Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 31/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Żadne z wyżej wymienionych
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3 i § 5, art. 36 § 1 i § 2, art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149a § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 161 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Bożena Pindel (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy L. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu Gminie L. utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015 r. 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina L. (dalej Gmina lub skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej organ odwoławczy) w przedmiocie zwrotu jej utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2015 r.

Stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 8 marca 2016 r. Gmina zwróciła się do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: organ I instancji) na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm.; dalej: u.p.o.l.) o zwrot kwoty [...] zł stanowiącej równowartość dochodów utraconych przez Gminę w 2015 r. z powodu zwolnienia z podatku od nieruchomości określonych gruntów Skarbu Państwa zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. Do obliczenia kwoty utraconych dochodów przyjęto stawkę podatku od nieruchomości właściwą dla gruntów pozostałych, tj. 0,38 zł za 1 m2, odpowiadającej iloczynowi powierzchni [...] ha.

W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję, w której przyznał Gminie kwotę [...] zł jako zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, tj. gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne odmawiając równocześnie zwrotu utraconych dochodów w pozostałej wnioskowanej kwocie.

Organ II instancji ‒ rozpoznając odwołanie Gminy ‒ decyzją z [...] r. (wydaną po upływie roku i 2 miesięcy) uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.).

Gmina wnosząc sprzeciw, uznała wydanie decyzji przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. za dokonane z naruszeniem prawa. W jej ocenie organ winien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu wniesionego sprzeciwu, wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1423/17 uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Według Gminy wyrok został doręczony organowi odwoławczemu w dniu 7 maja 2018 r. Z akt administracyjnych wynika, że organ otrzymał odpis wyroku wraz z odpisem postanowienia o stwierdzeniu jego prawomocności i aktami administracyjnymi ‒ w dniu 29 maja 2018 r.

Wniesienie skargi poprzedziło wystosowanie do organu odwoławczego "Wezwania do usunięcia naruszenia prawa" z 10 stycznia 2019 r., nr [...], które wpłynęło do organu 15 stycznia 2019 r.

W dniu 11 marca 2019 r. Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu odwoławczego.

Zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 36 oraz art. 37 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935).

Mając na uwadze wskazane zarzuty wniosła o:

1) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania w terminie miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, decyzji merytorycznej, zgodnie z wyrokiem WSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1423/17,

2) stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

4) stwierdzenie obowiązku lub zobowiązania organu do stwierdzenia obowiązku organu I instancji, zwrotu Gminie utraconych przez nią dochodów,

5) orzeczenie o wymierzeniu organowi odwoławczemu grzywny w maksymalnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

6) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania i odwołała się do art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. wskazując, że termin określony w ostatnio powołanym przepisie został znacznie przekroczony przez organ II instancji, bowiem od dnia w którym został mu doręczony wyrok WSA (7 maja 2018 r.) i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (15 stycznia 2019 r.) upłynęło 10 miesięcy. Organ nie dopełnił również obowiązków informacyjnych wynikających z art. 36 K.p.a. Stwierdziła, że jeżeli organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych pozostając w bezczynności dopuścił się naruszenia prawa.

Zdaniem Gminy bezczynność może być wynikiem braku podjęcia przez organ administracji jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były nieefektywne (pozorne czy też wykonywane w dużych odstępach czasu). Zachodzą więc podstawy, by stwierdzić, że organ II instancji dopuścił się naruszenia w niezałatwieniu w ustawowym terminie sprawy z odwołania wniesionego przez Gminę od decyzji organu I instancji z [...] r. Zachodzą również podstawy by stwierdzić, że niezałatwienie sprawy przez Wojewodę w ustawowym terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym przedłużająca się, niczym nieusprawiedliwiona bezczynność organu skutkująca długotrwałością postępowania odwoławczego.

W ocenie Gminy sprawa ma bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia jej interesów ekonomicznych, bowiem utracone w 2015 r. dochody z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów będących własnością Skarbu Państwa, zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne stanowią kwotę [...] zł. Zaznaczyła, że przed organem toczę się postępowania w analogicznej sprawie dotyczącej zwrotu utraconych dochodów za lata 2009-2014, z identycznym stanem prawnym.

Dodała, że pomimo wystosowania "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", które wpłynęło do organu 15 stycznia 2019 r., nadal nie wydał on decyzji merytorycznej, do której zobowiązał go WSA w Gliwicach, pozostając tym samym w dalszym ciągu w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wyjaśnił, że decyzją z [...] r. rozpatrzył odwołanie Gminy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Powołując art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. podał, że wydanie przez organ konkretnego aktu lub podjęcie czynności (tu: decyzji administracyjnej) wyłącza możliwość uwzględniania skargi na bezczynność, nawet gdy powyższe organ dokonał już po terminie zakreślonym ustawą. W takiej sytuacji postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (powołał wyrok NSA z 29 września 2011 r., I OSK 1691/11). Jednocześnie podał, że akta sprawy zostały przekazane Sądowi wraz ze skargą gminy L. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] r. (sygn. akt I SA/Gl 1371/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpoznawaniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., w której przyznał Gminie kwotę [...] zł jako zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne odmawiając równocześnie zwrotu utraconych dochodów w pozostałej wnioskowanej przez Gminę kwocie, a w dalszej kolejności, czy ewentualna bezczynność miała charakter rażący oraz jakie konsekwencje prawne należy zastosować wobec bezczynnego organu.

Zaznaczyć należy, że tut. Sąd orzekał już w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym uwzględniając w części żądania strony skarżącej. Skład orzekający w tej sprawie podziela ustalenia poczynione w wyroku tut. Sądu z 28 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Gl 16/19 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a).

W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a).

Stosownie zaś do art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Sensem skargi na bezczynność organu jest bowiem doprowadzenie do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności (zob. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13; wyrok NSA z 26 września 2018 r., I FSK 1497/18). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że Sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 1797/16).

Dlatego należy uznać, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia czynności (zob. wyrok WSA w Opolu z 26 lutego 2018 r., I SAB/Op 1/18). Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Pogląd taki jest wyrażony zarówno w doktrynie jak i w judykaturze (zob. orzecznictwo i piśmiennictwo powołane w wyroku z 10 czerwca 2016 r., II SAB/Wa 1062/15, także wyroki: z 22 kwietnia 2015 r., II FSK 235/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 238/15; z 4 listopada 2011 r., II OSK 1752/11; z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15; z 3 sierpnia 2016 r., II SAB/Rz 24/16; z 6 maja 2016 r., II SAB/Sz 3/16; z 29 października 2015 r., II SAB/Gl 34/15; z 18 października 2016 r., IV SAB/Gl 123/16). Sąd rozpoznający tę sprawę w całości go podziela.

Nawiązując do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1423/17, tutejszy Sąd uchylając decyzję organu odwoławczego uznał, że istniały przesłanki do wydania przez niego decyzji merytorycznej na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wskazał organowi, by w ponownie prowadzonym postępowaniu wydał taką decyzję.

Według relacji skarżącej prawomocne orzeczenie Sądu wraz z aktami administracyjnymi, zostało doręczone organowi odwoławczemu w dniu 7 maja 2018 r.

Z akt administracyjnych wynika jednak, że organ odwoławczy otrzymał odpis wyroku z 11 kwietnia 2018 r. wraz z odpisem postanowienia o stwierdzeniu jego prawomocności z 24 maja 2018 r. i aktami administracyjnymi ‒ w dniu 29 maja 2018 r.; potwierdza to prezentata wpływu do organu widniejąca na piśmie przewodnim tut. Sądu z 25 maja 2018 r.

Po dniu 29 maja 2018 r. organ odwoławczy nie dokonał żadnej czynności w sprawie, dopiero w dniu [...] r. wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (z [...] r.).

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Na mocy art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Bezczynność organu to sytuacja prawna, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi jeden z prawnych środków zwalczania bezczynności organów wykonujących administrację publiczną.

Bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację, w której nie załatwiono sprawy indywidualnej w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z bezczynnością mamy zatem do czynienia w przypadku kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek, z których pierwsza to "niezałatwienie sprawy", zaś druga to upływ terminu (podstawowego bądź dodatkowego - wyznaczonego przez organ). Bezczynność organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań (por. wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r., II SAB/Op 6/20 i wskazane tam orzecznictwo). Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie.

W rozstrzyganej sprawie WSA w Gliwicach wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. o sygn. I SA/Gl 1423/18 uchylił decyzję organu odwoławczego z [...] r., skutkiem czego sprawa skarżącej wróciła do etapu postępowania administracyjnego zainicjowanego jej odwołaniem od decyzji organu I instancji z [...] r. Stosownie do art. 286 § 3 P.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt z odpisem prawomocności orzeczenia. Oznacza to, że sprawa skarżącej Gminy ‒ uwzględniając regulacje art. 35 § 3 K.p.a. ‒ powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, tj. do 28 czerwca 2018 r. Załatwiona w tym terminie jednak nie została.

Przewidziana natomiast w art. 36 K.p.a. instytucja zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, jako środek dyscyplinujący organ w zakresie terminowego załatwiania spraw, stanowi nie tylko realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego, ale również zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 K.p.a.

Sąd podkreśla, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 K.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. W takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przy czym okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (przewlekłości) muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

W badanej sprawie wręcz razi długi okres rozpoznawania sprawy a jej przebieg wskazuje, że nie zachodziła konieczność prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego; Gmina nie wnioskowała o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów i nie była o nie wzywana, zaś organ nie podejmował ich z urzędu. Organ nie podejmował również czynności, które wskazywałyby na jej skomplikowany i zawiły charakter. Ponadto dostrzec należy zarówno brak przyczynienia się skarżącej do długotrwałego rozpoznania sprawy, jak również istotne i ważne znaczenie dla niej szybkiego załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd stwierdza, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach było w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę fakt, że po dniu, w którym wpłynęły do organu odwoławczego prawomocny wyrok tut. Sądu wraz z aktami administracyjnymi (29 maj 2018 r.) do dnia wydania decyzji ([...] r.) organ nie podjął żadnych czynności, tym samym terminy załatwienia sprawy wskazane w powyższych rozważaniach zostały znacząco przekroczone. Taki upływ czasu ‒ po otrzymaniu wyroku Sądu z uzasadnieniem wskazującym kierunki postępowania ‒ musi przemawiać za rażącym charakterem bezczynności.

W tym stanie sprawy należało przyjąć, że bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. miała miejsce, a jej charakter nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku.

W niniejszej sprawie skarżąca Gmina w dniu 6 marca 2019 r. skierowała do organu odwoławczego skargę, która do organu wpłynęła 11 marca 2019 r., do Sądu sprawę skierowano 13 grudnia 2019 r. (data wpływu 17 grudnia 2019 r.). Natomiast w dniu [...] r. organ odwoławczy wydał decyzję, która ponownie została zaskarżona przez Gminę do tut. Sądu, który wyrokiem z 5 marca 2020 r., w sprawie I SA/Gl 1371/19 decyzję tę uchylił, zasądzając koszty postępowania na rzecz strony skarżącej.

Wobec wydania decyzji odwoławczej, pomimo uwzględnienia skargi, postępowanie sądowe uległo umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W tym zakresie orzekanie przez Sąd było bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

Stosownie do art. 161 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe ‒ w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności ‒ niewątpliwie w przypadku wydania aktu po wniesieniu skargi na bezczynność organu i/lub przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W niniejszej sprawie nie zachodzi już bezczynność organu, bowiem wydana została decyzja w dniu [...] r. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalniało Sądu z obowiązku jej rozpoznania, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Odnośnie do żądania skarżącej wymierzenia organowi grzywny wskazać należy, iż zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z kolei w myśl art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Odnosząc się do żądania zasądzenia grzywny od organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., należy podnieść, że przepis ten wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16).

Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b P.p.s.a. Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku - nie jest obligatoryjne. Sąd nie uznał za zasadne i celowe wymierzenie grzywny, czy też przyznanie sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności, a nawet czas jej trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu, albowiem jak już wyżej wskazano decyzja, którą organ odwoławczy wydał w dniu [...] r., została uchylona wyrokiem tut. Sądu z 5 marca 2020 r., I SA/Gl 1371/19, na skutek uwzględnienie skargi Gminy. Z tych względów Sąd w tym zakresie skargę oddalił.

Skarżąca domagała się również do stwierdzenia obowiązku lub zobowiązanie organu do stwierdzenia obowiązku na podstawie art. 7 ust. 6 u.p.o.l. (pkt 4 skargi).

Podkreślić należy, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej oceny zasadności wniosku inicjującego dane postępowanie. W tym zakresie skarżąca wniosła bowiem o stwierdzenie przez Sąd obowiązku lub zobowiązanie organu do stwierdzenia obowiązku organu I instancji, zwrotu Gminie utraconych przez nią dochodów.

Dokonanie takiej oceny przez Sąd w niniejszej sprawie ‒ toczącej się ze skargi na bezczynność ‒ stanowiłoby wyjście poza granice tej sprawy. Kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu, ogranicza się tylko do badania, czy organ administracji miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, i czy uczynił to w przewidzianym terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11; z 28 lutego 2013 r., II GSK 2172/11 oraz z 15 marca 2016 r., II OSK 1717/15). Zatem i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a, a także art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.