Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 966/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112,  art. 113,  art. 115a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") Starosta "[...]" określił K. P. dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska w związku z funkcjonowaniem instalacji do suszenia i przechowywania zboża, należącej do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez K. P., zlokalizowanej na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]" gm. "[...]", ustalając je na poziomie 55 dB w porze dnia i 45 dB wyrażonym równoważnym poziomem dźwięku A w dB. Ponadto zobowiązał stronę do prowadzenia okresowych pomiarów hałasu w środowisku raz na dwa lata z uwzględnieniem specyfiki pracy źródeł hałasu według metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego, stanowiącej załącznik nr 6 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody i przekazywania wyników badań w układzie zgodnym z załącznikiem nr 4 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz. U. nr 215, poz. 1366), Staroście "[...]" oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w terminie 30 dni od zakończenia pomiaru.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał przebieg postępowania i ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu "[...]" do Starostwa Powiatowego w "[...]" wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informujące o przeprowadzonych w dniach "[...]" i "[...]" kontrolach w gospodarstwie K. P. Kontrole dotyczyły uciążliwości hałasowej z instalacji do suszenia i przechowywania zboża gospodarstwa rolnego "[...]", należącego do K. P. Z przesłanych protokołów pomiarów hałasu wynikało, iż w wyniku pracy przedmiotowej instalacji nastąpiło przekroczenie wartości dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem w porze nocnej, w odniesieniu do dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenów mieszkaniowo-usługowych określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Jak wynikało z wyników badań przeprowadzonych w trzech punktach przekroczenia poziomów hałasu

wyniosły: 23,8dB ±10,6dB±1,3 oraz 11,8 dB±1,5. Z uwagi na stwierdzone przekroczenia

Starosta wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska w związku z funkcjonowaniem instalacji do suszenia i przechowywania zboża przez gospodarstwo rolne "[...]", prowadzone przez K. P. Wskazano, że organ uzyskał informację od Wójta Gminy "[...]", iż nieruchomości położone w obrębie geodezyjnym "[...]" oznaczone jako działki "[...]" i "[...]" nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Posiadając tę informację organ opierając się na przepisie art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako: p.o.ś.) dokonał oceny rodzaju terenu na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu, na którym znajduje się instalacja i terenów sąsiednich. Z ustaleń tych wynikało, że teren działki, na której znajduje się instalacja leży w strefie rozwoju funkcji przemysłowych, magazynowych, urządzeń produkcji rolnej i działalności gospodarczej. Natomiast działka "[...]", na którą negatywnie oddziałuje instalacja leży w strefie zabudowy mieszkaniowej, podobnie jak zlokalizowane obok działki "[...]" i "[...]". W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. działka "[...]" oznaczona była symbolem PZ - park zabytkowy

podlegający ochronie oraz WM - istniejąca zabudowa mieszkaniowa - adaptowana. Na podstawie tych informacji organ zakwalifikował teren jako przeznaczony na cele

mieszkaniowo-usługowe. Ponadto, w toku postępowania organ ustalił, że w gospodarstwie K. P. pomiary poziomów hałasu prowadzone były również w okresie poprzedzającym prowadzone postępowanie. Po raz pierwszy wynik pomiarów hałasu z instalacji suszenia i magazynowania zboża gospodarstwa rolnego K. P., które zostały wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniu "[...]", zostały przekazane Staroście "[...]", pismem z dnia "[...]" i z przekazanego protokołu badań wynikało, iż nie stwierdzono przekroczeń poziomu hałasu. Kolejne pomiary emisji hałasu z przedmiotowej instalacji zostały wykonane w porze dziennej w dniu "[...]". Z przedłożonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sprawozdania z wykonania badań wynika, że nie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dziennej instalacji suszenia i magazynowania zboża, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego K. P. dla terenów przeznaczonych na cele mieszkalno-usługowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. podniósł, że decyzja

jest nieprawidłowa, gdyż organ błędnie zakwalifikował teren, na którym znajduje się

instalacja. Jednocześnie zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania nie przeprowadził własnych pomiarów natężenia hałasu, bazując jedynie na ustaleniach dokonanych przez WIOŚ. Wskazał, iż nie zostały wykazane przesłanki stanowiące podstawę wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu. W szczególności organ nie ustalił, że przekroczenie poziomów hałasu

spowodowane jest przez prowadzoną przez niego instalacją. W ocenie odwołującego się, organ nie uwzględnił, iż na tym terenie funkcjonują inne źródła hałasu, organ zaś nie uwzględnił ich kumulacji. Zakwestionował, że organ nie przeprowadził kolejnych pomiarów natężenia hałasu w sytuacji, kiedy badania, które wykazały przekroczenie zostały przeprowadzone poza postępowaniem. W przypadku, wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia pomiarów hałasu w trakcie kontroli, co w ocenie odwołującego się miało miejsce w jego przypadku, organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czego nie uczyniono, a co było obowiązkiem organu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło w całości decyzje będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Argumentowało m.in., że materiału dowodowego sprawy wynika, że K. P. prowadzi gospodarstwo rolne "[...]". W skład gospodarstwa wchodzi m.in. instalacja załadunkowa, suszarnicza i wentylacyjna, która emituje hałas. Ze sprawozdania z badań przeprowadzonych przez WIOŚ wynika, że w dniu "[...]" w godz. od 22:00 do 23:00 zostały przeprowadzone pomiary hałasu emitowanego do środowiska, z których wynikało, że równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy ze źródeł należących do instalacji

Gospodarstwa Rolnego "[...]" K. P. przekracza dopuszczalne normy wyrażone w dB. Wskazano, że podniesiony przez odwołującego się

zarzut, iż wyniki pomiarów hałasu wykonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony

środowiska poza postępowaniem, nie mogą być podstawą do wydania decyzji, jest

bezpodstawny. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem wojewódzkich sądów

administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego "żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie, by protokół kontroli, przeprowadzanej poza postępowaniem w przedmiocie dopuszczalnych norm stężenia hałasu, mógł stanowić dowód będący podstawą wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Co więcej należy wskazać, iż decyzja wydawana w trybie art. 115a Prawa ochrony środowiska zapada wskutek uprzednich czynności kontrolnych, dokonywanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w ramach uprawnień właściwych służb kontrolnych" (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1326/11). Nadto decyzja wydawana na podstawie art. 115a Prawa ochrony środowiska, ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Już jednorazowe przekroczenie tego poziomu uzasadnia wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Organ w wydanej decyzji jest obowiązany określić wskaźniki zarówno dla pory dziennej jak i nocnej, bez względu na to, w jakiej porze, dziennej czy nocnej nastąpiło przekroczenie norm hałasu. Kolegium wskazało, że punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli zaś teren, na który oddziałuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113

ust. 2 pkt. 1 p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie

dopuszczalne poziomy hałasu. Z analizy akt postępowania wynika jednak, że organ nie dokonał pełnych ustaleń, co do źródeł emisji hałasu. Z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że na terenach sąsiadujących z nieruchomością na której znajduje się instalacja emitująca hałas występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. W decyzji zaś poziomy hałasu zostały ustalone dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ nie wskazał przy tym, z jakiego powodu zaliczył te tereny do zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie zaś mieszkaniowej. Kolegium wskazało, że organ ustalając rodzaj terenu, na który oddziałują źródła hałasu, bądź też przy ocenie przeważającego rodzaju terenu bierze pod uwagę wyłącznie obszar, którego dotyczy ochrona przed hałasem, nie biorąc pod uwagę

przeznaczenia terenu na którym znajduje się źródło emitujące hałas. Dodatkowo Kolegium podniosło, że analiza akt sprawy wskazuje, iż organ nie dokonał pełnej analizy i ustalenia źródeł emitujących hałas. K. P. podniósł bowiem, iż hałas emitowany z należącej do niego instalacji kumuluje się z hałasem emitowanym z innych źródeł zlokalizowanych na tym terenie. Z kolei w aktach sprawy brak jest stosownej analizy terenu pod kątem znajdowania się na nim innych możliwych źródeł hałasu i mogącej w związku z tym występować kumulacji emisji. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie organ dokładnie wskazał sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z instalacją K. P., jednakże brak jest opisu

nieruchomości znajdujących się za nieruchomością należącą do strony, jak chociażby działki oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]". Biorąc pod uwagę poczyniony przez stronę w tym zakresie zarzut, należy uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie dokonał całości ustaleń w przedmiocie identyfikacji źródeł hałasu występujących na tym terenie, które mogą ewentualnie negatywnie oddziaływać na nieruchomość S. A.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia "[...]" wniósł do Sądu S. A. żądając jej uchylenia. Zarzucił organowi naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., polegające na obrazie przepisów postępowania poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podniósł, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, że rozpatrywanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trwało ponad 7 miesięcy. Organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie zakończył jej wydaniem w określonym przepisami prawa terminie decyzji i nie zawiadomił stron podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, naruszając tym samym art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Zatamowanie wykonania decyzji określającej dopuszczalne normy emisji hałasu do środowiska umożliwiło dalsze działania naruszające przepisy Prawa Ochrony Środowiska. Z kolei brak jakichkolwiek działań organu w sprawie skarżącego spowodował niemożność dochodzenia

przez niego praw i ochrony dóbr osobistych. Dodatkowo podniósł, iż Kolegium nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji organ podniósł, iż Starosta wydając decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska nie dokonał całości ustaleń w przedmiocie identyfikacji źródeł hałasu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie można się zgodzić bowiem pismem z dnia "[...]" Starosta zwrócił się z prośbą do Urzędu Gminy "[...]" o udzielenie informacji o przeznaczeniu - funkcji terenu w obrębie geodezyjnym "[...]" dz. Nr "[...]", "[...]" oraz terenów sąsiednich, po czym następnego dnia uzyskał informacje o istnieniu strefy zintensyfikowanej urbanizacji utworzonej na południe od granic miasta "[...]", która obejmuje utrzymanie i rozwój istniejącej w miejscowości "[...]" strefy przemysłowo-usługowej. Na załączonej do dokumentacji sprawy mapie ewidencyjnej oznaczone zostały ponadto przeznaczenia sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej. Dodał, że w sprawozdaniach z pomiarów emisji hałasu przeprowadzanych przez Wojewódzki

Inspektorat Ochrony Środowiska w roku "[...]", "[...]" oraz "[...]", oprócz średniego poziomu emisji dźwięku emitowanego ze źródeł znajdujących się na terenie nieruchomości K. P., których

położenie zostało oznaczone na mapce ewidencyjnej, dokonano także zmierzenia średniego poziomu tła, którego to wartość w każdym z punktów pomiarowych oraz w każdym z roku pomiarów była prawie niezmienna, wynosiła od 44 do 44,7 dB, przy czym średni poziom emisji dźwięku z poszczególnych punktów pomiarowych w każdym roku wynosił od 49,1 do aż 68,8 dB. Na mapce ewidencyjnej widać, że miejsce, w którym znajdują się urządzenia do suszenia i przechowywania zboża jest osłonięte ze wszystkich stron sporymi budynkami i znajduje się ono w znacznej odległości od sąsiednich terenów, co dodatkowo potwierdza fakt, że źródłem emisji hałasu są instalacje znajdujące się na terenie nieruchomości K. P., a szczegółowe ustalanie co znajduje się na pozostałych działkach nie ma znaczącego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., przywoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni obowiązujących norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w trybie odwoławczym, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, pochodzącego z terenu gospodarstwa rolnego K. P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Starosty stanowiły przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 115a, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu (ust. 1). Postępowanie w sprawie wydania tej decyzji wszczyna się z urzędu (ust. 5). Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej, tereny pod szpitale, domy pomocy społecznej). W decyzji tej mogą być także określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, przykładowo wskazane w ust. 4 art. 115a. W ust. 7 ustawodawca wskazał przypadki, w których decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 112 p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszenie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W tym celu ustawodawca zdefiniował "wskaźniki hałasu" (art. 112a pkt 2 ustawy), jako parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (dB) w tym wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby tj.: LAeq D – równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) oraz LAeq N – równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 113 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 4 ww. ustawy, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku oraz ustali zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe, a także okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia.

W myśl art. 115 p.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy dany teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organu dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stanowi on, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których wyżej mowa, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

W wykonaniu powyższej delegacji Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 283, poz. 2842), obowiązujące w dacie wydania zaskarżonych decyzji, w którym w tabeli 1 uregulował dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, które mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby. Kwestię zasad przeprowadzenia pomiaru hałasu reguluje natomiast załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291).

W świetle powyższych przepisów nałożenie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu możliwe jest wyłącznie w przypadku ustalenia, że dokonane na podstawie załącznika nr 6 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. pomiary ujawniły przekroczenie, poza terenem zakładu, dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

W okolicznościach niniejszej sprawy zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie stanowił podstawę do wszczęcia z urzędu i prowadzenia przez Starostę postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego w wyniku działalności gospodarstwa rolnego należącego do K. P. Przesłankę w tym zakresie stanowiło bowiem, przedłożenie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informacji o ustaleniach kontroli gospodarstwa w zakresie pomiarów poziomu hałasu w środowisku, przeprowadzonej "[...]" i "[...]", w trakcie której ustalono przekroczenie wymagań normowych dla pory nocnej. W toku tego postępowania obowiązkiem Starosty było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Celem realizacji zasady prawdy obiektywnej, organ administracji w szczególności obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu indywidualnego aktu administracyjnego załatwiającego sprawę organ administracji winien następnie przedstawić adresatom decyzji dokonane ustalenia, ocenę dowodów oraz proces subsumcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanej normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się włącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, lecz jako organ merytoryczny, winien ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną co do istoty. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego reguluje art. 138 k.p.a., zgodnie, z którym z organ ten wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Przedmiotowa decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu.

W doktrynie podkreśla się (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., LEX 2012 r.), że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W doktrynie wskazuje się także, iż użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zdaniem Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej znajduje więc uzasadnienie w przypadku gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Istotę sporu pomiędzy skarżącym (właścicielem sąsiedniej nieruchomości, który konsekwentnie zarzuca ponadnormatywną emisję hałasu przez działanie zakładu) a Samorządowym Kolegium Odwoławczym co do zasady stanowi to, czy organ nie naruszył prawa poprzez wydanie, w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzji kasacyjnej - zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Uchyloną przez organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" określił K. P. dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska ustalając je na poziomie 55 dB w porze dnia i 45 dB wyrażonym równoważnym poziomem dźwięku A w dB. Kolegium podkreśliło, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością orzeczenia. Kolegium wskazało w powyższym zakresie, że organ nie dokonał pełnych ustaleń, co do źródeł emisji hałasu. Z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że na terenach sąsiadujących z nieruchomością na której znajduje się instalacja emitująca hałas występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. W decyzji zaś poziomy hałasu zostały ustalone dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dodatkowo podniesiono, iż organ nie wskazał z jakiego powodu zaliczył te tereny do zabudowy mieszkaniowo-usługowej nie zaś mieszkaniowej. Kolegium wskazało również, że organ nie dokonał pełnej analizy i ustalenia źródeł emitujących hałas. K. P. podniósł bowiem, iż hałas emitowany z należącej do niego instalacji kumuluje się z hałasem emitowanym z innych źródeł zlokalizowanych na tym terenie. Z kolei w aktach sprawy brak jest stosownej analizy terenu pod kątem znajdowania się na nim innych możliwych źródeł hałasu i mogącej w związku z tym występować kumulacji emisji. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie organ dokładnie wskazał sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z instalacją K. P., jednakże brak jest opisu

nieruchomości znajdujących się za nieruchomością należącą do strony, jak chociażby działki oznaczonej numerem ewidencyjnym "[...]".

Z argumentacją Kolegium, wobec wskazanych powyżej niejasności, trudno polemizować. Nie można bowiem nakładać na stronę obowiązków, a szczególnie generujących koszty, jeśli nie wyjaśniono czy stan faktyczny, który stanowił powód wszczęcia postępowania jest bezsporny. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających wyjaśnienia materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością orzeczenia. W ocenie organu drugiej instancji w całym postępowaniu kluczowym jest zebranie materiału dowodowego, który powinien jednocześnie spełniać przesłanki aktualności i rzetelności, a wskazane wyżej naruszenia procedury doprowadziły do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istniejących w dacie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy zasadniczo zgodzić się z organem odwoławczym, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym już jednokrotne naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu zobowiązuje organ do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 115a p.o.ś. Niemniej jednak organ pierwszej instancji ponownie powinien przeprowadzić pomiar poziomu hałasu przy udziale stron postępowania, którego istotę stanowi ustalenie czy poza gospodarstwem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne na danym terenie poziomy hałasu. Brak wyjaśnienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym tej kwestii, mającej zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie, stanowił dla organu odwoławczego przeszkodę w możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wadliwości tej nie mógł on usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że wykazane przez organ odwoławczy naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że stanowisko organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy, co do zasady, okazało się uzasadnionym i słusznym. Strona skarżąca zdaje się błędnie odczytywać treść zasad postępowania administracyjnego i wskazanych przepisów uznając, że uchylenie przez organ odwoławczy wydanej z naruszeniem przepisów postępowania korzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji jest równoznaczne z nieuwzględnieniem jej słusznego interesu. Jak już wskazano, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wydając indywidualne władcze rozstrzygnięcie nakładające na obywatela konkretne obowiązki wynikające z prawa materialnego, organ musi zatem w pierwszej kolejności działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W sprawie, w której występują strony o sprzecznych interesach rzeczą organu jest wyważyć interes społeczny oraz interesy stron postępowania, ale w granicach obowiązującego prawa. Uchylenie przez organ drugiej instancji wadliwej decyzji zaskarżonej odwołaniem nie jest zatem przejawem uwzględnienia jedynie interesu strony odwołującej się, ale obowiązkiem organu administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nie orzekł merytorycznie, stwierdził jedynie istotną wadliwość natury proceduralnej, która uniemożliwiała na ówczesnym etapie postępowania, rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się zatem co do zasadności interesu żadnej ze stron postępowania. Z uwagi na przedmiot sprawy podkreślić należy, iż dbałość o środowisko i ograniczanie wszelkich działań zmierzających do pogorszenia jego stanu z pewnością stanowi o interesie społecznym. Słuszne jest także oczekiwanie skarżącego, że w sytuacji jeżeli zostanie stwierdzone, że działanie gospodarstwa na sąsiedniej nieruchomości spowoduje, między innymi na terenie stanowiącym jego własność przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, nastąpi wydanie decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś. Tak postrzegany interes skarżącego jest zatem zgodny z interesem społecznym. Niezależnie jednak od tej konstatacji, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym równie słuszny jest interes K. P. Opiera się on na tym, że sporne okoliczności co do rzeczywistego poziomu i źródła emisji hałasu zostaną w tym postępowaniu wszechstronnie wyjaśnione.

Należy dodatkowo zauważyć, że podnoszona w skardze kwestia bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy nie należy do przedmiotu niniejszego postępowania. Jakkolwiek organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności, to powyższa okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast skarżący mógł kwestionować bezczynność Kolegium w rozpoznaniu sprawy, w odrębnym postępowaniu, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.