Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 180/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: par. 16 ust. 2,  par. 17 ust. 3,  art. 5  ust. 1,  art. 5 a  ust. 1  ust. 4,  art. 15  ust. 2f
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1,  art. 3  par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 16 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" § 17 ust. 3 załącznika do uchwały; § 1 ust. 1; § 1 ust. 3; § 1 ust. 4; § 2 ust. 2 i ust. 3 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" oraz załącznika nr 1, nr 2, nr 3 oraz nr 4 we fragmencie "nie dopuścić do dalszej części konkursu ofert" do "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" – załącznika do uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie programu współpracy Gminy C. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014 stwierdza nieważność § 16 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" § 17 ust. 3 załącznika do uchwały; § 1 ust. 1; § 1 ust. 3; § 1 ust. 4; § 2 ust. 2 i ust. 3 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" oraz załącznika nr 1, nr 2, nr 3 oraz nr 4 we fragmencie "nie dopuścić do dalszej części konkursu ofert" do "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" – załącznika do uchwały Rady Gminy C.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w sprawie: Programu współpracy Gminy C. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014 w zakresie:

-§ 16 ust. 2 we fragmencie "w szczególności" z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536);

- § 17 ust. 3 z powodu istotnego naruszenia art. 5 ust. 1, art. 5a ust. 1. ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;

- § 1 ust. 1 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych''' z powodu istotnego naruszenia art. 5 ust. 3, art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;

- § 1 ust. 3 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" oraz załącznika nr 1 i nr 2 do "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 11, art. 15 ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;

- § 1 ust. 4 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 1, ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie;

- § 2 ust. 2, ust. 3 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych", załącznika nr 3 oraz załącznika nr 4 we fragmencie "nie dopuścić do dalszej części konkursu ofert" do "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 11. art. 13 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 1. ust. 2a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Uzasadniając powyższe żądanie wskazał, że Rada Gminy C. podjęła w dniu [...] października 2013 roku uchwałę Nr [...] w sprawie: Programu współpracy Gminy C. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014.

W toku badania legalności uchwały stwierdzono, iż załącznik do uchwały w zakresie § 16 ust. 2 we fragmencie "w szczególności", § 17 ust. 3, § 1 ust. 1, ust. 3, ust. 4, § 2 ust. 2, ust. 3 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych", załącznika nr 1, nr 2, nr 3, nr 4 we fragmencie "nie dopuścić do dalszej części konkursu ofert" do Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 5a ust. 1. ust. 4 pkt 9, pkt 11. art. 13 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 1, ust. 2a, ust. 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Podniesiono, że artykuł 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawiera zakres regulacji programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3:

"Program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków planowanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu:

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert".

Powołany przepis ustawy określa zatem obligatoryjne elementy treściowe i determinuje treść uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi; o zrealizowaniu normy kompetencji określonej w wymienionych przepisach można mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 ustawy.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" należy rozumieć - zdaniem organu - nadzoru jako regulację nie mniej niż określoną przez ustawodawcę. Rada powinna, wypełniając zakres upoważnienia ustawowego, uregulować w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 co najmniej elementy wymienione art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Każdy użyty w tekście prawnym zwrot, w tym zwrot ,, w szczególności", stanowi istotny element przepisu i jego uwzględnienie jest konieczne dla prawidłowego ustalenia treści i stosowania prawa.

Tak więc ustawodawca, wprowadzając to sformułowanie dążył do tego, by w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawarte zostały co najmniej wszystkie elementy wymienione w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Rada Gminy w § 16 ust. 2 załącznika do uchwały, zawartym w rozdziale dotyczącym sposobu oceny realizacji Rocznego Programu, określiła mierniki oceny realizacji Programu, posługując się sformułowaniem "w szczególności". A zatem organ stanowiący stworzył otwarty katalog mierników oceny realizacji Programu. Oznacza to, że poprzez użycie sformułowania "w szczególności" Rada dopuściła mierniki oceny realizacji Programu niewymienione w uchwale. Należy mieć na uwadze fakt. iż przedmiotowa uchwała ma charakter wykonawczy w stosunku do ustawy (wydawana jest na podstawie i w celu wykonania ustawy). Powyższe oznacza, że Rada, kierując się udzielonym jej upoważnieniem do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji, w tym konkretnym przypadku powinna określić w sposób kompleksowy katalog mierników oceny realizacji Programu. Przedmiotowa uchwała ma charakter programowy, skierowana jest do podmiotu realizującego program i zawiera wytyczne dotyczące jego działań. Rada, podejmując przedmiotową uchwałę, wyznacza kierunek działań Wójta w tej dziedzinie. Zatem jej postanowienia winny być precyzyjne i kompleksowe, tak aby postanowienia Programu mogły być wykonywane w odpowiedni sposób przez Wójta Gminy C. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że tworząc katalog otwarty mierników oceny realizacji Programu Rada Gminy naruszyła art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W § 17 ust. 3 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że kandydatem na członka komisji konkursowej może zostać każdy przedstawiciel organizacji pozarządowej mającej siedzibę na terenie Gminy C. lub działające na rzecz jej mieszkańców, pod warunkiem, że organizacja, którą reprezentuje, nie będzie brała udziału w konkursie. Z kolei w § 1 ust. 4 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" postanowiono, że w pracach komisji konkursowej mogą uczestniczyć także, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy.

Organ nadzoru wskazał, że norma kompetencyjna zawarta w art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie przyznała Radzie upoważnienia do określania składu komisji konkursowej czy też decydowania o tym kto może w niej zasiadać, a kto nie. Zdaniem organu nadzoru na tej podstawie prawnej Rada była upoważniona do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach. Stwierdzenia wymaga, że ani tryb powoływania ani też określenie zasad działania komisji konkursowej nie mogą być utożsamiane z określeniem składu tej komisji. Co więcej, kwestia składu komisji konkursowej została uregulowana wyczerpująco w ustawie. W art. 15 ust. 2b, 2c, 2d. 2da, 2e, 2f ustawy ustawodawca wskazał, kto musi a kto może wchodzić w skład komisji konkursowej, w jakich okolicznościach komisja może działać bez przedstawicieli organizacji pozarządowych, jak również w jakich okolicznościach następuje wyłączenie członka komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 124/13) stwierdził, że: "W zakresie upoważnienia ustawowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkowstwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym". A zatem, podejmowanie jakichkolwiek regulacji dotyczących składu komisji konkursowej było zdaniem organu nadzoru przekroczeniem kompetencji ustawowych określonych w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, skoro ustawodawca sam unormował w ustawie przedmiotową materię. Rada nie ma podstaw prawnych do zamieszczania w uchwale regulacji w tym zakresie.

Stwierdzono także, że kwestionowany przez organ nadzoru zapis stanowi również modyfikację art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4. we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Z lektury § 17 ust. 3 załącznika do uchwały wynika, że spośród przedstawicieli organizacji pozarządowych kandydatami na członków komisji konkursowej mogą być tylko ci. którzy reprezentują organizacje pozarządowe mające siedzibę na terenie Gminy C. lub działające na rzecz jej mieszkańców. W art. 5 ust. 1 ustawy mowa zaś o organizacjach pozarządowych oraz podmiotach wymienionych w art. 3 ust. 3, które prowadzą działalność pożytku publicznego odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej. Mając na uwadze tę regulację, a także art. 15 ust. 2d ustawy, który stanowi, że w skład komisji konkursowej wchodzą osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3. z wyłączeniem osób wskazanych przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3. biorące udział w konkursie, stwierdzić należy, że kandydatami na członków komisji konkursowej mogą być przedstawiciele wszystkich organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy prowadzących działalność pożytku publicznego odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów Gminy C., a nie tylko organizacji pozarządowych mających siedzibę na terenie Gminy lub działających na rzecz jej mieszkańców.

Odnośnie § 1 ust. 4 rozdziału zatytułowanego "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" zarzucono , że zapis ten, będący de facto powtórzeniem art. 15 ust. 2e ustawy, reguluje kwestie dotyczące osób wspomagających głosem doradczym komisję konkursową, podczas gdy art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy upoważnia Radę jedynie do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Osoby, o których mowa w kwestionowanym zapisie, nie są członkami komisji konkursowej, lecz jedynie mogą uczestniczyć w jej pracach z głosem doradczym. Tryb powoływania komisji konkursowej nie obejmuje regulacji dotyczących uczestnictwa w pracach komisji osób spoza jej składu. Należy wskazać, że jedynym organem powołującym skład komisji konkursowej i decydującym, kto ma uczestniczyć w jej pracach, jest Wójt Gminy C. Rada nie może w tę materię ingerować, albowiem takie działanie jest przekroczeniem przyznanej delegacji określonej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy.

W ocenie organu nadzoru niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej.

W załączniku do uchwały Rada wprowadziła rozdział zatytułowany "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych". W § 1 ust. 1 tego Regulaminu Rada postanowiła, że komisja konkursowa obraduje na posiedzeniach zamkniętych, bez udziału oferentów. W ocenie organu nadzoru regulacja ta stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 5 ust. 3 ustawy zasadą jawności współpracy organów władzy publicznej i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, do której odsyła również § 5 pkt 5 załącznika do przedmiotowej uchwały. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że współpraca ta odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Zdaniem organu nadzoru wyrażona w tym przepisie zasada jawności odnosi się do wszelkich kwestii związanych z relacjami pomiędzy organami administracji a podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a więc także i do funkcjonowania komisji konkursowych. Tym samym uznać należy, że przytoczony zapis załącznika do uchwały stanowi istotne naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Odnośnie stwierdzenia, że komisja obraduje bez udziału oferentów, stwierdzić należy, że regulacja ta, podobnie jak § 17 ust. 3 załącznika do uchwały, stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Przepis ten nie przyznaje bowiem Radzie upoważnienia do określania składu komisji konkursowej czy też decydowania o tym, kto może brać udział w posiedzeniach komisji konkursowej, a kto nie.

W § 1 ust 3 "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych postanowiono" postanowiono, że Przewodniczący i członkowie Komisji przed pierwszym posiedzeniem, po zapoznaniu się z wykazem złożonych ofert, składają oświadczenia, których wzory określają załączniki nr 1 i 2 do niniejszego regulaminu. Treść oświadczenia zawartego w załączniku nr 1 do tego Regulaminu brzmi następująco: "oświadczam, że nie pozostaję w takim stosunku prawnym lub faktycznym z podmiotami biorącymi udział w konkursie, który może budzić uzasadnioną wątpliwość, co do mojej bezstronności podczas oceniania ofert. Jednocześnie zobowiązuję się do udziału w pracy komisji konkursowej oceniającej oferty na realizację zadania publicznego". Z kolei treść oświadczenia zawartego w załączniku nr 2 do tego Regulaminu brzmi następująco: "oświadczam, że nie pozostaję w takim stosunku prawnym lub faktycznym z podmiotami biorącymi udział w konkursie, który może budzić uzasadnioną wątpliwość, co do mojej bezstronności podczas oceniania ofert". W ocenie organu nadzoru kwestionowany zapis oraz w/w załączniki stanowią przekroczenie ustawowej kompetencji wynikającej z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż nałożenie tego rodzaju obowiązków" na członków komisji nie mieści się ani w trybie powoływania komisji konkursowej ani zasadach jej działania. Stwierdzić także należy, że Rada. zamieszczając w uchwale te zapisy, dokonała regulacji materii unormowanej w ustawie. Art. 15 ust. 2f ustawy stanowi, że do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071. z późn. zm.) dotyczące wyłączenia pracownika. Zastosowanie będzie miał więc art. 24 k.p.a., określający sytuacje, w których pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Tak więc Rada nie może ingerować w materię dotyczącą obowiązków członków komisji w tym zakresie, albowiem kwestia ta została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W § 2 ust. 2 "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizacje zadań publicznych" postanowiono, że ocena formalna ofert dokonywania jest przez Komisję poprzez wypełnienie dla każdej oferty formularza stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszego Regulaminu. W ustępie 3 tego paragrafu Rada postanowiła z kolei, że oferty niespełniające przynajmniej jednego z wymogów formalnych określonych w ust. 1 nie będą rozpatrywane. Z kolei w załączniku nr 4 do "Regulaminu pracy komisji konkursowej opiniującej oferty złożone na realizację zadań publicznych" stanowiącym wzór Protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej Rada zamieściła następujący zapis "III. Po dokonaniu oceny formalnej ofert Komisja postanowiła (...) 2) nie dopuścić do dalszej części konkursu ofert".

Zdaniem organu nadzoru zawarta w art. 5a ust. 4 pkt 1 i ustawy kompetencja do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert nie obejmuje upoważnienia do zamieszczania w uchwale programowej przesłanek czy kryteriów w oparciu, o które komisja konkursowa będzie dokonywać oceny złożonych ofert. Rada nie może też wskazywać okoliczności wykluczających daną ofertę z konkursu ani udzielać komisji konkursowej kompetencji do podejmowania decyzji w tym zakresie. Zgodnie z art. 15 ust. 2a ustawy organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Oznacza to, że zadaniem komisji jest opiniowanie ofert, nie zaś rozstrzyganie o wynikach konkursu czy też decydowanie o dalszym udziale w nim poszczególnych ofert. Wyboru oferty dokonuje bowiem Wójt Gminy. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały stanowią zatem istotne naruszenie wspomnianego art. 15 ust. 2a. a także art. 13 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert. Tak więc o tym, jakie zostaną zastosowane kryteria przy wy borze ofert, decyduje organ ogłaszający otwarty konkurs ofert, czyli w tym wypadku Wójt Gminy C. Art. 15 ust. 1 ustawy wskazuje z kolei ustawowe kryteria, jakimi powinien kierować się organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert. Tak więc Rada Gminy nie może w uchwale programowej zawierać regulacji dotyczących kryteriów, jakie mają być brane pod uwagę przy opiniowaniu czy ocenianiu ofert, ani przyznawać komisji uprawnienia do decydowania o wyłączeniu z konkursu biorącej w nim udział oferty. Takie działanie w ocenie organ nadzoru stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6. art. 15 ust. 1, ust. 2a ustawy, a także przekroczenie kompetencji określonej w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej uwzględnienie w całości, wskazując, że w dniu [...] marca 2014 roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady C. Nr [...] w sprawie: Programu współpracy Gminy C. z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2014, którą to uchwałą uwzględniła wszystkie zarzuty podniesione w skardze przez organ nadzoru.

Wojewoda podtrzymał skargę z uwagi na fakt, że w okresie obowiązywania uchwały Nr [...] jej postanowienia były stosowane.

Na rozprawie pełnomocnicy obu stron zgodnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny nie mógł pozostawić jej w zbiorze legalnych aktów podejmowanych przez organy stanowiące gmin.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i ust. 2 z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 234, poz.1536 ze zm., dalej zwana "ustawą"). Według art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Stosownie zaś do ust. 2 wskazanego artykułu - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3.

Przepis art. 5a ust. 4 ustawy zawiera minimalną treść jaka winna być przedmiotem uregulowania w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wprowadzającej na obszarze działania tej jednostki program współpracy. Zgodnie z tym przepisem program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Bezsprzecznie należy podzielić pogląd organu nadzoru, że przepis ust. 4 niewątpliwie wprowadza elementy obligatoryjne do treści uchwały – konieczne do uznania legalności tego aktu. Muszą one być zredagowane w części normatywnej uchwały (przepisach prawnych), nie zaś w jej uzasadnieniu, gdyż uzasadnienie aktu prawnego nie pełni funkcji normatywnej.

Należy w pełni podzielić stanowisko organu nadzoru, że organ stanowiący gminy był obowiązany do zamieszczenia w uchwalanym programie unormowań odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w przepisie art. 5a ust. 4 ustawy. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" należy rozumieć jako regulację nie mniej niż określoną przez ustawodawcę. Rada powinna, wypełniając zakres upoważnienia ustawowego, uregulować w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 co najmniej elementy wymienione art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Każdy użyty w tekście prawnym zwrot, w tym zwrot ,, w szczególności", stanowi istotny element przepisu i jego uwzględnienie jest konieczne dla prawidłowego ustalenia treści i stosowania prawa. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że posługując się w § 16 ust. 2 załącznika sformułowaniem "w szczególności" Rada stworzyła otwarty katalog mierników oceny realizacji Programu, podziela również stanowisko i jego uzasadnienie co do naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 11 i art. 15 ust. 2b, 2c, 2d, 2da, 2e i 2f ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Trafne są również zarzuty odnoszące się do wadliwości postanowień zawartych w Rozdziale zatytułowanym "Regulamin pracy komisji konkursowej opiniującej oferty założone na realizację zadań publicznych"

Z przywołanych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji wyroku.