Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 145/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 i 2, art. 159, art. 147, art. 146, art. 152, art. 154, art. 153
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 3, art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1072/11 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz E. S. 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 17 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1072/11 oddalił skargę E. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: organ I instancji) w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia: ogólnostomatologiczne. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na nie większą niż 16 754 667,95 PLN. Organ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z ogłoszeniem ofertę należało złożyć pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta w terminie do dnia 12 października 2010 r. Otwarcie ofert nastąpiło 22 października 2010 r., do postępowania zostało złożonych 167 ofert.

NZOZ O. E. S., ul. [...], [...] W. złożyła ofertę nr [...]. W części jawnej, komisja konkursowa dnia [...] listopada 2010 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja przyjęła do dalszego postępowania 161 ofert, w tym ofertę skarżącej, w której po uzupełnieniu braków formalnych oferty stwierdzono, że spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Z rankingu otwarcia wynikało, iż oferta skarżącej zajęła 87 pozycję, z łączną liczbą punktów 57,50 tj: za ofertę cenową 15,00 punktów, za ciągłość 10,00 punktów, za jakość 25,00 punktów oraz za dostępność 7,50 punktów.

Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu [...] grudnia 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości 1,09 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 181 575 punktów.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu 73/2009/DSOZ ze zm. Ustalono, że ostatecznie po negocjacjach, w rankingu końcowym, oferta odwołującej została sklasyfikowana na 118 pozycji. Wynikało to z uszeregowania ofert w kolejności według łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji. Komisja konkursowa wskazała, że wybrała oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym - do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Ponadto celem zawarcia umowy dokonała wyboru ofert zajmujących pozycje od 1 do 116 w rankingu końcowym. Na ostatniej 116 pozycji wskazanej do zawarcia umowy znalazły się oferty, które uzyskały ocenę 57,714 punktów. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały kwotę przeznaczoną przez D. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie.

W dniu [...] stycznia 2011 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie skarżącej. W uzasadnieniu wskazał na przyczyny niewybrania oferty strony tj. otrzymanie zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert. Organ szczegółowo przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania konkursowego oraz przepisy prawa, które je regulują. Wskazał, że zarządzeniem Dyrektora [...] OW NFZ określono cenę za 1 punkt w świadczeniach ogólnostomatologicznych na 1,09 zł.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), nie uwzględnił odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, o kodzie postępowania numer [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że po dokonaniu oceny punktowej oferty, komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżącej, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała złożona przez nią oferta, była niższa w stosunku do ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania. Wyboru dokonano spośród ofert, co do których strony podpisały protokoły końcowe ze zbieżnym stanowiskiem co do ilości i ceny, ale oferty w rankingu końcowym zostały uszeregowane malejąco według liczby uzyskanych punktów w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Prezes NFZ wskazał, że o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu. Stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym ostatni wybrany oferent uzyskał większą od skarżącej ilość punktów zarówno w kryteriach pozacenowych jak i cenowych. Wskazano, że ideą konkursu ofert jest wybór ofert najkorzystniejszych. W przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę skarżącej wskazał, że organ I instancji jednoznacznie, odnosząc się do procedury postępowania poczynił ustalenia faktyczne i wskazał, że oferta skarżącej spełniała wymagane warunki, tak jak i pozostałe oferty, których oferenci zostali zaproszeni do negocjacji. Natomiast po negocjacjach, które stanowiły część niejawną postępowania, w sporządzonym rankingu końcowym oferta skarżącej uzyskała zbyt małą ilość punktów – 57,500 w sytuacji, gdy poziomem gwarantującym wybranie oferty – z uwagi na posiadane środki finansowe przeznaczone na przedmiotowe postępowanie – była liczba punktów 57,714. Uzasadnienie faktyczne odnosiło się także do faktów, które legły u podstaw nie wybrania oferty skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że skarżąca wzięła udział w negocjacjach zgodnych z wystosowanym przez komisję konkursową zaproszeniem. Skarżąca nie dokonała obniżenia ceny, a komisja konkursowa oceniła cenę jednostkową zaproponowaną przez oferenta za odpowiednią (oczekiwaną) w prowadzonym postępowaniu, co nie oznaczało iż była ona konkurencyjna w porównaniu z ofertą cenową innych świadczeniodawców. Ponadto strona skarżąca nie zgłaszała komisji konkursowej opinii i wątpliwości dotyczących prowadzenia negocjacji. Nie skorzystała także z wynikającego z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawa do złożenia protestu w terminie 7 dni roboczych od dnia zaskarżonej czynności. Nadto w ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynikało, że Komisja informowała każdego z oferentów, że niepodpisanie protokołu negocjacji oznacza w konsekwencji podpisanie protokołu rozbieżności, to zaś spowoduje, że oferta znajdzie się w kategorii niewybranych. Podpisanie protokołu dawało możliwość polepszenia sytuacji rankingowej oferenta i uzyskanie potencjalnej możliwości podpisania umowy. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowił jednak gwarancji zawarcia umowy.

Reasumują wskazano, że w zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, dlaczego umowa ze skarżącą nie została zawarta. Strona nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy z [...] Oddziałem Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ponieważ jej łączna ocena zdobyta w postępowaniu konkursowym wyniosła 57,5 punktów, co nie było punktacją wystarczającą do zawarcia umowy, ustaloną w tym postępowaniu na poziomie 57,714 punktów. W związku z tym [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, kierując się dobrem pacjentów wybrał oferty, które otrzymały większą ilość punktów.

E. S. złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w zakresie całości dokumentacji konkursu ofert na rok 2011 w rodzaju: leczenie stomatologiczne, kod postępowania: [...] toczącego się przed [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia, którego stroną była skarżąca, w szczególności dokumentacji złożonej przez innych oferentów oraz protokołów z przeprowadzonych negocjacji ze wszystkimi oferentami w celu weryfikacji ustalania zasad wyboru poszczególnych ofert przez organ poprzez zbadanie, czy zostały zachowane zasady równego traktowania wszystkich oferentów, czy nie pominięto zasad uczciwej konkurencji, w postaci negocjowania ceny innej, niż cena z oferty w sytuacji, gdy cena z oferty była wyższa, niż cena oczekiwana przez organ, a została dumpingowo obniżona w trakcie negocjacji poniżej ceny oczekiwanej przez organ (w tej sytuacji negocjacje powinny zostać zakończone na etapie ceny oczekiwanej przez organ I instancji) lub zaproponowania przez organ I instancji w trakcie negocjacji poszczególnym oferentom lub ich grupom innych cen oczekiwanych i uniknięcie w ten sposób rozbieżności w protokołach końcowych z negocjacji, a co się z tym wiąże zakwalifikowaniem ofert do kategorii wybranych w toku postępowania, ale z naruszeniem obowiązujących zasad i przepisów. Organ I instancji nie przedstawił dowodów (np. zestawień dotyczących cen oczekiwanych zaproponowanych przez organ wszystkim oferentom biorącym udział w negocjacjach w konkursie ofert na rok 2011 w rodzaju: leczenie stomatologiczne, kod postępowania: [...]), z których wynikałoby, że zastosowano takie same kryteria wobec wszystkich oferentów i że podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną przez organ, jednakową dla wszystkich oferentów w przedmiotowym rodzaju i zakresie świadczeń;

- art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania M. N.-R., jak również wezwanie do udziału w sprawie pozostałych podmiotów, które brały udział w konkursie ofert na rok 2011 w rodzaju: leczenie stomatologiczne, kod postępowania: [...] i z którymi, w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert, zawarto umowy o udzielanie świadczeń w rodzaju leczenie stomatologiczne; podmioty te zostały dopuszczone do udziału w sprawie przed WSA pomimo faktu, iż rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie nie dotyczy interesu prawnego żadnego z oferentów (nie tracą kontraktów, nie następuje ich zmniejszenie, ani zwiększenie, jedynie w przypadku korzystnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia NFZ będzie musiał skutecznie zadośćuczynić wnoszącemu skargę); jednocześnie Sąd Wojewódzki w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w ramach przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie mogłoby wpływać na interes prawny pozostałych oferentów;

2. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowania, tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, w postaci negocjowania ceny innej, niż cena z oferty w sytuacji, gdy cena z oferty była wyższa, niż cena oczekiwana przez organ, a została dumpingowo obniżona w trakcie negocjacji poniżej ceny oczekiwanej przez organ (w tej sytuacji negocjacje powinny zostać zakończone na etapie ceny oczekiwanej przez organ I instancji) lub zaproponowania przez organ w trakcie negocjacji poszczególnym oferentom lub ich grupom innych cen oczekiwanych i uniknięcie w ten sposób rozbieżności w protokołach końcowych z negocjacji, a co się z tym wiąże zakwalifikowaniem ofert do kategorii wybranych w toku postępowania, ale z naruszeniem obowiązujących zasad i przepisów. Organ I instancji nie przedstawił dowodów (np. zestawień dotyczących cen oczekiwanych zaproponowanych przez organ wszystkim oferentom biorącym udział w negocjacjach w konkursie ofert na rok 2011 w rodzaju: leczenie stomatologiczne, kod postępowania: [...]), z których wynikałoby, że zastosowano takie same kryteria wobec wszystkich oferentów i że podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną przez organ, jednakową dla wszystkich oferentów w przedmiotowym rodzaju i zakresie świadczeń;

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna E. S. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 17 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1072/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert numer o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia: ogólnostomatologiczne. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na nie większą niż 16 754 667,95 PLN. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ofertę należało złożyć pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta w terminie do dnia 12 października 2010 r. Otwarcie ofert nastąpiło 22 października 2010 r., do postępowania zostało złożonych 167 ofert. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, po uprzednim wezwaniu 56 oferentów do usunięcia braków formalnych, odrzuceniu 6 ofert, przeprowadzeniu kontroli u 24 oferentów, komisja przyjęła do dalszego postępowania 161 ofert, w tym ofertę odwołującej. Złożono 6 protestów. Po uzupełnieniu braków formalnych oferty odwołującej stwierdzono, że spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Z rankingu otwarcia wynika, że oferta odwołującej zajęła 87 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 57,50 punktów. Komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu 9 grudnia 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z odwołującą, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości 1,09 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 181 575 punktów. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki, komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta odwołującej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a odwołująca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Ostatecznie po negocjacjach, w rankingu końcowym, oferta E. S. została sklasyfikowana na 118 pozycji. Wynikało to z uszeregowania ofert w kolejności według łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym - do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Komisja konkursowa celem zawarcia umowy dokonała wyboru ofert zajmujących pozycje od 1 do 116 w rankingu końcowym. Na ostatniej 116 pozycji wskazanej do zawarcia umowy znalazły się oferty, które uzyskały ocenę 57,714 punktów. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie. Komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżącej ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez w/w podmiot ilość punktów (wynoszącą łącznie 57,500 punktów).

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji.

Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Odnosząc się do podniesionego w pkt 1. skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy stwierdzić, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przeprowadził dowodów uzupełniających z dokumentów, to tym samym uznał, że nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których w sprawie według jego oceny nie było. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie uwzględniając wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodów z dokumentacji konkursowej, dotyczącej świadczeniobiorców, z którymi zawarto umowy swoje stanowisko uzasadnił powołując się na wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10, w którym stwierdzono, że w granicach postępowania odwoławczego nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oferty złożonej przez stronę konkurencyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo zatem uznał, że nie może zastępować organu ustalając za niego stan faktyczny sprawy.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. Według tego przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna (...). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92 (OSP 1994, z. 10, poz. 199). Dokonując oceny uprawnień podmiotu, który domaga się przyznania prawa do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, należy również mieć na względzie regulacje szczególne. Status strony (postępowania sądowoadministracyjnego) wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę bądź też przekonania wewnętrznego strony. Osoba trzecia może brać udział w charakterze strony przed sądem administracyjnym jedynie w takich sprawach, w których przepisy prawa dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym aktem. Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, albowiem tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Interes prawny to taki, który jest chroniony przez prawo i ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainteresowany podmiot może złożyć w dowolnym czasie, dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone. Wnioskodawca powinien w nim wykazać, że spełnia przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., tzn. przedstawić dowody i argumenty, które przemawiają za tym, że wynik postępowania przed sądem administracyjnym będzie dotyczył jego interesu prawnego. Postanowienie w sprawie dopuszczenia do udziału w sprawie powinno zapaść, gdy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Strona niezadowolona z dopuszczenia do udziału w postępowaniu osoby trzeciej nie ma możliwości złożenia zażalenia, gdyż nie przewiduje tego ani art. 33 § 2, ani też art. 194 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OZ 73/12, LEX nr 1116341).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.

Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Jednakże z mocy art. 154 ust. 1, 2, 3, 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do 21 listopada 2013 r. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej: przyjmuje odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania wniesione przez świadczeniodawcę biorącego udział w postępowaniu; rozpatruje odwołanie; po rozpatrzeniu odwołania wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie; przyjmuje odwołanie od własnej decyzji, które przekazuje Prezesowi Funduszu. Z kolei z mocy art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję administracyjną w sprawie, od której świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Natomiast według art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei, art. 33 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zarządzeniem sędziego z 29 września 2011 r. ustalił strony postępowania sądowego w oparciu o dane wynikające z dokumentu o nazwie: "Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w trybie konkursu ofert", gdzie w rubryce nazwa oferenta pod pozycją 41 figuruje również M. N. – R.

Postępowanie administracyjne, o jakim mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko, pojęcie to obejmuje swoim zakresem wszelkie postępowania poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Uchybienia Sądu w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 271 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 17 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1072/11 dopuścił do udziału w postępowaniu uczestnika M. N. – R. uwzględniając jej pisemny wniosek z 21 lutego 2012 r. w uzasadnieniu którego powołując się na art. 33 § 2 p.p.s.a. podała, że była świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym postępowaniu. Skoro M. N.-R. stała się uczestniczką postępowania sądowego z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a., to wskazane postanowienie było zbędne i zostało wydane z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a. To naruszenie przepisów postępowania nie było jednak uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w pkt 2. zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego – art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Natomiast art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach stanowi, iż wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Ten ostatni przepis reguluje sposób realizowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w trybie konkursu ofert, rokowań oraz w trybie określonym w art. 159 ustawy o świadczeniach. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy o świadczeniach). Na podstawie delegacji ustawowej z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa: 1) przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 2) kryteria oceny ofert; 3) warunki wymagane od świadczeniodawców. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Realizacją tego przepisu było Zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednym z kryteriów wskazanych w § 1 tego zarządzenia jest cena oceniana poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy. Stawiając omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość przeprowadzonego postępowania poprzez naruszenie zasady równego traktowania wykazując przy tym, że wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o nieprzejrzyste i niejednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Według skarżącego, Fundusz nie przedstawił dowodów z których wynikałoby, że zastosowano takie same kryteria wobec wszystkich oferentów i że podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną, jednakową dla wszystkich.

Przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi swoistą dyrektywę, którą ma obowiązek kierować się Fundusz podczas procedur ustawowych poprzedzających zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ten zapis ustawowy jest konkretyzacją wynikających z Konstytucji RP zasady praworządności (art. 7) oraz zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32).

Sąd administracyjny w zasadzie nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, lecz dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, to bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, lub też tolerowanie niezastosowania przepisu prawa materialnego, który powinien być zastosowany do ustalonego stanu faktycznego.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. naruszył prawo materialne tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu niezastosowania tego przepisu podczas spornego konkursu. Bezspornym w sprawie jest, że na etapie postępowania odwoławczego stronie nie udostępniono pełnej dokumentacji tj. danych zawartych w ofertach konkurentów, a to z naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Tymi dokumentami nie dysponował również Sąd I instancji, który z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według tego przepisu, podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie odwołania, wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczący również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych, strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a. Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 tej ustawy (tak: wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1260/12).

W wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Należy zauważyć, że zaakceptowanie takiego stanowiska organu może prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej."

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12: "Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy."

Z kolei, w wyroku z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ nie może się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma bowiem również obowiązek zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów."

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w przedstawionych wyrokach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.