Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1422/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi G. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust.1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. i J. M. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy granicy z działką nr ew. [...] oraz budowie budynku gospodarczo-garażowego przy granicy z działkami nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...] na terenie nieruchomości składającej się z działki nr ew. [...] i działki nr ew. [...] obręb [...] oraz budowie szamba szczelnego - na działce nr ew. [...] obręb [...] w W. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 września 2007 r. G. i J. M. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.

W dniu 16 października 2007 r. D. S. - właściciel działki nr ew. [...] - wniósł do organu pismo, w którym nie wyraził zgody na realizację planowanego na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcia. Podniósł, że budynek sąsiada nie powinien przekraczać wysokości 2,50 m "by nie zabierać promieni słonecznych" oraz, że istniejący budynek gospodarczy sąsiada jest "dostawiony do ściany" jego budynku gospodarczego i nie posiada ściany bocznej, zatem planowana budowa "zniszczy obecną strukturę dachu" jego budynku gospodarczego.

Ustosunkowując się do uwag D. S. Państwo M., w piśmie z dnia 14 listopada 2007 r. podnieśli, że zarzuty w nim zawarte są bezpodstawne.

W dniu 21 grudnia 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której nie stawił się D. S., wyjaśniając pisemnie powody nieobecności.

Dalej organ wskazał, że zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Burmistrza, przeprowadzona w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidywana jest realizacja inwestycji, wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w wydanej decyzji. Organ podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. Ochronę interesów osób trzecich zapewnia ustawa Prawo budowlane (art. 5 ust. 2), zatem zarzuty podnoszone przez sąsiadów wnioskodawców zostaną rozpoznane w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę.

D. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu wskazał, że zachodnia ściana budynku, który ma być rozbudowany, nie tyle znajduje się przy granicy z działkami nr ew. [...], [...] i [...], co stanowi tak zwane ogrodzenie. Poza tym, niezbędne jest przeprowadzenie ekspertyzy w zakresie ustalenia, czy przy "naruszeniu" budynek ten nie zawali się i nie stworzy zagrożenia dla osób trzecich.

Odnosząc się do ustalonych w kwestionowanej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, odwołujący się wskazał na wywołaną realizacją zamierzonej przez państwa M. inwestycji groźbę utraty dostępu światła do jego budynku. Ponadto zauważył, że w spornym budynku J. M. prowadzi działalność, która jest hałaśliwa i powoduje uwalnianie oparów do powietrza. Odnosząc się z kolei do ustalonych w decyzji warunków obsługi w zakresie komunikacji wyraził niezadowolenie w kwestii wykonania przez inwestorów ogrodzenia z desek o wysokości 2 m. W ocenie odwołującego się, ogrodzenie takie stanowi zagrożenie, bowiem ogranicza widoczność z jego posesji. Poza tym, nie pasuje do wąskiej drogi bez chodnika.

Dalej, wyrażając opinię o budynku, który ma być rozbudowany, D. S. stwierdził, że wymaga on wzmocnienia, które wiąże się z naruszeniem jego posesji. Podniósł, że inwestycja na sąsiedniej działce powinna być zrealizowana zgodnie z prawem budowlanym, z zachowaniem wymogów w zakresie odległości od działek sąsiednich i z uwzględnieniem ochrony interesów osób trzecich.

W ocenie odwołującego się, w kwestionowanej decyzji uwzględniono interes miasta kosztem interesu jego i jego rodziny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że istotą postępowania organu orzekającego o ustaleniu warunków zabudowy jest dopuszczalność inwestycji ze względu na jej charakter oraz cechy urbanistyczno-architektoniczne, co wynika z art. 1 i art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem stwierdzenie w sentencji zaskarżonej decyzji, że obiekt będący przedmiotem inwestycji, bez względu na to, czy polega ona na budowie, nadbudowie lub rozbudowie, ma przylegać do granicy nieruchomości, wykracza poza uprawnienia organu ustalającego warunki zabudowy. Jak stwierdziło Kolegium, kwestia położenia obiektu budowlanego na terenie będącym przedmiotem inwestycji w tym rozstrzygnięcie, jak usytuowany ma być obiekt budowlany względem granicy nieruchomości, należy do kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę. Zatem stwierdzenie w zaskarżonej decyzji organu pierwszoinstancyjnego, że inwestycja ma być zrealizowana w granicy nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...], wykracza poza uprawnienie tego organu i jest niedopuszczalne.

Organ odwoławczy zauważył też, iż mapa stanowiąca integralną część decyzji posiada wadę, bowiem nie oznaczono na niej terenu inwestycji, co było obowiązkiem organu wynikającym z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał ponadto, że z akt administracyjnych wynika, iż do decyzji organ załączył analizę zagospodarowania obszaru, jednakże brak jest do niej załącznika graficznego, na którym przedstawia się obiekty analizowane i określa teren objęty analizą. W aktach znajduje się jedynie załącznik sporządzony do projektu decyzji, który nie może być uznany jako część graficzna analizy, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, że wobec wadliwie zebranego materiału dowodowego, brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. W konsekwencji należało ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

G. i J. M. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu stwierdzili, że Burmistrz W. wydał decyzję prawidłowo, opierając się na zaistniałych okolicznościach i przepisach prawnych. Przesłał również pełną dokumentację i materiały dowodowe do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Wskazali, że ich budynek został wybudowany ponad 40 lat temu, natomiast D. S. wybudował swój dom po 2000 roku. Budynek skarżących jest usytuowany w stosunku do budynku sąsiadów od północno-wschodniej strony, zatem nie ma mowy o "przysłonięciu". Sąsiedzi, prowadząc rozbudowę własnego, piętrowego domu, zasłonili całkowicie budynek skarżących, którzy obecnie zamierzają dobudować tylko poddasze użytkowe o lekkiej konstrukcji.

W ocenie G. i J. M., D. S. wprowadza urzędy w błąd, powołuje bezpodstawne argumenty i prawdopodobnie zamierza przejąć własność ich nieruchomości.

Ich zdaniem kwestionowane przez wymienionego ogrodzenie jest zgodne obowiązującymi przepisami, a działalność, którą opisał w odwołaniu jest zarejestrowana od 20 lat i stwierdzono, że spełnia ona wszelkie normy.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy niezasadnie podważył istotę wydania decyzji przez Burmistrza W., gdyż planowana rozbudowa, stojącego od wielu lat budynku, zamyka się w obrębie granic ich nieruchomości. Prowadząc rozbudowę nie zamierzają naruszać granicy działki [...]. Żaden argument zawarty w odwołaniu D. S. nie został sprawdzony przez Kolegium, a jego zarzuty przyjęto jako oczywiste.

Odnosząc się do kwestii ograniczenia dostępu światła, G. i J. M. wskazali, że także ten zarzut jest niezasadny, bowiem budynek D. S. usytuowany jest tyłem do południa. Parkując trzy samochody ciężarowe pod ich oknem, wymieniony ogranicza natomiast dostęp światła skarżącym i sobie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 15 października 2008 r. D. S. wywiódł, iż stanowisko G. i J. M. zawarte w skardze z dnia 31 lipca 2008 r. jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Z kolei stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo

2. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo

3. umorzyć postępowanie odwoławcze.

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego jest reformatoryjny charakter orzekania przez organ wyższego stopnia. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a także dokonane przez ten organ ustalenia. W swej ocenie organ odwoławczy nie jest skrępowany ani tymi ustaleniami, ani argumentami odwołania. Jeżeli dojdzie do wniosku, że w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji znajdują się luki, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEX nr 198333).

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jest ograniczone przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji zakres czynność postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 625-626). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Tym samym organ wyższego stopnia naruszyłby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności określić trzeba zakres postępowania dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust. 1-3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3).

Zatem, gdy tak, jak w niniejszej sprawie, brak na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza W. nie upoważnia do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też, że przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. W konsekwencji, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji, stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z części tekstowej tego dokumentu wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wprawdzie, wbrew twierdzeniu zawartemu w tekście analizy, granic analizowanego obszaru nie narysowano na kopii mapy geodezyjnej w sakli 1:500, która stanowi załącznik nr 1 do decyzji, jednakże treść ustaleń zawartych w załączniku nr 2 nie uprawnia do twierdzenia, iż Burmistrz W. zaniechał przeprowadzenia wymaganej analizy, bądź też dopuścił się w tym zakresie rażących uchybień. Należy zauważyć, iż z części tekstowej analizy wynika, iż określono obszar analizowany i dokonano porównania planowanej inwestycji z budynkami znajdującymi się na tym obszarze. Podano numer ewidencyjny sąsiedniej działki oraz istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy parametry znajdującego się na niej budynku mieszkalnego. Wskazano również numery ewidencyjne dwóch innych działek oraz istotne dane o znajdujących się na nich budynkach mieszkalnych. Zawarto też informacje o parametrach innych budynków mieszkalnych, znajdujących się na analizowanym obszarze. Z kolei, oceniając dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego wskazano budynek (wraz z numerem ewidencyjnym działki, na której się znajduje), do którego winna być dostosowana planowana inwestycja.

Wymienione powyżej ustalenia w jednoznaczny sposób wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania przez Kolegium decyzji merytorycznej, po ewentualnym skorzystaniu z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a.

W istocie, na mapie stanowiącej część graficzną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie oznaczono terenu inwestycji, co – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zasadnie wskazało także na brak części graficznej analizy stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchybienia te jednak mogą być uzupełnione w toku postępowania odwoławczego i w żadnej mierze nie uprawniają do twierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem G. i J. M. z dnia 14 września 2008 r. wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Uzupełniając materiał dowody zgromadzony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji należy mieć na względzie, iż w świetle § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia granice obszaru analizowanego należy wyznaczyć na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną stanowić mają załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powoływanego rozporządzenia), a stosownie do art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 na kopii mapy stanowiącej część graficzną decyzji wyznaczyć należy linie rozgraniczające teren inwestycji.

Odnosząc się z kolei do zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. twierdzenia, jakoby organ pierwszej instancji wykroczył poza uprawnienia organu ustalającego warunki zabudowy i wkroczył w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę poprzez stwierdzenie, iż ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy granicy z działką ewid. nr [...] oraz budowie budynku gospodarczo-garażowego przy granicy z działkami nr ewid. [...]" należy stwierdzić, że w istocie kwestia dopuszczenia określonego przez inwestora usytuowania obiektu budowlanego względem granicy nieruchomości należy do kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stosownie bowiem do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in.: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych. W myśl natomiast art. 34 ust. 4 tej ustawy projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, użycie przez Burmistrza W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. sformułowań "przy granicy z działką" i "przy granicy z działkami" nie stanowi jednakże wykroczenia poza kompetencje organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji nie zatwierdził bowiem sporządzonego na mapie projektu zagospodarowania terenu obejmującego m.in. usytuowanie istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, a jedynie zgodnie z wnioskiem G. i J. M. z dnia 14 września 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej przez nich inwestycji. Wbrew ustaleniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stwierdził też, iż obiekt będący przedmiotem inwestycji przylegać ma do granicy nieruchomości. W ocenie Sądu użycie powołanych sformułowań w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może wszakże rodzić wątpliwości co do zakresu w jakim organ pierwszej instancji władczo rozstrzygnął o prawach i obowiązkach stron przeprowadzonego przezeń postępowania. Tego rodzaju uchybienie winno jednak zostać usunięte przez organ odwoławczy w ramach kompetencji określonych w art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie zaznaczyć należy, że jeśli Burmistrz W. faktycznie wkroczyłby w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, zachodziłyby przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., co również wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którym jest wyłącznie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, iż wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, eliminującego z decyzji organu pierwszej instancji zapisy dotyczące położenia planowanej inwestycji, nie będzie stanowić orzeczenia modyfikującego wniosek z dnia 14 września 2008 r. W ocenie Sądu, należy przyjąć, że intencją wnioskodawców było wyłącznie uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez nich na wskazanych w powołanym wniosku działkach. Jak już bowiem wyjaśniono, kwestia usytuowania planowanych obiektów budowlanych, a także kwestie dotyczące ich konstrukcji, czy też niezbędnych rozwiązań technicznych i materiałowych, będą ewentualnie przedmiotem decyzji organów administracji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego - w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W kontekście poczynionych rozważań, mając na względzie wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej podejmowanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niezasadnie przyjęło, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a w konsekwencji, iż zaszły przesłanki nakazujące uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanego we wstępnej części rozważań, nie jest związany zarzutami postawionymi przez skarżących. Mając na uwadze okoliczności podniesione w skardze z dnia 31 lipca 2008 r. należy wszakże zaznaczyć, iż intencje uczestnika postępowania, który w ocenie G. i J. M. utrudnia im realizację planowanej inwestycji, warunki, w jakich doszło do tego, iż budynek skarżących usytuowany jest przy granicy sąsiedniej działki, czy też działania podejmowane przez uczestnika postępowania w zakresie wykonania obiektu budowlanego i jego rozbudowy, nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.