Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 296/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 11, art. 98 ust. 4, art. 145 par. 1 i 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 35 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu [...] w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. decyzją z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 145, art. 146, art. 147 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) oraz §9 uchwały Rady Miejskiej P. Nr [...] z [...] czerwca 1991r. w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego G. w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. oraz uchwały Rady Miasta P. Nr [...] z [...] kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 83, poz. 1717) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.017,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przy ul Ż. [...], zapisanej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...]. Do wniesienia opłaty Dyrektor zobowiązał K. M., właściciela ww. nieruchomości. Ustaloną opłatę organ rozłożył na 10 rat rocznych.

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, iż opłatę ustalono po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy Ż.. Inwestycję zrealizowano w związku z udzielonym decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...].12.2005r., znak [...], pozwolenia na budowę. Inwestycja w całości objęła budowę nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy Ż. (II etap inwestycji) dokonano w dniu [...].07.2007 r. Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2007 r. z udziałem środków Miasta P. lub Skarbu Państwa, przed realizacją inwestycji ulica Ż. posiadała nawierzchnię gruntową, miejscowo wzmocnioną materiałem pofrezowym oraz żużlem. Organ wyjaśnił, iż decyzję wydano w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez SKO w P. decyzji z dnia [...].07.2010 r. nr [...], którą po raz pierwszy ustalona została opłatę adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z przedmiotową inwestycją.

Ustalając opłatę adiacencką organ oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego w dniu [...].02.2012 r., którego istotne postanowienia w uzasadnieniu deczyji przytoczył i omówił.

Na skutek odwołania wniesionego przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego K. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] r., na podstawie art. 4 pkt 16, art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 148b ust, 1 art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 4 ust. 3, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że z art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 oraz art. 148 b ust. 1 u.g.n. wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

* wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej,

* obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

* wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Nadto wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy Ż. w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, co organ I instancji szeroko opisał w uzasadnieniu swej decyzji. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, tj. [...] lipca 2007 roku. W obecnym stanie prawnym, w ocenie Kolegium, jest to najwcześniejszy możliwy moment, który można uznać za datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wskazano, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Dalej organ wyjaśnił, iż z zestawienia przywołanych przez organ II instancji przepisów art. 4 ust. 2, art. 4 pkt 17 i 18 ustawy o drogach oraz art. 3 pkt 3, 3a, 6, 7a ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, iż cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest, iż przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Przy czym należy pamiętać, iż obiekt budowlany w postaci drogi może być wybudowany także jako konstrukcja ziemna (np. nasyp czy nawierzchnia żwirowa utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowo wybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. W tym przypadku nie sposób przyjąć, iż samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Brak dokumentów wymaganych ustawą prawo budowlane, świadczy jedynie o tym, iż przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2007 roku na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu I instancji i opierając się na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich (pismo z dnia [...] czerwca 2013 roku) uznało, iż przed 2007 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż najwcześniej [...] lipca 2007 roku stworzono stronie warunki do korzystania z nowowybudowanej drogi. Przed inwestycją zakończoną w 2007 roku ulica Ż. posiadała jedynie nawierzchnię gruntową.

Odnosząc się do daty stworzenia warunków do korzystania z drogi Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, niemniej nie ma ona znaczenia prawnego dla stwierdzenia oddania do użytkowania obiektu zgodnie z prawem. Co do zasady będzie to bowiem termin późniejszy ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Przepisy prawa budowlanego (art. 54) wymagają dokonania zgłoszenia organom nadzoru budowlanego i dopiero brak sprzeciwu organu w zakreślonym terminie oznacza, iż w świetle prawa budowlanego stworzono warunki do legalnego korzystania z wybudowanych urządzeń. Wobec powyższego istotnym w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. W świetle art. 146 ust. 1a u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządził opinię w postaci operatu szacunkowego, w której wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Organ po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego stwierdził, iż jest ono opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

W niniejszej sprawie, zadaniem Kolegium, zachowane zostały terminy dopuszczalności wykorzystywania operatu szacunkowego na cele związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej, a potwierdzenie jego aktualności dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 156 ust. 3 u.g.n.).

Organu II instancji, zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego uznał za chybione. W szczególności podzielił ocenę biegłego, iż czynniki mające oddziaływać negatywnie na nieruchomość w ocenie odwołującego nie mają znaczenia, zwłaszcza w kontekście celu wyceny. Kolegium zwróciło uwagę również, iż biegły nie mógł wziąć pod uwagę projektowanych czy planowanych inwestycji w otoczeniu nieruchomości, albowiem dla postępowania niniejszego znaczenia ma jedynie stan nieruchomości z daty stworzenia warunków do korzystania z drogi. Nie mniej będzie to stan prawny i możliwy do ustalenia na podstawie dostępnej dokumentacji. Nadto wszystkie zarzuty podnoszone przez stronę mają charakter wyłącznie polemiki z biegłym bez oceny, jak uwagi te wpływają na wynik samej wyceny. Bez poparcia argumentacji przedstawionej w odwołaniu, innym opracowaniem, sporządzonym choćby na zlecenie samej strony i przybierającym formę przeciwdowodu do opinii biegłego, wywody strony pozostają jedynie gołosłownymi zarzutami.

W kwestii możliwości rozstrzygania sprawy pomimo uchylenia pierwotnej decyzji, zasadniczo Kolegium podzieliło poglądy wyrażone w uchwale NSA z 27 lipca 2009 roku. (sygn. akt I OPS 4/09, publ. LEX nr 508131), gdzie Sąd wyraźnie potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem powołana przez skarżącego uchwała zdecydowanie przeczy tezie nią postawionej. Również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokonanej w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 19 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Po 1117/11) funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy; że stosownie do treści art. 145 ust 1 u.g.n.. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Pierwsza decyzja została w niniejszej sprawie wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w dniu [...] lipca 2010 r. i doręczona [...] lipca 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał najwcześniej na dzień [...] lipca 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2015r. wniósł K. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2013r. Skarżący zarzucił:

* naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 u.g.n., poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ulicy stworzono w lipcu 2007, a decyzję I instancji wydano w kwietniu 2013r.

* obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 u.g.n. poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania,

* naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 KPA poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 KPA poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 KPA poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę,

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia [...] października 2014 r. i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej również jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem nawierzchni utwardzonej drogi, kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K. w P.

Skarżący K. M. podnosił w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014., poz. 518 ze zm.), dalej "u.g.n.". Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Sąd orzekający w tym składzie akceptuje w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym należy zaznaczyć, że wyrok ów spotkał się z akceptacją w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, wyroki WSA w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Słusznie wskazały organy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ". W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu. Droga na ul. Ż. w P. została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w drogowym procesie inwestycyjnym. Organy obu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień [...] lipca 2007r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego budowę ulic na osiedlu K. w P. etap II ukl. R., ul. Ż., ul. S., ul. W.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu [...] lipca 2007r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem [...] lipca 2010r.

Wobec powyższego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] października 2014r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd dokonując powyższej oceny miał na względzie, iż organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wydał już raz - w dniu [...] lipca 2010r. - decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2010r. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji. Przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zważyć należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje, w ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu, wbrew temu co podnoszą organy, ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby I-instancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji I-instancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji I-instancyjnej, a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. Ż. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedział, w jakiej wysokości i czy w ogóle opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ zamiaru skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności, nie tylko, co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości. Powodem uchylenia decyzji I instancji w istocie była bowiem potrzeba ponownego wnikliwego zbadania zakresu i charakteru prowadzonych w 2007r. prac, w konsekwencji ustalenie, czy rzeczywiście doszło do wybudowania drogi w rozumieniu o jakim mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Należy zwrócić także uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero w dniu [...] lipca 2010r., a więc 26 dni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.). O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.