Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 828/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 281
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.b, art. 145 par. 3, art. 200 , art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych za II kwartał 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w sprawie, II. zasądzą od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] lutego 2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), dalej określanej jako "u.p.w.", w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ustalił [...] Związkowi Działkowców - Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w C., dalej zwanego "Skarżącym", za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] za pobór wód podziemnych.

W informacji podano, że opłata została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej dla celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 39 Rozporządzenia Rady ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie").

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], powołując się na art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") określił Skarżącemu za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie zaistniała konieczność weryfikacji opłaty zmiennej wskazanej w informacji z dnia [...] lutego 2018 r. w związku z zaniżoną wysokością opłaty poprzez przyjęcie do obliczeń jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia zamiast określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, tj. do innych celów, niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności.

Nadto informacją z dnia [...] lutego 2019 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], na podstawie art. 281 ust. 5 u.p.w. ustalił Skarżącemu za okres II kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W informacji podano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej w informacji z dnia [...] lutego 2019 r. na kwotę [...]zł.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], powołując się na art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") określił Skarżącemu za okres II kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych oraz określił kwotę w wysokości [...] zł, która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty, a uiszczoną zapłatą w kwocie [...]zł.

Organ wyjaśnił, że opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w. w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej w decyzji z dnia [...] października 2019 r. w wysokości [...] zł.

Z kolei opłata zmienna na podstawie której została obliczona opłata podwyższona została wyliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych ([...] m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Organ podał, że wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne winna być inna niż ustalona w informacji. Błędne bowiem było uwzględnienie w wyliczeniach jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne czyli do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3 ), zamiast jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w PKD (0,115 zł za 1 m3 ), co zaniżyło wysokość opłaty.

Określenia wysokości opłaty podwyższonej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 281 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia.

Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C., złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a w konsekwencji odstąpienie od ustalania opłaty stałej i zmianę wysokości opłaty podwyższonej.

Wnoszący reklamację podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Z uwagi na fakt, iż ustawa Prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolniczych, za zasadne uznał odwołanie się do znaczenia tego pojęcia ujętego w art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przepisach tych określono co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne i przesądzono, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym, zdaniem strony, przepisy te, stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Za takim sposobem rozumowania przemawiają także, zdaniem reklamującego, przepisy art. 3 ust.1, art. 15 ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie strony, wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Uwaga ta jest szczególnie zasadna w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych, jeżeli zważyć, że art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska". Za takim stanowiskiem przemawia również znaczenie pojęcia "celów rolniczych", wypracowane przez orzecznictwo na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w. oraz art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 u.p.w., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, zatem rozpatrzenie odwołania może nastąpić jedynie w trybie art. 121 § 1 i 2 k.p.a., w formie odwołania od decyzji, a nie jak wskazał Skarżący reklamacji.

Nadto organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Skarżący wykazał w deklaracji inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniło organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Po dokonaniu weryfikacji wysokości opłaty zmiennej, organ I instancji, w ten sam sposób, zmienił również wysokość opłaty podwyższonej.

Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 281 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W świetle powyższego opłatę podwyższoną ustala się na podstawie wysokości opłaty zmiennej. Z tego względu w pierwszej kolejności, organ II instancji rozpatrując odwołanie, powinien ustalić, czy prawidłowo nałożono na podmiot opłatę zmienną. Kontroli prawidłowości określenia dla Skarżącego opłaty zmiennej Dyrektor RZGW dokonał w decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., podnosząc, że w decyzji z dnia [...] października 2019 r. organ I instancji prawidłowo określił wysokość opłaty zmiennej, za okres II kwartału, w wysokości [...] zł. Opłata zmienna została bowiem naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.g.w., jako iloczyn ilości pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat. Ustalenie to nastąpiło w formie decyzji wydanej na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 u.g.w.

W oparciu o akta sprawy organ ustalił, że Skarżący w złożonym przez siebie oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2019 r. błędnie określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą ustalenia przez organ wysokości opłaty zmiennej. Podmiot korzystający z usług wodnych zaklasyfikował bowiem pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych - cel 39, z czym słusznie nie zgodził się organ I instancji.

Skarżący posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostwo Powiatowe w C. z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], na pobór wód podziemnych, które wygasło w dniu [...] maja 2015 r. Stosownie zatem do zapisów art. 298 pkt 1 u.p.w., Strona jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Ustawa ROD nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego", w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgnięcie do innej regulacji, zawierającej taką definicję. W ocenie organu odwoławczego, korzystanie z definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest działaniem błędnym, gdyż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy ROD, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Jednocześnie funkcje rodzinnych ogrodów działkowych można interpretować przez pryzmat celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w art. 3 ustawy ROD.

Dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy ROD, właściwym jest wziąć również pod uwagę treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD. Powołując się na stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, organ przyjął za błędne powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 tej ustawy, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/OI 1002/19). Dokonując wykładni przepisu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat, organ uwzględnił oba warunki konieczne do zaklasyfikowania poboru wód na cele rolnicze, mianowicie: po pierwsze cel rolniczy, a po drugie konieczność nawadniania gruntów i upraw. W przypadku ROD, jak wskazano wyżej, nie jest spełniony warunek poboru na cel rolniczy, w związku z czym opłata zmienna, a zatem również opłata podwyższona, nie może zostać określona na podstawie analizowanego przepisu.

Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na opisaną wyżej decyzję, zarzucając jej naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że Skarżący winien ponosić podwyższoną opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia;

- art. 4 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2014r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze";

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia przez bezzasadne zastosowanie.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, organ w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, odstąpił faktycznie od dokonania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie ustalił, czy pobór z ujęcia wody, którego dotyczy decyzja, winien być traktowany jako pobór do celów rolniczych lub leśnych lub do innych celów.

Również w odniesieniu do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji Skarżący wskazał na zasadność zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to powinny być one rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony.

Skarżący zwrócił uwagę, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Za pomocniczym sięgnięciem do ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, w ocenie strony przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Wedle Skarżącego art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. art 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Skutkiem błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne było przyjęcie przez organ I i II instancji możliwości nałożenia na adresata decyzji podwyższonej opłaty zmiennej za usługi wodne w wysokości określnej w § 5 ust. 1 pkt 36 tego aktu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje :

Na wstępie nadmienić należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, w trybie uproszczonym, na wniosek strony skarżącej, któremu nie sprzeciwił się organ, który wydał zaskarżoną decyzję (stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2019 r. Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody [...] w S. określającą stronie skarżącej za okres II kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Postawą ustalenia opłaty podwyższonej było określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za II kwartał 2018 r.

Jak wynika z ustaleń faktycznych wysokość opłaty zmiennej w kwocie [...]zł nastąpiła w informacji kwartalnej z [...] lutego 2018 r. W rezultacie przeprowadzonej kontroli wysokość opłaty została zmieniona decyzją z dnia [...] października 2019 r., (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2020 r.) na kwotę [...]zł. Opłata ta została obliczona na podstawie przepisu art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).

Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. w oparciu o art. 281 ust.1 u.p.w. została naliczona opłata podwyższona w kwocie [...]zł stanowiąca wysokość 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej w decyzji z [...] października 2019r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne, która reguluje gospodarowanie wodami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 280 pkt 1 u.p.w., opłatę podwyższoną ponosi się w razie: korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych; b) wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Zasady ustalania wysokości opłaty podwyższonej w przypadku braku pozwolenia określa art. 281 ust. 1 u.p.w., zgodnie z którym w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne (art. 281 ust. 2 u.p.w.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w okresie, za który została określona podwyższona opłata, tj. II kwartał 2018 r., korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co stanowiło podstawę do nałożenia na stronę opłaty podwyższonej, której wysokość uwarunkowana jest wyliczeniem opłaty zmiennej.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie II SA/Sz 778/20, wydanym w rezultacie rozpoznania skargi [...] Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w C. – Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] określającą Skarżącemu za II kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych, stanowiącą podstawę naliczenia opłaty podwyższonej w niniejszej sprawie.

W powołanym orzeczeniu Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, który pobór wód podziemnych przez Skarżącego przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż pobór wód nie odbywa się dla celów rolniczych.

W ocenie Sądu, dla potrzeb określenia znaczenia pojęcia celów rolniczych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe. Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosowane a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze, wskazane w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy ROD). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Z tych też względów, Sąd przyjął, że skoro działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

Sąd uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego (rozporządzenia) ustalono opłatę w nieprawidłowej, wyższej wysokości, co miało wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja określająca wysokość opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych w II kwartale 2018 r. jest ściśle związana z decyzją ustalającą wysokość opłaty zmiennej, którą z kolei uchylono. Związek ten polega na tożsamości okresu, za który opłata jest wymierzana, ilości zużytej wody i kwalifikacji wykorzystanej wody jako niesłużącej do celów rolniczych co w odniesieniu do decyzji określającej zwykłą opłatę za pobór wód podziemnych sąd zakwestionował. Ta sama argumentacja odnosi się do opłaty podwyższonej należy zatem uznać, iż w odniesieniu do decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej nastąpiło ziszczenie się dyspozycji określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione – a ta okoliczność stanowi o wyczerpaniu dyspozycji określonej normą art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Inaczej rzecz ujmując niewątpliwie uchylenie rozstrzygnięcia określającego wysokość opłaty zmiennej przesądza o braku podstawy do naliczenia opłaty podwyższonej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uznając, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.