Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 810/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1, 1b, 5 pkt 1 lit b, art/ 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 13 maja 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej K. S. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 maja 2019 r. (nr [...]) Wójt Gminy Ł. po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 12 lutego 2019 r. odmówił przyznania K. S. (zwanej dalej "wnioskodawczynią", "stroną" albo "skarżącą") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. H.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej także w skrócie jako "u.ś.r.").

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na A. H. (ur. 1943 r.) która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 22 listopada 2018 r., łącznie ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 29 sierpnia 2018r. W sprawie ustalono, że wnioskodawczyni od dnia 1 września 2018r. pobiera w Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką A. H. Na podstawie złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia ustalono również, że od dnia 1 września 2018 r. K. S. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i od tej daty sprawuje opiekę nad matką. Biorąc po uwagę powyższe łącznie z ustaleniami poczynionymi w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką A. H. i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia.

Jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazano jednak to, że znaczny stopień niepełnosprawności matki został ustalony od 29 sierpnia 2018r., to jest po ukończeniu przez osobę wymagającą opieki 25 roku życia łącznie ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Po drugie ustalono, że osoba sprawująca opiekę nad A. H. ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji przyjął, że strona nie spełniła przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto w sprawie zaistniała przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia a określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy.

Strona odwołała się od wskazanej decyzji podnosząc, że ocena spełnienia kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt. K 38/13. Strona wniosła o uchylenie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym uchyleniu decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie strona wskazała, że w świetle art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 9 października 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") i art. 17 u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zakwestionowana decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i jest uzasadniona wskazanymi przez organ pierwszej instancji przyczynami prawnymi.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że odnoszący się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i ocenił również to, że K. S. jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką ustalonego na okres do dnia 31 października 2019 r. W związku z nabyciem prawa do tego świadczenia Wójt Gminy Ł. decyzjami z 17 stycznia 2019 r. stwierdził przejście obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników od 1 września 2018 r. na gminę (decyzje k. 8/1/7 - 8/5/7 akt organu pierwszej instancji).

Prezentując to stanowisko Kolegium zauważyło jednocześnie, że ustalenie jednej z przesłanek negatywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – wnikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – nie oznacza, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie pozostałe warunki zostały spełnione.

Przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy podkreślił, że główną przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowania koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, gdzie na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy też traktować niepodejmowanie pracy. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Analizując pod tym kątem realia sprawy organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczeń oraz jednego świadectwa pracy wynika, że zatrudnienia K. S. na przestrzeni 10 lat, w latach 2008 - 2018 miały charakter okresowy, dorywczy. Ostatnie zatrudnienie - umowa zlecenia od 1 grudnia 2017 r. do 8 lutego 2018 r. trwało 3 miesiące. W oświadczeniu z dnia 13 kwietnia 2019 r. wnioskująca podała, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Tego oświadczenia nie potwierdza jednak w ocenie Kolegium przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego w której do dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawczyni wliczono dochód z 2,1880 ha gospodarstwa rolnego. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego ma w ocenie Kolegium w tym wypadku wyłącznie charakter formalny i sprowadza się do ustania obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników przez wnioskodawczynię i przejście tego obowiązku, w związku z nabyciem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na gminę. Z tych względów Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością opieki nad osobą bliską. Niepodejmowanie pracy przez wnioskodawczynię nie ma bowiem realnego, faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną A. H. Przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny wymagającym opieki, a okoliczności faktyczne ustalone w niniejszej sprawie na tak rozumiany związek nie wskazują. W tym stanie rzeczy Kolegium, pomimo tego, że powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez organ pierwszej instancji było niespełnienie warunków wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy, uznało, że zaskarżona decyzja, co do zasady jest słuszna i utrzymało ją w mocy.

K. S. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 i ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. jak również naruszenia art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy poprzez jego niezastosowanie.

W treści skargi zawarty został wniosek o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie żądanego świadczenia, względnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszają prawo ponieważ nie uwzględniają skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/14). Skarżąca podtrzymała również w pełni stanowisko, że w dacie złożenia wniosku mogła dokonać wyboru nieprzysługującego jej świadczenia oraz że nie do przyjęcia jest zaistniała w przedmiotowej sprawie sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne. Zdaniem skarżącej nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy są poczynione przez Kolegium ustalenia dotyczące braku związku przyczynowego pomiędzy opieką skarżącej nad jej niepełnosprawną matką a rezygnacją przez nią z zatrudnienia. Organ stanął na stanowisku, że skarżąca wykonywała prace dorywcze, sezonowe. Z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia łub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia - jak już zostało to wskazane powyżej - jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Skarżąca podkreśliła, że wbrew stanowisku Kolegium sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej także jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 12 lutego 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej (ur. 1943 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 22 listopada 2018 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 sierpnia 2018 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że A. H. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mając na uwadze istotę sporu zaistniałego pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w sprawie Sąd uznał za zasadne odniesienie się w pierwszej kolejności do spełnienia przez skarżącą przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zapatrywanie to jest istotne zważywszy na fakt, że jedynie organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu wydanej decyzji, że w realiach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Organ odwoławczy zaakcentował, że skarżąca nie podejmowała prób zatrudnienia zanim A. H. stała się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co nastąpiło z dniem 29 sierpnia 2018 r. Ostatnie zatrudnienie skarżącej na podstawie umowy zlecenia dotyczyło bowiem okresu 3 miesięcy począwszy od grudnia 2017 r. do lutego 2018 r. Jednocześnie przez cały 10 - letni okres przed rokiem 2018, w którym wobec A. H. orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, wszystkie prace, które podejmowała K. S. miały charakter okresowy i dorywczy. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło brak spełnienia w sprawie warunku przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu kategoryczne twierdzenia organu odwoławczego w powyższym zakresie nie mogą być uznane za prawidłowe i nie da się ich wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium zbagatelizowało konieczność dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie, skupiając się wyłącznie na czasie ustania zatrudnienia skarżącej oraz charakterze podejmowanej przez nią w latach 2008 – 2018 pracy zarobkowej. Wbrew przekonaniu organu fakt, że skarżąca od lutego 2018 r. nie była nigdzie zatrudniona nie może być uznany za rozstrzygający o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie K. S. złożyła zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w lutym 2019 r.

Zdaniem Sądu Kolegium z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pominęło nadto zasadnicze treści wynikające z wywiadu środowiskowego. Z dokumentu tego wynika, że skarżąca niewątpliwie opiekuje się matką. Podkreślić w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że nie ma wątpliwości, że K. S. zgodnie ze złożonym w tej sprawie oświadczeniem sprawuje bezpośrednią i wymaganą opiekę nad samotną, niepełnosprawną matką. Okoliczność, że A. H. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby została z kolei potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, to jest Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. w orzeczeniu z dnia 22 listopada 2018 r., zaliczającym ją do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Weryfikacja ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie jest w ocenie Sądu w pełni uzasadniona z uwagi na to, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Po rozstrzygnięciu wyżej omówionego problemu rozważyć należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresach jej życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zapatrywanie to zostało podzielone przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po rozstrzygnięciu wyżej omówionego problemu rozważyć finalnie należało to, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie zapatrywanie wyraził organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia nie odniosło się do zarzutu w tej materii podniesionego przez skarżącą w odwołaniu.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Jednak przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W ocenie Sądu w realiach rozpatrywanej sprawy naruszone zostało prawo skarżącej do skutecznego dokonania wyboru świadczenia.

Fakt ustalenia skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest sytuacją nieodwracalną. W świetle art. 27 ust. 5 ustawy, regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien być potraktowany przez organy orzekające jako skorzystanie z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, to jest świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r.; (sygn. akt I OSK 235/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. W grę może wchodzić np. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze świadczenia wcześniej przyznanego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki i wsparcia. Po stronie organu leży zaś podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (punkt pierwszy wyroku).

O kosztach postępowania (punt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji - biorąc pod uwagę całokształt wyczerpująco zgromadzonych w sprawie dowodów - zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do poczynienia ustaleń istotnych dla ostatecznego stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

W przypadku uznania, że skarżąca spełnia przesłankę pozytywną określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ pierwszej instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Uwzględnieniu winno nadto podlegać stanowisko Sądu w przedmiocie zapewnienia skarżącej możliwości realizacji prawa wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r.