Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 184/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, As. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta R. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J.G. kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania J. i E. małżonków G. od decyzji Zarządu Miasta R. Nr [...], dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, działając na podstawie art.138 par l pkt l k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż Zarząd Miasta R. ustalił, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, opłatę adiacencką w kwocie 6.521,70 złotych należną od J. i E. małżonków G., właścicieli nieruchomości położonej w R. przy ulicy A, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na działki budowlane.

Od decyzji tej złożyli odwołanie J. i E. małżonkowie G. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż nastąpiło w toku niniejszej sprawy naruszenie przepisów proceduralnych, a zwłaszcza zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ponieważ ograniczono je do zapoznania odwołujących z operatem szacunkowym i wyrażenia zgody na zapłatę określonej w operacie kwoty. Zdaniem odwołujących się informacja o opłacie winna być im znana przed wydaniem decyzji o podziale lub w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości. Treść zaświadczenia z dnia 19 lipca 2000 roku wskazuje jednoznacznie, że organ gminy odstąpił od opłaty, natomiast odwołujący się uważają, że organ odwoławczy "wmawia", że opłatą tą miałaby być "renta planistyczna".

Odwołujący się powołali także przepisy art. 145 ust. 2 i art. 143 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą opłat adiacenckich, należnych w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub budową drogi. Przepis art. 146 ust.3, w ocenie odwołujących się dotyczy udziału w kosztach budowy tych urządzeń, nie ma w nim natomiast mowy o opłacie adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Jest to "rażące łamanie praw i przepisów". Dalej podniesiono, iż "władza Urzędu Miasta R." zachowuje się jak "dyktator", czego kolejnym dowodem jest aneks do operatu szacunkowego, zmieniający minimalnie wartość nieruchomości. Skarżący wnieśli o zaliczenie wartości świadczeń wniesionych przez skarżących, zgodnie z art. 148 ust.4 ustawy, pytając jednocześnie dlaczego Zarząd Miasta unika zastosowania tego przepisu.

Organ odwoławczy podniósł, iż skarżący przytaczają swe wcześniejsze odwołanie, w wyniku którego poprzednia zaskarżona decyzja (z dnia [...], Nr [...]) została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta jednak została uchylona w związku z niewielkimi błędami w matematycznym ustaleniu wartości nieruchomości i w związku z konieczną weryfikacją operatu szacunkowego przez jego autora. Organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia poprzedniego odwołania odpowiedział na wszystkie zarzuty, ponieważ jednak są one powtarzane przez odwołujących się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku niniejszego postępowania do kwestii tych odniosło się ponownie.

W ocenie organu odwoławczego opłata adiacencka została zdefiniowana w art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.). Według tego przepisu jest to nie tylko opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, ale także opłata w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości.

Dalej organ wskazał, iż bardzo podobnym do opłaty adiacenckiej jest świadczenie na rzecz gminy wynikające z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) ponoszone przez właściciela nieruchomości w razie zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Jest to tak zwana "renta planistyczna". Właśnie w stosunku do "renty planistycznej" Rada Miasta R. przyjęła stawkę procentową zerową, co oznacza, że nie zamierza ustalać tej opłaty. W ocenie organu odwoławczego w piśmie z dnia 19 lipca 2000 roku poinformowano skarżących, że stawka procentowa z tytułu wzrostu wartości w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta wynosi 0 %.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest opłata, którą reguluje przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a która wynika ze wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, nie więcej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Rada Miasta Rawa Mazowiecka ustaliła uchwałą Nr XXDC/23 5/2000 z dnia 27 października 2000 roku, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z podziałem tej nieruchomości wynosi 30 % różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale.

Przepis art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązuje do stosowania przepisów art. 145, art.146 ust.2 i ust.3, art.147 oraz art.148 ust.1 – 3, umieszczonych w tym samym dziale, to jest w dziale III, rozdział 7 – "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej". W tej sytuacji zdarzeniem warunkującym uruchomienie ustalania opłaty adiacenckiej jest zatwierdzenie projektu podziału decyzją ostateczną. Przepisy art. 143 – 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczą opłat adiacenckich związanych z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej lub modernizacją drogi. W przepisach, do stosowania których odsyła przepis art. 98 ust. 4 ustawy, w miejsce warunku – budowy urządzeń infrastruktury technicznej, należy przyjąć spełnienie innego warunku, to jest podziału nieruchomości. Przepis art. 148 ust.4 został więc wyłączony ze stosowania w przypadku opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy podnosi, iż obowiązkiem organu administracji, w przypadku zamiaru podjęcia postępowania z urzędu jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten został spełniony przez organ I instancji, ponieważ zawiadomienie zostało doręczone właścicielom dzielonej nieruchomości. Natomiast nie ma obowiązku zawiadamiania stron o takim postępowaniu w chwili, gdy występują o podział nieruchomości. Nadto należy zwrócić uwagę, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest fakultatywne, a więc pozostawia się ewentualność obciążenia właścicieli nieruchomości od uznania organu, oczywiście po spełnieniu istotnego warunku jakim jest wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału oraz po ustaleniu, że inny organ zatwierdzał projekt podziału. Tak więc organ odwoławczy konkludując wskazał, iż w chwili zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości Burmistrz Miasta R. nie mógł w imieniu Zarządu Miasta R. uprzedzić o opłacie adiacenckiej.

W dniu 4 lutego 2003 roku na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł J.G. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta R. z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Skarżący zarzucił kwestionowanym decyzjom naruszenie przepisu art.9 k.p.a. polegające na błędnym poinformowaniu przez Zarząd Miasta R. o stawce 0% opłaty wymierzonej tytułem wzrostu wartości nieruchomości przy jej podziale, co miało wpływ na podjęcie decyzji o podziale nieruchomości i na poniesienie wynikających z tego kosztów. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności na nienależytą ocenę materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że biegły w operacie stanowiącym podstawę decyzji prawidłowo wyliczył wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przy podziale.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w R. przy ulicy A 4, na cztery działki budowlane. W piśmie z dnia [...] Nr [...] Kierownik Wydziału Urzędu Miasta w R. udzielił skarżącemu informacji, że stawka procentowa służąca naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 0%.W ocenie skarżącego w sposób oczywisty odniósł on tą informację do opłat z tytułu podziału nieruchomości, gdyż o taką decyzję wystąpił i była ona w tym czasie rozpatrywana przez Zarząd Miasta. Późniejsze pisemne wyjaśnienia Zarządu Miasta w tej sprawie, udzielone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, miały – w ocenie skarżącego – jedynie na celu rozmycie odpowiedzialności i uchylenie się od zarzutu błędnego poinformowania strony o prawach i obowiązkach.

Zdaniem skarżącego informacja o stawce opłaty w wysokości 0% miała wpływ na podjęcie decyzji o podziale działki na cztery mniejsze, gdyż przy obliczaniu kosztów z tym wiążących się sądził, że nie będzie uiszczał opłaty adiacenckiej. Znając wysokość opłaty choćby w przybliżeniu prawdopodobnie nie zdecydowałby się na podział działki (początkowo wymierzono opłatę w wysokości 9.180,00 złotych, zmienioną następnie do kwoty 6.621,90 złotych). Skarżący podniósł, iż błędna informacja udzielona stronie przez organ samorządowy podważa zasadę zaufania obywatela do Państwa i ma wpływ na toczące się postępowanie. Już ten fakt daje podstawę do złożenia uzasadnionego wniosku o uchylenie decyzji.

Przy założeniu, że w niniejszej sprawie opłata adiacencka powinna być nałożona, to i tak nie sposób zgodzić się z jej wysokością. Skarżący podniósł, iż wyliczenie wysokości opłaty dokonane przez biegłego jest błędne i miało to bezpośredni wpływ na wielkość opłaty. Skarżący podniósł, iż biegły porównał nieruchomość skarżącego, a więc działkę nieuzbrojoną, leżącą w mniej atrakcyjnej części miasta, z działką położoną przy ulicy B, o pełnym uzbrojeniu i o bardzo atrakcyjnym położeniu. Ograniczył się w swej ocenie do skromnego materiału porównawczego, pomimo, że ustalił, iż transakcji dotyczących sprzedaży tego typu gruntów w mieście R. było "dosyć dużo". Zdaniem skarżącego biegły naruszył przepis art. 153 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie wytypował nieruchomości podobnych i nie wskazał cen jakie za nie uzyskano, a ponadto naruszył przepis art. 146 ust. 3 ustawy poprzez ustalenie wartości nieruchomości na dzień 15 marca 2002 roku, a nie na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Sposób wyceny zastosowany w operacie łącznie z aneksem budzi zastrzeżenia, gdyż prowadzi do zawyżenia wartości działki. Biegły najpierw sprzecznie z art. 153 zdanie drugie ustawy skorygował wartość nieruchomości przy ulicy B, ze względu na cechy je różniące od nieruchomości ocenianej, a następnie błędnie ustalił zmianę poziomu cen na skutek upływu czasu.

Analizę wartości nieruchomości ze względu na cechy je różniące biegły zawarł w dwóch tabelach znajdujących się w aneksie do operatu. Wartości liczbowe określające cechy je rozróżniające w obydwu tabelach różnią się, a zdaniem skarżącego nie powinny, co ma bezpośredni wpływ na ostateczne ustalenie wartości nieruchomości. Sprzecznie z przepisem art. 153 ustawy biegły zastosował poprawkę czasową zwiększającą o 4% cenę transakcyjną gruntu. Zdaniem skarżącego nie wiadomo jakiego okresu dotyczy poprawka i w ogóle po co ją wprowadzono, skoro zgodnie z art. 146 ust.3 ustawy wartość nieruchomości ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Błędna korekta "cech rozróżniających" oraz nieprawidłowe zastosowanie poprawki czasowej doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącego ustalenia różnicy ceny za metr kwadratowy gruntu pomiędzy ceną minimalną, a maksymalną, a w konsekwencji do zawyżonego ustalenia opłaty adiacenckiej.

Ponadto – w ocenie skarżącego – przy rozstrzyganiu sprawy nie uwzględniono podnoszonego w toku postępowania faktu poniesienia przez skarżącego nakładów na rekultywację działki i na drogę biegnącą w ulicy A. Rekultywacja działki polegała na nawiezieniu dużych ilości ziemi urodzajnej w celu uzyskania lepszej struktury gleby i podniesienia poziomu gruntu o około 40 centymetrów, oraz likwidacji zastoin wody. Zdaniem skarżącego różnica pomiędzy stanem sprzed rekultywacji i po rekultywacji widoczna jest gołym okiem, zwłaszcza jeśli porówna się nieruchomości sąsiednie. Wykonanie modernizacji drogi polegało na usypaniu korpusu drogi, wykonaniu koryta, nawiezieniu podsypki piaskowej, nawiezieniu tłucznia, wykonaniu przepustów rurowych, plantowaniu poboczy i skarp, wykonaniu rowu odwadniającego. Nastąpiło to na koszt skarżącego i przy współpracy sąsiadów. Urząd Miasta o tym wiedział, gdyż był zawiadomiony o zamiarze budowy. W toku postępowania fakt ten nie był kwestionowany. Pomimo, że ze zmodernizowanej ulicy korzysta społeczeństwo miasta, Zarząd Miasta nie uwzględnił tego faktu przy wymierzaniu opłaty adiacenckiej, choć mógł to uczynić ze względu na fakultatywność tej czynności, na co zwracał uwagę organ odwoławczy w swoich decyzjach. Skarżący podniósł nadto, iż ze względu na zasady współżycia społecznego w tej konkretnej sytuacji Zarząd Miasta powinien przy wymierzaniu opłaty adiacenckiej uwzględnić przyczynienie się przez skarżącego do podniesienia jakości drogi miejskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.))

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy;

Biorąc pod uwagę zakreśloną powyżej kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które uniemożliwiają pozostawienie w obrocie prawnym nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także decyzji organu I instancji.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o poprawność regulacji prawnej przywołanej przez organy administracji jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji. Organy w podstawie rozstrzygnięcia decyzji przywołały przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku, Nr 46, poz. 543 ze zm.)

W ocenie sądu treść normatywna przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, do których stosuje się przepisy rozdziału 1 Działu III – ego wskazanej powyżej ustawy, zatytułowanego "Podziały nieruchomości". Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie jak i w doktrynie zwraca się uwagę na nieprecyzyjność tego przepisu. W porównaniu do regulacji dotyczących opłat adiacenckich z tytułu scalania i podziału oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, unormowanie zawarte w pierwotnej wersji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami było nieprecyzyjne. Mowa w nim była jedynie o możliwości ustalenia przez gminę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zauważyć przy tym należy, że uprawnienie zarządu gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu zostało zamieszczone w artykule, którego trzy pierwsze ustępy regulują sytuację związaną z wydzieleniem drogi z nieruchomości objętej podziałem. Tymczasem jak to powszechnie się przyjmuje normatywna treść przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma walor ogólniejszy, albowiem odnosi się do wszystkich podziałów nieruchomości, o których stanowią przepisy art. 92 – 98 tejże ustawy. Jest oczywiste, że taki sposób normowania określonej materii może prowadzić do sporów interpretacyjnych (por. uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 października 2000 roku; OPK 8/00; ONSA 2001 z. 1 poz. 15, także w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod redakcją J. Szachułowicza (Warszawa 2003, s. 279 – 280). W istocie wskazano, że w wyniku każdego podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Między innymi wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego ich wykorzystania.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie nie wspomniano nawet i nie prezentowano poglądu, że przepis art. 98 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy odnosi się tylko do stanów faktycznych, o których mowa w ust. 1 tegoż art. 98 . Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera również treść przepisu ust. 4 art. 98. Wszystko to przemawia za uznaniem, że więcej racji jest za stanowiskiem o "uniwersalności" przedmiotowej opłaty adiacenckiej w odniesieniu do wszystkich rodzajów podziałów nieruchomości, z ustaleniem wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, jako przesłanki generalnej niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Do czasu zmiany treści przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy dokonanej na mocy ustawy z dnia 7 stycznia 2000 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6 poz. 70), która weszła w życie z dniem 15 lutego 2000 roku przepis ten posiadał brzmienie "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości". Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 roku przepis ten uzyskał następujące brzmienie. "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio"

Zgodzić się należy z poglądem, że organ do tego właściwy może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 omawianej ustawy już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz; Warszawa 2003 s. 280).W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza R. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej nieruchomości wydana została [...] i stała się ostateczna bowiem nie była przez strony kwestionowana. W tej sytuacji, w dacie podziału nieruchomości omawiany przepis przewidywał ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały – obowiązującej na terenie całej gminy – stawki procentowej i zezwalał radzie gminy na ustalenie spornej opłaty w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie wysokości owej stawki procentowej mogło stanowić dla strony, która wystąpiła z wnioskiem o podział, podstawę do wystąpienia z takim wnioskiem bądź do zaniechania takiego wystąpienia. Nie ma bowiem wątpliwości, że przed podjęciem przez stronę "postanowienia" o podziale swej nieruchomości zostaje dokonana analiza finansowa odnosząca się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej odpowiednik konieczności podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych.

Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska nie mogła przeprowadzić kalkulacji co do skutków finansowych tej czynności, bowiem uchwała rady gminy ustalająca procentową wielkość stawki opłaty adiacenckiej na podstawie znowelizowanej wersji przepisu art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy, podjęta została dopiero w dniu 27 października 2000 roku, a więc już po zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to przyjęcie przez organy stawki procentowej, ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy winno być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla strony.

Zasada niedziałania prawa wstecz wynika z generalnej klauzuli "państwa prawnego" (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W pełni zgodzić się wypada, z poglądem Trybunału Konstytucyjnego (vide: uzasadnienie wyroku z dnia 15 września 1988 roku w sprawie K.10/98; OTK 1998, z.5, poz. 64), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i na spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.

W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy "objęcie" właścicieli nieruchomości, których podział dokonany został co prawda po nowelizacji przepisu art. 98 ust. 4 omawianej ustawy ale przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości stawki procentowej – przepisami tej uchwały może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Już chociażby z powyższej przyczyny kwestionowane decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Powyżej przedstawione naruszenie prawa nie jest jednak jedynym uchybieniem skutkującym uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Powszechnie przyjmuje się, że w odróżnieniu od tak zwanej decyzji związanej, decyzja o charakterze fakultatywnym podejmowana w ramach uznania administracyjnego daje organowi administracyjnemu możliwość wyboru rozstrzygnięcia (to jest jednego spośród przynajmniej dwóch możliwych), co w żadnym wypadku nie oznacza dowolności działania organu orzekającego. Z uznaniem administracyjnym mamy do czynienia gdy dany przepis zawiera określenie "może" (ustalić, wydać, zezwolić, pozwolić). Pojęcie to występuje w treści art. 98 ust. 4 przywołanej ustawy ("może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką"). Oznacza to, że od uznania organu będzie zależeć czy ostatecznie nastąpi obciążenie danego podmiotu przedmiotową opłatą. Jednakże w przepisie tym nie określono granic występującego tam uznania administracyjnego. Przyjąć jednakże należy, że opłata adiacencka, to świadczenie z tytułu korzyści jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową.

Jak to utrwaliło się już w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, zakres swobody organu administracyjnego działającego w ramach uznania administracyjnego wynikający z przepisów prawa materialnego ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 k.p.a.. Zasada wyrażona w tym przepisie oznacza, iż treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięga do granic kolizji z interesem społecznym. Organ administracji działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień. (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 roku; S.A. 820/81;ONSA 1981, z. 1, poz. 57)

Decyzje uznaniowe wymagają szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, z którego wynikałoby że organ orzekający rozważył wszystkie prawne i faktyczne aspekty danej sprawy przed uczynieniem użytku ze swych uprawnień między innymi po to, aby uniknąć zarzutu, że zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Tego rodzaju rozważań zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca w istocie nie zawierają w ogóle. Skarżący podnosił natomiast okoliczności związane z uczynionymi na nieruchomość nakładami. Wskazywał również, iż w następstwie działań uzasadniających podział nieruchomości doprowadził do ulepszenia drogi mającej publiczny charakter. Okoliczności te wymagały analizy nie tyle z punktu widzenia kwestii wysokości należnej opłaty adiacenckiej, bowiem ta kwestia jest jednoznacznie przesądzona brzmieniem przepisu art.98 par. 4 in fine, który nie wskazuje na możliwość chociażby odpowiedniego stosowania przepisu art. 148 par. 4 ustawy przy ustalaniu wysokości opłaty, lecz raczej z punktu widzenia samej zasady w celu wszechstronnego wyjaśnienia dokonanego przez organ wyboru rozstrzygnięcia, spośród dwóch możliwych. Kwestii tej organ nie poświęcił jakiejkolwiek uwagi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wypada podnieść, iż ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w trybie określonym w przepisach omawianej ustawy, a w szczególności według wskazań zawartych w rozdziale 7 ustawy "Określenie wartości nieruchomości" (art. 149 – 158). Wbrew temu co podnosi skarżący operatowi nie sposób odmówić mocy dowodowej, zaś uwagi podniesione w skardze uznać wypada jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami opinii. W sytuacji gdy strona kwestionuje moc dowodową i zasadność operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby danej sprawy przez uprawnioną do tego osobę (rzeczoznawcę majątkowego) winna przedstawić inny szacunek sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, bądź wystąpić do organu o wykonanie operatu przez innego rzeczoznawcę. W toku niniejszego postępowania skarżący zaniechał jednak takich działań.

W kwestii podnoszonego zarówno przez skarżącego jak i przez organ zaświadczenia z dnia 19 lipca 2000 roku, którym skarżący został poinformowany "o odstąpieniu od pobierania opłaty" wskazać wypada, iż brak tego dokumentu w aktach sprawy uniemożliwia jego ocenę z punktu widzenia wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Tym niemniej brak tego dokumentu w aktach sprawy nie może pozostać bez wpływu na ocenę przestrzegania praw przez organy administracji. Skoro organy te obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), to stwierdzone uchybienie nie pozwala uznać, iż organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 par. 1 k.p.a.)

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.s.a.).