Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 150/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 138 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. R. W. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażaleń I.K. i M.O. reprezentowanej przez A.W., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 lutego 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek I.K. o sprawdzenie legalności "rozbudowy domu w roku 2005" na działce sąsiedniej M. nr 12.

W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 2 marca 2009 r. PINB ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym, murowany, dach konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Ściana zbliżona do granicy pełna - bez otworów. Ze szkicu dołączonego do protokołu wynika, iż obiekt o wymiarach 18m x 7,05m z przybudówką o wymiarach 6,5m x 3,5m znajduje się w odległości 2,3m od granicy działki.

W aktach sprawy znajduje się dodatkowo oświadczenie I.K. z dnia 2 marca 2009 r., że stary budynek istniał w 1974 r., a jego rozbudowa miała miejsce w 2005 r., budynek był parterowy i został nadbudowany o poddasze użytkowe. Eternit zmieniono na blachę. Budynek rozbudowano w kierunku wschodnim. Z kolei, z oświadczenia właścicielki nieruchomości M.O. wynika, że budynek mieszkalny był wybudowany przez jej dziadków w latach 1974-1975, a rozbudowany był w 2003 r. zgodnie z dokonanym zgłoszeniem do Urzędu Gminy. Jest to budynek gospodarczy z dwiema izbami mieszkalnymi.

W dokumentach znajduje się niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r. zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego o wymiarach 4,8/7,2m (pow. zabudowy 34,56m2) związanego z produkcją rolną przewidzianego jako magazyn płodów rolnych. Budynek przewiduje się dobudować przy istniejącym budynku inwentarskim.

Z zeznań świadków z dnia 10 marca 2009 r. H.O. - sołtysa gminy G., Z.O. oraz W. P. wynika, że w 2004 r. budynek stanowiący przedmiot postępowania został rozbudowany od strony wschodniej, wylano fundament, podmurówkę i postawiono mury do dachu, natomiast w 2005 r. został zdjęty dach, były podmurowane mury wraz z poddaszem użytkowym. Założono nowy dach, spadowy na obydwie strony. I. K. dołączyła do akt sprawy dwa oryginały zdjęć, na których uwidoczniono obiekt stanowiący przedmiot postępowania przed nadbudową i rozbudową.

W dniu 25 marca 2009 r. PINB uzyskał od Wójta Gminy oryginały zgłoszenia z dnia 11 lutego 2003 r. i w oparciu o pismo Wójta Gminy G. z dnia 28 sierpnia 2009 r. ustalił, że nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości w M.nr 12.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez PINB w dniu 15 października 2010 r. A.W. dołączyła do akt sprawy kserokopię pozwolenia na budowę z dnia [...]., wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jednakże dokument ten nie został załączony do protokołu. A.W. oświadczyła do protokołu, że "w 1975 r. budynek już był zamieszkały. W 2001 r. W.W. zmienił pokrycie dachu i więźbę dachową. W.W. będąc w UG G. uzyskał informację, iż jako rolnik może dobudować na zgłoszenie budynek gospodarczy i na podstawie powyższego zburzony został ganek i dobudowany nowy. Nie mieszkaliśmy w tym budynku [..]. M.O. gdy otrzymała w spadku ten budynek ociepliła go i pomalowała w 2007 r. Budynek jest zamieszkały od 2007 r. [..], wykonano podmurowanie ścian kolankowych ze względu na inne pokrycie dachu. Powyższe roboty zostały wykonane bez jakichkolwiek dokumentów".

W dniu 28 października 2010 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie A.W., że dach nie był podwyższany, ani też dom podmurowany. Na murze zostawione były w nienaruszonym stanie ramy oraz niektóre zdrowe krokwie. Zmianie uległo jedynie pokrycie dachu z eternitu na blachodachówkę.

PINB pozyskał z Archiwum Państwowego w P. kopie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 20 marca 1970 r. o uchyleniu decyzji w sprawie niezatwierdzenia planu realizacyjnego w całości i zezwoleniu na "uzupełnienie zagrody budynkiem inwentarskim", planu realizacyjnego "do budowy budynku inwentarskiego Typ WB-3392/A" z dnia 16 stycznia 1970 r., decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego wg projektu typowego WB 3392 oraz projektu typowego budynku inwentarskiego WB-3392/A.

W dniu 10 maja 2011 r. do PINB wpłynęły pisemne zeznania, W.W., który oświadczył, że budynek nie był przekształcany. W stanie w jakim został wybudowany znajduje się do dziś. Na potwierdzenie tego oświadczenia W.W. przywołał treść aktów notarialnych, w treści których określono obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania jako budynek gospodarczy z dwiema izbami mieszkalnymi.

Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy G. o udzielenie informacji, czy organ ten przyjmował zgłoszenie lub wydawał decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny. Pismem z dnia 26 października 2011 r. Wójt Gminy G. poinformował, iż nie wydawano decyzji, ani też nie przyjęto zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nadto poinformowano, że W.W. zgłosił w dniu 11 lutego 2003 r. zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego na działce nr ewid. 126 w M.

W trakcie kontroli w dniu 30 grudnia 2011 r. organ I instancji ustalił, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym w stanie surowym oraz garażem użytkowanym w poziomie parteru. W poziomie parteru zlokalizowane są następujące pomieszczenia: kuchnia, dwa pokoje i łazienka. Budynek posiada instalację wodną i c.o. z pieca węglowego w garażu. Obecna podczas oględzin A.W. oświadczyła do protokołu, iż rozbudowa została wykonana "na podstawie zgłoszenia w UG G.". Wysokość budynku w kalenicy wynosi 6,7m. Organ szczebla powiatowego sporządził nadto dokumentację fotograficzną, uwidaczniającą wnętrze obiektu w poziomie poddasza użytkowego oraz konstrukcję dachu.

Na skutek interwencji I.K. , PINB pismem z dnia 7 marca 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy G. z prośbą o informację co do zgodności budowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku o informację, czy była wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Pismem z dnia 14 marca 2012 r. Wójt Gminy G. poinformował, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wydawano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...] PINB na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy, usytuowanego na działce M.O., nr ewid. 126/2 w miejscowości M. , gmina G., w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy w G. tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ I instancji w oparciu o przepis art. 100 § 1 K.p.a. wezwał pełnomocnika M.O. - A.W. do wystąpienia w terminie 14 dni od otrzymania omawianego rozstrzygnięcia do Urzędu Gminy G. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą oraz jego nadbudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i przedłożenia dowodu dokonania tej czynności w terminie do 16 lipca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...][...]WINB stwierdził wniesienie zażalenia na powyższe postanowienie PINB z uchybieniem terminu. Następnie postanowieniem z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu II instancji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem GINB z dnia [...].

Termin zakreślony postanowieniem organu I instancji z dnia [...] upłynął bezskutecznie.

Pismem z dnia [...] I.K. poinformowała, że w budynku mieszkalnym stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania prowadzone są roboty remontowe i wykończeniowe na poddaszu.

W dniu 31 marca 2014 r. PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z dociepleniem połaci dachu od wewnątrz. M.O. nie zezwoliła na wykonanie dokumentacji fotograficznej. Dodatkowo ustalono, że otwór czerpalny zbiornika na ścieki usytuowany jest w odległości 2,5 m od ogrodzenia pomiędzy działkami. Dokumentów dotyczących budynku i szamba nie okazano. M.O. oświadczyła do protokołu, że poddasze przedmiotowego budynku nie jest użytkowe, nie ma żadnej instalacji i wykonane jest tylko uszczelnienie dachu przed przeciekaniem.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. PINB wezwał M.O. do złożenia oświadczenia, czy wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czy też rezygnuje z ich uzyskania. W odpowiedzi A.W. - pełnomocnik M.O. pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. podniosła, że jej zdaniem postanowienie organu I instancji nr [...]wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ budynek mieszkalny stanowiący przedmiot postępowania wybudowano zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy (zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...]). W związku z powyższym A.W. wniosła o umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] PINB podjął zawieszone postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...][...] WINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia M.O. na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...]. PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na M.O. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 28 października 2014 r. dla samowolnie przebudowanego poddasza budynku inwentarskiego i jego rozbudowy, a użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą dokumentów, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz zaświadczenia wójta, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. 125 w miejscowości M. nr 13.

Pismem z dnia 22 września 2014 r. A.W. oświadczyła, że nie ma zamiaru wystąpić do Urzędu Gminy w G. o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ w jej ocenie nie doszło do żadnej samowoli budowlanej. Budynek inwentarsko-mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę w 1970 r., zgodnie z obowiązującym wówczas prawem budowlanym. Od 1970 r. mieszkali w nim teściowie i ich dzieci z rodzinami.

Decyzją z dnia [...]. PINB nakazał M.O. rozebrać samowolnie dobudowany ganek o wymiarach 6,5 x 3,5m do przebudowanego budynku inwentarskiego użytkowanego jako budynek mieszkalny z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce nr ewid. 126/2 w miejscowości M. nr , gmina G., wskazując, że dokonano rozbudowy budynku stanowiącego przedmiot postępowania, jak również zmieniono sposób jego użytkowania.

Decyzją z dnia [...].[...]WINB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 23 marca 2015 r. pomimo prawidłowego zawiadomienia stron o terminie oględzin, nie udostępniono wnętrza budynku celem dokonania oględzin. Obecna A.W. oświadczyła do protokołu, że córka M.O. mieszka w budynku od 2007 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2015 r. udział w postępowaniu na prawach strony zgłosił Prokurator Okręgowy w P.

W trakcie oględzin w dniu 4 maja 2015 r. PINB stwierdził, że w części dobudowanej znajduje się wiatrołap oraz kuchnia. W 1/2 obiektu znajduje się część mieszkalna, natomiast w pozostałej części - gospodarcza. Wejście na poddasze znajduje się w części gospodarczej. Na poddaszu stwierdzono, że część ścian kolankowych jest stara, a część została przemurowana bloczkami gazobetonowymi. Ściany poprzeczne na poddaszu są nowe i wymurowane z cegły i bloczków gazobetonowych. Nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy część dobudowana - ganek jest powiązana konstrukcyjnie z pozostałym obiektem. Obecna podczas czynności kontrolnych A.W. oświadczyła, że istniejący ganek został dobudowany na miejscu starego, który uległ zniszczeniu. Ściany zostały konstrukcyjnie powiązane są z istniejącym już budynkiem mieszkalno-inwentarskim. Natomiast R.W. oświadczył, że siany kolankowe zostały jedynie wzmocnione od strony wewnętrznej. Ich wysokość nie odbiega od poprzedniej wysokości.

Postanowieniem z dnia [...]PINB uchylił własne postanowienie z dnia [...].

W dniu [...] I. i S.K. stwierdzili, że zeznanie A.W. dotyczące dobudowy ganku jest nieprawdą, ponieważ ganek został wybudowany na nowo w latach 2004-2005. Dodatkowo oświadczyli, że zeznania R.W. mijają się z prawdą, gdyż ściany kolankowe i szczyty były podniesione (podmurowane) jak również, że budynek był zamieszkały od lat 1970. Do powyższego oświadczenia dołączono fotokopie zdjęć uwidaczniających ganek przed odbudową.

Postanowieniem z dnia [...] PINB nałożył na M.O. obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej "wykazującej czy rozbudowana część budynku tj. o kuchnię i wiatrołap, o wymiarach 6,5 m x 3,50 m, stanowi samodzielnie konstrukcyjny obiekt i czy istnieje możliwość dokonania rozbiórki z uwzględnieniem wpływu na stateczność konstrukcji przylegającego budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ewd. 126/2 w miejscowości M. nr gm. G..

Postanowieniem z dnia [...][...]WINB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując między innymi na nieprawidłowo określony przedmiot postępowania, którym jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarcza, nie zaś - jak wskazał PINB - budynek mieszkalno-gospodarczy.

Pismem z dnia 29 września 2015 r. PINB zwrócił się do Wójta Gminy G. z prośbą o informację, czy dla przedmiotowego budynku wybudowanego jako inwentarski, a użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą była wydawana decyzja o warunkach zabudowy w związku z jego przebudową, rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania i czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 14 października 2015 r. Wójt Gminy G. poinformował, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie była również wydawana decyzja o warunkach zabudowy dla przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego. W dniu [...] Wójt Gminy G. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], znak: [...]. W dniu udzielania omawianej informacji przed Wójtem Gminy G. toczyło się postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku M.O.

Postanowieniem z dnia [...] PINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budynku inwentarskiego użytkowanego jako mieszkalny, usytuowanego w miejscowości M. nr , gmina G., na działce nr ewd. 126/2, której właścicielem jest M.O., w związku z tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy G. – to jest od ustalenia, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie I.K. nie zgodziła się z jego treścią. Zażalenie złożyła także M.O. reprezentowana przez A.W. podnosząc, że wystąpiła do Urzędu Gminy o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne, zaś organ I instancji utrudnia przeprowadzenie tego postępowania.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...].[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wskazanym jako podstawa weryfikowanego postanowienia organu I instancji, organ zawiesza postępowanie w sytuacji, kiedy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ I instancji nie skonkretyzował natomiast postępowania, które jego zdaniem miałoby stanowić zagadnienie wstępne. W sentencji weryfikowanego postanowienia wskazano jedynie, że "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy w G. tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Nie zweryfikowano jednocześnie, czy jakiekolwiek postępowanie we wskazanym przedmiocie toczyło się w dniu wydawania badanego rozstrzygnięcia. [...]WINB zwrócił uwagę, że od dnia udzielenia przez Wójta Gminy G. ogólnej informacji o prowadzonym postępowaniu do dnia wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia upłynęło 6 tygodni, a tym samym postępowanie to mogło zostać zakończone, czego organ I instancji nie sprawdził. Nadto sformułowanie sentencji, która nie uzależnia przebiegu postępowania od konkretnie wskazanego postępowania przed innym organem, uniemożliwia ustalenie czy przesłanka zawieszenia postępowania odpadła, a tym samym istnieją przesłanki do podjęcia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 2 K.p.a. PINB nie skonkretyzował bowiem zarówno sygnatury, pod którą sprawa jest prowadzona jak również przedmiotu tegoż postępowania.

[...]WINB ponownie zwrócił uwagę na błędnie określony przedmiot postępowania podkreślając, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, nie zaś - jak wskazano tym razem - sprawa "budynku inwentarskiego użytkowanego jako mieszkalny". W tym kontekście wątpliwości budzi również kwestia istnienia zależności między prowadzonym postępowaniem, a postępowaniem toczącym się przed Wójtem Gminy G. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego "spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym". Zakresy przedmiotowych postępowań są odmienne. Lakoniczne uzasadnienie postanowienia PINB nie wyjaśnia natomiast czym kierował się organ I instancji uznając, że między omawianymi postępowaniami zachodzi zależność o charakterze zagadnienia wstępnego. Dodatkowo [...]WINB zwrócił uwagę PINB na zasady rządzące procedurą administracyjną, w szczególności zasadę szybkości postępowania oraz zasadę celowości postępowania, które są naruszane w weryfikowanym postępowaniu.

Zdaniem organu II instancji w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zachodzi konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i uchylenie postanowienia PINB celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.O. reprezentowana przez mamę A.W. wniosła o orzeczenie o poprawności stosowania prawa przez PINB w sprawie zabudowy mieszkalnej na działce 126/2 w M., stanowiącej własność skarżącej. W motywach skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz zarzucono organowi I instancji niedbalstwo i stronniczość przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącej wniósł o ponowne rozpatrzenie całego postępowania i "orzeczenie w sprawie".

Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem procesowym z dnia 19 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o załączenie do akt sprawy dokumentów mających jej zdaniem ważnych charakter dowody, a mianowicie: wniosku dowodowego z dnia 14 lipca 2015 r., dokumentacji technicznej przyłącza wody oraz decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...]

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, zaś Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] orzekającego o uchyleniu w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Według art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 138 § 2 K.p.a. podkreśla się, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13 – Lex nr 1592135). Zauważa się także, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 - Lex nr 1575600). Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad jego postanowienia, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 339/14 – Lex nr 1467859).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że poza zakresem rozważań sądu pozostawały zarzuty skargi natury merytorycznej skierowane pod adresem toczącego się od 2009 r. postępowania legalizacyjnego dotyczącego nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. W tym postępowaniu sąd badał wyłącznie, czy wydając zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. W ocenie sądu, zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy niewątpliwie uzasadniał wydanie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie rację ma organ orzekający zarzucając PINB wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez brak wskazania w jego motywach związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy niniejszej i wydaniem decyzji a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy G.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2108/11 – Lex nr 1336372 i z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1789/12 – Lex nr 1494705). Aby zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest obowiązany ustalić, że postępowanie jest w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a nadto ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1542/14 – Lex nr 1625390).

Przede wszystkim w realiach tej sprawy organ I instancji ewidentnie nie skonkretyzował postępowania stanowiącego zagadnienie wstępne, posługując się lakonicznym określeniem, "że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy G. tj. czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi obecnie przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Co więcej, zawieszenie postępowania nastąpiło bez uprzedniego ustalenia, czy toczy się jakiekolwiek postępowanie przed Wójtem Gminy G.. Wyjaśnienie tej kwestii było niezwykle istotne, ponieważ od dnia 14 października 2015 r., w którym Wójt Gminy G. udzielił informacji o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dnia zawieszenia przedmiotowego postępowania upłynął okres 6 tygodni, w trakcie którego równie dobrze mogło dojść do jego zakończenia rozstrzygnięciem sprawy co do istoty. Słuszne są również zarzuty [...]WINB skierowane do sentencji postanowienia PINB, która nie uzależnia przebiegu niniejszego postępowania od konkretnie toczącego się postępowania przed innym organem. Organ I instancji zawieszając postępowanie nie wskazał sygnatury, pod którą sprawa ustalenia warunków zabudowy jest prowadzona, ani też przedmiotu postępowania toczącego się przed Wójtem Gminy G., co uniemożliwia zweryfikowanie, czy przesłanka zawieszenia postępowania nadal istnieje, czy też może zachodzą podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania w trybie art. 97 § 2 K.p.a. Rację ma również [...]WINB zarzucając PINB nieprawidłowe określenie przedmiotu postępowania, którym jest nadbudowa i rozbudowa budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą, a nie jak błędnie podał organ I instancji sprawa nadbudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego, użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą. Wadliwe określenie przedmiotu postępowania uniemożliwia również zweryfikowanie, czy faktycznie występuje związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed PINB, a postępowaniem toczącym się przed Wójtem Gminy G. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy "dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego spełniającego funkcję ganku przy istniejącym budynku mieszkalnym oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza gospodarczego na cele mieszkalne w tymże budynku mieszkalnym". Zgodzić się również trzeba z organem II instancji, że uzasadnienie postanowienia PINB jest lakoniczne i ogólnikowe, co uniemożliwia w ogóle ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Reasumując stwierdzone przez [...]WINB wady postanowienia PINB uzasadniały zatem jego uchylenie w całości na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skoro zatem zaskarżone postanowienie [...]WINB odpowiada prawu, sąd zobligowany był oddalić skargę.

Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB