Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 476/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Rudawie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. J. R., imieniem własnym oraz reprezentowanej grupy mieszkańców Gminy W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w Rudawie mimo braku w obrocie prawnym uchwały o zamiarze likwidacji tej szkoły publicznej na skutek zaniechania przekazania do zaopiniowania przez związki zawodowe: a) projektu uchwały Rady Gminy W. o numerze [...]z dnia [...] listopada 2011 r. o zamiarze likwidacji tej szkoły publicznej i b) projektu uchwały nr [...]z dnia [...]lutego 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w R., co spowodowało nieważność obu tych uchwał, a w konsekwencji niedopuszczalność podjęcia zaskarżonej uchwały;

2) ewentualnie naruszenie art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez zaniechanie poinformowania wszystkich rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w R. o zamiarze likwidacji tej szkoły publicznej.

Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz o zwrócenie się do wskazanych podmiotów o przedłożenie Sądowi wymienionej w pkt 1-5 dokumentacji.

Powołując się na art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W motywach uzasadnienie stwierdzono, że nie sposób zgodzić się z tokiem postępowania Rady Gminy W., która po stwierdzeniu przez Wojewodę D. nieważności uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. i wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego uznała, iż nadal może podjąć kolejną uchwałę "końcową", naprawiając wcześniejszy błąd polegający na braku konsultacji związkowej projektu którejkolwiek z uchwał.

Skutkiem braku konsultacji uchwały intencyjnej i końcowej - jej projektów - zgodnie ze stanowiskiem z NSA była ich nieważność z uwagi na sprzeczność z prawem. Bezsporne niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, przedstawienia do zaopiniowania projektu jednej z tych uchwał musi wywoływać skutki prawne w zakresie obu tych uchwał, a zwłaszcza w zakresie uchwały "intencyjnej", skoro NSA wskazał, iż "poddanie opiniowaniu projektu uchwały intencyjnej jest o tyle istotne, że na tym etapie postępowania negatywna opinia związków zawodowych może mieć zdecydowanie większe realne znaczenie niż na etapie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły, gdy jest już pozytywna opinia kuratora oświaty, o zamiarze likwidacji powiadomiono rodziców i określa się już szczegóły likwidacji". Innymi słowy, ważność uchwały "intencyjnej" jest zawieszona mimo jej podjęcia przy braku opiniowania projektu tej uchwały i zależy od tego, czy zostanie zaopiniowany projekt uchwały "końcowej". Terminem końcowym do konwalidowania naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały "intencyjnej" jest więc moment podejmowania uchwały "końcowej". Jeżeli przed jej podjęciem projekt uchwały nie zostanie przekazany do zaopiniowania organizacjom związkowym, to oznacza to niedopełnienie obowiązku z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Skoro więc obowiązek ten nie został dopełniony, to nie można twierdzić, iż nie wywołuje to żadnych skutków prawnych w zakresie uchwały "intencyjnej", bo oznaczałoby to, iż nie sposób ustalić terminu końcowego konwalidacji i naruszenie prawa nigdy nie wywoła konsekwencji, a Rada Gminy może zawsze powoływać się na uchwałę podjętą z naruszeniem prawa.

Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W toku postępowania likwidacyjnego nie dopełniono obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów realizujących obowiązek szkolny w SP w R. poprzez zaniechanie powiadomienia ojca uczennicy I. J., K. J., zam. ul. [...]. Rada Gminy W. wskazała, iż nie zawiadomiono ojca tego dziecka, gdyż mieszka ono z matką. Jednak ustawa o systemie oświaty w żaden sposób nie uzależnia obowiązku poinformowania rodziców ucznia o likwidacji szkoły od jego zamieszkania przy jednym z rodziców, więc tym bardziej, zgodnie z regułą lege non distinguente, nie powinny tego czynić organy gminy. Ponadto ojciec dziecka, mimo iż nie zamieszkuje z matką, posiada pełną władzę rodzicielską, jest tym samym na równi z matką uprawniony do jej wykonywania, a w skład władzy rodzicielskiej wchodzi m.in. uprawienie do edukacji dziecka, wyboru szkoły i innych istotnych decyzjach w sprawach dziecka. Stwierdzono, że ograniczenie gwarantowanej ustawą o systemie oświaty informacji o sytuacji szkolnej dziecka, wobec szeregu obowiązków i uprawnień, wynikających dla rodziców z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Podniesiono, że podjęta uchwała zatem także z tej przyczyny jest sprzeczna z prawem, przy czym zarzut ten ma charakter ewentualny.

Wskazano, że J. R. jest pracownikiem Szkoły Podstawowej w R., a także trójka jej dzieci uczęszcza do tej placówki. Powoduje to, iż likwidacja tej szkoły narusza jej realny i wynikający z prawa materialnego interes prawny. Wynika on zarówno z faktu uczęszczania trójki dzieci skarżącej do szkoły objętej likwidacją, a także z zatrudnienia w tej szkole.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwego do prowadzenia szkół danego typu. Wszystkie te czynności zostały przez organ prowadzący wykonane. Każdy rodzic lub opiekun prawny z którym mieszka dziecko uczęszczające do Szkoły Podstawowej w R. z odpowiednim wyprzedzeniem terminu został powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły z bardzo szerokim uzasadnieniem wraz ze wskazaniem nowego obwodu szkolnego dzieci Szkoły w R., w Szkole Podstawowej w W. wraz z zapewnieniem bezpiecznego dowozu dzieci do nowej szkoły przez Gminę.

Co do zarzutu, że nie został powiadomiony ojciec dziecka I.J. – K. J. wskazano, że zgodnie z załączonym wykazem, została powiadomiona matka dziecka M. J., gdyż dziecko – I. mieszka razem z nią w B. M., gmina W.. Adres ojca był nieznany, nie mieszka z dzieckiem, ze skargi wynika, że mieszka przy ul. [...].

Za niezasadny uznano zarzut, że podjęta uchwała nie była konsultowana przez związki zawodowe stosownie do przepisów art. 19 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych. Przed podjęciem powyższej uchwały w dniu 21 marca 2012r. wystąpiono do wszystkich trzech reprezentatywnych związków zawodowych to jest: Forum Związków Zawodowych, NSZZ "Solidarność" i Związku Nauczycielstwa Polskiego o stosowne opinie, które otrzymano od Forum Związków Zawodowych w dniu 26 marca 2012r., od Związku Nauczycielstwa Polskiego w dniu 12 kwietnia 2012r., NSZZ "Solidarność" nie udzieliła żadnej opinii w ustawowym terminie, co stosownie do przepisów art. 19 ust. 2, zdanie ostatnie ustawy o związkach zawodowych, uznano za rezygnację z prawa jej wyrażenia.

Stosownie do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010r. uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2.

Po podjęciu przez Radę Gminy uchwały nr [...], tak jak każda uchwała została przesłana do Wydziału Nadzoru i Kontroli Wojewody D., który nie zgłosił w ustawowym terminie 30 dni żadnych zastrzeżeń ani po tym terminie nie zaskarżył tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z powodu naruszenia prawa.

Stwierdzono, że skarżąca J. R. wystąpiła pismem z dnia 9 maja 2012r. do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nie wskazując żadnych merytorycznych przyczyn naruszenia, dlatego też otrzymała w dniu 23 maja 2012r. odpowiedź, że przy podejmowaniu uchwały nie było naruszenia i wezwanie jest niezasadne.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 30 stycznia 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowiska, przy czym pełnomocnik procesowy skarżącej cofnął wnioski dowodowe przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że sądowa kontrola administracji jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w oparciu o powyższy przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. W sprawie jest niesporne, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie, jak i to, że skarżąca będąca pracownikiem likwidowanej szkoły oraz rodzicem uczęszczających doń dzieci ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości przedmiotowej uchwały.

Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, ze szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. I OPS 2/10, wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. Jak wynika z powyższego, przepis art. 59 cytowanej ustawy, dał organowi prowadzącemu szkołę, będącemu jednostką samorządu terytorialnego, umocowanie do rozwiązania tych placówek, jednakże nie pozostawiła organowi dowolności w tym zakresie stanowiąc, że likwidacja tychże placówek jest możliwa po przeprowadzeniu ustawowo sformalizowanej i bezwzględnie obowiązującej (ius cogens) procedury.

W skardze na przedmiotową uchwałę podniesiono dwa zarzuty. Pierwszy z nich dotyczył naruszenia przez organ przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w R. mimo wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o zamiarze likwidacji tej szkoły poprzez zaniechanie przekazania do zaopiniowania przez związki zawodowe zarówno projektu uchwały z dnia 30 listopada 2011 r. o zamiarze likwidacji szkoły, Nr [...], jak i projektu uchwały z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w R., Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej, spowodowało to nieważność obu tych uchwał, a w konsekwencji niedopuszczalność podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez zaniechanie poinformowania wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły.

Ocenę zasadności pierwszego zarzutu należy rozpocząć od chronologii działań podejmowanych w przedmiotowej sprawie. W dniu 30 listopada 2011 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Projekt tej uchwały nie został skierowany do zaopiniowania przez związki zawodowe. W dniu 10 lutego 2012 r. powołana Rada podjęła uchwałę w sprawie likwidacji przedmiotowej szkoły. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody D. z dnia [...] marca 2012 r. Nr[...] stwierdzono nieważność uchwały z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Jako powód podano to, że nie wszystkim organizacjom związkowym właściwym w sprawie przedłożono do zaopiniowania projekt uchwały o likwidacji szkoły. Wobec niezłożenia skargi do sądu administracyjnego powołane rozstrzygnięcie nadzorcze uzyskało przymiot prawomocności. Następnie Rada Gminy W. podjęła projekt kolejnej uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w R. i wystąpiła do wszystkim trzech reprezentatywnych związków zawodowych, t.j. Forum Związków Zawodowych, NSZZ "Solidarność" i Związku Nauczycielstwa Polskiego o stosowne opinie w sprawie. Po wyczerpaniu postępowania opiniodawczego z organizacjami związkowymi, w dniu 25 kwietnia 2012 r. podjęto zaskarżoną uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. Wojewoda D. nie zgłosił pod jej adresem żadnych zastrzeżeń, ani też nie zaskarżył jej do sądu administracyjnego.

Zdaniem strony skarżącej, ważność uchwały intencyjnej zależy od tego, czy opinii związkowej zostanie poddany projekt uchwały likwidacyjnej. Brak takiego zaopiniowania jest tożsamy z naruszeniem obowiązku wskazanego w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, co skutkuje nieważnością obu uchwał.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska.

W powoływanej już uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 stwierdzono m.in., że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2. Z powyższego wynika, że wypełnienie wymogu zasięgnięcia opinii organizacji związkowych w rozważanej sprawie będzie spełnione zarówno w wypadku konsultowania projektu aktu o zamiarze likwidacji placówki lub alternatywnie aktu o likwidacji placówki. Wybór momentu czasowego związanego z tym postępowaniem przedstawiono zatem uznaniu organu samorządowego. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności uchwały likwidacyjnej mogłoby wiązać się z możliwością stwierdzenia nieważności uchwały intencyjnej tylko w przypadku uznania, że dopełnienie obowiązku przedstawienia organizacjom związkowym aktu do zaopiniowania aktualizuje się już na etapie zamiaru likwidacji placówki, a nie alternatywnie, również na etapie jej likwidacji. Inaczej mówiąc, do warunków prawidłowości uchwały o zamiarze likwidacji szkoły nie należy dopełnienie obowiązku przedstawienia projektu uchwały w tym przedmiocie do zaopiniowania organizacjom związkowym, gdyż warunek ten może być skutecznie spełniony także w kolejnym (likwidacyjnym) etapie postępowania. Oznacza to, że weryfikacja sposobu jego wykonywania, stosownie do opcji konsultacyjnej wybranej przez organ, związana będzie z kontrolą prawidłowości podjęcia uchwały intencyjnej lub likwidacyjnej i odnosi się tylko do przedmiotu objętego treścią kontrolowanej uchwały. W przypadku, gdy konsultacja związkowa związana była z uchwałą o zamiarze likwidacji szkoły, to stwierdzone w tym zakresie uchybienia i nieprawidłowości mają znaczenie dla dalszego bytu tej uchwały, uniemożliwiając podjęcie uchwały o likwidacji placówki. Natomiast, w wypadku, gdy wskazana konsultacja dotyczyła uchwały likwidacyjnej, to stwierdzone w tym zakresie uchybienia wpływają tylko na byt tej uchwały i nie odnoszą się do uchwały intencyjnej. Inne rozumienie byłoby w tej sytuacji równoznaczne z rozszerzeniem kontroli prawidłowości podjęcia uchwały likwidacyjnej o takie wymogi, których spełnienie nie jest prawnie konieczne na etapie podejmowania uchwały intencyjnej.

Drugi zarzut odnosił się do niepoinformowania ojca uczennicy, I. J. – K. J. o zamiarze likwidacji szkoły.

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. W myśl doktryny, zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Podkreśla się ponadto, że żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów prawnych) dziecka, czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.

Wskazane rygorystyczne stanowisko dotyczące sposobu interpretacji ustawowego obowiązku informowania (zawiadomienia) rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest trudne do zaakceptowania z uwagi na systemowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni prawa. Postępowanie informacyjne w rozważanej sprawie z jednej strony służy zebraniu opinii rodziców w przedmiocie zamierzonej likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przy czym decydent nie jest związany ich stanowiskiem. Z drugiej natomiast, jego intencją jest powiadomienie rodziców, by w związku z zamierzoną likwidacją placówki, w której uczą się ich dzieci, zawczasu podjęli stosowne działania związane z nową organizacją czasu pracy dziecka. Mogą to być działania związane z opieką, zapewnieniem transportu, a także – czego nie można wykluczyć – dotyczące wyboru innej szkoły – jeżeli uznają, że wskazana placówka nie spełnia ich oczekiwań edukacyjnych. Zawiadomienie służy więc przede wszystkim temu, by rodzice zadecydowali w sprawach edukacyjnych dziecka, co mieści się w ramach wykonywania władzy rodzicielskiej i odnosi się do zasad jej sprawowania. Oznacza to, że wnioski w tej sprawie nie mogą abstrahować od ustaleń przyjętych w sprawie rozumienia tego pojęcia na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788, dalej jako k.r.o.). Jedną z takich zasad jest zasada samodzielności (autonomii) rodziców w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że każdy z rodziców jest samodzielny względem drugiego. Treść art. 97 § 2 k.r.o. nakładającego obowiązek wspólnego rozstrzygania przez nich tylko istotnych spraw dziecka nie ma bezwzględnego charakteru. Jednomyślnie przyjmuje się bowiem, że decyzja podjęta w tego typu sprawie przez jednego tylko rodzica, bez porozumienia z drugim, czy nawet wbrew jego woli, będzie zasadniczo skuteczna wobec podmiotów trzecich. Samodzielność w rozważanej perspektywie podkreślono także wyraźnie w art. 98 § 1 zdanie drugie k.r.o. w odniesieniu do przedstawicielstwa rodziców (por. J. Strzebinczyk: Prawo rodzinne, Warszawa 2010, str. 259).

W myśl jednej z systemowych dyrektyw wykładni prawa, jeżeli istnieje w systemie prawnym wiążące ustalenie zwrotów zawartych w normach prawnych tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu, chyba że z interpretowanej normy z oczywistością wynika, że trzeba używać zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego. W razie wątpliwości, należy wybrać takie rozstrzygnięcie, które jest zgodne z zasadami części systemu prawa i systemu prawa, do którego interpretowania norma należy (por. K. Opałek, J. Wróblewski: Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 297, 249). Analiza przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w części dotyczącej powiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły nie stwarza jakichkolwiek podstaw do uznania, że pojęcie wykonywania władzy rodzicielskiej w sprawach edukacji dziecka winno tu być używane w znaczeniu odmiennym od ustalonego na gruncie prawa rodzinnego. Oznacza to, że powiadomienie jednego z nich o zamiarze likwidacji szkoły będzie prawnie skuteczne.

Przeciwko wskazanej wyżej, rygorystycznej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przemawia także wykładnia funkcjonalna nakazująca interpretować przepisy tak, aby znaczenie przypisane normie było zgodne z założonymi przez prawodawcę jej celami i funkcjami społecznymi.

Likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji szkół należy uznać rozbudowane postępowanie poprzedzające podjęcie aktu likwidacyjnego, w tym zawiadomienia rodziców, zawiadomienia kuratora, który z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia opinii w sprawie likwidacji szkoły, zasięgnięcia opinii właściwych organizacji związkowych oraz ustalenie ścisłych terminów, których dotrzymanie gwarantuje skuteczność podjętych w sprawie czynności. Interpretowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w części dotyczącej zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, jako zawierającego bezwzględny nakaz informowania o tym fakcie każdego z nich z osobna nie tylko pozostaje w sprzeczności z ustaloną w prawie rodzinnym zasadą autonomii rodziców w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej, ale mógłby spowodować zniweczenie celu rozważanej instytucji w sytuacji, gdy nie można ustalić miejsca pobytu jednego z rodziców lub też w sytuacji gdy jeden z rodziców w zamierzony sposób uniemożliwia lub utrudnia odbiór zawiadomienia.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. organ zwrócił się do Referatu Spraw Obywatelskich Urzędu Gminy W. o wskazanie, czy ojciec dziecka I. J., K. J. jest zameldowany na terenie Gminy W., oraz podanie adresu jego zameldowania w celu wysłania zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w R.. W odpowiedz poinformowano organ, że K. J. nie figuruje w zbiorach meldunkowych ewidencji ludności Gminy W., zatem nie jest możliwe wskazanie adresu jego zameldowania. W tej sytuacji o zamiarze likwidacji szkoły powiadomiono tylko matkę dziecka M. J., zamieszkującą razem z córką. Zdaniem Sądu w świetle poczynionych wyżej rozważań powiadomienie takie jest skuteczne i czyni zadość wymogowi art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Z analizy akt wynika, i co nie było kwestionowane, że organ wykonał wszystkie inne czynności wymagane przez art. 59 ust. 1 ustawy.

Na marginesie tylko należy wskazać, że postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, a prawomocnym postanowieniem z dnia 26 października 2012 r., IV SA/Wr 476/12, Sąd odrzucił skargę wskazanej w niej grupy mieszkańców Gminy W. z powodu niewyczerpania procedury jej wniesienia.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji.