Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 29/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia D. G. w pełnieniu obowiązków służbowych.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) zawiesił D. G. – [...] w Urzędzie Celnym w Z. - w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Prokuratura Apelacyjna w L. [...], w związku z toczącym się śledztwem o sygn. [...], przedstawiła D. G. zarzuty z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. Postanowieniem Prokuratury Apelacyjnej w L. z dnia [...] czerwca 2009 r. zastosowano wobec D. G. środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji, poręczenia majątkowego i zawieszenia w wykonywaniu zawodu funkcjonariusza.

Po rozpatrzeniu wniosku D. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Następnie Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 i ust. 3 powołanej wyżej ustawy o Służbie Celnej przedłużył okres zawieszenia D. G. w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] września 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że śledztwo w sprawie o sygn. akt [...] nie zakończyło się. Wskazał również, że w związku z tym, iż okoliczność będąca podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, oraz mając na uwadze ciężar gatunkowy i rodzaj zarzucanych przestępstw, stan taki należy określić jako szczególny przypadek uzasadniający przedłużenie okresu zwieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego.

D. G. nie wniosła od wskazanej wyżej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. D. G. wystąpiła do Szefa Służby Celnej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przedłużenia okresu zwieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Jako podstawę prawną swojego żądania D. G. wskazała art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku zarzuciła, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a., a ponadto rażąco narusza art. 61 § 4, art. 77 § 1 i § 4, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W dalszej części podniosła następujące zrzuty:

1. wydanie z urzędu decyzji "uznaniowej" bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, czym Dyrektor Izby Celnej w B. rażąco naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art.11, art. 61 § 4 k.p.a.;

2. niezapoznanie jej ze zgromadzonymi materiałami postępowania administracyjnego, czym Dyrektor Izby Celnej rażąco naruszył art. 77 § 4 k.p.a.;

3. uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed podjęciem decyzji, czym Dyrektor Izby Celnej rażąco naruszył art. 9. art. 10 § 1., art. 11, art. 78, art. 79, art. 81 k.p.a;

4. uzasadnienie decyzji bez uwzględnienia wielu przesłanek niezbędnych do jej podjęcia, czym Dyrektor Izby Celnej rażąco naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, 1 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.;

5. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne (rozszerzające) zastosowanie przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz nieuzasadnienie przedłużenia okresu zawieszenia powyżej trzech miesięcy.

Po rozpatrzeniu powyższeo wniosku Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], powołaując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, 158 § k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przedłużenia zawieszenia D. G. w pełnieniu obowiązków służbowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeśli dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień i nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Szef Służby Celnej wskazał, że art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), obowiązujący na dzień wydania decyzji w przedmiocie zawieszenia D. G. w pełnieniu obowiązków służbowych stanowił, iż funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl natomiast ust. 3 ww. przepisu, w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można było przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że przeciwko D. G. zostało wszczęte postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego tj. przestępstwo z art. 228 § 1 k.k. Przestępstwo to związane jest z wykonywaniem obowiązków służbowych. Ciężar gatunkowy i rodzaj zarzucanych D. G. czynów uzasadniał, w ocenie Dyrektora Izby Celnej w B., podjęcie decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Szef Służby Celnej podał, że w pełni podziela to stanowisko. W sytuacji bowiem, w której prokurator przedstawił funkcjonariuszowi zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, podczas wykonywania przez niego czynności służbowych, funkcjonariusz ten nie może wykonywać czynności służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, z całą pewnością zachodził w rozpatrywanej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Dodatkowo Szef Służby Celnej zaznaczył, że D. G. postawiony został zarzut popełnienia przestępstwa należącego do najcięższych z przestępstw tzw. "urzędniczych", jakich może dopuścić się urzędnik państwowy w związku z wykonywaną funkcją publiczną. W myśl bowiem art. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej jednym z podstawowych przymiotów, jakie musi posiadać funkcjonariusz celny, aby pełnić służbę, jest posiadanie nieposzlakowanej opinii. Zarzut popełnienia przestępstwa związanego z wykonywaniem przez funkcjonariusza obowiązków służbowych powoduje, że przestał on spełniać jeden z podstawowych warunków umożliwiających pełnienie służby. Wobec charakteru postawionego wnioskodawczyni zarzutu, organ miał podstawy aby stwierdzić, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony wypadek i wobec powyższego uniemożliwić pełnienie czynnej służby przez funkcjonariusza do czasu zakończenia postępowania karnego.

W tej sytuacji, zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Przepis stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia w badanej sprawie, nie określa bowiem, jakie okoliczności należy uznać za szczególne, pozostawiając to ocenie organu wydającego rozstrzygnięcie. Subiektywne przeświadczenie wnioskodawczym, że w przedmiotowej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek nie występuje, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu powyższego przepisu.

Organ podkreślił także, że w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, bądź też w sprawie występuje różna wykładnia przepisu prawa, nie może dojść do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być natomiast oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Jeżeli przy stosowaniu prawidłowych reguł wykładni dojść można do odmiennych, lecz dopuszczalnych jej wyników, brak jest podstaw do uznania, że decyzja wydana w oparciu o odmienną, ale dopuszczalną interpretację takiego przepisu prawa, w sposób rażący prawo to narusza. W sytuacji, gdy ocena, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony wypadek" pozostawiona została uznaniu organu administracyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że pozbawiony jest podstaw prawnych również zarzut dotyczący wydania decyzji przedłużającej okres zawieszenia w obowiązkach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego bez przeprowadzenia właściwego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a jedynie w oparciu o informację uzyskaną z Prokuratury o przedstawieniu zarzutów z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. i o trwającym nadal śledztwie. Wnioskodawczyni wskazała, że w sposób ten naruszono art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ wyjaśnił, że rażące naruszenie norm procesowych ma miejsce wtedy, gdy skutkiem tych naruszeń jest wydanie wadliwej decyzji. Istotne jest zatem to, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Szef Służby Celnej podał, że w rozpatrywanej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów proceduralnych, które skutkowałoby wadliwością decyzji i koniecznością zmiany jej treści. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało wystarczające postępowanie dowodowe, które pozwoliło na zastosowanie wobec D. G. przepisu z art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Przed wydaniem decyzji przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, Dyrektor Izby Celnej w B. zwracał się do Prokuratury Apelacyjnej w L. z prośbą o udzielenie informacji na temat etapu prowadzonego przeciwko D. G. postępowania karnego (pismo z dnia [...] września 2009 r.). Wbrew zarzutom zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowa decyzja organu zawiera również wymagane przepisami prawa uzasadnienie faktyczne i prawne.

Organ zwrócił również uwagę, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza, a nie w sprawie karnej. Z tego powodu to inne kwestie były w niniejszym postępowaniu przez Dyrektora Izby Celnej w B. oceniane i nie należało do ww. organu badanie, czy skarżąca rzeczywiście popełniła zarzucane jej przestępstwa. Rolą organu administracji publicznej było bowiem ustalenie, czy w stosunku do funkcjonariusza toczyło się postępowanie karne, czy zarzucono mu popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego i czy zachodzi w tym przypadku szczególnie uzasadniony wypadek, określony w art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniający przedłużenie wcześniejszego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w B. przepisów art. 9 i 10 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Ogólne powołanie się na naruszenie tej normy we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie może być uznane za rzeczywiste naruszenie przywołanego przepisu. D. G. w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. nie przedstawiła nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji, nie wskazała również konkretnych wniosków dowodowych, które w sytuacji złożenia ich w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Ministra Finansów D. G. zarzuciła organowi I instancji:

1. rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na zaniechaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tj. naruszenie przepisu art. 7. k.p.a.

2. rażące naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. polegające na stronniczym przedstawieniu materiału dowodowego w uzasadnieniu decyzji,

3. rażące naruszenia zasady informowania stron, tj. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. polegające na zaniechaniu poinformowania strony postępowania o możliwości złożenia nowych dowodów w sprawie, istniejących w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania,

4. rażące naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niespełnienie wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji,

5. rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo, albowiem zapadła w sytuacji braku materialnoprawnej podstawy określonej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego,

6. obrazę przepisów prawa tj. art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, polegającą na nieprawidłowej interpretacji i realizacji przepisów fakultatywnych.

Minister Finansów, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że użycie w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Z tego względu wykładnia przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać taką sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Zatem instytucja ta może znaleźć zastosowanie, gdy organ wykaże zaistnienie przesłanki i dokona oceny przez pryzmat dalszych możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy prokurator przedstawił D. G. szereg zarzutów popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, podczas wykonywania przez nią czynności służbowych, funkcjonariusz ten nie może wykonywać tych czynności do czasu zakończenia postępowania karnego. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom odwołującej, z całą pewnością zachodził w rozpatrywanej sprawie szczególnie uzasadniony wypadek.

Zarzut popełnienia przestępstw związanych z wykonywaniem przez funkcjonariusza obowiązków służbowych powoduje, że przestał on spełniać jeden z podstawowych warunków jakie musi posiadać funkcjonariusz celny, w myśl art. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, tj. warunek posiadania nieposzlakowanej opinii. Skoro bowiem D. G. został postawiony zarzut udziału w zorganizowanej grupie albo związku, mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego i przyjmowania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, to nie można przyjąć, iż jest ona osobą pozostającą poza podejrzeniami o nieuczciwość czy nierzetelność. Wobec charakteru postawionych zarzutów, organ miał podstawy, aby stwierdzić, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek i wobec powyższego uniemożliwić pełnienie czynnej służby przez ww. funkcjonariusza do czasu ukończenia postępowania karnego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ przepisów postępowania Minister Finansów wyjaśnił, że zasada, wyrażona w art. 107 § 3 k.p.a, uprawnia organ do ustalania prawdy obiektywnej według swej wiedzy, doświadczenia oraz przekonania o wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji zawierającym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dal wiarę, a także podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów proceduralnych, o których mowa w odwołaniu.

Minister Finansów wskazał jednocześnie, że w interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby Celnej, leży, aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą, nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego. Za przedłużeniem okresu zawieszenia przemawiał zatem interes społeczny, którego konsekwencje zawieszenia należy rozpatrywać z tego punktu widzenia.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Szefa Służby Celnej o stwierdzenie nieważności była decyzja wydana w dniu [...] września 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w B., której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, była więc ocena jej prawidłowości z punktu widzenia wymogów zawartych w powyższej ustawie w kontekście podniesionych zarzutów odnośnie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Szef Służby Celnej zastosował się do powyższego obowiązku i poddał szczegółowej analizie przepisy, których niezastosowanie i nieuwzględnienie przemawiało, zdaniem D. G., za stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. W wyniku przeprowadzonej analizy, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji i stanowisko to jest, zdaniem Ministra Finansów, słuszne.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a ponadto o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

– rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie, iż nie stanowi "szczególnie uzasadnionego wypadku" sam fakt przedłużającego się postępowania przygotowawczego, prowadzonego w stosunku do funkcjonariusza celnego, zaś rozstrzygnięcie o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego jedynie w oparciu o tą podstawę narusza prawo w sposób rażący,

– rażące naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r. w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza prawo, albowiem brak było materialnoprawnej podstawy, określonej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, a ponadto wydana została na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, co miało wpływ na jej wynik,

– rażące naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieuprawnionym w związku z tym nieuwzględnieniu istnienia słusznego interesu strony,

– rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na zaniechaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego,

– rażące naruszenie przepisów art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione uznanie, że funkcjonariusz utracił nieposzlakowaną opinię, a przez to uznanie funkcjonariusza za winnego postawionych mu zarzutów przed wydaniem prawomocnego wyroku przez sąd karny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga D. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Finansów wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym zainicjowanym wnioskiem D. G. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jako podstawę swojego żądania skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając, że decyzja ta rażąco narusza prawo.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

O rażącym naruszeniu prawa jako podstawie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić natomiast tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tą przesłankę może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada na ogół jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.

Podstawę prawną zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych stanowił art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), obowiązującej w dniu wydania decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r., tj. decyzji której dotyczył wniosek skarżącej o stwierdzenie jej nieważności, stanowił natomiast art. 23 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Przesłanka zastosowania instytucji przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych została określona w powyższym przepisie przy użyciu pojęcia niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W sytuacji zaś, gdy przepis prawa będący podstawą prawną decyzji administracyjnej posługuje się pojęciem niedookreślonym, to obowiązkiem organu administracji publicznej jest skonkretyzowanie tego pojęcia w procesie stosowania prawa. Organ obowiązany jest zatem ustalić znaczenie nieostrego pojęcia w konkretnie badanym przypadku, uwzględniając przy tym zarówno okoliczności danej sprawy, jak i treść oraz cel przepisu, w którym taki zwrot został użyty oraz cel aktu prawnego, w którym dany przepis został umieszczony.

W ocenie Sądu należy w pełni podzielić stanowisko organu, że "szczególnie uzasadniony przypadek", jako przesłankę przedłużenia zwieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w myśl art. 23 ust. 3 ww. ustawy należy odnosić do takich sytuacji, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez celnika, a konieczność jego odsunięcia od takich zadań zachodzi ze względu na ważny interes służby. Instytucja przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych znajduje zastosowanie wówczas, gdy organ wykaże zaistnienie tej przesłanki przez pryzmat możliwości wykonywania przez celnika obowiązków służbowych, a tym samym i realizacji de facto zadań, które państwo powierzyło formacji, w której ten funkcjonariusz publiczny pełni służbę (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1450/11, niepublikowany, orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż podstawą uznania przez Dyrektora Izby Celnej w B. w decyzji z dnia [...] września 2009 r., że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" był fakt dalszego prowadzenia postępowania karnego w stosunku do skarżącej oraz ciężar gatunkowy i rodzaj zarzucanych skarżącej w tym postępowaniu czynów.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że D. G. przedstawiono w prowadzonym postępowaniu karnym zarzut popełnienia przestępstwa związanego bezpośrednio z wykonywanymi obowiązkami służbowymi. Waga i rodzaj zarzucanego jej czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, o charakterze korupcyjnym) dawało zatem podstawy do powzięcia uzasadnionych wątpliwości, co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii. Nieposzlakowana opinia wiąże się bowiem m. in. z poszanowaniem porządku prawnego. Celnik dopuszczający się tego rodzaju przestępstwa takich gwarancji nie daje. Oczywistym zatem jest, że nie może on pełnić dotychczasowych obowiązków, a tym samym do czasu zakończenia postępowania karnego musi być odsunięty od wykonywania zadań realizowanych w imieniu państwa.

Dyrektor Izby Celnej w B. prawidłowo zatem stwierdził, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie w stosunku do skarżącej instytucji przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Zarówno Szef Służby Celnej, jak i Minister Finansów, w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach dokonali wnikliwej i wyczerpującej oceny decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, skutkującej ewentualnym stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie, w związku z postawionymi skarżącej zarzutami, charakterem zarzucanych jej czynów oraz biorąc pod uwagę charakter wykonywanych przez Służbę Celną zadań, zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przedłużenie okresu jej zawieszenia w obowiązkach służbach. Niewątpliwie bowiem skarżąca utraciła przymiot nieposzlakowanej opinii, i jak prawidłowo wskazuje organ, w interesie społecznym utożsamianym w tym przypadku z interesem Służby Celnej, leżało aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku ze służbą, nie wykonywał jakichkolwiek zadań służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego.

Ponadto należy zwrócić uwagę, na co prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, że ustawodawca w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie określił, jakie okoliczności należy uznać za szczególne, pozostawiając to ocenie organu wydającego rozstrzygnięcie. Rolą organu stosującego ten przepis było zatem, co już wskazano wyżej, skonkretyzowanie tego pojęcia ("szczególnie uzasadnionego przypadku") w procesie stosowania prawa i ustalenie jego znaczenia w konkretnie badanym przypadku. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji publicznej, bądź też w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisów prawa, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący może zostać bowiem naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zatem rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, nie znajdują również potwierdzenia zarzuty skarżącej, co do rażącego naruszenia przez Dyrektora Izby Celnej w B. przepisów postępowania. Należy w tym miejscu podkreślić, że nie każde naruszenie przepisu prawa procesowego wpływa na prawidłowość wydanej decyzji. Słusznie organ podniósł w zaskarżonej decyzji, że musi zaistnieć związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego, a treścią wydanego rozstrzygnięcia.

Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi natomiast żadnych wątpliwości. Wobec informacji uzyskanych z Prokuratury Apelacyjnej w L. o dalszym prowadzeniu przeciwko D. G. postępowania karnego oraz planowanym przedłużeniu prowadzonego śledztwa nie zachodziła konieczność przeprowadzania pogłębionego postępowania dowodowego w sprawie. Nie można w tej sytuacji uznać, że wydając przedmiotową decyzję Dyrektor Izby Celnej w B. naruszył wskazywane przez skarżącą zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 6 – art. 11 k.p.a., bądź też przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego (art. 77 – art. 81 k.p.a.). Wbrew zarzutom skarżącej, decyzja ta spełniała również wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2009 r. zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy tej decyzji pod kątem zarzucanych przez skarżącą naruszeń prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.