Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2202/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1,2,4,5, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1027/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 1027/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, skargę oddalił.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 17 marca 2008 r. [...] Sp. z o.o. w W. (dalej Spółka) wystąpiła do Prezydenta Miasta Rzeszowa (dalej Prezydent Miasta) o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie obiektu infrastruktury technicznej w postaci masztu antenowego na dachu budynku przy ul. [...] 1 w Rzeszowie wraz z kontenerem technicznym i urządzeniami stacji bazowej na działkach nr [...] i [...] w obr. [...]. Według treści wniosku, inwestycja ma obejmować budowę stacji bazowej dla telefonii komórkowej składającej się z masztu kratowego o wysokości 9 m wraz ze sztycą odgromową o wysokości 1 m, na dachu budynku przy ul. [...] 1 w Rzeszowie. Na maszcie mają zostać zainstalowane anteny transmisyjne telefonii komórkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] grudnia 2008 r. sygn. [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla Spółki. O tym rozstrzygnięciu zadecydował brak wskazania w decyzji przepisów prawa materialnego, które zostałyby naruszone w wyniku realizacji inwestycji. Subiektywne odczucie, że lokalizacja może być niekorzystna, nie stanowią legalnej przyczyny wydania decyzji odmownej.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Spółki, Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r.) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowę wydania decyzji uzasadnił dysharmonią masztu telekomunikacyjnego z otoczeniem. Inwestor projektuje zlokalizować maszt na eksponowanym widoku w ważnych dla miasta Rzeszowa osi kompozycyjnych. Wnioskowane działki znajdują się przy ul. [...] 1, czyli w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego decyzją o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego Rzeszowa. Usytuowanie na dachu sześciokondygnacyjnego budynku masztu stalowej wieży kratowej będzie zdecydowanie przewyższać sąsiednie obiekty, odbiegając znacząco od ich historycznego wyglądu. W rezultacie, Prezydent Miasta stwierdził niezgodność zamierzenia Spółki z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p. bądź ustawa planistyczna).

W odwołaniu od decyzji z [...] września 2009 r. Spółka zarzuciła rozstrzygnięciu niewłaściwe zastosowanie przepisów u.p.z.p. Nie wykazano w sposób wyraźny normy, która zakazywałaby lokalizacji projektowanej inwestycji. Nieprawidłowo uznano, że stacja bazowa godzi w istniejący ład przestrzenny. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyraźnych wskazówek SKO zawartych w decyzji kasacyjnej. Prezydent Miasta, prócz klauzul generalnych, nie powołał w swej decyzji żadnej normy, która stanowiłaby o niedopuszczalności inwestycji. Odwołująca się strona zażądała od SKO zmiany zaskarżonej decyzji i wydania w jej miejsce aktu uwzględniającego wniosek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało decyzję z [...] września 2009 r. w mocy. Stanowisko Prezydenta Miasta, choć ma charakter ocenny, odpowiada prawu. Zostało logicznie uzasadnione, a przedstawiona argumentacja jest mocno przekonywująca. Inwestycja celu publicznego zakłada w swej istocie tworzenie korzyści dla społeczności lokalnych. W okolicznościach niniejszej sprawy można mieć wątpliwości, czy podstawowy cel inwestycji zostanie zrealizowany na oznaczonych we wniosku działkach. Skład orzekający SKO krytycznie odniósł się do powołanej w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji kwestii naruszenia art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Powołany przepis nie może stanowić podstawy prawnej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na decyzję z [...] października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiodła [...] Sp. z o.o. Spółka zarzuciła decyzji SKO: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię art. 56, art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 u.p.z.p.; naruszenie przepisów postępowania - art. 77 § 1 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez SKO i Prezydenta Miasta. Skarżąca podkreśliła, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. i przepisami odrębnymi. Orzekające organy nie wykazały niezgodności lokalizacji masztu z obowiązującym prawem. Wobec ustalonej funkcji masztu, SKO nie powinno mieć wątpliwości, czy projektowany maszt stanowi inwestycję celu publicznego. Z analizy urbanistycznej wynika niezbicie, że teren objęty wnioskiem znajduje się poza obszarem zabytkowym. Lokalizacja w sąsiedztwie takiego terenu nie może być podstawą dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. SKO ograniczyło się w swym rozstrzygnięciu do przytoczenia argumentów Prezydenta Miasta, co stanowi niewykonanie obowiązku nałożonego art. 77 § 1 k.p.a.

SKO odpowiadając na skargę Spółki, wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem organu, nie zostały spełnione przesłanki określone w u.p.z.p., a w szczególności w art. 56 tej ustawy. Decyzja SKO nie narusza prawa a skarga sądowoadministracyjna winna zostać oddalona jako bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, podnosząc następujące argumenty.

W zaskarżonych decyzjach organy obu instancji zakwalifikowały zamiar inwestycyjny Spółki pn.: stacja bazowa operatora telefonii komórkowej w Rzeszowie przy ul. [...] 1, jako inwestycję celu publicznego. Kwalifikacja ta jest zgodna z aktualnym brzmieniem przepisów prawa, a potwierdza ją ukształtowana na tym tle linia orzecznicza sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 9.02.2006 r., II SA/Sz 1189/04, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/4-5/130, wyraził jednoznaczne stanowisko, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej u.g.n.). Inwestycją celu publicznego są zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W rozumieniu art. 6 u.g.n. celem publicznym, jest m.in.: budowa, utrzymywanie i wykonywanie robót budowlanych przy urządzeniach i obiektach łączności publicznej i sygnalizacji. Artykuł 4 pkt 18 u.g.n. wyjaśnia pojęcie łączności publicznej jako infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. 2004 r. nr 171 poz. 1800 ze zm.). NSA w wyroku z 25.8.2009 r., II OSK 1276/08, LexPolonica nr [...]7376, dokonując interpretacji wskazanych unormowań stwierdził jednoznacznie, że budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego bowiem służy

zapewnieniu łączności publicznej, to jest powstaniu infrastruktury zapewniającej ogółowi użytkowników sieci telekomunikacyjnej usług telekomunikacyjnych. Przeznaczenie stacji dla ogółu użytkowników oznacza, że usługi telekomunikacyjne są dostępne nieograniczonej i z góry nieustalonej grupie osób, które spełniając konieczne warunki staną się użytkownikami sieci telekomunikacyjnej a także użytkownikom sieci innych operatorów, łączących się z siecią tego operatora. Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił zastosowanie przez organy obu instancji do wniosku inwestora przepisów u.p.z.p., regulujących lokalizowanie inwestycji celu publicznego. Zastosowania tych przepisów do owej inwestycji Spółka nie stawia jako błędu prawnego.

Zarzuty skargi opierają się na dwu podstawach. Strona twierdzi, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy prawa materialnego zawarte w art. 1 ust. 2 i art. 56 u.p.z.p. Druga z podstaw skargi dotyczy naruszenia przepisów k.p.a., obligujących prowadzący postępowanie organ do należytego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Żaden z wyszczególnionych w petitum środka zaskarżenia zarzutów nie znalazł potwierdzenia. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, są niewątpliwie decyzjami związanymi, co oznacza, że brak ustawowych przeciwwskazań do pozytywnego załatwienia wniosku Spółki obliguje organ do wydania decyzji zgodnej z wolą inicjatora postępowania administracyjnego. W odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem wniosku Spółki, normą ustalającą wzorzec konstrukcji rozstrzygania żądania inwestora jest art. 56 u.p.z.p. Z tej regulacji wynika, że ma ona walor przepisu odsyłającego. Każdorazowo przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organy winny ocenić, jakie przepisy mają zastosowanie z uwagi na przedmiot inwestycji i czy sprzeciwiają się proponowanej lokalizacji inwestycji. Zarówno Prezydent Miasta jak i SKO słusznie jako "odrębne" potraktowały przepisy aktów odrębnych (tj. innych niż u.p.z.p.) i przepisy u.p.z.p. zamieszczone w odrębnych niż rozdział 5 u.p.z.p., jednostkach wewnętrznej systematyki tej ustawy. Przepisem, który nie może zostać pominięty przy załatwianiu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niewątpliwie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ten artykuł u.p.z.p. wylicza wartości, prawa i potrzeby jakie organy decyzyjne winny uwzględniać podejmując działania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Do tych wartości art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zalicza w szczególności wymagania ładu przestrzennego, przez które według ustawodawcy należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Podejście zaliczające do przepisów odrębnych zarówno przepisy odrębne w rozumieniu konwecjonalnym jak i przepisy ustawy odsyłającej, prezentowane jest w literaturze prawa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Z. Niewiadomski, Warszawa 2006 r., s. 422 i glosę E. Szczygłowskiej i T. Libery do wyroku WSA w Krakowie z 21.10.2008 r., II SA/Kr 726/08). To zapatrywanie na interpretację art. 56 u.p.z.p. potwierdza jego wykładnia językowa i wewnątrzsystemowa. Jeśli ustawodawca zamierzałby jako odrębne traktować wyłącznie przepisy aktów normatywnych odrębnych od u.p.z.p., to analizowany przepis miałby redakcję posługującą się wyrażeniem "...przepisach odrębnych wobec niniejszej ustawy". Takiej formuły podstawy materialnoprawne wydawania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiadają. Ustawodawca nie mógłby zobowiązać organu do sprawdzenia czy zamiar inwestora jest zgodny wyłącznie z przepisami odrębnymi z pominięciem zasad kształtowania przestrzeni, jakie wynikają z u.p.z.p. Akty odrębne wobec tej ustawy nie chronią w ogóle, a przynajmniej nie z taką intensywnością, wartości i dobra stanowiące przedmiot regulacji u.p.z.p. Odmienne zapatrywanie spowodowałoby, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawierałby normę niewiele znaczącą dla procesu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien zestawić zamiar inwestora z wymaganiami i potrzebami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ten zabieg przeprowadza się przy uwzględnieniu analizy urbanistycznej, która obowiązkowo poprzedza wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Podjęciu rozstrzygnięcia na podstawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w żadnym razie nie przeciwi się zaliczenie tego przepisu do tzw. klauzul generalnych, czyli przepisów odsyłających instytucję stosującą prawo do czynników pozaprawnych. Warunkiem legalności działań organu opartych o tego rodzaju przepisy jest odniesienie pozaprawnych wzorców do konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ten warunek spełniają kontrolowane przez WSA rozstrzygnięcia administracyjne. Organy obu instancji przy ocenie podania inwestora powołały się na niezgodność planowanej inwestycji z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. Przez art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca tworzy w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego bariery ochronne dla walorów architektonicznych i krajobrazowych a w pkt 4 stara się przeciwdziałać uszczerbkom w dziedzictwie kulturowym i zabytkach oraz na dobrach kultury współczesnej. Unormowania te stanowiły wiążące reguły odniesienia dla oceny zamiarów inwestycyjnych, skoro są zawarte w przepisach odrębnych wobec przepisów rozdziału 5 u.p.z.p. Postępowanie wyjaśniające wykazało w sposób wystarczający i nie budzący wątpliwości niezgodność planowanej inwestycji z przytoczonymi jednostkami u.p.z.p., a tym samym niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.

Uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta wykazuje ewidentną sprzeczność między budową stacji bazowej a ładem przestrzennym, dominującym w miejscu planowanego do zagospodarowania przedsięwzięcia. Organ trafnie wywodzi, że maszt stacji bazowej, będąc obiektem o wyglądzie technologicznym, agresywnie dominowałby w terenie gdzie odbywają się uroczystości państwowe i kościelne. Nie sposób nie zgodzić się z organem, że budynek wraz z masztem zdecydowanie wyróżniałby się na tle zabudowy historycznej Rzeszowa, ewidentnie kłócąc się z jej wyglądem i charakterem. Dopuszczenie do budowy stacji na działkach określonych we wniosku Spółki wyklucza ukształtowana przez lata harmonia opisanego miejsca. Przedmiot inwestycji nie współgra z wymaganiami funkcjonalnymi, społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi, kulturowymi a także kompozycyjno-estetycznymi, jakie stawia inwestycjom otocznie przy ul. [...] w Rzeszowie. Decyzja odmowna ma wsparcie w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który nie pozwala lokalizować inwestycji celu publicznego jeśli burzyć będzie istniejący w terenie ład przestrzenny.

Na wnioskowanym terenie stwierdzono obecność zabudowy historycznej. Dokładne wyliczenie obiektów wpisanych do rejestru zabytków i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie objętego planowaniem obszaru zawiera uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji. Wzniesienia stacji w bezpośrednim pobliżu zabudowy zabytkowej nie dałoby się pogodzić z ustanowionym w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p wymogiem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie ma racji Skarżąca, że sama lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu zabytkowego nie jest podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stawiana przez Spółkę teza, że odmowę może stanowić wyłącznie umieszczenie inwestycji na terenie obiektu wpisanego do rejestru godziłoby w walory obrazowe, jakie kształtuje zabudowa nosząca walory dziedzictwa kulturowego. Zawężenie działań ochronnych w sposób proponowany przez Spółkę byłoby niewystarczające z punktu widzenia wymogów ochrony przestrzeni otaczającej zabudowę zabytkową. Podstawy takiej ochrony stanowią przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wbrew twierdzeniom skargi, ukierunkowana jest nie tylko na ochronę samego zabytku w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków, ale przede wszystkim historycznego tła pobliskiej przestrzeni urbanistycznej. Umiejscowienie w bezpośrednim pobliżu strefy zabytkowej obiektu nieprzystającego do tej strefy formą, wyglądem i funkcją przytłaczającą pobliskie otoczenie nie odpowiadałoby standardom stanowionym przez u.p.z.p i przepisom ustawy o ochronie zabytków. Wykazanie przez orzekające w sprawie organy wartości mogących doznać uszczerbku na skutek planowanej przez Spółkę inwestycji nie pozwalają uznać ich decyzji za dowolne czyli naruszające konstrukcję rozstrzygania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja związana).

Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie spełnia standardy wyznaczone w art. 7 i 77 k.p.a. Organy po zapoznaniu się z wnioskiem, przeprowadziły analizę urbanistyczną, ustalono funkcje pobliskiej zabudowy i zestawione te funkcje z zamiarem inwestycyjnym spółki. Nie pominięto interesu społecznego, zapoznając się z żądaniami i protestami lokalnej społeczności. Strona w treści swej skargi nie wskazała, jakie dokładnie dowody pominięto przy załatwianiu jej wniosku. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Decyzja SKO odpowiada treści art. 107 k.p.a., bowiem uwzględniono w niej zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, w tym wskazano, które z okoliczności zostały uznane za udowodnione i zaprezentowano przyjęty sposób rozumienia przepisów u.p.z.p. Nie stanowi naruszenia powołanej regulacji zdanie organu odwoławczego, że podziela stanowisko Prezydenta Miasta w sytuacji, gdy stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymuje jego decyzję w mocy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 maja 2010 r. wywiodła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę pr. M. M.

Spółka zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 1027/09, opierając skargę kasacyjną na:

1. podstawie naruszenia prawa materialnego, przez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 [ze zm.], dalej p.p.s.a.) przez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.), to jest: błędną wykładnię art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 [ze zm.]) przez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 u.p.z.p. przez odniesienie się do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

2. podstawie naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.): naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 7, 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia analizy urbanistycznej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty Spółka podniosła, że nie zgadza się z traktowaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jako decyzji uznaniowych, a także przez stosowanie do decyzji zasady dobrego sąsiedztwa obowiązującej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozstrzygnięcia sprawy nie umotywowano dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Skarżąca podniosła, że inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy planistycznej, a w przepisach innych ustaw brak normy, która uniemożliwiałaby jej realizację. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, by odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.6.2006 r., IV SA/Wa 441/06, Lex nr 232973). Sąd I instancji nie zakwestionował wskazania na subiektywne odczucia jako podstawę do wydania legalnej decyzji.

Nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu, że wzniesienie stacji w bezpośrednim pobliżu zabudowy zabytkowej nie daje się pogodzić z ustanowionym w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. wymogiem ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W ocenie Sądu, umiejscowienie w bezpośrednim pobliżu strefy zabytkowej obiektu nieprzystającego do tej strefy formą, wyglądem i funkcją przytłaczającą pobliskie otoczenie nie odpowiadałoby standardom ustanowionym w ustawie planistycznej, jak również przepisom ustawy o ochronie zabytków. W okolicznościach sprawy, walory krajobrazowe terenu, gdzie ma być zlokalizowana stacja, nie są objęte ochroną konserwatorską.

Specyfika inwestycji wymaga budowy masztu antenowego o odpowiedniej konstrukcji stalowej wraz z zestawem anten. Nie jest bowiem możliwe objęcie zasięgiem obszaru oddziaływania stacji bazowej i zapewnienie użytkownikom telefonii komórkowej odpowiedniej jakości usług telekomunikacyjnych bez budowy odpowiedniej instalacji. Technicznie świadczenie usług telekomunikacji bezprzewodowej jest możliwe jedynie we wnioskowany przez Spółkę sposób. Sąd założył, że inwestycja, niezależnie od publicznego celu, nie pozwala na zachowanie wymogów ładu przestrzennego zdeterminowanego zasadą dobrego sąsiedztwa. Stanowi to o naruszeniu przez Sąd art. 56 u.p.z.p. przez uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., posługuje się klauzulami generalnymi. Klauzule generalne są przepisami upoważniającymi organ stosujący prawo, do wydania decyzji administracyjnej, w oparciu o oceny indywidualne rozstrzyganych sytuacji, stwarzając dla organu stosującego prawo tzw. luz decyzyjny, tzn. swobodę jaką stwarzają ocenne kryteria kwalifikacji rozstrzyganych przypadków. Wprowadzenie do systemu prawa klauzul generalnych sprzyjać ma uelastycznieniu prawa, tzn. sprzyjać ma uczynieniu prawa bardziej adekwatnym do zmieniających się stosunków społecznych. Nie oznacza to jednak zgody na rozstrzygnięcie dowolne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16.12.2008 r., II SA/Kr 1065/08, Legalis).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 56 u.p.z.p., mieszczą się przede wszystkim przepisy tej ustawy.

Tymczasem w nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (Z. Niewiadomski, op. cit. komentarz do art. 56 ustawy, T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy planistycznej oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13.6. 2006 r., IV SA/Wa 441/06, w którym Sąd stwierdził, że "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, by odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa".

Przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z normą niedookreśloną, taką jak przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czy z ustawową definicją pojęcia ładu przestrzennego zawartą w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, ponieważ pozostawia nieprzewidziany przez ustawodawcę w przypadku powyższej regulacji luz decyzyjny organom administracji publicznej. Zdaniem Sądu przepisami odrębnymi w rozumieniu art, 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tejże ustawy mogą rzecz jasna również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze uznaniowym. Ustawa rzecz jasna ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 18.10.2007 r., II SA/Lu 618/07, że: "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, winien swe rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie".

Organy administracji publicznej winny ocenić zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, mając na uwadze treść art. 53 i art. 56 u.p.z.p., w szczególności związany charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, oraz uwzględniając fakt, że nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, w tym decyzji odmownych, klauzule generalne, zawierające pojęcia niedookreślone.

Dnia 7 maja 2010 r. uchwalono ustawę o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675). Ustawa wejdzie wżycie w dniu 17 lipca 2010 r. W świetle jej postanowień uzasadnione jest dopuszczenie modernizacji oraz lokalizacji nowych instalacji radiokomunikacyjnych telefonii komórkowej - wież, masztów i słupów wolnostojących realizowanych jako konstrukcje wsporcze pod urządzenia telekomunikacyjne oraz maszty radiokomunikacyjne z przeznaczeniem pod infrastrukturę telekomunikacyjną.

Nie można się w żadnym razie zgodzić z twierdzeniem, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może naruszać interes prawny właścicieli i użytkowników nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji. W tym zakresie nie doszło do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu obciąża organ administracyjny (art. 77 k.p.a.). Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11.9. 2009 r., III SA/Gl 468/09, Lex nr 526578).

Lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie wpłynie niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców. Nie spowoduje także zmiany wartości nieruchomości sąsiednich. O ile zostaną spełnione wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), nie może dojść do pogorszenia stanu środowiska. Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne, koncentrują się przed antenami w obszarach praktycznie niedostępnych dla ludności. Wymienione położenie obszarów, obejmujących pola elektromagnetycznie o poziomach przekraczających dopuszczalne, występować będzie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi i w aspekcie narażania ludzi na pole elektromagnetyczne nie budzi zastrzeżeń. Okoliczność, że wpłynęły protesty mieszkańców w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji, nie przesądza niedopuszczalności realizacji przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W istocie formułując zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Sąd I instancji (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jako normy dopełnienia (W. Piątek "Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym" Wolters Kluwer 2011 s. 378) autor skargi kasacyjnej wskazał naruszenie art. 7, 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ocenę przedsięwzięcia z punktu widzenia analizy urbanistycznej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak, jakie dowody zostały przez organy obu instancji pominięte, co miałby wadliwie akceptować Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd trafnie podniósł w uzasadnieniu (s. 8) zaskarżonego wyroku, że Spółka w skardze nie wskazała, jakie dokładnie dowody pominięto przy załatwianiu jej wniosku. Czyni to ów zarzut nieskutecznym. W istocie zarzut naruszenia obowiązku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może być podniesiony na podstawie art. 80 k.p.a., jako normy dopełnienia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011, s. 350-351 nb 2, 3). Takiego zarzutu jednak skarżąca nie postawiła, co czyni niemożliwym kontrolę w zakresie podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci opisanej w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą stanowić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz czy przepisy te mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 u.p.z.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nałożony został na organ administracji wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających tylko z przepisów odrębnych. Również z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a) i ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b). Z art. 56 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Za przepisy odrębne w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie mogą być uznane przepisy tej samej ustawy. Nie ma żadnych powodów, by przez zawarte w przytoczonej ustawie stwierdzenie "przepisy odrębne" rozumieć przepisy także tej ustawy, choćby w systematyce ustawy zamieszczone zostały w innych rozdziałach. Za przepisy odrębne mogą być uznane tylko te przepisy, które są zawarte w odrębnym akcie prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.1.2010 r., II OSK 220/09).

Pojęcie "przepisy odrębne" występuje w doktrynie w dwu znaczeniach. W pierwszym oznacza odrębne jednostki redakcyjne (zdania w sensie gramatycznym, zwykle wyraźnie wyróżnionych w tekście prawnym i zwykle oznaczone w nim jako artykuł, paragraf czy ustęp; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" LexisNexis 2010 s. 14-14, nb 10-12; § 55 ust. 1 "odrębny artykuł" i § 77 ust. 1 i 2 "odrębną jednostkę redakcyjną" załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U. nr 100, poz. 908, dalej ZPT). W art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, art. 56 u.p.z.p. ustawodawca nie posłużył się odesłaniem wewnętrznym (S. Wronkowska w: S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej" W. Pr. 2004 s. 299 uw. 2 a). Jest oczywiste, że przy odesłaniu wewnętrznym, ustawodawca wprost wskazałby przepis bądź rozdział u.p.z.p., do którego odsyła w przepisach szczegółowych (jak np. w art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami j.t. Dz. U. 2010, nr 102, poz. 651 ze zm.). W przepisach szczegółowych nie reguluje się tych spraw, które zostały wyczerpująco unormowane w przepisach ogólnych (§ 23 ust. 1 ZPT). Skoro zatem w art. 54 pkt 2 lit. a) i b) u.p.z.p. ustawodawca użył zwrotów zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p., to nie w ramach odesłania wewnętrznego.

W drugim znaczeniu pojęcie "przepisy odrębne" stanowią odpowiednik słów "ustawy szczególne", "przepisy szczególne", do których odsyłają powołane przepisy analizowanego aktu prawnego (odesłanie zewnętrzne; S. Wronkowska – op. cit. s. 299 uw. 2 b).

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnia, co rozumie pod pojęciem "wykładnia wewnątrzsystemowa" (być może ma na uwadze systematykę ustawy planistycznej). Jednakże ani wykładnia językowa art. 56 u.p.z.p., ani systematyka ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie prowadzą do rezultatu, na którym oparty został zaskarżony wyrok.

Ustawodawca przepisem art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. nr 106, poz. 675) w art. 56 u.p.z.p. dodał zdanie drugie o treści "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.". Wolą ustawodawcy było od początku wyłączenie stosowania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. jako wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Dodanie tego drugiego zdania do dotychczasowego brzmienia art. 56 u.p.z.p. nie stanowi nowości normatywnej, a jedynie formalne potwierdzenie dotychczasowego stanu rzeczy (wyrok NSA z 08.12.2011 r., II OSK 1760/10; odpowiednio – postanowienie Sądu Najwyższego z 7.9.2005 r., II UZP 9/05).

Organ administracji może uwzględnić tylko te wymogi związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, które wynikają z konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, zawierających przeszkodę dla realizacji inwestycji; nowelizacja prowadzi do ograniczenia dużej dozy uznaniowości przy lokalizacji inwestycji, dopuszczonej przez ustawę planistyczną (red. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 471 nb 3).

Zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej u.o.z.) wprowadza formy ochrony zabytków (art. 7 u.o.z.) i związane z nimi ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności. Błędnie Sąd I instancji zaaprobował taką wykładnię art. 56 u.p.z.p., która z faktu, że na sąsiednim terenie są obiekty objęte ochroną konserwatorską, rozszerza bez podstawy prawnej ochronę w zakresie ochrony walorów obrazowych, jakie kształtuje zabudowa nosząca walory dziedzictwa kulturowego, także na teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji celu publicznego. Ustawodawca przewidział szereg narzędzi dla ochrony dziedzictwa kulturowego – w szczególności w ustaleniach ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.) możliwe jest zachowanie osi widokowych dla szczególnie cennych obszarów, z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie taka ochrona nie została jednak w sposób zgodny z prawem ustanowiona.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji (red. Z. Niewiadomski – op. cit., s. 468 nb 2). Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (podobnie wyrok NSA z: 13.9.2007 r., II OSK 423/07, Lex nr 384353; 29.1.2010 r., II OSK 220/09; 10.02.2010 r., II OSK 1737/08; 16.02.2010 r., II OSK 1862/08; 08.12.2011 r., II OSK 1760/10). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymieniający wartości, które winny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego". Pod pojęciem "ładu przestrzennego" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc zarówno o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy. Pogląd prezentowany w tym zakresie przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, a zwłaszcza art. 56 u.p.z.p., które to przepisy przesądzają o związanym charakterze decyzji lokalizacyjnej.

Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się trafnie uwagę na fakt, że analiza treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, nasuwa wniosek, że są to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z: 18.3.2009 r., II SA/Kr 1166/08; 16.01.2009 r., II SA/Kr 1117/08, cboisa). Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.