Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 901/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 107/08 w sprawie ze skargi S. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 901/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 lutego 2009r. w sprawie II SA/GI 107/08 oddalił skargę S. K. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] listopada 2007r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Bielska - Białej, rozpatrując po raz trzeci sprawę z wniosku J. L., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie dachu w budynku mieszkalnym ze stropodachu na dach więźbowy oraz podmurowaniu i częściowym zadaszeniu werandy w obiekcie położonym na nieruchomości przy ul. [...], w Bielsku-Białej. W warunkach dla tej inwestycji organ ustalił m.in. kąt nachylenia dwu lub wielospadowego dachu na ok. 35 stopni oraz wysokość ścianki kolankowej nie przekraczającej 40 cm, usytuowanie kalenicy równoległe do osi ulicy [...], wysokość budynku mierzoną od poziomu gruntu rodzimego przy wejściu głównym do kalenicy dachu na 9,5m. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek inwestora dotyczył terenu nie posiadającego planu miejscowego, a projektowana inwestycja wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Inwestycja ta w ocenie Prezydenta Miasta spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W szczególności stanowi uzupełnienie zabudowań istniejących w sąsiedztwie dostępnych z tej samej drogi publicznej, teren posiada dostęp do drogi publicznej, jest uzbrojony w sieć energetyczną, gazową, wodociągową i kanalizacja sanitarną, teren ten posiada także zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi.

Od decyzji tej odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku -Białej S. i L. K. współwłaściciele sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako pgr [...]. Zarzucili m.in., że 4 okna, balkon i taras ich budynku wychodzą na stronę południową, a tym samym podniesienie wysokości sąsiedniego budynku w jego centralnym punkcie o 3, 70 m ograniczy im dostęp światła dziennego.. W ocenie skarżących ustalony w decyzji kąt nachylenia dachu oraz wysokość ścianki kolankowej spowoduje w efekcie nadbudowę całej kondygnacji domu, a nie tylko wymianę dachu. Podnieśli, że w najbliższym otoczeniu budynku inwestora brak po obu stronach ulicy domów z podniesionymi dachami, a dobudowanie całej kondygnacji do sąsiedniego budynku spowoduje olbrzymi wyłom estetyczny w tej części ulicy. Zwrócili uwagę, że wyjątek stanowią tutaj jedynie dwa domy nr 59 i nr 61, gdzie obaj sąsiedzi się dogadali i jednocześnie podnieśli kondygnacje swoich domów. Skarżący wyrazili zgodę na przebudowę dachu w budynku nr 49 jedynie na dach dwuspadowy i pod warunkiem, że budynek w centralnym punkcie nie przekroczy wysokości 1,5 m, tak jak dom nr 44 znajdujący się przy tej samej ulicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO) decyzją dnia [...] listopada 2007r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że kierując się zasadą "dobrego sąsiedztwa" nie można przyjmować do analizy przestrzennej wyłącznie obiektów położonych na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji działką sąsiednią będzie także nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. W ujęciu funkcjonalnym wszystkie działki dostępne z ul. Kazimierza Wielkiego i znajdujące się w obszarze analizowanym mogą być zatem uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze tym znalazły się obiekty o zróżnicowanej geometrii dachu (nachylenie od 30° do 45°), które mogły stanowić odniesienie dla projektowanego zamierzenia. Z tego też względu organ I instancji prawidłowo przyjął możliwość realizacji dachu dwu lub wielospadowego o nachyleniu ok. 35° i określił na tej podstawie maksymalną wysokość przedmiotowego obiektu wynoszącą 9,5 m. Nieuzasadnione zdaniem SKO były także zarzuty wskazujące, że warunki zabudowy ustalone zostały dla nadbudowy sąsiedniego budynku, bowiem decyzja jest zgodna z wnioskiem inwestora. Dodało także, że świetle art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że decyzja Prezydenta Bielska-Białej przewiduje szczegółowe wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Tym samym odwołujący się w razie naruszenia przez wnioskodawcę ustalonych warunków zabudowy będą mogli wystąpić do właściwych organów ze stosownymi wnioskami. Kolegium wyjaśniło także, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Wobec tego kwestia spełnienia określonych warunków technicznych, w tym zachowania stosownych odległości i wpływu planowanego obiektu na obiekty sąsiednie stanowić będzie przedmiot szczegółowych rozważań na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli S. i L. K.. Zarzucili m.in. naruszenie prawa materialnego, a to art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sprzeczne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego i nie dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo dwukrotnego uchylania przez SKO decyzji organu I instancji. Postępowanie było prowadzone w oparciu o niekompletny wniosek, bowiem inwestor nie określił granic terenu na kopii mapy zasadniczej, załączniki graficzne do decyzji organu I instancji były nieprawidłowe. Organ odwoławczy błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, co do rodzaju zamierzenia inwestora, ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła nie tylko wymiany stropodachu na dach więźbowy lecz także nadbudowy całego budynku o 40 cm oraz ustalenie wysokości kalenicy na max 9, 5 m.. W ich ocenie dowolne określenie parametrów projektowanego dachu zawarte w decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Granice obszaru analizowanego winny otaczać w przestrzeni miejsce inwestycji, które powinno stanowić jego centrum, zaś granice te powinny znajdować się w podobnej odległości. Tymczasem w przedmiotowej decyzji obszar analizowany cechuje się nadzwyczajnym wydłużeniem granicy wschodniej i zachodniej przy jednoczesnym ograniczeniu granic północnej i południowej (winno być odwrotnie - przvp. sądu), o ile ograniczenie zasięgu analizy od strony zachodniej może znajdować uzasadnienie w przebiegającej tam drodze (ul. [...]), o tyle brak jakiegokolwiek umocowania do ograniczenia zasięgu tej analizy od strony wschodniej, bowiem znajdują się tam również tereny zabudowy. Tym samym zdaniem skarżących nadanie takiego kształtu i zasięgu obszarowi analizowanemu podyktowane było "potrzebą" znalezienia takiej zabudowy, do. której nawiązywałoby projektowane przedsięwzięcie, a zabieg taki narusza przytoczone przepisy i powoduje rażące naruszenie zasad procedury administracyjnej. W ocenie skarżących analiza tekstowa, stanowiąca załącznik do wydanej decyzji Prezydenta Bielska

Białej zawiera także błędne ustalenia. Organ nie wskazał w niej bowiem, w jaki sposób ład przestrzenny oparty na budynkach z płaskimi dachami przenika się z budynkami mającymi strome dachy i jak ta dominacja wpływać powinna na zamierzenia budowlane w obszarze analizowanym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a także prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że wniosek inwestora wbrew twierdzeniom skarżących odpowiadał wymogom określonym przepisami art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności zawierał wymagane kopie mapy zasadniczej. Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, że na dołączonej do decyzji kopii mapy zasadniczej stanowiącej jej załącznik graficzny przedstawiający wyniki analizy funkcji i cech zabudowy nie został oznaczony w sposób właściwy, obszar analizowany. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice tego obszaru winny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tym samym działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy winna znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Granice obszaru analizowanego przedstawione w omawianym załączniku nie odpowiadają tym warunkom. Sąd wskazał, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym analiza kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu winna objąć działki dostępne z tej samej drogi publicznej. W kontrolowanej sprawie drogę tę stanowiła ul. Kazimierza Wielkiego, która na odcinku objętym analizą biegnie łukami i kilkakrotnie zmienia swój kierunek, co jak podniósł Sąd, zdaje się spowodowało, że granice obszaru w którym została przeprowadzona wskazana wyżej analiza mają charakter nieregularny, odbiegający w sposób wyraźny od kształtu okręgu, czy kwadratu. Z powyższych względów w ocenie Sądu I instancji takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego miało swoje uzasadnienie. Okoliczności te powinny jednak zostać podane w uzasadnieniu decyzji, czy analizie tekstowej. Uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało, jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji nie był trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zasady dobrego sąsiedztwa. Celem tego przepisu jest przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, rozumianego za art. 2 tej ustawy jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sąd I instancji wskazał, że pomijając fakt występowania w obszarze analizowanym budynków o dachach mających konstrukcję więźbową, nie jest uprawnione stanowisko iż, skoro dachów o konstrukcji więźbowej nie posiadają budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie planowanej instytucji, to realizacja takiego dachu na jednym z budynków spowoduje obniżenie walorów kompozycyjno-estetycznych osiedla powstałego kilkadziesiąt lat temu i zburzy jego ład architektoniczny. Nie do zaakceptowania zdaniem Sądu I instancji jest stanowisko, że z uwagi na okoliczność, iż większość budynków na danym terenie nie posiada dachów o konstrukcji więźbowej organ winien, posługując się decyzjami odmawiającymi ustalenia warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji, wprowadzić na takim obszarze zakaz przebudowy stropodachów budynków na dachy o konstrukcji więźbowej. W konsekwencji doprowadziłoby to do pozostawienia w stanie niezmienionym dachów o przestarzałej konstrukcji powodującej nie rzadko zawilgocenie i przemarzanie ścian budynku. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 należy wziąć pod uwagę, cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określać powinna jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które będą podlegać dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia innych robót budowlanych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w procesie inwestycyjnym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ubocznie Sąd I instancji zauważył, że odległość między budynkiem inwestora, a budynkiem skarżących wynosi 8 m, a po przebudowie dachu wysokość budynku inwestora mierzona od poziomu gruntu do kalenicy dachu zgodnie z ustalonymi warunkami ma nie przekraczać 9,5 m i w tej sytuacji trudno mówić o realnej groźbie zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku skarżących. Z uwagi na okoliczność, iż dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę rozstrzygane są kwestie związane z zatwierdzeniem szczegółowych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym Sąd nie mógł uwzględnić także zarzutu podniesionego przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji, który dotyczył ustaleń związanych z częściowym zadaszeniem werandy. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Bielska - Białej ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym zastosowanie w sprawie w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli S. i L. K. zarzucając :

1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na sprzecznym z tymi przepisami oznaczeniem obszaru analizowanego i niedokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla ustalenia warunków zabudowy projektowanego zamierzenia,

2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 ustawy z

dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie braku istnienia podstawy do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że obszar analizowany został wyznaczony wadliwie wbrew treści § 3 rozporządzenia zgodnie, z którym obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co ma oznaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Tym samym analiza tego obszaru nie została przeprowadzona przez organ w sposób należyty, co równoznaczne jest z jej brakiem. Dokonanie sanacji wskazanego zaniechania przez Sąd I Instancji narusza przepis art. 145 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że remont dachu będzie w rzeczywistości nadbudową powodującą podniesienie budynku inwestora o 3,70 m., co zakłóci ład przestrzenny. Takie przyzwolenie zawarte w decyzji organu stoi w rażącej sprzeczności z przepisem § 8 rozporządzenia, ponieważ organ całkowicie pominął występujące na obszarze dachy, co było konsekwencją przyjęcia błędnego obszaru do analizy. W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie zauważa, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu determinuje treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawowe parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy znajdą odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. Skoro organ zezwoli na nadbudowę istniejącego budynku o 3.70 m w decyzji o warunkach zabudowy to brak będzie na etapie pozwolenia na budowę podstawy do odmowy zgody na konstrukcję o wskazanych parametrach. Skarżący stwierdzili, że co do istoty nie sprzeciwiają się zamianie dachu, jednak jego parametry zakłócą ład przestrzenny i przez to ich prawa ograniczając dostęp światła do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. L. wyjaśnił, m.in. iż przy ul. [...] i ulicach przyległych ( na całym osiedlu ) od wielu lat sukcesywnie są wymieniane dachy na więźbowe dwu lub wielospadowe. Podkreślił, że przedmiotem jego wniosku jest wymiana dachu a nie nadbudowa budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. art.145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 p.p.s.a poprzez przyjęcie braku podstaw do uwzględnienia skargi pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającym na sprzecznym z tymi przepisami wyznaczeniu obszaru analizowanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, ponieważ Sąd I instancji nie naruszył w/w przepisów.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie w drodze decyzji, wobec braku planu miejscowego, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie dachu w budynku mieszkalnym ze stropodachu na dach więźbowy oraz podmurowaniu i częściowym zadaszeniu werandy. Postępowanie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r.,nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p).

Kwestię sporną w niniejszej sprawie jest sposób wyznaczania obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zagadnienia tego dotyczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 3 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Strona skarżąca interpretuje ten przepis w ten sposób, że granice obszaru analizowanego powinny otaczać miejsce planowanej inwestycji i znajdować się w podobnej odległości od tego miejsca ze wszystkich stron. Taki sam, a nawet bardziej rygorystyczny pogląd wyraził Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stosownie do § 3 rozporządzenia, działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinna znajdować się w środku obszaru analizowanego tj. być położona w jego centralnym miejscu i to w równej odległości od wszystkich granic. Dalej Sąd I instancji zauważył, że stosownie do treści art.61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. analiza kontynuacji funkcji, parametrów ,cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu winna objąć działki dostępne z tej samej drogi publicznej. W kontrolowanej sprawie drogę tę stanowiła ulica [...], która na odcinku objętym analizą biegnie łukami i zmienia swój kierunek, co jak przypuszcza Sąd I instancji spowodowało, że grancie obszaru analizowanego odbiegają od kształtu okręgu lub kwadratu. Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji takie wyznaczenie obszaru analizowanego miało swoje uzasadnienie, ale organ winien mając na uwadze treść art.9 i 11 k.p.a., te okoliczności wskazać w uzasadnieniu decyzji. Uchybienie to w ocenie Sądu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się w pełni zgodzić, z tym zastrzeżeniem , że jeśli chodzi o wykładnię słowa "wokół" przy ustalaniu zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji, to jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010r. w sprawie II OSK 101/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) "nie idzie tu przy tym ani o wyznaczenie tego obszaru w postaci koła ani o miejsce tej inwestycji, które znajdowałoby się w dającym się ustalić "mierniczo", idealnym środku, lecz o miejsce geometrycznie centralne, czyli nie peryferyjne, nie leżące na uboczu takiego miejsca centralnego. Takie rozumienie zakłada również, że jeśli organ przyjmuje, że ono może i powinno w kontekście konkretnych uwarunkowań terenu, nie znajdować się w geometrycznym centrum, to obowiązkiem organu jest wskazanie przyczyn leżących u podstaw racjonalnego wyznaczenia tego obszaru w sposób, który nie uwzględniałby centralnego położenia planowanej inwestycji"

Odmienne wnioski co do rozumienia treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wynikają stąd , że jest ona niejednoznaczna i dokonując wykładni tego przepisu, należy odwołać się do wykładni celowościowej i systemowej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2010r. w sprawie II OSK 987/09 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) "przepis ten powinien być interpretowany w ścisłym związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (...) W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora."

Na ścisły związek przepisu § 3 powołanego rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (II OSK 1636/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając: "paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek dobrego sąsiedztwa (...)".

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy zaprezentowane w wyżej powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że wyznaczony w sprawie obszar analizowany, który wyznaczony jest wokół działki, na której planowana jest inwestycja, ale tworzy obszar nieregularny koncentrując się przy ul. [...], mógł stanowić podstawę do dokonania analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sporządzona analiza wskazuje, iż geometria dachów, istniejących w obszarze analizowanym, budynków mieszkalnych jest różna - od płaskich do spadzistych o spadku rzędu 30-45 stopni. Możliwe było zatem ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji dotyczącej geometrii dachu. Kwestia ta została przesądzona w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, gdzie wskazano kąt nachylenia dachu na ok.35 stopni.

Zgodzić się należy z Sadem I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji. Dodać należy, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygane będą szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich a także na tym etapie będzie realizowana ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego. Z tych tez względów zarzuty skarżących, co do możliwości zacieniania ich nieruchomości przez planowaną inwestycję nie mogły być oceniane w rozpoznawanej sprawie.

Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.