Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 197/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do uznania obowiązku
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "[...] [...] [...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na Wojewodę [...] w przedmiocie bezczynności organu I. zobowiązać Wojewodę [...] do wydania [...] [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. dwóch kompletów projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...\, uchylającą decyzję nr [....] z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. i orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz wydaniu "[...][...][...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego z parkingami w podziemiu u zbiegu ulic B., N. i Al. J., na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] w W. – zawierających adnotację o decyzji zatwierdzającej ten projekt – w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...][...][...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. [...][...][...] S.A., reprezentowana

przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...]

polegają na niewydaniu Spółce dwóch urzędowo poświadczonych kompletów projektu

budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005

r"[...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie

wskazując, że próbował dokonać zwrotu rzeczonego projektu budowlanego

pełnomocnikowi inwestora, jednakże po bezskutecznych próbach uzgodnienia terminu

jej odbioru z pełnomocnikiem przesyłka została zwrócona do Wojewody

[...]. Nie doszła do skutku również kolejna próba przesłania projektu

budowlanego, gdyż adresat nie podjął przesyłki. W opinii organu jego jedyne uchybienie

polegało na niezwróceniu projektu budowlanego wraz z wydaniem decyzji - w dniu [...]

lipca 2005 r., jednakże dziwi również fakt, że inwestor o zwrot projektu wystąpił po

sześciu latach od wydania decyzji. Wojewoda [...] podkreślił, że żądanie

ostemplowania projektu budowlanego jest nie poparte żadnym przepisem prawa

materialnego i procesowego. Osoby, które nie uczestniczyły w wydaniu decyzji z dnia

[...] lipca 2005 r., pomimo domniemania, że projekt budowlany stanowi załącznik do

decyzji, nie mogą ostemplować projektu i stwierdzić, że dana dokumentacja stanowi

załącznik do decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając po raz pierwszy

przedmiotowa skargę orzekł, że skarga w badanej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż

zarzucana przez skarżącą Spółkę bezczynność Wojewody [...] nie polegała

na wydaniu (podjęciu) żadnego z wymienionych wyżej aktów lub czynności, ani innych

działań podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skarżąca upatrywała, zdaniem

składu orzekającego, bezczynności organu w braku zwrotu dwóch kompletów

ostemplowanych egzemplarzy projektu budowlanego zatwierdzonych decyzją

Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...].

Z treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.

U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy

dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego (...). Z kolei z art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ prowadzi rejestr decyzji o pozwoleniu na

budowę oraz przechowuje zatwierdzone projekty budowlane, a także inne dokumenty

objęte pozwoleniem na budowę, co najmniej przez okres istnienia obiektu

budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 3. Zdaniem składu orzekającego przepisy ustawy

Prawo budowlane nie przewidują jakiekolwiek formy prawnej w której, po zakończeniu

postępowania o pozwolenie na budowę, należy zwrócić inwestorowi przedłożone

egzemplarze projektu budowlanego. Żaden przepis ww. ustawy, ani ustawy z dnia 14

czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.

1071 ze zm.) również nie reguluje tej kwestii. Z zasady legalizmu zawartej w art. 6

k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Brak

przepisu obligującego organ do wydania określonego aktu administracyjnego (decyzji,

postanowienia, interpretacji indywidualnej) lub podjęcia innej czynności z zakresu

administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z

przepisów prawa oznacza, że organ nie ma podstaw prawnych do podjęcia władczych

działań w tym zakresie a tym samym nie można mu przypisać bezczynności.

Od powyższego postanowienia, skarżąca wniosła skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 1 pkt 4

(względnie pkt 1) w zw. z pkt 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1

Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez

jego błędne zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego

postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o

zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem

kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt budowlany podlega

zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Projekt jest więc załącznikiem do

decyzji o pozwoleniu na budowę i powinien być wydany inwestorowi w takim stanie,

aby nie było wątpliwości, że ten właśnie projekt został zatwierdzony. Zwyczajowo

czyni się to przez urzędowe poświadczenie każdej strony projektu przez organ

wydający pozwolenie. Wojewoda po wydaniu ostatecznego pozwolenia na budowę

winien wydać inwestorowi dwa egzemplarze zatwierdzonego projektu. Powyższe

wynika z art. 34 pkt 4 Prawa budowlanego. Podniesiono, że gdyby wszystkie 4

egzemplarze projektu miałyby być przechowywane przez organ wydający pozwolenie

na budowę, to byłoby bezsensowne składanie do zatwierdzenia aż 4 egzemplarzy -

wystarczyłby jeden. Tymczasem po to składa się 4 egzemplarze, aby jeden został w

aktach organu, jeden został wysłany do PINB, a dwa trafiły do inwestora (jeden na

potrzeby własne, a jeden ewentualnie dla generalnego wykonawcy). Zdaniem

pełnomocnika skarżącej Spółki tak należy rozumieć art. 38 ust. 2 w zw. z art. 33 ust.

2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Podniesiono także, iż po zakończeniu inwestycji

inwestor na jednym ze swoich egzemplarzy powinien mieć możliwość zaznaczenia

zmian, o których mowa w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do art.

60 Prawa budowlanego, inwestor powinien przekazać wskazaną tam dokumentację

(w tym bez wątpienia zatwierdzony projekt, który w skład tej dokumentacji wchodzi)

właścicielowi lub zarządcy. . Wojewoda w tej sprawie uniemożliwia właśnie inwestorowi

wykonanie tego obowiązku. Wydanie zatwierdzonego projektu

inwestorowi jest więc czynnością techniczną lecz będącą następstwem wydania

ostatecznej (wykonalnej) decyzji administracyjnej. Nie można twierdzić, że to

czynność per se, która nie wpływa na prawa i obowiązki, a wobec tego nie podlega

żadnej kontroli. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki każde działanie i

zaniechanie administracji powinno podlegać kontroli sądów, jeżeli rzutuje na sytuację

prawną jednostki. Przepisy ustaw zwykłych nie mogą ograniczać zasady sądowej

kontroli administracji wynikającej z zacytowanych przepisów Konstytucji RP. W tej

konkretnej sytuacji Wojewoda uniemożliwia inwestorowi wykonanie ustawowych

obowiązków. Ewentualne wydanie zaś jedynie nieoznaczonego projektu postawi

inwestora przed koniecznością udowadniania osobom trzecim, że to rzeczywiście

projekt, który był zatwierdzony pozwoleniem. Nadto podniesiono, że nie może być

tak, że inwestorowi nie przysługuje żaden środek prawny w celu wyegzekwowania od

Wojewody zachowania zgodnego z prawem. Podniesiono, że zastosowanie art. 58 §

1 pkt 1 p.p.s.a. było przedwczesne

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. uchylił

zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia

2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego

do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu

budowlanego. Stosownie do § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3

lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.

U. z 2003 roku, Nr 120, poz. 1133) wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art.

34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany sporządza się w czterech

egzemplarzach z przeznaczeniem po jednym egzemplarzu do archiwum właściwego

organu nadzoru budowlanego i organu wydającego pozwolenie budowlane oraz dwóch

egzemplarzy dla inwestora. Wskazania wymaga, iż projekt budowlany nie pochodzi od

organu administracji publicznej. Jest to dokument pochodzący od inwestora i

przedstawiany w postępowaniu administracyjnym właściwemu organowi do

zatwierdzenia. Stanowi zatem przedmiot decyzji organu udzielającego pozwolenia na

budowę. W takim też sensie staje się częścią decyzji administracyjnej, będącej

wynikiem władczego działania organu administracji (zatwierdzenia). Natomiast kwestią

odrębną jest zagadnienie doręczenia stronom takiego projektu wraz z decyzją go

zatwierdzającą.

Rozważania Sądu I instancji powinny zatem dotyczyć natury prawnej czynności

Wojewody [...] polegającej na niezwróceniu projektu budowlanego wraz z

wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej

skarżącej spółce pozwolenie na budowę budynku handlowo- usługowego z parkingami

w podziemiu u zbiegu ulic B., N. i Al. J., na terenie

działek ew. [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] w W.. W takim

przypadku Sąd I instancji powinien zbadać, czy spełniony został warunek

zaskarżalności bezczynności Wojewody [...], a w przypadku pozytywnego

rezultatu, zasadności skargi na tę bezczynność. Należy zauważyć, iż jak wynika z

powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. (które obowiązywało do dnia

28 kwietnia 2012 r.) 2 egzemplarze projektu budowlanego powinny być zwrócone

inwestorowi. Nie ulega również wątpliwości, iż taki projekt budowlany zatwierdzony

decyzją administracyjną powinien zawierać stosowną adnotację o decyzji

zatwierdzającej ten projekt. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści przepisu art. 34

ust. 4 Prawa Budowlanego, iż projekt budowlany ma być zatwierdzony decyzją

administracyjną.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 dalej

p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest opinia prawną

dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kierując się opinia prawną

Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ww. postanowieniu - stwierdza, że

skarga na bezczynność Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając te sprawę należało przede wszystkim rozważyć, czy przedmiot

skargi, tj. żądanie wydania przez organ dwóch poświadczonych urzędowo kompletów

projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...]

lipca 2005 r., może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej

dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w

art. 3 § 2 pkt4 p.p.s.a.

Na tak sformułowane pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi z uwagi na

fakt, iż istnieje podstawa prawna dająca stronie uprawnienie do żądania wydania

takiego dokumentu, a uprawnieniu strony odpowiada konieczność odniesienia się przez

organ do takiego obowiązku w formie czynności. Przy czym czynność organu będzie

miała charakter indywidualny, tzn. będzie skierowana do indywidualnie oznaczonego

adresata.

Podstawę prawną uprawnienia strony do żądania wydania ww. dokumentu

należy upatrywać w treści art. 34 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 63 ust. 1 w zw. z

art. 60 Prawa budowlanego oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

obowiązującego na datę żądania skarżącej spółki i obecnie zastąpionego (od dnia [...]

kwietnia 2012 r.) rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki

Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. wydanym w tym samym zakresie z takim samym

zapisem prawnym tym razem umieszczonym w § 6 ust. 5. Przy czym należy wskazać,

że aktualnie obowiązujące ww. rozporządzenie wykonawcze w § 14 dodatkowo

stanowi o stosowaniu przepisów dotychczasowych do wniosku o pozwolenie na budowę

lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonych przed dniem

jego wejścia w życie.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o

pozwolenie na budowę musi dołączyć 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz ze

stosowną dokumentacją dołączoną do niego wg. treści wymienionego przepisu. Nie

ulega wątpliwości, że przedstawiony projekt budowlany sporządzony przez osobę

posiadająca stosowne uprawnienie (art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 pkt 7 Prawa

budowlanego) jest dokumentem prywatnym składanym organowi architektoniczno-

budowlanemu w celu jego sprawdzenia (w zakresie wskazanym w art. 35 tej ustawy, a

następnie w celu zatwierdzenia go przez ten organ w decyzji o pozwoleniu na budowę

w myśl art. 34 ust. 4 ustawy lub w odrębnej decyzji wydanej na podst. ust. 5

wymienionego przepisu.

Tak zatwierdzony dokument - projekt budowlany - powinien być wydany

inwestorowi w dwóch egzemplarzach (z czterech złożonych) zgodnie z treścią § 6 ust. 4

ww. rozporządzenia wykonawczego wydanego w oparciu o delegację ustawową

wynikającą z art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dokument ten powinien być posiadany przez inwestora, a następnie przez

właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (jeżeli jest to inny podmiot niż inwestor to

obowiązek ten powstaje od daty oddania obiektu do użytkowania) przez okres istnienia

obiektu. Wynika to z treści art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego. Sam

obowiązek posiadania tych dokumentów obwarowany jest odpowiedzialnością karną z

art. 93 pkt 9 Prawa budowlanego.

Wymienione przepisy, jako prawo powszechnie obowiązujące, stanowią o

uprawnieniach i obowiązkach zarówno inwestora, jak i organu w odniesieniu do ww.

dokumentu. Dokument ten po zatwierdzeniu go przez organ w stosownej decyzji

powinien być wydany inwestorowi w dwóch egzemplarzach. Zatwierdzenie dokumentu

musi znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w treści decyzji ale również w treści samego

dokumentu poprzez stosowną wzmiankę stanowiąca o tym, że to właśnie ten dokument

prywatny, a nie inny, był przedmiotem badania, a następnie zatwierdzenia przez organ.

Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego co słusznie

wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2012 r.

Brak wydania dwóch tak poświadczonych urzędowo egzemplarzy projektu

budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005

r., pomimo wniosku skarżącej spółki z dnia [...] maja 2011 r. i kolejnych monitów stanowi

o bezczynności organu. Nie można mówić o wykonaniu czynności przez organ poprzez

podjętą próbę wydania skarżącej spółce dwóch egzemplarzy projektu budowlanego bez

stosownego poświadczenia o jego zatwierdzeniu. Nie była to czynność wypełniająca

żądanie strony oparte na przepisach prawa.

Bez znaczenia dla sprawy postaje okoliczność dlaczego skarżąca dopiero w

2011 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie ww. dokumentu. Cztery egzemplarze projektu

były w posiadaniu organu, dwa z nich nie zostały przekazane stronie mimo obowiązku

prawnego ciążącego na organie. To jest faktem w sprawie. Fakt ten powoduje również

nieuprawnione twierdzenie organu, iż projekt budowlany nie może być urzędowo

poświadczony wzmianką o jego zatwierdzeniu, gdyż nie ma pracownika wydającego

decyzje zatwierdzającą ten projekt. Wzmianka o zatwierdzeniu projektu budowlanego

dokonywana na tym dokumencie jest tylko poświadczeniem, że to ten projekt podlegał

stosownemu rozstrzygnięciu organu. Takiego poświadczenia dokonuje organ, a za

organ działają osoby należycie umocowane na datę dokonywanej czynności. Nie może

uchodzić uwadze organu okoliczność, że poświadczenie ma dotyczyć dokumentu, który

jest w jego posiadaniu i nigdy nie był zwrócony stronie.

W tych warunkach Sąd uznał skargę za zasadną i orzekł o obowiązku organu

wykonania czynności odpowiadającej żądaniu strony, czynności podlegającej kontroli

Sądu.

Podstawą orzeczenia, poza ww. przepisami, był art. 149 § 1 ppsa. Wyznaczając

organowi termin do wykonania tej czynności Sąd uwzględnił charakter tej czynności,

czas konieczny, a zarazem wystarczający do jej wykonania.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ppsa.