Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 906/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a i 11 f
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J.D. i T.D. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...] [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową"), po rozpatrzeniu odwołań: T D i J D P W, M B, A S U i W S, oraz po zapoznaniu się z odwołaniem A S od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej zaś części decyzję organu wojewódzkiego utrzymał w mocy, jednocześnie umarzając postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania wniesionego przez A L S.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (zwanego dalej także "Ministrem Rozwoju" bądź "organem II instancji"), doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Wnioskiem z 30 listopada 2018 r., uzupełnionym i skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej także "inwestorem"), wystąpił do Wojewody [...], o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...]od km 325+299,78 do km 326+048,37 wraz z rozbudową odcinka drogi powiatowej nr [...] i skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z drogą powiatową nr [...] w formie ronda w km 325+802,61, rozbudową skrzyżowania i drogi gminnej klasy D w km 325+516,79, budową skrzyżowania i drogi gminnej klasy L w km 325+696,14, przebudową i budową infrastruktury technicznej - w miejscowościach [...],[...],[...], na terenie gminy [...], w powiecie [...] , w województwie [...]". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania, w ustawowym terminie wnieśli, J i T D, A L S, P W, M B, A S U i W S,

Rozpoznając odwołania organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Odpowiednio do art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Minister Rozwoju przypomniał, że w dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Jednocześnie wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 1609). Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, zgodnie z ww. przepisem, przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm., dalej jako: "Prawo budowlane"), w brzmieniu dotychczas obowiązującym, a także w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1935).

Minister Rozwoju zauważył, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotowy projekt jest zgodny z:

- decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r, znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,

- postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r, znak: [...]w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych dotyczących dróg publicznych").

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, tj. ww. pozwolenie wodnoprawne.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał, że jest on kompletny i zawiera elementy wskazane w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Organ II instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę [...] . Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz prawidłowo zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania.

Minister Rozwoju uznał jednak, że decyzja organu I instancji wymaga w pewnej części korekty merytoryczno-reformacyjnej, m.in. w związku ze zmianą powierzchni, granic i numeracji niektórych działek, czego organ odwoławczy dokonał w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po przedłożeniu przez inwestora skorygowanych załączników mapowych i dokumentacji projektowej.

Organ II instancji stwierdził natomiast, że w pozostałym zakresie decyzja Wojewody Małopolskiego nie narusza prawa.

Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniesionych odwołaniach, w tym do zarzutów J i T D, Minister Rozwoju wyjaśnił, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa organ administracji publicznej jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Mając to na uwadze, organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych przez odwołujących się, w tym T D i J D. Inwestor, stosownie do wezwania organu odwoławczego, odniósł się do uwag skarżących stron, wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko inwestora zostało przesłane skarżącym stronom, które zawiadomiono o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o możliwości przeglądania akt sprawy, z którego to prawa strony skorzystały.

Odnosząc się do zarzutów J i T D, organ zwrócił uwagę, że koncentrują się one na żądaniu zmniejszenia obszaru zajęcia pod przedmiotową inwestycję działki nr [...]z obrębu [...], stanowiącej ich własność. Minister Rozwoju wyjaśnił zatem, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Stosownie bowiem do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Wobec powyższego organ administracji nie jest zobowiązany, jak tego chcieliby odwołujący, do badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej, w sytuacji, kiedy właściciele nieruchomości zgłosili sprzeciw wobec lokalizacji przedsięwzięcia zaproponowanej przez inwestora.

W ocenie Ministra Rozwoju analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] wykazała natomiast, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia części działki stron w takim zakresie jak to zostało określone w decyzji Wojewody [...]. Zdaniem organu II instancji zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących stron. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością odwołujących się stron nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji.

W pismach z dnia 30 lipca 2019 r. i z dnia 30 października 2019 r. inwestor przedstawił argumentację odnośnie konieczności zajęcia ww. działki odwołujących się stron pod przedmiotową inwestycję drogową. Minister Rozwoju po zapoznaniu się z tym stanowiskiem inwestora i szczegółowej analizie akt sprawy stwierdził, iż jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności.

Jak wyjaśnił inwestor, linia rozgraniczająca projektowany pas drogowy drogi krajowej nr [...]przebiega na długości działki nr [...]w linii prostej, w odległości zgodnej z zapisami art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.), w myśl którego odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Powierzchnia zajęcia pod przedmiotową inwestycję części działki nr [...] poza ww. ustawowym wymogiem zachowania wymaganej odległości, obejmuje jej niewielką część, tj. 0,0523 ha, przeznaczoną pod niezbędne roboty budowlane - przebudowę rowu drogowego oraz budowę oświetlenia drogi krajowej, które powinny zawierać się w pasie drogowym drogi krajowej. Odległość linii pasa drogowego od krawężnika istniejącego parkingu wynosi od 0,30 - 0,40 m i nie powoduje utraty miejsc parkingowych i konieczności przebudowy istniejącego na działce odwołujących parkingu.

Analiza dokumentacji projektowej dokonana przez organ odwoławczy potwierdziła stanowisko inwestora, że nieruchomość stron zajęta jest w wymiarze niezbędnym do przeprowadzenia ww. inwestycji. Oprócz bowiem wspomnianego rowu przewidywana jest budowa linii kablowej niskiego napięcia nN dla potrzeb GDDKiA (oznaczona symbolem E3), a dodatkowo wskazany teren spełnia wymogi z art. 34 ustawy o drogach publicznych. Nie bez znaczenia jest też fakt, iż na spornym terenie zaprojektowana została zieleń przydrożna (opisana w projekcie jako "tereny zielone"). Z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie bada przesłanki niezbędności lokalizacji zieleni, a jedynie prawną dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogi. Przy tym zgodnie z treścią § 52 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe znajduje potwierdzenie również w § 193 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, zgodnie z którym zieleń w pasie drogowym powinna być zaprojektowana z uwzględnieniem jej roli i zadań, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu, estetyki i funkcji związanych z jej pozytywnym wpływem na środowisko, a zwłaszcza jako środek jego ochrony przed hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza i gleb.

W opinii organu odwoławczego całokształt okoliczności niniejszej sprawy dowodzi, iż przejęcie części działki należącej do J I T D, w kształcie zaproponowanym przez inwestora, jest niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Po szczegółowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Minister doszedł do przekonania, że przebieg przedmiotowej inwestycji w zakresie interesu prawnego skarżącego został wytyczony optymalnie, a zaskarżona decyzja Wojewody [...]nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołujących się. Organ II instancji uznał zatem, że rozwiązania projektowe przyjęte w dokumentacji budowlanej w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów stron.

Poza tym Minister Rozwoju stwierdził, że bez wpływu na omawianą sprawę pozostaje argumentacja przedstawiona przez odwołujących odnosząca się do wcześniejszych koncepcji projektowych zarządcy drogi. Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniają pod względem zgodności z prawem wniosek inwestora w kształcie przedstawionym przez niego we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przyjętym zaskarżoną decyzją. Poza oceną ww. organów są koncepcje oraz inne warianty analizowane przez zarządcę drogi.

W ocenie Ministra Rozwoju, także roszczenia stron dotyczące w szczególności lokalizacji chodników i przejść dla pieszych, w wybranych przez odwołujących miejscach, odmienne, niż przyjęte w projekcie budowlanym, nie mogą stanowić o wadliwości decyzji Wojewody [...], jak również o naruszeniu interesów osób trzecich. O tym bowiem co powinna zawierać w swej treści decyzja zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie powinny decydować strony postępowania, których nieruchomości zostały objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji, gdyż żaden z przepisów specustawy drogowej nie przewiduje takich uprawnień. To inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej, a nie strony postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia pozostają również zarzuty J i T D dotyczące nie uwzględnienia w dokumentacji projektowej bezpiecznych rozwiązań komunikacyjnych dla ruchu pieszego, tj. przejścia dla pieszych, oznakowania oraz budowy chodnika, we wskazanej przez nich lokalizacji. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Organ we wskazanym zakresie nie jest upoważniony do podważenia rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora.

Podobnie, nie może świadczyć o wadliwości decyzji Wojewody [...] , nieuwzględnienie postulatu J i T D w sprawie ograniczenia prędkości do 40 km/h. Jak wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia 30 lipca 2019 r., na całym odcinku przedmiotowej inwestycji drogowej, znajdującym się na terenie zabudowy, obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, dodatkowo zastosowano oznakowanie poziome (strzałka naprowadzająca w lewo P-9a) i pionowe (znak D-14). Zastosowane rozwiązania pozwalają w sposób bezpieczny zawęzić jezdnię do jednego pasa ruchu. Rozwiązanie to uzgodniono z zarządcą drogi i jest ono zgodne z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na duże natężenie ruchu na odcinku pomiędzy rondem a miejscem redukcji pasa ruchu, realne prędkości osiągane przez pojazdy nie powinny przekroczyć tych dopuszczonych przepisami.

Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia granic wzdłuż drogi krajowej nr 94, co uniemożliwia J D i TD i odbudowę ogrodzenia, oświetlenia terenu i parkingu, Minister Rozwoju również uznał go za bezzasadny. Granice rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...] wyznaczają bowiem linie rozgraniczające teren inwestycji, zilustrowane na załączniku nr 1 do decyzji Wojewody [...]- mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dodatkowo działka nr [...] stanowiąca własność stron w związku z przedmiotową inwestycją drogową uległa podziałowi na działki nr [...] (przeznaczona pod inwestycję) i [...] (pozostająca w dotychczasowym władaniu), zgodnie z zatwierdzoną zaskarżoną decyzją, mapą podziałową, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...]. Przy czym, zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Organ podkreślił przy tym, że w przypadku podziału zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji tej - poza inwestorem - nie doręcza się pozostałym stronom, lecz jedynie informuje o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń oraz indywidualnych zawiadomień o miejscu zapoznania się z treścią tej decyzji - zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej. Z tego względu zarzut braku wiedzy właściciela o dokonanym podziale jego nieruchomości (nowych granicach działek), nie wynika, jak twierdzą odwołujący z zaniechań organu, ale z zastosowanej podstawy prawnej.

Za niezasadne Minister Rozwoju uznał także zarzuty podniesione przez innych odwołujących się od decyzji organu I instancji, szeroko ustosunkowując się do nich w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zaś rozstrzygnięcie podjęte w pkt IV decyzji, tj. umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odwołania A L S, Minister Rozwoju wyjaśnił, że ww. osobie nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, który wynikałby z przysługującego jej prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Rozwoju nie zgodzili się J i T D (dalej także: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

I. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pobieżnej i wybiórczej analizy dowodów, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione oraz na jakich dowodach się oparł, a wszystko w przedmiocie zakresu zajęcia działki Skarżących nr [...];

II. Naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez brak uwzględnienia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku Skarżących;

lii. Naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej poprzez niezasadne i nieprawidłowe zatwierdzenie podziału nieruchomości - działki [...]

IV. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz 12 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zignorowanie wszystkich uwag strony i jej wniosków dowodowych oraz poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania i zajęcie (a w konsekwencji wywłaszczenie) większej części działki Skarżących numer [...] niż to było planowane, niezbędne i zasadne.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty Skarżący wnoszą o stwierdzenie przez Sąd, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

Zdaniem Skarżących decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu, albowiem w sposób rażący narusza ona ich prawo własności, zaś odniesienie się przez Ministra Rozwoju do zarzutów jest nieprawidłowe. Poprzez łamanie ustaleń ze stronami doszło do zajęcia (a w konsekwencji wywłaszczenia) większej części działki Skarżących numer [...]niż to było planowane, niezbędne i zasadne. Zgodnie zaś z orzecznictwem ingerencja planowanej do wykonania w trybie specustawy drogowej inwestycji w nieruchomości prywatne winna być jak najmniejsza. Rację ma co prawda organ II instancji, że przepisy tej ustawy nakładają na organ architektoniczno-budowlany obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej, podczas gdy to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, jednakże nie ma już racji organ wskazując, że rola organu ma charakter wyłącznie kontrolny w aspekcie formalnym, a nie materialnym.

Skarżący podnoszą, że Wojewoda [...]wyznaczył jedyne w sprawie czynności geodezyjne na dzień [...] maja 2018 r., w których wziął udział T D, a w trakcie to których zostały wyznaczone i zastabilizowane przez uprawnionego geodetę znaczniki graniczne, zgodnie z którymi miał przebiegać podział działki [...] na działki [...] (zajęta pod drogę) i [...] (pozostająca własnością Skarżących). W trakcie tych czynności okazano wyłącznie mapę z dnia [...] stycznia 2017 r. i to na jej podstawie były czynione wszystkie ustalenia. Zgodnie z tymi czynnościami geodezyjnymi zajęty i wywłaszczony pas wzdłuż całej zachodniej granicy ww. działki miał mieć ok. 3 metrów szerokości. Skarżący zgodzili się z tym, gdyż działali w zaufaniu do organu administracji publicznej i to szczebla wojewódzkiego. W tym przekonaniu wydali również nieruchomość w dniu 24 kwietnia 2019 r. Nowa mapa została Skarżącemu okazana dopiero w dniu 24 kwietnia 2019 r. zaś dopiero w terenie okazało się, że przebieg zajętego pasa terenu został radykalnie zwiększony do szerokości rzędu 5 metrów na całej długości działki [...] przed podziałem, a zatem o 66% w stosunku do wytyczonych przez geodetę 3 metrów. Odbyło się to bez żadnych czynności geodezyjnych, w oparciu o "mapę podziału nieruchomości z dnia 08 sierpnia 2018 r.", która nie była wcześniej znana Skarżącym, zatem nagle Skarżący zorientowali się, że podział jest inny niż planowano, a w konsekwencji postawiono nowe słupki/znaczniki geodezyjne, w miejsce tych zastabilizowanych dnia 8 maja 2018 r.

Ponadto, wyjaśnienia tej kwestii złożone przez pełnomocnika wnioskodawcy tak na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i na żądanie organu II instancji są nieprzekonujące. Okazało się, że jest to przesunięcie związane ze zmianą usytuowania przewodów zasilania oświetlenia ulicy (wbrew prawidłowemu i zaakceptowanemu przez odwołujących się projektowi z 2017 r.), choć jest to całkowicie nieuzasadnione (bez żadnych przeszkód można powrócić do wersji z projektu z 2017 r., co również było wskazywane), a ostatecznie zostało uznane za niezbędne wobec posadowienia zieleni.

Zdaniem Skarżących inwestycje można było przeprowadzić w taki sposób, aby wywłaszczenie wyłącznie 3 metrów szerokości działki [...]było dla jej wymagań wystarczające, zatem inny sposób podziału zawarty w decyzji jest nieprawidłowy, niezgodny z prawem i jako taki winien zostać zmieniony przez organ II instancji poprzez powrócenie do granic wyznaczonych geodezyjnie dnia 8 maja 2018 r.,

Zajęcie działki [...]miało zostać dokonane rzekomo pod niezbędne roboty budowlane (rów drogowy i zasilanie oświetlenia), zgodnie z treścią art. 34 ustawy o drogach publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, natomiast w przedmiotowej inwestycji jest to ok. 3 m. Nie sposób w tych okolicznościach obronić tezy organów obu instancji o niezbędności owej części działki Skarżących dla inwestycji.

Skarżący podnoszą również, że pas zieleni w przedmiotowej inwestycji ani nie pełni funkcji estetycznej, ani funkcji związanej z ochroną środowiska, ani nie przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Prawna dopuszczalność lokalizacji zieleni wynika ze spełnienia przesłanek, więc choć zdaniem organu II instancji nie bada on przesłanki "niezbędności lokalizacji zieleni", tylko "prawną dopuszczalność jej umieszczenia" (s. 15 decyzji), to na tę prawną dopuszczalność wpływa spełnienie przesłanek z cyt. rozporządzenia, które nie zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji wskazał, że podniesione przez Skarżących zarzuty stanowią w istocie rzeczy powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu stron, do której organ odwoławczy szczegółowo odniósł się w zaskarżonej decyzji (str. 11-23 tego rozstrzygnięcia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra Rozwoju z [...] lutego 2021 r., znak: [...] ([...]), którą organ II instancji uchylił w części decyzję Wojewody [...] z [...]kwietnia 2019 r., nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i orzekł w tym zakresie co do meritum, w pozostałej zaś części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Zakres kontroli zaskarżonej decyzji może być zatem dokonany przez Sąd w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego Skarżących wynikającego z przysługującego im prawa do nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] (sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją na działki [...]- zajęta pod drogę i [...] - pozostająca własnością Skarżących), położoną w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], w województwie [...]. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 4/20, opubl. CBOSA).

W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny Skarżących, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

W świetle powyższego zarzuty skargi inne niż dotyczące oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżących nie mogą być skutecznie podnoszone przez nich w niniejszej sprawie. Skarżący są bowiem stroną postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej działki będącej ich własnością (dz. ew. nr [...]- przed dokonanym podziałem) i nie mają interesu prawnego do podnoszenia zarzutów względem innych nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją drogową, w tym w zakresie rozwiązań projektowych dotyczących organizacji ruchu, które nie oddziałują na możliwość zagospodarowania należącej do nich nieruchomości.

Niemniej jednak, argumentacja zawarta w skardze nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z innym powodów.

Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy specustawy drogowej w sposób istotny upraszczają postępowanie administracyjne dotyczące budowy dróg, w tym m.in. w zakresie nabywania nieruchomości zajętej pod budowę drogi. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie tej ustawy nie wymaga uprzednio przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Sama specustawa drogowa rozwiązuje tę kwestię. Wydania decyzji nie poprzedza także postępowanie zmierzające do podziału nieruchomości. Konieczność uproszczenia procedur wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednym akcie administracyjnym rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszłą drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocenę techniczną projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. Jak zatem trafnie wskazał organ II instancji, specustawa drogowa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji inwestycji, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1823/19, opubl. CBOSA).

Dlatego też wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej nie wymaga przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak ma to miejsce na gruncie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Specustawa drogowa samodzielnie rozwiązuje tę kwestię, albowiem przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi (w niniejszej sprawie m.in. część działki Skarżących nr ew. [...]– wydzielona pod drogę działka nr ew. [...] ), następuje z mocy prawa (por. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Nie jest to klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 56/19, opubl. CBOSA).

Z tych też powodów, w kontekście oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisów specustawy drogowej, za całkowicie chybione uznać przyjdzie te zarzuty skargi, w których jej autor powołuje się na naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to art. 1 pkt 2 w związku z art. 95 pkt 6 i 97 ust. 1a pkt 5 tego aktu prawnego.

Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 1 specustawy drogowej podmiotem właściwym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest właściwy zarządca drogi. Natomiast przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi". Ust. 2 tego artykułu wskazuje jakie organy, co do zasady, są zarządcami dróg w odniesieniu do konkretnych kategorii dróg. I tak, w przypadku dróg krajowych jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do zadań zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora (art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego wynika zatem, że GDDKiA, jako zarządca dróg krajowych, jest uprawniony z mocy ustawy do podejmowania działań inwestorskich związanych m.in. z planowaniem i budową dróg krajowych, bez względu na stosunki własnościowe dotyczące nieruchomości, na których planowana inwestycja ma być realizowana.

Nie ulega wątpliwości, że w tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.

W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Stosownie natomiast do art. 11a ust. 2a specustawy - wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1, zaś zgodnie z art. 11e nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wskazany przepis art. 11f ust. 1 specustawy określa obligatoryjne elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wydanie zezwolenia na realizację inwestycji poprzedzone zostało postępowaniem zgodnym z treścią art. 11a i nast. specustawy. Wniosek złożył właściwy zarządca drogi (w tym przypadku GDDKiA).

Wniosek zawierał wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 – 5 tej ustawy tj.:

- mapę w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu (w aktach administracyjnych oraz w projekcie budowlanym znajdują się mapy w skali 1:500);

- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

- mapy w skali 1:1000 i 1:2000 przedstawiające projekt podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi,

- określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa;

- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), aktualnymi na dzień opracowania projektu.

Do wniosku dołączono ponadto wymagane opinie i decyzje, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 i pkt 9 specustawy drogowej, a także ostateczną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2018 r, znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na tę część inwestycji, w jakiej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było wymagane dla realizacji inwestycji w świetle przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Z akt administracyjnych wynika również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 11d ust. 5-8 specustawy, kierując zawiadomienie o wszczęciu postępowania do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, zaś pozostałe strony zawiadamiając w drodze obwieszczeń zamieszczonych na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz na tablicach ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Urzędu Gminy [...] a także w prasie lokalnej (Gazeta [...] z dnia [...] marca 2019 r.). Znajduje to potwierdzenie w aktach postępowania przed organem I instancji.

Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 specustawy. O wydaniu decyzji strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4.

Spełnienie warunków przewidzianych ww. przepisami było przedmiotem kontroli Ministra Rozwoju w postępowaniu odwoławczym, w wyniku której organ II instancji prawidłowo stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie naruszało reguł określonych specustawą, złożony przez właściwy podmiot wniosek zawierał wszystkie konieczne elementy, a nadto dołączone zostały do niego niezbędne opinie innych organów. Organ słusznie również ocenił, że decyzja Wojewody [...] wymaga uchylenia w części (z uwagi na zgłoszone na etapie postępowania odwoławczego rozbieżności w numeracji geodezyjnej niektórych działek objętych inwestycją, ich granic i powierzchni, a także w zakresie zezwolenia inwestorowi na wykonywanie określonych obowiązków i określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości) i w tym zakresie prawidłowo orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie zasadnie uznając, że odpowiada ona dyspozycji art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Mając na uwadze zgłaszane przez Skarżących zarzuty dotyczące zasadności i prawidłowości ustalonego przebiegu inwestycji, a w konsekwencji także dokonanego podziału działki o nr ew. [...] stanowiącej ich własność, zdaniem tutejszego Sądu, organ II instancji zasadnie wyjaśnił Skarżącym motywy, dla których decyzja organu I instancji odpowiada w tym zakresie prawu.

Przede wszystkim, jeśli chodzi o kwestie związane z przebiegiem drogi publicznej, wyznaczonym w projekcie budowlanym zatwierdzanym decyzją wydawaną w trybie specustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z dnia 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18, CBOSA).

O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący swoje pierwsze zastrzeżenia co do zasadności wydzielenia pod drogę obszaru należącej do nich działki złożyli dopiero w toku postępowania przed organem II instancji. Do zgłaszanych zastrzeżeń wobec wybranego przebiegu drogi i do podnoszonych przez Skarżących okoliczności, projektant i sam inwestor odnieśli się w pismach z dnia 30 lipca 2019 r. oraz z dnia 30 października 2019 r. Z treści stanowiska wyrażonego przez inwestora w ww. pismach wynika, że przedstawione w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Jak wyjaśnił inwestor, i co też znajduje odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach sprawy mapach, linia rozgraniczająca projektowany pas drogowy drogi krajowej nr [...] przebiega na długości działki nr [...]w linii prostej, w odległości zgodnej z zapisami art. 34 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Linia podziału nieruchomości Skarżących przebiegała niezmiennie od daty złożenia wniosku przez inwestora w 30 listopada 2018 r. Z wyjaśnień inwestora wynika ponadto, że powierzchnia zajęcia pod przedmiotową inwestycję części działki nr [...], obejmuje tę jej część, która została przeznaczona pod niezbędne roboty budowlane. Inwestor wskazał, że chodzi tu o przebudowę rowu drogowego oraz budowę zasilania oświetlenia drogi krajowej, które powinny zawierać się w pasie drogowym drogi krajowej. Argumentacja Skarżącej nie uwzględnia natomiast dodatkowo wymaganej odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, wspomnianego rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych, co również musiał wziąć pod uwagę projektant i inwestor określając zasięg linii rozgraniczenia drogi i podziału działki Skarżących.

Konieczna przebudowa rowu drogowego oraz umieszczenia urządzeń infrastruktury drogi w jej pasie (linia zasilająca) wymagały niewątpliwie zajęcia określonej przez inwestora części działki nr [...]. Tym niemniej, w piśmie z dnia 30 października 2019 r. zarządca drogi wskazał, że odległość linii pasa drogowego od krawężnika istniejącego parkingu na działce Skarżących wynosi od 0,30 - 0,40 m i nie powoduje utraty miejsc parkingowych i konieczności przebudowy istniejącego na działce stron parkingu.

Wyjaśnienia inwestora potwierdziła analiza dokumentacji projektowej dokonana przez Ministra Rozwoju, z której wynika, że nieruchomość Skarżących została zajęta w takim wymiarze, jaki był potrzebny do przeprowadzenia robót budowlanych i prawidłowej realizacji przedsięwzięcia. Oprócz bowiem wspomnianego rowu przewidywana jest budowa linii kablowej niskiego napięcia nN dla potrzeb GDDKiA (oznaczona symbolem E3), której przebieg powinien znajdować się w pasie drogowym, a dodatkowo wskazany teren spełnia wymogi z art. 34 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ II instancji słusznie zwrócił uwagę na fakt, że w projekcie zaplanowany został na spornej powierzchni działki teren zielony, a jak wynika z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Prawidłowo uznał przy tym Minister Rozwoju, że organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji nie jest natomiast uprawniony do badania przesłanki niezbędności lokalizacji zieleni, a kontroluje li tylko prawną dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zasadności wydzielenia części należącej do nich działki na potrzeby przeprowadzenia linii kablowej zasilającej oświetlenie drogi oraz urządzenia zieleni przydrożnej, wyjaśnić należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 3 in fine i § 101 - § 140 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Przy tym zgodnie z treścią § 52 ust 1 ww. rozporządzenia - pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Tym samym prawna dopuszczalność umieszczenia określonej infrastruktury w ramach pasa drogowego nie jest uzależniona od badania przesłanki realizacji celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też decyzja organu w przedmiotowym zakresie nie może naruszać art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 1-2 i art. 2 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami samodzielnie lub w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 i art. 11f ust. 5 specustawy drogowej oraz art. 11a ust. 1 specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1823/19, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej przeczeniu wskazał ponadto, że nawet późniejsze nie zrealizowanie inwestycji drogowej na spornej działce przez inwestora może być ewentualnie rozpatrywane w kontekście częściowej bezprzedmiotowości zezwolenia realizacyjnego i jego wygaszenia w tym zakresie na podstawie art. 162 k.p.a. Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest natomiast przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem określonej działki), to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot (por. także wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1913/16, CBOSA). W tym zakresie strona może wykazywać zbędność nieruchomości na realizację inwestycji drogowej. Jednak okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość samej decyzji zezwalającej na budowę, tym bardziej w sytuacji, gdy inwestor wskazuje w przedłożonym projekcie na potrzebę przeznaczenia danej nieruchomości (lub jej części) na roboty prowadzone przy realizacji zaplanowanej inwestycji.

Skoro projekt drogi spełniał warunki techniczne jakie należy zachować przy projektowaniu dróg publicznych, to w świetle związania organu wnioskiem zarządcy drogi, brak było podstaw aby dokonywać dalszych analiz, czy zajęty pod inwestycję obszar powierzchni działki Skarżących jest rzeczywiście konieczny dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19, CBOSA).

W tych okolicznościach organy nie miały podstaw do zakwestionowania zasadności wytyczenia trasy przebiegu drogi w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku, który musiał uwzględniać zarówno interes ogólnospołeczny, jak i interesy osób prywatnych, nie naruszając prawa ich własności w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wnioskodawca odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżących i wyjaśnił, dlaczego ich postulaty nie mogą zostać uwzględnione.

Na aprobatę nie zasługują ponadto te zarzuty skargi, w których strony podnoszą, że dokonane podczas oględzin w 2018 r. wstępne wytycznie przebiegu inwestycji przewidywało mniejszy zakres wydzielonej powierzchni należącej do nich nieruchomości.

W tym względzie zgodzić należy się z Ministrem Rozwoju, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez organ z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z prawem jest projekt w kształcie przedstawionym przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie ulega wątpliwości, że decyzją organu I instancji zatwierdzony został projekt przedstawiony we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 listopada 2018 r., uzupełniony i zmodyfikowany w toku wszczętego w wyniku jego złożenia postępowania, a nie wcześniejsze warianty opracowywane przez zarządcę drogi na etapie przygotowywania "Koncepcji Programowej" inwestycji. Zatwierdzony projekt przewidywał natomiast wyłącznie kwestionowany przez Skarżących podział należącej do nich działki o nr ew. [...].

Inwestor wielokrotnie w toku postępowania szeroko wyjaśniał Skarżącym zasadność i prawidłowość także tych przyjętych rozwiązań projektowych, które w jego ocenie zapewniają bezpieczną komunikację pieszą na rozbudowywanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Trzeba w tym względzie podkreślić, że decyzja podlegała uzgodnieniom i zaopiniowaniu przez uprawnione jednostki i organy, które nie zgłosiły zastrzeżeń co do projektu organizacji ruchu drogowego.

W ocenie tutejszego Sądu Minister Rozwoju dokonał prawidłowej kontroli ww. decyzji Wojewody [...]. Nie został w postępowaniu odwoławczym naruszony art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a., jak również art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy administracji dokonały kontroli planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich. W postępowaniu prawidłowo ustalono stan faktyczny i wydano rozstrzygnięcia, nie naruszając przy tym wskazanych przez Skarżących przepisów specustawy drogowej i Prawa budowlanego, jak i procedury administracyjnej. Organy wyczerpująco dokonały oceny przedstawionych przez Skarżących argumentów oraz wyjaśniły specyfikę rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej. W niniejszej sprawie w obliczu prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i kompletnego wniosku inwestora, organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu drogi. Stąd też podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.