Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 316/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 50
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg G. C., M. P. i W. P. oraz Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych przy ul. [...] w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r., nr IN.I.7721.12.31.2020.MHB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych przy ul. [...] w O., 2) uchyla zaskarżoną decyzję, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego G. C. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżących M. P. i W. P. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r., nr 614/20, Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni [...] w O. (zwanej dalej Spółdzielnią) pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo-usługowego "[...]" w O. przy ulicy [...] wraz z przebudową zewnętrznej instalacji ogólnospławnej na działkach gruntowych oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami: a, b, c, d k.m. [...] i [...] k.m. [...] obręb [...] Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym. Decyzję doręczono jako stronom postępowania inwestorowi oraz właścicielom lokali użytkowych znajdujących się w budynku, w tym G. C. oraz M. i W. P.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i W. P., którzy zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podmiotowi nieposiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 389 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę instalacji ogólnospławnej podmiotowi, który nie uzyskał pozwolenia wodnoprawnego,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego decyzji z przytoczeniem przepisów prawa,

- art. 35 pkt 1 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak sprawdzenia, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi,

- art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi strony skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ pierwszej instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem prawa,

- art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i nierozpoznanie merytorycznie zgłoszonych przez strony uwag i zastrzeżeń.

W związku z tymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Opola.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także G. C., który zarzucił brak: aktualnej zgody na rozbudowę budynku, konsultacji z właścicielami budynku, zgodności planu rozbudowy w chwili podjęcia uchwały z 2014 r. z aktualnym projektem inwestycji, uwarunkowań pod względem formalno-prawnym dotyczących zwiększenia udziałów Spółdzielni w nieruchomości wspólnej po rozbudowie budynku, uwarunkowań pod względem formalno-prawnym dotyczących zwiększenia części wspólnych w nieruchomości wspólnej po rozbudowie budynku oraz zgody na ścięcie rampy i usunięcie "drzew" wskazanych na rzucie zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu odwołania G. C. podniósł, że Spółdzielnia nie uregulowała z pozostałymi właścicielami praw dotyczących własności oraz części wspólnych, które powstaną po rozbudowie. Ponadto stwierdził, że w uchwale z 2014 r. nikt z właścicieli nie zgodził się na powiększenie przez Spółdzielnię powierzchni o ok. 130 m² i ewentualnie części wspólnych powstałych w wyniku projektu, nie wspominając już o remoncie instalacji ogólnospławnej, ścięciu rampy czy wycięciu drzewa.

W wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań Wojewoda Opolski decyzją z dnia 15 marca 2021 r., nr IN.I.7721.12.31.2020.MHB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z poźn. zm.), zwanej dalej K.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie odwołał się do treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości, lecz z faktu, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dalej przypomniał organ, że objęte zainwestowaniem nieruchomości gruntowe o numerach: a, b, d są w wyłącznym użytkowaniu wieczystym inwestora, a tylko działka nr c, na której usytuowano budynek handlowo-usługowy "[...]", jest w użytkowaniu wieczystym inwestora i Wspólnoty Lokalowej, stanowiącej tzw. dużą wspólnotę. Z kolei nieruchomość nr [...] jest w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu będącego jednostką organizacyjną Miasta Opola. Organ argumentował, że Wspólnota jako podmiot jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej nr c będącej własnością Gminy Opole. Natomiast skarżący są wyłącznie właścicielami lokali użytkowych w budynku, mającymi udział w użytkowaniu wieczystym działki c, a Wspólnota Lokalowa winna być reprezentowana przez Zarząd w przedmiotowym postępowaniu, a nie przez poszczególnych współwłaścicieli. Natomiast Zarząd Wspólnoty Lokalowej na podstawie uchwały z dnia 4 kwietnia 2018 r., nr [...], sprawują: E. A., M. Ś., P. L. i R J. Następnie Prezydent wskazał, że roboty budowlane na częściach wspólnych Wspólnoty mające na celu dostosowanie istniejącej klatki schodowej do tej po rozbudowie, będą obejmowały jedynie roboty budowlane w granicach działki nr c. Natomiast po przeciwległej części budynku znajduje się druga klatka schodowa umożliwiająca dostęp do poszczególnych lokali. Dodatkowe roboty wynikające z projektu budowlanego i polegające na usunięciu elementów małej architektury, rozbiórce obiektów (odcinek kanalizacji) albo przycięciu rampy również znajdują się na działkach, do których uprawnienia posiada jedynie inwestor i nota bene nie wymagają pozwolenia czy zgłoszenia robót budowlanych. Nawet drzewo planowane do usunięcia znajduje się na działce nr d, co do której nie posiadają jakichkolwiek uprawnień inne podmioty poza inwestorem. Z opisu znajdującego się na stronie 36 projektu budowlanego zawierającego zakres inwestycji wynika, że większość robót polegających na wymianie, modernizacji czy bieżącej konserwacji nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Pozostałe roboty, które wykonywane będą w obrębie działki nr c (Wspólnoty, w tym skarżących), tj. zamurowanie wskazanych otworów okiennych w istniejących ścianach budynku, nie mają wpływu na sposób korzystania i użytkowania poszczególnych lokali w budynku, w tym lokali skarżących. Organ podniósł nadto, że skarżący pomimo wezwania o wyjaśnienie, na podstawie art. 136 K.p.a., nie potrafili wykazać, w jaki sposób inwestycja może wpływać na konkretny lokal czy nieruchomość oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich. W konsekwencji Wojewoda uznał, że skarżący nie wykazali indywidualnego interesu prawnego niezależnego od interesu Wspólnoty, uprawniających ich do występowania w postępowaniu na prawach strony. Według organu argumenty skarżących podnoszone w odwołaniach i kolejnych pismach nie mają wpływu na ich indywidualny interes prawny. Zarzuty dotyczące przebudowy, montażu, wymiany instalacji wewnętrznych (kanalizacyjnej, elektrycznej, wodociągowej) na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia robót budowlanych. Z kolei rozbudowa klatki schodowej wraz z montażem schodów ruchomych, poszerzenie otworów drzwiowych itd. nie spowoduje braku możliwości korzystania z lokali skarżących, a bezspornie podniesie standard i wartość nieruchomości wspólnej. Ewentualne zaś zwiększenie udziałów w wyniku rozbudowy budynku to wewnętrzne sprawy Wspólnoty i nie są one w żaden sposób związane z zagadnieniami z zakresu budownictwa. Dalej Wojewoda akcentował, że prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu posiadania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie z mocy prawa w zakresie czynności dotyczącej ustawowej współwłasności bądź współużytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej. W kwestii możliwości posiadania przez skarżących indywidualnego interesu prawnego organ doszedł do przekonania, że projektowana inwestycja nie wpłynie na żaden z lokali w budynku oraz nie będzie godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z nich, wobec czego z tego tytułu uznanie skarżących za stronę nie jest zasadne. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że w sytuacji gdy skarżący nie są stronami postępowania, to nie posiadają prawa do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. C., zarzucając naruszenie następujących przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie,

- art. 28 i art. 127 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 ustawy o własności lokali poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony oraz umorzenie postępowania odwoławczego,

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę podmiotowi nieposiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Opola wnioskował o wstrzymanie się z wydaniem decyzji, ponieważ inwestor nie uzyskał zgody Wspólnoty na realizację inwestycji. Do tej kwestii, jak i do zarzutów odnośnie do szeregu nieprawidłowości technicznych projektu budowlanego nie odniesiono się jednak w decyzji organu pierwszej instancji. Poza tym dowodził skarżący, że Prezydent w ogóle nie wyjaśnił kwestii zgodności projektu z przepisami i normami techniczno-budowlanymi. Zarzucił też, że Wojewoda nie odniósł się do stawianych zarzutów co do braku zgody skarżącego oraz Wspólnoty na wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę, jak też niewskazania przez inwestora, w jaki sposób zamierza rozwiązać skutki prawnorzeczowe dobudowania nowych lokali do budynku (związane m.in. ze zmianą udziałów w nieruchomości wspólnej). Ponadto skarżący zarzucił, że projekt jest niezgodny z szeregiem przepisów techniczno-budowlanych. Zwrócił uwagę, że należący do niego lokal jest położony w przedniej części budynku na III piętrze, naprzeciw wyjścia z windy osobowej przy klatce schodowej, która jest przedmiotem rozbudowy. Tym samym planowane zamierzenie budowlane bezpośrednio oddziałuje na jego lokal. Po pierwsze poprzez ograniczenie dostępu do lokalu (zablokowanie ciągu komunikacyjnego). Po drugie zaś, w związku z naruszeniem norm techniczno-budowlanych i nieprzeprowadzeniem właściwych ekspertyz zachodzi obawa, że przebudowa klatki schodowej może doprowadzić do trwałego zniszczenia lokalu skarżącego (poprzez pęknięcie ścian, osunięcie się budynku). Skarżący zaznaczył jeszcze, że treść zaskarżonej decyzji poza częścią "sprawozdawczą" nie odnosi się w ogóle do jego sytuacji i przedstawionej argumentacji, mającej wykazać, że posiada interes prawny w sprawie, niezależny od interesu Wspólnoty.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli również M. i W. P., reprezentowani przez pełnomocnika, którzy zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 2 ust. 1, art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, którego wyrazem było aprioryczne ustalenie, że interes prawny w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbudowę nieruchomości wspólnej posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa,

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 ustawy o własności lokali przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy wykazali oni swój interes prawny w toczącym się postępowaniu,

- art. 136 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że błędne oznaczenie kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji podlega konwalidacji w postępowaniu odwoławczym, czego skutkiem było ustalenie przez organ odwoławczy na nowo kręgu stron, a następnie wydanie bez ich udziału decyzji merytorycznej, w konsekwencji czego skarżący zostali pozbawieni ochrony prawnej i prawa do reprezentacji swoich interesów w postępowaniu za pośrednictwem działającej w ich imieniu Wspólnoty Lokalowej,

- art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze pomimo ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się w całości bez udziału strony, co obligowało go do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Opola oraz pomimo tego, że skarżący wykazali swój interes prawny w postępowaniu i legitymację procesową do złożenia odwołania,

- "art. 138 § 1 ust. 2" K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo powzięcia wiedzy i dysponowania dowodami na okoliczność tego, że organ ten wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz całkowite pomięcie przedłożonych przez skarżących dowodów w postaci oświadczenia właścicieli lokali użytkowych o braku zgody na rozbudowę nieruchomości, wniosku o zwołanie zebrania Właścicieli Lokali Użytkowych oraz uchwały Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych z dnia 27 października 2020 r., nr [...], potwierdzających, że inwestor nie posiada zgody na dysponowanie nieruchomością, w której mieszczą się lokale skarżących, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły organ do niezasadnego przyjęcia, że skarżący działający jako właściciele lokali nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżących, a następnie ustalenie ich statusu w postępowaniu - wbrew zasadzie obiektywizmu - wyłącznie na podstawie oświadczenia inwestora, którego interes w sposobie rozstrzygnięcia sprawy jest sprzeczny z interesem właścicieli lokali w nieruchomości podlegającej rozbudowie.

W związku z tym zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi podnieśli, że wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego, a dokładnie art. 140 K.c., art. 199 K.c. oraz art. 4 ust. 3 i art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, wskazując, że są właścicielami lokali użytkowych wchodzących w skład Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych. Członkowie Wspólnoty, w tym skarżący, w przepisanym trybie złożyli oświadczenie, że nie wyrażają zgody na projektowaną rozbudowę i wystąpili o wydanie uchwały w tym przedmiocie. Natomiast konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. W takiej zaś sytuacji znaleźli się skarżący, którzy poinformowali organ odwoławczy, że inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie uzyskał od Wspólnoty zgody w przepisanej formie (uchwały) na realizację wnioskowanej inwestycji budowlanej. Skarżący podnieśli, że uchwała Wspólnoty z dnia 3 września 2014 r., Nr [...], którą inwestor przedłożył wraz z wnioskiem, obejmuje przedsięwzięcie budowlane całkowicie różne przedmiotowo i zakresowo względem projektu, na podstawie którego inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący przedłożyli też organowi uchwałę z dnia 27 października 2020 r., Nr [...], zgodnie z którą Wspólnota nie wyraziła zgody na realizację inwestycji budowlanej. Dalej akcentowali, że inwestor nigdy nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane w zakresie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Pominięcie tej okoliczności przez organ pierwszej instancji skutkowało zaś wydaniem decyzji ze skutkiem dla skarżących, naruszając tych samym ich prawo do dysponowania przedmiotem ich własności poprzez skuteczne współdecydowanie o nieruchomości wspólnej. Ponadto skarżący zarzucili, że Wojewoda mimo stwierdzonego naruszenia prawa, tj. faktu, że Wspólnota została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie uchylił decyzji celem przekazania jej do ponownego rozpoznania "ani nie wezwał do udziału w postępowaniu". Fakt, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy całego budynku może oznaczać, iż interes prawny przysługuje zarówno Wspólnocie, jak i poszczególnym właścicielom. Poza tym skarżący zakwestionowali stanowisko organu, że nie oznaczyli należących do nich lokali. Wskazali na swoje pismo z dnia 18 stycznia 2021 r., przy którym przedłożyli listę należących do nich lokali oraz odpisy ksiąg wieczystych każdego z nich, które w pełni umożliwiły identyfikację położenia lokali w budynku. Za wewnętrznie sprzeczne uznali to, że organ z jednej strony ustalił, iż budynek "[...]" oraz przyległe działki znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wobec czego z przymiotu strony w postępowaniu powinna korzystać Wspólnota reprezentowana przez Zarząd, a równocześnie organ podniósł, że poszczególne lokale wchodzące w skład Wspólnoty znajdują się poza tym obszarem. W przekonaniu skarżących w obliczu stwierdzenia przez organ, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego (wydanie decyzji podmiotowi, który nie posiada prawda do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) i procesowego (pozbawienie strony - Wspólnoty - udziału w postępowaniu), Wojewoda był zobligowany do wydania także z urzędu rozstrzygnięcia kasatoryjnego.

Skargę na decyzję Wojewody Opolskiego wniosła również Wspólnota Właścicieli Lokali Użytkowych przy ul. [...] w O. (zwana dalej również Wspólnotą), reprezentowana przez pełnomocnika, która zarzuciła naruszenie:

- prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 6 ustawy o własności lokali w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji pominięcie przez Wojewodę Wspólnoty w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego skarżącej przysługiwał status strony, jak również bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym,

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustalił, że Prezydent wadliwie zakreślił krąg stron postępowania, na skutek czego skarżąca była pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, pomimo powzięcia wiedzy i dysponowania dowodami na okoliczność tego, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestora, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- art. 136 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że błędne oznaczenie kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji podlega konwalidacji w postępowaniu odwoławczym, czego skutkiem było ustalenie przez organ odwoławczy na nowo kręgu stron, a następnie wydanie bez ich udziału decyzji merytorycznej, na skutek czego skarżąca bez swojej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszej i drugiej instancji,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 43, art. 45, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym formalnego i faktycznego udziału skarżącej w postępowaniu, czego skutkiem było sprzeczne z przepisami procedury administracyjnego przyjęcie, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji osobie fizycznej - będącej imiennie oznaczonym adresatem tej decyzji - działającej we własnym imieniu i na jej adres zamieszkania jest tożsame z doręczeniem decyzji ustawowej osobie prawnej na ręce osoby uprawnionej do jej reprezentacji i w jej siedzibie, a które to ustalenie miało wpływ na rozstrzygnięcie, które zostało wydane bez udziału skarżącej w obu instancjach.

Na podstawie tych zarzutów Wspólnota wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie wnioskowanych dowodów i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota przede wszystkim podniosła, że w postępowaniu przed organami obu instancji została pominięta jako strona, w tym nie doręczono jej decyzji, gdyż jako adresat został wskazany Zarząd Wspólnoty. Poza tym błędne jest stanowisko Wojewody, że doręczenie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu na ręce osoby fizycznej działającej we własnym imieniu jako właściciel lokalu użytkowego na jej adres domowy jest tożsame ze skutecznym doręczeniem pisma Wspólnocie będącej ustawową osobą prawną, a która - jak wynika z akt postępowania - nie korzystała z przymiotu strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie doszło też do konwalidowania tego stanu rzeczy w postępowaniu odwoławczym, ponieważ mimo prawidłowego ustalenia strony postępowania przez Wojewodę nie zapewniono skarżącej faktycznego udziału w sprawie, a to dlatego, że ograniczono się wyłącznie do doręczenia skarżącej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. W kwestii doręczenia decyzji wywodziła skarżąca, że K.p.a. rozróżnia doręczenia dla osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych. Niewątpliwie skarżąca nie jest osobą fizyczną, zatem nie można uznać, że decyzję pierwszej instancji doręczono Wspólnocie w sytuacji, gdy skierowano ją do osoby fizycznej jako członka Zarządu Wspólnoty. Następnie skarżąca podkreśliła, że podziela w całości zarzuty podniesione przez działających w postępowaniu właścicieli lokali, w szczególności zaś zarzut dotyczący złożenia przez inwestora niezgodnego z prawdą oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła, że po zmianie projektu inwestor nie zwrócił się do skarżącej o wyrażenie zgody na projektowaną inwestycję, zaś na wniosek członków Wspólnoty skarżąca uchwałą z dnia 27 października 2020 r. odmówiła udzielenia takiej zgody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że Wspólnota stanowi "dużą wspólnotę", więc zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali prawo do reprezentowania tej wspólnoty posiada Zarząd, który nie złożył odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2020 r. Ponadto poszczególne osoby fizyczne wchodzące w skład Zarządu Wspólnoty, którym doręczono decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2020 r. na adres domowy, były tymi samymi osobami w postępowaniu przed organem drugiej instancji, występując w charakterze Zarządu, ponieważ pełnią niejako podwójną funkcję. Nie ma znaczenia w tej sytuacji, czy doręczono im korespondencję na adres korespondencyjny wspólnoty, czy adres prywatny. W jednym i drugim przypadku te same podmioty podejmują decyzję o ewentualnym wniesieniu środka odwoławczego. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że niezgodne z prawdą są twierdzenia pełnomocnika Zarządu Wspólnoty Lokalowej, jakoby pierwszą korespondencję w sprawie Zarząd Wspólnoty otrzymał dopiero w postaci decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r., ponieważ zarówno pismo z dnia 30 listopada 2021 r., jak i kolejne pismo z dnia 11 stycznia 2021 r. były Zarządowi doręczone w sposób prawidłowy na wskazany adres wynikający z pisma z dnia 2 listopada 2020 r.

Postanowieniami z dnia 21 czerwca 2021 r. Sąd oddalił wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a postanowieniami z dnia 9 sierpnia 2021 r. i 2 czerwca 2022 r. połączono sprawy o sygn. akt II SA/Op 317/21 i sygn. akt II SA/Op 59/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Op 316/21 oraz postanowiono o prowadzeniu tych spraw pod sygn. akt II SA/Op 316/21.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących – M. P. i W. P. oraz Wspólnoty oświadczył, że w sprawie ze skargi małżonków P. domaga się zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego. Podtrzymał obie skargi, a w przypadku skargi Wspólnoty akcentował, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, iż Wspólnota uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z tego powodu, że uczestniczyli w nim również członkowie wchodzący w skład Zarządu. Z kolei pełnomocnik Spółdzielni podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w postępowaniu i przychylił się do stanowiska Wojewody Opolskiego oraz wniósł o oddalenie skarg i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik dodał, na pytanie Sądu, iż "nie sprawdzał", czy takie koszty uczestnikowi postępowania się należą, a decyzję w tej kwestii pozostawił uznaniu Sądu. Podniósł nadto, że po przebudowie klatka schodowa zostanie zachowana, nie jest też prawdziwe twierdzenie, że Wspólnota będzie miała ograniczony dostęp do lokali. W tej kwestii - po realizacji inwestycji - "nic się nie zmieni".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Odnotować również należy, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do złożenia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Stosownie do treści wskazanego przepisu uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium własnego interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku, przede wszystkim, z konkretną normą prawa materialnego (ewentualnie - w pewnych sytuacjach - procesowego lub ustrojowego), w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu bądź podjąć określone czynności. Stwierdzenie zatem interesu prawnego wymaga ustalenia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z obowiązującego prawa. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną, tak postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje oparcia w przepisach chroniących sferę jego interesów.

Mając na uwadze powyższe wskazać przyjdzie, że na gruncie art. 50 P.p.s.a legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Jak trafnie zauważono w doktrynie, skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, który może być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (tak: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 405).

W okolicznościach sprawy, badając legitymację skargową Wspólnoty Właścicieli Lokali Użytkowych przy ul. [...] w O., uznać należało, że nie posiada ona interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przed podaniem przyczyn, które zadecydowały o takim ustaleniu Sądu zasadne jest przypomnienie, że przedmiot skargi stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2021 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami wniesionymi przez M. i W. P. oraz G. C. od decyzji Prezydenta Miasta Opola zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ww. Spółdzielni pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo-usługowego "[...]" w O. przy ulicy [...] wraz z przebudową zewnętrznej instalacji ogólnospławnej. Zauważyć przyjdzie, że podjęta przez organ odwoławczy decyzja nie załatwia sprawy merytorycznie co do istoty, ale jest rozstrzygnięciem procesowym, ograniczonym do kwestii statusu strony postępowania. Zapadłe rozstrzygnięcie nie odnosi się więc do interesu prawnego innych podmiotów, lecz jedynie do interesu prawnego osób, które wniosły odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 lipca 2020 r. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji poddano wyłącznie ocenie interes prawny M. i W. P. oraz G. C. do kwestionowania decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślenia też wymaga, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wpływa na byt prawny decyzji organu pierwszej instancji.

Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie Wspólnocie Właścicieli Lokali Użytkowych nie przysługuje interes prawny do kwestionowania objętej skargą decyzji, gdyż z całą pewnością, w żadnym zakresie, nie rozstrzyga ona o jej prawach i obowiązkach. Dostrzec trzeba, że cechami interesu prawnego jest jego indywidualny i konkretny charakter, zaś postępowanie administracyjne dotyczy tak pojmowanego interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu tym wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zaskarżona decyzja dotyczy więc innych niż Wspólnota podmiotów, tj. M. i W. P. oraz G. C., którzy jako jedyni legitymowany są do jej skarżenia.

Podsumowując, raz jeszcze powtórzyć trzeba, że skarżąca Wspólnota nie posiada własnego interesu prawnego w zaskarżeniu objętej skargą decyzji, bowiem umorzono nią postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniami wniesionymi przez M. i W. P. oraz G. C. Decyzja ta wypowiada się zatem jedynie w kwestii interesu prawnego osób, które wniosły odwołanie. Nie wpływa więc w żaden sposób na prawa i obowiązki Wspólnoty. Skarżąca Wspólnota nie wskazała też żadnego przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, z którego można byłoby wywodzić ich uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią zaskarżonej decyzji. Stąd należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie Wspólnota posiada co najwyżej interes faktyczny, który jednak - jako pozbawiony ochrony prawnej w omawianym zakresie - nie stanowił legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. Chodzi tu bowiem o rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną konkretnego podmiotu a przedmiotem postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 741/10; postanowienie NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego uprawnione jest stwierdzenie, że osoba, która nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast ustalenie przez Sąd, że skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający materialnej legitymacji skargowej, mogło jedynie skutkować oddaleniem skargi, bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1397/09). Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że sam fakt uznania skarżącej Wspólnoty przez organ odwoławczy za stronę tego postępowania i kierowanie do niej wydanego aktu administracyjnego nie przesądza o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., a tym samym nie zwalnia Sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1225/06; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1536/09).

Skoro, jak wykazano wyżej, Wspólnota nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi w sprawie dotyczącej wyłącznie uprawnień procesowych odwołujących się, to Sąd - z tego powodu - złożoną przez Wspólnotę skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skarg M. P. i W. P. oraz G. C., wskazać przyjdzie, że na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Jak już wcześniej wyjaśniono, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze. Wojewoda stwierdził bowiem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie planowanej inwestycji, a zatem nie posiadają prawa do wniesienia odwołania. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2020 r., ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Z tego względu Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście tych zarzutów skarg, które odnosiły się do kwestii merytorycznych, niezwiązanych z istotą rozpoznawanej sprawy.

Dokonując kontroli w powyżej wskazanym zakresie, Sąd uznał, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania oraz rozważając w tym zakresie interes prawny skarżących, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać należy, że treść art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Natomiast w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonego przepisu wynika, że uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście okoliczności faktycznych sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia braku legitymacji odwołującego, powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej w tym zakresie oceny.

W przekonaniu Sądu Wojewoda nie sprostał powyższym obowiązkom, ponieważ nie rozpoznał kwestii legitymacji odwołujących się w sposób wyczerpujący oraz całościowy, a dokonana ocena - przedstawiona w decyzji - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa i okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że kontrolowana decyzja nie realizuje wskazanych zasad w sposób wystarczający do stwierdzenia jej legalności, a w rezultacie nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Odnotować przyjdzie, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Prawidłowo stwierdził Wojewoda, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę właścicieli lokali - co do zasady - reprezentuje w przypadku tzw. "dużej wspólnoty" zarząd, co wynika z art. 20 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o własności lokali, chyba że właściciel wykaże, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym stanowi art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać, czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1059/15).

Zdaniem Sądu powyższa kwestia nie została prawidłowo rozważona przez Wojewodę Opolskiego. Organ pomimo tego, że kilkakrotnie stwierdził, iż odwołujący nie wykazali, że przysługuje im przymiot strony, czyli że posiadają w sprawie indywidualny interes prawny, nie dokonał w sposób całościowy oceny argumentacji skarżących i nie uzasadnił bliżej tego ogólnego stanowiska. Przy określaniu statusu strony organ przede wszystkim zbagatelizował i pominął argumentację skarżących dotyczącą skutków odziaływania inwestycji na wykonywanie działalności gospodarczej w lokalach użytkowych stanowiących ich własność. Nie ocenił zatem dostatecznie, czy nie zachodzą okoliczności wskazujące na to, że to właśnie naruszenie interesu właściciela lokalu opartego na normach prawa gwarantujących mu określony sposób użytkowania nieruchomości prowadzi do podnoszonych przez niego konsekwencji w tej sferze interesów. Nie analizował też organ argumentacji skarżących co do negatywnego wpływu planowanej rozbudowy na strukturę całego budynku i znajdujących się w nim instalacji, co miało świadczyć o ingerencji również w przysługujące skarżącym prawo własności i o posiadaniu własnego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Poza tym Wojewoda Opolski w omawianym zakresie przedstawił w uzasadnieniu kilka uwag, z którymi nie można się zgodzić. Przykładowo błędnie podniósł, że zarzut przebudowy, montażu, wymiany instalacji wewnętrznej - jako że prace te nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia - nie ma wpływu na indywidualny interes. W ocenie Sądu o statusie strony w danym postępowaniu nie przesądza okoliczność poddania planowanych do realizacji robót obowiązkowi uzyskania pozwolenia na ich wykonanie czy obowiązkowi dokonania ich zgłoszenia. Ponadto organ uzasadnił brak indywidualnego interesu prawnego skarżących tym, że planowane roboty nie wpłyną niekorzystnie na ich lokale, a sam we wstępnej części swych rozważań stwierdził, że przy określaniu strony chodzi jedynie o potencjalny wpływ na lokale. Również podnoszona przez skarżących kwestia zmiany udziałów w wyniku planowanej przez Spółdzielnię rozbudowy - w przekonaniu Sądu - powinna być przedmiotem badania organu, ponieważ mogła wpłynąć na ocenę interesu prawnego odwołujących. W sprawach dotyczących wspólnot mieszkaniowych Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że błędem jest automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy. W pierwszym ze wskazanych przepisów wprost sygnalizuje się samoistność właścicieli lokali i wspólnoty mieszkaniowej. Każdy właściciel lokalu stanowiącego, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali odrębną nieruchomość, może mieć swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie, jeśli taki interes wykaże. W związku z powyższym zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez zarząd, obok których mogą wystąpić wyjątkowo również właściciele poszczególnych lokali, jeśli wykażą okoliczności uzasadniające przyjęcie, że mają oni przymiot strony niezależnie od reprezentujących ich wspólnot. Dlatego też organ winien ustalić, czy zmianie ulegnie również udział skarżących w nieruchomości wspólnej, który stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o własności lokali odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1204/09). W rozpoznawanej sprawie takich ustaleń w kontekście istnienia interesu prawnego skarżących organ nie poczynił, pomimo że odwołujący wyraźnie akcentowali, iż planowana rozbudowa będzie miała wpływ na zakres przysługującego im prawa własności lokali użytkowych, w tym zmianę udziałów.

Nadto dostrzec przyjdzie, że organ zarzucił odwołującym, iż nie wykazali, w jaki sposób inwestycja może wpływać na konkretny lokal czy nieruchomość, a jednocześnie nie odniósł się do argumentacji skarżących w tym zakresie. Sąd zgadza się natomiast z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy, narusza w sposób istotny zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., wedle której organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, w tym podnoszonych przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 oraz przywołane tam orzecznictwo). Z uwagi na powyższe za nieprawidłowe Sąd uznał stanowisko Wojewody, że ewentualne zwiększenie udziałów w wyniku rozbudowy budynku to wewnętrzne sprawy wspólnoty mieszkaniowej i nie są one w żaden sposób związane z zagadnieniami z zakresu budownictwa.

Poza tym niezrozumiałe - w ocenie Sądu - było prowadzenie przez Wojewodę postępowania w celu ustalenia lokalizacji poszczególnych lokali, skoro kwestii tej w ogóle nie uczynił przedmiotem swoich rozważań przy określaniu statusu skarżących. Organ odwoławczy zarzucił skarżącym, że uchylali się od udzielenia odpowiedzi w powyższym zakresie i utrudniali dokonanie ustaleń, choć G. C. w piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. szczegółowo oznaczył położenie swojego lokalu nr [...], podając, że znajduje się on na III piętrze w przedniej części budynku, naprzeciw wyjścia z windy osobowej przy klatce, która ma być rozbudowana. Również M. i W. P. w piśmie z dnia 18 stycznia 2021 r. wskazali, że są właścicielami łącznie 16 lokali w nieruchomości objętej inwestycją, co udokumentowali odpisami ksiąg wieczystych oraz wskazali na możliwość przeprowadzenia oględzin na okoliczność ich usytuowania.

Stosownie do powiedzianego wyżej stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego osób składających odwołanie niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do kwestii zmiany udziałów, a także wyjaśnienie, jak przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomości skarżących. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu. Tymczasem w zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewoda - bez dostatecznego rozważenia i odniesienia się do argumentacji skarżących - ogólnie wskazał, że odwołujący nie wykazali indywidualnego interesu prawnego niezależnego od interesu Wspólnoty. Stanowisko Wojewody nie wynika jednak z żadnych konkretnych, podanych w uzasadnieniu ustaleń i nie zostało wsparte bliższą argumentacją odnoszącą się do poszczególnych skarżących, co - zdaniem Sądu - świadczy o tym, że organ nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny w przedmiocie legitymacji procesowej odwołujących. Jak już wspomniano, organ odwoławczy sformułował jedynie ogólny, zbiorczy wniosek o niewykazaniu przez odwołujących indywidualnego interesu prawnego, pomimo że osoby te wyraźnie wskazywały na swój interes wynikający z wpływu planowanej inwestycji na lokale stanowiące ich własność. Poza tym Wojewoda nie odniósł się do argumentacji skarżących, która została przedstawiona przez nich zarówno na wezwanie organu, jak i w złożonych odwołaniach. Brak dokonania oceny w tym zakresie oznacza, że nie rozważono należycie okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego odwołujących w przedmiotowym postępowaniu.

Stosowanie do powiedzianego dotąd Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny potencjalnego wpływu planowanej rozbudowy na lokale skarżących. Tym samym, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 , art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, uzasadnia w przypadku skarżącego G. C. treść art. 200 P.p.s.a., a w odniesieniu do skarżących M. P. i W. P. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego G. C. wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz uiszczony solidarnie przez M. P. i W. P. wpis w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo, odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt. Brak jest natomiast podstaw prawnych do zasądzenia kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz uczestnika postępowania.