Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1301/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. W.-P. na uchwałę Rady Miasta . z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie statutu Teatru [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta P. w dniu [...] czerwca 2012r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie statutu Teatru [...], w § 1 nadając statut temu Teatrowi stanowiący załącznik będący integralną częścią niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta P.. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Z § 1 pkt1 statutu wynika, iż Teatr jest samorządową instytucją kultury działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012r.,poz.146) oraz postanowień statutu. Organizatorem Teatru jest Miasto P. (pkt 2). Dyrektora Teatru powołuje i odwołuje Prezydent Miasta P. na zasadach i w trybie określonym przepisami obowiązującego prawa w tym ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012r.,poz.146) ( § 4 pkt 7). Uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do Dyrektora Teatru sprawuje Prezydent Miasta P. (§ 4 pkt 8 statutu).

W dniu [...] sierpnia 2014r. E. W. – P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą i wniosła o jej uchylenie wraz z załącznikiem w całości, ze względu na istotny charakter naruszenia prawa, względnie o uchylenie sprzecznych z prawem zapisów statutu.

Powyższe wezwanie pomimo upływu 30-dniowego terminu pozostało bez odpowiedzi.

W skardze złożonej na podstawie art.101 ust.1 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości wraz z załącznikiem, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowej uchwale zarzuciła :

1. naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: uopdk), poprzez wprowadzenie do statutu Teatru ... elementów nieprzewidzianych w delegacji ustawowej i tym samym podjęcie uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej, tj. poprzez:

- powołanie organu Teatru ...... niemającego umocowania w ustawie, tj. Rady Teatru, jako organu doradczo - opiniodawczego dyrektora, podczas gdy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy przewiduje powołanie w instytucji kultury organu o kompetencjach wyłącznie doradczych ("organy zarządzające i doradcze..." - art. 13 ust. 2 pkt 3 uopdk),

- określenie sposobu odwoływania dyrektora Teatru ..., podczas gdy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nakazuje ustalić jedynie sposób powołania organu;

- określenie kompetencji dyrektora Teatru ... , podczas gdy delegacja ustawowa zawarta w art 13 ust. 2 ustawy nie przewiduje zamieszczania tej materii w statucie instytucji kultury, a nakazuje zawrzeć w nim wyłącznie: oznaczenie organów instytucji kultury oraz sposób ich powołania ("organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania" - art. 13 ust. 2 pkt 3 uopdk);

- określenie kompetencji zastępcy dyrektora Teatru ... , podczas gdy organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 8 uopdk, nie sprecyzował, czy takie stanowisko w ogóle zostanie w Teatrze utworzone, przewidując jedynie możliwość powołania zastępcy, a także, mimo że art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nakazuje zawrzeć w statucie wyłącznie: oznaczenie organów instytucji kultury oraz sposób ich powołania ("organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania" - art. 13 ust. 2 pkt 3 uopdk);

- utworzenie mocą statutu stanowiska głównego księgowego w Teatrze ..., podczas gdy zamknięty katalog materii statutowej z art. 13 ust. 2 ustawy nie przewiduje zamieszczania takich zagadnień w statucie instytucji kultury;

- określenie statusu pracowniczego dyrektora Teatru ..., podczas gdy art. 13 ust. 2 ustawy nie powierzył organizatorowi instytucji kultury kompetencji do regulowania tej materii w statucie;

- określenie zasad udzielania pełnomocnictw przez dyrektora Teatru [...], zakresu takiego pełnomocnictwa, jego formy, podczas gdy zagadnienia pełnomocnictw udzielanych w imieniu instytucji kultury nie należą do materii statutowej;

- nałożenie obowiązku ujawnienia w rejestrze instytucji kultury, prowadzonym przez organizatora, ustanowienia i odwołania pełnomocnika, mimo iż zagadnienia pełnomocnictw udzielanych w imieniu instytucji kultury nie należą do materii statutowej, a nadto, powyższy obowiązek ujawnienia pełnomocnictwa w rejestrze wynika wprost z rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 roku w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury;

2. naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez nieumieszczenie w statucie elementów obligatoryjnych i tym samym niepełną realizację delegacji ustawowej, tj. poprzez:

- nieuszczegółowienie sposobu wyłaniania kandydata na dyrektora Teatru [...], podczas gdy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy nakazuje określić sposób powoływania organu zarządzającego instytucji kultury,

- niewskazanie czy w Teatrze [...] będzie utworzone stanowisko zastępcy dyrektora, podczas gdy z art. 13 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy należy wywieść wniosek, iż organizator ma obowiązek ustalenia w statucie, czy takie stanowisko będzie tworzone,

- brak sprecyzowania źródeł finansowania Teatru [...], podczas gdy obowiązek taki wynika wprost z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy;

3. naruszenie art. 14 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- powtórzenie w statucie Teatru [...] przepisów art. 14 uopdk, dotyczących osobowości prawnej instytucji kultury oraz jej obowiązkowego wpisu do rejestru kultury, podczas gdy akt rangi podustawowej nie może zawierać powtórzeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego zawartych w aktach rangi ustawowej,

- przekroczenie granic delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 uopdk, gdyż zamknięty katalog materii statutowej nie przewiduje regulowania w statucie zagadnień dotyczących osobowości prawnej instytucji kultury i ich wpisu do rejestru organizatora;

4. naruszenie art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- arbitralne przyznanie Prezydentowi Miasta P. uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do dyrektora Teatru [...], podczas gdy zwierzchnictwo takie nie ma umocowania w żadnym przepisie prawnym,

- nałożenie obowiązku zasięgania opinii ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w przedmiocie odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, która nie jest ujęta w wykazie instytucji kultury, sporządzonym zgodnie z art. 16 ust. 2 uopdk, podczas gdy ustawa nie przewiduje takiego obowiązku,

- powtórzenie w statucie przepisów artykułu, dotyczących: możliwości odwołania dyrektora Teatru [...] przed upływem okresu, na który został powołany na stanowisko; konieczności zawarcia z kandydatem na dyrektora Teatru [...] pisemnej umowy, określającej warunki organizacyjno - finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania; procedury odwoływania dyrektora Teatru [...], podczas gdy akt rangi podustawowej nie może zawierać powtórzeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego zawartych w aktach rangi ustawowej;

5.naruszenie art. 16 ust. 2 uopdk, poprzez sformułowanie obowiązku zasięgania opinii ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w przedmiocie odwołania dyrektora Teatru [...], podczas gdy przepis zawiera upoważnienie ustawowe dla ministra do wydania rozporządzenia, zawierającego wykaz samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata następuje w drodze konkursu (Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2012 roku w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu), co do których zasięganie takiej opinii jest konieczne, zaś Teatr [...] na owym wykazie się nie znajduje;

6.naruszenie art. 17 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- uchybienie kompetencjom dyrektora Teatru [...] wskutek wprowadzenia w statucie zasady zarządzania przez niego instytucją kultury przy pomocy zastępcy i głównego księgowego, podczas gdy przepis art. 17 uopdk konstytuuje zasadę jednoosobowego kierownictwa instytucją kultury przez jej dyrektora,

- przekroczenie granic delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 uopdk, gdyż zamknięty katalog materii statutowej nie przewiduje regulowania w statucie zagadnień dotyczących kompetencji dyrektora instytucji kultury;

7.naruszenie art. 27 ust. 2 i 3 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- powtórzenie w statucie Teatru [...] przepisów art. 27 ust. 2 i 3 uopdk, dotyczących gospodarki finansowej instytucji kultury, w tym planu finansowego, sporządzanego przez dyrektora, będącego podstawą tej gospodarki, podczas gdy akt rangi podustawowej nie może zawierać powtórzeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego zawartych w aktach rangi ustawowej,

- niepełną realizację delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 uopdk, gdyż nakazuje ona organizatorowi sprecyzowanie w statucie zagadnień dotyczących źródeł finansowania instytucji kultury, a statut Teatru [...] nie zawiera uszczegółowienia w tym zakresie;

8.naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- powtórzenie w statucie Teatru [...] przepisu art. 28 ust. 2, określającego przychody instytucji kultury, podczas gdy akt rangi podustawowej nie może zawierać powtórzeń przepisów prawa powszechnie obowiązującego zawartych w aktach rangi ustawowej,

- niepełną realizację delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 uopdk, gdyż nakazuje ona organizatorowi uszczegółowienie w statucie źródeł finansowania instytucji kultury, a statut Teatru [...] nie zawiera uszczegółowienia w tym zakresie;

9.naruszenie art. 54 w zw. art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (dalej; ufp) w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- utworzenie mocą statutu stanowiska głównego księgowego w Teatrze [...], określenie granic jego umocowania oraz kompetencji, podczas gdy obowiązek utworzenia stanowiska i zakres zadań głównego księgowego w jednostce sektora finansów publicznych wynika wprost z przepisu art. 54 ufp,

- przekroczenie granic delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 uopdk, gdyż zamknięty katalog materii statutowej nie przewiduje regulowania w statucie zagadnień dotyczących powoływania stanowiska głównego księgowego oraz jego kompetencji;

10.naruszenie art. 265 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez:

- zobowiązanie dyrektora do składania planów i sprawozdań merytorycznych i finansowych "organom nadzoru i innym upoważnionym podmiotom" oraz "Prezydentowi Miasta P.", podczas gdy przepis art. 265 ufp precyzuje obowiązki sprawozdawcze kierownika samorządowej instytucji kultury, sprawę z zakresu administracji publicznej. Tym samym, każdy akt organu gminy w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych będzie miał rangę aktu prawa miejscowego, wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W przypadku statutów samorządowych instytucji kultury, na podstawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 uopdk, podmiotami legitymowanymi do ich nadawania są jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, statut samorządowej instytucji kultury stanowi akt mieszczący się w kategorii aktów dotyczących organizacji instytucji gminnych. Wydawany jest zatem w sprawie z zakresu administracji publicznej. W rezultacie, statut samorządowej instytucji kultury spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do przypisania mu charakteru aktu prawa miejscowego - reguluje organizację instytucji gminnej, jest stanowiony przez organ gminy, znajduje bezpośrednią podstawę w upoważnieniu zawartym w ustawie.

Jednocześnie art. 41 usg przewiduje dla aktów prawa miejscowego zasadniczą formę uchwały rady gminy. Zgodnie z powyższym, Uchwałą ... z dnia ... czerwca 2012 roku Rady Miasta P. nadała Teatrowi [...] Statut.

Na podstawie art. 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej może wezwać organ do usunięcia naruszenia, a w razie bezskuteczności wezwania, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Uchwała Nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym, w sytuacji naruszenia przez taki akt indywidualnego interesu prawnego bądź uprawnienia, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do organu jednostki samorządu terytorialnego, który go wydał, było w pełni uzasadnione. Wobec zaś bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia ... sierpnia 2014 roku i braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu, zaktualizowała się kompetencja skarżącej do wniesienia niniejszej skargi.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podała, iż zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 usg - każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wezwać organ do usunięcia naruszenia, a wobec bezskuteczności wezwania, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skarżącego jest zatem wyznaczana naruszeniem przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. W niniejszej sprawie, wydanie uchwały ustanawiającej statut Teatru [...], należy uznać za naruszenie interesu prawnego i uprawnień Skarżącej.

Statut jest kluczowym aktem dotyczącym instytucji kultury. Zgodnie z art. 13 ust. 1

ustawy kulturalnej, wraz z aktem o utworzeniu, stanowi podstawę działalności takiego

podmiotu. Wyznacza granice aktywności instytucji kultury, gdyż precyzuje w szczególności zakres jej działalności, źródła finansowania oraz powoływane organy wraz z trybem powołania - jednakże wyłącznie w sposób zgodny z ustawą. Tym samym, jeżeli spełnia warunek zgodności z prawem, ma bezpośredni wpływ na ukształtowanie pozycji prawnej organów instytucji kultury, zwłaszcza zarządzających. W niniejszej sprawie Skarżąca do dnia ... lipca 2014 roku pozostawała na stanowisku dyrektora Teatru [...]. Zgodnie z treścią art. 17 uopdk, w myśl którego, dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz, a więc występuje w stosunkach prawnych w imieniu tej instytucji, w związku z art. 38 kodeksu cywilnego ("Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie"), należy wywieść wniosek, iż dyrektor instytucji kultury jest jej organem, mającym przy tym charakter zarządzającego. Tym samym, zapisy statutu, wprost oddziałują na sytuację prawną dyrektora, określając granice działania osoby prawnej, którą ten kieruje. Sprzeczność z prawem statutu Teatru [...], ustanowionego Uchwałą Nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku Rady Miasta P., tj. jego niezgodność z regulacjami ustawowymi, będzie więc tożsama z naruszeniem uprawnień Skarżącej w okresie zajmowania przez nią stanowiska dyrektora. Poprzez bowiem odmienne ukształtowanie sposobu organizacji instytucji kultury oraz zakresu działania jej dyrektora - w porównaniu z tym, który wynika z regulacji ustawowych, uchybiono kompetencjom dyrektora. Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, legitymacja skargowa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. W niniejszym przypadku - poprzez sprzeczne z prawem zapisy statutowe - do takiego naruszenia doszło.

Dalej skarżąca wskazała, iż w dniu ... lipca 2014 roku została odwołana ze stanowiska dyrektora Teatru [...]. W uzasadnieniu do odwołania ze stanowiska, organ odwołujący wskazał, iż podstawą odwołania jest m.in. naruszenie § 4 ust. 8 statutu Teatru [...] oraz § 1 ust. 2 Umowy w sprawie warunków organizacyjno-finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury z dnia ...listopada 2012 roku, zobowiązującego Dyrektora do kierowania instytucją kultury zgodnie z zapisami Statutu.

Tym samym, odwołanie Skarżącej ze stanowiska oparto na zarzucie naruszenia Statutu Teatru [...]. Sprzeczność z prawem Statutu oznacza jednak, że Skarżąca nie miała obowiązku działać w zgodzie z nim. W myśl bowiem konstytucyjnie ustanowionej hierarchii aktów normatywnych, pierwszeństwo zawsze należy przypisać ustawie, nie zaś sprzecznym z nią aktom prawa miejscowego.

Uchybienie prawu przez Radę Miasta P. poprzez podjęcie uchwały Nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku, miało więc bezpośredni skutek na sytuację prawną Skarżącej w chwili odwoływania jej ze stanowiska - uzasadnienie odwołania koncentrowało się wokół naruszeń zapisów statutowych, dokonywanych przez dyrektora instytucji. Doszło więc tutaj do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Interes ów wyrażał się w prawie zajmowania stanowiska dyrektora instytucji kultury do momentu upływu terminu, na który została powołana, albo też do chwili zaistnienia którejś z okoliczności uzasadniających jej odwołanie przed terminem (art. 15 ust 6 ustawy kulturalnej). Wobec sprzeczności z prawem uchwały Nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku Rady Miasta P., nadającej statut Teatrowi, powołanie się w odwołaniu ze stanowiska na nieprzestrzeganie zapisów statutowych nie może zostać uznane za żadną z takich okoliczności. W związku z tym, naruszenie prawa przez organ jest jednocześnie naruszeniem interesu prawnego Skarżącej.

Należy wskazać, iż w następstwie wadliwej podstawy odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora Teatru [...], Skarżąca wniosła w dniu ... sierpnia 2014 roku powództwo przeciwko Teatrowi [...] celem dochodzenia należnych jej uprawnień pracowniczych. Wszczęte powyższym powództwem postępowanie toczy się obecnie przez Sądem Rejonowym P. – G. i J. w P., Wydział V Pracy, pod sygn. akt: ....

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż w rezultacie naruszenia prawa przez Radę Miasta P. w drodze uchwały nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku, naruszone zostały indywidualne, konkretne i bezpośrednie uprawnienia i interesy prawne Skarżącej. Wykazane naruszenia stanowiły wystarczającą podstawę wezwania organu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa oraz pozostają taką podstawą dla niniejszej skargi.

Jak wyżej wskazywano, naruszenie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego musi korespondować z naruszeniem obiektywnego porządku normatywnego. W niniejszej sprawie, sprzeczność zaskarżonej uchwały Rady Miasta P.nr ... z prawem sprowadza się do uchybienia przez organ upoważnieniu ustawowemu, wynikającemu z art. 13 ust. 1 i 2 uopdk, a w konsekwencji, do naruszenia innych przepisów prawa, wskazanych w zarzutach niniejszej skargi.

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, iż art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej określa katalog elementów, jakie powinny zostać uregulowane w statucie. Ustawodawca sformułował delegację ustawową w sposób jednoznaczny - wprost wskazał zagadnienia pozostawione właściwemu organowi do doregulowania. W związku z tym, statut instytucji kultury musi więc zawierać:

nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,

zakres działalności,

organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,

źródła finansowania,

zasady dokonywania zmian statutowych oraz

postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Ustawowe sformułowanie "statut zawiera" świadczy o kompleksowym wskazaniu kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Stanowisko judykatury jednoznacznie potwierdza, iż powyższy katalog ma charakter zamkniętego - "określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 ustawy jego zakres przedmiotowy". Za taką interpretacją przemawia w szczególności utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego - "w ust. 2 art. 13 ustawodawca wymienił, w stylizacji enumeracji pozytywnej, obligatoryjne elementy treści statutu". W statucie nie mogą znaleźć się zatem zagadnienia inne, aniżeli te, które zostały poddane regulacji statutowej przez ustawodawcę. Rada gminy obowiązana jest zawrzeć w statucie samorządowej instytucji kultury wszystkie elementy wskazane w dyspozycji ust. 2 art. 13 ustawy kulturalnej, a ponadto, tylko te elementy.

Organ stanowiący gminy, nadając instytucji kultury statut, realizuje upoważnienie ustawowe. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, musi działać w granicach tego upoważnienia. Właściwe wykonanie kompetencji ustawowej oznacza jej całościową i kompletną realizację - "zadaniem organu gminy, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja kompetencji ustawowej, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień; brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej". Dodatkowo, konsekwencją zamkniętego charakteru katalogu regulacji, które winny znaleźć się w statucie, jest to, że organ nie może zamieszczać w jego treści materii nieujętej w art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej - "przepis ustanawiający kompetencję do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych". Jest to tożsame z obowiązkiem działania organu ściśle w granicach upoważnienia ustawowego.

Przekroczenie w akcie delegowanym granic upoważnienia ustawowego, jak również jego niepełna realizacja, oznaczają sprzeczność z prawem takiego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Sprzeczny z prawem będzie także akt prawa miejscowego regulujący kwestie już uregulowane w akcie normatywnym wyższego rzędu. Dotyczy to nie tylko zmodyfikowania zapisów ustawowych, ale i ich powtórzenia w akcie wykonawczym. Ustawodawca formułując bowiem określoną delegację do ustanowienia aktu hierarchicznie niższego, pozostawia upoważnionemu organowi uregulowanie kwestii nieobjętych unormowaniami rangi ustawowej.

Niedopuszczalne jest zatem takie działanie organu, które przejawia się w cytowaniu w akcie niższego rzędu zapisów ustawy, bądź też w ich modyfikowaniu.

Na podstawie art. 91 ust. 1 usg, sprzeczność z prawem uchwały organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Do stwierdzenia nieważności nie będzie mogło jednak dojść, gdy naruszenie prawa jest nieistotne. Niemniej, w orzecznictwie i doktrynie funkcjonuje jednolity pogląd co do pojęcia istotnego naruszenia prawa. Przyjmuje się, że takim naruszeniem będą m.in. naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego czy materialnego. Uchwała Nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku Rady Miasta P. w sposób istotny narusza prawo. Statut Teatru [...], nadany jej mocą, uchybia przepisom rangi ustawowej, zarówno o charakterze materialnym, jak i kompetencyjnym. Zawiera bowiem rozstrzygnięcia przekraczające zakres upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 ustawy kulturalnej, nie reguluje w sposób kompleksowy kwestii pozostawionych organowi gminy do unormowania, a nadto, powiela lub modyfikuje zapisy ustawowe. Rada Miasta miała obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, a także przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Oznacza to, że elementy wskazane w przepisie kompetencyjnym należy zrealizować w pełnym zakresie. Niedopuszczalne jest pozostawienie pewnych regulacji poza uchwałą, w przypadku gdy możliwości takiej nie przewidziano wprost w przepisie kompetencyjnym, jak również uregulowanie ich w sposób sprzeczny z normami hierarchicznie wyższymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność uchwały można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał..."14. Charakter naruszeń prawa, dokonanych Uchwałą Nr ..., uzasadnia zatem wniosek o uchylenie statutu Teatru [...] w całości.

Zgodnie z § 1 ust. 3 statutu Teatru [...]: "Teatr posiada osobowość prawną i jest wpisany do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Organizatora". Art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi natomiast, że "instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora".

Z porównania obu zapisów trzeba wywieść wniosek o ich analogicznej treści. Oznacza to powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego, co uznawane jest za niedopuszczalne - "zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr lOO, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów".

Jednocześnie, uwzględniając zamknięty katalog materii pozostawionej do uregulowania w statucie instytucji kultury, należy wskazać, iż konstatacja o dysponowaniu przez instytucję kultury osobowością prawną, jak również o fakcie wpisania takiej instytucji do rejestru prowadzonego przez organizatora, nie mieści się w zakresie żadnego z zagadnień wskazanych w art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej. Tym samym, organ upoważniony naruszył delegację ustawową, wprowadzając do statutu zapisy, których nie przewidział w nim ustawodawca.

Zgodnie z § 4 ust. 5 Statutu Teatru [...]: "Dyrektor kieruje działalnością Teatru i reprezentuje go na zewnątrz". Art. 17 ustawy kulturalnej zawiera identyczny zapis. W dodatku zagadnienia dotyczące wewnętrznego kierownictwa instytucją nie mieszczą się w katalogu z art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej.

Zgodnie z § 4 ust 6 pkt 1 statutu Teatru [...]: "wyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora instytucji kultury następuje w drodze konkursu. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko Dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez Organizatora. W przypadku powołania tej samej osoby na stanowisko Dyrektora na następny okres, Organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego". Art. 10 ust. 1 ustawy kulturalnej stanowi zaś: "Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 2 nie dotyczy Teatru [...], jako samorządowej instytucji kultury nie ujętej w rozporządzeniu)", a ust. 3: "Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko Dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez Organizatora. W przypadku powołania tej samej osoby na stanowisko Dyrektora na następny okres, Organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego". Ponownie zachodzi tu identyczność cytowanych regulacji. Jednocześnie należy wskazać, że art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej obliguje do określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Statut winien zatem precyzować, czy kandydata na stanowisko dyrektora instytucji wskazuje organizator czy też jest on wyłaniany w drodze konkursu. Ustawodawca nakazuje organowi gminy doregulowanie materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nieuszczegółowionych zasad określonych w ustawie. Analogiczny zapis statutowy, z racji niepełnej realizacji upoważnienia ustawowego, został uznany w orzecznictwie za nieważny.

Zgodnie z § 4 ust. 6 pkt 2 Statutu Teatru [...]: "Prezydent Miasta P. przed powołaniem Dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania Dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko Dyrektora powoduje jego niepowołanie na stanowisko". Identyczną regulację zawiera przepis art. 16 ust. 3 ustawy kulturalnej. Analogiczna sytuacja dotyczy zapisu § 4 ust. 6 pkt 3 Statutu Teatru [...] oraz art. 15 ust. 6 ustawy kulturalnej. Uwagi jak w pkt 5-1.

Zgodnie z § 4 ust. 7 statutu Teatru [...]: "Dyrektora odwołuje Prezydent Miasta P. (po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego oraz po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Teatr, jednakże nie jest konieczne zasięgnięcie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w przypadku wyłonienia kandydata na Dyrektora w drodze konkursu)". Zapis powyższy, w części dotyczącej wymogu zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych i twórczych, jest identyczny z brzmieniem przepisu ustawowego (por. art. 15 ust. 1 zd. I); ma to miejsce również w przypadku braku wymogu zasięgania tych opinii w przypadku wyłaniania kandydata na dyrektora w drodze konkursu (por. art. 15 ust. 1 zd. ost.).

Natomiast obowiązku zasięgania opinii ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, w przypadku odwoływania dyrektora samorządowej instytucji kultury, która nie jest ujęta w wykazie instytucji kultury sporządzonym przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego na podstawie art. 16 ust. 2L ustawodawca nie przewidział. Oznacza to sprzeczność zapisu statutowego z ustawą kulturalną, gdyż ta sformułowała wymóg zasięgania opinii właściwego ministra jedynie w przypadku odwoływania dyrektora samorządowej instytucji kultury figurującej na wykazie, o którym mowa w art. 16 ust. 2. "Za niedopuszczalne należy uznać zamieszczanie w akcie podustawowym uregulowania, które w istocie sprowadza się do nałożenia przez organ gminy na organ administracji rządowej obowiązku dokonywania czynności opiniowania w sprawach nieprzewidzianych ustawą".

Wreszcie należy powtórzyć tu uwagi co do konieczności uszczegółowienia tych kwestii w akcie prawa miejscowego, które ustawodawca pozostawił organowi do doprecyzowania. Rada gminy, nie wskazała więc w statucie, czy kandydat na dyrektora jest wyłaniany w drodze konkursu, czy też na podstawie wskazania przez organizatora - w konsekwencji nie mogła jednoznacznie określić czy tryb odwoływania obejmuje wymóg zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń i związków twórczych, czy też nie. Ustawodawca nakazał zaś organowi gminy sprecyzować czynności składające się na procedurę odwoływania dyrektora. Alternatywne sformułowanie jej trybu w statucie stanowi kolejne naruszenie dyspozycji ustawowej.

W myśl § 4 ust. 8 statutu Teatru [...]: "Uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do Dyrektora Teatru sprawuje Prezydent Miasta P.". Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje zaś, że jedynym uprawnieniem organizatora w stosunku do dyrektora instytucji kultury jest jego powoływanie i odwoływanie. Ustawodawca nie przyznał organizatorowi innych uprawnień w omawianym zakresie. Rada Miasta P. arbitralnie, w braku podstawy ustawowej, przypisała Prezydentowi Miasta kompetencje, których nie przewidział dla niego ustawodawca.

Ponadto, zagadnienie zwierzchnictwa służbowego nie mieści się w katalogu spraw przekazanych zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej organowi stanowiącemu gminy do uregulowania w statucie instytucji kultury. W odniesieniu do organów instytucji kultury, Rada Miasta zobowiązana była jedynie do ich wymienienia oraz sprecyzowania trybu powoływania. Zagadnienie zwierzchnictwa służbowego nad dyrektorem instytucji nie wchodzi w zakres materii powierzonej do uszczegółowienia organom jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z powyższym, brak upoważnienia ustawowego do zamieszczenia w statucie instytucji kultury rozstrzygnięć dotyczących stosunków pracowniczych dyrektora instytucji kultury wraz z przypisaniem organowi gminy kompetencji, których nie przewidział dla niego ustawodawca, skutkują niezgodnością omawianych zapisów statutowych z prawem. W rezultacie, kierując się wcześniejszymi uwagami, przemawia to za uznaniem ich za nieważne. Za nieważnością zapisów statutowych, przypisujących organowi wykonawczemu gminy kompetencję zwierzchnika służbowego w stosunku do dyrektorów instytucji kultury, opowiadają się organy nadzoru nad działalnością gminną. W szczególności zapisy takie uznawane są za działanie bez podstawy prawnej.

Zgodnie z § 4 ust. 9 Statutu Teatru [...]: "Dyrektor zarządza Teatrem przy pomocy zastępcy i głównego księgowego. Zastępcę Dyrektora powołuje i odwołuje Dyrektor, a następnie powiadamia o tym Prezydenta Miasta P.". Ustawa kulturalna jednoznacznie zaś wskazuje, że dyrektor instytucji kultury zarządza nią i reprezentuje na zewnątrz. Zarządzanie to jest interpretowane jako zarządzanie całą instytucją w rozumieniu jej substratu materialnego, organizacyjnego oraz kierowanie zatrudnionymi pracownikami. Przepis ten statuuje zatem zasadę jednoosobowego zarządu i reprezentacji instytucji kultury przez jej dyrektora2'. Oznacza to, że sam ustawodawca zorganizował funkcjonowanie instytucji kultury w oparciu o zasadę jednoosobowego kierownictwa dyrektora. Organ gminy nie może zmieniać konstrukcji przyjętej przez ustawodawcę. Także sama delegacja z art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej, nie przewiduje jako materii statutowej określenia sposobów zarządzania instytucją. Organ gminy jest władny jedynie do wskazania w statucie organów zarządzających i trybu ich powoływania. Każde przekroczenie upoważnienia oznacza sprzeczność z prawem podjętych regulacji.

Dodatkowo, art. 15 ust. 8 ustawy kulturalnej zakłada, że statut może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektora instytucji kultury lub stanowisk zastępców dyrektorów. Wówczas musi określać "liczbę stanowisk oraz tryb ich powoływania i odwoływania". Ustawa jednoznacznie wskazuje zatem co organ gminy może uregulować w statucie. W katalogu kwestii powierzonych do unormowania nie ma zagadnienia kompetencji zastępcy dyrektora. Nakazanie dyrektorowi instytucji kultury zarządzania instytucją kultury przy pomocy zastępcy oznacza więc nie tylko uchybienie wspomnianej powyżej zasadzie jednoosobowego kierownictwa. Jest jednocześnie przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego do uregulowania konkretnych kwestii w statucie. Organ gminy nie miał bowiem, w świetle art. 15 ust. 8 oraz art. 13 ust. 2 pkt 3, wyznaczać obowiązków zastępcy dyrektora, a jedynie wskazać, czy stanowisko takie będzie tworzone, a jeśli tak, to zobligowany był określić, w jakim trybie realizowane będzie powoływanie i odwoływanie na nie.

Jednocześnie omawiany zapis - w części dotyczącej zarządzania Teatrem przez dyrektora przy pomocy głównego księgowego - narusza art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Zgodnie z art. 9 pkt 13, samorządowe instytucje kultury należą do sektora finansów publicznych. Są zatem objęte regulacjami przedmiotowej ustawy. Ustawodawca unormował w niej pojęcie i zakres obowiązków głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. Do zadań głównego księgowego należy zatem: prowadzenie rachunkowości jednostki, wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Są to precyzyjnie sformułowane obowiązki głównego księgowego, a organ gminy nie może przewidywać dla takiego stanowiska innych zadań, aniżeli te, które przypisał mu ustawodawca.

Nadto, zastosowanie mają tutaj również uwagi co do przekroczenia delegacji ustawowej - zadania głównego księgowego nie mieszczą się w enumeratywnym katalogu z art. 13 ust. 2. Rada gminy może przewidzieć w statucie instytucji kultury jedynie stanowisko (albo stanowiska) zastępcy dyrektora, nie ma zaś takiej kompetencji co do stanowiska głównego księgowego. Powyższe należy rozpatrywać łącznie z zapisem § 4 ust. lO Statutu Teatru [...], stanowiącym, iż: "Dyrektor może powołać zastępcę. Na stanowisko zastępcy może być powołany główny księgowy". Ustawa kulturalna jednoznacznie nakazała zaś organowi gminy, aby wskazał w statucie instytucji kultury, czy stanowisko zastępcy zostanie utworzone. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie, przy powtórzeniu nieskonkretyzowanych zapisów ustawy, oznacza niepełną realizację delegacji ustawowej i w efekcie, sprzeczność z prawem regulacji statutowej.

Zgodnie z § 4 ust. 11 statutu Teatru [...]: "Zastępca Dyrektora i główny księgowy działają w ramach udzielanych im przez Dyrektora umocowań i ponoszą przed nim odpowiedzialność za podejmowane decyzje". Należy uznać, że ustalenia co do sposobów działania zastępcy dyrektora oraz głównego księgowego, choć bardzo ogólne, regulują materię organizacji wewnętrznej instytucji. W art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej nie zostały zaś wymienione zagadnienia dotyczące organizacji wewnętrznej instytucji kultury. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, organizację wewnętrzną instytucji określa regulamin organizacyjny. Tym samym, organ gminy naruszył zapisy ustawowe, normując materię regulaminową w statucie. Dodatkowo, trzeba podkreślić, że kwestie dotyczące powierzenia obowiązków i odpowiedzialności głównemu księgowemu jednostki sektora finansów publicznych uregulował sam ustawodawca w art. 54 ustawy o finansach publicznych. W myśl § 4 ust. 12 statutu Teatru [...]: "Do dokonywania czynności prawnych w imieniu Teatru upoważniony jest jednoosobowo Dyrektor oraz pełnomocnicy działający w granicach umocowania", § 4 ust. 13 statutu Teatru [...]: "Dyrektor Teatru może udzielić pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych w imieniu Teatru w określonym zakresie", § 4 ust. 14 statutu Teatru [...]: "Udzielenie i odwołanie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności" oraz § 4 ust. 15 statutu Teatru [...]: "Ustanowienie i odwołanie pełnomocników podlega ujawnieniu w rejestrze instytucji kultury prowadzonym przez Organizatora. Nie dotyczy to pełnomocników procesowych". Powyższe zapisy statutowe wykraczają poza upoważnienie ustawowe i z tego względu istotnie naruszają prawo. Przepisy ustawy kulturalnej nie przewidują, aby w regulacji statutowej znalazły się unormowania dotyczące tak szczegółowych kompetencji dyrektora. Nadto, przywołane przepisy stanowią powtórzenie i modyfikację przepisu art. 17 ustawy kulturalnej, formułującej zasadę jednoosobowego kierownictwa i reprezentacji instytucji kultury. Również sam art. 13 ust. 2, ani inne przepisy ustawy kulturalnej nie obejmują kwestii dotyczących zasad działania dyrektora lub innych osób w zakresie składania oświadczeń w imieniu samorządowej instytucji kultury, a także trybu udzielania pełnomocnictw przez dyrektora. Z tego względu należy przyjąć, że ustawodawca nie upoważnił organizatora do regulowania tych zagadnień w statucie instytucji.

Poza tym, pełnomocnik z pewnością nie jest żadnym z organów instytucji kultury, wymienionych w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy kulturalnej, tj. nie jest ani organem zarządzającym, ani doradczym. Z istoty pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik jest

samodzielnym podmiotem, niezależnym od osobowości prawnej jednostki, w imieniu której działa. Organ zaś wchodzi w skład struktury organizacyjnej danej jednostki, a jego działanie uważane jest za działanie samej tej jednostki. Uregulowanie zagadnień związanych z ustanawianiem i odwoływaniem pełnomocników oraz zakresem pełnomocnictw oznacza działanie bez podstawy prawnej, a poprzez to, sprzeczność z prawem omawianych zapisów statutowych23.

Z kolei sam obowiązek ujawnienia w prowadzonej przez organizatora księdze rejestrowej imion i nazwisk pełnomocników wraz z określeniem zakresu ich umocowania wynika z § 2 pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 roku w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Tym samym, zapis § 4 ust. 15 Statutu Teatru [...] stanowi powtórzenie regulacji ujętej w rozporządzeniu.. Statut Teatru [...] w § 5 wskazuje otwarty katalog zadań dyrektora Teatru. Żaden przepis ustawy kulturalnej nie przewiduje jednak upoważnienia dla organu gminy do uregulowania w statucie zakresu zadań dyrektora instytucji kultury. Wprowadzenie tych zagadnień do statutu stanowi działanie bez podstawy prawnej i tym samym, jest niezgodne z prawem. Materia nie należy zwłaszcza do żadnego z zagadnień przekazanych przez ustawodawcę do unormowania w statucie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy kulturalnej.

Dodatkowo, sam ustawodawca określił obowiązki dyrektora instytucji kultury - należą do nich zadania wynikające ze sprawowanego przez dyrektora kierownictwa instytucją. Inne zaś oparte są na przepisach szczegółowych, jak obowiązek nadania regulaminu organizacyjnego instytucji. W szczególności, wynikające z § 5 pkt 2, 3 i 6 statutu obowiązki sprawozdawcze nałożone na dyrektora, są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ustawodawca sam sprecyzował bowiem te obowiązki w ustawie o finansach publicznych. Zgodnie z brzmieniem jej art. 265 pkt 2 w zw. z art. 9 pkt 13, samorządowa instytucja kultury przedstawia właściwemu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego - w terminie do dnia 31 lipca roku budżetowego - informację o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych oraz - w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku budżetowym - sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym. Innych obowiązków sprawozdawczych ustawodawca nie nałożył na dyrektora instytucji kultury. Tym samym, zapis statutowy obligujący do sporządzenia sprawozdania finansowego stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, zaś zapis nakładający inne, aniżeli wynikające z ustawy obowiązki sprawozdawcze, jest tożsamy z działaniem bez podstawy prawnej.

Należy dodatkowo podkreślić, że kwestie dotyczący gospodarki finansowej instytucji kultury winny zostać ujęte w statucie tylko w zakresie źródeł finansowania - dodatkowe

postanowienia, w tym dotyczące m.in. obowiązków dyrektora co do gospodarowania budżetem, nie mieszczą się w granicach spraw przekazanych radzie gminy do uregulowania.

Art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy kulturalnej nakazuje organowi gminy wskazanie w statucie instytucji kultury organów zarządzających i doradczych instytucji wraz z trybem ich powoływania. Statut Teatru [...] w § 7 ust. 1 przewiduje zaś, że "przy Teatrze działa Rada Teatru, jako organ doradczy i opiniodawczy". Z porównania obu regulacji należy wywieźć wniosek, iż ustanowiony statutem organ nie ma umocowania ustawowego. Ustawodawca przewidział dla instytucji kultury organy wyłącznie doradcze. Powołanie organu o szerszych kompetencjach, tj. obejmujących również zadania opiniodawcze, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W dalszej zaś części § 7 statutu uregulowano terminy procedowania organu oraz okres kadencji. Statut miał zawierać jedynie wskazanie organu doradczego oraz sposobu jego powoływania. Również i w tym zakresie nastąpiło uchybienie upoważnieniu ustawowemu.

W rozdziale IV statutu, zatytułowanym "Gospodarka finansowa", § 8 w pkt. 1, 2 i 3 zawarte są powtórzenia przepisów ustawowych - odpowiednio art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 oraz art. 28 ust. 2 ustawy kulturalnej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 4, Rada Miasta zobligowana była do sprecyzowania źródeł finansowania instytucji kultury. Nie można za takowe uznać prostego powielenia przepisów ustawowych. Powtórzenie zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jak wcześniej dowodzono, jest normatywnie zbędne i skutkuje koniecznością uznania takich regulacji za nieważne.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Rada Miasta P... uchwałą nr ... z dnia ... czerwca 2012 roku, nadającą Teatrowi [...] statut, istotnie naruszyła prawo. Nie zamieściła bowiem w statucie elementów obligatoryjnych, wprowadziła do niego elementy nie wynikające z upoważnienia ustawowego bądź też powtórzyła w nim zapisy ustawy, dodatkowo je modyfikując.

Przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w omówionym wyżej zakresie (np. uregulowanie w statucie - mimo braku wyraźnej delegacji ustawowej - kwestii kompetencji dyrektora instytucji kultury), przy jednoczesnej jego niepełnej realizacji (np. brak określenia trybu wyłaniania kandydata na dyrektora instytucji kultury) nakazuje ocenić działanie Rady Miasta P. jako niezgodne z art. 7 Konstytucji, zobowiązującym organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach.

Ponadto, podejmując uchwałę nr ... Rada Miasta P. naruszyła art. 94 ustawy zasadniczej. Przepis artykułu przyznaje organom jednostki samorządu terytorialnego prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, jednakże tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Sprzeczność aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym oznacza naruszenie podstawy wydania takiego aktu i skutkuje jego niezgodnością z powszechnie obowiązującym prawem

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ między innymi wskazał, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że został przez nią spełniony warunek, o którym mowa w art.101 ust.1 u.s.g. tzn. nie wykazała, że interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostało naruszone wskazanymi w skardze postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...].06.2012r. w sprawie statutu Teatru [...]. Skargę bowiem wniosła E. W. – P. w swoim imieniu, nie będąc już dyrektorem Teatru [...]. Nie może zatem skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku wymaganej ustawą legitymacji skargowej. Ewentualny interes prawny po stronie skarżącej do wniesienia skargi mógł istnieć co najwyżej w momencie pełnia przez nią funkcji dyrektora ww. instytucji. Skarżący musi bowiem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego sytuacją prawną oraz, że takie naruszenie prawa lub interesu prawnego nastąpiło w wyniku działania lub zaniechania organu, którego skarga dotyczy.

W piśmie z dnia [...]marca 2015r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż skarżąca została odwołana ze stanowiska dyrektora Teatru [...] w szczególności na tej podstawie, że swoim postępowaniem uchybiała wiążącym ją zapisom statutowym. Jeżeli zaś statut jest sprzeczny z prawem i to w stopniu pozwalającym na stwierdzenie jego nieważności w całości, to czynność odwołania ze stanowiska oparta na wadliwej podstawie prawnej tj. na niezgodnym z prawem statucie, stanowi uchybienie interesom prawnym osoby odwoływanej w rozumieniu art.101 u.s.g. Stwierdzenie zatem nieważności statutu Teatru oznaczałoby brak podstawy odwołania skarżącej ze stanowiska.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. pełnomocnik organu podniósł, iż zaskarżony statut nie jest sprzeczny z prawe, a zwłaszcza w stopniu pozwalającym na stwierdzenie jego nieważności. Przyjęta zaś interpretacja skarżącej, że jakoby uchybianie zapisom statutu było głównym powodem dla którego została odwołana ze stanowiska dyrektora jest procesowo przydatne dla wykazania istnienia interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Przyczynami zaś odwołania skarżącej było uchybienie przepisom ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skarżąca nie posiada zaś obecnie interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Posiadać go mogła najwyżej pełniąc funkcję dyrektora teatru. Skarżąca nie zaskarżyła jednak wcześniej przedmiotowej uchwały ponieważ nie dostrzegała naruszeń, które dostrzega dzisiaj, co niezbicie dowodzi zdaniem organu, że zapisy statutu tak naprawdę ani wcześniej ani obecnie nie wpływały na jej status prawnomaterialny. Nadto organ podniósł, iż podstawy odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora będą podlegać kontroli sądu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej, zaś kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 u.p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie statutu Teatru [...] wraz z dołączonym do uchwały dokumentem – statutem jako załącznikiem.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 u.s.g., co oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie w pierwszej kolejności czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne (termin i wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia) oraz czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie stwierdzenie czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi.

Teatr [...] jest samorządową instytucją kultury w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej : uodpk). Prowadzi działalność w oparciu o obowiązkowy wpis w Rejestrze Instytucji Kultury, prowadzonym przez organizatora, którym dla Teatru jest Miasto P.. Zgodnie z art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej : u.s.g.), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W art.40 ust.2 u.s.g. określono materię poddaną do uregulowania gminnym aktom prawa miejscowego. W katalogu tym ustawodawca zamieścił akty dotyczące organizacji rzędów i instytucji gminnych. Na potrzeby wykładni pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", sformułowanego w art.101 ust.1 u.s.g., powszechnie przyjmuje się, iż zagadnienia zawarte w katalogu z art.40 ust.2 u.s.g. zawsze będą stanowić sprawę z zakresu administracji publicznej. Tym samym każdy akt organu gminy w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, choć nie posiada charakteru prawa powszechnie obowiązującego, będzie miał rangę aktu prawa miejscowego, wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku statutów samorządowych instytucji kultury, na podstawie art.13 ust.1 w zw. z art.9 ust.1 i art.10 ust.1 uopdk, podmiotami legitymowanymi do ich nadawania są jednostki samorządu terytorialnego. Statut samorządowej instytucji kultury stanowi akt mieszczący się w kategorii aktów dotyczących organizacji instytucji gminnych. Spełnia przesłanki niezbędne do przypisania mu charakteru aktu prawa miejscowego – reguluje organizację instytucji gminnej, jest stanowiony przez organ gminy, znajduje bezpośrednią podstawę w upoważnieniu zawartym w ustawie. Przepis art.41 u.s.g. przewiduje dla aktów prawa miejscowego zasadniczą formę uchwały rady gminy. Nie budzi zatem wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).

Ponieważ u.s.g. nie określa terminu wniesienia skargi na uchwałę rady gminy to w tej kwestii należy posiłkować się ogólną regulacją zawartą w art. 53 § 2 u.p.p.s.a., który wprowadza dwa terminy wniesienia skargi. W sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie ten termin wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miasta P., jako organ wyłącznie właściwy, nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, co oznacza, że w tej sprawie ma zastosowanie 60-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia [...] sierpnia 2014 r. (data prezentaty Urzędu Miasta P.), który upłynął z dniem [...] października 2014 r. Skarga w tej sprawie została nadana wniesiona w dniu [...] października 2014r., a zatem w terminie ustawowym.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącej. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącej. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1486/01 czy tez z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków."

Oznacza to, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Istotne jest także i to, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie.

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., gdyż dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (tak np. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Z uwagi na to, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak zwłaszcza NSA w wyrokach: z dnia 4 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08).

Powtórzyć jeszcze raz można, iż o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, czy też wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zwrócić w tym miejscu trzeba jeszcze uwagę na bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy warto przypomnieć, iż skarżąca podnosiła, że naruszenie interesu prawnego upatruje w fakcie, iż od [...] grudnia 2012r. do dnia [...] lipca 2014r. pełniła funkcję dyrektora teatru, a zaskarżona uchwała miała bezpośredni skutek w postaci odwołania jej ze stanowiska. Zagrożenie interesu strony poprzez podjęta uchwałę upatruje zatem w naruszeniu przepisów wskazanych w wezwaniu oraz w skardze.

W ocenie sądu skarżąca w powyższy sposób argumentując podstawy skargi nie wykazała, że w odniesieniu do jej przypadku istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą a jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją i na czym to naruszenie polega. Powoływane przez skarżącą regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Trudno bowiem przyjąć, iż kwestionowane przez skarżącą zapisy uchwały – statutu eliminują lub co najmniej ograniczają przysługujące jej prawa, albowiem skarżąca została odwołana ze stanowiska w związku z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.406). To w tej ustawie bowiem została uregulowana kwestia odwołania dyrektora instytucji kultury i jego przesłanek, a nie w statucie. Jak wynika z akt sprawy, zarządzeniem z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Prezydent Miasta P. odwołał skarżącą ze stanowiska dyrektora Teatru [...]. Jako przyczynę odwołania podał naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienie od realizacji umowy w sprawie warunków organizacyjno – finansowych działalności instytucji kultury oraz programu działania instytucji kultury zawartej w dniu [...] listopada 2012r. – a zatem na podstawie art.15 ust.6 pkt 3 i 4 uopdk. Zgodnie z art.15 ust.6 uopdk dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu : z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (pkt 3); w przypadku odstąpienia od realizacji umowy o której mowa w ust.5 (pkt 4). W myśl ust.5 art.15 uopdk organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. W przedmiotowej sprawie umowa taka została zawarta w dniu [...] listopada 2012r., a skarżąca w ocenie organu odstąpiła od jej realizacji, co wypełniło znamiona przesłanki z art.15 ust.6 pkt 4 uopdk.

Odwołanie zatem dyrektora instytucji kultury z powodu odstąpienia od realizacji umowy z organizatorem polega kontroli sądu. Oznacza to, że sąd jest obowiązany zbadać, czy podana przyczyna jest rzeczywista i prawdziwa. W razie ustalenia, że przyczyna wskazana jest fikcyjna, odwołanie jest wadliwe, a odwołanemu pracownikowi przysługuje roszczenie o odszkodowanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013r. I PK 200/12, publ. Lex nr 1425622). Zatem kwestia powyższa zgodnie ze wskazanym powyżej orzeczeniem podlega ocenie przez sąd powszechny.

Odnośnie zaś przesłanki odwołania z art.15 ust.6 pkt 3 uopdk tj. naruszenia przepisów prawa, organ powołał się na zwierzchnictwo służbowe wynikające zarówno z postanowień statutu, jak i art.33 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz.1591 ze zm.). Zgodnie z art.33 ust.1, 3 i 5 u.s.g. to wójt (burmistrz, prezydent) jako kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych (miejskich) jednostek organizacyjnych. Prezydent Miasta jest więc zwierzchnikiem służbowym kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, do których bez wątpienia należy teatr. Do jego zadań jako zwierzchnika należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych (miejskich) jednostek organizacyjnych (art.30 ust.1 pkt 5 u.s.g.). To on jako organizator powołuje i odwołuje dyrektora instytucji kultury. Wobec tego uznać należy w ocenie Sądu, iż skarżąca naruszyła w tym przypadku przede wszystkim przepisy ustawy, kwestionując zwierzchnictwo służbowe Prezydenta Miasta P. nad dyrektorem Teatru [...] – miejskiej instytucji kultury i wynikające z tego zwierzchnictwa kompetencje. Fakt powtórzenia tej kwestii, a raczej skonkretyzowania zapisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżonym statucie nie zmienia faktu, że skarżąca naruszyła przede wszystkim zapisy ustawy, poprzez kwestionowanie zwierzchnictwa służbowego i wynikające z tego kompetencje.

Z uzasadnienia do zarządzenia z dnia 28 lipca 2014r. wynika również, iż powyższe działania skarżącej stanowią naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych.

Podsumowując wskazać trzeba, iż skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, a nadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Skoro zatem skarżąca nie wykazała, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały – statutu Teatru [...] nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego w chwili zaskarżenia tej uchwały to należało uznać, że z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego.

W konsekwencji zatem brak wykazania istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej skutkowało tym, że sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07), lecz obowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na marginesie należy wskazać, iż sprawa ze skargi E. W. – P. wniesiona do tutejszego Sądu na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie odwołania E. W. ze stanowiska dyrektora Teatru [...] w P. toczyła się pod sygnaturą IV SA/Po 1320/14, a Sąd wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2015r. skargę oddalił.