Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3976/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2937/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2937/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Główny Geodeta Kraju wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności:

I. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. (dalej zwanego "WINGiK") z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] orzekającej w punkcie:

1. o uchyleniu decyzji Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 lit. a oraz o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu J. J.S. jako władającego w ¼ części działki nr [...] w miejsce dotychczasowego wpisu gdzie J.S. wykazany był jako współwłaściciel w ¼ części tej działki na podstawie aktu własności ziemi nr [...],

2. o utrzymaniu w mocy ww. decyzji w pozostałej części,

II. decyzji Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekającej w punkcie:

1) o usunięciu błędu ujawnionego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie informacji dotyczącej współwłaściciela działki nr [...] położonej na obszarze obrębu ewidencyjnego J. - A.K.;

2) o pozostawia się bez zmian informacji dotyczącej współwłaścicieli działki nr [...], położonej na obszarze obrębu ewidencyjnego:

a) J.S.,

b) E.S. i W.S.,

c) J.P.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność:

– decyzji Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 tej decyzji,

– decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I tej decyzji oraz w zakresie orzekającym o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty N. w zakresie punktu 1 tej decyzji.

Zdaniem organu rażąco został naruszony art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skutkiem powyższego była nieuprawniona aktualizacja ewidencji gruntów i budynków polegająca na wykreśleniu J.S. oraz A.K. jako właścicieli działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części) oraz wpisaniu J.S. i A.K. jako władających ww. działką (każdy w ¼ części). W ocenie organu jako współwłaściciele działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części), oprócz J.P. i małżeństwa E.S. oraz W.S., powinni być wykazani R.K. i J.S.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła E.S. zarzucając naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że J.S., J.K. oraz E.D. nabyli własność udziałów w drodze, oznaczonej jako działka nr [...] położona w J., na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

Na wstępie organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane w art. 156-159 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej "k.p.a." jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., którego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, która polega na ustaleniu, czy dana decyzja - w stosunku do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności - obarczona jest którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga zatem sprawy co do meritum, lecz orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku wad takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił przy tym, że rozstrzygający dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania takiej decyzji.

Organ wskazał, że przedmiotem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie ujawnionych danych podmiotowych dotyczących osób posiadających tytuł prawny w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], obręb J. Podstawą prawną wydania tych decyzji były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - dalej zwanej "Prawo geodezyjne i kartograficzne" oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Zgodnie zatem z obowiązującymi na dzień wydania ww. decyzji przepisami prawa, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji gruntów i budynków wykazywało się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zaś zgodnie z art. 51 ww. ustawy, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazywało się także osobę władającego.

W niniejszej sprawie WINGiK decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. orzekając o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych podmiotowych uznał, że na podstawie Aktu Własności Ziemi (dalej zwanego "AWZ") z dnia [...] stycznia 1976 r. Nr [...], wydanego przez Naczelnika Gminy J., własność działki ewidencyjnej nr [..], położonej w miejscowości J., nabyła nieodpłatnie tylko E.S. wymieniona na pierwszej stronie tego dokumentu. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na pierwszej stronie tego aktu widnieje adnotacja "pozostali na odwrocie", zaś na drugiej stronie AWZ wymienieni zostali J.S., J.K. oraz E.D. wraz z dopiskiem w ¼ części. Biorąc zatem pod uwagę treść całości dokumentu oraz ustawowy cel jego wydania, jakim było uregulowanie własności nieruchomości, Główny Geodeta Kraju uznał, iż mocą ww. aktu własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (dr) nabyli nieodpłatnie E.S., J.S., J.K. oraz E.D., każdy po ¼ części tej nieruchomości. Jednocześnie stwierdził, że nie ma przy tym znaczenia, iż na pierwszej stronie tego aktu widnieje tylko E.S., ponieważ zamieszczony dopisek pozostali na odwrocie oraz nazwiska pozostałych współwłaścicieli wymienione na odwrocie wraz z przypadającymi im udziałami we współwłasności, stanowią integralną treść tego aktu.

Zdaniem organu ustaloną powyżej okoliczność, potwierdzają również akta sprawy, w szczególności: dokument zatytułowany jako Protokół [...] spisany w sprawie uregulowania własności drogi w J. oraz projekty czterech aktów własności ziemi. Z Protokołu [...] wynika, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi drogę użytkowaną przez E.S., J.S., J.K. oraz E.D. W aktach sprawy znajdują się również niepodpisane projekty czterech aktów własności ziemi z dnia [...] października 1974 r., sporządzone dla każdego z użytkowników działki ewidencyjnej nr [...]. Projekty te zostały sporządzone przez Naczelnika Miasta i Powiatu w S. Można więc domniemywać, że Naczelnik Gminy J. uznał, że właściwym jest wydanie jednego aktu własności ziemi stwierdzającego o nabyciu własności przez wszystkich czterech użytkowników działki ewidencyjnej nr [...]. Powyższy AWZ stał się również podstawą do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków prawa własności czterech wymienionych w nim osób do działki ewidencyjnej nr [...], co potwierdza zawarty w aktach sprawy Rejestr gruntów tom VIII, Obręb J. z 1977 r.

Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika ponadto, iż na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1980 r. i aneksu do tej umowy z dnia [...] listopada 1989 r., w miejsce J.K., jako współwłaściciela działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano w ewidencji gruntów i budynków R.K. Na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1992 r. repertorium A nr [...], w miejsce E.D. jako współwłaścicielki działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano w ewidencji gruntów i budynków J.P. Kolejną zmianą, w miejsce R.K. wpisano A.K., jako współwłaścicielkę działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części), na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...]. Następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1998 r., zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...], w miejsce E.S. jako współwłaścicieli działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części) wpisano E.S. i W.S.

Z uwagi na powyższe na dzień wydania decyzji Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r. w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...], wykazywani byli: posiadający tytuł własności na mocy AWZ z 1976 r. - J.S. oraz następcy prawni po osobach wymienionych w AWZ, tj. A.K., J.P. oraz małżeństwo E.S. i W.S.

WINGiK decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty N. m.in. w zakresie, w jakim orzekała ona o usunięcie błędu ujawnionego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków polegającego na wpisaniu A.K., jako współwłaścicielki działki ewidencyjnej nr [...] (w ¼ części), na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...], podczas gdy na mocy tej umowy R.K. na rzecz A.K. przeniósł jedynie współposiadanie działki nr [...].

W ocenie Głównego Geodety Kraju ustalenia organów, co do skutków prawnych ww. umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1998 r. są prawidłowe, jednakże zarówno Starosta N., jak i WINGiK błędnie przyjęli, że w zaistniałym stanie faktycznym i w oparciu o obowiązujące przepisy, dopuszczalnym było ujawnienie w operacie ewidencji gruntów i budynków A.K., jako władającej częścią działki ewidencyjnej nr [...]. Organ wyjaśnił, że osobę władającego można było wykazać w operacie ewidencyjnym wyłącznie w stosunku do nieruchomości państwowych lub samorządowych, albo nieruchomości dla których nie został uregulowany tytuł własności. W niniejszym przypadku zatem, decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. orzekającą o ujawnieniu A.K., jako osoby władającej częścią działki ewidencyjnej nr [...], dla której tytuł własności został niewątpliwie uregulowany drogą wspomnianego AWZ z 1976 r., w sposób rażący narusza obowiązujący wówczas art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem organu rażącym naruszeniem ww. przepisu było również wykreślenie - na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. - osoby współwłaściciela działki ewidencyjnej nr [...], tj. J.S. i wpisanie go, jako osoby władającej tą działką (w ¼ części). Wprowadzenie takiej zmiany było nie tylko niedopuszczalne prawnie, ale też sprzeczne z treścią AWZ z 1976 r., który w całości uregulował stan prawny tej nieruchomości. Organ podkreślił, że w tym przypadku WINGiK orzekł o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków władania osoby, która w czasie wydawania tej decyzji już nie żyła, o czym organ miał wiedzę, albowiem uczestnikiem postępowania i jednocześnie adresatem decyzji był kurator spadku po tej osobie.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że sprowadza się ona do polemiki oceny skutków, jakie w zakresie stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb J., wywołał AWZ z 1976 r. W świetle zgromadzonego materiału Główny Geodeta Kraju nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji pod kątem zaistnienia wad z art. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję E.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków przewidziane przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowią, stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, iż ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, która obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 ww. rozporządzenia).

Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd zauważył, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ww. ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Wreszcie w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazano, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Natomiast władającego wskazuje się w przypadku braku danych o właścicielu gruntu (§ 10 ust. 2).

W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od właściciela. Jednocześnie wskazuje się, że tytuł taki powinien wynikać z dokumentów określonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Władanie zatem powinno wynikać z dokumentów wskazujących osoby, które władają danym gruntem z woli właściciela.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 wykazuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dyspozycji zawartych w aktach notarialnych.

W niniejszej sprawie ewidencja gruntów i budynków dla działki o nr ew. [...] została założona w 1977 r., zatem zastosowanie znajdował ww. art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dokonując wykładni ww. przepisu Sąd zauważył, że dotyczy on działek ewidencyjnych, które nie mają uregulowanego stanu prawnego i co za tym idzie umożliwia ujawnienie w ewidencji osób, które poprzez swoje władztwo nad rzeczą zmierzają do uzyskania tytułu własności np. poprzez zasiedzenie bądź w innej, określonej prawem formie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 215/08).

Władający w oparciu o art. 51 ww. ustawy wpisywany jest zatem tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i do czasu jego ustalenia. Uregulowanie tytułu własności stanowi przesłankę negatywną dalszego wykazywania osoby władającego. Uregulowanie stanu prawnego skutkuje zatem wykazywaniem w ewidencji gruntów jedynie osoby właściciela.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r. orzekająca o ujawnieniu A.K. jako osoby władającej częścią działki ew. nr [...] w sposób rażący narusza obowiązujący wówczas art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wbrew ocenie przyjętej przez WINGiK oraz Starostę N. stan prawny działki nr [...] z obrębu J. był uregulowany i wynikał z treści Aktu Własności Ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy J. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...]. Zgodnie z ww. AWZ jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ew. [...] dr. położona w obrębie J. (każdy w ¼ części) zostali wpisani E.S., J.S., J.K. i E.D. Nie ma przy tym znaczenia, że J.S., J.K. i E.D. zostali oznaczeni jak pozostali współwłaściciele i wpisani na odwrocie tego aktu. Z powyższego aktu wynika bowiem niezbicie, że cztery ww. osoby stały się współwłaścicielami nieruchomości (drogi) oznaczonej jako działka nr [...].

Ponadto o rażącym naruszeniu art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego świadczy wykreślenie na mocy ww. decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r. osoby współwłaściciela ww. działki – J.S. i wpisanie go jako władającego tą działką (w ¼ części). Wprowadzenie powyższej zmiany było sprzeczne z ww. AWZ, który w całości regulował stan prawny nieruchomości. Sąd zauważył także, że w tym wypadku organ orzekł o wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków władania osoby, która w tym okresie już nie żyła, o czym organ ten miał wiedzę kierując korespondencję nie do strony, ale do kuratora spadku po tej osobie.

Skutkiem rażącego naruszenia art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków była nieuprawniona aktualizacja ewidencji gruntów i budynków polegająca na wykreśleniu współwłaścicieli działki nr [...] J.S. i A.K. (każdy w ¼ części) oraz wpisaniu J.S. i A.K. jako osób władających tą działką (każda w ¼ części).

Wobec powyższego Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że na dzień wydania spornych decyzji jako współwłaściciele działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części) powinni być wykazani: J.S., R.K. (w miejsce J.K. na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1980 r. i aneksu do tej umowy z [...] listopada 1989 r.), J.P. (w miejsce E.D. na podstawie umowy darowizny zwartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1992 r. rep. A nr [...]) oraz małżeństwo E.S. i W.S. (w miejsce E.S. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1998 r.).

W związku z powyższym organ zasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2011 r. w zakresie częściowym, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E.S. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w zw. z "art. 80 w zw. z art. 99 § 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1976 r.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 co nastąpiło w związku z nienależytym przeprowadzeniem przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej do niego decyzji, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi i podzieleniem dokonanej przez organ administracji wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i tym samym bezzasadne przyjęcie, iż integralną część rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej może stanowić nieopatrzona podpisem ani pieczęcią treść zawarta na jej odwrocie, i tym samym uznanie, iż na mocy Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1976 r., znak: [...], J.S., J.K. oraz E.D. nabyli udziały we własności dz. nr ew. [...] w J.; w konsekwencji powyższego Sąd bezzasadnie oddalił skargę podzielając stanowisko organu, według którego decyzje objęte postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności obarczone są wskazaną w decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2017 r. wadą rażącego naruszenia prawa; wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie albowiem w istocie zdeterminowało jego treść;"

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na niezastosowaniu w sprawie ww. przepisu prawa, w sytuacji w której stan faktyczny sprawy wskazywał na nieuregulowany stan prawny dz. nr [...] w J., co oznaczało, iż określone osoby winne zostać wymienione w ewidencji jako osoby władające nieruchomością, nie zaś jako jej współwłaściciele.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Sprecyzowano także, iż zarzut zaprezentowany w pkt 1 dotyczy przepisów art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 80 w zw. z art. 99 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko, że analiza treści AWZ wskazuje, iż na jego mocy własność nieruchomości nabyła wyłącznie E.S. Natomiast w żadnym razie nie można przyjąć, że własność udziału w nieruchomości mogły, na mocy tego aktu, uzyskać osoby, które nie zostały w ogóle wskazane w jego treści, a tylko ich dane osobowe zostały umieszczone wyłącznie na jego odwrocie. Ponadto wskazała, że powyższe skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tzn. przyjęciem, że weryfikowane przez Głównego Geodetę Kraju decyzje organów zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy decyzje te nie były obarczone wadami tego rodzaju. W konsekwencji stwierdziła, że wyrok Sądu I instancji został obarczony wadą naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowaniem art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 5 lutego 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 K.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym Główny Geodeta Kraju prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz decyzji Starosty N. z [...] maja 2011 r., nie rozstrzygał ponownie w sprawie będącej przedmiotem tych decyzji, a tylko badał, czy decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia ich nieważności.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stąd też formułując zarzuty skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut dotyczący wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała dokonaną przez organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd I instancji, ocenę Aktu Własności Ziemi, na mocy którego udziały we współwłasności działki nr ew. [...] w J. nabyli również J.S., J.K. oraz E.D. W uzasadnieniu tego zarzutu podtrzymała swoje stanowisko, że analiza treści AWZ wskazuje, że tylko E.S. na jego mocy nabyła własność ww. nieruchomości, bowiem dane pozostałych osób umieszone zostały na odwrocie aktu i nie spełniają wymogu obowiązującego wówczas art. 99 § 1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej oraz wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że organ administracji dokonał trafnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Główny Geodeta Kraju oceniając czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu Akt Własności Ziemi z [...] stycznia 1976 r. nr [...] wydany przez Naczelnika Gminy w J. znajdujący się w aktach administracyjnych, uznając, że jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ew. [...] dr. położona w obrębie J. (każdy w ¼ części) zostali wpisani E.S., J.S., J.K. i E.D. Słusznie ocenę tą podzielił Sąd I instancji. Zauważyć bowiem należy, iż bez znaczenia jest, że J.S., J.K. i E.D. zostali oznaczeni jak pozostali współwłaściciele i wpisani na odwrocie tego Aktu. Wymienienie trzech współwłaścicieli, tj. J.S., J.K. i E.D. na odwrocie AWZ, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie tego aktu, że "pozostali na odwrocie", nie dyskwalifikuje merytorycznej treści samego AWZ. Z ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, będącej podstawą wydania AWZ, wynika, że reguluje ona własność nieruchomości, czyli ma charakter przedmiotowy. Wobec tego sam zapis dotyczący E.S., z którego wynika, że nabyła ona nieodpłatnie udział we współwłasności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] dr. w ¼ części, nie jest uregulowaniem własności tej nieruchomości, gdyż nierozstrzygnięta byłaby kwestia własności ¾ udziału w tej nieruchomości. Natomiast wpisanie trzech pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na odwrocie AWZ, przy jednoczesnym zaznaczeniu na pierwszej stronie tego aktu "pozostali na odwrocie" wynika z przyczyn technicznych, brak jest bowiem miejsca na pierwszej stronie AWZ (wg użytego wówczas formularza do wydania tej decyzji) do wpisania jednocześnie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a sam akt miał regulować własność całej nieruchomości, co wynika z ww. ustawy. AWZ został podpisany przez osobę uprawnioną, która podpisała się również pod zapisem "pozostali na odwrocie", co jest wystarczające dla uznania jego prawidłowości. Nie można także pominąć okoliczności, iż uprawniona osoba złożyła podpis także pod sformułowaniem "współwłaściciel", określającym E.S. wskazaną na pierwszej stronie AWZ jako pierwszego ze współwłaścicieli. W tej sytuacji współwłaścicieli nieruchomości, którzy zostali wymienieni na odwrocie AWZ, nie można traktować jako dowolnego zapisku, gdyż jest to merytoryczna część decyzji regulującej prawo własności ww. nieruchomości.

Powyższe bezsprzecznie świadczy, że wskazane wyżej cztery osoby stały się z mocy samego prawa współwłaścicielami tej nieruchomości, każda w ¼ części. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, merytoryczna treść AWZ nie budzi wątpliwości. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie (wadliwe w ocenie Sądu odwoławczego) nie może prowadzić do uwzględnienie skargi kasacyjnej i wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. W konsekwencji błędna okazała się argumentacja skarżącej, że stan faktyczny wskazywał na nieuregulowany stan prawny działki nr [...] w J.

W konsekwencji powyższego słusznie Główny Geodeta Kraju przyjął w zaskarżonej decyzji, że zarówno decyzja Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 tej decyzji, jak i decyzja WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I tej decyzji oraz w zakresie orzekającym o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty N. w zakresie punktu 1 tej decyzji – wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Biorąc powyższe wywody pod uwagę powtórzyć należy, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy – przypomnieć trzeba, że sprawy prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności – sprowadzała się do dokonania oceny znajdującego się w aktach sprawy Aktu Własności Ziemi z 1976 r. w kontekście zastosowanego art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuprawnioną należało uznać aktualizację ewidencji gruntów i budynków polegającą na wykreśleniu J.S. oraz A.K. jako właścicieli działki ew. nr [...] (każdy w ¼ części) oraz wpisaniu J.S. i A.K. jako władających ww. działką (każdy w ¼ części). Jak wyżej wyjaśniono AWZ nie budzi wątpliwości. Właściwie zatem Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonych decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] maja 2011 r. oraz decyzji WINGiK z dnia [...] sierpnia 2011 r. we wskazanym wyżej zakresie.

W nawiązaniu do zarzutów skargi kasacyjnej należy również podkreślić, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw, ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.