Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 8 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 18/17 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie dotyczącej konkursu na stanowisko dyrektora uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie dotyczącej konkursu na stanowisko dyrektora – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy P. (dalej też jako "Wójt") – działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. Nr 256, poz. 2156 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.o.") oraz § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły i publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.; dalej też jako "rozporządzenie") w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej w skrócie: "u.s.g."), unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. z powodu naruszenia tajności głosowania oraz zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. odbył się ww. konkurs, przeprowadzony przez Komisję Konkursową (zwaną też dalej "Komisją") powołaną zarządzeniem z [...] lipca 2016 r. Kandydatem na stanowisko dyrektora została wybrana G.K. , jednakże w trakcie liczenia głosów Komisja stwierdziła, iż jedna z kart została podpisana przez członka Komisji, a zatem doszło do naruszenia tajności głosowania. Ponadto Wójt ustalił, że Przewodnicząca Komisji Konkursowej ustnie zapoznała członków Komisji z zasadami głosowania, nie przedstawiła im w formie pisemnej żadnego regulaminu pracy tej komisji. Natomiast członek Komisji wyjaśnił, że podpisał kartę do głosowania swoim imieniem i nazwiskiem z powodu wprowadzenia w błąd oraz niezrozumienia. Wobec tego Wójt stwierdził, iż naruszono tajność głosowania, ponieważ wbrew woli członka Komisji pozostali członkowie zapoznali się z wyrażoną przez niego wolą podczas głosowania.

Przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2016 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność opisanego wyżej zarządzenia Wójta, jako sprzecznego z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Podniósł, że zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, albowiem w sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia tajności głosowania, które uzasadniałoby unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora. Ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieje definicja legalna głosowania tajnego, a przepisy rozporządzenia, ani też inne przepisy prawa, nie zawierają norm określających tajność głosowania, to należy przyjąć jego potoczne znaczenie, które według słownika języka polskiego oznacza głosowanie przeprowadzone w sposób niepozwalający ustalić, jak kto głosował. Ponadto Wojewoda wskazał, iż przewidziany w rozporządzeniu wymóg tajności dotyczy samego aktu głosowania, natomiast istotą głosowania tajnego jest założenie, że osoby postronne nie mogą poznać treści głosu. Wobec tego organ nadzoru uznał, iż wybór jest tajny, jeżeli każdy członek komisji mógł głosować, a zatem wypełnić kartę do głosowania w sposób uniemożliwiający w chwili głosowania innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą. Jednocześnie podkreślił, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu zarządzenia z [...] sierpnia 2016 r. nie odnosiły się do samego aktu głosowania, lecz do czasu, w którym komisja liczyła głosy. Tym samym nie stanowi naruszenia tajności głosowania uzyskanie post factum informacji o głosowaniu jednej osoby. Następnie Wojewoda stwierdził, że z protokołu komisji konkursowej jednoznacznie wynika, iż głosowanie nad wyborem kandydata na stanowisko dyrektora szkoły odbywało się jako głosowanie tajne, organ prowadzący szkołę stworzył warunki tajności głosowania, natomiast członek komisji konkursowej z własnej woli nie skorzystał z tego prawa. Ponadto organ nadzoru wskazał, że ustalenie, czy doszło do naruszenia tajności głosowania, należy do organu prowadzącego szkołę, jednakże nie może ono mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, powinno zostać natomiast szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że Wójt nie miał podstaw do unieważnienia konkursu, albowiem nie została wyczerpana dyspozycja normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Poza tym stwierdził, że ani z protokołu komisji konkursowej, ani z oświadczenia złożonego przez członka komisji, który podpisał swoją kartę do głosowania, nie wynika, by przewodnicząca komisji albo ktokolwiek inny informował o obowiązku głosowania w sposób jawny. Natomiast spośród 9 członków komisji jedyna osoba, która podpisała swój głos oświadczyła, że w trakcie postępowania konkursowego została wprowadzona w błąd, wskutek czego podpisała swoim imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania oraz dodała, że zasady głosowania były przedstawione niejasno i niewyczerpująco. Wojewoda podkreślił, iż z tego oświadczenia nie wynika, kto miałby wprowadzić ją w błąd, ani też by nakazano oddawanie głosów na kandydatów w sposób jawny. W podsumowaniu wskazał, że od członków komisji konkursowej należy wymagać znajomości przepisów regulujących zasady działania komisji, w której pracach uczestniczą. Podniósł, że zasada tajności głosowania, zostałaby naruszona, gdyby członkom komisji uniemożliwiono tajne głosowanie albo gdyby, pomimo oddania głosu w sposób tajny, wybór poszczególnych członków komisji został ujawniony. Wobec tego organ nadzoru uznał za niewystarczający powód do unieważnienia całej procedury konkursowej fakt, iż jeden z członków komisji konkursowej "nieświadomie i wbrew swojej woli" podpisał kartę do głosowania, albowiem z żadnych dokumentów nie wynika, żeby w sprawie miało miejsce działanie pod przymusem. Dodał, że tłumaczenie się przez członka komisji konkursowej nieznajomością zasad głosowania nie może przesądzać o ważności prac komisji.

Na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Gmina P., zarzucając naruszenie:

– art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia oraz w zw. z art. 36 ust. 1 i 2, art. 36a, art. 5 ust. 5 i art. 5c pkt 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w trakcie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w K. nie doszło do naruszenia zasady tajnego głosowania, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zarządzenia Wójta z [...] sierpnia 2016 r.;

– art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę całokształtu materiału dowodnego i przyjęcie, że członek komisji, która podpisała swoim imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania, nie została wprowadzona w błąd oraz uznanie, wbrew jej oświadczeniu, że nie stanowiło to nieświadomego, wbrew woli, podpisania karty do głosowania, a także poprzez brak odniesienia do istotnych elementów materiału dowodowego wobec stwierdzenia przez komisję konkursową faktu naruszenia zasady tajności głosowania.

W związku z tymi zarzutami Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Gl 18/17, WSA w Gliwicach wskazał, że spór pomiędzy skarżącym a organem nadzoru sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podczas konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, który odbył się w dniu [...] sierpnia 2016 r., naruszono zasadę tajności głosowania przez to, że jeden z członków komisji konkursowej podpisał imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania, a w konsekwencji – czy została spełniona przesłanka określona w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko strony skarżącej, że opatrzenie imieniem i nazwiskiem karty do głosowania stanowi złamanie zasady tajności głosowania, albowiem jej istotą jest niemożność ustalenia, jak głosy zostały oddane i kto optował za jakim kandydatem. Dalej WSA zaznaczył, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, podejmując próbę zdefiniowania tajności głosowania, również położył akcent na niemożności ustalenia, kto jak głosował, jednakże przyjął, że dotyczy to "samego aktu głosowania", rozumianego jako "wypełnienie karty do głosowania" i uznał, iż "wybór jest tajny, jeżeli każdy członek komisji mógł głosować, a więc wypełnić kartę do głosowania w sposób uniemożliwiający w chwili głosowania innym osobom identyfikację treści głosowania z jego osobą". W ocenie Sądu I instancji podstawowy błąd w przytoczonym rozumowaniu Wojewody polega na utożsamianiu "głosowania" z "wypełnieniem karty do głosowania", a tymczasem pojęcia te nie są tożsame. Przykładowo – są możliwe sytuacje, w których, pomimo tego, że została wypełniona karta do głosowania, głos nie został oddany, a zatem nie doszło do głosowania przez członka komisji, który wypełnił tę kartę do głosowania. Niewątpliwie dla zachowania tajności głosowania jest konieczne, aby każdy członek komisji mógł (jak podkreślił to Wojewoda) wypełnić kartę do głosowania w sposób uniemożliwiający innym osobom identyfikację treści głosu z osobą głosującego. Jeśli jednak członek komisji, pomimo tego, że mógł wypełnić kartę do głosowania w powyższy sposób, wypełnił ją w taki sposób, który umożliwia innym identyfikację treści głosu z jego osobą, np. podpisując swoim imieniem i nazwiskiem, a następnie oddał głos na tej karcie, to wówczas dochodzi do naruszenia tajności głosowania, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, a nie do naruszenia tajności wypełnienia karty do głosowania – jak można byłoby przyjąć idąc za przedstawionym wyżej błędnym rozumowaniem Wojewody.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...], zastępowany przez r.pr. A.B., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach i orzeczenie co do istoty sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że wymóg tajności głosowania w postępowaniu konkursowym, którego dotyczyło kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie, nie został spełniony, a tym samym na przyjęciu, że zarządzenie to było zgodne z prawem, co wykluczało możliwość stwierdzenia nieważności zarządzenia przez organ nadzoru.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził m.in., że nie ulega wątpliwości, iż tajne głosowanie ma służyć ochronie swobodnego wyrażenia stanowiska przez osobę w głosowaniu, w sposób wolny od nacisków osób trzecich. Celem tajności głosowania jest uniemożliwienie głosującym ujawnienia sobie nawzajem sposobu głosowania i wyłączenie w ten sposób potencjalnego wpływu na podjęcie przez innych członków komisji konkursowej decyzji w przedmiocie głosowania. Uczestnicy głosowania nie powinni bowiem wiedzieć, w jaki sposób głosują inni w trakcie głosowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony ocena realizacji zasady tajności głosowania powinna być dokonywana biorąc pod uwagę moment podjęcia decyzji i jej uzewnętrznienia w postaci zakreślenia karty do głosowania przez wskazanie głosowania "za" albo też "wstrzymania się" od głosu na kandydata na dyrektora szkoły. Czynność niezwiązana z samym aktem głosowania nie ma znaczenia dla zachowania zasady tajności głosowania, albowiem zasada ta odnosi się tylko do etapu głosowania. Nie rozciąga się ona natomiast na etap liczenia głosów, który zmierza do ustalenia wyników wyboru kandydata. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji w wyroku zupełnie pominął okoliczność, iż tajne głosowanie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem głosującego. W konsekwencji twierdzenie, że opatrzenie imieniem i nazwiskiem karty do głosowania stanowi złamanie zasady tajności głosowania jest całkowicie chybione. Poza tym gdyby przyjąć, że takie zachowanie członka komisji konkursowej może przyczyniać się do unieważnienia konkursu, to teoretycznie można w ten sposób "sparaliżować" każde postępowanie konkursowe. Można doprowadzić w ten sposób do obstrukcji postępowania konkursowego w przypadku "niewłaściwego" kandydata. W sytuacji bowiem, gdy po oddaniu głosów i złożeniu kart do głosowania, ale jeszcze przed zliczeniem głosów przez komisję skrutacyjną, któryś z głosujących ujawniłby publicznie sposób swego głosowania, to – idąc za rozumowaniem Sądu – należałoby również unieważnić konkurs z powodu naruszenia tajności. Takie natomiast działanie byłoby nielogiczne, nieuprawnione i stanowiłoby przekroczenie uprawnień organów władzy publicznej. Tajność głosowania oznacza, że zawsze tam, gdzie przepisy prawa stanowią o głosowaniu w sposób tajny, muszą być zagwarantowane warunki do tego, aby każda osoba biorąca udział w głosowaniu miała możliwość swobodnego powzięcia decyzji co do aktu głosowania, w sposób nie pozwalający na ustalenie jak głosowała – aż do czasu zakończenia głosowania. Nie oznacza to jednak, że głosujący musi z tego uprawnienia skorzystać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P., reprezentowana przez r.pr. B. R.-C., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że tajność głosowania należy traktować zarówno jako przywilej głosujących, ale także jako zasadę rodzącą szczególne obowiązki po stronie organów przygotowujących i przeprowadzających postępowanie. Zdaniem Gminy to wskutek błędów w działalności Komisji Konkursowej nie zostały stworzone należyte warunki tajności głosowania, natomiast osoba głosująca nie z własnej woli nie skorzystała z przywileju tajności. Możliwe niepoinformowanie lub niedoinformowanie członków komisji o sposobach zachowania zasady tajności w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, iż popiera skargę kasacyjną. Z kolei pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie, a Wójt Gminy do tego stanowiska się przyłączył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że jest ona zasadna.

Skarga ta została oparta jedynie na podstawie wyszczególnionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, które miało polegać na błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisu § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły i publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) – w myśl którego: "Organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: [...] naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1 [który to przepis w analizowanej kwestii nie znajdował zastosowania – uw. Sądu]" – w zakresie zawartego w tym przepisie wymogu "tajności głosowania". Od razu należy stwierdzić, że to właśnie kwestia prawidłowego sposobu wykładni tego pojęcia stanowi źródło, a zarazem oś sporu w sprawie poddanej osądowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z tym wypada zauważyć, że choć przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej "tajności głosowania" tudzież "głosowania tajnego" – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda – to jednak sam wymóg tajności głosowania jest szeroko stosowany przez ustawodawcę w odniesieniu do ustanawianych przezeń procedur wyborczych, o zróżnicowanym zasięgu i przedmiocie (począwszy od wyborów powszechnych o ogólnokrajowym zasięgu, jak np. wybory do Sejmu i Senatu, poprzez wybory na szczeblu lokalnym, samorządowym, a skończywszy na procedurach partykularnych o jeszcze bardziej ograniczonym zasięgu i jednostkowym wymiarze, w rodzaju tu kontrolowanej procedury wyboru dyrektora szkoły) – co ma swoje dalsze implikacje. Przede wszystkim dzięki temu ów wymóg "tajności" głosowania został już dobrze oświetlony w literaturze przedmiotu (bazującej w tym zakresie także na dorobku orzecznictwa), której analiza, co wypada odnotować, wykazuje w istotnym zakresie zgodność poglądów co do właściwego sposobu pojmowania tego wymogu. W konsekwencji to zatem na owym zgodnym stanowisku doktryny co do sposobu rozumienia analizowanego terminu (wymogu) – a nie tylko na jego słownikowym znaczeniu – należy oprzeć się w toku dalszych rozważań. Jest to działanie zbieżne z regułą wykładni, w myśl której w przypadku interpretacji terminów prawnych (a nawet faktycznych), w odniesieniu do których doktryna prawnicza wypracowała określony sposób posługiwania się nimi, racjonalne jest odwoływanie się przede wszystkim nie do słownika języka ogólnego, lecz wprost do stanowiska doktryny (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, s. 249, Nb 511).

W związku z tym należy wskazać, że w literaturze przedmiotu trafnie podnosi się, iż zasada tajności odnosi się wyłącznie do głosowania, a nie do całego procesu wyborczego. Stanowi ona istotną gwarancję swobodnego podejmowania indywidualnych decyzji wyborczych. Wymaganie tajności glosowania jest adresowane przede wszystkim do organów wyborczych. Nie pozwala na zidentyfikowanie głosu wyborcy i przez to chroni go przed ewentualnymi konsekwencjami za to, w jaki sposób głosował. Zasada tajności głosowania nie wiąże wyborcy i nie oznacza, że on sam nie może ujawnić dokonanego wyboru (zob. A. Kisielewicz [w:] Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2010, s. 27, uw. 5 do art. 2). Również w wypowiedziach innych przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego i wyborczego akcentuje się wskazane wyżej istotne elementy zasady (wymogu) tajności głosowania:

– po pierwsze, że z samych sformułowań używanych przez prawodawcę w odnośnych aktach prawnych normujących procedury wyborcze ("głosowanie tajne", "tajność głosowania", itp.) wynika, że omawiana zasada tajności odnosi się wprost do głosowania, a już nie do innych etapów postępowania wyborczego (por. L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom I, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, uw. 30 do art. 96);

– po drugie, że wymóg tajności jest adresowany zasadniczo do organów wyborczych (zob. B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, art. 192 Nb 6, s. 335), co w szczególności oznacza, że system głosowania winien być tak zorganizowany, aby na podstawie karty do głosowania nie można było zidentyfikować tożsamości osoby wrzucającej ją do urny poprzez przypisanie jej do konkretnego wyborcy (zob. B. Sitek, Zasada tajności głosowania. Dyskurs pomiędzy historią a ciekawością [w:] Aktualne problemy prawa wyborczego, pod red. B. Banaszaka i in., Zielona Góra 2015, s. 373);

– po trzecie, że tajemnicą głosowania nie jest związany sam wyborca (osoba mająca czynne prawo wyborcze), który – jeśli zechce – może ujawnić swoją wolę wyrażoną na karcie do glosowania (zob. B. Sitek, Zasada tajności głosowania. Dyskurs pomiędzy historią a ciekawością [w:] Aktualne problemy prawa wyborczego, pod red. B. Banaszaka i in., Zielona Góra 2015, s. 382; por. też: L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom I, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, uw. 30 do art. 96). Innymi słowy, tajność głosowania zasadniczo nie jest obowiązkiem, lecz prawem wyborcy (por. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 125). W konsekwencji zachowanie wyborcy, który sam rezygnuje ze stosowania zasady tajności (np. poprzez oddawanie głosu w sposób umożliwiający osobom znajdującym się w lokalu zaznajomienie z jego treścią) co do zasady nie może być uznane za prowadzące do zakwestionowania prawidłowości przebiegu całego głosowania, czy ustalenia wyników wyborów (por. B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, art. 192 Nb 6, s. 335).

Powyższe stwierdzenie trzeba wszakże opatrzyć istotnym zastrzeżeniem, że jednak za niedopuszczalne należałoby uznać ujawnienie decyzji wyborczej w trakcie aktu głosowania uczynione przez wyborcę w taki sposób, który mógłby zostać poczytany za formę niedozwolonej (np. z powodu ciszy wyborczej) agitacji wyborczej (zob. B. Sitek, Zasada tajności głosowania. Dyskurs pomiędzy historią a ciekawością [w:] Aktualne problemy prawa wyborczego, pod red. B. Banaszaka i in., Zielona Góra 2015, s. 382), czy wręcz bezprawnego nacisku na innych wyborców w celu skłonienia ich do oddania głosu w sposób oczekiwany przez "agitatora" – przed czym ma właśnie chronić zasada tajności głosowania, której treścią jest wszak zagwarantowanie wyborcy pełnej swobody w podejmowaniu decyzji wyborczej o oddawaniu głosu na popieranego przez siebie kandydata (por. też L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom I, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, uw. 27 do art. 96).

W świetle powyższych uwag jako nietrafny należy ocenić pogląd prawny Sądu I instancji, w myśl którego sam fakt, iż członek komisji konkursowej oddał głos na karcie do głosowania wypełnionej przezeń w sposób umożliwiający innym identyfikację treści głosu z jego osobą, a więc np. podpisując tę kartę swoim imieniem i nazwiskiem, oznacza, iż doszło w takim przypadku do naruszenia tajności głosowania, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że nie sposób utożsamiać zasady tajności głosowania z bezwzględną i trwałą niemożnością ustalenia, kto spośród oddających głos, w jaki sposób zagłosował. W przeciwnym razie należałoby bowiem uznawać, że do naruszenia tej zasady dochodzi np. w każdym przypadku, gdy głosowanie jest jednomyślne (tj. wszystkie głosy zostały oddane "za", bądź wszystkie "przeciw") – wszak wówczas także możliwa jest "identyfikacja treści głosu z osobą głosującą". Dlatego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – mając na względzie zwłaszcza to, że wymóg zapewnienia tajności głosowania jest adresowany przede wszystkim do podmiotów organizujących i przeprowadzających głosowanie ("organów wyborczych"), a nie do samych głosujących, którzy, co do zasady, mogą z możliwości zachowania w tajemnicy swej woli wyborczej nie skorzystać – nie sposób mówić o naruszeniu tajności głosowania, w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w sytuacji, gdy do ujawnienia treści głosu oddanego przez konkretną osobę nie dochodzi na skutek wadliwej organizacji procedury głosowania lub bezprawnego działania innych osób, lecz poprzez własne działanie zainteresowanej osoby.

Ponieważ wskazany wyżej pogląd prawny Sądu I instancji stanowił wyłączne uzasadnienie dla uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], to zakwestionowanie trafności tego poglądu przez Naczelny Sąd Administracyjny przesądziło o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody i uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego stosownie do art. 188 p.p.s.a. przystąpił do rozpoznania skargi Gminy na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W związku z tym należy na wstępie wyjaśnić, że w kontrolowanej sprawie to na Gminie P. (reprezentowanej przez jej Wójta), jako organie prowadzącym Szkołę Podstawową im. [...] w K., spoczywał obowiązek wykazania, że ziściły się przesłanki unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły, orzeczonego zarządzeniem Wójta Gminy P. z [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu inkryminowanego zarządzenia jako przesłankę unieważnienia konkursu wskazano okoliczność, iż cyt.: "stwierdzono, że naruszono tajność głosowania, ponieważ wbrew woli członka Komisji pozostali członkowie zapoznali się z wyrażoną przez głosującego wolą podczas głosowania". Z niezakwestionowanych okoliczności sprawy wynika zaś, że ów rzekomy brak woli w ujawnieniu swego głosu przez jednego z członków Komisji, D.D. (notabene zasiadającą w Komisji jako przedstawiciel organu prowadzącego), przejawił się w podpisaniu przez nią swym imieniem i nazwiskiem karty do głosowania. Wyjaśniając takie zachowanie osoba ta oświadczyła cyt.: "zostałam wprowadzona w błąd, wskutek którego podpisałam swoim imieniem i nazwiskiem kartę do głosowania. Zasady głosowania były przedstawione niejasno i niewyczerpująco."

Pomijając nawet niewielką wiarygodność takiego wyjaśnienia – gdyż jego akceptacja wymagałaby przyjęcia mało prawdopodobnego założenia, że albo owa członkini Komisji nie wiedziała, iż Komisja wyłania kandydata na dyrektora w głosowaniu tajnym (a więc, że w szczególności nie zapoznała się uprzednio z podstawowym aktem prawnym regulującym działalność Komisji, jakim jest rozporządzenie, które w § 6 ust. 1 wprost stanowi, iż: "Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem"), albo nie rozumiała, na czym głosowanie tajne polega (że w jego ramach nie ma obowiązku sygnowania oddawanego głosu), a więc że w każdym razie nie miała dostatecznych kwalifikacji do sprawowania funkcji członka komisji konkursowej – wyjaśnienie to nie mogło stanowić dostatecznej podstawy do uznania, iż w przedmiotowym konkursie doszło do naruszenia zasady tajności głosowania. Jak bowiem trafnie zauważył Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani z protokołu posiedzenia Komisji Konkursowej w dniu 09 sierpnia 2016 r., ani z cytowanego oświadczenia członkini Komisji, która podpisała swoją kartę do głosowania, nie wynika, by przewodnicząca Komisji (notabene także przedstawicielka organu prowadzącego) lub jakakolwiek inna osoba informowała o obowiązku głosowania w sposób jawny (imiennie). Poza tym z samego oświadczenia członkini, która sygnowała swą kartę do głosowania, ani z innych materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika także, kto miałby dopuścić się zarzucanego przez nią "wprowadzenia w błąd", i czego dokładnie ów błąd miałby dotyczyć. A obowiązek wykazania tych okoliczności – co wypada raz jeszcze podkreślić – spoczywał na Wójcie Gminy P., który z powołaniem się na nie, zdecydował o unieważnieniu konkursu.

Podsumowując, z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, iżby do ujawnienia treści głosu oddanego przez członka Komisji doszło z innej przyczyn, niż na skutek jego własnej decyzji i działania. W szczególności brak podstaw do uznania, iżby było to wynikiem wadliwego zorganizowania lub przeprowadzenia głosowania przez osobę za to odpowiedzialną (w tym przypadku: przez przewodniczącego komisji, który zgodnie z § 2 rozporządzenia "kieruje pracami komisji konkursowej"), ani innych uczestników tego głosowania. Nie sposób także uznać, aby ujawnienie przez owego członka komisji swej decyzji wyborczej (poprzez podpisanie karty do głosowania swoim imieniem i nazwiskiem) mogło w jakikolwiek sposób zakłócić proces wyborczy u pozostałych członków komisji, a zwłaszcza zostać odczytane jako niedozwolona forma wpływu czy wręcz presji na wynik wyborczy ze strony przedstawiciela organu prowadzącego – skoro okoliczność ta wyszła na jaw dopiero w toku liczenia głosów, a więc już po samym akcie głosowania.

Niezależnie od powyższego nie sposób także odmówić racji spostrzeżeniu Wojewody, że bezkrytyczne zaakceptowanie poglądu, iż opatrzenie imieniem i nazwiskiem karty do głosowania przez głosującego stanowi uzasadnioną podstawę do unieważnienia konkursu, stwarzałoby możliwość do intencjonalnego "paraliżowania" praktycznie każdego postępowania konkursowego zakończonego wyborem "niewłaściwego" kandydata. W sytuacji bowiem, gdy po oddaniu głosów i złożeniu kart do głosowania, ale jeszcze przed zliczeniem głosów przez komisję skrutacyjną, któryś z głosujących ujawniłby publicznie sposób swego głosowania, to – idąc konsekwentnie za rozumowaniem Wójta oraz Sądu I instancji – należałoby również unieważnić konkurs z powodu naruszenia tajności głosowania. Takie zaś stanowisko, jako skrajnie formalistyczne i pozbawione merytorycznego uzasadnienia, nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na akceptację.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiadało prawu, a skarga Gminy na to rozstrzygnięcie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.