Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 950/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24 ust. 1 lit. c) i ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2515/11 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 lutego 2012r., sygn. akt V SA/Wa 2515/11 po rozpoznaniu skargi G. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...] [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, z następującym uzasadnieniem.

G. Ł. (dalej: skarżący, wnioskodawca) w Biurze Powiatowym ARiMR w G. w dniu [...] maja 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. Do przyznania płatności zadeklarowano działki rolne, położone na działkach ewidencyjnych nr: [...] - znajdujące się w obrębie ewidencyjnym miejscowości G., na terenie gminy G., powiat g., woj. w. oraz nr: [...] – znajdujące się w obrębie ewidencyjnym miejscowości P., na terenie gminy G., powiat g., woj. w.. Skarżący zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o powierzchni 79,13 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o powierzchni 61,85 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) działki o powierzchni 4,62 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na 2009 r. oraz płatność cukrową.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził nieważność ww. decyzji przyznającej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Jako podstawę prawną decyzji stwierdzającej nieważność organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) wyjaśniając, że w decyzji tej niewłaściwie określono powierzchnię kwalifikującą się do płatności, w następstwie czego niewłaściwie ustalono kwotę należnych płatności, co stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. 2008 r. nr 170, poz.1051 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), w szczególności art. 7 ust. 4 tej ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji w uzasadnieniu podając, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych wynika, iż maksymalny kwalifikowalny obszar przypadający na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych (PEG), do którego mogą zostać przyznane płatności na działce ewidencyjnej numer [...] wynosi 12,16 ha, wobec deklarowanej przez wnioskodawcę powierzchni na tej działce wynoszącej 14,78 ha. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni 14,78 ha na działce ewidencyjnej numer [..] nie ustalono powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując orzecznictwo Sąd I instancji wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie WSA tymczasem, w rozpoznawanej sprawie stwierdzenia czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa, konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po porównaniu powierzchni działek podanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można byłoby ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne, a następnie czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo Dyrektora Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR z dnia [...] października 2011 r., skierowane do Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR, w którym wyjaśniono, że PEG działki [...] na rok 2009 była wyznaczona błędnie, zaś aktualnie - tj. na kampanię 2011 r. - wyznaczona PEG wynosi 12,16 ha, co potwierdza deklaracja rolnika na 2011 r. Według Sądu, w sprawie powstały zatem uzasadnione wątpliwości co do tego, jaka wielkość PEG wynikała z systemu identyfikacji działek rolnych dla działki [...] w dacie orzekania przez Kierownika Biura Powiatowego w M. - nie istniały zatem podstawy do uznania, że decyzja przyznająca płatności została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ, powołując się na przepis art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez wnioskodawcę, a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego. Niewyjaśnienie ewentualnych rozbieżności w razie ich wystąpienia w dacie orzekania - co w świetle pisma Dyrektora DBR nie jest, zdaniem Sądu, oczywiste - stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłoby jednak rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że - stosownie do 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 - do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, nie jest wystarczające przeprowadzenie kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, gdyż w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie można twierdzić, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M., oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Zdaniem Sądu, oceniając decyzję nie można jednakże stwierdzić, czy organ prawidłowo tę wielkość zastosował. Sąd wskazał, że wystąpienie ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego została wydana w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zaś wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich rażącego naruszenia. W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że treść decyzji Kierownika Biura ARiMR stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji. Tylko zaś wówczas zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prezesa ARiMR skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi G. Ł., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana;

2. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że oceniając decyzję nie można stwierdzić, czy prawidłowo została zastosowana wielkość w postaci wartości maksymalnej kwalifikowanej, wyznaczonej zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, mimo że taka ocena jest możliwa mając na uwadze zebrany materiał dowodowy oraz akta sprawy, na podstawie których sąd dokonał kontroli działalności organu administracji;

3. prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, poprzez stwierdzenie, "że do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, niewystarczające jest przeprowadzenie kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przy ustaleniu prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa, w związku z czym przy ustaleniu ww. prawa kluczowe jest wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Jedynie dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Według organu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Zatem przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. W konsekwencji, zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, stwierdzić należy, że nieustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) jest rażącym naruszeniem prawa, a to art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach – determinującego kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w podstawie prawnej orzeczenia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – stwierdzając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez organ, że decyzja - nieważność której stwierdzono - rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom, sformułowanym w ramach podstaw kasacyjnych, nie można twierdzić, że przepisom tym Sąd I instancji uchybił.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą.

Jak trafnie podniesiono w sprawie w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2913 r. II GSK 357/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237.

Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego.

Przedstawiona w sprawie specyfika postępowania o stwierdzenie nieważności jak i prawidłowe rozumienie rażącego naruszenia prawa kwestionowane nie są.

Istota sporu dotyczy zaś tego czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 926/2004.

Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących.

Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw by Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim zgodnie z art. 3 ust. 1 o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 w pkt 1 i 2 stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych uregulowań wywieść należy więc, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II GSK 810/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy przytoczonego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach organ jest zobligowany cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli dodatkowo spełnia on wymogi określone w pkt 1-3 tego artykułu. Z kolei treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazuje, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych.

Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy.

Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub tez innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych /.../. Ponadto, co podnoszono w sprawie, wniosek o przyznanie płatności został złożony na formularzu przysłanym rolnikowi wraz z materiałem graficznym zawierającym działki producenta stosownie do art.19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i 12 ust.3 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie mógł wziąć i nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. W konsekwencji trafnie stwierdzono, że brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności - w razie ich wystąpienia w dacie orzekania o przyznaniu płatności - stanowiłby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłby jednak rażącego naruszenia prawa.

Z uzasadnienia decyzji - nieważność której stwierdzono - wynika nadto, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkości działek zadeklarowanych ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności.

Tak więc - świetle tego, co zostało wyżej powiedziane - ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji winny tkwić w samej decyzji. Wobec tego organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest władny w tym postępowaniu gromadzić nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie oceniać kontrolowany akt. Ocena czy miało miejsce rażące naruszenie prawa winna być dokonywana tylko i wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji, w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. I OSK 1107/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w rozpoznawanym przypadku trafnie Sąd I instancji stwierdził - powołując art. 133 p.p.s.a. - że akt sprawy wynika, iż na rozbieżność między powierzchnią działek deklarowanych a powierzchnią maksymalnego kwalifikowanego obszaru wskazuje jedynie pismo Dyrektora Departamentu Baz Referencyjnych ARiMR z [...] października 2011 r. w którym wskazano, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG spornej działki na rok 2009 była błędnie wyznaczona, a na kampanię 2011 r. PEG wynosi 12,16 ha.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004. Uznać należy, że powołanie przez Sąd I instancji tego przepisu – zgodnie z którym po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednia procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza na miejscu – miało na celu wskazanie ewentualnego zakresu postępowania dowodowego ale w sprawie w sprawie o przyznanie płatności. Kwestia ta o tyle jest bez znaczenia, że – co już podkreślano - uchybieniom procesowym w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń faktycznych nie można przypisać rażącego naruszenia prawa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.