Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1174/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 16, art 130 ust. 2, art 134 ust. 1-4, art 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 945/19 w sprawie ze skargi B. L. i A. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r. 3. zasądza solidarnie na rzecz B. L. i A. L. od Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 11 317 ( jedenaście tysięcy trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. oddalił skargę B. L. i A. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 4 marca 2019 r. nr DLI-IV.4615.240.2018.MPw w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,2993 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0937 ha położona w miejscowości L., objęta została ostateczną decyzją Wojewody z dnia 3 sierpnia 2017 r. zezwalającą na realizację oznaczonej inwestycji drogowej i z dniem 6 kwietnia 2018 r. z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stanowiła własność małżeństwa B. L. i A. L. Z zapisów księgi wieczystej wynika, że na przedmiotowej nieruchomości została ustanowiona hipoteka umowna łączna na rzecz Banku.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 18 lipca 2018 r. ustalił odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 1 679 446,00 zł powiększone o 5%, tj. o 83 972,30 zł.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 4 marca 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania B. L. i A. L., utrzymał w mocy decyzję z 18 lipca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1, 2, 4c i 4f oraz art. 18 ust. 1, ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474) i art. 134 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.) oraz § 36, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: rozporządzenie). Minister wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony 20 września 2017 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Aktualność operatu została potwierdzona przy piśmie z 2 listopada 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa zabudowana, zlokalizowana w rejonie skrzyżowania ulicy [...], [...] i [...], stanowiąca działki oznaczone jako nr [...] o pow. 0,2993 ha oraz nr [...] o pow. 0,0937 ha, w miejscowości L. Bezpośrednie sąsiedztwo to tereny niezabudowane oraz zabudowane. Działka ma kształt nieforemny, teren jest równy i płaski. Istnieje dojazd do nieruchomości z drogi publicznej nr [...] oraz dostęp do energii elektrycznej, wody gminnej, kanalizacji własnej (szambo) oraz gazu w ulicy. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniane działki, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. - teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - położone były na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej (PU). Rzeczoznawca przyjęła za podstawę wartość odtworzeniową nieruchomości, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. Dla wyceny gruntu przyjęła wartość rynkową (podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej), z kolei dla wyceny części składowych - wartość odtworzeniową (podejście kosztowe metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegła dokonała analizy rynku transakcji drogowych, badając transakcje kupna-sprzedaży nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi, przyjęła za rodzaj praw - prawo własności, a za obszar rynku - gminę P. i inne powiaty w województwie [...] (drogi). Za okres badania przyjęto lata 2015-2017. W wyniku wstępnej analizy biegła odnotowała kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi (ceny od 17 zł/m2 do 39,14 zł/m2). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegła dokonała także analizy rynku transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę inną niż zagrodowa. Za okres badania przyjęto dwa lata, za obszar – gminę P.. W wyniku wstępnej analizy biegła odnotowała kilka transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu budowlanym (29 zł/m2 do 83,29 zł/m2). W związku z wyższymi cenami transakcyjnymi gruntów o przeznaczeniu budowlanym (29 zł/m2 do 83,29 zł/m2) od cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi (ceny od 17 zł/m2 do 39,14 zł/m2), biegła, stosując zasadę korzyści, dla oszacowania wartości przyjęła ceny transakcyjne gruntów o przeznaczeniu budowlanym. Z uwagi na krótki okres analizy i bardzo ograniczony rynek (zbyt mała ilość transakcji), do wyceny przyjęto trend czasowy jako constans, a do obliczeń nominalne ceny transakcyjne z aktów notarialnych. Rzeczoznawca ustaliła, że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod zabudowę inną niż zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja, dostęp do drogi (25%), możliwości inwestycyjne (25%), sąsiedztwo, otoczenie (20%), parametry działki (15%), infrastruktura techniczna (15%). W operacie biegła zamieściła charakterystykę przyjętych cech, opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Następnie określiła na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianego gruntu (73,90 zł), co pozwoliło na określenie łącznej wartości prawa własności gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę 290 427,00 zł. W kwestii określenia wartości naniesień budowlanych (1 389 019,00 zł) biegła zamieściła opis części składowych oraz metodologię ich wyceny. Ostatecznie łączną wartość wycenianej nieruchomości biegła oszacowała na kwotę 1 679 446,00 zł.

Dokonując oceny prawidłowości analizowanego operatu szacunkowego, Minister stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wypełnia on dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Biegła prawidłowo posłużyła się "zasadą korzyści" i przyjęła dla wyceny nieruchomości aktualny sposób użytkowania jako właściwy i bardziej korzystny dla dotychczasowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Uwzględnienie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę ma swoje podstawy, gdyż budynek faktycznie znajdujący się na działce jest budynkiem mieszkalnym adaptowanym na biuro, a ceny tego typu nieruchomości zgodnie z wyjaśnieniami biegłej prezentują podobny poziom do nieruchomości odpowiadających ściśle przeznaczeniu określonemu w studium. W operacie szacunkowym prawidłowo również zostały oszacowane części składowe nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zbadania aktualnego studium, Minister stanął na stanowisku, że faktycznie biegła wskazała błędną podstawę ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości według studium. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywało nie studium uchwalone uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (szacowany teren położony na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej PU), lecz uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy nr [...] (szacowany teren położony na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, terenie zabudowy usługowej PU). Zdaniem Ministra, błędne wskazanie podstawy przeznaczenia, wobec tożsamości przeznaczenia, nie wpływa jednakże na prawidłowość wyceny.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. L. oraz A. L.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Analiza akt sprawy nie dała Sądowi I instancji podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w opinii z 20 września 2017 r. WSA wskazał, że operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegła przyjęła prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. 3 sierpnia 2017 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], ponieważ przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami tego studium przedmiotowe działki położone były na terenie zabudowy produkcyjno-usługowej (PU). Jak wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, faktycznie biegła wskazała błędną podstawę ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości według studium. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywało bowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez Radę Miejską w P. w dniu [...] stycznia 2014 r. nr [...], w którym przedmiotowy teren położony jest na terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, terenie zabudowy usługowej (PU). Sąd I instancji zgodził się jednak z Ministrem, że błędne powołanie się biegłej na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wobec tożsamości przeznaczenia, nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej wyceny. Biegła w procesie wyceny dokonała prawidłowo analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjęła rynek gminy P. dla gruntów inwestycyjnych jako "rynek lokalny", a dla dróg rynek transakcji z gmin sąsiednich. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która ujawniła szczupłość tego rynku i brak podobieństwa nieruchomości będących przedmiotem obrotu do nieruchomości wycenianej, oraz analizę rynku nieruchomości inwestycyjnych na obszarze gminy P. Biegła wyjaśniła, że z przeprowadzonej analizy rynku transakcji drogowych i rynku transakcji gruntami inwestycyjnymi wynika, ze w gminie P. ceny gruntów inwestycyjnych są wyższe niż ceny gruntów wykupywanych pod inwestycje drogowe. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Rzeczoznawca majątkowy przedstawiła również swój wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej (w celu ustalenia wartości gruntów) oraz metody odtworzeniowej (w celu ustalenia wartości części składowych gruntu – naniesień budowlanych), co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką biegła dysponowała. Biegła wyjaśniła, że wybrała taką metodę ze względu na brak transakcji porównawczych do szacowanej nieruchomości jako całości obejmującej grunt i budynki. W oparciu o 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę inną niż zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa położonymi na terenie gminy P., rzeczoznawca ustaliła cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Na tej podstawie dokonała oszacowania wartości rynkowej gruntu. Następnie metodą odtworzeniową rzeczoznawca ustaliła dodatkowo wartość naniesień budowlanych znajdujących się na gruncie. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie rzeczoznawcy znajduje uzasadnienie w przepisach art. 135 ust. 1-3 i art. 152 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 1 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B. L. i A. L.wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego to jest:

a) art. 4 pkt 16 u.g.n. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) przez jego niewłaściwie zastosowanie polegające na uznaniu, że sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy jest zgodny z prawem w sytuacji, gdy sporządzony został na podstawie nieruchomości niestanowiących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej i tym samym narusza ww. przepis,

b) art. 128 ust. 1 u.g.n. (Dz. U. z 2020 r., poz.1990) przez jego niezastosowanie, polegające na ustaleniu wartości nieruchomości nieoddającej jej wartości rynkowej z powodu jej szacowania w oparciu o wartości nieruchomości skrajnie innych, których wartości rynkowe są niższe od wartości nieruchomości wycenianej,

c) art. 153 ust. 1 u.g.n. (Dz. U. z 2020 r., poz.1990) przez jego niezastosowanie, polegające na ustaleniu wartości rynkowej w oparciu o ceny nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, to jest:

a) § 55 ust. 2 rozporządzenia, polegające na niewskazaniu cech nieruchomości wskazanych w operacie szacunkowym jako podobne oraz nie zamieszczenie ich opisu przez co uniemożliwiono skarżącym zbadanie wyceny nieruchomości wywłaszczonej,

b) § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, polegające na nieopisaniu cech istotnych nieruchomości przyjętych przez biegłego za podobne w stosunku do nieruchomości wycenianej,

c) § 4 ust. 4 rozporządzenia, polegające na ustaleniu wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej przy wykorzystaniu kilku nieruchomości, a nie kilkunastu, które ewentualnie mogłyby być uznane za nieruchomości podobne,

d) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) polegające na zbadaniu operatu szacunkowego pobieżnie i usankcjonowanie jego niekompletności w zakresie cech istotnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej,

e) art. 80 K.p.a. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) polegające na wybiórczej ocenie materiału dowodowego i przyjęciu, że nieruchomości przedstawione przez biegłego jako podobne do nieruchomości wycenianej są w rzeczywistości nieruchomościami podobnym w sytuacji, gdy operat nie zawierał cech istotnych tych nieruchomości, a w zakresie dwóch nieruchomości o cenie najwyżej i najniżej na podstawie cech rynkowych przyjętych przez biegłego wynika brak podobieństwa tych nieruchomości w stosunku do nieruchomości wycenianej,

3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się do zarzutu skargi o braku podobieństwa między nieruchomościami wziętymi do wyceny przez biegłego, a nieruchomością wycenianą, ten brak merytorycznej odpowiedzi na zarzut skarżących nie może być naprawiony stwierdzeniem, że sąd pierwszej instancji podziela stanowisko organu drugiej instancji, bo organ nie odniósł się do tego zarzutu w sposób kompletny - stwierdził tylko, że cechy rynkowe uwzględniły różnice między nieruchomościami. Natomiast istota zarzutu sprowadza się do tego, że cechy rynkowe korygują różnice między nieruchomościami podobnymi, a nie nieruchomościami między, którymi brak podobieństwa niejako robiąc je w ten sposób nieruchomościami podobnymi. W konsekwencji prawo do sądu skarżących rozumiane jako prawo do otrzymania merytorycznej oceny ich stanowiska (zarzutu) zostało naruszone przez sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji było ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w powiecie g., gminie P., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,2993 ha oraz nr [...] o pow. 0,0937 ha, objętych decyzją z 3 sierpnia 2017 r. o realizacji inwestycji drogowej. Postępowanie toczyło się w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W świetle art. 18 ust. 1 tej ustawy, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do treści art. 156 ust. 1 powołanej ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 154 u.g.n. to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zawierają szczegółowe unormowania odnośne koniecznych elementów operatu szacunkowego oraz sposobu określania wartości nieruchomości.

Operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny.

Operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat, pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny.

W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności autor operatu winien je wyjaśnić lub uzupełnić wycenę. Operat szacunkowy należy oprzeć na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, w operacie szacunkowym musi znaleźć się wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W świetle postanowień § 56 ust.1 pkt. 1-9 rozporządzenia operat szacunkowy musi również zawierać opis sposobu dokonania wyceny nieruchomości, określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości.

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

Przy metodzie korygowania ceny średniej, która w niniejszej sprawie była podstawą wyceny działki gruntowej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wybrana w tym przypadku metoda szacowania gruntu polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Pojęcie nieruchomości podobnej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przypadku wyboru tej metody szacowania należy ocenić operat szacunkowy pod kątem doboru nieruchomości przyjętych do oceny. Biegły może przyjąć do porównania nieruchomości pozornie różniące się od nieruchomości wycenianej, np. pod względem wielkości czy też położenia.

Nie zwalnia to jednak biegłego od udzielenia wyjaśnień z jakiej przyczyny uznał, że nieruchomość przyjęta do porównania spełnia cechę podobieństwa lub z jakich przyczyn uznał, że różnice nie mają wpływu na wycenę.

Podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony 20 września 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., którego aktualność potwierdzono 2 listopada 2018 r.

Operat ten, wbrew stanowisku Sądu oraz organów obu instancji, nie mógł stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe było zaakceptowanie wysokości odszkodowania ustalonego za sporne działki.

Rację bowiem przyznać należało autorowi kasacji, że zawiera on nieprawidłowości, w tym braki, które uniemożliwiły pozytywną jego ocenę.

Przy tej okazji wspomnieć należało, że przepis art. 154 ust. 1-3 jest jedyną normą zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości.

Przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, rzeczoznawca majątkowy winien ustalić przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 2 u.g.n.). W takim przypadku, dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową, w myśl § 36 ust.1 rozporządzenia zapisy żadnych innych dokumentów poza wymienionymi w ust. 2 art. 154 u.g.n. nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Identyczną konkluzję należało odnieść do ustalenia przez rzeczoznawcę przeznaczenia terenu według jego aktualnego sposobu użytkowania. Odmienna interpretacja naruszałaby zasadę z art. 154 ust. 2 u.g.n.

Zdaniem Sądu Odwoławczego, w niniejszej sprawie nie powinno więc budzić wątpliwości, że w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony, decyzji o warunkach zabudowy nie wydano, to wyceny należało dokonać w oparciu o przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. Wyceniana nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym w nim symbolem PU co oznacza teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, teren zabudowy usługowej. Tymczasem, autorka operatu dokonując szacowania, wbrew postanowieniom art. 154 ust.2 u.g.n., oparła swą wycenę na transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę inną aniżeli wskazana w studium. Porównanie odniosła bowiem do dwóch nieruchomości, z których ta o cenie maksymalnej przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z kolei nieruchomość o cenie minimalnej, położona była na terenie zabudowy niskiej jednorodzinnej. Taka praktyka nie mogła zyskać akceptacji Sądu Odwoławczego. Ponadto, rzeczoznawca w operacie z 20 września 2017r. nie zamieściła pogłębionej charakterystyki pozostałych dziewięciu działek ze zbioru jedenastu, który został przyjęty przez biegłą jako podstawa wyceny w tym operacie. Opisane zaniechanie czyni niemożliwym zbadanie spełnienia wymogów z art. 4 pkt 16 u,g,n w odniesieniu do tych dziewięciu działek, a w konsekwencji rzetelną kontrolę ustaleń wysokości odszkodowania podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Wbrew intencji biegłej, zastrzeżeń podnoszonych do operatu z 20 września 2017 r. nie mogły tłumaczyć zawarte przez nią w piśmie z 30.10.2018 r. wyjaśnienia, że ceny gruntów o charakterze przemysłowo usługowym na rozszerzonym rynku dwóch powiatów mieszczą się w przedziale cen transakcyjnych z rynku lokalnego nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę inną niż zagrodowa, co miałoby czynić zasadnym oparcie się przy przedmiotowej wycenie na cenach transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod inną zabudowę aniżeli wynikająca ze studium.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że ustawodawca w przepisie art. 154 ust. 2 u.g.n. nie przewidział żadnych odstępstw od przewidzianej tam zasady w zakresie przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania.

Ponadto wyjaśnienia zamieszczone przez rzeczoznawcę w piśmie z 30.10.2018 r. są lakoniczne, nie zawierają pogłębionej analizy rynku nieruchomości o charakterze produkcyjno–usługowym. Biegła wskazała w tym piśmie jedynie na zbiór 8 transakcji przyjętych do porównania o przeznaczeniu produkcyjno-usługowymi i to, mimo że wycenę oparła na metodzie korygowania ceny średniej, która każdorazowo wymaga stworzenia zbioru co najmniej kilkunastu transakcji zgodnie § 4 pkt 4 rozporządzenia. W wyjaśnieniach tych nie zawarto także koniecznej charakterystyki przyjętych do porównania działek, co uniemożliwiło zbadanie spełnienia wymogów podobieństwa z art. 4 pkt 16 u.g.n.

W konsekwencji niemożliwa stała się weryfikacja konkluzji biegłej z pisma z 30.10.2018 r. odnośnie równowartości cen gruntów wskazywanych przez biegłą w tych wyjaśnieniach z cenami działek, przyjętymi do porównania w pierwotnej wersji operatu z 20 września 2017 r.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, że działania biegłej naruszyły wskazane w kasacji przepisy § 55 ust. 2, § 56 ust.1 pkt 7, § 4 ust. 4 rozporządzenia i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie zatem autor kasacji wskazał na naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec jego niezastosowania.

Wbrew kasacji kontrolowany Sąd nie naruszył przepisu art. 141§ 4 P.p.s.a.

Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Kontrolowane uzasadnienie nie zawiera tego rodzaju wadliwości.

Zgodzić należało się także z zawartym w kasacji stanowiskiem co do naruszenia przez Sąd wskutek niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., mimo że decyzje nie odpowiadały postanowieniom art. 4 pkt 16, art. 128 ust.1, art. 153 ust.1 u.g.n. Kontrolowany Sąd oddalając skargę pominął wskazane powyżej wadliwości operatu szacunkowego w wyniku czego nie sposób przyjąć za Sądem i organami obu instancji, by przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że ustalone odszkodowanie za grunt odpowiadało wartości rynkowej nieruchomości, oszacowanej przy założeniu, że wartość ta rzeczywiście odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne.

Mając na względzie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną uchylił wyrok i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a

( pkt 1 i 2 sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią poczynione powyżej rozważania, w tym co do koniecznych elementów operatu szacunkowego oraz sposobu określania wartości nieruchomości.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.

.