Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 247/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. S. – K. i L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania dotyczącego nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. S. oraz A. S.-K. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] października 2013 r. nr [...]odmawiającej uchylenia własnej decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. nakazującej L. S. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. nakazał L. S. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Ww. postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2466/11 oddalił skargę na postanowienie Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2011 r. L. S. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji Nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r.

W dniu [...] lipca 2013 r. postanowieniem Nr [...] organ powiatowy wznowił na wniosek strony postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W postepowaniu wszczętym tym wnioskiem zapadło kilka decyzji.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...]organ powiatowy odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r.

Rozpatrując odwołanie do powyższej decyzji organ odwoławczy omówił zasady rządzące postępowaniem o wznowienie postępowania, omówił przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a.

Powołując się na art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sprawa wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] ponownie podnoszona przez skarżących była przedmiotem prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania skargowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru postanowieniem Nr [...]z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił wyłączenia J. O. - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Ponadto pismem z dnia 3 marca 2011 r. PINB [...]udzielił L. S. odpowiedzi dotyczącej skargi na zastępcę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. G., w której poinformował, iż nie znajduje podstaw do wyciągnięcia konsekwencji służbowych w stosunku do pracownika PINB, bowiem nie stwierdzono jakichkolwiek uchybień w działaniu zastępcy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie. Następnie pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wskazał jednocześnie, że podnoszone przez skarżącego zarzuty były już przedmiotem prowadzonego przed tym organem postępowania. W świetle powyższego organ odwoławczy zauważył, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może być uwzględniona.

Kolejnym zarzutem podnoszonym przez L. S. oraz A. S.-K. w toku prowadzonego postępowania była kwestia braku czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. L. S. jako argument wskazuje, że nie otrzymywał listów poleconych. Nie można się zgodzić z tym zarzutem, albowiem w przypadku decyzji organu I instancji Nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. miała miejsce fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. Zainteresowany uznając brak swojej winy wskazał na "zjawisko błędów w doręczaniu poczty" i artykuł z gazety "Metro" ze stycznia 2008 roku pod tytułem "Nie idę głosować, bo poczta zgubiła moje zaświadczenie".

Zgromadzone w aktach administracyjnych dokumenty, w szczególności adresowana do skarżącego przesyłka zawierająca decyzję Nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. wskazują, że przy doręczaniu decyzji prawidłowo zastosowany został tryb określony w art. 44 k.p.a. Wobec niezastania adresata w dniu 2 grudnia 2010 r. przesyłka została awizowana, o czym świadczy znajdująca się na kopercie pieczątka poczty "Mieszkanie zamknięte, awizowano [...]. Zawiadomienie włożono do skrzynki" oraz podpis. Wobec niepodjęcia przesyłki, została ona powtórnie awizowana w dniu 9 grudnia 2010 r., co potwierdza umieszczona na kopercie pieczęć "Awizowano powtórnie" z wpisaną datą. Na kopercie widnieje również pieczęć "Zwrot. Nie podjęto w terminie" oraz pieczęć placówki pocztowej opatrzona datą 17 grudnia 2010 r. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona na adres stron postępowania administracyjnego. Doręczenie to oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do adresata i że w ten sposób doręczenie dokonane zostało prawidłowo. Domniemanie to jest domniemaniem usuwalnym i może zostać obalone przeciwdowodem. W przedmiotowej sprawie skarżący takiego dowodu nie przedstawili. Nie można przyjąć za dowód obalający przedmiotowe domniemanie oświadczenia skarżącego, że "poczta gubi przesyłki." Nadto organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/11 zapadłym w przedmiotowej sprawie zauważył, że "organ w tej sprawie prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali, iż uchybienia w działaniu poczty spowodowały niedoręczenie im przesyłki. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przesądza o tym, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone. Skarżący jednak nie przedstawili dowodów, które uprawniałyby do stwierdzenia, że to właśnie awizo lub awiza - informujące o przedmiotowej przesyłce, nie zostały pozostawione w ich skrzynce oddawczej a zostały np. doręczone innej osobie".

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że PINB [....] zasadnie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdził brak zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. wskazanych przez skarżących. Wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Skoro zatem decyzja jest prawidłowa, nie ma podstaw do jej uchylenia.

Argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]złożyli A. S.-K. i L. S. dochodząc jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze wskazali, że wybudowany przez nich budynek nie grozi zawaleniem, że PINB po przeprowadzeniu kilku kontroli spornego budynku nie stwierdził zagrożeń. Ponieważ jednak podczas prowadzonego postepowania dochodziło do rozbieżności między skarżącymi a organem, skarżący doszli do wniosku, że jest to spowodowane brakiem bezstronności organu, dlatego wnieśli o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jego zastępcy.

Ponadto wskazali, że organy nie ustosunkowują się do ich stanowiska zawartego w pismach, odwołaniach, do powołanych przesłanek wznowieniowych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Biorąc pod uwagę powyższą regulację, w ocenie Sądu należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. A mianowicie, organ wydaje decyzję, w której:

-odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.),

-uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.),

-ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k.p.a.).

Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

W rozpoznawanej sprawie PINB [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. nakazującą L. S. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna zatem postępowanie zmierzające do ustalenia, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją. Dopiero po wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania, zwany też właściwym lub rozpoznawczym. Na tym etapie postępowania bada się istnienie podstaw wznowienia, a w razie ich stwierdzenia przeprowadza się postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy PINB [...]decyzją nr [...]z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...]z dnia [...] listopada 2010 r. bowiem żadna z podanych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych nie znalazła odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy.

Skarżący stwierdzili, że jedną z przesłanek wznowieniowych jest przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.

Analizując zatem pierwszą ze wskazanych przestanek zasadnie organy wskazały, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. do wyłączenia pracownika organu albo organu. Skarżący ograniczyli ten zarzut do sformułowania jedynie przytoczenia brzmienia przepisu bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia. Jedynie wskazali że czują że organ jest stronniczy.

Subiektywne odczucie skarżących, niepoparte dowodami, nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji niekorzystnej dla wnioskodawców postępowania wznowieniowego.

Drugą przesłanką na którą wskazali skarżący jest przesłanka wskazana w art. 145 p 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą postępowanie zakończone ostateczną decyzją wznawia się gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. L. S. jako argument na poparcie tej przesłanki wskazał, że nie otrzymywał listów poleconych. Analiza dokumentacji sprawy wskazuje, że zgodzić się należy z organem, albowiem w przypadku decyzji organu I instancji Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. miała miejsce fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. L. S. wskazywał na "zjawisko błędów w doręczaniu poczty" i powoływał się na artykuł z gazety "Metro" ze stycznia 2008 roku pod tytułem "Nie idę głosować, bo poczta zgubiła moje zaświadczenie".

Zgromadzona w sprawie dokumentacja, w szczególności adresowana do skarżącego przesyłka zawierająca kontrolowaną decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wskazują, że przy doręczaniu decyzji prawidłowo zastosowano tryb określony w art. 44 k.p.a. Wobec niezastania adresata w dniu 2 grudnia 2010 r. przesyłka została awizowana, o czym świadczy znajdująca się na kopercie pieczątka poczty "Mieszkanie zamknięte, awizowano [...]. Zawiadomienie włożono do skrzynki" oraz podpis. Wobec niepodjęcia przesyłki, została ona powtórnie awizowana w dniu 9 grudnia 2010 r., co potwierdza umieszczona na kopercie pieczęć "Awizowano powtórnie" z wpisaną datą. Na kopercie widnieje również pieczęć "Zwrot. Nie podjęto w terminie" oraz pieczęć placówki pocztowej opatrzona datą 17 grudnia 2010 r.

Słusznie organ stwierdził, że w świetle powyższej dokumentacji kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja została skutecznie doręczona na adres stron postępowania administracyjnego. Doręczenie to oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do adresata i że w ten sposób doręczenie dokonane zostało prawidłowo. Domniemanie to jest domniemaniem usuwalnym i może zostać obalone przeciwdowodem. W przedmiotowej sprawie skarżący takiego dowodu nie przedstawili. Nie można przyjąć za dowód obalający przedmiotowe domniemanie oświadczenia skarżącego, że "poczta gubi przesyłki."

Zgodzić należy się również z organem, który przywołał fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2466/11 wydanym również w sprawie skarżących, w podobnym stanie faktycznym dotyczącym tej samej inwestycji, z analogicznymi zarzutami, a w którym Sąd stwierdził, że "organ w tej sprawie prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali, iż uchybienia w działaniu poczty spowodowały niedoręczenie im przesyłki. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przesądza o tym, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone. Skarżący jednak nie przedstawili dowodów, które uprawniałyby do stwierdzenia, że to właśnie awizo lub awiza - informujące o przedmiotowej przesyłce, nie zostały pozostawione w ich skrzynce oddawczej a zostały np. doręczone innej osobie".

W niniejszej sprawie skarżący również nie przedstawili dowodów na poparcie swojego stanowiska. Nie wykazali uchybień w działaniu Poczty. Nie można mówić o zaistnieniu przesłanki braku winy w nieuczestniczeniu w postępowaniu gdy strona nie odebrała prawidłowo awizowanej przesyłki zwierającej rozstrzygnięcie organu. Zgromadzona w aktach sprawy ilość korespondencji generowanej przez skarżących do organu świadczą raczej o czynnym i świadomy -co słusznie zauważył organ I instancji- udziale stron w postępowaniu. Brak jednak dbałości strony o swoje interesy nie może skutecznie uzasadniać wniosku o wznowienie postepowania. W przypadku braku możliwości odebrania przesyłki osobiście należało przewidzieć możliwość odbierania przesyłek przez kogoś upoważnionego.

Słusznie zatem organy obu instancji orzekające w sprawie niniejszej, po ustaleniu nieistnienia przyczyn wznowieniowych, na które powołują się skarżący - odmówiły uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].

Należy także zaznaczyć, że decyzja odmowna jest jedynie decyzją wydaną w następstwie ustalenia nieistnienia podanych przez wnioskodawców tego postępowania przesłanek wznowieniowych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej. Nie jest rozpoznaniem merytorycznym sprawy, a więc rozpoznaniem sprawy co do istoty.

Konkludując, wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi są niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skoro zatem Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak wyroku.