Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 656/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49f-49i
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. R. i A. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 1 sierpnia 2022 r. znak: ZOA-I.7721.21.2022 w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 1 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublina (dalej także jako: PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku gospodarczego pełniącego funkcję garażu, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy ul. H. w L.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2022 r. organ I instancji ustalił, że w południowo-zachodnim narożu działki znajduje się budynek gospodarczy pełniący funkcję garażu. Budynek wykonany został w technologii tradycyjnej, jako murowany z cegły ceramicznej, ma stropodach kryty papą oraz dwie bramy wjazdowe. Budynek składa się z dwóch pomieszczeń, w jednym znajduje się kanał naprawczy do wykonywania drobnych prac konserwacyjnych wykonywanych w parkowanych pojazdach. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną oraz jeden otwór wentylacyjny w stropodachu. Organ ustalił także jego powierzchnię (53 m2).

Organ I instancji postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r. nałożył na właścicielkę nieruchomości C. G. (dalej także jako: właścicielka) obowiązek przedłożenia następującej dokumentacji w zakreślonym terminie: oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, geodezyjną inwentaryzację obiektu budowlanego oraz ekspertyzę techniczną, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania. C. G. przedłożyła żądaną dokumentację.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., nr PNB.IO.I.1.5160.45.2021, PINB m. in. na podstawie art.49i ust.1 pkt 1 lit. a, b oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351, dalej jako: p.b.) zalegalizował budynek gospodarczy pełniący funkcję garażu, znajdujący się na działce nr [...], położonej przy ul. H. w L.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie jest prowadzone w związku z zakończeniem przez PINB decyzją umarzającą postępowania administracyjnego, prowadzonego w związku ze zmianą sposobu użytkowania analizowanego budynku garażowego na budynek produkcyjny.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że budynek był rozbudowywany aż do roku 1997 w ramach samowoli budowlanej, w związku z czym zastosował przepisy dotyczące uproszczonej procedury legislacyjnej.

PINB doszedł do przekonania, na podstawie przedłożonej dokumentacji, że budynek gospodarczy nie stwarza zagrożenia ani dla życia, ani dla zdrowia ludzi i możliwe jest jego bezpieczne użytkowanie zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania, czyli jako budynku gospodarczego, z jednoczesnym pełnieniem funkcji garażu.

Po rozpoznaniu odwołania T. R. i A. R. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB), decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-l-7721.21.2022, utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Na wstępie organ wyjaśnił, że ocena, czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej.

LWINB przywołał treść art. 49i p.b.; mając na uwadze zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, podzielił stanowisko PINB, że w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki do zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Stwierdził prawidłowość nałożonych na C. G. obowiązków z art. 49g ust. 1 p.b. w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2022 r., a także trafność dokonanej analizy w zakresie kompletności złożonej dokumentacji i treści ekspertyzy technicznej. W związku z powyższym uznał za prawidłową decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skarżących, zawartych w odwołaniu, podając, że PINB Lublin dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wskazał także, że niniejsze postępowanie nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami prawa lub weryfikującego czy jest on użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli T. R. i A. R. (dalej także jako: skarżący), podnosząc naruszenie:

1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i poczynienie ustaleń, iż budynek wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] przy ul. H. w L. stanowi budynek gospodarczy, który pełni funkcję garażową podczas gdy w rzeczywistości pełni funkcję zakładu produkcyjnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi, jest związany z produkcją band żużlowych z wykorzystaniem głośnych maszyn i urządzeń oraz chemikaliów, emituje toksyczne wyziewy, zaś w toku postępowania inwestor nie przedstawił ekspertyzy technicznej sporządzonej dla budynku produkcyjno-użytkowego zgodne z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania obiektu, ale ekspertyzę techniczną sporządzoną dla garażu (nieistotną dla postępowania);

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i poczynienie ustaleń, iż budynek na działce o nr ew. [...] przy ul. H. został wybudowany jako budynek gospodarczy o funkcji garażu, podczas gdy powstał on warunkach samowoli budowlanej, a zatem o jego przeznaczeniu nie decydują dokumenty w postaci pozwolenia na budowę i projekt budowlany, ale sposób użytkowania jako pomieszczenia produkcyjno-użytkowego z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi;

3. art. 49f i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zastosowania do samowoli budowlanej posadowionej na działce o nr ew. [...] przy ul. H. w L. uproszczonego postępowania legalizacyjnego w okolicznościach, gdy użytkowanie tej samowoli powoduje stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, bowiem toksyczne wyziewy związane z produkcją band żużlowych inwestor wyprowadził na poddasze przedmiotowego budynku gospodarczego, skąd w formie rozproszonej wydostają się zarówno do zakładu produkcyjnego, jak i na zewnątrz budynku.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania R. G. na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie trafnie zastosowano przepisy dotyczące uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Data realizacji spornego obiektu nie wzbudzała wątpliwości w sprawie. Nie było także sporne między stronami, że prace budowlane były prowadzone z naruszeniem prawa, bez wymaganej reglamentacji.

Przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego zostały zawarte w art. 49f p.b. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

Ustawodawca wprowadzając uproszczone postępowanie legalizacyjne przyjął zatem, że skoro obiekt funkcjonował przez tak znaczny okres (co najmniej 20 lat), to postępowanie można ograniczyć do oceny prawa do dysponowania nieruchomością i zweryfikować stan techniczny budynku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 173/22).

Obiekt objęty decyzją został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat – co nie jest sporne między stronami postępowania. W związku z powyższym organ prawidłowo wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne. Ocena czy budynek stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi następuje w toku tego postępowania, nie warunkuje zaś wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

W toku postępowania organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, gdy dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta, a z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 p.b., wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a-b p.b.).

Właścicielka spornej nieruchomości została zobowiązana postanowieniem PINB z dnia 14 stycznia 2022 r. do przedłożenia dokumentacji wskazanej w art. 49g ust. 2 p.b., w tym ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ był zobligowany do dokonania oceny czy dokumentacja została prawidłowo złożona i czy z ekspertyzy wynikają te okoliczności (art. 49h ust. 1 p.b.).

Nie wzbudza wątpliwości sądu złożenie przez właścicielkę nieruchomości wskazanej w postanowieniu PINB dokumentacji. Ekspertyza techniczna oraz inwentaryzacja zostały sporządzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Odrębną kwestią jest jednak ocena ekspertyzy pod kątem przesłanek wskazanych w art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. a-b p.b. Zgodnie z powołanym przepisem z ekspertyzy musi wynikać, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi (lit. a) i pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (lit. b).

Wątpliwości w sprawie wzbudza w szczególności kwestia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem. Należy podkreślić, że intencją ustawodawcy było umożliwienie zalegalizowania obiektu, który będzie użytkowany zgodnie z dotychczasowym sposobem lub też zgodnie z zamierzonym – czyli planowanym – sposobem.

W związku z powyższym w istocie nie mają doniosłego znaczenia losy obiektu budowlanego na przestrzeni lat. Mógł on być użytkowany w określonym czasie w jednym celu, zaś legalizacji uproszczonej będzie podlegał jako obiekt o innym sposobie użytkowania, o ile jego stan wynikający z ekspertyzy na to pozwala. W orzecznictwie dostrzega się, że przepisy o legalizacji uproszczonej należy wykładać i stosować funkcjonalnie. Obiekty budowlane objęte tą procedurą zostały wybudowane samowolnie i istniały od wielu lat. W takich przypadkach często należy dopełnić pewnych wymogów technicznych, wskazanych w ekspertyzie, aby obiekt mógł być użytkowany w dotychczasowy lub zamierzony sposób (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 458/22).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z ekspertyzy wynika, iż obiekt został przeanalizowany pod kątem bezpieczeństwa i żadnych uchybień w tym zakresie nie stwierdzono. Z ekspertyzy dotyczącej budynku wynika m. in. dobry stan techniczny w zakresie fundamentów oraz warunków posadowienia, ścian fundamentowych, ścian konstrukcyjnych, elementów żelbetonowych czy stropu. Warto zauważyć, że dla obiektu przyjęto wielkości obciążeń posadzek i stropów parteru jak dla pomieszczeń garażowych. Autor ekspertyzy zaznaczył, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na produkcyjny należy uwzględnić obciążenia użytkowe charakterystyczne dla maszyn. Ponadto przewidywane obciążenia posadzki parteru od maszyn nie przekraczają założonych istniejących wartości obciążeń. Wskazał także, że stan techniczny budynku w zakresie nośności elementów konstrukcyjnych jest odpowiedni dla zmiany sposobu użytkowania z garażowego na produkcyjny.

Ekspertyza pozwalała na legalizację budynku zarówno o funkcji garażowej, jak i produkcyjnej. W dniu 13 czerwca 2022 r. PINB wydał decyzję, którą zalegalizował budynek gospodarczy, pełniący funkcję garażu. Podsumowując powyższe rozważania warto zauważyć, że w istocie irrelewantne dla sprawy jest to, czy był to dotychczasowy sposób użytkowania obiektu, czy też jest to zamierzony sposób użytkowania obiektu. Wybór w tym zakresie należał do właścicielki, która nie zaskarżyła powyższej decyzji. Nie może wzbudzać wątpliwości, że budynek może być użytkowany wyłącznie jako budynek gospodarczy pełniący funkcję garażu. Zgodnie z art. 49i ust. 2 p.b. decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że obiekt zapewnia bezpieczeństwo i może być użytkowany jako garaż, co skutkowało prawidłowym wydaniem decyzji o legalizacji.

Zarzuty skarżących odnoszą się do okoliczności, że sporny budynek – ich zdaniem – jest użytkowany jako budynek produkcyjny. Decyzja w przedmiocie legalizacji nie pozwala na takie dalsze czy też zamierzone użytkowanie budynku. W związku z powyższym argumentacja wyprowadzona przez skarżących nie jest trafiona. Niezależnie od tego czy budynek był wykorzystywany w celach produkcyjnych, czy też nie, aktualnie takie jego użytkowanie nie jest legalne. Ekspertyza dołączona do akt sprawy pozwala na użytkownie budynku jako garażowego. Z jej treści wynika wprawdzie również możliwość użytkowania budynku jako produkcyjnego, jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w treści decyzji. Wobec bierności właścicielki należy stwierdzić, że zalegalizowanie budynku z funkcją garażu jest zgodne z jej wolą oraz co najmniej zamierzonym sposobem użytkowania.

W tym stanie rzeczy wyrażone w skardze zarzuty dotyczące zalegalizowania budynku o funkcji produkcyjnej są nieaktualne.

W zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. należy podkreślić, że ustalenie przez organ niesprzecznego stanu faktycznego, historycznego użytkowania obiektu objętego uproszczonym postępowaniem legalizacyjnym nie ma w niniejszej sprawie determinującego znaczenia. Nawet ewentualne ustalenie, że budynek był wykorzystywany do celów produkcyjnych nie zmienia faktu, że zaistniały podstawy zarówno faktyczne i prawne do zalegalizowania spornego obiektu budowlanego, co wyżej wykazano.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.