Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1162/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz P. W. i D. B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. W. i D. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267 ze zm.), dalej jako "ustawa o Komisji", oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. D.U. 2018, poz. 2096 ze zm.). dalej kpa, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w całości.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Przedmiotem wszczętego przez Komisję postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. postępowania jest nieruchomość dla której obecnie prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustanowił na rzecz:

1. G. G. - w udziale wynoszącym [...] części,

2. P. W. i D. W. - w udziale wynoszącym [...] części, na zasadach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej,

3. L. O. - w udziale wynoszącym [...] części,

4. C. O. - w udziale wynoszącym [...] części,

5. T. R. - w udziale wynoszącym [...] części,

6.Z. R. - w udziale wynoszącym [...] części,

7. K. R. - w udziale wynoszącym [...] części,

8. J. R. - w udziale wynoszącym [...] części,

9. J. P. - w udziale wynoszącym [...] części,

10. J. L. - w udziale wynoszącym [...] części,

11. J. H. - w udziale wynoszącym [...] części,

prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr nr [...], [...], [...], nr [...], [...], [...],[...] w budynku przy ul. [...]. Prezydent [...] określił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości netto: [...] zł.

Aktem notarialnym z [...] marca 2016 r. sporządzonym przez notariusza M. W. (Rep. [...] nr [...]) G. G., L. O., C. O., T. R., Z. R., K. R., J. R., J. P., J. L. oraz J. H. zbyli na rzecz P. W. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony D. W. (kupujących na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) całe należące do nich udziały w samodzielnych lokalach prawnie nie wyodrębnionych znajdujących się w budynku, wynoszące łącznie [...] części, całe należące do nich udziały we wspólnych częściach budynku, wynoszące łącznie [...], całe należące do nich udziały we własności budynku, wynoszące łącznie [...] części, całe należące do nich udziały, wynoszące łącznie [...] części, w innych prawach i roszczeniach, m.in. w prawach i roszczeniach dotyczących nieruchomości hipotecznej i związanych z nieruchomością hipoteczną, w tym prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1 do 4 dekretu, a w szczególności prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, zwrot lub nieruchomość zamienną, prawach i roszczeniach związanych z nieruchomością hipoteczną do [...] lub Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu, w tym roszczeniach odszkodowawczych za łączną cenę [...] zł.

[...] kwietnia 2016 r. P. W. i D. W. złożyli do Prezydenta [...] wniosek o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie 155 kpa. Do wniosku został dołączony wyciąg aktu notarialnego z dnia [...] marca 2016 r. (Rep. [...] nr [...]) umowy sprzedaży praw do nieruchomości.

Następnie, na podstawie art. 155 kpa Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu ww. wniosku, wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w której zmienił pkt [...] decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] na rzecz P. W. i D. W. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Jednocześnie w pkt [...] orzekł, że pozostałe postanowienia decyzji [...] z dnia [...] lipca 2015 . pozostają bez zmian (oddalenie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego co pozostałej części nieruchomości i ustalenie czynszu symbolicznego).

[...] marca 2017r przed notariuszem M. W. w [...] Przedstawiciele [...] w imieniu Miasta [...], w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji nr [...] zmienionej ostateczną decyzją nr [...] w trybie art. 7 dekretu, oddali udział wynoszący [...] części w w/w nieruchomości w użytkowanie wieczyste na okres [...] lat, t.j. do dnia [...] marca 2116 r., z przeznaczeniem na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, na rzecz małżonków P. W. i D. W., a P. W. działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz D. W. oświadczył, że nabywcy wyrażają na to zgodę swój udział nabywając na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Powyższy stan faktyczny Komisja ustaliła w pierwszej kolejności na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, tzn.: akt otrzymanych z Urzędu Miasta [...] dotyczących reprywatyzacji nieruchomości przy ul. [...], zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], akt sprawy prowadzonej przez Prokuratora Regionalnego w [...] o sygn. [...] i [...] oraz Prokuratura Regionalnego we [...] sygn. [...], dotyczących nieprawidłowości związanych z reprywatyzacją nieruchomości przy ul. [...], dokumentów przesłanych przez Archiwum Państwowe w [...], dokumentów przesłanych przez SR dla [...] w Warszawie, [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Komisja wskazała, że przedmiotem rozpatrzenia jest decyzja wydana przez organ administracji publicznej w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak zauważa się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy o Komisji przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], niewątpliwie takie "przysporzenie" wystąpiło, gdyż Prezydent [...] ww. decyzją ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz P. W. i D. W. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Takie ukształtowanie treści weryfikowanej decyzji pozwoliło Komisji na orzekanie w przedmiocie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Zdaniem Komisji wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Prezydent [...] zmienił adresatów decyzji [...] z dnia [...] lipca 2015 r. podczas gdy nie jest dopuszczalna zmiana strony w trybie art. 155 kpa, nawet za jej wyraźną zgodą ponieważ zgodnie z tym przepisem nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Jednocześnie, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w trybie art. 155 kpa nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu.

Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia).

Dlatego wymieniona decyzja obarczona kwalifikowaną wadą prawną wina być całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego, chyba, że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Podstawę prawną decyzji Komisji stanowi 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zgodnie z którym Komisja stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa lub w przepisach szczególnych.

W kwestii ustalenia stron postępowania organ stwierdził, że stronami postępowania dekretowego są nie tylko przeddekretowi właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych oraz podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, za strony postępowania uznano beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, tj.; P. W. i D. W., obecnego właściciela nieruchomości, tj. Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...], Prokuratura Prokuratury Regionalnej w [...], który wniósł sprzeciw oraz właścicieli wyodrębnionych lokali. (czy nie powinni być zbywcy).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli D. i P. W. oraz Miasto [...] (w zakresie treści uzasadnienia).

D. i P. W. (dalej Skarżący 1), zaskarżali w całości decyzję Komisji.

Zarzucili naruszenie:

1. art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy oceniana w niniejszym postępowaniu decyzja nie jest decyzją reprywatyzacyjną, co oznacza, że Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nie jest organem właściwym do jej oceniania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zostały wypełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa;

2. art. 15 ust. 2 i art. 29 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 155 kpa poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania rozpoznawczego w stosunku do decyzji, która nie jest decyzją merytoryczną, a jedynie reformatoryjną, co oznacza, że Komisja przekroczyła swoje uprawnienia i nie jest organem właściwym do jej oceniania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zostały wypełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa;

3. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także wadliwe uznanie, że wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji, naruszając w sposób rażący art. 155 kpa z pominięciem faktu, że decyzja ta została wydana na rzecz osób, które były stronami pierwotnej decyzji;

4, art. 156 § 1 i § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego uznania, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku nr [...] obarczona jest wadą kwalifikowaną powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jak również nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa;

5. art. 107 § 1 ust. 7 kpa poprzez błędne pouczenie zawarte w decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i z tego względu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komisji i zasądzenie na podstawie art. 200 ppsa od Komisji na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych. Ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wnieśli o uchylenie w całości decyzji Komisji i zasądzenie na podstawie art. 200 ppsa od Komisji na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych.

Miasto [...] (Skarżący 2) zaskarżyło uzasadnienie decyzji.

Zarzuciło naruszenie przepisów tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30 § 4 i art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 156 § 2 kpa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt [...] (str. [...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]) w zakresie: "Prezydent [...] rażąco naruszył przepis art. 155 kpa, bowiem nie jest możliwa cesja uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. "; w pkt. [...] (str. [...]) w całości; w pkt. [...] (str. [...]) w całości: podczas gdy: (1) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 k.p.a.; (2) Prezydent [...], wydając decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a., nie naruszył prawa, zwłaszcza w stopniu "rażącym".

Skarżący 2 wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym i

o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Miasto [...] wskazało, że rozstrzygnięcie decyzji Komisji jest co do zasady dla niego korzystne i jako takie nie jest przedmiotem zaskarżenia.

Nie zgadza się jednak z niektórymi stwierdzeniami uzasadnienia decyzji tj.

-"Wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent [...] dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji, naruszając w sposób rażący art. 155 kp.a. " (pkt. [...], str. [...])., podczas gdy w tym trybie również w każdym czasie, a więc bez ograniczeń czasowych, decyzja dotychczasowa może być uchylona lub zmieniona, jednakże kluczowym warunkiem, bez spełnienia którego nie jest możliwe zastosowanie omawianego trybu, jest wyrażenie zgody przez każdą ze stron postępowania. Rolą wnioskodawcy, a nie organu rozpatrującego wniosek jest zadbanie o uzyskanie zgody pozostałych stron, skoro to wnioskodawca ma interes w pozytywnym załatwieniu jego wniosku. Wynikające z dekretu prawa byłych właścicieli są nie tylko dziedziczne, lecz także zbywalne w drodze czynności prawnych. Dopuszczalna jest także cesja w okresie poprzedzającym wydanie decyzji nadzorczej.

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Komisję w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie możliwości stosowania trybu z art. 155 kpa do decyzji dekretowych wydaje się być ukształtowane. Przywołano orzecznictwo NSA. Wskazujące, że art. 155 kpa ma zastosowanie do decyzji dekretowych i to nawet już po ich wykonaniu a postępowanie może się toczyć z wniosku następcy prawnego podmiotu wskazanego w decyzji.

W przypadku zbycia praw i roszczeń dekretowych po wydaniu ostatecznej decyzji w trybie art. 7 dekretu w istocie nie dochodzi do zbycia praw i obowiązków nabytych na podstawie decyzji. Decyzja dekretowa jedynie ustala przedmiot (którym jest działka gruntu stanowiąca nieruchomość lub część nieruchomości) ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz osoby uprawnione do uzyskania tego prawa, jednak na jej podstawie prawo to jeszcze nie powstaje. Niezbędna jest ponadto umowa notarialna i konstytutywny wpis do księgi wieczystej.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej Skarżący 2 wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] zmienił swą decyzję nr [...] wyłącznie w zakresie podmiotowym, a to z uwagi na następstwo prawne P. W. i D. W..

Wobec dopuszczalności stosowania trybu z art. 155 kpa do decyzji dekretowych w zakresie zmian podmiotowych oraz mając na uwadze, że P. W. i D. W. byli następcami prawnym G. G., L. O., C. O., T. R., Z. R., K. R., J. R., J. P., J. L. oraz J. H. - stron postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r:, małżonkowie W. mogli być stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa. Wydając decyzję nr [...] Prezydent [...] dokonał dopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji, a zatem w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia, zwłaszcza "rażącego naruszenia", przepisu art. 155 kpa.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem WSA w Warszawie z [...] lipca 2019 r. połączono obie sprawy (wywołanej poszczególnymi skargami) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/WA 1162/19.

Do postępowania zostało również dopuszczone Stowarzyszenie [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Decyzja reprywatyzacyjna wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...]. Ustawodawca w tym akcie przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych.

W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała, art. 29 ust. 1 pkt 3a, tej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pierwszy z nich daje Komisji uprawnienie do stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli zachodzą podstawy określone w art. 156 kpa. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy reprywatyzacyjnej Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1-4 m.in. gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Komisja stwierdziła, że decyzja wydana w trybie art. 155 kpa została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ dokonano nią podmiotowej zmiany decyzji pierwotnej, co jest niedopuszczalne w trybie tego przepisu.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wymaga oceny decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, bez potrzeby ich wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Oceniając zatem pod tym kątem decyzję Komisji, nie kwestionując ustaleń faktycznych jakie Komisja poczyniła gdyż wynikały one z decyzji, nie została, zdaniem Sądu, spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa decyzją wydaną w trybie art.155 kpa ponieważ przepis ten od samego początku jego obowiązywania wymagał wykładni, co oznacza, że nie był jasny, precyzyjny i nie wymagający wykładni.

Przepis ten stanowi, że "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Sąd w pełni akceptuje wywody Komisji że małżonkowie W. mocą decyzji pierwotnej nabyli prawa ponieważ uzyskali przysporzenie majątkowe. Jak się wskazuje w orzecznictwie i doktrynie prawa nabyte z decyzji należy utożsamiać z "każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną" (p. komentarz do kpa pod red B Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996 r. str. 698 i powołane tam orzecznictwo). Prawa te nabyli także pozostali spadkobiercy właściciela nieruchomości przy [...] w [...]. Tym samym została spełniona pierwsza z przesłanek z art. 155 kpa.

Sąd jednocześnie nie ma także wątpliwości, że badana przez Komisję decyzja wydany w tym trybie jest decyzją reprywatyzacyjną - zgodnie z ustawą o Komisji. Art. 2 pkt 3 tej ustawy pod pojęciem decyzji rozumie nie tylko decyzję stricte reprywatyzacyjną ale i decyzję w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja wydana w trybie art. 155 kpa to decyzja zmieniająca. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi wskazujące na brak kompetencji Komisji do oceny decyzji wydanej w trybie art.155 kpa (zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, art. 15 ust. 2 i 29 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 155 kpa – skarga Skarżących 1.

Tak jak to zostało zaznaczone wyżej przepis art. 155 kpa co do swej treści budzi rozbieżności wykładnicze i orzecznicze.

Wynikają one przede wszystkim z różnego rozumienia pojęcia strony tego postępowania, z zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia a także kwestii zgody w kontekście stron danego postępowania nie mówiąc już o tym, że nie określa czy tego rodzaju postępowanie dotyczy wszystkich decyzji (uznaniowych, związanych).

Niesporne jest, że postępowanie w trybie art. 155 nie może zmierzać do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99, z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99,), co oznacza że postępowanie to toczy się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt III SA 2512/02). Konsekwencją tego jest konieczność ustalania czy w danym wypadku istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują w niej te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 s. 764, J. Zimmermann, Problem beneficjum novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast., B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, oraz wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97). Poglądy wyrażane w tych orzeczeniach i doktrynie wskazują, że mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową gdy zachowana jest identyczność praw i obowiązków przy ciągłości regulacji prawnej a tożsamość podmiotowa gdy w ramach tych praw zostają ukształtowane prawa i obowiązki tych samych stron (uchwała 7 Sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09), wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r. , II OSK 1799/14, wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 330/01, wyrok NSA z 20 lipca 2017 r., II GSK 1414/16).

Występują także inne poglądy reprezentowane w orzecznictwie które dopuszczają zmianę w trybie art. 155 decyzji i to decyzji o charakterze związanym (taką jest decyzja dekretowa) poprzez zmianę podmiotu (beneficjenta) decyzji.

Przepis art. 155 kpa nie wskazuje wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe czy obie) mogą być w tym trybie weryfikowane. Stąd sam fakt, że wydana na gruncie dekretu zmieniana decyzja miała charakter związany, dla oceny legalności decyzji zmieniających, w aspekcie wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie może mieć znaczenia relewantnego. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd o dopuszczalności stosowania do decyzji związanych trybu z art. 155 kpa (wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11 Lex nr 1291316, z 10 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10 Lex nr 744927), a w części pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. I OSK 1667/13, Lex nr 1956423).

Powstają także wątpliwości co do rozumienia pojęcia strony tego rodzaju postępowania. W przepisie art. 155 kpa ustawodawca używa jej w odniesieniu do decyzji na podstawie której strona nabyła prawa i zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej. Pojęcie strony definiuje art. 28 kpa: "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ugruntowane jest orzecznictwo, że interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego. Z jednej zatem strony można pod tym pojęciem rozumieć stronę decyzji reprywatyzacyjnej ale i stronę która wnosi o zmianę tej decyzji, tak jak w tym przypadku, wobec zbycia na jej rzecz roszczeń i praw z decyzji pierwotnej. Gdyby przyjąć koncepcję pierwszą stronami tego rodzaju postępowania powinni być nie tylko nabywcy roszczeń i praw ale i wszyscy z decyzji która ma być zmieniana – jako jej pierwotne strony. Z drugiej jednak strony zbycie praw drogą czynności cywilnoprawnej skutkuje utratą interesu prawnego w dalszych postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości dekretowej.

Tego rodzaju wątpliwości świadczą także o niejednoznaczności przepisu art. 155 kpa.

Odmienna wykładania przepisów (w tym przypadku przepisu art. 155 kpa) i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu nieważności.

Rację mają zatem skarżący, wywodząc, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmienianej z uwagi na nie spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji. To zaś oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja Komisji zapadła z ich naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, konsumuje jednocześnie zgłoszone przez Miasto żądanie dotyczące derogacji wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Skarżących 1 dotyczących naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji poprzez dowolne ustalenie stanu faktycznego i dowolną jego ocenę i błędne przyjęcie tezy o niedopuszczalności zmiany podmiotowej decyzji Sąd wskazując jedynie na brak w normie art. 155 kpa jednoznacznego stwierdzenia co do możliwości takiej zmiany w odniesieniu wyłącznie do jednego rodzaju decyzji. Na tle wydawanych na podstawie regulacji dekretu warszawskiego decyzji dopuszcza się zmiany podmiotowe w szczególności w sytuacjach w których mamy do czynienia z następstwem prawnym wynikającym ze spadkobrania. Oczywistym jest bowiem, że spadkobierca wchodzi w ogół praw i obowiązków spadkodawcy i w związku z tym należy spadkobierców traktować tak jakby byli właścicielami dekretowymi. Na gruncie orzeczniczym dopuszczalna jest także cesja praw dekretowych (powołane przez Miasto [...] orzecznictwo np. wyrok NSA z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03).

Kwestia związana z możliwością zmiany podmiotowej w odniesieniu do decyzji dekretowej mogła być przedmiotem rozważań w kontekście podstaw do uchylenia decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa. Taka decyzja nie została przez Komisję wydana.

Zarzut wadliwego pouczenia pozostaje bez wpływu na treść decyzji.

W sprawie spełniono przesłankę z art. 155 kpa odwołującą się do słusznego interesu strony. Zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel zbywcy oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych. Decyzja zmieniająca miała zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego z osobami uprawnionymi. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał żaden interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, wobec niewystąpienia w sprawie wady rażącego naruszenia prawa, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w sposób inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych Miastu [...] orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).a Skarżących 1 na podstawie art. 200 ppsa.