Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2340/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 13, art. 2 ust. 2, art. 8 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy [...] i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1604/14 w sprawie ze skarg Gminy [...] i Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2014 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1604/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy W. i Gminy S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki – oddalił skargi.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z pisemną interwencją mieszkańców M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") przeprowadził kontrolę stanu technicznego kładki dla pieszych nad rzeką [...], zlokalizowanej na działkach nr [...],[...] w [...], gm. W. oraz na działce nr [...] w [...], gm. S.. Ustalono, że konstrukcję kładki stanowią dwa pylony nośne: jeden usytuowany na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy W., drugi – na działce nr [...] stanowiącej własność G. C.. Do pylonów przymocowano stalowe liny nośne, a pomiędzy nimi wykonano pomost z desek. Przeprowadzona kontrola wykazała, że obiekt znajduje się w złym stanie technicznym.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1406, ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – PINB nakazał Burmistrzowi S., jako właścicielowi/użytkownikowi, usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki poprzez wykonanie robót budowlanych określonych w sentencji tej decyzji, w terminie do 15 lipca 2014 r. Ponadto zakazał użytkowania ww. obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, informując, że decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Zdaniem organu I instancji stwierdzony stan techniczny kładki może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a zatem decyzja o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości była w pełni zasadna. Za podmiot zobowiązany uznano Gminę S., bowiem z wykazu obiektów obcych znajdujących się w korytach rzek i potoków administrowanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej też jako "RZGW") wynikało, że jest ona właścicielem/użytkownikiem ww. kładki.

Odwołanie od decyzji PINB wniosła Gmina S., podnosząc, że nie jest właścicielem lub użytkownikiem kładki, a zatem nałożenie na nią obowiązku usunięcia złego stanu technicznego tego obiektu przesądza o wadliwości decyzji. Odwołująca nie była też inwestorem tego obiektu, nie jest właścicielem żadnej z działek, na których kładka została zlokalizowana, i nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do spornej kładki.

Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej też jako "PWINB" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji w całości i równocześnie nakazał Gminie W. oraz Gminie S. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych nad rzeką [...] poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w sentencji tej decyzji, w terminie do 15 grudnia 2014 r. Ponadto organ zakazał użytkowania ww. obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że stwierdzony stan techniczny kładki nie pozostawiał wątpliwości co do zasadności wydania decyzji w oparciu o art. 66 pr.bud. i nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w sentencji decyzji. Okoliczności te, zdaniem PWINB, zostały należycie wykazane i udokumentowane przez organ I instancji. Niemniej decyzja PINB rażąco naruszała prawo, gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – Burmistrza S. – który jako organ administracji samorządowej nie może być stroną postępowania, ani adresatem obowiązków należących do właściciela lub zarządcy obiektu, jeśli nie wynika to z przepisów szczególnych. W ocenie PWINB obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego oraz charakteru sprawy, winien być nałożony solidarnie na Gminę W. i Gminę S.. Kładka łączy obydwie ww. jednostki samorządu terytorialnego i służy jako droga komunikacyjna ogółowi ich społeczności. Wskazanie Gmin, na których zlokalizowano sporną kładkę, jako adresatów decyzji znajduje uzasadnienie w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") i ciążących na gminie zadaniach związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz obowiązkiem utrzymania urządzeń użyteczności publicznej, zlokalizowanych na terenie gminy. Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 u.s.g., do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic i mostów, a także bezpieczeństwa obywateli. Przy czym z uregulowań przytoczonej ustawy nie wynika, aby realizacja tych zadań była ograniczona wyłącznie do obiektów stanowiących własność gminy lub znajdujących się na gruntach, do których gmina posiada tytuł prawny w postaci prawa własności. Zdaniem organu II instancji ewentualne wskazanie jako adresata decyzji G. C. nie znajduje uzasadnienia ze względu na faktyczny charakter i funkcję obiektu, a RZGW – ze względu na fakt, że kładka nie stanowi urządzenia wodnego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne i RZGW nie jest podmiotem odpowiedzialnym za jej należyte utrzymanie.

Na opisaną decyzję PWINB odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyły Gmina W. oraz Gmina S., w których każda ze skarżących zaprzeczyła jakoby była właściwym adresatem obowiązków nakładanych zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 1604/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że niesporne pozostają ustalenia dotyczące stanu technicznego kładki dla pieszych, wymagające wykonania wymienionych w decyzji robót. Przedmiotem kontrowersji jest natomiast wskazanie podmiotów zobowiązanych do wykonania tych robót.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w art. 66 pr.bud. nie wymieniono wyraźnie adresata obowiązku określonego w ust. 1, jednakże umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 7 Prawa budowlanego ("Utrzymanie obiektów budowlanych") i nałożenie określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu na jego właściciela lub zarządcę (art. 61 pr.bud.), wskazują, że wyłącznie te podmioty mogą być adresatem nakazu z art. 66 ust. 1 pr.bud., co potwierdza niezmienne od lat orzecznictwo sądowe w tym zakresie. Zarazem zauważył, że kolejność, w jakiej w art. 61 pr.bud. zostały wymienione podmioty odpowiedzialne za utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych – a tym samym adresaci nakazu z art. 66 ust. 1 pr.bud. – nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności nakaz taki powinien zostać skierowany do właściciela obiektu, a dopiero gdy z jakichś przyczyn nie jest to możliwe – do zarządcy obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki ocenił, że pojęcie "zarządcy" może być rozumiane w różny sposób, jednakże na gruncie omawianych przepisów pozostaje ono w ścisłym związku z zarządzaniem obiektem budowlanym, obejmującym w szczególności podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W doktrynie podkreśla się, że faktycznie odpowiedzialność za stan obiektu nie jest powiązana z prawem własności, lecz ze stanem władania i zarządzania danym obiektem. Nie można zatem wykluczyć, że adresatem decyzji z art. 66 ust. 1 pr.bud. będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć bowiem na uwadze, że musi być ona wykonalna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie zarówno samo określenie adresatów nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki – którymi zostały solidarnie Gminy S. i W. jako podmioty, na których spoczywa odpowiedzialność za stan techniczny i utrzymanie obiektu – jak i wywiedziona przez organ II Instancji argumentacja w tym zakresie, są trafne. Zdaniem Sądu istotne znaczenie ma tu charakter obiektu, łączącego dwie nieruchomości, usytuowanego ponad powierzchnią działki stanowiącej wody płynące (rzekę [...]). W sytuacji braku potwierdzenia prawa własności tego konkretnego obiektu – kładki dla pieszych – nie sposób przypisać to prawo właścicielom bądź działek, na których usytuowane są pylony kładki, bądź działki, nad którą ta kładka przebiega. Sąd pierwszej instancji podzielił wywody PWINB, że kładka nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne, a w związku z tym właściciel wód (Skarb Państwa), czy sprawujący nimi trwały zarząd (RZGW), nie jest podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie we właściwym stanie technicznym. Niewątpliwie kładka jest wykorzystywana jako szlak komunikacyjny łączący dwie miejscowości w gminach S. i W., i służy mieszkańcom obu tych gmin. Skoro zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujące także sprawy gminnych dróg, ulic i mostów oraz sprawy bezpieczeństwa obywateli, należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g.), a z zasady domniemania kompetencji gminy, wyrażonej w art. 6 ust. 1 u.s.g., wynika, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, to prawidłowo organ uznał, że zobowiązanym do naprawienia stanu technicznego kładki są obie Gminy. Nadto Sąd podzielił stanowisko, że realizacja ww. zadań gminy nie jest ograniczona wyłącznie do obiektów, do których gmina posiada tytuł prawny w postaci prawa własności. A zatem, jak podkreślił, status strony postępowania nie wynika z uznania organu – jak podnosi w swej skardze Gmina S. – lecz jest wywodzony z prawa materialnego(art. 61 pr.bud.), a metoda "eliminacji" podmiotów wynika wprost z tego przepisu.

Skargi kasacyjne od opisanego wyroku WSA w Rzeszowie w całości, wywiodły zarówno Gmina W., reprezentowana przez r.pr. T. Z., jak i Gmina S., reprezentowana przez adw. T. R..

Gmina W. w swej skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji PWINB w zakresie dotyczącym Gminy W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że treść normy art. 66 ust 1 pr.bud. statuuje Gminę W. jako adresata obowiązku prawnego w nim wyrażonego, tj. usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki,

b) ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że wyrażona w jej art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 zasada domniemania kompetencji gminy stanowi podstawę do podejmowania czynności prawnych i faktycznych przez Gminę W. wobec rzeczy niebędących w jej zarządzie ani jej własnością, tj. przedmiotowej kładki,

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 28 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że Gminę W. uznać można za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy brak jest skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego taki stan można wyprowadzić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina W. podkreśliła, że kładka będąca przedmiotem skargi nie jest ani jej własnością, ani w jej posiadaniu. Samo powołanie się na treść art. 7 ust 1 pkt 2 i 14 u.s.g. jest niewystarczające. Zresztą przepis ten precyzyjnie mówi o drogach, mostach gminnych, a więc stanowiących własność gminy. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że pogląd zaprezentowany przez PWINB oraz Sąd pierwszej instancji ocenić należy raczej przez pryzmat względów słusznościowych. Domniemanie wskazane w art. 6 u.s.g. nie może przecież przeważyć nad zasadą legalizmu w działaniach organów administracji publicznej. Zdaniem autora referowanej skargi kasacyjnej organ administracji, a za nim Sąd prawidłowo ustaliły, że zaszła jedna z przesłanek opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1–4 pr.bud., błędnie zaś ustaliły podmiot odpowiedzialny tj. Gminę W.. Całkowicie mylnie jako tożsamy zestawiany jest stan władania czy zarządzania danym obiektem z zadaniem ustawowym z zakresu utrzymania dróg i mostów gminnych przewidzianym w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g.

Z kolei Gmina S. w swej skardze kasacyjnej zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 pr.bud. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki, której fragmenty wraz z pylonami nośnymi zlokalizowane są na działkach nie stanowiących również własności ani nie pozostających we władaniu skarżącej;

b) art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust 1 pkt 2 i 14 poprzez ich nieuzasadnioną subsumpcję na skutek zastosowania wykładni rozszerzającej pozostającej w sprzeczności z wykładnią językową i systemową przepisów i uznaniu, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego kładki, w stosunku do której nie posiada żadnego tytułu prawnego, jako że grunty na których jest posadowiona, nie stanowią jej własności ani nie pozostają w jej władaniu, jak również sama kładka nie pozostaje w jej zarządzie;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

Z powołaniem się na te zarzuty Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina S. podkreśliła, że zaistniały stan faktyczny i prawny nie pozwala na przypisanie jej statusu strony niniejszego postępowania. Fragmenty przedmiotowej kładki wraz z pylonami nośnymi zlokalizowane są na działce nr [...] i [...] w [...] oraz na działce nr [...] w [...], a właścicielem ani zarządcą żadnej z nich nie jest skarżąca, która nie posiada także żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu budowlanego. Również dojście do kładki od strony [...] przebiega po terenach prywatnych. Skarżąca Gmina funkcjonuje od roku 1990, a kładka wykonana została prawdopodobnie wiele lat wcześniej. Gmina S. nigdy nie rościła sobie żadnych praw do przedmiotowego obiektu i nie ponosiła żadnych nakładów finansowych związanych z jej utrzymaniem, brak jest również obiektu w gminnym wykazie środków trwałych. Nie mają w tej materii żadnego znaczenia zalegające w aktach sprawy tabele RZGW, w których rzekomo Urząd Gminy S. został wpisany jako właściciel czy użytkownik. Przedmiotowy wpis nie uprawnia skarżącej do posługiwania się mianem zarządcy obiektu, ani tym bardziej jego właściciela. Brak jest zatem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o istnieniu tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowej kładki. Natomiast okoliczność faktyczna, że z kładki korzysta ogół mieszkańców skarżącej Gminy, nie rodzi po jej stronie interesu prawnego w należytym utrzymaniu kładki, a jedynie istnienie interesu faktycznego.

W ocenie Gminy S., w stosunku do niej chybiona jest również subsumpcja przepisów art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g., jako że kładka będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ani elementem drogi gminnej, ani nie pozostaje w związku z przestrzeganiem porządku publicznego czy też innych wymienionych w ww. przepisie spraw. Poza tym prowadzenie przez Gminę jakichkolwiek prac związanych z remontem kładki, do której nie ma ona tytułu prawnego, doprowadziłoby do naruszenia prawa własności przysługującego Gminie W., Skarbowi Państwa lub G. C.. Z tych też względów, tj. z uwagi na brak tytułu prawnego do kładki, kwestionowana decyzja PWINB jest dotknięta wadą nieważności jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz jako decyzja, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jej przesłanki – enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. – w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: Gminy W. oraz Gminy S., z których każda została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym należy podkreślić, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., wówczas co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Taka możliwość nie zachodzi w niniejszej sprawie. Albowiem obie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie w zakresie, w jakim zmierzały do wykazania, że dotychczas poczynione w sprawie ustalenia faktyczne oraz przywołane w ich kontekście przez organ odwoławczy i przez Sąd pierwszej instancji przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) – tj. jej art. 6 ust. 1 ("Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.") oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 ("Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; [...] porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; [...]") – nie stanowiły dostatecznej podstawy do nałożenia na skarżące Gminy orzeczonego nakazu usunięcia nieodpowiedniego, co bezsporne, stanu technicznego przedmiotowej kładki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

Od razu należy zastrzec, że nie sposób kategorycznie wykluczyć możliwości oparcia rozstrzygnięcia w tej sprawie na ww. przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ale takie rozwiązanie należy traktować jako zupełnie wyjątkowe, jako swoisty środek ultima ratio, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu – kładki, z której, co bezsporne, powszechnie korzystają mieszkańcy obu Gmin. Przedwczesne sięgnięcie po takie rozwiązanie mogłoby bowiem prowadzić do niebezpiecznego precedensu, zgodnie z którym gminy przejmowałyby odpowiedzialność za stan techniczny wszelkich powszechnie dostępnych na ich terenie obiektów budowlanych, jeżeli tylko wystąpiłyby jakiekolwiek trudności z ustaleniem podmiotów ustawowo zobowiązanych i odpowiedzialnych za stan tych obiektów. Godzi się zauważyć, że na takie niebezpieczeństwo zwrócono już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na kanwie pokrewnych spraw z zakresu prawa budowlanego, związanych z ustalaniem podmiotu zobowiązanego do rozbiórki obiektu budowlanego o podobnym charakterze (kładka), i podobnie jak w niniejszej sprawie, powszechnie eksploatowanego przez mieszkańców (zob. wyrok NSA z 21.05.2013 r., II OSK 206/12; por. też wyrok NSA z 05.04.2013 r., II OSK 2354/11; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – a argumenty przywołane w tych orzeczeniach zasadniczo pozostają aktualne także na tle niniejszej sprawy.

W sprawie tej Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że wprawdzie w art. 66 pr.bud. nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże już umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61–art. 79 pr.bud.) i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę wskazują, że również te podmioty powinny być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 pr.bud. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nie uczynienia zadość – spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pr.bud.). Potwierdza to aktualne orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny (por.: wyroki NSA: z 06.02.2013 r., II OSK 1852/11, CBOSA; z 02.12.2015 r., II OSK 838/14, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 66). Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością – zob. wyrok NSA z 12.01.2017 r., II OSK 976/15, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał za adresatów nakładanego nakazu, Gminy wskazane w zaskarżonej decyzji – czego błędnie nie dostrzegł i nie wytknął Sąd pierwszej instancji – jako że nie wykorzystano wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 66 pr.bud., którym co do zasady winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawie szczególnie doniosłe znaczenie wydaje się mieć ustalenie "zarządcy" przedmiotowego obiektu – kładki – jeśli się zważy, że owa kładka, co bezsporne, stanowi element szlaku komunikacyjnego łączącego dwie miejscowości ([...] – [...]), a zarazem dwie gminy (W. – S.).

Uściślając status prawny przedmiotowego obiektu należy wskazać, że w świetle art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.; w skrócie: "u.d.p.") "kładka" stanowi expressis verbis "obiekt mostowy" w rozumieniu tego przepisu (czyli "budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę"), a co za tym idzie: "drogowy obiekt inżynierski", przez który rozumie się z kolei "obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową" (art. 4 pkt 12 u.d.p.). Zatem kładka stanowi w istocie element "drogi", które to określenie oznacza, zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p.: "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym".

Zgodnie z zasadą wysłowioną w art. 2 ust. 2 u.d.p.: "Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 [tj. dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych – uw. Sądu] należą do tej samej kategorii co te drogi".

W orzecznictwie sądowym zasadę tę odnosi się odpowiednio także do dróg wewnętrznych – czyli dróg niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowanych w pasie drogowym tych dróg (zob. art. 8 ust. 1 u.d.p.) – i w konsekwencji przyjmuje się, że: "Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p. uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje" (zob. wyrok NSA z 04.10.2012 r., II OSK 1061/11; podobnie wyroki NSA: z 16.09.2009 r., II OSK 1330/08; z 14.05.2013 ., II OSK 93/12; z 23.04.2015 r., II OSK 2270/13 – CBOSA).

W rezultacie należy uznać, że w odniesieniu do obiektów mostowych zlokalizowanych "w ciągu dróg", na znaczeniu traci okoliczność, na czyim gruncie taki obiekt (jak np. wiadukt, czy właśnie kładka) się znajduje. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że: "Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z 4 października 2012 r., II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). To zatem na jakim gruncie znajduje się wiadukt nie jest przesądzające dla zaliczenia drogi znajdującej się na takim wiadukcie do części drogi gminnej nawet w sytuacji, gdy taka droga jest drogą wewnętrzną" (tak wyrok NSA z 23.04.2015 r., II OSK 2270/13, CBOSA – godzi się podkreślić, że w stanie faktycznym, w jakim zapadł ów wyrok, wspomniany wiadukt służył już tylko mieszkańcom do komunikacji pieszej). Uzasadnienia dla takiego stanowiska upatruje się m.in. w tym, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich (np. wiadukty, kładki itp.), gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt (odpowiednio też: kładka) jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z brzmienia art. 4 pkt 13 u.d.p. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi, a nie właściciela (odwrotnie w Prawie budowlanym) – tak też art. 19 i art. 20 u.d.p. (por. wyrok NSA z 22.11.2013 r. II OSK 1285/13, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż w sprawie tej zachodzi konieczność poczynienia dalszych ustaleń faktycznych, co do tego zwłaszcza, kto jest lub powinien być zarządcą przedmiotowej kładki. W tym celu wyjaśnienia wymagają w szczególności następujące kwestie:

– na jakiej podstawie w posiadanym przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie tabelarycznym wykazie obiektów obcych znajdujących się w korytach rzek i potoków administrowanych przez RZGW ujawniono tę kładkę jako "stanowiącą własność / użytkowaną przez" Urząd Gminy w S.. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma RZGW z 03 lipca 2013 r. wynika, że owa "Tabela obiektów obcych" została sporządzona stosunkowo niedawno – w roku 2007 – i że znana jest osoba, która ją sporządziła (J. W.). Organ powinien więc w szczególności rozważyć celowość i możliwość przesłuchania ww. osoby w charakterze świadka, na okoliczność istniejących lub przyjętych ówcześnie podstaw do przypisania odpowiedzialności za przedmiotową kładkę Gminie S.;

– czy istnieją podstawy do uznania, że przedmiotowa kładka leży "w ciągu dróg" w omawianym wyżej znaczeniu. Kształt działek nr ewid. [...] i [...] oraz ich oznaczenie na mapie symbolem "dr" sugerują, że taka klasyfikacja może być uprawniona. Wobec tego należałoby w dalszej kolejności ustalić status tych dróg, w ciągu których kładka leży, a w szczególności, czy są to powszechnie dostępne drogi we władaniu gminy (gmin) – publiczne albo wewnętrzne;

– pomocniczo – zwłaszcza w sytuacji, gdyby powyższe czynności nie doprowadziły jeszcze do ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny kładki – należałoby także podjąć działania w celu wyjaśnienia, kiedy doszło do wybudowania przedmiotowej kładki i kto był jej inwestorem. Niejednokrotnie bowiem inwestor obiektu budowlanego staje się następnie jego zarządcą. Zatem zidentyfikowanie inwestora kładki mogłoby pozwolić na ustalenie jej późniejszego zarządcy, a to z kolei – przy uwzględnieniu ewentualnego następstwa prawnego – mogłoby otworzyć drogę do określenia adresata nakazu wydawanego na podstawie art. 66 ust. 1 pr.bud.

Wobec stwierdzonych braków w ustaleniach faktycznych dotychczas poczynionych przez organy administracji, w tym zwłaszcza przez organ II instancji, w kontekście stosowania art. 66 k.p.a. – które to braki uszły uwagi Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku – oraz konieczności uzupełnienia tych braków przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jednocześnie wskazane braki uzasadniały, na mocy art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku oraz – wobec stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznanie skargi i w efekcie uchylenie także zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji nin. wyroku).

Na podstawie art. 206 i art. 207 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości (pkt 2 sentencji nin. wyroku), uznając, że w sprawie zachodzą uzasadnione przypadki, o jakich mowa w tych przepisach.