Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 758/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. C. (dalej – skarżący) oprotestował skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej – DWINB) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Skarżący skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Ś. (dalej – PINB) pismo opatrzone datą 20 września 2017 r. którym zażądał od organu ustalenia czy roboty budowlane prowadzone przez R. W. na działce nr [...] w miejscowości O.posiadają pozwolenie. Organ udzielił wnioskodawcy wyjaśnień pismem z dnia 16 października 2017 r., co nie okazało się dla niego satysfakcjonujące, bowiem ponowił żądanie podjęcia kroków prawnych względem prowadzonej inwestycji pismem z dnia 25 października 2017 r. Organ nadzoru budowlanego celem sprawdzenia zasadności ponowionego żądania w dniu 5 grudnia 2017 r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzając brak podstaw do prowadzenia postępowania pismem z dnia 6 grudnia 2017 r. udzielono wnioskodawcy informacji w tym względzie. Także i te działania nie powstrzymały skarżącego od skierowania do organu I instancji pisma z dnia 30 stycznia 2018 r. zawierającego żądanie wydania nakazu rozbiórki oraz skargi do DWINB z dnia [...]r. na nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez PINB w Ś. Ś. W tych okolicznościach, po skierowaniu do stron postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, uzyskaniu wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeprowadzeniu w dniu [...] r., oględzin organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych na rzeczonej nieruchomości ,,w związku z brakiem podstawy materialno-prawnej". Rozstrzygnięcie to nie ostało się w obrocie prawnym, gdyż na skutek złożonego odwołania sprawa trafiła do rozpoznania przez organ II instancji, a w dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z lektury uzasadnienia decyzji DWINB, umorzenie postępowania oceniono w ramach postępowania odwoławczego jako przedwczesne wobec braków dowodowych w znacznym zakresie, które dotyczyły w szczególności czasu przystąpienia do robót budowlanych, usytuowania ganku oraz odległości od granicy.

W ramach prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał uproszczoną informację z rejestru gruntów, oraz informację od inwestora, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu [...] r.. Dodatkowo w poczet materiału dowodowego włączono protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości z dnia [...] r. przedłożony przez stronę postępowania. Nadto w dniu [...]r. przeprowadzono pomiary na zainwestowanej nieruchomości, których wyniki zamieszczono w notatce służbowej, a w dniu [...] r. sporządzono notatkę służbową dotyczącą oświadczenia inwestora o dacie rozpoczęcia robót.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy spowodował wydanie przez PINB w Ś.Ś. decyzji z dnia [...] r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w miejscowości O.nr [...], działka ewidencyjna nr [...], gmina Ś. Ś. w związku z brakiem podstawy materialno-prawnej do wydania decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia PINB w Ś.Ś. szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania jak też czynności dowodowe, jakie miały miejsce w sprawie. Znacząca część uzasadnienia decyzji odzwierciedlała treść i przesłanki zapadłych dotychczas rozstrzygnięć administracyjnych. Organ I instancji zwrócił też uwagę na czynności przeprowadzone po uchyleniu w postępowaniu odwoławczym wcześniejszego rozstrzygnięcia. Względem daty rozpoczęcia robót budowlanych odebrano od inwestora złożone pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, z którego wynika, że roboty budowlane związane z budową ganku zostały rozpoczęte [...] r. zgodnie ze skutecznie przyjętym zgłoszeniem przez Starostę Ś. W piątek i w sobotę oraz w poniedziałek, po dokonaniu zgłoszenia, ale jeszcze przez uzyskaniem klauzuli o braku sprzeciwu Starosty Ś., trwały roboty porządkowe, wyrównujące teren oraz trwały roboty porządkowe po wykonanej rozbiórce przyległego budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego wykonanej na podstawie decyzji pozwolenia na rozbiórkę z dnia [...] r.

Podobnie odnośnie lokalizacji przedmiotowego ganku organ I instancji odniósł się do dowodu z przesłuchania geodety, który w dniu [...] r. złożył wyjaśnienia dotyczące wyznaczenia w terenie punktów granicznych pomiędzy tymi nieruchomościami. Według geodety dokładność położenia punktu granicznego ma tolerancję od 0 do 10 cm, zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z powyższym wykonane pomiary dokonane od słupka granicznego do ściany ganku podczas oględzin elektronicznym urządzeniem są wiarygodne nawet bez uwzględnienia tolerancji, odległość ta nie przekracza 1,5 m.

Zdaniem organu budowa była realizowana na podstawie zgłoszenia, a wobec braku naruszenia obowiązujących przepisów i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wobec tego wydano decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Skarżący oprotestował wydane rozstrzygnięcie złożonym w prawem przewidzianym terminie odwołaniem. Zarzucił w nim rozbieżności w sporządzonych notatkach służbowych odnośnie daty rozpoczęcia robót budowlanych. Jego zdaniem inwestor świadomie naruszył miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do wielkości i szerokości ganku oraz ustalonej linii zabudowy. Organowi I instancji zarzucono faworyzowanie inwestora w kwestii wielkości działki gdyż przedmiotowa działka posiada szerokość w miejscu budowy 17,4 m, a według prawa działka "wąska" występuje do 16 m. Podniesiono także zacienianie sąsiedniej działki. Odwołujący się nie zgodził się z ustaleniami dotyczącymi odległości ganku od granicy nieruchomości. Jego zdaniem odległość ganku od granicy działki mierzona po rozciągnięciu sznurka między dwoma wyznaczonymi punktami geodezyjnymi wynosi 133 cm, a odejmując 15 cm na ocieplenie ganku rzeczywista odległość ganku od granicy będzie wynosiła 118 cm. Inwestor w zgłoszeniu budowy ganku podał odległość 2 m.

Pośród twierdzeń odwołującego się poruszono też wątek faktycznej rozbudowy budynku, a nie budowy ganku. Twierdzenie to poparto opisując techniczne zagadnienia prowadzonej inwestycji. Wobec okoliczności wskazywanych przez autora odwołania żądano uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania i wydania decyzji o rozbiórce ganku

Po otrzymaniu odwołania DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 136 k.p.a. nałożył na organ I instancji obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni czytelnego i jednoznacznego dokumentu wskazującego odległości ściany ganku usytuowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym od granicy działki. PINB uczynił zadość żądaniu organu II instancji i przekazał notatkę służbową z dnia [...] r., w której podano m.in., że ,,w protokole z oględzin z dnia [...]r.- protokół nr [...], dokonane zostały precyzyjne pomiary odległości ganku od istniejących elementów granicznych pomiędzy działkami (działka nr [...] - P. R. W.oraz P. M. C. działka nr [...]- obecnie ). Pomiary zostały wykonane elektronicznym urządzeniem Leika, ściany ganku bez tynku i docieplenia. To jest od słupka granicznego prefabrykowanego (początek słupka szer. 31 cm) do ściany ganku -148 cm . W/w wymiary są wystarczające do określenia precyzyjnego odległości ganku od granicy z działką P. M. C., która wynosi 148+15=163 cm 9 do osi słupka. W związku z powyższym należy stwierdzić, że odległość ściany ganku w stanie surowym wynosi 163 cm, co umożliwia wykonania docieplenia ściany ganku z tynkiem, bez naruszenia odległości 150 cm. Natomiast notatka służbowa z dnia [...] r., dotyczyła potwierdzenia wyznaczenia przez uprawnionego geodetę położenia granicy między nieruchomościami w związku z pismem P. M. C. z dnia [...] r., wraz z kserokopią pomiaru geodezyjnego granicy".

W dniu [...] r. DWINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy w ramach własnych rozważań omówiono instytucję umorzenia postępowania na tle poglądów judykatury. Względem merytorycznego aspektu sprawy stwierdzono, że inwestor dokonał w dniu 8 września 2017 r. zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, które zostało przyjęte przez Starostwo Powiatowe w Ś.Ś. dnia [...] r. Opisując ganek jako element architektoniczny, zaznaczono, że nie ma w tym względzie definicji prawnej, lecz najczęściej utożsamia się go z zewnętrzną częścią budynku, znajdującą się przed wejściem. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ganków o powierzchni zabudowy do 35 m², przy założeniu, że łączna liczba obiektów typu: wolno stojący budynek gospodarczy, garaż, wiata, przydomowy ganek lub oranżeria, nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Jednak w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa ganku wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać na 21 dni przed zamiarem rozpoczęcia inwestycji, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej może w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Do wykonania robót inwestor może przystąpić gdy organ nie wniesie sprzeciwu, lub gdy organ wyda zaświadczenie w trybie art. 30 ust. 5aa o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Oceniając legalność robót budowlanych DWINB podał, że organ I instancji, wyjaśnił w sposób wyczerpujący, w oparciu o oświadczenie inwestora złożone do akt sprawy dnia [...] r., pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż roboty budowlane rozpoczęto w dniu [...] r. po odebraniu ze Starostwa Powiatowego w Ś.Ś. zgłoszenia zawierającego informację zgodnie z art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenie uprawniało inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. DWINB przychylił się do stanowiska organu I instancji, który dał wiarę oświadczeniu inwestora złożonemu pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż budowę ganka stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, rozpoczął on dopiero po uzyskaniu zaświadczenia o braku sprzeciwu do realizacji przedmiotowych prac. Podobnie podzielono pogląd PINB, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania były poprzedzone pracami przygotowawczymi związanymi z wyrównaniem terenu i rozbiórką przylegającego do budynku mieszkalnego budynku gospodarczego, na podstawie decyzji pozwolenia na rozbiórkę z dnia [...] r. nr [...], która stała się ostateczna [...] r.

Zagadnienie odległości realizowanego ganku od granicy organ odwoławczy ocenił uwzględniając wyjaśnienia złożone przez PINB w Ś.Ś. w ramach dodatkowego postępowania dowodowego. Wiernie przytaczając stanowisko zaprezentowane w sporządzonej w ramach postępowania dowodowego notatce służbowej organ II instancji przyjął, że odległość ściany ganku wynosi 163 cm, co umożliwia wykonanie docieplenia ściany ganku z tynkiem, bez naruszenia odległości 150 cm. Odniesiono się również do przeprowadzonych w dniu 5 września 2019 r. czynności geodezyjnych polegających na wznowieniu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości O. Z dokumentu w postaci protokołu z przyjęcia granic nieruchomości wywiedziono, iż przedmiotowy ganek został zrealizowany w odległości większej niż 150 cm. Zagadnienie posadowienia ganku względem nieruchomości sąsiedniej organ skonkludował tezą, że ,,Dokonane pomiary odległości rzeczonego ganku od granicy z działką sąsiednią nr [...], w zaistniałej sytuacji dają pewność, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065) tj. w odległości 1,5 m od granicy z nieruchomością sąsiednią".

Odnosząc się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano z kolei, że działka nr[...] obręb O., położona jest na terenie zabudowy mieszanej - mieszkaniowej oraz usługowo-gospodarczej oznaczonej symbolem 8 MNU. Zgodnie z pkt. 4 ustalającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zamieszczony został podpunkt 7) dopuszcza się lokalizacji zabudowy w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, lub bezpośrednio przy jej granicy. W uznaniu organu odwoławczego, organ I instancji, wyjaśnił w sposób wyczerpujący, iż ganek stanowiący przedmiot toczącego się postępowania znajduje się w odległości większej niż 150 cm od granicy działki, co jest zgodne z obowiązującymi przepisami.

Końcowo, podzielając ocenę dokonaną przez PINB w Ś. Ś. o bezprzedmiotowości postępowania, organ II instancji podał, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w związku z brakiem materialno-prawnych podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, z uwagi na brak naruszenia przepisów Prawa budowlanego, dalsza ingerencja organów nadzoru budowlanego jest bezzasadna, w związku z czym postępowanie w sprawie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Z kolei zarzuty odwołania uznano za chybione.

Nie godząc się z wydaną decyzją, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, M.C. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądając uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia, czy w odniesieniu do robót budowlanych był prowadzony dziennik budowy, a jeśli tak - zobowiązanie inwestora do jego przedłożenia w celu przeprowadzenia z niego dowodu na okoliczność terminu rozpoczęcia i przebiegu prac budowlanych, a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym uznaniem, że budowa ganku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i - w szczególności - oparcie rozstrzygnięcia w kluczowej kwestii dotyczącej odległości prowadzonej budowy ganku od granicy działki skarżącego na podstawie niejednoznacznych dowodów, a w kwestii dotyczącej daty rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych - wyłącznie na jego oświadczeniu,

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji było zasadne, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją materialno-prawne przesłanki do wydania decyzji co do istoty sprawy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W obszernych motywach pisma procesowego jego autor przekonywał do słuszności swoich racji. W szczególności ponowiono twierdzenie kierowane do organu, zasadniczo od pierwszego pisma jakie miało miejsce w sprawie, tj. rozpoczęcia robót budowanych przed oficjalnym przyjęciem zgłoszenia przez organ. Na tej kanwie przedstawiano większość zarzutów procesowych związanych z nieprawidłową oceną materiału dowodowego i nieuwzględnieniem, tudzież nie odniesieniem się do twierdzeń strony. Dostrzeżono również istotne rozbieżności w składanych w toku postępowania przez inwestora oświadczeniach co do daty i okoliczności rozpoczęcia robót budowlanych. Znaczna część skargi została poświęcona właśnie analizie uznania za wiarygodne rzeczonych oświadczeń.

Kolejnym elementem, który mocno akcentowano w skardze była kwalifikacja wykonanych robót na gruncie prawa materialnego. Jakkolwiek w osnowie skargi nie poczyniono w tym względzie stosownych zarzutów, pełnomocnik skarżącego wywodził, że w istocie nie ma miejsca budowa ganku, w rozumieniu przedstawionych poglądów judykatury, co nie zostało przez organ rzetelnie zweryfikowane. Podobnie, także bez konkretnych zarzutów, wskazywano na naruszenie w ramach procesu inwestycyjnego zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle skarżącego zapisy planu zostały niewłaściwie zinterpretowane, w szczególności co do przyjęcia zainwestowanej działki jaką wąskiej. Dodatkowo organy nie zweryfikowały szerokości i wysokości ganku podanych w zgłoszeniu w stosunku do faktycznie zrealizowanych.

W dalszej kolejności poddano w wątpliwość dostateczność poczynionych ustaleń w związku z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestionowano tu w szczególności prawidłowość uwzględnionych przez organy pomiarów odległości ganku od granicy nieruchomości oraz pominięcia zagadnienia zacieniania nieruchomości sąsiedniej przez realizowaną inwestycję.

Końcowo skarżący wskazując m.in. opisane wyżej okoliczności ponowił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które to wszystkie, jak skonkludował, organ naruszył.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że po zapoznaniu się z jej treścią nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo przedłożył jako załącznik do protokołu fotografie przedstawiające aktualny stan realizowanej inwestycji.

Z kolei uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że rozpoczynając inwestycję kierował się wskazaniami tego samego geodety, który dokonywał pomiarów także na zlecenie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie stwierdziły, że postępowanie prowadzone w sprawie budowy ganku stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256 t.j.). W związku z tym należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakończenie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wymaga uprzedniego wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (zob. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia konieczność uwzględnienia właściwych przepisów stanowiących podstawę przeprowadzanych przez organ ocen i dokonania ich prawidłowej wykładni (zob. art. 6 i art. 7 in princ. k.p.a.).

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że decyzja o umorzeniu postępowania jako forma niemerytoryczego zakończenia sprawy administracyjnej może zapaść wyłącznie w ściśle określonych okolicznościach, których zresztą wykazanie ciąży na samym organie administracyjnym. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury i generalnie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy", tak też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 678/19).

Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W kwestii bezprzedmiotowości istotne jest również to, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Kr 1267/19).

W myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierć osoby fizycznej, ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok II SA/Wr 63/17).

Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 616/19). Wskazać należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 918/19).

Konfrontując opisaną powyżej regulację z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania należy zanegować stanowisko zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, jakoby w zaistniałym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, co należy jednoznacznie i zdecydowanie podkreślić, nie jest przesądzone, iż faktycznie postępowanie może finalnie zakończyć się decyzją o jego umorzeniu, ale organy realizując obowiązujące zasady procesowe muszą sprawę zbadać wnikliwie, wszechstronnie i z poszanowaniem uprawnień stron postępowania oraz właściwie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

W realiach niniejszej sprawy żadną miarą nie można wprost inwestorowi poczynić zarzutu prowadzenia samowolnych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego wskazują przecież, że uzyskał on decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą robót budowlanych nie objętych niniejszym postępowania, zaś zamiar budowy ganku zgłosił on właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro inwestor legitymował się wspomnianym zgłoszeniem można teoretycznie zakładać, że cały proces inwestycyjny nie narusza obowiązujących norm prawnych. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne, twierdzenia odwołania i skargi, a także, a zasadniczo – przede wszystkim, ocena sprawy przeprowadzona przez Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., powodują uznanie, że należy ponowić istotne z punktu widzenia końcowego rozstrzygnięcia czynności dowodowe i to w znacznym zakresie.

Jako się rzekło, inwestor prowadził roboty budowlane dysponując decyzją Starosty Ś. z dnia [...] r., zgłoszeniem z dnia [...]r. i zgłoszeniem z dnia [...] r. Wszystkie te dokumenty były w posiadaniu organów administracyjnych, (karty 3-5 akt administracyjnych). Dla porządku wskazać należy, co zdecydowanie umknęło ocenie orzekających w sprawie organów, że względem inwestycji polegającej na budowie ganku w aktach administracyjnych zalega wyłącznie kserokopia jednej strony zgłoszenia z dnia [...] r. dokonanego przez inwestora, (karta nr 5). W myśl art. 30 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od rodzaju inwestycji czy robót budowlanych określone dokumenty np. szkice, rysunki czy sposób zagospodarowania działki. Oczywiście w porównaniu z projektem budowlanym czy decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę w tzw. postępowaniu zgłoszeniowym mamy do czynienia ze zdecydowanym uproszczeniem samej procedury, a nawet wymogów formalnych. Skoro jednak w badanej sprawie, obiektywnie oceniając postępowanie dowodowe, stwierdzić można, że w istocie organy nadzoru budowlanego poza stwierdzeniem faktu dokonania przez inwestora zgłoszenia nie dokonały ustaleń choćby w tak istotnym zakresie jakim jawi się ustalenie, czy zgłoszenie zawierało jakieś załączniki czy szkice, to próżno oczekiwać aby można było zaakceptować jako legalną decyzję o umorzeniu postępowania, która zapadła w oparciu o pewien zrębek materiału dowodowego jaki mógł, a zasadniczo powinien, zgromadzić i ocenić organ.

Już w oparciu o braki dowodowe dotyczące uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej informacji czy kopia zgłoszenia jest jedynym dokumentem, czy też istnieją choćby nie uwzględnione do tej pory załączniki zgłoszenia, należy zdyskwalifikować słuszność poglądu o bezprzedmiotowości postępowania. W tym miejscu należy jednak uwzględnić kolejny problem. Otóż w toku postępowania uczestnik podnosi, że wykonano inwestycję odmienną od objętej zgłoszeniem. Jak zatem organ mógł skonfrontować ten zarzut ze stanem faktycznym, skoro nawet nie ustalił jak faktycznie wyglądała dokumentacja zgłoszeniowa? Tego rodzaju sytuacja w pełni uzasadnia zarzut naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.. Dostrzegalny już na tym etapie analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy mankament dowodowy nie pozwala na podzielenie poglądu o bezprzedmiotowości postępowania, ale też nie może ów materiał dowodowy dawać podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego o popełnieniu przez inwestora samowoli budowlanej.

Jak wynika z wydanych w sprawie rozstrzygnięć mocno problematyczne, w szczególności wobec dającego się dostrzec skonfliktowania stron postępowania, jest umorzenie postępowania, w sytuacji gdy skarżący przez całe postępowanie, po skargę do sądu administracyjnego włącznie zarzuca, że inwestycja została rozpoczęta jeszcze przed skutecznym przyjęciem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia. Oczywiście dostrzegalne jest to, że już w decyzji z dnia [...] r. DWINB uchylając wcześniejsze rozstrzygnięcie PINB w Ś.Ś. zalecił dokonanie weryfikacji czasu przystąpienia do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Organ I instancji wykonał to zalecenie przyjmując od inwestora oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Co do zasady organ I instancji zastosował się do zaleceń organu II instancji i przeprowadził dowód w tym względzie. Analiza twierdzeń skargi prowadzi jednak do przyjęcia, ze skarżący w dalszym ciągu ustalenia organu kwestionuje, a nawet wytyka w nich nieścisłości.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z niezamkniętym katalogiem środków dowodowych wynikającym z art. 75 § 1 k.p.a. oświadczenie strony jest z całą pewnością dopuszczalnym i istotnym środkiem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 298/19) wyraził trafny pogląd, że ,,Oświadczenie strony jest środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianych w k.p.a. - wymaga jednak wcześniejszego wniosku strony o złożenie takiego oświadczenia, a organ winien uprzedzić stronę odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Oświadczenia składane w trybie art. 75 § 2 k.p.a. należy odróżniać od wyjaśnień (twierdzeń i oświadczeń) składanych przez strony w toku postępowania dowodowego na rozprawie oraz dowodu z przesłuchania strony." – patrz - LEX nr 2749265.

Oczywiście przeprowadzony odnośnie daty rozpoczęcia robót budowlanych dowód z oświadczenia inwestora jest dopuszczalny, a nawet w okolicznościach badanej sprawy w pełni uzasadniony. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko inicjatora postępowania, który neguje stanowisko inwestora trzeba powiedzieć, że dowód przeprowadzony przez organ jest niewystarczający. Mamy przecież do czynienia z sytuacją, gdy inwestor i skarżący zainteresowani są zgoła odmiennym zakończeniem postępowania, gdyż ich interesy są odmienne. W takim przypadku nie można tracić z pola widzenia szerokiego, w zasadzie ograniczonego tylko sprzecznością z prawem, spectrum dowodowego wynikającego z art. 75 § 1 k.p.a.. Nie przesadzając o tym, jak dalej powinien procedować organ ustalając stan sprawy zaznaczyć można, że skoro skarżący i inwestor prezentują zgoła odmienne stanowiska trzeba by poszukiwać innych, obiektywnych dowodów w sprawie. Proces inwestycyjny nie jest przecież zjawiskiem obojętnym dla otoczenia, w tym sensie, że jego prowadzenie jest do stwierdzenia przez większą grupę osób poza inwestorem i skarżącym. Może właściwe byłoby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków nie posiadających interesu takiego jak inwestor czy skarżący, zatem mogących udzielić takich informacji, które będą pozbawione pewnego rodzaju ,,ładunku emocjonalnego", a więc będą obiektywne jako dowód w sprawie. Dla przykładu nie pochylił się w dostatecznym stopniu organ I instancji, a organ II instancji zaakceptował to bez najmniejszych wątpliwości, nad możliwością przesłuchania w charakterze świadków osób, które faktycznie roboty budowlane wykonywały, o ile były to osoby inne niż sam inwestor. Nie zdecydowały się też służby nadzoru budowlanego na skorzystanie z dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków osób, które mogły potencjalnie mieć wiedzę o sprawie, przykładowo sąsiadów. Oczywiście Sąd w sposób niewiążący podaje przykładowe dowody mając na uwadze wyłącznie kierunek postępowania dowodowego. Powyższy wywód ma na celu wyłącznie wykazanie, że wobec sprzecznych stanowisk stron postępowania umorzono postępowanie, mimo to, że dostrzegalny jest ewidentny deficyt w zastosowanych przez służby nadzoru budowlanego środkach dowodowych możliwych do zastosowania w prowadzonym postępowaniu.

W tym miejscu, na potwierdzenie konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, jako aktualną należy przytoczyć tezę jaką tutejszy Sąd zaprezentował w wyroku z dnia 21 marca 2018 r., (sygn. akt II SA/Wr 694/17), gdzie odnośnie procesowej zasady oficjalności przyjęto, że ,,Organ nadzoru budowlanego jest władny i uprawniony do umorzenia prowadzonego postępowania w sytuacji, gdy w wyniku dokonanych czynności procesowych ustalone zostanie, że roboty stanowiące przedmiot tego postępowania, nie są objęte przepisami ustawy Prawa budowlanego, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do władczej ingerencji organu w sferę praw i obowiązków podmiotowych. W takiej sytuacji umorzenie postępowania, stanowi następstwo ustaleń faktycznych oraz ocen dowodów pozyskanych przez organ w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego z zgodnie z zasadami procesowymi określonymi w przepisach k.p.a. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego sprowadza się do biernego oczekiwania na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, określona w art. 7 i art. 75 k.p.a., tj. zasada oficjalności, wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnieni i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.", patrz - LEX nr 2497762.

Podążając za twierdzeniami i zarzutami skargi należy zwrócić uwagę służb nadzoru budowlanego, na jeszcze jedną, zdecydowanie pominiętą w toku dotychczasowego postępowania okoliczność. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotem zainteresowania organów I i II instancji była poprawność zamierzenia inwestycyjnego względem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ oceniał i analizował problematykę odległości przedmiotowego ganku od granic nieruchomości. Nawet realizując uprawnienia wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. DWINB zlecił PINB w Ś. Ś.zbadanie odległości przedmiotowego ganku od granicy działki zainwestowania, (vide – postanowienie z dnia [...] r. nr [...]). Co prawda organ I instancji dokonał stosowanych pomiarów i przedłożył organowi odwoławczemu notatkę służbową dokumentującą wykonane czynności. Skoro jednak mamy do czynienia z wykonaniem czynności dowodowej przez przedstawiciela organu nadzoru budowlanego posiadającego zapewne stosowne uprawnienia zawodowe i niewątpliwie doświadczenie z zakresu prowadzenia procesu budowlanego, należałoby oczekiwać podania danych precyzyjnych i dających się określić jako sporządzone z należytą starannością. W realiach niniejszej sprawy tak jednak nie jest. Mimo, że sporządzający pomiar wskazuje na rodzaj sprzętu jakim dokonuje pomiaru, to w sposób nieczytelny, a nawet rachunkowo wadliwy, podaje wymiary, które nie dają odpowiedzi jak należy traktować szerokość słupka granicznego. Tym bardziej w świetle zarzutów skargi uwzględnienie tego rodzaju dowodu, jako warunkującego, a wręcz uzasadniającego umorzenie postępowania, nie znajduje aprobaty. Skoro organ samodzielnie nie radzi sobie z zagadnieniem lokalizacji ganku względem granic nieruchomości, a strony postępowania podają wartości wynikające z ,,pomiarów sznurkiem" zasadne jawi się rozważenie innych rozwiązań. Organ nadzoru budowlanego dysponuje przecież instrumentami pozwalającymi mu na nałożenie na uczestnika procesu inwestycyjnego obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i kwalifikacje zawodowe. Tego rodzaju dokument dawał by przecież jednoznaczną odpowiedź na pytanie nurtujące uczestników postępowania, a przy tym, co jest najbardziej istotne, umożliwiał by organowi ocenę wykonanych robót przez pryzmat obowiązujących regulacji prawnomaterialnych i w zgodzie z zasadami wynikającymi z przepisów procedury administracyjnej.

Zgodzić należy z autorem skargi, aczkolwiek zarzuty skargi są w tym względzie mocno nieprecyzyjne, że organy pominęły zagadnienia związanego ściśle z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono problem zacieniania realizowaną inwestycją nieruchomościami właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jakkolwiek zarzut ten podniesiony został na bardzo wysokim poziomie abstrakcji, gdyż nie poruszono kwestii zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co jest jedną z przesłanek wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, DWINB w żaden sposób zarzutu odwołania nie rozpoznał. Co więcej, problem zgodności realizowanej inwestycji z przepisami wskazanego rozporządzenia, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, nie znalazł właściwego miejsca w rozważaniach organów nadzoru budowlanego I i II instancji, mimo tego, że w sprawie procedowały dwukrotnie. Wobec tego istnieje jeszcze jedna płaszczyzna niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności, która to jako zupełnie pominięta wyklucza słuszność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać, aby wydana decyzja o umorzeniu postępowania znajdywała w nim odzwierciedlenie. Z drugiej zaś strony, ustalenia organów nie potwierdzają aby inwestor naruszył obowiązujący porządek prawny. W tym stanie rzeczy zadaniem organu przystępującego do ponownego rozpoznania sprawy będzie wyjaśnienie przede wszystkim okoliczności rozpoczęcia robót budowlanych w kontekście dochowania terminu liczonego od złożonego zgłoszenia. Nadto należy udzielić jednoznacznej i pełnej odpowiedzi na podnoszony w toku postępowania problem zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności w zakresie ewentualnego zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, o ile oczywiście takie występują, bo w toku dotychczasowego postępowania organy tego nie ustaliły.

Sąd w składzie orzekającym uznał, że w obowiązujących warunkach prawnych powyżej przedstawionych i okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie, DWINB i PINB w Ś. Ś. w toku postępowania nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, naruszając tym przepisy tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.

Ze względów przedstawionych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi i koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.