Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1644/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80, art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W., po rozpatrzeniu odwołania A. R. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2068; dalej udp).

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

Wnioskiem z 28 listopada 2018 r. A. R. wystąpił o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – ul. [...] w rejonie ul. [...] – w okresie od 26 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. – kiosku handlowego o powierzchni 26 m2. Do wniosku załączył wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic pasa drogowego i lokalizacji kiosku oraz kserokopię umowy przeniesienia nakładów zawartej, w dniu [...] października 2018 r., z dotychczasowymi właścicielami przedmiotowego pawilonu handlowego.

Pismami z 10 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wystąpił do Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich oraz Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o opinie w sprawie możliwości funkcjonowania kiosku handlowego we wnioskowanej lokalizacji. Pismem z 11 stycznia 2019 r. Wydział Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich wyraził opinię pozytywną, jednocześnie nie wniósł sprzeciwu do umieszczenia kiosku w przedmiotowej lokalizacji do dnia 31 grudnia 2019 r. Następnie, pismem z 24 stycznia 2019 r., poinformował organ, że po przeprowadzeniu głębszej analizy - z uwagi na realizację zadania inwestycyjnego związanego z budową drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...] - odstępuje od opinii wydanej w dniu 11 stycznia 2019 r. Wskazał ponadto, że w lokalizacji, w której miałby zostać umieszczony kiosk handlowy, Wydział zrealizuje parking dla rowerów. Podkreślił, że budowa drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...] będzie miała w przyszłości duże znaczenie dla rozwoju ruchu rowerowego w dzielnicy [...].

Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] nie odpowiedziało na zapytanie organu.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Prezydent [...] umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w przedmiocie wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w okresie od 26 listopada 2018 r. do 27 listopada 2018 r. oraz odmówił wydania zezwolenia w okresie od dnia 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r.

Uzasadniając umorzenie postępowania organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organ może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku. Wniosek o wydanie zezwolenia wpłynął do organu w dniu 28 listopada 2018 r., a zatem żądanie strony obejmujące okres od 26 listopada do 27 listopada 2019 r. uznał za bezprzedmiotowe.

Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia Prezydent [...] przytoczył opinię Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich zawartą w treści pisma z dnia 24 stycznia 2019 r. i wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] kiosku handlowego będącego własnością A. R., będzie kolidować z inwestycją zarządu drogi, polegającą na budowie infrastruktury w postaci parkingu rowerowego przy drodze dla rowerów, który służyć będzie obsłudze uczestników ruchu rowerowego i związany jest z funkcją drogi. Organ podkreślił, że interes strony polegający na prowadzeniu w pasie drogowym prywatnej działalności gospodarczej nie może zostać uznany za ważniejszy niż interes publiczny polegający na realizacji inwestycji, mającej na celu poprawienie funkcjonalności pasa drogowego, zapewnienie prawidłowej obsługi ruchu drogowego i w konsekwencji poprawę bezpieczeństwa jego uczestników. Wskazał również, że przedmiotowy obiekt nie posiada zezwolenia zarządcy drogi od kwietnia 2016 r. Nadmienił, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na decyzję odmawiającą zajęcia pasa drogowego, na wniosek poprzednich właścicieli pawilonu, została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1713/17. Podobnie ostateczne są dwie decyzje zarządcy drogi, odmawiające zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy kiosk za cały 2017 i 2018 r.

W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2019 r. A. R. zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że okolicznością wystarczającą do wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego we wskazanej we wniosku lokalizacji jest sam zamiar Prezydenta [...] zagospodarowania pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim parkingu rowerowego oraz naruszenie art. 39 ust. 3 udp poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postawienie kiosku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy kiosk zaspokaja od kilkudziesięciu lat potrzeby społeczności lokalnej, a z jego usług korzysta więcej osób niż byłoby potencjalnych użytkowników parkingu. Podniósł, również, że za szczególnie uzasadnioną okoliczność uważa wartość materialną kiosku oraz jego zakup w celu zapewnienia środków niezbędnych do utrzymania rodziny.

A. R. wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i ustalenie zajęcia pasa drogowego zgodnie z wnioskiem - w zakresie nie objętym umorzeniem postępowania - tj. od 28 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 39 ust. 1 udp oraz art. 39 ust. 3 udp. Wskazał, że w jego ocenie, względy handlowe nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej umieszczenie w pasie drogowym obiektu handlowego. Podniósł również, że uwarunkowania społeczne polegające na zaakceptowaniu przez mieszkańców istniejącego w przedmiotowej lokalizacji obiektu nie mogą być uznane za uzasadniające odstąpienie od modernizacji pasa drogowego w postaci budowy ścieżki rowerowej i związanej z tym infrastruktury, w sytuacji gdy władze miasta postanowiły promować ten rodzaj komunikacji. Zaznaczył, że plany przebudowy pasa drogowego nie są nowością, lecz istnieją już od kilku lat. Kolegium nie podzieliło ponadto zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego wskazując, że zmiana stanowiska dotyczącego funkcjonowania w pasie drogowym ul. [...] pawilonu handlowego nastąpiła trzy lata temu. Zmiana ta spowodowana była planami inwestycyjnymi zarządcy drogi. Kolegium wskazało, że poprzednicy skarżącego, korzystający z zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji przez ten sam obiekt mieli świadomość, że tego rodzaju zezwolenia mają charakter czasowy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2019 r. i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięciu organu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą dla wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania kiosku handlowego o pow. 26,00 m2 od dnia 28 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. jest sam zamiar Prezydenta [...] zagospodarowania ww. terenu, w sytuacji kiedy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia;

- art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści zaskarżonej decyzji, w jaki sposób planowane zagospodarowanie przedmiotowego terenu wpływa na brak możliwości usytuowania kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...], w sytuacji gdy możliwe, a nawet uzasadnione jest umiejscowienie inwestycji w sąsiedztwie tego kiosku;

- art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] pomimo, że w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącego.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 udp, poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie ze złożonym wnioskiem pomimo, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i jednocześnie nie występują przesłanki negatywne.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom arbitralność przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Podkreślił, że prezentowane przez organ stanowisko nie zostało poparte żadnymi realnymi działaniami. Z postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar realizacji inwestycji był realny oraz by starania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji planowanego przedsięwzięcia. Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 17 lutego 2011 r., III SA/Łd 662/10 wskazał, że tylko realne, konieczne już w spornym okresie, potrzeby zapewnienia terenu będącego w dyspozycji zarządcy drogi uzasadniają decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organy winny więc wskazać konkretne terminy rozpoczęcia ewentualnych prac, co pozwoliłoby ocenić, czy odmowa uwzględniała wyważony interes jednostki w zestawieniu z interesem publicznym, oraz czy uwzględniono cel regulacji prawnej będącej podstawą wydania decyzji w tej sprawie. Nadmienił, że żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie wskazał, kiedy konkretnie rozpoczną się prace, zaznaczono jedynie, że zmieniły się zamierzenia miasta dotyczące organizacji ruchu w tym miejscu. Utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] było zatem przedwczesne bowiem organ nie dysponował informacją na temat planowanej daty rozpoczęcia prac, nie potwierdzono realnego zamiaru inwestora i nie wykazano, że podejmowane działania nie są pozorne i zmierzają do wykonania planowanej inwestycji.

Skarżący zaznaczył również, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane zagospodarowanie terenu wpływa na brak możliwości usytuowania kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...]. W jego ocenie, możliwe jest usytuowanie inwestycji w sąsiedztwie przedmiotowego kiosku, czego organ I ani II instancji nie rozważył. Podkreślił, że przedmiotowy punkt handlowy służy interesowi publicznemu i mógłby mu służyć w dalszym ciągu - zwłaszcza z uwagi na przyzwyczajenie lokalnej społeczności i zaspokajanie jej codziennych potrzeb. Nadmienił, że infrastruktura miejska tworzona jest dla mieszkańców, nie zaś dla administracji, dlatego też przeciwne twierdzenia prowadziłyby do wniosku, że nie liczy się interes społeczny a jedynie plany organu.

Skarżący odniósł się również do wydanych przez Wydział Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich dwóch różnych opinii dotyczących zajęcia pasa drogowego zawartych w pismach z 11 i 24 stycznia 2019 r. Zaakcentował, że początkowo nie wnoszono sprzeciwu do umieszczenia kiosku w przedmiotowej lokalizacji, a następnie nie wiadomo z jakich przyczyn odstąpiono od wcześniejszej opinii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], dotyczącą odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. Zdaniem organu, umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] kiosku handlowego będącego własnością A. R., będzie kolidować z inwestycją zarządu drogi, polegającą na budowie infrastruktury, w postaci parkingu rowerowego, przy drodze dla rowerów, który służyć będzie obsłudze użytkowników ruchu rowerowego i związany jest z funkcją drogi.

Odnosząc motywy negatywnej dla skarżącego decyzji do przyjętych przez organ ustaleń faktycznych podkreślić należy, że istotnym - z punktu widzenia rozstrzygnięcia organu - elementem stanu faktycznego był przede wszystkim "zamiar realizacji zadania inwestycyjnego związanego z budową drogi dla rowerów" oraz "kolizja lokalizacji kiosku z inwestycją zarządu drogi, polegającą na budowie parkingu rowerowego". Zdaniem Sądu, żaden z ww. elementów stanu faktycznego nie może zostać uznany za niesporny, a zatem stwierdzić należy, że poddane kontroli Sądu decyzje zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a zarazem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl zasady wynikającej z treści art. 39 ust. 1 udp zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednak, jak stanowi art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (...).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 udp mają charakter uznaniowy.

Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno być przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie przestrzegały powyższych reguł procesowych, czego dowodem jest m.in. zebrany materiał dowodowy, na który - poza wnioskiem skarżącego – składają się: "podkład geodezyjny z wyrysowaną lokalizacją kiosku handlowego" i dwa pisma Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich - z 11 stycznia 2019 r., wyrażające pozytywną opinię w sprawie możliwości funkcjonowanie kiosku handlowego w spornej lokalizacji oraz – z 24 stycznia 2019 r., zawierające odstąpienie od opinii zawartej w treści pisma z 11 stycznia 2019 r. Ponadto należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Poza przytoczeniem obowiązujących przepisów prawa, będących podstawą rozstrzygnięć, zawierają one wyłącznie stwierdzenie, że: "z uwagi na realizację zadania inwestycyjnego związanego z budową drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...]w przedmiotowej lokalizacji, w której miałby zostać umieszczony kiosk handlowy, Wydział Zrównoważonego Mobilności zrealizuje parking dla rowerów. Umiejscowienie parkingu rowerowego będzie związane z realizacją budowy drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...], która będzie miała duże znaczenie dla rozwoju ruchu rowerowego w przyszłości dla dzielnicy [...]". "Realizacja zamierzeń zarządu drogi będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego omawianego kiosku handlowego". W rozważaniach organów brak jest natomiast uwzględnienia zindywidualizowanych przesłanek w kontekście wymogów stawianych decyzji, podejmowanych w ramach swobody uznaniowej organu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w przywołanym przez skarżącego wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2011 r., III SA/Łd 662/10, w którym wskazano, m.in. że to, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy badać, mając na względzie zwroty użyte w art. 39 ust. 1 udp w celu scharakteryzowania działań niedozwolonych w pasie drogowym. Jak wcześniej wskazano norma ta wyraża zakaz podejmowania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności grożących niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie oznacza, że ustawodawca pozwala wyrażać organom zgodę na przeprowadzanie czynności zakazanych przez art. 39 ust. 1 udp. Istota odstępstwa od zawartych w tym przepisie zakazów polega na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu lub urządzenia powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie aktualnego bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli cechy obiektu budowlanego lub urządzenia, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwala na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, będzie można uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 udp jako szczególnie uzasadniony przypadek (por. Ustawa o drogach publicznych. Komentarz W. Maciejko, P. Zaborniak, Wyd. LexisNewxis, Wydanie 1 Warszawa 2010 str. 464-465). Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub substancji drogowej przez określony obiekt, musi być realne, a nie wynikające z subiektywnego przekonania organu.

Wydanie zezwolenia musi być zatem uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Przepis art. 39 ust. 3 udp zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 udp. Dysponując stanowiskiem Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich, zawartym w treści pisma z 24 stycznia 2019 r., organy orzekające w przedmiocie wniosku skarżącego, nie były zwolnione od analizy szczególnie uzasadnionego przypadku, który mógłby potwierdzić, że miejsce lokalizacji pawilonu nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1 udp.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy pawilon handlowy funkcjonował i dalej funkcjonuje w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – ul. [...] w rejonie ul. [...]. Sądowi z urzędu znany jest (przywołany przez organ I instancji) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r., VI SA/Wa 1713/17, który zapadł w sprawie ze skargi ówczesnych właścicieli przedmiotowego pawilonu wniesionej na decyzję SKO w W. z [...] maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2016 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji w dniach od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. i odmówić wydania zezwolenia na jego zajęcie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Powyższe potwierdza, że przedmiotowy kiosk funkcjonował legalnie w pasie drogowym do 31 marca 2016 r. Głównym powodem odmowy wydania zezwolenia była: "planowana na 2016 r. zmiana zagospodarowania terenu m.in. na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] poprzez wyznaczenia miejsc parkingowych oraz budowę łącznika drogi rowerowej w miejscu istniejących pawilonów". Zespół do spraw komunikacji rowerowej zwrócił się wówczas do zarządcy drogi o podjęcie procedur prowadzących do usunięcia pawilonów (por. k. 11 uzasadnienia wyroku w sprawie VI SA/Wa 1713/17). Z powyższego wynika, że do dnia 28 listopada 2018 r. inwestycja polegająca na zagospodarowaniu omawianego odcinka pasa drogowego na parking rowerowy nie została zrealizowana. Rozpoznając wniosek skarżącego organy, dysponując wiedzą w powyższym zakresie, podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego powinny ocenić, czy interes skarżącego winien ustąpić pierwszeństwa interesowi społecznemu w postaci zamiaru realizacji - w bliżej nieokreślonym terminie - inwestycji w postaci parkingu dla rowerów w celu prawidłowej obsługi uczestników ruchu drogowego (rowerzystów i pieszych). W uzasadnieniach decyzji brakuje jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn, dla których nie ma możliwości udzielenia zezwolenia w okresie od 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. Ogólnikowe stwierdzenia, dotyczące realizacji zadania inwestycyjnego, związanego z budową drogi dla rowerów oraz wykazywana przez organy kolizja lokalizacyjna przedmiotowego obiektu z zakresem ewentualnych robót, bez wskazania kiedy konkretnie inwestycja ma być realizowana, czyni odmowę wydania zezwolenia na okres od 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r. dowolną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że każda sprawa z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest sprawą odrębną, a zezwolenie na zajęcie pasa ma charakter czasowy. Powoływanie się w treści decyzji na okoliczność, że zmiana planów organu nastąpiła przed trzema laty, bez przedłożenia dowodów potwierdzających podjęcie przez zarządcę drogi działań zmierzających do realizacji planowanego przedsięwzięcia, dla realizacji którego właśnie już w okresie od 28 listopada 2018 r. nie jest możliwe udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, świadczy o naruszeniu swobody oceny dowodów z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zarazem o przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego. Zawarta przez skarżącego umowa przeniesienia nakładów oraz zgłaszane w toku postępowania postulaty dotyczące zaspakajania potrzeb społeczności lokalnej pozwalają przypuszczać, że skarżący prowadzi obecnie, w przedmiotowym pawilonie, działalność handlową. Odmowa wydania zezwolenia niewątpliwie wiązać się będzie z utratą przez skarżącego środków na utrzymanie rodziny, co podkreślał w toku postępowania. Powyższe okoliczności są istotne z uwagi na brzmienie art. 8 k.p.a. (w wersji aktualnie obowiązującej). Wynika z niej obowiązek organu wnikliwego rozważenia zasadności odstąpienia od dotychczas prezentowanego stanowiska, zgodnie z którym obiekt skarżącego spełniał wymogi konieczne do uznania za obiekt, którego pozostawienie w pasie drogowym stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp. Z uwagi na powyższe, motywy decyzji zredagowane w sposób należyty powinny akcentować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy. Chodzi bowiem o wytłumaczenie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej.

Słusznie zatem wskazuje skarżący, że w niniejszej sprawie jako jedyną okoliczność stanu faktycznego, uzasadniającą odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organy wskazały zamiar Prezydenta [...] zagospodarowania spornego terenu poprzez umiejscowienie parkingu rowerowego związanego z realizacją budowy drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...]. Nie dziwi więc stanowisko skarżącego, który podnosił, że z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia. Brak przekonywującego uzasadnienia decyzji i przedstawienia udokumentowanych argumentów, wskazujących, że organ podjął decyzję po wszechstronnej analizie stanu faktycznego i prawnego oraz dążył do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest podstawą formułowania powyższych zarzutów. Zdaniem Sądu, strona, której sprawa jest rozpoznawana w ramach uznania administracyjnego, nie może pozostawać w przekonaniu, że w obliczu przyszłych, bliżej nieokreślonych w czasie działań organów administracji może zostać pozbawiona możliwości zarobkowania, a tym samym środków do życia, z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego. Sąd zaznacza, że przez wiele lat lokalizacja przedmiotowego pawilonu była akceptowana przez organ. Również w piśmie z 11 stycznia 2019 r. Wydział Zrównoważonej Mobilności Zarząd Dróg Miejskich nie wniósł sprzeciwu do umieszczenia przedmiotowego kiosku, po czym opinię tą na przestrzeni kilku tygodni diametralnie zmienił, wskazując na realizację – w bliżej nieokreślonym terminie - zadania inwestycyjnego związanego z budową drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...].

Reasumując w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał na realne, konieczne już w spornym okresie, potrzeby zapewnienia terenu będącego w dyspozycji zarządcy drogi uzasadniające decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organy winny były powołać się na konkretną dokumentację w sprawie i w oparciu o nią wskazać konkretne terminy rozpoczęcia ewentualnych prac, co pozwoliłoby ocenić, czy odmowa w okresie od 28 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. uwzględniała wyważony interes jednostki w zestawieniu z interesem publicznym, oraz czy uwzględniono cel regulacji prawnej będącej podstawą wydania decyzji w tej sprawie. Sąd podkreśla, że na etapie postępowania odwoławczego Kolegium nie wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o przedłożenie dokumentów potwierdzających konieczność "realizacji zadania inwestycyjnego związanego z budową drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...]". Abstrahując więc od tego, czy budowa parkingu dla rowerów – w miejscu posadowienia pawilonu - jest przedsięwzięciem związanym z potrzebami ruchu drogowego i zarządzania drogą, brak oceny zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia czyni zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dowolną.

W tej sytuacji, wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.

W postępowaniu, które będzie się toczyło na skutek uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji organ zobowiązany będzie przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe, w toku którego wyjaśni powyżej wskazane kwestie faktyczne, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a następnie rozstrzygnie sprawę adekwatnie do uzyskanego rezultatu poczynionych czynności dowodowych.

Uchylenie obu decyzji podyktowane jest potrzebą zagwarantowania skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym z prawem do wnoszenia ewentualnego odwołania włącznie.