Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 317/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 art. 35 ust. 1 ust. 2 art. 36 ust. 2 art. 37 ust. 2 ust. 4 art. 40 ust. 2 pkt 1 art. 91 ust. 1 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1 art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 87 ust. 2 art. 94 art. 169 ust. 2-4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwały Rady Miejskiej w Golinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr IX/42/2019, nr IX/43/2019, nr IX/44/2019 w sprawie nadania Statutu Osiedla Starówka, Wschód, Zachód 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej § 16 ust. 1 ust. 4, ust. 5, ust. 7 i ust. 8 załącznika do każdej z uchwał, 2. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Golinie działając, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: "u.s.g."), podjęła w dniu 25 kwietnia 2019 r. uchwały:

- Nr IX/42/2019 w sprawie nadania Statutu Osiedla Starówka,

- Nr IX/43/12019 w sprawie nadania Statutu Osiedla Wschód,

- Nr IX/44/2019 w sprawie nadania Statutu Osiedla Zachód.

Prokurator Rejonowej w Koninie zaskarżył powyższe uchwały do sądu administracyjnego zarzucając im istotne naruszenie:

1. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyjęcie w § 16 ust. 1 Statutów, że wybory organów osiedla są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym wśród nieograniczonej liczny kandydatów przez mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania podczas, gdy zgodnie ze wskazaną regulacją ustawową organy osiedla wybierane są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i wśród nieograniczonej liczby kandydatów,

2. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 4 i 5 Statutów kworum dla ważności uchwały o wyborze przewodniczącego i poszczególnych członków zarządu osiedla, pomimo, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru żadnego kworum,

3. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 § 2 pkt 1, 2, 3, art. 11 § 2 pkt 1 i 2, art. 11 § 3, § 4 ustawy - Kodeks wyborczy oraz art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 7 i 8 Statutów kto z mieszkańców osiedla posiada bierne prawo wyborcze, a kto czynne prawo wyborcze,

4. art. 35 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 23 ust. 1 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie mieszkańców osiedla, kompetencji nadzorczych i kontrolnych wobec przewodniczącego zarządu osiedla i członków zarządu osiedla.

W związku ze sformułowanymi zarzutami skarżący, na podstawie art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w części, czyli Statutu Osiedla Starówka, Statutu Osiedla Wschód i Statutu Osiedla Zachód w zakresie obejmującym § 16 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 7 i ust. 8 oraz § 23 ust. 1 załącznika do każdej z uchwał.

Odpowiadając na skargi Burmistrz Goliny wniósł o uwzględnienie skarg w zakresie § 16 ust. 1, 7 i 8 załączników do Uchwał oraz oddalenie skarg w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu żądania oddalenia skarg organ wskazał, że art. 36 ust. 2 u.s.g., do którego odsyła art. 37 ust. 4 u.s.g. określa niektóre zasady wyboru organów osiedla. Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że regulacja prawna jest kompletna, a rada gminy nie może określić dodatkowych zasad wyboru, w tym kworum dla ważności wyborów. Ponadto organ podniósł, że skarżący nieprawidłowo przyjmuje, iż § 23 ust.1 załączników do uchwał przyznaje Zebraniu Osiedlowemu kompetencje kontrolne i nadzorcze, gdy zapis reguluje jedynie kwestię odwołania Przewodniczącego i członków Zarządu.

Postanowieniem z dnia 30 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. akt: IV SA/Po 317/2, IV SA/Po 318/21 oraz IV SA/Po 319/21 oraz dalszym ich prowadzeniu pod sygnaturą IV SA/Po 317/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem skarg wniesionych do Sądu są, podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej w skrócie u.s.g.), uchwały Rady Miejskiej w Golinie ustanawiające statuty jednostek pomocniczych gminy (osiedli), a więc akty dotyczące materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Skarżone Uchwały są aktami prawa miejscowego, co expressis verbis przesądza ustawodawca w art. 40 ust. 2 u.s.g. Tym samym Uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., czyli aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Zaskarżone Uchwały zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 6 maja 2019 roku (poz. 4609, poz. 4610, poz. 4611), weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 3 każdej z Uchwał), i nadal obowiązują.

Przedmiotem zaskarżenia zostały objęte następujące, jednobrzmiące postanowienia Statutów (załączników do skarżonych Uchwał), § 16 ust. 1, ust. 4, ust. 5, ust. 7 i ust. 8 oraz § 23 ust. 1 załącznika do każdej z Uchwał.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargi Prokuratora za dopuszczalne i przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Generalna kompetencja do samookreślania ustrojowego jednostek samorządu terytorialnego poprzez statuty gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 konstytucji RP). Wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym, a zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP). Zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP).

Statutu jednostki pomocniczej gminy, jako akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto (art. 5 ust. 1 u.s.g.). W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd, a na czele zarządu stoi przewodniczący (art. 37 ust. 2 u.s.g.). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, które wówczas wybiera zarząd osiedla, a przepis art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 37 ust. 4 u.s.g.). Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. organ wykonawczy - sołtys (w niniejszej sprawie odpowiednio przewodniczący oraz członkowie zarządu osiedla) wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa (w niniejszej sprawie odpowiednio mieszkańców osiedla) uprawnionych do głosowania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zakres zagadnień mogących stanowić "materię statutową" budzi wątpliwości i jest przyczyną sporów. Kwestia dotyczy tego, czy w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te sprawy, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut - art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9).

Powyższe nie stanowi jednak odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego - wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi skierowane do § 16 ust. 1, ust. 4, ust. 5 ust. 7 i ust. 8 Statutów i w tym zakresie, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonych Uchwał.

Przepis art. 35 ust. 1 stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Konsultacje zostały przeprowadzone w dniach 25 marca 2019 roku (Osiedle Starówka), w dniu 26 marca 2019 roku (Osiedle Wschód) oraz w dniu 28 marca 2019 roku (Osiedle Zachód) na mocy Zarządzeniem nr 16/2019 Burmistrza Golina z 15 marca 2019 roku w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami dotyczącymi projektów statutów osiedli w gminie Golina.

Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasad i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej" (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Wskazana regulacja nie może być rozumiana w ten sposób, że otwiera możliwość objęcia zakresem regulacji statutowej kwestii, które zostały zastrzeżone do unormowania w ustawie lub są już objęte regulacją ustawową. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP działalność prawodawcza jednostek samorządu terytorialnego ma być realizowana nie tylko na podstawie upoważnień ustawowych, ale także w granicach tych upoważnień, które także wyznacza ustawa.

Kwestie objęte regulacją ustawową pozostają poza zakresem kompetencji uchwałodawczej rady gminy, którą określa przepis art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Jeżeli w ustawie został określony sposobu wyboru organu wykonawczego jednostki pomocniczej, to nawet jednobrzmiąca regulacja tożsamych kwestii w uchwale rady gminy dotyczącej statutu jednostki pomocniczej, obarczona jest wadą rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Ustawodawca przesądził, że organ wykonawczy sołectwa (tu zarząd składający się z Przewodniczącego i członków Zarządu), zgodnie z art. 36 ust. 2 w związku art. 37 ust. 4 u.s.g., wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa (tu osiedla) uprawnionych do głosowania.

Przepisy ustawy art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku art. 37 ust. 4 u.s.g. rozstrzygają kwestie zasad wyboru organu wykonawczego osiedla. Sąd podziela stanowisko, że wskazana regulacja jest kompletna. W zakresie objętym unormowaniem art. 36 ust. 2 u.s.g. zasady wyboru organu wykonawczego osiedla są materią ustawową, a przez to pozostają poza granicami kompetencji uchwałodawczej rady gminy określonej przepisem art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Z powyższych względów Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonych Statutów o treści "Wybory są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców osiedla uprawnionych do głosowania". Zaskarżone uchwały w tym zakresie wkraczają w materię regulowaną ustawą.

Z analogicznych powodów Sąd doszedł do przekoania, że § 16 ust. 7 i ust. 8 zaskarżonych Statutów zostały uchwalone przez Radę Miejską Goliny z rażącym naruszeniem prawa.

W treści powołanej regulacji Rada Miejska Goliny w § 16 ust. 7 Statutów określiła, że "Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) przewodniczącego i członków zarządu ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale mieszka na obszarze osiedla". Natomiast w treści §16 ust. 8 Statutów postanowiono, że "Nie maja prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych orzeczeniem sądowym, 2) pozbawione prawa wyborczych orzeczeniem trybunału stanu, 3) ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu".

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. w związku art. 37 ust. 4 u.s.g. Przewodniczący i członkowie Zarządu osiedla "wybierani są spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania".

Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. zredagowany został w sposób, który wprost zakłada, że kwestie czynnego i biernego prawa wyborczego zostały już unormowane. "Uprawnienia do głosowania" w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego rady gminy zostały określone w art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684). Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Natomiast zgodnie z art. 10 § 2 ustawy - Kodeks wyborczy "Nie ma prawa wybierania osoba: 1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu".

Skoro regulacja § 16 ust. 7 i 8 zaskarżonych Statutów wkracza w sferę uregulowaną w ustawie (materię ustawową), to także w tym zakresie Uchwały są obarczone wada nieważności, bo zostały podjęte z przekroczeniem granic wyznaczonych dla działalności uchwałodawczej rady gminy.

Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał jest konieczne także w odniesieniu regulacji § 16 ust. 4 i ust. 5 Statutów.

Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (art. 169 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej (tu Przewodniczący i członkowie Zarządu) wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa (tu osiedla) uprawnionych do głosowania. Prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikuje mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 1106/17; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, LEX nr 3035537; wyrok NSA z dnia 17 marca 2021 roku o sygn. akt III OSK 80/21 LEX nr 3182112).

Sąd nie ujawnił podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności Uchwał w zakresie § 23 ust. 1 zaskarżonych Statutów.

W świetle treści powołanej powyżej regulacji "Przewodniczący i członkowie Zarządu są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Osiedlowym za realizację zadań i mogą być przez Zebranie osiedlowe odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu, nie realizują uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska".

W ocenie Sądu zarzut skargi w tym zakresie został zbudowany w oparciu o stanowisko interpretacyjne skarżącego, że powierzenie kompetencji kontrolnych i nadzorczych wynika z zapisu "(...) są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Osiedlowym za realizację zadań (...)". Analiza całości regulacji wskazuje jednak, że ustanowiona w § 23 ust. 1 zaskarżonych Statutów "odpowiedzialność" sprowadza się do możliwości odwołania Przewodniczącego i członków Zarządu w określonych sytuacjach. Z uwagi na powyższe Sąd przychylił się do stanowiska skarżonego organu, że kwestionowany zapis § 23 ust. 1 zaskarżonych Statutów nie przyznaje Zebraniu Osiedlowemu kompetencji kontrolnych i nadzorczych wobec członków organu wykonawczego, lecz określa kompetencję do ich odwołania.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a legalność ta powinna być interpretowana jako zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.). Nieważne są uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Jeśli nawet przyjąć, że zapis § 23 ust. 1 zaskarżonych Statutów został nieprecyzyjnie sformułowany, to w drodze wykładni należy przyjmować taką jego treść, która pozostaje w zgodzie z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Zaproponowana przez stronę skarżącą wykładnia zapisu § 23 ust. 1 zaskarżonych Statutów jest okolicznością niewystarczającą do stwierdzenie nieważności zaskarżonych Uchwał. Przyjąć należy, że ustawodawca kierując się zasadą samodzielności gminy pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej (tu Przewodniczącego i członków Zarządu) zapisom statutów jednostek pomocniczych (wyrok WSA w Kielcach z 21.11.2019 r., II SA/Ke 741/19, LEX nr 2751600; wyrok WSA w Poznaniu z 9.07.2020 r., IV SA/Po 404/20, LEX nr 3033046; wyrok WSA w Krakowie z 6.07.2020 r., III SA/Kr 26/20, LEX nr 3027471).

W konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga została oddalona w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 23 ust. 1 załącznika do każdej z zaskarżonych Uchwał.