Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2209/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/13 w sprawie ze skargi M. R. i C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2/ zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. S. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/13 oddalił skargę M. R. i C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

M. R., R. R. i C. S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" S.A. pozwolenia na budowę mieszalni pasz: budynku administracyjnego, wieży technologicznej, dozowni, budynku ekspedycji, budynku przyjęcia zbóż, magazynu płaskiego surowców workowanych do produkcji, magazynu płaskiego na pasze workowane wraz z kotłownią, zespołu magazynów silosowych z systemem podnośników i przenośników, suszarni zboża, dwóch wag samochodowych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki, zbiornika p.poż., dwóch pompowni, na działkach nr ew. [...], [...], [...] w R. przy ul. [...]. Dla ww. inwestycji Starosta P. wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji, w której nakazał inwestorowi zastosować urządzenia o równoważnym poziomie dźwięku nieprzekraczającym dla urządzeń: suszarni - 84 dB, wentylatora nadmuchu przy silosie suszarni - 84 dB, wentylatora nadmuchu przy zbiorniku operacyjnym - 94 dB, wentylatora nadmuchu suszarni - 90 dB.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania C. S. oraz M. R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. wnieśli M. R. i C. S. W wyroku z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/12 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że w sprawie toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem zapadłym w dniu 11 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/11, uchylającym – w części dotyczącej wniosku C. S. - decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. i decyzję organu I instancji, odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/11 Sąd wskazał, że jeśli normy przewidziane w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornej inwestycji nie zostaną spełnione, oddziaływanie inwestycji wykroczy poza granice działek nią objętych. Z projektu budowlanego nie wynikało jednak, jakie normy poszczególne urządzenia mieszalni pasz będą spełniały. Sąd zauważył, że nie można ustalić norm akustycznych wentylatorów, bowiem w projekcie budowlanym mieszalni zbóż wskazano, że suszarnia zboża stanowi gotowe urządzenie dostarczane przez producenta, w projekcie budowlanym brak jest natomiast informacji na temat tego, jakie parametry zostały przewidziane przez producenta. Podobnie Sąd ocenił kwestię wyposażenia maszyn w urządzenia odpylające.

W ocenie Sądu, wyrażonej w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r., organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", ponieważ, ponownie rozpoznając sprawę, nie wypełnił zaleceń Sądu z wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/11. Dla ustalenia zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji do uznania, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do działek inwestycyjnych nie jest wystarczające pozbawione pogłębionej analizy oparcie się na ww. dokumentach, tak jak to uczynił organ odwoławczy. Skoro w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji stwierdzono, że obszar jej oddziaływania zamknie się w granicach działek objętych inwestycją - ale pod warunkiem zastosowania rozwiązań mających chronić środowisko, przewidzianych w tej decyzji - to organ, badając przymiot strony wnioskodawców, winien był rzetelnie zbadać, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odpowiada zaleceniom w niej zawartym, w szczególności w zakresie poziomu dźwięku emitowanego przez urządzenia mieszalni pasz oraz wyposażenia w odpowiednie urządzenia odpylające. Należało zatem szczegółowo ustalić, jakie urządzenia technologiczne emitujące hałas i pył zostały przewidziane w projekcie budowlanym i zbadać, czy spełniają one parametry określone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ winien był mieć przy tym na uwadze, że w decyzji środowiskowej jednoznacznie wskazano na konieczność uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania pozwolenia budowlanego na zastosowanie urządzeń, których równoważny poziom dźwięku nie będzie przekraczał wielkości wyrażonej w decybelach dla wymienionych urządzeń.

Sąd powtórzył także, że istotne w rozpatrywanej sprawie nie było to, jakie urządzenia zastosowano w trakcie realizacji inwestycji, lecz jakie urządzenia zostały przewidziane w projekcie budowlanym oraz to, czy spełniają one wskazany równoważny poziom dźwięku, a nie emitowany poziom dźwięku. W konsekwencji, w kontrolowanym postępowaniu, pomimo zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/11, nie zostało w sposób wyczerpujący i bezsporny ustalone, czy projekt budowlany jest zgodny z ww. decyzją środowiskową, a co za tym idzie, czy oddziaływanie inwestycji w istocie zamknie się w granicach działek nią objętych. Nie ustalono zatem jednoznacznie, czy C. S. i M. R. - której wniosek złożony po wydaniu ww. wyroku został objęty decyzją Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r. - przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Na tej podstawie Sąd w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12 orzekł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. została zatem wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2011 r. Organ odnosząc się do interesu prawnego M. R. zaznaczył, że działki do niej należące nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Również działki należące do C. S. nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji i nie zostały objęte projektem zagospodarowania terenu. Z tego względu wszyscy wnioskodawcy mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, natomiast szeroko rozumiane sąsiedztwo przedmiotowej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Inwestycja nie będzie także oddziaływać na nieruchomości wnioskodawców, nie jest przewidywana zmiana spływu wód ani wykonywanie robót budowlanych obejmujących zakresem te nieruchomości. Jednocześnie, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji, przemysłowo-produkcyjny charakter inwestycji nie koliduje z przeznaczeniem i sposobem użytkowania sąsiednich działek, tj. z usługową i produkcyjną zabudową. Dlatego też zasadne było umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r., ponieważ wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony ze względu na brak interesu prawnego w sprawie.

Organ dokonał także oceny zgodności projektu budowlanego w zakresie przewidywanych urządzeń technologicznych z parametrami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do czego został zobowiązany w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/12. Wskazał, że typ suszarni zamontowany w projektowanej mieszalni pasz emituje maksymalny hałas na poziomie 80 dB, natomiast do odpylania, tj. oddzielania cząstek stałych od powietrza w instalacjach wyciągowych przewidziano zastosowanie urządzenia o skuteczności minimalnej na poziomie 95%. Organ stwierdził także, że w aktach sprawy znajdują się opracowania potwierdzające, że planowana inwestycja jest zgodna z ustalonymi środowiskowymi uwarunkowaniami, zatem organ nie znalazł podstaw by wątpić w prawdziwość tych opinii. Z tego też względu organ uznał, że chociaż z dokumentacji nie wynika wprost, jakie urządzenia wentylujące zostaną zastosowane w mieszalni pasz, to wobec braku przeciwdowodu ze strony skarżących, organ nie może zakładać, że rozwiązania wykorzystane przez inwestora są niezgodne z ustalonymi środowiskowymi uwarunkowaniami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. wnieśli M. R. i C. S. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a.", które wynikało z niewywiązania się przez organ z dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", co skutkowało naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie zaskarżenia Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." i stwierdził, że organ powinien był zastosować się do oceny zawartej w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/12 i pod tym kątem należy zbadać zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.

Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności należało ocenić, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Jest to istotne z punktu widzenia interesu prawnego skarżących w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Spór dotyczy zasięgu oddziaływania inwestycji w zakresie emisji hałasu oraz pyłu z instalacji.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się, zgodnie z art. 7 Prawa budowlanego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Warunki te określił, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, z 2002 r., poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 324 tego rozporządzenia budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach.

Jak ustalono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2010 r. dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez mieszalnię pasz nie może przekraczać dla urządzeń: suszarni - 84 dB, wentylatora nadmuchu przy silosie suszarni - 84 dB, wentylatora nadmuchu przy zbiorniku operacyjnym - 94 dB, wentylatora nadmuchu suszarni - 90 dB. Są to parametry, które zgodnie z powołaną decyzją zapewniają, że inwestycja nie będzie oddziaływała na działki sąsiednie, nieujęte w projekcie zabudowy. W ocenie Sądu, organ II instancji zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/12 i przeprowadził analizę materiału dowodowego przedstawionego przez inwestora pod kątem spełnienia norm emisji hałasu oraz zapylenia. Organ prawidłowo ustalił, że parametry emisji hałasu oraz emisji pyłów w założeniu projektowym nie przekraczają granic wyznaczonych w decyzji środowiskowej. W konsekwencji nie ma podstaw, by działki, które należą do skarżących uznać za objęte strefą oddziaływania mieszalni pasz.

Sąd wskazał, że w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężono krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08)

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Tak skonstruowane pojęcie strony dla potrzeb tego postępowania jest niewątpliwie zawężeniem pojęcia strony z art. 28 k.p.a., jednak wprowadzenie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w ustawie, ogranicza zakres dowolności i uznaniowości organów administracji architektoniczno-budowlanej w porównaniu z okresem wcześniejszym, kiedy to tego przepisu nie było. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu oparto na przesłankach normatywnych, które stanowią wyznacznik tego obszaru, co ogranicza zakres uznaniowości organu i wpływ czynników subiektywnych odnoszących się do interesów faktycznych, a nie interesów prawnych.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego o obszarze oddziaływania obiektu, możemy mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu obiektu budowlanego (w sprawie wydania pozwolenia na budowę którego toczy się postępowanie), jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu związane z tym obiektem. Przepisami odrębnymi wprowadzającymi pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu są np. ustawa o drogach publicznych, ustawa - Prawo atomowe, ustawa - Prawo ochrony środowiska, ustawa - Prawo wodne, ustawa - Prawo lotnicze oraz rozporządzenia określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty budowlane np. skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi, obiekty budowlane służące obronności państwa, obiekty budowlane gospodarki wodnej, budowle rolnicze, morskie budowle hydrotechniczne, lotniska cywilne, budowle kolejowe, drogi publiczne, budynki i ich usytuowanie. Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, nie jest katalogiem zamkniętym (zob. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane, 2006, wyd. II, s. 27-28).

Z powyższego wynika, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane.

Sąd wskazał ponadto, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, iż będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Przykładem takich ograniczeń wprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych może być: art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, pozwalający na tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania dla niektórych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu.

Sąd stwierdził, że projektowana inwestycja (na dzień wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r.) odpowiadała wymogom pod względem ochrony terenu sąsiadującego, sformułowanym w decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił też, że w związku z tym skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu, ponieważ ich działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji w decyzji organu II instancji zasadnie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Organ II instancji nie naruszył także normy wyrażonej w art. 153 p.p.s.a., ponieważ wziął pod uwagę i prawidłowo odniósł się do wszystkich wskazań zawartych w wyroku z dnia 2 lipca 2012 r. W kontekście powyższych rozważań niezasadne są zatem zarzuty podnoszone w skardze co do wadliwości postępowania przeprowadzonego przed organem II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. S., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie wnoszącej skargę kasacyjną.

Ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...].

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z "obszarem oddziaływania obiektu" mamy do czynienia w sytuacji gdy oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, że będzie wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska), podczas gdy pojęcie "obszaru ograniczonego użytkowania" nie jest tożsamym z pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które to drugie pojęcie jest szerszym znaczeniowo w stosunku do "obszaru ograniczonego użytkowania". Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom Sądu l instancji "obszaru oddziaływania obiektu" nie należy wiązać tylko z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, ponieważ nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności gdy chodzi o realizację inwestycji, która z założenia emituje szkodliwe dla środowiska czynniki takie jak hałas i pył, czy też uciążliwe związki zapachowe (odór). Poza tym odpowiednia wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania wymaga zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ przepis ten stanowi o nakazie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego. Ponadto wbrew dokonanej przez Sąd I instancji wykładni, przepisami odrębnymi są nie tylko przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy wymienionych ustaw, lecz wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 140 i art. 144 k.c;

2) art. 140 i art. 144 k.c. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły wystarczającej podstawy do uznania istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przepisy te stanowią podstawę do przyznania skarżącemu kasacyjnie interesu prawnego w domaganiu się skontrolowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego materialnoprawną podstawę oceny Sądu I instancji wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem zebranego w sprawie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji powstrzymanie się od dokonania ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie, że w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 664/12 Sąd wprost zobowiązał organ do przeprowadzenia rzetelnie postępowania wyjaśniającego w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego. Najogólniej rzecz biorąc, inwestor na podobne wezwanie organu, jak miało to miejsce po wydaniu wyroku sygn. akt VII SA/Wa 568/11, udzielił podobnej odpowiedzi, dodatkowo przedstawiając instrukcję obsługi suszarni. Sąd nie zauważył, że organ po raz kolejny uzyskał te same dowody jak: oświadczenie producenta o emitowanym hałasie i odpyleniu;

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z materiału tego wynika, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

4) art. 151 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych w skardze, podczas gdy skarżący argumentował, że planowana inwestycja oddziałuje na jego nieruchomości, który to brak uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania Sądu i stanowi o braku należytego wyjaśnienia przez Sąd postawy prawnej rozstrzygnięcia, co w zasadzie uniemożliwia też dokonanie instancyjnej kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w C., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, a ponadto art. 140 i 144 k.c.

Na wstępie wskazać należy, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle powołanej definicji brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Oczywiście zazwyczaj to oddziaływanie wiąże się z bliskim usytuowaniem nieruchomości i jej bezpośrednim wpływem, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w której obszar oddziaływania będzie obejmował również działki nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji. Zauważyć też trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego, zarówno organy, jak i Sąd I instancji, uznały, że skoro parametry emisji hałasu oraz emisji pyłów w założeniu projektowym nie przekraczają granic wyznaczonych w decyzji środowiskowej, to nie ma podstaw, by uznać, że działki, które należą do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Tymczasem należy mieć na względzie, że stwierdzenie zachowania przez inwestycję przewidzianych w decyzji środowiskowej parametrów nie oznacza automatycznie braku wpływu inwestycji na otoczenie. Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Dlatego w rozpoznawanej sprawie, ustalając obszar oddziaływania spornej inwestycji, należało wziąć pod uwagę, że inwestycja ta, stanowiąca zakład produkcyjny znacznych rozmiarów, zaliczająca się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, emituje do środowiska pyły, hałas, a ponadto uciążliwe związki zapachowe, co podnosili skarżący w toku postępowania. Bez znaczenia więc dla ustalenia interesu prawnego skarżących pozostaje podnoszona przez organy, jak i Sąd I instancji okoliczność, że inwestycja odpowiada wymogom pod względem ochrony terenu sąsiadującego. Wystarczającą bowiem okolicznością dla przyznania skarżącym statusu stron postępowania będzie stwierdzenie, że działki do nich należące znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska Sądu I instancji, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, iż będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazany przepis nie wprowadza bowiem wymogu "kwalifikowanego oddziaływania". Wbrew twierdzeniom Sądu l instancji "obszaru oddziaływania obiektu" nie należy wiązać tylko z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, ponieważ – jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie - nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności gdy chodzi o realizację inwestycji, która z założenia emituje szkodliwe dla środowiska czynniki takie jak hałas i pył, czy też uciążliwe związki zapachowe (odór). Wadliwie zatem Sąd I instancji przyjął, że z "obszarem oddziaływania obiektu" mamy do czynienia w sytuacji gdy oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, że będzie wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (art. 135 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Brak jest przy tym podstaw, by utożsamiać pojęcie "obszaru ograniczonego użytkowania" z pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu".

Wskazać ponadto należy, że interes prawny, uprawniający do udziału w postępowaniu, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Należy zauważyć, że działki C. S. nr [...], [...] i [...] choć nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, znajdują się jednak w niewielkiej od niej odległości. Najbliżej względem spornego przedsięwzięcia położona jest działka nr [...], która jest oddalona od nieruchomości inwestycyjnej zaledwie o ok. 170 m. Również działki o nr [...] i [...], których właścicielką jest M. R. nie sąsiadują bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, jednakże działka nr [...] położona jest w odległości ok. 50 m od terenu inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając charakter inwestycji polegającej na budowie mieszalni pasz, jej rozmiary i skalę produkcji, a także odległość działek skarżących od tej inwestycji, nie ulega wątpliwości, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc skarżący mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" S.A. pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a zatem przysługuje im przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.

Należy ponadto zauważyć, że ze sprawozdania z wyników pomiaru hałasu, przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie w dniu 8 maja 2012 r., zawierającego zestawienie pomiarów hałasu w porze nocnej i dziennej w konkretnych punktach na działce skarżącej wynika, że sporna inwestycja oddziałuje akustycznie na działkę skarżącej M. R.

Wobec tego stwierdzić należy, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji błędnie uznały, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę, będzie zobowiązany uznać skarżących za strony postępowania i rozpoznać merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.