [...] WITD. Organ I instancji, w sposób jednoznaczny uznał bowiem, że w niniejszej sprawie podmiotem faktycznie wykonującym przewóz w dniu 17 lipca 2019 roku, samochodem osobowym marki Fiat Croma o nr rej. [...] był sam kierowca R.K., który nie przedstawił żadnych umów potwierdzających współpracę z Ł.W. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż podmiotem faktycznie wykonującym przewóz w dniu 17 lipca 2019 roku, samochodem osobowym marki Fiat Croma o nr rej. [...], był kierowca R.K., przy czym sam przyjmuje, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przewóz z dnia kontroli wykonywany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, Ł.W., który w toku postępowania administracyjnego nie wskazał jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że to kierowca wykonywał w dniu kontroli drogowej okazjonalny przewóz osób w imieniu własnym. W żadnej mierze nie można przyjąć, aby powyższe stanowisko GITD było logiczne, spójne i zgodne z ustaleniami oraz rozstrzygnięciami [...] WITD z dnia [...] - nr [...] i ostatecznego nr [...].

Sąd zauważa przy tym, że odwołanie będące przedmiotem rozpoznania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawierało zarzuty odnoszące się do decyzji organu I instancji, określało istotę i zakres żądania oraz wskazywało argumenty je uzasadniające. Pełnomocnik strony wyraźnie podkreślał, że materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na przypisanie stronie skarżącej odpowiedzialności, podnosząc przy tym, że organ I instancji zaniechał dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, na jakiej podstawie za przejazd wykonany przez R.K. odpowiadać ma skarżący. Pełnomocnik strony podnosił, że organ nie ustalił, czy kierującego oraz skarżącego łączy jakikolwiek stosunek prawny. W ocenie strony skarżącej jeżeli organ I instancji uznał, że doszło do wykonania krajowego transportu drogowego, to podmiotem wykonującym ten przewóz z naruszeniem przepisów z pewnością nie był adresat decyzji i brak wykonywania krajowego transportu drogowego w dniu kontroli przez skarżącego, eliminuje obowiązek zgłaszania kontrolowanego samochodu do posiadanej przez niego licencji.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn przyjęcia odmiennej, niż organ I instancji oceny stanu faktycznego w zakresie podmiotu wykonującego przewóz osób z dnia kontroli, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w kontekście postawionych w odwołaniu zarzutów. Wskutek zaistniałych sprzeczności, adresat decyzji nie jest w stanie ustalić powodów stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i w rezultacie sentencja tej decyzji jest pozbawiona uzasadnienia prawnego. W treści uzasadnienia GITD brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, co skutkuje uznaniem, że organ II instancji dopuścił się, naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie i nie odniósł się do zarzutów odwołania.

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i z tego też względu powinny być one wewnętrznie spójne. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (postanowienie NSA z 15.11.2000 r., I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). Zaznaczyć jednak trzeba, iż uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. To w rozstrzygnięciu (a nie w uzasadnieniu) dokonuje się konkretyzacja prawa, a uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2006 r., s. 520).

Zauważyć należy, iż pośrednim skutkiem sprzeczności uzasadnienia z decyzją jest właśnie brak wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie kwestia wymagająca podkreślenia dotyczy również wykładni art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w szczególności użytego w tym przepisie sformułowania "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Tenże skrót myślowy oznacza, że organ odwoławczy (organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia.

Wobec tego stwierdzić należy, że "utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1444/18). W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Pamiętać przy tym należy, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 § 1 k.p.a. Dopiero jeśli dokonana pod tym kątem przez organ odwoławczy (ponownie rozpatrujący sprawę) ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji (ponownie rozpatrującym sprawę), skutkuje to utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. NSA w wyroku z 15.08.1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43).

Wskazać również trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest przy tym możliwe także wtedy, gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy obowiązany jest jednak odnieść się do różnic dotyczących oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji, które co należy podkreślić stanowi jej integralna część i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powinien zatem wykazać, że pomimo błędnej oceny organu pierwszej instancji istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Opolu z 28.11.2017 r., II SA/Op 442/17, Lex numer 2417866).

W rozpatrywanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, z całą pewnością powyższym regułom procesowym nie sprostały.

Reasumując Sąd stwierdził, że skarga była uzasadniona z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji również prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.5 załącznika do ww. ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny dokonać właściwej oceny okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia podmiotu wykonującego przewóz osób z dnia kontroli, tak aby jednoznacznie wynikało, dlaczego tak, a nie inaczej je oceniono i przedstawić to w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na brzmieniu art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 370 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu i kwota 270 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona na podstawie § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

IS