Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 881/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 7 pkt. 2  , art. 6 ust. 1i 2 , art. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie - Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skarg G.M. i E. B. na uchwałę Nr LXXXVIII/2145/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierz" skargi oddala.


UZASADNIENIE

I

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, 1688), podjęła w dniu 8 listopada 2017 r. uchwałę Nr LXXXVIII/2145/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierz". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 listopada 2017 r. poz. 7618.

II

Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. M.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie interesu prawnego i uprawnienia skarżącego G. M. w postaci zakłócenia sylwety pierzei ul. [...] i degradacji głównej elewacji budynku przy ul. [...] przez obce architekturze tej ulicy rozwiązania projektowe formy nadbudowy, co może prowadzić do uszkodzenia zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta Kazimierza ze Stradomiem wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-12 z dnia 23 lutego 1934 r., wpisanego także na Listę Światowego Dziedzictwa UNCESO; 2) naruszenie interesu prawnego i uprawnienia skarżącego G. M. w postaci jego prawa współwłasności nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa – Podgórza Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], działka nr [...], poprzez legalizację samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w Krakowie, co doprowadziło do uszkodzenia budynku skarżącego; 3) naruszenie interesu prawnego i uprawnienia skarżącego G. M. w postaci prawa do ochrony niezbywalnych praw, tj. zdrowia i życia, poprzez legalizację samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w Krakowie w zakresie wysokości zabudowy 18 m, co powoduje, że przewody kominowe budynku przy ul. [...] nadal nie będą funkcjonować; 4) naruszenie interesu prawnego i uprawnienia skarżącego G. M. w postaci prawa własności i nie uwzględnienie w zaskarżonym planie zadaszenia całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowa parterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie, co narusza także uprawnienie skarżącego do równości wobec prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części – § 30 ust 2 pkt 3 i § 30 ust 6, oraz § 11 pkt 5 zadaszenia całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowy parterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie, oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem w udziale [...] części nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa – Podgórza Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], działka nr [...]. Nieruchomość ta położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym w planie symbolem MW/U.11 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi – § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Skarga swoim przedmiotem obejmuje dwa zakresy, pierwszy dotyczy braku uwzględnienia w planie zadaszenia całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowy parterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie. Drugi zakres to próba legalizacji poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w Krakowie. Skarżący wyczerpał całą procedurę składania uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do pierwszego przedmiotu zaskarżenia, skarżący wskazał, że w § 11 pkt 5 Planu wymieniono osiem nieruchomości usytuowanych w obszarze tzw. "Historycznego Kazimierza", na których dopuszczono planem zadaszenia podwórek tych nieruchomości. Nieruchomość przy ul. [...] nie jest wymieniona wśród nich. Wskutek realizacji inwestycji hotelowej przy ul. [...] (gdzie zadaszono również hotelowe podwórko), sąsiadujące staromiejskie podwórko zabytku przy ul. [...] omurowane zostało wokół szczelnie na wysokość 20 metrów. Wskutek wysokiej nadbudowy hotelowej, użytej tam ilości szkła, stali i żelbetonu, jak i wskutek budowy nowej plomby, małe podwórko zabytku [...] utraciło w pełni swój staromiejski walor, uwięzione między blokami nowej zabudowy, kwalifikując się w tej sytuacji również li tylko pod zadaszenie. WUOZ wydał dwukrotnie (w 2012 r. i w 2015 r.) pozwolenia konserwatorskie na zadaszenie podwórka nieruchomości przy ul. [...]. Pozwolenia te potraktowano jako promesę: sporządzono projekt budowlany zadaszenia podwórka oraz uzyskano decyzję WZ na wykonanie zadaszenia podwórka nieruchomości przy ul. [...]. Pozwolenie WUOZ nr [...] z dnia 27 sierpnia 2015 r., znak [...] na zadaszenie podwórka zabytku przy [...] stało się prawomocne i ostateczne w dniu 16 września 2015 r. i ważne jest do dnia 31 grudnia 2018 r. W dniu 23 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zadaszenie całego podwórka przy istniejącym zabytkowym budynku oraz budowa porterowej werandy przy wschodniej ścianie budynku (od strony podwórka) na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w Krakowie". Na okoliczność sporządzania planu Prezydent Miasta Krakowa pominął nieruchomość przy [...] jako przewidzianą do zadaszenia podwórka, mimo ważności pozwolenia konserwatorskiego. Z uwagi na fakt, że ustalenia miejscowego planu są inne niż w wydanej decyzji, Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] r. z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] r. z dnia 23 stycznia 2013 r.

Następnie skarżący podał, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr ew. [...] obręb [...] Kraków – Kazimierz zabudowanej budynkiem stanowiącym odrębną nieruchomość przy ul. [...], w tym ze względu na nadbudowę wykonaną ponad wysokość sąsiedniej zabudowy, która z oczywistych względów wynikających z sytuowania nadbudowanego budynku w zwartej zabudowie mieszkaniowej, oddziałuje na sąsiednie nieruchomości (dodatkowe obciążenia na grunt i wpływ na ciągi przewodów kominowych) interes prawny w niniejszym postępowaniu leży po stronie właścicieli działek: nr ewid. [...] obr. [...], nieruchomości zabudowanej kamienicą ul. [...], tj. po stronie skarżącego G. M.. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu nieruchomości sąsiadujących, to wystarczy to do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej skarżącego są także przepisy prawa cywilnego, a to prawo własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości i ze swojej istoty ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. Uchwalający plan obowiązani są chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym interesem właściciela nieruchomości. Dlatego też wprowadzenie w planie dla terenu oznaczonego symbolem MW/U.11 maksymalnej wysokości zabudowy 24 m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy 228 m n.p.m., narusza prawa skarżącego, bowiem zakłóca sylwetę pierzei ul. [...] i degraduje główną elewację budynku przy ul. [...] przez obce architekturze tej ulicy rozwiązania projektowe formy nadbudowy, czym może prowadzić do uszkodzenia zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta Kazimierza ze Stradomiem wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-12 z dnia 23 lutego 1934 r., wpisanego także na Listę Światowego Dziedzictwa UNCESO. Wysokość zabudowy 24m daje w realiach rozwiązań architektonicznych możliwość wznoszenia lub nadbudowy budynków, które liczyć będą 7 lub 8 kondygnacji. Zdaniem skarżącego, taka wysokość zabudowy jest niedopuszczalna na ulicy [...], także z przyczyn kulturowych, estetycznych i konserwatorskich. Zdecydowana większość budynków przy zabytkowej ul. [...] to budynki trzykondygnacyjne. Posesja przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem o sześciu kondygnacjach o wysokości 19,55m, który to budynek został nadbudowany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem bez decyzji WZiZT, która to decyzja wygasła przed rozpoczęciem robót i przed zatwierdzeniem projektu zamiennego, a nadto w części uwagi szczegółowe konserwatorskie nie dopuszczała nadbudowy budynku. Decyzja pozwolenia na budowę wydana została także z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w dacie przeniesienia pozwolenia na budowę wydanego na Fundację [...] na inwestora K. P., brak było w obiegu prawnym decyzji WZiZT. Taka wysokość nadbudowanego budynku prowadzi do zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców budynku przy ul. [...], a także degradacji budynku skarżącego. Z opinii M. Ś. oraz K. B. wynika jednoznacznie, że nieruchomość przy ul. [...], aby spełnić wymogi obowiązujących norm prawnych, obniżona winna zostać do wysokości 14,09m lub wysokości około 16m. Dlatego też uchwalona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 30 ust. 6 pkt 1) wysokość zabudowy dla budynku przy ul. [...], tj. 18m legalizuje w części samowolną nadbudowę i poprzez obejście przepisów prawa umożliwia częściową legalizację tej inwestycji w ramach toczącego się postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, które to postępowanie jest w toku. Dodatkowo taki akt prawa miejscowego prowadzi do częściowej legalizacji czynów noszących znamiona typów czynów zabronionych, które są przedmiotem postępowania karnego toczącego się w chwili obecnej przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział II Karny. Ostatecznie uchwała ta ma na celu wywarcie korzystnych skutków procesowych w toczącym się postępowaniu o zapłatę odszkodowania z powództwa T. M., I. M. i E. D. przeciwko między innymi Gminie K., toczącego się przed Sądem Okręgowym w K., Wydział I Cywilny, pod sygn. akt I C 880/16. Zaskarżona uchwała wysokość 18m dla kamienicy przy ul. [...] czerpie z pozwolenia konserwatorskiego nr [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia 1 marca 2004 r., sygn. akt [...], co pozostaje w rażącej sprzeczności z ilością kondygnacji tego budynku, bowiem jak zauważył Wojewoda [...] w prawomocnej decyzji z dnia 29 kwietnia 2005 r., "Należy w tym miejscu dodać, że sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego wyeliminowałoby z niego błędy polegające na wewnętrznej niespójności pomiędzy poszczególnymi rysunkami skutkujące niewykonalnością obiektu według tej dokumentacji. W szczególności uwidocznione to jest w zakresie rozwiązań projektowych dachu i kondygnacji poddasza oficyny". Tym samym w wysokości 18m nie ma możliwości zmieszczenia sześciu kondygnacji budynku przy ul. [...]. Nie powinno nadto ujść uwadze, że wymienione powyżej pozwolenie konserwatorskie z 2004 r. jest bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot tego pozwolenia – projekt architektoniczny nadbudowy wraz z pozwoleniem budowlanym został unieważniony (ze skutkiem ex tunc) decyzjami Wojewody [...] z dnia 25 kwietnia 2005 r. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2006 r. (znak: [...]) i decyzje te są prawomocne i ostateczne (wyrok NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt ll OSK 155/07). Interes prawny skarżącego, ale także jego uprawnienia zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, bowiem w postępowaniach administracyjnych ustalono, że obecny stan faktyczny, który został usankcjonowany zaskarżoną uchwałą, prowadzi do zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców nieruchomości przy ul. [...], w tym skarżącego, także prowadzi do dewastacji budynku, którego współwłaścicielem jest skarżący. Stopień oddziaływania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na sytuację prawną nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący, jest kolosalny. Dalej skarżący przedstawił opinie i ekspertyzy, które – w jego ocenie – potwierdzają powyższe tezy: ekspertyzę mgr inż. arch. K. B., ekspertyzę dr inż. M. Ś., opinię kominiarską mistrza kominiarskiego J. N., opinię biegłego sądowego mgr inż. R. R., opinię techniczno-budowlaną inż. Z. K., opinię mgra inż. A. A., opinię dr inż. arch. J. S. i mgr inż. L. C..

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący szczegółowo opisał przebieg postępowań administracyjnych – naprawczego tudzież o rozbiórkę nadbudowy budynku przy ul. [...] w K., referując ustalenia i argumentację sformułowaną przez organy administracji publicznej w wydanych decyzjach. W nawiązaniu do decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 czerwca 2016 r. skarżący zreferował rozstrzygnięcia zapadłe w związku z pozwoleniem na budowę, ustaleniem warunków zabudowy oraz w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzory budowlanego. Skarżący wskazał, że wspomniana decyzja nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 czerwca 2016 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2016 r., przy czym wyrok ten nie jest prawomocny; uzasadnienie tegoż wyroku również zostało w skardze zreferowane.

Skarżący wskazał, że oprócz postępowań administracyjnych toczą się także postępowania karne, których przedmiotem jest ocena czynów związanych z inwestycją przy ul. [...]. W tym kontekście skarżący zreferował wyroki skazujące za niedopełnienie obowiązków prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami, niedopełnienia obowiązków kontrolnych, doprowadzenie do wykonania obiektu istotnie odbiegającego od zatwierdzonego projektu budowlanego, zakłócenie sylwety pierzei ul. [...], uszkodzenie zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta Kazimierza ze Stradomiem. W ocenie skarżącego, wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zatem obarczonej wadą nieważności, po nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania przez osoby upoważnione z ramienia Prezydenta Miasta Krakowa, a następnie wskutek nieprawidłowego nadzoru nad procesem budowlanym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. (wykonywanego przez jego pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi), a także niezgodne z prawem działania inwestora i osób, którym polecił realizację procesu budowlanego, zrealizowana została nadbudowa kamienicy przy ul. [...], wskutek czego ucierpiały budynki sąsiednie – w szczególności budynek przy ul. [...] będący własnością G. M., I. M. i E. D.. Wskutek przedmiotowych działań budynek przy ul. [...] posiada uszkodzenia konstrukcji (rysy, pęknięcia), niesprawną instalację wentylacyjną – przysłonięcie naturalnych ciągów kominowych, przy braku możliwości zastosowania wentylacji wymuszonej i braku możliwości podłączenia instalacji gazowej. Usytuowanie budynku hotelu od strony ul. [...] w odległości 7m od ściany elewacji tylnej budynku przy [...] powoduje: zakłócenie przewietrzania międzyblokowego, zakłócenie widoku od strony ul. [...], wilgoć, obniżony komfort związany z utratą prywatności - okna sypialni wychodzą na taras [...]. Koniecznym jest dokonanie nakładów w celu przywrócenia stanu technicznego budynku poprzez: zmianę ogrzewania budynku; naprawy pęknięć, rys i uszkodzeń konstrukcyjnych budynku (po usunięciu przyczyny przeciążenia wspólnej dla budynków nr [...] ściany szczytowej zgodnie z ekspertyzą inż. A. A.); podniesienie kominów (w wypadku zastosowania się do ekspertyzy mgr. arch. K. B. z 2013 r.). Samowola budowlana w przylegającej kamienicy nr [...] doprowadziła do stanu, w którym przewody kominowe budynku nr [...] nie funkcjonują, a ich uruchomienie w obecnym stanie prowadzić mogłoby do narażenia osób na utratę życia bądź zdrowia, co potwierdza także nieprawomocny skazujący wyrok karny. Tymczasem nielegalna nadbudowa zaburzyła działanie przewodów kominowych nieruchomości przy ul. [...] w stopniu stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia jej mieszkańców.

W konkluzji skarżący sformułował ocenę, że zaskarżona uchwała w rzeczywistości zmierza do sanacji nielegalnych zarówno w aspekcie przepisów prawa budowlanego, jak i prawa karnego czynów, które do tej pory nie doczekały się prawomocnej oceny, poprzez legalizację tych zachowań aktem prawa miejscowego.

III

Pismem z dnia 10 lipca 2018 r. skargę na uchwałę, o której mowa w pkt I, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. B., zaznaczając, iż zaskarżenie następuje w zakresie działek nr [...] i [...] położonych w Krakowie obr. [...] w obszarze oznaczonym symbolem ZPz.2. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania, a to z uwagi na fakt, iż: a) zgodnie prognozą oddziaływania na środowisko (aktualizacja na sierpień 2017 roku) nieruchomości skarżącej nie są predysponowane do pełnienia funkcji przyrodniczych oraz kształtowania mikroklimatów w zabudowie miejskiej, a tym samym wskazanych do ochrony przed zabudową i likwidacją; b) fakt znajdowania się na nieruchomości skarżącej drzewa wskazanego do utrzymania nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z uwagi na to, iż zgodnie z postanowieniami planu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego terenów oznaczonych jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej) to 24%, czyli w wypadku nieruchomości należącej do skarżącej (o łącznej powierzchni 1810 m2) to 434,4 m2, co jest powierzchnią gwarantującą zachowanie drzewa oznaczonego w planie, zgodnie z wytycznymi planu i prognozy środowiskowej przy jednoczesnym zachowaniu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z postanowieniami studium; 2) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako tereny zieleni urządzonej, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przewiduje, że jest to teren oznaczony jako UM – teren zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 listopada 2017 r. Nr LXXXVIII/2145/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KAZIMIERZ" w zakresie działek nr [...] i [...] położonej w Krakowie obr. [...] w obszarze oznaczonym symbolem ZPz.2.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą należąca między innymi do skarżącej nieruchomość oznaczona księgą wieczystą nr [...], a składająca się z działek nr [...] i [...], w przeważającej części tj. w zakresie ponad posadowiony na niej budynek przy ul [...], została zakwalifikowana jako ZPz.2, czyli tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną towarzyszącą obiektom budowlanym, wewnątrz kwartałów zabudowy (§5 ust. 1 pkt 14e planu zagospodarowania). Zgodnie z § 12 pkt 7 planu w zakresie zasad kształtowania i urządzania zieleni ustalono m.in. zasadę ochrony zieleni istniejącej poprzez jej wkomponowanie w projekt zagospodarowania terenu oraz nakaz ochrony i zachowania drzew wskazanych do utrzymania na rysunku planu. Zgodnie natomiast z obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonego planu ujednoliconym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. należące do skarżącej nieruchomości zostały zakwalifikowane jako UM – teren zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, a zatem odmiennie niż w zaskarżonej uchwale. Jak wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.g. jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z faktu, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.g., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej i stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ww. ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Postanowienia studium są jak wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.g. dla organu sporządzającego plan wiążące, co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunku zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć, gdyż w przeciwnym przypadku podważałoby to sam sens istnienia i sporządzania studium w przewidzianej prawem formie. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Aktualne przeznaczenie w planie zagospodarowania miejscowego nieruchomości skarżącej jest zgoła inne niż to wyrażone w studium z dnia 9 lipca 2014 r. Nieruchomość skarżącej w znaczącej części (budynek mieszczący się na nieruchomości skarżącej zajmuje powierzchnię 288 m2 przy łącznej powierzchni nieruchomości 1810 m2) tj. 84% powierzchnia została wyłączona spod zabudowy, mimo iż na planie (załączniku graficznym studium) jest ona zakwalifikowana jako teren do zabudowy i zainwestowania. Co prawda w postanowieniach studium (Tom III) jako funkcję dopuszczalną w przypadku terenów o przeznaczeniu UM dopuszcza się zieleń urządzoną i zieleń nieurządzoną (str. 9), lecz zgodnie z pkt III 1.2 ppkt 7 (str. 6). Natomiast w przypadku nieruchomości skarżącej proporcje te kształtują się 16% dla funkcji podstawowej do 84% dla funkcji dopuszczalnej, co jest sprzeczne z postanowieniami studium.

Kontynuując argumentację skarżąca wskazała, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności – art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Mając na uwadze w szczególności prognozę oddziaływania na środowisko (aktualizacja na sierpień 2017 roku), wyznaczenie przez organ stanowiący nieruchomości skarżącej jako teren zielony ma charakter czysto arbitralny. Jak wynika z analizy ww. dokumentu teren ten nie jest predysponowany do pełnienia funkcji przyrodniczych oraz kształtowania mikroklimatów w zabudowie miejskiej, a tym samym wskazanych do ochrony przed zabudową i likwidacją, a de facto jak wynika z porównania z prognozą oddziaływania na środowisko i postanowień planu zostały zakwalifikowane jako tereny zielone (choć nie zawsze vide tereny położone przy ul. [...]). W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw, z punktu widzenia interesu publicznego, aby ograniczać skarżącą w jej prawie do zagospodarowania nieruchomości, z uwagi na dobro środowiska naturalnego, gdyż jej nieruchomość nie jest tu nieruchomością istotną. W ocenie skarżącej, posadowienie na jej nieruchomości drzewa wskazanego do utrzymania nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z uwagi na to, iż zgodnie z postanowieniami planu minimalny wskaźnik tereny biologicznie czynnego terenów oznaczonych jako MW/U (tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej) to 24%, czyli w wypadku nieruchomości należącej do skarżącej (o łącznej powierzchni 1810 m2) to 434,4 m2, co jest powierzchnią gwarantującą zachowanie drzewa oznaczonego w planie, zgodnie z wytycznymi planu i prognozy środowiskowej przy jednoczesnym zachowaniu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z postanowieniami studium.

Skarżąca podkreśliła, że posiada interes prawny w złożeniu niniejszej skargi z uwagi na fakt, iż jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Krakowie obr [...] oznaczonej nr [...] i [...] objętej zaskarżoną uchwałą, a przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób zagospodarowania nieruchomości znacząco ogranicza jej prawa jako współwłaściciela, szczególnie w zakresie możliwości innego wykorzystania nieruchomości niż na cele zieleni urządzonej. Skarżąca zaznaczyła, iż współwłaściciel nieruchomości posiada oddzielną legitymację czynną do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego.

IV

Pismami z dnia 11 lipca 2018 r. i z dnia 20 sierpnia 2018 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargi – odpowiednio – G. M. i E. B.-S.. Organ wniósł o oddalenie skarg, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżących zarzutów, uznając je za niezasadne.

V

Sprawa ze skargi G. M. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 881/18, a sprawa ze skargi E. B.-S. pod sygnaturą II SA/Kr 1075/18. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 881/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.)

2. Ponieważ skarżący G. M. oraz E. B. są współwłaścicielami nieruchomości położonych w obszarze objętym planem – odpowiednio działki nr [...] obr. [...] (nieruchomość przy ul. [...]) i działek nr [...] i [...] obr. [...] – mają, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnych nieruchomości. Niepodobna w tym miejscu nie zauważyć, że zarzuty sformułowane w skardze G. M. są zrelatywizowane także ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiedniej (nieruchomości przy ul. [...]), do której skarżący tytułu prawnego nie ma. Mimo to Sąd uznał, zważywszy na zreferowane wyżej okoliczności, że pozostają one w granicach interesu prawnego skarżącego, przeto powinny być objęte kontrolą.

3. W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedziach na skargi tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco: 1) w dniu 5 listopada 2014 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXXI/1928/14 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kazimierz"; następnie ukazało się ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – w dniu 21 listopada 2014 r.; 2) termin składania wniosków do planu – do dnia 15 grudnia 2014 r.; 3) rozpatrzenie wniosków do planu – Zarządzenie Nr 131/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 stycznia 2016 r.; 4) przekazanie projektu planu do uzgodnień i opiniowania nastąpiło w dniu 19 stycznia 2016 r. i ponownie w dniu 13 kwietnia 2016 r.; 5) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 13 maja 2016 r.; 6) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od dnia 23 maja do dnia 21 czerwca 2016 r.; 7) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – w dniu 13 czerwca 2016 r.; 8) termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – do dnia 5 lipca 2016 r.; 9) rozpatrzenie uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1952/2016 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 lipca 2016 r.; 10) przekazanie projektu planu do ponownych uzgodnień i opiniowania – w dniu 30 sierpnia i ponownie w dniu 30 listopada 2016 r.; 11) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 23 grudnia 2016 r.; 12) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od dnia 2 stycznia do dnia 31 stycznia 2017 r.; 13) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu – w dniu 26 stycznia 2017 r.; 13) termin składania uwag dotyczących ponownie wyłożonego projektu planu – do dnia 14 lutego 2017 r.; 14) rozpatrzenie uwag dotyczących ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 571/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 marca 2017 r.; 15) przekazanie projektu planu do ponownych uzgodnień i opiniowania – w dniu 16 marca 2017 r.; 16) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 7 kwietnia 2017 r.; 17) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od dnia 18 kwietnia do dnia 19 maja 2017 r.; 18) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonej części projektu planu – w dniu 18 kwietnia 2017 r.; 19) termin składania uwag dotyczących wyłożonej części projektu planu – do dnia 2 czerwca 2017 r.; 20) rozpatrzenie uwag dotyczących wyłożonej części projektu planu – Zarządzenie Nr 1455/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2017 r.; 21) przekazanie projektu planu do ponownych uzgodnień w dniu 19 lipca 2017 r.; 22) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – w dniu 28 lipca 2017 r.; 23) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od dnia 7 sierpnia do dnia 5 września 2017 r.; 24) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonej części projektu planu – w dniu 24 sierpnia 2017 r.; 25) termin składania uwag dotyczących ponownie wyłożonej części projektu planu – do dnia 19 września 2017 r.; 26) rozpatrzenie uwag do ponownie wyłożonej części projektu planu – Zarządzenie Nr 2462/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2017 r.; 27) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 2519/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2017 r.; 28) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 2520/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 października 2017 r.; 29) uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – w dniu 25 października 2017 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie dotyczące projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr LXXXVII/2134/17; 30) uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – w dniu 8 listopada 2017 r. – drugie czytanie projektu uchwały – Rada podjęła uchwałę Nr LXXXVIII/2145/17 w sprawie uchwalenia planu.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących.

4.1. Odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze G. M. jest w pewnym sensie utrudnione, bowiem – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę – są one zredagowane w taki sposób, że w istocie oscylują tylko wokół legitymacji skargowej skarżącego, natomiast nie naprowadzają na żadne naruszenie prawa rozumianego przedmiotowo, w którym można by upatrywać podstaw do uwzględnienia skargi. Ustalenia planu w założeniu kształtują treść tudzież sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i w tym sensie "naruszają" prawo podmiotowe – ale w toku kontroli sądowej liczy się jeszcze obiektywne naruszenie prawa przedmiotowego, a na nie skarżący w ogóle nie wskazuje. Bacząc mimo to na argumentację skarżącego, dokonawszy analizy kwestionowanych przezeń ustaleń planu, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do konstatacji o ich nieważności. W ocenie Sądu, są one zgodne z prawem, a w każdym razie nie mają one znamion, o których mowa art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

4.2. Gdy idzie o ustalenia planu w odniesieniu do nieruchomości, której skarżący G. M. jest współwłaścicielem, to zarzut skargi dotyczy nie tyle ich treści, ile swego rodzaju ich braku, tj. pominięcia nieruchomości przy ul. [...] jako przewidzianej do zadaszenia podwórka i budowy werandy. Jak można mniemać, zdaniem skarżącego, jego nieruchomość powinna być objęta dozwoleniem, o którym mowa w § 11 pkt 5 planu. W ocenie Sądu, w nieobjęciu tym dozwoleniem nieruchomości skarżącego nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. Jak wynika ze znajdujących oparcie w aktach planistycznych wyjaśnień organu, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla jednostki nr 3 Kazimierz i Stradom przewiduje jako zasadę minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na poziomie 30%, z zastrzeżeniem możliwości jego pomniejszenia, jeżeli wskazuje na to istniejące zagospodarowanie. Takie pomniejszenie przyjęto w planie miejscowym i dla terenu MW/U.11 minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 24% (§ 30 ust. 2 pkt 1). Jako że w terenie Historycznego Kazimierza nie jest dopuszczalne bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej inaczej niż na gruncie – na działce skarżącego min. 24% powierzchni musi stanowić teren biologicznie czynny. Trzeba zatem podzielić stanowisko organu, że plan nie mógł dopuszczać zadaszenia całego podwórza, gdyż byłoby to niezgodne ze Studium i tym samym naruszałoby art. 15 u.p.z.p. Już z tej przyczyny odnośny zarzut skargi jawi się jako niezasadny.

W przekonaniu o właściwym ukształtowaniu zakresu przedmiotowego dozwolenia dotyczącego wykonywania zadaszeń utwierdza dodatkowo wyeksponowana w odpowiedzi na skargę geneza odnośnych ustaleń planu. Jak podkreślił organ, w projekcie planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu po raz pierwszy możliwość realizacji zadaszeń była regulowana jedynie poprzez ograniczenia wynikające ze wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego, wskaźnika miejsc parkingowych oraz zapisy dotyczące kształtowania zabudowy zawarte w rozdziale II projektu planu - tj. zasadach zagospodarowania terenów obowiązujące na całym obszarze planu, w tym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W edycji tej istniała możliwość zadaszenia podwórza strony skarżącej z zastrzeżeniem, że zadaszenie to musiało spełniać przyjęte planem wskaźniki zabudowy i zagospodarowania. W następstwie uwzględnienia uwag do planu zostały zmienione jego postanowienia, dając możliwość zadaszenia podwórzy tzw. lekką konstrukcją na całym obszarze planu. Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem znak: [...] z dnia 27 września 2016 r. na etapie uzgodnień ustawowych. Konserwator stwierdził, że nie można go zaakceptować jako zapisu ogólnego, lecz organ sporządzający projekt planu powinien wskazać miejsca, w których zadaszenia te będzie można zlokalizować. Podczas spotkania pracowników Biura Planowania Przestrzennego z pracownikami służb konserwatorskich w dniu 13 października 2016 r. w oparciu o złożone uwagi ustalono miejsca, gdzie ze stanowiska konserwatorskiego można dopuścić lokalizację przedmiotowych zadaszeń – poza obszarem tzw. Historycznego Kazimierza (z wyłączeniem terenów zieleni) oraz dla nieruchomości pod adresem: ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Następnie projekt planu został ponownie w całości wyłożony do publicznego wglądu. W wyniku uwzględnienia uwag podczas drugiego wyłożenia, doprecyzowano zapisy dotyczące zadaszeń podwórzy (generalnie) na całym obszarze planu. Jedynie dla czterech nieruchomości pod adresem ul. [...], [...] [...] oraz [...] [...] wprowadzono możliwość zadaszenia podwórzy w sposób opisany w ustaleniach szczegółowych. Ukształtowanego w tych okolicznościach § 11 pkt 5 planu, zdaniem Sądu, nie można kwestionować.

Argumentacja skarżącego nawiązująca do zasady równości wobec prawa, a także do uzyskanych wcześniej pozwoleń konserwatorskich i decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci zadaszenia całego podwórka, zdaniem Sądu, nie może mieć istotnego, a zwłaszcza rozstrzygającego znaczenia. Artykuł 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe.

4.3. Skarżący G. M. podnosi również zarzut naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w postaci prawa współwłasności nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] oraz w postaci prawa do ochrony niezbywalnych praw, tj. zdrowia i życia – poprzez legalizację samowolnej nadbudowy budynku w Krakowie przy ul. [...], co doprowadziło do uszkodzenia budynku skarżącego i co powoduje, że przewody kominowe budynku przy ul. [...] nadal nie będą funkcjonować. Tak sformułowany zarzut w zasadzie nie poddaje się ocenie przez pryzmat normy odniesienia z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – i to nie tylko dlatego, że nie jest zrelatywizowany do prawa przedmiotowego. Wszak plan miejscowy nie stanowi o legalizacji jakiegokolwiek obiektu – w założeniu nie powoduje ani nie może powodować takiego skutku. Owszem, w postępowaniu legalizacyjnym oraz naprawczym zgodność wykonanego obiektu (robót budowlanych) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest bez znaczenia, ale lokuje się pośród wielu innych przesłanek, które muszą być spełnione. I to właśnie te inne przesłanki, a nie zgodność z planem, zostały ustanowione dla ochrony wartości i dobór, do których nawiązuje skarżący (przepisy techniczno-budowalne, bezpieczeństwo budynku sąsiedniego, prawidłowe działanie przewodów kominowych itp.). W odnośnym zarzucie skarżącego, który tak naprawdę zdaje się nawiązywać nie tyle do treści planu, ile motywów prawodawcy lokalnego – można się dopatrzyć tezy o nadużyciu władztwa planistycznego tudzież posłużenia się nim w pozaprawnym celu. Zdaniem Sądu, teza ta (gdyby tak odczytywać instancję skarżącego), choć potencjalnie mogłaby być rozważna z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – nie ma uzasadnienia. Suponowany cel, o czym była już mowa, z istoty rzeczy nie może być osiągnięty ustaleniami planu, a poza tym – jak zasadnie wskazuje organ – ustalenia te nie zostały "dopasowane" do istniejących parametrów budynku.

Kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu przewidują w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.11, co do zasady maksymalną wysokość zabudowy 24m, jednak nie więcej niż do wysokości bezwzględnej zabudowy 228m n.p.m. (§ 30 ust. 2 pkt 3), przy czym w odniesieniu do budynku frontowego przy ul. [...]/ul. [...] ustalono: 1) maksymalną wysokość kalenicy 18 m, jednak nie więcej niż do rzędnej 221,5 m n.p.m.; 2) nakaz realizacji od strony ulicy [...] dachu skośnego; 3) nakaz ochrony kompozycji (rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych) i wystroju elewacji frontowej budynku (od ul. [...]) do wysokości gzymsu pod dachem (§ 30 ust. 6). W ocenie Sądu, ani argumentacja sformułowana przez skarżącego, ani inne okoliczności nie wskazują na niezgodność z prawem tych ustaleń, a w szczególności nie wskazują na ich niezgodność z prawem wykazującą związek z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

4.4. Skarżący G. M. zarzuca również naruszenie jego interesu prawnego i uprawnienia "w postaci zakłócenia sylwety pierzei ul. [...] i degradacji głównej elewacji budynku przy ul. [...] przez obce architekturze tej ulicy rozwiązania projektowe formy nadbudowy, co może prowadzić do uszkodzenia zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta Kazimierza ze Stradomiem wpisanego do rejestru zabytków pod nr A-12 z dnia 23 lutego 1934 r., wpisanego także na Listę Światowego Dziedzictwa UNCESO". Redakcja tego zarzutu zdaje się nawiązywać do referowanego w uzasadnieniu skargi (strona 24, karta 25 akt) wyroku sądu karnego. Nawiązanie do opisu zarzucanego i ewentualnie przypisanego czynu w sprawie karnej, dotyczącej wykonania nadbudowy odbiegającej od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie pozwala zidentyfikować przepisu prawa przedmiotowego, który – zdaniem skarżącego – został naruszony aktem planistycznym w sposób opisany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i ze skutkiem w sferze jego interesu prawnego.

W tym kontekście należy podzielić stanowisko organu, że ustalenia planu, odczytywane kompleksowo, gwarantują zachowanie pierzei ul. [...] w niemal niezmienionym stanie i nie stwarzają zagrożenia dla zabytku w postaci Układu Urbanistycznego Dawnego Miasta Kazimierza ze Stradomiem. W ramach procedury planistycznej zostały one uzgodnione przez organ wyspecjalizowany – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Trafnie organ zwraca uwagę w szczególności na: § 30 ust. 5 planu, zgodnie z którym "w odniesieniu do budynków frontowych, o których mowa w ust. 3 i ust. 4 pkt 1, 4-7, 10 ustala się nakaz ochrony bryły i gabarytów budynku"; § 30 ust. 6 pkt 3 planu, zgodnie z którym "w odniesieniu do budynku frontowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 9 ustala się (...) nakaz ochrony kompozycji (rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych) i wystroju elewacji frontowej budynku (od ul. [...]) do wysokości gzymsu pod dachem". Istotny jest tu także § 8 planu, który ogólnie określa zasady kształtowania elewacji budynków. Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, 11 budynków z 13 zlokalizowanych w przedmiotowej pierzei musi pozostać w niezmienionej formie. Paragraf 30 ust. 7 planu stanowi o możliwości podniesienia jedynie kalenicy budynku, przy zakazie podnoszenia górnych krawędzi elewacji frontowych i tylnych, przy założeniu że połacie będą symetryczne, a maksymalny kąt nachylenia połaci wyniesie 40°. Przepis ten obejmuje tylko jeden z budynków zlokalizowanych przy ulicy [...] oraz dwa budynki zlokalizowane przy ul. [...]. Zatem tylko jeden budynek z 13 zlokalizowanych w przedmiotowej pierzei może nieznacznie zmienić swoją formę w związku z podniesieniem kalenicy. Organ przekonująco wyjaśnił również powody, dla których generalnie ustanowiono relatywnie dużą wartość maksymalnej wysokości zabudowy: wyznaczony w planie teren MW/U.11 obejmuje nie tylko budynki zlokalizowane od strony ulicy [...], ale także budynki zlokalizowane po północnej stronie tego kwartału przy ulicy [...]. Budynki zlokalizowane od strony ul. [...] są znacznie wyższe, co było przyczyną wyznaczenia parametru maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie wskazanym w planie miejscowym w zgodności z dokumentem Studium.

5.1. Zarzuty sformułowane przez skarżącą E. B.-S. okazały się niezasadne. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na określenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej jako tereny zieleni urządzonej, podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przewiduje, że jest to teren oznaczony jako UM – teren zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia Studium. Powołane przez skarżącą przepisy stanowią, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) oraz że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.).

Działki, których współwłaścicielem jest skarżąca, położone są w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM). W świetle ustaleń Studium (III.1.4.), w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych: (...) UM – Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – Funkcja podstawowa – Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna – Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (tom III, s. 9). Ustalenia te trzeba odczytywać łącznie z "ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych" (III.1.2. – tom III, s. 5-6), które głoszą w szczególności, że: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania" (pkt 6); "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu" (pkt 7).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że w obszarze UM, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, można było wyznaczyć w planach miejscowych tereny o przeznaczeniu zgodnym z funkcją dopuszczalną – zieleń urządzona i nierządzona – aczkolwiek pod warunkiem, że udział tej funkcji dopuszczalnej nie przekroczy wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Jak przekonująco wykazano w odpowiedzi na skargę, warunek ten jest spełniony, zatem ustalenia planu nie popadają w kolizję ze Studium. Istota sporu między organem i skarżącą zdaje się w tym kontekście sprowadzać do tego, czy udział funkcji dopuszczalnej powinien być relatywizowany do powierzchni działki ewidencyjnej czy też do powierzchni wydzielonego w planie terenu. W ocenie Sądu, wykładnia literalna odnośnych postanowień Studium nakazuje przyjąć, że idzie o powierzchnię wydzielonego w planie terenu; za takim ich rozumieniem przemawiają także względy funkcjonalne – niepodobna przyjąć, że nawiązują one do powierzchni działki ewidencyjnej, choćby dlatego że oznaczenia, granice działek i tym samym ich powierzchnie mogą ulegać zmianom. Z tego też względu podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w przypadku jej nieruchomości odnośne proporcje kształtują się tak, iż 16% przypada dla funkcji podstawowej, a 84% dla funkcji dopuszczalnej – nie implikuje wniosku o sprzeczności planu ze Studium.

W ocenie Sądu, jako przekonujące należy ocenić nawiązujące do ustaleń Studium (tom III, s. 25 – kierunki zmian w strukturze przestrzennej, jednostka 3 Kazimierz i Stradom) wyjaśnienia organu, w świetle których ochrona wnętrza kwartału zabudowy, ograniczonego ulicami [...] oraz torami kolejowymi odbywa się poprzez przeznaczenie terenu – wnętrza tego kwartału, które było i jest wolne od zabudowy – pod teren zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym wewnątrz kwartałów zabudowy (ZPz.2 – § 100 ust. 1 planu). Rehabilitacja tego wnętrza odbywała się będzie poprzez zapisy dotyczące zasad zagospodarowania terenu tj. wskaźniki zagospodarowania, zalecenia dotyczące małej architektury itd. (§ 100 ust. 2-3).

5.2. Skarżąca E. B. zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez określenie przeznaczenia przedmiotowych działek jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania. W świetle powołanych przez skarżącą przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Artykuł 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta w ramach sekwencji czynności po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Jako przekonująca jawi się argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, w świetle której ustalenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej determinowane było głównym celem sporządzania planu, wyznaczonym przez Studium. Tym celem była ochrona obszaru o wysokich wartościach historycznych, kulturowych, urbanistycznych i kompozycyjnych, mających priorytetowe znaczenie dla ładu przestrzennego miasta i jego atrakcyjności. Organ dążył do zachowania tych wyjątkowych wartości, w tym ochrony przestrzeni objętej wpisem na listę światowego dziedzictwa UNESCO, ochrony sylwety miasta oraz ochrony powiązań widokowych Obszar planu, wraz z innymi dzielnicami śródmiejskimi, został uznany – na mocy zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. (M.P. Nr 50 poz. 418) – za pomnik historii "Kraków – historyczny zespół miasta". Jak stanowi to zarządzenie (§ 2), "celem ochrony pomnika historii wymienionego w § 1 jest zachowanie ze względu na wyjątkowe, uniwersalne wartości historyczne, artystyczne oraz wartości niematerialne, autentyczności historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego Krakowa, ukształtowanego w ciągu tysiącletniej historii, stanowiącego jeden z czołowych kompleksów artystyczno-kulturalnych Europy". Jak dalej wskazuje organ, dzielnica Kazimierz skupia nie tylko funkcje kulturalne, usługowe i administracyjne w mieście, ale przede wszystkim koncentruje publiczne życie miasta. Warunkiem funkcjonowania centrum jest jego atrakcyjna przestrzeń publiczna, a także powszechnie akceptowana przez mieszkańców czytelność układu urbanistycznego (ulic, placów i kwartałów zabudowy) oraz różnorodność i jakość programu usługowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą: relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru oraz powiązania z układem komunikacyjnym miasta i systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej. W tych uwarunkowaniach przyznanie prymatu tym elementom, które służą ochronie historycznego układu architektoniczno-budowlanego wpisanego obszarowo do rejestru zabytków – jest, zdaniem Sądu, uzasadnione. Dodatkowo – co również zasadnie wyeksponowano w odpowiedzi na skargę – na przedmiotowej nieruchomości rosną liczne drzewa, w tym jedno objęte ochroną na podstawie przepisów szczególnych; za ograniczeniem możliwości zabudowy nieruchomości przemawia też jej ukształtowanie i usytuowanie pomiędzy innymi zabudowaniami. Zaskarżony plan uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie od organów administracji publicznej współuczestniczących z mocy ustawy w procesie sporządzania planu miejscowego. Wreszcie, nie bez znaczenia jest też okoliczność, że skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzonej procedurze planistycznej związanej z zaskarżonym planem poprzez składanie wniosków oraz uwag do planu ani też nie brała udziału w dyskusjach publicznych. Odwołanie się przez skarżącą do prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi dla omówionych okoliczności i uwarunkowań wystarczającej przeciwwagi i nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego ani tezy o naruszeniu powołanych w skardze przepisów.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.