Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 209/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Składu Siedmiu Sędziów
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity
article: art. 553 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "D. A. S." Spółki komandytowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1039/07 w sprawie ze skargi "D. A. S." Spółki komandytowej w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek i punktu aptecznego postanawia: 1. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; 2. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w spółkę osobową prawa handlowego, spółka przekształcona pozostaje podmiotem tego zezwolenia na podstawie art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.); 3. rozprawę odroczyć.


UZASADNIENIE

Ś. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K., po rozpatrzeniu wniosku "D. A.S." Sp. kom. w G. (poprzednio "D." s.c. S. & S.) o zmianę zezwoleń udzielonych T. i S. i A. S. na prowadzenie aptek ogólnodostępnych "D." w G. oraz w C.-L. oraz punktu aptecznego w T., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 2 w związku z art. 108 ust. 4 pkt 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), dalej: Prawo farmaceutyczne, odmówił dokonania wnioskowanych zmian.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powyższe zezwolenia wydane zostały osobom fizycznym, tj. mgr farm. T. S. i inż. A. S., nie zaś spółce cywilnej "D." S. & S. W dacie wydawania przedmiotowych zezwoleń każdy ze wspólników spółki cywilnej traktowany był jako odrębny przedsiębiorca, a tym samym udzielone im zezwolenia nie mogły stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej.

Organ wskazał, że wniosek o zmianę zezwoleń złożyła spółka komandytowa "D. A.S.", podmiot gospodarczy powstały w dniu 19 stycznia 2007 r. w wyniku przekształcenia w trybie dobrowolnym na podstawie art. 551 § 2 ustawy z dnia 15 sierpnia 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: K.s.h. Podmiot ten nie był stroną postępowania zezwoleniowego, dlatego nie można mówić ani o istnieniu następstwa prawnego po stronie spółki komandytowej, ani o sukcesji decyzji administracyjnej. Spółka komandytowa "D. A. S." nie mogła stać się z mocy prawa podmiotem zezwolenia na prowadzenie wymienionych w decyzji aptek i punktu aptecznego, bowiem spółka cywilna "D." S. & S., której wspólnikami byli mgr farm. T. S. i inż. A. S. nie posiadała przedmiotowych zezwoleń.

Orzekając na skutek odwołania strony, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1039/07 oddalił skargę "D. A.S. " Sp. kom. w G. na powyższą decyzję w przedmiocie odmowy dokonania zamiany zezwoleń na prowadzenie aptek i punktu aptecznego.

Sąd wskazał, że zezwolenie na prowadzenie apteki jest stosunkiem administracyjnym wynikającym z decyzji administracyjnej, w której organ administracyjny przyznaje prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej wyraźnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa. Prawo do zezwolenia jest niezbywalne, nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki, ani też nie ma ono możliwości samodzielnego uczestnictwa w obrocie prawnym. Zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego, zaś nie cywilnego, dlatego też władny do dysponowania nim jest organ administracyjny, który je wydał, a nie podmiot gospodarczy, który je uzyskał w wyniku postępowania o wydanie zezwolenia. Ponadto co do zasady wyłączone jest ono z obrotu cywilnoprawnego.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), dalej: p.d.g., przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy była osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo, we własnym imieniu podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1 p.d.g. Za przedsiębiorców uznawało się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywania przez nich działalności gospodarczej o której mowa w ust. 1 p.d.g. Identycznie kwestia ta uregulowana została w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Sąd zauważył, że ustawodawca przesądził wprost, że za przedsiębiorcę należało traktować wspólników spółki cywilnej, a nie samą spółkę cywilną.

Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, że w dacie wydawania przedmiotowych zezwoleń każdy ze wspólników spółki cywilnej traktowany był jako odrębny przedsiębiorca. Za błędne Sąd uznał stanowisko skarżącej, że zezwolenia udzielone T.i S. oraz A. S. stanowiło majątek wspólny wspólników spółki cywilnej.

Wniosek o zmianę zezwoleń na prowadzenie aptek i punktu aptecznego złożyła spółka komandytowa, a więc podmiot gospodarczy powstały z przekształcenia spółki cywilnej w trybie art. 26 § 4 K.s.h. Sąd uznał, że skoro podmiot ten nie był stroną postępowania zezwoleniowego, to nie można mówić ani o istnieniu następstwa prawnego po stronie spółki komandytowej, ani o sukcesji decyzji administracyjnej organu wojewódzkiego. Z art. 553 § 1 K.s.h. wynika jednoznacznie, że spółce przekształconej przysługują prawa i obowiązki spółki przekształcanej, jednakże w sprawie przekształcana spółka cywilna nie posiadała zezwolenia na prowadzenie apteki – takie zezwolenie posiadali jedynie wspólnicy tej spółki.

Zdaniem Sądu nie można zmienić zezwolenia wydanego na rzecz osoby fizycznej na spółkę prawa handlowego w trybie art. 155 K.p.a., ponieważ niemożliwa jest cesja uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. W trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji. Spółka komandytowa utworzona przez T. S. i A. S. jest nowym podmiotem – uczestnikiem obrotu gospodarczego i jeśli zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, musi wystąpić do właściwego organu o wydanie stosownego zezwolenia.

"D. A. S." Sp. kom. wnosząc skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 4 prawa farmaceutycznego w zw. z art. 860 K.c. i art. 863 K.c. w zw. z art. 553 § 2 K.s.h. w zw. z art. 26 § 5 K.s.h., poprzez jego błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że "D. A. S." Sp. kom. powstałej z przekształcenia spółki cywilnej S. & S. nie mogą być przyznane zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w G. i C.-L. oraz punktu aptecznego w T., udzielone uprzednio spółce cywilnej "D." S. & S.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 99 ust. 2 w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 4a Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez przyjęcie, że spółka komandytowa powstała z przekształcenia spółki cywilnej nie jest podmiotem stosunków administracyjnoprawnych związanych z udzieleniem zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych i punktu aptecznego.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że beneficjentami zezwoleń, o których mowa w art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego byli wspólnicy spółki cywilnej. Z uwagi na to, że w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (jak również poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo działalności gospodarczej) spółka cywilna nie była i nie jest przedsiębiorcą, dlatego zezwolenia mogły być udzielone wyłącznie wspólnikom. Stosownie do art. 863 K.c. majątek spółki, na który składają się aporty wniesione przez wspólników ma charakter współwłasności łącznej. Tak więc zezwolenia wniesione przez wspólników do spółki stały się w rzeczywistości składnikiem majątku "D." S. & S. s.c.

Skarżąca podniosła, że z art. 553 § 2 K.s.h. wynika wprost, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przez jej przekształceniem. W ocenie skarżącej jest to kontynuacja w sferze administracyjnoprawnej, która może być wyłączona przez ustawę lub decyzję o udzieleniu koncesji albo ulgi. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie stosownie do art. 99 ust 4 Prawa farmaceutycznego pozwolenie takie może uzyskać między innymi niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, jaką jest spółka komandytowa. Z chwilą zniesienia wspólności łącznej majątku spółki cywilnej w trybie art. 26 § 5 K.s.h. spółka powstała w wyniku procedury przekształceniowej wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek spółki. Tym samym zdaniem skarżącej podobnie w zakresie kontynuacji administracyjnoprawnej przekształcona spółka handlowa pozostaje podmiotem praw i obowiązków administracyjnoprawnych, dotyczących wspólników spółki cywilnej związanych z funkcjonowaniem przekształconej spółki cywilnej, stosownie do art. 26 § 5 zd. 3 w zw. z art. 553 § 2 i art. 551 § 3 in fine.

Przekształcona spółka "D. A.S." Sp. kom. nie wstępuje w miejsce dotychczas istniejącej spółki – "D." S. & S., lecz przez cały czas jest podmiotem tych samych praw i obowiązków, m.in. w zakresie zezwoleń na prowadzenie aptek oraz punktu aptecznego.

Skoro zatem spółka komandytowa stanowi kontynuację spółki cywilnej, także w sferze administracyjnoprawnej, nie ma w tej sytuacji zmiany podmiotowej w tym zakresie. Tym samym norma prawna z art. 155 K.p.a. powinna znaleźć w sprawie zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w trybie art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna to akt prawny o określonej treści i formie wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego, którego treścią jest zazwyczaj jakieś uprawnienie lub obowiązek konkretnego podmiotu, a zatem nie jest możliwe w trybie art. 155 K.p.a. scedowanie czy też sukcesja na rzecz innego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest możliwa jedynie w zakresie dotyczącym "nabycia prawa", a więc w zakresie "przedmiotu" decyzji. W niniejszej sprawie było bezsporne, iż zezwolenie na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz punktu aptecznego zostało udzielone przedsiębiorcom T. i A. S. (osobom fizycznym) działającym w formie spółki cywilnej.

Spółka cywilna nie mogła być przedmiotem tego zezwolenia, gdyż zgodnie z art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. – Prawo farmaceutyczne prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Również w świetle art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Tak więc spółka cywilna, jako nieposiadająca odrębnej podmiotowości prawnej nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu powyższych ustaw. Nie jest też spółką prawa handlowego. Przedsiębiorcami są natomiast wspólnicy takiej spółki. W ramach spółki cywilnej wspólnicy podejmują wspólne działania zmierzające do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 K.c.). Z istoty spółki cywilnej wynika więc, że wszystkie działania wspólnika w spółce są podporządkowane realizacji wspólnych celów gospodarczych i są zarachowane na rzecz spółki (ściślej na rzecz wszystkich wspólników). Przedmiotem wkładu wspólnika do spółki może być własność, inne prawa lub świadczenie usług (art. 861 § 1 K.c.). Wniesienie wkładu sprawia, że następuje przemieszczenie przedmiotu wkładu z majątku odrębnego wspólnika do majątku wspólnego funkcjonującego na zasadach współwłasności łącznej. Co prawda wspólnik wnosząc wkład nie wyzbywa się swoich praw do końca, lecz dopuszcza do tego prawa innych wspólników. Niemniej jednak w ten sposób na mocy umowy spółki zmienia się podmiot praw – w miejsce dotychczasowego uprawnionego wchodzą wszyscy wspólnicy.

Zdaniem Stefana Grzybowskiego "spółką prawa cywilnego jest stosunek prawny powstały z umowy, w której kontrahenci (wspólnicy) zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działania w określony sposób" (zob. S. Grzybowski, System prawa cywilnego, tom III, cz. 2 Prawo zobowiązań, część szczegółowa, 1997, s. 801).

W świetle powyższych uwag, skoro spółka cywilna nie posiadała i nie mogła posiadać zezwolenia na prowadzenie aptek, a takie zezwolenie posiadali wspólnicy tej spółki T. i A. S. jako przedsiębiorcy – osoby fizyczne, to należałoby podzielić pogląd Sądu I instancji, iż spółce komandytowej, która powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej w trybie art. 551 § 2 Kodeksu spółek handlowych nie przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształconej (art. 553 § 1 K.s.h.). W szczególności zaś spółka komandytowa, jako spółka przekształcona nie pozostaje podmiotem zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem (art. 553 § 2 K.s.h.), skoro spółka cywilna "D." S. & S. nie posiadała zezwolenia na prowadzenie aptek.

W konsekwencji oznacza to, iż przekształcenie spółki cywilnej w spółkę handlową nie może prowadzić do zastosowania art. 553 § 2 K.s.h. (por. P. Bielski, Przekształcenie spółki cywilnej w spółkę handlową, PPH 2002, nr 3, s. 34 i n.).

Ponadto przepis art. 553 § 1 K.s.h. nie może dotyczyć przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową także dlatego, że przejście ogółu praw i obowiązków wiąże się z ustaniem bytu prawnego przedsiębiorcy istniejącego przed przekształceniem, tylko wtedy prawa te i obowiązki przejść mogą na przedsiębiorcę powstałego w wyniku przekształcenia (por. P. Bielski, "Prawo Spółek" 2001, nr 3, s. 27).

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo do prowadzenia apteki ogólnodostępnej jest niezbywalne, nie ma możliwości wydzielenia go z majątku wspólnika i pozostawienia w dyspozycji spółki ani możliwości samodzielnego uczestnictwa w obrocie prawnym. Zezwolenie jest instytucją prawa administracyjnego i dlatego też władny do dysponowania nim jest organ administracyjny, który je wydał, a nie podmiot gospodarczy, który je uzyskał (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/04, LEX nr 221985).

Z drugiej jednak strony nie można pomijać, iż zgodnie z art. 551 § 3 w związku z art. 551 § 2 do przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową inną niż spółka jawna stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące przekształcenia spółki jawnej w inną spółkę handlową z tym, że do skutków przekształcenia stosuje się art. 26 § 5. W myśl zaś tego ostatniego przepisu (zdanie drugie) spółce powstałej w wyniku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. W świetle tej regulacji następuje zatem sukcesja uniwersalna wspólnych praw i obowiązków (majątku spółki cywilnej) na spółkę handlową (w niniejszej sprawie spółkę komandytową). Nie zachodzi tu zasada kontynuacji właściwa dla przekształceń w obrębie spółek handlowych, skoro w miejsce kilku wspólników jako współuprawnionych wchodzi jeden podmiot – spółka.

Z uwagi jednak na istnienie w spółce cywilnej wspólności praw i obowiązków wynikających z różnicy tytułów prawnych (źródeł) ustawodawca w art. 553 § 1 i 2 K.s.h. przyjął formułę ciągłości podmiotowej przekształcanej spółki cywilnej i przekształconej spółki handlowej, co przy ich właściwej modyfikacji pozwala na szerokie ujęcie sukcesji wynikającej z przekształcenia spółki cywilnej w spółkę osobową prawa handlowego, dając możliwość zachowania pełnej kontynuacji działalności w tak zmienionej formie.

O sukcesji można mówić w sytuacji, gdy u poprzednika istnieją uzyskiwane przez nabywcę prawa, nabywca zaś uzyskuje ogół praw stanowiących uprzedni majątek poprzednika (tak E. Gniewek, Podstawy prawa cywilnego i handlowego, Wrocław 1998, s. 155 i n., a także Z. Radwański, Prawo cywilne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 101).

W sprawie było bezsporne, iż obaj wspólnicy prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "D." S. & S. posiadali zezwolenia na prowadzenie aptek objętych zezwoleniem. W tej sytuacji rozważać można, czy uprawnienia wynikające z tych zezwoleń wnieśli jako swój wkład w prowadzoną wspólnie w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu aptek. Ten wkład stanowiłby wniesienie "innych praw", o jakich mowa w art. 861 § 1 K.c. i służyłby "osiągnięciu wspólnego celu gospodarczego" przewidzianego w art. 860 § 1 K.c.

Tak więc na gruncie art. 551 § 2 K.s.h. można przyjąć, iż wspólnicy spółki cywilnej dostosowując umowę spółki cywilnej do przepisów o spółce komandytowej wyrazili wolę jej przekształcenia a w konsekwencji to ich właśnie przekształcenie dotyczy.

Spółce komandytowej powstałej w wyniku przekształcenia się spółki cywilnej w trybie art. 551 § 2 K.s.h., przysługują wszystkie wspólne prawa i obowiązki wspólników spółki cywilnej.

Spółka prawa handlowego jest więc sukcesorem generalnym wspólników spółki cywilnej, w zakresie jej praw i obowiązków.

W konsekwencji stosownie do art. 553 § 2 i 3 K.s.h. można przyjąć zasadę ciągłości praw, a w szczególności, iż spółka prawa handlowego pozostaje podmiotem wszelkich zezwoleń i koncesji, które zostały przyznane wspólnikom spółki cywilnej przed jej przekształceniem.

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, iż zachodzą poważne wątpliwości, czy spółka osobowa prawa handlowego przekształcona ze spółki cywilnej pozostaje podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, przyznanego wspólnikom spółki cywilnej. Stąd też uzasadnione było podjęcie na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowienia o treści określonej w sentencji.