Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1322/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z par. 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 743/12 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 743/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

Postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek inwestora z dnia 25 października 2011 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz P. [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia, które obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] składającej się ze stalowej wieży h = 32,5 m, z antenami sektorowymi i parabolicznymi przy ul. K. [...] [...] (obręb [...]).

Od tej decyzji odwołania wnieśli: K. i L. S., "S[...]" [...] "[...]" [...], W. D. i R. T.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołań, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność wyjaśnienia podnoszonych przez K. i L. S. kwestii związanych z realizacją na sąsiednich działkach nr [...] i nr [...] budynku magazynowo-biurowego. Według wyrażonej przez Wojewodę oceny, należało wyjaśnić czy ewentualne zrealizowanie tego obiektu (a konkretnie jego wysokość) nie wpłynie na ocenę dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska w związku z możliwością wystąpienia kolizji wiązki promieniowania anteny sektorowej z miejscami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o której mowa w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz inwestora pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w ramach postępowania administracyjnego, działając zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przeanalizował zakres robót wnioskowanych przez inwestora. W tym zakresie stwierdził: brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, orzeczone w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodność z warunkami określonymi w decyzji o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zgodność z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ I instancji wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] obejmie: stalową wieżę kratową o wysokości 32,5 m; 3 anteny sektorowe nadawczo-odbiorcze typu BSA 1011, skierowane na azymuty: 60°, 180° i 300°, zawieszone na wysokości 26,5 m n.p.t. pracujące w systemach GSM 900/GSM 1800, o pochyleniu odpowiednio w zakresie 0-4°, 0-7°, 0-3°, o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo każdej anteny EIRP = 3336 W; 3 anteny sektorowe nadawczo-odbiorcze typu BSA 1008, skierowane na azymuty: 60°, 180° i 300°, zawieszone na wysokości 26,5 m n.p.t. pracujące w systemach UMTS, o pochyleniu odpowiednio w zakresie 0-4°, 0- 7°, 0-3°, o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo każdej anteny EIRP=3874 W; 5 anten parabolicznych radioliniowych na wysokości 31,0 m n.p.t. oraz 5 anten parabolicznych radioliniowych na wysokości 31,7 m n.p.t.; kontener posadowiony na fundamencie wraz z wiz do szafki pomiarowej.

Analizując możliwość ewentualnej kolizji projektowanej stacji bazowej z realizowanym na sąsiednich działkach [...] i [...] budynkiem magazynowo- biurowym, organ I instancji stwierdził, że na dzień podejmowania tej decyzji budynek ten nie został zinwentaryzowany w zasobach mapowych katastru Miasta [...], ponieważ jego budowa nie została zakończona. Te informacje zostały potwierdzone poprzez podgląd do katastru mapowego (wydruk w aktach sprawy - karta 16/1 ) oraz możliwość podglądu do kancelarii rejestrowej Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (brak zgłoszenia zakończenia budowy). Na tej podstawie organ I instancji przyjął brak możliwości zakwestionowania podkładu mapowego, na którym zatwierdza się projekt stacji bazowej telefonii komórkowej. Korzystając z własnych zasobów archiwum, organ I instancji sporządził kopię zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dla budowy budynku magazynowo-biurowego i na tej podstawie stwierdził, że podstawa wieży antenowej znajduje się w odległości ok. 15 m od krawędzi budynku biurowego, czyli w tej części budynku, gdzie w ocenie organu znajdują się miejsca przeznaczone na pobyt ludzi. Zwracając uwagę na rozkładające się kierunki azymutów, organ I instancji przyjął, że w żaden sposób nie kolidują one z realizowanym budynkiem magazynowo-biurowym. Wysokość części biurowej to II kondygnacje, czyli maksymalnie 7,0 m. W tym zakresie organ I instancji podniósł również, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., umorzył postępowanie w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – wskazując, że inwestycja, z uwagi na fakt, iż wzdłuż głównych wiązek promieniowania anten, na wysokości 26,5 m i 31,7 m, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi w promieniu 150 m od środka elektrycznego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: W. D., K. S. i L. S. - właściciele nieruchomości będących w obszarze oddziaływania nieruchomości.

W. D. zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczenie decyzji ustanowionemu przez niego pełnomocnikowi; 2) art. 2 w związku z art. 79 ust 1 oraz 45 ust 1 Konstytucji RP w związku z art. 8 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie, jaka konkretna jednostka redakcyjna rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. była zastosowana przez organ wydający decyzję, co rażąco narusza prawo albowiem tylko konkretny przepis prawa można zaskarżyć do Trybunału Konstytucyjnego oraz stosować; 3) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie wyjaśnienie istoty kwalifikacji z uwagi na brak wskazania jej metody, dlaczego organ przyjął, że przedmiotem badania jest narysowana linia przez inwestora a nie konkretna wartość pola elektromagnetycznego (rozdzielono EIRP anten), czy wiązka główna ma stałą szerokość i ile ona wynosi, w jakim miejscu jej narysowana została linia. Powyższe braki nie pozwalają stronie na podjęcie polemiki z tak sporządzoną decyzją; 4) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że panel BSA 1011 oraz BSA 1008 na poszczególnych azymutach składający się z kilkunastu anten ma wspólne EIRP dla pojedynczego panelu bez wskazania, dlaczego anteny które również w drugim panelu zsumują się nie są analizowane łącznie i tym samym zespół kilkudziesięciu anten (nie paneli) skierowanych na ten sam azymut posiada oddzielne wiązki promieniowania, co jest sprzeczne z prawami fizyki albowiem energia wszystkich anten się nałożyła, tworząc w istocie jedną; 5) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie, na jakiej wysokości będą znajdowały się 3 osie głównych wiązek promieniowania, czy jest to wysokość zabudowana lub możliwa do zabudowy oraz jak to ustalono; 6) art. 3 pkt. 20 w związku z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie wskazanie, w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania inwestycji; 7) art. 144 ust 1 oraz ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, że inwestycja zmienia standardy środowiska poza terenem, co do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego (tak NSA II OSK 1219/10 z dnia 26.07.2011 roku).

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ II instancji powołując się na dokumentację zebraną w tej sprawie stwierdził, że pierwszoplanową kwestią - z punktu widzenia możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia objętego wnioskiem spółki - było pozytywne zweryfikowanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (bezspornie bowiem dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Jak natomiast wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalono - na rzecz inwestora - lokalizację inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci, zlokalizowanej [...] przy ul. K. [...] - (działka nr [...]). Po przeanalizowaniu tej decyzji organ odwoławczy przyjął pełną zgodność pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a parametrami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej. Przyjęta przez ten organ zgodność dotyczy podstawowego aspektu decyzji lokalizacyjnej, czyli sposobu zagospodarowania terenu potencjalnego zainwestowania stacją bazową telefonii komórkowej wysokości 32,5 m n.p.t., jak i posadowienie na fundamencie kontenera o wymiarach 4,32 x 2,82 x 2,94 m wraz z urządzeniami technologicznymi na ww. działce obok projektowanej wieży (por. sentencję decyzji lokalizacyjnej z projektem zagospodarowania terenu - część opisowa str. 5 oraz część graficzna str. 8). Za istotne organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany dokładnie powtarza ustalone w decyzji lokalizacyjnej parametry anten (w szczególności anten sektorowych) tj. wysokość ich zamocowania, azymuty, tilty (zakres mechanicznego pochylenia) oraz moce (por. por. str. 15 oraz str. 22 projektu budowlanego).

Ustalając dopuszczalność realizacji zamierzenia w aspekcie zgodności z "wymaganiami ochrony środowiska" za kluczowe w tym kontekście organ odwoławczy potraktował odpowiedź na pytanie, czy sporna inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późniejszymi zm.), realizacja takich przedsięwzięć wymaga uzyskania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ odwoławczy w pełni podzielił zapatrywanie organu I instancji, że realizacja planowanej inwestycji nie wymagała uzyskania takiej decyzji. Za istotne w tym kontekście organ II instancji przyjął fakt przedłożenia przez inwestora ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wynikało z jej uzasadnienia organ administracyjny pierwszej instancji ustalił, że zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), inwestycja ta nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy zastrzegł, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym. Jednakże w jego ocenie, nie można pominąć okoliczności, że takie rozstrzygnięcie podjęte przez właściwy organ zostało oparte o miarodajne ustalenia odnoszące się do wpływu na środowisko oraz w aspekcie możliwości zakwalifikowania inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. Za istotne w wyrażonym w tej decyzji stanowisku, organ II instancji uznał, że to rozstrzygnięcie odnosiło się do konkretnych parametrów zamierzenia (w szczególności wysokości, mocy oraz azymutu poszczególnych anten), które są w pełni tożsame z parametrami technicznymi określonymi w projekcie budowlanym (por. str. 2-3 ww. decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r.). Jak wynika z uzasadnienia parametry te były przez organ administracyjne konfrontowane ze stanem zagospodarowania sąsiedniej zabudowy. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że nie stwierdził aby od daty wydania tej decyzji zmienił się stan prawny oraz faktyczny sprawy w aspekcie czynników warunkujących rozstrzygnięcie. Dlatego też merytorycznej poprawności powyższej konkluzji nie mogą zmienić zarzuty oraz wątpliwości stron formułowane w rozpatrywanych odwołaniach (w szczególności w odwołaniu W. D.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że normatywne kryteria zaliczenia danej inwestycji do kwalifikowanej grupy przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko zostały precyzyjnie ustalone w przepisach ww. rozporządzenia, tj. są to: równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii) - prawodawca jednoznacznie przesądził, że nie kumuluje się mocy anten; posadowienie środka elektrycznego anteny; wysokość i azymut anten (uwzględniając kąt tiltu); stan zagospodarowania otoczenia w aspekcie występowania tam miejsc dostępnych dla ludności (por. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia).

Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się w myśl art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt).

W dalszej części przedstawionej argumentacji organ odwoławczy podniósł, że aby stwierdzić przynależność inwestycji do kwalifikowanej grupy przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko trzeba zbadać, czy w określonej odległości od środka elektrycznego pojedynczej anteny (przy tym odległość ta zależy od mocy danej anteny) wiązka promieniowania "przecina" miejsca dostępne dla ludności, tj. wzdłuż "osi" głównej wiązki promieniowania tej anteny. Uwypuklił przy tym, że użycie przez prawodawcę zwrotu "w osi głównej wiązki promieniowania" jednoznacznie wskazuje, że mamy tutaj do czynienia z wyidealizowaną prostą linią a nie obiektem przestrzennym.

Będąc związanym konkluzją ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia organ odwoławczy podniósł, że w tej decyzji przyjęto brak miejsc dostępnych dla ludzi w odległości do 150 metrów od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. W ocenie organu II instancji brak związania tym rozstrzygnięciem mógłby zostać uzasadniony jedynie zmianą sposobu zagospodarowania terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją (tj. pojawiłyby się nowe obiekty budowlane na azymutach projektowanych anten sektorowych). W tym właśnie kierunku podążała obszerna argumentacja odwołujących się K. S. i L. S.. Strony wskazywały bowiem na kolizje pomiędzy wiązkami promieniowania anten z budynkiem budowanym na działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego zarzut taki nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ na podstawie projektu zagospodarowania przedmiotowej inwestycji należało stwierdzić, że żadna z wiązek promieniowania nie przebiega nad planowanym budynkiem.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu aspektu "opadania" wiązki promieniowania nad terenem ww. inwestycji, organ odwoławczy ustalił, że również ten aspekt nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co uzasadnił na podstawie działania matematycznego. Na podstawie parametrów podanych przez inwestora organ odwoławczy przyjął, że minimalna wysokość przebiegu wiązki promieniowania nad działką nr [...] wyniesie co najmniej 19 metrów (maksymalne "opadanie" 7,368 metrów). Tym samym, skoro odwołujący się realizują dwukondygnacyjny budynek o maksymalnej wysokości do 7 metrów, za niemożliwą uznał organ odwoławczy możliwość zaistnienia sytuacji "przecięcia" osi głównej wiązki promieniowania tej anteny o minimalnej wysokości 19 metrów z miejscem dostępnym dla ludności (wiązka ta przebiegałaby co najmniej 12 metrów ponad realizowanym budynkiem).

Organ odwoławczy przyjął również, że dla oceny dopuszczalności realizacji kwestionowanej inwestycji nie miała wpływu okoliczność, że odwołujący wystąpili z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla części wspomnianej działki nr [...]. Jak bowiem ustalił, dotąd nie wydano warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Oznacza to, że nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu. Dlatego organ odwoławczy uznał, że uwzględniając takie charakterystyczne parametry planowanej inwestycji jak: wysokość umocowania projektowanych anten, ich moc oraz azymuty oraz istniejący w dacie wydania niniejszej decyzji stan zagospodarowania działek sąsiednich, planowana inwestycja nie będzie zaliczona do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. A zatem nie było konieczności wydania dla zamierzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pozostając w kontekście "środowiskowych uwarunkowań" planowanej inwestycji, które wywoływały największe obawy odwołujących się stron Wojewoda [...] dodatkowo wyjaśnił, że wydanie pozwolenia na budowę nie kończy procesu kontroli organów administracyjnych nad ww. inwestycją. Nie można zapominać, że zgodnie z art. 122a Prawa ochrony środowiska prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne obowiązani są do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia i każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Wyniki pomiarów przekazuje się m.in. wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, który na mocy art. 124 Prawo ochrony środowiska, zobowiązany jest do prowadzenia, aktualizowanego corocznie, rejestru zawierającego informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Prowadzący instalacje emitujące pola elektromagnetyczne mają ponadto obowiązek zgłaszania tych instalacji do właściwych organów ochrony środowiska, na podstawie rozporządzenia ministra środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 880) i rozporządzenie ministra środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 879). Oznacza to, że istnieje spójny system ochrony, którego celem jest kontrola i nadzór nad inwestycjami emitującymi pola elektromagnetyczne, tak aby użytkujące je podmioty nie naruszały m.in. interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości (np. poprzez zmianę parametrów deklarowanych w projekcie budowlanym).

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się niezgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Inwestor również przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim stanie rzeczy nie było podstaw aby zakwestionować rzetelność oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

Odnosząc się do oceny zarzutów dotyczących poprawności formalnej postępowania organ odwoławczy w części podzielił zapatrywanie odwołującego się W. D., że organ pierwszej instancji nie respektował w pełni reguł wynikających z przepisów k.p.a. Istotnie bowiem naruszono treść przepisu art. 40 § 2 k.p.a., albowiem doręczając stronie decyzję pominięto skutecznie umocowanych pełnomocników: Z. G. i T. D.. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu organu pierwszej instancji należało uznać, że treść udzielonych pełnomocnictw rozciąga się na całe prowadzone postępowanie, a nie dotyczy tylko czynności przeglądania akt (przy której pełnomocnictwa zostały złożone). Tym samym Prezydent [...] obligowany był prowadzić dalsze postępowanie przy udziale jednego z ww. pełnomocników (por. art. 40 § 2 k.p.a. in fine). Na tle wskazanego uchybienia organ odwoławczy podniósł, że mając na względzie merytoryczną poprawność kwestionowanej decyzji, nie mógłby tylko z tego względu uchylić rozstrzygnięcie do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie organ II instancji przyjął, że należy mieć na względzie, iż charakter prawny postępowania odwoławczego modeluje art. 15 k.p.a., który statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że indywidualna sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Zwrócił również uwagę na brzmienia art. 138 k.p.a., którego treść jednoznacznie wskazuje, że zasadniczo podstawową rolą organu odwoławczego jest orzekanie merytoryczne w sprawie, a dopiero wyjątkiem od tej reguły jest uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tym niedawna nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. jednoznacznie zawęziła pole organu odwoławczego do stosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że zasadnicze kryterium możliwości uchylenia decyzji - ze względu na stwierdzone uchybienia procesowe współwyznacza również przepis art. 136 k.p.a., zgodnie z którym sytuacja w której organ odwoławczy nie może sanować tychże braków występuje kiedy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W tym kontekście zwrócił uwagę na tezę wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., w którym w sposób niedwuznaczny stwierdzono, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składnia wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157 wraz z glosą aprobującą W. Tarasa, publ. OSP 2007/3/26). Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji wskazał, że wspomniane naruszenia przepisów procesowych nie pociągnęło za sobą jakiekolwiek negatywnych skutków dla odwołującej się strony. Zwrócił uwagę, że w postępowaniu odwoławczym W. D. nie wskazał na negatywny wpływ tego uchybienia na swoją sytuację procesową. Istotne jest zastrzeżenie, że każdy z ustanowionych pełnomocników zapoznał się z aktami sprawy zarówno przed organem pierwszej instancji. Natomiast T. D. dwukrotnie przeglądał akta sprawy w [...] Urzędzie Wojewódzkim. W związku z ww. czynnościami nie wnoszono żadnych wniosków dowodowych. A zatem nie zaistniała w badanej sprawie konieczność ewentualnego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jakichkolwiek nowych dowodów, która wprost warunkowałaby uchylenie obecnie skarżonej decyzji przez organ drugiej instancji. Powyższe ustalenia zdaniem organu odwoławczego oznaczają konieczność wykazania się dużą dozą ostrożności z kwalifikowaniem uchybień proceduralnych decyzji jako podstaw do jej uchylenia. W omawianej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji godziłoby bowiem zarówno w zasadę ogólną szybkości postępowania i ekonomiki procesowej jak i naczelną zasadę proporcjonalności. Nie jest bowiem zgodna z art. 31 Konstytucji taka interpretacja przepisów prawa - a zatem także k.p.a. - która wybiera w granicach dopuszczalnych przez prawo środki najostrzejszej ingerencji w prawa jednostki (w tym zaś przypadku uprawnienia inwestora do merytorycznego ukształtowania jego praw i obowiązków wynikających przepisów prawa administracyjnego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. D.powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzucając naruszenie:

1) art. 3 pkt 20, w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nie wskazanie, w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania inwestycji oraz pominięcie zjawiska superpozycji i odbicia oraz błędu metody obliczeniowej wynoszącego nawet 50%; 2) art. 8, w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów, co narusza zasadę równości wobec prawa i nie pozwala sądowi na poznanie stanowiska organu w ich zakresie; 3) art. 8, art. 76 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że to autor kwalifikacji dokonał ustaleń w kwestii kwalifikacji inwestycji w zastępstwie organu, co wprost wynika z decyzji oraz, że organ powołał się na inną bezprzedmiotową decyzję wydaną w innym stanie prawnym; 4) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie efektu, że energia anten sektorowych na poszczególnych azymutach podlega zsumowaniu, jak i również pomiędzy samymi azymutami, nie podania mocy anten radioliniowych, a co najważniejsze brak uwzględnienia zjawiska odbić oraz wskazania błędu metody obliczeniowej; 5) art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie, że bada się tylko i wyłącznie moc pojedynczej anteny i to w linii poprowadzonej w głównej wiązce promieniowania, co jest sprzeczne z wolą ustawodawcy, który uzależnił kryteria od mocy EIRP, która w niniejszej sprawie jest wspólną dla obu anten na tym samym sektorze oraz, że w decyzji brak jest wskazania, na jakiej wysokości znajduje się rzekoma oś i czy może być ona czy jest zabudowana; 6) art. 144 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w powiązaniu z art. 64 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3, w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, w odniesieniu do § 1 pkt 1a oraz § 1 pkt 1 b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, poprzez pominięcie faktu, że inwestycja zmienia standardy ochrony środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i tym samym wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. dopuszczono do udziału w sprawie O. [...]". [...], popierając skargę, zarzuciło Wojewodzie naruszenie: art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doręczenie decyzji organ I instancji ustanowionemu pełnomocnikowi nie narusza prawa w sytuacji, w której przepis ten wymaga obligatoryjnego stosowania i nie uznaje żadnych odstępstw od niego. Strona ustanawia pełnomocnika po to, aby ją reprezentował i od tego dnia nie musi być informowana o przebiegu postępowania oraz o decyzji; art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie na stronie 4, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzająca postępowanie środowiskowe dla stacji bazowej telefonii komórkowej [...] została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. co nie odpowiada rzeczywistości, albowiem jak wynika z niej było to rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r.; art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 144 ust. 1, 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji a w szczególności nie ustalenie mocy wszystkich anten w tym radioliniowych, nie zsumowania ich mocy, nie wskazania innych źródeł, nie określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie; art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tak WSA w Łodzi II SA/Łd 231/12 w wyroku z dnia 14.08.2012 roku, WSA w Gliwicach II SA/G1 315/12 w wyroku z dnia 01.10.2012 roku) poprzez odstąpienie od badania wskazanego przepisu rozporządzenia nakazującego uwzględniać kumulację pola elektromagnetycznego w środowisku; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, art. 143, art. 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności porządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez ich pominięcie w sytuacji, w której inwestycja spowoduje ograniczenie w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, co, do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego. W istocie organ nie zbadał czy inwestycja wprowadza uciążliwości w zagospodarowaniu terenów sąsiednich w szerokim tego rozumieniu.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, nie podzielił na wstępie tych spośród zarzutów skargi, które w swoim podstawowym zakresie odnoszą się bezpośrednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którego z kolei dotyczy kontrolowana w tej sprawie decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi zmierzają do wykazania braku spełnienia przez inwestora wymogu przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Odnosząc się więc do prezentowanego przez skarżącego oraz S. stanowiska zauważył, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 ze zm.). Na gruncie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), kwalifikacji stacji bazowych dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii), odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy czym równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zdaniem sądu administracyjnego, regulacja ta przesądza, że na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie podlega sumowaniu moc anten sektorowych i radiolinii, a także nie uwzględnia się kumulacji pola, jak to podniesiono w skardze (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16.02.2012 r. sygn. akt II SA/Gl 509/11). W ocenie Sądu, przywoływane przez skarżącego oraz S. orzecznictwo sądowo-administracyjne i poruszane problemy interpretacyjne dotyczące określenia odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny były aktualne w stanie prawnym, który już jednak nie obowiązywał w momencie wydawania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przepisy poprzedzającego je rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, miały zastosowanie wyłącznie do postępowań w sprawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, które zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. przed dniem 15 listopada 2010 r. W takim przypadku zastosowanie miały przepisy dotychczasowe. Przywołana w tym miejscu regulacja oznacza, że co do zasady organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę i oceniając - zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska powinien uwzględnić w przypadku postępowania wszczętego po dacie 15 listopada 2010 r. stan prawny wynikający z rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której inwestor przedkłada opinię, w której kwalifikuje przedsięwzięcie jako niewymagające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub też przedstawia wydaną dla takiego przedsięwzięcia decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań z powodu jego bezprzedmiotowości, która to decyzja nie została jednak wymieniona w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ administracji architektoniczno-budowlanej badając wówczas zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska pod kątem charakterystycznych parametrów spornej inwestycji takich jak: wysokość umocowania projektowanych anten, ich moc oraz azymuty oraz istniejący stan zagospodarowania działek sąsiednich, powinien ocenić na podstawie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., czy w dacie udzielania pozwolenia na budowę planowana inwestycja nie powinna być zaliczona do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnie natomiast S. podniosło, że decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie została wydana, jak błędnie wskazał to Wojewoda, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, lecz na podstawie wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Przedmiotowa nieścisłość nie miała jednak wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonej decyzji, tym bardziej jeśli się uwzględni to, że przewidziane w tym rozporządzeniu kryteria kwalifikacji planowanych przedsięwzięć jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko były w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej o wiele bardziej rygorystyczne niż to ma miejsce w przypadku obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że w stanie prawnym, w którym wydana została objęta kontrolą sądową decyzja obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie z brzmieniem kluczowego z punktu widzenia stawianych zarzutów - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem w kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Skoro w powołanym rozporządzeniu prawodawca posłużył się pojęciem "osi" wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Brak jest zatem podstaw do tego aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój). Błędna jest także wykładnia pojęcia "wzdłuż" wiązki, która wskazuje, że chodzi tutaj również o miejsca równoległe do tej wiązki. Reasumując, racjonalna wykładnia spornych przepisów rozporządzenia prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie że chodzi tutaj tylko o miejsca, które przecinają "oś" wiązki promieniowania (zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 603/11).

Również podniesione przez S. zarzuty dotyczące naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie mogły mieć znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. W myśl wskazanego przepisu ustawy, w postanowieniu dotyczącym obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek uwzględnienia powiązań z innymi przedsięwzięciami, a w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zależności od rodzaju zamierzonego przedsięwzięcia lub miejsca jego realizacji może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie ma wątpliwości, że ocena oddziaływania na środowisko musi być przeprowadzona zawsze (zob. art. 59 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Natomiast w przypadku planowanych przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach decyduje, że taki obowiązek występuje. Zgodnie z art. 63 ust. 1 tej ustawy, nałożenie takiego obowiązku następuje w formie postanowienia. A contrario należy przyjąć, że ustawodawca dopuszcza wystąpienie sytuacji, w której dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać nie zostanie przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, obejmująca weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Niemniej jednak również w takim przypadku wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko). Kryteria środowiskowe, których wystąpienie warunkuje stwierdzenie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymienia przepis art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis ten nakazuje w takim przypadku wziąć pod uwagę rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Wymieniona w tym przepisie regulacja nie decyduje zatem o kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kryteria takiej kwalifikacji zawiera rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - lecz wskazuje kryteria środowiskowe, jakimi powinien kierować się organ administracji nakładając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które właśnie w tym rozporządzeniu zostały wymienione (zob. § 3 rozporządzenia). Sąd uznał, że nie można się zgodzić ze S. zarzucającym naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skoro wymienione w tym przepisie kryterium środowiskowe dotyczące uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie nie dotyczy kwalifikacji planowanych przedsięwzięć do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero zatem zaliczenie danego przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - na podstawie kryteriów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - pozwala organowi właściwemu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnić kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie i rozstrzygnąć czy takie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy poddać ocenie oddziaływania na środowisko. Z przedstawionych motywów nie można czynić Wojewodzie [...] zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ przepis ten nie miał z przedstawionych wyżej względów zastosowania w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał, na wadliwość postępowania odwoławczego wynikającą z naruszenia w tym postępowaniu przepisu art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Zaznaczył, że według przepisu art. 40 § 1 k.p.a. pisma - w szczególności zaś decyzje administracyjne - należy doręczać stronie do jej rąk własnych. Strona może jednak w postępowaniu administracyjnym działać również przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje norma art. 40 § 2 k.p.a. zgodnie z którą pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Z lektury przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że wnioskodawca spółka P. S.A., na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego działała przez pełnomocnika J. F.. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę pełnomocnik dołączył pełnomocnictwo z dnia 31 marca 2011 r. do reprezentowania P.S.A., które udzielone zostało do dnia 31 grudnia 2011 r. Udzielonego J. F. pełnomocnictwa udzielił w imieniu inwestora S. M.. Z kolei w przypadku S. M. udzielone jemu pełnomocnictwo do reprezentowania inwestora ważne było do dnia 10 sierpnia 2012 r. Z powyższego wynika, że zarówno pełnomocnictwo J. F. jak i S. M. do działania w imieniu wnioskodawcy miało charakter czasowy i wygasło odpowiednio z dniem 31 grudnia 2011 r. i z dniem 10 sierpnia 2012 r. Wydana w niniejszej sprawie pierwsza decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę została wydana przez Prezydenta [...] w dniu [...] listopada 2011 r. i prawidłowo doręczona pełnomocnikowi inwestora. Jednakże już kasacyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., jak też wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz zaskarżona obecnie do Sądu decyzja organ odwoławczego z dnia [...] września 2012r. nadal doręczane były J. F.– jako pełnomocnikowi inwestora - pomimo, że udzielone tej osobie pełnomocnictwo wygasło, a w aktach sprawy brak jest aktualnego umocowania do dalszego działania w imieniu inwestora.

Sąd zaznaczył, że brak umocowania na etapie postępowania odwoławczego do działania dla J. F., jak również udzielającego tej osobie pełnomocnictwa przez S. M., co do zasady ma charakter braku formalnego. W takiej sytuacji Wojewoda zobowiązany był wezwać J. F. do przedłożenia nowego pełnomocnictwa, ewentualnie Spółkę P. do wskazania innej osoby umocowanej do reprezentowania tego podmiotu, albo też do potwierdzenia czynności prawnych dokonanych przez osobę działającą bez należytej legitymacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ winien dążyć do wyeliminowania zaistniałego w tym względzie braku. Bez wyjaśnienia powyższej kwestii i uzupełnienia braków w tym zakresie nie był natomiast uprawniony do kierowania jakiejkolwiek korespondencji do osoby nie będącej pełnomocnikiem inwestora. W konsekwencji również przeprowadzenie postępowania z udziałem osoby, która nie posiadała prawidłowego umocowania do działania i doręczenie decyzji podmiotowi którego umocowanie wygasło, pozbawione było podstaw prawnych. Działanie takie prowadziło do doręczenia decyzji podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie, przy całkowitym pominięciu w postępowaniu odwoławczym inwestora (strony). Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje bowiem, że wnioskodawca (inwestor) nie był wówczas należycie reprezentowany, wobec czego nie brał w ogóle udziału w tych etapach postępowania. W konsekwencji uchybiono również regulacjom zawierającym zasady doręczeń korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Skoro nie podjęto czynności zmierzających do usunięcia braków w zakresie pełnomocnictwa, pisma – zgodnie z regułą zawartą w art. 40 § 1 k.p.a. – należało doręczać bezpośrednio inwestorowi. Powyższe uchybienie procesowe stanowiło też o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający podzielił stanowisko, że strona reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika, nie powinna otrzymywać pism - w szczególności decyzji - z pominięciem pełnomocnika, gdyż działanie takie prowadzi wprost do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., w szczególności ogranicza jej prawo do obrony. Jednakże dodał, że nie można pomijać, iż każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków w tym zakresie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Należy też mieć na uwadze, że - jak wyjaśniono to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – powyższe normy nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy podejmuje on staranie aby zapewnić sobie prawo skutecznego wniesienia środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2008r. II GSK 463/08, LEX nr 489048). W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie doszło również do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji pominął pełnomocników skarżącego. Z akt sprawy wynika jednak, że pomimo tego uchybienia każdy z ustanowionych pełnomocników zapoznał się z aktami sprawy i pomimo nie doręczenia decyzji pierwszej instancji pełnomocnikom skarżący sporządził i wniósł od niej w terminie odwołanie. Tym samym z racji pominięcia pełnomocników nie poniósł on żadnych negatywnych następstw. Również S. nie wykazało, aby powyższe uchybienie takie następstwa powodowało a i sam skarżący w skardze nie podnosi w tym względzie zarzutu. W tych okolicznościach zaistniałe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy a przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do skutków dla skarżącego niekorzystnych (por. w tym zakresie NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. I OSK 1171/11).

Kolejne istotne uchybienie w sprawie wiązało się zdaniem Sądu, z tym, że organ odwoławczy w ramach kontroli odwoławczej zobowiązany był nie tylko do odniesienia się do zarzutów odwołania, ale winien był po raz drugi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie powinien więc ograniczyć się w swojej analizie jedynie do nieruchomości należących do odwołujących się stron, tj. K. i L. S. oraz W. D.. Rozważania w tym zakresie powinny obejmować wszystkie działki znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przeciwnym przypadku przyjęte przez organ odwoławczy stwierdzenia dotyczące braku zmiany stanu prawego oraz faktycznego sprawy w aspekcie czynników warunkujących niniejsze rozstrzygnięcie należy uznać za co najmniej przedwczesne wobec braku zbadania kwestii możliwości zmian w sposobie zagospodarowania wszystkich terenów znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ winien sprawdzić, między innymi, zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał i przedłożył decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację spornego przedsięwzięcia, w której uznano, że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Podzielając – co do zasady - przedstawiony przez organ odwoławczy pogląd o związaniu tego organu rozstrzygnięciem wynikającym z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zdaniem Sądu, nie można jednak bezkrytycznie przyjąć było stanowiska, że dopuszczalność odstąpienia od takiego związania może być uzasadniona jedynie zmianą sposobu zagospodarowania terenu sąsiadującego z planowaną inwestycją przez którą organ rozumie pojawienie się nowych obiektów budowlanych na azymutach projektowanych anten sektorowych. Wątpliwości nasuwa już nieprecyzyjność użytego przez organ odwoławczy sformułowania: "teren sąsiadujący z planowaną inwestycją", którego organ w swoich rozważaniach nie wyjaśnia. Nie wiadomo więc czy organ przez to rozumie tylko nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też również wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania i w jakim zakresie przeprowadził ocenę co do ewentualnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Tym samym nie jest możliwa ocena prawidłowości stanowiska organu o związaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. w kontekście jego ustaleń co do braku zmiany okoliczności faktycznych sprawy.

Nadto, w ocenie Sądu, przedłożenie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w świetle regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie zwalniało organu architektoniczno-budowlanego od obowiązku oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności w kwestii przekraczania standardów wyznaczonych rozporządzeniem z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Zgodnie z przepisami tego rozporządzania, gęstość mocy promieniowania nie powinna przekraczać 0,1 W/m². Nie budzi wątpliwości, że anteny telefonii komórkowej w określonej przestrzeni powodują promieniowanie ponadnormatywne, to jest przekraczające ten poziom. Chodzi tu o rzeczywiste oddziaływanie tych instalacji w przestrzeni je otaczającej, które wyraźnie należy odróżnić od kryteriów określonych w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r., (służących wyłącznie ustaleniu czy wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach). W przestrzeni, w której promieniowanie ponadnormatywne będzie mieć miejsce, nie mogą znajdować się "miejsca dostępne dla ludności". Według art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumieć należy wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane w sprawach o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej powinny ustalić zakres oddziaływania anten przekraczających gęstość mocy promieniowania 0,1 W/m² i zweryfikować, czy w tym zakresie znajdują się "miejsca dostępne dla ludności". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że tak rozumiane miejsca dostępne dla ludności obejmują nie tylko miejsca w których wzniesiono legalnie budynki ale również te miejsca w których budynki dopiero mogą – zgodnie z wymaganiami prawa – być wznoszone. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10, przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16.02.2012 r. II SA/Gl 509/11). Powyższe wynika z faktu, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy zatem ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość zagospodarowania terenów sąsiednich, inaczej mówiąc czy nie spowoduje ona nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź istoty prawa własności przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności. W tym celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na działkach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej. Jeżeli zatem wydana została dla terenu sąsiedniego decyzja o warunkach zabudowy, to należy uwzględnić jej znaczenie i rolę w procesie inwestycyjnym. Ma ona bowiem dla organu architektoniczno-budowlanego charakter wiążący – tym samym można przyjąć, że tworzy po stronie inwestora prawo do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy spełnieniu wymogów prawa budowlanego.

Z punktu widzenia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest zatem okoliczność do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji mogą sięgać budynki i czy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wydano decyzję o warunkach zabudowy, która określałaby parametry tej zabudowy.

Sąd wojewódzki nie zgodził się z organem odwoławczym, że kwestie badania oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko można przesunąć na etap dokonywania przez podmioty prowadzące takie instalacje pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku po rozpoczęciu ich użytkowania. Uregulowany w ustawie Prawo ochrony środowiska w dziele VI pt. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi, system kontroli i nadzoru nad inwestycjami emitującymi pola elektromagnetyczne nie może bowiem zastąpić kontroli dokonywanej prewencyjnie na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Skład orzekający podzielając przedstawione wyżej stanowisko, że przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływania takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, uznał tym samym, że pod tym względem sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że w projekcie budowlanym odniesiono się wyłącznie do istniejącej zabudowy. Podano stan zagospodarowania terenu "w otoczeniu planowanej stacji" i stwierdzono, że istnieje tam zabudowa niska do 15 m – przy czym projektant nie sprecyzował jak daleko od nieruchomości na której planowana jest inwestycja sięga "otoczenie stacji". Wskazano też na istniejące już obiekty znajdujące się w "najbliższym sąsiedztwie" stacji. Inwestor nie brał zatem pod uwagę możliwości legalnej zabudowy na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Również w aktach sprawy brak ustaleń faktycznych organów co do wysokości zabudowy możliwej do realizacji na przedmiotowym terenie w odległościach objętych obszarem odziaływania inwestycji (lub przynajmniej wynikających z rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Powyższe oznacza, że organy – w szczególności organ II instancji - kwestii tej w ogóle nie badały i nie rozważały. Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że organ II instancji w swoich rozważaniach uwzględnił fakt realizacji zabudowy na działkach nr [...] i nr [...] i dokonał oceny co do możliwości przecięcia osi głównej wiązki promieniowania z miejscem dostępnym dla ludności w postaci już realizowanego budynku. Co istotne rozważania organu nie objęły innych działek w obszarze odziaływania, jak też możliwej dopiero do realizacji zabudowy. Organ nie wypowiedział się w kwestii, na jakiej wysokości liczonej w metrach mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności przy uwzględnieniu wysokości zabudowy możliwej do realizacji i wzrostu człowieka. Poczynienie takich ustaleń przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oczywiście może rodzić trudności, gdyż wówczas podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego jest decyzja o warunkach zabudowy, a zatem organ musiałby ustalić, czy decyzje takie funkcjonują w obrocie prawnym, czego nie uczynił. Wojewoda nie przedstawił też swoich ustaleń faktycznych odnoszących się do wysokości istniejącej zabudowy na całym obszarze objętym oddziaływaniem inwestycji.

Nie sposób również, w ocenie Sądu, nie zauważyć, że znajdujące się w aktach opracowanie – sporządzone na projekcie zagospodarowania terenu (k. 16/2), co prawda uwzględnia realizowany na działce nr [...] obiekt biurowo-magazynowy, lecz na podstawie tego opracowania nie można ustalić dokładnego przebiegu osi głównej wiązki promieniowania analizowanej anteny względem analizowanego budynku biurowo-magazynowego, jak również opracowanie to nie wskazuje maksymalnego zasięgu tej wiązki. W podobny niedookreślony sposób został przedstawiony przebieg wiązki dla anten na pozostałych azymutach. Analizowane w tym miejscu opracowanie nie pozwala więc w żaden sposób skonfrontować przyjętych przez organ odwoławczy ustaleń z punktu widzenia określenia miejsc dostępnych dla ludności.

W niniejszej sprawie, inwestor przedstawił na projekcie zagospodarowania zasięg rzeczywisty oddziaływania anten. Wynika z niego że obejmuje on teren częściowo zabudowany. W projekcie stwierdzono, że "w obszarze tym pola elektromagnetyczne o gęstości mocy przekraczającej 0.1 W/m² będą występowały tylko w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności przebywającej w otoczeniu stacji. Promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez stację nie będzie zatem negatywnie oddziaływać na ludzi" (str. 6). Brak jednak dokumentów wskazujących na podstawie jakich ustaleń taką tezę postawiono, jak choćby analizy instalacji pod względem oddziaływania na środowisko, która obejmowałaby obliczenia i graficzne przedstawienie poziomu pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalny poziom. W ocenie Sądu, z żadnego ze znajdujących się w aktach sprawy dowodu nie wynikało, że promieniowanie elektromagnetyczne będzie w strefie niedostępnej dla ludności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę oceny prawnej wyroku, polegającej na stwierdzeniu, iż naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy winno być wyłącznym powodem uchylenia decyzji. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu:

1) art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż stwierdzenie, że decyzja nie została doręczona inwestorowi, lecz nie umocowanemu w dniu jej wydania pełnomocnikowi, winno skutkować uchyleniem jej bez odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W istocie wnioskodawca nie otrzymał do dnia dzisiejszego skutecznie decyzji, tym samym kwestie naruszenia prawa materialnego podniesione z ostrożności procesowej winny pozostać na tym etapie bez rozpoznania.

2) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonywanie kontroli niepełnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., nie wskazanie mocy wszystkich anten objętych analizą, brak podania metody kwalifikacyjnej ze wskazaniem przepisu prawa uprawniającego organ architektoniczno-budowlany do dokonywania takich ustaleń, nie podanie, na jakich wysokościach wystąpią osie głównych wiązek promieniowania.

3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż organ architektoniczno-budowlany dokonuje kwalifikacji inwestycji do mogąco znacząco oddziaływać na środowisko bez wskazania podstawy prawnej. Ponadto zupełnie pominięcie faktu, iż organ nie może wydać postanowienia o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 63 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska.

4) art. 2 w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nie podanie konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.), co uniemożliwia złożenie w późniejszym czasie skargi konstytucyjnej albowiem jej przedmiotem może być objęta tylko konkretna jednostka prawna. Ponadto brak podania metody kwalifikacyjnej, określenia, na jakiej wysokości występują osie głównych wiązek promieniowania, jak je wyznaczono, czy faktycznie stanowią one środek wiązki, brak podania czy analizowano linię lub też konkretną wartość pola elektromagnetycznego. Powyższe braki również nie pozwolą Trybunałowi Konstytucyjnemu na zrozumienie podstaw, którymi kierowały się organy a które Sąd przyjął za prawidłowe.

5) art. 63 ust 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska w związku z § 3 ust 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez odstąpienie od jego analizy w sytuacji, w której ma on ogromne znacznie dla istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła zarzutu w stosunku do zaskarżonego wyroku. Wskazała m.in., że pominięto § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, którego przydatność w niniejszej sprawie nie została zbadana. Powołała także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r., sygn.. akt II OSK 1306/11, który w jej ocenie, winien być wzięty pod uwagę przy dokonywaniu kontroli rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

I tak, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż stwierdzenie, że decyzja nie została doręczona inwestorowi, lecz nie umocowanemu w dniu jej wydania pełnomocnikowi, winno skutkować uchyleniem jej bez odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 40 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego została wadliwie doręczona pełnomocnikowi inwestora, albowiem w chwili jej wydania nie posiadał on już legitymacji do reprezentacji mocodawcy. To, że decyzja nie została doręczona inwestorowi, może być podnoszone, w ramach zarzutu, wyłącznie przez niego, nie zaś przez inną stronę postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. W kwestii tej na gruncie m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10, z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt. II OSK 277/10).

Ponadto, nie można zgodzić się z zarzutem, że w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., Sąd I instancji winien tylko uchylić decyzję, ze względów procesowych, nie badając na tym etapie przepisów prawa materialnego.

Zaznaczyć należy, że kompetencje sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad.

Powyższe oznacza, że w przypadku stwierdzenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu wad stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania, Sąd nie ma obowiązku dokonywania kontroli aktu przez pryzmat istotnych wad w prowadzonym postępowaniu i prawa materialnego. Nie ma natomiast podstaw, aby w przypadku nie stwierdzenia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii, aby Sąd nie mógł dokonać kontroli aktu zarówno pod względem procesowym, jak i pod względem naruszenia prawa materialnego. Różne przecież mogą być powody uchylenia decyzji, a żaden przepis prawa nie wyklucza uchylenia decyzji zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Taka sytuacja, w której zachodziłaby konieczność uchylenia decyzji, bez wnikania w kwestie materioalnoprawne, zachodziłaby, gdyby Sąd kontrolował decyzję wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Zauważyć można również pewną sprzeczność skargi kasacyjnej w jej zarzutach. Z jednej strony w pkt 1 strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca, że Sąd I instancji nie powinien odnosić się na tym etapie postępowania, skoro główną podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, do zarzutów naruszenia prawa materialnego, z drugiej zaś strony, skarżący kasacyjnie czyni zarzut, że Sąd nie dokonał tej oceny, tj. odstąpił od analizy art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska w związku z § 3 ust 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w punkcie 2, że dokonał oceny naruszenia prawa materialnego wadliwie.

Za bezzasadny należy także uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. W myśl natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji wyraźnie wskazał na przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i kryteria kwalifikacji stacji bazowych. Słusznie uznał, że kwalifikacji stacji bazowych dokonuje się w oparciu o dwa kryteria: równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny (z wyłączeniem radiolinii), odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, przy czym równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. A regulacja ta przesądza, że na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie podlega sumowaniu moc anten sektorowych i radiolinii, a także nie uwzględnia się kumulacji pola. Ponadto, Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z brzmieniem kluczowego z punktu widzenia stawianych zarzutów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, będącą istotnym parametrem w kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oblicza się w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie zaś, jak to miało miejsce we wcześniej obowiązującym stanie prawnym "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Skoro w powołanym rozporządzeniu prawodawca posłużył się pojęciem "osi" wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Brak jest zatem podstaw do tego aby organ uwzględniał kształt wiązki (a konkretnie jej przekrój). Błędna jest także wykładnia pojęcia "wzdłuż" wiązki, która wskazuje, że chodzi tutaj również o miejsca równoległe do tej wiązki. Reasumując, racjonalna wykładnia spornych przepisów rozporządzenia prowadzi do jednej konkluzji, a mianowicie że chodzi tutaj tylko o miejsca, które przecinają "oś" wiązki promieniowania. Sąd I instancji zawarł także w wyroku kasacyjnym, czym wypełnił dyspozycję z art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania.

Nie zasługują także na uwagę zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 2 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym trzeba, że sądy administracyjne nie stosują przepisów procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec czego, strona wnosząca skargę kasacyjną winna powiązać zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez sąd przepisów p.p.s.a. Niemniej jednak przedstawione uchybienia skargi kasacyjnej nie mogą jej dyskwalifikować, a w konsekwencji prowadzić do jej odrzucenia. Zaznaczyć należy, że w żadnej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie wyraził podglądu, iż organ może wydać postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, jak również, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje kwalifikacji inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, zarówno organ, jak i Sąd I instancji powołali się na konkretną jednostkę prawną rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie organ administracji oparł się na decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże i w tym względzie, Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, oraz w szczególności w kwestii przekraczania standardów wyznaczonych rozporządzeniem z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska w związku z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez odstąpienie od jego analizy w sytuacji, w której ma on ogromne znacznie dla istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest w stanie zweryfikować, czy powyższy zarzut został podniesiony w ramach naruszenia art. 174 pkt 1, czy też art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym niemniej należy zaznaczyć, że Sąd wojewódzki w zakresie oceny naruszenia przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy i kwestii z tym związanych zajął stanowisko, wskazując, że nie można się zgodzić ze S. zarzucającym naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, skoro wymienione w tym przepisie kryterium środowiskowe dotyczące uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie nie dotyczy kwalifikacji planowanych przedsięwzięć do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero zatem zaliczenie danego przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - na podstawie kryteriów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - pozwala organowi właściwemu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględnić kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie i rozstrzygnąć czy takie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy poddać ocenie oddziaływania na środowisko. Sąd uznał, że z przedstawionych motywów nie można czynić Wojewodzie [...] zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Co najważniejsze, zaskarżona decyzja została przez Sąd I instancji uchylona. Także zarzuty merytoryczne, należy uznać za przedwczesne, albowiem sprawa wrócić do organu, celem ponownego rozpoznania, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wytycznych wskazanych w wyroku kasacyjnym. Co oznacza, że również strony będą mogły ponownie podnosić zarzuty, w stosunku do kontrolowanej decyzji i zajmować stanowisko w sprawie. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro [...] S. [...] nie wniosło skargi kasacyjnej, Sąd II instancji zwolniony był z obowiązku odniesienia się do zarzutów przedstawionych podczas rozprawy w dniu 19 grudnia 2014 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.