Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 167/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Śliwice z dnia 26 kwietnia 2016r, nr XVII/130/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Śliwice stwierdza nieważność § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 w zakresie słów "w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 8 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 2 i 3 oraz § 20 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł skargę na uchwalę nr XVII/130/16 Rady Gminy Śliwice z 26.04.2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Śliwice, zarzucając jej:

1. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej powoływana jako ucpg), art. 2 Konstytucji RP i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez wskazanie w § 8 ust. 1 pkt 2 dopuszczalności mycia tylko nadwozia pojazdu, a w ust. 3 dokonywania tylko drobnych napraw pojazdów samochodowych, przy czym owe naprawy nie mogą być uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnie oddziaływać na środowisko w zakresie m.in. emisji hałasu i spalin;

2. istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ucpg, art. 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływana jako usg) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 1 na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania ich na smyczy, a w przypadku psów uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu;

3. istotne naruszenie art. 5 ust. 1 i 4 ucpg poprzez nałożenie obowiązków w § 13 ust. 3 na prowadzących na nieruchomości działalność handlową obowiązku ustawiania koszy ulicznych i zapewnienie odbioru zebranych tam odpadów, także zobowiązanie właścicieli nieruchomości, na których przebiegają główne ciągi piesze służące użyteczności publicznej do ustawienia koszy ulicznych (§ 13 ust. 2).

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 2, § 8 ust. 3 w zakresie określenia "drobne", § 8 ust. 3 pkt 1, § (błędnie określonego jako "art.") 13 ust. 2 i 3, § 20 ust. 1 i 2,

Jak wskazał Skarżący, art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia generalnego uregulowania dopuszczającego mycia określonej części pojazdu. Natomiast sformułowanie, w myśl którego dopuszcza się dokonanie tylko drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności określoności prawa. Takie określenie jako nieprecyzyjne pozostaje w sprzeczności z § 6 Zasad techniki prawodawczej.

Jako mało precyzyjne i mogące powodować wątpliwości interpretacyjne uznał Skarżący również warunki z § 8 ust. 3 pkt 1 Regulaminu. Prokurator wskazał, że w rzeczywistości każda emisja spalin do środowiska wpływa na nie negatywnie, co w konsekwencji oznacza, że jakiekolwiek uruchomienie pojazdu spalinowego nie spełni wymogów nałożonych przez lokalnego prawodawcę na właścicieli nieruchomości.

Odnośnie § 20 ust. 1 Regulaminu Prokurator wskazał, że generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań, może prowadzić do działań niehumanitarnych.

Z kolei § 13 ust. 2 Regulaminu stoi, w ocenie Prokuratora, w opozycji do uregulowania zawartego w art. 5 ust 4 ucpg, zgodnie z którym wskazane w nim obowiązki należą do zarządcy drogi, a nie do właścicieli nieruchomości. Uregulowanie określone natomiast w ust. 3 zawiera zobowiązanie sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 1 ucpg.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ucpg została zobowiązana do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości na terenie nieruchomości obejmujących mycie pojazdów poza myjniami. Rada gminy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy.

Rada Gminy wskazała, że wprowadzając do regulaminu zapis zawarty w jego § 13 ust. 2, miała na uwadze, że na terenie gminy Śliwice istnieje bardzo wiele dróg wewnętrznych, przez które obywa się ruch pieszy. Ponieważ drogi te stanowią własność osób fizycznych (prywatna własność), Gmina nie może sama postawić przy tych drogach koszy ulicznych, gdyż nie ma prawa dysponować nieruchomościami nie stanowiącymi jej własności. Gmina zarządza bowiem jedynie drogami publicznymi. Zatem aby móc zachować czystość i porządek, Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości, ale tylko tych, przez które przebiegają główne ciągi piesze, służące użyteczności publicznej, obowiązek postawienia koszy ulicznych. To samo dotyczy § 13 ust. 3 Regulaminu. Sytuacja tam przewidziana dotyczy obiektów handlowych (np. sklepów), które znajdują się na prywatnej własności, która nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej.

Organ wskazał, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg zobowiązany został do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości na terenie gminy w zakresie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zdaniem organu, wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa w obroży na smyczy lub w kagańcu, natomiast psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co więcej - służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Sankcją nieważności objęte zostać mogą jedynie te naruszenia prawa, które uznać można za rażące. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Jak wynika z § 115 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Będąca przedmiotem kontroli uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ucpg, nie powinna w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 ucpg. Zgodnie ze wskazanym przepisem "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.".

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i powinno być interpretowane ściśle. Cyt. przepis nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw są akty prawa miejscowego. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc (odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy) od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Przechodząc do analizy zaskarżonych zapisów Regulaminu wskazać należy, że nie spełniają one wyżej opisanych kryteriów zgodności z prawem. Stosownie do § 8 ust. 2 Regulaminu, "Mycie pojazdów na własnej posesji może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu". Z kolei zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem: 1) niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu i spalin".

Podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z 10.11.2009 r., II OSK 1256/09,). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.12.2018 r., II SA/Bd 877/18, wyrok WSA w Gdańsku z 18.09.2019 r., II SA/Gd 121/19). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20.01.2016 r., IV SA/Po 869/15, wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 2873/15). Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28.06.2019 r., II SA/Gd 80/19).

Redakcja cyt. przepisów Regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia nadwozi i dokonywania tylko drobnych napraw, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień w tej części.

Z kolei, jak stanowi § 13 ust. 1 Regulaminu, "Zarządca drogi wykonując obowiązki wynikających z art. 5 ust. 4 ustawy ustawia kosze uliczne przy głównych ciągach pieszych, w tym w szczególności przy oznakowanych przejściach dla pieszych oraz w miejscach o dużym natężeniu ruchu pieszego". Stosownie do ust. 2 § 13 "Przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do właścicieli nieruchomości, na których przebiegają główne ciągi piesze służące użyteczności publicznej". Zgodnie natomiast z § 13 ust. 3 Regulaminu "Do ustawiania koszy ulicznych i zapewnienia odbioru zebranych tam odpadów zobowiązani są również prowadzący na nieruchomości działalność handlową, jeżeli w pobliżu obiektu handlowego nie ustawiono koszy ulicznych, o których mowa wyżej. Kosze te należy ustawiać przy obiekcie handlowym". Powyższe uregulowania § 13 ust. 2 i 3 przekraczają zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 ucpg, "Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także: 1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach lub workach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (...)". Przeniesienie ww. obowiązków określonych w drodze ustawy na inny podmiot oznacza przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w tej ustawie. Regulacje zawarte w § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, nakładające obowiązek ustawiania koszy ulicznych przy głównych ciągach pieszych, w tym w szczególności przy oznakowanych przejściach dla pieszych, oraz w miejscach o dużym natężeniu ruchu pieszego i miejscach, gdzie prowadzona jest działalność handlowa oraz wskazujące podmioty odpowiedzialne za ich stan porządkowy, wykracza poza zakres przyznanych ustawą kompetencji i jest niedopuszczalne. Zaznaczyć trzeba również, że norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg pozwalała Radzie Gminy na określenia szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Natomiast kwestia utrzymania koszy ulicznych wynika z art. 5 ust. 4 pkt 1 ucpg. Podsumowując, nałożenie na inne podmioty niż wymienione w art. 5 ust. 4 obowiązków związanych z ustawianiem koszy ulicznych stanowi naruszenie ww. przepisu skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 i 3 Regulaminu.

Zgodnie z § 20 ust. 1 Regulaminu "Posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu".

Odnośnie powyższej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12. W orzeczeniu tym NSA odwołał się do stanowiska doktryny prawa karnego nawiązującego m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że również niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W cyt. komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 122) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto Rada Gminy posłużyła się pojęciem psów zachowujących się w sposób agresywny, które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób (w szczególności nie odnosi się ono do treści cyt. rozporządzenia w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne). Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Z kolei zgodnie z § 20 ust. 2 Regulaminu, "Wymóg wyprowadzania psa na smyczy nie dotyczy psów znajdujących się na terenie ogrodzonych nieruchomości niepublicznych pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne, uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzęcia". Jak wskazano wcześniej, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. W ocenie Sądu cyt. zapis Regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W zapisie tym określono obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia tych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. W ocenie Sądu przywołane postanowienie regulaminu narusza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, albowiem nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych.

W związku z powyższym należało uznać, że § 8 ust. 2 i ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 2 i 3 oraz § 20 zaskarżonego załącznika do uchwały istotnie naruszają wskazane przepisy prawa, wobec czego należało stwierdzić ich nieważność, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 ppsa.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na koniec należy wskazać, że skarga w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób wyjątkowo niestaranny, zawiera liczne pomyłki (np. mowa jest o Gminie Sośno, która nie jest stroną postępowania) i błędy stylistyczne (ewidentnie źle zastosowane kropki lub ich brak w miejscach, gdzie muszą być postawione), pomylenie paragrafu z artykułem, wskazanie nieistniejącego przepisu (§ 8 ust. 1 pkt 2), brak przywołania miejsca publikacji cyt. przepisów itd. Biorąc pod uwagę, że skargę sporządzał Prokurator, błędy takie są niedopuszczalne, podważają zaufanie do tego organu, a momentami nawet utrudniały one prawidłowe odczytanie treści skargi. Tym niemniej, w szczególności mając na uwadze treść art. 135 ppsa, skarga podlegała uwzględnieniu.