Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2352/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.) H. J. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że [...] maja 1986 r. została zatrudniona w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w S. na etacie sekretarki-maszynistki. Zakres jej czynności służbowych był typowy dla zadań sekretariatu, tj. obsługa kancelaryjno-biurowa. Skarżąca podkreśliła, iż nie wykonywała żadnych czynności, które można by zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych. W dniu [...] sierpnia 1987 r. ukończyła kurs podoficerski w Szkole Ruchu Drogowego Milicji Obywatelskiej w P.. Po utworzeniu Policji, złożyła wniosek o przyjęcie do służby w tej formacji. Od [...] lipca 1991 r. do [...] września 2014 r. pełniła służbę na stanowiskach począwszy od referenta sekretariatu Komisariatu Policji w S., po dyżurnego Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S.. W okresie służby w Policji nigdy nie była karana, lecz wielokrotnie nagradzana i wyróżniana, m.in. Złotym Medalem za Długoletnią Służbę oraz Brązowym Medalem "Za zasługi dla obronności kraju". Zdaniem skarżącej, okres jej służby zaliczony "na rzecz totalitarnego państwa" był krótkotrwały, gdyż od [...] kwietnia 1988 r. do [...] maja 1990 r. przebywała na urlopie macierzyńskim, a następnie opiekowała się drugim dzieckiem. Ponadto skarżąca stwierdziła, że decyzje oparte na przepisach nowelizacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym naruszają jej godność oraz prawo do ochrony czci i dobrego imienia.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, Minister ustalił, że skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w S. [...] września 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] września 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, iż skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] września 1986 r. do [...] lutego 1990 r, tj. przez 3 lata, 5 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres jej służby wynosi 28 lat i 3 dni.

Kompletne akta osobowe skarżącej o sygn. IPN [...], przekazane przy piśmie IPN z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] nie wskazują na nierzetelne wykonywanie przez skarżącą zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Według pisma Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r., po dniu [...] września 1989 r. skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki - wielokrotnie podwyższono jej dodatek służbowy do uposażenia, jak również przyznawano nagrody pieniężne. Została także odznaczona Brązowym Medalem "Za zasługi dla obronności kraju" oraz Złotym Medalem za Długoletnią Służbę. Wobec skarżącej nie były prowadzone postępowania karne ani karno-skarbowe. W jej aktach osobowych brak jest też informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych prawomocnych w momencie zwolnienia. Nie znaleziono również dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Minister, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ, przywołując treść przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podniósł, że wymienione w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, Minister wyjaśnił, iż krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Wprawdzie krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową, należy uznać, iż jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Analizując drugą z przesłanek, Minister wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Dalej Minister podał, iż zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, Minister uznał, iż okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa (w wymiarze 3 lat, 5 miesięcy i 15 dni) zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu jej służby (wynoszącego 28 lat i 3 dni), nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Organ podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., powołując się w tym zakresie na opinię Komendanta Głównego Policji oraz zgromadzone w sprawie dokumenty niezawierające treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby skarżącej. Jednocześnie organ podkreślił brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, zaś sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Reasumując, Minister uznał, iż zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] marca 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd nie podzielił oceny Ministra odnośnie przesłanki krótkotrwałości. Zdaniem Sądu, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, można uznać, że służba przez okres 3 lat, 5 miesięcy i 15 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wprawdzie przebywanie na urlopie macierzyńskim, a następnie opieka nad drugim dzieckiem nie ma, w świetle art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wpływu na ustalenie okresu służby na rzecz państwa totalitarnego, jednakże pozwala przyjąć, że służba ta, pełniona przez 12,35% całego okresu służby, nie była wieloletnia. Dlatego za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Sąd wskazał również, iż Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań po 12 września 1989 r., ale nie dokonał w istocie oceny, czy przypadek skarżącej można uznać za szczególnie uzasadniony na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, czym naruszył przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Jednocześnie Sąd zaakcentował, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, bo gdyby tak było, to ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, iż te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązał Ministra do przyjęcia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz do dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 tej ustawy. Organ winien dokonać doprecyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje. Należy w związku z powyższym wziąć pod uwagę m.in. to, że skarżąca odznaczona została Brązowym Medalem "Za zasługi dla obronności kraju" oraz Złotym Medalem za Długoletnią Służbę, a także okoliczność, że skarżąca została inwalidą na stałe (w związku ze służbą w Policji).

Opisane wyżej orzeczenie Sądu stało się prawomocne wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] września 2017 r., Minister decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wszczętej na ww. wniosek skarżącej; powtórzył ustalenia faktyczne i rozważania prawne w zakresie przesłanek krótkotrwałości i rzetelności, a także zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" ze swojej uprzedniej decyzji z [...] marca 2019 r. nr [...].

W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister przytoczył fragmenty wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ przyjął spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W kwestii posiadania przez skarżącą trzeciej grupy inwalidzkiej orzeczonej w związku ze służbą, wskazał, że powyższe nie jest tożsame z posiadaniem zaświadczenia, iż służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia uprawniającego do podwyższenia procentowego wysługi emerytalnej. Nie kwestionując ustaleń komisji lekarskiej, Minister stwierdził, że nie znalazły one zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem organu, wnikliwa analiza materiału dowodowego, w szczególności dokumentów przekazanych przez IPN, pozwala na domniemanie, iż skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny, czy jej sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Otóż w trakcie pełnienia służby od 1986 r., skarżąca nie podjęła niezwłocznych działań mających na celu usunięcie jej z etatu sekretarza-maszynistki Sekretariatu Służby Bezpieczeństwa i kontynuowała pracę w charakterze funkcjonariusza. Ponadto została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej [...] września 1989 r., a zatem w okresie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Podczas służby w ww. formacji skarżąca podnosiła swoje kwalifikacje zawodowe, biorąc udział w specjalistycznym kursie z zakresu obsługi i eksploatacji urządzeń szyfrujących "[...]" oraz kończąc eksternistyczny kurs dla podoficerów w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w B.. Dążąc do podwyższenia kwalifikacji oraz rozwoju kariery zawodowej w przedmiotowej "organizacji", skarżąca przerwała urlop wychowawczy i przystąpiła do służby w Grupie Paszportów Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S., czego odzwierciedleniem jest jej podanie z [...] lipca 1989 r.: "(...) zwracam się z prośbą do Ob. Szefa o zatrudnienie mnie z dn. [...].09.1989 r. na etacie referenta w referacie Paszportów RUSW w S., ponieważ chciałabym podwyższyć swoje kwalifikacje zawodowe (...)".

W opiniach służbowych skarżącej z [...] i [...] września 1989 r. przedstawiono, że: "(...) dała się poznać jako funkcjonariusz zdyscyplinowany, sumiennie i terminowo wykonująca postawione zadania (...)"; "(...) z postawionych wymogów w zakresie prowadzenia sekretariatu wywiązała się w stopniu bardzo dobrym. Chętnie wykonywała inne zlecone zadania (...)"; "(...) Wielokrotnie wyróżniana przez Szefa RUSW nagrodami pieniężnymi za prawidłowy obieg i prowadzenie dokumentacji sekretariatu SB (...)". Skarżąca była członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (dalej: "PZPR"), aktywnie uczestniczącym w pracy partyjnej, a także wiceprzewodniczącą Koła Rodzin Milicyjnych. Była również samodzielną oraz zaangażowaną w realizację obowiązków służbowych funkcjonariuszką Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych, która kształciła się, awansowała w strukturach Służby Bezpieczeństwa, a także czerpała z tej organizacji pełne przywileje (m.in. wyjazd turystyczny orgaznizowany przez RUSW w S.), przyczyniając się do jej trwania i rozwoju.

Minister stwierdził, że osiągnięcia skarżącej po [...] września 1989 r. niewątpliwie zasługują na uznanie, jednakże biorąc pod uwagę całokształt jej służby, w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., a także postawę związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Skarżąca zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Ministra z [...] października 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także zasądzenie od Ministra na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym emerytalnej, które miało wpływ na wynik sprawy. Dodała też, że Minister nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w jej sprawie.

Skarżąca podniosła m.in., że jej mianowanie w służbie stałej nastąpiło po 12 września 1989 r., a więc już w III RP, a urządzenie szyfrujące typu "[...]" służyło aż do 2000 r. do przesyłania korespondencji utajnionej (zastąpiono je szyfrofaksem) - tylko skarżąca umiała je obsługiwać; potem przeszkolono w tym zakresie dyżurnych Policji. Skarżąca zaakcentowała, iż do pracy zawsze podchodziła rzetelnie, zarówno przed, jak po 1990 r.; cieszy się, że przełożeni to zauważali. Wyróżniano ją nagrodami pieniężnymi za prawidłowy obieg i prowadzenie dokumentacji sekretariatu Służby Bezpieczeństwa i (w zastępstwie) sekretariatu ogólnego Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S., a więc nie była nagradzana za realizowanie zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Skarżąca wstąpiła do PZPR, ponieważ był taki wymóg; nie uczestniczyła aktywnie w pracy partyjnej, bo jako młoda matka nie miała czasu na zaangażowanie polityczne. Jako wiceprzewodnicząca Koła Rodzin Milicyjnych organizowała zabawy taneczne w celu zbiórki funduszy przeznaczanych na organizację zabaw choinkowych z prezentami dla dzieci funkcjonariuszy i pracowników Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S., zatem była to typowa działalność społeczna - bardzo użyteczna. Z kolei wyjazd turystyczny do W. był odpłatny (nie był żadnym przywilejem), a uczestnikami tej wycieczki byli m.in. pracownicy urzędu skarbowego oraz urzędu miasta i powiatu w S..

Według skarżącej, jej służba ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obie strony postępowania, tj. skarżąca (w piśmie z [...] stycznia 2021 r.) i organ (w piśmie z [...] stycznia 2021 r.) zażądały rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach oraz formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Natomiast sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. NSA w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Zatem kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w przypadku decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (vide wyroki NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Ponadto wobec wydania w ramach przedmiotowej sprawy prawomocnego wyroku tut. Sądu z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 876/19, Minister był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu, stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym przez bezpodstawne uznanie, że nie zachodziły wskazane w ww. przepisie przesłanki wyłączenia wobec skarżącej stosowania reguł ogólnych art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy.

Trafne są w tym zakresie zarzuty skargi. W kontrolowanej sprawie nie może budzić wątpliwości rozumienie treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tak jak spełnienie przez skarżącą dwóch, spośród trzech warunków, niezbędnych do zastosowania określonego ww. przepisem wyjątku, co zresztą nie było kwestionowane przez organ. Jak to ocenił uprzednio Sąd w prawomocnym wyroku, skarżąca spełnia warunek krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r., a także warunek rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. Natomiast rolą organu było rozważenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister prawidłowo przyjął, iż w sprawie skarżącej zostały spełnione przesłanki krótkotrwałości i rzetelności stypizowane odpowiednio w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aczkolwiek – wbrew ocenie prawnej sformułowanej w uzasadnieniu wiążącego go prawomocnego orzeczenia - uznał, że ustalenia komisji lekarskiej nie znalazły zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie są tożsame z zaświadczeniem wydanym w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Nie może być bowiem kluczowe dla analizy przebiegu służby - pod kątem oceny, czy była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia - istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych (ww. rozporządzenia) w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń (patrz tak samo prawomocne orzeczenia tut. Sądu o sygn. akt: II SA/Wa 202/20 czy II SA/Wa 2268/19). Zatem orzeczenie lekarskie stwierdzające trwałe inwalidztwo w związku ze służbą także może przemawiać za pełnieniem służby w szczególnych warunkach (tak prawomocne orzeczenia o sygn. akt: II SA/Wa 2789/19 i 2224/19).

W rozpoznawanej sprawie jedyną przywołaną przez organ przesłanką negatywną zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku były znajdujące się w aktach archiwalnych IPN dokumenty sporządzane na etapie pełnienia przez skarżącą służby na rzecz państwa totalitarnego, z których miało wynikać, że powierzone zadania wykonywała z powodów ideowych (m.in. przynależność do PZPR) i była zaangażowana w budowanie ówczesnego systemu, określanego zasadnie przez ustawodawcę mianem totalitarny. Organ wysnuł takie wnioski wobec aktywnego i sumiennego wykonywania przez skarżącą zadań służbowych przed 31 lipca 1990 r. oraz w związku z uczestnictwem w kursach udoskonalających jej umiejętności. Podkreślił, że skarżąca wykonywała swoje zadania służbowe z pełną świadomością charakteru formacji, do której przynależała. Przywołana okoliczność nie może jednak stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Takie rozumienie danej regulacji prowadziłoby wprost do wniosku, że z przewidzianego ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym przywileju mogłyby skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzonych nowelą z 2016 r. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją, to wobec nich nie znajdują zastosowania reguły dotyczące obniżenia uposażenia (vide art. 13c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych funkcjonariuszy.

Nie zasługuje wprawdzie na uznanie, a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Jednakże, według Sądu, wnikliwa analiza materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącej w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Z akt administracyjnych wynika, że działalność skarżącej w ramach państwa totalitarnego polegała na wykonywaniu zwykłych, standardowych czynności charakterystycznych dla każdej służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie należy uznać, iż została spełniona przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku - stanowi go krótka służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa (niespełna trzy i pół roku) w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego. Raz jeszcze podkreślić należy, że wedle stanowiska judykatury nawet kilkuletni okres służby można kwalifikować jako krótkotrwały. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa.

Rozpatrując po raz trzeci wniosek skarżącej, Minister uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Wprawdzie uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie przesądza o konieczności zastosowania ww. regulacji wobec skarżącej, lecz organ będzie obowiązany w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz z przywołaniem konkretnych okoliczności wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosował. Minister będzie miał na względzie, iż spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku nie może eliminować postawa ideologiczna, zdobywanie wykształcenia czy umiejętności bądź zaangażowana, sumienna służba skarżącej przed 31 lipca 1990 r. Dopiero wykazanie udziału skarżącej w konkretnych działaniach, które - z perspektywy powszechnie akceptowanego w państwie demokratycznym systemu norm etycznych - były rażąco naganne, a równocześnie wykraczały poza zwykłe, standardowe czynności wykonywane w ramach pełnienia służby publicznej, uniemożliwia uznanie tej przesłanki za spełnioną.

Wzmiankowany uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wyklucza zastosowanie przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 149a p.p.s.a. jak chciałaby tego skarżąca.

Sąd nie mógł również uwzględnić żądania zwrotu kosztów postępowania, bowiem skarżąca (nieprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) ich nie poniosła, będąc ustawowo zwolniona na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.