Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 219/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 80,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. Nr [...] o zmianie decyzji Zarządu Gminy W. z [...] października 1997 r. Nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat gruntu o pow. [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. – uchyliło powyższą decyzję w całości i w oparciu o art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. Nr [...] w części orzekającej przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją Zarządu Gminy W. z [...] października 1997 r. nr [...] przekazano w użytkowanie wieczyste na 99 lat grunt o pow. [...] m2, oznaczony jako działki ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z/s w W., wraz z przekazaniem użytkownikowi wieczystemu nieodpłatnie własności budynków i naniesień wybudowanych na gruncie.

Spółdzielnia wniosła odwołanie od w/w decyzji z [...] października 1997 r. Nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że rozstrzygnięciem nie objęto wszystkich terenów wymienionych we wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

Działając w trybie art. 132 § 1 kpa, Zarząd Gminy W. decyzją z [...] grudnia 1997 r. Nr [...] zmienił własną decyzję z [...] października 1997 r. Nr [...] w ten sposób, że przekazał w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni także działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...].

Wnioskiem z [...] września 2008 r. A. L. i W. F. wystąpiły o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej przekazania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono m.in., iż "nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna o nr [...] położona w W. przy ul. [...] nie mogła zostać przekazana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, albowiem istniało roszczenie prawowitych właścicieli o zwrot nieruchomości, któremu przysługiwało pierwszeństwo przed uprawnieniami posiadacza gruntu". Skoro wywłaszczonej nieruchomości w tej części nie wykorzystano na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, to winna zostać zwrócona na rzecz jej poprzedniego właściciela (następców prawnych). Wnioskiem z [...] lipca 1991 r. N. F. (poprzedniczka prawna wnioskodawczyń) wystąpiła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, gdyż wybudowanie przez spółdzielnię parkingu nie było, jej zdaniem, zgodne z celem wywłaszczenia określonym w decyzji z [...] lipca 1972 r. (budowa osiedla). Pismem z [...] kwietnia 1993 r. zastępca Burmistrza Gminy W. stwierdził, że istnieje możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ parking wybudowany został przez Spółdzielnię dopiero w 1999 r.

Zdaniem wnioskodawczyni sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna zostać rozpatrzona wcześniej, aniżeli rozdysponowanie gruntem objętym wnioskiem o zwrot na rzecz Spółdzielni. Tym samym zdaniem wnioskodawczyni kwestionowana decyzja orzekająca o przekazaniu na rzecz Spółdzielni w użytkowanie wieczyste działki gruntu nr ewid. [...] z obrębu [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] października 1997 r. Nr [...] o przekazaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni gruntu o pow. [...]m2.

Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. Nr [...], na mocy której przekazano w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni także działki gruntu o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...].

Od obydwu powyższych decyzji organu nadzoru z [...] października 2009 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Prezydent W. oraz [...] Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu nadzoru.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru podniósł, że decydujące znaczenie w przedmiotowej sprawie ma treść żądania wnioskodawców niniejszego postępowania zawarta we wniosku z dnia [...] września 2008 r. Intencją wnioskodawców było podważenie legalności przekazania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni jedynie działki gruntu nr [...] z obrębu [...].

W związku z powyższym błędem organu nadzoru wyrażonym w zaskarżonej decyzji z [...] października 2009 r. było prowadzenie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot ocenę legalności całej decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. Nr [...], skoro nie doszło do wszczęcia postępowania w tym zakresie, zarówno na wniosek strony, bądź z urzędu, dlatego też to rozstrzygniecie organu nadzoru należało wyeliminować z obiegu prawnego.

Następnie organ nadzorczy podniósł, iż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone istnienie przynajmniej jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa i jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w w/w przepisie. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez ten przepis, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją.

Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W związku z powyższym, podnoszony przez wnioskodawczynię zarzut, iż cel na który wywłaszczono nieruchomość nie został zrealizowany, nie stanowi zdaniem organu podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego ocenianej decyzji, ponieważ ten zarzut nie mieści się w powyższym katalogu wad kwalifikowanych decyzji obligujących organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. Nr [...] stanowiły przepisy art. 80 ust. 2 i 3 ugg (decyzja wydana została w trybie zastosowania art. 132 kpa), zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

W ocenie organu nadzoru w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, decyzja Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. Nr [...] w części orzekającej przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. działki gruntu o nr ewid. [...] z obrębu [...] nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, nie została wydana też z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z 25 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1201/96). Natomiast istotą rozwiązania zawartego w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami było uregulowanie stanów prawnych gruntów, które znajdowały się w posiadaniu podmiotów nie legitymujących się tytułem prawnym do nich.

Posiadanie gruntu przez Spółdzielnię oznacza, że to jej członkowie ten grunt posiadali i z niego korzystali. Natomiast prawnie indyferentnym z punktu widzenia oceny legalności decyzji jest, zdaniem organu to, czy posiadanie tej części nieruchomości było zgodne z celem, na który tę nieruchomość wywłaszczono. Kwestia zgodności wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celem jej wywłaszczenia jest obojętna zdaniem organu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotnym jest, że teren działki [...] z obrębu [...] był przed dniem 31 grudnia 1988 r. w posiadaniu faktycznym Spółdzielni.

Prawdą jest, że pismem z [...] lipca 1991 r. poprzedniczka prawna wnioskodawczyń wystąpiła z wnioskiem o zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości, jednakże okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla oceny zastosowania art. 80 ust. 2 ugg.

Również bezspornym jest, że z wnioskiem o przekazanie przedmiotowego terenu w użytkowanie wieczyste wystąpiła poprzedniczka prawna obecnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", tj. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (wniosek pochodził z [...] grudnia 1988 r.). Obecna Spółdzielnia zarejestrowana została bowiem w rejestrze spółdzielni postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] marca 1991 r. sygn. akt [...]. W tej kwestii organ powołał się na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt I SA/WA 1962/09), w którym Sąd stwierdził, że wydanie decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może co do zasady nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., co wyklucza ewentualne zastosowanie tego przepisu w stosunku do następców prawnych posiadacza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1993 r., ONSA 1994/4/142). Jednakże zasada ta nie powinna odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Przyjąć należy, iż na powstałą spółdzielnię przechodzi uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 2 ustawy, o ile istniało w chwili podziału spółdzielni. Takie stanowisko znajduje oparcie w przepisach ustawy Prawo spółdzielcze (art. 111 ustawy).

Natomiast, zdaniem organu, okoliczność urządzenia na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] parkingu, tj. wykorzystywanie tej części wywłaszczonej nieruchomości na taki cel, nie przesądza, że nieruchomość ta nie pozostawała w posiadaniu podmiotu (Spółdzielni), w rozumieniu art. 80 ust. 2 ugg. Zatem okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę legalności ocenianej decyzji.

Podnosząc dalej za sądem administracyjnym organ zwrócił uwagę, że organ nadzoru nie był zobowiązany do ponownego ustalenia, czy Spółdzielnia posiadała przedmiotowy grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymując się dokumentem o jego przekazaniu wydanym w formie przewidzianej, ale jedynie do oceny, czy uwzględnieniu wniosku o przekazanie terenu w użytkowanie wieczyste towarzyszyła jedna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Uznając zatem, że decyzja Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. nr [...] w części orzekającej przekazanie w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. działki gruntu o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], nie jest obarczona jakąkolwiek wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności – orzekł jak w sentencji.

Na decyzję SKO w W. z [...] listopada 2010 r. skargę do WSA w Warszawie złożyła A. L. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż decyzja Zarządu Gminy W. z [...] grudnia 1997 r. nr [...] nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem naruszała prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. prawo do zwrotu nieruchomości, jak również prawo pierwszeństwa;

przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, iż Zarząd Gminy W. nie naruszył art. 97 § 1 ust. 4 kpa poprzez brak zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zainicjowanego wnioskiem z 4 lipca 1991 r.;

przepisu art. 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez uznanie, że wywłaszczona nieruchomość mogła zostać użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie i przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej oraz uznanie, że organ nie musiał badać, czy nieruchomość została nabyta w trybie wywłaszczenia i zawiadamiać poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 1999 r., OSP 15/98 (ONSA 1999, nr 3, poz. 75) wyraźnie przyznał priorytet roszczeniom byłych właścicieli i stwierdził, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien zbadać, czy wniosek o uwłaszczenie nie dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub gminę w drodze wywłaszczenia i zawiadomić poprzedniego właściciela o zagrożeniu realizacji jego roszczenia o zwrot, a w przypadku wystąpienia z wnioskiem przez poprzedniego właściciela postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zawieszone;

przepisu art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie i zignorowanie faktu, że podjęcie działań opartych o art. 80 powołanej ustawy powinno zostać poprzedzone zawiadomieniem dawnych właścicieli nieruchomości o tym, iż stała się ona zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie oraz uzyskaniem ich oświadczenia, iż rezygnują oni z przysługującego im w związku z tym prawa żądania zwrotu (art. 47 ust. 4 ugg);

przepisu art. 23 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez całkowicie dowolne uznanie, że prawo pierwszeństwa nie przysługuje poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości;

przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa, poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji uwłaszczeniowej;

przepisu art. 21 ust. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej;

art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5, i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie wnioskodawczyni uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 stycznia 2000 r., nr 33752/96, LEX nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 – Case of the Former King Of Greece and Others vs.Greece;

naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazywania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)";

a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– naruszenie art. 11 kpa poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ do wszystkich aspektów sprawy, a zwłaszcza podnoszonych przez skarżące m.in. w piśmie z 22 stycznia 2010 r.;

– naruszenie art. 80 kpa poprzez niezgodne z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego, a więc zupełnie dowolne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów ustalenie, że decyzja uwłaszczeniowa nie naruszała prawa wnioskodawczyni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

– naruszenie art. 6 i art. 8 kpa w zw. z art. 7 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji w oparciu nie o przepisy, ale o ich rozszerzającą wykładnię contra legem, podczas gdy źródłami powszechnie obowiązującego prawa są w Polsce ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a organy administracji publicznej działać mają na podstawie przepisów prawa;

- wnosząc o jej uchylenie w całości.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi powołując się na orzecznictwo sądowe dotyczące powyższych kwestii oraz Konstytucję RP.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje w zakresie swojej właściwości kontroli zaskarżonych aktów wydawanych przez administrację publiczną pod względem zgodności z prawem materialnym oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Analizując materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy oraz oceniając zarzuty podniesione przez skarżącą Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena zaskarżonej decyzji nie potwierdza, aby organ nadzorczy naruszył prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Analiza wniosku z [...] września 2008 r. złożonego przez A. L. i W.F. wskazuje, iż wnioskodawczynie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] października 1997 r. i z [...] grudnia 1997 r. (zmieniająca decyzję z [...] października 1997 r.) upatrywały w niewywiązaniu się organu z obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym posiadania gruntu przez Spółdzielnię oraz przekazaniu w użytkowanie wieczyste spornego gruntu [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", w sytuacji gdy toczyło się postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lipca 1991 r. ich poprzedniczki prawnej N. F. dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej jej zdaniem na cel wywłaszczenia.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ nadzoru nie uwzględnił wskazanych wyżej podstaw do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

W skardze skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które jej zdaniem miało wpływ na wynik sprawy.

Ustosunkowując się do stanowiska i zarzutów skarżącej Sąd wyjaśnia na wstępie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie było zobowiązane do ponownej merytorycznej oceny wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] grudnia 1988 r. uwzględnionego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wymieniony organ miał natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny decyzji dotyczących tego wniosku pod kątem ewentualnego zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tych aktów na podstawie art. 156 § 1 kpa, w tym rażącego naruszenia prawa.

Dlatego też prowadząc postępowanie nadzorcze Kolegium nie było zobowiązane do ponownego ustalenia czy [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa posiadała przedmiotowy grunt w dniu 1 sierpnia 1988 r., nie legitymując się dokumentem o jego przekazaniu wydanym w formie prawem przewidzianej, ale jedynie do oceny czy uwzględnieniu wniosku towarzyszyła jedna z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku skarżącej. W konsekwencji organ nadzorczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu posiadania nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., a jedynie do stwierdzenia, czy ustalając tę okoliczność w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z [...] października 1997 r. i [...] grudnia 1997 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym przepisów postępowania. Niewątpliwie bowiem, co słusznie zauważa skarżąca, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest ograniczone do rażącego naruszenia norm prawa materialnego. Wobec tego możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji także w przypadku potwierdzenia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych. Byłoby to jednak uzasadnione, w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dotyczących postępowania dowodowego, w sytuacji, gdyby organ prowadzący postępowanie nie podjął czynności w celu wyjaśnienia sprawy lub dokonał ustaleń w oparciu o dowody niepozostające ze sprawą w jakimkolwiek związku.

Dodać także należy, iż w ocenie organu analizującego podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania powinny towarzyszyć dwa założenia. Pierwsze, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania powinno nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zaistniałe naruszenia miały większą wagę od stabilności decyzji ostatecznej. Drugie, skutkujące kolejnym ograniczeniem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, iż naruszenie przepisów postępowania mogłoby w określonych sytuacjach stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż tryby nadzwyczajne mające na celu usunięcie wadliwości decyzji nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90, ONSA 1991/1/1). W tym miejscu należy zauważyć, iż ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 kpa), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyroku z 25 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1201/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w "orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 1994 r., sygn akt III SA 388/94). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, publ. ONSA 1998/3/101).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, iż SKO w W. prawidłowo uznało, iż brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] października 1997 r. i decyzji tego organu z [...] grudnia 1997 r.

Sąd podziela stanowisko organu, iż utworzenie między innymi na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców – członków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie oznacza w żadnym razie, iż ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu.

Przy tym zauważyć należy, iż Spółdzielnia będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby parkingu osiedlowego oraz wykonanie odpowiedniej infrastruktury dla funkcjonowania takiego parkingu lub jej brak, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania z parkingu przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W związku ze stanowiskiem skarżącego przedstawionym w toku postępowania administracyjnego Sąd wskazuje również, iż z przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a szczególności art. 80 tej ustawy nie wynika, aby złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntów na rzecz ich aktualnego posiadacza. Wobec tego wystąpienie przez A. L. i W. F. o zwrot nieruchomości przed wydaniem kwestionowanych decyzji nie może być także uwzględnione jako przesłanka stwierdzenia ich nieważności.

Sąd podziela w pełni stanowisko organu znajdujące potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, że wydanie decyzji na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może co do zasady nastąpić wyłącznie na rzecz posiadacza gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r., co wyklucza zastosowanie tego przepisu w stosunku do następców prawnych posiadacza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1993 r. ONSA 1994/4/142). Zasada ta nie powinna jednak zdaniem Sądu odnosić się do spółdzielni powstałej w następstwie podziału spółdzielni. Przyjąć należy, iż na powstałą spółdzielnię przechodzi uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 2 ustawy, o ile istniało w chwili podziału spółdzielni. Takie stanowisko znajduje, zdaniem Sądu, oparcie w art. 111 zd. pierwsze ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 80 kpa oraz naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze, a także naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji RP ponieważ, organ w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w prawidłowy sposób zinterpretował art. 156 § 1 kpa.

Na marginesie Sąd zauważa, że większość zarzutów skargi, w tym zbadanie przez organ czy sporna nieruchomość została przeznaczona na cele wywłaszczenia odnosi się do postępowania zwykłego, a nie nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.