Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2310/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi V. i T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2310/06

U Z A S A D N I E N I E

[...] spółka z o. o. wystąpiła w dniu [...] października 1999r. do Urzędu Gminy W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej o wysokości 40 m na działce ew. nr [...] w [...] w gminie W..

Do wniosku załączyła dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w postaci odpisu z księgi wieczystej Kw. Nr [...] oraz umowy dzierżawy), decyzję Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] lipca 1999r. , projekt budowlany oraz ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla [...] na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., działając na wniosek V. i T. D. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budową stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że działka nr ew. [...] na której przewidziano budowę stacji bazowej telefonii komórkowej częściowo zabudowana jest siedliskiem gospodarstwa rolnego (symbol MR) a częściowo w jej skład wchodzi las, który stanowi obszar [...] Parku Krajobrazowego. Mimo to inwestor nie uzgodnił z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego możliwości posadowienia na terenie parku stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zdaniem Wojewody inwestycja pozostaje w kolizji z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] września 1998r., Nr 11/98 w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 14 września 1998r., Nr 59, poz. 294), a projekt budowlany nie posiadał uzgodnienia z Zespołem Uzgodnień Dokumentacji w W.

W ocenie organu przedstawiona do pozwolenia dokumentacja nie była kompletna. W dokumentacji technicznej projektu budowlanego określono różne wysokości przedmiotowej wieży - na stronie tytułowej wysokość h= 40 m, w części rysunkowej projektu wysokość całkowita h= 43,8 m a w części opisowej h= 42 m.

Decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność pozwolenia budowlanego została zaskarżona przez [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydając taką decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylił się do wniosku Wojewody [...] zawartego w piśmie przewodnim dołączonym do odwołania skarżącego.

W wyniku złożonej skargi wniesionej przez V. i T. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2004r., sygn. akt 7/IVSA 4682/02, uchylił zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do zawartego w piśmie przewodnim wniosku organu I instancji o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydał decyzją z naruszeniem art.138 § 2 Kpa gdyż nie wykazał, aby rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym rozpatrzeniu powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji celem rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana w odwołaniu decyzja wymagała uchylenia, a sprawa ponownego rozpatrzenia gdyż, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w szerokim zakresie, a w szczególności ustalić:

postępowanie inwestora i organów [...] Parku Krajobrazowego w

sprawie przeprowadzenia niezbędnych uzgodnień dotyczących planowanej inwestycji oraz charakter opinii Zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia 9 sierpnia 2000r.

charakter porozumienia zawartego pomiędzy [...] Sp.

z o.o. a [...] Sp. z o.o. oraz ewentualny wpływ tego porozumienia na toczące się postępowanie administracyjne i określenie stron postępowania.

zasadność zarzutów dotyczących braku czynnego udziału stron w

postępowaniu oraz jego ewentualnego wpływu na postępowanie

nieważnościowe co do pozwolenia na budowę .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż rozpatrzenie powyższych zarzutów w toku postępowania odwoławczego i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania co do nowych elementów sprawy.

W wyniku skargi wniesionej przez V. i T. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 102/05, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2004 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, który przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zdaniem Sądu mając wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, gdyż dysponował dostatecznie zgromadzonym materiałem dowodowym a w ramach przepisu art. 136 kpa mógł i powinien wezwać organ I instancji do uzupełnienia dowodów i w konsekwencji zająć merytoryczne stanowisko w sprawie.

Po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. - od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999r.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji wadliwie uznał, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza przepis art. 33 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wątpliwy był obowiązek wystąpienia inwestora przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę do zarządcy parku z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia, ale wobec konieczności dokładnego zbadania tego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] marca 2006r., zwrócił się do Wojewody [...] o ustalenie przebiegu postępowania pomiędzy inwestorem a organami [...] Parku Krajobrazowego.

W odpowiedzi na powyższe zlecenie organ stopnia wojewódzkiego przedstawił stanowisko Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2006r. Zgodnie z przywołanym pismem obowiązek uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z Zarządem Parku wynika z rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998r., Nr 11/98 (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 14 września 1998r., Nr 59, poz. 294). Jednak uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych na obszarze Parku dokonywane są w formie opinii na etapie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wprawdzie inwestycja usytuowana została na działce w części należącej do obszaru [...] Parku Krajobrazowego to jednak w postępowaniu o udzielenie pozwolenie na budowę nie było obowiązku, wynikającego z rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998r., uzgodnienia przez inwestora planowanego zamierzenia inwestycyjnego z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego.

Dlatego wskazany w decyzji Wojewody [...] zarzut nie przedłożenia przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę opinii Zarządu [...] Parku Krajobrazowego nie był zasadny i może być uznany za rażące naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż obowiązek uzyskania takiej opinii przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie miał podstaw w żadnym z przepisów szczegółowych ani w Prawie budowlanym.

Wprawdzie jak wynikało z ustaleń organu odwoławczego Zarząd Parku nie opiniował przedmiotowej inwestycji na etapie wydawania decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 1999r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jednak ta okoliczność zdaniem organu II instancji mogłaby być przesłanką do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może stanowić następnie przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną na jej podstawie.

W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również pozostałe zarzuty organu wojewódzkiego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999r. nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy charakterystyką inwestycji wyrażoną w treści decyzji (stacja bazowa telefonii komórkowej), a zapisem wniosku o jej wydanie (wieża telekomunikacyjna) organ stwierdził, iż wraz z wnioskiem przedłożony został konkretny projekt budowlany, który został w całości zatwierdzony weryfikowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Niezależnie więc od sformułowania zawartego w przywołanych dokumentach, w opinii organu istotny był przedłożony projekt budowlany konkretyzujący zakres zamierzenia inwestycyjnego.

W decyzji I instancji Wojewoda [...] stwierdził również niejasności co do wysokości planowanej inwestycji. Jak wynikało z treści wniosku o pozwolenie na budowę wysokość planowanej wieży wynosić miała 40m. W przedłożonym projekcie budowlanym wskazywano wysokość 42m, natomiast na projekcie sylwetki wieży wysokość 43,80m. Zdaniem organu II instancji te rozbieżności nie stanowią o naruszenia prawa w stopniu rażącym. Wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywała bowiem możliwość realizacji wieży o wysokości 42m. Wobec powyższego stwierdzona rozbieżność wynosi jedynie 1.80m. Przy ogólnej wysokości obiektu taka różnica, w ocenie organu nie mogła zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, iż inwestor dopełnił wszelkich obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego, składając wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazując się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedstawiając opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewody [...] jako organu ochrony środowiska, zakładów energetycznego i gazowniczego. Przedłożony projekt budowlany był kompletny i został sporządzony przez uprawnione osoby. Dlatego stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ administracji nie miał możliwości odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził istnienia innych przesłanek skutkujących nieważnością kwestionowanej decyzji. Decyzja Wójta Gminy W. wydana została bowiem przez właściwy organ, wskazywała właściwą podstawę prawną, została skierowana do podmiotów będących stroną w sprawie, nie była niewykonalna. Nie stwierdzono również wady powodującej jej nieważność z mocy samego prawa.

Skargę na tą decyzję złożyli małżonkowie V. i T. D. wnosząc o jej uchylenie i wskazując , iż Sąd w poprzednio wydanym wyroku wskazał, iż brak uzgodnienia z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego może przesądzać o ważności pozwolenie budowlanego. Ponadto podtrzymali zarzuty formułowane w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia

2004 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przy czym ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe.

Obowiązkiem organu odwoławczego było, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r. merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i ocena czy decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 1999r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej jest wadliwa w stopniu rażącym czy też nie.

Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie ocenił, iż nie można stwierdzić aby kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszała przepisy Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy ustalił, że przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor nie miał obowiązku występować do zarządcy parku z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia. Ustalenia te są prawidłowe co wynika z pisma Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] czerwca 2006r. oraz analizy treści rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998r., Nr 11/98 (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 14 września 1998r., Nr 59, poz. 294). Niewątpliwie uzgodnienia zamierzeń inwestycyjnych na obszarze Parku powinny być dokonywane na etapie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Dlatego zarzut nie przedłożenia przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę opinii Zarządu [...] Parku Krajobrazowego nie może być uznany za rażące naruszenie przepisu art. 33 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) gdyż obowiązek uzyskania takiej opinii przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie miał podstaw prawnych.

Natomiast fakt, że Zarząd Parku nie opiniował przedmiotowej inwestycji na etapie wydawania decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 1999r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, może być przesłanką do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale nie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Również pozostałe zarzuty w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazane przez Wojewodę [...] a skutkujące stwierdzeniem nieważności nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy charakterystyką inwestycji wyrażoną w treści decyzji (stacja bazowa telefonii komórkowej), a zapisem wniosku o jej wydanie (wieża telekomunikacyjna) organ słusznie stwierdził, iż skoro z wnioskiem przedłożony został konkretny projekt budowlany, to niezależnie od opisu inwestycji w różnych dokumentach, istotny był przedłożony projekt budowlany konkretyzujący zakres zamierzenia inwestycyjnego, jego wygląd i parametry.

Wojewoda [...] stwierdzając nieważność pozwolenia budowlanego wskazał również na niejasności co do wysokości planowanej inwestycji. Rozbieżności w wysokości obiektu potwierdziły się, różnie została ona określona w różnych dokumentach. Jakkolwiek obowiązkiem organu udzielającego pozwolenia na budowę było wyjaśnienie tych rozbieżności - inwestor powinien być wezwany do poprawienia projektu w tym zakresie, to trudno wadę te uznać za rażącą, skutkującą koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzona rozbieżność wynosiła 1.80m. Przy ogólnej wysokości obiektu taka różnica, nie mogła zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Jak wynikało z treści wniosku o pozwolenie na budowę wysokość planowanej wieży wynosić miała 40m. W przedłożonym projekcie budowlanym wskazywano wysokość 42m, natomiast na projekcie sylwetki wieży wysokość określono na 43,80m.

W ocenie Sądu zaprojektowana wysokość wieży powinna być zgodna z wysokością obiektu wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy, jednak zgodność tę da się potwierdzić uznając w oparciu o całość dokumentacji technicznej, iż organ w istocie zatwierdził projekt 42 metrowej wieży.

W kontekście tych rozważań należy podkreślić, że naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W konsekwencji stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny. W sprawie niniejszej takiego naruszenia prawa nie było, co czyni zaskarżoną decyzję prawidłową.

Z przyczyn podanych wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.