Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 751/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2012 r. nr XXX/415/VI/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" Kopanina-Rudnicze A" w Poznaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 1 lit. i; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącego P. S. z siedzibą w P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznaniu w dniu 17 kwietnia 2012r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, oz. 717 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXX/415/VI/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kopanina-Rudnicze A" w Poznaniu.

P. S. w P. w dniu 28 czerwca 2018r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniosła skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny poprzez naruszenie prawa własności skarżącego,

2) naruszenie przepisu art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie prawa wolności działalności gospodarczej skarżącego,

3) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 1,10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uchwaleniu przez Radę Miejską w Poznaniu uchwały nr XXX/415/VI/2012 z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kopanina- Rudnicze A" w Poznaniu nie zawierającego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje sankcją nieważności podjętej przez Radę Miasta Poznania uchwały;

4) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak wymiarów określających szerokości dróg oraz zwymiarowania linii zabudowy, co w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje sankcją nieważności podjętej przez Radę Miasta Poznania uchwały,

5) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi imperatyw uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje sankcją nieważności podjętej przez Radę Miasta uchwały,

6) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi imperatyw uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;

7) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym — poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi imperatyw uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, co w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje sankcją nieważności podjętej przez Radę Miasta Poznania uchwały;

8) naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi imperatyw uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa, co w konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje sankcją nieważności podjętej przez Radę Miasta Poznania uchwały.

W motywach uzasadnienia skarżący argumentował, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z naruszeniem zasad planistycznych określonych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a uchybienia te są na tyle istotne, iż plan ten powinien zostać wyeliminowany z obrotu poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia 14 maja 2018 r. wezwał Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa. Nie podjęto jednak żadnych działań mających na celu wyeliminowanie z obrotu wadliwego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wykazał, że posiada legitymację czynną w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż jest właścicielem dwóch nieruchomości o numerach [...], [...] (ark. [...] obręb G.), tj. nieruchomości objętych planem zagospodarowania przestrzennego, uchybienia jakie zawiera plan naruszają natomiast interes prawny skarżącego. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, jedna z nieruchomości skarżącego tj. działka o numerze [...], przeznaczona została na teren drogi krajowej 2 KD-L (tereny drogi publicznej klasy lokalnej). Takie zagospodarowanie nieruchomości uniemożliwia skarżącemu prowadzenie przez niego działalności gospodarczej. Okoliczność ta skutkuje również ograniczeniem możliwości korzystania z prawa własności jakie przysługuje skarżącemu, wynikającego z przepisu art. 140 k.c.

Dodatkowo, w ocenie skarżącego działanie Rady Miasta Poznania tj. uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, narusza jego interes prawny. Co więcej, naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, stanowi jednocześnie naruszenie obiektywnego porządku prawnego przez organ. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony w granicach władztwa planistycznego gminy, został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W dalszej części skargi skarżący rozwinął argumentacje poszczególnych zarzutów.

1. Naruszenie art. 140 Kodeks cywilny poprzez naruszenie prawa własności skarżącego oraz art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie prawa wolności działalności gospodarczej skarżącego.

Skarżący od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomościach o numerach [...] oraz [...]. Przeznaczenie jednej z działek (o numerze [...]) na teren drogi publicznej klasy lokalnej powoduje, iż skarżący pozbawiony zostanie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Bezsprzecznym jest, iż wykonując uprawnienia z zakresu władztwa planistycznego, Rada Miasta może ustalać oraz zmieniać zagospodarowanie terenu, uchwalając bądź zmieniając dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, nie jest to tożsame z uprawnieniem do arbitralnego dokonywania takich ustaleń. Organ administracji publicznej, sporządzając oraz uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego powinien mieć na względzie szereg dyrektyw wskazanych w obowiązujących przepisach prawa. Jedną z takich dyrektyw jest, wynikająca z przepisu art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasada proporcjonalności. Organ, ustalając przeznaczenie terenu powinien uwzględnić dany stan faktyczny, dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości jak też starać się w jak najmniejszy sposób ingerować w prawo własności właścicieli nieruchomości.

W opinii skarżącego, w niniejszej sprawie organ tego obowiązku zaniechał. W planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczył bowiem jedną z nieruchomości skarżącego na teren drogi publicznej. Tym samym pozbawił skarżącego prawa do wykonywania dotychczasowej działalności gospodarczej. Arbitralność działania Rady Miasta Poznania wynika z tego, iż możliwa jest taka zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiałaby przeprowadzenie drogi 2 KD-L, na terenach sąsiednich nieruchomości, do tej pory niezagospodarowanej. Taka zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalałby na kontynowanie działalności przez spółkę, a jednocześnie umożliwiłaby budowę powyższej drogi. Skarżący podnosi, iż zgodnie z przepisem art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Działanie Rady Miasta Poznania jakim jest uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie skarżącego dyspozycję powyższego przepisu narusza.

Norma art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje uwzględniać przy planowaniu w szczególności prawo własności oraz walory ekonomiczne przestrzeni. W ocenie skarżącego, organ ww. dyrektyw nie uwzględnił, czego skutkiem jest przeznaczenie nieruchomości skarżącego, na której od wielu lat prowadzona jest działalność gospodarcza, na teren drogi publicznej.

Nadto, Prezydenta miasta Poznania, w żaden sposób nie odniósł się do kwestii naruszenia prawa własności jak i wolności działalności gospodarczej skarżącego poprzestając na stwierdzeniu, iż "plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności".

2. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Norma §4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, precyzuje elementy jakie powinien zawierać plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa, iż plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustanawiać szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości tj. określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Skarżący podkreślał, że zgodnie z powyższymi przepisami, plan zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnie powinien zawierać szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nieuwzględnienie tych zapisów w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego jest na tyle relewantne, iż powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

W zależności od potrzeb, plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać również granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości jak i minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Uchwalony przez Radę Miasta Poznania plan miejscowy powyższych zapisów nie zawiera.

Niezasadnie pominięto uzasadnienie braku tych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego, wskutek czego uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego jest w opinii skarżącego wadliwy.

Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar o złożonej strukturze własnościowej oraz znacznej ilości działek ewidencyjnych. Wprawdzie w określonych przypadkach możliwe jest odstąpienie od zamieszczenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania nieruchomości. Niemniej, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na teren drogi publicznej, konieczne jest określenie zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości. Brak powyższych zapisów w uchwalonym przez Radę Miasta planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż niemożliwe jest dokonanie podziału jak i scalenia nieruchomości należących do skarżącego. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia również dokładne określenie w jaki sposób posiadane przez niego nieruchomości, zostaną podzielone lub scalone. Co więcej, konsekwencją nie zawarcia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości uniemożliwia dokonanie przez skarżącego jakichkolwiek inwestycji.

Skarżący podnosił, iż zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta nie posiada kompetencji do określania w formie uchwały powyższych zasad. Również z tego względu, zasady związane ze scalaniem i podziałem nieruchomości powinny być określone w planie miejscowym. Niemożliwe jest inne, niejako "następcze" działanie Rady Miasta, tj. ustalenie powyższych zasad w uchwale, bez zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak wymiarów określających szerokości dróg oraz zwymiarowania linii zabudowy.

Skarżący podnosił, iż najbardziej istotnym z punktu naruszenia zasad planistycznych przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, jest brak wymiarów określających szerokości dróg jak i zwymiarowania linii zabudowy. Danych tych brak zarówno w formie tekstowej jak i graficznej przyjętej przez Radę Miasta Poznania uchwały.

Wspomniany brak narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W planie zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnie wskazuje się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy. Brak przedmiotowego zwymiarowania, powoduje problemy interpretacyjne, trudne do jednoznacznego rozstrzygnięcia w szczególności na etapie przyjęcia zgłoszenia lub wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie skarżącego, brak tych elementów powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwalonego przez Radę Miasta Poznania planu zagospodarowania przestrzennego.

W doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akt prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego powinien być przejrzysty, precyzyjny i jednoznaczny. Brak precyzyjnych danych liczbowych dotyczących określenia linii zabudowy uniemożliwia jednoznaczne określenie jakie są odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających. W niniejszym planie, nie dokonano zwymiarowania dróg i innych ciągów komunikacyjnych, jak też linii zabudowy.

Linie zabudowy wskazane w obrębie nieruchomości należących do spółki są nieprecyzyjne tj. na rysunkach stanowiących plan zagospodarowania przestrzennego, linia zabudowy obowiązująca, przechodzi w linię nieprzekraczalną, a w związku z tym nie sposób jest stwierdzić, gdzie zaczyna się, a gdzie kończy jedna oraz druga linia zabudowy. W rezultacie, nie wiadomo do jakiego miejsca jest wskazana linia zabudowy obowiązująca i nieprzekraczalna. Powyższe uchybienia rzutują negatywnie na sytuację materialno-prawną właściciela nieruchomości. Skarżący wskutek uchwalenia planu został pozbawiony możliwości dokonywania jakichkolwiek inwestycji na posiadanych nieruchomościach. Koniecznym dla dokonania inwestycji jest posiadanie informacji związanych z linią zabudowy na nieruchomościach skarżącego. Braki te uniemożliwiają nie tylko dokonanie inwestycji, ale także realnie pozbawiają skarżącego (podobnie jak brak w planie zasad dotyczących scalania i podziału nieruchomości), możliwości dokonania między innymi podziału nieruchomości i wydzielenia terenu przeznaczonego na drogę publiczną [...] W szczególności, brak tych parametrów może budzić wątpliwości na etapie przyjęcia zgłoszenia lub wydania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Co więcej, w uchwalonym przez Radę Miasta Poznania planie zagospodarowania przestrzennego, nie zawarto również wymiarów szerokości dróg. Zważywszy, że na jednej z nieruchomości skarżącego ma przebiegać droga publiczna, plan ten narusza interes prawny skarżącego. Niezwymiarowanie szerokości dróg może powodować wątpliwości interpretacyjne nie tylko u organów odpowiedzialnych za przyjęcie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, lecz pozbawia skarżącego możliwości inwestycji oraz zaplanowania dalszej działalności gospodarczej. Uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala bowiem na jednoznaczną i precyzyjną ocenę przez skarżącego skutków jakie wiążą się z przeznaczeniem części (niemożliwe jest określenie dokładnie jakiej powierzchni z uwagi na braki w planie) nieruchomości na teren drogi publicznej. Braki w uchwalonym planie miejscowym powodują, iż za uzasadnione należy uznać obawy skarżącego, związane z zasadnością oraz rzeczywistą wielkością gruntów przeznaczonych na teren drogi publicznej, a w konsekwencji przeznaczonych na wykup gruntów skarżącego.

Uchwalony plan miejscowy nie zawiera także wymiarów dominanty urbanistycznej, uniemożliwiając w ten sposób określenie przez adresata planu, ustalenie jakie wymiary ma dominanta. Nietrafne jest stanowisko organu w piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r., iż w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględniono zapisy związane ze zwymiarowaniem dominanty urbanistycznej. Jak wskazuje się w literaturze, prawidłowo umiejscowiona dominanta skutkuje klarownością i precyzyjnością całego założenia urbanistycznego. Dominanta ma być więc takim elementem architektonicznym planu, któremu podporządkowane są jego pozostałe elementy, tworząc wspólnie funkcjonalną całość. W ocenie skarżącego przedmiotowy plan zawiera braki również i w tym zakresie. W części graficznej planu miejscowego dominanta urbanistyczna umiejscowiona została w okręgu. Plan miejscowy nie zawiera jednak żadnych informacji dot. wymiarów dominanty urbanistycznej. Poprzestano jedynie na stwierdzeniu, że " (...) wysokość dominanty urbanistycznej nie może przekroczyć wysokości budynku, na którym została zlokalizowana, o więcej niż 2 m". Przedmiotowy plan precyzuje lokalizację dominanty, lecz nie zawiera informacji o jej możliwych gabarytach, w konsekwencji, niemożliwe jest ustalenie jaki obrys może mieć zawarta w planie zagospodarowania przestrzennego, dominanta urbanistyczna.

W konsekwencji, uchybienie to powoduje, iż uchwalony plan jest nieprecyzyjny. Pozostawia bowiem interpretacji adresatowi planu dane dotyczące wymiarów dominanty urbanistycznej. Zważywszy, że dominanta urbanistyczna ma być elementem głównym planu zagospodarowania przestrzennego, brak jej zwymiarowania w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie zasad planistycznych.

4. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi imperatyw uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

W uchwalonym przez Radę Miasta Poznania planie zagospodarowania przestrzennego wskazano, że przez działkę przebiega linia wysokiego napięcia. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obligatoryjnym elementem planu są szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W sytuacji, gdy plan miejscowy wskazuje linie wysokiego napięcia, obligatoryjnym elementem planu jest określenie zasad szczególnych warunków zagospodarowania terenów nad którymi przebiega linia wysokiego napięcia. Brak takich zapisów powoduje wątpliwości dotyczące możliwej zabudowy. Uniemożliwia również skarżącemu podjęcie jakichkolwiek inwestycji oraz ogranicza jego swobodne korzystanie z posiadanego prawa własności nieruchomości.

W planie miejscowym zapis ograniczono jedynie do stwierdzenia, iż linia kablowa napowietrznej sieci elektroenergetycznej [...] kV zostanie przebudowana. Tak lakoniczny zapis, bez wątpienia pozbawia uchwalony plan aspektu jednoznaczności, precyzyjności oraz przejrzystości. Zapis zawarty w §15 nie koresponduje z rysunkiem stanowiącym załącznik planu zagospodarowania przestrzennego. Niezwymiarowanie strefy oddziaływania linii 110 kV na terenach przeznaczonych pod zabudowę skutkuje tym, iż strefa ta może być większa niż ta określona odrębnymi przepisami.

W konsekwencji, w ocenie skarżącego uchwalony przez Radę Miasta Poznania plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wewnętrzną sprzeczność. W jego warstwie tekstowej zawarto odesłanie do przepisów odrębnych. Natomiast w części graficznej określono strefę oddziaływania linii wysokiego napięcia. Taki dysonans uniemożliwia jednoznaczną interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego Skarżący podnosił, iż brak takich zapisów skutkować powinien stwierdzeniem nieważności planu zagospodarowania przestrzennego. Samo określenie w planie dopuszczalności realizacji sieci uzbrojenia, bez wyznaczenia pasów technologicznych, ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru jest daleko niewystarczające. Wskazanie jedynie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Takie wady planu skutkować powinny nieważnością całej uchwały.

5. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4, 5 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi imperatyw uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa, co w konsekwencji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje sankcją nieważności podjętej przez Radę Miasta uchwały.

Skarżący podnosił, iż uchwalony przez Radę Miasta Poznania plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera obligatoryjnych elementów związanych z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagań związanych z kształtowaniem przestrzeni publicznych, granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Plan ten nie zawiera również zapisów dot. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych jak też szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów.

Takie zachowanie organu sprawia, że analiza uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na ustalenie czy organ celowo zaniechał określenia w planie miejscowym ww. elementów, które powinien być dla tego terenu ustalić czy też elementów tych nie zawarł z uwagi na fakt, iż teren objęty planem miejscowym nie jest obszarem podlegającym ochronie, szczególnie zagrożonego powodzią, terenem osuwania się mas ziemnych itp. Powyższy brak powoduje utrudnienia w interpretacji uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, również w sposób negatywny wpływają na prawo własności skarżącego jak i jego prawo do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej. Będąc jednym z adresatów planu, skarżący nie jest w stanie określić zagospodarowania terenu, którego jest właścicielem jak i podjęcia jakichkolwiek inwestycji. Z tego też względu, zdaniem skarżącego takie zachowanie organu również stanowi naruszenie zasad planistycznych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Szeroko odniósł się do poszczególnych zarzutów skarżącego.

Ad. 1 i 2. W świetle art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 upzp, akty planistyczne w sposób pośredni i bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie

Podkreślono, że plan miejscowy sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 upzp). Równocześnie, zgodnie z art. 35 upzp, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Należy zwrócić uwagę, iż droga [...] ma na celu między innymi płynne i efektywne wyprowadzenie ruchu kołowego z terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zlokalizowanej na sąsiednich obszarach, oraz skierowanie ruchu na drogę zbiorczą oznaczoną symbolem [...] Wprowadzenie na przedmiotowym obszarze drogi [...] miało także na celu zapewnienie bezpieczniejszego dostępu pojazdów do drogi publicznej. Z terenu dostęp samochodów do drogi publicznej ma się odbywać do dróg o niższej klasie niż droga zbiorcza. Zgodnie bowiem z § 8 pkt 1 lit. n planu teren 2U ma mieć dostęp do dróg publicznych [...] (lokalnej), [...] (dojazdowej), [...] (dojazdowej), a nie bezpośrednio do dróg [...] (zbiorczej) lub [...] (zbiorczej). Podyktowane to było koniecznością poprawy bezpieczeństwa ruchu, gdyż na drogach zbiorczych, powinno ograniczać się bezpośrednie zjazdy do poszczególnych nieruchomości (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Zaprojektowanie układu komunikacyjnego na tym fragmencie planu w opisany powyżej sposób zapewni obsługę komunikacyjną nie tylko terenu 2U lecz całego obszaru, jednocześnie zapewniając poprawę bezpieczeństwa, przy włączaniu się pojazdów do ruchu oraz zwiększy płynność przejazdu.

Przebieg drogi [...] ustalono na skraju nieruchomości skarżącej - na niezabudowanym fragmencie działki nr [...] - w taki sposób, który umożliwia racjonalne wykorzystanie nieruchomości skarżącej (pozostałej części działki nr [...] i całej działki [...]) oraz kontynuowanie przez skarżącą na terenie 2U działalności gospodarczej.

Trudno mówić o tym, że Rada Miasta Poznania w 2012 roku, uchwalając akt prawa miejscowego jakim jest zaskarżony plan, naruszyła ustawę Prawo przedsiębiorców z 2018 roku. Zaskarżony plan w żadnym razie nie godzi w zasadę sformułowaną w art. 2 tej ustawy odnoszącą się do zapewnienia podmiotom gospodarczym możliwości wyboru prowadzenia takiej samej działalności gospodarczej, jak inne podmioty gospodarcze. Natomiast zasada ta nie wyklucza władztwa planistycznego gminy w zakresie określania przeznaczenia terenów.

Ad 3. Zarówno z wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp, jak i z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że ustalenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem jest obligatoryjne i w ogóle nie ma możliwości odstąpienia od nałożonego w tym przepisie obowiązku. Obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w powyższym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że konkretne unormowania planu zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane lub tym bardziej w ogóle nie są potrzebne. Powołując się na obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że dopuszczalne jest odstąpienie od ustalenia w planie miejscowym warunków przeprowadzania scalania i podziałów z uwagi na uwarunkowania faktyczne obszaru opracowania, w szczególności w sytuacji, w której na obszarze przeważają nieruchomości o już ukształtowanej zabudowie. Także w przypadku wykształconej i optymalnej dla realizacji planu miejscowego struktury geodezyjnej nie istnieje potrzeba określania warunków scaleń i podziałów, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ad 4. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w brzmieniu aktualnym dla chwili uchwalenia zaskarżonego planu, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Równocześnie, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w ówczesnym brzmieniu, w planie miejscowym określa się również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W tym zakresie organ wskazał, że gminą określiła układ drogowy poprzez wyraźne wytyczenie w planie, miejscowym terenów komunikacji. Każda droga stanowiąca element układu komunikacyjnego ma więc swoją maksymalną szerokość, gdyż nie może być zlokalizowana poza granicami wyznaczonego terenu komunikacji. Każda droga ma też swoją minimalną szerokość, gdyż nie może być węższa niż przewidują to przepisy aktów wykonawczych prawa budowlanego. Przepisy prawa nie nakładają na organy sporządzające plan miejscowy obowiązku zwymiarowania planowanej inwestycji komunikacyjnej często bowiem na etapie sporządzania planu miejscowego nie istnieje jeszcze żaden skonkretyzowany projekt wykonawczy planowanej inwestycji drogowej. Dopiero zaś w takim projekcie ustala się precyzyjne parametry drogi, takie jak szerokość jezdni, układ pasów ruchu itp. Plan miejscowy wyznacza teren pod drogę, nie zaś samą drogę. Szerokość drogi jest ustalana zgodnie z wymogami przepisów wykonawczych prawa budowlanego, w zależności od klasy drogi, jednak dopiero na etapie projektowania inwestycji drogowej.

Plan miejscowy wyznacza jedynie linie rozgraniczające terenu przeznaczonego pod drogę, jej przebieg oraz klasę (np. KD-Z - droga klasy zbiorczej, KD-D droga klasy dojazdowej, KD-L - droga klasy lokalnej). Właściwe organy przygotowujące inwestycję drogową muszą, w ramach wyznaczonych w planie miejscowym granic i klasy drogi, zaprojektować drogę, spełniając wymogi co do jej szerokości określone m.in. w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Kwestionowany w skardze, sposób obrazowania linii rozgraniczających i linii zabudowy jest w pełni zgodny z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisywanie przebiegu linii rozgraniczających, czy też linii zabudowy, za pomocą np. szczegółowych współrzędnych GPS nie znajduje uzasadnienia ani w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ani też w praktyce planistycznej. Postulowane przez skarżącą objaśnienia i wymiarowanie nie należą do wymogów i dopuszczeń określonych w § 5 - § 9 wskazanego rozporządzenia. Przedmiotowe rozporządzenie określa w § 3 i § 4 zakres treści części tekstowej planu miejscowego. Przepisy te nie zawierają wymogu szczegółowego opisania przebiegu każdej linii rozgraniczającej. Podobnie § 7 pkt 7 wskazanego rozporządzenia określa co powinien zawierać rysunek planu miejscowego - także tutaj brak jest wymogu posługiwania się szczegółowymi współrzędnymi.

Wskazano, iż plan miejscowy sporządzany jest w ustawowo określonej skali, zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 1 upzp oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Samo posłużenie się skalą daje możliwość ustalenia odległości zobrazowanych na rysunku planu.

W kontekście zarzucanego braku zwymiarowania dominanty należy wskazać, iż dominanta jest specyficznym elementem stosowanym w architekturze. Jako główny akcent kompozycji architektonicznej lub urbanistycznej wpływa na postrzeganie nie tylko samego obiektu budowlanego ale może również mieć znaczenie dla odbioru wizualnego całej sąsiadującej przestrzeni. Zgodnie z § 2 pkt 2 zaskarżonego planu dominantą architektoniczną jest część budynku wyróżniającą się w otoczeniu formą i wysokością, podkreślającą kompozycję urbanistyczną i ułatwiającą orientację w terenie. Z uwagi na jej specyficzny charakter nie zawsze jest ona możliwa do zwymiarowania parametrami odnoszącymi się do trójwymiarowej bryły. Zastosowane w zaskarżonym planie oznaczenie w sposób orientacyjny wskazuje miejsce przewyższenia zabudowy, co umożliwi podkreślenie kompozycji urbanistycznej. Wyznaczone na rysunku linie zabudowy (w tym nieprzekraczalne) oraz wysokość dominanty (§8 pkt 1 lit. i planu) umożliwiają jej elastyczne skomponowanie na etapie projektu budowlanego i są wystarczające dla realizacji celów planu w tym zakresie. Równocześnie, takie zapisy nie przesądzają ostatecznie o kształcie dominanty, co umożliwia realizację większej powierzchni użytkowej zabudowy usługowej, podnosząc tym samym wartość rynkową nieruchomości należącej do skarżącej.

Ad 5. W kontekście zarzutu braku zamieszczenia w planie zapisów określających tymczasowe zagospodarowanie, należy wskazać, iż tymczasowe zagospodarowanie nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem dotychczasowego zagospodarowania. Zgodnie z art. 35 upzp, regułą jest wykorzystywanie budynków lub nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym zagospodarowaniem do chwili realizacji zagospodarowania docelowego, określonego w planie miejscowym. Zagospodarowania tymczasowe służy natomiast temu, żeby właścicielowi dać możliwość zagospodarowania swojego terenu inaczej niż dotychczasowe zagospodarowanie, czy zagospodarowanie docelowe.

W kontekście niniejszej sprawy oznacza to, iż brak zapisów planu w przedmiocie tymczasowego zagospodarowania pozwala na korzystanie z objętych nim terenów w sposób dotychczasowy. Zatem wszystkie budynki na terenie planu mogą być wykorzystywane w "sposób dotychczasowy - niezależnie od nowego przeznaczenia terenu, czy też nowych linii zabudowy - do czasu kiedy właściciel zdecyduje się na ich wymianę lub zmianę sposobu korzystania. Brak w zaskarżonym planie zapisów o sposobie tymczasowego zagospodarowania nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na obecne zagospodarowanie terenu, realizację w przyszłości celów planu, a już z pewnością nie wpływa na ważność planu. Brak jakichkolwiek zapisów oznacza, iż organ planistyczny uznał, że do czasu realizacji planu dotychczasowe zagospodarowanie terenu może funkcjonować i nie wymaga wyznaczania tymczasowej formy zagospodarowania.

W przedmiocie zarzutu braku określenia w zaskarżonym planie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów, nad którymi przebiega linia wysokiego napięcia, należy podkreślić, iż warunki te zostały w planie określone. § 15 pkt 1 lit. a tiret 2 planu wskazuje na zakładane w przyszłości skablowanie linii wysokiego napięcia. Zapis ten odsyła do przepisów odrębnych, które w sposób wyczerpujący określają ograniczenia dla zabudowy w granicy strefy oddziaływania tego typu instalacji. Plan, wyznaczając na rysunku strefę oddziaływania linii wysokiego napięcia, odsyła do ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z tych regulacji, bez ich powielania w treści planu. Uwzględnia też stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz gestora sieci energetycznej - E. S.A., wyrażone w ramach zbierania wniosków do projektu planu. Należy podkreślić również, iż projekt planu uzyskał akceptację właściwych organów.

Ad 6, 7 i 8 Organ w tym zakresie stwierdził, że nie można utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania planu miejscowego z bezwzględną koniecznością zawarcia w treści planu wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 upzp. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze opracowania. Plan miejscowy musi zawierać obowiązkowo ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 upzp jeżeli na terenie objętym planem występują okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń.

W konsekwencji niezamieszczenie w planie miejscowym ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń (brak terenów górniczych oraz zagrożonych powodzią, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych) nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania planu i nie będzie skutkować nieważnością uchwały.

Nadto organ wskazał, że przedmiotowy plan przeszedł całą procedurę planistyczną zgodnie z ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej Spółki wnosiła i wywodziła, jak w skardze. Ponadto stwierdziła, że jej zdaniem w przypadku obligatoryjnych postanowień planów, jeżeli ze stanu faktycznego wynika, że zamieszczenie określonych postanowień w planie nie jest konieczne, to powinno to być wyraźnie zaznaczone w treści planów. Podtrzymała stanowisko, że brak określenia parametrów działek powstałych w wyniku ewentualnego scalenia i podziału narusza interes prawny skarżącej. Wyjaśnia, że według jej wiedzy na terenie nieruchomości Spółki nie ma obiektów dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie występują przestrzenie publiczne, a więc nie ma obowiązku regulowania wymagań z tym związanych, nie ma obszarów górniczych, zagrożonych powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę. Wyjaśniał, że jego zdaniem nie jest zasadne zamieszczanie w planie miejscowym informacji, iż pewne postanowienia formalnie obligatoryjne są, z uwagi na stan faktyczny sprawy, faktycznie zbędne, gdyż takie postanowienie byłoby sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, jako nie niosące żadnej treści normatywnej. Co do scaleń i podziałów, zdaniem pełnomocnika organu, zarzut skarżącej wynika zapewne z błędnego utożsamiania działki ewidencyjnej z działką budowlaną, tymczasem ta ostania działka, o której mowa w planie miejscowym, może się składać z kilku działek ewidencyjnych. Natomiast co do występowania terenów i obiektów, o które Sąd pytał stronę skarżącą, to pełnomocnik organu wyjaśniał, iż w toku procedury uzgadniania i opiniowania zaskarżonego planu właściwe organy współdziałające nie stwierdziły występowania takich terenów lub obiektów.

Nadto pełnomocnik skarżącej wskazała ponadto, że zachodzi sprzeczność pomiędzy postanowieniami § 8 pkt 1 lit. d, a § 8 pkt 1 lit. i zaskarżonego planu. Pełnomocnik organu nie widział tej sprzeczności. Wyjaśniał, że dominantę, o której mowa w § 8 pkt 1 lit. i należy odnosić do wysokości budynku o której mowa w § 8 pkt 1 lit. d. Nadto pełnomocnik organu wyjaśnił, że nietypowy kształt terenu 2KD-L rozszerzający się w stronę terenu 1KD-Z wynika prawdopodobnie z konieczności urządzenia na styku tych terenów skrzyżowania, obejmującego także styk z terenami 2KD-Z oraz ulicą Ż. .

W odpowiedzi na wezwanie Sądu pełnomocnik organu przedłożył dokument stanowiący planszę transportu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kopanina – Rudnicze A w Poznaniu, oświadczając, że odpis dokumentu przesłano pełnomocnikowi skarżącej Spółki. Na podstawie art. 106 §3 P.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z powyższego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna jedynie w części.

Podstawę prawną skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm. zm.; dalej "u.s.g."), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na podjęcie uchwały 17 kwietnia 2012r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązujące w dniu podjęcia uchwały, zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017r. poz. 935). W myśl tego przepisu art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: (1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, (2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018r.. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a tym samym stanowi niewątpliwie uchwałę z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, występując z takim wezwaniem do Miasta Poznań. Dnia 13 czerwca 2018 r. doręczono pełnomocnikowi Skarżącej odpowiedź organu. Skarga została złożona, za pośrednictwem organu, w dniu 02 lipca 2018r., a więc w terminie.

W następnej kolejności konieczne stało się zbadanie legitymacji Skarżącej Spółki do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały.

W tym miejscu należy podkreślić, iż w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżąca Spółka, w ocenie Sądu, miała legitymację procesową do wniesienia skargi na Uchwałę, chociaż w istocie tylko co do części postanowień planu, które mogły wpływać na prawa i obowiązku

Spółki i skutkiem tego prowadzić do naruszeni interesu prawnego Spółki.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 17 kwietnia 2012 r., Nr XXX/415/VI/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kopanina- Rudnicze A" w Poznaniu. Skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym dwóch nieruchomości o numerach [...], [...] (ark. [...] obręb G.), stanowiących własność Miasta Poznań, objętych planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonym w planie na tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem 2U (§3 pkt 1 c uchwały), przy czym do prawa użytkowania wieczystego będącego prawem rzeczowym odnoszą się odpowiednie przepisy o własności, w tym jego ochronie. Skarżąca Spółka może dysponować swoim prawem do powyższych nieruchomości jak właściciel, zatem także i korzystać z prawa do zaskarżenia planu miejscowego w dotyczącym ją zakresie. W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, jedna z nieruchomości skarżącego tj. działka o numerze [...], przeznaczona została na teren drogi publicznej 2KD-L (tereny drogi publicznej klasy lokalnej). Nadto w planie dla terenu działek Skarżącej dokonano ustalenia szczególnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz wyznaczono dominantę architektoniczna. W ocenie Sądu, powyższe uregulowania oraz podnoszony brak uregulowań w zakresie scalania i podziału nieruchomości ograniczają prawo własności należących do Skarżącej nieruchomości, wykazano zatem w stopniu dostatecznym istnienie naruszenia w stosunku do uprawnień Spółki, legitymujące do wniesienia przedmiotowej skargi. Interesu prawnego Skarżącej Spółki dotyczącego działek [...], [...] (ark. [...] obręb G.) w żaden sposób nie kwestionował także organ.

Należy jednak podkreślić, że naruszenia interesu prawnego (praw podmiotowych) Skarżącej postanowieniami Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa w znaczeniu przedmiotowym, skutkującym nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skoro wymogi wstępne z art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały w niniejszej sprawie spełnione, to Sąd zobligowany był dokonać kontroli zaskarżonej Uchwały przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy tym pod pojęciem trybu (procedury planistycznej) należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę z 17 kwietnia 2012r. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po przeanalizowaniu akt planistycznych sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Z przepisu art. 28 ust. 1 u.g.n. wynika także, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia planu, jego postanowienia cenić należy jako zgodne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z 18 stycznia 2008r., Nr XXXI/299/V/2008, którego część tekstowa i graficzna zostały dołączone do akt sądowych sprawy.

W niniejszej sprawie Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności Uchwały w całości, jakkolwiek merytorycznej ocenie podlegają tylko te zarzuty, które odnoszą się do powyższej zakreślonego naruszenia interesu prawnego Spółki postanowieniami planu, a nie wszystkich jego zapisów, a także tych zarzutów odnoszących się braku umieszczenia w palnie zapisów, które zdaniem Skarżącej powinny w nim zostać zawarte.

Odnosząc się zatem do zarzutów i wniosków skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że nawet własność nie jest prawem nieograniczonym, a jej ochrona, gwarantowana w art. 21 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego, lecz dopuszcza wprowadzanie określonych ograniczeń, tym bardziej jeżeli chodzi o prawo użytkowania wieczystego. Potwierdza to treść art. 140 K.c., z którego wynika, że granice tego prawa wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Odpowiednio odnieść należy te kwestie do użytkowania wieczystego, którego podmiotem jest Skarżąca w odniesieniu do przedmiotowych działek objętych planem miejscowym. Powyższe przepisy przewidują zatem możliwość wprowadzania do planów miejscowych szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień wywodzonych z praw rzeczowych na obszarze objętym planem. Powszechnie przyjmuje się i bezspornie, że akty planistyczne w sposób pośredni i bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności, zatem i użytkowania wieczystego. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi, zatem podstawę dla ingerencji w te prawa, oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa rzeczowych na danym terenie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w tym zakresie nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego Gminy. Zachowane jest bowiem prawo Spółki do nieruchomości uprawniające Skarżącą do korzystania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa, a także może prawem rozporządzać. Postanowienia planu w zakresie wytyczonych linii rozgraniczających drogę publiczną 2KD-L nie pozbawiają, bowiem Skarżącej prawa do nieruchomości. Tereny pod drogę wytyczone zostały jedynie na części działki o numerze geodezyjnym [...], zapewniając dalsze korzystanie z nieruchomości. Postanowienia planu nie uniemożliwiając ani nawet nie ograniczają prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie. Przy czym, jak słusznie zauważa organ nie mają zastosowania w niniejszej sprawie do oceny zgodności planu z prawem przepisy ustawy z 6 marca 2018r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646), skoro nie obowiązywały w dacie uchwalania planu. Przypomnieć bowiem należy, że ocena postanowień planu dokonywana jest na gruncie przepisów obowiązujących w dacie uchwalania przedmiotowego planu z 17 kwietnia 2012r.

Niezasadne są zatem zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi.

Odnosząc się do kwestii zaprojektowania na terenie nieruchomości Skarżącej linii rozgraniczających drogę 2KD-L wskazać należy, że z przedłożonej przez organ do akt sądowych, planszy transportu wynikają jasno i konkretnie przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania komunikacyjne i związany z nim przebieg drogi oznaczonej symbolem 2KD-L. Przesunięcie projektowanego przeznaczenia tego ternu 2KD-L na niezabudowane tereny zielone, sąsiadujące z działką [...], jak tego domagała się Skarżąca, tj. na teren działki [...], jest nieracjonalne i godzi w przyjęte rozwiązania, zwłaszcza istniejące połączenia i układ dróg 2KD-Z, 1KD-Z oraz ulicy [...]. Tym bardziej, że ulica [...] (1KD-Z) zrealizowana została już w 2009 roku w sposób uwzględniający przebieg planowanej drogi 2KD-L zgodnie z obecnie obowiązującymi zapisami zaskarżonego planu, poprzez działkę nr [...]. Reorganizacja z układu komunikacyjnego w zakresie skrzyżowania wymagałaby również przesunięcia istniejącego wlotu ul. [...] (6KD-D) w ul. [...] (1KD-Z) w kierunku południowym, co w istniejącym stanie rzeczy jest nieracjonalne. Nadto organ wskazał, że rozważano również alternatywne połączenia poprzez pieszojezdnię KD-Dx, ale jej szerokość okazała zbyt mała, a także możliwość rezygnacji z połączenia (drogą 2KD-L) ul. [...] (1KD-Z) z ul. [...] (1KD-L, 4KD-D). Jednakże wariant ten okazał się komplikujący połączenie terenów położonych poniżej ul. [...] (tereny 4U/MN, MN oraz 3U/MN), oznaczało by dla tych terenów 4U/MN znaczne wydłużenie połączenia z ul. [...] (1KD- Z), jak wskazał organ z 70 m do 1200 m.

Nadto organ projektując przeznaczenie tego terenu uwzględnił wymagania wynikające z przepisów regulujących parametry poszczególnych kategorii dróg, takie jak szerokość, a także uwzględnił właściwą geometrię skrzyżowań, co wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430).

Przyjąć zatem należy, że wskazane w planie wyznaczenie drogi 2KD-L mimo, że wiążąc się w przyszłości z pozbawieniem Skarżącej prawa do tego gruntu, mieści się w dopuszczalnych i przewidzianych przez prawo granicach władztwa planistycznego Gminy. W ocenie Sądu organ nie naruszył zasad zgodności z prawem zmiany przeznaczenia tego terenu. Wyjątkowy kształt tego terenu 2KD-L wynika z tego, iż włączono do niego niewielki fragment terenu, jak podaje organ o powierzchni 120 m˛, jaki zostałyby odcięty od działki [...] po południowej jej stronie. Słusznie zatem w ocenie Sądu, mając na uwadze że nie będzie możliwości jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem terenu 2U, włączono go w linie rozgraniczające pas drogowy, w skład którego wchodzą nie tylko jezdnie, chodniki, ale także pobocza i tereny przeznaczone na infrastrukturę drogową.

W tym miejscu odnieść należy się zarzutu Skarżącej o konieczności wymiarowania w planie szerokości dróg oraz linii zabudowy. Stanowisko to jest niezasadne. W świetle wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) nakazujących opisywanie w ustaleniach planu miejscowego przebiegu linii rozgraniczających w odniesieniu do poszczególnych elementów przestrzeni, przepisy te nie zawierają wymogu szczegółowego opisania przebiegu każdej linii rozgraniczającej przy wykorzystaniu np. współrzędnych geograficznych (§ 3 i §4). Podobnie § 7 pkt 7 wskazanego rozporządzenia określa co powinien zawierać rysunek planu miejscowego - także tutaj brak jest wymogu posługiwania się szczegółowymi sposobami wymiarowania. Przepisy rozporządzenia nie ustanawiają także obowiązku określania grubości linii rozgraniczającej. Należy mieć przy tym na uwadze, że ocena, czy dana inwestycja może w świetle zapisów planu powstać i jaka może być jej lokalizacja, należy do kompetencji podmiotów dysponujących wiedzą fachową (uprawnieni projektanci, geodeci, pracownicy administracji architektoniczno – budowlanych), którzy z wykorzystaniem dostępnych metod i technik z pewnością potrafią odczytać zapisy planu, zwłaszcza szerokości dróg i linie zabudowy. Na uwadze bowiem należy mieć zapewnienie maksymalnej precyzji ustaleń planu miejscowego, który także sporządza się w formie cyfrowej, tak aby każdy, w tym służby geodezyjne, mógł z planu odczytać dokładne współrzędne każdego punktu (węzła) na ustalonych planem liniach rozgraniczających. Praktyką jest, iż każdorazowo po uchwaleniu planu miejscowego, przekazuje się cały rysunek planu w wersji wektorowej do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, który to umieszcza go w Systemie Informacji Przestrzennej Miasta Poznania, co dodatkowo umożliwia jednoznaczną interpretację zapisów planu (wyrok WSA w Poznaniu z 18 maja 2016r., sygn. akt II SA/Po 919/15, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto słusznie wskazuje organ, że plan miejscowy sporządzany jest w ustawowo określonej skali, która zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz §6 rozporządzenia z 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu daje możliwość ustalania odległości zobrazowanych na rysunku planu.

Skarżąca podejmując polemikę z tymi argumentami nie wykazała, iż wskazany sposób odczytywania zapisów planu jest nie do zaakceptowania i godzi w zasady prawidłowego sporządzenia planu.

W tym miejscu należy wskazać Skarżącej, że jest niesporne, iż art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa wprowadzane obowiązkowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakie powinny znaleźć się w tym akcie prawa miejscowego. Jednakże, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1993/14, LEX nr 2081361), brak takich ustaleń z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie dyskwalifikuje planu, który ich nie zawiera. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem umieszczanie poszczególnych elementów obligatoryjnych w planie miejscowym musi być, co do zasady, dostosowane do ogólnych założeń planu i zgodne z obszarami, jakie w danym planie zostaną uregulowane.

Zarówno z wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jak i z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że ustalenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem jest obligatoryjne i w ogóle nie ma możliwości odstąpienia od nałożonego w tym przepisie obowiązku. Słusznie wskazuje organ, jak wskazano powyżej, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w tym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że unormowania planu w tym zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane lub tym bardziej w ogóle nie są potrzebne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Wr 625/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2199/11; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie i przekonująco argumentował organ, że jedną z możliwości odstąpienia od ustalenia w planie miejscowym warunków przeprowadzania scaleń i podziałów jest sytuacja, w której na obszarze przeważają nieruchomości o już ukształtowanej zabudowie, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do nieruchomości Skarżącej podkreślić, należy, że zasady podziału i scalania uchwalane zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie są jedynymi sposobami ustalania parametrów i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zagadnienie to zostało w wystarczający sposób i prawidłowo określone w planie dla terenów 2U w §8 pkt 1 lit l. Niezasadny jest zatem zarzut Skarżącej o braku określenia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż nie przekreśla możliwości samego podziału nieruchomości, także nieruchomości Skarżącej.

Słusznie podnosi także organ, że niezamieszczenie w planie miejscowym ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń dotyczących braku na terenie planu terenów górniczych oraz zagrożonych powodzią, czy osuwaniem się ziemi, a także wymagających ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, nie oznacza naruszenia zasad sporządzania planu i nie może skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały. Niezasadne są zatem zarzuty skargi wskazane w punkcie 6, 7 i 8 skargi.

Tak samo odnieść należy się do zarzutu Skarżącej sformułowanego punkcie 5 skargi dotyczącego braku zamieszczenia w planie zapisów określających tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zgodnie z art. 35 u.p.z.p., regułą jest wykorzystywanie budynków lub nieruchomości zgodnie z ich dotychczasowym zagospodarowaniem do chwili realizacji zagospodarowania docelowego, określonego w planie miejscowym. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenów na przyszłość, a zastany stan zagospodarowania, względnie uwarunkowania formalne gruntów mogą, ale nie muszą wpływać na rozwiązania planistyczne. Plan miejscowy wyznacza, zatem na przyszłość kierunki zagospodarowania gruntu, nie nakazując ich aktywnego wdrożenia właścicielom, co więcej tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (wyrok NSA z 28 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1964/16, wyrok NSA z 28 października 2015r., sygn. akt II OSK 451/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 35 u.p.z.p. odnosi się do terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego w obowiązującym planie miejscowym. Jeżeli w planie miejscowym nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planie, wówczas tereny te mogą być na mocy art. 35 u.p.z.p. wykorzystywane w dotychczasowy sposób. Wynika z tego, że organ planistyczny nie jest automatycznie zobligowany do ustalenia terenów tymczasowego zagospodarowania, jeżeli nie widzi takiej szczególnej potrzeby na danym terenie.

Słusznie wskazuje zatem organ, że brak zapisów planu w przedmiocie tymczasowego zagospodarowania pozwala na korzystanie z objętych nim terenów w sposób dotychczasowy. Zatem wszystkie budynki na terenie planu mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy - niezależnie od nowego przeznaczenia terenu, czy też nowych linii zabudowy - do czasu kiedy właściciel zdecyduje się na ich wymianę lub zmianę sposobu korzystania. Brak w zaskarżonym planie zapisów o sposobie tymczasowego zagospodarowania nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na obecne zagospodarowanie terenu, a także nie wpływa na ważność planu.

Odnosząc się w tym zakresie do zarzutu braku określenia w zaskarżonym planie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów, nad którymi przebiega linia wysokiego napięcia, należy podkreślić, iż warunki te zostały w planie określone § 15 pkt 1 lit. a tiret 2 planu wskazuje na zakładane w przyszłości skablowanie linii wysokiego napięcia. Zapis ten odsyła do przepisów odrębnych, które w sposób wyczerpujący określają ograniczenia dla zabudowy w granicy strefy oddziaływania tego typu instalacji. Chodzi tu o normy PN-E-05100-1:1998 dotyczące "Elektroenergetycznych linii napowietrznych w zakresie projektowania i budowy" określające w szczególności odległości pionowych przewodu konkretnej linii od powierzchni gruntów, części budynków. Przy czym zauważyć należy, że terenów tymczasowego zagospodarowania nie można utożsamiać z wyznaczonymi w planie strefami oddziaływania linii elektroenergetycznej 110 kV. Plan mając na względzie powyższe normy oraz przepisy szczególne ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczące linii napowietrznych 110 KV, określił strefę oddziaływania linii, co oznacza że odsyła do ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z tych regulacji, bez ich powielania w treści planu, co stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu. Wskazać przy tym należy, że z §15 pkt 1 lit a tiret 2 oraz §5 pkt 1 lit o planu wynika, że docelowo przewiduje się na terenach 2U (położenia działek Skarżącej) przebudowę linii napowietrznych sieci elektroenergetycznych na linie kablowe, co oznacza, że będą prowadzone w gruncie na głębokości około 1 m, zatem oddziaływanie zostanie znacząco zminimalizowane, a zagospodarowania i użytkowanie działek stanie się korzystniejsze.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że niezasadne były także zarzuty skarżącej dotyczące braku szczegółowych uregulowań planu w tym jego miejscach gdzie organ odwoływał się do przepisów odrębnych (§8 pkt 1 lit n, §15 pkt 1 lit a). Powyższy sposób określania dodatkowych warunków wynikających z przepisów szczególnych jest zgodny z treścią§ 137 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że powyżej wskazane zarzuty Skarżącej podniesione co do zasad sporządzenia planu w jego części materialnoprawnej okazały się niezasadne. Organ nie naruszył w tym zakresie przepisów prawa, zatem skargę w tym zakresie należało oddalić.

Sąd dostrzegł, jednak innego rodzaju naruszenie mające charakter istotny, a dotyczące ustalenia w §8 pkt 1 lit "i" planu lokalizacji dominanty architektonicznej, zgodne z rysunkiem planu, przy czym wysokość dominanty nie może przekroczyć wysokości budynku, na którym została zlokalizowana o więcej niż 2 m. Z definicji dominanty architektonicznej, którą w §2 pkt 2 planu zawarł sam organ wynika, że należy przez to rozumieć część budynku wyróżniającą się w otoczeniu formą i wysokością, podkreślającą kompozycję urbanistyczną i ułatwiającą orientację w terenie.

Ustawodawca nie odwołuje się do pojęcia dominanta wysokościowej. W urbanistyce przyjmuje się, że dominanta urbanistyczna (inaczej akcent urbanistyczny) to szczegół, element; obiekt o indywidualnych cechach wyróżniający się z otoczenia i nadający całości określony charakter. Dominantami mogą być: wysokie budynki, place, pomniki itp. (dominanty układów przestrzennych)...(w: red. W. Skowroński, Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, Arkady 2008, s. 10, 68).

Tymczasem w niniejszej sprawie wątpliwości Sądu wzbudziło umieszczenie dominanty wysokościowej na terenie planu określonego symbolem 2U na jednym z budynków należących do Skarżącej, który takiego dominującego charakteru pod względem urbanistycznym na przedmiotowym terenie zdaje się nie posiadać. Skoro wyznaczenie dominanty wysokościowej w niniejszej sprawie oznacza część budynku wyróżniającą się w otoczeniu wysokością, podkreślającą kompozycję urbanistyczną i ułatwiającą orientację w terenie, to nie sposób nie zauważyć, że w na tym samym terenie w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem oznaczonym jako dominanta wysokościowa, znajduje się inny budynek, którego wysokość i gabaryty nakazują uznać właśnie jako ten obiekt o indywidualnych cechach wyróżniający się z otoczenia wysokością i nadający całości określony charakter w zakresie wysokości budynków.

Spostrzeżenia takie Sąd poczynił w oparciu o mapy satelitarne tego terenu znajdujące się w ogólnodostępnym portalu internetowym aktualnym na czas zbliżony do daty uchwalenia planu, zatem odzwierciedlający istniejący na przedmiotowym terenie 2U stan zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniający architektoniczną jego kompozycję. Zdaniem Sądu, skoro dominanta architektoniczna odnosi się do szczególnego, elementu, czy obiektu o indywidualnych cechach, wyróżniający się z otoczenia i nadający całości określony charakter to uprawniony był do oceny, czy wyznaczona w planie dominanta wysokościowa rzeczywiście stanowi taki element wyróżniający ją w zastanym terenie. W ocenie Sądu wyznaczona na rysunku planu dominanta na terenu 2U takiego szczególnego waloru nie posiada, co godzi w prawidłowość zapisu zawartego w §8 pkt 1 lit "i".

Nadto dominanta została wyznaczona dla budynku znajdującego się w strefie oddziaływania linii elektroenergetycznej, co dodatkowo budzi wątpliwości co do spełnienia warunku, że ten właśnie budynek lub jego część wyróżnia się w otoczeniu wysokością. Na tą wysokość będą bowiem miały wpływ warunki dotyczące dopuszczalnych wysokości budynków znajdujących się pod i w sąsiedztwie linii elektroenergetycznych uregulowane przez przepisy odrębne, o czym było powyżej. Wątpliwości zatem może budzić, czy określenie takiej wysokości w świetle zapisu planu oraz przepisów odrębnych jest w ogóle możliwe. Z §8 pkt 1 lit "i" planu wynika, że wysokość dominanty nie może przekroczyć wysokości budynku, na którym została zlokalizowana o więcej niż 2 m. W ocenie Sądu zapis ten jest także przynajmniej nieprecyzyjny, gdy się go zestawi z zapisem planu §8 pkt 1 lit d dotyczącym dopuszczalnej wysokości budynku na ternie 2U nie większej niż 12 m. Mając na względzie wysokość budynku dominanty, który jest jednopiętrowy, zapis planu może być rozumiany jako wprowadzający ograniczenie w wysokości nowej zabudowy na terenie 2U, podczas gdy na tym terenie w istocie dominuje inny dwupiętrowy budynek, ze swej istoty wyższy wyznaczona na rysunku planu dominanta.

W ocenie Sądu taki nieprawidłowy zapis planu budzący wątpliwości interpretacyjne stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części tekstowej obejmującej §8 pkt 1 lit "i" i odpowiednio oznaczenie dominanty na rysunku planu. W tej zatem części skarga okazała się zasadna i Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §8 pkt 1 lit "i", jak orzeczono w punkcie 1 wyroku. W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak orzeczono w punkcie 2 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącej Spółki wpis (300 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważne minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 3 wyroku.