Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 544/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 art. 174 art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 art. 145 art. 153 art. 151 par. 2  art. 146 par. 2 art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 art. 29 ust. 2 pkt 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 392/15 w sprawie ze skargi W. I. i Z. I. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2015r., sygn. akt II SA/Gl 392/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.I. i Z.I. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [..]., nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [..] r. znak: [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając na podstawie art. 104 i art 105 §1 K.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie legalności utwardzenia działki nr [..] przy ulicy D. w J. stanowiącej własność J.S.. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Z.I. i W.I. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją z uwagi na fakt pominięcia ich w tym postępowaniu - art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Podkreślili, iż organ pominął ich w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją umarzającą postępowanie w sprawie utwardzenia działki nr [..] w J. przy ulicy D., pomimo, iż wykazali naruszenie ich interesu prawnego. W dalszej części wniosku wskazali na drugą przesłankę wznowienia - a mianowicie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., gdyż decyzja ta wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - tj. nie przedstawiono decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, którą należałoby określić jako "Budowa parkingu (miejsc postojowych) o nawierzchni wylewanej na mokro z betonu dla kilkudziesięciu pojazdów o powierzchni 2100 m2".

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na mocy art. 149 § 3 w związku z art. 147 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W wyniku złożonego zażalenia rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia i w tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw.

Orzekając ponownie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 22 listopada 2013 r., przywołując w podstawie prawnej art. 151 §1 pkt 1 i art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 23 listopada 2012 r. dot. legalności utwardzenia działki nr [..] położonej przy ulicy D. w J.. W Uzasadnieniu stwierdzili, że wprawdzie wnioskujący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną powyżej decyzją, to jednak w toku postępowania wznowieniowego mogłaby "zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a.

W wyniku złożonego odwołania, rozpatrujący je Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przytoczeniu przepisów dotyczących Instytucji wznowienia postępowania organ odwoławczy odnosząc się do kwestii legitymowania się przez wnioskujących przymiotem strony, stwierdził, iż działki do nich należące nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [..], na której znajduje się kwestionowane utwardzenie terenu. Zasadnie zatem organ uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem sprawy w niniejszym postępowaniu dot. utwardzenia terenu działki.

Wobec złożenia przez Z. I. i W. I. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 279/14 uchylił zaskarżoną decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że w toczącym się postępowaniu dotyczącym utwardzenia terenu działki zarówno W. jak i Z.I. uznani byli za strony tego postępowania, a skoro tak, to stwierdzenie organu odwoławczego, że przymiot strony nie ten przysługiwał im w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. jest nieuprawnione. Decyzja ta bowiem była wydana w postępowaniu dotyczącym legalności utwardzenia działki nr [..], w której uprzednio wydano decyzje z dnia 16 maja 2012 r. i z dnia 2 października 2012 r. Stąd też w ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia 12 lutego 2015 r, na podstawie art. 146 § 2 oraz art. 104 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 23 listopada 2012 r. dotyczącej legalności utwardzenia działki nr [..]. W uzasadnieniu wskazał, że podczas postępowania ustalono, iż J.S. utwardził część działki nr [..] betonem wylewanym na mokro na podstawie dokonanego zgłoszenia przyjętego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Organ nie zgłosił sprzeciwu. Utwardzenie nawierzchni wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tryb zgłoszeniowy jest trybem uproszczonym. Nie wymaga on ustalania stron.

Podczas przeprowadzonej kontroli nie stwierdzono wyznaczonych miejsc postojowych (według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowania). Ustalono, że działka nr [..] nie była i nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec potwierdzenia iż W. i Z.I. mają przymiot strony w postępowaniu dot. utwardzenia tej działki, organ przeprowadził postępowanie i stwierdził, że nie miało to wpływu na zmianę decyzji z dnia 23 listopada 2012 r. Zgłoszenie zostało przyjęte zgodnie z wymogami w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a Prezydent Miasta J. nie wydał sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust. 6 tej ustawy. Zarzut, iż strony nie brały udziału w postępowaniu nie ze swojej winy nie miałyby znaczenia dla zmiany sentencji przedmiotowej decyzji. Brak więc podstaw do uchylenia tej decyzji, gdyż roboty wykonane zostały legalnie na podstawie przyjętego zgłoszenia, nie wymagały uzyskania wcześniej stanowiska innego organu, nie było i nie ma planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren utwardzonej działki, roboty wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem, nie stwierdzono by wykonane zostały miejsca postojowe. Wobec faktu, iż zgodnie z art, 146 § 2 Kodeksu nie uchyla się decyzji, gdyby mogła zapaść decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, w związku z przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 orzeczono jak w decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z.I. i W.I., domagając się jej uchylenia, z uwagi na fakt jej wydania z naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego. W ich ocenie w przeprowadzonym postępowaniu organ pominął wskazane przesłanki wznowienia, a w szczególności tę z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. Podkreślili brak decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa parkingu. W ich ocenie ten brak winien zadecydować o podjęciu postępowania legalizacyjnego, w trakcie którego organ winien zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, iż powierzchnia utwardzona do 2100m2, a wobec faktu, iż budynek zajmuje ok 500m2, a cała działka ma ok. 2.600m2, to cała działka została wybetonowana (2100m2).

Dodano, że brak jest także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również decyzji na wyłączenie z produkcji leśnej zabetonowanej działki. Pomimo zgłoszenia nieprawidłowości zgłoszenia organ nie przeprowadził należnego postępowania wyjaśniającego. Faktycznie bowiem utwardzenie działki przeprowadzone zostało z myślą o budowie kilkudziesięciu miejsc postojowych (parkingu), dla warsztatu samochodowego. Dlatego też organ winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z wszystkimi jego etapami.

Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w punkcie 1: uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w całości, w punkcie 2: działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [..]r. znak [..], umarzającej postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr [..] przy ulicy D. w J. jako bezprzedmiotowe, ze względu na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a w punkcie 3: na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 w związku z art. 104 Kodeksu postępowania i administracyjnego stwierdził jednocześnie wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [..]r. znak [..] z naruszeniem prawa, tj. art. 10 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na pominięcie W.I. i Z.I. jako stron tegoż postępowania. W uzasadnieniu organ podkreślił, ze wznowienie postępowania jest instytucją mają na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia podstępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której wydana już została decyzja ostateczna, ale po wydaniu tej decyzji ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Postępowanie to może zakończyć jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej organ wskazał, że ponownie przeprowadzone postępowanie w niniejszej sprawie doprowadziło do wydania przez organ powiatowy decyzji, którą co do zasady, w ocenie organu odwoławczego należy uznać za prawidłową.

Nie budzi wątpliwości, że inwestor dokonał w dniu 17 kwietnia 2009 r. skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania utwardzenia terenu - na działce nr [..] przy ulicy D. 6. Organ nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia (pismo Urzędu Miejskiego z dnia 22 kwietnia 2009 r. o niewniesieniu sprzeciwu). Brak jest podstaw do uznania, że inwestycja narusza przepisy planistyczne. W przypadku braku planu miejscowego na danym terenie obowiązuje generalny porządek planistyczny unormowany wieloma ustawami szczególnymi, a brak takiego planu nie uniemożliwia zagospodarowania takiego terenu. Obowiązują w tym zakresie zasady generalne, m.in. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Z kolei z art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz z orzecznictwa wynika, że jeśli efekt robót budowlanych narusza przepisy techniczno - budowlane i nie można tego zamienić w drodze przeróbek, to należy stosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, w sytuacji zaś gdy wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem - z przepisami techniczno- budowlanymi w drodze przeróbek , to należy nakazać wykonanie tych przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Jeśli zaś organ stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi, to należy umorzyć postępowanie. W tym kontekście zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy nie uchyla zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sytuacja taka może mieć miejsce, gdy organ administracji ustali, że kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Gdy organ stwierdzi, że pomimo tego, iż w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, zapadłaby w nim decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dopiero gdyby wynikiem takiego rozumowania byłoby ustalenie, że w zwykłym postępowaniu powinna być wydana decyzja nie powtarzająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zajdzie konieczność wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu, tzn. decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej o istocie sprawy.

Nadto organ wskazał, że nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Uznając, że zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy jest wyczerpujący, ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spójne i logiczne, należało zastosować w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia Z.I. i W.I. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania legalizacji samowoli budowlanej tj. parkingu (miejsc postojowych) o nawierzchni wylewanej na mokro z betonu dla kilkudziesięciu pojazdów o powierzchni 2100m2. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzyli swoje stanowisko zaprezentowane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik uczestnika postępowania J.S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że słusznie organ uznał, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. umarzającą postępowanie dotyczące legalności wykonanego utwardzenia działki nr [..] przy ulicy D. 6 w J. dotknięte było wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tzn. w postępowaniu tym nie brali udziału bez własnej winy Z.I. i W.I.. Nie dopatrzyły się jednak organy wystąpienia drugiej wskazanej we wniosku skarżących przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 6 - tj. "decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Zasadnie zatem organ wznowił postępowanie zakończone wskazaną powyżej decyzją i po jego przeprowadzeniu zakończył je wydaniem decyzji przewidzianej w art. 151 § 2 K.p.a. Decyzję taką organ wydaje, gdy po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustali, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa.

Z ustaleń dokonanych w trakcie postępowania wynika, że przedmiotem kontroli było postępowanie dotyczące utwardzenie przez inwestora J. S. działki nr [..]. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy roboty takie podlegają zgłoszeniu. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia swojej działki nr [..]. W przedłożonych aktach znajduje się pismo K, i J.S. z dnia 14 kwietnia 2009 r. (wpływ do organu w dniu 17 kwietnia 2009 r.) zgłaszające Prezydentowi Miasta J. zamiar "położenia na nawierzchni z elementów betonowych wylewanych na mokro we formach (na działce nr [..]) przy ulicy D. 6. Utwardzenie będzie wykonane na mokro na miejscu". Znajduje się także pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury działającego z upoważnienia Prezydenta Jaworzna informujące o rozpatrzeniu złożonego wniosku i nie wniesieniu sprzeciwu do zamierzonego wykonania robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, iż zasadnie w tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, że nie zostały w tym zakresie naruszone obowiązujące przepisy. Inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych. Roboty te były możliwe do wykonania na podstawie dokonanego zgłoszenia, dotyczyły bowiem działki budowlanej - tj. działki nr [..] (czyli całej działki przed podziałem, który miał miejsce dopiero po wykonaniu przedmiotowych robót). W rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przez utwardzenie należy zaś rozumieć wszelkiego rodzaju prace z wykorzystaniem materiałów budowlanych, czyli np. wylanie płyty cementowej, ułożenie kostki brukowej. Wbrew twierdzeniom skarżących nie można wykonanych robót budowlanych zakwalifikować jako wykonanie parkingu czy miejsc postojowych, nawet przyjmując, że na terenie tym pozostawiane są samochody, w związku z funkcjonującym w budynku warsztatem samochodowym. Z ustaleń organu wynika bowiem, że plac ten wykorzystywany jest także na inne cele, m.in. stanowi dojście, dojazd, czy też miejsce składowania, nie zostały też wydzielone miejsca do parkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie). Wbrew zarzutom skargi postępowanie zgłoszeniowe jako postępowanie uproszczone nie podlega wielu sformalizowanym regułom, które dotyczą postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest w tym postępowaniu wymagane uzyskiwanie i przedstawianie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Nie było również potrzeby, by dla utwardzenia działki budowlanej występować o wyłączenie gruntów leśnych. Stąd też zasadnie organy uznały, że w sprawie o wznowienie wskazanego postępowania nie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5, gdyż kwestionowane postępowanie zgłoszeniowe nie było uzależnione od uprzedniego wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Odmiennie w ocenie Sądu I instancji należało ocenić drugą wskazaną przez skarżących przesłankę, tj. wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wprawdzie postępowanie zgłoszeniowe, jako postępowanie uproszczone nie wymaga ustalania stron postępowania, ale postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wymienioną na wstępie decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r., a w sprawie wydane zostały już wcześniej decyzje administracyjne, które uchylone zostały wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/GI 279/14. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja z dnia 23 listopada 2012 r. była trzecią decyzją w sprawie dotyczącej legalności utwardzenia działki nr [..]. Wcześniejsze decyzje także umarzające postępowanie w sprawie legalności utwardzenia zostały uchylone decyzjami z dnia 15 maja 2012 r. i 10 października 2012 r. Z decyzji tych wynika, że Z.I. i W.I. byli stronami prowadzonego wówczas postępowania w sprawie utwardzenia działki nr [..]. Zdaniem Sądu skoro skarżący byli stroną tego postępowania, to nieuprawnione było stwierdzenie organu odwoławczego w decyzji z dnia 15 stycznia 2014 r., którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 22 listopada 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji tegoż organu z dnia 23 listopada 2012 r., że nie przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. W ocenie Sądu skarżący winni być uznani za strony postępowania wznowionego pismem skarżących z dnia 8 kwietnia 2013 r. W ponownym postępowaniu organy powinny przeprowadzić wznowione postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2013 r. postępowanie, a następnie wydać stosowną decyzję. Zgodnie z art. 153 przywołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Stąd też rozpatrując ponownie sprawę tak orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd dokonujący oceny tych rozstrzygnięć, związany był wskazaniami powyższej wymienionego wyroku.

Uwzględnienie tych wskazań doprowadziło do uznania, że w sprawie podstawą dla wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. była przesłanka z art. 145 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. organy uznały, że strony nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją bez własnej winy. Zasadnie zatem organy przeprowadziły ponowne postępowanie, w którym dokonały oceny zgłoszenia robót przy utwardzeniu działki nr [..] dokonanego w kwietniu 2009 r., a dochodząc do wniosku, że było ono prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa zasadnie kwestionowaną decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. umorzono postępowania w sprawie legalności wykonanego utwardzenia tej działki. Dokonując kontroli tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym w tych okolicznościach organy prawidłowo zastosowały jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, gdy organ stwierdził, że wskazana decyzja z dnia 23 listopada 2012 r. rozstrzygała sprawę zgodnie z prawem i w ponownym - obecnie prowadzonym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadającą decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kodeksu) to zgodnie z art. 151 § 2 organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. W niniejszej sprawie wprawdzie organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 22 listopada 2013 r, powołując w podstawie właśnie art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale organ drugiej instancji zmienił w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu sentencję tego rozstrzygnięcia, prawidłowo odnosząc się do art. 152 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie decyzja powyższa nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji z dnia 23 listopada 2012 r., stwierdza jednak, że decyzja ta dotknięta jest wadą proceduralną, umożliwiającą wznowienie postępowania, a decyzja taka stanowi podstawę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.I. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że przewidywane w zgłoszeniu z dnia 17 kwietnia 2009r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki nr 252/1 nie stanowiły szerszego zamierzenia inwestycyjnego - budowy warsztatu samochodowego, które to zamierzenie inwestycyjne jest objęte postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.; naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na nie uwzględnieniu zaleceń zawartych w decyzjach organu odwoławczego z dnia 16 maja 2012 oraz 2 października 2012r. w przedmiocie wadliwego nie wniesienia przez organ administracyjno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 17 kwietnia 2009r.; naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu , że w zwykłym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez błędne ich zastosowanie , polegające na przyjęciu, że nie wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 17 kwietnia 2009r. było w realiach sprawy dopuszczalne.

Ze względu na przytoczone podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący między innymi wskazał, że stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe, a analiza treści zgłoszenia z dnia 17 kwietnia 2009r. w istocie nie daje odpowiedzi na zasadnicze pytanie w jakim zakresie utwardzenie działki nr [..] ma być wykonane, stanowisko sądu I instancji, że zgłoszenie uprawniało do utwardzenia całej działki jest nieuprawnione już choćby z tego powodu , że 500 m2 zajęte jest na budynek warsztatu samochodowego w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. W wypadku gdy nie wniesienie sprzeciwu było wadliwe organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie wniesienie sprzeciwu naruszało przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych stanowiących integralną cześć zamierzenia inwestycyjnego budowa warsztatu samochodowego, która to inwestycja objęta jest postępowaniem legalizacyjnym. Konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego było nieprawidłowe przesądzenie przez sąd I instancji, że niewniesienie sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 17 kwietnia 2009r. było prawidłowe. Uchybienie to stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenie prawa materialnego. Ponadto zakres wykonanych prac związanych z utwardzeniem terenu wskazuje, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która to zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania TAURON Dystrybucja S.A. Oddział w Będzinie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Należy na wstępie zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji i organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 23 listopada 2012 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalności utwardzenia działki nr [..] przy ulicy D. w J., zamkniętego wydaniem decyzji przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., orzekającej o odmowie uchylenia podanej wyżej decyzji z dnia 23 listopada 2012 r. i jednocześnie stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa.

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego - tj. w art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). W przypadku zaś, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdzi wystąpienie przesłanek negatywnych określonych w art. 146 Kodeksu, to wydaje wówczas decyzję o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a.

Bezspornym jest, że przedmiotem kontroli było postępowanie dotyczące utwardzenie przez inwestora J. S. działki nr [..]. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy roboty takie podlegają zgłoszeniu. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru utwardzenia swojej działki nr [..]. W przedłożonych aktach znajduje się pismo Krystyny i J.S. z dnia 14 kwietnia 2009 r. (wpływ do organu w dniu 17 kwietnia 2009 r.) zgłaszające Prezydentowi Miasta Jaworzna zamiar "położenia na nawierzchni z elementów betonowych wylewanych na mokro we formach (na działce nr [..]) przy ulicy D. 6. Utwardzenie będzie wykonane na mokro na miejscu". Znajduje się także pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki i Architektury działającego z upoważnienia Prezydenta Jaworzna informujące o rozpatrzeniu złożonego wniosku i nie wniesieniu sprzeciwu do zamierzonego wykonania robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, iż inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych. Roboty te były możliwe do wykonania na podstawie dokonanego zgłoszenia, dotyczyły bowiem działki budowlanej - tj. działki nr [..] (czyli całej działki przed podziałem, który miał miejsce dopiero po wykonaniu przedmiotowych robót). W rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Postępowanie zgłoszeniowe jako postępowanie uproszczone nie podlega wielu sformalizowanym regułom, które dotyczą postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest w tym postępowaniu wymagane uzyskiwanie i przedstawianie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Słusznie też zauważył Sąd I instancji, iż organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie o wznowienie postępowania nie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ, do którego dokonano zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co również wynika z akt sprawy. Fakty te wzięły pod uwagę organy nadzoru budowlanego i Sąd w zaskarżonym wyroku. Jak należy rozumieć art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego ustawodawca nie określił. Przepis ten nie zawiera również żadnych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, jak np. art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego. Z brzmienia omawianego przepisu nie wynika też na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, czy też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. O tym zaś, że różne może być wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i różne przeznaczenie tak utwardzonego terenu świadczy dotychczasowe orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., IV SA 10/99, wyrok NSA z 16 grudnia 2002 r., SA/Rz 2123/00, wyrok NSA z 3 czerwca 2003 r., II SA/Kr 1741/01, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 stycznia 2005 r., II SA/Wr 99/03, wyrok NSA z 1 kwietnia 209 r., II OSK 462/08). Kwestią sporną w tego typu sprawach jest najczęściej to, czy roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia nie wymagały pozwolenia na budowę, bowiem w rezultacie końcowym ich wykonania powstał obiekt budowlany, niewymieniony w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, tak więc wymagający pozwolenia na budowę, co akcentuje skarżący kasacyjnie w zarzutach skargi.

Z powyższego wynikałoby, że roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. O tym, czy nie zostanie przekraczany zakres regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, niewymagający pozwolenia na budowę, może też decydować jak wynika z orzecznictwa, sposób użytkowania, przeznaczenie terenu utwardzonego w oparciu o zgłoszenie.

Sytuacje, w których jest wymagane pozwolenie na budowę a kiedy tylko zgłoszenie, w istocie wynikają z rozumienia pojęć "budowy" i "robót budowlanych" zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego oraz z brzmienia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

W pojęciu robót budowlanych mieści się między innymi budowa, przez którą należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym każde roboty budowlane, jeżeli nie są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego w efekcie końcowym muszą prowadzić do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, bo taki jest cel prowadzenia robót budowlanych. W pewnym zakresie wyłączone spod powyższej reguły mogą być jedynie urządzenia budowlane bo tak stanowi art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz roboty budowlane wymienione w ust. 2 art. 29 Prawa budowlanego. Można mieć pewne wątpliwości czy wszystkie z tam wymienionych robót powinny być zaliczane do robót budowlanych.

Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jednak w przypadku kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, można mieć wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Ponieważ w niniejszej sprawie dokonano zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nie wniesiono sprzeciwu, a z akt sprawy wynika, że nie można wykonanych robót budowlanych zakwalifikować jako wykonanie parkingu czy miejsc postojowych (nie zostały wydzielone miejsca do parkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie), nawet przyjmując, że na terenie tym pozostawiane są samochody, plac ten wykorzystywany jest też na inne cele, m.in. stanowi dojście, dojazd, czy też miejsce składowania, a zatem nie jest obiektem o funkcji dominującej w stosunku do pobudowanego warsztatu samochodowego. Również nie każde utwardzenie powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zapewne odmiennie powinny być traktowane roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia, kwestia ta powinna być wyjaśniona oddzielnie od pozostałej części wykonanego zamierzenia budowlanego, jeżeli przekracza to zakres robót objętych zgłoszeniem. W rozpoznawanej sprawie należało bowiem mieć na uwadze, że inwestor dokonał zgłoszenia i nie został wniesiony przez właściwy organ sprzeciw, co w konsekwencji, nie daje podstaw do stosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 478-479).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., polegający na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego należy uznać za niezasadny. Nie ma racji też skarżący kasacyjnie, że naruszono art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to polegało na nie uwzględnieniu zaleceń zawartych w decyzjach organu odwoławczego z dnia 16 maja 2012 oraz 2 października 2012r. w przedmiocie wadliwego nie wniesienia przez organ administracyjno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 17 kwietnia 2009r. Należy wskazać, że postępowania zakończone decyzjami z dnia 16 maja 2012r. i z dnia 2 października 2012r. toczyły się w trybie zwykłym na wniosek Zygmunta i Władysława Igies dotyczący legalności utwardzenia działki nr [..]. I to w tym postępowaniu strony winny domagać się przeprowadzenia postępowania sprawdzającego w zakresie legalności robót. Bowiem stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art.50 i 51 Prawa budowlanego.

Wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, na podstawie zgłoszenia, nie może oczywiście oznaczać automatycznie, że roboty te zostały wykonane zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, jednakże przesłanki do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art.30 ust.2 zdanie ostatnie, art.30 ust.6 i art.30 ust.7 Prawa budowlanego, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach. Natomiast niniejsza sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, gdzie prawidłowo Sąd I instancji, a wcześniej organy administracyjne przeprowadziły postępowanie pod kątem istnienia przesłanek wznowieniowych. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wskazanie, że błędem organów było nie wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia z dnia 17 kwietnia 2009r. jest całkowicie nieuzasadniony.

Prawidłowo natomiast Sąd I instancji stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem słusznie organ administracji ustalił, że kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Ponieważ w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, a zapadłaby decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a., tzn. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.