Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3767/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-13 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. art. 8 pkt 15, 39 ust. 3, 51 ust. 1, 55, 56, 89 ust. 1, ust. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. art. 2 ust. 1, 7 ust. 1 pkt 8, 89, 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. art. 57a, 134, 179a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3767/21 oddalającego skargę Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3767/21; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 3. zasadza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Burmistrza [...] kwotę 937 zł (słownie: dziewięćset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę Burmistrza B. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...]

w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły podstawowej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza B. z dnia [...] maja 2021 r. (znak: [...]) dalej skarżący

na postanowienie [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2022 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w G., postanowił utrzymać

w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

W dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę

Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w G. Zgodnie z treścią uchwały likwidacja miałaby nastąpić z końcem roku 2021/2022. W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, iż po zlikwidowaniu Szkoły Podstawowej w G. z dniem [...] września 2022 r. uczniowie rozpoczną naukę w Szkole Podstawowej im. [...] w B. (dalej również: "Szkoła Podstawowa w B."). Do Szkoły Podstawowej w B. uczniowie będą dowożeni autobusem szkolnym, zaś czas przejazdu dla uczniów z obwodu likwidowanej szkoły wyniesie około 10 minut.

Dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz B. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G..

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji przedmiotowej Szkoły.

Następnie na ww. postanowienie dnia [...] maja 2021 r. Burmistrz B. wniósł zażalenie (znak: [...]).

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. (znak: [...]) Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Minister wskazał między innymi, że wydanie postanowień w niniejszej sprawie zostało poprzedzone podjęciem działań, których celem było ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Przeprowadzono kontrole doraźne dotyczące między innymi bezpiecznych

i higienicznych warunków nauczania, wychowania i opieki oraz warunków lokalowych w przeznaczonej do likwidacji szkole (nr kontroli [...]) oraz w szkole

w B. (nr kontroli [...]).

W dalszej części uzasadnienia opisano szczegółowo warunki bazy lokalowo-dydaktycznej szkoły w G., z uwzględnieniem pracowni przedmiotowych w tym sali komputerowej, sali gimnastycznej, pokoju nauczycielskiego, gabinetu dyrektora, świetlicy, pomocy dydaktycznych w jakie wyposażona jest szkoła, jej zaplecza sportowego w pobliskim parku i na terenach leśnych przylegających

do szkoły, biblioteki, braku gabinetu profilaktyki zdrowotnej.

Organ wskazał również na zaplecze lokalowo-dydaktyczne szkoły

w B..

Dokonano analizy ilości uczniów w poszczególnych klasach w odniesieniu

do obu placówek.

Wskazano, że szkoła w B. oferuje nieporównywalnie większy zakres form pomocy psychologiczno-pedagogicznej w stosunku do realiów i możliwości szkoły w G..

W szkole w B. zatrudniono psychologa, logopedę, terapeutów pedagogicznych, oligofrenopedagogów, surdopedagoga. Dla porównania szkoła

w G. zapewnia pomoc specjalistów z zakresu oligofrenopedagogiki, pedagogiki specjalnej, terapii pedagogicznej oraz logopedii.

Minister ustosunkował się również do organizacji dowozu uczniów likwidowanej szkoły do szkoły w B..

Organ odniósł się zarówno do czynnika demograficznego jak

i ekonomicznego, które legły u postaw likwidacji szkoły w G.

Wskazał, że do szkoły w G., która prowadzi naukę w klasach 1-8 uczęszcza do ośmiu oddziałów 75 uczniów.

Minister podzielił stanowisko kuratora oświaty, że podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Gminę B. środków finansowych na funkcjonowanie szkoły w G., nie mogą stanowić jednej z głównych przesłanek do jej likwidacji. Nie oznacza to, że kurator oświaty czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół oraz, że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół. Jednak pokrywanie wydatków oświatowych, jako zadania własnego gminy z innych źródeł niż ww. wymienione, jest prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17, z późn. zm.) jasno stanowią, że wydatki na zadania oświatowe realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.

Na koniec, Minister za niezasadny uznał także zarzut skarżącego, że kurator oświaty, wydając zaskarżone postanowienie naruszył samodzielność gminy

w realizacji zadania własnego, jakim jest organizacja oświaty na swoim terenie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Burmistrz B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich niezastosowanie

i w konsekwencji negatywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej

w G., podczas gdy Gmina B. wypełniła ustawowe przesłanki likwidacji szkoły,

2) art. 39 ust. 2 i 3 poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy Gmina B. zobowiązała się do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów Szkoły, w sytuacjach o których mowa w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego - co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty

z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] negatywnie opiniującego zamiar likwidacji z końcem roku szkolnego 2021/2022 Szkoły Podstawowej

w G. oraz zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

WSA w Warszawie oddalił skargę Burmistrza B. na powyższe na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły podstawowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku przyjęto, że w sprawie doszło do uchybienia przez skarżącego w dochowaniu terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Podstawę prawną postanowienia Kuratora z dnia [...] kwietnia 2021 r. stanowił przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić

o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie wypełniła wymagania określonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe dotyczącego dochowania terminu 6 miesięcy, gdyż o zamiarze likwidacji szkoły [...] Kurator Oświaty został powiadomiony w dniu [...] marca 2021 r., a więc na 5 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji Szkoły.

Konsekwencją powyższego było przyjęcie przez Sąd, że Gmina B. nie wypełniła obowiązku nałożonego na nią przez art. 89 ust.1 ustawy Prawo oświatowe w zakresie terminu zawiadomienia kuratora o zamiarze likwidacji Szkoły i dlatego Minister Edukacji i Nauki był uprawniony do utrzymania w mocy negatywnej opinii Kuratora w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły, gdyż Organ prowadzący nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w art. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, z którego wynika, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły między innymi właściwego kuratora oświaty. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zawiadomienie nastąpiło na około pięć miesięcy przed terminem likwidacji Szkoły.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz B.. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 94 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, które skutkowało błędnym wskazaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zamiar likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego 2021/2022 następuje z dniem [...] sierpnia 2021 r., zamiast z dniem [...] sierpnia

2022 r., czego konsekwencją było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Skarżący nie dopełnił 6-miesięcznego terminu określonego w art. 89 ust. 1 u.p.o., gdyż o zamiarze likwidacji szkoły [...] Kurator Oświaty został powiadomiony w dniu [...] marca 2021 r., a więc zdaniem Sądu na 5 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły, co miało bezpośredni wpływ na zapadłe

w sprawie orzeczenie, które jest niekorzystne dla Skarżącego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnosił o:

1. uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku ze względu na oczywiście usprawiedliwione podstawy niniejszej skargi kasacyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 179a p.p.s.a.;

2. rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego;

względnie o:

3. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

5. na podstawie art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw;

6. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej

i uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę,

o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz B. rozwinął poszczególne jej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przepis art. 179a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, iż w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, to uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09; publ. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania międzyinstancyjnego, po zapoznaniu się z treścią skargi kasacyjnej, tutejszy Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż rzeczywiście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął,

iż zamiar likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego 2021/2022 następuje z dniem [...] sierpnia 2021 r., zamiast z dniem [...] sierpnia 2022 r., czego konsekwencją było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarżący nie dopełnił 6-miesięcznego terminu określonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, gdyż o zamiarze likwidacji szkoły Wielkopolski Kurator Oświaty został powiadomiony w dniu [...] marca 2021 r., a więc zdaniem Sądu na 5 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły oraz z naruszenie art. 94 ww. ustawy.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym,

z uwagi na art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał

w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Skarżąca Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a..

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna,

z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez niego uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W dniu [...] marca 2021 r. Rada Miejska w B] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z końcem roku szkolnego 2021/2022 Szkoły Podstawowej im. [...] w G. a więc z dniem [...] sierpnia 2022 r. zgodnie z treścią art. 94 Prawa oświatowego. Kurator Oświaty został powiadomiony o terminie likwidacji szkoły w dniu w dniu [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu uchwały rada Miejska podała, że uczniowie będą kontynuować naukę w roku szkolnym 2022/2023 w Szkole Podstawowej im. [...] w B.. Do Szkoły Podstawowej w B. uczniowie będą dowożeni autobusem szkolnym, zaś czas przejazdu dla uczniów z obwodu likwidowanej szkoły wyniesie około 10 minut.

Skarżący w skardze do Sądu podniósł, że spełniła wymagania określone

w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewnił możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Burmistrz B. podkreślił, że szkoła w B., w której uczniowie mieliby kontynuować edukację, dysponuje korzystniejszymi warunkami lokalowo-dydaktycznymi, nowoczesną infrastrukturę szkolną, a za likwidacją Szkoły Podstawowej w G. przemawiają również względy demograficzne (szkoła liczy 75 uczniów w klasach

I-VIII), finansowe tj. racjonalizacja wydatków środków publicznych.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącego i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie

i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności:

1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół

i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie

w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma jednak cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu do działania w cudzym imieniu, w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej

w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru

z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do władczego wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię

w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności i może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, przywoływanym zresztą przez Gminą, zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30),

a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 988/20 i sygn. akt I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Burmistrz B. wypełnił wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła uczniom i dzieciom z oddziałów przedszkolnych możliwości kontytuowania nauki w Szkole Podstawowej w B., zapewniając jednocześnie zorganizowany przez Gminę transport.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki,

a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Należy przy tym zauważyć, że również z treści przywołanych przez Ministra protokołów z oględzin przeprowadzanych w obu szkołach wyraźnie wynika, że warunki nauki w szkole w B. są lepsze niż w szkole w G..

Z przepisu art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Minister nie kwestionuje, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły

(w B.), w kontekście wydłużenia czasu ich drogi do szkoły, a tym samym pobytu dzieci poza domem, szczególnie tych najmłodszych. Te okoliczności nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak opinia lokalnej społeczności, czy fakt pełnienia przez szkołę roli centrum kulturowego dla mieszkańców miejscowości.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1

i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa

o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa

z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania

i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach,

o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39

ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki

w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji

o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego i nie wskazuje

z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Burmistrza B. postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora z [...] kwietnia 2021 r. zawierające negatywną opinię

o zamiarze likwidacji przez skarżącego Szkoły Podstawowej w G., zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna opinia Kuratora, a następnie Ministra w sprawie likwidacji placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru likwidacji szkoły.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek określona w przepisie art. 179a p.p.s.a., stanowiąca podstawę do wydania autokontrolnego orzeczenia. W ocenie Sądu oczywiście usprawiedliwiony jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 94 Prawa oświatowego i przyjęciu, że rok szkolny 2021/2022 kończy się 31 sierpnia 2021 r.

Dlatego Sąd, uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt 2 wyroku). Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd zawarł w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 179a w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.