Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 733/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,75 par 1 , art. 77 par 1 , 78 par 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40, ust. 12, art. 145 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K.. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A. W. i K. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Dróg Powiatowych w K. decyzją z dnia [...] r. wymierzył A. W. i K. W. karę pieniężną w kwocie po [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], działka nr [...], ul. [...] w D. , przez ustawienie na niej obiektu budowlanego - wiaty o łącznej powierzchni 35 m2 w okresie od dnia 18 maja 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016. 1440 ze zm.), uchwały nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z dnia 27 października 2008 roku w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 104, poz. 2422 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 18 maja 2016 r. przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych w K. stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, dz. nr [...] przy ul. [...] w D. , bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalił, że przed obiektem handlowym postawionym na działce sąsiedniej nr [...] wykonane zostało zadaszone dojście do budynku, częściowo nad poboczem drogi powiatowej. Granica pasa drogowego ustalona została na podstawie mapy ewidencyjnej, na której uwidoczniono szerokość jezdni, chodnika i pobocza pasa drogowego, a także przyległe do drogi budynki. W trakcie wizji w dniu 9 czerwca 2015 r. właściciel dz. nr [...] A. W. oświadczył, że zamiar wykonania robót budowalnych polegających na budowie obiektu został zgłoszony, a zadaszenie znajduje się nad jego działką. Dodatkowo poinformował, że w celu wyjaśnienia tej sprawy zwróci się do geodety o wskazanie granic jego działki.

Pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. poinformowano właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wezwano ich do złożenie wyjaśnień i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W dniu 17 czerwca 2016 r. wpłynęło pismo od A. W., w którym wyjaśnił, że część nieruchomości stanowiąca rzekomo pas drogowy już co najmniej od lat siedemdziesiątych jest ogrodzona i traktowana jako część nieruchomości OW [...], stanowi zatem jego własność, co uniemożliwia nałożenie opłaty za jej zajęcie. Jednakże celem uregulowania powyższego stanu prawnego w najbliższym czasie A. W. wystąpi do sądu o stwierdzenie zasiedzenia tej części nieruchomości.

W odpowiedzi Zarząd Dróg Powiatowych w K. pismem z dnia 11 lipca 2016 r. poinformował A. W., że wygrodzone i zajęte pod zadaszenie pobocze ul. [...] w [...] stanowi część drogi powiatowej nr 3152Z, a tym samym stanowi własność Powiatu K.. Wyjaśniono również, że nie ma możliwości nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Ponadto, warunkiem koniecznym nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jest długoletnie samoistne posiadanie nieruchomości. Z dokumentów znajdujących się w Zarządzie Dróg Powiatowych w K. nie wynika, by przedmiotowe pobocze było przedmiotem czyjegokolwiek posiadania samoistnego. Zajęcie terenu zostało po raz pierwszy stwierdzone w maju 2016 r. W związku z powyższym, w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości związanych z przebiegiem granicy pomiędzy drogą powiatową nr 3152Z, a działką nr [...], w dniu 5 sierpnia 2016 r. uprawniony geodeta dokona wskazania granic. Właścicieli działki nr [...] zobowiązano do uczestniczenia w tej czynności.

W dniu 5 sierpnia 2016 r. uprawniony geodeta J. U. dokonał wznowienia znaków graficznych określających granice nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] przy ul. [...] w [...]. [...] i K. W., mimo poinformowania ich o tej czynności, w niej nie uczestniczyli. Ustalono w wyniku wznowienia znaków granicznych, że część obiektu należącego do właścicieli działki [...] stoi na działce nr [...]. Na wykonanym szkicu polowym ze wskazania granic między działkami nr [...] i [...] w [...] punkt oznaczony [...] (na styku granic działek nr [...], [...] i [...]) został opisany jako "punkt niedostępny" z uwagą: "na punkcie [...] w dniu okazania usytuowany był pawilon handlowy".

W dniu 17 sierpnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie zadaszenia w pasie drogowym. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego poinformował o przeprowadzeniu kontroli ww. robót w dniu 2 września 2016 r.

A. A. W. reprezentujący K. i A. W., dostarczył zarządcy drogi kopię wniosku złożonego w Sądzie Rejonowym w K. w dniu 2 września 2016 r. dotyczącego stwierdzenia zasiedzenia przez wnioskodawców prawa własności części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako część drogi powiatowej nr 3152Z (ulica Wyzwolenia w [...], działka nr [...]) przylegającej do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, w granicach wyznaczonych przez istniejące ogrodzenie, zgodnie z załącznikiem w formie mapy zasadniczej.

Z dokumentów znajdujących się w zasobach Zarządu Dróg Powiatowych w K., m.in. z mapy projektu przebudowy drogi powiatowej nr 3152Z (z 2009 r.) oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że na wysokości lokalu handlowego stron, do którego zostało wykonane zadaszenie, nie ma i nie było ogrodzenia. Zatem, w ocenie zarządcy drogi, wniosek o zasiedzenie nie dotyczy tego odcinka pobocza drogi powiatowej, który nie był oddzielony ogrodzeniem od działki nr [...] w [...].

Postanowieniem z dnia 15 września 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące zajęcia utwardzonego pasa drogowego poprzez wykonanie zadaszenia do lokalu handlowego i wygrodzenie tego terenu siatką o pow. 42 m2, dz. nr [...], do czasu zakończenia postępowania sądowego toczącego się w Sądzie Rejonowym w K. I Wydział Cywilny.

Zarząd Dróg Powiatowych w K. złożył na ww. postanowienie zażalenie wskazując, że zgłosił do PINB w K. wykonanie zadaszenia nad dojściem do lokalu handlowego, które to zadaszenie w części o szerokości 2,50 m, na długości 12,20 m oraz w skosie o wymiarach 2,50 x 3,75 m wchodzi w pas drogi powiatowej, co potwierdziło wskazanie granic wykonane przez geodetę w dniu 5 sierpnia 2016 r.

Na powierzchni zajętej przez daszki w trakcie sezonu turystycznego prowadzona była działalność gospodarcza, ustawione były stoliki i krzesła dla klientów lokalu handlowego. Wniosek złożony przez P. K. i A. W. do Sądu Rejonowego w K. o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości, obejmującej część działki nr [...] w [...], w granicach wyznaczonych przez istniejące ogrodzenie, nie dotyczy tego odcinka pobocza drogi powiatowej, na którym bez zgody zarządcy nieruchomości zostało wykonane zadaszenie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił ww. postanowienie.

W dniu 8 grudnia 2016 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. ponownie przeprowadzili kontrolę obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] i [...] w [...]. W protokole kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] i [...] w [...] zlokalizowana jest wiata konstrukcji drewnianej mocowana do podłoża za pomocą kotew, oraz, że obiekt z uwagi na wielkość, nie może zostać przestawiony bez naruszenia jego konstrukcji.

Po przeprowadzeniu ww. kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. poinformował A. i K. W., że dokonał jednoznacznej kwalifikacji przedmiotu postępowania stwierdzając, iż obiekt wcześniej określany jako "zadaszenie dojścia do lokalu" jest wiatą ustawioną na działce nr [...] oraz działce nr [...] w [...]. Wiata ta ma kształt pięciokąta o wymiarach boków: 12,18 m, 4,35 m, 12 m, 3,27 m oraz 4,20 m i powstała jako samowola budowlana, ponieważ nie jest objęta zgłoszeniem z dnia 9 czerwca 2015 r.

Zarząd Dróg Powiatowych w K. w dniu [...] r., w obecności uprawnionego geodety J. U. oraz A. W., dokonał pomiarów powierzchni obiektu budowlanego wybudowanego w pasie drogowym ul. [...] w [...]. G. J. U. po dokonaniu pomiarów wiaty stwierdził, że wiata zajmuje 35m2 działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną. A. W. odmówił podpisania protokołu kontroli informując, że w uzgodnieniu z radcą prawnym ustosunkuje się do tych ustaleń.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. poinformowano strony o możliwości zapoznanie się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń.

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zarządcę drogi do naliczenia, według zasad określonych w ustawie o drogach publicznych, kary w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie bada przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie ocenia stopnia winy strony przy takim zajęciu i nie miarkuje wysokości wymierzonej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej ustawą wysokości.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Ustawodawca dla potrzeb ustalenia należnej opłaty jak i wymierzenia kary, utożsamia "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem". Zajęcie pasa drogowego to także utrzymujący się przez określony czas stan zajęcia. Karze wymierzonej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy, podlega utrzymywanie stanu polegającego na zajęciu pasa, czyli zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W trakcie prowadzonego postępowania pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych w K. regularnie dokonywali kontroli pasa drogowego. Wiata przez cały okres za jaki naliczono opłatę znajdowała się w pasie drogi powiatowej nr 3152Z, działka nr [...] w [...].

W związku z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 3, 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 pkt 3 uchwały nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w K. z dnia 27 października 2008 roku w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, została naliczona kara pieniężna w następujący sposób: zajęte zostało pobocze o pow. 35 m2 x [...] zł/m2 x 287 dni x 10 = [...] zł.

Z uwagi na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez 287 dni, wymierzenie kary pieniężnej w ww. kwocie było zasadne.

W odwołaniu od tej decyzji K. i A. W. podnieśli, że zadaszenie (wiata) nie zostało przez nich wybudowane, nie prowadzili w tym miejscu działalności gospodarczej ani innej działalności. To inna osoba wybudowała wiatę. Ponadto wskazali, że zajęta pod wiatę część gruntu nie jest pasem drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tylko z tego względu, że grunt przylega do drogi. Na zajętym gruncie nigdy nie znajdowały się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą. Odwołujący się wskazali, że począwszy od roku 1960 użytkownikiem nieruchomości, stanowiącej obecnie ich własność, była [...] w B. . W dniu 5 grudnia 1996 r. na mocy umowy nabyli od spółki B. l nieruchomość, w skład której wchodziły działki nr [...] i [...] oraz posadowione na niej budynki wraz z infrastrukturą przynależną tj. ogrodzenie z elementów, które miało wyznaczać granice nieruchomości. Zarząd Dróg Powiatowych w trakcie przebudowy drogi położonej wzdłuż tej nieruchomości najpierw zdemontował ogrodzenie w celu położenia chodnika, a następnie zamontował je w tym samym miejscu.

Po przekazaniu akt sprawy z odwołaniem do Kolegium, do organu I instancji wpłynęła kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r. nakazującej [...] i K. W. rozbiórkę wiaty ustawionej na terenie działki nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...].

Z decyzji tej wynika, że wiata pełniąca funkcję ogródka gastronomicznego stanowi tymczasowy obiekt budowlany, którego budowa wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, a ustawienie takiego obiektu na czas przekraczający 180 dni wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Legalizacja tego obiektu nie jest możliwa ponieważ wiata znajduje się częściowo na granicy pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia kary pieniężnej każdemu ze współwłaścicieli działki nr [...] i nałożyło karę pieniężną w kwocie [...]zł, bez wskazywania wielkości udziałów.

Kolegium wyjaśniło, że kwestie związane z zajmowaniem pasa drogowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) - dalej "u.d.p". W art. 1 ustawy zamieszczona została definicja "drogi publicznej", przez którą należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1).

W myśl 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dla dróg powiatowych jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych wyżej obiektów budowlanych lub urządzeń, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może mieć miejsce, wyłącznie jednak za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W art. 40 ust. 2 u.d.p. określono dozwolony przedmiot zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na tej podstawie zainteresowany podmiot może ubiegać się o zajęcie pasa drogowego na: 1) prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zezwolenie nie jest wydawane w sposób automatyczny każdemu kto się o nie ubiega. Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres takich przypadków, nie tylko do przypadków "uzasadnionych" ale do przypadków "szczególnie uzasadnionych". Wskazuje to na wyjątkowy charakter odstępstwa od zasady przewidzianej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Dlatego też każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, w oparciu o istniejący stan faktyczny i prawny, a udzielone zezwolenia stanowią wyjątek od obowiązującej zasady.

Zgodnie z art. 40 ust.12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy). Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z prawnego punktu widzenia decyzje te mają różny charakter. Decyzja w sprawie zezwolenia jest podejmowana na wniosek strony, z kolei decyzja wymierzająca karę pieniężną z urzędu. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Organ ma możliwość odmowy udzielenia zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie.

Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Charakter prawny kary pieniężnej określonej w ustawie o drogach publicznych jest diametralnie inny od opłaty administracyjnej. Kara (znacznie wyższa) jest środkiem represyjnym za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy w sytuacjach określonych w ustawie, natomiast opłata stanowi formę odpłatności za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi.

Stosownie do art. 40 ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, tj. w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej ustala się jako iloczyn liczby m2 powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok oplata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy). W myśl zaś art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Odnośnie wyliczenia powierzchni zajęcia należy wskazać, że ustalenie tej powierzchni zlecone zostało podmiotowi posiadającemu fachowe wiadomości tj. uprawnionemu geodecie, który dokonał stosownych pomiarów w terenie, natomiast odwołujący się nie wskazali żadnych dowodów na podważenie wyliczeń dokonanych przez geodetę. Ze sporządzoną mapą mogli zapoznać się w siedzibie organu.

W wyniku analizy stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy Kolegium uznało, że w przedstawionym stanie faktycznym, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że zajęcie pasa drogowego przez odwołujących się miało miejsce w okresie od [...] r. przez umieszczenie w nim części zadaszenia obiektu handlowego o wymiarach 3,50 m x 1,00 m, bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wyjaśniło, że na działce nr [...] od strony ul. [...] w [...] usytuowany jest budynek gastronomiczny wraz z wiatą usytuowaną przed budynkiem. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i A. W. pozwolenia na budowę dwóch pawilonów handlowych na działce [...]

Kolegium wskazało, że 16 kwietnia 2015 r. A. W. jako Prezes Zarządu Spółki z o.o. M. w [...], dokonał zgłoszenia do Starosty [...] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ośmiu (8 sztuk) wiat wolno stojących o pow. zabudowy do 25 m2 na działce nr [...] w [...]. Ponadto Starostwo Powiatowe w K. pismem z dnia 9 czerwca 2015 r. znak [...] nie wniosło sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych podlagających na budowie jeszcze czterech wiat wolnostojących o pow. zabudowy do 25 nr przy ul. [...] na działce nr [...] w [...]. Pismo to odebrała A. W. w dniu 10 czerwca 2015 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nakazał [...] i K. W. rozbiórkę wiaty ustawionej na terenie działki nr [...] oraz nr [...] przy ul. [...] w [...].

SKO w K. zgodziło się z organem pierwszej instancji, że w opisanej wyżej sytuacji zasadnie zastosowano art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Obliczając wysokość kary odpowiadającej dziesięciokrotności opłaty, organ obliczył wysokość opłaty w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w prawidłowej wysokości, stosując stawkę wynikającą z uchwały Rady Powiatu w Kołobrzegu nr XXII/134/200 z dnia 27 października 2008 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 16.12.2008 r. Nr 104, poz. 2422 z 2009 r. Nr 33, poz. 948. z 2012 r. poz. 472). Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały stawka dziennej opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pobocza pasa drogowego, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wynosi [...] zł.

Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane drogi. A zatem część zadaszenia pawilonu gastronomicznego, umieszczona nad pasem drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy, a w konsekwencji karę pieniężną za brak takiego zezwolenia nakłada się na podmiot zobowiązany do jego uzyskania.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że zarzut, iż pas zajęty pod wiatę z zadaszeniem nie jest pasem drogowym, nie jest uzasadniony. Rada Powiatu w Kołobrzegu w uchwale Nr XXIII/155/2012 z 28 września 2012 r. w sprawie przebiegu dróg powiatowych ustaliła przebieg dróg powiatowych na terenie powiatu kołobrzeskiego, zgodnie z opisowym wykazem dróg i graficznym przebiegiem dróg. Z załącznika nr 1 do uchwały poz. 1 wynika, że droga powiatowa 3152Z przebiega przez Mrzeżyno - Dźwirzyno - Kołobrzeg.

Przede wszystkim Kolegium zauważyło, że przestrzeń pasa drogowego jest zarezerwowana do prowadzenia ruchu. O takim przeznaczeniu tej przestrzeni decyduje rdzenny element pasa drogowego, jakim jest droga. Pas drogowy, z pewnymi wyjątkami, nie może być zajmowany w inny sposób niż przez prowadzenie ruchu. Każde zajęcie pasa drogowego powoduje niedogodności w realizacji funkcji komunikacyjnych drogi publicznej. Zaistnienie stanu niezgodnego z przeznaczeniem pasa drogowego, niespowodowane przy tym zamiarem podniesienia jakości substancji drogowej, jest co do zasady zakazane (M. W., Ustawa o drogach publicznych. Komentarz). Granice pasa drogowego należy wyznaczać, mając na uwadze dyrektywy płynące z art. 4 pkt 1 oraz art. 34 u.d.p. W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga oraz przedmioty bezpośrednio związane z zarządzaniem drogą lub ruchem drogowym, lecz także przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu wydzielonego liniami granicznymi na podstawie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 u.d.p. (zob. uchwały składu 5 sędziów NSA: z 19 czerwca 2000 r" OPK 2/2000, LexPolonica nr 346389, oraz z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/2000, LexPolonica nr 347808). Te spostrzeżenia należy odnieść także do decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia oraz decyzji nakładających karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Droga według definicji ustawowej stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2). Pobocze to też droga, bowiem w myśl art. 4 pkt 7 korona drogi to jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie. Granicę pasa drogowego dz. nr [...], w miejscu jego zajęcia w niniejszej sprawie, przedstawia m.in, kopia mapy zasadniczej znajdująca się w aktach sprawy. Przekonanie strony o tym, że część zajętego pasa to nie jest pas drogowy, nie ma dla sprawy znaczenia.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości drogowe, jak działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie D. znajdujące się we władaniu Zarządu Drogowego w K., stały się z mocy prawa mieniem Powiatu K. .

Niezasadny jest zarzut odwołania, że decyzja została skierowana do niewłaściwych osób. Z załączonych do sprawy dokumentów wynika ewidentnie, że działka nr [...] należy do [...] i K. W.. Na tej działce stoi lokal handlowo-gastronomiczny, w którym prowadzona jest różna działalność. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność w [...] ul. [...] nr [...] prowadzą: K. P. - sprzedaż detaliczna odzieży, M. P. - sprzedaż detaliczna odzieży, T1P S. S. - sprzedaż detaliczna odzieży, W. I. "WIR" - restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, W. A. "PAW" -restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne, [...] A. W. - sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana. W tym miejscu ma siedzibę [...] Spółka J. P. W.i, której wspólnikiem jest także K. W. oraz R. W., zaś prokurentem A. W.. Przedmiotem działalności spółki jest m.in. prowadzenie placówek gastronomicznych, sprzedaż detaliczna, transport lądowy, wynajem nieruchomości, restauracje i inne placówki gastronomiczne. Z treści księgi wieczystej KOI [...] dla nieruchomości gruntowej nr [...] obręb ewidencyjny [...] położonej w [...] przy ul. [...] wynika, że nieruchomość jest zabudowana i stanowi własność [...] i K. W. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Budynek znajdujący się na tej działce, w którym prowadzona jest działalność gastronomiczna, do którego dobudowano obiekt budowlany stanowi także własność państwa [...] i K. W.. Z przepisów 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie, kara za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, przez obiekt budowlany trwale związany z gruntem, została wymierzona właścicielom nieruchomości gruntowej zabudowanej. Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz decyzji PINP w K., obiekt znajdujący się częściowo w pasie drogowym jest zadaszonym obiektem o konstrukcji drewnianej, pokrytym folią na całej długości, przylegającym do budynku usługowego, usytuowanego w narożniku ul. [...] oraz ul. [...]. Przedmiotowa wiata stoi co najmniej od 2016 r. i nie jest obiektem tymczasowym. Jest to obiekt związany z gruntem i z budynkiem położonym przy ul. [...], tworzy funkcjonalną, techniczno-użytkową całość z istniejącym lokalem. Wiata konstrukcji drewnianej przymocowana jest do podłoża za pomocą kotew. Obiekt, z uwagi na wielkość, nie może zostać przestawiony bez naruszenia jego konstrukcji. Zgodnie zatem z wyżej przedstawionym wywodem, to właściciel całego obiektu jest podmiotem zajmującym pas drogowy, zobligowanym do uzyskania zezwolenia na jego zajęcie.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby grunt położony w [...] ul. [...] został oddany w użytkowanie wieczyste, a budynek stanowił odrębną własność innego podmiotu. Oznacza to, że stronami przedmiotowego postępowania są K. i A. W. jako właściciele nieruchomości i budynku, do którego dobudowano wiatę. Trudno dać wiarę wyjaśnieniom odwołujących się, że jakiś nieznany podmiot dokonał budowy wiaty na ich terenie i to bez ich zgody. Gdyby w istocie taka sytuacja miała miejsce, z pewnością reakcja odwołujących się byłaby natychmiastowa. Kolegium wskazało, że kara pieniężna powinna być nałożona na oboje małżonków w łącznej wysokości [...] zł bez wskazywania wielkości udziałów, ponieważ jest to współwłasność łączna. W ocenie SKO w K. organ I instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgromadził wystarczający materiał dowodowy i wydał decyzję odpowiadającą przepisom prawa.

Jedynym naruszeniem jest to, że organ ten ustalając wysokość kary pieniężnej bezzasadnie ustalił termin jej uiszczenia. W art. 40 ust. 13 i 13a ustawa określa termin uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej. Termin ten wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Termin wyznaczony art. 40 ust. 13 u.d.p. jest terminem ustawowym. Zatem taki zapis w sentencji decyzji jest zbędny, gdyż informacje dotyczące terminu uiszczenia kary, łącznie z podaniem konta, na które trzeba wnieść opłatę powinny znaleźć się bądź w uzasadnieniu decyzji, bądź w odrębnym piśmie do strony. Pouczenie zatem o sposobie uiszczenia opłaty powinno znaleźć się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji bądź w dodatkowych informacjach dla strony, a nie w sentencji decyzji, gdyż termin uiszczenia kary nie jest ustalany decyzją, a ustawą. Jednakże błąd ten nie wpływa na byt prawny wydanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję A. W. i K. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podnieśli zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię tego przepisu. Skarżący ponownie podnieśli, że nie oni dokonali zajęcia pasa drogowego, dlatego kara administracyjna za to zajęcie nie im powinna zostać wymierzona, ale osobie która faktycznie zajęła pas drogowy. Nie jest wystarczające, jak przyjął organ odwoławczy, bycie właścicielem nieruchomości przyległej czy wspólnikiem w spółce prowadzącej działalność na takiej nieruchomości, albo mającej tam siedzibę. Skarżący, wbrew stanowisku organu odwoławczego nigdy nie twierdzili, że jakiś nieznany im podmiot dobudował wiatę do budynku i użytkuje ją bez zezwolenia. Twierdzili jedynie, że to nie oni wiatę wybudowali i nie oni prowadzą tam działalność gospodarczą, co potwierdzają dane w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Skarżący również nigdy nie zgłaszali zamiaru budowy przedmiotowej wiaty. Natomiast w razie gdyby pas drogowy bez zezwolenia zajęła spółka jako odrębny podmiot praw i obowiązków, spółka powinna ponosić odpowiedzialność z tego tytułu, a nie poszczególni wspólnicy, prokurent czy prezes zarządu. Ponadto, SKO w K. w uzasadnieniu decyzji powołało się na nieostateczną decyzję PINB z dnia [...] r. nakazującą skarżącym rozbiórkę przedmiotowej wiaty. Pracownicy organu I instancji podczas pierwszej kontroli pasa drogowego powinni byli wejść do lokalu do którego przylega przedmiotowa wiata i sprawdzić, jaki podmiot prowadzi tam działalność. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że to skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego, co uzasadnia uchylenie decyzji nakładającej na nich karę za to zajęcie.

W skardze ponownie podniesiono, że zajęta pod wiatę część działki nr [...] nie jest pasem drogowym bo nie znajdują się tam obiekty budowlane ani urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje skargę w całości. Jednocześnie przedłożył do akt pismo z dnia 3 lipca 2017 r. na okoliczność, że to nie skarżący wybudowali i użytkują wiatę, a Zarząd Dróg Powiatowych w K. prowadzi postępowanie dotyczące zajęcia pasa drogowego wobec A. i P. W..

Sąd postanowił przeprowadzić dowód z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia 3 lipca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nakładająca na współwłaścicieli działki nr [...] karę pieniężną za zajęcie 35 m2 pasa drogowego ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) w okresie od [...] r., przez umieszczenie w nim wiaty trwale związanej z gruntem, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę materialną tej decyzji stanowił art. 40 ust. 1,2, 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym, za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika stąd, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt (m.in. wiat) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/GI 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, u.d.p. Komenatrz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel (tam : reklamy) umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Stanowisko takie nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właścicielowi obiektu umieszczonego w pasie drogowym należy wymierzyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Skarżący w odwołaniu od decyzji i w skardze do Sądu podnieśli, że nie oni wybudowali wiatę której dotyczy postępowanie i nie oni prowadzą działalność gospodarczą w budynku do którego wiata przylega. Mimo wielokrotnych kontroli pasa drogowego organ I instancji nie ustalił, jaki podmiot faktycznie prowadzi działalność gospodarczą w obiekcie handlowym do którego wiata przylega. Mimo iż dysponował wiedzą, że na działce przy ul. [...] nr [...] w [...] działalność gospodarczą prowadzi wiele osób fizycznych, w tym zajmujących się prowadzeniem restauracji, maja także siedzibę co najmniej dwie spółki. Samo więc ustalenie, że działka nr [...] jest zabudowana i stanowi własność skarżących w realiach niniejszej sprawy nie było wystarczające do uznania, że są oni osobami które umieściły wiatę w pasie drogowym. Z akt sprawy nie wynika, jaki podmiot użytkuje budynek handlowy do którego wiata przylega ani na jakiej podstawie prawnej. Wprawdzie umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza to jednak, że nie może ona w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron. Na podstawie umowy może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem, ale także częścią nieruchomości, i w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jego właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jego właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne.

Organy orzekające w sprawie przyjęły automatycznie, że osobą która zajęła pas drogowy drogi powiatowej są współwłaściciele działki przyległej, na której znajduje się obiekt handlowy do którego przylega wiata. Nie została w sposób dostateczny ustalona okoliczność istotna dla wydanego rozstrzygnięcia, mianowicie nie ustalono podmiotu który umieścił i użytkował wiatę posadowioną częściowo w pasie drogowym. Organ odwoławczy w celach dowodowych powinien wezwać odwołujących się do wskazania podmiotu który użytkuje budynek do którego wiata przylega, do ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku przesłuchać strony umowy w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości osoby zajmującej pas drogowy bez zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. Skarżący w odwołaniu zakwestionowali swoją odpowiedzialność za dokonane naruszenie, a SKO w K. posiadało informacje, że na ich działce działalność gospodarczą prowadzi wiele podmiotów, niektóre w zakresie gastronomii.

W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym był obiekt budowalny, tj. wiata przylegająca do obiektu handlowego. Organ I instancji ustalił kto jest właścicielem gruntu na którym obiekt posadowiono i właścicielem obiektu i na tej podstawie uznał, że wiata stanowiąca całość funkcjonalną z tym obiektem także należy do skarżących. Przy czym właściciele działki przyległej do pasa drogowego poczynając od etapu postępowania odwoławczego konsekwentnie podnosili, że nie oni posadowili wiatę w pasie drogowym i nie oni prowadzą w niej działalność gospodarczą. W związku z treścią odwołania, w tym podniesionej kwestii, że skarżący nie prowadzili działalności gospodarczej w tym miejscu i nie oni wybudowali wiatę, organ odwoławczy powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, celem ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy. Przyjmując automatycznie, że kara za zajęcie pasa drogowego powinna zostać wymierzona automatycznie właścicielom budynku do którego przylega obiekt zajmujący pas drogowy, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem ponownie podkreślić, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie, jaki podmiot posadowił w pasie drogowym i użytkował wiatę i na podstawie jakiego stosunku prawnego korzystał z tej części nieruchomości skarżących. Powyższe przepisy nakładają na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym stosowanie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W sprawie zachodzi konieczność ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, które pozwolą na przypisanie odpowiedzialności osobie, która nie uzyskała odpowiedniego zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie w danym okresie wiata, częściowo posadowiona w pasie drogowym ul. [...] w [...] (dz. nr [...] ), wykorzystywana była jako dodatkowa sala konsumpcyjna, co wynika m. in. z kopii mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Przekonanie skarżących, że pobocze drogi nie jest częścią pasa drogowego, nie jest uzasadnione. Wymaga natomiast ustalenia, czy skarżący, czy też inne osoby są osobami odpowiedzialnymi za posadowienie wiaty w pasie drogowym. Jak wynika bowiem z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia 3 lipca 2017 r., postępowanie dotyczące ustawienia wiaty w pasie drogowym stanowiącym działkę nr [...] toczy się z udziałem A. W. i P. W..

Powyższe okoliczności należy wyjaśnić, gdyż jak wynika z akt sprawy odpowiedzialność skarżących za zajęcie pasa drogowego jest przez nich kwestionowana, a jej przypisanie nastąpiło jedynie na podstawie stwierdzenia przez organy faktu, że są właścicielami działki nr [...] i budynków na niej posadowionych.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 1 marca 2017 r. (I wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczynią więc ustalenia co do prawidłowego wskazania strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, tak aby wskazać osoby które faktycznie dokonały zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji są osobami, na które można nałożyć karę administracyjną.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.