Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2455/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpoznaniu wniosku M. W. (dalej: "skarżący") z [...] października 2017 r. (data wpływu do organu: [...] października 2017 r.), odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zaskarżona decyzja zapadła w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2450/19, który uchylił decyzję Ministra z [...] września 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu z [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd nakazał Ministrowi dokonanie wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed [...] lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji, zapadłej po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister podał, że skarżący w motywach wniosku z [...] października 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym opisał przebieg swojej służby. Skarżący podniósł, że zmniejszenie jego świadczenia emerytalno-rentowego, wypracowanego ciężką, sumienną i nienaganną służbą, jest dla niego niesprawiedliwe. Skarżący został pozytywnie zweryfikowany przez Komisję MSW w 1990 r., co pozwoliło mu na późniejsze zatrudnienie w szeregach Policji. Służba w tej formacji była pełniona przez skarżącego w warunkach

szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Skarżący podkreślił, iż był wielokrotnie wyróżniany przez swoich przełożonych i nigdy nie był karany. Komisja lekarska zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidzkiej.

Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] kwietnia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] sierpnia 2017 r., stanowiącego informację nr [...] o przebiegu służby, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od [...] listopada 1983 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 6 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 29 lat, 2 miesiące i 3 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r. Przed [...] lipca 1990 r. skarżący był zatrudniony w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w J. kolejno: w Grupie [...], Grupie [...], ponownie w Grupie [...] oraz w Grupie [...].

Pismem z [...] marca 2018 r. znak [...] Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, wedle której po [...] września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Potwierdzają to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych czy też postępowań karnych lub karno-skarbowych wobec skarżącego. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Dalej Minister zaakcentował, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w pierwszym rzędzie nakłada na niego obowiązek weryfikacji łącznego spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek (tj. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r.) organ zaznaczył, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zwrócił uwagę na powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie pierwszeństwo wykładni językowej. Dodał, że po dokonaniu wykładni

językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

W kontekście przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków Minister, stosując wykładnię językową, stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również w przypadku pojęcia rzetelności przytoczył jego synonimy z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". W świetle powyższego organ uznał, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej oraz honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Minister podkreślił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektyw ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister przytoczył fragmenty wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w ww. orzeczeniu przyjął, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Natomiast tut. Sąd w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Wa 147/19 uznał, iż: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem [...] lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po [...] września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister stwierdził, że ponad sześcioipółletni czas realizacji obowiązków służbowych (dokładnie 6 lat, 8 miesięcy i 15 dni) nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego – samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby, w tym chociażby zakończenie służby przygotowawczej, a równocześnie mianowanie funkcjonariuszem w służbie stałej. Skoro skarżący pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to z całą pewnością dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Nadto kontynuował on swoją służbę do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Dlatego, zdaniem organu, skarżący nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał wyroki: NSA z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19.

Organ nie zanegował spełnienia przesłanki "rzetelności". Uznał, że brak dowodów na pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia nie daje podstaw do zakwestionowania zaistnienia tej przesłanki.

Minister zaakcentował, iż skarżącemu nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe czy też odznaki/medale resortowe, co oznacza, że jego służba po [...] września 1989 r. nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie jest to bez znaczenia w aspekcie badania przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" umożliwiającego zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ zwrócił uwagę, że skarżący pełnił służbę w Grupie [...] oraz Grupie [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J., zaznaczając, iż Grupy [...] rejonowych urzędów spraw wewnętrznych, jako ogniwo terenowe Wydziałów [...] wojewódzkich urzędów spraw wewnętrznych, zajmowały się prowadzeniem działań przeciwko Kościołowi katolickiemu oraz innym związkom wyznaniowym, a Grupy [...] rejonowych urzędów spraw wewnętrznych (również jako oddziały terenowe) zajmowały się kontrwywiadem.

Minister podniósł, iż rozpoczęcie pracy w Służbie Bezpieczeństwa, jak też skierowanie na Studium Podyplomowe w Akademii Spraw Wewnętrznych w W. wynikało z inicjatywy skarżącego. Według raportu skarżącego z [...] lutego 1985 r. (vide karta nr [...] akt o sygn. [...]), wykonywał on pracę o charakterze stricte operacyjnym. Był też członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"). Natomiast opinia z [...] października 1987 r. (vide karta nr [...] akt o sygn. [...]) wskazywała, iż skarżący ukończył kurs na Wieczorowym Uniwersytecie [...] i był zaangażowany do szkolenia politycznego w jednostce.

Uwzględniając długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, postawę ideowo-polityczną skarżącego, a także operacyjny charakter wykonywanych przez niego czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, Minister stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] października 2020 r. nr [...] z 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnej, wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi pominięcie faktu, iż ukończył kurs paszportowy i przez prawie połowę okresu służby na rzecz totalitarnego państwa pracował w Wydziale [...], wydając paszporty i wykonując czynności biurowe, administracyjne oraz kancelaryjne. Minister w uzasadnieniu decyzji napisał, że skarżący takich czynności nie wykonywał. Świadczy to o braku wnikliwej analizy jego sprawy. Zdaniem skarżącego, organ analizuje materiały wybiórczo, według własnej oceny, wyobrażenia i sugestii do swoich partykularnych celów. Skarżący uważa, że spełnia oba warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ponieważ jego służba przed [...] lipca 1990 r. była krótkotrwała, a po [...] września 1989 r. rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i obowiązki. W skardze skarżący zwrócił się do Sądu o zweryfikowanie zgodności z prawem materialnym podjętej w jego sprawie decyzji, w tym zbadanie, czy organ nie przekroczył granic tzw. "uznania administracyjnego".

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obie strony postępowania, tj. skarżący (w piśmie z [...] stycznia 2021 r.) i organ (w piśmie z [...] stycznia 2021 r.) zażądały rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r., rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że ponad sześcioipółletniej służby na rzecz państwa totalitarnego - na tle ponad 29-letniego całkowitego stażu służby – nie można kwalifikować jako krótkotrwałej. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, stwierdził, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA podał, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby. Tak więc możliwe jest zakwalifikowanie ponad 6-letniej służby skarżącego jako krótkotrwałej. Jednakże nawet uznanie tego kryterium za spełnione, nie ma wpływu na wynik sprawy ze względu na brak zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o czym mowa poniżej.

Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie spełnione jest kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zaakcentować jednak należy, iż dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem [...] lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

Sąd w składzie tu orzekającym zaakceptował stanowisko Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Lektura akt archiwalnych przedłożonych przez IPN wskazuje, że postawa skarżącego w okresie ponad 6-letniej służby na rzecz państwa totalitarnego nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, lecz polegała na realizacji ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Wskazuje na to treść opinii i wniosków: "Systematycznie uczestniczy w szkoleniach zawodowych, politycznych (...). Za właściwe wykonywanie obowiązków służbowych wyróżniany był wielokrotnie nagrodami pieniężnymi (vide opinia z [...] lutego 1985 r.); "Brał udział we wszystkich służbach organizowanych w SP [Studium Podyplomowym Akademii Spraw Wewnętrznych w W.] oraz w innych wynikających z potrzeb operacyjno-prewencyjnych jednostek MO współdziałających z ASW. (...) Z nałożonych przez organizację partyjną [PZPR] obowiązków wywiązywał się należycie. (...) W końcowym okresie pobytu w Akademii Spraw Wewnętrznych realizował zadania związane z zabezpieczeniem X Zjazdu PZPR" (vide opinia partyjno-służbowa z [...] lipca 1986 r.); "Jest funkcjonariuszem o znacznych możliwościach. Adaptacja operacyjna stosunkowo powolna, lecz prawidłowa, rozważna. (...) zaangażowany do szkolenia politycznego w tut. jednostce" (vide opinia służbowa z [...] października 1987 r.). Również w rozkazie o wyróżnieniu z [...] grudnia 1984 r. jest mowa o wzorowym wykonywaniu obowiązków służbowych i zaangażowaniu skarżącego. W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach IPN nie można zgodzić się ze skarżącym, iż nie wykonywał pracy operacyjnej.

Trafnie też organ zwrócił uwagę na pragnienie skarżącego wstąpienia w szeregi Służby Bezpieczeństwa, co zostało dobitnie wyrażone we wniosku o przyjęcie do tej formacji oraz w życiorysie (oba dokumenty opatrzone są datą [...] września 1982 r.), a także na chęć pogłębiania wiedzy "ogólnej i zawodowej" w ramach tej formacji (vide wniosek skarżącego z [...] lutego 1985 r.)

Reasumując, Sąd stwierdził, że Minister wykonał wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2450/19, a wydana w związku z tym orzeczeniem decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.