Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1895/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7  art. 77  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę


UZASADNIENIE

R. M. wniosła skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu [...] września 2011 r.

Dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. wpłynął, przekazany przez PUP według właściwości, wniosek R. M. o ustalenie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w [...] ([...]) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej.

Wśród przekazanych dokumentów znajdowało się m. in., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie R. M. z dnia [...] września 2011 r., dotyczące jej sytuacji życiowej podczas ostatniego okresu pracy w [...].

Z uwagi na fakt, że w aktach sprawy nie znajdował się dokument urzędowy potwierdzający okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez R. M. w [...] WUP wystąpił w dniu [...] września 2011 r. do holenderskiej instytucji właściwej z prośbą o wydanie odpowiedniego dokumentu. Jednocześnie WUP wezwał R. M. do udzielenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących jej miejsca zamieszkania podczas pracy w [...].

W dniu [...] października 2011 r. wpłynęło do WUP, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie R. M. z dnia [...] października 2011 r. zawierające żądane przez organ informacje.

Dnia [...] listopada 2011 r. do WUP wpłynął z [...] instytucji właściwej formularz E-301 z dnia [...] listopada 2011 r., w którego treści nie wymieniono żadnego okresu ubezpieczenia, zatrudnienia ani pracy na własny rachunek spełnionego przez R. M. w [...]. W dniu [...] listopada 2011 r. WUP wystąpił do [...] instytucji właściwej z prośbą o uzupełnienie ww. formularza E-301. Dnia [...] listopada 2011 r. R. M. stawiła się osobiście w WUP oraz wyjaśniła, że pracowała w [...] w latach 2003 – 2008 oraz 2009 – 2011, natomiast od sierpnia 2008 r. do września 2009 r. przebywała na terenie Polski. W dniu [...] listopada 2011 r. do WUP wpłynął z holenderskiej instytucji właściwej formularz E-301 z dnia [...] listopada 2011 r., potwierdzający okres ubezpieczenia spełniony przez R. M. od [...] stycznia 2003 r. do [...] sierpnia 2011 r. Mając na uwadze ww. okoliczności WUP wystąpił w dniu [...] grudnia 2011 r. do [...] instytucji właściwej z prośbą o weryfikację wymienionych w formularzu E-301 z dnia [...] listopada 2011 r. okresów ubezpieczenia oraz sposobu rozwiązania przez R. M. ostatniego stosunku pracy w [...]. W dniach [...] grudnia 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r. do WUP wpłynęły z [...] instytucji właściwej formularze E-301, odpowiednio z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r., w których treści potwierdzono okres ubezpieczenia R. M. w [...] od [...] stycznia 2003 r. do [...] sierpnia 2008 r. oraz od [...] września 2009 r. do [...] sierpnia 2011 r., a także zaznaczono, że jej ostatnia umowa o pracę w tym państwie została rozwiązana na skutek upływu czasu, na który została zawarta.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję o odmowie przyznania R. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że R. M. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce.

Na skutek złożonego przez stronę odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji mieszkaniowej R. M. podczas pobytu w [...], prowadzenia przez nią działalności niezarobkowej w Polsce podczas pobytu za granicą, a także państwa,

w którym była ona uważana za rezydenta dla celów podatkowych w latach 2003 – 2008.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. WUP wezwał R. M. do złożenia dodatkowych wyjaśnień, tj. określenia jej sytuacji mieszkaniowej w [...] w latach 2003 – 2008 oraz 2009 – 2011; wskazania, czy podczas pobytu w [...] prowadziła działalność niezarobkową wraz z określeniem rodzaju tej działalności, a także wyjaśnienia, czy podlegała ona w Polsce obowiązkowi podatkowemu za lata 2003 – 2008, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej również przedstawienia odpowiednich dokumentów potwierdzających ten fakt.

Dnia [...] kwietnia 2012 r. do WUP wpłynęła z PUP informacja o utracie przez R. M. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2012 r.

Dnia [...] maja 2012 r. do WUP wpłynęło, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie R. M. z dnia [...] maja 2012 r., w którego treści złożyła ona wyjaśnienia w żądanym przez WUP zakresie.

Marszałek Województwa [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję o odmowie przyznania R. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że R. M. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a w świetle informacji wynikających z akt sprawy nie może ona zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce.

Od powyższej decyzji R. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie.

W odwołaniu pełnomocnik zarzucił organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na niewzięciu pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, błędną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędną ocenę jurydyczną ustalonego stanu faktycznego, skutkiem czego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i procedury postępowania. Ponadto pełnomocnik zarzucił organowi I instancji nieuwzględnienie wytycznych Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., poprzez "ograniczenie się jedynie do przesłania wnioskodawcy ankiet do wypełnienia".

Minister Pracy i Polityki Społecznej w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. nr 136, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych.

Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie R. M. ubiegała się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła na terytorium [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia okres ten nie może być, co do zasady, uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski.

Organ nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika strony, że art. 61 rozporządzenia 883/2004 nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy, ponieważ "sumowanie okresów dotyczy innych świadczeń pracowniczych, a nie prawa do zasiłku dla bezrobotnych".

Organ zaznaczył, że wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony.

Aby jednak bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004), musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Kwestia interpretacji powyższego przepisu jest natomiast szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl zaś ust. 3 ww. decyzji, do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Dopiero zaś w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa (art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – treści oświadczeń R. M. – wynika, że przed wyjazdem do [...] w 2003 r. od urodzenia zamieszkiwała ona w Polsce. Z treści oświadczeń wynika również, że podczas pobytu w [...] była ona właścicielką domu w Polsce, natomiast w [...] zamieszkiwała w wielu wynajmowanych mieszkaniach lub pokojach. Oznacza to, że sytuacja mieszkaniowa R. M. w Polsce podczas pobytu za granicą była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w [...]. Ponadto treść akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że pobyt R. M. w [...] nie miał charakteru ciągłego, gdyż od sierpnia 2008 r. do września 2009 r. przebywała ona w Polsce. Okoliczności te mogłyby zatem sugerować, że R. M. nie posiadała w [...] miejsca zamieszkania.

Jednakże, treść ww. oświadczeń wskazuje, że R. M. przebywała w [...] w latach 2003 – 2008 oraz 2009 – 2011, tj. łącznie przez ponad siedem lat. W treści jednego ze swoich oświadczeń, R. M. oświadczyła również, że bezpośrednio przed swoim wyjazdem do [...] "pracowała i mieszkała" w [...] w latach 2000 – 2003, co oznacza, że jej pobyt w Polsce przed wyjazdem do [...] nie miał charakteru ciągłego. Ponadto, w ww. oświadczeniu R. M. wskazała, że w latach 2009 – 2011 była zatrudniona w [...] na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony, natomiast w latach 2003 – 2008 na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.

Biorąc pod uwagę powyższe informacje, a przede wszystkim długość każdej z umów o pracę R. M. w [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że jej praca w tym państwie miała charakter stały. Ponadto R. M. zaznaczyła w jednym ze swoich oświadczeń, że w latach 2009 – 2011 nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą. W swoim oświadczeniu z dnia [...] maja 2012 r. wskazała natomiast, że "w latach 2003 – 2008 podczas pobytu w [...] podatki były płacone tutaj". Przy czym organ zwrócił uwagę, że ww. oświadczenie zostało sporządzone w [...] w [...], co oznacza, że użyte w ww. oświadczeniu słowo "tutaj" nie jest jednoznaczne. Ponadto, R. M. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających podleganie przez nią w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych w [...], pomimo że była do tego wyraźnie wezwana w treści pisma WUP z dnia [...] kwietnia 2012 r. W świetle ww. informacji organ uznał, że R. M. podczas pobytu w [...] nie była uważana w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych.

Ponadto opierając się na treści ww. oświadczeń oraz faktach znanych organowi z urzędu, Minister Pracy i Polityki Społecznej ustalił, że przez cały okres swojego pobytu w [...] R. M. przebywała w tym państwie razem ze swoim małżonkiem, tj. najbliższym członkiem rodziny. Co więcej, z porównania treści oświadczenia R. M. z dnia [...] maja 2012 r. z treścią znanego Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej z urzędu oświadczenia A. M. z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że przez cały okres pobytu w [...] przebywali oni pod tymi samymi adresami, co oznacza, że prowadzili oni wówczas wspólne gospodarstwo domowe w tym państwie. W treści swoich oświadczeń R. M. wskazała także, że w okresie pobytu w [...] przekazywała środki finansowe na utrzymanie zamieszkującego w Polsce członka rodziny, z którym prowadziła wspólne gospodarstwo domowe, tj. syna urodzonego w 1981 r. Organ, biorąc jednak pod uwagę, że syn wnioskodawczyni jest osobą dorosłą/samodzielną oraz posiadał w Polsce zatrudnienie, stwierdził, iż nie może uznać, że w okresie pobytu za granicą R. M. w istocie prowadziła wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem zamieszkującym w Polsce.

W konkluzji organ stwierdził, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania R. M. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była [...]. Wnioskodawczyni nie może być tym samym traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004.

Biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że R. M. nie udokumentowała żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest zatem możliwe przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pełnomocnika, że organ I instancji nie uwzględnił wytycznych Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. organ odwoławczy wskazał, iż art. 50 § 1 K.p.a. dopuszcza możliwość wezwania strony do złożenia wyjaśnień osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji skorzystał z możliwości określonej w tym przepisie, tj. złożenia wyjaśnień na piśmie, co zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej należy uznać za najmniej uciążliwe dla strony. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że w swoim piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. WUP wezwał R. M. do złożenia wyjaśnień dotyczących wszystkich okoliczności wymienionych w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. W treści decyzji organ I instancji nie powołał natomiast żadnych nowych okoliczności faktycznych, które byłyby sprzeczne z treścią wyjaśnień udzielonych przez stronę w jej oświadczeniu z dnia [...] maja 2012 r. W konsekwencji ww. zarzut pełnomocnika strony należy uznać za nieuzasadniony.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik R. M. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych przyjętych za jej podstawę, polegający na niewzięciu pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, pominięciu szeregu istotnych okoliczności, błędną interpretację zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędną ocenę jurydyczną ustalonego stanu faktycznego skutkiem czego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego i procedury postępowania, a w szczególności zarzucił:

← błędne uznanie, iż nieruchomość wraz z domem i innymi zabudowaniami, na której jest ona stale zameldowana i zamieszkuje pod wskazanym adresem nie jest głównym ośrodkiem działalności strony skarżącej;

← błędną ocenę przywołanych podstaw prawnych decyzji i orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wniósł w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie stronie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zarzucił, że organ zupełnie zignorował lub pominął argumenty strony skarżącej podniesione w toku postępowania administracyjnego, albowiem nie odniósł się do nich w najmniejszym stopniu, poprzestając na komentarzu, że strona skarżąca jest niezadowolona z decyzji.

Pełnomocnik podkreślił, że strona skarżąca pod wskazanym w Polsce adresem jest zameldowana na stałe, jest obywatelem RP, mieszka na nieruchomości zabudowanej domem i obiektami towarzyszącymi. Inwestuje w tę nieruchomość. Tam też mieszkają jej dzieci, a w pobliżu jej rodzina, znajomi i przyjaciele. Tam też jest członkiem wspólnoty kościelnej. Ponadto, wszystkie wcześniej zdobyte środki finansowe zainwestowała w Polsce. [...] jest natomiast dla skarżącej tylko miejscem pracy, a w przypadku braku pracy w [...] skarżąca przebywa tylko w Polsce w swoim domu. W ocenie pełnomocnika nieistotny w sprawie jest natomiast fakt, iż skarżąca od dochodów uzyskanych w [...] tam właśnie płaci podatki.

Pełnomocnik zarzucił, że organ I instancji realizując wytyczne Ministra Pracy i Polityki Społecznej zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., ograniczył się jedynie do przesłania skarżącej ankiet do wypełnienia, co zostało dokonane bez żadnych innych działań. Brak tych działań stanowi naruszenie art. 77 K.p.a., w myśl którego organ administracji jest obowiązany wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie pełnomocnika polityka prowadzona przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej powinna być przyjazna wobec obywateli RP, którzy nie mając szans na zatrudnienie w Polsce pracują dla dobra Polski za granicą, inwestując zarobione pieniądze w kraju.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika zawartego w skardze o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie stronie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, organ podniósł, iż przepisy art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidują możliwości wydania przez sąd orzeczenia zgodnego z ww. wnioskiem pełnomocnika skarżącej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów merytorycznych skargi, organ podkreślił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Podobnie w uzasadnieniu wcześniejszej w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. odniósł się do argumentów pełnomocnika skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga R. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), poprzez zaliczenie okresu jej zatrudnienia w [...] do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, bezrobotny, ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia, ma co do zasady prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej pod warunkiem, że ukończył ostatnio okresy zatrudnienia zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega świadczenia.

Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Aby jednak bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony musi wykazać fakt zamieszkiwania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Skarżąca ubiegała się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o okresy zatrudnienia spełnione wyłącznie na terytorium [...], a zatem w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy może być uznana w świetle art. 65 ust. 2 rozporządzenia za osobę mającą w okresie tego zatrudnienia miejsce zamieszkania w Polsce.

Jak słusznie zauważył organ, kwestia interpretacji art. 65 ust. 2 rozporządzenia została szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). W decyzji tej wskazano, że art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie byłoby jednak dopuszczalne, aby poprzez zbyt szeroką wykładnię pojęcia "zamieszkanie", zakres stosowania art. 65 rozporządzenia nr 883/2004 został rozszerzony w celu objęcia nim wszystkich osób, które są stale zatrudnione lub stale wykonują pracę na własny rachunek w państwie członkowskim, lecz które pozostawiły ich rodziny w państwie ich pochodzenia. W myśl zaś ust. 3 ww. decyzji, do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009.

Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej sytuacja rodzinna oraz więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Dopiero zaś w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa (art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Organy administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zobowiązane były zatem do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na powyższe okoliczności, aby móc odpowiedzieć na pytanie, czy w stosunku do skarżącej zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 65 ust. 2 rozporządzenia. Jest to bowiem przepis szczególny dotyczący określenia ustawodawstwa właściwego w przedmiocie świadczeń z tytułu bezrobocia, co oznacza, że jeżeli przesłanki jego stosowania zostały spełnione, ustawodawstwem właściwym jest ustawodawstwo wskazane przez ten przepis.

W ocenie Sądu organy administracji w niniejszej sprawie, kierując się wyjaśnieniami zawartymi w decyzji Komisji Administracyjnej nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. oraz kryteriami określonymi w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, iż skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia, gdyż nie może być ona uznana za osobę, która w okresie zatrudnienia w [...] miała miejsce zamieszkania w Polsce.

Skarżąca przebywała na terytorium [...] razem ze swoim mężem A. M. w latach 2003 – 2011, z roczną przerwą od [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2009 r., kiedy to przebywała w Polsce. Przed wyjazdem do [...] w latach 2000-2003 małżonkowie M. pracowali i mieszkali w [...]. Małżonkowie M. w [...] mieszkali wspólnie w wynajętym mieszkaniu. W latach 2009 – 2011 R. M. była zatrudniona w [...] na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony, natomiast w latach 2003 – 2008 na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. W okresie pobytu w [...] nie była uważna w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych. Od dochodów uzyskanych z tytułu zatrudnienia w [...] rozliczała się w tym państwie.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 1ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361), osoby fizyczne, jeżeli mają miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów (przychodów) bez względu na miejsce położenia źródeł przychodów (nieograniczony obowiązek podatkowy).

Wprawdzie skarżąca jest w Polsce współwłaścicielką domu i tu mieszka jej dorosły syn, którego wspomaga finansowo, a także dalsza rodzina, jednakże te okoliczności nie mogą być podstawą do uznania, że skarżąca w okresie ostatniego zatrudnienia w [...] miała miejsce zamieszkania w Polsce i prowadziła z synem wspólne gospodarstwo domowe. W świetle kryteriów określonych w art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, dla ustalenia miejsca zamieszkania w okresie ostatniego zatrudnienia w [...] nie miało też znaczenia to, że skarżąca ma obywatelstwo polskie i jest w Polsce zameldowana na stałe.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca jeszcze w trakcie trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w kwietniu 2012 r. ponownie wyjechała do [...], co wskazywałoby na to, że jej przyjazd do Polski miał charakter tylko okresowy.

W świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego, w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe. (vide: wyrok ETS z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie di Paola, C-76/76).

Nie byłoby natomiast uzasadnione, gdyby – z uwagi na zbyt szeroką interpretację terminu miejsca zamieszkania – doprowadzono do sytuacji, kiedy wszyscy pracownicy migrujący, zatrudnieni w jednym państwie członkowskim, których rodziny mieszkają na stałe w innym państwie członkowskim, zostali objęci wyjątkiem zawartym w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004.

W świetle powyższego należy zgodzić się z organem, iż miejscem zamieszkania R. M. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była [...]. Skarżąca nie może być tym samym traktowana jako osoba mająca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004.

Reasumując, w ocenie Sądu, rozstrzygając w sprawie niniejszej organ nie naruszył przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

W sprawie nie doszło również do takiego naruszenia przepisów procesowych, które obligowałyby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew też zarzutom skargi, Marszałek Województwa [...] w toku ponownego rozpatrzenia zrealizował wytyczne zawarte w decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.