Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1138/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 24 ust. 1, art. 28aa, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Wójtowi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Z. pełniącego funkcję Wójta Gminy [...] (dalej jako: "skarżący" lub "Wójt") jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej jako: "Rada Gminy") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy [....].

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2020 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 – dalej: "u.s.g."), podjęła ww. uchwałę, w której w § 1 wskazano, że po przeprowadzeniu debaty nad Raportem o stanie Gminy [...] za rok 2019 nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy.

Skargę na opisaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. Z. pełniący funkcję Wójta, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), polegające na podjęciu uchwały z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak sporządzenia uzasadnienia do tej uchwały, w sytuacji gdzie nieumotywowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, podczas gdy tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową;

2) art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g., polegające na nieprzeprowadzeniu przez Radę Gminy [...] faktycznej debaty nad raportem o stanie Gminy [...] za 2019 r., ograniczając się jedynie do niemerytorycznej dyskusji na tematy niezwiązane z raportem, podczas gdy przeprowadzenie przez Radę Gminy debaty nad raportem o stanie gminy przed głosowaniem w sprawie wotum zaufania dla wójta gminy jest obowiązkowe.

W uzasadnieniu skargi na wstępie skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2020 r. podczas posiedzenia zwyczajnej sesji Rady Gminy rozpatrzono raport o stanie Gminy za 2019 r., w następstwie czego, po przeprowadzonej dyskusji, Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie wotum zaufania dla Wójta. W wyniku przeprowadzonego głosowania, w obecności 15 radnych, po reasumpcji, 7 radnych głosowało za udzieleniem Wójtowi wotum zaufania, 5 radnych głosowało przeciwko, natomiast 2 radnych wstrzymało się od głosu. Wobec braku bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, Rada Gminy nie udzieliła Wójtowi wotum zaufania.

Następnie skarżący wskazał, że instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez radę gminy w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (art. 28aa u.s.g.) wprowadzono do u.s.g. między innymi celem zwiększenia udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych - władzy samorządowej. Zaznaczył, że doktryna krytycznie odniosła się do owej nowelizacji w zakresie podjęcia przez organ stanowiący uchwały w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, przede wszystkim z uwagi na brak szczegółowo określonych kryteriów tej kontroli, a co za tym idzie, na możliwość podejmowania uchwał w tej sprawie, w znaczącym stopniu nacechowanych elementami politycznymi. Skarżący zauważył, że w debacie nad raportem o stanie Gminy [...] brali udział jedynie radni, a jednocześnie nie miała ona charakteru merytorycznej dyskusji nad treścią raportu, zatem trudno mówić o faktycznej debacie nad raportem, której przeprowadzenie w świetle art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. jest obowiązkowe. Zdaniem skarżącego, samo formalne ujęcie w porządku obrad oraz w protokole z posiedzenia debaty nad raportem o stanie gminy oraz przeprowadzenie jakiejkolwiek dyskusji w tym punkcie obrad sesji nie jest wystarczające do przyjęcia, że faktycznie debata nad raportem miała miejsce, bowiem nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było przeprowadzenie faktycznej i merytorycznej debaty nad raportem, a nie podjęcie przez radnych jakiejkolwiek dyskusji, która w żadnym stopniu nie odnosiłaby się do przedstawionego przez organ wykonawczy raportu.

Ponadto w ocenie skarżącego głosy oddane przeciwko udzieleniu wotum zaufania nie wynikały z zastrzeżeń do przedstawionego raportu, lecz właśnie z przyczyn politycznych, co znajduje odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia sesji Rady Gminy. Co więcej niektórzy radni głosowali przeciwko udzieleniu Wójtowi wotum zaufania bądź wstrzymali się od głosu pomimo tego, że nie zabrali głosu w debacie i nie przedstawili merytorycznych zarzutów co do przedłożonego przez Wójta raportu o stanie gminy. Dlatego też brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny działalności organu wykonawczego za 2019 r., a samemu Wójtowi nie pozwala na odkodowanie, jakie działania powinien podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność Wójta i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jego działalność. Skarżący podał również, że występował do Wojewody, celem wszczęcia postępowania nadzorczego wobec kwestionowanej uchwały, jednakże wedle stanowiska tego organu wyrażonego w piśmie z dnia 18 sierpnia 2020 r., żaden z przepisów nie wprowadza obowiązku uzasadnienia do uchwały dotyczącej wotum zaufania. Skarżący z takim stanowiskiem się nie zgadza, gdyż jego zdaniem brak sporządzenia uzasadnienia do tej uchwały stanowi rażące naruszenie wskazanych wcześniej przepisów u.s.g. oraz Konstytucji RP. Na poparcie swoich twierdzeń Wójt przywołał fragmenty wyroków WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 785/19 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19, a także stanowisko doktryny.

Skarżący nadmienił również, że kryteria jakimi może kierować się organ stanowiący przy ocenie całokształtu działalności organu wykonawczego z zastosowaniem omawianej instytucji, a co za tym idzie, jak ma wyglądać merytoryczna debata nad raportem o stanie gminy, pomimo braku ich wskazania w przepisach ustaw ustrojowych, zostały już wypracowane przez doktrynę.

Końcowo skarżący wskazał, że jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, iż uchwała ta skierowana jest do niego jako piastuna organu Wójta Gminy [...] i dotyczy go bezpośrednio. Wyjaśnił, że konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania, z uwagi na treść art. 28aa ust. 10 u.s.g., dotykają go indywidualnie, gdyż to jego będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania wójta, przeprowadzane w efekcie zastosowania procedury przewidzianej tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do stanowiska Wójta, Rada na wstępie podniosła, że w debacie radni brali czynny udział, uzasadniając wyrażane w głosowaniu stanowisko - zabierali głos bez ograniczeń czasowych oraz ilościowych, co znajduje odzwierciedlenie w punkcie 10 protokołu. Następnie zauważyła, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.s.g. do ustawowych zadań Wójta należy przygotowanie projektów uchwał rady gminy. Projekty winny być sporządzone zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz zawierać jednoznaczne (pozytywne) rozstrzygnięcie w sprawie. Natomiast przygotowany i przedłożony radzie przez Wójta projekt uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy[....], nie zasługiwał na przyjęcie, gdyż uchybiał wyżej przywołanym przepisom. Projekt uchwały nie zawierał uzasadnienia oraz jednoznacznego pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Wójt przedłożył Radzie projekt "w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy [...]" (a nie, w sprawie udzielenia wotum), dalej wskazując niejednoznacznie w § 1 projektu uchwały rozwiązanie w sprawie, cytat: "Po przeprowadzeniu debaty nad Raportem o stanie Gminy [...] za rok 2019 udziela/nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy [...]". Uchwała w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy [...] w głosowaniu nie uzyskała bezwzględnej większości głosów ustawowego składu, co spowodowało jej odrzucenie i automatyczne przyjęcie z mocy prawa uchwały równoważnej o nieudzieleniu wotum zaufania dla Wójta Gminy [.....].

Odnosząc się do zarzutu niesporządzenia uzasadnienia uchwały, Rada Gminy wskazała, iż podziela w tym względzie stanowisko Wojewody wyrażone w piśmie z dnia 18 sierpnia 2020 r., a także przywołane w nim stanowisko WSA we Wrocławiu wyrażone w wyroku z dnia 10 października 2019r. sygn. akt III SA/Wr 302/19. Jeśli natomiast chodzi o wspomniany wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 785/19, Rada Gminy zauważyła, że stanowisko tam wyrażone dotyczy diametralnie różnego stanu faktycznego i nie może być przenoszone na grunt rozpatrywanej skargi. Prezentowany w tym orzeczeniu pogląd stoi ponadto w sprzeczności z tezą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Po 941/13.

Dalej Rada Gminy podniosła, że w obecnych regulacjach brak jest kryteriów oceny raportu, przesłanek do udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania, a także podstawy prawnej do sporządzenia post factum uzasadnienia do powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania dla wójta. Brak jest również regulacji wskazujących kto i w jakim czasie winien sporządzić i zatwierdzić uzasadnienie. Zdaniem Rady nie ma ustawowych oraz statutowych delegacji dla przewodniczącego rady do jednoosobowej reprezentacji organu w związku z podjętą z mocy prawa uchwałą. Nadto w sytuacji gdy przewodniczący, lub inny radny zostałby przez radę (przepisy prawa) zobowiązany do sporządzenia post factum uzasadnienia, a uprzednio głosował za przyjęciem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania, zachodziłby konflikt interesów. Jak podkreśliła Rada Gminy, z art. 28aa ust. 9 u.s.g., nie wynika konieczność sporządzenia uzasadnienia dla równoważnej uchwały skutkowej głosowania, a wyłącznie przeprowadzenie debaty nad zaprezentowanym raportem o stanie gminy.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2021 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 9 marca 2021 r. Rada Gminy podkreśliła, że w jej ocenie w obu wariantach, tj. w razie podjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania lub nieudzielenia tego wotum uzasadnieniem takiej uchwały jest raport. Aprobatę lub dezaprobatę dla treści raportu, a zarazem działań wójta za poprzedni rok kalendarzowy rada wyraża w głosowaniu nad uchwałą o treści pozytywnej. Wobec odrzucenia uchwały powstaje stan nieudzielenia wotum zaufania jako rezultat roli rady a nie efekt uchwalenia uchwały. Stąd nie ma obowiązku uchwalenia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ta ocena jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne są właściwe m.in. do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności daje sądowi uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Sąd nie miał możliwości przeprowadzenia rozprawy z wykorzystaniem środków technicznych umożliwiających przesyłanie obrazu i dźwięku na odległość na odpowiednim poziomie, zaś ochrona zarówno stron, ich pełnomocników czy pracowników Sądu przed możliwym zakażeniem wirusem i przedmiot sprawy, według Sądu, uzasadniały konieczność możliwie szybkiego rozpoznania sprawy, co w sytuacji stale rosnącej liczby potwierdzonych zachorowań mogło się odbyć jedynie na posiedzeniu niejawnym. Zakres rozpoznania sprawy przez Sąd nie różni się jednak od tego po przeprowadzeniu rozprawy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Przykładowo podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2019 r. sygn.. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez osobę pełniącą funkcję Wójta Gminy [...], której z tej racji dotyczy uchwała.

Stosownie do art. 28 aa ust. 1u.s.g. Wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2).Stosownie do ust. 4 Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Jak stanowi ust. 5 w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Według ust. 6 w debacie nad raportem o stanie gminy mogą zabierać głos mieszkańcy gminy. Zasady warunkujące powyższe zostały opisane w ust. 7 i 8 tego przepisu.

Stosownie do ust. 9 po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Jak wskazał ustawodawca w ust. 10 - w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

Właśnie z uwagi na możliwość, którą przewiduje art. 28 aa ust. 10 u.s.g., w ocenie Sądu bezsprzecznie zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego jako piastuna funkcji Wójta. Z tego punktu widzenia istotne są przyczyny, które legły u podstaw podjęcia tej uchwały. Wyborcy powinni mieć bowiem możliwość poznania przyczyn takiej a nie innej oceny działalności Wójta. Niewątpliwie więc taka sytuacja uzasadnia przyjęcie, że skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. z powodu jej niezgodności z prawem, bo wpływa na jego sferę prawną.

Według Sądu w okolicznościach sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Zaznaczyć przy tym wypada, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy zaprezentowane w wyroku tut. WSA z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1064/20, do którego treści odwoływały się strony.

Przypomnieć należy, że przepis art. 28 aa u.s.g. został wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130).

Z treści art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. wynika, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Takie sformułowanie przepisu wskazuje na powiązanie rozpatrzenia raportu o stanie gminy z powziętą przez radę z tego tytułu uchwałą w sprawie wotum. Uchwała powinna więc niejako odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

Sąd orzekający w tej sprawie analogicznie jak tut. WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1064/20 uważa jednak, że przewidziana ustawą debata nad raportem nie jest równoznaczna z obowiązkiem zabrania głosu przez każdego z radnych, czy przez ich większość. Jest to wymóg proceduralny zaś istotne jest czy Przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem czy też ją umożliwił. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział i czy była to dyskusja merytoryczna, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W doktrynie, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.

W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była

z tego powodu niezgodna z prawem (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 600/20).

Z protokołu z posiedzenia XXIV zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. pod oznaczeniem Ad. 10 - odnoszącym się do podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania dla Wójta Gminy wynika, że najpierw raport został przedstawiony przez Zastępcę Wójta (pozycja a). Następnie pod pozycją b) widnieje zapis "debata nad raportem o stanie gminy". Z treści protokołu wynika, że w czasie przeznaczonym na debatę zabrali głos następujący radni: S., S., P., P. W. Głosu udzielono także Wójtowi. Niektóre z wypowiedzi mają formę pełnej akceptacji dla treści raportu, inne bardziej odnoszą się do wyborów, stwierdzeń czy wypowiedzi innych radnych czy Wójta, kwestii dyscypliny finansów publicznych, pozyskiwania środków i innych, niekoniecznie związanych z raportem.

W świetle zapisów str. 12 – 16 protokołu nie budzi wątpliwości Sądu, że radnym umożliwiono zabranie głosu w ramach debaty nad przedłożonym raportem o stanie gminy, a więc wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany.

Przyczyną uwzględnienia skargi jest inne istotne naruszenie prawa, polegające na niesporządzeniu uzasadnienia do kwestionowanej uchwały.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Z treści protokołu posiedzenia rady wynika, że w pierwszym głosowaniu nad uchwałą uczestniczyło 13 radnych i oddali oni 7 głosów za udzieleniem wotum zaufania Wójtowi, 4 przeciw. Dwóch z radnych wstrzymało się od głosu a dwóch nie wzięło udziału w głosowaniu. Przy tzw. reasumpcji - 7 głosów było "za", 5 "przeciw", 2 radnych wstrzymało się od głosu a jeden nie wziął udziału w głosowaniu. W żadnym z tych głosowań nie uzyskano bezwzględnej większości głosów ustawowego piętnastoosobowego składu Rady Gminy [...]. Bez znaczenia więc jest kwestia czy rzeczywiście były podstawy do powtórzenia głosowania. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania (zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g.).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby więc można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie. Zaznaczyć trzeba, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości i potrzeby zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Także zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.

Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi więc istotne naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Z tej też zasady wywodzić należy obowiązek sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, w takich okolicznościach nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17).

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

W ocenie Sądu substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia.

Tym samym Sąd w pełni podziela i przyjmuje w tym zakresie za własne stanowisko zaprezentowane przez tut. Sąd w sprawie II SA/Rz 1064/20.

Dodatkowo Sąd zauważa, że nie może być faktyczną czy ustawową przeszkodą dla uzasadnienia uchwały fakt, że jej projekt i uzasadnienie ma przedstawić Radzie Wójt. W tym wypadku trudno bowiem wymagać od Wójta aby niejako antycypował przyczyny nieudzielenia mu wotum zaufania. Powyższe może stanowić problem techniczny czy faktyczny ale nie prawny dla wymogu sporządzenia uzasadnienia. Jeśli głosowanie – tak jak w tym wypadku – jest jawne, to nie powinno nastręczać trudności powierzenie sporządzenia uzasadnienia grupie radnych czy jednemu z tych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania. Nie powinni oni mieć problemu z wyartykułowaniem i przelaniem na papier powodów, dla których wyrazili taką a nie inną ocenę. Ktoś, kto z racjonalnych powodów zajmuje określone stanowisko zwykle potrafi je przecież jakoś uzasadnić.

Sąd nie widzi podstaw aby w przypadku nieudzielenia wotum zaufania, mimo że taka uchwała zapada jako skutek braku bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady, sądowa kontrola legalności takiego aktu miała się sprowadzać w zasadzie wyłącznie do sprawdzenia czy umożliwiono debatę nad raportem o stanie gminy i czy rzeczywiście wyniki głosowania dają podstawy do przyjęcia, że udzielono lub nie udzielono wotum zaufania. Uchwała, która nie ma uzasadnienia w ocenie Sądu jest sprzeczna z ideą i zasadami jakie przyświecały ustawie, która wprowadziła przepis art. 28 aa do u.s.g. Takie uzasadnienie może pomóc wyborcom nie tylko w kształtowaniu oceny pracy Wójta ale też i konkretnych radnych przy następnych wyborach.

Takim uzasadnieniem uchwały według Sądu nie może być też – jak się wskazuje w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2021 r. - sam raport. Jest to bowiem odrębny dokument sporządzany i przedstawiany Radzie przez Wójta. Część radnych wyraźnie zresztą akceptowała jego treść.

W tych okolicznościach Sąd podziela i przyjmuje za własne wyrażone w orzecznictwie (oprócz przywołanego wcześniej tut. WSA z dnia 20 stycznia 2021 r., m.in. także wyroki WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19, WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 302/19, tego samego Sądu z 5 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 283/20 i innych) stanowisko, że wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie ma żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc rzeczywiście jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.

W ocenie Sądu nie jest trafna argumentacja zaprezentowana w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2021 r. Oczywisty jest związek raportu i uchwały w sprawie wotum zaufania Wójtowi, lecz przedstawienie raportu i debata nad nim jednak poprzedzają podjęcie uchwały. Ponadto jak wcześniej wskazano, raport to dokument sporządzany i firmowany przez Wójta a nie Radę i zupełnie odrębny od uchwały. Zgodnie z art. 28 aa ust. 9 zd. 3 u.s.g. niepodjęcie uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania. Uchwała takiej właśnie treści została przedstawiona Sądowi do kontroli. Gdyby podzielić pogląd zaprezentowany w ww piśmie procesowym, nie byłoby prawnej możliwości zaskarżenia do Sądu takiego "stanu" będącego konsekwencją nieuchwalenia wotum nieufności. Skoro skutkiem braku bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady jest niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania i według ustawodawcy jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, to z powyższego wynika, że wynik głosowania decyduje o tym jaka jest treść uchwały. A skoro taka uchwała została podjęta to musi ona mieć uzasadnienie. Okoliczności, które zdecydowały o niepodjęciu uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania z powodu braku bezwzględnej większości wymaganych głosów powinny zaś uzasadniać podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Także twierdzenie, że Wójt powinien przedstawić Radzie projekt takiego uzasadnienia jest bezpodstawne. Nie sposób bowiem antycypować jakie mogą być podstawy takiego stanowiska Rady. Nie jest też tak, że zawsze i w każdym wypadku uzasadnienie przygotowanego projektu uchwały musi być przyjęte bez jakichkolwiek poprawek czy ingerencji organu stanowiącego w jego treść jako uzasadnienie uchwały podjętej przez radę. Nie ma żadnych podstaw, aby w sytuacji gdy – z oczywistych – jak w niniejszej sprawie względów, zwolnić radę z obowiązku uzasadnienia uchwały wtedy, gdy nie sporządzono projektu tylko z tego właśnie powodu. Zwłaszcza w przypadku uchwał, których treść jest negatywną oceną pracy Wójta.

To autor ostatecznie podjętej uchwały ma obowiązek przedstawienia motywów, które zdecydowały o jej podjęciu. Autorem podjętej uchwały jest zaś Rada a nie Wójt.

W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Gminy [...], nie sporządzając uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkuje zaś jej nieważnością w całości. Stąd też, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.